Processo T‑59/02

Archer Daniels Midland Co.

contra

Comissão das Comunidades Europeias

«Concorrência – Acordos, decisões e práticas concertadas – Ácido cítrico – Artigo 81.° CE – Coima – Artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 – Orientações para o cálculo das coimas – Comunicação sobre a cooperação – Princípios da segurança jurídica e da não retroactividade – Princípio da proporcionalidade – Igualdade de tratamento – Dever de fundamentação – Direitos de defesa»

Acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Terceira Secção) de 27 de Setembro de 2006

Sumário do acórdão

1. Direito comunitário – Princípios gerais de direito – Não retroactividade das disposições penais

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º; Comunicações da Comissão 96/C 207/04 e 98/C 9/03)

2. Concorrência – Coimas – Orientações para o cálculo das coimas

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º, n.º 2; Comunicação da Comissão 98/C 9/03)

3. Concorrência – Coimas – Sanções comunitárias e sanções aplicadas num Estado‑Membro ou num Estado terceiro por violação do direito nacional da concorrência

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º)

4. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação

(Artigos 81.º, n.º 1, CE e 82.º CE; Acordo EEE, artigo 53.º, n.º 1; Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º, n.º 2)

5. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Gravidade da infracção

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º, n.º 2)

6. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Carácter dissuasor da coima

(Artigo 81.º CE; Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º)

7. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Impacto concreto no mercado

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º, n.º 2; Comunicação da Comissão 98/C 9/03, n.º 1 A, primeiro parágrafo)

8. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Gravidade da infracção

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º, n.º 2)

9. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Gravidade da infracção – Circunstâncias atenuantes

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º)

10. Concorrência – Processo administrativo – Respeito dos direitos de defesa

(Artigos 81.º CE e 82.º CE; Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 11.º)

11. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Gravidade da infracção – Circunstâncias agravantes

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º; Comunicação da Comissão 98/C 9/03, n.º 2)

12. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º, n.º 2)

13. Concorrência – Normas comunitárias – Infracções – Coimas – Montante – Determinação

(Artigo 81.º CE; Regulamento n.º 17 do Conselho)

14. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Gravidade da infracção – Circunstâncias atenuantes

(Artigo 81.º, n.º 1, CE; Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º, n.º 2; Comunicação da Comissão 98/C 9/03, n.º 3, terceiro travessão)

15. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Gravidade da infracção – Circunstâncias atenuantes

(Artigo 81.º, n.º 1, CE; Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º)

16. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º; Comunicação da Comissão 96/C 207/04, secções B, C e D)

17. Concorrência – Processo administrativo – Comunicação das acusações – Conteúdo necessário

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 19.º, n.º 1)

18. Concorrência – Processo administrativo – Comunicação das acusações – Conteúdo necessário

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 19.º, n.º 1)

19. Concorrência – Coimas – Montante – Poder de apreciação da Comissão – Fiscalização judicial

(Artigo 229.º CE)

1. O princípio da não retroactividade das leis penais, consagrado como direito fundamental no artigo 7.° da Convenção Europeia de Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, constitui um princípio geral de direito comunitário cujo respeito se impõe quando são aplicadas coimas por infracção às regras de concorrência. Este princípio exige que as sanções proferidas correspondam às que eram fixadas à época em que a infracção foi cometida.

A adopção de orientações susceptíveis de alterar a política geral de concorrência da Comissão em matéria de coimas pode, em princípio, ser abrangida pelo âmbito de aplicação do princípio da não retroactividade.

Com efeito, por um lado, as orientações são susceptíveis de provocar efeitos jurídicos. Estes efeitos jurídicos resultam não de uma normatividade própria das orientações, mas da adopção e da publicação das mesmas pela Comissão. Esta adopção e esta publicação das orientações, como, aliás, as da comunicação sobre a cooperação, implicam uma autolimitação do poder de apreciação da Comissão, que não pode renunciar às mesmas sob pena de poder ser sancionada, eventualmente, por violação dos princípios gerais do direito, tais como os da igualdade de tratamento, da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica.

Por outro lado, as orientações, enquanto instrumento de uma política em matéria de concorrência, caem no âmbito de aplicação do princípio da não retroactividade, à semelhança da nova interpretação jurisprudencial de uma norma que cria uma infracção, segundo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem relativa ao artigo 7.°, n.° 1, da Convenção Europeia de Protecção dos Direitos do Homem, segundo a qual esta última disposição se opõe à aplicação retroactiva de uma nova interpretação de uma norma que cria uma infracção. É, em especial, esse o caso, segundo a referida jurisprudência, se se tratar de uma interpretação jurisprudencial cujo resultado não era razoavelmente previsível no momento em que a infracção foi cometida, atenta, designadamente, a interpretação então acolhida na jurisprudência relativa à disposição legal em causa. Contudo, resulta desta jurisprudência que o alcance do conceito de previsibilidade depende em larga medida do conteúdo do texto em questão, do domínio que abrange, bem como do número e da qualidade dos seus destinatários. A previsibilidade da lei não se opõe a que a pessoa em causa recorra a aconselhamento especializado a fim de avaliar, com um grau razoável nas circunstâncias do caso, as consequências que podem resultar de um determinado acto. Mais particularmente, é o que acontece com os profissionais habituados a ter de demonstrar grande prudência no exercício da sua profissão. Por conseguinte, pode esperar‑se que eles avaliem com particular cuidado os riscos que a mesma comporta.

A fim de fiscalizar o respeito do princípio de não retroactividade, há que verificar se a alteração que constitui a adopção das orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.° do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° do Tratado CECA, era razoavelmente previsível à época em que as infracções em causa foram cometidas. A este respeito, a principal inovação das orientações consiste em tomar como ponto de partida do cálculo um montante de base, determinado a partir de margens previstas para este efeito pelas referidas orientações, reflectindo essas margens diferentes graus de gravidade das infracções, mas que, enquanto tais, não têm relação com o volume de negócios pertinente. Este método assenta, essencialmente, numa tarificação, ainda que relativa e flexível, das coimas.

Em seguida, o facto de a Comissão ter aplicado, no passado, coimas de um certo nível a diferentes tipos de infracções não a pode privar da possibilidade de aumentar esse nível dentro dos limites indicados no Regulamento n.° 17, se isso se revelar necessário para assegurar que seja posta em prática a política comunitária de concorrência, pois, pelo contrário, a aplicação eficaz das regras comunitárias de concorrência exige que a Comissão possa, em qualquer momento, adaptar o nível das coimas às necessidades dessa política.

Daí decorre que as empresas implicadas num procedimento administrativo que possa dar lugar a uma coima não podem fundar uma confiança legítima no facto de que a Comissão não ultrapassará o nível das coimas praticado anteriormente, nem num método de cálculo destas últimas.

Por conseguinte, as referidas empresas devem contar com a possibilidade de, a todo o momento, a Comissão decidir aumentar o nível do montante das coimas em relação ao aplicado no passado. Isto é válido não só quando a Comissão procede a um aumento do nível do montante das coimas, fixando coimas em decisões individuais, mas também se este aumento for operado pela aplicação, a casos concretos, de regras de conduta que tenham um alcance geral, como é o caso das orientações.

(cf. n.os 41‑49, 409)

2. O facto de a Comissão ter aplicado o método enunciado nas orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.° do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° do Tratado CECA, para calcular o montante da coima aplicada a uma empresa, não pode ser constitutivo de tratamento discriminatório relativamente às empresas que cometeram infracções às regras comunitárias de concorrência durante o mesmo período, mas que, por razões relativas à data da descoberta da infracção ou próprias do decurso do procedimento administrativo a elas relativo, foram objecto de condenação em datas anteriores à adopção e publicação das orientações.

(cf. n.o 53)

3. O princípio non bis in idem proíbe punir uma mesma pessoa mais do que uma vez pelo mesmo comportamento ilícito, a fim de proteger o mesmo bem jurídico. A aplicação deste princípio está sujeita a uma tripla condição: de identidade dos factos, de identidade de infractor e de identidade do interesse jurídico protegido.

Assim, uma empresa pode validamente ser objecto de dois processos paralelos por um mesmo comportamento ilícito e, portanto, de uma dupla sanção, uma, da autoridade competente do Estado‑Membro em causa e, a outra, comunitária, na medida em que os referidos processos prossigam fins distintos e em que não exista identidade entre as normas violadas.

Consequentemente, o princípio non bis in idem, por maioria de razão, não pode ser aplicável num caso em que os processos instaurados e as sanções aplicadas pela Comissão, por um lado, e pelas autoridades de Estados terceiros, por outro, não prosseguem manifestamente os mesmos objectivos. Com efeito, se no primeiro caso se trata de preservar uma concorrência não falseada no território da União Europeia ou no Espaço Económico Europeu, a protecção pretendida no segundo caso diz respeito ao mercado de um Estado terceiro. A condição da identidade do interesse jurídico protegido, necessária para que o princípio non bis in idem se possa aplicar, não está, neste caso, preenchida.

(cf. n.os 61‑63)

4. O poder da Comissão para aplicar coimas às empresas que, deliberadamente ou por negligência, cometem uma infracção às disposições do artigo 81.°, n.° 1, CE ou do artigo 82.° CE constitui um dos meios que lhe foram atribuídos com vista a permitir‑lhe cumprir a missão de vigilância que o direito comunitário lhe confere. Esta missão inclui o dever de prosseguir uma política geral destinada a aplicar, em matéria de concorrência, os princípios fixados pelo Tratado e a orientar o comportamento das empresas nesse sentido.

Conclui‑se que a Comissão tem o poder de decidir do nível do montante das coimas, com vista a reforçar o seu efeito dissuasor, quando infracções de determinado tipo sejam ainda relativamente frequentes, não obstante a sua ilegalidade já ter ficado demonstrada desde o início da política comunitária em matéria de concorrência, devido ao benefício que algumas das empresas interessadas podem delas retirar.

O objectivo de dissuasão pretendido pela Comissão tem a ver com a conduta das empresas na Comunidade ou do Espaço Económico Europeu. Consequentemente, o carácter dissuasor de uma coima aplicada a uma empresa por violação das regras comunitárias de concorrência não pode ser determinado nem em função, somente, da situação particular dessa empresa nem em função do seu respeito pelas regras de concorrência existentes em Estados terceiros fora do EEE.

(cf. n.os 70‑72)

5. A gravidade das infracções às regras de concorrência deve ser determinada em função de um grande número de elementos, tais como, nomeadamente, as circunstâncias específicas do caso e o seu contexto, e isto sem que se tenha fixado uma lista vinculativa ou exaustiva de critérios que devam obrigatoriamente ser tomados em consideração.

De igual modo, entre os elementos de apreciação da gravidade da infracção, podem, consoante o caso, constar o volume e o valor das mercadorias que são objecto da infracção, a dimensão e o poder económico da empresa e, portanto, a influência que esta possa ter tido no mercado. Daqui decorre, por um lado, que, para a determinação do montante da coima, é lícito tomar em consideração tanto o volume de negócios global da empresa, que constitui uma indicação, mesmo que aproximada e imperfeita, da sua dimensão e do seu poder económico, como da quota de mercado das empresas do mercado em causa e que é susceptível de indicar a amplitude da infracção. Daí resulta, por outro lado, que não se pode dar nem a um nem a outro destes valores uma importância desproporcionada em relação aos outros elementos de apreciação, pelo que a fixação do montante adequado da coima não pode ser o resultado de um simples cálculo baseado no volume de negócios global.

(cf. n.os 98, 99)

6. A dissuasão é uma das principais considerações que deve guiar a Comissão na determinação do montante das coimas aplicadas por infracção às regras comunitárias da concorrência.

