CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

M. Poiares Maduro

apresentadas em 1 de Outubro de 2009 ( )

Processo C‑246/07

Comissão das Comunidades Europeias

contra

Reino da Suécia

«Convenção de Estocolmo sobre os poluentes orgânicos persistentes – Proposta unilateral de inscrever uma substância»

1. O dever de cooperação leal entre a Comunidade e os Estados‑Membros reveste um significado especial no exercício das competências previstas no Tratado, especialmente quando essas competências são partilhadas.

2. É neste contexto que o presente processo se situa. Tanto a Comunidade como a Suécia são partes num acordo multilateral que regulamenta as substâncias perigosas para o ambiente. Pode a Suécia propor que uma nova substância seja inscrita no acordo ou está obrigada a agir conjuntamente com a Comunidade?

3. A resposta, como se verá, não depende unicamente da questão de saber se a Suécia tem competência para agir de modo individual; depende igualmente do modo que escolheu para agir.

I – Quadro factual e jurídico

4. O presente processo tem por objecto a regulamentação dos poluentes orgânicos persistentes (a seguir «POP»), que constituem substâncias especialmente perigosas para o ambiente e para a saúde humana. Os POP são tóxicos, resistem à degradação e são bioacumuláveis (isto é, sobem a cadeia alimentar). Enquanto tais, os efeitos negativos dos POP – induzidos por circulação no ar e na água, bem como através das espécies migratórias – podem produzir‑se longe do local onde foram inicialmente rejeitados.

5. Os efeitos negativos transfronteiriços levaram à regulamentação dos POP através de vários acordos multilaterais sobre o meio ambiente. Um desses acordos multilaterais é a Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (a seguir «Convenção») ( ). A Convenção é um acordo misto no qual são partes tanto a Comunidade como a Suécia. A Convenção exige às partes que reduzam ou eliminem a rejeição de POP inscritos nos seus anexos.

6. Qualquer parte na Convenção pode propor que uma substância seja considerada um POP e inscrita nos anexos da Convenção (a seguir «inscrita na Convenção»). No essencial, depois de ter sido proposta a inscrição, o comité de revisão dos POP (a seguir «comité de revisão dos POP») verifica se a substância satisfaz os requisitos da Convenção, procede a uma avaliação do risco e emite uma recomendação final relativa à eventual inscrição da substância.

7. Ao longo do exame técnico efectuado pelo comité de revisão dos POP, as partes na Convenção podem apresentar observações e, depois de esse exame ter sido realizado, tomam a decisão quanto à inscrição da substância na Convenção. As partes realizam uma conferência, habitualmente uma vez por ano, a fim de adoptar emendas, como é o caso destas inscrições. A conferência das partes tenta tomar decisões por consenso mas, se não conseguir obtê‑lo, pode tomar decisões por maioria de três quartos.

8. É importante sublinhar que, nos termos da Convenção, qualquer parte pode recusar‑se a ficar vinculada por uma alteração. Dispõe do prazo de um ano para tomar uma decisão a este respeito, que coincide com o período que antecede a entrada em vigor da alteração.

9. Outro acordo multilateral em matéria de meio ambiente relativo à regulamentação dos POP é o Protocolo à Convenção sobre a poluição atmosférica transfronteiriça a longa distância (a seguir «Protocolo») ( ), relativo aos Poluentes Orgânicos Persistentes. O Protocolo é, em muitos aspectos, semelhante à Convenção mas, como o seu nome indica, diz especialmente respeito ao transporte aéreo de poluentes. Uma das semelhanças‑chave é a de que qualquer parte no Protocolo pode propor que uma substância seja inscrita na lista dos POP que figuram nos anexos ao Protocolo (a seguir «inscrita no Protocolo»). Tanto a Comunidade como a Suécia são partes no Protocolo.

10. Os efeitos negativos transfronteiriços dos POP levaram igualmente à regulamentação destes a nível comunitário, especialmente através do Regulamento n.° 850/2004 (a seguir «regulamento POP») ( ).

11. O presente processo tem por objecto a proposta da Suécia de inscrever na Convenção um grupo específico de substâncias: perfluorooctanossulfonatos (a seguir «PFO»). É indiscutível que os PFO podem ser qualificados de POP. Todavia, quando a Suécia apresentou a sua proposta, os PFO não estavam inscritos em nenhum dos instrumentos internacionais e comunitários anteriormente referidos que regulamentam os POP.

