CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL HENRI MAYRAS

apresentadas em 22 de Novembro de 1973 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

Introdução

Tal como o Conselho constatou na fundamentação do seu Regulamento n.o 14/64/CEE, de 5 de Fevereiro de 1964, relativo ao estabelecimento gradual de uma organização comum de mercado no sector da carne de bovino, as dificuldades encontradas pela Comunidade para o aprovisionamento de carne destinada à transformação «podem ser eliminadas por meio de contingentes pautais para a importação de carne congelada proveniente de países terceiros».

A técnica dos contingentes pautais é de uso frequente no mercado comum. Tem por fim permitir a importação de uma certa quantidade de mercadorias (volume do contingente) durante um período determinado, com aplicação de uma taxa pautal reduzida em relação à taxa normal (taxa pautal do contingente).

Esta técnica exprime-se pelo estabelecimento de uma posição pautal para vigorar por um lapso de tempo e para uma quantidade restrita.

Os contingentes comunitários, ao contrário dos contingentes nacionais, são válidos para o conjunto da Comunidade, sem restrições regionais; todos os importadores devem poder beneficiar deles nas mesmas condições; por último, a mercadoria a importar encontra-se submetida a um direito uniforme.

Estes contingentes pautais podem ser fixados quer por decisão unilateral dos órgãos comunitários competentes quer por via contratual.

É esse, designadamente, o caso daqueles que são consolidados no âmbito do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio.

Fora dos contingentes pautais, continua a ser possível aos operadores económicos importar o mesmo produto, mas nesse caso com as condições normais previstas pela pauta aduaneira comum e, sendo caso disso, pelos regulamentos agrícolas.

No que se refere à carne congelada, foi aberto um primeiro contingente de 20000 toneladas por um protocolo pautal assinado em Genebra em 1962, na sequência das negociações Dillon efectuadas no âmbito do GATT, e consolidado à taxa de 20 %.

Sendo o direito da pauta aduaneira comum, precisamente, de 20 % para a carne congelada, a consolidação a esta taxa implica que a carne importada dentro dos limites desse contingente fica isenta do direito nivelador previsto pela organização comum de mercado.

O destino do produto não se encontra especificado, diferentemente do que se passa com outras mercadorias incluídas na pauta aduaneira comum.

O artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 14//64 do Conselho recorda a existência daquele primeiro contingente pautal. Determina, além disso, «que poderá ser estabelecido um contingente suplementar para as importações provenientes de países terceiros de carne congelada» e esclarece, em contrapartida, «que essa carne se destina, sob controlo aduaneiro, à transformação».

Trata-se aí de um contingente fixado por decisão unilateral.

Coexistem, assim, um regime especial para a importação de carne congelada destinada à transformação, previsto no artigo 4.o do Regulamento n.o 14/64 — e reproduzido aliás no artigo. 14.o do Regulamento (CEE) n.o 805/68 sobre a organização definitiva do mercado — e o regime próprio do contingente anual aberto no âmbito do GATT.

Com vista à repartição e à gestão desse último contingente, o Conselho adoptou, em especial para os anos de 1968 e 1969, disposições regulamentares em virtude das quais, nos termos do artigo 3o do Regulamento (CEE) n.o 92/68, «as quotas respecti vas são geridas por cada Estado-membro de acordo com as suas próprias disposições administrativas» e, nos termos do artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 110/69, «os Estados-membros determinam, no que se refere à sua quota respectiva, as condições de admissão ao benefício do contingente pautal em causa e gerem essa -parte de acordo com as suas próprias disposições administrativas…».

Em Itália, país que nos anos em causa beneficiou da maior parte do contingente, o ministro do Comércio Externo regulamentou, por meio de circulares, o modo de repartição interna da quota nacional e decidiu, nomeadamente, que os importadores «deverão declarar comprometer-se a utilizar as quantidades de carne que lhes serão atribuídas exclusivamente para o consumo imediato e a submeter-se aos controlos que para esse efeito serão organizados».

Aquando dos controlos efectuados na província de Trento, os serviços da guarda fiscal verificaram que a carne congelada dos contingentes GATT de 1968 e 1969, que fazia parte das quotas atribuídas a uma sociedade de importadores, a firma GROSOLI e C ie , cuja sede é em Cadoneghe, província de Pádua, tinha sido em parte transformada pelos seus compradores em carne fumada e salgada ou em salsichas.

Em consequência, os sócios Giulio e Adriano GROSOLI responderam perante o Tribunale penale di Trento pela infracção consistente, designadamente, na violação do artigo 110.o do Código Penal italiano e do artigo 102.o da lei sobre as alfândegas, por terem, em comparticipação, destinado uma certa quantidade de carne de bovino congelada a uso diferente do consumo imediato e de se terem, assim, subtraído ao pagamento dos direitos niveladores agrícolas aplicáveis às importações provenientes de países terceiros.

