CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

VERICA TRSTENJAK

apresentadas em 28 de Março de 2007 1( )

Processo C‑331/05 P

Internationaler Hilfsfonds e. V.

contra

Comissão

«Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância – Responsabilidade extracontratual da Comunidade – Artigo 288.°, segundo parágrafo, CE – Recusa de co‑financiamento de actividades de uma ONG – Anulação de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância que julgou um pedido improcedente – Carácter reembolsável de despesas de advogado em procedimento de queixa no Provedor de Justiça Europeu»

Índice

I – Introdução

II – Quadro jurídico

III – Matéria de facto e tramitação processual

A – Matéria de facto no litígio

B – Processo no Tribunal e o despacho ora impugnado

C – Processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

D – Fundamentos do recurso e argumentos das partes

IV – Análise jurídica

A – Exame dos fundamentos do recurso

1. Primeiro fundamento do recurso: carácter reembolsável de despesas de advogado pela via de uma acção de indemnização por danos

a) O direito comunitário relativo a despesas processuais

i) As disposições relativas a despesas em processos perante os Tribunais comunitários

ii) A inexistência de disposições relativas a despesas nos procedimentos de queixa no Provedor de Justiça Europeu

– As diferenças em relação à jurisdição comunitária

– Quanto à desnecessidade de recurso a um advogado

b) A responsabilidade extracontratual da Comunidade

2. Segundo fundamento do recurso: desrespeito pela jurisprudência dos tribunais comunitários

a) O acórdão Herpels

b) O acórdão AFCon Management Consultants e o./Comissão

3. Terceiro fundamento do recurso: nexo de causalidade

B – Resultado da análise

V – Despesas

VI – Conclusão

I – Introdução

1. O presente processo diz respeito a um recurso interposto de um despacho do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (a seguir «Tribunal»), de 11 de Julho de 2005 ( ), no qual este último julgou manifestamente improcedente uma acção de indemnização por danos, fundada em responsabilidade extracontratual, intentada por uma demandante não privilegiada contra a Comunidade, ao abrigo do artigo 288.°, segundo parágrafo, CE.

2. É recorrente e demandante no processo principal (a seguir «recorrente») uma organização não governamental (a seguir «ONG») de direito alemão que apoia refugiados, vítimas de guerras e de catástrofes. Na acção inicial pediu o reembolso de despesas de advogado, suportadas em três procedimentos no Provedor de Justiça Europeu, instaurados contra a Comissão. Segundo alega, as despesas por ela suportadas ascendem a 54 037 EUR. Pede agora ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias que proceda a um exame jurídico da decisão de primeira instância.

II – Quadro jurídico

3. O artigo 288.°, segundo parágrafo, CE, determina:

«Em matéria de responsabilidade extracontratual, a Comunidade deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros, os danos causados pelas suas Instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções.»

4. Segundo o artigo 21.°, segundo parágrafo, CE, qualquer cidadão da União Europeia pode dirigir‑se ao Provedor de Justiça instituído nos termos do artigo 195.° CE.

5. O artigo 195.°, n.° 1, CE prevê:

«O Parlamento Europeu nomeará um Provedor de Justiça, com poderes para receber queixas apresentadas por qualquer cidadão da União ou pessoa singular ou colectiva com residência ou sede estatutária num Estado‑Membro e respeitantes a casos de má administração na actuação das Instituições ou organismos comunitários, com excepção do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância no exercício das respectivas funções jurisdicionais.

De acordo com a sua missão, o Provedor de Justiça procederá aos inquéritos que considere justificados, quer por sua própria iniciativa, quer com base nas queixas que lhe tenham sido apresentadas, directamente ou por intermédio de um membro do Parlamento Europeu, salvo se os factos invocados forem ou tiverem sido objecto de processo jurisdicional. Sempre que o Provedor de Justiça constate uma situação de má administração, apresentará o assunto à Instituição em causa, que dispõe de um prazo de três meses para lhe apresentar a sua posição. O Provedor de Justiça enviará seguidamente um relatório ao Parlamento Europeu e àquela Instituição. A pessoa que apresentou queixa será informada do resultado do inquérito.

O Provedor de Justiça apresentará anualmente ao Parlamento um relatório sobre os resultados dos inquéritos que tenha efectuado.»

6. Em 9 de Maio de 1994, o Parlamento Europeu, em conformidade com o então disposto no artigo 194.°, n.° 4, CE, adoptou a Decisão 94/262/CECA, CE, Euratom, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu ( ).

7. Nos termos do artigo 2.°, n.° 6, da Decisão 94/262, as queixas apresentadas ao Provedor de Justiça não interrompem os prazos de interposição de recursos judiciais ou administrativos. Por outro lado, segundo o artigo 2.°, n.° 7, da Decisão 94/262, quando, por haver um processo judicial em curso ou terminado relativo aos factos alegados, o Provedor de Justiça tiver de declarar não admissível uma queixa ou pôr fim à sua análise, os resultados dos inquéritos a que tenha eventualmente procedido anteriormente serão arquivados.

III – Matéria de facto e tramitação processual

A – Matéria de facto no litígio

8. Na origem do litígio está uma série de pedidos de co‑financiamento de determinados projectos de apoio apresentados pela recorrente à Comissão. Entre 1993 e 1997 a recorrente apresentou à Comissão, no total, seis pedidos de co‑financiamento de acções.

9. Ao analisar os primeiros pedidos, os serviços da Comissão concluíram que a recorrente não podia beneficiar dos auxílios concedidos às ONG, uma vez que não preenchia as condições gerais para o co‑financiamento de projectos. As condições gerais da Comissão para o co‑financiamento de acções realizadas nos países em vias de desenvolvimento por ONG europeias estabelecem os critérios de elegibilidade das ONG e dos projectos, contêm instruções concretas quanto à apresentação dos pedidos e fornecem explicações detalhadas sobre as modalidades do financiamento ( ). A recorrente foi informada da sua não elegibilidade por carta da Comissão de 12 de Outubro de 1993. Por carta de 29 de Julho de 1996, a Comissão explicou as principais razões que a tinham levado a concluir que a recorrente não era uma ONG elegível.

10. Em 5 de Dezembro de 1996, a recorrente apresentou à Comissão um novo projecto. Em Setembro de 1999 foi apresentada à Comissão uma versão alterada deste projecto, através de um novo pedido. A Comissão não decidiu sobre este novo pedido de co‑financiamento por considerar que a decisão de 12 de Outubro de 1993 sobre a não elegibilidade da recorrente se mantinha válida.

11. A recorrente apresentou então três queixas ao Provedor de Justiça: uma em 1998 e as outras duas em 2000. Estas queixas referiam‑se, no essencial, a dois aspectos, designadamente, a questão do acesso ao processo e a questão de saber se a Comissão tinha examinado correctamente os pedidos da recorrente.

