Conclusões do advogado-geral Alber apresentadas em 5 de Março de 1998. - Autotrasporti Librandi Snc di Librandi F. & C. contra Cuttica spedizioni e servizi internationali Srl. - Pedido de decisão prejudicial: Giudice di pace di Genova - Itália. - Concorrência - Transporte rodoviário - Tarifa obrigatória - Regulamentação estatal - Conceitos de interesse geral e de interesse público. - Processo C-38/97.



Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-05955



Conclusões do Advogado-Geral

A - Introdução

1 O presente pedido de decisão prejudicial aborda novamente a questão de saber se o direito comunitário da concorrência se opõe a determinadas regulamentações nacionais sobre a fixação das tarifas dos transportes rodoviários de mercadorias. Este problema coloca-se no contexto que a seguir se expõe.

2 A sociedade Autotrasporti Librandi Snc di Librandi F. & C., demandante no processo principal, foi encarregada pela Cuttica spedizioni e servizi internazionali Srl, demandada no processo principal, de efectuar, por conta desta última, transportes de contentores pelos quais facturou a quantia de 2 844 000 LIT. Alegou-se que esse montante correspondia às tarifas obrigatórias fixadas por decretos ministeriais. Todavia, como a demandada só pagou um montante de 2 300 000 LIT, que resultava da aplicação de um acordo colectivo, a demandante requereu ao Giudice di pace di Genova que condenasse a demandada no pagamento da diferença.

3 As disposições italianas pertinentes têm o seguinte teor.

A Lei n._ 298, de 6 de Junho de 1974, que institui o registo nacional dos transportadores rodoviários de mercadorias por conta de outrem, que rege os transportes rodoviários de mercadorias e estabelece um sistema de tarifas escalonadas para os transportes rodoviários, instituiu, no seu título III, um sistema de tarifas obrigatórias para os mesmos.

4 O artigo 3._ prevê um comité central encarregado de definir um escalonamento das tarifas nas condições previstas no artigo 50._ e segs. da lei.

5 Nos termos do artigo 52._, cada tarifa é periodicamente calculada tendo em consideração o custo médio das prestações de transporte correspondentes, incluindo os custos comerciais, calculado por empresas bem geridas que utilizam a sua capacidade de transporte em condições normais, bem como a situação do mercado, por forma a permitir que as empresas de transporte obtenham uma remuneração equitativa.

6 Nas disposições de execução desse artigo, o legislador definiu os critérios que permitem definir o que é uma empresa média. Esses critérios encontram-se expostos nos artigos 3._ e 4._ do Decreto n._ 56 do presidente da República Italiana, de 9 de Janeiro de 1978.

7 O artigo 53._ da lei prevê que:

a) as tarifas sejam propostas pelo comité central ao ministro dos Transportes;

b) o ministro, após ter ouvido as regiões e os representantes das associações dos sectores económicos em causa (cujo parecer é meramente consultivo e não vinculante), pode

- aprovar as tarifas e torná-las imperativas por decreto ministerial;

- não aprovar a proposta do comité, devolvendo-a acompanhada das suas observações. Recebidas as novas propostas, o ministro ou as aprova ou as rejeita, adoptando, neste caso, por decreto, tarifas que se afastam da proposta do comité.

8 As tarifas assim fixadas foram declaradas executórias pela primeira vez pelo decreto ministerial de 18 de Novembro de 1982. Este decreto permitia além disso, no seu artigo 3._, às empresas de transporte e aos utentes celebrar contratos individuais com base em acordos colectivos concluídos entre utentes e as associações mais representativas dos transportadores, que fazem parte do comité central do Registo.

9 A Lei n._ 162 de 27 de Maio de 1993 declarou serem ilícitos todos os contratos que prevejam o transporte rodoviário de mercadorias por conta de terceiros a preços e em condições que se afastem do disposto na Lei n._ 298 e nas disposições adoptadas para sua execução e do que resulta dos acordos colectivos previstos no artigo 13._ do decreto ministerial de 18 de Novembro de 1982. Esta disposição, por um lado, estende o sistema das tarifas obrigatórias a outros contratos que não os contratos de transporte e, por outro lado, reconhece eficácia plena aos referidos «contratos individuais».

