Conclusões do advogado-geral Gulmann apresentadas em 21 de Janeiro de 1992. - PESQUERIAS DE BERMEO SA E NAVIERA LAIDA SA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - PESCA - PROJECTO DE CAMPANHA DE PESCA EXPERIMENTAL - DECISAO DA COMISSAO QUE DECLARA QUE O PROJECTO NAO PREENCHE AS CONDICOES PARA OBTER UM APOIO FINANCEIRO COMUNITARIO NOS TERMOS DO REGULAMENTO (CEE) N. 4028/86 DO CONSELHO. - PROCESSOS APENSOS C-258/90 E C-259/90.



Colectânea da Jurisprudência 1992 página I-02901



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

O contexto jurídico e os elementos de facto dos presentes processos

Os processos respeitam à validade de duas decisões tomadas pela Comissão, pelas quais as recorrentes, as sociedades espanholas Pesquerias de Bermeo e Naviera Laida, viram serem-lhes rejeitados os pedidos que tinham formulado com vista à concessão de um prémio de incentivo para dois projectos de campanha de pesca experimental no Sudoeste do Atlântico.

Descrevamos sucintamente as normas pertinentes.

Em aplicação do artigo 1. do Regulamento (CEE) n. 4028/86 do Conselho (1), de 18 de Dezembro de 1986, relativo a acções comunitárias para o melhoramento e a adaptação das estruturas do sector da pesca e da aquicultura, a Comissão pode prestar um apoio financeiro comunitário a determinadas acções destinadas a facilitar a evolução estrutural do sector da pesca, incluindo a reorientação da actividade da pesca através da introdução de campanhas de pesca experimental.

O título V do regulamento determina as regras aplicáveis em matéria de pesca experimental. O artigo 13. define uma campanha de pesca experimental como

"...qualquer operação de pesca com fins comerciais efectuada numa zona determinada com o objectivo de avaliar a rentabilidade de uma exploração regular e duradoura dos recursos haliêuticos dessa zona".

O artigo 14. do Regulamento enuncia as condições que os projectos de campanha de pesca experimental devem cumprir para beneficiar de um "prémio de incentivo". Têm importância para o caso vertente, entre outras, as disposições do artigo 14. , n. 2, alínea c), nos termos da qual os projectos devem dizer respeito

"... a zonas de pesca cujo potencial haliêutico estimado de modo razoável permita prever, a longo prazo, uma exploração estável e rentável";

e do artigo 14. , n. 3, nos termos do qual

"um projeto pode incluir várias campanhas sucessivas a efectuar na mesma zona de pesca tendo em vista estabelecer as bases da sua exploração estável e duradoura".

Há finalmente que mencionar o artigo 3. , n. 2, do Regulamento (CEE) n. 1871/87 da Comissão, de 16 de Junho de 1987, que estabelece normas de execução do Regulamento (CEE) n. 4028/86 no que diz respeito às acções de incentivo à pesca experimental (2), que dispõe que,

"para poder beneficiar de um prémio de incentivo, as campanhas só podem principiar após a data de registo do pedido de apoio à Comissão...".

Segundo o artigo 15. do Regulamento n. 4028/86, o prémio de incentivo é igual a 20% dos custos elegíveis da campanha e pressupõe a participação do Estado-membro interessado compreendida, na ocorrência, entre 10% e 20% desses custos.

Segundo o artigo 16. , n. 1, do Regulamento n. 4028/86, os projectos são apresentados à Comissão por intermédio do Estado-membro interessado, após obtenção do seu parecer favorável.

Por força do artigo 16. , n. 3, do regulamento, a Comissão decide da concessão do prémio referido no artigo 15. "no prazo de dois meses a contar da apresentação de um projecto". Esta decisão é notificada aos beneficiários bem como ao Estado-membro em causa, enquanto os outros Estados-membros são informados desse facto no âmbito do Comité Permanente das Estruturas da Pesca.

