3.

A Comissão começa por expor que, no quadro do processo de apuramento das contas do FEOGA e dos contactos entre os seus serviços e o OBEA, sustentou que o sistema de embalagem utilizado pela firma Corman comportava um risco de fraude e que, ao aprovar, em 8 de Fevereiro de 1984, as decisões relativas ao apuramento das contas apresentadas pela Bélgica para os exercícios financeiros de 1978 e de 1979, recusou, no respeitante às operações em litígio, que fossem suportadas pelo FEOGA as liberações de caução consentidas em virtude de uma aplicação do Regulamento n.° 649/78. A Comissão prossegue as suas observações expondo os objectivos do Regulamento n.° 649/78 e os meios para os alcançar. Observa que este regulamento se inscreve no quadro das numerosas medidas destinadas a facilitar o escoamento dos produtos lácteos e em particular da manteiga. Assim, os Estados-membros ficam autorizados, relativamente a quantidades limitadas, tanto a comercializar por meio de uma venda a preço reduzido a manteiga incluída nas reservas de intervenção como a conceder à manteiga em armazenagem privada uma ajuda de montante igual à redução de preço concedida à manteiga de intervenção (artigos 1.° a 3.°). Sublinha que o benefício financeiro assim concedido deveria repercutir-se até ao estádio da venda a retalho (artigo 10.°), a fim de que o consumidor dele beneficie efectivamente. Importa, portanto, para que sejam alcançados os objectivos assim definidos, que esta manteiga a preço reduzido não possa ser utilizada para outros destinos. A Comissão observa que o Regulamento n.° 649/78 contém dois tipos de disposições destinadas a garantir a utilização correcta do produto subvencionado até ao estádio final do consumo. — Em primeiro lugar, as disposições relativas à obrigação de concentração da manteiga comprada a preço reduzido ou que beneficie da ajuda pelo processo de fusão (artigo 4.°, n.° 1, e artigo 5.°, n.os 1 e 2) que faz com que o produto obtido deixe de ter no seu estado puro o sabor característico da manteiga e adquira uma consistência diferente da da manteiga e um aspecto cristalizado que o torna pouco apto a ser consumido sem mistura prévia com outros alimentos. — Em segundo lugar, as disposições que prevêem, por um lado, que se proceda, aquando da operação de concentração, à incorporação de elementos que deixam vestígios facilmente detectáveis na análise química (artigo 5.°, n.° 2) e que, por outro lado, fixam as condições particulares relativas ao acondicionamento e à embalagem. A este respeito, observa que, até à sua transformação em manteiga concentrada, a manteiga desarmazenada deve permanecer na sua embalagem de origem, com a menção «manteiga destinada a ser transformada em manteiga concentrada [Regulamento (CEE) n.° 649/78»] (artigo 9.°, n.os 1 e 2), que a manteiga concentrada deve «ser comercializada e acondicionada em copos de 250 gramas» (actualmente 500 gramas), segundo o artigo 5.°, n.° 1, terceiro travessão, e que, assim acondicionada em copos, deve permanecer até ao estádio de retalho nas embalagens tendo a mesma menção que os copos, acompanhada da referência ao Regulamento n.° 649/78 (artigo 9.°, n.° 3). A Comissão observa que o respeito pelo conjunto das condições em causa é, nomeadamente, assegurado por um controlo no local durante toda a duração das operações de transformação da manteiga em manteiga concentrada e de acondicionamento deste produto em copos (artigo 7.°), e que essas operações devem ter lugar num prazo de quatro semanas a contar da tomada a cargo da manteiga de intervenção ou da obtenção de um aviso de recepção do pedido do subscritor do contrato de armazenagem privada (artigo 4.°). Acrescenta que, para além da fase do acondicionamento, subsistem os controlos aduaneiros ou administrativos que cobrem todo o período compreendido entre a saída de armazém e a tomada a cargo pelo comércio de retalho (artigo 6.°) e a necessidade de todo o detentor do produto manter uma contabilidade especial (artigo 8.°). Expõe que a sanção para a inobservância de uma das disposições regulamentares consiste: — no não pagamento da ajuda relativa à manteiga em armazenagem privada (artigo 3.°, n.° 3), estando o recebimento daquela subordinado à produção da prova de que foram respeitadas as condições relativas ao controlo, até ao momento em que se tenha verificado que o produto teve a utilização e/ou o destino previstos [artigo 6.°, n.° 3, alínea b)], salvo caso de força maior [artigo 6.°, n.° 3, alínea a)]; — na perda da caução constituída antes da tomada a cargo, tratando-se de manteiga de intervenção vendida a preço reduzido (artigo 2, n.° 3). Relativamente ao impacte económico da regulamentação analisada, a Comissão indica que ele resulta de diferença entre, por um lado, o cálculo do preço de cedência da manteiga concentrada que beneficia do subsídio (redução de preço ou ajuda) concedida ao abrigo do Regulamento n.° 649/78 e o do preço de custo do mesmo produto fabricado sem ajuda a partir da manteiga de mercado, por outro lado, e que a diferença de preço, consoante o produto tenha beneficiado ou nao da subvenção, se eleva a cerca de 207 ECU/100 kg. A Comissão considera que este benefício é mais do que suficiente para que os operadores tenham interesse económico em utilizar a manteiga concentrada para fins diversos dos previstos pela regulamentação comunitária. Além disso, tem como certo que as determinações do Regulamento n.