Conclusões do advogado-geral Van Gerven apresentadas em 22 de Março de 1994. - REPUBLICA ITALIANA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - RECURSO DE ANULACAO - AUXILIOS ESTATAIS - CARTA QUE DA INICIO AO PROCEDIMENTO PREVISTO NO ARTIGO 93., N. 2, PRIMEIRO PARAGRAFO, DO TRATADO - SUSPENSAO DOS AUXILIOS - QUALIFICACAO DOS AUXILIOS: AUXILIOS NOVOS. - PROCESSO C-47/91.



Colectânea da Jurisprudência 1994 página I-04635

Edição especial sueca página I-00145

Edição especial finlandesa página I-00147



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. O processo que nos ocupa hoje tem como objecto um pedido de anulação de uma carta que a Comissão enviou em 23 de Novembro de 1990 ao Governo italiano. A Comissão anuncia nessa carta que decidiu iniciar o procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado em relação aos auxílios concedidos pelas autoridades italianas à sociedade Italgrani SpA (a seguir "Italgrani"), e recorda que as medidas em causa não podem ser executadas antes de ser proferida uma decisão final neste procedimento.

Num acórdão de 30 de Junho de 1992 (1), o Tribunal de Justiça tinha já concluído pela admissibilidade do presente recurso de anulação. Compete-lhe agora julgar se o recurso será procedente.

Antecedentes do litígio

2. Para manter a proibição de princípio dos auxílios de Estado, prevista no artigo 92. do Tratado, os n.os 1 e 2 do artigo 93. estabelecem determinados procedimentos destinados a permitir a verificação da compatibilidade com o mercado comum de auxílios existentes ou de auxílios novos.

A apreciação de auxílios novos afasta-se, num ponto fundamental, da apreciação dos auxílios existentes. Nos termos do último período do artigo 93. , n. 3, um Estado-membro não pode pôr em execução as novas medidas enquanto durar essa apreciação (2), ao passo que em relação a auxílios existentes não existe efeito suspensivo análogo (3).

3. Em 12 de Abril de 1990, o Comité Interministerial Italiano para a Coordenação da Política Industrial (CIPI) ratificou a conclusão de um contrato entre o ministro italiano para as intervenções no Mezzogiorno e a Italgrani, empresa estabelecida em Nápoles, cuja actividade consiste na transformação de cereais (4). Nesse contrato, foram concedidos à Italgrani (5) auxílios no montante de 522,3 mil milhões de LIT destinados a financiar investimentos no montante de 964,5 mil milhões de LIT. Inscreviam-se no quadro de um regime de auxílios instituído pela Lei italina n. 64, de 1 de Março de 1986, que regula as intervenções extraordinárias a favor de Mezzogiorno (6).

A Lei n. 64 foi notificada à Comissão em 2 de Maio de 1986, nos termos do artigo 93, n. 3, do Tratado. Os auxílios que previa foram aprovados em parte (7) e sob certas condições pela Decisão 88/318/CEE da Comissão, de 2 de Março de 1988 (8). Concretamente, a decisão impunha o respeito de algumas condições relativas à intensidade (9) dos auxílios, dispondo o seu artigo 9. o seguinte:

"A Itália deve, na aplicação da presente decisão, observar as disposições e regulamentos comunitários em vigor ou a adoptar pelas instituições comunitárias em matéria de coordenação dos vários tipos de auxílios nos sectores industrial, agrícola e da pesca."

4. Na sequência de queixas apresentadas pela Casillo Grani, sociedade concorrente da Italgrani, e por uma associação de fábricas de amido de cereais (10), a respeito do auxílio concedido à Italgrani, a Comissão pediu às autoridades italianas, em 26 de Julho de 1990, que lhe transmitissem informações relativas ao auxílio em questão. Em 7 de Setembro de 1990, as autoridades italianas deram seguimento a este pedido, mas de uma forma que a Comissão não considerou satisfatória. Numa reunião ocorrida em 28 de Setembro de 1990 e por cartas de 4 e 14 de Outubro de 1990 as autoridades italianas forneceram informações complementares.

