RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA NO PROCESSO

apresentado no processo C-143/88 ( *1 )

Sumário

I — Matéria de facto e tramitação processual A — Regulamentação comunitária 1. Regulamento de base 2. Regulamento que instaura a quotização de reabsorção 3. Regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial 4. Regulamentos posteriores B — Matéria de facto e processo principal 1. Matéria de facto e tramitação processual 2. Questões prejudiciais a) No que respeita à competência dos órgãos jurisdicionais nacionais, decidindo em processo de medidas provisórias, para suspender a execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário b) No que respeita aos requisitos para a concessão da suspensão da execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário c) No que respeita à validade do regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial — Quanto à acusação de violação do procedimento instituído pelo artigo 201.° do Tratado CEE — Quanto à acusação de desrespeito pelo princípio da não rectroactividade C — Tramitação processual perante o Tribunal de Justiça II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça A — Quanto à primeira parte da primeira questão (competência dos órgãos jurisdicionais nacionais, decidindo em processo de medidas provisórias, para suspender a execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário) 1. Posição da recorrente no processo principal 2. Posição do Governo italiano 3. Posição do Governo do Reino Unido 4. Posição do Conselho 5. Posição da Comissão B — Quanto à segunda parte da primeira questão (requisitos para a concessão da suspensão da execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário) 1. Posição da recorrente no processo principal 2. Posição do Governo italiano 3. Posição da Comissão C — Quanto à segunda questão (validade do regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial 1. Posição da recorrente no processo principal a) Violação do procedimento instituído pelo artigo 201.° do Tratado CEE b) Incompatibilidade do Regulamento n.° 1914/87 com o regulamento de base c) Proibição de sobrecarregar um sector da economia com riscos alheios à organização de mercado que lhe respeita ou com encargos financeiros desproporcionados d) Desrespeito pelo princípio da não retroactividade e) Prática de uma discriminação f) Violação do direito de propriedade e desrespeito pelo livre exercício das actividades económicas g) Desvio de poder h) Violação dos princípios fundamentais do direito público alemão em matéria de cobrança de impostos 2. Posição do Governo do Reino Unido a) No que respeita à acusação de violação do procedimento instituído pelo artigo 201.° do Tratado CEE b) No que respeita à acusação de desrespeito pelo princípio da não retroactividade 3. Posição do Conselho 4. Posição da Comissão III — Respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça A — Questões colocadas à Zuckerfabrik Süderdithmarschen B — Questão colocada ao Governo do Reino Unido C — Questões colocadas ao Conselho D — Questão colocada à Comissão

I — Materia de facto e tramitação processual

A — Regulamentação comunitária

1. Regulamento de base

A organização comum de mercado no sector do açúcar é disciplinada pelo Regulamento (CEE) n.° 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80, a seguir «regulamento de base»).

A situação da Comunidade em matèria de açúcar caracteriza-se por excedentes estruturais. Com vista a suster a produção de açúcar, o regulamento de base prevê a atribuição de quotas de produção aos fabricantes de açúcar.

Para tanto, o artigo 24.° do regulamento de base fixa, para cada região de produção (que coincidem, no essencial, com o território dos Estados-membros), uma quantidade de base A e uma quantidade de base B.

Essas quantidades de base são fixadas para cada campanha de comercialização anual, as quais se prolongam de 1 de Julho a 30 de Junho do ano seguinte.

As quantidades de base A e as quantidades de base B atribuídas às diferentes regiões de produção são o resultado de negociações políticas.

Os Estados-membros repartem a sua quantidade A entre as empresas, sob a forma de quotas A e a sua quantidade B, sob a forma de quotas B.

O conjunto das quotas A atribuídas por campanha de comercialização corresponde aproximadamente ao consumo humano de açúcar na Comunidade durante a campanha. Para determinar a quota A de uma determinada empresa toma-se em consideração, designadamente, a produção anual média que tenha registado durante determinadas campanhas anteriores. A quota B das empresas é calculada de acordo com a média das produções mais elevadas que tenham registado durante três das campanhas 1975/1976 a 1979/1980, não podendo ser inferior a 10 % da sua quota A (artigo 24.° do regulamento de base).

O açúcar produzido dentro dos limites das quotas A (açúcar A) e o produzido através das quotas B (açúcar B) constituem o mesmo produto. No entanto, o regime jurídico varia nalguns aspectos consoante a produção tenha lugar no âmbito das quotas A ou das quotas B.

O açúcar A e o açúcar B podem ser livremente comercializados na Comunidade. Beneficiam nesse caso de uma garantia de preços e de escoamento graças a um sistema de intervenção. Podem igualmente ser exportados. Se o preço de intervenção for superior ao preço do açúcar no mercado mundial, a diferença é coberta por uma restituição à exportação. Por cada quilo de açúcar que exportem, os fabricantes recebem uma importância igual à diferença entre os dois preços. Se o preço de intervenção for inferior ao preço do açúcar no mercado mundial, é cobrado um direito nivelador. Por cada quilo de açúcar que exportem, os fabricantes devem então pagar uma importância igual à diferença entre o preço de intervenção e o preço do mercado mundial, por hipótese superior.

O açúcar produzido para além das quotas A e B de uma empresa (denominado «açúcar C») não beneficia do sistema de intervenção. Deve ser exportado para fora da Comunidade e não beneficia de nenhuma restituição à exportação.

Efectivamente, o preço de intervenção é sempre superior ao preço do açúcar no mercado mundial. Dado que é possível produzir, dentro do limite das quotas B, quantidades de açúcar excedendo o consumo comunitário que beneficiam de restituições à exportação, a Comunidade deve suportar importantes encargos em restituições à exportação.

Estas são financiadas, num primeiro momento, por créditos do orçamento comunitário. O regulamento de base prevê, todavia, um sistema de quotizações à produção que deve permitir repercutir integralmente no sector de actividade em causa os encargos que da exportação de açúcar resultam para a Comunidade. A este propósito, o décimo primeiro considerando do regulamento de base menciona que o objectivo é «assegurar de forma justa mas eficaz o financiamento integral pelos próprios produtores dos encargos de escoamento dos excedentes resultantes da diferença entre a produção da Comunidade e o seu consumo».

O artigo 28.° do regulamento de base define o regime das quotizações destinadas a alcançar esse objectivo. Essas quotizações incidem, em diferente medida, sobre a produção de açúcar A e de açúcar B.

Antes do final de cada campanha de comercialização procede-se a uma estimativa da perda global previsível, a qual será igual à diferença previsível entre o montante total das restituições a pagar e o dos direitos niveladores a receber durante a campanha em causa.

A fim de cobrir a perda global previsível, são exigidas duas quotizações aos fabricantes de açúcar: uma quotização à produção de base e uma quotização B.

A quotização à produção de base será cobrada sobre o fabrico de açúcar A e de açúcar B e não pode exceder 2 % do preço de intervenção do açúcar branco.

Se a quotização à produção de base não bastar para cobrir a perda global previsível, cobra-se uma quotização B. Esta quotização não pode, em princípio, ultrapassar 30 % do preço de intervenção do açúcar branco. Tal percentagem pode atingir, no máximo, 37,5 % no caso de a quotização à produção de base e a quotização B, limitada a 30 %, não permitirem cobrir integralmente a perda global previsível.

O regulamento de base prevê uma certa repercussão das duas quotizações sobre os produtores de beterraba. Essa repercussão processa-se através da fixação do preço-base da beterraba, bem como de uma redução do preço mínimo da beterraba que os fabricantes de açúcar devem pagar aos produtores de beterraba (artigos 4.° e 5.° do regulamento de base).

2. Regulamento que instaura a quotização de reabsorção

Por força do artigo 23.° do regulamento de base, o sistema de quotas e de quotizações acima descrito funcionou para as campanhas de comercialização 1981/1982 a 1985/1986.

Após esse período, as quotizações criadas pelo regulamento de base revelaram-se largamente insuficientes para assegurar o autofinanciamento integral do sector. De facto, embora as quotizações tenham sido aplicadas às taxas máximas autorizadas pelo regulamento de base, designadamente através do aumento do limite máximo da quotização B de 30 % para 37,5 %, verificou-se um défice de 400 milhões de ecus no termo do período 1981/1982 a 1985/1986.

Em 24 de Março de 1986, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 934/86, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1785/81 que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (JO L 87, p. 1, a seguir «regulamento que instaura a quotização de reabsorção»).

Este regulamento tornou o sistema de quotas e de quotizações instituído pelo regulamento de base extensivo às campanhas de comercialização 1986/1987 a 1990/1991. Os fabricantes de açúcar tiveram, assim, que pagar quotizações à produção de base e quotizações B durante mais cinco campanhas.

Por outro lado, o novo regulamento introduziu no regulamento de base um artigo 32.°-A que cria, a par das duas quotizações já existentes, uma quotização suplementar denominada «quotização de reabsorção». Destina-se esta a reabsorver, à razão de 80 milhões de ecus por campanha durante o período 1986/1987 a 1990/1991, o défice de 400 milhões de ecus registado no final do período 1981/1982 a 1985/1986.

Como resulta do oitavo considerando do regulamento que instaura a quotização de reabsorção, revelou-se materialmente impossível diferenciar o montante da nova quotização em função da participação dos produtores agrícolas e das empresas de transformação na criação do défice registado, atendendo à evolução que a estrutura de produção do sector conheceu em cinco anos (trata-se de uma alusão ao desaparecimento de certos produtores em consequência de falências, falecimentos, etc). Só uma aplicação diferenciada da quotização de reabsorção consoante as regiões de produção se afigurou possível.

O artigo 32.°-A fixou, assim, por região de produção, montantes a pagar pelos fabricantes de açúcar, a título de quotização de reabsorção, pela produção de 100 quilos de açúcar branco. Não se operou qualquer distinção consoante a produção se tivesse efectuado no âmbito da quota A ou da quota B da empresa.

O artigo 32.°-A previa que os fabricantes de açúcar pudessem exigir aos vendedores de beterraba o reembolso da quotização de reabsorção à razão de 60 % desta.

3. Regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial

A campanha de comercialização de 1986/1987 terminou em 30 de Junho de 1987. Verificou-se que, só ao longo desta campanha, se registou um défice suplementar da ordem dos 227 milhões de ecus, só por si superior a metade do défice registado ao longo das cinco campanhas anteriores.

Em 2 de Julho de 1987, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 1914/87 que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987 (JO L 183, p. 5, a seguir «regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial»). É a validade deste regulamento que é discutida nos presentes processos prejudiciais.

Tal como o regulamento de base e o regulamento que instaura a quotização de reabsorção, o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial foi adoptado com base no artigo 43.° do Tratado. Esta disposição prevê que o Conselho delibera por maioria qualificada sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu.

Contrariamente ao que acontecia com o Regulamento n.° 934/86 que instaura a quotização de reabsorção, o novo regulamento não altera o regulamento de base. Contém, todavia, numerosas referências a este último, quer nos seus considerandos quer nas suas disposições.

A quotização de reabsorção especial destina-se a reabsorver integralmente a parte da perda global resultante da campanha de produção de 1986/1987 não coberta pelas receitas provenientes das quotizações instauradas pelo regulamento de base (quotização à produção de base e quotização B).

