ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)

2 de fevereiro de 2023 ( *1 )

«Reenvio prejudicial — Precursores de drogas — Decisão‑Quadro 2004/757/JAI — Artigo 2.o, n.o 1, alínea d) — Pessoa envolvida no transporte e distribuição de precursores utilizados na produção ou no fabrico ilícito de drogas — Regulamento (CE) n.o 273/2004 — Substâncias inventariadas — Artigo 2.o — Conceito de “operador” — Artigo 8.o, n.o 1 — Elementos que sugerem que as substâncias inventariadas podem ser desviadas para o fabrico ilícito de estupefacientes ou de substâncias psicotrópicas — Dever de notificação desses elementos — Conceito de “elemento” — Alcance»

No processo C‑806/21,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Hoge Raad der Nederlanden (Supremo Tribunal dos Países Baixos), por Decisão de 14 de dezembro de 2021, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 21 de dezembro de 2021, no processo penal contra

TF

sendo interveniente:

Openbaar Ministerie,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),

composto por: M. L. Arastey Sahún, presidente de secção, F. Biltgen (relator) e J. Passer, juízes,

advogado‑geral: P. Pikamäe,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação do Governo neerlandês, por M. K. Bulterman e J. Langer, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por L. Haasbeek e R. Lindenthal, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do Regulamento (CE) n.o 273/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, relativo aos precursores de drogas (JO 2004, L 47, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 1258/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de novembro de 2013 (JO 2013, L 330, p. 21) (a seguir «Regulamento n.o 273/2004»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um processo penal instaurado nos Países Baixos contra TF, acusado de ter transportado substâncias inventariadas utilizadas no fabrico ilegal de estupefacientes ou de substâncias psicotrópicas.

Quadro jurídico

Direito internacional

3 O artigo 3.o da Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Estupefacientes e de Substâncias Psicotrópicas, celebrada em Viena em 20 de dezembro de 1988 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1582, p. 95), e aprovada pela Comunidade Económica Europeia através da Decisão 90/611/CEE do Conselho, de 22 de outubro de 1990 (JO 1990, L 326, p. 56, a seguir «Convenção de Viena contra o Tráfico Ilícito»), sob a epígrafe «Infrações e sanções», prevê, no seu n.o 1: «As Partes adotam as medidas necessárias para tipificar como infrações penais no respetivo direito interno, quando cometidas intencionalmente: a) […] iv) O fabrico, o transporte ou a distribuição de equipamentos, materiais ou substâncias das Tabelas I e II, com o conhecimento de que os mesmos vão ser utilizados no ou para o cultivo, produção ou fabrico ilícitos de estupefacientes ou substâncias psicotrópicas; […] c) Sob reserva dos princípios constitucionais e dos conceitos fundamentais dos respetivos sistemas jurídicos: […] ii) A detenção de equipamentos, materiais ou substâncias compreendidas nas Tabelas I e II, com o conhecimento de que são ou vão ser utilizados no ou para o cultivo, produção ou fabrico de estupefacientes ou substâncias psicotrópicas; […]»

4 O artigo 12.o desta convenção, sob a epígrafe «Substâncias frequentemente utilizadas no fabrico ilícito de estupefacientes ou de substâncias psicotrópicas», estipula: «1. As Partes adotam as medidas que entenderem adequadas a fim de prevenir o extravio de substâncias compreendidas nas Tabelas I e II utilizadas no fabrico ilícito de estupefacientes ou substâncias psicotrópicas e cooperam entre si para esse fim. […] 8. a) Sem prejuízo das disposições de caráter geral do n.o 1 do presente artigo e das disposições da Convenção de 1961, da Convenção de 1961 Modificada e da Convenção de 1971, as Partes adotam as medidas que julgarem necessárias para fiscalizar o fabrico e a distribuição das substâncias compreendidas nas Tabelas I e II que se realizem no seu território; b) Para esse efeito[,] as Partes podem: i) Fiscalizar todas as pessoas e empresas que se dediquem ao fabrico e à distribuição dessas substâncias; […] iii) Exigir que os titulares de uma licença obtenham autorização para as operações acima mencionadas; […] 9. Cada Parte adota, em relação às substâncias compreendidas nas Tabelas I e II, as seguintes medidas: a) Estabelecer e manter um sistema de vigilância do comércio internacional das substâncias das Tabelas I e II, a fim de facilitar a deteção de operações suspeitas. Estes sistemas de fiscalização devem ser aplicados em estreita colaboração com os fabricantes, importadores, exportadores, grossistas e retalhistas, os quais devem informar as autoridades competentes de todas as remessas e operações; b) Prever a apreensão de qualquer substância das Tabelas I e II se existirem provas suficientes de que se destinam ao fabrico ilícito de estupefacientes ou substâncias psicotrópicas; c) Notificar, o mais rapidamente possível, as autoridades e serviços competentes das Partes interessadas se tiver razões para crer que a importação, exportação ou o trânsito de uma substância compreendida na Tabela I ou na Tabela II se destina ao fabrico ilícito de estupefacientes ou substâncias psicotrópicas, fornecendo, em particular, informações sobre as formas de pagamento e quaisquer outros elementos essenciais em que se baseie a sua convicção; d) Exigir que as importações e exportações estejam devidamente etiquetadas e documentadas. Os documentos comerciais, tais como faturas, manifestos de carga, documentos aduaneiros e de transporte e qualquer outro documento de expedição, devem conter a designação das substâncias a importar ou a exportar tal como figura nas Tabelas I e II, a quantidade importada ou exportada, assim como o nome e endereço do exportador, do importador e, se possível, do consignatário; […] […]»

