CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ANTONIO TIZZANO

apresentadas em 17 de Março de 2005 ( )

Processo C‑437/03

Comissão das Comunidades Europeias

contra

República da Áustria

«Directiva 78/686 – Directiva 78/687 – Artigo 1.° – Exercício da actividade de dentista – Limitação aos profissionais com formação odontológica de nível universitário – Derrogação – Condições»

1. No presente processo, a Comissão das Comunidades Europeias acusa a República da Áustria de ter infringido as disposições das Directivas 78/686/CEE e 78/687/CEE que determinam que só os profissionais com uma formação específica odontológica podem exercer a actividade de dentista e as que definem quando e em que condições essa actividade pode ser excepcionalmente praticada por profissionais com formação médica.

I – Enquadramento jurídico

A – Disposições comunitárias

2. Ao longo dos anos, com o objectivo de facilitar a livre circulação dos profissionais, o Conselho procedeu, relativamente a algumas actividades, à adopção de duas directivas paralelas: uma, para coordenar os requisitos de formação exigidos nos Estados‑Membros para efeitos do acesso e exercício da actividade em causa; a outra, para disciplinar o reconhecimento recíproco dos diplomas emitidos no termo dessas formações.

3. Para efeitos do presente processo, importam particularmente as duas directivas relativas à actividade de dentista, ou seja: a Directiva 78/686/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1978, que tem por objectivo o reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos de dentista e que inclui medidas destinadas a facilitar o exercício efectivo do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços (a seguir «directiva reconhecimento») ( ), e a Directiva 78/687/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1978, que tem por objectivo a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas às actividades de dentista (a seguir «directiva coordenação») ( ), como modificada pelo acto de adesão da Áustria, Finlândia e Suécia.

Directiva coordenação

4. Nos termos do artigo 1.° da directiva coordenação:

«1. Os Estados‑Membros farão depender o acesso às actividades de dentista, exercidas sob os títulos referidos no artigo 1.° da directiva [reconhecimento], e seu exercício, da posse de um diploma, certificado ou outro título referido no anexo A da mesma directiva comprovativo de que o interessado adquiriu no período total da sua formação [conhecimentos adequados].

[...]

Esta formação deve conferir‑lhe a competência necessária ao conjunto das actividades de prevenção, de diagnóstico e tratamento relativamente às anomalias e doenças dos dentes, da boca, dos maxilares e dos tecidos atinentes.

2. Esta formação dentária inclui, globalmente, pelo menos cinco anos de estudos teóricos e práticos a tempo inteiro incidindo sobre as matérias constantes do anexo e efectuados numa universidade, num instituto superior de nível reconhecido como equivalente ou sob o controlo de uma universidade.»

5. O artigo 2.°, n.° 1, estabelece em seguida que:

«Os Estados‑Membros velarão por que a formação que conduz à obtenção de um diploma, certificado ou outro título de dentista especialista satisfaça, pelo menos, as seguintes condições:

a) [...] a realização completa e com êxito de cinco anos de estudos teóricos e práticos a tempo inteiro no âmbito do ciclo de formação previsto no artigo 1.° [...]»

6. Por último, o artigo 6.°, primeiro parágrafo, estabelece:

«Os beneficiários dos artigos 19.°, 19.°‑A e 19.°‑B da [directiva reconhecimento] são considerados como preenchendo as condições previstas no n.° 1, alínea a), do artigo 2.°»

Directiva reconhecimento

7. O artigo 1.° da directiva reconhecimento estabelece que:

«A presente directiva é aplicável às actividades de dentista, tal como se encontram definidas no artigo 5.° da [directiva coordenação], exercidas sob os seguintes títulos:

[...]

– na Áustria: o título que será notificado pela Áustria aos Estados‑Membros e à Comissão até 31 de Dezembro de 1998, o mais tardar

[...]»

