Processo T‑279/02

Degussa AG

contra

Comissão das Comunidades Europeias

«Concorrência – Artigo 81.° CE – Acordos, decisões e práticas concertadas – Mercado da metionina – Carácter único e continuado da infracção – Coima – Orientações para o cálculo do montante das coimas – Gravidade e duração da infracção – Cooperação durante o procedimento administrativo – Artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17/62 – Presunção de inocência»

Acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Terceira Secção) de 5 de Abril de 2006

Sumário do acórdão

1. Direito comunitário – Princípios gerais do direito – Segurança jurídica – Legalidade das penas

2. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 15.°, n.° 2; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão)

3. Concorrência – Coimas

[Artigos 81.° CE, 82.° CE, 83.°, n.os 1 e 2, alíneas a) e d), CE, 202.°, terceiro travessão, CE e 211.°, primeiro travessão, CE; Regulamento n.° 17 do Conselho]

4. Concorrência – Procedimento administrativo – Decisão da Comissão através da qual se declara uma infracção

5. Direito comunitário – Princípios – Direitos fundamentais – Presunção de inocência

(Acto Único Europeu, preâmbulo; Tratado da União Europeia, artigo 6.°, n.° 2; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.°)

6. Concorrência – Acordos, decisões e práticas concertadas – Prática concertada – Conceito

(Artigo 81.°, n.° 1, CE)

7. Concorrência – Acordos, decisões e práticas concertadas – Proibição – Infracções

(Artigo 81.°, n.° 1, CE)

8. Concorrência – Coimas – Decisão que aplica coimas

(Artigo 253.° CE; Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 15.°, n.° 2)

9. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Gravidade das infracções

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 15.°, n.° 2)

10. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Gravidade das infracções

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 15.°, n.° 2)

11. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Carácter dissuasivo da coima

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 15.°, n.° 2; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 1 A, quarto, quinto e sexto parágrafos)

12. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 15.°, n.° 2; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 1 A, sexto parágrafo)

13. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Gravidade das infracções – Circunstâncias atenuantes

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 15.°)

14. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação

(Artigo 18.°, n.° 1, CE; Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 15.°, n.° 2)

15. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Não imposição ou redução da coima em contrapartida da cooperação da empresa acusada

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 15.°, n.° 2; Comunicação 96/C 207/04 da Comissão, título D, ponto 1)

16. Direito comunitário – Princípios gerais do direito – Não retroactividade das disposições penais

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 15.°; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão)

17. Concorrência – Procedimento administrativo – Segredo profissional

(Artigo 287.° CE)

1. O princípio da legalidade das penas é um corolário do princípio da segurança jurídica, o qual constitui um princípio geral do direito comunitário e exige, designadamente, que qualquer regulamentação comunitária, especialmente quando esta impõe ou permite impor sanções, seja clara e precisa, a fim de que os interessados possam conhecer, sem ambiguidade, os direitos e obrigações dela resultantes e agir em conformidade. Este princípio, que faz parte das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que foi igualmente consagrado por vários tratados internacionais, nomeadamente pelo artigo 7.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, impõe‑se tanto às normas de natureza penal como aos instrumentos administrativos específicos que impõem ou permitem impor sanções administrativas. Este princípio aplica‑se não só às normas que estabelecem os elementos constitutivos de uma infracção, mas também às que definem as consequências que decorrem de uma infracção às primeiras. A este respeito, resulta do artigo 7.°, n.° 1, da referida convenção que a lei deve definir claramente as infracções e as penas que as reprimem. Este requisito está preenchido quando o litigante pode saber, a partir da redacção da disposição pertinente e, se necessário, recorrendo à interpretação que lhe é dada pelos tribunais, quais os actos e omissões pelos quais responde penalmente.

Resulta da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que, para preencher os requisitos desta disposição, não é exigido que os termos das disposições por força das quais essas sanções são aplicadas sejam a tal ponto precisos que as consequências que podem decorrer da infracção a essas disposições sejam previsíveis com uma certeza absoluta. Com efeito, segundo essa jurisprudência, a existência de termos vagos na disposição não implica necessariamente a violação do artigo 7.°, n.° 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e o facto de uma lei conferir um poder de apreciação não colide, em si, com a exigência de previsibilidade, desde que o alcance e as modalidades de exercício desse poder estejam definidos com uma clareza suficiente, tendo em conta o objectivo legítimo em jogo, a fim de proporcionar ao indivíduo uma protecção adequada contra a arbitrariedade. A este propósito, além do texto da própria lei, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem tem em conta a questão de saber se os conceitos indeterminados utilizados foram precisados em jurisprudência assente e publicada. Por outro lado, a tomada em conta das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros não leva a que, ao princípio geral do direito comunitário que é o princípio da legalidade das penas, se dê uma interpretação diferente.

(cf. n.os 66‑69, 71‑73)

2. Supondo que o artigo 7.°, n.° 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem é aplicável às sanções impostas pela Comissão em caso de violação das regras comunitárias de concorrência, o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, relativo à aplicação de coimas às empresas que tenham violado as regras comunitárias de concorrência, não viola o princípio da legalidade das penas, atendendo ao seguinte:

- a Comissão não dispõe de uma margem de apreciação ilimitada para a fixação das coimas, uma vez que deve respeitar o limiar fixado em função do volume de negócios das empresas em causa e deve tomar em consideração a gravidade e a duração da infracção;

- a Comissão, ao fixar as coimas, deve respeitar os princípios gerais do direito, em especial os princípios da igualdade de tratamento e da proporcionalidade;

- estes mesmos limites são aplicáveis quando se trate do exercício, pela Comissão, do seu poder de apreciar se há ou não lugar a impor uma coima;

- a fiscalização exercida pelo juiz comunitário permitiu, em jurisprudência assente e publicada, esclarecer os conceitos indeterminados que o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 podia conter;

- a própria Comissão desenvolveu uma prática administrativa conhecida e acessível que, apesar de não constituir o quadro jurídico das coimas, pode, no entanto, servir de referência quando se trate do respeito do princípio da igualdade de tratamento, entendendo‑se que continua a ser possível um aumento do nível das coimas, dentro dos limites fixados no artigo 15.°, n.° 2, já referido, se a aplicação eficaz das regras comunitárias de concorrência o exigir;

- a Comissão adoptou orientações em matéria de fixação das coimas, pelo que se autolimitou no exercício do seu poder de apreciação, contribuindo assim para garantir a segurança jurídica, e deve respeitar os princípios da igualdade de tratamento e da protecção da confiança legítima;

- a Comissão tem o dever, por força do artigo 253.° CE, de fundamentar as decisões que aplicam uma coima;

(cf. n.os 71, 74‑84)

3. Não se pode considerar que o poder de aplicar coimas por infracção aos artigos 81.° CE e 82.° CE pertence originariamente ao Conselho, que o transferiu para a Comissão ou delegou nesta a respectiva execução, na acepção do artigo 202.°, terceiro travessão, CE. De acordo com os artigos 83.°, n.os 1 e 2, alíneas a) e d), CE e 211.°, primeiro travessão, CE, este poder integra‑se, com efeito, no papel específico da Comissão de velar pela aplicação do direito comunitário, papel este que, tratando‑se da aplicação dos artigos 81.° CE e 82.° CE, foi precisado, enquadrado e formalizado pelo Regulamento n.° 17. O poder de aplicar coimas que este regulamento atribui à Comissão decorre, pois, das previsões do próprio Tratado e destina‑se a permitir a aplicação efectiva das proibições previstas nos referidos artigos.

(cf. n.os 86, 87)

4. A exigência de segurança jurídica, de que devem beneficiar os operadores económicos, implica que, verificando‑se um litígio sobre a existência de uma infracção às regras da concorrência, a Comissão, a quem incumbe o ónus da prova das infracções por ela declaradas, forneça os elementos adequados a fazer prova bastante da existência dos factos constitutivos da infracção. No que respeita à alegada duração de uma infracção, o mesmo princípio de segurança jurídica impõe que, na falta de elementos de prova que permitam determinar directamente a duração da infracção, a Comissão invoque, pelo menos, elementos de prova relativos a factos suficientemente próximos no tempo, de modo a poder‑se razoavelmente admitir que essa infracção perdurou ininterruptamente entre duas datas precisas.

(cf. n.os 114, 153)

5. O princípio da presunção de inocência, tal como resulta designadamente do artigo 6.°, n.° 2, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, faz parte dos direitos fundamentais que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, reafirmada, por outro lado, no preâmbulo do Acto Único Europeu e no artigo 6.°, n.° 2, do Tratado da União Europeia, bem como no artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, são reconhecidos na ordem jurídica comunitária. Atenta a natureza das infracções em causa, bem como a natureza e grau de severidade das sanções que lhe estão ligadas, o princípio da presunção de inocência aplica‑se, nomeadamente, aos processos relativos a violações das regras de concorrência aplicáveis às empresas e susceptíveis de conduzir à aplicação de coimas ou de sanções pecuniárias compulsórias.

(cf. n.° 115)

6. O conceito de «prática concertada» consiste numa forma de coordenação entre empresas que, sem ter levado à realização de um acordo propriamente dito, substitui cientemente por uma cooperação prática entre elas os riscos da concorrência. Os critérios de coordenação e cooperação em causa, longe de exigirem a elaboração de um verdadeiro «plano», devem ser entendidos à luz da concepção inerente às disposições do Tratado relativas à concorrência e segundo a qual qualquer operador económico deve determinar de maneira autónoma a política que tenciona seguir no mercado comum. Embora seja exacto que esta exigência de autonomia não exclui o direito de os operadores económicos se adaptarem inteligentemente ao comportamento constatado ou previsível dos seus concorrentes, mas opõe‑se rigorosamente a qualquer contacto directo ou indirecto entre eles que tenha por objectivo ou efeito de influenciar o comportamento no mercado de um concorrente efectivo ou potencial ou de revelar a essa concorrente o comportamento que eles próprios tenham decidido adoptar ou tencionem adoptar no mercado.

Assim, para fazer prova de uma prática concertada, não é necessário demonstrar que o concorrente em questão se comprometeu formalmente, para com um ou vários outros, a adoptar determinado comportamento ou que os concorrentes fixaram em comum o seu comportamento futuro no mercado. Basta que, através da sua declaração de intenções, o concorrente tenha eliminado ou pelo menos reduzido substancialmente a incerteza quanto ao comportamento no mercado que dele se pode esperar. Além disso, ainda que a comunicação recíproca, pelos participantes num acordo, da sua intenção de lhe pôr termo não seja uma condição para a sua cessação, não é menos verdade que, a partir do momento em que uma empresa participa, mesmo que não seja activamente, em reuniões entre empresas que tenham um objecto anticoncorrencial, e que ela não se distancia publicamente do respectivo conteúdo, levando assim os outros participantes a pensar que subscreve o resultado das reuniões e os respeitará, pode ser considerado provado que participa no acordo resultante das referidas reuniões.

Além do mais, embora resulte dos próprios termos do artigo 81.°, n.° 1, CE que uma prática concertada implica, para além da concertação entre as empresas, um comportamento no mercado dando seguimento a essa concertação e um nexo de causa e efeito entre esses dois elementos, há todavia que presumir, sem prejuízo da prova em contrário que aos operadores interessados cabe apresentar, que as empresas que participam na concertação e que estão activas no mercado têm em conta informações trocadas com os seus concorrentes para determinar o seu comportamento nesse mercado. E será assim, por maioria de razão, se a concertação tiver lugar de forma regular durante um longo período.

