Conclusões do advogado-geral Cosmas apresentadas em 18 de Maio de 2000. - Döhler GmbH contra Hauptzollamt Darmstadt. - Pedido de decisão prejudicial: Hessisches Finanzgericht, Kassel - Alemanha. - Agricultura - Organização comum de mercado - Restituições à produção - Artigo 7.º do Regulamento (CEE) n.º 2169/86, com a redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.º 165/89 - Amidos ou féculas esterificados ou eterificados - Utilização regular - Sanções - Noção de "interessado". - Processo C-2/99.



Colectânea da Jurisprudência 2000 página I-10905



Conclusões do Advogado-Geral

I - Observações liminares

1 No presente caso, o Tribunal é solicitado a responder a duas questões prejudiciais reenviadas pelo Hessisches Finanzgericht, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CE (actual artigo 234.° CE). Estas questões dizem respeito à interpretação das disposições do artigo 7.° do Regulamento (CEE) n.° 2169/86 (1), alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 165/89 (2).

II - Quadro legal

2 É indispensável descrever o quadro legal no qual se inscreve o litígio pendente na jurisdição de reenvio para que se possam compreender os problemas de interpretação suscitados pelas questões prejudiciais apresentadas. Estas últimas dizem respeito a certas disposições do Regulamento n.° 2169/86. Este regulamento prevê, em princípio, a possibilidade, para as pessoas que utilizam amido ou fécula para a fabricação de produtos aprovados (fabricantes), de solicitarem uma restituição à produção por tonelada de amido ou de fécula de base; com esta finalidade, o legislador comunitário estabeleceu regras processuais detalhadas e instituiu um sistema de controlo dos pedidos de restituição. Nas suas grandes linhas, o processo configura-se da seguinte maneira: os fabricantes que têm intenção de solicitar restituições à produção dirigem-se às autoridades nacionais competentes; se preencherem os requisitos enunciados pelo Regulamento n.° 2169/86, as autoridades nacionais inscrevem-nos na lista de «fabricantes aprovados». De seguida, os fabricantes apresentam um pedido escrito para obter um «certificado de restituição» (3). A obtenção do certificado pressupõe a constituição de uma garantia, de acordo com as disposições do artigo 7.° (litigioso) do Regulamento n.° 2169/86. Os titulares do certificado supramencionado podem solicitar o pagamento da restituição (4), depois do amido ou da fécula terem sido transformados em «produtos aprovados», tal como definidos no artigo 1.° do Regulamento n.° 2169/86, que remete para o Regulamento (CEE) n.° 1009/86 (5). O pagamento da restituição e a liberação da garantia têm lugar depois do titular do certificado ter fornecido à Administração as informações enunciadas no artigo 8.° do Regulamento n.° 2169/86 e depois de o controlo administrativo previsto neste regulamento ter sido efectuado.

3 No entanto, a experiência revelou que este mecanismo de outorga e de controlo das restituições não permitia lutar eficazmente contra certas formas de especulação a que se entregavam os fabricantes, sobretudo no caso de amido ou de fécula esterificados ou eterificados. Este produto apresenta a particularidade de poder ser de novo transformado em matéria-prima, de maneira que os fabricantes podem eventualmente solicitar (ilegal e abusivamente) múltiplas restituições. Foi por esse motivo que foi adoptado o Regulamento (CEE) n.° 3642/87 (6), que prevê que, se o produto indicado no certificado for amido ou fécula esterificados ou eterificados, isto é, se estiver abrangido pelo código NC 3505 10 50 da pauta aduaneira comum, a garantia prevista no artigo 7.° do Regulamento n.° 2169/86, que é «igual a 105% da restituição à produção concedida para a transformação do produto em causa» (7), só será liberada se a autoridade competente tiver recebido prova de que o produto «foi utilizado para o fabrico de produtos, com excepção dos previstos no Anexo I» (8), isto é, transformado num produto não susceptível de ser transformado de novo em matéria-prima.

4 Este regime específico previsto para o amido ou a fécula esterificados ou eterificados foi modificado pelo Regulamento n.° 165/89, que modificou o n.° 4 do artigo 7.° do Regulamento n.° 2169/86 e inseriu um novo n.° 5 neste mesmo artigo 7.° Trata-se das disposições sobre as quais pretende ser esclarecida a jurisdição de reenvio.

O artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2169/86, na redacção aplicável ao presente caso, tem o seguinte teor:

«Sem prejuízo do disposto no n.° 2, a caução referida no segundo parágrafo do n.° 1 só é liberada se a autoridade competente tiver recebido a prova de que o produto abrangido pelo código NC 3505 10 50 é:

a) Utilizado para o fabrico de produtos, com excepção dos previstos pela lista do Anexo I, ou

b) Exportado para países terceiros.

No caso especificado em a), esta prova pode ser produzida mediante apresentação, pelo fabricante à autoridade competente, de uma declaração que refira que:

- no caso de o produto em questão ser destinado a transformação posterior, o fabricante utilizará este produto apenas para o fabrico de produtos, com excepção dos constantes da lista do Anexo I,

e

- o fabricante apenas venderá o produto em questão a quem respeite as mesmas exigências, obterá uma cópia do referido compromisso e mantê-lo-á à disposição da autoridade competente,

e

- está informado do disposto no n.° 5 do artigo 7.°...»

O artigo 7.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2169/86, na redacção vigente à época dos factos em causa, tinha o seguinte teor:

«A autoridade competente deve verificar o pleno respeito da declaração referida no n.° 4, utilizando os meios adequados, incluindo controlos posteriores no local. No caso de o interessado não respeitar o disposto no presente artigo, sem prejuízo das sanções nacionais, a autoridade competente do Estado-Membro em questão deve exigir o pagamento pelo interessado de um montante igual a 105% da restituição à produção mais elevada aplicada ao produto em questão durante o período dos 12 meses anteriores.»

5 Finalmente, é necessário referir que o Regulamento n.° 2169/86 foi revogado pela entrada em vigor do Regulamento (CEE) n.° 1722/93 da Comissão (9), ao qual consagraremos uma exposição mais detalhada no seguimento das presentes conclusões. No que se refere, no entanto, ao presente caso, importa aplicar o Regulamento n.° 2169/86, como foi alterado e completado pelos Regulamentos n.os 3642/87 e 165/89.