É calculada, para cada fabricante de açúcar, multiplicando a verba devida por este em relação à campanha de comercialização de 1986/1987, a título das quotizações instauradas pelo regulamento de base, por um determinado coeficiente, idêntico para toda a Comunidade e que é fixado de modo a que a parte da perda por reabsorver para a campanha em causa seja integralmente coberta. Foi fixado em 0,38873 pelo Regulamento (CEE) n.° 3061/87 da Comissão, de 13 de Outubro de 1987, que fixa o coeficiente de cálculo da quotização de reabsorção especial para a campanha de comercialização de 1986/1987 no sector do açúcar JO L 290, p. 10).

Tal como o regulamento que instaura a quotização de reabsorção, o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial dispõe que os fabricantes de açúcar podem exigir dos vendedores de beterraba o reembolso de 60% da quotização por ele criada. Esse reembolso pode ser obtido através de uma diminuição correspondente do preço pago pela beterraba fornecida, quer a título da campanha de comercialização de 1986/1987, quer a título da campanha seguinte.

Verifica-se, portanto, que os fabricantes de açúcar suportaram quotizações de três tipos sobre a produção da campanha de comercialização de 1986/1987: as quotizações criadas pelo regulamento de base (quotização à produção de base e quotização B), a quotização de reabsorção, destinada a reabsorver, nessa campanha, 80 milhões de ecus, correspondentes a parte da perda acumulada nò período 1981/1982 a 1985/1986 e, finalmente, a quotização de reabsorção especial que deveria cobrir uma perda de 227 milhões de ecus, resultante da produção durante a campanha de 1986/1987, não reabsorvida pelas quotizações instauradas pelo regulamento de base.

4. Regulamentos posteriores

Posteriormente aos factos que suscitaram os presentes processos prejudiciais, o Conselho adoptou, também com base no artigo 43.° do Tratado, dois outros regulamentos relativos ao regime das quotizações no sector do açúcar.

Num desses regulamentos [Regulamento (CEE) n.° 1108/88, de 25 de Abril de 1988, que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1987/1988 JO L 110, p. 25)], o Conselho instaurou, para a campanha de comercialização de 1987/1988, uma quotização de reabsorção especial idêntica à criada pelo regulamento em causa para a campanha de 1986/1987.

Noutro regulamento [Regulamento (CEE) n.° 1107/88, de 25 de Abril de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1785/81 que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar JO L 110, p. 20)], o Conselho inseriu no regulamento de base um artigo 28.°-A, através do qual instaurou, para as campanhas de 1988/1989, 1989/1990 e 1990/1991, uma quotização denominada «quotização complementar». Trata-se de uma quotização idêntica, quanto às suas finalidades e ao seu mecanismo, à quotização de reabsorção especial. Destina-se, portanto, a cobrir integralmente, em relação a cada uma das campanhas de comercialização em causa, os défices não cobertos pelas outras quotizações instauradas pelo regulamento de base (quotização à produção de base e quotização B).

B — Matéria de facto e processo principal

1. Matéria de facto e tramitação processual

Por decisão de 19 de Outubro de 1987, o Hauptzollamt Itzehoe (organismo principal das alfândegas de Itzehoe), recorrido no processo principal, exigiu à Zuckerfabrik Süderdithmarschen, recorrente no processo principal, o pagamento de 1982942,66 DM a título de quotização de reabsorção especial relativa à campanha de comercialização de 1986/1987.

A Zuckerfabrik Süderdithmarschen reclamou desta decisão, tendo a reclamação sido indeferida.

A Zuckerfabrik apresentou então ao Finanzgericht Hamburg um pedido de suspensão da execução da decisão do Hauptzollamt. Interpôs igualmente recurso de anulação da referida decisão para o mesmo órgão jurisdicional. Em apoio de ambos os pedidos, a Zuckerfabrik alegou que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial, no qual se baseava a decisão do Hauptzollamt, era inválido.

Por despacho de 31 de Março de 1988, o Finanzgericht Hamburg deferiu o pedido de suspensão da execução da decisão do Hauptzollamt e colocou ao Tribunal de Justiça diversas questões prejudiciais, infra reproduzidas. Noutro despacho, o Finanzgericht decidiu suspender a instância até que o Tribunal de Justiça se pronunciasse sobre as questões prejudiciais.

2. Questões prejudiciais

As questões sobre que o Finanzgericht solicitou ao Tribunal de Justiça que se pronunciasse a título prejudicial, no âmbito do processo de suspensão da execução, são as seguintes:

«1) a) Deve interpretar-se o segundo parágrafo do artigo 189.° do Tratado CEE no sentido de que a aplicabilidade geral dos regulamentos nos Estados-membros não exclui a possibilidade de os tribunais nacionais suspenderem a execução de um acto administrativo baseado num regulamento até ser proferida decisão no processo principal, como medida de tutela provisória de direitos? b) Em caso de resposta afirmativa à questão 1, alínea a): em que condições podem os tribunais nacionais garantir uma tutela provisória de direitos? Existe quanto a este ponto algum critério jurídico próprio do direito comunitário e, em caso afirmativo, qual? Ou a tutela provisória rege-se pelo direito nacional?

2) O Regulamento n.° 1914/87, do Conselho, de 2 de Julho de 1987, que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987, é válido? E, mais concretamente, é o citado regulamento inválido por violar o princípio da não retroactividade dos regulamentos criadores de encargos?»

Para explicar estas questões, o Finanzgericht desenvolveu, no despacho de reenvio, as seguintes considerações.

a) No que respeita à competência dos órgãos jurisdicionais nacionais, decidindo em processo de medidas provisórias, para suspender a execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário No que respeita à primeira parte da primeira questão, o Finanzgericht afirma que é obrigado, por força do direito nacional, a decretar a suspensão da execução de uma decisão nacional sempre que tiver sérias dúvidas acerca da sua validade. Interroga-se, no entanto, sobre se poderá agir da mesma forma no caso de ser a validade de um regulamento comunitário, no qual a decisão nacional se baseia, que se lhe afigura duvidosa. A favor da existência de tal competência, o Finanzgericht afirma que a suspensão da execução não afecta a decisão nacional na sua essência, mais não fazendo do que diferir a sua eventual aplicação. Além disso, a adopção de medidas provisórias não põe em causa a validade substancial do regulamento comunitário. Contra a competência de decretar a suspensão de um acto nacional baseado num regulamento comunitário, o Finanzgericht chama a atenção para o facto de tal medida de suspensão ser eventualmente incompatível com a aplicabilidade directa dos regulamentos em todos os Estados-membros, consagrada no artigo 189.°, segundo parágrafo, do Tratado. O Finanzgericht sublinha igualmente que a concessão da suspensão da execução nos termos do artigo 185.° do Tratado ou de medidas provisórias nos termos do artigo 186.° obedece a regras diferentes das do direito alemão.

b) No que respeita aos requisitos para a concessão da suspensão da execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário Quanto à segunda parte da primeira questão, o Finanzgericht entende que a remissão para os requisitos estabelecidos pelos respectivos direitos nacionais poderia ser uma fonte de discriminação entre os operadores dos diferentes Estados-membros. Em contrapartida, a aplicação, por analogia, do artigo 83.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça poderia revelar-se uma solução apta a garantir a igualdade de tratamento.

c) No que respeita à validade do regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial Para esclarecer o alcance da segunda questão, o Finanzgericht analisa dois dos fundamentos de invalidade perante si invocados pela Zuckerfabrik.

— Quanto à acusação de violação do procedimento instituído pelo artigo 201.° do Tratado CEE

Em primeiro lugar, a Zuckerfabrik defendeu que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial deveria ter-se fundado no artigo 201.° do Tratado e não no artigo 43.° do Tratado. A quotização de reabsorção especial é, na realidade, uma taxa de financiamento e, portanto, um recurso próprio na acepção do artigo 201.° do Tratado. Ora, segundo esta disposição, a instituição de recursos próprios exige uma decisão do Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu, bem como uma actuação dos Estados-membros, em conformidade com as respectivas normas constitucionais.

O Finanzgericht não pensa que este primeiro argumento seja procedente. Em seu entender, a quotização de reabsorção especial faz parte da organização comum de mercado no sector agrícola, tendo, portanto, sido validamente instaurada com base no artigo 43.° do Tratado. O procedimento do artigo 201.° do Tratado só deve ser seguido, no entender do Finanzgericht, quando se trata de inscrever no orçamento das Comunidades Europeias uma contribuição financeira enquanto recurso próprio. Pelo contrário, a instauração de uma quotização destinada a regularizar um mercado agrícola não exige o recurso ao artigo 201.° do Tratado.

— Quanto à acusação de desrespeito pelo princípio da não rectroactividade

Em segundo lugar, a Zuckerfabrik invocou perante o Finanzgericht que o regulamento que instaura uma quotização de reabsorção especial era contrário ao princípio da não retroactividade. O Finanzgericht comunga desta opinião e manifesta sérias dúvidas acerca da validade do regulamento em questão.

A este propósito, sublinha, em primeiro lugar, que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial foi adoptado após o termo da campanha de comercialização cujas perdas se destina a reabsorver. Além disso, este regulamento relaciona o pagamento da quotização com factos passados, como é o caso, por exemplo, do fabrico de açúcar durante a referida campanha de comercialização. Neste último ponto, o tribunal a quo entende que o referido regulamento se distingue do Regulamento n.° 934/86, de 24 de Março de 1986, que instaura a quotização de reabsorção. Este último relacionou o pagamento da quotização de reabsorção com factos futuros, ou seja, com o fabrico de açúcar a decorrer durante as campanhas 1986/1987 a 1990/1991. O regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial tem, por seu lado, um efeito verdadeiramente retroactivo.

O Finanzgericht recorda, em seguida, que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, um acto comunitário só pode excepcionalmente produzir efeitos numa data anterior à da sua publicação desde que o objectivo a alcançar o exija e desde que a confiança legítima dos interessados seja devidamente respeitada (ver, designadamente, acórdão de 30 de Setembro de 1982, Amylum, n.° 4, 108/81, Recueil, p. 3107).

O Finanzgericht não considera que seja necessário examinar se o primeiro destes requisitos se encontra preenchido, ou seja, se o objectivo do financiamento integral do sector do açúcar exigia que a quotização de reabsorção especial fosse aplicada retroactivamente. Efectivamente, em seu entender, o segundo requisito, relativo ao respeito pela confiança legítima dos interessados, não está preenchido no caso em apreço. Duas considerações justificam, no entender do tribunal a quo, esta última apreciação.

Em primeiro lugar, o regulamento de base limitou a contribuição financeira dos fabricantes de açúcar para a reabsorção das perdas a certas percentagens máximas do preço de intervenção do açúcar. Os interessados esperavam, legitimamente, que tais percentagens não fossem ultrapassadas.

Além disso, o regulamento de base instituiu quotizações que, embora devidas pelos fabricantes de açúcar, poderiam ser integralmente repercutidas por estes sobre os produtores de beterraba através de uma redução correspondente do preço mínimo da beterraba (artigo 5.°, n.° 2, do regulamento de base). Em contrapartida, o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial só autoriza a repercussão da nova quotização sobre os produtores de beterrabas até ao limite de 60 % (artigo 1.°, n.° 3, do referido regulamento). Tendo em conta o disposto no regulamento de base, é legítimo que os fabricantes de açúcar tenham contado pagar apenas quotizações inteiramente repercutíveis sobre os produtores de beterraba.

