Processo T‑16/04

Arcelor SA

contra

Parlamento Europeu e Conselho da União Europeia

«Ambiente – Directiva 2003/87/CE – Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa – Pedido de anulação – Acto que não diz directa e individualmente respeito ao recorrente – Pedido de indemnização – Admissibilidade – Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica hierarquicamente superior que confere direitos aos particulares – Direito de propriedade – Liberdade de exercer uma actividade profissional – Proporcionalidade – Igualdade de tratamento – Liberdade de estabelecimento – Segurança jurídica»

Sumário do acórdão

1. Recurso de anulação – Pessoas singulares ou colectivas – Actos que lhes dizem directa e individualmente respeito – Acto normativo – Directiva

(Artigos 230.°, quarto parágrafo, CE e 249.°, terceiro parágrafo, CE)

2. Recurso de anulação – Pessoas singulares ou colectivas – Actos que lhes dizem directa e individualmente respeito – Directiva 2003/87 – Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa

(Artigos 174.° CE, 175.°, n.° 1, CE e 230.°, quarto parágrafo, CE; Directiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, anexo I)

3. Tramitação processual – Petição inicial – Requisitos de forma – Identificação do objecto do litígio – Exposição sumária dos fundamentos invocados

[Estatuto do Tribunal de Justiça, artigos 21.°, primeiro parágrafo, e 53.°, primeiro parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 44.°, n.° 1, alínea c)]

4. Responsabilidade extracontratual – Requisitos – Ilegalidade – Violação suficientemente caracterizada do direito comunitário

(Artigos 174.° CE, 175.° CE e 288.°, segundo parágrafo, CE; Directiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho)

5. Livre circulação de pessoas – Liberdade de estabelecimento – Disposições do Tratado

[Artigos 3.°, n.° 1, alínea c), CE, 43.° CE, 174.° CE, 175.° CE e 249.°, terceiro parágrafo, CE; Directiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho]

6. Ambiente – Poluição atmosférica – Directiva 2003/87 – Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa

(Artigos 5.°, segundo parágrafo, CE, 10.° CE, 174.° CE a 176.° CE e 249.°, terceiro parágrafo, CE; Directiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 9.°, n.° 1, e 11.°, n.° 1)

7. Direito comunitário – Princípios – Direitos fundamentais

(Directiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 9.°, n.° 1, e 11.°, n.° 1)

8. Ambiente – Poluição atmosférica – Directiva 2003/87 – Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa

[Artigos 43.° CE e 174.° CE; Directiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 3.°, alínea a), e 12.°, n.os 2 e 3]

9. Ambiente – Poluição atmosférica – Directiva 2003/87 – Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa

(Artigo 174.° CE; Directiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 9.°, n.os 1 e 3, e 11.°, n.° 1, e anexo III; Decisão 2002/358 do Conselho)

10. Direito comunitário – Princípios – Segurança jurídica

[Artigos 2.° CE e 3.°, n.° 1, alíneas c) e g), CE; Directiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 1.°]

1. O simples facto de o artigo 230.°, quarto parágrafo, CE não reconhecer expressamente a admissibilidade dos recursos de anulação interpostos por um particular contra uma directiva na acepção do artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE não basta para julgar tal recurso inadmissível. Com efeito, as instituições comunitárias não podem excluir a protecção jurisdicional que o Tratado confere aos particulares através da simples escolha da forma do acto em causa, mesmo que se trate de uma directiva. De igual modo, o simples facto de as disposições impugnadas fazerem parte de um acto de alcance geral que é uma verdadeira directiva, e não uma decisão, na acepção do artigo 249, quarto parágrafo, CE, adoptada sob a forma de directiva, não basta, por si só, para excluir a possibilidade de essas disposições poderem dizer directa e individualmente respeito a um particular.

(cf. n.° 94)

2. Embora seja verdade que, aquando da adopção de um acto de alcance geral, as instituições comunitárias estão obrigadas a respeitar as normas jurídicas hierarquicamente superiores, incluindo os direitos fundamentais, a alegação segundo a qual tal acto viola essas normas ou esses direitos não basta, por si só, para julgar admissível o recurso interposto por um particular, sob pena de esvaziar de conteúdo os requisitos previstos no artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, se a alegada violação não for susceptível de o individualizar de modo análogo ao de um destinatário.

A este respeito, não há nenhuma disposição expressa e específica, seja hierarquicamente superior ou de direito derivado, que obrigasse o legislador comunitário, no processo de adopção da Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, a levar especificamente em conta a situação dos produtores de gusa ou aço em relação à dos operadores dos outros sectores industriais enumerados no anexo I da referida directiva. Assim, nomeadamente o artigo 174.° CE e o artigo 175.°, n.° 1, CE, enquanto bases jurídicas para a actividade regulamentar da Comunidade em matéria de ambiente, não prevêem essa obrigação.

Assim, não se pode considerar que as disposições da Directiva 2003/87 digam directa e individualmente respeito a uma empresa produtora de aço.

(cf. n.os 102, 103, 105)

3. Um pedido destinado a obter a reparação de danos alegadamente causados por uma instituição comunitária deve conter elementos que permitam identificar o comportamento que o demandante censura à instituição, as razões pelas quais considera existir um nexo de causalidade entre esse comportamento e o prejuízo que alega ter sofrido, bem como a natureza e a extensão desse prejuízo.

No entanto, se, tendo em conta as circunstâncias no momento em que um pedido de reparação apresentado com fundamento num comportamento alegadamente ilegal do Parlamento e de Conselho na adopção da Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, esse prejuízo tivesse necessariamente de ser futuro uma vez que a directiva impugnada estava ainda a ser transposta para os ordenamentos jurídicos nacionais e se, tendo em conta a margem de apreciação dos Estados‑Membros quanto à execução do regime de comércio de licenças nos seus territórios em aplicação dos seus planos nacionais de atribuição, o recorrente não podia ter especificado a extensão exacta desse prejuízo futuro quando interpôs o presente recurso, não é indispensável especificar, na petição, enquanto requisito de admissibilidade, a exacta extensão do prejuízo, e menos ainda cifrar o montante da indemnização pedida, sendo certo que, de qualquer forma, é possível fazê‑lo até à fase da réplica, desde que a parte demandante invoque estas circunstâncias e indique elementos que permitam apreciar a natureza e a extensão do prejuízo, ficando assim a parte demandada em condições de se defender.

(cf. n.os 132, 135)

4. No que respeita à responsabilidade extracontratual da Comunidade devido à adopção da Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, uma eventual violação suficientemente caracterizada das normas jurídicas que têm por objecto conferir direitos aos particulares deve ter por base uma violação manifesta e grave dos limites do amplo poder de apreciação de que o legislador comunitário dispõe no exercício das suas competências em matéria ambiental ao abrigo dos artigos 174.° CE e 175.° CE. Com efeito, o exercício desse poder discricionário implica, por um lado, a necessidade de o legislador comunitário antecipar e avaliar evoluções em matéria ecológica, científica, técnica e económica de natureza complexa e incerta, e, por outro, a necessidade de o mesmo legislador ponderar e optar entre os diversos objectivos, princípios e interesses referidos no artigo 174.° CE. Isto traduziu‑se, na referida directiva, na fixação de uma série de objectivos e de sub‑objectivos parcialmente contraditórios.

(cf. n.os 141, 143)

5. As instituições comunitárias devem respeitar, da mesma forma que os Estados‑Membros, as liberdades fundamentais, como a liberdade de estabelecimento, que servem para alcançar um dos objectivos essenciais da Comunidade, designadamente o da realização do mercado interno, consagrado no artigo 3.°, n.° 1, alínea c), CE.

Todavia, não decorre desta obrigação geral que o legislador comunitário esteja obrigado a regular a matéria em causa de tal forma que a legislação comunitária, em particular quando assume a forma de uma directiva na acepção do artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE, dê uma solução exaustiva e definitiva a certos problemas que se levantam na perspectiva da realização do mercado interno ou proceda a uma harmonização completa das legislações nacionais de modo a afastar quaisquer entraves concebíveis às trocas intracomunitárias. Quando o legislador comunitário é chamado a reestruturar ou a criar um sistema complexo, como o regime de comércio de licenças, instituído pela Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, pode optar por agir por etapas e por proceder a uma harmonização progressiva das legislações nacionais em causa, já que a execução de tais medidas é geralmente difícil, pois pressupõe que as instituições comunitárias competentes elaborem, a partir de disposições nacionais diversas e complexas, regras comuns, conformes aos objectivos definidos pelo Tratado e que reúnam o acordo de uma maioria qualificada de membros do Conselho. É igualmente o que acontece em relação à regulamentação comunitária em matéria de protecção do ambiente por força dos artigos 174.° CE e 175.° CE.

(cf. n.os 177, 178)

6. Por força do disposto no artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE, a directiva só vincula o Estado‑Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios, o que implica, logicamente, uma necessária margem de apreciação desse Estado na definição das medidas de transposição. Por outro lado, por força do princípio da subsidiariedade, consagrado no artigo 5.°, segundo parágrafo, CE, ao qual se refere o considerando 30 da Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, a Comunidade intervém apenas se e na medida em que os objectivos da acção prevista não possam ser suficientemente realizados pelos Estados‑Membros, e possam, pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados ao nível comunitário. Ora, decorre dos artigos 174.° CE a 176.° CE que, em matéria de protecção do ambiente, as competências da Comunidade e dos Estados‑Membros são partilhadas. Assim, a regulamentação comunitária neste domínio não pretende instituir uma harmonização completa e o artigo 176.° CE prevê a possibilidade de os Estados‑Membros adoptarem medidas de protecção reforçadas, apenas sujeitas à condição de serem compatíveis com o Tratado e de serem notificadas à Comissão.

Em conformidade com estes princípios, a Directiva 2003/87 não prevê a harmonização completa, a nível comunitário, das condições subjacentes ao estabelecimento e ao funcionamento do regime de comércio de licenças. Com efeito, desde que respeitem as regras do Tratado os Estados‑Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação quanto à implementação desse sistema, nomeadamente no âmbito da elaboração dos seus planos nacionais de atribuição de licenças e das suas decisões autónomas de concessão de licenças de emissão nos termos do artigo 9.°, n.° 1, e do artigo 11.°, n.° 1, da referida directiva. Por conseguinte, o simples facto de o legislador comunitário ter deixado em aberto uma questão particular que faz parte do âmbito de aplicação dessa directiva e do de uma liberdade fundamental, como a liberdade de estabelecimento, de modo que compete aos Estados‑Membros regular essa questão no exercício da sua margem de apreciação, é certo, em conformidade com as normas jurídicas comunitárias hierarquicamente superiores, não justifica, em si mesmo, a qualificação dessa omissão como contrária às regras do Tratado. Isto é tanto mais verdade quanto os Estados‑Membros estão obrigados, por força do seu dever de cooperação leal, previsto no artigo 10.° CE, a garantir o efeito útil das directivas, o que também implica que devem interpretar o direito interno à luz dos objectivos e dos princípios subjacentes à directiva em causa.

(cf. n.os 179, 180)

7. Tanto o legislador comunitário, quando adopta uma directiva, como os Estados‑Membros, quando a transpõem para o direito nacional, estão obrigados a garantir que os princípios gerais de direito comunitário são respeitados. Assim, as exigências que decorrem da protecção dos princípios gerais reconhecidos no ordenamento jurídico comunitário, entre os quais os direitos fundamentais, também vinculam os Estados‑Membros aquando da implementação das regulamentações comunitárias e que, por conseguinte, estes são obrigados a, na medida do possível, aplicar estas regulamentações em condições que respeitem as referidas exigências. Estes princípios são aplicáveis por analogia às liberdades fundamentais do Tratado.

