Acórdão do Tribunal (Quinta Secção) de 7 de Fevereiro de 2002. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Federal da Alemanha. - Incumprimento de Estado - Directiva 89/391/CEE - Medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho - Artigos 9.º, n.º 1, alínea a), e 10.º, n.º 3, alínea a) - Obrigação de a entidade patronal dispor de documentos contendo os resultados de uma avaliação dos riscos para a segurança e a saúde no trabalho. - Processo C-5/00.



Colectânea da Jurisprudência 2002 página I-01305



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

Política social - Protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores - Directiva 89/391 relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho - Avaliação dos riscos - Obrigações das entidades patronais - Obrigação de dispor de uma avaliação dos riscos sob a forma de documentos - Legislação nacional que não garante, em relação às entidades patronais com dez trabalhadores ou menos, a aplicação desta obrigação em todas as circunstâncias - Inadmissibilidade

[Directiva 89/391 do Conselho, artigos 9.° , n.° 1, alínea a), e 10.° , n.° 3, alínea a)]

Sumário

$$O artigo 9.° , n.° 1, alínea a), da Directiva 89/391 relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho contém a obrigação de a entidade patronal dispor de documentos que contenham uma avaliação dos riscos para a segurança e a saúde no trabalho, documentos a que os trabalhadores ou os representantes dos trabalhadores que tenham uma função específica em matéria de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores devem ter acesso por força do artigo 10.° , n.° 3, alínea a), da directiva.

Não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força das referidas disposições um Estado-Membro que não garante que a obrigação de dispor de uma avaliação dos referidos riscos sob a forma de documentos se aplique igualmente, e em todas as circunstâncias, às entidades patronais com dez trabalhadores ou menos.

( cf. n.os 24, 37, disp. 1 )

Partes

No processo C-5/00,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por W. Bogensberger, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

contra

República Federal da Alemanha, representada por W.-D. Plessing e B. Muttelsee-Schön, na qualidade de agentes,

demandada,

que tem por objecto obter a declaração de que, ao isentar as entidades patronais com dez ou menos trabalhadores, nos termos do artigo 6.° , n.° 1, da Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (Arbeitsschutzgesetz) [lei relativa à aplicação de medidas de protecção destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho (lei relativa à protecção dos trabalhadores)], de 7 de Agosto de 1996 (BGBl. 1996, I, p. 1246), da obrigação de disporem de documentos contendo os resultados de uma avaliação dos riscos, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.° e 189.° do Tratado CE (actuais artigos 10.° CE e 249.° CE), bem como dos artigos 9.° , n.° 1, alínea a), e 10.° , n.° 3, alínea a), da Directiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho (JO L 183, p. 1),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: S. von Bahr (relator), presidente da Quarta Secção, exercendo funções de presidente da Quinta Secção, D. A. O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet e C. W. A. Timmermans, juízes,

advogado-geral: L. A. Geelhoed,

secretário: R. Grass,

visto o relatório do juiz-relator,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 28 de Junho de 2001,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Janeiro de 2000, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao isentar as entidades patronais com dez ou menos trabalhadores, nos termos do artigo 6.° , n.° 1, do Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (Arbeitsschutzgesetz) [lei relativa à aplicação de medidas de protecção destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho (lei relativa à protecção dos trabalhadores)], de 7 de Agosto de 1996 (BGBl. 1996, I, p. 1246, a seguir «ArbSchG»), da obrigação de disporem de documentos contendo os resultados de uma avaliação dos riscos, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.° e 189.° do Tratado CE (actuais artigos 10.° CE e 249.° CE), bem como dos artigos 9.° , n.° 1, alínea a), e 10.° , n.° 3, alínea a), da Directiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho (JO L 183, p. 1, a seguir «directiva»).

A regulamentação comunitária

2 Como resulta do seu artigo 1.° , n.° 2, a directiva contém princípios gerais relativos à prevenção dos riscos profissionais e à protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores nos seus locais de trabalho, à eliminação dos factores de risco e de acidente, à informação, à consulta, à participação equilibrada desses mesmos trabalhadores, assim como linhas gerais para a aplicação dos referidos princípios.

