Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 15 de Junho de 1989. - LAMBREGTS TRANSPORTBEDRIJF PVBA CONTRA ESTADO BELGA. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: RAAD VAN STATE - BELGICA. - TRANSPORTES - AUTORIZACOES DE TRANSPORTE RODOVIARIO NACIONAL E INTERNACIONAL. - PROCESSO 4/88.



Colectânea da Jurisprudência 1989 página 02583



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. No presente processo o Raad van State da Bélgica solicita ao Tribunal que se pronuncie sobre o efeito directo do n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 75.° do Tratado CEE na medida em que esta disposição impõe ao Conselho a implementação da liberdade de prestação de serviços no domínio dos transportes. A questão tem um alcance considerável dada a importância económica vital deste sector e à posição primordial dada pelo Tratado, tanto à liberdade de prestação de serviços, como à instauração de uma política comum em matéria de transportes.

2. Os factos são os seguintes. A autora no processo principal, a sociedade Lambregts Transportbedrijf (adiante "Lambregts"), cuja sede social se situa nos Países Baixos, efectuava operações na Bélgica e a partir deste país com base num certo número de autorizações belgas para os transportes nacionais e internacionais: dez autorizações gerais para os transportes nacionais, onze autorizações gerais para os transportes internacionais e um determinado número de autorizações relativas aos transportes fronteiriços e de curta distância. As autorizações

gerais para os transportes nacionais e internacionais são concedidas por um Estado-membro às empresas de transportes em relação a veículos determinados, matriculados em nome da empresa.

3. Uma das condições do direito belga para ser titular de autorizações de efectuar transportes no interior da Bélgica e a partir deste país é a de que o interessado deve dispor de a sede de operações ("siège d' opération/zetel van het bedrijf") na Bélgica; em direito belga, esta sede de operações não deve ser necessariamente o único local de estabelecimento da empresa em questão mas deve no entanto ser um autêntico "centro de operações". Lambregts tinha indicado para o efeito um endereço em Baarle-Hertog na Bélgica. No final do mês de Agosto e no início do mês de Setembro de 1981, tendo as autoridades belgas em matéria de transportes sido levadas a suspeitar da verdadeira natureza deste endereço de facto como "centro de operações", efectuaram-lhe visitas inesperadas e descobriram que se tratava de uma caravana fechada à chave, sem qualquer sinal exterior de identificação e que toda a correspondência enviada para este endereço era imediatamente reenviada para um endereço em Breda, nos Países Baixos. No seguimento destas visitas as autoridades belgas competentes em matéria de transportes escreveram à Lambregts comunicando-lhe que consideravam que as suas autorizações deviam ser retiradas porque não tinha um verdadeiro "centro de operações" na Bélgica. Apesar dos protestos de Lambregts as autorizações foram-lhe retiradas em 24 de Fevereiro de 1982.

4. Lambregts contestou aquela revogação por recurso interposto em 4 de Março de 1982 perante o Raad van State e pediu e obteve do Hof van Beroep de Bruxelas a suspensão provisória da execução da

decisão de revogação até decisão do Raad van State. Embora rejeitando alguns dos fundamentos invocados por Lambregts, o Raad van State considerou que, na sua qualidade de órgão jurisdicional de última instância, era obrigado pelo último parágrafo do artigo 177.° do Tratado CEE a submeter a questão do efeito directo do n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 75.° do Tratado CEE relativamente à liberdade de prestação de serviços em matéria de transportes à apreciação do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, tendo em conta o acórdão proferido por este último no processo 13/83, Parlamento/Conselho (Recueil 1985, p. 1513). O Raad van State submeteu esta questão, bem como uma questão dela decorrente, por acórdão de 1 de Dezembro de 1987, inscrito no registo do Tribunal em 8 de Janeiro de 1988. As questões estão redigidas nos seguintes termos:

"1) O n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 75.° do Tratado CEE, pelo menos na medida em que obriga o Conselho a proceder à realização da liberdade de prestação de serviços em matéria de transportes, confere aos nacionais dos Estados-membros direitos que eles podem invocar perante um órgão jurisdicional nacional em relação a actos praticados em 24 de Fevereiro de 1982?

2) No caso de resposta afirmativa à primeira questão, as disposições referidas opõem-se a que a manutenção de autorizações de transporte nacional ou internacional concedidas pelas autoridades de um Estado-membro a uma empresa de transportes estabelecida num outro Estado-membro esteja sujeita à condição de a empresa em causa ter um 'local de actividades' no Estado referido em primeiro lugar ou, noutros termos, de esta efectuar

no referido Estado prestações regulares da sua actividade comercial e de ser representada por um mandatário habilitado a obrigá-la perante terceiros?"

