ACORDAO DO TRIBUNAL DE JUSTICA DE 15 DE DEZEMBRO DE 1987. - REPUBLICA FRANCESA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - PESCA EM AGUAS MARITIMAS - FIXACAO DE QUOTAS EM CASO DE NAO ACTUACAO DO CONSELHO - FINANCIAMENTO FEOGA. - PROCESSO 336/85.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 05173



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

1. Estados-membros - Obrigações - Iniciativa da Comissão tendo por objectivo fazer face a uma situação de urgência - Deveres de acção e de abstenção

(Tratado CEE, artigo 5.°)

2. Pesca - Conservação dos recursos do mar - Não actuação do Conselho - Adopção de medidas provisórias de conservação - Condições - Cooperação entre os Estados-membros e a Comissão - Proposta de quotas adoptada unilateralmente pela Comissão - Violação de quotas - Medidas de intervenção - Financiamento pelo FEOGA - Recusa - Ilegalidade

(Regulamento do Conselho n.° 729/70, artigo 3.°) 3. Direito comunitário - Princípios - Segurança jurídica - Regulamentação susceptível de implicar consequências financeiras

Sumário

1. O artigo 5.° do Tratado CEE impõe aos Estados-membros deveres particulares de acção e de abstenção numa situação em que a Comissão, para satisfazer necessidades urgentes de conservação dos recursos haliêuticos, submeteu ao Conselho propostas que, ainda que não tenham sido adoptadas por este, constituem o ponto de partida para uma acção comunitária concertada.

2. Numa situação em que o Conselho não estabeleceu as medidas de conservação necessárias para preservar os recursos haliêuticos, tais medidas, que são a resposta a uma situação de urgência, podem, a fim de manter a Comunidade em situação de fazer face às suas responsabilidades, resultar de um processo de cooperação entre os Estados-membros e a Comissão. Na ausência de tal cooperação, as propostas unilateralmente adoptadas pela Comissão, relativas às quotas de pesca a atribuir a um Estado-membro, não podem ser consideradas regras comunitárias na acepção do artigo 3.° do Regulamento n.° 729/70 do Conselho, relativo ao financiamento da política agrícola comum, cujo desrespeito possa legitimar a recusa da Comissão em financiar através do FEOGA as despesas efectuadas por esse Estado-membro a título de medidas de intervenção relativamente a capturas efectuadas em violação das referidas quotas. 3. A legislação comunitária deve ser certa e a sua aplicação previsível para os destinatários. Este imperativo de segurança jurídica impõe-se com especial rigor quando se trata de uma regulamentação susceptível de implicar consequências financeiras, a fim de permitir aos interessados conhecerem com exactidão o alcance das obrigações que a mesma lhes impõe.

Partes

No processo 336/85,

República Francesa, representada por Régis de Gouttes, director adjunto dos assuntos jurídicos no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por Bernard Botte, adido da administração central no mesmo ministério, na qualidade de agente substituto, com domicílio escolhido na sua embaixada no Luxemburgo,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico Jean-Claude Séché, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georges Kremlis, membro do seu serviço jurídico, edifício Jean Monnet, Kirchberg

recorrida,

que tem por objecto um pedido de anulação da Decisão 85/456 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, relativa ao apuramento das contas apresentadas pela República francesa a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1981 (JO L 267, p. 24),

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. G. Bosco, presidente de Secção, f. f. de presidente, J. C. Moitinho de Almeida, presidente de Secção, T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, Y. Galmot, C. Kakouris, R. Joliet e F.A. Schockweiler, juízes,

advogado-geral: J. L. da Cruz Vilaça

secretário: B. Pastor, administradora

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 5 de Maio de 1987,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Setembro de 1987

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1. Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 12 de Novembro de 1985, a República Francesa interpôs, ao abrigo do artigo 173.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, um recurso que tem por objecto a anulação da Decisão 85/456 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, relativa ao apuramento das contas apresentadas pela República Francesa a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (adiante designado por "FEOGA"), Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1981 (JO L 267, p. 24), na medida em que esta decisão não admitiu para efeitos de financiamento comunitário operações de intervenção realizadas para retirar do mercado peixes de espécies diversas, no montante de 8 015 553,86 FF.

2. O Governo da República Francesa argumenta que no decurso do exercício de 1981 a competência para adoptar medidas de conservação dos recursos em matéria de pescas cabia ao Conselho e que, na ausência de medidas vinculativas adoptadas por este, nem a Comissão nem os Estados-membros podiam substituir-se ao Conselho na adopção dessas medidas. A Comissão terá portanto violado o Regulamento n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13 ; EE 03 F3 p. 220), ao recusar-se a financiar as despesas em causa. A título subsidiário, a República Francesa contesta na réplica o método de cálculo da quantia em litígio.

