Processo C‑33/04

Comissão das Comunidades Europeias

contra

Grão‑Ducado do Luxemburgo

«Incumprimento de Estado – Telecomunicações – Directiva 97/33/CE – Artigo 7.°, n.° 5 – Obrigação de verificação da conformidade dos sistemas de contabilização dos custos por um organismo independente competente e de publicação de uma declaração de conformidade – Directiva 98/10/CE – Artigo 18.°, n.os 1 e 2 – Aplicação incorrecta das medidas adoptadas relativamente ao controlo de conformidade do sistema de contabilização dos custos pela autoridade reguladora nacional e à publicação anual de uma declaração de conformidade – Admissibilidade – Interesse em agir – Procedimento pré‑contencioso – Direitos de defesa – Directivas 2002/19/CE, 2002/21/CE e 2002/22/CE – Disposições transitórias – Dever de os Estados‑Membros, durante o prazo de transposição de uma directiva, se absterem de adoptar disposições susceptíveis de comprometer seriamente o resultado prescrito por essa directiva – Ofertas de interligação de referência»

Conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs apresentadas em 2 de Junho de 2005

Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 8 de Dezembro de 2005

Sumário do acórdão

1. Acção por incumprimento – Objecto do litígio – Determinação durante o processo pré-contencioso – Alteração dos pedidos na acção – Admissibilidade – Requisitos

(Artigo 226.° CE)

2. Acção por incumprimento – Objecto do litígio – Determinação durante o processo pré‑contencioso – Adaptação devida a uma alteração no direito comunitário – Admissibilidade – Requisitos

(Artigo 226.° CE)

3. Acção por incumprimento – Direito de acção da Comissão – Exercício que não depende da existência de um interesse específico em agir – Exercício discricionário

(Artigo 226.° CE)

4. Acção por incumprimento – Processo pré-contencioso – Duração excessiva – Circunstância que só afecta a admissibilidade da acção no caso de violação dos direitos de defesa – Ónus da prova

(Artigo 226.° CE)

5. Aproximação das legislações – Sector das telecomunicações – Aplicação da oferta de rede aberta (ORA) à telefonia vocal e ao serviço universal de telecomunicações – Directiva 98/10 – Estado‑Membro que não verificou a conformidade dos sistemas de contabilização dos custos e não publicou uma declaração de conformidade – Aplicação incorrecta das medidas de controlo dos referidos sistemas de contabilização – Incumprimento

(Directivas 97/33, artigo 7.°, n.° 5, 98/10, artigo 18.°, n.os 1 e 2, 2002/21, artigo 27, e 2002/22, artigo 16.°, do Parlamento Europeu e do Conselho)

1. O objecto de uma acção por incumprimento intentada nos termos do artigo 226.° CE é delimitado pelo procedimento pré‑contencioso previsto nesta disposição, de forma que a acção deve basear‑se nos mesmos argumentos e fundamentos que o parecer fundamentado. Contudo, a exigência segundo a qual o objecto da acção intentada ao abrigo do artigo 226.° CE deve ser delimitado pelo procedimento pré‑contencioso previsto nesta disposição não pode ir ao ponto de exigir em todas as circunstâncias uma coincidência perfeita entre o teor das acusações constantes da notificação para cumprir, a parte decisória do parecer fundamentado e a petição inicial da acção, contanto que o objecto do litígio não seja ampliado ou alterado.

(cf. n.os 36, 37)

2. A existência de um incumprimento no quadro de uma acção intentada nos termos do artigo 226.° CE deve ser apreciada face à legislação comunitária em vigor no termo do prazo indicado pela Comissão ao Estado‑Membro em causa para dar cumprimento ao seu parecer fundamentado.

Todavia, quando uma alteração do direito comunitário intervém no decurso da fase pré‑contenciosa, é admissível que a Comissão procure obter a declaração da existência do incumprimento das obrigações que têm a sua origem na versão inicial de um acto comunitário, seguidamente alterado ou revogado, e que foram mantidas pelas novas disposições. Em contrapartida, o objecto do litígio não pode ser ampliado às obrigações decorrentes de novas disposições que não tenham equivalência na versão inicial do acto em questão, sem incorrer na violação das formalidades essenciais da regularidade do processo destinado a verificar o incumprimento.

(cf. n.os 43, 49)

3. No âmbito das competências que lhe são atribuídas pelo artigo 226.° CE, a Comissão não é obrigada a demonstrar a existência de interesse em agir. Com efeito, incumbe à Comissão velar oficiosamente e no interesse geral pela aplicação do direito comunitário pelos Estados‑Membros e obter a declaração da existência de eventuais incumprimentos das obrigações dele derivadas.

Por outro lado, é à Comissão que compete apreciar a oportunidade da propositura da acção contra um Estado‑Membro, indicar as disposições alegadamente violadas e escolher o momento em que dá início ao procedimento por incumprimento contra esse Estado, pelo que as considerações que determinam essa escolha não podem afectar a admissibilidade da acção. Quando a Comissão aprecia apenas a oportunidade da propositura e manutenção de uma acção por incumprimento, o Tribunal de Justiça está obrigado a apreciar se o incumprimento imputado existe ou não, sem que lhe compita pronunciar‑se sobre o exercício do poder de apreciação pela Comissão.

(cf. n.os 65‑67)

4. Se é verdade que a duração excessiva do procedimento pré‑contencioso é susceptível de consubstanciar um vício que torna inadmissível uma acção por incumprimento, resulta da jurisprudência que essa conclusão só é aplicável aos casos em que o comportamento da Comissão torne difícil refutar os seus argumentos, violando desse modo os direitos de defesa. Cabe ao Estado‑Membro interessado produzir prova de tal dificuldade.

(cf. n.° 76)

5. Não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33, relativa à interligação no sector das telecomunicações com o objectivo de assegurar o serviço universal e a interoperabilidade através da aplicação dos princípios da oferta de rede aberta (ORA), e do artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10, relativa à aplicação da oferta de rede aberta (ORA) à telefonia vocal e ao serviço universal de telecomunicações num ambiente concorrencial, conforme mantidas pelo artigo 27.° da Directiva 2002/21, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações electrónicas (directiva‑quadro), em conjugação com o artigo 16.° da Directiva 2002/22, relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações electrónicas, um Estado‑Membro que não cumpre as obrigações de verificar a conformidade dos sistemas de contabilização dos custos por um organismo independente competente e de publicar uma declaração de conformidade relativa aos anos de 1998 e 1999, nos termos do referido 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33, e que não aplica correctamente, na prática, as medidas relativas à verificação da conformidade do sistema de contabilização dos custos pela autoridade reguladora nacional ou por outro organismo competente, independente da organização das telecomunicações e aprovado por essa autoridade, para o ano de 2000, em conformidade com as disposições do artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10.

