ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)

5 de Novembro de 1996

Processos apensos T-21/95 e T-186/95

Marco Mazzocchi-Alemanni

contra

Comissão das Comunidades Europeias

«Funcionários — Regime de seguro complementar de doença a favor dos funcionários colocados num país terceiro — Modalidades de reembolso das despesas médicas — Aplicação de limites»

Texto integral em língua francesa II-1377

Objecto:

Pedido de anulação da decisão da Comissão que recusa reembolsar ao recorrente certas despesas com tratamentos dentários à taxa de 100%.

Decisão:

Rejeitado.

Resumo

O artigo 72.o, n.o 1, do Estatuto dos Funcionarios das Comunidades Europeias (Estatuto) prevê, no que respeita ao reembolso de despesas médicas, os limites de 80% ou 85% das despesas efectuadas, segundo os casos, com excepção das despesas causadas por uma doença grave, para as quais está previsto um reembolso de 100%. O anexo X do Estatuto (anexo X) contém disposições especiais e derrogatórias aplicáveis aos funcionários das Comunidades Europeias cujo lugar de afectação seja um país terceiro. Este anexo foi inserido no Estatuto pelo Regulamento (EURATOM, CECA, CEE) n.o 3019/87 do Conselho, de 5 de Outubro de 1987 (JO L 286, p. 3) (Regulamento n.o 3019/87).

O artigo 24.o, primeiro parágrafo, do anexo X tem a seguinte redacção:

«O funcionário, o seu cônjuge, os filhos e as outras pessoas a seu cargo são cobertos por um seguro complementar de doença, que cobre a diferença entre as despesas efectivamente feitas e as prestações do regime de cobertura previsto no artigo 72.o do Estatuto, com exclusão do seu n.o 3.»

O artigo 24.o do anexo X foi objecto de disposições gerais de execução adoptadas pela Comissão e publicadas nas Informações administrativas n.o 642, de 17 de Setembro de 1990 (DGE).

O artigo 5.o das DGE dispõe:

«O funcionário colocado fora da Comunidade é reembolsado das despesas realmente efectuadas por si próprio e pelas pessoas que dele dependem... No entanto, para além do limite a partir do qual as despesas efectuadas sejam consideradas excessivas, o interessado não pode reclamar qualquer reembolso.

A noção de excessividade é determinada pelo Serviço Central, após parecer dos médicos assessores, que tomam em conta os custos normais no país fora da Comunidade em que as despesas foram efectuadas.

...

Sempre que as despesas forem efectuadas no interior da Comunidade, o respectivo reembolso efectuar-se-á no limite máximo do limiar de excessividade fixado em relação com o ponto XV.2 do anexo I da regulamentação.»

Factos na origem do litígio

Processo T-21/95

O recorrente é um funcionário que está colocado na delegação da Comissão no Gabão.

Tendo problemas dentários, consultou, no decurso das suas férias anuais, o seu dentista de Roma. Este estabeleceu um orçamento relativo, nomeadamente, à colocação de próteses fixas. O montante previsto para esta intervenção elevava-se à quantia de 18600000 LIT, isto é, cerca de 362309 BFR.

Em 28 de Março de 1994, o recorrente enviou o referido orçamento à Direcção-Geral — Pessoal e Administração (DG IX) da Comissão, invocando o benefício das disposições do artigo 24.o do anexo X.

Em 8 de Abril de 1994, a Sr.a D., responsável no àmbito da Unidade 5 («Seguro de doença e acidentes») da Direcção B (Direitos e obrigações) da DG IX, devolveu-lhe o orçamento, precisando que o reembolso se elevaría, por aplicação do artigo 72.o do Estatuto, a 108956 BFR. Acrescentou: «O reembolso previsto no artigo 24.o do anexo X do Estatuto ser-lhe-á concedido se as condições de residencia estiverem cumpridas.»

Por carta de 18 de Abril de 1994, o recorrente convidou a Sr.a D. a indicar-lhe as condições de residência a que fazia referência na sua carta de 8 de Abril de 1994. Perguntou-lhe ainda até que montante preciso era o artigo 24.o do anexo X aplicável, segundo os Serviços. Mais precisamente, perguntou-lhe se a diferença total entre as 18600000 LIT e os 108956 BFR concedidos com base no artigo 72.o do Estatuto seria tomada a cargo a título do referido artigo 24.o

Em resposta a esta carta, a Sr.a D. fez saber ao recorrente, por carta de 4 de Maio de 1994, que a frase «O reembolso previsto no artigo 24.o do anexo X do Estatuto ser-lhe-á concedido se as condições de residência estiverem cumpridas» provém de uma carta-tipo e que, no que respeita ao recorrente, tais condições de residência estavam automaticamente cumpridas. Além disso, indicou que «O reembolso complementar ao abrigo do artigo 24.o do anexo X [ser-lhe-ia] concedido de acordo com [as] disposições em vigor, nomeadamente [a do] artigo 5.o, último parágrafo» das DGE.

