RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado no processo C-229/89 ( *1 )

I — Matéria de facto

1. Antecedentes

A Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978 (JO 1979 L 6, p. 24; EE 05 F2 p. 174), tem por objectivo a realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social. Aplica-se «à população activa, incluindo os trabalhadores independentes, os trabalhadores cuja actividade seja interrompida por... desemprego involuntário e às pessoas à procura de emprego...»; aplica-se ainda aos regimes legais que assegurem uma protecção contra os riscos enumerados no artigo 3o, entre os quais a invalidez e o desemprego. Proclama que «o princípio da igualdade de tratamento implica a ausência de qualquer discriminação em razão do sexo, quer directa, quer indirectamente por referência, nomeadamente, ao estado civil ou familiar, especialmente no que respeita... ao cálculo das prestações, incluindo os acréscimos devidos na qualidade de cônjuge e por pessoa a cargo e as condições de duração e de manutenção do direito às prestações».

Os Estados-membros deviam tomar as medidas necessárias a fim de suprimir as disposições legislativas, regulamentares e administrativas contrárias ao princípio da igualdade de tratamento, e deviam adoptar as medidas necessárias ao cumprimento da directiva antes de 22 de Dezembro de 1984.

A legislação belga relativa às prestações de desemprego, que se manteve em vigor após esta data, reservava, no que respeita ao cálculo das prestações, um tratamento preferencial aos desempregados que fossem chefes de família; considerando que esta categoria é principalmente constituída por homens, a Comissão concluiu que este tratamento preferencial se traduzia numa discriminação indirecta em razão do sexo. Em carta de 2 de Junho de 1986, emitiu um parecer fundamentado, nos termos do artigo 169.o do Tratado CEE, segundo o qual o Reino da Bélgica, ao manter em vigor um sistema de cálculo de prestações de desemprego gerador de discriminações indirectas, não justificado por razões objectivas, em detrimento dos beneficiários do sexo feminino, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.

O Reino da Bélgica alterou a sua legislação por decreto real de 8 de Agosto de 1986 e portaria ministerial de 23 de Janeiro de 1987.

2. A legislação belga

a) O seguro de desemprego

O regime belga de seguro de desemprego caracteriza-se pelo facto de garantir a qualquer interessado prestações de desemprego de duração ilimitada. Tem em conta a diversidade das situações sociais, dividindo os beneficiários das prestações de desemprego em três grupos:

— trabalhador que coabita com o cônjuge ou um(a) companheiro(a), um ascendente em primeiro grau ou um filho que não dispõe de rendimentos profissionais nem de rendimentos de substituição;

— trabalhador que vive só;

— trabalhador que coabita com uma pessoa que dispõe de rendimentos.

O montante das prestações é calculado, até um limite máximo, em função do rendimento profissional anterior, subdividindo-se em três partes:

1) uma prestação de base correspondente a 35 % do rendimento anterior; no entanto, após dezoito meses de desemprego acrescidos de três meses por cada ano de actividade anterior, os beneficiários do terceiro grupo não recebem um montante proporcional, mas um subsídio fixo, acrescido de um complemento na hipótese de o conjunto dos subsídios mensais das pessoas que vivem sob o mesmo tecto não atingir um determinado montante;

2) um acréscimo de 5 % do rendimento anterior, pela perda do único rendimento, destinado às duas primeiras categorias de beneficiários;

3) um complemento fixado em 20 % do rendimento anterior para o conjunto dos subsídios, mas circunscrito ao primeiro ano de desemprego para os beneficiários das segunda e terceira categorias. São concedidos complementos de antiguidade, após o primeiro ano de desemprego, aos desempregados idosos que provem ter vinte anos de actividade profissional.

Consequentemente, sem ter em conta os complementos de antiguidade, os montantes mensais atribuídos (em BFR) escalonam-se, de acordo com os números transmitidos pelas autoridades belgas, da seguinte forma:

Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 1.o ano máximo 29 198 29 198 26 754 mínimo 24 284 17 368 14 638 após 12 meses máximo 29 198 19 448 17 030 mínimo 24 284 17 368 14 638 após 18 meses 29 198 19 448 10 920

Ño que respeita ao grupo 3, após dezoito meses susceptíveis de prolongamento, na hipótese de os rendimentos do cônjuge ou do(a) companheiro(a) ultrapassarem 600000 BFR por ano, o direito à prestação será suspenso após um determinado número de anos no desemprego fixado com base na duração média do desemprego na região.

b) O seguro de invalidez

O regime instituído pelo decreto real de 30 de Julho de 1986 é semelhante ao do seguro de desemprego. Conhece três categorias de titulares de prestações de invalidez:

— titulares que coabitam com uma ou mais pessoas a cargo que não dispõem de um rendimento ilíquido superior a 19445 BFR mensais;

— titulares que vivem sós, sem pessoas a cargo, que perdem o seu único rendimento;

— titulares que coabitam com uma pessoa que dispõe de um rendimento ilíquido mensal igual ou superior a 19445 BFR.