10 Por decreto ministerial de 2 de Fevereiro de 1994, a composição do comité central encarregado da elaboração da proposta de tarifação foi modificada, passando o número dos representantes dos operadores económicos em causa, ou seja, dos representantes das instâncias privadas, de 12 para 17, o que lhes veio a dar a maioria relativamente aos representantes dos poderes públicos.

11 As referidas disposições italianas já foram objecto de um pedido prejudicial no processo Centro Servizi Spediporto (1). Nessa altura, porém, os representantes dos poderes públicos eram ainda maioritários no comité central.

Neste último processo, o Tribunal de Justiça declarou o seguinte:

«Os artigos 3._, alínea g), 5._, 85._, 86._... do Tratado CE não se opõem a que uma regulamentação de um Estado-Membro preveja que as tarifas dos transportes rodoviários de mercadorias sejam aprovadas e colocadas em vigor pela autoridade pública, com base em propostas de um comité, se este for composto por uma maioria de representantes dos poderes públicos, ao lado de uma minoria de representantes dos operadores económicos interessados, e estiver obrigado a respeitar, nas suas propostas, certos critérios de interesse público, e se, além disso, os poderes públicos não prescindirem das suas prerrogativas, ao terem em conta, antes da aprovação das propostas, observações de outros organismos públicos e privados, ou ao fixarem as tarifas oficiosamente.»

12 A alteração das disposições italianas levou o órgão jurisdicional de reenvio a submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:

«1) Os artigos 3._, alíneas f) e g), 5._, 85._ e 86._ do Tratado, tal como foram interpretados pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 5 de Outubro de 1995 no processo C-96/94, são compatíveis com uma legislação nacional que preveja que as tarifas obrigatórias dos transportes rodoviários de mercadorias são aprovadas e postas em vigor pelos poderes públicos com base na proposta de um comité maioritariamente composto por operadores económicos interessados (decreto ministerial de 2 de Fevereiro de 1994)?

2) Em caso de resposta afirmativa à questão precedente, os artigos 3._, alíneas f) e g), 5._, 85._ e 86._ do Tratado são compatíveis com uma disposição nacional (artigo 3._ do Decreto-Lei 82/93, convertido na Lei 162/93) que alarga as tarifas obrigatórias em matéria de contratos para serviços de transporte a outros tipos de contratos relativos a serviços diferentes, como, especificamente, a empreitada e/ou o aluguer?

3) O conceito de `interesse geral' invocado pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos Reiff e Delta corresponde ou não ao conceito de `interesse público' referido pelo Tribunal de Justiça, em situação jurídica análoga, no acórdão Centro Servizi Spediporto?

4) Esse conceito (interesse geral e/ou `interesse público') é definido pelo ordenamento comunitário ou recai no âmbito da competência dos Estados-Membros?

5) Em especial, esse conceito abrange uma situação nacional, como a descrita no processo principal, em que:

a) a proposta de tarifas é elaborada com base em critérios, qualificados de interesse público pelo legislador nacional, definidos em abstracto pela Lei 298/74 e especificados no Decreto do presidente da República 56/78, mas que, em concreto, fazem referência às características de uma `empresa-tipo' definida pela regulamentação de 1978 (artigos 3._ e 4._), que já não corresponde à realidade do mercado em questão;

b) tendo, por outro lado, em conta que os poderes (nunca exercidos) da autoridade pública de recusar a proposta formulada pelo comité, e adoptar as tarifas quando a nova proposta do comité não for considerada satisfatória, estão rigidamente vinculados a um mero exame da conformidade da referida proposta com os critérios estabelecidos pelo legislador de 1974 (artigo 53._ da Lei 298/74) em regulamentação de aplicação, aprovada em 1978 (decreto do presidente da República 56/78) e nunca actualizada;

c) relacionando deste modo a tarifa obrigatória e, o que é mais importante, a análise da sua legalidade pela autoridade pública, com a verificação da correspondência da proposta de tarifas formulada pelo comité com os dados económicos e técnicos de uma `empresa-tipo' que não representa o mercado em questão;

d) e, ainda, atribuindo, neste contexto, à autoridade pública a incumbência de garantir que uma tarifa assim calculada permita às empresas de transporte obter uma remuneração considerada `justa' (artigo 52._ da Lei 298/74), mas baseada em dados normativos rígidos e inteiramente obsoletos que não podem ser censurados pela autoridade pública, apesar de já não corresponderem à realidade e, consequentemente, ao custo efectivo do serviço prestado pelas empresas de transporte rodoviário?

