Conclusões do advogado-geral Vilaça apresentadas em 3 de Dezembro de 1987. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REINO DA BELGICA. - INCUMPRIMENTO PELO ESTADO - ARTIGO 30. DO TRATADO CEE - REGULAMENTO (CEE) NO. 1035/72 DO CONSELHO, DE 18 DE MAIO DE 1972 - REGULAMENTACAO NACIONAL EM MATERIA DE COMERCIALIZACAO DE FRUTOS E PRODUTOS HORTICOLAS. - PROCESSO 255/86.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 00693



Conclusões do Advogado-Geral

++++

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. A - O problema que se discute neste processo é, essencialmente, o de saber se um Estado-membro pode adoptar uma regulamentação nacional em matéria de comercialização de frutas e produtos hortícolas como a que consta, actualmente, do artigo 7.°, n.° 3, do decreto real belga de 26 de Novembro de 1982 (1), com a redacção que lhe foi dada pelo decreto real de 12 de Janeiro de 1987, o qual alarga a outros produtos certas exigências formuladas pela regulamentação comunitária sobre a matéria apenas para alguns produtos. A referida regulamentação comunitária consta, designadamente, do Regulamento n.° 1035/72, do Conselho, de 18 de Maio de 1972, que instituiu a organização comum de mercado no sector dos produtos em causa (2), do Regulamento n.° 23, do Conselho, de 4 de Abril de 1962 e dos regulamentos n.° 58, de 15 de Junho de 1962, n.° 183/64, de 17 de Novembro de 1964, n.° 1641/71, de 27 de Julho de 1971 e n.° 778/83, de 30 de Março de 1983, todos da Comissão (3).

2. Tal como sucedera na fase pré-contenciosa do processo, e é explicado no relatório para a audiência, a Comissão começou por dirigir o seu recurso contra diversas disposições do decreto real de 26 de Novembro de 1982, que continham várias exigências suplementares relativamente às que estão previstas no plano comunitário.

3. A publicação do decreto real de 12 de Janeiro de 1987, que suprimiu quase todas as exigências suplementares formuladas pelo decreto real de 26 de Novembro de 1982, permitiu à Comissão retirar a maior parte das acusações, mantendo apenas a que se refere à obrigação de indicar, quanto aos produtos cultivados na Bélgica, o peso líquido mínimo, o número de unidades ou o número de molhos nas embalagens de produtos vendidos por junto.

4. O que está em causa, suprimidos que foram os motivos para eventual aplicação do artigo 30.° do Tratado, é apenas a análise da compatibilidade deste ponto da legislação belga com as disposições relativas à organização comum de mercado no sector das frutas e dos produtos hortícolas, constante do Regulamento n.° 1035/72, em especial com as normas de qualidade adoptadas pelos demais regulamentos precedentemente citados.

5. Mais precisamente, pretende-se saber se a existência de uma regulamentação comunitária no quadro da organização comum de mercado para este sector dos produtos agrícolas preclude a competência dos Estados-membros para adoptarem legislação sobre a mesma matéria.

6. B - A este propósito, o Governo belga sustenta que a organização comum de mercado para as frutas e produtos hortícolas não está completa, na medida em que só prevê a obrigação de apor as menções a que já nos referimos nas embalagens de quatro produtos: cebola, alcachofra, aipo alongado e couve-repolho.

7. Estendendo essa obrigação a outros produtos cobertos pela organização comum de mercado, a Bélgica estaria a completar essa organização, usando da competência residual que o Tribunal já reconheceu, nestes casos, aos Estados-membros (4) para adoptarem uma medida que, no entender do Estado recorrido, não está em contradição com a norma comunitária e visa prosseguir a realização integral dos objectivos da organização comum de mercado. Concretamente, a medida em causa visaria assegurar a lealdade das transacções comerciais e a protecção dos consumidores.