Direito da União

Decisão‑Quadro 2004/757/JAI

5 Os considerandos 1 a 3 da Decisão‑Quadro 2004/757/JAI do Conselho, de 25 de outubro de 2004, que adota regras mínimas quanto aos elementos constitutivos das infrações penais e às sanções aplicáveis no domínio do tráfico ilícito de droga (JO 2004, L 335, p. 8), enunciam: «(1) O tráfico ilícito de droga constitui uma ameaça para a saúde, a segurança e a qualidade de vida dos cidadãos da União Europeia, bem como para a economia legal, a estabilidade e a segurança dos Estados‑Membros. (2) A necessidade de uma ação legislativa no domínio da luta contra o tráfico ilícito de droga foi reconhecida, nomeadamente, no plano de ação do Conselho [da União Europeia] e da Comissão [Europeia] sobre a melhor forma de aplicar as disposições do Tratado de Amesterdão relativas à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça [(JO 1999, C 19, p. 1)], aprovado no Conselho “Justiça e Assuntos Internos” em Viena, em 3 de dezembro de 1998, nas conclusões do Conselho Europeu de Tampere de 15 e 16 de outubro de 1999, nomeadamente na conclusão n.o 48, na Estratégia da União Europeia de Luta contra a Droga (2000‑2004), aprovada no Conselho Europeu de Helsínquia de 10 a 12 de dezembro de 1999, e no plano de ação “Droga»” da União Europeia (2000‑2004), aprovado pelo Conselho Europeu de Santa Maria da Feira de 19 e 20 de junho de 2000. (3) É necessário adotar regras mínimas quanto aos elementos constitutivos das infrações no domínio do tráfico ilícito de droga e de precursores, que permitam uma abordagem comum, ao nível da União, da luta contra o referido tráfico.»

6 O artigo 1.o desta decisão‑quadro, com a epígrafe «Definições», prevê: «Para efeitos da presente decisão‑quadro, entende‑se por: […] 2) “precursor”: qualquer substância, inventariada na legislação comunitária, que dê origem às obrigações decorrentes do artigo 12.o da [Convenção de Viena contra o Tráfico Ilícito]; […]»

7 O artigo 2.o da referida decisão‑quadro, sob a epígrafe «Crimes relacionados com o tráfico de droga e de precursores», dispõe, no seu n.o 1: «Cada Estado‑Membro tomará as medidas necessárias para que sejam punidos, quando ilegítimos, os seguintes atos intencionais: […] d) Fabrico, transporte ou distribuição de precursores, com conhecimento de que serão utilizados na produção ou fabrico ilícitos de drogas.»

