Conclusões do advogado-geral Vilaça apresentadas em 10 de Novembro de 1987. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REPUBLICA ITALIANA. - COMUNICACAO DE DADOS ESTATISTICOS NO SECTOR DOS OVOS E DAS AVES DE CAPOEIRA. - PROCESSO 113/86.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 00607



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

I - O objecto do recurso e a regulamentação aplicável

1. A - Pelo presente recurso, instaurado ao abrigo do artigo 169.° do Tratado, a Comissão pede ao Tribunal que declare que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10.° do Regulamento (CEE) n.° 2782/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975 (1), relativo à produção e à comercialização de ovos para incubação e de pintos de aves de capoeira, e do n.° 1 do artigo 4.° e do artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 1868/77 da Comissão, de 29 de Julho de 1977 (2), que estabelece as regras de aplicação daquele regulamento.

2. B - O artigo 9.° do Regulamento n.° 2782/75, do Conselho, estabelece que cada unidade de incubação deve comunicar mensalmente ao organismo competente do respectivo Estado-membro o número de ovos postos em incubação, o número de pintos nascidos e o número de pintos destinados a ser efectivamente utilizados.

3. Por força do artigo 10.° deste mesmo regulamento, os Estados-membros devem comunicar, todos os meses, à Comissão, após recepção e contagem, um mapa recapitulativo dos referidos dados relativos ao mês anterior, que incluirá ainda a indicação do número de pintos importados e exportados no decurso do mesmo período.

4. Por sua vez, o Regulamento n.° 1868/77 da Comissão, precisa (segundo parágrafo do n.° 1 do artigo 4.°) que o mapa recapitulativo "será transmitido pelos Estados-membros à Comissão, em relação a cada mês do ano civil, o mais tardar quatro semanas após o mês considerado". Além disso, o artigo 6.° deste mesmo regulamento estabelece que, "antes de 30 de Janeiro de cada ano, os Estados-membros enviarão à Comissão um mapa estatístico sobre a estrutura e a actividade das incubadoras".

5. O objectivo do sistema estatístico que acabamos de descrever é o de dotar a Comissão com as informações necessárias para a elaboração de previsões sobre a evolução da produção e para a adopção das convenientes medidas de gestão da organização comum de mercado no sector.

6. C - No parecer fundamentado que enviou em 24 de Abril de 1985, a Comissão comunicava ter recebido, desde Agosto de 1983, unicamente os dados mensais completos de Janeiro e Fevereiro de 1983 e alguns dados relativos a Fevereiro, Março e Abril de 1984; o último mapa estatístico anual recebido respeitava ao ano de 1982.

7. Na petição de recurso (12 de Maio de 1986), a Comissão declarou ter recebido, em Junho de 1985, os dados anuais relativos a 1983 e os dados mensais até ao fim de Dezembro de 1984, em qualquer caso, depois de decorrido o prazo de um mês fixado no parecer fundamentado. Depois disso, segundo a Comissão, outros dados mensais terão sido comunicados fora dos prazos e, entre eles, em Março de 1986, os dados mensais relativos ao comércio externo para o período de Fevereiro de 1983 a Junho de 1984.

8. Ainda na mesma petição de recurso, a Comissão alegou não ter recebido, até à altura, comunicação dos mapas estatísticos anuais relativos a 1984 e 1985 (que deveriam ter-lhe sido enviados, respectivamente, em 30 de Janeiro de 1985 e 30 de Janeiro de 1986); queixou-se também de que os dados mensais continuavam a ser-lhe transmitidos, sistematicamente, com um atraso de cerca de dois meses em relação ao prazo previsto no artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1868/77.

II - Os mapas estatísticos anuais

9. Conforme decorre do processo, não é contestado terem os mapas anuais respeitantes aos anos de 1983, 1984 e 1985 sido enviados à Comissão com atrasos consideráveis relativamente aos prazos fixados.

10. Acontece, porém, surpreendentemente, que, como afirmou o Governo italiano na resposta à petição e foi confirmado pela Comissão na réplica, os mapas relativos a 1984 e 1985 já tinham sido recebidos nos serviços da recorrente, respectivamente, em 28 de Junho de 1985 e 4 de Abril de 1986, antes, portanto, da interposição do recurso.

11. Na audiência, o agente da Comissão atribuiu o erro a uma deficiência de comunicação de dados que já tinham sido tratados pelos serviços competentes e comunicados aos Estados-membros.

12. Embora reconhecendo expressamente ter havido uma "execução... tardia" da obrigação imposta pelo regulamento, o Governo italiano sustentou que o envio dos referidos mapas para 1984 e 1985 antes da interposição do recurso tornava este, de facto, improcedente.

