CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

SIR GORDON SLYNN

apresentadas em 4 de Março de 1986 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

Os últimos dois números do artigo L 412 do Código da Saúde Pública francês, com as alterações e aditamentos introduzidos pelo artigo 10? da Lei n.° 76-1288, de 31 de Dezembro de 1976, dispõem:

«Os médicos apenas podem estar inscritos numa única lista, que é a do distrito do respectivo domicílio profissional, sem prejuízo das derrogações previstas no código deontológico. Os médicos inscritos ou registados, nessa qualidade, num Estado estrangeiro não poderão ser incluídos em qualquer lista da Ordem dos Médicos.»

Nos termos do artigo L 441 do mesmo código, esta disposição aplica-se também aos dentistas.

O artigo 1.°, n.° 6, do Decreto n.° 77-456, de 28 de Abril de 1977, que integra o regulamento interno dos conselhos da Ordem dos Médicos, da Ordem dos Dentistas e da Ordem das Parteiras, estabelece que o pedido de inscrição de um médico ou de um dentista deve ser acompanhado, inter alia, por uma «certidão de cancelamento da inscrição ou registo do requerente, emitida pela entidade em que ele se encontrava anteriormente inscrito ou registado, ou, na sua falta, por uma declaração do requerente, em que este declare, por sua honra, nunca ter estado inscrito ou registado».

Por comunicação de 22 de Dezembro de 1983, a Comissão declarou ao Governo francês considerar aquelas disposições, aplicáveis tanto a assalariados como a profissionais por conta própria, como discriminatórias, violadoras do disposto nos artigos 52.° e 59.° do Tratado e impeditivas de uma correcta aplicação das directivas do Conselho 75/362/CEE, de 16 de Junho de 1975 (JO 1975, L 167, p. 1) e 78/686/CEE, de 25 de Junho de 1978 (JO 1978, L 233, p. 10), relativas ao reconhecimento mútuo de qualificações profissionais, e que incluíam medidas destinadas a facilitar o exercício efectivo do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços, respectivamente dos médicos e dos dentistas. Não tendo obtido resposta a essa carta, a Comissão enviou ao Governo francês, em 7 de Junho de 1984, um parecer fundamentado, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, mais uma vez sem obter resposta. Consequentemente, a Comissão intentou a presente acção para que seja declarado que, ao manter em vigor aquelas disposições, a República Francesa não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, e, designadamente, dos seus artigos 48.°, 52.° e 59.°

A comunicação de 22 de Dezembro de 1983 não refere expressamente o artigo 48.° do Tratado, como, a meu ver, deveria fazer, se a Comissão pretendia invocá-lo, uma vez que a finalidade de tal comunicação é informar claramente um Estado-membro do que é alegado, e dar-lhe oportunidade de responder. Não é aceitável nem suficiente que a Comissão reserve para o parecer fundamentado a exposição rigorosa dos fundamentos que invoca. Não indicando os artigos aplicáveis do Tratado em que se baseia, arrisca-se a ver o pedido não ser admitido. Por outro lado, é nítido neste caso que a comunicação inicial se refere aos médicos e dentistas assalariados e a discriminação referida na carta baseia-se no artigo 48.° do Tratado. Assim, considero a acção admissível com fundamento no artigo 48.°

O Governo francês procura justificar aquelas restrições com o fundamento de que o médico ou o dentista («chirurgien-dentiste») deve ser facilmente contactável pelo doente — os cuidados médicos devem ser contínuos, especialmente em relação a certas doenças em que podem sobrevir complicações. Em casos desses, podem tornar-se necessários cuidados regulares e frequentes. Invoca as disposições do Código de Deontologia Médica que obrigam os médicos e dentistas a garantir a continuidade do tratamento médico (artigo 39.° do Código Deontológico dos Médicos, Decreto n.° 79-506 e artigo 28.° do Código Deontológico dos Dentistas, Decreto n.° 67-671). E afirma-se, consequentemente, que essas restrições se justificam por razões de saúde pública, nos termos do artigo 48.°, n.° 3, do Tratado, no que respeita aos assalariados, e do artigo 56.°, n.° 1, relativamente ao estabelecimento e à prestação de serviços.

