Acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção Alargada) de 25 de Junho de 1998. - British Airways plc, Scandinavian Airlines System Denmark-Norway-Sweden, Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV, Air UK Ltd, Euralair international, TAT European Airlines SA e British Midland Airways Ltd contra Comissão das Comunidades Europeias. - Auxílio de Estado - Transportes aéreos - Companhia aérea em situação de crise financeira - Autorização para um aumento de capital. - Processos apensos T-371/94 e T-394/94.



Colectânea da Jurisprudência 1998 página II-02405



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

1 Auxílios concedidos pelos Estados - Projectos de auxílios - Exame pela Comissão - Processo contraditório - Direitos à participação e à informação dos interessados - Carácter restrito - Inexistência de contradição com a obrigação da Comissão de fundamentar a sua decisão pronunciando-se sobre as principais alegações dos interessados

(Tratado CE, artigos 93._, n._ 2, 190._ e 214._)

2 Auxílios concedidos pelos Estados - Projectos de auxílios - Exame pela Comissão - Obrigação de observância de um prazo fixo - Inexistência - Obrigação de recurso a peritos externos - Inexistência

(Tratado CE, artigo 93._, n._ 2)

3 Processo - Intervenção - Fundamento não alegado pela recorrente - Inadmissibilidade

[Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, artigo 37._, quarto parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, artigo 116._, n._ 3]

4 Auxílios concedidos pelos Estados - Projectos de auxílios - Exame pela Comissão - Obrigação de transmitir aos outros Estados-Membros as observações recebidas do governo do Estado que pediu autorização para conceder o auxílio - Inexistência

(Tratado CE, artigo 93._)

5 Auxílios concedidos pelos Estados - Proibição - Derrogações - Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum - Poder de apreciação da Comissão - Fiscalização jurisdicional - Limites - Apreciação da legalidade em função dos elementos de informação disponíveis no momento da adopção da decisão

(Tratado CE, artigos 92._, n._ 3, e 173._)

6 Actos das instituições - Fundamentação - Obrigação - Alcance - Decisão da Comissão de autorização de um auxílio de Estado

(Tratado CE, artigos 93._, n._ 2, 173._ e 190._)

7 Auxílios concedidos pelos Estados - Proibição - Derrogações - Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum - Poder de apreciação da Comissão

(Tratado CE, artigo 92._, n._ 3)

8 Comissão - Princípio da colegialidade - Alcance - Fundamentação das decisões - Alteração após a adopção - Ilegalidade

(Tratado CE, artigo 190._; tratado de fusão, artigo 17._)

9 Auxílios concedidos pelos Estados - Proibição - Derrogações - Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum - Exame das medidas de reestruturação previstas pela empresa beneficiária do auxílio - Comparação com as medidas adoptadas por outras empresas do mesmo sector - Falta de pertinência

(Tratado CE, artigo 92._, n._ 3)

10 Auxílios concedidos pelos Estados - Proibição - Derrogações - Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum - Auxílios destinados ao desenvolvimento de um sector de actividade económica - Reestruturação de uma das três maiores companhias aéreas europeias

[Tratado CE, artigo 92._, n._ 3, alínea c)]

11 Actos das instituições - Fundamentação - Obrigação - Alcance - Decisão da Comissão relativa à compatibilidade de um auxílio com o mercado comum

(Tratado CE, artigos 92._, n.os 1 e 3, e 190._)

12 Auxílios concedidos pelos Estados - Proibição - Derrogações - Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum - Poder de apreciação da Comissão - Referência ao contexto comunitário - Competência para sujeitar a condições a decisão de autorização do auxílio - Utilidade jurídica e prática dessas condições - Desrespeito das condições - Falta de incidência sobre a legalidade da decisão

[Tratado CE, artigo 92._, n._ 3, alínea c)]

13 Recurso de anulação - Fundamentos - Fundamento baseado em violação do artigo 155._ do Tratado - Inadmissibilidade

(Tratado CE, artigos 155._ e 173._)

Sumário

14 Os interessados na acepção do artigo 93._, n._ 2, longe de poderem invocar os direitos da defesa reconhecidos às pessoas contra quem está aberto um procedimento em matéria de auxílios de Estado, gozam exclusivamente do direito a ser associados ao procedimento administrativo na medida adequada, tendo em conta as circunstâncias do caso concreto.

Ora, a extensão do direito a participar e a ser informado de que gozam os interessados pode ser restringida por duas ordens de razões. Por um lado, quando um Estado-Membro notifica à Comissão um projecto de auxílio ao qual junta documentos comprovativos, e os serviços competentes da segunda têm, a seguir, uma série de reuniões com os responsáveis do primeiro, o nível de informação da Comissão pode já ter atingido um grau relativamente elevado que só deixe lugar a um número reduzido de dúvidas susceptíveis de serem afastadas através de informações dos interessados. Com efeito, no que se refere aos pormenores do projecto de auxílio, à situação económica, financeira e concorrencial da empresa beneficiária, bem como ao funcionamento interno desta, o debate entre o Estado-Membro e a Comissão tem necessariamente um carácter mais aprofundado do que o debate com as partes interessadas. Em consequência, ao fornecer aos interessados informações gerais sobre os elementos essenciais do projecto de auxílio, a Comissão pode limitar-se a centrar a sua comunicação no Jornal Oficial sobre os pontos do projecto relativamente aos quais tem ainda algumas dúvidas. Por outro lado, a Comissão está obrigada, por força do disposto no artigo 214._ do Tratado, a não divulgar aos interessados informações que, pela sua natureza, estejam cobertas pelo segredo profissional, como acontece designadamente no caso dos dados relativos ao funcionamento interno da empresa beneficiária.

O carácter limitado dos direitos à participação e à informação dos interessados, no que diz respeito unicamente ao desenrolar do procedimento administrativo, não é contraditório com o dever, imposto à Comissão pelo artigo 190._ do Tratado, de dotar a sua decisão final de autorização do projecto de auxílio de fundamentação suficiente, que deve pronunciar-se sobre todas as acusações essenciais formuladas pelos interessados directa e individualmente afectados por essa decisão, quer espontaneamente quer na sequência de informações que lhes tenham sido comunicadas pela Comissão. Portanto, mesmo admitindo que a Comissão possa, num caso concreto, preferir legitimamente explorar outras fontes de informação, reduzindo, por isso mesmo, a importância da participação dos interessados, tal não a dispensa de dotar a sua decisão de fundamentação adequada.

15 Nenhum texto do Tratado ou da legislação comunitária prevê que as decisões em matéria de auxílios do Estado, adoptadas no termo de um procedimento ao abrigo do artigo 93._, n._ 2, do Tratado, estejam sujeitas a um prazo fixo. Por outro lado, mesmo admitindo que a Comissão tenha agido com demasiada precipitação e não se tenha dado tempo suficiente para examinar o projecto controvertido, esse comportamento não poderia justificar, por si só, a anulação da decisão impugnada. A anulação pressuporia antes que esse comportamento se tivesse traduzido por uma violação das regras específicas de processo, do dever de fundamentação ou da legalidade interna da decisão em questão.

Além disso, nenhuma disposição do Tratado ou da legislação comunitária impõe à Comissão a obrigação de recorrer a peritos externos para elaborar uma decisão em matéria de auxílios de Estado.

16 Devendo os intervenientes, nos termos do n._ 3 do artigo 116._ do Regulamento de Processo, aceitar o processo no estado em que este se encontra no momento da sua intervenção, e não podendo as conclusões do seu pedido de intervenção, segundo o artigo 37._, quarto parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, ter outro objecto do que sustentar as conclusões de uma das partes, um interveniente não tem legitimidade para invocar um fundamento não alegado pela parte em apoio da qual intervém.

17 O texto do artigo 93._ do Tratado não obriga a Comissão a transmitir aos outros Estados-Membros as observações que lhe tenham sido apresentadas pelo governo do Estado que pede autorização para conceder um auxílio. Bem pelo contrário, resulta do artigo 93._, n._ 2, terceiro parágrafo, do Tratado que os outros Estados-Membros só são envolvidos num processo de auxílio específico no caso de esse processo, a pedido do Estado interessado, ser submetido a apreciação do Conselho.

18 A Comissão goza de um largo poder de apreciação na aplicação do artigo 92._, n._ 3, do Tratado. Sempre que esse poder discricionário implique apreciações complexas a nível económico e social, o controlo jurisdicional de uma decisão adoptada nesse quadro deve limitar-se à verificação do respeito das regras processuais e da fundamentação, da exactidão da matéria de facto em que se baseou a opção contestada, da ausência de erro manifesto na apreciação da matéria de facto e da ausência de desvio de poder.

Quanto a este aspecto, no quadro de um recurso de anulação nos termos do artigo 173._ do Tratado, a legalidade de um acto comunitário deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes na data em que o acto foi praticado e não pode depender de considerações retrospectivas a respeito do seu grau de eficácia. Mais particularmente, as apreciações complexas efectuadas pela Comissão só devem ser examinadas em função dos elementos de informação de que a Comissão podia dispor no momento em que as fez.

19 A fundamentação exigida pelo artigo 190._ do Tratado deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio seguido pela autoridade comunitária, autora do acto impugnado, por forma a permitir ao Tribunal exercer o seu controlo e aos interessados conhecer as razões da medida adoptada, a fim de poderem defender os seus direitos. A questão de saber se a fundamentação de uma decisão satisfaz as exigências do artigo 190._ do Tratado deve ser apreciada à luz não somente do seu teor literal, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Ainda que a Comissão não esteja obrigada a responder, na fundamentação de uma decisão, a todas as questões de facto e de direito suscitadas pelos interessados no decurso do procedimento administrativo, deve tomar em consideração todas as circunstâncias e todos os elementos relevantes do caso.

Tratando-se de uma decisão em matéria de auxílios de Estado, podem ser considerados interessados, na acepção do artigo 93._, n._ 2, do Tratado, e, nessa qualidade, tratados como sendo directa e individualmente atingidos pela decisão, as pessoas, empresas ou associações eventualmente afectadas nos seus interesses pela concessão desse auxílio, isto é, nomeadamente, as empresas concorrentes e as organizações profissionais.

Devendo a exigência de fundamentação ser apreciada designadamente em função do interesse que os destinatários ou outras pessoas afectadas directa e individualmente por essa decisão, na acepção do artigo 173._ do Tratado, podem ter em receber explicações, não pode ser determinada em função unicamente do interesse em ser informado do Estado-Membro ao qual a decisão é dirigida. Com efeito, quando um Estado-Membro obtém da Comissão o que pretende, isto é, a autorização de um projecto de auxílio, o seu interesse numa decisão fundamentada, ao contrário do que acontece no caso dos concorrentes do beneficiário do auxílio, pode ser muito limitado, designadamente quando recebeu, ao longo das negociações com a Comissão e nomeadamente através da troca de correspondência com esta antes de a decisão de autorização ter sido tomada, informações suficientes.

20 Dado que segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça e segundo uma prática administrativa constante da Comissão, por um lado, um investimento consagrado a uma modernização normal destinada a manter a competitividade de uma empresa deve ser financiado pelos recursos próprios dessa empresa, e não por um auxílio de Estado e, por outro, que um investimento tendo como finalidade a renovação e a modernização tecnológica de uma linha de produção, que deve efectuar-se periodicamente, não pode considerar-se como sendo destinado a facilitar o desenvolvimento de determinadas actividades económicas na acepção do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado, a Comissão deve, em resposta às observações dos interessados em relação a um projecto específico no decurso do procedimento administrativo e relativas a essa jurisprudência e prática administrativa, dar indicações precisas quanto à questão de saber se os critérios estabelecidos por essa jurisprudência e prática estão satisfeitos ou se há lugar, por motivos específicos, a uma derrogação.

