CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

HENRI MAYRAS

apresentadas em 18 de Janeiro de 1979 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

O Regulamento no 543/69 do Conselho, adoptado nos termos do artigo 75o do Tratado CEE, destinava-se a harmonizar algumas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, em especial no que respeita às condições de trabalho das tripulações, no interesse da segurança rodoviária.

Designadamente, tornava obrigatória a utilização, por parte dos membros da tripulação, de um livrete individual de controlo destinado a assegurar o respeito da duração dos tempos de condução e de repouso diário e semanal. Porém, desde a adopção desse texto, era sabido que o livrete manual de controlo deveria, num futuro próximo, ser substituído pela utilização de um aparelho mecânico de controlo: o tacógrafo.

Por essa razão, e sob proposta da Comissão, o Conselho adoptou, a partir de 20 de Julho de 1970, o Regulamento no 1463/70 que tornou obrigatórias, sob reserva de algumas excepções, a instalação e utilização de tacógrafos devidamente homologados em veículos de transporte rodoviário de passageiros ou de mercadorias, matriculados em qualquer Estado-membro.

Esta obrigação era aplicável a partir de 1 de Janeiro de 1975 aos veículos matriculados pela primeira vez a contar dessa data e, independentemente da data em que foram postos em circulação, a todos os veículos que efectuam transportes de matérias perigosas.

Quanto aos outros veículos, era apenas a partir de 1 de Janeiro de 1978 que era obrigatória a utilização desse aparelho.

Nos termos do artigo 21.o do regulamento (n.o 1):

«Os Estados-membros adoptarão atempadamente, e após consulta da Comissão, as disposições legislativas regulamentares e administrativas necessárias à execução do presente regulamento.

Essas disposições incidirão, entre outras matérias, sobre a organização do processo e os instrumentos de controlo assim como as sanções aplicáveis em caso de infracção.»

As disposições do Regulamento n.o 1463/70 foram, pela primeira vez, em certa medida, atenuadas por um Regulamento posterior n.o 1787/73, especialmente para ter em conta o facto de os tacógrafos, em conformidade com algumas legislações nacionais, terem sido postos em serviço antes de 1 de Janeiro de 1975.

No que respeita aos novos Estados-membros e especialmente ao Reino Unido, oacto de adesão (artigo 133 o completado pelo ponto 4 do título III do anexo VII) teve como consequência atrasar um ano a aplicação do Regulamento n.o 1463/70, que deveria assim entrar em vigor em 1 de Janeiro de 1976.

A Comissão considera que o Reino Unido não cumpriu completamente as obrigações que lhe incumbiam nos termos da regulamentação comunitária relativa à utilização de tacógrafos, pois, por um lado, não actuou em conformidade com o procedimento de consulta previsto no artigo 21.o do regulamento e, por outro, apenas introduziu um regime de voluntariado no que toca a utilização daqueles aparelhos de controlo quer para os transportes nacionais quer para os internacionais.

Foi por isso que, depois da troca de correspondência entre a Direcção dos Transportes da Comissão e a Representação Permanente do Reino Unido, de 30 de Janeiro e 21 de Fevereiro de 1976, a Comissão confirmou, em 25 de Junho seguinte, ao Ministério dos Negócios Estrangeiros e do Commonwealth que um regime «facultativo» na matéria não era de molde a garantir a estrita aplicação do Regulamento n.o 1463/70.

Na mesma altura, a Comissão pediu ao Governo do Reino Unido que modificasse o seu projecto de regulamento interno de modo a pô-lo em conformidade com o direito comunitário aplicável.

Esta iniciativa não obteve os resultados esperados, tendo o Governo do Reino Unido claramente confirmado a sua vontade de não se conformar integralmente com a legislação comunitária, por razões de ordem prática, económica e social.

Nestas condições, através de parecer fundamentado de 13 de Fevereiro de 1978, a Comissão convidou o Reino Unido a adoptar todas as medidas necessárias para dar cumprimento ao Regulamento n.o 1463/70. Tendo o Governo do Reino Unido respondido, em 14 de Abril seguinte, que não tencionava adoptar, no prazo fixado, as medidas exigidas pela Comissão, esta submeteu ao Tribunal de Justiça a presente acção por incumprimento nos termos do artigo 169o do Tratado.

A defesa do Reino Unido assenta em duas ordens de considerações.

