Conclusões do advogado-geral Ruiz-Jarabo Colomer apresentadas em 16 de Junho de 1998. - Aloys Schröder, Jan Thamann e Karl-Julius Thamann contra Comissão das Comunidades Europeias. - Responsabilidade extracontratual da Comunidade - Luta contra a peste suína clássica na República Federal da Alemanha. - Processo C-221/97 P.



Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-08255



Conclusões do Advogado-Geral

1 Os recorrentes (demandantes no processo principal) impugnam o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Abril de 1997, no processo Schröeder e o./Comissão (1), que julgou improcedente o seu pedido de indemnização, formulado ao abrigo dos artigos 178._ e 215._, segundo parágrafo, do Tratado CE. Nesse pedido, solicitavam que a Comissão fosse condenada ao pagamento de 173 174,45 DM, a título de reparação do prejuízo sofrido em virtude de uma série de actos adoptados por aquela instituição no quadro da luta contra a peste suína clássica na República Federal da Alemanha, durante os anos de 1993 e 1994.

2 O Tribunal de Primeira Instância entendeu, em resumo, que não se encontrava preenchida uma das condições de que depende a responsabilidade extracontratual da Comunidade por actos das suas instituições: as decisões controvertidas não violavam qualquer regra superior de direito, o que constitui motivo suficiente para indeferir o pedido de indemnização.

Os factos do litígio fixados pelo Tribunal de Primeira Instância

3 Tendo em conta a cronologia dos factos, cuja sucessão levou a Comissão a adoptar diferentes decisões num curto período de tempo, julgo preferível limitar-me a transcrever os pontos do acórdão do Tribunal de Primeira Instância onde foram examinados «os casos de aparecimento da PSC (peste suína clássica) em 1993-1994 e as medidas adoptadas pela Comissão».

«14 Em 1993, 100 casos de aparecimento de PSC foram assinalados na Alemanha, contra 13 em 1992 e 6 em 1991. Esses 100 casos repartiam-se por 7 Länder, sendo o mais afectado o Land da Baixa Saxónia com 60 casos, 18 dos quais só no período de 25 de Maio a 16 de Junho de 1993.

15 Baseando-se no artigo 10._, n._ 4, da Directiva 90/425, a Comissão adoptou a Decisão 93/364/CEE, de 18 de Junho de 1993, que estabelece determinadas medidas de protecção contra a peste suína clássica na Alemanha (JO L 150, p. 47, a seguir `Decisão 93/364'). Limitando-se o risco de infecção, segundo os considerandos, a uma zona geográfica limitada, o artigo 1._ previu que `a Alemanha não expedirá para outros Estados-Membros suínos vivos provenientes das partes do seu território descritas no Anexo I' da decisão, isto é, certos Kreise do Land da Baixa Saxónia, do Land de Mecklemburgo-Pomerânia Ocidental, do Land de Schleswig-Holstein, do Land da Renânia do Norte-Vestefália e do Land da Renânia-Palatinado. Embora declarando que a Alemanha tinha tomado medidas e, nomeadamente, instituído zonas de protecção e de vigilância, em conformidade com a Directiva 80/217, a Comissão obrigou-a, no entanto, no artigo 2._ da Decisão 93/364, a introduzir também medidas adequadas de nível equivalente para garantir que a doença não se propague das partes do seu território submetidas a restrições para outras partes. O artigo 3._ da Decisão 93/364 previa que a Alemanha não devia expedir para outros Estados-Membros carne fresca de suíno nem produtos à base de carne de suíno de animais que proviessem de explorações situadas nas partes do seu território mencionadas no Anexo I.

16 Tendo a presença de novos focos de PSC sido confirmada entretanto na Alemanha, a Decisão 93/497/CEE da Comissão, de 15 de Setembro de 1993, que altera a Decisão 93/364 (JO L 233, p. 15, a seguir `Decisão 93/497'), alargou a parte do território afectado pelas proibições de exportações de porcos.

17 Tendo sido diagnosticado um primeiro caso de PSC na Bélgica em porcos importados da Alemanha, a Bélgica proibiu, por decreto ministerial de 14 de Outubro de 1993, a importação de porcos provenientes da Alemanha, e a Comissão, pela Decisão 93/539/CEE, de 20 de Outubro de 1993, relativa a determinadas medidas de protecção relacionadas com a peste suína clássica na Alemanha e que revoga a Decisão 93/364 (JO L 262, p. 67, a seguir `Decisão 93/539'), estendeu as proibições de exportação de porcos à totalidade do território da Alemanha.

18 A Decisão 93/553/CEE da Comissão, de 29 de Outubro de 1993, que altera a Decisão 93/539 (JO L 270, p. 74), prorrogou até 4 de Novembro de 1993 as proibições de exportação inicialmente aplicáveis até 29 de Outubro de 1993.

