CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PAOLO MENGOZZI

apresentadas em 16 de Dezembro de 2010 ( )

Processo C‑176/09

Grão‑Ducado do Luxemburgo

contra

Parlamento Europeu

contra

Conselho da União Europeia

«Recurso de anulação – Transportes – Directiva 2009/12/CE – Âmbito de aplicação – Aeroportos que registam o maior volume de tráfego de passageiros em cada Estado‑Membro – Violação dos princípios da igualdade de tratamento, da subsidiariedade e da proporcionalidade»

1. A Directiva 2009/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março de 2009, relativa às taxas aeroportuárias ( ) (a seguir «directiva») é aplicável a duas categorias de aeroportos. Por um lado, aos aeroportos «cujo tráfego anual seja superior a 5 milhões de passageiros» e, por outro, aos que registem «o maior volume de tráfego de passageiros em cada Estado‑Membro».

2. Com o presente recurso, o Grão‑Ducado do Luxemburgo pede, a título principal, a anulação da disposição referente à segunda categoria de aeroportos. A título subsidiário, se o Tribunal de Justiça não considerar possível a anulação parcial da directiva, o Luxemburgo pede a sua anulação na totalidade.

I – Quadro jurídico

A – Directiva 2009/12/CE

3. A directiva impugnada foi adoptada com base no artigo 80.°, n.° 2, CE, e tem como objectivo estabelecer «princípios comuns para a cobrança de taxas aeroportuárias nos aeroportos comunitários» (artigo 1.°, n.° 1).

4. O segundo, terceiro e quarto considerandos da directiva prevêem:

«(2) É necessário estabelecer um quadro comum que regulamente as características essenciais das taxas aeroportuárias e o modo como são fixadas, dado que, na sua falta, os requisitos básicos da relação entre as entidades gestoras aeroportuárias e os utilizadores do aeroporto podem não ser cumpridos. [...]

(3) A presente directiva deverá aplicar‑se aos aeroportos situados na Comunidade com uma dimensão superior a um determinado nível mínimo, dado que a gestão e o financiamento dos aeroportos de pequena dimensão não exigem a aplicação de um quadro comunitário.

(4) Além disso, num Estado‑Membro onde nenhum aeroporto atinja a dimensão mínima para a aplicação da presente directiva, o aeroporto que registe o maior volume de tráfego de passageiros goza de uma posição tão privilegiada como ponto de entrada nesse Estado‑Membro que é necessário sujeitá‑lo à aplicação da presente directiva a fim de garantir o respeito de certos princípios básicos na relação entre a entidade gestora aeroportuária e os utilizadores do aeroporto, nomeadamente no que se refere à transparência das taxas e à não discriminação entre os utilizadores do aeroporto.»

5. Segundo o décimo nono considerando, o objectivo da directiva «não pode ser suficientemente realizado pelos Estados‑Membros, dado que os sistemas de taxas aeroportuárias não podem ser estabelecidos ao nível nacional de modo uniforme em toda a Comunidade, e pode, pois, devido às suas dimensões e efeitos, ser mais bem alcançado a nível comunitário».

6. Nos termos do artigo 1.°, n.° 2, a directiva é aplicável «aos aeroportos situados nos territórios aos quais se aplica o Tratado e abertos ao tráfego comercial cujo tráfego anual de passageiros seja superior a 5 milhões, e ao aeroporto que registe o maior volume de tráfego de passageiros em cada Estado‑Membro».

7. Em concreto, a directiva prevê a obrigação de os Estados‑Membros estabelecerem um procedimento para a realização de consultas periódicas, pelo menos uma vez por ano, entre a entidade gestora aeroportuária e os utilizadores do aeroporto, a respeito do funcionamento do sistema das taxas aeroportuárias cobradas por aquela a estes últimos, como contrapartida da utilização das infra‑estruturas disponibilizadas e dos serviços prestados (artigo 6.°, n.° 1). Neste contexto, ambos têm a obrigação recíproca de fornecer as informações necessárias para a determinação das taxas aeroportuárias (artigo 7.°).

8. Cada Estado deve criar uma autoridade supervisora independente que assegure o respeito das obrigações previstas pela directiva (artigo 11.°) e cuja intervenção as partes possam solicitar em caso de desacordo sobre uma decisão relativa às taxas aeroportuárias (artigo 6.°, n.° 3).

9. A Comissão Europeia deve preparar até 15 de Março de 2013, um relatório sobre a aplicação da directiva, que avalie os progressos efectuados na consecução dos seus objectivos e a necessidade de eventuais alterações (artigo 12.°).

10. A directiva especifica que o prazo de transposição para o direito nacional termina em 15 de Março de 2011 (artigo 13.°).

II – Tramitação no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

11. O Luxemburgo interpôs o presente recurso mediante petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 18 de Maio de 2009.

12. A Comissão Europeia interveio no processo em apoio da posição do Parlamento e do Conselho. A República Eslovaca interveio em apoio do Luxemburgo.

13. As partes foram ouvidas na audiência de 21 de Outubro de 2010.

14. O Luxemburgo pede ao Tribunal de Justiça que se digne:

– a título principal, anular a passagem do artigo 1.°, n.° 2, da directiva, que se refere aos aeroportos «com o maior volume de tráfego de passageiros em cada Estado‑Membro»;

– a título subsidiário, anular a directiva na sua totalidade;

– em qualquer dos casos, condenar as instituições recorridas nas despesas.

15. O Parlamento e o Conselho pedem ao Tribunal de Justiça que se digne:

– negar provimento ao recurso;

– condenar o Luxemburgo nas despesas;

– a título subsidiário, no caso de anulação da directiva, manter os seus efeitos até à adopção de um novo acto.

III – Argumentos das partes

A – Quanto à violação do princípio da não discriminação

16. O Luxemburgo alega a violação do princípio da não discriminação: a directiva trata de modo diferente situações comparáveis e de modo igual situações diferentes.

17. No que se refere à primeira forma de discriminação, o Luxemburgo argumenta que a inclusão no âmbito de aplicação da directiva de aeroportos como o de Luxembourg‑Findel (a seguir «aeroporto de Findel») acarreta para estes últimos despesas e encargos administrativos que não recaem sobre outros aeroportos em situação comparável, como é o caso dos grandes aeroportos regionais com um volume de tráfego anual de passageiros inferior a 5 milhões, sem que essa diferença de tratamento seja objectivamente justificada.