Em 5 de Julho de 1994, o recorrente apresentou, ao abrigo do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto, uma reclamação contra a «decisão» da Comissão de 4 de Maio de 1994 de não o reembolsar da totalidade da diferença entre as despesas que seriam efectivamente efectuadas por ele e as prestações do regime comum de seguro de doença (RCSD).

Em 9 de Novembro de 1994, o chefe da Unidade «Seguro de doença e acidentes» da DG IX respondeu que, na ausencia de um acto causador de prejuízo, considerava a sua reclamação como um pedido ao abrigo do artigo 90.o, n.o 1, do Estatuto.

Acrescentou:

«Quanto ao eventual reembolso ao abrigo do artigo 24.o do anexo X do Estatuto, o Serviço de Liquidação indicou, na sua carta de 4 de Maio de 1994, que tal reembolso lhe seria concedido nos termos das disposições em vigor.

Ora, o artigo 5.o das DGE relativas ao artigo 24.o, primeiro e segundo parágrafos, do anexo X do Estatuto estipula que, quando as despesas são efectuadas no interior da Comunidade, o seu reembolso se efectua no limite máximo do limiar de excessividade fixado em relação com o ponto XV.2 do anexo I da regulamentação relativa à cobertura dos riscos de doença.

Em consequência, na medida em que efectuou as despesas com tratamentos dentários, a que se faz menção no orçamento dentário de 4 de Março de 1994, no interior das Comunidades, neste caso, em Itália, o reembolso ao abrigo do artigo 24.o do anexo X, tendo em conta o limiar de excessividade atrás referido, eleva-se a 95337 BFR.

No caso de não estar de acordo com esta decisão, dela pode reclamar ao abrigo do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto.»

Processo T-186/95

Em 9 de Fevereiro de 1995, o recorrente apresentou, a título puramente conservatório e sob toda a reserva, uma reclamação, na acepção do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto, contra a decisão da Comissão de 9 de Novembro de 1994.

Por decisão de 3 de Julho de 1995, notificada ao recorrente em 7 de Julho de 1995, a recorrida indeferiu esta reclamação.

Quanto à admissibilidade

Processo T-21/95

A regulamentação relativa à cobertura dos riscos de doença dos funcionários das Comunidades Europeias (regulamentação de cobertura) prevê duas fases no processo que permite obter o reembolso das despesas de certas próteses dentárias (v. o ponto VI do anexo I, conjugado com o título B do anexo III, da regulamentação de cobertura). Em aplicação do disposto no artigo 11.o, n.o 1, da regulamentação de cobertura, o funcionário deve, em primeiro lugar, pedir uma autorização prévia ao Serviço de Liquidação, apresentando uma estimativa das despesas médicas. Se essa autorização for concedida, o funcionário deve em seguida apresentar, por força do artigo 11.o, n.o 2, da regulamentação de cobertura, um pedido de reembolso das despesas efectuadas, que deve ser acompanhado dos documentos comprovativos originais (n.o 30).

Ver: Tribunal de Primeira Instância, 25 de Outubro de 1993, B./Comissão (T-41/93, Colect., p. II-1037, n.o 17)

Por força do artigo 4.o das DGE, o artigo 11.o da regulamentação de cobertura é também aplicável ao seguro complementar previsto no artigo 24.o do anexo X. Assim, um pedido de autorização prévia é também exigido para se poder beneficiar de um reembolso complementar ao abrigo do referido artigo 24.o (n.o 31).

No caso vertente, o recorrente formulou um pedido de autorização previa, comunicando à Comissão, em 28 de Março de 1994, o orçamento relativo às despesas dentárias. Este pedido incluía-se no âmbito dos artigos 72.o do Estatuto e 24.o do anexo X. A decisão adoptada pela Comissão em 8 de Abril de 1994, relativa a este pedido, dizia no entanto unicamente respeito à aplicação do artigo 72.o do Estatuto. Com efeito, nesta carta, a Comissão fez saber ao recorrente que o reembolso previsto no artigo 72.o do Estatuto se elevaria a 108956 BFR e que o reembolso complementar previsto no artigo 24.o do anexo X seria concedido se as condições de residencia estivessem cumpridas. No que respeita à aplicação do artigo 24.o do anexo X, a Comissão não adoptou, portanto, qualquer decisão susceptível de ser qualificada como um acto causador de prejuízo ao recorrente (n.o 32).