(cf. n.os 132‑134, 136)

7. A violação do artigo 81.°, n.° 1, CE pode resultar não só de um acto isolado, mas também de uma série de actos ou mesmo de um comportamento continuado. Esta interpretação não pode ser contestada com fundamento no facto de um ou vários elementos dessa série de actos ou desse comportamento continuado poderem igualmente constituir, em si mesmos e isoladamente considerados, uma violação da referida disposição. Quando as diferentes acções se inscrevem num «plano de conjunto», em razão do seu objecto idêntico que falseia o jogo da concorrência no interior do mercado comum, a Comissão pode imputar a responsabilidade por essas acções em função da participação na infracção considerada no seu todo.

(cf. n.° 155)

8. No que respeita ao cálculo do montante das coimas aplicadas pela Comissão por infracção ao direito comunitário da concorrência, os requisitos da formalidade essencial que o dever de fundamentação constitui estão preenchidos quando a Comissão indica, na sua decisão, os elementos de apreciação que lhe permitiram medir a gravidade e a duração da infracção. Por outro lado, o alcance do dever de fundamentação deve ser determinado à luz do facto de que a gravidade das infracções deve ser apurada em função de um grande número de elementos, e isto sem que tenha sido fixada uma lista vinculativa ou exaustiva de critérios que devam obrigatoriamente ser tomados em consideração. Além disso, o dever de fundamentação não impõe à Comissão que indique na sua decisão os elementos numéricos relativos ao modo de cálculo das coimas, mas unicamente os elementos de apreciação que lhe permitiram medir a gravidade e a duração da infracção.

(cf. n.os 193, 194)

9. Na determinação da gravidade da infracção às regras de concorrência, há que ter em conta, designadamente, o contexto regulamentar e económico do comportamento censurado. Para apreciar, como está obrigada sempre que tal seja possível, o impacto concreto de uma infracção no mercado, a Comissão deve tomar como referência o jogo da concorrência que normalmente existiria se não houvesse a infracção. Daqui se conclui que, no caso de acordos sobre os preços, a verificação, pela Comissão, de que os acordos efectivamente permitiram às empresas em causa alcançar um nível de preços de transacção superior ao que teria prevalecido se o acordo não existisse, autoriza a Comissão a ter em conta, na determinação do montante da coima, a importância dos efeitos nefastos da infracção no mercado e, assim, fixar o montante da coima, atenta a gravidade da infracção, a um nível superior ao que teria sido fixado na falta dessa verificação. No quadro dessa apreciação, a Comissão deve atender a todas as condições objectivas do mercado em causa, tendo em conta o contexto económico e eventualmente regulamentar que prevalece. Há que ter em conta a existência, se for caso disso, de «factores económicos objectivos» que realcem que, no âmbito do «livre jogo da concorrência», o nível de preços não teria evoluído de modo idêntico ao dos preços praticados.

(cf. n.os 216, 222‑224)

10. A gravidade de uma infracção às regras de concorrência pode ser determinada por referência à natureza e ao objecto dos comportamentos abusivos. Os elementos relativos ao objecto de um comportamento podem ter mais importância, para efeitos de fixação do montante da coima, do que os relativos aos seus efeitos. De facto, o efeito de uma prática anticoncorrencial não constitui um critério determinante para a apreciação do montante adequado da coima. Os elementos que dizem respeito ao aspecto intencional podem ter mais importância do que os relativos aos referidos efeitos, sobretudo quando estão em causa infracções intrinsecamente graves, como a fixação dos preços e a repartição dos mercados. Além disso, os acordos horizontais em matéria de preços fazem parte das infracções mais graves ao direito comunitário da concorrência.

(cf. n.os 250‑252)

11. Na determinação do montante das coimas por infracção ao direito da concorrência, a Comissão deve não só ter em consideração a gravidade da infracção e as circunstâncias específicas do caso concreto, mas também o contexto em que a infracção foi cometida e zelar pelo carácter dissuasivo da sua acção, sobretudo para os tipos de infracção particularmente nocivos para a realização dos objectivos da Comunidade.

A este respeito, as Orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.°, do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° do Tratado CECA prevêem, de resto, que, além da própria natureza da infracção, do seu impacto concreto no mercado e da dimensão geográfica deste, é necessário tomar em consideração a capacidade económica efectiva dos autores da infracção de causarem um prejuízo importante aos outros operadores, nomeadamente aos consumidores, e determinar um montante da coima que assegure a esta um carácter suficientemente dissuasivo (ponto 1 A, quarto parágrafo). Pode ser também tomado em consideração o facto de as empresas de grandes dimensões poderem melhor apreciar o carácter infractor do seu comportamento e as consequências que daí decorrem (ponto 1 A, quinto parágrafo).

Quanto ao primeiro destes elementos, o objectivo de dissuasão que a Comissão pode prosseguir na fixação do montante de uma coima tem em vista assegurar o respeito, por parte das empresas, das regras de concorrência previstas no Tratado para a condução das suas actividades na Comunidade ou no Espaço Económico Europeu. Este objectivo só pode ser validamente alcançado se se considerar a situação da empresa no dia em que a coima é aplicada. Com efeito, há que distinguir entre, por um lado, a amplitude da infracção no mercado e a parte de responsabilidade que cabe a cada participante no acordo (situação abrangida pelo ponto 1 A, quarto e sexto parágrafos, das Orientações) e, por outro, o efeito dissuasivo que deve revestir a imposição da coima.

Quanto à amplitude da infracção no mercado e à parte de responsabilidade que cabe a cada participante no acordo, e a parte do volume de negócios que provém das mercadorias que são objecto da infracção é susceptível de dar uma indicação ajustada da extensão da infracção no mercado em causa. O volume de negócios relativo aos produtos que foram objecto de uma prática restritiva constitui um elemento objectivo que dá uma medida ajustada da nocividade desta prática para o jogo normal da concorrência.

Porém, a necessidade de assegurar à coima um efeito dissuasivo suficiente, quando não dá origem ao aumento geral do nível das coimas no quadro da aplicação de uma política de concorrência, exige que o montante da coima seja modulado de forma a levar em conta o impacto pretendido na empresa à qual é aplicada, e isso para que a coima não se torne irrisória, ou pelo contrário excessiva, face, nomeadamente, à capacidade financeira da empresa em questão, de acordo com as exigências relativas, por um lado, à necessidade de garantir a eficácia da coima e, por outro, do respeito do princípio da proporcionalidade. Ora, devido, nomeadamente, a operações de cessão ou de concentração, os recursos globais de uma empresa podem variar, diminuindo ou aumentando de forma significativa num lapso de tempo relativamente curto, em especial entre a cessação da infracção e a adopção da decisão que aplica a coima.

Daqui se conclui que os referidos recursos devem ser avaliados, para alcançar correctamente o objectivo de dissuasão, e isso com observância do princípio da proporcionalidade, no dia em que a coima é aplicada. A este respeito, pelos mesmos motivos, o limite superior da coima fixado em 10% do volume de negócios da empresa interessada é determinado, no âmbito do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, em função do volume de negócios realizado em todo o mundo durante o exercício social anterior à adopção da decisão. Do mesmo modo, no âmbito da determinação do eventual agravamento da coima com vista a garantir que esta produza um efeito dissuasivo, importa ter em conta a capacidade financeira e os recursos reais da empresa no momento em que a coima lhe é aplicada e não a avaliação pro forma inscrita no seu balanço, que é fictícia por natureza e resulta da aplicação das regras contabilísticas que a empresa em causa impôs a si própria.

Quanto ao segundo elemento, a saber, as infra‑estrututuras jurídico‑económicas de que as empresas dispõem e que lhes permitem apreciar do carácter infractor do seu comportamento, o mesmo destina‑se a punir em maior medida as grandes empresas, que se presume terem os conhecimentos e meios estruturais suficientes para terem consciência do carácter infractor do seu comportamento e avaliarem os benefícios dele decorrentes. Para este efeito, o volume de negócios com base no qual a Comissão determina a dimensão das empresas em causa, e portanto a sua capacidade para determinar a natureza e consequências do seu comportamento, deve reportar‑se à sua situação no momento da infracção.

(cf. n.os 95, 96, 272‑274, 278‑280, 283, 285, 289, 290, 302)

12. Quando se trata da fixação do montante das coimas aplicadas aos vários participantes num acordo, a metodologia que consiste em repartir os membros em várias categorias, o que implica a fixação de um montante inicial idêntico para as empresas que pertençam à mesma categoria, embora acabe por ignorar as diferenças de dimensão entre empresas de uma mesma categoria, não pode, em princípio, ser censurada. Com efeito, a Comissão não é obrigada, ao proceder à determinação do montante das coimas, a assegurar, no caso de as coimas serem aplicadas a várias empresas envolvidas numa mesma infracção, que os montantes finais das coimas traduzam qualquer diferenciação entre elas quanto ao seu volume de negócios global.

Não é menos verdade que essa repartição por categorias deve respeitar o princípio da igualdade de tratamento segundo o qual é proibido tratar situações comparáveis de modo diferente e situações diferentes de modo igual, a não ser que esse tratamento seja objectivamente justificado. Nesta mesma óptica, as Orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.°, do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° do Tratado CECA prevêem no seu ponto 1 A, sexto parágrafo, que uma disparidade «considerável» na dimensão das empresas autoras de uma infracção da mesma natureza é, designadamente, susceptível de justificar uma diferenciação para efeitos da apreciação da gravidade da infracção. Por outro lado, o montante das coimas deve, pelo menos, ser proporcionado relativamente aos elementos tidos em conta para apreciar a gravidade da infracção. Consequentemente, quando a Comissão reparte as empresas envolvidas em categorias para efeitos da fixação do montante das coimas, a determinação dos limiares para cada uma das categorias assim identificadas deve ser coerente e objectivamente justificada.

Face ao objectivo que prossegue, ou seja, a adopção do montante da coima em função dos recursos globais da empresa e da capacidade para mobilizar os fundos necessários para pagar a referida coima, a fixação da importância da taxa de agravamento do montante de base para assegurar um efeito suficientemente dissuasivo à coima destina‑se mais a garantir a eficácia da coima do que a prestar contas da nocividade da infracção para o jogo normal da concorrência e portanto da gravidade da referida infracção. Daqui resulta que a exigência relativa ao carácter objectivamente justificado do método que consiste em classificar as empresas por categorias deve interpretar‑se de forma mais estrita no caso de essa classificação ser efectuada não para efeitos da determinação do montante da coima em função da gravidade da infracção, mas para efeitos da determinação do agravamento do montante de base, com o objectivo de assegurar um efeito dissuasivo suficiente à coima aplicada.

Com efeito, no âmbito da determinação do montante da coima em função da gravidade, mesmo que, devido à repartição em grupos, seja aplicado a determinadas empresas um montante de base idêntico apesar de terem dimensões diferentes, esta diferença de tratamento é objectivamente justificada devido à preeminência acordada à natureza da infracção relativamente à dimensão das empresas quando da determinação da gravidade da infracção. Contudo, esta justificação não é susceptível de se aplicar à determinação da taxa de agravamento da coima com o objectivo de assegurar a esta um efeito dissuasivo suficiente, atendendo a que esse agravamento se baseia essencial e objectivamente na dimensão e nos recursos das empresas e não na natureza da infracção.

