CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

apresentadas em 22 de Outubro de 1985 ( *1 )

Senbor Presidente,

Senbores Juízes,

0 tribunale di Roma submeteu-vos duas questões prejudiciais referentes à validade dos artigos 24.o e 28.o do Regulamento n.o 1785/81 (JO 1981, L 177, p. 4; EE, 03, fase. 22, p. 80), que rege o sistema das quotas no sector do açúcar. Antes de examinar essas questões, parece-me útil retomar, do relatório de audiencia, os factos que importam para o presente litígio, bem como um resumo das observações escritas que foram apresentadas.

I — Os factos relevantes no presente litígio

1. A organização comum de mercado no sector do açúcar foi instituída pelo Regulamento n.o 1009/67 do Conselho, de 18 de Dezembro (JO 1967, L 308, p. 1). O sistema estabelecido por este regulamento era inicialmente aplicável até Julho de 1975 e previa a atribuição a cada empresa de urna «quota de base» e de urna «quota màxima» por cada campanha. A quantidade de açúcar que excedesse a quota màxima não podia ser vendida na Comunidade. O sistema previa igualmente um esquema comunitário de financiamento dos encargos de escoamento dos excedentes — os quais, até determinados limites, seriam suportados pelo conjunto dos produtores mediante uma cotização sobre a produção e, no restante, ficariam a cargo do orçamento comunitário. O sistema foi mantido, com algumas modificações, até à campanha de 1979/80 pelo Regulamento n.o 3330/74 do Conselho, de 19 de Dezembro (JO 1974, L 359, p. 1), e na campanha de 1980/81 pelo Regulamento n.o 1592/80 do Conselho, de 24 de Junho de 1980 (JO 1980, L 160, p. 12). No que respeita ao referido Regulamento n.o 3330/74, convém recordar que aumentou as quotas de base de todos os Estados-membros com excepção da Itália, correspondendo este aumento à quantidade de açúcar preferencial importado dos Estados ACP em virtude dos compromissos internacionais da Comunidade. Os diplomas atrás mencionados foram substituídos, com efeitos a partir de 1 de Julho de 1981, pelo Regulamento n.o 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (JO 1981, L 177, p. 4; EE, 03, fase. 22, p. 80). Este regulamento, em causa no presente processo, parte do princípio de «que as razões que até agora levaram a Co -munidade a manter para os sectores do açúcar e da isoglucose um regime de quotas de produção continuam ainda válidas; que, contudo, certas adaptações devem ser introduzidas no referido regime, para ter em conta, por um lado, a evolução recente da produção, e, por outro, para fornecer à Comunidade os meios necessários para assegurar de forma justa mas eficaz o financiamento integral pelos próprios produtores dos encargos de escoamento dos excedentes resultantes da diferença entre a produção da Comunidade e o seu consumo...». Embora mantendo os princípios gerais dos diplomas anteriores, o Regulamento n.o 1785/81 introduziu-lhes alterações em vários aspectos, nomeadamente uma nova terminologia: a «quota de base» passou a ser designada por «quota A», a diferença entre a quota de base e a quota máxima por «quota B» e a produção que exceder a soma das quotas A e B por «açúcar C». O novo sistema distingue, assim, três tipos de quotas: — a quota A, que pode ser livremente comercializada no mercado comum e cujo escoamento está garantido pelo preço de intervenção; — a quota B, que é a parte da produção de açúcar que excede a quota de base sem ultrapassar a «quota máxima» (igual ao produto da multiplicação da quota A por um determinado coeficiente), também livremente comercializável no mercado comum ou exportável com uma subvenção à exportação. Esta subvenção, que reveste a forma de restituições à exportação, é igual à diferença entre o preço de intervenção e o preço mundial do açúcar; — a quota C, que é a quantidade produzida para além da «quota máxima» (quota A + quota B) e que só pode ser comercializada em países terceiros, sem beneficiar de qualquer auxílio à exportação. O sistema instituído pelo Regulamento n.o 1785/81 inova igualmente no que respeita ao financiamento dos encargos resultantes da exportação de açúcar, em dois aspectos : — em primeiro lugar, o Regulamento n.o 1785/81 introduziu o princípio da responsabilidade integral dos produtores: ficam inteiramente por conta destes os encargos de escoamento, nos mercados de exportação, das quantidades de açúcar que beneficiarem das restituições; — em segundo lugar, submeteu à cotização sobre a produção, pela primeira vez desde o estabelecimento da organização comum de mercado do açúcar, não apenas o açúcar produzido no âmbito da quota B (que já estava submetido à cotização por força dos diplomas anteriores), mas também o açúcar produzido no âmbito da quota A. Em conformidade com os artigos 24.o e 28.o do Regulamento n.o 1785/81, ora em causa, o regime das quotas e das cotizações ficou estabelecido da seguinte forma: — as quantidades de referência (chamadas «quantidades de base») para a fixação das quotas de base (chamadas «quotas A») permanecem sem alterações em relação ao anteriormente disposto, com excepção da quantidade de base atribuída à Itália, que passou de 1230000 toneladas para 1320000 toneladas (artigo 24.o do Regulamento n.o 1785/81); — as quotas que excedem as quotas de base mas permanecem dentro do limite da quota máxima (a que se convencionou chamar «quotas B») são fixadas em função da produção efectiva, embora com a ressalva de não poderem ser inferiores a 10 % das quotas de base. Para tomar em conta a evolução regional da produção de beterraba e de cana-de-açúcar, as quotas B são fixadas num volume igual à média das produções mais elevadas obtidas em três das últimas cinco campanhas (ibidem); — os encargos de escoamento dos excedentes resultantes da relação entre a produção e o consumo comunitários são integralmente suportados pelos próprios produtores, dado que a totalidade da produção compreendida nas quotas A e B fica sujeita a uma cotização, a liquidar de acordo com as seguintes regras (artigo 28.o do Regulamento n.o 1785/81): — a perda global, resultante do escoamento dos referidos excedentes na Comunidade, começa por ser dividida pelo conjunto da produção no âmbito das quotas A e B, com uma cotização sobre a produção que não pode ultrapassar 2 % do preço de intervenção do açúcar branco; — a parte desta perda que não for coberta pelo produto desta cotização será financiada mediante uma cotização adicional sobre a produção compreendida na quota B, em princípio não superior a 30 % do mesmo preço de intervenção. Contudo, quando este último sistema de financiamento for ainda insuficiente, o limite máximo poderá ser aumentado até 37,5 % (de forma que a cotização total sobre a produção, no que respeita à quota B, pode atingir 2 % + 37,5 % = 39,5 %).

