Conclusões do advogado-geral Mischo apresentadas em 11 de Dezembro de 1986. - F. CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - FUNCIONARIOS - REGIME DISCIPLINAR. - PROCESSO 403/85.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 00645



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

Os factos e antecedentes do processo 403/85 são expostos pormenorizadamente no relatório para audiência. Tomaremos a liberdade de para ele remeter sempre que tal for necessário.

Antes de proceder à análise dos fundamentos invocados pelo recorrente em apoio do seu pedido de anulação da decisão de 6 de Maio de 1985, pela qual a Comissão o demitiu das suas funções, parece-nos indispensável especificar o quadro em que se situam as presentes conclusões. Este quadro é delineado pela natureza do controlo exercido pelo Tribunal sobre as decisões tomadas pela Autoridade Investida do Poder de Nomeação (a seguir "AIPN") em matéria disciplinar.

O Tribunal voltou a lembrar a natureza deste controlo nos n.os 34 e 35 do seu acórdão de 29 de Janeiro de 1985 no processo 228/83 que opunha as mesmas partes (1), nos termos seguintes:

"Como o Tribunal já o manifestou, entre outros, no seu acórdão de 30 de Maio de 1973 (De Greef/Comissão, 46/72, Recueil, p. 543), se estiverem provados os factos imputados ao funcionário, a escolha da sanção adequada cabe à AIPN. O Tribunal não pode substituir a sua apreciação à desta autoridade, salvo em caso de erro manifesto ou de desvio de poder" (tradução provisória).

Precisemos imediatamente que o fundamento do desvio de poder não foi invocado no presente processo e que não temos, deste modo, que examinar este problema.

Cabe-nos, portanto, verificar se os dois fundamentos invocados pelo recorrente, F., ou seja, fundamentação insuficiente e errada da decisão e violação do princípio da proporcionalidade na escolha da sanção, demonstram que a Comissão cometeu um erro manifesto.

Sobre a fundamentação, qualificada pelo recorrente de errada e insuficiente, da decisão

1. Factos imputados ao recorrente

No número 37 do seu acórdão, acima referido, de 29 de Janeiro de 1985, o Tribunal declarou que a primeira decisão de demissão, se tinha limitado a indicar "que o recorrente tinha 'agredido com violência' o director-geral do Pessoal e da Administração da Comissão, senhor Morel, 'causando-lhe ferimentos' ". Estas fórmulas sucintas, prosseguiu o Tribunal, "não permitem verificar se a decisão se funda unicamente na explicação dada pelo recorrente ou se, e eventualmente em que medida, a AIPN se baseou igualmente nas deposições do senhor Morel e do seu assistente, as quais, foram na maior parte, contestadas pelo recorrente."

Da nova decisão de demissão, com data de 6 de Maio de 1985, constam seis considerandos (sexto a décimo primeiro, inclusive) que descrevem em detalhe o desenrolar do incidente e os ferimentos que dele resultaram para o senhor Morel.

Um destes considerandos diz respeito, como a própria Comissão o relembra, a um facto contestado pelo recorrente, a saber o lançamento do cinzeiro.

Um outro considerando faz referência à declaração do senhor Morel segundo a qual o recorrente lhe teria dado pontapés enquanto ele estava no chão, facto de que o recorrente afirma não se lembrar.

Consideramos, deste modo, que devemos abstrair-nos destes dois considerandos para nos interrogarmos unicamente sobre se os outros factos constantes da decisão são de molde a fazer surgir um erro manifesto na exposição e apreciação dos factos.

No sexto considerando declara-se provado que F.

- agrediu o senhor Morel;

- o agarrou pela parte da frente da camisa que se rasgou;

- o fez cair da sua cadeira, provocando-lhe um ferimento superficial na mão.

Estes factos não são contestados.

O nono considerando retoma as verificações feitas por dois médicos a respeito das feridas e contusões apresentadas pelo senhor Morel.

Segundo o décimo considerando "estas feridas e contusões, cuja realidade não pode ser contestada, são a consequência directa e indirecta da violência com que F. agrediu o seu interlocutor".

Como este facto não foi igualmente contestado encontra-se deste modo estabelecido o nexo de causalidade entre os gestos do recorrente e os ferimentos sofridos pelo senhor Morel.

Pode-se, portanto, afirmar que a conclusão que a Comissão retira de todos estes elementos no décimo primeiro considerando, a saber "que está provado que F. cometeu uma agressão violenta contra o director-geral", decorre logicamente dos factos que precedem.