As circunstâncias de facto que rodeiam os presentes processos podem ser assim brevemente relatadas:

Em 13 de Dezembro de 1989, a Pesquerias de Bermeo SA e a Naviera Laida SA formularam ao secretariado-geral da pesca marítima, em Madrid, pedidos destinados à concessão de prémios de incentivo. Em 7 de Fevereiro de 1990, o secretariado-geral da pesca marítima fez saber que concederia um auxílio de 43 931 600 PTA, correspondentes a 20% dos custos de exploração previstos, no caso de a Comissão conceder um prémio de incentivo.

Em 14 de Fevereiro de 1990, as recorrentes formularam os seus pedidos por intermédio das autoridades espanholas. Em 15 de Fevereiro de 1990, a Naviera Laida SA começou a sua campanha de pesca com o navio "Geminis" e, em 22 de Fevereiro de 1990, a Pesquerias de Bermeo SA começou a sua com o navio "Ceres".

Em 24 de Abril de 1990, no decurso de uma reunião do Comité Permanente das Estruturas da Pesca, a Comissão fez a seguinte declaração:

"A fim de auxiliar os Estados-membros na selecção das campanhas de pesca experimental que eles propõem à Comissão, esta, em função da experiência recolhida nas campanhas anteriores, precisará as zonas e espécies que já não considera oportuno aceitar.

No decurso do ano poderão ser feitas precisões complementares.

É assim que, no que respeita a 1990, a Comissão já não considera oportuno, com base nas campanhas anteriores, prosseguir este tipo de acção nas zonas do Sudoeste do Atlântico em que elas já ocorreram."

A Comissão esclareceu que esta declaração tem origem na circunstância de, quanto ao período compreendido entre 1987 e 1989, num total de 42 campanhas de pesca que beneficiaram de prémios de incentivo, 25 se terem desenrolado no Sudoeste do Atlântico e terem respeitado a espécies iguais àquelas sobre que incidiam os projectos apresentados pelas recorrentes.

Por carta de 25 de Abril de 1990, a Comissão informou as recorrentes de que, à luz das informações precedentemente recebidas, já não considerava oportuno financiar as campanhas de pesca no Sudoeste do Atlântico e que, por conseguinte, já não poderia conceder prémios de incentivo para campanhas na zona citada. Segundo as recorrentes, esta carta só lhes chegou às mãos em 7 de Maio de 1990. Após nova troca de correspondência entre as partes, no decurso da qual as recorrentes chamaram à atenção, entre outras coisas, para o facto de as campanhas terem sido iniciadas desde há muito, a Comissão adoptou, em 6 de Junho de 1990, as decisões actualmente em litígio de não conceder prémios de incentivo para os projectos apresentados pelas recorrentes.

As duas decisões foram, pois, tomadas após expiração do prazo referido no artigo 16. , n. 3, do Regulamento n. 4028/86, o que não é contestado pela Comissão.

Tem também interesse para o caso vertente o facto de, em 7 de Novembro de 1989, a Comissão ter adoptado duas decisões pelas quais concedia um prémio de incentivo a cada um dos projectos apresentados pelas recorrentes em 14 de Fevereiro de 1989, respeitantes aos mesmos navios, às mesmas zonas e às mesmas espécies que os projectos para os quais as recorrentes solicitaram apoio em 14 de Fevereiro de 1990. Nas decisões acima referidas, a Comissão sublinhou que estavam preenchidas todas as condições requeridas para a concessão do prémio de incentivo e que os projectos se contavam entre os que melhor se ajustavam ao interesse da Comunidade no desenvolvimento de uma política comum em matéria de pesca.

Os pedidos das partes

As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal se digne:

- receber os recursos;

- anular as decisões da Comissão;

- declarar que as sociedades recorrentes têm o direito de raceber, cada uma, o montante de 43 931 600 PTA, a título de prémio de incentivo;

- condenar a recorrida a indemnizar os prejuízos sofridos na sequência das decisões ilegais, e

- condenar a recorrida nas despesas.

A recorrida conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- negar provimento ao recurso no que respeita ao pedido de anulação;

- declarar inadmissíveis os pedidos destinados a obter o reconhecimento de que as recorrentes têm o direito de obter um prémio de incentivo;

- julgar o pedido de indemnização inadmissível ou, a título subsidiário, infundado;

- condenar as recorrentes nas despesas.