3 A Comissão replica que, na situação particular que se vivia em 1981 e tendo em conta a jurisprudência do Tribunal, era justificada a sua posição de pedir aos Estados-membros que respeitassem as propostas que tinha submetido ao Conselho para 1981 e relativas, para certas unidades populacionais de peixes, à fixação das capturas totais permitidas e à sua repartição entre os Estados-membros. A título subsidiário, a Comissão argumenta que o facto de ter sido contestado, na réplica, o método de avaliação dos montantes em litígio constitui um fundamento novo cuja dedução é proibida pelo n.° 2 do artigo 42.° do Regulamento Processual. 4 Para uma mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida necessária à fundamentação da decisão do Tribunal.

5 Para analisar o principal fundamento invocado, é necessário examinar se existiam, em 1981, regras comunitárias em matéria de conservação dos recursos do mar que estabelecessem limites às capturas.

6 A situação de 1981 era caracterizada pelo facto de o Conselho que, por força do artigo 102.° do Acto de Adesão de 1972, detinha, a partir de 1 de Janeiro de 1979, a competência exclusiva para adoptar, no âmbito da política comum de pescas, sob proposta da Comissão, as medidas destinadas à conservação dos recursos, não ter adoptado tais medidas.

7 A Decisão 80/993 do Conselho, de 28 de Outubro de 1980, baseada nos Tratados, relativa às actividades de pesca exercidas nas águas submetidas à soberania ou à jurisdição dos Estados-membros e tomada a título provisório enquanto se aguardava a adopção de medidas comunitárias definitivas (JO L 298, p. 38) tinha previsto medidas provisórias, aplicáveis até 20 de Dezembro de 1980. Estas medidas previam que os Estados-membros exercessem as respectivas actividades piscatórias de forma a que fossem respeitados os totais admissíveis de capturas ("TAC") e a parte dos TAC atribuída a países terceiros no âmbito dos acordos e convénios com eles concluídos, conforme constam do Regulamento n.° 754/80 do Conselho, de 26 de Março de 1980, relativo, para certas unidades populacionais de peixes existentes na zona de pesca da Comunidade, à fixação, para 1980, do total das capturaspermitidas e da parte disponível para a Comunidade, bem como das modalidades de captura (JO L 84, p. 36), e ainda das propostas da Comissão de 12 de Setembro e de 24 de Outubro de 1980.

8 Aquando da sessão de 15 a 17 de Dezembro de 1980, o Conselho tinha adoptado uma declaração, inscrita na acta, esclarecendo que os Estados-membros exerceriam as suas actividades de pesca de forma a que as capturas efectuadas pelos seus navios no decurso do período de vigência das medidas provisórias tivessem em conta os TAC sugeridos, para 1981, pela Comissão ao Conselho nas suas propostas de 18 de Novembro e de 16 de Dezembro de 1980.

9 Em 1981, a Comissão modificou sucessivamente as suas propostas de TAC e, finalmente, apresentou ao Conselho em 24 de Julho de 1981 uma proposta de regulamento relativa, para certas espécies de peixes existentes na zona de pesca da Comunidade, à fixação para 1981 do total das capturas permitidas e da parte disponível para a Comunidade, e uma proposta de regulamento estabelecendo a repartição entre os Estados-membros da totalidade das possibilidades de capturas, disponíveis para a Comunidade em 1981, das unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais existentes na zona de pesca da Comunidade.

10 Numa declaração ao Conselho de 27 de Julho de 1981 (JO C 224, p. 1), a Comissão expôs a situação resultante da ausência de acordo sobre as suas propostas que fixavam, para 1981, os TAC e as quotas. A Comissão, invocando a jurisprudência do Tribunal, e em particular o acórdão de 5 de Maio de 1981 (Comissão/Reino Unido, 804/79, Recueil p. 1045), recordou que lhe cabem certos direitos e obrigações por força do artigo 155.° do Tratado. Tendo em vista o interesse público comunitário e a título de medida de precaução enquanto se aguardava uma decisão final do Conselho, a Comissão apelou a todos os Estados-membros para que, em conformidade com os seus direitos e obrigações, exercessem as suas actividades de pesca de forma a assegurar o respeito pelas suas propostas. A Comissão declarou igualmente que estava decidida a utilizar todos os meios ao seu alcance para assegurar o respeito pelos Estados-membros das suas propostas, que ela considerava, na situação em causa, como jurídicamente vinculativas para eles.

11 Resulta da acta da reunião do Conselho de 27 de Julho de 1981 que a declaração da Comissão foi contestada pelo serviço jurídico do Conselho e pelos representantes de diferentes Estados-membros, e que, em conclusão, o Conselho acordou proceder à discussão dos TAC e das quotas propostas para 1981 na sua reunião seguinte.