2. Os autores no processo principal, que são a sociedade Eridania zuccherifici nazionali SpA, quinze outras sociedades italianas produtoras de açúcar, o Consorzio nazionale bieticultori e a Associazione nazionale bieticultori, accionaram a Cassa conguaglio zucchero, o Ministério das Finanças e o Ministério do Tesouro no tribunale di Roma, pelo facto de lhes ter sido exigido, em 1982, o pagamento das cotizações sobre a produção de açúcar previstas nos artigos 24.o e 28.o do Regulamento n.o 1785/81. Requereram ao tribunale o reenvio do processo ao Tribunal de Justiça, a fim de ser declarado que o Regulamento n.o 1785/81 é ilegal e que as cotizações reclamadas não são devidas, condenando-se os réus a reembolsar as cotizações já cobradas, incluindo os respectivos juros. Considerando que o litígio suscitava o problema da validade dos artigos 24.o e 28.o do citado regulamento, o tribunale di Roma suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal, ao abrigo do artigo 177.o do Tratado CEE, as seguintes questões: «a) O artigo 28.o do Regulamento (CEE) n.o 1785/81 do Conselho, ao impor aos produtores italianos uma cotização para a comercialização do açúcar a preço garantido, calculada com base nas quotas de produção fixadas pelo artigo 24.o, é ilegal por violar a proibição de discriminações prevista nos artigos 7o e 40.o, n.o 3, do Tratado, bem como o princípio da proporcionalidade, no que respeita ao objectivo enunciado no artigo 39.o, n.o 1, alínea b), do mesmo Tratado? b) O artigo 24.o do Regulamento n.o 1785/81, ao fixar as quotas italianas de produção A e a relação entre as quotas A e B, é ilegal por carecer de fundamentação, face ao disposto no artigo 190.o do Tratado?» Na fundamentação da decisão de reenvio, o órgão jurisdicional nacional observa, em síntese, o seguinte: A Itália é o Estado-membro com a relação mais baixa entre o consumo interno e a quota A (85 %, contra uma média comunitária de 101 % e um máximo de 194 % para a Bèlgica). Daqui resulta que a Italia so pode exportar açúcar retirado da quota B (com uma cotização equivalente a 39,5 % do preço de intervenção), enquanto os outros Estados-membros podem igualmente exportar açúcar da quota A (com uma cotização inferior de 2 %). Esta situação viola o artigo 7.o do Tratado CEE. Segundo o órgão jurisdicional nacional, existe também uma discriminação entre produtores, na acepção do artigo 40.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Tratado CEE. Por um lado, a relação entre as cotizações sobre as quantidades retiradas da quota B e o volume desta quota para a Itália é a mais alta da Comunidade (138 LIT/kg, face à média comunitária de 113 LIT/kg). Por outro lado, os custos fixos de produção para as quantidades da quota A são mais elevados na Itália do que em qualquer outro país da Comunidade, dado que a produção média italiana por estabelecimento é a mais baixa (293333 quintais, face à média comunitária de 466471 quintais). Além disso, as cotizações impostas aos produtores italianos referentes à quota B são desproporcionadas, atendendo ao objectivo definido no artigo 39.o, n.o 1, alínea b), do Tratado CEE, que visa assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola. Finalmente, ainda segundo a decisão de reenvio, o Regulamento n.o 1785/81 não está suficientemente fundamentado, porquanto se limita a afirmar, no respeitante às quotas de produção, que as razões que levaram à sua criação permanecem válidas. Teria sido necessário explicar por que motivo não foram tomadas em consideração as alterações entretanto verificadas na situação do mercado.

II — Observações escritas

Quanto à primeira questão

Os autores no processo principal e o Governo italiano preconizam uma resposta afirmativa à primeira questão prejudicial, enquanto o Conselho e a Comissão consideram que o exame desta questão não revela qualquer elemento ou circunstância susceptível de afectar a validade do artigo 28.o do Regulamento n.o 1785/81.

