CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

CLAUS GULMANN

apresentadas em 10 de Junho de 1993 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. A High Court of Justice, Queen's Bench Division (Commercial Court) submeteu à apreciação do Tribunal questões prejudiciais relativas à interpretação do conceito de força maior, a qual se reveste de grande importância para a solução de um processo movido pelas sociedades An Bord Bainne Co-operative Ltd (a seguir «ABBC») e Compagnie Inter-Agra SA, contra Intervention Board for Agricultural Produce.

2. O exame do processo revela os seguintes elementos: — em Setembro de 1985, a sociedade francesa Inter-Agra tinha celebrado, com o organismo comercial soviético Prodintorg, um acordo relativo à entrega de uma volumosa quantidade de óleo butírico (a seguir «hutteroil»), de uma determinada qualidade (first ou superior grade, tal como eram definidos pelas regras soviéticas então em vigor); — seguidamente, a Inter-Agra celebrou com a sociedade cooperativa irlandesa ABBC um acordo relativo à compra de manteiga destinada a ser transformada, pela Inter-Agra, em butteroil, para efeitos da execução do contrato feito com a Prodintorg; — em 8 de Abril de 1986, a ABBC utilizou a possibilidade prevista no Regulamento n.° 765/86 ( 1 ) de apresentar ao Intervention Board for Agricultural Produce britânico, no quadro de um concurso permanente, uma proposta relativa à compra de 11000 toneladas de manteiga com sal; — o Regulamento n.° 765/86 subordinava expressamente a venda da manteiga de intervenção à sua exportação para a União Soviética, a Mongólia, a índia ou o Paquistão; — a proposta da ABBC era, em conformidade com a alínea b) do n.° 3 do artigo 5.° do regulamento, acompanhada de um compromisso escrito de exportar essa manteiga para a União Soviética após a sua transformação em hutteroil; — a ABBC constituiu, em conformidade com o n.° 1 do artigo 6.° do regulamento, uma garantia de concurso de 25 ecus/t, ou seja, no total, cerca de 170000 UKL ( 2 ); — em 14 de Abril de 1986, o Intervention Board informou a ABBC de que era adjudicatária das 11000 toneladas de manteiga com sal; — em 5 de Maio de 1986, as autoridades soviéticas modificaram, sem aviso prévio, com efeito imediato e sem ter em conta os contratos já concluídos, os requisitos de qualidade, em vigor desde 1955, de tal maneira que só o btitteroil de qualidade superior (superior grade butteroil) poderia ser importado; — para a Inter-Agra tornou-se impossível, não obstante todas as diligências desenvolvidas, transformar a manteiga com sal em superior grade butteroil, de tal maneira que a entrega prevista de butteroil à Prodintorg não pôde ser efectuada; — em 26 de Novembro de 1986, a ABBC informou o Intervention Board de que não podia proceder à retirada das 11000 toneladas de manteiga com sal, dado que esta não podia — em virtude de um caso de força maior — ser transformada em butteroil susceptível de ser exportado para a URSS e pediu, na mesma ocasião, a liberação da garantia de concurso; — após ter submetido a questão a exame da Comissão, o Intervention Board recusou a liberação da garantia, com o fundamento de que as condições de força maior não se encontravam reunidas; — a ABBC e a Inter-Agra interpuseram recurso para a High Court contra o Intervention Board, pedindo que fosse declarado que havia lugar à liberação da garantia apresentada; — o Intervention Board contestou o pedido, invocando, como principal argumento, que não existe força maior e que, seja como for, a garantia está perdida, pois a disposição regulamentar pertinente não prevê reserva expressa baseada num caso de força maior.

3. A High Court formulou as seguintes questões prejudiciais: «1) Existe um caso de força maior, na acepção do direito comunitário e para efeitos do Regulamento (CEE) n.° 765/86 da Comissão quando: a) uma proposta efectuada por uma empresa da Comunidade para a compra de manteiga vendida por meio do concurso previsto nos termos do Regulamento (CEE) n.° 765/86 foi acompanhada de um compromisso escrito, prestado nos termos do referido regulamento, no sentido de que a manteiga seria convertida em butteroil e exportada da Comunidade para um país terceiro especificado; b) a proposta foi aceite pelo organismo nacional de intervenção; c) as autoridades competentes do país terceiro, nos termos da pertinente legislação desse país, alteraram posteriormente os requisitos de qualidade aplicáveis ao butteroil importado, de modo tal que se tornou completamente impossível (apesar de todos os esforços da parte da empresa que pretendia exportar) a produção de butteroil de qualidade aceitável a partir da manteiga objecto do concurso, de modo a permitir a sua exportação para esse país em conformidade com o compromisso escrito que tinha sido prestado; d) a alteração introduzida aos requisitos de qualidade não foi publicada ou comunicada antecipadamente à proponente ou à empresa que pretendia exportar e constituiu, para estas, um facto totalmente inesperado? 2) Sendo afirmativa a resposta à questão 1, aplica-se a excepção de força maior às circunstâncias deste caso, de modo a impedir que sejam declaradas perdidas as garantias prestadas nos termos do Regulamento (CEE) n.° 765/86 da Comissão e, especificamente, a garantia de concurso prestada nos termos do n.° 1 do seu artigo 6.°?»

