CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

NIILO JÄÄSKINEN

apresentadas em 14 de março de 2013 ( 1 )

Processo C-3/12

Syndicat OP 84

contra

Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), que sucedeu ao Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (VINIFLHOR),

que sucedeu por sua vez ao Office national interprofessionnel des fruits et légumes et de l’horticulture (ONIFLHOR)

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (França)]

«Agricultura — Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção ‘Garantia’ — Regulamento n.o 4045/89/CEE — Conceito de ‘período de controlo’ na aceção do artigo 2.o, n.o 4, do referido regulamento — Atos que devem ser realizados ‘entre 1 de julho e 30 de junho do ano seguinte’ pelos agentes encarregados do controlo — Possibilidade de prosseguir as operações de controlo no período de controlo seguinte em caso de impossibilidade material de proceder ao controlo em virtude do comportamento do beneficiário das ajudas — Restituição das ajudas recebidas sem justificação fornecida a posteriori — Conceito de ‘sanção’ na aceção do artigo 6.o, n.o 2, do referido regulamento»

I — Introdução

1. O presente processo tem por objeto a interpretação dos artigos 2.°, n.o 4, e 6.° do Regulamento (CEE) n.o 4045/89 do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, relativo aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção «Garantia» (a seguir «FEOGA-Garantia»), e que revoga a Diretiva 77/435/CEE ( 2 ).

2. O referido regulamento pretende orientar e ajudar os Estados-Membros nas missões que lhes incumbem no âmbito da fiscalização das operações financiadas pelo FEOGA-Garantia, concretamente verificar a regularidade destas operações, prevenir e perseguir eventuais irregularidades, bem como recuperar as quantias perdidas em consequência de irregularidades ou negligências. As suas disposições visam, principalmente, enquadrar e reforçar as fiscalizações que as autoridades nacionais competentes devem efetuar com base nos documentos comerciais das empresas que beneficiaram dessas ajudas financeiras ( 3 ).

3. Em primeiro lugar, o pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État [Supremo Tribunal Administrativo] (França) convida o Tribunal de Justiça, de forma inédita, a delimitar os contornos do conceito de «período de controlo», na aceção do artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 4045/89, período este que «decorre entre 1 de julho [de um ano] e 30 de junho do ano seguinte», segundo a referida disposição, e durante o qual as operações de controlo devem decorrer ( 4 ).

4. Este pedido inscreve-se no âmbito de um litígio relativo a um controlo que foi iniciado em maio de 2000, durante um primeiro «período de controlo», mas que, devido ao operador controlado, só pôde ser efetuado no local vários meses depois, concretamente em janeiro de 2001, e portanto durante o «período de controlo» seguinte ( 5 ).

5. A este título, o órgão jurisdicional de reenvio pretende que o Tribunal de Justiça, por um lado, esclareça quais os atos e diligências que deveriam, necessariamente, ter sido realizados durante o período de controlo previsto no Regulamento n.o 4045/89 ( 6 ) e, por outro lado, indique se o comportamento e/ou a negligência do operador controlado podem ter influência na matéria.

6. Em segundo lugar, questiona-se o Tribunal de Justiça sobre a relevância do comportamento do operador controlado no resultado do controlo. Trata-se de determinar se, quando tenha sido impossível a realização de um controlo devido ao interessado, as autoridades competentes poderão ordenar a restituição das ajudas que, por esta razão se afiguram como tendo sido indevidamente recebidas e, em caso afirmativo, se esta exigência se enquadra na categoria das sanções referidas no artigo 6.o, n.o 2, do mesmo regulamento.

7. Com efeito, as questões económicas inerentes à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias no domínio em causa têm uma importância notável, como demonstram os dados numéricos contemporâneos do litígio no processo principal ( 7 ).

II — Quadro jurídico

A — O Regulamento n.o 729/70

8. O sétimo considerando do Regulamento (CEE) n.o 729/70 do Conselho, de 21 de abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum ( 8 ), indica que «devem ser adotadas medidas para prevenir e perseguir quaisquer irregularidades e para recuperar as quantias perdidas em consequência dessas irregularidades ou negligências; [e] que é necessário definir quem suporta as consequências financeiras dessas irregularidades ou negligências».

9. O artigo 8.o, n.o 1, do referido regulamento prevê: «Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo, [bem como] recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências». Acrescenta que «[o]s Estados-Membros informarão a Comissão das medidas tomadas com esses objetivos, e nomeadamente do ponto da situação dos procedimentos administrativos e judiciais.»

B — O Regulamento n.o 4045/89

10. O primeiro considerando do Regulamento n.o 4045/89 recorda os três tipos de missões confiadas aos Estados-Membros, nos termos do artigo 8.o do Regulamento n.o 729/70.

11. O segundo considerando menciona «que o controlo dos documentos comerciais das empresas beneficiárias ou devedoras pode constituir um meio muito eficaz de controlo das operações que fazem parte do sistema de financiamento do FEOGA[-Garantia]; que este controlo completa os outros controlos efetuados pelos Estados-Membros; que, além disso, o presente Regulamento não afeta as disposições nacionais em matéria de controlo que sejam mais extensas que as previstas no presente regulamento».

12. O artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 4045/89 indica que este «diz respeito ao controlo da realidade e da regularidade das operações que façam direta ou indiretamente parte do sistema de financiamento do FEOGA[-Garantia], com base nos documentos comerciais dos beneficiários ou devedores, a seguir denominados ‘empresas’».

13. O artigo 1.o, n.o 2, tal como alterado ( 9 ), esclarece que, para os efeitos do referido regulamento, se «entende por ‘documentos comerciais’ todos os livros, registos, notas e documentos comprovativos, a contabilidade e registos de produção e da qualidade, bem como a correspondência, relativos à atividade profissional da empresa, assim como os dados comerciais, qualquer que seja a sua forma, incluindo dados armazenados eletronicamente, desde que estes documentos ou dados estejam direta ou indiretamente relacionados com as operações previstas no n.o 1».

14. O artigo 2.o, n.os 1, 2 e 4, do Regulamento n.o 4045/89 prevê que: «1. Os Estados-Membros procederão a controlos dos documentos comerciais das empresas, tendo em conta o caráter das operações a controlar. Os Estados-Membros zelarão por que a escolha das empresas a controlar permita garantir, nas melhores condições possíveis, a eficácia das medidas de prevenção e de deteção das irregularidades no âmbito do sistema de financiamento do FEOGA, secção «Garantia». A seleção tomará nomeadamente em conta a importância financeira das empresas nesse domínio e outros fatores de risco. 2. Para cada período de controlo, […] os Estados-Membros selecionarão as empresas a controlar com base na análise de risco no setor das restituições à exportação e com respeito a todas as outras medidas onde isso for praticável. Os Estados-Membros submeterão as suas propostas de utilização da análise de risco à Comissão […] [ ( 10 )]. […] 4. O período de controlo decorre entre 1 de julho e 30 de junho do ano seguinte. O controlo incidirá, pelo menos, sobre o ano de calendário anterior ao período de controlo; pode abranger um período a determinar pelo Estado-Membro anterior a esse ano de calendário, bem como o período compreendido entre 1 de janeiro do ano em que o período de controlo teve início e a data do controlo efetivo de uma empresa [ ( 11 )].»