21 Constituindo a parte decisória e a fundamentação de uma decisão, que deve ser obrigatoriamente fundamentada por força do artigo 190._ do Tratado, um todo indissociável, compete unicamente ao colégio dos membros da Comissão, por força do princípio da colegialidade, aprovar uma e outra, cabendo qualquer outra alteração que ultrapasse o nível de correcções puramente gramaticais ou ortográficas exclusivamente ao colégio.

22 Em matéria de auxílios de Estado, se não se pode excluir a possibilidade, para a Comissão, de comparar as medidas de reestruturação previstas por uma empresa beneficiária com as adoptadas por outras empresas do mesmo sector económico, nem por isso deixa de ser verdade que a reestruturação de uma empresa deve centrar-se sobre os seus problemas intrínsecos e que as experiências feitas por outras empresas, em contextos económicos e políticos diferentes, noutros momentos, podem ser destituídas de qualquer pertinência.

23 A Comissão pode legitimamente considerar que uma verdadeira reestruturação de uma das três maiores companhias aéreas europeias, que beneficia de um auxílio de Estado, tem por efeito favorecer o desenvolvimento económico do sector da aviação civil europeia.

24 Indicações sobre a situação dos mercados considerados, designadamente a posição da empresa beneficiária de um auxílio e a das empresas concorrentes, constituem um elemento essencial da fundamentação de uma decisão relativa à compatibilidade de um projecto de auxílio com o mercado comum, na acepção do artigo 92._ do Tratado, tanto quando a decisão é proferida em aplicação do n._ 1 deste artigo, como quando o é no âmbito dos artigos 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado e 61._, n._ 3, alínea c), do acordo que cria o Espaço Económico Europeu, para responder à questão de saber se o auxílio altera as condições das trocas em medida contrária ao interesse comum.

25 As apreciações económicas no quadro da aplicação do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado, relativamente às quais a Comissão goza de um largo poder discricionário, devem ser efectuadas num contexto comunitário, o que significa que a Comissão tem a obrigação de examinar o impacto de um auxílio sobre a concorrência e o comércio intracomunitário.

Para avaliar se um auxílio afecta as trocas comerciais entre os Estados-Membros em medida contrária ao interesse comum, é necessário verificar, nomeadamente, se não existe um desequilíbrio entre, por um lado, os encargos a suportar pelas empresas interessadas e, por outro, as vantagens que resultam da atribuição desse auxílio. Incumbe à Comissão, no quadro do seu exame do impacto de um auxílio de Estado, ponderar os efeitos benéficos do auxílio com os seus efeitos negativos sobre as trocas comerciais e sobre a manutenção de uma concorrência não falseada.

A Comissão tem a competência, de princípio, para sujeitar a condições destinadas a garantir que o auxílio não altera as trocas comerciais em medida contrária ao interesse comum, uma decisão de autorização de um auxílio ao abrigo do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado.

A utilidade jurídica e prática dessas condições de autorização consiste no facto de que, se a empresa beneficiária se afastar das condições da autorização, compete ao Estado-Membro velar pela boa execução da decisão de autorização e à Comissão apreciar se há que exigir a restituição do auxílio. Se um Estado não observar as condições a que a Comissão sujeitou uma decisão de aprovação de um auxílio, a Comissão pode, nos termos do artigo 93._, n._ 2, segundo parágrafo, do Tratado, submeter imediatamente o problema ao Tribunal de Justiça, em derrogação ao disposto nos artigos 169._ e 170._ do Tratado.

Tendo em conta este sistema de funcionamento das condições que estão na base de uma decisão de autorização de um auxílio, a mera afirmação de que não será respeitada uma das condições que estão na base de uma decisão que autorizou um auxílio não pode pôr em causa a legalidade dessa decisão. Com efeito, de um modo geral, a legalidade de um acto comunitário não pode depender de eventuais possibilidades de desvios ao regime, nem de considerações retrospectivas relativas ao seu grau de eficácia.

26 O artigo 155._ do Tratado tem por objecto fixar, de um modo geral, as competências da Comissão. Não se pode, assim, pretender que, sempre que a Comissão viola uma disposição específica do Tratado, essa violação implica a violação da disposição geral do artigo 155._ do Tratado.

Partes

Nos processos apensos T-371/94 e T-394/94,

British Airways PLC, sociedade de direito inglês, com sede em Hounslow (Reino Unido),

Scandinavian Airlines System Denmark-Norway-Sweden, sociedade de direito dinamarquês, norueguês e sueco, com sede em Estocolmo,

Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV, sociedade de direito neerlandês, com sede em Amstelveen (Países Baixos),

Air UK Ltd, sociedade de direito inglês, com sede em Stansted (Reino Unido),

Euralair International, sociedade de direito francês, com sede em Bonneuil (França),

TAT European Airlines, sociedade de direito francês, com sede em Tours (França),

representadas por Romano Subiotto, solicitor, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório de advogados Elvinger, Hoss et Prussen, 15, Côte d'Eich,

recorrentes no processo T-371/94,

e

British Midland Airways Ltd, sociedade de direito inglês, com sede em Castle Donington (Reino Unido), representada por Kevin F. Bodley, solicitor, e Konstantinos Adamantopoulos, advogado no foro de Atenas, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado Arsène Kronshagen, 12, boulevard de la Foire,

recorrente no processo T-394/94,

apoiadas por

Reino da Suécia, representado por Staffan Sandström, na qualidade de agente,

Reino da Noruega, representado por Margit Tveiten, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sede do Consulado Real da Noruega, 3, boulevard Royal,

Maersk Air I/S, sociedade de direito dinamarquês, com sede em Dragøer (Dinamarca),

e

Maersk Air Ltd, sociedade de direito inglês, com sede em Birmingham (Reino Unido),

representados por Roderic O'Sullivan e Philip Wareham, solicitors, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório de advogados Arendt et Medernach, 8-10, rue Mathias Hardt,

intervenientes no processo T-371/94,

Reino da Dinamarca, representado por Peter Biering, chefe de divisão no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sede da Embaixada da Dinamarca, 4, boulevard Royal,

e

Reino Unido da Grã Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por John E. Collins, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente, e Richard Plender, QC, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sede da Embaixada do Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,

intervenientes nos dois processos,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Nicholas Kahn e Ben Smulders, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, assistidos por Ami Barav, barrister, do foro de Inglaterra e do País de Gales, e advogado no foro de Paris, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

recorrida,

apoiada por

República Francesa, representada por Marc Perrin de Brichambaut, director dos Assuntos Jurídicos no Ministério dos Negócios Estrangeiros, Edwige Belliard, Catherine de Salins e Jean-Marc Belorgey, respectivamente directora-adjunta, subdirectora e encarregado de missão na direcção dos Assuntos Jurídicos do mesmo Ministério, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da França, 8 B, boulevard Joseph II,

e

Compagnie nationale Air France, sociedade de direito francês, com sede em Paris, representada por Olivier d'Ormesson, advogado no foro de Paris, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado Jacques Loesch, 11, rue Goethe,

intervenientes,

que tem por objecto um pedido de anulação da Decisão 94/653/CE da Comissão, de 27 de Julho de 1994, relativa ao aumento de capital notificado da Air France (JO L 254, p. 73),

O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS

(Segunda Secção Alargada),

composto por: C. W. Bellamy, presidente, K. Lenaerts, C. P. Briët, A. Kalogeropoulos e A. Potocki, juízes,

secretário: J. Palacio González, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 6 e 7 de Maio de 1997,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

Matéria de facto subjacente aos recursos e tramitação processual

Procedimento administrativo

1 Por carta de 18 de Março de 1994, as autoridades francesas informaram a Comissão, nos termos do artigo 93._, n._ 3, do Tratado CE, da sua intenção de injectar 20 mil milhões de FF no capital da Compagnie nationale Air France (a seguir «Air France»). A essa notificação foi junto um plano de reestruturação intitulado «Projet pour l'entreprise» (a seguir «Projecto»).

2 Na sequência de uma reunião organizada com os representantes de Air France e do Governo francês, bem como de uma troca de correspondência com estes últimos, a Comissão deu início ao processo previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado. Informou deste facto as autoridades francesas por carta de 30 de Maio de 1994 que foi objecto, em 3 de Junho de 1994, de uma comunicação publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (C 152, p. 2 a seguir «comunicação de 3 de Junho de 1994»).

3 Nesta comunicação, a Comissão considerava que o aumento de capital proposto constituía um auxílio do Estado, salientando embora que deveria ainda analisar se o projecto de auxílio afectava as trocas comerciais em medida contrária ao interesse comum. A este propósito, a Comissão afirmava designadamente:

- que a realidade económica impunha a tomada em consideração da situação e das perspectivas económicas do conjunto do grupo Air France;

- que teria de examinar os efeitos do auxílio sobre a situação concorrencial da Air France nas linhas internacionais e internas, nas quais a Air France devia fazer face à concorrência de outros transportadores europeus.

4 Posteriormente as autoridades francesas enviaram à Comissão uma série de cartas e participaram, com representantes da Air France, em várias reuniões organizadas pela Comissão. Até 4 de Julho de 1994, a Comissão recebeu as observações das 23 partes interessadas, entre as quais se contavam o Reino da Dinamarca, o Reino Unido da Grã Bretanha e da Irlanda do Norte, o Reino da Suécia, o Reino da Noruega, a Associação das Companhias Aéreas da Comunidade Europeia (a seguir «ACE») e um grande número de companhias aéreas europeias, entre as quais, as ora recorrentes.

5 A maioria das partes interessadas comungava nas dúvidas da Comissão quanto à legitimidade do auxílio em causa. Entre as suas principais objecções, contavam-se designadamente as seguintes:

- o auxílio iria beneficiar não só a Air France, mas também o conjunto do grupo;

- o auxílio traduzir-se-ia por uma sobrecapitalização do grupo Air France;

- a compra de 17 novos aviões ao preço de 11,5 mil milhões de FF seria inaceitável;

- a avaliação da compatibilidade do auxílio com o mercado comum não deveria fazer-se apenas sob o ângulo da evolução do beneficiário desse auxílio;

- em caso de autorização do auxílio, deveria ser imposta uma redução enorme das capacidades da Air France.

6 Os comentários das partes interessadas foram comunicados às autoridades francesas, que responderam por carta transmitida em 13 de Julho de 1994 aos serviços competentes da Comissão. Em 14 de Julho de 1994, o Primeiro Ministro francês enviou ao membro competente da Comissão uma carta expondo os compromissos que o seu Governo assumiria em caso de aprovação do Projecto. Em 18 de Julho de 1994, foram comunicados à Comissão dois compromissos suplementares do Governo francês. Por último, em 26 de Julho de 1994, as autoridades francesas fizeram chegar à Comissão um complemento de informação.

A decisão impugnada

7 Em 27 de Julho de 1994, a Comissão adoptou a Decisão 94/653/CEE, relativa ao aumento de capital notificado da Air France (JO L 254, p. 73, a seguir «decisão impugnada»), que pode ser assim resumida.

8 Depois de descrever a estrutura do grupo Air France (activo no transporte aéreo, na hotelaria, no turismo, na restauração, na manutenção, e na formação de pilotos), a Comissão salienta que este grupo é, juntamente com a British Airways e a Lufthansa, um dos três grandes transportadores aéreos europeus. Desde o início de 1990, teria prosseguido uma política de aquisição de participações noutras companhias aéreas (UTA, Air Inter, Sabena e CSA), tendo designadamente como objectivo consolidar a sua influência no mercado interno e fazer face à concorrência nas ligações internacionais. O grupo Air France ter-se-ia lançado num programa de modernização e expansão da frota, financiado por empréstimos cujos encargos financeiros teriam onerado o resultado final do grupo, que se teria saldado por uma primeira perda de 717,2 milhões de FF em 1990. Perante esta situação, o grupo Air France teria adoptado vários planos de reestruturação, que teriam todos acabado, no entanto, por falhar.

