Acórdão do Tribunal (Quinta Secção) de 12 de Fevereiro de 1998. - Comissão das Comunidades Europeias contra Reino de Espanha. - Incumprimento - Directiva 76/160/CEE - Qualidade das águas balneares. - Processo C-92/96.



Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-00505



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

Aproximação das legislações - Qualidade das águas balneares - Directiva 76/160 - Execução pelos Estados-Membros - Obrigação de resultado - Derrogações - Alcance

(Directiva 76/160 do Conselho, artigos 4._, n._ 1, e 5._, n._ 2)

Sumário

A Directiva 76/160, relativa à qualidade das águas balneares, cujo artigo 4._, n._ 1, estabelece a obrigação de os Estados-Membros tomarem as disposições necessárias para que a qualidade das suas águas satisfaça os valores físico-químicos e microbiológicos fixados na directiva no prazo de dez anos após a respectiva notificação, impõe aos Estados-Membros agir de forma a que certos resultados sejam atingidos sem que possam invocar, à excepção das derrogações expressamente previstas na directiva, circunstâncias especiais para justificar o não respeito dessa obrigação.

Se, a este respeito, o n._ 2 do artigo 5._ da directiva prevê que os desvios relativamente aos valores em causa não são tomados em consideração quando são consequência de condições meteorológicas excepcionais, e poder admitir-se que um período de seca excepcional poderá, na medida em que impossibilite a melhoria da qualidade das águas balneares, constituir condição meteorológica excepcional nessa acepção, a disposição em causa constitui, contudo, uma excepção à obrigação de se atingir o resultado fixado na directiva, devendo, assim, ser interpretada de forma restritiva. Em particular, a condição meteorológica invocada deve assumir natureza excepcional e os desvios aos valores devem ser consequência de tal condição.

Partes

No processo C-92/96,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Richard Wainwright, consultor jurídico principal, e Fernando Castillo de la Torre, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg,

recorrente,

contra

Reino de Espanha, representado por Gloria Calvo Díaz, abogado del Estado, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Espanha, 4-6, boulevard E. Servais,

recorrido,

que tem por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar as disposições necessárias para que a qualidade das águas balneares internas em território espanhol se torne conforme aos valores-limite fixados pelo artigo 3._ da Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares (JO 1976, L 31, p. 1; EE 15 F1 p. 133), o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._ dessa directiva e dos artigos 5._ e 189._ do Tratado CE,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Quinta Secção),

composto por: C. Gulmann, presidente de secção, M. Wathelet, J. C. Moitinho de Almeida (relator), P. Jann e L. Sevón, juízes,

advogado-geral: C. O. Lenz,

secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as partes em alegações na audiência de 3 de Julho de 1997, na qual a Comissão foi representada por Fernando Castillo de la Torre e o Reino de Espanha por Paloma Plaza García, abogado del Estado, na qualidade de agente,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 2 de Outubro de 1997,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Março de 1990, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169._ do Tratado CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não adoptar as disposições necessárias para que a qualidade das águas balneares internas em território espanhol se torne conforme aos valores-limite fixados pelo artigo 3._ da Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares (JO L 31, p. 1; EE 15 F1 p. 133, a seguir «directiva»), o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._ da directiva e dos artigos 5._ e 189._ do Tratado CE.

2 A directiva visa, de acordo com o primeiro considerando, proteger o ambiente e a saúde pública pela redução da poluição das águas balneares e a sua protecção contra uma degradação posterior.

3 Nos termos do respectivo artigo 1._, n._ 1, a directiva é relativa à qualidade das águas balneares, com excepção das águas destinadas a usos terapêuticos e das águas de piscinas.

4 O artigo 1._, n._ 2, alíneas a) e b), da directiva estabelece:

«Na acepção da presente directiva, entende-se por:

a) `águas balneares' as águas, no seu total ou em parte, doces, correntes ou estagnadas, assim como a água do mar, nas quais o banho:

- é expressamente autorizado pelas autoridades competentes de cada Estado-Membro

ou

- não é proibido e é habitualmente praticado por um número considerável de banhistas;

b) `zona balnear' o local onde se situam as águas balneares.»

5 A directiva obriga os Estados-Membros a fixar os valores aplicáveis às águas balneares no que respeita aos parâmetros físico-químicos e microbiológicos referidos no anexo da directiva, valores esses que não podem ser menos rigorosos que os indicados na coluna I do anexo (artigos 2._ e 3._).

6 De acordo com o n._ 1 do artigo 4._ da directiva, a qualidade das águas balneares deve satisfazer os valores-limite fixados nos termos do artigo 3._ no prazo de dez anos após a notificação da directiva.

