Processo C‑221/08

Comissão Europeia

contra

Irlanda

«Incumprimento de Estado – Directiva 95/59/CE – Impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, com excepção dos impostos sobre o volume de negócios – Artigo 9.°, n.° 1 – Livre determinação, por parte dos fabricantes e importadores, dos preços máximos de venda a retalho dos seus produtos – Legislação nacional que impõe um preço mínimo de venda a retalho dos cigarros – Justificação – Protecção da saúde pública – Convenção‑Quadro da Organização Mundial de Saúde para a Luta Antitabaco»

Sumário do acórdão

1. Disposições fiscais – Harmonização das legislações – Impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, com excepção dos impostos sobre o volume de negócios

(Directiva 95/59 do Conselho, conforme alterada pela Directiva 2002/10, artigo 9.°, n.° 1)

2. Estados‑Membros – Obrigações – Missão de vigilância confiada à Comissão – Dever dos Estados‑Membros

(Artigos 10.° CE e 226.° CE)

1. Não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59, relativa aos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, com excepção dos impostos sobre o volume de negócios, conforme alterada pela Directiva 2002/10, o Estado‑Membro que impõe preços mínimos de venda a retalho dos cigarros, quando esse regime não permita excluir, seja como for, que o preço mínimo fixado afecte a vantagem concorrencial que poderia resultar, para alguns produtores ou importadores de produtos do tabaco, de preços de custo inferiores. Com efeito, esse regime, que, além disso, determina o preço mínimo por referência com o preço médio praticado no mercado para cada categoria de cigarros, pode levar a suprimir as diferenças entre os preços dos produtos concorrentes e a fazer convergir esses preços para o preço do produto mais caro. O referido regime atenta assim contra a liberdade de os produtores e os importadores determinarem o seu preço máximo de venda a retalho, garantida pelo artigo 9.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 95/59.

A Convenção‑Quadro da Organização Mundial de Saúde para a Luta Antitabaco não tem impacto no carácter compatível ou não desse regime com o artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59, uma vez que esta Convenção não impõe às partes contratantes nenhuma obrigação concreta no que diz respeito à política de preços em matéria de produtos do tabaco e descreve apenas soluções possíveis para que sejam tidos em conta os objectivos nacionais de saúde no que respeita à luta antitabaco. Com efeito, o artigo 6.°, n.° 2, desta Convenção limita‑se a prever que as partes contratantes adoptem ou mantenham medidas «que po[de]m incluir» a aplicação de políticas fiscais e, «se for caso disso», de políticas de preços relativamente aos produtos do tabaco.

Atendendo ao objectivo de protecção da saúde e da vida das pessoas os Estados‑Membros não podem invocar em seu benefício o artigo 30.° CE para justificar uma violação do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59. Com efeito, o artigo 30.° CE não pode ser entendido no sentido de que autoriza medidas de natureza diferente da das restrições quantitativas à importação e à exportação e das medidas de efeito equivalente previstas nos artigos 28.° CE e 29.° CE.

Não é menos verdade que a Directiva 95/59 não impede que os Estados‑Membros prossigam a luta contra o tabagismo, que se inscreve no objectivo de protecção da saúde pública.

(cf. n.os 45‑46, 50‑51, 57, disp. 1)

2. Não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 10.° CE, o Estado‑Membro que não fornece as informações necessárias à execução, por parte da Comissão Europeia, da sua missão de verificação do respeito da Directiva 95/59, relativa aos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, com excepção dos impostos sobre o volume de negócios, conforme alterada pela Directiva 2002/10.

(cf. n.° 62, disp. 2)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)

4 de Março de 2010 ( )

«Incumprimento de Estado – Directiva 95/59/CE – Impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, com excepção dos impostos sobre o volume de negócios – Artigo 9.°, n.° 1 – Livre determinação, por parte dos fabricantes e importadores, dos preços máximos de venda a retalho dos seus produtos – Legislação nacional que impõe um preço mínimo de venda a retalho dos cigarros – Justificação – Protecção da saúde pública – Convenção‑Quadro da Organização Mundial de Saúde para a Luta Antitabaco»

No processo C‑221/08,

que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 22 de Maio de 2008,

Comissão Europeia, representada por R. Lyal e W. Mölls, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

contra

Irlanda, representada por D. O’Hagan, na qualidade de agente, assistido por G. Hogan, SC, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandada,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),

composto por: J. N. Cunha Rodrigues, presidente da Segunda Secção, exercendo funções de presidente da Terceira Secção, P. Lindh, A. Rosas, U. Lõhmus e A. Arabadjiev (relator), juízes,

advogada‑geral: J. Kokott,

secretário: R. Şereş, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 18 de Junho de 2009,

ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 22 de Outubro de 2009,

profere o presente

Acórdão

1 Com a sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que:

– tendo fixado preços mínimos e máximos de venda a retalho dos cigarros, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59/CE do Conselho, de 27 de Novembro de 1995, relativa aos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, com excepção dos impostos sobre o volume de negócios (JO L 291, p. 40), conforme alterada pela Directiva 2002/10/CE do Conselho, de 12 de Fevereiro de 2002 (JO L 46, p. 26, a seguir «Directiva 95/59»), e

– não tendo fornecido as informações necessárias à execução da missão da Comissão de verificação do respeito da Directiva 95/59, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10.° CE.