Inicialmente, tive algumas dúvidas quanto à questão de saber se as excepções justificadas por razões de saúde pública são de facto aplicáveis a este tipo de situações. O artigo 48.° diz respeito às restrições justificadas por razões de saúde pública e o artigo 56.° refere-se a disposições «que prevejam um regime especial para os estrangeiros por razões de... saúde pública». Parecem aplicar-se principalmente a pessoas que podem ser excluídas por sofrerem de doença contagiosa ou por poderem ter actividades ou criar empresas susceptíveis de pôr em perigo a saúde pública, através da emissão de substâncias nocivas, por exemplo. Em última análise, julgo que a interpretação a dar a essas disposições não deve ser tão restritiva. Um médico que exerce a sua actividade de forma a pôr em perigo o doente, pode ser objecto de restrições, tal como uma pessoa que pretenda exercer uma actividade que faça perigar a segurança ou a ordem públicas. Por isso, é importante verificar se as disposições adoptadas são justificadas pelo interesse de proteger os doentes.

No entanto, e apesar da insistência do Governo francês na necessidade de cuidados médicos contínuos, é de referir que o Código de Deontologia Médica francês não exige, em termos absolutos, que um médico tenha um único consultório ou que se dedique exclusivamente a esse consultório. Um único consultório constitui a regra geral, mas, nos termos do artigo 63.° do Código de Deontologia Médica, um médico pode, em derrogação da regra geral, obter uma autorização pessoal para ter um segundo consultório. A autorização é válida por um período de três anos e é renovável, devendo embora ser retirada se outro médico da mesma especialidade instalar um consultório para atender os doentes na zona do consultório secundário do primeiro. Um dentista, em condições semelhantes, pode ter mais de dois consultórios sempre que o interesse dos doentes o justifique, atendendo às condições geográficas e demográficas existentes (artigos 63.° a 65.° do Código Deontológico dos Dentistas).

Além disso, não há nenhuma disposição que obrigue um médico a residir perto do consultório, podendo mesmo este, tendo em conta a sua idade, estado de saúde e especialização, ser dispensado da obrigação de enfar na escala de serviço permanente, conforme determina o artigo 41.° do Código de Deontologia Médica. Pode ainda ter um segundo emprego ou profissão, desde que tal não lhe permita aumentar os seus rendimentos como médico, e não seja incompatível com a dignidade da profissão (artigos 27.° e 33.° do Código de Deontologia Médica; os artigos 3.° e 23.° do Código Deontológico dos Dentistas dispõem no mesmo sentido, com a excepção de o dentista não ter que fazer parte da escala de serviço permanente). O médico pode desempenhar cargos electivos ou administrativos, desde que não se sirva deles para angariar clientela (artigo 29.° do código; o mesmo se passa com os dentistas, nos termos do artigo 24.° do Código Deontológico dos Dentistas).

O Tribunal foi informado de que existem em França 86000 consultórios médicos principais e 756 consultórios secundários, dos quais 69 são de generalistas e 687 de especialistas; para os dentistas, existem 28560 consultórios principais e 1000 consultorios secundarios. Não foram fornecidos dados sobre o número de pedidos apresentados e recusados.

Ainda que se admita que: a) as autorizações especiais relativas a certos consultórios só possam ser concedidas se os dois consultórios forem próximos um do outro e que essas autorizações sejam sujeitas a fiscalização das organizações profissionais e b) o médico ou dentista que exerça outra actividade ou ocupe um cargo electivo deve continuar a cumprir as suas obrigações para com os doentes, é evidente que, em si, as normas são menos taxativas que as disposições do artigo 412.° do Código de Saúde Pública, que impõe claramente restrições ao trabalho assalariado e à instalação de um consultório médico em França a quem esteja inscrito como médico ou dentista noutros Estados-membros.

No que respeita ao direito de estabelecimento, a Comissão baseia-se no acórdão proferido pelo Tribunal no processo 107/83, Ordre des Avocats de Paris/Klopp (Recueil 1984, p. 2971) em que se considerou que «os artigos 52.° e seguintes do Tratado CEE impedem que as autoridades competentes de um Estado-membro, baseando-se na legislação nacional e nas normas deontológicas em vigor nesse Estado, recusem a um nacional de outro Estado-membro o acesso à profissão de advogado e ao seu exercício apenas com o fundamento de ele manter, simultaneamente, um escritório noutro Estado-membro». A França contrapõe que aquela decisão não pode ser aqui considerada, uma vez que se baseou no entendimento de que «os modernos meios de transporte e de telecomunicações facilitam um contacto adequado entre os clientes e as autoridades judiciais».

A esse respeito, penso que o médico e o dentista não devem ser considerados como estando exactamente na mesma situação do advogado. O doente pode necessitar do médico com maior urgência e de modo mais continuado que o cliente do advogado, e, em muitos casos, a comunicação telefônica pode ser insuficiente.