Regulamento n.o 273/2004

8 Os considerandos 2 a 6, 8, 11 a 13 e 17 do Regulamento n.o 273/2004 enunciam: «(2) Os requisitos previstos no artigo 12.o da [Convenção de Viena contra o Tráfico Ilícito] relativos ao comércio de precursores (ou seja, substâncias frequentemente utilizadas no fabrico ilegal de estupefacientes e de substâncias psicotrópicas) foram implementados, no que diz respeito ao comércio entre a Comunidade e os países terceiros, pelo Regulamento (CEE) n.o 3677/90 do Conselho, de 13 de dezembro de 1990, que estabelece as medidas a adotar para evitar o desvio de determinadas substâncias para o fabrico ilegal de estupefacientes e de substâncias psicotrópicas [(JO 1990, L 357, p. 1)]. (3) O artigo 12.o da [Convenção de Viena contra o Tráfico Ilícito] prevê a adoção de medidas adequadas destinadas à fiscalização do fabrico e da distribuição de precursores, o que requer a adoção de medidas relacionadas com o comércio de precursores entre Estados‑Membros. Essas medidas foram introduzidas pela Diretiva 92/109/CEE do Conselho, de 14 de dezembro de 1992, relativa à produção e colocação no mercado de certas substâncias utilizadas na produção ilegal de estupefacientes e psicotrópicos [(JO 1992, L 370, p. 76)]. Considera‑se que um regulamento é mais adequado do que a atual diretiva para garantir a aplicação simultânea, em todos os Estados‑Membros, de regras harmonizadas. (4) No quadro do processo de alargamento da União Europeia, torna‑se importante substituir a Diretiva 92/109/CEE por um regulamento, dado que qualquer alteração dessa diretiva e dos respetivos anexos implicaria medidas de execução nacionais em 25 Estados‑Membros. (5) Através de decisões adotadas em 1992 na sua 35.a sessão, a Comissão dos Estupefacientes das Nações Unidas incluiu substâncias adicionais nos quadros do anexo da [Convenção de Viena contra o Tráfico Ilícito]. Para detetar eventuais desvios ilícitos de precursores de drogas na Comunidade e assegurar a aplicação de normas comuns de fiscalização no mercado comunitário, é necessário prever as correspondentes disposições no presente regulamento. (6) O artigo 12.o da [Convenção de Viena contra o Tráfico Ilícito] baseia‑se num sistema de fiscalização do comércio das substâncias em causa. A maior parte desse comércio é perfeitamente lícito. A documentação e rotulagem das remessas dessas substâncias devem ser suficientemente explícitas. Além disso, ao mesmo tempo que se dotam as autoridades competentes dos necessários meios de ação, importa criar, de acordo com o espírito da [Convenção de Viena contra o Tráfico Ilícito], mecanismos baseados numa estreita cooperação com os operadores envolvidos e no desenvolvimento de processos de recolha de informações. […] (8) As substâncias comummente utilizadas no fabrico ilegal de estupefacientes ou de substâncias psicotrópicas devem ser listadas em anexo. […] (11) Há que adotar medidas destinadas a garantir um melhor controlo do comércio intracomunitário das substâncias inventariadas listadas no anexo I. (12) Todas as transações conducentes à colocação no mercado de substâncias inventariadas pertencentes às categorias 1 e 2 do anexo I devem ser devidamente documentadas. Os operadores deverão notificar as autoridades competentes de quaisquer transações suspeitas que envolvam as substâncias referidas no anexo I. No entanto, deverão aplicar‑se isenções às transações de substâncias da categoria 2 do anexo I quando as quantidades envolvidas não excederem as indicadas no anexo II. (13) Inúmeras outras substâncias, muitas delas ilegalmente comercializadas em grandes quantidades, foram identificadas como sendo precursores do fabrico ilegal de drogas sintéticas e de substâncias psicotrópicas. Submeter estas substâncias aos mesmos controlos estritos a que são submetidas as substâncias referidas no anexo I criaria um obstáculo desnecessário ao comércio, implicando licenças para operar e documentação relativa às transações. Por conseguinte, deve ser estabelecido um mecanismo mais flexível a nível comunitário, através do qual as autoridades competentes dos Estados‑Membros sejam notificadas dessas transações. […] (17) Dado que os objetivos do presente regulamento, nomeadamente fiscalizar de forma harmonizada o comércio de precursores de drogas e impedir o seu desvio para o fabrico ilegal de drogas sintéticas e de substâncias psicotrópicas, não podem ser suficientemente atingidos pelos Estados‑Membros e podem, dada a sua natureza internacional e mutável, desse comércio, ser melhor alcançados a nível comunitário, a Comunidade pode adotar medidas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade definido no artigo 5.o do Tratado. De acordo com o princípio da proporcionalidade definido nesse mesmo artigo, o presente regulamento não excede o que é necessário para alcançar esses objetivos.»

9 O artigo 1.o do Regulamento n.o 273/2004 prevê: «O presente regulamento estabelece medidas harmonizadas para o controlo e acompanhamento no território da União de certas substâncias frequentemente utilizadas no fabrico ilícito de estupefacientes e substâncias psicotrópicas, com o objetivo de prevenir o desvio dessas substâncias.»

10 O artigo 2.o deste regulamento dispõe: Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por: a) “substância inventariada”: qualquer substância enumerada no anexo I que possa ser utilizada no fabrico ilícito de estupefacientes ou de substâncias psicotrópicas, incluindo misturas e produtos naturais que contenham tais substâncias. Exclui produtos naturais e misturas que contenham substâncias inventariadas cuja composição seja tal que essas substâncias não possam ser facilmente utilizadas ou extraídas através de meios acessíveis ou economicamente viáveis, medicamentos na aceção do artigo 1.o, ponto 2, da Diretiva 2001/83/CE do Parlamento Europeu e do Conselho[, de 6 de novembro de 2001, que estabelece um código comunitário relativo aos medicamentos para uso humano (JO 2001, L 311, p. 67),] e medicamentos veterinários na aceção do artigo 1.o, ponto 2, da Diretiva 2001/82/CE do Parlamento Europeu e do Conselho[, de 6 de novembro de 2001, que estabelece um código comunitário relativo aos medicamentos veterinários (JO 2001, L 311, p. 1)]; b) “Substância não inventariada”: qualquer substância que, embora não incluída no anexo I[,] seja identificada como tendo sido utilizada no fabrico ilegal de estupefacientes ou de substâncias psicotrópicas; c) “Colocação no mercado”: o fornecimento, a título oneroso ou gratuito, de substâncias inventariadas na União, ou o armazenamento, fabrico, produção, processamento, comércio, distribuição ou intermediação de tais substâncias para fins de fornecimento na União; d) “operador”: a pessoa singular ou coletiva que se dedica à colocação no mercado de substâncias inventariadas; […] f) “Licença especial”: uma licença concedida a um tipo particular de operador; g) “registo especial”: o registo feito para um tipo particular de operador; […]»

11 O artigo 8.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Notificação das autoridades competentes», dispõe, no seu n.o 1: «Os operadores devem notificar imediatamente as autoridades competentes de quaisquer circunstâncias, tais como encomendas ou transações inabituais de substâncias inventariadas a serem colocadas no mercado, que sugiram que essas substâncias podem ser desviadas para o fabrico ilícito de estupefacientes ou de substâncias psicotrópicas. Para esse efeito, os operadores devem facultar todas as informações disponíveis que permitam às autoridades competentes verificar a legitimidade da encomenda ou transação em causa.»

