Conclusões do advogado-geral Gulmann apresentadas em 3 de Dezembro de 1992. - DIVERSINTE SA E IBERLACTA SA CONTRA ADMINISTRACION PRINCIPAL DE ADUANAS E IMPUESTOS ESPECIALES DE LA JUNQUERA. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: TRIBUNAL ECONOMICO-ADMINISTRATIVO CENTRAL - ESPANHA. - VALIDADE DA RETROACTIVIDADE DA TAXA SOBRE CERTOS LEITES EM PO PROVENIENTES DE ESPANHA. - PROCESSOS APENSOS C-260/91 E C-261/91.



Colectânea da Jurisprudência 1993 página I-01885



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. Nos presentes processos, o Tribunal de Justiça é convidado a pronunciar-se sobre a questão de saber se a Comissão podia legalmente atribuir efeito retroactivo a um regulamento.

O contexto jurídico e factual dos processos é descrito no relatório para audiência, para o qual se remete. No que se refere à nossa resposta à questão colocada, é suficiente constatar o seguinte.

2. A Comissão adoptou em 19 de Março de 1986 o Regulamento (CEE) n. 805/86, que visa um imposto sobre o leite desnatado em pó desnaturado proveniente de Espanha (1). As razões deste imposto especial na exportação foram expostas da seguinte forma no preâmbulo do regulamento:

"considerando que foram importadas em Espanha antes de 1 de Março de 1986 quantidades consideráveis de leite desnatado em pó após terem sido desnaturadas, segundo as disposições espanholas, a preços inferiores ao nível do preço de intervenção comunitária;

considerando que, a fim de evitar que este leite desnatado em pó seja exportado para outros Estados-membros aplicando um montante compensatório de adesão zero ou para países terceiros beneficiando de uma restituição, é conveniente prever como medida de transição um imposto na exportação que cubra a diferença entre o preço do produto importado e o nível do preço de intervenção nos outros Estados-membros."

O Regulamento n. 805/86 visava portanto uma categoria de produtos claramente delimitada, ou seja, o leite desnatado em pó desnaturado importado em Espanha antes de 1 de Março de 1986 (2).

Resulta dos autos que:

° as disposições do acto de adesão de Espanha relativas à adaptação da política agrícola da Comunidade entraram em vigor em 1 de Março de 1986;

° o leite em pó objecto do regulamento tinha um teor em matérias gordas inferior a 1,5%;

° a exportação de leite desnatado em pó desnaturado para os outros Estados-membros não era submetida ao pagamento de montantes compensatórios de adesão, e que

° o imposto especial à exportação instituído pelo regulamento era de 100 ecus por 100 kg, ou seja, a diferença aproximada entre o preço dos produtos importados e o preço de intervenção na Comunidade.

3. A Comissão julgou poder considerar em Fevereiro de 1987:

° que tinham sido colocadas no mercado na Alemanha e na Holanda, a preços muito baixos, quantidades consideráveis de leite em pó desnaturado proveniente de Espanha;

° que se tratava de produtos que seriam abrangidos pelo Regulamento n. 805/86, mas aos quais tinham sido acrescentadas matérias gordas pelo que os produtos não constituíam já leite desnatado em pó na acepção do Regulamento n. 805/86, e

° que a adição de matérias gordas tinha sido efectuada com o único objectivo de não pagar o imposto na exportação previsto no Regulamento n. 805/86, e de pagar apenas o montante compensatório de adesão, sensivelmente inferior, aplicável ao "leite em pó que não é leite desnatado em pó desnaturado".

4. A Comissão apresentou em seguida um projecto de regulamento ao comité de gestão do leite e dos produtos lácteos. Este projecto, que foi aprovado pelo comité de gestão em 12 de Fevereiro, continha duas modificações ao Regulamento n. 805/86. O termo "desnatado" foi suprimido, tendo sido decidido que os produtos tributados em aplicação do regulamento assim modificado não seriam simultaneamente onerados por um montante compensatório de adesão.