7 Nos termos do n._ 1 do artigo 5._ da directiva, para a aplicação do artigo 4._, as águas balneares serão declaradas em conformidade com os parâmetros que se lhes referem se as amostras, recolhidas nas condições estabelecidas no anexo num mesmo local, mostrarem que as águas estão conformes aos valores dos parâmetros respeitantes à qualidade da água em questão em determinada percentagem dessas amostras, fixada nessa mesma disposição.

8 De acordo com o artigo 6._ da directiva, as autoridades competentes dos Estados-Membros realizarão as colheitas de amostras, cuja frequência mínima está fixada no anexo.

9 O n._ 1 do artigo 12._ da directiva determina que os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à presente directiva no prazo de dois anos a contar da sua notificação.

10 De acordo com o artigo 13._ da directiva, os Estados-Membros enviarão à Comissão regularmente e, pela primeira vez, quatro anos após a notificação da directiva, um relatório de síntese sobre as águas balneares e as suas características mais significativas. Esse relatório de síntese passou a ser anual a partir de 1 de Janeiro de 1993, por força da alteração da disposição introduzida pela Directiva 91/692/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1991, relativa à normalização e à racionalização dos relatórios sobre a aplicação de determinadas directivas respeitantes ao ambiente (JO L 377, p. 48).

11 Por fim, certas disposições prevêem derrogações às obrigações resultantes da directiva:

- Por força do artigo 4._, n._ 3, da directiva, os Estados-Membros, em casos excepcionais, podem conceder derrogações no que toca ao prazo de dez anos para tornar as águas balneares conformes com os parâmetros constantes do anexo. As justificações de tal derrogação devem ser baseadas num plano de gestão das águas no interior da zona interessada e constituir objecto de uma notificação da Comissão, o mais tardar num prazo de seis anos após a notificação da directiva.

- Em conformidade com o artigo 5._, n._ 2, da directiva, os desvios dos valores referidos no artigo 3._ não são tomados em consideração na dedução das percentagens das amostras que devem satisfazer esses valores, quando são consequência de inundações, catástrofes naturais ou de condições meteorológicas excepcionais.

- O artigo 8._ da directiva prevê derrogações para certos parâmetros previstos no anexo devido a circunstâncias meteorológicas ou geográficas excepcionais ou quando as águas balneares estejam sujeitas a um enriquecimento natural em certas substâncias que faça que sejam excedidos os limites fixados no anexo. O Estado-Membro que recorreu a tais derrogações informará disso imediatamente a Comissão, especificando os motivos e prazos.

12 Não prevendo o artigo 395._ do Acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos Tratados (JO 1985, L 302, p. 23) qualquer derrogação em favor do Reino de Espanha no que se refere à directiva, a qualidade das águas balneares espanholas devia estar conforme aos valores-limite fixados na directiva desde 1 de Janeiro de 1986.

13 Nos termos das disposições do artigo 12._ da directiva, as autoridades espanholas comunicaram à Comissão, em 7 de Setembro de 1988, o texto das disposições essenciais de direito interno de transposição da directiva, a saber, o Decreto real n._ 734/1988, de 1 de Julho de 1988, relativo às normas de qualidade das águas balneares (BOE n._ 167, de 13 de Julho de 1988, e corrigenda, BOE n._ 169, de 15 de Julho de 1988). Por força do artigo 13._ da directiva, as autoridades espanholas comunicaram também à Comissão, em 2 de Junho e 3 de Novembro de 1988, os relatórios relativos às águas balneares referentes aos anos de 1986 e 1987.

14 Após examinar tais relatórios, a Comissão considerou não ser a forma por que o Reino de Espanha aplicara a directiva conforme com os respectivos artigos 3._, 4._, 5._, 6._ e 13._, tendo, por carta de 13 de Outubro de 1989, notificado o Reino de Espanha a apresentar no prazo de dois meses observações relativas às infracções constatadas, nos termos do procedimento previsto no artigo 169._ do Tratado.

15 Por carta de 13 de Novembro de 1989, as autoridades espanholas invocaram, a título principal, a sobrecarga de trabalho resultante, em 1988, da elaboração simultânea do decreto de transposição e dos relatórios referentes a 1986 e a 1987, comprometendo-se a evitar, no futuro, as lacunas existentes nos referidos relatórios motivada pela urgência que presidira à respectiva redacção.

16 Por entender que tais explicações não alteravam a sua posição quanto aos alegados incumprimentos, a Comissão remeteu ao Reino de Espanha, em 27 de Novembro de 1990, um parecer fundamentado em que o convidava a tomar todas as medidas necessárias para se conformar, no prazo de um mês, com os artigos 3._, 4._, 5._, 6._ e 13._ da directiva.