12 Nos termos do artigo 10.o, n.o 1, do mesmo regulamento: «Para assegurar uma aplicação correta dos artigos 3.o a 8.o, os Estados‑Membros adotarão as medidas necessárias para permitir que as autoridades competentes cumpram as suas tarefas de controlo e fiscalização e, em especial: a) Obtenham informações sobre quaisquer encomendas de substâncias inventariadas ou sobre operações que envolvam essas substâncias; b) Tenham acesso às instalações profissionais dos operadores e utilizadores, a fim de obter provas de irregularidades; c) Se necessário, retenham e apreendam as remessas que não cumprirem o disposto no presente regulamento.»

13 O anexo I do Regulamento n.o 273/2004 estabelece a lista das «substâncias inventariadas», na aceção do artigo 2.o, alínea a), do referido regulamento. O ácido clorídrico e o ácido sulfúrico figuram neste anexo como substância inventariada de categoria 3.

Regulamento n.o 111/2005

14 O artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 111/2005 do Conselho, de 22 de dezembro de 2004, que estabelece regras de controlo do comércio de precursores de drogas entre a União e países terceiros (JO 2005, L 22, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 1259/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de novembro de 2013 (JO 2013, L 330, p. 30) (a seguir «Regulamento n.o 111/2005»), tem a seguinte redação: «O presente regulamento estabelece regras de controlo do comércio de certas substâncias frequentemente utilizadas no fabrico ilegal de estupefacientes e substâncias psicotrópicas (a seguir denominadas “precursores de drogas”) entre a União e países terceiros, a fim de evitar o desvio destas substâncias, e aplica‑se a importações, exportações e atividades intermédias.»

Direito neerlandês

Lei relativa à Prevenção da Utilização Abusiva de Substâncias Químicas

15 O artigo 2.o, alínea a), da Wet voorkoming misbruik chemicaliën (Lei relativa à Prevenção da Utilização Abusiva de Substâncias Químicas), na versão aplicável aos factos no processo principal (Stb. 2008, n.o 112), prevê: «São proibidas as condutas contrárias à legislação adotada pelos ou por força dos: a. artigos 3.o, n.os 2 e 3, e 8.o do Regulamento n.o 273/2004. […]»

Lei das Infrações Económicas

16 O artigo 1.o, ponto 1, da Wet op de economische delicten (Lei das Infrações Económicas), conforme alterada em 14 de outubro de 2015 (Stb. 2015, n.o 399), tem a seguinte redação: «As infrações económicas são: 1o. violações da legislação aprovada pela ou ao abrigo da: Lei relativa à Prevenção da Utilização Abusiva de Substâncias Químicas, artigos 2.o, alínea a), e 4.o, segundo parágrafo.»

17 O artigo 2.o, n.o 1, da Lei das Infrações Económicas, conforme alterada em 14 de outubro de 2015, prevê: «As infrações económicas referidas no artigo 1.o, pontos 1 e 2, e no artigo 1.o‑A, pontos 1 e 2, constituem crimes, se forem cometidas com dolo; quando não constituam crimes, as infrações económicas configuram delitos.»

18 O artigo 6.o, n.o 1, ponto 1, da referida lei enuncia: «1. Quem cometer uma infração económica é punido: 1o. em caso de crime, na medida em que configure a infração económica prevista no artigo 1.o, ponto 1, ou no artigo 1.o‑A, ponto 1, com uma pena até 6 anos de prisão, uma pena de prestação de trabalho a favor da comunidade ou uma pena de multa da quinta categoria.»

Lei relativa ao Ópio

19 O artigo 2.o da Opiumwet (Lei que aprova as Disposições relativas ao Ópio e outros Estupefacientes), de 12 de maio de 1928, na versão aplicável aos factos no processo principal (Stb. 2015, n.o 429) (a seguir «Lei relativa ao Ópio»), prevê: «No caso de substâncias ou preparações constantes da lista I anexa à presente lei ou designada nos termos do artigo 3.o‑A, n.o 5, é proibido: A. introduzir ou retirar essas substâncias ou preparações do território dos Países Baixos; B. cultivar, preparar, tratar, transformar, vender, entregar, fornecer ou transportar essas substâncias ou preparações; C. deter essas substâncias ou preparações; D. fabricar essas substâncias ou preparações.»

20 O artigo 10.o dessa lei tem a seguinte redação: «1. Quem atuar contrariamente a: a. uma das proibições previstas no artigo 2.o, […] […] é punido com uma pena até seis meses de prisão ou com pena de multa da quarta categoria. […] 3. Quem violar dolosamente a proibição prevista no artigo 2.o, alínea c), é punido com uma pena igual ou superior a seis anos de prisão ou com uma pena de multa da quinta categoria. 4. Quem violar dolosamente a proibição prevista no artigo 2.o, alíneas b) ou d), é punido com uma pena até oito anos de prisão ou com uma pena de multa da quinta categoria. 5. Quem violar dolosamente a proibição prevista no artigo 2.o, alínea a), é punido com uma pena até doze anos de prisão ou com pena de multa da quinta categoria. […]»