13. Tal não é o caso, a nosso ver.

14. O incumprimento imputado à República Italiana consiste no desrespeito dos prazos fixados no regulamento; isso mesmo está bem esclarecido nos n.os 3 e 7 da petição de recurso e isso mesmo decorria já do parecer fundamentado, pois que, ao comunicar que, desde 10 de Agosto de 1983, só havia recebido certos dados estatísticos que deveriam ter sido enviados, a Comissão tornava claro que faltavam todos os restantes até essa data.

15. O vício em causa não seria pois sanado pelo envio posterior dos elementos em falta: o "cumprimento tardio" é ainda incumprimento e, portanto, este não poderia deixar de ser declarado pelo Tribunal.

16. De resto, como o Tribunal tem muitas vezes assinalado (3), mesmo no caso de o incumprimento ter sido sanado depois de terminado o prazo fixado no segundo parágrafo do mesmo artigo (artigo 169.° do Tratado), o prosseguimento da acção mantém o seu interesse.

17. Sucede, porém, que, como resulta da jurisprudência do Tribunal, o objecto de um recurso nos termos do artigo 169.° do Tratado é delimitado no decurso do processo administrativo pré-contencioso e fixado no parecer fundamentado, não podendo ser ampliado no recurso contencioso (4).

18. Ora, à data do parecer fundamentado, decorria ainda o ano de 1985, pelo que a Itália não podia estar em falta quanto ao envio dos dados anuais relativos a esse ano. Pareceria, pois, que, por razões processuais, ligadas aos direitos de defesa do arguido, o Tribunal deveria abster-se de declarar o incumprimento a esse respeito.

19. Não nos parece, contudo, forçoso que assim seja. Com efeito, trata-se de factos que, embora ocorridos posteriormente ao parecer fundamentado, são exactamente da mesma natureza que os que já eram visados nesse parecer, e constitutivos do mesmo comportamento, nenhuma circunstância particular a eles ligada existindo de molde a alterar a posição processual do Estado incriminado.

20. A semelhança do que fez no acórdão de 22 de Março de 1983 no processo 42/82 (Comissão/França, Recueil, p. 1013, 1040, ponto 20), pensamos, pois, que o Tribunal poderá declarar o incumprimento da República Italiana relativamente ao atraso no envio dos dados estatísticos anuais para 1983, 1984 e 1985.

21. Não o impede o facto alegado pela República Italiana, em resposta ao parecer fundamentado, de estar em curso uma reestruturação profunda no sector em causa, sendo necessária uma adaptação das estruturas administrativas internas.

22. É orientação constante da jurisprudência do Tribunal, definida para casos semelhantes, que um Estado-membro não pode invocar "dificuldades administrativas internas para justificar o incumprimento das obrigações e dos prazos impostos pelo direito comunitário" (5). Em particular, o Tribunal já precisou (6) que "dificuldades de aplicação surgidas na fase de execução de um acto comunitário não permitem a um Estado-membro eximir-se unilateralmente à observância das suas obrigações"; os Estados-membros interessados podem encontrar, no sistema institucional da Comunidade, "os meios necessários para que sejam razoavelmente tidas em conta as suas dificuldades, no respeito dos princípios do mercado comum" e, em tais condições, "não podem admitir-se como causa justificativa as eventuais dificuldades de aplicação invocadas". Assim é, sobretudo, quando, como no caso presente, se trata de dar execução a um regulamento com mais de dez anos de existência.

23. Esta consideração vale também para o ponto seguinte, em que abordaremos o problema dos atrasos no envio dos mapas recapitulativos mensais.

III - Os mapas recapitulativos mensais

24. A - Quanto a estes mapas, o Governo italiano não nega que tenham sido comunicados com um atraso sistemático de cerca de dois meses em relação ao prazo de quatro semanas mencionado no artigo 4.° do Regulamento n.° 1868/77 da Comissão.

25. Contesta, porém, que, por causa disso, se verifique qualquer situação de incumprimento. Em seu entender, o referido prazo de quatro semanas não pode ser considerado como um prazo imperativo e rígido, mas antes como uma mera "avaliação típica do tempo necessário, em média, para cumprir a obrigação estabelecida no artigo 10.° do Regulamento n.° 2782/75 do Conselho", onde nenhum prazo rígido se acha estabelecido. Para o Governo italiano, os atrasos verificados situam-se dentro de limites razoáveis.

26. Ainda segundo o Governo italiano, o respeito do prazo em questão implica que as unidades de incubação cumpram a obrigação constante do artigo 9.° do Regulamento n.° 2784/75, comunicando tempestivamente os seus dados, não sendo de admitir uma interpretação do artigo 4.° do Regulamento n.° 1868/77 segundo a qual o Estado-membro fosse responsável pelo atraso com que, como no caso em apreço, as incubadoras lhe comunicassem os respectivos dados.

