CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

GERHARD REISCHL

apresentadas em 5 de Dezembro de 1973 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

O Regulamento n.o 136/66 do Conselho, de 22 de Setembro de 1966 (JO 172 de 30.9.1966; EE 03 F1 p. 214) estabeleceu uma organização comum de mercado no sector de matérias gordas. Desde o dia 1 de Julho de 1967, este aplica-se igualmente às sementes de colza e de nabita, bem como ao óleo de nabita fabricado a partir daqueles produtos [Regulamento n.o 225/67/CEE, de 28 de Junho de 1967 (JO 136 de 30.6.1967; EE 03 F2 p. 50)]. Relativamente ao nível de preços indicativos em vigor na Comunidade e ao nível, menos elevado, dos preços do mercado mundial, prevê, designadamente, com o fim de baixar os preços difíceis de pagar pelos lagares, a concessão de um auxílio para a colza produzida na Comunidade, cujo montante é igual à diferença entre o preço indicativo e o preço do mercado mundial. Deve salientar-se além disso que, em razão das dificuldades experimentadas pelos lagares (distância que os separa das principais zonas de produção), foi concedido um auxílio suplementar para as sementes de colza e de nabita trituradas em Itália. Esta medida foi instituída pelo Regulamento n.o 876/67 do Conselho (JO 281 de 21.11.1967), que inicialmente se referia apenas à campanha de comercialização 1967/1968, elevando-se o montante do auxílio previsto a 0,675 unidades de conta para 100 kg de sementes de oleaginosas. Este regime especial foi provisoriamente mantido em vigor durante as campanhas de comercialização seguintes. Para a campanha de comercialização de 1972/1973, a medida foi objecto do Regulamento n.o 1336/72 do Conselho (JO L 147 de 29.6.1972), tendo o valor do auxílio, que nos anos anteriores se tinha situado em 0,85 unidades de conta, sido reduzido a 0,8 unidades de conta.

A empresa Holtz & Willemsen, que explora um lagar em Krefeld-Ürdingen (Renânia do Norte-Vestefália) e que aí fabrica também óleo a partir de sementes de colza e de nabita, considera que esta regulamentação especial é discriminatória nos termos do artigo 7.o do Tratado CEE. Alega a este respeito que, sendo insuficiente a produção local de colza, também tem que ir buscar o produto a distâncias bastante consideráveis (no Norte de França e no Schleswig-Holstein) e, consequentemente, experimenta as mesmas dificuldades que os lagares do Norte de Itália. Em seu entender esta discriminação tem por efeito que os lagares italianos possam comprar a preços de intervenção uma grande parte da produção comunitária, enquanto que outros lagares se vêem obrigados a transformar colza paga mais cara na importação e por esse facto não podem também suportar a concorrência dos preços italianos do bagaço moído de colza (no Sul da Alemanha, designadamente).

Com estes fundamentos e com o objectivo de fazer com que esta situação se modificasse, a firma Holtz & Willemsen dirigiu uma carta ao Conselho e à Comissão das Comunidades Europeias em 29 de Janeiro de 1973. Por esse meio, convidava o Conselho, em conformidade com o artigo 175.o do Tratado CEE, a adoptar um regulamento que instituísse um auxílio suplementar de que beneficiariam também outros lagares afastados das zonas de produção e sugeria, baseando-se numa proposta apresentada pela Comissão em 1972 e que visava regionalizar os auxílios, que fosse concedido um auxílio com um montante de 0,6 unidades de conta aos lagares que se encontrassem em circunstâncias idênticas à sua. Convidava a Comissão a submeter ao Conselho uma proposta nesse sentido.

A Comissão respondeu a esta carta em 8 de Março de 1973, assegurando que a questão seria examinada, mas não submeteu ao Conselho a proposta pedida. Pelo contrário, para a campanha de comercialização de 1973/1974 também só foi previsto um auxílio para os lagares italianos — é o que resulta do Regulamento n.o 1357/73, de 15 de Maio de 1973 (JO L 141 de 28.5.1973). Quanto ao Conselho, comunicou a 23 de Março de 1973 que os regulamentos relativos aos auxílios especiais atribuídos aos lagares italianos que tinha aprovado se apresentavam em conformidade com o Tratado.