8. Além disso, o artigo 2.° prevê que:

«Cada Estado‑Membro reconhecerá os diplomas, certificados e outros títulos de dentista concedidos aos nacionais dos Estados‑Membros pelos outros Estados‑Membros nos termos do artigo 1.° da [directiva coordenação], e enumerados no anexo A da presente directiva, atribuindo‑lhes, no que respeita ao acesso às actividades de dentista e ao respectivo exercício, o mesmo efeito, no seu território, que aos diplomas, certificados e outros títulos que ele próprio concede.»

9. Nos termos do artigo 19.°‑B:

«A partir da data em que a República da Áustria tome as medidas necessárias para aplicar o disposto na presente directiva, os Estados‑Membros reconhecerão, relativamente ao exercício das actividades referidas no artigo 1.º, os diplomas, certificados e outros títulos de medicina que tenham sido concedidos na Áustria a pessoas cuja formação universitária tenha sido iniciada antes de 1 de Janeiro de 1994, acompanhados de um certificado emitido pelas autoridades austríacas competentes, comprovativo de que essas pessoas exerceram na Áustria, de forma efectiva, legítima e predominantemente, as actividades definidas no artigo 5.º da [directiva coordenação], durante pelo menos três anos consecutivos do período de cinco anos anterior à emissão do certificado, e que as referidas pessoas estão autorizadas a exercer essas actividades nas mesmas condições que os detentores dos diplomas, certificados e outros títulos de formação mencionados no anexo A.

Poderá estabelecer-se uma derrogação ao período de três anos de experiência referido no primeiro parágrafo quanto às pessoas que tenham completado com aproveitamento pelo menos três anos de estudos reconhecidos pelas autoridades competentes como sendo equivalentes à formação referida no artigo 1.º da [directiva coordenação]»

10. Por último, o anexo A inclui a lista das denominações dos diplomas, certificados e outros títulos de dentista dos Estados‑Membros.

B – Legislação nacional

11. Antes da adesão da Áustria à União Europeia, a actividade de dentista podia ser exercida, nesse país, por duas categorias de profissionais, nenhuma delas exigindo uma formação odontológica de nível universitário:

– os «Dentisten» (dentistas), que possuíam uma formação de três anos ministrada em instituto não universitário (esta formação deixou de existir a partir de 31 de Dezembro de 1975);

– e os «Fachärzte für Zahn‑, Mund‑ und Kieferheilkunde» (estomatologistas; a seguir «Fachärzte»), que possuem uma formação universitária em medicina completada por uma especialização em odontologia.

12. Após a adesão, com o objectivo de dar cumprimento às directivas coordenação e reconhecimento, a Áustria adoptou três medidas (a Ärztegesetz 1998 ( ), a Novelle zum Dentistengesetz ( ) e a EWR‑Ärzte‑Qualifikationsnachweisverordnung ( )), que procedem à reorganização integral da legislação na matéria.

13. Em especial, através destas medidas introduziu‑se a figura profissional do «Zahnarzt» (odontologista) que, como imposto pelo artigo 1.° da directiva coordenação, tem acesso e exerce a profissão após ter seguido uma formação universitária no sector específico da odontologia.

14. Além disso, relativamente às figuras já existentes, previu‑se o seguinte:

– os «Dentisten» ainda em actividade podem obter na respectiva ordem profissional a emissão do certificado previsto no artigo 19.°‑B da directiva reconhecimento e continuar, assim, a exercer, utilizando porém a denominação de «Zahnarzt» ou de «Zahnarzt (Dentist)» (§§ 4, n.° 3, e 6 da Novelle zum Dentistengesetz);

– os «Fachärzte», pelo contrário, continuam a exercer sob a respectiva denominação (§§ 17 e 23 da Ärztegesetz).

15. Em 29 de Julho de 1999, em conformidade com o quadro normativo alterado, a Áustria notificou à Comissão, ao abrigo do artigo 1.° da directiva reconhecimento, os títulos com que a actividade de dentista é exercida no seu território, que são: «Zahnarzt», «Zahnarzt (Dentist)» e «Facharzt».