21 O artigo 10a, n.o 1, da referida lei enuncia: «Quem, para preparar ou favorecer a prática de uma das infrações referidas no artigo 10.o, n.os 4 ou 5: 1o. tentar incitar outra pessoa a cometer ou a mandar cometer essa infração, a nela participar ou a ser sua instigadora, a ajudar ou a fornecer‑lhe uma oportunidade, os meios ou as informações para esse fim, 2o. proporcionar ou tentar proporcionar a um terceiro a oportunidade, os meios ou as informações necessários à prática dessa infração, 3o. detiver objetos, meios de transporte, substâncias, fundos ou outros instrumentos de pagamento, que sabe ou tem motivos sérios para suspeitar que se destinam a cometer essa infração, é punido com uma pena até seis anos de prisão ou com uma pena de multa da quinta categoria.»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

22 TF foi acusado de ter alugado um veículo que seguidamente utilizou para se deslocar, por volta do dia 12 de janeiro de 2016 ou nesse próprio dia, a uma empresa de produtos químicos situada em Liège (Bélgica), onde recolheu, por diversas vezes, grandes quantidades de produtos químicos, entre os quais ácido sulfúrico, ácido clorídrico, ácido fórmico e soda cáustica. Em seguida, transportou estes produtos para uma garagem e um parque de estacionamento situados nos Países Baixos, com vista a proceder à sua entrega. Enquanto se dirigia para Waalre (Países Baixos) para aí efetuar uma entrega suplementar, TF, bem como a pessoa que o acompanhava noutro veículo, foram detidos pela polícia.

23 Na sua maioria, os produtos químicos em causa não estavam rotulados e TF não dispunha dos documentos de transporte exigidos.

24 O ácido clorídrico e o ácido sulfúrico transportados e entregues por TF (a seguir «produtos em causa») figuram no anexo I, categoria 3, do Regulamento n.o 273/2004 e são, portanto, «substâncias inventariadas», na aceção do artigo 2.o, alínea a), deste regulamento. Em consequência, o Openbaar Ministerie (Ministério Público, Países Baixos) instaurou um inquérito penal contra TF, por um lado, por ter preparado ou facilitado a preparação, o tratamento, a transformação, a venda, a entrega, o fornecimento, o transporte, o fabrico, a importação e a exportação de MDMA e/ou de anfetaminas, atos puníveis nos termos do artigo 10a, n.o 1, pontos 1 e 3, da Lei relativa ao Ópio e, por outro, por ter violado a obrigação de notificação prevista no artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 273/2004.

25 Por Acórdão de 11 de junho de 2020, o Gerechtshof’s‑Hertogenbosch (Tribunal de Recurso de Hertogenbosch, Países Baixos) declarou TF culpado da prática dos factos relativos à primeira parte da acusação. TF sustentou que não ignorava a natureza dos produtos em causa, mas que os tinha transportado de maneira desinteressada. Todavia, esse órgão jurisdicional considerou que, na medida em que é facto notório que esses produtos podem ser utilizados na produção em grande escala de drogas sintéticas, nomeadamente de anfetaminas ou de MDMA, e que TF os transportou para os entregar em locais inabituais, não podia ignorar que esses produtos tinham um destino ilícito ou criminoso. Através da sua contribuição substancial para o transporte e para a entrega destes últimos, o referido órgão jurisdicional considerou que TF tinha aceitado o risco de os produtos em causa serem utilizados para a produção de drogas sintéticas. Em contrapartida, o mesmo órgão jurisdicional absolveu TF da prática dos factos relativos à segunda parte da acusação, considerando que, mesmo que este último pudesse ser qualificado de «operador», na aceção do artigo 2.o, alínea d), do Regulamento n.o 273/2004, os factos que lhe são imputados, a saber, o transporte, a receção, o armazenamento ou a detenção de substâncias inventariadas, não constituem «elementos» que devam ser notificados nos termos do artigo 8.o, n.o 1, deste regulamento.

26 O Ministério Público interpôs um recurso de cassação deste acórdão para o Hoge Raad der Nederlanden (Supremo Tribunal dos Países Baixos).

27 Esse órgão jurisdicional interroga‑se sobre a interpretação destas disposições. Em especial, salienta que o artigo 10.oa, n.o 1, ponto 3, da Lei relativa ao Ópio implementa o artigo 2.o, n.o 1, alínea d), da Decisão‑Quadro 2004/757, que impõe a cada Estado‑Membro que assegure que o fabrico, transporte, distribuição de precursores, com conhecimento de que serão utilizados na produção ou fabrico ilícitos de drogas, sejam punidos. Pergunta, portanto, se uma pessoa pode, quando tenha fabricado, transportado ou distribuído precursores, sabendo que iriam ser utilizados na ou para a produção ou o fabrico de drogas, ser simultaneamente considerada culpada da violação da legislação nacional que implementa a Decisão‑Quadro 2004/757 e da violação da obrigação de notificação prevista no artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 273/2004.

28 O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em especial, sobre a conformidade desse concurso de crimes com o princípio nemo tenetur se ipsum accusare, consagrado nos artigos 47.o e 48.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e no artigo 6.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950. Com efeito, a pessoa em causa não pode, nesse caso, evitar que a notificação do seu próprio comportamento criminoso, nos termos do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 273/2004, dê origem a uma ação penal e eventualmente à aplicação de sanções por violação da legislação nacional que implementa o artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2004/757.