Quadro jurídico

Regulamentação comunitária

2 O segundo, terceiro e sétimo considerandos da Directiva 95/59 têm a seguinte redacção:

«(2) Considerando que o objectivo do Tratado [CE] é estabelecer uma União Económica em que exista uma concorrência sã e que apresente características análogas às de um mercado interno; que, no entanto, no que se refere ao sector dos tabacos manufacturados, a realização deste objectivo supõe que a aplicação, nos Estados‑Membros, dos impostos que incidem sobre o consumo dos produtos deste sector não falseie as condições de concorrência e não crie obstáculos à livre circulação na Comunidade;

(3) Considerando que, no que se refere aos impostos especiais de consumo, a harmonização das estruturas deve, em especial, ter como efeito que a concorrência das diferentes categorias de tabacos manufacturados pertencentes a um mesmo grupo não seja falseada em consequência da tributação e que, concomitantemente, se concretize a abertura dos mercados nacionais dos Estados‑Membros;

[…]

(7) Considerando que os imperativos de concorrência implicam um regime de preços formados livremente para todos os grupos de tabacos manufacturados.»

3 Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, desta directiva:

«São considerados tabacos manufacturados:

a) Os cigarros,

b) Os charutos e as cigarrilhas,

c) O tabaco de fumar:

– o tabaco de corte fino destinado a cigarros de enrolar,

– os restantes tabacos de fumar,

nos termos em que são definidos nos artigos 3.° [a] 7.°»

4 O artigo 8.° da Directiva 95/59 dispõe:

«1. Os cigarros fabricados na Comunidade e os importados de países terceiros serão sujeitos em cada Estado‑Membro, a um imposto proporcional, calculado sobre o preço máximo de venda a retalho, incluindo os direitos aduaneiros, e a um imposto específico calculado por unidade de produto.

2. A taxa do imposto proporcional e o montante do imposto específico devem ser os mesmos para todos os cigarros.

[…]»

5 Nos termos do artigo 9.°, n.° 1, desta directiva:

«É considerada fabricante a pessoa singular ou colectiva estabelecida na Comunidade que transforma o tabaco em produtos manufacturados preparados para venda ao público.

Os fabricantes ou, se for caso disso, os seus representantes ou mandatários na Comunidade, bem como os importadores de países terceiros determinam livremente os preços máximos de venda ao público de cada um dos seus produtos em cada Estado‑Membro em que se destinam a ser consumidos.

O disposto no segundo parágrafo não obsta, todavia, à aplicação das legislações nacionais sobre o controlo do nível de preços ou sobre a observância dos preços fixados, desde que estas sejam compatíveis com a regulamentação comunitária.»

6 O artigo 16.° da referida directiva preceitua:

«1. O montante do imposto específico sobre os cigarros será estabelecido por referência aos cigarros de classe de preço mais procurada segundo os dados conhecidos em 1 de Janeiro de cada ano, com início em 1 de Janeiro de 1978.

2. O elemento específico do imposto não pode ser inferior a 5% nem superior a 55% do montante da carga fiscal total resultante da cumulação do imposto proporcional [, do imposto específico] e do imposto sobre o volume de negócios cobrados sobre estes cigarros.

[…]

5. Os Estados‑Membros podem aplicar um imposto especial de consumo mínimo sobre os cigarros vendidos a um preço inferior ao preço de venda ao público dos cigarros que pertençam à classe de preços mais vendida, desde que esse imposto não exceda o montante do imposto especial sobre o consumo dos cigarros da classe de preços mais vendida.»

7 A Directiva 92/79/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à aproximação dos impostos sobre os cigarros (JO L 316, p. 8), conforme alterada pela Directiva 2003/117/CE do Conselho, de 5 de Dezembro de 2003 (JO L 333, p. 49), fixa as taxas e/ou os montantes mínimos do imposto especial global que incide sobre os cigarros.