Por carta de 23 de Novembro de 1990, a Comissão anunciou ao Governo italiano a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 93, n. 2, porque, após um primeiro exame, tinha dúvidas quanto à compatibilidade do auxílio concedido com os requisitos relativos à intensidade dos auxílios descritos na Decisão 88/318, bem como com o artigo 9. da referida decisão (11). Na mesma carta, a Comissão "recordava" ao Governo italiano que "nos termos do artigo 93, n. 3, do Tratado CEE, as medidas projectadas não podem ser postas em execução antes de ser proferida uma decisão final no procedimento previsto no n. 2 do referido artigo" (12). Os outros Estados-membros e os terceiros interessados foram notificados, por comunicação publicada no Jornal Oficial, para apresentarem observações no prazo de quatro semanas (13).

5. Em 31 de Janeiro de 1991, o Governo italiano interpôs no Tribunal de Justiça um recurso de anulação, nos termos do artigo 173. do Tratado, da decisão da Comissão de iniciar o procedimento previsto no artigo 93, n. 2. Segundo o Governo italiano, a Comissão teria aproveitado a queixa da Casillo Grani para revogar implicitamente a Decisão 88/318. Considera que esta revogação constitui não apenas um desvio de poder, mas viola, além disso, os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica, bem como as regras de competência, as formalidades essenciais e a obrigação de fundamentação, que se aplicam à revogação de uma decisão anterior. Em 27 de Março de 1991, também a Italgrani interpôs no Tribunal de Justiça um recurso de anulação da referida decisão (14).

Considerando que a decisão de iniciar o procedimento previsto no artigo 93, n. 2, constitui um simples acto preparatório, que não pode ser objecto de recurso de anulação na acepção do artigo 173. , a Comissão suscitou perante o Tribunal uma questão prévia de inadmissibilidade, nos termos do artigo 91, n. 1, do Regulamento de Processo (15). No acórdão Itália/Comissão, já referido, o Tribunal rejeitou esta questão prévia. Considerou que, ao ordenar ao Governo italiano que suspendesse o pagamento do auxílio concedido a Italgrani, a Comissão tinha definitivamente qualificado o auxílio como "novo" e que:

"uma decisão que declare a compatibilidade do auxílio com o Tratado, ou o recurso interposto contra uma decisão da Comissão que declarava a sua incompatibilidade não permitem sanar as consequências irreversíveis que resultam de um atraso no pagamento do auxílio, devido ao respeito da proibição prevista no artigo 93. , n. 3, último período" (16).

6. Pela Decisão 91/474/CEE de 16 de Agosto de 1991 (17), a Comissão encerrou o procedimento iniciado nos termos do artigo 93. , n. 2, autorizando a concessão de auxílios. Nesta decisão, anuncia que o Governo italiano tornou os auxílios a favor da Italgrani compatíveis com as condições fixadas na Decisão 88/318 (18).

Na sequência desta decisão final positiva, a Italgrani retirou o seu recurso de anulação. Em contrapartida, o Governo italiano, que, de resto, só pagou efectivamente o auxílio concedido após a decisão final da Comissão (19), manteve o seu recurso.

Delimitação da problemática

7. Em nossa opinião, o Tribunal de Justiça não deve examinar as observações da Comissão relativas ao interesse da República Italiana em recorrer e à validade da Decisão 91/474 (infra, ponto 8). Tão-pouco nos parece que o Tribunal deva proceder à apreciação da compatibilidade do auxílio concedido à Italgrani com o mercado comum (infra, ponto 9). Enfim, um esclarecimento do alcance de um certo número de fundamentos invocados pelo Governo italiano (infra, ponto 10) mostrará que o Tribunal pode concentrar a sua análise no presente processo na questão de saber se a Comissão qualificou devidamente, na decisão, o novo auxílio concedido à Italgrani.

