CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

KARL ROEMER

apresentadas em 13 de Junho de 1968 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

A recorrente no presente processo explora uma fábrica de açúcar no Land da Baixa Saxonia, na República Federal da Alemanha. Fabrica, a partir de beterrabas açucareiras, acúcar bruto que seguidamente é transformado em açúcar branco por outras empresas, chamadas refinarias. Considera-se lesada por uma disposição da organização comum do mercado no sector do açúcar que o Conselho de Ministros instituiu através do Regulamento n.o 1009/67, de 18 de Dezembro de 1967 (JO 308).

Esta organização de mercado que, nos seus pormenores, é bastante complicada e pouco clara para os leigos, visa garantir aos produtores de beterraba açucareira e de cana-de-açúcar da Comunidade «a manutenção das garantias necessárias no que respeita ao seu emprego e ao seu nível de vida-. Para este efeito, prevê medidas adequadas para estabilizar o mercado do açúcar que, como os outros mercados agrícolas da Comunidade, deve ser regularizado essencialmente através do preço. A pane principal da organização do mercado é, pois, a fixação de um preço-indicativo para o açúcar branco e de um preço de intervenção correspondente que devem ser determinados cada ano em relação à zona mais excedentária da Comunidade. Os preços inínimos que os fabricantes de açúcar são obrigados a pagar aos produtores de beterrabas devem, igualmente, ser fixados todos os anos relativamente às diferentes regiões produtoras de beterrabas, tendo em conta o preço de intervenção. Além disso, o regulamento prevê preços de intervenção derivados para outras zonas da Comunidade, preços de intervenção para o açúcar de cana bruto e preços de intervenção para o açúcar de beterraba bruto. Estes preços são importantes para os organismos de intervenção designados pelos Estados-membros, aos quais incumbe a obrigação de -comprar o açúcar ao preço de intervenção aplicado na zona em que se encontra o açúcar no momento da compra».

Porém, enquanto que esta obrigação de intervenção é aplicável sem limite de tempo ao açúcar branco e ao açúcar de cana bruto, sendo assim um elemento constitutivo permanente da organização do mercado, o regime de intervenção para o açúcar de beterraba bruto está sujeito a um prazo, nos termos do artigo 9.o, n.o 3, do regulamento referido: deixa de estar em vigor em 31 de Dezembro de 1969. Para o período ulterior, o artigo 9.o, n.o 4, prevê apenas que «em caso de situação anormal podem ser tomadas medidas especiais».

A recorrente impugna este regime de excepção. Vê nele uma discriminação injustificada em relação aos fabricantes de açúcar de beterraba bruto e, no requerimento introdutório do pedido, apresentado no Tribunal de Justiça em 29 de Fevereiro de 1968, pede, em consequência, a anulação do artigo 9.o n.o 3, do Regulamento n.o 1009/67.

Como sabeis, o Conselho apenas reagiu ao requerimento introdutório através de um pedido nos termos do artigo 91.o do Regulamento Processual, isto é, afirmando que, tendo em conta o carácter regulamentar da disposição impugnada, considera o requerimento inadmissível e requer que este ponto seja decidido como questão prévia. Assim, num articulado ulterior, a recorrente pôde exprimir a sua opinião sobre a questão prévia suscitada pelo Conselho e, na audiência de 29 de Maio, as partes apenas discutiram a admissibilidade do pedido.

Vamos, pois, dar a nossa opinião sobre este problema da admissibilidade.

A disposição aplicável no caso em apreço, a que o Tribunal já recorreu muitas vezes, é o artigo 173.o, segundo parágrafo, do Tratado CEE. Nos termos deste artigo, podemos distinguir três casos em que o direito de requerer uma anulação é reconhecido aos particulares. Deve tratar-se quer de uma decisão da qual o recorrente é destinatário, isto é, que lhe é dirigida, quer de uma decisão dirigida a uma outra pessoa que não o recorrente, quer de uma decisão tomada sob a forma de regulamento. Na opinião concordante e pertinente das partes, as quais, como princípio, reconhecem a qualidade de regulamento à totalidade do acto adoptado pelo Conselho, apenas a terceira destas possibilidades entra aqui em consideração. Isto significa que, em primeiro lugar, nos devemos ocupar da natureza jurídica do acto impugnado se não se quiser decidir — como já aconteceu uma vez (no processo 40/64), mas não se repetiu no último caso semelhante (o processo 30/67) — deixar em aberto a questão da natureza jurídica e verificar imediatamente se o acto impugnado diz respeito pelo menos directa e individualmente à recorrente, como prescreve o artigo 173.o, segundo parágrafo. Para tentar determinar a natureza jurídica da medida criticada, a questão decisiva, segundo jurisprudência anterior (em último lugar no processo 30/67), é a de saber se a disposição a analisar só aparentemente constitui um regulamento, isto é, reveste a forma de um regulamento (portanto de um acto inatacável pelos particulares), mas deve, na realidade, ser qualificada como decisão.