1. Os autores no processo principal observam que o legislador comunitário, ao estabelecer o princípio da responsabilidade financeira integral dos produtores, por meio do Regulamento n.o 1785/81, não tomou em conta os seguintes factos: — Entre 1968 e 1981, não foi aumentada a quota A da Itália, ao passo que tal aumento teria sido concedido a todos os outros Estados-membros pelo Regulamento n.o 3330/74 do Conselho. A comparação das quotas A atribuídas pelo Regulamento n.o 1009/67 com as mesmas quotas atribuídas pelo Regulamento n.o 3330/74 revela que todos os Estados-membros, com excepção da Itália, receberam um aumento, desde os mínimos de 13,1% (Dinamarca) e 13,7% (Alemanha) até aos máximos de 24,8 % para a França e 25,5 % para os Países Baixos (média comunitária: 16,8 %). A entrada em vigor do Regulamento n.o 1785/81 não põe fim a esta diferença de tratamento, dado que o aumento percentual da quota atribuída à Itália (90000 toneladas, ou seja, 7,3 %) é nitidamente inferior ao das quotas atribuídas aos outros Estados-membros e à média comunitária (que passou de 16,8 % para 18 %, devido ao aumento da quota italiana). — A Itália demonstrou, ao longo dos últimos anos, que tem condições para produzir uma quantidade de açúcar correspondente, pelo menos, à sua quota, acrescida do aumento médio da Comunidade. Com efeito, extrai-se de uma «Comunicação dos Esta-dos-membros — Sector do Açúcar», publicada em Janeiro de 1984 pela Comissão, que no decurso da campanha de 1981/82 a Itália produziu 2048000 toneladas de açúcar branco, contra 1185000 toneladas na campanha de 1968/69 e 1339000 toneladas na campanha de 1975/76. — A Itália alega que o aumento do seu consumo (5,9 %) foi superior, quer ao dos outros Estados-membros, quer à média comunitária. — A Itália, juntamente com a Alemanha, é o Estado-membro com a relação mais baixa entre a quota A e o consumo interno (76 %, face à média comunitária de 98 %, na campanha de 1980/81; 87 %, face à média comunitária de 113% — incluindo o açúcar ACP —, na campanha de 1981/82). — A Itália nunca deu origem a despesas de escoamento de excedentes, quer a cargo do FEOGA, quer a cargo dos outros produtores comunitários. Dado que quem tem de pagá-las são os empresários dos Estados-membros cuja produção é inferior ao consumo e cuja quota A é inferior à procura interna, acabam por ser os produtores italianos, que nunca contribuíram para a produção de excedentes, a financiar o escoamento a preço garantido da produção dos seus parceiros comunitários, que beneficiam da taxa de 2 % sobre uma parcela maior da sua produção sujeita a cotização. O Governo italiano sublinha que, nestas circunstâncias, só a fixação da quota A em função do consumo nos diversos Estados-membros estaria em conformidade com o princípio da responsabilidade dos produtores. Por outro lado, o princípio da imputação total dos encargos aos produtores não justifica a manutenção da quota A dos Estados-membros a um nível mais elevado, em contrapartida das importações, de açúcar preferencial dos Estados ACP. As considerações atrás desenvolvidas demonstram que o sistema resultante das disposições conjugadas dos artigos 28.o e 24.o do Regulamento n.o 1785/81 viola os princípios da não discriminação em razão da nacionalidade (artigo 7.o do Tratado CEE) e da não discriminação entre produtores da Comunidade (artigo 40.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Tratado CEE), na medida em que os produtores italianos suportam sobre a sua quota B — que não dá origem a encargos de exportação — os encargos decorrentes das exportações efectuadas pelos produtores dos outros Estados-membros cuja quota A é superior ao consumo interno. Além disso, existe igualmente uma discriminação, que se traduz no aumento considerável dos custos fixos que os produtores italianos têm de suportar, resultante da circunstância de cada estabelecimento italiano só ter direito a uma quota A média de 29233 toneladas, ao passo que a média comunitária se eleva a 51873 toneladas. As disposições conjugadas dos artigos 28.o e 24.o do Regulamento n.o 1785/81 infringem ainda o princípio da proporcionalidade, que postula o dimensionamento dos sacrifícios pedidos aos administrados em função da realização dos objectivos da política agrícola comum, na medida em que a cotização sobre a quota B impõe aos produtores italianos um sacrifício desproporcionado em relação aos resultados obtidos. Finalmente, dado que se repercute em cerca de 60 % sobre os produtores de beterraba italianos, a cotização conduz na prática a uma diminuição de rendimentos contrária ao objectivo do Tratado, que é o de «assegurar... um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual» [artigo 39.o, n.o 1, alínea b), do Tratado CEE]. Consequentemente, os autores no processo principal preconizam que o Tribunal responda à primeira questão nos seguintes termos: «O artigo 28.o do Regulamento n.o 1785/81 do Conselho é ilegal, na medida em que impõe aos produtores italianos que paguem, para a comercialização do açúcar a preço garantido, uma cotização calculada com base nas quotas de produção fixadas pelo artigo 24.o, e implica, em relação a alguns destes produtores, uma discriminação proibida pelos artigos 7o e 40.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Tratado CEE, bem como uma violação do princípio da proporcionalidade dos sacrifícios.»