O montante do subsídio é proporcional ao rendimento anterior, sujeito a um limite máximo; representa 65 % deste rendimento para o primeiro grupo, 45 % para o segundo e 40 % para o terceiro. Deste modo, os montantes diários encontram-se assim escalonados (em BFR):

Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 máximo 1 857 1 238 1 238 mínimo 1 064 851 785

Em 17 de Julho de 1987, a Comissão enviou novas observações ao Reino da Bélgica, na sequência de críticas feitas por organizações femininas e da apresentação de diversas queixas; além disso, foi despertada a atenção da Comissão para o decreto real de 30 de Julho de 1986, que altera o regime de seguro de invalidez, tornando extensível a este domínio um sistema de cálculo de prestações idêntico ao aplicado em matéria de seguro de desemprego.

Após ter examinado a resposta enviada, em carta de 17 de Setembro de 1987, pelas autoridades belgas, a Comissão emitiu, em 20 de Junho de 1988, nos termos do primeiro parágrafo do artigo 169.o do Tratado CEE, um parecer fundamentado no qual declara que a nova legislação belga se limitou a retocar formalmente os textos legais, sem, no entanto, eliminar a discriminação indirecta decorrente da situação de facto. O Governo belga respondeu por carta de 9 de Dezembro do mesmo ano.

II — Fase escrita do processo e pedidos das partes

A petição da Comissão deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 18 de Julho de 1989. O processo teve tramitação normal.

O Tribunal de Justiça, com base no relatório preliminar do juiz relator e ouvido o advogado-geral, decidiu, em 13 de Junho de 1990, dar início à fase oral.

A Comissão das Comunidades Europeias, demandante, conclui pedindo que o Tribunal se digne:

— declarar que, ao não adoptar no prazo previsto no no 1 do artigo 8.o da Directiva 79/7/CEE todas as medidas necessárias para garantir a completa e exacta aplicação desta directiva e em especial ao manter em vigor até ao presente um sistema de cálculo de prestações de desemprego e de invalidez, regulado respectivamente pelo decreto real de 8 de Agosto de 1986 (que alterou o artigo 160.o do decreto real de 20 de Dezembro de 1963) e pelo decreto real de 30 de Julho de 1986 (que alterou os artigos 226.o, segundo parágrafo, e 227.o, n.o 1, do decreto real de 4 de Novembro de 1963) que gera discriminações indirectas, não justificadas por razões objectivas, em detrimento dos beneficiários do sexo feminino, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado;

— condenar o Reino da Bélgica nas despesas.

O Reino da Bélgica, demandado, conclui pedindo que o Tribunal se digne:

— julgar improcedente o pedido da Comissão;

— condenar a Comissão nas despesas.

III — Fundamentos e argumentos das partes

A Comissão tinha notado, desde 1986, que era dado um tratamento preferencial no cálculo das prestações aos desempregados com a qualidade de chefe de família. Considerava existir ai uma discriminação indirecta em razão do sexo, na medida em que esta categoria era, em larga maioria, constituída por homens. Entendeu ainda que a eliminação da expressão «chefe de família«na nova legislação belga não modifica, por si só, a situação de facto, e que os textos privilegiam a categoria dos trabalhadores com pessoas a cargo sem rendimentos, em detrimento dos outros trabalhadores. Devido à manutenção da divisão dos trabalhadores em três categorias, a que correspondem taxas de prestações distintas, parece-lhe óbvio que a situação dos ex-chefes de família, categoria que abrange essencialmente homens, continua a ser privilegiada, enquanto se degradou a situação dos ex-coabitantes, trabalhadores que vivem com um cônjuge, companheiro^) ou filho que dispõe de um rendimento, categoria que abrange sobretudo mulheres. Em particular, considera a Comissão, a redução da duração dos períodos de subsídio de desemprego e a suspensão do direito aos subsídios desde a portaria ministerial de 23 de Janeiro de 1987 apenas prejudicam os ex-coabitantes.

Do mesmo modo, a Comissão considera que o regime de seguro de invalidez prejudica indirectamente a situação das mulheres, dado que, de acordo com as estatísticas, os homens representam 69 % do número total de inválidos, 57 % dos quais com pessoas a cargo, e, por outro lado, 91,71 % dos inválidos com pessoas a cargo são homens, enquanto as mulheres inválidas representam 31 % do número total de inválidos, 8,29 % das quais com pessoas a cargo. Quanto ao facto, invocado pelo Governo belga, de esta situação evoluir, a Comissão salienta que nada garante o sentido dessa evolução e que a actual existência de uma discriminação não pode ser contestada com base no seu pretenso desaparecimento no futuro.