6) A título subsidiário, pede-se que se esclareça que conceito de `acordo colectivo' permite ao juiz de reenvio afastar a existência de um acordo sobre tarifas proibido pelo artigo 85._ do Tratado.»

B - Tomada de posição

Quanto à primeira questão

13 Através da sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio deseja saber se os princípios estabelecidos no acórdão Centro Servizi Spediporto - ver supra, n._ 1 - são também aplicáveis ao presente caso.

14 O Tribunal de Justiça apresentou três razões para negar a existência de um acordo. Em primeiro lugar, observou que os representantes dos poderes públicos detinham a maioria no comité central. Em seguida, acrescentou que este é obrigado a elaborar as suas propostas de tarifas respeitando uma série de critérios de interesse público definidos na lei. Em terceiro lugar, sublinhou que os poderes públicos não tinham delegado as suas competências em matéria de fixação das tarifas em operadores económicos privados (2). A este respeito, o Tribunal de Justiça referiu que o comité central se limita a submeter propostas ao ministro competente, que as pode aprovar, rejeitar ou modificar antes de as tornar executórias. Do mesmo modo, antes de aprovar e tornar executórias as tarifas, o ministro é obrigado a consultar as regiões e os representantes dos sectores económicos interessados, e tomar em consideração as directivas do comité interministerial dos preços. Assim, para o Tribunal de Justiça, os poderes públicos não tinham delegado as suas competências em matéria de fixação das tarifas em operadores económicos privados (3).

15 O órgão jurisdicional de reenvio levanta assim a questão de saber se algo se altera pelo facto de os representantes dos poderes públicos deixarem de deter maioria no comité central.

16 A demandada no processo principal entende que os três critérios indicados no acórdão Centro Servizo Spediporto são cumulativos e não alternativos.

17 De resto, outra diferença relativamente ao processo Centro Servizi Spediporto era o desaparecimento do comité interministerial dos preços, cujas instruções o ministro tinha de respeitar ao aprovar as tarifas. Também era necessário considerar que, na prática, o ministro fixava as tarifas com base em critérios exclusivamente económicos, nunca se deixando influenciar por pareceres como os das regiões ou do extinto comité dos preços. Por outro lado, os poderes públicos fixavam as tarifas com base em modelos que já não correspondiam à realidade.

18 O Governo francês, na audiência, observou que, apesar da alteração das relações de força no seio do comité central, era perferitamente concebível que as disposições nacionais estivessem em conformidade com as regras de concorrência. Todavia, essa conformidade só podia ser aceite se os outros critérios objectivos estabelecidos na jurisprudência garantissem suficientemente o primado dos interesses do Estado.

19 O Governo italiano observa igualmente que os princípios expostos no acórdão Centro Servizi Spediporto também são aplicáveis no presente caso. O facto de a composição do comité de tarifas ter sido alterada em benefício dos representantes das empresas nada alterava. Decisivo era o facto de o comité apenas ter o direito de apresentar propostas e ser obrigado a fixar as tarifas tendo em conta os interesses públicos. A adopção das tarifas definitivas pelo ministro era precedida da consulta das regiões e dos representantes das associações profissionais dos sectores económicos interessados. Também havia que atender ao facto de as propostas do comité de tarifas não serem vinculantes para o ministro, que pode, por iniciativa própria, modificar tarifas já fixadas.

20 O Governo italiano refere ainda que efectivamente o comité dos preços já não existe, tendo sido substituído pelo observatório italiano dos preços e tarifas.

21 Segundo a Comissão, os critérios indicados pelo Tribunal de Justiça não eram cumulativos. Tinham por sentido e objecto fornecer os parâmetros que permitissem determinar em que medida importa salvaguardar os interesses públicos. As restantes disposições italianas respeitantes à salvaguarda do interesse público, ao exercício pelo ministro do seu poder de controlo e ao dever de consulta das associações dos sectores económicos interessados e das regiões não foram alteradas, de forma que as conclusões fundamentais a que o Tribunal de Justiça chegou no acórdão Centro Servizi Spediporto podiam ser transpostas para o caso em apreço. No entanto, isso pressupunha que os órgão jurisdicionais nacionais assegurassem um controlo suficiente e garantissem o respeito das disposições em vigor.