8. Nas observações escritas que apresentou ao Tribunal, a Comissão afirma que a República Italiana não tem interesse no recurso de anulação e que, se o Tribunal desse provimento ao recurso, a validade da Decisão 91/474 seria posta em perigo. Em nossa opinião, o Tribunal não deve analisar qualquer das duas afirmações no âmbito do presente recurso. Exprimiu-se definitivamente quanto à admissibilidade do pedido de anulação no acórdão Itália/Comissão, já referido (20), enquanto a validade da Decisão 91/474 não é de modo algum posta em causa no caso em apreço.

9. No acórdão Itália/Comissão, a respeito da admissibilidade do presente recurso, o Tribunal considerou que:

"Da argumentação apresentada pelo Governo italiano, decorre claramente que o recurso de anulação incide apenas sobre a decisão da Comissão de dar início ao procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado relativamente aos auxílios atribuídos à Italgrani, na medida em que revoga a decisão anterior de aprovação do regime geral italiano, mas não na medida em que contém apreciações sobre a compatibilidade do auxílio com o Tratado. O exame do Tribunal circunscrever-se-á, assim, a este aspecto da decisão" (21).

Com efeito, o Governo italiano dirigiu deliberadamente o seu recurso de anulação contra os aspectos formais da decisão da Comissão de dar início ao procedimento previsto no artigo 93. e não contra os fundamentos substanciais da apreciação da compatibilidade do auxílio com o mercado comum (22). Subscrevendo a análise do Governo italiano, também não analisaremos o mérito desta apreciação (mesmo tendo a Comissão consagrado a este aspecto a maior parte das observações que apresentou ao Tribunal).

10. Poder-se-ia deduzir da petição do Governo da República Italiana, apresentada ao Tribunal em 31 de Janeiro de 1991, bem como da passagem do acórdão de 30 de Junho de 1992 que citámos no número anterior, que a República Italiana considera ilegal a abertura pela Comissão do procedimento previsto no artigo 93. , n. 2, enquanto tal. Na réplica, o Governo italiano esclarece, todavia ° com razão (23) °, que só impugna este procedimento na medida em que não se limitou a uma apreciação do cumprimento da Decisão 88/318, mas verificou directamente a compatibilidade do auxílio concedido à Italgrani com o Tratado (v., a este respeito, o ponto 13, infra).

A qualificação dos auxílios concedidos pelo Governo italiano como auxílios "novos"

11. Não há qualquer dúvida que os auxílios controvertidos a favor da Italgrani se inscrevem no âmbito do regime geral de auxílio instituído pela Lei n. 64, que a Comissão aprovou anteriormente (parcialmente e sob condições) pela Decisão 88/318. A Comissão confirmou expressamente este entendimento (24). Também não oferece dúvidas ° e o Tribunal já o reconheceu (25) ° que, ao obrigar a Itália a suspender o pagamento de auxílios, a Comissão tratou estes últimos como auxílios novos.

Assim, a questão é saber se a Comissão pode qualificar de "novo" um auxílio individual que se inscreve no âmbito de um regime de auxílio regional que aprovou anteriormente, e impor, por conseguinte, a suspensão da sua execução.

O Tribunal não se pronunciou ainda sobre esta questão (que é também suscitada noutro processo pendente, Namur-Assurances du Crédit (26))(27). A questão não é, todavia, completamente nova. O advogado-geral M. Darmon já a tratou amplamente nas suas conclusões no processo Irish Cement/Comissão de 15 de Dezembro de 1988 (28). Este acórdão dizia respeito a um auxílio, que representava 30% dos investimentos projectados, concedido a uma empresa estabelecida na Irlanda do Norte. Irish Cement, uma concorrente da empresa beneficiária, apresentou uma queixa à Comissão. Esta considerou, todavia, que o auxílio se inscrevia numa "Comunicação sobre os regimes de auxílios de finalidade regional" publicada anteriormente, segundo a qual os auxílios que representassem até 50% dos projectos de investimentos podiam ser concedidos sem notificação prévia à Comissão. A Irish Cement interpôs contra a Comissão um recurso de anulação e uma acção por omissão.