Os factos contestados ou não reconhecidos pelo recorrente não constituem um elemento necessário para chegar a esta conclusão.

Consideramos assim, que a fundamentação da decisão impugnada pode, no que respeita aos factos, ser considerada suficiente e isenta de erro.

2. Contexto em que ocorreram os factos

Em segundo lugar o recorrente alega que a decisão impugnada não situou o seu comportamento no "contexto provocador e humilhante" da entrevista de 6 de Outubro de 1982, e que, em sua opinião, era resultado de factores tais como a obstinação do senhor Morel em não dar atenção aos repetidos argumentos do recorrente, a vontade do senhor Morel de o prejudicar, a sua gargalhada e a questão de saber se o senhor Morel teria ou não mencionado o acordo do director do gabinete do ministro francês da Cooperação de pôr termo ao destacamento de F. em Paris.

Ora resulta do processo que todos estes elementos foram energicamente contestados pelo senhor Morel e pelo senhor Petit-Laurent, única pessoa que assistiu à entrevista.

Consideramos deste modo que é necessário abstrair dos elementos em questão, como foi feito a propósito dos factos, daqueles contestados pelo recorrente.

3. O problema das circunstâncias atenuantes

F. considera em seguida que a decisão impugnada não opõe qualquer refutação válida às circunstâncias atenuantes tomadas em consideração pelo Conselho de Disciplina.

Esta acusação relaciona-se sem dúvida com as passagens do acórdão do Tribunal de 29 de Janeiro de 1985 em que se declara que é "indispensável que os considerandos da decisão especifiquem... "as considerações que levaram a AIPN a adoptar a sanção escolhida" (n.° 35) e se declara verificado que a primeira decisão de demissão não permitia "apreciar as razões pelas quais a AIPN tinha escolhido uma sanção mais severa do que a indicada pelo Conselho de Disciplina" (n.° 40) (tradução provisória).

A este respeito importa distinguir entre o problema da responsabilidade do recorrente no que se refere ao acto que cometeu e a questão das circunstâncias atenuantes.

No que se refere ao problema da responsabilidade, é necessário partir do n.° 1 do artigo 86.° do estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias, que faz depender a aplicação de sanções disciplinares da condição de o incumprimento dos deveres a que o funcionário se encontra vinculado, com fundamento no estatuto, ter sido voluntariamente efectivado ou por negligência.

A este propósito observamos que no décimo quinto considerando da decisão de 6 de Maio de 1985 a Comissão, após ter citado o n.° 8 do acórdão do Tribunal no processo 12/86 (2) se refere ao exame médico dos doutores De Geyter e Dumont, de 27 de Outubro de 1982, para concluir que os actos praticados por F. "foram cometidos com perfeito conhecimento de causa".

Os dois peritos comprovaram efectivamente que "nos termos da lei, F. deve ser considerado responsável tanto no momento dos factos que lhe são imputados como actualmente". Está pois preenchida a condição de acordo com a qual o funcionário deve ter agido voluntariamente.

Resta saber se o recorrente deve, no entanto, beneficiar de circunstâncias atenuantes.

Contrariamente à decisão de 7 de Abril de 1983, a de 6 de Maio de 1985 empenha-se em justificar pormenorizadamente a razão pela qual a Comissão entende que as circunstâncias consideradas pelo Conselho de Disciplina não têm o carácter atenuante que o mesmo lhes atribui. A esta questão são consagrados nove considerandos.

No que se refere ao estado de insegurança e de angústia a Comissão contrapõe um determinado número de elementos que não nos parecem poder prestar-se a qualquer contestação.

Com efeito, é inegável que o recorrente contribuiu de modo objectivo, ao apresentar-se como candidato às eleições da Assembleia Regional da Córsega, para a criação da situação em que se encontrava quando se apresentou, em 6 de Outubro de 1982, no gabinete do seu superior hierárquico. É incontestável que não tinha respeitado as obrigações do artigo 15.° do estatuto dos funcionários. Pelo menos estes dois comportamentos contribuíram para a criação da situação de insegurança do recorrente. É igualmente inegável que o interesse do serviço da Comissão podia ter sido o de que o recorrente fosse de qualquer modo chamado a Bruxelas antes do termo do período de afectação a Paris, e isto independentemente do seu mandato eleitoral. É um facto que todos os funcionários devem conhecer o estatuto e que decorre do artigo 15.° do mesmo que a AIPN examina a situação do funcionário que tiver sido eleito para funções públicas e que a mesma decide, segundo a importância destas funções e os deveres que elas impõem ao seu titular, se o funcionário se mantém na situação de actividade ou se deve solicitar uma licença sem vencimento de duração igual à do período de exercício das funções electivas.