O Reino da Bélgica responde que o seu sistema visa atribuir, dentro dos limites necessariamente impostos pelas disponibilidades orçamentais, a cada indivíduo e sem limitação de tempo, um rendimento de substituição suficiente, dado que a repartição, pelos grupos beneficiários, dos montantes a isso afectados constitui a expressão da ideia de solidariedade. Considera que este sistema se integra no regime da segurança social, corrigido por elementos de assistência social baseada nas noções de necessidade e solidariedade, como a consideração dos encargos familiares e dos rendimentos do cônjuge; a este respeito, refere que o Tribunal de Justiça mencionou expressamente a noção de necessidade no acórdão de 11 de Junho de 1987, Teuling, n.o 22 (30/85, p. 2523). Acrescenta que, contrariamente aos regimes dos outros Estados-membros, com excepção da Dinamarca, o regime belga de seguro de desemprego concede subsídios a todos por tempo ilimitado. Face ao aumento das despesas com o seguro de desemprego devido ao número crescente de desempregados, o Governo belga foi obrigado a adoptar um sistema que visa manter o montante do subsídio para o desempregado com pessoas a cargo e que toma em consideração a ajuda que representa para este o rendimento do cônjuge ou do(a) companheiro(a). Por seu lado, o seguro de invalidez, que visa proporcionar um rendimento de substituição, é mitigado pelo princípio da solidariedade; o que se traduz, designadamente, pelo seu ajustamento à situação familiar.

Do ponto de vista jurídico, o Governo belga remete para a interpretação da Directiva 79/7 feita pelo Tribunal de Justiça, nomeadamente nos acórdãos de 31 de Março de 1981, Jenkins (96/80, Recueil, p. 911), e de 13 de Julho de 1989, Rinner (171/88, Cole., p. 2743).

Observa que desta jurisprudência ressalta que o Tribunal de Justiça conclui pela existência de uma presunção de discriminação quando verifica que o grupo social mais desfavorecido é constituído exclusiva ou principalmente por mulheres; cabe ao Estado-membro em causa ilidir esta presunção, justificando a regulamentação impugnada através da existência de factores objectivos alheios ao sexo.

O Governo belga acrescenta que a discriminação indirecta pressupõe uma repartição bastante desigual dos dois sexos nos grupos de beneficiários das prestações de desemprego e de invalidez; ora, embora a diferença de percentagem no terceiro grupo seja efectiva, não parece ser de tal ordem que dela se possa deduzir um desequilíbrio susceptível de encobrir uma discriminação indirecta.

Contudo, a parte demandada considera que a regulamentação belga se baseia em factores objectivos alheios ao sexo, e que a Comissão não aduz qualquer argumento susceptível de a pôr em causa.

Além disso, o Governo belga não compreende a acusação que lhe é feita de fixar as prestações em função de dados variáveis baseados no salário anteriormente recebido; observa que um certo grau de proporcionalidade parece justo, podendo, aliás, devido à forma de cálculo das prestações, considerar-se o sistema quase fixo. Afirma repetidamente, em contrapartida, que uma alteração do sistema de atribuição, dentro dos limites impostos pelas disponibilidades orçamentais, em detrimento das pessoas com encargos familiares e dos que vivem sós, constituiria uma medida negativa no plano social. Faz notar que um sistema exclusivamente baseado no seguro individual é desfavorável às mulheres, dado o facto de a carreira profissional destas ser mais curta e de os seus rendimentos serem inferiores aos dos homens.

Em consequência, segundo o Governo belga, a desigualdade da repartição de homens e mulheres pelas três categorias de beneficiários constitui o reflexo de um fenómeno de sociedade, de modo algum específico da Bélgica, em que o número de mulheres profissionalmente activas é inferior ao dos homens; o Governo belga não considera necessário alterar o sistema num sentido socialmente menos justo, para anular a incidência de um fenómeno de sociedade na repartição das prestações de desemprego e de invalidez.

A Comissão relembra os princípios fundamentais em matéria de igualdade de tratamento entre homens e mulheres e, em especial, a proibição de discriminações indirectas, expressamente visadas pelo artigo 4. da Directiva 79/7, através da referência ao estado civil ou familiar, especialmente no que respeita aos acréscimos devidos na qualidade de cônjuge e por pessoa a cargo.

Refere ainda que, tal como se encontra formulada nesta disposição, a noção de discriminação indirecta corresponde à de «discriminação dissimulada», definida pelo Tribunal de Justiça noutros domínios. Por seu lado, no relatório intercalar sobre a execução da Directiva 79/7, a Comissão indicou que «pode ser afirmada a existência de uma presunção de discriminação indirecta a partir do momento em que uma medida, aparentemente neutra, afecta principalmente, de facto, os trabalhadores de um determinado sexo, sem que se torne necessário provar a intenção de discriminar»; a Comissão cita no mesmo sentido o artigo 5.o da proposta de directiva do Conselho relativa ao ónus da prova (JO 1988, C 176, p. 5).

Quanto às razões objectivas que podem justificar a discriminação indirecta, a Comissão esclarece que, de acordo com a jurisprudência, estas devem interpretar-se restritivamente e em conformidade com o princípio da proporcionalidade. A Comissão considera ter tido em conta este princípio, no que respeita aos acréscimos por pessoa a cargo, no seu referido relatório intercalar e que o Tribunal de Justiça o aplicou no acórdão Teuling, já referido (n.os 16 a 18).