19 A Comissão adoptou em seguida, com base no artigo 10._, n._ 4, da Directiva 90/425, a Decisão 93/566/CE, de 4 de Novembro de 1993, que estabelece determinadas medidas de protecção relacionadas com a peste suína clássica na Alemanha e que substitui a Decisão 93/539 (JO L 273, p. 60, a seguir `Decisão 93/566'). Nos termos dessa decisão, a Alemanha não devia expedir suínos vivos (artigo 1._) nem carne fresca de suíno ou produtos à base de carne de suíno (artigo 2._) provenientes dos Kreise referidos no Anexo I não somente para outros Estados-Membros, mas também para outras partes do seu território (a seguir `proibições de expedição').

20 O Kreis de Osnabrück no qual se situa a exploração dos demandantes era um dos Kreise do Land da Baixa Saxónia enumerados no Anexo I supra referido.

21 A Decisão 93/621/CE da Comissão, de 30 de Novembro de 1993, que altera a Decisão 95/566 e que substitui a Decisão 93/539 (JO L 297, p. 36, a seguir `Decisão 93/621'), delimitou o território visado pelas proibições de expedição, não já em função dos Kreise, mas em função das Gemeinden. Segundo a Comissão, todas as Gemeinden cujo território se encontrasse na totalidade ou em parte num raio de 20 km à volta das explorações em que tinham sido assinalados casos de PSC eram visadas. A Gemeinde de Bramsche na qual se encontra a exploração dos demandantes era uma das Gemeinden do Kreis de Osnabrück enumeradas no novo Anexo I da Decisão 93/566 alterada.

22 A Decisão 93/671/CE da Comissão, de 10 de Dezembro de 1993 (JO L 306, p. 59, a seguir `Decisão 93/671'), bem como a Decisão 93/720/CE da Comissão, de 30 de Dezembro de 1993 (JO L 333, p. 74, a seguir `Decisão 93/720') que alteram, respectivamente, pela segunda e pela terceira vez, a Decisão 93/566 e que substituem a Decisão 93/539, adaptaram a extensão dos territórios visados pelas proibições de expedição para ter em conta a evolução dos casos de aparecimento da PSC.

23 A Decisão 94/27/CE da Comissão, de 20 de Janeiro de 1994, que estabelece determinadas medidas de protecção relacionadas com a peste suína clássica na Alemanha e revoga a Decisão 93/566 (JO L 19, p. 31, a seguir `Decisão 94/27'), baseada no artigo 10._ da Directiva 90/425, deu uma nova extensão aos territórios visados pelas proibições de expedição. Só certas Gemeinden de três Kreise do Land da Baixa Saxónia continuavam visadas pelas proibições. A Gemeinde de Bramsche era uma das enumeradas no Anexo I a esta decisão.

24 Tendo sido assinalados novos casos de PSC em outras regiões da Baixa Saxónia, o artigo 1._, n._ 1, da Decisão 94/178/CE da Comissão, de 23 de Março de 1994, que estabelece determinadas medidas de protecção relacionadas com a peste suína clássica na Alemanha e revoga as Decisões 94/27/CE e 94/28/CE (JO L 83, p. 54, a seguir `Decisão 94/178'), estendeu à totalidade do território do Land da Baixa Saxónia as proibições de expedição tanto para outras partes da Alemanha como para outros Estados-Membros. Além disso, o artigo 1._, n._ 2, da mesma decisão consagrou uma proibição de circulação mesmo no interior do Land da Baixa Saxónia para as partes do seu território particularmente ameaçadas, isto é, da zona mencionada no Anexo II da referida decisão para a zona referida no Anexo I.

25 Em virtude do reaparecimento de um número acrescido de focos de PSC no Land da Baixa Saxónia, a Decisão 94/292/CE da Comissão, de 19 de Maio de 1994 (JO L 128, p. 21, a seguir `Decisão 94/292'), alterou a Decisão 94/178 para efeitos, nomeadamente, de uma adaptação da zona determinada no Anexo II.

26 Os demandantes procedem à criação de marrãs da raça híbrida JSR nas suas pocilgas situadas em Epe, Gemeinde de Bramsche, Kreis de Osnabrück no Land da Baixa Saxónia. As explorações abastecidas pelos demandantes encontram-se, segundo as suas indicações, principalmente nos Kreise de Vechta, Diepholz e Osnabrück bem como na região limítrofe do Land da Renânia do Norte-Vestefália.

27 A exploração dos demandantes não foi afectada pela PSC, mas situa-se nas partes do território visadas pelas proibições de expedição impostas pelas decisões supra mencionadas que a Comissão adoptou entre 4 de Novembro de 1993 e 19 de Maio de 1994.»

A fundamentação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância

4 O Tribunal, após ter rejeitado a excepção da inadmissibilidade suscitada pela Comissão, começa a sua análise sobre o mérito do litígio qualificando as decisões impugnadas como «... actos normativos que implicam opções de política económica para a adopção das quais a instituição dispõe de um amplo poder discricionário» (n._ 62). Recusa, deste modo, admitir que se trata de simples actos administrativos, como era sustentado no pedido.

