Processo C‑309/10

Agrana Zucker GmbH

contra

Bundesminister für Land‑ und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft

(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Verwaltungsgerichtshof)

«Açúcar – Regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade Europeia – Regulamento (CE) n.° 320/2006 – Artigo 11.° – Excedente de receitas do fundo de reestruturação – Afectação ao FEAGA – Princípios da atribuição de competências e da proporcionalidade – Dever de fundamentação – Enriquecimento sem causa»

Sumário do acórdão

1. Agricultura – Organização comum dos mercados – Açúcar – Regime temporário de reestruturação da indústria açucareira – Montante temporário, devido pelas empresas, a título da reestruturação

(Regulamento n.° 320/2006 do Conselho, artigos 1.°, n.° 3, segundo parágrafo, e 11.°)

2. Agricultura – Organização comum dos mercados – Açúcar – Regime temporário de reestruturação da indústria açucareira – Montante temporário, devido pelas empresas, a título da reestruturação

(Artigo 37.° CE; Regulamento n.° 320/2006 do Conselho, artigo 11.°)

3. Actos das instituições – Fundamentação – Dever – Alcance – Regulamento que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira

(Artigo 253.° CE; Regulamento n.° 320/2006 do Conselho, segundo considerando, e artigos 1.°, n.° 3, segundo parágrafo, e 11.°)

4. Agricultura – Organização comum dos mercados – Açúcar – Regime temporário de reestruturação da indústria açucareira – Montante temporário, devido pelas empresas, a título da reestruturação

(Regulamento n.° 320/2006 do Conselho, artigo 11.°)

5. Agricultura – Organização comum dos mercados – Açúcar – Regime temporário de reestruturação da indústria açucareira – Montante temporário, devido pelas empresas, a título da reestruturação

(Regulamento n.° 320/2006 do Conselho, artigo 11.°)

1. O artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006, que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade e altera o Regulamento n.° 1290/2005 relativo ao financiamento da política agrícola comum, deve ser interpretado no sentido de que se deve cobrar na íntegra o montante temporário, mesmo na hipótese de o fundo de reestruturação temporário ter um excedente de receitas.

Com efeito, por um lado, o referido artigo 11.°, n.° 1, prevê que as empresas às quais tiverem sido atribuídas quotas devem pagar, por campanha de comercialização, um montante temporário, cujo quantum é fixado, no n.° 2 do referido artigo, para as campanhas de comercialização de 2006/2007, 2007/2008 e 2008/2009. Por outro, a eventualidade de um excedente de receitas proveniente deste montante temporário relativamente às despesas ligadas ao financiamento das medidas de reestruturação a que está destinado, foi previsto pelo legislador da União no artigo 1.°, n.° 3, segundo parágrafo, do mesmo regulamento, segundo o qual os montantes que possam estar disponíveis no fundo de reestruturação depois do financiamento das referidas despesas devem ser afectados ao Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA). Assim resulta claramente da redacção do referido artigo 11.° e da economia do Regulamento n.° 320/2006 que o montante temporário deve ser pago pelas empresas em causa durante todas as campanhas de comercialização visadas e na totalidade.

(cf. n.os 20‑22, disp. 1)

2. O artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006, que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade e altera o Regulamento n.° 1290/2005 relativo ao financiamento da política agrícola comum, não é contrário ao princípio da atribuição de competências.

Destinada a contribuir para a reestruturação da indústria açucareira na Comunidade, a cobrança do montante temporário devido pelas empresas, por força do artigo 11.°, a título da reestruturação, constitui uma medida de política agrícola comum regularmente adoptada com base no artigo 37.° CE. O facto de se verificar um excedente de receitas no termo desse regime temporário plurianual de reestruturação e de esse excedente ser afectado ao Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) por aplicação do artigo 1.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 320/2006 não põe em causa a competência do legislador europeu para adoptar esta medida e não retira a esta o seu carácter de medida agrícola. Com efeito, o excedente que eventualmente se verifique continua a destinar‑se ao financiamento apenas das medidas abrangidas pela política agrícola comum.

(cf. n.os 29, 30, 32, 33, disp. 2)

3. O artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006, que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade e altera o Regulamento (CE) n.° 1290/2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum, não está inquinado por nenhuma irregularidade à luz do dever de fundamentação.

É certo que o segundo considerando relativo às modalidades financeiras do referido regime, não expõe as razões pelas quais, como prevê o artigo 1.°, n.° 3, segundo parágrafo, do referido regulamento, os montantes disponíveis que possam estar no fundo de reestruturação depois do financiamento das despesas devem ser afectados ao Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA). Todavia, na data relevante para apreciar a legalidade deste acto, a saber, a data da sua adopção, apenas a existência de um eventual excedente residual no fundo de reestruturação após a realização dessas despesas era, assim, considerada. Por conseguinte, a decisão de afectar esse excedente ao FEAGA, de que faz parte o fundo de reestruturação, é apenas resultado de uma opção técnica para a qual não pode ser exigida uma fundamentação específica.