15. Resulta do artigo 4.o deste regulamento que «[a]s empresas conservarão os documentos comerciais referidos no n.o 2 do artigo 1.o e no artigo 3.o durante, pelo menos, três anos a contar do final do ano da sua emissão» e que «[o]s Estados-Membros podem prever um período mais longo para a conservação desses documentos».

16. Por força do artigo 6.o do referido regulamento, «1. Os Estados-Membros certificar-se-ão de que os agentes encarregados dos controlos têm o direito de apreender ou de mandar apreender os documentos comerciais. Esse direito será exercido na observância das disposições nacionais na matéria e não afeta a aplicação das disposições de processo penal relativas à apreensão de documentos. 2. Os Estados-Membros adotarão as medidas adequadas para sancionar as pessoas singulares ou coletivas que não cumpram as obrigações previstas pelo presente regulamento.»

C — O Regulamento n.o 2988/95

17. O artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias ( 12 ), define a «irregularidade» como «qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, […] [designadamente] por uma despesa indevida».

18. O artigo 3.o deste regulamento prevê um prazo de prescrição de quatro anos, a contar da data em que tenha sido praticada a irregularidade, esclarecendo-se, por um lado, que as regulamentações setoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos e, por outro, que os Estados-Membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo.

19. Nos termos do artigo 4.o, que figura no Título II do Regulamento n.o 2988/95, intitulado «Medidas e sanções administrativas»: «1. Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida: através da obrigação, de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos […]. 2. A aplicação das medidas referidas no n.o 1 limita-se à retirada da vantagem obtida, acrescida, se tal se encontrar previsto, de juros que podem ser determinados de forma fixa. 3. Os atos relativamente aos quais se prove terem por fim obter uma vantagem contrária aos objetivos do direito comunitário aplicável nas circunstâncias, criando artificialmente condições necessárias à obtenção dessa vantagem, têm como consequência, consoante o caso, quer a não obtenção da vantagem quer a sua retirada. 4. As medidas previstas no presente artigo não são consideradas sanções.»

20. O artigo 5.o, n.o 1, alínea b), que figura também no referido título II, prevê que as irregularidades intencionais ou causadas por negligência podem conduzir às sanções administrativas enumeradas neste número, e nomeadamente ao «pagamento de montante superior às quantias indevidamente recebidas ou elididas, eventualmente acrescidas de juros; este montante complementar, determinado de acordo com uma percentagem a fixar em regulamentações específicas, não pode ultrapassar o nível estritamente necessário para lhe conferir caráter dissuasor».

III — Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça

21. O Syndicat OP 84, que é uma organização agrícola que agrupa 48 produtores de frutas e produtos hortícolas, com sede em França, implementou um programa operacional que abrangeu o período compreendido entre 1 de julho de 1997 e 31 de dezembro de 1998. A este título, recebeu ajudas no âmbito do sistema de financiamento do FEOGA-Garantia.

22. Por carta de 30 de maio de 2000, o Syndicat OP 84 foi avisado pelas autoridades nacionais competentes da realização de um controlo no local, em aplicação das disposições do Regulamento n.o 4045/89. Todavia, as operações de controlo só puderam realizar-se efetivamente entre 22 de janeiro de 2001 e 24 de janeiro de 2001. O órgão jurisdicional de reenvio precisa que incumbia ao sindicato controlado a responsabilidade pelo atraso na execução.

23. Este controlo permitiu constatar que certas ações para as quais o Syndicat OP 84 pretendia ter direito à ajuda comunitária não eram elegíveis, em razão do seu caráter puramente individual, como foi posteriormente admitido pelo referido sindicato. Além disso, ficou provado que as contribuições financeiras dos membros do Syndicat OP 84 para o fundo operacional lhes foram imediatamente devolvidas e que essas modalidades de contribuição para o fundo não estavam em conformidade com o artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 2200/96 do Conselho, de 28 de outubro de 1996, que estabelece a organização comum de mercado no setor das frutas e produtos hortícolas ( 13 ).

24. Por esta razão, o Office national interprofessionnel des fruits et légumes et de l’horticulture (ONIFLHOR) (a seguir «ONIFLHOR»), por carta de 30 de outubro de 2001, pediu ao Syndicat OP 84 a devolução da totalidade das quantias recebidas, referentes aos anos de 1997 e de 1998. Depois, emitiu, em 14 de janeiro de 2003, um título executivo correspondente às quantias a recuperar.

25. Por sentença de 7 de novembro de 2006, o tribunal administratif (Tribunal Administrativo) de Marselha anulou o título executivo emitido contra o Syndicat OP 84.

26. No entanto, por acórdão de 8 de dezembro de 2008, a cour administrative d’appel (Tribunal Administrativo de Recurso) de Marselha, por um lado, anulou aquela sentença e, por outro lado, negou provimento aos pedidos apresentados em primeira instância pelo Syndicat OP 84.

27. Em apoio do recurso de cassação que interpôs no Conseil d’État, o Syndicat OP 84 alegou, designadamente, que a cour administrative d’appel cometeu um erro de direito ao decidir que a administração podia, sem violar as disposições do artigo 2.o do Regulamento n.o 4045/89, iniciar um controlo durante o período de controlo compreendido entre 1 de julho de 1999 e 30 de junho de 2000, e prosseguir esse mesmo controlo durante o período compreendido entre 1 de julho de 2000 e 30 de junho de 2001, pela razão de que a sua atuação tinha tornado impossível um controlo efetivo no primeiro período.

28. Entendendo que a resposta àquele fundamento suscitava um problema de interpretação das disposições do Regulamento n.o 4045/89 fundamental para a resolução do litígio e que apresentava uma dificuldade séria, o Conseil d’État decidiu, por acórdão proferido em 2 de janeiro de 2012, suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes: «1) O ‘período de controlo’ compreendido entre 1 de julho de um determinado ano e 30 de junho do ano seguinte, a que se refere o artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 4045/89 do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, relativo aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, secção ‘Garantia’, deve ser entendido como o período durante o qual a administração encarregue do controlo deve informar a organização de produtores sobre o controlo que prevê realizar, iniciar e terminar todas as operações de controlo no local e documental e comunicar os resultados do controlo, ou como o período durante o qual apenas alguns destes atos processuais devem ser realizados? 2) Na hipótese de o comportamento ou as omissões da organização de produtores tornarem impossível a realização efetiva de um controlo iniciado durante um período de controlo, pode a Administração, não obstante a falta de disposições expressas nesse sentido no regulamento acima citado, prosseguir as suas operações de controlo durante o período de controlo seguinte sem cometer uma irregularidade processual que o controlado pode invocar contra a decisão que tira as consequências dos resultados desse controlo? 3) Em caso de resposta negativa à questão anterior, pode a Administração, quando o comportamento ou as omissões da organização de produtores tornem impossível um controlo efetivo, exigir a devolução das ajudas recebidas? Essa medida constitui uma das sanções que podem ser previstas em aplicação das disposições do artigo 6.o do regulamento?»