5 Partindo desta consideração, o Tribunal examina quatro dos cinco fundamentos invocados pelos recorrentes para demonstrar a ilegalidade dessas decisões. Rejeita liminarmente o quinto fundamento (insuficiência de fundamentação) por o mesmo carecer de pertinência para desencadear a responsabilidade da Comissão.

6 O primeiro fundamento do pedido de indemnização baseava-se na violação do princípio da não discriminação; denunciava uma discriminação relativamente à Bélgica e ao Land da Rênania do Norte-Vestefália, bem como uma discriminação resultante da delimitação de zonas em função de fronteiras administrativas.

7 O Tribunal analisa a diferença entre a situação do Land da Baixa Saxónia (com um número de casos de peste muito elevado), por um lado, e as da Bélgica e do Land da Rênania do Norte-Vestefélia, por outro lado: a diferença é tal que não se pode falar de situações comparáveis. No que respeita ao critério de delimitação de zonas em função de fronteiras administrativas, sublinha que se trata de um método que oferece as melhores garantias de controlo e de execução eficazes das medidas adoptadas e não viola o princípio da não discriminação.

8 O segundo fundamento do pedido de indemnização baseava-se numa pretensa violação do direito de propriedade dos recorrentes e do seu direito ao livre exercício de uma actividade profissional. Estes afirmavam que as proibições de expedição impostas pelas decisões da Comissão restringiram as possibilidades de gozo da sua propriedade de maneira tal que equivaliam praticamente a um confisco. Tinham tido como resultado tornar impossíveis a criação e a engorda de porcos. Acrescentaram que estas proibições eram, de facto, proibições de colocação no mercado e constituíam uma expropriação só admissível mediante uma indemnização rápida, equitativa e efectiva, que não fora prevista no caso vertente. Pelas mesmas razões, as decisões controvertidas tinham violado o seu direito ao livre exercício duma actividade profissional.

9 O Tribunal, após ter recordado que os direitos invocados não eram absolutos, admitindo restrições por motivos de interesse geral, apreciou o objectivo das medidas adoptadas (luta contra uma epizootia que era causa de mortalidade e ameaçava afectar a totalidade da criação de suínos da Comunidade), que considerou como suficientemente importante para justificar as proibições de expedição decididas.

10 O terceiro fundamento do pedido de indemnização baseava-se na violação do princípio da proporcionalidade. Na opinião dos demandantes, as decisões controvertidas eram desproporcionadas porque a sua exploração não tinha sido afectada pela PSC e, nessas condições, teria sido suficiente uma vacinação preventiva ou de urgência.

11 O Tribunal salientou, pelo contrário, que o emprego de vacinas contra a referida epizootia constitui objecto de uma proibição de princípio inscrita em diversas directivas comunitárias e que, além disso, mesmo na hipótese excepcional de vacinações de urgência, o efeito prático das restrições de circulação teria sido idêntico.

12 Por último, o quarto fundamento do pedido de indemnização baseava-se no facto de as directivas aplicáveis não permitirem impor proibições de expedição nem adoptar medidas cautelares no interior de um Estado-Membro.

13 Em resposta a este fundamento, o Tribunal afirmou que a regulamentação comunitária, tal como tinha sido interpretada pelo Tribunal de Justiça, permitia sem problemas tanto a adopção de medidas cautelares consistindo em proibições de expedição dos animais como a limitação destas medidas a certas regiões de um Estado-Membro.

A questão prévia da inadmissibilidade suscitada pela Comissão

14 A Comissão defende, a título liminar, que o recurso é inadmissível, pois ignora a natureza desta via processual: em vez de invocarem fundamentos e argumentos jurídicos, como prevê no artigo 112._ do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, os recorrentes insistem em questões de facto, criticam certos aspectos da apreciação dos factos que constam do acórdão recorrido, chegando mesmo ao ponto de oferecerem provas, invocam questões novas e, por último, limitam-se a retomar os argumentos que desenvolveram no Tribunal de Primeira Instância.

15 Pela minha parte, embora partilhe em larga medida destas objecções, entendo não dever declarar-se o recurso inadmissível no seu conjunto, mas antes analisar-se cada um dos seus argumentos para apreciar a respectiva inadmissibilidade ou decidir da sua procedência ou improcedência. A simples leitura do recurso revela que, a par de fundamentos manifestamente inadmissíveis, outros há que se referem a questões de direito susceptíveis de ser analisadas no quadro de um recurso.

Quanto ao primeiro fundamento

16 O recurso interposto no Tribunal de Justiça do acórdão do Tribunal de Primeira Instância baseia-se em dois fundamentos, relativos, respectivamente, à violação dos direitos de defesa e à violação do direito comunitário.

17 Os recorrentes alegam, em primeiro lugar, que o Tribunal de Primeira Instância cometeu uma violação dos direitos de defesa na medida em que não tomou em consideração uma parte da argumentação que aqueles expuseram no decurso da instância.