O Tnbunale di Trento suspendeu a instância e pede ao Tribunal de Justiça, por meio de uma primeira questão prejudicial, que se pronuncie sobre a questão de saber se, com base na conjugação do artigo 3.o do Regulamento n.o 92/68 e do artigo 2.o do Regulamento n.o 110/69, os Estados-membros podiam adoptar, relativamente à sua quota de carne congelada do contingente GATT, disposições destinadas a regulamentar o seu destino.

Subsidiariamente, em caso de resposta afirmativa àquela primeira questão, pergunta ainda o juiz italiano se um Estado-membro podia aplicar, aos importadores que hão tenham respeitado o destino imposto, sanções pecuniárias calculadas em função do direito nivelador iludido.

Discussão

De acordo com um dos princípios afirmados pela jurisprudência deste Tribunal, «na medida em que os Estados-membros atribuíram à Comunidade poderes normativos em matéria pautal, com o objectivo de assegurar o funcionamento correcto do mercado comum agrícola, estes já não têm o poder de adoptar disposições normativas naquele domínio».

É esta a fórmula utilizada no acórdão de 18 de Fevereiro de 1970, Hauptzollamt Hamburg//Bollmann (40/69, Colect. 1969-1970, p. 265).

Fica portanto excluído, salvo disposição em contrário, que os Estados-membros possam, com o objectivo de assegurar a aplicação de uma norma comunitária directamente aplicável, adoptar medidas que tenham por objecto modificar o seu alcance ou acrescentar algo às suas disposições.

Nesta perspectiva, se a aplicação das disposições comunitárias incumbe habitualmente às autoridades nacionais e se, em princípio, esta aplicação é feita «no respeito das formas e processos do direito nacional», é ainda necessário que a intervenção daquelas autoridades se limite à adopção das medidas necessárias à pura e simples execução das disposições comunitárias, tal como já foi diversas vezes recordado pelo Tribunal.

Do mesmo modo, a faculdade atribuída aos Estados-membros pela regulamentação comunitária não os autoriza a adoptar medidas que derroguem uma norma comum específica, essencial para o funcionamento de um mecanismo de organização do mercado (acórdão de 30 de Novembro de 1972, Wasaknäcke, 32/72, Colect., 1972, p. 399).

Se, portanto, como é o caso do contingente suplementar de carne de bovino congelada, previsto inicialmente no artigo 4.o do Regulamento n.o 14/64 e efectivamente instaurado por uma decisão posterior do Conselho, a posição da pauta aduaneira comum que visa o contingente comunitário anual do GATT especificou um destino obrigatório para a carne importada no âmbito desse contingente, a saber, a indústria de transformação, não há dúvida que nenhum Estado-membro poderá decidir que aquela carne devia ser reservada ao consumo imediato.

Mas, poder-se-á concluir a contrario que, na falta de uma tal especificação de alcance comunitário, os Estados-membros tinham o poder de adoptar relativamente à sua quota disposições normativas quanto ao destino do produto importado?

Não creio e proponho-me demonstrar que:

1) devendo interpretar-se restritivamente as competências residuais dos Estados-membros em matéria pautal, seria ainda necessário que a esses Estados tivesse sido expressamente atribuído pelas instituições comunitárias o poder de adoptar tais medidas;

2) a gestão de um contingente comunitário deve ser assegurada pelos Estados, de tal maneira que o princípio da não discriminação entre importadores ou utilizadores seja respeitado tanto no que respeita aos nacionais de um mesmo Estado como no tocante a operadores económicos de diferentes Estados-membros;

3) o regime aplicável ao contingente pautal fixado no âmbito do GATT não poderia ser dissociado, na sua finalidade, daquele que decorre da organização comum de mercado da carne de bovino.

Quanto ao primeiro ponto, o Governo italiano pretende extrair da conjugação das disposições dos artigos 3.o do Regulamento n.o 92/68 e 2.o do Regulamento n.o 110/69 a conclusão, que seria para ele evidente, de que o poder de gerir a sua parte do contingente de acordo com as suas próprias disposições administrativas, e, sobretudo, de determinar as condições de admissão ao benefício do contingente em causa, acarretaria o direito para um Estado-membro de regulamentar igualmente o destino final do produto.

Sem entrar na argumentação despendida na audiência pelo representante dos sócios Grosoli sobre a noção de gestio negociorum, tal como a Comissão, sou levado a considerar que a gestão de uma parte do contingente pautal implica prévia e necessariamente a determinação de certas condições de admissão.

