CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

GERARD HOGAN

apresentadas em 24 de junho de 2021 ( 1 )

Processo C‑110/20

Regione Puglia

contra

Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare,

Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,

Ministero dello sviluppo economico,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale,

sendo interveniente:

Global Petroleum Ltd

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália)]

«Reenvio prejudicial — Diretiva 94/22/CE — Energia — Condições de concessão e de utilização das autorizações de prospeção, pesquisa e produção de hidrocarbonetos — Autorização de prospeção de hidrocarbonetos numa área geográfica específica por um determinado período de tempo — Delimitação da extensão das áreas abrangidas por uma autorização — Áreas contíguas — Concessão de várias autorizações a um único operador — Procedimento concorrencial»

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial foi apresentado pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália; órgão jurisdicional de reenvio) e tem por objeto a interpretação de determinadas disposições da Diretiva 94/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 1994, relativa às condições de concessão e de utilização das autorizações de prospeção, pesquisa e produção de hidrocarbonetos (a seguir «Diretiva 94/22») ( 2 ).

2. Em substância, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a Diretiva 94/22 obriga um Estado‑Membro a fixar e impor um limite absoluto à extensão geográfica de uma área para a qual pode ser concedida uma autorização a um operador para as atividades de prospeção, pesquisa e produção de hidrocarbonetos (a seguir «E&P») ( 3 ).

3. Antes de examinar os factos e as questões jurídicas que se colocam, é necessário, em primeiro lugar, enunciar as disposições legais pertinentes.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

4. O quarto e o sexto a nono considerandos da Diretiva 94/22 enunciam: «[…] os Estados‑Membros têm soberania e detêm direitos soberanos sobre os recursos de hidrocarbonetos nos seus territórios; […] […] deve ser garantida a não discriminação no acesso e no exercício de atividades de prospeção, pesquisa e produção de hidrocarbonetos, em termos que incentivem uma maior concorrência neste setor, favorecendo, pois, a integração do mercado interno da energia e contribuindo para que a prospeção, pesquisa e produção de recursos nos Estados‑Membros decorram nas melhores condições possíveis; […] para o efeito, devem ser adotadas regras comuns que garantam que os procedimentos de concessão das autorizações de prospeção, pesquisa e produção de hidrocarbonetos sejam acessíveis a todas as entidades que possuam as capacidades necessárias; […] a concessão das autorizações [deve basear‑se] em critérios objetivos e públicos; […] as condições de concessão das autorizações devem igualmente ser do conhecimento prévio de todas as entidades que participem no processo; […] os Estados‑Membros devem manter a faculdade de limitar o acesso e o exercício dessas atividades com base em motivos de interesse geral e sujeitá‑los ao pagamento de uma contrapartida financeira ou em hidrocarbonetos, devendo as modalidades da referida contrapartida ser estabelecidas por forma a não interferir na gestão das entidades; […] essa faculdade deve ser exercida de forma não discriminatória; […] com exceção das condições ligadas ao exercício desta faculdade, são necessárias medidas para evitar impor às entidades condições e obrigações não justificadas pela necessidade de levar a bom termo essas atividades; […] o controlo das atividades das entidades [deve limitar‑se] ao necessário para assegurar o cumprimento dessas obrigações e condições; […] a extensão das áreas abrangidas por uma autorização e a duração da autorização devem ser limitadas para evitar que se reserve a uma única entidade um direito exclusivo sobre uma área que possa ser objeto de uma prospeção e de uma pesquisa mais eficazes, bem como de uma melhor produção, por várias entidades; […]»

5. O artigo 1.o, n.o 3, da Diretiva 94/22 define o termo «autorização» do seguinte modo: «“Autorização”: qualquer disposição legislativa, regulamentar, administrativa ou contratual ou “qualquer instrumento decorrente dessa disposição pela qual as autoridades competentes de um Estado‑Membro concedem a uma entidade o direito exclusivo de, por sua conta e risco, proceder à prospeção, pesquisa ou produção de hidrocarbonetos numa determinada área geográfica. A autorização pode ser concedida para cada atividade em separado ou simultaneamente para várias atividades.»

6. O artigo 2.o da Diretiva 94/22 prevê: «1. Os Estados‑Membros continuarão a ter o direito de determinar quais as zonas dos seus territórios onde podem ser exercidas a prospeção, a pesquisa e a produção de hidrocarbonetos. 2. Quando sejam abertas áreas ao exercício das atividades enumeradas no n.o 1, os Estados‑Membros garantirão que não haja discriminação entre as entidades no que respeita ao acesso e ao exercício dessas atividades. […]»

7. O artigo 3.o, n.os 1, 2 e 4, da Diretiva 94/22 trata do procedimento a seguir para a concessão de autorizações: «1. Os Estados‑Membros adotarão as disposições necessárias para que as autorizações sejam concedidas no termo de um procedimento em que todas as entidades interessadas possam apresentar pedidos em conformidade com o n.o 2 ou com o n.o 3. 2. O referido processo terá início: a) Quer por iniciativa das autoridades competentes, através de anúncio para apresentação de propostas, a publicar no Jornal Oficial das Comunidades Europeias pelo menos 90 dias antes do prazo para receção das propostas; b) Quer através de um anúncio para apresentação de propostas, a publicar no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, na sequência da receção de uma proposta por uma entidade, sem prejuízo do disposto no n.o 1 do artigo 2.o Quaisquer outras entidades interessadas disporão de um prazo de, pelo menos, 90 dias após a publicação para apresentar igualmente uma proposta. O anúncio especificará o tipo de autorização e a ou as áreas geográficas que, em parte ou na totalidade, foram ou podem ser objeto de pedido, bem como a data ou o prazo previstos para a concessão da autorização. […] 4. Os Estados‑Membros poderão decidir não aplicar o disposto no n.o 1 se e na medida em que razões de ordem geológica ou de produção justifiquem que se conceda uma autorização para uma área ao titular de uma autorização para uma área contígua. Os Estados‑Membros em causa assegurarão que os titulares de autorizações para quaisquer outras áreas contíguas possam apresentar candidaturas nesse caso e disponham do tempo suficiente para o efeito. […]»

8. O artigo 4.o da Diretiva 94/22 tem a seguinte redação: «Os Estados‑Membros adotarão as disposições necessárias para que: a) Quando a delimitação das áreas geográficas não resultar de uma anterior divisão geométrica do território, a sua superfície seja determinada de modo a não exceder a área necessária para o exercício das atividades nas melhores condições técnicas e económicas. Para o efeito, no caso de autorizações concedidas nos termos dos procedimentos fixados no n.o 2 do artigo 3.o, deverão ser definidos critérios objetivos que serão colocados à disposição das entidades antes da apresentação das propostas; b) O prazo da autorização não exceda o período necessário para levar a cabo as atividades para as quais é concedida a autorização. Todavia, as autoridades competentes podem prorrogar a autorização quando o prazo concedido for insuficiente para completar as atividades em questão e as atividades tenham sido executadas em conformidade com a autorização; c) As entidades não mantenham direitos exclusivos sobre a área geográfica, para a qual lhes tenha sido concedida uma autorização, por mais tempo do que o necessário para a correta execução das atividades autorizadas.»

9. O artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva 94/22 prevê: «Os Estados‑Membros poderão impor condições e exigências ao exercício das atividades descritas no n.o 1 do artigo 2.o que se justifiquem por razões de segurança nacional, segurança pública, saúde pública, segurança dos transportes, proteção do ambiente, proteção de recursos biológicos e do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico, segurança das instalações e dos trabalhadores, gestão planeada dos recursos de hidrocarbonetos (por exemplo, ritmo de esgotamento dos hidrocarbonetos ou a otimização da sua recuperação) ou garantia de receitas fiscais.»

10. O artigo 7.o desta diretiva estabelece: «Sem prejuízo das disposições relativas ou incluídas em autorizações individuais e do disposto no n.o 5, alínea b), do artigo 3.o, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas que reservem a uma única entidade o direito de obtenção de autorizações para uma área geográfica específica situada no território de um Estado‑Membro serão abolidas pelos Estados‑Membros em causa antes de 1 de janeiro de 1997.»