12 Por carta de 28 de Julho de 1981, a Comissão recordou a sua declaração aos Estados-membros, acrescentando que se julgava na obrigação não apenas de aprovar ou desaprovar, em função das suas propostas, medidas nacionais que lhe pudessem ser submetidas, mas também de pedir a todos os Estados-membros que adoptassem medidas que respeitassem essas propostas; que, enquanto se aguardava a próxima reunião do Conselho, decidia dar o seu acordo às capturas cujo montante não excedesse os três quartos dos montantes das quotas por si propostas. A Comissão convidou todos os Estados-membros a indicarem, o mais tardar até 24 de Agosto de 1981, as medidas que se propunham tomar para assegurar o respeito desta regra geral durante o período de vigência das medidas provisórias.

13 O Tribunal já teve ocasião de definir os elementos de direito comunitário aplicáveis nesta matéria em diversos acórdãos anteriores, o último dos quais foi o já citado acórdão de 5 de Maio de 1981. A situação do caso sub-judice distingue-se no entanto da situação descrita nesse acórdão pelo facto de o Conselho não ter adoptado uma decisão a título provisório para 1981 e de não haver qualquer declaração da sua parte, registada na acta da sessão de 15 a 17 de Dezembro de 1980, afirmando que os Estados-membros deveriam exercer as respectivas actividades piscatórias de forma a que as capturas tivessem em consideração os TAC sugeridos, para 1981, pela Comissão ao Conselho nas suas propostas de 18 de Novembro e de 16 de Dezembro de 1980.

14 Apreciando uma situação caracterizada pela inacção do Conselho, o Tribunal declarou no seu citado acórdão de 5 de Maio de 1981 que, segundo o artigo 5.° do Tratado, os Estados-membros têm a obrigação de facilitar à Comunidade o cumprimento da sua missão, devendo abster-se de todas as medidas susceptíveis de pôr em perigo a realização dos objectivos do Tratado; que essa disposição impõe aos Estados-membros deveres particulares de acção e de abstenção numa situação em que a Comissão, para responder a necessidades urgentes de conservação, submeteu ao Conselho propostas que, ainda que não tenham sido por este adoptadas, constituem o ponto de partida de uma acção comunitária concertada. O Tribunal declarou também que, tratando-se de um domínio reservado à competência da Comunidade, no qual osEstados-membros só podem agora agir como representantes do interesse comum, um Estado-membro pode apenas, na ausência de uma acção apropriada do Conselho, adoptar as medidas provisórias de conservação eventualmente exigidas pela situação concreta, em colaboração com a Comissão; que os Estados-membros tinham o dever de não instituir medidas de conservação nacionais que colidissem com as objecções, reservas ou condições que a Comissão pudesse eventualmente formular.

15 O Tribunal admitiu assim que, numa situação em que o Conselho não adoptou as medidas de conservação necessárias para preservar os recursos haliêuticos, podem essas medidas, cujo objectivo é manter a Comunidade em situação de fazer face às suas responsabilidades, e que satisfazem necessidades urgentes, resultar de um processo de cooperação entre os Estados-membros e a Comissão.

16 Tal processo não se estabeleceu, em 1981, entre a República Francesa e a Comissão no que respeita aos peixes das espécies em causa, não tendo a República Francesa respondido ao convite da Comissão para que adoptasse as medidas necessárias para assegurar o respeito das suas propostas. Nestas condições, sem que seja necessário apreciar as consequências jurídicas dessa ausência de cooperação por parte de um Estado-membro, é forçoso constatar que as propostas unilateralmente adoptadas pela Comissão, relativas às quotas de pesca a atribuir à República Francesa, não podem ser consideradas como regras comunitárias.

17 Por outro lado, como o Tribunal já decidiu por diversas vezes, a legislação comunitária deve ser certa e a sua aplicação previsível para os destinatários. Este imperativo de segurança jurídica impõe-se com especial vigor quando se trata de uma regulamentação susceptível de implicar consequências financeiras, a fim de permitir aos interessados que conheçam com exactidão a dimensão das obrigações que a mesma lhes impõe.

18 Resulta do exposto que em 1981 não existiam, no caso sub-judice, regras de direito comunitário na acepção do artigo 3.° do Regulamento n.° 729/70 cujo desrespeito pudesse legitimar a recusa da Comissão em financiar, através do FEOGA, as intervenções que constituem objecto do recurso.

19 Em consequência, e dado que a autenticidade das despesas efectuadas pelo governo da República Francesa não é contestada, deve anular-se a Decisão 85/456 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, nos termos do pedido, sem que seja necessário examinar os outros fundamentos e argumentos da recorrente.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

20 Nos termos do disposto no número 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos

O TRIBUNAL

decide:

1) A Decisão 85/456 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, relativa ao apuramento das contas apresentadas pela República Francesa a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1981, é anulada na medida em que essa decisão não aceitou para efeitos de financiamento comunitário operações de intervenção realizadas no sector da pesca num montante de 8 015 553,86 FF.

2) A Comissão é condenada nas despesas.