Esta questão de qualificação — decisão ou regulamento, dado que não há que tomar em consideração uma terceira forma — suscita mais dificuldades no caso presente do que noutros litígios. Devemos, pois, examiná-la em pormenor.

Em primeiro lugar, que me seja permitido recordar, mais uma vez, do que se trata. Estamos perante a limitação no tempo de uma parte do regime de intervenção contido no Regulamento n.o 1009/67, isto é, perante uma disposição por força da qual os organismos estatais de intervenção deixarão de ser obrigados, a partir de 1 de Janeiro de 1970, a comprar o açúcar de beterraba bruto ao preço de intervenção ou, noutros termos, deparamo-nos com a supressão de uma garantia de venda em detrimento dos produtores e dos vendedores destes produtos.

Ao reflectirmos sobre a questão de saber se esta medida deve ser considerada como uma decisão ou um regulamento na acepção do Tratado, verificamos em primeiro lugar que os critérios expressos no próprio Tratado e utilizáveis para uma definição não são muito ricos nem muito precisos, pois o artigo 189.o refere simplesmente que «a decisão é obrigatória em todos os seus elementos para os destinatários que ela designar’, enquanto que, no que se refere ao regulamento, limita-se a dizer, em substância, que o mesmo tem “carácter geral’. Da mesma forma, a jurisprudência anterior não me parece muito rica para permitir decidir este caso pois, observando-a de perto, esta jurisprudência nunca esteve perante um caso limite comparável, mas sempre perante actos que, ou podiam ser nitidamente considerados como decisões, ou continham medidas manifestamente normativas, isto é, medidas cuja natureza de regra de direito não podia ser posta em dúvida. No que se refere à última categoria, podemos recordar os processos 16/62 e 17/62, relativos à supressão de restrições quantitativas à importação e à renúncia geral à aplicação do artigo 44.o do Tratado no âmbito do Regulamento n.o 23; os processos 19/62 a 22/62, relativos à aplicabilidade do direito da concorrência da Comunidade Económica às convenções celebradas entre produtores agrícolas, seguidamente o processo 40/64, sobre a fixação de preços de referência dos citrinos e, finalmente, o processo 30/67, julgado recentemente, cujo objecto era a fixação de preços de intervenção derivados no âmbito da organização do mercado no sector dos cereais. Seria possível citar acórdãos análogos a propósito do conceito de decisão geral no âmbito do Tratado CECA. Perante o objecto do litígio destes processos, não é pois de admirar que, para caracterizar as decisões gerais (na acepção do Tratado CECA) ou os regulamentos (na acepção do Tratado CEE), o Tribunal de Justiça tenha empregue formulações em que predominam elementos gerais e abstractos. Assim, o acórdão proferido nos processos apensos 36/58, 38/58, 40/58 e 41/58, declara: ‘a decisão geral estabelece determinados princípios normativos, estabelece em abstracto as condições da sua aplicação e formula as consequências jurídicas daí decorrentes; estabelece regras de organização geral que podem apresentar idêntica importância num número indeterminado de casos e que serão aplicáveis a qualquer sujeito de direito que se encontre ou vier a encontrar nas condições previstas para a sua aplicação’. O acórdão proferido nos processos 16/62 e 17/62, característico do Tratado CEE, precisa que ‘o regulamento, de carácter essencialmente normativo, é aplicável… a categorias previstas abstractamente e no seu conjunto’.

Ora, ao lado destas formas claras e evidentes de actos de soberania a que se referem as definições da jurisprudência anterior, existem também, sem dúvida, formas intermédias ou mistas. É o que revela uma análise do direito nacional, em especial do direito alemão, no qual a distinção entre actos individuais e medidas normativas desempenha o mesmo papel que no Tratado CECA, relativamente à determinação do direito de intentar uma acção judicial, enquanto que no direito francês, italiano, e belga, que todavia não se deixou de tomar em consideração, este problema é desconhecido ou secundário. O estudo do direito nacional mostra, além disso, que não é possível ter suficientemente em conta a existência dessas formas intermédias de actos administrativos por meio de concepções de pura teoria jurídica, isto é, visando apenas os destinatários e, em consequência, considerando apenas como actos individuais as medidas cujo número de destinatários está objectivamente fixado no momento em que são tomadas, devendo ser consideradas como normas ou regras de direito todos os actos em relação aos quais o número dos interessados não pode ser determinado naquele momento, por ser susceptível de variar durante o período de validade da medida e por existir, segundo a fórmula de Fuss ( 1 ) uma ‘flutuação potencial do número de interessados’.