18 Sob este fundamento, os recorrentes opõem as suas próprias considerações às afirmações contidas em determinados pontos do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, para sustentarem que este retirou conclusões inexactas acerca dos factos ou não tomou em consideração o conteúdo da petição e da réplica bem como as alegações apresentadas na audiência.

19 As omissões ou contradições são, no entender das recorrentes, as seguintes:

1) No n._ 26 afirma-se: «... As explorações abastecidas pelos demandantes encontram-se, segundo as suas indicações, principalmente nos Kreise de Vechta, Diepholz e Osnabrück bem como na região limítrofe do Land da Renânia do Norte-Vestefália.»

Os recorrentes afirmam ter sustentado que forneciam produtos a certas explorações do Land da Renânia do Norte-Vestefália, as quais faziam parte da sua clientela.

2) O n._ 95 do acórdão refere: «... Em segundo lugar, os demandantes não demonstraram que uma delimitação das partes de território afectadas pelas proibições em função apenas do critério da distância geográfica em relação aos focos de infecção teria tido por resultado que a sua exploração não tivesse sido visada pela proibição de expedição...»

Os recorrentes afirmam ter sustentado que a delimitação das zonas atingidas pela proibição em função de delimitações administrativas era inadequada e que o único meio apropriado de luta contra a epizootia consistia na aplicação do critério da distância relativamente ao foco da epidemia.

3) No mesmo n._ 95 do acórdão afirma-se: «... segundo as afirmações da Comissão, não desmentidas pelos demandantes, o Kreis de Osnabrück em que se encontra a exploração dos demandantes bem como os Kreise vizinhos de Vechta e de Diepholz, em que foram assinalados numerosos casos de PSC, têm a mais forte densidade mundial de explorações de criação de porcos.»

Os recorrentes alegam ter contestado na audiência a exactidão destes dados.

4) O n._ 99 do acórdão refere: «A Comissão sustentou, sem ser contestada pelos demandantes, que a própria República Federal da Alemanha propôs no caso concreto uma delimitação com base nas unidades administrativas (Kreise e/ou Gemeinden)...».

Os recorrentes alegam que esta afirmação é inexacta.

5) O n._ 129 do acórdão refere: «... Por outro lado, as restrições visaram apenas partes de território geograficamente limitadas, que apresentavam um risco particular...».

Os recorrentes alegam que lhes foi impossível comercializar os seus animais junto da sua clientela tradicional e que o Tribunal não examinou os efeitos das medidas em causa sobre as suas explorações.

20 O primeiro fundamento não pode ser acolhido. O direito a ser ouvido no quadro de um processo jurisdicional não implica que o juiz deva acolher integralmente todas as alegações das partes. O juiz, após ter ouvido estas últimas e apreciado os elementos de prova, deve pronunciar-se acerca do pedido, num sentido favorável ou desfavorável, e fundamentar a sua decisão. Ora, é precisamente o que faz o Tribunal de Primeira Instância ao longo do seu detalhado e amplamente fundamentado acórdão.

21 Com efeito, o Tribunal de Primeira Instância pronunciou-se, num sentido ou noutro, acerca de cada uma das questões visadas por este primeiro fundamento. É, por conseguinte, despropositado imputar-lhe uma insuficiência de fundamentação ou uma inobservância da sua obrigação de ouvir os demandantes, uma vez que a simples leitura do acórdão revela o contrário.

22 Na realidade, o que os recorrentes visam com este fundamento é combater as conclusões de facto a que chegou o Tribunal de Primeira Instância; ora, este objectivo, ultrapassa o quadro do recurso. Este primeiro fundamento não contém qualquer questão de direito que necessite ser analisada, mas sim meros desacordos acerca da realidade dos factos alegados. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, um recurso só pode basear-se em fundamentos que respeitem à violação de regras de direito, com exclusão de qualquer apreciação de factos (2). O primeiro fundamento é, por conseguinte, manifestamente inadmissível.

Quanto ao segundo fundamento

23 Como segundo fundamento, os recorrentes defendem que o Tribunal de Primeira Instância cometeu uma tripla violação do direito comunitário: a) ao aplicar um critério errado de responsabilidade; b) ao não tomar em consideração os seus direitos individuais, e c) ao não reconhecer que as decisões da Comissão são desprovidas de base jurídica.

i) Quanto à primeira parte do fundamento

24 Segundo os recorrentes, uma vez que as decisões controvertidas não constituem actos normativos, o facto de as apreciar à luz dos critérios que o Tribunal de Justiça desenvolveu acerca da responsabilidade da Comunidade por este tipo de actos constitui um erro de direito.

25 Acrescentam que, se tivesse seguido os critérios aplicáveis em matéria de responsabilidade por actos administrativos, o Tribunal de Primeira Instância teria reconhecido a ilegalidade das medidas adoptadas pela Comissão e, dessa forma, teria ficado demonstrado o direito daqueles à indemnização, decorrente dessa responsabilidade extracontratual.

