Conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn apresentadas em 27 de Novembro de 1986. - ACCIAIERIE E FERRIERE LOMBARDE FALCK CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - REGRAS COMUNITARIAS PARA OS AUXILIOS A SIDERURGIA. - PROCESSO 304/85.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 00871



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

Neste pedido, a sociedade Acciaierie e Ferriere Lombarde Falck SpA ("Falck"), fabricante italiano de aço, do sector privado, requer ao Tribunal que anule, nos termos do segundo parágrafo do artigo 33.° do Tratado CECA, a Decisão da Comissão, de 1 de Agosto de 1985, que autorizou a Itália a conceder determinados auxílios estatais aos produtores de aço. Esta decisão foi tomada ao abrigo da Decisão n.° 2320/81/CECA da Comissão, de 7 de Agosto de 1981, ("segundo código dos auxílios") (JO 1981, L 228, p. 14; EE 08 F2 p. 90) alterada pela Decisão n.° 1018/85/CECA da Comissão, de 19 de Abril de 1985 (JO 1985, L 110, p. 5; EE 08 F2 p. 173) que, substituindo a Decisão n.° 257/80/CECA (JO 1980, L 29, p. 5), institui regras comunitárias para os auxílios à siderurgia, devido à séria e prolongada crise existente naquela indústria.

De acordo com o artigo 2.° do segundo código dos auxílios, os auxílios à siderurgia podem ser considerados compatíveis com o bom funcionamento do mercado comum desde que o beneficiário esteja comprometido na "execução de um programa de reestruturação coerente e preciso, contendo diferentes elementos de reestruturação (modernização, redução de capacidade e, se for o caso, reestruturação financeira) e apto a restabelecer a sua competitividade e a torná-lo financeiramente viável, sem auxílios, em condições de mercado normais"; "o programa de reestruturação em questão tenha por resultado reduzir a capacidade global de produção do beneficiário" e "os auxílios em questão não impliquem distorções de concorrência e não alterem as condições de troca em medida contrária ao interesse comum".

"2. Aquando do exame do montante e da intensidade dos projectos de auxílio, a Comissão pode ter em conta, na medida em que tal seja compatível com os objectivos da presente decisão, todos os outros auxílios que tenham sido anteriormente concedidos à empresa em causa e medidas de reestruturação que tenham sido efectuadas por esta."

Foram estabelecidos critérios diferentes para diferentes categorias de auxílios: auxílios aos investimentos, ao encerramento, ao funcionamento, à investigação e ao desenvolvimento e auxílios de emergência.

De acordo com o n.° 1 do artigo 8º, os projectos tendentes a instituir auxílios tinham de ser notificados, o mais tardar, em 30 de Setembro de 1982 e, de acordo com o artigo 2.° (salvo casos de disposições especiais) tinham de ser autorizados, o mais tardar em 1 de Julho de 1983, e não deviam dar origem a qualquer pagamento posterior a 31 de Dezembro de 1985.

A Decisão n.° 1018/85, de 19 de Abril de 1985, referia nos considerandos, que o que tinha sido feito indicava que os objectivos (de melhor adaptação da capacidade de produção comunitária à procura e melhorias nas estruturas das empresas susceptíveis de as tornar, a partir de 1986, financeiramente viáveis, sem auxílios, em condições de mercado mais sãs) seriam atingidos. A evolução do mercado levou, contudo, a uma deterioração da situação financeira das empresas, tanto mais séria quanto menos competitivas as suas estruturas. Foram necessários auxílios suplementares; no entanto, "só podem ser autorizados pela Comissão auxílios suplementares tendo em vista uma reestruturação financeira destinada a restabelecer os encargos financeiros ao nível suportado pelas empresas rentáveis em 1984, ou tendo em vista cobrir os custos ocasionados pelas reduções de capacidade". Nestes termos, foi estabelecido que os projectos de auxílio podiam ser notificados o mais tardar em 31 de Maio de 1985 (em vez de 30 de Setembro de 1982) e tinham de ser autorizados, o mais tardar, em 1 de Agosto de 1985 (em vez de 1 de Julho de 1983). Tais auxílios continuavam a não poder dar origem a qualquer pagamento posterior a 31 de Dezembro de 1985.