(cf. n.° 92, disp.)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)

8 de Dezembro de 2005 ( )

«Incumprimento de Estado – Telecomunicações – Directiva 97/33/CE – Artigo 7.°, n.° 5 – Obrigação de verificação da conformidade dos sistemas de contabilização dos custos por um organismo independente competente e de publicação de uma declaração de conformidade – Directiva 98/10/CE – Artigo 18.°, n.os 1 e 2 – Aplicação incorrecta das medidas adoptadas relativamente ao controlo de conformidade do sistema de contabilização dos custos pela autoridade reguladora nacional e à publicação anual de uma declaração de conformidade – Admissibilidade – Interesse em agir – Procedimento pré‑contencioso – Direitos de defesa – Directivas 2002/19/CE, 2002/21/CE e 2002/22/CE – Disposições transitórias – Dever de os Estados‑Membros, durante o prazo de transposição de uma directiva, se absterem de adoptar disposições susceptíveis de comprometer seriamente o resultado prescrito por essa directiva – Ofertas de interligação de referência»

No processo C‑33/04,

que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 29 de Janeiro de 2004,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por W. Wils e M. Shotter, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

contra

Grão‑Ducado do Luxemburgo, representado por M. Thill e S. Schreiner, na qualidade de agentes, assistidos por A. Verheyden e F. Bimont, avocats,

demandado,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),

composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris, G. Arestis (relator) e J. Klučka, juízes,

advogado‑geral: F. G. Jacobs,

secretário: H. von Holstein, secretário adjunto,

vistos os autos e após a audiência de 3 de Março de 2005,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 2 de Junho de 2005,

profere o presente

Acórdão

1 Na sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal que declare que:

– ao não cumprir as obrigações de verificar a conformidade dos sistemas de contabilização dos custos por um organismo independente competente e de publicar uma declaração de conformidade relativa aos anos de 1998 e 1999, em conformidade com o artigo 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Junho de 1997, relativa à interligação no sector das telecomunicações com o objectivo de assegurar o serviço universal e a interoperabilidade através da aplicação dos princípios da oferta de rede aberta (ORA) (JO L 199, p. 32), e

– ao não aplicar correctamente, na prática, as medidas adoptadas para transpor as disposições do artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro de 1998, relativa à aplicação da oferta de rede aberta (ORA) à telefonia vocal e ao serviço universal de telecomunicações num ambiente concorrencial (JO L 101, p. 24), no que respeita à verificação da conformidade do sistema de contabilização dos custos pela autoridade reguladora nacional ou por outro organismo competente, independente da organização das telecomunicações e aprovado por essa autoridade, bem como no que respeita à publicação anual de uma declaração de conformidade,

o Grão‑Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das referidas disposições dessas directivas.

Quadro jurídico

Regulamentação comunitária

Anterior quadro regulamentar

– Directiva 97/33

2 A Directiva 97/33 define, nos termos do seu artigo 1.°, um quadro regulamentar destinado a assegurar, na Comunidade Europeia, a interligação das redes de telecomunicações e, em particular, a interoperabilidade dos serviços, com vista a garantir uma oferta de serviço universal num ambiente de mercados abertos e concorrenciais. Nos termos do artigo 2.° dessa directiva, entende‑se por «interligação» a ligação física e lógica das redes de telecomunicações utilizadas por uma mesma organização ou por uma organização diferente de modo a permitir aos utilizadores de uma organização comunicarem com os utilizadores da mesma ou de outra organização ou acederem a serviços prestados por outra organização.

3 O artigo 7.° da referida directiva, intitulado «Princípios aplicáveis aos encargos de interligação e aos sistemas de contabilização dos custos», prevê o seguinte:

«1. Os Estados‑Membros assegurarão que o disposto nos n.os 2 a 6 seja aplicável às organizações que operam as redes públicas de telecomunicações e/ou os serviços de telecomunicações acessíveis ao público […] que tenham sido notificadas pelas autoridades reguladoras nacionais como tendo um poder de mercado significativo.

2. Os encargos de interligação seguirão os princípios da transparência e da orientação em função dos custos. A prova de que os encargos decorrem dos custos reais, incluindo uma taxa de compensação do investimento razoável, incumbe à organização que oferece a interligação às suas funcionalidades. As autoridades reguladoras nacionais podem pedir a uma organização que justifique plenamente os seus encargos de interligação e, quando adequado, exigir o ajustamento desses encargos. […]

3. As autoridades reguladoras nacionais assegurarão a publicação […] de uma oferta de interligação de referência. A oferta de interligação de referência incluirá a descrição das interligações oferecidas, discriminadas segundo componentes de acordo com as necessidades do mercado, bem como as respectivas condições de oferta, incluindo tarifas.

Poderão ser estabelecidas diferentes tarifas, termos e condições de interligação para diferentes categorias de organizações autorizadas a fornecer redes e serviços sempre que tais diferenças possam ser objectivamente justificadas com base no tipo de interligação fornecida e/ou nas condições nacionais de licenciamento relevantes. As autoridades reguladoras nacionais deverão assegurar que tais diferenças não dêem origem a distorções de concorrência e, em especial, que a organização aplique tarifas, termos e condições de interligação adequadas ao facultar a interligação com os seus próprios serviços ou aos das suas empresas filiais ou associadas […]

A autoridade reguladora nacional terá a possibilidade de impor alterações à oferta de interligação de referência sempre que tais alterações se justifiquem.

[…]

5. A Comissão elaborará […] recomendações sobre os sistemas de contabilidade de custos e separação de contas relativos à interligação. As autoridades reguladoras nacionais assegurarão que os sistemas de contabilização dos custos usados pelas organizações em causa sejam adequados à aplicação dos requisitos constantes do presente artigo e documentados de modo suficientemente pormenorizado, como indicado no anexo V.

As autoridades reguladoras nacionais assegurarão que, mediante pedido, seja apresentada ao requerente uma descrição do sistema de contabilização dos custos na qual sejam indicadas as principais categorias de custos e as regras aplicadas para a imputação destes últimos à interligação. A conformidade com o sistema de contabilização dos custos será verificada pela autoridade reguladora nacional ou outro organismo competente, independente da organização de telecomunicações e aprovado pela autoridade reguladora nacional. Será publicada anualmente uma declaração relativa à conformidade.

[…]»

4 O anexo V da Directiva 97/33 indica, a título de exemplo, alguns dos elementos que podem ser integrados no sistema de contabilização referido supra, ou seja, o método de referência para a contabilização dos custos, os elementos de custos incluídos na tarifa de interligação, os níveis e métodos de imputação de custos, nomeadamente o tratamento dos custos conjuntos e comuns, bem como as convenções contabilísticas.

5 Nos termos do artigo 23.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da referida directiva, os Estados‑Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para lhe dar cumprimento até 31 de Dezembro de 1997 e do facto informarão imediatamente a Comissão.

6 Em 8 de Abril de 1998, a Comissão adoptou, nos termos do artigo 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33, a Recomendação 98/322/CE relativa à interligação num mercado das telecomunicações liberalizado (Parte 2 – Separação de contas e contabilização dos custos) (JO L 141, p. 6).

– Directiva 98/10

7 A Directiva 98/10 tem por objecto, nos termos do seu artigo 1.°, a harmonização das condições de acesso e utilização, abertos e eficientes, das redes telefónicas públicas fixas e dos serviços telefónicos públicos fixos, num ambiente de mercados abertos e concorrenciais, de acordo com os princípios da oferta de rede aberta.

