CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

PEDRO CRUZ VILLALÓN

apresentadas em 8 de dezembro de 2011 ( 1 )

Processo C-477/10 P

Comissão/Agrofert Holding

«Recurso — Direito de acesso aos documentos das instituições — Recusa — Exceção a esse direito com base na proteção de interesses comerciais — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Artigo 4.o, n.os 2 e 3 — Documentos relativos a procedimentos de controlo das concentrações — Regulamento (CE) n.o 139/2004 — Procedimentos já finalizados»

1. O presente recurso foi interposto pela Comissão contra o acórdão do Tribunal Geral, de 7 de julho de 2010, Agrofert Holding/Comissão ( 2 ), pelo qual foi anulada a decisão da Comissão, de 13 de fevereiro de 2007, que recusou um pedido de acesso a documentos com base no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão ( 3 ). Concretamente, solicitavam-se todos os documentos elaborados num procedimento de controlo de uma operação de concentração iniciado em aplicação do Regulamento (CE) n.o 139/2004 do Conselho, de 20 de janeiro de 2004, relativo ao controlo das concentrações de empresas («regulamento das concentrações comunitárias») ( 4 ).

2. Nestes termos, o presente processo permite ao Tribunal de Justiça, em especial, determinar o alcance da exceção relativa à proteção de interesses comerciais no âmbito específico de um procedimento de controlo preventivo das concentrações de empresas de dimensão europeia. Levanta-se assim uma questão muito específica, inédita na jurisprudência estabelecida até agora pelo Tribunal de Justiça, no âmbito do direito de acesso aos documentos das instituições, garantido pelo artigo 15.o, n.o 3, TFUE, e pelo artigo 42.o CDFUE ( 5 ).

I — Quadro jurídico

3. O artigo 2.o, n.os 1 e 3, do Regulamento n.o 1049/2001 tem a seguinte redação: «1. Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado-Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, sob reserva dos princípios, condições e limites estabelecidos no presente regulamento.» «3. O presente regulamento é aplicável a todos os documentos na posse de uma instituição, ou seja, aos documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de atividade da União Europeia.»

4. Por força do artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, são aplicáveis, neste domínio, as seguintes exceções: «1. As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção: a) Do interesse público, no que respeita: — à segurança pública, — à defesa e às questões militares, — às relações internacionais, — à política financeira, monetária ou económica da Comunidade ou de um Estado-Membro; b) Da vida privada e da integridade do indivíduo, nomeadamente nos termos da legislação comunitária relativa à proteção dos dados pessoais. 2. As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção de: — interesses comerciais das pessoas singulares ou coletivas, incluindo a propriedade intelectual, — processos judiciais e consultas jurídicas, — objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação. 3. O acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação. O acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa, será recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação. 4. No que diz respeito a documentos de terceiros, a instituição consultará os terceiros em causa tendo em vista avaliar se qualquer das exceções previstas nos n.os 1 ou 2 é aplicável, a menos que seja claro se o documento deve ou não ser divulgado. 5. Qualquer Estado-Membro pode solicitar à instituição que esta não divulgue um documento emanado desse Estado-Membro sem o seu prévio acordo. 6. Quando só algumas partes do documento pedido forem abrangidas por qualquer das exceções, as restantes partes do documento serão divulgadas. 7. As exceções previstas nos n.os 1 a 3 só são aplicáveis durante o período em que a proteção se justifique com base no conteúdo do documento. As exceções podem ser aplicadas, no máximo, durante 30 anos. No que se refere aos documentos abrangidos pelas exceções relativas à vida privada ou a interesses comerciais e aos documentos sensíveis, as exceções podem, se necessário, ser aplicáveis após aquele período».

5. O trigésimo quarto considerando do Regulamento n.o 139/2004 dispõe o seguinte: «Para garantir um controlo eficaz, deverá obrigar-se as empresas a notificar previamente as suas concentrações que tenham dimensão comunitária após a conclusão de um acordo, do anúncio de uma oferta pública de aquisição ou da aquisição de uma participação de controlo. Pode também ser apresentada uma notificação nos casos em que as empresas em causa comuniquem à Comissão a sua intenção de estabelecer um acordo com vista a uma concentração proposta e demonstrem à Comissão que o seu plano para a concentração proposta é suficientemente concreto, por exemplo, com base num acordo de princípio, num memorando de entendimento, ou numa carta de intenções assinada por todas as empresas em causa ou, no caso de uma oferta pública de aquisição, quando anunciaram publicamente a sua intenção de realizar tal oferta, desde que do acordo ou oferta previstos resulte uma concentração de dimensão comunitária. A realização das concentrações deverá ser suspensa até que seja tomada uma decisão final da Comissão. Todavia, deverá poder conceder-se uma derrogação da obrigação de suspensão mediante pedido das empresas em causa e quando apropriado. Ao decidir da concessão ou não de uma derrogação, a Comissão deverá atender a todos os fatores pertinentes, como a natureza e gravidade do prejuízo causado às empresas em causa ou a terceiros, bem como a ameaça à concorrência originada pela concentração. No interesse da segurança jurídica, a validade das transações deverá, no entanto, ser protegida na medida do necessário.»

6. De acordo com o trigésimo oitavo considerando do regulamento das concentrações comunitárias: «A fim de apreciar corretamente as concentrações, a Comissão deverá poder exigir todas as informações necessárias e de realizar todas as inspeções necessárias em todo o território da Comunidade. Para o efeito, e para proteger eficazmente a concorrência, é necessário alargar os poderes de investigação da Comissão. A Comissão deverá nomeadamente, poder entrevistar qualquer pessoa suscetível de dispor de informações úteis e registar as suas declarações.»

7. O artigo 11.o do regulamento das concentrações comunitárias regula o regime dos pedidos de informações por parte da Comissão nos procedimentos de concentrações.

8. Os poderes da Comissão em matéria de inspeções encontram-se estabelecidos no artigo 13.o do regulamento das concentrações comunitárias.

9. Os artigos 14.° e 15.° do regulamento das concentrações comunitárias regulam o regime das coimas e das sanções pecuniárias compulsórias previsto para os casos de incumprimento do dever de colaboração.

