Processo T‑529/09

Sophie in ’t Veld

contra

Conselho da União Europeia

«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Parecer do Serviço Jurídico do Conselho sobre uma recomendação da Comissão no sentido de autorizar o início de negociações com vista à celebração de um acordo internacional — Recusa parcial de acesso — Exceção relativa à proteção do interesse público no domínio das relações internacionais — Exceção relativa à proteção dos pareceres jurídicos — Violação concreta e previsível do interesse em causa — Interesse público superior»

Sumário do acórdão

(Artigo 296.o TFUE; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho)

[Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.°, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, e 6.°]

União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao princípio do acesso aos documentos — Obrigação de conceder um acesso parcial às partes do documento não abrangido pelas exceções

[Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.°, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, e 2.°, segundo travessão]

(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, segundo e sexto considerandos e artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão)

[Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.°, n.o 1, a), terceiro travessão e 2.°, segundo travessão]

União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção dos pareceres jurídicos — Divulgação de um parecer jurídico relativo ao início de negociações com vista à celebração de um acordo internacional

(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão)

[Artigo 218.o, n.o 11, TFUE; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão]

União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do interesse público — Divulgação de um parecer jurídico relativo ao início de negociações com vista à celebração de um acordo internacional — Risco de violação do interesse público protegido decorrente da divulgação da existência de uma dúvida quanto à escolha da base jurídica — Falta / inexistência

[Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão]

União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do interesse público — Âmbito de aplicação — Parecer jurídico do Conselho relativo à base jurídica de uma decisão que autoriza o início de negociações com vista à celebração de um acordo internacional — Inclusão

[Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 1, alínea a)]

União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do Interesse público — Fiscalização jurisdicional — Alcance — Limites

(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o)

Quando a instituição em causa decide recusar o acesso a um documento cuja comunicação lhe tinha sido solicitada, incumbe‑lhe, em princípio, explicar as razões pelas quais o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, que essa instituição invoca. A este respeito, por um lado, a simples circunstância de um documento respeitar a um interesse protegido por uma exceção não basta para justificar a aplicação desta última. Semelhante aplicação só pode, em princípio, ser justificada na hipótese de a instituição ter previamente apreciado, em primeiro lugar, se o acesso ao documento é concreta e efetivamente suscetível de prejudicar um interesse protegido e, em segundo lugar, nas hipóteses referidas no artigo 4.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1049/2001, se não existe um interesse público superior que justifique a divulgação do documento em causa. Por outro lado, o risco de ser prejudicado um interesse protegido deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético. O facto de o documento ter a classificação de «restreint UE», nos termos de uma decisão do Conselho, embora possa ser uma indicação do conteúdo sensível do documento assim classificado, não pode ser suficiente para justificar a aplicação das exceções previstas no artigo 4.o do referido regulamento. (cf. n.os 19‑21)

A decisão que deve ser tomada pela instituição ao abrigo do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, segundo a qual as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção do interesse público no domínio das relações internacionais, tem um caráter complexo e delicado que obriga a um especial grau de prudência, nomeadamente no que diz respeito à natureza particularmente sensível e fundamental do interesse protegido. Dado que essa decisão exige uma ampla margem de apreciação, a fiscalização da legalidade efetuada pelo Tribunal Geral deve limitar‑se à verificação do respeito pelas regras processuais e de fundamentação, da exatidão material dos factos, bem como da inexistência de erro manifesto de apreciação e de desvio de poder. (cf. n.os 23‑25)

Um parecer do Serviço Jurídico do Conselho, emitido com vista à adoção da decisão do Conselho que autoriza o início de negociações, em nome da União, entre a União Europeia e um Estado terceiro com vista à celebração de um acordo internacional para colocar à disposição do Departamento do Tesouro desse Estado dados relativos a mensagens de natureza financeira a fim de combater o terrorismo e o financiamento do terrorismo, tendo por objeto, no essencial, a base jurídica dessa decisão e, portanto, as competências respetivas da União e da Comunidade, é suscetível de estar abrangido pela exceção no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, relativa à proteção do interesse público no domínio das relações internacionais. Com efeito, na medida em que esse documento foi redigido especificamente com vista ao início de negociações que devem conduzir à celebração de um acordo internacional, a análise efetuada pelo Serviço Jurídico da instituição em causa está necessariamente associada ao contexto específico do acordo internacional previsto ainda que o referido documento diga respeito à questão da base jurídica, que é uma questão de direito interno da União. Assim, a divulgação de elementos que revelam uma ligação com os objetivos prosseguidos pela União nas negociações, em especial, na parte em que abordam o conteúdo específico do acordo previsto prejudicaria o clima de confiança das negociações. A este respeito, a recorrente não pode validamente invocar o facto de que um determinado número de informações relativas ao conteúdo do acordo internacional previsto foram tornadas públicas, tanto pelo próprio Conselho como no âmbito dos debates no Parlamento. Com efeito, o risco de ser prejudicado o interesse em causa invocado pelo Conselho resulta da divulgação da apreciação especial desses elementos feita pelo seu Serviço Jurídico e, portanto, o simples facto de os referidos elementos serem eles próprios do conhecimento do público não infirma esta consideração. (cf. n.os 26, 28‑29, 35‑38)

