CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MACIEJ SZPUNAR

apresentadas em 16 de dezembro de 2021 ( 1 )

Processo C‑411/20

S

contra

Familienkasse Niedersachsen‑Bremen der Bundesagentur für Arbeit

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Finanzgericht Bremen (Tribunal Tributário de Bremen, Alemanha)]

«Reenvio prejudicial — Livre circulação de pessoas — Cidadania da União — Igualdade de tratamento — Nacional de um Estado‑Membro sem atividade económica que resida no território de outro Estado‑Membro há pelo menos três meses — Exclusão dessa pessoa do direito a prestações familiares — Regulamento (CE) n.o 883/2004 — Artigo 4.o — Igualdade de tratamento — Diretiva 2004/38/CE — Artigo 6.o — Residência até três meses — Artigo 24.o, n.o 2 — Derrogação do princípio da igualdade de tratamento — Conceito de “prestações de assistência social”»

Índice

I. Introdução II. Quadro jurídico A. Direito da União B. Direito alemão III. Matéria de facto na origem do litígio no processo principal, questão prejudicial e tramitação do processo no Tribunal de Justiça IV. Observações preliminares V. Análise A. Quanto à aplicabilidade do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 1. Contexto jurisprudencial a) Acórdãos Dano, Alimanovic e García Nieto e o. b) Acórdão Jobcenter Krefeld 2. Especificidades do presente processo 3. Direito de residência previsto no artigo 6.o da Diretiva 2004/38 a) Observações preliminares b) A legalidade da residência nos termos do artigo 6.o da Diretiva 2004/38 4. As prestações familiares em causa estão abrangidas pelo conceito de «prestações de assistência social» na aceção da Diretiva 2004/38? a) Conceito de «prestações de assistência social» b) Abordagem do Governo alemão B. Quanto à conformidade da legislação em causa no processo principal com o direito à igualdade de tratamento previsto no artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 e no artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 1. Quanto à articulação entre o artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 e o artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 2. Quanto à existência de uma discriminação direta proibida pelo artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 C. Conclusão intermédia D. Quanto à existência de uma discriminação proibida pelo artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 1. Quanto aos argumentos da Comissão relativos à comparabilidade das situações em causa 2. Quanto ao caráter objetivamente justificado ou não do indeferimento em causa no processo principal a) Quanto às justificações alegadas pelo Governo alemão: objetivo de proteção das finanças públicas b) Análise 1) Quanto à existência de riscos comprovados para as finanças públicas 2) Quanto ao caráter proporcional da disposição nacional em causa no processo principal VI. Conclusão

I. Introdução

1. Pode um Estado‑Membro excluir cidadãos da União Europeia, nacionais de outro Estado‑Membro, do direito a abono de família durante os primeiros três meses de residência nesse Estado‑Membro, se não auferirem rendimentos nacionais durante esse período, ao passo que um nacional desse Estado‑Membro que regressa ao país depois de ter residido noutro Estado‑Membro ao abrigo do direito da União tem direito ao mesmo desde o seu regresso ainda que não aufira tais rendimentos?

2. Esta é a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio no âmbito de um litígio que opõe S, nacional búlgara, à Familienkasse Niedersachsen‑Bremen der Bundesagentur für Arbeit (Caixa dos Abonos de Família da Baixa Saxónia e Bremen da Agência Federal para o Emprego, Alemanha, a seguir «Familienkasse») a propósito do indeferimento desta última da concessão do abono de família.

3. Neste contexto, solicita‑se ao Tribunal de Justiça que interprete o artigo 24.o da Diretiva 2004/38/CE ( 2 ) e o artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 883/2004 ( 3 ) e determine se esta questão se insere plenamente na linha jurisprudencial iniciada com os Acórdãos Dano ( 4 ), Alimanovic ( 5 ) e García‑Nieto e o. ( 6 ).

4. Nas presentes conclusões, irei explicar as razões pelas quais considero que a exclusão dos nacionais de outros Estados‑Membros economicamente inativos da concessão de abonos de família, como a que está em causa no processo principal, não se enquadra nesta linha jurisprudencial.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

5. Além de determinadas disposições de direito primário, nomeadamente o artigo 21.o, n.o 1, TFUE e o artigo 7.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), são pertinentes no contexto do presente processo o artigo 1.o, alínea z), o artigo 3.o, n.o 1, alínea j), o artigo 4.o, o artigo 11.o, n.os 1 e 3, e o artigo 70.o do Regulamento n.o 883/2004, bem como o artigo 6.o, o artigo 7.o, n.o 1, alínea b), o artigo 14.o, n.o 1, e o artigo 24.o da Diretiva 2004/38.

B. Direito alemão

6. O § 62 da Einkommensteuergesetz (Lei do Imposto sobre o Rendimento, a seguir «EStG»), na versão aplicável aos factos no processo principal, tem a seguinte redação: «(1) 1Quanto aos filhos na aceção do § 63, tem direito ao abono de família nos termos da presente lei, qualquer pessoa 1. que tenha o seu domicílio ou a sua residência habitual no território nacional […] 2para ter direito ao abono de família nos termos do n.o 1, o titular deve ser identificado através do número de identificação que lhe foi atribuído […]. A atribuição posterior do número de identificação produz efeitos retroativos relativamente aos meses em que os requisitos previstos no primeiro período se verifiquem. (1a) 1Se um nacional de outro Estado‑Membro da União Europeia ou de um Estado em que se aplique o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu estabelecer o seu domicílio ou a sua residência habitual no território nacional, não pode receber abono de família durante os primeiros três meses após o estabelecimento do domicílio ou da residência habitual. 2Esta regra não se aplica se provar que aufere rendimentos nacionais na aceção do § 2, n.o 1, primeiro período, n.os 1 a 4, com exceção dos rendimentos referidos no § 19, n.o 1, primeiro período, n.o 2. 3Decorrido o prazo a que se refere o primeiro período, pode requerer o abono de família, salvo se os requisitos previstos no § 2, n.os 2 ou 3, da [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Lei relativa à Livre Circulação dos Cidadãos da União)], não se verificarem ou apenas se verificarem os requisitos previstos no § 2, n.o 2, 1a, da Lei relativa à Livre Circulação dos Cidadãos da União sem estarem previamente preenchidos nenhum dos demais requisitos previstos no § 2, n.o 2, dessa lei. 4 A apreciação das condições de elegibilidade para os abonos de família em conformidade com o segundo período cabe exclusivamente à Familienkasse [Caixa dos Abonos de Família] […]. 5Quando, em tal caso, a Familienkasse [Caixa dos Abonos de Família] indefere um pedido de abono de família, deve notificar a sua decisão à autoridade competente em matéria de imigração. 6Quando o requerente induziu a crer que cumpria os requisitos exigidos para receber o abono de família com recurso a documentos falsificados ou alterados, a Familienkasse [Caixa dos Abonos de Família] informa imediatamente a autoridade competente em matéria de imigração. […]»

III. Matéria de facto na origem do litígio no processo principal, questão prejudicial e tramitação do processo no Tribunal de Justiça

7. A demandante no processo principal, S, o seu cônjuge, V, e os seus três filhos, nascidos em 2003, 2005 e 2010, são nacionais búlgaros.

8. Em maio de 2015, S requereu, pela primeira vez, à Familienkasse (Caixa dos Abonos de Família) a concessão de abonos de família relativamente aos seus três filhos.

9. Por Decisão de 13 de maio de 2015, a Familienkasse (Caixa dos Abonos de Família) deferiu este pedido e concedeu regularmente esses abonos aos três filhos a partir de maio de 2015.

10. Em 25 de abril de 2016, a autoridade de registo suprimiu oficiosamente S e os seus três filhos do seu endereço em Bremerhaven (Alemanha) com o fundamento de que a habitação em causa estava vazia. Na sequência deste cancelamento, a partir de 3 de junho de 2016, a Familienkasse (Caixa dos Abonos de Família) deixou de pagar os abonos de família a S e, por decisão dessa mesma data, revogou a sua decisão de lhe conceder os abonos de família a partir do mês de maio de 2016 e exigiu‑lhe o reembolso dos abonos pagos nesse último mês.

11. Em dezembro de 2017, S apresentou um pedido de abono de família para dois dos seus filhos, a saber, N e A, à Familienkasse Nordrhein‑Westfalen Nord (Caixa dos Abonos de Família para a Renânia do Norte‑Vestefália Norte, Alemanha), indicando um endereço em Herne (Alemanha). Várias cartas enviadas por esta autoridade para esse endereço foram‑lhe devolvidas com a menção «destinatário desconhecido», aposta pelo prestador de serviços postais.

12. Por Decisão de 1 de agosto de 2018, notificada por edital, a referida autoridade indeferiu esse pedido com o fundamento, em substância, de que S não tinha o seu domicílio ou a sua residência habitual na Alemanha.

13. Em 28 de outubro de 2019, S apresentou à Familienkasse (Caixa dos Abonos de Família) um novo pedido de concessão de abonos de família para os seus três filhos.

14. Por Decisão de 27 de dezembro de 2019, a Familienkasse (Caixa dos Abonos de Família) indeferiu este pedido relativamente ao período a partir de agosto de 2019. A Familienkasse (Caixa dos Abonos de Família) considerou que S, V e os seus filhos residiam na Alemanha desde 19 de agosto de 2019, data correspondente à sua entrada no território deste Estado‑Membro, provenientes da Bulgária, e à sua instalação num apartamento em Bremerhaven. Com efeito, a Familienkasse (Caixa dos Abonos de Família) considerou que S não auferiu quaisquer rendimentos nacionais nos primeiros três meses após o estabelecimento da sua residência na Alemanha, pelo que não preenchia os requisitos do § 62, n.o 1a, da EStG para ter direito a abonos de família relativamente a esse período.

15. Por Decisão de 6 de abril de 2020, a Familienkasse (Caixa dos Abonos de Família) declarou improcedente a reclamação deduzida por S e confirmou a sua decisão de indeferimento. Acrescentou que S não tinha exercido uma atividade remunerada durante o período em causa e considerou que a exercida por V no período compreendido entre 5 de novembro e 12 de dezembro de 2019 era pouco significativa.

16. Em 10 de maio de 2020, S interpôs recurso no órgão jurisdicional de reenvio com vista à anulação do indeferimento do seu pedido de abonos de família e à condenação da Familienkasse (Caixa dos Abonos de Família) no pagamento dos abonos de família aos seus três filhos relativamente aos meses de agosto a outubro de 2019 inclusive.

17. Por Despacho de 13 de julho de 2020, o Finanzgericht Bremen (Tribunal Tributário de Bremen, Alemanha) separou o processo relativo aos abonos de família para o período controvertido, ou seja, os meses de agosto a outubro de 2019, do resto do processo.

18. Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio especifica que os abonos de família estão abrangidos pelo conceito de «prestações familiares», na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea j), do Regulamento n.o 883/2004, lido em conjugação com o artigo 1.o, alínea z), do mesmo ( 7 ). Com efeito, financiados pelos impostos, os abonos de família são concedidos aos beneficiários com base numa situação legalmente definida, independentemente dos rendimentos dos pais e de qualquer apreciação individual e discricionária das necessidades pessoais do requerente. Prosseguem um objetivo duplo, a saber, permitir a isenção fiscal constitucionalmente exigida pelo mínimo necessário à existência da criança e, na medida em que não sejam necessários para esse efeito, apoiar a família do ponto de vista do direito social.

19. Em segundo lugar, esse órgão jurisdicional observa, em substância, que o § 62, n.o 1a, da EStG, que foi alterado em julho de 2019, cria uma diferença de tratamento entre um nacional de outro Estado‑Membro que estabelece o seu domicílio ou residência habitual na Alemanha e um nacional alemão que estabelece o seu domicílio ou residência habitual em território alemão na sequência de uma residência noutro Estado‑Membro. A este respeito, indica que, em aplicação desta disposição, é indeferida a um nacional de outro Estado‑Membro, como S, a concessão do abono de família durante os três primeiros meses da sua residência quando não fizer prova de que aufere rendimentos nacionais provenientes do exercício de uma atividade remunerada, ao passo que um cidadão alemão beneficia do mesmo ainda que não exerça tal atividade.

20. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio afirma que, no projeto de lei que levou ao aditamento do n.o 1a ao § 62 da EStG, o legislador alemão considerou que a diferença de tratamento em causa estava em conformidade com o direito da União, na medida em que evitava um afluxo de nacionais de outros Estados‑Membros que poderia criar uma sobrecarga excessiva para o sistema de segurança social alemão. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio precisa que, segundo este legislador, esta diferença de tratamento pode fundamentar‑se no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, dado que os abonos de família recebidos por nacionais de outro Estado‑Membro que não exerçam uma atividade remunerada têm o mesmo efeito que uma prestação social. Contudo, o referido legislador não abordou expressamente neste projeto de lei o possível impacto do artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004. Por último, referindo‑se ao Acórdão Comissão/Reino Unido ( 8 ), o legislador alemão justificou esta desigualdade de tratamento com a necessidade de proteger as finanças do Estado‑Membro de acolhimento.

21. Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio salienta, todavia, que a questão de saber se os abonos de família se enquadram no conceito de «assistência social», na aceção do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, é objeto de um debate doutrinário. Com efeito, alguns autores sustentam que os abonos de família constituem prestações de segurança social propriamente ditas, uma vez que a sua concessão não está sujeita a requisitos relativos a rendimentos. O órgão jurisdicional de reenvio acrescentou ainda que, embora nos termos do Regulamento n.o 883/2004, um Estado‑Membro seja competente para decidir sobre as condições de concessão de prestações familiares aos nacionais de outros Estados‑Membros residentes no seu território que não exerçam uma atividade profissional remunerada, o artigo 4.o desse regulamento prevê, no entanto, uma obrigação de igualdade de tratamento e esse regulamento não contém nenhuma disposição que permita operar uma diferença de tratamento como a que está em causa no caso em apreço.

22. Foi nestas circunstâncias que, por Decisão de 20 de agosto de 2020, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 2 de setembro de 2020, o Finanzgericht Bremen (Tribunal Tributário de Bremen) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial: «Devem o artigo 24.o da [Diretiva 2004/38] e o artigo 4.o do [Regulamento n.o 883/2004] ser interpretados no sentido de que se opõem à regulamentação de um Estado‑Membro que prevê que um nacional de outro Estado‑Membro que estabeleça domicílio ou residência habitual no território nacional e não prove que dispõe de rendimentos nacionais provenientes da agricultura e da silvicultura, de atividade empresarial, de trabalho por conta própria ou por conta de outrem não tem direito, durante os primeiros três meses a contar do estabelecimento do domicílio ou da residência habitual, a prestações familiares na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea j), em conjugação com o artigo 1.o, alínea z), do Regulamento [n.o 883/2004], ao passo que um nacional do Estado‑Membro em causa que se encontre na mesma situação tem direito a prestações familiares na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea j), em conjugação com o artigo 1.o, alínea z), do Regulamento [n.o 883/2004], sem ter de provar rendimentos nacionais provenientes da agricultura e da silvicultura, de atividade empresarial, de trabalho por conta própria ou por conta de outrem?»

23. Foram apresentadas observações por S, pelos Governos alemão, checo e polaco, bem como pela Comissão Europeia. Não foi realizada audiência. As partes responderam por escrito às questões do Tribunal de Justiça.

IV. Observações preliminares

24. Quanto às dúvidas formuladas pela Comissão sobre a qualidade de candidata a emprego da demandante no processo principal, gostaria de precisar que o órgão jurisdicional de reenvio indica que S não exerceu qualquer atividade remunerada durante o período em causa e que a atividade exercida pelo seu cônjuge durante o período compreendido entre 5 de novembro e 12 de dezembro de 2019 era pouco significativa.

25. Em todo o caso, há que reconhecer que os abonos de família em causa não podem ser qualificados como «prestações de natureza financeira» que se destinam a facilitar o acesso ao emprego no mercado de trabalho de um Estado‑Membro e que, por conseguinte, a questão prejudicial não deve ser analisada, como sugere a Comissão, à luz do artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 e do artigo 45.o TFUE ( 9 ), mas unicamente à luz desta primeira disposição.

V. Análise

26. Com a sua questão única, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 24.o da Diretiva 2004/38 e o artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à regulamentação de um Estado‑Membro que prevê que um cidadão da União, nacional de outro Estado‑Membro, só tem direito a abono de família durante os primeiros três meses da sua residência nesse Estado‑Membro se auferir rendimentos nacionais durante esse período, ao passo que um nacional desse Estado‑Membro que regressa ao país após ter residido noutro Estado‑Membro, ao abrigo do direito da União, pode beneficiar do mesmo desde o seu regresso, sem condições relativas aos rendimentos.

27. Com vista a propor ao Tribunal de Justiça uma resposta útil a esta questão, irei analisar, em primeiro lugar, se a situação da demandante no processo principal, e dos seus filhos, está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 (secção A). Na medida em que, como resulta dos desenvolvimentos que se seguem, considero que não é esse o caso, debruçar‑me‑ei, em segundo lugar, sobre a questão de saber se a legislação nacional em causa no processo principal é conforme com o princípio da não discriminação consagrado no artigo 18.o TFUE e concretizado no artigo 24.o, n.o 1, desta diretiva e no artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 (secção B).

A. Quanto à aplicabilidade do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38

28. Importa recordar, desde logo, que, nos termos do artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38, «todos os cidadãos da União que, nos termos da presente diretiva, residam no território do Estado‑Membro de acolhimento beneficiam de igualdade de tratamento em relação aos nacionais desse Estado‑Membro, no âmbito de aplicação do Tratado». O artigo 24.o, n.o 2, desta diretiva prevê que, «[e]m derrogação do n.o 1, o Estado‑Membro de acolhimento pode não conceder o direito a prestações de assistência social durante os primeiros três meses de residência ou, quando pertinente, o período mais prolongado previsto na alínea b) do n.o 4 do artigo 14.o, […] a pessoas que não sejam trabalhadores assalariados ou trabalhadores não assalariados, que não conservem este estatuto ou que não sejam membros das famílias dos mesmos».

29. Como já referi, a questão que se coloca no presente processo é a de saber se a situação em causa no processo principal está abrangida pela derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de interpretar esta disposição no âmbito dos processos que deram origem aos Acórdãos Dano, Alimanovic, García‑Nieto e o. e Jobcenter Krefeld ( 10 ).

30. Para apreciar se a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio se insere nesta linha jurisprudencial, parece‑me útil expor previamente os ensinamentos decorrentes destes acórdãos.

1. Contexto jurisprudencial

a) Acórdãos Dano, Alimanovic e García‑Nieto e o.

31. O Tribunal de Justiça determinou, nos Acórdãos Dano, Alimanovic e García‑Nieto e o., as condições em que o Estado‑Membro de acolhimento de um cidadão da União economicamente inativo, nacional de outro Estado‑Membro, pode derrogar, em matéria de prestações de assistência social, o direito à igualdade de tratamento, previsto no artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 e no artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004, de que beneficia esse cidadão da União. Com efeito, os processos que deram origem a estes acórdãos tinham por objeto o indeferimento das autoridades alemãs da concessão a cidadãos de outros Estados‑Membros de «prestações do seguro de base» previstas pela legislação alemã, nomeadamente «prestações de subsistência».

32. No processo que deu origem ao Acórdão Dano, E. Dano nunca tinha trabalhado na Alemanha, nenhum elemento permitia indicar que procurava emprego, e tinha exercido a sua liberdade de circulação «com o único objetivo de obter o benefício do apoio social [da Alemanha]» ( 11 ), onde residia há mais de três meses com o seu filho de tenra idade. O Tribunal de Justiça decidiu que, uma vez que E. Dano e o seu filho não dispunham de recursos suficientes e, por conseguinte, não podiam requerer um direito de residência no Estado‑Membro de acolhimento ao abrigo da Diretiva 2004/38, não podiam invocar o princípio da não discriminação enunciado no artigo 24.o, n.o 1, da referida diretiva ( 12 ). O Tribunal de Justiça esclareceu, seguindo neste ponto o advogado‑geral M. Wathelet ( 13 ), que privar o Estado‑Membro em causa, nestas circunstâncias, da possibilidade de indeferir a concessão de prestações sociais a cidadãos da União «teria como consequência […] que uma pessoa que, aquando da sua chegada ao território de outro Estado‑Membro, não dispusesse de recursos suficientes para suprir às suas necessidades obtê‑los‑ia automaticamente pela concessão de uma prestação pecuniária especial de caráter não contributivo, cujo objetivo é assegurar a subsistência do beneficiário» ( 14 ). O Tribunal de Justiça afirmou que a mesma conclusão se impunha no que respeita à interpretação do artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 uma vez que as prestações nele previstas são, por força deste artigo, concedidas exclusivamente no Estado‑Membro de residência do interessado e de acordo com a respetiva legislação ( 15 ) e, por conseguinte, com o direito da União.

