CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PAOLO MENGOZZI

apresentadas em 2 de Setembro de 2010 1( )

Processo C‑279/09

DEB Deutsche Energiehandels‑ und Beratungsgesellschaft mbH

contra

Bundesrepublik Deutschland

[pedido de decisão prejudicial submetido pelo Kammergericht Berlin (Alemanha)]

«Protecção jurisdicional efectiva dos direitos decorrentes do direito da União – Direito de acesso a um tribunal – Garantias processuais – Pessoa colectiva – Princípio da efectividade – Recusa de apoio judiciário a uma pessoa colectiva para interposição de uma acção de responsabilidade contra um Estado‑Membro por violação do direito da União na ausência de‘interesses gerais’»

I – Introdução

1. O presente reenvio prejudicial diz respeito à interpretação dos princípios da efectividade e da equivalência à luz das normas aplicáveis, na ordem jurídica alemã, aos pedidos de apoio judiciário, quando estes são formulados por uma pessoa colectiva no âmbito de uma acção de responsabilidade do Estado pela violação do direito da União.

2. O Tribunal de Justiça é, pela primeira vez, chamado a pronunciar‑se sobre a conformidade de um mecanismo de apoio judiciário, tendo nomeadamente como objecto a isenção do pagamento da taxa de justiça, cujas condições de concessão são mais restritivas em relação às pessoas colectivas do que em relação às pessoas singulares, e, consequentemente, a pronunciar‑se sobre o âmbito das garantias processuais que devem ser conferidas às pessoas colectivas.

II – Quadro jurídico

A – O direito internacional

3. A Convenção de Haia de 1 de Março de 1954 relativa ao Processo Civil, da qual são actualmente partes vinte e um Estados‑Membros da União Europeia, consagra o título IV à assistência judiciária gratuita. Mais concretamente, o artigo 20.° da referida convenção prevê que, «[e]m matéria civil e comercial, os nacionais de cada um dos Estados contratantes gozarão em todos os outros Estados contratantes do benefício da assistência judiciária gratuita nos mesmos termos que os nacionais, desde que se conformem com a legislação do Estado onde reclamaram essa assistência judiciária gratuita».

4. O artigo 1.° do Acordo Europeu sobre a Transmissão de Pedidos de Assistência Judiciária, assinado em Estrasburgo em 27 de Janeiro de 1977, sob a égide do Conselho da Europa, e do qual vinte e um Estados‑Membros da União são parte, dispõe que «[q]ualquer pessoa, com residência habitual no território de uma das Partes Contratantes, que queira pedir assistência judiciária em matéria civil, comercial ou administrativa no território de outra Parte Contratante, pode apresentar o pedido no Estado da sua residência habitual. Este Estado transmitirá o pedido ao outro Estado.»

5. A Convenção de Haia de 25 de Outubro de 1980 tendente a facilitar o Acesso Internacional à Justiça, e da qual dezanove Estados‑Membros são partes, prevê, no seu artigo 1.°, primeiro parágrafo, que «[o]s nacionais de um Estado contratante têm direito a beneficiar de assistência judiciária em matéria civil e comercial em cada Estado contratante nas mesmas condições que seriam aplicáveis se fossem eles próprios nacionais desse Estado e se nele residissem habitualmente.» O segundo parágrafo do referido artigo esclarece que: «[a]s pessoas às quais não se apliquem as disposições do precedente parágrafo, mas que residam habitualmente num Estado contratante no qual foi ou será intentado um processo judicial, terão, porém, direito à assistência judiciária nos termos previstos no parágrafo precedente se a causa da acção decorrer desta residência habitual anterior».

B – O direito da União

6. O artigo 6.°, n.° 2, UE, consagra o princípio segundo o qual «[a] União respeitará os direitos fundamentais tal como os garante a Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de Novembro de 1950 [a seguir «CEDH»], e tal como resultam das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros, enquanto princípios gerais do direito comunitário.»

7. O artigo 47.°, intitulado «Direito à acção e a um tribunal imparcial», da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») tem a seguinte redacção:

«Toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma acção perante um tribunal nos termos previstos no presente artigo.

Toda a pessoa tem direito a que a sua causa seja julgada de forma equitativa, publicamente e num prazo razoável, por um tribunal independente e imparcial, previamente estabelecido por lei. Toda a pessoa tem a possibilidade de se fazer aconselhar, defender e representar em juízo.

É concedida assistência judiciária a quem não disponha de recursos suficientes, na medida em que essa assistência seja necessária para garantir a efectividade do acesso à justiça.»

8. O artigo 10.°, primeiro parágrafo, CE, dispõe que «[o]s Estados‑Membros tomarão todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do presente Tratado ou resultantes de actos das instituições da Comunidade. Os Estados‑Membros facilitarão à Comunidade o cumprimento da sua missão.» O segundo parágrafo desse artigo acrescenta: «[o]s Estados‑Membros abster‑se‑ão de tomar quaisquer medidas susceptíveis de pôr em perigo a realização dos objectivos do presente Tratado.»

9. O quarto considerando da Directiva 2003/8/CE do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, relativa à melhoria do acesso à justiça nos litígios transfronteiriços, através do estabelecimento de regras mínimas comuns relativas ao apoio judiciário no âmbito desses litígios ( ), recorda que todos os Estados‑Membros são partes contratantes da CEDH e que as questões referidas na directiva serão tratadas em conformidade com a referida convenção.

10. O quinto considerando da referida directiva define o seu objectivo da seguinte forma:

«A presente directiva visa promover a aplicação do princípio da concessão de apoio judiciário em litígios transfronteiriços às pessoas que não disponham de recursos suficientes, na medida em que esse apoio seja necessário para assegurar um acesso efectivo à justiça. O direito de acesso à justiça, geralmente reconhecido, é reafirmado também no artigo 47.° da [carta].»

11. O décimo primeiro considerando da Directiva 2003/8 define o apoio judiciário, referindo que este «deve abranger o apoio pré‑contencioso, tendo em vista um acordo prévio a uma acção judicial, a assistência jurídica e a representação em juízo, bem como a assunção ou a dispensa dos encargos com o processo.»

12. O décimo terceiro considerando da mesma directiva define o seu âmbito de aplicação da seguinte forma:

«Todo o cidadão da União, independentemente de ter domicílio ou local de residência habitual no território de um Estado‑Membro, deve poder beneficiar de apoio judiciário em litígios transfronteiriços se preencher as condições previstas na presente directiva. O mesmo acontece relativamente ao nacional de país terceiro em situação regular de residência no território de um Estado‑Membro.»

13. O artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 2003/8 dispõe que esta última se aplica «aos litígios transfronteiriços em matéria civil e comercial e independentemente da natureza do órgão jurisdicional. Não abrange nomeadamente as matérias fiscais, aduaneiras ou administrativas».

14. O artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 2003/8 precisa que «[t]oda a pessoa singular envolvida num litígio abrangido pela presente directiva tem o direito de receber apoio judiciário adequado, por forma a garantir o seu acesso efectivo à justiça, nas condições previstas na presente directiva».

15. O artigo 6.° da referida directiva, intitulado «Condições relacionadas com o fundo do litígio», dispõe no seu n.° 1 que «[o]s Estados‑Membros podem prever que os pedidos de apoio judiciário relativos a uma acção judicial que se afigure manifestamente infundada sejam rejeitados pelas autoridades competentes.»

16. O n.° 3 do mesmo artigo acrescenta:

«Ao decidirem do mérito do pedido, e sem prejuízo do disposto no artigo 5.°, os Estados‑Membros devem ponderar a importância da causa em concreto para o requerente, mas podem também ter em conta a natureza da causa, se o requerente invoca ofensa à sua honra mas não sofreu perda material ou financeira, ou se o pedido de apoio judiciário respeita a pretensão emergente directamente da sua actividade ou de profissão que exerce por conta própria.»

17. O artigo 94.°, n.os 2 e 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, cuja redacção é idêntica à do artigo 95.°, n.os 2 e 3, do Regulamento de Processo do Tribunal da Função Pública, enuncia:

«2. Qualquer pessoa singular que, devido à sua situação económica, se encontre na impossibilidade de fazer face, total ou parcialmente, às despesas referidas no n.° 1, tem o direito de beneficiar de apoio judiciário.

