ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA DA UNIÃO EUROPEIA (Terceira Secção)

5 de fevereiro de 2016

Adrian Barnett

e

Sven‑Ole Mogensen

contra

Comissão Europeia

«Função pública — Funcionários aposentados — Pensões de aposentação — Artigo 64.o do Estatuto — Coeficientes de correção — Atualização anual dos coeficientes de correção — Artigo 65.o, n.o 2, do Estatuto — Atualização intermédia — Artigos 3.°, 4.° e 8.° do anexo XI do Estatuto — Limiar de sensibilidade — Variação do custo de vida — Artigo 64.o, n.o 4, do Estatuto — Falta de atualização para os anos de 2013 e 2014, decidida pelo legislador — Alcance — Regulamento n.o 1416/2013 — Sobreavaliação do coeficiente de correção para a Dinamarca — Redução do coeficiente de correção pelo mecanismo da atualização intermédia — Desvio de poder»

Objeto

:

Recurso interposto nos termos do artigo 270.o TFUE, aplicável ao Tratado CEEA por força do seu artigo 106.o A, pelo qual A. Barnett e S. Mogensen pedem a anulação das decisões da autoridade investida do poder de nomeação da Comissão Europeia, contidas nos respetivos recibos de pensão de junho de 2014, que reduzem o montante da respetiva pensão de aposentação por aplicação, a partir de 1 de janeiro de 2014, do coeficiente de correção de 126,3% previsto para os funcionários aposentados que residem na Dinamarca.

Decisão

:

É negado provimento ao recurso. A. Barnett e S. Mogensen suportam as suas próprias despesas e são condenados a suportar as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.

Sumário

(Estatuto dos Funcionários, artigo 65.o, n.os 1 e 2; Regulamento n.o 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho; Regulamento n.o 1416/2013 do Conselho)

(Estatuto dos Funcionários, artigo 65.o, n.o 2, e anexo XI, artigo 6.o, n.o 2, alínea b); Regulamento n.o 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho)

(Estatuto dos Funcionários, artigos 64.° e 65.°, n.o 1; Regulamento n.o 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho)

(Estatuto dos Funcionários, artigos 64.° e 65.°, n.os 1, 2 e 4; Regulamento n.o 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho)

(Estatuto dos Funcionários, artigos 65.°, n.os 1 e 2, e 82.°, n.o 2, e anexos XI, artigo 3.o, n.os 5, terceiro parágrafo, e 6, e 8.° e XIII, artigo 20.o; Regulamento n.o 1023/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho)

(Estatuto dos Funcionários, artigos 90.°, n.o 2, e 91.°, n.o 3; Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho n.o 1023/2013)

