Processo T‑574/14

European Association of Euro‑Pharmaceutical Companies (EAEPC)

contra

Comissão Europeia

«Concorrência — Cartéis — Comércio paralelo de medicamentos — Acordo que estabelece uma distinção entre os preços cobrados para a revenda em Espanha e os preços cobrados pelas exportações para outros Estados‑Membros — Pedido de reapreciação de uma denúncia na sequência dos acórdãos do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral — Artigo 266.o TFUE — Rejeição de uma denúncia — Falta de interesse da União — Cessação da prática anticoncorrencial — Inexistência de efeitos anticoncorrenciais persistentes — Instrução do processo por uma autoridade responsável em matéria de concorrência de um Estado‑Membro — Obrigações em matéria de instrução de uma denúncia — Artigo 105.o TFUE — Artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 1/2003 — Direitos processuais do autor da denúncia — Dever de fundamentação»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Quarta Secção) de 26 de setembro de 2018

(Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigos 3.°, n.o 1, e 11.°, n.o 6)

Concorrência — Repartição das competências entre a Comissão e as autoridades nacionais da concorrência — Abertura pela Comissão de um processo contra um cartel — Perda da competência da autoridade nacional da concorrência para sancionar, pela aplicação do direito nacional da concorrência, os efeitos anticoncorrenciais produzidos por esse cartel no território do Estado‑Membro — Restauração da competência da autoridade nacional a partir do momento em que o processo aberto pela Comissão é encerrado

(Artigos 101.° TFUE e 102.° TFUE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigos 5.° e 10.°)

(Artigos 101.° TFUE e 102.° TFUE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho)

(Artigos 101.° TFUE e 102.° TFUE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 7.o)

(Artigos 101.° TFUE e 102.° TFUE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 27.o)

(Artigos 101.° TFUE e 102.° TFUE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho)

(Artigo 263.o TFUE; Regulamentos do Conselho n.o 17 e n.o 1/2003)

Recurso de anulação — Acórdão de anulação — Efeitos — Anulação de uma decisão da Comissão relativa a um pedido de isenção — Obrigação de retomar uma decisão sobre o acordo notificado ao abrigo do Regulamento n.o 17, colocando‑se à data da notificação — Entrada em vigor do Regulamento n.o 1/2003, que não prevê um procedimento de notificação — Falta de relevância

O artigo 266.o TFUE prevê uma repartição da competências entre a autoridade judiciária e a autoridade administrativa, segundo a qual cabe à instituição de que emana o ato anulado determinar quais as medidas necessárias para executar um acórdão de anulação. Os acórdãos de anulação proferidos pelos tribunais da União fazem, assim que transitados, caso julgado. Este abrange não apenas o dispositivo do acórdão de anulação, mas também os fundamentos que constituem o necessário apoio do dispositivo, que lhe são, por conseguinte, indissociáveis. A força de caso julgado de um acórdão abrange apenas os elementos de facto e de direito que foram efetiva ou necessariamente julgados. Assim, o artigo 266.o TFUE só obriga a instituição da qual emana o ato anulado nos limites do necessário para garantir a execução do acórdão de anulação. (cf. n.os 48‑50)

A anulação parcial de um ato do direito da União só é possível se os elementos cuja anulação é pedida forem destacáveis da parte restante do ato. Esta exigência não é satisfeita quando a anulação parcial de um ato tenha por efeito modificar a substância deste, o que deve ser apreciado com fundamento num critério objetivo e não num critério subjetivo ligado à vontade política da autoridade que adotou o ato em causa. O procedimento para substituir um ato anulado deve ser adotado no exato momento em que a ilegalidade é declarada, uma vez que a anulação de um ato não afeta, necessariamente, os atos preparatórios. A anulação de um ato que ponha termo a um procedimento administrativo que compreenda diversas fases não implica necessariamente a anulação de todo o processo que precedeu a adoção do ato impugnado independentemente dos fundamentos, de mérito ou processuais, do acórdão de anulação. O autor do ato deve assim situar‑se na data em que tinha adotado o ato anulado para adotar o ato de substituição. Todavia, pode invocar na nova decisão fundamentos diferentes daqueles em que tinha fundado a sua primeira decisão. Além disso, não se lhe pode exigir que se pronuncie de novo sobre aspetos da sua decisão inicial que não foram postos em causa pelo acórdão de anulação. (cf. n.os 51, 52)