8 Por meio da Decisão 2004/513/CE do Conselho, de 2 de Junho de 2004 (JO L 213, p. 8), foi aprovada, em nome da Comunidade, a Convenção‑Quadro da Organização Mundial de Saúde para a Luta Antitabaco, assinada em Genebra, em 21 de Maio de 2003 (a seguir «Convenção OMS»). O artigo 6.° desta Convenção, intitulado «Medidas financeiras e fiscais destinadas a reduzir a procura do tabaco», tem a seguinte redacção:

«1. As Partes reconhecem que as medidas financeiras e fiscais constituem um meio eficaz e importante de reduzir o consumo de tabaco em vários segmentos da população, em particular entre os jovens.

2. Sem prejuízo do direito soberano das Partes de estabelecerem e fixarem a respectiva política fiscal, cada Parte deve tomar em conta nos seus objectivos nacionais de saúde o controlo do tabaco e adoptar ou manter, conforme o caso, medidas que possam incluir:

a) A aplicação de políticas fiscais e, se for caso disso, de políticas de preços relativamente a produtos do tabaco, a fim de contribuir para a realização das políticas de saúde que visem a redução do consumo do tabaco, […]

[…]»

Legislação nacional

9 Nos termos da Section 2(1) da Lei de 1978 relativa aos produtos do tabaco (fiscalização da publicidade, dos patrocínios e da promoção comercial), n.° 27/1978 [Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion) Act 1978, No 27/1978], o Ministro da Saúde pode adoptar regulamentos para fiscalizar e regulamentar a publicidade dos produtos do tabaco, dos patrocínios e de qualquer outra actividade que tenha por objectivo ou seja susceptível de promover as vendas dos produtos do tabaco.

10 Nos termos da Section 2(2)(i) daquela lei, os referidos regulamentos podem prever «a proibição de vender produtos do tabaco a preços que sejam tão abaixo daqueles a que os produtos do tabaco de tipo ou de natureza semelhante são vendidos num determinado momento que a venda aos referidos preços inferiores constitua, no entender do Ministro [da Saúde], uma forma de promoção comercial».

11 O Regulamento de 1991 relativo aos produtos do tabaco (fiscalização da publicidade, dos patrocínios e da promoção comercial) [Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion) Regulations 1991, S.I. No 326/1991, a seguir «Regulamento de 1991»] veio completar a regulamentação desta matéria, tendo simultaneamente revogado o Regulamento de 1986 relativo aos produtos do tabaco (fiscalização da publicidade, dos patrocínios e da promoção comercial) (n.° 2) [Tobacco Products (Control of Advertising, Sponsorship and Sales Promotion) (No 2) Regulations 1986, S.I. No 107/1986, a seguir «Regulamento de 1986»]. O artigo 16.° do Regulamento de 1991, que corresponde ao artigo 18.° do Regulamento de 1986, prevê:

«(1) Ninguém pode vender a retalho um produto do tabaco de uma determinada marca, a um preço inferior ao que de outro modo obteria para essa marca.

(2) Ninguém pode propor para venda a retalho um produto do tabaco de uma determinada marca, a um preço inferior ao que obteria para essa marca através da distribuição a pessoas de cupões ou de títulos semelhantes.

(3) Ninguém pode utilizar, na venda ou na compra a retalho de produtos do tabaco, vales de descontos, selos, cupões, prémios, senhas ou brindes (incluindo brindes de produtos do tabaco).»

12 O artigo 17.° do Regulamento de 1991, que corresponde ao artigo 19.° do Regulamento de 1986, dispõe:

«(1) É proibido vender a retalho um produto do tabaco, a um preço que o Ministro [da Saúde], no exercício dos poderes que lhe são conferidos pela Section 2(2)(i) da Lei [de 1978 relativa aos produtos do tabaco], considere constituir uma forma de promoção comercial.

(2) O parecer do [referido] Ministro, na acepção do n.° 1 do presente artigo, é comunicado por escrito à pessoa em causa.»

13 O Ministro da Saúde emitiu, em 1986, uma nota explicativa (Memorandum of Clarification) referente ao Regulamento de 1986. A primeira frase do ponto 2 da parte da referida nota relativa ao artigo 19.° do Regulamento de 1986 tem a seguinte redacção:

«O preço médio ponderado de todos os cigarros em cada classe vendida pelas sociedades que sejam membros do [Irish Tobacco Manufacturers Advisory Council (Comité Consultivo dos Fabricantes de Tabaco Irlandês)] será calculado com base, por um lado, no volume de vendas líquido, à saída do entreposto de cada marca, quanto ao ano anterior a 31 de Dezembro e, por outro, no preço de venda a retalho recomendado, aplicável no momento em que é determinado o preço médio ponderado para cada classe.»

14 Nos termos da primeira frase do ponto 3 da mesma parte da referida nota, «considera‑se que se está perante uma forma de promoção comercial quando o preço de venda a retalho recomendado de uma marca de cigarros for inferior em mais de 3% ao preço médio ponderado da sua classe».