10. Por força do artigo 17.o do Regulamento n.o 139/2004: «1. As informações obtidas em aplicação do presente regulamento só podem ser utilizadas para os efeitos visados pelo pedido de informações, pela investigação ou pela audição. 2. Sem prejuízo do n.o 3 do artigo 4.o e dos artigos 18.° e 20.°, a Comissão e as autoridades competentes dos Estados-Membros, bem como os seus funcionários e outros agentes e outras pessoas que trabalham sob a supervisão dessas autoridades, bem como os agentes e funcionários públicos de outras autoridades dos Estados-Membros, não podem divulgar as informações obtidas em aplicação do presente regulamento que, pela sua natureza, estejam abrangidas pelo sigilo profissional. 3. Os n.os 1 e 2 não prejudicam a publicação de informações gerais ou estudos que não contenham informações individualizadas relativas às empresas ou associações de empresas.»

II — Antecedentes

11. Independentemente de remeter, para uma descrição mais pormenorizada, para o relato dos factos constantes do acórdão impugnado (n.os 1 a 30), por decisão de 20 de abril de 2005, a Comissão autorizou a aquisição do controlo da sociedade checa Unipetrol pela sociedade polaca Polski Koncern Naftowy Orlen (a seguir «PKN Orlen»), mediante a aquisição de ações.

12. Em 28 de junho de 2006, a Agrofert Holding (a seguir «Agrofert»), acionista minoritária da Unipetrol, invocando o Regulamento n.o 1049/2001, solicitou à Comissão o acesso a todos os documentos não publicados relativos ao processo de notificação e de pré-notificação da operação de aquisição da Unipetrol pela PKN Orlen.

13. Este pedido foi indeferido por decisão de 2 de agosto de 2006, entendendo a Comissão que se tratava de um pedido genérico e que eram aplicáveis as exceções previstas no artigo 4.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1049/2001. Entendia, igualmente, que a divulgação dos documentos das partes violava o sigilo profissional (artigo 339.o do TFUE e artigo 17.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 139/2004), e que o acesso parcial a tais documentos era impossível, dada a inexistência de um interesse público superior que impusesse a divulgação.

14. Na sequência do indeferimento da Comissão, mediante decisão de 13 de fevereiro de 2007, a Agrofert interpôs recurso no Tribunal Geral, requerendo a declaração da nulidade da decisão.

15. O Tribunal Geral, por acórdão de 7 de julho de 2010, referindo-se concretamente ao terceiro fundamento apresentado pela recorrente, negou provimento ao recurso de anulação, com o fundamento de que, embora admitindo, no essencial, que os documentos pudessem estar abrangidos pelas exceções em causa, a recorrente não tinha fundamentado, de forma específica e individualizada, que os referidos documentos pudessem efetivamente lesar os interesses protegidos pelas referidas exceções.

III — O presente recurso

16. A Comissão articula o seu recurso do acórdão do Tribunal Geral com base em dois fundamentos. No primeiro, alega que o Tribunal Geral não teve em conta na decisão recorrida determinadas disposições do regulamento das concentrações comunitárias. No segundo, alega uma interpretação incorreta do artigo 4.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1049/2001, isto é, das disposições que estabelecem as exceções oponíveis aos pedidos de acesso aos documentos. Por conseguinte, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça a anulação do acórdão recorrido, e que decida definitivamente quanto às questões objeto do presente recurso, condenando a Agrofert nas despesas.

17. A Comissão sustentou perante o Tribunal Geral que as diferentes exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 eram aplicáveis aos seguintes conjuntos de documentos solicitados pela Agrofert: — documentos trocados entre a Comissão, as partes intervenientes no processo de concentração e terceiros. Ser-lhes-iam aplicáveis as exceções previstas no artigo 4.o, n.o 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.o 1049/2001, pelo facto de a sua divulgação poder «prejudicar a proteção de […] interesses comerciais das pessoas singulares ou coletivas, incluindo a propriedade intelectual [e] objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria». — pareceres jurídicos; para a Comissão, deveria atender-se à exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, pelo facto de a sua divulgação representar um risco para a proteção das «consultas jurídicas». — documentos internos da Comissão, que caem no âmbito da exceção prevista no artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001, que recusa o acesso aos documentos dessa natureza ( 6 ).

18. O Tribunal Geral baseou-se no princípio de que, contrariamente ao que sustenta a Comissão é, indispensável, proceder, em todos os casos, a uma análise individualizada de cada um dos documentos solicitados. É aqui que radica, afinal, a verdadeira questão de mérito, visto que, deste modo, o Tribunal admite que, as razões utilizadas pela Comissão, podiam ser invocadas, caso a caso, para recusar o acesso a cada documento (efetivamente analisado).

19. A Comissão entende que o Tribunal Geral, face às circunstâncias do caso concreto, não interpretou corretamente algumas das exceções previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001. Em especial, as que recusam o acesso a documentos «cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção de interesses comerciais das pessoas singulares ou coletivas […], os processos judiciais e consultas jurídicas [e] objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação» (n.o 2). Por outro lado, as que recusam o acesso a documentos elaborados «por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido [ou, no caso de documentos que contenham pareceres para uso interno, como parte de deliberações ou consultas, mesmo após ter sido tomada a decisão], caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação» (n.o 3).

IV — Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

20. A Agrofert sustentou a correção do acórdão recorrido, apoiada na sua apreciação pelo Reino da Suécia, cujo governo realça o facto de a existência de diferentes normas em matéria de acesso aos documentos, constantes de uma multiplicidade de regulamentações, não poder ter por efeito que estas constituam exceções que prevaleçam sobre as especificamente admitidas no Regulamento n.o 1049/2001, que, de outro modo, seria esvaziado de conteúdo. Nesse sentido, o Reino da Dinamarca alegou, na audiência, que o princípio geral é o da transparência, pelo que, embora admitindo determinadas exceções, estas não podem, em caso algum, abranger determinadas áreas no seu todo, excluindo-as in toto da aplicação desse princípio.

21. Por sua vez, a PKN Orlen apoia o recurso da Comissão, afirmando que a sua cooperação nos procedimentos de concentrações se baseava na confiança acerca da confidencialidade dos documentos facultados, inspirada no Regulamento n.o 139/2004.

22. Na audiência, realizada em 8 de setembro de 2011, em que participaram os representantes da Agrofert, da PKN Orlen, do Reino da Dinamarca, do Reino da Suécia e da Comissão, foram reiterados, basicamente, os argumentos atrás resumidos.