29. Apresentaram observações escritas ao Tribunal de Justiça o Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) (a seguir «FranceAgriMer» ( 14 ), o Governo francês e o Governo polaco, bem como a Comissão. Não houve audiência.

IV — Análise jurídica

A — Observações preliminares

30. Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça ( 15 ), agora consagrada no artigo 4.o, n.o 2, alínea d), TFUE, a política agrícola comum (PAC) constitui um domínio em que a competência é partilhada entre a União Europeia e os Estados-Membros ( 16 ). A este título, os Estados-Membros conservaram poderes residuais que lhes permitem completar as medidas adotadas pelo legislador da União na matéria.

31. A competência dos Estados-Membros continua a ser, portanto, importante, particularmente no que respeita ao controlo dos meios financeiros concedidos pela União com o intuito de implementar a PAC. Com efeito, sabendo que as contribuições de montantes elevados são atribuídas a partir do orçamento da União às autoridades nacionais, que as distribuem, em seguida, aos agricultores e aos operadores do setor, os Estados-Membros devem adotar todas as medidas necessárias para garantirem que estas quantias são utilizadas de forma adequada aos fins definidos pela regulamentação da União ( 17 ). Este controlo exerce-se através da aplicação das normas nacionais mas sem prejuízo do cumprimento de eventuais disposições do direito da União nesse domínio. Dito de outra forma, o direito nacional define as modalidades do referido controlo, os poderes das autoridades competentes e as sanções aplicáveis, exceto se o legislador da União tiver adotado disposições especiais a esse respeito.

32. Para garantir a boa execução da PAC, e sobretudo lutar contra as fraudes que podem ocorrer neste âmbito, o legislador da União adotou atos que instituem medidas que estabelecem quadros uniformes de controlo. O Regulamento n.o 4045/89, na linha da Diretiva 77/435/CEE ( 18 ) que substituiu, implementou um sistema que visa assegurar um controlo regular dos documentos comerciais das empresas beneficiárias, ou devedoras, com grande importância financeira no âmbito do FEOGA-Garantia, ou que apresentem outros fatores de risco ( 19 ). Para este efeito, o referido regulamento define os operadores a controlar, os períodos de controlo e os períodos controlados, bem como as modalidades do controlo. Adicionalmente, o Regulamento n.o 4045/89 ( 20 ) prevê certas obrigações que incumbem aos operadores, a título mínimo.

33. Sem prejuízo da existência deste sistema comum, os Estados-Membros têm liberdade para aplicar medidas de controlo mais estritas, cumprindo os princípios gerais do direito da União. O caráter mínimo das disposições do direito da União nesta matéria é expressamente afirmado pelo segundo considerando do Regulamento n.o 4045/89 que enuncia, por um lado, que o mecanismo de controlo por si instituído «completa os outros controlos efetuados pelos Estados-Membros» ( 21 ) e, por outro, que o referido regulamento «não afeta as disposições nacionais em matéria de controlo que sejam mais extensas que as previstas no presente regulamento». Esta orientação, já previsto no Regulamento n.o 729/70 ( 22 ), foi confirmada no preâmbulo do Regulamento n.o 485/2008 ( 23 ), que substituiu o Regulamento n.o 4045/89.

34. Assinalo que o objetivo essencial do Regulamento n.o 4045/89 é definir as obrigações dos Estados-Membros para com a União, e não os direitos das empresas beneficiárias de ajudas relativamente a estes Estados. De igual modo, parece-me que a problemática suscitada pelas questões prejudiciais resulta de uma premissa errada, porquanto deriva da consideração de que o objetivo das disposições visadas é a limitação, em relação ao direito nacional aplicável, dos poderes das autoridades nacionais competentes, relativamente às empresas potencialmente objeto de um controlo no âmbito deste regulamento. Em especial, considero que não é possível extrair qualquer efeito que consista em caducidade ou em prescrição dos poderes de controlo nacionais, das disposições do referido regulamento, cuja interpretação é pedida.

35. Como foi assinalado pela FranceAgriMer e pelo Governo francês, a segurança jurídica das empresas que podem ser objeto de um controlo está garantida pelo prazo de prescrição do procedimento, que é fixado num mínimo ( 24 ) de quatro anos pelo artigo 3.o do Regulamento n.o 2988/95 ( 25 ). Em contrapartida, considero que as normas relativas à duração da conservação dos documentos comerciais, que estão previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 4045/89 não se enquadram nesta abordagem protetora, uma vez que o objetivo destas normas é claramente o de prever uma obrigação que o direito da União faz recair nas empresas em causa, sem prejuízo de exigências mais estritas existentes no direito nacional a esse respeito, e não o de fixar um prazo depois do qual a referida obrigação daria lugar a uma prescrição.

B — Quanto à primeira e à segunda questões prejudiciais

36. Dado que as problemáticas suscitadas pelas duas primeiras questões colocadas pelo órgão jurisdicional de reenvio são similares, considero pertinente responder-lhes em conjunto.

37. Através da sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a questão de saber se o conceito de «período de controlo», tal como definido no artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 4045/89, deve ser entendido como aquele em que devem ocorrer todas as etapas do controlo, que constituem a informação dada ao beneficiário dos auxílios sobre o controlo pretendido, o início do controlo, a conclusão de todas as operações a realizar no local e sobre documentos justificativos, bem como a comunicação ao interessado dos resultados do controlo, ou como a comunicação durante a qual é suficiente a realização de apenas alguns dos atos do procedimento. Dito de outra forma, o Tribunal de Justiça é convidado a decidir que operações devem necessariamente ser realizadas pelos agentes encarregados do controlo durante o período compreendido entre 1 de julho do ano em que o controlo começa e 30 de junho do ano seguinte àquela data.

38. É verdade que o teor do artigo 2.o, n.o 4, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 4045/89, nos termos do qual «[o] período de controlo decorre entre 1 de julho [de um ano] e 30 de junho do ano seguinte», pode, à primeira vista, parecer contrário a uma conceção extensiva do conceito de período de controlo, uma vez que não admite expressamente a possibilidade de realizar operações de controlo depois do fim deste período, contrariamente à possibilidade de alargar os períodos de atividade que podem ser objeto de controlo, prevista pelo segundo parágrafo do mesmo número ( 26 ).

39. Contudo, entendo, como a FranceAgriMer, o Governo francês e o Governo polaco, bem como a Comissão, que a disposição em causa não deve ser interpretada unicamente de forma literal mas também em conjugação com o sistema no qual está inserida e à luz dos objetivos gerais deste sistema.

40. Tratando-se deste último ponto, recordo que o Regulamento n.o 4045/89 se enquadra numa série de atos cujo objetivo é garantir um controlo das operações relacionadas com as despesas do FEOGA-Garantia, com a finalidade de proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias ( 27 ). Resulta também claramente do preâmbulo do Regulamento n.o 4045/89 que este pretende reforçar a eficácia dos controlos que incumbem aos Estados-Membros para impedir e eliminar as irregularidades que possam existir neste domínio, finalidade esta que se deve privilegiar o mais possível quando se procede a uma interpretação do referido regulamento.