12. Quanto ao acesso ao processo, o Provedor de Justiça concluiu, numa decisão de 30 de Novembro de 2001, que a lista de documentos que a Comissão propôs à recorrente para consulta não estava completa, que a Comissão tinha retido determinados documentos sem razão e que, consequentemente, esta atitude da Comissão podia constituir um caso de má administração. O Provedor de Justiça propôs à Comissão que autorizasse um acesso adequado ao processo. O acesso ao processo teve lugar nos serviços da Comissão em 26 de Outubro de 2001. O Provedor de Justiça observou, por outro lado, que constituía um caso de má administração o facto de não ter sido dada à recorrente a oportunidade de ser ouvida formalmente sobre as informações recebidas de terceiros pela Comissão, informações essas que foram utilizadas para tomar uma decisão contra a recorrente.

13. No que respeita à questão de saber se os pedidos da demandante foram objecto de um exame correcto, o Provedor de Justiça concluiu, através de uma outra decisão também proferida em 30 de Novembro de 2001, em relação ao facto de a Comissão ter tomado em consideração determinadas informações provenientes de terceiros, que esse exame não foi efectuado. Por outro lado, na sua decisão de 11 de Julho de 2000, o Provedor de Justiça observou que o facto de a Comissão ter deixado passar um período de tempo excessivo antes de fornecer por escrito as razões que a tinham levado em 1993 a concluir pela não elegibilidade da recorrente. Por último, no que respeita ao facto de a Comissão não ter tomado uma decisão formal relativamente aos pedidos da recorrente apresentados em Dezembro de 1996 e Setembro de 1997, o Provedor de Justiça, na sua decisão de 19 de Julho de 2001, recomendou à Comissão que se pronunciasse sobre esses pedidos antes de 31 de Outubro de 2001.

14. Para dar cumprimento à recomendação do Provedor de Justiça, a Comissão enviou à recorrente um ofício de 16 de Outubro de 2001, rejeitando os dois projectos apresentados em Dezembro de 1996 e Setembro de 1997 em razão da não elegibilidade da recorrente para o co‑financiamento.

15. Por petição entrada em 15 de Dezembro de 2001, a demandante interpôs recurso de anulação da carta de 16 de Outubro de 2001. Por acórdão de 18 de Setembro de 2003, proferido no processo T‑321/01 ( ), o Tribunal anulou a decisão da Comissão de 16 de Outubro de 2001 que indeferiu os pedidos de co‑financiamento da recorrente de Dezembro de 1996 e de Setembro de 1997 e condenou a demandada nas despesas.

16. No seu recurso, a recorrente pedia igualmente o reembolso, pela demandada, das despesas suportadas com o procedimento perante o Provedor de Justiça. No seu acórdão, o Tribunal decidiu que as despesas relativas aos procedimentos perante o Provedor de Justiça não podiam ser consideradas despesas indispensáveis na acepção do artigo 91.°, alínea b), do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância e, portanto, não eram reembolsáveis.

B – Processo no Tribunal e o despacho ora impugnado

17. Através de petição entrada na Secretaria do Tribunal em 23 de Julho de 2004, a recorrente intentou nova acção com base, desta vez, no artigo 288.°, segundo parágrafo, CE, e pedindo a condenação da Comunidade a pagar‑lhe o montante de 54 037 EUR a título de reparação do dano material sofrido.

18. O Tribunal, por despacho de 11 de Julho de 2005, julgou a acção manifestamente improcedente, com fundamento na inexistência de responsabilidade extracontratual da Comunidade.

19. O Tribunal baseou a sua decisão numa série de argumentos que, no essencial, convergem numa única razão: falta o necessário nexo de causalidade entre a conduta da instituição comunitária e o alegado prejuízo, uma vez que a intervenção de um advogado em procedimento perante o Provedor de Justiça não é indispensável.

20. O Tribunal julgou a acção manifestamente improcedente porque as despesas relativas aos procedimentos perante o Provedor de Justiça não podem ser consideradas despesas indispensáveis na acepção do artigo 91.°, alínea b), do Regulamento de Processo e, portanto, não são reembolsáveis. Referiu ainda que decorre desta disposição que as despesas reembolsáveis estão limitadas às despesas que, por um lado, foram suportadas para efeitos do processo no Tribunal de Primeira Instância e, por outro, às despesas indispensáveis para esse fim.

21. Quanto ao procedimento perante o Provedor de Justiça, o Tribunal considerou que esse procedimento, contrariamente aos processos instaurados nas jurisdições comunitárias, está concebido de forma a que o recurso a um advogado não seja necessário. Assim, basta apresentar os factos na queixa, não sendo necessário apresentar uma fundamentação jurídica. Nestas circunstâncias, a livre decisão do cidadão de se fazer representar por um advogado no âmbito do procedimento perante o Provedor de Justiça implica que deve suportar pessoalmente as despesas. É precisamente em razão da inexistência desta liberdade de decisão nos processos perante as jurisdições comunitárias, nos quais a presença de um advogado é obrigatória, que o processo jurisdicional comporta uma decisão sobre as despesas que inclui as despesas de advogado.

22. Além disso, o Tribunal de Primeira Instância recordou que o Tribunal de Justiça decidiu, no seu acórdão de 9 de Março de 1978, proferido no processo 54/77 ( ), que as despesas de consulta de um advogado na fase das reclamações administrativas no âmbito da fase pré‑contenciosa regulada no artigo 90.° do Estatuto dos Funcionários das Comunidades devem distinguir‑se dos honorários de advogado suportados durante o processo contencioso. Embora não se possa proibir os interessados de, nesta fase, se assegurarem do aconselhamento de um advogado, trata‑se da sua própria decisão que não pode, em caso algum, ser imputada à instituição demandada. O Tribunal de Justiça considerou, por conseguinte, que não existe juridicamente qualquer nexo de causalidade entre o alegado dano, ou seja, as despesas de advogado suportadas na fase pré‑contenciosa, e a actuação comunitária, e que, portanto, um pedido de reparação de danos neste caso não só deve ser indeferido como pode também considerar‑se desprovido de justificação jurídica e, portanto, vexatório, facto ao qual há que atender na decisão sobre as despesas.

23. Em virtude das considerações expostas, o Tribunal concluiu que as despesas de advogado decorrentes do procedimento perante o Provedor de Justiça não são reembolsáveis a título de danos no âmbito de uma acção de indemnização.

24. No que diz respeito aos restantes requisitos do direito de exigir à Comunidade uma indemnização fundada em responsabilidade extracontratual, o Tribunal referiu, por fim, que a recorrente não conseguiu demonstrar a existência de um nexo de causalidade directo entre as ilegalidades que censura à demandada e o dano cuja reparação pedia. O Tribunal recordou, novamente, que o procedimento perante o Provedor de Justiça não requer a intervenção de um advogado. Nestas circunstâncias, a livre escolha pelo cidadão de recorrer ao Provedor de Justiça e de se fazer representar perante este por um advogado não pode considerar‑se uma consequência necessária e directa dos casos de má administração eventualmente imputáveis às instituições da Comunidade.

C – Processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

25. A Internationale Hilfsfonds e.V. interpôs o presente recurso através de requerimento de 2 de Setembro de 2005, registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Setembro de 2005.

26. A recorrente pede que o Tribunal de Justiça se digne:

– anular o despacho de 11 de Julho de 2005 do Tribunal de Primeira Instância e ordenar a remessa dos autos a esse Tribunal ou condenar a recorrida a pagar à recorrente a quantia de 54 037 EUR;

e

– condenar a recorrida nas despesas.

27. Por articulado de 9 de Novembro de 2005, registado na Secretaria do Tribunal de Justiça no dia 10 de Novembro de 2005, a Comissão apresentou a resposta, na qual pede:

– que o recurso seja julgado improcedente;

e

– que a recorrente seja condenada nas despesas do processo.

28. Decorrida a fase escrita realizou‑se, em 16 de Novembro de 2006, uma audiência na qual as partes apresentaram as suas alegações orais.

D – Fundamentos do recurso e argumentos das partes

29. A Internationale Hilfsfonds e.V. assenta o seu recurso em três fundamentos, destinados a rebater os três principais argumentos do Tribunal que sustentam o despacho proferido em primeira instância.

30. Através do primeiro fundamento do recurso, a recorrente opõe‑se ao facto de o Tribunal ter decidido que as despesas relativas a procedimentos perante o Provedor de Justiça não são reembolsáveis segundo o artigo 91.°, alínea b), do Regulamento de Processo do Tribunal, uma vez que isso é irrelevante para efeitos de apreciação da questão de saber se estas despesas podem ser invocadas no âmbito de uma acção de indemnização com base no artigo 288.°, segundo parágrafo, CE.

31. Depois, põe em causa a apreciação do Tribunal segundo a qual o procedimento perante o Provedor de Justiça, ao contrário dos processos nas jurisdições comunitárias, está concebido de forma a que o recurso a um advogado não seja necessário. A recorrente defende que tal conclusão não decorre do estatuto nem das disposições de execução.

32. Na sua resposta, a Comissão reconhece que o pedido de reembolso de despesas do processo e o pedido de indemnização estão sujeitos a requisitos diferentes e são independentes um do outro. O que, contudo, não exclui uma comparação entre ambos os pedidos, nas partes em que os requisitos se assemelhem. A questão do carácter «indispensável» das despesas de representação por advogado é importante tanto no âmbito de um pedido de reembolso das despesas do processo como também no âmbito de um eventual direito a indemnização por danos, visto este critério ter relevância para efeitos de determinar a existência de um nexo de causalidade ou de apreciar o dever de limitação do dano.

33. A Comissão considera contraditório que, no âmbito do exame das despesas do processo, o carácter indispensável das despesas efectuadas, e simultaneamente, no âmbito do exame de um pedido de indemnização, se parta do princípio de que a recorrente tenha sido obrigada a efectuar essas despesas.

34. Segundo a Comissão, se se fizer uma comparação, verifica‑se que a lei, onde reconhece e prevê o carácter indispensável da representação por advogado preocupa‑se igualmente em garantir que as despesas daí resultantes estejam cobertas. No entanto, a lei recusou precisamente no âmbito dos procedimentos de queixa, esse carácter indispensável.

35. Com o segundo fundamento de recurso, a recorrente alega que o Tribunal de Primeira Instância interpretou erradamente ou não teve em conta a jurisprudência dos Tribunais comunitários.

36. A recorrente começa por discutir a aplicabilidade do acórdão do Tribunal de Justiça, Herpels/Comissão ( ), às pretensões formuladas através do presente recurso, alegando que este acórdão deve ser visto exclusivamente à luz da relação de serviço que existe entre a Comunidade e os seus funcionários, pelo que não é possível tirar conclusões do mesmo para o presente caso.

37. Mas, além disso, defende ainda não foi tido em conta o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 17 de Março de 2005, AFCon Management Consultants e o./Comissão ( ), através do qual a Comissão foi condenada a pagar uma indemnização pelos danos resultantes de irregularidades num processo de adjudicação. O prejuízo invocado neste processo abrangeu, designadamente, despesas de advogado, que o demandante suportou no âmbito de um procedimento de queixa no Provedor de Justiça. A recorrente pede ao Tribunal de Justiça que tome uma posição crítica sobre o facto de o Tribunal de Primeira Instância não ter tido esse acórdão em conta e de não ter feito a comparação com o seu caso.

38. Diversamente, a Comissão entende que o acórdão Herpels é inteiramente aplicável ao caso presente. Considera que tanto o facto de naquele processo se tratar de um problema relativo ao funcionalismo público como o facto de ter existido entre a Comissão e o seu funcionário uma relação contratual carecem de relevância. O que importa é o facto de em ambos os casos terem sido feitos pedidos de indemnização relativos ao mesmo tipo de despesas, ou seja, despesas com a representação por advogado, suportadas no âmbito de um procedimento extrajudicial. Do mesmo modo, o que é relevante é o facto de em ambos os casos se ter instaurado um procedimento extrajudicial de queixa, no qual é necessária a representação por advogado, pelo que foi livremente e por apreciação própria que a recorrente decidiu da necessidade de fazer intervir um advogado.

39. A Comissão prossegue alegando que o facto de não se ter tido em conta uma decisão anterior da mesma instância não constitui, per se, um erro de direito, uma vez que o sistema jurisdicional das Comunidades não assenta no princípio do precedente, cujo respeito constitui um dever jurídico.

40. Em terceiro lugar, a recorrente alega que o Tribunal de Primeira Instância decidiu de modo errado, ao não reconhecer a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento ilegal da Comissão e o dano que sofreu. A recorrente entende que existe nexo de causalidade entre um comportamento ilegal e determinado dano quando for comummente admitido que a conduta da instituição é susceptível de produzir um dano como o que se produziu. É o que resulta da teoria da adequação, reconhecida no direito alemão e também pelos Tribunais comunitários.

41. A recorrente alega, por fim, que o princípio da «igualdade das armas» impunha, no caso concreto, que fizesse intervir um advogado para a defesa dos seus interesses, uma vez que a Comissão solicitou o apoio dos seus serviços jurídicos nos procedimentos de queixa já mencionados, que correram termos perante o Provedor de Justiça.

42. A Comissão recorda que, segundo a jurisprudência, o dano deve ser consequência directa da conduta posta em causa. Este critério é consentâneo com a exigência de adequação, invocada pela recorrente. É possível daí inferir que o nexo de causalidade não é directo quando o dano não tinha, de modo algum, que produzir‑se necessariamente, antes tendo sido causado por uma livre decisão do lesado. Num procedimento de queixa, que está concebido de modo a que o queixoso não tenha de apresentar argumentos jurídicos e de modo a que eventuais questões de facto e de direito, que possam manter‑se em aberto, sejam oficiosamente investigadas pelo próprio Provedor de Justiça, a decisão de fazer intervir um advogado é uma decisão livre.

