Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 1 de Dezembro de 1992. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA CONSELHO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - DIRECTIVA RESIDUOS - BASE JURIDICA. - PROCESSO C-155/91.



Colectânea da Jurisprudência 1993 página I-00939

Edição especial sueca página 00067

Edição especial finlandesa página I-00061



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. O presente recurso suscita, de novo, a questão da relação entre duas das "bases jurídicas" introduzidas pelo Acto Único Europeu: os artigos 100. -A e 130. -S: o primeiro ° como é conhecido ° relativo aos actos que têm como objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno, objectivo previsto no artigo 8. -A do Tratado, o segundo respeitante especificamente aos actos destinados à realização dos objectivos de política do ambiente (em resumo, protecção do ambiente, protecção da saúde e uso racional dos recursos) inscritos no artigo 130. -R do Tratado.

2. No caso presente, está em causa a Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32), que altera de forma substancial a anterior Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129). A directiva impugnada, que prevê as orientações essenciais do regime de gestão dos resíduos na Comunidade, foi adoptada pelo Conselho com base no artigo 130. -S. Em contrapartida, a Comissão entende ° em conformidade com a sua proposta ° que o acto deveria ter sido adoptado com base no artigo 100. -A. Por isso, requer ao Tribunal de Justiça que declare a ilegalidade e anule a directiva litigiosa. Tem utilidade, certamente, acrescentar que, pelas mesmas razões, a Comissão impugnou também a Directiva posterior 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20).

3. Antes de analisar a directiva litigiosa, parece-me oportuno recordar os critérios gerais seguidos, em harmonia com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, na aplicação das normas em causa.

A este respeito, recordo que o Tribunal de Justiça já teve ocasião de se pronunciar sobre a relação entre os artigos 100. -A e 130. -S no acórdão de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho (C-300/89, Colect., p. I-2867, a seguir "acórdão 'dióxido de titânio' ").

Nessa ocasião, o Tribunal de Justiça confirmou, em primeiro lugar, que a escolha do fundamento jurídico de um acto não pode depender somente da convicção de uma instituição quanto ao fim prosseguido, mas deve fundar-se necessariamente em elementos objectivos susceptíveis de controlo jurisdicional. Para isso, é necessário determinar o objecto do acto, mediante uma profunda análise tanto do fim como do conteúdo.

Com base nestas premissas, o Tribunal de Justiça decidiu que, quando um acto "apresenta simultaneamente o carácter de uma acção em matéria de ambiente e, na acepção do artigo 130. -S do Tratado, de uma medida de harmonização que tem por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno, na acepção do artigo 100. -A do Tratado", embora, em princípio, possa tomar como base duas distintas normas de competência, deve ser exclusivamente adoptado com base no artigo 100. -A do Tratado.

Esta solução ° que está, de resto, em harmonia com o que eu próprio sugeri nas conclusões no processo dióxido de titânio ° baseia-se numa dupla consideração. Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça não aceitou a aplicação cumulativa dos artigos 100. -A e 130. -S. Com efeito, o procedimento previsto no artigo 130. -S é susceptível de privar de substância o mecanismo do procedimento de cooperação previsto no artigo 100. -A, deixando assim desprovido de significado o recurso a esta última disposição.

Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça sublinhou que o próprio Tratado prevê, se necessário, a possibilidade de as exigências de protecção do ambiente serem respeitadas no âmbito de políticas comunitárias diversas da política de ambiente, em especial no âmbito da harmonização das legislações nacionais referidas no artigo 100. -A. Com base nestas considerações, o Tribunal de Justiça concluiu que, em caso de concurso dos artigos 100. -A e 130. -S, deve prevalecer o artigo 100. -A, no sentido de que o acto deverá ser adoptado exclusivamente com base nesta última disposição.

4. É evidente que a solução preconizada pelo acórdão "dióxido de titânio" conduz inevitavelmente à ampliação parcial do âmbito de aplicação do artigo 100. -A relativamente ao artigo 130. -S. Porém, esta observação deveria precisamente incitar à aplicação rigorosa dos critérios delineados pelo Tribunal de Justiça. Isto significa que, para efeitos de adopção de determinado acto, o artigo 100. -A só deve ser considerado adequado quando esse acto tiver como objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno e, por conseguinte, regular especificamente as condições da concorrência ou do comércio na Comunidade.