A luz destas considerações gerais, a Comissão entende que a existência de discriminação indirecta no âmbito da legislação belga em causa é inquestionável. Verifica que, apesar da imprecisão das estatísticas belgas nessa matéria, a grande maioria das mulheres beneficiárias de prestações de desemprego ou de invalidez se enquadra no terceiro grupo, que é o mais desfavorecido (79,7 % no respeitante às prestações de desemprego e 69,1 % no respeitante às de invalidez), dado que apenas uma minoria se integra no primeiro grupo, o mais favorecido (respectivamente, 12,7 % e 17,2 %). Por último, refere ainda que os trabalhadores desempregados masculinos e femininos, dentro de cada uma das três categorias, se repartem nas seguintes proporções: no primeiro grupo, 68 % de homens e 32 % de mulheres; no segundo grupo, 59 % de homens e 41 % de mulheres; no terceiro grupo, 25 % de homens e 75 % de mulheres.

A Comissão salienta que o carácter discriminatório dos regimes legais visados foi confirmado pelas circunstâncias em que foram adoptados: após o primeiro parecer fundamentado de 1986, o Reino da Bélgica reformulara as disposições em causa esclarecendo «que tinham sido, em particular, tidas em conta as observações constantes do parecer»; por outro lado, a Comissão considera que a introdução de um regime semelhante em matéria de prestações de invalidez, sector não abrangido pelo primeiro parecer fundamentado, constitui uma violação da obrigação de «standstill«que qualquer directiva implica.

Entende, por último, que o novo regime de prestações de desemprego vem agravar a situação dos trabalhadores femininos, na medida em que a degressividade das prestações é reforçada. Efectivamente, acrescenta a Comissão, os desempregados da terceira categoria não podem fazer prova da perda de um rendimento único, e apenas recebem, no primeiro ano de desemprego, 55 % do salário perdido. Nos seis meses que se seguem, perdem o complemento de adaptação, baixando então a prestação para 35 % do salário perdido. No terceiro período, a prestação desce para o montante fixo de 10920 BFR mensais. Segundo a Comissão, isto implica uma perda de rendimentos de 1,4 % do salário no primeiro período, 2,6 % no segundo período e mais de 8000 BFR no terceiro período, relativamente à regulamentação anterior; salienta que a duração do segundo período foi reduzida e que o novo regime de desemprego de longa duração penaliza exclusivamente os beneficiários da terceira categoria.

Relativamente à eventual existência de razões objectivas, a Comissão considera, antes de mais, que a realidade sociológica invocada pelo Governo belga não pode justificar um tratamento discriminatório, muito pelo contrário. Referindo-se à jurisprudência Teuling, observa que os acréscimos por encargos familiares não apresentam, nem na sua concepção nem nas respectivas modalidades, qualquer relação de adequação, de necessidade e de correspondência com o objectivo de garantir aos beneficiários meios de subsistência mínimos.

Para a Comissão, o cálculo dos acréscimos em percentagem do rendimento anterior leva a compensar os encargos da coabitação, não numa base fixa e igualitária, mas numa base variável de pessoa para pessoa em função do seu último salário, sem que seja garantida a relação com o objectivo legitimamente prosseguido pelo acréscimo das prestações, ligado à existência de pessoas a cargo. A Comissão considera improcedente o argumento belga segundo o qual o sistema é «quase fixo«: em primeiro lugar, este sistema não impede que, em percentagem da prestação de desemprego concedida aos beneficiários da terceira categoria, as diferenças entre os montantes máximos e mínimos, em relação à primeira categoria, possam ser substanciais; em segundo lugar, o limite máximo é aplicado com base num trabalho a tempo inteiro, ao passo que grande parte das mulheres trabalha a tempo parcial; em terceiro lugar, o limite é fixado a um nível tal que apenas afecta uma parte dos desempregados de longa duração masculinos.

A Comissão não acolhe a interpretação dada pela Bélgica ao acórdão Teuling, no sentido de que este autoriza que os Estados-membros, para controlarem as suas despesas sociais, tenham em conta as necessidades das pessoas com encargos familiares em relação às necessidades dos beneficiários sem família. Para a Comissão, o Tribunal de Justiça limitou-se, nesse processo, a declarar que o direito comunitário não se opõe a uma redução global da protecção social, resultante de restrições orçamentais, desde que tal redução não seja discriminatória. Em contrapartida, a Comissão faz notar que, para o Tribunal de Justiça, as limitações orçamentais não autorizam a adopção de medidas incompatíveis com o direito comunitário (acórdão de 7 de Fevereiro de 1984, Duphar, 238/82, Recueil, p. 523).

Relativamente ao argumento baseado na consideração da diversidade das situações sociais, a Comissão entende que este apenas é aceitável quando se trate de diferenças reconhecidas, o que não acontece no caso dos acréscimos por pessoa a cargo. Além disso, esta consideração deve limitar-se, em virtude do princípio da proporcionalidade, ao estritamente necessário.

Por último, segundo a Comissão, não pode razoavelmente invocar-se qualquer princípio de solidariedade social; se é certo que o direito comunitário deixa aos Estados-membros uma autonomia total no que respeita aos princípios de base que regem os regimes de segurança social, não é menos verdade que o exercício desta autonomia se encontra limitado pelo respeito de princípios fundamentais, entre os quais figura o princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres.