9 Resumindo, a Comissão afirma que o grupo Air France atravessa uma crise económica e financeira muito grave: depois de ter sofrido uma perda de 3,2 mil milhões de FF em 1992, teria registado, em 1993, o quarto resultado anual negativo consecutivo, que se teria elevado a 8,4 mil milhões de FF. Nos três últimos anos, a situação do grupo não teria parado de se deteriorar. O fosso entre o grupo Air France e os seus concorrentes ter-se-ia ainda aprofundado mais com os maus resultados de 1993, explicáveis, principalmente, por uma produtividade baixa e por elevados custos de exploração, bem como pelos pesados encargos financeiros suportados pelo grupo.

10 A Comissão descreve, a seguir, as grandes linhas do Projecto destinado a «transformar a Air France numa verdadeira empresa», objectivo este a atingir durante o período de 1 de Janeiro de 1994 a 31 de Dezembro de 1996, e isto, graças a uma redução dos custos e das despesas financeiras, a uma modificação na concepção dos produtos e a uma melhor utilização dos meios, a uma reorganização da companhia, bem como à participação dos trabalhadores.

11 Neste contexto, a Comissão explica designadamente que o número de aviões a receber durante o período da reestruturação seria reduzido de 22 para 17 e que o investimento correspondente baixaria assim para 11,5 mil milhões de FF. A frota operacional (145 aviões) só seria aumentada de uma unidade; o número de lugares oferecidos sofreria uma ligeira redução. Além disso, a Air France racionalizaria a sua frota, fazendo desaparecer um determinado número de aparelhos. Com efeito, a heterogeneidade da frota (24 tipos ou versões diferentes de aviões) seria um dos factores de agravação dos custos de exploração. A Air France simplificaria também a sua rede, aumentaria as frequências nas rotas rentáveis, expandiria as rotas de longo curso, abandonaria as rotas marginais e centrar-se-ia nas rotas que apresentassem boas perspectivas de expansão. No plano social, o Projecto previa designadamente uma redução dos efectivos em 5 000 pessoas, a estagnação dos salários (sem prejuízo de um eventual reexame da questão) e o bloqueio das promoções. A Air France seria reestruturada em onze centros operacionais responsáveis pelos seus próprios resultados financeiros, sendo cada centro dotado de meios próprios. A execução do Projecto seria financiada pelo aumento de capital e pela venda dos activos não associados às actividades principais.

12 A Comissão refere que, no decurso das negociações com o Governo francês, este teria assumido uma série de compromissos quanto à execução do Projecto e à utilização do capital concedido à Air France, devendo a injecção do capital operar-se em três vezes: 10 mil milhões de FF em 1994, 5 mil milhões em 1995 e 5 mil milhões em 1996. Estes compromissos constam, sob a forma de condições, do dispositivo da decisão impugnada.

13 Baseando-se nos elementos referidos, a Comissão entendeu que a injecção de capital em causa constituía um auxílio de Estado na acepção do artigo 92._, n._ 1, do Tratado e do artigo 61._, n._ 1, do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (a seguir «Acordo EEE») que, tendo em consideração a vasta rede europeia da Air France e a grande concorrência que existe na maioria dessas rotas, falseava a concorrência no EEE. Por outro lado, o auxílio afectaria também o comércio entre os países do EEE, tendo em conta que a aviação civil é um sector de actividade com carácter internacional.

14 Depois de excluir a aplicação de outras derrogações prevista pelo Tratado e pelo Acordo EEE, a Comissão verificou em que medida é que os critérios fixados pelo artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado e pelo artigo 61._, n._ 3, alínea c), do Acordo EEE se encontravam satisfeitos.

15 Ao examinar a situação actual da aviação civil, a Comissão afirma que este sector parece ter ultrapassado a crise económica existente desde 1990. Apesar dos resultados positivos (aumento do tráfego de passageiros), determinadas companhias aéreas europeias continuariam, no entanto, a registar perdas, fruto da sobrecapacidade existente no mercado. As perspectivas para o sector da aviação civil europeia continuariam, porém, a ser bastante favoráveis a médio prazo. Tendo em conta estas previsões, a sobrecapacidade deveria ser apenas um fenómeno temporário. Em consequência, a Comissão entende que o mercado não está afectado por uma crise estrutural de sobrecapacidade e que a situação do sector da aviação não justifica uma redução global das capacidades.

16 Depois de avaliar o Projecto, a Comissão considera que este é susceptível de viabilizar económica e financeiramente a Air France e que uma verdadeira reestruturação da companhia contribuiria para o desenvolvimento do transporte aéreo europeu, melhorando a sua competitividade; seria, pois, conforme ao interesse comum. Neste contexto, uma nota de pé de página remete para o programa de acção da Comissão «O futuro da aviação civil na Europa» [COM(94) 218].

17 Ao verificar se o auxílio previsto é proporcionado às necessidades de reestruturação da Air France, a Comissão entende que a medida em causa é simultaneamente necessária e adequada para dar à companhia os meios de aplicar com êxito o plano de reestruturação e recuperar a viabilidade. A este propósito, a Comissão examina os diferentes instrumentos financeiros emitidos pela Air France entre 1989 e 1993, daí concluindo que a ratio de endividamento (dívida/capitais próprios) deveria ser de 1,12:1 no final de 1996. Com efeito, a estrutura do balanço do grupo Air France apresentar-se-ia do seguinte modo: capitais próprios = 18, 65 mil milhões e dívida = 20, 85 mil milhões de FF. Esta ratio seria superior à ratio média da aviação civil, na qual uma ratio de 1,5:1 é considerada aceitável. A Comissão explica, a seguir, que se se fizer abstracção do auxílio, a Air France poderia, para melhorar ela própria a sua situação financeira, designadamente diferir as encomendas de aviões e vender activos. Quanto à primeira possibilidade, a Comissão sublinha que a Air France já diferiu algumas encomendas; quaisquer adiamentos suplementares aumentariam a idade média da frota para mais de dez anos, valor este demasiado elevado para uma transportadora aérea que procura recuperar todo o seu vigor concorrencial. Quanto à venda de activos, a Comissão salienta que apenas um número limitado de activos, como por exemplo, o Méridien, a Sabena ou a Air Inter poderia proporcionar montantes suficientes. A Sabena e a Air Inter seriam importantes elementos constitutivos da actividade de transporte aéreo da Air France. A venda dos restantes activos encontrar-se-ia já prevista no projecto e não deveria traduzir-se por uma redução significativa do montante do auxílio.

18 Ao verificar se o auxílio não afecta as condições das trocas comerciais em medida contrária ao interesse comum, a Comissão remete para os compromissos assumidos pelo Governo francês no decurso do procedimento administrativo - designadamente o de fazer com que a Air France fosse a única beneficiária do auxílio - para daí deduzir que esses compromissos atenuam a sua apreensão quanto aos efeitos do auxílio porque impedem a Air France de utilizar o auxílio para subsidiar as actividades da Air Inter. A Comissão limitou, pois, à Air France, verdadeira beneficiária do auxílio, a análise dos efeitos do mesmo nas trocas comerciais.

19 A Comissão entende que esses compromissos impõem à Air France grandes limitações em termos de capacidade, de oferta e de fixação de preços e a impedem de prosseguir uma política de preços agressiva em todas as rotas que explora no interior do EEE. Por outro lado, nos quatro primeiros meses de 1994, a Air France teria já reduzido a sua oferta no mercado europeu de 6,4 % em relação ao período correspondente de 1993, ao passo que todas as outras transportadoras europeias registavam um aumento médio de 3,8 %. A limitação da oferta da Air France a níveis inferiores ao crescimento do mercado determinaria um decréscimo da sua parte de mercado no EEE em benefício dos seus concorrentes. Deste modo, o auxílio não poderia afectar as trocas comerciais em medida contrária ao interesse comum.

20 A Comissão sublinha que, para analisar os efeitos do auxílio no EEE, tem igualmente que tomar em consideração a liberalização crescente do sector dos transportes aéreos na Comunidade, na sequência da adopção, em 1992, de vários regulamentos do Conselho, denominados «terceiro pacote». Neste contexto, a Comissão considera que a supressão dos obstáculos que protegem a Air France da concorrência constitui uma contrapartida adequada à concessão de um auxílio compatível com o interesse comum.

21 A Comissão entende, por último, que os efeitos negativos do auxílio não são amplificados pela exploração de direitos exclusivos ou pela aplicação de um tratamento privilegiado reservado à Air France, dado que as autoridades francesas se comprometeram a alterar as regras da distribuição do tráfego aplicáveis ao sistema aeroportuário parisiense de modo a torná-las não discriminatórias, por um lado, e, por outro, a assegurar que os trabalhos necessários para adaptar os dois terminais do aeroporto, Orly Sud e Orly Ouest, não afectem as condições de concorrência em detrimento das companhias aéreas que utilizam o aeroporto de Orly. A Comissão lembra, além disso, que adoptou, em 27 de Abril de 1994, uma decisão que obriga a França a autorizar os transportadores da Comunidade a exercer os seus direitos de tráfego nas rotas entre Paris (Orly) e Toulouse e entre Paris (Orly) e Marselha, o mais tardar, a partir de 27 de Outubro de 1994.

22 Finalmente, a Comissão entende que o conjunto dos compromissos assumidos pelas autoridades francesas responde às preocupações por ela expressas quando deu início ao procedimento administrativo.

23 Nos termos do artigo 1._ da decisão impugnada, o auxílio a conceder à Air France durante o período de 1994 a 1996, sob a forma de um aumento de capital de 20 mil milhões de FF, a pagar em três parcelas, e destinado à reestruturação da empresa de acordo com o Projecto, é compatível com o mercado comum e o Acordo EEE, nos termos do n._ 3, alínea c), do artigo 92._ do Tratado e do n._ 3, alínea c), do artigo 61._ do Acordo EEE, na condição de o Estado francês respeitar os 16 compromissos que constam desse mesmo artigo 1._

24 O artigo 2._ da decisão impugnada subordina o pagamento das segunda e terceira parcelas do auxílio ao respeito dos referidos compromissos, à aplicação efectiva do Projecto e à concretização dos resultados nele previstos, a fim de assegurar que o montante do auxílio permanece compatível com o mercado comum. O Governo francês fica obrigado a apresentar à Comissão, antes do pagamento da segunda e terceira parcelas do auxílio em 1995 e 1996, um relatório sobre o avanço do programa de reestruturação e a situação económica e financeira da Air France, confiando a Comissão a consultores independentes a verificação da correcta execução do plano e da observância das condições associadas à aprovação do auxílio.

Tramitações processuais

25 Foi nestas circunstâncias que as recorrentes interpuseram os presentes recursos, que deram entrada na Secretaria do Tribunal em 21 de Novembro e 22 de Dezembro de 1994, respectivamente.

26 A fase escrita, nos dois processos, desenvolveu-se normalmente.

27 Por despachos do Presidente da Primeira Secção Alargada do Tribunal, de 10 de Março, 8 de Maio e 12 de Junho de 1995, o Reino da Dinamarca, o Reino Unido, o Reino da Suécia, o Reino da Noruega, Maersk Air I/S e Maersk Air Ltd (a seguir «sociedades Maersk» ou «Maersk») foram admitidos como intervenientes em apoio dos pedidos das respectivas recorrentes.

28 Por despachos do Presidente da Primeira Secção Alargada do Tribunal, de 12 de Junho de 1995, a República Francesa foi admitida como interveniente em apoio dos pedidos da recorrida.

29 Por despachos do Tribunal (Primeira Secção Alargada), de 12 de Junho de 1995, a Air France foi admitida como interveniente em apoio dos pedidos da recorrida e foi autorizada a apresentar as suas alegações em francês na fase oral dos processos.