2. O Governo italiano salienta que a organização comum de mercado no sector do açúcar se baseia num sistema de contingentamento da produção, cujo objectivo essencial consiste em garantir o equilíbrio entre o princípio da especialização da produção e a necessidade de prestar auxílio às regiões que, devido a custos mais elevados e fracos rendimentos, são menos favorecidas. Este equilíbrio, conseguido pelo Regulamento n.o 1009/67, foi posteriormente comprometido pelo Regulamento n.o 3330/74, o qual, para compensar os efeitos negativos da importação de açúcar preferencial (originário dos países ACP, da India e dos países e territórios ultramarinos), só concedeu um aumento substancial das quotas de produção aos principais países produtores de açúcar, enquanto os custos resultantes da exportação dos excedentes, tal como antes, continuaram a ser suportados colectivamente pelo conjunto dos produtores. Por outro lado, o Regulamento n.o 1785/81 tornou os produtores inteiramente responsáveis pelo conjunto dos encargos resultantes da exportação dos excedentes, ao suprimir o limite máximo da cotização e a garantia do FEOGA. Abandonou igualmente a garantia total do preço de intervenção para o açúcar produzido no âmbito da quota A, ao estipular que a cotização incidiria também sobre este açúcar. Existe uma injustificada diferença de tratamento, resultante do facto de a cotização incidir da mesma maneira sobre as quantidades produzidas tanto no âmbito da quota A como da quota B, posto que uma e outra originam custos absolutamente diferentes; com efeito, a produção da quota B considera-se isenta de despesas gerais, dado que estas estão cobertas pelo preço de intervenção garantido à produção no quadro da quota A. O novo sistema modificou também o significado e a função das quotas de produção. Estas deviam representar, de certo modo, o reconhecimento da capacidade técnica de cada empresa de transformação. Ora, no momento presente, desempenham apenas o papel de parâmetro da contribuição financeira para os custos resultantes da exportação dos excedentes comunitários. E assim que aqueles que produzem excedentes beneficiam das vantagens decorrentes de uma produção maior ao nível dos custos de transformação, ao passo que os efeitos da superprodução têm de ser suportados indistintamente por todos os produtores (excedentários ou não). Além disso, esta situação ameaça perturbar progressivamente o equilíbrio da produção na Comunidade, dado que o produtor excedentário, que só parcialmente sofre os efeitos dos seus próprios excedentes, terá tendência a aumentar a sua produção, adquirindo assim o direito a um aumento da sua quota. Em contrapartida, aqueles que têm custos mais elevados — e que, em geral, não geram excedentes — são obrigados a contribuir, de forma significativa, para os encargos resultantes da exportação de açúcar que não produziram e do qual não retiram qualquer benefício. Esta situação compromete a manutenção dos níveis tradicionais das suas produções de referência. O Governo italiano conclui daqui, portanto, que a repartição dos encargos de exportação entre as diferentes empresas comunitárias é discriminatória, na medida em que o consumo na Comunidade constitui o parâmetro efectivo da participação financeira do conjunto dos produtores, ao passo que o montante total dos encargos é repartido entre as diferentes empresas, não com base no consumo dos países onde estão estabelecidas, mas com base nas diferentes quotas de produção. Preconiza, portanto, uma resposta afirmativa à primeira questão.

3. O Conselho sustenta que o artigo 28.o do Regulamento n.o 1785/81 não é discriminatório nem desproporcionado em relação ao objectivo definido no artigo 39.o, n.o 1, alínea b), do Tratado CEE. a) No que respeita à discriminação em razão da nacionalidade, o Conselho sublinha o seguinte: — a Itália é o único Estado-membro cujas quantidades de base foram fixadas, desde o início (Regulamento n.o 1009/67), a um nível superior em relação às quantidades de base atribuídas aos outros Estados-membros. Esta situação manteve-se durante o segundo período de aplicação do sistema das quotas (Regulamento n.o 3330/74), apesar de a produção de referência da Itália (produção média durante os anos de 1968 a 1972) ter sido inferior à sua quantidade de base inicial. Quanto ao terceiro período de aplicação do sistema das quotas (Regulamento n.o 1785/81), a Itália foi o único Estado-membro cuja quota A beneficiou de um aumento em relação às quantidades de base preexistentes: — na sequência do aumento da quantidade de base global atribuída à Itália, a quota A de cada empresa açucareira italiana foi fixada a um nível superior ao vigente durante o período de 1 de Julho de 1980 a 30 de Junho de 1981, enquanto a quota A de cada uma das empresas açucareiras dos outros Estados-membros foi mantida ao mesmo nível que lhe havia sido atribuído durante aquele período (artigo 24.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1785/81); — os produtores de açúcar italianos participam, mediante o pagamento de uma cotização, no financiamento dos encargos de escoamento dos excedentes da Comunidade, que resultam da relação entre a produção e o consumo globais. Contudo, deve notar-se que a cotização sobre a produção é calculada em função do preço de intervenção e não do preço de intervenção derivado — mais elevado —, que é aplicável à Itália (por ser uma zona deficitária, na acepção do artigo 3.o do Regulamento n.o 1785/81). Por esta razão, os produtores de açúcar italianos estão sujeitos, na prática, a uma cotização menos elevada do que a dos outros produtores da Comunidade. b) No que respeita à discriminação entre produtores, o Conselho começa por observar que, na Comunidade, as quotas B são fixadas com base num critério objectivo. Com efeito, por força do artigo 24.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1785/81, a quota B de cada empresa é igual à média das produções mais elevadas que essa empresa registou em três das últimas cinco campanhas. Este critério de fixação, aplicável em todos os Esta-dos-membros, foi escolhido em função do objectivo principal do regulamento, que é o de assegurar um certo controlo da produção açucareira, permitindo, ao mesmo tempo, o seu reordenamento, em conformidade com o princípio da especialização. Nestas condições, os encargos eventualmente diferentes que os produtores italianos tenham de suportar, em relação aos outros produtores da Comunidade, não são mais que o resultado de uma diferença do nível de produção nas campanhas anteriores. De qualquer forma, não se verifica a discriminação proibida pelo artigo 40.o do Tratado CEE quando a pretensa diferença de tratamento resulta de diferenças objectivas, que decorrem das situações económicas subjacentes. No seu acórdão de 27 de Setembro de 1979 (processo 230/78, Eridania, Recueil 1979, p. 2749, n.o 18), o Tribunal já tinha registado que «a situação nos domínios da beterraba e do açúcar no territòrio italiano difere sensivelmente da existente no território dos outros Estados-membros. Em relação às empresas dos outros Estados-membros, as empresas italianas beneficiam, em certos aspectos, de um regime favorável, por exemplo no que respeita ao regime de ajudas...». Finalmente, já no Regulamento n.o 1009/67 o legislador comunitário tomara em consideração as diferenças dos custos de produção na Comunidade, devidas a dificuldades de ordem estrutural. No que respeita às dificuldades estruturais próprias da Itália, foram tomadas as seguintes medidas: — concessão à Itália, em 1967, de uma quantidade de base relativamente superior à atribuída aos outros Estados-membros; manutenção desta situação em 1974 e fixação, em 1981, da quota A para a Itália a um nível superior ao das quantidades de base preexistentes (mais 90000 toneladas, correspondentes a um aumento de 7,3 %); — autorização dada à Itália, pelo Regulamento n.o 1009/67, de conceder ajudas nacionais tanto aos produtores de beterraba como aos produtores de açúcar, além da garantia da fixação dos preços em função das regiões (artigos 3.o e 34.o do citado regulamento); — manutenção desta autorização (com aumento do montante) pelos regulamentos posteriores, complementados por uma disposição que permite a concessão de auxílios específicos, tendo em conta a situação das taxas de juro praticadas em Itália (artigo 3.o do Regulamento n.o 1592/80; artigo 46.o do Regulamento n.o 1785/81); — faculdade atribuída à Itália de modificar sem limites as quotas das empresas, na medida necessária à realização de planos de reestruturação (artigo 25.o do Regulamento n.o 1785/81 e Regulamento n.o 193/82, JO 1982, L 21, p. 3; EE 03, fase. 24, p. 175). c) No que respeita à violação do princípio da proporcionalidade, o Conselho começa por observar que o preço mínimo, tanto da beterraba A como da beterraba B, é mais elevado nas zonas deficitárias da Comunidade (de que a Itália faz parte) e que os produtores italianos de beterraba e de açúcar beneficiam das ajudas nacionais autorizadas pelo artigo 46.o do Regulamento n.o 1785/81. O Conselho acrescenta que o sistema das quotas de produção — que foi instituído como elemento essencial da organização comum de mercado — constitui uma medida de interesse geral, em relação à qual o Tribunal considerou que «não se pode exigir que o Conselho tome em consideração as motivações, as opções comerciais e a política interna de cada empresa, individualmente considerada» (acórdão de 29 de Outubro de 1980, processo 138/79, Roquette Frères, Recueil 1980, p. 3333, n.o 30). De resto, implicando a adopção de tais medidas uma opção de política económica numa situação complexa, o Conselho entende que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, goza de um largo poder de apreciação.