43. O argumento da «igualdade das armas» também não colhe, precisamente devido a esta configuração do procedimento de queixa, uma vez que é o próprio Provedor de Justiça quem assiste a pessoa interessada.

IV – Análise jurídica

44. O recurso para o Tribunal de Justiça está limitado às questões de direito, nos termos do artigo 225.° CE. Uma vez que a recorrente alega, no essencial, que o despacho proferido em primeira instância viola o direito comunitário, o seu recurso preenche esse requisito de admissibilidade.

45. A recorrente baseia o seu recurso em três fundamentos diferentes, a seguir analisados, quanto à sua procedência, pela ordem por que foram invocados.

A – Exame dos fundamentos do recurso

1. Primeiro fundamento do recurso: carácter reembolsável de despesas de advogado pela via de uma acção de indemnização por danos

46. A recorrente começa por impugnar o argumento do Tribunal de Primeira Instância, segundo o qual o reconhecimento de tais despesas como danos está em contradição com a jurisprudência do Tribunal relativa à natureza não reembolsável destas. A recorrente considera errado o entendimento do Tribunal que consiste em equiparar o direito de indemnização invocado com a questão do reembolso de despesas do processo.

47. Não posso partilhar deste ponto de vista. Parece‑me, isso sim, que, neste contexto, o Tribunal abordou um aspecto essencial que não pode ser ignorado na decisão do presente processo. Trata‑se, concretamente, da concorrência entre um direito processual de reembolso de despesas e um direito material à indemnização do dano, bem como da questão de saber se este último pode ir para além daquilo que o direito processual pode conceder a quem reivindica esse direito. A fim de explicar melhor o meu entendimento jurídico, passo de seguida a tecer algumas considerações gerais sobre a relação entre o direito que regula as despesas e o direito a indemnização por danos na Comunidade.

a) O direito comunitário relativo a despesas processuais

i) As disposições relativas a despesas em processos perante os Tribunais comunitários

48. O princípio basilar das normas que regulam as despesas em processos perante os Tribunais comunitários é a chamada responsabilidade da parte vencida, segundo a qual, em princípio, é a parte vencida que suporta as despesas do processo, incluindo as despesas indispensáveis suportadas pela parte contrária. É, portanto, nestes termos, por fora do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça ou no artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal, que a parte vencida é condenada se tal for requerido.

49. Este designado direito processual ao reembolso de despesas, que as normas que regulam as despesas reconhecem à parte vencedora, está, contudo, sujeito a limites fixados na lei, e baseados numa valoração feita originariamente pelo legislador.

50. Assim, por exemplo, o artigo 73.°, alínea b), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça especifica que são consideradas despesas reembolsáveis as despesas indispensáveis suportadas pelas partes para efeitos do processo no Tribunal, nomeadamente as despesas de deslocação e de estada e os honorários de advogados. Em princípio, só devem ser consideradas as despesas efectuadas para efeitos do processo judicial. Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, a expressão «processo», contida na alínea b) do artigo 73.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, visa apenas o processo no Tribunal de Justiça, isto é, a fase contenciosa, com exclusão da fase que a precedeu ( ). O mesmo se aplica ao Tribunal de Primeira Instância, por força do disposto no artigo 91.°, alínea b), do respectivo Regulamento de Processo.

51. Donde se conclui que as despesas efectuadas pelas partes numa fase administrativa prévia não são abrangidas pela decisão sobre as despesas ( ).

52. Por último, resulta da jurisprudência, que, em relação ao período de tempo que antecede a propositura da acção, pode pedir o reembolso de despesas com a sua redacção ( ). Mas já não são reembolsáveis gastos e despesas com o pagamento de honorários devidos pela elaboração por parte dos consultores, de pareceres sobre as perspectivas de êxito e sobre a admissibilidade da acção ( ).

53. No despacho impugnado, o Tribunal de Primeira Instância assinalou, com razão, o facto de a queixa dirigida ao Provedor de Justiça constituir uma via alternativa à do recurso ao juiz comunitário, permitida pelo Tratado aos cidadãos da União, tendo em vista a defesa dos seus interesses. Esta via alternativa extrajudicial obedece a critérios específicos e não tem necessariamente o mesmo objectivo que uma acção judicial. Além disso, da interpretação do artigo 195.°, n.° 1, CE e do artigo 2.°, n.os 6 e 7 da Decisão 94/262, o Tribunal inferiu, correctamente, que estas duas vias não podem ser seguidas em paralelo.

54. Do meu ponto de vista, a decisão de primeira instância tem o mérito de explicar com grande clareza que o procedimento de queixa no Provedor de Justiça não constitui, de modo algum, um procedimento que deva obrigatoriamente preceder o processo a instaurar nos Tribunais comunitários. Resulta ainda desta decisão que o procedimento de queixa no Provedor de Justiça não faz parte da via jurídica criada pelo legislador para garantir a protecção jurídica, perante os Tribunais comunitários, das pessoas afectadas por um comportamento contrário ao direito comunitário por parte das instituições da Comunidade. Consequentemente, é compreensível que as disposições do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça e do Regulamento de Processo do Tribunal nada prevejam quanto ao reembolso de despesas eventualmente efectuadas no âmbito de procedimento de queixa.

ii) A inexistência de disposições relativas a despesas nos procedimentos de queixa no Provedor de Justiça Europeu

55. Na falta de uma conexão interna com a jurisdição da Comunidade coloca‑se, pois, a questão de saber se existe um regime jurídico especial que regule as despesas nos procedimentos de reclamar ao Provedor de Justiça e que regule igualmente estas questões. Um direito processual da recorrente ao reembolso das despesas deveria assentar fundamentalmente na base em que assenta a correspondente acção. Ora, não existe regulamentação das despesas nesse sentido, o que, analisando melhor, se explica tanto pelo sentido e finalidade do procedimento de queixa como pelo papel que, nos termos do artigo 195.°, n.° 1, CE é atribuído ao Provedor de Justiça na estrutura institucional da União Europeia.

– As diferenças em relação à jurisdição comunitária

56. Tal como já foi referido pelo advogado‑geral L. A. Geelhoed nas suas conclusões no processo Lamberts ( ), a instituição do Provedor constitui um dos instrumentos através dos quais o Tratado dá conteúdo à cidadania da União. O cidadão tem o direito de se dirigir ao Provedor para lhe apresentar reclamações respeitantes a casos de má administração na acção das instituições ou organismos comunitários. O Provedor desempenha assim um papel na protecção dos direitos do cidadão. A génese do instituto do Provedor de Justiça Europeu revela ainda que este instituto era visto como um dos mecanismos destinados a tutelar os direitos específicos do cidadão europeu. Mas o advogado‑geral L. A. Geelhoed também observou, do meu ponto de vista com razão, que, embora o procedimento de queixa no Provedor tenha por objectivo a protecção dos direitos do cidadão, este procedimento não oferece uma protecção jurídica equivalente à assegurada pelos tribunais ( ).