(cf. n.os 323‑325, 328‑331)

13. No âmbito da determinação do montante da coima aplicada por infracção às regras de concorrência, embora seja importante que uma empresa tenha tomado medidas para impedir que novas infracções ao direito comunitário da concorrência sejam cometidas no futuro por membros do seu pessoal, este facto em nada altera a realidade da infracção verificada. Daí resulta que o simples facto de, em determinados casos, a Comissão ter tido em conta, na sua prática decisória, a aplicação de um programa de alinhamento enquanto circunstância atenuante não implica que tenha a obrigação de proceder da mesma forma num caso determinado. A Comissão não tem, assim, que tomar em consideração esse elemento como circunstância atenuante na medida em que ela actue em conformidade com o princípio da igualdade de tratamento, o que implica que não se proceda a uma apreciação diferente quanto a esse ponto entre as empresas destinatárias da mesma decisão.

Além disso, refira‑se que não há dúvidas que a mera adopção, por uma empresa, de um programa de cumprimento das normas de concorrência não pode constituir uma garantia válida e certa da observância futura e duradoura, por parte daquela, das referidas regras, pelo que tal programa não pode obrigar a Comissão a diminuir a coima pelo motivo de o objectivo de prevenção que esta última prossegue já ter sido atingido, pelo menos parcialmente.

(cf. n.os 350‑351, 361)

14. Embora a proibição dos motivos de prevenção geral se aplique à situação especial das medidas derrogatórias do princípio da livre circulação dos cidadãos da União, consagrado no artigo 18.°, n.° 1, CE e tomadas pelos Estados‑Membros por motivos de ordem pública, essa proibição está longe de constituir um princípio geral e não pode, assim, obviamente ser pura e simplesmente transposta para o quadro das coimas aplicadas pela Comissão às empresas por infracção ao direito comunitário da concorrência. Pelo contrário, a Comissão pode ter em conta o facto de as práticas anticoncorrenciais, embora a sua ilegalidade tenha sido declarada desde o início da política comunitária da concorrência, ainda serem relativamente frequentes devido aos lucros que certas empresas interessadas podem extrair dessas práticas e, por isso, decidir que há lugar ao aumento do montante das coimas com vista a reforçar o seu efeito dissuasivo, o que responde, pelo menos parcialmente, à necessidade de conferir às coimas um efeito dissuasivo em relação a outras empresas diferentes daquelas a que essas coimas são aplicadas.

(cf. n.os 359, 360)

15. A redução das coimas em caso de cooperação por parte das empresas que participaram em infracções ao direito comunitário da concorrência tem fundamento na consideração de que essa cooperação facilita a tarefa da Comissão.

A este respeito, uma empresa que se limitou, ao longo do procedimento administrativo, a não tomar posição sobre as alegações de facto apresentadas pela Comissão, e, portanto, não reconheceu a sua veracidade, não contribui para facilitar efectivamente a tarefa desta última. Da mesma forma, não basta que uma empresa afirme genericamente que não contesta os factos alegados, em conformidade com a comunicação sobre a cooperação nos processos relativos a acordos, decisões e práticas concertadas, se, no caso concreto, essa afirmação não apresentar a mínima utilidade para a Comissão. Por último, uma redução com base na comunicação sobre a cooperação só pode ser justificada se for possível considerar que as informações prestadas e, mais genericamente, o comportamento da empresa em causa, a este propósito, demonstram uma verdadeira cooperação da parte desta. Tal como resulta do próprio conceito de cooperação, conforme utilizado no texto da comunicação sobre a cooperação, designadamente, na introdução e no capítulo D, ponto 1, desta comunicação, é, com efeito, unicamente quando o comportamento da empresa em causa é testemunho desse espírito de cooperação que uma redução com base nessa comunicação pode ser concedida.

(cf. n.os 380‑383)

16. No que respeita à modificação da política geral de concorrência da Comissão em matéria de coimas, resultante nomeadamente das Orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.°, do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° do Tratado CECA, há que verificar, para controlar o respeito do princípio da irretroactividade, se essa modificação era razoavelmente previsível quando foram cometidas as infracções em causa.

A este propósito, a principal inovação das orientações consiste em tomar como ponto de partida do cálculo um montante de base, determinado a partir de margens previstas para este efeito pelas referidas orientações, reflectindo essas margens diferentes graus de gravidade das infracções, mas que, enquanto tais, não têm relação com o volume de negócios pertinente. Este método assenta essencialmente numa tarificação, ainda que relativa e flexível, das coimas. Importa, pois, verificar se este novo método de cálculo das coimas, a admitir‑se que teve um efeito agravante no nível das coimas aplicadas, era razoavelmente previsível quando foram cometidas as infracções em causa. Ora, o facto de a Comissão ter aplicado, no passado, coimas de um certo nível a diferentes tipos de infracções não a pode privar da possibilidade de aumentar esse nível dentro dos limites indicados no Regulamento n.° 17, se isso se revelar necessário para assegurar que seja posta em prática a política comunitária de concorrência, mas que, pelo contrário, a aplicação eficaz das regras comunitárias da concorrência exige que a Comissão possa, em qualquer momento, adaptar o nível das coimas às necessidades dessa política.

Daí decorre que as empresas implicadas num procedimento administrativo que possa dar lugar a uma coima não podem fundar uma confiança legítima no facto de que a Comissão não ultrapassará o nível das coimas praticado anteriormente nem num método de cálculo destas últimas. Por conseguinte, as referidas empresas devem contar com a possibilidade de que, em qualquer momento, a Comissão decidir, na observância das normas que se impõem à sua acção, aumentar o nível do montante das coimas em relação ao aplicado no passado. Isto é válido não só quando a Comissão procede a um aumento do nível do montante das coimas, fixando coimas em decisões individuais, mas também quando este aumento é efectuado mediante a aplicação, a casos concretos, de regras de conduta de alcance geral como é o caso das orientações. De resto, decorre da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que a previsibilidade da lei não se opõe a que a pessoa em causa recorra a aconselhamento especializado a fim de avaliar, com um grau razoável nas circunstâncias da causa, as consequências que podem resultar de um acto determinado. É, em especial, o que acontece com os profissionais, habituados a ter de demonstrar grande prudência no exercício da sua profissão. Por conseguinte, pode esperar‑se que estes avaliem com especial cuidado os riscos que a mesma implica.

Daqui deve concluir‑se que as orientações e, em especial, o novo método de cálculo das coimas que as mesmas comportam, admitindo que tenha tido um efeito agravante quanto ao nível das coimas aplicadas, eram razoavelmente previsíveis para empresas como a recorrente na época em que a infracção em causa foi cometida.

(cf. n.os 388‑396)

17. Recorde‑se que o artigo 287.° CE impõe aos membros, funcionários e agentes das instituições da Comunidade a obrigação de «não divulgar as informações que, por sua natureza, estejam abrangidas pelo segredo profissional, designadamente as respeitantes às empresas e respectivas relações comerciais ou elementos dos seus preços de custo». Embora esta disposição tenha sobretudo em vista as informações recolhidas nas empresas, o advérbio «designadamente» mostra que se trata de um princípio geral que se aplica também a outras informações confidenciais. Ora, em processos contraditórios susceptíveis de levar a uma condenação, a natureza e o quantum da sanção proposta estão, por natureza, cobertos pelo segredo profissional, enquanto a sanção não for definitivamente aprovada e proferida. Este princípio decorre, nomeadamente, da necessidade de respeitar a reputação e a dignidade do interessado enquanto este não for condenado.

Assim, o dever da Comissão de não divulgar à imprensa informações sobre a sanção precisa que se previa aplicar não coincide apenas com a sua obrigação de respeitar o segredo profissional mas também com a sua obrigação de boa administração. Finalmente, o princípio da presunção de inocência aplica‑se aos processos relativos a violações das regras da concorrência por empresas e que sejam susceptíveis de conduzir à aplicação de coimas ou de sanções pecuniárias compulsórias. É manifesto que esta presunção não é respeitada pela Comissão quando, antes de condenar formalmente a empresa que acusa, comunica à imprensa o veredicto submetido à deliberação do comité consultivo e do colégio dos comissários.

Todavia, por um lado, a materialidade de uma infracção efectivamente demonstrada no termo do procedimento administrativo não pode ser posta em causa pela prova da manifestação prematura, por parte da Comissão, da sua crença na existência da infracção e do montante da coima que, consequentemente, prevê impor a uma empresa. Além disso, não se pode afirmar que a divulgação, pela Comissão, do conteúdo de uma decisão no termo do procedimento administrativo e na véspera da sua adopção formal é, por si só, susceptível de demonstrar que a Comissão tomou a decisão com base num juízo antecipado ou que conduziu o inquérito com ideias preconcebidas.

Por outro lado, embora que uma irregularidade desta natureza possa provocar a anulação da decisão em causa é na condição de se provar que, na falta dessa irregularidade, a referida decisão teria tido um conteúdo diferente.

Esta última condição não pode ser analisada como violação do direito a uma protecção jurisdicional efectiva dos direitos conferidos aos particulares pela ordem jurídica comunitária, que faz parte dos princípios gerais de direito que decorrem das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e foi igualmente consagrado nos artigos 6.° e 13.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Com efeito, esta protecção deve ser conciliada com o princípio da segurança jurídica e com a presunção de legalidade de que gozam os actos das instituições comunitárias.

(cf. n.os 409‑411, 414‑416, 421‑423)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)

5 de Abril de 2006 ( )

«Concorrência – Artigo 81.° CE – Acordos, decisões e práticas concertadas – Mercado da metionina – Carácter único e continuado da infracção – Coima – Orientações para o cálculo do montante das coimas – Gravidade e duração da infracção – Cooperação durante o procedimento administrativo – Artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17/62 – Presunção de inocência»

No processo T‑279/02,

Degussa AG, estabelecida em Düsseldorf (Alemanha), representada por R. Bechtold, M. Karl e C. Steinle, advogados,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por A. Bouquet e W. Mölls, na qualidade de agentes, assistidos por H.‑J. Freund, advogado, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

recorrida,

apoiada por

Conselho da União Europeia, representado por E. Karlsson e S. Marquardt, na qualidade de agentes,

interveniente,

que tem por objecto, a título principal, um pedido de anulação da Decisão 2003/674/CE da Comissão, de 2 de Julho de 2002, relativa a um processo nos termos do artigo 81.° do Tratado CE e do artigo 53.° do acordo EEE (processo C.37.519 – Metionina) (JO 2003, L 255, p. 1), e, a título subsidiário, um pedido de redução da coima aplicada nessa decisão à recorrente,

O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA

DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Terceira Secção),

composto por: M. Jaeger, presidente, V. Tiili e O. Czúcz, juízes,

secretário: K. Andová, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 27 de Abril de 2005,

profere o presente

Acórdão

Factos na origem do litígio

1 A Degussa AG (Düsseldorf) é uma sociedade alemã criada em 2000 pela fusão da SKW Trostberg e da Degussa‑Hüls, tendo esta última surgido, ela própria, da fusão em 1998 das empresas químicas alemãs Degussa AG (Frankfurt‑am‑Main) e Hüls AG (Marl) (a seguir «Degussa» ou «recorrente»). A Degussa opera designadamente no sector da alimentação animal e é a única empresa fornecedora dos três aminoácidos essenciais mais importantes: a metionina, a lisina e a treonina.

