CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NIILO JÄÄSKINEN

apresentadas em 26 de Maio de 2011 ( )

Processos apensos C‑89/10 e C‑96/10

Q‑Beef NV

contra

Belgische Staat

e

Frans Bosschaert

contra

Belgische Staat

Vleesgroothandel Georges Goossens en Zonen NV

Slachthuizen Goossens NV

[pedidos de decisão prejudicial apresentados pelo Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Bélgica)]

«Imposições incompatíveis com o direito da União – Pedido de restituição – Princípios da equivalência e da efectividade – Duração do prazo de prescrição – Ponto de partida do prazo de prescrição – Intermediários – Prazos diferentes»

I – Introdução

1. Os dois pedidos de decisão prejudicial ( ), apresentados pelo Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Bélgica), têm por objecto a interpretação de princípios do direito da União em matéria de repetição do indevido.

2. Estas questões foram suscitadas no quadro de um litígio que opõe a Q‑Beef NV (a seguir «Q‑Beef»), comerciante de gado, ao Estado belga, e de um litígio que opõe F. Bosschaert, agricultor, ao Estado belga, por um lado, bem como à Vleesgroothandel Georges Goossens en Zonen NV e à Slachthuizen Goossens NV (duas sociedades designadas a seguir «estabelecimentos Goossens»), por outro. Os referidos litígios respeitam a um pedido de reembolso de contribuições que a Q‑Beef e F. Bosschaert pagaram ao Fundo da Saúde e da Produção dos Animais (a seguir «Fundo de 1987»), com o fundamento de que foram cobradas em violação do direito da União.

3. No essencial, as três questões colocadas nestes processos têm por objecto a duração do prazo de prescrição, o ponto de partida do referido prazo e, no processo Bosschaert, em que existem intermediários entre o devedor e o Estado, os efeitos de prazos de prescrição de durações diferentes. No que respeita aos princípios da equivalência e da efectividade, o Tribunal de Justiça tem fornecido jurisprudência suficientemente rica para dar indicações relativas à primeira e à segunda questões; quanto à terceira questão, parece‑me inédita e necessita de uma análise mais aprofundada.

4. A título preliminar, refira‑se que estes processos evocam dois adágios bem conhecidos em todos os sistemas jurídicos: por um lado, que os direitos são para os vigilantes, não para os que dormem (iura vigilantibus, non dormientibus prosunt) e, por outro, que ninguém pode invocar a própria torpeza em seu proveito (nemo auditur propriam turpitudinem allegans) ( ). Penso que a jurisprudência existente conduz a respostas baseadas no primeiro princípio. Contudo, essa solução teria como resultado que o Estado belga pudesse beneficiar da posição inconsequente que adoptou desde o início dos anos 1990, que consiste em não reparar as consequências económicas do seu comportamento ilegal para com os particulares.

5. Quanto ao quadro factual e jurídico, os dois processos apresentam certas semelhanças com os acórdãos Lornoy e o., Claeys bem como Demoor e o. ( ), de 1992, e com o acórdão Calster e o. ( ), de 2003.

II – Quadro jurídico

A – A Lei de 1998 e o acórdão van Calster e o. (C‑261/01 e C‑262/01)

6. A lei de 23 de Março de 1998 diz respeito à criação de um Fundo orçamental para a saúde e a qualidade dos animais e dos produtos animais (a seguir «Lei de 1998») ( ).

7. Esta lei substitui um regime e um fundo criados em 1987. O referido regime misto de auxílios e de contribuições obrigatórias, não notificado à Comissão Europeia, foi declarado incompatível com o direito da União por uma decisão da Comissão de 1991 e pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos, já referidos, Lornoy e o., Claeys bem como Demoor e o., proferidos em 1992.

8. Por cartas de Dezembro de 1995 e Maio de 1996, o Reino da Bélgica notificou um projecto de medidas legislativas destinadas a revogar o regime de 1987 e a substitui‑lo por um novo regime. Este projecto, que iria tornar‑se na Lei de 1998, foi declarado compatível com o mercado comum, sem reservas, por decisão da Comissão de 30 de Julho de 1996.

9. O artigo 5.° da Lei de 1998 prevê que o Fundo de 1998 será financiado, designadamente, pelas contribuições impostas às pessoas singulares e colectivas que produzem, transformam, transportam, tratam, vendem ou comercializam animais ou produtos animais.

10. A Lei de 1998 não apenas se aplica no futuro, como contém igualmente certas disposições que substituem com efeito retroactivo o regime de 1987.

11. O artigo 14.° da Lei de 1998, que produz a partir de 1 de Janeiro de 1988 ( ), impõe contribuições aos matadouros e aos exportadores. O referido artigo define, de forma retroactiva, sete períodos diferentes a partir de 1 de Janeiro de 1988, especificando os montantes devidos para cada um deles.

12. O artigo 15.° da Lei de 1998, por sua vez, que produz efeitos a contar de 1 de Janeiro de 1993 ( ), impõe contribuições aos responsáveis das explorações onde existam porcos.