4. Deve responder-se conjuntamente às duas questões e tomar, antes de mais, posição:

Sobre a questão de saber se o Regulamento n.° 765/86 pode ser interpretado no sentido de que se pode invocar a força maior para evitar a perda da garantia de concurso

5. Para responder a esta questão é necessário indicar as disposições do regulamento relativas à constituição da garantia. O n.° 1 do artigo 6.° prevê a constituição de uma garantia de concurso para assegurar o cumprimento, entre outras, das seguintes principais exigências: «a manutenção da proposta após o termo do prazo para apresentação das propostas... a retirada da manteiga e o pagamento do preço no prazo referido no n.° 2, primeiro parágrafo, do artigo 10.°». O n.° 1 do artigo 6.° dispõe, além disso, que «se as obrigações acima enumeradas não forem respeitadas, a garantia de concurso é perdida na totalidade». O n.° 2 do artigo 7.° prevê a constituição de garantias «destinadas a assegurar o cumprimento das exigências principais relativas à exportação da manteiga no prazo referido no artigo 15.°, ... e a sua chegada ao país de destino indicado na proposta». Este artigo prescreve, além disso, que a garantia de destino é perdida se não forem respeitadas estas obrigações.

6. As duas disposições não contêm qualquer reserva expressa que regule a força maior. Ao invés, reservas desse tipo são previstas nos n.os 1 e 2 do artigo 10.°, bem como no n.° 1 do artigo 16.° O n.° 1 do artigo 10.° prescreve que «o adjudicatário procederá antes de 1 de Dezembro de 1986, à retirada da manteiga que lhe foi vendida», e que «salvo caso de força maior, se a retirada de manteiga não se efectuar no prazo referido..., a armazenagem de manteiga fica a cargo do adjudicatário...». O n.° 2 do artigo 10.° prescreve que o adjudicatário pagará ao organismo de intervenção num prazo de três meses calculado a partir do dia da retirada. O pagamento implica a liberação da garantia de concurso prevista no n.° 1 do artigo 6.° Se o pagamento não tiver sido efectuado no prazo previsto, o terceiro parágrafo do n.° 2 prevê o seguinte: «salvo caso de força maior, se o adjudicatário não tiver efectuado o pagamento... no prazo previsto, para além da perda da garantia referida no n.° 1 do artigo 6.°, a venda fica rescindida em relação às restantes quantidades». O n.° 1 do artigo 16.° prescreve que a garantia que deve ser constituída nos termos do n.° 2 do artigo 7.°, com vista a assegurar a realização efectiva da exportação, será perdida salvo caso de força maior.

7. Enquanto, nos termos do artigo 16.°, o caso de força maior se aplica de maneira geral à perda da garantia prevista no n.° 2 do artigo 7.°, as excepções de força maior previstas nos n.°s 1 e 2 do artigo 10.° — conforme a Comissão indica — devem, pelo contrário, ser entendidas no sentido de que não abrangem situações em que as condições previstas no artigo 6.° não sejam preenchidas.

8. A Comissão alega que a situação presentemente em causa, em que a retirada da manteiga não foi meramente retardada — o comprador, ao contrário, recusa-se pura e simplesmente a recebê-la —, antes se assemelha à situação prevista no n.° 2 do artigo 10.° Não considera, no entanto, que esteja directamente abrangida pelo n.° 2 do artigo 10.° e julga por isso necessário tomar posição sobre se a ausência de uma disposição que mencione explicitamente a força maior impede que as duas sociedades possam socorrer-se dessa excepção. A Comissão chega à conclusão de que é ao mesmo tempo possível e corredo admitir que a excepção de força maior está subentendida de forma tácita na situação presentemente em causa.

9. Estamos de acordo com este resultado. Poder-se-ia talvez perguntar se é possível interpretar o n.°2 do artigo 10.° de modo a considerar a situação presentemente em causa directamente sob a alçada desta disposição.

10. Esta respeita ao não pagamento no prazo fixado. Parece normal considerar que se trata de não pagamento, quer tenha havido atraso, quer não tenha havido qualquer pagamento. A disposição prevê dois efeitos jurídicos do não pagamento, a saber, primeiro, a rescisão da venda e, segundo, a perda da garantia. A versão dinamarquesa da disposição, que coloca no mesmo plano os dois efeitos jurídicos, leva a pensar que a excepção expressa de força maior vale para os dois efeitos jurídicos indicados. O resultado é um pouco menos claro se se considerarem as versões inglesa, francesa e alemã, que se poderiam interpretar no sentido de que a referência à perda da garantia tem apenas um objectivo pedagógico, ou seja, recordar ao leitor esse efeito jurídico, que já resulta do artigo 6.° Se esta última interpretação for correcta, é possível que a excepção de força maior apenas respeite ao efeito jurídico ligado à rescisão da venda ( 3 ). Tendo em conta que a Comissão justamente alega que está em conformidade com a economia do regulamento e com o seu objectivo admitir uma excepção de força maior na situação presentemente em causa, parece-nos mais natural escolher uma interpretação do n.°2 do artigo 10.° que leve a reconhecer o direito das interessadas a invocar a força maior com base nessa disposição, no caso de a garantia ser perdida devido ao não pagamento.