Se a coima devesse ser fixada num nível que se limitasse a anular o benefício resultante do acordo não teria efeito dissuasor. Com efeito, pode razoavelmente presumir‑se que as empresas têm racionalmente em conta, no âmbito dos seus cálculos financeiros e da sua gestão, não apenas o nível das coimas que lhes podem ser aplicadas em caso de infracção mas também o nível de risco de detecção do acordo. Acresce que, se se reduzisse a função da coima à mera supressão do lucro ou do benefício esperado, não se teria suficientemente em conta o carácter de infracção do comportamento em causa nos termos do artigo 81.°, n.° 1, CE. Com efeito, ao reduzir a coima a uma simples compensação pelo dano sofrido, está‑se a desprezar, para além do efeito dissuasor que apenas pode visar comportamentos futuros, o carácter repressivo desta medida em relação à infracção concreta efectivamente cometida.

Do mesmo modo, no caso de uma empresa que está presente num grande número de mercados e dispõe de uma capacidade financeira particularmente importante, a consideração do volume de negócios realizado no mercado em causa pode não ser suficiente para garantir um efeito dissuasor à coima. Com efeito, quanto maior uma empresa for e mais dispuser de recursos globais que lhe permitam agir de forma independente no mercado, mais deve estar consciente da importância do seu papel no bom funcionamento da concorrência no mercado. Portanto, os factos, nomeadamente o volume de negócios global, relativos ao poderio económico de uma empresa culpada de uma infracção devem ser tidos em conta na análise da gravidade da infracção.

(cf. n.os 129‑131)

7. Segundo os termos do ponto 1 A, primeiro parágrafo, das orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.° do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° do Tratado CECA, no seu cálculo da coima em função da gravidade da infracção, a Comissão tem em conta, designadamente, o impacto concreto da infracção no mercado quando este for quantificável. Este impacto quantificável do acordo deve ser considerado suficientemente demonstrado quando a Comissão puder fornecer indícios concretos e credíveis que indiquem, com uma probabilidade razoável, que o acordo teve um impacto no mercado.

Com efeito, o exame do impacto de um acordo no mercado implica necessariamente que se recorra a hipóteses. Neste contexto, a Comissão deve, designadamente, examinar qual teria sido o preço do produto em causa no caso de não existir acordo. Ora, no exame das causas da evolução real dos preços, é arriscado especular sobre a parte respectiva de cada uma destas últimas. Há que ter em conta a circunstância objectiva de que, devido ao acordo sobre os preços, as partes renunciaram precisamente à sua liberdade de entrarem em concorrência entre si através dos preços. Assim, a avaliação da influência resultante de factores diferentes dessa abstenção voluntária das partes no acordo baseia‑se necessariamente em probabilidades razoáveis e não quantificáveis com precisão.

Consequentemente, a menos que se retire o efeito útil ao critério do ponto 1 A, primeiro parágrafo, não se pode criticar a Comissão por se ter baseado no impacto concreto, no mercado, de um acordo com um objecto anticoncorrencial, como um acordo sobre os preços ou sobre quotas de mercado, sem poder quantificar esse impacto ou fornecer uma apreciação numérica quanto a esse aspecto.

(cf. n.os 157‑161)

8. No momento da determinação da gravidade de uma infracção em matéria de concorrência, há que ter em conta, designadamente, o contexto regulamentar e económico do comportamento imputado. A este respeito, para apreciar o impacto concreto de uma infracção no mercado, compete à Comissão tomar como referência a concorrência que teria normalmente existido sem a infracção.

Daí resulta, por um lado, que, nos casos de acordos sobre os preços, há que verificar – com um grau de probabilidade razoável – se os acordos permitiram efectivamente às empresas em causa atingirem um nível de preços superior ao que se teria verificado sem o acordo. Daqui resulta, por outro lado, que, na sua apreciação, a Comissão deve ter em conta todas as condições objectivas do mercado em causa, tendo em conta o contexto económico e eventualmente regulamentar existente. Sendo caso disso, há que ter em conta a existência de «factores económicos objectivos» que revelem que, no âmbito do «livre jogo da concorrência», o nível de preços não teria evoluído de forma idêntica à dos preços praticados.

(cf. n.os 181, 182)

9. O facto de partes de um acordo não terem respeitado o seu acordo e de não terem aplicado inteiramente os preços acordados não implica que, ao proceder deste modo, tenham aplicado preços que poderiam ter praticado se o acordo não existisse e não constitui, portanto, um elemento que deva ser tido em conta como circunstância atenuante. Com efeito, uma empresa que prossegue, apesar da concertação com os seus concorrentes, uma política mais ou menos independente no mercado pode simplesmente tentar utilizar o acordo em seu benefício.

(cf. n.o 189)

10. Nenhuma disposição proíbe a Comissão de se basear, enquanto elemento de prova que possa servir para demonstrar uma infracção aos artigos 81.° CE e 82.° CE e para fixar uma coima, num documento que foi elaborado no âmbito de um procedimento que não o instaurado pela própria Comissão.

Portanto, reconhece‑se, ao abrigo dos princípios gerais do direito comunitário, dos quais fazem parte integrante os direitos fundamentais e à luz dos quais todos os textos de direito comunitário devem ser interpretados, o direito de uma empresa não ser coagida pela Comissão, ao abrigo do artigo 11.° do Regulamento n.° 17, a confessar a sua participação numa infracção. A protecção deste direito implica, em caso de contestação sobre o alcance de uma pergunta, que se verifique se uma dada resposta do destinatário equivale efectivamente à confissão de uma infracção, de modo a haver ofensa do direito de defesa.

Quando a Comissão se baseia, no âmbito da livre apreciação dos elementos de prova de que dispõe, numa declaração feita num contexto diferente do do procedimento nela mesma instaurado, e quando esta declaração contém potencialmente informações que a empresa em causa tinha o direito de recusar fornecer à Comissão se esta lhe tivesse colocado questões sobre o mesmo assunto, é obrigada a garantir à empresa em causa direitos processuais equivalentes aos conferidos.

O respeito destas garantias processuais implica que, num tal contexto, a Comissão seja obrigada a examinar oficiosamente se, à primeira vista, há dúvidas sérias quanto ao respeito dos direitos processuais das partes em causa no âmbito do processo em que estas prestaram essas declarações. Se não existirem tais dúvidas sérias, os direitos processuais das partes em causa devem ser considerados suficientemente garantidos se, na comunicação de acusações, a Comissão referir claramente, eventualmente juntando os documentos em causa a essa comunicação, que pretende basear‑se nas declarações em causa. Desta forma, a Comissão permite às partes em causa tomar posição em relação não apenas ao conteúdo destas declarações mas também a eventuais irregularidades ou a circunstâncias particulares que tenham acompanhado a sua elaboração ou a sua apresentação à Comissão.

(cf. n.os 261‑265)

11. Quando uma infracção às regras de concorrência foi cometida por diversas empresas, há que apreciar, no âmbito da determinação do montante da coima, a gravidade relativa da participação de cada uma delas, o que implica, em particular, definir o respectivo papel desempenhado durante o período em que participaram na infracção.

Daí resulta, nomeadamente, que o papel de «líder» desempenhado por uma ou várias empresas no âmbito de um acordo deve ser tido em conta para efeitos do cálculo do montante da coima, na medida em que as empresas que desempenharam tal papel devem, por esse facto, assumir uma particular responsabilidade face às outras empresas.

(cf. n.os 296, 297)

12. Na fixação do montante da coima aplicada por infracção às regras da concorrência, a Comissão dispõe de uma margem de apreciação. O facto de a Comissão ter aplicado, no passado, em presença de circunstâncias agravantes, uma certa taxa de agravamento das coimas não a pode privar do poder de elevar essas taxas, dentro dos limites indicados no Regulamento n.° 17 e nas orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.° do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° do Tratado CECA, se isso se mostrar necessário para garantir a aplicação da política comunitária de concorrência.

(cf. n.o 312)

13. Na aplicação do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 a cada caso concreto, isto é, quando aplica coimas por violação das regras da concorrência do Tratado, a Comissão deve respeitar os princípios gerais de direito, entre os quais figura o princípio da igualdade de tratamento, como interpretado pelos órgãos jurisdicionais comunitários. Uma empresa só pode, contudo, contestar o montante da coima que lhe foi aplicada invocando a violação do referido princípio se demonstrar que os dados circunstanciais dos processos relativos às decisões a que se refere, como os mercados, os produtos, os países, as empresas e os períodos em causa, são comparáveis com os do caso em apreço.

(cf. n.os 315, 316)

14. Ao apreciar a gravidade de uma infracção às regras da concorrência para determinar o montante da coima, a Comissão deve tomar em consideração não apenas as circunstâncias particulares do caso sob apreciação mas igualmente o contexto em que a infracção se insere e assegurar o carácter dissuasor da sua acção. Com efeito, só a tomada em conta destes aspectos permite garantir uma plena eficácia à acção da Comissão com vista a garantir uma concorrência não falseada no mercado comum.

Uma análise puramente textual da disposição que consta do ponto 3, terceiro travessão, das orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.° do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° do Tratado CECA, poderia dar a impressão que o simples facto de um infractor cessar a infracção desde as primeiras intervenções da Comissão constitui de uma forma geral e sem reserva uma circunstância atenuante. Ora, tal interpretação desta disposição diminuiria o efeito útil das disposições que permitem a manutenção de uma concorrência eficaz, pois enfraqueceria tanto a sanção que poderia ser imposta na sequência de uma violação do artigo 81.° CE como o efeito dissuasor dessa sanção.

Com efeito, diversamente de outras circunstâncias atenuantes, esta circunstância não é inerente nem à particularidade subjectiva do infractor nem aos factos particulares do caso sob apreciação, uma vez que procede principalmente da intervenção exterior da Comissão. Assim, pôr termo a uma infracção unicamente na sequência de uma intervenção da Comissão não pode ser equiparado aos méritos decorrentes de uma iniciativa autónoma da parte do infractor, constituindo apenas uma reacção adequada e normal à referida intervenção. Além disso, esta circunstância consagra apenas o facto de o infractor voltar a ter um comportamento lícito e não contribui para tornar as diligências da Comissão mais eficazes. Por último, o carácter alegadamente atenuante desta circunstância não pode ser justificado pelo mero incitamento a pôr fim à infracção em causa. A este respeito, a qualificação da continuação de uma infracção depois das primeiras intervenções da Comissão como circunstância agravante já constitui, a justo título, um incitamento para pôr fim à infracção, que não diminui a sanção nem o efeito dissuasor da mesma.

Assim, o reconhecimento do termo de uma infracção desde as primeiras intervenções da Comissão como circunstância atenuante poria injustificadamente em causa o efeito útil do artigo 81.°, n.° 1, CE, pela diminuição tanto da sanção como do efeito dissuasor da mesma. Por conseguinte, a Comissão não podia impor‑se a si própria ter de considerar a simples cessação da infracção desde as suas primeiras intervenções como uma circunstância atenuante. Logo, há que interpretar restritivamente a disposição que figura no ponto 3, terceiro travessão, das orientações, de forma a que essa interpretação não seja contrária ao efeito útil do artigo 81.°, n.° 1, CE e no sentido de que só as circunstâncias particulares do caso concreto, nas quais a hipótese do termo da infracção desde as primeiras intervenções da Comissão se concretiza, podem justificar a tomada em conta desta última circunstância como circunstância atenuante.