8. A Comissão entende, pelo contrário, que a argumentação do Estado recorrido assenta numa confusão entre duas situações totalmente distintas:

a) a primeira é a de falta das regras comunitárias necessárias ao bom funcionamento da organização comum de mercado, de tal modo que possa dizer-se que uma parte da matéria ficou por regulamentar;

b) a segunda é a de existência de uma organização comum de mercado que comporte uma regulamentação circunstanciada e completa das matérias nela compreendidas.

9. Só no primeiro caso os Estados-membros poderiam, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, editar normas destinadas a obviar à abstenção das instituições da Comunidade, desde que compatíveis com os princípios da organização comum de mercado.

10. Não seria, todavia, esse o caso do Estado belga relativamente às normas de qualidade incluídas na organização comum do mercado das frutas e produtos hortícolas, cuja disciplina estaria fixada, de modo exaustivo, nas regras comunitárias.

11. C - a) Encontramos na jurisprudência do Tribunal elementos suficientes para decidir o litígio.

12. b) Inicialmente, o Tribunal concluiu de modo geral (5) que, "nos domínios cobertos por uma organização comum de mercado, especialmente quando esta organização é baseada num regime comum de preços, os Estados-membros não podem interferir, através de disposições nacionais adoptadas unilateralmente, no mecanismo de formação dos preços tal como resulta da organização comum".

13. c) Depois disso, o Tribunal, reconhecendo o carácter incompleto de algumas organizações comuns de mercado, admitiu a possibilidade de medidas nacionais supletivas, de execução ou de desenvolvimento, desde que respeitadas certas condições.

14. Assim, logo no acórdão de 23 de Janeiro de 1975, Van der Hulst (6), num processo em que estavam em causa certas contribuições cobradas pelas autoridades neerlandesas no sector do comércio de bolbos de flores, o Tribunal - embora tivesse considerado necessário examinar ainda os elementos constitutivos do mecanismo nacional de intervenção relativamente às normas comunitárias - reconheceu que um mecanismo como o que fora estabelecido pela regulamentação neerlandesa poderia contribuir efectivamente para a realização dos objectivos da organização comum de mercado (concretamente, para favorecer o escoamento racional da produção e assegurar a estabilidade do mercado). Mas, já no vigésimo quinto considerando do mesmo acórdão, o Tribunal fizera questão de salientar que "desde que a Comunidade tenha adoptado, ao abrigo do artigo 40.° do Tratado, uma regulamentação a estabelecer uma organização comum de mercado num determinado sector, os Estados-membros são obrigados a abster-se de qualquer medida que seja de molde a alterá-la ou a prejudicá-la". Idêntica prevenção foi formulada nos acórdãos Van den Hazel, de 18 de Maio de 1977 (7), Pigs Marketing Board, de 29 de Novembro de 1978 (8) e Pigs and Bacon Commission, de 26 de Junho de 1979 (9), bem como, mais tarde, no acórdão Jongeneel Kaas, de 7 de Fevereiro de 1983 (10).

15. No acórdão Amsterdam Bulb, de 2 de Fevereiro de 1977 (11), o Tribunal considerou que não era incompatível com o direito comunitário uma disposição neerlandesa, adoptada num domínio coberto por uma organização comum de mercado e prevendo a imposição de preços mínimos à exportação para países terceiros de certas variedades de bolbos diferentes daquelas para as quais a Comissão havia fixado preços mínimos no seu Regulamento n.° 369/75 (ponto 30).

16. É, no entanto, importante reter as condições em que o Tribunal o admitiu.

17. Em primeiro lugar, o Tribunal considerou que a medida em causa não derrogava o regime comunitário, não limitava o seu alcance e tendia a realizar a mesma finalidade (ponto 30).

18. Por outro lado, o Tribunal teve em conta: a) que nenhuma disposição comunitária proibia expressamente essa medida; b) que não era possível deduzir do conjunto da regulamentação comunitária que a Comissão tivesse implicitamente previsto que os produtos não cobertos fossem exportados aos preços livres de mercado; c) que, pelo contrário, as modalidades de aplicação do regime de preços mínimos aprovados pela Comissão permitiam inferir que os Estados-membros poderiam continuar a impor preços mínimos à exportação até que a Comissão tivesse decidido, à escala comunitária, impor, ela própria, tais preços.

