CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 7 de novembro de 2019 ( 1 )

Processo C‑584/17 P

ADR Center SpA

contra

Comissão Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Convenções de subvenção entre a Comissão e beneficiários das subvenções — Adoção de uma decisão constitutiva de título executivo nos termos do artigo 299.o TFUE (decisão constitutiva de título executivo) para efeitos de recuperação de subvenções concedidas ao abrigo de um contrato — Poder da Comissão de adotar decisões unilaterais para efeitos de recuperação de créditos contratuais — Fiscalização jurisdicional — Competência e poder de fiscalização do juiz da União»

Índice

I. Introdução II. Quadro jurídico A. Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia B. Regulamento Financeiro da União Europeia III. Antecedentes do recurso A. Convenções de subvenção celebradas B. Decisão de recuperação da Comissão C. Tramitação processual no Tribunal Geral IV. Presente recurso e pedidos das partes V. Apreciação A. Quanto ao segundo fundamento do recurso 1. Quanto ao poder da Comissão de adotar decisões constitutivas de título executivo para efeitos de recuperação de créditos contratuais a) Quanto ao artigo 299.o TFUE b) Quanto ao artigo 299.o, em conjugação com os artigos 263.o, 272.o e 274.o TFUE c) Quanto ao artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012 d) Conclusão intercalar 2. Quanto à compatibilidade com os direitos fundamentais da União da adoção de decisões que constituem títulos executivos para efeitos de recuperação de créditos contratuais a) Quanto à tutela da confiança legítima b) Quanto ao direito à proteção jurisdicional efetiva 1) Quanto à qualificação como atos suscetíveis de recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE das decisões que constituem títulos executivos, adotadas para efeitos de recuperação de créditos contratuais 2) Quanto à inexistência de efeito suspensivo dos recursos de anulação interpostos de decisões constitutivas de título executivo adotadas para efeitos de recuperação de créditos contratuais 3) Quanto à interpretação da distinção entre recursos de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE e ações contratuais nos termos do artigo 272.o TFUE na jurisprudência do Tribunal Geral i) Quanto aos recursos de anulação interpostos ao abrigo do artigo 263.o TFUE contra decisões constitutivas de título executivo adotadas para efeitos de recuperação de créditos contratuais – Quanto à relevância do contrato e do direito nacional no quadro de um recurso de anulação interposto contra uma decisão constitutiva de título executivo – Quanto ao direito da União aplicável aos contratos da União – Conclusão ii) Quanto à necessidade de apreciação de todas as questões de facto e de direito no âmbito de ações contratuais nos termos do artigo 272.o TFUE c) Conclusão intercalar 3. Conclusão quanto ao segundo fundamento de recurso B. Quanto ao primeiro fundamento de recurso C. Quanto aos efeitos da procedência do segundo fundamento de recurso na subsistência do acórdão recorrido VI. Despesas VII. Conclusão

I. Introdução

1. Pode a Comissão Europeia exigir a recuperação de valores contratualmente devidos pelos seus cocontratantes mediante decisões unilaterais executórias, ou deve antes, para esse efeito, recorrer ao juiz competente nos termos do contrato a fim de obter um título executivo?

2. Esta é a questão principal do presente recurso, que se coloca tendo em conta a prática da Comissão dos últimos quase quinze anos de exigir a restituição de créditos contratuais, em especial, a beneficiários de subvenções, cada vez mais mediante decisões adotadas unilateralmente que constituem títulos executivos nos termos do artigo 299.o TFUE (a seguir «decisões constitutivas de título executivo») ( 2 ).

3. O tratamento destas decisões pelos tribunais reveste‑se de uma certa complexidade, designadamente, devido à repartição de competências entre o juiz da União, que, por princípio, é competente para apreciar recursos de anulação de atos da União unilaterais, e os tribunais dos Estados‑Membros, que, por princípio, ou seja, na ausência de uma correspondente cláusula compromissória, são competentes para apreciar litígios em matéria de contratos das instituições da União.

4. Neste contexto, o Tribunal Geral tem desenvolvido uma jurisprudência complexa e, em parte, divergente para estabelecer uma distinção entre, por um lado, atos da União dissociáveis do contrato e, por outro, atos da União puramente contratuais, bem como entre os respetivos recursos de anulação e as ações contratuais.

5. No seu Acórdão de princípio de 20 de julho de 2017 ( 3 ), que é objeto do presente litígio e que foi proferido em secção alargada, o Tribunal Geral, partindo da jurisprudência anterior, tentou agora estabelecer uma linha decisória uniforme que consiste, no essencial, em reconhecer o poder da Comissão de adotar decisões constitutivas de título executivo perante os seus cocontratantes, mas, simultaneamente, tentar sujeitar estas decisões, bem como os créditos contratuais que lhes estão subjacentes, a uma fiscalização jurisdicional tão abrangente quanto possível, sem, no entanto, abandonar a jurisprudência proferida até à data, relativa à separação rigorosa entre os recursos de anulação e as ações contratuais. Deste modo, a proteção jurídica continua complicada, mesmo no quadro desta solução.

6. No âmbito do presente recurso, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se, pela primeira vez, tanto sobre a questão de saber se a Comissão tem o poder de adotar decisões constitutivas de título executivo para efeitos de recuperação de créditos contratuais como sobre a questão do mecanismo contencioso à disposição dos destinatários destas decisões. Por conseguinte, as declarações do Tribunal de Justiça revestem de elevada relevância sistémica, o que é demonstrado, sobretudo, pelo facto de o Tribunal Geral ter atualmente suspendido diversos processos, aguardando pela decisão do Tribunal de Justiça sobre o presente recurso ( 4 ).

II. Quadro jurídico

A. Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

7. Os artigos 272.o, 274.o e 299.o TFUE determinam o seguinte: «Artigo 272.o O Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para decidir com fundamento em cláusula compromissória constante de um contrato de direito público ou de direito privado, celebrado pela União ou por sua conta. Artigo 274.o Sem prejuízo da competência atribuída ao Tribunal de Justiça da União Europeia pelos Tratados, os litígios em que a União seja parte não ficam, por este motivo, subtraídos à competência dos órgãos jurisdicionais nacionais. Artigo 299.o Os atos do Conselho, da Comissão ou do Banco Central Europeu que imponham uma obrigação pecuniária a pessoas que não sejam Estados constituem título executivo. A execução é regulada pelas normas de processo civil em vigor no Estado em cujo território se efetuar. […] […] A execução só pode ser suspensa por força de uma decisão do Tribunal. […]»

B. Regulamento Financeiro da União Europeia

8. O artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento (UE, EURATOM) n.o 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 (a seguir «Regulamento Financeiro n.o 966/2012») ( 5 ), aplicável ao presente caso ( 6 ), tem a seguinte redação: «Artigo 79.o Emissão de ordens de cobrança […] 2. A instituição pode formalizar o apuramento de um crédito a cargo de pessoas que não sejam Estados‑Membros numa decisão que constitui título executivo na aceção do artigo 299.o do TFUE. […]»

III. Antecedentes do recurso

A. Convenções de subvenção celebradas

9. Em dezembro de 2008, a Comissão e alguns consórcios coordenados pela recorrente, a ADR Center SpA (a seguir «ADR»), celebraram três convenções de subvenção destinadas a incentivar estudos sobre a composição extrajudicial de litígios e a mediação no domínio da justiça civil ( 7 ). Estas convenções de subvenção continham condições especiais (número I), condições gerais (número II) e anexos ( 8 ).

10. Nas convenções de subvenção foram, respetivamente, indicados o montante total dos custos elegíveis e o montante da subvenção a pagar pela Comissão, correspondente a uma determinada percentagem dos custos elegíveis ( 9 ). Nos termos do artigo I.5 das convenções de subvenção, a Comissão devia conceder um pré‑financiamento aos beneficiários, sendo o pagamento do saldo feito após o fim das medidas subvencionadas, o cumprimento dos deveres de entrega de relatórios pelos beneficiários e da aprovação do relatório pela Comissão ( 10 ).

11. O artigo I.9 das convenções de subvenção determinava o seguinte ( 11 ): «A subvenção rege‑se pelas estipulações da convenção, pelas disposições comunitárias aplicáveis e, subsidiariamente, pela lei belga em matéria de subvenções. Das decisões da Comissão sobre a aplicação das estipulações da convenção e sobre as formas da sua execução cabe recurso dos beneficiários para o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias e, se for caso disso, da decisão desse Tribunal para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.»

12. O artigo II.19.5 das convenções de subvenção estipulava ( 12 ): «Os beneficiários serão informados de que, nos termos do artigo 256.o do Tratado CE [atual artigo 299.o TFUE], a Comissão pode formalizar o apuramento de um crédito a cargo de pessoas diferentes dos Estados, por decisão constitutiva de título executivo. Dessa decisão cabe recurso para o Tribunal […]»

13. Nos termos do artigo II.20 das convenções de subvenção, o coordenador obrigava‑se a fornecer todos os dados pedidos pela Comissão ou por qualquer outro organismo externo mandatado pela Comissão. Além disso, os beneficiários aceitaram que a Comissão, diretamente com os seus agentes ou através de qualquer outro organismo externo que tenha mandatado para o efeito, pudesse proceder a auditorias sobre a utilização dada à subvenção e reconheceram a legitimidade da Comissão para, se for caso disso, face aos resultados dessas auditorias, adotar decisões de recuperação. E, por último, os beneficiários obrigaram‑se a reconhecer o direito de acesso adequado da Comissão ou das pessoas externas por ela mandatadas aos locais e instalações onde se levava a cabo a ação, bem como a todas as informações necessárias, incluindo em formato eletrónico, para que essas auditorias fossem devidamente realizadas ( 13 ).

B. Decisão de recuperação da Comissão

14. Nos anos de 2009 e 2010, a Comissão procedeu ao pagamento de pré‑financiamentos relativos às três convenções de subvenção em causa, recebeu os respetivos relatórios finais e pagou os saldos relativamente a duas das convenções, tendo, em relação à terceira, exigido a restituição de uma fração do pré‑financiamento pago ( 14 ).

15. Em 2011, a Comissão efetuou uma auditoria nos escritórios da ADR, através de uma sociedade de auditoria externa, de acordo com a cláusula II.20 das convenções de subvenção, a qual concluiu pela rejeição de uma parte significativa dos custos declarados, por serem inelegíveis.

16. Depois de a ADR se ter pronunciado, em 2011 e 2012, sobre os projetos iniciais e revistos dos relatórios de auditoria, a Comissão comunicou‑lhe, em junho de 2013, os relatórios finais de auditoria que lhe tinham sido entregues pelos auditores externos em abril de 2012, os quais concluíram pela rejeição da maior parte dos custos declarados, por serem inelegíveis. A Comissão deu uma vez mais à ADR a oportunidade de apresentar mais documentação e anunciou que em breve lhe enviaria notas de débito e que possivelmente procederia à cobrança dos montantes devidos ( 15 ).

17. Depois de a ADR se ter pronunciado sobre os relatórios da auditoria, a Comissão enviou‑lhe, em 16 de outubro de 2013, três notas de débito nos montantes pagáveis em 29 de novembro de 2013, tendo exigido o pagamento das mesmas em relação às três convenções de subvenção controvertidas ( 16 ). Em 6 de dezembro de 2013, no seguimento de mais troca de correspondência com a ADR, a Comissão comunicou‑lhe que tinham sido movidos os processos de recuperação dos montantes em dívida e enviou ofícios de notificação de falta de pagamento em 16 de dezembro de 2013 e notificações para cumprir em 26 de fevereiro de 2014, tendo, entretanto, havido uma reunião entre a Comissão e a ADR em 21 de janeiro de 2014 ( 17 ).

