Conclusões do advogado-geral Ruiz-Jarabo Colomer apresentadas em 14 de Março de 2002. - Grundig Italiana SpA contra Ministero delle Finanze. - Pedido de decisão prejudicial: Tribunale di Trento - Itália. - Impostos nacionais contrários ao direito comunitário - Repetição do indevido - Legislação nacional que reduz, com efeito retroactivo, os prazos da acção - Compatibilidade com o princípio da eficácia. - Processo C-255/00.



Colectânea da Jurisprudência 2002 página I-08003



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1. Não é a primeira vez que, em resposta a questões prejudiciais apresentadas por órgãos jurisdicionais italianos, o Tribunal de Justiça tem de se pronunciar sobre a conformidade com o direito comunitário da fixação de prazos de prescrição ou de caducidade para a propositura da acção de restituição de quantias tributárias indevidamente cobradas pela administração .

2. Muito embora a dúvida concreta que, neste caso, o Tribunale di Trento tem não tenha sido solucionada pela jurisprudência comunitária, a resposta está implícita num grande grupo de acórdãos do Tribunal de Justiça , pelo que o presente processo bem podia ter sido solucionado através do expediente mais rápido e económico do artigo 104.° , n.° 3, do Regulamento de Processo .

3. O órgão jurisdicional italiano pretende saber se o estabelecimento de um período transitório de noventa dias para propositura das acções que, estando submetidas a um prazo de prescrição de cinco anos, ficam sujeitas a um prazo de caducidade de três anos devido a uma alteração legislativa introduzida com carácter retroactivo, se opõe ao princípio da efectividade.

II - Os factos no processo principal e a questão prejudicial

4. A sociedade Grundig Italiana SpA (a seguir «Grundig») intentou uma acção contra o Ministero delle Finanze com vista a obter a declaração de incompatibilidade com a regulamentação comunitária das disposições que instituem o imposto sobre o consumo de produtos audiovisuais e foto-ópticos , bem como a condenação da administração italiana na devolução dos montantes pagos a esse título entre 1 de Janeiro de 1983 e 31 de Dezembro de 1992 , em resultado da importação de produtos audiovisuais através da alfândega de Trento.

5. Essa incompatibilidade foi declarada depois de o Tribunal de Justiça, em resposta a uma primeira questão prejudicial que o Tribunale di Trento formulou no mesmo processo, ter declarado que «o artigo 95.° do Tratado CE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que um Estado-Membro institua e cobre um imposto de consumo quando a base tributável e as modalidades de cobrança desse imposto sejam diferentes para os produtos nacionais e para os produtos importados de outros Estados-Membros» .

6. Continuando o processo para apreciação do pedido de reembolso e tendo tomado em consideração a caducidade invocada pelo Ministério das Finanças, o Tribunale di Trento pergunta ao Tribunal de Justiça:

«O direito comunitário, e em particular, o princípio da efectividade, em numerosas ocasiões enunciado [...] opõe-se a uma norma nacional (o artigo 29.° , n.° 1, in fine, da Lei n.° 428, de 29 de Dezembro de 1990) que concede ao titular de um direito à restituição de quantias indevidamente pagas, baseado no direito comunitário e constituído em consequência de pagamentos efectuados antes da entrada em vigor da referida norma nacional, um período transitório de noventa dias para propor a correspondente acção judicial, a fim de evitar a caducidade no prazo de três anos instituída com carácter retroactivo em substituição da prescrição no prazo de cinco anos anteriormente vigente?»

III - Tramitação processual no Tribunal de Justiça

7. A Grundig, a República Italiana e a Comissão, apresentaram observações escritas neste processo, no prazo previsto no artigo 20.° do Estatuto CE do Tribunal de Justiça.

8. Dado que nenhuma das partes pediu para apresentar alegações, o Tribunal decidiu prescindir da fase oral do processo de acordo com o previsto no artigo 104.° , n.° 4, do Regulamento de Processo.

