1.

Sobre a questão de saber se a participação no capital em litígio constitui um auxílio na acepção do artigo 92.o do Tratado CEE a) Na opinião do recorrente, a recorrida discrimina a Região da Valónia, enquanto accionista principal da empresa em causa, relativamente a um accionista privado, ao proibir a sua participação no aumento de capital em causa. O recorrente não vê em que é que o comportamento da Região terá sido diferente daquele que adoptaria um accionista privado nas mesmas circunstâncias. Não é por uma empresa se encontrar em dificuldades que um accionista se deve retirar e precipitar a ruína da empresa. Seria, pelo contrário, normal que o accionista apoiasse, com uma entrada de capital suplementar, o esforço de reestruturação da empresa em causa. Segundo o recorrente foi unicamente por se tratar do Estado que a recorrida proibiu um comportamento habitual dos accionistas privados, tal como o apoio dado a actividades rentáveis mas passageiramente deficitárias. Considera ainda o recorrente que o facto de se aplicar o artigo 92.o do Tratado CEE no sentido de se impor às autoridades públicas modos de comportamento que são, em última análise, discriminatórios, é contrário à garantia do regime de propriedade nos Estados-membros consagrada no artigo 222.o do Tratado CEE. Segundo a recorrida, a tese do recorrente acaba por privilegiar as empresas públicas, pois assenta no pressuposto de que as autoridades dos Estados-membros não estão obrigadas, no que toca a estas empresas, ao respeito das normas de concorrência, nomeadamente em matéria de auxílios, como é o caso das empresas privadas. A recorrida considera que tal pressuposto viola flagrantemente o artigo 90.o, n.o 1, do Tratado CEE, nos termos do qual os Estados-membros não tomarão nem manterão, no que respeita às empresas públicas, qualquer medida contrária às normas do Tratado, designadamente às previstas nos artigos 85.o a 94.o inclusive. Segundo a recorrida, o comportamento da Região da Valónia é, no caso concreto, totalmente diferente daquele que teria adoptado um accionista privado nas mesmas circunstâncias. A existência de uma ligação entre as perdas sofridas pela sociedade Meura SA e os auxílios que lhe foram concedidos até 1982 pode ser deduzida da equivalência dos montantes respectivos: cerca de 335 milhões de BFR em auxílios recebidos contra cerca de 320 milhões de BFR em perdas sofridas. A recorrida é de opinião de que com semelhantes perdas e uma tal perspectiva de rentabilidade nenhum accionista privado teria aumentado o capital da empresa. Ainda segundo a recorrida, as perdas demonstram que a empresa não se defrontou com simples dificuldades passageiras devidas a razões diferentes das condições normais de mercado; a recorrida entende que daí se pode deduzir que a empresa só pôde subsistir até ao momento graças à aplicação de fundos públicos. Constituindo a entrada de capital em litígio, tendo em conta estas considerações, uma medida de salvação indispensável para compensar as perdas de exploração, não pode evidentemente, ao mesmo tempo, ter sido destinada a apoiar um pretenso esforço de reestruturação da empresa. b) Nos termos do artigo 92.o do Tratado CEE, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções. Só assim não é no caso dos auxílios que, em aplicação do n.o 2 do artigo 92.o do Tratado CEE, são considerados compatíveis com o mercado comum por força do Tratado ou que, em aplicação do n.o 3 do artigo 92.o do Tratado CEE, podem ser considerados compatíveis com o mercado comum. aa) No acórdão de 14 de Novembro de 1984 ( 4 ), o Tribunal retirou da formulação muito ampla desta disposição — ajudas concedidas «independentemente da forma que assumam» — a conclusão de que não se pode fazer uma distinção de princípio entre os auxílios sob a forma de empréstimos e sob a forma de participação no capital de empresas. Os dois tipos de auxílios são abrangidos pela proibição do artigo 92.o do Tratado CEE, sempre que as condições referidas por essa disposição estejam preenchidas. Para a decisão do referido processo não foi necessário analisar detalhadamente as circunstâncias em que uma participação no capital por parte do Estado deve ser considerada como auxílio na acepção do artigo 92.o do Tratado CEE, pois o recurso teve de ser considerado procedente com base noutros motivos. O Tratado CEE, como acontece com o Tratado CECA, não define a noção de auxílio. Uma definição dada pelos tratados não seria sem dúvida nem possível nem útil, pois toda e qualquer definição concreta seria susceptível de limitar a noção de auxílio. Impõe-se uma interpretação ampla a fim de que o artigo 92.o do Tratado CEE possa contribuir utilmente para garantir que a concorrência não é falseada no mercado comum, como exige o objectivo determinado pelo artigo 3.o, alínea f), do Tratado CEE. Isto está de acordo com a definição geral que o Tribunal deu à noção de auxílio do Tratado CECA no seu acórdão, de 23 de Fevereiro de 1961, no processo 30/59 ( 5 ). Segundo este acórdão, a noção de auxílio abrange «as medidas que, sob formas diversas, aliviam os encargos que normalmente impendem sobre o orçamento das empresas». No seu acórdão de 22 de Março de 1977 no