C — Tramitação processual perante o Tribunal de Justiça

O despacho do Finanzgericht Hamburg foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 20 de Maio de 1988.

Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça CEE, foram apresentadas observações escritas em 2 de Setembro de 1988 pelo Conselho das Comunidades Europeias, representado por A. Bräutigam, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, em 6 de Setembro de 1988 pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico, D. Booß, na qualidade de agente, em 7 de Setembro de 1988 pela Zuckerfabrik Süderdithmarschen, recorrente no processo principal, representada pelos advogados Ehle, Schiller e sócios, do foro de Colónia, em 15 de Setembro de 1988 pelo Governo italiano, representado pelo professor Luigi Ferrari Bravo, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por I. M. Braguglia, avvocato dello Stato, e em 15 de Setembro de 1988 pelo Governo do Reino Unido, representado por J. A. Gensmantel, Treasury Solicitor, na qualidade de agente.

Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução. No entanto, decidiu colocar algumas questões à Zuckerfabrik Süderdithmarschen, ao Governo do Reino Unido, ao Conselho e à Comissão. Foi dada satisfação a estas questões no prazo fixado.

II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça

A — Quanto à primeira parte da primeira questão (competência dos órgãos jurisdicionais nacionais, decidindo em processo de medidas provisórias, para suspender a execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário)

1. Posição da recorrente no processo principal

A Zuckerfabrik Süderdithmarschen defende que as autoridades nacionais podem decretar a suspensão da execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário.

Em primeiro lugar, uma medida de suspensão de um acto administrativo nacional, cujo fundamento seja um regulamento comunitário, produz apenas efeitos limitados. Tal medida não põe em causa a validade do regulamento comunitário nem a do acto administrativo nacional. Apenas tem por efeito suspender a exigibilidade do montante a cobrar por força do acto administrativo nacional.

Em seguida, o poder dos órgãos jurisdicionais nacionais alemães de decretarem a suspensão da execução de um acto administrativo nacional faz parte das garantias de tutela jurisdicional consagradas no artigo 19.°, n.° 4, da lei fundamental alemã. A necessidade de garantir o alcance geral e a aplicabilidade directa de um regulamento comunitário em que se baseia um acto administrativo nacional não pode justificar a criação de qualquer restrição a essa tutela.

Além disso, a competência dos órgãos jurisdicionais nacionais para decretarem a suspensão de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário faz parte do sistema de tutela jurisdicional instaurado pela própria ordem jurídica comunitária. Neste sistema, a tutela jurisdicional é assegurada quer pelo Tribunal de Justiça, quer pelos órgãos jurisdicionais nacionais, consoante o acto em questão tenha sido da autoria de uma instituição comunitária ou de uma autoridade nacional. No entender da recorrente, a possibilidade de os órgãos jurisdicionais nacionais decretarem a suspensão da execução de um acto nacional baseado num acto comunitário cuja validade lhes parece duvidosa é compatível com esta repartição de competências.

Finalmente, já resulta do citado acórdão de 22 de Outubro de 1987, Foto-Frost, n.° 19 (314/85, Colect., p. 4199), que os órgãos jurisdicionais nacionais, decidindo em processos de medidas provisórias, são competentes para declarar a invalidade dos actos comunitários, sob certas condições. Deste modo, o Tribunal admitiu que lhes é lícito suspender a execução de um acto nacional baseado num acto comunitário que julguem ilegal.

2. Posição do Governo italiano

O Governo italiano defende igualmente a ideia de que um órgão jurisdicional nacional pode suspender, a título cautelar, a execução de um acto administrativo praticado em aplicação de um regulamento comunitário, mesmo que este ainda não tenha sido declarado inválido pelo Tribunal de Justiça.

Invoca, a este propósito, a repartição das competências entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais. Entre as competências destes últimos figura seguramente a competência de decretar, provisoriamente, a suspensão da execução de um acto administrativo nacional a fim de evitar aos particulares um prejuízo grave e irreparável. A suspensão da execução de um acto nacional deve, portanto, no entender do Governo italiano, ser possível, mesmo que esse acto se baseie num regulamento comunitário : a suspensão não põe em causa a validade do regulamento, apenas atrasa a sua eventual aplicação até à decisão de mérito sobre o litígio.

O Governo italiano sublinha igualmente que, se os órgãos jurisdicionais nacionais não pudessem decretar a suspensão da execução de um acto nacional baseado num regulamento comunitário, os particulares ficariam privados de qualquer tutela jurisdicional provisória. Eles não podem, em princípio, impugnar o regulamento comunitário para o Tribunal de Justiça nem, consequentemente, pedir a este que decrete a suspensão da execução desse regulamento ou que ordene medidas provisórias.

3. Posição do Governo do Reino Unido

O Governo do Reino Unido pronuncia-se contra a competência dos órgãos jurisdicionais nacionais para suspenderem provisoriamente a execução de um acto nacional praticado com base num regulamento comunitário.

Recorda que, no acórdão de 22 de Outubro de 1987, Foto-Frost, acima citado (n.° 15), o Tribunal de Justiça reservou-se a competência para declarar a invalidade dos actos das instituições comunitárias, com o fundamento de que as divergências entre os órgãos jurisdicionais dos Estados-membros quanto à validade dos actos comunitários seriam susceptíveis de comprometer a unidade da ordem jurídica comunitária e de prejudicar a exigência fundamental da segurança jurídica.

Estas considerações deveriam, no entender do Governo britânico, levar a negar aos órgãos jurisdicionais nacionais a competência de declarar a invalidade dos actos das instituições comunitárias no âmbito dos processos de medidas provisórias. As normas que regulam a competência dos órgãos jurisdicionais nacionais em matéria de concessão de medidas provisórias variam, de facto, de um Estado-membro para outro. A existência de divergências de apreciação acerca da validade de um mesmo acto comunitário poderia assim verificar-se se os órgãos jurisdicionais nacionais tivessem competência para se pronunciar sobre a invalidade dos actos comunitarios no âmbito dos processos de medidas provisorias.

4. Posição do Conselho

O Conselho limita-se a indicar que, em seu entender, a questão deve ser resolvida à luz do princípio do primado do direito comunitàrio, consagrado na jurisprudencia do Tribunal de Justiça, designadamente no acórdão de 21 de Maio de 1987, Albako (249/85, Colect., p. 2345). No entanto, não esclarece qual a resposta que, em seu entender, deve ser dada à questão prejudicial.

5. Posição da Comissão

A Comissão entende que há que reconhecer aos órgãos jurisdicionais nacionais a competência para suspenderem a execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário enquanto se aguarda uma decisão quanto à validade desse acto nacional.

Efectivamente, ao decretarem a suspensão da execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário, os órgãos jurisdicionais nacionais não se pronunciam sobre a validade do regulamento. Apenas examinam se, no caso concreto, interesses particulares dignos de tutela justificam que a execução do acto administrativo nacional seja diferida até ser proferida uma decisão de mérito.

Além disso, é desejável que aos órgãos jurisdicionais nacionais seja reconhecida competência para suspender um acto nacional baseado num regulamento comunitário, a fim de que possam oferecer rapidamente uma tutela jurisdicional eficaz aos particulares.

B — Quanto à segunda parte da primeira questão (requisitos para a concessão da suspensão da execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário)

1. Posição da recorrente no processo principal

A Zuckerfabrik Süderdithmarschen recorda que não existe harmonização das regras processuais nacionais a nível comunitário. Por outro lado, a separação dos sistemas judiciais, nacionais, por um lado, e comunitário, por outro, obsta a que o Tribunal de Justiça uniformize, por sua própria iniciativa, as regras processuais nacionais. A concessão da suspensão da execução de um acto administrativo nacional, mesmo que baseado num regulamento comunitário, rege-se, assim, exclusivamente pelo direito nacional.

2. Posição do Governo italiano

O Governo italiano considera igualmente que a competência de os órgãos jurisdicionais nacionais decretarem a suspensão da execução de um acto administrativo nacional baseado num regulamento comunitário se rege pelo direito nacional. Sublinha que, por força da repartição das competências entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, só estes últimos têm competência para decretar a suspensão da execução dos actos administrativos nacionais. Na falta de uma harmonização das regras processuais nacionais, há que considerar que o exercício desta competência pelos órgãos jurisdicionais nacionais se rege pelo direito nacional. No entanto, o direito comunitário proíbe que os Estados-membros tornem a tutela das situações por ele garantidas mais difícil do que a das situações garantidas pelo direito nacional.

3. Posição da Comissão

A Comissão considera igualmente que é o direito nacional que regula a competência dos órgãos jurisdicionais nacionais para decretarem a suspensão de um acto administrativo baseado num regulamento comunitário.

A este propósito, recorda que, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, o sistema de tutela jurídica instituído pelo Tratado, consagrado sobretudo no artigo 177.°, implica que qualquer tipo de acção previsto pelo direito nacional pode ser utilizado para garantir o respeito pelas regras comunitárias de efeito directo, obedecendo aos mesmos requisitos de admissibilidade e processuais que os exigidos quando está em causa o respeito pelo direito nacional (ver acórdão de 7 de Julho de 1981, Rewe, n.° 44, 158/80, p. 1805).

No entender da Comissão, resulta desta jurisprudência que a necessidade de garantir o respeito pelo direito comunitário não pode levar a que se exija qualquer tipo de alteração às regras processuais nacionais. Por conseguinte, não é possível impor aos órgãos jurisdicionais nacionais a aplicação, por analogia, dos requisitos constantes do artigo 83.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, relativo à concessão da suspensão da execução ou de medidas provisórias pelo Tribunal de Justiça.

A Comissão sugere, porém, que se sujeite a acção dos órgãos jurisdicionais a certos requisitos que, em seu entender, em nada alteram as regras processuais nacionais, mas que são susceptíveis de reduzir, na medida do possível, as intromissões na competência exclusiva que o Tribunal de Justiça tem de declarar a invalidade dos actos comunitários. São três esses requisitos.

Em primeiro lugar, ao examinar se existem dúvidas sérias acerca da legalidade do acto comunitário que está na base do acto administrativo nacional, o órgão jurisdicional nacional deveria ter plenamente em conta o interesse comunitário.

Em segundo lugar, ao decretar a suspensão da execução de um acto administrativo nacional baseado num acto comunitário, um órgão jurisdicional nacional deveria simultaneamente recorrer ao Tribunal de Justiça, a título prejudicial, para que este se pronunciasse sobre a validade desse acto comunitário. A competência exclusiva que tem o Tribunal de Justiça para declarar a invalidade dos actos comunitários seria, desse modo, plenamente respeitada. A obrigação de recorrer ao Tribunal de Justiça, a título prejudicial, logo na fase de medidas provisórias permitiria, além disso, reduzir a duração do período de incerteza acerca da validade do acto comunitário. Finalmente, tal obrigação permitiria acelerar a tramitação posterior do processo principal, no qual já não seria necessário um novo reenvio prejudicial.

Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional nacional deveria suspender a instância no processo relativo à validade do acto administrativo nacional, na expectativa de que o Tribunal de Justiça se pronunciasse, a título prejudicial, sobre a validade do acto comunitário no âmbito do processo de medidas provisórias. Esta condição seria necessária para assegurar que o reenvio prejudicial ainda na fase de medidas provisórias tivesse um efeito útil.