IV - O quadro jurídico italiano

9. A Lei italiana n.° 428, de 29 de Dezembro de 1990 (a seguir «Lei» ou «Lei n.° 428») , regula a restituição de determinados montantes tributários indevidamente cobrados pela administração aduaneira.

10. O artigo 29.° da Lei tem como título «Restituição das imposições incompatíveis com as normas comunitárias». O n.° 1 dessa disposição alargou o prazo quinquenal de caducidade previsto no artigo 91.° do texto único das disposições legislativas em matéria aduaneira a todas as acções que tenham por objecto a restituição de quantias pagas em conexão com operações aduaneiras. Ao mesmo tempo, reduziu esse prazo para três anos e diferiu a aplicação da nova lei por noventa dias .

11. A Lei n.° 428 entrou em vigor em 27 de Janeiro de 1991, pelo que os titulares do direito de intentar acções para reembolso de quantias tributárias indevidamente pagas por incompatibilidade com o direito comunitário dispunham, até 27 de Abril do mesmo ano, de um período transitório para as propor sujeito a um prazo de caducidade de cinco anos.

V - Apreciação da questão prejudicial

12. A República Italiana considera que o Tribunale di Trento baseia a apresentação da questão numa interpretação errónea do artigo 29.° , n.° 1, da Lei n.° 428, pelo que, em seu entender, o Tribunal de Justiça não está em condições de lhe responder. Também a Comissão interpretou a mencionada disposição de modo diferente do sugerido pelo órgão jurisdicional que submeteu a questão prejudicial.

13. A posição de ambas as partes é de afastar, pois não compete ao Tribunal de Justiça interpretar o direito nacional e muito menos fazê-lo de modo diferente do enunciado do despacho de reenvio. No incidente prejudicial deve-se fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta útil para a solução do litígio pendente e, para o efeito, o Tribunal de Justiça pode mesmo reformular a questão, mas não está de modo algum autorizado a fixar a interpretação do direito interno, que, em todo o caso, compete ao juiz nacional .

1. O princípio da equivalência

14. A Comissão propõe que a pergunta seja reformulada e, ultrapassando o órgão jurisdicional de reenvio, pede, além de uma resposta sobre o período transitório de noventa dias, que o Tribunal de Justiça declare se, do ponto de vista do princípio da equivalência, a redução em dois anos do prazo para o exercício da acção é compatível com o ordenamento jurídico comunitário .

15. A resposta a esta segunda questão já foi dada pelo Tribunal de Justiça. Em vários momentos declarou que, na falta de regulamentação comunitária, compete aos Estados-Membros definir as regras processuais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos que para os cidadãos decorrem do ordenamento jurídico da União Europeia. Esta liberdade de configuração dos poderes internos com força normativa depara, todavia, com um primeiro limite: as regras que regem o exercício das acções que nascem do direito comunitário não podem ser menos favoráveis do que as relativas às acções semelhantes de natureza nacional. É o chamado princípio da equivalência .

16. Em especial, no n.° 1 da parte decisória do acórdão Aprile, o Tribunal de Justiça declarou, face ao mesmo artigo 29.° , n.° 1, da Lei n.° 428, que «o direito comunitário não obsta à aplicação de uma disposição nacional destinada a substituir, no que respeita ao conjunto das acções de restituição em matéria aduaneira, o prazo comum de prescrição, de dez anos, previsto para a acção de repetição do indevido, por um prazo especial de caducidade, de cinco e posteriormente três anos, desde que esse prazo de caducidade, que é análogo ao já previsto para diferentes imposições, se aplique de igual modo às acções de repetição que se baseiam no direito comunitário e às que se baseiam no direito interno» .

17. De qualquer modo, e como já referimos, a Comissão parte de uma análise do direito aplicável diferente da efectuada pelo tribunal italiano. Em seu entender, nas datas a que se refere o litígio , as acções de restituição baseadas no direito nacional estavam sujeitas a um prazo de prescrição de cinco anos, por força do último parágrafo do artigo 4.° da Lei n.° 53/1983, já referida, enquanto as baseadas no direito comunitário estavam sujeitas a um prazo de caducidade de três anos, por força do disposto no artigo 29.° , n.° 1, da Lei n.° 428.