processo 78/76 ( 6 ), o Tribunal fala de uma «vantagem gratuita», inspirando-se na formulação do pedido de decisão prejudicial que na altura lhe tinha sido apresentado, ao passo que no acórdão de 2 de Julho de 1974 no processo 173/73 ( 7 ), apenas se referem «vantagens». Pode-se deduzir dessas decisões que qualquer forma de apoio concedido por um Es-tado-membro, ou através de recursos estatais, para atingir objectivos não puramente económicos constitui um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado CEE. Seja como for, um apoio constitui um auxílio sempre que o beneficiário tenha uma vantagem que não poderia normalmente obter. Pode ser esse o caso por exemplo quando são colocados capitais à disposição de uma empresa em circunstâncias que não correspondem às condições normais do mercado de capitais. Essas considerações não bastam, no entanto, para apreciar a legalidade de uma participação de capital do Estado numa empresa. Com efeito, deve-se deduzir da disposição do artigo 222.o do Tratado CEE, segundo a qual este Tratado em nada prejudica o regime de propriedade nos Estados-membros, que o Tratado CEE admite igualmente a existência de um sector económico público. O Tratado CEE não prevê qualquer influência da Comunidade sobre a existência de empresas públicas, mas submete-as às normas do Tratado, proibindo os Estados-membros de tomar ou de manter, no que respeita a essas empresas, medidas contrárias às normas do Tratado, nomeadamente às estabelecidas nos artigos 85.o a 94.o inclusive. As empresas públicas devem inserir-se no mercado comum e não devem entravar nem o seu estabelecimento nem o seu funcionamento. O n.o 2 do artigo 90.o do Tratado CEE apenas prevê derrogações específicas para as empresas «encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham natureza de monopólio fiscal». Do que resulta que o Tratado não prevê, por via de regra, excepções à sua aplicabilidade às empresas públicas. bb) Após estas observações chegamos ao ponto central das questões jurídicas levantadas neste processo. E conveniente neste momento fazer uma distinção entre a actividade de empresário que exerce, sem controlo da Comunidade sobre os subsídios concedidos, quem possui e controla as empresas públicas e a actividade de concessão de subsídios dos poderes públicos neste domínio, submetida a vigilância nos termos dos artigos 92.o e seguintes do Tratado CEE. É assim necessário distinguir entre o comportamento de operador privado das autoridades públicas, inspirado no espírito empresarial, e a acção estatal, que implica objectivos políticos e que está ao serviço do interesse geral, por exemplo através de medidas destinadas a estabilizar o mercado de trabalho. A Comissão já abordou este problema nos considerandos da sua directiva sobre a transparência ( 8 ), em que referiu o seguinte: «considerando que, por força do Tratado CEE, a Comissão tem o dever de assegurar que os Estados-membros não concedam a empresas, sejam elas públicas ou privadas, auxílios incompatíveis com o mercado comum; considerando, contudo, que a complexidade das relações financeiras entre os poderes públicos nacionais e as empresas públicas é de natureza a entravar a execução desta tarefa; considerando, por outro lado, que uma aplicação eficaz e equitativa às empresas públicas e privadas das regras do Tratado CEE respeitantes aos auxílios só pode ser feita na medida em que essa relações financeiras se tornem transparentes; considerando, além disso, que, em matéria de empresas públicas, essa transparência deve permitir uma clara distinção entre o papel do Estado como poder público e como proprietário». O artigo 3.o da directiva sobre a transparência contém uma enumeração exemplificativa das relações financeiras entre os poderes públicos e as empresas públicas cuja transparência é imposta pela directiva: «... a) a compensação das perdas de exploração; b) as entradas de capital ou as dotações; c) as entradas a fundo perdido ou os empréstimos em condições privilegiadas; d) a concessão de vantagens financeiras sob forma de não percepção de benefícios ou de não cobrança de créditos; e) a renúncia a uma remuneração normal dos recursos públicos utilizados; f) a compensação de encargos e impostos pelos poderes públicos». Contudo, como declarou o Tribunal no seu acórdão de 6 de Julho de 1982 nos processos apensos 188 a 190/80 ( 9 ), esta enumeração das relações financeiras entre as empresas públicas e os Estados-membros não constitui uma definição da noção de auxílio na acepção dos artigos 92.o e seguintes do Tratado CEE. Ela limita-se a precisar as operações financeiras das quais a Comissão considera dever ser informada com vista a determinar se um Estado-membro concedeu, sem respeitar a obrigação de notificação, estabelecida pelo n.o 3 do artigo 93.o do Tratado CEE, auxílios à empresa em questão. Tratando-se de uma transacção financeira entre um Estado-membro e uma empresa pública, é necessário tentar fazer uma delimitação, com base em critérios específicos, entre o comportamento de empresário e o comportamento estatal aquando da concessão de um auxílio. Com efeito, as vantagens que o Estado concede a título de dotação de capital a uma empresa