A Comissão adoptou este projecto em 16 de Março de 1987 e o regulamento foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias em 17 de Março de 1987 com o n. 744/87 (3). O regulamento fixava a sua entrada em vigor no dia da sua publicação e a produção dos seus efeitos a partir de 12 de Fevereiro de 1987.

5. As recorrentes nos processos principais são duas sociedades espanholas que comercializam leite em pó. Entre 12 de Fevereiro e 16 de Março exportaram para a Alemanha, respectivamente, 207 e 120 toneladas de leite em pó cujo teor em matérias gordas era respectivamente, segundo os autos, de 12% e 18%. As sociedades sustentaram não ser tecnicamente possível/economicamente racional acrescentar matérias gordas ao leite desnatado em pó com menos de 1,5% de matérias gordas para obter um produto com um teor de matérias gordas de 12% ou mais. A nosso ver, estas indicações só podem ser compreendidas no sentido de que as sociedades afirmam que os produtos que exportaram não eram abrangidos pelo Regulamento n. 805/86 na sua versão inicial. Voltaremos ulteriormente a este ponto.

As sociedades sustentaram não estarem obrigadas a pagar o imposto na exportação previsto no Regulamento n. 805/86, dado ser ilegal atribuir efeitos retroactivos ao regulamento modificativo. Sustentaram que este regulamento não está suficientemente fundamentado no que diz respeito à sua aplicação retroactiva e que, além disso, não se verificam as condições da aplicação retroactiva de disposições legais.

6. Não é possível pronunciarmo-nos nos presentes processos sobre a questão da validade do regulamento modificativo sem determinar, em primeiro lugar, qual era o teor da modificação ou, noutros termos, que produtos eram onerados com o imposto especial na exportação após a modificação.

7. Há duas interpretações possíveis do regulamento modificativo.

A primeira é a de que o regulamento modificativo apenas alargou a aplicação do imposto na exportação aos produtos inicialmente previstos pelo Regulamento n. 805/86, ou seja, o leite desnatado em pó desnaturado importado em Espanha antes de 1 de Março de 1986, quando ulteriormente enriquecido de matérias gordas e não sendo, portanto, já leite desnatado em pó.

A segunda interpretação é de que o regulamento modificativo alargou a aplicação do imposto na exportação a todo o leite em pó desnaturado ° qualquer que seja o seu teor em matérias gordas ° no momento da importação em Espanha antes de 1 de Março de 1986.

8. Resulta claramente das intervenções da Comissão neste caso que esta instituição considera ser a primeira das interpretações possíveis a correcta. Dentre inúmeros exemplos, pode citar-se a seguinte afirmação, extraída das suas observações escritas, segundo a qual a modificação foi decida:

"com o objectivo exclusivo de restabelecer o equílibro pretendido pelo Regulamento (CEE) n. 805/86 e que estava comprometido pelas referidas manobras comerciais, que fraudulentamente iludiam o imposto e proporcionavam aos seus autores um benefício anormal e injustificado..." (4).

É possível todavia que as autoridades espanholas, ao aplicarem o regulamento modificado, tenham utilizado a segunda interpretação, mais ampla. Em qualquer caso, assim deveria ser se ° como sustentam as duas sociedades ° os produtos exportados não tivessem sido enriquecidos com matérias gordas, ou seja, se se tratasse de produtos que não eram abrangidos pelo regulamento inicial.

9. Não é fácil determinar qual das duas interpretações é a correcta. À primeira vista, é certo, a escolha parece simples. Se a instituição que adoptou um acto desfavorável aos particulares considera que ele deve ser interpretado restritivamente, ou seja, a favor dos particulares, e se ela forneceu em apoio dessa interpretação uma argumentação convincente baseada no objectivo do acto, parece inegavelmente adequado escolher essa interpretação. A dificuldade, neste caso, decorre do facto de o teor da própria modificação ° o termo "desnatado" que consta do regulamento incial é simplesmente suprimido ° ser dificilmente conciliável com a interpretação restritiva.