V — Apreciação

A — Observação preliminar

23. Importa começar por recordar que a decisão inicial da Comissão, pela qual, nos termos do Regulamento n.o 139/2004, foi autorizada a aquisição do controlo da Unipetrol pela PKN Orlen, foi adotada sem que a Agrofert, acionista minoritária da Unipetrol, tivesse participado como parte interessada no procedimento de controlo das operações de concentração. A Agrofert, conforme resulta dos factos descritos em primeira instância, e após concluído o procedimento de autorização, quis ter acesso a determinados documentos constantes dos autos, a fim de os submeter a um procedimento de arbitragem a nível nacional contra a PKN Orlen, com o objetivo de fundamentar um pedido de sanções contratuais, invocando a existência de uma alegada concorrência desleal na República Checa. Ora, nada disto permite deslocar o objeto do litígio do âmbito do acesso genérico a documentos da União para o âmbito dos procedimentos de controlo das concentrações de empresas.

24. Diferentemente do caso dos processos Technische Glaswerk Ilmenau, já referido, e MyTravel ( 7 ), é agora um «terceiro» que solicita os documentos recusados pela Comissão, cujo interesse não reside, como no caso do primeiro processo, na qualificação de uma ajuda do Estado que lhe dizia respeito, ou, como no caso do segundo, no destino de uma operação de concentração objeto de análise por parte da Comissão. Com efeito, a Agrofert não pretende ter acesso aos documentos para discutir a regularidade do procedimento das concentrações ou o seu resultado, mas instaurar apenas um procedimento completamente diferente contra a PKN Orlen.

25. Daqui decorre que o interesse da Agrofert nas «interioridades» do procedimento das concentrações propriamente dito é apenas instrumental relativamente ao núcleo do seu interesse principal, que não é outro senão o do comportamento comercial da PKN Orlen.

26. Por conseguinte, o presente processo, mais do que um processo de concentrações, é sobretudo um processo de transparência, em que o Regulamento n.o 1049/2001 é invocado prima facie pela pessoa, empresa ou associação de empresas que não pretende ter acesso aos documentos na sua qualidade de parte interessada num procedimento de concentrações, mas como sujeito com legitimidade para o fazer, ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001. É, portanto, à luz deste regulamento que há que procurar, essencialmente, a solução do caso em apreço.

27. Face ao anteriormente exposto, começo por me debruçar na apreciação do segundo e último fundamento do recurso.

B — O segundo fundamento: a interpretação alegadamente incorreta do artigo 4.o, n.os2 e 3, do Regulamento n.o 1049/2001

28. Nos termos do considerando 4 do Regulamento n.o 1049/2001, este «destina-se a permitir o mais amplo efeito possível do direito de acesso do público aos documentos e a estabelecer os respetivos princípios gerais e limites, em conformidade com o disposto no n.o 2 do artigo 255.o do Tratado CE» ( 8 ). Deste modo, tal como é referido no primeiro considerando deste regulamento, pretende-se satisfazer o desígnio enunciado no artigo 1.o do TUE, que consiste no estabelecimento de «uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões serão tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos» ( 9 ).

29. Este «princípio de abertura», retomando a expressão utilizada no segundo considerando do regulamento em apreço, «permite assegurar uma melhor participação dos cidadãos no processo de decisão e garantir uma maior legitimidade, eficácia e responsabilidade da Administração perante os cidadãos num sistema democrático». Por último, a abertura «contribui para o reforço dos princípios da democracia e do respeito dos direitos fundamentais consagrados no artigo 6.o do Tratado UE e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia» ( 10 ).

30. O objetivo de princípio prosseguido pelo Regulamento n.o 1049/2001 deu lugar a medidas legislativas específicas. Assim, no artigo 2.o, n.o 1, é reconhecido que «todos os cidadãos da União […] têm direito de acesso aos documentos das instituições, sob reserva dos princípios, condições e limites estabelecidos no presente regulamento», que, nos termos do n.o 3 deste artigo «é aplicável a todos os documentos na posse de uma instituição, ou seja, aos documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de atividade da União Europeia».

31. Consagrado o acesso como princípio geral, o Regulamento n.o 1049/2001, em conformidade com o espírito do diploma, estabelece as únicas exceções possíveis. Com efeito, na medida em que este regulamento tem como objetivo «definir os princípios, as condições e os limites que, por razões de interesse público ou privado, regem o direito de acesso aos documentos» das instituições da União Europeia [artigo 1.o, alínea a)], estabeleceu expressamente, no artigo 4.o, as exceções que se opõem a este direito, em princípio, geral.

32. Basta analisar o seu conteúdo para comprovar que as exceções são inspiradas em múltiplas considerações. Algumas delas formuladas em conexão direta com determinados direitos fundamentais [vida privada e integridade do indivíduo (artigo 4.o, n.o 1, alínea b)], atualmente consagrados na Carta. Daí resulta, diga-se de passagem, que dificilmente lhes são aplicáveis os critérios interpretativos baseados na dinâmica regra/exceção. Pelo contrário, precisamente pelo facto de as exceções serem, em última análise, as condições de acesso reguladas por um regulamento que, à semelhança do regulamento das concentrações comunitárias, permite à Comissão solicitar documentos demasiado sensíveis para os direitos e interesses das empresas, a interpretação dessas condições não é compatível com uma interpretação estrita, mas tão ampla quanto o exigido para a adequada proteção desses direitos e interesses.

33. Noutros casos (processos militares, relações internacionais, política financeira [artigo 4.o, n.o 1, alínea a)], as exceções correspondem a interesses estratégicos, vitais ou, de qualquer modo, nitidamente relevantes para a vida da comunidade política. Nenhuma das situações até aqui mencionadas diz respeito ao caso em apreço.

34. Por último, noutros casos, as exceções têm objetivos de interesse qualificado para a União, por exemplo a garantia das atividades de inspeção.

35. Ou, finalmente, como no caso vertente, em especial, são respeitantes à proteção de interesses comerciais (artigo 4.o, n.o 2). Em meu entender, a exceção mais relevante invocada no presente processo é a relativa à proteção destes interesses, acerca da qual, de resto, o Tribunal de Justiça ainda não teve ocasião de se pronunciar. Razão pela qual é nesta exceção que vou concentrar o desenvolvimento das presentes conclusões.