A situação económica é avaliada tendo em conta elementos objectivos, como os rendimentos, o capital detido pela pessoa e a sua situação familiar.

3. O apoio judiciário será recusado se a acção para a qual foi solicitado se revelar manifestamente inadmissível ou manifestamente improcedente.»

18. Por seu turno, o artigo 76.°, n.°1, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, tem a seguinte redacção:

«Se uma parte se encontrar na impossibilidade de fazer face, total ou parcialmente, às despesas do processo, pode, a todo o tempo, pedir o benefício da assistência judiciária.»

C – O direito nacional

19. O § 12, n.° 1, da lei alemã relativa às custas judiciais (Gerichtskostengesetz, a seguir «GKG»), prevê:

«Nos processos cíveis, a acção só deve ser notificada após o pagamento da taxa de justiça. Se o pedido formulado na acção for ampliado, não deve ser praticado nenhum acto judicial antes do pagamento da taxa de justiça; o mesmo se aplica aos recursos.»

20. O § 839 do Código Civil alemão (Bürgerliches Gesetzbuch) classifica as acções de indemnização intentadas contra o Estado alemão na categoria das acções cíveis.

21. O § 78, n.° 1, do GKG dispõe que «perante os Landgerichte e os Oberlandesgerichte, as partes devem fazer‑se representar por advogado […].»

22. O § 114 do Código do Processo Civil alemão (Zivilprozessordnung, a seguir «ZPO»), tem a seguinte redacção:

«A parte que, devido à sua situação pessoal e financeira, não possa pagar as custas do processo, ou que apenas o possa fazer em parte ou em várias prestações, pode, a seu pedido, obter apoio judiciário se a acção ou a defesa em juízo pretendida tiver boas perspectivas de sucesso e não se afigurar abusiva. […]»

23. O § 116, n.° 2, do ZPO, dispõe que tem direito a apoio judiciário, a seu pedido, «uma pessoa colectiva ou uma associação com personalidade judiciária constituída e com sede [na Alemanha], quando as custas não possam ser suportadas por ela nem por quem tenha um interesse económico no objecto do litígio e quando a renúncia à acção ou à defesa seja contrária aos interesses gerais […]».

24. O § 122 do ZPO, precisa que:

«(1) A concessão do apoio judiciário tem como efeito que

1. o Estado Federal ou o Land apenas podem exigir à parte em questão o pagamento

a) das custas judiciais e das despesas com o oficial de justiça vencidas ou vincendas

b) dos créditos dos advogados nomeados oficiosamente que lhe tenham sido transmitidos,

em conformidade com as decisões tomadas pelo tribunal,

2. a parte ficar desonerada da obrigação de prestar uma garantia pelas custas do processo,

3. os advogados nomeados oficiosamente não podem reclamar honorários à parte em questão.

[…]»

25. O § 123 do ZPO enuncia, por fim, que «[a] concessão de apoio judiciário não produz efeitos sobre a obrigação de reembolso das despesas suportadas pela parte contrária».

III – Litígio no processo principal e questão prejudicial

26. A DEB Deutsche Energiehandels‑ und Beratungsgesellschaft mbH (a seguir «DEB») é uma empresa alemã, criada em 1998, que foi autorizada pelo Ministério da Economia do Land de Brandebourg a exercer uma actividade de grossista independente no sector da energia e de empresa de fornecimento de energia no território alemão. Entendendo ter sofrido um dano pela transposição tardia, na Alemanha, das Directivas 98/30/CE ( ) e 2003/55/CE ( ), que deveriam ter permitido um acesso não discriminatório às redes nacionais de gás, a DEB intentou perante um órgão jurisdicional nacional uma acção de responsabilidade do Estado por violação do direito da União. No momento em que intentou a acção, a DEB não tinha trabalhadores, nem património.

27. O não respeito pela República Federal da Alemanha do prazo de transposição da Directiva 98/30 foi, de resto, constatado pelo Tribunal de Justiça no âmbito de uma acção por incumprimento ( ).

28. A DEB alega ter sofrido um dano e pede uma indemnização num montante um pouco superior a 3,7 mil milhões de euros. Na audiência, a DEB declarou que empregava aproximadamente 200 pessoas em 1998, as quais teve de ir despedindo progressivamente por força da sua inactividade, e que dispunha então de um património próprio que perdeu pela mesma razão. Segundo alega, já não se encontrava em condições para exercer a actividade para a qual lhe havia sido concedida uma licença quando o acesso às redes de gás se tornou efectivamente possível.

29. A DEB considera que o facto de não ter podido aceder às redes de gás lhe fez perder, pelo menos, seis contratos. Justifica o montante pedido a título de indemnização argumentando que corresponde à diferença entre o preço de venda, em média estatística, aos grandes clientes industriais alemães e o preço de compra na Rússia, após dedução da remuneração dos direitos de passagem e dos custos de transporte. A DEB retirou seguidamente a este valor um abatimento de precaução de 50%, em conformidade com o que dispõe a legislação alemã nesta matéria.

30. Segundo os cálculos da DEB, o montante da taxa de justiça que deverá pagar, que é calculada em função do valor da acção, é de aproximadamente 275 000 euros. Sendo também obrigatória a constituição de advogado, a DEB considera que os custos ligados à representação serão um pouco superiores a 990 000 euros. Para poder levar a cabo a sua acção, e na falta de meios financeiros suficientes, a DEB, que não está em condições de pagar nem a taxa imposta pelo § 12, n.° 1, do GKG nem os honorários de advogado, cuja constituição é obrigatória, pediu apoio judiciário no Landgericht Berlin.

31. Por decisão de 4 de Março de 2008, este último recusou a concessão de apoio judiciário, por não estarem preenchidos os requisitos do § 116, n.° 2, do ZPO. Embora não haja dúvidas quanto à falta de meios da DEB, verifica‑se que a renúncia à acção não é contrária aos interesses gerais, tal como os interpretam os órgãos jurisdicionais nacionais e o Bundesverfassungsgericht. Por outro lado, o Landgericht Berlin não se pronunciou sobre a possibilidade de sucesso da acção principal.

32. A DEB recorreu imediatamente desta decisão para o Kammergericht Berlin. Segundo este, se estivesse obrigado a decidir unicamente com base no direito alemão, apenas poderia concluir que o Landgericht Berlin fez uma interpretação correcta das condições impostas pelo § 116, n.° 2, do ZPO. Com efeito, os órgãos jurisdicionais alemães consagraram, através de jurisprudência assente, apenas poucas situações nas quais a renúncia à acção pode efectivamente lesar os interesses gerais. Será este o caso se a decisão disser respeito a uma parte considerável da população ou se tiver consequências sociais. Haverá ainda lesão dos interesses gerais, na acepção do § 116, n.° 2, do ZPO, se a renúncia à acção impedir que a pessoa colectiva continue a realizar tarefas de interesse geral ou se a própria existência desta pessoa colectiva depender desta acção e se estiverem em risco de se perder postos de trabalho ou se a pessoa colectiva tiver um grande número de credores.

33. O Kammergericht Berlin esclareceu ainda que, segundo a jurisprudência alemã, e nomeadamente a do Bundesgerichtshof, não preenche a condição imposta pelo § 116, n.° 2, do ZPO o facto de uma decisão acertada corresponder à prossecução do interesse geral nem que, para se decidir do litígio, se deva responder a questões jurídicas que são de interesse geral.

34. No caso da DEB, esta não tem receitas, nem património, nem trabalhadores, nem credores. Renunciar à acção não ameaça, per se, a sua sobrevivência. Além disso, não se considera que cumpra uma missão de interesse geral. Como sempre se exigiu que, para além das pessoas que participam economicamente no litígio, uma categoria de pessoas venha a ser lesada com a renúncia à acção judicial, e como não é esse o caso da DEB, deve ser confirmada a decisão do Landgericht Berlin que recusou o seu pedido de apoio judiciário.