18. A este respeito, refere, em especial, os aeroportos de Charleroi, na Bélgica, e de Hahn, na Alemanha, que, situados na mesma zona de captação de Findel, estão em concorrência directa com este. O aeroporto de Findel (que teve um volume de tráfego de 1 642 848 passageiros, em 2007) é abrangido pelo âmbito de aplicação da directiva por ser o aeroporto principal do Luxemburgo. Ao contrário, os outros dois aeroportos referidos, apesar de registarem um volume de tráfego de passageiros superior (2,9 milhões e 4 milhões de passageiros, respectivamente, em 2008) não são abrangidos pelo âmbito de aplicação da directiva porque não ultrapassam os 5 milhões de passageiros por ano e não são os aeroportos principais dos respectivos Estados‑Membros.

19. Relativamente à segunda forma de discriminação, o Luxemburgo alega que a directiva o trata de modo análogo a outros Estados, como a Bélgica e a Alemanha, que têm aeroportos com um volume de tráfego de passageiros manifestamente superior aos 5 milhões. Como a posição dos principais aeroportos destes Estados‑Membros é diferente, não estão sujeitos aos mesmos encargos.

20. Na opinião do Luxemburgo, a «posição privilegiada» dos aeroportos principais não proporciona aos aeroportos com um volume de tráfego de passageiros reduzido, como o de Findel, o mesmo tipo de vantagem que resulta de ter um elevado volume de tráfego de passageiros. Acresce que o aeroporto de Findel não é comparável aos grandes aeroportos internacionais, inclusivamente do ponto de vista económico.

21. O Luxemburgo contesta a asserção do quarto considerando da directiva, refutando que o aeroporto principal de cada Estado‑Membro goze de uma posição privilegiada por ser o «ponto de entrada» nesse Estado. Com este quarto considerando, o Conselho procurou dar uma justificação a posteriori incluir na directiva, pelo menos, um aeroporto em cada Estado‑Membro.

22. Segundo o Luxemburgo, o risco de posição dominante é maior em aeroportos regionais bem mais importantes do que o de Findel, os quais, apesar de situados na proximidade de grandes centros urbanos, não são o aeroporto principal dos respectivos Estados‑Membros e, por isso, são excluídos do âmbito de aplicação da directiva. O aeroporto de Findel é objecto de discriminação em relação a estes últimos, devido a uma diferença de tratamento baseada meramente na nacionalidade do aeroporto.

23. Por último, o Luxemburgo não reconhece ao legislador qualquer justificação para ter sujeitado Findel a encargos que, na opinião deste Estado, são discriminatórios. No seu entender, as eventuais avaliações complexas realizadas na elaboração da directiva não podem dizer respeito a uma situação tão obviamente clara como a de Findel.

24. A Eslováquia partilha das objecções do Luxemburgo relativas aos custos e encargos administrativos, acrescentando, em particular, que os procedimentos administrativos e de controlo previstos pela directiva (como o direito que assiste aos utilizadores de um aeroporto de recorrer a uma autoridade independente em diferendos relativos a uma decisão da entidade gestora aeroportuária) podem ocasionar um bloqueio do processo decisório, tornando os aeroportos menos competitivos.

25. O Conselho, por seu lado, considera que, para criar um contexto de transparência das taxas aeroportuárias vantajosa para o sector da aviação, o legislador não podia ignorar a posição privilegiada do aeroporto principal em cada Estado‑Membro. Essa posição torna‑o equiparável aos aeroportos que ultrapassam o limiar dos 5 milhões de passageiros por ano. A este propósito, o Conselho desmente que o alargamento da aplicação da directiva aos aeroportos que registam o maior volume de tráfego de passageiros em cada Estado‑Membro tenha sido efectuado a posteriori. Em todo o caso, mesmo que não tivessem sido introduzidas alterações ao âmbito de aplicação da directiva originalmente proposto (que incluía os aeroportos com um tráfego anual superior a um milhão de passageiros ou a 25 000 toneladas de carga), o aeroporto de Findel, que em 2008 registou um movimento de carga de mais de 700 000 toneladas, teria sido igualmente sujeito às disposições da directiva.

26. O Conselho sustenta, além disso, que o Luxemburgo não demonstrou a existência da alegada disparidade de tratamento. Não ficou provado que os aeroportos de Charleroi e de Hahn gozem de uma posição privilegiada análoga à dos aeroportos principais dos respectivos Estados‑Membros, nem que as companhias aéreas que habitualmente operam no aeroporto de Findel seriam levadas a abandoná‑lo para se instalarem em Charleroi ou Hahn.

27. Segundo o Parlamento, só a aplicação da directiva a todos os Estados‑Membros permite uma maior transparência e não discriminação na fixação das taxas aeroportuárias por parte das entidades gestoras. Além disso, desse modo as companhias aéreas têm a possibilidade de escolher, pelo menos, um aeroporto em cada Estado‑Membro, sujeito à regulamentação comunitária em matéria de taxas aeroportuárias.

28. Em segundo lugar, o Parlamento defende que as obrigações decorrentes da directiva não comportam custos susceptíveis de colocar o aeroporto de Findel em posição de desvantagem relativamente aos aeroportos que não estão sujeitos à directiva.

29. O Parlamento, contando neste ponto com o acordo do Conselho, insiste, além disso, na necessidade de a directiva ser aplicada em todos os Estados‑Membros: desse ponto de vista, a disposição contestada pelo Luxemburgo é um elemento essencial da economia do texto legislativo, pois assegura a existência em cada Estado‑Membro de, pelo menos, um aeroporto obrigado a respeitar as regras de transparência em matéria de taxas aeroportuárias.

30. Por seu lado, a Comissão apoia a interpretação da directiva feita pelo Parlamento e pelo Conselho. Em particular, no que se refere à justificação prevista no quarto considerando, esclarece que só duas categorias de aeroportos podem encontrar‑se numa posição de força em relação às transportadoras aéreas: os aeroportos principais de cada Estado‑Membro, enquanto «ponto de entrada» privilegiado nesse Estado e os aeroportos com um volume de tráfego de passageiros superior aos 5 milhões.