36. Consequentemente, procedo a uma análise isolada da exceção baseada na proteção de interesses comerciais.

1. A exceção baseada na proteção de interesses comerciais relativamente aos documentos obtidos das empresas no âmbito de um procedimento de controlo das concentrações

37. Em primeiro lugar, quero referir que os interesses comerciais já são, até certo ponto, objeto de proteção qualificada no Regulamento n.o 1049/2001, na medida em que, além de reconhecê-los como causa legítima de uma eventual recusa de acesso a um documento (artigo 4.o, n.o 2), prevê ainda a possibilidade de, a título excecional, a proteção destes interesses poder ser alargada para além do período de 30 anos, tal como é previsto no artigo 4.o, n.o 7, do regulamento ( 11 ).

38. Posto isto, e para efeitos do presente processo, convém chamar a atenção para o facto de a exceção baseada no objetivo de proteção de interesses comerciais adquirir características próprias no caso de documentos obtidos das empresas no âmbito de um procedimento de controlo preventivo (autorização) de concentrações de empresas. Neste sentido, importa referir que esta circunstância qualifica de maneira determinante a exceção em apreço. Por outras palavras, a forma como o Regulamento n.o 139/2[0]04 abordou esta intervenção da Comissão torna-se num instrumento indispensável para uma correta interpretação sobre o alcance da exceção prevista no Regulamento n.o 1049/2001. Daí a importância de, doravante, dar atenção tanto ao sentido desta competência da Comissão, como aos poderes atribuídos para o efeito, bem como, por último, às garantias que, para os que se encontram sujeitos a estes poderes, decorrem inelutavelmente do seu exercício regular.

a) O sentido da competência atribuída à Comissão no procedimento de concentrações

39. Em primeiro lugar, no que diz respeito ao sentido desta competência, assente na base jurídica do atual artigo 103.o TFUE, o regulamento das concentrações comunitárias visa, acima de tudo, criar «um instrumento jurídico específico que permita um controlo eficaz de todas as concentrações em função do seu efeito sobre a estrutura da concorrência na Comunidade e que seja o único aplicável às referidas concentrações» (sexto considerando).

40. Isto, no pressuposto de que, em si mesmas, as reestruturações das empresas «deverão ser apreciadas de modo positivo, na medida em que correspondam às exigências de uma concorrência dinâmica que contribui para aumentar a competitividade da indústria europeia, para melhorar as condições do crescimento e para elevar o nível de vida na Comunidade» (quarto considerando).

41. Trata-se, pois, de «garantir que o processo de reestruturação não acarrete um prejuízo duradouro para a concorrência», o que requer a existência de normas aplicáveis «às concentrações suscetíveis de entravar de modo significativo uma concorrência efetiva no mercado comum ou numa parte substancial deste último» (quinto considerando).

42. Daí que o controlo que permite assegurar tal resultado deva ser seletivo, no sentido de que, ao garantir a eficácia da concorrência relativamente a concentrações que a prejudiquem, não desencoraje, no entanto, as que a favorecem. Em última análise, o objetivo visado consiste em impedir as concentrações que não são compatíveis com o mercado comum (artigo 2.o do Regulamento n.o 139/2004) ( 12 ).

b) Os poderes de inspeção da Comissão no procedimento de concentrações

43. Em segundo lugar, no que diz respeito aos poderes da Comissão, o referido controlo só será possível no caso de os seus poderes serem alargados, a fim de obter informações das empresas e de realizar as inspeções (trigésimo quarto e trigésimo oitavo considerandos). Contudo, procurando igualmente que o seu exercício não se traduza num controlo incisivo, capaz de desincentivar determinadas operações que poderiam ser favoráveis à dinâmica da concorrência.

44. O exercício dos poderes conferidos à Comissão não pode, em nenhum caso, deixar de cumprir o princípio da transparência, nos termos do qual «todas as decisões da Comissão que não são de natureza meramente processual deverão ser amplamente divulgadas» (quadragésimo segundo considerando). Reconhecendo, no entanto, que devem ser assegurados «os direitos de defesa das empresas em causa e, nomeadamente, o direito de acesso ao processo», este considerando salienta que «é indispensável proteger os segredos comerciais» e que importa «garantir a proteção da confidencialidade das informações trocadas no âmbito da rede ( 13 ) e com as autoridades competentes de países terceiros».

45. Com base nestes princípios de caráter geral, o regulamento das concentrações comunitárias prevê um regime de controlo das operações de concentrações, nos termos do qual a Comissão deve apreciar todas as concentrações de dimensão comunitária «com vista a estabelecer se são ou não compatíveis com o mercado comum», tendo em conta, para o feito, «a) a necessidade de preservar e desenvolver uma concorrência efetiva no mercado comum, atendendo, nomeadamente, à estrutura de todos os mercados em causa e à concorrência real ou potencial de empresas situadas no interior ou no exterior da Comunidade», bem como «b) a posição que as empresas em causa ocupam no mercado e o seu poder económico e financeiro, as possibilidades de escolha de fornecedores e utilizadores, o seu acesso às fontes de abastecimento e aos mercados de escoamento, a existência, de direito ou de facto, de barreiras à entrada no mercado, a evolução da oferta e da procura dos produtos e serviços em questão, os interesses dos consumidores intermédios e finais, bem como a evolução do progresso técnico e económico, desde que tal evolução seja vantajosa para os consumidores e não constitua um obstáculo à concorrência» (artigo 2.o, n.o 1).

46. Para realizar esta apreciação, determinante para estabelecer a compatibilidade das concentrações com o mercado comum, a Comissão pode exigir às pessoas, às empresas e associações de empresas em causa «todas as informações necessárias» (artigo 11.o, n.o 1), bem como solicitar às autoridades competentes dos Estados-Membros que procedam «às inspeções que a Comissão considere adequadas» (artigo 12.o, n.o 1) ou realizá-las, ela própria, especificando no artigo 13.o, n.o 2, do regulamento das concentrações comunitárias que os seus agentes «têm poderes para: […] b) Inspecionar os livros e outros registos relativos à empresa […]; c) Tirar ou obter sob qualquer forma cópias ou extratos de tais livros ou registos; […] [e] e) Solicitar a qualquer representante ou membro do pessoal da empresa ou da associação de empresas explicações sobre factos ou documentos relacionados com o objeto e finalidade da inspeção e registar as suas respostas».