27. B - A argumentação aduzida pelo Governo italiano não se afigura procedente.

28. Desde logo, o teor literal do artigo 4.° do Regulamento n.° 1868/77 inculca estar-se em face de um prazo fixo e não de um prazo meramente indicativo.

29. Ora, como estabelece o artigo 189.° do Tratado, o regulamento "é obrigatório em todos os seus elementos", não podendo admitir-se que "um Estado-membro aplique de maneira incompleta ou selectiva" as suas disposições (7).

30. Por outro lado, tal prazo é perfeitamente compatível com o estipulado no artigo 10.° do Regulamento n.° 2785/75 do Conselho. Na verdade, segundo esta disposição, as comunicações mensais referem-se aos dados estatísticos do mês precedente. O regulamento do Conselho não indica com inteira precisão qual o prazo para efectivação de tais comunicações nem qual o dies a quo de tal prazo, nem teria, verdadeiramente, de o dizer tratando-se de um regulamento-base. Di-lo, como lhe compete, o regulamento de execução da Comissão, estatuindo que as comunicações devem ter lugar dentro de um prazo de quatro semanas e fixando como dies a quo da contagem de tal prazo o termo do mês precedente.

31. Não deixamos, de resto, de notar que os próprios termos do artigo 10.° do regulamento do Conselho apontam já para a interpretação que veio a ser concretizada no regulamento de execução da Comissão. De facto, é difícil pensar que comunicar mensalmente à Comissão um mapa elaborado com base nos dados do mês anterior não seja o mesmo que comunicar os dados relativos a cada mês nas quatro semanas que se lhe seguem. O artigo 10.° refere-se, aliás, a "dados relativos ao mês anterior" e não a "dados enviados ao organismo nacional no mês anterior"; como salientou o agente da Comissão na audiência, uma solução deste último tipo teria consequências inaceitáveis, por esvaziar os dados estatísticos de pertinência e tornar o seu tratamento extremamente aleatório, e nem sequer a República Italiana mostrou perfilhar uma tal tese. Nestes termos, parece-nos poder dizer-se que, mesmo na falta do regulamento de execução, uma interpretação razoável do artigo 10.° do regulamento do Conselho nos conduziria à mesma conclusão que se impõe, sem margem para dúvidas, à luz do texto do artigo 4.° do regulamento da Comissão.

32. Segundo a Comissão, a justificação para a imposição de tal prazo consiste no facto de a observação do mercado, dado o curto período de comercialização das aves, dever ser efectuada com grande rapidez e com a maior precisão possível, para colocar à disposição dos operadores económicos interessados os dados que lhes permitam reagir em tempo útil à evolução do mercado e assim tornar efectivo o funcionamento da respectiva organização comum, que se baseia nessa reacção.

33. Ainda segundo a Comissão, a observância do prazo pelos outros Estados-membros não tem levantado problemas, o que não deixa de ser um elemento favorável à sua razoabilidade e, de todo o modo, demonstra que não é um prazo impossível de cumprir.

34. C - Que dizer, porém, do argumento tirado do facto de o cumprimento do prazo estabelecido no artigo 4.° do regulamento da Comissão estar dependente do respeito, pelas unidades de incubação, da obrigação de comunicação que lhes é imposta pelo artigo 9.°, n.° 1, do regulamento do Conselho?

35. O Governo italiano pensa que, dirigindo-se o comando do artigo 9.°, n.° 1, aos operadores económicos, o próprio Estado-membro não pode ser responsabilizado pelo incumprimento do prazo que a estes é imposto.

36. Não nos parece que seja essa a melhor forma de pôr o problema.

37. A obrigação de comunicação resultante, para os Estados-membros, dos artigos 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2782/75 e 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1868/77, é taxativa e precisa, impondo-lhes que tomem as medidas adequadas para lhes dar cumprimento.

38. Supondo, como obrigação instrumental, a comunicação prévia dos dados referidos no artigo 9.°, a cargo das incubadoras, é aos Estados-membros que compete assegurar-se de que estas a cumprem tempestivamente.

39. A esse propósito, a Comissão chamou a atenção para o disposto no artigo 16.° do Regulamento n.° 2782/75, segundo o qual o controlo da observância das suas disposições é efectuado pelos organismos designados por cada Estado-membro, e no artigo 5.° do Regulamento n.° 1868/77, o qual determina que os Estados-membros devem tomar "todas as medidas apropriadas para reprimir as infracções às disposições dos regulamentos respeitantes à produção e à comercialização dos ovos para incubação e dos pintos de aves de capoeira", nomeadamente os dois regulamentos cuja interpretação está em discussão.