31. Para a Comissão, o critério do aeroporto «principal» em cada Estado‑Membro é, à luz do objectivo da directiva, o pilar de toda a regulamentação das taxas aeroportuárias. Ao invés, o critério do volume de tráfego de passageiros superior a 5 milhões só serve para complementar do primeiro.

B – Quanto à violação dos princípios da proporcionalidade e da subsidiariedade

32. Relativamente ao princípio da proporcionalidade, o Luxemburgo considera que os procedimentos e os encargos administrativos decorrentes da directiva são excessivos e desproporcionados em relação à realidade de Findel.

33. No que respeita ao princípio da subsidiariedade, o Estado recorrente contesta que seja necessária a aplicação de um quadro comunitário para a gestão e financiamento dos aeroportos com menos de 5 milhões de passageiros por ano. Prova disso mesmo seria o facto de muitos aeroportos de maior dimensão do que o de Findel estarem isentos das obrigações decorrentes da directiva.

34. O Conselho contesta esta tese, afirmando que a regulamentação das taxas aeroportuárias implica avaliações complexas que asseguram ao legislador uma ampla margem de discricionariedade, só passível de ser impugnada em caso de erro manifesto. Em sintonia com este percurso lógico, considera que o recurso deve ser julgado improcedente, por não se ter demonstrado o carácter manifestamente desajustado da medida em relação aos objectivos visados pelo legislador comunitário.

35. O Conselho salienta, além disso, que os princípios essenciais em que a directiva assenta, ou seja, os princípios da transparência, da não discriminação e da consulta, facilitam não só a actividade das companhias aéreas mas também a dos aeroportos. Em sua opinião, como estes princípios comuns podem ser mais bem definidos a nível da União, o Luxemburgo não demonstrou em que consiste a alegada violação do princípio da subsidiariedade.

36. O Parlamento subscreve em grande parte a posição do Conselho, acrescentando que a proporcionalidade da medida é evidente, dado o nível mínimo das obrigações nela previstas.

37. A Comissão, por seu lado, salienta que o facto de os princípios da consulta obrigatória e da não discriminação já terem sido adoptados na maior parte dos Estados‑Membros redefine a incidência da directiva no sistema aeroportuário desses Estados, em termos de encargos administrativos.

IV – Apreciação

38. Em apoio das suas conclusões, o Luxemburgo invoca dois fundamentos: o primeiro, relativo à violação do princípio da não discriminação e o segundo à violação dos princípios da proporcionalidade e da subsidiariedade.

39. Na minha apreciação do litígio abordarei, antes de mais, os limites da fiscalização da legalidade, pelo Tribunal de Justiça, no que se refere à opção do legislador sobre o âmbito de aplicação da directiva. Dentro destes parâmetros, analisarei a comparabilidade das situações, à luz dos princípios da não discriminação e da proporcionalidade da medida. Por último, debruçar‑me‑ei sobre a alegada violação do princípio da subsidiariedade.

40. A título preliminar, porém, julgo necessário esclarecer qual é o objectivo da directiva, a fim de determinar se, à sua luz, é possível uma anulação parcial do acto legislativo.

A – Observações preliminares

1. Quanto ao objectivo da directiva

41. As observações das partes mostram que não há unanimidade entre elas quanto à definição do objectivo da directiva. Segundo o Parlamento, o Conselho e a Comissão, a directiva visa principalmente proteger as companhias aéreas contra possíveis comportamentos abusivos dos aeroportos que gozam de uma posição de força. O Luxemburgo manifestou‑se no mesmo sentido, pelo menos nas observações escritas que apresentou em resposta à intervenção da Comissão. Em sentido diverso, a Eslováquia parece defender que o objectivo do legislador foi favorecer um desenvolvimento correcto do jogo da concorrência entre aeroportos, prevenindo abusos de posição dominante.

42. A análise da directiva e dos trabalhos preparatórios mostra claramente que a posição correcta é a primeira e que a directiva visa impedir que os aeroportos possam aproveitar, em detrimento das companhias aéreas, as vantagens especiais de que podem usufruir devido à sua localização ou dimensão.

43. A este propósito, recordo que o segundo considerando da directiva refere expressamente a «relação entre as entidades gestoras aeroportuárias e os utilizadores do aeroporto».

44. A interpretação alternativa não tem qualquer sustentação no texto da directiva e parece basear‑se apenas numa vaga indicação decorrente dos trabalhos preparatórios. Contudo, aparte o facto de, como é sabido, os trabalhos preparatórios não poderem ser considerados determinantes quando o respectivo conteúdo não encontra qualquer expressão no texto legislativo ( ), a análise desses trabalhos também confirma que o objectivo do legislador foi regulamentar as relações entre as entidades gestoras aeroportuárias e as companhias aéreas.

45. Em particular, isto era já bem claro no parecer do Comité Económico e Social ( ) e a própria Comissão, enquanto autora da proposta de directiva, afirmou explicitamente, tanto na comunicação de 8 de Julho de 2008 ( ) como no parecer de 18 de Fevereiro de 2009 ( ), que «o objectivo da proposta adoptada pela Comissão em 24 de Janeiro de 2007 consiste em facilitar o debate sobre as taxas aeroportuárias entre aeroportos e companhias aéreas».

46. Consequentemente, tanto o teor da directiva como a análise dos trabalhos preparatórios que levaram à sua aprovação indicam claramente que o objectivo que o legislador quis prosseguir e que deve ser tido em consideração na apreciação da legalidade da directiva é o de evitar abusos por parte das entidades gestoras aeroportuárias em relação às companhias aéreas.

2. Quanto à anulação parcial da directiva

47. Como foi referido, o Luxemburgo pede, a título principal, que a directiva seja declarada ilegal na parte em que alarga o seu âmbito de aplicação ao aeroporto com «maior volume de tráfego de passageiros em cada Estado‑Membro». Em sua opinião, a eliminação desta parte não desvirtua a economia da directiva.

48. Não partilho desta opinião.

49. O vício invocado pelo Luxemburgo está relacionado com o alcance da directiva impugnada, em especial com a extensão dos procedimentos de controlo nela previstos a, pelo menos, um aeroporto em cada Estado‑Membro.

50. Segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a anulação parcial de um acto só é possível se envolver partes «destacáveis» desse acto e sob condição de que a anulação parcial não tenha por efeito modificar a substância do mesmo ( ). No caso dos autos, o âmbito de aplicação da directiva é, em minha opinião, um dos seus elementos essenciais.

51. Como se depreende dos trabalhos preparatórios, a discussão entre as instituições para definir o campo de aplicação da directiva esteve no centro dos debates em todo o processo legislativo ( ). A opção de utilizar os dois critérios, que consistem respectivamente num limiar numérico (5 milhões de passageiros por ano) e na natureza «privilegiada» de um aeroporto (com a inclusão do aeroporto principal de cada Estado‑Membro) resultou de um laborioso compromisso que permitiu evitar o impasse que, anos antes, levara já a retirar uma proposta da Comissão ( ).

52. Por estas razões, considero que a inclusão do aeroporto principal de cada Estado‑Membro no âmbito de aplicação da directiva está indissoluvelmente ligada à inclusão dos aeroportos que têm um volume de tráfego anual de passageiros superior a 5 milhões.

53. Por conseguinte, é óbvio que, se se entendesse que a referência ao principal aeroporto de cada Estado‑Membro devia ser eliminada, rejeitando o duplo critério previsto pelo legislador, o limiar de 5 milhões de passageiros por ano revelar‑se‑ia inadequado para a consecução dos objectivos da directiva. No mínimo, a lógica prosseguida pelo legislador seria profundamente alterada.

54. Em consequência, a serem aceites os argumentos aduzidos pelo Luxemburgo, em minha opinião, o Tribunal de Justiça só poderia decidir a anulação total da directiva impugnada.

B – Quanto aos limites do exame da validade da directiva

55. A directiva objecto do presente recurso foi adoptada com base no artigo 80.°, n.° 2, CE. É jurisprudência constante que, no sector dos transportes, como em todos aqueles em que estão em jogo apreciações de natureza política, económica e social, o legislador dispõe de uma ampla margem de discricionariedade ( ). Nessas situações, o Tribunal de Justiça refere‑se a «avaliações complexas» ( ), complexidade essa explicada não só pela dificuldade de conciliar interesses divergentes como pelas responsabilidades políticas inerentes à actividade de regulamentação económica e social. No âmbito de fiscalização da legalidade dos actos legislativos relativos a esses sectores não cabe ao Tribunal pronunciar‑se sobre a oportunidade das opções do legislador, nem sancionar as escolhas legislativas viciadas por um erro manifesto de apreciação ( ).

56. Acrescente‑se que a discricionariedade conferida ao legislador comunitário compreende a possibilidade de estabelecer globalmente os elementos de facto a ter em consideração nas suas escolhas. De facto, como o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de esclarecer, quando a situação de uma política comum, como a dos transportes, implica a necessidade de avaliar uma situação económica complexa, o poder discricionário de que as instituições dispõem não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance das disposições a adoptar, mas também, em certa medida, à verificação dos dados de facto, que pode ser realizada com base em verificações globais ( ).

C – Quanto à violação do princípio da não discriminação

57. Segundo jurisprudência constante, o princípio da não discriminação obriga a que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e a que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, a menos que se justifique objectivamente ( ).

58. Passo agora a analisar, separadamente, as formas de discriminação alegadas pelo Luxemburgo a fim de verificar, antes de mais, se as situações que este Estado‑Membro utilizou como termo de comparação são comparáveis à sua e, em caso afirmativo, se o tratamento controvertido conduz efectivamente a uma discriminação.

59. Atendendo às considerações expostas relativamente à discricionariedade do legislador, a questão que importa para efeitos de comparação é saber se a opção de tratar os aeroportos «principais» de cada Estado‑Membro do mesmo modo que os aeroportos com um volume de tráfego de passageiros superior a 5 milhões e de modo diferente os aeroportos «secundários» com um volume de tráfego de passageiros comparável ao dos «principais», consubstancia uma disparidade de tratamento, fruto de um erro manifesto de apreciação. A situação será apreciada atendendo ao objectivo visado pelo legislador que, como se viu, é evitar abusos das entidades gestoras aeroportuárias em relação às companhias aéreas.

1. Quanto ao tratamento diferente de situações comparáveis

60. No que se refere ao tratamento diferente de situações comparáveis, o Luxemburgo refere duas formas de discriminação que penalizariam um aeroporto como Findel, em relação aos aeroportos «secundários» não abrangidos pelo âmbito de aplicação da directiva. A primeira refere‑se a aeroportos que o Luxemburgo considera estarem em concorrência directa com Findel e que registam um volume de tráfego de passageiros comparável ao deste último, designadamente os de Hahn e Charleroi. A segunda forma de discriminação refere‑se a aeroportos comparáveis a Findel não só em dimensão mas também do ponto de vista estratégico, devido à sua localização na proximidade de grandes centros urbanos.

61. A violação do princípio da igualdade de tratamento, resultante do tratamento diferenciado de situações análogas, pressupõe que as situações sejam comparáveis não só no que respeita a todos os elementos que as caracterizam como ao objecto e ao objectivo do acto comunitário que institui a distinção em causa ( ). Portanto, deste ponto de vista, para comparar as presentes situações há que ter em consideração não só elementos como o volume de tráfego de passageiros ou a relação de concorrência entre aeroportos ( ) mas também todas as circunstâncias que, do ponto de vista das companhias aéreas, ou seja, dos sujeitos que a directiva visa proteger, podem tornar um aeroporto comparável ou distinto em relação a outro.

a) Comparação com os aeroportos secundários com um volume de tráfego semelhante situados na mesma zona de captação do aeroporto de Findel

62. Principiarei por analisar a posição de um aeroporto como Findel em relação a um aeroporto secundário com um volume de tráfego semelhante e situado na mesma zona de captação, como o de Hahn, por exemplo. Estas considerações valem também, de um modo geral, em relação a todos os aeroportos com um volume de tráfego de passageiros comparável ao de Findel mas não situados na proximidade de um centro urbano.