2 Os aminoácidos essenciais são os aminoácidos que não podem ser produzidos naturalmente pelo organismo e, consequentemente, têm de ser adicionados aos alimentos. O primeiro aminoácido cuja falta interrompe a síntese proteica dos restantes aminoácidos é designado o «primeiro aminoácido limitante». A metionina é um aminoácido essencial adicionado aos alimentos compostos e às pré‑misturas destinadas a todas as espécies animais. É utilizada principalmente na alimentação para aves de capoeira (para as quais é o primeiro aminoácido limitante) e, de forma crescente, nos alimentos para suínos e nos alimentos especiais para animais.

3 A metionina apresenta‑se sob duas formas principais: a metionina DL (a seguir «MDL») e o análogo de hidroximetionina (a seguir «MHA»). A MDL é produzida sob forma cristalizada e apresenta um conteúdo activo próximo dos 100%. A MHA, que foi introduzida na década de 80 pelo produtor Monsanto, antecessora da Novus International Inc., apresenta um conteúdo activo nominal de 88%. A MHA representava, em 2002, cerca de 50% do consumo mundial.

4 À data dos factos, os três principais produtores mundiais de metionina eram a Rhône‑Poulenc (actual Aventis SA), cuja filial responsável pela produção de metionina era a Rhône‑Poulenc Animal Nutrition (actual Aventis Animal Nutrition SA), a Degussa e a Novus. A Rhône‑Poulenc produzia metionina sob as suas duas formas, ao passo que a Degussa só produzia MDL e a Novus só produzia MHA.

5 Em 26 de Maio de 1999, a Rhône‑Poulenc apresentou à Comissão uma declaração em que admitia ter participado num acordo tendo por objecto a fixação de preços e a atribuição de quotas para a metionina e pediu para beneficiar da comunicação da Comissão sobre a não aplicação ou a redução de coimas nos processos relativos a acordos, decisões e práticas concertadas (JO 1996, C 207, p. 4, a seguir «comunicação sobre a cooperação»).

6 Em 16 de Junho de 1999, funcionários da Comissão e do Bundeskartellamt (instituto federal alemão dos acordos, decisões e práticas concertadas) efectuaram investigações, ao abrigo do artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 17 do Conselho, de 6 Fevereiro 1962, Primeiro Regulamento de aplicação dos artigos [81.°] e [82.°] do Tratado (JO 1962, 13, p. 204; EE 08 F1 p. 22), que estava então em vigor, nas instalações da Degussa‑Hüls, em Frankfurt‑am‑Main.

7 Na sequência destas investigações, a Comissão enviou à Degussa‑Hüls, em 27 de Julho de 1999, um pedido de informações, nos termos do artigo 11.° do Regulamento n.° 17, sobre os documentos obtidos. A Degussa‑Hüls respondeu a esse pedido em 9 de Setembro de 1999.

8 A Comissão enviou também pedidos de informações à Nippon Soda Co. Ltd (a seguir «Nippon Soda»), à Novus International Inc. (a seguir «Novus») e à Sumitomo Chemical Co. Ltd (a seguir «Sumitomo») em 7 de Dezembro de 1999, e à Mitsui & Co. Ltd em 10 de Dezembro de 1999. Estas empresas responderam durante o mês de Fevereiro de 2000 e a Nippon Soda apresentou uma declaração complementar em 16 de Maio de 2000.

9 Em 1 de Outubro de 2001, a Comissão adoptou uma comunicação de acusações contra cinco produtores de metionina, entre os quais a recorrente. A mesma comunicação de acusações foi dirigida à Aventis Animal Nutrition (a seguir «AAN»), filial a 100% da Aventis.

10 Na sua comunicação de acusações, a Comissão acusava estas empresas de terem participado, desde 1986 até, na maioria dos casos, ao início de 1999, num acordo continuado contrário ao artigo 81.°, n.° 1, CE e ao artigo 53.° do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (a seguir «acordo EEE»), que abrangia a totalidade do EEE. Segundo a Comissão, o acordo em questão consistia na fixação dos preços da metionina, na utilização de um mecanismo de aplicação de aumentos dos preços, na atribuição de mercados nacionais e de quotas de mercado e num mecanismo de fiscalização e aplicação desses acordos.

11 Todas as partes apresentaram observações escritas em resposta à comunicação de acusações da Comissão, tendo a Aventis e a AAN, no entanto, informado a Comissão de que apresentariam uma única resposta em nome das duas sociedades.

12 As respostas foram recebidas pela Comissão entre 10 e 18 de Janeiro de 2002. A Aventis, a AAN (a seguir, conjuntamente, «Aventis/AAN») e a Nippon Soda reconheceram a infracção e admitiram a materialidade de todos os factos. A Degussa admitiu igualmente a infracção, mas unicamente para o período de 1992 a 1997. Em 25 de Janeiro de 2002, teve lugar uma audição com as empresas em causa.

13 No termo do procedimento, por considerar que a Aventis/AAN, a Degussa e a Nippon Soda tinham participado num acordo e/ou prática concertada de carácter continuado que abrangeram a totalidade do EEE, no âmbito dos quais chegaram a acordo sobre objectivos de preços para o produto, adoptaram e utilizaram um mecanismo de aplicação de aumentos dos preços, trocaram informações sobre volumes de vendas e quotas de mercado e fiscalizaram e fizeram aplicar os seus acordos, a Comissão adoptou a Decisão 2003/674/CE da Comissão, de 2 de Julho de 2002, relativa a um processo nos termos do artigo 81.° do Tratado CE e do artigo 53.° do acordo EEE (processo C.37.519 – Metionina) (JO 2003, L 255, p. 1, a seguir «decisão»).

14 Nos considerandos 63 a 81 da decisão, a Comissão descreveu o acordo como destinado à fixação de escalões de preços e de «preços absolutamente mínimos». Os participantes chegaram a acordo sobre a necessidade de aumentar os seus preços e examinaram aquilo que o mercado poderia aceitar. De seguida, os aumentos de preços foram organizados por diferentes «campanhas» sucessivas, cuja aplicação era analisada durante as reuniões seguintes do cartel. Além disso, os participantes trocaram informações sobre os volumes de vendas e as capacidades de produção, bem como as suas estimativas sobre o volume total do mercado.

15 No que diz respeito a pôr em prática os objectivos de preços, a Comissão observou que as vendas eram objecto de fiscalização por parte dos participantes, sendo os dados objecto de troca compilados e examinados em reuniões regulares, sem que, contudo, tivesse existido um sistema de controlo dos volumes, acompanhado de um mecanismo de compensação, embora a Degussa tenha feito uma proposta nesse sentido. As reuniões multilaterais (mais de 25 entre 1986 e 1999) e bilaterais regulares constituíram um elemento essencial da organização do cartel. As mesmas tomaram a forma de «cimeiras» e de reuniões mais técnicas ao nível dos colaboradores.

16 Por último, o funcionamento do acordo conheceu três períodos distintos. O primeiro, durante o qual os preços estiveram em alta, decorreu desde Fevereiro de 1986 até 1989 e chegou ao seu termo com a saída da Sumitomo do acordo e com a entrada no mercado da Monsanto e da MHA. Durante o segundo período, que decorreu de 1989 a 1991, os preços começaram a descer de maneira espectacular. Os membros do cartel interrogaram‑se então acerca da melhor forma de reagir a esta nova situação (recuperarem as quotas de mercado ou concentrarem‑se nos preços) e concluíram, após diversas reuniões realizadas em 1989 e 1990, ser necessário concentrarem os seus esforços no aumento dos preços. Durante o terceiro e último período, que decorreu desde 1991 até Fevereiro de 1999, o aumento das vendas da MHA produzida pela Monsanto (Novus a partir de 1991) levou os participantes no acordo a concentrarem‑se acima de tudo no nível dos preços.

17 A decisão compreende, nomeadamente, as seguintes disposições:

«Artigo 1.°

A Aventis [...] e a [AAN], solidariamente responsáveis, a Degussa [...] e a Nippon Soda [...] cometeram uma infracção ao n.° 1 do artigo 81.° do Tratado e ao n.° 1 do artigo 53.° do acordo EEE ao participarem, da forma e na medida apresentadas nos considerandos, num complexo de acordos e de práticas concertadas no sector da metionina.

A duração da infracção foi a seguinte:

– desde Fevereiro de 1986 até Fevereiro de 1999.

[...]

Artigo 3.°

Desta forma, são aplicadas as seguintes coimas às empresas designadas no artigo 1.°, no que se refere à infracção nele verificada:

– Degussa [...], uma coima de 118 125 000 euros,

– Nippon Soda [...], uma coima de 9 000 000 de euros

[...]»

18 Para efeitos do cálculo da coima, a Comissão, sem se lhe referir explicitamente, aplicou, no essencial, a metodologia constante das Orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.°, do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° do Tratado CECA (JO 1998, C 9, p. 3, a seguir «orientações»), bem como da comunicação sobre a cooperação.

19 Para fixar o montante de base da coima, a Comissão considerou, em primeiro lugar, a gravidade da infracção. Declarou que, tendo em conta a natureza do comportamento em causa, a sua incidência sobre o mercado da metionina e a dimensão do mercado geográfico de referência, as empresas destinatárias da decisão tinham cometido uma infracção muito grave ao artigo 81.°, n.° 1, CE e ao artigo 53.°, n.° 1, do acordo EEE (considerandos 270 a 293).

20 Por entender, por outro lado, que era de aplicar um tratamento diferenciado, atendendo à capacidade económica real de as empresas prejudicarem significativamente a concorrência, e fixar a coima a um nível que garantisse um efeito dissuasivo suficiente, a Comissão considerou que, face às grandes diferenças de dimensão entre as empresas, havia que tomar por base as quotas de mercado destas últimas no mercado mundial da metionina e que, portanto, a Rhône‑Poulenc e a Degussa constituíam uma primeira categoria de empresas e a Nippon Soda constituía, por si só, uma segunda categoria. Consequentemente, a Comissão fixou os montantes iniciais das coimas da Aventis/AAN e da Degussa em 35 milhões de EUR, e o montante de base da coima da Nippon Soda em 8 milhões de EUR (considerandos 294 a 302).

21 Para garantir um efeito dissuasivo suficiente e ter em conta o facto de as grandes empresas disporem de conhecimentos e de infra‑estruturas jurídico‑económicas que lhes permitem melhor apreciar o carácter infractor do seu comportamento as consequências que daí decorrem do ponto de vista do direito da concorrência, a Comissão entendeu, por último, que o montante inicial das coimas aplicadas à Aventis/AAN e à Degussa, calculado em função da importância relativa da empresa no mercado em causa, devia ser agravado de forma a tomar em consideração a dimensão e os recursos globais respectivos dessas duas empresas. A Comissão decidiu, portanto, que havia que aumentar o montante inicial das coimas aplicadas à Aventis/AAN e à Degussa em 100%, elevando‑o para 70 milhões de EUR (considerandos 303 a 305).

22 No que respeita, em segundo lugar, à duração da infracção, a Comissão entendeu que a Aventis/AAN, a Degussa e a Nippon Soda tinham participado de maneira continuada na infracção, de Fevereiro de 1986 a Fevereiro 1999, ou seja, durante doze anos e dez meses. Os montantes iniciais das coimas, determinados em função da gravidade da infracção, foram, por conseguinte, agravados em 10% por ano e 5% por semestre, ou seja, em 125%. O montante de base da coima foi, pois, fixado em 157,5 milhões de EUR para a Aventis/AAN e para a Degussa e em 18 milhões de EUR para a Nippon Soda Company (considerandos 306 a 312).

23 Em terceiro lugar, a Comissão considerou que não havia nenhuma circunstância atenuante a favor das empresas que tinham participado na infracção (considerandos 313 a 331).