Por fim é verdade que se o recorrente tivesse sido objecto de uma destas medidas administrativas poderia ter disposto de amplas possibilidades de recurso a diferentes níveis.

O funcionário não foi pois confrontado, em 6 de Outubro de 1982, com perspectivas imprevisíveis ou exorbitantes.

Parece-nos deste modo que a Comissão não cometeu um erro manifesto ao julgar que o estado de insegurança e de angústia criado por estas perspectivas não podia ser de uma gravidade tal que constituísse uma circunstância atenuante.

Os considerandos vigésimo a vigésimo segundo, inclusive, da decisão impugnada dizem respeito ao "reduzido limiar de tolerância às frustrações", bem como à "natureza impulsiva" do recorrente.

A Comissão é de opinião que "se as diferenças de tais limiares de um indivíduo para outro podem explicar diferenças de comportamento não podem em caso algum justificar o recurso à violência física" e "que ao cometer a agressão em causa o recorrente transpôs um limiar qualitativo inaceitável em relação a um funcionário de responsabilidade no exercício das suas funções".

A Comissão quer sem dúvida indicar com tal afirmação que, entre a expressão bem educada e comedida de um desacordo e a agressão física, existe ainda toda uma gama de reacções possíveis através das quais as pessoas que suportam mal as frustrações podem exprimir o seu descontentamento, ou mesmo o seu sentimento de revolta, tais como gritos, murros na mesa, etc.

Parece-nos, igualmente, difícil considerar este raciocínio manifestamente errado. Porque, ou o recorrente tinha inteiramente perdido o controlo dos seus actos, caso em que lhe não deveria ser aplicada qualquer sanção - mas os psiquiatras dizem-nos que tal não era o caso - ou ainda lhe restava uma certa possibilidade de se controlar, caso em que a Comissão não está errada quando considera que F. não deveria ter transposto o limiar da agressão física contra o seu superior hierárquico.

A respeito da terceira circunstância tomada em consideração pelo Conselho de Disciplina, ou seja, a ausência de premeditação, a Comissão sustenta que, embora a premeditação possa em determinadas hipóteses ser considerada uma circunstância agravante, a sua ausência não poder ser considerada uma circunstância atenuante.

Como neste caso o Conselho de Disciplina e a Comissão utilizaram noções tiradas do direito penal (que não aparecem no estatuto), é legítimo recorrer a este ramo do direito para nele procurar a interpretação a dar a estas noções.

Ora verificamos que no direito penal do país em que se produziram os factos, e cujos órgãos jurisdicionais teriam que conhecer do litígio se o senhor Morel tivesse apresentado queixa, a premeditação constitui efectivamente uma circunstância agravante.

No artigo 398.° do Código Penal belga lê-se o seguinte:

"Quem voluntariamente ferir ou agredir outrem, será punido com pena de prisão de 8 dias a 6 meses e com uma multa...

Em caso de premeditação, o culpado será condenado a uma pena de prisão de um mês a um ano e a uma multa..."

Não pudemos verificar qual é a situação no direito penal de todos os outros Estados-membros, mas pudemos comprovar que os direitos alemão, inglês, francês, italiano e luxemburguês consideram igualmente a premeditação uma circunstância agravante.

Não nos parece igualmente que quanto a este ponto a fundamentação da decisão esteja viciada por erro manifesto.

No seu parecer de 8 de Março de 1983, o Conselho de Disciplina tinha considerado que "um comportamento tal como o descrito no n.° 1 exige um julgamento muito severo, tanto mais que se trata de um acto de um funcionário que é administrador principal" e um pouco mais adiante: "um funcionário que age do modo descrito no n.° 1 deve, em consequência, sofrer a sanção mais severa" (n.° 8).

O Conselho de Disciplina reconheceu no entanto em seguida a existência das circunstâncias atenuantes atrás referidas, e recomendou a retrogradação de F. do grau A 5 escalão 4 para o grau A 6 escalão 8.

Na sua decisão de 6 de Maio de 1985 a Comissão, faz dos factos a mesma análise que o Comité de Disciplina, a saber "que, tendo em conta a sua natureza, tal comportamento merece um julgamento especialmente severo tanto mais que se trata de um acto de um funcionário que é administrador principal".