(cf. n.os 37‑39, disp. 2)

4. O artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006, que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade e altera o Regulamento (CE) n.° 1290/2005 relativo ao financiamento da política agrícola comum, e a cobrança do montante temporário em aplicação deste diploma não podem ser consideradas contrárias ao princípio da proporcionalidade.

Com efeito, quando o legislador da União é levado a apreciar os efeitos futuros de uma regulamentação e quando esses efeitos não podem ser previstos com exactidão, a sua apreciação só pode ser censurada se se afigurar manifestamente errada à luz dos elementos de que dispunha no momento da adopção da regulamentação em causa. Ora, o referido montante temporário foi fixado em função dos efeitos futuros do regime de reestruturação instituído por este regulamento, sem que esses efeitos possam ser previstos com exatidão. Uma vez que a apreciação das despesas e das receitas necessárias para lhes fazer face não se mostrava manifestamente errada atendendo aos elementos de que o legislador comunitário dispunha no momento da adopção do Regulamento n.° 320/2006, não sendo a importância do excedente um elemento suficiente para demonstrar a existência de um erro, não se afigura que a fixação do montante temporário seja manifestamente inadequada para atingir o objectivo prosseguido de financiamento, pelos produtores, do referido regime temporário.

(cf. n.os 45, 46, 48, 50, 51, disp. 2)

5. A cobrança da segunda fracção do montante temporário para a campanha de 2008/2009 prevista no artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006, que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade e altera o Regulamento (CE) n.° 1290/2005 relativo ao financiamento da política agrícola comum, apesar de um excedente do fundo de reestruturação, é desprovida de fundamento jurídico válido. Por consequência, ela não constitui um enriquecimento sem causa da União, susceptível de justificar validamente uma acção de restituição e, de qualquer modo, não pode ser invocada para efeitos da apreciação da validade do referido artigo 11.°, que constitui a base jurídica dessa cobrança. Com efeito, uma acção de reembolso baseada no enriquecimento sem causa da União exige, para ser considerada procedente, a prova de que o enriquecimento esteja desprovido de toda e qualquer base legal válida da União e de que o empobrecimento do demandante esteja ligado ao referido enriquecimento.

(cf. n.os 53, 54, disp. 2)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção)

28 de Julho de 2011 ( )

«Açúcar – Regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade Europeia – Regulamento (CE) n.° 320/2006 – Artigo 11.° – Excedente de receitas do fundo de reestruturação – Afectação ao FEAGA – Princípios da atribuição de competências e da proporcionalidade – Dever de fundamentação – Enriquecimento sem causa»

No processo C‑309/10,

que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 267.° TFUE, apresentado pelo Verwaltungsgerichtshof (Áustria), por decisão de 9 de Junho de 2010, entrado no Tribunal de Justiça em 29 de Junho de 2010, no processo

Agrana Zucker GmbH

contra

Bundesminister für Land‑ und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),

composto por: K. Schiemann, presidente de secção, C. Toader e E. Jarašiūnas (relator), juízes,

advogado‑geral: V. Trstenjak,

secretário: K. Malacek, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 31 de Março de 2011,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Agrana Zucker GmbH, por P. Pallitsch e C. Pitschas, Rechtsanwälte,

– em representação do Governo helénico, por E. Leftheriotou e K. Tsagkaropoulos, na qualidade de agentes, assistidos por V. Mereas, assessor jurídico,

– em representação do Governo sueco, por A. Falk e S. Johannesson, na qualidade de agentes,

– em representação do Conselho da União Europeia, por E. Sitbon e Z. Kupčová, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por G. von Rintelen e P. Rossi, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação e a validade do artigo 11.° do Regulamento (CE) n.° 320/2006 do Conselho, de 20 de Fevereiro de 2006, que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade e altera o Regulamento (CE) n.° 1290/2005 relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 58, p. 42).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um recurso interposto pela Agrana Zucker GmbH (a seguir «Agrana Zucker») de uma decisão do Bundesminister für Land‑ und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (Ministro Federal da Agricultura e Florestas, do Ambiente e Recursos Hídricos) de 10 de Dezembro de 2009, relativa à cobrança da segunda fracção do montante temporário a título da reestruturação (a seguir «montante temporário») para a campanha de comercialização de 2008/2009.

Quadro jurídico

3 O Regulamento n.° 320/2006, no seu primeiro, segundo e quarto considerandos, enuncia, designadamente, o seguinte:

«(1) [...] Para alinhar o sistema comunitário de produção e de comércio de açúcar pelas exigências internacionais e garantir a sua competitividade no futuro, é necessário iniciar um profundo processo de reestruturação que conduza a uma significativa redução da capacidade de produção não rentável na Comunidade. Com esse objectivo, e para assegurar o bom funcionamento da nova organização comum de mercado do açúcar, é conveniente estabelecer um regime temporário, distinto e autónomo, de reestruturação da indústria açucareira comunitária. [...]