41. Além disso, observo que o artigo 1.o do Regulamento n.o 4045/89 prevê as obrigações de controlo que incumbem aos Estados-Membros, enquanto os n.os 1 e 2 do seu artigo 2.o definem a extensão do controlo, indicando os fatores de seleção das empresas sobre as quais este deve incidir ( 28 ), referindo a interação que deve existir a este respeito entre os Estados-Membros e a Comissão.

42. A formulação do referido artigo 2.o revela que o seu objetivo é o de definir o alcance de um sistema uniforme de controlo que funciona sob a fiscalização da Comissão, que é informada anualmente dos programas nacionais de verificações bem como dos seus resultados ( 29 ). Em conformidade com o segundo considerando do Regulamento n.o 4045/89, o referido sistema não tem como objetivo impedir os Estados-Membros de aplicarem as suas próprias medidas, indo mais longe do que as disposições desse regulamento, quanto à escolha das empresas sujeitas a um controlo ou quanto à definição das medidas de controlo. Assim, o referido regulamento não cria o direito das empresas, de serem controladas somente segundo as modalidades nele previstas e apenas durante um prazo definido. Na realidade, reconhecer esse direito a uma empresa beneficiária de uma ajuda financeira atribuída pela União seria incompatível com o artigo 325.o TFUE relativo à luta contra a fraude.

43. Mais precisamente, a finalidade da definição do «período de controlo» do artigo 2.o do Regulamento n.o 4045/89 é, em meu entender, simplesmente a de definir o lapso de tempo durante o qual deve ser controlada a amostragem de empresas que preenchem os critérios definidos na referida disposição. Esta definição não visa limitar a possibilidade de as autoridades nacionais exercerem as competências nos termos do direito nacional antes ou depois do referido período. Trata-se de fixar prazos aceitáveis para garantir um correto desenrolar das operações de verificação e para organizar um programa uniformizado de operações de controlo.

44. A interpretação deste conceito não pode, portanto, ter impacto no âmbito do contencioso administrativo nacional que, como o litígio no processo principal, seja resultado de um recurso interposto por uma empresa contra uma decisão adotada por uma autoridade nacional, uma vez que são os Estados-Membros, e não essas pessoas, os visados pelo referido artigo. Seria, no entanto, diferente se o legislador nacional tivesse transposto as disposições do Regulamento n.o 4045/89 para o direito interno, a título de quadro normativo, que cria direitos subjetivos às empresas ( 30 ).

45. No mesmo sentido, a Comissão indica que o referido artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 4045/89 não pretende conceder benefícios aos operadores mas antes conciliar a atividade dos Estados-Membros com a função de supervisão e de coordenação que a Comissão deve exercer no âmbito do referido regulamento ( 31 ). A análise dos trabalhos preparatórios ( 32 ) confirma que existe uma relação entre a formulação do «período de controlo» tal como está definida e os momentos em que a Comissão deve intervir para garantir que os Estados-Membros cumpriram, na medida do possível, o programa dos controlos previstos, que devem comunicar à Comissão, a montante das suas operações, e o relatório de aplicação anual, que os Estados-Membros lhe devem transmitir para avaliação. O calendário para os intercâmbios estabelecido nos artigos 9.° e 10.° do Regulamento n.o 4045/89 ( 33 ) explica as datas fixadas para o referido período no artigo 2.o, n.o 4, concretamente, 1 de julho de um ano e 30 de junho do ano seguinte.

46. Adiro ao entendimento da Comissão, segundo o qual esta disposição procura garantir uma periodicidade e uma sistematização para as «campanhas» de controlo que devem ser realizadas pelos Estados-Membros, e não impor uma obrigação de obtenção de resultados antes do final do período de controlo. Todavia, os Estados-Membros devem, naturalmente, respeitar o princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE. Este implica que os Estados-Membros devem agir tão eficazmente quanto possível para que os controlos de que estão incumbidos por força do Regulamento n.o 4045/89 possam ser executados em conformidade com os programas estabelecidos a título previsional e nos prazos previstos. Parece-me que uma situação em que nenhum ato de controlo tivesse sido implementado na empresa em causa durante o período de controlo pode constituir um incumprimento do Estado-Membro em causa, quanto ao dever de adotar as medidas necessárias para garantir a execução das obrigações decorrentes do direito da União.

47. Verificando-se, como no litígio no processo principal, que as autoridades nacionais não puderam, apesar da sua diligência, concluir as suas verificações em tempo útil, concretamente até 30 de junho de 2000 neste caso, recordando-se que o controlo tinha sido comunicado em 30 de maio de 2000, o Estado-Membro pode, em meu entender, muito simplesmente reportar o envio das informações relativas ao controlo em causa, no âmbito do relatório anual previsto no artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 4045/89, para 1 de janeiro do ano seguinte ao ano que, em princípio, seria o previsto, ou seja, neste caso, 1 de janeiro de 2002, em vez de 1 de janeiro de 2001 ( 34 ).

48. Num plano puramente prático, a FranceAgriMer e os governos intervenientes, designadamente, enfatizaram bem a dificuldade material que pode existir, para as autoridades nacionais encarregadas do controlo, em efetuar, num prazo estritamente limitado a um ano, todos os atos e diligências enumerados na primeira questão prejudicial, a todas as empresas alvo desse controlo durante um determinado período de controlo ( 35 ).

49. Através da sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça, no essencial, sobre a questão de saber se o artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 4045/89 deve ser interpretado no sentido de que as autoridades competentes podem prosseguir as operações de controlo materialmente iniciadas num período de controlo durante o período de controlo seguinte, sem que, por essa razão, o procedimento seja afetado por uma irregularidade, que o operador controlado possa invocar, contra a decisão que tira as consequências dos resultados desse controlo, no caso particular em que seja o comportamento ou a omissão deste operador tornar impossível a realização material do controlo, no primeiro período de controlo.

50. Esta questão é diferente da anterior, no sentido de que o órgão jurisdicional de reenvio considera, mais precisamente, os casos em que, como sucede no litígio no processo principal, o controlo não pode ser plenamente realizado antes de expirar o período de controlo durante o qual foi iniciado, devido ao comportamento do beneficiário das ajudas que era alvo desse controlo.

51. Em circunstâncias de impedimento externo, como as que estão em causa no litígio no processo principal, as operações de controlo devem, em meu entender, a fortiori poder ser realizadas mesmo depois de 30 de junho do ano seguinte ao ano em foram iniciadas ou, dito de outra forma, durante o período de controlo seguinte, recordando-se que o artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 4045/89 não fixa um prazo imperativo mas apenas um calendário a seguir, na medida do possível, pelos Estados-Membros.

52. De facto, se fosse outra a interpretação adotada, o dispositivo de controlo previsto no Regulamento n.o 4045/89 perderia a sua eficácia, uma vez que o seu objetivo essencial é permitir a recuperação das quantias perdidas em consequência de irregularidades ou de negligência, em conformidade com o primeiro considerando do referido regulamento.