10. É preciso muito boa vontade para compreender os considerandos do preâmbulo no sentido de que o regulamento visava unicamente impedir que o regulamento inicial fosse iludido pela adição de matérias gordas ao leite desnatado em pó importado em Espanha anteriormente a 1 de Março de 1986 (5).

Consideramos todavia que se deve interpretar o regulamento tal como indicou a Comissão. Nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, deve-se interpretar a legislação comunitária em conformidade com os princípios gerais do direito comunitário (6). A interpretação da Comissão implica que o regulamento modificado não impõe aos particulares encargos que excedam o objectivo prosseguido pelo imposto na exportação ° ou seja, impedir a especulação. Nada no processo indica que tenha havido qualquer necessidade de alargar a aplicação do imposto na exportação ao leite em pó desnaturado que não seja o leite desnatado em pó importado em Espanha anteriormente a 1 de Março de 1986 e ulteriormente enriquecido com matérias gordas, com uma finalidade de evasão fiscal. Em nenhuma parte dos autos é mencionado que tal leite em pó tenha colocado problemas. Em nossa opinião, o regulamento modificativo deveria ser considerado contrário ao princípio da proporcionalidade e, por isso, inválido se devesse necessariamente ser interpretado no sentido de ter alargado a aplicação do imposto na exportação a todo o leite em pó desnaturado importado em Espanha anteriormente a 1 de Março de 1986.

Nestas condições, parece-nos correcto e defensável reter a interpretação preconizada pela Comissão, segundo a qual o regulamento modificativo só alargou a aplicação do imposto na exportação ao leite desnatado em pó objecto do regulamento inicial e subsequentemente enriquecido com matérias gordas.

11. Isso tem duas importantes consequências para os presentes processos.

Em primeiro lugar, as operações de exportação em questão nos processos principais não são objecto do imposto especial na exportação se, como sustentam as recorrentes, os produtos exportados não eram dos inicialmente visados pelo Regulamento n. 805/86.

Em segundo lugar, a legalidade do regulamento modificativo deve ser apreciada tendo em conta o facto de ele só visar um grupo determinado de produtos já abrangidos pelo imposto na exportação e de ter por único objectivo impedir que os operadores se furtem, de forma grave e manifesta, à obrigação de pagar o imposto especial na exportação, introduzido para acabar com as operações especulativas.

12. Neste contexto, consideramos estarem reunidas as condições gerais a que o Tribunal de Justiça subordina a possibilidade de conferir, a título excepcional, efeito retroactivo a determinado acto, ou seja, que o objectivo do acto o exija e que a confiança legítima dos interessados seja devidamente respeitada (7).

Visto que o objectivo do regulamento era impedir, pela forma mais rápida e eficaz, actos graves de especulação, consideramos que não se podem levantar objecções contra o ponto de vista da Comissão, segundo o qual este objectivo exigia a atribuição de efeito retroactivo ao regulamento modificativo (8).

Em nossa opinião, deve igualmente partilhar-se o ponto de vista da Comissão segundo o qual não há que proteger a confiança legítima dos operadores numa situação como a vertente. Subscrevemos a afirmação da Comissão, segundo a qual:

"não há qualquer violação do princípio da confiança legítima dos interessados, pela simples razão de que se trata de um caso em que não poderia haver confiança legítima dos operadores em causa.

... O Regulamento (CEE) n. 805/86 refere-se, sem dúvida, ao leite desnatado, e não pode referir-se a outra coisa, pois foi nessa forma que o produto fora importado. Se o mesmo produto for enriquecido com matérias gordas, para que salvis verbis legis, sentenciam eius circunvenit, ninguém poderá esperar que o legislador, uma vez advertido, não restabeleça imediatamente o statu quo ante, pondo fim à situação, da mesma forma que nenhum operador poderá esperar que o juiz proteja operações especulativas tornadas possíveis pela exploração da letra da lei" (9).

