Conclusões do advogado-geral Mischo apresentadas em 22de Maio de2003. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Françasa. - Incumprimento de Estado - Não transposição da Directiva 90/220/CEE - Organismos geneticamente modificados. - Processo C-296/01.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página 00000



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1 Prosseguindo um objectivo de protecção da saúde humana e do ambiente, a Directiva 90/220/CEE do Conselho, de 23 de Abril de 1990, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados (1) (a seguir «directiva») institui procedimentos e critérios harmonizados a fim de controlar os riscos susceptíveis de decorrer de tais libertações deliberadas. Em substância, qualquer pessoa que pretenda proceder a uma libertação deliberada de organismos geneticamente modificados (a seguir «OGM») deve proceder a uma notificação à autoridade nacional competente e obter desta uma autorização. A directiva estabelece, nomeadamente, o conteúdo do dossier de notificação, o procedimento que deve ser seguido pelas autoridades nacionais em matéria de autorização, as obrigações de informação da Comissão e dos outros Estados-Membros, e fixa medidas específicas para as libertações para fins de investigação e de desenvolvimento (e para qualquer outro fim que não a sua introdução no mercado) ou para as efectuadas com vista a uma colocação no mercado.

2 Segundo a Comissão, as autoridades francesas optaram por proceder à transposição da directiva por sectores de actividade ou de produtos. O Governo francês indica que, à data de 6 de Outubro de 2001, oitenta e oito diplomas respeitantes aos OGM tinham sido adoptados. A Comissão chegou, no entanto, à conclusão de que, num certo número de aspectos, a execução da directiva pelas autoridades francesas era insuficiente e incompleta.

3 Tendo as respostas fornecidas pelo Governo francês à notificação de incumprimento de 16 de Março de 1998 e ao parecer fundamentado de 5 de Abril de 2000 sido julgadas insuficientes pela Comissão, esta instaurou, por petição de 24 de Julho de 2001, uma acção por incumprimento contra a República Francesa nos termos do artigo 226._ CE.

4 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- declarar que, ao não transpor nem correcta nem completamente os artigos 5._, n.os 1, 2, 3 e 4, 6._, n.os 2 e 5, 9._, n._ 3, 11._, n.os 1, 2, 3 e 6, 12._, n.os 3 e 4, e 19._, n.os 2, 3 e 4, da directiva, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva e do artigo 249._ CE;

- condenar a República Francesa nas despesas.

5 A República Francesa conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- julgar a acção totalmente improcedente,

- condenar a Comissão nas despesas. Quanto ao direito

6 Desejaríamos, a título preliminar, pôr em relevo os objectivos prosseguidos pela directiva, tal como resultam dos seus considerandos, e, em particular:

- a realização de uma acção preventiva com vista a obter um nível de protecção elevado da saúde humana e do ambiente, em razão dos riscos que podem resultar da libertação de organismos geneticamente modificados (OGM) (primeiro, terceiro e quinto considerandos);

- a aproximação das disposições legislativas dos Estados-Membros respeitantes à libertação deliberada no ambiente de OGM, tendo em conta as disparidades existentes, que podem criar condições de concorrência desiguais ou entraves ao comércio de produtos que contenham organismos deste tipo (quarto considerando);

- a instituição de procedimentos e de critérios harmonizados para a avaliação, caso a caso, dos riscos potenciais associados à libertação deliberada de OGM no ambiente (oitavo considerando);

- a instituição de um procedimento comunitário de autorização para a colocação no mercado de produtos que constituam ou contenham OGM quando a utilização projectada de produtos implicar uma libertação deliberada dos organismos no ambiente (décimo terceiro considerando).

7 Salientaremos que a directiva se esforça, através dos procedimentos que institui, por assegurar uma informação tão completa quanto possível e a sua difusão efectiva junto das autoridades responsáveis comunitárias e nacionais.

8 Parece-nos necessário tomar em conta esses objectivos no exame da execução, pela República Francesa, das disposições da directiva.

A - Quanto ao âmbito de aplicação da directiva

9 A Comissão censura a República Francesa por não ter transposto a directiva no que respeita aos reagentes à base de OGM. Em sua opinião, a execução por sectores está, portanto, incompleta.

10 Verifica-se, no entanto, que esta acusação não é reproduzida nos pedidos da acção. Propomos, por isso, não a examinar.

B - Os n.os 1 e 2 do artigo 5._ da directiva

11 O n._ 1 do artigo 5._ da directiva dispõe, em substância, que qualquer pessoa, antes de proceder à libertação deliberada de um OGM, notifique a autoridade competente. Dessa notificação deve constar, segundo o n._ 2 do artigo 5._, um dossier técnico que forneça as informações especificadas no anexo II e no n._ 2 do artigo 5._, bem como um declaração que avalie o impacto e os riscos que as utilizações dos OGM comportam para a saúde humana.

12 A Comissão censura a República Francesa por não ter transposto completamente os n.os 1 e 2 do artigo 5._ da Directiva 90/220. Considera que os diferentes decretos sectoriais regulamentam apenas parcialmente o conteúdo do dossier técnico. Segundo esses decretos, as outras informações deveriam ser precisadas por portaria. Todavia, só três portarias ministeriais, que datam de 21 de Setembro de 1994, 18 de Julho de 1995 e 18 de Outubro de 2000, foram adoptadas.