16. Posteriormente a essa notificação, a Áustria modificou de novo a legislação na matéria, dando aos Fachärzte a possibilidade de optarem entre exercer a sua actividade sob esta denominação ou sob a designação de «Zahnarzt» (§ 43, n.° 7, da Ärztegesetz com as modificações introduzidas pela Ärztegesetz‑Novelle ( )).

II – Matéria de facto e tramitação processual

17. Depois de ter examinado as referidas medidas, a Comissão manifestou dúvidas quanto à sua compatibilidade com as directivas reconhecimento e coordenação e, consequentemente, em 24 de Julho de 2000, enviou à Áustria uma notificação de incumprimento.

18. A essa notificação seguiu‑se, em 18 de Julho de 2001, um parecer fundamentado em que o referido Estado era convidado a dar cumprimento às suas obrigações decorrentes da referida directiva dentro do prazo de dois meses.

19. Insatisfeita com os esclarecimentos e as respostas dadas, a Comissão, por petição apresentada em 16 de Outubro de 2003, pediu, portanto, ao Tribunal de Justiça que se digne:

«1) Declarar que, ao dar, nos termos dos §§ 6 e 4, n.° 3, da Dentistengesetz, a possibilidade aos dentistas austríacos de exercerem a sua actividade com o título de ‘Zahnarzt’ ou ‘Zahnarzt (Dentist)’ e de recorrerem ao regime especial do artigo 19.°‑B, da [directiva reconhecimento], embora não preencham os requisitos mínimos do artigo 1.° da [directiva coordenação] para serem abrangidos pelo regime das [directivas reconhecimento e coordenação],

a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.°, 2.° e 19.°‑B da [directiva reconhecimento] e do artigo 1.° da [directiva coordenação].

2. Declarar que, ao autorizar, nos termos dos §§ 17 e 23 da Ärztegesetz, que os ‘médicos especialistas em medicina dentária’ continuem, na Áustria, a exercer a sua actividade com o título de ‘médicos especialistas em medicina dentária’, em violação do artigo 19.°‑B da [directiva reconhecimento], e ao não equiparar estes médicos especialistas aos dentistas, na medida em que os médicos especialistas em medicina dentária estão autorizados a exercer as suas actividades nas mesmas condições que os detentores de diplomas, certificados e outros títulos nos termos do anexo A (dentistas),

a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.° e 19.°‑B da [directiva reconhecimento]» ( ).

III – Análise jurídica

A – A título prévio

20. Antes de examinar as duas críticas que a Comissão faz à Áustria, parece‑me ser necessário esclarecer o alcance das obrigações que para os Estados‑Membros decorrem das directivas em exame, em especial no que respeita à limitação da actividade de dentista a determinados profissionais.

21. Nos termos do artigo 1.° da directiva coordenação, os Estados‑Membros só podem autorizar o acesso às referidas actividades a quem tenha obtido um título conseguido após uma formação odontológica de nível universitário conforme às disposições mínimas previstas na mesma directiva.

22. Como anteriormente à adopção das directivas (ou antes da adesão à União) em alguns Estados‑Membros a actividade de dentista era exercida por médicos que não possuíam essa formação específica, o legislador comunitário introduziu nos artigos 19.°, 19.°‑A e 19.°‑B da directiva reconhecimento (para que remete o artigo 6.°, n.° 1, da directiva coordenação) medidas derrogatórias expressas em favor desses médicos. Em especial, previram‑se medidas desse tipo para a Itália, a Espanha e, precisamente, para a Áustria ( ).

23. Graças a essas disposições, os médicos que já exerciam a actividade de dentista foram equiparados aos profissionais que possuíam a nova formação, com a consequência de, nas condições estabelecidas na directiva, poderem continuar a exercer a sua actividade no Estado de origem e a obter o reconhecimento do seu título nos outros Estados‑Membros.