Após ter afastado as circunstâncias atenuantes, a Comissão conclui que "qualquer sanção de retrogradação seria inadequada tendo em conta o incumprimento verificado cuja gravidade não pode ser atenuada pelas circunstâncias tomadas em consideração pelo Conselho de Disciplina".

Em consequência, a Comissão impõe a sanção de demissão, sem redução nem supressão dos direitos à pensão de aposentação, prevista no n.° 2, alínea f), do artigo 86.° do estatuto.

A decisão especifica, portanto, as razões pelas quais a Comissão escolheu uma sanção mais severa do que a indicada pelo Conselho de Disciplina.

Em resumo podemos dizer que a fundamentação apresentada pela Comissão em apoio da sua Decisão de 6 de Maio de 1985 aponta claramente os factos que estão na sua base, permite verificar porque é que a Comissão se afastou do parecer do Conselho de Disciplina e porque é que aplicou ao recorrente a sanção de demissão. A decisão de 6 de Maio de 1985 não é pois criticável pelas razões que tinham justificado a anulação da decisão de 7 de Abril de 1983.

Falta apreciar se a Comissão, uma vez afastada a existência de circunstâncias atenuantes, aplicou uma sanção manifestamente excessiva ao punir com a demissão os factos tais como descritos na fundamentação da sua decisão.

Sobre a pretensa violação do princípio da proporcionalidade

Contrariamente aos códigos penais dos Estados-membros que prevêem, por um lado as infracções, e por outro as sanções correspondentes (com um mínimo e um máximo) o estatuto dos funcionários não tem qualquer quadro deste tipo.

Para apreciar se a sanção aplicada pela Comissão neste caso é excessiva, precisamos de recorrer a outros pontos de referência.

Verificar-se-á, assim, em primeiro lugar que a sanção aplicada não é a mais forte possível pois os direitos do recorrente à pensão não são afectados.

Podemos em seguida interrogarmo-nos se aos mesmos factos, cometidos no seio de uma administração nacional ou de uma empresa privada, não seria, regra geral, susceptível de ser aplicada a sanção de demissão. Tal é o caso, sem qualquer dúvida.

Por fim poder-se-ão retirar critérios de comparação das circunstâncias em que o próprio Tribunal anulou ou não decisões de demissão de funcionários. No passado o Tribunal apenas considerou ter havido, num único caso, erro manifesto da AIPN a propósito de uma decisão que punha termo a um contrato de emprego. Tratava-se do processo 18/63 (3) que dizia respeito à rescisão do contrato de agente auxiliar de uma enfermeira. Tendo ocorrido um acidente de automóvel nas proximidades imediatas das instalações da Comissão, um funcionário tinha dado ordem à recorrente, que estava naquele momento de permanência, para se dirigir imediatamente ao local com a sua caixa de primeiros-socorros. A enfermeira era acusada de não ter seguido esta instrução com a diligência que se impunha e de, perante a multidão que rodeava o sinistrado, se ter recusado a intervir; era igualmente acusada de não se ter munido da sua caixa de socorros. Após ter examinado todas as circunstâncias do processo o Tribunal chegou à conclusão de que a reacção da Comissão tinha sido manifestamente desproporcionada, e que a decisão impugnada, baseada num motivo não válido em direito, devia ser anulada.

Numa série de outros acórdãos o Tribunal rejeitou os pedidos tendentes à anulação de uma decisão de demissão.

Trata-se dos casos seguintes:

- funcionário que não demonstra qualquer iniciativa para assegurar o trabalho corrente que lhe competia, recusa expressa em realizá-lo sob o pretexto de que não era do seu nível, ausências injustificadas, falta de pontualidade; (4)

- furto doméstico, notas dirigidas ao superior hierárquico traduzindo um comportamento malévolo, indesculpável e inqualificável do funcionário em relação aos seus colegas, furto de documentos e, provavelmente, redacção de um memorando anónimo; (neste processo o perito-psiquiatra designado pelo Tribunal tinha comprovado uma "alteração média de responsabilidade" do recorrente); (5)

- comportamentos repreensíveis, e participação em comportamentos repreensíveis de um outro funcionário, com abuso de funções oficiais e a exigência de uma entrega de fundos em relação a uma pessoa que queria obter um emprego na Comissão; (6)

- recusa de um funcionário de comparecer no seu posto, violação da obrigação de obediência (terceiro parágrafo do artigo 21.° do estatuto) e da de estar em qualquer momento à disposição da instituição (primeiro parágrafo dp artigo 55.° do estatuto); (7)

Parece-nos que os factos de que F. é acusado não são menos graves do que aqueles que estavam em causa nos processos supracitados.