A este respeito, a Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, em particular o seu artigo 9.°, n.° 1, e o seu artigo 11.°, n.° 1, deixa uma margem de apreciação aos Estados‑Membros, e esta é, em princípio, suficientemente ampla para lhes permitir aplicar as regras da referida directiva num sentido conforme às exigências decorrentes da protecção dos direitos fundamentais e das liberdades fundamentais do Tratado. Além disso, uma vez que a implementação dessa directiva está sujeita à fiscalização dos tribunais nacionais, incumbe a esses tribunais submeter à apreciação do Tribunal de Justiça uma questão prejudicial, nas condições previstas no artigo 234.° CE, caso se deparem com dificuldades relativamente à interpretação ou à validade da mesma. Consequentemente, incumbe às autoridades e aos tribunais dos Estados‑Membros não só interpretar o seu direito nacional em conformidade com a directiva impugnada mas também procurar não lhe dar uma interpretação que possa entrar em conflito com os direitos fundamentais protegidos pelo ordenamento jurídico comunitário, com os outros princípios gerais de direito comunitário ou com as liberdades fundamentais do Tratado, como a liberdade de estabelecimento. Não se pode acusar o legislador comunitário de não ter resolvido de modo exaustivo e definitivo, através de uma directiva, uma determinada problemática a que se aplica a liberdade de estabelecimento quando essa directiva reserva aos Estados uma margem de apreciação que lhes permite respeitar plenamente as regras do Tratado e os princípios gerais de direito comunitário.

(cf. n.os 181‑184)

8. Se não houvesse uma livre transferência transfronteiriça de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na acepção do artigo 12.°, n.os 2 e 3, conjugado com o artigo 3.°, alínea a), da Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, a eficácia e os resultados do regime de comércio de licenças na acepção do artigo 1.° da directiva seriam significativamente abalados. É por esta razão que o artigo 12.°, n.° 2, da directiva impõe aos Estados‑Membros a obrigação geral de «se assegurarem» de que essa liberdade seja efectiva no âmbito da legislação nacional pertinente. Inversamente, não se pode deixar de referir que a directiva não prevê quaisquer restrições quanto à transferência transfronteiriça de licenças entre pessoas colectivas de um mesmo grupo de empresas, independentemente da localização da sua sede económica e/ou social dentro do mercado interno. À luz das referidas disposições na Directiva 2003/87, não se pode concluir, portanto, que esta comporte uma restrição ilegal das liberdades fundamentais do Tratado, incluindo a liberdade de estabelecimento, ou que incentive os Estados‑Membros e desrespeitar essas liberdades. Por maioria de razão, o legislador comunitário não pode ser considerado responsável pela violação, a este respeito, de forma manifesta e grave, dos limites do seu poder de apreciação nos termos do artigo 174.° CE, conjugado com o artigo 43.° CE.

(cf. n.os 188, 190)

9. A Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, não contém nenhuma disposição que regule a dimensão das consequências financeiras que podem decorrer tanto da eventual insuficiência de licenças de emissão atribuídas a uma instalação como do preço dessas licenças, sendo este preço exclusivamente determinado pelas forças do mercado criado na sequência da instituição do regime de comércio de licenças que, nos termos do disposto no artigo 1.° da directiva, se destina a promover a redução das emissões de gases com efeito de estufa em condições que ofereçam uma boa relação custo‑eficácia e sejam economicamente eficiente. Uma regulamentação comunitária do preço das licenças poderia pôr em causa o objectivo principal da directiva, que é o da redução das emissões de gases com efeito de estufa por meio de um regime de comércio de licenças economicamente eficiente, no âmbito do qual o custo das emissões e dos investimentos realizados para efeitos da respectiva redução é essencialmente determinado pelos mecanismos do mercado (considerando 5 da directiva). Daqui decorre que, em caso de insuficiência de licenças, o incentivo aos operadores para reduzirem ou não as suas emissões de gases com efeito de estufa depende de uma decisão económica complexa que é tomada atendendo, nomeadamente, por um lado, aos preços das licenças de emissão disponíveis no mercado de troca e, por outro, aos custos de eventuais medidas de redução das emissões que podem ter por objectivo quer baixar a produção, quer o investimento em meios de produção mais eficazes em termos de rendimento energético (considerando 20 da mesma directiva).

No âmbito deste sistema, o aumento do custo das emissões e, portanto, do preço das licenças, que depende de uma série de parâmetros económicos, não pode ser previamente regulamentado pelo legislador comunitário, sob pena de reduzir, ou mesmo de eliminar, os incentivos económicos que estão na base do seu funcionamento e de perturbar, assim, a eficiência regime de comércio de licenças. Além disso, a criação desse sistema, incluindo as suas premissas económicas, para garantir o respeito das obrigações decorrentes do Protocolo de Quioto é abrangida pela margem de apreciação de que dispõe o legislador comunitário ao abrigo do disposto no artigo 174.° CE e corresponde, em si mesmo, a uma opção legítima e adequada do legislador. Foi com base nessa opção legítima que o legislador comunitário fez assentar o regime de comércio de licenças na premissa segundo a qual, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 1, e o artigo 11.°, n.° 1, da Directiva 2003/87 compete aos Estados‑Membros decidir, com base nos seus PNA e no exercício da margem de apreciação que lhes é reservada a este respeito, da quantidade total de licenças a atribuir e da atribuição individual das mesmas licenças às instalações estabelecidas nos seus territórios. Esta decisão só está sujeita a uma fiscalização prévia limitada da Comissão, nos termos do artigo 9.°, n.° 3, da directiva, à luz, nomeadamente, dos critérios contidos no seu anexo III. Assim, as variações a que se encontram sujeitos os objectivos e as medidas de redução das emissões dos diversos Estados‑Membros, que são o resultado das suas obrigações por força do Protocolo de Quioto, tais como são reflectidas no plano de partilha de responsabilidades previsto na Decisão 2002/358, relativa à aprovação, em nome da Comunidade Europeia, do Protocolo de Quioto da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas e ao cumprimento conjunto dos respectivos compromissos, e, portanto, a incerteza quanto à importância da quantidade total e das quantidades individuais de licenças a atribuir aos diversos sectores industriais e aos operadores com base nos diferentes PNA, não são imputáveis às disposições da directiva enquanto tais.

(cf. n.os 199‑202)

10. A falta de previsibilidade da evolução do mercado de troca é um elemento inerente e indissociável do mecanismo económico que caracteriza o regime de comércio de licenças, instituído pela Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, que está sujeito às regras clássicas da oferta e da procura que caracterizam um mercado livre e concorrencial em conformidade com os princípios consagrados no artigo 1.°, conjugado com o considerando 7 da mesma directiva, bem como no artigo 2.° e no artigo 3.°, n.° 1, alíneas c) e g), CE. Este aspecto não pode, portanto, ser qualificado como contrário ao princípio da segurança jurídica, sob pena de serem postas em causa as próprias bases económicas do regime de comércio de licenças tais como instituídas pela directiva impugnada em conformidade com as regras do Tratado.

(cf. n.° 203)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)

2 de Março de 2010 ( )

«Ambiente – Directiva 2003/87/CE – Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa – Pedido de anulação – Acto que não diz directa e individualmente respeito ao recorrente – Pedido de indemnização – Admissibilidade – Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica hierarquicamente superior que confere direitos aos particulares – Direito de propriedade – Liberdade de exercer uma actividade profissional – Proporcionalidade – Igualdade de tratamento – Liberdade de estabelecimento – Segurança jurídica»

No processo T‑16/04,

Arcelor SA, com sede no Luxemburgo (Luxemburgo), representada inicialmente por W. Deselaers, B. Meyring e B. Schmitt‑Rady, e, em seguida, por Deselaers e Meyring, advogados,

recorrente,

contra

Parlamento Europeu, representado inicialmente por K. Bradley e M. Moore, e, em seguida, por L. Visaggio e I. Anagnostopoulou, na qualidade de agentes,

e

Conselho da União Europeia, representado inicialmente por B. Hoff‑Nielsen e M. Bishop, depois por E. Karlsson e A. Westerhof Löfflerova, e, em seguida, por Westerhof Löfflerova e K. Michoel, na qualidade de agentes,

recorridos,

apoiados por

Comissão Europeia, representada por U. Wölker, na qualidade de agente,

interveniente,

que tem por objecto, por um lado, a anulação parcial da Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61/CE do Conselho (JO L 275, p. 32), e, por outro, o ressarcimento do prejuízo sofrido pela recorrente na sequência da adopção da referida directiva,

O TRIBUNAL GERAL DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Terceira Secção),

composto por: J. Azizi (relator), presidente, E. Cremona e S. Frimodt Nielsen, juízes,

secretário: K. Pocheć, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 15 de Abril de 2008,

profere o presente

Acórdão

Quadro jurídico

I – Tratado CE

1 O artigo 174.° CE dispõe, nomeadamente:

«1. A política da Comunidade no domínio do ambiente contribui para a prossecução dos seguintes objectivos:

– a preservação, a protecção e a melhoria da qualidade do ambiente,

– a protecção da saúde das pessoas,

– a utilização prudente e racional dos recursos naturais,

– a promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente.

2. A política da Comunidade no domínio do ambiente tem por objectivo atingir um nível de protecção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da Comunidade. Baseia‑se nos princípios da precaução e da acção preventiva, no princípio da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e no princípio do poluidor‑pagador.

[…]

3. Na elaboração da sua política no domínio do ambiente, a Comunidade tem em conta:

– os dados científicos e técnicos disponíveis,

– as condições do ambiente nas diversas regiões da Comunidade,

– as vantagens e os encargos que podem resultar da actuação ou da ausência de actuação,

– o desenvolvimento económico e social da Comunidade no seu conjunto e o desenvolvimento equilibrado das suas regiões.

[…]»

2 O artigo 175.°, n.° 1, CE prevê:

«1. O Conselho, deliberando nos termos do artigo 251.° [CE] e após consulta ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, estabelece as acções a empreender pela Comunidade para realizar os objectivos previstos no artigo 174.° [CE].»

II – Directiva impugnada

3 A Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61/CE do Conselho (JO L 275, p. 32, a seguir «directiva impugnada»), que entrou em vigor em 25 de Outubro de 2003, cria um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade Europeia (a seguir «regime de comércio de licenças»), a fim de promover a redução das emissões de gases com efeito de estufa, em particular de dióxido de carbono (a seguir «CO 2 »), em condições que ofereçam uma boa relação custo‑eficácia e sejam economicamente eficientes (artigo 1.° da directiva impugnada). Tem por base as obrigações que incumbem à Comunidade por força da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas e do Protocolo de Quioto. Este último foi aprovado pela Decisão 2002/358/CE do Conselho, de 25 de Abril de 2002, relativa à aprovação, em nome da Comunidade Europeia, do Protocolo de Quioto da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas e ao cumprimento conjunto dos respectivos compromissos (JO L 130, p. 1). O Protocolo de Quioto entrou em vigor em 16 de Fevereiro de 2005.