III - Factos e processo

6 A sociedade alemã Döhler GmbH (a seguir «Döhler»), recorrente no processo principal, produz e distribui alimentos e bebidas. No termo do controlo efectuado, para o período de 1 de Janeiro de 1988 a 31 de Setembro de 1990, pelas autoridades administrativas alemãs competentes, foi redigida uma acta de inspecção, datada de 30 de Dezembro de 1990, que comporta as constatações seguintes:

A autora comprou, no decurso dos anos 1988-1990, uma quantidade global de 916 925 kg de amido ou fécula esterificados ou eterificados do código NC 3505 10 50. Os fornecedores foram a sociedade belga Amylum NV (a seguir «Amylum») e a sociedade alemã Cerestar Deutschland GmbH (a seguir «Cerestar»). Para o exercício de 1989, a autora declarou à sociedade Amylum: «os amidos e féculas esterificados e eterificados comprados à Amylum são destinados à nossa própria utilização e ao fabrico de produtos, com excepção dos constantes da lista do Anexo I do Regulamento n.° 2169/86. Estes amidos e féculas não serão revendidos a terceiros». A autora precisou não ter feito declaração semelhante à Amylum para o exercício de 1990. Além disso, declarou à Cerestar: «confirmamos pela presente que os produtos transformados comprados foram utilizados para fabricar mercadorias não enumeradas no Anexo I do Regulamento n.° 2169/86». É de assinalar que, segundo as afirmações da recorrente, as sociedades que lhe forneceram as mercadorias receberam, a esse título, as restituições previstas na legislação comunitária supracitada.

Dos 916 925 kg de amido e de fécula comprados, a Döhler vendeu 726 860 kg no interior da Comunidade, sem os submeter a nenhuma transformação. O principal adquirente destes produtos foi a Döhler Food Service GmbH, filial a 100% da recorrente. Esta filial cedeu os produtos litigiosos a pequenas e muito pequenas empresas, nomeadamente, empresas individuais de padaria ou pastelaria. A recorrente não procurou obter destes adquirentes as declarações de compromisso previstas no artigo 7.°, n.° 4, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 2169/86 e não as pôde apresentar quando exigidas pelas autoridades administrativas no decurso do procedimento administrativo de controlo.

Sendo assim, as autoridades nacionais competentes adoptaram em 7 de Junho de 1994 uma decisão exigindo à Döhler a devolução da quantia de 181 330,71 DEM, devido à utilização irregular de 500,4 toneladas de amido ou de fécula esterificados ou eterificados. A base jurídica desta decisão era o artigo 7.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2169/86. A data de referência escolhida para o cálculo do período de doze meses mencionado nesta disposição foi a data em que se constatou que o amido ou a fécula era utilizado para fins diversos dos previstos. A recorrente salienta, todavia, nas suas observações, que a sanção administrativa em causa lhe foi aplicada, na realidade, não por ter feito do produto uma utilização não autorizada, mas sim por não ter exigido dos adquirentes aos quais revendeu o produto as declarações de compromisso previstas no artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2169/86.

A Döhler interpôs recurso desta decisão para a jurisdição de reenvio e esta jurisdição considerou indispensável submeter as seguintes questões prejudiciais ao Tribunal.

IV - Questões prejudiciais

7«1) O artigo 7.°, n.° 5, segundo período, do Regulamento (CEE) n.° 2169/86 da Comissão, de 10 de Julho de 1986, que estabelece as regras de execução relativas ao controlo e ao pagamento das restituições à produção nos sectores dos cereais e do arroz, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.° 165/89, de 24 de Janeiro de 1989, deve ser interpretado no sentido de que o termo `interessado' também se refere ao adquirente de um produto do código NC 3505 10 50, que se obriga perante o fabricante e/ou fornecedor do referido produto a utilizá-lo exclusivamente para o fabrico de produtos distintos dos mencionados no Anexo I?

No caso de a resposta à questão 1 ser afirmativa:

2) a) A exigência de pagamento pelo adquirente de um montante igual a 105% da restituição à produção mais elevada aplicada ao produto em questão durante o período dos 12 meses anteriores aplica-se independentemente de ter sido liberada a caução prestada pelo fabricante - possivelmente com base numa falsa declaração de compromisso feita pelo interessado referido na questão 1?

b) A exigência ao adquirente de 105% da restituição à produção mais elevada aplicada ao produto em questão durante o período dos 12 meses anteriores pode também ocorrer quando já não seja possível determinar se o adquirente assumiu um compromisso, mas seja manifesto que a transformação num produto distinto dos mencionados no Anexo I não foi efectuada ou provada pelo adquirente nem por um adquirente posterior?

3) Em caso de resposta afirmativa à questão 2:

A partir de que data deve ser calculado `o período dos 12 meses anteriores' a que se refere o artigo 7.°, n.° 5, segundo período, do Regulamento (CEE) n.° 2169/86?»

V - A primeira questão prejudicial

8 O principal problema que se coloca à jurisdição de reenvio diz respeito à questão de saber se os adquirentes de amido ou de fécula esterificados ou eterificados que fizeram a declaração de compromisso prevista no artigo 7.°, n.° 4, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 2169/86 estão incluídos entre as pessoas que podem ser compelidas ao pagamento «de um montante igual a 105% da restituição à produção mais elevada aplicada ao produto em questão durante o período dos doze meses anteriores» por força do artigo 7.°, n.° 5, do mesmo regulamento. Julgamos oportuno formular três observações preliminares.

9 É indispensável sublinhar, em primeiro lugar, que as disposições litigiosas do artigo 7.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2169/86 prevêem uma sanção administrativa que visa reprimir a especulação e a fraude em matéria de restituições à produção. Nenhuma das partes que apresentaram observações contesta que estas disposições têm o carácter de uma sanção; este carácter resulta também da redacção e da sistemática global das normas em questão. A obrigação de pagar uma quantia correspondente à restituição mais elevada possível acrescida de 5% recai sobre as pessoas relativamente às quais se verifique não se terem conformado com as regras do regulamento em questão e terem agido em prejuízo do sistema das restituições comunitárias à produção; o seu comportamento provocou a liberação ilegal da garantia prevista pelo artigo 7.° do Regulamento n.° 2169/86 ou a outorga ilegal de uma restituição. Além disso, a obrigação de pagamento em litígio é imposta «sem prejuízo de sanções nacionais». Esta frase do legislador comunitário significa, por um lado, que a medida introduzida pelo artigo 7.°, n.° 5, constitui uma sanção administrativa e, por outro lado, que o princípio non bis in idem não é aplicável neste caso.

10 É essencial sublinhar também a importância da repressão da especulação e da fraude no âmbito da questão sensível das restituições à produção de amido ou de fécula esterificados ou eterificados.

