CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PHILIPPE LÉGER

apresentadas em 22 de Junho de 2006 1( )

Processo C‑34/05

Maatschap J. en G. P. en A. C. Schouten

contra

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Países Baixos)]

«Estruturas agrícolas – Regimes de ajudas comunitárias – Sector da carne de bovino – Superfície forrageira disponível – Parcela temporariamente inundada durante o período em causa»

1. No âmbito da reforma da política agrícola comum, realizada em 1992, o legislador comunitário criou um novo sistema de apoio aos produtores de carne de bovino. Este sistema consiste em pagar directamente ao produtor, sob a forma de prémios especiais cujo pagamento depende da observância de um factor de densidade. Este é determinado em função do número de bovinos existentes na exploração e da superfície forrageira «disponível».

2. No presente litígio, a questão que se coloca é a de saber se uma parcela temporariamente inundada pode ser considerada superfície forrageira «disponível».

3. Esta questão, colocada pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Países Baixos), insere‑se no âmbito do litígio que opõe a sociedade agrícola Maatschap J. en G. P. a A. C. Schouten (a seguir «Schouten») ao Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministro da Agricultura, da Natureza e da Qualidade Alimentar, a seguir «Ministro»), relativamente à concessão de prémios especiais devidos a título da posse e engorda de bovinos machos.

4. No presente processo, o Tribunal de Justiça é convidado, nomeadamente, a precisar o conceito de superfície forrageira «disponível», que figura nos artigos 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1254/1999 ( ), e 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento (CEE) n.° 3887/92 ( ).

I – Quadro jurídico comunitário

A – Regulamento n.° 1254/1999

5. Antes da reforma de 1992, a tendência no sector da produção bovina era para a intensificação. A política comunitária de apoio aos rendimentos agrícolas através de preços elevados encorajava os agricultores a intensificar a produção. As superfícies forrageiras já não eram suficientes para alimentar os animais, uma vez que o número de cabeças de gado aumentava sem que a superfície aumentasse.

6. Um dos objectivos do Regulamento n.° 1254/1999 é travar essa tendência, nomeadamente, ao submeter a concessão de prémios à engorda a um factor de densidade determinado em função da capacidade forrageira de cada exploração relativamente ao número de animais aí mantidos ( ). Essas ajudas comunitárias ligadas à superfície são comummente chamadas «ajudas ‘superfície’».

7. O artigo 4.°, n.os 1 e 3, alínea a), desse regulamento prevê a concessão, para qualquer produtor que faça o pedido, de um prémio especial pela posse de bovinos machos, para fins de engorda e durante um período a determinar.

8. Nos termos do artigo 12.°, n.° 1, do referido regulamento, o número de bovinos que pode beneficiar do prémio especial fica condicionado à aplicação de um factor de densidade de duas cabeças normais (CN) por hectare e ano civil. A fim de determinar esse factor de densidade, o artigo 12.°, n.° 2, alíneas a) e b), do Regulamento n.° 1254/1999 exige a que se tenha em conta o número de bovinos em causa e «a superfície forrageira […] disponível durante todo o ano civil para a criação de bovinos».

9. O artigo 12.°, n.° 2, alínea b), deste regulamento exclui da superfície forrageira determinadas superfícies. A lista das exclusões está redigida nos seguintes termos:

«[…] Não se incluirão nesta superfície:

– os edifícios, bosques, lagos e caminhos,

– as superfícies utilizadas para outras produções que beneficiem de um regime de ajuda comunitária ou para culturas permanentes ou culturas hortícolas, excepto pastagens permanentes para as quais sejam concedidos pagamentos por superfície nos termos do artigo 17.° do presente regulamento e do artigo 19.° do Regulamento (CE) n.° 1255/1999 [( )],

– as superfícies elegíveis para o sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses, utilizadas ao abrigo do regime de ajuda para as forragens secas ou objecto de um programa nacional ou comunitário de retirada de terras da produção.»

B – O Regulamento n.° 3887/92

10. O Regulamento n.° 3887/92 estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, criado pelo Regulamento (CEE) n.° 3508/92 ( ). Este sistema aplica‑se, nomeadamente, ao prémio especial visado no artigo 4.° do Regulamento n.° 1254/1999 ( ).

11. O artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92 tem a seguinte redacção:

«Cada superfície forrageira deve poder ser utilizada para a criação de animais durante um período mínimo de sete meses com início numa data, compreendida entre 1 de Janeiro e 31 de Março, a determinar pelo Estado‑Membro.»