B. Direito italiano

1. Lei n.o 9/1991

11. O Decreto Legislativo 25 novembre 1996, n.o 625 Attuazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi ( 4 ) (Decreto Legislativo n.o 625, de 25 de novembro de 1996, Execução da Diretiva 94/22/CE Relativa às Condições de Concessão e de Utilização das Autorizações de Prospeção, Pesquisa e Produção de Hidrocarbonetos; a seguir «Decreto Legislativo n.o 625/1996») transpôs a Diretiva 94/22 para o direito italiano e alterou o artigo 6.o da Legge 9 gennaio 1991, n.o 9 relativamente às autorizações de pesquisa de hidrocarbonetos ( 5 ) (Lei n.o 9, de 9 de janeiro de 1991, Sobre a Autorização de Pesquisa de Hidrocarbonetos; a seguir «Lei n.o 9/1991»), o qual prevê: «1. A autorização de pesquisa é concedida por decreto do ministro da Indústria, do Comércio e do Artesanato, depois de ouvidos o Comité Técnico para os Hidrocarbonetos e a Geotermia, e a região ou província autónoma de Trento ou de Bolzano territorialmente interessada, em concertação, quanto às respetivas esferas de competência, com o ministro do Ambiente e com o ministro da Marinha Mercante […]. 2. A área de pesquisa autorizada deve permitir o cumprimento racional do programa de pesquisa, não podendo, no entanto, ter uma extensão superior a 750 quilómetros quadrados; na área autorizada podem estar incluídas zonas adjacentes de terra e mar. 3. O ministro da Indústria, do Comércio e do Artesanato, quando verifique que a área pedida não tem dimensões suficientes e configuração racional relativamente aos objetivos ótimos da pesquisa, tem a faculdade de não conceder a autorização de pesquisa enquanto não for possível o emparcelamento daquela área com áreas limítrofes. 4. A autorização é válida por seis anos. 5. O titular da autorização tem direito a duas renovações sucessivas de três anos cada, caso tenha cumprido as obrigações decorrentes da própria autorização. 6. Pode ser concedida uma renovação adicional ao titular da autorização quando […] ainda estejam trabalhos em curso […] por motivos não imputáveis à inércia, negligência ou imperícia deste […]».

2. Decreto Direttoriale 22 marzo 2011/Decreto Direttoriale 15 luglio 2015

12. O processo para a concessão de autorizações de pesquisa era regulado através de decretos administrativos adotados pelo Ministero dello Sviluppo Economico (Ministério do Desenvolvimento Económico, a seguir «MISE»). Inicialmente, tratava‑se do Decreto Diretorial de22 de março de 2011 ( 6 ), que era válido no momento em que as autorizações foram solicitadas e até 4 de setembro de 2015. A partir dessa data e até à data em que foram emitidos os decretos que declaram a compatibilidade ambiental dos projetos, era aplicável o Decreto Diretorial de 15 de julho de 2015 ( 7 ). Este manteve‑se em vigor até 3 de abril de 2017. Ambos os decretos previam um procedimento único para a concessão de uma autorização para atividades de E&P que também exigia que fosse solicitada uma avaliação ambiental de forma autónoma. Nesse procedimento único, participaram o Estado e os órgãos de poder regional em causa e os pareceres das autoridades ( 8 ), o resultado do processo de avaliação ambiental e, para o continente, tinha que ser obtido o acordo da região.

13. O artigo 9.o, n.o 1, do Decreto Diretorial de 22 de março de 2011 e o artigo 14.o, n.o 1, do Decreto Diretorial de 15 de julho de 2015 estabelecem que mais de uma autorização de pesquisa ou título de autorização exclusivo podem ser concedidos a uma mesma empresa, desde que a sua área total não seja superior a 10000 km2.

III. Factos do litígio no processo principal

14. Em 27 de agosto de 2013, a Global Petroleum Ltd, uma empresa australiana que opera à escala mundial no setor dos hidrocarbonetos offshore, apresentou quatro pedidos distintos ao MISE. Requereu quatro autorizações de pesquisa em áreas adjacentes localizadas ao largo da costa da região da Apúlia, cada uma delas com área ligeiramente inferior a 750 km2 e, portanto, uma área total de aproximadamente 3000 km2.

15. Em conformidade com as normas processuais italianas aplicáveis, os pedidos de avaliação de impacto ambiental deviam ser apresentados de forma autónoma, o que foi feito pela Global Petroleum em 30 de maio de 2014 quando requereu ao MATTM as decisões necessárias de compatibilidade ambiental relativas a estudos sísmicos de duas e, eventualmente, três dimensões, a efetuar nas áreas em questão utilizando a técnica «air gun».

16. Através de quatro decretos distintos, adotados em três datas, respetivamente, em 14 de outubro de 2016, 31 de agosto de 2017 e 26 de setembro de 2017 (a seguir «decretos controvertidos»), o MATTM, em concertação com o Ministro dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo (ministro do Património e das Atividades Culturais e Turismo; a seguir «MIBAC»), declarou a compatibilidade ambiental dos projetos. O MATTM observou que a Global Petroleum não podia apresentar um pedido único, uma vez que a Lei n.o 9/1991 previa que a área da autorização de pesquisa de hidrocarbonetos deveria permitir o desenvolvimento racional do programa de pesquisa e não poderia, em qualquer caso, ter uma extensão superior a 750 km2, mas indicou que a comissão técnica de avaliação do impacto ambiental tinha pedido mais informações à Global Petroleum a fim de avaliar o efeito cumulativo dos projetos.

17. A Regione Puglia (Autoridade Regional da Apúlia) — uma autoridade que participa no processo — impugnou cada um destes decretos, intentando quatro ações distintas no Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália). Alegou que os decretos controvertidos violaram o artigo 6.o, n.o 2, da Lei n.o 9/1991, porque aplicaram o limite de 750 km2 apenas às autorizações individuais, em vez de aos operadores. Isso significou que um operador podia obter autorizações para uma área total superior a esse limite.

18. O Tribunal Administrativo Regional julgou as ações improcedentes. Declarou que a lei não foi concebida para proteger o ambiente, mas sim para incentivar a exploração racional dos recursos de hidrocarbonetos e, portanto, a concorrência entre os operadores do setor. Com base nesta premissa chegou à conclusão de que cada operador podia obter diversas autorizações, mesmo para áreas adjacentes, desde que apresentasse cada um dos pedidos para uma área inferior a 750 km2 e obtivesse cada autorização em resultado de um procedimento diferente.

19. A Regione Puglia interpôs recursos de anulação dos quatro acórdãos no órgão jurisdicional de reenvio.

20. Este órgão jurisdicional interroga‑se sobre a conformidade da legislação nacional italiana com a Diretiva 94/22. Manifesta dúvidas quanto à correta interpretação do artigo 4.o da referida diretiva. Na sua opinião, esta disposição deve ser interpretada no sentido de que incentiva a «concorrência no mercado», o que significa que um grande número de operadores deve concorrer entre si no mercado, e não apenas a «concorrência para o mercado», em que os operadores são selecionados através de mecanismos concorrenciais para operar num determinado mercado. Esta última forma foi, no entanto, escolhida pela execução italiana desta diretiva, que não proíbe — e, assim, permite — a concessão de múltiplas autorizações a um único operador, desde que esse operador as tenha obtido na sequência de processos administrativos separados.

21. Em contrapartida, o órgão jurisdicional de reenvio sustenta que o artigo 4.o da Diretiva 94/22 obriga os Estados‑Membros a definir uma única extensão ótima das áreas a disponibilizar para atividades de E&P e a duração ótima das autorizações para o efeito, a qualquer operador individual a fim de garantir a «concorrência no mercado» através de diferentes operadores, e não de apenas alguns ou mesmo de um. O órgão jurisdicional de reenvio receia que, caso contrário, possa haver uma concentração de autorizações nas mãos de um ou de apenas alguns operadores.