(2) Para financiar as medidas de reestruturação da indústria açucareira comunitária, é conveniente instituir um fundo de reestruturação temporário. Por razões de boa gestão financeira, esse fundo deverá estar integrado na Secção ‘Garantia’ do FEOGA e, por conseguinte, ser regido pelos procedimentos e mecanismos previstos pelo Regulamento (CE) n.° 1258/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum [JO L 160, p. 103] e, a partir de 1 de Janeiro de 2007, deverá passar a estar integrado no Fundo Europeu Agrícola de Garantia criado pelo Regulamento (CE) n.° 1290/2005 do Conselho, de 21 de Junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum [JO L 209, p. 1].

[...]

(4) As medidas de reestruturação previstas pelo presente regulamento deverão ser financiadas por um montante temporário cobrado aos produtores de açúcar, isoglicose e xarope de inulina, que, a prazo, beneficiarão do processo de reestruturação. Uma vez que esse montante não faz parte dos encargos tradicionais no quadro da organização comum de mercado no sector do açúcar, as receitas resultantes da sua cobrança deverão ser consideradas ‘receitas afectadas’ na acepção do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias [JO L 248, p. 1] [...]»

4 Nos termos do artigo 1.° do Regulamento n.° 320/2006:

«1. É instituído um fundo temporário para a reestruturação da indústria açucareira na Comunidade (a seguir designado ‘fundo de reestruturação’). [...]

O fundo de reestruturação está integrado na Secção ‘Garantia’ do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola. A partir de 1 de Janeiro de 2007, passa a estar integrado no Fundo Europeu Agrícola de Garantia (a seguir designado ‘FEAGA’).

2. O fundo de reestruturação financia as despesas resultantes das medidas previstas nos artigos 3.°, 6.°, 7.°, 8.° e 9.°

3. Os montantes temporários a título da reestruturação referidos no artigo 11.° constituem receitas afectadas ao fundo de reestruturação, em conformidade com o n.° 2 do artigo 18.° do Regulamento [...] n.° 1605/2002.

Os montantes que possam estar disponíveis no fundo de reestruturação depois do financiamento das despesas referidas no n.° 2 devem ser afectados ao FEAGA.

[...]»

5 O artigo 3.° do Regulamento n.° 320/2006 prevê:

«1. As empresas produtoras de açúcar [...] às quais tenha sido atribuída uma quota até 1 de Julho de 2006 podem beneficiar de uma ajuda à reestruturação por tonelada de quota a que renunciem, desde que, durante uma das campanhas de comercialização de 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009 e 2009/2010:

a) Renunciem à quota que tiverem atribuído a uma ou mais das respectivas fábricas e procedam ao desmantelamento total das instalações de produção das fábricas em causa;

ou

b) Renunciem à quota que tiverem atribuído a uma ou mais das respectivas fábricas, procedam ao desmantelamento parcial das instalações de produção das fábricas em causa e não utilizem as restantes instalações de produção das fábricas em causa para o fabrico de produtos abrangidos pela organização comum de mercado no sector do açúcar;

ou

c) Renunciem a uma parte da quota que tiverem atribuído a uma ou mais das respectivas fábricas e não utilizem as instalações de produção das fábricas em causa para a refinação de açúcar bruto.

[...]»

6 Os artigos 6.° a 9.° do Regulamento n.° 320/2006 prevêem, por seu turno, diversas ajudas à diversificação e ajudas transitórias que, tal como decorre do artigo 10.°, n.os 1 e 3, desse diploma, são independentes da ajuda prevista no artigo 3.° e podem ser concedidas, como esta, durante os períodos de comercialização de 2006/2007 a 2009/2010, no limite dos créditos disponíveis no quadro do fundo de reestruturação.

7 O artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 dispõe:

«1. As empresas às quais tiverem sido atribuídas quotas devem pagar, por campanha de comercialização e por tonelada de quota, um montante temporário [...]

As quotas a que uma empresa tiver renunciado a partir de uma dada campanha de comercialização, em conformidade com o n.° 1 do artigo 3.°, não estarão sujeitas ao pagamento do montante temporário [...] no que respeita a essa campanha de comercialização nem às campanhas de comercialização seguintes.

2. O montante temporário [...] para o açúcar [...] é fixado em:

– EUR 126,40 por tonelada de quota para a campanha de comercialização de 2006/2007,

– EUR 173,8 por tonelada de quota para a campanha de comercialização de 2007/2008,

– EUR 113,3 por tonelada de quota para a campanha de comercialização de 2008/2009.

[...]»