17 Por carta de 15 de Março de 1991, as autoridades espanholas sublinharam os esforços empreendidos para melhorar a qualidade das águas e para se conformarem com as disposições da directiva. Na sua qualidade de novo Estado-Membro, o Reino de Espanha solicitou o direito de beneficiar, à semelhança dos demais Estados-Membros, de um prazo alargado para se adaptar à directiva. Sem contestar as afirmações da Comissão, as autoridades espanholas argumentaram que o relatório relativo a 1990, remetido em anexo à referida carta, demonstrava ter sido posto termo às infracções alegadas pela Comissão. Quando de uma reunião em Madrid, em 13 e 14 de Outubro de 1992, as autoridades espanholas comprometeram-se também a fornecer à Comissão informações quanto à variação do número de designações como águas balneares, bem como a enviar-lhe os planos de saneamento previstos para as águas balneares consideradas não conformes com as exigências da directiva. Por cartas de 16 de Dezembro de 1992, 1 de Junho de 1993 e 17 de Maio de 1994, as autoridades espanholas informaram a Comissão dos motivos da variação do número de designações como águas balneares internas, bem como as acções em curso ou previstas para a melhoria da qualidade das águas em Espanha.

18 Considerando tais informações insuficientes, a Comissão por diversas vezes recordou às autoridades espanholas a necessidade de lhe comunicarem os programas de saneamento específicos relativos às águas balneares internas não conformes.

19 Por fax de 7 de Janeiro de 1996, as autoridades espanholas comunicaram à Comissão informações sobre as iniciativas em curso, tendo redigido, em 27 de Fevereiro de 1996, um relatório relativo às águas balneares internas não conformes, comunicado à Comissão em 16 de Abril de 1996.

20 Continuando a considerar não ter sido posto um termo aos incumprimentos censurados, a Comissão decidiu limitar a presente acção ao incumprimento pelo Reino de Espanha da obrigação, prevista no artigo 4._ da directiva, de tomar as disposições necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3._ da referida directiva.

21 Cabe antes de mais salientar que, de acordo com as afirmações da Comissão não contestadas pelo Governo espanhol, os valores-limite fixados na directiva não foram respeitados em número significativo de zonas balneares de água doce no território espanhol.

22 O Governo espanhol invoca quatro tipos de considerações para justificar tal não conformidade com os valores-limite fixados nos termos do artigo 3._ da directiva.

23 Em primeiro lugar, o Governo espanhol entende que a seca excepcional suportada pela Espanha durante os últimos cinco anos tornou impossível a melhoria da qualidade das águas balneares. Tal período de seca prolongada faz parte das «condições meteorológicas excepcionais» referidas no n._ 2 do artigo 5._ da directiva e o desvio, daí decorrente, relativamente aos valores referidos no artigo 3._ não deve, assim, ser tomado em consideração.

24 Em segundo lugar, o Governo espanhol entende que, como decorre da comunicação da Comissão, de 21 de Fevereiro de 1996, intitulada «Política da Comunidade Europeia no domínio das águas» [COM(96) 59 final], uma parte da legislação comunitária em vigor no domínio das águas está ultrapassada e os objectivos prosseguidos podem ser igualmente atingidos, ou mesmo melhor, numa perspectiva que integre, numa directiva-quadro, as diversas regulamentações em matéria de recursos hídricos. O Governo espanhol salienta também que a Comissão adoptou, em 16 de Fevereiro de 1994, uma proposta de nova directiva do Conselho relativa à qualidade das águas balneares (JO C 112, p. 3), que simplifica a directiva e a adapta ao progresso técnico e científico.

25 Em terceiro lugar, o Governo espanhol invoca os vínculos particularmente fortes existentes entre a directiva e a Directiva 91/271/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1991, relativa ao tratamento de águas residuais urbanas (JO L 135, p. 40), que impõe designadamente aos Estados-Membros que zelem por que as aglomerações de determinada dimensão sejam equipadas com sistemas colectores das águas residuais urbanas, e que tais águas sejam tratadas antes da sua descarga. O Governo espanhol sublinha, em especial, que as águas residuais são a causa principal da poluição das zonas balneares. Ora, os Estados-Membros dispõem de um prazo até 31 de Dezembro de 2005 para cumprir determinadas disposições da Directiva 91/271. Assim sendo, deve, de acordo com o Governo espanhol, atender-se ao prazo atribuído pela Directiva 91/271 aos Estados-Membros para assegurarem o saneamento das águas residuais urbanas ao proceder ao exame da questão de saber se a qualidade das águas balneares é conforme com as exigências da directiva.