8 O artigo 17.° da referida directiva, intitulado «Princípios tarifários», prevê:

«1. Sem prejuízo das disposições específicas do artigo 3.° relativas à acessibilidade dos preços ou do disposto no n.° 6, as autoridades reguladoras nacionais garantirão que as organizações que oferecem serviços de telefonia vocal e que ou tenham poder de mercado significativo ou tenham sido designadas nos termos do artigo 5.° e tenham poder de mercado significativo cumpram o disposto no presente artigo.

2. As tarifas de utilização da rede telefónica pública fixa e dos serviços telefónicos públicos fixos respeitarão os princípios básicos da orientação em função dos custos […]

3. Sem prejuízo do n.° 3 do artigo 7.° da Directiva 97/33/CE ‘interligação’, as tarifas de acesso e utilização da rede telefónica pública fixa serão independentes do tipo de aplicação escolhido pelos utilizadores, salvo se estes solicitarem serviços ou facilidades diferentes.

4. As tarifas aplicadas às facilidades adicionais não incluídas na oferta de ligação, à rede telefónica pública fixa e aos serviços telefónicos públicos fixos deverão, de acordo com o direito comunitário, ser devidamente desagregadas, de modo a que o utilizador não tenha de pagar facilidades que não são necessárias para o serviço pedido.

5. As alterações das tarifas só entrarão em vigor decorrido um período adequado de pré‑aviso público, estabelecido pela autoridade reguladora nacional.

6. Sem prejuízo do artigo 3.° em matéria de acessibilidade dos preços, um Estado‑Membro pode autorizar a sua autoridade reguladora nacional a não aplicar os n.os 1, 2, 3, 4 ou 5 do presente artigo numa zona geográfica específica, se considerar que existe concorrência efectiva no mercado de serviços telefónicos públicos fixos.»

9 O artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10, intitulado «Princípios de contabilização dos custos», dispõe:

«1. Os Estados‑Membros garantirão que os sistemas de contabilização dos custos aplicados pelas organizações que, nos termos do artigo 17.°, tenham a obrigação de seguir o princípio da orientação em função dos custos no estabelecimento das suas tarifas sejam adequados à aplicação desse mesmo artigo e que a observância desses sistemas seja verificada por um organismo competente independente dessas organizações. As autoridades reguladoras nacionais garantirão que seja publicada anualmente uma declaração relativa àquela observância.

2. As autoridades reguladoras nacionais assegurarão que seja posta à sua disposição, quando pedida, uma descrição dos sistemas de contabilização dos custos referidos no n.° 1 que evidencie as principais categorias de custos e as regras para a imputação de custos ao serviço de telefonia vocal. As autoridades reguladoras nacionais comunicarão à Comissão, a pedido desta, informações sobre os sistemas de contabilização dos custos aplicados pelas organizações em causa.»

10 Nos termos do artigo 32.°, n.° 1, primeiro parágrafo, dessa directiva, os Estados‑Membros adoptarão as disposições necessárias para lhe dar cumprimento até 30 de Junho de 1998 e do facto informarão imediatamente a Comissão.

Novo quadro regulamentar aplicável às comunicações (NCR)

11 Em 7 de Março de 2002, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia adoptaram quatro directivas relativas ao novo quadro regulamentar aplicável às comunicações (a seguir «NCR»), ou seja, a Directiva 2002/19/CE, relativa ao acesso e interligação de redes de comunicações electrónicas e recursos conexos (directiva acesso) (JO L 108, p. 7), a Directiva 2002/20/CE, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações electrónicas (directiva autorização) (JO L 108, p. 21), a Directiva 2002/21/CE, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações electrónicas (directiva‑quadro) (JO L 108, p. 33), e a Directiva 2002/22/CE, relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações electrónicas (directiva serviço universal) (JO L 108, p. 51).

12 Os artigos 26.° e 28.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 2002/21 revogam, nomeadamente, as Directivas 97/33 e 98/10, com efeitos a partir de 25 de Julho de 2003.

13 A título de medidas transitórias, o artigo 27.°, primeiro parágrafo, da Directiva 2002/21 prevê que os Estados‑Membros manterão em vigor, nas suas legislações nacionais, todas as obrigações referidas no artigo 7.° da Directiva 2002/19 e no artigo 16.° da Directiva 2002/22, até ao momento em que a autoridade reguladora nacional se pronuncie a respeito dessas obrigações.

14 Os artigos 18.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Directiva 2002/19, 28.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Directiva 2002/21 e 38.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Directiva 2002/22 referem que os Estados‑Membros aprovarão e publicarão as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento às referidas directivas o mais tardar em 24 de Julho de 2003 e que desse facto informarão imediatamente a Comissão.

15 Nos termos dos artigos 19.° da Directiva 2002/19, 29.° da Directiva 2002/21 e 39.° da Directiva 2002/22, as mesmas directivas entram em vigor na data da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, no caso, em 24 de Abril de 2002.

– Directiva 2002/19

16 A Directiva 2002/19 prevê no seu artigo 7.°, intitulado «Revisão de obrigações anteriores em matéria de acesso e interligação», que:

«1. Os Estados‑Membros manterão todas as obrigações relativas ao acesso e interligação, impostas a empresas que fornecem redes de comunicações públicas e/ou serviços que estejam em vigor antes da data de entrada em vigor da presente directiva ao abrigo dos artigos 4.°, 6.°, 7.°, 8.°, 11.°, 12.° e 14.° da Directiva 97/33/CE, do artigo 16.° da Directiva 98/10/CE e dos artigos 7.° e 8.° da Directiva 92/44/CEE [do Conselho, de 5 de Junho de 1992, relativa à aplicação da oferta de uma rede aberta às linhas alugadas (JO L 165, p. 27)], até que essas obrigações sejam revistas e uma decisão seja tomada em conformidade com o disposto no n.° 3.

[…]

3. Os Estados‑Membros assegurarão que, logo que possível após a entrada em vigor da presente directiva, e depois periodicamente, as autoridades reguladoras nacionais efectuem uma análise do mercado, em conformidade com o artigo 16.° da Directiva 2002/21/CE (directiva‑quadro), a fim de determinar a manutenção, alteração ou supressão dessas obrigações. As partes afectadas por essa alteração ou supressão de obrigações serão informadas do facto com antecedência adequada.»

– Directiva 2002/22

17 O artigo 16.° da referida directiva, intitulado «Revisão das obrigações», prevê:

«1. Os Estados‑Membros devem manter todas as obrigações em matéria de:

a) Tarifas de retalho para a oferta de acesso e utilização da rede telefónica pública nos termos do artigo 17.° da Directiva 98/10/CE […]

b) Selecção ou pré‑selecção de operadores, nos termos da Directiva 97/33/CE […]

[…]

até se efectuar uma revisão e se tomar uma decisão em conformidade com o procedimento previsto no n.° 3 do presente artigo.