8 O Regulamento (CE) n.° 1261/2007 do Conselho, de 9 de Outubro de 2007, que altera o Regulamento n.° 320/2006 (JO L 283, p. 8), por meio do qual foram aprovadas determinadas medidas para melhorar o funcionamento do regime de reestruturação, enuncia, no seu primeiro considerando:

«O Regulamento [...] n.° 320/2006 [...] foi aprovado com o objectivo de permitir aos produtores de açúcar menos competitivos abandonarem a sua produção dentro da quota. Contudo, a renúncia a quotas ao abrigo desse regulamento não alcançou o nível inicialmente esperado.»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

9 Por decisão do Agrarmarkt Austria (organismo pagador) de 28 de Setembro de 2009, rectificada por decisão de 13 de Outubro de 2009, foi ordenado à Agrana Zucker que pagasse a segunda fracção do montante temporário para a campanha de comercialização de 2008/2009, no valor de 15 908 561,77 euros.

10 A Agrana Zucker apresentou reclamação desta decisão, que foi indeferida por decisão do Bundesminister für Land‑ und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft de 10 de Dezembro de 2009, decisão esta que é objecto do recurso para o órgão jurisdicional de reenvio.

11 Decorre da decisão de reenvio que a Agrana Zucker contesta a legalidade dessa decisão, invocando, designadamente, o acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Junho de 2009, Agrana Zucker, C‑33/08 (Colect., p. I‑5035), que confirmou, como decorre do artigo 1.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 320/2006 e do seu quarto considerando, que as receitas provenientes do montante temporário a título da reestruturação são «receitas afectadas» na acepção do Regulamento n.° 1605/2002, que se destinam a assegurar o autofinanciamento das medidas de reestruturação previstas pelo Regulamento n.° 320/2006. A Agrana Zucker deduz daí que, de acordo com uma interpretação teleológica do artigo 11.° deste regulamento, não há que cobrar o montante temporário, quando isso já não seja manifestamente necessário para financiar as referidas medidas. É o que se verificaria relativamente à segunda fracção do montante temporário para a campanha de comercialização de 2008/2009, que levaria a um nítido excedente do fundo de reestruturação.

12 A Agrana Zucker sustenta, em especial, perante o Verwaltungsgerichtshof, que o montante temporário não pode ser afectado a nenhuma outra despesa, não obstante o artigo 1.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 320/2006, que prevê a afectação do saldo do fundo de reestruturação, depois do financiamento das medidas de reestruturação, ao FEAGA.

13 Na hipótese de a liquidação da segunda fracção do montante temporário para a campanha de comercialização de 2008/2009 não dever ser totalmente excluída ou de a sua fixação definitiva não dever ser alterada em função do saldo final dos fundos de reestruturação, o artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 viola o princípio da proporcionalidade, no entender da Agrana Zucker. Além disso, a União Europeia não tem competência para cobrar uma imposição de carácter geral, que não serve para o financiamento das medidas de reestruturação do mercado europeu do açúcar.

14 Por outro lado, a Agrana Zucker alega que, na hipótese de o referido artigo dever ser interpretado como pretende a Administração recorrida no processo principal, o mesmo seria ilegal, uma vez que o dever de fundamentação seria violado.

15 O órgão jurisdicional de reenvio salienta que a Agrana Zucker demonstrou que, diferentemente da situação examinada no processo em que foi proferido o acórdão Agrana Zucker, já referido, as necessidades de financiamento das medidas de reestruturação estavam já plenamente cobertas. Nestas circunstâncias, entende não estar em condições de responder às questões jurídicas suscitadas no caso concreto, com base nas normas aplicáveis e na jurisprudência do Tribunal de Justiça.

16 Nestas circunstâncias, o Verwaltungsgerichtshof decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve o artigo 11.° do Regulamento [...] n.° 320/2006 [...] ser interpretado no sentido de que, em qualquer caso, se deve cobrar na íntegra o montante temporário a título da reestruturação para o açúcar e o xarope de inulina, no valor de 113,30 euros por tonelada de quota para a campanha de comercialização de 2008/2009, tal como previsto no n.° 2 do referido artigo, ainda que esse pagamento gere um (considerável) excedente no fundo de reestruturação e se afigure ser de excluir um novo aumento das necessidades de financiamento?

2) Caso o Tribunal de Justiça responda afirmativamente à primeira questão: o artigo 11.° do Regulamento [...] n.° 320/2006, ao prever o montante temporário a título da reestruturação, viola, neste caso, o princípio da competência de atribuição, por poder instituir um tributo de carácter geral que não se destina exclusivamente ao financiamento de despesas que beneficiam o sujeito passivo do tributo?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

17 Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 deve ser interpretado no sentido de que se deve cobrar a totalidade do montante temporário, mesmo na hipótese de o fundo de reestruturação ter um excedente de receitas.