63. Neste aspecto, é possível partilhar da opinião da Comissão, segundo a qual os aeroportos principais de cada Estado‑Membro têm determinadas características comuns que não se encontram noutros aeroportos.

64. Uma dessas características é, por exemplo, a localização nas imediações de uma cidade, que frequentemente é a capital; esse facto torna‑os particularmente atractivos, pelo menos para determinada categoria de pessoas, que se deslocam em viagens de negócios. No que se refere a este segmento de mercado, interessa mais às companhias aéreas ter uma oferta de voos de ida e volta para um aeroporto principal como Findel do que para um secundário, como Hahn. Em contrapartida, um aeroporto do género deste último, dada a sua localização mais distante, é mais atractivo para as chamadas companhias low cost, que procuram satisfazer uma procura com exigências diferentes de quem viaja em trabalho: uma procura mais sensível aos preços dos voos e com maior predisposição para aceitar percursos mais longos entre a cidade e o aeroporto.

65. Além disso, é evidente que, quanto mais não seja por razões de reputação, um aeroporto principal tem condições para atrair tanto uma clientela de negócios como uma clientela «turística» ao passo que, pelas razões acima expostas, um aeroporto «secundário» normalmente interessa sobretudo ao segundo tipo de clientela. Por outras palavras, enquanto os aeroportos principais podem facilmente ter como interlocutores tanto as companhias de bandeira como as low cost, para os aeroportos secundários é mais fácil ter como interlocutores apenas as segundas. Atendendo às diferentes categorias de companhias aéreas que utilizam os dois tipos de aeroportos e à consequente diferença das estratégias comerciais postas em prática por estes últimos, é mesmo possível, tal como a Comissão, duvidar que exista realmente uma concorrência directa entre os aeroportos principais e os secundários.

66. Com base nestes elementos, considero que um aeroporto principal e um aeroporto secundário, embora tendo um volume de tráfego de passageiros comparável, não são perfeitamente permutáveis do ponto de vista das companhias aéreas.

67. Para pôr à prova esta afirmação basta questionar se a aplicação da directiva pode ser suficiente para levar as companhias aéreas a transferirem‑se de um aeroporto principal para um aeroporto «secundário», com um volume de tráfego comparável. Ora, os documentos apresentados não indiciam de modo algum que os custos e os encargos administrativos decorrentes da aplicação da directiva levariam as companhias aéreas a abandonar Findel em favor de aeroportos como Hahn. Pelo contrário, a análise realizada pelo Luxemburgo sobre o impacto financeiro da directiva revela que o aumento dos custos seria bastante moderado.

68. A propósito, importa observar que, no caso do Luxemburgo, não é evidente quem deve, em última análise, suportar os custos inerentes à transposição da directiva. De facto, o texto legislativo não estabelece qualquer regra nesta matéria. O Luxemburgo parece não aceitar que, no caso de transposição da directiva para a sua ordem jurídica interna, os custos sejam suportados pelo Estado. Nas suas observações escritas, deu por adquirido que a entidade gestora aeroportuária repercutiria os custos nas companhias aéreas e estas últimas nos utilizadores finais (os passageiros). Na audiência também nem sequer foi excluída a possibilidade de a entidade gestora aeroportuária optar por não repercutir esses custos nas companhias aéreas.

69. Em todo o caso, observe‑se que o próprio Luxemburgo, ao admitir nos seus articulados que, em última análise, os custos mais elevados venham a ser suportados exclusivamente pelos passageiros – ou seja, sem considerar sequer a hipótese de os encargos serem também partilhados pelas companhias aéreas de transporte de carga ( ), pelo Estado ou pela entidade gestora aeroportuária – só previu, como máximo, a possibilidade de um aumento das taxas aeroportuárias estimado em 16 %, o que corresponde a 50 cêntimos de euro por passageiro. Mesmo admitindo que esse aumento seja comprovado, não me parece susceptível de acarretar uma perda de utilizadores para o aeroporto de Findel, até porque, se as transportadoras transferissem tal aumento para os passageiros, ele iria repercutir‑se em pessoas que, como vimos, ao contrário das que normalmente utilizam os aeroportos não principais, são pouco sensíveis a variações no preço dos bilhetes.

70. Por estas razões, para os efeitos do presente litígio, a situação de Findel não é comparável à de aeroportos como Hahn e Charleroi que, apesar de dimensão semelhante, não são o aeroporto principal de um Estado‑Membro. Por conseguinte, não considero que haja qualquer discriminação no facto de apenas a primeira categoria de aeroportos ser incluída no âmbito de aplicação da directiva.

b) Comparação com os aeroportos secundários com um volume de tráfego comparável e situados na proximidade de centros urbanos

71. Diferente pode ser, em parte, o percurso lógico relativamente à disparidade de tratamento, invocada pelo Luxemburgo, entre o aeroporto de Findel e outras estruturas aeroportuárias com um tráfego anual de passageiros inferior a 5 milhões mas que, apesar de situadas na proximidade de um grande centro urbano, não são os aeroportos principais dos respectivos Estados‑Membros. Na audiência, o Luxemburgo apontou, como exemplos destes aeroportos, o de Turim, em Itália e o de Bordéus, em França.

72. Com base nas considerações expostas, não aceito que o volume de tráfego comparável seja determinante para efeitos da comparação pois, como se viu ( ), o tráfego de passageiros, por si só, não basta para explicar a preferência que as companhias aéreas possam ter por um aeroporto em vez de outro. Concentrar‑me‑ei, por isso, no aspecto da localização na proximidade dos grandes centros urbanos. Deste ponto de vista, em minha opinião, a questão que se coloca é saber se, para uma companhia aérea, um aeroporto «secundário» situado próximo de um centro urbano tem o mesmo interesse estratégico que um aeroporto principal.

73. O interesse estratégico relevante para efeitos de inclusão no âmbito de aplicação da directiva foi definido pelo legislador no quarto considerando, no qual a noção de «posição privilegiada» é explicada pelo facto de, para as companhias aéreas, estes aeroportos serem um «ponto de entrada nesse Estado‑Membro».