53. Acrescento que, qualquer que seja a posição adotada pelo Tribunal de Justiça quanto ao ponto anterior, nunca se pode admitir que o operador controlado possa escapar a eventuais perseguições apenas através de uma simples recusa em cooperar que bloqueie as investigações dos agentes encarregados do controlo ( 36 ). De facto, em conformidade com o adágio «nemo auditur propriam turpitudinem allegans» que o Tribunal de Justiça já aplicou ( 37 ), está vedada a possibilidade de um operador invocar uma alegada irregularidade no procedimento de controlo, irregularidade que, de resto e no meu entender é inexistente, alegando que certas operações foram efetuadas depois do fim do período de controlo inicial, quando o adiamento da sua execução lhe é, justamente, imputável. Não se pode, em caso algum, facilitar ou encorajar omissões ou entraves com intuitos dilatórios.

54. Consequentemente, entendo que o artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 4045/89 deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «período de controlo» aí previsto não deve ser entendido como aquele ao longo do qual todas as operações de controlo devem ser efetuadas. As operações iniciadas num período de controlo, como definido por esta disposição, podem portanto continuar ao longo do período de controlo seguinte se, apesar da sua diligência, as autoridades competentes não as conseguiram completar em tempo útil. Em qualquer caso, ainda que a abordagem aqui proposta não seja adotada pelo Tribunal de Justiça, nunca se pode admitir que o beneficiário das ajudas que é alvo do controlo possa invocar uma alegada irregularidade quando, devido aos seus próprios comportamentos ou omissões foi impossível realizar plenamente as referidas operações no primeiro destes períodos.

C — Quanto à terceira questão prejudicial

55. O órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a sua terceira questão apenas em caso de resposta negativa à segunda questão colocada, concretamente no caso de não se admitir que as autoridades encarregadas controlo prosseguissem as suas operações no período de controlo seguinte, quando tenha sido impossível realizá-las de forma efetiva devido ao comportamento ou à omissão do beneficiário das ajudas.

56. No essencial, pretende saber se, nesse caso, essas autoridades podem exigir ao operador controlado, que é incumpridor, que restitua as ajudas de que beneficiou. Além disso, pergunta se essa medida constitui uma sanção na aceção do artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento n.o 4045/89.

57. Dada a resposta afirmativa que, em meu entender, haveria que dar à segunda questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio, considero, como a FranceAgriMer e o Governo francês, que não será necessário responder a esta dupla interrogação, uma vez que, neste caso, não é pertinente.

58. Contudo, para acautelar a hipótese de o Tribunal de Justiça responder negativamente à anterior questão prejudicial, pretendo formular as observações seguintes, a título subsidiário.

59. Estando em causa a primeira parte da terceira questão prejudicial, entendo que as autoridades competentes devem poder exigir o reembolso dos auxílios recebidos quando, como sucedeu no litígio no processo principal, o controlo efetivo tenha sido impossibilitado pelos comportamentos do beneficiário das ajudas, independentemente se consistiram em ações, fraudes, manobras dilatórias, ou mesmo em abstenções, omissões ou negligências ( 38 ).

60. Como assinalou o Governo francês, o Tribunal de Justiça já decidiu, no contexto da interpretação de outros atos de direito comunitário relativos à agricultura, que quando não for possível proceder a um controlo efetivo, há que considerar que esse controlo não pôde ser realizado devido a facto imputável ao requerente, e o pedido de ajuda deve, assim ser indeferido, salvo caso de força maior ( 39 ).

61. Partilho do ponto de vista do Governo francês e da FranceAgriMer segundo o qual incumbe aos beneficiários de ajudas atribuídas a título do FEOGA-Garantia fornecer às autoridades encarregadas de os controlarem todos os elementos úteis para comprovação de que a atribuição destas ajudas foi feita corretamente e da regularidade das operações financiadas por esta via ( 40 ). Na falta desta comprovação, por omissão dos beneficiários ou a fortiori intencionalmente ( 41 ), as referidas autoridades podem legitimamente concluir que as ajudas em causa foram indevidamente recebidas e, portanto, ordenar a sua restituição.

62. Esclareço que, em conformidade com os princípios gerais de direito, a restituição deve ter lugar ainda que o operador controlado não tenha agido de má fé, sendo as ajudas consideradas indevidas desde que o interessado não consiga demonstrar que reunia os requisitos exigidos para a sua obtenção.

63. Esta solução é imposta pelo imperativo de favorecer o bom funcionamento e a eficácia das medidas de controlo previstas pelo Regulamento n.o 4045/89, e pelo objetivo de preservar a própria viabilidade do sistema correspondente às operações financiadas pelo FEOGA-Garantia.

64. Quanto à segunda parte da terceira questão prejudicial, parece-me que a restituição das ajudas recebidas, feita neste contexto, não se enquadra nas disposições do artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento n.o 4045/89, nos termos do qual os Estados-Membros adotam as medidas adequadas para sancionarem as pessoas singulares ou coletivas que não cumpram as obrigações previstas pelo referido regulamento.

65. Neste sentido, o Governo polaco assinala, corretamente, que o direito da União faz uma distinção entre as medidas que consistem na obrigação de reembolsar um benefício indevidamente obtido e as sanções que podem ser aplicadas em consequência de irregularidades praticadas de forma voluntária ou por falta de vigilância.

66. Em particular, o Regulamento n.o 2988/95, que se inscreve no mesmo registo normativo que o Regulamento n.o 4045/89, contém princípios gerais que, neste caso, é necessário tomar em conta ( 42 ), vem estabelecer claramente, no seu título II, uma diferença entre as «medidas» e as «sanções administrativas» que podem ser aplicadas em consequência de uma lesão dos interesses financeiros das Comunidades. Segundo o artigo 4.o, n.os 1 e 2, do referido regulamento, qualquer «irregularidade» ( 43 ) tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida, designadamente através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos, eventualmente acrescida dos juros previstos. O n.o 4 deste artigo indica expressamente que «as medidas previstas [neste] artigo não são consideradas sanções». Em contrapartida, o artigo 5.o do Regulamento n.o 2988/95 elenca as «sanções administrativas» a que podem conduzir as irregularidades intencionais ou causadas por negligência, como o pagamento de multa administrativa, ou o pagamento de montante complementar a fixar numa percentagem das quantias indevidamente recebidas, eventualmente acrescidas de juros ( 44 ).

67. Como sublinham a FranceAgriMer e os Governos francês e polaco, decorre da jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que não constitui uma sanção a obrigação de restituir os benefícios indevidamente recebidos através da regulamentação comunitária. Esta obrigação é simplesmente a consequência necessária da constatação, pelas autoridades competentes, de que os requisitos exigidos para obter o benefício oferecido pelo direito da União, não se verificavam, na realidade ( 45 ).

68. Esta abordagem deve ser também seguida no que se refere, por um lado, à obrigação de reembolsar as ajudas recebidas sem fundamento e, por outro, às sanções previstas pelo artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento n.o 4045/89. A irregularidade, ainda que meramente aparente, da operação financiada por via destas ajudas confere-lhes um caráter indevido, o que justifica que sejam restituídas pelo beneficiário controlado, o que não significa que, por isso, a referida restituição se consubstancie numa sanção administrativa de natureza pecuniária. Esclareço que o mesmo se aplica ainda que a ordem de restituição seja uma consequência decorrente apenas do facto de o interessado não ter apresentado os documentos que lhe foram exigidos pelas autoridades competentes para efeitos de permitir a verificação de que as condições da atribuição da ajuda em causa estavam reunidas.