Na hipótese de uma infracção particularmente grave tendo por objecto uma fixação de preços e uma repartição dos mercados, cometida deliberadamente pelas empresas em causa, a sua cessação não poderá ser considerada uma circunstância atenuante quando foi determinada pela intervenção da Comissão.

(cf. n.os 334‑338, 340, 341)

15. Embora seja, na verdade, importante que uma empresa tome medidas para impedir que, no futuro, sejam cometidas novas infracções ao direito comunitário da concorrência por membros do seu pessoal, este facto em nada altera a realidade da infracção verificada. A Comissão não é, por conseguinte, obrigada a ter em conta esse elemento como circunstância atenuante, sobretudo, quando a infracção em causa constitui uma violação manifesta do artigo 81.°, n.° 1, CE.

(cf. n.o 359)

16. Para não se desrespeitar o princípio da igualdade de tratamento, a comunicação sobre a não aplicação de coimas ou a redução do seu montante nos processos sobre acordos deve ser aplicada no sentido de que, relativamente à redução de coimas, a Comissão deve tratar da mesma maneira as empresas que fornecem à Comissão, na mesma fase do procedimento administrativo e em circunstâncias análogas, informações semelhantes relativamente aos factos que lhes são imputados. A simples circunstância de uma das empresas ter reconhecido os factos imputados ao responder, em primeiro lugar, às questões colocadas pela Comissão na mesma fase do procedimento não pode constituir uma razão objectiva para ser tratada de forma diferenciada.

Contudo, tal apenas se aplica no quadro de uma cooperação de empresas que não integrem o âmbito de aplicação das secções B e C da comunicação sobre a cooperação.

Com efeito, contrariamente a essas secções, a secção D não prevê um tratamento diferente das empresas em causa em função da ordem pela qual estas cooperam com a Comissão.

(cf. n.os 400, 401, 403)

17. A comunicação de acusações deve incluir uma exposição das acusações redigida em termos suficientemente claros, ainda que sucintos, para permitir que os interessados tomem efectivamente conhecimento do comportamento que lhes é censurado pela Comissão. Na verdade, é só com esta condição que a comunicação de acusações pode desempenhar a função que lhe é atribuída pelos regulamentos comunitários, que é fornecer às empresas e associações de empresas todos os elementos de informação necessários para lhes permitir que se defendam efectivamente antes de a Comissão tomar uma decisão definitiva.

(cf. n.o 416)

18. Quando a Comissão indica expressamente, na comunicação de acusações, que vai apreciar se deve aplicar coimas às partes em causa e enuncia os principais elementos de facto e de direito que podem dar origem a uma coima, tais como a gravidade e a duração da suposta infracção e o facto de esta ter sido cometida «de forma intencional ou por negligência», cumpre a sua obrigação de respeitar o direito das empresas a serem ouvidas. Desta forma, fornece‑lhes todos os elementos necessários para se defenderem não só contra a constatação da infracção mas também contra o facto de lhes ser aplicada uma coima.

Por conseguinte, no que respeita à determinação do montante da coima, os direitos de defesa das empresas em causa, face à Comissão, são garantidos através da possibilidade de apresentarem observações sobre a duração, a gravidade e a possibilidade de prever o carácter anticoncorrencial da infracção. Esta conclusão impõe‑se tanto mais quanto a Comissão, pela publicação das orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.° do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° do Tratado CECA, deu a conhecer aos interessados, de forma detalhada, o método de cálculo do montante de uma eventual coima e o modo pelo qual teria em conta estes critérios. Esta conclusão não é posta em causa pelo facto de as orientações não fazerem referência expressa a um coeficiente multiplicador, dado que nestas se indica que é necessário ter em consideração a capacidade económica efectiva dos autores da infracção de causarem um prejuízo importante aos outros operadores e determinar o montante que assegure que a coima apresenta um carácter suficientemente dissuasor.

(cf. n.os 434, 435)

19. Quando a apreciação dos fundamentos invocados por uma empresa contra a legalidade de uma decisão da Comissão que lhe aplica uma coima por violação das regras comunitárias da concorrência tenha revelado uma ilegalidade, o Tribunal deve pronunciar‑se sobre a necessidade de anular a decisão impugnada, fazendo uso da sua competência de plena jurisdição.

(cf. n.o 443)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)

27 de Setembro de 2006 ( )

«Concorrência – Acordos, decisões e práticas concertadas – Ácido cítrico – Artigo 81.° CE – Coima – Artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 – Orientações para o cálculo das coimas – Comunicação sobre a cooperação – Princípios da segurança jurídica e da não retroactividade – Princípio da proporcionalidade – Igualdade de tratamento – Dever de fundamentação – Direitos de defesa»

No processo T‑59/02,

Archer Daniels Midland Co., com sede em Decatur, Illinois (Estados Unidos da América), representada por C. O. Lenz, advogado, L. Martin Alegi, M. Garcia e E. Batchelor, solicitors,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por P. Oliver, na qualidade de agente,

recorrida,

que tem por objecto, a título principal, um pedido de anulação do artigo 1.° da Decisão 2002/742/CE da Comissão, de 5 de Dezembro de 2001, relativa a um processo nos termos do artigo 81.° do Tratado CE e do artigo 53.° do Acordo EEE (Processo COMP/E‑1/36 604 – Ácido cítrico) (JO 2002, L 239, p. 18), na medida em que aí se declara que a recorrente cometeu uma infracção ao artigo 81.° CE e ao artigo 53.° do acordo EEE ao participar na restrição das capacidades do mercado em causa e na designação de um produtor que devia liderar os aumentos de preços em cada segmento nacional do referido mercado em causa, um pedido de anulação do artigo 3.° desta decisão na medida em que tem como destinatária a recorrente e, a título subsidiário, um pedido de redução da coima aplicada à recorrente,

O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA

DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Terceira Secção),

composto por: J. Azizi, presidente, M. Jaeger e F. Dehousse, juízes,

secretário: J. Plingers, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 9 de Junho de 2004,

profere o presente

Acórdão

Factos na origem do litígio

1 A recorrente, Archer Daniels Midland Co. (a seguir «ADM»), é a sociedade‑mãe de um grupo de empresas que opera no sector da transformação de cereais e oleaginosas. Implantou‑se no mercado do ácido cítrico em 1991.

2 O ácido cítrico é o agente acidulante e conservante mais amplamente utilizado em todo o mundo. Existe em vários tipos, servindo para aplicações diversas, designadamente nos produtos alimentares e bebidas, nos detergentes e produtos de limpeza doméstica, nos produtos farmacêuticos e cosméticos e em distintos processos industriais.

3 Em 1995, as vendas totais de ácido cítrico a nível mundial eram aproximadamente de 894,72 milhões de euros e as realizadas no Espaço Económico Europeu (EEE) de cerca de 323,69 milhões de euros. Em 1996, cerca de 60% do mercado mundial de ácido cítrico era dominado pelas cinco destinatárias da decisão objecto do presente recurso, ou seja, além da ADM, a Jungbunzlauer AG (a seguir «JBL»), a F. Hoffmann‑La Roche AG (a seguir «HLR»), a Haarmann & Reimer Corp. (a seguir «H & R»), sociedade pertencente ao grupo Bayer AG (a seguir «Bayer»), e a Cerestar Bioproducts BV (a seguir «Cerestar»), conjuntamente designadas «partes em causa».

4 Em Agosto de 1995, o Ministério da Justiça americano informou a Comissão de que estava em curso uma investigação relativa ao mercado do ácido cítrico. Entre Outubro de 1996 e Junho de 1998, todas as partes em causa, incluindo a ADM, admitiram ter participado num cartel. Na sequência dos acordos celebrados com o Ministério da Justiça americano, as autoridades americanas aplicaram coimas a estas empresas. Além disso, foram aplicadas coimas, a título individual, a determinados arguidos. Por outro lado, também se realizaram investigações no Canadá onde foram aplicadas coimas a algumas destas empresas, nomeadamente, à ADM.

5 Em 6 de Agosto de 1997, a Comissão enviou pedidos de informação, nos termos do artigo 11.° do Regulamento n.° 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, Primeiro Regulamento de execução dos artigos [81.°] e [82.°] do Tratado (JO 1962, 13, p. 204; EE 08 F1 p. 22), aos quatro maiores produtores de ácido cítrico da Comunidade. Por outro lado, em Janeiro de 1998, a Comissão enviou pedidos de informação aos principais compradores de ácido cítrico na Comunidade e, em Junho e Julho de 1998, enviou novamente pedidos de informação aos principais produtores de ácido cítrico da Comunidade.

6 Após o primeiro pedido de informações que lhe foi enviado em Julho de 1998, a Cerestar entrou em contacto com a Comissão e declarou, numa reunião realizada em 29 de Outubro de 1998, que pretendia cooperar com a Comissão ao abrigo da Comunicação da Comissão de 18 de Julho de 1996 sobre a não aplicação ou a redução de coimas nos processos relativos a acordos, decisões e práticas concertadas (JO C 207, p. 4, a seguir «comunicação sobre a cooperação»). Nesta mesma ocasião, a Cerestar forneceu oralmente uma descrição das actividades resultantes do acordo em que estivera envolvida. Em 25 de Março de 1999, enviou à Comissão uma declaração por escrito confirmando as suas declarações nessa reunião.

7 Por carta de 28 de Julho de 1998, a Comissão enviou à JBL um novo pedido de informações ao qual esta respondeu por carta de 28 de Setembro de 1998.

8 Durante uma reunião realizada em 11 de Dezembro de 1998, a ADM manifestou a sua vontade de cooperar com a Comissão e apresentou oralmente uma exposição das actividades anticoncorrenciais em que estivera envolvida. Por carta de 15 de Janeiro de 1999, a ADM confirmou as suas declarações orais.

9 Em 3 de Março de 1999, a Comissão enviou pedidos de informação complementares à HLR, à JBL e à Cerestar.

10 Respectivamente, em 28 de Abril, 21 de Maio e 28 de Julho de 1999, a Bayer, em nome da H & R, a JBL e a HLR forneceram declarações ao abrigo da comunicação sobre a cooperação.

11 Em 29 de Março de 2000, com base nas informações que lhe tinham sido comunicadas, a Comissão enviou uma comunicação de acusações à ADM e às outras partes em causa, por violação do artigo 81.°, n.° 1, CE e do artigo 53.°, n.° 1, do acordo sobre o EEE (a seguir «acordo EEE»). A ADM e as outras partes em causa apresentaram observações por escrito em resposta às acusações da Comissão. Nenhuma delas solicitou uma audição, nem contestou substancialmente os factos descritos na comunicação de acusações.

12 Em 27 de Julho de 2001, a Comissão enviou pedidos de informação complementares à ADM e às outras partes em causa.

13 Em 5 de Dezembro de 2001, a Comissão adoptou a Decisão C(2001) 3923 final, relativa a um processo nos termos do artigo 81.° do Tratado CE e do artigo 53.° do acordo EEE (Processo COMP/E‑1/36 604 – Ácido cítrico) (a seguir «decisão»). A decisão foi notificada à ADM por carta de 17 de Dezembro de 2001.

14 A decisão compreende, nomeadamente, as seguintes disposições:

«Artigo 1.°

A [ADM], a [Cerestar], a [H & R], a [HLR] e a [JBL] cometeram uma infracção ao n.° 1 do artigo 81.° do Tratado CE e ao n.° 1 do artigo 53.° do Acordo EEE ao participarem num acordo e/ou prática concertada contínuos no sector do ácido cítrico.

A duração da infracção foi a seguinte:

– no caso da [ADM], da [H & R], da [HLR] e da [JBL]: entre Março de 1991 e Maio de 1995;

– no caso da [Cerestar]: entre Maio de 1992 e Maio de 1995.