As folhas de vencimento ou de pensão podem constituir atos lesivos e ser objeto, enquanto tais, de reclamações e eventualmente de recursos. Assim sucede quando uma decisão com um objeto puramente pecuniário seja suscetível, pela sua natureza, de ser refletida nessa folha de vencimento ou de pensão. Nesse caso, a comunicação da folha mensal de vencimento ou de pensão tem por efeito iniciar o decurso dos prazos de reclamação e de recurso previstos, respetivamente, nos artigos 90.°, n.o 2, e 91.°, n.o 3, do Estatuto, da decisão administrativa quando a referida folha mostre, claramente e pela primeira vez, a existência e o alcance dessa decisão. Assim é, nomeadamente, em situações em que os direitos afetados na sequência, por exemplo, de uma alteração de um ato de alcance geral, são essencialmente ou apenas de caráter pecuniário. Com efeito, nesse caso, a supressão de um pagamento ou a redução do seu montante, que resultem da folha de vencimento ou de pensão emitida na sequência da alteração, só podem derivar da decisão do serviço competente de aplicar o ato de alcance geral em questão ao funcionário ou ao aposentado em causa. No entanto, uma folha de vencimento ou de pensão, pela sua natureza e objeto, não tem as características de um ato lesivo quando se limite a traduzir, em termos pecuniários, o alcance de decisões jurídicas anteriores relativas à situação administrativa do funcionário ou do aposentado, ou, noutros termos, quando se afigure meramente confirmativa dessas decisões administrativas anteriores. Além disso, a primeira folha de vencimento ou de pensão emitida na sequência da entrada em vigor do ato de alcance geral, qualquer que seja a sua forma, que altere os direitos pecuniários de uma categoria abstrata de funcionários ou de antigos funcionários, traduz necessariamente, tendo em conta o seu destinatário, a adoção de uma decisão administrativa de alcance individual que produz efeitos jurídicos obrigatórios passíveis de afetar, direta e imediatamente, os interesses do funcionário ou do aposentado em causa. Assim não é com os recibos de pensão que constituam a primeira concretização, no plano decisório da esfera de competência da autoridade investida do poder de nomeação, de um novo coeficiente de correção resultante do novo método de atualização previsto pelo Estatuto, na versão resultante da entrada em vigor do Regulamento n.o 1023/2013, que altera o Estatuto dos Funcionários da União Europeia e o Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia, que já não dá lugar à adoção de um regulamento do Conselho, mas apenas a uma decisão da Comissão. (cf. n.os 32 a 35, 37 e 38) Ver: Tribunal de Justiça: acórdão de 19 de janeiro de 1984, Andersen e o./Parlamento, 262/80, EU:C:1984:18, n.o 4 Tribunal de Primeira Instância: acórdãos de 27 de outubro de 1994, Benzler/Comissão,T‑536/93, EU:T:1994:264, n.o 15; de 8 de novembro de 2000, Bareyt e o./Comissão, T‑175/97, EU:T:2000:259; de 29 de novembro de 2006, Campoli/Comissão,T‑135/05, EU:T:2006:366, n.o 40; e de 9 de janeiro de 2007, Van Neyghem/Comité das Regiões,T‑288/04, EU:T:2007:1, n.os 39 e 40 Tribunal da Função Pública: acórdãos de 23 de abril de 2008, Pickering/Comissão,F‑103/05, EU:F:2008:45, n.os 72 e 74; de 4 de setembro de 2008, Lafili/Comissão,F‑22/07, EU:F:2008:104, n.o 33; de 30 de setembro de 2010, Lebedef e Jones/Comissão, F‑29/09, EU:F:2010:120, n.o 35; de 5 de dezembro de 2012, Lebedef e o./Comissão, F‑110/11, EU:F:2012:174, n.o 37; e de 26 de junho de 2013, Buschak/Comissão,F‑56/12, EU:F:2013:96, n.o 19; despachos de 20 de março de 2014, Michel/Comissão,F‑44/13, EU:F:2014:40, n.os 49 e 50, e de 23 de abril de 2015, Bensai/Comissão,F‑131/14, EU:F:2015:34, n.os 34 e 35