Nomeadamente na jurisprudência do tribunal administrativo federal, mas também na de outros órgãos jurisdicionais alemães, encontram-se uma série de processos na decisão dos quais os critérios de distinção, certamente claros e evidentes, que acabámos de esboçar, foram menosprezados. Em seu lugar, em caso de formas mistas de acto administrativo, estes órgãos jurisdicionais consideraram como determinante a questão de saber se se tratava de um caso particular, isto é, de um “caso concreto”. Quando assim aconteceu (este critério era, de resto, o único determinante, segundo o próprio texto do regulamento de processo administrativo aplicável outrora na zona britânica de ocupação, o Regulamento n.o 165) falou-se de “acto genérico” (“Allgemeinverfugung”), portanto, dum acto administrativo impugnável, mesmo quando os interessados eram uma pluralidade indeterminada de pessoas. Foi esse o caso em decisões de fusão de comunas ( 2 ), de colocação de sinais de trânsito ( 3 ), de encerramento de uma via pública ( 4 ), de proibição, por razões de política sanitária, de comercializar determinados produtos em determinadas regiões ( 5 ), de recusa de autorização de um regulamento de taxas de uma associação profissional ( 6 ) e de recusa de autorização do regulamento eleitoral de uma câmara de comércio e de indústria ( 7 ). Na altura, foi utilizada a seguinte justificação expressa: o conceito do acto administrativo é também um conceito processual, e, quando é aplicado, deve proceder-se de forma extensiva no interesse da ideia constitucional fundamental de uma ampla protecção jurídica ( 2 ).

Ao ler esta jurisprudência, deve recordar-se a declaração de princípio do acórdão 25/62, segundo a qual: “as disposições do Tratado relativas ao direito de agir dos particulares não podem ser interpretadas restritivamente”. E para dar sentido a esta declaração, seremos conduzidos a colocar a questão de saber se o direito comunitário também autoriza uma interpretação extensiva do conceito de decisão, isto é, uma solução do problema da qualificação, decisivo para a aplicação do artigo 173.o, segundo parágrafo, que abandone a orientação da estrita teoria jurídica que acima indicámos.

Com efeito, a nossa jurisprudência parece-nos fornecer alguns elementos para responder a esta questão. Pelo menos o texto de alguns acórdãos relativos a esta matéria abona em favor de uma solução maleável da questão de delimitação. Assim, o acórdão proferido no processo 16/62 e 17/62 declara que não existe regulamento quando “uma medida é dirigida a destinatários limitados, designados ou identificáveis”; o Tribunal afirma aí que os particulares podem interpor recurso de medidas “que os atingem de uma maneira análoga”à das decisões individuais de que são destinatários e diz textualmente que “para determinar nos casos duvidosos se se está em presença de uma decisão ou de um regulamento, é necessário averiguar se o acto em questão diz individualmente respeito a sujeitos determinados”. Da mesma forma, o acórdão proferido no processo 25/62 diz que “para determinar se se trata ou não de uma decisão, convém averiguar se o acto em questão diz respeito a sujeitos determinados”; assim, a decisão seria caracterizada pelo número limitado dos seus destinatários. Finalmente, no último acórdão proferido nesta matéria, no processo 30/67, o Tribunal de Justiça salientou que pode acontecer “que um acto, mesmo tendo globalmente um carácter regulamentar, contenha medidas que se dirigem a pessoas determinadas, de forma a individualizá-las, na acepção do artigo 173.o, segundo parágrafo, do Tratado”, tendo sido suscitada a questão de saber “se a medida impugnada diz respeito ao interesse de determinadas pessoas designadas ou identificáveis”.

De facto, tem que se admitir que existem assim bases para uma solução razoável do problema de qualificação que aqui nos interessa: uma solução que tenha em conta os interesses legítimos da protecção judicial sem provocar o risco de uma acção popular.

À luz destas observações, vejamos qual a decisão que se mostra adequada ao caso presente. A este respeito, há que observar o seguinte.