4 A Comunidade e os seus Estados‑Membros comprometeram‑se a reduzir a suas emissões antropogénicas agregadas dos gases com efeito de estufa enumerados no anexo A do Protocolo de Quioto em 8% em relação ao nível de 1990 no período de 2008 a 2012 (considerando 4 da directiva impugnada). Para este efeito, concordaram em respeitar conjuntamente os seus compromissos em matéria de redução das emissões, em conformidade com o artigo 4.° do Protocolo de Quioto, nos termos de um acordo denominado de «partilha de responsabilidades», constando o quadro relativo às contribuições de cada Estado‑Membro no anexo II da Decisão 2002/358.

5 O Protocolo de Quioto prevê três mecanismos para que os países participantes atinjam os seus objectivos de redução das emissões de gases com efeito de estufa, que consistem, em primeiro lugar, no comércio internacional das licenças de emissão, em segundo lugar, na execução conjunta de projectos de redução e, em terceiro lugar, num mecanismo para o desenvolvimento «próprio», sendo os dois últimos mecanismos igualmente designados «mecanismos de flexibilidade». Enquanto a execução conjunta de projectos de redução tem por objectivo reduzir as emissões de gases com efeito de estufa nos países que participam no Protocolo de Quioto, o mecanismo para o desenvolvimento «próprio» é relativo a projectos de redução das emissões a executar nos países em vias de desenvolvimento que não subscreveram os objectivos do Protocolo de Quioto.

6 Para dar cumprimento, na Comunidade, aos objectivos de redução previstos pelo Protocolo de Quioto e pela Decisão 2002/358, a directiva impugnada dispõe que, no âmbito do regime de comércio de licenças, as emissões de gases com efeito de estufa das instalações enumeradas no seu anexo I devem ser objecto de autorizações concedidas em conformidade com planos nacionais de atribuição (a seguir «PNA»). Se um operador conseguir reduzir as suas emissões, as licenças de emissão excedentárias podem ser vendidas a outros operadores. Inversamente, o operador de uma instalação cujas emissões são excessivas pode comprar as licenças de emissão necessárias a um operador que disponha de excedentes.

7 Nos termos do anexo I da directiva impugnada, entram no seu âmbito de aplicação, nomeadamente, certas instalações de combustão destinadas à produção de energia bem como à produção e à transformação de metais ferrosos, como as «[i]nstalações para a produção de gusa ou aço (fusão primária ou secundária), incluindo vazamento contínuo, com uma capacidade superior a 2,5 toneladas por hora».

8 A directiva impugnada prevê uma primeira fase, de 2005 a 2007 (a seguir «primeiro período de comércio»), que precede o primeiro período de compromissos previsto no Protocolo de Quioto, e depois uma segunda fase, de 2008 a 2012 (a seguir «segundo período de comércio»), que corresponde ao referido primeiro período de compromissos (artigo 11.° da directiva impugnada). No primeiro período de comércio, a directiva impugnada aplica‑se apenas a um dos gases com efeito de estufa enumerados no anexo II, concretamente, ao CO 2 , e unicamente às emissões resultantes das actividades indicadas no anexo I (artigo 2.° da directiva impugnada), entre as quais a produção e a transformação de metais ferrosos.

9 Mais concretamente, o regime de comércio de licenças baseia‑se, por um lado, na exigência de uma autorização prévia de emissão de gases com efeito de estufa (artigos 4.° a 8.° da directiva impugnada) e, por outro, na concessão de licenças de emissão que autorizam o operador titular a emitir uma certa quantidade de gases com efeito de estufa, tendo este a obrigação de restituir anualmente o número de autorizações correspondentes às emissões totais da sua instalação (artigo 12.°, n.° 3, da directiva impugnada).

10 Assim, todas as instalações referidas no anexo I da directiva impugnada devem deter uma autorização emitida pela autoridade nacional competente. Nos termos do artigo 4.° da directiva impugnada, «[o]s Estados‑Membros devem assegurar que, a partir de 1 de Janeiro de 2005, nenhuma instalação realize qualquer actividade enumerada no anexo I de que resultem emissões especificadas em relação a essa actividade, a não ser que o seu operador seja detentor de um título emitido pela autoridade competente de acordo com o disposto nos artigos 5.° e 6.°, ou que a instalação esteja temporariamente excluída do regime comunitário nos termos do artigo 27.°» da referida directiva.

11 Por outro lado, o artigo 6.°, n.° 2, da directiva impugnada prevê:

«Os títulos de emissão de gases com efeito de estufa devem incluir os seguintes elementos:

[…]

c) Requisitos de monitorização, especificando a metodologia e a frequência do exercício dessa monitorização;

d) Regras de comunicação de informações; e;

e) A obrigação de devolver licenças de emissão equivalentes ao total das emissões da instalação em cada ano civil, verificadas em conformidade com o artigo 15.° [da directiva impugnada], no prazo de quatro meses a contar do termo do ano em causa.»

12 As condições e os procedimentos segundo os quais as autoridades nacionais competentes nacionais atribuem, com base num PNA, licenças de emissão aos operadores de instalações estão previstos nos artigos 9.° a 11.° da directiva impugnada.

13 O artigo 9.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva impugnada dispõe:

«Para cada período referido nos n.os 1 e 2 do artigo 11.° [da directiva impugnada,], cada Estado‑Membro deve elaborar um [PNA] estabelecendo a quantidade total de licenças de emissão que tenciona atribuir nesse período e de que modo tenciona atribui‑la. O [PNA] deve basear‑se em critérios objectivos e transparentes, incluindo os enumerados no anexo III, e ter em devida conta as observações do público. Sem prejuízo do disposto no Tratado [CE], a Comissão deve desenvolver, até 31 de Dezembro de 2003, orientações sobre a execução dos critérios enumerados no anexo III.»

14 A Comissão das Comunidades Europeias adoptou uma primeira versão das orientações acima referidas no âmbito da sua Comunicação COM (2003) 830 final, de 7 de Janeiro de 2004, que estabelece orientações destinadas aos Estados‑Membros com vista à aplicação dos critérios enumerados no anexo III da directiva impugnada e descreve as circunstâncias em que considera provada a existência de um caso de força maior. Com a sua Comunicação COM (2005) 703 final, de 22 de Dezembro de 2005, a Comissão publicou orientações adicionais relativas aos PNA do segundo período de comércio (a seguir «orientações adicionais da Comissão»).

15 Nos termos do artigo 9.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva impugnada:

«Para o período referido no n.° 1 do artigo 11.° [da directiva impugnada], o [PNA] deve ser publicado e notificado à Comissão e aos outros Estados‑Membros até 31 de Março de 2004. Para os períodos posteriores, o [PNA] deve ser publicado e notificado à Comissão e aos outros Estados‑Membros pelo menos 18 meses antes do início do período em causa.»

16 Nos termos do artigo 9.°, n.° 3, da directiva impugnada:

«No prazo de três meses a contar da data de notificação de um [PNA] por um Estado‑Membro nos termos do n.° 1, a Comissão pode rejeitar esse [PNA] ou qualquer dos seus elementos, com base na sua incompatibilidade com os critérios enumerados no anexo III ou no artigo 10.° [da directiva impugnada]. O Estado‑Membro só pode tomar uma decisão, nos termos dos n.os 1 ou 2 do artigo 11.°° [da directiva impugnada], se as alterações propostas tiverem sido aceites pela Comissão. As decisões de rejeição da Comissão devem ser justificadas.»

17 Nos termos do artigo 10.° da directiva impugnada, os Estados‑Membros devem atribuir gratuitamente pelo menos 95% das licenças de emissão para o primeiro período de comércio e pelo menos 90% das licenças de emissão para o segundo período de comércio.

18 O artigo 11.° da directiva impugnada, relativo à atribuição e concessão de licenças de emissão, prevê:

«1. Para o período de três anos com início em 1 de Janeiro de 2005, cada Estado‑Membro deve determinar a quantidade total de licenças de emissão que atribuirá nesse período, bem como a sua atribuição aos operadores das instalações. Essa decisão deve ser tomada pelo menos três meses antes do início do período, devendo basear‑se no respectivo [PNA] elaborado nos termos do artigo 9.° e em conformidade com o artigo 10.° [da directiva impugnada], tendo em devida conta as observações do público.

2. Para o período de cinco anos com início em 1 de Janeiro de 2008, e para cada período de cinco anos subsequente, cada Estado‑Membro deve determinar a quantidade total de licenças de emissão que atribuirá nesse período e dar início ao processo de atribuição dessas licenças aos operadores das instalações. Essa decisão deve ser tomada pelo menos 12 meses antes do início do período em causa, devendo basear‑se no respectivo [PNA] elaborado nos termos do artigo 9.° e em conformidade com o artigo 10.° [da directiva impugnada], tendo em devida conta as observações do público.

3. As decisões tomadas por força dos n.os 1 e 2 devem observar as disposições do Tratado, nomeadamente os artigos 87.° e 88.° Ao decidirem sobre a atribuição de licenças de emissão, os Estados‑Membros devem ter em conta a necessidade de permitir o acesso de novos operadores a essas licenças.

[…]»

19 O anexo III da directiva impugnada enumera onze critérios aplicáveis aos PNA.

20 O critério n.° 1 do anexo III da directiva impugnada dispõe:

«A quantidade total de licenças de emissão a atribuir no período em causa deve ser compatível com a obrigação do Estado‑Membro de limitar as suas emissões em conformidade com a [Decisão 2002/358] e com o Protocolo de Quioto, tendo em conta, por um lado, a proporção das emissões globais que estas licenças de emissão representam em comparação com as emissões de fontes não abrangidas pela presente directiva e, por outro, as políticas energéticas nacionais, e compatível com o programa nacional para as alterações climáticas. A quantidade total de direitos de emissão a atribuir não deverá ser superior à quantidade que será provavelmente necessária para efeitos de aplicação estrita dos critérios enunciados no presente anexo. Até 2008, a quantidade deve ser consentânea com as orientações visando a consecução ou a superação do objectivo correspondente a cada Estado‑Membro, por força do disposto na [Decisão 2002/358] e no Protocolo de Quioto.»

21 O critério n.° 3 do anexo III da directiva impugnada dispõe:

«A quantidade de licenças de emissão a atribuir deve ser compatível com o potencial, incluindo o potencial tecnológico, de redução de emissões das actividades abrangidas por este regime [de comércio de licenças]. Os Estados‑Membros podem basear a sua repartição das licenças de emissão nas emissões médias de gases com efeito de estufa por produto em cada actividade e nos progressos possíveis em cada actividade.»

22 Nos termos do critério n.° 6 do anexo III da directiva impugnada, «[o] [PNA] deve incluir informações sobre os meios que permitirão aos novos operadores começarem a participar no regime [de comércio de licenças] comunitário no Estado‑Membro em questão».

23 Segundo o critério n.° 7 do anexo III da directiva impugnada, «[o] [PNA] pode incorporar medidas [de redução de emissões] tomadas numa fase precoce e deve conter informações sobre o modo como elas são tidas em consideração». Nos termos deste mesmo critério, «[o]s Estados‑Membros podem utilizar parâmetros de referência (benchmarks) procedentes dos documentos de referência relativos às melhores técnicas disponíveis no contexto da elaboração dos seus [PNA] de direitos de emissão; estes parâmetros podem incorporar um elemento que tenha em conta as acções [de redução de emissões] empreendidas numa fase precoce».