74. Portanto, é evidente que, na perspectiva do legislador, o «ponto de entrada» é entendido tendo apenas em atenção as companhias aéreas e não os passageiros. Deste ponto de vista, o aeroporto principal poderia ser a única escala de ingresso de uma companhia aérea num determinado Estado‑Membro, como é o caso do aeroporto de Findel, entre outros. Alternativamente, poderia ser a própria companhia aérea a ter interesse em fazer uma única escala num Estado‑Membro e, nesse caso, parece razoável que prefira o aeroporto com o maior número de passageiros.

75. Por conseguinte, parece‑me coerente com o objectivo da directiva considerar que a posição de força de que goza um aeroporto principal, em relação às companhias aéreas, é superior à que pode ter um aeroporto situado na proximidade de um qualquer centro urbano.

76. Observo também que o facto de os utilizadores de um aeroporto deste segundo tipo não poderem beneficiar dos procedimentos previstos pela directiva, uma vez que esta não lhes é aplicável, pode, em última análise, configurar uma discriminação entre utilizadores, ou seja, entre companhias aéreas, mas não uma discriminação entre aeroportos como aquela que o Luxemburgo critica. Paradoxalmente, porém, essa situação, em vez de penalizar, pode ser vantajosa para aeroportos como Findel, que se tornariam mais atractivos para as companhias aéreas precisamente devido à obrigação de praticarem uma política transparente em matéria de taxas aeroportuárias.

77. Em minha opinião, o Luxemburgo não conseguiu provar que a posição privilegiada de Findel não é susceptível de originar um risco de abuso de posição dominante. Por conseguinte, sou de opinião que o legislador não cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar de modo distinto as duas categorias de aeroportos em questão, atendendo à diferença do seu interesse estratégico para as companhias aéreas. Portanto, havendo um tratamento diferente de situações diferentes, não vejo qualquer discriminação arbitrária no facto de serem incluídos no âmbito de aplicação da directiva os aeroportos «principais» e excluídos os aeroportos «secundários» situados nas imediações de um centro urbano.

78. Em conclusão, como as duas categorias de aeroportos não gozam da mesma posição de força relativamente às companhias aéreas, não considero que tenha havido uma violação do princípio da igualdade de tratamento.

2. Quanto ao tratamento igual de situações diferentes

79. O segundo aspecto em que é avaliada a existência de uma possível discriminação é o do tratamento igual de situações diferentes. O Luxemburgo alega, em especial, que o legislador comunitário equiparou injustificadamente o aeroporto principal de cada Estado‑Membro aos aeroportos com um tráfego anual de passageiros superior a 5 milhões.

80. Neste caso, a questão também é encarada do ponto de vista das companhias aéreas, questionando‑se designadamente se, em relação a estas últimas, o aeroporto principal de um Estado‑Membro está na mesma posição de força que os aeroportos com um volume de tráfego de passageiros elevado.

81. A este propósito, observo que o legislador comunitário, com base numa legítima análise global do sector aeroportuário ( ), teve em consideração dois tipos de características que podem colocar um determinado aeroporto numa posição de força especial, no que se refere à fixação das taxas aeroportuárias: a situação estratégica e a dimensão. O âmbito de aplicação da directiva foi definido com base neste duplo critério, que identifica objectivamente dois tipos de aeroportos: os principais e os que têm um tráfego anual de passageiros superior a 5 milhões.

82. O Luxemburgo não conseguiu demonstrar que o percurso lógico do legislador em que se baseou a inclusão dos aeroportos principais de cada Estado‑Membro seja alheio ao objectivo da directiva. Com efeito, saliento que a equiparação entre os aeroportos principais e os que têm um volume de tráfego de passageiros superior a 5 milhões satisfaz a exigência de ter em conta não só as vantagens da dimensão como também as estratégicas, de que geralmente gozam determinadas categorias de aeroportos. Por outro lado, estes parâmetros visam impedir que as entidades gestoras aeroportuárias regulem de modo totalmente discricionário as taxas de utilização das infra‑estruturas aeroportuárias. O facto de a situação de um aeroporto como Findel não ser idêntica à de um aeroporto com mais de 5 milhões de passageiros por ano não significa que seja ilegítimo impor a ambos os aeroportos as obrigações de transparência tarifária previstas pela directiva. O elemento que torna comuns os dois aeroportos, ou seja, o facto de gozarem de uma posição de força no mercado – embora por razões diferentes – é o que justifica a circunstância de ambos serem obrigados a respeitar a directiva.

83. Consequentemente, uma vez que, à luz do objectivo da directiva, os aeroportos principais e os que têm um volume de tráfego de passageiros superior a 5 milhões se encontram numa situação comparável, concluo que não houve qualquer discriminação arbitrária desfavorável aos primeiros.

84. Por último, apenas um pequeno reparo ao argumento utilizado pelas instituições para defender a comparabilidade do aeroporto de Findel com os maiores aeroportos da União, com base no facto de o aeroporto do Luxemburgo ter um movimento de carga extremamente elevado. Este dado de facto, embora indubitavelmente significativo e susceptível de, em certa medida, confirmar a razão das opções legislativas, não é directamente relevante para os nossos fins, uma vez que o legislador decidiu não ter em consideração o movimento de carga para determinar os aeroportos sujeitos à directiva. Por outro lado, como acabámos de ver, a inexistência de discriminação pode ser demonstrada sem ter que se fazer referência ao transporte de carga.

3. Quanto à necessidade de aplicar a directiva em todos os Estados‑Membros

85. Um ponto específico que convém agora abordar e relativamente ao qual as partes se manifestaram, particularmente na audiência, é o que diz respeito à necessidade de a directiva ser aplicada em todos os Estados‑Membros. Segundo o Luxemburgo, a necessidade de ter pelo menos um aeroporto sujeito à directiva em cada Estado‑Membro é ilógica e introduz um elemento «nacional» numa regulamentação que, pelo contrário, deve manter um carácter comunitário e transfronteiriço.

86. Esta posição do Luxemburgo não pode ser partilhada, por três ordens de razões.

87. Em primeiro lugar, é inevitável que, para alcançar os objectivos que se propõe, a directiva tenha que ser aplicada em todos os Estados‑Membros, incluindo o Luxemburgo. De facto, há elementos susceptíveis de influir no nível e nas modalidades de fixação das taxas, que, por natureza, são específicos de cada Estado‑Membro: basta pensar, por exemplo, no nível dos salários ou, mais em geral, no quadro jurídico nacional.