30 Por decisão do Tribunal, o juiz-relator foi designado para a Segunda Secção Alargada, à qual os processos foram consequentemente atribuídos.

31 Com base no relatório preliminar do juiz-relator, o Tribunal (Segunda Secção Alargada) decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução. Convidou, porém, as partes a aprofundarem vários pontos nas suas alegações.

32 As alegações das partes e as respostas destas às perguntas do Tribunal foram ouvidas na audiência que teve lugar em 6 e 7 de Maio de 1997.

33 Na mesma ocasião, o Tribunal decidiu, ao abrigo do artigo 64._ do Regulamento de Processo, uma medida de organização do processo, convidando as recorrentes bem como os intervenientes em apoio dos seus pedidos a entregarem na Secretaria as observações que tinham apresentado à Comissão no decurso do procedimento administrativo, caso estas ainda não constassem dos autos. Na sequência desta medida, deram entrada na Secretaria, em 8 de Maio de 1997, as observações da British Airways plc (a seguir «British Airways»), da TAT European Airlines (a seguir «TAT»), da Scandinavian Airlines System Demnark-Norway-Sweden (a seguir «SAS»), da Euralair international (a seguir «Euralair») e da Air UK Ltd (a seguir «Air UK»); as observações do Reino da Dinamarca, do Reino Unido, do Reino da Suécia e do Reino da Noruega tinham já sido juntas aos autos na audiência.

34 Ouvidas as partes na audiência quanto a este ponto e não tendo havido objecções, o Tribunal (Segunda Secção Alargada) decidiu apensar os dois processos para efeitos do acórdão.

Pedidos das partes

35 As recorrentes concluem, nos dois processos, pedindo que o Tribunal se digne:

- anular a decisão impugnada;

- condenar a Comissão nas despesas.

A recorrente no processo T-394/94 pede ainda que o Tribunal ordene medidas de organização processual e medidas de instrução, nos termos dos artigos 64._ e 65._ do Regulamento de Processo, ordenando à Comissão que junte aos autos todos os processos e documentos pertinentes de que dispõe.

36 O Reino Unido conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- anular a decisão impugnada;

- condenar a Comissão nas despesas, incluindo as do Reino Unido.

37 O Reino da Dinamarca, o Reino da Suécia e o Reino da Noruega concluem pedindo que o Tribunal se digne:

- anular a decisão impugnada.

38 As sociedades Maersk concluem pedindo que o Tribunal se digne:

- anular a decisão impugnada;

- condenar a Comissão nas despesas da sua intervenção, se for da competência do Tribunal decidir quanto a este ponto.

39 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- negar provimento aos recursos;

- condenar as recorrentes nas despesas;

- condenar o Reino da Dinamarca, o Reino Unido, o Reino da Suécia, o Reino da Noruega e as sociedades Maersk a suportar uma parte das despesas da Comissão.

40 A República Francesa conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- negar provimento aos recursos;

41 A sociedade Air France conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- negar provimento aos recursos;

- condenar as recorrentes nas despesas, incluindo as incorridas pela Air France.

Quanto ao mérito

42 As recorrentes invocam vários fundamentos que podem ser agrupados. Num primeiro grupo (I) inserem-se os fundamentos em que acusam a Comissão, por um lado, de violação das regras relativas ao procedimento administrativo a que se refere o artigo 93._, n._ 2, do Tratado, por ter negligenciado a recolha de informações suficientes e/ou a comunicação aos interessados, entre os quais se contam as recorrentes, de informações suficientes para lhes permitir serem ouvidas lealmente e exercer efectivamente os direitos que lhes conferem os artigos 93._, n._ 2, do Tratado e 62._, n._ 1, alínea a), do acordo EEE. Por outro lado, acusam a Comissão de não ter recorrido a peritos independentes para avaliar a compatibilidade do auxílio controvertido com os artigos 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado e 61._, n._ 3, alínea c), do acordo EEE e de não ter tomado todas as medidas necessárias para verificar a exactidão das informações fornecidas pelas autoridades francesas e pela companhia Air France.

43 Num segundo grupo de fundamentos (II) insere-se a alegação de vários erros cometidos pela Comissão na aplicação do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado e do artigo 61._, n._ 3, alínea c), do Acordo EEE. Neste contexto, sustentam que a Comissão infringiu o princípio da proporcionalidade aplicável em matéria de auxílios de Estado, em primeiro lugar, por ter autorizado, sem razão, a compra pela Air France de 17 aviões novos (A), em segundo lugar, por ter autorizado, sem razão, o financiamento de despesas de exploração e de medidas operacionais da Air France (B), em terceiro lugar, por ter classificado erradamente os títulos emitidos pela Air France entre 1989 e 1993 (C), em quarto lugar, por ter ignorado a ratio de endividamento da Air France (D) e, em quinto lugar, por se ter abstido, sem razão, de exigir a venda de determinados activos da Air France susceptíveis de serem alienados (E). As recorrentes criticam ainda a Comissão por ter erradamente considerado que o auxílio se destinava a facilitar o desenvolvimento de uma certa actividade económica sem alterar as condições do comércio em medida contrária ao interesse comum. Neste contexto, as suas críticas são designadamente dirigidas contra 12 das 16 condições de autorização às quais foi subordinada a aprovação do auxílio. Finalmente, as recorrentes põem ainda em causa, sob diversos aspectos, a adequação do plano de reestruturação da Air France e criticam a Comissão por ter erradamente concluído que esse plano era susceptível de viabilizar economicamente a Air France. No quadro destes diferentes fundamentos, as recorrentes sustentam igualmente que a decisão impugnada não foi suficientemente fundamentada pela Comissão. Através de um último fundamento, a recorrente no processo T-394/94, British Midland Airways Ltd (a seguir «British Midland»), alega que houve violação do artigo 155._ do Tratado.

I - Quanto aos fundamentos baseados num desenvolvimento incorrecto do procedimento administrativo

Exposição sumária da argumentação das partes

44 A recorrente no processo T-394/94 alega essencialmente que o procedimento administrativo previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado tem carácter contraditório e que a Comissão deve, consequentemente, fornecer às partes interessadas informações suficientes para lhes permitir apreciar plenamente o efeito potencial de um auxílio em relação a elas próprias. No caso em apreço, a comunicação da Comissão de 3 de Junho de 1994 teria sido insuficiente. Designadamente, a Comissão

- não teria explicado o cálculo dos 20 mil milhões de FF,

- não teria indicado, relativamente à aquisição de 17 novos aviões, que tipo de aparelhos seriam adquiridos nem de que tipo de aparelhos se iria compor a frota,

- não teria comunicado o texto do plano de reestruturação,

- não teria explicado em que é que baseava o cálculo de um aumento da produtividade da Air France de 30% ou 33,3% ,

- não teria indicado o custo das saídas voluntárias de pessoal propostas,

- não teria fornecido quaisquer detalhes a respeito dos activos da Air France nem indicado a repartição dos activos ligados às actividades principais e dos activos ligados às outras actividades,

- não teria indicado qualquer estimativa do valor da cadeia hoteleira Méridien,

- não teria indicado nenhum pormenor a respeito do valor das participações da Air France na Air Inter, na Sabena ou noutras sociedades, nem teria explicado por que razão estes activos não foram considerados como activos ligados a actividades não principais,

- não teria dado nenhuma informação detalhada sobre o projecto de rede da Air France, de modo a permitir calcular os seus efeitos eventuais sobre a concorrência,

- não teria referido nenhuma informação sobre os «novos produtos» propostos pela Air France, de modo a permitir avaliar os respectivos efeitos sobre a concorrência,

- não teria tido ao seu dispor as contas anuais da Air France no momento da adopção da decisão impugnada,

- não teria explicado a razão por que não solicitou a comunicação de informações essenciais, necessárias à adopção de uma decisão fundamentada, acerca da compatibilidade do auxílio com o mercado comum,

- não teria tomado em consideração as filiais, e designadamente a Air Inter, pelo facto de o plano de reestruturação se concentrar exclusivamente na Air France,

- não teria explicado como é que as propostas destinadas ao prosseguimento dos projectos de expansão da Air France se podiam conciliar com os objectivos do Tratado, à luz designadamente do falhanço das duas injecções de capitais precedentes num montante de 5,8 mil milhões de FF.

45 Nas observações que apresentou na Comissão no decurso do procedimento administrativo, a British Midland já tinha invocado a maior parte das críticas acima mencionadas, pedindo nomeadamente à Comissão que lhe comunicasse o plano de reestruturação apresentado pela Air France, alegando que, sem essa divulgação, não disporia de informações suficientes para se pronunciar utilmente sobre o projecto de auxílio.

46 As recorrentes no processo T-371/94 alegam igualmente que as informações constantes da comunicação de 3 de Junho de 1994 eram insuficientes. Uma maior precisão na comunicação acerca das intenções da Air France de aumentar a frequência nas rotas rentáveis, de desenvolver os voos de longo curso, de abandonar as linhas marginais e de se concentrar nas ligações que apresentam boas perspectivas de crescimento teria permitido às recorrentes ajudar a Comissão a avaliar esses aspectos do plano de reestruturação. A Comissão não teria designadamente evocado as justificações da Air France quanto à necessidade de adquirir 17 novos aparelhos, de modo que as partes interessadas não teriam podido fornecer à Comissão as informações necessárias que lhe teriam permitido examinar cuidadosa e imparcialmente este aspecto da questão.

47 Sublinham ainda que a comunicação não faz qualquer referência à unidade de medida utilizada, expressa em «equivalente passageiros-quilómetros transportados» (a seguir «EPKT»). Teriam sido confrontadas pela primeira vez com essa unidade de medida elaborada especificamente para a Air France e aplicada ao cálculo dos seus próprios objectivos de produtividade actuais e futuros na decisão impugnada.

48 Salientam ainda que a Comissão devia ter verificado a versão francesa da comunicação na parte respeitante a uma eventual sobrecapitalização da Air France. Com efeito, a transferência das ORA (obligations remboursables en actions) e TSDI (titres subordonnés à durée indéterminée reconditionnés), segundo a versão inglesa, «from the side of debts into equity» teria sido traduzida como uma transferência «do passivo para o activo». Este erro de tradução tornou a formulação de comentários pertinentes mais difícil para os terceiros interessados que utilizassem a versão francesa.

49 As recorrentes consideram, por último, que, dada a complexidade do processo, a Comissão deveria ter sido assistida por peritos independentes em economia, financiamento e gestão de transportes aéreos. Como se pode ver no artigo 2._ da decisão impugnada, que prevê a intervenção de consultores independentes antes do pagamento das segunda e terceira parcelas do auxílio, a própria Comissão reconhece que é indispensável fazer verificar por peritos externos a correcta aplicação do plano de reestruturação. Reconhecendo assim implicitamente que não tem conhecimentos técnicos suficientes para proceder ela própria a essa verificação.

50 As recorrentes nos dois processos sustentam que a Comissão, ao adoptar a decisão impugnada, fez prova de demasiada precipitação, incompatível com o respeito dos seus direitos fundamentais e dos das outras partes interessadas. Com efeito, a decisão impugnada teria sido tomada só 16 dias úteis depois da expiração do prazo fixado às partes interessadas para apresentarem as suas observações, o que é um prazo excepcionalmente reduzido para analisar, debater e resolver os complexos problemas levantados pelo projecto de auxílio em discussão. Entre a data de início do procedimento ao abrigo do artigo 93._, n._ 2, do Tratado e a data de adopção da decisão impugnada (3 de Junho e 27 de Julho de 1994) só teriam passado 37 dias úteis, prazo este bem inferior à média em processos similares.

51 O Reino da Dinamarca lembrou, na audiência, que tinha pedido, em vão, à Comissão, durante o procedimento administrativo, que transmitisse aos outros Estados-Membros a resposta do Governo francês à comunicação de 3 de Junho de 1994, para poderem apresentar as suas observações antes da decisão da Comissão.

