CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 17 de Março de 2005 ( )

Processo C‑107/04

Comité Andaluz de Agricultura Ecológica

contra

Administración del Estado

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunal Supremo (Espanha)]

«Pedido de decisão prejudicial – Regulamento (CEE) n.° 2092/91 – Utilização dos termos ‘biológico’ e ‘bio’ para caracterizar produtos não obstante não terem sido produzidos em conformidade com as normas de produção biológica fixadas no Regulamento (CEE) n.° 2092/91»

I – Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial do Tribunal Supremo tem como objecto a interpretação do Regulamento (CEE) n.° 2092/91 do Conselho, de 24 de Junho de 1991, relativo ao modo de produção biológico de produtos agrícolas e à sua indicação nos produtos agrícolas e nos géneros alimentícios ( ).

2. De acordo com um diploma legal espanhol, o Real Decreto 506/2001, de 11 de Maio de 2001 ( ) (a seguir «Real Decreto 506/2001»), os termos «biológico» e «bio» também podem ser utilizados em Espanha para caracterizar produtos que não foram produzidos segundo as normas de produção biológica previstas no Regulamento n.° 2092/91. O Comité Andaluz de Agricultura Ecológica (a seguir «Comité Andaluz») interpôs recurso deste diploma para o Tribunal Supremo. Alega, a título principal, a sua incompatibilidade com o Regulamento n.° 2092/91. O Tribunal Supremo pretende saber do Tribunal de Justiça se o regulamento se opõe à legislação espanhola.

II – Quadro jurídico

A – Direito comunitário

3. As normas relevantes do Regulamento n.° 2092/91 sofreram várias alterações, tendo as últimas sido introduzidas pelo Regulamento (CE) n.° 392/2004 do Conselho, de 24 de Fevereiro de 2004, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2092/91 relativo ao modo de produção biológico de produtos agrícolas e à sua indicação nos produtos agrícolas e nos géneros alimentícios ( ) e – com efeitos a partir de 1 de Maio de 2004 – pelos actos de adesão ( ).

4. Após as referidas alterações, o artigo 2.° do Regulamento n.° 2092/91 passou a ter a seguinte redacção:

«Para efeitos do presente regulamento, considera‑se que um produto ostenta indicações referentes ao modo de produção biológico quando no rótulo, na publicidade ou nos documentos comerciais o produto, os seus ingredientes ou as matérias‑primas para alimentação animal forem caracterizados em termos que sugiram ao comprador que o produto, os seus ingredientes ou as matérias‑primas para alimentação animal foram obtidos de acordo com as regras de produção previstas no artigo 6.° Em especial, os seguintes termos, ou seus derivados (tais como ‘bio’, ‘eco’, etc.) ou os diminutivos vulgarmente utilizados, isoladamente ou combinados com outros termos, são considerados como indicações referentes ao modo de produção biológico em toda a Comunidade e em todas as línguas comunitárias, a menos que estes termos não se apliquem aos produtos agrícolas contidos nos géneros alimentícios ou nos alimentos para animais, ou que manifestamente não tenham qualquer relação com este modo de produção:

– em espanhol: ecológico,

– em checo: ekologické,

– em dinamarquês: økologisk,

– em alemão: ökologisch, biologisch,

– em estónio: mahe or/ökoloogiline

– em grego: βιολογικό,

– em inglês: organic,

– em francês: biologique,

– em italiano: biologico,

– em letão: biologiskā,

– em lituano: ekologiškas,

– em húngaro: ökológiai,

– em maltês: organiku,

– em neerlandês: biologisch,

– em polaco: ekologiczne,

– em português: biológico,

– em eslovaco: ekologické,

– em esloveno: ekološki,

– em finlandês: luonnonmukainen,

– em sueco: ekologisk.»

5. O artigo 5.°, n.os 1 e 3, do Regulamento n.° 2092/91 estabelece os requisitos que um produto deve preencher para que possa ser feita referência ao modo de produção biológico na respectiva rotulagem e publicidade.