47. Para garantir a colaboração das empresas com a Comissão, os artigos 14.° e 15.° do regulamento das concentrações comunitárias preveem a aplicação de coimas e de sanções pecuniárias compulsórias às pessoas, empresas ou associações de empresas que recusem sujeitar-se a uma inspeção ou a fornecer as informações solicitadas, ou que as forneçam de maneira inexata ou deturpada.

c) As garantias face ao exercício dos poderes de inspeção

48. Os poderes acima descritos, atribuídos à Comissão, constituem, como facilmente se pode observar, um conjunto de poderes que podem ser qualificados como exorbitantes, colocando as empresas em causa numa situação muito delicada, na medida em que ficam nitidamente expostas a atividades de inspeção sobre aspetos internos da sua gestão, às quais não podem subtrair-se sem incorrer em pesadas responsabilidades. A este respeito, convém salientar, como refere a Comissão, que, contrariamente ao que se verifica nos concursos públicos, no caso das concentrações, as empresas em causa não dispõem da liberdade de se sujeitar ou não sujeitar aos procedimentos estabelecidos, podendo ver-se obrigadas a tal, mesmo contra a sua vontade.

49. A tudo isto importa acrescentar que, contrariamente ao que se verifica no controlo repressivo das práticas restritivas da concorrência, neste caso estamos perante um procedimento de controlo preventivo, exercido sem ter por fundamento um comportamento anterior alegadamente ilícito.

50. Tão amplos poderes de inspeção, e com tais consequências, só podem ser aceitáveis quando sejam necessários para atingir o objetivo legítimo prosseguido pela Comissão. Como tal, as informações obtidas das empresas devem ser aplicadas exclusivamente para a adequada avaliação das concentrações analisadas, cuja última finalidade não é outra senão a de determinar se essas concentrações são compatíveis ou incompatíveis com o mercado comum. O vínculo entre as informações obtidas, por um lado, e o objetivo cuja prossecução justifica o dever que recai sobre as empresas de facultar todas as informações solicitadas, por outro, deve ser um vínculo indissociável. Se assim não fosse, consistiria em impor às empresas um dever de transparência que pode ser incompatível com a sua própria subsistência como sujeitos da atividade económica em regime de concorrência, sem excluir que, com isso, a esfera da sua vida privada pudesse ser afetada, na medida em que esse conceito é aplicável às atividades comerciais das pessoas coletivas, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, nos termos do artigo 8.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem ( 14 ).

51. Tal é, como não podia deixar de ser, a posição do próprio regulamento das concentrações comunitárias, cujo artigo 17.o dispõe, no n.o 1, que «[a]s informações obtidas em aplicação do presente regulamento só podem ser utilizadas para os efeitos visados pelo pedido de informações, pela investigação ou pela audição».

52. O mesmo preceito, no n.o 2, estabelece que «[s]em prejuízo do n.o 3 do artigo 4.o e dos artigos 18.° e 20.°, a Comissão e as autoridades competentes dos Estados-Membros, bem como os seus funcionários e outros agentes e outras pessoas que trabalham sob a supervisão dessas autoridades, bem como os agentes e funcionários públicos de outras autoridades dos Estados-Membros, não podem divulgar as informações obtidas em aplicação do presente regulamento que, pela sua natureza, estejam abrangidas pelo sigilo profissional», o que, nos termos do disposto no n.o 3 do artigo 17.o«não prejudica[m] a publicação de informações gerais ou estudos que não contenham informações individualizadas relativas às empresas ou associações de empresas».

53. Deste modo, a informação obtida pela Comissão encontra-se estritamente vinculada aos objetivos da avaliação da concentração de empresas e sujeita ao princípio de reserva na divulgação.

54. Na realidade, entendo que o disposto no artigo 17.o, n.o 1, do regulamento das concentrações comunitárias, deve, em certa medida, ser considerado redundante, pois a própria proibição de desvio de poder já é, só por si, suficiente para considerar que as informações obtidas deste modo possam ser aplicadas exclusivamente à estrita finalidade que a justifica, sem quaisquer desvios para o serviço de outros interesses ( 15 ). Ressalvadas as diferenças, a intercetação das comunicações ordenada por via judicial, com o objetivo de investigar determinado crime, pode ser aqui muito elucidativa.

55. Por conseguinte, estamos já em condições de dar uma resposta às objeções da Comissão relativamente ao erro cometido pelo Tribunal Geral ao exigir uma justificação individualizada da recusa de cada documento cuja publicação pudesse lesar os interesses comerciais da PKN Orlen.

2. A justificação da exceção com base na proteção de interesses comerciais

56. Das diversas decisões do Tribunal de Justiça na matéria aqui abordada, pode inferir-se já um corpo doutrinal sobre as exceções ao direito de acesso e a sua devida justificação ( 16 ).

57. Em primeiro lugar, há que atender à doutrina do Tribunal de Justiça, nos termos da qual são admitidas presunções gerais relativamente a determinadas categorias de documentos ( 17 ), nomeadamente, os documentos em relação aos quais, em virtude do procedimento em que se inserem, existe um regime específico de acesso. A existência do referido regime permite presumir que, em princípio, a divulgação de tais documentos pode prejudicar o objetivo a que se destina esse procedimento. Nomeadamente, o Tribunal de Justiça, no acórdão Comissão/Technische Glaswerk Ilmenau, já referido, n.os 55 a 61, observou que uma presunção geral dessa natureza pode decorrer da regulamentação dos procedimentos relativos a ajudas estatais ( 18 ).

58. Com efeito, tendo em conta que o referido diploma reconhece o direito de consultar os documentos do procedimento administrativo apenas ao Estado-Membro responsável pela concessão da ajuda, o Tribunal de Justiça concluiu que «para interpretar a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, há que ter em conta esta circunstância», pois, se os interessados diferentes do Estado-Membro «pudessem ter acesso, com fundamento no Regulamento n.o 1049/2001, aos documentos do procedimento administrativo da Comissão, o regime de controlo dos auxílios de Estado poderia ser posto em causa» ( 19 ).

59. Uma presunção legal análoga foi também admitida, com os mesmos fundamentos e consequências, para efeitos da interpretação do Regulamento n.o 1049/2001, em relação às peças processuais apresentadas no Tribunal de Justiça nos processos judiciais ( 20 ).

60. Não se trata, de modo algum, de uma presunção iuris et de iure, pois «esta presunção geral não exclui o direito dos interessados» (id est, os que não têm direito de acesso aos documentos no procedimento de controlo) «demonstrarem que um dado documento […] não está coberto por tal presunção ou que existe um interesse público superior que justifica a divulgação do documento» ( 21 ).

61. Daí que a presunção não exclua, à partida, o acesso ao documento ao qual é aplicada. Permite apenas à instituição recusar o acesso, invocando razões de princípio decorrentes da existência de um regime específico para o tipo de documento em causa. Além disso, favorece o grau de motivação exigido ao pedido de acesso, que deverá ter necessariamente como base um interesse público superior, e não apenas um mero interesse privado.