22 Do acórdão Centro Servizi Spediporto resulta que, embora a composição do comité de tarifas tenha sido referida tanto pelo Tribunal de Justiça como pelo advogado-geral como critério a aplicar na resposta à questão da existência de um acordo, decisão ou prática concertada, não era o único e estava associado à obrigação de respeitar o interesse público e ao facto de que era aos poderes públicos que cabia a decisão final.

23 A alteração das relações de força no seio do comité central não pode por si só implicar uma violação do artigo 85._ do Tratado. É verdade que, na anterior composição desse comité, se podia presumir que os representantes dos poderes públicos garantiriam, devido a possuírem a maioria, o respeito do interesse geral. Por conseguinte, a alteração introduzida apenas fez com que aumentasse a importância dos outros critérios. Estes últimos visam garantir que um Estado-Membro não possa adoptar medidas susceptíveis de prejudicar a plena eficácia prática das regras de concorrência aplicáveis às empresas. De acordo com o princípio da lealdade comunitária (artigo 5._, segundo parágrafo, do Tratado), os Estados-Membros devem garantir uma concorrência leal, não falseada e eficaz. Assim, não têm o direito de impor, facilitar ou reforçar a formação de acordos, decisões ou práticas concertadas. Aos órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros incumbe, neste contexto, controlar as disposições de direito nacional na perspectiva de saber se elas garantem efectivamente os referidos princípios da concorrência. É por isso que, no caso em apreço, os critérios do interesse geral e do respeito da obrigação de consulta têm uma maior importância. Estes dois aspectos devem ser configurados de tal maneira que sejam à prova de qualquer controlo - a efectuar pelo órgão jurisdicional nacional - isto é, garantam a plena eficácia das regras da concorrência e que a sua aplicação não conduza a uma delegação de competências que cabiam aos poderes públicos.

24 À primeira questão do órgão jurisdicional nacional deve portanto responder-se que os artigos 3._, alíneas f) e g) 5._, 85._ e 86._ do Tratado não se opõem a uma regulamentação nacional que preveja que as tarifas obrigatórias para o transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem devam ser aprovadas e declaradas executórias pela autoridade pública com base em propostas de um comité maioritariamente composto por representantes dos operadores económicos interessados, desde que sejam adoptadas as disposições necessárias para que essas tarifas sejam fixadas no respeito dos critérios de interesse público definidos na lei e que os poderes públicos não deleguem as suas competências em operadores económicos privados.

Quanto à segunda questão

25 Com esta questão, o tribunal a quo pretende saber se as regras de concorrência do Tratado se opõem a uma regulamentação nacional que estende as tarifas obrigatórias aplicáveis no âmbito dos contratos de prestações de transporte rodoviário de mercadorias a outros tipos de contrato, relativos a serviços distintos, como, especificamente, a empreitada e/ou o aluguer.

26 Na decisão de reenvio, o órgão jurisdicional a quo refere que a aplicação automática de uma tarifa a outros sectores que não o dos transportes rodoviários de mercadorias pode dar origem a desigualdades de tratamento que podem elas mesmas provocar distorções não apenas no mercado nacional, mas também no mercado comunitário. As tarifas eram calculadas com base em custos que por vezes nem sequer eram suportados no quadro de execução de alguns contratos. Assim, estavam-se a equiparar situações diferentes, submetendo-as a um regime de tarifas idêntico.

27 A demandada considera que se deve atender ao facto de que os representantes de um sector de mercado regulamentado definem os preços para sectores em que normalmente funciona a livre concorrência. As regras da concorrência do Tratado opunham-se assim a uma aplicação das tarifas obrigatórias a outros tipos de contratos.

28 O Governo italiano e a Comissão não vêem nenhum motivo para tratar este problema de forma diferente da primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio. Ambos alegam que a questão da interpretação das regras de concorrência na perspectiva do artigo 3._ do Decreto ministerial n._ 82/93 já tinha sido submetida ao Tribunal de Justiça no quadro do processo Centro Servizi Spediporto. Cabia ao órgão jurisdicional nacional determinar em que tipo de contrato se enquadram os factos do processo principal. Se por um lado é verdade que as tarifas devem ser fixadas no respeito dos critério do interesse público e que os poderes públicos não devem delegar em operadores privados as suas competências em sede de fixação das tarifas, também não deixa de ser que é ao legislador nacional que cabe declarar a que tipos de contrato são aplicáveis as tarifas. Decisivo, afinal, era que os operadores interessados não se concertassem sobre os preços e que não houvesse abuso de posição dominante.

