Processo T-343/06

Shell Petroleum NV e o.

contra

Comissão Europeia

«Concorrência — Acordos, decisões e práticas concertadas — Mercado neerlandês do betume rodoviário — Decisão que declara uma infração ao artigo 81.o CE — Imputabilidade do comportamento ilícito — Controlo conjunto — Coimas — Circunstâncias agravantes — Papel de instigador e de líder — Reincidência — Duração da infração — Direitos de defesa — Plena jurisdição — Comportamento da empresa no procedimento administrativo»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Sexta Secção) de 27 de setembro de 2012

[Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigos 44.°, n.o 1, alínea c), e 48.°, n.o 2]

Processo judicial — Petição inicial — Requisitos de forma — Exposição sumária dos fundamentos invocados — Dedução de novos fundamentos no decurso da instância — Tomada em conta no quadro do exercício da competência de plena jurisdição — Requisitos

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 15.o, n.o 2, e n.o 1/2003, artigos 23.°, n.os 2 e 3; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 2)

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 15.o, n.o 2, e n.o 1/2003, artigos 23.°, n.os 2 e 3; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 2)

(Artigo 81.o, n.o 1, CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 15.o, n.o 2, e n.o 1/2003, artigo 23.o, n.os 2 e 3; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 2)

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 27.o, n.o 2)

(Artigo 81.o, n.o 1, CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 15.o, n.o 2, e n.o 1/2003, artigo 23.o, n.o 2; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 2)

(Artigo 81.o, n.o 1, CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 15.o, n.o 2, e n.o 1/2003, artigo 23.o, n.o 2; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 2, terceiro parágrafo)

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; artigo 261.o TFUE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 17.o, e n.o 1/2003, artigo 18.o, n.os 2 e 3, 23.°, n.o 1, e 31.°)

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 27.o, n.o 2; Regulamento n.o 773/2004 da Comissão; Comunicação 2005/C 325/07 da Comissão, n.os 8 e 27)

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 27.o, n.o 2)

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 27.o, n.o 2; Comunicação 2005/C 325/07 da Comissão, n.os 8 e 27)

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 27.o, n.o 2; Comunicação 2005/C 325/07 da Comissão, n.os 8 e 27)

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 27.o, n.o 2; Comunicação 2005/C 325/07 da Comissão, n.o 27)

V. texto da decisão. (cf. n.os 36-41)

V. texto da decisão. (cf. n.os 42, 54, 60)

Em matéria de concorrência, quando duas sociedades-mãe detêm, em conjunto, 100% da sua filial, o simples facto de uma dessas sociedades-mãe ter sido extinta não tem influência na questão da aplicação da presunção do exercício de uma influência determinante sobre a filial, uma vez que as empresas não podem escapar a sanções pelo simples facto de a sua identidade ter sido alterada na sequência de reestruturações, cessões ou outras alterações jurídicas ou organizacionais, para não comprometer o objetivo de reprimir os comportamentos contrários às regras da concorrência e de prevenir a sua reiteração por meio de sanções dissuasivas. Além disso, a Comissão pode aplicar a presunção do exercício efetivo de uma influência determinante por uma sociedade-mãe sobre a sua filial quando duas sociedades estejam numa situação análoga àquela em que uma única sociedade controla a totalidade do capital da sua filial. (cf. n.os 44, 45)

Em matéria de concorrência, a existência de sociedades intermediárias entre uma filial e a sua sociedade-mãe não tem qualquer influência na possibilidade de se aplicar a presunção de que a sociedade-mãe exerce efetivamente uma influência determinante sobre a sua filial detida a 100%. Além disso, uma sociedade-mãe pode ser considerada responsável por uma infração cometida por uma filial, mesmo quando exista um grande número de sociedades operacionais num grupo. (cf. n.o 52)