3 O artigo 6.° , n.° 3, alínea a), da directiva impõe à entidade patronal, «de acordo com a natureza das actividades da empresa e/ou do estabelecimento», a obrigação de «avaliar os riscos para a segurança e a saúde dos trabalhadores». Após essa avaliação, e se for necessário, as actividades preventivas e os métodos de trabalho e de produção aplicados pela entidade patronal devem assegurar um nível mais eficaz de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores e ser integradas no conjunto das actividades da empresa e/ou do estabelecimento.

4 O artigo 9.° da directiva, sob a epígrafe «Obrigações diversas das entidades patronais», prevê no n.° 1, alínea a):

«A entidade patronal deve:

a) Dispor de uma avaliação dos riscos para a segurança e a saúde no trabalho, incluindo os respeitantes aos grupos de trabalhadores sujeitos a riscos especiais.»

5 O artigo 10.° da directiva, sob a epígrafe «Informação dos trabalhadores», dispõe, no seu n.° 3:

«A entidade patronal tomará as medidas adequadas para que os trabalhadores desempenhando uma função específica em matéria de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, ou os representantes dos trabalhadores desempenhando uma função específica em matéria de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, tenham acesso, para o cumprimento das suas funções e de acordo com as legislações e/ou práticas nacionais:

a) À avaliação dos riscos profissionais e medidas de protecção previstos no n.° 1, alíneas a) e b), do artigo 9.° ;

[...]»

A regulamentação nacional

6 O artigo 5.° da ArbSchG, sob a epígrafe «Apreciação das condições de trabalho», prevê, no seu n.° 1, que a entidade patronal deve determinar as medidas necessárias para assegurar a protecção dos trabalhadores através de uma avaliação dos riscos ligados ao trabalho.

7 O artigo 6.° da ArbSchG, sob a epígrafe «Documentação», dispõe, no seu n.° 1:

«A entidade patronal deve dispor dos documentos necessários em função da natureza das actividades e do número de trabalhadores da empresa que contenham o resultado da avaliação dos riscos, as medidas adoptadas pela entidade patronal e o resultado do seu controlo. [...] Sem prejuízo do disposto noutra regulamentação, a primeira frase não se aplica às entidades patronais com dez ou menos trabalhadores; em caso de riscos específicos, as autoridades competentes podem prever a obrigação da colocação à disposição da documentação. [...]»

8 Segundo o artigo 2.° , n.° 4, da ArbSchG, há que entender por «noutra regulamentação», na acepção dessa lei, as disposições destinadas a proteger os trabalhadores previstas noutros textos de carácter legislativo ou regulamentar, bem como nas Unfallverhütungsvorschriften (regras de prevenção de acidentes, a seguir «UVV»).

9 Nos termos do artigo 1.° da Gesetz über Betriebsärzte, Sicherheitsingenieure und andere Fachkräfte für Arbeitssicherheit (Arbeitssicherheitsgesetz) [lei sobre os médicos de empresa, engenheiros de segurança e outros especialistas em segurança no trabalho (lei relativa à segurança no trabalho)], de 12 de Dezembro de 1973 (BGBl. 1973 I, p. 1885), na redacção que lhe foi dada pelo artigo 10.° da lei de 25 de Setembro de 1996 (BGBl. 1996 I, p. 1476, a seguir «ASiG»), a entidade patronal é obrigada a contratar médicos de empresa e pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho, que devem assisti-la na protecção dos trabalhadores e na prevenção dos acidentes, para garantir que as disposições destinadas a assegurar a protecção dos trabalhadores e a prevenção dos acidentes sejam correctamente aplicadas, tendo em conta as condições específicas de trabalho na empresa.

10 O artigo 2.° , n.° 1, da ASiG prevê que as entidades patronais devem recorrer a médicos de empresa e confiar-lhes por escrito as missões descritas no artigo 3.° da mesma lei, se isso for necessário em relação, em primeiro lugar, à natureza da empresa e dos riscos de acidente e de doença a que são expostos os trabalhadores, em segundo lugar, ao efectivo e à estrutura do pessoal e, em terceiro, à organização da empresa, tendo nomeadamente em consideração o número e a natureza das pessoas responsáveis pela protecção dos trabalhadores e pela prevenção dos acidentes.