Procedimento pré‑contencioso

15 Considerando que a legislação irlandesa relativa à venda dos produtos do tabaco é incompatível com o artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59, a Comissão enviou, em 23 de Outubro de 2001, uma notificação para cumprir à Irlanda.

16 Em 27 de Julho de 2002, a Comissão enviou igualmente a este Estado‑Membro um pedido de informações relativo à legislação irlandesa aplicável.

17 Entendendo que a resposta da Irlanda à notificação para cumprir, de 4 de Setembro de 2002, não continha os elementos solicitados, a Comissão enviou, em 1 de Outubro de 2002, um novo pedido de informações a este Estado‑Membro, que ficou sem resposta.

18 A Comissão enviou então, em 17 de Outubro de 2003 e em 9 de Julho de 2004, respectivamente, uma notificação para cumprir e um parecer fundamentado à Irlanda, nos quais concluiu que, não tendo fornecido os elementos solicitados, este Estado‑Membro não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 10.° CE. Este parecer fundamentado convidava o referido Estado‑Membro a adoptar as medidas necessárias para cumprir essas obrigações no prazo de dois meses a partir da recepção do referido parecer.

19 Em 10 de Dezembro de 2004, o Ministério da Saúde e das Crianças irlandês enviou ao Sr. Medghoul, director do Departamento dos Assuntos relativos à Fiscalidade e à União Aduaneira da Comissão, uma carta em que era feita uma exposição sumária da legislação irlandesa recentemente adoptada em matéria de saúde pública e de tabaco, sublinhando, no entanto, que essa legislação tinha sido objecto de impugnação nos tribunais irlandeses e que, por conseguinte, ainda não estava em vigor. A referida legislação ainda não tinha entrado em vigor no momento em que expirou o prazo fixado no parecer fundamentado de 15 de Dezembro de 2006, mencionado no n.° 21 do presente acórdão.

20 A pedido da Comissão, realizou‑se uma reunião entre ela e as autoridades irlandesas, em 10 de Fevereiro de 2005.

21 Em 10 de Abril de 2006, a Comissão enviou à Irlanda uma notificação para cumprir e, em 15 de Dezembro de 2006, um novo parecer fundamentado, nos quais esta instituição sustentou que, através da criação de um sistema de preços máximos e mínimos para a venda a retalho dos cigarros, este Estado‑Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59. O referido parecer fundamentado convidava‑o a adoptar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento no prazo de dois meses a partir da recepção do referido parecer.

22 A Irlanda respondeu a este parecer fundamentado por carta de 15 de Janeiro de 2007, afirmando que a legislação nacional em causa era necessária para proteger a saúde pública.

23 Em 29 de Junho de 2007, a Comissão enviou então um parecer fundamentado complementar. Considerando que a situação se mantinha insatisfatória face às respostas da Irlanda àqueles pareceres fundamentados, a Comissão intentou a presente acção.

Quanto à acção

Quanto aos fundamentos relativos à violação do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59

Argumentos das partes

24 Com base nas informações de que dispõe, nomeadamente as que resultam da acta da reunião de 10 de Fevereiro de 2005, a Comissão considera que, ao abrigo da legislação irlandesa em causa e atendendo à prática seguida pelas autoridades irlandesas, foram fixados, para a venda a retalho dos cigarros, por um lado, preços mínimos, na medida em que é proibido praticar um preço inferior em mais de 3% ao preço médio ponderado dos cigarros da classe relevante e, por outro, preços máximos, na medida em que é proibido exceder em mais de 3% o referido preço médio ponderado. Este sistema limita, assim, a liberdade de os produtores e os importadores determinarem os preços máximos de venda a retalho dos seus produtos e contraria, por conseguinte, o artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59. Tal como os outros regimes nacionais similares que foram examinados pelo Tribunal de Justiça, o referido sistema impede a venda de cigarros a um preço inferior ao que é fixado pelo Estado‑Membro em causa. Esta conclusão não é posta em causa pelo artigo 9.°, n.° 1, terceiro parágrafo, da Directiva 95/59.

25 O regime dos preços mínimos e máximos em causa também não se justifica pelo objectivo de protecção da saúde pública previsto no artigo 30.° CE. Com efeito, decorre, nomeadamente, do acórdão de 17 de Abril de 2007, AGM‑COS.MET (C‑470/03, Colect., p. I‑2749), que uma questão que foi objecto de harmonização não deve ser analisada à luz das disposições do direito primário que permitem derrogar as liberdades fundamentais.

26 De qualquer modo, os Estados‑Membros podem garantir que os preços de venda a retalho dos produtos do tabaco sejam suficientemente elevados, na medida em que tal seja necessário para lutar contra o tabagismo, através de um aumento geral do nível de tributação desses produtos, mas também através de um aumento específico, ponderando os diferentes elementos que compõem o imposto especial e fixando um imposto especial mínimo. As directivas relativas à tributação dos cigarros dão liberdade aos Estados‑Membros para adaptar esses impostos às suas próprias prioridades.