pública podem igualmente revelar-se como um investimento baseado no espírito de empresa. O mesmo pode acontecer com o não recebimento de lucros ou com a compensação de perdas, podendo um empresário privado ser igualmente levado a tomar semelhantes atitudes. A comparação com as atitudes correspondentes no sector privado conduz-nos assim ao estádio seguinte do raciocínio: poderíamos concluir tratar-se de um auxílio de Estado se se devesse supor que um accionista privado, agindo em função de considerações económicas normais, não daria, em circunstâncias comparáveis, o mesmo apoio à empresa em causa. Se se utilizar como critério o comportamento hipotético de um accionista privado agindo em função de considerações económicas normais, concede-se já ao Estado enquanto accionista de uma empresa uma ampla liberdade de acção. Com efeito, é preciso não ignorar que o Estado — mesmo enquanto accionista privado — goza da possibilidade de obter, numa medida não negligenciável, os capitais necessários: através de impostos ou de empréstimos obrigatórios. Um empresário privado não tem normalmente a possibilidade de se refinanciar numa semelhante escala. Se bem que a apreciação da questão de saber se uma medida estatal constitui um auxílio seja função, segundo a jurisprudência do Tribunal, não das causas e dos objectivos da medida, mas dos seus efeitos ( 10 ), é contudo necessário, para fazer a distinção entre os auxílios do Estado e as dotações de capita! de caracter privado feitas pelo Estado às empresas públicas, ter em conta, pelo menos a título de indícios, os objectivos da medida. O objectivo poderá ser determinante para a classificação de uma vantagem concedida a empresas públicas numa ou noutra categoria, na medida em que uma motivação de ordem macroeconómica, que consista por exemplo em razões de política social ou estrutural, determinará que um apoio seja visto como uma medida de auxílio, enquanto um investimento de carácter lucrativo, orientado para a realização de lucros, será menos susceptível de ser considerado como auxílio. cc) Para apreciar a questão de saber se a participação no capital em litígio constitui um auxílio, convém antes de mais examinar brevemente a evolução do capital social e dos resultados de exploração da empresa beneficiária. Antes de a Região da Valónia ter tido, em 1979, uma primeira participação na empresa em causa, o capital desta elevava-se a 4 milhões de BFR; por efeito da participação o capital foi elevado a 44 milhões de BFR. Em contrapartida destes números, as perdas da empresa nessa altura atingiam 95 milhões de BFR. Novas perdas de 95 milhões de BFR elevaram, em Agosto de 1980, o défice global a 180 milhões de BFR. Apenas uma reavaliação dos bens imóveis e a inscrição das reservas no balanço de 1980 permitiram fixar o capital em 180 milhões de BFR, tendo no entanto este capital sido simultaneamente reduzido a zero para compensar o défice global acumulado ( 11 ). Para garantir à empresa os meios necessários para o prosseguimento da sua actividade, os poderes públicos subscreveram um novo aumento de capital de 150 milhões de BFR. Nos dois momentos em que as autoridades belgas subscreveram os dois primeiros aumentos de capital, a situação da empresa apresentava as características seguintes: — fim de 1978/princípio de 1979: perdas acumuladas: 95 milhões de perdas; supressão das linhas de crédito pelo banco de que a empresa era cliente; capital: 4 milhões de BFR; garantia do Estado: 75 milhões de BFR; — 1980: perdas acumuladas: 180 milhões de BFR, possibilidade de equilibrar o balanço unicamente graças a uma reavaliação dos imóveis e às reservas. Os números indicados demonstram que, quer em 1979 quer em 1980, a empresa em causa se encontrava numa situação que deveria ter conduzido à sua liquidação. Só as medidas tomadas pelo Estado, nomeadamente as participações no capital e as garantias, a colocaram em situação de se poder manter. Apesar das intervenções do Estado, novas perdas se registaram no decurso dos anos de 1980 a 1982, elevando-se respectivamente a 20, 33 e 91 milhões de BFR. Assim, a segunda participação no capital por parte das autoridades públicas, no montante de 150 milhões de BFR, foi em larga medida absorvida. E nesta situação que as autoridades públicas decidem subscrever um aumento de capital de 145 milhões de BFR. A recorrida interveio pela primeira vez por ocasião deste aumento de capital, que qualifica de auxílio por a situação financeira da empresa constituir um obstáculo tal que seria pouco provável que a empresa pudesse obter as somas indispensáveis à sua sobrevivência nos mercados de capitais privados. A recorrida cita em apoio da sua apreciação pormenores relativos à evolução do capital e aos resultados da empresa em causa. Esta caracterização da situação é confirmada pelos documentos que o recorrente apresentou a pedido do Tribunal. A conclusão a que chegou a recorrida, segundo a qual a empresa não poderia ter obtido as somas necessárias nos mercados de capitais privados, não pode ser refutada, tendo em conta a evolução dos resultados da empresa. A recorrida podia portanto correctamente considerar o aumento de capital projectado em 1982 como um auxílio.