88. Em segundo lugar, é de aceitar a argumentação desenvolvida na audiência em especial pelo Conselho, que salientou a utilidade de os utilizadores dos aeroportos, mesmo os que não estão sujeitos à directiva, poderem dispor, como elemento de referência, de indicações sobre as modalidades de fixação das taxas praticadas em, pelo menos, um aeroporto de cada Estado‑Membro. Esta possibilidade pode ser um factor de transparência susceptível de influenciar também, em certa medida, a política tarifária dos aeroportos actualmente excluídos do âmbito de aplicação da directiva.

89. Em terceiro lugar, de acordo com o que foi salientado nos dois números anteriores, a directiva é claramente inspirada pela exigência de se adoptar uma norma comunitária susceptível de ser posta em prática em todos os Estados‑Membros, independentemente de neles actualmente existirem, ou não, vários aeroportos.

90. Por todo o exposto, não se pode considerar que o legislador tenha excedido os limites que devem ser reconhecidos à sua margem de discricionariedade.

4. Quanto ao tratamento potencialmente discriminatório

91. A título subsidiário, se o Tribunal de Justiça ainda assim considerar que existe um tratamento diferente de situações comparáveis ou um tratamento igual de situações diferentes, recorde‑se que, para haver realmente discriminação, esta tem que se traduzir numa desvantagem para certas pessoas em relação a outras ( ).

92. No caso vertente, importa portanto verificar se a inclusão do aeroporto principal de cada Estado‑Membro no âmbito de aplicação da directiva acarreta, para esta categoria de aeroportos, desvantagens não despiciendas relativamente aos aeroportos que não estão sujeitos às mesmas obrigações.

93. A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que, para existir uma desvantagem, pode ser suficiente a mera imposição de uma obrigação legal ( ). No presente litígio, porém, a desvantagem invocada pelo Luxemburgo em relação aos aeroportos que não estão sujeitos à directiva é essencialmente de carácter económico: este Estado não põe em causa as obrigações impostas pela directiva, de cujos princípios, aliás, declara partilhar, mas as consequências económicas negativas para os aeroportos «principais» com um tráfego de passageiros inferior aos 5 milhões. Por conseguinte, a existência ou não de uma situação de desvantagem para Findel só pode, em minha opinião, ser analisada do ponto de vista económico.

94. Os encargos a que o Luxemburgo se refere são os relacionados com o procedimento de consulta, que é obrigatória no caso de Findel. Com base na directiva, esta consulta entre aeroportos e companhias aéreas pode ter lugar anualmente (artigo 6.°, n.° 1, da directiva) e, no essencial, obriga as partes a comunicarem reciprocamente as informações confidenciais e economicamente sensíveis a que se refere o artigo 7.° da directiva. Em minha opinião, estas obrigações não são, sequer em abstracto, susceptíveis de ter repercussões económicas desfavoráveis nas entidades gestoras aeroportuárias de um ponto de vista concorrencial, quer pelo nível mínimo do que lhes é imposto quer por se tratar de uma consulta que, em todo o caso, também lhes traz vantagens. De facto, por um lado, as entidades gestoras passam desde logo a dispor de informações que as companhias aéreas poderiam como regra não fornecer, mas que a directiva obriga a comunicar ( ). Por outro lado, a longo prazo, não é de excluir que a garantia de determinação transparente das taxas aeroportuárias possa atrair para os aeroportos que ofereçam essa garantia um número cada vez mais elevado de companhias aéreas. A adopção de modalidades transparentes de determinação poderia mesmo provocar uma redução das taxas aeroportuárias que, por sua vez, poderia tornar o aeroporto mais atractivo para os utilizadores.

95. Por conseguinte, parecem‑me destituídas de fundamento as críticas da Eslováquia sobre a potencial perda económica resultante de um eventual bloqueio do processo decisório na fixação das taxas aeroportuárias. Em primeiro lugar, a participação num processo periódico de consulta com os utilizadores do aeroporto não prejudica a possibilidade de as entidades gestoras tomarem decisões fundamentadas com as quais aqueles estejam em desacordo (artigo 6.°, n.° 2, da directiva). Além disso, embora a decisão impugnada não produza efeitos na pendência do recurso, a autoridade independente deve tomar uma decisão, ainda que provisória, no prazo de quatro semanas após a questão ter sido submetida à sua apreciação (artigo 6.°, n.° 4).

96. Por conseguinte, sou de opinião que, mesmo que o Tribunal de Justiça considerasse que os aeroportos principais são objecto de um tratamento potencialmente discriminatório em relação aos outros aeroportos, a disparidade de tratamento não causa aos primeiros um prejuízo concreto, com vantagem para os segundos.

D – Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

97. A apreciação da proporcionalidade está logicamente ligada à da não discriminação ( ). As considerações expostas a propósito do princípio da não discriminação mostram que a dualidade do critério escolhido pelo legislador para determinação do âmbito de aplicação da directiva se explica em função do objectivo de evitar que os aeroportos abusem da sua posição dominante em relação às companhias aéreas. Passo agora a analisar esta ligação entre a disposição controvertida e o objectivo prosseguido, do ponto de vista da proporcionalidade.

98. É jurisprudência constante que o princípio da proporcionalidade exige que as escolhas do legislador sejam aptas para realizar o objectivo visado e não ultrapassem aquilo que é necessário para o atingir ( ). Tendo em conta a discricionariedade de que o legislador comunitário dispõe na regulamentação das taxas aeroportuárias, a questão que se coloca não é saber se a medida adoptada pelo legislador era a única ou a melhor possível ( ), mas se era manifestamente desnecessária ou inadequada tendo em consideração o objectivo prosseguido pela directiva ( ).