57. Verifica‑se que o procedimento de queixa no Provedor de Justiça não configura um processo contraditório semelhante ao jurisdicional em sentido próprio, no qual o queixoso e a instituição comunitária em causa se defrontam e em que a resolução do litígio é confiada a um terceiro imparcial. Nem o artigo 3.°, n.° 5, da decisão relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu ( ), nem o artigo 6.° das disposições de execução ( ), prevêem que o Provedor de Justiça desempenhe um papel de mediador entre as partes. O que resulta destas disposições, isso sim, é que o Provedor de Justiça, na medida do possível, procurará encontrar, juntamente com a instituição ou organismo em causa, uma solução que permita eliminar os casos de má administração e deferir a queixa apresentada, o que confere à figura do Provedor de Justiça um carácter sobretudo administrativo ( ).

58. Uma outra ruptura com o princípio do processo contraditório resulta da faculdade, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, da decisão relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça, de que este dispõe para, por iniciativa própria, proceder a quaisquer inquéritos que considere justificados para esclarecer qualquer caso de suspeita de má administração na actividade dos organismos e instituições da Comunidade.

59. Mas as diferenças em relação à jurisdição comunitária também são evidentes nos casos em que o Provedor de Justiça Europeu actua com base numa queixa. Assim, por exemplo, o acesso à via da queixa, tanto no caso de pessoas singulares como de pessoas colectivas, está concebido de modo menos restritivo do que o direito de recurso aos Tribunais comunitários. A legitimidade como requisito de admissibilidade nos processos judiciais visa impedir acções populares e assim assegurar que só serão admitidas acções intentadas por aqueles que efectiva e directamente são afectados por comportamentos ilegais das instituições comunitárias ( ). Enquanto, por exemplo, segundo o artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, a interposição de um recurso de anulação por uma pessoa singular ou por uma pessoa colectiva, de um acto comunitário ilegal que não lhe seja dirigido, exige que essa pessoa seja directa e individualmente afectada por esse acto, uma queixa ao Provedor de Justiça não está sujeita a nenhum requisito especial de admissibilidade. Assim, também as pessoas que não tenham sido afectadas pela má administração na actividade dos organismos e instituições têm o direito de apresentar queixas ao Provedor de Justiça ( ).

60. Uma outra especificidade das funções de Provedor de Justiça é a de que este apenas tem uma obrigação de acção, é totalmente independente e, no exercício das suas funções, dispõe de uma ampla margem de apreciação ( ). Neste sentido, dispõe de um variado leque de instrumentos para a resolução de litígios entre os cidadãos e a instituição comunitária em causa. Se o Provedor de Justiça determinar que existe um caso de má administração, procura tanto quanto possível os meios de resolução amigável que permita eliminar essa situação e possa deferir a queixa apresentada. Se o Provedor de Justiça entender que não é possível uma resolução amigável ou que a procura desta não foi bem sucedida, pode arquivar os processos, mediante decisão fundamentada, a qual pode conter uma observação crítica, ou elabora um relatório de que conste um projecto de recomendações. Contudo, todas estas medidas se caracterizam pela sua natureza não vinculativa, uma vez que o Provedor de Justiça não pode obrigar juridicamente a Administração a alterar o seu comportamento. Isto explica que as decisões adoptadas pelo Provedor de Justiça no âmbito de um procedimento de queixa só em determinadas condições podem ser objecto de recurso para os Tribunais comunitários. O único meio de que dispõe para impor aos organismos e instituições uma modificação no seu comportamento consiste na força da sua argumentação e na pressão pública que pode gerar a denúncia, nos seus relatórios, de casos de má administração ( ).

61. Em casos de irregularidades de menor importância, esta ampla margem de apreciação pode levá‑lo a optar por renunciar a propor uma acção contra o organismo em causa, o que está totalmente vedado aos Tribunais comunitários, por força do direito comunitário a uma tutela jurisdicional efectiva ( ). Isto significa concretamente que o Provedor de Justiça não pode garantir ao autor da queixa um resultado determinado ( ).

62. Estas diferenças fundamentais evidenciam que a protecção jurídica individual não constitui uma prioridade nos procedimentos de queixa no Provedor de Justiça.

63. Estando no centro das preocupações do Provedor de Justiça o correcto funcionamento da administração comunitária e não a protecção jurídica individual é coerente não prever disposições que regulem as despesas do procedimento de queixa. Pelo contrário, afigura‑se correcto e equitativo fazer suportar as despesas por quem projecta apresentar uma queixa. Esta conclusão está em consonância com o objectivo prosseguido pelo legislador de colocar à disposição do cidadão uma solução económica e flexível a fim de levar ao conhecimento público um comportamento errado da Administração ( ).

64. Daqui resulta que a recorrente não tem ao seu dispor disposições legais relativas a despesas com base nas quais possa fundamentar a sua pretensão ao reembolso das despesas de advogado.

– Quanto à desnecessidade de recurso a um advogado

65. Na falta de uma disposição legal que preveja expressamente a necessidade de representação por advogado das pessoas singulares ou das pessoas colectivas, em procedimentos perante o Provedor de Justiça, semelhante ao artigo 19.°, n.° 3, do Estatuto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, deve partir‑se do princípio de que essa representação, no mínimo, não é obrigatória.

66. Habitualmente, só se recorre aos serviços de um advogado quando estão em causa questões jurídicas ( ). Com efeito, a principal função do advogado é, precisamente, elucidar os litigantes acerca das disposições jurídicas pertinentes para o seu problema jurídico e garantir que sejam conservadas as provas, enquanto requisito essencial do reconhecimento de qualquer direito.

67. Já nas suas conclusões no processo Lamberts, o advogado‑geral L. A. Geelhoed remeteu para jurisprudência assente do Tribunal de Justiça relativa ao conceito de órgão jurisdicional na acepção do artigo 234.° CE referindo a este respeito que o procedimento de queixa não preenche todas as características ( ). A meu ver, a questão da necessidade da assistência de advogado depende, no essencial, da resposta a dar à questão de saber se a resolução de problemas jurídicos constitui o aspecto fulcral do procedimento de queixa no Provedor de Justiça. Para tal, impõe‑se definir o conceito de «má administração», na acepção do artigo 195.°, n.° 1, CE, uma vez que é ele que determina o âmbito da competência material do Provedor de Justiça.