Ao abrigo do regime anterior da autorização administrativa do Regulamento n.o 17, apenas a Comissão podia adotar uma decisão na sequência de um pedido de isenção individual nos termos do artigo 101.o, n.o 3, TFUE, não dispondo esta instituição de um poder discricionário para decidir a apreciação ou não do pedido de isenção. Por outro lado, em conformidade com a jurisprudência, a circunstância de o Regulamento n.o 1/2003, que rege desde 1 de maio de 2004 a aplicação das regras de concorrência previstas nos artigos 101.° TFUE e 102.° TFUE, ter suprimido o procedimento de notificação que existia anteriormente não teria assim consequências para a execução de um acórdão que julgue procedente o pedido de anulação da recorrente. Como resulta do acórdão de anulação, a Comissão só estava obrigada a pronunciar‑se sobre o pedido de isenção «desde que o pedido continu[asse] pendente». Por outras palavras, só era dispensada da obrigação se o recorrente decidisse retirar o seu pedido. (cf. n.os 57, 58)

O artigo 7.o do Regulamento n.o 1/2003 não confere ao denunciante o direito de exigir da Comissão uma decisão definitiva quanto à existência ou à inexistência da infração alegada e não obriga a Comissão a prosseguir em todos os casos o processo até a fase da decisão final. Para apreciar o interesse da União em prosseguir o exame de um processo, a Comissão deve ter em conta as circunstâncias do caso, nomeadamente os elementos de facto e de direito que lhe são apresentados na denúncia que lhe foi submetida. Cabe‑lhe, nomeadamente, depois de avaliar com toda a atenção necessária os elementos de facto e de direito apresentados pelo denunciante, ponderar a importância da alegada infração para o funcionamento do mercado interno, a probabilidade de poder demonstrar a sua existência e a extensão das medidas de investigação necessárias, para desempenhar, nas melhores condições, a sua missão de vigilância do respeito dos artigos 101.° e 102.° TFUE. Dado que a apreciação do interesse que uma denúncia tem para a União é função das circunstâncias de cada caso, não há que limitar o número de critérios de apreciação em que a Comissão se pode basear nem, pelo contrário, impor‑lhe a utilização exclusiva de determinados critérios. Tendo em conta o facto de que, num domínio como o do direito da concorrência, o contexto factual e jurídico pode diferir consideravelmente de um processo para outro, é possível, por um lado, aplicar critérios que podem diferir consideravelmente, e não critérios predeterminados que seriam de aplicação obrigatória ou, por outro lado, aplicar critérios que até então não tinham sido considerados ou dar prioridade a um único critério para avaliar este interesse da União. A Comissão pode decidir o arquivamento de uma denúncia por falta de interesse da União suficiente, não só antes de ter dado início à instrução, mas também depois de ter efetuado diligências de instrução, se for nessa fase do processo que chegar a essa conclusão. O poder discricionário da Comissão, não é, no entanto, ilimitado. Por um lado, para apreciar o interesse da União em prosseguir o exame de um processo, a Comissão deve ter em consideração todos os elementos de direito e de facto pertinentes a fim de decidir do seguimento a dar à denúncia. Mais especialmente, a Comissão é obrigada a examinar atentamente todos os elementos de facto e de direito levados ao seu conhecimento pelos denunciantes. A este respeito, resulta de jurisprudência constante que, quando as instituições dispõem de um amplo poder de apreciação, o respeito pelas garantias conferidas pela ordem jurídica da União nos processos administrativos assume uma importância ainda mais fundamental e que, entre essas garantias, figura, designadamente, a obrigação de a instituição competente examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto. (cf. n.os 71‑76)