V. texto da decisão. (cf. n.o 61)

No âmbito de um processo por violação das regras da concorrência, só no início da fase administrativa contraditória do processo a empresa interessada é informada, através da comunicação de acusações, de todos os elementos essenciais nos quais a Comissão se funda nesta fase do processo. Por conseguinte, a resposta das outras partes à comunicação de acusações não está, em princípio, incluída no conjunto dos documentos do processo de instrução que as partes podem consultar. Contudo, se a Comissão entende basear-se numa passagem de uma resposta à comunicação de acusações ou num documento anexo a essa resposta para concluir pela existência de uma infração num processo de aplicação do artigo 81.o, n.o 1, CE, deve ser dada às outras partes no processo a possibilidade de se pronunciarem sobre esse elemento de prova. O mesmo acontece quando a Comissão se baseie em tal documento para demonstrar o papel de instigadora ou de líder de uma das empresas em causa. As disposições do ponto 27 da Comunicação da Comissão relativa às regras de acesso ao processo da Comissão nos casos de aplicação dos artigos 81.° CE e 82.° CE, dos artigos 53.°, 54.° e 57.° do Acordo EEE e do Regulamento n.o 139/2004 estão em conformidade com essa jurisprudência, segundo a qual ainda que, regra geral, as partes não tenham acesso às respostas das outras partes à comunicação de acusações, uma parte pode, todavia, tê-lo quando tais documentos possam constituir novos elementos de prova — quer incriminatórios quer de exclusão de responsabilidade — no que se refere às alegações formuladas relativamente a essa parte na comunicação de acusações. (cf. n.os 84, 85)

Em matéria de concorrência, a não comunicação sistemática das respostas das outras empresas à comunicação de acusações não é contrária ao princípio do respeito dos direitos de defesa. Este princípio implica que a Comissão deve, durante o processo administrativo, transmitir às empresas em causa todos os factos, circunstâncias ou documentos nos quais se baseia, para lhes permitir dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre a realidade e a pertinência dos factos e circunstâncias alegadas e sobre os documentos utilizados pela Comissão em apoio das suas alegações. A recusa, por parte da Comissão, de transmitir documentos posteriores à comunicação de acusações que lhe tenham sido pedidos por uma sociedade só é ilegal se a referida sociedade tiver demonstrado que a não divulgação desse documento pôde influenciar, em seu prejuízo, o desenrolar do processo e o conteúdo da decisão da Comissão. (cf. n.os 86, 88)

No âmbito de um processo por violação das regras da concorrência, um documento posterior à comunicação de acusações, quando seja utilizado pela Comissão como elemento de prova na sua decisão, não tem necessariamente que ser transmitido na sua totalidade às empresas em causa. Para permitir à empresa em causa estar em condições de se pronunciar utilmente sobre esse elemento de prova, a Comissão só está obrigada a transmitir-lhe a passagem pertinente do documento em causa, inserida no seu contexto se tal for necessário para permitir a sua compreensão. (cf. n.o 87)

No âmbito de um processo por violação das regras da concorrência, o princípio segundo o qual não é apenas à Comissão, que notifica as acusações e profere a decisão que aplica uma sanção, que cabe determinar os documentos úteis à defesa da empresa em causa, é relativo aos documentos constantes do processo da Comissão. Portanto, esse princípio não pode aplicar-se às respostas dadas por outras partes em causa às acusações comunicadas por esta. (cf. n.o 89)

No âmbito de um processo por violação das regras da concorrência, a Comissão não está vinculada pela sua prática decisória anterior relativa à transmissão integral das respostas das empresas em causa à comunicação de acusações, sendo a legalidade das suas decisões apreciada unicamente com base nas normas que está obrigada a respeitar, entre as quais, nomeadamente, o Regulamento n.o 1/2003, o Regulamento n.o 773/2004, relativo à instrução de processos pela Comissão para efeitos dos artigos 81.° CE e 82.° CE, e a Comunicação da Comissão relativa às regras de acesso ao processo da Comissão nos casos de aplicação dos artigos 81.° CE e 82.° CE, dos artigos 53.°, 54.° e 57.° do Acordo EEE e do Regulamento n.o 139/2004, tal como interpretadas pelo juiz da União. (cf. n.o 90)