Por carta de 28 de Maio de 1985 (ou seja, dentro do prazo estabelecido), o ministro italiano responsável notificou, nos termos da Decisão n.° 1018/85, a Comissão das propostas financeiras do Governo italiano necessárias para a reestruturação da siderurgia italiana, de modo a garantir a sua viabilidade após 1985, sob a forma de propostas de auxílios adicionais aos autorizados (sujeitos às reduções de capacidade especificadas, tanto no sector público como no sector privado, pelas decisões da Comissão, de 14 e de 29 de Julho de 1983. Aquela carta indicava, em detalhe, as adaptações propostas - um extra de 150 biliões de LIT para determinados encerramentos no sector privado e um montante adicional de 2 985 biliões de LIT para a Finsider, o produtor de aço propriedade do Estado. Acrescentou, nessa altura, que, se se tornasse claro serem necessárias outras reduções de capacidade, o Governo italiano gostaria de discutir com a Comissão uma maior e mais radical racionalização do sector. Nesta base, e dado que o "Código de Auxílios" não seria prorrogado para além de 31 de Dezembro de 1985, propunha que podia ser adequado encarar a definição de "importantes sinergias" entre os diversos produtores italianos, tendo igualmente em conta o objectivo de uma sistematização definitiva dos problemas relativos a importantes unidades estratégicas. Concluia que esta orientação, mesmo não sendo ainda nem precisa nem final, no que se referia à sua quantificação global, teria de ser baseada numa decisão de encerrar outras instalações, o que exigiria, em termos financeiros, pelo menos 550 biliões de LIT.

As "importantes sinergias" referidas na carta de 28 de Maio de 1985 abrangiam a partilha, entre as empresas do sector público e do sector privado, de reduções de capacidade e de esforços de reestruturação e cooperação comercial para alcançar tal objectivo. Uma das propostas em discussão era que a Falck, o único produtor italiano de produtos planos, para além da Finsider, devia encerrar o seu trem para "coils" e bandas, em Sesto San Giovanni, com uma capacidade de produção de 730 mil toneladas por ano, e transferir a sua quota de produção para a Finsider que, por sua vez, abriria então o seu segundo forno moderno, que tinha sido retirado de uso, por insistência da Comissão, no seu trem para bandas largas a quente, em Bagnoli. Isto aumentaria a produção, em Bagnoli, aparentemente, em 800 mil toneladas por ano o que seria compensado pelo encerramento de uma velha instalação de arco, em Bagnoli, com uma capacidade de 400 mil toneladas por ano.

Falck já tinha, em 1984 e 1985, chamado a atenção do ministro e da Comissão para os problemas que enfrentava, a assistência de que precisava e para o que considerava ser tratamento discriminatório, em favor da Finsider e em seu detrimento, quanto a anteriores auxílios e reduções de capacidade que, em sua opinião, provocavam distorções de concorrência. Solicitava ao Governo italiano que propusesse à Comissão um auxílio de 300 biliões de LIT para a sua reestruturação financeira.

No seguimento de uma troca de telex entre o Governo e a Comissão no início de Julho, o Governo, por telex de 22 de Julho de 1985, propôs que a Comissão aprovasse dois planos alternativos: a) Se a sinergia em discussão fosse alcançada, então, para além dos 50 biliões de LIT para o sector privado e 2 985 biliões de LIT para Finsider, mais 550 biliões de LIT, necessários não só para facilitar a sinergia, mediante contribuições para encerramentos no sector dos produtos planos, mas igualmente para outros possíveis encerramentos no sector dos produtos longos e operações de reestruturação financeira no sector privado, em conformidade com a Decisão n.° 1018/85; b) se a sinergia não pudesse ser alcançada, então os 550 biliões de LIT deveriam ser reduzidos no montante referente aos encerramentos no sector dos produtos planos, que se dizia ser de aproximadamente metade dos 550 biliões de LIT.