22. O órgão jurisdicional de reenvio explica ainda, com base na redação da legislação italiana, que não é capaz de interpretar a legislação italiana de transposição em conformidade com o que considera ser a correta interpretação do direito da União, nomeadamente no sentido de que permite apenas uma autorização única por candidato. Como afirma este órgão jurisdicional, a legislação italiana estabeleceu sempre dois limites distintos no que respeita à concessão de autorizações de pesquisa de hidrocarbonetos: o primeiro, relativo à superfície máxima abrangida por uma autorização individual ( 9 ); o segundo, relativo à superfície máxima que podia estar coberta por autorizações concedidas a uma só pessoa ou entidade jurídica ( 10 ). Por conseguinte, a supressão deste segundo limite apenas pode, segundo a opinião do órgão jurisdicional de reenvio, ser interpretada no sentido de que não existe nenhuma limitação quanto ao número de autorizações que um operador pode obter ( 11 ). No entanto, segundo este órgão jurisdicional, isto é contrário ao objetivo da Diretiva 94/22. O órgão jurisdicional de reenvio sustenta que isso é verdade mesmo que se considere o limite máximo de 10000 km2 ( 12 ) constante no artigo 9.o, n.o 1, do Decreto Diretorial de 22 de março de 2011 e no artigo 14.o, n.o 1, do Decreto Diretorial de 15 de julho de 2015, porque esse limite é mais de 13 vezes superior ao «limite ótimo» para uma área de atividades de E&P fixada em 750 km2.

IV. Questão prejudicial e tramitação do processo no Tribunal de Justiça

23. Atendendo às considerações precedentes, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial: «Deve [a Diretiva 94/22] ser interpretada no sentido de que se opõe a uma legislação nacional como a descrita, que, para efeitos da concessão de uma autorização de pesquisa de hidrocarbonetos, por um lado, identifica como ideal uma área com uma dada extensão, concedida por um determinado período de tempo — neste caso, uma área de 750 quilómetros quadrados pelo período de seis anos — e, por outro, permite que esses limites sejam excedidos através da concessão à mesma empresa de autorizações de pesquisa contíguas, desde que emitidas na sequência de processos administrativos distintos?»

24. Foram apresentadas observações escritas pela Regione Puglia, pela Global Petroleum Ltd, pelos Governos italiano, polaco e cipriota, assim como pela Comissão.

A. Análise

1. Admissibilidade

25. Nas suas observações escritas, a Itália sustenta que o pedido de decisão prejudicial é inadmissível. As razões apresentadas são, por um lado, que os decretos controvertidos tratam da avaliação do impacto ambiental que assenta na aplicação de normas ambientais, enquanto a questão trata da correta aplicação da Diretiva 94/22. Afirma ainda que a Regione Puglia não tem qualquer interesse direto e atual na matéria porque os pedidos de autorizações de pesquisa em questão dizem respeito a áreas adjacentes à costa que fazem parte do mar territorial. Isto significa que as autorizações são da competência exclusiva do Estado. A Itália informa ainda o Tribunal de Justiça que as autorizações de pesquisa ainda não foram emitidas, uma vez que a sua concessão — como a de qualquer outra autorização de pesquisa — está atualmente suspensa devido à entrada em vigor do Decreto‑Legge 14 Dicembre 2018 n. 135 ( 13 ) que exige a aprovação de um «plano de desenvolvimento» ( 14 ) antes da concessão de autorizações para atividades de E&P.

26. Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, à luz das especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal de Justiça. Por conseguinte, se as questões submetidas disserem respeito à interpretação ou à validade de uma regra do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se, salvo se se afigurar que a interpretação solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, se o problema for hipotético ou ainda se o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para responder de forma útil às referidas questões. ( 15 )

27. No que respeita ao presente processo, considero que o pedido de decisão prejudicial deve ser declarado admissível. Em primeiro lugar, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, as avaliações do impacto ambiental tinham de ser requeridas — embora separadamente — para obter as autorizações de pesquisa que a Global Petroleum solicitou. O processo de avaliação ambiental era, portanto, parte integrante do processo de concessão das autorizações ( 16 ). Em segundo lugar, a questão de saber se o facto de que apenas o Estado italiano é competente no que respeita às atividades de E&P no mar territorial significa que a Regione Puglia não é competente para impugnar os decretos controvertidos está relacionado com o processo nos órgãos jurisdicionais italianos e não tem efeito sobre a admissibilidade de um pedido de decisão prejudicial. O mesmo se aplica à questão de saber se e em que medida a entrada em vigor do Decreto‑Lei n.o 135, de 14 de dezembro de 2018, pode influenciar o processo nos órgãos jurisdicionais italianos. Enquanto o processo continuar no órgão jurisdicional de reenvio, as questões não podem ser consideradas hipotéticas. Em terceiro lugar, embora os decretos controvertidos digam respeito ao impacto ambiental dos estudos sísmicos que a Global Petroleum se propõe realizar com a denominada técnica «air gun», os decretos relativos à compatibilidade ambiental referem‑se especificamente ao facto de que, devido às disposições da Lei n.o 9/1991, não era possível à Global Petroleum solicitar apenas uma autorização para essas quatro áreas limítrofes. Em quarto lugar, a Regione Puglia baseia‑se efetivamente no artigo 6.o, n.o 2, da Lei n.o 9/1991 na sua impugnação desses quatro decretos. Uma vez que se trata da disposição que executa a Diretiva 94/22, afigura‑se que a interpretação das disposições desta diretiva é necessária para que o órgão jurisdicional de reenvio se pronuncie sobre o litígio no processo principal.

2. Resposta à questão prejudicial

28. Quando o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se um Estado‑Membro pode «contornar» uma limitação geográfica da extensão das áreas que está consagrada na sua legislação que executa o artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22, através da concessão de várias autorizações à mesma entidade, caso tenha solicitado tais autorizações separadamente, a questão que se coloca é saber se a Diretiva 94/22 exige que os Estados‑Membros limitem a extensão geográfica das autorizações que concedem a uma única entidade. O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se não só sobre a limitação geográfica (artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22) mas também sobre a limitação de qualquer autorização no tempo (artigo 4.o, alíneas b) e c), da Diretiva 94/22). A limitação no tempo constante no artigo 4.o, alínea b), é mais flexível do que a limitação geográfica, na medida em que permite uma prorrogação quando o prazo concedido for insuficiente para completar as atividades em questão e quando as atividades tenham sido executadas em conformidade com a autorização ( 17 ). Além disso, essa limitação não está em questão no presente caso, de acordo com a decisão de reenvio. Concentrar‑me‑ei, portanto, no aspeto geográfico, embora não duvide que qualquer solução encontrada se aplicaria igualmente ao aspeto temporal.

29. Segundo o artigo 288.o, terceiro parágrafo, TFUE, as diretivas vinculam os Estados‑Membros quanto ao resultado a alcançar, mas deixam às instâncias nacionais a escolha da forma e dos meios através dos quais esse resultado deve ser alcançado. Por conseguinte, a questão principal que aqui se coloca é a de saber se a Diretiva 94/22 pretende obrigar os Estados‑Membros a fixar um limite máximo para as áreas em que uma única entidade está habilitada a exercer atividades de E&P em cada Estado‑Membro.

30. É em aplicação dos métodos de interpretação utilizados em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que importa verificar se assim é. Estes métodos devem considerar, além da redação da disposição pertinente, o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação em que se integra ( 18 ).

a) Interpretação literal

31. Uma vez que nenhuma das disposições da Diretiva 94/22 dá uma resposta clara à questão de saber se os Estados‑Membros devem fixar uma área geográfica máxima na qual as atividades de E&P podem ser exercidas por um único operador, é conveniente verificar se as disposições conexas ou o regime dessas disposições ajudam a clarificar esta questão.

32. O artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 94/22 estabelece que os Estados‑Membros conservam o direito de determinar quais as áreas dos seus territórios onde podem ser exercidas atividades de E&P. Esta é a premissa com base na qual a Diretiva 94/22 realiza uma harmonização não exaustiva das referidas atividades ( 19 ).

33. A disposição que trata efetivamente da «superfície [das áreas geográficas]» — o termo relevante aqui é «área», e não há nenhuma referência nessa frase a autorização (ou autorizações) ( 20 ) — é o artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22. O mesmo prevê que, quando a delimitação das áreas geográficas não resultar de uma anterior divisão geométrica do território, «a sua superfície seja determinada de modo a não exceder a área necessária para o exercício das atividades nas melhores condições técnicas e económicas». Esta disposição não impõe aos Estados‑Membros que delimitem uma superfície máxima em valores absolutos aplicável em todos os casos dentro do Estado-Membro. Também não aborda a questão de saber se esse limite significa que essas áreas devem igualmente constituir o limite para qualquer operador que exerça as atividades acima referidas. Por conseguinte, também não contém regras para as áreas limítrofes.