26 Como se sabe, na sua interpretação do artigo 25._ do Tratado o Tribunal de Justiça tem declarado que as condições necessárias para invocar a responsabilidade da Comunidade são a ilegalidade do comportamento de uma instituição comunitária, a realidade do prejuízo e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento ilegal e o prejuízo invocado.

27 Esta jurisprudência tem distinguido, no que respeita à primeira condição, conforme se trate de actos administrativos ou de actos normativos. Neste último caso, só podem desencadear a responsabilidade os actos normativos que consistam numa violação especialmente caracterizada do direito comunitário, mais precisamente a violação de uma regra superior de direito que proteja os particulares.

28 Além disso, quando se trate de actos normativos que impliquem um decisão de política económica, a responsabilidade extracontratual só pode ser invocada se a instituição comunitária autora do acto tiver ignorado de forma manifesta e grave os limites que se impõem ao exercício dos poderes de apreciação que lhe são conferidos.

29 O acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Março de 1996, Brasserie du Pêcheur e Factortame (3), resumiu esta doutrina acerca do alcance da responsabilidade extracontratual da Comunidade em matéria de actos normativos nos seguintes termos:

- «O regime construído pelo Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 215._ do Tratado, especialmente a propósito da responsabilidade decorrente de actos normativos, tem designadamente em consideração a complexidade das situações a regular, as dificuldades de aplicação ou de interpretação dos textos e, de uma forma mais especial, a margem de apreciação de que dispõe o autor do acto impugnado.»

- «É tomando em consideração o amplo poder de apreciação de que dispõem as instituições para a efectivação das políticas comunitárias que a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à responsabilidade extracontratual da Comunidade foi elaborada, em especial, a propósito de actos normativos que implicam opções de política económica.»

- «... a concepção restritiva da responsabilidade da Comunidade derivada do exercício das suas actividades normativas explica-se pelo facto de que, por um lado, o exercício da função legislativa, mesmo quando existe um controlo jurisdicional da legalidade dos actos, não deve ser dificultado pela perspectiva de pedidos de indemnização sempre que o interesse geral da Comunidade ordene que se adoptem medidas normativas susceptíveis de afectar os interesses dos particulares, e que, por outro, num contexto normativo que se caracteriza pela existência de um amplo poder de apreciação, indispensável à concretização de uma política comunitária, a Comunidade só pode ser responsabilizada se a instituição em causa violou de forma manifesta e grave os limites que se impõem ao exercício dos seus poderes (acórdão de 25 de Maio de 1978, HNL e o./Conselho e Comissão, 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, Recueil, p. 1209, n.os 5 e 6).»

30 Esta jurisprudência, que o próprio Tribunal de Justiça qualifica de restritiva e que, em meu entender - o qual coincide, em parte, com o de outros advogados gerais (4) - deveria talvez ser objecto de uma certa inflexão com vista a adaptá-la à evolução dos «princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-Membros» (artigo 215._, parágrafo segundo, do Tratado), veria os seus efeitos restritivos aumentar se se adoptasse uma noção muito ampla de «acto normativo», como a que reflete o acórdão recorrido.

31 A distinção entre acto normativo e acto administrativo não peca certamente por excesso de clareza e os limites entre estas duas noções não se encontram nitidamente definidos à partida. Também não resulta, evidentemente, tão peremptória como sustentam os recorrentes. Entre os critérios que podem ser utilizados para decidir se determinado acto está incluído numa ou noutra categoria, há que afastar liminarmente os critérios puramente formais: a denominação oficial (decisão, regulamento, etc.) não implica, por si só, que se trate de um acto de uma ou de outra categoria. São antes a sua natureza e os seus elementos materiais que deverão tomar-se em consideração, salientando-se que a natureza de um acto não reside na sua forma externa, mas no seu alcance geral ou não (5).

32 Em princípio, o acto normativo é caracterizado pelas suas características de generalidade, abstracção, permanência no tempo, aplicabilidade a uma pluralidade sucessiva de situações e produção de efeitos jurídicos relativamente a destinatários não determinados individualmente, mas definidos de maneira geral. O acto administrativo, pelo contrário, constitui a simples execução ou aplicação de uma norma anterior; é dirigido a um ou vários sujeitos individualmente determinados na qualidade de destinatários e a sua aplicação no tempo «esgota», normalmente, os seus efeitos.

33 A realidade não é habitualmente tão simples e, de facto, certos tipos de actos apresentam elementos de ambas as categorias. Assim, nas diferentes ordens jurídicas, existem, por um lado, as «leis de caso único» ou «leis medida» e, por outro lado, actos administrativos de conteúdo múltiplo, muito próximos dos actos normativos. Mais particularmente, no domínio do direito que afecta os fenómenos económicos, vemos frequentemente actos que, em princípio, seriam normativos, mas que se apresentam desprovidos de um conteúdo típico de generalidade e permanência no tempo, pois foram adoptados para prevenir ou resolver uma situação única, não susceptível de se reproduzir.