19. Depois disso, no acórdão Jongeneel Kaas, o Tribunal admitiu que a existência de uma organização comum de mercado para o queijo, prevista no Regulamento n.° 804/68, não impedia os Estados-membros de adoptar, unilateralmente, dentro de certas condições (ver ponto 13, parte final do acórdão) uma regulamentação relativa à qualidade dos queijos produzidos no seu território, com vista a promover a venda de queijos e de produtos à base de queijo (ponto 16).

20. Fê-lo, contudo, perante uma organização comum de mercado que não incluía, na altura, qualquer regra relativa às denominações e à qualidade do queijo, nem qualquer sistema de intervenção para os queijos (ponto 9 do acórdão). Nestas condições, o Tribunal considerou que não era possível "deduzir do silêncio da regulamentação em causa, no domínio das denominações e da qualidade do queijo, que a Comunidade tenha decidido consciente e necessariamente impor aos Estados-membros, no referido sector, a obrigação de respeitar um sistema de liberdade absoluta de produção".

21. Igualmente no acórdão Prantl, de 13 de Março de 1984 (12), o Tribunal admitiu que, ao adoptar disposições relativas à protecção a conceder a uma certa forma de garrafas de vinho alsaciano, o legislador comunitário não tinha esgotado a competência em matéria de designação e apresentação dos vinhos que lhe havia conferido o artigo 54.°, n.° 1, do Regulamento n.° 337/79, do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1979, que instituiu a organização comum do mercado vitivinícola.

22. Por isso, de acordo com a mesma disposição, e enquanto não eram aprovadas normas comunitárias (para as quais estavam em curso negociações desde há alguns anos) os Estados-membros poderiam manter, em relação a outros tipos de garrafas de vinho as regras nacionais adoptadas, desde que não fossem contrárias aos artigos 30.° e seguintes do Tratado.

23. O Tribunal concluiu, pois, que a legislação comunitária não tinha atribuído uma exclusividade de protecção à referida garrafa de tipo alsaciano (ponto 16 do acórdão).

24. Fê-lo, aliás, depois de declarar, em termos gerais, que "sempre que uma regulamentação instituindo uma organização comum de mercado possa ser considerada como constitutiva de um sistema completo, os Estados-membros perdem toda a competência na matéria, ressalvadas as disposições especiais em contrário" (ponto 13).

25. Da mesma forma, foi perante lacunas do direito comunitário que, no acórdão Midden-Nederland, de 28 de Março de 1984 (13), o Tribunal considerou compatíveis com o artigo 2.° do Regulamento n.° 2777/75, do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que instituiu uma organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira, as prescrições nacionais que aprovaram normas de qualidade e de comercialização respeitantes às aves de capoeira abatidas e que estabeleceram as sanções para o seu incumprimento.

26. Com efeito, neste caso, estava-se perante uma omissão quase total do Conselho que, num sector regido desde 1967 por uma organização comum de mercado, não tinha ainda (ao contrário do que prescrevia o referido artigo 2.°) posto em vigor as regras indispensáveis ao funcionamento normal dessa organização; a própria Comissão, perante as resistências encontradas no Conselho, tinha retirado as propostas de regulamentação que havia apresentado (ponto 21 do acórdão).

27. Também aqui o Tribunal definiu as condições em que a intervenção dos Estados-membros seria admissível: as medidas a tomar só podem ter um carácter intercalar e provisório, uma vez que não derivam de uma competência própria dos Estados, mas do seu dever de cooperação à luz do artigo 5.° do Tratado (ponto 23); as disposições adoptadas ou mantidas devem ser compatíveis com os princípios da organização comum de mercado e não podem constituir um entrave à importação (pontos 24 a 27).

28. Finalmente, cite-se o acórdão proferido no processo 148/85, Marie-Louise Forest (14), em que o Tribunal considerou que as disposições do Regulamento n.° 2727/75, do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que instituiu a organização comum dos mercados no sector dos cereais, não se opunham à adopção, por um Estado-membro, de um sistema de contingentes de esmagamento de trigo respeitante unicamente ao consumo humano interno do Estado-membro em causa (ponto 15).