Como o advogado-geral P. Léger observou nas suas conclusões no processo Kyritzer Stärke (10), «é pacífico que a luta contra a fraude na área das operações de transformação do amido ou da fécula em amido esterificado ou eterificado é, desde 1987, um dos objectivos prosseguidos pelo legislador comunitário nos regulamentos aplicáveis. Além disso, a utilização regular dos produtos transformados é o meio adoptado para atingir este objectivo» (11). No mesmo processo, o Tribunal considerou que a obrigação de utilização regular dos produtos para os quais foi concedida uma restituição à produção, nomeadamente, do amido ou da fécula esterificados ou eterificados, é uma componente da obrigação de transformação dos produtos em questão em produtos aprovados, de forma a garantir o carácter irreversível da transformação; por isso, esta obrigação constitui uma «exigência principal» nos termos do artigo 20.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 2220/85 (12). É evidente que o respeito das condições impostas pelo artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2169/86 no que toca ao tratamento e à distribuição de amido ou de fécula esterificados ou eterificados se inscreve no quadro da referida obrigação de utilização regular. É necessário, todavia, sublinhar que o acórdão Kyritzer Stärke dizia respeito a um produtor de amido que tinha constituído uma garantia com o objectivo de beneficiar de uma restituição à produção e não a um comprador de amido, como a recorrente no processo principal.

11 Por último, não se pode esquecer que, quando o legislador comunitário prevê a aplicação de sanções, deve necessáriamente preencher certas condições que o Tribunal enunciou numa jurisprudência constante. No acórdão Könecke (13), o Tribunal julgou que «uma sanção, mesmo de carácter não penal, só pode ser aplicada se assentar em base legal clara e não ambígua» (14). O acórdão Milchwerke Köln/Wuppertal (15) é igualmente interessante quanto à resposta a dar às questões prejudiciais reenviadas no presente caso; neste acórdão, o Tribunal julgou que, «apesar da necessidade de se lutar contra actuações fraudulentas, uma sanção que consiste em o comprador substituir o produtor pressupõe uma base legal prévia que defina as suas condições e o seu alcance» (16). Por este motivo, o Tribunal não permitiu que se fizesse de uma disposição comunitária que impunha sanções aos produtores de leite por infracções cometidas no quadro do sistema da organização comum de mercado uma interpretação extensiva que implicava que esta disposição seria aplicada também aos compradores, mesmo quando sejam estes últimos os responsáveis pelas infracções verificadas.

Não se pode, portanto, contornar, por via interpretativa, a obrigação que incumbe ao legislador de formular claramente as normas que prevêem a aplicação de sanções, por mais oportuna que possa parecer a aplicação da sanção em questão para a salvaguarda da legislação comunitária. Esta obrigação implica, pelo menos, a necessidade de definir, em primeiro lugar, a infracção que está na base da sanção aplicada (crimen), em segundo lugar, a natureza e o conteúdo da sanção prevista (poena) e, em terceiro lugar, o círculo das pessoas visadas pelo mecanismo da sanção administrativa.

Em resumo, a primeira questão prejudicial convida-nos a examinar, por um lado, se a sanção prevista no artigo 7.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2169/86 visa também os adquirentes de amido ou de fécula esterificados ou eterificados que fizeram a declaração de compromisso referida no n.° 4 desse mesmo artigo e, por outro lado, a ser assim, se a sanção em questão é compatível com as exigências definidas pela jurisprudência do Tribunal no que toca às sanções administrativas.

A - As sanções podem ser aplicadas aos compradores?

12 Esta questão é suscitada pela jurisdição de reenvio e pela recorrente no processo principal. Afirmam que a aplicação da sanção litigiosa aos compradores de amido ou de fécula coloca problemas, na medida em que estes últimos não beneficiam das restituições à produção e em que a sanção tem uma relação directa com a liberação ou não da garantia que o fabricante foi convidado a constituir. Em consequência, só este último poderá ser punido em caso de infracção às regras relativas à constituição da garantia enunciadas pelo regulamento em questão.

Não podemos concordar com o raciocínio precedente. A sanção prevista no artigo 7.°, n.° 5, tem, é certo, relação directa com as disposições comunitárias relativas à liberação da garantia constituída pelo fabricante; isto não significa, no entanto, que esta sanção não possa, juridicamente, aplicar-se a pessoa diversa do fabricante que constituiu a garantia. O legislador comunitário é livre de estabelecer, no quadro do sistema das restituições à produção, uma série de normas jurídicas que imponham certas obrigações às pessoas que operam neste sistema, entre as quais os adquirentes dos produtos em causa. Se o legislador comunitário introduziu realmente tais disposições, não se pode excluir que se possa reagir ao não respeito das obrigações anteriormente descritas através da aplicação de sanções aos infractores, mesmo quando estes não tenham beneficiado directamente do prejuízo causado ao sistema das restituições comunitárias pelo seu comportamento ilegal.

Portanto, a sanção prevista no artigo 7.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2169/86 destina-se a fazer face às infracções que se prendem com a liberação abusiva e eventualmente fraudulenta da garantia prevista por este mesmo artigo. A questão de saber quem pode ser considerado como o autor das infracções em causa depende da formulação e do conteúdo das normas jurídicas que foram violadas; a eventualidade destas normas incidirem sobre pessoa diversa do fabricante que constituiu a garantia, nomeadamente, sobre os adquirentes dos produtos em causa, não pode ser excluída a priori.

Uma última observação. O argumento segundo o qual os adquirentes não beneficiam das restituições concedidas aos fabricantes ou da liberação da garantia só é em parte correcto. Se estas pessoas cooperaram com o fabricante de forma a obterem a liberação da garantia e a concessão da restituição - entendemos por cooperação a declaração feita por estas pessoas nos termos do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2169/86 e segundo a qual se comprometem a respeitar «as mesmas exigências» -, é possível que tenham obtido um preço de compra mais favorável.

Em conclusão, consideramos que nenhuma norma jurídica superior se opõe a que o legislador comunitário institua um mecanismo que prevê que o não respeito, por parte dos adquirentes de um produto, dos compromissos por si assumidos, não respeito que tem como consequência o vendedor obter a liberação da garantia que teve de prestar, implica a aplicação de sanções a esses adquirentes.

Resta examinar se o Regulamento n.° 2169/86 instituiu realmente semelhante mecanismo sancionatório, no respeito das condições enunciadas pela jurisprudência no que toca às sanções administrativas.

B - As disposições do Regulamento n.° 2169/86 prevêem sanções aplicáveis aos adquirentes?

a) O «interessado» na acepção do artigo 7.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2169/86

13 Se nos basearmos na formulação literal da disposição litigiosa, podemos sustentar que a sanção instituída também visa os adquirentes de amido ou de fécula esterificados ou eterificados que adquirem estes produtos ao fabricante e assumem, quanto à respectiva utilização, os compromissos previstos no artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2169/86.