No seguimento desta situação a empresa Holtz & Willemsen propôs uma acção no Tribunal de Justiça, que deu entrada em 21 de Maio de 1973.

A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:

— declarar que o Conselho, em violação do Tratado, não adoptou um regulamento relativo a um auxílio suplementar para as sementes de colza e de nabita transformadas em lagares afastados das zonas de produção e que previsse, entre outras coisas, no caso de um lagar situado na República Federal da Alemanha, no Land da Renânia do Norte-Vestefália, o pagamento de um auxílio suplementar de 0,6 unidades de conta por 100 kg de sementes de colza e de nabita;

— declarar que a Comissão, em violação do Tratado, não submeteu ao Conselho uma proposta nesse sentido.

Nos termos do artigo 91o do Regulamento Processual, os réus apresentaram seguidamente um pedido destinado a obter uma decisão a título prejudicial sobre a admissibilidade do recurso e a declará-lo inadmissível.

Esta questão foi debatida na audiência de 21 de Novembro de 1973. Cabe-nos neste momento analisar se as questões prévias de inadmissibilidade suscitadas pelas instituições comunitárias rés se mostram fundadas.

1. Na parte em que a acção é proposta contra o Conselho deve esclarecer-se antes de mais, em virtude de certas expressões utilizadas no requerimento, que se trata exclusivamente de uma acção por omissão e não de um recurso de anulação da resposta do Conselho de 23 de Março de 1973. A própria autora o sublinhou na audiência. Do exposto resulta que a questão da admissibilidade só deve ser analisada em face do artigo 175.o do Tratado CEE. A este respeito, a principal excepção deduzida pelo Conselho refere-se à acusação produzida pela autora de não ter sido completado um regulamento comunitário, ou, por outras palavras, não ter sido adoptado um acto de carácter normativo. Considera por isso que as condições a que o artigo 175 o, terceiro parágrafo, do Tratado CEE subordina a propositura de uma acção por omissão por parte de uma pessoa singular ou colectiva não se encontram preenchidas; com efeito, aquela apenas poderia alegar que uma instituição comunitária não dirigiu um acto diferente de uma recomendação ou um parecer a uma pessoa que a tinha previamente convidado a fazê-lo. Isto significa, em seu entender, que as pessoas singulares ou colectivas só podem reagir contra a omissão de adoptar uma medida individual. Relativamente a este argumento, a jurisprudência deste Tribunal permite deduzir diversos elementos de apreciação. De acordo com essa jurisprudência, é patente que o artigo 173.o do Tratado CEE, isto é, a disposição relativa ao recurso de anulação, e o artigo 175.o deste mesmo Tratado, ou seja, a disposição relativa à acção por omissão, constituem regulamentações que se referem à mesma via de direito e que, portanto, o conceito de acto com base na qual as pessoas singulares ou colectivas podem recorrer ao Tribunal de Justiça deve ser interpretado no mesmo sentido, quer se trate de um recurso de anulação de um acto efectivamente adoptado, quer de uma acção intentada porque uma instituição comunitária não adoptou um acto. Sobre este ponto remetemos para o acórdão proferido no processo 15/70 (Chevalley/Comissão, Recueil 1970, p. 979). No que se refere ao artigo 173 o, segundo parágrafo, que prevê que qualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor recurso das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito, veio a ser esclarecido que os regulamentos propriamente ditos não podem ser atacados com base naquele texto. Neste contexto, deve entender-se por regulamento o acto normativo cujas disposições se aplicam não a destinatários limitados, designados ou identificáveis, mas a categorias encaradas abstractamente (v. processos apensos 16/62 e 17/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e o., Colect. 1962-1964, p. 175), ou ainda nos termos do acórdão proferido no processo 6/68 (Zuckerfabrik Watenstedt GmbH/Conselho, Colect. 1965-1968, p. 873), medidas que produzem efeitos jurídicos relativamente a categorias de pessoas encaradas de forma geral e abstracta (v. no mesmo sentido também o acórdão 30/67 (Industria Molitoria Imolese/Conselho, Colect, 1965-1968, p. 779). Daqui resulta que as pessoas singulares, preenchidos certos requisitos suplementares que aqui não nos interessam especialmente, só podem interpor recurso de decisões e, quando se trata de regulamentos, apenas daqueles que só aparentemente apresentam carácter regulamentar, dado que a sua verdadeira natureza jurídica lhes confere o carácter de decisão. Éo que resulta claramente do acórdão 16/62 e 17/62 [e essa era exactamente a situação nos processos apensos 41/70 a 44/70 (International Fruit Company e o./Comissào, Colect. 1971, p. 131)]. Uma vez que é a natureza jurídica da decisão cuja adopção é solicitada que determina a admissibilidade de uma acção proposta nos termos do artigo 175.o, terceiro parágrafo [a este respeito podemos remeter para o acórdão 30/59 (De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridade, Colect. 1954-1961, p. 551)], resulta das considerações feitas bem como da própria expressão «lhe ter dirigido um acto» utilizada no artigo 175 o, terceiro parágrafo, que esta disposição também não permite considerar admissíveis as acções propostas por pessoas singulares contra a abstenção de adoptar um regulamento. Este aspecto foi expressamente sublinhado, no que diz respeito a «disposições de carácter geral», no processo 15/71 (Mackprang/Comissão, Colect. 