Por outro lado, a Comissão considera paradoxal insistir no facto de o regime belga prever a concessão das prestações de desemprego sem limitação de tempo; de facto, uma medida de exclusão pode atingir um coabitante único, sem encargos familiares, com menos de 50 anos e em situação de desemprego total, que recebe apenas a prestação fixa do terceiro período, a não ser que o rendimento líquido tributável do casal seja inferior a um determinado montante; esta técnica, no entender da Comissão, atinge principalmente as mulheres.

Em termos mais gerais, a Comissão faz questão de concluir salientando que a verificação da existência de razões objectivas implica uma ponderação do princípio da igualdade de tratamento e de um interesse considerado prioritário.

Isto implica que o Estado-membro possa eventualmente não proceder, nos prazos previstos, à eliminação das discriminações existentes. Esta hipótese distingue-se, no entender da Comissão, daquela em que um Estado-membro, depois de expirar o prazo fixado pela directiva, reforça a discriminação já existente e introduz a mesma discriminação num domínio onde esta não existia anteriormente.

O Governo belga contesta a forma como a Comissão repartiu os desempregados masculinos e femininos dentro dos três grupos. Considera que apenas uma comparação da repartição dos desempregados masculinos nas três categorias, com a repartição análoga dos desempregados femininos nos mesmos grupos, dá uma visão exacta da situação. De acordo com este método, a repartição é a seguinte: no primeiro grupo, 41,2 % de homens e 12,7 % de mulheres; no segundo grupo, 17,1 % de homens e 7,6 % de mulheres; no terceiro grupo, 41,7 % de homens e 79,7 % de mulheres. Nestas condições, duvida de que os 79,7 % de mulheres do terceiro grupo constituam uma percentagem substancialmente mais elevada que os 41,7 % de homens do mesmo grupo e de que tal permita concluir automaticamente pela existência de uma discriminação.

O Governo belga faz notar que a alteração da situação do terceiro grupo em matéria de desemprego não atinge apenas os desempregados do sexo feminino, resultando dos encargos acrescidos da segurança social na sequência da crise económica. Considera que a alteração dos regimes de desemprego e de invalidez não tem qualquer incidência no litígio, dado que a questão é a de saber se esses regimes são racionais, coerentes e justificados por factores alheios a qualquer discriminação em razão do sexo. Entende, em especial, que a alegada obrigação de «standstill«, invocada pela Comissão, é alheia à questão. Em consequência, basta-lhe recordar que o Tribunal de Justiça considerou, no acórdão Teuling, que a deterioração da situação de uma categoria de beneficiários não é, enquanto tal, contrária à Directiva 79/7.

Relativamente à existência de razões objectivas, o Governo belga defende que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o sistema em vigor no país deve corresponder a um objectivo legítimo de política social, devendo os meios ser adequados a esse fim. Verifica que a Comissão apenas pôs em causa o regime das prestações de desemprego, limitando-se a criticar determinados aspectos deste sem os inserir no contexto do regime legal.

Relativamente ao cálculo em função do rendimento anterior, o Governo belga não pode aceitar que apenas um sistema fixo e igualitário de acréscimos seja conforme ao direito comunitário. Constata que a Comissão não dá resposta à justificação invocada pela Bélgica e que, por outro lado, reconhece que uma parte não desprezível de desempregados masculinos não atinge o montante máximo das prestações (29198 BFR), o que confirma que o sistema não é discriminatório.

Quanto à garantia do mínimo de meios de subsistência individuais, o Governo belga defende que a comparação deve ser feita entre o subsídio do beneficiário isolado e o do beneficiário com pessoa a cargo; o montante concedido ao beneficiário da terceira categoria não pode ser tido como base de um acréscimo concedido por pessoa a cargo: com efeito, o montante atribuído ao beneficiário da terceira categoria tem em conta um factor específico, ou seja, o contributo que representa para o agregado familiar o rendimento do cônjuge. Deste modo, para garantir um mínimo de recursos à família, o sistema toma em consideração, por um lado, os encargos suplementares da família da primeira categoria em relação ao beneficiário isolado e, por outro, os rendimentos do coabitante para o beneficiário da terceira categoria.

Para o Governo belga, não tomar em consideração os rendimentos do cônjuge conduziria a uma situação injusta para o coabitante com pessoa a cargo e para o indivíduo só.

No entanto, acrescenta, a tomada em consideração dos rendimentos do cônjuge é mais sensível no regime de desemprego que no da invalidez; no segundo caso, trata-se de proporcionar um rendimento de substituição que tem a sua origem numa diminuição física pessoal. Deste modo, parece lógico ao Governo belga evitar que o princípio da solidariedade tenha consequências demasiado negativas sobre a compensação de tal invalidez. Em contrapartida, a perda do emprego coloca um problema socioeconómico; há pois, segundo o Governo belga, que o considerar do ponto de vista dos rendimentos familiares, razão pela qual intervém a ideia de solidariedade social.

Por outro lado, se o Governo belga renunciasse a cobrir o desemprego de longa duração daqueles cujo cônjuge dispõe de rendimentos, os respectivos subsídios seriam suprimidos após dois anos de desemprego, o que, considera, afectaría principalmente as mulheres.