A escolha da base jurídica adequada, para uma ação interna ou internacional da União, reveste uma importância de natureza constitucional. Com efeito, dispondo apenas das competências que lhe são atribuídas, a União deve necessariamente associar o ato que deseja adotar a uma disposição do Tratado que a habilite a aprovar esse ato. Além disso, a escolha da base jurídica de um ato, incluindo de um ato adotado com vista à celebração de um acordo internacional, não resulta apenas da convicção do seu autor, antes devendo assentar em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, como, nomeadamente, a finalidade e o conteúdo do ato. (cf. n.os 47‑48)

Uma vez que a escolha da base jurídica de um ato se baseia em elementos objetivos e não decorre da margem de apreciação da instituição, a eventual divergência de opiniões sobre esta matéria não pode ser equiparada a uma divergência entre as instituições quanto aos elementos relativos ao conteúdo do acordo. Consequentemente, o mero receio de divulgar uma eventual posição divergente das instituições quanto à base jurídica de uma decisão que autoriza o início das negociações em nome da União não é suficiente para daí se poder inferir um risco de ser prejudicado o interesse público protegido em matéria de relações internacionais. Embora seja verdade que o recurso a uma base jurídica errada é suscetível de invalidar o próprio ato de celebração e, portanto, de viciar o consentimento da União para se vincular pelo acordo, esse risco não pode, contudo presumir‑se da existência de um debate jurídico sobre o alcance das competências institucionais relativas à ação internacional da União. Com efeito, uma confusão sobre a natureza da competência da União, suscetível de a prejudicar na defesa da sua posição nas negociações internacionais, que pode resultar da omissão da referência à base jurídica, só pode ser agravada pela inexistência de debate prévio e objetivo entre as instituições em causa sobre a base jurídica da ação prevista. Além disso, o direito da União conhece um procedimento previsto no artigo 300.o, n.o 6, CE (que passou a artigo 218.o, n.o 11, TFUE), que tem precisamente por objeto evitar complicações, tanto ao nível da União como da ordem jurídica internacional, suscetíveis de ocorrerem devido à escolha errada da base jurídica. (cf. n.os 49‑54)

Se o Conselho pretender invocar as disposições do artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, deve proceder a um exame em três momentos que correspondem aos três critérios que constam das referidas disposições. Num primeiro momento, o Conselho deve assegurar que o documento cuja divulgação é pedida diz realmente respeito a um parecer jurídico e, se for este o caso, determinar quais as partes deste último efetivamente em causa e, portanto, suscetíveis de serem abrangidas pelo âmbito de aplicação da referida exceção. Num segundo momento, o Conselho deve examinar se a divulgação das partes do documento em questão identificadas como sendo relativas a pareceres jurídicos pode prejudicar a proteção destes últimos. Num terceiro momento, se o Conselho considerar que a divulgação prejudica a proteção de pareceres jurídicos, incumbe‑lhe verificar se não existe um interesse público superior que justifique essa divulgação, pese embora o prejuízo que daí poderia resultar para a sua aptidão em pedir pareceres jurídicos e em receber pareceres francos, objetivos e completos. (cf. n.os 63‑64)

O risco de a divulgação de um documento ser suscetível de prejudicar efetivamente o interesse de uma instituição em pedir pareceres jurídicos e em receber pareceres francos, objetivos e completos deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético. O simples facto de um parecer jurídico incidir sobre o domínio das relações internacionais da União não é por si só suficiente para aplicar a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, uma vez que esta hipótese já está coberta pela exceção prevista no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do referido regulamento. Embora se possa admitir que nessa situação se justifique uma proteção reforçada dos documentos da instituição para excluir qualquer prejuízo ao interesse da União no desenvolvimento de negociações internacionais, este argumento já foi tido em conta pelo reconhecimento da ampla margem de apreciação de que as instituições gozam no âmbito da aplicação da exceção prevista no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do mesmo regulamento. Ora, relativamente à exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do referido regulamento, o Conselho não pode validamente invocar o argumento geral segundo o qual um prejuízo ao interesse público protegido se podia presumir num domínio sensível, nomeadamente, no que se refere a pareceres jurídicos dados no âmbito de um processo de negociação de um acordo internacional. Um prejuízo concreto e previsível ao interesse em causa também não é demonstrado pelo simples receio de divulgar aos cidadãos as divergências de pontos de vista entre as instituições quanto à base jurídica da ação internacional da União e, assim, criar uma dúvida quanto à legalidade dessa ação. Com efeito, a consideração segundo a qual o risco de que divulgação dos pareceres jurídicos relativos a um processo legislativo possa suscitar dúvidas quanto à legalidade de atos legislativos não pode bastar para caracterizar um prejuízo para a proteção de pareceres jurídicos é, em princípio, transponível para o domínio da ação internacional da União, dado que o processo decisório nesse domínio não está excluído da aplicação do princípio da transparência. (cf. n.os 69, 71, 73‑76)