1971, p. 283); quanto aos regulamentos propriamente ditos, o problema foi claramente resolvido no processo 42/71 (Nordgetreide/Comissão, Colect. 1972, p. 55). Se se aplicar esta jurisprudência ao caso em apreço, a questão determinante é portanto a de saber se o que a autora procura obter, a saber, a extensão aos lagares instalados na Renânia do Norte-Vestefália do regulamento relativo aos auxílios, constitui efectivamente um regulamento nos termos do Tratado. Se tivéssemos que concluir neste momento, não teríamos qualquer dúvida em responder pela afirmativa. É certo que a autora salienta que a medida que pretende ver adoptada apenas diz respeito a uma região onde se encontram instalados, para além dela própria, seis outros lagares interessados e que, além disso, é incontestável que aquele grupo era identificável na altura em que o regulamento deveria ter sido adoptado. Todavia, o que é determinante é que a medida solicitada deveria traduzir-se numa regulamentação com carácter permanente, válida por um ano no mínimo. Sempre qúe se trate de medidas deste género, não nos podemos reportar, para determinar a sua natureza jurídica, à data da sua adopção ou a um outro momento, nem pôr a questão de saber a quem ele se aplica sob este aspecto. O acórdão proferido no processo 6/68 pôs expressamente a tónica sobre este ponto. Pelo contrário, deve é procurar-se as categorias que serão afectadas por esta regulamentação durante todo o seu período de validade. Ora, no caso concreto, é manifesto que o número de empresas interessadas é susceptível de variar, que estas não são identificáveis e que, portanto, só podem ser determinadas de modo abstracto, como afirma a jurisprudência na matéria. De resto, e independentemente do facto de um acto poder ter um carácter normativo, mesmo se a sua aplicação se encontra limitada a uma zona determinada — isso resulta do processo 30/67 —, não se pode esquecer também o facto de que uma concretização do princípio que segundo a recorrente deveria prevalecer (o escalonamento de auxílio suplementar em função do afastamento das zonas de produção) exigiria que a regulamentação se estendesse a outras categorias ou acarretaria, como os recorridos muito bem evidenciaram, uma alteração de conjunto do sistema de auxílios, em razão da interdependência de todas as disposições relativas à organização do mercado. Assim, o carácter regulamentar da medida solicitada não pode seguramente oferecer qualquer dúvida, e isso implica, na esteira da jurisprudência actual, que não existe de facto qualquer possibilidade de considerar admissível a acção. Perante as diferentes considerações da recorrente, há todavia que verificar se, apesar de tudo, não existirá um meio de afastar esta conclusão, que não é, sem dúvida, completamente satisfatória. O Tribunal não ignora que importa à autora que os princípios enunciados a propósito do artigo 173 o, segundo parágrafo, só por analogia sejam aplicáveis ao artigo 175.o, terceiro parágrafo. No que respeita ao artigo 173 o, segundo parágrafo, pode afirmar-se, considera a autora, que não é necessário admitir para as pessoas singulares um interesse jurídico em atacar os regulamentos, uma vez que os actos adoptados para execução destes podem ser objecto de recurso e que a legalidade dos regulamentos pode portanto ser igualmente contestada por este meio. Mas, como esta possibilidade não existe, acrescenta a autora, sempre que uma medida de carácter geral beneficia apenas certas categorias de pessoas e sempre que aquelas a quem a medida não se aplica requerem que esta lhes seja extensiva, o único ponto de vista defensável, em face do artigo 175.o, afirma a autora, se se quiser evitar uma lacuna no sistema de protecção jurídica, é o de que os regulamentos propriamente ditos possam também constituir objecto de recurso ou acção, pelo menos, na medida em que a sua não adopção afecta individual e directamente o recorrente ou autor. Uma análise aprofundada da questão revela todavia que estas considerações não permitem chegar a uma conclusão favorável à autora. Se se excluírem os regulamentos da lista dos actos que podem ser objecto de recurso, por um lado, podemos também conceber regulamentos que não acarretam actos de execução, de modo que também o artigo 173.o deixará subsistir lacunas no sistema de projecção jurídica previsto pelo Tratado. Por outro lado, mesmo se se aceitar o princípio sublinhado no acórdão proferido no processo 25/62 (Plaumann/Comissão, Colect. 1962-1964, p. 279), segundo o qual as disposições do Tratado respeitantes ao direito de recurso não podem ser interpretadas restritivamente, não se pode seguramente chegar a ignorar o sistema que se deduz claramente do Tratado. O Tribunal de Justiça chamou claramente a atenção para este aspecto no processo 6/68. Ora, como o sistema instituído pelo Tratado CEE exclui incontestavelmente o direito de os particulares interporem recurso de regulamentos comunitários — isto resulta da análise da génese do Tratado e de uma comparação entre este e o regime diferente previsto no Tratado CECA —, é manifestamente impossível, com base em considerações gerais a respeito de uma delimitação desejável da protecção jurídica, mesmo que elas mereçam atenção de lege ferenda, declarar admissível a acção proposta contra o Conselho. Mantém-se portanto uma conclusão negativa para a autora. Além disso, como em nosso entender esta conclusão se impõe sem ambiguidade, parece-nos supérfluo analisar ainda os outros argumentos invocados pelo Conselho.