Só nos referiremos adiante às peças processuais das partes na medida do necessário para fundamentar as nossas conclusões sobre os pedidos apresentados pelas partes. Para mais ampla exposição dos elementos de facto e das alegações das partes, remetemos para o relatório para audiência.

Têm as recorrente legitimidade activa?

As decisões da Comissão são dirigidas às recorrentes. Os seus casos podem, portanto, ser objecto de um exame quanto ao mérito, de acordo com o segundo parágrafo do artigo 173. do Tratado CEE.

São as decisões da Comissão ilegais?

Partindo dos dois elementos de facto que estão na base dos presentes processos, a saber,

- que as decisões da Comissão foram adoptadas após o termo do prazo de dois meses fixado no artigo 16. , n. 3, do Regulamento 4028/86 e

- que, com seis meses de intervalo, a Comissão adoptou decisões que concederam, e depois recusaram, a concessão de um prémio de incentivo para projectos que, no essencial, são idênticos,

as recorrentes deduziram toda uma série de argumentos em apoio dos seus pedidos destinados à anulação das decisões da Comissão.

Os argumentos adiantados pelas recorrentes podem ser analisados de modo mais apropriado respondendo às três seguintes questões:

a) Pode atribuir-se um efeito jurídico, como o reivindicado pelas recorrentes, ao não cumprimento do prazo fixado no artigo 16. , n. 3, do Regulamento n. 4028/86?

b) Agiu a Comissão com violação do Regulamento n. 4028/86, ao considerar que as recorrentes não preenchiam as condições necessárias para efeitos da atribuição do prémio de incentivo?

c) As decisões da Comissão infringiram o princípio da segurança jurídica e o princípio da confiança legítima, tal como estão consagrados em direito comunitário?

a) Não cumprimento do prazo para decidir

As recorrentes argumentam que o prazo de dois meses para a Comissão adoptar a sua decisão é imperativo, no sentido de que, após o seu termo, a Comissão apenas pode adoptar uma decisão favorável às recorrentes. Na opinião das recorrentes, as decisões da Comissão são desprovidas de validade, exactamente pela razão de conterem um indeferimento dos pedidos.

Esta concepção baseia-se, entre outras coisas, no facto de ser possível deduzir do artigo 3. , n. 2, do Regulamento n. 1871/87 que uma campanha experimental pode ter início imediatamente após a data de registo do pedido de apoio junto da Comissão. Tendo em conta o facto de, segundo as recorrentes, uma campanha experimental ter em regra já começado no momento em que a Comissão adopta a sua decisão, uma eventual decisão negativa só poderia ser adoptada dentro do prazo, já que qualquer ultrapassagem do prazo causaria prejuízo aos candidatos.

As recorrentes remetem, a este respeito, para as especiais despesas ligadas à execução das campanhas experimentais, em comparação com as campanhas ordinárias, por motivo de, por exemplo, se exigir a presença a bordo de observadores científicos ou, em caso de impossibilidade, a participação de um instituto científico nos preparativos da campanha, etc. - v. o artigo 14. , n. 2, alínea d), do Regulamento n. 4028/86. Pode, de resto, acrescentar-se que as campanhas experimentais devem ter uma certa duração, com a consequência de não poderem ser pura e simplesmente interrompidas se os resultados da pesca não forem satisfatórios ((v. o artigo 14. , n. 2, alínea b) )).

Além disso, o prazo deve ser apreciado, na opinião das recorrentes, à luz das necessidades particulares de clareza e previsibilidade que caracterizam o sector da pesca, no qual as campanhas e as marés devem poder ser planificadas com antecedência (3).

A Comissão argumenta que este prazo é simplesmente indicativo do momento em que a decisão da Comissão deve razoavelmente ser adoptada. O prazo tem por finalidade, segundo a Comissão, indicar o momento a partir do qual se torna possível interpor um recurso contra a Comissão na sequência da sua inacção. Por outro lado, o não cumprimento do prazo não pode ter incidência sobre o conteúdo da própria decisão e não pode, portanto, acarretar a sua anulação.