24. Trata‑se, portanto, como é claro, de uma disciplina que derroga as disposições gerais sobre as exigências de formação previstas na directiva coordenação. Assim, de acordo com os princípios consolidados na matéria, deve ser interpretada de forma estrita ( ).

25. Isto tudo significa, para o que ora importa, que não podem ser autorizados a exercer a actividade de dentista profissionais diversos dos indicados nas directivas comunitárias, em especial no artigo 1.° da directiva coordenação e nas disposições que expressamente o derrogam.

26. Revelando estar de acordo com esses princípios, de resto, o Tribunal de Justiça teve ocasião de esclarecer, no acórdão Comissão/Itália, de 1 de Junho de 1995 ( ), que a disciplina em questão não pode ser aplicada a outras categorias de sujeitos a fim de os autorizar a exercer a actividade em causa, nem quando esse exercício esteja limitado ao território nacional. À Itália, que pretendia, efectivamente, alargar a derrogação a este último caso ( ), o Tribunal de Justiça respondeu que não cabe aos Estados‑Membros «criar uma categoria de dentistas que não corresponda a qualquer categoria prevista pelas directivas em causa» e que não pode, portanto, ser integrada no sistema pretendido por estas ( ).

27. Esclarecido este aspecto, que podia suscitar dúvidas, o presente processo não possui mais aspectos de real dissensão entre as partes porque, com efeito, a própria Áustria reconhece, como logo veremos, a justeza da acusação da Comissão.

28. Como se viu, as críticas da Comissão são acerca da interpretação de uma das cláusulas derrogatórias da directiva, como há pouco afirmei, designadamente do artigo 19.°‑B, que estabelece:

«A partir da data em que a República da Áustria tome as medidas necessárias para aplicar o disposto na presente directiva, os Estados‑Membros reconhecerão, relativamente ao exercício das actividades referidas no artigo 1.º, os diplomas, certificados e outros títulos de medicina que tenham sido concedidos na Áustria a pessoas cuja formação universitária tenha sido iniciada antes de 1 de Janeiro de 1994, acompanhados de um certificado emitido pelas autoridades austríacas competentes, comprovativo de que essas pessoas exerceram na Áustria, de forma efectiva, legítima e predominantemente, as actividades definidas no artigo 5.º da [directiva coordenação], durante pelo menos três anos consecutivos do período de cinco anos anterior à emissão do certificado, e que as referidas pessoas estão autorizadas a exercer essas actividades nas mesmas condições que os detentores dos diplomas, certificados e outros títulos de formação mencionados no anexo A.

Poderá estabelecer-se uma derrogação ao período de três anos de experiência referido no primeiro parágrafo quanto às pessoas que tenham completado com aproveitamento pelo menos três anos de estudos reconhecidos pelas autoridades competentes como sendo equivalentes à formação referida no artigo 1.º da [directiva coordenação]» ( ).

B – Quanto à primeira crítica relativa aos «Dentisten»

29. Com a primeira crítica, a Comissão acusa a Áustria de ter ilicitamente autorizado os «Dentisten» a continuar a exercer a actividade de dentista sob a denominação de «Zahnarzt» ou «Zahnarzt (Dentist)».

30. A este respeito, a Comissão observou efectivamente que os «Dentisten» ainda em actividade não frequentaram cursos de nível universitário e, portanto, não satisfazem os requisitos mínimos de formação previstos no artigo 1.° da directiva coordenação; por outro lado, também não possuem um diploma de médico e não podem, portanto, invocar a disciplina derrogatória constante do artigo 19.°‑B da directiva reconhecimento.

31. Ao permitir que os «Dentisten» continuem a sua actividade, a Áustria manteve, portanto, no seu próprio ordenamento, «uma categoria de dentistas que não corresponde a qualquer categoria prevista pelas directivas em causa» e que, por conseguinte, é incompatível com estes diplomas.

32. A Áustria reconheceu a justeza destes argumentos.

33. Por estas razões e atento o que se declarou nos n.os 25 e 26, supra, a primeira crítica da Comissão deve, em meu entender, ser acolhida.