No entanto, deve reconhecer-se também que, cada vez mais, os médicos dispõem de consultórios de grupo, e que o doente nem sempre pode ser examinado pelo mesmo generalista. Assim, o facto de um médico trabalhar como assalariado, em substituição, noutro local da Comunidade, pode ser perfeitamente compatível com os cuidados a prestar aos doentes de um consultório de grupo.

Além disso, os médicos não estão todos na mesma situação. Uma lista de doentes ou de consultas em hospitais de diferentes cidades de um país pode ser compatível com os cuidados que o cirurgião está obrigado a prestar aos doentes. Se um cirurgião pode, de facto, operar num hospital de Paris e em Bordéus, não há motivo para que não possa fazê-lo em Paris, Bruxelas e Bona. Outras especialidades podem exigir uma ainda menor proximidade continuada do médico em relação ao doente que o consulte uma única vez. Um exemplo flagrante apontado na audiência foi o do radiologista. Outros há, como o do dermatologista, em que a proximidade geográfica constante pode ser desnecessária, ou como o do especialista em medicina preventiva que pretenda trabalhar como assalariado ou exercer clínica um dia por semana noutra cidade.

Consequentemente, e embora possam ser consideradas necessárias normas deontológicas que garantam que, no início da profissão, generalista e especialista proporcionem cuidados médicos adequados aos respectivos doentes (desde que não constituam discriminação, baseada na nacionalidade, relativamente a clínicos de outros Estados-membros), julgo que a proibição genérica, imposta a todos os médicos e dentistas, de estarem inscritos noutro Estado-membro e de nele terem consultório simultaneamente com o que também têm em França, é injustificadamente restritiva, não se tendo demonstrado que fosse exigida pelo interesse dos doentes.

Esta conclusão não é afectada pelo facto de, ao abrigo de convenções celebradas em 1879 e 1910, clínicos luxemburgueses e belgas, de certas comunas luxemburguesas e belgas próximas da fronteira francesa, estarem autorizados a exercer a sua profissão em certas comunas próximas da fronteira com o Luxemburgo e com a Bélgica, respectivamente. Pelo contrário, este facto acentua a possibilidade de médicos de outros Esta-dos-membros poderem operar em França, a partir dos seus consultórios instalados noutros Estados-membros. Nada foi alegado que demonstrasse por que razão os médicos alemães e italianos de comunas fronteiriças não devem igualmente ser autorizados a trabalhar em comunas francesas adjacentes.

Todavia, as restrições são injustificadas, pelos fundamentos mais genéricos já referidos.

Também esta conclusão não é afectada pelo argumento do Governo francês de que, se os médicos e dentistas pudessem exercer a sua actividade em França e noutros Estados-membros, um médico de outro Estado-membro poderia ignorar as normas da deontologia médica, ou, em qualquer caso, seria mais difícil serem-lhe aplicadas as normas disciplinares do que ao médico que apenas está inscrito em França. Como o Tribunal declarou no acórdão Klopp, «a existência de um segundo consultório noutro Estado-membro não impede a aplicação das normas deontológicas no Estado-membro de acolhimento». Não vejo qualquer razão válida para que isso não se aplique também aos médicos e dentistas.

Não constitui uma resposta à acusação da Comissão alegar, como faz o Governo francês, que a Directiva do Conselho 78/686, relativa aos dentistas, e a Directiva 75/363, também do Conselho (JO 1975, L 167, p. 14; EE 06, fase. 01, p. 197), apenas pretendem uma harmonização parcial das normas nacionais, e que a liberalização deve fazer-se progressivamente. Basta que aquilo que se faz seja contrário às disposições do Tratado. É igualmente irrelevante a questão de saber se os médicos franceses podem (como a Comissão sustenta) ou não (como a França afirma na contestação), nos termos da legislação francesa, trabalhar como assalariados ou instalar um segundo consultório noutros Estados-membros.

Em minha opinião, a proibição constante dos artigos 412.° e 441.° do Código de Saúde Pública francês e do artigo 1.°, sexto parágrafo, do Decreto n.° 77-456, constitui uma restrição à liberdade de circulação dos trabalhadores e à liberdade de estabelecimento, nos termos dos artigos 48.° e 52.°, respectivamente, do Tratado. Ela impede manifestamente todos os médicos e dentistas de trabalhar em França, sob qualquer forma, caso estejam inscritos no seu próprio país, e, de um modo geral, impede a abertura de consultórios em França por parte de médicos inscritos ou registados noutros Estados-membros. Em termos práticos, constitui também uma discriminação baseada na nacionalidade, já que, de facto, impõe aos médicos nacionais de outros Estados-membros restrições mais amplas do que as que são impostas aos médicos inscritos em França. Não se demonstrou que estas normas, com o largo âmbito com que foram adoptadas, se justifiquem por razões de saúde pública.