12. No referido processo, a Irish Cement defendia que qualquer auxílio individual concedido com base num regime de auxílios existente ° ainda que preenchesse plenamente as condições deste regime ° constituía um auxílio novo sujeito a notificação. A Comissão, que adoptou um ponto de vista diferente daquele que hoje defende, entendia que o auxílio individual devia ser tratado como um auxílio existente. O recurso ao procedimento do artigo 93. , n. 2, só seria possível, em relação a tais medidas, após o recurso prévio ao procedimento do artigo 93. , n. 1. "Por outro lado", segundo a Comissão, "e seja qual for a situação, os efeitos do processo previsto no n. 2 do artigo 93. apenas podem abranger modificações do regime para o futuro e não um auxílio específico concedido com base num regime existente. Os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima a isso se opõem" (29).

Nas suas conclusões, o advogado-geral M. Darmon subscrevia o ponto de vista que a Comissão defendia na altura. Afirmava, designadamente, que:

"... E a distinção efectuada pela recorrente entre o regime existente e as medidas individuais não pode ser admitida, na medida em que apresenta as segundas como 'auxílios novos' na acepção do artigo 93.

(As medidas de execução) constituem a aplicação do regime existente. Não se trata de uma política de 'autorizações globais' como afirma a recorrente, mas da consequência lógica do facto de os regimes de auxílios regionais se concretizarem sob a alçada das disposições do n. 1 do artigo 93. , do Tratado.

A apreciação feita pela Comissão nos termos desta disposição permite avaliar, em conjugação com os Estados-membros, o funcionamento do regime e, sendo caso disso, propor a sua modificação. Caso esta seja recusada pelo Estado-membro em causa, o recurso ao n. 2 do artigo 93. , permite que a modificação seja imposta, mas, recordemo-lo, apenas no que se refere ao funcionamento futuro do regime".

13. Do mesmo modo que a Comissão e o advogado-geral no processo Irish Cement, consideramos que medidas individuais tomadas no âmbito de um regime geral de auxílio aprovado anteriormente devem ser consideradas como auxílios existentes. Isto implica que, em princípio, apenas pode ser verificada a sua conformidade às disposições do regime geral. Se se devessem qualificar essas medidas como auxílios "novos", a utilidade dos regimes gerais de auxílio (regionais ou sectoriais) seria praticamente inexistente, uma vez que as medidas individuais tomadas no âmbito destes regimes deveriam ser separadamente notificadas, examinadas e aprovadas (30). Se a Comissão estivesse ainda autorizada a apreciar directamente a compatibilidade destas medidas individuais com o Tratado (em vez de apenas controlar se elas preenchem as condições fixadas anteriormente nos regimes gerais), esses regimes gerais perderiam praticamente todo o valor jurídico, visto que em cada apreciação de medidas individuais a Comissão poderia pôr em causa o seu alcance e a sua relação com o Tratado. Violaria, desse modo, os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica.

Além disso, os regimes gerais de auxílio perderiam desta forma a sua função económica e política. Esta consiste em permitir aos Estados-membros e à Comissão proceder a uma planificação global, a longo prazo, da concessão de auxílios. Essa planificação não só torna possível uma política mais dirigida em matéria de auxílios regionais e/ou sectoriais, como garante um controlo simplificado dos auxílios individuais por parte da Comissão (31).

14. Esta posição de princípio não suprime, evidentemente, o direito da Comissão de intervir contra os abusos cometidos pelos Estados-membros que apresentam um auxílio individual como a aplicação de um regime geral de auxílio aprovado anteriormente, se a medida em causa não se enquadrar manifestamente nesse regime (por exemplo, porque a empresa beneficiária do auxílio está estabelecida numa região a favor da qual não foi aprovado qualquer regime geral de apoio) ou for manifestamente incompatível com as condições fixadas especificamente no regime geral (32). Quando a Comissão está em condições de provar esse abuso, pode ainda tratar o auxílio em causa como um auxílio "novo" e exigir (eventualmente através de uma decisão provisória (33)) a suspensão do seu pagamento. A Comissão deve, todavia, nesse caso, indicar claramente na sua decisão quais as razões pelas quais conclui pela existência desse abuso, de forma a permitir ao Tribunal de Justiça, na hipótese de o Estado-membro em causa ou a empresa beneficiária recorrerem da referida decisão, exercer a sua fiscalização sobre os fundamentos da Comissão.