34 As decisões controvertidas neste caso contêm elementos das duas categorias. Por um lado, trata-se de actos que visam resolver uma situação única, cujos efeitos no tempo são limitados e cuja aplicação «esgota» as virtualidades do próprio acto; dito de outra forma, não contêm uma disposição geral e abstracta. Neste sentido, aproximam-se da categoria dos actos administrativos, uma vez que não trazem «inovação» à ordem jurídica e consistem na aplicação de medidas já previstas numa regulamentação geral preexistente. Por outro lado, contudo, estas decisões contêm uma disposição dirigida a destinatários não identificados a priori, mas caracterizados por pertencerem a uma categoria determinada segundo critérios objectivos. Para estes destinatários potenciais, as decisões têm um alcance geral e produzem os mesmos efeitos jurídicos que qualquer outra norma.

35 Se tivesse necessariamente de classificá-las numa ou noutra categoria, seria tentado a incluir as decisões controvertidas nos actos administrativos, e não nos actos normativos: em minha opinião, é o seu carácter de simples medidas de aplicação de uma regulamentação geral anterior que sobressai no caso vertente (6). As diferentes decisões singulares destinadas a declarar, num determinado momento e à medida que os acontecimentos se vão verificando, uma situação de epizootia, a delimitar um território preciso e a impor proibições de exportação ou de transporte durante o período correspondente não constituem, em minha opinião, actos de carácter normativo, mas antes medidas de «polícia» sanitária de natureza tipicamente administrativa. Enquanto tais, estão previstas nas disposições legislativas ou regulamentares que - como as Directivas 80/217 e 90/425 - definem a acção das instituições nacionais e comunitárias em caso de crise desta natureza. O facto de estas autoridades gozarem de uma relativa margem de apreciação para adoptar semelhantes medidas, na extensão necessária, não é incompatível com o seu carácter administrativo, uma vez que a existência de uma margem discricionária é própria e característica da acção administrativa, nesta matéria como em muitas outras.

36 Ora vejamos: era absolutamente necessário incluir as decisões controvertidas uma ou noutra das duas categorias, como se estas formassem compartimentos estanques? É aqui que, em meu entender, reside a chave do presente recurso. Ora, a resposta que me parece impor-se é que não existia essa necessidade pois, fosse qual fosse a solução encontrada, o resultado final teria sido o mesmo no caso vertente. Por conseguinte, a eficácia deste fundamento revela-se nula: mesmo admitindo, para efeitos de raciocínio, que as decisões controvertidas eram apenas actos administrativos, o certo é que não ficou demonstrado, nesta hipótese, que estava preenchida a primeira condição necessária para desencadear a responsabilidade extracontratual da Comunidade, a saber, a ilegalidade dessas decisões, invocada pelos recorrentes como fundamento do seu recurso (7).

37 A análise efectuada pelo Tribunal de Primeira Instância acerca dos fundamentos apresentados pelos recorrentes (demandantes no processo principal) para demonstrar a ilegalidade das decisões condu-lo a resultados desfavoráveis para estes últimos: dos cinco fundamentos invocados para este efeito no pedido, o Tribunal rejeita os quatro primeiros e nem sequer aborda o quinto, uma vez que a pretensa insuficiência de fundamentação duma decisão deste tipo não permite, por si só, desencadear a responsabilidade da Comunidade.

38 Os recorrentes não tecem qualquer comentário no seu recurso acerca deste último aspecto. Quanto à rejeição dos restantes quatro fundamentos principais, que invocam a violação pela Comissão de regras superiores de direito, as conclusões negativas do Tribunal de Primeira Instância são aplicáveis quer se trate de actos administrativos quer de actos normativos.

39 Com efeito, os «vícios» de ilegalidade atribuídos pelos recorrentes às decisões controvertidas (após as terem qualificado de actos administrativos) constituíam, na realidade, pretensas violações de regras superiores de direito que protegem os particulares. Uma vez reconhecida a existência de uma dessas violações, o resultado teria sido idêntico, quer as decisões fossem qualificadas de actos administrativos quer de actos normativos. Inversamente, a partir do momento em que o pedido seja julgado improcedente quanto esta questão, também a natureza do acto pretensamente ilegal é irrelevante.

40 Por último, no que diz respeito à pretensa insuficiência de fundamentação das decisões, já aqui lembrei que o recurso não lhe faz menção. Além disso, é óbvio que a existência de um simples vício formal, como é a insuficiência de fundamentação de um acto, não permitiria, por si só, implicar a responsabilidade extracontratual da Comunidade, a qual decorre do conteúdo desse acto e da sua incidência na esfera jurídica dos particulares. Não existiria, nessa hipótese, qualquer nexo de causalidade entre a ilegalidade formal e o prejuízo.