13 O Governo francês remete para a portaria de 23 de Dezembro de 1999 que fixa o conteúdo do dossier técnico que acompanha o pedido de autorização de libertação deliberada de OGM no quadro de experiências relativas a medicamentos veterinários, para a portaria de 18 de Outubro de 2000 que fixa o conteúdo do dossier técnico que acompanha o pedido de libertação deliberada de OGM no quadro de investigações biomédicas relativas a medicamentos para uso humano e para a portaria de 30 de Novembro de 2001 que fixa o conteúdo do dossier técnico que acompanha o pedido de autorização de libertação deliberada de OGM modificados no âmbito de investigações biomédicas relativas a elementos e produtos do corpo humano geneticamente modificados após terem sido obtidos ou colhidos. Acrescenta que outras portarias estão em vias de elaboração.

14 Os articulados do Governo francês e a cronologia das medidas mencionadas mostram suficientemente, pensamos nós, que, à data em que expirou o prazo fixado no parecer fundamentado, ou seja, em 5 de Junho de 2000, a República Francesa não tinha dado execução, na sua integralidade e de maneira satisfatória, as disposições dos n.os 1 e 2 do artigo 5._ da directiva. O incumprimento existe, portanto, quanto a este ponto.

B - O n._ 3 do artigo 5._ da directiva

15 O n._ 3 do artigo 5._ da directiva estabelece que a autoridade competente pode admitir que a libertação de uma combinação de diferentes OGM no mesmo local ou do mesmo OGM em locais diferentes, com o mesmo objectivo e por um período limitado, pode ser objecto de uma única notificação.

16 A Comissão sustenta que o dispositivo previsto no n._ 3 do artigo 5._ da directiva não foi transposto para os decretos 93-1177 (plantas, sementes e materiais de plantação), 94-359 (produtos fitofarmacêuticos compostos no todo ou em parte de OGM) e 95-487 (organismos animais geneticamente modificados).

17 O Governo francês responde que o n._ 3 do artigo 5._ da Directiva 90/220 estabelece uma simples faculdade de que os Estados-Membros podem, ou não, fazer uso.

18 Aliás, observa o Governo francês, na medida em que o artigo 11._ da Lei n._ 92-654 dispõe que «qualquer libertação deliberada ou qualquer programa coordenado de tais libertações, está sujeito a autorização prévia», nada exclui a possibilidade de uma notificação única.

19 Em contrapartida, para a Comissão, o artigo 11._ da Lei n._ 92-654 não é suficientemente preciso para constituir, em si mesmo e sem disposições de aplicação, uma transposição precisa, clara e transparente do n._ 3 do artigo 5._ da directiva. O artigo 11._ da Lei n._ 92-654 não permite considerar legitimamente que a possibilidade de uma única notificação tenha sido prevista, a fortiori, nas condições enunciadas pelo n._ 3 do artigo 5._ da directiva, isto é, em caso de libertação em locais diferentes, com o mesmo objectivo e por um período limitado.

20 Não é possível, cremos nós, admitir que o artigo 11._ da Lei n._ 92-654 constitua a execução integral do n._ 3 do artigo 5._ da directiva. Com efeito, o âmbito de aplicação da notificação única prevista pela lei francesa e o âmbito de aplicação da notificação única autorizada pela directiva não coincidem: em conformidade com a directiva, um programa de libertação escalonado no tempo não pode ser objecto de uma notificação única e de uma autorização única, uma vez que não é efectuado com o mesmo objectivo e por um período limitado.

21 A execução da disposição da directiva é, portanto, quanto a este ponto, imperfeita e o incumprimento existe.

C - O n._ 4 do artigo 5._ da directiva

22 O n._ 4 do artigo 5._ da directiva determina que a notificação do requerente deve incluir informações relativas a dados ou resultados de libertações dos mesmos OGM ou da mesma combinação de OGM, anteriormente notificadas ou em curso de notificação e/ou por ele realizadas dentro ou fora da Comunidade.

23 As partes estão de acordo em que todos os decretos de aplicação da Lei n._ 92-654 fazem referência à obrigação, por parte do requerente, de fornecer «todos» os elementos que permitam avaliar o impacto dos ensaios na saúde pública ou no ambiente.

24 A Comissão considera, no entanto, que o termo «todos» utilizado nesses decretos não reproduz com a precisão necessária os elementos requeridos pelo n._ 4 do artigo 5._ da directiva.

25 Considera que, à excepção da portaria de 18 de Julho de 1995 e da portaria de 18 de Outubro de 2000, as disposições francesas não transpõem o n._ 4 do artigo 5._ da directiva. A este propósito, a Comissão acrescenta que, ao invocar as portarias em vias de elaboração, as próprias autoridades francesas admitem que a transposição está incompleta.

26 O Governo francês sustenta que a disposição do n._ 4 do artigo 5._ da directiva se encontra igualmente na portaria de 23 de Dezembro de 1999.

27 Alega, além disso, que a utilização do termo «todos» nos decretos de aplicação da Lei n._ 92-654 tem por objecto abranger a totalidade dos elementos pertinentes nesse contexto que incluem informações sobre os dados ou os resultados relativos a libertações dos mesmos OGM ou da mesma combinação de OGM anteriormente notificadas, não tendo a especificação feita nas portarias, quanto a este ponto, senão um valor essencialmente pedagógico.

28 O Governo francês acrescenta que a expressão «qualquer libertação» que figura no artigo 11._ da Lei n._ 92-654, reforçada pela expressão «qualquer programa coordenado» significa igualmente que os elementos da notificação fornecidos em apoio do pedido de autorização devem incluir automaticamente informações sobre os dados e os resultados relativos a libertações e combinações de OGM notificadas anteriormente.

29 A esse propósito, salientaremos que as disposições de execução do n._ 3 do artigo 5._ da directiva não são seguramente tão precisas quanto o é a própria disposição da directiva. Ora, é evidente que, tratando-se de uma directiva, a articulação do direito comunitário supõe que as disposições nacionais de execução sejam tão precisas quanto o são as disposições da directiva, ou, pelo menos, que seja claramente demonstrado que o seu alcance abarca, no mínimo, o das disposições da directiva.