27 Além disso, a Comissão considera que o artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59 é compatível com a Convenção OMS. Por um lado, esta Convenção não tem por efeito obrigar as partes contratantes a aplicarem preços mínimos. Por outro, não confere aos Estados‑Membros o direito, oponível à Comunidade, de optar entre a aplicação de políticas fiscais e a aplicação de políticas de preços, porque se trata de uma questão relativa ao funcionamento interno da Comunidade.

28 Quanto à Recomendação 2003/54/CE do Conselho, de 2 de Dezembro de 2002, relativa à prevenção do tabagismo e a iniciativas destinadas a reforçar a luta antitabaco (JO 2003, L 22, p. 31), invocada pela Irlanda porquanto esta recomendação se refere a «medidas adequadas em matéria de preços dos produtos do tabaco, por forma a desencorajar o consumo do tabaco», a Comissão considera que as previsões da referida recomendação não são vinculativas e que, seja como for, não podem ser interpretadas no sentido de que incitam a uma violação do artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59.

29 Além disso, as considerações relativas à saúde pública foram tidas em conta na harmonização dos impostos especiais sobre os produtos do tabaco.

30 A Irlanda alega que nem a legislação nacional em causa nem a nota explicativa de 1986 prevêem a proibição de exceder em mais de 3% o preço médio ponderado para cada categoria de cigarros. Não foram, portanto, fixados preços máximos. A Irlanda admite que a acta da reunião de 10 de Fevereiro de 2005 não reflecte a realidade a este respeito.

31 Por outro lado, este Estado‑Membro sustenta que o artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59, que prevê que os produtores e os importadores de tabacos manufacturados determinam livremente os preços máximos de venda a retalho dos seus produtos, não se refere aos preços mínimos e, por conseguinte, não proíbe a fixação desses preços mínimos. A fixação de um preço mínimo só impede os produtores e os importadores de fixarem os preços máximos numa acepção técnica e totalmente artificial. Além disso, contrariamente a outros regimes nacionais examinados pelo Tribunal de Justiça, o regime irlandês tem por único objectivo lutar contra a venda de produtos do tabaco a preços baixos.

32 A Irlanda considera que a jurisprudência citada pela Comissão em apoio do seu argumento segundo o qual o artigo 30.° CE não pode ser invocado no caso em apreço não é transponível para a presente lide. No acórdão de 19 de Outubro de 2000, Comissão/Grécia (C‑216/98, Colect., p. I‑8921), o Tribunal de Justiça reconheceu que o artigo 30.° CE, e em especial o objectivo de protecção da vida e da saúde das pessoas, pode, em princípio, justificar que se fixem preços mínimos para a venda a retalho dos produtos do tabaco. Ora, os Estados‑Membros dispõem de um poder de apreciação alargado quanto ao carácter necessário e adequado das medidas destinadas a proteger a saúde pública. A este propósito, a legislação irlandesa em causa respeita o critério da proporcionalidade. É o resultado de uma opção política legítima entre a fixação de preços mínimos e o aumento da pressão fiscal.

33 A Irlanda sustenta ainda que as medidas fiscais não constituem, em si mesmas, um meio suficiente para atingir o objectivo de protecção da saúde pública que consiste em excluir a venda de cigarros a preços baixos. O efeito destas medidas é incerto, visto que os fabricantes podem decidir absorver o aumento dos direitos especiais. Além disso, este Estado‑Membro não pode lutar de forma eficaz contra a venda de cigarros a preços baixos, através da fixação de um imposto especial mínimo, sem proceder a um aumento geral da pressão fiscal para todos os cigarros, pressão que já é muito elevada na Irlanda. Para mais, o aumento do nível do imposto especial conduziria a um aumento do risco de contrabando.

34 A proporcionalidade, relativamente a este objectivo, do regime irlandês de fixação de preços mínimos é confirmada pelo ponto 7 da Recomendação 2003/54 e pelo artigo 6.°, n.° 2, alínea a), da Convenção OMS. Quanto à referida recomendação, a Irlanda sustenta que, embora as recomendações não constituam medidas vinculativas, podem, no entanto, ser tomadas em consideração quando sejam susceptíveis de esclarecer a interpretação do direito comunitário. Em relação à Convenção OMS, este Estado‑Membro alega que, embora ela não imponha a obrigação de aplicar um sistema de preços mínimos, obriga as partes contratantes a regularem os preços de venda a retalho dos produtos do tabaco, através das políticas fiscais ou das políticas de preços, de acordo com a solução mais adequada. A Irlanda considerou, nos termos do seu poder de apreciação, que as políticas de preços constituem um complemento adequado às suas políticas fiscais.