13. O artigo 17.°, segundo parágrafo, da Lei de 1998 prevê uma compensação automática entre os créditos relativos às contribuições pagas em aplicação do regime de 1987 e as contribuições devidas por força do regime de 1998, como segue:

«Sendo caso disso, a compensação opera automaticamente por força da lei entre os montantes que são devidos por força das disposições dos artigos 14.°, 15.° e 16.° e os montantes pagos em aplicação do [acórdão de 1987], […]»

14. Nos termos do artigo 18.° da Lei de 1998:

«[…]

Em todas as fases de comercialização ou de produção que precedem o abate ou a exportação, as contribuições obrigatórias visadas no artigo 14.° são integralmente repercutidas no produtor. Esta repercussão tem lugar aquando da formação do preço entre as partes, por ocasião da venda de animais ou por ocasião da prestação de serviços pelo matadouro ou pelo exportador.

Esta contribuição obrigatória não pode ser mencionada na factura ou no documento visado pelo artigo 14.° do Decreto Real n.° 22, de 15 de Setembro de 1970, relativo ao regime especial aplicável aos exploradores agrícolas em matéria de imposto sobre o valor acrescentado.

As referidas contribuições obrigatórias devem ser pagas pelos matadouros o mais tardar no último dia do mês seguinte ao do abate ou da carta registada da Administração. Devem ser pagas pelos exploradores à Administração o mais tardar no último dia do mês seguinte ao da carta registada dessa Administração.

As contribuições obrigatórias visadas no artigo 15.° são devidas anualmente. São pagas à Administração nos trinta dias seguintes ao pedido de pagamento enviado por carta registada.

[…]»

15. O artigo 21.° da Lei de 1998 prevê:

«São revogados:

1.° artigo 32, §§ 2 e 3, da Lei de 24 de Março de 1987 relativa à saúde dos animais, conforme modificada pelas Leis de 29 de Novembro de 1990, 20 de Julho de 1991, 6 de Agosto de 1993, 21 de Dezembro de 1994 e 20 de Dezembro de 1995; […]»

16. Nos termos do seu artigo 23.°, a Lei de 1998 entra em vigor no dia da respectiva publicação no Moniteur belge, à excepção, nomeadamente, dos artigos 14.° e 15.° da referida lei. Esta lei foi publicada em 30 de Abril de 1998.

17. Já interrogado acerca da Lei de 1998, o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar‑se sobre a interpretação do artigo 93.°, n.° 3, CE [actual artigo 108.°, n.° 3, TFUE] e sobre a decisão da Comissão de 1996. No quadro do acórdão van Calster e o. ( ), o Tribunal de Justiça declarou que:

– o artigo 93.°, n.° 3, do Tratado CE opõe‑se, em circunstâncias como as dos processos principais, à cobrança de contribuições destinadas especificamente a financiar um regime de auxílios declarado compatível com o mercado comum através de uma decisão da Comissão, se as referidas contribuições forem impostas com efeitos retroactivos no que respeita a um período anterior à data dessa decisão.

– a Decisão da Comissão de 1996 não comporta uma aprovação dos efeitos retroactivos da Lei de 1998, relativa à criação de um Fundo orçamental para a saúde e a qualidade dos animais e dos produtos animais.

B – Regulamentação nacional relativa à repetição do indevido e à prescrição

18. O artigo 1376.° do Código Civil tem a seguinte redacção:

«Aquele que recebe por erro ou intencionalmente o que não lhe é devido está obrigado a restituir aquilo que recebeu indevidamente.»

19. O artigo 2262.°‑A, n.° 1, do Código Civil prevê:

«Todas as acções pessoais prescrevem decorrido o prazo de dez anos.

Por derrogação do primeiro parágrafo, qualquer acção de reparação de um dano baseada numa responsabilidade extracontratual prescreve decorrido o prazo de cinco anos a contar do dia seguinte àquele em que a pessoa lesada teve conhecimento do dano ou do seu agravamento e da identidade da pessoa responsável.

[…]»

20. O órgão jurisdicional de reenvio refere que esta disposição apenas foi introduzida no Código Civil pela Lei de 10 de Junho de 1998, que modifica certas disposições em matéria de prescrição. Anteriormente, aplicava‑se a regra geral que previa um prazo de prescrição de trinta anos. Para a as acções que tinham sido propostas antes da entrada em vigor daquela lei, o prazo baixava também para dez anos, uma vez que se entendia que as disposições transitórias contidas no artigo 10.° da referida lei previam que esse novo prazo apenas começava a correr a partir da sua entrada em vigor, em 27 de Julho de 1998.

21. O artigo 2244.° do Código Civil define as principais causas de interrupção da prescrição:

«Constituem interrupção civil uma citação, uma injunção ou uma apreensão notificadas a quem se quer impedir que invoque a prescrição.»

A citação judicial interrompe a prescrição até à prolação da decisão definitiva. […]»

22. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, em princípio, as autoridades públicas estão sujeitas aos prazos de prescrição de direito comum, pelo menos por força do artigo 2227.° do Código Civil, que dispõe:

«O Estado, os estabelecimentos públicos e os municípios estão sujeitos aos mesmo prazos de prescrição que os particulares, e podem igualmente opor‑se‑lhes.»

23. O artigo 100.° da Lei de 17 de Julho de 1991 relativa à Tesouraria Geral do Estado ( ) dispõe:

«Prescrevem definitivamente a favor do Estado, sem prejuízo da declaração de caducidade em consequência de outras disposições legislativas, regulamentares ou contratuais sobre essa matéria:

1.° Os créditos que devam ser notificados nas condições estipuladas por lei ou regulamento e não o tenham sido no prazo de cinco anos, a contar do dia 1 de Janeiro do ano orçamental no decurso do qual foram constituídos;

2.° Os créditos que, tendo sido notificados no prazo previsto no parágrafo 1.°, não tenham sido objecto de uma ordem de pagamento dos Ministros no prazo de cinco anos, a contar do dia 1 de Janeiro do ano em que foram notificados;

3.° Quaisquer outros créditos que não tenham sido objecto de uma ordem de pagamento no prazo de dez anos, a contar do dia 1 de Janeiro do ano em que foram constituídos.