11. Mesmo que o Tribunal de Justiça não possa partilhar esta interpretação e jamais tenha admitido a excepção de força maior como princípio geral do direito comunitário ( 4 ), há, em nossa opinião, que reconhecer como pretende a Comissão — bem como os outros participantes que apresentaram observações neste caso —, que a força maior pode, em qualquer caso, ser invocada como implicitamente contida também numa situação como a presente. Nada justifica, em nossa opinião, que o Tribunal se mostre restritivo no reconhecimento da excepção de força maior em domínios em que não foi expressamente declarada. Pode haver uma excepção desse tipo quando se verificar que a reserva que inclui não é contrária ao objectivo do regulamento em causa. O presente processo diz respeito a um regime cujo objectivo é a redução das existências de manteiga excedentárias mediante a sua venda, a preço reduzido, e que restringe aos compradores as possibilidades de escoamento a certos países fixados pela Comunidade, com vista a respeitar compromissos internacionais. A Comissão considera, justamente, que está de acordo com as intenções do legislador admitir a aplicabilidade do caso de força maior e que uma hipótese desse tipo é corroborada pela economia do regulamento bem como por considerações de equidade. Remetemos, neste aspecto, para a argumentação da Comissão reproduzida no relatório para audiência, que subscrevemos inteiramente.

12. Deve por isso ser declarado pelo Tribunal que as empresas que, contrariamente à obrigação prescrita no n.° 1 do artigo 6.°, não procedam à retirada da manteiga comprada, podem invocar a força maior para evitarem a perda da garantia.

Considerações prévias sobre a interpretação do conceito de força maior num processo como o presente

13. Não está em dúvida — e aqueles que apresentaram as suas observações perante o Tribunal partilham esta mesma opinião — — que o conceito de força maior aplicável neste processo não se limita a uma impossibilidade absoluta, mas implica que a falta de cumprimento do acto se fundamente em circunstâncias alheias ao operador interessado, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas, não obstante todas as diligências desenvolvidas ( 5 ).

14. A circunstância invocada como força maior pela ABB C/Inter- Agra é a alteração das exigências de qualidade soviéticas, cujo efeito era impossibilitar a exportação de butteroil acordada com a Prodintorg. De resto, na formulação pelo Governo do Reino Unido da problemática deste processo, trata-se de saber se uma alteração da legislação de um Estado que se verifique entre a celebração de um contrato e o seu cumprimento, que implique de facto uma proibição de importação e impossibilitando o cumprimento do contrato, constitui um caso de força maior.

15. Pode-se, considerado o teor das questões apresentadas, dar como assente que — a alteração das exigências de qualidade fixadas pelas autoridades constituía um evento sobre o qual a ABBC/Inter-Agra não tinham qualquer influência; — a alteração de modo nenhum era esperada pelas duas sociedades; — tornou-se impossível a exportação de butteroil acordada e — na sequência da alteração, a Inter-Agra fez tudo o que lhe era possível para, não obstante as alterações introduzidas nos requisitos de qualidade prescritos, conseguir exportar a mercadoria.

16. As duas sociedades consideram que estão igualmente reunidas as outras condições para que uma parte possa invocar a força maior. O Governo italiano exprimiu a mesma posição. Pelo contrário, a Comissão argumenta que estas condições não estão reunidas. Quanto ao Governo do Reino Unido está, sem dúvida, em certa medida de acordo com a Comissão. As alterações introduzidas nos requisitos de qualidade fixados pelas autoridades, que impedem a exportação nos termos acordados, constituem uma circunstância «absolutamente anormal e imprevisível»?

17. É um pouco surpreendente que o Tribunal ainda não tenha tido ocasião de decidir sobre se as alterações que afectam as regras fixadas pelos legisladores nacionais ou por outras autoridades nacionais podem constituir um caso de força maior. Não duvidamos que, de uma maneira geral, não se pode excluir que alterações da regulamentação que impeçam o cumprimento de obrigações previstas em direito comunitário possam constituir um caso de força maior. De acordo com informações disponíveis, este ponto é admitido no direito nacional de todos os Estados-membros e, nas suas observações orais, a Comissão referiu igualmente que os actos das autoridades públicas podem, pelo menos em certas hipóteses, constituir casos de força maior. Uma confirmação disto mesmo encontra-se igualmente no facto de num certo número de regulamentos anteriores que enumeram as circunstâncias susceptíveis de constituir um caso de força maior, o legislador comunitário ter expressamente referido as proibições de importação por autoridades públicas ( 6 ).

18. Todavia, na opinião da Comissão, a alteração pelas autoridades nacionais dos requisitos de qualidade das mercadorias deve ser considerada como uma circunstância tão normal que os operadores devem contar com ela quando o contrato é firmado e adaptar em conformidade as suas relações contratuais. A Comissão considera que tais alterações fazem parte integrante dos riscos gerais do comércio.