4. A exemplo do Conselho, a Comissão salienta que o artigo 28.o do Regulamento n.o 1785/81 não é discriminatório, não viola o princípio da proporcionalidade e responde aos objectivos definidos no artigo 39.o do Tratado CEE. a) No que respeita à discriminação em razão da nacionalidade (artigo 7.o do Tratado CEE) ou entre produtores da Comunidade (artigo 40.o, n.o 3, do Tratado CEE), a Comissão examina quatro aspectos, a saber: a relação entre o consumo interno italiano e a quota A; o nível do consumo interno italiano e as possibilidades de exportação; a relação entre as quotas B italianas e as cotizações cobradas sobre essas quotas; e o nível dos custos fixos de produção para a quota A. — A Comissão considera que a relação entre o consumo interno e a quota A (a qual, segundo o despacho de reenvio, é de 85 % na Itália, contra uma média comunitária de 101 %) nada tem a ver com o presente processo, dado que as quantidades nacionais não foram fixadas em função do consumo interno, mas da produção efectiva no decurso de um período de referência, em conformidade com os princípios da solidariedade entre produtores da especialização, da produção e da liberdade de comércio intracomunitário. De resto, tomando em conta a falta de competitividade da produção italiana de beterrabas, a Itália foi autorizada a conceder ajudas, tanto aos produtores de beterraba como aos produtores de açúcar, e a modificar as quotas atribuídas às empresas sem respeitar os limites previstos no artigo 25.o do Regulamento n.o 1785/81. — Quanto ao nível do consumo interno italiano e à pretensa impossibilidade, para os produtores italianos, de exportar açúcar que não tenha sido produzido no âmbito da quota B, a Comissão afirma que os produtores italianos não exportam para países terceiros açúcar produzido no âmbito das quotas e não utilizam integralmente as suas quotas B. Por outro lado, não existe qualquer relação entre o destino do produto (consumo no mercado comunitário ou exportação) e as cotizações cobradas à produção. Finalmente, estão previstas restituições à exportação para permitir a venda no mercado mundial do açúcar produzido no âmbito das quotas (A e B). — Quanto à relação entre as quotas B italianas e as cotizações cobradas (a qual, segundo o despacho de reenvio, é de 138 LIT/kg, face à média comunitária de 113 LIT/kg), a Comissão observa que a cotização é cobrada segundo uma taxa idêntica sobre a produção efectiva de todas as empresas da Comunidade. Acrescenta ainda, para a hipótese de o órgão jurisdicional nacional se referir, não à taxa da cotização, más à relação entre as cotizações pagas e a quota B, que esta relação é desprovida de significado, dado que a quota é uma noção puramente abstracta, que determina o limite máximo da garantia de preço e de comercialização, ao passo que a produção efectiva constitui a matéria colectável da cotização. As empresas dos diferentes Estados-membros, aliás, utilizam sempre a quota B em medida variável no decurso das diferentes campanhas. — A Comissão sustenta que não há qualquer razão para referir os custos fixos de produção (custos das instalações) para a quota A, deixando de lado os custos variáveis (mão-de-obra, encargos sociais e fiscais). Além disso, as quotas são atribuídas às empresas e não aos estabelecimentos. Ora, se se dividir o total da quota A pelo número de empresas, a média italiana surge como a mais elevada de toda a Comunidade (1015385 quintais contra 951600 quintais na campanha de 1982-1983). b) No que respeita à acusação de violação do princípio da proporcionalidade, pelo facto de as cotizações cobradas sobre a quota B serem desproporcionadas em relação às necessidades a satisfazer, a Comissão explica que o financiamento da organização comum de mercado no sector do açúcar está organizado em termos tais que só as operações de intervenção são financiadas pelo FEOGA, ao passo que a perequação dos custos de armazenagem e as restituições à exportação se encontram, desde 1981, inteiramente a cargo dos produtores. Todos os produtores de açúcar beneficiam, pois, das despesas inscritas no orçamento comunitário. Este regime visa conter a produção comunitária e, ao mesmo tempo, aproximá-la o mais possível do consumo no mercado interno e favorecer a especialização. A quota A, que representa o consumo interno, só dá lugar à cobrança de uma cotização mínima; em contrapartida, a quota B, que é essencialmente destinada à exportação, está sujeita a uma cotização muito mais elevada, destinada a financiar as restituições necessárias e, ao mesmo tempo, a ter um efeito dissuasivo sobre os produtores. Assim, a cotização é cobrada sobre uma produção destinada normalmente à exportação e é utilizada para tornar possível esta exportação, por intermédio das restituições. Além disso, o produtor que não utiliza a sua quota B não está sujeito à tributação relativa a este açúcar. c) No que respeita à acusação de violação do artigo 39.o, n.o 1, alínea b), do Tratado CEE pelo facto de 60 % das cotizações sobre a quota B serem pagos pelos produtores de beterraba, a Comissão salienta que a cotização imposta aos produtores italianos sobre a produção de açúcar B é igual à imposta aos produtores dos outros Estados-membros e que, para mais, a produção italiana de açúcar B é hoje quase inexistente. Além disso, a cotização sobre a produção (de açúcar A e B) é calculada com base no preço de intervenção e não no preço de intervenção derivado — mais elevado — aplicável à Itália. Percentualmente, os produtores italianos pagam, na prática, uma cotização menos elevada sobre o açúcar B (28,8 % do preço de intervenção para a campanha de 1981/82, contra 30 % para os produtores de beterraba dos outros Estados-membros). A este respeito, a Comissão recorda que é ao regime das quotas que se deve, precisamente, a subsistência da produção de beterrabas em Itália, quando estas beterrabas contêm componentes muito menos úteis do que as produzidas noutros Estados-membros. Logo, o sistema, na sua globalidade, destina-se a assegurar o nível de vida da população agrícola.