[…]

Artigo 3.°

São aplicadas as seguintes coimas pela infracção referida no artigo 1.°:

a) [ADM] 39,69 milhões de euros,

b) [Cerestar] 170 000 euros,

c) [HLR] 63,5 milhões de euros,

d) [H & R] 14,22 milhões de euros,

e) [JBL] 17,64 milhões de euros.»

15 Nos considerandos 80 a 84 da decisão, a Comissão indicou que o acordo respeitava à afectação de quotas de vendas específicas a cada membro e ao cumprimento dessas quotas; à fixação de preços‑objectivo e/ou de preços mínimos; à eliminação de descontos nos preços e ao intercâmbio de informações específicas sobre os clientes.

16 Para o cálculo do montante das coimas, a Comissão aplicou, na decisão, a metodologia exposta nas Orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.° do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° do Tratado CECA (JO 1998, C 9, p. 3, a seguir «orientações»), bem como na comunicação sobre a cooperação.

17 Em primeiro lugar, a Comissão determinou o montante de base da coima em função da gravidade e da duração da infracção.

18 Neste contexto, no que respeita à gravidade da infracção, a Comissão considerou, antes de mais, que as partes em causa cometeram uma infracção muito grave atendendo à sua natureza, ao seu impacto efectivo sobre o mercado do ácido cítrico no EEE e à extensão do mercado geográfico em causa (considerando 230 da decisão).

19 A seguir, a Comissão considerou que era necessário ter em conta a capacidade económica efectiva para provocar danos significativos na concorrência e fixar a coima de modo a garantir que o seu efeito fosse suficientemente dissuasor. Consequentemente, utilizando o volume de negócios mundial das partes em causa na venda de ácido cítrico durante o último ano do período da infracção, ou seja, 1995, a Comissão dividiu‑as em três categorias, a saber, numa primeira categoria, a H & R com uma quota do mercado mundial de 22%, numa segunda categoria, a ADM e a JBL com quotas de mercado de [confidencial] ( ), bem como a HLR, com uma quota de mercado de 9% e, numa terceira categoria, a Cerestar com uma quota de mercado mundial de 2,5%. Com base nestes dados, a Comissão fixou montantes de partida de 35 milhões de euros, para a empresa pertencente à primeira categoria, de 21 milhões de euros, para as pertencentes à segunda categoria, e de 3,5 milhões de euros, para a classificada na terceira categoria (considerando 239 da decisão).

20 Além disso, a fim de garantir que a coima produziria um efeito suficientemente dissuasor, a Comissão procedeu a um ajustamento deste montante de partida. Por conseguinte, tendo em conta a dimensão e os recursos globais das partes em causa, expressos pelo montante total dos volumes de negócio mundiais destas, a Comissão aplicou um coeficiente multiplicador de 2 aos montantes de partida determinados para a ADM e para a HLR e de 2,5 ao montante de partida determinado para a H & R (considerandos 50 e 246 da decisão).

21 No que respeita à duração da infracção cometida por cada empresa, o montante de partida assim determinado foi aumentado em 10% por ano, o que corresponde a um aumento de 40% para a ADM, a H & R, a HLR e a JBL e de 30% para a Cerestar (considerandos 249 e 250 da decisão).

22 Foi deste modo que a Comissão fixou o montante de base das coimas em 58,8 milhões de euros no que respeita à ADM. Quanto à Cerestar, à HLR, à H & R e à JBL, os montantes de base foram fixados, respectivamente, em 4,55, 58,8, 122,5 e 29,4 milhões de euros (considerando 254 da decisão).

23 Em segundo lugar, a título de circunstância agravante, os montantes de base das coimas impostas à ADM e à HLR foram aumentados em 35% por estas empresas terem desempenhado um papel de líderes no cartel (considerando 273 da decisão).

24 Em terceiro lugar, a Comissão analisou e rejeitou os argumentos de certas empresas quanto ao benefício de circunstâncias atenuantes (considerandos 274 a 291 da decisão).

25 Em quarto lugar, nos termos do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, a Comissão adaptou os montantes calculados desta forma para a Cerestar e a H & R, a fim de que não excedessem o limite de 10% do volume de negócios total das partes em causa (considerando 293 da decisão).

26 Em quinto lugar, nos termos da secção B da comunicação sobre a cooperação, a Comissão concedeu à Cerestar uma «redução muito substancial» (ou seja, 90%) do montante da coima que lhe teria sido aplicado na falta de cooperação. Nos termos da secção D desta comunicação, a Comissão concedeu uma «redução significativa» (ou seja, 50%) do montante da coima à ADM, (de 40%) à JBL, (de 30%) à H & R e (de 20%) à HLR (considerando 326).

Tramitação do processo e pedidos das partes

27 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 28 de Fevereiro de 2002, a ADM interpôs o presente recurso.

28 Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 28 de Fevereiro de 2002, a ADM pediu que fosse concedido um tratamento confidencial a determinadas informações contidas nos articulados e em determinados anexos.

29 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal de Primeira Instância (Terceira Secção) deu início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, colocou por escrito questões às partes, às quais estas responderam nos prazos fixados.

30 As partes foram ouvidas nas suas alegações e nas respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Primeira Instância na audiência de 9 de Junho de 2004.

31 A ADM conclui pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne:

– anular o artigo 1.° da decisão, na medida em que aí se declara que a recorrente cometeu uma infracção ao artigo 81.° CE e ao artigo 53.° do acordo EEE ao participar na restrição das capacidades do mercado em causa e na designação de um produtor que devia liderar os aumentos de preços em cada mercado nacional do referido mercado em causa;

– anular o artigo 3.° da decisão na medida em que este a refere como destinatária;

– subsidiariamente, reduzir o montante da sua coima;

– condenar a Comissão nas despesas.

32 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne:

– negar provimento ao recurso;

– condenar a ADM nas despesas.

Questão de direito

I – Quanto à aplicabilidade das orientações

A – Argumentos das partes

33 Por um lado, a ADM alega que o método de cálculo do montante das coimas estabelecido nas orientações se afasta radicalmente da anterior prática da Comissão na matéria que, como esta admitiu na decisão (considerando 253), consistia em determinar o montante da coima em função de uma taxa de base que representava uma determinada percentagem das vendas no mercado comunitário em causa. Contrariamente, as orientações passaram a introduzir uma taxa fixa de coima, por exemplo, 20 milhões de euros em caso de infracção muito grave, independentemente do volume de vendas do produto em causa.

34 A ADM observa que, durante o período em questão no presente processo (de 1991 a 1995), a Comissão aplicou, em conformidade com essa prática constante, coimas cujo montante se situava geralmente entre os 2,5% e os 9% do volume de negócios efectuado com a venda do produto em causa no mercado comunitário. Em contrapartida, a aplicação da nova política resultante das orientações conduz a coimas cujo montante é entre 10 e 34 vezes superior ao das coimas que foram aplicadas com base na prática anterior.

35 A ADM reconhece que a Comissão dispõe de um poder discricionário para aumentar as coimas quando a política em matéria de direito da concorrência exige que sejam aplicadas coimas de carácter dissuasor mais elevadas. No entanto, ao impor uma coima cujo montante se revela ser entre 10 e 34 vezes superior ao que teria fixado de acordo com a prática anterior, a Comissão ultrapassou manifestamente essa margem de apreciação. Contrariamente ao sustentado pela Comissão, esta conclusão é corroborada pelo acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Março de 2002, Lögstör Rör/Comissão (T‑16/99, Colect., p. II‑1633, n.° 237). Por um lado, a recorrente sublinha, com efeito, que, neste acórdão, o Tribunal de Primeira Instância sujeitou a possibilidade de a Comissão elevar o nível das coimas nos limites impostos pelo Regulamento n.° 17 à condição de isso ser necessário para assegurar a execução da política comunitária de concorrência. Ora, nem na decisão nem nos seus articulados a Comissão forneceu uma justificação ou apresentou provas que demonstrem que para a execução dessa política era necessário aplicar coimas de um montante entre 10 e 34 vezes superior ao resultante da prática anterior. Por outro lado, observa que, no processo em que foi proferido o acórdão referido, bem como em todos os processos que tinham por objecto o acordo relativo às condutas de aquecimento urbano, com excepção do relativo à sociedade ABB (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Março de 2002, ABB Asea Brown Boveri/Comissão, T‑31/99, Colect., p. II‑1881), a Comissão aplicou coimas de um nível comparável ao que prevalecia quando a prática anterior da Comissão era seguida. Com efeito, a recorrente alega que as empresas em causa nesse acordo apenas foram condenadas em coimas num montante que representava entre 3% e 14% das vendas afectadas, e mesmo à ABB foi unicamente aplicada uma coima de um montante correspondente a 44% do seu volume de negócios em questão.

36 A ADM considera que as empresas devem poder operar em condições previsíveis. Em conformidade com as orientações (primeiro parágrafo), na fixação do montante das coimas, a Comissão deve respeitar uma linha política coerente e não discriminatória. A ADM considera que a falta de segurança jurídica na determinação das coimas é contraditória com a ideia da concretização efectiva do carácter dissuasor de uma coima. Para que o efeito dissuasor individual de uma coima seja efectivo, é indispensável que as empresas conheçam de antemão as sanções aplicáveis. A recorrente refere que uma amnistia global ou uma política de indulgência eficaz requerem que as sanções aplicáveis em caso de recusa de colaboração estejam claramente predefinidas. Da mesma forma, não é razoável manter um estado de incerteza constante quanto ao nível das coimas que podem ser aplicadas em caso de violação das regras de concorrência, nomeadamente, em razão da longa duração das investigações por estas infracções. Consequentemente, o princípio da segurança jurídica exige que a concepção adoptada pela Comissão para calcular as coimas ao abrigo do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 possa ser prevista com suficiente grau de certeza.

37 A ADM acrescenta que resulta do manual das orientações da Sentencing Commission dos Estados Unidos [ponto 1B1.11(b)(1), a seguir «orientações americanas»] e da jurisprudência de um tribunal federal de recurso [acórdão United States v. Kimler, 167 F. 3d 889 (5th Circ. 1999)] que a aplicação com efeito retroactivo de novas orientações em matéria de coimas é proibida pela regra ex post facto da Constituição dos Estados Unidos, quando conduza à aplicação de uma pena mais pesada do que a prevista no momento da prática da infracção.

38 Por conseguinte, segundo a ADM, a aplicação retroactiva da nova política prevista nas orientações a uma infracção que, como no caso em apreço, foi cometida antes da sua publicação e que tem por efeito aplicar à ADM uma coima muito superior ao nível das coimas aplicável ao abrigo da prática anterior, e sem que esta diferenciação seja necessária para assegurar o respeito da política em matéria de direito da concorrência, viola o princípio da segurança jurídica e é ilegal.

39 Por outro lado, a ADM alega que a aplicação das orientações viola o princípio da igualdade de tratamento, pois leva a diferenciar as empresas que cometeram uma infracção ao direito da concorrência não em função da data da infracção, mas da data da adopção da decisão da Comissão fixada por esta de forma arbitrária. A título de exemplo, a ADM afirma que às empresas a que se referem a Decisão 97/624/CE da Comissão, de 14 de Maio de 1997, relativa a um processo nos termos do artigo [82.°] do Tratado CE (IV/34.621, 35.059/F‑3 – Irish Sugar plc) (JO L 258, p. 1), e a Decisão 94/210/CE da Comissão, de 29 de Março de 1994, relativa a um processo nos termos dos artigos [81.°] e [82.°] do Tratado CE (IV/33.941 HOV SVZ/MCN) (JO L 104, p. 34), foram aplicadas coimas de um montante que apenas representava, respectivamente, 6,8% e 5% do montante das vendas realizadas no mercado relevante, embora as infracções em causa fossem concomitantes ao acordo relativo ao ácido cítrico.