19. Saber se se deve subscrever neste aspecto as conclusões da Comissão tem uma importância de princípio. Naturalmente, em qualquer sociedade é normal que se produzam alterações dos requisitos relativos à qualidade das mercadorias. E é porventura igualmente natural que tais alterações se generalizem cada vez mais. É cada vez maior o consenso sobre a necessidade de proteger a saúde e a segurança dos consumidores, e tem-se assistido ao constante progresso dos conhecimentos sobre os riscos para a saúde e a segurança associados às mercadorias. Portanto, não é desajustado alegar que tais alterações não podem ser consideradas como «absolutamente anormais», tal como este conceito foi definido pelo Tribunal, a saber, que deve tratar-se de um evento tido como imprevisível ou, pelo menos, tão inabitual que deveria ser considerado improvável por um comerciante prudente e diligente ( 7 ). Nestas condições, haveria algum fundamento para o Tribunal declarar que as alterações dos requisitos de qualidade jamais podem constituir um caso de força maior.

20. Após reflexão, parece-nos, porém, que esta conclusão não é fundamentada.

21. É normal que alterações das regras fixadas pelas autoridades públicas possam, em princípio, ser invocadas como caso de força maior, e parece-nos duvidoso que seja suficientemente fundamentada uma excepção a esta hipótese inicial no que se refere a requisitos fixados pelas autoridades públicas em matéria de qualidade das mercadorias. Não se pode excluir a priori a existência de situações em que seria desajustado impor aos operadores económicos o risco inerente a alterações nos requisitos de qualidade no país de importação. Não obstante, deve, neste contexto, ter-se em consideração que é frequente, para não dizer normal, que se faça aos operadores um pré-aviso adequado ou, pelo menos, se fixem regras transitórias que tenham em consideração a sua legítima confiança. Finalmente, podem sem dúvida existir domínios em que seja considerado tão limitado o risco de tais alterações, que os operadores não poderiam ter a obrigação de o tomar em consideração como risco de alcance geral.

22. Deve igualmente mencionar-se neste contexto, que o Tribunal admitiu que, as greves em que não houve o pré-aviso previsto pela lei ( 8 ), os cortes de energia electrica, ou o mau tempo ( 9 ), podem constituir casos de força maior, mesmo que se possa legitimamente, também nestes casos, alegar que tais eventos não são em geral, stricto sensu, eventos absolutamente anormais. Seja como for, temos dificuldade em discernir por que motivo as alterações introduzidas nos requisitos de qualidade relativos a mercadorias nunca deveriam ser consideradas como eventos absolutamente anormais, ao passo que as greves, os cortes de energia, as intempéries podem, sendo caso disso, assumir esse carácter, e por que motivo deveria ser mais razoável exigir aos operadores que suportem de forma geral o risco inerente às alterações introduzidas nos requisitos de qualidade fixados por autoridades públicas, quando o contrário não se aplica no que respeita a greves, etc.

23. Os únicos casos, do nosso conhecimento, em que o Tribunal rejeitou, em geral, a possibilidade de um operador invocar a força maior são casos em que a obrigação imposta por força do direito comunitário não pôde ser satisfeita em virtude do comportamento do co-contratante; ver, a este respeito, o acórdão do Tribunal no processo Theodorakis ( 10 ). Todavia, nesta hipótese, o Tribunal — com toda a razão, parece-nos — — terá dado importância à circunstância de os operadores serem absolutamente livres de escolherem os seus parceiros comerciais.

24. Nestas condições, o Tribunal não deve afastar, genericamente, a possibilidade de as alterações dos requisitos de qualidade que se traduzam por proibições de importação sejam invocadas como força maior. O Tribunal deve limitar-se — como tem feito habitualmente — a sublinhar que a força maior só pode ser invocada quando se puder dar como assente que a alteração dos requisitos de qualidade, na situação em causa, era tão inabitual que um operador prudente teria boas razões para considerar que não era de ter em conta o risco de alteração.

25. Na hipótese de o Tribunal não subscrever a tese de que as alterações das exigências de qualidade nunca podem ser constitutivas de um caso de força maior, a Comissão alega que se deve sempre excluir a possibilidade de um operador invocar a força maior quando se trate de exportações destinadas à ex-URSS. A Comissão declara o seguinte: «... um comerciante que contrata com um Estado como a ex-União Soviética, caracterizado por uma regulamentação extremamente centralizada e frequentemente arbitrária em todos os domínios da sociedade, incluindo o do comércio, deve contar com tais alterações, e mesmo que elas se verifiquem sem pré-aviso, sem medidas transitórias ou sem períodos preliminares antes da aplicação das novas regras».

26. Não teria fundamento o Tribunal seguir a Comissão nesta via e considerar que as alterações dos requisitos de qualidade em Estados com uma certa organização social nunca poderiam, em geral, ser invocadas como constituindo força maior.

27. Consideramos, em princípio, que nos processos relacionados com a interpretação do conceito comunitário de força maior, o Tribunal deve limitar-se a fixar linhas orientadoras muito gerais para efeitos da interpretação do conceito e deixar aos órgãos jurisdicionais nacionais o cuidado de resolver nessa base os litígios concretos que surjam no quadro dos processos em que houve reenvio.