Por carta dirigida ao Governo italiano, datada de 1 de Agosto de 1985, a Comissão deu a conhecer a sua decisão. Se a sinergia fosse alcançada, eram aprovados auxílios de 3 141 900 milhões de LIT para o sector privado, sujeitos a reduções de capacidade de 400 mil toneladas pela Finsider, 600 mil toneladas de produtos laminados no sector privado e 330 mil toneladas como resultado da sinergia. Se a sinergia não fosse alcançada, a Finsider receberia o mesmo montante de auxílios mas deveria reduzir a sua capacidade em cerca de 800 mil toneladas. Com base em que eram contempladas outras reduções para além das resultantes da sinergia, foram aprovados auxílios de 50 biliões de LIT, mais 275 biliões de LIT, sendo metade do montante destinado a financiar os encerramentos em caso de sinergia. A aprovação destes 275 biliões de LIT estava, no entanto, sujeito à condição de o Governo italiano garantir à Comissão que a quantia tinha sido correctamente atribuída e de serem alcançadas reduções de capacidade de 350 mil toneladas no sector privado. Não era especificada qual a redução de capacidade da Falck se a sinergia não ocorresse e, deste modo, a Falck receava que lhe fossem impostas novas reduções. A Comissão declarou que o pedido do telex de 22 de Julho de 1985, para notificar a totalidade ou parte dos 275 biliões de LIT para reestruturação financeira, era inadmissível porque tal pedido não tinha sido mencionado na carta de 28 de Maio de 1985, o que fazia que estivesse fora de prazo.

Deste modo, a Falck não aceitou a proposta feita pelo Governo italiano e, tendo sido rejeitadas as suas contra- -propostas para um subsídio mais elevado e um preço pela transferência da quota de Sesto San Giovanni, não se chegou a acordo. A Falck tinha já informado a Comissão, por carta de 1 de Julho de 1985, de que a sua viabilidade dependia de auxílios adequados e de que, se não fossem concedidos,o assunto seria submetido à apreciação do Tribunal. Não ficando satisfeita com a decisão da Comissão, consequentemente, a Falck recorreu ao Tribunal.

A sua primeira alegação é que a decisão de 1 de Agosto de 1985 devia ser anulada porque conduzia a uma aplicação discriminatória do segundo código dos auxílios, tal como fora alterado. Por um lado, a Comissão recusou tomar em consideração a notificação de um projecto de auxílio de reestruturação financeira contido no telex de 22 de Julho de 1985 porque estava fora do prazo, sendo 31 de Maio a data-limite para tal notificação; por outro, tratou como estando dentro do prazo uma proposta, apresentada no mesmo telex, de concessão de auxílios de 275 biliões de LIT para encerramentos no sector privado, proposta que não constava igualmente da carta de 28 de Maio de 1985.

A primeira questão é, deste modo, saber se estas duas propostas estavam ou não fora do prazo. Na minha leitura, a proposta de concessão de auxílios no sector privado, contida na carta de 28 de Maio de 1985, é limitada ao necessário para os encerramentos de instalações não abrangendo, de modo algum, a reestruturação financeira. Esta proposta foi feita, pela primeira vez, no telex de 22 de Julho de 1985 e notificada fora do prazo. Da carta resulta, claramente, que os auxílios para o encerramento de instalações estavam previstos, mas na base de que resultariam de cooperação entre diferentes produtores. O telex prevê duas alternativas: uma proposta para auxílios de reduções de capacidade se existisse cooperação e outra se não existisse. Foi esta última a posta em prática.

Se se adoptar uma abordagem formalista, pode, obviamente, dizer-se que esta segunda alternativa não estava expressamente prevista na carta.