A medida impugnada, repetimos, dispõe que, a partir de 1 de Janeiro de 1970, deixará de existir qualquer obrigação de intervenção relativamente ao açúcar de beterraba bruto, portanto, que desaparecerá a garantia de venda de que dispõem os seus fabricantes. Como o Conselho fez notar, com razão, essa medida, em virtude de todas as suas incidências directas e indirectas, diz respeito indubitavelmente a um grande número de pessoas sobre as quais o mercado comum do açúcar tem incidência, nomeadamente as empresas transformadoras ou os consumidores. Isto não é, contudo, de importância decisiva para a nossa análise; devemos perguntar-nos antes quais são aqueles cuja situação jurídica se verá alterada e em relação aos quais a medida impugnada implica consequências jurídicas. Só quem for desta forma interessado pode dizer “que a medida lhe é aplicável”, que faz parte da categoria dos destinatários que revela importância relativamente ao problema da qualificação, enquanto que se devem, naturalmente, deixar de lado as pessoas que beneficiam da medida devido a uma simples repercussão jurídica. Após esta restrição necessária, só permanecem efectivamente interessados no caso presente os organismos estatais de intervenção, isto é, um número determinado de órgãos administrativos e os produtores de açúcar de beterraba bruto. Não conhecemos exactamente o seu número. Muito recentemente, a recorrente contestou as indicações dadas pelo Conselho. Mesmo tomando como base as indicações contestadas do Conselho, trata-se no máximo de 30 empresas situadas na Comunidade. É certo que, em pura teoria jurídica, não é possível excluir com certeza que este número possa variar no futuro, isto é, até que o regime de intervenção deixe de estar em vigor. Esta possibilidade teórica (que, de facto, não permite dirigir a medida individualmente aos destinatários) não deve, contudo, ser determinante; o elemento decisivo é antes o facto de saber exactamente que um crescimento (e, certamente, um crescimento considerável do número dos interessados) é absolutamente inverosímil, considerando a evolução anterior deste sector económico, a situação económica actual (superprodução no mercado do açúcar da Comunidade) e a situação jurídica em 1970, tal como ela é desde já previsível. Como a recorrente sublinhou, com razão, deverá antes prever-se uma diminuição, e isto por motivos económicos ou jurídicos (concentração de diversas empresas).

De facto, estou convencido de que esta particularidade do presente processo permite dizer que a medida impugnada tem “efeitos análogos aos de uma decisão” e aproximá-la mais de uma regulamentação de um caso particular do que atribuir-lhe um carácter normativo. Como a recorrente afirma, estamos pois em presença de uma “decisão tomada sob a forma de regulamento”, na acepção do artigo 173.o, segundo parágrafo, e não podemos recusar a admissibilidade do pedido referindo-nos à natureza jurídica do acto impugnado.

Pelo menos, deve reconhecer-se a existência de um “caso duvidoso”, na acepção do acórdão nos processos 16/62 e 17/62, e, por esta razão, fazer incidir a análise essencialmente sobre a questão de saber se “a medida em questão diz individualmente respeito a sujeitos determinados”, o que devemos em qualquer caso abordar antes de admitir que o recurso é admissível.

Sobre este ponto, o Tribunal de Justiça já por várias vezes teve ocasião de dizer em que condições “o interesse individual” deve ser admitido em conformidade com. o artigo 173.o, segundo parágrafo. A este respeito, surgiu na jurisprudência a seguinte formulação: “Os particulares que não sejam destinatários de uma decisão só podem afirmar que esta lhes diz individualmente respeito se os afectar devido a certas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e assim os individualiza de maneira análoga à do destinatário”. Esta definição, quer seja perfeita ou não, revelou-se até ao momento muito feliz.

Se a aplicarmos ao caso presente, hesitar-se-á talvez em falar de “qualidades específicas” da recorrente que poderiam individualizá-la relativamente à medida impugnada, pois a passagem citada evoca antes a ideia de qualidades inerentes a pessoas determinadas. Depois de tudo o que acabamos de dizer no âmbito do estudo da natureza jurídica do acto impugnado, não pode todavia subsistir qualquer dúvida sobre o facto de o artigo 9.o, n.o 3, do regulamento impugnado atingir a recorrente em razão de uma “situação de facto”que a caracteriza “em relação a qualquer outra pessoa». Tal situação de facto pode revelar-se na sua actividade de produtor, isto é, o fabrico de açúcar de beterraba bruto, que exerce em concorrência com um número manifestamente restrito de empresas comunitárias e que poderá ser afectada pela supressão da garantia de venda para o açúcar de beterraba bruto. Diferentemente de uma actividade comercial, na acepção do processo 25/62, não é seguramente possível dizer desta actividade que a mesma, «em qualquer momento, pode ser exercida por qualquer pessoa», pois exige investimentos consideráveis que talvez ninguém esteja disposto fazer no futuro, considerando a supressão criticada do regime de intervenção para o açúcar de beterraba bruto.