° 649/78 em matéria de acondicionamento constituem um elemento essencial do mecanismo destinado a evitar o desvio da manteiga concentrada para fins diversos dos previstos. Considera que, a partir do momento em que cessa o controlo no local, em vigor para as operações de concentração e de acondicionamento, a diferenciação física do produto — independentemente do controlo administrativo e aduaneiro — é garantida pelo seu acondicionamento muito específico. Qualquer derrogação às disposições regulamentares na matéria que viesse a reduzir a diferenciação visível desejada, deveria, pois, segundo a Comissão, ser considerada contraditória com o texto comunitário e com o seu objectivo primeiro, que consiste em evitar uma utilização não desejada do produto. Quanto à resposta à questão colocada, a Comissão sustenta que o acondicionamento utilizado pela société Corman não está em conformidade com as exigências do artigo 5.° do Regulamento n.° 649/78. Considera que este texto é suficientemente claro para a sua simples leitura permitir a conclusão de que é, sem dúvida, a face superior do copo que deve apresentar as menções previstas. Considera que, devido ao acondicionamento adoptado pela société Corman, a qualificação do próprio produto, a qual resulta da menção «manteiga concentrada para cozinha», poderia desaparecer totalmente pela simples operação que consiste em tirar a folha colocada sob a tampa do copo, uma vez que, mesmo que essa manipulação implique um custo suplementar, tendo em conta o tamanho das embalagens, é tal o benefício constituído pela subvenção que o risco de fraude permaneceria real. A Comissão observa que o Tribunal, nomeadamente por referência a impugnações por parte dos Estados-membros das decisões em matéria de apuramento de contas, tem afirmado constantemente a necessidade de uma rigorosa observância do conjunto das disposições regulamentares aplicáveis sem apreciar, em tal circunstância, a eficácia ou a utilidade efectiva de medidas equiparáveis mas não idênticas às previstas pelos textos comunitários (acórdão de 14 de Janeiro de 1981, Alemanha/Comissão, processo 819/79, Recueil 1981, p. 21, especialmente n.os 8 e 10, p. 34 e 35). Acrescenta que, tratando-se da interpretação de normas de direito comunitário que regulam as condições de concessão aos operadores de uma subvenção atribuída a um produto agrícola, no quadro da organização comum de mercado, o Tribunal tem sublinhado especialmente a necessidade de uma interpretação estrita destas disposições, pois a admissão de uma certa margem de apreciação relativamente a uma ou outra das condições normalmente exigidas acabaria por favorecer certos operadores em detrimento de outros e geraria também uma distorção da concorrência. Segundo a Comissão, na sua jurisprudência anterior o Tribunal condenou claramente o recurso a uma interpretação ampla das disposições aplicáveis por um Estado-membro que possam favorecer os seus próprios operadores, sujeitos a condições menos rigorosas do que os operadores dos outros Estados-membros (acórdãos de 7 de Fevereiro de 1979, Países Baixos/Comissão, processo 11/76, Recueil 1979, p. 245, especialmente n.° 9, p. 279; de 18 de Fevereiro de 1979, Alemanha/Comissão, processo 18/76, Recueil 1979, p. 343, especialmente n.° 8, p. 384). Considera que, de modo mais geral, uma interpretação ampla dos textos comunitários, mesmo não limitada a um Estado-membro, que leve a dispensar a posteriori certos operadores da observância de qualquer uma das condições exigidas pela regulamentação comunitária, esbarraria na mesma acusação de tratamento desigual. Considera que, sob eventual reserva de condições meramente formais cuja observância não implicaria nem custo nem sujeição sensíveis para o conjunto dos operadores, qualquer atenuação das obrigações que impendem sobre alguns deles favorecê-los-ia indevidamente por comparação com aqueles que se empenharam no mesmo tipo de operações e tomaram as medidas necessárias para respeitar efectivamente as condições impostas. No caso em apreço, considera ser inequívoco que as disposições do Regulamento n.° 649/78 em matéria de acondicionamento não têm carácter meramente formal e que as empresas que se encarregam dessas operações devem dispor de instalações e equipamentos necessários para garantir o acondicionamento regulamentar. Por outro lado, a Comissão sublinha que o Tribunal teria constantemente posto em evidência que as normas comunitárias que disciplinam a concessão de subsídios para a utilização de produtos agrícolas, no quadro das organizações comuns de mercado, deviam ser interpretadas em função dos seus objectivos e especialmente para garantir uma utilização do produto conforme com a utilização prevista. Assim, o Tribunal ter--se-ia expressamente pronunciado neste sentido a respeito de outra das disposições do anterior Regulamento n.° 349/73, substituído pelo Regulamento n.° 649/78 (acórdão de 29 de Abril de 1982, Pommerehnke e outros/Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, processos apensos 66 e 99/81, Recueil 1982, p. 1363), tendo decidido que as condições regulamentares se deviam interpretar de modo a «evitar qualquer possibilidade de desviar esta manteiga concentrada do destino previsto» (n.° 14), ao interpretar um texto que, contrariamente ao texto do Regulamento n.° 649/78, não era perfeitamente claro. Ora, segundo a Comissão, a interpretação proposta seria imperativa, tanto mais que, no quadro do presente processo, o texto litigioso do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 649/78 é claro. Assim, a Comissão sugere que se responda à questão colocada pelo tribunal de première instance de Bruxelas nos seguintes termos: «O artigo 5.°, n.° 1, terceiro travessão, do Regulamento (CEE) n.° 649/78 da Comissão deve ser interpretado no sentido de que a menção ou menções que figuram sobre o copo contendo a manteiga concentrada devem ser colocadas sobre a face superior deste copo e não sobre uma folha colocada sob a tampa do copo.»