12. É importante ter em atenção a cronologia dos acontecimentos que envolveram a proposta da Suécia e interrogar‑se se estes dizem respeito à Convenção ou ao Protocolo.

13. Em 4 de Agosto de 2004, a Comissão propôs que o Conselho a autorizasse a apresentar em nome da Comunidade e dos seus Estados‑Membros uma proposta destinada a emendar os anexos à Convenção e ao Protocolo. A proposta da Comissão não incluía os PFO.

14. Também em Agosto de 2004, a Suécia propôs que os PFO fossem inscritos no Protocolo ( ).

15. Em de Setembro de 2004, reuniu‑se o «Grupo das Questões Ambientais Internacionais» do Conselho. Durante essa reunião, a Suécia suscitou a questão da inscrição dos PFO na Convenção, declarando que esperava que essa inscrição fosse objecto de uma proposta comum e que entretanto não apresentaria a sua própria proposta. A Suécia voltou a levantar esta questão na reunião do grupo em 12 de Janeiro de 2005.

16. Em Março de 2005, o Conselho adoptou conclusões relativas a uma proposta comum para inscrever certas substâncias na Convenção. A escolha destas substâncias devia ser feita com base nas substâncias já inscritas no Protocolo e que estavam igualmente abrangidas pelo regulamento POP. Como anteriormente indicado, na época os PFO não estavam abrangidos por nenhum destes instrumentos (visto que ainda não tinha sido adoptada uma conclusão sobre a proposta da Suécia ao abrigo do Protocolo).

17. Em 6 de Julho de 2005, o «Grupo das Questões Ambientais Internacionais» do Conselho chegou a acordo sobre uma proposta comum para inscrever os PFO no Protocolo logo que a Comissão apresentasse uma proposta relativa às medidas de controlo a nível comunitário.

18. Esta reunião do «Grupo das Questões Ambientais Internacionais» tratou igualmente da questão da inscrição dos PFO na Convenção. A Suécia endureceu a sua posição e deixou claro que, se não se chegasse a acordo sobre uma proposta comum, apresentaria essa proposta unilateralmente. Não obstante, o grupo só conseguiu chegar a acordo sobre a necessidade de propor a inscrição de substâncias, remetendo para data posterior uma decisão relativa às substâncias que deviam ser inscritas.

19. Em 14 de Julho de 2005, a Suécia, em conformidade com a posição que tinha anunciado, propôs unilateralmente a inscrição dos PFO na Convenção e no mesmo dia informou desse facto a Presidência. A proposta da Suécia constitui, como já referi, o objecto do presente processo e deveria, por conseguinte, ser apreciada por referência à situação em vigor na época dos factos. No entanto, certos acontecimentos posteriores merecem ser mencionado.

20. Em 8 de Setembro de 2005, o Conselho decidiu autorizar a Comunidade e os seus Estados‑Membros a apresentarem uma proposta comum com vista a inscrever os PFO no Protocolo ( ) logo que a Comissão apresentasse uma proposta sobre as restrições quanto à utilização dos PFO em conformidade com a Directiva 76/769/CEE ( ).

21. Em 24 de Abril de 2006, o Conselho decidiu autorizar a Comunidade e os seus Estados‑Membros a apresentarem uma proposta comum com vista a inscrever certas substâncias na Convenção ( ), entre as quais não figuravam os PFO.

22. Se e quando fossem finalmente inscritos na Convenção ou no Protocolo, os PFO passariam igualmente a figurar entre as substâncias abrangidas pelo regulamento POP ( ).

23. Depois de a Suécia ter apresentado a sua proposta, foi igualmente proposta e adoptada uma directiva que introduziu medidas de controlo dos PFO ( ).

24. A Comissão dirigiu à Suécia uma notificação para cumprir, através da qual punha em dúvida a compatibilidade da proposta da Suécia com o direito comunitário. Uma vez que não se considerou satisfeita com as respostas da Suécia à sua notificação para cumprir, a Comissão propôs a presente acção ao abrigo do artigo 226.° CE.