A posição expressa no parágrafo anterior também não impede que a Comissão ponha em causa um auxílio individual por este não preencher as condições específicas fixadas no regime geral aplicável (34). Mas isso deve ser feito no âmbito de uma apreciação dos auxílios existentes, nos termos do artigo 93. , n.os 1 e 2, do Tratado e, portanto, sem suspensão da medida.

No caso em apreço, as partes concordam em reconhecer que o auxílio a favor da Italgrani se inscreve no âmbito do regime geral de auxílio da Lei n. 64 aprovado pela Comissão na Decisão 88/318. Nestas circunstâncias, a carta dirigida em 23 de Novembro de 1990 pela Comissão ao Governo italiano deve ser anulada, visto que a Comissão apreciou a conformidade dos auxílios concedidos à sociedade Italgrani SpA no âmbito de uma apreciação de auxílios novos, ordenando, por conseguinte, às autoridades italianas a suspensão do pagamento dos auxílios. Deve, além disso, nos termos do artigo 69. , n. 2, do Regulamento de Processo, condenar-se a Comissão nas despesas.

15. Em forma de conclusão, propomos que o Tribunal decida da seguinte forma:

"1) A carta dirigida em 23 de Novembro de 1990 pela Comissão ao Governo italiano é anulada.

2) A Comissão é condenada nas despesas."

(*) Língua original: neerlandês.

(1) ° Itália/Comissão (C-47/91, Colect., p. I-4145).

(2) ° O advogado-geral Mayras já explicou esta diferença entre auxílio existente e auxílio novo, nas suas conclusões no acórdão de 12 de Julho de 1973, Comissão/Alemanha (70/72, Recueil, p. 813), observando (v. p. 836) que a decisão que declara um auxílio existente incompatível com o mercado comum tem carácter constitutivo e não declarativo, de modo que não pode ter efeitos retroactivos, enquanto um projecto de novo auxílio ou de alteração de auxílio existente pode, efectivamente, ser objecto de uma suspensão porque de um projecto não pode nascer qualquer direito subjectivo.

(3) ° O Tribunal de Justiça rejeitou no acórdão de 30 de Junho de 1992, n.os 21 e seguintes, a alegação da Comissão segundo a qual a decisão de iniciar o procedimento do artigo 93. , n. 2, teria sempre efeito suspensivo.

(4) ° GURI n. 110 de 14.5.1990.

(5) ° Para uma descrição pormenorizada do auxílio, v. a Decisão 91/474/CEE da Comissão, de 16 de Agosto de 1991 (infra, nota 17).

(6) ° GURI n. 61 de 14.3.1986.

(7) ° V. os artigos 3. a 7. , n. 1 da Decisão 88/318, que declaram algumas medidas incompatíveis com o mercado comum. V. também o artigo 8. da decisão no qual a Comissão se reserva o direito de tomar posição posteriormente sobre determinado número de medidas.

(8) ° Decisão relativa à Lei n. 64 de 1 de Março de 1986 que regula a intervenção extraordinária a favor do Mezzogiorno (JO L 143, p. 37).

(9) ° V. o artigo 2. da Decisão 88/318.

(10) ° Respectivamente, por cartas de 17 de Julho de 1990 e de 3 de Agosto de 1990.

(11) ° Em resposta a perguntas complementares colocadas pelo Tribunal de Justiça, a Comissão indicou as passagens da sua carta que diziam respeito especificamente à compatibilidade do auxílio projectado a favor da Italgrani com a Decisão 88/318 e com os regulamentos agrícolas a que a citada decisão se referia.

(12) ° V. o ponto I, 3, da decisão impugnada.

(13) ° JO C 315, p. 7.

(14) ° C-100/91.

(15) ° Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias de 19 de Junho de 1991 (JO L 176, p. 7).

(16) ° N. 28 do acórdão.

(17) ° Decisão relativa aos auxílios concedidos pelo Governo italiano à sociedade Italgrani para a realização de um complexo agroalimentar no Mezzogiorno (JO L 254, p. 14).