69. A regularização imposta neste tipo de contexto, em meu entender, tem como finalidade principal a de remediar os prejuízos financeiros sofridos pelo FEOGA-Garantia e, portanto, pelo orçamento geral da União ( 46 ), mas igualmente a de restabelecer uma justa concorrência entre o operador que obteve um benefício irregularmente e os operadores que não obtiveram benefícios indevidos ( 47 ). Nesta perspetiva, cabe às autoridades nacionais competentes, que atuam em representação da União, procederem à recuperação dos apoios financeiros comunitários concedidos em condições consideradas irregulares, sem que estas disponham, sequer, de poder de apreciação sobre a oportunidade de exigir, ou não, a referida restituição ( 48 ).

70. A proibição do enriquecimento sem causa, a que o Tribunal de Justiça recorreu repetidamente na sua jurisprudência ( 49 ) e que consagrou como princípio geral do direito da União ( 50 ), milita igualmente neste sentido. É inegável que uma pessoa que obteve um benefício financeiro sem a justificação de um fundamento jurídico para o efeito deve imperativamente restituir as quantias recebidas, até perfazer o montante da perda incorrida, no caso concreto, pela União ( 51 ).

71. Para ser exaustivo, esclareço que pode haver uma sanção, na aceção do artigo 6.o do Regulamento n.o 4045/89, adicionalmente à referida exigência de regularização ( 52 ). Contudo, em conformidade com os princípios gerais do direito da União que são a legalidade e a proporcionalidade das penas ( 53 ), esta sanção só pode ser aplicada ao operador controlado quando existam disposições especificamente adotadas para esse efeito no direito da União ou no direito nacional ( 54 ) e desde que a sanção fixada seja adequada ao incumprimento das obrigações que decorrem do Regulamento n.o 4045/89.

72. Pelo contrário, a obrigação de reembolsar uma ajuda recebida em condições irregulares deve ser considerada o resultado direto e imediato da sua natureza indevida, cuja constatação constitui um fundamento jurídico, por si só, suficiente.

73. Entendo, portanto, que, a título subsidiário, em caso de resposta negativa à segunda questão, há que responder à terceira questão que, por um lado, quando o comportamento ou a omissão do operador controlado tenham tornado impossível um controlo efetivo, as autoridades nacionais competentes podem exigir a restituição das ajudas recebidas, desde que, nesse contexto, estas autoridades não tenham podido verificar se as condições exigidas para a atribuição das ajudas estavam preenchidas, e por outro, que esse pedido de restituição não constitui uma sanção na aceção do artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento n.o 4045/89.

V — Conclusão

74. Atendendo a todas as considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Conseil d’État da seguinte forma: «O artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento (CEE) n.o 4045/89 do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, relativo aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção ‘Garantia’, e que revoga a Diretiva 77/435/CEE, não pode ser interpretado no sentido de que todas as operações de controlo devem ser efetuadas no ‘período de controlo’, definido por esta disposição como ‘compreendido entre 1 de julho e 30 de junho do ano seguinte’, devendo antes ser interpretado no sentido de que as operações iniciadas durante um período de controlo podem prosseguir durante o período seguinte. Em qualquer caso, o operador controlado não pode invocar uma irregularidade no procedimento contra a decisão que tira as consequências dos resultados desse controlo, quando os seus próprios comportamentos ou omissões tornaram impossível a realização desse controlo no primeiro dos referidos períodos. Não há que responder à terceira questão prejudicial. A título subsidiário, em caso de resposta negativa à questão anterior, há que responder à terceira questão que, quando as autoridades competentes não tenham podido realizar um controlo efetivo devido a comportamentos ou omissões do beneficiário de ajudas atribuídas no âmbito das operações financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção ‘Garantia’, as referidas autoridades podem exigir a restituição das ajudas, que não foi possível provar serem devidas, sem que esta medida se possa qualificar como uma sanção, na aceção do artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento n.o 4045/89.»

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) JO L 388, p. 18. Este regulamento, várias vezes alterado, foi codificado e revogado em 22 de junho de 2008 pelo Regulamento n.o 485/2008 do Conselho, de 26 de maio de 2008, relativo aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (JO L 143, p. 1, especialmente primeiro considerando e anexo I).

( 3 ) V., nomeadamente, primeiro, terceiro, e quinto considerandos do Regulamento n.o 4045/89.

( 4 ) Esta problemática é distinta, embora próxima, daquela que é objeto dos processos apensos Viniflhor (C-671/11 a C-676/11), pendentes no Tribunal de Justiça, nos quais o mesmo órgão jurisdicional de reenvio pretende que o Tribunal de Justiça indique de que modo um Estado-Membro poderá fazer operar a faculdade, conferida pelo n.o 4 do artigo 2.o do Regulamento n.o 4045/89, de prolongar o período controlado — ou seja aquele em que incide o controlo — «por períodos (...) anteriores ou posteriores a esse período de doze meses» que este Estado define, sendo esta questão submetida, designadamente, tendo em conta o conceito de «período de controlo» visado no presente caso.

( 5 ) O primeiro período ocorreu, no caso vertente, entre 1 de julho de 1999 e 30 de junho de 2000, e o seguinte de 1 de julho de 2000 a 30 de junho de 2001.

( 6 ) Resulta das questões prejudiciais que a juridiction a quo se questiona, mais precisamente, sobre a questão de saber se, durante este período, seria exigível que as autoridades competentes tivessem cumulativamente informado o operador em causa do controlo previsto, realizado o controlo, efetuado todas as operações necessárias no local, examinado todos os documentos justificativos obtidos, e comunicado os resultados do seu controlo.

( 7 ) No seu relatório anual relativo à Proteção dos interesses financeiros das Comunidades e luta contra a fraude [COM(2001) 255 final, pp. 8 e 88], a Comissão Europeia assinala que em 2000, as fraudes e irregularidades constatadas pelos Estados-Membros a título de despesas do FEOGA-Garantia ascenderam a 474,5 milhões de euros, ou seja a 1,17% do orçamento FEOGA.

( 8 ) JO L 94, p. 13.

( 9 ) Disposição com a redação que lhe é dada pelo Regulamento (CE) n.o 3094/94 do Conselho, de 12 de dezembro de 1994, que altera o Regulamento n.o 4045/89 (JO L 328, p. 1).

( 10 ) Ibidem. De acordo com o segundo considerando do Regulamento n.o 3094/94, «as regras de seleção das empresas a controlar, constantes do artigo 2.o [do Regulamento n.o 4045/89] devem ser alteradas […] a fim [designadamente] de conceder aos Estados-Membros uma maior flexibilidade na seleção das empresas».

( 11 ) Ibidem.

( 12 ) JO L 312, p. 1.

( 13 ) JO L 297, p. 1.