40 A Comissão pede que estes fundamentos sejam julgados improcedentes.

B – Apreciação do Tribunal

41 O Tribunal recorda, antes de mais, que o princípio da não retroactividade das leis penais, consagrado como direito fundamental no artigo 7.° da Convenção Europeia de Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de Novembro de 1950, constitui um princípio geral de direito comunitário cujo respeito se impõe quando são aplicadas coimas por infracção às regras de concorrência e que este princípio exige que as sanções proferidas correspondam às que eram fixadas à época em que a infracção foi cometida (acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, Colect., p. I‑5425, n.° 202; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Março de 2002, LR AF 1998/Comissão, T‑23/99, Colect., p. II‑1705, n.os 218 a 221, e de 9 de Julho de 2003, Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Comissão, T‑224/00, Colect., p. II‑2597, n.° 39).

42 Em seguida, o Tribunal considera que a adopção de orientações susceptíveis de alterar a política geral de concorrência da Comissão em matéria de coimas pode, em princípio, ser abrangida pelo âmbito de aplicação do princípio da não retroactividade.

43 Com efeito, por um lado, as orientações são susceptíveis de provocar efeitos jurídicos. Estes efeitos jurídicos resultam não de uma normatividade própria das orientações, mas da adopção e da publicação das mesmas pela Comissão. Esta adopção e esta publicação das orientações implicam uma autolimitação do poder de apreciação da Comissão, que não pode renunciar às mesmas sob pena de poder ser sancionada, eventualmente, por violação dos princípios gerais do direito, tais como os da igualdade de tratamento, da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica (v., neste sentido, acórdão Dansk Rørindustri e o./Comissão, já referido no n.° 41 supra, n.os 209 a 212).

44 Por outro lado, as orientações, enquanto instrumento de uma política em matéria de concorrência, caem no âmbito de aplicação do princípio da não retroactividade, à semelhança da nova interpretação jurisprudencial de uma norma que cria uma infracção, segundo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem relativa ao artigo 7.°, n.° 1, da Convenção Europeia de Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (v., designadamente, TEDH, acórdãos S. W. e C. R. e Reino Unido de 22 de Novembro de 1995, série A, n.os 335B e 335C, §§ 34 a 36 e §§ 32 a 34; Cantoni c. França de 15 de Novembro de 1996, Colectânea dos acórdãos e decisões 1996‑V, §§ 29 a 32, e Coëme e o. c. Bélgica de 22 de Junho de 2000, Colectânea dos acórdãos e decisões 2000‑VII, § 145), segundo a qual esta última disposição se opõe à aplicação retroactiva de uma nova interpretação de uma norma que cria uma infracção. É, em especial, esse o caso, segundo a referida jurisprudência, se se tratar de uma interpretação jurisprudencial cujo resultado não era razoavelmente previsível no momento em que a infracção foi cometida, atenta, designadamente, a interpretação então acolhida na jurisprudência relativa à disposição legal em causa. Contudo, há que precisar que resulta desta jurisprudência que o alcance do conceito de previsibilidade depende em larga medida do conteúdo do texto em questão, do domínio que abrange, bem como do número e da qualidade dos seus destinatários. A previsibilidade da lei não se opõe a que a pessoa em causa recorra a aconselhamento especializado a fim de avaliar, com um grau razoável nas circunstâncias do caso, as consequências que podem resultar de um determinado acto. Mais particularmente, segundo o acórdão Cantoni c. França (já referido, § 35), é o que acontece com os profissionais habituados a ter de demonstrar grande prudência no exercício da sua profissão. Por conseguinte, pode esperar‑se que eles avaliem com particular cuidado os riscos que a mesma comporta (acórdão Dansk Rørindustri e o./Comissão, já referido no n.° 41 supra, n.os 215 a 223).

45 À luz das considerações anteriores, há agora que verificar se a alteração que constitui a adopção das orientações era razoavelmente previsível à época em que as infracções em causa foram cometidas.

46 A este propósito, observe‑se que a principal inovação das orientações consiste em tomar como ponto de partida do cálculo um montante de base, determinado a partir de margens previstas para este efeito pelas referidas orientações, reflectindo essas margens diferentes graus de gravidade das infracções, mas que, enquanto tais, não têm relação com o volume de negócios pertinente. Este método assenta, essencialmente, numa tarificação, ainda que relativa e flexível, das coimas (acórdão Dansk Rørindustri e o./Comissão, já referido no n.° 41 supra, n.° 225).

47 Em seguida, deve recordar‑se que o facto de a Comissão ter aplicado, no passado, coimas de um certo nível a diferentes tipos de infracções não a pode privar da possibilidade de aumentar esse nível dentro dos limites indicados no Regulamento n.° 17, se isso se revelar necessário para assegurar que seja posta em prática a política comunitária de concorrência, pois, pelo contrário, a aplicação eficaz das regras comunitárias de concorrência exige que a Comissão possa, em qualquer momento, adaptar o nível das coimas às necessidades dessa política (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça Dansk Rørindustri e o./Comissão, já referido no n.° 41 supra, n.° 227, de 7 de Junho de 1983, Musique Diffusion française e o./Comissão, 100/80 a 103/80, Recueil, p. 1825, n.° 109, e de 2 de Outubro de 2003, Aristrain/Comissão, C‑196/99 P, Colect., p. I‑11005, n.° 81; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Março de 1992, Solvay/Comissão, T‑12/89, Colect., p. II‑907, n.° 309, e de 14 de Maio de 1998, Europa Carton/Comissão, T‑304/94, Colect., p. II‑869, n.° 89; acórdão Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Comissão, já referido no n.° 41 supra, n.° 56).

48 Daí decorre que as empresas implicadas num procedimento administrativo que possa dar lugar a uma coima não podem fundar uma confiança legítima no facto de que a Comissão não ultrapassará o nível das coimas praticado anteriormente, nem num método de cálculo destas últimas (acórdão Dansk Rørindustri e o./Comissão, já referido no n.° 41 supra, n.° 228).

49 Por conseguinte, as referidas empresas devem contar com a possibilidade de, a todo o momento, a Comissão decidir aumentar o nível do montante das coimas em relação ao aplicado no passado. Isto é válido não só quando a Comissão procede a um aumento do nível do montante das coimas, fixando coimas em decisões individuais, mas também se este aumento for operado pela aplicação, a casos concretos, de regras de conduta que tenham um alcance geral, como é o caso das orientações (acórdão Dansk Rørindustri e o./Comissão, já referido no n.° 41 supra, n.os 229 e 230).

50 Assim, a ADM não tem razão quando alega, no essencial, que o aumento do nível das coimas pela Comissão, no contexto do acordo, é manifestamente desproporcionado em relação ao objectivo de assegurar a execução da política de concorrência.

51 De igual modo, a circunstância invocada pela ADM – admitindo que esteja provada – de que a aplicação da nova política conduziria a coimas cujos montantes são entre 10 e 34 vezes superiores aos das coimas que foram aplicadas com base na prática anterior não pode implicar uma violação do princípio da não retroactividade. Com efeito, atendendo, designadamente, à jurisprudência referida no n.° 44 do presente acórdão, devia ser razoavelmente previsível para a ADM que a Comissão pudesse, a todo o momento, rever o nível geral das coimas no contexto da execução de uma outra política de concorrência. Assim, a ADM devia ter podido razoavelmente prever este aumento – na pressuposição de que se verificou – na época em que as infracções em causa foram cometidas.

52 Por último, na medida em que a ADM entende que, para assegurar um efeito dissuasor das coimas, é indispensável que as empresas conheçam de antemão o nível das coimas que devem esperar se cometerem infracções às regras comunitárias de concorrência, basta salientar que o carácter dissuasor das coimas não pressupõe de forma alguma que as empresas conheçam de antemão o nível preciso da coima que podem esperar por um dado comportamento anticoncorrencial.

53 No que respeita à violação do princípio da igualdade de tratamento invocada pela ADM, importa sublinhar que já foi decidido que o facto de ter sido aplicado o método enunciado nas orientações para calcular o montante da coima da ADM não é constitutivo de tratamento discriminatório relativamente às empresas que cometeram infracções às regras comunitárias de concorrência durante o mesmo período, mas que, por razões relativas à data da descoberta da infracção ou próprias do decurso do procedimento administrativo a elas relativo, foram objecto de condenação em datas anteriores à adopção e publicação das orientações (v., neste sentido, acórdão Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Comissão, já referido no n.° 41 supra, n.os 69 a 73; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Julho de 2001, Tate & Lyle e o./Comissão, T‑202/98, T‑204/98 e T‑207/98, Colect., p. II‑2035, n.os 118 e 119).

54 Consequentemente, há que julgar improcedente o fundamento relativo à violação do princípio da igualdade de tratamento.

II – Quanto à incidência das coimas já aplicadas noutros países

A – Argumentos das partes

55 A ADM alega que, com a sua recusa de deduzir do montante da coima fixada na decisão o montante das coimas já aplicadas à ADM nos Estados Unidos e no Canadá, a Comissão violou o princípio que proíbe o cúmulo de sanções por uma mesma infracção. Tal como resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Dezembro de 1972, Boehringer/Comissão (7/72, Colect., p. 447), a Comissão tem a obrigação de imputar uma sanção aplicada pelas autoridades de um país terceiro se os factos apurados pela Comissão e por essas autoridades contra a empresa recorrente forem idênticos. A recorrente entende ser precisamente esse o caso, uma vez que, ao contrário do processo que deu origem ao acórdão Boehringer/Comissão, já referido, o acordo punido pelas autoridades americanas e canadianas era, pelo seu objecto, a sua localização e a sua duração, o mesmo que foi punido pela Comissão, a qual, aliás, se baseou nos elementos de prova reunidos pelas autoridades americanas.

56 A este respeito, a ADM contesta a apreciação feita na decisão, segundo a qual as coimas aplicadas nos Estados Unidos e no Canadá apenas tomaram em consideração os efeitos anticoncorrenciais do acordo na área das respectivas jurisdições (considerando 333 da decisão). Nos Estados Unidos, a decisão proferida contra a ADM em 15 de Outubro de 1996 revela, pelo contrário, que o acordo objecto de condenação era mundial e era um entrave ao comércio «nos Estados Unidos e fora deles». A coima aplicada foi, por outro lado, de um montante particularmente elevado devido à dimensão geográfica da infracção. No que respeita ao processo no Canadá, o facto de se tratar de um acordo mundial foi também especificamente tomado em conta.

57 De qualquer forma, mesmo supondo que a afirmação da Comissão era exacta, o facto de outras autoridades apenas tomarem em consideração os efeitos locais de uma infracção era irrelevante para efeitos do princípio da proibição do cúmulo de sanções. Com efeito, de acordo com o acórdão Boehringer/Comissão, já referido no n.° 55 supra, só a identidade dos comportamentos em causa é determinante para esse efeito. Este entendimento é confirmado pela prática da própria Comissão que, numa decisão de 1983, deduziu do montante da coima aplicada a empresas que tinham participado num cartel o montante da coima já fixada pelas autoridades alemãs, apesar de se estar a pronunciar apenas sobre os aspectos desse cartel exteriores à Alemanha [v. Decisão 83/546/CEE da Comissão, de 17 de Outubro de 1983, relativa a um processo de aplicação do artigo [81.°] do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia (IV/30.064 – Cilindros em ferro fundido e em aço moldados por fundição) (JO L 317, p. 1)].