12. O artigo 9.°, n.° 2 deste regulamento trata das divergências entre a área declarada no pedido de ajudas ligadas à superfície, por um lado, e a área em que todas as condições regulamentares foram respeitadas («área determinada»), por outro. Este artigo 9.°, n.° 2, prevê que, se se verificar um excedente superior a 20% da área determinada, não será concedida qualquer ajuda «superfície».

II – Matéria de facto e tramitação do processo principal

13. Em 9 de Maio de 2001, a Schouten solicitou, às autoridades competentes, o registo de parcelas agrícolas como superfície forrageira.

14. Algumas dessas parcelas situam‑se em zonas de leito de cheias. Estes terrenos situam‑se entre o dique que protege os campos e o leito do rio. Durante o ano, os referidos terrenos podem ficar parcialmente submersos, conforme a variação da altura do leito das cheias mas também da afluência de água ao rio, que depende da precipitação e dos fluxos de água de degelo provenientes das regiões a montante.

15. Em 1 de Agosto de 2001, a Schouten apresentou, ao abrigo do Regulamento n.° 1254/1999, um pedido de prémio especial para os 26 bovinos machos que mantém no terreno em questão.

16. Em 17 de Dezembro de 2001, o Ministro informou a Schouten de que a superfície forrageira, determinada por meio de teledetecção em 10 e 11 de Maio de 2001, era inferior à superfície declarada. Como esta última era superior a mais de 20% da área determinada, foi reduzida a zero, por força do artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3887/92.

17. Por decisão de 27 de Maio de 2002, o Ministro indeferiu o pedido de prémio especial da Schouten, pois, como a superfície forrageira tinha sido reduzida a zero, o espaço de que dispunha para manter os seus 26 bovinos machos não respeitava o factor de densidade.

18. Em 3 de Julho de 2002, a Schouten apresentou uma reclamação ao Ministro.

19. Por decisão de 8 de Agosto de 2003, este último indeferiu a reclamação da Schouten, com fundamento em que, no momento em que as imagens de satélite foram captadas, uma parte dos terrenos de leito de cheias estava inundada. O Ministro considerou então que esses terrenos não podiam ser considerados superfície forrageira, pois não estavam disponíveis de modo ininterrupto durante o período de sete meses exigido no artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92. Além disso, considerou que, como a Schouten tinha avaliado as vantagens e os inconvenientes da utilização dos terrenos em zonas de leito de cheias, aceitou o risco de poderem estar inundados no momento da teledetecção.

20. A Schouten decidiu então submeter o litígio ao College van Beroep voor het bedrijfsleven alegando que, no momento da teledetecção, as circunstâncias eram extraordinárias e que, por isso, a sociedade não devia suportar as consequências. O Ministro sustentou que, nos termos do artigo 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1254/1999, conjugado com o artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92, a superfície forrageira declarada deve servir para a alimentação dos bovinos durante um período ininterrupto de sete meses, tendo as inundações interrompido esse prazo.

III – Questões prejudiciais

21. O órgão jurisdicional de reenvio considera que a interpretação restritiva do termo «disponível», defendida pelo Ministro, não é tão clara que não subsista nenhuma dúvida. Como o litígio no processo principal depende da interpretação destes termos, o College van Beroep voor het bedrijfsleven decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) O artigo 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1254/1999 e o artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento (CEE) n.° 3887/92 devem ser interpretados no sentido de que uma parcela declarada como superfície forrageira não deve ser considerada ‘disponível’ se, em dado momento, durante o período relevante, a mesma tiver estado inundada?

2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, deve entender‑se que estas disposições são vinculativas, atendendo, em particular, às consequências daí resultantes?

3) Em caso de resposta negativa à primeira questão, quais os critérios que permitem determinar se uma parcela declarada como superfície forrageira que esteve inundada temporariamente pode ser considerada ‘disponível’ na acepção do artigo 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1254/99 e do artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento (CEE) n.° 3887/92?»

IV – Análise

A – Quanto à primeira questão prejudicial

22. Através da sua primeira questão prejudicial o órgão jurisdicional de reenvio pergunta em substância ao Tribunal de Justiça se os artigos 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1254/1999 e 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92 devem ser interpretados no sentido de que uma parcela declarada como superfície forrageira pode ser considerada «disponível» mesmo que tenha sido temporariamente inundada, em dado momento, durante o período relevante.