5. A liberdade de prestação de serviços em geral é regulada pelos artigos 59.° a 66.° do Tratado. O artigo 59.° exige a eliminação de toda e qualquer discriminação infligida ao prestador de serviços em razão da sua nacionalidade ou do facto de estar estabelecido num Estado-membro diverso daquele em que a prestação deve ser fornecida; estas normas tornaram-se de aplicação directa e incondicional no termo do período de transição previsto no artigo 8.° do Tratado (ver acórdão no processo 279/80 Webb, Recueil 1981, p. 3305). Por seu turno, o n.° 1 do artigo 61.° dispõe que "a livre circulação de serviços, em matéria de transportes, é regulada pelas disposições do título relativo aos transportes". A semelhança do título III (que contém, nomeadamente, os artigos 59.° a 66.° relativos aos "serviços"), o Título IV "Os transportes" (artigos 74.° a 84.°) figura na segunda parte do Tratado "Os fundamentos da Comunidade" e o artigo 74.°, o primeiro artigo deste título, estabelece que:

"No que diz respeito à matéria regulada no presente título, os Estados-membros prosseguirão os objectivos do Tratado no âmbito de uma política comum dos transportes."

6. O artigo 75.° do Tratado dispõe o seguinte:

"1) Tendo em vista a execução do artigo 74.° e tendo em conta os aspectos específicos dos transportes, o Conselho, deliberando por unanimidade até ao final da

segunda fase e, daí em diante, por maioria qualificada, estabelecerá, sob proposta da Comissão, e após consulta do Comité Económico e Social e do Parlamento Europeu:

a) regras comuns aplicáveis aos transportes internacionais efectuados a partir de ou com destino ao território de um Estado-membro, ou que atravessem o território de um ou vários Estados-membros;

b) as condições em que os transportadores não residentes podem efectuar serviços de transporte num Estado-membro;

c) quaisquer outras disposições adequadas.

2) As disposições referidas nas alíneas a) e b) do número anterior serão adoptadas durante o período de transição.

3) ..."

7. Antes da instituição da CEE os Estados-membros aplicavam acordos bilaterais que previam a admissão recíproca de um número predeterminado de veículos comerciais a fim de assegurar serviços de transporte em e entre os seus respectivos territórios. Foi encarada a hipótese de liberalizar progressivamente os serviços de transportes rodoviários substituindo estes acordos bilaterais e contingentes nacionais por um sistema de autorizações comunitárias no âmbito do qual os veículos provenientes dos Estados-membros

seriam autorizados a assegurar serviços de transporte em todos os trajectos entre todos os Estados-membros no âmbito de um contingente comunitário a repartir entre estes últimos. Os progressos desta liberalização foram lamentavelmente lentos e, nas suas observações escritas, a Comissão só citou duas medidas comunitárias neste domínio, a Directiva 65/269/CEE do Conselho, de 13 de Maio de 1965 (JO 1965, p. 1469; EE 07 F1 p. 61) e o Regulamento (CEE) n.° 3164/76 do Conselho, de 16 de Dezembro de 1976, relativo ao contingente comunitário para os transportes rodoviários de mercadorias efectuados entre Estados-membros (JO L 357 de 29.12.1976, p. 1; EE 07 F2 p. 42). Embora tenham sido referidas outras medidas comunitárias, nomeadamente nas observações exaustivas apresentadas pelo Governo belga, é um facto que a liberdade de prestação de serviços no sector dos transportes estava, na data de referência neste processo, ainda longe de estar realizada.

8. A Directiva do Conselho 65/269/CEE previu formulários-tipo para autorizações de transportes rodoviários intracomunitários de mercadorias, concedidas veículo a veículo, quer para trajectos únicos, quer para um determinado período de tempo. O artigo 1.° da directiva previa que os Estados-membros tomariam as medidas necessárias para "que a partir de 1 de Janeiro de 1966 as autorizações necessárias para os transportes rodoviários internacionais de mercadorias efectuados a partir de ou com destino ao território de um Estado-membro ou que atravessem o território de um ou mais Estados-membros sejam concedidas pelas autoridades competentes do Estado-membro de matrícula do veículo que deve efectuar o transporte". O Estado em que o veículo está matriculado é, geralmente, o Estado em que se encontra estabelecido o transportador que utiliza os veículos em questão.