II – Análise

25. Precise‑se desde já que a Comissão não contesta que os PFO devem ser considerados POP; com efeito, a legislação comunitária posterior confirmou que o são. Tendo em conta os efeitos transfronteiriços dos PFO e na falta de regulamentação comunitária, o recurso aos instrumentos internacionais constituiu o único meio de a Suécia evitar esses efeitos negativos sobre o seu meio ambiente e a saúde dos seus cidadãos.

26. A Comissão alega que a Suécia não estava autorizada a agir no que diz respeito aos perigos que apresentavam os PFO. Afirma que já existia um quadro regulamentar comunitário, designadamente o regulamento POP e a Directiva 76/769, ainda que, à data dos factos, esse quadro regulamentar não abrangesse os PFO.

27. Como os Estados‑Membros acertadamente sublinharam, isto corresponde ao teor de uma competência exclusiva. No entanto, a Comissão não suscitou a questão da violação de uma competência exclusiva na fase exigida do procedimento pré‑contencioso. Consequentemente, este fundamento deveria ser considerado inadmissível e os respectivos argumentos deveriam ser ignorados.

28. No entanto, ainda que fosse admissível, um fundamento relativo à violação de uma competência exclusiva não poderia proceder. Como o Tribunal de Justiça declarou, «esta competência externa da Comunidade em matéria de protecção do ambiente […] não é exclusiva, mas, em princípio, partilhada entre a Comunidade e os seus Estados‑Membros» ( ).

29. Tanto o quadro regulamentar comunitário no qual a Comissão se baseia como a adesão da Suécia à Convenção assentam no Título XIX do Tratado CE, relativo ao ambiente (artigos 174.° a 176.° CE). A repartição das competências operada pelo Tratado favorece a acção: nem um Estado‑Membro nem a Comunidade podem impedir o outro de prosseguir um nível mais elevado de protecção do meio ambiente.

30. Enquanto tal, o quadro regulamentar comunitário em questão deveria ser entendido no sentido de que introduz regras mínimas que de modo nenhum impedem os Estados‑Membros de adoptarem medidas que vão mais além em termos de protecção. Uma vez que, à data dos factos, o quadro em questão não abrangia os PFO, a Comunidade não podia ter adquirido competência exclusiva para os regulamentar ( ).

31. Embora o fundamento relativo à competência exclusiva seja inadmissível, a Comissão suscitou acertadamente, no procedimento pré‑contencioso, a questão da violação do artigo 10.° CE, na qual me concentrarei ( ). Esta alegada violação tem duas facetas.

32. A primeira é substantiva e implica a alegação de que a proposta da Suécia de inscrever os PFO ou, na verdade, qualquer substância na Convenção, põe em causa a unidade da representação internacional da Comunidade e dos seus Estados‑Membros.

33. A segunda é de ordem processual e evita a questão de saber se a Suécia tem competência para apresentar essas propostas, concentrando‑se, em vez disso, na coordenação dessas propostas com um processo decisório em curso a nível comunitário.

34. Parece‑me útil analisar estas duas facetas separadamente.

i) Quanto à questão de saber se a Suécia pode propor a inscrição dos PFO na Convenção

35. O argumento principal apresentado pela Comissão é o de que, uma vez que a Convenção é um acordo misto, a Suécia não está autorizada a agir individualmente, mas apenas juntamente com a Comunidade ou sendo por esta representada. Note‑se que este argumento, tal como está formulado pela Comissão, pode ser facilmente aplicado a todos os acordos mistos.

36. Os acordos mistos são típicos das situações de competências partilhadas, como acontece na situação que é objecto do presente processo. É certo que o Tribunal de Justiça considerou que a necessidade de unidade na representação internacional da Comunidade e dos seus Estados‑Membros pode obstar a que estes últimos ajam individualmente, mesmo que a competência seja partilhada ( ). No entanto, aplicar este princípio independentemente da situação em causa no contexto de um acordo misto, iria claramente além desta jurisprudência.

37. A unidade da representação internacional da Comunidade e dos seus Estados‑Membros não tem valor independente; trata‑se simplesmente de uma expressão do dever de cooperação leal por força do artigo 10.° CE ( ). A questão de saber se esta unidade é exigida pelo dever de cooperação leal só pode ser resolvida analisando as obrigações previstas num acordo específico.