35 Por último, a Irlanda alega que a Directiva 95/59 se baseia num objectivo de concorrência e que não tem em conta considerações de saúde pública. A este respeito, a própria Comissão apresentou recentemente uma proposta de alteração desta directiva [proposta de directiva COM (2008) 459 final], destinada, em grande parte, a reduzir o consumo do tabaco. A Comissão reconheceu igualmente que o regime comunitário existente não permitiu que se impedissem diferenças significativas dos preços entre os Estados‑Membros e que essas diferenças conduziram ao contrabando e a compras transfronteiriças muito significativas, situação que falseia a concorrência no mercado do tabaco, se traduz em perdas orçamentais para os Estados‑Membros que aplicam um nível relativamente elevado de tributação e, por outro lado, põe em causa a realização dos objectivos de saúde pública.

Apreciação do Tribunal de Justiça

36 Há que recordar, a título preliminar, que resulta do terceiro considerando da Directiva 95/59 que esta se inscreve no âmbito de uma política de harmonização das estruturas do imposto especial sobre os tabacos manufacturados destinada a evitar que a concorrência das diferentes categorias de tabacos manufacturados pertencentes a um mesmo grupo seja falseada e, concomitantemente, a concretizar a abertura dos mercados nacionais dos Estados‑Membros.

37 Para este efeito, o artigo 8.°, n.° 1, desta directiva prevê que os cigarros fabricados na Comunidade e os importados de países terceiros estão sujeitos, em cada Estado‑Membro, em matéria de imposto especial sobre o consumo, tanto a um imposto proporcional, calculado sobre o preço máximo de venda a retalho e que inclui os direitos aduaneiros, como a um imposto específico, calculado por unidade de produto (acórdão Comissão/Grécia, já referido, n.° 19).

38 Por outro lado, resulta do sétimo considerando da Directiva 95/59 que os imperativos de concorrência implicam um regime em que os preços são formados livremente para todos os grupos de tabacos manufacturados.

39 A este respeito, o artigo 9.°, n.° 1, desta directiva prevê que os fabricantes ou, se for caso disso, os seus representantes ou mandatários na Comunidade e os importadores de países terceiros determinam livremente o preço máximo de venda a retalho de cada um dos seus produtos, para garantir que a concorrência possa efectivamente funcionar entre eles (acórdão Comissão/Grécia, já referido, n.° 20). Esta disposição pretende assegurar que a determinação da matéria colectável do imposto especial proporcional sobre os produtos do tabaco, a saber, o preço máximo de venda a retalho desses produtos, fique sujeita às mesmas regras em todos os Estados‑Membros. Visa igualmente, como refere a advogada‑geral no n.° 40 das suas conclusões, preservar a liberdade dos operadores acima referidos, que lhes permite beneficiar efectivamente da vantagem concorrencial resultante de eventuais preços de custo inferiores.

40 Ora, a fixação de um preço mínimo de venda a retalho pelas autoridades públicas tem por efeito que o preço máximo de venda a retalho determinado pelos produtores e os importadores não pode, seja como for, ser inferior àquele preço mínimo obrigatório. Uma legislação que fixa esse preço mínimo é assim susceptível de afectar as relações concorrenciais, impedindo que alguns desses produtores ou importadores beneficiem de preços de custo inferiores para oferecerem preços de venda a retalho mais vantajosos.

41 Por conseguinte, não se pode considerar que é compatível com o artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59 um sistema de preços mínimos de venda a retalho dos produtos do tabaco manufacturado, cuja estrutura não consagra uma forma de excluir, em todos os casos, a possibilidade de afectar a vantagem concorrencial que poderia resultar, para alguns produtores ou importadores desses produtos, de preços de custo inferiores e, por conseguinte, a possibilidade de se verificar uma distorção da concorrência (v. acórdãos de 4 de Março de 2010, Comissão/França, C‑197/08, ainda não publicado na Colectânea, n.° 38, e Comissão/Áustria, C‑198/08, ainda não publicado na Colectânea, n.° 30).

42 É à luz destes princípios que há que examinar a legislação nacional em causa.

43 Esta legislação impõe aos produtores e aos importadores activos no mercado irlandês um preço mínimo de venda a retalho dos cigarros, que corresponde a 97% do preço médio ponderado praticado nesse mercado para cada classe de cigarros.

44 Pelo contrário, a Comissão não provou que este regime impõe aos produtores e aos importadores um preço máximo de venda a retalho dos cigarros.