62. De qualquer modo, a apreciação de um documento como abrangido pela categoria que beneficia da presunção exige igualmente uma fundamentação específica. Nas palavras do Tribunal de Justiça, incumbe à instituição «verificar, caso a caso, se as considerações de ordem geral normalmente aplicáveis a um determinado tipo de documento são efetivamente aplicáveis a um dado documento cuja divulgação é solicitada» ( 22 ). Ou seja, se este se inscreve efetivamente na categoria geral de documentos aos quais se aplica aquela presunção geral. No caso vertente, trata-se de um documento integrado num procedimento para o qual existem normas específicas de acesso, nos termos de regulamentos específicos.

63. Em meu entender, esta doutrina jurisprudencial pode ser perfeitamente transposta para a exceção da proteção de interesses comerciais, de qualquer modo no caso específico de documentos apresentados nos procedimentos de concentrações ( 23 ).

64. Tal como no caso do Regulamento n.o 659/1999 para as ajudas estatais, o Regulamento n.o 139/2004 estabelece, para as concentrações de empresas um procedimento administrativo de controlo, através do qual é prosseguido um objetivo fundamental para a União: garantir a concorrência no mercado interno.

65. Ambos os regulamentos têm o respetivo fundamento jurídico no capítulo 1 («As regras de concorrência») do título VII («As regras comuns relativas à concorrência, à fiscalidade e à aproximação das legislações») do TFUE, o que evidencia o facto de darem resposta a um desígnio comum, partilhado pelo Regulamento n.o 1/2003 ( 24 ), que não é outro senão o de tornar possível a realização de um dos propósitos em que se encontra alicerçada a União, já que não podemos esquecer que a sua existência se baseia nos valores proclamados no artigo 2.o TUE, mas que, contudo, também é obrigada a prosseguir os objetivos enunciados no artigo 3.o TUE, entre os quais se destaca, para o caso em apreço, o estabelecimento de um mercado interno e o «desenvolvimento sustentável da Europa, assente […], numa economia social de mercado altamente competitiva […]» (artigo 3.o, n.o 3, TUE). Para a prossecução desses objetivos, o artigo 3.o, n.o 1, alínea a), TFUE, atribui à União a competência exclusiva para «o estabelecimento das regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno», e é precisamente para permitir o controlo efetivo das concentrações do ponto de vista da concorrência que foi criado o instrumento jurídico que constitui o regulamento das concentrações comunitárias.

66. Assim, as razões que justificam, no caso das ajudas estatais, completar as exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 com as condições específicas de acesso aos documentos estabelecidas no Regulamento n.o 659/1999, são aplicáveis igualmente ao regulamento das concentrações comunitárias, cujas condições de acesso devem também servir para determinar o conteúdo da referida disposição.

67. Daí que, em meu entender, a proteção dos interesses comerciais como fundamento da exceção de acesso prevista no Regulamento n.o 1049/2001 deve ser interpretada à luz do regulamento das concentrações comunitárias, dando, assim, lugar à presunção geral de que a divulgação dos documentos facultados por uma empresa à Comissão no decurso de um procedimento de concentrações pode lesar os seus interesses comerciais.

68. Presunção que deve ser alargada a todos os documentos apresentados nesse procedimento, na medida em que podem conter informações sensíveis do ponto de vista da atividade e dos interesses comerciais da empresa sujeita ao procedimento. Unicamente, como é óbvio, na parte dos documentos em que se verifique tal circunstância.

69. A Comissão tem, assim, razão ao sustentar que o Tribunal Geral interpretou de maneira incorreta a exceção relativa à proteção dos interesses comerciais.

3. As restantes exceções

70. Em primeiro lugar, no que se refere à divulgação de pareceres jurídicos, o Tribunal de Justiça afirmou que o Regulamento n.o 1049/2001 «impõe, em princípio, um dever de divulgar os pareceres do Serviço Jurídico do Conselho relativos a um processo legislativo» ( 25 ), embora não esteja excluída a possibilidade de recusa no caso de se tratar de pareceres com um «caráter particularmente sensível» ou com «um alcance particularmente amplo que ultrapasse o quadro do processo legislativo em causa», caso em que «incumbe à instituição em causa fundamentar a recusa de modo circunstanciado» ( 26 ).

71. Relativamente aos pareceres adotados em procedimentos administrativos, o Tribunal de Justiça perfilhou esse espírito no processo Suécia/MyTravel e Comissão, já referido, n.os 109 a 119.

72. Na esteira do que tenho vindo a afirmar, no caso em apreço, em que o núcleo da questão discutida radica na proteção de interesses comerciais, determinante não é tanto a forma ou a qualificação jurídica de cada um dos documentos solicitados, mas o facto de, material ou substancialmente, conterem informação relevante do ponto de vista desses interesses. Cabe, pois, ao Tribunal Geral, como juiz dos factos, determinar até que ponto os documentos administrativos apresentados no decurso do procedimento de concentrações contêm informações sensíveis para os interesses comerciais da empresa em causa.

4. Por último, a proteção dos interesses comerciais em especial nos procedimentos finalizados

73. O anteriormente exposto é, de algum modo, afetado pelo facto de o procedimento de concentração já estar finalizado?

74. No processo MyTravel, já referido, o Tribunal de Justiça pronunciou-se sobre a incidência que pode ter na solução de um pedido de acesso o facto de o procedimento de que fazem parte os documentos em causa estar finalizado ou não, mediante a adoção da decisão correspondente. Para o Tribunal de Justiça, o encerramento do procedimento não implica per se a divulgação do documento, embora a sua recusa deva ser então particularmente justificada ( 27 ).

75. Em conformidade com essa posição, pode admitir-se que a resposta à pergunta que acabo de formular deve ser afirmativa, mesmo que, em meu entender, apenas no caso dos documentos cuja razão de ser reside, precisamente, na elaboração da decisão a que o próprio procedimento está sujeito. Finalizado o procedimento, o acesso aos documentos apresentados no seu decurso para a adoção de uma decisão final e definitiva, já não pode, por definição, pôr em risco a solução do procedimento nem, por conseguinte, o da decisão que pôs termo. É, pois, segundo esta perspetiva que devem ser considerados os pareceres jurídicos e os documentos internos cujo acesso foi recusado pela Comissão.