9. O Regulamento (CEE) n.° 3164/76 do Conselho instituiu um contingente comunitário e previu um regime de autorizações comunitárias. Tal como é sublinhado pela Comissão nas suas observações escritas o n.° 6 do artigo 2.° deste regulamento dispõe que as autorizações comunitárias devem ser concedidas pelas autoridades competentes dos Estados-membros aos transportadores estabelecidos no seu território. Nos termos do n.° 1 do artigo 2.° do regulamento as autorizações comunitárias habilitam os seus titulares a efectuar os transportes rodoviários de mercadorias entre Estados-membros, com exclusão de tráfego interno no território de um Estado-membro. Deve notar-se que tanto a directiva como o regulamento se baseiam na hipótese do estabelecimento do transportador no Estado-membro que concede a autorização.

10. Na sequência do acórdão proferido pelo Tribunal no processo 13/83, Parlamento/Conselho, a Comissão apresentou uma proposta detalhada de regulamento do Conselho relativo ao acesso ao mercado dos transportes rodoviários de mercadorias entre Estados-membros (JO C 65, 1987, p. 4); esta proposta previa aumentos substanciais no âmbito do regime de contingentes comunitários até 1992 e, após esta data, a supressão completa dos contingentes (tanto comunitários como bilaterais) bem como a concessão de autorizações comunitárias - desde que estivessem preenchidas certas condições - permitindo aos transportadores ter acesso ao mercado dos transportes sem qualquer restrição quantitativa. Estas autorizações deviam ser concedidas pelas autoridades do Estado-membro em que está estabelecido o transportador. Com base nesta proposta o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 1841/88, de 21 de Junho de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n.° 3164/76 (JO L 163, p. 1) e que se refere no seu preâmbulo

ao acórdão proferido no processo Parlamento/Conselho bem como ao acordo dado pelo Conselho quanto à criação, o mais tardar em 1992, de um mercado único sem restrições quantitativas no sector dos transportes rodoviários internacionais. Podemos limitar-nos a citar o n.° 4 do artigo 1.° do regulamento que insere os artigos seguintes no Regulamento (CEE) n.° 3164/76:

"Artigo 4.° A

1) Os contingentes comunitários, os contingentes bilaterais entre Estados-membros e os contingentes aplicáveis aos transportes em trânsito com destino a e provenientes de países terceiros são abolidos para os transportadores comunitários em 1 de Janeiro de 1993.

2) A partir da data referida no número anterior, o acesso ao mercado dos transportes rodoviários transfronteiras de mercadorias na Comunidade reger-se-á por um sistema de autorizações comunitárias concedidas com base em critérios qualitativos.

Artigo 4.° B

O Conselho, deliberando com base em propostas da Comissão, adoptará, o mais tardar em 30 de Junho de 1991, nos termos do disposto no artigo 75.° do Tratado, as medidas necessárias à execução do artigo 4.° A.

Artigo 4.° C

A partir de 1 de Julho de 1988, e até à abolição prevista, o volume dos contingentes bilaterais aplicáveis durante o período transitório deve ser adaptado às necessidades das trocas comerciais e dos transportes incluindo necessidades de trânsito."

11. A fim de examinar a primeira questão submetida pelo Raad van State da Bélgica, deve partir-se do acórdão do Tribunal no processo Parlamento/Conselho, em que foram examinados o alcance e os efeitos das obrigações do Conselho nos termos do artigo 75.° do Tratado, e em especial o papel da liberdade de prestação de serviços no sector dos transportes. O Tribunal considerou (no n.° 46 dos fundamentos do acórdão que não havia ainda um conjunto coerente de regulamentações que pudesse ser qualificado de política comum dos transportes nos termos dos artigos 74.° e 75.° do Tratado. No que diz respeito em especial à liberdade de prestação de serviços o Tribunal considerou que as obrigações impostas ao Conselho pelo n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 75.° abrangiam a de proceder à instauração da liberdade de prestação de serviços em matéria de transportes. O Conselho era obrigado a tornar extensiva a liberdade de prestação de serviços ao sector dos transportes antes do termo do período de transição, em conformidade com o disposto no n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 75.°, na medida em que essa extensão dizia respeito aos transportes internacionais realizados à partida de ou com destino ao território de um Estado-membro ou atravessando o território de um ou mais Estados-membros, bem como a fixar, no âmbito da liberalização das prestações de serviços neste sector, em conformidade com os n.os 1, alínea b), e 2, do artigo 75.°, as

condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais num Estado-membro (n.° 67 dos fundamentos do acórdão). Consequentemente o Tribunal declarou que o Conselho se tinha abstido, em violação do Tratado, de garantir a livre prestação de serviços em matéria de transportes internacionais e de fixar as condições da admissão dos transportadores não residentes aos transportes nacionais num Estado-membro.