29 Em primeiro lugar, deve observar-se que o Tribunal de Justiça já se ocupou desta questão no processo Centro Servizi Spediporto (4).

30 Quanto aos critérios a observar na fixação das tarifas, as considerações tecidas pelo Tribunal de Justiça nesse processo aplicam-se igualmente, no caso em apreço, em conjugação com as precisões efectuadas supra no n._ 24, que resultam da alteração da relação de forças no seio do comité de tarifas.

31 O Tribunal de Justiça afirmou, no seu acórdão, que não se pode considerar que uma regulamentação nacional que prevê a fixação das tarifas dos transportes rodoviários de mercadorias pelos poderes públicos leve a atribuir aos operadores económicos uma posição dominante colectiva, caracterizada pela ausência de relações concorrênciais entre eles (5).

32 No caso em apreço, não há que modificar esta apreciação de princípio. É verdade que as disposições italianas estabelecem as tarifas igualmente para tipos de contratos que não são contratos de transporte em sentido estrito. Todavia, o legislador nacional considerou oportuno incluir, designadamente, no âmbito de aplicação das tarifas obrigatórias os contratos de empreitada e de locação celebrados no quadro de um transporte. Esse processo de fixação das tarifas prevê, além disso, o respeito dos critérios do interesse público definidos na lei, permite que o ministro recuse a proposta do comité central e obriga a que as regiões e as associações dos sectores económicos interessados sejam consultadas.

33 Por estes motivos, os artigos 3._, alíneas f) e g), 5._, 85._ e 86._ do Tratado não se opõem a uma regulamentação de um Estado-Membro que estenda as tarifas obrigatórias em matéria de contratos de transporte rodoviário de mercadorias a serviços diferentes, como, especificamente, os contratos de empreitada e de locação, desde que essa regulamentação respeite os princípios já referidos do interesse público e da obrigação que incumbe aos poderes públicos de não renunciarem ao seu direito de tomar a decisão final.

Quanto à terceira questão

34 Com esta questão, o órgão jurisdicional a quo pretende saber se a noção de interesse geral invocada pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos Reiff e Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft (6) corresponde ou não à noção de interesse público referida pelo Tribunal de Justiça, em situação jurídica análoga, no acórdão Centro Servizi Spediporto.

35 De acordo com a decisão de reenvio, a importância desta questão para efeitos da decisão a tomar no processo principal reside no facto de que a demandada alegou que os critérios de fixação das tarifas não garantiam que as propostas do comité central servissem o interesse geral. Ora, na sua interpretação das regras de concorrência do direito comunitário, o Tribunal de Justiça utilizou tanto a noção de interesse geral como a de interesse público.

36 A demandada no processo principal observa que, como em direito nacional já existem variações quanto ao conteudo das duas noções consoante o contexto em que são utilizadas, era igualmente concebível existirem diferenças de interpretação em sede de direito comunitário.

37 No processo Reiff, a comissão de tarifas era obrigada a não se basear apenas nos interesses do sector dos transportes para fixar as tarifas. Devia também tomar em consideração os interesses do sector agrícola e das empresas de média dimensão, bem como das zonas economicamente fracas, situadas em locais afastados das grandes vias de comunicação. A lei alemã aplicável nesse processo tinha como objectivos criar um serviço rodoviário óptimo, aproximar as condições de concorrência dos transportadores e garantir uma repartição de tarefas economicamente judiciosa entre estes últimos. Para o efeito, previa a harmonização das prestações e dos preços dos diferentes modos de transporte para evitar uma concorrência desleal, em especial entre os transportes rodoviário, ferroviário e fluvial. Quando as tarifas fixadas pela comissão não fossem conformes ao interesse geral, o próprio ministro federal competente podia fixá-las, substituindo-se à comissão de tarifas. A partir destes elementos, o Tribunal de Justiça concluiu que as regras de concorrência do Tratado não se opõem a regulamentações nacionais em matéria de fixação de tarifas, designadamente quando os membros da comissão de tarifas sejam peritos independentes encarregados de fixar as tarifas com base em considerações de interesse geral. A noção de interesse geral só pode portanto referir-se aos interesses de todos, inclusive, em especial, aos de outros operadores económicos que não os empresários de transportes, bem como aos das regiões desfavorecidas.