58 A ADM considera que a Comissão não teve em conta, no momento da determinação do montante da coima, o facto de já ter sido condenada, em países terceiros, em coimas e em indemnizações num montante suficiente para a dissuadir de cometer qualquer nova infracção ao direito da concorrência. A ADM já foi, portanto, suficientemente punida.

59 Além disso, segundo a ADM, a Comissão concluiu erradamente que as indemnizações por si pagas no âmbito dos processos intentados nos Estados Unidos e no Canadá eram meramente compensatórias. Com efeito, sublinha a ADM, estas indemnizações pagas a título de transacção tiveram em conta os pedidos de indemnizações triplas («triple damages») exigidas pelos compradores em causa. Essa é a razão pela qual as referidas indemnizações foram superiores a um montante meramente compensatório e comportaram um elemento de natureza penal. Consequentemente, a Comissão era obrigada a ter em conta estes montantes de carácter penal, em conformidade com o princípio segundo o qual nenhuma sanção pode ser aplicada duas vezes pela mesma infracção.

60 A Comissão pede que o fundamento em causa seja julgado improcedente.

B – Apreciação do Tribunal

61 Importa recordar que o princípio non bis in idem proíbe punir uma mesma pessoa mais do que uma vez pelo mesmo comportamento ilícito, a fim de proteger o mesmo bem jurídico. A aplicação deste princípio está sujeita a uma tripla condição: de identidade dos factos, de identidade de infractor e de identidade do interesse jurídico protegido (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Colect., p. I‑123, n.° 338).

62 Assim, a jurisprudência comunitária admitiu que uma empresa pode validamente ser objecto de dois processos paralelos por um mesmo comportamento ilícito e, portanto, de uma dupla sanção, uma, da autoridade competente do Estado‑Membro em causa e, a outra, comunitária, na medida em que os referidos processos prossigam fins distintos e não exista identidade entre as normas violadas (acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Fevereiro de 1969, Wilhelm e o., 14/68, Colect. 1969‑1970, p. 1, n.° 11; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Abril de 1995, Tréfileurope/Comissão, T‑141/89, Colect., p. II‑791, n.° 191, e de 6 de Abril de 1995, Sotralentz/Comissão, T‑149/89, Colect., p. II‑1127, n.° 29).

63 Consequentemente, o princípio non bis in idem, por maioria de razão, não pode ser aplicável ao caso presente, uma vez que os processos instaurados e as sanções aplicadas pela Comissão, por um lado, e pelas autoridades americanas e canadianas, por outro, não prosseguem manifestamente os mesmos objectivos. Com efeito, se no primeiro caso se trata de preservar uma concorrência não falseada no território da União Europeia ou no EEE, a protecção pretendida no segundo caso diz respeito ao mercado americano ou canadiano (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 29 de Abril de 2004, Tokai Carbon e o./Comissão, T‑236/01, T‑239/01, T‑244/01, T‑246/01, T‑251/01 e T‑252/01, Colect., p. II‑1181, n.° 134 e a jurisprudência aí indicada). Não está, assim, preenchida a condição da identidade do interesse jurídico protegido, necessária para que o princípio non bis in idem se possa aplicar.

64 Portanto, foi erradamente que a ADM invocou o princípio non bis in idem.

65 Esta conclusão não é posta em causa pelo acórdão Boehringer/Comissão, já referido no n.° 55 supra, invocado pela ADM. Com efeito, neste processo, o Tribunal de Justiça não referiu que a Comissão devia imputar uma sanção imposta pelas autoridades de um Estado terceiro no caso de os factos atribuídos a uma empresa pela Comissão e pelas referidas autoridades serem idênticos, antes se tendo limitado a indicar que essa questão deve ser decidida quando ocorra (acórdão Boehringer/Comissão, já referido no n.° 55 supra, n.° 3).

66 De qualquer forma, mesmo que o princípio da equidade possa, em certas circunstâncias particulares, obrigar a Comissão a ter em conta as sanções aplicadas pelas autoridades de Estados terceiros quando estas também punam um comportamento no território da Comunidade, há que concluir que a ADM não demonstrou ser isso o que se verifica no caso em apreço e que as autoridades americanas e canadianas puniram o acordo na medida em que abrangia os territórios da Comunidade ou do EEE.

67 Com efeito, a mera referência, na transacção celebrada com as autoridades americanas, ao facto de que o acordo visava produzir efeitos «nos Estados Unidos e fora deles» não demonstra que, no cálculo do montante da coima, as autoridades americanas tenham tido em conta as aplicações ou os efeitos do acordo para além dos verificados no território americano, em particular no EEE (v., neste sentido, acórdão Tokai Carbon e o./Comissão, já referido no n.° 63 supra, n.° 143).

68 Do mesmo modo, no que respeita ao elevado montante da coima devido à dimensão geográfica da infracção, há que considerar que esta simples afirmação não basta para demonstrar que o impacto do cartel no mercado do EEE foi tido em consideração.

69 No que respeita à transacção celebrada com as autoridades canadianas, a ADM não forneceu qualquer prova de que, na determinação do montante da coima, estas autoridades pretendessem abranger aplicações ou efeitos do acordo que não os ocorridos nesse país, em particular no EEE. A referência à dimensão mundial do acordo feita pelas autoridades canadianas e invocada pela ADM teve unicamente por objectivo definir a importância do acordo em todo o mercado canadiano.

70 Quanto ao efeito dissuasor das coimas já aplicadas e das indemnizações, entre as quais as indemnizações triplas que não são compensatórias, o Tribunal recorda que o poder da Comissão para aplicar coimas às empresas que, deliberadamente ou por negligência, cometem uma infracção às disposições do artigo 81.°, n.° 1, CE ou do artigo 82.° CE constitui um dos meios que lhe foram atribuídos com vista a permitir‑lhe cumprir a missão de vigilância que o direito comunitário lhe confere. Esta missão inclui o dever de prosseguir uma política geral destinada a aplicar, em matéria de concorrência, os princípios fixados pelo Tratado e a orientar o comportamento das empresas nesse sentido (acórdão Musique Diffusion française e o./Comissão, já referido no n.° 47 supra, n.° 105).

71 Conclui‑se que a Comissão tem o poder de decidir do nível do montante das coimas, com vista a reforçar o seu efeito dissuasor, quando infracções de determinado tipo sejam ainda relativamente frequentes, não obstante a sua ilegalidade já ter ficado demonstrada desde o início da política comunitária em matéria de concorrência, devido ao benefício que algumas das empresas interessadas podem delas retirar (acórdão Musique Diffusion française e o./Comissão, já referido no n.° 47 supra, n.° 108).

72 A ADM não pode validamente alegar não ser necessária qualquer dissuasão a seu respeito pelo facto de já ter sido condenada pelos mesmos factos por órgãos jurisdicionais de Estados terceiros. Com efeito, o objectivo de dissuasão pretendido pela Comissão tem a ver com a conduta das empresas na Comunidade ou no EEE. Consequentemente, o carácter dissuasor de uma coima aplicada à ADM por violação das regras comunitárias de concorrência não pode ser determinado nem em função, somente, da situação particular da ADM nem em função do seu respeito pelas regras de concorrência existentes em Estados terceiros fora do EEE (v., neste sentido, acórdão Tokai Carbon e o./Comissão, já referido no n.° 63 supra, n.os 146 e 147).

73 Por conseguinte, há que julgar improcedente o fundamento relativo à não consideração das coimas aplicadas noutros Estados.

III – Quanto à gravidade da infracção

A – Introdução

74 A ADM considera que a Comissão não apreciou correctamente a gravidade da infracção no âmbito do cálculo do montante da coima. Os fundamentos invocados a este respeito são relativos, em primeiro lugar, à não tomada em consideração – ou insuficiente tomada em consideração – do volume de negócios obtido com a venda do produto em causa, em segundo lugar, à aplicação de um coeficiente multiplicador ao montante de partida e, em terceiro lugar, ao impacto concreto do acordo no mercado.

75 Antes de se pronunciar sobre a justeza dos diferentes fundamentos aduzidos, importa resumir o método utilizado pela Comissão no caso em apreço no que respeita à apreciação e tomada em consideração da gravidade da infracção, tal como resulta dos considerandos da decisão.

76 Resulta da decisão que, para apreciar a gravidade da infracção, a Comissão, considerou, antes de mais, que as partes em causa tinham cometido uma infracção muito grave, atenta a sua natureza, o seu impacto efectivo no mercado do ácido cítrico e a dimensão do mercado geográfico, ou seja, todo o EEE (considerandos 204 a 232 da decisão).

77 A seguir, a Comissão entendeu que se devia aplicar às partes em causa um tratamento diferenciado «[…] de modo a ter em conta a capacidade económica efectiva dos infractores para provocarem danos significativos na concorrência e fixar a coima de modo a garantir que o seu montante produza um efeito suficientemente dissuasivo […]». Neste contexto, a Comissão referiu que teria em conta o peso específico de cada empresa e, por conseguinte, o impacto real do seu comportamento ilícito na concorrência (considerandos 233 e 234 da decisão).

78 Para apreciar estes elementos, a Comissão optou por utilizar como base o volume de negócios realizado pelas partes em causa com a venda de ácido cítrico a nível mundial durante o último ano do período da infracção, ou seja, 1995. Neste contexto, a Comissão considerou que, como o mercado do ácido cítrico tinha carácter global, «estes valores traçam o retrato mais adequado da capacidade das empresas participantes para causarem danos significativos aos outros operadores do mercado comum e/ou do EEE» (considerando 236 da decisão). A Comissão acrescentou que, na sua opinião, este método era validado pelo facto de se tratar de um cartel mundial, cujo objectivo era, inter alia, o de repartir os mercados a nível mundial. Considerou, além disso, que o volume de negócios mundial de uma das partes no cartel também dá uma indicação do seu contributo para a eficácia global do mesmo ou, inversamente, da instabilidade que teria afectado o cartel caso nele não tivesse participado (considerando 236 da decisão).

79 Nessa base, a Comissão decidiu dividir as empresas em três categorias: na primeira categoria, integrou a H & R, invocando o facto de que, «com uma quota de mercado mundial de 22%, era o maior operador do mercado». Numa segunda categoria, colocou a ADM, a JBL e a HLR, indicando que as duas primeiras detinham «quotas de mercado iguais, de [confidencial]» e que a última tinha uma quota de mercado de 9%. Por último, numa terceira categoria, colocou a Cerestar, por esta ser «indiscutivelmente o menor operador» com, em 1995, uma quota de mercado de 2,5%. Consequentemente, a Comissão fixou um montante de partida de 35 milhões de euros para a H & R, de 21 milhões de euros para a ADM, a JBL e a HLR e de 3,5 milhões de euros para a Cerestar (considerandos 237 a 239 da decisão).

80 Por último, a fim de garantir que a coima produziria um efeito suficientemente dissuasor, a Comissão procedeu a um ajustamento deste montante de partida em função da dimensão e dos recursos globais das partes em causa. Assim, a Comissão aplicou um coeficiente multiplicador de 2 (um aumento de 100%) ao montante de partida determinado para a ADM, que, portanto, passou a ser de 42 milhões de euros e um coeficiente multiplicador de 2,5 (um aumento de 150%) ao montante de partida determinado para a HLR, que atingiu, por conseguinte, os 87,5 milhões de euros (considerandos 240 a 246 da decisão).

B – Quanto à não tomada em consideração do volume de negócios relativo à venda do produto em causa

1. Argumentos das partes

81 A ADM acusa a Comissão de não ter tomado em consideração, ou de só o ter feito de forma insuficiente, o seu volume de negócios realizado com a venda do produto em causa no cálculo do montante de base da coima.