Quanto à segunda questão

Os autores no processo principal e o Governo italiano pronunciam-se no sentido de também ser dada uma resposta afirmativa à segunda questão, ao passo que o Conselho e a Comissão consideram que o exame desta questão não revela qualquer elemento susceptível de afectar a validade do artigo 24.o do Regulamento n.o 1785/81.

1. Os autores no processo principal e o Governo italiano sustentam que o diploma em causa viola o artigo 190.o do Tratado CEE, na medida em que não contém fundamentação suficiente, no respeitante à determinação das quotas para a Itália. Segundo a jurisprudência uniforme do Tribunal, os fundamentos devem revelar, de forma clara e inequívoca, as razões que nortearam a autoridade comunitária de que emana o acto em questão, de molde a permitir aos interessados conhecer a justificação da medida adoptada e ao Tribunal exercer a sua fiscalização. O Regulamento n.o 1785/81 não satisfaz estas exigências. Os seus considerandos limitam-se a afirmar que «as razões que até agora levaram a Comunidade a manter... um regime de quotas de produção continuam ainda válidas», sem conterem qualquer indicação relativa ao montante das quotas nem ao facto de a situação no plano da produção e do consumo nos diferentes Estados-membros, bem como a estrutura das cotizações, terem entretanto mudado.

2. O Conselho e a Comissão sublinham que a fundamentação exigida pelo artigo 190.o do Tratado CEE depende da natureza do acto em causa e do contexto em que foi aprovado. O Tribunal reconheceu, designadamente, que «não se pode exigir que a fundamentação dos regulamentos especifique os vários elementos de facto ou de direito, por vezes muito numerosos e complexos, que constituem o objecto dos regulamentos, desde que estes se insiram no quadro sistemático do conjunto de que fazem parte. Se o acto impugnado evidencia, no essencial, o objectivo prosseguido pela instituição, seria excessivo exigir a fundamentação específica de cada uma das opções técnicas efectuadas» (acórdão de 28 de Outubro de 1982, nos processos apensos 292 e 293/81, Lion e Haentjens, Recueil 1982, p. 3887, n.o 19). Resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal que a existência de uma ligação estreita entre dois regulamentos pode indicar de forma suficientemente precisa as razões que levaram à sua aprovação. No caso vertente, basta recordar que o sistema das quotas existe desde 1968 e que uma fundamentação mais abundante figura no Regulamento n.o 1009/67 (9.o e 10.o considerandos) e no Regulamento n.o 3330/74 (11.o considerando).