6. O artigo 5.°, n.° 3‑A, do Regulamento n.° 2092/91 prevê um regime transitório aplicável a marcas já registadas.

B – Direito nacional

7. No Reino de Espanha, o «Real Decreto» 1852/1993, de 22 de Outubro de 1993 ( ) (a seguir «Real Decreto 1852/1993»), regulou, pela primeira vez, o modo de produção biológico e a sua indicação nos produtos agrícolas e nos géneros alimentícios. Nos termos do seu artigo 3.°, n.° 1, considerava‑se, em qualquer caso, que um produto ostentava indicações referentes ao modo de produção biológico quando no rótulo, na publicidade ou nos documentos comerciais, o produto ou os seus ingredientes fossem caracterizados pelo termo «ecológico». Além disso, o artigo 3.°, n.° 1, previa que também podiam ser utilizados os seguintes termos: «obtenido sin el empleo de productos químicos de síntesis» (produzido sem o uso de produtos de síntese química), «biológico», «orgánico» (orgânico), «biodinámico» (biodinâmico), bem como «eco» (eco) e «bio» (bio).

8. O artigo 3.°, n.° 1, do Real Decreto 1852/1993, alterado pelo Real Decreto 506/2001, dispõe actualmente o seguinte:

«Nos termos do artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 2092/91, na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1804/1999, considera‑se, em qualquer caso, que um produto ostenta indicações referentes ao modo de produção biológico quando no rótulo, na publicidade ou nos documentos comerciais o produto, os seus ingredientes ou as matérias‑primas para alimentação animal sejam caracterizados pelo termo ‘ecológico’ ou pelo seu prefixo ‘eco’, isolados ou em combinação com o nome do produto, com os seus ingredientes ou com a marca comercial.»

9. Em consequência, por força do Real Decreto 506/2001, os termos «biológico» e «bio» deixaram de estar exclusivamente reservados em Espanha a produtos provenientes de produção biológica.

III – Matéria de facto e questões prejudiciais

10. Após a publicação do Real Decreto 506/2001, que alterou o Real Decreto 1852/1993, o Comité Andaluz interpôs recurso de anulação desse decreto para o Tribunal Supremo, pedindo que fosse declarada a sua invalidade.

11. De acordo com os elementos comunicados pelo Tribunal Supremo, nos termos do direito espanhol, as pessoas singulares ou colectivas cujos interesses sejam afectados por uma norma geral de carácter regulamentar têm legitimidade para interpor recurso de anulação. Uma norma geral contrária ao ordenamento jurídico por enfermar de vícios formais ou materiais é declarada nula com efeito erga omnes.

12. O Comité Andaluz invoca como principal fundamento do recurso de anulação a incompatibilidade do Real Decreto 506/2001 com o Regulamento n.° 2092/91.

13. Por despacho de 1 de Dezembro de 2003, o Tribunal Supremo submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões para decisão a título prejudicial:

«1. O Regulamento (CEE) n.° 2092/91 do Conselho, de 24 de Junho, completado pelo Regulamento (CE) n.° 1804/1999 do Conselho, de 19 de Julho, relativo ao modo de produção biológico de produtos agrícolas e à sua indicação nos produtos agrícolas e nos géneros alimentícios, considera que, em todos os Estados‑Membros, os termos ‘biológico’, ‘ecológico’ e os seus prefixos ‘bio’ e ‘eco’ são indicações que sugerem ao comprador que o produto ou os seus ingredientes foram obtidos em conformidade com as normas de produção biológica?

2. O Regulamento (CEE) n.° 2092/91, completado pelo Regulamento (CE) n.° 1804/1999, reserva necessariamente, em todos os Estados‑Membros, os termos ‘biológico’ e ‘ecológico’ e os seus prefixos ‘bio’ e ‘eco’ para os produtos obtidos em conformidade com as normas de produção biológica previstas no referido regulamento?

3. O artigo 2.º do Regulamento (CEE) n.° 2092/91, completado pelo Regulamento (CE) n.° 1804/1999, reserva, em espanhol, apenas o termo ‘ecológico’ e o seu prefixo ‘eco’ para os produtos obtidos em conformidade com as normas estabelecidas para a produção biológica no referido regulamento, de tal forma que não pode ser contrária à previsão da regulamentação europeia a utilização em Espanha do termo ‘biológico’ e do seu prefixo ‘bio’ em produtos não obtidos em conformidade com o modo de produção biológico, se o uso desse termo e desse prefixo os converteu num termo e num prefixo de carácter genérico que não designam em Espanha os géneros alimentícios com determinadas características relacionadas com o modo de produção biológico?»