O recorrente baseia-se num outro processo para acusar a Comissão de aplicar "dois pesos e duas medidas". Trata-se do processo 18/78 (8) que dizia respeito a uma rixa entre dois funcionários de grau C 2.

Ora é com justo fundamento que a Comissão sublinha que este caso não poderia servir de "modelo" ao presente processo dado que as responsabilidades respectivas dos dois funcionários implicados na troca de murros não tinham sido estabelecidas pela Comissão e que o Tribunal tinha criticado em termos muito enérgicos a negligência que a Comissão tinha demonstrado naquele caso.

Devemos observar igualmente que, para apreciar a escolha da sanção aplicada pela Comissão, é preciso reportarmo-nos ao momento da ocorrência dos factos. Deste modo, o conjunto de considerações, relativas às consequências sofridas pelo recorrente após os acontecimentos são alheias ao julgamento sobre a gravidade da sanção em relação aos factos estabelecidos.

Chegamos deste modo à mesma conclusão a que tinha chegado o advogado-geral Mancini no âmbito do primeiro processo que tinha oposto as mesmas partes (9).

Após ter citado a jurisprudência do Tribunal nos casos Van Eick e De Greef, segundo a qual "o Tribunal não pode substituir a sua apreciação à desta autoridade, salvo em caso de excesso manifesto ou de desvio de poder" (tradução provisória) o advogado-geral Mancini considerou "que nem um nem outro destes vícios afecta a decisão impugnada".

É um facto que se tratava, na época, da decisão da Comissão de 7 de Abril de 1983. Mas a decisão de 6 de Maio de 1985 tem uma fundamentação mais circunstanciada do que a primeira e segue o mesmo esquema lógico que o descrito pelo advogado-geral Mancini no último parágrafo do ponto 7 das suas conclusões. Este raciocínio é assim, em nosso entender, válido igualmente no que diz respeito à decisão de 6 de Maio de 1985. Citemos o advogado-geral Mancini: "Após ter afirmado que o recorrente é responsável e que as circunstâncias que ele invoca não têm natureza atenuante em relação à gravidade da sua infracção, a autoridade investida do poder de nomeação conclui que "nestas condições, a sanção recomendada pelo Conselho de Disciplina é inadequada em relação à falta cometida" (tradução provisória). Este modo de proceder não tem nada de irracional ou de arbitrário. Pelo contrário é coerente e conforme a critérios de boa administração disciplinar.

Como o advogado-geral Mancini somos deste modo obrigados a concluir que a acusação baseada numa pretensa violação do princípio da proporcionalidade não pode ser considerada procedente.

Conclusão

Tendo assim verificado que os dois fundamentos deduzidos pelo recorrente não demonstraram ter havido erro manifesto da Comissão, não temos outra escolha que não seja propor-vos que negueis provimento ao recurso. Em aplicação do n.° 2 do artigo 69.° e do artigo 70.° do Regulamento Processual cada uma das partes deverá suportar as suas próprias despesas.

(*) Tradução do francês.

(1) Recueil 1985, p. 275.

(2) X/Comissão, acórdão de 27 de Maio de.1970, Recueil, p. 294.

(3) Estelle Schmitz/Comunidade Económica Europeia, acórdaeo de 19 de Marsso de 1964, Recueil, p. 164.

(4) Acórdaeo de 11 de Julho de 1968, processo 35/67, Recueil, p. 481 e acórdaeo de 4 de Fevereiro de 1970, processo 13/69, Recueil, p. 3, Van Eick/Comissaeo.

(5) Acórdaeos de 7 de Maio de 1969, Recueil, p. 109 e de 27 Maio de 1970, Recueil, p. 291, processo 12/68, X/Comissaeo de Controlo.

(6) Acórdaeo de 30 de Maio de 1973, processo 49/72, Drescig/Comissaeo, Recueil, p. 565. Acórdaeo de 30 de Maio de 1973, processo 46/72, De Greef/Comissaeo, Recueil, p. 543.

(7) Acórdaeo de 16 de Dezembro de 1976, processo 124/75, Perinciolo/Conselho, Recueil, p. 1953.

(8) Acórdaeo de 14 de Junho de 1979, processo 18/78, V./Comissaeo, Recueil, p. 2093.

(9) Conclusões de 13 de Dezembro de 1984, processo 228/83, texto policopiado.