É evidentemente lamentável que não seja possível à Comissão adoptar as decisões em causa no prazo fixado pelo Conselho, e pode razoavelmente por-se a interrogação de qual a lógica de fixar prazos quando nenhuma sanção jurídica se associa ao seu não cumprimento. Forçoso é admitir que uma acção por omissão contra a Comissão, no domínio presentemente considerado, é uma via judicial de eficácia limitada.

É claro que estas considerações não são suficientes para supor que o desrespeito do prazo pela Comissão tem o efeito jurídico reivindicado pelas recorrentes.

As seguintes considerações são, na nossa opinião, decisivas para tomar posição sobre o argumento das recorrentes.

O Regulamento n. 4028/86 não esclarece se existem efeitos jurídicos ligados ao não cumprimento do prazo referido no artigo 16. Este ponto é importante, pois que a regra geral deve ser a de que ao não cumprimento de um prazo só podem associar-se efeitos jurídicos tão importantes como os reivindicados pelas recorrentes no caso de o legislador comunitário expressamente o prever. Este ponto de vista é corroborado pelo facto de efectivamente existirem casos nos quais, por força de uma disposição expressa de um regulamento, o não cumprimento do prazo em que a Comissão devia adoptar a sua decisão acarreta efeitos do tipo dos reivindicados pelas recorrentes (4).

Pode, no entanto, colocar-se a questão de saber se, em circunstâncias particulares e imperiosas, se podem assinar efeitos jurídicos deste tipo ao não cumprimento dos prazos, embora isso não tenha sido expressamente indicado, e - na afirmativa - se circunstâncias desse tipo estão reunidas no presente caso.

O Tribunal de Justiça teve ocasião de tomar posição sobre uma tal questão no seu acórdão de 27 de Janeiro de 1988, Dinamarca/Comissão (349/85, Colect., p. 169). O artigo 5. do Regulamento n. 729/70, sobre o financiamento da política agrícola comum, fixa, para a Comissão, o prazo de um ano para o apuramento das contas, prazo que a Comissão ultrapassara. O Tribunal declarou o que se segue:

"... Na falta de qualquer sanção ligada à inobservância desse prazo e tendo em conta a natureza da decisão de apuramento de contas, cujo objecto essencial é assegurar que as despesas efectuadas pelas autoridades nacionais o foram de acordo com as normas comunitárias, ele tem de ser considerado como um prazo indicativo, sob reserva de violação dos interesses dos outros Estados-membros" (5) (n. 19).

Daqui pode, segundo nós, deduzir-se que os efeitos jurídicos de uma disposição que institui um prazo que não é formalmente associado a uma sanção devem ser apreciados à luz da natureza e da finalidade pelas quais a decisão deve ser tomada no decurso do prazo em causa, e que deverá ser possível, em função das circunstâncias, ter concretamente em conta a situação de um destinatário cujos interesses tenham sido lesados.

No que respeita à finalidade implícita das decisões da Comissão relativas à concessão de um prémio de incentivo, o preâmbulo do Regulamento n. 4028/86 indica o seguinte:

"... que, além disso, sendo a Comunidade deficitária em produtos da pesca, é obrigada a procurar alargar as suas fontes de abastecimento, nomeadamente através do aumento das suas possibilidades de pesca e da extensão das actividades no domínio da aquicultura...

...

considerando que é igualmente necessário manter, ou mesmo melhorar, as possibilidades de pesca em águas não abrangidas pela regulamentação comunitária da pesca; que esse objectivo pode ser atingido através da participação comunitária directa em projectos de pesca experimental ou de associações temporárias de empresas".

As campanhas experimentais têm assim por finalidade alargar as possibilidades de pesca e, por essa via, as fontes de abastecimento da Comunidade. É para prosseguir este objectivo que a Comissão deve adoptar decisões sobre a concessão de prémios de incentivo. Os prémios de incentivo não se destinam a constituir um apoio financeiro em benefício de ramos ameaçados do sector da pesca, não se procedendo, aquando da decisão relativa à sua concessão, a uma avaliação das necessidades do beneficiário. Os prémios de incentivo - como o seu nome indica - têm exclusivamente por fim motivar o beneficiário a empreender determinadas acções no interesse da Comunidade.