Estes diferentes requisitos poderiam ser impostos sem que, com isso, se verificasse qualquer espécie de ingerência nas regras processuais nacionais. Efectivamente, mais não fariam do que «concretizar, numa dada situação», o processo de reenvio prejudicial previsto pelo direito comunitário.

Por conseguinte, a Comissão propõe que se responda que «os órgãos jurisdicionais nacionais têm competência para suspender, recorrendo às medidas provisórias previstas nas regras processuais internas, os efeitos de um acto administrativo de direito interno praticado com base num diploma de direito comunitário, na condição de o interesse comunitário ser plenamente acautelado, de os referidos órgãos jurisdicionais submeterem simultaneamente ao Tribunal de Justiça, em conformidade com o artigo 177.° do Tratado, a questão da validade do diploma comunitário e de, no processo principal, não se pronunciarem sobre tal questão antes de o Tribunal de Justiça conhecer da questão prejudicial».

C — Quanto à segunda questão (validade do regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial)

1. Posição da recorrente no processo principal

Considerando que, na segunda questão, o Finanzgericht suscita, em termos genéricos, o problema da validade do regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial, a Zuckerfabrik Süderditbmarschen invoca oito fundamentos que, em seu entender, demonstram que o regulamento é ilegal.

a) Violação do procedimento instituído pelo artigo 201.° do Tratado

Em primeiro lugar, a Zuckerfabrik considera que a base legal adequada para a adopção do regulamento em questão não era o artigo 43.° do Tratado, mas sim o artigo 201.° Efectivamente, a quotização de reabsorção especial é, na realidade, uma taxa de financiamento e não uma medida de regulação do mercado do açúcar.

A este propósito, a Zuckerfabrik afirma, em primeiro lugar, que uma medida de regulação de um mercado agrícola só pode respeitar ao presente ou ao futuro, não ao passado. Sublinha, em seguida, que o regulamento em causa se refere expressamente, no seu terceiro considerando, às «sérias limitações orçamentais que a Comunidade enfrenta». Salienta, finalmente, que só os fabricantes de açúcar são legalmente obrigados ao pagamento da quotização de reabsorção especial, quando é certo que a organização do mercado do açúcar foi criada no interesse exclusivo dos produtores de beterraba. Sobre este ponto, cita o terceiro considerando do regulamento de base, que dispõe que «para assegurar aos produtores de beterraba... da Comunidade a manutenção das garantias necessárias no que diz respeito ao seu emprego e nível de vida, convém prever medidas tendentes a estabilizar o mercado do açúcar».

Dado que a quotização de reabsorção especial foi instaurada fora da organização de mercado do açúcar, não foi inscrita nos recursos próprios nos termos do artigo 2.°, primeiro parágrafo, alínea a), da Decisão 85/257/CEE do Conselho, de 7 de Maio de 1985, relativa ao sistema dos recursos próprios da Comunidade (JO L 128, p. 15; EE Ol F4 p. 99, a seguir «decisão sobre os recursos próprios»). Nos termos desta disposição, constituem recursos próprios as «quotizações e outros direitos previstos no âmbito da organização comum dos mercados para o sector do açúcar».

Não constituindo uma medida de regulação de um mercado agrícola e não figurando como recurso próprio nos termos da decisão sobre os recurso próprios, a quotização de reabsorção especial só poderia ter sido validamente adoptada com base no artigo 201.° do Tratado. Assim, dado que o procedimento estabelecido nessa disposição não foi seguido, o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial é, no entender da recorrente, inválido.

b) Incompatibilidade do Regulamento n.° 1914/87 com o regulamento de base

Em segundo lugar, a Zuckerfabrik Süderdithmarschen alega que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial é incompatível com o regulamento de base. Afirma que, em razão dessa incompatibilidade, o regulamento em causa é contrário ao regime jurídico do autofinanciamento e ao princípio da segurança jurídica.

A este propósito, a Zuckerfabrik recorda, em primeiro lugar, que o artigo 28.° do regulamento de base limita a quotização à produção de base a 2 % do preço de intervenção do açúcar e a quotização B a 30 % ou, sendo caso disso, a 37,5 % desse mesmo preço. Tal limitação foi confirmada para a campanha em causa pelo regulamento que instaura a quotização de reabsorção.

Ao regular exaustivamente, no artigo 28.° do regulamento de base, o sistema de autofinanciamento do sector do açúcar, o Conselho excluiu implicitamente a instauração posterior, fora da organização de mercado em causa, da quotização de reabsorção especial, cuja cobrança leva a que sejam ultrapassados os limites fixados no regulamento de base.

O sistema normativo do direito comunitário opõe-se, com efeito, na opinião da recorrente, a que o Conselho, servindo-se da regra da habilitação geral do artigo 43.° do Tratado, adopte um regulamento prevendo medidas especiais incompatíveis com o regulamento geral que regula a matéria. A Zuckerfabrik cita, a este propósito, o acórdão de 29 de Março de 1979, NTN Toyo Bearing Company, n.° 21 (113/77, Recueil, p. 1185), no qual o Tribunal declarou que o Conselho, após ter adoptado um regulamento geral destinado a alcançar um dos objectivos do artigo 113.° do Tratado, não pode derrogar essas regras, ao aplicá-las a casos particulares, sem perturbar o sistema legislativo da Comunidade e pôr em causa a igualdade das pessoas perante a lei.

O autofinanciamento do sector do açúcar só poderia, portanto, ter sido assegurado na medida autorizada pelo artigo 28.° do regulamento de base. Efectivamente, o princípio do autofinanciamento deste sector tem como único fundamento jurídico o regulamento de base e a sua aplicação deveria conter-se dentro dos limites por este traçados.

A Zuckerfabrik sublinha igualmente que a adopção de uma regra especial incompatível com a regra geral aplicável constitui uma violação da segurança jurídica, bem como da confiança legítima dos interessados.

O regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial é, assim, inválido, uma vez que é incompatível com o sistema normativo do direito comunitário e põe em causa, desse modo, a segurança jurídica bem como a confiança legítima dos interessados.

c) Proibição de sobrecarregar um sector da economia com riscos alheios à organização de mercado que lhe respeita ou com encargos financeiros desproporcionados

Em terceiro lugar, a Zuckerfabrik Süderdithmarschen defende que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial viola os princípios de proibição de sobrecarregar um sector da economia com riscos que lhe são alheios bem como com encargos financeiros desproporcionados.

No entender da recorrente, as causas do défice que a quotização em causa se destinava a apurar eram alheias ao comportamento dos operadores que actuam no mercado do açúcar. Essas causas prendem-se, essencialmente, com a persistência de um preço do açúcar no mercado mundial pouco elevado e com a queda do curso do dólar. Estes dois factores obrigaram a Comunidade a pagar, durante a campanha de 1986/1987, verbas particularmente elevadas a título de restituições à exportação.

A Zuckerfabrik entende que o aparecimento de um défice resultante de tal tipo de factores externos constitui um risco inerente ao próprio sistema da organização de mercado e que deveria, por conseguinte, ser suportado pelo orçamento da Comunidade, pelo menos na parte que ultrapassa o nível habitual. Noutros domínios da organização de mercado, os riscos em causa são, aliás, exclusivamente financiados pelo FEOGA.

Além disso, o objectivo de assegurar o autofinanciamento de um sector agrícola não pode ter como consequência impor aos operadores que actuam nesse sector encargos financeiros desproporcionados. A quotização de reabsorção especial impõe aos fabricantes de açúcar encargos desproporcionados em razão do seu montante e do facto de acrescer a quotizações já existentes.

d) Desrespeito pelo princípio da não rec-troactividade

Em quarto lugar, a Zuckerfabrik alega que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial é contrário ao princípio da não retroactividade. Recorda que, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, um acto comunitário só pode produzir efeitos numa data anterior à da sua publicação se o objectivo a alcançar o exigir e se a confiança legítima dos interessados for devidamente respeitada. Nenhum destes dois requisitos se encontram preenchidos no caso em apreço.

Quanto ao objectivo a alcançar, a Zuckerfabrik defende que o Conselho admitiu implicitamente que nenhum interesse geral superior justificava a instauração de uma quotização suplementar destinada a reabsorver as perdas da campanha de comercialização de 1986/1987. Com efeito, quando adoptou, em 24 de Março de 1986, o regulamento que instaura a quotização de reabsorção, o Conselho absteve-se de prever medidas nesse sentido, isto num momento em que o défice acumulado ao longo das campanhas anteriores já deixava prever novas perdas para a campanha de 1986/1987.

Quanto à confiança legítima dos fabricantes de açúcar, entende a recorrente que foi posta em causa com a instauração retroactiva da quotização de reabsorção especial. O regulamento de base fixava limites para a quotização à produção de base e para a quotização B. O regulamento que instaura a quotização de reabsorção confirmou esses limites no que respeita à campanha de 1986/1987. Nada fazia prever que uma quotização ultrapassando esses limites seria cobrada sobre a produção dessa campanha. A proposta da Comissão de instaurar tal quotização foi efectivamente apresentada no mês de Fevereiro de 1987 (JO C 89 de 3.4.1987, p. 18) mas, nesse momento, era já demasiado tarde para que os fabricantes de açúcar pudessem adaptar o seu comportamento em função desse dado. Nos termos das disposições-tipo que regulam os contratos de compra e venda de beterraba, os contratos entre fabricantes de açúcar e produtores de beterraba para a campanha de 1986/1987 deveriam, de facto, ter sido celebrados antes de 1 de Maio de 1986 [Regulamento (CEE) n.° 206/68 do Conselho, de 20 de Fevereiro de 1968, que estabelece as disposições-tipo para os contratos e acordos interprofissionais relativos à compra de beterrabas (JO L 47, p. 1; EE 03 F2 p. 86)].

e) Pràtica de uma discriminação

Em quinto lugar, a Zuckerfabrik Süderdithmarschen alega que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial viola o princípio da não discriminação.

Recorda que a quotização de reabsorção especial incide bastante mais fortemente sobre a produção de açúcar B do que sobre a de açúcar A. Isso resulta do facto de a quotização em causa ser calculada através da aplicação de um determinado coeficiente às quotizações devidas pelos fabricantes de açúcar por força do regulamento de base (quotização à produção de base e quotização B) e de, mesmo estas, onerarem bastante mais a produção de açúcar B do que a de açúcar A.

Para determinar se o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial comporta uma discriminação proibida em detrimento dos produtores de açúcar B, im-por-se-ia examinar se os produtores de açúcar A e os produtores de açúcar B se encontram em situações comparáveis. Em caso afirmativo, haveria que averiguar se a diferença de tratamento se justifica objectivamente.

Segundo a Zuckerfabrik, os fabricantes que produzem açúcar A e os que produzem açúcar B encontram-se em situações comparáveis. Efectivamente, o açúcar fabricado no âmbito da quota A constitui o mesmo produto que o fabricado no âmbito da quota B. Por outro lado, quer o açúcar A quer o açúcar B podem ser vendidos no interior da Comunidade ou exportados para países terceiros.

Além disso, nenhuma razão objectiva justifica que a quotização de reabsorção especial onere o açúcar B mais fortemente do que o açúcar A.

Em primeiro lugar, não se pode defender que seja o fabrico de açúcar B, mais do que o de açúcar A, que está na origem da situação excedentária do mercado em causa, uma vez que se trata do mesmo produto. Os encargos resultantes para a Comunidade do pagamento das restituições à exportação têm, assim, origem indistintamente na produção de açúcar A e na de açúcar B.