Era, assim, legítimo que a Comissão tornasse o regulamento aplicável a partir de 12 de Fevereiro, que era, por um lado, a data da aprovação do regulamento pelo comité de gestão e, por outro, uma data próxima do momento em que a Comissão teve conhecimento da existência de transacções que se deviam considerar como não respeitando o Regulamento n. 805/86.

13. Parece-nos, em contrapartida, mais difícil aceitar que a Comissão não tenha adoptado o regulamento antes de 16 de Março. A Comissão não apresentou nenhuma justificação convincente para este atraso e a questão de saber que importância se deve atribuir, do ponto de vista da segurança jurídica, a tal atraso, é, a nosso ver, uma questão muito difícil de decidir. A Comissão não pode manifestamente limitar-se a indicar que os operadores interessados tinham provavelmente conhecimento de que fora apresentado ao comité de gestão, e por ele aprovado, um projecto de regulamento. Noutras circunstâncias, seria natural considerar que a adopção tardia de um acto desfavorável tem necessariamente como consequência não se lhe poder reconhecer os efeitos retroactivos que ele visa. Contudo, neste caso, pensamos que o atraso não deve traduzir-se numa tal consequência. Assim o impõe o objectivo especial do regulamento, que é o de impedir os operadores, que já uma vez tentaram especular com as "lacunas" previsíveis da regulamentação agrícola da Comunidade, de iludirem de novo a regulamentação comunitária.

14. Consequentemente e em resumo, consideramos que, se interpretado de acordo com o seu fim, o regulamento responde às condições a que o Tribunal de Justiça subordina o reconhecimento de efeito retroactivo a um acto.

15. Resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a exigência de fundamentação constante do artigo 190. do Tratado deve ser considerada em função do contexto jurídico e factual em que o acto em causa se inscreve (10). As recorrentes nos processos principais afirmam que em matéria de retroactividade a exigência de fundamentação é mais estrita e, nomeadamente, que a fundamentação deve conter, em particular, indicações que justifiquem o efeito retroactivo.

É evidente que um acto ao qual se atribui efeito retroactivo deve ter uma fundamentação que explicite porque foi julgado necessário derrogar a regra normal em matéria de aplicação ratione temporis de actos jurídicos. Contudo, o alcance e a intensidade da exigência de fundamentação devem igualmente, a este propósito, depender das circunstâncias particulares próprias de cada caso.

16. Do preâmbulo consta a fundamentação seguinte:

"Considerando que, a fim de evitar que quantidades de leite em pó desnatado importadas em Espanha e desnaturadas segundo as regras espanholas, antes de 1 de Março de 1986, sejam de novo exportadas em condições anormalmente vantajosas, foi instituído um imposto na exportação deste produto, pelo Regulamento (CEE) n. 805/86 da Comissão, alterado pelo Regulamento (CEE) n. 3956/86; que é conveniente, pelas mesmas razões, alargar a aplicação do referido regulamento ao leite em pó, qualquer que seja o seu teor em matéria gorda;...

Considerando que, a fim de evitar o desenvolvimento de movimentos especulativos relativos ao produto objecto do presente regulamento, é conveniente tornar o dispositivo em causa aplicável com carácter de urgência."

Podemos interrogar-nos se a Comissão conseguiu dar à fundamentação do regulamento modificativo uma formulação efectivamente adequada. A nosso ver, isso não exclui que se possa considerar a fundamentação suficiente. Os operadores concretamente interessados não tiveram dificuldade em compreender a razão de ser do regulamento modificativo com base quer na fundamentação do preâmblo, quer no seu conhecimento do regulamento inicial e das circunstâncias que levaram à adopção deste. A isto acresce que os operados interessados, ou seja, os que eventualmente enriqueceram o leite, não podiam ter difculdades em compreender por que razão a Comissão considerou necessário atribuir efeito retroactivo ao regulamento. A segunda parte dos fundamentos citados é suficiente para compreender a razão da retroactividade (11).