( 14 ) Por FranceAgriMer entende-se o Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer, que sucedeu ao Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (VINIFLHOR), que, por sua vez, sucedeu ao ONIFLHOR.

( 15 ) V., designadamente, acórdãos referidos na nota 11 das conclusões que apresentei em 6 de fevereiro de 2013 no processo, ainda pendente, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C-373/11).

( 16 ) Nos termos do artigo 2.o, n.o 2, TFUE, «[q]uando os Tratados atribuam à União competência partilhada com os Estados-Membros em determinado domínio, a União e os Estados-Membros podem legislar e adotar atos juridicamente vinculativos nesse domínio».

( 17 ) Do mesmo modo, o oitavo considerando do Regulamento n.o 729/70 indicava que as fiscalizações feitas pelos agentes da Comissão devem constituir apenas um «complemento das fiscalizações que os Estados-Membros efetuem por sua própria iniciativa e que se mantêm essenciais».

( 18 ) Diretiva 77/435/CEE do Conselho, de 27 de junho de 1977, relativa aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção «Garantia» (JO L 172, p. 17). O terceiro considerando do Regulamento n.o 4045/89 indica que este pretende encorajar os Estados-Membros a reforçar os controlos dos documentos comerciais que tenham efetuado, até então, no âmbito da referida diretiva.

( 19 ) V. sexto considerando e artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 4045/89.

( 20 ) Assim, artigo 4.o, n.o 2, do referido regulamento autoriza os Estados-Membros a formularem exigências adicionais na matéria.

( 21 ) O artigo 2.o, n.o 5, do Regulamento n.o 4045/89 esclarece que «[o]s controlos efetuados em aplicação [deste] regulamento não prejudicam os controlos efetuados nos termos do artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 283/72 [do Conselho, de 7 fevereiro de 1972, relativo às irregularidades e à recuperação das importâncias pagas indevidamente no âmbito da política agrícola comum assim como a organização de um sistema de informação nesse domínio (JO L 36 p. 1)], nem os efetuados nos termos do artigo 9.o do Regulamento [n.o 729/70]».

( 22 ) O artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 729/70 enunciava que os controlos que este previa deviam decorrer «[s]em prejuízo dos controlos efetuados pelos Estados-Membros de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais».

( 23 ) O terceiro considerando reproduz no essencial o teor do segundo considerando do Regulamento n.o 4045/89, embora com uma adaptação terminológica, tendo o FEOGA-Garantia sido substituído pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) a partir de 1 de janeiro de 2007.

( 24 ) V. acórdão de 24 de junho de 2004, Handlbauer (C-278/02, Colet., p. I-6171, n.o 40), em que está em causa a função de garantia da segurança jurídica desempenhada por esta norma de prescrição e todas as outras do mesmo tipo, e acórdão de 22 de dezembro de 2010, Corman (C-131/10, Colet., p. I-14199, n.o 54), em que está em causa o caráter mínimo do prazo de prescrição fixado pela referida disposição.

( 25 ) Nos termos deste artigo, o referido prazo não pode ser inferior a três anos mas os Estados-Membros podem prever um período mais longo.

( 26 ) O segundo parágrafo, tal como resulta do Regulamento n.o 3094/94, define assim os períodos de atividade de um operador que podem ser alvo de um controlo: «[o] controlo incidirá sobre um período de, pelo menos, doze meses que expira durante o período de controlo anterior; pode ser prolongado por períodos a determinar pelo Estado-Membro anteriores ou posteriores a esse período de doze meses». Aqui, trata-se de outro tipo de período, qualificado como «período controlado» pelo órgão jurisdicional de reenvio nos processos pendentes Viniflhor, já referidos.

( 27 ) Em especial, este regulamento deve ser visto à luz do Regulamento n.o 2988/95, que, como o Tribunal de Justiça recordou no acórdão de 5 de junho de 2012, Bonda (C-489/10, n.o 33), «fixa um quadro jurídico comum a todos os domínios cobertos pelas políticas comunitárias» e indica as consequências para as «irregularidades», como definidas pelo artigo 1.o, n.o 2, deste último regulamento.

( 28 ) A este respeito, noto que o referido regulamento não impõe que todas as empresas abrangidas sejam controladas durante o «período de controlo» referido no artigo 2.o, n.o 4. Fixa apenas os critérios quantitativos e qualitativos que enquadram a obrigação de controlo que impende sobre cada Estado-Membro.

( 29 ) Uma obrigação semelhante resultava do artigo 8.o, n.o 1, segundo travessão, do Regulamento n.o 729/70.

( 30 ) É o caso, por exemplo, dos artigos R. 622-49 e R. 622-50 do Code rural français (Código Rural Francês).

( 31 ) V. décimo considerando do referido regulamento.

( 32 ) Na proposta inicial [COM(89) 290 final], o artigo 2.o, n.o 4, tinha a mesma redação que na versão final do Regulamento n.o 4045/89, mas na proposta alterada [COM(89) 623 final], estabeleceu-se que: «O período de controlo vai de 1 de julho a 30 de junho do ano seguinte. Um Estado-Membro pode começar a efetuar controlos antes de 1 de julho na medida em que a Comissão tenha comunicado o seu acordo previsional, visado no artigo 10.o do presente regulamento» (o sublinhado é meu).

( 33 ) O artigo 10.o, n.os 1 a 3, prevê que anualmente, antes de 15 de abril, os Estados-Membros estabelecerão o programa dos controlos que irão ser efetuados no período de controlo subsequente e comunicam-no à Comissão, que deve analisá-lo num prazo máximo de seis semanas. O artigo 9.o, n.o 1, estabelece que «[a]ntes do dia 1 de janeiro subsequente ao período de controlo, os Estados-Membros comunicarão à Comissão um relatório pormenorizado sobre a aplicação do presente regulamento» (o sublinhado é meu).

( 34 ) A Comissão assinala corretamente que o Anexo II, n.o 4, alínea g), do Regulamento (CE) n.o 1863/90 da Comissão, de 29 de junho de 1990, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.o 4045/89 (JO L 170, p. 23), alterado pelo Regulamento (CE) n.o 2992/95 da Comissão, de 19 dezembro 1995 (JO L 312, p. 11), prevê explicitamente a possibilidade de finalizar controlos que foram efetuados num período anterior ao abrangido pelo relatório anual elaborado por um Estado-Membro, uma vez que esta disposição se refere aos «resultados dos controlos efetuados no período de controlo anterior ao abrangido pelo presente relatório, que não se encontravam disponíveis aquando da apresentação do relatório referente àquele período».

( 35 ) Como sublinha o Governo polaco, as circunstâncias próprias de um controlo podem exigir que as operações iniciadas num período de controlo inicial prossigam para além do fim deste controlo, designadamente quando sejam constatadas irregularidades que exijam investigações adicionais ou quando se aguardem os resultados de controlos cruzados, que sejam realizados a uma escala nacional, ou mesmo transfronteiriça.

( 36 ) No litígio no processo principal é patente, de acordo com as indicações fornecidas pela FranceAgriMer, que o Syndicat OP 84 atrasou as operações de controlo no local ao solicitar por várias vezes o adiamento das reuniões marcadas e ao não entregar os documentos pedidos pelos referidos agentes.