82 Por um lado, a ADM alega que resulta da jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância que o volume de negócios realizado em virtude do produto em causa é um elemento importante no cálculo das coimas (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Julho de 1994, Parker Pen/Comissão, T‑77/92, Colect., p. II‑549, n.os 92 a 95; de 8 de Outubro de 1996, Compagnie maritime belge transports e o./Comissão, T‑24/93 a T‑26/93 e T‑28/93, Colect., p. II‑1201, n.° 233; de 21 de Outubro de 1997, Deutsche Bahn/Comissão, T‑229/94, Colect., p. II‑1689, n.° 127; e de 14 de Maio de 1998, SCA Holding/Comissão, T‑327/94, Colect., p. II‑1373, n.° 176).

83 A ADM considera que o facto de se ter em conta o volume de negócios realizado em virtude do produto em causa no EEE constitui uma base apropriada para avaliar as infracções às regras de concorrência no mercado do produto em causa na Comunidade, bem como a importância relativa dos participantes no acordo em relação aos produtos em causa. Esta conclusão é corroborada pela jurisprudência do Tribunal (acórdão Europa Carton/Comissão, já referido no n.° 47 supra, n.° 126, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Maio de 1998, KNP BT/Comissão, T‑309/94, Colect., p. II‑1007, n.° 108, confirmado pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de Novembro de 2000, KNP BT/Comissão, C‑248/98 P, Colect., p. I‑9641).

84 Além disso, segundo a ADM, o acórdão LR AF 1998/Comissão, já referido no n.° 41 supra, confirma que o facto de se ter em conta de forma desproporcionada a dimensão global de uma empresa para fixar uma coima é ilegal.

85 Do mesmo modo, a ADM invoca o facto de que, na sua prática decisória dos últimos anos em processos semelhantes ao do caso em apreço [Decisão 94/601/CE da Comissão, de 13 de Julho de 1994, relativa a um processo de aplicação do artigo 85.° do Tratado CE (IV/C/33.833 – Cartão) (JO L 243, p. 1); Decisão 94/815/CE da Comissão, de 30 de Novembro de 1994, relativa a um processo de aplicação do artigo 85.° do Tratado CE (Processo IV/33.126 e 33.322 – Cimento) (JO L 343, p. 1); Decisão 86/398/CEE da Comissão, de 23 de Abril de 1986, relativa a um processo para aplicação do artigo 85.° do Tratado CEE (IV/31.149 – Polipropileno) (JO L 230, p. 1); Decisão 89/515/CEE da Comissão, de 2 de Agosto de 1989, relativa a um processo de aplicação do artigo 85.° do Tratado CEE (processo IV/31 553: rede electrossoldada para betão) (JO L 260, p. 1); e Decisão 94/215/CECA da Comissão, de 16 de Fevereiro de 1994, relativa a um processo de aplicação do artigo 65.° do Tratado CECA relativo a acordos e práticas concertadas entre produtores europeus de vigas (JO L 116, p. 1)], a própria Comissão, como o reconheceu na decisão (considerando 253), se baseou no volume de vendas realizado com o produto em causa no mercado comunitário. Ora, a recorrente refere que, ao apoiar‑se nestas decisões sobre este critério de cálculo, a Comissão fixou coimas cujo montante se situava entre 2,5% e 9% do volume de negócios realizado pelas partes em causa em virtude do produto em questão. A ADM sublinha que, se a Comissão tivesse também adoptado este critério de cálculo no caso em apreço, teria sido forçada a impor‑lhe uma coima cujo montante se teria situado entre os 1,15 milhões de euros e os 4,14 milhões de euros. Em contrapartida, alega que, ao não ter seguido este critério de cálculo, a Comissão impôs‑lhe, no caso em apreço, coimas cujo montante é entre 10 e 34 vezes superior ao das coimas que lhe teria imposto com base neste critério.

86 A ADM considera que foi também incorrectamente que a Comissão sublinhou ter tido em conta o volume de negócios das partes em causa ao classificá‑las em três categorias correspondentes à importância das respectivas quotas no mercado mundial de ácido cítrico (considerando 236). Segundo a ADM, a Comissão devia igualmente ter tido em conta o valor limitado das vendas de ácido cítrico no EEE em 1995.

87 Com efeito, em primeiro lugar, como a própria Comissão admite, esta é obrigada a determinar a gravidade da infracção e, portanto, o nível da coima em função dos efeitos no EEE. Ora, a este respeito, o argumento invocado pela Comissão no considerando 236 da decisão, segundo o qual era necessário aplicar neste contexto o volume de negócios mundial na medida em que o objecto do acordo era «retirar, assim, reservas competitivas do mercado do EEE», é desprovido de fundamento. A decisão não indica que as partes tinham acordado retirar aprovisionamentos do mercado do EEE. A ADM sublinha que o acordo tinha fixado quotas numa base mundial (considerandos 97 a 101 da decisão) e que não havia quotas separadas para a Europa. Num acordo que afecta os consumidores do EEE, o dano que lhes é causado seria o mesmo se o acordo se estendesse ou não para fora do EEE. A este respeito, não deveria existir qualquer diferença na apreciação da gravidade da infracção e na determinação da coima aplicada.

88 Em segundo lugar, a prática decisória da Comissão é incoerente. Com efeito, nos processos tubos de aço sem costura [Decisão 2003/382/CE da Comissão, de 8 de Dezembro de 1999, relativa a um processo de aplicação do artigo 81.° do Tratado CE (Processo IV/E‑1/35.860‑B – Tubos de aço sem costura) (JO 2003, L 140, p. 1)] e gluconato de sódio (Decisão de 2 de Outubro de 2001 relativa a um processo de aplicação do artigo 81.° CE e do artigo 53.° do acordo EEE, COMP/E‑1/36.756 – Gluconato de sódio), a Comissão entendeu tomar apenas em consideração as vendas realizadas no EEE.

89 Em terceiro lugar, os efeitos perversos da tomada em consideração do volume de negócios mundial estão bem ilustrados no caso em apreço, uma vez que as vendas da ADM para o Canadá e para os Estados Unidos, que são cerca de 50% das suas vendas de ácido cítrico no mercado mundial, já foram consideradas pelas autoridades destes países quando impuseram sanções à ADM. Ao ter em conta o volume de negócios mundial, a Comissão aplicou uma coima desproporcionada em relação às vendas da ADM pelas quais esta já tinha sido punida.

90 Em quarto lugar, a ADM considera que, mesmo admitindo que o volume de negócios mundial realizado em resultado da venda de ácido cítrico pudesse constituir um factor pertinente na fixação da coima, a Comissão não o teve em conta de forma apropriada. Com efeito, o montante da coima aplicado à ADM (antes da aplicação da comunicação sobre a cooperação) era de 66% do volume de negócios mundial realizado com a venda de ácido cítrico. Esta sanção ultrapassa manifestamente qualquer dano causado aos consumidores ou à concorrência pela participação da ADM no acordo, que efectivamente apenas correspondeu a uma fracção do volume de negócios realizado no mercado mundial. Mais exactamente, a Comissão baseou‑se exclusivamente na totalidade do volume de negócios e dos recursos da empresa. Ora, entende a ADM, o facto de a Comissão se ter baseado de forma desproporcionada no volume de negócios total conduziu à aplicação de uma coima ilegal.

91 Consequentemente, a ADM considera que a Comissão não só desrespeitou os princípios resultantes da jurisprudência mas também violou o princípio da proporcionalidade.

92 Por outro lado, a ADM alega que as orientações indicam que é «necessário tomar em consideração a capacidade económica efectiva dos autores da infracção de causarem um prejuízo importante aos outros operadores, nomeadamente aos consumidores» e que estas prevêem ainda, no caso dos cartéis, uma ponderação eventual destinada a reflectir «o impacto real […] do comportamento ilícito de cada empresa na concorrência».

93 Ora, segundo a ADM, o impacto económico, quer na concorrência quer nos outros operadores, apenas pode ser avaliado em relação ao montante das vendas do produto em causa. Só a tomada em consideração dessas vendas permite apreciar a extensão do prejuízo potencial para os consumidores ou para a concorrência em termos de benefício anticoncorrencial ou de outras vantagens ilegais.

94 Consequentemente, considera que, ao não ter em conta o volume de negócios resultante da venda do produto em causa, a Comissão não aplicou correctamente as suas próprias orientações.

95 Por último, a ADM considera que, ao não expor de forma específica as razões que justificam a sua decisão de não ter em conta as vendas que a ADM tinha realizado no mercado do produto em causa no EEE, a Comissão violou o dever de fundamentação a que estava obrigada.

96 A Comissão pede que os fundamentos apresentados sejam julgados improcedentes.

2. Apreciação do Tribunal

97 A ADM invoca, por um lado, a violação do princípio da proporcionalidade e das orientações e, por outro, a violação do dever de fundamentação.

a) Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

98 Conforme é reconhecido pela jurisprudência assente, a gravidade das infracções deve ser determinada em função de um grande número de elementos, tais como, nomeadamente, as circunstâncias específicas do caso e o seu contexto, e isto sem que se tenha fixado uma lista vinculativa ou exaustiva de critérios que devam obrigatoriamente ser tomados em consideração (despacho do Tribunal de Justiça de 25 de Março de 1996, SPO e o./Comissão, C‑137/95 P, Colect., p. I‑1611, n.° 54, e acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Julho de 1997, Ferriere Nord/Comissão, C‑219/95 P, Colect., p. I‑4411, n.° 33; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Março de 2002, HFB e o./Comissão, T‑9/99, Colect., p. II‑1487, n.° 443).

99 De igual modo, é jurisprudência assente que, entre os elementos de apreciação da gravidade da infracção, podem, consoante o caso, constar o volume e o valor das mercadorias que são objecto da infracção, a dimensão e o poder económico da empresa e, portanto, a influência que esta possa ter tido no mercado. Daqui decorre, por um lado, que, para a determinação do montante da coima, é lícito tomar em consideração tanto o volume de negócios global da empresa, que constitui uma indicação, mesmo que aproximada e imperfeita, da sua dimensão e do seu poder económico, como da quota de mercado das empresas do mercado em causa e que é susceptível de indicar a amplitude da infracção. Daí resulta, por outro lado, que não se pode dar nem a um nem a outro destes valores uma importância desproporcionada em relação aos outros elementos de apreciação, pelo que a fixação do montante adequado da coima não pode ser o resultado de um simples cálculo baseado no volume de negócios global (v., neste sentido, acórdão Musique Diffusion française e o./Comissão, já referido no n.° 47 supra, n.os 120 e 121; acórdãos Parker Pen/Comissão, já referido no n.° 82 supra, n.° 94; SCA Holding/Comissão, já referido no n.° 82 supra, n.° 176; Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Comissão, já referido no n.° 41 supra, n.° 188; e HFB e o./Comissão, já referido no n.° 98 supra, n.° 444).

100 Daqui resulta que, embora não se possa negar, como a ADM salienta, que o volume de negócios do produto em causa possa constituir a base apropriada para avaliar as infracções à concorrência no mercado do produto em causa na Comunidade, bem como a importância relativa dos membros do acordo relativamente aos produtos em causa, não é menos verdade que este elemento não constitui, nem de longe, o único critério segundo o qual a Comissão deve apreciar a gravidade da infracção.