68. Na falta de uma definição legal no direito primário, o então Provedor de Justiça Jacob Södermann apresentou uma definição no seu relatório anual relativo ao ano de 1997, que apresentou ao Parlamento Europeu: «A má administração ocorre quando um organismo público não actua em conformidade com uma regra ou princípio a que está vinculado». Resulta desta definição que a má administração não é, em princípio, apenas a violação de normas jurídicas vinculativas mas também a violação dos princípios da boa prática administrativa que, por não terem natureza jurídica vinculativa, costumam ser classificados como soft law. Esta definição está em conformidade com o artigo 195.° CE e com o artigo 2.°, n.° 7, da Decisão 94/262, que limitam a competência do Provedor de Justiça em relação aos órgãos jurisdicionais e, implicitamente, partem do princípio de que o Provedor de Justiça também pode ocupar‑se de questões jurídicas, mesmo que não seja com carácter exclusivo ( ).

69. Mesmo que a distinção no caso concreto possa ser difícil para o queixoso leigo em direito, na prática, esta limitação não tem, para ele, relevância, uma vez que ao Provedor de Justiça compete não apenas investigar factos por sua própria iniciativa, com a ajuda do queixoso, do organismo ou da instituição, mas também analisar eventuais questões jurídicas. Desta forma, o Provedor de Justiça libera o queixoso da tarefa de ter de ser ele próprio a defender os seus interesses dignos de protecção.

70. Ao argumento da recorrente, segundo a qual a intervenção do advogado é necessária para assegurar a igualdade das armas, uma vez que a Comissão Europeia recorre aos seus serviços jurídicos, há que contrapor que os serviços jurídicos da Comissão, embora devam proceder ao exame jurídico do respectivo caso, não têm necessariamente o mesmo papel que num processo perante os tribunais comunitários. Deve, assim, ter em conta que os esforços do Provedor de Justiça e da Comissão, no âmbito de um procedimento de queixa, visam, nos termos das disposições acima citadas, uma resolução amigável. Acresce que nem todas as queixas contra a Comissão têm por objecto questões jurídicas. Os serviços jurídicos têm o dever de tentar encontrar uma solução amigável e de a apresentar sob uma forma juridicamente adequada ( ). Neste sentido, deve‑se considerar salvaguardado o direito da recorrente a um processo equitativo.

71. Dadas as diferenças ora expostas em relação aos processos instaurados nos Tribunais comunitários, em especial devido à natureza extrajudicial e predominantemente não jurídica do procedimento de queixa, bem como à luz da especial função que cabe ao Provedor de Justiça, considero que a intervenção de um advogado não é obrigatória nem indispensável.

b) A responsabilidade extracontratual da Comunidade

72. A ordem jurídica autónoma da Comunidade assenta nas tradições jurídicas dos Estados‑Membros, que, por sua vez, nos termos do artigo 6.°, n.° 2, do Tratado que institui a Comunidade Europeia, estão sujeitos ao princípio do Estado de direito. Por conseguinte, a obrigatoriedade do respeito do Estado de direito é um dos princípios gerais do direito comunitário. Uma das manifestações deste princípio é a responsabilidade do Estado ( ), através do qual é garantida, nos Estados‑Membros da União Europeia, a indemnização de danos ilegalmente causados por entidades revestidas do poder de autoridade ( ). A disposição central em matéria de responsabilidade da Comunidade é o artigo 288.°, segundo parágrafo, CE, segundo a qual a Comunidade, em matéria de responsabilidade extracontratual, deve reparar os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções em conformidade com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros. O Tribunal de Justiça, com base nesta faculdade de desenvolvimento normativo, elaborou, em matéria de responsabilidade, um regime jurídico comunitário autónomo ( ).

73. A responsabilidade extracontratual da Comunidade, na acepção do artigo 288.°, segundo parágrafo, CE, exige que estejam cumulativamente preenchidos três requisitos: um comportamento ilegal da Comunidade, um dano real e um efectivo nexo de causalidade entre o comportamento ilegal e o dano alegado ( ). Estes requisitos essenciais da responsabilidade têm sido objecto de evolução jurídica e a jurisprudência dos Tribunais comunitários ( ), tornou‑os precisos, determinando que só se considera que a actuação de uma instituição violou o direito comunitário se essa violação for suficientemente caracterizada. Assim, não é qualquer violação do direito comunitário que desencadeia a responsabilidade prevista no artigo 288.°, segundo parágrafo, CE ( ).

74. Quando um destes requisitos não está preenchido, a acção deve ser julgada improcedente na sua totalidade, sem ser necessário apreciar os outros requisitos da responsabilidade extracontratual da Comunidade ( ).

75. O conceito jurídico de dano abrange tanto uma perda patrimonial em sentido restrito como também uma redução patrimonial como, por exemplo, lucros cessantes originados pelo facto danoso. A indemnização do dano visa repor o património do lesado na situação em que se encontraria caso não tivesse existido violação do direito ou, pelo menos aproximá‑lo da situação que teria existido sem essa violação. Estes princípios gerais não são limitados ao direito civil, sendo igualmente aplicáveis à responsabilidade de titulares de poderes públicos e, especialmente, à responsabilidade extracontratual da Comunidade ( ).

76. De um ponto de vista meramente formal e sem analisar os aspectos da causalidade e da imputação normativa, que serão a seguir analisados mais pormenorizadamente, a perda patrimonial, sob a forma de despesas com o advogado, sofrida pela recorrente no âmbito do procedimento de queixa no Provedor de Justiça, poderia preencher objectivamente os requisitos de uma natural redução patrimonial. Contudo, questão diferente é a de saber se essa perda patrimonial constitui, à luz do direito comunitário, em especial do seu direito processual, um dano na acepção do direito que regula a responsabilidade. Tendo em conta que o pedido da recorrente está em clara contradição com o regime comunitário das despesas processuais, tenho algumas reservas quanto a reconhecer‑lhe um direito material de exigir uma indemnização de danos, que acaba por conduzir ao mesmo fim.

77. Tal como já se expôs, o direito processual da Comunidade reconhece o direito de ressarcimento apenas a despesas bem determinadas, geralmente ligadas à prática de determinados actos processuais. Assim, o direito processual ao reembolso de despesas resulta de uma valoração estabelecida pelo legislador que deve ser entendida como um limite de imputação no sentido de que a defesa de direitos durante a fase pré‑contenciosa é um dever próprio das partes. Resulta, portanto, das disposições de direito processual, que as partes têm o dever de suportar elas próprias os custos da defesa extraprocessual dos seus direitos. Este é um risco inerente à instauração de processos, que cabe à própria parte correr.

78. O reconhecimento de um direito mais lato, ou seja, um direito material ao reembolso de despesas com base no direito relativo à responsabilidade da Comunidade, que vá para além do direito ao ressarcimento que o direito processual reconhece a uma parte, apresenta, a meu ver, o risco de que a valorização estabelecida pelo legislador, subjacente ao regime das despesas processuais, fique esvaziada de conteúdo. Uma acção de indemnização por responsabilidade extracontratual da Comunidade, destinada a obter reembolso de despesas não reembolsáveis de lege lata, só pode ter por efeito contornar as disposições vigentes ( ).