Todavia, os créditos decorrentes de sentenças permanecem sujeitos ao prazo de prescrição de dez anos; os referidos créditos devem ser pagos mediante intervenção da Caisse des dépôts et consignations.»

24. Nos termos do artigo 101.° desta lei, «a propositura de uma acção judicial suspende a prescrição até prolação da decisão definitiva».

25. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, salvo disposições legais em contrário, o prazo de prescrição de cinco anos é, em princípio, aplicável a todos os créditos sobre o Estado. Assim, uma acção proposta nos termos do artigo 1382.° do Código Civil contra as autoridades públicas e baseada na ilegalidade da adopção ou da execução de um decreto ministerial está sujeita ao prazo de prescrição de cinco anos ( ).

26. O órgão jurisdicional de reenvio observa que o artigo 100.°, 1.°, da Lei da Tesouraria Geral do Estado se aplica também aos créditos baseados em pagamentos indevidos.

27. O órgão jurisdicional de reenvio sublinha, além disso, que a Cour d’arbitrage declarou, em diversos acórdãos, baseando‑se nos trabalhos parlamentares, que, ao submeter as acções contra o Estado ao prazo de prescrição de cinco anos, o legislador adoptou uma medida que não é desproporcionada ao objectivo prosseguido, o qual consiste em encerrar as contas do Estado dentro de um prazo razoável.

28. Por último, importa ainda assinalar que, nos termos do artigo 2257.°, n.° 2, do Código Civil, a prescrição de uma acção de regresso só pode começar a correr a partir do termo causa principal.

III – Litígios nos processos principais, questões prejudiciais e processo no Tribunal de Justiça

A – Processo Q‑Beef (C‑89/10)

29. A Q‑Beef é uma empresa belga que faz comércio de animais. Entre os meses de Janeiro de 1993 e Abril de 1998, pagou diversas contribuições ao Fundo de 1987, nos termos da regulamentação de 1987, na sequência da exportação de animais.

30. Uma vez que o regime de 1998 substituiu o de 1987 a título retroactivo, essas contribuições pagas pela Q‑Beef foram «confirmadas» pelo novo regime e a compensação efectuou‑se automaticamente a partir da entrada em vigor deste último, a saber, 30 de Abril de 1998 ( ).

31. Em 2 de Abril de 2007, a Q‑Beef propôs contra o Estado belga uma acção que teve por objecto a restituição das contribuições pagas entre Janeiro de 1993 e Abril de 1998, tendo em conta a ilegalidade do regime de 1998.

32. No que respeita à prescrição, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, nos termos do artigo 100.°, 1.°, da Lei da Tesouraria do Estado, o prazo de prescrição de cinco anos começava a correr, relativamente ao crédito da Q‑Beef sobre o Estado belga, em 1 de Janeiro do ano orçamental durante o qual esse crédito tinha sido constituído, no caso concreto, o ano da entrada em vigor da Lei de 1998, isto é, 1 de Janeiro de 1998, e expirava em 31 de Dezembro de 2002 à meia‑noite. Uma vez que o Estado belga foi citado em 2 de Abril de 2007, o crédito da Q‑Beef, sobre o Estado belga estava prescrito à luz do direito interno belga ( ). Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o acórdão van Calster e o., já referido, tem valor meramente declarativo à luz do direito nacional e não faz correr o prazo da prescrição.

33. Foi nestas condições que o Rechtbank van koophandel te Brussel decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) O direito comunitário opõe‑se a que o órgão jurisdicional nacional aplique o prazo de prescrição de cinco anos previsto na ordem jurídica interna [relativamente aos] créditos sobre o Estado aos pedidos de restituição de [imposições] que foram pag[a]s a um Estado‑Membro, [por força] de um regime misto de auxílios e de [imposições] que se verificou ser não só parcialmente ilegal, mas também parcialmente incompatível com o direito comunitário, e que foram pagos antes da entrada em vigor de um novo sistema de [auxílios e de contribuições] obrigatórias que substituiu o primeiro e que foi declarado compatível com o direito comunitário por decisão final da Comissão, excepto se referidas [contribuições] forem aplicadas retroactivamente a um período anterior à data dessa decisão?

2) O direito comunitário opõe‑se a que um Estado‑Membro possa invocar em sua defesa prazos de prescrição nacionais [que lhe são] mais favoráveis do que os previstos no direito comum [interno, no quadro de um processo instaurado contra ele por] um particular [a fim de assegurar] direitos decorrentes [para este último] do Tratado CE, num caso como o [descrito pelo juiz] nacional, em que [esses] prazos de prescrição nacionais […] mais favoráveis têm como consequência a impossibilidade de exigir a restituição de [imposições] pag[a]s ao Estado‑Membro [por força] de um regime misto de auxílio[s] e de [imposições] que se verificou ser não só parcialmente ilícito mas também parcialmente incompatível com o direito comunitário, sendo que a incompatibilidade com o direito comunitário só foi declarada pelo […] o Tribunal de Justiça […] após [terem expirado os] referidos prazos de prescrição nacionais […] mais favoráveis, embora a ilegalidade já existisse anteriormente?»