18 A recorrente no processo principal e o Governo helénico alegam que resulta de uma interpretação teleológica do artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 que o montante temporário não deve ser liquidado se não for manifestamente necessário para o financiamento das medidas de reestruturação previstas no dito regulamento. Assim, as empresas produtoras de açúcar não devem ser obrigadas a pagar a segunda fracção do montante temporário para a campanha de comercialização de 2008/2009, uma vez que a cobrança dessa fracção conduziria a um excedente do fundo de reestruturação. No entender da recorrente no processo principal, esta cobrança era contrária, em especial, ao princípio do autofinanciamento, sobre o qual o Tribunal de Justiça já se tinha pronunciado no acórdão de 11 de Junho de 2009, Agrana Zucker, já referido, bem como nos acórdãos de 8 de Maio de 2008, Zuckerfabrik Jülich e o. (C‑5/06 e C‑23/06 a C‑36/06, Colect., p. I‑3231), e de 20 de Maio de 2010, Agrana Zucker (C‑365/08, ainda não publicado na Colectânea), que implica um equilíbrio orçamental entre as despesas suportadas e as receitas cobradas.

19 Subsidiariamente, a Agrana Zucker sustenta que o saldo final do fundo de reestruturação deve ser efectuado após o encerramento das medidas de reestruturação e o excedente deve ser reembolsado aos produtores sujeitos ao pagamento do montante temporário. Entende, ainda mais subsidiariamente, que, após a sua transferência para o FEAGA, o excedente só deve servir para o financiamento das despesas realizadas no quadro da organização de mercados no sector do açúcar.

20 A este respeito, basta verificar, por um lado, que o artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 320/2006 prevê que as empresas às quais tiverem sido atribuídas quotas devem pagar, por campanha de comercialização, um montante temporário, cujo quantum é fixado, no n.° 2 do referido artigo, para as campanhas de comercialização de 2006/2007, 2007/2008 e 2008/2009, e, por outro, que o legislador da União considerou a eventualidade de um excedente de receitas proveniente do montante temporário relativamente às despesas ligadas ao financiamento das medidas de reestruturação a que está destinado, ao prever, no artigo 1.°, n.° 3, segundo parágrafo, do mesmo regulamento, que os montantes que possam estar disponíveis no fundo de reestruturação depois do financiamento das referidas despesas devem ser afectados ao FEAGA.

21 Assim, contrariamente ao que foi sugerido pela Agrana Zucker e pelo Governo helénico ao procederem a uma interpretação teleológica das disposições do Regulamento n.° 320/2006, resulta claramente da redacção do artigo 11.° deste regulamento e da sua economia que o montante temporário deve ser pago pelas empresas em causa durante todas as campanhas de comercialização visadas e na totalidade, ainda que daí resulte um excedente de receitas para o fundo de reestruturação no termo da execução do regime temporário de reestruturação da indústria açucareira instituído pelo dito regulamento.

22 Por conseguinte, há que responder à primeira questão colocada que o artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 deve ser interpretado no sentido de que se deve cobrar na íntegra o montante temporário, mesmo na hipótese de o fundo de reestruturação ter um excedente de receitas.

Quanto à segunda questão

23 A segunda questão tem por objecto a validade do artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 assim interpretado. Embora esta questão apenas vise formalmente o princípio da atribuição de competências, há que examinar, tendo em conta a decisão de reenvio e as observações apresentadas no Tribunal de Justiça, a validade do referido artigo também à luz do dever de fundamentação, do princípio da proporcionalidade e do pretenso enriquecimento sem causa da União.

Quanto à validade do artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 à luz do princípio da atribuição de competências

24 O órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 é contrário ao princípio da atribuição de competências na medida em que permite instituir um imposto geral não limitado ao financiamento das despesas a que está destinado o montante temporário.

25 A Agrana Zucker e o Governo helénico sustentam que a cobrança de um imposto que serve para financiar medidas que intervêm fora do quadro da organização comum de mercados no sector do açúcar faria deste um imposto de carácter geral, cuja instauração não faz parte das atribuições da União.

26 A este respeito, há que recordar que resulta do primeiro considerando do Regulamento n.° 320/2006 que o Conselho da União Europeia considerou necessário, para alinhar o sistema comunitário de produção e de comércio de açúcar pelas exigências internacionais e garantir a sua competitividade no futuro, iniciar um profundo processo de reestruturação do sector, que conduza a uma significativa redução da capacidade de produção não rentável na Comunidade. Com esse objectivo, instituiu, mediante o referido regulamento, um regime temporário, distinto e autónomo, de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade (acórdão de 11 de Junho de 2009, Agrana Zucker, já referido, n.° 34).

