7.

Em linhas gerais, o problema de uma relação entre estas duas categorias de acções põe-se essencialmente quando uma autoridade nacional, devido a um acto comunitário, adopte, por sua vez, uma medida de que resultem consequências económicas desfavoráveis a um sujeito de direito. Ora, na opinião da Tribunal de Justiça «a pessoa singular, caso se considere lesada pela aplicação de um acto normativo comunitário considerado ilegítimo, dispõe da possibilidade, se a execução do acto é confiada às autoridades nacionais, de impugnar o próprio acto, por ocasião de tal execução, perante o tribunal nacional, processando a autoridade interna», continuando assente naturalmente que «esse tribunal pode, ou mesmo deve, nas hipóteses contempladas pelo artigo 177.o, submeter ao Tribunal de Justiça uma questão relativa à validade do acto comunitário impugnado» (acórdão de 12 de Abril de 1984 Unifrex, n.o 11, 281/82, Recueil, p. 1969); e que, por conseguinte, a existência de tal «meio de impugnação constitui já um meio adequado de tutela dos interesses particulares» (acórdão de 5 de Dezembro de 1979, Amylum, n.o 14, 116/77 e 124/77, Recueil, p. 3497). Na mesma perspectiva, e em termos ainda mais gerais, o Tribunal de Justiça estabeleceu que «a acção de indemnização é apreciada à luz do sistema global de tutela jurisdicional dos particulares estabelecida pelo Tratado e que a sua admissibilidade pode encontrar-se subordinada, em tais casos, ao esgotamento dos meios jurisdicionais internos utilizáveis para efeitos da anulação da decisão da autoridade nacional»; todavia, «para que isso aconteça, é ainda necessário que tais remédios nacionais garantam de maneira eficaz a tutela dos particulares interessados que se consideram lesados pelos actos das instituições comunitárias» (ver acórdão de 26 de Fevereiro de 1986, Krohn, n.o 27, 175/84, Colect., p. 753, e, recentemente, acórdão de 30 de Maio de 1989, Roquette, 20/88, Colect., p. 1553). De tais enunciados parece poder deduzir-se, de resto em consonância com a doutrina ( 4 ), que caso uma via de acção esteja aberta a nível nacional, tal meio assume carácter prioritário em relação à acção baseada no artigo 215.o, continuando assente todavia que a acção de indemnização continua susceptível de ser proposta em via autónoma, isto é, independentemente da prévia exaustão dos meios de recurso internos, caso esses meios não sejam idóneos para assegurar a efectiva tutela jurisdicional das situações jurídicas que se afirmam lesadas. Contudo, também em virtude da importância da questão, considero que o alcance da jurisprudência na matéria não pode ser deduzido apenas das afirmações de carácter geral acima referidas, mas antes deve ser analisada tendo em conta, além disso, as diversas situações de que tal jurisprudência derivou. Parece-me, na verdade, que só procedendo dessa forma se poderá chegar a definir as condições em que deve considerar-se que uma acção de indemnização é admissível independentemente da utilização dos meios de recurso internos. A análise da jurisprudência ( 5 ) indica que uma acção baseada no artigo 215.o é, por regra (continua isolado o acórdão de 17 de Março de 1976, Lesieur, 67/75 a 85/75, Recueil, p. 391), admissível, independentemente da utilização de meios jurisdicionais a nível interno, desde que o acto da autoridade nacional adoptado com base em disposições comunitárias (de direito derivado) tenha por efeito negar ou retirar a alguém o gozo de benefícios, concessões ou outras vantagens. Tal jurisprudência é essencialmente inspirada pela consideração de que, na hipótese há pouco descrita, a acção intentada a nível nacional, mesmo se coroada de êxito, não garantirá a tutela efectiva dos direitos deduzidos em juízo. Na verdade, ainda que o Tribunal de Justiça, solicitado pelo tribunal nacional nos termos do artigo 177.o, declarasse a invalidade das disposições comunitárias em litígio e o tribunal nacional depois, por força de tal decisão, anulasse a medida nacional impugnada, tal resultado ainda não constituiria para o autor qualquer utilidade concreta. A simples anulação da medida (negativa) não equivale a um reconhecimento do direito reivindicado. E ainda necessário, de facto, que a legislação comunitária, com base na qual a administração nacional age, seja alterada. Incumbirá por isso ao legislador comunitário tirar as consequências da declaração de invalidade pronunciada