Por último, o Governo belga faz notar que qualquer sistema de segurança social se baseia num juízo de valor; considera que a Comissão defende uma opção específica da política social segundo a qual, sempre que a prestação social é calculada em função dos rendimentos anteriores, esta deverá ser fixada sem ter em conta os rendimentos do cônjuge. No seu entender, esta leitura do artigo 4.o da Directiva 79/7 é contestável.

Gordon Slynn

Juiz relator

( *1 ) Lingua do processo: francês.

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA

7 de Maio de 1991 ( *1 )

No processo C-229/89,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Marie Wolfcarius, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, assistida pelo advogado Francis Herbert, do foro de Bruxelas, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georgios Kremlis, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

demandante,

contra

Reino da Bélgica, representado por Robert Hoebaer, director de administração no Ministério dos Negócios Estrangeiros, do Comércio Externo e da Cooperação para o Desenvolvimento, na qualidade de agente, assistido por C. Deneve, director de administração no Ministério do Emprego e do Trabalho, e por M. Loix, consultor adjunto no Ministério da Previdência Social, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da Bélgica, 4, rue des Girondins,

demandado,

que tem por objecto obter a declaração da incompatibilidade das condições que regem a determinação dos montantes dos subsídios de desemprego e de invalidez com a Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social (JO 1979, L 6, p. 24; EE 05 F2 p. 174),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

composto por: O. Due, presidente, G. F. Mancini, T. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias e M. Diez de Velasco, presidentes de secção, Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliét, F. A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg e P. J. G. Kapteyn, juízes,

advogado-geral : M. Darmon

secretário: J. A. Pompe, secretário-adjunto

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 17 de Outubro de 1990,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 20 de Novembro de 1990,

profere o presente

Acórdão

1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 18 de Julho de 1989, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não adoptar no prazo previsto no artigo 8.°, n.° 1, da Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social (JO 1979, L 6, p. 24; EE 05 F2 p. 174), todas as medidas necessárias para a aplicação completa e exacta dessa directiva e por, em especial, ter mantido em vigor um sistema de cálculo de prestações de desemprego e de invalidez gerador de discriminações indirectas, não justificadas objectivamente, em detrimento dos beneficiários do sexo feminino, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.

2 Os sistemas belgas mencionados na petição foram definidos respectivamente por decreto real de 8 de Agosto de 1986(Moniteur belge de 27.8.1986, p. 11825, que altera o artigo 160.° do Decreto Real de 20 de Dezembro de 1963) e pelo decreto real de 30 de Julho de 1986(Moniteur belge de 2.8.1986, p. 10854, que altera os artigos 226.°, segundo paràgrafo, e 227°, n.° 1, do decreto real de 4 de Novembro de 1963).

3 Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 79/7, já citada, o princípio da igualdade de tratamento «implica a ausência de qualquer discriminação em razão do sexo, quer directa, quer indirectamente por referência, nomeadamente, ao estado civil ou familiar especialmente no que respeita... ao cálculo das prestações, incluindo os acréscimos devidos na qualidade de cônjuge e por pessoa a cargo e as condições de duração e de manutenção do direito às prestações».

4 Por força do artigo 8.°, n.° 1, dessa directiva, os Estados-membros deviam adoptar as medidas necessárias para darem cumprimento a estas disposições no prazo de seis anos a contar da sua notificação, ou seja, o mais tardar até 22 de Dezembro de 1984.

5 A regulamentação belga relativa às prestações de desemprego, que continuou em vigor após essa data, reservava, no que diz respeito ao cálculo dessas prestações, um tratamento preferencial aos desempregados que, na sua qualidade de chefes de família, tivessem a seu cargo um cônjuge, um companheiro, um ascendente em primeiro grau ou um filho sem rendimentos. Considerando que esta categoria era constituída de forma preponderante por homens, a Comissão emitiu em 2 de Junho de 1986, nos termos do artigo 169.° do Tratado, um parecer fundamentado nos termos do qual o Reino da Bélgica não cumpria as suas obrigações ao manter um sistema de cálculo de subsídios de desemprego gerador de discriminações indirectas, não justificado objectivamente, em detrimento dos beneficiários do sexo feminino que, na sua maioria, são abrangidos pelas outras duas categorias de desempregados consideradas pela regulamentação belga, ou seja, a dos «isolados», isto é, desempregados que vivem sós, e a dos «coabitantes», que vivem com um cônjuge, um companheiro ou um filho que tem um rendimento profissional ou de substituição.

6 Na sequência desse parecer fundamentado, a regulamentação criticada foi alterada pelo decreto real de 8 de Agosto de 1986, atrás citado, e pela portaria ministerial de 23 de Janeiro de 1987(Moniteur belge de 11.2.1987, p. 1817). O regime de subsídios baseia-se na repartição dos beneficiários por três grupos : — trabalhador que vive com o cônjuge ou um(a) companheiro(a), um ascendente em primeiro grau ou um filho que não dispõe nem de rendimentos profissionais nem de rendimentos de substituição (grupo 1); — trabalhador que vive só (grupo 2); — trabalhador que coabita com uma pessoa que dispõe de rendimentos profissionais ou de substituição (grupo 3).