27 No âmbito desse regime temporário, o Regulamento n.° 320/2006 estabeleceu, como mencionado no seu quinto considerando, um incentivo económico, sob a forma de uma ajuda à reestruturação, para as empresas com mais baixa produtividade, para que abandonem a sua produção dentro da quota. Para esse efeito, o referido regulamento prevê, no seu artigo 3.°, uma ajuda à reestruturação disponível durante quatro campanhas de comercialização, a saber, as campanhas de 2006/2007 a 2009/2010, a fim de que a produção seja reduzida na medida do necessário para se atingir uma situação de mercado equilibrada na Comunidade (acórdão de 11 de Junho de 2009, Agrana Zucker, já referido, n.° 35).

28 Para financiar estas ajudas à reestruturação bem como as ajudas à diversificação e as ajudas transitórias previstas nos artigos 6.° a 9.° do Regulamento n.° 320/2006, o Conselho instituiu um fundo de reestruturação temporário e decidiu, nomeadamente, como enunciado no quarto considerando do referido regulamento, que o financiamento dessas medidas seria assegurado pela cobrança de montantes temporários aos produtores de açúcar, isoglicose e xarope de inulina, que, a prazo, beneficiarão do processo de reestruturação. As receitas daí resultantes são consideradas «receitas afectadas» na acepção do Regulamento n.° 1605/2002 (acórdão de 11 de Junho de 2009, Agrana Zucker, já referido, n.° 36).

29 Destinada assim a contribuir para a reestruturação da indústria açucareira na Comunidade, a cobrança do montante temporário constitui uma medida de política agrícola comum regularmente adoptada com base no artigo 37.° CE (v., por analogia, acórdãos de 11 de Julho de 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Colect., p. 2237, n.° 9, e de 26 de Junho de 1990, Zardi, C‑8/89, Colect., p. I‑2515, n.° 9).

30 O facto de se verificar um excedente de receitas no termo desse regime temporário plurianual de reestruturação – designadamente porque, afinal, os produtores recorreram menos do que o esperado às ajudas à reestruturação mediante a renúncia a quotas de produção – e de esse excedente ser afectado ao FEAGA por aplicação do artigo 1.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 320/2006 não põe em causa a competência do legislador europeu para adoptar esta medida e não retira a esta o seu carácter de medida agrícola.

31 Com efeito, importa recordar que a legalidade de um acto da União deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes na data de adopção do acto (v. acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, França/Comissão, 15/76 e 16/76, Colect., p. 145, n.° 7) e, em particular, não pode estar dependente de considerações retrospectivas relativas ao seu grau de eficácia (acórdão de 17 de Maio de 2001, IECC/Comissão, C‑449/98 P, Colect., p. I‑3875, n.° 87 e jurisprudência referida).

32 Além disso, há que salientar que, ao ficar afectado ao FEAGA, de que faz parte o fundo de reestruturação, o excedente que eventualmente se verifique continua a destinar‑se ao financiamento apenas das medidas abrangidas pela política agrícola comum.

33 Por conseguinte, o artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 não é contrário ao princípio da atribuição de competências.

Quanto à validade do artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 à luz do dever de fundamentação

34 A Agrana Zucker e o Governo helénico alegam, no essencial, que, de acordo com o preâmbulo do Regulamento n.° 320/2006, o montante temporário é instituído para financiar medidas de reestruturação da indústria açucareira. A fundamentação do referido regulamento é, por isso, errónea ou lacunar, se as receitas que gera pudessem ser afectadas ao financiamento de outras medidas e perder, assim, o seu carácter temporário.

35 A esse respeito, há que lembrar que se a fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE deve revelar, de forma clara e inequívoca, o percurso lógico seguido pela autoridade da União de que emana o acto impugnado, de modo a permitir aos interessados conhecer as razões que justificaram a medida adoptada e ao Tribunal de Justiça o exercício da sua fiscalização, não se exige, porém, que essa fundamentação especifique todos os elementos de facto ou de direito pertinentes. O respeito do dever de fundamentação deve ser apreciado em razão não apenas do texto do acto impugnado mas também do seu contexto, bem como do conjunto das regras jurídicas que regem a matéria em causa. Por conseguinte, se do acto contestado resultar o essencial do objectivo prosseguido pela instituição, será inútil exigir uma fundamentação específica para cada uma das escolhas técnicas por esta efectuadas (v., designadamente, acórdão de 12 de Julho de 2005, Alliance for Natural Health e o., C‑154/04 e C‑155/04, Colect., p. I‑6451, n.os 133 e 134).

36 No caso presente, o objectivo do regime temporário de reestruturação da indústria açucareira instituído pelo Regulamento n.° 320/2006 e os meios de execução para o alcançar, a saber, a instauração de um incentivo económico ao abandono de quotas e o financiamento de medidas de reestruturação para a cobrança do montante temporário, são particularmente objecto, no preâmbulo do Regulamento n.° 320/2006, da fundamentação recordada nos n.os 26 a 28 do presente acórdão.