41 A primeira parte do segundo fundamento não se revela, por conseguinte, susceptível de conduzir à anulação do acórdão: mesmo admitindo, para efeitos de raciocínio, a tese em que se apoia, a sua procedência não acarretaria qualquer consequência capaz de demonstrar a ilegalidade das decisões controvertidas; ora, era esta ilegalidade que constituía o pressuposto da acção.

ii) Quanto à segunda parte do fundamento

42 Nesta parte do segundo fundamento, os recorrentes acusam o Tribunal de Primeira Instância de uma dupla violação do direito comunitário, na medida em que, segundo eles: a) ao pronunciar-se acerca da violação dos direitos fundamentais, que são o direito de propriedade e o direito ao livre exercício de uma actividade profissional, aquele «não teve em conta a protecção, garantida pela ordem jurídica comunitária, dos direitos fundamentais individuais»; b) violou os princípios da não discriminação e da proporcionalidade.

b) A pretensa violação dos direitos fundamentais

43 A crítica dos recorrentes quanto a esta questão é dirigida não apenas contra o acórdão recorrido, mas também, de uma forma geral, contra a «jurisprudência do Tribunal de Justiça», que, no seu entender, «não toma suficientemente em consideração o direito fundamental subjectivo do particular ao respeito dos seus direitos fundamentais individuais».

44 Tal como alega, a justo título, a Comissão, esta parte do segundo fundamento é manifestamente inadmissível, por dois motivos. Em primeiro lugar, a invocação da regra de direito pretensamente violada é imprecisa e carece de rigor. Os recorrentes invocam as tradições constitucionais comuns aos Estados Membros e a Convenção Europeia para a protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, sem mais explicações, para defender determinada tese sobre o primado absoluto do direito de propriedade (e do direito ao exercício de uma actividade profissional) que não encontra qualquer ponto de referência normativa concreto nem nas tradições nem na convenção citada.

45 Em segundo lugar, a nova perspectiva que os recorrentes procuram dar ao seu pedido de indemnização (baseado já não na ilegalidade das decisões, mas na ideia de que, mesmo que fossem legais, tais decisões lhes impunham um sacrifício especial a favor da colectividade que não eram obrigados a suportar, a não ser mediante compensação pelo seu prejuízo) aparece pela primeira vez no recurso, sem que o Tribunal de Primeira Instância tenha podido pronunciar-se acerca da questão. Trata-se, por conseguinte, de uma questão nova, inadmissível no quadro de um recurso destinado, precisamente, a julgar dos eventuais erros de direito do acórdão recorrido (8).

b) A pretensa violação dos princípios da proporcionalidade e da não discriminação

46 Esta parte do segundo fundamento é também inadmissível pois nela os recorrentes : a) limitam-se a remeter para as alegações formuladas na petição e na réplica que apresentaram no Tribunal de Primeira Instância; b) insistem em questões de simples apreciação dos factos, como a comparação entre umas e outras das zonas que foram afectadas pela peste suína, ou a oportunidade maior ou menor de utilizar métodos de delimitação das zonas em função de determinados critérios técnicos ou outros.

47 De acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (9), um recurso deve indicar de modo preciso os elementos criticados do acórdão cuja anulação é pedida, bem como os argumentos jurídicos que apoiam especificamente esse pedido. Não satisfaz esta exigência o recurso que se limita a repetir ou a reproduzir textualmente os fundamentos e os argumentos que foram já apresentados no Tribunal de Primeira Instância, inclusivamente os que eram baseados em factos expressamente rejeitados por esse órgão jurisdicional.

48 No que diz respeito às questões de facto acima invocadas, remeto para o que expus na análise do primeiro fundamento.

iii) Quanto à terceira parte do fundamento

49 Na última parte do seu segundo fundamento, os recorrentes defendem que o artigo 10._, n._ 4, da Directiva 90/425 não fornece uma «base jurídica suficiente» para as decisões controvertidas adoptadas. Ora, a quase totalidade dos seus argumentos acerca desta questão constitui, também aqui, uma mera repetição dos que invocaram perante o Tribunal de Primeira Instância, que os examinou e rejeitou de forma circunstanciada e fundamentada no seu acórdão.

50 Com efeito, os recorrentes limitam-se a reproduzir, uma vez mais, os argumentos que tinham anteriormente desenvolvido acerca da matéria, sem criticar devidamente o raciocínio fundamentado do acórdão do Tribunal de Primeira Instância sobre a interpretação da Directiva 90/425, já referida.

51 A única crítica concreta que fazem ao acórdão a este respeito refere-se ao seu n._ 156, no qual o Tribunal de Primeira Instância recordou que,«... no seu acórdão de 26 de Maio de 1993, Comissão/Portugal (C-52/92, Colect., p. I-2961), o Tribunal de Justiça confirmou já a legalidade de uma decisão da Comissão adoptada na base do artigo 10._ da Directiva 90/425, que proibia a certos Estados-Membros expedir para outros Estados-Membros porcos de reprodução provenientes dos municípios de alto risco». No entender dos recorrentes, esta jurisprudência não pode ser invocada contra a sua tese, pois não se refere à proibição de expedição no interior de um Estado-Membro.