28. A tese da Comissão de que as empresas deveriam contar com súbitas alterações legislativas precisamente no caso da ex-URSS não deve, em nossa opinião, levar o Tribunal a considerar de forma geral que o conceito de força maior nunca pode ser invocado num caso como o presente. É certo que não se pode excluir completamente a possibilidade de o raciocínio da Comissão ser correcto. Todavia, a Comissão não procurou minimamente fundamentar a sua tese e nenhum elemento do processo vem corroborá-la neste aspecto. Bem ao contrário. Neste caso concreto, refere-se, com efeito, que os requisitos de qualidade tinham permanecido inalterados durante mais de 30 anos. Por conseguinte, não nos inclinamos — pelo menos, com base nos elementos disponíveis — a considerar, face ao órgão jurisdicional nacional, que se deva ter como assente que as empresas devessem, de uma maneira geral, prever uma alteração das regras pertinentes na URSS, de tal modo que tais alterações nunca pudessem constituir um caso de força maior.

29. O Tribunal deve, portanto, em nossa opinião, considerar que uma alteração das normas de qualidade fixadas pelas autoridades públicas pode ser invocada como caso de força maior, na condição de um operador prudente e diligente não ter podido, nessa situação concreta, prever a eventualidade de uma alteração das regras poder modificar as exigências de qualidade, e na condição de o operador em causa não ter podido evitar as consequências da alteração, não obstante todas as diligências desenvolvidas.

ABBC/Inter-Agra tinham, neste caso, previsto a alteração das regras?

30. Tanto a Comissão como o Governo do Reino Unido invocam, nas suas observações, que as empresas tinham, neste caso, previsto uma alteração das regras. Referem, a este propósito, que as cláusulas contratuais estipuladas entre as empresas confirmam essa hipótese. Em primeiro lugar, referem-se à circunstância de no contrato celebrado com a ABBC, a Inter-Agra ter expressamente endossado o risco no caso de a ABBC perder a garantia, e referem, em segundo lugar, que no contrato concluído entre a Inter-Agra e a Prodintorg fora introduzida uma cláusula relativa à força maior, na qual a recusa de importação figurava entre os eventos equiparáveis à força maior.

31. Ha vários motivos para o Tribunal não se dever associar à tese desenvolvida pela Comissão e pelo Governo do Reino Unido.

32. Primeiro, porque resulta do despacho de reenvio que as partes no processo principal tinham acordado em considerar que se podia ter como assente que a ABBC/Inter-Agra não tinham previsto que iam ser introduzidas alterações nas regras soviéticas e, segundo, porque, seja como for, se deve deixar ao órgão jurisdicional nacional a apreciação das conclusões a tirar de tais estipulações contratuais, no que respeita a saber se as partes tinham previsto a alteração.

33. Todavia, considerando a importância que a Comissão e o Governo do Reino Unido atribuíram a essas estipulações contratuais, será porventura útil mencionar que, em nossa opinião, é mais que duvidoso que tenham o significado que a Comissão e o Governo do Reino Unido lhes atribuem. Parece-nos razoavelmente claro que a disposição contida no contrato celebrado entre a ABBC e a Inter-Agra só pode ser interpretada no sentido de que a Inter-Agra endossa o risco sofrido pela ABBC nas suas relações jurídicas com o organismo de intervenção britânico, ou seja, o risco de perda da caução, salvo se a não realização das condições previstas no regulamento for imputável a força maior. Não é minimamente provável que a Inter-Agra tenha pretendido, por intermédio da cláusula em questão, endossar igualmente o risco no caso de o incumprimento por parte da ABBC se dever a um caso de força maior. Finalmente, a cláusula contida no contrato celebrado entre a ABBC e a Inter-Agra refere-se de uma maneira muito geral à não realização das condições prescritas no regulamento e, portanto, dificilmente pode ser interpretada no sentido de que as duas empresas teriam, neste caso, previsto que o cumprimento das condições exigidas pelas regras comunitárias depararia com um impedimento por força de uma proibição de importação soviética provocada por uma alteração dos requisitos de qualidade.

34. Igualmente, parece-nos particularmente difícil atribuir à cláusula de força maior contida no contrato celebrado entre a Inter-Agra e a Prodintorg o significado que lhe dão a Comissão e o Governo do Reino Unido. Seja como for, estes não conseguiram apresentar como minimamente verosímil esta cláusula — que é provavelmente uma estipulação contratual perfeitamente corrente — — como tendo sido inserida, precisamente, por as partes terem, neste caso, tido motivos para recear uma alteração dos requisitos de qualidade.

35. Por conseguinte, nada nas exposições da Comissão e do Governo do Reino Unido indica, em nosso entender, que as alterações das normas de qualidade estavam previstas neste caso. E quase não é necessário dizer que se, segundo as regras comunitárias, não fosse permitido a um operador invocar a força maior simplesmente porque o seu co-contratante ou o co-contratante do seu co-contratante se reservou a faculdade de invocar a força maior nas suas relações mútuas, isso restringiria consideravelmente e de forma dificilmente compreensível a aplicação da cláusula de força maior.