Do objectivo assim descrito não se pode, na nossa opinião, retirar argumentos para associar ao prazo o efeito jurídico reivindicado pelas recorrentes.

Como já foi mencionado, as recorrentes argumentaram que se devia ter especialmente em conta a situação dos que solicitam a concessão de um apoio financeiro para campanhas experimentais, na medida em que estas, com as despesas que implicam, podem começar antes do termo do prazo previsto para a Comissão tomar a decisão, o que está expressamente previsto no artigo 3. , n. 2, do Regulamento n. 1871/87.

Este ponto de vista não deve ser aceite. O artigo 3. , n. 2, está formulado negativamente, no sentido de que a disposição tem por finalidade excluir a concessão do apoio financeiro a campanhas experimentais começadas antes do registo do pedido de apoio à Comissão. A disposição não pressupõe, portanto, de modo geral, um sistema no qual as campanhas experimentais comecem antes de a decisão da Comissão estar tomada.

Um candidato ao prémio que inicie a sua campanha antes de a Comissão ter adoptado a sua decisão age por sua conta e risco. Não se pode contestar que a Comissão pode indeferir o pedido de apoio no decurso do prazo de dois meses, mesmo que a campanha já tenha começado. Não parece que existam razões imperiosas para supor que a posição jurídica das recorrentes resulte radicalmente melhorada pelo facto de o prazo de dois meses estar precludido. As recorrentes deviam ter tido consciência de que corriam um risco ao começar as campanhas antes de disporem da decisão da Comissão.

As recorrentes começaram as suas campanhas experimentais imediatamente após a formulação dos pedidos de apoio, isto é, cerca de dois meses antes de que uma decisão pudesse ter sido adoptada. Três semanas, apenas, após a expiração do prazo, receberamm as recorrentes a notificação da Comissão que as informava de que projectos daquele tipo já não seriam elegíveis ao auxílio comunitário (a carta da Comissão é datada de 27 de Abril de 1990, isto é, de dez dias após a expiração do prazo, embora as recorrentes sustentem que só a receberam em 7 de Maio de 1990). Noutros termos, parece que a situação factual das recorrentes não teria sido diferente se a decisão da Comissão tivesse sido adoptada no prazo e, portanto, fosse inatacável.

Não existem, assim, em relação ao prazo presentemente em causa, circunstâncias particulares e imperiosas susceptíveis de justificar, na falta de disposições expressas sobre este ponto, o efeito jurídico tão importante que as recorrentes querem associar ao não cumprimento do prazo fixado. Somos, portanto, de opinião de que o não cumprimento do prazo não pode, em si mesmo, acarretar a nulidade das decisões.

b) Sobre a questão de saber se a Comissão agiu em violação do Regulamento n. 4028/86 ao considerar que as recorrentes não preenchiam as condições exigidas para receber o prémio de incentivo

As recorrentes argumentam que as decisões da Comissão estão viciadas de nulidade substancial, dado que os seus pedidos satisfaziam as condições exigidas para a concessão do prémio de incentivo. O seu argumento essencial, em apoio deste fundamento, é o de que, tendo concedido um apoio em 1989, a Comissão não podia em 1990 - seis meses apenas após as primeiras decisões positivas - chegar a um resultado oposto no que se refere aos pedidos relativos a campanhas de pesca que, no essencial, correspondiam às efectuadas em 1989.

Não se pode pôr em dúvida, segundo nós, que ao adoptar as suas decisões a Comissão agiu dentro dos limites do poder de apreciação que lhe deve ser reconhecido para a gestão do regime em causa.

Nas suas decisões de 6 de Junho de 1990, a Comissão baseou as suas recusas nas seguintes considerações:

"...considerando que os pescadores comunitários conhecem o potencial marítimo desta zona; que, aliás, se conhecem os resultados de exploração da referida zona e que se não justifica uma campanha de pesca experimental destinada a avaliar a rentabilidade de uma exploração regular e duradoura dos recursos haliêuticos da zona;

considerando, por consequência, que esta campanha de pesca experimental não preenche as condições previstas para o apoio financeiro comunitário, em especial as condições referidas no artigo 14. , n. 2, alínea c), do Regulamento (CEE) n. 4028/86...".