29. Mas tratava-se aí de um domínio, o da moagem, que o legislador comunitário não tinha regulamentado (ponto 14 do acórdão) e, além disso, o Tribunal pôde concluir que, no quadro daquele sistema, a quantidade total dos contingentes era de tal modo superior à necessária para cobrir o consumo interno que não constituía um factor de limitação da produção de trigo nem tinha um efeito desfavorável sobre a produtividade agrícola.

30. d) Muito diferente é o caso de que agora nos ocupamos.

31. Como sabemos, apenas alguns produtos hortícolas (quatro) são abrangidos pela obrigação "comunitária" de apor nas embalagens as menções do peso e do número de unidades ou de molhos, que a disposição nacional incriminada alargou à generalidade dos produtos.

32. Que não se trata aqui de uma lacuna resultante de falta de previsão do legislador é a própria jurisprudência do Tribunal que no-lo permite concluir.

33. Com efeito, no acórdão Apple and Pear, de 13 de Dezembro de 1983 (15), o Tribunal considerou que "a regulamentação que instituiu a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas comporta um sistema de normas de qualidade... que apresenta um carácter exaustivo", ficando os Estados-membros impedidos (salvo disposição em contrário) de adoptar unilateralmente disposições neste domínio (ponto 23), as quais só podem ser aprovadas segundo os processos comunitários estabelecidos.

34. Confirmando-o, o Tribunal declarou, no acórdão Association comité économique agricole régional, de 25 de Novembro de 1986 (processo 218/85, Recueil p. 3513), que "é contrário ao carácter exaustivo do sistema comunitário de normas de qualidade que disciplinas de triagem, calibragem, peso e apresentação, estabelecidas por organizações de produtores e relativas a produtos abrangidos pelo Regulamento n.° 1035/72, sejam tornadas obrigatórias para produtores não filiados nas organizações de produtores, uma vez que esta extensão não está prevista pelas disposições de direito comunitário sobre a matéria" (ponto 16).

35. Saliente-se que os regulamentos relativos a esta organização comum de mercado contêm, praticamente todos, regras detalhadas e anexos circunstanciados relativos às normas de qualidade para um grande número de produtos, incluindo designadamente as menções a figurar nas embalagens, pelo que não pode falar-se sequer de aparência de uma lacuna. Acontece, simplesmente, que as normas de qualidade para os vários produtos são diferentes.

36. Por outro lado, a Comissão prestou ao Tribunal explicações sobre a génese das normas comunitárias relativas às indicações a apor nas embalagens dos produtos de que se ocupa o presente processo. Delas resulta que a limitação a quatro dos produtos abrangidos decorre, de momento, de uma opção consciente e deliberada do legislador comunitário.

37. Constata-se, com efeito, que a Comissão, tendo pensado em estender as obrigações de indicação das características de peso e quantidade a outros produtos, abandonou o seu projecto por causa da forte oposição encontrada no Comité de Gestão das Frutas e Produtos Hortícolas. Tal oposição foi motivada pelas dificuldades que alguns Estados-membros encontravam em aceitar aquele alargamento devido à sobrecarga de trabalho de acondicionamento e aos riscos de contestação à chegada dos produtos ao destino, por causa da eventual perda de peso do produto durante o transporte.

38. Foi, portanto, em virtude de uma opção deliberada, e não por causa de uma omissão ocasional ou de um mero bloqueamento político, que a Comissão não alargou a outros as obrigações estabelecidas para quatro dos produtos incluídos na organização comum de mercados.

39. Por razões semelhantes - "a ausência de medidas visando, quando fosse caso disso, retirar produtos do mercado não é fruto de uma omissão ou da vontade de deixar medidas desta natureza à apreciação dos Estados-membros, mas a consequência de uma escolha deliberada de política económica" - o Tribunal declarou, no acórdão Van den Hazel, já citado, incompatíveis com o Regulamento n.° 123/67, que instituiu uma organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira, as medidas nacionais destinadas a contingentar o abate dessas aves.