24 Em quarto e último lugar, a Comissão, em aplicação da comunicação sobre a cooperação, reduziu em 100% a coima aplicada à Aventis/AAN, ao abrigo da secção B da referida comunicação. Em contrapartida, entendeu que a Nippon Soda e a Degussa não preenchiam as condições para uma redução muito substancial do montante da coima com fundamento na secção B nem as condições para uma redução substancial do montante da coima com fundamento na secção C da comunicação sobre a cooperação. Porém, a Comissão admitiu que a Nippon Soda preenchia as condições previstas na secção D, n.° 2, primeiro e segundo travessões, da referida comunicação e que a Degussa preenchia as condições previstas na secção D, n.° 2, primeiro travessão desta última e, consequentemente, reduziu os montantes das coimas aplicadas a estas empresas em 50% e 25%, respectivamente (considerandos 332 a 355).

Tramitação processual e pedidos das partes

25 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 6 de Setembro de 2002 a recorrente interpôs o presente recurso.

26 Em 13 de Dezembro de 2002, o Conselho pediu para intervir no processo. Por despacho de 13 de Fevereiro de 2003, o presidente da Quarta Secção do Tribunal de Primeira Instância admitiu a intervenção do Conselho em apoio dos pedidos da Comissão.

27 Por decisão do Tribunal de Primeira Instância, o juiz‑relator foi afecto à Terceira Secção, à qual o processo foi consequentemente atribuído.

28 No âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do seu Regulamento de Processo, o Tribunal de Primeira Instância convidou as partes a responderem a determinadas questões e a apresentarem certos documentos. As partes cumpriram este pedido.

29 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal de Primeira Instância (Terceira Secção) decidiu dar início à fase oral do processo. Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões que o Tribunal de Primeira Instância lhes colocou na audiência de 27 de Abril de 2005.

30 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne:

– anular a decisão;

– subsidiariamente, reduzir o montante da coima que lhe foi aplicada;

– condenar a Comissão nas despesas.

31 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

– negar provimento ao recurso;

– condenar a recorrente nas despesas.

32 O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:

– negar provimento ao recurso;

– decidir sobre as despesas como for de direito.

Questão de direito

33 A recorrente invoca, no essencial, quatro fundamentos de recurso. O primeiro fundamento, no âmbito do qual a recorrente deduz uma excepção de ilegalidade do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, refere‑se à violação do princípio da legalidade das penas. O segundo fundamento refere‑se a um erro de apreciação quanto ao carácter único e continuado e à duração da infracção na qual a recorrente participou. O terceiro fundamento refere‑se a erros de apreciação, erros de direito, erros de facto e à violação dos princípios da proporcionalidade, da irretroactividade das penas e da igualdade de tratamento, e do dever de fundamentação na determinação do montante da coima. Por último, o quarto fundamento refere‑se à violação dos princípios do «respeito do segredo profissional», da boa administração e da presunção de inocência.

I – Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do princípio da legalidade das penas

A – Quanto à excepção de ilegalidade do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17

1. Argumentos das partes

34 A recorrente deduz uma excepção de ilegalidade na acepção do artigo 241.° CE e alega que o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, disposição que habilita a Comissão a aplicar coimas por infracção ao direito comunitário da concorrência, viola o princípio da legalidade das penas enquanto corolário do princípio da segurança jurídica, que é um princípio geral do direito comunitário, atendendo a que essa disposição não predetermina, de forma suficiente, a prática decisória da Comissão.

35 A título preliminar, a recorrente recorda que o princípio da legalidade das penas está consagrado no artigo 7.°, n.° 1, da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH») que prevê que «não pode ser imposta uma pena mais grave do que a aplicável no momento em que a infracção foi cometida». Acrescenta que este mesmo princípio (nulla poena sine lege) está igualmente consagrado no artigo 49.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, proclamada em 7 de Dezembro de 2000 em Nice (JO C 364, p. 1) (a seguir «Carta») e faz parte integrante das tradições constitucionais dos Estados‑Membros (v., por exemplo, artigo 103.°, n.° 2, da constituição alemã). Deste princípio decorrem, segundo a interpretação do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e do Tribunal de Justiça, tanto o princípio da irretroactividade como o da legalidade das penas (v., nomeadamente, TEDH, acórdão S.W. e Reino Unido de 22 de Novembro de 1995, série A, n.° 335, § 35, e acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Dezembro de 1996, X, C‑74/95 e C‑129/95, Colect., p. I‑6609, n.° 25). Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o princípio da legalidade das penas constitui uma emanação do princípio da segurança jurídica, que é reconhecido como princípio geral do direito comunitário (acórdãos do Tribunal de Justiça de 12 de Novembro de 1981, Salumi e o., 212/80 a 217/80, Recueil, p. 2735, n.° 10, e de 22 de Fevereiro de 1984, Kloppenburg, 70/83, Recueil, p. 1075, n.° 11) e exige nomeadamente que a legislação comunitária seja clara e previsível para os sujeitos de direito e que, quando esteja em causa uma regulamentação susceptível de implicar consequências financeiras, a exigência de certeza e previsibilidade constitua um imperativo que se impõe com especial rigor, de forma a permitir aos interessados conhecer com exactidão o alcance das obrigações que lhes são impostas (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Março de 1990, Comissão/França, C‑30/89, Colect., p. I‑691, n.° 23, e jurisprudência referida).

36 Quanto aos critérios que permitem apreciar o carácter suficientemente certo e previsível de uma «lei», na acepção do artigo 7.°, n.° 1, da CEDH, a recorrente recorda que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem exige a acessibilidade daquela aos interessados e uma formulação suficientemente precisa para lhes permitir – se necessário, com auxílio de aconselhamento especializado – prever, num grau razoável nas circunstâncias da causa, as consequências que podem resultar de um acto determinado. Todavia, segundo o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, uma lei que confere um poder de apreciação não colide, em si, com esta exigência, desde que o alcance e as modalidades de exercício desse poder estejam definidos com uma clareza suficiente face ao objectivo legítimo em jogo, a fim de proporcionar ao indivíduo uma protecção adequada contra a arbitrariedade (TEDH, acórdãos Margareta e Roger Andersson e Suécia de 25 de Fevereiro de 1992, série A, n.° 226, § 75, e Malone e Reino Unido de 2 de Agosto de 1984, série A, n.° 82, § 66).

37 A recorrente alega que o princípio da legalidade das penas é susceptível de se aplicar tanto às sanções penais como às sanções que não têm natureza penal em sentido estrito e, portanto, igualmente ao artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, independentemente da questão da natureza jurídica das coimas impostas pela Comissão com fundamento nesta disposição. Com efeito, o Tribunal de Justiça considerou que «uma sanção, mesmo de carácter não penal, só pod[ia] ser aplicada se assenta[sse] numa base legal clara e inequívoca» (acórdãos do Tribunal de Justiça de 25 de Setembro de 1984, Könecke, 117/83, Recueil, p. 3291, n.° 11, e de 18 de Novembro de 1987, Maizena, 137/85, Colect., p. 4587, n.° 15). A indicação constante do artigo 15.°, n.° 4, do Regulamento n.° 17, de que as decisões da Comissão que aplicam coimas por infracção ao direito comunitário da concorrência «não têm natureza penal», é, neste aspecto, indiferente, visto que a designação de um acto jurídico não é determinante para a apreciação deste último (TEDH, acórdão Engel e o. e Países Baixos de 8 de Junho de 1976, série A, n.° 22, § 81). Pelo contrário, resulta da gravidade das coimas aplicadas e da sua função repressiva e preventiva que as mesmas se revestem essencialmente de natureza quase penal, senão mesmo de natureza penal em sentido lato.

38 Além disso, esta interpretação é conforme com a dada pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem no que respeita ao conceito de acusação penal (TEDH, acórdãos Belilos e Suíça de 29 de Abril de 1988, série A, n.° 132, §§ 62 e 68, Öztürk e Alemanha de 21 de Fevereiro de 1984, série A, n.° 73, §§ 46 e segs., e Engel e o. e Países Baixos, já referido no n.° 37 supra, §§ 80 e segs.), segundo a qual mesmo as coimas de baixo montante aplicadas no âmbito de procedimentos administrativos têm natureza penal. A recorrente considera a fortiori que este é também o caso das coimas aplicadas pela Comissão por infracção ao direito comunitário, dada a importância dos seus montantes.

39 A recorrente recorda que, segundo o Tribunal de Justiça, a exigência de clareza jurídica é «particularmente imperiosa num domínio em que qualquer incerteza faz correr o risco de [...] aplicação de sanções particularmente sensíveis» (acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Julho de 1980, Comissão/Reino Unido, 32/79, Recueil, p. 2403, n.° 46), o que sucede no caso das coimas aplicadas por força do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17.

40 Além disso, a recorrente sublinha que resulta da repartição das competências entre o Conselho e a Comissão prevista nos artigos 83.° CE e 85.° CE que só o Conselho tem competência para estabelecer os regulamentos ou directivas úteis para a aplicação dos princípios constantes dos artigos 81.° CE e 82.° CE. Os requisitos relativos ao princípio da legalidade das penas implicam, portanto, que o Conselho não possa delegar na Comissão o poder de impor coimas, na falta de um sistema suficientemente determinado.

41 Ora a recorrente sustenta que a Comissão dispõe de poderes simultaneamente de investigação, acusação e julgamento. Semelhantes poderes, que não estão em conformidade com as tradições constitucionais dos Estados‑Membros, deveriam ser enquadrados por regras claras e unívocas. A recorrente entende, assim, que o regulamento de aplicação dos artigos 81.° CE e 82.° CE do Conselho deveria definir precisamente o teor, objectivo e intensidade das sanções. Além disso, o princípio da legalidade das penas exige que seja previsto um limiar, que não deveria ser excessivamente elevado, a fim de que a coima não adquira natureza penal. Com efeito, caso a coima pudesse ser ilimitada, a mesma não seria definitivamente determinada de forma antecipada pelo Conselho, mas antes imposta pela Comissão enquanto autoridade executiva.

42 A recorrente entende que o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 não preenche os requisitos decorrentes do princípio da legalidade das penas, anteriormente descritas.

43 Em primeiro lugar, sustenta que o Regulamento n.° 17 não prevê os casos em que uma infracção aos artigos 81.° CE e 82.° CE deve ser objecto de uma coima, deixando à Comissão o poder discricionário de decidir da oportunidade desta última. A recorrente recorda, a este respeito, o acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Julho de 1979, BMW Belgium e o./Comissão (32/78, 36/78 a 82/78, Recueil, p. 2435, n.° 53), nos termos do qual a Comissão beneficia de total liberdade no exercício do poder discricionário de que dispõe para decidir ou não aplicar uma coima.

44 Em segundo lugar, a recorrente alega que o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 não contém um limite quantificado. A recorrente entende, por isso, que esta previsão não é compatível com o princípio da legalidade das penas e constitui uma transferência, para a Comissão, de uma competência que, por força do Tratado, cabe ao Conselho. Na realidade, o montante da coima não é determinado antecipadamente pelo regulamento mas sim, e exclusivamente, pela Comissão, de forma não previsível nem verificável (v. acórdão Comissão/França, referido no n.° 35 supra, n.° 23, e a jurisprudência aí referida). A necessidade de garantir que a coima tenha um efeito dissuasivo não pode justificar essa falta de limiar absoluto, porquanto esta exigência deve ser conciliada com o princípio fundamental do direito comunitário, de valor jurídico superior, que é o princípio da legalidade das penas (acórdãos Kloppenburg, referido no n.° 35 supra, n.° 11, e Salumi e o., referido no n.° 35 supra, n.° 10).