38 No processo Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, o Tribunal de Justiça chegou às mesmas conclusões que no processo Reiff, com base nas mesmas considerações.

39 Também o acórdão proferido no processo Centro Servizi Spediporto se refere igualmente aos acórdãos Reiff e Delta (7). Aí se refere que, para efeitos da elaboração das suas propostas, o comité central é obrigado a tomar em consideração um certo número de critérios de interesse público, que estão definidos na lei e se encontram regulamentados em detalhe no Decreto n._ 56/78; mas o Tribunal de Justiça acabou por não examinar a questão de saber em que medida os critérios do interesse público se encontram definidos nas disposições italianas. Ora, dos artigos 52._ e 53._ da Lei italiana n._ 298/74 resulta que as tarifas devem garantir uma remuneração equitativa, tendo em conta a situação do mercado, e que o ministro deve consultar as regiões bem como os representantes das associações profissionais dos sectores económicos interessados.

40 Se se compararem os três acórdãos, revela-se que o Tribunal de Justiça, em todos, examinou a questão de saber se, para fixar as tarifas, a comissão de tarifas tinha igualmente que tomar em consideração outros interesses que não apenas os dos operadores económicos representados no comité e se, antes de adoptar as tarifas, o ministro tinha mais uma vez que atender aos interesses dos sectores económicos interessados e das regiões. Era necessária uma base que permitisse garantir a prevalência dos interesses da colectividade face aos interesses particulares de operadores individuais. O Tribunal de Justiça agrupou a tomada em consideração e a protecção desses interesses, nos casos que lhe foram submetidos, sob a noção de interesse geral ou de interesse público. Ora, na medida em definiu essas duas noções com ajuda dos mesmos critérios, é forçoso concluir que existe correspondência entre elas.

41 Por conseguinte, há que responder à terceira questão do órgão jurisdicional de reenvio que a noção de interesse geral a que o Tribunal de Justiça fez referência nos processos Reiff e Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft corresponde à noção de interesse público utilizada, numa situação jurídica análoga, no acórdão Centro Servizi Spediporto.

Quanto à quarta questão

42 Através da sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a definição das noções de «interesse geral» e de «interesse público» incumbe à ordem jurídica comunitária ou se é da competência dos diferentes Estados-Membros.

43 Segundo a sociedade Cuttica, as noções controvertidas devem ser definidas pela ordem jurídica comunitária. Havia que evitar que os critérios de fixação das tarifas variassem de um Estado-Membro para outro. Para garantir o bom funcionamento da concorrência mesmo entre os Estados-Membros, as tarifas deviam ser fixadas em cada Estado-Membro segundo os mesmos critérios. Só dessa forma se podiam evitar distorções no comércio intracomunitário.

44 Na opinião do Governo francês e da Comissão, é ao legislador nacional que cabe definir o que se deve compreender por interesse geral e interesse público. No entanto, deve fixar esses critérios de tal forma que os poderes públicos possam exercer um controlo efectivo, designadamente para impedir que disposições do direito comunitário sejam violadas.

45 Este ponto de vista é substancialmente correcto. Em primeiro lugar, há que ter presente que o Tribunal de Justiça sempre utilizou as noções de «interesse geral» ou de «interesse público» quando era chamado a examinar um acordo, decisão ou prática concertada. Para negar a existência de um tal acordo, o Tribunal de Justiça afirma, designadamente, que a fixação das tarifas estava subordinada ao respeito dos critérios de interesse geral ou de interesse público, tal como se encontram definidos nas regulamentações dos Estados-Membros. Mas nunca referiu, em qualquer das decisões em que teve de proceder a esse exame, critérios comunitários para definir essas noções. Além disso, as noções de interesse geral e de interesse público não são referidas ou definidas em nenhuma disposição de direito comunitário susceptível de ser tomada em consideração no caso em apreço. Como já referimos no n._ 23, supra, os Estados-Membros são obrigados a garantir a eficácia prática das regras de concorrência. As medidas adoptadas pelo Estado devem, por conseguinte, respeitar os objectivos e políticas definidos pela Comunidade. A sua actuação não deve impedir, restringir ou falsear uma concorrência leal e eficaz. Ora, quando a concorrência em si livre é regulamentada pelos poderes públicos, o respeito das regras comunitárias na matéria deve ser garantido através da aplicação de critérios adequados. Mas uma definição comunitária desses critérios, concretamente do interesse público e da não delegação de prorrogativas soberanas, que vá para além dos princípios gerais do regime da concorrência, não é de forma alguma necessária neste caso. Também o princípio da subsidariedade obriga a que essa competência caiba aos Estados-Membros. É verdade que uma definição nacional pode, em certa medida, conduzir a divergências de um Estado-Membro para outro; no entanto, também permite atender a interesses específicos, regionais e nacionais. Assim, é aos órgãos jurisdicionais nacionais que cabe determinar se, e em que medida, os critérios do interesse público e da não delegação de prerrogativas de direito público permitem, em definitivo, garantir a plena eficácia das regras de concorrência.