Em contrapartida, deve considerar-se o artigo 100. -A inaplicável quando o acto em causa, ao prosseguir determinados objectivos inseridos no âmbito de uma acção ou de uma política comunitária específica, tenha também, acessoriamente, repercussões nas condições do mercado.

Esta leitura do artigo 100. -A está em conformidade com o texto da disposição que faz referência às medidas que têm "como objecto" o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno. Além disso, esta interpretação mostra-se coerente com a necessidade sistemática ° à qual voltarei a seguir ° de não ampliar excessivamente o âmbito de aplicação do artigo 100. -A em detrimento de bases jurídicas específicas com as quais a norma relativa ao mercado interno pode, em abstrato, encontrar-se em concorrência.

Sobretudo, deve salientar-se que esta interpretação é confirmada pela recente jurisprudência do Tribunal de Justiça. No acórdão de 4 de Outubro de 1991, Parlamento/Conselho (C-70/88, Colect., p. I-4529), o Tribunal decidiu que o recurso ao artigo 100. -A não se justificava quando o acto a adoptar tivesse apenas como efeito secundário a harmonização das condições do mercado na Comunidade. Nesse caso, tratava-se de um regulamento em que se fixavam os limites máximos de contaminação radioactiva dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais. A este respeito, o Tribunal de Justiça decidiu que o regulamento tinha por finalidade a protecção da população contra os riscos decorrentes de alimentos contaminados e a proibição de comercialização nele prevista apenas deveria ser considerada como uma condição destinada a garantir a eficácia da aplicação dos limites máximos previstos. Face a essas circunstâncias, o Tribunal de Justiça concluiu que "apenas acessoriamente o regulamento (tinha) por efeito harmonizar as condições da livre cirulação das mercadorias" e, por conseguinte, que esse regulamento devia fundar-se na base jurídica específica prevista para a protecção das populações contra as radiações ionizantes, isto é, no artigo 31. do Tratado CEEA, e não na base jurídica prevista para a estabelecimento do mercado interno, ou seja, o artigo 100. -A do Tratado CEE.

5. Exposto isto e voltando à directiva impugnada, a tese da recorrente pode resumir-se nos termos seguintes. Na opinião da Comissão, a directiva teria como objecto tanto a protecção do ambiente como o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno. Por conseguinte, incidiria ratione materiae no âmbito de aplicação tanto do artigo 130. -S como do artigo 100. -A. Daqui decorre, em conformidade com o acórdão "dióxido de titânio", que a directiva deveria ter sido adoptada somente com base no artigo 100. -A.

Em apoio desta tese, a Comissão alega que a directiva contribui para harmonizar as condições de concorrência tanto no plano da produção industrial como no da eliminação de resíduos. Por outro lado, a recorrente salienta que, ao harmonizar as legislações nacionais no sector da gestão de resíduos, a directiva contribui para eliminar neste sector os obstáculos ao comércio entre Estados-membros.

6. Desde já adianto que não partilho a tese da recorrente. Com efeito, considero que a directiva impugnada deve, em razão do seu objectivo e do seu conteúdo, ser considerada um acto que tem como objecto a protecção do ambiente e que apenas acessoriamente tem incidência nas condições do mercado.

7. No que respeita aos objectivos da directiva litigiosa, é necessário salientar que os objectivos especificamente prosseguidos são todos, como resulta nomeadamente dos terceiro, quarto, sexto, sétimo e nono considerandos, de política do ambiente, no sentido de que se enquadram no âmbito dos objectivos gerais definidos pelo artigo 130. -R do Tratado. Com efeito, a directiva tem em vista garantir uma gestão mais eficaz dos resíduos no âmbito da Comunidade; um nível elevado de defesa do ambiente, que implica, por sua vez, a limitação da produção de resíduos; a promoção da reciclagem de resíduos; a realização, tanto no plano comunitário como nacional, da auto-suficiência na eliminação; a diminuição da circulação de resíduos no âmbito da Comunidade.