38. Como anteriormente referi, o que deve presidir a esta análise é a questão de saber se o exercício, pelo Estado‑Membro, da competência partilhada – no caso vertente, através de um acordo internacional – pode pôr seriamente em causa o exercício de uma competência comunitária ( ).

39. Na sequência da análise da proposta da Suécia com vista à inscrição dos PFO na Convenção, apenas posso concluir que a competência comunitária não é posta em risco. A proposta da Suécia não obriga a Comunidade a submeter‑se a regras que esta recusa, nem afecta a sua capacidade de propor regras às quais queira ficar vinculada.

40. No que diz respeito à sujeição da Comunidade a novas regras, a própria Convenção autoriza a Comunidade a recusar vincular‑se a quaisquer alterações, como a inscrição dos PFO (no caso de o exame técnico suscitado pela proposta da Suécia vir a culminar em tal alteração) ( ).

41. Quanto à possibilidade de propor novas regras, a Comunidade é livre de influenciar, em conformidade com a Convenção, o exame técnico dos PFO e de fazer propostas relativas ao seu tratamento como se tivesse ela própria apresentado a proposta inicial. A Suécia limitou‑se a iniciar o procedimento relevante, o que motivou o exame técnico dos PFO.

42. A Comissão mencionou duas dificuldades que podem impedir o exercício da competência comunitária: em primeiro lugar, o facto de ter de agir para evitar ficar vinculada pela inscrição dos PFO na Convenção; e, em segundo lugar, o facto de essa inscrição poder provocar pedidos (não especificados) de indemnização dos países em vias de desenvolvimento, que podem influenciar as negociações futuras relativas a outras substâncias.

43. Embora preveja dificuldades para a Comunidade, penso que estas não são excessivas. Há que ter presente que tais dificuldades devem ser apreciadas estabelecendo um equilíbrio entre os direitos legítimos dos Estados‑Membros e a preservação das competências destes últimos. O dever de cooperação leal aplica‑se igualmente às acções das instituições comunitárias que visam os Estados‑Membros ( ).

44. Se as instituições comunitárias impedissem a Suécia de proteger adequadamente o seu meio ambiente e a saúde dos seus cidadãos devido a interesses económicos vagos ou simplesmente porque a Comunidade tem o dever de notificar a Convenção, tornariam excessivamente difícil o exercício das competências da Suécia.

45. A Suécia pode, por conseguinte, propor que os PFO sejam inscritos na Convenção, tal como tinha competência para aderir à Convenção ao abrigo do artigo 174.°, n.° 4, CE. No entanto, a Suécia, ao apresentar uma proposta deste tipo, fica condicionada pelo facto de a Comunidade ser igualmente parte na Convenção; analisarei este problema na próxima rubrica.

ii) Quanto à questão de saber se a Suécia podia ter proposto a inscrição dos PFO na Convenção apesar de o processo decisório da Comunidade estar a decorrer

46. As implicações do dever de cooperação leal não terminam com a análise da questão de saber se a Suécia podia exercer a sua competência; o modo como agiu é igualmente importante, ou mesmo mais.

47. Com efeito, as acções levadas a cabo pela Suécia podem pôr em causa o exercício da competência comunitária, não em razão do seu objecto, mas porque violam o processo decisório da Comunidade.

48. No domínio dos acordos mistos, o Tribunal de Justiça declarou que um Estado‑Membro tinha o dever de informar e de consultar as instituições comunitárias antes de se lançar numa acção individual ( ). Se o facto de cumprir esta obrigação desencadeia o processo decisório da Comunidade, ou se isso se insere num processo decisório que está a decorrer, a consequência só pode ser que um Estado‑Membro se deve envolver plenamente e de boa‑fé nesse processo.

49. Consequentemente, as implicações do dever de cooperação leal são de duas ordens: em primeiro lugar, os Estados‑Membros devem cooperar no processo decisório da Comunidade; e, em segundo lugar, devem abster‑se de agir individualmente, pelo menos durante um período razoável, até se chegar a uma conclusão relativa a esse processo ( ).