Parece-me, contudo, que a Decisão do Tribunal no Processo 214/83, Alemanha/Comissão (decisão de 30 de Outubro de 1985,Recueil,p. 3053), indica que não deve ser seguida uma opinião formalista. Aquele processo dizia respeito ao segundo código dos auxílios mas a posição, neste ponto, deve ser a mesma em relação ao segundo código dos auxílios na actual redacção. O Tribunal considerou que "os "projectos" que tinham de ser notificados à Comissão o mais tardar em 30 de Setembro de 1982 eram programas que, no âmbito de um plano de reestruturação, identificavam o tipo, a finalidade e a utilização proposta para o auxílio; não era necessário, naquela fase, que tivesse sido determinado o quantitativo exacto do auxílio sujeito a autorização. Embora seja verdade que a Comissão não pode concluir se determinado auxílio é compatível com o mercado comum a não ser que seja informada da ordem de grandeza dos montantes dos auxílios em causa, o conhecimento dos números exactos não é necessário na fase inicial do exame dos projectos de auxílio; tais números poderiam, assim, ser especificados numa fase posterior.

Consequentemente, o facto de o montante do auxílio finalmente aprovado pela Comissão exceder o montante notificado em 30 de Setembro de 1982 não constitui, de per si, uma violação do n.° 1 do artigo 8.° do segundo código dos auxílios, a não ser que o aumento ocorrido após aquela data tenha alterado a natureza do auxílio proposto e, como resultado, o projecto posto em prática deixado de ser o que tinha sido notificado." (parágrafos quinquagésimo e quinquagésimo primeiro do acórdão).

Pode dizer-se que este caso é o oposto do recurso interposto pela Alemanha. No caso em apreço, constava da carta um montante de, aproximadamente, 550 biliões de LIT e a Comissão aceitou, à luz da propodta do telex, que, se houvesse sinergia, podia ser aprovado um auxílio de 550 biliões de LIT e, se tal se não verificasse, o montante do auxílio seria, aproximadamente, de metade daquele montante. Pode igualmente dizer-se que a carta de 28 de Maio não especificou, no âmbito de um plano de reestruturação, o tipo, a finalidade e a utilização proposta para o auxílio. Por outro lado, "especificava" que o auxílio era proposto para redução de capacidade resultante de encerramentos de instalações. O que era contemplado era a cooperação para alcançar aquela redução, mas o principal objectivo era a redução de capacidade através do encerramento de instalações. Quando as propostas foram apresentadas no telex, a redução de capacidade foi tratada em bases alternativas e a Comissão aceitou-a deste modo. Posto que os produtores em causa não conseguiram chegar a acordo, o auxílio foi concedido à redução de capacidade, fora do âmbito da cooperação. É pena que a cooperação não pudesse ter sido atingida, mas, pela minha parte, não considero o que aconteceu após 31 de Maio, apesar de uma variação na proposta original quanto ao modo como deveria ser alcançada, como tendo o efeito de "alterar a natureza do auxílio proposto" de modo que "o projecto posto em prática já não era o que tinha sido notificado". O cerne da questão era que o auxílio devia ser concedido à redução de capacidade resultante de encerramentos de instalações. Nestes termos, não aceito que a proposta de

auxílio aos encerramentos de instalações, mesmo que a cooperação não pudesse ser alcançada, deva ser considerada fora do prazo.

Deste modo, não aceito que tenha havido qualquer discriminação em relação à Falck quanto ao modo como foram aplicados os prazos.

Se tivesse chegado à conclusão oposta, seguir-se-ia verosimilmente que a autorização de concessão do auxílio de 275 biliões de LIT deveria ser anulada; se a decisão, segundo a qual o auxílio para a reconstrução financeira da Falck estava fora de prazo, foi anulada, é actualmente tarde de mais para que o auxílio seja autorizado ou pago, de acordo com os termos do segundo código dos auxílios, na sua actual redacção. A reconstrução financeira não é uma categoria de auxílios autorizada nos termos da Decisão n.° 3484/85/CECA da Comissão, (JO L 340 p. 1; EE 08 F3 p. 31) que institui regras comunitárias para os auxílios à siderurgia para o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1986 e 31 de Dezembro de 1988.