46 Por conseguinte, deve responder-se à quarta questão do órgão jurisdicional a quo que a definição e controlo das noções de «interesse geral» e de «interesse público» são da competência dos Estados-Membros.

Quanto à quinta questão

47 A quinta questão do órgão jurisdicional de reenvio destina-se a determinar se os critérios do interesse público também são respeitados numa situação em que as disposições legais são aprovadas por referência a uma empresa-tipo, que já não corresponde à realidade do mercado em questão, em que as disposições legislativas já não são actualizadas desde 1978, em que as autoridades competentes examinam a tarifa proposta à luz dos dados económicos e técnicos de uma empresa-tipo que alegadamente já não é representativa do mercado em questão e em que a tarifa assim aprovada deve constituir uma remuneração equitativa para as empresas de transportes. Em suma, o órgão jurisdicional de reenvio interroga-se sobre se, nas circunstâncias supra-referidas, é ainda possível afirmar que as tarifas são fixadas com base nos critérios do interesse público.

48 A Comissão defende a opinião de que, embora a situação descrita justifique algumas dúvidas quanto à conformidade desses parâmetros às realidades do mercado relevante, é todavia ao legislador nacional que incumbe determinar os critérios do interesse público e aos órgão jurisdicionais nacionais controlar o respeito desses critérios.

49 Como resulta da resposta dada à quarta questão, são os Estados-Membros que em princípio têm competência no domínio em questão para determinar os critérios a observar aquando do estabelecimento das tarifas. Isto significa que os Estados-Membros podem declarar a que interesses, para além dos próprios, os representantes dos sectores económicos devem atender no seio do comité. Do mesmo modo, é em princípio aos Estados-Membros que compete declarar quais os interesses que as autoridades encarregadas de fixar as tarifas devem ainda, por seu lado, incluir na sua apreciação após receberem a proposta do comité de tarifas. Em princípio, o Estado-Membro interessado é portanto livre para legislar sobre as circunstâncias concretas do mercado que podem influenciar a fixação das tarifas e sobre em que medida lhes é possível influenciar estas últimas. Embora as disposições legais sejam adoptadas por referência a uma empresa-tipo, a definição desta última não deve ser função de um único grupo de empresas e dos seus interesses específicos, mas deve, devido à sua representatividade, reflectir os interesses de todas as empresas do sector.

50 Em última análise, é ao órgão jurisdicional nacional competente que cabe então esclarecer se as regulamentações nacionais permitem excluir a existência de um acordo, decisão ou prática concertada, se o interesse público é verdadeiramente tomado em consideração e se os poderes públicos não delegaram as suas competências em operadores económicos privados. O órgão jurisdicional nacional, na sua decisão, deve ter o cuidado de fixar à concorrência um quadro conforme ao previsto pelos direitos nacional e comunitário.

Quanto à sexta questão

51 Com a sua sexta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que clarifique a noção de «acordo colectivo», para eventualmente excluir a existência de um acordo, decisão ou prática concertada sobre os preços, proibido pelo artigo 85._ do Tratado.

52 Na sua exposição sobre os motivos que o levaram a colocar esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio afirma que, de acordo com a demandada, a remuneração paga está em conformidade com um acordo colectivo celebrado entre associações e empresas de transporte rodoviário representadas no comité central do registo e associações representativas dos utentes. No entanto, como a demandante alegou que esse acordo não lhe era oponível, já que não é membro de nenhuma das associações em causa, o órgão jurisdicional de reenvio deseja poder determinar os casos em que um acordo colectivo é lícito na perspectiva da ordem jurídica comunitária, e portanto também oponível a um terceiro que não seja membro de nenhuma associação signatária.