50. A Suécia parece ter cumprido a primeira parte deste dever: tentou que fosse elaborada uma proposta comum relativa à inscrição dos PFO na Convenção. No entanto, as últimas ameaças da Suécia de agir individualmente podiam ser entendidas como ameaças destinadas a influenciar de modo desproporcionado o processo decisório da Comunidade e, por conseguinte, a pôr em causa a integridade do processo político da Comunidade.

51. Além disso, a Suécia não cumpriu integralmente a segunda parte deste dever. Se tivesse sido adoptada uma decisão comunitária de recusa de inscrição dos PFO na Convenção, a Suécia poderia ter agido individualmente. No entanto, o exame cuidadoso do processo decisório da Comunidade mostra que até ao momento em que a Suécia agiu nenhuma conclusão tinha sido adoptada. Por conseguinte, a Suécia não deveria ter agido.

52. No momento em que a Suécia apresentou a sua proposta, o «Grupo das Questões Ambientais Internacionais» do Conselho tinha chegado a um acordo segundo o qual uma proposta comum seria apresentada a fim de inscrever as substâncias na Convenção. Embora ainda não se tivesse chegado a acordo sobre a questão de saber se as substâncias em questão incluiriam os PFO, anteriores conclusões do Conselho tinham estabelecido uma preferência por substâncias que já figuravam no Protocolo.

53. Não só a Suécia já tinha proposto que os PFO fossem inscritos no Protocolo como também existia um acordo no «Grupo das Questões Ambientais Internacionais» do Conselho segundo o qual era necessário apresentar tal proposta ao abrigo do Protocolo (que se traduziu efectivamente mais tarde numa decisão do Conselho). Além disso, estando a inscrição dos PFO no Protocolo iminente, a Suécia não pode afirmar de boa‑fé que foi tomada uma decisão de não propor a inscrição dos PFO na Convenção.

54. O facto de a decisão do Conselho subsequente à proposta da Suécia não dizer respeito aos PFO não é relevante. A proposta da Suécia tornou supérflua uma proposta comunitária. De qualquer modo, a Suécia não deveria ter agido de forma individual, precisamente até ser tomada uma decisão deste tipo, de modo a respeitar a integridade do processo decisório da Comunidade e a não pôr em causa o equilíbrio interno dos poderes desta.

55. A Suécia declara que, se não tivesse agido prontamente, não poderia ter apresentado a proposta de inscrição dos PFO na Convenção numa futura conferência das partes, o que teria atrasado o processo em pelo menos mais um ano. Todavia, o respeito do dever de cooperação leal pode implicar o sacrifício dos interesses de um Estado‑Membro.

56. O processo decisório da Comunidade é lento e os Estados‑Membros devem reconhecer que não se obtêm resultados tão rapidamente como quando actuam individualmente. Todavia, se fossem autorizados a contornar esse processo sempre que o tivessem por conveniente, a tomada de decisão a nível comunitário ficaria desprovida de objectivo. Além disso, em minha opinião, deve ser observado um certo grau de prudência no que diz respeito ao facto de os Estados‑Membros exercerem as suas competências para interferirem no equilíbrio interno dos poderes no âmbito do processo decisório da Comunidade.

57. Partilho do argumento segundo o qual os Estados‑Membros não devem ser reféns de um processo interminável, no qual uma decisão final da Comunidade é adiada até à inércia. Se se demonstrar que é esse o caso, uma decisão deve reputar‑se tomada e os Estados‑Membros deveriam ser autorizados a agir ( ). Todavia, não foi o que se verificou no presente caso. Basta sublinhar que decorreu pouco mais de uma semana entre o anúncio da Suécia segundo o qual agiria individualmente se não se chegasse a acordo e a apresentação efectiva da sua proposta.

58. A Suécia não deixou o processo decisório seguir o seu curso normal para culminar numa decisão do Conselho, favorável ou não à inscrição dos PFO na Convenção. A Suécia deveria ter‑se comprometido no processo decisório da Comunidade até que tal decisão fosse tomada, mesmo que, politicamente, sentisse que os seus esforços para alcançar uma proposta comum relativa à inscrição dos PFO na Convenção estavam condenados ao fracasso.

III – Conclusão

59. Atentas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que, ao propor unilateralmente a inscrição dos perfluorooctanossulfonatos nos anexos da Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes antes da adopção de uma decisão comunitária a este respeito, a Suécia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10.° CE.