O artigo 14. , n. 2, alínea c), do regulamento põe como condição que os projectos de campanhas de pesca experimental devam "dizer respeito a zonas de pesca cujo potencial haliêutico estimado de modo razoável permita prever, a longo prazo, uma exploração estável e rentável". Como se vê, a Comissão, ao recusar a concessão do apoio, referiu-se ao facto de tal condição não estar preenchida. As partes estão em desacordo a respeito da questão de saber se, efectivamente, tal condição está ou não preenchida. Resulta, no entanto, também dos fundamentos indicados pela Comissão que a recusa procede, para começar e sobretudo, da constatação de que a zona em causa já foi suficientemente explorada. Como mencionado acima, a Comissão esclareceu que, num total de 42 projectos dados para execução nos anos de 1987-1990, 25 se referiram a campanhas experimentais no Sudoeste do Atlântico e respeitaram às mesmas espécies.

Numa zona que já foi suficientemente explorada, uma campanha de pesca não preenche a condição fundamental de ser, na acepção do regulamento, uma "campanha experimental", isto é, efectuada "com o objectivo de avaliar a rentabilidade de uma exploração regular e duradoura dos recursos haliêuticos dessa zona". Dado que, segundo o artigo 14. , a Comissão "(só) pode conceder um apoio financeiro comunitário aos projectos de campanhas de pesca experimental", a Comissão não pode conceder apoios a operações de pesca que se desenrolem em zonas que ela julgue já suficientemente exploradas.

O facto de a Comissão ser obrigada, em dado momento, a recusar um apoio financeiro para projectos que são, em larga medida, muito semelhantes a projectos anteriores que beneficiaram de um auxílio, é uma consequência lógica de se tratar de campanhas experimentais.

As recorrentes argumentam ainda que decorre do artigo 14. , n. 3, que, tratando-se de "estabelecer as bases da... exploração estável e duradoura" de uma zona, se deve conceder um prémio de incentivo para várias campanhas experimentais sucessivas. Na opinião das recorrentes, as decisões da Comissão são contrárias a esta disposição, uma vez que indeferem os pedidos das recorrentes de concessão de prémios de incentivo para novos projectos de campanha de pesca experimental na mesma zona.

Não se pode aceitar este ponto de vista. Para começar, esta disposição, de acordo com o seu próprio texto, não diz respeito à questão da concessão de um prémio de incentivo para vários projectos consecutivos, mas a permitir a um único e mesmo projecto englobar várias campanhas experimentais, o que de modo algum está em causa nos casos que nos ocupam. Em segundo lugar, a disposição emprega o termo "pode" e não "deve", de modo que deixa ao cuidado da Comissão apreciar se é conforme à finalidade da regulamentação permitir a um projecto englobar várias campanhas.

Não se mostra, quanto ao mais, que as recorrentes tenham invocado outros elementos que permitam supor que a Comissão excedeu os limites do seu poder de apreciação.

Nas suas peças processuais, as recorrentes defenderam existir um desvio de poder. Segundo nós, as recorrentes nada expuseram que seja susceptível de basear uma tal hipótese. Os argumentos invocados a este respeito pelas recorrentes têm, segundo nós, mais a ver com a questão de saber se houve violação do princípio da confiança legítima, o que nos propomos, pois, examinar seguidamente.

c) O princípio da segurança jurídica e o princípio da confiança legítima

A Comissão observa que alguns argumentos das recorrentes só foram expressamente aduzidos nas réplicas. É nomeadamente o caso dos argumentos baseados na violação, pelas decisões da Comissão, dos princípios de segurança jurídica e de protecção da confiança legítima.

Pode por-se a questão de saber se estes argumentos devem ser julgados inadmissíveis, por aplicação do artigo 42. , n. 2, do Regulamento do Processo, por motivo do seu carácter tardio.

Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., entre outros, os acórdãos de 15 de Dezembro de 1961, Société Fives Lille Cail e o./Alta Autoridade da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, 19/60 e 21/60, 2/61 e 3/61, Recueil, p. 559, e de 30 de Setembro de 1982, Amylum/Conselho, 108/81, Recueil, p. 3107) que um fundamento é novo quando não foi nem directa nem indirectamente mencionado na petição.