29 Para determinar se esse concurso de crimes é possível, o órgão jurisdicional de reenvio considera necessário, por um lado, determinar se o conceito de «operador», como definido no artigo 2.o, alínea d), do Regulamento n.o 273/2004, deve ser interpretado em sentido amplo, abrangendo qualquer pessoa que coloca no mercado substâncias inventariadas constitui um «operador», ou em sentido estrito, ou seja, de que essa disposição visa unicamente as pessoas que se dedicam ao comércio legal dessas substâncias. Por outro lado, importa igualmente determinar se o conceito de «elemento», que figura no artigo 8.o, n.o 1, deste regulamento, deve ser interpretado em sentido amplo, abrangendo assim todos os comportamentos, incluindo os do próprio operador, ou em sentido estrito, abrangendo apenas os comportamentos de terceiros, sendo os do operador, por seu turno, regidos pela Decisão‑Quadro 2004/757.

30 Nestas circunstâncias, o Hoge Raad der Nederlanden (Supremo Tribunal dos Países Baixos) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Devem as pessoas singulares e coletivas que se dedicam à colocação no mercado de substâncias inventariadas de um modo tal que esse ato é constitutivo de um facto punível por força do artigo 2.o, n.o 1, proémio e alínea d), da Decisão Quadro 2004/757, ser consideradas “operadores”, na aceção do artigo 2.o, alínea d), do Regulamento (CE) n.o 273/2004? 2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: a) Os atos dos operadores referidos na questão 1 constituem “circunstâncias” na aceção do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 273/2004? b) Atos como a receção, o transporte e o armazenamento de substâncias inventariadas constituem “circunstâncias” na aceção do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 273/2004, se não forem praticados com a intenção de fornecer as substâncias a terceiros?»

31 Por Decisão de 2 de dezembro de 2022, o presidente do Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 53.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, determinou o julgamento prioritário do presente processo.

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

32 Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 2.o, alínea d), do Regulamento n.o 273/2004 deve ser interpretado no sentido de que uma pessoa que, no âmbito de uma atividade ilegal, participa na colocação no mercado de substâncias inventariadas na União constitui um «operador», na aceção desta disposição.

33 Para este efeito, importa, em especial, determinar se a «colocação no mercado», na aceção da referida disposição, remete para a disponibilização de substâncias inventariadas na União, independentemente de ser efetuada no âmbito de uma atividade legal ou ilegal, ou se visa apenas a disponibilização dessas substâncias no âmbito de uma atividade legal.

34 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para a interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (Acórdão de 18 de outubro de 2022, IG Metall e ver.di, C‑677/20, EU:C:2022:800, n.o 31 e jurisprudência referida).

35 O artigo 2.o, alínea d), do Regulamento n.o 273/2004 define «operador» como «a pessoa singular ou coletiva que se dedica à colocação no mercado de substâncias inventariadas». Esta disposição, como está redigida, não esclarece se a colocação no mercado de tais substâncias compreende igualmente a sua comercialização no âmbito de uma atividade ilegal.

36 No que respeita ao artigo 8.o, n.o 1, deste regulamento, o mesmo prevê que «[o]s operadores devem notificar imediatamente as autoridades competentes de quaisquer circunstâncias, tais como encomendas ou transações inabituais de substâncias inventariadas a serem colocadas no mercado, que sugiram que essas substâncias podem ser desviadas para o fabrico ilícito de estupefacientes ou de substâncias psicotrópicas» e que, «para esse efeito, os operadores devem facultar todas as informações disponíveis que permitam às autoridades competentes verificar a legitimidade da encomenda ou transação em causa».

37 Resulta desta disposição que a obrigação de notificação prevista pelo legislador da União incide sobre as encomendas e as transações que parecem inabituais, a saber, as que podem ter sido efetuadas com o objetivo de subtrair ilegalmente essas substâncias inventariadas ao seu destino normal.

38 Daqui decorre que o artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 273/2004 impõe aos «operadores», na aceção do seu artigo 2.o, alínea d), que notifiquem todos os elementos que sugiram que substâncias inventariadas que devem ser colocadas no mercado podem ser ilegitimamente subtraídas do circuito comercial legal com vista ao fabrico ilícito de estupefacientes ou de substâncias psicotrópicas.

39 Consequentemente, só as pessoas que participam na colocação no mercado de substâncias inventariadas num quadro legal podem ser consideradas «operadores», na aceção desta última disposição.