36. Em geral, temos grande dificuldade em seguir o raciocínio da Comissão e do Governo do Reino Unido quando parecem atribuir importância ao facto de se tratar, neste caso, de laços contratuais entre três empresas, de tal modo que o cumprimento final da obrigação da ABBC para com o organismo de intervenção britânico, que é de assegurar a exportação da manteiga com destino à URSS, está subordinado à mediação da Inter-Agra. O aspecto decisivo deve ser que se possa dar como assente que o não cumprimento das obrigações da ABBC foi provocado por circunstâncias relativamente às quais as empresas implicadas não tinham qualquer influência e não tinham podido prever e não puderam evitar, não obstante todas as diligências desenvolvidas.

Era possível evitar as repercussões de um tal evento?

37. A Comissão e o Governo do Reino Unido argumentam que se pode exigir de um comerciante avisado e prudente que tome as medidas necessárias para se precaver contra os efeitos do obstáculo à exportação resultante da alteração dos requisitos de qualidade. Referem-se, muito especialmente, a que as consequências da proibição de importação e da consequente rescisão do contrato com a Prodintorg podiam e deviam ser evitadas mediante a introdução de estipulações específicas nos contratos em causa, ou por meio de um seguro.

38. É verdade que no acórdão Theodorakis, já referido, o Tribunal referiu que a empresa em causa teria podido precaver-se contra o incumprimento do contrato pelo co—contratante, quer incorporando cláusulas correspondentes, quer fazendo um seguro específico. Na nossa interpretação do acórdão, não foi por esse motivo, porém, que o operador interessado já não tinha o direito de invocar a força maior; tratava-se, pelo contrário, apenas de uma referência destinada a esclarecer que a conclusão do Tribunal não levaria a resultados injustos para os operadores que tinham tido a possibilidade de se precaver recorrendo às modalidades indicadas. Dado que nunca podem invocar a força maior em relação ao incumprimento de obrigações do co-contratante, os operadores sabem que devem precaver-se contra as consequências decorrentes desse incumprimento, se for caso disso, actuando de uma das formas indicadas pelo Tribunal.

39. A possibilidade de se precaver, de uma das formas supracitadas, contra o risco de perda da garantia, não poderia excluir, de uma maneira geral, que aquele que subscreveu um compromisso no quadro das regras comunitárias possa invocar a força maior. Parece-nos não haver razão para que a possibilidade — em teoria sempre em aberto — — de se precaver contra a perda da garantia, mesmo em caso de força maior, seja de natureza a excluir que um operador possa invocar a força maior. Se tal concepção fosse admitida, as cláusulas relativas à força maior nas regras comunitárias perderiam em grande parte o seu alcance prático.

40. Se bem compreendemos, a Comissão e o Governo do Reino Unido, de resto, limitaram, na audiência, o alcance da sua concepção deste ponto às hipóteses em que um ou outro indício permitisse ao operador entrever que não poderia honrar os compromissos que havia subscrito nos termos do direito comunitário. Mas, neste caso, a impossibilidade de invocar a força maior deve ser ligada, não à circunstância de o operador ter deixado de se precaver, por meio de estipulações contratuais ou fazendo um seguro, contra as consequências decorrentes de um caso de força maior, mas à circunstância de efectivamente ele se encontrar em condições, devido à existência de indícios concretos, de prever o acontecimento qualificado de força maior.

41. Importa mencionar igualmente, por uma questão de bom senso, que pode ser impossível ou, pelo menos, muito difícil, para os operadores económicos, na prática, convencer os seus co-contratantes de que deverão ser eles a suportar o risco inerente ao caso de força maior. Da mesma forma, deve admitir-se que para os operadores possa ser igualmente difícil fazer seguros para cobrir a perda provocada por um caso de força maior, e é provável que tais apólices de seguros tenham habitualmente um custo elevado.

42. Abster-nos-emos de examinar em pormenor as consequências económicas de uma aceitação da tese sustentada, quanto a este ponto, pela Comissão e pelo Governo do Reino Unido. Limitar-nos-emos a indicar que estamos inclinados a considerar, tal como as duas sociedades, que os «encargos» suportados, directa ou indirectamente, pelo comprador da manteiga de intervenção, para se precaver contra as consequências resultantes de casos de força maior, se «repercutiriam», definitivamente, sobre o vendedor da manteiga de intervenção, pois o comprador seria levado a fazer uma proposta menos elevada aos organismos de intervenção nacionais quando da compra da manteiga.

43. Consequentemente, somos de opinião que, quanto à aplicação a este caso da excepção da força maior, o Tribunal deve abster-se de se apoiar na tese defendida, quanto a este aspecto, pela Comissão e pelo Governo do Reino Unido. Sobre o nexo de causalidade entre o caso de força maior invocado e o incumprimento pela ABBC da obrigação de retirar a manteiga comprada

44. O Governo do Reino Unido e a Comissão argumentam nas suas observações que a proibição de importação soviética, que era uma consequência da alteração dos requisitos de qualidade, não impedia a ABBC de retirar a manteiga comprada e que, nestas condições, não se verifica o nexo de causalidade entre o caso de força maior invocado e o incumprimento das obrigações que cabiam a ABBC, nos termos do n.° 1 do artigo 6.° do regulamento.

45. O Governo do Reino Unido renunciou a este argumento no decurso do processo oral, mas a Comissão manteve o seu ponto de vista.