37 Relativamente às modalidades financeiras do referido regime, o segundo considerando do Regulamento n.° 320/2006 expõe que, para financiar as medidas de reestruturação da indústria açucareira comunitária, é conveniente instituir um fundo de reestruturação temporário e que, por razões de boa gestão financeira, esse fundo deverá estar integrado na Secção «Garantia» do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola e, a partir de 1 de Janeiro de 2007, do FEAGA, criado pelo Regulamento n.° 1290/2005.

38 É certo que este segundo considerando não expõe as razões pelas quais, como prevê o artigo 1.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 320/2006, os montantes disponíveis que possam estar no fundo de reestruturação depois do financiamento das despesas devem ser afectados ao FEAGA. Todavia, deve realçar‑se, antes de mais, que indica que é por razões de boa gestão financeira que esse fundo deverá estar integrado no FEAGA, que foi instituído para assegurar o financiamento de diversas medidas da política agrícola comum, entre as quais as abrangidas pela organização comum de mercados no sector do açúcar. Em seguida, deve observar‑se que, no plano financeiro, o regulamento visa essencialmente assegurar a cobertura do conjunto de despesas de reestruturação cuja realização efectiva considera na perspectiva de reduzir a capacidade de produção não rentável, incentivando os produtores a abandonar a sua produção dentro da quota. Na data relevante para apreciar a legalidade deste acto, a saber, como recordado no n.° 31 do presente acórdão, a data da sua adopção, apenas a existência de um eventual excedente residual no fundo de reestruturação após a realização dessas despesas era, assim, considerada. Por conseguinte, há que considerar que a decisão de afectar esse excedente ao FEAGA, de que faz parte o fundo de reestruturação, é apenas resultado de uma opção técnica para a qual não pode ser exigida uma fundamentação específica.

39 Resulta do que antecede que o artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 não está inquinado por nenhuma irregularidade à luz do dever de fundamentação.

Quanto à validade do artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 à luz do princípio da proporcionalidade

40 A Agrana Zucker sustenta que o artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 é contrário ao princípio da proporcionalidade, se o produto da segunda fracção do montante temporário para a campanha de comercialização de 2008/2009 não tiver afectação e puder ser alocado ao financiamento de despesas realizadas fora do quadro da organização de mercados no sector do açúcar. Com efeito, resulta do quarto considerando deste regulamento que a finalidade do montante temporário é impor aos produtores que suportem os encargos das medidas de reestruturação de acordo com o princípio do autofinanciamento. Não sendo a segunda fracção, em seu entender, necessária para o financiamento destas medidas, a sua cobrança, que gera um excedente considerável, é manifestamente inadequada para atingir os objectivos prosseguidos. Além disso, resultaria daí um encargo desproporcionado para as empresas europeias produtoras de açúcar.

41 No entender do Governo helénico, a cobrança do montante temporário viola o princípio da proporcionalidade, se for manifestamente inadequada para atingir os objectivos prosseguidos, o que seria o caso se houvesse um excedente de receitas relativamente às despesas ligadas às medidas de reestruturação. A transferência deste excedente para o FEAGA constitui uma violação caracterizada desse princípio, na medida em que se trata, em seu entender, de uma medida que onera de modo desproporcionado os produtores e que serve para a prossecução de objectivos estranhos à reestruturação da indústria açucareira.

42 A este respeito, deve recordar‑se que o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, exige que os actos das instituições da União não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objectivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, sendo que, quando se proporcione uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva, e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos prosseguidos (acórdão de 11 de Junho de 2009, Agrana Zucker, já referido, n.° 31 e jurisprudência referida).

43 No que respeita à fiscalização jurisdicional das condições impostas para a aplicação deste princípio, tendo em conta o amplo poder de apreciação de que o legislador da União dispõe em matéria de política agrícola comum, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada nesse domínio, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida (acórdão de 11 de Junho de 2009, Agrana Zucker, já referido, n.° 32 e jurisprudência referida).

44 Assim, trata‑se de saber, não se a medida adoptada pelo legislador era a única ou a melhor possível, mas se era manifestamente inadequada (acórdão de 11 de Junho de 2009, Agrana Zucker, já referido, n.° 33 e jurisprudência referida).

45 Além disso, importa recordar que, como se refere no n.° 31 do presente acórdão, a legalidade de um acto da União deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes na data de adopção do acto e, em particular, não pode estar dependente de considerações retrospectivas relativas ao seu grau de eficácia. Quando o legislador da União é levado a apreciar os efeitos futuros de uma regulamentação e quando esses efeitos não podem ser previstos com exactidão, a sua apreciação só pode ser censurada se se afigurar manifestamente errada à luz dos elementos de que dispunha no momento da adopção da regulamentação em causa (acórdãos de 21 de Fevereiro de 1990, Wuidart e o., C‑267/88 a C‑285/88, Colect., p. I‑435, n.° 14; de 5 de Outubro de 1994, Crispoltoni e o., C‑133/93, C‑300/93 e C‑362/93, Colect., p. I‑4863, n.° 43; e de 12 de Julho de 2001, Jippes e o., C‑189/01, Colect., p. I‑5689, n.° 84).