O legislador comunitário, em certas passagens antecedentes do mesmo artigo, utiliza, em princípio, o termo «fabricante» para designar a pessoa que solicita a restituição à produção e é obrigada a constituir uma garantia; no entanto, na passagem litigiosa do n.° 5, que descreve o conteúdo da sanção administrativa em causa, utiliza o termo «interessado» para definir as pessoas que entram no âmbito de aplicação desta sanção. A diferença de terminologia poderia ser interpretada como revelando a vontade do legislador comunitário de não se limitar a reprimir o comportamento dos fabricantes infractores, mas de estender a aplicação das sanções a outras categorias de pessoas. O argumento é que, no caso contrário, seria de esperar a utilização do termo «fabricante» na passagem em causa do artigo 7.°, n.° 5.

A questão que se coloca é a de saber em que medida a categoria constituída pelos adquirentes do produto litigioso, categoria à qual pertence a Döhler, se pode inserir na categoria das pessoas visadas pelo termo «interessado». Relativamente a este ponto, basta observar que os adquirentes constituem a única categoria de pessoas, para além dos fabricantes, à qual o legislador comunitário se pode logicamente referir quando utiliza o termo «interessado». Do conteúdo do artigo 7.° do regulamento decorre que as únicas pessoas, para além do fabricante, cujo comportamento preocupa o legislador são os adquirentes que se comprometem a respeitar «as mesmas exigências» quanto à utilização do produto em causa. Portanto, e como a passagem em questão do artigo 7.°, n.° 5, fala dos «interessados», entre os quais é possível que estejam compreendidas outras pessoas para além dos fabricantes, estas pessoas não podem ser senão os adquirentes dos produtos litigiosos.

14 A constatação precedente não é suficiente, todavia, para permitir uma interpretação satisfatória das disposições litigiosas e não é possível sustentar que o termo «interessado» não pode necessariamente identificar-se com o de «fabricante».

Um primeiro argumento a favor desta identificação deduz-se da formulação do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2169/86. O último período deste n.° 4 estabelece que, no caso da prova de que o produto litigioso saiu do território aduaneiro da Comunidade ter de ser feita pela apresentação de um exemplar de controlo T 5 (17) e de este exemplar não ter sido enviado às autoridades no prazo fixado «devido a motivos alheios ao interessado (18), este pode solicitar à autoridade competente que aceite como equivalentes outros documentos...». O teor do artigo 7.°, n.° 4, permite concluir que a pessoa que é designada como «interessado» na disposição litigiosa não pode ser outra senão o fabricante, que procura liberar a garantia que ele próprio teve de prestar. Por conseguinte, se, no sentido do artigo 7.°, n.° 4, se entende por «interessado» apenas o fabricante, não é possível que exactamente o mesmo termo jurídico, quando é utilizado no número imediatamente seguinte do mesmo artigo, tenha um âmbito de aplicação diferente (mais vasto).

Independentemente das considerações precedentes, para se poder sustentar com segurança que, ao utilizar o termo «interessado», o legislador comunitário quis incluir também os adquirentes de fécula ou de amido esterificados ou eterificados no âmbito de aplicação da sanção prevista, é necessário examinar as infracções que são imputadas à categoria de pessoas designada pelo termo «interessado». Caso se trate de infracções a normas que impõem certas obrigações de direito público aos adquirentes, não vemos a razão pela qual essas pessoas devam ser excluídas da aplicação da sanção em causa.

b) A infracção que justifica a sanção litigiosa

15 As disposições comunitárias em causa não primam pela clareza. Da formulação do artigo 7.°, n.° 5, resulta que a sanção prevista neste artigo é aplicada «no caso do interessado não respeitar o disposto no presente artigo», no quadro de um procedimento de controlo administrativo em que a autoridade competente procura verificar «o pleno respeito da declaração referida no n.° 4».

Pensamos que se deve considerar que esta «declaração» é a mesma que o fabricante, que constituiu a garantia, fez às autoridades nacionais competentes e não o compromisso pelo qual os adquirentes assumem as mesmas obrigações que o fabricante quanto à utilização do amido ou da fécula esterificados ou eterificados adquiridos. Esta interpretação impõe-se devido ao facto de só a primeira destas diligências ser expressamente qualificada como «declaração» no texto do artigo 7.°, n.° 4; pelo contrário, os adquirentes só são mencionados de forma indirecta neste texto, sem que esteja previsto que tenham de entregar uma declaração às autoridades públicas. É, em vez disso, o fabricante quem, na declaração que apresenta, assume o compromisso de que «apenas venderá o produto em questão a quem respeite as mesmas exigências, obterá cópia do referido compromisso e mantê-lo-á à disposição da autoridade competente».

Pode, apesar disso, sustentar-se que a obrigação que assumem os adquirentes constitui uma das condições fixadas «no presente artigo», a que se refere o n.° 5 do artigo 7.°, de forma que o não respeito por estes dessa obrigação justifica que lhes seja aplicada a sanção prevista nesse número? Não consideramos este raciocínio como o mais correcto. Se o fabricante vende o produto em causa, a liberação da garantia pressupõe que faça uma declaração que indique que os adquirentes assumem o mesmo compromisso que ele quanto à utilização dos produtos e que uma cópia do referido compromisso será transmitida às autoridades administrativas. Qual é, no entanto, a natureza jurídica deste compromisso e face a quem é ele tomado? Apesar da obscuridade do texto legal, cremos que a concepção mais verosímil é que se trata de uma obrigação de natureza civil que vincula os adquirentes de amido ou de fécula face ao fabricante e não de uma obrigação de direito público que vincule os adquirentes face às autoridades administrativas. Por conseguinte, mesmo no caso de os adquirentes não cumprirem os compromissos assumidos relativamente à utilização do amido ou da fécula, o seu comportamento não constitui uma infracção susceptível de levar à aplicação de uma sanção administrativa, mas sim um acto contrário ao contrato (entre produtor e comprador), do qual decorrem, evidentemente, consequências de um outro tipo. O legislador comunitário parece limitar-se às obrigações que impõe expressa e directamente ao fabricante e não prevê obrigações correspondentes para os adquirentes.

Esta interpretação das disposições em causa não está ao abrigo de toda a crítica. Poder-se-ia, com efeito, sustentar que a obrigação de fazer uma utilização regular do amido ou da fécula, sobre a qual se funda o funcionamento correcto do sistema das restituições à produção, não vincula apenas o fabricante face às autoridades nacionais competentes, mas também os seus sucessores a título particular, que se tornaram proprietários do produto. Neste sentido, pode-se argumentar que, se o artigo 7.°, n.° 4, estabelece que o fabricante só pode liberar a garantia se declarar que «apenas venderá o produto a uma pessoa que respeite as mesmas exigências», pode-se deduzir que a obrigação assumida pelos adquirentes tem a mesma natureza da que vincula o fabricante e que o não cumprimento desta obrigação constitui razão suficiente para aplicar a sanção prevista no artigo 7.°, n.° 5.