34. O que o artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22 exige é que, se forem concedidas autorizações ao abrigo do procedimento descrito no artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 94/22 (a seguir «sistema de concessão de autorizações»), «deverão ser definidos critérios objetivos que serão colocados à disposição das entidades antes da apresentação das propostas». Esta asserção tem dois significados. Em primeiro lugar, se um Estado‑Membro inicia uma ronda de concessão de autorizações, a publicidade dos critérios para a fixação desse limite assume importância ( 21 ). Em segundo lugar, esta primeira disposição implica que, se forem concedidas autorizações segundo os dois outros sistemas, a saber, o «sistema de porta aberta» em conformidade com o artigo 3.o, n.o 3, desta diretiva ( 22 ) e o sistema em conformidade com o artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva 94/22 — ao qual irei mais adiante —, estas devem igualmente respeitar o requisito segundo o qual a extensão de cada área não deve ultrapassar a área necessária para o exercício das atividades nas melhores condições técnicas e económicas.

35. O artigo 3.o da Diretiva 94/22 trata das questões processuais relativas à concessão de autorizações. No seu número 2, descreve o que já qualifiquei de «sistema de concessão de autorizações» através do qual as entidades são convidadas a requerer autorizações, quer por iniciativa da autoridade competente quer como reação a uma proposta de uma entidade se o Estado‑Membro em causa pretender, então, disponibilizar o respetivo território para atividades de E&P. Esses convites para a apresentação de propostas devem ser publicados no Jornal Oficial da União Europeia ( 23 ). O artigo 3.o, n.o 3, da mesma diretiva prevê um «sistema de porta aberta» em casos específicos, que, no entanto, também exige a publicação no Jornal Oficial. Estes dois procedimentos visam permitir o acesso ao processo a todas as partes interessadas em participar no mesmo.

36. O artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva 94/22 contém uma exceção a estes procedimentos «se e na medida em que razões de ordem geológica ou de produção justifiquem que se conceda uma autorização para uma área ao titular de uma autorização para uma área contígua». A Polónia alega que esta disposição apenas permite aos Estados‑Membros conceder autorizações sem que estes tenham de dar a todas as partes interessadas a possibilidade de participarem. Como esta é a única exceção concedida ao abrigo dessa disposição, a Polónia considera que esta disposição pressupõe que as autorizações para as áreas contíguas podem efetivamente ser concedidas a um único operador. A redação do artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 94/22 parece corroborar essa leitura, uma vez que afirma que, nos casos do artigo 3.o, n.os 2 e 3, da referida diretiva, os Estados‑Membros adotarão as disposições necessárias para que as autorizações sejam concedidas no termo de um procedimento em que todas as entidades interessadas possam apresentar pedidos em conformidade com o n.o 2 ou com o n.o 3. A disposição reconhece, portanto, que o procedimento excecional previsto no artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva 94/22 não exige o acesso a todas as entidades interessadas a esse procedimento. Com efeito, o artigo 3.o da Diretiva 94/22 trata apenas de questões processuais relativas à concessão de autorizações.

37. Por outro lado, a Regione Puglia considera que o artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva 94/22 contém não só uma exceção ao requisito processual, mas também ao que considera ser um princípio geral, a saber, que as autorizações para as áreas contíguas apenas podem ser concedidas nas circunstâncias específicas previstas nesta disposição. Deve recordar‑se que esta disposição apenas trata da concessão de autorizações para áreas contíguas em circunstâncias específicas. O artigo 3.o da Diretiva 94/22 (ou mesmo qualquer outra disposição) não estabelece que as autorizações para áreas contíguas só podem ser concedidas nas circunstâncias estabelecidas no artigo 3.o, n.o 4 da referida diretiva, nem esta disposição trata dos limites geográficos dessas áreas (agregadas). Por conseguinte, se se considerar que o artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22 obriga um Estado‑Membro a estabelecer um limite absoluto à extensão das áreas concedidas a um operador, por que razão os pedidos relativos às áreas contíguas não devem ser deferidos se essas áreas contíguas não atingem essa extensão ( 24 )? Tal não encontra fundamento na redação da Diretiva 94/22 e artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva 94/22 também não concede uma exceção ao limite previsto no artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22, se esta última disposição for interpretada no sentido de que prevê um limite absoluto.

38. Não existe, portanto, qualquer indicação, na Diretiva 94/22, de um princípio geral segundo o qual nenhuma autorização deve ser concedida para áreas contíguas, como foi sustentado pela Regione Puglia. No entanto, isto não responde à questão de saber se o artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22 limita a extensão das áreas que podem ser concedidas a um único operador.

39. Outra disposição pertinente é o artigo 5.o da Diretiva 94/22. O mesmo estabelece os critérios para a concessão de autorizações aos operadores ( 25 ). O artigo 5.o, n.o 1, da Diretiva 94/22 contém um conjunto muito limitado de critérios para a concessão de uma autorização — e prevê que esses critérios devem ser elaborados e publicados no Jornal Oficial antes do início do prazo para a apresentação das propostas. Os restantes números do artigo 5.o da Diretiva 94/22 visam garantir que todas as condições e requisitos relativos ao exercício e à cessação da atividade — incluindo informação sobre alterações — sejam colocadas à disposição de todas as partes interessadas. O mesmo se aplica à comunicação dos motivos de recusa de um pedido, ao candidato, se este o pretender. Além disso, obriga os Estados‑Membros a aplicar esses critérios, condições e requisitos de forma não discriminatória.

40. O artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva 94/22 é interessante no que respeita aos aspetos ambientais suscitados pela Regione Puglia e pela Comissão. O mesmo permite aos Estados‑Membros imporem condições e requisitos ao exercício das atividades de E&P, que se justifiquem, entre outras, por razões de proteção do ambiente.

41. O artigo 7.o da Diretiva 94/22 apresenta uma mensagem de concorrência. Obriga os Estados‑Membros a abolir, antes de 1 de janeiro de 1997, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas que reservem a uma única entidade o direito de obter autorizações para uma área geográfica específica situada no seu território.

42. Embora resulte com clareza do artigo 7.o e do sexto considerando da Diretiva 94/22 que a vontade do legislador é aumentar a concorrência neste setor, o mesmo artigo 7.o trata do problema existente no momento da entrada em vigor desta diretiva porque em vários países existiam disposições legislativas, regulamentares e administrativas que reservavam a uma única entidade o direito de obtenção de autorizações para atividades de E&P em áreas específicas. Estas disposições tiveram de ser abolidas até 1 de janeiro de 1997 ( 26 ). No entanto, esta disposição não prevê quaisquer indicações para além desse período. Como resulta igualmente da redação do sexto considerando, as medidas a tomar ao abrigo da diretiva são o acesso não discriminatório às atividades abrangidas pela diretiva e o seu exercício em condições que «incentivem uma maior concorrência neste setor, favorecendo, pois, a integração do mercado interno da energia e contribuindo para que a prospeção, pesquisa e produção de recursos nos Estados‑Membros decorram nas melhores condições possíveis».

43. Importa igualmente ter presente que o artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22 exige apenas a determinação de uma área «[de modo] a não exceder a área necessária para o exercício das atividades nas melhores condições técnicas e económicas»se as áreas geográficas não estiverem já delimitadas com base numa anterior divisão geométrica do território ( 27 ). Por conseguinte, se se quiser assegurar as mesmas condições de concorrência no que respeita à extensão das áreas para todos os potenciais operadores dentro de um Estado‑Membro, isso estaria sempre incompleto ( 28 ).

44. Além disso, o artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22 apenas obriga os Estados‑Membros a definirem critérios objetivos para a determinação dessa área. Não obriga os Estados‑Membros a fixarem uma superfície geográfica específica em valores absolutos para todas as áreas dos seus territórios (isso poderia, devido às diferenças geográficas ou geológicas existentes em diferentes partes do território de um Estado‑Membro, não ser a forma mais eficiente de um ponto de vista técnico e económico). Fixar uma superfície máxima para tais atividades em valores absolutos constitui um critério objetivo ( 29 ). Como este não é o único modo que um Estado‑Membro pode aplicar o artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22, não considero, contudo, que seja uma indicação clara de que um limite como o de 750 km2 deve ser considerado um limite absoluto imposto pela diretiva.