52 A Comissão responde que o procedimento previsto pelo artigo 93._, n._ 2, do Tratado não exige um debate contraditórios com terceiros interessados. Estes não poderiam pretender ser tratados do mesmo modo que o destinatário da decisão final. A este respeito, a Comissão remete para a jurisprudência elaborada em matéria de concorrência, segundo a qual os direitos processuais dos autores das denúncias não são tão extensos como o direito de defesa das empresas contra as quais o inquérito da Comissão é dirigido.

53 Quanto à comunicação que dá início ao procedimento nos termos do artigo 93._, n._ 2, a Comissão sublinha que ela se destina exclusivamente a obter, por parte dos interessados, quaisquer informações susceptíveis de a esclarecer na sua acção futura. No presente caso, a comunicação de 3 de Junho de 1994 teria enumerado todos os aspectos a propósito dos quais pretendia receber observações, a fim de poder pronunciar-se sobre o projecto de auxílio notificado pelas autoridades francesas. Nesta comunicação, teria dado todas as informações necessárias para permitir às partes interessadas expressarem os seus pontos de vista.

54 Num plano mais geral, a Comissão afirma que só pode fazer constar da sua comunicação as informações de que dispõe no momento da publicação e que não nem são destituídas de interesse nem estão cobertas pelo segredo profissional ou comercial. De resto, o objectivo de uma comunicação, ao abrigo do artigo 93._, n._ 2, não é o de expressar uma opinião definitiva, mas levantar questões. Quanto às numerosas informações que, segundo as recorrentes, deveriam ter constado da comunicação de 3 de Junho de 1994, a Comissão sublinha que a maior parte dos pontos referidos ou estavam cobertos pelo segredo comercial ou não lhe suscitavam dúvidas a propósito das quais tivesse necessidade de informações suplementares.

55 Relativamente ao prazo de exame, a Comissão lembra que o projecto de auxílio controvertido lhe foi notificado em 18 de Março de 1994 e que a decisão impugnada foi tomada 131 dias mais tarde, ou seja, em 27 de Julho de 1994. O prazo transcorrido entre estas duas datas é sensivelmente o mesmo que se verifica em processos semelhantes [Decisão 91/555/CEE da Comissão, de 24 de Julho de 1991, relativa aos auxílios a conceder pela Bélgica a favor da transportadora aérea comunitária SABENA, JO L 300, p. 48, a seguir «decisão Sabena», Decisão 94/118/CE da Comissão, de 21 de Dezembro de 1993, relativa a um auxílio do Estado irlandês ao grupo Aer Lingus, JO L 54, p. 30, a seguir «decisão Aer Lingus», Decisão 94/698/CE da Comissão, de 6 de Julho de 1994, relativa ao aumento de capital, garantias de crédito e isenção fiscal existente a favor da TAP, JO L 279, p. 29, a seguir «decisão TAP»]. A normalidade deste prazo seria ainda confirmada pelo n._ 3 do artigo 10._ do Regulamento (CEE) n._ 4064/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, relativo ao controlo das operações de concentração de empresas (JO L 395, p. 1, a seguir «Regulamento n._ 4064/89»), segundo o qual uma decisão que declare uma concentração notificada compatível com o mercado comum deve ser tomada no prazo de quatro meses.

56 A Comissão sustenta, por último, que não tem qualquer obrigação jurídica de recorrer a peritos externos antes de tomar as suas decisões.

Apreciação do Tribunal

Generalidades

57 Há que recordar, liminarmente, que o projecto de auxílio controvertido foi oficialmente notificado pelas autoridades francesas à Comissão que, tendo decidido dar início ao processo previsto pelo artigo 93._, n._ 2, do Tratado, estava obrigada, antes de decidir sobre o projecto, a notificar «os interessados para apresentarem as suas observações».

58 Quanto à finalidade desta última parte do artigo 93._, n._ 2, deve recordar-se, a seguir, que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, esta disposição tem como objectivo, por um lado, obrigar a Comissão a proceder de modo a que todas as pessoas potencialmente interessadas sejam avisadas e tenham oportunidade de fazer valer os seus argumentos (acórdão de 14 de Novembro de 1984, Intermills/Comissão, 323/82, Recueil, p. 3809, n._ 17) e, por outro, permitir à Comissão ficar completamente esclarecida sobre a totalidade dos dados do caso antes de tomar a sua decisão (acórdão de 20 de Março de 1984, Alemanha/Comissão, 84/82, Recueil, p. 1451, n._ 13).

59 No que se refere mais especialmente ao dever da Comissão de informar os interessados, o Tribunal de Justiça considerou que a publicação de um aviso no Jornal Oficial das Comunidades Europeias constituía um meio adequado para dar a conhecer a todos os interessados o início de um procedimento (acórdão Intermills/Comissão, já referido, n._ 17), precisando no entanto que «esta comunicação visa exclusivamente obter, da parte dos interessados, todas as informações destinadas a esclarecer a Comissão na sua acção futura» (acórdão de 12 de Julho de 1973, Comissão/Alemanha, 70/72, Colect., p. 309, n._ 19). O Tribunal seguiu esta jurisprudência que confia essencialmente aos interessados o papel de fontes de informação para a Comissão no quadro do procedimento administrativo iniciado ao abrigo do artigo 93._, n._ 2, do Tratado (acórdão de 22 de Outubro de 1996, Skibsværftsforeningen e o./Comissão, T-266/94, Colect., p. II-1399, n._ 256).

60 De onde se deduz que os interessados, longe de poderem invocar os direitos da defesa reconhecidos às pessoas contra quem está aberto um procedimento (v., neste sentido o acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Novembro de 1987, BAT e Reynolds/Comissão, 142/84 e 156/84, Colect., p. 4487, n.os 19 e 20, proferido em matéria de concorrência, bem como o acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão, C-142/87, Colect., p. I-959, n._ 46), gozam exclusivamente do direito a ser associados ao procedimento administrativo na medida adequada, tendo em conta as circunstâncias do caso concreto.

61 Ora, a extensão do direito a participar e a ser informado de que gozam os interessados no quadro do procedimento administrativo aberto nos termos do artigo 93._, n._ 2, do Tratado pode ser restringida por duas ordens de razões.

62 Por um lado, quando - como no presente caso - um Estado-Membro notifica à Comissão um projecto de auxílio ao qual junta documentos comprovativos, e os serviços competentes da segunda têm, a seguir, uma série de reuniões com os responsáveis do primeiro, o nível de informação da Comissão pode já ter atingido um grau relativamente elevado que só deixe lugar a um número reduzido de dúvidas susceptíveis de serem afastadas através de informações dos interessados. Com efeito, no que se refere aos pormenores do projecto de auxílio, à situação económica, financeira e concorrencial da empresa beneficiária, bem como ao funcionamento interno desta, o debate entre o Estado-Membro e a Comissão tem necessariamente um carácter mais aprofundado do que o debate com as partes interessadas. Em consequência, ao fornecer aos interessados informações gerais sobre os elementos essenciais do projecto de auxílio, a Comissão pode limitar-se a centrar a sua comunicação no Jornal Oficial sobre os pontos do projecto relativamente aos quais tem ainda algumas dúvidas.

63 Por outro lado, a Comissão está obrigada, por força do disposto no artigo 214._ do Tratado, a não divulgar aos interessados informações que, pela sua natureza, estejam cobertas pelo segredo profissional, como acontece designadamente no caso dos dados relativos ao funcionamento interno da empresa beneficiária. Quanto a este aspecto, a situação dos interessados não se distingue da situação dos autores de denúncias em matéria de concorrência aos quais, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, não devem ser comunicados os segredos comerciais (acórdão BAT e Reynolds/Comissão, já referido no n._ 60, n._ 21).

64 O carácter limitado do direito à participação e à informação acima referidos no que diz respeito unicamente ao desenrolar do procedimento administrativo, não é contraditório com o dever, imposto à Comissão pelo artigo 190._ do Tratado, de dotar a sua decisão final de autorização do projecto de auxílio de fundamentação suficiente, que deve pronunciar-se sobre todas as acusações essenciais formuladas pelos interessados directa e individualmente afectados por essa decisão, quer espontaneamente quer na sequência de informações que lhes tenham sido comunicadas pela Comissão. Portanto, mesmo admitindo que a Comissão possa, num caso concreto, preferir legitimamente explorar outras fontes de informação, reduzindo, por isso mesmo, a importância da participação dos interessados, tal não a dispensa de dotar a sua decisão de fundamentação adequada (v. infra, n._ 96).

65 É à luz dos princípios acima desenvolvidos que se devem examinar as alegadas irregularidades de que teria padecido o procedimento administrativo, tendo presente que não foi contestado que as recorrentes e os intervenientes em apoio destas, bem com a ACE que, no decurso do procedimento administrativo na Comissão, se opuseram à autorização do projecto de auxílio controvertido, devem ser consideradas interessados na acepção do artigo 93._, n._ 2, do Tratado, na interpretação que lhe foi dada pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Intermilss/Comissão (já referido no n._ 58, n._ 16).

A comunicação de 3 de Junho de 1994

66 No que se refere, em primeiro lugar, ao carácter alegadamente insuficiente da comunicação de 3 de Junho de 1994, deve assinalar-se que esta comunicação expõe

- a situação económica e financeira da Air France anterior à elaboração do projecto de auxílio, designadamente os planos de reestruturação e as injecções de capitais anteriores, bem como as perdas acumuladas,

- as «grandes linhas de orientação» do novo plano de reestruturação,

- o montante do auxílio previsto de 20 mil milhões de FF, e

- as principais dúvidas expressas pela Comissão nessa fase do processo, relativas, designadamente, aos ganhos de produtividade da Air France, à estrutura do grupo Air France, à situação concorrencial da Air France, e à eventualidade de uma sobrecapitalização desta.

Este Tribunal entende que essa informação era suficiente para permitir aos interessados fazer valer os seus argumentos perante a Comissão.

67 No que respeita à alegação das recorrentes no processo T-371/94 de que a unidade de medida EPKT, a rede aérea da Air France e o seu futuro desenvolvimento, bem como as razões que justificam a aquisição de 17 novos aviões deviam também ter constado da comunicação, a resposta da Comissão, afirmando que não tinha dúvidas quanto a esses pontos específicos basta para justificar o silêncio da comunicação quanto a estes aspectos, o que não priva as recorrentes do direito de fazerem examinar pelo Tribunal se a decisão final da Comissão contém fundamentação suficiente à luz destes elementos ou ainda erros manifestos de apreciação ou de direito.

68 No que respeita às acusações da recorrente no processo T-394/94 quanto à falta de comunicação dos numerosos aspectos acima mencionados (V. supra, n._ 44), é de acolher a invocação pela Comissão do segredo comercial, que lhe proibia a divulgação aos concorrentes da Air France de informações comercialmente sensíveis da companhia aérea. Designadamente, o plano de reestruturação - na fase anterior à sua aprovação pela Comissão e ao início da sua execução - continha esse tipo de informações e não incumbia evidentemente aos concorrentes a avaliação e a comparação com as suas próprias medidas de gestão das medidas de reestruturação que a Air France se propunha adoptar. Caso contrário, os concorrentes poderiam imiscuir-se na reestruturação interna da Air France e tentar «ditar-lhe» as medidas que lhe parecessem boas, depois de terem obtido informações preciosas sobre a sua concorrente. Esta análise não é contrariada pelo facto de outros interessados, como a ACE (p. 27, último parágrafo das observações desta) terem aparentemente conseguido acesso a esse plano de reestruturação. Tal facto não pode levar a Comissão a infringir o disposto no artigo 214._ do Tratado.