Somos de opinião que as recorrentes se referiram indirectamente, nas suas petições, aos princípios acima referidos, na medida em que, nesta fase, acusaram a Comissão de ter alterado os critérios posteriormente ao termo do prazo aberto para a tomada da decisão. As recorrentes argumentam, assim, nas suas petições, que "o erro de direito é devido... ao facto de a Comissão considerar que... se pode apoiar em critérios adoptados posteriormente à data do termo do referido prazo", (6), que "no termo do prazo... a Comissão quis, com base em novos critérios adoptados por ela em 6 de Junho de 1990, alterar, na sequência de uma grande falta de previsão, as características essenciais da campanha referida..." (7), e que "a atitude da Comissão consistente em notificar... após mais de quatro meses... que tinha mudado de opinião e, sobretudo, que não concedia o apoio, quando a campanha já tinha começado...".

Nestas condições, não há qualquer motivo suficientemente forte para julgar inadmissíveis os argumentos em causa.

O princípio da confiança legítima é objecto, ao que nos parece, de uma dupla argumentação.

Em primeiro lugar, a circunstância de, em Novembro de 1989, a Comissão ter concedido um apoio financeiro para um projecto essencialmente idêntico, mostrando a sua posição favorável a respeito, precisamente, deste tipo de projecto, conjugada com o facto de as recorrentes não terem recebido notificação de uma decisão negativa no prazo fixado. Nestas condições, consideram as recorrentes, podia-se legitimamente contar com a concessão do apoio.

Deve observar-se, a este respeito, que, na sua jurisprudência, o Tribunal de Justiça declarou que se não justifica que os operadores económicos adquiram uma confiança legítima na manutenção de uma situação existente susceptível de ser modificada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias (8). Não pensamos que o facto de a Comissão ter, em dado momento, emitido uma opinião favorável sobre um certo tipo de campanha experimental deva ter como efeito limitar a possibilidade de ela modificar, com base em considerações objectivas, a sua apreciação quanto ao tipo de projecto que serve o interesse comunitário.

Em segundo lugar, as recorrentes argumentaram que o princípio da confiança legítima foi violado porque a Comissão só após o termo dos prazos - por ocasião de uma reunião do Comité Permanente das Estruturas da Pesca - declarou que tinha, nessa altura, procedido à avaliação dos precedentes projectos desse tipo e que tinha chegado à conclusão de que já não seria, doravante, conforme ao objectivo procurado conceder um apoio financeiro para tais projectos. Ao atribuir também a esta linha de conduta um efeito sobre os projectos apresentados pelas recorrentes, em relação aos quais o prazo aberto para adopção da decisão já tinha expirado, a Comissão - na opinião das recorrentes - conferiu um efeito retroactivo a critérios que ela acabava de alterar.

Observar-se-á para começar, a este respeito, que, nos processos presentemente em causa e na nossa opinião, nada leva a pensar que a Comissão tenha alterado os critérios que serviam para avaliar os projectos relativos a campanhas experimentais. Na realidade, a Comissão, embora aplicando os mesmos critérios, chegou a um outro resultado, por motivo de as circunstâncias de facto - a saber, a quantidade das informações já acumuladas - se terem entretanto alterado. Como já foi exposto a propósito da resposta relativa à questão b), é claro que a partir dos critérios aplicáveis, definidos no regulamento, a Comissão deve forçosamente estar à altura de, num momento dado, alterar a sua posição quanto à utilidade de campanhas experimentais suplementares numa certa zona.

Observaremos ainda que a Comissão pode, com razão, alterar a sua apreciação, embora prevendo que tal alteração tenha incidência sobre os pedidos já formulados. Não há razão para fazer a exigência de a Comissão dar a conhecer, por via de avisos prévios, as suas intenções relativamente às modalidades de exercício do seu poder de apreciação.