76. No caso de interesses comerciais, em cuja proteção se baseou a recusa de acesso aos restantes documentos solicitados pela Agrofert, introduz, no entanto, em meu entender, um aspeto relevante.

77. Pela sua própria natureza, os documentos apresentados no procedimento conterão sempre informações relativas às circunstâncias da atividade empresarial, relevantes, à data, para a decisão da Comissão sobre a compatibilidade das concentrações analisadas com o mercado comum. É, pois, em princípio, uma informação destinada a «envelhecer», mas, de certo modo, também com «atualidade», cuja vigência pode ser mais longa do que a documentação estritamente administrativa ou interna do procedimento.

78. Em meu entender, o prolongamento no tempo do caráter «sensível» de um documento constitui um elemento fundamental na arquitetura do regime das exceções estabelecidas no próprio artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001. Assim, os documentos elaborados para uso interno num procedimento (n.o 3) têm assegurada a proteção enquanto o procedimento não estiver finalizado, mas apenas os pareceres continuam a beneficiar da proteção mesmo após o encerramento do procedimento. Neste segundo caso, é aplicável a exceção, como todas as exceções previstas no artigo 4.o«durante o período em que a proteção se justifique com base no conteúdo do documento» (n.o 7). Nos termos do artigo 4.o, n.o 7, o referido período poderá durar até um máximo de 30 anos. Ora, esse período máximo pode ser prorrogado, «se necessário», para três categorias de documentos: «documentos abrangidos pelas exceções relativas à vida privada ou a interesses comerciais e [aos] documentos sensíveis» (n.o 7).

79. Os interesses comerciais merecem, portanto, o maior grau de proteção ratione temporis no regime de acesso previsto pelo Regulamento n.o 1049/2001. Por conseguinte, no caso vertente, para esta categoria de documentos, o encerramento do procedimento de concentrações não implica necessariamente o mesmo momento de inflexão que, em termos de acesso, representa para os documentos de outra natureza, nomeadamente os pareceres jurídicos e os documentos elaborados para uso interno.

80. Quanto aos documentos relativos a consultas jurídicas e aos documentos elaborados pela Comissão como parte de deliberações e de consultas preliminares (artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, e n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001), a solução adotada pelo Tribunal de Justiça no processo Suécia/MyTravel e Comissão, já referido, é perfeitamente aplicável ao caso sub iudice.

81. Atendendo ao objetivo prosseguido pelo procedimento administrativo de concentrações, entendo que após o seu encerramento já não deve ser considerado o prejuízo que o acesso aos documentos estritamente administrativos possa representar, fora os casos previstos pelo próprio regulamento das concentrações comunitárias.

82. Além disso, o prejuízo pode verificar-se efetivamente num caso concreto, mesmo após o encerramento do procedimento, pelo que não pode ser considerado, por si só, como algo adquirido, sendo necessário demonstrá-lo ad casum, ou seja, sem recorrer a uma presunção geral baseada na natureza e nos objetivos de um procedimento administrativo já finalizado.

83. De acordo com o anteriormente exposto, entendo que é parcialmente procedente o segundo fundamento do recurso, no qual se alega que o Tribunal não interpretou corretamente o regime das exceções previsto no Regulamento n.o 1049/2001.

C — Primeiro fundamento do recurso: interpretação alegadamente incorreta do Regulamento n.o 139/2004

84. O primeiro fundamento do recurso baseia-se essencialmente na interpretação incorreta do Regulamento n.o 139/2004, com consequências na interpretação da exceção, baseada no objetivo de proteção dos interesses comerciais. Na medida em que proponho que o segundo fundamento seja julgado procedente, com base, essencialmente, na interpretação incorreta da exceção relativa à proteção dos interesses comerciais, entendo que não é necessário examinar o primeiro fundamento.

VI — Quanto à resolução definitiva do litígio pelo Tribunal de Justiça

85. Nos termos do artigo 61.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, «quando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral», podendo, «neste caso, decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado».

86. Em meu entender, no caso vertente, o Tribunal de Justiça pode decidir definitivamente o litígio. Atendendo que proponho que o recurso deve ser julgado procedente, deve ser anulada a decisão da Comissão impugnada no Tribunal Geral, na medida em que não justifica concreta e individualmente a recusa do direito de acesso aos documentos jurídicos e pareceres internos, os quais, tendo em conta o seu conteúdo, não são abrangidos pela exceção baseada na proteção de interesses comerciais prevista no Regulamento n.o 1049/2001.

VII — Despesas

87. Nos termos do artigo 69.o, n.os 3 e 4 do Regulamento de Processo, proponho ao Tribunal de Justiça, que, sendo o recurso procedente, cada uma das partes, bem como os demais intervenientes, suportem as respetivas despesas.

VIII — Conclusão

88. Em face do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que decida: «Julgar parcialmente procedente o recurso, acolhendo o segundo fundamento de recurso, com base na interpretação incorreta do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, relativo à proteção dos interesses comerciais e, consequentemente: 1. Anular o acórdão do Tribunal Geral, de 7 de julho de 2010, Agrofert Holding/Comissão (T-111/07), pelo qual é anulada a decisão da Comissão, de 13 de fevereiro de 2007, que recusa o acesso aos documentos dos autos de um procedimento de controlo de uma operação de concentrações, iniciado nos termos do Regulamento (CE) n.o 139/2004. 2. Anular a decisão da Comissão, de 13 de fevereiro de 2007, que recusou o acesso aos documentos dos autos de um procedimento de controlo de uma operação de concentrações, iniciado nos termos do Regulamento (CE) n.o 139/2004, na medida em que não justifica concreta e individualmente a recusa do direito de acesso aos documentos jurídicos e pareceres internos, os quais, tendo em conta o seu conteúdo, não são abrangidos pela exceção baseada na proteção dos interesses comerciais prevista no Regulamento n.o 1049/2001. 3. Dispor que as partes, bem como os demais intervenientes suportem as respetivas despesas.»

( 1 ) Língua original: espanhol.

( 2 ) T-111/07.

( 3 ) JO L 145, p. 43.

( 4 ) JO L 24, p. 1.