Já explicámos que não partilhamos da interpretação que acabamos de descrever; acrescentaremos adiante alguns argumentos suplementares que corroboram esta conclusão. Antes disso, todavia, julgamos necessário precisar que, mesmo quando se partilhe dessa interpretação, não é evidente que as obrigações que vinculam o adquirente se identifiquem com as que vinculam o fabricante. Nomeadamente, o fabricante que revende o amido ou a fécula deve procurar obter dos adquirentes um documento que certifique que eles assumiram o compromisso de respeitar as mesmas exigências. Pelo contrário, não é evidente que esta obrigação formal vincule os adquirentes face à Administração, isto é, que devam obter o documento em questão dos adquirentes ulteriores quando revendam o produto. A sua obrigação - a considerar-se que existe uma obrigação - parece consistir somente em velar por fazer uma utilização regular do produto (19).

c) A sistemática das disposições litigiosas

16 Para fundar a sua tese relativa à responsabilidade do adquirente, a Comissão invoca a sistemática das disposições litigiosas e a lógica do mecanismo de concessão e de controlo das restituições à produção. Afirma, em particular, que o fabricante que constituiu a garantia, uma vez que apresentou a declaração prevista no artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2169/86, donde decorre que vendeu o produto a uma pessoa que se comprometeu a respeitar as mesmas exigências, já cumpriu a obrigação fundamental que lhe incumbe relativamente à utilização regular do amido ou da fécula e já não lhe pode ser aplicada a sanção prevista no artigo 7.°, n.° 5. A Comissão considera que a solução contrária iria de encontro ao princípio do carácter subjectivo da responsabilidade, que rege as sanções administrativas comunitárias. Por conseguinte, visto que é impossível aplicar a sanção litigiosa ao fabricante quando tenha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do Regulamento n.° 2169/86, é indispensável reconhecer às autoridades administrativas nacionais a possibilidade de aplicar estas mesmas disposições que prevêem a aplicação de uma sanção aos adquirentes que não tenham cumprido os compromissos assumidos relativamente à utilização do produto em causa. Uma interpretação diferente das disposições litigiosas teria por efeito permitir a liberação da garantia e a eventual concessão das restituições solicitadas sem que o amido ou a fécula esterificados ou eterificados tenham sido objecto de uma utilização regular e sem que seja possível punir os culpados aos quais este comportamento abusivo é imputável.

Pelo contrário, a Döhler sustenta que se pode sempre aplicar a sanção prevista no n.° 5 ao fabricante, que constituiu a garantia, de forma a assegurar a eficácia do mecanismo de controlo das restituições à produção. Considera, além disso, que esta solução é a mais indicada; é, aliás, por este motivo que o legislador comunitário a preferiu quando elaborou o Regulamento n.° 1722/93, que veio substituir as disposições do Regulamento n.° 2169/86.

17 Pessoalmente, pendemos a favor do raciocínio da recorrente no processo principal.

Deve-se assinalar, em primeiro lugar, que a atribuição de uma responsabilidade objectiva ao operador e a imputação a este de um comportamento ilegal que foi praticado por terceiro não são necessáriamente contrários a uma norma comunitária superior. Por conseguinte, é possível, no respeito de certas condições, aplicar sanções comunitárias de natureza não penal mesmo quando a pessoa a quem a sanção é aplicada não é pessoalmente responsável. Convém citar o acórdão Plange Kraftfutterwerke (20), no qual o Tribunal julgou que, se um operador se comprometeu a exportar produtos que devem preencher certas condições e os produtos em questão não preenchem essas condições, esse operador deve reembolsar automaticamente as restituições correspondentes, mesmo se não for responsável pelos defeitos que apresentam os produtos litigiosos.

É também importante o acórdão Boterlux (21), do qual resulta que um operador de boa fé que exporta um produto para fora da Comunidade não tem o direito de receber ajudas comunitárias sob a forma de restituições em caso de reimportação fraudulenta desse produto para a Comunidade, mesmo quando é um terceiro o responsável pela fraude perpetrada. Mais particularmente, o Tribunal julgou que, «embora a reimportação fraudulenta na Comunidade seja susceptível de constituir uma circunstância alheia ao exportador, não deixa de ser um facto que a mesma releva de um risco comercial habitual» (22) (23).

Se transpusermos para o regulamento em causa as conclusões da jurisprudência acima descrita, podemos observar que o interesse comunitário que é salvaguardado graças à aplicação da sanção prevista no artigo 7.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2169/86, cada vez que a garantia visada por este mesmo artigo é liberada abusivamente, é também preservado pela interpretação segundo a qual só o fabricante que prestou a garantia pode ser visado pela sanção em causa. Em especial, este é chamado a pagar a quantia fixada no artigo 7.°, n.° 5, cada vez que a Administração constate que ele ou um dos adquirentes que lhe compraram o amido ou a fécula esterificados ou eterificados não fazem uma utilização regular desse produto. Neste último caso, o fabricante que constituiu a garantia não tem, na nossa opinião, a faculdade de invocar a ausência de responsabilidade pessoal, porque esta responsabilidade é definida pela lei como uma responsabilidade objectiva. É ao fabricante que incumbe incluir no contrato uma cláusula que lhe permita actuar contra os adquirentes em virtude do prejuízo que lhe possa causar a aplicação das disposições litigiosas do regulamento, invocando as regras da responsabilidade civil contratual e (eventualmente) extracontratual.

18 Pensamos que esta solução é preferível também por uma outra razão. O fabricante, que constituiu a garantia, é a única pessoa que, no quadro da aplicação do Regulamento n.° 2169/86, está em relação directa com as autoridades administrativas competentes; é também presumido solvente, pois que já foi convidado a constituir, e constituiu, uma garantia de um montante equivalente ao da sanção prevista no artigo 7.°, n.° 5. Portanto, se essa garantia foi abusivamente liberada por um motivo x ou y, circunstância que permitiu ao fabricante retirar, embora sem direito a isso, um certo proveito dessa liberação, é razoável e mais cómodo, na prática, que as autoridades administrativas ajam contra ele para reprimir a ilegalidade cometida (24).