18. Por último, em 27 de junho de 2014, a Comissão adotou, mediante remissão para o artigo 299.o TFUE e para o artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento n.o 966/2012, a Decisão C(2014) 4485 final, que aprova a recuperação do montante de 194275,34 euros em capital devido pela ADN em execução das convenções de subvenção, acrescido do montante de 3236 euros por juros de mora até 30 de abril de 2014 e do montante suplementar de 21,30 euros por dia de mora contado a partir de 1 de maio de 2014 (a seguir «decisão controvertida»). No artigo 4.o da decisão controvertida esclarece‑se, nomeadamente, que esta decisão constitui título executivo na aceção do artigo 299.o, primeiro parágrafo, TFUE ( 18 ).

C. Tramitação processual no Tribunal Geral

19. Por petição de 30 de agosto de 2014, a ADR interpôs recurso no Tribunal Geral, pedindo que o Tribunal Geral se dignasse anular a decisão controvertida e condenar a Comissão no pagamento imediato do saldo ainda devido pela ADR por força das convenções de subvenção, no montante de 49172,52 euros, de uma indemnização pelos danos que lhe foram causados e nas despesas.

20. A Comissão concluiu pedindo, por seu turno, que o Tribunal Geral se dignasse negar provimento ao recurso, por improcedente, julgar inadmissíveis e, de qualquer forma, improcedentes os pedidos de pagamento do saldo em dívida, de indemnização e de juros e condenar a ADR nas despesas.

21. Em dezembro de 2015, a Comissão deu início à execução coerciva da decisão controvertida. Em seguida, por requerimento de 21 de janeiro de 2016, a ADR apresentou ao Tribunal Geral um pedido de suspensão da execução coerciva da decisão controvertida. Por Despacho de 22 de janeiro de 2016, o presidente do Tribunal Geral ordenou a suspensão da execução coerciva da decisão controvertida até despacho no âmbito do pedido de medidas provisórias ( 19 ).

22. Por Despacho de 7 de abril de 2016, proferido no processo de medidas provisórias, o presidente do Tribunal Geral indeferiu o pedido de medidas provisórias, uma vez que a ADR não demonstrou, de forma convincente, que não só ela própria, enquanto sociedade de responsabilidade limitada, mas também os seus sócios não tinham capacidade para cumprir os pedidos de pagamento da Comissão ( 20 ).

23. No seu Acórdão de 20 de julho de 2017, aqui recorrido, o Tribunal Geral começou por declarar admissível o pedido da ADR de condenação da Comissão ao pagamento do saldo ainda em dívida, uma vez que entendeu que o recurso era não só um recurso de anulação baseado no artigo 263.o TFUE, mas também um recurso fundado em cláusula compromissória, baseado no artigo 272.o TFUE ( 21 ). Em contrapartida, o Tribunal Geral indeferiu o pedido de condenação da Comissão no pagamento de uma indemnização pelos danos causados à ADR, por não estar suficientemente provado e por, consequentemente, ser inadmissível ( 22 ). Por último, nesse processo, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso da ADR e condenou a ADR a suportar as despesas da Comissão e metade das suas próprias despesas e a Comissão a suportar metade das despesas da ADR.

IV. Presente recurso e pedidos das partes

24. Por petição de 4 de outubro de 2017, a ADR interpôs recurso do acórdão recorrido.

25. A ADR pede ao Tribunal de Justiça que se digne anular o acórdão recorrido e a decisão controvertida da Comissão, decidir definitivamente o litígio, julgar procedentes os fundamentos invocados em primeira instância e condenar a Comissão nas despesas.

26. A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que se digne negar provimento ao recurso e condenar a ADR nas despesas.

27. As partes debateram o recurso perante o Tribunal de Justiça, por escrito e oralmente, numa audiência de 27 de fevereiro de 2019.

V. Apreciação

28. A ADR baseia a sua pretensão em dois fundamentos de recurso, o primeiro dos quais diz respeito à interpretação dos princípios de direito da União relativos à elegibilidade das despesas e o segundo à questão do poder da Comissão de adotar decisões constitutivas de título executivo para efeitos de recuperação de créditos contratuais. Este segundo fundamento de recurso, de maior relevância, deve aqui ser apreciado em primeiro lugar.

A. Quanto ao segundo fundamento do recurso

29. Com o seu segundo fundamento do recurso, a ADR alega que o Tribunal Geral violou o artigo 299.o TFUE e o artigo 79.o do Regulamento Financeiro n.o 966/2012 (v., a este respeito, já de seguida, 1) e os direitos fundamentais da União (v., a este respeito, subsequentemente, 2), ao ter confirmado os poderes da Comissão para adotar decisões constitutivas de título executivo para efeitos de recuperação de créditos contratuais.

1. Quanto ao poder da Comissão de adotar decisões constitutivas de título executivo para efeitos de recuperação de créditos contratuais

30. Resulta do n.o 190 do acórdão recorrido que a ADR contestou, em primeira instância ( 23 ), a competência da Comissão para adotar a decisão controvertida, com o argumento de que a Comissão não pode adotar nenhuma decisão constitutiva de título executivo em matéria contratual. Entende que, pelo contrário, a Comissão deve obter um título executivo pela via judicial, a fim de obrigar a sua cocontratante ao cumprimento das suas obrigações financeiras.

31. Subsequentemente, o Tribunal Geral declarou, nos n.os 192 a 198 do acórdão recorrido, que constituíam a base jurídica da decisão controvertida o artigo 299.o TFUE e o artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012. Estas disposições conferem à Comissão o poder de cobrar créditos por intermédio de decisões constitutivas de título executivo, independentemente de se tratar de créditos contratuais ou extracontratuais, sendo, por conseguinte, aplicáveis aos dois tipos de créditos ( 24 ).

32. Segundo a ADR, estas conclusões do Tribunal Geral incorrem em erro de direito, uma vez que o artigo 299.o, primeiro parágrafo, TFUE e o artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012, que devem ser objeto de interpretação restritiva, não determinam expressamente que o poder de adotar decisões constitutivas de título executivo aí previsto também se aplica aos créditos contratuais.

33. No entanto, não se pode aceitar este entendimento, nem em relação ao artigo 299.o TFUE (a), nem em relação ao artigo 79.o n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012 (c). Aliás, do artigo 299.o, em conjugação com os artigos 263.o, 272.o e 274.o TFUE, resulta que a Comissão só pode adotar decisões constitutivas de título executivo para efeitos de recuperação de créditos contratuais, se o contrato em causa for da competência dos órgãos jurisdicionais da União (b).

a) Quanto ao artigo 299.o TFUE

34. Em primeiro lugar, não resulta nem da redação nem da posição sistemática ou do contexto regulatório do artigo 299.o TFUE que os atos jurídicos que impõem uma obrigação de pagamento baseada num contrato estejam excluídos do âmbito de aplicação desta disposição.

35. Com efeito, de acordo com a sua redação, o artigo 299.o, primeiro parágrafo, TFUE prevê apenas que os atos do Conselho, da Comissão ou do Banco Central Europeu que imponham uma obrigação pecuniária constituem título executivo, com a única restrição de tal não se aplicar aos Estados.

36. Em contrapartida, o artigo 299.o TFUE não estabelece quaisquer especificações no que diz respeito à natureza dos atos jurídicos cujo caráter executivo fundamenta. Da sua posição sistemática na secção 2 («Os processos de adoção dos atos e outras disposições») do capítulo 2 («Atos jurídicos da União, processos de adoção e outras disposições») do título I («Disposições institucionais») da parte VI («Disposições institucionais e financeiras») do Tratado FUE, que sucede à secção 1 («Os atos jurídicos da União») do mesmo capítulo, resulta antes pelo contrário que o artigo 299.o TFUE é aplicável a todos os atos jurídicos adotados pelo Conselho, pela Comissão ou pelo BCE nos termos do artigo 288.o TFUE, constante da referida secção 1, para exercerem as competências da União e que imponham uma obrigação pecuniária.

37. Da circunstância de os contratos da União não se encontrarem entre os atos jurídicos referidos no artigo 288.o TFUE, mas serem antes referidos, em especial, no artigo 272.o TFUE, inserido na secção 5 («O Tribunal de Justiça da União Europeia») do capítulo 1 («As instituições») do título I da parte VI do Tratado FUE não resulta o contrário.

38. Com efeito, o artigo 272.o TFUE prevê a possibilidade de transferir para o juiz da União ( 25 ), mediante uma cláusula compromissória, a competência para decidir em matéria de contratos da União, enquanto o artigo 280.o TFUE, por seu turno, estabelece que os acórdãos dos tribunais da União têm, então, força executiva, nos termos do artigo 299.o No entanto, daqui pode retirar‑se, no que diz respeito à exequibilidade de créditos decorrentes de contratos da União, em todo o caso, que estes contratos, enquanto tais, ainda não constituem títulos executivos na aceção do artigo 299.o TFUE. Em contrapartida, esta posição sistemática não permite concluir que os créditos decorrentes de contratos da União só podem ser reclamados pela via judicial e que não podem também ser impostos através de atos jurídicos unilaterais que, por seu turno, têm força de título executivo nos termos do artigo 299.o TFUE.

39. Aliás, a ADR alega que o facto de o artigo 299.o TFUE se referir apenas a atos jurídicos do Conselho, da Comissão e do BCE indicia que a força executiva prevista nesta disposição não foi pensada para decisões relativas à cobrança de créditos contratuais. Por conseguinte, essa força executiva só pode ser conferida a créditos decorrentes de decisões adotadas no exercício de prerrogativas de poder público, que, precisamente, só podem ser adotadas por estas instituições, tais como, por exemplo, decisões da Comissão que aplicam coimas em matéria de direito da concorrência ou decisões do BCE que aplicam sanções em matéria prudencial. Se o legislador também quisesse que os créditos com origem em contratos pudessem ter força executiva nos termos do artigo 299.o TFUE, teria previsto a exequibilidade dos atos jurídicos de todas as instituições da União, uma vez que todas as instituições da União celebram contratos para adquirir os meios necessários ao exercício das suas funções.

40. Este argumento suscita, em primeiro lugar, a questão de saber se o facto de o artigo 299.o TFUE se referir apenas a atos jurídicos do Conselho, da Comissão e do BCE significa que os atos jurídicos das outras instituições ou de outros organismos da União não podem, sem uma base legal de direito primário — como, por exemplo, o artigo 280.o TFUE prevê para os acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia —, efetivamente, constituir títulos executivos na aceção do artigo 299.o TFUE. Tanto quanto se sabe, esta questão ainda não foi respondida pelo Tribunal de Justiça ( 26 ). Aliás, também pode ficar por responder, no contexto do presente recurso, uma vez que, de qualquer forma, a Comissão é a autora da decisão controvertida.

41. Assim, no presente caso, também não deve ser apreciado se o artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012 deve ser interpretado no sentido de que confere poderes a todas as instituições da União na aceção deste regulamento ( 27 ) para formalizarem o apuramento de créditos a cargo de pessoas que não sejam Estados‑Membros mediante decisões que constituem título executivo na aceção do artigo 299.o TFUE ( 28 ) e se, sendo esse o caso, tal é ou não compatível com o artigo 299.o TFUE. O mesmo se dirá em relação à questão de saber se os regulamentos que instituem os regulamentos financeiros quadro dos organismos criados ao abrigo do Tratado FUE e do Tratado Euratom, em particular as agências descentralizadas da UE, se devem entender no sentido de que estas instituições também podem adotar decisões constitutivas de título executivo ( 29 ) e se tal será compatível com o artigo 299.o TFUE.