É certo que no quinto considerando da directiva se afirma que "uma disparidade entre as legislações dos Estados-membros no que respeita à eliminação e aproveitamento de resíduos pode afectar a qualidade do ambiente e o bom funcionamento do mercado interno". Todavia, deve salientar-se que se trata de uma indicação extremamente genérica, que por si só não basta para considerar que a harmonização das condições de concorrência e do comércio constitui um dos objectivos essenciais deste acto. Com efeito, enquanto as finalidades de política do ambiente prosseguidas pela directiva estão definidas de forma analítica e precisa, a fundamentação do acto não contém qualquer elemento que indique quais as condições da concorrência e do comércio que a directiva pretenderia harmonizar. Por conseguinte, este considerando revela simplesmente que a previsão de um sistema comunitário de gestão de resíduos pode ter efeitos positivos no funcionamento do mercado, mas não indica quais as razões específicas, ligadas à concorrência e ao comércio, que incitaram as instituições a adoptar as disposições em causa. Noutros termos, a fundamentação da directiva põe justamente em evidência o facto de que esta terá incidência no mercado; todavia, esta incidência não é de molde a justificar ° como já antes salientei ° a aplicação do artigo 100. -A.

8. No que respeita ao seu conteúdo, a directiva (além de definir os conceitos que delimitam o seu âmbito de aplicação) estabelece, em primeiro lugar, objectivos fundamentais que devem orientar a acção dos Estados-membros em matéria de gestão de resíduos. Para este efeito, impõe aos Estados a obrigação de promover a redução da produção de resíduos bem como da sua nocividade (através do desenvolvimento de tecnologias limpas, de produtos menos poluentes e de tecnologias de eliminação de substâncias perigosas); de promover a reciclagem de resíduos; de garantir a sua eliminação sem perigo para a saúde e o ambiente; finalmente, de proibir o abandono de resíduos.

Em segundo lugar, a directiva prevê que, concertadamente, os Estados-membros constituam uma rede integrada de instalações de eliminação, tecnologicamente avançada, que permita tanto à Comunidade no seu conjunto como individualmente aos Estados-membros alcançar a auto-suficiência em matéria de eliminação de resíduos. Além disso, essa rede deve permitir que se proceda à eliminação numa das instalações mais próximas do local de produção dos resíduos, para se reduzir o mais possível a circulação (princípio da proximidade).

Em terceiro lugar, a directiva prevê que os Estados-membros estabeleçam planos de gestão de resíduos. Estes planos são de âmbito nacional e os Estados-membros podem impedir a circulação de resíduos que não respeitem os critérios por eles fixados.

Em quarto lugar, impõe aos Estados-membros a obrigação de sujeitarem as empresas e instalações de tratamento a regimes de autorização, registo e fiscalização.

Finalmente, a directiva confirma, em matéria de eliminação de resíduos, o princípio do "poluidor-pagador" previsto em geral no artigo 130. -R do Tratado.

Em resumo, resulta da descrição sucinta do conteúdo da directiva que o acto legislativo determina as grandes linhas de acção que os Estados-membros devem seguir para garantir que a gestão dos resíduos no âmbito da Comunidade se efectue de acordo com regras adequadas a garantir a protecção do ambiente e da saúde. Todavia, os Estados-membros continuam, no essencial, com liberdade para definir o conteúdo desta acção e os meios a utilizar.

9. Posto isto, deve salientar-se que a directiva não contém qualquer disposição que tenha como objecto a harmonização das condições de concorrência de certas indústrias e das condições do comércio de determinados produtos. No que respeita, em especial, às condições de concorrência, a directiva ° como já antes referi ° não estabelece normas comuns relativas à gestão dos resíduos, limitando-se a definir os princípios inspiradores da acção dos Estados. Daqui decorre que cada Estado-membro tem a faculdade de adoptar in subiecta materia as disposições que considere mais adequadas para alcançar os objectivos previstos. Quer isto dizer que as regras de eliminação e de reciclagem de resíduos podem divergir, em certos casos, de forma sensível de um Estado-membro para outro e, por conseguinte, que os encargos que oneram as empresas interessadas podem também ser significativamente diferentes. Parece-me, assim, que se pode afirmar que a directiva em causa não só não uniformiza, como nem sequer se propõe uniformizar as condições de concorrência das empresas que se ocupam especificamente da gestão de resíduos, bem como das indústrias que os produzem e que devem suportar, afinal, os custos de eliminação.