[…]

3. Os Estados‑Membros assegurarão que, logo que possível após a entrada em vigor da presente directiva e a partir daí periodicamente, as autoridades reguladoras nacionais efectuem uma análise do mercado […], a fim de determinar se se devem manter, alterar ou suprimir as obrigações relativas aos mercados retalhistas. […]»

Regulamentação nacional

18 Os artigos 16.°, n.° 4, do Regulamento grão‑ducal, de 22 de Dezembro de 1997, que estabelece as condições do caderno de encargos para o estabelecimento e a exploração de redes fixas de telecomunicações (Mém. A 1997, p. 3308), 22.°, n.° 5, do Regulamento grão‑ducal, de 22 de Dezembro de 1997, que estabelece as condições do caderno de encargos para o estabelecimento e a exploração de redes fixas de telecomunicações e de serviços de telefonia (Mém. A 1997, p. 3313), e 16.°, n.° 3, do Regulamento grão‑ducal, de 2 de Julho de 1998, que estabelece as condições do caderno de encargos para a exploração de serviços de telefonia (Mém. A 1998, p. 976), na versão alterada pelo Regulamento grão‑ducal de 18 de Abril de 2001 (Mém. A 2001, p. 1114, a seguir «Regulamento grão‑ducal de 18 de Abril de 2001»), contêm uma disposição idêntica redigida do seguinte modo:

«A conformidade dos sistemas é controlada e certificada por um organismo competente independente do explorador. O certificado é objecto de publicação anual no relatório de actividades do explorador.»

Fase pré‑contenciosa

19 Depois de ter comunicado à Comissão a Lei de 21 de Março de 1997 relativa às telecomunicações (Mém. A, 1997, p. 761) que, nomeadamente, criou, a partir de 2 de Junho de 1997, uma autoridade reguladora das telecomunicações denominada «Institut luxembourgeois des télécommunications» (a seguir «ILT»), transformado posteriormente no «Institut luxembourgeois de régulation» (a seguir «ILR»), as autoridades luxemburguesas, por ofícios de 23 de Janeiro e 10 de Julho de 1998, notificaram os três referidos Regulamentos grão‑ducais de 22 de Dezembro de 1997 e 2 de Julho de 1998. Segundo essas autoridades, os referidos regulamentos visavam, nomeadamente, transpor as Directivas 97/33 e 98/10.

20 Por ofício de 9 de Março de 2000, a Comissão alertou essas autoridades para as exigências do quadro regulamentar comunitário aplicável em matéria de telecomunicações e, em particular, para os princípios orientadores em função dos custos e da transparência das tarifas de telecomunicações. A este respeito, solicitou, designadamente, informações relativas aos sistemas de contabilização dos custos, exigidas pelos artigos 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33 e 18.°, n.° 2, da Directiva 98/10, à identidade, eventualmente, do organismo competente referido nos artigos 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33 e 18.°, n.° 1, da Directiva 98/10 e uma cópia do certificado de conformidade anual publicado relativo à contabilidade de 1998 e, se disponível, relativo à contabilidade de 1999.

21 Por ofício de 8 de Junho de 2000, as autoridades luxemburguesas responderam ao referido ofício.

Directiva 97/33

22 A Comissão enviou ao Governo luxemburguês, em 30 de Abril de 2001, uma notificação para cumprir na qual referia que o Grão‑Ducado do Luxemburgo não havia cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33 no que respeita à verificação da conformidade do sistema de contabilização dos custos pela autoridade reguladora nacional ou por outro organismo competente independente. Além disso, segundo a Comissão, as medidas comunicadas não eram suficientemente claras no que diz respeito à publicação anual de um certificado de conformidade e, de qualquer modo, a publicação anual desse certificado não tinha sido feita.

23 Na sua resposta de 13 de Julho de 2001, as autoridades luxemburguesas comunicaram o Regulamento grão‑ducal de 18 de Abril de 2001 e esclareceram que, tendo sido as disposições desse regulamento relativas ao certificado e à publicação da conformidade do sistema de contabilização dos custos adoptadas para produzir efeitos a partir de 6 de Maio de 2001, os primeiros certificados de conformidade seriam publicados com os relatórios anuais dos operadores notificados nunca antes do exercício de 2000 e o mais tardar no exercício de 2001.

24 Depois de ter analisado o referido regulamento, a Comissão emitiu, em 21 de Março de 2002, um parecer fundamentado (a seguir «parecer fundamentado de 21 de Março de 2002») em que declarava que o Grão‑Ducado do Luxemburgo não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33 no que respeita, por um lado, à verificação da conformidade do sistema de contabilização dos custos pela autoridade reguladora nacional ou por outro organismo competente independente e, por outro, à publicação anual de um certificado de conformidade relativo aos anos de 1998 e 1999. A Comissão convidou ainda este Estado‑Membro a adoptar as medidas necessárias para dar cumprimento ao referido parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua recepção.

25 Na sua resposta de 17 de Maio de 2002, as autoridades luxemburguesas mantiveram a sua posição segundo a qual a obrigação de certificação e de publicação referida no artigo 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33 já havia sido cumprida através do Regulamento grão‑ducal de 18 de Abril de 2001. Nesse mesmo ofício, foi recordado que as disposições desse regulamento não tinham efeitos retroactivos.

Directiva 98/10

26 Em 21 de Março de 2002, a Comissão dirigiu ao Governo luxemburguês uma notificação para cumprir em que declarava que o Grão‑Ducado do Luxemburgo não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33 e 18.°, n.° 1, da Directiva 98/10. Segundo afirma, nenhum controlo de conformidade do sistema de contabilização dos custos tinha ainda sido efectuado e nenhuma declaração ou certificado de conformidade tinha ainda sido publicada na contabilidade do exercício de 2000.

27 Na sua resposta de 28 de Maio de 2002, as autoridades luxemburguesas recordaram uma vez mais que o Regulamento grão‑ducal de 18 de Abril de 2001 passou a prever o controlo de conformidade do sistema de contabilização dos custos por uma autoridade reguladora nacional ou uma autoridade independente competente e a publicação anual da declaração de conformidade.

28 Uma vez que essas informações não satisfizeram a Comissão, esta emitiu, em 11 de Julho de 2003, um parecer fundamentado (a seguir «parecer fundamentado de 11 de Julho de 2003») em que acusava o Grão‑Ducado do Luxemburgo de não ter aplicado correctamente, na prática, as medidas adoptadas para transpor as disposições do artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10 no que respeita, por um lado, ao controlo da conformidade do sistema de contabilização dos custos pela autoridade reguladora nacional ou por outra entidade competente, independente da organização das telecomunicações e aprovado pela autoridade reguladora nacional, e, por outro, à publicação anual de uma declaração de conformidade. A Comissão convidou, além disso, este Estado‑Membro a adoptar as medidas necessárias para dar cumprimento ao referido parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua recepção.

29 Na sua resposta de 1 de Outubro de 2003, as autoridades luxemburguesas insistiram no facto de o Regulamento grão‑ducal de 18 de Abril de 2001 ter transposto as disposições dos artigos 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33 e 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10. Além disso, comunicaram o relatório sobre as directrizes relativas à contabilização separada preparado pelo IRL e publicado em 6 de Maio de 2002. Essas autoridades concluíram a sua resposta do seguinte modo:

«Pela leitura do recente relatório de actividades da Entreprise des Postes et Télécommunications [EPT], a entidade reguladora verificou que o certificado exigido pela regulamentação não foi emitido. [O ILR] acaba, pois, de dirigir à empresa uma notificação para que cumpra as suas obrigações e recorrerá, sendo caso disso, à aplicação de sanções administrativas por incumprimento das obrigações regulamentares pertinentes.»