42. Pelo contrário, no quadro do presente recurso, basta concluir que, ainda que os atos jurídicos de outras instituições ou organismos da União que não os referidos no artigo 299.o TFUE não pudessem constituir títulos executivos ao abrigo desta disposição sem uma alteração do direito primário ( 30 ), tal não significaria que a Comissão não pudesse cobrar créditos contratuais mediante decisões constitutivas de título executivo.

43. Assim, a restrição do artigo 299.o TFUE a atos jurídicos do Conselho, da Comissão e do BCE pode, efetivamente, constituir um indício de que os autores, tanto das versões originais ( 31 ) como também das inúmeras alterações aos Tratados da União, tinham antes em vista a exequibilidade dos atos jurídicos típicos destas instituições, tais como, por exemplo, decisões da Comissão que aplicam coimas em matéria de direito da concorrência, e não a cobrança unilateral de créditos decorrentes de contratos públicos de todas as instituições da União.

44. No entanto, não se afigura correto presumir aqui uma opção consciente dos autores dos Tratados por não estender a exequibilidade prevista no artigo 299.o TFUE também às decisões que declaram a exequibilidade dos créditos decorrentes dos contratos da Comissão. Com efeito, tal como acima exposto ( 32 ), resulta da posição sistemática do artigo 299.o TFUE que este pretende a exequibilidade de todos os atos jurídicos adotados pela Comissão no exercício das competências da União e que imponham uma obrigação pecuniária.

45. Contudo, entretanto, os atos ou os negócios jurídicos que a Comissão pratica a fim de realizar as atribuições da União, em particular no domínio das subvenções diretas, deixaram de abranger apenas a adoção de atos jurídicos unilaterais, passando a abranger cada vez mais também a celebração de contratos. Tanto quanto se sabe, nada aponta para que os autores do artigo 299.o TFUE não quisessem considerar que as decisões da Comissão relativas à cobrança de créditos decorrentes desses contratos fossem atos jurídicos destinados a exigir um pagamento e, assim, pudessem ser exequíveis nos termos desta disposição, desde que a Comissão disponha de uma base que a habilite a adotar tais decisões. Com efeito, nem do direito da União nem dos ordenamentos jurídicos dos Estados‑Membros se pode retirar um princípio geral segundo o qual os créditos decorrentes de contratos da administração nunca podem ser exigidos unilateralmente ( 33 ).

46. Além disso, a necessidade de recuperar montantes indevidamente pagos reconduz‑se à obrigação da Comissão, consagrada nos artigos 317.o e 325.o TFUE, de respeitar o princípio da boa gestão financeira e de impedir atos dirigidos contra os interesses financeiros da União ( 34 ). Tal indicia a intenção dos autores dos Tratados de dotar a Comissão de instrumentos eficazes para a proteção dos interesses financeiros da União, independentemente de a mesma recorrer a formas contratuais ou unilaterais para a realização das suas funções.

47. De todo o acima exposto resulta que o artigo 299.o TFUE consiste, única e exclusivamente, numa norma geral de base que estabelece que os atos jurídicos da Comissão que exigem pagamentos podem ser exequíveis e impostos mediante execução coerciva. Em contrapartida, o artigo 299.o TFUE é omisso quanto aos âmbitos de aplicação material e aos requisitos da adoção desses atos jurídicos. Por conseguinte, não se pode retirar do artigo 299.o TFUE que esta disposição não pode igualmente ser aplicável a decisões que impõem obrigações de pagamento baseadas num contrato.

b) Quanto ao artigo 299.o, em conjugação com os artigos 263.o, 272.o e 274.o TFUE

48. Contudo, o poder de adotar uma decisão constitutiva de título executivo em relação a créditos contratuais só existe se o Tribunal de Justiça for o órgão jurisdicional competente para apreciar litígios decorrentes do contrato, por força de uma cláusula compromissória. Pois, caso contrário, a Comissão poderia contornar a competência do juiz nacional mediante a adoção de uma tal decisão, uma vez que, com a mesma, a competência jurisdicional dos tribunais da União fica automaticamente justificada.

49. O acima exposto resulta, desde logo, das disposições relativas à exequibilidade de uma decisão constitutiva de título executivo. Nos termos do artigo 299.o, quarto parágrafo, TFUE, a execução de uma tal decisão só pode ser suspensa por força de uma decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia, ao passo que a fiscalização da regularidade das medidas de execução é da competência dos órgãos jurisdicionais nacionais. Além disso, os Regulamentos de Processo tanto do Tribunal Geral como também do Tribunal de Justiça preveem que os pedidos de suspensão da execução coerciva de atos jurídicos só são admissíveis se formulados no âmbito de um processo pendente no Tribunal Geral ou no Tribunal de Justiça ( 35 ). Tal afigura‑se dificilmente compatível com a competência dos tribunais nacionais para a apreciação destes atos jurídicos no processo.

50. Acresce que o Tribunal Geral, no acórdão recorrido ( 36 ), tal como também na sua jurisprudência constante ( 37 ), partiu, corretamente ( 38 ), do princípio de que uma decisão constitutiva de título executivo é um ato que pode ser impugnado pelos seus destinatários mediante um recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, quer esta decisão tenha sido adotada para efeitos de recuperação de créditos contratuais ou extracontratuais.

51. Assim, a adoção de uma decisão constitutiva de título executivo também fundamenta automaticamente a competência do juiz da União, nos casos em que esta decisão tem por objetivo a cobrança de um montante contratualmente devido.

52. No entanto, nos termos do artigo 272.o, em conjugação com o artigo 274.o TFUE, o juiz da União só é competente para apreciar ações relativas a contratos das instituições da União se esses contratos contiverem uma cláusula compromissória nesse sentido. Com efeito, conforme o artigo 274.o TFUE esclarece expressamente, os litígios em que a União seja parte não ficam, por este motivo, subtraídos à competência dos órgãos jurisdicionais nacionais, sem prejuízo da competência atribuída aos órgãos jurisdicionais da União pelos Tratados da União.

53. Por conseguinte, se o contrato não contiver uma cláusula compromissória, a adoção de uma decisão constitutiva de título executivo implicaria um desvio à repartição de competências entre os tribunais da União e os tribunais nacionais, consagrada no direito primário, bem como o alargamento da competência dos tribunais da União para lá dos seus limites de direito primário, na medida em que a competência para os litígios decorrentes do contrato seria transferida, apesar de, segundo a vontade das partes, expressa através da inexistência de uma cláusula compromissória, os tribunais nacionais serem competentes nesta matéria ( 39 ).

54. Contudo, para uma tal extensão da competência dos tribunais da União, o artigo 299.o TFUE simplesmente não fornece nenhuma base legal. Com efeito, tal como acima exposto ( 40 ), o objetivo desta disposição consiste, única e exclusivamente, em assegurar que os atos jurídicos adotados pelas instituições da União nos termos do artigo 288.o TFUE e que imponham uma obrigação pecuniária adquiram força executiva imediata. Por conseguinte, o artigo 299.o TFUE limita‑se a facilitar a execução, o que, tendo em vista as exigências do exercício efetivo das funções das instituições da União e da proteção dos interesses financeiros da União, se justifica plenamente. Contudo, em particular, no contexto do princípio da atribuição de competências da União, consagrado nos artigos 4.o e 5.o, TUE, esta facilidade de execução não fornece nenhum fundamento para a derrogação da repartição de competências entre os tribunais da União e os tribunais nacionais, estabelecida nos artigos 272.o e 274.o TFUE ( 41 ).

55. Esta interpretação é confirmada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à distinção entre recursos de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE e ações contratuais nos termos do artigo 272.o TFUE. Segundo a mesma, não é compatível com os artigos 272.o TFUE e 274.o TFUE que o juiz da União, com base no artigo 263.o TFUE, se considere competente para se pronunciar em sede de anulação de atos que se inserem num âmbito meramente contratual. Com efeito, caso contrário, se o contrato não contivesse uma cláusula compromissória, os tribunais da União correriam o risco de alargar a sua competência jurisdicional além dos limites traçados no artigo 274.o TFUE ( 42 ). Conforme o Tribunal de Justiça salientou, a parte que celebra um contrato com a Comissão não pode derrogar unilateralmente a repartição de competências entre o Tribunal de Justiça e os tribunais nacionais, provocando o indeferimento do seu pedido por parte da Comissão e em seguida qualificando esse indeferimento como decisão na aceção do artigo 263.o TFUE ( 43 ).

56. A contrario, tal deverá significar que a Comissão também não pode derrogar a repartição de competências entre os tribunais da União e os tribunais nacionais, ao adotar uma decisão constitutiva de título executivo para efeitos de recuperação de um crédito contratual que seja um ato da União suscetível de ser impugnado nos termos do artigo 263.o TFUE, apesar de o contrato em causa não conter uma cláusula compromissória que transfira para os tribunais da União a competência para apreciar litígios relativos às obrigações contratuais.

57. No presente caso, o Tribunal Geral não referiu expressamente no acórdão recorrido que a decisão constitutiva de título executivo da Comissão só pode ser adotada para efeitos de recuperação de um crédito contratual se o contrato em causa contiver uma cláusula compromissória a favor dos tribunais da União. Contudo, as convenções de subvenção em causa continham essa cláusula nas suas condições contratuais especiais ( 44 ).

58. Por conseguinte, no presente caso, o Tribunal Geral não pode ser acusado de ter incorrido em erro de direito ao concluir que as decisões adotadas pela Comissão para efeitos de recuperação de créditos contratuais podem constituir títulos executivos na aceção do artigo 299.o TFUE.

c) Quanto ao artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012

59. Tal como o próprio Tribunal Geral já declarou ( 45 ), o artigo 299.o TFUE não constitui, por si só, uma base legal para a adoção de atos jurídicos que fundamentam uma obrigação de pagamento com força de título executivo ao abrigo desta disposição. Tal base legal deve antes ser procurada noutras disposições de direito primário ou derivado.

60. No caso em apreço, a decisão controvertida tem como fundamento a base legal do artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012, que prevê que as instituições «pode[m] formalizar o apuramento de um crédito […] numa decisão que constitui título executivo na aceção do artigo 299.o TFUE» ( 46 ).

61. A questão de saber se esta disposição que, de acordo com a sua redação, tem um caráter muito geral, também confere poderes para a adoção de decisões destinadas à cobrança de créditos contratuais especiais foi respondida pelo Tribunal Geral no n.o 195 do acórdão recorrido, invocando a sistemática do Regulamento Financeiro n.o 966/2012.

62. Segundo a mesma, o artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro integra‑se num capítulo intitulado «Operações relativas às receitas» e, tal como o capítulo seguinte, «Operações relativas às despesas», insere‑se no título IV («Execução do orçamento»), que, por sua vez, se integra na parte I («Disposições gerais») do Regulamento Financeiro n.o 966/2012. Do acima exposto, o Tribunal Geral concluiu que os dois capítulos sobre as operações relativas às receitas e às despesas não se aplicam unicamente a um domínio específico da ação da União, mas sim a todas as operações abrangidas pelo seu orçamento.

63. Nestas considerações não se vislumbra nenhum erro de direito. Não são, designadamente, postas em causa pelo argumento da ADR segundo o qual não se pode partir do princípio de que o artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012 confere implicitamente poderes à Comissão para adotar títulos executivos em sede contratual, apesar de esta disposição não estabelecer expressamente que também é aplicável nesse contexto. Com efeito, conforme o Tribunal Geral declarou, com razão, o artigo 79.o, n.o 2, não estabelece que esta disposição é aplicável, em especial, a créditos extracontratuais nem a créditos contratuais, o que indicia, precisamente, a sua aplicação geral.