33. No processo que deu origem ao Acórdão Alimanovic ( 16 ), N. Alimanovic, que residia na Alemanha há mais de três meses, requereu prestações de assistência social para si e para a sua filha. Ambas tinham ocupado empregos de curta duração ou obtido oportunidades de trabalho inferiores a um ano e, à data do indeferimento da concessão das prestações em causa, já não tinham o estatuto de candidato a emprego nos termos do artigo 7.o, n.o 3, alínea c), da Diretiva 2004/38 ( 17 ). O Tribunal de Justiça afirmou que, ainda que, segundo o órgão jurisprudencial de reenvio, pudesse ser conferido a N. Alimanovic e à sua filha um direito de residência com base no artigo 14.o, n.o 4, alínea b), desta diretiva, importava salientar que o Estado‑Membro de acolhimento podia basear‑se na derrogação enunciada no artigo 24.o, n.o 2, da mesma, para não lhes conceder a prestação de assistência social requerida ( 18 ). O Tribunal de Justiça clarificou que esta possibilidade de derrogação se baseia num sistema gradual de manutenção do estatuto de trabalhador que visa perenizar o direito de residência e o acesso às prestações sociais. Assim, o Tribunal de Justiça considerou que, na medida em que estabelece este regime, a Diretiva 2004/38 «toma em consideração diferentes fatores que caracterizam a situação individual de cada requerente de uma prestação social e, designadamente, a duração do exercício de uma atividade económica»; por conseguinte, não se impunha uma análise individual no âmbito da aplicação dessa derrogação pelo Estado‑Membro de acolhimento, quer para ter em conta a situação individual da pessoa em causa quer para declarar que o cidadão da União em causa provoca uma sobrecarga não razoável para o regime de assistência social no âmbito da sua residência ( 19 ).

34. No processo que deu origem ao Acórdão García‑Nieto e o., os demandantes no processo principal, que residiam na Alemanha há menos de três meses, eram candidatos a emprego ( 20 ). O Tribunal de Justiça declarou que resulta expressamente da redação do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 que o Estado‑Membro de acolhimento pode não conceder o direito a prestações de assistência social durante os primeiros três meses de residência a pessoas que não sejam trabalhadores assalariados ou trabalhadores não assalariados, que não conservem este estatuto ( 21 ).

35. Por conseguinte, nestes três acórdãos, o Tribunal de Justiça declara que o artigo 24.o da Diretiva 2004/38 e o artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 não se opõem à regulamentação de um Estado‑Membro que prevê que os nacionais de outros Estados‑Membros sejam excluídos do benefício de prestações de assistência social, desde que esses nacionais ou não beneficiem de um direito de residência no Estado‑Membro de acolhimento ao abrigo dessa diretiva ( 22 ), ou beneficiem de um direito de residência nesse Estado‑Membro por um período limitado a três meses com base no artigo 6.o, n.o 1, da referida diretiva ( 23 ), ou beneficiem de um direito de residência baseado unicamente no artigo 14.o, n.o 4, alínea b), da referida diretiva ( 24 ), quando essas prestações são garantidas aos nacionais desse Estado‑Membro que se encontrem na mesma situação. Com efeito, segundo o Tribunal de Justiça, o facto de reconhecer a estas pessoas um direito às prestações sociais nas mesmas condições aplicáveis aos cidadãos nacionais iria contra o objetivo de preservar o equilíbrio financeiro do regime de assistência social dos Estados‑Membros, ao evitar que as pessoas que exercerem o seu direito de residência se tornem uma sobrecarga não razoável para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento, como resulta do considerando 10 da Diretiva 2004/38 ( 25 ).

b) Acórdão Jobcenter Krefeld

36. A situação em causa no processo que deu origem ao Acórdão Jobcenter Krefeld, que dizia respeito a um nacional polaco residente com as suas duas filhas menores na Alemanha, distingue‑se claramente das situações em causa nos três processos acima recordados. Com efeito, JD, cidadão da União, antes de estar desempregado no Estado‑Membro de acolhimento, tinha aí trabalhado e escolarizado as suas filhas e beneficiava, por conseguinte, de um direito de residência com base no artigo 10.o do Regulamento (UE) n.o 492/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011, relativo à livre circulação dos trabalhadores na União (JO 2011, L 141, p. 1).

37. O Tribunal de Justiça considerou que a situação de um cidadão da União como JD se distingue sensivelmente, à luz do objetivo de preservação do equilíbrio financeiro do regime de assistência social dos Estados‑Membros, da situação dos demandantes dos processos que deram origem aos Acórdãos Dano (inexistência de um direito de residência com base na Diretiva 2004/38), Alimanovic [direito de residência que só tem origem no artigo 14.o, n.o 4, alínea b), da Diretiva 2004/38 a título de procura de emprego], e García‑Nieto e o. (direito de residência com base no artigo 6.o, n.o 1, desta diretiva) ( 26 ). Para chegar a esta conclusão, o Tribunal de Justiça começou por recordar que o direito de residência reconhecido aos filhos de um (antigo) trabalhador migrante para garantir o seu direito de acesso ao ensino e, de forma derivada, ao progenitor que assegura a sua guarda, resulta, inicialmente, da qualidade de trabalhador desse progenitor. No entanto, uma vez adquirido, este direito passa a ser autónomo e pode prolongar‑se para além da perda da referida qualidade ( 27 ). O Tribunal de Justiça considerou, em seguida, que as pessoas que dispõem de tal direito de residência também beneficiam do direito à igualdade de tratamento com os cidadãos nacionais em matéria de concessão de vantagens sociais, previsto no Regulamento n.o 492/2011 ( 28 ), mesmo quando já não possam beneficiar da qualidade de trabalhador que deu origem ao seu direito de residência inicial ( 29 ).

38. Alguns elementos da jurisprudência decorrente dos Acórdãos Dano, Alimanovic, García‑Nieto e o. e Jobcenter Krefeld parecem‑me úteis para a análise da questão submetida no presente processo pelo órgão jurisdicional de reenvio, nomeadamente os relativos ao conceito de «prestações de assistência social». Assim, coloca‑se a seguinte questão: os ensinamentos retirados desta jurisprudência podem ser transpostos para o litígio em causa no processo principal? Tenho dúvidas a este respeito.

2. Especificidades do presente processo

39. O ponto comum entre a situação em causa no litígio no processo principal e as dos processos que deram origem aos Acórdãos Dano, Alimanovic, García‑Nieto e o. e Jobcenter Krefeld é que o cidadão da União não auferia rendimentos nacionais no Estado‑Membro de acolhimento durante o período relativamente ao qual a autoridade nacional tinha indeferido o seu pedido de abono de família. Além disso, como era o caso no processo que deu origem ao Acórdão García‑Nieto e o., a residência de S e dos seus filhos no Estado‑Membro de acolhimento baseia‑se no artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38.

40. Em contrapartida, ao contrário da demandante no processo principal, os cidadãos da União em causa nos processos que deram origem aos Acórdãos Dano e Alimanovic residiam no Estado‑Membro de acolhimento há mais de três meses e a sua residência fundamentou‑se, em princípio, no artigo 7.o da Diretiva 2004/38 ( 30 ). Mais importante ainda, como irei demonstrar a seguir, o presente processo não diz respeito a «prestações de assistência social», como era o caso nos processos que deram origem aos Acórdãos Dano, Alimanovic e García‑Nieto e o., mas a abonos de família ( 31 ).

41. Nestas condições, tenho dúvidas quanto à possibilidade de o Estado‑Membro de acolhimento invocar, tendo em conta as circunstâncias do caso em apreço, as limitações previstas no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. Antes de me debruçar sobre esta questão, é necessário determinar se S e os seus filhos são beneficiários do direito à igualdade de tratamento, previsto no artigo 24.o, n.o 1, desta diretiva e, para tal, verificar se residem legalmente nesse Estado‑Membro ( 32 ).

3. Direito de residência previsto no artigo 6.o da Diretiva 2004/38

a) Observações preliminares

42. O Tribunal de Justiça recordou reiteradamente que a vocação da cidadania da União é o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros ( 33 ). Nos termos do artigo 21.o, n.o 1, TFUE, qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação. Como enuncia o seu artigo 1.o, a Diretiva 2004/38 tem, designadamente, por objeto estabelecer as condições que regem o exercício desse direito, bem como as restrições a este ( 34 ). Estas limitações e condições incluem as enunciadas no artigo 3.o, n.o 1, desta diretiva, relativas ao âmbito de aplicação pessoal desta ( 35 ) e, incontestavelmente, as previstas no artigo 6.o da mesma.

b) A legalidade da residência nos termos do artigo 6.o da Diretiva 2004/38

43. No que diz respeito ao âmbito de aplicação pessoal do artigo 24.o da Diretiva 2004/38, recordo que o Tribunal de Justiça decidiu, nos Acórdãos Dano, Alimanovic e García‑Nieto e o. que, no que respeita ao acesso às «prestações de assistência social», um cidadão da União só pode exigir uma igualdade de tratamento com os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento, nos termos do artigo 24.o, n.o 1, desta diretiva, se a sua residência no território do Estado‑Membro de acolhimento respeitar as condições da referida diretiva ( 36 ). Por conseguinte, esta exigência é uma condição prévia para o gozo do direito à igualdade de tratamento previsto nessa disposição.

44. A Comissão alega, nas suas observações escritas, que, embora durante os primeiros três meses os cidadãos da União disponham de um direito de residência no Estado‑Membro de acolhimento ao abrigo do artigo 6.o da Diretiva 2004/38, só pode existir «residência legal» se forem cumpridos os requisitos do seu artigo 7.o, n.o 1. Esclareceu esta afirmação, na sua resposta escrita à questão colocada pelo Tribunal de Justiça a este respeito, indicando que «o direito de residência do cidadão da União originário de outro Estado‑Membro durante os primeiros três meses […] ainda não constitui um “direito de residência legal na aceção do artigo 7.o, n.o 1, [desta diretiva]”» ( 37 ).

45. Não partilho do ponto de vista da Comissão e considero que os termos utilizados podem gerar confusão.

46. Em primeiro lugar, recordo que, por força do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38, «[o] s cidadãos da União têm o direito de residir no território de outro Estado‑Membro por período até três meses sem outras condições e formalidades além de ser titular de um bilhete de identidade ou passaporte válido» ( 38 ). Este direito de residência é, portanto, reconhecido a todos os cidadãos da União, quer sejam economicamente ativos ou inativos. O artigo 14.o, n.o 1, desta diretiva mantém o referido direito de residência desde que o cidadão da União e os membros da sua família não se tornem uma sobrecarga não razoável para o regime de assistência social do Estado‑Membro de acolhimento. Assim, tendo em conta o caráter legal do direito de residência previsto no artigo 6.o da referida diretiva no seu contexto global ( 39 ), não se pode negar o facto de, como resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça, S e filhos poderem fundamentar o seu direito de residência (legal) no território do Estado‑Membro de acolhimento no artigo 6.o, n.o 1, da mesma diretiva e, consequentemente, beneficiarem, por força do artigo 24.o, n.o 1, da mesma diretiva, do direito à igualdade de tratamento com os nacionais desse Estado‑Membro no domínio da aplicação do Tratado.