46. A Comissão observa que a ABBC teria podido, de um ponto de vista tanto jurídico como prático, proceder à retirada da manteiga. Também nada a impedia de pagar o preço. Se isso tivesse sido feito, a garantia prevista no artigo 6.° teria sido libertada e a sociedade teria sido obrigada a fornecer a garantia — mais elevada — prevista no artigo 7.°, destinada a assegurar a exportação para a URSS. A Comissão invoca também que isso nada teria de menos razoável, pois, no quadro da compra de manteiga, a ABBC estava sem dúvida obrigada a exportar a manteiga para a URSS, mas não a vendê-la sob a forma de butteroil. Podia ter sido vendida no estado em que se encontrava ( 11 ). Assim, a ABBC teria ficado em situação de livremente encontrar um novo comprador soviético para a manteiga que tinha comprado. A Comissão não tomou posição sobre a questão de saber se a ABBC teria podido invocar a força maior relativamente à garantia prestada nos termos do artigo 7.°, na hipótese de ter podido demonstrar, neste caso, que não encontraria comprador na URSS para a manteiga comprada. Se se adoptar a concepção da Comissão, a ABBC deveria ter, de qualquer modo, procedido à retirada e ao pagamento da manteiga. Em seguida, deveria ter feito tudo o que é exigível a um operador avisado, para conseguir vender essa manteiga à URSS. Numa situação desse tipo, a ABBC deveria ter pago a manteiga, de modo que se poderia considerá-la como sua proprietária. A Comissão não especificou que utilização a ABBC poderia ter dado à manteiga no quadro do regulamento se, por hipótese, não conseguisse vendê-la à URSS. Parece-nos não ser de seguir a tese de base da Comissão, ainda que, de um ponto de vista muito formal, tal concepção possa ser correcta. Com efeito, isso levaria a resultados muito pouco razoáveis no mundo real. Numa situação como a presente, não se poderia impor ao operador a obrigação de retirar e pagar a manteiga comprada, a menos que existissem indícios concretos de que o interessado teria efectivamente tido uma possibilidade razoável de encontrar na URSS compradores para a manteiga com sal, nos prazos fixados pelo regulamento para efeitos de exportação. A este respeito, a Comissão não desmentiu a ABBC e a Inter-Agra, quando estas negaram claramente a existência de uma tal possibilidade, afirmando que nem a manteiga com sal, nem o butteroil fabricado a partir da manteiga com sal poderiam encontrar escoamento na URSS. Cabe, assim, deixar ao órgão jurisdicional nacional o cuidado de decidir se a ABBC e a Inter-Agra têm razão quanto a este aspecto.

47. Resulta de jurisprudência constante do Tribunal que devem ser feitas exigências especiais aos operadores que entendem invocar a força maior, designadamente, que tenham feito a prova de grande capacidade de previsão e de diligência. É necessário assegurar que os operadores fazem tudo o que é razoável exigir deles para satisfazerem as obrigações que o direito comunitário lhes impõe. A sanção pelo desrespeito destas exigências é a perda da garantia por eles prestada. A apresentação de uma garantia tem como objectivo incitar os operadores a fazer tudo o que está nas suas possibilidades para cumprirem a sua obrigação, nos termos do direito comunitário ( 12 ).

48. Cabe ao Tribunal estabelecer linhas orientadoras que definam de uma maneira geral o que se pode exigir dos operadores. Cabe aos órgãos jurisdicionais nacionais decidir, com base nos elementos de prova apresentados, se os operadores cumpriram as suas obrigações, de acordo com a interpretação do conceito de força maior dada pelo Tribunal.

49. As reflexões anteriores terão demonstrado que a Comissão e, em certa medida, também o Governo do Reino Unido, em nossa opinião, interpretaram o conceito de força maior de forma demasiado restritiva relativamente aos operadores e em termos que sobrecarregariam excessivamente os próprios operadores, sem que tenha sido demonstrado que tais obrigações são indispensáveis para efeitos da realização dos objectivos definidos pelas regras comunitárias pertinentes. Em nossa opinião, num processo como o presente, não se encontram circunstâncias de alcance geral que excluam a possibilidade de a ABB C/Inter- Agra invocar a força maior. Compete ao órgão jurisdicional nacional decidir se as duas sociedades cumpriram, neste caso, as condições estritas relativas à capacidade de previsão e às diligências que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, se devem esperar de um operador prudente e avisado.

Conclusão

50. Por conseguinte, propomos ao Tribunal que responda às questões apresentadas da seguinte maneira: «O n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 765/86, de 14 de Março de 1986, deve ser interpretado no sentido de que a garantia de adjudicação prestada em cumprimento desta disposição não é perdida se o incumprimento das condições de adjudicação fixadas nesta disposição se dever a uma alteração dos requisitos de qualidade da mercadoria considerada, até então em vigor no país de importação, com a condição de um operador prudente e avisado e os seus eventuais contratantes não terem podido ou devido prever essa alteração e, igualmente, com a condição de as consequências de tais alterações não puderem ter sido evitadas neste caso, não obstante todas as diligências desenvolvidas. Compete ao órgão jurisdicional nacional decidir se estas duas condições estão reunidas neste caso.»