pelo Tribunal de Justiça e introduzir a norma positiva, sem a qual a autoridade nacional não poderá adoptar as medidas requeridas pelo interessado. Face as estas circunstâncias, e portanto essencialmente em virtude do carácter não satisfatório da decisão susceptível de ser obtida a nível nacional, o Tribunal de Justiça reconheceu a admissibilidade, como alternativa ao remédio interno, de uma acção baseada no artigo 215.o; e isto mau grado o ressarciamento requerido vir a coincidir com a prestação exigida pelo recorrente da autoridade nacional. A ratio desta jurisprudência, bem ilustrada nas conclusões do advogado-geral Capotorti no processo Granaria ( 6 ), foi confirmada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Unifrex (n.o 12) e, mais recentemente, no acórdão de 29 de Setembro de 1987, De Boer Buizen, n.o 10 (81/86, Colect., p. 3677) onde se observa que «a anulação por um orgão jurisdicional nacional da recusa de concessão de uma licença desse tipo a uma empresa distribuidora não pode, portanto, ter por consequência adquirir esta o direito de obter a licença ou a reparação do prejuízo eventualmente sofrido. O mesmo se deve dizer da declaração de invalidade das disposições regulamentares em causa (disposições nas quais a recusa da licença se baseara), a que o órgão jurisdicional nacional poderia chegar após ter colocado ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.o do Tratado, uma questão prejudicial sobre esta questão». A solução bem diversa acerca da admissibilidade da acção de indemnização parece, pelo contrário, chegar o Tribunal de Justiça nos casos em que as vias de recurso nacionais garantem efectiva tutela, a ponto de a doutrina tender a reconhecer a existência de um verdadeiro e próprio princípio de subsidariedade da acção baseada no artigo 215.o relativamente às vias jurisdicionais internas. Vai contudo especificado que essa jurisprudência se constituiu essencialmente em relação a uma situação de facto concreta bem caracterizada. Aqui faz-se referência à hipótese em que um sujeito jurídico, tendo pago à autoridade nacional um imposto (ou outro encargo) em aplicação de normas comunitárias, considerando tais normas ilegítimas, proponha uma acção de indemnização de danos que tenha por objecto uma soma coincindente com os montantes pagos e considerados indevidos. Face a tais circunstâncias, já no acórdão de 2 de Outubro de 1972, Haegemann (96/71, Recueil, p. 1005), o Tribunal de Justiça estabeleceu que as controvérsias relativas à imposição aos particulares de encargos e imposições contempladas num regulamento comunitário «serão resolvidas, nos termos do direito comunitário, segundo as modalidades estabelecidas pelo direito dos Estados-membros; as contestações relativas à interpretação e à validade dos regulamentos respeitantes aos recursos próprios da Comunidade são, portanto, da competência dos Tribunais nacionais, os quais podem servir-se do reenvio nos termos do artigo 177.o». Por esses motivos, o pedido de ressarcimento coincidente no seu montante com as somas indevidamente cobradas foi declarado inadmissível. Analogamente, no acórdão 27 de Janeiro de 1976, IBC (46/75, Recueil, p. 65), a sociedade demandante tinha requerido o ressarcimento do dano provocado pela aplicação em relação a ela, por parte das autoridades italianas, de uma norma de um regulamento relativo aos montantes compensatórios monetários; por efeito da norma, cuja legitimidade contestava, a demandante tivera de pagar somas consideradas superiores às devidas; a acção de indemnização tinha em mira precisamente o reembolso de tais somas a título de ressarcimento. Ao declarar inadmissível a acção, o Tribunal de Justiça declarou que: «A acção é, de facto, dirigida contra actos das autoridades italianas adoptados em cumprimento de uma regulamentação comunitária que a demandante considera ilegítima. Diz respeito à legitimidade da cobrança das somas controvertidas pelas autoridades italianas, às quais cabia aplicar e executar em concreto o regime comunitário relativo aos montantes compensatórios monetários, e tem em mira obter da Comunidade, tal como das autoridades nacionais, o reembolso das somas que terão sido indevidamente cobradas. As normas comunitárias em questão estabelecem os critérios para o cálculo das somas devidas a título de ajustamento entre os encargos à importação e os montantes compensatórios e