53 A Comissão considera que a questão que se coloca não é a de saber que acordo colectivo é aplicável à relação contratual entre as partes no processo principal, mas antes a de saber se tais acordos colectivos são igualmente oponíveis a operadores económicos que não os assinaram. Não tendo, no entanto, esta questão qualquer conexão com o direito comunitário, entende que os factos correspondentes devem ser apreciados exclusivamente à luz do direito nacional.

54 No n._ 29 do seu acórdão Centro Servizi Spediporto, o Tribunal de Justiça examinou a possibilidade de se celebrarem acordos colectivos nos termos do disposto no artigo 13._ do decreto ministerial de 18 de Novembro de 1982. Limitou-se a declarar a esse propósito que essa possibilidade não tem por efeito restringir a concorrência, mas permite certas derrogações às tarifas obrigatórias e é, portanto, susceptível de aumentar as possibilidade de concorrência. Também o advogado-geral P. Léger expôs nas suas conclusões, no n._ 33, que os acordos colectivos não têm como efeito restringir a concorrência, mas, pelo contrário, aumentar a margem de manobra dos operadores ao preverem uma excepção à aplicação das tarifas em «escalonamento».

55 É aos órgãos do Estado que compete definir e interpretar a noção de «acordo colectivo», assim como verificar se essa noção é aplicada em conformidade com o direito. Do mesmo modo, a resposta à questão de saber se um acordo colectivo em cuja celebração uma empresa não participou é oponível a essa empresa deve ser encontrada em sede do direito nacional. Assim, o Tribunal de Justiça não tem que responder a esta questão do órgão jurisdicional de reenvio.

C - Conclusão

56 Propomos que se responda às questões prejudiciais do seguinte modo:

«1) Os artigos 3._, alíneas f) e g) 5._, 85._ e 86._ do Tratado CE não se opõem a uma regulamentação nacional que preveja que as tarifas obrigatórias para o transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem devam ser aprovadas e declaradas executórias pela autoridade pública com base em propostas de um comité maioritariamente composto por representantes dos operadores económicos interessados, desde que sejam adoptadas as disposições necessárias para que essas tarifas sejam fixadas no respeito dos critérios de interesse público definidos na lei e que os poderes públicos não deleguem as suas competências em operadores económicos privados.

2) Os artigos 3._, alíneas f) e g), 5._, 85._ e 86._ do Tratado não se opõem a uma regulamentação nacional que estenda as tarifas obrigatórias em matéria de contratos de transporte rodoviário a certos tipos de contrato, relativos a serviços diferentes, como, especificamente, os contratos de empreitada e de locação, desde que essa regulamentação respeite os princípios referidos na resposta à primeira questão, relativos ao interesse público e à obrigação de os poderes públicos não delegarem o seu direito de tomar a decisão final.

3) A noção de 'interesse geral' a que o Tribunal de Justiça fez referência nos acórdãos Reiff e Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft corresponde à de interesse público mencionada pelo Tribunal de Justiça, numa situação jurídica análoga, no acórdão Centro Servizi Spediporto.

4) A definição e controlo das noções de `interesse geral' e de `interesse público' são da competência dos Estados-Membros.

5) É ao órgão jurisdicional nacional competente que cabe esclarecer se as regulamentações nacionais permitem excluir a existência de um acordo, decisão ou prática concertada, se o interesse público é verdadeiramente tomado em consideração e se os poderes públicos não delegaram as suas prerrogativas em operadores económicos privados. O órgão jurisdicional nacional deve decidir tendo o cuidado de fixar à concorrência um quadro conforme ao previsto pelos direitos nacional e comunitário.»

(1) - Acórdão de 5 de Outubro de 1995 (C-96/94, Colect., p. I-2883).

(2) - Acórdão Centro Servizi Spediporto, já referido na nota 1, n._ 26.

(3) - Acórdão Centro Servizi Spediporto, já referido na nota 1, n.os 26 a 30.

(4) - Acórdão Centro Servizi Spediporto, já referido na nota 1, n._ 17.

(5) - Acórdão Centro Servizi Spediporto, já referido na nota 1, n._ 34.

(6) - Acórdãos de 17 de Novembro de 1993, Reiff (C-185/91, Colect., p. I-5801), e de 9 de Junho de 1994, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft (C-153/93, Colect., p. I-2517).

(7) - Acórdão já referido na nota 1, n._ 22.