19 Por último, existe um outro argumento determinante e do qual parece decorrer que a sanção litigiosa prevista pelo Regulamento n.° 2169/86 visa somente o fabricante. Trata-se do argumento fundado na análise comparativa do regulamento litigioso e do Regulamento n.° 1722/93, que o veio substituir. Não temos, certamente, a intenção de fazer uma interpretação contra legem das disposições anteriores do Regulamento n.° 2169/86, fazendo um leitura «retroactiva» das disposições do Regulamento n.° 1722/93. Todavia e visto que as disposições que contêm estes dois regulamentos e a sua lógica subjacente apresentam grandes similitudes, não vemos por que razão não se poderá tomar em consideração o Regulamento n.° 1722/93 para esclarecer certos pontos obscuros do Regulamento n.° 2169/86 (25).

No que respeita mais particularmente ao problema em causa, resulta da análise do Regulamento n.° 1722/93 que, ao adoptar este texto, o legislador comunitário decidiu manter o mesmo mecanismo de sanção já existente no artigo 7.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2169/86, introduzindo-lhe alguns melhoramentos e formulando as disposições pertinentes de maneira mais clara e mais apropriada. Trata-se das disposições do artigo 10.° do Regulamento n.° 1722/93.

O artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1722/93 corresponde ao artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2169/86. Esta disposição do Regulamento n.° 1722/93 prevê que a declaração que o fabricante apresenta para poder liberar a garantia deve indicar que «o produto em questão só será vendido a uma pessoa que assuma o compromisso, previsto no segundo travessão, resultante de uma cláusula contratual estabelecida com este intuito ou de uma condição específica constante da factura de venda» (26). O fabricante deve, portanto, manter «uma cópia do contrato de venda ou da factura de venda assim redigidos à disposição da autoridade competente».

Precisa-se, assim, que os compromissos tomados pelo adquirente - e descritos na declaração que o fabricante apresenta às autoridades competentes - são tomados face ao fabricante e não face à Administração e revestem, por conseguinte, um carácter convencional e se inserem no direito das obrigações; não se pode, portanto, afirmar que o adquirente assume, face às autoridades administrativas, obrigações de direito público, cujo desrespeito poderia eventualmente conduzir à aplicação de uma sanção administrativa.

Consideramos mais correcto dar exactamente a mesma interpretação às disposições litigiosas e contestadas do Regulamento n.° 2169/86: aqueles que, como a Döhler, compram amido ou fécula esterificada ou eterificada ao fabricante, que constitui a garantia, tomam face a este último, e não face à Administração, os compromissos descritos no artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2169/86 quanto à utilização do produto em questão. Quando se verifique que estes compromissos não são respeitados, só o fabricante pode sofrer a sanção prevista no artigo 7.°, n.° 5, conservando certamente o direito de actuar contra o adquirente, no plano do direito das obrigações, para obter reparação do prejuízo sofrido.

C - No caso das disposições litigiosas preverem a aplicação de uma sanção aos adquirentes de amido ou de fécula, essa sanção é legal?

20 A análise precedente impõe que se responda negativamente a esta questão, a ter-se em conta a jurisprudência já referida e relativa à obrigação que incumbe ao legislador de definir claramente as sanções extrapenais comunitárias. Bastaria observar que o carácter confuso e obscuro do artigo 7.°, n.os 4 e 5, do Regulamento n.° 2169/86 é revelado pelo simples facto de a averiguação do seu verdadeiro sentido pressupor explicações circunstanciadas e avaliações complexas. Por conseguinte, a adoptar-se a interpretação da Comissão relativa à existência de uma sanção que visa os adquirentes - tese que, como explicámos, não é a nossa -, a sanção em causa revela-se inaplicável, porque não é se funda numa «base legal clara e isenta de ambiguidades», no sentido do acórdão Könecke (27).

Em especial, o termo «interessado», que é utilizado no artigo 7.°, n.° 5, não permite ao leitor desta disposição responder com certeza à questão de saber em que medida os adquirentes do produto que tenham tomado, quanto à utilização do mesmo, os compromissos previstos no n.° 4 do mesmo artigo se inserem nessa categoria. Contudo e mesmo caso se supere esse obstáculo, é preciso notar que as condições de aplicabilidade da sanção aos adquirentes não estão claramente descritas no texto legal. Os componentes das obrigações que o regulamento impõe aos adquirentes - a existirem realmente tais obrigações -, e cujo desrespeito justifica o exercício do poder sancionatório que o artigo 7.°, n.° 5, confere às autoridades administrativas, não estão suficientemente precisados.

D - Conclusão

21 Tendo em conta o que foi acima dito, pensamos que o termo «interessado» que é utilizado no artigo 7.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2169/86, correctamente interpretado, não abrange os adquirentes de amido ou de fécula esterificados ou eterificados mencionados no n.° 4 deste mesmo artigo; a disposição litigiosa do artigo 7.°, n.° 5, só pode ser aplicada ao fabricante do produto, no sentido atribuído a este termo no Regulamento n.° 2169/86. Aliás e mesmo que se adoptasse a interpretação contrária, a sanção a aplicar aos adquirentes seria contrária às regras enunciadas pela jurisprudência e que exigem a clareza e a exaustividade das disposições em causa, pelo que não poderia ser aplicada. Sublinhe-se, todavia, que, se o legislador comunitário desejar introduzir sanções que visem também os adquirentes de amido ou de fécula, pode perfeitamente fazê-lo, desde que adopte as disposições adequadas a esse objectivo.

VI - As segunda e terceira questões prejudiciais

22 Caso se responda negativamente à primeira questão, é supéfluo responder a estas questões. No entanto, a título absolutamente subsidiário e para sermos exaustivos, podemos acrescentar o seguinte.

23 Na primeira parte da segunda questão prejudicial, a jurisdição de reenvio pergunta em que medida a circunstância da garantia constituída por força do artigo 7.° do Regulamento n.° 2169/86 ser ou não liberada tem uma incidência no que toca à aplicação da sanção prevista no n.° 5 deste mesmo artigo. Em princípio, pendemos a favor de uma resposta afirmativa a esta questão, com base numa interpretação sistemática das disposições em causa (28).

24 Na segunda parte da segunda questão prejudicial, o Tribunal é solicitado a examinar a questão de saber se é possível aplicar uma sanção ao adquirente de amido ou de fécula esterificados ou eterificados mesmo quando «já não seja possível determinar se o adquirente assumiu um compromisso» (29). Já explicámos, no quadro da análise feita a propósito da primeira questão, que o adquirente não é visado pela sanção prevista no artigo 7.°, n.° 5. No entanto e mesmo caso se considerasse que ele era visado por esta sanção, é evidente que só poderia ser considerado responsável caso tenha assumido os compromissos previstos no artigo 7.°, n.° 4. Por conseguinte, se for impossível verificar se o adquirente realmente assumiu um compromisso, a garantia constituída pelo fabricante não pode ser liberada, a restituição à produção não pode ser concedida a este último e, bem entendido, a sanção prevista no artigo 7.°, n.° 5, não pode ser aplicada ao adquirente.