C – Quanto à segunda crítica relativa aos «Fachärzte»

34. Com a segunda crítica, a Comissão acusa a Áustria de ter ilicitamente autorizado os «Fachärzte» (médicos especialistas em odontologia), abrangidos pela cláusula derrogatória do artigo 19.°‑B, a continuarem a exercer a actividade de dentista sob a sua denominação, bem como sob a de «Zahnarzt».

35. Como a Comissão observou e a própria Áustria reconhece, também eu considero que a justeza desta crítica resulta de uma interpretação literal e teleológica do artigo 19.°‑B.

36. Quanto à letra da disposição, recordo que, nos termos desta última, para que os «Fachärzte» possam exercer a actividade de dentista e obter o reconhecimento do respectivo título nos outros Estados‑Membros, a Áustria deve emitir em favor destes um atestado de que resulte, designadamente, que «estão autorizadas a exercer essas actividades nas mesmas condições que os detentores dos diplomas, certificados e outros títulos de formação mencionados no anexo A», isto é, os titulares dos diplomas que comprovem a aquisição da formação odontológica prevista na directiva coordenação (portanto, os «Zahnärzte»).

37. Ora, para poder garantir o respeito dessa obrigação e, portanto, emitir um certificado que corresponda à verdade, a legislação austríaca deve impor aos «Fachärzte» e aos «Zahnärzte» as «mesmas condições» de exercício da actividade de dentista, entre as quais se inclui manifestamente a denominação com que essa actividade é exercida.

38. Por outro lado, como a Comissão observou, para além de decorrer da própria letra do artigo 19.°‑B, a imposição de uma única denominação é igualmente coerente com a finalidade, prosseguida pelas directivas em exame, de instituir «uma separação nítida entre as profissões de dentista e de médico» ( ).

39. Desta forma, com efeito, todos os profissionais austríacos que praticam a odontologia deverão fazê‑lo sob uma única denominação (a de «Zahnarzt»‑odontologista), a qual, diferentemente da expressão «Facharzt» (médico especialista em odontologia), não contém qualquer referência à prática médica, permitindo, portanto, uma distinção mais clara e imediata relativamente a quem exerce esta última actividade.

40. À luz das considerações que expus, considero que também a segunda crítica da Comissão deve ser acolhida.

IV – Quanto às despesas

41. Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido pedido. Como a Comissão pediu a condenação da Áustria, que foi vencida, esta deve ser condenada nas despesas.

V – Conclusões

42. À luz das considerações que precedem, proponho, portanto, ao Tribunal de Justiça que declare que:

«1) Ao dar, nos termos dos §§ 6 e 4, n.° 3, da Dentistengesetz, a possibilidade aos dentistas austríacos de exercerem a sua actividade com o título de ‘Zahnarzt’ (odontologista) ou ‘Zahnarzt (Dentist)’ (odontologista/dentista), e de recorrerem ao regime especial do artigo 19.°‑B, da Directiva 78/686/CEE do Conselho, embora não preencham os requisitos mínimos do artigo 1.° da Directiva 78/687/CEE do Conselho para serem abrangidos pelo regime das Directivas 78/686/CEE e 78/687/CEE do Conselho, a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.° e 19.°‑B da Directiva 78/686/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1978, e do artigo 1.° da Directiva 78/687/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1978.

2) Ao autorizar, nos termos dos §§ 17 e 23 da Ärztegesetz, que os ‘Fachärzte für Zahn‑, Mund‑ und Kieferheilkunde’ (estomatologistas) continuem, na Áustria, a exercer a sua actividade com esta denominação e ao proceder a uma equiparação incompleta destes médicos, que estão autorizados a exercer a sua actividade nas mesmas condições que os detentores de diplomas, certificados e outros títulos previstos no anexo A (odontologistas), aos odontologistas, a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 19.°‑B da Directiva 78/686/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1978.

3) A República da Áustria é condenada nas despesas.»