35. O Kammergericht Berlin recorda também que a diferença de tratamento que o ZPO introduz entre as pessoas singulares e as colectivas foi, para além disso, considerada conforme à Lei Fundamental alemã pelo Bundesverfassungsgericht. Este último considerou, com efeito, que a concessão do apoio judiciário pode ser equiparada a um apoio social derivado do princípio do Estado Social e necessária ao respeito da dignidade humana. O órgão jurisdicional de reenvio conclui que tal solidariedade não pode ser imposta quando se trata de pessoas colectivas desprovidas de meios financeiros. O facto de as pessoas colectivas disporem de um património suficiente constitui uma condição da sua criação e da sua existência, e não há razão para reconhecer estas pessoas colectivas na ordem jurídica nacional se não estiverem em condições de prosseguir o fim para que foram criadas e de cumprir as suas missões pelos seus próprios meios.

36. No entanto, o Kammergericht Berlin questiona se o § 116, n.° 2, do ZPO, tal como interpretado até ao momento pelos órgãos jurisdicionais nacionais, não será contrário ao direito da União. As condições para a concessão de apoio judiciário, que são mais restritivas para as pessoas colectivas do que para as pessoas singulares, e que são, para além disso, interpretadas restritivamente pelo juiz nacional alemão, têm por efeito concreto, no caso da DEB, de privar esta última de qualquer possibilidade de accionar a responsabilidade do Estado alemão pela violação do direito da União. Deste modo, a recusa de apoio judiciário torna impossível, ou, pelo menos, extremamente difícil, obter uma eventual indemnização da parte do Estado a título da sua responsabilidade pela violação do direito da União. O órgão jurisdicional de reenvio tem, portanto, dúvidas quanto à compatibilidade da medida nacional com os princípios ligados à responsabilidade do Estado, e nomeadamente com o princípio da efectividade, tal como enunciado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.

37. Confrontado com uma dificuldade na interpretação do direito da União, e decidindo em última instância quanto a esta matéria, o Kammergericht Berlin decidiu, pois, suspender a instância e, por despacho de reenvio de 30 de Junho de 2009, submeter ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234.° CE, a seguinte questão prejudicial:

«Tendo em conta que, de acordo com os princípios de invocação da responsabilidade do Estado nos termos do direito comunitário, a obtenção de uma indemnização não pode ser tornada impossível na prática ou excessivamente difícil pela organização interna, realizada pelos Estados‑Membros, dos pressupostos jurídicos do direito à indemnização e do processo para invocar a responsabilidade do Estado nos termos do direito comunitário, existem objecções a uma legislação nacional que preveja que o recurso ao tribunal depende do pagamento de um preparo e que não deve ser concedido apoio judiciário a uma pessoa colectiva que não tenha capacidade para pagar este preparo?»

IV – Tramitação processual no Tribunal de Justiça

38. A recorrente no processo principal, os Governos alemão, dinamarquês, francês, italiano e polaco, a Comissão Europeia, bem como o Órgão de Fiscalização da EFTA, apresentaram observações escritas.

39. Na audiência, realizada em 3 de Junho de 2010, apresentaram observações a recorrente no processo principal, o Governo alemão, a Comissão e o Órgão de Fiscalização da EFTA.

V – Análise jurídica

A – Resumo das observações

40. A título liminar, convém recordar que o Governo alemão, tal como os Governos dinamarquês, francês e italiano, e ainda a Comissão, concluem que a legislação nacional em causa não é problemática no tocante aos princípios da equivalência e da efectividade. No essencial, consideram que, se os particulares devem efectivamente poder accionar a responsabilidade do Estado pela violação do direito da União, os princípios da efectividade do direito da União e da protecção jurisdicional efectiva não podem ir ao ponto de impor aos Estados‑Membros a concessão do apoio judiciário às pessoas colectivas, que não passam de criações artificiais das ordens jurídicas nacionais e cujo reconhecimento é condicionado nomeadamente à disponibilidade de recursos suficientes que assegurem a sua sobrevivência. Na ausência da introdução de uma medida de harmonização ao nível da União, tendo em conta os regulamentos de processo dos seus órgãos jurisdicionais e a própria natureza do apoio judiciário, cujo carácter essencialmente social, ligado à dignidade humana, foi sublinhado por alguns governos, é, com efeito, justificado e legítimo submeter, quando exista, a concessão do apoio judiciário às pessoas colectivas a condições bastante mais restritivas do que quando este apoio é requerido por uma pessoa singular.

41. Pelo contrário, a recorrente no processo principal, o Governo polaco e o Órgão de Fiscalização da EFTA suscitam reservas relativamente à disposição nacional controvertida. A DEB alega que, na medida em que venha a ter que renunciar à acção de indemnização por não lhe ser concedido o apoio judiciário, haverá uma violação evidente do princípio da efectividade, uma vez que se verá concretamente impedida de invocar em juízo direitos que lhe são conferidos pelo direito da União, apreciação que é partilhada pelo Órgão de Fiscalização da EFTA, embora este a exprima de forma mais mitigada. O Governo polaco contesta a interpretação demasiado restritiva feita pelos órgãos jurisdicionais alemães do conceito de «interesses gerais» e considera que esta violação do princípio da efectividade não é proporcional. Nestas condições, a recorrente no processo principal, o Governo polaco e o Órgão de Fiscalização da EFTA concluem pela existência de uma violação do princípio da efectividade.

B – Protecção jurisdicional efectiva dos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União e princípio da responsabilidade do Estado pela violação deste direito

42. Por força da jurisprudência assente do Tribunal de Justiça ( ), o princípio da protecção jurisdicional efectiva dos direitos reconhecidos aos particulares pelo direito da União constitui um princípio geral do direito da União, que decorre das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros, consagrado pelos artigos 6.° e 13.° da CEDH e, mais recentemente, pelo artigo 47.° da Carta ( ).

43. A protecção jurisdicional efectiva assim consagrada consiste em assegurar aos particulares a possibilidade de fazer valer os direitos que lhes são conferidos ao abrigo do direito da União. Mesmo quando os seus direitos tenham sido violados pelo Estado, os particulares devem poder ser ressarcidos pelo juiz nacional.

44. Com efeito, decorre da própria lógica dos tratados e dos compromissos assumidos pelos próprios Estados‑Membros na sequência da sua decisão de aderir à União que a sua responsabilidade deve poder ser accionada pelos particulares, quando estes considerem ter sido vítimas de uma violação, por parte do Estado, do direito da União.

45. Por conseguinte, procuram‑se atingir simultaneamente os objectivos do respeito pelas obrigações assumidas pelos Estados‑Membros relativamente ao direito da União e de garantia, para os particulares, da plena efectividade dos direitos que lhes confere o direito da União. Decorre, com efeito, de jurisprudência assente que os Estados‑Membros têm o dever, em nome do princípio da cooperação leal enunciado no artigo 10.° CE, de garantir o pleno efeito das normas da União e de proteger os direitos que estas conferem aos particulares ( ).

46. O direito ao ressarcimento das pessoas lesadas por uma violação do direito da União é um princípio fundamental da União de direito instituída pelos tratados e uma derivação particular do princípio da protecção jurisdicional efectiva. Simultaneamente, a carta constitucional que serve de base à União, constituída pelos tratados, está animada por um espírito de cooperação jurisdicional. Assim, quando o Tribunal de Justiça consagrou, logicamente, o princípio da responsabilidade do Estado pela violação do direito da União, indicou também logicamente que as acções para fazer valer este princípio deverão poder ser intentadas perante os juízes nacionais, que são os juízes de direito comum da União, e que incumbe, pois, às ordens jurídicas nacionais determinar quais os órgãos jurisdicionais competentes e quais as condições de forma e de fundo de tais acções. A autonomia processual e jurisdicional dos Estados‑Membros impõe que lhes seja, nesta matéria, reconhecida uma certa margem de manobra.

47. Contudo, esta liberdade deve necessariamente ser enquadrada. Sendo certo que é no quadro do direito nacional da responsabilidade que os particulares devem poder accionar a responsabilidade do Estado violador do direito da União, «as condições […] fixadas pelas legislações nacionais em matéria de reparação dos danos não podem ser menos favoráveis do que as que dizem respeito a reclamações semelhantes de natureza interna (princípio da equivalência) e não podem ser organizadas de forma a tornar praticamente impossível ou excessivamente difícil a obtenção da reparação (princípio da efectividade)» ( ).