Não é possível sustentar validamente que a adoção, pela Comissão, de uma decisão relativa à atualização intermédia dos coeficientes de correção aplicáveis às remunerações e às pensões dos funcionários, na sequência da entrada em vigor do Regulamento n.o 1023/2013, que altera o Estatuto dos Funcionários da União Europeia e o Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia, seja desprovida de fundamento jurídico. Com efeito, ao dispor que, caso as remunerações sejam atualizadas nos termos do artigo 65.o, n.o 1, conforme alterado pelo Regulamento n.o 1023/2013, é aplicada às pensões a mesma atualização, o artigo 82.o, n.o 2, do Estatuto alterado diz claramente respeito apenas à questão da atualização do montante nominal das pensões de aposentação, que está previsto atualizar na mesma medida que as remunerações dos funcionários. Para assegurar esse paralelismo decidido pelo legislador, esta disposição remete assim para o mecanismo de atualização das remunerações, tal como previsto pelo Estatuto alterado, neste caso no seu artigo 65.o, n.o 1. No entanto, o silêncio do artigo 82.o, n.o 2, do Estatuto alterado quanto à possibilidade da aplicação do mecanismo de atualização, anual e/ou intermédio, aos coeficientes de correção aplicáveis, total ou parcialmente, a certas pensões não permite de modo nenhum concluir que esta disposição se opõe à adoção de atualizações intermédias dos coeficientes de correção. Com efeito, é o artigo 65.o, n.o 2, do Estatuto alterado, com o mesmo alcance normativo que o artigo 82.o, n.o 2, do mesmo, que prevê expressamente a atualização intermédia não só das remunerações mas também dos coeficientes de correção previstos no artigo 64.o do Estatuto alterado para as remunerações, e aplicáveis, em certos casos, às pensões por força do artigo 20.o do anexo XIII do mesmo, neste caso por derrogação do seu artigo 82.o, n.o 1, segundo parágrafo. Quanto às modalidades de atualização intermédia, embora o artigo 65.o, n.o 2, do Estatuto alterado se refira de maneira geral a uma atualização intermédia dos coeficientes de correção em caso de variação sensível do custo de vida, o artigo 3.o, n.os 5, terceiro parágrafo, e 6, do anexo XI do mesmo refere‑se à atualização dos coeficientes de correção aplicados, parcial ou totalmente, às pensões. Estas disposições preveem, designadamente, a aplicação dos coeficientes de correção desde a sua data de aplicação até à data de entrada em vigor da nova atualização anual, enquanto o artigo 8.o do anexo XI do Estatuto alterado, que figura no capítulo 3 desse anexo, relativo às atualizações intermédias e para o qual remete o artigo 3.o, n.o 5, terceiro parágrafo, do mesmo anexo, prevê a possibilidade de essa data de aplicação ser anterior a 1 de janeiro, o que implica necessariamente que o legislador da União quis que o mecanismo de atualização intermédia pudesse ser plenamente utilizado para os coeficientes de correção aplicados às pensões. Além disso, o capítulo 2 do anexo XI do Estatuto alterado é precisamente consagrado às atualizações intermédias das remunerações e pensões (artigo 65.o, n.o 2, do Estatuto alterado). Ora, em aplicação do artigo 65.o, n.o 2, do mesmo Estatuto, que visa expressamente os coeficientes de correção, este capítulo 2 é aplicável mutatis mutandis à atualização intermédia dos coeficientes de correção. (cf. n.os 46 a 51)

Embora seja verdade que resulta da redação do artigo 65.o, n.o 4, do Estatuto, conforme alterado pelo Regulamento n.o 1023/2013, que altera o Estatuto dos Funcionários da União Europeia e o Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia, que o legislador decidiu que a atualização prevista nos n.os 1 e 2 desse artigo não pode ser efetuada em 2013 e 2014, isso não impede, porém, que a Comissão possa adotar uma decisão de atualização intermédia dos coeficientes de correção aplicáveis às remunerações e pensões dos funcionários relativas a esses anos, a título do artigo 65.o, n.o 2, do Estatuto alterado. Com efeito, enquanto o n.o 1 do artigo 65.o do Estatuto alterado se refere à atualização anual dos montantes nominais das remunerações e a diversas vantagens pecuniárias, o n.o 2 do mesmo artigo refere‑se, quanto a ele, à atualização, dita intermédia, em caso de variação sensível do custo de vida, não só dos montantes nominais das remunerações e vantagens pecuniárias previstas no referido n.o 1, mas também dos coeficientes de correção previstos no artigo 64.o do mesmo Estatuto, que só se aplicam às pensões relacionadas com direitos adquiridos antes de 1 de maio de 2004. Além disso, qualquer disposição do direito da União deve ser interpretada em função da economia geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento, e em função tanto da vontade real do seu autor como do objetivo prosseguido por ele. A este respeito, importa compreender que a referência feita, no artigo 65.o, n.o 4, do Estatuto alterado, às atualizações previstas nos n.os 1 e 2 do mesmo artigo 65.o visa apenas as atualizações dos montantes nominais das remunerações e pensões e dos subsídios, com exclusão da atualização intermédia dos coeficientes de correção nos termos do artigo 65.o, n.o 2, do Estatuto alterado e da sua atualização anual nos termos do artigo 64.o do mesmo. (cf. n.os 65 a 67 e 75) Ver: Tribunal de Justiça: acórdãos de 12 de novembro de 1969, Stauder,29/69, EU:C:1969:57, n.o 3; de 7 de julho de 1988; Moksel Import und Export, 55/87, EU:C:1988:377, n.o 15; e de 29 de abril de 2004, Plato Plastik Robert Frank,C‑341/01, EU:C:2004:254, n.o 64 e jurisprudência referida