24 O artigo 12.°, n.° 1, da directiva impugnada prevê que as licenças de emissão podem ser transferidas entre pessoas singulares ou colectivas no interior da Comunidade ou a pessoas de países terceiros, na medida em que tenha sido celebrado um acordo entre esses países e a Comunidade, em conformidade com o artigo 25.° da directiva impugnada, e que essas licenças tenham sido reciprocamente reconhecidas pela autoridade competente de cada Estado‑Membro. Nos termos do artigo 12.°, n.° 3, da directiva impugnada, até 1 de Maio de cada ano, o operador de uma instalação deve devolver à autoridade competente um número de licenças de emissão equivalente ao total das emissões dessa instalação durante o ano civil anterior para que essas licenças sejam consequentemente anuladas.

25 Nos termos do artigo 13.°, n.° 1, da directiva impugnada, as licenças só são válidas para as emissões verificadas durante o período relativamente ao qual foram concedidas.

26 Em conformidade com o artigo 16.°, n.° 2, da directiva impugnada, os Estados‑Membros devem assegurar a publicação dos nomes dos operadores que não dêem cumprimento à obrigação de devolver licenças de emissão suficientes nos termos do n.° 3 do artigo 12.° da directiva impugnada. De acordo com o artigo 16, n.os 3 e 4, da directiva impugnada, os operadores que não tenham devolvido licenças de emissão suficientes para cobrir as suas emissões no ano anterior são obrigados a pagar uma multa pelas emissões excedentárias do montante igual a 40 euros no primeiro período de comércio e de 100 euros nos períodos seguintes por cada tonelada de equivalente CO 2 excedentária emitida e relativamente à qual o operador não tenha devolvido licenças. Além disso, o pagamento da multa por emissões excedentárias não dispensa o operador da obrigação de devolver uma quantidade de licenças de emissão equivalente à totalidade das suas emissões.

27 Nos termos do artigo 24.° da directiva impugnada, desde que obtenham a aprovação da Comissão nos termos do artigo 23.°, n.° 2, da referida directiva, conjugado com a Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de Junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão (JO L 184, p. 23), os Estados‑Membros podem aplicar o regime de comércio de licenças a outras actividades, instalações e gases com efeito de estufa, tendo em conta todos os critérios pertinentes, nomeadamente as consequências para o mercado interno, as potenciais distorções da concorrência, a integridade ambiental do regime e a fiabilidade do sistema previsto de monitorização e de comunicação de informações.

28 O artigo 27.° da directiva impugnada prevê que os Estados‑Membros podem igualmente requerer à Comissão que algumas instalações sejam temporariamente excluídas do regime de comércio de licenças, requerimento a que a Comissão pode dar seguimento por decisão. Além disso, nos termos do artigo 28.° da directiva impugnada, os Estados‑Membros podem, com o consentimento da Comissão, permitir que os operadores de instalações que tenham feito um requerimento nesse sentido constituam um agrupamento de instalações que desenvolvem a mesma actividade. Por fim, em aplicação do artigo 29.° da directiva impugnada, os Estados‑Membros podem solicitar à Comissão que sejam emitidas licenças de emissão adicionais para certas instalações por razões de força maior.

29 O artigo 30.° da directiva impugnada, intitulado «Revisão e evolução futura», prevê:

«[…]

2. Com base na experiência adquirida com a aplicação da presente directiva e nos progressos obtidos na monitorização das emissões de gases com efeito de estufa, e à luz da evolução do contexto internacional, a Comissão deve elaborar um relatório sobre a aplicação da presente directiva, tendo em consideração:

a) A forma e a conveniência da alteração do anexo I a fim de incluir outros sectores relevantes, nomeadamente os sectores da indústria química, do alumínio e dos transportes, bem como outras actividades e emissões de gases com efeito de estufa que não sejam as enumeradas no anexo II, com vista a aumentar a eficiência económica do regime [de comércio de licenças];

[…]»

Matéria de facto e tramitação processual

30 A Arcelor SA, recorrente, nasceu na fusão da ARBED com a Aceralia e com a Usinor em 2001. Desde a sua fusão com a Mittal em 2006, passou a chamar‑se ArcelorMittal e tornou‑se o primeiro produtor de aço a nível mundial. No entanto, quando o presente recurso foi interposto, com um volume de produção de 44 milhões de toneladas por ano, entre as quais mais de 90% produzidas na União Europeia, a recorrente representava menos de 5% da produção mundial de aço. É proprietária de 17 instalações de produção ferro fundido bruto e de aço estabelecidas na União que se encontram em França (Fos‑sur‑Mer, Florange e Dunquerque), na Bélgica (Liège e Gand), na Espanha (Gijón‑Avilés) e na Alemanha (Bremen e Eisenhüttenstadt).

31 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de Janeiro de 2004, a recorrente interpôs o presente recurso.

32 Na petição, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:

– anular o artigo 4.°, o artigo 6.°, n.° 2, alínea e), o artigo 9.°, o artigo 12.°, n.° 3, o artigo 16.°, n.os 2 a 4, conjugado com o artigo 2.°, o anexo I e o critério n.° 1 do anexo III da directiva impugnada, na medida em que estas disposições (a seguir «disposições impugnadas») se aplicam a instalações de produção de ferro fundido bruto ou e aço incluindo vazamento contínuo, com uma capacidade superior a 2,5 toneladas por hora;

– declarar que o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia têm a obrigação de reparar os danos causados pela adopção das disposições impugnadas;

– condenar o Parlamento e o Conselho nas despesas.

33 Na réplica, a recorrente concluiu, além disso, a título subsidiário, pedindo que o Tribunal se dignasse anular a directiva impugnada no seu todo.

34 Por requerimentos separados registados na Secretaria do Tribunal Geral em 1 e 6 de Abril de 2004, o Parlamento e o Conselho arguiram, respectivamente, uma questão prévia de inadmissibilidade nos termos do artigo 114.° do Regulamento de Processo do Tribunal. A recorrente apresentou as suas observações sobre estas questões prévias em 25 de Junho de 2004.

35 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 5 de Maio de 2004, a Comissão pediu, nos termos do artigo 115.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, para intervir no presente processo em apoio do Parlamento e do Conselho. Por despacho de 24 de Junho de 2004, o presidente da Terceira Secção do Tribunal admitiu a intervenção. A Comissão apresentou, em conformidade com o artigo 116.°, n.° 4, do Regulamento de Processo, as suas alegações de intervenção, limitadas à questão da admissibilidade, em 2 de Setembro de 2004.

36 O Parlamento e o Conselho, no âmbito das excepções de inadmissibilidade que arguiram, e a Comissão, nas suas alegações de intervenção sobre a admissibilidade, concluem pedindo que o Tribunal se digne:

– julgar o recurso inadmissível;

– condenar a recorrente nas despesas.

37 Por despacho do Tribunal de 26 de Setembro de 2005, as excepções de inadmissibilidade foram juntas à questão de mérito e as despesas reservadas para final.

38 O Conselho, na contestação, o Parlamento, na tréplica, e a Comissão, nas alegações de intervenção sobre a questão de fundo, concluem ainda, a título subsidiário, pedindo que o Tribunal se digne negar provimento ao recurso.

39 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Terceira Secção) decidiu dar início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo, convidou o Parlamento, o Conselho e a Comissão a responderem a perguntas escritas antes da audiência. O Parlamento, o Conselho e a Comissão responderam a essas perguntas nos prazos fixados.

40 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas orais do Tribunal na audiência de 15 de Abril de 2008.

41 Na audiência, ouvidas as partes, o presidente da Terceira Secção do Tribunal ordenou a suspensão do processo, nos termos do disposto no artigo 77.°, alínea a), do Regulamento de Processo, conjugado com o artigo 54.°, terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, até à prolação do acórdão do Tribunal de Justiça no processo C‑127/07, o que ficou registado na acta da audiência.

42 Tendo o Tribunal de Justiça proferiu, em 16 de Dezembro de 2008, o acórdão Arcelor Atlantique e Lorraine e o. (C‑127/07, Colect., p. I‑9895), as partes foram convidadas a apresentar as suas observações quanto aos eventuais efeitos desse acórdão no âmbito do presente processo. As partes apresentaram as suas observações nos prazos fixados e a fase oral foi encerrada.

43 Na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, em 1 de Dezembro de 2009, o Tribunal decidiu reabrir a fase oral do processo e convidou as partes a pronunciarem‑se sobre as eventuais consequências a tirar desta circunstância e em particular da entrada em vigor do artigo 263.°, quarto parágrafo, do TFUE, no decurso do presente processo. Dado que as partes apresentaram as suas observações, a fase oral do processo foi encerrada.

Questão de direito

I – Quanto à admissibilidade do pedido de anulação

A – Argumentos das partes

1. Argumentos do Parlamento, do Conselho e da Comissão

44 O Parlamento e o Conselho, apoiados pela Comissão, consideram que o pedido de anulação parcial da directiva impugnada é inadmissível.

45 Segundo o Parlamento e o Conselho, a directiva impugnada é uma «verdadeira directiva» na acepção do artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE, ou seja, um acto de alcance geral que tem de ser transposto pelos Estados‑Membros para o ordenamento jurídico interno e aplicável de modo abstracto a situações objectivamente determinadas. Ora, o artigo 230.°, quarto parágrafo, CE não prevê que os particulares tenham um direito de recurso directo contra tal directiva.

46 O Parlamento e o Conselho, apoiados pela Comissão, consideram ainda que as disposições impugnadas não dizem nem directa nem individualmente respeito à recorrente na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.

47 No que diz respeito ao critério da afectação directa, o Parlamento e o Conselho alegam, no essencial, que, ao contrário do que acontece com os regulamentos, uma «verdadeira directiva» não pode produzir directamente efeitos juridicamente vinculativos na situação jurídica de um particular, nem mesmo impor‑lhe obrigações jurídicas, antes de serem adoptadas, a nível nacional ou comunitário, medidas destinadas à sua execução ou de o prazo de transposição ter expirado. Por conseguinte, tal directiva não pode, em si mesma, dizer directamente respeito a esse particular na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE. Assim, uma vez que as disposições impugnadas dizem respeito, nomeadamente, à concessão de autorizações de emissão, as obrigações em matéria de monitorização e de comunicação de informações, o estabelecimento de um PNA e a concessão e a atribuição de licenças de emissão não impõem nenhuma obrigação à recorrente e não alteram a sua situação jurídica enquanto não forem transpostas por normas nacionais.

48 Por outro lado, o Parlamento e o Conselho, apoiados pela Comissão, consideram que a directiva impugnada deixa uma margem de apreciação muito ampla aos Estados‑Membros quanto à sua execução através de medidas de transposição nacionais, em particular no que diz respeito à elaboração do PNA em conformidade com o seu artigo 9.°, à determinação da percentagem mínima de licenças a atribuir gratuitamente por aplicação do seu artigo 10.°, à fixação, nos termos do seu artigo 11.°, da quantidade total de licenças para o período de comércio em questão e à sua atribuição aos exploradores de instalações em conformidade com os critérios do seu anexo III.

49 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a tese segundo a qual a directiva impugnada impede a recorrente de beneficiar de autorizações de emissão obtidas ao abrigo da Directiva 96/61/CE do Conselho de 24 de Setembro de 1996 relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO L 257, p. 26). A Directiva 96/61 não passa de um instrumento de coordenação que define um quadro geral para os diplomas legislativos sectoriais e descreve, nomeadamente, as obrigações gerais dos exploradores e os requisitos de autorização (considerando 9 da Directiva 96/61). Todavia, não dá direitos de emissão e também não constitui uma base jurídica directa para a respectiva concessão. Em particular, a Directiva 96/61, em si mesma, não fixa nenhum limite de emissões (artigo 18.° da Directiva 96/61).