45. A linguagem mais clara para sustentar esta interpretação encontra‑se provavelmente no nono considerando. Estabelece que «a extensão das áreas abrangidas por uma autorização e a duração da autorização devem ser limitadas para evitar que se reserve a uma única entidade um direito exclusivo sobre uma área que possa ser objeto de uma prospeção e de uma pesquisa mais eficazes, bem como de uma melhor produção, por várias entidades» ( 30 ). Uma vez que isto se relaciona claramente com os critérios que figuram do artigo 4.o, alíneas a) e b), da Diretiva 94/22, essa disposição pode, à luz do nono considerando, ser interpretada no sentido de que esses critérios se destinam a restringir qualquer operador/entidade a não mais do que uma autorização, em qualquer altura, para atividades de E&P, num determinado Estado‑Membro.

46. Embora a leitura do artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22 no sentido de que deve existir um limite absoluto à área para a qual uma ou várias autorizações podem ser concedidas a uma única entidade possa aumentar o número de concorrentes para atividades de E&P, tem também impactos potencialmente negativos. Como sublinha a Comissão, pode limitar a concorrência para as autorizações porque reduzirá — ao longo do tempo, em função da duração das autorizações — um número cada vez maior de entidades do processo, se estas já estiverem a exercer tais atividades num Estado‑Membro.

47. Embora esta análise meramente textual não conduza à conclusão que os operadores estão limitados a uma autorização de pesquisa, passarei agora, no entanto, a examinar os objetivos prosseguidos pela Diretiva 94/22.

b) Interpretação contextual e teleológica

48. Segundo o sexto considerando da Diretiva 94/22, a diretiva tem dois objetivos interligados. Em primeiro lugar, pretende garantir a não discriminação no acesso e no exercício de atividades de E&P e, desse modo, pretende incentivar e favorecer a melhor prospeção, pesquisa e produção dos recursos existentes na União Europeia. Como resulta do seu terceiro considerando, tal reveste grande importância dado que a União Europeia dependia, à data da entrada em vigor da Diretiva 94/22, e depende, ainda, em grande medida, das importações para o seu abastecimento em hidrocarbonetos.

49. A Diretiva 94/22 foi aprovada com base no artigo 57.o, n.o 2, primeiro e terceiro períodos, bem como nos artigos 66.o e 100.o‑A do Tratado que institui a Comunidade Europeia ( 31 ). Desde já, é evidente que o foco principal da diretiva é o estabelecimento do mercado interno. O seu principal objetivo é assegurar o acesso não discriminatório a todas as entidades, independentemente da sua nacionalidade ou da sua natureza pública ou privada, às atividades de E&P ( 32 ). Isto é evidente a partir das suas normas que — tal como demonstrado acima — se concentram em informar todas as partes que possam estar interessadas na concessão de uma autorização ( 33 ) e na fixação de um número limitado de critérios relevantes para tal concessão ( 34 ). Esta segunda medida visa restringir as possibilidades de os Estados‑Membros personalizarem os critérios em função dos seus favoritos (nacionais). Estes princípios podem ser resumidos sob a epígrafe «transparência e não discriminação» ( 35 ).

50. Segundo a Regione Puglia, a Diretiva 94/22 garante a concorrência no mercado, o que, em seu entender, apenas é possível se as suas disposições forem interpretadas de modo que impeça que uma entidade possa obter uma posição dominante ou que as autorizações se concentrem nas mãos de alguns operadores. A Regione Puglia defende que a Diretiva 94/22 tem por objetivo evitar a criação de direitos exclusivos em áreas geográficas, o que impediria «uma concorrência efetiva no mercado». Considera que quanto maior for a dimensão das áreas atribuídas a uma entidade para serviços de E&P, tal conduzirá a uma distorção do mercado. Segundo a Regione Puglia, o objetivo do limite imposto em conformidade com o artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22 — o limite de 750 km2 — é impedir que tal aconteça.

51. Não concordo com esse raciocínio. Em primeiro lugar, as normas enunciadas na Diretiva 94/22 fazem parte do conjunto das normas em matéria de contratos públicos, e não das regras de concorrência. Embora ambos os conjuntos normativos tenham como objetivo facilitar a concorrência dentro da União Europeia, que, por sua vez, visa promover a criação de um mercado interno, têm pontos de partida diferentes. Enquanto o direito dos contratos públicos regula o comportamento das autoridades públicas ou das empresas públicas ou das empresas que operam com base em direitos especiais ou exclusivos concedidos por um Estado‑Membro, as regras da concorrência tratam das atividades económicas das empresas ( 36 ). Como tal, as respetivas normas atuam a diferentes níveis. Enquanto os artigos 101.o e 102.o TFUE limitam certos comportamentos não concorrenciais e o Regulamento das concentrações ( 37 ) visa prevenir as modificações estruturais do mercado devido a concentrações suscetíveis de entravar significativamente uma concorrência efetiva, as normas em matéria de contratos públicos pretendem dar igualdade de acesso ao mercado a todas as entidades interessadas, aplicando os princípios da transparência e da não discriminação. Só o Regulamento das concentrações impede a criação de uma posição dominante e apenas no caso de uma concentração.

52. A Diretiva 94/22, que pertence ao segundo conjunto de disposições, é ainda reforçada pelo artigo 12.o da Diretiva 94/22, que associa imediatamente essa diretiva à Diretiva 93/38 ( 38 ). Ao abrigo dessa diretiva — bem como das diretivas que a substituem — «a exploração de uma área geográfica para efeitos de: prospeção ou extração de petróleo [ou] gás» era uma atividade abrangida pelo âmbito de aplicação da diretiva ( 39 ). No entanto, ao abrigo do artigo 3.o da Diretiva 93/38, era possível solicitar uma derrogação à aplicação da diretiva relativa aos serviços públicos se determinados critérios estivessem preenchidos, a saber, critérios relativos à transparência e à não discriminação na concessão das autorizações. Os Estados‑Membros deviam então assegurar, nessas autorizações, a contratação não discriminatória e concorrencial da entidade a quem foi concedida essa autorização, bem como as informações da Comissão relativas à adjudicação de contratos. O artigo 3.o, n.o 5, da Diretiva 93/38, conforme aditado à disposição pelo artigo 12.o da Diretiva 94/22, previa que os critérios de transparência e de não discriminação devem considerar‑se preenchidos a partir da data em que um Estado‑Membro tenha cumprido as disposições da Diretiva 94/22 ( 40 ).

53. Isto demonstra que a Diretiva 94/22 e as suas disposições são um elo na cadeia das medidas adotadas para conduzir os setores que operavam em mercados fechados a agir com base na concorrência à escala da União e na aplicação das normas de contratos públicos, algo que tinha sido impedido através de direitos exclusivos concedidos pelas autoridades nacionais para a exploração de determinadas áreas geográficas ( 41 ).

54. As limitações a ser impostas de acordo com o artigo 4.o da Diretiva 94/22 devem ser vistas neste contexto. Embora se reconheça que as atividades de E&P que requeiram um grande investimento só serão exercidas numa área se tal puder ser feito a título exclusivo ( 42 ), cada um desses direitos exclusivos implica que a concorrência termine para a área geográfica abrangida e durante o período dessa autorização. Por conseguinte, o afastamento efetivo da concorrência deve ser tão limitado em área e em tempo quanto razoavelmente possível, permitindo ainda aos titulares de autorizações recuperar (pelo menos teoricamente) ( 43 ) os investimentos ( 44 ).

55. O Tribunal de Justiça salientou que as regras da União em matéria de adjudicação de contratos públicos foram adotadas no âmbito da realização de um mercado único destinado a assegurar a livre circulação e a eliminar as restrições da concorrência e que, neste contexto, é do interesse do direito da União que seja assegurada a participação mais ampla possível de proponentes num concurso público ( 45 ). Em consonância, o Tribunal de Justiça tem resistido sistematicamente às tentativas de ampliar as razões para a exclusão de «empreiteiros» nos processos de adjudicação de contratos públicos, para lá das estabelecidas nas respetivas diretivas, exceto se estas visarem assegurar «o respeito [pelo] princípio da igualdade de tratamento de todos os proponentes e [pelo] princípio da transparência, que constituem a base das diretivas da União relativas aos processos de adjudicação de contratos públicos, desde que o princípio da proporcionalidade seja respeitado» ( 46 ). Embora estas conclusões tenham sido retiradas no que respeita à adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, contratos públicos de fornecimento e contratos públicos de serviços, o mesmo objetivo de não restringir indevidamente o acesso aos contratos está igualmente presente em matéria de serviços públicos ( 47 ).