26 Em quarto lugar, o Governo espanhol argumenta que muitas das zonas balneares examinadas deixaram de ser utilizadas na sequência da alteração dos costumes sociais. As águas de tais zonas não devem, assim, continuar a ser consideradas águas balneares na acepção da directiva. Contudo, de acordo com o Governo espanhol, podem subsistir confusões quanto à manutenção de tais águas como «águas balneares» em virtude de a alínea a) do n._ 2 do artigo 1._ da directiva definir as águas balneares como aquelas «nas quais o banho é expressamente autorizado pelas autoridades competentes de cada Estado-Membro ou não é proibido e é habitualmente praticado por um número considerável de banhistas», sem precisar a noção de «número considerável de banhistas» nem os critérios concretos que devem conduzir à proibição permanente ou temporária de banho nas águas balneares.

27 Saliente-se, antes de mais, que, nos termos do n._ 1 do artigo 4._ da directiva, os Estados-Membros estão obrigados a tomar as disposições necessárias para que a qualidade das águas balneares satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3._ da referida directiva.

28 Sublinhe-se, em seguida, que as únicas derrogações à obrigação enunciada no n._ 1 do artigo 4._ da directiva são as previstas no n._ 3 dessa disposição, bem como nos artigos 5._, n._ 2, e 8._ da directiva, cujo conteúdo foi acima recordado. Segue-se que a directiva impõe aos Estados-membros agir de forma a que certos resultados sejam atingidos sem que possam invocar, à excepção dessas derrogações, circunstâncias especiais para justificar o não respeito dessa obrigação (v., neste sentido, acórdão de 14 de Julho de 1993, Comissão/Reino Unido, C-56/90, Colect., p. I-4109, n._ 43).

29 Declare-se, a este respeito, que nem o facto de estarem previstas alterações à legislação existente, nem o prazo mais alargado atribuído aos Estados-Membros para se conformarem com determinadas disposições da Directiva 91/271, com a qual a directiva apresenta vínculos particularmente fortes, nem a modificação dos costumes sociais, de que resultou o abandono pelos seus utilizadores de inúmeras zonas balneares, fazem parte das derrogações previstas na directiva, pelo que tais considerações não podem ser validamente invocadas para justificar o não respeito da obrigação imposta pela directiva aos Estados-Membros no que se refere à qualidade das águas balneares.

30 Pelo contrário, o n._ 2 do artigo 5._ da directiva prevê expressamente que os desvios relativamente aos valores referidos no artigo 3._ não são tomados em consideração quando são consequência de condições meteorológicas excepcionais. Observe-se, a este respeito, que um período de seca excepcional pode, na medida em que impossibilite a melhoria da qualidade das águas balneares, constituir condição meteorológica excepcional na acepção desta disposição.

31 O n._ 2 do artigo 5._ da directiva constitui, contudo, uma excepção à obrigação de se atingir o resultado fixado na directiva, devendo, assim, como a justo título foi referido pela Comissão, ser interpretado de forma restritiva. Em particular, a condição meteorológica invocada deve assumir natureza excepcional e os desvios aos valores devem ser consequência de tal condição.

32 Ora, no caso vertente, o Governo espanhol não forneceu qualquer dado preciso susceptível de provar, para cada região em causa, por um lado, a natureza excepcional da seca invocada, e, por outro, a impossibilidade daí decorrente para as autoridades de atingirem a qualidade mínima das águas balneares imposta pela directiva, ainda que empreendendo esforços suplementares. Basta salientar, a este respeito, que, como salientou o advogado-geral no n._ 28 das suas conclusões, grande parte das águas balneares não conformes com as exigências da directiva se situam no norte de Espanha, região esta que, de acordo com afirmação da Comissão não contraditada, foi a menos afectada pela seca.

33 Forçoso é, pois, declarar que o Governo espanhol não provou que a não conformidade das águas balneares em causa é imputável, na totalidade ou pelo menos na sua maior parte, a «condições meteorológicas excepcionais» na acepção do n._ 2 do artigo 5._ da directiva.

34 Em consequência, cabe declarar que, ao não adoptar as disposições necessárias para que a qualidade das águas balneares internas em território espanhol se torne conforme aos valores-limite fixados por força do artigo 3._ da directiva, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._ da directiva.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

35 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo o Reino de Espanha sido vencido no essencial da sua argumentação, deve ser condenado nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Quinta Secção)

decide:

36 Ao não adoptar as disposições necessárias para que a qualidade das águas balneares internas em território espanhol se torne conforme aos valores-limite fixados por força do artigo 3._ da directiva, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._ da directiva.

37 O Reino de Espanha é condenado nas despesas.