50 O Parlamento e o Conselho concluem das considerações precedentes que as disposições impugnadas não dizem directamente respeito à recorrente.

51 Quanto ao critério da afectação individual, o Conselho refere que a directiva impugnada se aplica de modo geral e abstracto a todos os operadores que exerçam as actividades enumeradas no anexo I da mesma directiva e a todas as grandes instalações que emitem CO 2 , incluindo as instalações de produção de gusa ou aço. Ora, a recorrente não provou que a sua situação fosse diferente da dos outros produtores de gusa ou aço. O Conselho acrescenta que, em conformidade com o critério n.° 6 do anexo III e o artigo 11.°, n.° 3, da directiva impugnada, os Estados‑Membros devem facilitar o acesso às autorizações pelos novos operadores. Além disso, a partir de 1 de Maio de 2004, a directiva impugnada passou a ser aplicável aos produtores de gusa ou aço estabelecidos nos dez Estados‑Membros que aderiram, nessa data, à União e cujas actividades são também abrangidas pelo anexo I da referida directiva.

52 O Parlamento e o Conselho consideram que nem o artigo 175.°, n.° 1, CE, enquanto base jurídica para acções da Comunidade em matéria ambiental, nem o artigo 174.° CE impõem ao legislador comunitário a obrigação de levar em conta, quando adopta medidas de alcance geral, a situação particular de certos operadores. Esta obrigação também não decorre de qualquer outra norma jurídica hierarquicamente superior, como os princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento ou os direitos fundamentais. Segundo o Parlamento e o Conselho, não se pode deduzir daí que os particulares têm o direito de recurso directo para os tribunais comunitários, sob pena de esvaziar de conteúdo os requisitos impostos pelo artigo 230.°, quarto parágrafo, CE. Em todo o caso, a recorrente não demonstrou que as disposições impugnadas tenham tido «consequências dramáticas» na sua situação particular ao ponto de se poder considerar que são contrárias às normas hierarquicamente superiores invocadas.

53 A este respeito, o Conselho contesta os argumentos da recorrente relativas ao prejuízo particularmente grave que lhe teria sido causado enquanto maior produtor de aço da Europa, cuja posição seria única por se encontrar em curso o seu processo de reestruturação, por ter margens de lucro limitadas e pelo facto de já ter reduzido substancialmente as suas emissões de CO 2 . Não basta que certos operadores sejam economicamente mais afectados do que os seus concorrentes por um acto para que esse acto lhes diga individualmente respeito. Segundo o Conselho, a recorrente é afectada, pela sua simples qualidade objectiva de produtor de gusa ou aço, da mesma maneira que qualquer outro operador que se encontre na mesma situação. De igual modo, a circunstância de um acto de alcance geral poder ter diferentes efeitos concretos para os diversos sujeitos de direito aos quais se aplica não é susceptível de caracterizar a recorrente em relação a todos os outros operadores em causa, uma vez que a aplicação desse acto, como a da directiva impugnada, tem lugar por efeito de uma situação objectivamente determinada.

54 Quanto à alegação da recorrente segundo a qual a directiva impugnada entrava a reestruturação do seu grupo na medida em que não permite a transferência transfronteiriça de licenças ligadas à capacidade de produção das instalações estabelecidas em diferentes Estados‑Membros, o Conselho retorquiu afirmando que a recorrente não explicou as razões pelas quais seria a única operadora afectada, tendo aliás a própria recorrente mencionado o exemplo da reestruturação em curso da sociedade Corus. De qualquer forma, a eventual possibilidade de utilizar as licenças atribuídas a instalações encerradas fica, em grande medida, ao critério discricionário dos Estados‑Membros. Assim, cerca de metade deles permitiram a transferência de licenças de uma instalação encerrada para uma instalação de substituição, apesar de, em vários casos, essas transferências só serem possíveis dentro do mesmo Estado‑Membro. O Conselho, apoiado pela Comissão, alega ainda que, no exercício do seu poder de apreciação, todos os Estados‑Membros optaram, em aplicação do artigo 11.°, n.° 3, e do critério n.° 6 do anexo III da directiva impugnada, por atribuir gratuitamente aos novos operadores licenças da reserva. Além disso, mesmo admitindo que a recorrente não estivesse em condições de transferir as licenças atribuídas a instalações que deviam estar encerradas para outras instalações do seu grupo, poderia, ainda assim, pedir a atribuição gratuita licenças aquando da ampliação da capacidade dessas outras instalações, dado que o conceito de «novo operador», na acepção do artigo 3.°, alínea h), da directiva impugnada, abrange a ampliação de uma instalação existente. Relativamente, por fim, a eventuais medidas de redução de emissões adoptadas numa fase precoce, o Conselho recorda que, em conformidade com o critério n.° 7 do anexo III da directiva impugnada, um PNA pode levar em consideração essas medidas e que, a este respeito, os Estados‑Membros dispõem de uma certa margem de manobra.

55 Segundo o Parlamento e o Conselho, a recorrente não demonstrou que se encontrava, em relação à directiva impugnada, numa situação análoga à das recorrentes nos processos no âmbito dos quais foram proferidos os acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Janeiro de 1985, Piraiki‑Patraiki e o./Comissão (11/82, Recueil, p. 207); de 26 de Junho de 1990, Sofrimport/Comissão (C‑152/88, Colect., p. I‑2477, n.° 28), e de 18 de Maio de 1994, Codorníu/Conselho (C‑309/89, Colect., p. I‑1853), e os acórdãos do Tribunal Geral de 14 de Setembro de 1995, Antillean Rice Mills e o./Comissão (T‑480/93 e T‑483/93, Colect., p. II‑2305, n.° 67), e de 17 de Junho de 1998, UEAPME/Conselho (T‑135/96, Colect., p. II‑2335). Quanto ao argumento relativo aos contratos de fornecimento de gás a longo prazo, que a recorrente celebrou com centrais eléctricas antes da adopção da directiva impugnada, o Conselho considera que os dois requisitos cumuláveis a que os referidos acórdãos recorreram para determinar se os recorrentes eram individualmente afectados na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, ou seja, por um lado, a existência de uma norma jurídica hierarquicamente superior que obrigasse as instituições comunitárias a levar em conta a situação particular do recorrente em relação à de qualquer outra pessoa envolvida e, por outro, o facto de o acto impugnado impedir, no todo ou em parte, a execução dos contratos em causa, não se encontram preenchidos no caso em apreço. A própria recorrente afirma que o gás objecto desses contratos é fornecido tanto às suas próprias centrais eléctricas como a outras centrais. Assim, podia beneficiar das licenças atribuídas às centrais que fazem parte do seu grupo ou transferi‑las entre as suas diversas instalações de produção. Com efeito, de acordo com o Conselho, nos termos do n.° 92 das orientações da Comissão (v. n.° 14, supra), se um gás residual de um processo de produção for utilizado como combustível por outro operador, compete aos Estados‑Membros decidir como será feita a repartição das licenças pelas duas instalações. O Estado‑Membro pode, assim, decidir atribuir licenças ao operador da instalação que fornece o gás residual, ou seja, no caso em apreço, a um produtor de gusa ou de aço, mesmo que as emissões resultantes da combustão dos referidos gases não sejam geradas pela instalação de produção de aço enquanto tal, mas pela central eléctrica. Nestas condições, a recorrente não demonstrou que a directiva impugnada a tivesse impedido de executar os contratos de fornecimento de gás em questão. De qualquer forma, o simples facto de a directiva impugnada poder, por meio das medidas nacionais de transposição, tornar mais difícil a execução desses contratos não permite demonstrar que mesma diga individualmente respeito à recorrente.

56 O Parlamento e o Conselho, apoiados pela Comissão, referem que a recorrente também não demonstrou que fazia parte de uma categoria fechada de operadores. Dado que a directiva impugnada é uma medida de alcance geral aplicável a todos os operadores que exerçam as actividades definidas no seu anexo I, a recorrente só é visada na sua qualidade objectiva de produtora de gusa e aço, ao mesmo título que qualquer outro operador que se encontre na mesma situação. Assim, a eventual existência, no momento da adopção da directiva impugnada, de apenas quinze produtores de gusa ou aço não é suficiente para individualizar a recorrente. Segundo o Parlamento, mesmo o facto de a recorrente pertencer a um «grupo fechado e identificável» no momento em que a directiva impugnada foi adoptada ou ser economicamente mais afectada do que os seus concorrentes não tem por consequência individualizá‑la como um destinatário.

57 O Conselho contesta que a recorrente possa tornar‑se um «adquirente líquido de licenças» devido à sua situação particular. A este respeito, em primeiro lugar, recorda que, durante o primeiro período de comércio, os Estados‑Membros devem atribuir gratuitamente pelo menos 95% das licenças previstas no PNA contra pelo menos 90% durante o segundo período de comércio. Em segundo lugar, por força do disposto no artigo 12.°, n.os 1 e 2, da directiva impugnada, as licenças são transferíveis sem restrições, tanto dentro do mesmo grupo de empresas como para outras pessoas que se encontrem quer na Comunidade quer em países terceiros. Em terceiro lugar, o número de licenças inicialmente atribuídas é determinado, de forma discricionária, por cada Estado‑Membro tendo em conta uma série de factores e de critérios (v. n.os 47 e segs., supra). Por último, os mecanismos de flexibilidade do Protocolo de Quioto (v. n.° 5, supra) dão aos produtores de gusa ou aço a possibilidade de converterem créditos de emissão obtidos graças aos projectos em causa em licenças utilizáveis no âmbito do regime de comércio de licenças. Por conseguinte, a recorrente podia obter gratuitamente licenças para a totalidade das suas emissões.

58 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta, tendo apresentado estudos nesse sentido, a tese segundo a qual os produtores de gusa ou aço se encontram numa «situação de encerramento única» («unique lock‑in situation») devido à impossibilidade técnica de a indústria siderúrgica reduzir mais as emissões de CO 2 . A este respeito, o Conselho alega, no essencial, que há possibilidades técnicas de reduzir essas emissões no sector siderúrgico, tanto a curto como a longo prazo, que a Comunidade dá um apoio financeiro significativo à investigação para esse efeito e que o regime de comércio de licenças dá aos produtores de gusa ou aço incentivos económicos para reduzirem mais as suas emissões de CO 2 .

59 Quanto à alegação da recorrente segundo a qual os produtores de gusa ou aço não têm a possibilidade de repercutir sobre os seus clientes um eventual aumento dos custos de produção resultante da necessidade de adquirir licenças de emissão, o Conselho, apoiado pela Comissão, alega que a eventual necessidade de esses produtores adquirirem licenças depende da quantidade inicial de licenças que lhes tiverem sido atribuídas com base no PNA e dos seus esforços de redução das emissões. A própria recorrente fez referência ao processo de reestruturação do seu grupo e à redução do número dos seus altos‑fornos até 2012, o que, por si só, deve provavelmente reduzir as emissões. Será particularmente assim quando, em conformidade com a declaração pública da recorrente, os seus altos‑fornos forem substituídos por fornos de arco eléctrico cujas emissões de CO 2 por tonelada de aço produzida são menores. Mesmo considerando que a recorrente deva adquirir licenças adicionais, os custos associados a essa aquisição podem ser repercutidos, pelo menos parcialmente, sobre os consumidores, devido ao considerável aumento de preços no sector do aço, que está em expansão.