V. texto da decisão. (cf. n.o 104)

V. texto da decisão. (cf. n.os 108-113, 258, 259)

A fiscalização da legalidade de uma decisão da Comissão que aplica uma coima por infração às regras da concorrência da União é completada pela competência de plena jurisdição, que era reconhecida ao juiz da União pelo artigo 17.o do Regulamento n.o 17 e o é, atualmente, pelo artigo 31.o do Regulamento n.o 1/2003, em conformidade com o artigo 261.o TFUE. Esta competência habilita o juiz, para além da simples fiscalização da legalidade da punição, a substituir a apreciação da Comissão pela sua própria apreciação e, deste modo, a suprimir, reduzir ou aumentar a coima ou a sanção pecuniária compulsória aplicada. A fiscalização prevista pelos Tratados implica, pois, de acordo com as exigências do princípio da proteção jurisdicional efetiva que figura no artigo 47.o da Carta dos direitos fundamentais da União Europeia, que o juiz da União exerça uma fiscalização tanto de direito como de facto e que tem o poder de apreciar as provas, de anular a decisão impugnada e de alterar o montante das coimas. Além disso, quanto à aplicação do artigo 81.o CE, nenhuma disposição obriga o destinatário da comunicação de acusações a contestar os seus diferentes elementos de facto ou de direito durante o procedimento administrativo, sob pena de já não o poder fazer ulteriormente, na fase jurisdicional. Incumbe, por conseguinte, ao Tribunal Geral, no âmbito da sua competência de plena jurisdição, apreciar, na data em que profere a sua decisão, se o montante da coima aplicada às empresas implicadas reflete corretamente a gravidade da infração em causa. No entanto, para preservar o efeito útil do artigo 18.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1/2003, a Comissão tem o direito de obrigar uma empresa a fornecer todas as informações necessárias relativas aos factos de que possa ter conhecimento e, se necessário, os documentos correlativos que estejam na sua posse, com a única condição de não impor à empresa a obrigação de fornecer respostas através das quais seja levada a admitir a existência da infração, cuja prova cabe à Comissão. Uma empresa à qual a Comissão envie um pedido de informações em aplicação das disposições do artigo 18.o do Regulamento n.o 1/2003 está, por conseguinte, vinculada a um dever de colaboração ativa e pode ser punida com uma coima específica, prevista nas disposições do artigo 23.o, n.o 1, daquele regulamento, que pode atingir 1% do seu volume de negócios total, se fornecer, deliberadamente ou por negligência, informações inexatas ou deturpadas. Daqui resulta que, no exercício dos seus poderes de plena jurisdição, o Tribunal pode ter em conta, se for o caso, a falta de colaboração de uma empresa e, consequentemente, majorar o montante da coima que lhe foi aplicada por violação dos artigos 81.° CE ou 82.° CE, desde que esta empresa não tenha sido punida por esse mesmo comportamento com uma coima específica, com base nas disposições do artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1/2003. Tal poderia acontecer, por exemplo, caso uma empresa, em resposta a um pedido nesse sentido da Comissão, omitisse, deliberadamente ou por negligência, durante o procedimento administrativo, elementos determinantes para a fixação do montante da coima de que dispunha à data da adoção da decisão impugnada. Se, no âmbito do exercício da sua plena jurisdição, o Tribunal não está impedido de tomar em consideração tais elementos, não é menos verdade que a empresa que só os revele na fase contenciosa e, desse modo, atente contra a finalidade e a boa condução do procedimento administrativo, sujeita-se a que este facto seja tomado em consideração na determinação, pelo Tribunal, do montante adequado da coima. (cf. n.os 116-119)

V. texto da decisão. (cf. n.o 140)

Para ser qualificada de instigadora de um cartel, uma empresa deve ter pressionado ou encorajado outras empresas a dar corpo ao cartel ou a integrá-lo. Não basta, ao invés, ter simplesmente figurado entre os membros fundadores do cartel. Esta qualificação deve ficar reservada para a empresa que, eventualmente, tomou a iniciativa, por exemplo sugerindo à outra a oportunidade de uma colusão ou tentando convencê-la a proceder desse modo. Contudo, o juiz da União não impõe à Comissão que possua elementos relativos à elaboração e à conceção dos pormenores do cartel. O papel de instigador respeita ao momento da criação ou do alargamento de um cartel, o que permite considerar que várias empresas podem, simultaneamente, desempenhar um papel de instigadora de um mesmo cartel. Além disso, em princípio, nada impede a Comissão de se basear num único acontecimento para demonstrar que uma empresa desempenhou um papel instigador num cartel, desde que esse único elemento permita demonstrar, de forma segura, que essa empresa pressionou ou encorajou outras empresas a instituir o cartel ou a integrá-lo. (cf. n.os 155, 156)