64. Do artigo 90.o do Regulamento Financeiro n.o 966/2012, segundo o qual os pagamentos da União «[devem] apoiar‑se na prova de que a ação correspondente está em conformidade com as disposições do ato de base ou do contrato», não resulta o contrário. De acordo com a ADR, esta disposição prova que as disposições do Regulamento Financeiro n.o 966/2012, que são aplicáveis em sede contratual, são necessariamente explícitas a este respeito.

65. Contudo, esta argumentação não pode ser aceite. Com efeito, o artigo 90.o do Regulamento Financeiro n.o 966/2012 estabelece apenas que só pode ocorrer um pagamento da União se se provar que a medida sujeita a pagamento está em conformidade com o ato jurídico que a prevê. No entanto, este pode ser não apenas um ato jurídico unilateral ( 47 ), mas também, precisamente, um contrato.

66. Assim, o artigo 90.o refere apenas todos os tipos de atos jurídicos aos quais é aplicável e, por conseguinte, à semelhança do artigo 79.o do Regulamento Financeiro n.o 966/2012, também não é uma regra especialmente aplicável a matérias contratuais ou extracontratuais, mas é uma regra geral. Em consequência, o Tribunal Geral podia concluir, sem incorrer em erro de direito, no n.o 196 do acórdão recorrido, que o artigo 90.o sustenta a interpretação segundo a qual as disposições do título IV do Regulamento Financeiro são aplicáveis, incluindo no domínio contratual.

67. Aliás, a interpretação segundo a qual a competência para a adoção de títulos executivos próprios, prevista no artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012, também é aplicável a créditos contratuais é corroborada pela génese histórica desta disposição ( 48 ).

68. Assim, resulta dos esclarecimentos prestados pela Comissão sobre a disposição anterior constante do artigo 72.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1605/2002 ( 49 ), que a competência das instituições da União, nele prevista, para formalizar créditos através de decisões com a força de título executivo, foi estabelecida para permitir conferir força executória a todas as ordens de cobrança e não apenas às que tenham sido adotadas com base numa decisão formal anterior, como, por exemplo, uma coima aplicada no âmbito da política da concorrência. Com efeito, deste modo, pretende‑se expressamente facilitar a recuperação de recursos próprios cuja cobrança judicial se revelava demorada. Neste sentido, a Comissão anunciou, numa comunicação de 2002, precisamente no domínio da gestão direta de recursos e, por conseguinte, do pagamento de subvenções (também contratual), que pretendia recorrer preferencialmente à adoção de títulos de cobrança com força executiva ( 50 ).

69. Resulta do acima exposto que o Tribunal Geral não incorreu em erro de direito ao concluir que o artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012 confere à Comissão o poder de adotar, também para efeitos de recuperação de créditos contratuais, decisões que constituem títulos executivos nos termos do artigo 299.o TFUE.

d) Conclusão intercalar

70. À luz das considerações precedentes, deve concluir‑se que o artigo 299.o TFUE, em conjugação com o artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012, confere à Comissão poderes para cobrar créditos contratuais através de decisões que constituem títulos executivos, desde que os respetivos contratos contenham uma cláusula compromissória a favor dos tribunais da União, nos termos do artigo 272.o TFUE. Uma vez que todas as convenções de subvenção em causa no presente caso continham esta cláusula, o Tribunal Geral podia declarar, sem incorrer em erro de direito, que a Comissão detinha o poder de adotar a decisão controvertida, à luz destas disposições.

71. Em face do exposto, deve julgar‑se improcedente a primeira parte do segundo fundamento de recurso.

2. Quanto à compatibilidade com os direitos fundamentais da União da adoção de decisões que constituem títulos executivos para efeitos de recuperação de créditos contratuais

72. A ADR alega, contudo, que o exercício do poder de adotar decisões que constituem títulos executivos para efeitos de recuperação de quaisquer créditos não é, no caso de créditos contratuais, compatível com o direito dos cocontratantes da Comissão à tutela da confiança legítima e à proteção jurisdicional efetiva.

73. É certo que, contrariamente ao entendimento da ADR, não resulta do Acórdão do Tribunal de Justiça no processo BayWa, por ela invocado, que todas as regras orçamentais da União devem ser objeto de interpretação restritiva. Com efeito, conforme a Comissão alega, com razão, o Tribunal de Justiça apenas declarou, nesse acórdão, que as disposições que conferem o direito a receber prestações a partir de recursos da União devem ser interpretadas restritivamente ( 51 ). Tal é compatível com a particular importância que o artigo 325.o TFUE, a Convenção relativa à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias ( 52 ) e a Diretiva (UE) 2017/1371 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2017, relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal ( 53 ), expressamente conferem à proteção dos interesses financeiros da União.

74. Contudo, conforme a ADR alega, com razão, na sua réplica, tal não pode conduzir a que as competências orçamentais que conferem à Comissão poderes de limitação dos direitos dos seus cocontratantes possam ser interpretadas e exercidas sem ter tais direitos em consideração. Com efeito, a obrigação de proteção dos interesses financeiros da União não pode ir contra os direitos fundamentais da União ( 54 ).

75. Em consonância com este entendimento, deve analisar‑se no presente caso, por um lado, se a adoção de decisões que constituem títulos executivos para efeitos de recuperação de créditos contratuais viola o princípio da tutela da confiança legítima (a). Por outro lado, é necessário analisar se a adoção de tais decisões é compatível com o direito à proteção jurisdicional efetiva (b).

a) Quanto à tutela da confiança legítima

76. A ADR baseia‑se nos Acórdãos do Tribunal de Justiça nos processos Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão ( 55 ) e Comissão/AMI Semiconductor Belgium e o., bem como nas minhas conclusões neste último processo ( 56 ), para sustentar que o Tribunal de Justiça rejeita o exercício unilateral de prerrogativas de poder público por parte da Comissão em sede contratual.

77. Assim, o Tribunal de Justiça, em particular, no seu Acórdão no processo Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão, põe em causa a prática da Comissão de exercer unilateralmente direitos decorrentes de contratos. Com efeito, neste acórdão, o Tribunal de Justiça salientou que no caso de a Comissão optar pela via contratual para conceder contribuições financeiras, está obrigada a permanecer nesse âmbito ( 57 ). Por conseguinte, um cocontratante não pode considerar que a Comissão abandonou esta via contratual e que passou a exercer prerrogativas de poder público sobre o mesmo.

78. O Tribunal Geral, nos n.os 199 a 208 do acórdão recorrido, analisou pormenorizadamente o Acórdão do Tribunal de Justiça no processo Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão e um Acórdão do Tribunal Geral que, quanto ao ponto controvertido, se baseia nas conclusões do processo Comissão/AMI Semiconductor Belgium e o. ( 58 ). Aqui, concluiu que não é possível retirar destes acórdãos que o juiz da União vedou à Comissão o exercício do seu poder de adotar decisões que constituem títulos executivos em sede contratual.

79. Esta conclusão não incorre em qualquer erro de direito. Com efeito, conforme o Tribunal Geral declarou, corretamente, o Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral, nos acórdãos em causa, apenas se debruçaram sobre a questão da natureza jurídica e da impugnabilidade de notas de débito dirigidas pela Comissão a um devedor, em sede contratual ( 59 ), nos termos do artigo 78.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012, a fim de o notificar para proceder ao pagamento antes de a mesma avançar para a cobrança pela via da execução coerciva ou com base num título obtido judicialmente ( 60 ).

80. Em contrapartida, os tribunais da União, nos acórdãos em causa, não apreciaram a questão de saber se a Comissão, em sede contratual, pode recorrer ao poder que lhe é conferido pelo artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012, de formalizar a existência de um crédito através de uma decisão que constitua título executivo. O mesmo também se dirá em relação ao Acórdão no processo Comissão/AMI Semiconductor Belgium e o. e às minhas conclusões neste processo, nos quais estava em causa a questão de saber se a Comissão dispõe de poder de apreciação em matéria de reconhecimento das despesas reembolsáveis do seu cocontratante ( 61 ).

81. Contudo, os acórdãos invocados pela ADR demonstram que o reconhecimento de prerrogativas de poder público em benefício da Comissão, enquanto parte num contrato, não é minimamente evidente. Com efeito, parece, antes pelo contrário, que, nestes contratos, os tribunais da União partem de um modelo de contrato da administração no qual ambas as partes contratantes estão em pé de igualdade e a administração não dispõe de privilégios unilaterais cujo exercício seria percecionado como um corpo estranho no quadro do contrato.

82. Acresce que, nos Estados‑Membros da União, também vigoram entendimentos muito diferentes no que diz respeito às eventuais prerrogativas de poder público da administração contratante ( 62 ): enquanto o direito alemão, por exemplo, rejeita absolutamente essas competências, o direito francês não só reconhece que a administração, no âmbito do contrat administratif de direito administrativo, dispõe de competências para alterar e denunciar unilateralmente o contrato, mas também que a administração, no âmbito da execução de quaisquer contratos, ou seja, também de contratos de direito privado, pode recorrer às suas prerrogativas gerais de poder público, baseadas em normas orçamentais, tais como o poder para emitir títulos executivos próprios relativos a créditos pecuniários ( 63 ).

83. Destes entendimentos diferentes dos Estados‑Membros no que diz respeito às prerrogativas de poder público da administração contratante não decorre que a base legal para a adoção de decisões que constituem título executivo por parte da Comissão, constante do artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012, não deva ser interpretada como pertinente em sede contratual. Tal seria contrário à vontade do legislador da União ( 64 ), acima referida, de estender a possibilidade de cobrança unilateral a todos os créditos da Comissão e, por conseguinte, também aos créditos contratuais da Comissão no domínio da cobrança de fundos próprios.

84. Além disso, as diferentes soluções adotadas pelos Estados‑Membros demonstram precisamente que não existe nenhum princípio geral segundo o qual a administração, ao celebrar contratos com particulares, nunca pode recorrer às suas prerrogativas de poder público gerais ou recorrer a prerrogativas de poder público de outro tipo perante o seu cocontratante. Em consequência, a competência da Comissão para adotar decisões que constituem títulos executivos para efeitos de recuperação de créditos contratuais também não pode ser rejeitada mediante recurso aos princípios gerais do direito dos contratos. Com efeito, estes princípios não se aplicam aos contratos da administração em geral; pelo contrário, os juristas dos diferentes Estados‑Membros têm entendimentos muito diferentes a este respeito ( 65 ). E, por último, as diversas disposições de direito da União relativas aos poderes unilaterais da administração da União contratante apontam para que o próprio legislador da União pareça antes partir de um modelo de contrato da administração no qual a administração dispõe de prerrogativas de poder público ( 66 ).

85. Contudo, tendo em conta os modelos de contratos da administração muito diferentes das diversas tradições jurídicas dos Estados‑Membros, é perfeitamente concebível que os destinatários das subvenções que celebrem contratos de subvenção com a Comissão, tal como os contratos aqui em causa, não partam do princípio de que a Comissão pode exigir os fundos atribuídos por contrato através de um título obtido judicialmente, mas também através de decisões de poder público, adotadas unilateralmente, que podem ser diretamente objeto de execução coerciva. Tanto mais que, regra geral, os contratos da Comissão contêm um pacto atributivo de jurisdição que transfere a competência para os litígios decorrentes do contrato para o juiz da União ou para um juiz nacional ( 67 ).