B – Processo Bosschaert (C‑96/10)

34. F. Bosschaert é agricultor de profissão e, nessa qualidade, cria porcos desde 1970. Por força do regime de 1987 e durante o período compreendido entre 1989 e 1996, pagou contribuições destinadas ao Fundo de 1987 relativamente a animais abatidos por sua conta. F. Bosschaert pagava as contribuições à Vleesgroothandel Georges Goossens en Zonen NV, que, por sua vez, as transmitia à Slachthuizen Goossens NV, que, no fim de contas, as entregava ao referido Fundo.

35. Uma vez que o regime de 1998 foi substituído pelo de 1987 a título retroactivo, essas contribuições pagas por F. Bosschaert foram «confirmadas» pelo novo regime e a compensação efectuou‑se automaticamente a partir da sua entrada em vigor, a saber, 30 de Abril de 1998 ( ).

36. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, de acordo com os actos de citação de 30 e 31 de Julho de 2007, F. Bosschaert propôs esta acção no órgão jurisdicional belga para reclamar, a título principal, a restituição pelo Estado belga das suas contribuições pagas durante o período de 1989 a 1996, com o fundamento de que foram impostas ilegalmente visto a legislação na matéria ser contrária ao direito da União.

37. A título subsidiário, e na medida em que seja impossível propor uma acção contra o Estado belga, o demandante conclui pedindo que os estabelecimentos Goossens sejam condenados solidária e indivisivelmente com o Estado belga na restituição dos montantes em causa.

38. No que respeita à prescrição, à semelhança do processo Q‑Beef, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a acção directa de F. Bosschaert (proposta em 31 de Julho de 2007) e a dos estabelecimentos Goossens (proposta em 21 de Novembro de 2007) contra o Estado belga prescreveram devido ao prazo de prescrição especial de cinco anos previsto no artigo 100.°, 1.°, da Lei da Tesouraria Geral do Estado, que começou a correr em 1 de Janeiro de 1998 e expirou em 31 de Dezembro de 2002. Considera igualmente que o acórdão van Calster e o. tem natureza puramente declarativa, na medida em que não é constitutivo do carácter indevido dos pagamentos efectuados, limitando‑se a constatar que as imposições eram ilegais porquanto haviam sido aplicadas com efeito retroactivo.

39. Todavia, resulta da decisão de reenvio que, em razão do facto de as acções propostas por F. Bosschaert contra os estabelecimentos Goossens serem qualificadas de pessoais, prescrevem no prazo de dez anos. Este prazo só começou a correr em 27 de Julho de 1998, data de entrada em vigor da Lei de 10 de Junho de 1998, que introduziu esse novo prazo de dez anos para os litígios entre particulares. Por conseguinte, o referido prazo correu até final do mês de Julho de 2008, ou seja, muito depois da prolação do acórdão van Calster e o., já referido, o que conduz à conclusão de que a prescrição não pode ser oposta às referidas acções.

40. No que respeita às acções de regresso propostas contra o Estado belga pelos estabelecimentos Goossens em 21 de Novembro de 2007, as mesmas não prescreveram porquanto sucedem às acções propostas por F. Bosschaert em 30 e 31 de Julho de 2007 ( ).

41. Foi nestas condições que o Rechtbank van eerste aanleg te Brussel decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça três questões prejudiciais, a primeira e a terceira das quais são idênticas, respectivamente, à primeira e à segunda questões do processo Q‑Beef citadas anteriormente, e a segunda das quais está formulada como segue:

«2) O direito comunitário opõe‑se a que, quando um Estado‑Membro cobra [imposições] a um particular que, por sua vez, está obrigado a repercuti‑l[a]s noutros particulares com quem mantém [relações comerciais], num sector em que o mesmo Estado‑Membro estabeleceu um regime misto de auxílios e de [imposições] que se verificou ser não só parcialmente ilegal, mas também parcialmente incompatível com o direito comunitário, estes particulares estejam sujeitos, em virtude das disposições nacionais, a um prazo de prescrição de créditos mais curto, relativamente ao Estado‑Membro, para efeitos de exigirem a restituição dos montantes cobrados em violação do direito comunitário, ao passo que dispõem de um prazo de prescrição mais longo relativamente a um particular intermediário para exigirem a restituição desses mesmos montantes, de tal modo que este intermediário se poderá encontrar numa situação em que, não estando a sua dívida prescrita, o seu crédito contra o Estado‑Membro prescreveu, podendo esse intermediário, por conseguinte, ter de responder perante outros operadores económicos e eventualmente pedir a intervenção do Estado‑Membro como garante, mas não poderá exigir a esse Estado‑Membro a restituição dos montantes que directamente lhe pagou?»

C – Processo perante o Tribunal de Justiça

42. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 6 de Abril de 2010, os processos C‑89/10 e C‑96/10 foram apensos para efeitos das fases escrita e oral e do acórdão.

43. Foram apresentadas observações pela Q‑Beef, F. Bosschaert, os estabelecimentos Goossens, o Governo belga e a Comissão.

44. Todos os interessados estiveram representados na audiência que teve lugar em 3 de Fevereiro de 2011.

IV – Análise

A – Observações preliminares

45. Desde logo, no que diz respeito à repetição do indevido em direito da União, resulta de jurisprudência bem assente que os Estados‑Membros estão, em princípio, obrigados, a restituir as imposições cobradas em violação do direito da União ( ).