56. Por conseguinte, o objetivo da Diretiva 94/22 não é limitar o número de candidatos a uma autorização, mas exatamente o contrário, a saber, ter o maior número — adequado — de entidades possível a concorrer às autorizações. Não serve à concorrência excluir alguns concorrentes do mercado quando essa concorrência ocorre, nomeadamente, no momento em que as autorizações estão a ser concedidas, apenas porque as autorizações que possuem já atingem o limite estabelecido de acordo com o artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22. Embora seja verdade que as entidades que já sejam titulares de autorizações para atividades de E&P, em especial de autorizações para áreas limítrofes, possam estar em melhor posição para cumprir os critérios estabelecidos no artigo 5.o, n.o 1, da Diretiva 94/22 e ganhar uma licitação para novas autorizações, não é o âmbito do direito dos contratos públicos que o impede e, como referi acima, as disposições do direito da concorrência também não impedem a eventual criação de uma posição dominante se essa posição for atingida devido ao desempenho do mercado e não por meio de concentração.

57. Caso a circunstância de uma única entidade dispor de diversas autorizações conduzir a que assuma uma posição dominante no mercado de serviços de E&P — que, como já foi salientado, é um mercado mundial — e no caso de a mesma abusar desta posição, haveria, então, um conflito com o direito da concorrência, o qual é obviamente aplicável. Contudo, é desde logo questionável se um mercado funciona melhor se apenas os operadores que ainda não exercem atividades similares no mesmo país tiverem o direito a estar ativos.

3. Considerações de caráter ambiental

58. Apesar de o órgão jurisdicional de reenvio não tenha suscitado esta questão no seu pedido de decisão prejudicial, a Regione Puglia, bem como a Comissão, questionaram se as considerações ambientais devem ser consideradas. Embora tenha dúvidas quanto à sua pertinência no presente processo, gostaria, no entanto, de abordar brevemente as questões suscitadas.

59. Como a Comissão salienta, a prospeção através da utilização da «técnica air gun» requer uma avaliação ambiental antes da concessão de uma autorização ( 48 ). Ao decidir ao abrigo do artigo 4.o, n.o 2 da Diretiva 2011/92 sobre se deve ser efetuada uma avaliação de impacto ambiental, as autoridades nacionais competentes devem ter em conta o efeito cumulativo dos projetos de acordo com o Anexo III, n.o 1, alínea b), da referida diretiva, a fim de evitar que o objetivo da legislação da União seja contornado através do fracionamento dos projetos que, considerados no seu conjunto, são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente ( 49 ). A Regione Puglia parece argumentar a este respeito que o facto de (várias) autorizações serem solicitadas por um mesmo operador em processos diferentes conduz a uma situação em que a necessária avaliação (ou avaliações) de impacto ambiental apenas considera o impacto de cada medida individual (abrangida por tais processos) em vez do impacto acumulado de todas elas ( 50 ). Além disso, o artigo 11.o TFUE prevê que as exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da União, em especial com o objetivo de promover um desenvolvimento sustentável ( 51 ). Este princípio foi reconhecido pelo Tribunal de Justiça em vários domínios de intervenção ( 52 ).

60. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 3.o, n.o 9, do Decreto Ministerial do MISE de 7 de dezembro de 2016 ( 53 ) prevê um procedimento único no decurso do qual é efetuada a avaliação do impacto ambiental. Vários ministérios participam neste procedimento. Para esse efeito, a Global Petroleum apresentou quatro pedidos ao MATTM para avaliações ambientais da utilização da técnica air gun nas áreas para as quais tinha requerido autorizações. Os decretos que confirmam a compatibilidade ambiental são objeto do processo judicial subjacente ao presente reenvio prejudicial. O pedido prejudicial incluía, ainda, a informação de que os decretos indicavam que não tinha sido possível, em conformidade com o direito italiano aplicável, pedir uma única avaliação de impacto ambiental, mas que, no entanto, para avaliar o impacto cumulativo, tinham sido pedidas à Global Petroleum informações adicionais sobre este aspeto. Por conseguinte, nada indica que o processo italiano não garante que as obrigações decorrentes da Diretiva 2011/92 são realizadas corretamente. Pelo contrário, as exigências em matéria de proteção do ambiente foram integradas no procedimento de concessão de uma autorização para atividades de E&P, conforme previsto no artigo 11.o TFUE.

61. Além disso, o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva 94/22 prevê que os Estados‑Membros podem, na medida justificada pela proteção do ambiente e dos recursos biológicos, impor condições e requisitos ao exercício de atividades E&P. No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio não forneceu qualquer indicação de que a Itália tenha imposto tais condições ou requisitos.

62. Além disso, e sobretudo, não é claro de que forma pode fazer diferença, ou não, na avaliação do impacto ambiental, se um único operador receber várias autorizações que lhe permitam exercer atividades de E&P numa área superior a 750 km2.

63. Por esta razão, sou da opinião de que as considerações ambientais, incluindo a Diretiva 2011/92, não desempenham qualquer papel na interpretação do artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22.

V. Conclusão

64. Atendendo ao que precede, proponho que a resposta a dar ao Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) seja a seguinte: O artigo 4.o da Diretiva 94/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 1994, relativa às condições de concessão e de utilização das autorizações de prospeção, pesquisa e produção de hidrocarbonetos, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a que uma legislação nacional permita a concessão de múltiplas autorizações de pesquisa (incluindo para áreas adjacentes) à mesma entidade na sequência de processos administrativos distintos, mesmo que isso conduza a que uma entidade obtenha autorizações de pesquisa para mais do que a área geográfica (e por um período mais longo do que isso) fixada de acordo com essa disposição.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) JO 1994, L 164, p. 3.

( 3 ) E&P é uma abreviatura estabelecida para «exploration and production» (pesquisa e produção) (de hidrocarbonetos). Utilizá‑la‑ei aqui no sentido de incluir a etapa de prospeção, a análise geológica antes de uma nova pesquisa, uma vez que as três etapas são especificamente tratadas na Diretiva 94/22.

( 4 ) GURI n.o 293, de 14 de dezembro de 1996.

( 5 ) GURI n.o 13, de 16 de janeiro de 1991.

( 6 ) Decreto 22 marzo 2011, Procedure operative di attuazione del decreto ministeriale 4 marzo 2011 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli ai sensi dell’articolo 15, comma 5 del Decreto Ministeriale 4 marzo 2011 (Decreto de 22 de março de 2011, Procedimentos operacionais para execução do decreto ministerial de 4 de março de 2011 e procedimentos para a prospeção, pesquisa e produção de hidrocarbonetos líquidos e gasosos e respetivas verificações, nos termos do artigo 15.o, n.o 5, do Decreto Ministerial de 4 de março de 2011), GURI n.o 89, de 18 de abril de 2011.

( 7 ) Decreto 15 luglio 2015, Procedure operative di attuazione del Decreto 25 marzo 2015 e modalità di svolgimento delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi controlli, ai sensi dell'art. 19, comma 6, dello stesso decreto (Decreto de 15 de julho de 2015, Procedimentos operacionais para execução do Decreto Ministerial de 25 de março de 2015 e procedimentos para a prospeção, pesquisa e produção de hidrocarbonetos líquidos e gasosos e respetivas verificações, no sentido do artigo 19.o, n.o 6, do referido decreto). GURI n.o 204, de 3 de setembro de 2015.

( 8 ) No que diz respeito às atividades offshore, tal incluiu o Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare [Ministério do Ambiente e da Tutela do Território e do Mar (a seguir «MATTM»)], o Ministério das Infraestruturas e dos Transportes e o Ministério das Políticas Agrícolas, Alimentares e Florestais.