14. Posteriormente à adopção do Regulamento n.° 392/2004 e a pedido do Tribunal de Justiça, o Tribunal Supremo esclareceu que a sua decisão sobre a validade do Real Decreto deve ser tomada com base na redacção actual do Regulamento n.° 2092/91. Por conseguinte, a resposta ao pedido de decisão prejudicial não se deve circunscrever ao Regulamento n.° 2092/91 na versão resultante do Regulamento n.° 1804/1999, mas incluir as alterações mais recentes.

IV – Apreciação jurídica

15. O órgão jurisdicional de reenvio coloca questões relativas à interpretação do artigo 2.° do Regulamento n.° 2092/91, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 392/2004. Pretende essencialmente saber se a possibilidade de utilizar o termo «biológico» e o prefixo «bio» em relação a produtos que não cumprem as exigências do regulamento é compatível com este último.

16. O artigo 2.° do Regulamento n.° 2092/91 regula os casos em que a caracterização de um produto é considerada uma indicação de origem de produção biológica. O artigo 5.° do Regulamento n.° 2092/91 define os requisitos em matéria de produção biológica que um produto deve preencher para poder ostentar essa indicação de origem. Só os produtos cuja produção seja conforme aos requisitos fixados no Regulamento n.° 2092/91 podem assim ostentar uma indicação de origem de produção biológica.

17. De acordo com o Real Decreto 506/2001, também podem ostentar os termos «biológico» ou «bio» produtos que não cumprem os requisitos estabelecidos no Regulamento n.° 2092/91.

18. A questão de saber quando é que se considera que um produto ostenta indicações referentes ao modo de produção biológico é regulada pelo artigo 2.° do Regulamento n.° 2092/91, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 392/2004, através de uma definição geral que é completada por uma lista de termos concretos organizada por línguas. Na sua enumeração dos termos que constituem uma referência ao modo de produção biológico, o artigo 2.° do Regulamento n.° 2092/91 indica para o espanhol apenas o termo «ecológico», mas não expressamente os termos «biológico» ou «bio».

19. A questão que se põe ao órgão jurisdicional de reenvio consiste em saber se, segundo o Regulamento n.° 2092/91, os termos que não são expressamente referidos no artigo 2.° para a respectiva língua oficial, no caso em apreço a língua espanhola, mas que são expressamente citados na enumeração relativa a outra língua oficial, podem igualmente ser considerados uma referência ao modo de produção biológico.

20. Nos termos da definição geral constante da parte inicial do artigo 2.°, considera‑se que um produto ostenta indicações referentes ao modo de produção biológico quando

«[…] o produto [...] for […] caracterizado […] em termos que sugiram ao comprador que o produto […] fo[i] obtido […] de acordo com as regras de produção previstas no artigo 6.°»

Esta definição geral estabelece assim como critério decisivo o do entendimento do consumidor.

21. A concretização que se lhe segue enumera certos termos, ordenados por línguas, cuja utilização num produto – bem como a dos seus derivados e dos seus diminutivos – é considerada uma indicação referente ao modo de produção biológico.

22. A este respeito, a redacção do regulamento, na versão resultante do Regulamento n.° 392/2004, esclarece expressamente que os termos referidos para cada uma das línguas são considerados indicações referentes ao modo de produção biológico não apenas nessa língua mas em todas as línguas oficiais:

«[...] Em especial, os seguintes termos, ou seus derivados (tais como ‘bio’, ‘eco’, etc.) ou os diminutivos vulgarmente utilizados, isoladamente ou combinados com outros termos, são considerados como indicações referentes ao modo de produção biológico em toda a Comunidade e em todas as línguas comunitárias ( ) [...]»

Os termos indicados no artigo 2.° para cada língua oficial são assim válidos em todos os Estados‑Membros e também na respectiva tradução para as outras línguas oficiais. Este entendimento é compartilhado pelos Governos espanhol e francês.