86. Nestas circunstâncias, o facto de a Comissão fazer uso do seu poder, previsto no artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012, para adotar decisões que constituem títulos executivos para efeitos de recuperação de créditos contratuais, sem que tal esteja previsto no respetivo contrato ou nas cláusulas contratuais gerais ou especiais, através de uma cláusula especial, constitui uma violação ao princípio da tutela da confiança legítima ( 68 ). Com efeito, tal como o advogado‑geral G. Cosmas já referiu nas suas conclusões no processo Duff e o., este princípio impõe às instituições da União que exerçam as suas competências de modo que não afetem, de uma forma impossível de prever por um particular diligente, situações e relações jurídicas criadas com base na legislação da União ( 69 ).

87. No entanto, tal como o Tribunal Geral declarou, corretamente, no n.o 207 do acórdão recorrido, uma cláusula contratual que preveja a adoção de decisões que constituem título executivo não justifica o poder da Comissão para adotar tais decisões. Com efeito, este poder tem como único fundamento o artigo 299.o TFUE, conjugado com o artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012. No entanto, uma cláusula nesse sentido tem como função informar o cocontratante da Comissão sobre a possibilidade de cobrança unilateral de créditos, para que este tome conhecimento do regime jurídico aplicável ao contrato.

88. No presente caso, as convenções de subvenção em causa continham respetivamente nas suas condições contratuais gerais uma cláusula que informava os destinatários da eventualidade de a Comissão poder formalizar a existência de um crédito numa decisão constitutiva de título executivo ( 70 ).

89. Por conseguinte, no presente caso, o Tribunal Geral não pode ser acusado de ter ignorado o princípio da tutela da confiança legítima ao concluir que a jurisprudência anterior dos tribunais da União não impede a Comissão de adotar decisões que constituem títulos executivos para efeitos de recuperação de créditos contratuais.

b) Quanto ao direito à proteção jurisdicional efetiva

90. No âmbito de outra linha de argumentação, a ADR alega que o Tribunal Geral incorreu em erro de direito ao declarar que a adoção de decisões que constituem títulos executivos no caso de créditos contratuais não viola o direito à proteção jurisdicional efetiva consagrado no artigo 47.o da Carta. Considera ainda que, com efeito, estas decisões permitem que a Comissão se eleve a juiz em causa própria perante o seu cocontratante e retiram qualquer efeito útil à via processual perante o juiz competente nos termos do contrato.

91. Esta argumentação levanta a questão de saber se o Tribunal Geral podia partir do princípio de que a adoção de decisões que constituem títulos executivos para efeitos de recuperação de créditos contratuais não implica a violação do direito à proteção jurisdicional efetiva, uma vez que o direito de recorrer judicialmente dessa decisão, que assiste aos cocontratantes da Comissão, satisfaz os requisitos do direito à proteção jurisdicional efetiva.

92. De acordo com o n.o 190 do acórdão recorrido, a ADR alegou, no essencial, em primeira instância, que a efetividade dos recursos de anulação de decisões que constituem títulos executivos, que tenham sido adotadas para efeitos de recuperação de créditos contratuais, é afetada pela jurisprudência do Tribunal Geral, segundo a qual os fundamentos de recurso relativos à violação do contrato e do direito nacional aplicável são inadmissíveis no âmbito desses recursos. Assim, a Comissão pode executar os seus créditos contra os seus cocontratantes, apesar de os direitos contratuais subjacentes ainda não terem sido apreciados.

93. O Tribunal Geral rejeitou esta argumentação, nos n.os 209 a 214 do acórdão recorrido, porque considerou que o recurso se baseava não só no artigo 263.o, mas também no artigo 272.o TFUE. Por conseguinte, analisou tanto a legalidade formal da decisão controvertida, como também a procedência material dos créditos contratuais da Comissão sobre a ADR, que estiveram na origem da adoção dessa decisão.

94. Neste sentido, importa começar por esclarecer, adiante, se o Tribunal Geral teve razão em presumir que a decisão controvertida constituía um ato suscetível de recurso de anulação (1). Em seguida, deve analisar‑se se o facto de o recurso de anulação de uma tal decisão não ter automaticamente efeito suspensivo constitui uma violação do direito à proteção jurisdicional efetiva (2). E, por último, deve analisar‑se se o Tribunal Geral partiu corretamente do princípio de que o juiz da União, no âmbito desse recurso, deve apenas apreciar a legalidade formal da decisão recorrida, ao passo que a apreciação da procedência material do crédito subjacente só pode ser realizada pelo juiz competente nos termos do contrato. Tal torna necessário questionar o entendimento do Tribunal Geral sobre a distinção entre recursos de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE e ações contratuais nos termos do artigo 272.o TFUE (3).

1) Quanto à qualificação como atos suscetíveis de recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE das decisões que constituem títulos executivos, adotadas para efeitos de recuperação de créditos contratuais

95. Conforme acima referido ( 71 ), nos termos do artigo 272.o, em conjugação com o artigo 274.o TFUE, os tribunais da União só são competentes para apreciar recursos relativos a contratos das instituições da União se esses contratos contiverem uma cláusula compromissória nesse sentido. No entanto, tal como também já foi referido ( 72 ), o presente caso demonstra que os tribunais da União também podem apreciar atos das instituições da União relacionados com contratos, no âmbito de recursos de anulação ao abrigo do artigo 263.o TFUE.

96. O artigo 272.o TFUE não se opõe a que assim seja. Com efeito, não se retira nem da redação nem da posição sistemática ou do sentido e objetivo desta disposição que os tribunais da União só possam ser competentes para apreciar litígios relacionados com contratos das instituições da União com base no mesmo. Conforme acima exposto ( 73 ), do artigo 272.o, em conjugação com o artigo 274.o TFUE, resulta apenas que a Comissão não pode alterar unilateralmente a repartição de competências entre os tribunais da União e os tribunais nacionais através da adoção de decisões que constituem títulos executivos, pelo que estas decisões só são admissíveis se o contrato em causa contiver uma cláusula compromissória a favor dos tribunais da União. Contudo, neste caso, a existência de uma cláusula nesse sentido significa apenas que só os tribunais da União, e não os tribunais nacionais, são competentes para apreciar litígios decorrentes do contrato, mas não que só os tribunais da União podem apreciar estes litígios com base no artigo 272.o TFUE.

97. No entanto, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, perante um contrato que vincula o recorrente a uma das instituições, os órgãos jurisdicionais da União só podem apreciar um recurso com fundamento no artigo 263.o TFUE se o ato impugnado se destinar a produzir efeitos jurídicos vinculativos fora da relação contratual que une as partes e que impliquem o exercício de prerrogativas de autoridade pública conferidas à instituição contratante na sua qualidade de autoridade administrativa ( 74 ).

98. Tanto quanto é possível vislumbrar, resulta da jurisprudência anterior dos tribunais da União que, pelo menos regra geral, há apenas duas categorias de atos que preenchem estes critérios: – por um lado, atos que, embora se inscrevam no quadro de uma relação contratual entre uma instituição da União e o seu cocontratante, se destinam a produzir efeitos fora dessa relação contratual, como, por exemplo, a exclusão temporária de uma parte que tenha violado o contrato de outros contratos e subsídios da União ou a colocação desse cocontratante em «lista negra» (blacklisting) constante de uma base de dados central das instituições da União ( 75 ). – e, por outro lado, decisões de compensação ( 76 ) e decisões que constituem títulos executivos ( 77 ), destinadas a cobrar créditos contratuais.

99. No entanto, quanto a estas últimas, a ADR alega que nem a Comissão nem o Tribunal Geral esclareceram, no presente caso, em que medida a decisão controvertida produziu efeitos jurídicos vinculativos fora da relação contratual entre as partes. De acordo com a ADR, é, antes pelo contrário, evidente que os efeitos jurídicos desta decisão estão relacionados com as relações contratuais entre as partes.

100. É certo que os efeitos jurídicos de uma decisão que constitui título executivo, adotada para efeitos de recuperação de um crédito contratual, pela sua natureza, também se produzem no seio da relação contratual em causa: com efeito, com a adoção de uma tal decisão, a Comissão fixa, em primeiro lugar, o valor que o seu cocontratante, em seu entender, lhe deve, por força das suas obrigações contratuais e obriga o cocontratante ao pagamento desse valor. Em segundo lugar, se a decisão em causa se tornasse definitiva na falta de impugnação (julgada procedente), a existência das respetivas obrigações contratuais seria, assim, legalmente estabelecida e as eventuais objeções à existência destas obrigações pereceriam. E, em terceiro lugar, a execução bem‑sucedida da decisão levaria ao cumprimento das obrigações contratuais em causa.

101. Contudo, para além destes efeitos jurídicos contratuais, uma decisão constitutiva de título executivo, adotada pela Comissão no exercício das suas prerrogativas de poder público em matéria de autotitulação dos seus créditos, também produz efeitos jurídicos vinculativos que se estendem para além da relação contratual entre as partes.

102. Conforme acabou de ser referido ( 78 ), de acordo com o Tribunal de Justiça, um ato da União que, independentemente de estar relacionado com um contrato, deve ser impugnado mediante um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE, define‑se pelo facto de produzir efeitos jurídicos fora da relação contratual que une as partes e que impliquem o exercício de prerrogativas de poder público conferidas à instituição contratante na sua qualidade de autoridade administrativa e não de parte contratante.

103. No caso de uma decisão constitutiva de título executivo, as duas componentes desta definição colaboram entre si, na medida em que o caráter extracontratual dos efeitos jurídicos dessa decisão resulta da origem extracontratual, associada ao exercício de prerrogativas de poder público, destes efeitos jurídicos. Efetivamente, os efeitos jurídicos extracontratuais de uma decisão constitutiva de título executivo consistem no facto de a Comissão, através de um ato de autoridade adotado por ela própria, fundamentar a exequibilidade de um crédito contratual. Um tal efeito jurídico produz‑se fora da relação contratual, porque, ao contrário, por exemplo, da fundamentação da exequibilidade de um crédito contratual mediante um título obtido pela via judicial, não se baseia nos direitos e deveres contratuais das partes, mas num poder geral, extracontratual, de autoridade, da Comissão ( 79 ).

104. O Tribunal Geral concluiu o mesmo, corretamente, ao declarar, no n.o 207 do acórdão recorrido, que a decisão controvertida constitui um ato que se destina a produzir efeitos jurídicos vinculativos que se situam fora da relação contratual entre as partes e que implicam o exercício de prerrogativas de poder público conferidas à Comissão na sua qualidade de autoridade administrativa, porque a sua natureza jurídica não é definida pelos contratos em causa, mas sim pelo artigo 299.o TFUE e pelo artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro n.o 966/2012. Deste modo, o Tribunal Geral não pode ser acusado de não ter esclarecido em que medida a decisão controvertida produz efeitos jurídicos vinculativos que se situam fora da relação contratual entre as partes.

105. Resulta do acima exposto que o Tribunal Geral, no acórdão recorrido, qualificou corretamente a decisão controvertida como um ato da União que devia ser impugnado pela ADR mediante um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE.

2) Quanto à inexistência de efeito suspensivo dos recursos de anulação interpostos de decisões constitutivas de título executivo adotadas para efeitos de recuperação de créditos contratuais

106. Contudo, a ADR considera que o facto de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE, interposto de uma decisão constitutiva de título executivo, adotada para efeitos de recuperação de um crédito contratual, não ter efeito suspensivo, apesar de a execução coerciva dessa decisão poder levar o cocontratante da Comissão à falência, viola o direito à proteção jurisdicional efetiva.

107. Nos termos do artigo 278.o TFUE, os recursos interpostos para os tribunais da União não têm efeito suspensivo. Todavia, o juiz da União pode ordenar a suspensão da execução do ato impugnado, se considerar que as circunstâncias o exigem. Da mesma forma, tal como acima referido ( 80 ), a execução coerciva de um ato jurídico que impõe um pagamento e que constitui um título executivo ao abrigo do artigo 299.o TFUE, pode, em conformidade com o artigo 299.o, n.o 4, TFUE, ser suspensa por uma decisão do juiz da União. Aliás, a ADR, no presente caso, também já fez uso da possibilidade de requerer a referida suspensão da execução coerciva, ainda que tenha acabado por não ter êxito ( 81 ).