Do mesmo modo, no que respeita às condições do comércio, não é possível certamente afirmar que a directiva introduz normas comuns de aplicação da livre circulação de resíduos na Comunidade. Pelo contrário, de acordo com o princípio da proximidade, reconhecido pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 9 de Julho de l992, Comissão/Bélgica (C-2/90, Colect., p. I-4431, n.os 34 e 35), a directiva parte do pressuposto de que a recolha, o tratamento e a eliminação de resíduos devem ser efectuados essencialmente a nível local, de modo a limitar, na medida do possível, a circulação de resíduos em geral.

Nesta perspectiva, a directiva não só prevê que ao definir os planos de gestão os Estados devem ter em vista a auto-suficiência na eliminação de resíduos como lhes reconhece também a faculdade de tomar as medidas necessárias para impedir a circulação de resíduos não conformes com os seus planos de gestão.

Em resumo, de acordo com a jurisprudência já referida, a directiva confirma que o direito comunitário em matéria de ambiente ° pelo menos na sua forma actual ° institui, em relação à gestão de resíduos, um jus singulare baseado nos princípios da auto-suficiência e da proximidade e que, em conformidade com estes princípios, pretende garantir não tanto a liberalização do comércio de resíduos mas, pelo contrário, a redução da circulação de resíduos na Comunidade (v. o nono considerando da directiva).

Daqui decorre que, pelo seu objecto, a regulamentação prevista na directiva impugnada se inscreve plenamente nas medidas de política de ambiente destinadas a realizar os objectivos especificamente previstos no artigo 130. -R do Tratado e não nas acções de harmonização das condições de concorrência e das trocas comerciais no mercado interno. Portanto, o Conselho agiu correctamente ao adoptar a directiva com base no artigo 130. -S do Tratado.

10. De resto, esta conclusão parece-me coerente com a prática comunitária. Com efeito, pode salientar-se que, em matéria de ambiente, o artigo 100. -A é utilizado sobretudo em relação aos actos que harmonizam as normas relativas a produtos determinados (v., por exemplo, a directiva sobre o nível de potência sonora para as máquinas de cortar relva (1) ou ainda a directiva relativa às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas (2); esta última directiva reveste interesse especial porque demonstra que os regimes específicos que regulam categorias especiais de resíduos normalmente são adoptados pelo Conselho com base no artigo 100. -A).

Além disso, em harmonia com o acórdão "dióxido de titânio", o artigo 100. -A é igualmente utilizado nos actos que harmonizam normas relativas ao ambiente ° incluindo as normas relativas à gestão de resíduos ° que respeitam a indústrias determinadas (é precisamente o caso da directiva que estabelece as regras de harmonização dos programas de redução da poluição causada pela indústria do dióxido de titânio, analisada pelo Tribunal de Justiça no acórdão referido (3)).

Pelo contrário, as regulamentações antipoluição de carácter geral, isto é, aquelas em que se abstrai de um produto ou de uma indústria específica, são normalmente adoptadas com base no artigo 130. -S, apesar de, em maior ou menor grau, incidirem de forma mais ou menos marcante no sistema de produção. Recordo, por exemplo, a directiva relativa às águas residuais urbanas, que contém normas bem precisas sobre a descarga de águas industriais [v. o artigo 11. e a alínea c) do anexo I] e sobre as águas industriais biodegradáveis provenientes de instalações em certos sectores (v. o artigo 13. e o Anexo III); a directiva relativa à limitação da poluição proveniente de grandes instalações de combustão, que respeita igualmente a várias categorias de instalações industriais; ou ainda a directiva que previne a poluição provocada pelas novas instalações de incineração de resíduos urbanos. São actos que ° repita-se ° independentemente dos efeitos e repercussões na actividade económica, foram adoptados, sem hesitação, com base no artigo 130. -S.

Ora, parece-me que a directiva impugnada no presente recurso também pode situar-se no âmbito desta última categoria de actos. Com efeito, ela estabelece normas antipoluição de natureza geral, abrangendo os resíduos tanto domésticos como industriais. Além disso, tem certamente menor incidência no funcionamento do mercado que algumas das directivas acima referidas, já que não integra normas especiais para os resíduos industriais nem ° como já salientei ° harmoniza as normas de gestão de resíduos, deixando aos Estados-membros, na prática, a liberdade de as definirem.