30 A execução da directiva deve estar em coerência com a finalidade desta tendo presente o domínio particular que ela pretende regular. No contexto da directiva em questão no caso em apreço, o imperativo da coerência impõe não isolar uma operação de libertação de OGM do seu contexto, dos seus precedentes e das sequelas que é destinada a comportar.

31 Ora, parece-nos que, deste ponto de vista, as disposições nacionais não traduzem suficientemente essa exigência de colocar cada operação no seu contexto, na perspectiva dos condicionalismos que a rodeiam, e nós concluímos que, também sobre esse ponto, o incumprimento existe.

D - O n._ 2 do artigo 6._ da directiva

32 O n._ 2 do artigo 6._ da directiva dispõe que a resposta por escrito da autoridade competente, seja ela positiva (indicando que a libertação pode ter lugar) ou negativa (indicando que a notificação não preenche as condições enunciadas na referida directiva e que é rejeitada), deve ser dirigia ao notificador no prazo de 90 dias a contar da recepção da notificação.

33 A Comissão admite que os decretos de transposição por sector formulam a obrigação, por parte da autoridade competente, de notificar a sua decisão no prazo de 90 dias, devendo a recusa de autorização ser fundamentada. Todavia, esses decretos prevêem que o facto de não ter sido proferida uma decisão no termo do prazo de noventa dias equivale a recusa de autorização. Neste caso, a recusa da autoridade competente não está evidentemente fundamentada. Mesmo supondo que a fundamentação dessa recusa seja posteriormente comunicada ao notificador, o prazo de noventa dias previsto pela directiva não poderia ser respeitado.

34 Assim, segundo a Comissão, o n._ 2 do artigo 6._ da directiva não está correctamente transposto. Ao prever expressamente que o silêncio equivale a recusa, recusa de que o requerente não conhece, portanto, o fundamento, as disposições francesas são susceptíveis, considera a Comissão, de criar no espírito do requerente uma dúvida quanto ao alcance exacto dos direitos que ele extrai da directiva a esse respeito.

35 Aliás, continua a Comissão, a circunstância de uma resposta por escrito ser «na prática» sempre comunicada aos requerentes nos prazos requeridos, da mesma forma que a possibilidade oferecida aos notificadores de invocar os seus direitos pela via contenciosa, não pode substituir a transposição das disposições da directiva.

36 Finalmente, a Comissão refere-se ao acórdão de 14 de Junho de 2001 (2), segundo o qual um acto tácito não é compatível com uma directiva que prevê a adopção de uma autorização.

37 O Governo francês sustenta que, mediante os artigos 4._ dos Decretos 95-1172 e 95-1173, e 5._ do Decreto 96-317, as disposições do n._ 2 do artigo 6._ da Directiva 90/220 são observadas no que respeita ao prazo de notificação e ao dever de fundamentação das recusas.

38 O Governo francês pretende precisar que a inserção, nos decretos de transposição da directiva, de um dever de fundamentação das decisões de recusa não é necessária no plano jurídico, na medida em que, por força do artigo 1._ da Lei n._ 79-587, as decisões administrativas individuais desfavoráveis devem, em princípio e salvo disposição em contrário, ser fundamentadas. Nos termos do artigo 3._ desta lei, a fundamentação exigida «deve ser escrita e comportar o enunciado das considerações de direito e de facto que constituem o fundamento da decisão». Segundo o artigo 5._ da referida lei, um acto tácito ocorrido nos casos em que o acto expresso deveria ter sido fundamentado não é ilegal pelo simples facto de não ser acompanhado dessa fundamentação. A referida disposição impõe, todavia, que, a pedido do interessado, os fundamentos de qualquer acto de indeferimento tácito lhe sejam comunicados no prazo de um mês a contar desse pedido. A Directiva 90/220 não comporta ela mesma qualquer exigência a esse respeito.

39 O Governo francês salienta que resulta das disposições da Lei n._ 2000-321 que o direito comum aplicável em França é o do acto de indeferimento tácito na falta de resposta da autoridade administrativa competente no termo do prazo de três meses. Por isso, nenhum equívoco subsiste quanto à situação do notificador.

40 Alega que a instituição de um regime de autorização tácita teria sido contrária ao espírito da directiva, que pretendeu rodear de garantias a libertação deliberada de OGM tendo presente, nomeadamente, as incertezas existentes quanto aos seus efeitos sobre a saúde e o ambiente. É por isso que, segundo este governo, os decretos prevêem, na hipótese de a autoridade competente não se ter podido pronunciar sobre o pedido de autorização no prazo estabelecido, que o facto de não ter sido proferida uma decisão equivale a recusa. À luz dos imperativos ligados à protecção da saúde e do ambiente, não é possível manter a incerteza sobre as consequências de uma falta de resposta da autoridade competente no prazo estabelecido.

41 Partilhamos inteiramente, nesta matéria, o ponto de vista da Comissão. Com efeito, a directiva obriga efectivamente o Estado-Membro a adoptar um acto expresso e fundamentado dentro dos noventa dias subsequentes à apresentação do pedido e a República Francesa não pode invocar o direito comum nacional que equipara o facto de não ter sido proferida decisão a um acto de indeferimento tácito para justificar uma divergência manifesta em relação às disposições expressas da directiva. Parece-nos, portanto, também quanto a este ponto, ser o incumprimento fundado.