25 Por último, a terceira questão prejudicial suscita o problema da data a partir da qual se deve calcular o prazo de doze meses previsto no artigo 7.°, n.° 5, para a determinação da quantia a pagar por aquele a quem a sanção for aplicada. A formulação do texto legal não prima pela clareza. Todavia e tendo em conta a análise precedente, donde resulta que a sanção litigiosa só visa o fabricante, a interpretação mais correcta parece ser, segundo a nossa opinião, aquela segundo a qual a data de referência para a determinação da quantia devida é aquela em que o fabricante apresentou a declaração prevista no artigo 7.°, n.° 4. Esta declaração constitui, aliás, o facto gerador das obrigações que vinculam o fabricante face à Administração no que diz respeito à utilização do produto em causa. Por conseguinte, é lógico que esta mesma ocorrência constitua o ponto de partida para a determinação do «período de doze meses anteriores» no âmbito do qual se procurará a restituição mais elevada para fixar, enfim, o montante da sanção administrativa.

As outras soluções, que, para o cálculo do período em questão, tomam como ponto de partida, em primeiro lugar, o momento em que o fabricante ou os seus sucessores fizeram uma «utilização irregular» do produto em causa, em segundo lugar, o momento em que a Administração constata a infracção e, em terceiro lugar, o momento em que a sanção é aplicada, são menos convincentes. O primeiro é difícil de aplicar na prática, pois não se pode verificar com precisão quando começa a «utilização irregular» do produto. Os outros dois dependem, em larga medida, da diligência das autoridades encarregadas do controlo; não consideramos que seja normal que o montante de uma sanção flutue em função do grau de diligência de que a Administração dê provas.

VII - Conclusão

26 Tendo em conta as considerações precedentes, propomos que o Tribunal responda do seguinte modo às questões prejudiciais submetidas:

«A sanção prevista no artigo 7.°, n.° 5, do Regulamento (CEE) n.° 2169/86 da Comissão, de 10 de Julho de 1986, que estabelece as regras de execução relativas ao controlo e ao pagamento das restituições à produção nos sectores dos cereais e do arroz, como alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 165/89 da Comissão, de 24 de Janeiro de 1989, não visa o adquirente de amido ou de fécula esterificados ou eterificados que assumiu face ao fabricante o compromisso previsto no número precedente do mesmo artigo.»

(1) - Regulamento da Comissão, de 10 de Julho de 1986, que estabelece as regras de execução relativas ao controlo e ao pagamento das restituições à produção nos sectores dos cereais e do arroz (JO L 189, p. 12).

(2) - Regulamento da Comissão, de 24 de Janeiro de 1989 (JO L 20, p. 14).

(3) - Artigo 4.° do Regulamento n.° 2169/86.

(4) - Artigo 6.° do Regulamento n.° 2169/86.

(5) - Regulamento do Conselho, de 25 de Março de 1986, que estabelece as regras gerais aplicáveis às restituições à produção nos sectores dos cereais e do arroz (JO L 94, p. 6).

(6) - Regulamento da Comissão, de 2 de Dezembro de 1987, que altera o Regulamento n.° 2169/86 (JO L 342, p. 10).

(7) - Artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3642/87.

(8) - Artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3642/87.

(9) - Regulamento de 30 de Junho de 1993 que determina as normas de execução dos Regulamentos (CEE) n.° 1766/92 e (CEE) n.° 1418/76 do Conselho no que respeita às restituições à produção no sector dos cereais e do arroz (JO L 159, p. 112).

(10) - Acórdão de 16 de Julho de 1998 (C-287/96, Colect., p. I-4729).

(11) - N.° 59 das conclusões.

(12) - Regulamento da Comissão, de 22 de Julho de 1985, que fixa as regras comuns de aplicação do regime de garantias para os produtos agrícolas (JO L 205, p. 5; EE 03 F36 p. 206).

(13) - Acórdão de 25 de Setembro de 1984 (117/83, Recueil, p. 3291).

(14) - N.° 11 do acórdão Könecke (já referido na nota 13).

(15) - Acórdão de 14 de Julho de 1994 (C-352/92, Colect., p. I-3385).

(16) - N.° 22 do acórdão Milchwerke Köln/Wuppertal (já referido na nota 15).

(17) - Este exemplar de controlo é emitido nos termos das disposições do Regulamento (CEE) n.° 2823/87 da Comissão, de 18 de Setembro de 1987, relativo aos documentos a utilizar com vista à aplicação das medidas comunitárias que determinam o controlo da utilização e/ou do destino das mercadorias (JO L 270, p. 1).

(18) - Nosso sublinhado.

(19) - Esta observação é importante, se é verdade aquilo que a autora indica quanto à motivação da decisão das autoridades alemãs impugnada no processo principal (v., supra, n.° 6). Perguntamo-nos em que medida a administração nacional podia fundar-se no facto de a Döhler não ter exigido aos adquirentes ulteriores do amido ou da fécula o compromisso de respeitar as mesmas exigências no que diz respeito à utilização do produto, para aplicar automaticamente a sanção prevista no artigo 7.°, n.° 5. Parece-nos que, mesmo quando este artigo é interpretado no sentido de impor uma obrigação aos adquirentes, estes têm o direito de estabelecer que o produto foi utilizado correctamente pelos adquirentes posteriores, mesmo sem disporem de declarações de compromisso.

(20) - Acórdão de 5 de Fevereiro de 1987 (288/85, Colect., p. 611).

(21) - Acórdão de 9 de Agosto de 1994 (C-347/93, Colect., p. I-3933).

(22) - N.° 35 do acórdão Boterlux (já referido na nota 21).

(23) - As conclusões desta jurisprudência, da qual resulta que é possível imputar uma responsabilidade objectiva a um operador que beneficiou de ajudas comunitárias, também não são postas em questão pelo acórdão (recente) de 12 de Maio de 1998, Steff-Houlberg Export e o. (C-366/95, Colect., p. I-2661). No dispositivo deste acórdão, o Tribunal declara que «o direito comunitário não se opõe, em princípio, a que uma regulamentação nacional permita excluir a reposição de ajudas comunitárias indevidamente pagas, tomando em consideração, na condição de estar provada a boa fé do beneficiário, critérios tais como o comportamento negligente das autoridades nacionais e o decurso de um lapso de tempo importante desde o pagamento das ajudas em causa, sem prejuízo, todavia, de as condições previstas serem as mesmas que existem para a recuperação de prestações financeiras puramente nacionais e de o interesse da Comunidade ser plenamente tomado em consideração».