Com efeito, quer o Estado recorra ao método da ordem cronológica quer aplique um sistema de pré-repartição, atribuindo uma quota a cada importador, encontra-se obrigado, para a simples gestão da sua parte do contingente, a adoptar medidas administrativas que incluem a determinação das condições de admissão. Essas condições dependem, no primeiro caso, do momento em que a mercadoria é apresentada na alfândega; no segundo, de um recenseamento dos importadores e da concessão a cada um deles de autorizações de importação.

Mas, qualquer que seja o método utilizado, a gestão do contingente não requer — e muito menos autoriza — a fixação, pelo Estado, de um certo destino exclusivo da mercadoria importada, mesmo se o Conselho, considerando, designadamente, a pouca importância, em tonelagem, do contingente GATT relativamente às importações totais de carne pelos Estados-membros, tiver, pelo seu lado, entendido ser inútil impor um destino final para a carne congelada importada no âmbito daquele contingente.

Além disso, não parece que o regulamento de 1969 possa ser interpretado num sentido mais lato, quanto aos poderes dos Estados-membros, do que o de 1968, pela simples razão de mencionar as «condições de admissão ao benefício do contingente». Efectivamente, o único considerando que se encontra na fundamentação do segundo regulamento limita-se a recordar «que parece indicado deixar a cada Estado-membro a escolha do sistema de gestão da sua própria quota-parte». Parece, portanto, ser bem claro que a noção de gestão inclui a faculdade de determinar as condições de admissão.

Finalmente, deve assinalar-se que, a propósito do contingente pautal suplementar previsto no artigo 4.o do Regulamento n.o 14/64, que reserva expressamente a carne congelada importada à indústria de transformação, o Conselho, no artigo 5.o da decisão de 13 de Outubro de 1964, utilizou a fórmula seguinte:

«As quantidades atribuídas são geridas por cada Estado-membro de acordo com as suas próprias disposições administrativas.»

Ora, os regulamentos posteriores e, designadamente o artigo 3.o do Regulamento n.o 92/68, relativo ao contingente GATT, adoptaram uma redacção que é substancialmente idêntica. Esta comparação de textos respeitantes, respectivamente, ao contingente suplementar e ao contingente GATT confirmaria, se disso houvesse necessidade, que os poderes de gestão de que dispõem os Estados não compreendem o de atribuir um destino determinado ao produto importado.

Quanto ao segundo ponto, a regra geral de não discriminação, que resulta do Tratado da Comunidade Económica Europeia no seu conjunto e se encontra expressamente contida no artigo 40.o, n.o 3, segundo parágrafo, no que se refere ao funcionamento do mercado comum agrícola, implica, sem dúvida alguma, que a repartição dos contingentes comunitários entre operadores económicos seja, mesmo em função da limitação das quantidades importadas com taxa reduzida, efectuada em cada Estado-membro de acordo com regras uniformes.

Pelo que, admitir-se que as autoridades nacionais possam impor condições relativamente ao destino final dos produtos agrícolas importados nos termos desse regime pautal, acarretaria, em embrião, o risco da violação da igualdade de tratamento, uma vez que dependeria de cada Estado-membro que, em função do destino por ele imposto, alguns utilizadores nacionais não pudessem beneficiar do acesso ao contingente, ficando essa vantagem reservada a outros. Do mesmo modo, se um Estado fosse livre de impor a regulamentação que lhe parecesse adequada em razão da situação específica do mercado nacional, ou mesmo por considerações sociais do género das que foram invocadas na audiência pelo Governo italiano, daí resultariam distorções no tratamento dos importadores e utilizadores dos diferentes Estados-membros.

Essa situação seria contrária às exigências de uma organização comum de mercado.

A prática administrativa italiana, resultante das circulares em causa, analisa-se, em definitivo, como muito bem demonstrou o advogado dos sócios Grosoli, numa limitação imposta a uma categoria determinada de beneficiários da atribuição da autorização de importação, ainda que esse efeito apenas se verifique mais tarde. Essa prática pode ser equiparada a uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa. Ora, a aplicação dessas restrições é proibida, salvo disposição em contrário dos regulamentos ou derrogação autorizada pelo Conselho, decidindo sob proposta da Comissão e de harmonia com o processo de votação previsto no artigo 43.o, n.o 2.o, do Tratado. É claro que os regulamentos em causa não têm esse objectivo e não foram aprovados segundo aquele processo.