18. Esta não é a interpretação do Tribunale di Trento, para quem, no caso em apreço, entra igualmente em jogo a prescrição quinquenal estabelecida no mencionado artigo 4.° da Lei n.° 53 . A partir da entrada em vigor desta lei, o órgão jurisdicional de reenvio considera aplicável o prazo de caducidade de cinco anos e, uma vez decorrido o período transitório de noventa dias, o de três. E considera que essa aplicação abrange também as acções ainda não propostas relativamente a montantes indevidamente pagos antes da entrada em vigor da lei, cujo direito à restituição já existia nessa data . Contudo, em momento algum contestou que as acções de reembolso baseadas no direito nacional tivessem um tratamento mais favorável do ponto de vista do prazo para o seu exercício.

19. Nas conclusões que apresentámos no processo que deu origem ao acórdão Aprile tivemos que responder a uma questão similar e aí dissemos que «de acordo com os elementos que se retiram do processo principal [], a referida norma aplica-se indistintamente a qualquer tipo de acções de repetição de quantias pagas em sede aduaneira, quer tenham por base o direito interno quer o direito comunitário» . No acórdão, o Tribunal de Justiça compartilhou da mesma ideia .

20. Estamos também agora em condições de afirmar que, como se deduz do despacho de reenvio, o artigo 29.° , n.° 1, da Lei n.° 428 se aplica aos impostos indirectos sobre os bens, equiparando as acções que têm por base o direito comunitário às que têm por base o ordenamento jurídico nacional. Assim o afirmou a Corte di Cassazione no acórdão que transcrevemos parcialmente na nota 19 e o Tribunal de Justiça no n.° 22 do acórdão Aprile.

21. A posição da Comissão é, portanto, incorrecta e, consequentemente, a questão que suscita na óptica do princípio da equivalência está deslocada. Por conseguinte, o Tribunal não deve pronunciar-se a esse respeito.

2. O princípio da efectividade

22. Voltemos então ao ponto de onde nunca se devia ter saído e em que o Tribunale di Trento centrou o litígio.

23. O referido órgão jurisdicional parte de um entendimento concreto da eficácia temporal da disposição que consta do artigo 29.° , n.° 1, da Lei n.° 428. Em sua opinião, os prazos de caducidade de cinco e três anos estabelecidos por essa disposição são aplicáveis às acções que tenham origem em pagamentos realizados indevidamente antes de 27 de Janeiro de 1991, data de entrada em vigor da lei, e as quais ainda não foram propostas. Em seu entender, para as referidas acções, o prazo continuava a ser de cinco anos durante os primeiros noventa dias posteriores ao início da vigência e, transcorrido o referido período, passou a ser de três anos.

24. A sua dúvida consiste em saber se o período de noventa dias está em conformidade com o segundo dos limites a que está sujeita a liberdade dos Estados-Membros para definir as regras processuais para protecção dos direitos que o ordenamento comunitário confere aos particulares. Esse limite reside em a disciplina que estabeleçam não tornar excessivamente difícil ou impossível na prática o exercício de tais direitos. A regra, assim enunciada, é conhecida como princípio da efectividade do direito comunitário .

25. Neste aspecto devemos remeter, uma vez mais, para as conclusões que apresentámos no processo que deu origem ao acórdão Aprile. Aí sustentámos que as modificações do regime jurídico a que está sujeito o exercício das acções são admissíveis desde que constituam medidas legislativas de carácter geral que concedam aos interessados um prazo suficientemente amplo e que respeite o princípio da efectividade da protecção jurisdicional. Desde que a alteração legal mantenha um nível suficiente de possibilidades de solicitar o reembolso das imposições indevidamente pagas, não cremos que deva ser considerada incompatível com o direito comunitário .