45 Em terceiro lugar, a recorrente observa que não há critérios estabelecidos pelo legislador para a fixação da coima, excepto quanto à gravidade e duração da infracção. Ora estes dois critérios não têm, na prática, nenhum efeito restritivo sobre o poder de apreciação da Comissão. Com efeito, por um lado, a Comissão não está obrigada por uma lista vinculativa ou exaustiva de critérios que devam obrigatoriamente ser tomados em consideração (despacho do Tribunal de Justiça de 25 de Março de 1996, SPO e o./Comissão, C‑137/95 P, Colect., p. I‑1611, n.° 54, e acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Julho de 1997, Ferriere Nord/Comissão, C‑219/95 P, Colect., p. I‑4411, n.° 33; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Março de 2002, HFB e o./Comissão, T‑9/99, Colect., p. II‑1487, n.° 443) e, por outro, a Comissão tem em conta numerosos factores agravantes ou atenuantes que os sujeitos de direito não podem conhecer antecipadamente.

46 Além disso, os requisitos relativos ao princípio da igualdade de tratamento não permitem compensar essa imprecisão atendendo a que, segundo a jurisprudência, a Comissão não é obrigada a velar por que os montantes finais das coimas traduzam toda e qualquer diferença entre as empresas em causa quanto ao seu volume de negócios (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Março de 2002, LR AF 1998/Comissão, T‑23/99, Colect., p. II‑1705, n.° 278).

47 A tese da recorrente é corroborada por um acórdão do Bundesverfassungsgericht (tribunal constitucional alemão), segundo o qual uma norma penal que preveja, como limite da pena, o património do condenado deve ser anulada por ser contrária ao princípio da legalidade das penas (acórdão de 20 de Março de 2002, BvR 794/95, NJW 2002, p. 1779). Contrariamente ao que afirma o Conselho, o § 81, n.° 2, da lei alemã contra as restrições da concorrência [Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB)] não contém nenhuma disposição análoga ao artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, tendo o legislador renunciado voluntariamente a esse quadro.

48 Em quarto lugar, a recorrente refere que a prática decisória da Comissão ilustra a justeza da sua tese. Esta prática é marcada pelas diferenças importantes entre os montantes das coimas aplicadas e por um aumento brutal e recente dos referidos montantes. A recorrente observa, assim, designadamente, que oito das dez coimas mais importantes foram aplicadas após 1998 e que uma coima recorde de 855,23 milhões de EUR, dos quais 462 milhões a uma única empresa, foi aplicada no chamado caso das «vitaminas» [Decisão da Comissão C (2001) 3695 final, de 21 de Novembro de 2001, processo COMP/E‑1/37.512]. Este último montante é quinze vezes superior à média das coimas aplicadas entre 1994 e 2000 e a segunda coima mais elevada [\decisão da Comissão C (2001) 4573 final, de 20 de Dezembro de 2001, processo COMP/E‑1/36.212 – Papel autocopiativo] do ano de 2001 representa ainda seis vezes esse valor médio.

49 Em quinto lugar, a recorrente entende que o sistema existente não pode ser justificado pelo necessário efeito dissuasivo que as coimas devem revestir para as empresas. Com efeito, por um lado a recorrente admite que, embora o montante exacto da coima não deva ser determinável antecipadamente, o objectivo de dissuasão não autoriza, contudo, o Conselho a não «mencionar claramente os limites da competência atribuída à Comissão». Por outro lado, observa que a falta de um mínimo de previsibilidade da coima teve, na realidade, por efeito dissuadir as empresas de cooperar com a Comissão. A possibilidade de avaliar, ainda que aproximativamente, as potenciais consequências de um comportamento garante, pelo contrário, muito melhor o efeito dissuasivo prosseguido, à semelhança das leis penais nacionais.

50 Em sexto lugar, a recorrente sustenta que as orientações não podem ser consideradas um paliativo para a falta de legalidade do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17. Por um lado, as referidas orientações não podem, segundo afirma, constituir um acto jurídico na acepção do artigo 249.° CE e, por outro, só o Conselho está habilitado a adoptar disposições nesta matéria, nos termos do artigo 83.° CE. A recorrente entende que é, pois, ao Conselho que cabe respeitar o princípio da legalidade das penas. Pelos mesmos motivos, a competência de plena jurisdição reconhecida ao Tribunal de Justiça pelo artigo 17.° do Regulamento n.° 17 não pode compensar a falta de legalidade do artigo 15.°, n.° 2, do mesmo regulamento. Com efeito, a recorrente recorda que, não obstante esta competência, é à Comissão que compete, em primeira linha, determinar o montante da coima e provar os factos durante o procedimento administrativo. Além disso, a recorrente recorda que a imprecisão do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 e a falta de critérios de fiscalização levam ao esvaziamento de sentido da competência de plena jurisdição atribuída aos órgãos jurisdicionais comunitários. Por último, a recorrente nota que não se pode exigir aos sujeitos de direito que interponham sistematicamente recursos contenciosos pelo facto de o quadro legal da imposição de coimas ser insuficientemente determinado. Acrescenta que a compensação, pelo tribunal comunitário, dos erros do legislador ultrapassa as atribuições da jurisprudência e é, pois, contestável à luz do artigo 7.°, n.° 1, CE.

51 A Comissão entende que a argumentação da recorrente não procede.

52 A Comissão sublinha que o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 constitui uma base jurídica clara e sem ambiguidade que permite às empresas prever as possíveis consequências dos seus actos com precisão suficiente.

53 Além disso, a Comissão recorda que o poder de apreciação de que dispõe deve ser exercido com observância dos critérios da gravidade e da duração da infracção estabelecidos nesse artigo, dos princípios gerais de direito comunitário, nomeadamente dos princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento e da jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância. A Comissão sustenta, assim, que deve respeitar os referidos princípios sempre que faz uso do seu poder discricionário (v., quanto ao respeito do princípio da igualdade de tratamento, acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Março de 2002, Brugg Rohrsysteme/Comissão, T‑15/99, Colect., p. II‑1613, n.os 149 e segs., e de 9 de Julho de 2003, Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Comissão, T‑224/00, Colect., p. II‑2597, n.os 69, 207, 281 e 308; conclusões do advogado‑geral D. Ruiz Jarabo‑Colomer no processo que deu origem ao acórdão de 7 de Janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Colect., pp. I‑123, I‑133, n.os 96 e segs.).

54 Ao contrário do alegado pela recorrente, não se pode, a este respeito, inferir do acórdão BMW Belgium e o./Comissão, referido no n.° 43 supra, que essa fiscalização não se estende à decisão de aplicar ou não uma coima. Com efeito, neste processo, o facto de o Tribunal de Justiça ter admitido a possibilidade de a Comissão aplicar uma coima aos revendedores, quando o não tinha feito em processos anteriores, não significa que o poder da Comissão de aplicar ou não uma coima seja ilimitado, pois este último deve ser exercido com fundamento em razões objectivas que correspondam à finalidade da disposição que atribui à Comissão o referido poder.

55 A recorrente não tem razão quando invoca o facto de a decisão ser uma «decisão‑surpresa», na medida em que a função dissuasiva da coima implica que esta não pode ser calculada antecipadamente pelas empresas e comparada com o ganho esperado. A Comissão recorda que, de qualquer das formas, a recorrente não podia fundar a sua confiança legítima no facto de não lhe ser aplicada uma coima superior às coimas mais elevadas aplicadas no decurso da infracção (acórdãos LR AF 1998/Comissão, no n.° 46 supra, n.° 241, e Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Comissão, referido no n.° 53 supra, n.os 63 e 64).

56 Além disso, a competência de plena jurisdição do Tribunal de Primeira Instância e a adopção das orientações em Janeiro de 1998, orientações estas que foram declaradas compatíveis com o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, contradizem a posição da recorrente de que a determinação da coima foi arbitrária e desprovida de transparência.

57 Tão‑pouco se pode acusar o Conselho de ter efectuado uma transferência de competências para a Comissão em violação do Tratado, atendendo a que o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, devido aos critérios que menciona, tal como são interpretados pelos órgãos jurisdicionais comunitários, e à exigência do respeito dos princípios gerais do direito comunitário, constitui uma base jurídica suficientemente determinada face ao objectivo prosseguido pela aplicação de coimas. O argumento de que as orientações não podem sanar a falta de determinação desta disposição carece, pois, de objecto. Além disso, estas últimas melhoraram a segurança jurídica e a transparência do processo decisório.

58 Por último, quanto ao aumento do montante das coimas durante os últimos anos, a Comissão observa, por um lado, que o aumento do volume de negócios das empresas desde os anos 60 justifica, por si só, a margem de manobra deixada à Comissão pela disposição impugnada e, por outro, que segundo jurisprudência assente (acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Junho de 1983, Musique diffusion française e o./Comissão, 100/80 a 103/80, Recueil, p. 1825, n.os 108 e 109; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância LR AF 1998/Comissão, referido no n.° 46 supra, n.° 237, e de 12 de Julho de 2001, Tate & Lyle e o./Comissão, T‑202/98, T‑204/98 e T‑207/98, Colect., p. II‑2035, n.os 144 e 145), a Comissão deve poder aumentar o nível das coimas a fim de reforçar o seu efeito dissuasivo. Porém, este poder discricionário não é ilimitado, pois o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Primeira Instância examinam se os aumentos decididos pela Comissão são justificados pelo interessado alegado (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Maio de 1998, Sarrió/Comissão, T‑334/94, Colect., p. II‑1439, n.os 323 a 335, e de 20 de Março de 2002, Lögstör Rör/Comissão, T‑16/99, Colect., p. II‑1633, n.° 251). Por último, a Comissão nota que, apesar deste aumento do nível das coimas, as infracções manifestas, graves e de longa duração continuam a ser relativamente frequentes.

59 O Conselho, interveniente no litígio, entende que a excepção de ilegalidade do artigo 15.° do Regulamento n.° 17 deve ser julgada improcedente. O Conselho admite que uma coima, ainda que se trate de uma sanção sem natureza penal, deve assentar numa base legal clara e sem ambiguidade. Considera, no entanto, que o artigo 15.° do Regulamento n.° 17 preenche este requisito. Recorda, além disso, que o princípio nulla poena sine lege só é susceptível de se aplicar às sanções penais, o que não é o caso das coimas impostas por força do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, conforme o disposto no n.° 4 deste mesmo artigo. Por isso, os requisitos relativos a este princípio não podem ser aplicados ao caso vertente (acórdão Maizena, referido no n.° 37 supra, n.° 14; TEDH, acórdão Welch e Reino Unido de 9 de Fevereiro de 1995, série A, n.° 307).

60 Além disso, o Conselho entende que o montante da sanção está suficientemente determinado, na medida em que o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 prevê um limite para a coima em função do volume de negócios da empresa em causa. Um limite absoluto não seria adaptado, dado que as decisões da Comissão dizem respeito a casos individuais. Por outro lado, o poder de apreciação da Comissão, longe de ser absoluto, é limitado pela tomada em consideração obrigatória dos critérios da duração e gravidade da infracção previstos no referido artigo. A Comissão está, assim sujeita à observância dos princípios da proporcionalidade e da não discriminação.