23. É certo que «em espanhol» não é referido o termo «biológico», que também abrangeria o diminutivo «bio», mas tão‑só o termo «ecológico». No entanto, a lista indica para o alemão e para o neerlandês o termo «biologisch», para o francês o termo «biologique», para o grego o termo «βιολογικό», para o italiano o termo «biologico», para o letão o termo «biologiska» e também para o português o termo «biológico». Por esta razão, segundo o artigo 2.° do Regulamento n.° 2092/91, a tradução do termo «biológico» e do seu diminutivo «bio» é considerada uma referência a um produto proveniente de produção biológica em todas as línguas oficiais e em todos os Estados‑Membros. O artigo 2.° do Regulamento n.° 2092/91 define assim o entendimento do consumidor nesta matéria.

24. Por conseguinte, em espanhol, os termos «biológico» e «bio» também são considerados referências ao modo de produção biológico.

25. Esta protecção à escala comunitária de um termo utilizado, mesmo que apenas num único Estado‑Membro, para caracterizar produtos provenientes de produção biológica constituiu vontade expressa do legislador comunitário. A actual redacção do artigo 2.° do Regulamento n.° 2092/91 resulta do Regulamento n.° 392/2004. Nos termos do segundo considerando do Regulamento n.° 392/2004, a protecção dos derivados e dos diminutivos correntes é válida independentemente da língua em que são utilizados. A relatora do Parlamento Europeu afirmou claramente que a nova redacção do artigo 2.° excluía a utilização do termo «bio» em relação a produtos que não obedeçam ao modo de produção biológico ( ).

26. O objectivo do Regulamento n.° 2092/91 e a ideia de mercado interno, que deve ser tida em conta no âmbito da interpretação do direito derivado em conformidade com o Tratado, confirmam o alcance comunitário do diminutivo «bio» enquanto indicação.

27. O objectivo do Regulamento n.° 2092/91 consiste em incentivar a produção biológica. Para alcançar este objectivo, o regulamento visa, por um lado, proteger o consumidor das denominações enganosas. O consumidor deve poder identificar facilmente os produtos provenientes de produção biológica. Por outro lado, o regulamento também visa, porém, impedir a concorrência desleal em detrimento dos produtores de produtos biológicos. Os produtos obtidos de acordo com as regras de produção biológica devem ser protegidos face à concorrência dos produtos mais baratos da produção agrícola convencional ( ).

28. Seria contrário a estes objectivos reservar o mesmo termo, designadamente «bio», para produtos de produção biológica num Estado‑Membro e deixar, porém, este termo desprotegido noutros Estados‑Membros. Se o termo «bio» só fosse protegido enquanto indicação do modo de produção biológico em parte das línguas comunitárias, os consumidores poderiam supor erradamente, ao comprarem noutros Estados‑Membros ou ao comprarem produtos que são comercializados com indicações noutras línguas, que estão em causa produtos de produção biológica. Acrescente‑se que, no âmbito da circulação transfronteiriça de mercadorias, os produtos de produção biológica ficariam sujeitos à concorrência directa de produtos de produção convencional mais baratos.

29. Esta situação não se limitaria a colocar em risco o objectivo do regulamento de impedir a concorrência desleal. As referidas diferenças ao nível da protecção dos termos seriam, de igual modo, susceptíveis de dificultar o comércio intracomunitário de produtos de produção biológica. Ao invés, uma protecção uniforme à escala comunitária não só permite evitar potenciais entraves à livre circulação de mercadorias como ainda promove o desenvolvimento de uma terminologia uniforme na Comunidade que incentiva a comercialização destes produtos.

30. Os trabalhos preparatórios e a interpretação teleológica do artigo 2.° do Regulamento n.° 2092/91 confirmam assim que, por força do regulamento, todos os termos designados para cada língua e os respectivos diminutivos são considerados em toda a Comunidade e nas respectivas traduções como indicações relativas a produtos provenientes de produção biológica.

31. No entanto, o direito comunitário não se opõe sem excepção a que um termo que serve para indicar o modo de produção biológico numa língua oficial seja utilizado noutra língua oficial para produtos não provenientes de produção biológica.