12. Todavia, no mesmo acórdão, nos n.os 62 e 63 dos fundamentos, o Tribunal rejeitou expressamente o argumento nos termos do qual o termo do período de transição, na acepção do artigo 8.° do Tratado, teria por efeito tornar as disposições dos artigos 59.° e 60.° do Tratado directamente aplicáveis no sector dos transportes. O Tribunal sublinhou que a aplicação dos princípios da liberdade de prestação de serviços deve ser realizada, segundo o Tratado, pela implementação da política comum dos transportes e, mais especialmente, pela fixação de regras comuns aplicáveis aos transportes internacionais e das condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais, regras e condições visadas pelo n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 75.° e relativas, necessariamente, à liberdade de prestação de serviços.

13. O Raad van State da Bélgica reconhece que, tendo em conta este acórdão, as disposições do Tratado relativas aos serviços não podem ser invocadas, em matéria de transportes, perante os órgãos jurisdiconais nacionais. Considera, no entanto, ser possível invocar o disposto no n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 75.° na medida em que este texto impõe ao Conselho implementar a liberdade de prestação de serviços no sector dos transportes, uma vez que o Tribunal admitiu que estas disposições comportavam a obrigação específica de tornar esta liberdade extensiva ao sector dos

transportes, decidindo que esta obrigação era suficientemente clara para lhe permitir declarar que o Conselho tinha, assim, violado o Tratado e considerou que a obrigação devia ter sido satisfeita antes do termo do período de transição.

14. A argumentação do Raad van State é bastante convincente uma vez que o acórdão do Tribunal demonstra efectivamente que as disposições do título do Tratado relativo aos transportes não se limitam a conferir um simples poder legislativo genérico ao Conselho mas impõem-lhe obrigações específicas e precisas. Em nosso entender, no entanto, não se pode admitir que a circunstância de o Conselho não ter cumprido as suas obrigações decorrentes do n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 75.° tenha tido por resultado que estas disposições, na medida em que as mesmas exigiam do Conselho a implementação da liberdade de prestação de serviços no sector dos transportes, tenham conferido aos nacionais dos Estados-membros direitos individuais que eles possam invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais em relação aos factos ocorridos em 24 de Fevereiro de 1982, data determinante no caso em apreço, ou anteriormente. Em primeiro lugar devemos recordar-nos de que o alcance exacto destas obrigações só foi definido por referência às disposições do Tratado relativas aos serviços e que o Tribunal chegou à sua conclusão sobre este ponto referindo-se (no n.° 64 dos fundamentos) aos artigos 59.° e 60.°, tal como interpretados no acórdão Webb (acórdão 279/80), já referido, bem como (no n.° 65 dos fundamentos) à conjugação dos artigos 59.°, 60.° e 61.° e 75.°, n.° 1, alíneas a) e b) do Tratado. Considerar que o n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 75.° visto

isoladamente tinha efeito directo equivaleria a reconhecer tal efeito ao artigo 59.° em matéria de transportes, e tal apesar da reserva expressa do n.° 1 do artigo 61.° e apesar dos termos expressos do acórdão segundo o qual o artigo 59.° não passou a ter efeito directo no sector dos transportes no termo do período de transição. Além disso o Tribunal declarou especificamente, na mesma parte do seu acórdão, que a aplicação dos princípios da liberdade de prestação de serviços deve ser realizada no contexto da política comum dos transportes e que cabe ao Conselho (n.° 71 dos fundamentos) instituir, além das medidas de liberalização exigidas, as medidas de acompanhamento que considere necessárias, na ordem que lhe convier. Partindo desta análise do acórdão proferido no processo Parlamento/Conselho, seria contrariar os termos desta decisão considerar que o n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 75.°, visto isoladamente, tem efeito directo desde o termo do período de transição.

15. Além disso a primeira questão colocada pelo Raad van State da Bélgica refere-se à situação jurídica existente em 24 de Fevereiro de 1982, ou seja, mais de três anos antes do acórdão Parlamento/Conselho. Ainda que nos possamos interrogar se a omissão persistente do Conselho após este acórdão pode justificar o reexame do problema do eventual efeito directo das disposições do Tratado - aspecto a que voltaremos - pensamos que, tendo em conta o acórdão do Tribunal, não podiam ter produzido esse efeito directo na data em causa no presente processo.

16. Em nossa opinião decorre deste acórdão que, no que diz respeito ao sector dos transportes, nem as disposições do Tratado relativas aos serviços, nem as relativas aos transportes, nem mesmo a conjugação destas disposições, podem ser invocadas em relação a factos ocorridos em 24 de Fevereiro de 1982, como sendo susceptíveis de conferir aos nacionais dos Estados-membros direitos que eles possam invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais; consequentemente deve responder-se de modo negativo à primeira questão.