O mecanismo de atualização automática das remunerações e pensões, previsto no artigo 65.o, n.o 1, do Estatuto na versão resultante da entrada em vigor do Regulamento n.o 1023/2013, que altera o Estatuto dos Funcionários da União Europeia e o Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia, que sucedeu ao mecanismo de adaptação através de regulamentos do Conselho das remunerações e pensões, previsto pelo Estatuto na versão aplicável de 1 de maio de 2004 a 31 de dezembro de 2013, visa assegurar um certo paralelismo entre, por um lado, a evolução do poder de compra dos funcionários e agentes da União, e por extensão dos seus reformados e, por outro, a dos membros das funções públicas nacionais. Todavia, este objetivo de paralelismo distingue‑se claramente do princípio, interno à própria função pública europeia, de equivalência do poder de compra entre os funcionários da União, resultante, designadamente, das disposições do artigo 64.o do Estatuto, conforme alterado pelo Regulamento n.o1023/2013, princípio que se aplica igualmente aos aposentados que beneficiem de uma pensão, cujos direitos tenham sido adquiridos, parcial ou totalmente, antes de 1 de maio de 2004. Com efeito, este princípio, que assenta na constatação de uma diferença importante entre as situações económicas dos diferentes Estados‑Membros e certos Estados terceiros enquanto locais de afetação ou, tratando‑se de aposentados, de residência, implica que os direitos pecuniários dos funcionários e agentes da União, assim como de certos aposentados deviam propiciar, para situações profissionais e familiares equivalentes, um poder de compra idêntico, qualquer que seja o local de afetação ou de residência. Este princípio, inspirado no princípio da igualdade de tratamento, é posto em prática pela aplicação, ao montante nominal da remuneração ou, parcial ou totalmente, ao de certas pensões, do coeficiente de correção que exprime a relação entre o custo de vida em Bruxelas (Bélgica) e no Luxemburgo (Luxemburgo), cidades de referência, e o do local de afetação ou de residência. (cf. n.os 71 a 73) Ver: Tribunal de Primeira Instância: acórdão de 25 de setembro de 2002, Ajour e o./Comissão, T‑201/00 e T‑384/00, EU:T:2002:224, n.o 45 Tribunal da Função Pública: acórdão de 21 de março de 2013, van der Aat e o./Comissão, F‑111/11, EU:F:2013:42, n.o 42