69 Além disso, as contas anuais da Air France para 1993 foram publicadas no Boletim das publicações obrigatórias, de 17 de Junho de 1994, na página 10207 (n._ 319 do articulado de intervenção da Air France no processo T-371/94) podendo, portanto, os interessados a elas ter acesso. Não podem, pois, criticar a Comissão por não ter divulgado os dados definitivos na sua comunicação de 3 de Junho e por ter tomado a sua decisão final sem conhecer esses dados.

70 Finalmente, a crítica à Comissão por não ter procurado obter informações essenciais antes de adoptar a sua decisão final e por não ter verificado suficientemente todos os aspectos pertinentes do processo reduz-se a meras afirmações gerais e suposições que não são apoiadas por nenhuma prova concreta. A Comissão podia, pois, limitar-se a responder que tinha efectivamente obtido todas as informações úteis e necessárias e que as tinha submetido a uma verificação cuidadosa. Acresce que esta acusação se refere, de facto, não à fase da comunicação de 3 de Junho de 1994, mas à fase, posterior, da decisão impugnada. O mesmo acontece em relação às duas acusações da recorrente no processo T-394/94 (v. supra, n._ 44) que constituem, na realidade, uma contestação da legalidade da decisão impugnada baseada na fundamentação e na apreciação quanto ao fundo da questão. Serão, portanto, examinadas adiante num contexto diferente.

O prazo para exame do processo

71 As recorrentes sustentam que, tendo em consideração a complexidade do projecto de auxílio, o prazo que a Comissão se deu para o examinar antes de adoptar a decisão impugnada foi demasiado curto. Deve salientar-se a este propósito que nenhum texto do Tratado ou da legislação comunitária prevê que as decisões em matéria de auxílios do Estado, adoptadas no termo de um procedimento ao abrigo do artigo 93._, n._ 2, do Tratado, estejam sujeitas a um prazo fixo. Por outro lado, mesmo admitindo que a Comissão tenha agido com demasiada precipitação e não se tenha dado tempo suficiente para examinar o projecto controvertido, esse comportamento não poderia justificar, por si só, a anulação da decisão impugnada. A anulação pressuporia antes que esse comportamento se tivesse traduzido por uma violação das regras específicas de processo, do dever de fundamentação ou da legalidade interna da decisão impugnada. Em consequência, sem que seja necessário que o Tribunal se pronuncie sobre a pertinência da prática decisória da Comissão em matéria de concentrações, esta acusação não colhe.

Os peritos externos

72 A acusação de que a Comissão não recorreu a peritos externos para elaborar a decisão impugnada é manifestamente desprovida de fundamento, dado que nenhuma disposição do Tratado ou da legislação comunitária impõe à Comissão tal obrigação. Deve acrescentar-se que, de qualquer modo, a Comissão dispunha de um nível relativamente elevado de informações na área do transporte aéreo antes da adopção da decisão impugnada. Recorde-se a este propósito que a Comissão já se tinha familiarizado com a situação do transporte aéreo, que tinha sido nomeadamente objecto do relatório «Expanding Horizons», publicado no início de 1994 pelo «Comité de Peritos» do Programa «O futuro da aviação civil europeia», bem como de publicações da International Air Transport Association (IATA) e da Association of European Airlines (AEA). Além disso, a Comissão tinha adoptado outras decisões no sector do transporte aéreo, como as decisões Sabena, Aer Lingus e TAP (já referidas no n._ 55). Finalmente, nenhum elemento específico ao caso em apreço permite pensar que a Comissão teria tido necessidade de recorrer a peritos externos.

O erro de tradução

73 O erro constante da versão francesa da comunicação de 3 de Junho de 1994, mencionado pelas recorrentes no processo T-371/94 é de tal modo evidente que os meios iniciados do sector aéreo no processo T-371/94 podiam facilmente detectá-lo. Com efeito, é evidente que os títulos de um empréstimo não podem, segundo os princípios da contabilidade, ser transferidos «do passivo para o activo» («from the side of debts into the equity», segundo o texto inglês da comunicação) mas que a sua qualificação deve ser efectuada exclusivamente no quadro do passivo, constituindo quer fundos próprios, quer dívidas.

74 De qualquer modo, a Comissão referiu expressamente nesta parte da sua comunicação que teria ainda que analisar de modo mais aprofundado a classificação dos títulos em causa. De onde resulta que a apreciação da Comissão não era ainda definitiva, também em relação ao ponto falseado pelo erro em questão. Este erro não pode, pois, afectar a legalidade do procedimento administrativo, sendo a questão decisiva neste contexto unicamente a de saber se a decisão final ainda padecia desse erro - o que nem sequer foi alegado pelas recorrentes.

A participação dos outros Estados-Membros

75 O fundamento invocado pelo Reino da Dinamarca, de que a Comissão deveria ter transmitido aos outros Estados-Membros a resposta do Governo francês à comunicação de 3 de Junho de 1994, deve ser julgado inadmissível, uma vez que não foi invocado pelas recorrentes. Com efeito, devendo os intervenientes, nos termos do n._ 3 do artigo 116._ do Regulamento de Processo, aceitar o processo no estado em que este se encontra no momento da sua intervenção e não podendo as conclusões do seu pedido de intervenção, segundo o artigo 37._, quarto parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, ter outro objecto do que sustentar as conclusões de uma das partes, o Reino da Dinamarca, na sua qualidade de interveniente, não pode invocar este fundamento (v., neste sentido, o acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Março de 1993, CIRFS e o./Comissão, C-313/90, Colect., p. I-1125, n.os 19 a 22).

76 De qualquer modo, o texto do artigo 93._ do Tratado não obriga a Comissão a transmitir aos outros Estados-Membros as observações que lhe tenham sido apresentadas pelo Governo do Estado que pede autorização para conceder um auxílio. Bem pelo contrário, resulta do artigo 93._, n._ 2, terceiro parágrafo, do Tratado, que os outros Estados-Membros só são envolvidos num processo de auxílio específico no caso de esse processo, a pedido do Estado interessado, ser submetido a apreciação do Conselho.

Conclusões

77 Resulta do que precede que o procedimento do artigo 93._, n._ 2, do Tratado, tal como se desenvolveu no presente caso, não padece de nenhum vício, de modo que os fundamentos correspondentes devem ser rejeitados.

II - Quanto aos fundamentos baseados em erros de apreciação e em erros de direito cometidos pela Comissão em violação dos artigo 92, n._ 3, alínea c), do Tratado e 61._, n._ 3, alínea c), do Acordo EEE

Generalidades

78 Na decisão impugnada, a Comissão analisou a legalidade do auxílio controvertido à luz do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado e do artigo 61._, n._ 3, alínea c), do Acordo EEE. No quadro dessa análise, verificou que uma verdadeira reestruturação da Air France seria consentânea com o interesse comum, que o montante do auxílio não parecia excessivo e que o auxílio não afectava as condições de comércio em medida contrária ao interesse comum.

79 É jurisprudência constante que a Comissão goza de um largo poder de apreciação na aplicação do artigo 92._, n._ 3, do Tratado (v., por exemplo, os acórdãos do Tribunal de Justiça, de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris/Comissão, 730/79, Recueil, p. 2671, n.os 17 e 24, de 24 de Fevereiro de 1987, Deufil/Comissão, 310/85, Colect., p. 901, n._ 18, e de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, C-301/87, Colect., p. I-307, n._ 49). Sempre que esse poder discricionário implique apreciações complexas a nível económico e social, o controlo jurisdicional de uma decisão adoptada nesse quadro deve limitar-se à verificação do respeito das regras processuais e da fundamentação, da exactidão da matéria de facto em que se baseou a opção contestada, da ausência de erro manifesto na apreciação da matéria de facto e da ausência de desvio de poder (acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Fevereiro de 1996, Bélgica/Comissão, C-56/93, Colect., p. I-723, n._ 11, e jurisprudência aí citada). Mais especificamente, não cabe na competência do Tribunal substituir a sua apreciação económica à do autor da decisão (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Junho de 1993, Matra/Comissão, C-225/91, Colect., p. I-3203, n._ 23). O Tribunal entende que esta jurisprudência é igualmente pertinente para efeitos da análise ao abrigo do artigo 61._, n._ 3, alínea c), do Acordo EEE.

80 No caso em apreço, a Comissão faz notar que uma parte das acusações formuladas pelas recorrentes se baseia em acontecimentos posteriores à adopção da decisão impugnada. As recorrentes respondem que alguns desses acontecimentos posteriores se inscrevem numa sequência ininterrupta de factos que deviam ser do conhecimento da Comissão. Além disso, alguns factos posteriores ilustrariam claramente os comentários apresentados pelas recorrentes no quadro do procedimento administrativo.

81 Quanto a este aspecto, importa recordar que, no quadro de um recurso de anulação nos termos do artigo 173._ do Tratado, a legalidade de um acto comunitário deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes na data em que o acto foi praticado (acórdãos, do Tribunal de Justiça, de 7 de Fevereiro de 1979, França/Comissão, 15/76 e 16/76, Recueil, p. 321, n._ 7, e do Tribunal de Primeira Instância, de 15 de Janeiro de 1997, SFEI e o./Comissão, T-77/95, Colect., p. II-1, n._ 74) e não pode depender de considerações retrospectivas a respeito do seu grau de eficácia (acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Fevereiro de 1973, Schröder, 40/72, Colect., p. 59, n._ 14). E mais particularmente as apreciações complexas efectuadas pela Comissão só devem ser examinadas em função dos elementos de informação de que a Comissão podia dispor no momento em que as fez (acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Julho de 1986, Bélgica/Comissão, 234/84, Colect., p. 2263, n._ 16, e de 26 de Setembro de 1996, França/Comissão, C-241/94, Colect., p. I-4551, n._ 33).

82 É à luz destes princípios que devem ser examinados os fundamentos e argumentos de mérito invocados no presente caso pelas recorrentes, que põem em causa a proporcionalidade do auxílio, a apreciação do impacto do auxílio no sector da aviação civil do EEE e a apreciação da adequação do plano de reestruturação ligado ao auxílio controvertido.

Quanto às acusações baseadas em violação do princípio da proporcionalidade aplicável em matéria de auxílios do Estado

83 Com estas acusações, as recorrentes e os intervenientes em seu apoio criticam a Comissão por ter autorizado um auxílio de um montante excessivo em relação às necessidades de restruturação da Air France. Estas acusações baseiam-se, no fundo, no acórdão Philip Morris/Comissão (já referido no n._ 79, n._ 17), no qual o Tribunal de Justiça declarou que os Estados-Membros não podiam ser autorizados a efectuar pagamentos que impliquem uma melhoria da situação da empresa beneficiária «sem serem necessários para atingir os objectivos previstos pelo artigo 92._, n._ 3».

A - Quanto à acusação de que a Comissão teria erradamente autorizado a compra, pela Air France, de 17 novos aviões

Exposição sumária da argumentação das partes

84 As recorrentes consideram desproporcionada a aprovação de um auxílio cujo objectivo era permitir à Air France comprar 17 novos aviões. A Comissão teria cometido um erro manifesto ao considerar que o montante do auxílio não podia ser diminuído pela anulação ou o adiamento da encomenda da Air France num montante de 11,5 mil milhões de FF. Com efeito, o custo da necessária renovação periódica da frota seria um investimento em equipamento e faria, em princípio, parte das despesas de exploração normais de uma companhia aérea. Este tipo de renovação deveria ser efectuado sem auxílio do Estado. De qualquer modo, a compra de novos aparelhos não era indispensável à Air France.

85 As recorrentes no processo T-371/94 acusam ainda a Comissão por não ter fundamentado suficientemente este ponto, embora tivesse sido informada, no decurso do procedimento administrativo, de que a compra de 17 novos aviões não era um elemento essencial do plano de reestruturação, devendo, portanto, ser anulada. A Comissão não teria analisado seriamente os comentários apresentados pelos terceiros interessados em resposta à sua comunicação de 3 de Junho de 1994. A recorrente no processo T-394/94 e as intervenientes Maersk sustentam, em termos gerais, que a Comissão negligenciou fundamentar adequadamente a decisão impugnada, esquecendo-se designadamente de tomar em devida conta as observações pormenorizadas apresentadas pelos terceiros interessados no decurso do procedimento administrativo.