Em primeiro lugar, recusa-se a admitir que não consultou a Comissão nas condições determinadas pelo artigo 4.o do regulamento do Conselho em causa. Invoca, a este respeito, o facto de, desde 2 de Setembro de 1975, quer dizer, antes mesmo da introdução obrigatória dos tacógrafos, ter enviado à Comissão um memorando no qual enumerava os «sérios obstáculos» com que se deparava a utilização obrigatória daqueles aparelhos no plano nacional e recorda que, por carta de 25 de Fevereiro de 1976, o seu representante permanente comunicou à Direcção dos Transportes da Comissão o conjunto das medidas projectadas pelo governo, chamando a atenção da Comissão para o facto de o texto interno proposto ter por objecto criar um regime facultativo, aberto tanto ao tráfico internacional como nacional, susceptível de permitir a utilização de tacógrafos destinados, nesse caso, a substituir os livretes de controlo anteriormente previstos.

Estabeleciam-se, também, regras pormenorizadas para o fornecimento, emprego, controlo e conservação dos diagramas dos tacógrafos para assegurar o respeito dos tempos de condução e de paragem do condutor, sendo previstas as sanções penais respectivas.

Tinham, do mesmo modo, sido adoptadas disposições precisas no que respeita ao fabrico, aferição e chumbagem do material.

O texto assim redigido não correspondia manifestamente às determinações imperativas do Regulamento n.o 1463/70; a Comissão não poderia deixar de o rejeitar, acompanhando a sua resposta de observações que teriam permitido ao Governo do Reino Unido — se este, todavia, tivesse tido em conta — formular novas propostas, desta vez em conformidade com o artigo 21.o do regulamento do Conselho.

Ora, o recorrido é o primeiro a admitir que não só nada fez como concluiu que, no caso concreto, os «objectivos» fixados pelo Conselho seriam mais facilmente atingidos no Reino Unido através das disposições aprovadas pelas autoridades britânicas.

Em nosso entender, esta argumentação não pode deixar de ser rejeitada. A Comissão não sustenta que o Reino Unido tenha completamente omitido de a consultar para a execução do Regulamento n.o 1463 /70. Mas, considera, com razão, que a consulta, que nunca se referiu à aplicação completa do regulamento mas apenas a medidas parciais, e que continha omissões importantes, não foi, em si mesma, regular nos termos do artigo 21o Esta conclusão resulta, aliás, com toda a evidência, do facto, reconhecido pelo governo demandado, de recusar deliberadamente proceder à aplicação completa daquele regulamento.

Pela nossa parte, deduzimos daí que a primeira acusação invocada pela Comissão se encontra provada e que, por este facto, o Reino Unido não cumpriu, pelo menos em parte, as obrigações que lhe foram legalmente impostas por um texto comunitário, obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os Esta-dos-membros, nos termos do artigo 189o do Tratado.

No que respeita ao incumprimento da obrigação de dar execução efectiva, o mais tardar até dia 1 de Janeiro de 1976, às determinações do Regulamento n.o 1463/70, o Reino Unido, recordando que apoiou os objectivos da política comum em matéria de transportes rodoviários, designadamente no que respeita à melhoria da segurança rodoviária e ao progresso social dos trabalhadores, argumenta com um conjunto de considerações relativa às consequências práticas que, em seu entender, não teria deixado de provocar a obrigação de instalação de tacógrafos.

O recorrido considera, em primeiro lugar, que, tendo em conta a oposição declarada dos meios profissionais e designadamente dos condutores, não podia ser excluído um risco sério de greve, num sector importante e sensível da economia.

Acrescenta que o custo da operação (cem milhões de UKL para a instalação dos aparelhos — cerca de quarenta milhões por ano para a sua manutenção) se apresentava como proibitivo relativamente às vantagens que daí poderiam advir.

Em terceiro lugar, o Governo do Reino Unido invoca que, na realidade, devendo os veículos que efectuam transportes internacionais ser equipados com tacógrafos, os outros Estados-membros da Comunidade não sofreriam qualquer prejuízo pelo facto de a instalação desses aparelhos não ser, nos termos da legislação interna, obrigatória para os transportes no território nacional.

Parece-nos que nenhum destes argumentos merece acolhimento.

Deve recordar-se, mais uma vez, que o litígio foi suscitado a propósito do domínio de aplicação de um regulamento, obrigatório em todas as suas disposições e aplicável numa data determinada — 1 de Janeiro de 1976 — ao Reino Unido, pelo menos para certas categorias de veículo.

Eventuais dificuldades de ordem interna, quer sejam de carácter político, económico, financeiro ou social, não podem validamente ser opostas à aplicação de um texto desta natureza.

Como o Tribunal tem decidido de modo constante, e ainda recentemente no acórdão de 11 de Abril de 1978, Comissão/República Italiana (100/77, Colect. 1978, p. 329), em que designadamente foi afirmado que «a recorrida — que não contesta os incumprimentos de que é acusada — não pode invocar dificuldades internas ou disposições da sua ordem jurídica nacional para justificar o desrespeito das obrigações e prazos que resultam de directivas comunitárias».