não deixam qualquer dúvida quanto ao facto de que o apuramento concreto e a cobrança das somas devidas incumbem às autoridades nacionais. Cabe, por isso, aos tribunais nacionais competentes pronunciar-se quanto à legitimidade de tais actos, aplicando o direito comunitário, nas formas previstas por cada ordenamento jurídico nacional e depois de ter eventualmente utilizado, para verificar a validade do regime comunitário aplicado, o processo previsto no artigo 177.o do Tratado CEE.» Uma evolução relativa a tais precedentes efectuou-se com o acórdão de 12 de Dezembro de 1979, Wagner (12/79, Recueil, p. 3657). Recordo sucintamente os factos desse processo. A empresa Wagner foi recusada a anulação de uma licença de exportação de açúcar. Para evitar os incómodos e o risco de um processo judicial a nível interno que implicava o reenvio para o Tribunal de Justiça, tinha decidido não impugnar a medida. Além disso, na eminência da extinção do prazo de validade de licença (que teria implicado a perda da caução), a empresa decidiu efectuar, de qualquer modo, a exportação. A operação era todavia realizada em condições financeiras menos favoráveis do que aquelas que teriam sido aplicadas caso a licença — tal como tinha sido requerido — tivesse sido anulada. A não anulação de facto impedia que fosse tida em conta uma precedente alteração das taxas de câmbio no sector agrícola. Tal lucro cessante constituía objecto do pedido de reparação, pedido baseado, mais uma vez, na consideração de que o acto de indeferimento era baseado em disposições comunitárias ilegais. No acórdão que declara inadmissível a acção, o Tribunal de Justiça afirma que: «A acção de indemnização prevista nos artigos 178.o e 215.o do Tratado foi instituída como remédio autónomo dotado de uma função no âmbito do regime das vias de impugnação e subordinado, quanto ao seu exercício, a condições relativas ao seu objecto específico. Não tem por finalidade conferir ao Tribunal de Justiça o controlo da validade das disposições adoptadas pelos órgãos nacionais competentes para a execução de determinadas medidas no âmbito da política agrícola comum ou de apreciar as consequências pecuniárias derivadas da eventual invalidade de tais medidas. A recorrente propôs a acção com fundamento em responsabilidade extracontratual da Comunidade, sustentando que o acto de indeferimento do seu pedido por parte do BALM seria exclusivamente imputável ao comportamento da Comissão. Em sua opinião, o prejuízo sofrido resulta de tal comportamento, pois que as autoridades nacionais não poderiam ter feito outra coisa que aplicar as disposições comunitárias e seguir, no caso, as indicações que lhes foram dadas pela Comissão. Do acórdão proferido por este Tribunal em 31 de Março de 1977 no referido processo 88/76 resulta que o Regulamento (CEE) n.o 1579/76 não podia aplicar-se a um pedido de anulação apresentado em 1 de Julho de 1976. Todavia, cabia ao tribunal nacional pronunciar-se quanto à legalidade do indeferimento por parte do BALM, à luz do direito comunitário, nas formas estabelecidas pelo direito interno e valendo-se eventualmente do processo previsto no artigo 177.o do Tratado. A acção tende, na verdade, a obter o ressarcimento do dano decorrente do facto de a demandada não ter conseguido neutralizar os efeitos do acto de indeferimento do BALM. Independentemente das razões que induziram a demandante a não impugnar tal acto perante os tribunais nacionais competentes, este Tribunal não pode considerar admissível uma acção de indemnização como a proposta no caso em apreço contra a Comunidade: de outra forma seria falseado o sistema total das vias de impugnação, concebido para, entre outras coisas, proteger as empresas interessadas contra a aplicação incorrecta dos actos praticados no âmbito da política agrícola comum. Daí infere-se que seja rejeitado, na medida era que não é pertinente, o argumento da demandante de que a impugnação do acto de indeferimento a nível nacional teria tido como consequência a não utilização da licença de exportação e, devido à demora do procedimento, a perda da caução, consequência que constituiria um risco financeiro de tal envergadura que uma empresa de média dimensão como a demandante não poderia razoavelmente suportar. Optando por evitar tal risco, a demandante exclui de facto também a possibilidade de fazer sanar o vício de ilegalidade por ela invocado.»