86 A Comissão sustenta que a aquisição dos 17 novos aparelhos era necessária à Air France. Lembra, a este propósito, o texto da decisão impugnada, segundo o qual os custos elevados de exploração da Air France eram, em parte, devidos à heterogeneidade da sua frota, cuja racionalização se encontrava consequentemente prevista no plano de reestruturação (JO, pp. 75 e 76). Este plano, longe de «rejuvenescer» a frota da Air France, mais não faria do que retardar o seu envelhecimento. Por outro lado, os novos aviões com reactores consumiriam significativamente menos carburante, seriam conformes à regulamentação em matéria de protecção do ambiente e os custos de reparação e de manutenção seriam pouco elevados. Finalmente, seriam mais atractivos para os passageiros.

87 Quanto à obrigação de fundamentação, a Comissão entende que a decisão impugnada observa o disposto no artigo 190._ do Tratado. Seria, com efeito, suficiente explicitar numa decisão os principais pontos de direito e de facto que lhe servem de suporte e são necessários para tornar compreensível o raciocínio que determinou a Comissão (acórdão do Tribunal de Justiça, de 4 de Julho de 1963, Alemanha/Comissão, 24/62, Colect., p. 251, 256). Não seria necessário à Comissão discutir todos os pontos de facto e de direito invocados por todos os interessados no decurso do procedimento administrativo (v., por exemplo, o acórdão do Tribunal de Justiça, de 29 de Outubro de 1980, Van Landewyck e o./Comissão, 209/78 a 215/78 e 218/78, Recueil, p. 3125, n._ 66). Por último, a exigência de fundamentação deveria ser apreciada em função das circunstâncias de cada caso, nomeadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários podem ter em receber explicações. A Comissão entende que as condições elaboradas pela jurisprudência acima referida foram plenamente observadas na decisão impugnada, que expõe, ao longo de 17 páginas do Jornal Oficial, todos os elementos de facto e de direito pertinentes no presente processo e que resume igualmente as objecções levantadas por terceiros no decurso do procedimento administrativo. A Comissão contesta especificamente a alegação de que não teve em conta as observações apresentadas no decurso do procedimento administrativo. Essas observações teriam sido devidamente analisadas e transmitidas às autoridades francesas para que estas sobre elas se pronunciassem.

Apreciação do Tribunal

88 Tendo em consideração o teor das acusações das recorrentes, o Tribunal entende que deve verificar, em primeiro lugar, se a decisão impugnada está suficientemente fundamentada quanto à autorização de compra, pela Air France, de 17 novos aviões. Deve recordar-se a este propósito, em primeiro lugar, que, baseando-se em jurisprudência constante, segundo a qual qualquer eventual falta de fundamentação pode ser conhecida oficiosamente (acórdãos do Tribunal de Justiça de 20 de Março de 1959, Nold/Alta Autoridade, 18/57, Recueil, p. 89, 115; Colect., p. 315, e de 20 de Fevereiro de 1997, Comissão/Daffix, C-166/95 P, Colect., p. I-983, n.os 24 e 25, e do Tribunal de Primeira Instância, de 2 de Julho de 1992, Dansk Pelsdyravlerforening/Comissão, T-61/89, Colect., p. II-1931, n._ 129), o Tribunal convidou as recorrentes e os intervenientes em apoio dos seus pedidos a juntarem aos autos as observações que tinham apresentado na Comissão no decurso do procedimento administrativo, na qualidade de interessados, na acepção do artigo 93._, n._ 2, do Tratado, no caso de ainda o não terem feito (v. supra, n._ 33).

89 Nos termos de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a fundamentação exigida pelo artigo 190._ do Tratado deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio seguido pela autoridade comunitária, autora do acto impugnado, por forma a permitir ao Tribunal exercer o seu controlo e aos interessados conhecer as razões da medida adoptada, a fim de poderem defender os seus direitos (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão, C-350/88, Colect., p. I-395, n._ 15, e jurisprudência aí referida).

90 Quanto à interpretação do conceito de «interessados» na acepção dessa jurisprudência, o Tribunal de Justiça declarou, num processo relativo a uma decisão da Comissão de recusa de autorização de um projecto de auxílio concebido por um Estado-Membro a favor de uma empresa nacional, que a exigência de fundamentação deve ser apreciada em função designadamente do interesse que os destinatários ou «outras pessoas atingidas directa e individualmente» pelo acto impugnado, na acepção do artigo 173._ do Tratado, podem ter em receber explicações (acórdão de 13 de Março de 1985, Países Baixos e Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comissão, 296/82 e 318/82, Recueil, p. 809, n._ 19).

91 O Tribunal de Justiça precisou, a seguir, que uma empresa que esteja em concorrência com a empresa beneficiária do auxílio pode ser considerada «interessada», na acepção do artigo 93._, n._ 2, do Tratado e, nessa qualidade, tratada como sendo directa e individualmente atingida pela decisão da Comissão que autoriza o pagamento desse auxílio. O Tribunal de Justiça lembrou, assim, que os interessados, na acepção do artigo 93._, n._ 2, do Tratado já tinham sido definidos como as pessoas, empresas ou associações eventualmente afectadas nos seus interesses pela concessão de um auxílio de Estado, isto é, nomeadamente, as empresas concorrentes e as organizações profissionais (acórdão de 19 de Maio de 1993, Cook/Comissão, C-198/91, Colect., p. I-2487, n.os 24 a 26, e jurisprudência aí referida).

92 É assim patente que a exigência de fundamentação de uma decisão tomada em matéria de auxílios do Estado não pode ser determinada em função unicamente do interesse em ser informado do Estado-Membro ao qual a decisão é dirigida. Com efeito, quando um Estado-Membro obtem da Comissão o que pretende, isto é, a autorização de um projecto de auxílio, o seu interesse numa decisão fundamentada, ao contrário do que acontece no caso dos concorrentes do beneficiário do auxílio, pode ser muito limitado, designadamente quando recebeu, ao longo das negociações com a Comissão e nomeadamente através da troca de correspondência com esta antes de a decisão de autorização ter sido tomada, informações suficientes.

93 No caso em apreço, é pacífico que as recorrentes e as intervenientes Maersk e ACE são interessados, para efeitos do artigo 93._, n._ 2, do Tratado, e que a decisão impugnada as atinge directa e individualmente na acepção do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado, dado que a sua posição no mercado é substancialmente afectada pela medida de autorização do auxílio constante da decisão impugnada (acórdão do Tribunal de Justiça, de 28 de Janeiro de 1986, Cofaz/Comissão, 169/84, Colect., p. 391, n._ 25).

94 Segundo jurisprudência constante, a questão de saber se a fundamentação de uma decisão satisfaz as exigências do artigo 190._ do Tratado deve ser apreciada à luz, não somente do seu teor literal, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (ver acórdão Delacre e o./Comissão, já referido no n._ 89, n._ 16, e jurisprudência aí referida). Ainda que a Comissão não esteja obrigada a responder, na fundamentação de uma decisão, a todas as questões de facto e de direito suscitadas pelos interessados no decurso do procedimento administrativo (acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Janeiro de 1995, Publishers Association/Comissão, C-360/92 P, Colect., p. I-23, n._ 39), deve tomar em consideração todas as circunstâncias e todos os elementos relevantes do caso (acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Outubro de 1996, Alemanha e o./Comissão, C-329/93, C-62/95 e C-63/95, Colect., p. I-5151, n._ 32, a seguir «acórdão Bremer Vulkan/Comissão»), a fim de permitir ao tribunal comunitário exercer a sua fiscalização da legalidade e dar a conhecer, tanto aos Estados-Membros como aos cidadãos interessados as condições em que aplicou o Tratado (acórdão Publishers Association, já referido, n._ 39).

95 Cabe acrescentar que a Comissão adoptou a decisão impugnada em aplicação do artigo 92._, n._ 3, do Tratado, isto é num domínio em que dispõe de um largo poder de apreciação (v. supra, n._ 79). Tendo o Tribunal considerado que o poder discricionário da Comissão tem como contrapartida a obrigação de examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos relevantes do caso (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Novembro de 1991, Technische Universität München, C-269/90, Colect., p. I-5469, n._ 14), o controlo do cumprimento desta obrigação exige uma fundamentação suficientemente precisa para permitir ao Tribunal verificar esse cumprimento.

96 Tem, portanto, que se verificar se transparece, através da fundamentação da decisão, de modo claro e inequívoco, o raciocínio da Comissão, tendo designadamente em consideração acusações essenciais relacionadas com a avaliação do projecto de auxílio controvertido, tal como foram dadas a conhecer à Comissão no decurso do procedimento administrativo, pelas companhias British Airways, TAT, Koninklijke Luchtvaart Maatschappij, a seguir «KLM», SAS, Air UK, Euralair e British Midland, bem como pela ACE, em nome designadamente da Euralair e da Maersk, pelo Reino da Dinamarca, Reino Unido, Reino da Suécia e Reino da Noruega (a seguir «partes interessadas»).

97 Pode ver-se pela leitura do conjunto das observações juntas aos autos que algumas partes tinham insistido nomeadamente, junto da Comissão, no carácter inaceitável da compra de 17 novos aviões por 11,5 mil milhões de FF, prevista no plano de reestruturação. Todas as companhias aéreas não subsidiadas, confrontadas a uma crise de sobrecapacidade, teriam tido que anular ou adiar, no início dos anos 1990, as encomendas de novos aviões, pelo que a Air France não poderia escapar a essa obrigação. A decisão de investir 11,5 mil milhões de FF na aquisição de aviões aumentaria as necessidades de capital adicional e, portanto, as dívidas da Air France. Tendo em conta a sua situação financeira desastrosa, a utilização das receitas da venda de outros activos para esse financiamento não poderia justificar-se. Para assegurar a homogeneidade da frota da Air France, prevista no plano de reestruturação, seria mais indicado transformar os aviões existentes.

98 A companhia TAT (observações, p. 18) e o Reino Unido (observações, p. 6) sublinharam que o investimento que constitui a compra de 17 novos aviões diz respeito às actividades operacionais a curto prazo da Air France e não à sua reestruturação. Tratar-se-ia de uma modernização normal destinada a manter a competitividade da companhia. Ora, uma medida deste tipo deveria ser financiada por recursos próprios da empresa e não por um auxílio do Estado. No caso em apreço, seria inevitável, contrariamente às exigências decorrentes da jurisprudência e da prática decisória da Comissão, a utilização do auxílio controvertido para o financiamento da compra desses aviões. Este auxílio deveria ser visto como um auxílio para funcionamento, não compatível com as exigências do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado. Remetem, a este propósito, para os acórdãos do Tribunal de Justiça Deufil/Comissão (já referido no n._ 79) e de 8 de Março de 1988, Exécutif régional wallon e Glaverbel/Comissão (62/87 e 72/87, Colect., p. 1573), bem como para a Decisão 90/70/CEE da Comissão, de 28 de Junho de 1989, relativa aos auxílios concedidos pela França a determinadas empresas siderúrgicas de primeira transformação do aço (JO 1990 L 47, p. 28).

99 O Tribunal verifica que a Comissão salienta, na decisão impugnada, que um dos problemas do grupo Air France é a heterogeneidade da frota, que é composta por um grande número de aeronaves diferentes (24 tipos ou modelos diferentes), sendo essa heterogeneidade um dos factores de agravação das despesas de exploração (sendo os custos de manutenção particularmente elevados devido à grande diversidade das peças e acessórios necessários e às disparidades de qualificação do pessoal de voo e de terra). Em 31 de Dezembro de 1993, o grupo teria ao seu dispor uma frota de 208 aviões (sendo a frota da Air France composta por 145 aparelhos) com uma idade média de 8,6 anos (JO, p. 75).