Este raciocínio vale, a fortiori, para a aplicação de um regulamento.

Ao sustentar que o seu comportamento não causou qualquer prejuízo aos outros Estados-membros e à própria Comunidade, a tese defendida pelo Reino Unido equivale a admitir que um Estado-membro teria o poder, mesmo perante um regulamento, de apreciar em que medida deve cumprir as obrigações que lhe incumbem nos termos do Tratado e em que parte poderia ficar desvinculado dessa obrigações, desde que da sua atitude não resultasse qualquer prejuízo para os seus parceiros ou para a Comunidade.

Porém, o artigo 189o do Tratado opõe-se manifestamente a uma tal interpretação que poria em perigo a totalidade do regime de aplicação obrigatória dos regulamentos, oponível a qualquer Estado-membro.

Além disso, nada é menos evidente que a inexistência, invocada pelo Reino Unido, de qualquer prejuízo. As condições de concorrência entre transportes rodoviários dos diferentes Estados-membros são, com efeito, necessariamente afectadas se, num desses Estados, a regulamentação interna permite aos transportadores subtrair-se às despesas de instalação e de utilização dos tacógrafos, mesmo que apenas para os transportes internos.

A isto acresce que resulta da resposta dada à questão colocada pelo Tribunal que as organizações profissionais dos seis Estados-membros originários da Comunidade não se demonstravam contrárias, em princípio, à substituição do livrete individual de controlo pelo tacógrafo, originariamente previsto pelo Regulamento n.o 534/69. Quando muito, manifestaram, o seu desejo em ver diferidas as datas de entrada em vigor da utilização desses aparelhos para certas categorias de veículos e reclamaram que fossem pura e simplesmente isentas outras.

Estes pedidos foram, em definitivo, satisfeitos pelas atenuações que o Conselho introduziu, por último, no Regulamento n.o 1463/70 através do seu Regulamento n.o 2828/77.

No que diz respeito à Dinamarca, a Comissão pensa poder assinalar que nenhuma dificuldade séria se pôs, se bem que o governo deste país tivesse especialmente contribuído para a adopção daquele último regulamento.

Pelo contrário, na Irlanda, a oposição dos transportadores e do seu pessoal levou o governo a diferir a adopção das medidas necessárias à aplicação do Regulamento n.o 1463/70 aos transportes internos. No entanto, após intervenção da Comissão, o Governo irlandês acabou por rever a sua posição, declarando-se disposto a adoptar a regulamentação em causa e respeitando a este respeito um calendário aprovado pela Comissão.

Em suma, só o Reino Unido assumiu e manteve uma atitude negativa, recusando tornar obrigatória a utilização de tacógrafos. Não somente deu a conhecer claramente a sua posição à Comissão, como a tornou pública, ao indicar sem rodeios aos sindicatos interessados a sua vontade de não adoptar as medidas, nomeadamente, legislativas, necessárias para o efeito, pelo menos para os transportes nacionais.

A mesma posição foi adoptada perante o Parlamento bem como na televisão.

Encontramo-nos portanto perante uma recusa manifesta, expressa e confirmada publicamente, por parte de um Estado-membro de cumprir — pelo menos parcialmente — as obrigações que lhe foram legalmente impostas.

A partir do momento em que, dentro dos poderes que lhe competem, a Comissão intentou no Tribunal uma acção por incumprimento nos termos do artigo 169.o do Tratado, entendemos que, contrariamente ao que invoca o Governo do Reino Unido, o Tratado não autoriza o Tribunal a exonerar este Estado-membro de todas ou de parte das suas obrigações, quanto mais não fosse por motivos de equidade.

Uma exoneração daquele tipo seria contrária ao próprio princípio da igualdade de tratamento dos Estados-membros.

Além disso, os argumentos de defesa utilizados pelo governo recorrido, não demonstram que o Reino Unido tenha desenvolvido um esforço sério para cumprir essas obrigações.

«Concluímos, portanto, que o Tribunal deve declarar que, ao recusar adoptar, no prazo que lhe foi fixado, algumas das medidas legislativas, regulamentares ou administrativas que deviam ser tomadas para aplicação do Regulamento n.o 1463/70 do Conselho relativo à introdução de um aparelho de controlo no domínio dos transportes rodoviários, incluindo os transportes nacionais, e ao não ter consultado a Comissão quanto às medidas em causa, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado e designadamente as que lhe são impostas pelo artigo 23 o, n.o 1 do referido regulamento, com as alterações posteriores.

Concluímos também que o Governo do Reino Unido deve ser condenado nas despesas do processo.»

( *1 ) Língua original: francês.