23. Contrariamente ao Governo neerlandês, considero que uma superfície forrageira, que tenha sido temporariamente inundada durante o período relevante, pode ser considerada «disponível», no sentido dos artigos 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1254/1999 e 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92.

24. Recordo, a título liminar, a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual, para a interpretação de uma disposição de direito comunitário, há que ter em conta não apenas os seus termos, mas também o seu contexto e os objectivos prosseguidos pela regulamentação em que está integrada ( ).

25. Não encontro indicações, na letra dos artigos 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1254/1999 e 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92, por força das quais uma parcela temporariamente inundada não possa ser considerada «disponível».

26. Em primeiro lugar, deve‑se recordar que o conceito de «disponível» significa «de que se pode dispor» ( ). Este conceito foi traduzido em termos idênticos na maioria das versões linguísticas do Regulamento n.° 1254/1999 ( ).

27. Em segundo lugar, verifico que resulta claramente da letra do artigo 12.°, n.° 2, alínea b), primeiro, segundo e terceiro travessões, do Regulamento n.° 1254/1999 que determinadas superfícies estão excluídas da superfície forrageira. Com efeito, nos termos desta disposição, «não se incluirão nesta superfície» as superfícies que não contribuam para a capacidade forrageira como os lagos ou ainda os bosques, mas também as superfícies utilizadas para outras produções que já beneficiam de um regime de ajuda comunitária.

28. À semelhança do Governo francês e da Comissão das Comunidades Europeias ( ), penso que o legislador comunitário pretendeu manifestamente indicar, de modo exaustivo, as superfícies, não exclusivamente destinadas à alimentação dos animais, que devem ser excluídas da definição de superfície forrageira que pode ser considerada «disponível».

29. Ora, há que observar que as superfícies temporariamente inundadas não figuram nessa lista exaustiva.

30. Em terceiro lugar, verifico que a letra do artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92, que precisa, também, que a superfície forrageira deve estar «disponível», não refere que essa condição não se verifica em caso de inundação temporária da parcela em causa.

31. Assim, tendo em conta estas considerações, considero que nem a letra do artigo 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1254/1999 nem a do artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92 se opõem a que superfícies temporariamente inundadas sejam consideradas superfícies forrageiras «disponíveis».

32. Esta conclusão é corroborada, como de imediato veremos, pela economia do sistema no qual as disposições a interpretar se inserem e pelo objectivo prosseguido pelo Regulamento n.° 1254/1999.

33. Assim, decorre do sistema integrado de gestão e de controlo criado pelo Regulamento n.° 3508/92 que este visa garantir que uma superfície se destina efectivamente à agricultura ou à criação de gado.

34. Um produtor que receba um prémio especial para a criação de bovinos não deve utilizar a parcela em causa para outros fins, como por exemplo a agricultura.

35. Em apoio desta consideração, refiro que o Regulamento n.° 3508/92 define o conceito de «parcela agrícola» como «uma porção contínua de terreno cultivado com uma única cultura e por um único agricultor» ( ).

36. Além disso, o Regulamento n.° 3887/92, que precisa, como já indiquei, as modalidades de aplicação do Regulamento n.° 3508/92, obriga a um controlo administrativo cruzado das parcelas e animais declarados, a fim de verificar que não existe uma dupla concessão de ajudas num ano civil ( ).

37. Por outro lado, quando o agricultor apresenta um pedido de ajuda «superfície», esse pedido deve obrigatoriamente conter informações relativas à parcela, nomeadamente no que diz respeito à utilização que dela é feita, ou seja, «o tipo de cultura ou de cobertura vegetal, ou a ausência de culturas» ( ).

38. Estas considerações confirmam que uma superfície deve ser considerada «disponível» sempre que se destine exclusivamente à alimentação dos animais.

39. Por conseguinte, não penso que a ocorrência inesperada de determinadas condições climatéricas, como as inundações, o gelo ou a neve, que tornaram os terrenos temporariamente inacessíveis, possa, por si só, obstar a que uma parcela possa ser qualificada de «disponível», desde que esta estivesse efectivamente afecta à alimentação dos bovinos que aí são mantidos.

40. Como o Governo francês, considero que foi precisamente o risco de ocorrência inesperada de determinadas condições climatéricas que levou o legislador comunitário a não exigir um período de ocupação ininterrupto dos terrenos ( ).