48. No caso presente, deve realçar‑se a existência da possibilidade, para os particulares, de intentarem uma acção de responsabilidade contra o Estado alemão pela violação do direito da União. Fica unicamente por determinar se são respeitados pela legislação nacional os princípios da equivalência e da efectividade.

C – Quanto ao princípio da equivalência

49. O princípio da equivalência, que exige que a totalidade das regras aplicáveis às petições se aplique indiferentemente às acções baseadas na violação do direito da União e às acções baseadas na violação do direito interno ( ), foi efectivamente respeitado no caso presente. O pagamento da taxa de justiça é exigido de cada vez que é intentada uma acção de responsabilidade contra o Estado, seja com base numa alegada violação do direito interno ou de uma alegada violação do direito da União. Acresce que as condições de concessão do apoio judiciário às pessoas colectivas são as mesmas quer estas últimas interponham uma acção de responsabilidade do Estado pela violação do direito nacional, quer accionem a responsabilidade do Estado alemão pela violação do direito da União.

D – Quanto ao princípio da efectividade

50. Como acertadamente identificou o órgão jurisdicional de reenvio, a questão que se suscita neste processo é essencialmente a da compatibilidade com o direito da União, e nomeadamente com o princípio da efectividade, de uma legislação nacional que, neste caso particular ora submetido ao Tribunal de Justiça, tem como consequência não ser uma pessoa colectiva ajudada a ultrapassar as dificuldades que representa o facto de recorrer a um tribunal para fazer valer os direitos que alegadamente lhe são conferidos pelo direito da União.

51. A situação que acabo de evocar resulta da conjugação de duas disposições.

52. Em primeiro lugar, o § 12 do GKG submete as partes, sejam elas quais forem, ao pagamento de uma taxa cujo montante é proporcional ao valor estimado do litígio. A legislação alemã não prevê a seu respeito um limite máximo. Seguidamente, o § 116, n.° 2, do ZPO abre a possibilidade, para as pessoas colectivas, do benefício do apoio judiciário, na condição, nomeadamente, de a renúncia à acção ser contrária aos interesses gerais, condição interpretada restritivamente pelos órgãos jurisdicionais alemães.

53. Na linha da jurisprudência deste Tribunal, creio que é importante colocar o § 116, n.° 2, do ZPO no contexto mais amplo das regras processuais alemãs. Dito de outra forma, mesmo tendo‑se concentrado as observações escritas das partes na problemática da recusa do apoio judiciário às pessoas colectivas, as condições da concessão do apoio judiciário devem ser analisadas no contexto mais amplo da organização geral do processo como definida pelo Estado‑Membro em questão.

1. Quanto à possibilidade de submeter a acção ao pagamento de uma taxa, na condição de a mesma não ser desproporcionada

54. Nesta fase do raciocínio, cabe‑me recordar ao Tribunal de Justiça que os Estados‑Membros, na execução da sua autonomia processual, são livres de submeter a propositura de acções judiciais ao pagamento das despesas ligadas à sua tramitação. Estas despesas assumem geralmente duas formas totalmente diferentes: ora se trata de uma taxa cobrada pelo Estado a título da contribuição das partes em juízo para o financiamento do serviço público da Justiça, ora se trata de um adiantamento sobre as despesas judiciais, de uma garantia prestada pela parte requerente, de modo a se assegurar à parte requerida que, caso a requerente perca a acção, também ela participará no pagamento das despesas geradas com a sua defesa.

55. Até ao presente, o Tribunal de Justiça teve unicamente de conhecer de mecanismos ditos de cautio judicatum solvi, que correspondem à segunda forma de despesas antes evocada. A particularidade dos mecanismos cuja compatibilidade com o direito da União o Tribunal de Justiça teve de apreciar residia no facto de esta caução, geralmente denominada «caução do estrangeiro», dever ser prestada pela parte requerente quando não resida no território nem possua a nacionalidade do Estado‑Membro em cujos órgãos jurisdicionais a acção é intentada, não sendo tal caução exigida aos nacionais do Estado‑Membro em questão, mesmo quando não residam no seu Estado de origem nem possuam bens no referido território. Cabe, pois, realçar que o Tribunal de Justiça procedeu ao seu exame com base no artigo 12.° CE, e na proibição geral das discriminações ( ), e não com base no princípio da efectividade do direito da União.

56. Durante a audiência, o Governo alemão foi convidado a esclarecer em que condições é calculada a taxa de justiça. Nessa oportunidade, expôs que a legislação alemã na matéria estabeleceu uma tabela, de modo que, em função do valor estimado do litígio, o particular pode conhecer antecipadamente, com toda a transparência, o montante da taxa que deverá pagar. Consoante este valor, é aplicada uma determinada percentagem para o cálculo da taxa. O Governo alemão precisou que a taxa prosseguia essencialmente o objectivo de impor aos utentes do serviço público da Justiça a participação no seu financiamento. Não sendo a taxa cobrada nos litígios de menor importância financeira suficiente para cobrir o custo real do processo, a taxa arrecadada com os litígios de maior valor é mais elevada. Foi tendo em conta o conjunto destas considerações que a taxa de justiça a pagar pela DEB foi fixada em aproximadamente 275 000 euros.

57. Ora, quanto maiores forem as despesas com o processo, maior o risco de que a parte requerente não as possa assumir e tenha que solicitar a concessão de apoio judiciário. A fixação de despesas elevadas com o processo, conjugada com condições de concessão do apoio judiciário muito restritivas, presta‑se a poder conduzir à violação do direito de acesso a um tribunal, e isto tanto mais quando, como no presente caso, o pagamento da taxa seja exigido antes da tramitação da instância. A questão que ora se coloca é a de estabelecer se a repartição dos custos do serviço público da justiça entre o Estado e os utentes deste serviço, como organizada pela legislação alemã, é adequada ou se vai além do que é razoável ou equitativo, traduzindo‑se, num caso concreto como o presente, numa inaceitável limitação do acesso à justiça. Esta questão só pode ser apreendida convenientemente pelo juiz do processo principal, à própria luz do fumus boni juris da acção que a recorrente no processo principal pretende intentar e sobre o qual nem o Landgericht Berlin, como referi no n.° 31 das presentes conclusões, nem o Kammergericht Berlin se pronunciaram.

58. O Governo alemão esclareceu, também durante a audiência, que, sem que verdadeiramente tenha sido concebido como uma condição da admissibilidade da acção, o não pagamento da taxa tem por consequência não ser iniciada a instância. Devo confessar que a distinção me parece subtil, mas, em todo o caso, o acesso ao tribunal foi tornado tanto mais difícil quanto, contrariamente a determinados sistemas postos em prática noutros Estados‑Membros, a República Federal da Alemanha não fixou nenhum limite máximo e não oferece qualquer possibilidade de pagamento a posteriori a respeito da taxa ( ). Razão pela qual entendo que a análise da situação da DEB exige que sejam tomadas em consideração não só a legislação alemã relativa às condições de concessão do apoio judiciário às pessoas colectivas, mas também o sistema processual alemão que impõe o pagamento de uma taxa de justiça. Por outro lado, tal corresponde à questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio, o qual pergunta, como decorre do n.° 37 das presentes conclusões, se algo há que obste a que uma legislação nacional, em primeiro lugar, subordine o exercício de uma acção judicial ao pagamento de uma taxa e, em segundo, prevê que não pode ser concedido apoio judiciário a uma pessoa colectiva que não possa pagar este adiantamento e não preencha as condições restritivas que são impostas.

59. Justamente, a criação de um mecanismo de apoio judiciário assume especial importância nos Estados que optaram por submeter os processos judiciais a custas, uma vez que aquele é aí geralmente concebido como uma contrapartida. Assim sendo, a apreciação do carácter adequado das custas do processo é um indício suplementar que permite medir o grau de violação do princípio do direito de acesso a um tribunal, nascida da recusa de concessão do apoio judiciário ( ). Com efeito, sem pretender de modo algum antecipar a resposta que o órgão jurisdicional de reenvio dará a respeito desta matéria, penso ser necessário ter em conta que, na situação da DEB, se a taxa de justiça tivesse sido menos elevada, a DEB teria objectivamente tido mais hipóteses de levar a bom termo a sua acção judicial, porquanto as possibilidades de recurso a um financiamento exterior (empréstimo bancário, por exemplo) teriam sido mais numerosas.