( 9 ) O limite foi inicialmente fixado em 50000 hectares (100 hectares igual a 1 km2) em conformidade com as disposições da Legge 11 gennaio 1957, n.o 6 (Lei n.o 6, de 11 de janeiro de 1957; a seguir «Lei n.o 6/1957»), e posteriormente elevado a 70000 hectares, em conformidade com as disposições transitórias da Legge 21 luglio 1967, n.o 613 (Lei n.o 613, de 21 de julho de 1967; a seguir «Lei n.o 613/1967») e, por último, em 100000 hectares ao abrigo das disposições desta mesma lei. Este valor manteve‑se na redação original do artigo 6.o da Lei n.o 9/1991 (antes da sua alteração ao abrigo do Decreto Legislativo n.o 625/1996).

( 10 ) Este segundo valor era de 300000 hectares em todo o território nacional e de 150000 hectares numa mesma região, em conformidade com as disposições da Lei n.o 6/1957 (com uma proibição de concessão de autorizações para áreas adjacentes), elevado a 500000 hectares ao abrigo das disposições transitórias da Lei n.o 613/1967. Este valor foi elevado para 1000000 hectares ao abrigo desta mesma lei, bem como da Lei n.o 9/1991 (antes da sua alteração ao abrigo do Decreto Legislativo n.o 625/1996), com exceção no caso da Ente nazionale idrocarburi (a Autoridade Nacional dos Hidrocarbonetos; que é atualmente Eni SpA).

( 11 ) O órgão jurisdicional de reenvio sustenta que essa mesma opinião foi adotada no Acórdão n.o 92 do Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), secção VI, de 4 de janeiro de 2019. O órgão jurisdicional de reenvio não está, no entanto, de acordo com a conclusão dessa secção de que a proibição de emitir várias autorizações a um operador (levando à ultrapassagem do limite na área prescrita na mão de um operador) não podia ser inferida desde a legislação da União, nomeadamente da Diretiva 94/22.

( 12 ) Que é o mesmo, ou seja, 1000000 hectares, como consta da Lei n.o 9/1991 antes da sua alteração ao abrigo do Decreto Legislativo n.o 625/1996.

( 13 ) Decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, recante disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione (Decreto‑Lei n.o 135, de 14 de dezembro de 2018, relativo às disposições urgentes de apoio e simplificação para empresas e Administração Pública, GURI n.o 290, de 14 de dezembro de 2018), convertido, em seguida, na Lei n.o 12, de 11 de fevereiro de 2019, GURI n.o 36, de 12 de fevereiro de 2019.

( 14 ) Piano per la Transizione Energetica Sostenible delle Aree Idonee (Plano para a transição energética sustentável das áreas elegíveis).

( 15 ) V., neste sentido, Acórdão de 22 de abril de 2021, Profi Credit Slovakia (C‑485/19, EU:C:2021:313, n.o 38 e jurisprudência referida).

( 16 ) Se tal decisão, que pode ser considerada como intermédia para a concessão da autorização de pesquisa, pode ser impugnada ou se apenas a concessão definitiva dessa autorização pode ser impugnada é questão inteiramente da esfera do direito nacional.

( 17 ) O artigo 4.o, alínea c), da Diretiva 94/22 indica claramente, no entanto, que se deve assegurar que as entidades não retenham direitos exclusivos sobre a área geográfica por mais tempo do que o necessário para o bom desempenho das atividades autorizadas.

( 18 ) V., neste sentido, por exemplo, Acórdão de 29 de abril de 2021, Natumi (C‑815/19, EU:C:2021:336, n.o 35 e jurisprudência referida).

( 19 ) V., igualmente, neste sentido, Conclusões do advogado‑geral M. Campos Sánchez‑Bordona nos processos apensos Eni/Shell Italia E & P (C‑364/18 e C‑365/18, EU:C:2019:503, n.os 38 e 39).

( 20 ) Isto distingue‑se do artigo 4.o, alínea b), da Diretiva 94/22, que se refere ao «prazo da autorização». Por outro lado, tal não significa que não possa haver várias autorizações para uma única entidade.

( 21 ) Estes critérios são, portanto, igualmente impugnáveis.

( 22 ) Um «sistema de porta aberta» descreve um sistema em que as áreas para atividades de E&P estão disponíveis a título permanente e podem ser objeto de um pedido de concessão de uma autorização a qualquer momento mediante negociação individual das autorizações.

( 23 ) No momento da entrada em vigor da Diretiva 94/22, o Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

( 24 ) A Regione Puglia concorda que uma entidade deve ter direito a obter várias autorizações de pesquisa, desde que a área abrangida por todas as autorizações permaneça dentro do limite de 750 km2.

( 25 ) Com efeito, apenas o quarto parágrafo do artigo 5.o, n.o 1, da Diretiva 94/22 se refere a «operadores». De um modo geral, a diretiva fala em «entidades». O conceito de «entidade» é definido no artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva 94/22 como «qualquer pessoa singular ou coletiva ou qualquer grupo constituído por essas pessoas que requeira, possa requerer ou seja titular de uma autorização». A expressão «operador de uma entidade», «Betreiber eines Unternehmens» (em alemão), «l'exploitant de l'entité» (em francês), «agente de una entidad» (em espanhol), que figuram no artigo 5.o, n.o 1, quarto parágrafo, parece algo incomum. Em conjugação com o terceiro parágrafo desta disposição, que fala da «composição de uma entidade à qual possam vir a conceder uma autorização», essa expressão parece indicar que tal entidade pode incluir grupos de empresas que exercem as suas atividades, por exemplo, enquanto consórcio (v., igualmente, artigo 3.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da Diretiva 94/22). A diferenciação entre os conceitos de «entidade» e «operador» é indiferente para efeitos do presente processo e uma entidade a quem é atribuída uma autorização exigirá um operador ou deve agir enquanto operador que exerce as atividades de E&P propriamente ditas.

( 26 ) Tal não diz respeito às disposições relativas ou contidas nas autorizações individuais nem às disposições do artigo 3.o, n.o 5, da Diretiva 94/22.

( 27 ) Conforme destacado também, na página 155, por Wangelow, V. P., «Petroleum licensing in the European Union: the allocation of E&P rights in Denmark», The Journal of World Energy Law & Business, vol. 11 (2), OUP, Oxford, 2018, pp. 145‑163, a Diretiva 94/22 foi afetada pelo facto de que a maioria das áreas geográficas já tinha sido atribuída antes da sua promulgação (ver uma lista das disposições legais dos Estados‑Membros que concedem essas autorizações à data no anexo IV da Diretiva 93/38/CEE do Conselho, de 14 de junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de celebração de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações, JO 1993, L 199, p. 84).

( 28 ) Além disso, tal só diria respeito aos Estados‑Membros específicos, ao passo que o mercado — sem entrar em pormenores e uma vez que a matéria não foi discutida ou pormenorizada, eu assumiria que o mercado dos produtos seria o mercado da exploração de petróleo bruto e da exploração de gás natural (a Comissão considerou esses mercados em conjunto, uma vez que o conteúdo dos reservatórios subterrâneos não é conhecido na fase da exploração) — para essas atividades não é necessariamente o de cada Estado‑Membro. Com efeito, a Comissão declarou em diversas decisões que o mercado dos serviços de E&P deve ser considerado um mercado mundial. V., por exemplo, Decisão de Execução da Comissão, de 24 de junho de 2011, que isenta a prospeção de petróleo e de gás e a exploração de petróleo em Itália da aplicação da Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO 2011, L 166, p. 28, n.os 9 e 14), e, no que respeita à atividade de prospeção, a Decisão de Execução (UE) 2015/1120 da Comissão, de 8 de julho de 2015, que isenta a prospeção de petróleo e de gás na Grécia da aplicação da Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO 2015, L 182, p. 88, n.o 12) e a Decisão da Comissão de 7 de março de 2019, no processo M.9175 — Total/Chevron Denmark (JO 2019, C 126, p. 1, n.o 19), também no que respeita à definição do mercado de produtos acima referida.

( 29 ) A Global Petroleum afirma que a pesquisa de hidrocarbonetos no mar é geralmente muito dispendiosa, implicando custos iniciais significativos, por vezes de dezenas de milhões de euros, dependendo da profundidade da água, bem como das garantias financeiras compreendidas entre 200 milhões e 500 milhões de euros para abranger garantias de danos que possam surgir durante a pesquisa (ao abrigo do direito italiano). Segundo esta parte e a Itália, as entidades não estariam interessadas no exercício de atividades de E&P se estivessem limitadas a uma área de 750 km2. No entanto, isso apenas podia servir como argumento de que a Itália fixou o limite demasiado baixo em 750 km2. Todavia, a Itália não é impedida pelo artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22 de fixar um limite que possa ser abaixo do nível ótimo, uma vez que esta disposição apenas obriga os Estados‑Membros a tomar medidas para assegurar que a área geográfica para atividades de E&P «não [excedem] a área necessária para o exercício das atividades nas melhores condições técnicas e económicas» (itálico acrescentado).