32. Assim, o artigo 2.° do regulamento permite expressamente a utilização de um termo protegido noutra língua oficial se este «não se apli[car] aos produtos agrícolas contidos nos géneros alimentícios ou nos alimentos para animais ou […] manifestamente não [tiver] qualquer relação com este modo de produção».

33. Não existindo assim qualquer risco de os consumidores de um Estado‑Membro associarem um conceito usado na língua de outro Estado‑Membro para designar produtos de produção biológica, ou a sua tradução, a esse tipo de produtos, nem, por conseguinte, qualquer risco de confusão, este conceito ou esta tradução também podem ser utilizados no primeiro Estado‑Membro para produtos não provenientes de produção biológica. Esta excepção pode, por exemplo, ser aplicada à tradução do termo indicado para o estónio («mahe», que pode ser traduzido por «suave»).

34. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se os termos «biológico» e «bio» não suscitam manifestamente no consumidor espanhol quaisquer associações com o modo de produção biológico.

35. É, porém, possível fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio alguns critérios a ponderar na resposta a esta questão ( ). Nesta apreciação, pode, por um lado, ser tido em conta que a anterior versão do Real Decreto 1852/1993 previa expressamente, a par do termo «ecológico», a utilização dos termos «biológico» ou «bio» relativamente a produtos abrangidos pelo regulamento. Se o próprio legislador espanhol equiparava os termos «biológico» ou «bio» aos termos «ecológico» e «eco», deve igualmente concluir‑se que o consumidor espanhol segue este entendimento. Com efeito, é de admitir que o legislador baseou a sua regulamentação no entendimento que o consumidor já tinha e que, além disso, a regulamentação contribuiu para consolidar ou, pelo menos, para difundir este entendimento.

36. A esta conclusão não se opõe o facto de a anterior versão do Real Decreto só ser aplicável a produtos vegetais. Se os termos «bio» e «biológico» constituem, em certos produtos, indicações referentes à produção em conformidade com o regulamento, cumpre concluir que o consumidor também presume esse tipo de produção noutros produtos e que a utilização desses termos pode, por conseguinte, revelar‑se enganosa ( ).

37. A alteração controvertida do Real Decreto também não é contrária à conclusão extraída da redacção das leis espanholas acerca do entendimento do consumidor espanhol. Por um lado, ainda subsistem regulamentações regionais que continuam a gerar essa confiança do consumidor nos termos «bio» e «biológico». Por outro lado, não é possível extrair, sem mais, da revogação de uma regulamentação sobre a utilização destes termos a conclusão inversa de que houve uma alteração do entendimento do consumidor. Com efeito, pelo menos por um período transitório, as expectativas do consumidor fundadas nas anteriores regras irão manter‑se. Por conseguinte, a revogação abrupta da protecção de determinados termos cria inevitavelmente o risco de induzir o consumidor em erro. Esta revogação só seria justificada se houvesse, de facto, a certeza de que o consumidor não associa aos termos que deixaram de ser protegidos qualquer referência à produção em conformidade com o regulamento.

V – Conclusão

38. Face ao exposto, propomos que seja dada a seguinte resposta ao pedido de decisão prejudicial do Tribunal Supremo:

«1. Nos termos do Regulamento (CEE) n.° 2092/91 do Conselho, de 24 de Junho de 1991, relativo ao modo de produção biológico de produtos agrícolas e à sua indicação nos produtos agrícolas e nos géneros alimentícios, na versão resultante do Regulamento (CE) n.° 392/2004 do Conselho, de 24 de Fevereiro de 2004, os termos «biológico» e «ecológico» bem como «eco» e «bio» estão, em princípio, reservados em todos os Estados‑Membros e nas respectivas traduções para todas as outras línguas oficiais, ou seja, em espanhol os termos «biológico» e «ecológico» bem como «bio» e «eco», para produtos obtidos em conformidade com as normas de produção biológica previstas no referido regulamento.

2. A tradução para outra língua oficial de um dos termos expressamente indicados no artigo 2.° do Regulamento n.° 2092/91 só pode ser utilizada para produtos não provenientes de produção biológica se este termo não tiver manifestamente qualquer relação com o modo de produção biológico na língua para a qual é traduzido.»