2. Quanto à questão do alcance do direito ao apoio judiciário no tocante às pessoas colectivas

a) O feixe de indícios

60. Já indiquei que esta delicada questão é colocada pela primeira vez ao Tribunal de Justiça. A sua resposta afigura‑se ainda mais delicada pelo facto de existirem poucas normas positivas efectivamente aplicáveis ao presente caso. Razão pela qual vou recorrer ao que chamarei um «feixe de indícios». Este é composto simultaneamente pela prática internacional, a jurisprudência do TEDH, o estado do direito da União na matéria e a prática individual dos Estados‑Membros.

i) A prática internacional

61. A prática internacional não parece impor aos Estados a concessão de um apoio judiciário às pessoas colectivas. Nem o artigo 20.° da Convenção de Haia relativa ao Processo Civil, nem o artigo 1.° do Acordo Europeu sobre a Transmissão de Pedidos de Assistência Judiciária, nem o artigo 1.°, primeiro e segundo parágrafos, da Convenção de Haia tendente a facilitar o Acesso Internacional à Justiça permitem concluir pelo reconhecimento às pessoas colectivas de um direito ao apoio judiciário equivalente ao reconhecido às pessoas singulares. De facto, estes diferentes acordos e convenções apenas referem, como beneficiários do apoio, «os nacionais de cada um dos Estados contratantes», «qualquer pessoa, com residência habitual no território de uma das Partes Contratantes» ou ainda «os nacionais de um Estado contratante [e] as pessoas […] que residam habitualmente num Estado contratante no qual foi ou será intentado um processo judicial» ( ). Creio ser claro que os termos «nacionais» e pessoas com «residência habitual» são sobretudo utilizados para designar pessoas singulares.

62. Devo igualmente realçar que a Convenção de Haia tendente a facilitar o Acesso Internacional à Justiça não faz nenhuma referência às pessoas colectivas no seu capítulo I sobre o apoio judiciário. Estas são, no entanto, expressamente visadas pelas disposições do capítulo II a propósito da cautio judicatum solvi e do exequatur das condenações nos pagamentos das despesas. Dito de outro modo, tal significa que a ausência de qualquer referência às pessoas colectivas no referido capítulo I não decorre de um esquecimento ou de negligência dos autores da referida Convenção. Ainda mais significativo, é o facto de a prática internacional admitir assim a possibilidade de sujeitar as pessoas colectivas ao pagamento das custas judiciais (na condição de o seu pagamento não ser exigido às requerentes exclusivamente pela razão de serem estrangeiras) sem prever, a seu respeito e em contrapartida, um qualquer sistema de apoio judiciário.

ii) A CEDH e a jurisprudência do TEDH

63. No que concerne à CEDH, a qual constitui, há já bastante tempo, uma fonte primordial para o ordenamento jurídico da União e que, na perspectiva da adesão da União, oficialmente assumirá a seu respeito força jurídica vinculativa com base num acordo internacional no qual será parte, é de salientar que o seu artigo 6.°, n.° 3, alínea c), refere a concessão de apoio judiciário unicamente no âmbito de processos penais. O TEDH daí deduziu uma diferença fundamental, pois concluiu que «a Convenção não obriga a conceder apoio judiciário em todas as contestações em matéria civil. Com efeito, há uma clara distinção entre os termos do artigo 6.°, n.° 3, alínea c), que garante o direito ao apoio judiciário gratuito, sob certas condições, nos processos penais, e os do artigo 6.°, n.° 1, que não remete de modo algum para o apoio judiciário» ( ). Por outras palavras, o artigo 6.°, n.° 3, alínea c), da CEDH não pode ser interpretado de uma forma tão ampla que imponha aos Estados parte na Convenção a concessão sistemática de apoio judiciário.

64. As recusas de apoio judiciário nos processos cíveis serão, portanto, tratadas pelo TEDH unicamente pela via do artigo 6.°, n.° 1, da CEDH, ao qual o referido Tribunal associou o direito de acesso a um tribunal ( ). No processo na origem do acórdão Airey e Irlanda, ao qual fazem referência as explicações ao artigo 47.°, terceiro parágrafo, da Carta, uma nacional irlandesa pretendia intentar um processo judicial com vista a obter a separação judicial do seu marido. Apesar de não ser obrigatória a constituição de advogado, facto era que todas as partes em processos semelhantes, que são obrigatoriamente levados ao conhecimento da High Court, se faziam representar por advogado. Além disso, não estava então previsto na Irlanda qualquer sistema de apoio judiciário no âmbito dos processos cíveis. O TEDH considerou que se devia «procurar apurar se a comparência perante a High Court sem a assistência de um advogado seria eficaz, no sentido de [a requerente] poder apresentar os seus argumentos de forma adequada e satisfatória» ( ). O TEDH reconheceu que a CEDH não tem por objecto a instituição generalizada de um sistema de apoio judiciário, mas que «se limita a exigir que o indivíduo goze do seu direito efectivo de acesso à justiça, segundo modalidades não contrárias ao artigo 6.°, n.° 1» ( ). O TEDH admitiu que «a Convenção não contém qualquer cláusula relativa ao apoio judiciário» ( ) para as contestações em matéria cível, mas que «o artigo 6.°, n.° 1, pode, por vezes, obrigar o Estado a providenciar a assistência de um advogado quando esta se revelar indispensável a um acesso efectivo ao tribunal, seja porque a lei obriga a representação através de advogado, como fazem as legislações de alguns Estados contratantes para diversas categorias de litígios, seja por força da complexidade do processo ou da causa» ( ).

65. A apreciação a que procede o TEDH está evidentemente muito dependente das circunstâncias do caso concreto. No processo Del Sol/França, a requerente (também aqui pessoa singular) considerava que a recusa de lhe conceder apoio judiciário tinha tido por consequência privá‑la do acesso à cour de Cassation francesa e que o artigo 6.°, n.° 1, da CEDH, tinha, pois, sido violado. Ora, o TEDH não acolheu esta abordagem e procedeu a uma análise in concreto do sistema francês de apoio judiciário, considerando que «o sistema instituído pelo legislador francês oferece garantias substanciais aos indivíduos, de modo a impedir que sejam vítimas do arbitrário», garantias fornecidas, por um lado, pelas modalidades da composição do gabinete de apoio judiciário instituído na cour de Cassation, e, por outro, pelo facto de as decisões de recusa do referido gabinete poderem ser objecto de recurso para o primeiro presidente da cour de Cassation ( ). Salientou além disso que a requerente tinha podido sustentar a sua causa em primeira instância, e, seguidamente, em recurso ( ). Previamente, o TEDH já tinha tido o cuidado de realçar que, «como sublinhou a Comissão Europeia dos Direitos do Homem, é evidente que um sistema de apoio judiciário não pode funcionar sem a instituição de um dispositivo que permita seleccionar os processos susceptíveis de dele beneficiar»( ). Finalmente, aquele Tribunal concluiu que a própria substância do direito da requerente de aceder a um tribunal não tinha sido violada pela recusa do gabinete de apoio judiciário em lhe conceder apoio judiciário.

66. Mais recentemente, o TEDH veio esclarecer quais os critérios a tomar em consideração no momento da avaliação da compatibilidade de um mecanismo de apoio judiciário com a CEDH. Assim, a questão «tem de ser apreciada à luz dos factos e circunstâncias de cada caso concreto e dependerá, entre outros, da importância que a questão controvertida assume para o requerente naquele processo, da complexidade do direito e do processo aplicável, bem como da capacidade de o requerente defender eficazmente a sua causa» ( ). O Tribunal admitiu também que o direito de acesso a um tribunal não é absoluto e que pode ser objecto de restrições, «na condição de prosseguirem um fim legítimo e de serem proporcionais» ( ). Assim, o Tribunal considerou que a concessão de apoio judiciário pode ser limitada em função da situação financeira do requerente ou das suas perspectivas de sucesso nos autos ( ). O TEDH reconheceu ainda que os Estados não têm que assegurar, por meio dos fundos públicos, a absoluta igualdade de armas entre a pessoa que beneficia do apoio judiciário e a sua contraparte, desde que cada uma delas disponha da possibilidade razoável de apresentar a sua causa ( ).