26. Por outras palavras, estão em conformidade com o direito comunitário aquelas alterações que não tornem impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos que este confere. Esta resposta, que é a única que o Tribunal de Justiça pode dar ao órgão jurisdicional italiano, consta da jurisprudência. Encontra-se nos acórdãos FMC e o. , Edis , Spac , Ansaldo Energia e o. , Aprile e Dilexport .

27. E dizemos que o Tribunal de Justiça não pode dar outra resposta porque o juízo sobre o modo como as alterações legislativas condicionam o exercício das acções deve basear-se, salvo em casos manifestos, no direito interno. Para determinar se um prazo transitório de noventa dias, como o indicado no despacho, satisfaz o princípio da efectividade tem de se ter em consideração a totalidade das condições de facto e de direito, formais e materiais, que o ordenamento jurídico nacional exige para o exercício das acções de restituição. Só com essa visão global, de que dispõem unicamente os órgãos jurisdicionais italianos, se pode fornecer uma resposta definitiva.

28. É certo que, em algumas circunstâncias, se considerou suficiente um prazo de caducidade de três anos . O Tribunal de Justiça, como recorda o órgão jurisdicional que submeteu a presente questão, declarou conforme ao direito comunitário esse mesmo prazo , e inclusive outro de um ano , embora o juízo sobre os prazos concretos tenha sido sempre efectuado na perspectiva do princípio da equivalência e nunca na do da eficácia .

29. A verdade é que, como não podia deixar de ser e pelas razões já apontadas, o Tribunal de Justiça afirmou que compete ao órgão jurisdicional nacional determinar se, na prática, o procedimento aplicável (igualmente válido relativamente ao prazo estabelecido para o exercício da acção) não torna impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária .

30. Noutros momentos referimos as nossas dúvidas sobre a aplicação retroactiva de normas como a contida no artigo 29.° , n.° 1, da Lei n.° 428. Essas dúvidas tornam-se certezas se se trata de uma redução automática e retroactiva da duração de um prazo de prescrição ou de caducidade, por imprevisível e contrária aos princípios da confiança legítima e da segurança jurídica . Em nosso entender, era contrária à regra da efectividade do direito comunitário . Mas tal não sucede no caso vertente, em que a norma italiana contempla um período transitório de noventa dias, cuja razoabilidade, na óptica do critério da efectividade, compete ao órgão jurisdicional nacional determinar, tomando em consideração todos os elementos, de facto e de direito, presentes no ordenamento interno.

31. Atendendo às anteriores considerações, propomos ao Tribunal de Justiça que responda ao Tribunale di Trento declarando que o direito comunitário não se opõe à aplicação de uma disposição nacional que estabelece um período transitório para a entrada em vigor de um novo prazo de caducidade, menor do que o até então vigente, para o exercício das respectivas acções por quem tenha direito à restituição de quantias indevidamente pagas, tendo por base o direito comunitário e surgido em razão de pagamentos realizados antes da vigência da referida disposição nacional, desde que o período transitório, pela sua duração e demais condições de facto e de direito, formais e materiais, presentes do ordenamento jurídico nacional, não torne, na prática, impossível ou excessivamente difícil o exercício das referidas acções.

VI - Conclusões

32. Atendendo às considerações que precedem, sugerimos ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial suscitada pelo Tribunale di Trento do seguinte modo:

«O direito comunitário não se opõe à aplicação de uma disposição nacional que estabeleça um período transitório para a entrada em vigor de um novo prazo de caducidade, menor do que o até então vigente, para o exercício das respectivas acções por quem tenha direito à restituição de quantias indevidamente pagas, tendo por base o direito comunitário e surgido em razão de pagamentos realizados antes da vigência da referida disposição nacional, desde que o período transitório, pela sua duração e demais condições de facto e de direito, formais e materiais, presentes do ordenamento jurídico nacional, não torne, na prática, impossível ou excessivamente difícil o exercício das referidas acções.»