79. Assim, foi acertadamente que, em primeiro lugar, no n.° 50 do seu despacho, o Tribunal de Primeira Instância se baseou nas disposições relativas às despesas para recusar, fazendo referência à jurisprudência, a existência de um direito processual ao reembolso das despesas de advogado, e indicou seguidamente, no n.° 51, que haveria uma contradição valorativa caso se reconhecesse agora existir um direito idêntico de indemnização por danos.

80. A exposição do Tribunal quanto à natureza do procedimento de queixa no Provedor de Justiça justifica‑se pelo facto de se querer salientar as diferenças entre este tipo de processo e os processos instaurados nos Tribunais comunitários. Tem por objectivo demonstrar que o procedimento de queixa não constitui uma fase prévia que faz parte do processo judicial. O Tribunal, ao referir que o facto de o procedimento de queixa estar concebido de modo a que não seja necessário o recurso a um advogado, retoma o requisito do carácter indispensável, próprio das normas relativas às despesas.

81. Isto indica que o Tribunal reconheceu e tratou correctamente a problemática da concorrência entre um direito processual de reembolso de despesas e um direito substantivo de reembolso de despesas, ao rejeitar a existência deste último encontrou uma solução que corresponde à vontade presumível do legislador e que respeita a coerência do direito comunitário. Uma vez que o Tribunal não cometeu nenhum erro de direito, importa rejeitar o primeiro fundamento do recurso.

2. Segundo fundamento do recurso: desrespeito pela jurisprudência dos Tribunais comunitários

a) O acórdão Herpels ( )

82. É com o mesmo argumento que há que responder à objecção por parte da recorrente à remissão do Tribunal de Primeira Instância para o acórdão Herpels. Para além da relevância que tem em matéria de funcionalismo público, podem inferir‑se desta decisão critérios adequados à resolução do caso presente. Nos n.os 45 e 49 do mencionado acórdão remete‑se para a fase pré‑contenciosa regulada no artigo 90.° do Estatuto dos Funcionários, o qual não exige quaisquer requisitos especiais de forma e muito menos prevê uma qualquer obrigação do funcionário de se fazer representar por advogado. É compreensível que o Tribunal tenha tentado estabelecer um paralelismo com o procedimento de queixa no Provedor de Justiça que, como se viu, também não pressupõe a representação por advogado.

83. É manifestamente por não existir essa obrigação de representação por advogado, na fase pré‑contenciosa, que o Tribunal entende que se está perante uma decisão da recorrente que é unicamente da sua própria responsabilidade. É assim clara a tentativa de introduzir no caso de um acto da responsabilidade comunitária um elemento de imputação que já foi discutido a propósito do regime das despesas, e que será novamente objecto de estudo mais aprofundado, para melhor compreensão, no âmbito da questão da causalidade.

b) O acórdão AFCon Management Consultants e o./Comissão ( )

84. Dado que a recorrente considera que do acórdão AFCon Management Consultant e o./Comissão podem extrair‑se consequências jurídicas para o caso presente, a isto deve retorquir‑se que nem o Tribunal de Primeira Instância nem o Tribunal de Justiça estão obrigados a interpretar o direito comunitário num sentido determinado. Enquanto órgãos jurisdicionais independentes, no âmbito do sistema institucional da União Europeia, estão apenas sujeitos à lei. É o que resulta do artigo 220.° CE, segundo o qual os Tribunais comunitários, no âmbito da respectiva competência, garantem o respeito do direito na interpretação e aplicação do Tratado. O conceito «direito», na acepção desta disposição, abrange todas as normas vinculativas escritas e não escritas do direito comunitário ou do direito da União. Estão abrangidos, para além do direito primário e do derivado, os princípios gerais de direito e o direito consuetudinário ( ). No entanto, os acórdãos dos Tribunais comunitários não se contam entre as fontes do direito comunitário. Os acórdãos são expressão da interpretação que os Tribunais comunitários fazem do direito, mas não podem ser confundidos com o próprio direito ( ).

85. O efeito do caso precedente dos acórdãos não é uma característica inerente à jurisdição da União ( ). Ainda que os Tribunais comunitários se esforcem, em regra, por interpretar coerentemente o direito, no interesse da segurança jurídica e da interpretação uniforme do direito comunitário, a estrutura geral tanto da ordem jurídica como também da jurisdição comunitárias obsta a que os Tribunais comunitários fiquem vinculados à sua jurisprudência anterior. O que se explica, de um ponto de vista histórico, pelo facto de a Comunidade ter sido inicialmente constituída por Estados pertencentes à família jurídica da «civil law», da Europa continental, pelo que a ordem jurídica supranacional resultante apresenta essa mesma influência ( ). Isto deve‑se igualmente à circunstância de o Tribunal de Justiça ter inicialmente criado como um Tribunal de Primeira e de última Instância, antes de ter sido criado um novo órgão jurisdicional, através da decisão do Conselho que institui um Tribunal de Primeira Instância ( ). Aceitar‑se a atribuição aos acórdãos do efeito da precedência, na acepção da «commom law», seria, pois, inadequado, uma vez que a modificação da força jurídica de acórdãos já transitados em julgado só seria possível através da modificação dos Tratados constitutivos. Dadas as barreiras constitucionais que a isso estão associadas nos Estados‑Membros, teve que ser dada ao Tribunal de Justiça a possibilidade de, em determinadas circunstâncias, se afastar da sua anterior jurisprudência e de guiar a evolução do direito comunitário num outro sentido ( ).

86. Estes princípios também se aplicam ao Tribunal de Primeira Instância, criado posteriormente. Deste modo, não se pode impedir o Tribunal de Primeira Instância de se distanciar de uma sua anterior jurisprudência ( ). Isto é evidente, até porque, de outro modo, a vinculação estrita a um acórdão anterior tornaria inútil a interposição de recurso para o Tribunal de Justiça. Na medida em que se anuncia, como no caso presente, um afastamento em relação à anterior jurisprudência do Tribunal de Justiça, isso só pode ter o sentido de um pedido ao Tribunal de Justiça para que este tome uma decisão vinculativa e definitiva sobre determinada questão jurídica que carece de uma resolução clara.

87. Por estas razões não se pode fundamentar um recurso só com base no facto de determinada decisão se ter afastado de um acórdão anterior. Pelo que também importa rejeitar o segundo fundamento do recurso.

3. Terceiro fundamento do recurso: nexo de causalidade

88. Segundo jurisprudência assente, só uma relação directa de causalidade entre o comportamento supostamente ilegal da instituição em questão e o dano alegado pode desencadear a responsabilidade extracontratual da Comunidade nos termos do artigo 288.°, segundo parágrafo, CE. A prova desse nexo de causalidade deve ser produzida pela recorrente ( ).