11 De acordo com o artigo 3.° , n.° 1, da ASiG, os médicos de empresa devem dar assistência à entidade patronal quando esta for confrontada com qualquer problema relativo à protecção da saúde dos trabalhadores e no âmbito da prevenção de acidentes. Devem, nomeadamente, nos termos do artigo 3.° , n.° 1, ponto 1, alínea g), da referida lei, aconselhar a entidade patronal e as outras pessoas responsáveis pela protecção dos trabalhadores e pela prevenção dos acidentes, especialmente na apreciação das condições de trabalho.

12 Paralelamente, o artigo 5.° , n.° 1, da ASiG prevê que as entidades patronais devem contratar, por escrito, pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho (engenheiros de segurança, técnicos e chefes encarregados da segurança) e confiar-lhes as missões descritas no artigo 6.° da mesma lei. A missão do pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho relacionada com a apreciação das condições de trabalho, prevista no artigo 6.° , ponto 1, alínea e), da ASiG, está formulada nos mesmos termos que a que compete aos médicos de empresa nos termos do artigo 3.° , n.° 1, ponto 1, alínea g), da mesma lei.

13 Os artigos 3.° , n.° 1, ponto 1, alínea g), e 6.° , n.° 1, alínea e), da ASiG foram inseridos pelo artigo 2.° da Gesetz zur Umsetzung der EG-Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz und weiterer Arbeitsschutz-Richtlinien (lei que transpõe a directiva-quadro comunitária relativa à protecção dos trabalhadores, bem como outras directivas relativas a essa matéria), de 7 de Agosto de 1996 (BGBl. 1996 I, p. 1246), que transpôs a directiva para o direito alemão e cujo artigo 1.° contém a ArbSchG.

14 O artigo 14.° da ASiG, sob a epígrafe «Possibilidade de adoptar regulamentos», prevê, no seu n.° 1:

«O Ministro federal do Trabalho e da Segurança Social pode, com o acordo do Bundesrat, adoptar por via regulamentar as medidas que as entidades patronais devem tomar para dar cumprimento às obrigações que para elas resultem da presente lei. Quando os organismos de seguro legal contra acidentes tenham competência para melhor precisar as obrigações legais através das UVV, o Ministro federal do Trabalho e da Segurança Social exercerá essa faculdade se, no termo de um prazo razoável, o organismo legal de seguro contra acidentes não adoptou a UVV adequada ou não alterou uma UVV que se tornou insuficiente.»

15 Nos termos do artigo 14.° , n.° 2, da ASiG:

«O Ministro federal do Trabalho e da Segurança Social pode, por via regulamentar, e mediante acordo do Bundesrat:

1. prever que, para certos tipos de empresas e nas circunstâncias mencionadas nos artigos 2.° , n.° 1, pontos 2 e 3, e 5.° , n.° 1, pontos 2 e 3, as obrigações previstas nos artigos 3.° e 6.° não têm necessidade de ser respeitadas na totalidade ou em parte,

2. prever que as obrigações mencionadas nos artigos 3.° e 6.° não têm necessidade de ser respeitadas no todo ou em parte, quando isso for inevitável porque o pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho ou os médicos de empresa não são em número suficiente.»

16 O artigo 15.° , n.° 1, ponto 6, do Sozialgesetzbuch VII (código social, livro VII, BGBl. 1996 I, p. 1254, a seguir «SGB VII») prevê que os organismos legais de seguros de acidentes (Unfallversicherungsträger) (a seguir «organismos de seguros de acidentes») adoptem as UVV como normas de direito autónomas, que definem as medidas que o chefe da empresa deve adoptar para cumprir as obrigações que resultam da ASiG.

17 O artigo 15.° , n.° 4, do SGB VII dispõe:

«As normas previstas no n.° 1 exigem a aprovação do Ministro federal do Trabalho e da Segurança Social. Para esse efeito, a decisão é tomada em concertação com as autoridades administrativas superiores dos Länder. Se forem adoptadas normas por um organismo de seguro contra acidentes sujeito à tutela do Land, a aprovação é dada pelas autoridades administrativas superiores do Land em concertação com o Ministro federal do Trabalho e da Segurança Social.»

O processo pré-contencioso

18 Considerando que a directiva não tinha sido transposta para o direito alemão de modo satisfatório, a Comissão deu início a um processo por incumprimento. Após ter notificado a República Federal da Alemanha para apresentar observações, a Comissão, por carta de 19 de Outubro de 1998, enviou a este Estado-Membro um parecer fundamentado convidando-o a adoptar as medidas necessárias para dar cumprimento às obrigações que resultam da directiva no prazo de dois meses a contar da notificação do parecer.