99. No caso em apreço, os aeroportos principais foram incluídos no âmbito de aplicação da directiva com base na presunção de que pode haver um risco de abuso devido às vantagens estratégicas de que geralmente goza esta categoria de aeroportos. O recorrente não conseguiu demonstrar o erro manifesto dessa presunção ( ). Por conseguinte, nesse contexto, o legislador, com base numa apreciação global da situação do sector aeroportuário, considerou necessária a criação de um órgão de controlo em cada Estado‑Membro, a fim de contribuir para uma maior transparência na regulamentação das taxas aeroportuárias relativamente à situação do sector dos transportes aéreos na União. Não me parece que, em si mesma, a criação desse órgão possa ser considerada arbitrária ou manifestamente desnecessária, sobretudo se se tiver em conta a potencial evolução da regulamentação das taxas aeroportuárias em face dos resultados alcançados ( ).

100. Por conseguinte, mais concretamente no que se refere à incidência específica nas realidades aeroportuárias das obrigações impostas pela directiva, é necessário verificar se, com a introdução do critério do aeroporto «principal», o legislador não sujeitou esta categoria de aeroportos a encargos superiores aos necessários para prevenir o risco de abusos.

101. O Luxemburgo e a Eslováquia argumentam que a aplicação da directiva aos seus aeroportos principais acarreta encargos que, proporcionalmente, teriam sobre eles uma incidência negativa maior do que sobre os aeroportos com um volume de tráfego de passageiros superior a 5 milhões.

102. No entanto, note‑se que, para apreciar a inadequação manifesta da medida, não é relevante o simples facto de a solução legislativa afectar um determinado grupo em maior medida do que outro ( ). A importância dos objectivos prosseguidos é susceptível de justificar consequências económicas negativas, inclusivamente consideráveis, para determinados operadores ( ) e o Tribunal de Justiça só pode intervir se essas escolhas forem manifestamente erradas ou se os inconvenientes daí resultantes para certos agentes económicos forem desproporcionados em relação às vantagens que apresentam ( ). Em concreto, portanto, o critério do aeroporto «principal» só seria admissível se fosse demonstrado que os encargos administrativos que de um modo geral recaem sobre os aeroportos com um volume de tráfego de passageiros inferior a 5 milhões superam os benefícios resultantes da aplicação da directiva, aumentando os custos de funcionamento a ponto de comprometer de forma estável a respectiva competitividade ( ).

103. Não me parece que o Luxemburgo tenha conseguido fazer essa prova. Como já acima observei ( ), os custos que, segundo o Luxemburgo, resultariam da criação de um órgão de controlo levariam a um aumento das taxas aeroportuárias apesar de tudo insuficiente para levar as companhias aéreas a abandoná‑lo, em favor de outros aeroportos concorrentes. Além disso, não considero que o mínimo de harmonização previsto pela directiva possa ter incidência significativa em realidades aeroportuárias que muitas vezes já começaram a adequar‑se às garantias de transparência e de não discriminação sugeridas no passado pelo Conselho da Organização da Aviação Civil Internacional ( ). Portanto, não me parece que os custos teóricos a que o Luxemburgo se refere sejam desproporcionados em relação ao interesse na transposição da directiva por todos os Estados‑Membros.

104. Por conseguinte, na minha opinião, incluir o aeroporto «principal» de cada Estado‑Membro no âmbito da aplicação da directiva não excede o necessário para evitar o risco de abuso pelas entidades gestoras aeroportuárias em relação às companhias aéreas. Em conclusão, considero que não se pode censurar ao legislador comunitário qualquer violação do princípio da proporcionalidade.

E – Quanto à violação do princípio da subsidiariedade

105. Como é sabido, o princípio da subsidiariedade prevê que a União intervém apenas nos domínios que não sejam das suas atribuições exclusivas, se e na medida em que os objectivos da acção encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados‑Membros e possam pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados ao nível da União ( ).

106. No que se refere à directiva em análise no presente processo, já tive oportunidade de mostrar ( ) que, com fundamento no artigo 80.°, n.° 2, CE, ela estabelece princípios comuns para a cobrança das taxas aeroportuárias nos aeroportos da Comunidade, a fim de evitar abusos das entidades gestoras aeroportuárias em relação às companhias aéreas. Segundo o legislador comunitário, este objectivo «não pode ser suficientemente realizado pelos Estados‑Membros, dado que os sistemas de taxas aeroportuárias não podem ser estabelecidos ao nível nacional de modo uniforme em toda a Comunidade, e pode, pois, devido às suas dimensões e efeitos, ser mais bem alcançado a nível comunitário» ( ).

107. O Luxemburgo não aceita que no caso dos aeroportos com um volume de tráfego de passageiros inferior a 5 milhões seja necessário um quadro comunitário, baseando‑se para tanto na circunstância de a directiva excluir do seu âmbito de aplicação muitos aeroportos dessa dimensão.

108. Atendendo às considerações sobre a dualidade do critério escolhido pelo legislador no exercício do poder discricionário de que dispõe neste sector, considero que a observação do Luxemburgo não é pertinente. Com efeito, os aeroportos com um volume de tráfego de passageiros inferior a 5 milhões que são abrangidos pelo âmbito da directiva, como Findel, estão incluídos enquanto aeroportos «principais», independente do seu volume de tráfego de passageiros.

109. Confiar aos Estados‑Membros a tarefa de regulamentar as taxas aeroportuárias nos seus aeroportos «principais» com um tráfego anual de passageiros inferior a 5 milhões conduziria a uma evolução divergente das regulamentações nacionais. A longo prazo, tais divergências poderiam gerar ineficiências e, no presente imediato, inclusivamente facilitar comportamentos abusivos por parte dos aeroportos, em detrimento das companhias aéreas. Por último, não se deve menosprezar o facto de, pela sua própria natureza, o tráfego aéreo ser uma actividade em grande medida transnacional e, por conseguinte, em geral pouco adequada a uma regulamentação a nível de cada Estado‑Membro.

110. Consequentemente, o objectivo da directiva não podia ser alcançado de modo satisfatório mediante uma acção empreendida a nível nacional.

111. Concluindo, o legislador comunitário, ao definir o âmbito de aplicação da directiva com base no duplo critério previsto no artigo 1.°, n.° 2, em minha opinião não violou o princípio da subsidiariedade.

V – Conclusões

112. Com base nas observações desenvolvidas, proponho que o Tribunal de Justiça:

– negue provimento ao recurso;

– condene o Grão‑Ducado do Luxemburgo nas despesas;

– declare que a Comissão e a República Eslovaca devem suportar as suas próprias despesas.