41. Por último, esta análise é confirmada pelos objectivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 1254/1999.

42. Assim, como já referi anteriormente, este regulamento tem nomeadamente por objectivo lutar contra a intensificação da produção bovina sujeitando a concessão de prémios especiais a um factor de densidade, determinado pela superfície forrageira «disponível» e o número de bovinos que aí são mantidos.

43. Recordo também que as pastagens servem para a engorda dos bovinos e que é para esses animais que o prémio especial é concedido( ).

44. Assim, resulta do conjunto destes elementos que a condição segundo a qual a superfície forrageira deve estar disponível para a criação dos animais, como figura nos artigos 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1254/1999 e 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92, deve ser entendida no sentido de que a concessão do prémio especial está reservada para as superfícies forrageiras exclusivamente destinadas à alimentação dos bovinos durante o período relevante.

45. Assim, não penso que uma superfície forrageira que esteve inundada num dado momento durante o período relevante não possa, em caso algum, ser considerada «disponível». Em minha opinião, o facto de o terreno poder ficar inundado não impede, em princípio, que a superfície se destine exclusivamente à alimentação dos bovinos.

46. Atentos estes elementos, sou de opinião que os artigos 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1254/1999 e 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92 devem ser interpretados no sentido de que uma parcela declarada como superfície forrageira pode ser considerada «disponível» mesmo que tenha ficado temporariamente inundada durante o período relevante.

47. Uma vez que foi respondido negativamente à primeira questão, não há que responder à segunda.

B – Quanto à terceira questão prejudicial

48. Através da sua terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que defina os critérios que permitem considerar uma superfície forrageira como «disponível», quando esteve temporariamente inundada num dado momento do período relevante.

49. O órgão jurisdicional de reenvio procura essencialmente saber se uma inundação de três dias, que impediu os animais de pastar durante dez dias no total, é susceptível de pôr em causa a análise segundo a qual uma superfície forrageira, temporariamente inundada durante o período relevante, pode ser considerada «disponível».

50. Em minha opinião, dois elementos vão permitir determinar se uma superfície forrageira temporariamente inundada pode ser considerada «disponível». Estes elementos são os seguintes: Por um lado, é necessário que a referida superfície se destine unicamente à alimentação de animais durante todo o ano civil, conforme o exigido no artigo 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1254/1999. Por outro, é imperioso que essa superfície tenha sido efectivamente utilizada para a alimentação de bovinos durante um período mínimo de sete meses, nos termos do artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92 ( ).

51. Assim, uma interrupção temporária não me parece ser susceptível de pôr em causa a afectação de uma parcela à criação de bovinos se essa interrupção foi suficientemente limitada no tempo, de modo que o produtor está em posição de cumprir a condição do período mínimo de sete meses, prevista no artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92, em relação ao ano civil ( ).

52. Conclui‑se que, no presente caso, uma inundação de três dias, que impediu os bovinos de pastar durante dez dias no total, não se opõe necessariamente ao cumprimento do prazo exigido pelo Regulamento n.° 3887/92. Cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar se, apesar deste breve período de indisponibilidade das parcelas em causa, estas puderam ser utilizadas para a engorda dos animais durante um período mínimo de sete meses, a contar de 31 de Março ( ).

53. Atento o que precede, proponho que se responda que para poder ser considerada «disponível», na acepção dos artigos 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1254/1999 e 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92, é necessário, por um lado, que a parcela temporariamente inundada se destinasse unicamente à alimentação de animais durante todo o ano civil e, por outro, que essa superfície tenha sido efectivamente utilizada para a alimentação dos bovinos durante um período mínimo de sete meses, a contar da data de início fixada pela regulamentação nacional.

V – Conclusão

54. Tendo em atenção estas considerações, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais colocadas pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven do seguinte modo:

«1) Os artigos 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1254/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino, e 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento (CEE) n.° 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, devem ser interpretados no sentido de que uma parcela declarada como superfície forrageira pode ser considerada ‘disponível’ mesmo que tenha ficado temporariamente inundada durante o período relevante.

2) Para poder ser considerada ‘disponível’, na acepção dos artigos 12.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1254/1999 e 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 3887/92, é necessário, por um lado, que a parcela temporariamente inundada se destinasse unicamente à alimentação dos animais durante todo o ano civil e, por outro, que essa superfície tenha sido efectivamente utilizada para a alimentação dos bovinos durante um período mínimo de sete meses, a contar da data do início fixada pela regulamentação nacional.»