40 Esta interpretação literal é confirmada, em primeiro lugar, pelo contexto em que se insere a disposição em causa.

41 Em primeiro lugar, o Regulamento n.o 273/2004 revogou e substituiu, nomeadamente, a Diretiva 92/109 e o Regulamento (CE) n.o 1485/96 da Comissão, de 26 de julho de 1996, que estabelece normas de execução da Diretiva 92/109/CEE do Conselho no que respeita à declaração de clientes quanto aos fins específicos de determinadas substâncias utilizadas na produção ilegal de estupefacientes e psicotrópicos (JO 1996, L 188, p. 28). Ora, estes atos visavam a comercialização legal de precursores de drogas. Com efeito, o primeiro considerando da Diretiva 92/109 fazia expressamente referência à necessidade de estabelecer «normas comuns a nível da Comunidade, na perspetiva do mercado interno e a fim de evitar distorções de concorrência no comércio legal e assegurar uma aplicação homogénea das normas estabelecidas». O segundo considerando do Regulamento n.o 1485/96 enunciava, por sua vez, que «a introdução de normas relativas à declaração de clientes utilizadores contribuirá para garantir que, a respeito de cada transação, a utilização a dar pelo cliente de substâncias classificadas está claramente identificada; que a referida identificação contribuirá para evitar o extravio de substâncias classificadas para o fabrico ilegal de droga».

42 Em seguida, os considerandos 3, 6 e 17 do Regulamento n.o 273/2004 fazem referência a um sistema de fiscalização do «comércio» de precursores de droga e os considerandos 5 e 11 deste regulamento enunciam, respetivamente, a necessidade de «detetar eventuais desvios ilícitos de precursores de drogas na Comunidade», bem como de «adotar medidas destinadas a garantir um melhor controlo do comércio intracomunitário das substâncias inventariadas». Ora, os considerandos 6, 8 e 13 do referido regulamento estabelecem uma distinção entre o comércio lícito ou legal dessas substâncias e o seu fabrico ilegal.

43 Por último, o artigo 3.o do Regulamento n.o 273/2004, relativo aos requisitos para a colocação no mercado das substâncias inventariadas, prevê, no seu n.o 1, que «será requerido aos operadores que pretendam colocar no mercado as substâncias inventariadas referidas nas categorias 1 e 2 do anexo I que nomeiem um responsável pelo comércio de substâncias inventariadas», o qual «deverá providenciar por que o comércio de substâncias inventariadas levado a cabo pelo operador seja conduzido de acordo com o disposto no presente regulamento». Os n.os 2 e 3 deste artigo indicam também, respetivamente, que «os operadores […] devem obter uma licença, a ser concedida pelas autoridades competentes do Estado‑Membro onde se encontram estabelecidos, antes de poderem possuir ou colocar no mercado as substâncias inventariadas referidas na categoria 1 do anexo I» e que «[o]s operadores titulares da licença apenas fornecem substâncias inventariadas da categoria 1 do anexo I a operadores […] que sejam igualmente titulares de licença e tenham assinado uma declaração de cliente, nos termos do artigo 4.o, n.o 1». Além disso, o n.o 6 do referido artigo impõe aos operadores que se registem junto das autoridades competentes do Estado‑Membro em que se encontram estabelecidos. Decorre dos requisitos para a colocação no mercado das substâncias inventariadas, previstos no artigo 3.o deste regulamento, que estas têm por objeto submeter a comercialização dessas substâncias a um quadro legal.

44 Impõe‑se a mesma interpretação à luz dos artigos 4.o a 7.o do Regulamento n.o 273/2004, os quais preveem as regras formais a que está sujeito o comércio das substâncias inventariadas, como a necessidade de o cliente declarar a utilização dessas substâncias, a obrigação de o operador documentar a transação de certas substâncias ou ainda o facto de rotular adequadamente certas substâncias.

45 O mesmo se pode dizer à luz do artigo 10.o do referido regulamento, que prevê que, «[p]ara assegurar uma aplicação correta dos artigos 3.o a 8.o, os Estados‑Membros adotarão as medidas necessárias para permitir que as autoridades competentes cumpram as suas tarefas de controlo e fiscalização e, em especial […] [t]enham acesso às instalações profissionais dos operadores e utilizadores, a fim de obter provas de irregularidades».

46 Resulta de todas estas disposições que estas têm por objeto submeter a comercialização de substâncias inventariadas a um quadro legal.

47 A interpretação literal do conceito de «operador», na aceção do artigo 2.o, alínea d), do Regulamento n.o 273/2004, efetuada no n.o 39 do presente acórdão, é corroborada, em segundo lugar, pelos objetivos prosseguidos pela regulamentação de que esta disposição faz parte.

48 Com efeito, como resulta do seu artigo 1.o, o Regulamento n.o 273/2004 estabelece medidas harmonizadas para o controlo e acompanhamento no território da União de certas substâncias frequentemente utilizadas no fabrico ilícito de estupefacientes e substâncias psicotrópicas, com o objetivo de prevenir o desvio dessas substâncias. Este regulamento foi adotado, como o Tribunal de Justiça já salientou, a fim de combater eficazmente o extravio de substâncias frequentemente utilizadas no fabrico ilícito de estupefacientes ou de substâncias psicotrópicas instaurando um sistema de vigilância da comercialização dessas substâncias que prevê sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas (Acórdãos de 5 de fevereiro de 2015, M. e o., C‑627/13 e C‑2/14, EU:C:2015:59, n.o 53, e de 12 de fevereiro de 2015, Gielen e o., C‑369/13, EU:C:2015:85, n.o 36).