60 O Parlamento e o Conselho, apoiados pela Comissão, concluem de todas as considerações precedentes que a directiva impugnada não diz individualmente respeito à recorrente e que o pedido de anulação deve, por conseguinte, ser julgado inadmissível.

61 Por outro lado, o Parlamento, apoiado pela Comissão, arguiu a inadmissibilidade do pedido de anulação pelo facto de as disposições impugnadas não serem separáveis do resto da directiva impugnada, sob pena de a mesma ficar esvaziada de conteúdo. Com efeito, segundo o Parlamento, se, por exemplo, as obrigações relativas à autorização de emitir gases com efeito de estufa (artigos 4.° e 6.°) e aos PNA (artigo 9.°) fossem suprimidas, o resultado seria um acto cuja substância ficaria completamente «invertida».

62 A este respeito, o Parlamento contesta a alegação da recorrente segundo a qual o regime de comércio de licenças se manteria «substancialmente intacto» se os produtores de gusa ou aço fossem excluídos do seu âmbito de aplicação, não tendo esta questão nenhuma relação com a questão de saber se a anulação das disposições impugnadas tem por efeito modificar a substância do resto da directiva impugnada. Além disso, segundo o Parlamento e o Conselho, a tentativa tardia da recorrente, na fase da réplica e, portanto, contrária às exigências do artigo 48.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, de alterar os seus pedidos no sentido de o seu recurso dever passar a ser interpretado no sentido de que «inclui um pedido de anulação total da directiva [impugnada] se não for possível a sua anulação parcial» não pode proceder. Este entendimento corresponderia a uma ampliação, e não a uma redução, dos pedidos iniciais da recorrente que se destinavam a obter a «anulação parcial» da directiva impugnada. Ora, a recorrente não invocou novos elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo, na acepção do artigo 48.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, que pudessem justificar a dedução de novos fundamentos.

63 Por conseguinte, o Parlamento e o Conselho consideram que o pedido de anulação deve ser julgado inadmissível também por esta razão.

64 Nas suas observações sobre as consequências a tirar da entrada em vigor do artigo 263.°, quarto parágrafo do TFUE, o Parlamento e o Conselho, apoiados pela Comissão, alegaram que essa circunstância não é susceptível de alterar esta apreciação, dado que o referido artigo não é aplicável no presente processo e a directiva impugnada não é um acto regulamentar na acepção dessa disposição.

2. Argumentos da recorrente

65 A recorrente alega, a título preliminar, que, de acordo com jurisprudência assente relativa ao artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, o simples facto de a medida impugnada ser uma directiva não basta para julgar um recurso de anulação inadmissível. Assim, um recurso de anulação de certas disposições de uma directiva é admissível se essas disposições disserem directa e individualmente respeito ao recorrente.

66 Relativamente ao critério da afectação directa, a recorrente sustenta que, embora as directivas exijam, em conformidade com o artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE, um acto de transposição por parte dos Estados‑Membros para produzirem efeitos directos na situação jurídica dos operadores económicos, esta exigência não basta, por si só, para concluir que a mesma directiva não lhe diz directamente respeito na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE. Se assim fosse, as directivas nunca poderiam ser impugnadas pelos operadores, o que seria incompatível com a jurisprudência e com o direito à tutela jurisdicional efectiva. Quando uma medida comunitária, inclusivamente uma directiva, não deixa aos Estados‑Membros nenhuma margem de apreciação quanto à obrigação que deve ser imposta ao recorrente, isto é, quando a sua aplicação é puramente automática, o recorrente é directamente afectado. Com efeito, as instituições não podem, simplesmente através da escolha da forma do acto adoptado, privar esse recorrente da protecção jurisdicional prevista no artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.

67 No caso em apreço, as disposições impugnadas não deixam aos Estados‑Membros nenhuma margem de apreciação quanto às obrigações a impor à recorrente.

68 A este respeito, em primeiro lugar, a recorrente salienta que, em conformidade com o artigo 4.° da directiva impugnada, os Estados‑Membros devem assegurar que, a partir de 1 de Janeiro de 2005, nenhum produtor de gusa ou aço explore as suas instalações sem autorização de emissão. Os Estados‑Membros não têm nenhuma margem de apreciação a este respeito. O artigo 27.°, n.° 1, da directiva impugnada apenas cria uma possibilidade de exclusão temporária de certas instalações do regime de comércio de licenças até 31 de Dezembro de 2007, o que tem por consequência que a obrigação de obter uma autorização passou a produzir efeitos o mais tardar em 1 de Janeiro de 2008. De igual modo, a possibilidade, prevista no artigo 27.°, n.° 2, da directiva impugnada, de os Estados‑Membros acordarem uma exclusão temporária de 2005 a 2007 não lhes confere um poder de apreciação e não tem interesse prático devido às suas condições restritivas.

69 Em segundo lugar, o argumento relativo à ampla margem de apreciação dos Estados‑Membros quanto à elaboração dos PNA não tem pertinência, uma vez que a directiva impugnada distingue claramente a autorização (artigo 4.°) das licenças (artigo 9.°). A obrigação de autorizar as emissões de CO 2 tem, por si só, efeitos na situação jurídica da recorrente na medida em que invalida, em parte, as autorizações de exploração e os direitos de emissão de CO 2 atribuídos ao abrigo da Directiva 96/61 que detinha anteriormente para as suas instalações de produção. Com efeito, nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da directiva impugnada, essa autorização está sujeita a exigências adicionais em matéria de monitorização e de comunicação de informações e à obrigação de restituição das licenças necessárias para cobrir as emissões de CO 2 da instalação em causa durante cada ano civil. Segundo a recorrente, os Estados‑Membros não têm nenhuma margem de apreciação quanto às obrigações que lhe são impostas a este respeito.

70 Em terceiro lugar, nos termos do artigo 9.° da directiva impugnada, conjugado com o critério n.° 1 do seu anexo III, a quantidade total de licenças concedidas no período de referência deve, por um lado, ser compatível com a obrigação do Estado‑Membro de limitar as suas emissões, em conformidade com a Decisão 2002/358 e o Protocolo de Quioto, e, por outro, não exceder a quantidade necessária à estrita aplicação dos critérios do anexo III da directiva impugnada. Daqui decorre que, quando os Estados‑Membros fixam a quantidade total de licenças a atribuir, devem respeitar, sem nenhuma margem de apreciação, um «limite máximo absoluto de licenças». Esta interpretação é corroborada pelo n.° 10 das orientações adicionais da Comissão, relativo ao critério n.° 3 do anexo III da directiva impugnada (v. n.° 14, supra).

71 Por último, em quarto lugar, nos termos do artigo 12.°, n.° 3, e do artigo 16.° da directiva impugnada, os Estados‑Membros devem, sem que tenham qualquer poder de apreciação a este respeito, por um lado, impor a todos os operadores a obrigação de restituir, o mais tardar até 30 de Abril de cada ano, uma quantidade de licenças correspondente às suas emissões totais ao longo do ano civil anterior, e, por outro, aplicar‑lhes sanções em caso de incumprimento dessa obrigação.

72 A recorrente conclui daqui que as disposições impugnadas não deixam aos Estados‑Membros nenhuma margem de apreciação quanto às obrigações que lhe devem ser imposta e que, por conseguinte, essas disposições lhe dizem directamente respeito na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.

73 A recorrente considera igualmente que as disposições impugnadas lhe dizem individualmente respeito. Por um lado, o legislador comunitário é obrigado a levar em conta as consequências graves delas decorrentes para a situação particular da recorrente e, por outro, a mesma recorrente faz parte de uma categoria fechada, constituída por um número restrito de produtores de gusa ou aço afectados pelas referidas disposições.

74 Em primeiro lugar, segundo a recorrente, a obrigação do legislador comunitário de levar em conta as consequências do acto que planeia adoptar sobre a situação de certos particulares é susceptível de os individualizar (acórdãos Piraiki‑Patraiki e o./Comissão, já referido no n.° 54, supra, n.° 19; Sofrimport/Comissão, já referido no n.° 54, supra, n.° 11, e Codorníu/Conselho, já referido no n.° 54, supra, n.° 20), podendo essa obrigação ter origem numa disposição específica do Tratado CE (acórdão Antillean Rice Mills e o./Comissão, já referido no n.° 54, supra, n.° 67), ou em qualquer outra norma jurídica hierarquicamente superior (acórdão UEAPME/Conselho, já referido no n.° 54, supra, n.° 90), como o princípio da proporcionalidade, o princípio da igualdade de tratamento e os direitos fundamentais.

75 A este respeito, a recorrente sustenta, no essencial, que, por respeito pelos princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento, bem como pelo seu direito de propriedade e a sua liberdade de exercer uma actividade económica, o legislador comunitário devia ter levado em conta os efeitos muito graves da directiva impugnada na sua situação particular. Assim, ao deixar de incluir, contrariamente às propostas iniciais do Parlamento e da Comissão, outros sectores no anexo I da directiva impugnada – em particular os sectores concorrentes dos metais não ferrosos e dos produtos químicos – o legislador comunitário violou os princípios da igualdade de tratamento e da manutenção de uma concorrência não falseada. Violou igualmente o direito de propriedade, a liberdade de estabelecimento e a liberdade de exercer uma actividade económica da recorrente, bem como o princípio da proporcionalidade, pelo facto de não ter levado em devida conta a impossibilidade técnica e económica de os produtores de gusa ou aço reduzirem mais as emissões de CO 2 . Ao actuar deste modo, o legislador comunitário impôs um encargo desproporcionado à recorrente que põe em causa a sua existência, na medida em que a recorrente se tornaria necessariamente um «adquirente líquido de licenças» sem possibilidade de repercutir sobre os seus clientes os custos associados a essa condição. Acresce que as disposições impugnadas são desproporcionadas pelo facto de não serem acompanhadas de medidas que pelo menos atenuem as suas consequências nefastas para a recorrente, como um mecanismo de controlo dos preços das licenças ou a possibilidade de serem objecto de transferência transfronteiriça dentro do mesmo grupo de empresas. Não havendo esta possibilidade de transferência, que afecta seriamente os esforços de reestruturação da recorrente e a sua competitividade, a directiva impugnada lesa igualmente o direito de propriedade da recorrente e a sua liberdade de estabelecimento. A recorrente precisa que a restrição inadmissível da sua liberdade de estabelecimento, que resulta da inexistência de uma norma, na directiva impugnada, que permita a transferência transfronteiriça de licenças de emissão entre diferentes instalações do mesmo grupo de empresas, não pode ser relativizada pelo argumento de que a ampliação da capacidade de produção de uma instalação pode beneficiar das regras de atribuição de licenças aos «novos operadores», uma vez que este privilégio depende da escolha discricionária do Estado‑Membro de acolhimento em causa.

76 Em segundo lugar, a recorrente sustenta que faz parte de uma categoria fechada de empresas particularmente afectada pela directiva impugnada. Na União composta por quinze Estados‑Membros, apenas quinze empresas ou grupos de empresas exploravam instalações de produção de gusa ou aço, concretamente, a recorrente, a Corus, a ThyssenKrupp, a HKM, a Riva, a Luccini, a SSAB, a Voest Alpine, a Salzgitter, a Duferco, a Rauttaruukki, a Fundia, a Saint‑Gobain, a DHS e a Neue Maxhütte, a que se juntaram, a partir de 1 de Maio de 2004, cinco produtores de gusa ou aço dos dez novos Estados‑Membros, concretamente, a Ispat Polska, a Czech Steel Company, a Moravia Steel, a Dunaferr Dunai e a US Steel Košice. Todavia, o alargamento da União não pode, por si só, retirar a este grupo a sua qualidade de categoria fechada na acepção da jurisprudência, dado que esse alargamento estava previsto no artigo 2.° do Acto relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 2003, L 236, p. 33) antes da entrada em vigor da directiva impugnada. Além disso, a entrada no mercado de novos operadores através da instituição de novas actividades de altos‑fornos não é uma opção economicamente viável e está, por isso, excluída de facto. Com efeito, depois da entrada em vigor da directiva impugnada e tendo em conta a diminuição do número de altos‑fornos na União desde 1975, um novo operador só pode estabelecer‑se no mercado através de uma aquisição.