67. Sem dúvida que o uso, por parte do TEDH, do termo «indivíduo» assume uma importância particular para o presente processo, uma vez que enunciou que a CEDH «se limita a exigir que o indivíduo goze do seu direito efectivo de acesso à justiça» ( ). Porém, o TEDH já teve igualmente oportunidade de se pronunciar sobre uma recusa de apoio judiciário a uma pessoa colectiva no processo VP Diffusion Sarl/França ( ). A recusa emanou, uma vez mais, do gabinete de apoio judiciário da cour de Cassation francesa. O Governo francês alegou que a CEDH não obrigava a conceder apoio judiciário em todas as contestações em matéria cível e que a recusa de apoio não violava a própria substância do artigo 6.°, n.° 1, da CEDH, porquanto prosseguia um fim legítimo e respeitava uma relação razoável de proporcionalidade entre os meios empregues e o objectivo pretendido. Mais uma vez, o TEDH considerou que a substância do referido artigo 6.°, n.° 1, não foi violada, nomeadamente na medida em que o direito de acesso a um tribunal foi satisfeito em primeira instância e em instância de recurso. Mas, para além disso, o TEDH recordou igualmente que «a Convenção não confere a um requerente, num processo relativo aos seus direitos de carácter cível, qualquer direito automático a beneficiar de apoio judiciário ou a ser representado por um advogado» ( ). Mais ainda, o TEDH reconheceu que «o sistema judiciário pode integrar um processo de selecção das acções cíveis, mas que deve funcionar de modo não arbitrário, proporcional e sem violar a substância do direito de acesso a um tribunal». O TEDH prosseguiu observando que «ao nível europeu, não existe um consenso, nem sequer uma tendência clara, em matéria de concessão de apoio judiciário. A legislação de um grande número de Estados não prevê a concessão deste apoio às pessoas colectivas, qualquer que seja o seu fim, comercial ou não lucrativo. No caso presente, o Tribunal considera que a distinção jurídica, no regime de apoio judiciário francês, entre as pessoas singulares e as pessoas colectivas com ou sem fim lucrativo, baseada no regime fiscal do apoio judiciário, não é arbitrária. […] existe, em direito francês, uma base objectiva – as normas relativas ao imposto sobre as sociedades – que permite às sociedades comerciais, mesmo confrontadas com dificuldades financeiras, suportarem as despesas associadas a um processo judicial». O TEDH considerou mesmo não discriminatória a diferença de tratamento, no que diz respeito ao apoio judiciário, entre as pessoas colectivas, por um lado, e as pessoas singulares e as pessoas colectivas sem fim lucrativo, por outro, porquanto esta diferença se baseia numa justificação objectiva e razoável, a saber, o regime fiscal do apoio judiciário.

68. Creio que resulta do que precede que a CEDH, na interpretação que lhe dá o TEDH, não contém qualquer disposição que obrigue expressamente os Estados contratantes a instituírem um sistema de apoio judiciário, para benefício incondicional tanto das pessoas singulares como das pessoas colectivas. Naturalmente, nada se poderá opor a que o ordenamento jurídico da União confira uma protecção mais elevada do que a que é conferida pelo artigo 6.°, n.° 1, da CEDH ( ). Porém, também não existe um verdadeiro fundamento jurídico explícito que permita que se exija à República Federal da Alemanha que reconsidere, per se, o seu mecanismo de apoio judiciário a favor das pessoas colectivas.

iii) Ao nível da União

69. O artigo 47.°, terceiro parágrafo, da Carta, à qual a Directiva 2003/8 faz referência, prevê, mas sem força vinculativa à data dos factos no presente processo, que o apoio judiciário será concedido «a quem não disponha de recursos suficientes». Os dois parágrafos seguintes deste artigo fazem, por seu turno, referência a «toda a pessoa». As explicações da Carta ( ) remetem tanto para o TEDH, acórdão Airey ( ) como para o sistema de apoio instituído pelos órgãos jurisdicionais da União, não se podendo, pois, extrair qualquer conclusão definitiva a respeito da consagração, pela Carta, de um direito ao apoio judiciário, a qual, de resto, foi em grande medida inspirada pela CEDH.

70. Acresce que não foi possível descortinar qualquer norma harmonizadora das condições sob as quais deve ser concedido o apoio judiciário aplicável ao presente processo. No entanto, e apesar de não ser aplicável no caso em apreço, a Directiva 2003/8 contém elementos que nos permitem retirar esclarecimentos úteis sobre a forma como o legislador da União concebe, actualmente, o apoio judiciário.

71. A Directiva 2003/8 tende a organizar as condições de concessão do apoio judiciário no tocante aos litígios transfronteiriços. Ora, nestes casos, o benefício do apoio judiciário é reconhecido unicamente às pessoas singulares, visando o décimo terceiro considerando da referida directiva «todo o cidadão da União, independentemente de ter domicílio ou local de residência habitual no território de um Estado‑Membro», e instituindo o seu artigo 3.° o princípio segundo o qual «toda a pessoa singular» tem direito a apoio judiciário, nos termos das condições e dos limites fixados pela Directiva 2003/8.

72. Os regulamentos de processo dos órgãos jurisdicionais da União também não são mais favoráveis às pessoas colectivas. Seja perante o Tribunal da Função Pública (no qual a hipótese de um recurso interposto por uma pessoa colectiva é, contudo, mais limitada) ou perante o Tribunal Geral, o apoio judiciário está estritamente reservado às pessoas singulares ( ), e isto mesmo no caso de o pedido de apoio judiciário ser interposto pelo administrador da insolvência de uma sociedade comercial ( ).

73. Perante o Tribunal de Justiça, a situação é provavelmente mais ambígua. O artigo 76.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do seu Regulamento de Processo não utiliza o termo «pessoa», mas antes o termo «parte». Poderia assim ser objecto de uma interpretação mais ampla, podendo as partes ser tanto pessoas singulares como colectivas.

74. Verifica‑se, porém, que a prática tem consistido em indeferir, de forma sistemática, os pedidos de apoio judiciário apresentados ao Tribunal de Justiça por pessoas colectivas. Apesar de, durante bastante tempo, não ter sido obrigatório, para o Tribunal de Justiça, fundamentar os seus despachos de indeferimento de apoio judiciário ( ), é possível supor, tendo em conta a constância desta prática, que estes indeferimentos se basearam no facto de o requerente ser uma pessoa colectiva ( ).

75. O indeferimento de pedidos de apoio judiciário pelo Tribunal Geral, inclusive, pois, na hipótese de um recurso directo, é a prova de que, mesmo no seio dos órgãos jurisdicionais da União, o princípio da efectividade do direito da União e o direito de acesso a um tribunal de que beneficiam os particulares não são absolutos e podem ser objecto de limitações. É certo que as despesas efectuadas nos órgãos jurisdicionais da União são as ligadas à assistência e à representação judicial, não impondo os diferentes regulamentos de processo qualquer taxa comparável à taxa em questão no presente processo, nem qualquer caução. Porém, a hipótese de uma pessoa colectiva, completamente impossibilitada de obter apoio judiciário perante o Tribunal Geral e tendo em conta o montante dos honorários geralmente reclamado pelos advogados, nomeadamente no domínio do direito da concorrência, ter de renunciar à sua acção não pode ser excluída.

iv) A prática individual dos Estados‑Membros

76. Não pretendendo ser exaustivo, limitar‑me‑ei a invocar um certo número de Estados‑Membros da União para demonstrar que não pode ser tirada qualquer conclusão definitiva de um exame comparativo das práticas nacionais em matéria de concessão de apoio judiciário.