( 5 ) Entre os autores que realçaram a importância deste processo como uma nova peça no processo de construção jurisprudencial iniciado com os acórdãos de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, Colet., p. I-5885) e Comissão/Bavarian Lager (C-28/08 P, Colet., p. I-6055), encontram-se, por exemplo, Idot, L., «Le règlement n.o 1049/2001 doit-il s’appliquer aux ‘procédures concurrence’? — À propos des affaires Technische Glaswerke Ilmenau, Odile Jacob et Agrofert», in Europe, n.o 10, outubro, 2010, Étude 11, e Goddin, G., «Recent Judgments Regarding Transparency and Access to Documents in the Field of Competition Law: Where Does the Court of Justice of the EU Strike the Balance», in Journal of European Competition Law & Practice, 2011, vol. 2, n.o 1, pp. 10 a 23.

( 6 ) Estes documentos internos, no caso vertente, eram: uma nota de consulta interdepartamental, na qual estava incluído um projeto de decisão relativo à notificação (documento n.o 2); uma resposta do Serviço Jurídico relativa à nota anterior (documento n.o 3); a troca de correios eletrónicos entre o serviço competente e o Serviço Jurídico relacionados com esse projeto (documento n.o 4); e as respostas de outros serviços em questão relacionados com a referida nota de consulta (documento n.o 5).

( 7 ) Acórdão de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão (C-506/08 P, Colet., p. I-6237).

( 8 ) Atualmente, artigo 15.o do TFUE.

( 9 ) V., neste sentido, acórdão Suécia/MyTravel e Comissão (já referido, n.o 72).

( 10 ) Aspeto realçado no acórdão Bavarian Lager (já referido, n.o 54).

( 11 ) Para além dos interesses comerciais, previsão aplicável unicamente à vida privada e aos «documentos sensíveis».

( 12 ) Quanto à apreciação substantiva das concentrações do ponto de vista da sua compatibilidade com o mercado comum, v. Bellamy & Child, European Community Law of Competition, 6.a ed., Oxford University Press, 2008, 8.183 e segs.

( 13 ) Trata-se de «uma rede de autoridades públicas» composta pela Comissão e pelas autoridades competentes dos Estados-Membros «que apliquem as respetivas competências em estreita cooperação, utilizando mecanismos eficazes de troca de informações e de consulta com o objetivo de garantir que um caso é tratado pela autoridade mais adequada» (décimo quarto considerando do regulamento das concentrações comunitárias).

( 14 ) V., designadamente, acórdão de 16 de fevereiro de 2000, Amann c. Suíça, Recueil des arrêts et décisions 2000-II, § 65.

( 15 ) Um ato enferma de desvio de poder quando «foi adotado exclusivamente, ou pelo menos de forma determinante, com fins diversos dos indicados ou com a finalidade de eludir um processo especialmente previsto pelo Tratado para fazer face às circunstâncias do caso em apreço» (acórdão de 7 de setembro de 2006, Espanha/Conselho, C-310/04, Colet., p. I-7285, n.o 69). Entendo também que enferma desse vício o ato legitimamente adotado para a prossecução de determinado fim, mas que posteriormente visa fins diversos, ainda que legítimos, mas com base num fundamento legitimador diferente.

( 16 ) Para uma exposição da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a matéria, v., entre muitos outros, Guichot, E., Transparencia y acceso a la información en el Derecho europeo, «Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo», Sevilha, 2011.

( 17 ) Acórdãos de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho (C-39/05 P e C-52/05 P, Colet., p. I-4723, n.o 50; Comissão/Technische Glaswerk Ilmenau (já referido, n.o 54); e de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão (C-514/07 P, C-528/07 P e C-532/07 P, Colet., p. I-8533, n.o 74).

( 18 ) Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece regras de aplicação do artigo 88.o do Tratado CE (JO L 83, p. 1).

( 19 ) Acórdão Comissão/Technische Glaswerk Ilmenau (já referido, n.o 58). Com um título diferente (o direito de acesso ex Regulamento n.o 1049/2001) atingir-se-ia materialmente o mesmo objetivo do que com um título específico (o direito de acesso limitado ex Regulamento n.o 659/1999), que atribui este direito unicamente a um interessado específico (o Estado-Membro responsável pela ajuda). Este resultado, além de ser contrário à coerência do sistema regulamentar do direito da União, pressupunha também perder de vista que o espírito de abertura visado pelo Regulamento n.o 1049/2001 tem o seu próprio âmbito de manifestação nos «casos em que as instituições comunitárias atuam como legislador», ao passo que «os documentos relativos aos procedimentos de controlo dos auxílios de Estado […] inscrevem-se no quadro das funções administrativas especificamente atribuídas às ditas instituições pelo artigo 88.o CE» (acórdão Comissão/Technische Glaswerk Ilmenau, já referido, n.o 60).

( 20 ) Acórdão Suécia e o./API e Comissão (já referido, n.os 94 a 100). O objetivo do Tribunal de Justiça em todos estes casos não é outro senão o de, em suma, velar pela preservação do equilíbrio almejado pelo legislador da União ao adotar o Regulamento n.o 1049/2001, bem como todos os demais diplomas que regulam especificamente o acesso aos documentos constantes de processos administrativos. Outro exemplo dessa preocupação do Tribunal de Justiça pode ser observado na solução adotada no processo Comissão/Bavarian Lager, já referido, num caso em que se impunha a interpretação equilibrada do Regulamento n.o 1049/2001 com as disposições do Regulamento (CE) n.o 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2000, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados (JO 2001, L 8, p. 1).

( 21 ) Acórdão Comissão/Technische Glaswerk Ilmenau (já referido, n.o 62).

( 22 ) Acórdão Suécia e Turco/Conselho (já referido, n.o 50).

( 23 ) Nesse sentido, v., designadamente, Goddin, G., «Recent Judgments […]» (já referido, pp. 22 a 23), e Idot, L., «Le règlement n.o 1049/2001 […]» (já referido, passim).

( 24 ) Regulamento (CE) n.o 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à aplicação das regras sobre concorrência, previstas nos artigos [81.°] e [82.°] do Tratado (JO 2003, L 1, p. 1). Sobre o procedimento regulado neste reglamento, v. Wils, W.P.J., «EU Antitrust Enforcement Powers and Procedural Rights and Guarantees: The Interplay between EU Law, National Law, the Charter of Fundamental Rights of the EU and the European Convention on Human Rights», in Concurrences, maio, 2011, e in World Competition, vol. 34, n.o 2, junho de 2011. Disponível em http://ssrn.com/author=456087.

( 25 ) Acórdão Suécia e Turco/Conselho (já referido, n.o 68).

( 26 ) Acórdão Suécia e Turco/Conselho (já referido, n.o 69).

( 27 ) Acórdão Suécia/MyTravel e Comissão (já referido, n.os 113 a 119).