V. texto da decisão. (cf. n.os 160, 161)

V. texto da decisão. (cf. n.os 170, 171)

Para ser qualificada de líder de um cartel, uma empresa deve ter representado uma força motriz significativa para o cartel ou ter assumido uma responsabilidade particular e concreta no seu funcionamento. Esta circunstância deve ser apreciada de um ponto de vista global à luz do contexto do caso concreto. Pode ser inferida, nomeadamente, do facto de a empresa, por iniciativas pontuais, ter dado espontaneamente um impulso fundamental ao cartel. Pode ainda ser inferida de um conjunto de indícios que revelem o empenho da empresa em assegurar a estabilidade e o sucesso do cartel. É o que acontece quando a empresa tenha participado nas reuniões do cartel em nome de outra empresa que a elas não assistiu, e lhe tenha comunicado os resultados dessas reuniões. O mesmo acontece quando se revele que essa empresa desempenhou um papel central no funcionamento concreto do cartel, por exemplo, organizando muitas reuniões, coligindo e distribuindo as informações no interior do cartel e formulando, a maior parte das vezes, propostas relativas ao funcionamento do cartel. Além disso, o facto de zelar ativamente pelo cumprimento dos acordos celebrados no cartel constitui um indício determinante do papel de líder desempenhado por uma empresa. Em contrapartida, o facto de uma empresa exercer pressões, ou mesmo ditar o comportamento dos outros membros do cartel, não é uma condição necessária para que essa empresa possa ser qualificada de líder do cartel. A posição de uma empresa no mercado ou os recursos de que dispõe também não podem constituir indícios de um papel de líder da infração, mesmo que façam parte do contexto em que esses indícios devem ser apreciados. A Comissão pode considerar que várias empresas desempenharam um papel de líder num cartel. (cf. n.os 198-202)

O Tribunal, no âmbito do exercício do seu poder de plena jurisdição que lhe é reconhecido pelos artigos 261.° TFUE e 31.° do Regulamento n.o 1/2003, tem competência para apreciar o caráter apropriado do montante das coimas aplicadas por infração às regras da concorrência da União e, para esse efeito, pode basear-se, nomeadamente, em elementos complementares de informação que não foram mencionados na comunicação de acusações ou na decisão da Comissão. (cf. n.o 220)

Uma vez que o direito da concorrência da União reconhece que sociedades diferentes pertencentes a um mesmo grupo constituem uma entidade económica e, portanto, uma empresa na aceção dos artigos 81.° CE e 82.° CE se as sociedades em causa não determinarem de forma autónoma o seu comportamento no mercado, tendo como consequência que a Comissão pode aplicar uma coima à sociedade-mãe por comportamentos de sociedades do grupo, a Comissão pode considerar acertadamente que está perante uma situação de reincidência quando uma das filiais da empresa-mãe cometa uma infração do mesmo tipo daquela pela qual outra filial tenha sido anteriormente punida. Por outro lado, uma vez que a Comissão dispõe da faculdade, mas não tem a obrigação, de imputar a responsabilidade da infração a uma sociedade-mãe, o simples facto de a Comissão não ter procedido a tal imputação numa decisão anterior não implica que seja obrigada a efetuar a mesma apreciação numa decisão posterior. Consequentemente, na hipótese de uma filial visada por uma decisão anterior e a filial à qual uma nova decisão da Comissão diz respeito serem ambas detidas indiretamente a 100% pelas mesmas sociedades-mãe, o facto de, na decisão anterior, a Comissão ter optado por imputar a infração à primeira filial em vez de a imputar às suas sociedades-mãe, não tem influência na possibilidade de aplicar a jurisprudência relativa à reincidência na nova decisão. Além disso, a extinção de uma das sociedades-mãe não pode pôr em causa a possibilidade de aplicar a reincidência à empresa que continuou a existir. Por último, a Comissão não está obrigada a fornecer elementos que permitam demonstrar que essa sociedade-mãe tinha, de facto, exercido uma influência determinante no comportamento ilícito da sua filial que foi alvo da decisão anterior, uma vez que essa filial, na altura em que as infrações foram cometidas, pertencia conjuntamente, na medida de 100%, às referidas sociedades-mãe. (cf. n.os 248, 250, 252, 253, 255, 263)

V. texto da decisão. (cf. n.os 267-268)