Existe uma diferença substancial entre, por um lado, o quadro jurídico em que se inscrevem os acórdãos Plange Kraftfutterwerke e Boterlux e, por outro lado, aquele em que se inscreve o acórdão Steff-Houlberg Export e o. Nos dois primeiros casos, existiam disposições comunitárias que regulavam as modalidades de repetição das restituições comunitárias abusivamente concedidas; no processo Steff-Houlberg Export e o., na ausência de disposições comunitárias que regulassem a questão, era necessário aplicar disposições contrárias do direito nacional. Da combinação das duas soluções acima descritas resulta, por um lado, que o legislador comunitário é livre de prever um regime de responsabilidade objectiva imputável a um operador de boa fé, constrangendo-o a reembolsar as quantias abusivamente recebidas e, por outro lado, que, se, todavia, não existirem disposições comunitárias pertinentes e no quadro da autonomia jurídica dos Estados-Membros, não está vedado que o direito nacional preveja somente um sistema de responsabilidade subjectiva e dispense, sob certas condições, o operador de boa fé da restituição das ajudas, tendo sempre em conta o interesse comunitário.

Por conseguinte, se partirmos do princípio de que as disposições em causa do Regulamento n.° 2169/86 introduzem directamente um sistema de responsabilidade objectiva imputável ao fabricante, que constitui a garantia, estas disposições não são contrárias a nenhuma norma superior do direito. Esta constatação funda-se nos acórdãos Plange Kraftfutterwerke e Boterlux (já referidos). A situação seria eventualmente diferente se o mecanismo de sanção do artigo 7.° do Regulamento n.° 2169/86 fosse absolutamente inexistente, de modo que as autoridades administrativas deveriam procurar no quadro da ordem jurídica nacional as normas apropriadas para punir os casos de liberação injustificada ou fraudulenta da garantia constituída. Não seria, nesse caso, inconcebível que o direito nacional excluísse a atribuição de uma responsabilidade objectiva ao operador que constituiu a garantia e a imputação a este último do comportamento ilegal dos adquirentes.

(24) - A este raciocínio, a Comissão contrapõe o argumento de que a interpretação extensiva do artigo 7.°, n.° 5, segundo a qual a sanção litigiosa pode também ser aplicada aos adquirentes de amido ou de fécula esterificados ou eterificados, permite punir em todos os casos quem é pessoalmente responsável pela liberação abusiva da garantia, quer se trate do fabricante, que constituiu esta garantia, ou de outra pessoa.

Todavia, esta observação só parcialmente é correcta. Mesmo caso se admitisse que a responsabilidade é transferida do fabricante ao seu co-contratante em razão do compromisso assumido por este último nos termos do n.° 4 do artigo 7.°, não é evidente que uma correspondente transferência de responsabilidade se possa verificar do referido adquirente aos adquirentes ulteriores; as disposições em causa do regulamento não comportam qualquer menção expressa aos compromissos que os adquirentes ulteriores seriam convidados a assumir, ou seja, os sucessores do primeiro adquirente. Ora, caso se considere que os adquirentes ulteriores se situam fora do âmbito de aplicação do artigo 7.°, n.os 4 e 5, do Regulamento n.° 2169/86, o primeiro adquirente encontrar-se-á então numa situação desfavorável. Ao passo que o fabricante consegue libertar-se da responsabilidade relativa à utilização regular do amido ou da fécula, liberar a garantia e receber eventuais restituições, o primeiro adquirente torna-se responsável tanto da utilização que ele mesmo fizer do produto como da utilização que fizerem aqueles que lhe sucederem na cadeia de adquirentes. Por conseguinte, o argumento de que a interpretação em causa está mais de harmonia com o princípio da responsabilidade subjectiva daquele a quem a sanção administrativa é aplicada não tem fundamento.

(25) - O Tribunal, aliás, reconheceu no acórdão Kyritzer Stärke (já referido na nota 10, n.° 11) que «o Regulamento n.° 1722/93... retoma, como refere o seu décimo terceiro considerando, adaptando-as à situação actual do mercado, as normas do Regulamento n.° 2169/86, que revoga». No mesmo processo, o advogado-geral P. Léger indica (n.° 36 das conclusões) que «as similitudes entre os regulamentos de 1986 e de 1993 justificam a sua interpretação conjunta com vista à resposta às questões do órgão jurisdicional nacional».

(26) - Nosso sublinhado.

(27) - V., supra, nota 13.

(28) - Mais especificamente, a sanção prevista pelo artigo 7.°, n.° 5, resulta de um controlo administrativo efectuado para verificar se a declaração feita pelo fabricante nos termos do n.° 4 do mesmo artigo foi respeitada. Se esta não foi de facto respeitada, podem ocorrer duas situações:

O mais provável é que a garantia tenha sido liberada, como a Comissão admite no ponto 13 das suas observações escritas. Recorde-se que a garantia será liberada «se a autoridade competente receber a prova de que o produto abrangido pelo código NC 3505 10 50 é utilizado para o fabrico de produtos, com exepção dos constantes da lista do Anexo I»; esta prova é prestada pela apresentação da declaração do fabricante à autoridade competente. Por conseguinte, uma vez apresentada a declaração prevista no artigo 7.°, n.° 4, estão satisfeitas as condições de liberação da garantia e o controlo previsto no número seguinte do mesmo artigo é efectuado a posteriori. A sanção prevista no artigo 7.°, n.° 5, tem por objectivo a reparação do prejuízo resultante da liberação abusiva da garantia; além disso, o montante da sanção corresponde ao montante da garantia prevista no mesmo artigo.

A título excepcional, podemos imaginar um caso em que a Administração não tenha providenciado a liberação expedita da garantia, apesar de dispor da declaração do fabricante prevista no artigo 7.°, n.° 4, e em que, pelo contrário, o controlo administrativo previsto no artigo 7.°, n.° 5, tenha sido efectuado muito rapidamente e tenha permitido constatar o desrespeito da referida declaração. Neste caso excepcional, não pensamos que seja adequado aplicar a sanção prevista no artigo 7.°, n.° 5. Basta pura e simplesmente não liberar a garantia constituída para proteger suficientemente o interesse comunitário. Por outras palavras, a relação estreita existente entre a sanção litigiosa e a liberação da garantia que o fabricante é obrigado a constituir leva a concluir que a aplicação da primeira depende da liberação da segunda.

(29) - V. a formulação da segunda questão prejudicial.