Conferindo uma acepção mais ampla à categoria das pessoas interessadas (o conceito que acentua a violação dos interesses autoriza-nos a isso, certamente), isto é, incluindo entre os principais interessados não propriamente os produtores de beterraba (que beneficiam, sabe-se, da garantia de um preço mínimo), mas os organismos estatais de intervenção, os negociantes deste sector e as refinarias, não seria contudo possível apreciar diversamente a posição da recorrente. Com efeito, segundo uma opinião fundada, convém estabelecer distinções no que respeita ao interesse, pelo menos na medida em que se possam verificar diferenças importantes na natureza das desvantagens que decorrem de um acto impugnado; noutros termos: mesmo quando o número de pessoas interessadas é importante, pode justificar-se a constituição de uma categoria restrita de pessoas especialmente interessadas e falar em relação a elas de uma situação de facto específica, susceptível de as individualizar, no sentido da nossa jurisprudência.

Nesta medida, a distinção entre a recorrente e as instituições e pessoas que a supressão do regime de intervenção favorece, isto é, os organismos estatais e os compradores de açúcar de beterraba bruto, não suscita qualquer dificuldade no caso presente. Além disso, pode mesmo revelar-se adequado fazer uma distinção em relação às empresas que apenas comercializam açúcar de beterraba bruto (não sabemos se elas efectivamente existem) e em relação às que fabricam ao mesmo tempo açúcar de beterraba bruto e açúcar branco, isto é, o produto final resultante da transformação do açúcar de beterraba bruto. De facto, em comparação com as empresas acima indicadas, a recorrente (como os outros produtores de açúcar de beterraba bruto) encontra-se numa situação especial, pois a supressão da garantia de venda para o açúcar de beterraba bruto poderá ameaçar a sua existência. Com efeito, segundo as previsões actualmente possíveis, considerando, designadamente, a superprodução de açúcar na Comunidade e os preços do mercado mundial, que são inferiores ao nível comunitário, o que entrava a exportação, não é de excluir que a supressão em 1970 do regime de intervenção para o açúcar de beterraba bruto coloque a recorrente perante dificuldades económicas consideráveis pois que, por um lado, ela estará, como dantes, obrigada a pagar os preços mínimos aos produtores de beterraba e, por outro lado, não terá a garantia de poder vender os seus produtos a preços adequados que tenham igualmente em conta as despesas de transporte. A supressão da garantia de venda pode assim tornar necessárias transformações que, sem dúvida, afectarão de maneira muito mais sensível aqueles que fabricam exclusivamente açúcar de beterraba bruto do que as empresas cuja produção é mista ou os comerciantes.

Portanto, pensamos que, seja qual for a importância do número de pessoas interessadas, de uma qualquer forma, na medida impugnada, a única solução que se mostra adequada é a de reconhecer que a recorrente, como os outros produtores de açúcar de beterraba bruto, tem um interesse individual na acepção da nossa jurisprudência.

O facto de a recorrente ser além disso directamente interessada, como o prescreve também o artigo 173.o, segundo parágrafo, não exige longos comentários. Nos seus articulados, e depois oralmente, a recorrente expôs de maneira convincente tudo o que era necessário a este respeito, tendo o Conselho mantido o silêncio sobre este ponto. Na realidade, é determinante o facto de o regime impugnado produzir efeitos em relação à recorrente, no momento previsto, sem que outras medidas de execução sejam necessárias.

Em definitivo, não vemos qualquer razão para pôr em dúvida a admissibilidade do pedido.

Isto conduz-nos a formular as conclusões seguintes: se o Tribunal não entender preferível reservar para decisão final o pedido apresentado pelo Conselho, em conformidade com o artigo 91.o, n.o 4, do Regulamento Processual, deve ser declarado que o recurso interposto é admissível. Em consequência, deve ser concedido ao Conselho um novo prazo para que este responda completamente ao requerimento introdutório do pedido. O Tribunal só deverá decidir sobre as despesas no acórdão a proferir sobre o mérito da causa.

( *1 ) Língua original: alemão.

( 1 ) Allgemeiner Rechtssatz und Einzelakt, Die öffentliche Verwaltung, 1964, p. 522 e segs.

( 2 ) Verwaltungsarchiv, 1964, p. 384.

( 3 ) Verwaltungsgerichtshof Kassel, Neue Juristische Wochenschrift, 1964, p. 564.

( 4 ) Deutsches Verwaltungsblatt, 1961, p. 247.

( 5 ) Neue Juristische Wochenschrift, 1961, p. 2077.

( 6 ) Verwaltungsarchiv, 1964, p. 76.

( 7 ) Entscheidungen des Bundesverwalktungsgericht, 16, p. 312.