108. Em consequência, o Tribunal de Justiça entende que o facto de os recursos perante os tribunais da União não terem efeito suspensivo automático não constitui uma violação do direito a uma proteção jurisdicional abrangente e efetiva, em virtude da existência da possibilidade de obtenção de uma proteção jurisdicional provisória. Com efeito, a possibilidade de concessão de proteção provisória, quando a mesma é necessária à plena eficácia da futura decisão definitiva, evita uma lacuna na proteção jurisdicional garantida pelos tribunais da União ( 82 ).

109. A presente argumentação da ADR suscita agora a questão de saber se, não obstante, o facto de um recurso de anulação interposto contra uma decisão constitutiva de título executivo, adotada para efeitos de recuperação de um crédito contratual, não ter efeito suspensivo constitui uma violação do direito à proteção jurisdicional efetiva. Por outras palavras: a execução coerciva de um crédito antes da apreciação da existência desse crédito, nos casos em que não é garantida a proteção provisória, é inaceitável em sede contratual?

110. A argumentação da ADR baseia‑se no facto de, no âmbito de um contrato, um cocontratante, normalmente, obter automaticamente o diferimento do pagamento de um crédito controvertido da outra parte contratante, até decisão do tribunal sobre o crédito em causa. Só assim não é, excecionalmente, se a contraparte obtiver proteção jurisdicional provisória a fim de garantir o crédito controvertido.

111. Em consequência, a adoção de uma decisão constitutiva de título executivo, em comparação com um recurso da Comissão ao abrigo do artigo 272.o TFUE, significa não apenas a inversão do ónus da impugnação para a parte no contrato como também reduz a eficácia dessa proteção jurídica. Contudo, esta violação da tutela jurisdicional efetiva é justificada porque o cocontratante, na data da celebração do contrato, foi informado deste risco, porque pode, mesmo assim, requerer ao tribunal a proteção jurisdicional provisória e, por último, por existir um interesse legítimo na proteção efetiva dos interesses financeiros da União.

112. Por conseguinte, a argumentação da ADR no que diz respeito à falta de efeito suspensivo automático de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE não permite vislumbrar nenhum erro de direito no acórdão recorrido.

3) Quanto à interpretação da distinção entre recursos de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE e ações contratuais nos termos do artigo 272.o TFUE na jurisprudência do Tribunal Geral

113. De acordo com a ADR, o reconhecimento da competência da Comissão para adotar decisões constitutivas de título executivo para efeitos de recuperação de créditos contratuais, que devem ser impugnadas mediante recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE, retira qualquer efeito útil à via processual perante o juiz competente nos termos do contrato.

114. Conforme já ficou acima sintetizado ( 83 ), o Tribunal Geral rejeitou esta argumentação, nos n.os 209 a 214 do acórdão recorrido, porque considerou que o recurso da ADR não se baseava apenas no artigo 263.o, mas também no artigo 272.o TFUE. Assim, não analisou apenas a legalidade formal da decisão controvertida, mas também a procedência dos créditos contratuais da Comissão sobre a ADR que estiveram na origem da adoção dessa decisão.

115. Esta apreciação separada da argumentação da ADR em primeira instância, por um lado, no âmbito de um recurso de anulação e, por outro, de uma ação contratual, assenta no pressuposto desenvolvido pela jurisprudência do Tribunal Geral, e reproduzido no n.o 70 do acórdão recorrido, de que, no âmbito do artigo 263.o TFUE, uma decisão constitutiva de título executivo só pode ser apreciada com base no direito da União. Em contrapartida, no âmbito do artigo 272.o TFUE, só pode ser invocada a violação do contrato ou do direito nacional aplicável ao mesmo.

116. Do acima exposto resulta, de acordo com a linha jurisprudencial do Tribunal Geral subjacente ao acórdão recorrido, que, no quadro de um recurso de anulação, todos os fundamentos de recurso que se baseiem na violação de uma disposição contratual ou do direito nacional considerado aplicável ao contrato devem ser declarados inadmissíveis. Isto significa que a procedência desta decisão e, por conseguinte, a questão de saber se o crédito contratual da Comissão reclamado é sequer devido não podem ser apreciadas no quadro de um recurso de anulação de uma decisão constitutiva de título executivo ( 84 ).

117. Se, ainda assim, o Tribunal Geral entender dever proceder a tal apreciação, deverá começar por analisar se o litígio que lhe é submetido pode ser «requalificado» de modo que se destine não apenas à anulação da decisão recorrida como também a obter a declaração de que a Comissão não detinha o crédito contratual controvertido. Se for esse o caso, o Tribunal Geral pode considerar, tal como no presente caso, que o litígio não se baseia apenas no artigo 263.o, mas também no artigo 272.o TFUE, e analisar sucessivamente os fundamentos que se inscrevem no respetivo tipo de ação. Todavia, uma tal requalificação só pode ocorrer em determinadas condições ( 85 ).

118. No entanto, se não existir um ato suscetível de ser qualificado como dissociável do contrato e, por conseguinte, como impugnável separadamente na aceção do artigo 263.o TFUE, o juiz da União que, assim, aprecia uma ação contratual apenas com base no artigo 272.o TFUE só pode, de acordo com a linha jurisprudencial do Tribunal Geral em causa, apreciar as objeções relativas à «violação das disposições do contrato ou do direito [nacional] aplicável ao contrato». Em contrapartida, no quadro das ações contratuais propostas ao abrigo do artigo 272.o TFUE, os denominados «fundamentos de anulação» («moyens d’annulation»), ou seja, fundamentos que «resultam de uma relação de direito administrativo» ou que «são característicos de um recurso de anulação», como, por exemplo, a falta de fundamentação, a violação dos direitos de defesa do recorrente ou a violação do seu direito a uma boa administração, são julgados inadmissíveis ( 86 ).

119. A ADR tem razão quando alega que a aplicação desta linha jurisprudencial do Tribunal Geral infringe o direito do cocontratante da Comissão a uma proteção jurisdicional eficaz e, designadamente, tanto no âmbito dos recursos de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE (i) como no âmbito das ações contratuais nos termos do artigo 272.o TFUE (ii).

i) Quanto aos recursos de anulação interpostos ao abrigo do artigo 263.o TFUE contra decisões constitutivas de título executivo adotadas para efeitos de recuperação de créditos contratuais

120. O entendimento do Tribunal Geral, segundo o qual as reivindicações das partes em matéria contratual não podem ser apreciadas no âmbito de um recurso de anulação interposto contra uma decisão constitutiva de título executivo, baseia‑se em dois pressupostos gravemente errados: por um lado, que as normas jurídicas que são apreciadas no âmbito de um recurso de anulação só podem ser normas de direito da União e, por outro, que o direito aplicável ao contrato só pode ser direito nacional.

– Quanto à relevância do contrato e do direito nacional no quadro de um recurso de anulação interposto contra uma decisão constitutiva de título executivo

121. Tanto quanto se sabe, o Tribunal Geral defendeu o entendimento de que as reivindicações das partes em matéria contratual não podem ser apreciadas no quadro de um recurso de anulação interposto contra uma decisão constitutiva de título executivo, pela primeira vez, no Acórdão de 27 de setembro de 2012 proferido no processo Applied Microengineering/Comissão, referido no n.o 70 do acórdão recorrido ( 87 ). Para tanto, começou por invocar uma afirmação do Tribunal de Justiça, no seu Acórdão de 17 de dezembro de 1970 ( 88 ), segundo a qual a validade dos atos adotados pelas instituições da União não pode ser apreciada senão em função do direito da União, porque o recurso às regras ou noções jurídicas do direito nacional, para a apreciação da validade desses atos, teria por efeito pôr em causa a unidade e a eficácia do direito da União.

122. No entanto, esta afirmação do Tribunal de Justiça dizia respeito à questão de saber se a legalidade de um regulamento da Comunidade podia ser apreciada à luz do direito de um Estado‑Membro ( 89 ). O Tribunal de Justiça deu, corretamente, resposta negativa a esta questão, uma vez que tal teria por efeito pôr em causa a unidade e a eficácia do direito comunitário. Contudo, esta situação não é comparável com uma situação em que uma decisão constitutiva de título executivo adotada para efeitos de recuperação de um crédito contratual deve ser analisada à luz do direito nacional, cuja aplicabilidade foi contratualmente acordada entre as partes.

123. Com efeito, contrariamente a um regulamento da União, tal decisão baseia‑se no direito nacional escolhido pelas partes no contrato, na medida em que este direito é determinante para a existência do crédito que é declarado exequível pela decisão. Aliás, o mesmo também se aplica às cláusulas dos contratos em causa. Com efeito, a Comissão não pode declarar a exequibilidade de um crédito contratual que não exista nos termos do contrato e do direito aplicável ao mesmo. Desta forma, as cláusulas contratuais e o direito nacional tornam‑se «norma[s] jurídica[s] relativa[s] à […] aplicação» dos Tratados, na aceção do artigo 263.o, segundo parágrafo, TFUE, com base nas quais o juiz da União deve apreciar a legalidade da decisão no âmbito de um recurso de anulação.

124. Por conseguinte, no caso de uma decisão constitutiva de título executivo, a restrição à unidade e eficácia do direito da União resultante do facto de a decisão sobre a validade de um ato da União ser apreciada à luz do direito nacional resulta da possibilidade prevista nos artigos 335.o e 340.o TFUE, de (também) sujeitar um contrato da União ao direito nacional escolhido pelas partes. Isto constitui uma exceção e reconduz‑se ao caso especial do entrelaçamento entre o direito da União e o direito nacional, que radica na falta de um direito contratual completo ao nível da União.

125. Por conseguinte, a fórmula desenvolvida pelo Tribunal Geral nos n.os 40 e 41 do seu Acórdão no processo Applied Microengineering/Comissão a partir da letra do artigo 263.o, segundo parágrafo, TFUE e do Acórdão do Tribunal de Justiça no processo Internationale Handelsgesellschaft, segundo a qual «chamado a pronunciar‑se no âmbito de um recurso de anulação com base nas disposições do artigo 263.o TFUE, o juiz da União deve apreciar a legalidade do ato impugnado [apenas] à luz do Tratado [FUE] ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação e, portanto, do direito da União» ( 90 ), é incorreta no que diz respeito a uma decisão constitutiva de título executivo adotada para efeitos de recuperação de um crédito contratual ( 91 ).

– Quanto ao direito da União aplicável aos contratos da União

126. No entanto, inversamente, a consideração do Tribunal Geral nos n.os 40 e 41 do Acórdão no processo Applied Microengineering/Comissão, segundo a qual o «direito aplicável ao contrato» só pode ser direito nacional, deve ser rejeitada. Com efeito, é erróneo partir do princípio de que os contratos das instituições da União só estão sujeitos às disposições contratuais e ao direito escolhido pelas partes. Pelo contrário, as disposições gerais de direito primário e derivado, bem como as disposições especiais relevantes do direito derivado da União, também são sempre aplicáveis a estes contratos.

127. Assim, em particular, o Regulamento Financeiro n.o 966/2012 e inúmeros outros regulamentos setoriais, por exemplo no setor do incentivo à investigação, contêm atualmente uma série de disposições que são aplicáveis aos contratos das instituições, designadamente às convenções de subvenção e aos contratos públicos ( 92 ). Por conseguinte, estes contratos, de acordo com as normas de execução do Regulamento Financeiro n.o 966/2012, devem conter a menção de que o direito da União, complementado, quando necessário, pelo direito nacional especificado no contrato, lhes é aplicável ( 93 ).