O mesmo se passa quanto à carta de 4 de Maio de 1994, na qual a Comissão escreveu ao recorrente: «O reembolso complementar ao abrigo do artigo 24.o do anexo X ser-lhe-á concedido de acordo com [as] disposições em vigor, nomeadamente [a do] artigo 5.o, último parágrafo» das DGE. Resulta da sua formulação que esta carta também não causava prejuízo ao recorrente. Com efeito, não se tratava da adopção de uma posição definitiva da Comissão sobre a aplicação, às despesas com tratamentos dentários em questão, do artigo 24.o do anexo X (n.o 33).

Na ausência de um acto causador de prejuízo ao funcionário em causa, o processo pré-contencioso do artigo 90.o do Estatuto divide-se, em princípio, em duas fases. Como resulta do n.o 1 do artigo 90.o, qualquer pessoa referida no Estatuto pode submeter um requerimento à autoridade investida do poder de nomeação (AIPN), convidando-a a tomar uma decisão a seu respeito. Em caso de resposta desfavorável ou na falta de decisão, o interessado pode submeter à AIPN uma reclamação contestando a decisão explícita ou implícita daquela autoridade, nas condições previstas no artigo 90.o, n.o 2 (n.o 34).

Ver: Tribunal de Primeira Instância, 11 de Junho de 1996, Sánchez Mateo/Comissão (T-l 10/94, ColectFP, p. II-805, n.o 23)

Uma vez que a Comissão não deu seguimento ao pedido de autorização prévia baseado no artigo 24.o do anexo X, o recorrente devia, na ausência de um acto causador de prejuízo, ter formulado, por via hierárquica, um pedido formal na acepção do artigo 90.o, n.o 1, do Estatuto (n.o 35).

Daqui resulta que a Comissão requalificou correctamente a «reclamação» de 5 de Julho de 1994 como um pedido, na acepção do artigo 90.o, n.o 1, do Estatuto. A carta de 9 de Novembro de 1994 constitui, em consequência, a decisão da Comissão contra a qual o recorrente deveria ter formulado uma reclamação (n.o 36).

Tendo interposto directamente um recurso para o Tribunal de Primeira Instância da decisão da Comissão de 9 de Novembro de 1994 e da alegada decisão de 4 de Maio de 1994, o recorrente não respeitou, portanto, a regularidade do processo pré-contencioso (n.o 37).

Processo T-186/95

A carta da Comissão de 9 de Novembro de 1994 constitui uma tomada de posição sobre o pedido do recorrente de 5 de Julho de 1994, relativo à aplicação do artigo 24.o do anexo X às suas despesas com tratamentos dentários. Com efeito, em tal carta, a Comissão decidiu que, tendo em conta os limiares de excessividade atrás referidos, o reembolso ao abrigo do artigo 24.o do anexo X se elevava a 95337 BFR(n.o41).

Além disso, o processo pré-contencioso previsto no Estatuto foi regularmente respeitado relativamente a esta decisão (decisão litigiosa) (n.o 42).

Relativamente aos terceiro e quarto pedidos do recorrente, destinados não apenas à anulação da decisão litigiosa mas ainda a que o Tribunal formule certas injunções e declarações, há que recordar que, no âmbito do controlo de legalidade baseado no artigo 91.o do Estatuto, o juiz comunitário não é competente para dirigir injunções à administração ou para fazer declarações em matéria de direito (n.os 43 e 44).

Ver: Tribunal de Primeira Instância, 11 de Junho de 1996, Pavan/Parlamento (T-147/95, ColectFP.p. II-861, n.o 24)

Quanto à procedência do pedido de anulação no processo T-186/95

Se os limites das DGE forem legais quanto ao seu princípio, a decisão litigiosa, na medida em que constitui uma aplicação correda de tais limites, será igualmente legal. Há pois que começar por examinar a legalidade das DGE (n.os 55 e 56).