61 O Conselho considera que é difícil definir um quadro mais restritivo, que permita ter em conta circunstâncias específicas do contexto de cada infracção e garantir um efeito dissuasivo suficiente. De resto, o Tribunal de Primeira Instância nunca pôs em causa a validade do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, pelo contrário, até a confirmou (acórdão Tate & Lyle e o./Comissão, referido no n.° 58 supra, n.os 98 a 101).

62 Quanto ao argumento da recorrente de que a prática da Comissão se caracteriza por diferenças muito substanciais nos montantes das coimas aplicadas e por um aumento brutal e recente, o Conselho observa que estas afirmações apenas reflectem o facto de as empresas em causa terem volumes de negócios diferentes e de a sua dimensão aumentar.

63 Também é errado afirmar que a Comissão acumula as funções de autoridade de investigação, acusador e juiz, visto que está sujeita a uma fiscalização de plena jurisdição, não podendo, por isso, ser considerada juiz e parte.

64 O mesmo se pode dizer da afirmação de que o Conselho delegou na Comissão a sua competência para instituir coimas. Com efeito, o Conselho recorda que a delegação de que a Comissão beneficia diz respeito apenas à competência para tomar decisões com base no artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, o qual constitui a expressão da competência do Conselho. Isso está em conformidade com o artigo 202.°, terceiro travessão, CE.

65 Por último, o Conselho observa que, ao contrário do alegado pela recorrente, existem ao nível dos Estados‑Membros, nomeadamente na Suécia e na Alemanha regras comparáveis.

2. Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

66 Recorde‑se que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o princípio da legalidade das penas é um corolário do princípio da segurança jurídica, o qual constitui um princípio geral do direito comunitário e exige, designadamente, que qualquer regulamentação comunitária, especialmente quando esta impõe ou permite impor sanções, seja clara e precisa, a fim de que os interessados possam conhecer, sem ambiguidade, os direitos e obrigações dela resultantes e agir em conformidade (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 9 de Julho de 1981, Gondrand Frères e Garancini, 169/80, Recueil, p. 1931, n.° 17; Maizena, referido no n.° 37 supra, n.° 15; de 13 de Fevereiro de 1996, van Es Douane Agenten, C‑143/93, Colect., p. I‑431, n.° 27; e X, referido no n.° 35 supra, n.° 25).

67 Este princípio, que faz parte das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que foi igualmente consagrado por vários tratados internacionais, nomeadamente pelo artigo 7.° da CEDH, impõe‑se tanto às normas de natureza penal como aos instrumentos administrativos específicos que impõem ou permitem impor sanções administrativas (v. acórdão Maizena, referido no n.° 37 supra, n.os 14 e 15, e a jurisprudência referida). Este princípio aplica‑se não só às normas que estabelecem os elementos constitutivos de uma infracção, mas também às que definem as consequências que decorrem de uma infracção às primeiras (v., neste sentido, acórdão X, referido no n.° 35 supra, n.os 22 e 25).

68 A este respeito, observe‑se que, nos termos do artigo 7.°, n.° 1, da CEDH:

«Ninguém pode ser condenado por uma acção ou uma omissão que, no momento em que foi cometida, não constituía infracção, segundo o direito nacional ou internacional. Igualmente não pode ser imposta uma pena mais grave do que a aplicável no momento em que a infracção foi cometida.»

69 Segundo o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, resulta desta disposição que a lei deve definir claramente as infracções e as penas que as reprimem. Este requisito está preenchido quando o litigante pode saber, a partir da redacção da disposição pertinente e, se necessário, recorrendo à interpretação que lhe é dada pelos tribunais, quais os actos e omissões pelos quais responde penalmente (TEDH, acórdão Coëme c. Bélgica de 22 de Junho de 2000, Colectânea dos acórdãos e decisões, 2000‑VII, § 145).

70 O Conselho sustenta que o Tribunal de Primeira Instância não se pode inspirar no artigo 7.°, n.° 1, da CEDH e na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem relativa a este artigo para analisar a legalidade do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, atendendo a que o artigo 15.°, n.° 4, do Regulamento n.° 17 dispõe que as decisões tomadas pela Comissão ao abrigo, nomeadamente, do n.° 2 dessa disposição não têm natureza penal.

71 Ora, sem que seja necessário apreciar a questão de saber se, face, designadamente, à natureza e grau de severidade das coima aplicadas pela Comissão por força do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, o artigo 7.°, n.° 1, da CEDH é susceptível de se aplicar a essas sanções, não se pode deixar de observar que, mesmo na hipótese de se dever considerar que o artigo 7.°, n.° 1, da CEDH é aplicável a tais sanções, resulta da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que, para preencher os requisitos desta disposição, não é exigido que os termos das disposições por força das quais essas sanções são aplicadas sejam a tal ponto precisos que as consequências que podem decorrer da infracção a essas disposições sejam previsíveis com uma certeza absoluta.

72 Com efeito, segundo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, a existência de termos vagos na disposição não implica necessariamente a violação do artigo 7.°, n.° 1, da CEDH e o facto de uma lei conferir um poder de apreciação não colide, em si, com a exigência de previsibilidade, desde que o alcance e as modalidades de exercício desse poder estejam definidos com uma clareza suficiente, tendo em conta o objectivo legítimo em jogo, a fim de proporcionar ao indivíduo uma protecção adequada contra a arbitrariedade (TEDH, acórdão Margareta e Roger Andersson e Suécia, referido no n.° 36 supra, § 75). A este propósito, além do texto da própria lei, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem tem em conta a questão de saber se os conceitos indeterminados utilizados foram precisados em jurisprudência assente e publicada (acórdão G. e França de 27 de Setembro de 1995, série A, n.° 325‑B, § 25).

73 Por outro lado, a tomada em conta das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros não leva a que, ao princípio geral do direito comunitário que é o princípio da legalidade das penas, se dê uma interpretação diferente. Quanto aos argumentos da recorrente baseados no acórdão do Bundesverfassungsgericht de 20 de Março de 2002 (referido no n.° 47 supra), – mesmo admitindo que este se possa mostrar pertinente no âmbito das coimas aplicadas a empresas por violação das regras de concorrência – e no § 81.°, n.° 2, da GWB, que não contém nenhuma disposição análoga ao artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, há que sublinhar que uma tradição constitucional comum aos Estados‑Membros não pode ser inferida da situação jurídica de um só Estado‑Membro. A este propósito, refira‑se, que, pelo contrário, como observa o Conselho, sem ser contradito, quanto a este ponto, pela recorrente, o direito pertinente de outros Estados‑Membros conhece, no que toca à aplicação de sanções administrativas como as aplicadas por violação das regras nacionais da concorrência, um nível de delimitação comparável ao do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, senão mesmo critérios semelhantes ou idênticos aos previstos nesta disposição comunitária; citando o Conselho a este propósito o exemplo do Reino da Suécia.

74 Quanto à validade do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 face ao princípio da legalidade das penas, tal como este foi reconhecido pelo tribunal comunitário de acordo com as indicações fornecidas pela CEDH e as tradições constitucionais dos Estados‑Membros, não se pode deixar de observar que, ao contrário do que a recorrente sustenta, a Comissão não dispõe de uma margem de apreciação ilimitada para a fixação das coimas por infracção às regras da concorrência.

75 Com efeito, o próprio artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 limita o poder de apreciação da Comissão. Por um lado, ao precisar que «[a] Comissão pode, mediante decisão, aplicar às empresas e associações de empresas multas de [1000 EUR], no mínimo, a um milhão [de EUR], podendo este montante ser superior desde que não exceda dez por cento do volume de negócios realizado, durante o exercício social anterior, por cada uma das empresas que tenha participado na infracção», o mesmo artigo prevê um limite para as coimas em função do volume de negócios das empresas em causa, ou seja, em função de um critério objectivo. Assim, embora, como refere a recorrente, não haja um limite absoluto aplicável à globalidade das infracções às regras de concorrência, a coima que pode ser aplicada conhece, no entanto, um limite quantificável e absoluto, calculado em função de cada empresa, para cada infracção, pelo que o montante máximo da coima que pode ser aplicada a uma empresa é determinável antecipadamente. Por outro lado, esta disposição impõe à Comissão que fixe as coimas em caso concreto, tomando «em consideração, além da gravidade da infracção, a duração da mesma».

76 Embora estes dois critérios deixem, é certo, à Comissão uma larga margem de apreciação, não é menos verdade que se trata de critérios adoptados por outros legisladores para disposições semelhantes e que permitem à Comissão adoptar sanções tomando em consideração o grau de ilegalidade do comportamento em causa. Por conseguinte, há que considerar, neste estádio, que o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, ao mesmo tempo que deixa à Comissão uma certa margem de apreciação, define os critérios e limites que se lhe impõem no exercício do seu poder em matéria de coimas.

77 Além disso, há que observar que, para fixar coimas nos termos do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, a Comissão é obrigada a observar os princípios gerais de direito, especialmente os princípios da igualdade de tratamento e da proporcionalidade, tal como foram desenvolvidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância.

78 Contrariamente ao afirmado pela recorrente, os limites ao poder de apreciação da Comissão anteriormente descritos impõem igualmente à decisão de aplicar ou não uma coima, nomeadamente quando a Comissão aplica a comunicação sobre a cooperação, cuja validade, aliás, não é impugnada. A este propósito, o facto de o Tribunal de Justiça ter admitido, no acórdão citado pela recorrente (acórdão BMW Belgium e o./Comissão, referido no n.° 43 supra, n.° 53), que a circunstância de, em processos anteriores semelhantes, a Comissão não ter considerado que havia lugar à aplicação de uma coima a determinados operadores económicos não a privava desse poder, expressamente reconhecido pelo Regulamento n.° 17, desde que estivessem reunidas as condições para o seu exercício, não pode significar que a Comissão dispõe do poder discricionário de não aplicar uma coima, sem que a ela se imponha o respeito, por um lado, da auto‑limitação ao exercício do seu poder de apreciação resultante das orientações e da comunicação sobre a cooperação e sobretudo, por outro, dos princípios gerais do direito, nomeadamente os princípios da igualdade de tratamento e da proporcionalidade, bem como, de uma maneira geral, do efeito útil dos artigos 81.° CE e 82.° CE e do princípio da livre concorrência resultante do artigo 4.°, n.° 1, CE.

79 Importa acrescentar também que, por força do artigo 229.° CE e do artigo 17.° do Regulamento n.° 17, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Primeira Instância decidem com competência de plena jurisdição dos recursos interpostos das decisões através das quais a Comissão tenha fixado coimas, podendo, assim, não só anular as decisões tomadas pela Comissão, mas também suprimir, reduzir ou aumentar a coima aplicada. Deste modo, a prática administrativa da Comissão está sujeita à plena fiscalização do tribunal comunitário. Ao contrário do que afirma a recorrente, esta fiscalização não leva o tribunal comunitário a ultrapassar as suas competências, violando o artigo 7.°, n.° 1, CE, atendendo a que, por um lado, esta fiscalização está expressamente prevista nas disposições supracitadas, cuja validade não é contestada, e, por outro, o juiz comunitário a exerce com observância dos critérios a que se refere o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17. Por conseguinte, a fiscalização exercida pelo juiz comunitário permitiu precisamente esclarecer, em jurisprudência assente e publicada, os conceitos indeterminados que o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 podia conter.