30 Não satisfeita com esta resposta nem com a contida no ofício de 17 de Maio de 2002, a Comissão decidiu intentar a presente acção.

31 No acórdão de 10 de Março de 2005, Comissão/Luxemburgo (C‑236/04, não publicado na Colectânea), o Tribunal de Justiça declarou que, ao não adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento às Directivas 2002/19 a 2002/22, o Grão‑Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessas directivas.

Pedidos das partes

32 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

– declarar que o Grão‑Ducado do Luxemburgo, ao não cumprir as obrigações de verificar a conformidade dos sistemas de contabilização dos custos por um organismo independente competente e de publicar uma declaração de conformidade relativa aos anos de 1998 e 1999, nos termos do artigo 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva;

– declarar que o Grão‑Ducado do Luxemburgo, ao não aplicar correctamente, na prática, as medidas relativas ao controlo da conformidade do sistema de contabilização dos custos pela autoridade reguladora nacional ou por outro organismo competente, independente da organização das telecomunicações e aprovado pela autoridade reguladora nacional, em conformidade com as disposições do artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.

33 O Governo luxemburguês conclui pedindo que o Tribunal se digne:

– a título principal, julgar a acção inadmissível;

– a título subsidiário, julgar a acção improcedente;

– condenar a Comissão nas despesas.

Quanto à acção

Quanto à admissibilidade

34 O Governo luxemburguês suscita, na sua contestação, dois fundamentos de inadmissibilidade. O primeiro é relativo à falta de interesse em agir da Comissão e, o segundo, à violação dos direitos de defesa no âmbito do procedimento pré‑contencioso.

35 Antes de apreciar as referidas questões prévias, importa pronunciarmo‑nos, a título preliminar, sobre o objecto da presente acção.

36 De acordo com jurisprudência assente, o objecto de uma acção por incumprimento intentada nos termos do artigo 226.° CE é delimitado pelo procedimento pré‑contencioso previsto nesta disposição, de forma que a acção deve basear‑se nos mesmos argumentos e fundamentos que o parecer fundamentado (v. acórdão de 16 de Junho de 2005, Comissão/Itália, C‑456/03, ainda não publicado na Colectânea, n.° 35, e a jurisprudência aí referida).

37 Contudo, a exigência segundo a qual o objecto da acção intentada ao abrigo do artigo 226.° CE deve ser delimitado pelo procedimento pré‑contencioso previsto nesta disposição não pode ir ao ponto de exigir em todas as circunstâncias uma coincidência perfeita entre o teor das acusações constantes da notificação para cumprir, a parte decisória do parecer fundamentado e a petição inicial da acção, contanto que o objecto do litígio não seja ampliado ou alterado (v. acórdãos Comissão/Itália, já referido, n.° 39, e de 14 de Julho de 2005, Comissão/Alemanha, C‑433/03, ainda não publicado na Colectânea, n.° 28).

38 No que diz respeito à Directiva 97/33, no parecer fundamentado de 21 de Março de 2002, a Comissão acusa o Grão‑Ducado do Luxemburgo de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.°, n.° 5, desta directiva, relativamente aos anos de 1998 e 1999. Esta acusação é idêntica à primeira acusação constante da petição inicial.

39 Assim sendo, há que declarar que o incumprimento relativo à Directiva 97/33 diz respeito à violação das obrigações que incumbem ao Grão‑Ducado do Luxemburgo por força do artigo 7.°, n.° 5, desta directiva relativamente aos anos de 1998 e 1999.

40 No que diz respeito à Directiva 98/10, no parecer fundamentado de 11 de Julho de 2003, a Comissão acusa o Grão‑Ducado do Luxemburgo de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 18.°, n.os 1 e 2, desta directiva, sem especificar o período de referência. No referido parecer, foi também mencionado que «até à data não [tinha sido] efectuado nenhum controlo de conformidade». Na sua petição, a Comissão faz a mesma acusação também sem determinar o período relativamente ao qual acusa este Estado‑Membro de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força das disposições do referido artigo.

41 Há que esclarecer, porém, que o enunciado das acusações no parecer fundamentado e na petição da Comissão não legitima a conclusão segundo a qual o alegado incumprimento se refere a todo o período compreendido entre 1998 – ano da entrada em vigor da Directiva 98/10 – e 2002 – último ano anterior ao parecer fundamentado. Com efeito, resulta claramente do procedimento pré‑contencioso, designadamente da notificação para cumprir de 21 de Março de 2002, que o incumprimento é relativo, no essencial, ao ano de 2000. Nestas condições, e na falta de outra indicação a este respeito, o objecto da acção relativo à Directiva 98/10 não pode ir além do que ficou definido na referida notificação para cumprir.

Quanto à falta de interesse em agir

42 O Governo luxemburguês alega, em primeiro lugar, que a presente acção é inadmissível uma vez que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 11 de Julho de 2003, o incumprimento já não se verificava pois a Directiva 98/10 já não estava em vigor. Quanto à Directiva 97/33, o legislador comunitário já tinha adoptado o NCR antes do envio do parecer fundamentado de 21 de Março de 2002. Além disso, no dia em que foi intentada a presente acção, o incumprimento já tinha cessado porque, nessa data, o prazo previsto para a transposição do NCR tinha expirado. Quanto à jurisprudência segundo a qual, quando ocorre uma alteração do direito comunitário no decurso da fase pré‑contenciosa, é admissível que a Comissão procure obter a declaração da existência do incumprimento das obrigações que têm a sua origem na versão inicial de um acto comunitário, seguidamente alterado ou revogado, e que foram mantidas pelas novas disposições (acórdão de 12 de Junho de 2003, Comissão/Itália, C‑363/00, Colect., p. I‑5767, n.° 22), o Governo luxemburguês alega que a mesma não é aplicável no caso em apreço.

43 A este respeito, há que recordar que, de acordo com a jurisprudência, a existência de um incumprimento no quadro de uma acção intentada nos termos do artigo 226.° CE deve ser apreciada face à legislação comunitária em vigor no termo do prazo indicado pela Comissão ao Estado‑Membro em causa para dar cumprimento ao seu parecer fundamentado (v. acórdãos de 10 de Setembro de 1996, Comissão/Alemanha, C‑61/94, Colect., p. I‑3989, n.° 42; de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, C‑365/97, Colect., p. I‑7773, n.° 32, e de 12 de Junho de 2003, Comissão/Itália, já referido, n.° 21).

44 No que diz respeito à Directiva 97/33, no parecer fundamentado de 21 de Março de 2002, a Comissão convidou o Grão‑Ducado do Luxemburgo a dar cumprimento, no prazo de dois meses a contar da recepção desse parecer, às obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 7.°, n.° 5, dessa directiva, em particular às relativas à verificação da conformidade do sistema de contabilização dos custos pela autoridade reguladora nacional ou outro organismo competente independente e à publicação anual de um certificado de conformidade para os anos de 1998 e 1999.