A este respeito, se bem que o artigo 24.o do anexo X, contrariamente ao artigo 72.o do Estatuto, não preveja a adopção de uma regulamentação para a sua aplicação, a Comissão era no entanto competente para adoptar as DGE com base no artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X, que remete para o artigo 110.o do Estatuto. O primeiro parágrafo desta última disposição dispõe, com efeito: «As disposições gerais de execução do presente Estatuto serão adoptadas por cada instituição, após consulta do seu Comité do Pessoal e parecer do Comité do Estatuto previsto no artigo 10.o» Assim, o Conselho, enquanto autoridade que adoptou o Estatuto e os seus anexos, delegou o poder de adopção das DGE na Comissão, bem como nas demais instituições (n.o 57).

Há pois que examinar se o princípio da limitação dos reembolsos relativos às despesas consideradas excessivas, tal como está previsto nas DGE, é compatível com o disposto no artigo 24.o do anexo X. Com efeito, por força do princípio do respeito pela hierarquia das normas, as disposições de execução de um artigo do Estatuto não podem derrogar as regras contidas nessa disposição (n.o 58).

Ver: Tribunal de Primeira Instância, 27 de Outubro de 1994, Chavane de Dalmassy e o./Comissão (T-64/92, ColectFP, p. II-723, n.o 52)

Para determinar o alcance do artigo 24.o do anexo X, há que fazer referência aos métodos de interpretação tradicionalmente aplicados pelo órgão jurisdicional comunitário. Para a interpretação de uma disposição de direito comunitário, há que tomar em conta não apenas os seus termos mas ainda o seu contexto e os objectivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (n.o 59).

Ver: Tribunal de Justiça, 17 de Novembro de 1983, Merck (292/82, Recueil, p. 3781, n.o 12); Tribunal de Primeira Instância, 7 de Março de 1996, De Rijk/Comissão (T-362/94, ColectFP, p. II-365, n.o 31)

No que respeita aos limites previstos na regulamentação de cobertura para o reembolso das despesas médicas ao abrigo do artigo 72.o do Estatuto, na falta de limites de reembolso estabelecidos pelo Estatuto, as instituições estão habilitadas a fixar, nas disposições de execução, limites de reembolso adequados, respeitando o princípio da cobertura social que inspira o artigo 72.o do Estatuto, e isto tanto mais que os recursos deste regime estão limitados às contribuições dos inscritos e das instituições e o seu equilíbrio financeiro deve ser salvaguardado (n.o 60).

Ver: Tribunal de Primeira Instância, 12 de Julho de 1991, Pincherle/Comissão (T-110/89, Colect., p. II-635, n.o 26); Tribunal de Justiça, 22 de Dezembro de 1993, Pincherle/Comissão (C-244/91 P, Colect., p. I-6965)

Esta jurisprudência pode ser aplicada por analogia ao presente processo (n.o 61).

As DGE não derrogam o princípio estabelecido no artigo 24.o do anexo X, segundo o qual o funcionario colocado num país terceiro tem direito ao reembolso da totalidade das despesas por ele efectuadas. Com efeito, o artigo 5.o das DGE dispõe que «o funcionário colocado fora da Comunidade é reembolsado das despesas realmente efectuadas por si próprio». A mesma disposição acrescenta, no entanto, com a preocupação de garantir o equilíbrio financeiro do sistema complementar de seguro de doença, que «para além do limite a partir do qual as despesas efectuadas sejam consideradas excessivas, o interessado não pode reclamar qualquer reembolso» (n.o 62).

Mostra-se assim que os limiares de excessividade instaurados resultam de uma preocupação idêntica à que levou o legislador comunitário a estabelecer limites, na regulamentação de cobertura, para o reembolso das despesas médicas ao abrigo do artigo 72.o do Estatuto. Tal como no contexto desta última disposição, a imposição de limiares de excessividade, no artigo 5.o das DGE, revela a preocupação de uma sã gestão do regime complementar de seguro de doença, sem pôr em causa os próprios princípios em que tal seguro se baseia (n.o 63).

As disposições pertinentes das DGE cuja legalidade o recorrente contesta traduzem, portanto, correctamente a finalidade do artigo 24.o do anexo X e não lhe são contrárias (n.o 64).

Em consequência, a decisão litigiosa, que constitui uma aplicação correcta do limite previsto pelas DGE para as despesas médicas em questão, não está, também ela, viciada de ilegalidade (n.o 65).

Dispositivo:

O recurso no processo T-21/95 é julgado inadmissível.

O recurso no processo T-186/95 é julgado inadmissível na parte em que se destina a que o Tribunal formule injunções e declarações.

No mais, é-lhe negado provimento.