(18) ° Actualmente estão pendentes no Tribunal de Primeira Instância três recursos de anulação da Decisão 91/474. Trata-se dos processos T-435/93, T-442/93 e T-443/93.

(19) ° Isto resulta, nomeadamente, da carta de desistência no processo C-100/91, enviada pela Italgrani ao Tribunal de Justiça em 22 de Janeiro de 1992.

(20) ° Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, um Estado-membro não é de resto obrigado a justificar um interesse em agir no âmbito de um recurso nos termos do artigo 173. do Tratado. V. o acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho (45/86, Colect. p. 1493, n. 3), e o acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho (131/86, Colect., p. 905, n. 6).

(21) ° N. 18 do acórdão.

(22) ° O Governo italiano confirma-o expressamente no n. 4, in fine, da réplica.

(23) ° Se a Comissão tem dúvidas a respeito da compatibilidade de um auxílio individual com as condições fixadas anteriormente, pode (e, se um primeiro exame não afastar as dúvidas, deve), sem qualquer dúvida, recorrer ao artigo 93. , n. 2 do Tratado. V. o acórdão de 4 de Fevereiro de 1992, British Aerospace e Rover/Comissão (C-294/90, Colect., p. I-493, n.os 11 a 13).

(24) ° V. a carta impugnada de 23 de Novembro de 1990, parte A, quinto parágrafo, e a Decisão 91/474, parte I, terceiro parágrafo. A Comissão também o confirmou implicitamente ao verificar a compatibilidade do auxílio com as condições fixadas na Decisão 88/318.

(25) ° V. o n. 26 do acórdão Itália/Comissão, já referido.

(26) ° C-44/93.

(27) ° Não tendo ainda o Conselho utilizado a possibilidade que lhe confere o artigo 94. do Tratado de fixar as condições de aplicação do artigo 93. , o Tribunal ver-se-á forçado a interpretar o artigo 93. do Tratado. Já teve que o fazer em várias outras ocasiões. Assim, no acórdão de 20 de Março de 1984, Alemanha/Comissão (84/82, Recueil, p. 1451), e, mais recentemente, nos acórdãos de 19 de Maio de 1993, Cook/Comissão (C-198/91, Colect., p. I-2487), e de 15 de Junho de 1993, Matra/Comissão (C-225/91, Colect., p. I-3203), esclareceu a diferença entre o procedimento formal do artigo 93. , n. 2, e o procedimento informal do artigo 93. , n. 3, do Tratado. A relevância destes esclarecimentos é limitada em relação ao presente processo, porque, em todos os casos referida, diziam respeito a auxílios cuja novidade não era contestada.

(28) ° 166/86 e 220/86, Colect., p. 6473.

(29) ° Conclusões do advogado-geral M. Darmon no acórdão Irish Cement, ponto 22, nas quais se refere às conclusões do advogado-geral Mayras, já referidas na nota 2, supra.

(30) ° V. também o ponto 32 das conclusões do advogado-geral Darmon no acórdão Irish Cement: Extrapolemos ad absurdum as propostas da recorrente: nem sequer seria necessário notificar os novos regimes de auxílios regionais porque, de qualquer forma, seria necessário notificar as medidas individuais...

(31) ° Por exemplo, porque não é necessário examinar em cada caso individual qual a intensidade do auxílio que é precisamente compatível com o mercado comum.

(32) ° Ao referirmos as condições fixadas especificamente , queremos indicar que não se considera como tal uma condição geral segundo a qual o Estado-membro em causa deve respeitar todas as disposições de direito comunitário, incluindo o artigo 92. do Tratado. Neste caso, com efeito, a Comissão podia verificar de novo a compatibilidade do auxílio individual com o Tratado.

(33) ° O Tribunal confirmou a possibilidade de a Comissão ordenar, através de uma decisão provisória, a suspensão do pagamento do auxílio no acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão (C-301/87, Colect., p. I-307, n.os 18 a 20).

(34) ° V. a nota 21 e a jurisprudência aí mencionada.