89. Tendo a recorrente alegado uma infracção jurídica caracterizada, esta não pode ser posta em causa. No seu acórdão de 18 de Setembro de 2003, que constitui doravante caso julgado, o Tribunal decidiu que a Comissão violou o seu dever de analisar devidamente os requerimentos de co‑financiamento dos projectos de 1996 e de 1997, por não ter examinado se a recorrente preenchia os requisitos de elegibilidade ( ). Em vez disso, a Comissão continuou a confiar em informações anteriormente recebidas de terceiros, relativas à actividade da recorrente, sem dar a esta última formalmente a possibilidade de se pronunciar. Esta violação do direito de audiência da requerente foi considerada pelo Provedor de Justiça Europeu como um caso de má administração ( ). Constata‑se, portanto, que o procedimento perante o Provedor de Justiça e o processo instaurado no Tribunal foram consequência do comportamento ilegal da Comissão.

90. Só podem ser considerados como causa determinante os comportamentos em relação aos quais seja comummente admitido que são tipicamente adequados a produzir um dano como o que se produziu. Não é este o caso, por exemplo, quando era totalmente improvável que o dano se produzisse em consequência do comportamento considerado, por ninguém o poder prever. O comportamento irregular do organismo em causa deve ser a causa directa e, em especial, determinante, desse dano ( ), o que implica que não podem ser imputadas consequências remotas à Comunidade ( ).

91. É comummente admitido que não existe um nexo de causalidade entre a actuação ilegal e o do organismo da Comunidade quando a pessoa afectada contribuiu, ela própria, para a produção desse dano ( ). É que sobre ela recai o dever de tomar todas as medidas ao seu alcance para evitar ou minimizar um dano. Só é indemnizável um dano ocasionado a uma pessoa que tenha agido sensatamente ( ). Se a pessoa afectada não actuou com o cuidado devido, a Comunidade não responde ou só em parte responde pelo dano sofrido ( ).

92. No caso presente, a recorrente instaurou o procedimento de queixa no Provedor de Justiça e fez‑se representar por advogado, apesar de, como se viu, essa representação não ser nem obrigatória nem indispensável. Assim, esta escolha resulta de uma livre decisão que produz consequências pelas quais a Comunidade não pode ser retroactivamente responsabilizada. No acórdão Herpels, que o Tribunal também cita no seu despacho, é evidente que o Tribunal de Justiça parte do mesmo raciocínio, ao referir que não se pode proibir os interessados de se assegurarem, na fase pré‑contenciosa, do aconselhamento de um advogado, mas que tal constitui uma opção própria que não pode, em caso algum, ser imputada ao organismo em questão. O Tribunal de Justiça concluiu no acórdão Herpels, que, num caso destes, não existe juridicamente qualquer nexo de causalidade entre o alegado dano e o comportamento da Comissão ( ).

93. Com efeito, tanto a ordem jurídica comunitária como as ordens jurídicas dos seus Estados‑Membros assentam na ideia de liberdade e de responsabilização do indivíduo. O que têm em comum é o facto de delegarem ao indivíduo a decisão quanto ao modo de melhor defender os seus interesses dignos de protecção. Um reflexo desta liberdade na defesa dos próprios direitos é o princípio do dispositivo enquanto correspondente processual da autonomia privada no direito substantivo. Decorre deste princípio, também consagrado no direito processual da União Europeia, que só às partes cabe iniciar e pôr termo a um processo, assim como modificar o respectivo objecto ( ). Esta liberdade deve aplicar‑se, por maioria de razão, durante uma fase pré‑contenciosa.

94. A ordem jurídica comunitária deixa aos cidadãos a possibilidade de escolherem entre a via contenciosa nos Tribunais comunitários ou entre o procedimento de queixa no Provedor de Justiça. Em princípio, exige‑se ao cidadão que se informe previamente acerca das especificidades de cada um desses processos, entre elas a da eventual necessidade de representação por advogado, e que actue em conformidade. Por conseguinte, o cidadão responde, ele próprio, pelas consequências de uma eventual violação deste dever de diligência. O aspecto determinante na escolha do processo adequado é o objectivo prosseguido. Se o cidadão pretender que um organismo comunitário fique juridicamente vinculado a uma determinada obrigação, deverá solicitar tutela jurídica dos Tribunais comunitários ( ). Pelo contrário, o procedimento perante o Provedor de Justiça tem sobretudo por objectivo dar ao cidadão a possibilidade de obter satisfação nos casos em que não está disponível uma via judicial ou em que esta não pode conduzir a um resultado útil. O procedimento perante o Provedor constitui, assim, um complemento da tutela judicial propriamente dita ( ).

95. Assim, não existe nexo de causalidade entre a actuação da Comissão e as despesas realizadas de advogado suportadas pela recorrente no âmbito de um procedimento no Provedor de Justiça. Pelo contrário, de acordo com uma análise das normas vigentes, estas despesas são‑lhe imputáveis. Foi acertadamente que o Tribunal não reconheceu a existência de um nexo de causalidade. Pelo que se impõe rejeitar também o terceiro fundamento do recurso.

96. Este resultado, ao qual se chega no final da minha análise do regime jurídico da responsabilidade está em consonância com o direito processual e o regime jurídico das despesas processuais da Comunidade, e constitui, do meu ponto de vista, a única solução defensável para o caso presente, à luz do princípio da unidade da ordem jurídica comunitária. Também de um ponto de vista institucional, o reconhecimento de uma indemnização por danos poderia levar ao contorno de regras essenciais, uma vez que poderia incentivar o cidadão a apresentar queixa no Provedor de Justiça antes de recorrer aos Tribunais comunitários e obter assim uma instância de apreciação suplementar. Desta forma, não correria risco de ter de suportar despesas, uma vez que poderia invocar as despesas de advogado, que geralmente não são reembolsáveis, pela via de uma acção de indemnização. Por conseguinte, o procedimento de queixa transformar‑se‑ia numa espécie de processo prévio ao recurso ao juiz comunitário, o que não corresponde à vontade do legislador da União.

B – Resultado da análise

97. Pelo exposto, concluo que o Tribunal de Primeira Instância decidiu correctamente ao julgar manifestamente improcedente a acção de indemnização intentada contra a Comunidade pela Internationale Hilfsfonds e.V. Deve, por isso, ser negado provimento ao presente recurso.

V – Despesas

98. Nos termos do artigo 122.° do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas se o recurso for julgado procedente e for o próprio Tribunal de Justiça a decidir definitivamente o litígio. Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, aplicável aos recursos por força do artigo 118.° desse mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação da recorrente nas despesas e esta sido vencida, deve a mesma ser condenada nas despesas.

VI – Conclusão

99. Proponho ao Tribunal de Justiça que:

– julgue o recurso improcedente;

– condene a Internationale Hilfsfonds e.V. nas despesas do processo.