47. Em segundo lugar, o facto de a Comissão interpretar a expressão «direito de residência legal» no sentido de que apenas faz referência ao direito de residência previsto no artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 e não ao previsto no artigo 6.o desta, gera confusão, nomeadamente aos olhos das autoridades nacionais do Estado‑Membro de acolhimento, o que importa evitar. Com efeito, esta expressão sugere que o direito de residência previsto no artigo 6.o da Diretiva 2004/38 não é um direito de residência legal ao abrigo da mesma. Ora, tal não é o caso. A abordagem da Comissão não decorre nem da economia nem da redação desta diretiva. Esta abordagem também não decorre do objetivo por ela prosseguido, a saber, como resulta de jurisprudência constante, facilitar o exercício do direito fundamental e individual de circular e de residir livremente no território dos Estados‑Membros que o artigo 21.o, n.o 1, TFUE confere diretamente aos cidadãos da União, e reforçar o referido direito ( 40 ).

48. Além disso, para fundamentar a sua argumentação, a Comissão invoca os n.os 68 e 75 do Acórdão Comissão/Reino Unido ( 41 ). Ora, importa constatar que a referência geral às «condições para ter um direito de residência legal no Estado‑Membro de acolhimento» ( 42 ), feita pelo Tribunal de Justiça nestes números, não se refere apenas às condições para beneficiar de um direito de residência superior a três meses, previstas no artigo 7.o da Diretiva 2004/38, mas também às condições para beneficiar de um direito de residência até três meses ( 43 ). Recordo ainda que o sistema gradual instituído por esta diretiva no que diz respeito ao direito de residência no Estado‑Membro de acolhimento implica que o cidadão da União e os membros da sua família possam passar uma ou mais fases do exercício da sua liberdade de circulação no Estado‑Membro de acolhimento, a partir do momento em que preencham os requisitos previstos na referida diretiva e que variam consoante a duração da residência.

49. Tendo esclarecido esta questão, e tendo em conta que é evidente que S pode invocar um direito de residência legal nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 durante o período abrangido pelo indeferimento do seu pedido de abonos de família, que corresponde aos primeiros três meses da sua residência na Alemanha, debruçar‑me‑ei agora sobre o âmbito de aplicação material do artigo 24.o da referida diretiva e, por conseguinte, sobre o conceito de «prestação de assistência social», tal como definido pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência, com vista a determinar se o artigo 24.o, n.o 2, da referida diretiva se aplica à situação em causa no processo principal.

4. As prestações familiares em causa estão abrangidas pelo conceito de «prestações de assistência social» na aceção da Diretiva 2004/38?

a) Conceito de «prestações de assistência social»

50. Resulta das suas observações que S, os Governos alemão, checo e polaco, bem como a Comissão, entendem que os abonos de família em causa não estão abrangidos pelo conceito de «prestações de assistência social», na aceção do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. Além disso, os Governos checo e polaco, bem como a Comissão, sustentam que esta disposição não é aplicável ao caso em apreço. Coloca‑se, portanto, a questão de saber se os abonos de família em causa podem ser qualificados como «prestações de assistência social» na aceção desta diretiva.

51. Recordo, em primeiro lugar, que o Tribunal de Justiça definiu o conceito de «prestações de assistência social» no sentido de que se refere a todos os regimes de ajuda instituídos por autoridades públicas, a nível nacional, regional ou local, aos quais recorre um indivíduo que não dispõe de recursos suficientes para fazer face às suas necessidades elementares nem às da sua família, e que, em virtude deste facto, corre o risco de se tornar, durante a sua permanência, numa sobrecarga para as finanças públicas do Estado‑Membro de acolhimento suscetível de ter consequências no nível global da ajuda que pode ser concedida por esse Estado ( 44 ). Além disso, o Tribunal de Justiça também afirmou que as prestações de subsistência que visam conferir aos seus beneficiários os meios de subsistência necessários mínimos para terem uma vida que seja conforme com a dignidade humana são «prestações de assistência social», na aceção do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 ( 45 ).

52. Em segundo lugar, saliento que, no processo principal, segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio, expostas no n.o 18 das presentes conclusões, estes abonos de família seriam financiados por impostos e concedidos aos beneficiários com base numa situação legalmente definida, que é independente do rendimento dos pais e que não tem em conta a situação individual das necessidades pessoais do requerente. Resulta igualmente destas indicações que, segundo a doutrina, os abonos de família constituem prestações de segurança social propriamente ditas, uma vez que a sua concessão não está sujeita a uma condição de rendimentos. Dito de outra forma, como resulta igualmente das observações do Governo alemão ( 46 ), a concessão destas prestações não depende nem dos rendimentos dos pais nem das necessidades pessoais dos requerentes e também não visa garantir os meios de subsistência do requerente e da sua família. Com efeito, se estes subsídios se destinarem a permitir a isenção fiscal do mínimo necessário à existência da criança, destinam‑se igualmente, como indica claramente o órgão jurisdicional de reenvio, a promover a família do ponto de vista do direito social.

53. A este respeito, importa, na minha opinião, salientar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as prestações concedidas automaticamente às famílias que preenchem determinados critérios objetivos respeitantes, nomeadamente, à sua dimensão, aos seus rendimentos e aos recursos de capital, independentemente de qualquer apreciação individual e discricionária das necessidades pessoais, e que visam compensar os encargos familiares, devem ser consideradas prestações de segurança social ( 47 ). Por conseguinte, se esses critérios forem aplicados aos abonos de família em causa, estes devem, sem prejuízo das verificações que compete ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, ser qualificados como «prestações de segurança social», na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea j), do Regulamento n.o 883/2004, lido em conjugação com o artigo 1.o, alínea z), do mesmo ( 48 ).

54. Daqui decorre, em minha opinião, que os abonos de família em causa não podem ser qualificados como «prestações de assistência social», na aceção do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, e que, por conseguinte, esta disposição não é aplicável à situação em causa no processo principal.

b) Abordagem do Governo alemão

55. No entanto, o Governo alemão é de opinião que a ratio legis do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 deve ser aplicada aos abonos de família em causa. Com efeito, estes subsídios assemelham‑se, do ponto de vista dos seus efeitos, a uma prestação de assistência social no caso de pessoas economicamente inativas.

56. Não partilho deste ponto de vista.

57. Em primeiro lugar, recordo que a situação de S e dos seus filhos é a de um cidadão da União que fundamenta o seu direito de residência no território do Estado‑Membro de acolhimento no artigo 6.o da Diretiva 2004/38. É verdade que o Tribunal de Justiça considerou que uma vez que os Estados‑Membros não podem exigir aos cidadãos da União que possuam meios de subsistência suficientes e uma assistência médica pessoal para uma residência de uma duração de três meses, é legítimo não impor aos Estados‑Membros a sua tomada a cargo durante esse período ( 49 ). No entanto, importa salientar que esta afirmação se refere ao objetivo de preservação do equilíbrio financeiro do regime de assistência social dos Estados‑Membros, prosseguido pela Diretiva 2004/38 (considerando 10), objetivo com o qual a derrogação prevista pelo artigo 24.o, n.o 2, desta diretiva está conforme. Resulta claramente desta disposição que diz unicamente respeito«às prestações de assistência social».

58. Consequentemente, basear‑se, como faz o Governo alemão, no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 para indeferir os abonos de família requeridos seria contrário à redação da referida disposição. Com efeito, a vontade do legislador da União não era excluir as prestações de segurança social, mas evitar que um cidadão da União, nacional de outro Estado‑Membro, se tornasse uma sobrecarga não razoável para o regime de assistência social do Estado‑Membro de acolhimento. Além disso, a interpretação do Governo alemão iria de encontro ao espírito geral subjacente ao sistema gradual instituído pela Diretiva 2004/38 no que respeita ao direito de residência no Estado‑Membro de acolhimento, na medida em que o direito de residência previsto no artigo 6.o desta diretiva é, por força do seu artigo 14.o, mantido não enquanto o cidadão e os membros da sua família não se tornarem uma sobrecarga não razoável para o sistema de segurança social mas enquanto não se tornarem uma sobrecarga não razoável para o regime de assistência social do Estado‑Membro de acolhimento.

59. Em segundo lugar, devo sublinhar que, na medida em que a jurisprudência decorrente dos acórdãos Dano e Alimanovic se fundamenta na articulação entre o princípio da não discriminação dos cidadãos da União e as condições de residência previstas no artigo 7.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2004/38, a saber, nomeadamente, a de dispor de recursos suficientes ( 50 ), não vejo como seria possível, como propõe o Governo alemão, transpor esta jurisprudência no âmbito do direito de residência previsto no artigo 6.o, n.o 1, desta diretiva, que não prevê tal requisito. Além disso, há que recordar, como fez o advogado‑geral H. Saugmandsgaard Øe, que «o direito da União assenta em valores de solidariedade que foram ainda reforçados a partir da criação de uma cidadania europeia» ( 51 ).

60. Tendo em conta o exposto, considero que os abonos de família controvertidos não estão abrangidos pelo conceito de «prestações de assistência social», na aceção do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, conforme definido pelo Tribunal de Justiça. Por conseguinte, o Estado‑Membro de acolhimento não pode invocar esta disposição para derrogar, no que respeita à concessão destes subsídios, o direito à igualdade de tratamento, previsto no artigo 24.o, n.o 1, daquela diretiva, de que beneficiam os cidadãos da União.

B. Quanto à conformidade da legislação em causa no processo principal com o direito à igualdade de tratamento previsto no artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 e no artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004

1. Quanto à articulação entre o artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 e o artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004

61. Como já referi, há que considerar, em meu entender, que, na medida em que S e os seus filhos, cidadãos da União, residem legalmente na Alemanha ao abrigo do artigo 6.o da Diretiva 2004/38, a sua residência está conforme com o direito da União ( 52 ). Como tal, beneficiam, por força do artigo 24.o, n.o 1, desta diretiva, do direito à igualdade de tratamento com os nacionais desse Estado‑Membro nos domínios de aplicação do Tratado.

62. Nestas condições, resulta que, na medida em que S e os seus filhos não solicitam prestações de assistência social, mas prestações de segurança social (abonos de família), o artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 é aplicável ( 53 ) e que, em contrapartida, a derrogação ao princípio da igualdade de tratamento prevista no artigo 24.o, n.o 2, desta diretiva não é aplicável ( 54 ).