46. O Tribunal de Justiça declarou diversas vezes que o problema da restituição das imposições indevidamente cobradas é resolvido de diferentes maneiras nos diversos Estados‑Membros e até no interior de um mesmo Estado‑Membro, consoante os diversos tipos de imposições em causa.

47. Esta diversidade dos sistemas nacionais resulta, nomeadamente, da falta de regulamentação comunitária em matéria de restituição de imposições nacionais indevidamente cobradas. Com efeito, numa situação deste tipo, compete à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regular as modalidades processuais das acções judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos que decorrem para os cidadãos do direito da União, desde que, por um lado, essas modalidades não sejam menos favoráveis do que as das acções análogas de natureza interna (princípio da equivalência) e, por outro, não tornem, na prática, impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efectividade) ( ).

B – Primeira questão nos processos Q‑Beef e Bosschaert

48. Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça acerca da compatibilidade com o direito da União da aplicação de um prazo de prescrição de cinco anos, previsto na ordem jurídica interna para os créditos sobre o Estado, a acções de repetição de imposições pagas em violação do direito da União nos termos de um sistema misto de auxílios e de imposições.

49. No que respeita aos prazos fixados pela legislação nacional, os mesmos não podem ser estruturados de forma a, na prática, impossibilitarem ou dificultarem excessivamente a obtenção da reparação, em conformidade com o princípio da efectividade ( ).

50. No que se refere a este último princípio, o Tribunal de Justiça reconheceu a compatibilidade com o direito da União da fixação de prazos de recurso razoáveis sob pena de caducidade, no interesse da segurança jurídica que protege simultaneamente o contribuinte e a Administração em causa ( ). Com efeito, esses prazos não são susceptíveis de, na prática, impossibilitarem ou dificultarem excessivamente o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União.

51. A apreciação do carácter razoável dos prazos é feita caso a caso. Assim, o Tribunal de Justiça considerou um prazo de caducidade de três anos razoável ( ). Nas circunstâncias próprias do processo Recheio – Cash & Carry, já referido, até um prazo de 90 dias foi considerado razoável ( ).

52. No caso vertente, um prazo de prescrição de quatro a cinco anos, em função da data em que a obrigação foi constituída ( ), deve ser considerada suficientemente longo para permitir ao contribuinte tomar, com todo o conhecimento de causa, a decisão de interpor um recurso de anulação e de reunir, para esse efeito, todos os elementos de facto e de direito necessários.

53. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça declare que o direito da União não se opõe a que, nas condições do processo principal, o juiz nacional aplique o prazo de prescrição de cinco anos, previsto na ordem jurídica interna para os créditos sobre o Estado, a acções de repetição de imposições ilegalmente pagas ao Estado‑Membro, a titulo de um sistema misto de auxílios e de imposições.

C – Quanto à segunda questão no processo Q‑Beef e à terceira questão no processo Bosschaert

54. Com estas questões, o órgão jurisdicional de reenvio procura saber, no essencial, se a declaração pelo Tribunal de Justiça, da incompatibilidade do carácter retroactivo da Lei de 1998 com o direito da União, num acórdão proferido no âmbito de um reenvio prejudicial, tem incidência no ponto de partida do prazo de prescrição previsto pelo direito nacional em matéria de acção de repetição de contribuições contrárias ao direito da União.

55. Quanto ao ponto de partida do prazo de prescrição, resulta de jurisprudência assente que esta questão é, em princípio, matéria de direito nacional. As soluções a este respeito podem variar: o ponto de partida do prazo pode ser determinado directamente pela data de pagamento, em função desta data ( ) ou, como no caso vertente, por referência à data de entrada em vigor da nova legislação.

56. Cumpre igualmente recordar que a interpretação que, no exercício da competência que lhe é conferida pelo artigo 267.° TFUE, o Tribunal de Justiça dá a uma norma de direito da União esclarece e precisa, sempre que seja necessário, o significado e o alcance dessa norma, tal como deve ser ou deveria ter sido entendida e aplicada desde o momento da sua entrada em vigor ( ). Por outras palavras, um acórdão prejudicial não tem valor constitutivo, mas puramente declarativo, com a consequência de que os seus efeitos remontam, em princípio, à data da entrada em vigor da norma interpretada ( ).

57. Segundo o órgão jurisdicional nacional, no processo principal, o prazo de prescrição começou a correr em 1 de Janeiro de 1998 e expirou em 31 de Dezembro de 2002. É verdade que o ponto de partida é formalmente anterior à adopção, à publicação e à entrada em vigor da legislação, que tiveram lugar, respectivamente, nos meses de Março e de Abril de 1998. Todavia, tal não impossibilita o exercício do direito de acção, como demonstra o acórdão van Calster e o., já referido. No caso vertente, a fixação ligeiramente retroactiva desse prazo deixou, não obstante, um lapso de tempo que me parece suficiente para propor uma acção.

58. Por conseguinte, o facto de o acórdão van Calster e o., já referido, apenas datar de 2003 não tem, em si mesmo, qualquer efeito relativamente ao ponto de partida do prazo de prescrição, que, segundo o órgão jurisdicional nacional, começou a correr em 1 de Janeiro de 1998.

59. Cabe recordar que o Tribunal de Justiça muito raramente se pronunciou acerca do ponto de partida dos prazos de prescrição. Apenas o fez no acórdão Emmott, fixando o início «aceitável» do prazo de prescrição na data da transposição completa da directiva, sendo que, naquele caso, a parte demandante havia sido completamente privada de um recurso efectivo ( ).