77 Segundo a recorrente, a «situação de encerramento única» desse grupo de produtores, que os distingue de qualquer outra pessoa, resulta do facto de, num futuro previsível, por razões técnicas, diferentemente da situação de outros sectores económicos envolvidos, como os sectores do cimento, da electricidade, do papel e do vidro, os produtores de gusa ou aço não estarem em condições de reduzir, de modo significativo, as emissões de CO 2 em conformidade com os objectivos da directiva impugnada. Por conseguinte, os produtores pertencentes a esse grupo não podem, na realidade, escolher entre a redução das emissões e a aquisição de licenças adicionais, de modo que se tornariam necessariamente «adquirentes líquidos de licenças». No processo de produção de aço, a emissão de CO 2 é inevitável por causa da utilização do carvão como matéria‑prima e não como combustível. Assim, não há uma solução alternativa economicamente rentável para diminuir as emissões de CO 2 , por exemplo através da utilização de outro combustível, como o gás natural. O aperfeiçoamento da tecnologia dos altos‑fornos em termos de rendimento energético atingiu o seu limite teórico e implica ainda a emissão de duas toneladas de CO 2 por tonelada de aço produzido. Uma redução das emissões suplementares só seria possível através de uma evolução técnica cujo desenvolvimento levaria pelo menos 20 a 30 anos. Em contrapartida, não seria possível diminuir a produção, devendo sempre os altos‑fornos, por razões técnicas, funcionar a um nível próximo da sua capacidade máxima.

78 A recorrente salienta, tendo apresentado estudos nesse sentido, que, aproximadamente durante os próximos 25 anos, os operadores dos altos‑fornos deverão continuar a utilizar as tecnologias existentes, cuja margem de progressão é muito reduzida, tendo até agora fracassado todas as tentativas de substituição por razões técnicas e/ou económicas. Acrescenta que, contrariamente ao que alega o Conselho, as reduções das emissões que concretizou até 2002 não são o resultado de aperfeiçoamentos técnicos, antes se devendo principalmente ao encerramento de cinco altos‑fornos, ao aumento da capacidade de outras instalações e à substituição do minério da Lorena pelo minério brasileiro enquanto matéria‑prima de melhor rendimento energético. Do mesmo modo, o objectivo de redução da recorrente para o período de 2008 a 2012 devia ser alcançado, nomeadamente, por encerramentos de instalações acompanhados da transferência da produção para instalações noutros Estados‑Membros.

79 A recorrente alega, além disso, que o sector do aço é o único dos quatro sectores cobertos pelo anexo I da directiva impugnada que está sujeito à concorrência de outros sectores não abrangidos pela mesma directiva, ou seja, o dos metais não ferrosos e das matérias plásticas. Esta situação concorrencial muito desvantajosa para os produtores de gusa ou aço é ainda agravada, por um lado, por uma procura «muito concentrada», nomeadamente a da indústria automóvel, e, por outro, por uma concorrência intensa proveniente de sectores não visados pela directiva impugnada e de produtores de aço de países terceiros, como os Estados Unidos da América, não sujeitos às obrigações decorrentes do Protocolo de Quioto e que representam 65% da produção mundial. Assim, os produtores europeus de aço não estão em condições de repercutir sobre os seus clientes o aumento do custo de produção causado pela necessidade de comprar licenças de CO 2 , o que afecta ainda mais a sua rentabilidade já fraca. A este respeito, a situação concorrencial dos outros sectores visados pelo anexo I da directiva impugnada é diferente. Por exemplo, tendo em conta a previsão de um aumento substancial dos preços da electricidade, os fornecedores de energia teriam a possibilidade de repercutir sobre os seus clientes qualquer eventual aumento dos seus custos de produção e de aumentar sensivelmente a sua rentabilidade.

80 A recorrente precisa que, em contrapartida, nem sequer o recente aumento do preço do aço a coloca em condições de repercutir sobre os seus clientes o aumento dos custos de produção resultante da necessidade de adquirir licenças de emissão. Esse aumento de preços é apenas o resultado dos custos crescentes das matérias‑primas e do transporte a nível mundial. Ora, à escala mundial, os produtores europeus de gusa ou aço são confrontados com uma forte concorrência por parte dos produtores de países terceiros que, quer, como os estados Unidos da América, a Commonwealth da Austrália e a República da Turquia, não ratificaram o Protocolo de Quioto, quer, como a República da Índia, a República Popular da China e a República Federativa do Brasil, ratificaram o Protocolo de Quioto mas não estão obrigados, numa primeira fase, a reduzir as suas emissões de CO 2 (anexo B do Protocolo de Quioto) ou têm apenas a obrigação, por força do Protocolo de Quioto, de manter o nível actual de emissões, como é o caso da Federação da Rússia e da Ucrânia. Assim, os produtores europeus de gusa ou aço são os únicos a incorrer em custos de produção adicionais devido à aplicação do Protocolo de Quioto, estando simultaneamente expostos a uma pressão concorrencial cada vez mais vigorosa pelas importações de aço de países terceiros cuja importância depende do nível de preços no mercado europeu. A recorrente acrescenta que, tendo em conta o custo actual da licença de emissão de 26 euros por tonelada de CO 2 emitida, a produção de uma tonelada de aço, que implica a emissão de cerca de duas toneladas de CO 2 , ocasiona um custo adicional de 52 euros, ao passo que o preço do transporte global de uma tonelada de aço não ultrapassa, normalmente, 20 euros. A recorrente acrescenta que se supõe que, diferentemente dos produtores de gusa ou aço, os fornecedores de energia, nomeadamente os estabelecidos na Alemanha e no Reino Unido, incluem nos preços da electricidade o valor das licenças de emissão obtidas gratuitamente para daí retirarem lucros excepcionais.

81 A recorrente conclui das considerações precedentes que os produtores de gusa ou aço estabelecidos na União se encontram numa «situação de encerramento única» que os distingue de qualquer outra pessoa. Esta situação é agravada pelo facto de a directiva impugnada não prever nem um limite máximo nem um mecanismo de controlo dos preços das licenças de emissão. De acordo com estudos recentes, os produtores de gusa ou aço são assim confrontados com um preço da licença correspondente à emissão de uma tonelada de CO 2 situado entre 20 e 60 euros e até mesmo mais, quando um preço de 20 euros já eliminaria o lucro bruto no sector do aço.

82 Em terceiro lugar, a recorrente considera que, sendo de longe a maior produtora de gusa e de aço da Europa – com uma produção de 40 milhões de toneladas de aço, seguida da Thyssen‑Krupp (17 milhões) e da Corus (16 milhões) –, é afectada de modo particularmente grave pela directiva impugnada. Através da utilização da sua tecnologia muito avançada de altos‑fornos, a recorrente já diminuiu as suas emissões de gases com efeito de estufa, incluindo de CO 2 , numa proporção muito maior do que os 8% previstos pelo Protocolo de Quioto, que é de 19% em números absolutos e de 24% em números relativos (por tonelada de aço produzida) desde 1990 e não pode, pelas razões técnicas acima evocadas nos n.os 77 e 78, continuar a reduzir, de modo significativo, as emissões de CO 2 . Além disso, em 2002, a recorrente obteve, pela exploração dos seus altos‑fornos, um lucro bruto de 16 euros e um lucro líquido de 4 euros por tonelada de CO 2 emitida. Daqui decorre que, mesmo ao preço mais baixo, segundo a estimativa actual, de 20 euros a licença de emissão, o que corresponde a um custo adicional de 40 euros por tonelada de aço, a produção deixaria de ser rentável para a recorrente a tal ponto que deixaria de ser possível, para ela, continuar a explorar as suas instalações na Europa.

83 Em quarto lugar, a recorrente é a única produtora europeia de gusa e de aço confrontada a um problema específico criado pela directiva impugnada devido à reestruturação em curso do seu grupo, que se destina a melhorar a sua competitividade. Esta reestruturação, que teve início com a concentração de 2001 (v. n.° 30, supra), ou seja, antes da adopção da directiva impugnada, destinava‑se a proceder ao encerramento de instalações ou à redução das capacidades de produção menos rentáveis num Estado‑Membro e ao correspondente aumento das capacidades de produção das instalações mais rentáveis estabelecidas noutros Estados‑Membros. Esta situação é específica da recorrente e distingue‑a de todos os outros produtores de gusa ou aço cujas instalações se encontram num só Estado‑Membro. A única excepção é a Corus, que tem instalações no Reino Unido e nos Países Baixos, mas que já optimizou a sua produção. Ora, a directiva impugnada compromete gravemente essa reestruturação pelo facto de não impor aos Estados‑Membros a obrigação de permitir a transferência transfronteiriça das licenças de uma instalação que devia ser encerrada para outras instalações estabelecidas noutros Estados‑Membros. Assim, os Governos belga e alemão já tornaram público que, em caso de encerramento, a recorrente perderia as suas licenças para as instalações localizadas na Valónia (Bélgica) e em Bremen (Alemanha), de modo que não está em condições de transferir essas licenças para as suas instalações localizadas em Espanha ou em França, onde tinha previsto um aumento correspondente das capacidades de produção. De igual modo, o PNA alemão e o artigo 10.°, n.° 1, primeiro período, do projecto de lei alemã sobre a atribuição de licenças durante o primeiro período de comércio prevêem a anulação das licenças em caso de encerramento de instalações, salvo se o operador puser uma nova instalação a funcionar na Alemanha (e não noutro Estado‑Membro). No mesmo sentido, o PNA francês prevê que os operadores podem conservar as licenças de uma instalação encerrada unicamente se a actividade for transferida para outra instalação localizada no território francês. Assim, a recorrente vê‑se obrigada a actuar em contradição com o seu objectivo de reestruturação e de melhoria da sua competitividade. Terá de comprar licenças de emissão adicionais para cobrir as capacidades de produção inicialmente destinadas a serem encerradas e transferidas para instalações localizadas noutros Estados‑Membros e continuar a explorar instalações menos rentáveis com o único objectivo de não perder as licenças já obtidas.

84 A recorrente acrescenta que também é a única operadora de todos os sectores abrangidos pelo anexo I da directiva impugnada confrontada com o problema da transferência transfronteiriça de capacidades de produção entre instalações localizadas em diferentes Estados‑Membros. Este problema não afecta os sectores do cimento, do vidro, da energia e do papel, cujas instalações estão implantadas, ao contrário das instalações de produção de aço, quer perto dos clientes quer em zonas que têm matéria‑prima em quantidades suficientes. Por conseguinte, para os produtores desses sectores, o encerramento de uma instalação num Estado‑Membro e a transferência da produção para outro Estado‑Membro não é uma opção plausível.