E - O n._ 5 do artigo 6._ da directiva

42 O n._ 5 do artigo 6._ da directiva dispõe:

«Se a autoridade competente considerar que se adquiriu experiência suficiente de libertação de certos OGM, pode apresentar à Comissão um requerimento de aplicação de processos simplificados para a libertação de tais tipos de OGM. A Comissão, de acordo com o procedimento estabelecido no artigo 21._, fixará os critérios apropriados e tomará decisões em conformidade, para cada pedido. Os critérios basear-se-ão na segurança para a saúde humana e para o ambiente e nas provas disponíveis sobre tal segurança.»

43 A Comissão considera que o n._ 5 do artigo 6._ da Directiva 90/220 não está transposto pelo Decreto 94-46, de 5 de Janeiro de 1994, que fixa as condições de libertação deliberada dos OGM destinados à alimentação humana diferentes das plantas, das sementes, dos materiais de plantação e animais ou que entram na composição dos produtos de limpeza dos materiais e objectos destinados a entrar em contacto com os géneros, produtos ou bebidas destinados à alimentação do homem ou dos animais. Além disso, salienta que os Decretos 93-1177, 94-359 e 95-487, que prevêem um dispositivo de dossier simplificado, não mencionam a apresentação desse dossier à Comissão.

44 Segundo a Comissão, para que a autoridade competente possa dispor da opção que lhe proporciona o n._ 5 do artigo 6._ da directiva, esta disposição deve ser necessariamente transposta para direito nacional. Ela não visa regular as relações entre os Estados e a Comunidade, mas precisar as regras de um procedimento em parte centralizado ao nível comunitário, procedimento em que os órgãos administrativos nacionais estão directamente habilitados a comunicar com a Comissão.

45 Por seu turno, o Governo francês sublinha o facto de a directiva se referir a uma possibilidade e não a uma obrigação. Alega que essa possibilidade está sujeita a uma condição e a uma apreciação, no caso presente, a de a autoridade competente considerar que as libertações permitiram adquirir experiência suficiente.

46 No tocante ao Decreto 94-96, este governo sustenta que nenhum dossier foi apresentado até à presente data e que nenhuma experiência foi, portanto, adquirida. Se os elementos e a experiência adquirida permitissem decidir que um procedimento simplificado é necessário a República Francesa poderia apresentar tal pedido à Comissão sem que fosse necessário especificá-lo no texto.

47 Por nossa parte, entendemos que é a Comissão que tem razão quando alega que é a autoridade competente que deve poder aperceber-se, após leitura dos diplomas nacionais de transposição da directiva, de que dispõe de uma opção e, de que pode apresentar à Comissão um pedido de aplicação de procedimentos simplificados, admitindo a possibilidade de nenhum caso deste tipo nunca se apresentar.

48 De forma mais geral, o Governo francês sustenta ainda que as disposições da directiva que organizam as relações dos Estados-Membros entre eles e com a Comissão não têm de ser integradas no direito nacional.

49 A este respeito, aderimos também ao ponto de vista da Comissão: é indispensável, não somente que disposições formais de direito nacional designem as autoridades competentes para efeitos dos actos previstos pela directiva, mas também que essas autoridades encontrem nas disposições nacionais uma definição clara dos seus direitos e obrigações na matéria.

50 Ora, o n._ 5 do artigo 6._ da directiva cria o direito de a autoridade competente apresentar directamente à Comissão um pedido de processo simplificado e provocar, assim, uma decisão desta. Como a Comissão alegou, esta disposição não regula, portanto, propriamente falando, as relações entre os Estados e a Comunidade mas especifica as regras de um procedimento, em parte centralizado ao nível comunitário, procedimento em que os órgãos administrativos nacionais estão directamente habilitados a comunicar com a Comissão. Importa que esse direito esteja expressamente transcrito nos diplomas que transpõem a directiva. Também quanto a este ponto, existe, portanto, incumprimento.

F - O n._ 3 do artigo 9._ da directiva

51 O artigo 9._ da directiva dispõe:

«1. A Comissão instituirá um sistema de intercâmbio das informações constantes das notificações. As autoridades competentes devem enviar à Comissão um resumo de cada uma das notificações recebidas, no prazo de trinta dias a contar da sua recepção. A Comissão estabelecerá o modelo do referido resumo de acordo com o procedimento previsto no artigo 21._

2. A Comissão deve enviar imediatamente estes resumos aos outros Estados-Membros, que podem pedir informações complementares ou fazer observações, quer através da Comissão quer directamente, num prazo de trinta dias.

3. A autoridade competente informará os outros Estados-Membros e a Comissão da decisão final tomada de acordo com o n._ 2 do artigo 6._»

52 O Governo francês considera que as disposições do n._ 3 do artigo 9._ da directiva não foram objecto de medidas de transposição, na medida em que essas disposições organizam as relações entre as autoridades dos Estados-Membros e entre estas e a Comissão. Sublinha que, no que respeita a outras directivas (isto é, as Directivas 92/59/CEE do Conselho, de 29 de Junho de 1992, relativa à segurança geral dos produtos (3), 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (4), e 98/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Julho de 1998, que altera a Directiva 98/34/CE relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (5)) a Comissão contentou-se com simples práticas administrativas, reproduzidas, sendo caso disso, em circulares interministeriais, como acontece em França.

53 A Comissão pensa que este argumento é desprovido de pertinência. Nenhuma conclusão pode ser deduzida da eventual inacção da Comissão no tocante à transposição de outras directivas que não a directiva em causa no presente processo. Por exemplo, as disposições da Directiva 92/59, isto é, as previstas no artigo 8._ desta directiva, não são comparáveis às enunciadas no n._ 3 do artigo 9._ da Directiva 90/220. Segundo a Comissão, trata-se, no primeiro caso, de obrigações que pesam sobre os Estados-Membros em casos de urgência que derroguem o direito comum e que devem, a priori, continuar excepcionais, ao passo que, no n._ 3 do artigo 9._ da Directiva 90/220, trata-se de uma obrigação que pesa sobre uma autoridade do Estado-Membro em causa, autoridade à qual deve ser imposto um certo tipo de acção no quadro de um procedimento chamado a ser aplicado de forma regular.