7 O montante dos subsídios do referido regime é calculado com base no rendimento profissional anterior, limitado a um máximo e segundo taxas diferentes consoante os grupos. Em primeiro lugar, todos os interessados recebem um subsídio de base correspondente a 35 % do rendimento anterior. Contudo, após dezoito meses de desemprego acrescidos de três meses por cada ano de trabalho efectuado, os beneficiários do grupo 3 recebem um subsídio fixo acrescido de um complemento eventual quando os subsídios mensais cumulados das pessoas que com ele coabitam não atinjam um determinado montante. Em segundo lugar, os beneficiários dos grupos 1 e 2 recebem um acréscimo de 5 % do rendimento anterior por perda de rendimento único. Em terceiro lugar, é pago a todos os beneficiários um complemento de adaptação fixado em 20 % do rendimento anterior, mas é limitado ao primeiro ano de desemprego para os que pertencem aos grupos 2 e 3.

8 No que respeita ao seguro de invalidez, o regime instituído pelo decreto real de 30 de Julho de 1986 segue os mesmos princípios que o do seguro de desemprego, tanto no que respeita à repartição dos titulares dos subsídios por três grupos como no que respeita ao sistema de cálculo do subsídio cujo montante é proporcional ao rendimento anterior sujeito a um limite máximo. Este montante representa 65 % desse rendimento para o grupo 1, 45 % para o grupo 2 e 40 % para o grupo 3.

9 A Comissão considera, por um lado, que dos novos diplomas resulta essencialmente uma alteração de denominação de duas das três categorias de desempregados, ou seja, que, posta de parte a categoria dos desempregados ditos «isolados», cuja designação não foi alterada, as categorias de «chefes de família» e «coabitantes» correspondem respectivamente ao grupo 1 e ao grupo 3, já citados.

10 A Comissão argumenta, por outro lado, que a regulamentação belga mantém em vigor um regime de subsídios de desemprego semelhante ao anterior e que alarga o sistema de cálculo ao regime de seguro de invalidez. Segundo ela, a taxa dos subsídios de desemprego e dos subsídios de invalidez favorece o grupo 1 e, por isso, acarreta uma discriminação entre os homens, que compõem de forma preponderante este grupo, e as mulheres, que formam principalmente o grupo 3; esta discriminação é contrária ao artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 79/7 do Conselho, já citada.

11 Nos pareceres fundamentados de 2 de Junho de 1986 e de 20 de Junho de 1988, e posteriormente na petição, a Comissão observa a existência de uma discriminação a favor dos homens em virtude do tratamento mais favorável de que beneficiam os membros do grupo 1. Em contrapartida, não põe em causa a diferença de tratamento entre os beneficiários do grupo 2 e os do grupo 3 que resulta da majoração de 5 % do rendimento anterior pela perda de rendimento único concedida exclusivamente aos desempregados dos grupos 1 e 2.

12 Para mais ampla exposição das disposições da legislação nacional aplicável, dos montantes dos subsídios e prestações, da tramitação do processo e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

13 A título liminar, deve recordar-se que, segundo jurisprudência constante, o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 79/7, já citada, se opõe ao tratamento menos favorável de um grupo social quando se verifica que ele é composto por um número muito mais elevado de pessoas de um ou de outro sexo, excepto quando a medida em questão «se justifique por factores objectivos e estranhos a qualquer discriminação em razão do sexo» (acórdão de 27 de Junho de 1990, Kowalska, n.° 16, C-33/89, Cole., p. I-2591).

14 Convém também recordar que o Tribunal declarou, em particular, que um sistema de prestações que preveja acréscimos que não são directamente baseados no sexo dos beneficiários, mas que têm em conta o seu estado civil e familiar, e dos quais resulta que uma percentagem nitidamente mais pequena de mulheres do que de homens pode beneficiar desses acréscimos, é contrário ao artigo 4.°, n.° 1, da directiva, se esse sistema de prestações não puder ser justificado por razões que excluam uma discriminação em razão do sexo (acórdão de 11 de Junho de 1987, Teuling, n.° 13, 30/85, Colect., p. 2497).

15 Resulta dos autos que, segundo os dados estatísticos fornecidos pelo Governo belga, os homens desempregados ou inválidos estão sensivelmente em maior número no grupo 1 e que, pelo contrário, as mulheres constituem a maioria das pessoas abrangidas pelo grupo 3.

16 Nessas circunstâncias, um regime de subsídio de desemprego e de invalidez ligado, respectivamente, aos encargos familiares de uns e à existência de um rendimento do cônjuge para os outros é contrário ao artigo 4.°, n.° 1, da directiva, se o Governo belga não puder justificá-lo por razões alheias a uma discriminação em razão do sexo.

17 Segundo o Governo belga, a diferença de repartição das mulheres e dos homens entre as três categorias de beneficiários é reflexo de um fenómeno de sociedade em que o número de mulheres profissionalmente activas é inferior ao dos homens.

18 Essas considerações, baseadas na situação desigual dos homens e das mulheres que existe no seio da população activa belga, não permite contudo extrair critérios objectivos alheios a qualquer discriminação em razão do sexo.