63. O órgão jurisdicional de reenvio salienta, em substância, que, nos termos do § 62, n.o 1a, da EStG, um nacional de outro Estado‑Membro, como S, não pode requerer quaisquer abonos de família durante os primeiros três meses da sua residência, se não apresentar prova do exercício de uma atividade remunerada (rendimentos nacionais), ao passo que um nacional alemão tem direito aos mesmos, ainda que não exerça tal atividade ( 55 ). Este órgão jurisdicional considera, portanto, que a disposição nacional em causa instaura uma desigualdade de tratamento com base na nacionalidade.

64. A este respeito, os Governos checo e polaco consideram que a disposição nacional em causa opera uma discriminação direta com base na nacionalidade, proibida pelo artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 e pelo artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004, que não pode ser justificada invocando a exceção prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 ( 56 ).

65. Coloca‑se agora a questão de saber se uma desigualdade de tratamento, como a verificada pelo órgão jurisdicional de reenvio, constitui uma discriminação proibida pelo artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 e/ou pelo artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004.

2. Quanto à existência de uma discriminação direta proibida pelo artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004

66. Recordo, antes de mais, que o artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 e o artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 clarificam o princípio da não discriminação, consagrado no artigo 18.o TFUE. A este respeito, a questão que se coloca no âmbito do presente processo é a da articulação entre estas duas disposições.

67. Em minha opinião, várias razões militam a favor de uma análise da desigualdade de tratamento em causa no processo principal unicamente à luz do artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004.

68. Em primeiro lugar, como já referi ( 57 ), o Estado‑Membro de acolhimento não pode invocar a derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38. Todavia, embora seja verdade que pessoas, como S e os seus filhos, estão abrangidas pelo artigo 24.o, n.o 1, desta diretiva, pelo facto de beneficiarem de um direito de residência com base no artigo 6.o da mesma, não é menos verdade que, uma vez que requerem prestações de segurança social, estão igualmente abrangidas pelo artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 e beneficiam do direito à igualdade de tratamento nas condições específicas previstas nesta última disposição.

69. Em segundo lugar, no que respeita, nomeadamente, às prestações de segurança social, que não estão abrangidas pela derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, na medida em que impõe duas condições específicas, o artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 constitui uma lex specialis relativamente ao artigo 24.o, n.o 1, desta diretiva. Com efeito, o artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 prevê que, «[s]alvo disposição em contrário do presente regulamento, as pessoas a quem o presente regulamento se aplica beneficiam dos direitos e ficam sujeitas às obrigações da legislação de qualquer Estado‑Membro nas mesmas condições que os nacionais desse Estado‑Membro» (o sublinhado é meu).

70. Em terceiro lugar, uma vez que o Regulamento n.o 883/2004 não constitui uma medida de harmonização dos sistemas nacionais de segurança social, mas um ato que visa coordenar esses sistemas, os Estados‑Membros continuam a ser competentes para determinar na sua legislação, no respeito do direito da União, as condições de concessão das prestações de um regime de segurança social ( 58 ).

71. No presente processo, ainda que, nos termos do Regulamento n.o 883/2004, um Estado‑Membro, como a República Federal da Alemanha, seja competente para decidir sobre as condições de concessão de abonos de família no seu território, o artigo 4.o deste regulamento consagra um direito à igualdade de tratamento e não comporta qualquer derrogação que possa justificar uma diferença de tratamento como a que está em causa no processo principal. Por conseguinte, um Estado‑Membro não pode eximir‑se à sua obrigação de assegurar a igualdade de tratamento entre os nacionais de outros Estados‑Membros e os seus próprios nacionais.

72. Importa salientar que o órgão jurisdicional de reenvio manifesta o seu receio quanto ao facto de o artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 não ter sido respeitado e de, por conseguinte, a regulamentação em causa constituir uma discriminação direta, uma vez que o critério de distinção decisivo é a nacionalidade.

73. Estou também convicto de que a diferença de tratamento entre as duas situações em causa não está em conformidade com o artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 ( 59 ). Nestas circunstâncias, entendo que a disposição nacional em causa introduz uma discriminação direta com base na nacionalidade que, na falta de uma derrogação expressamente prevista no Regulamento n.o 883/2004, não pode ser justificada.

74. Por conseguinte, o argumento da Comissão segundo o qual, no que diz respeito à concessão das prestações em causa, a situação de cidadãos da União, como a de S, que não exercem uma atividade remunerada durante os primeiros três meses da sua residência e a de nacionais alemães que regressem ao seu país e que não exerçam uma tal atividade durante o mesmo período não são comparáveis, não é pertinente ( 60 ). Com efeito, tendo em conta o facto de S residir legalmente no Estado‑Membro de acolhimento, resulta da aplicação do artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 que as situações dos nacionais de outros Estados‑Membros aos quais este regulamento se aplica e as dos nacionais do Estado‑Membro de acolhimento são comparáveis; assim, os primeiros devem beneficiar «dos direitos» e ficar sujeitos «às obrigações»«[nas mesmas condições]» que os segundos.

C. Conclusão intermédia

75. À luz de todas estas considerações, proponho que se responda à questão prejudicial submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 deve ser interpretado no sentido de que se opõe à regulamentação de um Estado‑Membro que prevê que um cidadão da União, nacional de outro Estado‑Membro, só tem direito a abonos de família durante os primeiros três meses da sua residência nesse Estado‑Membro desde que aufira rendimentos nacionais durante esse período, ao passo que um nacional desse Estado‑Membro que regressa ao país após ter residido noutro Estado‑Membro, ao abrigo do direito da União, pode beneficiar dos mesmos desde o seu regresso, sem requisitos relativos aos rendimentos.

D. Quanto à existência de uma discriminação proibida pelo artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38

76. Se o Tribunal de Justiça seguir a minha proposta relativa à análise da desigualdade de tratamento em causa à luz do artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004, não será necessário responder à questão do órgão jurisdicional de reenvio à luz do artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38.

77. A análise que se segue é, por conseguinte, feita a título subsidiário, para o caso de o Tribunal de Justiça adotar uma solução mais matizada quanto à análise da desigualdade de tratamento em causa.

78. Num primeiro momento, irei afastar os argumentos da Comissão relativos à inexistência de comparabilidade das situações em causa e, num segundo momento, irei determinar se, como sustenta o Governo alemão, o indeferimento dos abonos de família em causa pelas autoridades nacionais tem caráter justificado e proporcionado.

1. Quanto aos argumentos da Comissão relativos à comparabilidade das situações em causa

79. Resulta da sua resposta escrita a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça, relativa, nomeadamente, à justificação da diferença de tratamento verificada pelo órgão jurisdicional de reenvio, que, segundo a Comissão, as duas situações em causa não são comparáveis. A este respeito, alega que o direito de residência de que, ao abrigo do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38, os cidadãos da União beneficiam durante os primeiros três meses de residência, ou durante um período mais curto, não constitui ainda um direito de residência legal na aceção do artigo 7.o, n.o 1, dessa diretiva. Só com a aquisição do direito de residência legal, na aceção desta última disposição, é que o cidadão da União pode invocar a proibição de discriminação no que respeita às prestações de assistência social.

80. Esses argumentos não podem proceder.

81. É verdade que, como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, nada se opõe, em princípio, a que a concessão de prestações sociais a cidadãos da União economicamente inativos esteja subordinada à condição material de estes satisfazerem as exigências necessárias para ter um direito de residência legal no Estado‑Membro de acolhimento ( 61 ). No entanto, as considerações expostas nos n.os 43 a 49 das presentes conclusões levam‑me a concluir que, na medida em que um nacional de um outro Estado‑Membro que reside na Alemanha ao abrigo do artigo 6.o da Diretiva 2004/38 e um nacional alemão de regresso a este Estado‑Membro após residir noutro Estado‑Membro beneficiem, ambos, de um direito de residência legal nesse Estado‑Membro, encontram‑se em situações senão idênticas ( 62 ), pelo menos comparáveis.

82. Assim, há que considerar que, mesmo que uma desigualdade de tratamento, como a verificada pelo órgão jurisdicional de reenvio, constitua uma discriminação direta em razão da nacionalidade, não é, contudo, arbitrária e pode ser justificada ( 63 ). Por conseguinte, vou analisar agora a defesa da justificação do tratamento desigual em causa invocado pelo Governo alemão.

2. Quanto ao caráter objetivamente justificado ou não do indeferimento em causa no processo principal

a) Quanto às justificações alegadas pelo Governo alemão: objetivo de proteção das finanças públicas

83. O Governo alemão alega que o § 62, n.o 1a, da EStG não cria uma desigualdade de tratamento entre nacionais de outros Estados‑Membros e nacionais alemães. De qualquer modo, considera, baseando‑se nomeadamente nas considerações do Tribunal de Justiça constantes do n.o 80 do Acórdão Comissão/Reino Unido ( 64 ), a propósito de abonos de família, que a exclusão do direito às prestações para as famílias economicamente inativas se justifica por ser adequada, necessária e apropriada para atingir o objetivo de proteção das finanças públicas. Esta disposição visa, assim, evitar um recurso inapropriado às prestações de assistência social na Alemanha, tendo em conta o risco, para as finanças públicas, que representam, por um lado, o aumento dos pedidos de abonos de família apresentados pelos nacionais de outros Estados‑Membros entre 2010 e 2017 e, por outro, o aumento dos pedidos abusivos de abonos de família. Com efeito, o aumento dos pedidos ascenderia a 46,67 mil milhões de euros em 2020, dos quais 21,28 % seriam pagos a nacionais estrangeiros. Além disso, o número de trabalhadores por conta de outrem de outros Estados‑Membros aumentou significativamente nos últimos anos, bem como, em alguns casos, o número de filhos originários de outros Estados‑Membros que recebem abonos de família ( 65 ). Além disso, o número médio de filhos de uma família originária de outro Estado‑Membro seria superior ao das famílias alemãs e, por conseguinte, o custo financeiro das prestações pagas às famílias dos estrangeiros seria cerca de 15 % superior ao das prestações pagas às famílias alemãs.

84. Em primeiro lugar, quanto à adequação da disposição nacional em causa para atingir o objetivo de proteção das finanças públicas, o Governo alemão sustenta que excluir dos abonos de família os nacionais de outros Estados‑Membros economicamente inativos durante os primeiros três meses de residência permitiria reduzir o incentivo a esses nacionais para se instalarem na Alemanha. Além disso, a exigência de uma atividade remunerada conduziria à diminuição do número desses pedidos de prestações.