54 Propomos ao Tribunal de Justiça que acolha a tese da Comissão. O n._ 3 do artigo 9._ da directiva impõe à autoridade competente de cada Estado-Membro uma obrigação clara e precisa, isto é, a de informar a Comissão e os outros Estados-Membros - e não pode tratar-se, no caso presente, senão das autoridades correspondentes designadas por estes - da decisão final que tomaram no termo da troca de informações. Essa decisão final tem o mais alto interesse para os outros participantes no sistema pois trata-se precisamente da questão de saber se, no fim de contas, a libertação de um OGM determinado foi autorizada ou recusada (n._ 2 do artigo 6._).

55 É necessário, portanto, que as autoridades competentes de cada Estado-Membro sejam plenamente informadas dessa obrigação importante pelos textos de direito interno e que não tenham de consultar paralelamente a directiva para verificar se deram cumprimento a todas as suas obrigações.

G - O n._ 1 do artigo 11._ e os anexos II e III da directiva

56 O n._ 1 do artigo 11._ da directiva precisa o conteúdo da notificação que um fabricante ou o importador na Comunidade deve apresentar à autoridade competente do Estado-Membro em que esse produto será introduzido no mercado pela primeira vez. Os anexos II e III enumeram as informações e especificações que a notificação deve comportar.

57 A Comissão considera que essas disposições da directiva foram objecto apenas de uma transposição parcial pelas autoridades francesas. A Comissão alega que os diferentes decretos sectoriais deixam transparecer apenas uma descrição do conteúdo do dossier técnico que se limita a elementos relativos à avaliação do impacto dos ensaios na saúde e no ambiente, ao dossier-tipo destinado a ser transmitido à Comissão Europeia para informação e à ficha de informação destinada ao público. Segundo estes decretos, os outros elementos devem ser especificados por portaria. Ora, somente três portarias ministeriais foram adoptadas (portaria de 21 de Setembro de 1994, relativa ao sector das plantas, sementes e materiais de plantação, a portaria de 18 de Julho de 1995, relativa aos outros sectores da alimentação humana e aos produtos de limpeza de materiais e objectos destinados a entrar em contacto com géneros, produtos ou bebidas destinados à alimentação do homem ou dos animais e a portaria de 18 de Outubro de 2000, relativo às investigações biomédicas). Segundo a Comissão, estas três portarias não asseguram a transposição nem das exigências resultantes do n._ 1, segundo travessão, do artigo 11._ nem mesmo informações mínimas mencionadas nos anexos da directiva, as quais não foram objecto de qualquer medida de transposição.

58 O Governo francês considera que o artigo 15._ da Lei n._ 92-654, que subordina a uma autorização prévia a colocação no mercado dos produtos compostos no todo ou em parte de OGM, transpôs as obrigações decorrentes do n._ 1 do artigo 11._ e dos anexos II e III, da Directiva 90/220.

59 Para as categorias de produtos que são objecto de procedimentos específicos de autorização previamente à sua colocação no mercado, o artigo 17._ da referida lei indica que uma única autorização será emitida de harmonia com os procedimentos específicos e com o definido pela Lei n._ 92-654 segundo regras fixadas por via regulamentar.

60 No que respeita aos medicamentos de uso humano e veterinário compostos de OGM, o Governo francês salienta que a sua colocação no mercado depende de autorizações emitidas a nível comunitário. Estando os medicamentos de alta tecnologia sujeitos a uma autorização de colocação no mercado (ACM) europeia, as autoridades francesas consideram que nenhuma medida de transposição é de tomar.

61 Para os medicamentos de uso humano, geradores, kits e precursores de OGM que não constituem objecto de uma autorização de introdução no mercado comunitário, o artigo 18._ do Decreto 95-1172 especifica que a autorização nacional de introdução no mercado ou a autorização temporária de utilização equivale a autorização ao abrigo do artigo 15._ da lei. Neste caso, o artigo 20._-I do Decreto 95-1172 especifica que o pedido de autorização é acompanhado de um dossier técnico que comporte todos os elementos que permitem avaliar o impacto do medicamento ou do produto na saúde pública e no ambiente e cujo conteúdo é fixado por portaria do ministro encarregado da saúde.

62 A portaria prevista no artigo 20._-I não foi adoptada pelas autoridades francesas, pois estes medicamentos e produtos estão ainda no campo da investigação clínica, mas a situação será reexaminada pelas autoridades francesas no quadro da transposição da Directiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Março de 2001, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados e que revoga a Directiva 90/220 (6).

63 Finalmente, para os outros produtos de saúde referidos pelo Decreto 96-850, de 20 de Setembro de 1996, que são cobertos por disposições sectoriais, o projecto de portaria fixará o conteúdo do dossier técnico.

64 A Comissão reconhece que o artigo 11._ da directiva não se aplica - e não deve, portanto, ser transposto - no que respeita aos medicamentos de uso humano ou veterinário compostos de OGM e que são objecto de uma ACM comunitária.

65 Em contrapartida, a Comissão salienta que

- os diferentes decretos sectoriais não reproduzem a integralidade dos elementos que devem figurar no dossier técnico, e a implementação desses dossiers por via de portarias está ainda incompleta;

- as três portarias invocadas pelo Governo francês não asseguram a transposição das condições requeridas para a colocação no mercado do produto incluindo as condições específicas de utilização e de manipulação e um projecto de rotulagem que deve compreender, pelo menos, as especificações enumeradas no anexo III.