19 Em contrapartida, se o Reino da Bélgica puder provar que os meios escolhidos respondem a um objectivo necessário da sua política social, que são aptos para atingir o objectivo prosseguido por esta e que são necessários para esse efeito, a simples circunstância de o sistema de subsídios favorecer um número muito elevado de trabalhadores do sexo masculino não pode ser considerada violação do princípio da igualdade de tratamento (acórdão de 13 de Julho de 1989, Rinner-Kühn, n.° 14, 171/88, Colect., p. 2743).

20 O Reino da Bélgica argumenta, a esse respeito, que o seu sistema nacional visa atribuir, nos limites que implicam necessariamente os recursos orçamentais, a cada individuo e sem limitação de tempo, um rendimento mínimo de substituição, tendo em conta a situação familiar do interessado, que pode ser confrontado com necessidades complementares devidas às pessoas a cargo, ou, pelo contrário, beneficiar do rendimento de um cônjuge.

21 Deve observar-se que a atribuição desse rendimento faz parte integrante da politica social dos Estados-membros.

22 A legislação belga tem por objectivo tomar em consideração a existência de necessidades diferentes. Por um lado, reconhece os encargos mais pesados que resultam do desemprego, para as famílias que dispõem de um único rendimento, e, por outro lado, toma em conta a ajuda financeira que representa para o desempregado o rendimento do cônjuge. Por outro lado, visa favorecer a adaptação dos interessados à sua nova situação financeira, evitando uma queda demasiado brusca dos seus rendimentos no decurso do primeiro ano, ao mesmo tempo que permite ao desempregado que tem pessoas a seu cargo suportar as despesas de uma família para além de um período de dezoito meses. Estes princípios e estes objectivos inscrevem-se no âmbito de uma política social que, no estado actual do direito comunitário, compete aos Estados-membros, que dispõem de uma margem de apreciação razoável no que respeita à natureza das medidas de protecção social e às modalidades concretas da sua aplicação (acórdão de 12 de Julho de 1984, Hofmann, n.° 27, 184/83, Recueil, p. 3047).

23 O estabelecimento de um limite, na tomada em conta do rendimento anterior, e a existência de um montante máximo das prestações que podem ser concedidas, a aplicação de um montante fixo para os membros do grupo 3 após um certo período de desemprego e a concessão de um complemento de subsídio, na hipótese de as prestações mensais cumuladas de coabitantes do grupo 3 não atingirem uma importância que corresponda ao montante máximo pago aos beneficiários do grupo 1, constituem elementos que, entre outros, tendem a conferir ao rendimento de substituição instituído na Bélgica a natureza do mínimo social garantido às famílias. Resulta dos autos que os acréscimos concedidos aos que coabitam com o cônjuge ou filhos que não têm rendimentos não excedem o montante dos encargos que são razoavelmente imputáveis à existência dessas pessoas.

24 Ora, a respeito da garantia de um mínimo de meios de subsistência, o Tribunal já declarou que o direito comunitário não se opunha a que num Estado-membro, ao controlar as suas despesas sociais, tivesse em conta as necessidades relativamente maiores dos beneficiários que têm cônjuge a seu cargo ou que apenas recebem um rendimento muito baixo ou que têm um filho a cargo, relativamente às necessidades das pessoas sós. De facto, o Tribunal declarou que a Directiva 79/7 não é contrária a que uma lei nos termos da qual a garantia anteriormente dada a todos os trabalhadores que se encontram na situação de incapacidade para o trabalho, cujo rendimento se situa cerca do salário mínimo legal, de beneficiarem de uma prestação (líquida) pelo menos igual ao salário mínimo legal (líquido) apenas é aplicável a quem tem um cônjuge a seu cargo, ou que apenas aufere um rendimento muito baixo, ou um filho a seu cargo (acórdão de 11 de Junho de 1987, já referido, n.os 22 e 23).

25 Daí resulta que, se, por exigências da sua política social, um Estado-membro pode excluir do benefício de uma prestação os trabalhadores isolados, o mesmo Estado pode, por maioria de razão, reduzir, em virtude da inexistência de pessoas a cargo, o subsídio que lhes é pago.

26 Resulta do conjunto das considerações que precedem que o Governo belga demonstrou que o seu sistema de subsídios de desemprego e de invalidez corresponde a um objectivo legítimo de política social, contém acréscimos aptos a atingir esse objectivo e necessários para esse fim e que é por isso justificado por razões alheias a uma discriminação em razão do sexo.

27 Pelo que a acção proposta pela Comissão não é procedente, não lhe devendo ser dado provimento.

Quanto às despesas

28 Por força do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas do processo. Tendo a demandante sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL DE JUSTIÇA decide:

1) A acção da Comissão é julgada improcedente.

2) A Comissão é condenada nas despesas.

Due Mancini O'Higgins Moitinho de Almeida Rodríguez Iglesias Diez de Velasco Slynn Kakouris Joliét Schockweiler Grévisse Zuleeg Kapteyn Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 7 de Maio de 1991. O secretário J.-G. Giraud O presidente O. Due

( *1 ) Lingua do processo: francés.