III — Apreciação do processo

1. A pretensa violação cio princípio da não discriminação

Na audiência, em resposta a perguntas do Tribunal, os autores no processo principal enunciaram uma vez mais, claramente, as suas pretensões. A sua principal razão de queixa reside no facto de as quotas A não tomarem em consideração o consumo interno, no caso vertente o consumo italiano. Por este motivo, a quota A italiana não bastaria para cobrir o consumo italiano, nem para utilizar a totalidade da capacidade de produção e compensar integralmente os custos fixos da produção de açúcar. Além disso, a cotização de 2 % sobre a produção é liquidada em função da quantidade produzida no âmbito da quota A, com vista a compensar as despesas resultantes do sistema de intervenção, quando não são os produtores italianos, mas os outros produtores comunitários, os responsáveis pelos excedentes —.os quais, na medida em que são produzidos no âmbito da quota B, devem ser escoados no mercado mundial com recurso a restituições à exportação. Pelo facto de a quota A ter sido fixada a um nível demasiado baixo, os produtores italianos encontram-se, segundo os autores no processo principal, numa situação diferente dos outros produtores da Comunidade. Esta tese alicerça-se em vários dados quantitativos. No que respeita ao volume da quota de base italiana fixado pelo Regulamento n.o 1009/67 (artigo 23.o), comparado com a quota A italiana estabelecida pelo Regulamento n.o 1785/81 (artigo 34.o), aumentou 7,3 %, contra um aumento médio de 18 % do volume total das quotas na Comunidade. Em contrapartida, o consumo italiano de açúcar, durante o mesmo período, aumentou 9,1 %, ao passo que baixou 2,1 % no conjunto da Comunidade. A solução deste problema consistiria na fixação da quota A com base no consumo (interno) ou na tomada em consideração desse consumo, pelo menos em certa medida.

Ora, segundo creio, o raciocínio que acabo de fazer nada altera em relação à legalidade da regra da fixação da quota A com base na produção efectiva. Fixar o seu volume em função do consumo existente em cada Es-tado-membro seria contrário à noção de especialização que está na base do mercado comum, segundo a qual a produção, em princípio, deve realizar-se no local economicamente mais apropriado. Um aumento da produção pode dever-se a uma capacidade de produção mais rentável, e vice-versa. A este propósito, deve notar-se que no sector do aço as quotas também são atribuídas com base na produção efectiva das empresas siderúrgicas. A Comissão salientou igualmente na audiência que, se não fosse o sistema das quotas, a produção açucareira italiana já teria provavelmente desaparecido, em larga medida. Como atrás afirmei, o próprio Governo italiano reconheceu que o sistema das quotas, tal como vem sendo aplicado, integra um certo número de auxílios a zonas menos favorecidas. Também já mencionei atrás os diversos componentes desse auxílio (uma quantidade de base mais elevada no início da organização do mercado, um preço de intervenção mais elevado, a concessão de ajudas nacionais aos produtores e um aumento da quota A em 1981). No que respeita à apreciação, em concreto, da importância das supramencionadas noções de especialização e de auxílio, é certo que temos de reconhecer ao Conselho um larguíssimo poder de apreciação. Excedentes de produção significativos, num contexto de baixa de preços no mercado mundial, poderão designadamente levar o Conselho — por razões tanto de ordem comercial como orçamental — a praticar uma política restritiva no que respeita à fixação das quotas e dos preços, em geral, e à concretização dos auxílios nestes dois aspectos, em particular.

No que respeita à intervenção do Governo italiano no presente processo, é sugestivo que, tal como resulta dos documentos produzidos num processo anterior, o Governo italiano tenha formulado no seio do Conselho as suas queixas em relação às projectadas regras de organização do mercado, mas não tenha tentado bloquear a tomada de decisão com base nessas queixas. A via depois seguida, no caso vertente, pelo Governo italiano, ao invocar a violação do princípio da não discriminação perante o Tribunal, devido a uma pretensa violação dos interesses vitais da Itália, parece-me efectivamente, num caso deste género, um meio absolutamente legítimo, no plano jurídico, para ainda permitir a um Estado-membro contestar a posteriori uma decisão do Conselho. O Governo italiano já em tempos agira do mesmo modo no processo 32/65, quando o Conselho, ao aprovar o Regulamento n.o 19/65, não tomou em conta as suas queixas em relação a este diploma.

No que respeita aos custos fixos da produção do açúcar, os autores no processo principal salientaram uma vez mais na audiência que a produção no âmbito da quota A não basta para os cobrir integralmente, ao passo que uma produção mais elevada — no âmbito da quota B — esbarra com uma cotização sobre a produção muito mais elevada. Consideraram igualmente que a cotização de 2 % sobre a quota A tinha um efeito desastroso para os produtores italianos. O Conselho também reconheceu, no seu memorando junto aos autos, que os custos de produção na Itália são superiores à média comunitária, se bem que a este respeito não haja acordo quanto aos números. Ora, o sistema das quotas não tem por objectivo, em primeira linha, atender às diferenças de custos de produção, mas precisamente permitir, dentro de certos limites, a manutenção de produções menos rentáveis, tais como as que existem em Itália. Em contrapartida, não me convenceu a opinião expressa em audiência pela Comissão, segundo a qual a falência de um certo número de produtores italianos se deveria, não à cotização de 2 %, mas a má gestão. Nos tempos que correm, as empresas industriais têm de se contentar frequentemente com uma margem de lucro que não ultrapassa 2 % do seu volume de negócios. Assim, uma cotização de 2 % pode efectivamente revelar-se fatal para a sua rentabilidade. Contudo, ainda que os autores tivessem razão neste aspecto e que a Comissão e o Conselho não se tivessem apercebido suficientemente das consequências da cotização de 2 % sobre a quota A dos produtores italianos, julgo que tal não constitui razão suficiente para considerar ilegal a ponderação feita pelo Conselho entre o princípio da especialização e o auxílio às regiões que produzem em condições menos favoráveis. Com efeito, não há dúvida de que outros produtores italianos conseguiram efectivamente pagar a cotização de 2 % sem que tal afectasse gravemente a sua rentabilidade. Por outro lado, na audiência, também a Comissão uma vez mais chamou acertadamente a atenção, a este respeito, para o facto de o Regulamento n.o 1785/81, ao contrário dos regulamentos anteriores, ter introduzido medidas específicas para a Itália, tais como um preço de intervenção derivado mais elevado e a autorização de certas ajudas nacionais. Foi precisamente devido à existência destas medidas que o Tribunal, no n.o 10 dos fundamentos do acórdão no processo 230/78 (Eridania, Recueil 1979, p. 2749), considerou que os produtores de açúcar italianos não sofrem qualquer discriminação em relação aos outros produtores comunitários.