2. Na parte em que a acção é dirigida contra a Comissão, é esta acusada de não ter submetido ao Conselho uma proposta de regulamento complementar ao regime de auxílios, como a recorrente considera necessário. Sobre a questão de saber se um tal pedido pode ser submetido a este Tribunal, foram também formuladas diversas objecções. Contudo, não é necessário examiná-las aqui em detalhe. De facto, os desenvolvimentos referentes à acção proposta contra o Conselho contêm também tudo o que deve ser dito a respeito da admissibilidade da acção proposta contra a Comissão. Com efeito, salientou-se com razão que as propostas da Comissão constituiriam uma fase do processo legislativo comunitário. Do mesmo modo, desse facto se deduziu a justo título que a apreciação a fazer no que respeita a uma proposta da Comissão, e especialmente a possibilidade de a obrigar, em aplicação do artigo 175.o, terceiro parágrafo do Tratado, a submetê-la ao Conselho, não pode ser diferente da que vale para o regulamento do Conselho que deveria ter sido adoptado com base naquela proposta. Em nossa opinião, nada há a acrescentar. Daí resulta incontestavelmente que a acção proposta contra a Comissão deve também, tendo em conta a natureza jurídica do acto que aquela tinha sido convidada a adoptar, ser considerada inadmissível.

3. Consequentemente, podemos resumir a nossa opinião de maneira seguinte: Os argumentos invocados pelo Conselho e pela Comissão contra a admissibilidade da acção são procedentes. A acção deve ser rejeitada por inadmissível e a recorrente condenada nas despesas.

( *1 ) Língua original: alemão.