17. Daqui decorre igualmente que à segunda questão, que só é colocada para o caso de ser dada uma resposta afirmativa à primeira, não deve ser dada qualquer resposta.

18. Antes de concluir desejamos mencionar um ponto que foi sublinhado em especial pelo Governo neerlandês. No acórdão Parlamento/Conselho, o Tribunal considerou que não era necessário prever quais seriam as consequências se, após um acórdão declarando a sua omissão, o Conselho continuasse a não agir. Esta questão tinha sido suscitada no decorrer da instância mas o Tribunal considerou que o problema era hipotético e que não aconteceria que o Conselho se recusasse a dar cumprimento ao acórdão em prazo razoável. O Governo dos Países Paixos considera que o efeito do acórdão é, sob este aspecto, dar ao Conselho um prazo para cumprir as suas obrigações de implementação da liberdade de prestação de serviços no sector dos transportes e alega que, no termo deste prazo, as disposições conjugadas do n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 75.° e dos artigos 59.°, 60.° e 61.° do Tratado devem ser consideradas como tendo efeito directo dado que o alcance e a natureza da liberdade de prestação

de serviços no sector dos transportes foram reconhecidas pelo Tribunal como sendo definidas com suficiente precisão. O Governo neerlandês considera que é desejável, no interesse da segurança jurídica, que o Tribunal esclareça no presente processo a partir de quando se deve considerar que terminou o prazo a que fez alusão no seu acórdão anterior.

19. Nas suas respostas a questões colocadas na audiência, este governo não referiu qualquer critério para determinar a partir de quando devia terminar o prazo razoável, mas o agente da Comissão sublinhou que, uma vez que a Comissão tinha submetido uma proposta ao Conselho, este último devia beneficiar de um prazo razoável para discutir o assunto. Suscitou igualmente, referindo-se ao Regulamento (CEE) n.° 1841/88, a questão de saber se o Conselho podia cumprir a sua obrigação de facere num prazo razoável instituindo um sistema transitório, com uma data-limite em que devia estar realizada a liberalização dos serviços.

20. Partilhamos deste ponto de vista do Governo neerlandês na medida em que, em nossa opinião, o acórdão proferido no processo Parlamento/Conselho se pode considerar como deixando aberta a possibilidade de, em caso de omissão persistente do Conselho no termo de um prazo razoável a contar da data do acórdão, as disposições do Tratado serem consideradas como conferindo, dentro de certos limites, direitos que os particulares podem invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais.

21. Mas esta questão não se coloca no caso em apreço dado que, segundo o órgão jurisdicional nacional, a situação em causa era a que se verificava em 24 de Fevereiro de 1982, ao passo que o acórdão no processo Parlamento/Conselho só foi proferido três anos mais tarde, em 22 de Maio de 1985. Consequentemente, no que diz respeito ao presente processo, a questão continua a ser puramente hipotética e o Tribunal não tem, em nossa opinião, de se pronunciar sobre este aspecto. Todavia, no caso de este ponto ser apreciado, é necessário, em nossa opinião, examinar se o Conselho agiu com suficiente diligência com vista a liberalizar os serviços no sector dos transportes - nomeadamente tomando ao abrigo do n.° 2 do artigo 4.° A do Regulamento (CEE) n.° 3164/76 as medidas necessárias para dar execução ao seu n.° 1 - inclusive no que diz respeito às condições em que os transportadores não residentes podem operar no interior de um Estado-membro; por outro lado, se a questão se colocar relativamente a outros transportes que não os rodoviários, é necessário determinar se o Conselho agiu de modo diligente para garantir a liberdade de prestação de serviços para estas outras formas de transporte. Convirá igualmente analisar se as medidas de liberalização adoptadas pelo Conselho eram susceptíveis de concretizar plenamente o princípio da liberdade da prestação de serviços, apenas sob reserva das exigências específicas ao sector dos transportes considerado no contexto da política comum na matéria. Quanto ao termo do prazo razoável referido no processo Parlamento/Conselho, pensamos ser provável que actualmente, tendo já passado mais de quatro anos sobre a data em que foi proferido este acórdão (e quase vinte desde o termo do período de transição) se tenha já atingido o ponto em que este prazo terminará, se tal não tiver já acontecido.

22. Por todas estas razões propomos que às questões colocadas pelo Raad van State se responda o seguinte:

"O n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 75.° do Tratado CEE, não confere aos nacionais dos Estados-membros direitos que eles possam invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais relativamente a actos praticados em 24 de Fevereiro de 1982."

(*) Língua original: inglês.