128. Em consequência, conforme o Tribunal Geral declarou, corretamente, no n.o 85 do acórdão recorrido, as disposições de direito nacional que as partes declaram ser subsidiariamente aplicáveis são apenas as do direito comum dos contratos e das obrigações nacionais escolhidas, que servem para atenuar a eventual falta de normas dessas a nível da União.

– Conclusão

129. Resulta do acima exposto que o entendimento expresso nos n.os 40 e 41 do Acórdão do Tribunal Geral no processo Applied Microengineering/Comissão, segundo o qual as disposições jurídicas que são apreciadas no âmbito de um recurso de anulação só podem ser de direito da União e o direito aplicável ao contrato só pode ser direito nacional, não é correto.

130. Por conseguinte, a ideia subjacente à jurisprudência do Tribunal Geral relativa à distinção entre recursos de anulação e ações contratuais perde a sua justificação segundo a qual a repartição das funções entre o juiz que aprecia o recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.o TFUE, por um lado, e o juiz que aprecia a ação contratual ao abrigo do artigo 272.o TFUE, por outro, consiste em o primeiro ter competência exclusiva para apreciar o direito da União e o último ter competência exclusiva para apreciar o contrato e o direito nacional aplicável ao mesmo.

131. Aliás, o receio de que a apreciação das obrigações contratuais e do direito nacional no âmbito de um recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.o TFUE interposto de uma decisão constitutiva de título executivo possa esvaziar de sentido o artigo 272.o TFUE ou possa conduzir a uma ingerência na competência dos tribunais nacionais, também não tem fundamento ( 94 ). Com efeito, conforme acima referido, uma decisão constitutiva de título executivo pressupõe a existência de uma cláusula compromissória através da qual a competência dos tribunais nacionais é derrogada. No entanto, para esse efeito, o artigo 272.o TFUE também se revela indispensável ( 95 ).

132. E, por último, o entendimento da distinção entre recursos de anulação e ações contratuais, subjacente ao acórdão recorrido, também não se pode justificar pelo facto de o juiz não poder dirigir, no âmbito de um recurso de anulação, ordens à Comissão, ao contrário do que sucede no âmbito de uma ação contratual, nem se poder substituir à Comissão ( 96 ). Com efeito, a declaração de nulidade de uma decisão constitutiva de título executivo devido à inexistência do crédito contratual invocado, ao abrigo do artigo 263.o TFUE, tem as mesmas consequências que a conclusão de que a Comissão não tem direito a esse crédito, ao abrigo do artigo 272.o TFUE. Se um recorrente ainda pedisse à Comissão a adoção de outras medidas, poderia sempre, além do seu pedido ao abrigo do artigo 263.o TFUE, de declaração de nulidade da decisão recorrida, ainda apresentar um pedido ao abrigo do artigo 272.o TFUE, de adoção dessas medidas.

133. De todo o acima exposto resulta que a legalidade de uma decisão constitutiva de título executivo adotada para efeitos de recuperação de um crédito contratual deve ser apreciada no âmbito de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE e à luz do direito da União, em geral, e ainda à luz das disposições contratuais e de quaisquer outras disposições de direito da União e de direito nacional aplicáveis ao contrato. Deste modo, o juiz da União, no âmbito desse recurso, deve apreciar tanto a legalidade formal como a procedência da decisão recorrida. Assim, a sua apreciação também se estende, em particular, à questão da existência efetiva do crédito invocado. O Tribunal Geral também já procedeu no passado, em parte, a essa apreciação ( 97 ).

134. Em contrapartida, o entendimento defendido no acórdão recorrido, segundo o qual o cocontratante da Comissão deve tanto interpor um recurso nos termos do artigo 263.o como propor uma ação nos termos do artigo 272.o TFUE para obter a apreciação exaustiva de uma decisão constitutiva de título executivo pelo juiz da União, constitui uma violação do direito à proteção jurisdicional efetiva, na medida em que complica desnecessariamente a proteção jurisdicional.

135. Assim, por um lado, o facto de o juiz da União, no âmbito de um recurso interposto de uma decisão constitutiva de título executivo ao abrigo do artigo 263.o TFUE, não apreciar a procedência desta decisão, ou seja, a questão de saber se o crédito declarado exequível pela mesma existe sequer, viola o direito à proteção jurisdicional efetiva.

136. Por outro lado, o facto de se exigir aos cocontratantes da Comissão que tanto interponham um recurso ao abrigo do artigo 263.o como proponham uma ação ao abrigo do artigo 272.o TFUE contra uma decisão constitutiva de título executivo, apesar de não existir nenhuma justificação para essa exigência, conforme acima exposto, constitui uma violação do direito à proteção jurisdicional efetiva. Com efeito, desta forma, são indevidamente tornados excessivamente difíceis para os cocontratantes da Comissão o acesso ao tribunal e o exercício dos seus direitos ( 98 ). Tal é ainda mais evidente quando os recorrentes, tendo em conta a complexidade da jurisprudência do Tribunal Geral quanto a este ponto, correm constantemente o risco de a sua pretensão ser declarada inadmissível por não terem, erradamente, baseado a sua pretensão na via de recurso correta ( 99 ).

ii) Quanto à necessidade de apreciação de todas as questões de facto e de direito no âmbito de ações contratuais nos termos do artigo 272.o TFUE

137. Conforme o Tribunal Geral sublinhou, corretamente, no n.o 211 do acórdão recorrido, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o direito de acesso a um tribunal em conformidade com o artigo 47.o da Carta só é garantido se esse tribunal tiver competência para examinar todas as questões de facto e de direito pertinentes para o litígio que é chamado a decidir ( 100 ).

138. Contudo, o Tribunal Geral não cumpre este requisito no âmbito das ações contratuais à luz do artigo 272.o TFUE, em aplicação da sua jurisprudência aqui em causa relativa à distinção entre recursos de anulação e ações contratuais, referida no n.o 70 do acórdão recorrido e que está subjacente ao mesmo. Com efeito, conforme acima exposto, esta jurisprudência parte do princípio de que o juiz da União, no âmbito das ações contratuais, não pode apreciar as críticas baseadas na violação do direito da União e, em particular, nos direitos fundamentais da União ( 101 ).

139. No entanto, conforme já ficou demonstrado, é totalmente erróneo presumir que os contratos das instituições da União estão sempre apenas sujeitos às disposições contratuais e às disposições do direito nacional que as partes declaram ser aplicável ( 102 ). Da mesma forma, a presunção do Tribunal Geral de que as instituições da União estão apenas sujeitas aos direitos fundamentais da União e a outros deveres de autoridade pública nos termos do direito da União no âmbito da adoção de atos jurídicos unilaterais, mas não em sede contratual ( 103 ), está desprovida de qualquer fundamento. Com efeito, é incontestável que as instituições da União estão vinculadas a estas obrigações, quer recorram a instrumentos unilaterais ou contratuais para a realização das suas funções. Assim, a Carta aplica‑se, em particular, de acordo com o seu artigo 51.o, às instituições, aos órgãos e organismos da União, sem qualquer distinção em função da forma de atuação pela qual optem, respetivamente. O contrário significaria permitir que os órgãos da União se subtraíssem à sua obrigação de respeitar os direitos fundamentais, «fugindo para o direito privado» ( 104 ).

140. Aliás, o Tribunal de Justiça já confirmou o mesmo, ainda que implicitamente, ao analisar argumentos baseados na violação do direito a uma boa administração no âmbito de ações contratuais ( 105 ).

141. Em contrapartida, o Tribunal Geral tentou subsumir estes argumentos ao princípio geral de direito dos contratos do cumprimento dos contratos de boa‑fé e, assim, considerar os deveres correspondentes das instituições da União como fundamentados pelo contrato ou pelo direito nacional aplicável ao mesmo ( 106 ). Com efeito, isto mostra que o Tribunal Geral reconheceu que é problemático negar a vinculação das instituições da União contratantes a esses deveres. No entanto, associar estes deveres apenas a princípios de direito dos contratos como o da boa‑fé é uma mera solução de compromisso. Com efeito, desta forma, mantém‑se, fundamentalmente, a presunção injustificada de que as instituições da União, ao atuarem no âmbito de um contrato, são equiparáveis a uma parte contratual privada e, por conseguinte, só estão sujeitos a princípios gerais de direito dos contratos, mas não aos direitos fundamentais e aos seus demais deveres de autoridade pública nos termos do direito da União.

142. Com efeito, de acordo com a jurisprudência do Tribunal Geral aqui em causa, as instituições da União estão sujeitas aos direitos fundamentais e a outros deveres de autoridade pública nos termos do direito da União «exclusivamente no âmbito do exercício das suas responsabilidades administrativas» ( 107 ). No entanto, não se vislumbra por que motivo os contratos não deveriam ser celebrados no âmbito do exercício das responsabilidades administrativas destas instituições. Com efeito, contrariamente aos cocontratantes particulares, as instituições atuam sempre no exercício das suas responsabilidades administrativas.

143. Além disso, no presente processo de recurso, a própria Comissão defendeu claramente que não se lhe podia negar a competência para, em sede contratual, também recorrer às prerrogativas gerais de autoridade pública previstas no direito da União para efeitos de cobrança de créditos pecuniários, pois tal significaria, a contrario, que também não estaria vinculada, em sede contratual, aos seus deveres gerais de autoridade pública, como, por exemplo, ao direito de acesso aos documentos e, em geral, aos direitos fundamentais. Contudo, negar assim a natureza oficial e soberana da Comissão quando age em matéria contratual não tem qualquer fundamento.

144. A aplicação da linha jurisprudencial do Tribunal Geral em causa leva, além do mais, a resultados totalmente inaceitáveis: assim, segundo a mesma, o dever de fundamentação das instituições da União só deverá ser aplicável à recuperação de uma subvenção se a subvenção em causa for atribuída através de uma decisão unilateral, mas não se o for nos termos de um contrato ( 108 ). Do mesmo modo, uma parte num contrato só poderá acusar uma instituição da União, por exemplo, de violação do dever de fundamentação ou dos direitos de defesa se as cláusulas contratuais previrem esses direitos e deveres ( 109 ), e não nos restantes casos ( 110 ). Contudo, tal significaria que as instituições da União poderiam eximir‑se aos seus deveres de direito primário, ao atribuírem subvenções através de contratos em vez de decisões unilaterais e ao não preverem nesses contratos um dever de fundamentação a seu cargo ou nenhuns direitos de defesa a favor dos seus cocontratantes.

145. O Tribunal Geral baseou o seu entendimento segundo o qual um recorrente, no âmbito de um litígio contratual, não pode invocar deveres das instituições da União nos termos do direito da União, designadamente na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à distinção entre responsabilidade extracontratual e contratual ( 111 ). Segundo a mesma, a mera remissão para disposições jurídicas que não resultem do contrato não pode influenciar o tipo de responsabilidade nem, por conseguinte, a competência jurisdicional para apreciar um litígio relativo à mesma. Contudo, desta jurisprudência não resulta que as instituições da União não estão sujeitas aos seus deveres nos termos do direito da União, no âmbito de contratos, e que os seus cocontratantes não o podem invocar.

146. Além disso, a jurisprudência do Tribunal Geral segundo a qual as instituições da União só estão sujeitas aos direitos fundamentais e a outros deveres de autoridade pública no âmbito de atos unilaterais, mas não em sede contratual, começou certamente por se desenvolver a partir do raciocínio segundo o qual a acusação de violação de tais deveres era «inopérant» no âmbito das ações contratuais, ou seja, caía no vazio, porque essa violação, em todo o caso, não podia produzir efeitos sobre a existência dos direitos contratuais das partes ( 112 ).