Até à audiência parece que se exigia a inscrição em França, nos termos do artigo 59.°, aos médicos e dentistas que aí prestassem serviços. Só na audiência se verificou que, de facto, nem sempre era assim. O agente do Governo francês informou o Tribunal, pela primeira vez, da existência do artigo L 356-1 do Código de Saúde Pública, aditado ao mesmo código pela Lei n.° 76-1288, de 31 de Dezembro de 1976. Nos termos dessa disposição, não é obrigatória a inscrição de um médico que preste serviços em França, nos termos do artigo 59.° Em vez disso, exige-se-lhe uma declaração cujos termos e decisões deveriam ser fixados por decreto. O artigo L 356-1 determina também que essa declaração deve ser acompanhada de um documento emitido pela entidade competente do Estado-membro a que pertence esse médico, certificando que ele possui os diplomas, certidões e outras qualificações exigidos e que exerce legalmente a medicina no Estado-membro em que está estabelecido. Para além disso, tem de declarar, por sua honra, que não está em curso qualquer processo que possa dar origem à sua suspensão ou proibição de exercer a medicina.

O Decreto n.° 77-637, de 21 de Junho de 1977, regulamentou de forma restritiva o artigo L 356-1, na medida em que, nos termos do seu artigo 4.°, a declaração prevista no artigo L 356-1 apenas pode cobrir o tratamento de um único doente, durante uma estadia não superior a dois dias, em França, do médico interessado.

Depois da audiência do presente processo, o Governo francês enviou ao Tribunal uma cópia do Decreto n.° 86-112, que revoga e substitui o Decreto n.° 77-637. O novo decreto foi adoptado já depois da audiência, em 23 de Janeiro de 1986. Pelo menos naquilo que interessa ao presente processo, este decreto retoma o conteúdo do anterior, alargando a sua aplicação aos dentistas. Assim, e nos termos do artigo 4.° do novo decreto, a declaração referida no artigo L 356-1 apenas pode cobrir o tratamento de um único doente, durante uma estadia de dois dias em França do médico ou dentista interessado.

E lamentável que estas informações tenham chegado ao Tribunal de forma dispersa e tardia.

No entanto, a meu ver, aquelas disposições não impedem, em qualquer caso, que haja violação do artigo 59.° do Tratado. O direito que conferem é muito limitado. Para a prestação de quaisquer outros serviços médicos exige-se a inscrição exclusiva em França dos nacionais de outros Estados-membros. Isto constitui uma nítida restrição à livre prestação de serviços. Pelas razões já expostas, as normas invocadas não se justificam nem por razões de saúde pública, nem nos termos dos artigos 48.°, 52.° ou 59.° do Tratado. Vão além do que seria necessário para a protecção dos doentes.

A Comissão referiu os artigos 16.°, n.° 1, da Directiva 75/362, do Conselho, (JO 1975, L 167, p. 1; EE 06, fase. 01, p. 186) e 15.° da Directiva 78/686, do Conselho (JO 1978, L 233, p. 1; EE 06, fase. 02, p. 32), relativas a medidas destinadas a facilitar o exercício do direito de estabelecimento, respectivamente, de médicos e dentistas. A primeira foi alterada pelo artigo 7° da Directiva 82/76, do Conselho (JO 1982, L 43, p. 21; EE 06, fase. 02, p. 128). Uma vez que a Comissão não pediu ao Tribunal que se pronunciasse acerca destas directivas, não lhes farei qualquer referência em concreto.

A luz das considerações que antecedem, sou da opinião de que, ao exigir aos médicos e dentistas estabelecidos noutro Estado-membro o cancelamento da sua inscrição ou registo nesse Estado como condição para poderem exercer a profissão, como assalariados ou por conta própria, no seu território, a França violou os artigos 48.° e 52.° do Tratado. Ressalvando as circunstâncias especiais previstas no Decreto n.° 86-112, a França infrigiu também o artigo 59.° do Tratado, em virtude de restrições idênticas.

Em minha opinião, as despesas do presente processo devem ser suportadas pela República Francesa.

( *1 ) Tradução do inglês.