Em seguida, a quotização de reabsorção especial constitui uma taxa de financiamento instaurada fora da organização comum de mercado do açúcar. Por essa razão, não é admissível que a diferenciação que é feita entre o açúcar A e o açúcar B para efeitos das quotizações instauradas pelo regulamento de base se reflita na quotização de reabsorção especial. Para ser justa, esta última deveria incidir do mesmo modo sobre a produção de açúcar A e de açúcar B.

A Zuckerfabrik assinala ainda que, na hipótese de terem existido circunstâncias excepcionais que tenham justificado um tratamento diferente da produção de açúcar A e de açúcar B, tais circunstâncias deveriam ter sido explicadas na fundamentação do regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial. Todavia, tal regulamento só menciona, no seu quinto considerando, que a quotização de reabsorção especial devida por uma empresa se calcula em função da quotização à produção de base e da quotização B por esta devidas, sem esclarecer o porquê da escolha de tal método de cálculo.

A Zuckerfabrik sublinha, por outro lado, que os fabricantes alemães de açúcar devem pagar, em média, uma quotização de reabsorção especial equivalente a 4,2 % do preço de intervenção do açúcar, ao passo que os fabricantes dos outros Estados-membros só suportam, em média, uma quotização equivalente a 3,3 % desse mesmo preço. Essa situação deve-se ao facto de as empresas alemãs terem quotas B mais elevadas do que os seus concorrentes dos outros Esta-dos-membros. Ora, a determinação das quantidades de base A e B atribuídas aos Estados-membros (e que estes redistribuem, em seguida, entre os fabricantes de açúcar sob a forma de quotas A e B) não se faz de acordo com critérios objectivos, mas em função de considerações de ordem política. A diferença de imposição entre os fabricantes de açúcar alemães e os dos outros Estados-membros não tem, assim, qualquer justificação objectiva.

Em conclusão, a Zuckerfabrik entende que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial é duplamente contrário ao princípio da não discriminação, em primeiro lugar porque a produção de açúcar B é bastante mais onerada do que a de açúcar A, e, em seguida, porque os fabricantes de açúcar alemães são obrigados a pagar, em média, uma quotização claramente mais elevada do que os seus concorrentes dos outros Estados-membros.

f) Violação do direito de propriedade e desrespeito pelo livre exercício das actividades económicas

Em sexto lugar, a Zuckerfabrik Süderdithmarschen alega que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial viola os direitos fundamentais da protecção do direito de propriedade e do direito ao livre exercício das actividades económicas.

Sublinha que, nos acórdãos de 14 de Maio de 1974, Nold (4/73, Recueil, p. 491), e de 13 de Dezembro de 1979, Hauer (44/79, Recueil, p. 3727), o Tribunal de Justiça afirmou que o direito de propriedade e o direito ao livre exercício das actividades profissionais fazem parte dos direitos fundamentais, cujo respeito cabe ao Tribunal assegurar. A Zuckerfabrik pede ao Tribunal que declare que uma quotização como a que aqui está em causa, que acresce retroactivamente a outras quotizações, que além disso, é excessivamente elevada, e que não pode ser paga com lucros da campanha em causa, viola esses direitos fundamentais. A este propósito, sublinha que uma quotização que os fabricantes de açúcar não podem pagar com os seus lucros tem como efeito uma redução das respectivas produções, nomeadamente a de açúcar B, a qual sofre uma imposição particularmente forte. Além disso, ao obrigar os fabricantes de açúcar a esgotarem as suas reservas, tal quotização põe em causa a própria existência dessas empresas.

A Zuckerfabrik assinala ainda que a circunstância de os fabricantes de açúcar poderem repercutir a quotização de reabsorção especial sobre os produtores de beterraba à razão de 60 % não pode ser invocada a favor da compatibilidade do regulamento em questão com os direitos fundamentais em causa. Com efeito, os fabricantes de açúcar são legalmente obrigados ao pagamento da totalidade da quotização, a qual só parcialmente podem repercutir sobre os produtores de beterraba através de um processo de direito privado cujo resultado é sempre aleatório.

g) Desvio de poder

Em sétimo lugar, a Zuckerfabrik Süderdithmarschen considera que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial incorreu em desvio de poder. O verdadeiro objectivo do regulamento não é apurar as perdas da campanha de 1986/1987, mas sim levar os fabricantes de açúcar a renunciarem a qualquer produção no âmbito das quotas B. Foi com este objectivo que o regulamento onerou a produção de açúcar B com uma quotização que provoca um efeito de estrangulamento.

h) Violação dos princípios fundamentais do direito público alemão em matéria de cobrança de impostos

Em oitavo lugar, a Zuckerfabrik Süderdithmarschen alega que o mecanismo de cobrança da quotização de reabsorção especial viola os princípios fundamentais do direito público alemão em matéria de cobrança de impostos.

Esses princípios opõem-se, designadamente, a tornar determinadas pessoas (neste caso, os fabricantes de açúcar) devedoras da totalidade de uma taxa, quando é certo que uma parte dessa taxa (60 %) deve finalmente ser suportada por outras pessoas (os produtores de beterraba). Resulta de um estudo do Professor Arndt, que a Zuckerfabrik juntou em anexo às suas observações, que tais modalidades de cobrança de uma taxa são contrárias ao direito constitucional alemão.

Os princípios fundamentais do direito público alemão exigem igualmente que os contribuintes possam conhecer antecipadamente, com precisão, o montante do imposto que virão a suportar. Esse imposto deve, além disso, ser cobrado de acordo com modalidades que garantam a igualdade de tratamento entre os contribuintes. Estas duas exigências não estão preenchidas no caso em apreço, uma vez que a repercussão da quotização de reabsorção especial sobre os produtores de beterraba, dentro do limite autorizado de 60 %, pode revelar-se total ou parcialmente irrealizável na prática.

Uma vez que o direito comunitário garante a protecção dos princípios fundamentais reconhecidos pelas ordens jurídicas nacionais, as incompatibilidades com o direito público alemão acima reveladas afectam a validade do regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial.

2. Posição do Governo do Reino Unido

O Governo do Reino Unido procede a uma análise dos dois fundamentos de invalidade analisados no despacho de reenvio e conclui que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial é válido.

a) No que respeita à acusação de violação do procedimento instituído pelo artigo 201.° do Tratado CEE

No que respeita, em primeiro lugar, ao problema da base jurídica adequada para a adopção do regulamento, o Governo do Reino Unido recorda os critérios adoptados pelo Tribunal de Justiça para apreciar se uma determinada quotização poderia ser validamente adoptada com base nas disposições que regulam a política agrícola comum. Assim, no acórdão de 21 de Fevereiro de 1979, Stölting, n.° 7 (138/78, Recueil, p. 713), o Tribunal sublinhou que a taxa de co-responsabilidade no sector dos produtos lácteos se destinava a conter a produção dos excedentes a que se vinha assistindo. O Tribunal considerou que essa taxa contribuía, por isso, para alcançar o objectivo de estabilização dos mercados, consagrado no artigo 39.° do Tratado. No acórdão de 30 de Setembro de 1982, Amylum, acima citado (n.° 30), o Tribunal de Justiça considerou que a quotização à produção de isoglucose fora validamente instaurada no âmbito da organização comum de mercados agrícolas, dado que fazia participar os fabricantes de isoglucose nas perdas resultantes para a Comunidade do escoamento da quantidade produzida que ultrapassava o consumo humano.

Segundo o Governo do Reino Unido, a quotização de reabsorção especial obedece aos critérios acima recordados, dado que tem como objectivo garantir que os operadores económicos que actuam no sector do açúcar suportem integralmente o custo do escoamento dos excedentes. O regulamento que instaura a quotização em questão foi, assim, validamente adoptado com base no artigo 43.° do Tratado.

Uma vez que a quotização de reabsorção especial foi validamente instaurada com base no artigo 43.° do Tratado, o recurso ao artigo 201.° do Tratado ter-se-ia revelado inútil. De qualquer modo, a quotização em causa faz parte dos recursos próprios por força do artigo 2.°, primeiro parágrafo, alínea a), da decisão sobre os recursos próprios, que refere expressamente os direitos estabelecidos no âmbito da política agrícola comum.

b) No que respeita à acusação de desrespeito pelo princípio da não retroactividade

No que respeita, em segundo lugar, ao problema da retroactividade, o Governo do Reino Unido entende que o objectivo a alcançar exigia que o regulamento se aplicasse com efeito retroactivo e, por outro lado, que a confiança legítima dos interessados foi devidamente respeitada.

O objectivo era estabilizar o mercado do açúcar, fazendo os operadores económicos em causa suportar integralmente as perdas da campanha de 1986/1987 que não tivessem sido já reabsorvidas por outras quotizações. Tal objectivo era suficientemente importante para justificar uma derrogação ao princípio da não retroactividade, e só poderia ser alcançado graças a uma quotização imposta retroactivamente, dado que só no fim de uma campanha de comercialização é que se pode conhecer o montante total das perdas resultantes dessa campanha.

Além disso, o Governo do Reino Unido entende que a confiança legítima dos interessados foi devidamente respeitada.

Em primeiro lugar, os interessados deveriam ter previsto, tendo em conta os diversos elementos disponíveis, que lhes seria reclamado o pagamento de uma quotização que ultrapassaria os limites fixados no regulamento de base. Assim, a Comissão tinha publicado em 9 de Setembro de 1986 um balanço que revelava claramente a existência de um provável défice para a campanha de 1986/1987. Dado que o sector do açúcar estava sujeito, desde a adopção do regulamento de base, a um sistema de autofinanciamento, os operadores em causa deveriam ter-se consciencializado de que o défice iria ser por eles suportado. No mês de Fevereiro de 1987 surgiu a proposta da Comissão relativa à instauração da quotização de reabsorção especial. A imprensa especializada deu imediatamente notícia dessa proposta. Os fabricantes de açúcar não podem, por isso, afirmar que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial os apanhou desprevenidos.

Em seguida, a quotização de reabsorção especial foi instaurada segundo modalidades que reduziram, na medida do possível, a possibilidade da existência de ofensas à confiança legítima dos interessados. O Governo do Reino Unido sublinha que o regulamento que instaura a quotização em questão entrou em vigor apenas três dias depois do termo da campanha à qual a quotização se aplicou. Por outro lado, a quotização de reabsorção especial só incide sobre os operadores económicos que tenham estado na origem do défice a reabsorver, uma vez que é calculada aplicando um dado coeficiente à quotização à produção de base e à quotização B devidas por esses operadores em relação à campanha em causa.

Finalmente, o Governo do Reino Unido afirma discordar da crítica do Finanzgericht segundo a qual a quotização de reabsorção especial só poderia ser repercutida à razão de 60 % sobre os produtores de beterraba. O Finanzgericht descortina nesta limitação uma ofensa da confiança legítima dos fabricantes de açúcar, uma vez que o regulamento de base só prevê encargos que possam ser integralmente repercutidos sobre os produtores de beterraba. Por conseguinte, no entender do Finanzgericht, os fabricantes de açúcar não esperariam a instauração de uma quotização que seria por eles parcialmente suportada.