85. Em segundo lugar, no que respeita à necessidade da disposição nacional em causa, o Governo alemão alega que não existem outros meios que permitam atingir o objetivo de proteção das finanças públicas. Por um lado, a exclusão em causa só se aplicaria ao período dos primeiros três meses de residência e apenas diria respeito às pessoas inativas e às pessoas que procuram emprego. Por outro lado, tal exclusão seria acompanhada de medidas para aprofundar a investigação dos factos pela administração e, em caso de dúvidas bem fundamentadas, a Familienkasse (Caixa dos Abonos de Família) investigaria ela própria, nos termos do § 62, n.o 1a, da EStG, no âmbito de um pedido de abonos de família, se os requisitos previstos na Lei Relativa à Livre Circulação dos Cidadãos da União estão preenchidos, o que permitiria identificar e prevenir o abuso organizado de prestações numa fase precoce.

86. Em terceiro lugar, no que respeita ao caráter apropriado da disposição nacional em causa, o Governo alemão alega que, uma vez que, por força do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, o Estado‑Membro de acolhimento não é obrigado a conceder prestações de assistência social aos cidadãos da União inativos, este Estado‑Membro também não pode ser obrigado a pagar outras prestações não contributivas, concedidas, é certo, independentemente da necessidade de assistência, mas que, em caso de necessidade de assistência social, são descontadas das prestações de subsistência e são financiadas por receitas fiscais.

b) Análise

87. Recordo, antes de mais, que a desigualdade de tratamento que decorre da disposição em causa no processo principal só pode ser justificada, à luz do direito da União, se se basear em considerações objetivas de interesse geral independentes da nacionalidade das pessoas em causa e se for proporcional ao objetivo legitimamente prosseguido pelo direito nacional. Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que uma medida é proporcional quando, sendo adequada à realização do objetivo prosseguido, não vai além do necessário para o atingir ( 66 ). Embora caiba ao órgão jurisdicional nacional determiná‑lo, o Tribunal de Justiça pode, no entanto, fornecer‑lhe indicações que lhe permitam decidir.

1) Quanto à existência de riscos comprovados para as finanças públicas

88. No que respeita, antes de mais, à existência de riscos comprovados para as finanças públicas devido ao aumento dos pedidos de abonos de família apresentados por cidadãos da União nacionais de outros Estados‑Membros, pretendo expor duas séries de observações.

89. Em primeiro lugar, considero que as considerações do Governo alemão relativas ao facto de as famílias originárias de outros Estados‑Membros terem um número de filhos mais elevado do que as famílias alemãs não são pertinentes ( 67 ).

90. Em segundo lugar, observo que o Governo alemão se limita a alegar que 21,28 % do montante de abonos de família para o ano de 2020 seria pago relativamente a filhos de cidadãos estrangeiros, ou seja, os filhos de cidadãos da União nacionais de outros Estados‑Membros e os dos nacionais de Estados terceiros. Ora, no caso em apreço, o montante pago a estes últimos não é pertinente. Quanto aos cidadãos da União, este governo também não especifica os montantes pagos pelos filhos dos cidadãos economicamente inativos e pelos dos cidadãos economicamente ativos, não sendo este último montante também pertinente no caso em apreço.

91. Por conseguinte, considero que não está provado que o aumento das despesas relativas aos abonos de família em causa se deva aos nacionais de outros Estados‑Membros (ou pelos seus filhos). Na minha opinião, o facto de uma rubrica de despesas como a dos abonos de família aumentar não pode, por si só, ser um indicador negativo da situação económica de um Estado‑Membro. Com efeito, parece‑me importante recordar que, de modo geral, as despesas sociais podem contribuir para a coesão social e para a atividade económica, permitindo aos beneficiários ser mais ativos e mais contributivos no mercado de trabalho. Além disso, há que apreciar os efeitos nas receitas orçamentais e no dinamismo da economia a longo prazo, num contexto de integração do mercado de trabalho a nível da União. Assim, o facto de acolher nacionais de outros Estados‑Membros, com um aumento das despesas sociais, nomeadamente no início, e eventualmente despesas de formação, pode também responder a uma necessidade da economia do Estado‑Membro, fornecendo uma mão de obra adequada para determinados setores em que está em falta e, assim, contribuir para melhorar a sua competitividade ( 68 ).

92. Na minha opinião, no que respeita às prestações de segurança social com vocação universal que, como os abonos de família em causa, dizem respeito aos filhos, é necessário basear‑se em dados precisos e exatos para poder considerar que se justifica uma desigualdade de tratamento. Assim, admitir que considerações gerais de natureza financeira, vagas e imprecisas, possam justificar uma diferença de tratamento entre os nacionais de outros Estados‑Membros e os cidadãos nacionais implicaria que a aplicação e o alcance de uma regra tão fundamental do direito da União como o princípio da não discriminação em razão da nacionalidade pudessem variar, no tempo e no espaço, em função do estado das finanças públicas dos Estados‑Membros ( 69 ), e isto sem que o Estado‑Membro em causa tivesse apresentado elementos de prova precisos e rigorosos que provassem a existência de um verdadeiro risco para as finanças públicas ( 70 ).

93. Em segundo lugar, quanto à existência de riscos comprovados para a preservação das finanças públicas devido a um aumento dos abusos e fraudes cometidos por cidadãos da União, nacionais de outros Estados‑Membros, sob forma organizada, gostaria de recordar os elementos seguintes.

94. Em primeiro lugar, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o conceito de «abuso de direito» constitui um conceito autónomo do direito da União segundo o qual «a conclusão de que se trata de uma prática abusiva necessita, por um lado, de um conjunto de circunstâncias objetivas das quais resulte que, apesar do respeito formal das condições previstas na legislação [da União], o objetivo pretendido por essa legislação não foi alcançado. Por outro lado, requer um elemento subjetivo que consiste na vontade de obter um benefício que resulta da legislação [da União] criando artificialmente as condições exigidas para a sua obtenção» ( 71 ).

95. Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça salientou que compete ao órgão jurisdicional nacional averiguar a existência destes dois elementos, objetivo e subjetivo, cuja prova deve ser produzida nos termos das regras do direito nacional, «na medida em que não seja afetada a eficácia do direito [da União]» ( 72 ). Recordou, igualmente, que a aplicação da norma nacional relativa ao abuso de direito não pode atentar contra o pleno efeito e a aplicação uniforme das disposições da União nos Estados‑Membros; em particular, os órgãos jurisdicionais nacionais não podem, na apreciação do exercício de um direito decorrente de uma disposição da União, alterar o alcance dessa disposição nem comprometer os objetivos que a mesma prossegue ( 73 ).

96. A este respeito, considero, como declarou o Tribunal de Justiça, que o facto de um Estado‑Membro se ver confrontado, como alega o Governo alemão, com um número elevado de casos de abuso de direito ou de fraude cometidos por nacionais de outros Estados‑Membros que beneficiam de abonos de família, utilizando meios fraudulentos, não pode justificar a adoção de uma disposição nacional, como a que está em causa no processo principal, que assenta em considerações de prevenção geral, com exclusão de qualquer apreciação específica do comportamento próprio da pessoa em questão ( 74 ).

97. No processo em apreço, verifica‑se claramente que os elementos de prova apresentados pelo Governo alemão não podem ser considerados provas concretas ligadas ao comportamento individual da demandante no processo principal. Com efeito, esses elementos de prova não preenchem os requisitos exigidos no plano objetivo e subjetivo para concluir pela existência de um abuso de direito num caso concreto, conforme resulta dos n.os 94 e 95 das presentes conclusões. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio não referiu a existência de um abuso de direito cometido pela demandante no processo principal. Seja como for, não indica que a demandante no processo principal tenha exercido a sua liberdade de circulação «com o único objetivo de obter o benefício do apoio social» da Alemanha ( 75 ).

98. Há também que recordar que não basta uma presunção geral de fraude para justificar uma medida que viola os objetivos da Diretiva 2004/38 ( 76 ). A este respeito, o facto de aceitar a adoção de medidas de aplicação geral por parte da República Federal da Alemanha equivaleria a permitir que um Estado‑Membro contornasse os direitos de livre circulação e de igualdade de tratamento, e teria como consequência que outros Estados‑Membros poderiam igualmente prever tais medidas e suspender unilateralmente a aplicação da diretiva ( 77 ). Assim, não podemos considerar que S regressou à Alemanha para fins qualificados como «turismo social», com o único objetivo de beneficiar de abonos de família, o que compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

99. Por conseguinte, não me parece haver qualquer dúvida de que o Governo alemão não fez prova de um abuso de direito relativamente à demandante no processo principal, uma vez que, no caso em apreço, não pode ser claramente identificado nenhum elemento, objetivo e subjetivo.

2) Quanto ao caráter proporcional da disposição nacional em causa no processo principal

100. Não obstante, na eventualidade de o órgão jurisdicional de reenvio considerar que o Governo alemão demonstrou a existência de riscos comprovados para as finanças públicas, irei agora analisar se, tendo em conta os elementos fornecidos por esse governo, a disposição nacional em causa no processo principal pode ser considerada adequada para garantir a realização do objetivo de proteção das finanças públicas e não vai além do que é necessário para alcançar o referido objetivo.

101. Em primeiro lugar, no que respeita ao caráter adequado de uma disposição nacional, como a que está em causa no processo principal, recordo que a situação de S e dos seus filhos não se enquadra nas situações que deram origem aos Acórdãos Dano, Alimanovic e García‑Nieto e o. ( 78 ). Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio deve verificar se as autoridades nacionais, no âmbito da concessão de abonos de família como os que estão em causa, cumprem, no que respeita ao direito de residência limitado a três meses, os requisitos do artigo 6.o da Diretiva 2004/38, uma vez que os requisitos do artigo 7.o desta diretiva só são aplicáveis no âmbito de uma residência por mais de três meses. Com efeito, neste contexto, parece‑me difícil conceber a possibilidade de impor um requisito de residência com uma duração determinada como vínculo de integração com o Estado‑Membro de acolhimento uma vez que, se esse requisito excedesse os três meses de residência, entraria diretamente em contradição com a natureza e as condições do direito de residência previstas no artigo 6.o da referida diretiva e estaria potencialmente em contradição com as previstas no artigo 7.o da mesma diretiva para as residências de mais de três meses.

102. Em segundo lugar, no que respeita ao caráter proporcional de uma disposição nacional, como a que está em causa no processo principal, coloca‑se a questão de saber se existem medidas menos restritivas que permitam alcançar o objetivo de proteção das finanças públicas.

103. Neste contexto, a fim de preservar a coerência da Diretiva 2004/38, a lógica inerente aos Acórdãos Dano, Alimanovic e García‑Nieto e o., segundo a qual não é exigida uma análise individual pelo Estado‑Membro de acolhimento no âmbito do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 ( 79 ), não é pertinente para a situação de pessoas como S e os seus filhos. Com efeito, na medida em que a sua situação não está abrangida pelo artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, uma análise para determinar a situação individual das pessoas em causa, relativamente à concessão dos abonos de família nas mesmas condições que os cidadãos nacionais, parece‑me pertinente para verificar se essas pessoas residem efetivamente no território do Estado‑Membro de acolhimento ( 80 ) e já não podem, por esse facto, requerer a concessão dos abonos de família no Estado‑Membro de que são nacionais.