( *1 ) Língua original: dinamarquês.

( 1 ) Relativo às modalidades de venda de manteiga de existências de intervenção destinada à exportação para determinados destinos (JO L 72, p. 11).

( 2 ) Um processo análogo opondo as duas sociedades ao Intervention Board irlandês e relativo a uma caução de cerca de 169000 IRL, está pendente nos tribunais irlandeses. A instância foi suspensa, aguardando o acórdão do Tribunal de Justiça no presente processo.

( 3 ) Para corroborar a ideia de que a situação presentemente cm causa nao está sob a alçada do n.°2 do artigo 10.°, a Comissão argumenta que, de acordo com esta norma, a venda é rescindida «para as restantes quantidades». A referência às «restantes quantidades» deve no entanto ser apreciada à luz do segundo parágrafo do n.° 2, c parece-nos evidente que isto não deveria implicar que a disposição citada não seja igualmente aplicada nos casos cm que não houve qualquer retirada das quantidades compradas.

( 4 ) Nos seus acórdãos de 20 de Fevereiro de 1975, Reich (64/74, Colect., p. 111) e de 11 de Julho de 1978, Union Française de Céréales (6/78, Recueil, p. 1675), o Tribunal admitiu, no entanto, uma aplicação por analogia das cláusulas expressas de força maior e, no seu acórdão de 19 de Abril de 1988, Inter-Kom (71/87, Colect., p. 1979), o Tribunal reconheceu a existência implícita de uma cláusula de força maior num caso em que a norma comunitária não a continha expressamente.

( 5 ) V., por último, o acórdão do Tribunal de 18 de Março de 1993, Molkerei-Zentrale Sud (C-50/92, Colect., p. 1035), v. igualmente, visto que se reveste de uma especial importância para o presente processo, os acórdãos do Tribunal de 27 de Outubro de 1987, Theodorakis (109/86, Colect., p. 4319), de 7 de Maio de 1991, Organisationen Danske Slagterier (C-338/89, Colect., p. I-2315), e de 19 de Abril de 1988, Inter-Kom (71/87, Colect., p. 1979). Outras referências jurisprudenciais encontram-se nas conclusões do advogado-geral C. O. Lenz no processo C-50/92, Molkerei Zentrale Süd, já referido, n.° 15.

( 6 ) V., por exemplo, o artigo 6.° do Regulamento n.° 136/64 interpretado no acórdão do Tribunal de 11 de Julho de 1968, Schwarzvaldmilch (4/68, Colect., 1965-1968, p. 865), c o artigo 8.° do Regulamento n.° 102/64, interpretado no acórdão do Tribunal de 16 de Dezembro de 1970, Getreide-Import (36/70, Colect., 1969-1970, p. 621).

( 7 ) V. acórdão Schwarzwaldmilch, já referido na nota 6.

( 8 ) V. acórdão Organisationen Danske Slagterier, já referido na nota 5.

( 9 ) V. acórdão Inter-Kom, já referido na nota 5.

( 10 ) Acórdão do Tribunal de 27 de Outubro de 1987, Theodorakis (109/86, Colcct., p.4319).

( 11 ) A este respeito, não é certo que a Comissão tenha razão na sua interpretação das disposições pertinentes do regulamento. O artigo 5.°, n.° 3, alínea b), estabelece que a proposta é acompanhada do «compromisso escrito do proponente de exportar a manteiga atribuída, no estado em que se encontra ou após transformação, no prazo referido no artigo 15.° para o destino indicado na sua proposta». Se se 1er esta norma em articulação com o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), nos termos do qual, constará da proposta: «... c) o destino previsto para a manteiga, especificando as quantidades que serão exportadas no estado em que se encontra e as que serão exportadas após transformação», deve, em todo o caso, ser possível interpretar esta disposição no sentido de que a declaração («compromisso esento») referida no n.° 3, alínea b), obriga igualmente o operador interessado a exportar a manteiga para o local de destino no estado indicado na proposta. Esta questão, todavia, não foi examinada em pormenor durante o processo. Tendo em conta que parece normal interpretar as disposições constantes de um regulamento da Comissão, da forma preconizada pela Comissão (de qualquer modo, desde que a interpretação conduza a um resultado que se verifica ser, normalmente, vantajoso para o operador), e tendo em vista o objectivo do regulamento em causa, que deve ser, essencialmente, que a manteiga vendida, proveniente das existências de intervenção, chegue ao país de destino fixado no regulamento, estamos, apesar de tudo, inclinados a pensar que a interpretação da Comissão è correcta.

( 12 ) V. acórdão de 30 de Janeiro de 1974, Kampffmeyer (158/73, Colect., p. 63, n.° 9), no qual o Tribunal considerou que «a ameaça ría perda da caução tem cm vista compelir os importadores beneficiários da autorização ao respeito pela obrigação de importar (cm consequência do direito comunitário)... Do exposto resulta que cm princípio o importador que exerceu todas as diligências necessárias fica exonerado a obrigação de importar sempre que cm virtude de circunstâncias que lhe são estranhas (o coloquem na impossibilidade de satisfazer esta obrigação)...».