52 A crítica seria pertinente se, com aquela citação, o Tribunal de Primeira Instância tivesse procurado fundamentar a parte do seu acórdão relativa à justificação das proibições de circulação dos animais no interior de um Estado. Ora, acontece que esta questão foi tratada nos n.os 157 a 161 do acórdão, e não no n._ 156, que diz respeito a um outro problema.

53 Nos n.os 157 a 161 do seu acórdão, o Tribunal de Primeira Instância explicou de que modo a Directiva 90/425 permitia as proibições de expedição no interior de um Estado-Membro, a título de corolário das proibições de expedição para outros Estados. Pelo contrário, o n._ 156 do acórdão contém uma citação de jurisprudência destinada unicamente a explicar que a Directiva 90/425 permite, de uma maneira geral, a adopção de medidas cautelares.

54 A crítica a este ponto do acórdão revela-se, por conseguinte, manifestamente infundada.

55 Em conclusão, devem ser declarados inadmissíveis o primeiro fundamento e a segunda parte do segundo fundamento e improcedentes a primeira e terceira partes do segundo fundamento.

56 Nos termos dos artigos 69._, n._ 2, 118._ e 122._ do Regulamento de Processo, quando o Tribunal de Justiça julga o recurso improcedente, deve condenar a parte recorrente nas despesas.

Conclusão

57 Face às considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que:

«1) julgue o recurso improcedente; 2) condene os recorrentes nas despesas».

(1) - T-390/94, Colect., p. II-501.

(2) - Acórdãos de 2 de Março de 1994, Hilti/Comissão (C-53/92 P, Colect., p. I-667, n._ 42), e de 6 de Abril de 1995, RTE e ITP/Comissão (C-241/91 P e C-242/91 P, Colect., p. I-743, n._ 67), e despacho de 17 de Setembro de 1996, San Marco/Comissão (C-19/95 P, Colect., p. I-4435, n.os 39 e 40).

(3) - C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-1029, n.os 43 a 45.

(4) - O advogado-geral Tesauro afirmou, nas suas conclusões no processo Brasserie du Pêcheur e Factortame, já referido, que esta jurisprudência tinha imposto,«... em particular no que se refere à legalidade do comportamento imputável às instituições, condições de tal forma restritivas que tornam extremamente difícil uma efectiva condenação de uma instituição comunitária ao pagamento de uma indemnização»(n._ 63). Numa outra passagem das suas conclusões (nota 76), sublinhou igualmente que, segundo a jurisprudência em questão, todos os actos normativos comunitários pareciam implicar escolhas de política económica.

(5) - V., neste sentido, o acórdão de 5 de Maio de 1977, Konninklijke Scholten Honig/Conselho e Comissão (101/76, Recueil, p. 797, n.os 7 e 9; Colect., p. 303).

(6) - Trata-se no caso vertente de decisões adoptadas com base na Directiva 80/217/CEE do Conselho, de 22 de Janeiro de 1980, que estabelece medidas comunitárias de luta contra a peste suína clássica (JO L 47, p. 11; EE 03 F17 P. 123), e da Directiva 90/425/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa aos controlos veterinários e zootécnicos aplicáveis ao comércio intracomunitário de certos animais vivos e produtos na perspectiva da realização do mercado interno (JO L 224, p. 29).

(7) - Na realidade, os recorrentes sustentaram uma argumentação do mesmo tipo. Na sua réplica perante o Tribunal de Primeira Instância (n.os 132 e sgs.), afirmaram que, mesmo admitindo tratar-se de actos normativos, as condições necessárias para desencadear a responsabilidade extracontratual da Comunidade estavam preenchidas, pois as decisões violavam de forma suficientemente caracterizada regras superiores de direito destinadas a protegê-los. Ora, estas regras eram precisamente as mesmas que as invocadas (violação dos princípios da não discriminação e da proporcionalidade, violação dos direitos fundamentais, etc.) contra essas decisões enquanto actos administrativos.

(8) - Pela minha parte, devo reconhecer que esta abordagem do problema me parece bastante mais pertinente do que a utilizada pelos recorrentes na sua acção que correu perante o Tribunal de Primeira Instância. A invocação da responsabilidade extracontratual das instituições comunitárias quando a sua acção não foi ilegal mas exigiu de certos operadores económicos um sacrifício especial, insusceptível de ser considerado como uma limitação normal do direito de propriedade, ou de outros direitos, é uma questão que merece ser analisada mais atentamente. Todavia, as características processuais e estruturais do recurso não permitem abordá-la no quadro deste último.

(9) - V., entre outros, os despachos de 26 de Abril de 1993, Kupka-Floridi/Comité Económico e Social (C-244/92 P, Colect., p. I-2041); de 26 de Setembro de 1994, X/Comissão (C-26/94 P, Colect., p. I-4379),e de 17 de Outubro de 1995, Turner/Comissão (C-62-94 P, Colect., I-3177), e o acórdão de 24 de Outubro de 1996, Viho/Comissão (C-73/95 P, Colect. p. I-5457, n.os 25 e 26).