104. Tal análise individual permitiria, assim, por um lado, evitar excluir sistemática e unicamente os nacionais de outros Estados‑Membros economicamente inativos da concessão dos abonos de família, respeitando o seu direito fundamental de livre circulação e, por outro, reconhecer os casos de abuso de direito e de fraude cometidos por nacionais de outros Estados‑Membros, incluindo sob forma organizada, a fim de diminuir o número de requerentes dessas prestações e, portanto, preservar as finanças públicas.

105. Em terceiro e último lugar, recordo que, na medida em que o indeferimento em causa no processo principal diz respeito a abonos de família, o órgão jurisdicional de reenvio deve igualmente verificar se as autoridades nacionais tiveram em conta os direitos fundamentais cujo respeito deve ser assegurado pelo Tribunal de Justiça, em particular o direito ao respeito pela vida privada e familiar, como está enunciado no artigo 7.o da Carta, lido em conjugação com a obrigação de tomar em consideração o interesse superior da criança, reconhecido no artigo 24.o, n.o 2, da Carta ( 81 ).

106. Por conseguinte, considero que, se o Tribunal de Justiça apreciar a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio à luz do artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38, há que responder que esta disposição se opõe à disposição nacional em causa no litígio no processo principal, que prevê que um cidadão da União, nacional de outro Estado‑Membro, só tem direito a abonos de família durante os primeiros três meses da sua residência nesse Estado‑Membro desde que aufira rendimentos nacionais durante esse período, ao passo que um nacional desse Estado‑Membro que regressa ao país após ter residido noutro Estado‑Membro, ao abrigo do direito da União, pode beneficiar dos mesmos desde o seu regresso, sem condições relativas aos rendimentos.

VI. Conclusão

107. Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo à questão submetida pelo Finanzgericht Bremen (Tribunal Tributário de Bremen, Alemanha): O artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social, deve ser interpretado no sentido de que se opõe à regulamentação de um Estado‑Membro que prevê que um cidadão da União, nacional de outro Estado‑Membro, só tem direito a abonos de família durante os primeiros três meses da sua residência nesse Estado‑Membro desde que aufira rendimentos nacionais durante esse período, ao passo que um nacional desse Estado‑Membro que regressa ao país após ter residido noutro Estado‑Membro, ao abrigo do direito da União, pode beneficiar dos mesmos desde o seu regresso, sem condições relativas aos rendimentos.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, e retificação no JO 2005, L 197, p. 34).

( 3 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (JO 2004, L 166, p. 1, e retificação no JO 2004, L 200, p. 1).

( 4 ) Acórdão de 11 de novembro de 2014 (C‑333/13, a seguir «Acórdão Dano», EU:C:2014:2358).

( 5 ) Acórdão de 15 de setembro de 2015 (C‑67/14, a seguir «Acórdão Alimanovic», EU:C:2015:597).

( 6 ) Acórdão de 25 de fevereiro de 2016 (C‑299/14, a seguir Acórdão García‑Nieto e o., EU:C:2016:114).

( 7 ) O artigo 1.o, alínea z), do Regulamento n.o 883/2004 prevê que, «[p] ara efeitos do presente regulamento, entende‑se por “prestação familiar” qualquer prestação em espécie ou pecuniária destinada a compensar os encargos familiares, com exclusão dos adiantamentos de pensões de alimentos e dos subsídios especiais de nascimento ou de adoção referidos no anexo I». O artigo 3.o, n.o 1, alínea j), deste regulamento dispõe que este se aplica a todas as legislações relativas aos ramos da segurança social que digam respeito a prestações familiares.

( 8 ) Acórdão de 14 de junho de 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 9 ) Acórdão Alimanovic (n.os 40 a 43 e 46).

( 10 ) Acórdão de 6 de outubro de 2020 (C‑181/19, a seguir «Acórdão Jobcenter Krefeld», EU:C:2020:794).

( 11 ) Acórdão Dano, n.o 78.

( 12 ) Acórdão Dano (n.os 69 e 81).

( 13 ) V. Conclusões no processo Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341, n.o 106).

( 14 ) Acórdão Dano (n.o 79).

( 15 ) Acórdão Dano (n.o 83).

( 16 ) N.os 29 e 34.

( 17 ) Acórdão Alimanovic (n.os 27 e 55).

( 18 ) Acórdão Alimanovic (n.os 56 e 57).

( 19 ) Acórdão Alimanovic (n.o 60).

( 20 ) J. Peña Cuevas tinha entrado na Alemanha com o filho para se juntar a J. García‑Nieto, que tinha entrado anteriormente na Alemanha com a sua filha comum e se inscreveu como candidata a emprego, tendo depois exercido a profissão de ajudante de cozinha. Acórdão García‑Nieto e o. (n.os 28 e 29).

( 21 ) Acórdão García‑Nieto e o. (n.o 44).

( 22 ) Acórdão Dano (n.o 84 e parte decisória).

( 23 ) Acórdão García‑Nieto e o. (n.o 53 e parte decisória).

( 24 ) Acórdão Alimanovic (n.o 63 e parte decisória).

( 25 ) V. Acórdãos Dano (n.o 74); Alimanovic (n.o 50) e García‑Nieto e o. (n.o 39). O sublinhado é meu.

( 26 ) Acórdão Jobcenter Krefeld, n.os 67 e 68.

( 27 ) Acórdão Jobcenter Krefeld (n.o 50). O Tribunal de Justiça sublinhou, no n.o 52 desse acórdão, que esta interpretação evita assim que uma pessoa que pretende sair, com a sua família, do seu Estado‑Membro de origem para ir trabalhar para outro Estado‑Membro fique exposta ao risco, em caso de perda de emprego, de ter de interromper a escolaridade dos seus filhos e de regressar ao seu país de origem, por não poder beneficiar das prestações sociais previstas pelo direito nacional que lhes permitiriam dispor de meios de subsistência suficientes.

( 28 ) V. artigo 7.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 492/2011.

( 29 ) Acórdão Jobcenter Krefeld (n.o 54). Além disso, como foi salientado pela doutrina, com referência aos n.os 64 e 65 deste acórdão, o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 «não conseguiu uma codificação completa das condições em que os cidadãos da União que fazem uso do seu direito de livre circulação gozam do direito à igualdade de tratamento com os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento, e a derrogação a este princípio contida nessa disposição só se aplica em situações em que o direito de residência se baseia nessa diretiva», Lenaerts, K., e Adam, S., «La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne», Cahiers de droit européen, n.o 2, 2021, pp. 307‑417, em particular p. 327. Importa também recordar a este respeito, tal como foi salientado pelo advogado‑geral J. Richard de la Tour nas suas Conclusões no processo The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:515, n.o 75 e nota de pé de página 62), que um direito de residência pode basear‑se noutra disposição do direito da União (v. Acórdão Jobcenter Krefeld, n.o 90 e parte decisória) mas também numa disposição do direito nacional mais favorável (v., nomeadamente, Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Trojani, C‑456/02, EU:C:2004:488, e de 14 de junho de 2016, Comissão/Reino Unido, C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 30 ) V. n.os 32 e 33 das presentes conclusões. O artigo 7.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2004/38 prevê que «[q]ualquer cidadão da União tem o direito de residir no território de outro Estado‑Membro por período superior a três meses, desde que […] disponha de recursos suficientes para si próprio e para os membros da sua família, a fim de não se tornar uma sobrecarga para o regime de assistência social do Estado‑Membro de acolhimento durante o período de residência, e de uma cobertura extensa de seguro de doença no Estado‑Membro de acolhimento». O sublinhado é meu.

( 31 ) Diferentemente do presente processo, estes dois processos diziam respeito a prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo, reguladas pelo artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 883/2004, abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 4.o do referido regulamento (Acórdão Dano, n.o 55) e consideradas como prestações de assistência social para efeitos da Diretiva 2004/38.

( 32 ) V., a este respeito, Acórdão García‑Nieto e o. (n.o 40).

( 33 ) V., nomeadamente, Acórdão de 20 de setembro de 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, n.o 31).

( 34 ) V., nomeadamente, Acórdão de 6 de outubro de 2021, A (Franchissement de frontières en navire de plaisance) (C‑35/20, EU:C:2021:813, n.os 49 e 50).

( 35 ) Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38, são abrangidos pelo âmbito de aplicação desta diretiva e são titulares dos direitos por esta conferidos os cidadãos da União que se desloquem ou residam num Estado‑Membro que não aquele de que são nacionais, bem como os membros das suas famílias, na aceção do artigo 2.o, n.o 2, da referida diretiva. A este respeito, v., nomeadamente, Acórdão de 10 de setembro de 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, n.o 54 e jurisprudência referida).

( 36 ) Acórdãos Dano (n.o 69), Alimanovic (n.o 49) e García‑Nieto e o. (n.o 38).

( 37 ) O sublinhado é meu.

( 38 ) O sublinhado é meu.

( 39 ) Recorde‑se que, quanto ao contexto global da Diretiva 2004/38, esta prevê «um sistema gradual no que respeita ao direito de residência no Estado‑Membro de acolhimento, que, retomando no essencial as etapas e os requisitos previstos nos diferentes instrumentos do direito da União e a jurisprudência anteriores a esta diretiva, conduz ao direito de residência permanente». V., nomeadamente, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Ziolkowski et Szeja (C‑424/10 e C‑425/10, EU:C:2011:866, n.os 38 e 39).

( 40 ) Acórdão de 2 de outubro de 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, n.o 47 e jurisprudência referida).

( 41 ) Acórdão de 14 de junho de 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 42 ) Acórdão de 14 de junho de 2016, Comissão/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436, n.os 68 e 75): «[…] nada se opõe, em princípio, a que a concessão de prestações sociais a cidadãos da União economicamente inativos esteja subordinada à condição material de estes satisfazerem as exigências necessárias para ter um direito de residência legal no Estado‑Membro de acolhimento.» O sublinhado é meu.

( 43 ) Recordo, a este respeito, que, no n.o 68 do referido Acórdão Comissão/Reino Unido, o Tribunal de Justiça faz referência ao n.o 44 do Acórdão de 19 de setembro de 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565) e ao n.o 83 do Acórdão Dano. Resulta destes números que se trata de um «direito de residência no Estado‑Membro de acolhimento, nos termos da Diretiva 2004/38» (o sublinhado é meu). Por conseguinte, os diferentes tipos de direitos de residência previstos por esta diretiva nos seus artigos 6.o, 7.o e 16.o são todos direitos de residência legais ao abrigo desta.