77. Já invoquei o caso francês, que apenas prevê a possibilidade – excepcional – de ser concedido apoio judiciário às pessoas colectivas sem fim lucrativo sedeadas em França e que não disponham de recursos suficientes ( ). As restantes pessoas colectivas não podem beneficiar de apoio judiciário, mas podem deduzir fiscalmente as despesas ligadas a um processo judicial. A República Italiana, por seu turno, adoptou um regime próximo do regime em questão no processo principal, uma vez que exige o pagamento de uma taxa para o registo do processo no tribunal, proporcional ao valor da acção. Apenas os «cidadãos indigentes», segundo os próprios termos da legislação italiana, podem eventualmente ser exonerados do pagamento da taxa ( ). No que diz respeito ao Grão‑Ducado do Luxemburgo, o apoio judiciário está reservado às pessoas singulares, não podendo, porém, dele beneficiar algumas de entre elas: é o caso dos comerciantes, dos industriais, dos artesãos e dos profissionais liberais no tocante aos litígios relativos à sua actividade comercial ou profissional. Do mesmo modo, não pode ser concedido apoio judiciário para litígio decorrente de uma actividade com carácter especulativo ( ). O Reino da Dinamarca reserva o benefício do apoio judiciário às pessoas singulares, excepto em casos efectivamente excepcionais, em processos que assumam uma importância fundamental ou de interesse geral; os processos respeitantes ao domínio industrial e comercial estão, em princípio, excluídos do direito ao apoio judiciário ( ).

78. Esta pequena amostra das práticas nacionais permite‑me retirar dois tipos de conclusões.

79. Em primeiro lugar, evidencia a inexistência de um princípio verdadeiramente comum partilhado pelos Estados‑Membros em matéria de concessão de apoio judiciário e que pudesse, eventualmente, vir a ser reflectido e consagrado ao nível da União.

80. Seguidamente, a distinção entre pessoas colectivas com fim lucrativo e as pessoas colectivas sem fim lucrativo, no sentido de ser mais facilitada a admissão destas últimas ao benefício do apoio judiciário, é relativamente comum na prática dos Estados‑Membros.

b) Aplicação a uma situação como a do processo principal

81. Na linha do que prescreve o TEDH quando é chamado a pronunciar‑se no sentido de apurar se houve violação do artigo 6.°, n.° 1, da CEDH, o Tribunal de Justiça tem considerado, nos termos de jurisprudência assente, que, quando se tem que pronunciar sobre a compatibilidade de uma disposição com o princípio da efectividade, deve analisá‑la não de forma abstracta, mas tendo em consideração as circunstâncias específicas do caso concreto, para verificar se a acção não é tornada excessivamente difícil e isto, «tendo em conta a colocação dessa disposição no conjunto do processo, a tramitação deste e as suas particularidades nas várias instâncias nacionais. Nesta perspectiva, há que tomar em consideração, se necessário, os princípios que estão na base do sistema jurisdicional nacional, como o da protecção dos direitos de defesa, o princípio da segurança jurídica e o da correcta tramitação do processo» ( ). O Tribunal de Justiça exige uma justificação razoável para que se possa admitir tal limitação ao princípio da efectividade ( ). É, pois, necessário agora apreciar se a interpretação dada pelos órgãos jurisdicionais alemães ao § 116, n.° 2, do ZPO pode ser justificada com base na salvaguarda de um dos princípios antes referidos.

82. Apesar de decorrer da jurisprudência assente deste Tribunal que não lhe cabe pronunciar‑se sobre a interpretação do direito interno, cabendo esta função exclusivamente ao órgão jurisdicional de reenvio, que deve, no caso concreto, determinar se as exigências da equivalência e da efectividade são satisfeitas pelas disposições nacionais aplicáveis, o Tribunal de Justiça pode, contudo, fornecer esclarecimentos que permitam guiar o órgão jurisdicional nacional na sua interpretação ( ), o que presentemente me proponho fazer.

83. A dificuldade com que se deparou a DEB para aceder a um tribunal deve‑se à aplicação às pessoas colectivas de condições mais restritivas para a obtenção do apoio judiciário. A questão que nos é colocada visa determinar se o direito a uma protecção jurisdicional efectiva, assim como o princípio da efectividade do direito da União, devem ser protegidos com a mesma intensidade quer se trate de pessoas singulares ou de pessoas colectivas.

84. No ordenamento jurídico alemão, garantir o direito de acesso ao tribunal de uma pessoa colectiva, ao ponto de lhe conceder um apoio judiciário financiado pelo erário, só é concebível se o processo em questão assumir uma dimensão mais ampla que os meros interesses económicos da referida pessoa colectiva. Esta é, em todo o caso, a interpretação dada pelos órgãos jurisdicionais alemães ao § 116, n.° 2, do ZPO, e, em particular, ao conceito de «interesses gerais».

85. Creio que é necessário ser especialmente cuidadoso na apreciação dos interesses em causa. Haverá quem possa considerar que a interpretação restritiva dada a esta disposição nacional tem como consequência esvaziar de substância o § 116 do ZPO e que constitui o fundamento para uma dissimulada rejeição sistemática dos pedidos de apoio judiciário apresentados pelas pessoas colectivas.

86. Esta última observação inspira‑me duas reflexões.

87. Em primeiro lugar, se a legislação alemã na matéria se revela efectivamente restritiva, se torna provavelmente mais difícil a propositura de uma acção pelas pessoas colectivas do que pelas pessoas singulares, é, todavia, necessário reconhecer que, no Estado alemão, é possível a concessão do apoio judiciário a pessoas colectivas, o que não se verifica em todos os ordenamentos jurídicos dos restantes Estados‑Membros da União ( ).

88. Em todo o caso, o apoio judiciário nunca é concebido como um direito incondicional ( ). Mesmo no que concerne às pessoas singulares, está naturalmente sujeito a condições de recursos financeiros e, por vezes, às perspectivas de sucesso da pretensão.

89. Creio, seguidamente, no momento de reflectir sobre a protecção jurisdicional oferecida aos particulares no respeitante aos direitos que lhes são conferidos pelo direito da União, que deve ser feita uma dupla distinção, que não é feita explicitamente pela legislação alemã, mas que dela podemos facilmente deduzir. É necessário, com efeito, distinguir se estamos perante pessoas singulares ou pessoas colectivas e, de seguida, se estamos perante uma pessoa colectiva com ou sem fim lucrativo. A jurisprudência nacional relativa ao § 116, n.° 2, do ZPO tende, na verdade, a combater acções abusivas que possam eventualmente ser intentadas por pessoas colectivas que prossigam um fim lucrativo e cujo único objectivo da sua constituição seja o de obter algum lucro com a mera actividade processual. Nestas circunstâncias, não creio que a obrigação de assegurar a tais entidades jurídicas um acesso efectivo a um tribunal, apesar de o seu preço dever ser suportado pelo erário, e mesmo em nome da efectividade do direito da União, possa ser imposta aos nossos Estados‑Membros.

90. Verifica‑se, pois, que o § 116, n.° 2, do ZPO, na interpretação que lhe dão os órgãos jurisdicionais alemães, tem por objecto introduzir a possibilidade de excluir do benefício do apoio judiciário as pessoas colectivas com fim lucrativo que pretendam intentar acções judiciais unicamente para a defesa dos seus próprios interesses económicos e comerciais. Num certo modo, a pessoa colectiva deve assumir o risco económico inerente à sua actividade, que é a única a suportar, mesmo e inclusive nos processos judiciais.

91. A este respeito, deve notar‑se que, nos termos da Directiva 2003/8, a qual, porém, apenas se aplica às pessoas singulares, um pedido de apoio judiciário pode ser rejeitado se o mesmo respeitar «a pretensão emergente directamente da […] actividade [do requerente] ou de profissão que exerça por conta própria» ( ). Tanto ao nível internacional como ao da União, admite‑se que o benefício do apoio judiciário possa ser recusado, mesmo a pessoas singulares, em tais circunstâncias. É realmente porque, nesses precisos casos, se aceita efectivamente o risco de uma parte se ver privada do seu direito de acesso a um tribunal em razão da ponderação de interesses contraditórios, a saber, poderem as partes sustentar a sua causa e assegurarem os Estados uma boa administração da justiça, simultaneamente com o controlo das suas despesas públicas.