No âmbito da aplicação da exceção relativa aos pareceres jurídicos prevista no artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, incumbe ao Conselho ponderar o interesse específico que deve ser protegido pela não divulgação do documento em causa com um eventual interesse público superior que justificasse essa divulgação. Há que ter em conta, nomeadamente, o interesse geral em que esse documento seja tornado público, tendo em conta as vantagens que decorrem, como assinala o segundo considerando do Regulamento n.o 1049/2001, de uma transparência mais ampla, a saber, uma melhor participação dos cidadãos no processo decisório e uma maior legitimidade, eficácia e responsabilidade da Administração perante os cidadãos num sistema democrático. Estas considerações são particularmente pertinentes quando o Conselho age na qualidade de legislador, como resulta do sexto considerando do Regulamento n.o 1049/2001, segundo o qual deverá ser concedido maior acesso aos documentos precisamente nesse caso. A este propósito, o artigo 207.o, n.o 3, segundo parágrafo, CE, e o artigo 7.o da Decisão 2006/683, que adota o Regulamento Interno do Conselho, têm apenas um valor indicativo para determinar se o Conselho agiu ou não na sua qualidade de legislador para efeitos da aplicação das exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001. Ora, a iniciativa e a condução das negociações com vista à celebração de um acordo internacional são, em princípio, da competência do executivo. Além disso, a participação do público no processo relativo à negociação e à celebração de um acordo internacional é necessariamente restrita, tendo em conta o interesse legítimo de não revelar os elementos estratégicos das negociações. Portanto, no âmbito desse processo, há que considerar que o Conselho não age na sua qualidade de legislador. No entanto, a aplicação das considerações relacionadas com o princípio da transparência do processo decisório da União não pode ser excluída relativamente à ação internacional, em especial, quando uma decisão que autoriza o início das negociações visa um acordo internacional que pode ter consequências num domínio da atividade legislativa da União, como o tratamento e a troca de informações no quadro da cooperação policial, que pode também afetar a proteção de dados pessoais. Consequentemente, existe um interesse público superior na divulgação do documento que contem um parecer jurídico, na medida em que este documento contribuiria para conferir uma maior legitimidade às instituições e aumentaria a confiança dos cidadãos europeus nessas instituições ao tornar possível um debate aberto quanto aos pontos sobre os quais existia uma divergência de opinião, tratando‑se, de resto, do documento que discute a base jurídica de um acordo que, depois de celebrado, terá influência no direito fundamental à proteção de dados pessoais. (cf. n.os 81‑83, 87‑90, 93)

No domínio do direito de acesso ao público dos documentos das instituições da União, o receio de que a divulgação de pareceres jurídicos internos de uma instituição relativos a negociações internacionais em curso entre a União e um Estado terceiro prejudica o interesse público associado à proteção dos pareceres jurídicos não se pode justificar uma vez que, é precisamente a transparência no domínio dos pareceres jurídicos que, ao permitir que as divergências entre vários pontos de vista sejam abertamente debatidas, contribui para conferir às instituições uma maior legitimidade aos olhos dos cidadãos da União e para aumentar a confiança dos mesmos. De facto, é sobretudo a falta de informação e de debate que é suscetível de fazer nascer dúvidas no espírito dos cidadãos não só quanto à legalidade de um ato isolado mas também quanto à legitimidade de todo o processo decisório. A este respeito, por um lado, o facto de um documento se referir a um domínio potencialmente abrangido pela exceção prevista no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, relativa à proteção do interesse público no domínio das relações internacionais, não é pertinente para apreciar a aplicação da exceção diferente, relativa à proteção dos pareceres jurídicos, prevista no artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do referido regulamento. Por outro lado, é verdade que o facto de o processo de celebração do acordo internacional ainda decorrer no momento da adoção da decisão que recusa o acesso a um parecer jurídico relativo a esse acordo pode ser invocado no âmbito do exame de um risco de ser prejudicado o interesse público relativo à proteção dos pareceres jurídicos, contudo, este argumento não é decisivo no quadro da verificação da existência eventual de um interesse público superior que justifique a divulgação, não obstante esse risco de prejuízo. Com efeito, o interesse público relativo à transparência do processo decisório ficaria desprovido de conteúdo se a sua tomada em consideração ficasse limitada ao caso em que o processo decisório já estivesse concluído. (cf. n.os 96‑97, 99‑101)

O exame do acesso parcial a um documento das instituições da União deve ser realizado à luz do princípio da proporcionalidade. Resulta dos próprios termos do artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, que uma instituição é obrigada a examinar se é de conceder acesso parcial aos documentos em causa num pedido de acesso, limitando uma eventual recusa apenas aos dados abrangidos pelas exceções visadas no referido artigo. A instituição deve conceder esse acesso parcial se a finalidade prosseguida por essa instituição, ao recusar o acesso ao documento em causa, pode ser atingida no caso de a instituição se limitar a ocultar as passagens que possam causar prejuízo ao interesse público protegido. (cf. n.os 105‑106)