66 Aderimos ao ponto de vista da Comissão: as medidas de execução do n._ 1 do artigo 11._ e dos anexos II e III da directiva estão incompletas; a única disposição geral invocada pela República francesa, isto é, o artigo 15._ da Lei n._ 92-654, limita-se a prever a necessidade de uma autorização prévia, emitida «após exame dos riscos que apresenta a colocação no mercado para a saúde pública e para o ambiente», e está, portanto, longe de mencionar todas as informações previstas pelas disposições em causa da directiva. Concluimos daí que, também quanto a este ponto, o incumprimento existe.

H - Os n.os 2 e 3 do artigo 11._ da directiva

67 O n._ 2 do artigo 11._ da directiva especifica as informações que o notificador deve incluir na notificação prévia, referente aos dados ou aos resultados relativos a libertações do mesmo OGM ou da mesma combinação de OGM que ele notificou anteriormente ou com notificação em curso e/ou por ele realizadas dentro ou fora da Comunidade. O n._ 3 do artigo 11._ prevê que a notificação pode igualmente fazer referência aos dados ou aos resultados extraídos de notificações anteriormente apresentadas por outros notificadores, desde que estes últimos tenham dado o seu consentimento por escrito.

68 A Comissão salienta que este dispositivo não é reproduzido em qualquer diploma, com excepção da portaria de 18 de Julho de 1995, relativa aos outros sectores da alimentação humana e aos produtos de limpeza dos materiais e objectos destinados a entrar em contacto com géneros, produtos ou bebidas destinados à alimentação do homem ou dos animais e da portaria de 18 de Outubro de 2000, relativa às investigações biomédicas.

69 O Governo francês observa que, para os medicamentos veterinários, nenhuma medida de transposição é necessária, pois a autorização é emitida a nível comunitário, o que a Comissão admite.

70 Quanto ao resto, salienta o Governo francês, a execução destas disposições cabe no domínio das portarias previstas pelos artigos 20._-I do Decreto 95-1172 (medicamentos humanos) e 21._-II do Decreto 96-850 (outros produtos).

71 Ora, salienta a Comissão, todos os decretos de aplicação da Lei n._ 92-654 fazem referência à obrigação, por parte do peticionário, de fornecer, no quadro do seu pedido, «os elementos que permitam avaliar o impacto dos ensaios na saúde pública e no ambiente». Sendo assim, considera a Comissão, as disposições citadas pelas autoridades francesas não reproduzem com a precisão necessária os elementos que o notificador deve incluir no seu dossier de notificação.

72 É em vão, considera a Comissão, que o Governo francês invoca o artigo 8._ da directiva (relativo às notificações a posteriori) considerado que os n.os 2 e 3 do artigo 11._ instituem uma obrigação clara e incondicional que deve ser executada no momento da notificação.

73 Estamos de acordo com a Comissão em considerar que as disposições francesas não executam com o grau de exaustão e de precisão pretendido pelos n.os 2 e 3 do artigo 11._ da directiva e concluimos que, também quanto a este ponto, o incumprimento existe.

I - O n._ 6 do artigo 11._ da directiva

74 O n._ 6 do artigo 11._ da directiva estabelece que, no caso de novas informações disponíveis acerca dos riscos do produto para a saúde humana e o ambiente, quer antes quer após a autorização por escrito, o notificador deve imediatamente

- rever as informações e as condições especificadas no n._ 1,

- informar a autoridade competente, e

- adoptar as medidas necessárias à protecção da saúde humana e do ambiente.

75 O Governo francês considera que as fórmulas legislativas do artigo 19._ da Lei n._ 92-654 asseguram a transposição do n._ 6 do artigo 11._ da Directiva 90/220, na medida em que o referido artigo prevê que qualquer pessoa «é obrigada a informar a administração de qualquer elemento novo» e a tomar «as medidas necessárias à protecção da saúde pública e do ambiente».

76 O Governo francês alega que a obrigação prevista no n._ 6, primeiro travessão, do artigo 11._ da Directiva 90/220 é necessariamente respeitada quando a pessoa em causa informa a autoridade competente e toma as medidas necessárias à proteção da saúde e do ambiente.

77 Essa observação parece, à primeira vista, inspirada pelo bom senso. No entanto, por outro lado, impõe-se admitir que a Comissão pode apoiar-se no texto da disposição quando ela sublinha que as três obrigações do n._ 6 do artigo 11._ da Directiva 90/220, são complementares e distintas umas das outras e deveriam ser transpostas em separado. Como, além disso, a Comissão salienta que a primeira das três obrigações que incumbem ao notificador (ou seja, a obrigação de rever imediatamente as informações e condições) não é reproduzida em qualquer dos decretos sectoriais, entendemos dever concluir que o incumprimento existe também quanto a este ponto.

J - Os n.os 3 e 4 do artigo 12._ da directiva

78 O n._ 3 do artigo 12._ da directiva prevê que, no caso de a autoridade competente transmitir o dossier de notificação à Comissão com parecer favorável, esse dossier deve incluir um resumo da notificação e uma especificação das condições em que a autoridade competente se propõe autorizar a colocação do produto no mercado.

79 O n._ 4 do artigo 12._ da Directiva 90/220 estabelece a obrigação, por parte da autoridade competente, de informar a Comissão e os outros Estados-Membros dos novos elementos de informação comunicados pelo notificador sobre os riscos que o produto apresenta, se receber informações complementares em aplicação do disposto no n._ 6 do artigo 11._ da directiva.