46 No caso concreto, decorre do que é recordado nos n.os 26 a 28 do presente acórdão que o montante temporário previsto pelo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 tem por objecto o financiamento, pelos produtores, do regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na União, o que implica um equilíbrio orçamental entre as despesas efectuadas e as receitas realizadas ao longo das quatro campanhas de comercialização em causa (v. acórdão de 11 de Junho de 2009, Agrana Zucker, já referido, n.° 37).

47 Para este efeito, as receitas necessárias para o financiamento das ajudas à reestruturação pagas às empresas que decidem renunciar à sua quota no decorrer de uma dessas campanhas foram fixadas com base numa previsão das despesas ligadas a essas ajudas, efectuada, de acordo com o Conselho e a Comissão Europeia, em função, designadamente, do objectivo quantitativo de supressão do açúcar dentro da quota. A realização efectiva destas despesas depende, todavia, das opções feitas pelas empresas, representando o Regulamento n.° 320/2006 apenas uma incitação económica ao abandono das quotas.

48 Nestas condições, é de concluir que o montante temporário foi fixado em função dos efeitos futuros do regime de reestruturação instituído por este regulamento, sem que esses efeitos possam ser previstos com exactidão.

49 Ora, relativamente aos ditos efeitos, é pacífico que, tal como se refere no primeiro considerando do Regulamento n.° 1261/2007, o abandono de quotas não atingiu o nível inicialmente previsto e, por isso, não obstante as medidas instituídas nesse regulamento para melhorar o funcionamento do regime de reestruturação com o objectivo de libertar um volume de quotas mais importantes, o fundo de reestruturação tem um excedente de receitas que não estava previsto.

50 Todavia, não resulta dos autos que a apreciação das despesas e das receitas necessárias para lhes fazer face era manifestamente errada atendendo aos elementos de que o legislador comunitário dispunha no momento da adopção do Regulamento n.° 320/2006, não sendo a importância do excedente um elemento suficiente para demonstrar a existência desse erro.

51 Por conseguinte, não se afigura que a fixação do montante temporário seja manifestamente inadequada para atingir o objectivo prosseguido. Consequentemente, o artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 e a cobrança do montante temporário em aplicação deste diploma não podem ser consideradas contrárias ao princípio da proporcionalidade.

Quanto à validade do artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 à luz do alegado enriquecimento sem causa da União

52 Entendendo que o artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 não é válido devido à falta de competência e de fundamentação e à violação do princípio da proporcionalidade, a Agrana Zucker sustenta que a cobrança da segunda fracção do montante temporário para a campanha de 2008/2009 constitui para a União um enriquecimento sem causa e que as empresas produtoras de açúcar têm fundamento para pedir o reembolso desta segunda fracção cobrada ilicitamente.

53 Contudo, uma acção de reembolso baseada no enriquecimento sem causa da União exige, para ser considerada procedente, a prova de que o enriquecimento esteja desprovido de toda e qualquer base legal válida da União e de que o empobrecimento do demandante esteja ligado ao referido enriquecimento [v., neste sentido, acórdão de 16 de Dezembro de 2008, Masdar (UK)/Comissão, C‑47/07 P, Colect., p. I‑9761, n.os 46 e 49].

54 Ora, na ocorrência, resulta das constatações feitas no presente acórdão que o artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006 é válido à luz, em especial, dos princípios da atribuição das competências e da proporcionalidade e que a cobrança da segunda fracção do montante temporário para a campanha de 2008/2009, não obstante a verificação de um excedente do fundo de reestruturação, não é, por conseguinte, desprovida de fundamento jurídico válido. Por consequência, a cobrança desta não constitui um enriquecimento sem causa da União, susceptível de justificar validamente uma acção de restituição e, de qualquer modo, não pode ser invocada para efeitos da apreciação da validade do referido artigo 11.°, que constitui a base jurídica dessa cobrança.

55 Tendo em consideração o que precede, há que responder à segunda questão que o seu exame não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade do artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006.

Quanto às despesas

56 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:

1) O artigo 11.° do Regulamento (CE) n.° 320/2006 do Conselho, de 20 de Fevereiro de 2006, que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade e altera o Regulamento (CE) n.° 1290/2005 relativo ao financiamento da política agrícola comum, deve ser interpretado no sentido de que se deve cobrar na íntegra o montante temporário, mesmo na hipótese de o fundo de reestruturação temporário ter um excedente de receitas.

2) O exame da segunda questão prejudicial submetida não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade do artigo 11.° do Regulamento n.° 320/2006.

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