( 44 ) Acórdão de 19 de setembro de 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, n.o 61); Dano (n.o 63), Alimanovic (n.o 44), e García‑Nieto e o. (n.o 38).

( 45 ) Acórdão Jobcenter Krefeld (n.o 57 e jurisprudência referida).

( 46 ) O Governo alemão também admite que os abonos de família em causa no processo principal não são abrangidos pela assistência social, na aceção estrita do artigo 24.o da Diretiva 2004/38, mas pelo artigo 3.o, n.o 1, alínea j), do Regulamento n.o 883/2004, lido em conjugação com o artigo 1.o, alínea z), do mesmo. Com efeito, este governo indica que estes subsídios se assemelham a uma prestação pecuniária destinada a compensar os encargos familiares, que seria paga independentemente da necessidade de assistência.

( 47 ) Acórdão de 14 de junho de 2016, Comissão/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436, n.o 60). V., igualmente, Acórdão de 15 de julho de 2021, A (Soins de santé publics) (C‑535/19, EU:C:2021:595, n.o 29 e jurisprudência referida).

( 48 ) V. definição do termo «prestações familiares», previsto no artigo 1.o, alínea z), do Regulamento n.o 883/2004, que figura na nota de pé de página 7 das presentes conclusões.

( 49 ) Acórdão García‑Nieto e o. (n.o 45). V., a este respeito, Conclusões do advogado‑geral M. Wathelet no processo Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341, n.o 70).

( 50 ) Recordo, a este respeito, que a jurisprudência decorrente dos Acórdãos Dano, Alimanovic e García‑Nieto e o. se baseia na derrogação prevista pelo legislador da União, no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, em matéria de «prestações de assistência social». Todavia, nestes acórdãos, era possível excluir os cidadãos da União em causa do benefício destas prestações por terem residido mais de três meses sem preencher as condições de residência do artigo 7.o, n.o 1, alínea b), desta diretiva (Acórdão Dano, n.os 75 e 76), ou unicamente com base num direito de residência baseado no artigo 14.o, n.o 4, alínea b), da referida diretiva (Acórdão Alimanovic n.os 57 a 58), ou por residirem há menos de três meses mas terem pedido prestações de assistência social (como no processo García‑Nieto e o.).

( 51 ) Conclusões no processo A (Soins de santé publics) (C‑535/19, EU:C:2021:114, n.o 153).

( 52 ) V. n.os 46 a 49 das presentes conclusões. A este respeito, parece‑me útil sublinhar que o direito de residência da demandante no processo principal não se baseia unicamente num direito de residência legal em conformidade com o direito nacional, que não preencha as condições de residência previstas no artigo 7.o da Diretiva 2004/38, como era, nomeadamente, o caso no processo que deu origem ao Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Ziolkowski e Szeja (C‑424/10 e C‑425/10, EU:C:2011:866, n.o 47), referido pela Comissão na sua resposta escrita às questões do Tribunal de Justiça, ou, ainda, no processo que deu origem ao Acórdão de 15 de julho de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20 e, EU:C:2021:602, n.o 81). Recordo, a este respeito, que, no n.o 46 do referido Acórdão Ziolkowski e Szeja, o Tribunal de Justiça afirmou que «o conceito de residência legal que os termos “que tenham residido legalmente”, do artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38, implicam deve ser entendido no sentido de uma residência conforme com as condições previstas nesta diretiva, nomeadamente as enunciadas no artigo 7.o, n.o 1, desta» (o sublinhado é meu). Por conseguinte, como já referi, uma residência pode ser legal, na aceção desta diretiva, se estiverem preenchidas outras condições da mesma, como, nomeadamente, as previstas no artigo 6.o da referida diretiva. V., a este respeito, n.os 42 a 49 das presentes conclusões.

( 53 ) Saliento que o Tribunal de Justiça, no Acórdão de 14 de junho de 2016, Comissão/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436, n.os 66 e 68), considerou que a Diretiva 2004/38 se aplica aos abonos de família, após ter precisado, no n.o 61, que estes são efetivamente prestações de segurança social. Todavia, há que recordar que este processo dizia respeito a um recurso destinado a obter a declaração de que o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004, ao sujeitar a concessão dessas prestações a uma condição de residência legal no seu território. Parece‑me útil salientar que, neste acórdão, o Tribunal de Justiça se referiu diretamente ao direito de residência previsto no artigo 7.o, n.o 1, e no artigo 14.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, bem como aos seus artigos 12.o e 13.o (n.os 81, 82 e 84). Em contrapartida, não mencionou de forma alguma o artigo 6.o desta diretiva.

( 54 ) V. n.os 57 a 60 das presentes conclusões.

( 55 ) V. n.o 6 das presentes conclusões.

( 56 ) O Governo checo e a Comissão consideram que a questão de saber se a disposição nacional em causa opera uma discriminação baseada na nacionalidade deve ser analisada unicamente à luz do artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004.

( 57 ) V. n.os 29 a 60 das presentes conclusões.

( 58 ) V., por analogia, Acórdão de 11 de abril de 2013, Jeltes e o. (C‑443/11, EU:C:2013:224, n.o 59).

( 59 ) Além disso, a disposição nacional em causa não está em conformidade com o objetivo da livre circulação garantido pela Diretiva 2004/38 e pelo Regulamento n.o 883/2004.

( 60 ) V. n.o 79 das presentes conclusões.

( 61 ) Acórdão de 14 de junho de 2016, Comissão/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436, n.os 68 e 75).

( 62 ) É evidente que os nacionais alemães residem no seu Estado‑Membro de origem com base no seu direito nacional.

( 63 ) A doutrina salientou, nomeadamente, que «embora a maior parte dos processos de cidadania tenham sido decididos segundo o modelo de não discriminação/igualdade de tratamento, pode igualmente observar‑se a passagem mais geral para uma abordagem de restrições/acesso ao mercado, presente na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à livre circulação, no domínio da cidadania da União»; v. Barnard, C., The substantive Law of the EU. The Four Freedoms, Oxford University Press, Oxford, 2019 (6.a edição), pp. 352 a 360, em especial p. 357, e, do mesmo autor, «Editorial Comments, Two‑speed European Citizenship? Can the Lisbon Treaty Help Close the Gap?», Common Market Law Review, vol. 45, n.o 1, 2008, pp. 1 a 8. V., igualmente, Nic Shuibhne, N., «What I Tell You Three Times is True: Lawful Residence and Equal Treatment after Dano», Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol. 23, n.o 6, 2016, pp. 908 a 936.

( 64 ) Acórdão de 14 de junho de 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 65 ) Para ilustrar este ponto, este governo menciona a Bulgária, onde o montante das prestações familiares é claramente inferior ao da Alemanha.

( 66 ) V., nomeadamente, por analogia, Acórdão de 26 de outubro de 2006, Tas‑Hagen e Tas (C‑192/05, EU:C:2006:676, n.o 33 e jurisprudência referida).

( 67 ) V. documento do Eurostat intitulado «Fertility Statistics» sobre as estatísticas da fecundidade:https://ec.europa.eu/eurostat/statistics‑explained/index.php?title=Fertility_statistics.

( 68 ) O conceito de «sobrecarga não razoável» deve ser apreciado tendo em conta não apenas as eventuais despesas suplementares à partida, mas também as repercussões económicas a longo prazo. A este respeito, é possível traçar um paralelo com as despesas de formação que podem, num contexto de livre circulação de pessoas, ter tendência para crescer em certos domínios, mas se inscrevem numa perspetiva de crescimento económico e de adequação da mão de obra às necessidades do mercado de trabalho.

( 69 ) V., por analogia, Acórdão de 20 de junho de 2013, Giersch e o. (C‑20/12, EU:C:2013:411, n.o 52 e jurisprudência referida).

( 70 ) V., a este respeito, nomeadamente, por analogia, Acórdão de 13 de abril de 2010, Bressol e o. (C‑73/08, EU:C:2010:181, n.o 71): «É necessário que essa análise objetiva, circunstanciada e acompanhada de números seja suscetível de demonstrar, com o auxílio de dados sérios, convergentes e que tenham uma natureza probatória, que existem efetivamente riscos para a saúde pública.» O sublinhado é meu.

( 71 ) V., nomeadamente, Acórdãos de 14 de dezembro de 2000, Emsland‑Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, n.os 52 e 53); de 16 de outubro de 2012, Hungria/Eslováquia (C‑364/10, EU:C:2012:630, n.o 58 e jurisprudência referida); de 12 de março de 2014, O. e B.(C‑456/12, EU:C:2014:135); e de 18 de dezembro de 2014, McCarthy e o. (C‑202/13, EU:C:2014:2450).

( 72 ) Acórdãos de 14 de dezembro de 2000, Emsland‑Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, n.os 52 a 54), e de 16 de outubro de 2012, Hungria/Eslováquia (C‑364/10, EU:C:2012:630, n.o 58).

( 73 ) V., nomeadamente, Acórdãos de 12 de março de 1996, Pafitis e o. (C‑441/93, EU:C:1996:92, n.o 68), e de 12 maio de 1998, Kefalas e o. (C‑367/96, EU:C:1998:222, n.o 22).

( 74 ) V., neste sentido, Acórdão de 18 de dezembro de 2014, McCarthy e o. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, n.o 55).

( 75 ) Acórdão Dano (n.o 78).

( 76 ) V., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2012, Comissão/Bélgica (C‑577/10, EU:C:2012:814, n.o 53 e jurisprudência referida). V., igualmente, minhas Conclusões no processo McCarthy e o. (C‑202/13, EU:C:2014:345, n.o 134).

( 77 ) V. minhas Conclusões no processo McCarthy e o. (C‑202/13, EU:C:2014:345, n.o 139).

( 78 ) V. n.os 39 e segs. das presentes conclusões.

( 79 ) Acórdão Alimanovic (n.o 59).

( 80 ) Recordo que o artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004 prevê que «[a]s pessoas a quem o presente regulamento se aplica apenas estão sujeitas à legislação de um Estado‑Membro». O artigo 11.o, n.o 3, alíneas a) e e), deste regulamento dispõe que, sem prejuízo dos artigos 12.o a 16.o, a pessoa que exerça uma atividade por conta de outrem ou por conta própria num Estado‑Membro está sujeita à legislação desse Estado‑Membro e que outra pessoa à qual não sejam aplicáveis as alíneas a) a d) está sujeita à legislação do Estado‑Membro de residência, sem prejuízo de outras disposições do presente regulamento que lhes garantam prestações ao abrigo da legislação de um ou de mais outros Estados‑Membros.

( 81 ) Acórdão de 13 de setembro de 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, n.o 66 e jurisprudência referida).