O Governo do Reino Unido considera que o Finanzgericht parte de um pressuposto errado quando considera que o regulamento de base só prevê encargos inteiramente repercutíveis sobre os produtores de beterraba. É certo que, nos termos dos artigos 5.°, n.° 2 e 28.°, n.° 5, do regulamento de base, o preço mínimo que os fabricantes de açúcar devem pagar aos produtores de beterraba é de apenas 98 % do preço-base da beterraba A (beterraba destinada à produção de açúcar A) e de 68 % ou 60,5 % do preço-base da beterraba B (beterraba destinada à produção de açúcar B), consoante a quotização B esteja fixada a 30 % ou 37,5 % do preço de intervenção do açúcar. Para pagar a quotização à produção de base e a quotização B, os fabricantes de açúcar retêm, assim, no preço que pagam aos produtores de beterraba, uma percentagem igual à percentagem das quotizações que incidem sobre o açúcar A (2 %) e sobre o açúcar B (2 % + 30 % ou, sendo caso disso, 2 % + 37,5 %).

Todavia, o preço-base da beterraba não representa mais do que cerca de 60 % do preço de intervenção do açúcar. Tal percentagem não resulta de uma disposição expressa do regulamento de base, mas é visível por ocasião da fixação anual do preço-base da beterraba. Assim, para a campanha de comercialização de 1986/1987, o Regulamento (CEE) n.° 1452/86 do Conselho, de 13 de Maio de 1986, que fixa, para a campanha de comercialização de 1986/1987, certos preços no sector do açúcar e a quali-dade-tipo das beterrabas (JO L 133, p. 4), fixou o preço-base da beterraba (expresso por referência a uma quantidade correspondente de açúcar) em 58 % do preço de intervenção do açúcar.

Os cerca de 40 % restantes do preço de intervenção do açúcar cobrem as despesas de transformação, de transporte, etc, suportadas pelos fabricantes de açúcar. Dessa parte do preço de intervenção que recebem, os fabricantes de açúcar devem pagar 2 % pela produção de açúcar A e 32 % (2 % + 30%) ou 39,5% (2% + 37,5%) pela produção de açúcar B.

O regulamento de base divide, assim, o encargo com as quotizações que instaura entre os produtores de beterraba e os fabricantes de açúcar, à razão, aproximadamente, de 60 % e 40 %. O regulamento em causa previu uma repartição análoga do encargo com a quotização de reabsorção especial. A crítica formulada sobre este ponto pelo Finanzgericht não tem, deste modo, qualquer fundamento.

3. Posição do Conselho

O Conselho apenas analisa o fundamento de invalidade que o Finanzgericht considerou procedente, ou seja, a violação do princípio da não retroactividade. Contrariamente ao Finanzgericht, o Conselho entende que o regulamento em causa respeita o princípio da não retroactividade e que é válido.

Assinala, em primeiro lugar, que não é seguro que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial seja verdadeiramente retroactivo. O regulamento foi adoptado apenas alguns dias depois do termo da campanha de comercialização em causa. A quotização por ele instaurada apenas incidiu sobre os operadores económicos que estiveram na origem do défice da referida campanha e unicamente em função da respectiva participação na criação desse défice. Deste modo, trata-se, no entender do Conselho, de um sistema semelhante ao mecanismo normal de cobrança das quotizações no sector do açúcar, dado que mesmo as quotizações instauradas pelo regulamento de base são calculadas e cobradas após o termo da campanha à qual se reportam.

De qualquer modo, embora o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial relacione o seu pagamento com a produção de uma campanha passada, constitui uma disciplina mais justa do que a contida no regulamento que instaura a quotização de reabsorção, que o Finanzgericht Hamburg invoca para criticar o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial. O Conselho recorda que, segundo o Finanzgericht, o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial deveria, como fez o regulamento que instaura a quotização de reabsorção, relacionar o pagamento da quotização à produção de campanhas futuras. O Conselho responde a esta crítica afirmando que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção só relacionou a reabsorção do défice de 400 milhões de ecus com a produção de cinco campanhas futuras porque já não era materialmente possível determinar as empresas responsáveis pela criação do défice em causa. Em contrapartida, o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial podia repercutir esta sobre as empresas em função da respectiva participação no défice, uma vez que foi adoptado apenas dois dias depois do termo da campanha de comercialização em causa. O facto de o regulamento ter relacionado o pagamento da quotização de reabsorção especial com a produção de uma campanha acabada de terminar não é, portanto, criticável: tal mecanismo permitiu, pelo contrário, uma justa repartição do encargo criado pelo regulamento.

O Conselho recorda, em seguida, que, segundo a jurisprudência do Tribunal, um acto comunitário pode produzir efeitos retroactivos se a isso obrigar o objectivo que se pretende alcançar e se a confiança legítima dos interessados for devidamente respeitada. No presente caso, ambos os requisitos estão, no entender do Conselho, preenchidos.

O objectivo que se pretendia alcançar com a quotização de reabsorção especial era duplo.

Em primeiro lugar, impunha-se evitar que a Comunidade fosse obrigada a disponibilizar antecipadamente, ou mesmo definitivamente, importantes verbas a título de restituições à exportação.

Em segundo lugar, a instauração da quotização em causa evitou o recurso a uma medida mais radical que teria permitido restabelecer o equilíbrio financeiro no mercado do açúcar, ou seja, a redução das quotas de produção. Esta última solução seria contrária aos interesses dos operadores que actuam no mercado do açúcar, dado que provocaria uma diminuição das respectivas quotas de mercado no plano mundial. Teria igualmente sido contrária aos interesses da Comunidade, uma vez que acarretaria uma diminuição das áreas consagradas à cultura de beterraba e um correspondente aumento das áreas afectas a outros sectores agrícolas, cujo financiamento ameaçaria onerar fortemente as finanças comunitárias.

A importância do duplo objectivo prosseguido pelo regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial, ou seja, assegurar o autofinanciamento do sector do açúcar, mantendo o nível das quotas inalterado, justifica, no entender do Conselho, a instauração retroactiva da quotização de reabsorção especial.

No que toca, por outro lado, ao respeito pela confiança legítima dos interessados, o Conselho defende, em primeiro lugar, que estes últimos deveriam ter previsto que os limites fixados no regulamento de base seriam ultrapassados e, em seguida, que o Finanzgericht se equivoca ao considerar que o regulamento de base só criou quotizações integralmente repercutíveis sobre os produtores de beterraba. Os argumentos que o Conselho invoca sobre estes dois pontos reconduzem-se ao que o Governo do Reino Unido afirmou sobre a matéria.

4. Posição da Comissão

Também a Comissão só analisa a acusação de violação do princípio da não retroactividade. Afirma que se trata de uma acusação sem fundamento e que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial é válido.

O objectivo prosseguido com a instauração da quotização de reabsorção especial foi garantir o autofinanciamento do sector do açúcar. O orçamento da Comunidade não permitiu cobrir o défice de mais de 200 milhões de ecus criado durante a campanha de 1986/1987. Dada a importância desse défice, que, numa só campanha, se cifrou em mais de metade do défice acumulado ao longo das cinco campanhas precedentes, impunha-se a adopção de medidas rápidas.

Como indica o quarto considerando do regulamento em discussão, a alternativa seria entre instaurar uma quotização de reabsorção especial ou reduzir as quotas de produção. Entendeu-se que esta última solução não seria a mais indicada. Em primeiro lugar, teria provocado uma diminuição das quotas de mercado detidas pelos fabricantes de açúcar comunitários no mercado mundial. Depois, porque se consubstanciaria numa solução mais gravosa para os operadores económicos do que a instauração de uma quotização financeira. Finalmente, a redução das quotas não seria a solução para reabsorver o défice da campanha de 1986/1987, dado que tal défice só foi conhecido num momento em que as quotas atribuídas para essa campanha já tinham sido gastas. Segundo a Comissão, a solução não era, portanto, reduzir as quotas, mas instaurar a quotização ora em discussão.

A confiança legítima dos operadores económicos em causa foi, de resto, respeitada.

A este propósito, a Comissão assinala, em primeiro lugar, que a regulamentação do mercado do açúcar está sujeita a constantes alterações, resultantes das condições de produção e de venda existentes neste mercado. De uma maneira geral, os operadores não podem, assim, invocar a existência de uma expectativa legítima na manutenção de uma situação existente num dado momento.

No que respeita, mais concretamente, à instauração da quotização de reabsorção especial, os operadores em causa estavam alertados, devido a uma série de indícios, de que tal quotização seria instaurada: o princípio do autofinanciamento do sector do açúcar constava do regulamento de base desde 1981; a instauração da quotização de reabsorção pelo Regulamento n.° 934/86 demonstrou que os limites fixados no regulamento de base poderiam ser ultrapassados; a proposta da Comissão relativa à instauração da quotização de reabsorção especial foi tornada pública em Fevereiro de 1987 numa nota informativa do porta-voz da Comissão; a imprensa especializada fez imediatamente eco de tal proposta; em 7 de Março de 1987, o representante da Comissão prestou esclarecimentos sobre a proposta durante uma reunião do Comité Consultivo do Açúcar; finalmente, em 3 de Abril de 1987, a proposta foi publicada no Jornal Oficial.

Segundo a Comissão, este conjunto de informações terá permitido aos produtores de beterraba e aos fabricantes de açúcar tomarem medidas em tempo útil, designadamente no que respeita às quantidades que iriam produzir e aos preços que iriam praticar durante a campanha em causa.

A Comissão assinala, finalmente, que o Finanzgericht se engana quando considera que o regulamento de base só instaurou, em relação aos fabricantes de açúcar, quotizações integralmente repercutíveis sobre os produtores de beterraba. Desenvolve, quanto a esta questão, o mesmo raciocínio que o Governo do Reino Unido e o Conselho.

III — Respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça

A — Questões colocadas à Zuckerfabrik Süderdithmarschen

Questão 1 — Não existe um erro material no ponto 13 das observações da Zuckerfabrik Süderdithmarschen, na parte em que sugere que se responda negativamente à questão 1, alínea a), e não afirmativamente como parece depreender-se das suas considerações?

Resposta — Existe efectivamente um erro no ponto 13 das observações da Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG. A resposta que sugere que se dê à questão 1, alínea a) é afirmativa.

Questão 2 — Em que disposição regulamentar precisa é que a Zuckerfabrik Süderdithmarschen se baseia para afirmar que os contratos de cultura de beterraba para a campanha de comercialização de 1986/1987 deveriam ser celebrados antes de 1 de Maio de 1986 (ponto 92 das suas observações)?

Resposta — Nos contratos de fornecimento de beterraba sacarina opera-se uma distinção consoante as quantidades de açúcar fabricadas a partir das beterrabas sejam açúcar A, açúcar B ou outros açúcares (artigo 30.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1785/81). Os fabricantes de açúcar que não tenham celebrado, antes das sementeiras, contratos de fornecimento para uma quantidade de beterrabas correspondente à quota A ao preço mínimo da beterraba A serão obrigados a pagar, por qualquer quantidade de beterraba transformada em açúcar na empresa em causa, pelo menos o referido preço mínimo (para a beterraba A) (artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1785/81).

Nos termos do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 246/68 (JO L 53 de 1.3.1968, p. 37; EE 03 F2 p. 92), só são considerados, na Alemanha, como tendo sido celebrados antes das sementeiras, os celebrados antes de 1 de Maio. Não foi prevista qualquer derrogação na Alemanha através de acordo interprofissional (artigo 30.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1785/81).

Questão 3 — A Zuckerfabrik Süderdithmarschen é convidada a comentar a afirmação, constante da página 19 das observações do Conselho, de que a instauração da quotização de reabsorção especial era o único meio de assegurar o autofinanciamento do sector do açúcar sem proceder a uma redução das quotas de produção.