40. Tratando-se de uma matéria atribuída à competência da Comunidade, não está ao alcance dos Estados-membros impor obrigações não previstas e dar, assim, origem a regulamentações díspares da mesma matéria.

41. D - Em face do que precede, não há sequer lugar a apreciar os argumentos do Governo belga tirados da lealdade das transacções e da protecção dos consumidores ou da aplicação por analogia da Directiva 79/112/CEE, do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros no que respeita à rotulagem e à apresentação dos géneros alimentares destinados ao consumidor final.

42. Para além de se tratar agora de embalagens que são, em regra, destinadas a ser usadas na fase de comércio por grosso, os argumentos avançados não valem contra as normas exaustivas da organização comum de mercado; a sua invocação mais pareceria ter, aliás, cabimento numa discussão sobre o artigo 30.° do Tratado, que a Comissão confirmou, por várias vezes, na audiência, não estar em causa.

43. E - Nesta conformidade, propomos ao Tribunal que declare que, ao aprovar e manter em vigor, no artigo 7.°, n.° 3, do decreto real de 12 de Janeiro de 1987, disposições que obrigam a apor, nas embalagens de produtos vendidos por junto, cultivados na Bélgica, a indicação do peso líquido mínimo e do número de unidades ou de molhos, exigências que a regulamentação comunitária só prevê para quatro produtos, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que sobre ele impendem em virtude do Tratado e em especial dos regulamentos que disciplinam a organização comum de mercado das frutas e produtos hortícolas, particularmente o Regulamento n.° 1035/72, do Conselho, de 18 de Maio de 1972, e o Regulamento n.° 23, também do Conselho, de 4 de Abril de 1962, bem como os Regulamentos n.° 58, de 15 de Junho de 1962, n.° 183/64, de 17 de Novembro de 1964, n.° 1641/71, de 27 de Julho de 1971 e n.° 778/83, de 30 de Março de 1983, todos da Comissão.

44. Em consequência, o Reino da Bélgica deverá ser condenado nas despesas do processo.

(1) - Moniteur belge de 16.2.1983.

(2) - JO L 118 de 20.5.1972, p. 1.

(3) - Respectivamente, JO 30 de 20.4.1962, p. 965; JO 56 de 7.7.1962, p. 1606; JO 192 de 25.11.1964, p. 321; JO L 172 de 31.7.1971, p. 1; JO L 86 de 31.3.1983, p. 14.

(4) - Acórdão de 7 de Fevereiro de 1984, processo 237/83, Jongeneel Kaas, Recueil p. 483, 502, ponto 13; acórdão de 28 de Março de 1984, processos apensos 47 e 48/83, Pluimveeslachterijen Midden-Nederland e Van Mient, Recueil, p. 1721.

(5) - Acórdão de 23 de Janeiro de 1975, processo 31/74, Galli, Recueil 1975, p. 47, 64, 66, vigésimo nono considerando e dispositivo n.° 1.

(6) - Processo 51/74, Recueil 1975, p. 79, 95, vigésimo oitavo e vigésimo nono considerandos.

(7) - Processo 111/76, Recueil 1977, p. 901, 908, décimo terceiro considerando.

(8) - Processo 83/78, Recueil 1978, p. 2347.

(9) - Processo 177/78, Recueil 1979, p. 2161, 2188, ponto 14.

(10) - Processo 237/83, Recueil 1984, p. 483, 501 e 502, ponto 12.

(11) - Processo 50/76, Recueil 1977, p. 137, 149, 150.

(12) - Processo 16/83, Recueil 1984, p. 1299, 1324 a 1326.

(13) - Recueil citado p. 1721, 1740, ponto 29.

(14) - Acórdão de 25 de Novembro de 1986, Colectânea p. 3449.

(15) - Processo 222/82, Recueil 1983, p. 4083, 4121, ponto 23.