85 Todavia, à luz da liberdade de estabelecimento, não há nenhuma justificação para deixar ao critério discricionário dos Estados‑Membros a questão de saber em que medida transferências transfronteiriças de capacidades de produção são possíveis. Isto é tanto mais verdade quanto há incentivos económicos e políticos importantes para os Estados‑Membros não permitirem essa transferência de capacidades de produção, incluindo a das licenças de emissão a elas associadas. Por um lado, do ponto de vista do Estado‑Membro que tenha inicialmente concedido essas licenças, não há nenhum interesse em facilitar essa transferência e a suportar a perda, no seu território, tanto das capacidades de produção em causa e dos empregos a elas associadas como das licenças já atribuídas. Por outro lado, o Estado‑Membro de destino dessa transferência, em particular quando esse Estado é de pequena dimensão, não tem necessariamente interesse em atribuir licenças ao novo operador, tendo em conta o risco de ultrapassar o seu limite máximo nacional de licenças e, por conseguinte, de violar as suas obrigações de redução por força da Decisão 2002/358 e do Protocolo de Quioto. Como resulta do n.° 5 do anexo 4 das orientações adicionais da Comissão (v. n.° 14, supra), estas reticências são confirmadas pelo facto de a maioria dos Estados‑Membros não permitirem a transferência transfronteiriça de licenças. Nessas orientações, a própria Comissão chamou a atenção para esta problemática, tendo salientado que, durante o primeiro período de comércio, os Estados‑Membros adoptaram um grande número de normas relativas às reservas para os novos operadores, aos encerramentos e às transferências, o que contribui para uma grande complexidade e para a falta de transparência no mercado interno e pode levar a distorções da concorrência. Concluiu daqui que era necessário pensar em criar uma reserva comunitária e em harmonizar as normas administrativas aplicáveis aos novos operadores, aos encerramentos e às transferências transfronteiriças no mercado interno (anexo 7 das orientações adicionais da Comissão). A recorrente invoca igualmente um estudo segundo o qual, no regime de comércio de licenças, tendo em conta o interesse dos Estados‑Membros em continuar a receber os impostos e em conservar os empregos correspondentes às instalações localizadas no seu território, é racional, actualmente, para eles, ou retirar as licenças às instalações encerradas, ou, pelo menos, fazer depender a manutenção dessas licenças da abertura de uma nova instalação no seu território para evitar que o operador deixe o país. Ora, poderia resultar deste cenário uma concorrência regulamentar economicamente ineficaz e politicamente indesejável entre os Estados‑Membros de modo a reter e a atrair os investimentos. Por estas razões, este estudo conclui pela necessidade de harmonizar, a nível comunitário, as normas que permitem que as instalações conservem as suas licenças mesmo em caso de encerramento. Por conseguinte, segundo a recorrente, o efeito útil da liberdade de estabelecimento só pode ser salvaguardado com a intervenção do próprio legislador comunitário.

86 Em quinto lugar, a recorrente considera que é particularmente afectada pela directiva impugnada devido aos contratos a longo prazo que a vinculam há muito a centrais eléctricas que, em parte, não pertencem ao seu grupo, e que têm por objecto o fornecimento de gás de altos‑fornos que contém monóxido de carbono, CO 2 e azoto para produção de electricidade. A recorrente questiona se, à luz do artigo 3.°, alíneas b) e e), da directiva impugnada, as licenças de emissão em causa devem ser‑lhe atribuídas a ela ou à central eléctrica. No caso de essas licenças deverem ser atribuídas à central eléctrica, a situação da recorrente ainda se agravaria mais, uma vez que deveria, eventualmente, adquirir as licenças necessárias no mercado ou, em caso de cassação do fornecimento à central eléctrica, queimar os seus gases de altos‑fornos sem, porém, dispor do número correspondente de licenças. Daí decorreria uma grande desvantagem do ponto de vista da concorrência para a recorrente em relação aos seus concorrentes que utilizam as suas próprias centrais eléctricas.

87 Em sexto lugar, por último, a recorrente refere que, devido ao facto de ser particularmente afectada pela disposições impugnadas, foi associada de perto ao processo legislativo, nomeadamente tendo participado em várias reuniões com representantes da Comissão, do Parlamento e do Conselho. Neste contexto, num primeiro tempo, um certo número de objecções expressas pela recorrente foram levadas em conta, tendo acabado por ser rejeitadas sem qualquer fundamentação.

88 Tendo em conta as considerações precedentes, a recorrente conclui que demonstrou a existência de uma série de elementos específicos que a caracterizam em relação a qualquer outra pessoa, o que faz com que o seu pedido de anulação seja admissível para efeitos do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.

89 No que diz respeito à inadmissibilidade invocada pelo Parlamento relativamente ao pedido de anulação parcial da directiva impugnada, a recorrente salienta que não pede a supressão completa das disposições impugnadas, mas apenas a sua inaplicabilidade relativamente às instalações de produção de ferro fundido bruto ou de aço. Assim, este pedido não implica nenhuma modificação do regime de comércio de licenças em relação aos outros sectores abrangidos pelo anexo I da directiva impugnada. Com efeito, o âmbito de aplicação da directiva impugnada pode ser quer alargado a outros sectores, como já foi proposto para os sectores dos metais não ferrosos e dos produtos químicos, quer restringido, sem que isso prejudique o funcionamento ou a essência do regime de comércio de licenças. Assim, a anulação parcial pedida tem por única consequência a supressão da parte – distinta e claramente definida – do anexo I da directiva impugnada que se refere às instalações de produção de ferro fundido bruto ou de aço.

90 Segundo a recorrente, mesmo admitindo que as disposições impugnadas não possam ser separadas da directiva impugnada considerada no seu todo, o pedido de anulação não deixa de ser admissível. Com efeito, se a anulação parcial fosse impossível, ter‑se‑ia de interpretar o pedido no sentido de ter por objecto a totalidade da directiva impugnada. Este entendimento decorre da necessidade de interpretar os pedidos tendo em conta o respectivo contexto e os objectivos da petição inicial, que pretende pôr termo à violação de direitos fundamentais da recorrente. Se o Tribunal não subscrever o entendimento acima preconizado no n.° 89, a recorrente pede, a título subsidiário, a anulação total da directiva impugnada, o que é ainda possível depois de ter entrado a petição inicial.

91 A recorrente conclui de todas as considerações precedentes que o pedido de anulação é admissível.

92 Nas suas observações sobre as consequências a tirar da entrada em vigor do artigo 263.°, quarto parágrafo, do TFUE, a recorrente alega, no essencial, por um lado, que esta disposição é aplicável no presente processo, e, por outro, que a directiva impugnada, pelo seu conteúdo constitui um acto regulamentar na acepção da mesma disposição pelo facto de as disposições contestadas não permitirem nenhuma margem de apreciação aos Estados‑Membros quanto à sua aplicação, dispensando deste modo a recorrente da demonstração da sua afectação individual pela referida directiva.

B – Apreciação do Tribunal Geral

93 Nos termos do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, qualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor recurso das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito.

94 Resulta de uma jurisprudência constante que o simples facto de esta disposição do Tratado não reconhecer expressamente a admissibilidade dos recursos de anulação interpostos por um particular contra uma directiva na acepção do artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE não basta para julgar tal recurso inadmissível. Com efeito, as instituições comunitárias não podem excluir a protecção jurisdicional que o Tratado confere aos particulares através da simples escolha da forma do acto em causa, mesmo que se trate de uma directiva (despachos do Tribunal Geral de 10 de Setembro de 2002, Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Conselho, T‑223/01, Colect., p. II‑3259, n.° 28; de 30 de Abril de 2003, Villiger Söhne/Conselho, T‑154/02, Colect., p. II‑1921, n.° 39; de 6 de Setembro de 2004, SNF/Comissão, T‑213/02, Colect., p. II‑3047, n.° 54, e de 25 de Abril de 2006, Kreuzer Medien/Parlamento e Conselho, T‑310/03, não publicado na Colectânea, n.os 40 e 41). De igual modo, o simples facto de as disposições impugnadas fazerem parte de um acto de alcance geral que é uma verdadeira directiva, e não uma decisão, na acepção do artigo 249, quarto parágrafo, CE, adoptada sob a forma de directiva, não basta, por si só, para excluir a possibilidade de essas disposições poderem dizer directa e individualmente respeito a um particular (v., neste sentido, despacho Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Conselho, já referido, n.° 30, e de 6 de Maio de 2003, Vannieuwenhuyze‑Morin/Parlamento e Conselho, T‑321/02, Colect., p. II‑1997, n.° 21).

95 No caso em apreço, não se pode deixar de concluir que a directiva impugnada, tanto pelo sua forma como pelo seu conteúdo, é um acto de alcance geral aplicável a situações objectivamente determinadas que produz efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas definidas de modo geral e abstracto, ou seja, todos os operadores de instalações que exerçam uma das actividades enumeradas no anexo I da directiva impugnada, incluindo a de produção de gusa ou aço de que a recorrente faz parte.

96 Todavia, não está excluído que, em determinadas circunstâncias, as disposições de tal acto de alcance geral possam dizer directa e individualmente respeito a alguns desses operadores (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 16 de Maio de 1991, Extramet Industrie/Conselho, C‑358/89, Colect., p. I‑2501, n.° 13; Codorníu/Conselho, já referido no n.° 54, supra, n.° 19, e de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677, n.° 36).

97 Por outro lado, resulta de jurisprudência assente que o requisito segundo o qual o acto recorrido deve dizer directamente respeito a uma pessoa singular ou colectiva, previsto no artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, exige que esse acto produza efeitos directos na situação jurídica do particular e que não deixe nenhum poder de apreciação aos respectivos destinatários encarregados da sua implementação, sendo esta de carácter puramente automático e decorrendo apenas da regulamentação comunitária, sem aplicação de normas intermédias (acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de Junho de 2004, Front national/Parlamento, C‑486/01 P, Colect., p. I‑6289, n.° 34, e de 22 de Março de 2007, Regione Siciliana/Comissão, C‑15/06 P, Colect., p. I‑2591, n.° 31).

98 O Tribunal considera oportuno verificar, a título principal, se as disposições impugnadas dizem individualmente respeito à recorrente. Só a título subsidiário o Tribunal verificará, igualmente, se for caso disso, se essas disposições lhe dizem directamente respeito.

99 Como resulta de jurisprudência assente, uma pessoa singular ou colectiva diferente do destinatário de um acto só pode alegar que este lhe diz individualmente respeito, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, se o acto em causa a afectar em razão de determinadas qualidades que lhe são específicas ou em razão de uma situação de facto que a caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e, por isso, a individualiza de modo análogo ao do destinatário do acto (acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colect. 1962‑1964, pp. 279, 284; Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, já referido no n.° 93, supra, n.° 36, e de 1 de Abril de 2004, Comissão/Jégo‑Quéré, C‑263/02 P, Colect., p. I‑3425, n.° 45).

100 Face ao exposto, há que verificar se as obrigações eventualmente resultantes das disposições impugnadas são susceptíveis de individualizar a recorrente de modo análogo ao do respectivo destinatário. A este respeito, recorde‑se que a recorrente pede a anulação, em primeiro lugar, do artigo 4.° da directiva impugnada que impõe a necessidade de deter uma autorização de emissão, em segundo lugar, do seu artigo 6.°, n.° 2, alínea e), e do seu artigo 12.°, n.° 3, que prevêem a obrigação de restituição das licenças correspondentes às emissões totais da instalação do ano civil anterior, em terceiro lugar, do seu artigo 9.°, conjugado com o critério n.° 1 do seu anexo III, relativo ao estabe