Resposta — Se se partir do princípio do autofinanciamento, tal como concebido pelo Conselho (mas não pela recorrente), a cobrança de uma quotização constituía — para além da redução das quotas de produção — o único meio de garantir o autofinanciamento, sem prejuízo das questões relativas ao fundamento jurídico, à natureza, ao método de cálculo e à data da exigibilidade de tal quotização, já tratadas nas nossas observações escritas.

B — Questão colocada ao Governo do Reino Unido

Questão — O Governo do Reino Unido é convidado a fornecer a referência do balanço publicado pela Comissão em 9 de Setembro de 1986 e que é mencionado no ponto 22 das suas observações.

Resposta — O Governo do Reino Unido respondeu que essa referência era a seguinte: VI PC2-408.

C — Questões colocadas ao Conselho

Questão 1 — Por que razão o sector do açúcar é o único que está sujeito ao princípio do autofinanciamento?

Resposta — O financiamento integral — que cabe aos produtores (cultivadores de beterraba) e à indústria de'transformação (fabricantes de açúcar) — dos encargos resultantes da exportação, para países terceiros, dos excedentes do açúcar assenta essencialmente nos seguintes fundamentos.

Em primeiro lugar, há que ter presente que a organização comum de mercado do sector do açúcar prevê desde 1968 [aplicação do primeiro Regulamento n.° 1009/67/CEE que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (JO L 308, p. 1)] medidas de participação dos produtores e da indústria de transformação nos encargos de financiamento da organização comum de mercado (ver artigo 27.° do referido regulamento). Essas medidas tinham, e ainda têm hoje, uma estreita ligação com a regulamentação das quotas, com o nível de preços relativamente elevado que a Comunidade garante aos produtores e à indústria de transformação para a produção que não ultrapasse as quotas globais (quotas A + quotas B), e com o facto de, desde há vários anos, a produção no âmbito das quotas globais ultrapassar o consumo na Comunidade. A este propósito, é verdade que se pode imaginar que o nível dos preços na Comunidade seria inferior em 15 % a 20 % se não fosse a existência de uma regulamentação prevendo a existência de quotas. O sector do açúcar caracteriza-se, assim, por um lado, por um nível de preços relativamente elevado e, por outro, por uma sobreprodução estrutural. Nessas condições, só seria possível manter por muito tempo as garantias de preços e o nível das quotas atribuídas graças ao autofinanciamento integral, a fim de que os excedentes não constituíssem um encargo excessivo para o mercado comunitário e não onerassem exageradamente as finanças da Comunidade. Esse autofinanciamento, como é sobejadamente conhecido, é em princípio obtido pelo facto de os produtores e a indústria de transformação, no âmbito das quotas A, apenas nele participarem a um nível mínimo (2 % do preço de intevenção), representando essa participação, no interior das quotas B, um montante claramente superior (39,5 %, no máximo, desse preço).

Realmente, tal sistema de autofinanciamento dificilmente poderia ser imposto noutros sectores da agricultura nos quais os rendimentos dos produtores, com menores garantias de preços, não permitem prever tais encargos de financiamento. Nesta ordem de ideias, sublinhe-se que a cultura da beterraba é mais interessante do ponto de vista do preço para os produtores do que a cultura de outros produtos vegetais, por exemplo os cereais.

Questão 2 — Resultará de uma disposição regulamentar precisa que o conjunto das quotas A atribuídas por campanha de comercialização corresponde aproximadamente ao consumo humano de açúcar na Comunidade ao longo de uma campanha e, em caso afirmativo, qual é essa disposição?

Resposta — Não.

Embora seja verdade que o total das quotas A se aproxima do nível do consumo de açúcar na Comunidade, o certo é que não existe uma relação matemática entre as quotas A e o consumo de açúcar. Por conseguinte, não existe qualquer disposição especificamente aplicável a esta questão.

Além disso, recorde-se que, no início da organização comum de mercado do açúcar (Regulamento n.° 1009/67, acima citado), as quotas A foram fixadas para os diferentes fabricantes de açúcar tomando como referência a produção medida dessas empresas entre 1961 e 1965 (ver artigo 23.° do Regulamento n.° 1009/67, já referido). Isso explica que, em relação a determinados Esta-dos-membros, por exemplo a Itália, o total das quotas A dos fabricantes de açúcar e, por essa razão, também a quota nacional A, não correspondam ao consumo nacional: as quotas A para Itália eram inferiores ao consumo de açúcar nesse país.

D — Questão colocada à Comissão

Questão — A Comissão é convidada a explicar mais detalhadamente o que entende por necessidade de os órgãos jurisdicionais nacionais, ao suspenderem a execução de um acto administrativo nacional adoptado com base num acto comunitário, tomarem plenamente em consideração o interesse comunitário (pontos 8 e 9 das suas observações).

Resposta — a) O Tribunal de Justiça convidou a Comissão a esclarecer o que entende por obrigação de os órgãos jurisdicionais nacionais tomarem plenamente em consideração o interesse da Comunidade em caso de suspensão da execução de um acto administrativo nacional baseado num acto comunitário.

b) No ponto 8 da parte II das suas observações, rubrica II, a Comissão explica que o juiz nacional deve tomar plenamente em consideração o interesse da Comunidade, quer quando aprecia o bem-fundado das suas dúvidas sobre a validade de um acto da Comunidade, quer quando se pronuncia sobre a questão de saber se, excepcionalmente, em razão das suas dúvidas, não se imporá ordenar a suspensão da execução do acto administrativo nacional fundado nesse acto comunitário. Segundo as observações apresentadas pela Comissão no ponto 7 da parte II das suas observações, ao fazer essa apreciação e ao utilizar esse poder de apreciação, o juiz não deve atribuir menos importância aos interesses da Comunidade do que aos do Es-tado-membro, devendo, de resto, pronunciar-se, antes de tudo, em função das circunstâncias de cada caso concreto.

c) Pretende a Comissão mencionar, apenas como exemplos, alguns critérios que mostram em que medida o juiz nacional deve esforçar-se por tomar plenamente em consideração o interesse da Comunidade. No que respeita ao bem-fundado das suas dúvidas sobre a validade de um acto da Comunidade, o juiz não deve ater-se às afirmações das partes no processo, devendo verificar, com o auxílio da jurisprudência e da doutrina, se as suas dúvidas têm razão de ser. Quando exerce o seu poder de apreciação, o juiz deve fazê-lo de modo a preservar, na medida do possível, a eficácia do direito comunitário (a este propósito, ver, designadamente, as explicações — relativas a uma situação completamente diferente — dadas pela Comissão nas observações que apresentou em 25 de Outubro de 1989 no processo C-213/89, Factortame, parte III, ponto 1, acórdão de 19 de Junho de 1990, Colect., p. I-2433), o seu «efeito útil». Assim, em caso de créditos em dinheiro dos poderes públicos, uma suspensão da execução só deve, em geral, ser encarada, se se afigurar que a solvência do devedor persistirá mesmo após o processo principal ou se ele tiver prestado caução. Em contrapartida, a eficácia do direito comunitário pode exigir que actos administrativos que não imponham obrigações pecuniárias sejam imediatamente executados. A este propósito, pode mencionar-se, como exemplo típico, a distilação obrigatória do vinho de mesa prevista no artigo 39.° do Regulamento (CEE) n.° 822/87 (é o objecto do litígio que opõe a Comissão à República Federal da Alemanha no processo C-217/88, acórdão de 10 de Julho de 1990, Colect. p. I-2879), disposição essa cuja suspensão é impossível sem pôr em causa a realização do objectivo visado, isto é, aliviar imediatamente o mercado do vinho, desembaraçando-o dos seus excedentes. Pode-se pensar igualmente nas medidas que se destinam a resolver situações que constituem uma ameaça para a saúde pública, como o abate de gado contaminado ou a proibição de comercializar produtos nocivos para a saúde.

R. Joliét

Juiz-relator

( *1 ) Língua do processo: alemão.

RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado no processo C-92/89 ( *1 )

Sumário

I — Matéria de facto e tramitação processual A — Regulamentação comunitária 1. Regulamento de base 2. Regulamento que instaura a quotização de reabsorção 3. Regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial 4. Regulamentos posteriores B — Matéria de facto e processo principal C — Tramitação processual perante o Tribunal de Justiça II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça A — Quanto à primeira questão (base jurídica adequada para a instauração da quotização de reabsorção especial) 1. Posição da recorrente no processo principal 2. Posição do Conselho 3. Posição da Comissão B — Quanto à segunda questão (compatibilidade do regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial com o regulamento debase) 1. Posição da recorrente no processo principal 2. Posição do Conselho 3. Posição da Comissão C — Quanto à terceira questão (violação dos princípios da proibição de sobrecarregar um sector da economia com riscos que lhe são alheios, bem como com encargos financeiros desproporcionados) 1. Posição da recorrente no processo principal 2. Posição do Conselho 3. Posição da Comissão D — Quanto à quarta questão (violação do princípio da não discriminação 1. Posição da recorrente no processo principal 2. Posição do Governo italiano 3. Posição do Governo do Reino Unido 4. Posição do Conselho 5. Posição da Comissão E — Quanto à quinta questão (violação dos direitos fundamentais de protecção do direito de propriedade e do direito ao livre exercício das actividades económicas) 1. Posição da recorrente no processo principal 2. Posição do Governo do Reino Unido 3. Posição do Conselho 4. Posição da Comissão III — Respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça A — Questão colocada à Zuckerfabrik Soest B — Questões colocadas ao Governo italiano C — Questões colocadas ao Conselho

I — Matéria de facto e tramitação processual

A — Regulamentação comunitária

1. Regulamento de base

A organização comum de mercado no sector do açúcar é disciplinada pelo Regulamento (CEE) n.° 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981 (JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80, a seguir «regulamento de base»).

A situação da Comunidade em matéria de açúcar caracteriza-se por excedentes estruturais. Com vista a suster a produção de açúcar, o regulamento de base prevê a atribuição de quotas de produção aos fabricantes de açúcar.

Para tanto, o artigo 24.° do regulamento de base fixa, para cada região de produção (que coincidem, no essencial, com o território dos Estados-membros), uma quantidade de base A e uma quantidade de base B.

Essas quantidades de base são fixadas para cada campanha de comercialização anual, as quais se prolongam de 1 de Julho a 30 de Junho do ano seguinte.

As quantidades de base A e as quantidades de base B atribuídas às diferentes regiões de produção são o resultado de negociações políticas.

Os Estados-membros repartem a sua quantidade A entre as empresas, sob a forma de quotas A e a sua quantidade B, sob a forma de quotas B.

O conjunto das quotas A atribuídas por campanha de comercialização corresponde aproximadamente ao consumo humano de açúcar na Comunidade durante a campanha. Para determinar a quota A de uma determinada empresa toma-se em consideração, designadamente, a produção anual média que tenha registado durante determinadas campanhas anteriores. A quota B das empresas é calculada de acordo com a média das produções mais elevadas que tenham registado durante três das campanhas 1975/1976 a 1979/1980, não podendo ser inferior a 10 % da sua quota A (artigo 24.° do regulamento de base).

O açúcar produzido dentro dos limites das quotas A (açúcar A) e o produzido através das quotas B (açúcar B) constituem o mesmo produto. No entanto, o regime jurídico varia nalguns aspectos consoante a produção tenha lugar no âmbito das quotas A ou das quotas B.