101 Por conseguinte, ao contrário do que a ADM sustenta, limitar‑se, como ela parece propor, a apreciação à correspondência entre a coima aplicada e o volume de negócios do produto em causa para apreciar o seu carácter proporcional seria atribuir a este elemento uma importância desproporcionada. Há que apreciar o carácter proporcional deste nível de coima em relação a todos os elementos a que a Comissão deve atender na apreciação da gravidade da infracção, ou seja, a própria natureza da infracção, o seu impacto efectivo no mercado em causa e a dimensão do mercado geográfico.

102 A justeza da decisão relativamente a alguns destes critérios será analisada com base nos quatro argumentos da ADM destinados a demonstrar que a Comissão devia, no caso em apreço, ter aplicado nesse contexto o volume de negócios das empresas em causa a nível do EEE e não a nível mundial.

103 Através do seu primeiro argumento, a ADM critica, no essencial, o facto de, no considerando 236 da decisão, a Comissão ter considerado que era necessário utilizar o volume de negócios mundial para classificar as partes em causa em três categorias, pois o objecto do acordo tinha sido «retirar […] reservas competitivas do mercado do EEE». Ora, segundo a ADM, na decisão não se afirmava que as partes tinham acordado retirar aprovisionamentos do mercado do EEE.

104 O Tribunal considera que se deve concluir que a ADM cita esta parte da decisão fora do seu contexto. Uma leitura global do considerando 236 da decisão revela claramente que, na opinião da Comissão, no âmbito de um cartel mundial como o presente, apenas o volume de negócios mundial permite apreciar a capacidade efectiva de as partes interessadas provocarem danos no mercado em causa. Consequentemente, este primeiro argumento não é procedente.

105 Com o seu segundo argumento, a ADM pretende demonstrar que, na sua prática administrativa recente, a própria Comissão recorreu ao volume de negócios realizado no EEE.

106 O Tribunal observa, porém, que as duas decisões que a recorrente invoca para sustentar o referido argumento não são pertinentes no caso em apreço. Com efeito, no processo dito «tubos de aço sem costura» (v. n.° 88 supra), a Comissão não procedeu à classificação das partes em causa (v. considerandos 159 a 162 da decisão no referido processo). Quanto ao processo gluconato de sódio (v. n.° 88 supra), a Comissão recorreu, como no caso em apreço, ao volume de negócios mundial para proceder à classificação das empresas. A argumentação da ADM carece de apoio fáctico.

107 Com o seu terceiro argumento, a ADM refere, no essencial, que as suas vendas de ácido cítrico no Canadá e nos Estados Unidos, que são cerca de 50% das suas vendas desse produto no mercado mundial, já foram tidas em conta pelas autoridades desses países quando da imposição de sanções à ADM. Na medida em que, através desta argumentação, a ADM reitera, no essencial, o fundamento relativo à violação do princípio da proibição do cúmulo de sanções, esta argumentação já foi julgada improcedente pelo Tribunal (v. n.os 61 a 73 supra). Na medida em que, através desta argumentação, a ADM considera que não compete à Comissão fixar a coima com base em comportamentos em mercados exteriores ao espaço comunitário, esta argumentação carece de apoio fáctico. A Comissão não utilizou, com efeito, o volume de negócios mundial como base de cálculo da coima, mas apenas como meio para determinar a capacidade económica efectiva para provocar danos significativos à concorrência de cada empresa e para fixar a coima num nível que garanta que o seu montante produz um efeito suficientemente dissuasor para cada empresa, o que se justifica à luz do carácter mundial do acordo.

108 Com o seu quarto argumento, a ADM pretende, no essencial, demonstrar que a tomada em consideração do volume de negócios realizado em virtude da venda de ácido cítrico a nível mundial conduz à aplicação de uma coima desproporcionada em relação ao dano causado aos consumidores e à concorrência.

109 Ora, importa recordar que, no caso em apreço, se trata de um cartel que reúne empresas que operam a nível mundial, as quais detêm 60% das quotas de mercado do produto relevante a nível mundial, e, em especial, que tem por objecto, além da fixação dos preços, designadamente, a repartição do mercado através da atribuição de quotas de venda. Neste caso, no âmbito do tratamento diferenciado das partes em causa, a Comissão pode validamente, como o fez no caso em apreço, basear‑se no volume de negócios realizado pelos membros respectivos do cartel a nível mundial, no presente caso resultante da venda de ácido cítrico. Com efeito, o objectivo deste tratamento diferenciado é avaliar a capacidade económica efectiva dos infractores de provocarem danos na concorrência pelo seu comportamento ilícito e, portanto, ter em conta o seu peso específico no cartel. A Comissão não excedeu, consequentemente, a ampla margem de apreciação que lhe é reconhecida na matéria ao entender que a quota respectiva do mercado mundial dos membros do cartel era um valor indicativo apropriado.

110 Por conseguinte, os fundamentos relativos à violação do princípio da proporcionalidade devem ser julgados improcedentes.

b) Quanto à violação das orientações

111 Tal como o Tribunal de Primeira Instância já teve ocasião de julgar, as orientações não prevêem que o montante das coimas seja calculado em função do volume de negócios global ou do volume de negócios realizado pelas empresas no mercado em causa. Contudo, também não se opõem a que tais volumes de negócios sejam tomados em consideração para a determinação do montante da coima, a fim de serem respeitados os princípios gerais de direito comunitário e quando as circunstâncias o exijam (v., neste sentido, acórdãos LR AF 1998/Comissão, já referido no n.° 41 supra, n.° 283, confirmado em sede de recurso pelo acórdão Dansk Rørindustri e o./Comissão, já referido no n.° 41 supra, n.° 258, e Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Comissão, já referido no n.° 41 supra, n.° 187).

112 Por conseguinte, as orientações não prevêem que os volumes de negócios das empresas em causa – seja o volume de negócios global, seja o relativo à venda do produto em causa – constituem o ponto de partida do cálculo das coimas e, menos ainda, que constituem os únicos critérios relevantes para determinar a gravidade da infracção.

113 Em compensação, a Comissão pode tê‑lo em conta como um elemento relevante entre outros. Em particular, é este o caso quando, em conformidade com os terceiro a sexto parágrafos do ponto 1 A das orientações, a Comissão adapta o montante para garantir um nível suficientemente dissuasor das coimas. Neste contexto, a Comissão tem em conta a capacidade económica efectiva dos autores da infracção de causarem um prejuízo importante aos outros operadores e a necessidade de assegurar à coima um carácter suficientemente dissuasor (ponto 1 A, quarto parágrafo) e procede a uma ponderação dos montantes determinados em função do peso específico e assim do impacto real, do comportamento ilícito de cada empresa na concorrência, nomeadamente se existir uma disparidade considerável em termos de dimensão das empresas que cometeram uma infracção da mesma natureza (ponto 1 A, sexto parágrafo).

114 No caso em apreço, a Comissão alegou nos seus articulados que se tinha baseado no volume de negócios realizado no mercado do produto em causa para apreciar a importância relativa de cada uma das empresas. Ora, como resulta do considerando 236 da decisão, a Comissão teve efectivamente em conta o volume de negócios mundial realizado com o produto considerado para atender à importância relativa das empresas no mercado em causa. Com efeito, como se observou nos n.os 77 e 78 supra, a Comissão considerou que, para aplicar um tratamento diferenciado de modo a ter em conta a capacidade económica efectiva dos infractores para provocarem danos significativos na concorrência e fixar a coima num nível que lhe assegure um efeito suficientemente dissuasor, optou por se basear no volume de negócios realizado pelas partes em causa com a venda de ácido cítrico a nível mundial durante o último ano do período da infracção, ou seja, 1995.

115 No caso em apreço, trata‑se de um cartel mundial que abrange empresas que detêm uma grande parte do mercado do produto relevante a nível mundial. Por outro lado, o cartel tem por objecto a fixação dos preços e a repartição do mercado através da afectação de quotas de venda. Neste caso, no âmbito do tratamento diferenciado entre as empresas em causa, a Comissão pôde validamente basear‑se nos volumes de negócios realizados pelos membros desse cartel com a venda de ácido cítrico a nível mundial. Com efeito, na medida em que o objectivo deste tratamento diferenciado é avaliar a capacidade económica efectiva dos infractores de causarem danos à concorrência com o seu comportamento ilícito e, portanto, ter em conta o seu peso específico no cartel, a Comissão não excedeu a sua extensa margem de apreciação ao entender que a parte de mercado mundial dos membros respectivos do cartel era um valor indicativo apropriado.

116 Consequentemente, o fundamento relativo à violação das orientações deve ser julgado improcedente.

c) Quanto à violação do dever de fundamentação

117 De acordo com jurisprudência assente, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente, do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o acto diga directa e individualmente respeito podem ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto cumpre as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, Colect., p. I‑1719, n.° 63, e de 30 de Setembro de 2003, Alemanha/Comissão, C‑301/96, Colect., p. I‑9919, n.° 87).

118 No que se refere a uma decisão que aplica coimas a diversas empresas por uma infracção às regras comunitárias de concorrência, o alcance do dever de fundamentação deve ser designadamente determinado à luz do facto de a gravidade das infracções dever ser determinada em função de um grande número de elementos, tais como, nomeadamente, as circunstâncias específicas do caso e o seu contexto, sem que se tenha fixado uma lista vinculativa ou exaustiva de critérios que devam obrigatoriamente ser tomados em consideração (despacho SPO e o./Comissão, já referido no n.° 98 supra, n.° 54).

119 No caso em apreço, a Comissão calculou o montante da coima a aplicar a uma empresa com base no seu volume de negócios relativo ao produto em causa, embora não tenha tomado em consideração o volume de negócios relativo ao produto em causa no EEE, mas a nível mundial (v. n.° 114 supra). Contrariamente ao que afirma a ADM, a Comissão não era obrigada a ter em conta o volume de negócios relativo ao produto em causa no EEE (v. n.° 111 supra). Por conseguinte, não pode ser acusada de não ter indicado os motivos pelos quais não utilizou esse factor para calcular o montante da coima a aplicar.

120 Consequentemente, o fundamento relativo à violação do dever de fundamentação também deve ser julgado improcedente.

C – Quanto à aplicação de um coeficiente multiplicador ao montante de partida

1. Argumentos das partes

121 A ADM considera que a aplicação de um coeficiente multiplicador de 2 ao montante de partida (considerando 246 da decisão) constitui uma medida manifestamente desproporcionada, que, além disso, se baseia num raciocínio errado e viola o princípio da igualdade de tratamento.

122 Em primeiro lugar, a ADM recorda que, no âmbito dos processos instaurados nos Estados Unidos e no Canadá por violação das regras de concorrência, já tinha pago coimas [30 milhões de dólares dos Estados Unidos (USD) aos Estados Unidos e 2 milhões de dólares canadianos (CAD) ao Canadá], indemnizado os consumidores (83 milhões de USD), pago cerca de 34 milhões de USD para pôr fim ao processo intentado contra si pelos accionistas, assistido à condenação, nos Estados Unidos, de um dos seus funcionários numa pena de prisão e adoptado, à escala mundial, uma política de conformidade às regras de concorrência. Todas estas sanções e medidas fazem com que seja inútil e desproporcionada a imposição, pela Comissão, de uma nova sanção de carácter dissuasor.

123 Em segundo lugar, a ADM alega que, atendendo ao facto de as empresas serem entidades económicas racionais, para que a coima tenha efectivamente um carácter dissuasor, é apenas necessário que seja fixada a um nível tal que o seu valor esperado exceda o benefício retirado da infracção. Considera que se as empresas compreenderem que a perda ligada à sanção anula o benefício do acordo, a coima já terá tido um efeito dissuasor. Este entendimento foi confirmado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Musique Diffusion française e o./Comissão, já referido no n.° 47 supra