49 Decorre dos seus considerandos 1 a 6 que o Regulamento n.o 273/2004 aplica, na ordem jurídica da União, o artigo 12.o da Convenção de Viena contra o Tráfico Ilícito (Acórdão de 5 de fevereiro de 2015, M. e o., C‑627/13 e C‑2/14, EU:C:2015:59, n.o 47), que prevê que os Estados‑Membros que nela são parte adotem as medidas que entenderem adequadas a fim de prevenir o extravio de substâncias elencadas, utilizadas no fabrico ilícito de estupefacientes ou substâncias psicotrópicas, e cooperam entre si para esse fim. Os referidos Estados devem, nomeadamente, adotar as medidas necessárias para estabelecer e manter um sistema de vigilância do comércio internacional das substâncias, a fim de facilitar a deteção de operações suspeitas.

50 Por outro lado, importa acrescentar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, através dos Regulamentos n.o 273/2004 e n.o 111/2005, que prosseguem a mesma finalidade, o legislador da União definiu pormenorizadamente o regime aplicável aos precursores de droga (Acórdão de 5 de fevereiro de 2015, M. e o., C‑627/13 e C‑2/14, EU:C:2015:59, n.o 52). Assim, por um lado, o Regulamento n.o 273/2004 estabelece medidas harmonizadas para a fiscalização e a vigilância, na União, dos precursores de droga a fim de evitar o seu desvio e, por outro, o Regulamento n.o 111/2005 fixa, em conformidade com o seu artigo 1.o, regras para a vigilância do comércio, entre a União e países terceiros, de precursores de drogas.

51 O Regulamento n.o 273/2004 insere‑se, portanto, no âmbito de uma regulamentação mais ampla, da qual faz parte igualmente a Decisão‑Quadro 2004/757.

52 Ora, importa sublinhar que a Decisão‑Quadro 2004/757 adota regras mínimas quanto aos elementos constitutivos das infrações penais e às sanções aplicáveis no domínio do tráfico ilícito de droga que permitem definir uma abordagem comum a nível da União na luta contra o tráfico de droga. Para esse efeito, o seu artigo 2.o prevê que cada Estado‑Membro tomará as medidas necessárias para que sejam punidos, quando ilegítimos, os atos intencionais que enumera, nomeadamente o fabrico, transporte ou distribuição de precursores, com conhecimento de que serão utilizados na produção ou fabrico ilícitos de drogas. Por outro lado, o artigo 1.o, ponto 2, desta decisão‑quadro define o termo «precursor» como qualquer substância, inventariada na legislação comunitária, que dê origem às obrigações decorrentes do artigo 12.o da Convenção de Viena contra o Tráfico Ilícito.

53 Daqui decorre que, embora a Decisão‑Quadro 2004/757, o Regulamento n.o 273/2004 e o Regulamento n.o 111/2005 prossigam o mesmo objetivo, estes diplomas, embora complementares, têm um alcance diferente. A Decisão‑Quadro 2004/757 fixa os elementos constitutivos das infrações penais no domínio do tráfico ilícito de droga, que diz respeito, por esse facto, aos precursores de drogas e, portanto, às substâncias inventariadas, ao passo que o âmbito de aplicação dos Regulamentos n.os 273/2004 e 111/2005 está circunscrito ao comércio legal dessas substâncias.

54 Esta distinção resulta, aliás, das bases jurídicas desses diferentes atos. Com efeito, a Decisão‑Quadro 2004/757 baseia‑se no artigo 31.o, alínea e), e no artigo 34.o, n.o 2, alínea b), TUE, substituídos pelos artigos 82.o, 83.o e 85.o TFUE, que pertencem ao título V do referido Tratado, intitulado «O espaço de liberdade, segurança e justiça», e, mais especificamente, ao seu capítulo 4, relativo à cooperação judiciária em matéria penal. Em contrapartida, o Regulamento n.o 273/2004 tem como base jurídica o artigo 95.o CE, substituído pelo artigo 114.o TFUE, que faz parte do título VII do referido Tratado, intitulado «As regras comuns relativas à concorrência, à fiscalidade e à aproximação das legislações». Do mesmo modo, o Regulamento n.o 111/2005 baseia‑se no artigo 133.o CE, substituído pelo artigo 207.o TFUE. Ora, este último artigo faz parte da quinta parte do Tratado FUE, intitulada «A ação externa da União», e, mais especificamente, do seu título II, intitulado «A política comercial comum».

55 Tendo em conta o que precede, há que constatar que uma situação em que uma pessoa participa, no âmbito de uma atividade ilegal, na colocação no mercado de substâncias inventariadas na União, não é abrangida pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.o 273/2004.

56 Por conseguinte, importa responder à primeira questão que o artigo 2.o, alínea d), do Regulamento n.o 273/2004 deve ser interpretado no sentido de que uma pessoa que, no âmbito de uma atividade ilegal, participa na colocação no mercado de substâncias inventariadas na União não constitui um «operador», na aceção desta disposição.

Quanto à segunda questão

57 Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não é necessário responder à segunda.

Quanto às despesas

58 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) declara:

O artigo 2.o, alínea d), do Regulamento (CE) n.o 273/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, relativo aos precursores de drogas, conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 1258/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de novembro de 2013,

deve ser interpretado no sentido de que:

uma pessoa que, no âmbito de uma atividade ilegal, participa na colocação no mercado de substâncias inventariadas na União não constitui um «operador», na aceção desta disposição.

Assinaturas

( *1 ) Língua do processo: neerlandês.