Finalmente, os autores salientam que, dado que a quota A não cobre senão 85 % do consumo interno italiano, contra uma média de 101 % nos outros Estados-membros, a Itália só pode exportar açúcar produzido no âmbito da quota B, sujeito à cotização mais elevada a que atrás se fez referência.

Em meu entender, este argumento também não pode ser acolhido. O facto de a quota A não cobrir integralmente o consumo interno italiano, não resulta de esta quota (baseada na produção efectiva realizada no decurso do período de referência) ter sido fixada a um nível demasiado baixo, mas antes do facto de o mercado italiano de açúcar ser deficitário, devido a condições naturais desfavoráveis para a produção de beterraba. Só a produção comunitária total no âmbito da quota A se destina a cobrir o consumo interno total de açúcar na Comunidade. O carácter deficitário do mercado do açúcar italiano está bem patente no facto de a quota B não ter sido totalmente esgotada no decurso do período de 1981 a 1984, não tendo até havido qualquer produção no âmbito dessa quota durante a campanha de 1984-1985. E evidente que, num mercado deficitário, as possibilidades de exportação para os outros Estados-membros ou para países terceiros são mais reduzidas, para não dizer inexistentes. Além disso, não devemos esquecer que o açúcar produzido no âmbito da quota A não se destina exclusivamente ao mercado interno. Uma empresa que queira exportar, porque a exportação é economicamente mais vantajosa, tem o direito de comercializar o seu açúcar A para fora da Comunidade.

2. A pretensa violação do princípio da proporcionalidade

Segundo os autores no processo principal, verifica-se uma violação do princípio da proporcionalidade na medida em que, não sendo os produtores italianos responsáveis pelos excedentes de açúcar, é excessivo tributá-los, também a eles, por meio da cotização sobre a produção. Como já afirmei nas conclusões do processo 106/83 (Sermide, acórdão de 13 de Dezembro de 1984, Recueil 1984, p. 4209), este raciocínio é basicamente inexacto, dado que está em contradição com o princípio fundamental do mercado comum. As organizações comuns de mercado baseiam-se no princípio do mercado único, no qual já não existem distinções fundadas na nacionalidade. É este mercado único que se caracteriza, no seu conjunto, por uma produção excedentária. O mecanismo utilizado para escoar os excedentes funciona no interesse do conjunto do mercado, dado que permite sustentar o mecanismo de intervenção, que constitui a garantia de todos os produtores — logo, também dos produtores italianos. Se a organização de mercado se baseia no princípio do co-financiamento das despesas de escoamento pelos agentes deste mercado, permitir que alguns deles derrogassem este princípio, apenas devido à sua localização geográfica no mercado único, constituiria precisamente uma discriminação e, portanto, uma distorção do jogo da concorrência. Como afirmei em seguida, no mencionado processo, tal argumentação falha também do ponto de vista prático, dado que no sistema das quotas de produção não é possível determinar qual é a empresa responsável pela sobreprodução. Com efeito, todas as empresas têm uma quota A e uma quota B; se excederem a quota A, estão por definição a produzir para a exportação, seja qual for a sua localização geográfica.

O segundo argumento decorre do facto de 60 % do montante das cotizações sobre a produção de açúcar provirem dos produtores de beterraba. Ora, este argumento não é pertinente, dado não estar provado que o mesmo se passe nos outros Estados-membros, pelo que o mercado italiano constituiria, neste aspecto, uma excepção. Pelo contrário, como a Comissão demonstrou sem ser contraditada pelos autores, a cotização sobre a produção é fixada, na Itália, não com base no preço de intervenção derivado, mais elevado, mas com base no preço de intervenção normal, menos elevado, de modo que os produtores de beterraba italianos pagam um montante menos elevado, tendo em conta o preço de intervenção. De forma mais geral, o preço mínimo permite justamente aos produtores de beterraba proteger os seus rendimentos.

3. A pretensa violação da obrigação de fundamentar

Finalmente, os autores consideram que o Regulamento n.o 1785/81 não está suficientemente fundamentado no que respeita à manutenção das quotas de produção, pois remete para as razões de base do sistema que existiam inicialmente (11.o considerando). Estas razões estão amplamente descritas nos preâmbulos dos regulamentos n.os 1009/67 (9.o e 10.o considerandos) e 3330/74 (11.o considerando). Nada permite, pois, afirmar que a Comunidade se tenha fundado em razões diferentes. No seu acórdão, nos processos apensos 292 e 293/81 (Lion e Haentjens, Recueil 1982, p. 3887), o Tribunal chamou a atenção, a este respeito, para o facto de ser suficiente que a fundamentação permita deduzir o sistema de organização de mercado no qual podem inserir-se os diversos aspectos de pormenor. A exigencia de que cada pormenor seja fundamentado separadamente deve ser considerada excessiva.

IV — Conclusão

Em resumo, concluo que não surgiu qualquer elemento ou circunstância susceptível de afectar a validade dos artigos 24.o e 28.o do Regulamento n.o 1785/81.

( *1 ) Traducilo do neerlandês.