Quanto ao mais e no que respeita ao princípio da segurança jurídica, as recorrentes articulam, nas suas peças processuais, diferentes considerações gerais à volta da ideia de que o direito comunitário deve ser claro, previsível e baseado em regras cuja aplicação seja previsível. Pensamos que o princípio da segurança jurídica, tal como se insere na argumentação das recorrentes, não tem, no caso concreto, um significado autónomo, que vá para além da argumentação baseada no princípio da confiança legítima.

No que respeita ao demais pedidos das recorrentes

As recorrentes pediram que o Tribunal declarasse que elas têm efectivamente o direito a receber o prémio de incentivo.

Este pedido deve ser julgado inadmissível, por motivo, até, de o Tribunal de Justiça não ter competência para conhecer de uma tal acção declarativa.

Finalmente, as recorrentes formularam pedidos de indemnização. Não podendo, segundo nós, serem as decisões adoptadas tidas por ilegais, deve, em consequência, negar-se provimento ao pedido por infundado.

Conclusões

Face às considerações que precedem, propomos que o Tribunal de Justiça julgue inadmissível o pedido de reconhecimento do direito das recorrentes à percepção do prémio de incentivo, negue provimento ao recurso, no demais, e condene as recorrentes nas despesas.

(*) Língua original: dinamarquês.

(1) JO L 376, p. 7.

(2) JO L 180, p. 1.

(3) As recorrentes invocam, a este respeito, o acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Julho de 1980, Comissão/Reino Unido (32/79, Recueil, p. 2403). Argumentou-se, entre outras coisas, neste processo que o Reino Unido não cumprira a sua obrigação de executar o Regulamento n. 1779/77 por meio de medidas que se increvessem num certo quadro jurídico e fossem objecto de publicação. O Tribunal de Justiça declarou o que segue: "... Esta obrigação de instaurar medidas de execução juridicamente actuantes e susceptíveis de serem conhecidas por qualquer pessoa interessada impõe-se num domínio como o da pesca marítima, cujo exercício só pode ser organizado no âmbito de campanhas previamente estabelecidas; a exigência de clareza jurídica é mesmo particularmente imperiosa num domínio em que qualquer incerteza faz correr o risco de incidentes e da aplicação de sanções particularmente sensíveis" (n. 46).

(4) É assim que uma disposição deste tipo foi objecto de exame pelo Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 22 de Setembro de 1988, Pedersen/Comissão (148/87, Colect. p. 4993). O processo tinha a ver com a validade de uma decisão adoptada pela Comissão dirigida ao Governo dinamarquês, na qual a Comissão declarava que não havia lugar ao reembolso de certos direitos de importação pagos pela sociedade recorrente. O artigo 7. do Regulamento n. 1575/80 está assim redigido: "Se a Comissão não tiver adoptado a sua decisão no prazo referido no artigo 5. ou a não tiver notificado ao Estado-membro em causa no prazo referido no artigo 6. , a autoridade decisória dará seguimento favorável ao pedido do interessado". O Tribunal anulou, portanto, a decisão adoptada pela Comissão, com os fundamentos de que ela não tinha sido adoptada antes do termo do prazo prescrito e de que a tentativa da Comissão de contornar o prazo constituía o culminar de um procedimento viciado em todos os seus elementos.

(5) V. também os acórdãos do Tribunal de Justiça de 10 de Julho de 1990, Grécia/Comissão (C-259/87, Colect., p. I-2845; C-334/87, Colect., p. I-2849; e C-335/87, Colect., p. I-2875).

(6) Petição p. 18.

(7) Petição, p. 21.

(8) V., entre outros, o acórdão de 17 de Junho de 1987, Frico, n. 33 (424/85 e 425/85, Colect., p. 2755), no qual o Tribunal de Justiça declarou o que segue: "... A verificação de que se contituíam importantes armazenagens privadas de manteiga nos Estados-membros com taxas de juros baixas autorizava a Comissão a efectuar, sobre a situação de facto, uma apreciação diferente daquela que tinha sido a sua alguns meses antes. Por força de jurisprudência constante... não se justifica que os operadores económicos tenham a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias. Uma redução da taxa de juros uniforme tomada em consideração para o reembolso dos encargos financeiros de armazenagem constituía, portanto, uma hipótese que os comerciantes avisados e prudentes deviam ter em conta...".