O açúcar A e o açúcar B podem ser livremente comercializados na Comunidade. Beneficiam nesse caso de uma garantia de preços e de escoamento graças a um sistema de intervenção. Podem igualmente ser exportados. Se o preço de intervenção for superior ao preço do açúcar no mercado mundial, a diferença é coberta por uma restituição à exportação. Por cada quilo de açúcar que exportem, os fabricantes recebem uma importância igual à diferença entre os dois preços. Se o preço de intervenção for inferior ao preço do açúcar no mercado mundial, é cobrado um direito nivelador. Por cada quilo de açúcar que exportem, os fabricantes devem então pagar uma importância igual à diferença entre o preço de intervenção e o preço do mercado mundial, por hipótese superior.

O açúcar produzido para além das quotas A e B de uma empresa (denominado «açúcar C») não beneficia do sistema de intervenção. Deve ser exportado para fora da Comunidade e não beneficia de nenhuma restituição à exportação.

Efectivamente, o preço de intervenção é sempre superior ao preço do açúcar no mercado mundial. Dado que é possível produzir, dentro do limite das quotas B, quantidades de açúcar excedendo o consumo comunitário que beneficiam de restituições à exportação, a Comunidade deve suportar importantes encargos em restituições à exportação.

Estas são financiadas, num primeiro momento, por créditos do orçamento comunitário. O regulamento de base prevê, todavia, um sistema de quotizações à produção que deve permitir repercutir integralmente no sector de actividade em causa os encargos que da exportação de açúcar resultam para a Comunidade. A este propósito, o décimo primeiro considerando do regulamento de base menciona que o objectivo é «assegurar de forma justa mas eficaz o financiamento integral pelos próprios produtores dos encargos de escoamento dos excedentes resultantes da diferença entre a produção da Comunidade e o seu consumo».

O artigo 28.° do regulamento de base define o regime das quotizações destinadas a alcançar esse objectivo. Essas quotizações incidem, em diferente medida, sobre a produção de açúcar A e de açúcar B.

Antes do final de cada campanha de comercialização procede-se a uma estimativa da perda global previsível, a qual será igual à diferença previsível entre o montante total das restituições a pagar e o dos direitos niveladores a receber durante a campanha em causa.

A fim de cobrir a perda global previsível, são exigidas duas quotizações aos fabricantes de açúcar: uma quotização à produção de base e uma quotização B.

A quotização à produção de base será cobrada sobre o fabrico de açúcar A e de açúcar B e não pode exceder 2 % do preço de intervenção do açúcar branco.

Se a quotização à produção de base não bastar para cobrir a perda global previsível, cobra-se uma quotização B. Esta quotização não pode, em princípio, ultrapassar 30 % do preço de intervenção do açúcar branco. Tal percentagem pode atingir, no máximo, 37,5 % no caso de a quotização à produção de base e a quotização B, limitada a 30 %, não permitirem cobrir integralmente a perda global previsível.

O regulamento de base prevê uma certa repercussão das duas quotizações sobre os produtores de beterraba. Essa repercussão processa-se através da fixação do preço-base da beterraba, bem como de uma redução do preço mínimo da beterraba que os fabricantes de açúcar devem pagar aos produtores de beterraba (artigos 4.° e 5.° do regulamento de base).

2. Regulamento que instaura a quotização de reabsorção

Por força do artigo 23.° do regulamento de base, o sistema de quotas e de quotizações acima descrito funcionou para as campanhas de comercialização 1981/1982 a 1985/1986.

Após esse período, as quotizações criadas pelo regulamento de base revelaram-se largamente insuficientes para assegurar o autofinanciamento integral do sector. De facto, embora as quotizações tenham sido aplicadas às taxas máximas autorizadas pelo regulamento de base, designadamente através do aumento do limite máximo da quotização B de 30 % para 37,5 %, verificou-se um défice de 400 milhões de ecus no termo do período 1981/1982 a 1985/1986.

Em 24 de Março de 1986, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 934/86, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1785/81 que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar QO L 87, p. 1, a seguir «regulamento que instaura a quotização de reabsorção»).

Este regulamento tornou o sistema de quotas e de quotizações instituído pelo regulamento de base extensivo às campanhas de comercialização 1986/1987 a 1990/1991. Os fabricantes de açúcar tiveram, assim, que pagar quotizações à produção de base e quotizações B durante mais cinco campanhas.

Por outro lado, o novo regulamento introduziu no regulamento de base um artigo 32.° -A que cria, a par das duas quotizações já existentes, uma quotização suplementar denominada «quotização de reabsorção». Destina-se esta a reabsorver, à razão de 80 milhões de ecus por campanha durante o período 1986/1987 a 1990/1991, o défice de 400 milhões de ecus registado no final do período 1981/1982 a 1985/1986.

Como resulta do oitavo considerando do regulamento que instaura a quotização de reabsorção, revelou-se materialmente impossível diferenciar o montante da nova quotização em função da participação dos produtores agrícolas e das empresas de transformação na criação do défice registado, atendendo à evolução que a estrutura de produção do sector conheceu em cinco anos (trata-se de uma alusão ao desaparecimento de certos produtores em consequência de falências, falecimentos, etc). Só uma aplicação diferenciada da quotização de reabsorção consoante as regiões de produção se afigurou possível.

O artigo 32.°-A fixou, assim, por região de produção, montantes a pagar pelos fabricantes de açúcar, a título de quotização de reabsorção, pela produção de 100 quilos de açúcar branco. Não se operou qualquer distinção consoante a produção se tivesse efectuado no âmbito da quota A ou da quota B da empresa.

O artigo 32.°-A previa que os fabricantes de açúcar pudessem exigir aos vendedores de beterraba o reembolso da quotização de reabsorção à razão de 60 % desta.

3. Regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial

A campanha de comercialização de 1986/1987 terminou em 30 de Junho de 1987. Verificou-se que, só ao longo desta campanha, se registou um défice suplementar da ordem dos 227 milhões de ecus, só por si superior a metade do défice registado ao longo das cinco campanhas anteriores.

Em 2 de Julho de 1987, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 1914/87 que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1986/1987 (JO L 183, p. 5, a seguir «regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial»). É a validade deste regulamento que é discutida nos presentes processos prejudiciais.

Tal como o regulamento de base e o regulamento que instaura a quotização de reabsorção, o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial foi adoptado com base no artigo 43.° do Tratado. Esta disposição prevê que o Conselho delibera por maioria qualificada sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu.

Contrariamente ao que acontecia com o Regulamento n.° 934/86 que instaura a quotização de reabsorção, o novo regulamento não altera o regulamento de base. Contém, todavia, numerosas referências a este último, quer nos seus considerandos quer nas suas disposições.

A quotização de reabsorção especial destina-se a reabsorver integralmente a parte da perda global resultante da campanha de produção de 1986/1987 não coberta pelas receitas provenientes das quotizações instauradas pelo regulamento de base (quotização à produção de base e quotização B).

E calculada, para cada fabricante de açúcar, multiplicando a verba devida por este em relação à campanha de comercialização de 1986/1987, a título das quotizações instauradas pelo regulamento de base, por um determinado coeficiente, idêntico para toda a Comunidade e que é fixado de modo a que a parte da perda por reabsorver para a campanha em causa seja integralmente coberta. Foi fixado em 0,38873 pelo Regulamento (CEE) n.° 3061/87 da Comissão, de 13 de Outubro de 1987, que fixa o coeficiente de cálculo da quotização de reabsorção especial para a campanha de comercialização de 1986/1987 no sector do açúcar (JO L 290, p. 10).

Tal como o regulamento que instaura a quotização de reabsorção, o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial dispõe que os fabricantes de açúcar podem exigir dos vendedores de beterraba o reembolso de 60 % da quotização por ele criada. Esse reembolso pode ser obtido através de uma diminuição correspondente do preço pago pela beterraba fornecida, quer a título da campanha de comercialização de 1986/1987, quer a título da campanha seguinte.

Verifica-se, portanto, que os fabricantes de açúcar suportaram quotizações de três tipos sobre a produção da campanha de comercialização de 1986/1987: as quotizações criadas pelo regulamento de base (quotização à produção de base e quotização B), a quotização de reabsorção, destinada a reabsorver, nessa campanha, 80 milhões de ecus, correspondentes a parte da perda acumulada no período 1981/1982 a 1985/1986 e, finalmente, a quotização de reabsorção especial que deveria cobrir uma perda de 227 milhões de ecus, resultante da produção durante a campanha de 1986/1987, não reabsorvida pelas quotizações instauradas pelo regulamento de base.

4. Regulamentos posteriores

Posteriormente aos factos que suscitaram os presentes processos prejudiciais, o Conselho adoptou, também com base no artigo 43.° do Tratado, dois outros regulamentos relativos ao regime das quotizações no sector do açúcar.

Num desses regulamentos [Regulamento (CEE) n.° 1108/88, de 25 de Abril de 1988, que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha de comercialização de 1987/1988 (JO L 110, p. 25)], o Conselho instaurou, para a campanha de comercialização de 1987/1988, uma quotização de reabsorção especial idêntica à criada pelo regulamento em causa para a campanha de 1986/1987.

Noutro regulamento [Regulamento (CEE) n.° 1107/88, de 25 de Abril de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1785/81 que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (JO L 110, p. 20)], o Conselho inseriu no regulamento de base um artigo 28.°-A, através do qual instaurou, para as campanhas de 1988/1989,1989/1990 e 1990/1991, uma quotização denominada «quotização complementar». Trata-se de uma quotização idêntica, quanto às suas finalidades e ao seu mecanismo, à quotização de reabsorção especial. Destina-se, portanto, a cobrir integralmente, em relação a cada uma das campanhas de comercialização em causa, os défices não cobertos pelas outras quotizações instauradas pelo regulamento de base (quotização à produção de base e quotização B).

B — Matéria de facto e processo principal

Por decisão de 20 de Outubro de 1987, o Hauptzollamt Paderborn (organismo principal das alfândegas de Paderborn, República Federal da Alemanha), recorrido no processo principal, exigiu à Zuckerfabrik Soest, recorrente no processo principal, o pagamento de 1675013,71 DM a título de quotização de reabsorção especial relativa à campanha de comercialização de 1986/1987. A Zuckerfabrik Soest reclamou desta decisão, tendo a reclamação sido indeferida.

A Zuckerfabrik apresentou então ao Finanzgericht Düsseldorf um pedido de suspensão da execução da decisão do Hauptzollamt. Interpôs igualmente recurso de anulação da referida decisão para o mesmo órgão jurisdicional. Em apoio de ambos os pedidos, a Zuckerfabrik alegou que o regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial, no qual se baseia a decisão do Hauptzollamt, era inválido.

Por despacho de 10 de Fevereiro de 1988, o Finanzgericht deferiu o pedido de suspensão da execução da decisão do Hauptozollamt por ter sérias dúvidas sobre a validade do regulamento que instaura a quotização de reabsorção especial.

Por despacho de 19 de Outubro de 1988, o Finanzgericht suspendeu a instância e pediu ao Tribunal de Justiça que se pronunciasse, a título prejudicial, sobre as seguintes questões:

«1) O Regulamento n.° 1914/87 que instaura uma quotização de reabsorção especial no sector do açúcar para a campanha d