80 Por outro lado, com base em critérios constantes do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 e esclarecidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância, a própria Comissão desenvolveu uma prática administrativa conhecida e acessível. Ainda que a prática decisória da Comissão não sirva, em si mesma, de quadro jurídico às coimas em matéria de concorrência (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Julho de 2005, Scandinavian Airlines System/Comissão, T‑241/01, Colect., p. II‑0000, n.° 87, e jurisprudência referida), não é menos verdade que, por força do princípio da igualdade de tratamento, a Comissão não pode tratar situações comparáveis de modo diferente ou situações diferentes de maneira idêntica, salvo se esse tratamento for objectivamente justificado (acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Dezembro de 1984, Sermide, 106/83, Recueil, p. 4209, n.° 28, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Maio de 1998, BPB de Eendracht/Comissão, T‑311/94, Colect., p. II‑1129, n.° 309).

81 Além disso, é jurisprudência assente que a Comissão pode, a todo o tempo, adaptar o nível das coimas, se a aplicação eficaz das regras comunitárias de concorrência o exigir (acórdão Musique diffusion française e o./Comissão, referido no n.° 58 supra, n.° 109, e acórdão LR AF 1998/Comissão, referido no n.° 46 supra, n.os 236 e 237), podendo então essa alteração da prática administrativa da Comissão ser objectivamente justificada pelo objectivo de prevenção geral das infracções às regras comunitárias de concorrência. O aumento recente do nível das coimas, invocado e contestado pela recorrente, não pode, pois, em si, ser considerado ilegal face ao princípio da legalidade das penas, quando se mantenha no quadro legal definido pelo artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, tal como interpretado pelos órgãos jurisdicionais comunitários.

82 Por outro lado, importa ter em conta que, com uma preocupação de transparência e para reforçar a segurança jurídica das empresas em questão, a Comissão publicou orientações em que enuncia o método de cálculo que impõe a si própria em cada caso específico. A este propósito, o Tribunal de Justiça já considerou, de resto, que ao adoptar tais regras de conduta e ao anunciar, através da sua publicação, que as aplicará no futuro aos casos a que essas regras dizem respeito, a Comissão se autolimitou no exercício do seu poder de apreciação e não pode renunciar a essas regras sob pena de poder ser penalizada, sendo caso disso, por violação dos princípios gerais do direito, tais como a igualdade de tratamento e a protecção da confiança legítima. Além disso, embora não constituam o fundamento jurídico da decisão, as orientações determinam, de maneira geral e abstracta, a metodologia que a Comissão impôs a si própria para efeitos da fixação do montante das coimas aplicadas pela referida decisão e asseguram, por conseguinte, a segurança jurídica das empresas (acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, Colect., p. I‑0000, n.os 211 e 213). Daqui se conclui que, ao contrário do afirmado pela recorrente, a adopção de orientações pela Comissão, na medida em que se inscreveu no quadro legal imposto pelo artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, não pode ser considerada viciada de incompetência, apenas tendo contribuído para precisar os limites do poder de apreciação da Comissão que já resulta daquela disposição.

83 Assim, face aos diferentes elementos atrás apontados, um operador avisado pode, recorrendo, se necessário, a aconselhamento jurídico, prever de forma suficientemente precisa o método e ordem de grandeza das coimas em que incorre por um determinado comportamento. O facto de esse operador não poder, antecipadamente, conhecer com precisão o nível das coimas que a Comissão aplicará em cada caso concreto não pode constituir uma violação do princípio da legalidade das penas, atendendo a que, devido à gravidade das infracções que a Comissão é chamada a punir, os objectivos de repressão e de dissuasão justificam que se evite que as empresas possam avaliar os benefícios que retirariam da sua participação numa infracção tendo em conta, por antecipação, o montante da coima que lhes seria aplicada devido a esse comportamento ilícito.

84 A este propósito, ainda que as empresas não possam, antecipadamente, conhecer com precisão o nível das coimas que a Comissão determinará em cada caso concreto, há que notar que, em conformidade com o artigo 253.° CE, na decisão que aplica uma coima, a Comissão tem o dever, e isso não obstante o contexto geralmente conhecido da decisão, de a fundamentar, nomeadamente no que toca ao montante da coima aplicada e ao método utilizado para o determinar. Esta fundamentação deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da Comissão, de modo a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida tomada, para ajuizar da oportunidade de recorrer ao juiz comunitário e, se for caso disso, de permitir a este último exercer a sua fiscalização.

85 Por último, quanto ao argumento de que, ao definir o quadro da coima, em conformidade com o disposto no artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, o Conselho, efectivamente, transferiu para a Comissão uma competência que lhe pertencia por força do Tratado, violando os artigos 83.° CE e 229.° CE, há que considerar que o mesmo não tem fundamento.

86 Por um lado, como se expôs anteriormente, embora o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 deixe à Comissão uma larga margem de apreciação, limita porém o seu exercício instituindo critérios objectivos que a Comissão tem de observar. Por outro lado, há que recordar que, como o Conselho referiu na audiência, o Regulamento n.° 17 foi adoptado com base no artigo 83.°, n.° 1, CE, que prevê que «[o]s regulamentos ou directivas necessários à aplicação dos princípios constantes dos artigos 81.° e 82.° serão estabelecidos pelo Conselho, [...] sob proposta da Comissão, após consulta do Parlamento Europeu». Estes regulamentos e directivas têm, conforme dispõem as alíneas a) e d) do n.° 2 do artigo 83.°, respectivamente, o objectivo de «[g]arantir o respeito das proibições referidas no n.° 1 do artigo 81.° [CE] e no artigo 82.° [CE], pela cominação de multas e adstrições», e de «definir as funções respectivas da Comissão e do Tribunal de Justiça quanto à aplicação do disposto no presente número». Recorde‑se, por outro lado, que, nos termos do artigo 211.°, primeiro travessão, CE, a Comissão «vela pela aplicação das disposições do presente Tratado bem como das medidas tomadas pelas instituições, por força deste» e que dispõe, por força do terceiro travessão do mesmo artigo, de um «poder de decisão próprio».

87 Daqui resulta que não se pode considerar que o poder de aplicar coimas por infracção aos artigos 81.° CE e 82.° CE pertence originariamente ao Conselho, que o transferiu para a Comissão ou delegou nesta a respectiva execução, na acepção do artigo 202.°, terceiro travessão, CE. De acordo com as disposições do Tratado anteriormente citadas, este poder integra‑se, com efeito, no papel específico da Comissão de velar pela aplicação do direito comunitário, papel este que, tratando‑se da aplicação dos artigos 81.° CE e 82.° CE, foi precisado, enquadrado e formalizado pelo Regulamento n.° 17. O poder de aplicar coimas que este regulamento atribui à Comissão decorre, pois, das previsões do próprio Tratado e destina‑se a permitir a aplicação efectiva das proibições previstas nos referidos artigos (v., neste sentido, acórdão Tate & Lyle e o./Comissão, referido no n.° 58 supra, n.° 133). Por conseguinte, o argumento da recorrente deve ser julgado improcedente.

88 Resulta do exposto que a excepção de ilegalidade deduzida relativamente ao artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 deve ser julgada improcedente.

B – Quanto à interpretação do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 à luz do princípio da legalidade das penas

89 Na hipótese de o Tribunal de Primeira Instância não declarar a invalidade do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, a recorrente sustenta, a título subsidiário, que esta disposição deveria ser objecto de concretização e interpretada de forma estrita, face ao princípio da legalidade das penas, à semelhança da prática decisória da Comissão e da jurisprudência relativas aos artigos 81.° CE e 82.° CE. A recorrente expõe, a este propósito, determinadas propostas destinadas a permitir uma suficiente previsibilidade da coima e conclui pedindo a anulação da decisão.

90 A Comissão e o Conselho consideram que estes argumentos são improcedentes.

91 Ora, a este propósito basta notar, antes de mais, que os argumentos que a recorrente expôs no âmbito da segunda parte, invocada a título subsidiário, do fundamento relativo à violação do princípio da legalidade das penas se limitam a reiterar parcialmente alguns dos argumentos já desenvolvidos no âmbito da primeira parte do mesmo fundamento, dirigindo‑os contra a prática decisória da Comissão resultante da aplicação das orientações e contra a decisão, na medida em que ilustra essa prática. Ora, além de que a prática decisória não pode ser objecto de qualquer recurso de anulação, há que recordar que, como se referiu anteriormente, o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 não desrespeita o princípio da legalidade das penas e que a prática decisória da Comissão e as orientações contribuíram precisamente, sob a fiscalização dos órgãos jurisdicionais comunitários, para reforçar a segurança jurídica das empresas. Não se pode, pois, considerar que a decisão é ilegal unicamente com o fundamento de que esta constitui uma aplicação da prática decisória alegadamente ilegal da Comissão em matéria de coimas. Há, pois, que rejeitar os referidos argumentos.

92 Além disso, na medida em que a recorrente invoca, no âmbito da presente parte, argumentos relativos à alegada falta de fundamentação da decisão, especialmente no que toca à determinação do montante de base, do impacto real da infracção no mercado e do aumento do montante da coima para garantir a esta um efeito dissuasivo suficiente, refira‑se que estes argumentos se enquadram fundamentalmente no terceiro fundamento, que versa especificamente sobre a questão da fundamentação da decisão e no âmbito do qual serão portanto apreciados.

93 Por último, quanto ao restante, os argumentos da recorrente consistem em considerações gerais e teóricas sobre a prática decisória que a Comissão deveria conduzir, sobre novas disposições que o Conselho deveria adoptar e sobre os desenvolvimentos jurisprudenciais que o Tribunal de Primeira Instância deveria efectuar, pelo que não suscitam nenhuma objecção de ordem jurídica contra a decisão, devendo por isso ser rejeitados.

94 Por outro lado, na réplica e na audiência, a recorrente acrescentou que se deve considerar que o volume de negócios a que se refere o limite máximo da coima de 10% do volume de negócios realizado durante o exercício social anterior à adopção da decisão que aplicou a coima devia ser o volume de negócios realizado no mercado em causa e não o volume de negócios global.

95 Desde que possa ser inferido desta alegação que a recorrente pretende impugnar a decisão na parte em que lhe aplicou uma coima que excede 10% do volume de negócios que ela realizou no mercado da metionina no exercício social anterior à adopção da decisão, e sem que seja sequer necessário interrogar‑se quanto à admissibilidade dessa argumentação face ao artigo 48.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, nomeadamente quanto à existência de um nexo estreito entre essa argumentação e um dos fundamentos constantes da petição, basta recordar que nem o Regulamento n.° 17, nem a jurisprudência, nem as orientações prevêem que o montante das coimas deva ser fixado directamente em função da dimensão do mercado afectado, sendo este factor apenas um elemento pertinente entre outros. Com efeito, em conformidade com o Regulamento n.° 17, conforme interpretado pela jurisprudência, o montante da coima aplicada a uma empresa por uma infracção em matéria de concorrência deve ser proporcionado à infracção, apreciada no seu conjunto, tendo nomeadamente em conta a gravidade desta (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Outubro de 1994, Tetra Pak/Comissão, T‑83/91, Colect., p. II‑755, n.° 240, e, por analogia, de 21 de Outubro de 1997, Deutsche Bahn/Comissão, T‑229/94, Colect., p. II‑1689, n.° 127). Como o Tribunal de Justiça afirmou no n.° 120 do acórdão Musique diffusion française e o./Comissão, referido no n.° 58 supra, para se apreciar a gravidade de uma infracção é necessário ter em conta um grande número de elementos cuja natureza e importância variam segundo o tipo de infracção em causa e as circunstâncias específicas desta (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Julho de 2