17. Por consequência, propomos ao Tribunal de Justiça que responda às questões colocadas da seguinte forma:

"A análise das questões prejudiciais não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento (CEE) n. 744/87."

(*) Língua original: dinamarquês.

(1) ° JO L 75, p. 15.

(2) ° O ónus da prova de que não se trata de leite desnatado em pó importado, mas de leite produzido em Espanha, incumbe ao operador, nos termos do artigo 1. , n. 2, do regulamento.

(3) ° JO L 75, p. 14.

(4) ° V. ponto 2.4 das observações da Comissão.

(5) ° O preâmbulo do regulamento tem os seguintes considerandos:

Considerando que, a fim de evitar que quantidades de leite em pó desnatado importadas em Espanha e desnaturadas segundo as regras espanholas, antes de 1 de Março de 1986, sejam de novo exportadas em condições anormalmente vantajosas, foi instituído um imposto na exportação deste produto, pelo Regulamento (CEE) n. 805/86 da Comissão, alterado pelo Regulamento (CEE) n. 3956/86; que é conveniente, pelas mesmas razões, alargar a aplicação do referido regulamento ao leite em pó, qualquer que seja o seu teor em matéria gorda;...

Considerando que, a fim de evitar o desenvolvimento de movimentos especulativos relativos ao produto objecto do presente regulamento, é conveniente tornar o dispositivo em causa aplicável com carácter de urgência.

(6) ° V., designadamente, os acórdãos de 10 de Julho de 1991, Neu (C-90/90 e C-91/90, Colect., p. I-3617), e de 21 de Março de 1991, Rauh (C-314/89, Colect., p. I-1647).

(7) ° V., entre outros, os acórdãos de 11 de Julho de 1991, Crispoltoni (C-368/89, Colect., p. I-3695, n. 17), de 25 de Janeiro de 1979, Racke (98/78, Recueil, p. 69, n. 20), e Decker (99/78, Recueil, p. 101, n. 8). Pode-se mencionar, em particular, o acórdão proferido em 9 de Janeiro de 1990 no processo Società agricola fattoria alimentare (C-337/88, Colect., p. I-1) em que o objectivo da atribuição de carácter retroactivo ao acto em questão era, como nos presentes processos, impedir movimentos especulativos no quadro dos regimes transitórios aplicáveis aquando da adesão de novos Estados-membros.

(8) ° A Comissão exprimiu-se assim no ponto 5 das suas observações escritas:

Noutros termos, para restabelecer o efeito do Regulamento (CEE) n. 805/86, comprometido por manobras que torneavam as suas disposições, o Regulamento (CEE) n. 744/87 teve de prever uma retroactividade formal, mas não de fundo, pois era simplesmente destinada a fazer com que o objectivo do Regulamento (CEE) n. 805/86 fosse atingido sem solução de continuidade. Encarando-se o regulamento adoptado a esta luz, tem de concluir-se não se estar em presença de um caso de retroactividade 'autêntica' , mas de uma disposição tornada necessária para restabelecer, e, com isso, salvaguardar duravelmente, a eficácia da regra iludida .

(9) ° V. ponto 6 das observações da Comissão.

(10) ° V., designadamente, os acórdãos de 24 de Janeiro de 1991, Société industrielle de transformation des produits agricoles (SITPA) (C-27/90, Colect., p. I- 133), e de 25 de Outubro de 1978, Koninklijke Scholten-Honig e De Verenigde Zetmeelbedrijven De Bijenkorf (125/77, Recueil, p. 1991).

(11) ° Nos casos em apreço, foram suscitadas dúvidas quanto a saber se a questão da retroactividade do regulamento modificativo tinha sido submetida ao comité de gestão. Tendo a Comissão confirmado que a questão foi efectivamente submetida ao comité de gestão, consideramos não ser necessário aprofundar este ponto.