( 30 ) Itálico meu.

( 31 ) Atuais artigos 53.o, n.o 1, 62.o e 114.o TFUE.

( 32 ) V. igualmente, neste sentido, Relatório da Comissão ao Conselho, de 29 de julho de 1998, respeitante à Diretiva 94/22/CE relativa às condições de concessão e de utilização das autorizações de prospeção, pesquisa e produção de hidrocarbonetos, COM (1998) 447 final (a seguir «Relatório relativo à Diretiva 94/22»).

( 33 ) Em especial, segundo o artigo 3.o, n. os 2 e 3, da Diretiva 94/22.

( 34 ) Artigo 5.o, n.o 1, da Diretiva 94/22.

( 35 ) Estes princípios são princípios gerais do direito dos contratos públicos que também encontram expressão nas diretivas relativas aos serviços públicos. O segundo princípio já foi especificamente estabelecida no artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 93/38. As diretivas posteriores relativas aos serviços públicos continham um artigo que estabelecia esses princípios de adjudicação dos contratos. V., por exemplo, artigo 10.o da Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO 2004, L 134, p. 1) e artigo 36.o, n.o 1, da Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243).

( 36 ) Tal não significa que uma autoridade pública possa não ser considerada uma empresa para efeitos do direito da concorrência se exercer atividades económicas.

( 37 ) Regulamento (CE) n.o 139/2004 do Conselho, de 20 de janeiro de 2004, relativo ao controlo das concentrações de empresas («Regulamento das concentrações comunitárias») (JO 2004, L 24, p. 1).

( 38 ) Essa ligação funciona através do artigo 45.o, n.o 4 da referida diretiva que estabelece que as referências à Diretiva 90/531/CEE do Conselho, de 17 de setembro de 1990, relativa aos procedimentos de celebração dos contratos de direito público nos setores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações (JO 1990, L 297, p. 1), a diretiva que o artigo 12.o da Diretiva 94/22 altera, devem ser interpretadas como referências à Diretiva 94/22. Dado que a Diretiva 93/38 tinha de ser implementada até 1 de julho de 1994, de acordo com o seu artigo 45.o, n.o 1, enquanto a Diretiva 94/22 (apenas) tinha de ser implementada até 1 de julho de 1995, de acordo com o seu artigo 14.o, n.o 1, significava que a referência inicial à Diretiva 90/531 tinha pouca relevância prática.

( 39 ) Artigo 2.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 93/38, artigo 7.o-A da Diretiva 2004/17 e artigo 14.o, alínea a), da Diretiva 2014/25.

( 40 ) Esta solução foi, de facto, transposta para a Diretiva 2004/17 pelo seu artigo 30.o, n.o 3, em conjunção com a alínea G, do anexo XI. Tendo‑se verificado que a Diretiva 94/22 tinha sido corretamente aplicada e funcionava corretamente, a Diretiva 2004/17 aboliu o regime específico que tinha sido criado em relação às atividades de E&P e substituiu‑o por um procedimento geral que permite a isenção dos setores cuja atividade está diretamente exposta à concorrência em mercados aos quais o acesso não é limitado (considerando 38 e artigo 30.o da Diretiva 2004/17). Ao abrigo da Diretiva 2014/25 atualmente aplicável, «os contratos destinados à prospeção de petróleo e de gás» foram completamente excluídos desta diretiva. A razão para isto é a de «este setor ter estado sistematicamente sujeito a uma pressão concorrencial tal que a disciplina de contratação imposta pelas regras de contratação pública da União deixou de ser necessária» (considerando 25 da Diretiva 2014/25), ao passo que a extração de petróleo e de gás continua a ser abrangida por esta. O acesso a esse mercado será, no entanto, considerado não limitado se um Estado‑Membro tiver transposto e aplicado a Diretiva 94/22 (ver considerando 25 e artigo 34.o, n.o 3, em conjunção com a alínea G, do anexo III da mesma).

( 41 ) V. considerando 11 da Diretiva 93/38 e considerando 1 da Diretiva 2014/25.

( 42 ) O artigo 1.o, n.o 3, da Diretiva 94/22 define uma autorização como o direito de exercer um direito exclusivo.

( 43 ) Dado que as atividades de prospeção e de pesquisa se destinam a verificar se e onde podem existir recursos de hidrocarbonetos exploráveis, existe sempre, obviamente, a possibilidade de não serem encontrados hidrocarbonetos ou, pelo menos, alguns cuja exploração seja economicamente viável.

( 44 ) A mesma ideia está subjacente à limitação no tempo das concessões de acordo com o artigo 18.o da Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão (JO 2014, L 94, p. 1). V., igualmente, considerando 52 desta diretiva.

( 45 ) V., neste sentido, Acórdãos de 19 de maio de 2009, Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317, n.o os 25 e 26), e de 8 de fevereiro de 2018, Lloyd's of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, n.o os 33 e 34 e jurisprudência referida).

( 46 ) Acórdãos de 16 de dezembro de 2008, Michaniki (C‑213/07, EU:C:2008:731, n.os 43 e 44) com respeito ao primeiro parágrafo do artigo 24.o da Diretiva 93/37/CEE do Conselho, de 14 de junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas (JO 1993, L 199, p. 54) e de 8 de fevereiro de 2018, Lloyd's of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, n.os 29, 30 e 36 e jurisprudência referida) no que respeita aos motivos de exclusão da participação numa proposta devido à situação pessoal do candidato ou do proponente estabelecidos no artigo 45.o da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO 2004, L 134, p. 114).

( 47 ) V. considerandos 71, 73 e terceiro parágrafo do considerando 106, da Diretiva 2014/25.

( 48 ) Esta foi aplicada ao abrigo do direito italiano, tal como previsto pelo artigo 4.o, n.o 2, em conjugação com o anexo II, n.o 2, alínea e), da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (codificação) (JO 2012, L 26, p. 1).

( 49 ) V., neste sentido, Acórdãos de 25 de julho de 2008, Ecologistas en Acción‑CODA (C‑142/07, EU:C:2008:445, n.o 44 e jurisprudência referida); de 10 de dezembro de 2009, Umweltanwalt von Kärnten (C‑205/08, EU:C:2009:767, n.o 53); de 17 de março de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e o. (C‑275/09, EU:C:2011:154, n.o 36); de 15 de dezembro de 2011, Comissão/Espanha (C‑560/08, não publicado, EU:C:2011:835, n.o 80); de 21 de março de 2013, Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, n.o 37); de 11 de fevereiro de 2015, Marktgemeinde Straßwalchen e o. (C‑531/13, EU:C:2015:79, n.os 43 e 45) no que respeita à Diretiva 85/337, que precedeu a Diretiva 2011/92; bem como o Acórdão de 14 de janeiro de 2016, Comissão/Bulgária (C‑141/14, EU:C:2016:8, n.o 95).

( 50 ) A Regione Puglia refere‑se ao artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva 94/22, ao artigo 3.o, n.o 3, TUE e à Diretiva 2008/56/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho de 2008, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política para o meio marinho (Diretiva‑Quadro «Estratégia Marinha») (JO 2008, L 164, p. 19), sem, contudo, indicar claramente de que modo a interpretação do artigo 4.o, alínea a), da Diretiva 94/22 não estabelece um limite global para as áreas geográficas para as quais podem ser concedidas autorizações a um operador viola essas disposições.

( 51 ) V. também o artigo 37.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

( 52 ) Por exemplo, no domínio da contratação pública.

( 53 ) Decreto 7 dicembre 2016 Disciplinare tipo per il rilascio e l'esercizio dei titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale (Decreto de 7 de dezembro de 2016, Procedimento padrão para a concessão e exercício das autorizações de prospeção, pesquisa e cultivo de hidrocarbonetos líquidos e gasosos no continente, no mar territorial e na plataforma continental, GURI n.o 78, de 3 de abril de 2017).