80 A Comissão salienta que o n._ 3 do artigo 12._ da Directiva 90/220, não foi objecto de uma transposição completa porque somente duas portarias mencionam um resumo do dossier de pedido de autorização de colocação no mercado. Além disso, nenhum dos textos destinados a assegurar a transposição da directiva menciona a obrigação, por parte da autoridade competente, de fazer uma especificação das condições em que a autoridade competente se propõe autorizar a colocação do produto no mercado, com vista a transmiti-la à Comissão. A Comissão acrescenta que o n._ 4 do artigo 12._ foi transposto apenas para o Decreto 94-359, para o Decreto 95-1172 e para o Decreto 96-850. Além disso, essa disposição não foi transposta em relação aos sectores não abrangidos por medidas de transposição.

81 A Comissão é de opinião que os n.os 3 e 4 do artigo 12._ da directiva especificam as regras de um procedimento nos termos do qual organismos administrativos nacionais têm a obrigação de comunicar certas informações à Comissão e aos outros Estados-Membros. Além disso, seria necessário que essas autoridades vissem especificar, pelo direito nacional, o quadro jurídico em que levam a cabo as suas actividades.

82 A República Francesa repete que as disposições que prevêem a comunicação de informações aos outros Estados-Membros e à Comissão não foram objecto de medidas de transposição.

83 Quanto a este ponto, não podemos senão confirmar o que já expusemos antes quanto à necessidade de cada Estado-Membro especificar, nos diplomas de transposição, as obrigações que incumbem às autoridades competentes.

84 No que respeita à transmissão da especificação das condições a que a ACM está sujeita, o Governo francês invoca os artigos 20._-VI do Decreto 95-1172 e 22._ do Decreto 96-850, que prevêem que a autoridade competente transmita o dossier à Comissão acompanhado, tal sendo o caso, de condições especiais. De resto, o n._ 4 do artigo 12._ da directiva é especificado, respectivamente, pelos artigos 21._ e 25._ dos Decretos 95-1172 e 96-850.

85 A Comissão responde que as condições especiais mencionadas no artigo 20._-VI do Decreto 95-1172 são limitativamente enumeradas, o que não está previsto no n._ 3 do artigo 12._ da directiva. Quanto ao Decreto 96-850, a Comissão lembra o seu âmbito de aplicação limitado.

86 Resulta do que precede que, também quanto a este ponto, as críticas da Comissão são fundadas e que, portanto, o incumprimento existe.

K - Os n.os 2 e 4 do artigo 13._ da directiva

87 Nos fundamentos da sua acção, a Comissão salienta a inexecução dos n.os 2 e 4 do artigo 13._ da directiva. Todavia, como a Comissão não menciona essas disposições nas conclusões da sua petição, entendemos que o Tribunal de Justiça pode abster-se de examinar este ponto.

L - Os n.os 2 e 3 do artigo 19._ da directiva

88 O n._ 2 do artigo 19._ da directiva dispõe que o notificador pode indicar quais as informações constantes das notificações efectuadas nos termos da directiva que devem ser mantidas confidenciais e cuja revelação é susceptível de prejudicar a sua posição em termos de concorrência. Em tais casos, deve ser dada uma justificação susceptível de confirmação. O n._ 3 do artigo 19._ prevê que a autoridade competente decidirá, após consulta ao notificador, quais as informações que serão mantidas confidenciais, e informará o notificador da sua decisão.

89 A Comissão observa que, nos termos do n._ 1 do artigo 25._ da Lei n._ 92-654, o requerente de uma autorização de libertação ou de colocação no mercado pode indicar à administração as informações fornecidas em apoio do seu pedido cuja divulgação possa prejudicar os seus interesses ou que afectem sigilos protegidos pela lei. Todavia, segundo a Comissão, esta lei não exige ao notificador que forneça uma justificação susceptível de confirmação. À excepção do Decreto 94-359, nenhum decreto sectorial prevê a obrigação de o notificador fornecer uma justificação susceptível de confirmação.

90 Quanto ao n._ 3 do artigo 19._ da directiva, nem a Lei n._ 92-654 nem os decretos de transposição sectoriais (à excepção do Decreto 94-359 relativo aos produtos fitofarmacêuticos) prevêem, segundo a Comissão, a obrigação de consultar o notificador e a obrigação de o informar, uma vez tomada a decisão.

91 O Governo francês alega que a transposição dos n.os 2 e 3 do artigo 19._ resulta, no que respeita à essência dessa disposição, do artigo 21._ da Lei n._ 92-654 e das disposições regulamentares sectoriais.

92 No dizer do Governo francês, a Comissão parece ignorar que, em direito administrativo francês, cabe, em geral, àquele que invoca a confidencialidade prová-la.

93 Em relação ao n._ 3 do artigo 19._ da directiva, o Governo francês considera que o direito administrativo é suficiente para assegurar uma transposição precisa pois que prevê que

- as decisões, nomeadamente de recusa, devem ser fundamentadas (artigo 1._ da Lei n._ 79-587);

- as decisões administrativas individuais são tomadas na sequência de um procedimento contraditório no decurso do qual é dada à pessoa oportunidade de apresentar as suas observações (artigo 24._ da Lei 2000-321).

94 No que respeita à transposição do n._ 2 do artigo 19._, propomos ao Tribunal de Justiça que acolha a tese da Comissão. À luz dos interesses que a directiva pretende proteger, parece-nos que o pedido de confidencialidade deve basear-se numa justificação susceptível de confirmação cujas regras devem ser previstas em disposições expressas de transposição.

95 Em contrapartida, no que respeita à transposição do n._ 3 do artigo 19._ da directiva, pode perguntar-se se os princípios gerais do direito administrativo francês não fornecem as garantias processuais necessárias. Propomos ao Tribunal de Justiça que dê o benefício desta dúvida à República Francesa.