60. Não se trata aqui disso, na medida em que a abordagem adoptada no processo Emmott foi claramente precisada pela jurisprudência ulterior, nomeadamente pelo acórdão Fantask e o. ( ), recentemente confirmado pelo acórdão Danske Slagterier ( ), segundo os quais as partes demandantes não podiam invocar a solução adoptada no processo Emmott. O Tribunal de Justiça afirmou claramente que a solução aplicada no acórdão Emmott se justificava pelas circunstâncias próprias a esse processo, nas quais a caducidade levava a que se privasse totalmente a recorrente no processo principal da possibilidade de fazer valer o seu direito à igualdade de tratamento por força de uma directiva da União ( ).

61. O ponto de partida do prazo é, portanto, matéria de direito nacional. É verdade que, em direito interno, se pode associar este ponto de partida a diferentes acontecimentos, como uma decisão judicial que declare a incompatibilidade de uma disposição nacional com o direito da União. Trata‑se de uma solução que não é desconhecida no seio da União. Com efeito, o Tribunal de Justiça foi levado a analisar a legislação francesa a este respeito no acórdão Roquette Frères e confirmou essa possibilidade ( ). Todavia, cabe normalmente ao Estado‑Membro escolher essa opção, e, no caso vertente, o Reino da Bélgica não o fez manifestamente.

62. Atendendo às considerações precedentes, e embora o acórdão van Calster e o. tenha sido proferido após o termo do prazo de prescrição, proponho que o Tribunal de Justiça responda a esta questão no sentido de que o direito da União não se opõe a que, nas condições do processo principal, um Estado‑Membro possa invocar prazos de prescrição nacionais que lhe são mais favoráveis, comparativamente ao direito comum interno, para se defender no quadro de um processo instaurado contra ele por um particular a fim de assegurar a protecção dos direitos decorrentes para este último do Tratado FUE.

63. Todavia, parece‑me necessário fazer uma última precisão porquanto, pelas razões que passo a expor, não se pode excluir que, em circunstâncias excepcionais, o Estado‑Membro não possa invocar um prazo de prescrição a seu favor, se o comportamento das autoridades nacionais conjugado com a existência de um prazo de prescrição puder levar a que se prive uma pessoa da possibilidade de invocar os seus direitos perante os órgãos jurisdicionais ( ).

D – Quanto à segunda questão no processo Bosschaert

1. Análise

64. Esta questão do órgão jurisdicional de reenvio tem por objecto a compatibilidade com o direito da União de um prazo de prescrição, relativo à acção de repetição de contribuições contrárias ao direito da União, que, nos termos das disposições nacionais, é mais longo para a acção dirigida contra um particular do que para a acção dirigida contra o Estado‑Membro. Assim, um particular que intervém como intermediário, que repercutiu sobre outro particular as imposições que lhe foram aplicadas pelo Estado, pode encontrar‑se numa situação em que a acção de repetição de imposições contrárias ao direito da União não prescreveu no que lhe diz respeito, embora tenha prescrito no que diz respeito ao Estado‑Membro ( ).

65. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, os particulares já não têm, no caso vertente, a possibilidade de propor contra o Estado uma acção de repetição do indevido, em razão do termo do prazo de prescrição de cinco anos, cujo ponto de partida foi fixado no início do ano orçamental durante o qual a obrigação foi constituída. Por conseguinte, segundo a legislação nacional, nem F. Bosschaert nem os estabelecimentos Goossens podem obter o reembolso directamente do Estado a título de repetição do indevido ( ).

66. Todavia, F. Bosschaert, que pagou as suas contribuições ao Estado por intermédio dos estabelecimentos Goossens, deveria poder recuperá‑las junto destes últimos, uma vez que o prazo de prescrição aplicável à repetição do indevido entre particulares é de dez anos.

67. Além disso, se os estabelecimentos Goossens fossem condenados a restituir as contribuições indevidas a F. Bosschaert, poderiam, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, recuperar esses montantes junto do Estado, propondo não uma acção de repetição do indevido, que portanto prescreveu findo cinco anos, mas uma acção de regresso relativa a uma obrigação pessoal.

68. Quanto à conformidade desta situação com o direito da União, cabe notar o que segue.

69. No que respeita ao princípio da «efectividade», nem sequer foi invocado um tratamento diferenciado entre as situações «nacionais» e as situações «comunitárias». Por conseguinte, aparentemente, a legislação em causa satisfaz este critério.

70. No que respeita ao princípio da equivalência, a situação parece também bastante clara, à luz da jurisprudência anterior.

71. No acórdão Prisco e CASER, o Tribunal de Justiça declarou que «o direito comunitário não obsta a que um Estado‑Membro oponha às acções para restituição de imposições cobradas em violação do direito comunitário um prazo nacional de caducidade de três anos que derroga o regime comum da acção de repetição do indevido entre particulares, sujeita a um prazo mais favorável, quando esse prazo de caducidade se aplique de igual modo às acções para restituição dessas imposições que se baseiam no direito comunitário e às que se baseiam no direito interno» ( ).

72. À luz desse acórdão, deveria responder‑se que o direito de União não proíbe que um Estado‑Membro oponha às acções para restituição de contribuições cobradas em violação do direito da União um prazo nacional de caducidade de três anos que derroga o regime comum da acção de repetição do indevido entre particulares, sujeita a um prazo mais favorável, desde que esse prazo de caducidade se aplique de igual modo às acções para restituição dessas contribuições que se baseiam no direito da União e às que se baseiam no direito interno.