( 37 ) Assim, o advogado-geral G. Reischl, nas suas conclusões relativas ao processo que deu origem ao acórdão de 17 dezembro de 1981, de Hoe/Comissão (151/80, Colet., p. 3161), salientou que um candidato «não podia, de forma alguma, obter posteriormente a anulação do procedimento de nomeação no qual tivesse participado invocando irregularidades imputáveis ao seu próprio comportamento» (v. pp. 3185 e 3186 destas conclusões, bem como n.os 18 e 19 do referido acórdão). No acórdão de 9 de fevereiro de 1984, Kohler/Tribunal de Contas (316/82 e 40/83, Recueil, p. 641, n.o 13), o Tribunal de Justiça também salientou que o facto de «aceitar a argumentação do Tribunal de Contas equivaleria a permitir-lhe que beneficiasse de uma violação que tinha cometido».

( 38 ) A este respeito, recordo que o primeiro considerando do Regulamento n.o 4045/89, que retoma as disposições do sétimo considerando e do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 729/70, prevê que os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para recuperarem as somas perdidas devido não apenas a «irregularidade» mas também a «negligência».

( 39 ) Acórdão de 13 de dezembro de 2001, Nilsson (C-131/00, Colet., p. I-10165, n.o 32). Neste caso, o controlo foi impossível devido não atualização total do registo de animais por um produtor.

( 40 ) V., no mesmo sentido, sétimo considerando da decisão de reenvio.

( 41 ) Esclareço que resulta do oitavo e nono considerandos da decisão de reenvio que, no litígio no processo principal, a ordem de restituição dos auxílios recebidos não se baseou apenas na obstrução feita pelo Syndicat OP 84, que não forneceu os documentos comprovativos solicitados pelas autoridades de controlo, mas também, e além disso, num erro quanto à elegibilidade dessas ajudas e numa irregularidade assinalada quanto às contribuições para o fundo operacional em causa.

( 42 ) O acórdão de 21 julho de 2011, Beneo-Orafti (C-150/10, Colet., p. I-6843, n.o 69 e jurisprudência referida) recorda que «no domínio dos controlos e da punição das irregularidades cometidas no âmbito do direito da União, o legislador da União, ao adotar o Regulamento n.o 2988/95, instituiu uma série de princípios gerais e exigiu que, regra geral, todos os regulamentos setoriais respeitem esses princípios».

( 43 ) A definição deste conceito contida no artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2988/95 foi clarificada pelo artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1848/2006 da Comissão, de 14 de dezembro de 2006, relativo às irregularidades e à recuperação das importâncias pagas indevidamente no âmbito da política agrícola comum, assim como à organização de um sistema de informação nesse domínio, e que revoga o Regulamento (CEE) n.o 595/91 do Conselho (JO L 355, p. 56).

( 44 ) O artigo 5.o, n.o 1, alínea b), do referido regulamento esclarece que o montante a pagar, a título de sanção, adicionalmente à restituição das quantias indevidamente recebidas, por um lado, deve ser determinado de acordo com uma percentagem a fixar em regulamentações específicas e, por outro lado, que não pode ultrapassar o nível estritamente necessário para lhe conferir caráter dissuasor.

( 45 ) V., designadamente, acórdãos de 8 de maio de 2003, Espanha/Comissão (C-349/97, Colet., p. I-3851, n.o 269), segundo o qual «as correções aplicadas no caso em apreço não podem ser consideradas sanções, mas constituem a consequência necessária dos pagamentos efetuados pelo Reino de Espanha); assim como de 4 de junho de 2009, Pometon (C-158/08, Colet., p. I-4695, n.o 28), segundo o qual «a obrigação de reembolsar um benefício indevidamente recebido através de uma prática irregular […] não constitui uma sanção, mas antes a simples consequência da constatação de que as condições exigidas para a obtenção do benefício resultante da regulamentação comunitária foram criadas artificialmente, fazendo com que seja indevido o benefício recebido e justificando, assim, a obrigação de o reembolsar»). V., igualmente, acórdão Beneo-Orafti, já referido (n.o 70).

( 46 ) Em conformidade com as disposições do artigo 1.o do Regulamento n.o 2988/95.

( 47 ) V., por analogia, acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 8 de junho de 1995, Siemens/Comissão (T-459/93, Colet., p. II-1675, n.os 96 e 97), que indica que o reembolso de um auxílio de Estado ilegal tem por fim o restabelecimento da situação anterior à sua atribuição, o que pressupõe a eliminação de todas as vantagens financeiras dele resultantes, uma vez que criam distorções da concorrência.

( 48 ) Neste sentido, v., por analogia, acórdão de 6 de maio de 1982, BayWa e o. (146/81, 192/81 e 193/81, Recueil, p. 1503, n.o 30, nos termos do qual «[u]ma interpretação contrária [do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 729/70] teria como efeito comprometer a igualdade de tratamento entre os operadores económicos dos diferentes Estados-Membros e a aplicação do direito comunitário que, na medida do possível, deve ser uniforme em toda a Comunidade».

( 49 ) V., nomeadamente, acórdãos de 4 de abril de 1960, Mannesmann e o./Alta Autoridade (4/59 a 13/59, Recueil, 241, Colet.,1954-1961, p. 391), e de 11 de julho de 1968, Danvin/Comissão (26/67, Recueil, p. 463, Colet. 1965-1968, p. 853).

( 50 ) No acórdão de 10 de julho de 1990, Grécia/Comissão (C-259/87, Colet., p. I-2845), o Tribunal de Justiça considerou que, estando em causa montantes transferidos para o FEOGA, um enriquecimento sem causa, por parte da Comunidade é contrário aos princípios gerais do direito comunitário.

( 51 ) V., por analogia, quanto a uma pessoa que sofreu uma perda que incrementou o património de outra pessoa sem existência de qualquer fundamento jurídico para este enriquecimento, acórdãos de 16 de dezembro de 2008, Masdar (UK)/Comissão (C-47/07 P, Colet., p. I-9761, n.o 44), e de 21 de janeiro de 2010, van Dijk (C-470/08, Colet., p. I-603, n.o 41).

( 52 ) V., igualmente, acórdão Pometon, já referido (n.o 29): «Do mesmo modo, o importador que recorreu irregularmente ao regime do aperfeiçoamento ativo e dele beneficiou criando artificialmente as condições necessárias à sua aplicação é obrigado a pagar os direitos correspondentes aos produtos em causa, sem prejuízo, se for caso disso, das sanções administrativas, civis ou penais previstas pela legislação nacional» (o sublinhado é meu).

( 53 ) Esta dupla exigência é recordada no artigo 5.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 2988/95, cujo teor é referido acima.

( 54 ) Estando em causa sanções administrativas previstas pelo Regulamento n.o 2988/95, v. acórdão de 28 de outubro de 2010, SGS Belgium e o. (C-367/09, Colet., p. I-10761, n.o 43), bem como as conclusões da advogada-geral J. Kokott neste processo (n.os 35 e segs.).