M - O n._ 4 do artigo 19._ da directiva

96 O n._ 4 do artigo 19._ está redigido da seguinte forma:

«Em caso algum podem ser mantidas confidenciais as seguintes informações, quando apresentadas nos termos do disposto nos artigos 5._ ou 11._:

- descrição do(s) OGM(s), nome e endereço do notificador, objectivo da libertação e localização da libertação,

- métodos e planos para a monotorização do(s) OGM(s) e para uma resposta de emergência,

- avaliação dos efeitos previsíveis, em especial de quaisquer efeitos patogénicos e/ou ecologicamente prejudiciais.»

97 Segundo a Comissão, todos os decretos sectoriais de aplicação da Lei n._ 92-654 compreendem uma disposição-tipo que impõe ao requerente de uma autorização de libertação juntar ao dossier de pedido de autorização uma ficha de informação destinada ao público. Essa lista de dados não contém qualquer menção das informações relativas à localização da libertação, ao nome e endereço do notificador. Uma vez que as autoridades francesas entenderam satisfazer as exigências decorrentes do n._ 4 do artigo 19._ da Directiva 90/220 através de uma «ficha de informação destinada ao público», essa ficha deveria imperativamente compreender todos os elementos mencionados nesse artigo que não podem manter-se confidenciais. A Comissão salienta, por outro lado, que a portaria de 21 de Setembro de 1994, que especifica no seu anexo o conteúdo da ficha de informação destinada ao público, não menciona a informação relativa aos planos de intervenção de emergência, contrariamente ao Decreto 93-1177 do qual, todavia, ele é suposto constituir uma medida de execução.

98 O Governo francês alega que o n._ 4 do artigo 19._ da directiva é transposto pelo artigo L.513.3-II do code de l'environnement (Código do Ambiente, antigo artigo 21._ da Lei n._ 92-654), que é directamente aplicável, tal como, de resto, o n._ 4 do artigo 19._ da directiva. A lei francesa distingue os casos em que as informações não confidenciais são apresentadas no âmbito de um pedido de libertação deliberada para fins de investigação dos casos relativos a um pedido de colocação no mercado. Com efeito, o anexo II da Directiva 90/220 prevê que certas informações requeridas nas notificações nos termos do disposto no artigo 5._ dessa directiva em relação às libertações para fins de investigação não são exigidas nas notificações nos termos do disposto no artigo 11._ da mesma directiva para a colocação no mercado. Não há razão para a Comissão procurar, em decretos sectoriais, as disposições de transposição do n._ 4 do artigo 19._ da directiva.

99 O Governo francês salienta, em seguida, que a falta, na ficha de informação prevista pela disposição-tipo da Lei n._ 92-654, de certas informações que não são catologadas de confidenciais pela directiva, isto é, a localização da libertação e os nomes e endereços do notificador, em nada atenta contra a sua natureza não confidencial. Alega que essas comunicações são, por direito, comunicáveis ao público, a pedido deste, em aplicação dos artigos 1._ e 6._ da Lei 78-753, de 17 de Julho de 1978, relativa a diversas medidas de aperfeiçoamento das relações entre a administração e o público (7).

100 O Governo francês acrescenta, finalmente, que, no que respeita às investigações biomédicas, considerou inoportuno dar publicidade excessiva ao nome e ao endereço da localização dessas investigações para preservar o bom desenvolvimento.

101 Por nossa parte, não partilhamos da posição da Comissão segundo a qual, uma vez que as autoridades francesas entenderam dar cumprimento às exigências decorrentes do n._ 4 do artigo 19._ da directiva através de uma «ficha de informação destinada ao público», essa ficha deveria imperativamente compreender todos os elementos mencionados nesse artigo que não podem manter-se confidenciais.

102 O n._ 4 do artigo 19._ visa as informações «apresentadas nos termos dos artigos 5._ ou 11._» Ora, essas disposições dizem respeito às notificações a fazer à autoridade competente.

103 Não decorre, de forma alguma, da directiva que o Estado-Membro que escolhe publicar uma «ficha de informação destinada ao público» deva nela inserir todas as informações não confidenciais que o notificador era obrigado a comunicar à autoridade competente.

104 A falta de confidencialidade de certas informações por força da directiva deve distinguir-se de uma obrigação de publicidade a dar a essas informações. Por isso, em nosso entender, a República Francesa está no direito de considerar que a obrigação de responder ao pedido de informação que resulta da lei administrativa basta para dar cumprimento às disposições em causa da directiva. Só aconteceria de maneira diferente se, na prática, as autoridades francesas recusassem responder aos pedidos de informação, o que a Comissão não afirma.

105 Concluiremos daí que, quanto a este ponto, o incumprimento não existe.

III - Conclusão

106 Propomos, por isso, ao Tribunal de Justiça que

- declare verificado que, ao não transpor nem correcta nem completamente os artigos 5._, n.os 1, 2, 3 e 4, 6._, n.os 2 e 5, 9._, n._ 3, 11._, n.os 1, 2, 3, e 6, 12._, n.os 3 e 4, e 19._, n.os 2 e 3, da Directiva 90/220/CEE do Conselho, de 23 de Abril de 1990, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva e do artigo 249._ CE;

- julgar a acção improcedente quanto ao resto;

- condenar a República Francesa nas despesas.

(1) - JO L 117, p. 15.

(2) - Acórdão Comissão/Bélgica (C-230/00, Colect., p. I-4591).

(3) - JO L 228, p. 24.

(4) - JO L 204, p. 37.

(5) - JO L 217, p. 18.

(6) - JO L 106, p. 1.

(7) - JORF de 18 de Julho de 1978, p. 2851.