100 Quanto às «grandes linhas de orientação» do plano de reestruturação, a Comissão explica que está previsto reduzir de 22 para 17 o número de aviões a entregar durante o período de reestruturação. O investimento correspondente situar-se-ia, assim, em 11,5 mil milhões de FF (JO, p. 75). Quanto aos capitais necessários para este investimento, a Comissão regista o adiamento das encomendas, que faz passar a idade média da frota, no termo do período de reestruturação, para cerca de 9,3 anos. Qualquer atraso suplementar na renovação da frota faria aumentar ainda mais a antiguidade dos aviões e arriscaria pôr em perigo a competitividade da Air France e a viabilidade da sua reestruturação (JO, p. 82).

101 Analisando a proporcionalidade do auxílio relativamente às necessidades da reestruturação (JO, p. 83), a Comissão considera que, se se abstrair do auxílio, a Air France tem três possibilidades de melhorar por ela própria a sua situação financeira, consistindo uma dessas possibilidades no adiamento das encomendas de aviões. Ora, tendo a companhia já diferido algumas encomendas, novos adiamentos implicariam um aumento da idade média da frota para mais de 10 anos, idade esta demasiado elevada para uma companhia que procura recuperar toda a sua capacidade concorrencial (JO, p. 85).

102 O Tribunal considera que esta fundamentação deixa transparecer, de modo claro e inequívoco, as razões por que a Comissão considera que é indispensável, no caso específico da Air France, proceder à compra dos 17 novos aviões. A fundamentação contém os elementos justificativos qualificados como essenciais pela Comissão, ou seja, a necessidade, para a Air France, de dispor de uma frota com uma idade média razoável, o facto de o número de aviões a adquirir só constituir uma parcela do número inicialmente previsto e o facto de o investimento projectado servir para homogeneizar a frota da Air France, saldando-se, portanto, por uma redução dos custos de exploração. A Comissão deu, deste modo, ao mesmo tempo, uma resposta suficiente à primeira parte das observações apresentadas pelas partes interessadas no decurso do procedimento administrativo.

103 Na segunda parte das suas observações, as partes interessadas qualificaram uma parte do auxílio controvertido como auxílio ao funcionamento proibido pela jurisprudência, por se destinar a financiar actividades puramente operacionais da Air France, isto é, a renovação dos aviões da sua frota enquanto bens de equipamento.

OS FUNDAMENTOS CONTINUAN NO NUM.DOC: 694A0371.1

104 Deve declarar-se a este propósito que, no acórdão Deufil/Comissão (já referido no n._ 79), o Tribunal de Justiça aprovou o ponto de vista da Comissão, ao considerar que um investimento consagrado a uma modernização normal destinada a manter a competitividade de uma empresa devia ser financiado pelos recursos próprios dessa empresa e não por um auxílio do Estado (n.os 16 a 19). No acórdão Exécutif régional wallon/Comissão (já referido no n._ 98), o Tribunal entendeu que as considerações expostas pela Comissão, segundo as quais um investimento tendo como finalidade a renovação e a modernização tecnológica de uma linha de produção, que deve efectuar-se periodicamente, não podia considerar-se como sendo destinado a facilitar o desenvolvimento de determinadas actividades económicas na acepção do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado, constituíam um linha de raciocínio compreensível e que cabia no seu poder de apreciação (n.os 31, 32 e 34).

105 Referindo-se a esta jurisprudência, as partes interessadas sublinharam que o montante do auxílio autorizado arriscava tornar-se excessivo, uma vez que uma parte desse auxílio não se destinava à reestruturação da Air France propriamente dita. Ora, no acórdão Philip Morris/Comissão (já referido no n._ 79, n._ 17), o Tribunal de Justiça entendeu que não era permitido aos Estados-Membros efectuar pagamentos que implicassem uma melhoria da situação financeira da empresa beneficiária «sem serem necessários para atingir os objectivos previstos pelo artigo 92._, n._ 3».

106 As partes interessadas salientaram, pois, a eventualidade de um erro de direito, no presente caso, violação do princípio da proporcionalidade especificamente consagrado, em matéria de auxílios do Estado, pelo artigo 92._, n._ 3, do Tratado. Este Tribunal entende que se trata de uma aspecto essencial à avaliação do projecto de auxílio controvertido. A Comissão estava, portanto, obrigada a responder às críticas formuladas nos fundamentos da decisão impugnada.

107 Há que reconhecer, neste contexto, que a Comissão considera, na decisão impugnada, que o investimento na renovação da frota era necessário à viabilidade da reestruturação da Air France (JO, p. 82) e que o adiamento das encomendas de novos aviões faria subir a idade média da frota da Air France a mais de dez anos, idade esta demasiado elevada para uma companhia que pretende recuperar a sua competitividade (JO, p. 85). O investimento na renovação da frota num montante de 11,5 mil milhões de FF, que figura nas «grandes linhas de orientação» do plano de reestruturação (JO, p. 75), é assim considerado pela Comissão como parte integrante da reestruturação da Air France.

108 No Tribunal, a Comissão confirmou, aliás, este ponto de vista ao declarar que a aquisição de 17 novos aviões se justificava «no quadro da execução do Projecto» (n._ 40 da tréplica no processo T-371/94). Além disso, segundo o relatório Ernst & Young apresentado pela Comissão (documento n._ 2 junto à contestação no processo T-371/94), a compra dos aviões era «um elemento integral do programa destinado a racionalizar a frota..., constituindo este investimento um elemento-chave do plano» (p. 22, n._ 22 do relatório).

109 No que se refere às modalidades de financiamento deste investimento, a decisão impugnada indica que a execução do plano de reestruturação iria ser financiada pelo aumento de capital e pela cessão dos activos não associados às actividades principais, da qual a Air France esperava retirar cerca de 7 mil milhões de FF, isto é, pela venda de um determinado número de aviões, que deveria render cerca de 4,1 mil milhões de FF, bem como pela cessão de um stock de peças e acessórios (1,2 mil milhões de FF), de um edifício (0,4 mil milhões de FF) e da cadeia hoteleira Méridien (JO, p. 76). A decisão impugnada acrescenta que as autoridades francesas assumiram o compromisso de garantir que o auxílio, durante a execução do plano, fosse exclusivamente utilizado pela Air France para as finalidades de reestruturação da companhia (JO, pp. 78 e 79).

110 Na avaliação que efectuou sobre a viabilidade do plano de reestruturação, a Comissão declarou que o auxílio em questão se destina a financiar a execução do plano e a reestruturar as finanças da Air France (JO, p. 82). Em resumo, a Comissão entende que o auxílio concedido à Air France é simultaneamente necessário e adequado para dar à companhia os meios de levar a bom termo o seu plano de reestruturação e de recuperar a sua viabilidade (JO, p. 86). Finalmente, a condição de autorização n._ 6 impõe às autoridades francesas que garantam que «o auxílio será utilizado exclusivamente pela Air France para a sua reestruturação» (JO, p. 89).

111 Como resulta destes fundamentos, a decisão impugnada considera que, se o auxílio do Estado serve para reduzir o endividamento da Air France, se destina igualmente a financiar a execução do plano de reestruturação, co-financiada pela cessão dos activos. Ora, a Comissão entende igualmente que o investimento na renovação da frota constitui, ele próprio, um elemento indispensável da reestruturação da Air France. Verifica-se assim, portanto, que a decisão impugnada admite que o auxílio servirá ao financiamento do investimento na frota que implica a compra de 17 novos aviões. Em qualquer caso, a decisão não proíbe que o auxílio possa ser utilizado, pelo menos parcialmente, para o financiamento desse investimento. Com efeito, o único meio financeiro autónomo da Air France destinado a contribuir para o financiamento deste investimento, isto é, a cessão de activos, só deve render 7 mil milhões de FF, quando o custo do financiamento em causa ascende a 11,5 mil milhões de FF.

112 Embora essa compra, acompanhada da cessão de velhos aviões, constitua manifestamente uma modernização da frota da Air France, a decisão impugnada não se pronuncia sobre a pertinência, afirmada pelas partes interessadas, da jurisprudência Deufil/Comissão e Exécutif régional wallon/Comissão (já referidos nos n.os 79 e 98). A Comissão descurou, assim, precisar se tolerava, a título excepcional, o financiamento em causa, porque considerava essa jurisprudência impertinente nas circunstâncias particulares do presente caso ou se pretendia demarcar-se do próprio princípio afirmado por essa jurisprudência.

113 Uma tomada de posição da Comissão quanto a este aspecto era tanto mais necessária quanto a sua própria prática decisória traduz uma oposição de princípio a todos os auxílios para funcionamento, destinados ao financiamento da modernização normal das instalações. Com efeito, a Comissão entende que os investimentos destinados a essa modernização não podem ser havidos como reestruturação e devem, pois, ser financiados por recursos próprios das empresas em causa, sem intervenção do Estado (Decisão 85/471/CEE da Comissão, de 10 de Julho de 1985, relativa a um auxílio concedido pelo Governo alemão a um produtor de fios de poliamida e de propileno instalado em Bergkamen, JO L 278, pp. 26, 29; Decisão 89/228/CEE da Comissão, de 30 de Novembro de 1988, relativa ao decreto-lei n._ 370/87, do Governo italiano, de 7 de Setembro de 1987, convertido na Lei n._ 460, de 4 de Novembro de 1987, relativa à produção e à comercialização, contendo, nomeadamente, novas normas em matéria de produção e comercialização dos produtos vitivinícolas (JO 1989 L 94, pp. 38, 41; Decisão 92/389/CEE da Comissão, de 25 de Julho de 1990, relativa aos auxílios estatais previstos nos decretos-leis n._ 174, de 15 de Maio de 1989, e n._ 254, de 13 de Julho de 1989, bem como no projecto de lei n._ 4230, que regulariza os efeitos produzidos pelos referidos decretos-leis, JO 1992 L 207, pp. 47, 51).

114 De onde resulta que não se vislumbra através da fundamentação da decisão impugnada se a Comissão examinou efectivamente se - e, em caso afirmativo, por que razões - a modernização da frota da Air France podia ser parcialmente financiada por um auxílio destinado à reestruturação da companhia, e isso contrariamente à jurisprudência acima mencionada e à sua própria prática decisória.

115 Esta constatação não é infirmada pelos esclarecimentos que a República Francesa e a Air France deram no Tribunal a propósito dos investimentos aeronáuticos de 11,5 mil milhões de FF previstos no plano de reestruturação. Tendo estas intervenientes indicado que a soma de 11,5 mil milhões de FF seria fraccionada em três partes, ou seja, 7,6 mil milhões para a compra de 17 aviões, 3 mil milhões para a compra de peças e acessórios e 0,9 mil milhões para obras aeronáuticas, é evidente que as obras aeronáuticas e as peças e acessórios servem, ao mesmo título que os novos aviões, à modernização da companhia.

116 É verdade que a Comissão alegou posteriormente, no decurso do presente processo, que o auxílio controvertido se destinava exclusivamente ao desendividamento da Air France e não à compra dos 17 novos aviões, devendo o investimento da frota ser financiado exclusivamente pelas receitas de exploração da Air France. Há que reconhecer, porém, que este raciocínio, desenvolvido pelos agentes da Comissão no Tribunal, não só não consta da decisão impugnada, mas é mesmo contrariado pelos fundamentos desta, segundo os quais o auxílio se destinava a financiar, pelo menos parcialmente, a execução do plano de reestruturação que abrangia a modernização da frota da Air France. Ora, como o Tribunal de Justiça decidiu no seu acórdão de 15 de Junho de 1994, Comi