45 Tendo a Directiva 97/33 sido revogada pela Directiva 2002/21 com efeitos a partir de 25 de Julho de 2003, é manifesto que as acusações invocadas pela Comissão no âmbito da presente acção são relativas a uma legislação comunitária que estava ainda em vigor no termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 21 de Março de 2002.

46 Assim sendo, os argumentos invocados, no caso vertente, pelo demandado não podem servir de base à inadmissibilidade da presente acção, na medida em que esta é relativa ao incumprimento das obrigações decorrentes do artigo 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33, ainda não transposta pelo Grão‑Ducado do Luxemburgo no termo do prazo fixado no referido parecer fundamentado.

47 No que diz respeito à Directiva 98/10, no parecer fundamentado de 11 de Julho de 2003, a Comissão convidou o Grão‑Ducado do Luxemburgo a dar cumprimento, no prazo de dois meses a contar da recepção desse parecer, às obrigações que lhe incumbem por força das disposições do artigo 18.°, n.os 1 e 2, desta directiva, em particular às relativas, por um lado, ao controlo da conformidade do sistema de contabilização dos custos pela autoridade reguladora nacional ou outra entidade competente, independente da organização das telecomunicações e aprovado pela autoridade reguladora nacional, e, por outro, à publicação anual de uma declaração de conformidade. Como foi referido no n.° 41 do presente acórdão, o alegado incumprimento é relativo ao ano de 2000.

48 É manifesto que o incumprimento relativo à Directiva 98/10 não diz respeito a disposições em vigor no termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 11 de Julho de 2003. Com efeito, esta directiva foi revogada pela Directiva 2002/21 com efeitos a partir de 25 de Julho de 2003, ou seja, catorze dias depois de a Comissão ter emitido esse parecer fundamentado. Esta revogação, assim, ocorreu dentro do prazo de dois meses fixado ao Grão‑Ducado do Luxemburgo para dar cumprimento às suas obrigações decorrentes das disposições do artigo 18.°, n.os 1 e 2, da referida directiva.

49 Todavia, há que observar que, de acordo com a jurisprudência, embora os pedidos contidos na petição não possam em princípio ser ampliados para além dos incumprimentos alegados nas conclusões do parecer fundamentado e na carta de notificação de incumprimento, não é menos exacto que, quando uma alteração do direito comunitário intervém no decurso da fase pré‑contenciosa, é admissível que a Comissão procure obter a declaração da existência do incumprimento das obrigações que têm a sua origem na versão inicial de um acto comunitário, seguidamente alterado ou revogado, e que foram mantidas pelas novas disposições. Em contrapartida, o objecto do litígio não pode ser ampliado às obrigações decorrentes de novas disposições que não tenham equivalência na versão inicial do acto em questão, sem incorrer na violação das formalidades essenciais da regularidade do processo destinado a verificar o incumprimento (v. acórdão de 12 de Junho de 2003, Comissão/Itália, já referido, n.° 22).

50 Tendo a adopção do NCR ocorrido no decurso da fase pré‑contenciosa, há que analisar se as obrigações relativas à observância do sistema de contabilização dos custos e à publicação anual de um certificado de conformidade impostas pelo artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10, que foi revogada, foram mantidas pelas disposições pertinentes do NCR.

51 A este respeito, há que recordar que, em conformidade com os artigos 26.° e 28.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 2002/21, a Directiva 98/10 foi revogada com efeitos a partir de 25 de Julho de 2003. Todavia, nos termos do artigo 27.° da Directiva 2002/21, os Estados‑Membros mantêm em vigor, nas suas legislações nacionais, todas as obrigações referidas nos artigos 7.° da Directiva 2002/19 e 16.° da Directiva 2002/22 até ao momento em que a autoridade reguladora nacional se pronuncie a respeito dessas obrigações.

52 Quanto ao artigo 7.°, n.° 1, da Directiva 2002/19, este dispõe que os Estados‑Membros mantêm todas as obrigações relativas ao acesso especial à rede existentes anteriormente aplicáveis, nomeadamente, nos termos do artigo 16.° da Directiva 98/10.

53 Quanto ao artigo 16.°, n.° 1, da Directiva 2002/22, esta disposição prevê, por sua vez, que os Estados‑Membros devem manter todas as obrigações, nomeadamente, em matéria de tarifas de retalho para a oferta de acesso e utilização da rede telefónica pública nos termos do artigo 17.° da Directiva 98/10. Este último artigo é relativo ao princípio da orientação das tarifas em função dos custos.

54 Consequentemente, o artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10, relativo aos princípios de contabilização dos custos, objecto do segundo pedido no âmbito da presente acção, não é formalmente visado pelas referidas disposições do NCR.

55 Não é menos exacto que a não referência, no caso em apreço, ao artigo 18.° da Directiva 98/10 no artigo 16.° da Directiva 2002/22 não é susceptível de subtrair os Estados‑Membros às obrigações que lhes incumbem por força do referido artigo 18.°

56 A este respeito, há que observar, com efeito, que não resulta da Directiva 2002/22 que o legislador comunitário tenha pretendido, com as medidas transitórias, só manter em vigor as obrigações decorrentes do artigo 17.° da Directiva 98/10 relativas à orientação das tarifas em função dos custos, e não as que se referem ao sistema de contabilização dos custos.

57 Pelo contrário, e como resulta das remissões para o artigo 17.° da Directiva 98/10 efectuadas expressamente pelo seu artigo 18.°, as obrigações decorrentes de ambos os artigos devem ser levadas em conta de modo conjunto, havendo uma ligação estreita entre o princípio da orientação das tarifas em função dos custos e o sistema de contabilização desses mesmos custos.

58 Resulta das considerações precedentes que se deve considerar que as obrigações que incumbem aos Estados‑Membros decorrentes do artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10 foram mantidas em vigor pelas disposições pertinentes do NCR.

59 A este respeito, o Grão‑Ducado do Luxemburgo alegou na audiência que o regime transitório previsto no NCR é relativo às obrigações decorrentes das legislações nacionais e não das disposições controvertidas da Directiva 98/10. Nestas condições, este Estado‑Membro considera que, na falta de medidas nacionais que transponham as obrigações do artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10 para o ano em causa, ou seja, o ano de 2000, as medidas transitórias previstas pelo NCR não são pertinentes para apreciar a admissibilidade do segundo pedido da presente acção.

60 Esta alegação não procede. Ao reconhecer, no essencial, não ter transposto relativamente ao ano de 2000 o artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10, o Grão‑Ducado do Luxemburgo não pode invocar o seu próprio incumprimento das obrigações que lhe incumbiam por força do anterior quadro regulamentar em matéria de telecomunicações para se subtrair a essas mesmas obrigações através das medidas transitórias previstas pelo NCR.

61 Nestas condições, há que concluir que não se pode considerar que o enunciado da acusação relativo às disposições do artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10 feito no parecer fundamentado e no segundo pedido da presente acção pretende ampliar o objecto do litígio a obrigações decorrentes das disposições dessa directiva que não foram mantidas em vigor pelo NCR.

62 Assim sendo, no que diz respeito às disposições da referida directiva, o objecto do litígio não foi ampliado a ponto de afectar a regularidade do presente processo de incumprimento.