40. Em qualquer caso, sempre o artigo 5.° do Tratado lhes imporia que adoptassem "todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigações... resultantes dos actos das instituições da Comunidade", competindo-lhes facilitar à "Comunidade o cumprimento da sua missão".

41. A Comissão esclareceu, aliás, na audiência, que, visando o sistema objectivos estatísticos e não financeiros ou fiscais, sempre interpretaria a obrigação de comunicação de maneira razoável, não considerando irregulares as comunicações a que faltassem alguns dados pelo facto de, episodicamente, os produtores não os terem fornecido, em tempo útil, ao respectivo Estado-membro.

42. Nestas condições, não parece que a existência de uma obrigação posta directamente a cargo dos operadores económicos afecte a imperatividade da obrigação, a que os Estados-membros estão ligados, de respeitar os mecanismos e prazos estabelecidos no artigo 10.° do Regulamento n.° 2782/75 e no artigo 4.° do Regulamento n.° 1868/77.

43. D - Na audiência, o Estado recorrido alegou que, em tais circunstâncias, estaríamos perante uma inadmissível alteração do objecto do recurso, uma vez que a Comissão apenas havia acusado o Estado italiano de violação do artigo 10.° do Regulamento n.° 2782/75 e dos artigos 4.°, n.° 1, e 6.° do Regulamento n.° 1868/77, e não de violação das obrigações de vigilância e de controlo que lhe são impostas pelo artigo 9.° do Regulamento n.° 2782/75 do Conselho, e pelo artigo 5.° do Regulamento n.° 1868/77 da Comissão.

44. Tal argumentação não parece dever ser acolhida. O incumprimento imputado à Itália é, de facto, o desrespeito dos prazos fixados nas disposições conjugadas do artigo 10.° do Regulamento n.° 2782/75 e dos artigos 4.° e 6.° do Regulamento n.° 1868/77. Foi o Governo italiano que, logo na resposta à petição de recurso, se defendeu com a invocação dos atrasos das unidades de incubação que, em seu entender, não poderiam ser imputados às autoridades italianas. Ao invocar as obrigações de controlo que impendem sobre os Estados-membros, a Comissão não fez mais do que argumentar no sentido de demonstrar o infundado da defesa do Estado recorrido, não ficando os direitos processuais deste último por qualquer forma prejudicados. Em qualquer caso, sempre se dirá que aquelas obrigações de fiscalização decorrem, naturalmente, da necessidade de cumprir a obrigação principal, pelo que não admira que a negligência das primeiras possa estar na base do incumprimento desta última.

45. Seja como for, não está em causa neste processo declarar o eventual incumprimento do artigo 16.° do Regulamento n.° 2782/75 ou do artigo 5.° do Regulamento n.° 1868/77 ou ainda do artigo 5.° do Tratado, mas apenas dos prazos fixados noutras disposições, sendo, para esse efeito, indiferente que os diplomas referidos contenham ou não disposições expressas quanto às obrigações de controlo dos Estados-membros.

IV - Conclusão

46. Por tudo o exposto, concluímos propondo-vos que declareis que a República Italiana, por não transmitir nos prazos fixados os dados estatísticos previstos no artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2782/75 do Conselho, bem como no n.° 1 do artigo 4.° e no artigo 6.° do Regulamento n.° 1868/77 da Comissão, faltou às obrigações que lhe incumbem em virtude de tais disposições.

47. Nessa conformidade, deve a República Italiana ser condenada nas despesas, de harmonia com o estabelecido no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processual.

(1) - JO L 282 1.11.1975, p. 100.

(2) - JO L 209 17.8.1977, p. 1.

(3) - Ver acórdão de 5 de Junho de 1986, processo 103/84, Comissão/República Italiana, Colectânea, p. 1759, ponto 8.

(4) - Ver por exemplo, acórdão de 15 de Janeiro de 1986, processo 121/84, Comissão/Itália, Recueil, p. 107, ponto 8; acórdão de 20 de Fevereiro de 1986, processo 309/84, Comissão/Itália, Colectânea, p. 599, ponto 14; acórdão de 17 de Junho de 1987, processo 154/85, Comissão/Itália, Colectânea, p. 2717, ponto 6.

(5) - Acórdão de 17 de Junho de 1987, processo 394/85, Comissão/Itália, já citado, ponto 12; ver também acórdão de 20 de Fevereiro de 1986, processo 309/84, Comissão/Itália, já citado, ponto 17; acórdão de 12 de Fevereiro de 1987, processo 69/86, Comissão/Itália, Colectânea, p. 773, ponto 7.

(6) - Acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, processo 128/78, Comissão/Reino Unido, Recueil, p. 419, 429, pontos 10 e 11.

(7) - Acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, Comissão/Reino Unido, já citado, Recueil, ponto 9.