A Comissão está sujeita a uma obrigação de fundamentação quando recusa prosseguir o exame de uma denúncia. Uma vez que a fundamentação deve ser suficientemente precisa e pormenorizada para dar ao Tribunal Geral a possibilidade de exercer uma fiscalização efetiva sobre o exercício pela Comissão do seu poder discricionário de definir prioridades, essa instituição deve expor os elementos de facto de que depende a justificação da decisão e as considerações jurídicas que a levaram a tomá‑la. A fiscalização pelo juiz da União sobre o exercício do poder discricionário que lhe é reconhecido no tratamento das denúncias não deve levá‑lo a substituir a apreciação do interesse comunitário da Comissão pela sua própria apreciação, antes se destinando a verificar que a decisão controvertida não se baseia em factos materialmente inexatos e não está ferida de um erro de direito nem de um erro manifesto de apreciação ou de desvio de poder. Não compete ao Tribunal Geral substituir a apreciação do interesse da União da Comissão verificando se outros critérios diferentes dos utilizados pela Comissão na decisão impugnada, que deveriam ter levado esta última a considerar a existência de um interesse da União em que prossiga a análise do processo. Em matéria de indeferimento de denúncias que as apreciações efetuadas pela Comissão que incidam sobre alegações de infração do artigo 101.o TFUE ou do artigo 102.o TFUE implicam apreciações económicas complexas, sobretudo quando a Comissão procede a análises prospetivas cujo controlo pelo juiz da União se limita à verificação do respeito das regras processuais e de fundamentação, bem como à verificação da exatidão material dos factos, da inexistência de erro manifesto de apreciação e de desvio de poder. (cf. n.os 77, 78)

A fundamentação deve ser adequada à natureza do ato em análise e deve fazer surgir de forma clara e inequívoca o raciocínio lógico seguido pela instituição de que emana, de modo a permitir que os interessados conheçam as razões do procedimento adotado e que o juiz competente exerça o seu controlo. (cf. n.o 91)

O processo iniciado na sequência de uma denúncia não constitui um processo contraditório entre as empresas interessadas, mas um processo instaurado pela Comissão, oficiosamente ou na sequência de uma queixa, no exercício da sua missão de zelar pelo respeito das regras de concorrência. Daqui resulta que as empresas contra as quais foi instaurado o processo e as que apresentaram uma denúncia não se encontram na mesma situação processual e que as últimas não podem invocar os direitos da defesa. Em contrapartida, os denunciantes devem ter a possibilidade de salvaguardar os seus interesses legítimos no âmbito do processo iniciado pela Comissão e ser, portanto, estreitamente associadas ao referido processo, mesmo que os seus direitos não sejam tão extensos como os direitos da defesa das empresas contra as quais a Comissão dirige a sua investigação. Os terceiros não podem pretender dispor de um direito de acesso ao processo em poder da Comissão em condições idênticas àquelas que podem pretender as empresas acusadas. O direito de acesso dos denunciantes é limitado aos documentos nos quais a Comissão baseou a sua apreciação preliminar e não tem o mesmo alcance que o direito de acesso ao processo da Comissão reconhecido às pessoas, empresas e associações de empresas a quem a Comissão dirigiu uma comunicação das objeções, que visa o conjunto dos documentos obtidos, elaborados ou recolhidos pela Comissão no inquérito. (cf. n.o 93)

A Comissão pode decidir que não é apropriado investigar uma denúncia se as práticas em questão tiverem cessado. Por outro lado, a Comissão pode considerar que deixou de haver um interesse da União suficiente quando as empresas em causa concordarem em alterar o seu comportamento num sentido favorável ao interesse geral. Contudo, a Comissão não pode apenas basear‑se no simples facto de terem cessado as práticas alegadamente contrárias ao TFUE para decidir arquivar por falta de interesse da União suficiente uma denúncia relativa a estas práticas, sem ter verificado se não persistiam efeitos anticoncorrenciais e, eventualmente, se a gravidade dos alegados atentados à concorrência ou a persistência dos seus efeitos não eram suscetíveis de conferir a esta denúncia um interesse da União. Esta constatação aplica‑se apenas no caso de a Comissão se basear, para adotar a sua decisão, na cessação das práticas alegadamente anticoncorrenciais. (cf. n.os 109, 115)

Tendo em conta o sistema de cooperação instituído pelo Regulamento n.o 1/2003 entre a Comissão e as autoridades da concorrência dos Estados‑Membros, é forçoso constatar que a Comissão podia, sem cometer um erro de apreciação, presumir que as autoridades nacionais tinham a capacidade de executar com eficácia as regras, as normas e as políticas que constituem o corpus legislativo da União. (cf. n.o 127)

V. texto da decisão. (cf. n.os 124‑135)