45 No entanto, há que constatar que o referido regime não permite excluir, seja como for, que o preço mínimo fixado afecte a vantagem concorrencial que poderia resultar, para alguns produtores ou importadores de produtos do tabaco, de preços de custo inferiores. Pelo contrário, como salientado pela Comissão na audiência, sem que a Irlanda a contrariasse neste ponto, esse regime, que, além disso, determina o preço mínimo por referência com o preço médio praticado no mercado para cada categoria de cigarros, pode levar a suprimir as diferenças entre os preços dos produtos concorrentes e a fazer convergir esses preços para o preço do produto mais caro. O referido regime atenta assim contra a liberdade de os produtores e os importadores determinarem o seu preço máximo de venda a retalho, garantida pelo artigo 9.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 95/59.

46 Relativamente à Convenção OMS, ela não impõe às partes contratantes, como salientado pela advogada‑geral nos n.os 50 e 51 das suas conclusões, nenhuma obrigação concreta no que diz respeito à política de preços em matéria de produtos do tabaco, descrevendo apenas soluções possíveis para ter em conta objectivos nacionais de saúde no que respeita à luta antitabaco. Com efeito, o artigo 6.°, n.° 2, desta Convenção limita‑se a prever que as partes contratantes adoptem ou mantenham medidas «que po[de]m incluir» a aplicação de políticas fiscais e, «se for caso disso», de políticas de preços relativamente aos produtos do tabaco.

47 Do mesmo modo, nenhuma indicação concreta no respeitante ao recurso a sistemas de preços mínimos decorre da Recomendação 2003/54, que, aliás, não tem força vinculativa. Com efeito, a passagem destes documentos referida pela Irlanda reflecte simplesmente a ideia de que os preços elevados dos produtos do tabaco têm por efeito desencorajar o consumo.

48 Em todo o caso, como resulta do n.° 41 do presente acórdão, a Directiva 95/59 não se opõe a uma política de preços que não contrarie os objectivos da referida directiva, nomeadamente o de excluir uma distorção da concorrência das diferentes categorias de tabacos manufacturados pertencentes a um mesmo grupo.

49 A Irlanda alega igualmente que o regime de preços mínimos em causa se justifica pelo objectivo de protecção da saúde e da vida das pessoas, previsto no artigo 30.° CE. Segundo este Estado‑Membro, o aumento do nível dos impostos não é susceptível de garantir preços suficientemente elevados dos produtos do tabaco, porque este aumento poderia ser absorvido pelos produtores ou pelos importadores, sacrificando uma parte da sua margem de lucro ou mesmo vendendo com prejuízo.

50 A este respeito, há que observar que o artigo 30.° CE não pode ser entendido no sentido de que autoriza medidas de natureza diferente da das restrições quantitativas à importação e à exportação e das medidas de efeito equivalente previstas nos artigos 28.° CE e 29.° CE (v., neste sentido, acórdão de 27 de Fevereiro de 2002, Comissão/França, C‑302/00, Colect., p. I‑2055, n.° 33). Ora, no presente caso, a Comissão não alegou que estas últimas disposições foram violadas.

51 Não é menos verdade que a Directiva 95/59 não impede que a Irlanda prossiga a luta contra o tabagismo, que se inscreve no objectivo de protecção da saúde pública.

52 De igual modo, não se pode afirmar que este objectivo não foi tomado em consideração no âmbito desta directiva.

53 Com efeito, como referido, aliás, no sétimo considerando da Directiva 2002/10, acto que alterou pela última vez a Directiva 95/59, mas cujo artigo 9.° permaneceu inalterado, o Tratado CE, em especial o artigo 152.°, n.° 1, primeiro parágrafo, CE, exige que a definição e a execução de todas as políticas e medidas comunitárias garantam um nível elevado de protecção da saúde humana.

54 Este mesmo considerando precisa igualmente que o nível de tributação é um elemento fundamental do preço dos produtos do tabaco, que, por seu turno, influencia os hábitos tabagistas dos consumidores. De igual modo, o Tribunal de Justiça já declarou que, no que diz respeito a produtos do tabaco, a legislação fiscal constitui um instrumento importante e eficaz na luta contra o consumo desses produtos e, por conseguinte, de protecção da saúde pública (acórdão de 5 de Outubro de 2006, Valeško, C‑140/05, Colect., p. I‑10025, n.° 58), e que o objectivo de assegurar que os preços dos referidos produtos sejam fixados a níveis elevados pode ser adequadamente conseguido através de uma tributação acrescida desses produtos, devendo, mais cedo ou mais tarde, os aumentos dos impostos especiais traduzir‑se numa subida dos preços de venda a retalho, sem que tal afecte a liberdade de determinação dos preços (v., neste sentido, acórdão Comissão/Grécia, já referido, n.° 31).