Não aceito, em qualquer caso, que tenha havido incongruência na decisão da Comissão em que, se houvesse cooperação, o auxílio aprovado incluiria um montante para reestruturação financeira. Os 550 biliões de LIT inicialmente pedidos e aprovados destinavam-se exclusivamente à redução de capacidade, ainda que o telex de 22 de Julho deva ser considerado como atribuindo parte daquele montante à reestruturação financeira.

A segunda alegação da Falck é que o aprovado pela Comissão violava os princípios da igualdade de tratamento consagrados na alínea b) do artigo 4.° do Tratado CECA e da leal concorrência. Nomeadamente, a Falck fundamenta-se no novo considerando do segundo código dos auxílios que exige que, na apreciação dos auxílios, "não deve haver qualquer discriminação entre empresas públicas ou privadas, nomeadamente em função do seu regime de propriedade". A discordância da Falck é que, neste caso, ao sector público foram dadas grandes somas de auxílios enquanto ela não recebeu nada. Como resultado, e posto que é, em especial, o único concorrente da Finsider no sector de produtos planos, o poder de competir está tão seriamente afectado que pode não ser capaz de continuar.

A Comissão parece contrapor que apenas pode aprovar e não dar início a projectos de auxílios e que, se existir discriminação, é culpa do Estado-membro que apresenta o projecto. Tal não pode, em minha opinião, constituir uma resposta completa. O que é feito através de auxílios pode beneficiar uma empresa e desfavorecer outra, mas, se existisse uma discriminação notória entre o sector público e o sector privado, a Comissão não deveria, em meu entender, aprovar os auxílios, do mesmo modo que o não deveria fazer se estivesse convencida de que implicariam distorções da concorrência ou alterariam as condições de troca em medida contrária ao interesse comum. E particularmente num caso como o presente, quando o Governo italiano propôs auxílios para a Falck, houvesse ou não sinergia, ainda que, neste último caso, numa base que incluia um auxílio para a reestruturação financeira.

A Falck forneceu pormenores da sua capacidade de produção (para demonstrar que a mesma é de cerca de 10% da da Finsider), as reduções que lhe tinham sido exigidas antes da presente decisão (75% das efectuadas pela Finsider) e os auxílios recebidos (1% dos concedidos à Finsider). A Falck queixa-se também de que, enquanto as anteriores reduções da Finsider foram tomadas em consideração pela Comissão, as por si efectuadas não o foram.

No processo Alemanha/Comissão (acima referido), o Tribunal reconheceu que não existe um método empírico a aplicar pela Comissão para decidir se um auxílio deve ser concedido e qual o montante do mesmo.

"... os factores susceptíveis de influenciar o montante exacto do auxílio a autorizar não consistem simplesmente no número de toneladas de capacidade de produção que têm de ser reduzidas; existem, igualmente, outros factores, que variam de uma região da Comunidade para outra, tal como o esforço de reestruturação efectuado antes de 1980, os problemas sociais e regionais ocasionados pela crise na indústria do aço, as alterações técnicas e a adaptação das empresas para responderem às exigências do mercado."

Parece-me não poder dizer-se simplesmente, como a Falck parece fazê-lo, que devia receber uma quantia proporcionalmente equivalente à concedida à Finsider ou que a justiça exige que devia receber uma proporção adequada do auxílio concedido à Finsider para reestruturação financeira, mesmo que o seu pedido em relação à Falck tivesse sido notificado fora de prazo.

Embora não tenha ficado convencido, com a explicação da Comissão, da razão porque não deviam ser tidas em conta as anteriores reduções da Falck, não considero isso suficiente para caracterizar a violação dos dois princípios invocados na presente decisão. A situação tem que ser vista na sua globalidade. A Comissão apresentou, em minha opinião, razões que prima facie justificam a decisão tomada. É claro que se a Falck tivesse conseguido acordar em propostas de cooperação, teria recebido um auxílio substancial. Como tal não aconteceu, por razões que podem ser perfeitamente válidas, não recebeu qualquer auxílio mas também não lhe foi exigido (ao contrário da Finsider) que procedesse a reduções de capacidade.