Se o Governo italiano quisesse favorecer o consumo imediato da carne congelada, fenómeno novo que permitiria, segundo ele, uma certa promoção social das famílias mais modestas, deveria fazê-lo por meios diferentes do da gestão administrativa do contingente, em relação à qual se poderia ainda questionar se não se correria o risco de acarretar consequências prejudiciais para os produtores de carne fresca, refrigerada ou congelada dos outros Estados-membros. Se, em rigor, se pode admitir que o benefício do acesso ao contingente de carne congelada, inicialmente previsto principalmente para os transformadores, tenha sido alargado, por razões de ordem social, aos consumidores imediatos, não se poderá, em contrapartida, admitir que estes sejam os únicos beneficiários.

Mas há mais. É do confronto entre a regulamentação comunitária do mercado da carne de bovino e o regime específico do contingente pautal do GATT em vigor no momento dos factos que resultam igualmente sérias razões para interpretar as disposições dos Regulamentos n. os 92/68 e 110/69, no sentido de que não conferem aos Estados-membros o poder de subordinar a admissão ao benefício do contingente a um destino, para a carne importada, imposto unilateralmente.

Da fundamentação do Regulamento n.o 14//64 pode, efectivamente, deduzir-se que, no espírito do Conselho, o défice de carne de bovino destinada à transformação deveria ser principalmente — se não exclusivamente — coberto pelas importações de carne congelada no âmbito dos contingentes pautais, sem dúvida, tanto para o contingente GATT como para o contingente suplementar.

É patente, com efeito, que o contingente suplementar era exclusivamente destinado à transformação sob controlo alfandegário. Isso resulta claramente do teor do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 14/64 e da decisão do Conselho que institui esse contingente. Quanto ao contingente do GATT, é legítimo pensar que podia continuar a servir ainda, se não exclusivamente, para a transformação industrial. Certamente, o Regulamento n.o 805//68, que substituiu, a partir de 29 de Julho de 1968, o regulamento provisório de 1964, não o refere já expressamente, beneficiando a carne congelada destinada à transformação, a partir desse momento, de um regime especial de importação, que constitui o objecto das disposições dos artigos 14.o e 19.o daquele novo regulamento. Certamente ainda, o Regulamento n.o 110/69 visa expressamente apenas o artigo 111.o do Tratado e nem sequer menciona o Regulamento n.o 805/68. No entanto, contém sempre um considerando nos termos do qual «a repartição (do contingente) deve ter em consideração, entre outras, as necessidades de cada Estado-membro e os stocks de carne congelada constituídos em alguns Estados-membros na sequência de medidas de intervenção; … estas necessidades são avaliadas tendo em conta, designadamente, as importações de carne em causa provenientes de países terceiros durante os anos precedentes e a possível evolução em 1969». Este considerando só se pode explicar com uma referência implícita à organização comum de mercado da carne de bovino.

Portanto, se se pode admitir que aquele contingente tenha podido ser destinado, em parte, ao consumo imediato, não ficava de todo excluído que pudesse continuar a ser também destinado à transformação. Não é pelo facto de a carne congelada importada com base no contingente estar apenas sujeita a um direito aduaneiro de 20 % e não lhe ser aplicado o direito nivelador que deve escapar à regulamentação geral da organização comum de mercado.

Ainda que o Conselho tenha considerado não dever tornar obrigatório, para a carne importada no âmbito daquele contingente, um destino determinado, não podia, em contrapartida, deixar aos Estados-membros a liberdade de instituírem eles próprios uma obrigação análoga.

Por fim, não é destituído de interesse referir-se o artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento n.o 14/64, uma disposição nos termos da qual «a carne que foi congelada num Estado-membro deve ser comercializada de modo a não perturbar o mercado comunitário de carne fresca». A preocupação revelada neste texto não é indiferente às condições de utilização da carne congelada importada, mesmo que o tenha sido no âmbito do contingente do GATT.

De facto, reconhecer aos Estados-membros a liberdade de reservar obrigatoriamente aquele contingente ao consumo imediato seria de molde a onerar os preços da carne fresca produzida na Comunidade. Ora, o conjunto das regras comunitárias que regem o mercado da carne constituem um todo cuja coerência é indispensável a um correcto funcionamento do sistema. Consequentemente, não se pode admitir que os Estados tenham sido autorizados a adoptar medidas cujo objectivo seria manifestamente oposto ao prosseguido pelas autoridades comunitárias.

Pelo conjunto destes fundamentos, concluo propondo que o Tribunal declare que os Estados-membros nãò tinham o poder de subordinar a admissão ao benefício do contingente de 22000 toneladas, aberto no âmbito do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio, ao destino da carne congelada importada com vista a uma determinada utilização.

Uma vez que estas conclusões se orientam no sentido de dar uma resposta negativa à primeira questão suscitada pelo Tribunale di Trento, entendo desnecessário examinar a questão subsidiária.

( *1 ) Língua original: francês.