147. Contudo, este entendimento é incorreto, dado que as violações dos direitos fundamentais ou de outros deveres de autoridade pública da administração contratante não podem de modo algum, pela sua natureza, cair no vazio no âmbito de ações contratuais. Pelo contrário, essas violações, tal como o próprio Tribunal Geral já concluiu, podem perfeitamente afetar os direitos contratuais das partes ( 113 ). Além disso, a jurisprudência relativa a violações dos direitos de defesa demonstra que a acusação de violação do direito não é, regra geral, de modo algum, desde logo inadmissível só porque esta violação não se reflete necessariamente na parte dispositiva do acórdão ( 114 ). Assim, a constatação de uma violação, por si só, tem um efeito reparador para o recorrente e um efeito disciplinador para a administração ( 115 ).

148. Por último, o entendimento do Tribunal Geral segundo o qual o juiz competente nos termos do contrato, no âmbito do artigo 272.o TFUE, não pode apreciar pontos de crítica que se baseiem na violação dos direitos fundamentais da União e de outros deveres de autoridade pública das instituições da União não é compatível com a repartição das competências jurisdicionais à luz dos artigos 263.o, 272.o e 274.o TFUE.

149. Assim, de acordo com o Tribunal de Justiça, os atos da União, quando exista um contrato entre o recorrente e uma instituição da União, só podem ser qualificados como suscetíveis de recurso de anulação nos termos do artigo 263.o em casos excecionais, porque, caso contrário, os tribunais da União correriam o risco de esvaziar de sentido o artigo 272.o TFUE e, nos casos em que o contrato não contivesse nenhuma cláusula compromissória, de estender a sua competência jurisdicional além dos limites traçados no artigo 274.o TFUE ( 116 ). Por conseguinte, conforme acima exposto, só as decisões de compensação, as decisões constitutivas de título executivo e os atos que produzem os efeitos totalmente fora da relação contratual podem ser qualificados como suscetíveis de recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE ( 117 ).

150. Tal como o advogado‑geral C. Villalón afirmou nas suas Conclusões no processo Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão, a definição de ato impugnável ao abrigo do artigo 263.o TFUE deve ser mais restritiva num contexto contratual do que noutro contexto. Com efeito, num contexto contratual, o facto de um ato se destinar a produzir efeitos jurídicos vinculativos em relação aos seus destinatários não é suficiente para efeitos da sua qualificação de ato suscetível de recurso de anulação ( 118 ). Assim, por exemplo, as notas de débito mediante as quais uma parte num contrato é notificada para proceder ao pagamento de um crédito que por via da mesma se tornou exigível ( 119 ), os relatórios de auditoria que concluem pela existência de irregularidades na utilização dos subsídios e os créditos a que dão origem ( 120 ) ou as decisões de rescisão unilateral do contrato ( 121 ) não constituem, em sede contratual, atos suscetíveis de recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE ( 122 ).

151. Com efeito, tal parece justificado, na medida em que o cocontratante dispõe de um recurso perante o juiz competente nos termos do contrato contra atos relacionados com contratos cujo caráter impugnável é negado nos termos do artigo 263.o TFUE. No entanto, esta «exceção de litispendência» ( 123 ) só funciona se este recurso também for efetivo. Isto significa que o juiz competente nos termos do contrato deve ter poderes para examinar todas as questões de facto e de direito pertinentes para o litígio que é chamado a decidir ( 124 ).

152. Este entendimento também foi implicitamente confirmado pela resposta da Comissão a uma questão do Tribunal de Justiça, na audiência no presente processo. Com efeito, em resposta à questão de saber como pode então a observância dos direitos fundamentais ser apreciada no âmbito de ações contratuais, quando, no entender do Tribunal Geral, as críticas baseadas nos mesmos direitos são inadmissíveis, a Comissão respondeu que tais críticas poderiam então ser apreciadas no âmbito do recurso de anulação. Todavia, tal significaria que não só as decisões constitutivas de título executivo da Comissão, como todos os atos das instituições da União destinados aos seus cocontratantes, deveriam ter de ser qualificados como atos impugnáveis nos termos do artigo 263.o TFUE para garantir aos cocontratantes a proteção jurisdicional efetiva. No entanto, uma tal conclusão seria totalmente incompatível com a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual os atos das instituições da União em sede contratual, com exceção das decisões constitutivas de título executivo, não podem, precisamente, ser qualificados como suscetíveis de serem impugnados nos termos do artigo 263.o TFUE ( 125 ).

153. Assim, o juiz competente nos termos do contrato também deve poder apreciar, além do contrato e das disposições de direito da União especialmente aplicáveis aos contratos e do direito nacional subsidiariamente aplicável, todos os pontos de crítica que assentam na violação, por parte das instituições da União, dos direitos fundamentais da União ou noutros deveres de autoridade pública nos termos do direito da União ( 126 ).

154. Tal é ainda mais evidente, porquanto os atos em causa como, por exemplo, a auditoria das contas dos cocontratantes, a suspensão unilateral de pagamentos, a rescisão unilateral do contrato ou a fixação unilateral dos montantes a restituir através de notas de débito que dão origem ao vencimento dos valores em dívida, embora qualificados como contratuais do ponto de vista jurisdicional, correspondem muitas vezes ao exercício de competências unilaterais pelas instituições da União, previstas em disposições legais ou em cláusulas contratuais‑tipo não negociáveis individualmente ( 127 ).

155. Além disso, assim se explica por que motivo os cocontratantes das instituições da União muitas vezes qualificam intuitivamente os recursos que interpõem destes atos como recursos de anulação. Em conformidade com a solução aqui defendida, esse recurso não poderá, em caso algum, ser julgado inadmissível por o recorrente acusar a instituição em causa de violação de direitos fundamentais ou de outros deveres de autoridade pública de direito da União ou por invocar outros pontos de crítica que, de acordo com a jurisprudência atual do Tribunal Geral ( 128 ), são qualificados como «característicos de um recurso de anulação» ( 129 ).

c) Conclusão intercalar

156. Do acima exposto resulta que o exercício da competência da Comissão para adotar decisões constitutivas de título executivo para efeitos de recuperação de créditos contratuais não viola o princípio da tutela da confiança legítima se o cocontratante, tal como no presente caso, tiver sido informado no contrato sobre a existência desta possibilidade.

157. Em contrapartida, o facto de o cocontratante da Comissão ter de interpor um recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.o, como também propor uma ação contratual ao abrigo do artigo 272.o TFUE, para conseguir a apreciação completa da legalidade da decisão constitutiva de título executivo, viola o direito daquele a uma proteção jurisdicional efetiva.

158. De igual modo, o facto de o cocontratante, no âmbito de uma ação contratual ao abrigo do artigo 272.o TFUE, não poder acusar a instituição da União contratante de qualquer violação dos direitos fundamentais da União nem de outros deveres de autoridade pública previstos no direito da União também viola o direito à proteção jurisdicional efetiva.

3. Conclusão quanto ao segundo fundamento de recurso

159. Por conseguinte, em conclusão, verifica‑se que o segundo fundamento de recurso é parcialmente procedente: o Tribunal Geral incorreu em erro de direito ao declarar, nos n.os 70 e 71, do acórdão recorrido, que, no âmbito de um recurso ao abrigo do artigo 263.o TFUE de uma decisão constitutiva de título executivo, apenas podem ser apreciados os fundamentos de recurso e os argumentos invocados para pôr em causa a legalidade da decisão impugnada à luz dos Tratados da União e de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação e, portanto, do direito da União, ao passo que, no âmbito de uma ação ao abrigo do artigo 272.o TFUE, só podem ser apreciados os fundamentos de recurso e os argumentos invocados para pôr em causa violações das convenções de subvenção ou do direito nacional aplicável às mesmas.

B. Quanto ao primeiro fundamento de recurso

160. No âmbito do seu primeiro fundamento de recurso, a ADR alega que o Tribunal Geral incorreu em erro de direito ao aplicar no seu acórdão uma interpretação demasiado restrita e, por conseguinte, desproporcional do princípio segundo o qual a União só pode subvencionar despesas efetivamente realizadas ( 130 ).

161. Assim, afirma que o Tribunal Geral não teve suficientemente em conta o facto de a ADR ter realizado os projetos subvencionados com bons resultados, o que contraria a intenção expressa pela própria Comissão e pelo Parlamento Europeu de facilitar no futuro a vida dos destinatários das subvenções, fazendo incidir o foco mais nos resultados alcançados do que na justificação dos custos incorridos.

162. Este argumento é manifestamente improcedente.

163. Com efeito, importa começar por referir que a ADR, no âmbito do seu recurso, não põe em causa as constatações de facto com base nas quais o Tribunal Geral rejeitou os seus argumentos no que diz respeito à inelegibilidade de determinadas despesas para efeitos de subvenção. Aliás, estas apreciações de facto escapam à fiscalização do Tribunal de Justiça em sede de recurso, a menos que as provas apresentadas perante o Tribunal Geral tenham sido falsificadas ou a inexatidão dos factos resulte do processo ( 131 ), o que não sucede no presente caso.

164. Por conseguinte, está apenas em causa a questão de saber se o Tribunal Geral, apesar dos factos com base nos quais confirmou a inelegibilidade das despesas controvertidas, deveria ter concluído pela elegibilidade destas despesas, uma vez que é pacífico que a ADR executou a medida subvencionada com bons resultados.

165. Deve responder‑se negativamente a esta questão. Com efeito, conforme o Tribunal de Justiça declarou, o princípio segundo o qual a União, no âmbito das ajudas que concede, só pode subvencionar as despesas efetivamente realizadas significa que o facto de o beneficiário ter entretanto devidamente executado a ação subvencionada não é suscetível de influir na obrigação do beneficiário de justificar a utilização das quantias que lhe foram atribuídas ( 132 ). Por conseguinte, se os custos declarados pelo beneficiário não puderem ser verificados, a Comissão não tem outra alternativa senão proceder à recuperação da subvenção no valor dos montantes não justificados. Assim, a Comissão também não se pode abster de proceder a essa recuperação com base em considerações de proporcionalidade ( 133 ).

166. No presente caso, o Tribunal Geral declarou que os custos incorridos com dois peritos tinham sido corretamente declarados inelegíveis, uma vez que um desses peritos, num dia relativamente ao qual a ADR contabilizou custos relativos a um dos projetos aqui em causa, estava, comprovadamente, a trabalhar noutro projeto. Em face deste indício concreto de que a imputação desses custos não correspondia à realidade, a ADR não apresentou as provas necessárias de que neste caso se tinha tratado de um erro isolado. Pelo contrário, as reservas dos auditores foram confirmadas por outros aspetos como pagamentos diferidos e falta de provas ( 134 ). E, por último, os demais argumentos apresentados pela ADR contra os relatórios de auditoria também não põem em causa as conclusões destes relatórios ( 135 ).

167. Em consequência, o Tribunal Geral concluiu que a execução da medida em causa, com bons resultados, invocada pela ADR, não basta para a aceitação dos custos controvertidos como elegíveis, se as outras condições de elegibilidade também não tiverem sido respeitadas ( 136 ).

168. Nestas considerações não se vislumbra nenhum erro de direito. Em particular, o Tribunal Geral não pode ser acusado de ter realizado uma interpretação demasiado restrita do princípio segundo o qual a União só pode subvencionar despesas efetivamente realizadas. Pelo contrário, o Tribunal Geral aplicou corretamente a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual, na falta de provas da e