19 Não tendo ficado satisfeita com a resposta do Governo alemão ao parecer fundamentado, a Comissão propôs a presente acção.

Apreciação do Tribunal de Justiça

20 A Comissão alega que o artigo 6.° da ArbSchG, que isenta as entidades patronais que empregam dez ou menos trabalhadores da obrigação de dispor dos documentos que contenham o resultado da avaliação dos riscos, para os trabalhadores, ligados ao seu trabalho, é contrário aos artigos 9.° , n.° 1, alínea a), da directiva que obriga todas as entidades patronais a dispor dessa avaliação, e 10.° , n.° 3, alínea a), da mesma directiva, que garante o acesso a essa avaliação a determinadas pessoas.

21 O Governo alemão afirma que, por força da ASiG, conjugada com o artigo 15.° , n.° 1, ponto 6, do SGB VII e com as UVV aprovadas, para cada ramo de actividade, pelos organismos de seguro contra os acidentes, todas as empresas, incluindo as que empregam dez trabalhadores ou menos, são obrigadas a designar médicos de empresa e pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho, que são obrigados a redigir relatórios contendo os resultados de uma avaliação dos riscos no trabalho, de modo que a obrigação prevista no artigo 9.° , n.° 1, alínea a), da directiva seja plenamente cumprida.

22 A Comissão suscita duas objecções contra as disposições invocadas pelo Governo alemão.

23 Em primeiro lugar, a Comissão alega que a obrigação de os médicos de empresa e pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho de redigir relatórios sobre o cumprimento da sua missão, que resulta da ASiG, conjugada com o artigo 15.° , n.° 1, ponto 6, do SGB VII e com as UVV, não é equivalente à obrigação que incide sobre a entidade patronal de dispor de uma avaliação dos riscos sob a forma de documentos, prevista no artigo 9.° , n.° 1, alínea a), da directiva. Por um lado, a obrigação de redigir relatórios não incumbe à entidade patronal mas aos médicos de empresa e ao pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho e a entidade patronal não é obrigada a conformar-se com as recomendações contidas nesses relatórios. Por outro, o conteúdo dos relatórios redigidos pelos médicos de empresa e pelo pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho não é equivalente ao conteúdo dos documentos exigidos pela directiva.

24 Em primeiro lugar, há que salientar que o artigo 9.° , n.° 1, alínea a), da directiva contém a obrigação de a entidade patronal dispor de documentos que contenham uma avaliação dos riscos para a segurança e a saúde no trabalho, documentos a que os trabalhadores ou os representantes dos trabalhadores que tenham uma função específica em matéria de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores devem ter acesso por força do artigo 10.° , n.° 3, alínea a), da directiva.

25 Como salientou o advogado-geral no n.° 60 das suas conclusões, o artigo 9.° , n.° 1, alínea a), da directiva não impõe, ao invés, qualquer condição quanto ao autor dos documentos que contêm o resultado da avaliação dos riscos.

26 Além disso, a obrigação de a entidade patronal adoptar medidas em função do resultado da avaliação dos riscos não resulta dessa disposição mas do artigo 6.° da directiva que não é objecto do presente processo.

27 Assim, a questão é a de saber se os relatórios dos médicos de empresa e do pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho sobre o cumprimento da sua missão, previstos pelas disposições invocadas pelo Governo alemão, ou seja, a ASiG, o artigo 15.° , n.° 1, ponto 6, do SGB VII e as UVV, têm o mesmo objecto dos documentos que contêm uma avaliação dos riscos, exigidos pelo artigo 9.° , n.° 1, alínea a), da directiva, de modo que uns e outros têm um conteúdo similar.

28 A este respeito, há que referir, por um lado, que os relatórios redigidos pelos médicos de empresa e pelo pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho em conformidade com a ASiG, conjugada com o artigo 15.° , n.° 1, ponto 6, do SGB VII e com as UVV, devem, segundo as informações que decorrem dos autos, conter o resultado de uma apreciação das condições de trabalho. Por outro, há que salientar que o artigo 5.° da ArbSchG, sob a epígrafe «Apreciação das condições de trabalho», impõe a obrigação de avaliar os riscos para a saúde e a segurança dos trabalhadores no trabalho.