É certo que, ao adoptar-se esta regulamentação, a directiva incide evidentemente também no funcionamento do mercado. Mas trata-se, mais uma vez, de um efeito meramente acessório que não deve, em conformidade com o acórdão Parlamento/Conselho, já referido, constituir motivo para a escolha do artigo 100. -A como base jurídica do acto.

Daqui decorre que, no caso vertente, ao confirmar a sua prática anterior e ao adoptar o acto impugnado com base no artigo 130. -S, o Conselho agiu de forma correcta.

11. Por outro lado, tenho de salientar que uma conclusão diferente poderia proporcionar uma ampliação excessiva do âmbito de aplicação do artigo 100. -A em relação ao artigo 130. -S.

Com efeito, um dos principais argumentos invocados para justificar a escolha do artigo 100. -A pela Comissão consiste em salientar que a harmonização das normas de gestão dos resíduos permitiria uniformizar os encargos da eliminação dos resíduos que impendem sobre as empresas e, por conseguinte, evitar o perigo de distorções de concorrência.

Todavia, deve referir-se que tal efeito é característico de quase todas as regulamentações gerais antipoluição. Por conseguinte, caso se admitisse que bastava tal incidência na concorrência para justificar a escolha do artigo 100. -A, esvaziar-se-ia o artigo 130. -S de grande parte do seu alcance. Por exemplo, seguindo a linha de raciocínio da Comissão, poderiam basear-se no artigo 100. -A directivas como a do tratamento de águas residuais ou a da limitação das emissões das grandes instalações de combustão, actos até agora baseados no artigo 130. -S, como já referi, apesar de terem uma incidência muito mais profunda e específica na situação dos operadores económicos do que a directiva impugnada no caso presente.

Por outras palavras, levando às últimas consequências a linha de raciocínio da Comissão, parece-me que se correria o risco de retirar gradualmente do âmbito do artigo 130. -S os actos comunitários que instituem regimes gerais de protecção do ambiente, especialmente os actos relativos aos efluentes, às emissões poluentes na atmosfera e à gestão de resíduos.

12. À luz destas considerações, entendo que o Conselho baseou correctamente a directiva impugnada no artigo 130. -S e, por conseguinte, o recurso da Comissão deve ser julgado improcedente.

Quanto ao pedido formulado pelo interveniente a título subsidiário

13. Falta analisar o último ponto. Nas conclusões das suas alegações de intervenção, o Parlamento solicita, além da anulação da directiva por se basear em base jurídica incorrecta, também a anulação do artigo 18. da referida directiva por prever um procedimento (comité de regulamentação) que seria contrário ao Tratado.

Entendo que o Tribunal de Justiça não tem que se pronunciar quanto a este segundo pedido. Na realidade, a intervenção prevista no artigo 37. do Estatuto do Tribunal de Justiça reveste natureza meramente acessória, na acepção prevista nessa disposição, de que "as conclusões do pedido de intervenção devem limitar-se a sustentar as conclusões de uma das partes".

Ora, no presente caso, cabe sublinhar que o Parlamento, ao alegar a ilegalidade do artigo 18. da directiva, e além disso com justificação que nada tem a ver com a falta de base jurídica, apresentou um pedido de carácter autónomo em relação aos das partes. Por isso, este pedido não é admissível.

Conclusões

Pelas razões expostas, sugiro que o Tribunal de Justiça julgue o recurso improcedente e decida quanto às despesas no sentido de que a Comissão seja condenada também nas despesas do Conselho e o Parlamento e o Reino de Espanha suportem as próprias despesas.

(*) Língua original: italiano.

(1) - Directiva 88/181/CEE do Conselho, de 22 de Março de 1988, que altera a Directiva 84/538/CEE relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes ao nível de potência sonora admissível para as máquinas de cortar relva (JO L 81, p. 71).

(2) - Directiva 91/157/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, relativa às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas (JO L 78, p. 38).

(3) - Directiva 89/428/CEE do Conselho, de 21 de Junho de 1989, que estabelece as regras de harmonização dos programas de redução, tendo em vista a sua eliminação, da poluição causada por resíduos provenientes da indústria do dióxido de titânio (JO L 201, p. 56).