73. Todavia, há que adaptar esta solução no caso em que as contribuições foram pagas ao Estado através de um intermediário e o prazo aplicável entre particulares é de dez anos, ao passo que o prazo aplicável relativamente ao Estado é de cinco anos.

74. Uma situação dessas é conforme com o direito da União na hipótese de o intermediário, que teve de restituir o indevido a outro particular, beneficiar de um prazo razoável para poder efectivamente reclamar ao Estado os montantes assim reembolsados. Não sendo esse o caso, a incoerência dos prazos não é conforme com o direito da União, porquanto as consequências da ilegalidade imputáveis ao Estado acabariam por ser suportadas pelo intermediário, que não teve a possibilidade legal de evitar a repercussão das contribuições nos seus clientes.

75. No caso vertente, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, essa acção de regresso deve, em princípio, ser possível e mesmo frutuosa.

76. Uma vez que estas condições estão preenchidas, a situação é, consequentemente, conforme com o direito da União.

2. Reflexões complementares

77. Embora já tenha fornecido elementos de resposta a esta questão, parece‑me necessário apresentar algumas reflexões complementares.

a) Quanto ao ponto de partida e à duração do prazo de caducidade

78. Propus acima que o Tribunal de Justiça declare a compatibilidade com o direito da União do prazo de caducidade de cinco anos cujo ponto de partida se situe no início do ano orçamental durante a qual a obrigação foi constituída.

79. Por conseguinte, afastei a reintrodução da solução adoptada no acórdão Emmott, já referido, a saber, a proposta das partes demandantes no processo principal de que o prazo de prescrição comece a correr na data da prolação do acórdão do Tribunal de Justiça.

80. Todavia, um acórdão do Tribunal de Justiça proferido a título prejudicial e que clarifica uma situação jurídica, como o acórdão van Calster e o., já referido, poderia ter um certo impacto em casos excepcionais, mesmo após o decurso do prazo de caducidade.

81. A legislação relativa aos prazos de prescrição dos créditos sobre o Estado belga tem como consequência que o acórdão prejudicial van Calster e o., já referido, proferido em 2003 não tenha efeito erga omnes, uma vez que os créditos de outras pessoas que se encontram na mesma situação jurídica já prescreveram.

82. O próprio Tribunal de Justiça declarou, no acórdão van Calster e o., que através retroactividade da Lei de 1998 o legislador belga pretendeu obviar às consequências que decorriam da violação da obrigação de notificação prévia da medida de auxílio prevista pela Lei de 1987 ( ).

83. O Governo belga, por seu turno, tinha defendido outra posição no processo van Calster e o. e o tribunal supremo do país, a Cour d’arbitrage, tinha aprovado a retroactividade da Lei de 1998 ( ). Todos os operadores económicos interessados, à excepção de E. van Calster e litisconsortes, entenderam aparentemente que era inútil impugnar a regulamentação e, consequentemente, não propuseram qualquer acção destinada à recuperação dos montantes pagos.

84. Na sequência do acórdão van Calster e o., já referido, o Reino da Bélgica não procurou resolver, por sua iniciativa, a situação existente, de maneira a torná‑la conforme ao direito da União. Pelo contrário, invocando o termo do prazo de prescrição, mais não fez que confirmar a sua vontade de guardar para si os montantes cobrados em violação do direito da União.

85. Em qualquer dos casos, era claro que o Governo belga não podia de modo algum justificar a não restituição ( ).

86. Em meu entender, para garantir o efeito erga omnes da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional nacional deveria poder, a título excepcional e não obstante o termo de um prazo de prescrição, declarar admissível uma acção de repetição do indevido, mesmo que esta tenha sido proposta após o termo do referido prazo, desde que o tenha sido num prazo razoável após o acórdão do Tribunal de Justiça que declara a incompatibilidade.

87. Tal deveria ser possível, nomeadamente, no caso em que o Estado‑Membro tenha tentado impedir activamente, em diversas ocasiões, o exercício dos direitos decorrentes do direito da União, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça, porquanto, se assim não for, o Estado‑Membro poder tirar indevidamente partido da sua actuação ilegal, o que é contrário ao adágio nemo auditur propriam turpitudinem allegans. Sublinho que o Tribunal de Justiça admitiu essa possibilidade nos casos em que a inacção do demandante, a quem é oposto um prazo de prescrição, for causada pelas informações inexactas deliberadamente fornecidas pelas autoridades nacionais ( ).

88. Saliento o carácter excepcional dessa possibilidade. Acrescento que a apreciação do carácter razoável de um prazo caberá ao órgão jurisdicional nacional, mas, em minha opinião, trata‑se de uma questão de meses e não de anos ( ). A meu ver, no caso vertente, as partes demandantes no processo principal não podem beneficiar dessa excepção, tendo em conta que apenas propuseram as suas acções vários anos depois do acórdão van Calster e o., já referido.

b) Quanto à eventual passividade do Estado‑Membro uma vez declarada a incompatibilidade

89. Outra questão consiste em saber se, por força do princípio da lealdade, um Estado‑Membro tem a obrigação de agir para sanar uma incompatibilidade com o direito da União após esta ter sido declarada pelo Tribunal de Justiça.