92. Na Alemanha, este rigor para com as pessoas colectivas é, porém, compensado, por um lado, pelo facto de, no caso de uma sociedade de responsabilidade limitada se encontrar em sérias dificuldades e de um procedimento de liquidação dever ser instaurado, a legislação alemã prever a concessão automática de apoio judiciário ao liquidatário ( ), e, por outro, pelo facto de, no caso de a acção intentada por uma pessoa colectiva ser susceptível de ter sérias repercussões sociais, ou mesmo consequências económicas que ultrapassem o mero quadro da pessoa colectiva requerente, os órgãos jurisdicionais alemães considerarem que renunciar à acção será contrário aos interesses gerais e estará satisfeita a condição prevista pelo § 116, n.° 2, do ZPO.

93. Considerando agora a outra categoria de pessoas colectivas, isto é, as pessoas colectivas sem fins lucrativos, estas têm essencialmente por objectivo a defesa de interesses comuns (caso de uma associação de defesa dos consumidores, uma associação de protecção do ambiente, etc.) e podem assumir diversas formas, como a de uma associação, a de uma fundação ou ainda a de uma amicale. Neste caso, creio ser manifesto que estará satisfeita a condição relativa à prossecução de interesses gerais, uma vez que a dimensão do litígio ultrapassa o mero quadro dos membros ou aderentes das referidas pessoas colectivas sem fim lucrativo, e que poderão beneficiar de apoio judiciário e intentar sem dificuldade uma acção de responsabilidade do Estado pela violação do direito da União.

94. Assim sendo, não é o direito de acesso a um tribunal pelas pessoas colectivas, e consequentemente o princípio da efectividade do direito da União a respeito destas, a estar limitado pela legislação alemã, mas unicamente o das pessoas colectivas com fim lucrativo.

95. Esta constatação merece dois tipos de esclarecimentos.

96. Em primeiro lugar, verifica‑se que esta distinção na concessão do apoio judiciário foi já admitida tacitamente pelo TEDH ( ). No entanto, submeter as pessoas colectivas com fins lucrativos a condições mais restritivas no tocante à concessão do apoio judiciário torna o acesso a este apoio mais difícil, multiplica as hipóteses de indeferimento e, portanto, os casos em que as pessoas colectivas não podem efectivamente aceder a um tribunal. Não obstante, é possível considerar que, nestas situações e tendo em conta o precedentemente exposto, a restrição que consta da legislação alemã constitui uma restrição razoavelmente justificada ( ).

97. Com efeito, o Tribunal de Justiça já reconheceu que a preocupação pela boa tramitação do processo, à qual creio que responde a exigência alemã do pagamento da taxa, conjugada com a legislação referente ao apoio judiciário, inclusive no caso das acções intentadas contra o Estado, pode constituir uma restrição legítima ao princípio da efectividade ( ). O Estado, como qualquer parte demandada, deve poder precaver‑se contra acções abusivas, tendo em conta o custo que representa para o erário a ocupação dos seus tribunais, bem como a sua defesa. Obrigar o Estado a remediar à falta de meios de todas as pessoas, singulares e colectivas, que não possam suportar as despesas judiciais revelar‑se‑ia, a este respeito, contraproducente.

98. Nem a CEDH nem a jurisprudência do TEDH me permitem afirmar que existe um direito incondicional ao apoio judiciário cujos titulares sejam as pessoas colectivas. É certo que o artigo 52.°, n.° 3, da Carta ( ), se o Tribunal de Justiça viesse a decidir que efectivamente se podia aplicar no caso concreto com força vinculativa, permitir‑nos‑ia ir além da garantia oferecida até ao momento pela CEDH e pela jurisprudência do TEDH. Poderia ser dada uma interpretação ampla ao artigo 47.°, n.° 3, da Carta, o qual seria interpretado no sentido de obrigar os Estados‑Membros a conceder apoio judiciário às pessoas colectivas. Porém, no actual estado do direito da União, creio que tal leitura seria excessiva.

99. Com efeito, o preâmbulo da Carta dispõe que «[a] presente Carta reafirma, no respeito pelas atribuições e competências da Comunidade e da União e na observância do princípio da subsidiariedade, os direitos que decorrem, nomeadamente, das tradições constitucionais e das obrigações internacionais comuns aos Estados‑Membros». Ora, como já procurei demonstrar, é impossível deduzir da prática dos Estados‑Membros a existência de uma qualquer tradição constitucional comum dos Estados‑Membros. Quanto à prática internacional, o resultado da sua análise leva‑nos antes a concluir pela inexistência de uma obrigação internacional que incumba aos Estados e lhes imponha a concessão do apoio judiciário às pessoas colectivas.

100. Creio que adoptar, no tratamento de um processo cujos factos são anteriores à entrada em vigor do Tratado de Lisboa e, logo, da Carta, uma interpretação a tal ponto extensiva do artigo 47.°, n.° 3, da referida Carta, seria contrário ao espírito de cooperação leal que deve animar a União, assim como os seus Estados‑Membros.

101. O princípio da efectividade do direito da União não pode ser interpretado no sentido de obrigar os Estados‑Membros, em circunstâncias como as do processo na causa principal, ou seja, em todas as acções de responsabilidade intentadas contra os Estados‑Membros pela violação do direito da União, a concederem de forma sistemática apoio judiciário às pessoas colectivas, a menos que se ignore o carácter, porém necessariamente condicionado, do apoio judiciário. Acresce que se tal abordagem colhesse, correr‑se‑ia o grande risco de o direito da União ser instrumentalizado por entidades jurídicas cujas acções judiciais prosseguem unicamente um objectivo estritamente económico.

102. Em segundo lugar, a diferença de tratamento no ordenamento jurídico alemão entre pessoas colectivas (com fim lucrativo) e pessoas singulares no respeitante à concessão do apoio judiciário, é consideravelmente atenuada pelo facto de o Governo alemão ter admitido na audiência que a salvaguarda da efectividade do direito da União e, consequentemente, a protecção dos direitos que este confere aos particulares, pode efectivamente corresponder a «interesses gerais» que importa salvaguardar, concedendo apoio judiciário à pessoa colectiva que o requerer. Nestas circunstâncias, creio que em última análise a questão que nos é colocada diz antes respeito à competência interpretativa dos órgãos jurisdicionais alemães, que passarão agora a dispor de todos os elementos que necessitam para adoptar uma interpretação do § 116, n.° 2, do ZPO conforme ao direito da União.

VI – Conclusão

103. Vistas as precedentes considerações, proponho que seja dada a seguinte resposta à questão prejudicial submetida pelo Kammergericht Berlin:

«Tendo em conta o facto de, no estado actual do direito da União, não existir qualquer princípio geral que exija que os Estados‑Membros concedam apoio judiciário às pessoas colectivas nas mesmas condições que às pessoas singulares, a compatibilidade com o direito da União de uma regulamentação nacional que subordina a propositura de uma acção de responsabilidade do Estado pela violação do direito da União ao pagamento de uma taxa, e que prevê que o apoio judiciário, que tem nomeadamente por objecto isentar a parte requerente do pagamento desta taxa, não pode ser concedido a uma pessoa colectiva que, estando impossibilitada de efectuar o referido pagamento, se verifica não preencher as condições restritivas previstas pela referida regulamentação, deve ser examinada tendo em conta o lugar ocupado por esta regulamentação no processo no seu todo.

Por conseguinte, cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar se o montante da taxa exigida é adequado à luz das circunstâncias do presente processo, em particular do fumus boni juris da acção pretendida e de uma repartição adequada, entre o Estado e o utente, dos custos do serviço da justiça, que tenha em devida consideração a situação deste último, inclusive a origem dos danos que sustenta ter sofrido.

Acresce que o órgão jurisdicional nacional, no quadro da aplicação do princípio da interpretação conforme, poderá ter em consideração o facto de o Governo alemão reconhecer que a salvaguarda da efectividade do direito da União – e, portanto, a protecção dos direitos que este confere aos particulares –, podem efectivamente corresponder a ‘interesses gerais’ que importa ter em conta no momento de decidir de um pedido de apoio judiciário apresentado por uma pessoa colectiva.»