29 Assim, o objecto dos relatórios dos médicos de empresa e do pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho, previstos pela ASiG, conjugado com o artigo 15.° , n.° 1, ponto 6, do SGB VII e com as UVV, não parece afastar-se do dos documentos relativos ao resultado da avaliação dos riscos previstos no artigo 6.° , n.° 1, da ArbSchG.

30 O objecto dos documentos que contêm o resultado da avaliação dos riscos previstos pela ArbSchG não é de modo algum criticado pela Comissão e parece, à primeira vista, em conformidade com o objecto dos documentos contendo uma avaliação dos riscos exigidos pela directiva.

31 Nestas circunstâncias, há que declarar que a Comissão não conseguiu demonstrar que os relatórios dos médicos de empresa e do pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho, previstos pela ASiG, conjugada com o artigo 15.° , n.° 1, ponto 6, do SGB VII e com as UVV, têm um objecto diferente do dos documentos contendo uma avaliação dos riscos exigidos pelo artigo 9.° , n.° 1, alínea a), da directiva e que o seu conteúdo é diferente.

32 Deste modo, a primeira objecção da Comissão deve ser rejeitada por não ser fundada.

33 Em segundo lugar, a Comissão afirma que, nos termos do artigo 14.° , n.° 2, da ASiG, o Ministro federal do Trabalho e da Segurança Social - com o acordo do Bundesrat - pode, relativamente a certos tipos de empresas, nomeadamente em função do número de trabalhadores que empregam, isentar os médicos de empresa e o pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho de toda ou parte das obrigações previstas nos artigos 3.° e 6.° da referida lei, entre as quais figura a redacção dos relatórios e, portanto, dispensar as empresas em causa da obrigação de dispor dos referidos relatórios, de modo que são permitidas excepções à obrigação prevista no artigo 9.° , n.° 1, alínea a), da directiva.

34 Segundo o Governo alemão, o Ministro federal do Trabalho e da Segurança Social apenas pode utilizar o seu poder de isenção por força do artigo 14.° , n.° 2, da ASiG, quando os organismos de seguro contra os acidentes não tenham adoptado as UVV ou não tenham modificado as UVV que se tornaram insuficientes, quer dizer, nas mesmas condições que as previstas para a adopção de medidas regulamentares pelo ministro nos termos do artigo 14.° , n.° 1, da mesma lei. Dado que as UVV adequadas teriam sido adoptadas por todos os organismos de seguro contra os acidentes, já não é possível qualquer isenção da obrigação de redigir os relatórios.

35 A este respeito, há que declarar que uma disposição que, para certos tipos de empresas, nomeadamente em função do número de trabalhadores que empregam, dá ao ministro federal competente o poder de isentar os médicos de empresa e o pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho da redacção de relatórios sobre a apreciação das condições de trabalho parece claramente contrária aos artigos 9.° , n.° 1, alínea a), e 10.° , n.° 3, alínea a), da directiva, uma vez que as empresas que empregam dez ou menos trabalhadores poderiam ser dispensadas da obrigação de dispor de documentos contendo uma avaliação dos riscos.

36 Além disso, não resulta dos termos do artigo 14.° , n.° 1, da ASiG, nem dos do artigo 14.° , n.° 2, da mesma lei, nem de qualquer circunstância do presente processo que o poder de isenção previsto por esta última disposição seja subordinado à condição de os organismos de seguro contra os acidentes não terem adoptado as UVV ou não terem modificado as UVV que se tornaram insuficientes.

37 Tendo em conta o conjunto das considerações precedentes, há que declarar que, ao não garantir que a obrigação de dispor de documentos contendo uma avaliação dos riscos para a segurança e a saúde no trabalho, prevista pela directiva, se aplica em todas as circunstâncias às entidades patronais com dez trabalhadores ou menos, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 9.° , n.° 1, alínea a), e 10.° , n.° 3, alínea a), da directiva.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

38 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Federal da Alemanha e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)

decide:

1) Ao não garantir que a obrigação de dispor de documentos contendo uma avaliação dos riscos para a segurança e a saúde no trabalho, prevista pela Directiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho, se aplica em todas as circunstâncias às entidades patronais que empregam dez ou menos trabalhadores, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 9.° , n.° 1, alínea a), e 10.° , n.° 3, alínea a), da directiva.

2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.