90. Desde a decisão da Comissão de 1991 ( ), o Reino da Bélgica estava provavelmente plenamente informado da incompatibilidade do regime de 1987 no que respeita, nomeadamente, aos produtores nacionais e aos exportadores. Aparentemente, as autoridades belgas tentaram sanar a inobservância do procedimento de notificação ( ) do regime de 1987 à Comissão, prevendo a compensação retroactiva e automática de todos as imposições devidas por força do novo regime de 1998 com os montantes anteriormente pagos ao Estado. Esta retroactividade do regime, declarada incompatível com o direito da União pelo Tribunal de Justiça no acórdão van Calster e o., já referido, revela, em minha opinião, a existência de dúvidas sérias relativamente à boa fé do Reino da Bélgica no caso vertente.

91. A meu ver, o Estado belga voluntariamente nada fez para restituir os montantes cobrados indevidamente. Contudo, nada no direito da União impede o Estado‑Membro de agir activamente.

92. Penso que não é de excluir que o Estado‑Membro deva agir de uma maneira activa a fim de restituir os montantes indevidamente cobrados, pelo menos nos casos em que o montante ilegal é claramente determinável ou pode ser determinado de forma aproximativa, bem como nos casos em que os interessados são um grande número de particulares que sofreram perdas mínimas que não justificam o risco de suportar, individualmente, custos avultados inerentes a qualquer processo jurisdicional ( ).

93. Trata‑se de uma prática a que o direito da União certamente não se opõe. Bem pelo contrário, deve ser encorajada, talvez mesmo exigida. Em certos domínios, estão até previstos procedimentos específicos para esse fim. Evidentemente, os objectivos subjacentes são diferentes e os procedimentos não são os mesmos. Todavia, para a eficácia do direito da União, a questão é de considerável importância, sobretudo quando os montantes em jogo são negligenciáveis e desencorajam, portanto, a propositura de acções múltiplas em juízo para uma recuperação individual incerta ( ).

94. Ora, em minha opinião, o princípio de lealdade obrigava o Estado belga a retirar as consequências apropriadas do acórdão van Calster e o., já referido, e a facilitar a sua aplicação, eventualmente com a intervenção do legislador nacional.

95. Por fim, sublinho que a legislação nacional concede um tratamento mais favorável ao Estado enquanto devedor relativamente a qualquer outro devedor, independentemente da natureza do crédito ou de qualquer outra circunstância. Tal justifica‑se pela necessidade de encerrar as contas rapidamente.

96. Ora, à luz do acórdão Zouboulidis c. Grécia ( ), essa justificação, a saber, o interesse de apurar prontamente as obrigações do Estado, não é suficiente para conceder ao Estado um prazo de prescrição mais curto. O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem constatou, a este título, a existência de uma violação do artigo 1.° do Primeiro Protocolo Adicional à Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH), relativo ao direito à protecção da propriedade. Essa constatação deveria aplicar‑se também nos termos da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ( ).

97. Todavia, um prazo de prescrição de quatro a cinco anos relativamente à restituição do indevido ligado a cobranças fiscais parece‑me bastante generoso e não demasiado curto. Atendendo à margem de apreciação de que gozam os Estados‑Membros como partes contratantes na CEDH, penso que o Tribunal de Justiça também não deveria dar à referida Carta uma interpretação que exclua a aplicação do prazo de prescrição previsto na legislação belga para as obrigações do Estado.

V – Conclusão

98. Em conformidade com as considerações que precedem, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Rechtbank van eerste aanleg te Brussel da seguinte forma:

«1) O direito da União não se opõe a que, nas condições do processo principal, o juiz nacional aplique o prazo de prescrição de cinco anos, previsto na ordem jurídica interna para os créditos sobre o Estado, a acções de repetição de imposições pagas ao Estado‑Membro em causa a título de um sistema misto de auxílios e de imposições.

2) O direito da União não se opõe a que, nas condições do processo principal, um Estado‑Membro possa invocar prazos de prescrição nacionais que lhe são mais favoráveis, comparativamente ao direito comum interno, para se defender no quadro de um processo instaurado contra ele por um particular a fim de assegurar a protecção dos direitos decorrentes para este último do Tratado FUE, quando o Tribunal de Justiça da União Europeia apenas tenha declarado a incompatibilidade das referidas disposições nacionais após o termo desses prazos de prescrição nacionais particularmente favoráveis, e isto mesmo que a ilegalidade existisse anteriormente.

3) O direito da União não se opõe a que, nas condições do processo principal, quando um Estado‑Membro aplica imposições a um particular que, por seu turno, está obrigado a repercuti‑las noutros particulares com os quais mantém relações comerciais, estes particulares estejam, por força das disposições nacionais, sujeitos a um prazo de prescrição mais curto, relativamente ao Estado‑Membro, para efeitos da repetição de contribuições contrárias ao direito da União, quando dispõem de um prazo mais longo para os mesmos efeitos relativamente a um particular que tenha intervindo como intermediário, pelo que este intermediário pode eventualmente encontrar‑se numa situação em que a acção dirigida contra ele não prescreveu, ao contrário da acção dirigida contra o Estado‑Membro, e ser alvo de processos judiciais instaurados contra ele por outros operadores, na medida em que o referido intermediário possa, sendo caso disso, propor uma acção de regresso contra o Estado‑Membro, e apenas se puder exigir a esse Estado‑Membro a repetição das contribuições que lhe pagou directamente.»