55 Além disso, caso os Estados‑Membros pretendam eliminar definitivamente qualquer possibilidade de os produtores ou os importadores absorverem, ainda que temporariamente, o impacto dos impostos nos preços de venda a retalho dos tabacos manufacturados, vendendo‑os com prejuízo, podem, ao mesmo tempo que permitem que os referidos produtores e importadores beneficiem efectivamente da vantagem concorrencial resultante de eventuais preços de custo inferiores, proibir a comercialização dos produtos do tabaco manufacturado a um preço inferior à soma do preço de custo com o montante de todos os impostos (v. acórdãos, já referidos, de 4 de Março de 2010, Comissão/França, n.° 53, e Comissão/Áustria, n.° 43).

56 Resulta de todas as considerações expostas que a acção intentada pela Comissão deve ser julgada procedente no que respeita ao fundamento relativo à fixação, na Irlanda, de preços mínimos de venda a retalho dos cigarros, mas improcedente no que respeita ao fundamento relativo à fixação, nesse Estado‑Membro, de preços máximos de venda a retalho dos cigarros.

57 Por conseguinte, há que declarar que, tendo fixado preços mínimos de venda a retalho dos cigarros, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59.

Quanto ao fundamento relativo à violação do artigo 10.° CE

Argumentos das partes

58 Segundo a Comissão, os Estados‑Membros têm o dever de, por força do artigo 10.° CE, facilitar o cumprimento das suas missões, em especial respondendo aos pedidos de informações apresentados no âmbito de processos de infracções. Ora, não tendo fornecido informações sobre a legislação irlandesa aplicável, não obstante os pedidos da Comissão de 27 de Julho e 1 de Outubro de 2002, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do referido artigo. Com efeito, a resposta deste Estado‑Membro, de 4 de Setembro de 2002, à notificação para cumprir de 23 de Outubro de 2001, não continha as informações solicitadas. Por outro lado, a Irlanda não respondeu à notificação para cumprir de 17 de Outubro de 2003 nem ao parecer fundamentado de 9 de Julho de 2004. Por último, com a sua carta de 10 de Dezembro de 2004, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem em matéria de cooperação, uma vez que esta última carta foi enviada mais de dois anos depois de lhe terem sido solicitados os pedidos de informações.

59 A Irlanda alega que, em 30 de Maio de 2002, o Ministro da Saúde e da Infância enviou ao Sr. Medghoul uma cópia dos documentos visados no pedido de informações da Comissão. Em 4 de Setembro de 2002, este Estado‑Membro respondeu tanto à notificação para cumprir de 23 de Outubro de 2001 como ao pedido de informações da Comissão. Por último, por carta de 10 de Dezembro de 2004, as autoridades irlandesas apresentaram a legislação nacional que acabava de ser adoptada. A Comissão teve assim perfeito conhecimento da legislação irlandesa. Por conseguinte, a Irlanda contesta ter violado as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 10.° CE.

Apreciação do Tribunal de Justiça

60 Resulta do artigo 10.° CE que os Estados‑Membros estão obrigados a cooperar de boa‑fé nas investigações da Comissão ao abrigo do artigo 226.° CE e a fornecer‑lhe todas as informações requeridas para o efeito (v. acórdão de 13 de Julho de 2004, Comissão/Itália, C‑82/03, Colect., p. I‑6635, n.° 15 e jurisprudência aí referida).

61 Ora, no momento em que expirou o prazo fixado no parecer fundamentado de 9 de Julho de 2004, relativo a uma violação do artigo 10.° CE, a Irlanda ainda não tinha fornecido as informações que lhe haviam sido solicitadas por diversas vezes. Com efeito, resulta dos autos que só na carta de 10 de Dezembro de 2004 é que as autoridades irlandesas fizeram uma exposição sumária da legislação nacional em matéria de saúde pública e de tabaco, na versão então em vigor.

62 Por conseguinte, há que declarar que, não tendo fornecido as informações necessárias à execução, por parte da Comissão, da sua missão de verificação do respeito da Directiva 95/59, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 10.° CE.

Quanto às despesas

63 Por força do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Nos termos do n.° 3 deste artigo, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes, ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. No entanto, e apesar de a acção ter sido julgada parcialmente improcedente, há que considerar que a acção intentada pela Comissão foi, no essencial, julgada procedente. Nestas condições, há que condenar a Irlanda nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:

1) Tendo fixado preços mínimos de venda a retalho dos cigarros, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 95/59/CE do Conselho, de 27 de Novembro de 1995, relativa aos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, com excepção dos impostos sobre o volume de negócios, conforme alterada pela Directiva 2002/10/CE do Conselho, de 12 de Fevereiro de 2002.

2) Não tendo fornecido as informações necessárias à execução, por parte da Comissão Europeia, da sua missão de verificação do respeito da Directiva 95/59, conforme alterada pela Directiva 2002/10, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 10.° CE.

3) A acção é julgada improcedente quanto ao restante.

4) A Irlanda é condenada nas despesas.

Assinaturas