63 Por conseguinte, a acção deve igualmente ser declarada admissível na parte em que se refere ao incumprimento das obrigações que incumbem ao Grão‑Ducado do Luxemburgo por força das disposições do artigo 18, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10.

64 Em segundo lugar, esse Estado‑Membro alega que o incumprimento que lhe apontam não passa, no essencial, de um incumprimento puramente formal, destinado a obter a sua condenação de princípio. Além disso, a instauração da acção no processo Comissão/Luxemburgo, já referido, torna inútil a manutenção da presente acção e demonstra que a actuação da Comissão no presente processo é apenas motivada pelo seu desejo de obter uma condenação de princípio pelo Tribunal de Justiça por um incumprimento que provavelmente cessou.

65 Estes argumentos não podem ser acolhidos. Resulta de jurisprudência assente que, no âmbito das competências que lhe são atribuídas pelo artigo 226.° CE, a Comissão não é obrigada a demonstrar a existência de interesse em agir. Com efeito, incumbe à Comissão velar oficiosamente e no interesse geral pela aplicação do direito comunitário pelos Estados‑Membros e obter a declaração da existência de eventuais incumprimentos das obrigações dele derivadas, tendo como objectivo a sua cessação (v. acórdãos de 1 de Fevereiro de 2001, Comissão/França, C‑333/99, Colect., p. I‑1025, n.° 23, e de 2 de Junho de 2005, Comissão/Grécia, C‑394/02, ainda não publicado na Colectânea, n.os 14 e 15, e a jurisprudência aí referida).

66 Por outro lado, é à Comissão que compete apreciar a oportunidade da propositura da acção contra um Estado‑Membro, indicar as disposições alegadamente violadas e escolher o momento em que dá início ao procedimento por incumprimento contra esse Estado, pelo que as considerações que determinam essa escolha não podem afectar a admissibilidade da acção (acórdãos de 1 de Junho de 1994, Comissão/Alemanha, C‑317/92, Colect., p. I‑2039, n.° 4; de 18 de Junho de 1998, Comissão/Itália, C‑35/96, Colect., p. I‑3851, n.° 27, e Comissão/França, já referido, n.° 24).

67 Por último, há que recordar que, quando a Comissão aprecia apenas a oportunidade da propositura e manutenção de uma acção por incumprimento, o Tribunal de Justiça está obrigado a apreciar se o incumprimento imputado existe ou não, sem que lhe compita pronunciar‑se sobre o exercício do poder de apreciação pela Comissão (v. acórdão de 13 de Junho de 2002, Comissão/Espanha, C‑474/99, Colect., p. I‑5293, n.° 25).

68 Assim, resulta das considerações precedentes que o primeiro fundamento de inadmissibilidade relativo à falta de interesse em agir da Comissão deve ser julgado improcedente.

Quanto à violação dos direitos de defesa no âmbito da fase pré‑contenciosa

69 O Governo luxemburguês alega, em primeiro lugar, que a Comissão fez referência pela primeira vez às disposições transitórias do NCR na sua petição inicial e que essas disposições constituem um novo fundamento jurídico dos alegados incumprimentos. Com efeito, por um lado, existem diferenças substanciais entre o anterior quadro regulamentar e o NCR e, por outro, as disposições transitórias não têm a sua fonte no anterior quadro regulamentar e não podem, de qualquer modo, servir para impor aos operadores novas obrigações diferentes das existentes. Assim, as disposições em causa deviam ter sido invocadas durante a fase pré‑contenciosa de modo a permitir a esse governo apresentar as suas observações nos prazos e formas prescritos nas notificações para cumprir e pareceres fundamentados. Não tendo observado estas exigências mínimas, a Comissão ampliou ilegalmente o objecto do presente litígio a nova matéria de direito, violando os direitos de defesa e, consequentemente, a acção deve ser declarada inadmissível na sua totalidade.

70 Há que recordar que a fase pré‑contenciosa tem por objectivo dar ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de dar cumprimento às suas obrigações decorrentes do direito comunitário ou apresentar utilmente os seus argumentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão. A regularidade deste procedimento constitui assim uma garantia essencial consagrada pelo Tratado CE para assegurar a protecção dos direitos do Estado‑Membro em causa. Só quando esta garantia é respeitada é que o processo contraditório no Tribunal de Justiça lhe pode permitir decidir se esse Estado‑Membro não cumpriu efectivamente as obrigações cuja violação é invocada pela Comissão (v. acórdão de 5 de Junho de 2003, Comissão/Itália, C‑145/01, Colect., p. I‑5581, n.° 17, e a jurisprudência aí referida).

71 Para que os argumentos invocados pelo Governo luxemburguês fossem pertinentes à luz da observância dos direitos de defesa, seria necessário que os incumprimentos alegados pela Comissão se baseassem nas disposições do NCR que impõem novas obrigações aos Estados‑Membros. Ora, manifestamente, não é o caso no presente processo.

72 Com efeito, há que declarar que, relativamente às disposições do artigo 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33, o alegado incumprimento refere‑se aos anos de 1998 e 1999, isto é, a data anterior à adopção do NCR.

73 Quanto às disposições do artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10, há que recordar que a revogação desta directiva com efeitos a partir de 25 de Julho de 2003 não subtrai o Grão‑Ducado do Luxemburgo às obrigações que lhe incumbem por força das referidas disposições dessa directiva, como foi referido nos n.os 55 a 61 do presente acórdão.

74 Em segundo lugar, o Governo luxemburguês defende que a Comissão não agiu em tempo útil para obter a declaração de que o Grão‑Ducado do Luxemburgo não tinha cumprido a sua obrigação de transpor as Directivas 97/33 e 98/10 antes que as suas disposições fossem revogadas pelo NCR e que não invocou a existência de circunstâncias que a tivessem impedido de concluir em tempo útil a fase pré‑contenciosa.

75 O referido governo, portanto, no essencial, censura à Comissão uma duração excessiva da fase pré‑contenciosa que afectou os seus direitos de defesa.

76 Se é verdade que a duração excessiva do procedimento pré‑contencioso é susceptível de consubstanciar um vício que torna inadmissível uma acção por incumprimento, resulta da jurisprudência que essa conclusão só é aplicável aos casos em que o comportamento da Comissão torne difícil refutar os seus argumentos, violando desse modo os direitos de defesa, e que cabe ao Estado‑Membro interessado produzir prova de tal dificuldade (v. acórdão de 12 de Maio de 2005, Comissão/Bélgica, C‑287/03, Colect., p. I‑3761, n.° 14, e a jurisprudência aí referida).

77 Há que observar, no caso vertente, que o Grão‑Ducado do Luxemburgo não invocou nenhum argumento específico susceptível de demonstrar que a duração excessiva da fase pré‑contenciosa, designadamente, o prazo decorrido entre as suas respostas aos pareceres fundamentados e a instauração da acção no Tribunal, afectou o exercício dos seus direitos de defesa. Com efeito, na sua contestação, o Governo luxemburguês limitou‑se a insurgir‑se contra a possibilidade de que dispõe a Comissão de decidir da propositura e manutenção de uma acção por incumprimento.

78 Tendo em conta as considerações precedentes, também deve ser negado provimento ao segundo fundamento de inadmissibilidade relativo à violação dos direitos de defesa no âmbito do procedimento pré‑contencioso e, consequentemente, a acção da Comissão deve ser julgada admissível.