Cabe à Falck demonstrar que foram violados os princípios da igualdade de tratamento e da concorrêncoa leal. Com base na documentação de que o Tribunal dispõe, não estou

convencido de que isto tenha sido feito. A concessão de auxílios é susceptível de ter algum efeito na concorrência. Não foi, no entanto, demonstrado que existisse uma distorção contrária ao interesse comum.

A Falck apresenta, como sua terceira alegação, o argumento de que não existia um programa de reestruturação sistemático e específico, pelo que a decisão impugnada estava afectada de falta de fundamentação. A Comissão solicitou ser informada, o mais tardar em Outubro, do resultado das propostas de cooperação do Governo italiano. Por este motivo, não podia ver se as condições que o segundo código dos auxílios exigia fossem satisfeitas o tinham sido no momento em que tomou a sua decisão, tanto mais que a Finsider receberia a mesma quantia quer fosse ou não alcançada a sinergia.

Deste modo, no seu pedido, Falck não impugna tanto o conteúdo da carta de 28 de Maio (dizendo que não era de modo algum uma notificação de projectos de concessão de auxílio na acepção do n.° 2 do artigo 8º, pelo que todos os procedimentos eram ineficazes) como os termos da decisão final com base nas informações disponíveis naquela fase.

Embora tal não tenha sido invocado, não estou, por meu lado, convencido de que a ausência de justificação fundamente um recurso nos termos do segundo parágrafo do artigo 33.° do

Tratado CECA. Contudo, deve ser examinado se existia ou não um plano para a Comissão aprovar.

Não há dúvida de que a carta de 28 de Maio era, salvo quanto à proposta para a Finsider, provisória e não detalhada. Indica, contudo, que o Governo considerava necessária uma redução de capacidade, mediante encerramentos de instalações, com um custo de 550 biliões de LIT, mesmo se encerramentos adequados devessem ser atingidos por cooperação. Na altura de tomar a sua decisão, a Comissão tinha outros pormenores dos planos alternativos em relação aos quais se podia pronunciar. Estava, na minha opinião, em condições, já que a cooperação estava ainda a ser discutida e era desejável que pudesse ser alcançada, de aprovar o plano na sua forma alternativa e fazer depender a sua aprovação de pormenores finais a respeito da sinergia que estava a ser tentada até 31 de Outubro de 1985.

A decisão pormenoriza as alterações a efectuar se a sinergia for alcançada e explica, à luz de anteriores reduções e auxílios, o seu efeito na Finsider. Parece-me, contudo, desnecessário considerar em detalhe se eram suficientes os termos precisos da aprovação da "hipótese de sinergia" dado que, neste caso, ela não foi alcançada.

O mais importante é se o plano finalmente adoptado, sem sinergia, era suficiente.

A decisão especifica a redução de capacidade exigida e o montante de auxílio a conceder, sob condição de a Comissão obter a garantia, a tempo de os pagamentos dos auxílios poderem ser efectuados dentro do prazo prescrito, de que as normas do segundo código dos auxílios serão respeitadas. Não dá qualquer pormenor quanto ao modo como deviam ser efectuadas tais reduções ou atribuídos os auxílios. Teria sido muito mais satisfatório se as propostas tivessem sido apresentadas detalhadamente desde o início. São, no entanto, indicados o plano global nos sectores público e privado, o tipo de auxílio, a finalidade e a utilização do auxílio projectado (redução de capacidade). Embora este seja um caso-limite da apliação do código, aceitaria que, à luz de anteriores decisões da Comissão em 1983, subsequentes reduções de capacidade e auxílios concedidos, a Comissão tinha fundamento para proceder à aprovação de nova redução de 350 mil toneladas e 275 biliões de LIT, mais 50 biliões para o sector privado, sob condição de obter a garantia, até 31 de Outubro, de que a aplicação detalhada estaria de acordo com o disposto no código. Não considero que a decisão deva ser anulada com base no terceiro fundamento invocado.

De qualquer modo, parece-me que deve ser negado provimento ao recurso e a Falck condenada no pagamento das despesas da Comissão.

(*) Tradução do inglês.