O objetivo do mecanismo de atualização intermédia dos coeficientes de correção, previsto no artigo 65.o, n.o 2, do Estatuto, na versão resultante da entrada em vigor do Regulamento n.o 1023/2013, que altera o Estatuto dos Funcionários da União Europeia e o Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia, é fixar e aplicar às remunerações e pensões dos funcionários e de certos aposentados os coeficientes que melhor reflitam, economicamente e no tempo, a realidade do custo de vida nos seus locais de afetação ou de residência. Assim, quando é posto em prática, este mecanismo consiste em deixar de aplicar o coeficiente de correção resultante da atualização anual a 1 de julho do ano anterior e substituí‑lo por um novo coeficiente de correção com uma data de aplicação fixada, em princípio, em 1 de janeiro seguinte, a fim de minimizar, consoante os casos, a perda ou o aumento do poder de compra dos funcionários e aposentados em causa que sejam afetados ou que residam no local em questão durante o primeiro semestre do ano, em vez de esperar pela próxima atualização anual com efeitos a 1 de julho seguinte. Dado que seria dispendiosa e difícil de conceber uma atualização mensal dos coeficientes de correção que refletisse as evoluções mensais do custo de vida em cada um dos Estados‑Membros e mesmo dos Estados terceiros, de afetação ou de residência, o legislador definiu um limiar de sensibilidade para além do qual o Eurostat e a Comissão devem analisar se o coeficiente de correção aplicável, resultante da atualização anual anterior, ainda reflete a realidade económica e, na negativa, fixar um novo coeficiente de correção através da atualização intermédia. Perante os elementos de cálculo previstos pelo Estatuto, conforme alterado pelo Regulamento n.o 1023/2013, designadamente a previsão da evolução do poder de compra, deve, todavia, salientar‑se que a constatação de uma percentagem de variação do custo de vida que ultrapasse o limiar de sensibilidade não conduz necessariamente à alteração na mesma percentagem do montante das remunerações ou pensões ou, ainda, da taxa do coeficiente de correção. Isto implica que, quando uma variação do custo de vida desde a atualização anual anterior seja inferior ao limiar de sensibilidade, o Estatuto alterado não prevê a obrigação de atualização das remunerações e pensões ou ainda dos coeficientes de correção fixados em 1 de julho anterior no âmbito da atualização anual, mesmo que, no seu quotidiano, os funcionários e os aposentados em causa possam temporariamente, isto é, até à atualização anual de 1 de julho seguinte, sofrer uma perda ou, pelo contrário, beneficiar de um aumento de poder de compra relativamente aos seus colegas, funcionários e aposentados em causa, que sejam afetados ou residam nos outros Estados‑Membros. Assim, o legislador previu um limiar de tolerância em termos de perda ou de aumento potencial do poder de compra dos funcionários e aposentados, resultante do distanciamento entre, por um lado, o coeficiente de correção que resulta da atualização anual aplicável desde 1 de julho anterior e, por outro, o coeficiente de correção que poderia refletir a evolução dos dados económicos reais desde a atualização anual anterior. É certo que a ultrapassagem do limiar de sensibilidade previsto no artigo 6.o, n.o 2, alínea b), do anexo XI do Estatuto alterado torna obrigatória uma atualização intermédia dos coeficientes de correção e, a este respeito, os dados tomados em consideração devem ser os dados reais constatados pelo Eurostat. No entanto, por um lado, a existência de um limiar de sensibilidade destina‑se a que só se proceda a uma atualização intermédia nos casos em que possa conduzir à fixação de um coeficiente de correção diferente, em medida apreciável, do que foi fixado no âmbito da atualização anual. Dito noutros termos, o legislador excluiu uma obrigação de rever, a título intermédio, o coeficiente de correção resultante da atualização anual anterior quando as variações do custo de vida sejam pequenas e só possam conduzir a uma alteração menor deste coeficiente. Por outro lado, a execução do artigo 6.o, n.o 2, alínea b), do anexo XI do Estatuto alterado através de uma comparação dos dados reais pressupõe, necessariamente, que os que estiveram na base da atualização anual, adotada com efeitos a 1 de julho do ano civil anterior, refletiam efetivamente a situação real do custo de vida nessa data. (cf. n.os 93 a 98)

Tendo em conta que, relativamente à Dinamarca, foram tomados em consideração dados económicos errados pelo Regulamento n.o 1416/2013, que adapta, com efeitos a 1 de julho de 2013, os coeficientes de correção que afetam as remunerações e as pensões dos funcionários e outros agentes da União Europeia, foi com razão que, visto o amplo poder de apreciação reconhecido ao Eurostat, na apreciação dos dados económicos, e à Comissão, nas suas decisões, que estes procederam a uma comparação entre, por um lado, os dados corretos e atualizados sobre a evolução do custo de vida na Dinamarca no segundo semestre de 2013 e, por outro, os que foram utilizados e confirmados pelo Regulamento n.o 1416/2013 como sendo o reflexo da realidade da situação económica a 1 de julho de 2013 e que tinham justificado, embora erradamente, uma revisão em alta do coeficiente de correção para esse Estado‑Membro.