Quanto ao mérito

79 A Comissão acusa o Grão‑Ducado do Luxemburgo de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33 e 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10.

80 O Governo luxemburguês alega, em primeiro lugar, que a aplicação, no caso em apreço, do acórdão de 18 de Dezembro de 1997, Inter‑Environnement Wallonie (C‑129/96, Colect., p. I‑7411), permitiria não acolher as acusações da Comissão. Com efeito, a transposição das obrigações decorrentes das Directivas 97/33 e 98/10 era susceptível de comprometer seriamente a aplicação do NCR, tendo em conta as diferenças significativas existentes entre as referidas directivas, por um lado, e o NCR, por outro.

81 Este argumento parte de uma premissa errada. Com efeito, as acusações invocadas pela Comissão no âmbito do presente processo são relativas a um período anterior e não posterior à data de adopção do NCR, ou seja, 24 de Abril de 2002. Efectivamente, a Comissão censura ao Grão‑Ducado do Luxemburgo não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força, por um lado, do artigo 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33 relativamente aos anos de 1998 e 1999 e, por outro, do artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10 relativamente ao ano de 2000.

82 Nestas condições, a observância das obrigações que incumbem a este Estado‑Membro por força das referidas disposições não tem qualquer influência na transposição do NCR, referindo‑se este, manifestamente, a um período muito posterior ao que está em causa no presente processo. Assim sendo, a referida jurisprudência não pode ser invocada para afastar as acusações da Comissão.

83 Em segundo lugar, o Governo luxemburguês alega que a Comissão não pode validamente basear‑se nas disposições transitórias do NCR para demonstrar que, à data da expiração dos prazos previstos nos seus pareceres fundamentados, o Grão‑Ducado do Luxemburgo era obrigado a respeitar as obrigações impostas pelas Directivas 97/33 e 98/10.

84 Este argumento não deve ser acolhido. Com efeito, no que diz respeito à Directiva 97/33, há que recordar que o incumprimento alegado não se baseia nas disposições transitórias do NCR, mas sim nas disposições desta directiva respeitantes a um período anterior à adopção do NCR.

85 Quanto ao incumprimento relativo à Directiva 98/10, há que recordar que este se baseia nas disposições desta directiva que, como foi referido nos n.os 55 a 61 do presente acórdão, foram mantidas em vigor pelas disposições pertinentes do NCR.

86 Nestas condições, não se pode extrair nenhum argumento das disposições transitórias do NCR para contestar, nas circunstâncias do caso em apreço, a procedência da presente acção.

87 Por último, o Governo luxemburguês sustenta que a Comissão não demonstrou que o Grão‑Ducado do Luxemburgo violou as suas obrigações de verificação em matéria de conformidade do sistema de contabilização dos custos e de publicação de certificados de conformidade, previstas nas Directivas 97/33 e 98/10. Com efeito, o ILT e o ILR aprovaram as ofertas de interligação de referência (a seguir «RIO») da EPT para cada ano desde 1998. Esta aprovação implica, designadamente, a verificação pelo ILT e pelo ILR da observância pela EPT da sua obrigação de orientação em função dos custos. Assim, conclui‑se que, tendo as RIO da EPT sido sempre objecto de aprovações e de publicações regulares, inclusivamente em 1998 e 1999, a Comissão não pode acusar as autoridades luxemburguesas de não terem cumprido as obrigações que lhes incumbem por força dos artigos 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33 e 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10.

88 Também este argumento deve ser afastado. Há que observar que o respeito dos princípios da transparência e da orientação das tarifas em função dos custos não implica ipso facto a observância do sistema de contabilização dos custos e da separação contabilística no domínio da interligação. Assim, a alegação do referido governo, partindo do princípio de que tem fundamento, não permite concluir que as obrigações de verificação e de publicação conforme exigidas pelas referidas disposições daquelas directivas foram observadas no caso vertente.

89 Consequentemente, no âmbito da presente acção, o Governo luxemburguês não invocou nenhum argumento susceptível de contradizer a declaração da Comissão segundo a qual aquele não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força, por um lado, do artigo 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33 relativamente aos anos de 1998 e 1999 e, por outro, do artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10 relativamente ao ano de 2000.

90 Além disso, partindo do princípio de que o Regulamento grão‑ducal de 18 de Abril de 2001 transpôs para o direito luxemburguês as referidas directivas, há que observar que, na correspondência dirigida à Comissão relativa a esse regulamento, foi expressamente mencionado que o mesmo não tinha efeitos retroactivos, quando as acusações da Comissão respeitavam a períodos anteriores à data da sua adopção.

91 Tendo em conta tudo o que se acaba de expor, há que julgar a presente acção procedente.

92 Consequentemente, há que declarar que o Grão‑Ducado do Luxemburgo, ao não cumprir as obrigações de verificar a conformidade dos sistemas de contabilização dos custos por um organismo independente competente e de publicar uma declaração de conformidade relativa aos anos de 1998 e 1999, nos termos do artigo 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33, e ao não aplicar correctamente, na prática, as medidas relativas à verificação da conformidade do sistema de contabilização dos custos pela autoridade reguladora nacional ou por outro organismo competente, independente da organização das telecomunicações e aprovado por essa autoridade, para o ano de 2000, em conformidade com as disposições do artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10, conforme mantidas pelo artigo 27.° da Directiva 2002/21, em conjugação com o artigo 16.° da Directiva 2002/22, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessas disposições.

Quanto às despesas

93 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No caso vertente, o Grão‑Ducado do Luxemburgo foi vencido. Também é verdade que a Comissão não fez nenhum pedido relativo às despesas. Nestas circunstâncias, o Tribunal considera que há que ordenar que cada parte suporte as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:

1) O Grão‑Ducado do Luxemburgo, ao não cumprir as obrigações de verificar a conformidade dos sistemas de contabilização dos custos por um organismo independente competente e de publicar uma declaração de conformidade relativa aos anos de 1998 e 1999, nos termos do artigo 7.°, n.° 5, da Directiva 97/33/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Junho de 1997, relativa à interligação no sector das telecomunicações com o objectivo de assegurar o serviço universal e a interoperabilidade através da aplicação dos princípios da oferta de rede aberta (ORA), e ao não aplicar correctamente, na prática, as medidas relativas à verificação da conformidade do sistema de contabilização dos custos pela autoridade reguladora nacional ou por outro organismo competente, independente da organização das telecomunicações e aprovado por essa autoridade, para o ano de 2000, em conformidade com as disposições do artigo 18.°, n.os 1 e 2, da Directiva 98/10/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro de 1998, relativa à aplicação da oferta de rede aberta (ORA) à telefonia vocal e ao serviço universal de telecomunicações num ambiente concorrencial, conforme mantidas pelo artigo 27.° da Directiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações electrónicas (directiva‑quadro), em conjugação com o artigo 16.° da Directiva 2002/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Março de 2002, relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações electrónicas (directiva serviço universal), não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessas disposições.

2) A Comissão das Comunidades Europeias e o Grão‑Ducado do Luxemburgo suportarão as suas próprias despesas.

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