Acórdão do Tribunal (Quinta Secção) de 12 de Junho de 2003. - Eva Glawischnig contra Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen. - Pedido de decisão prejudicial: Unabhängiger Verwaltungssenat Wien - Áustria. - Liberdade de acesso à informação- Informação em matéria de ambiente - Directiva 90/313/CEE - Infracções às regras de rotulagem dos géneros alimentícios produzidos a partir de organismos geneticamente modificados. - Processo C-316/01.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-05995



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

Ambiente - Liberdade de acesso à informação - Directiva 90/313 - «Informação relativa ao ambiente» - Conceito - Informações relativas ao respeito das regras de rotulagem dos géneros alimentícios produzidos a partir de organismos geneticamente modificados - Exclusão

[Regulamento n.° 1139/98 do Conselho; Directiva 90/313 do Conselho, artigo 2.° , alínea a)]

Sumário

$$A Directiva 90/313, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente, não tem por objectivo instituir um direito de acesso geral e ilimitado a todas as informações detidas pelas autoridades públicas que apresentem uma relação mínima com um dos elementos do ambiente visados pelo seu artigo 2.° , alínea a). Exige, com efeito, que, para serem abrangidas pelo direito de acesso por ela instaurado, tais informações entrem numa ou em várias das três categorias enumeradas nesta disposição. Assim, o artigo 2.° , alínea a), deve ser interpretado no sentido de que não constituem informações relativas ao ambiente na acepção deste artigo o nome do produtor e a denominação dos géneros alimentícios que foram objecto de medidas administrativas de controlo destinadas a verificar o respeito do Regulamento n.° 1139/98, relativo à menção obrigatória, na rotulagem de determinados géneros alimentícios produzidos a partir de organismos geneticamente modificados, de outras informações para além das previstas na Directiva 79/112, relativa à rotulagem e à apresentação dos géneros alimentícios, o número de sanções administrativas infligidas na sequência destas medidas, bem como os produtores e os produtos visados por tais sanções. Com efeito, o Regulamento n.° 1139/98 destina-se a juntar informações suplementares àquelas cuja menção já é obrigatória na rotulagem de certos géneros alimentícios por força da Directiva 79/112 que, por seu lado, não foi concebida como uma medida destinada a proteger o ambiente.

( cf. n.os 25, 33, 35, disp. )

Partes

No processo C-316/01,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234.° CE, pelo Unabhängiger Verwaltungssenat Wien (Áustria), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre

Eva Glawischnig

e

Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen,

uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 2.° , alínea a), da Directiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente (JO L 158, p. 56),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: M. Wathelet, presidente de secção, D. A. O. Edward (relator), A. La Pergola, P. Jann e A. Rosas, juízes,

advogado-geral: A. Tizzano,

secretário: M.-F. Contet, administradora principal,

vistas as observações escritas apresentadas:

- em representação de E. Glawischnig, por M. Meyer, Prozessbevollmächtigte,

- em representação do Governo austríaco, por C. Pesendorfer, na qualidade de agente,

- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por G. zur Hausen e I. Martínez del Peral, na qualidade de agentes,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações de E. Glawischnig, representada por M. Meyer, do Governo austríaco, representado por G. Hesse, na qualidade de agente, e da Comissão, representada por G. zur Hausen, na audiência de 19 de Setembro de 2002,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 5 de Dezembro de 2002,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por decisão de 25 de Julho de 2001, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 13 de Agosto seguinte, o Unabhängiger Verwaltungssenat Wien colocou, nos termos do artigo 234.° CE, três questões prejudiciais sobre a interpretação do artigo 2.° , alínea a), da Directiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente (JO L 158, p. 56).

2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe E. Glawischnig ao Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen (Ministro Federal da Segurança Social e das Gerações), a propósito de um pedido de informações relativas às medidas administrativas de controlo dos produtos fabricados a partir de soja e de milho geneticamente modificados.

Enquadramento jurídico

Direito comunitário

3 A Directiva 90/313 tem por objectivo, como resulta do seu sexto considerando, garantir a qualquer pessoa, singular ou colectiva, em toda a Comunidade, a liberdade de acesso à informação disponível sob forma escrita, visual e sonora ou contida em bases de dados das autoridades públicas, relativa ao estado do ambiente, às actividades ou medidas que causem danos ao ambiente ou sejam susceptíveis de os causar, bem como as que visem a sua defesa.

4 O artigo 2.° , alínea a), da Directiva 90/313 dispõe:

«Para efeitos da presente directiva, entende-se por:

a) Informação relativa ao ambiente, qualquer informação disponível sob forma escrita, visual, oral ou de base de dados relativa ao estado das águas, do ar, do solo, da fauna, da flora, dos terrenos e dos espaços naturais, às actividades (incluindo as que provocam perturbações, tais como os ruídos) ou medidas que os afectem ou possam afectar negativamente e às actividades ou medidas destinadas a protegê-los, incluindo medidas administrativas e programas de gestão ambiental».

5 A Directiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Directiva 90/313 (JO L 41, p. 26), contém uma definição da noção de informação sobre o ambiente que é mais ampla e mais pormenorizada do que a que figura na Directiva 90/313. No entanto, dado que a Directiva 2003/4 apenas substitui a Directiva 90/313 com efeitos a partir de 14 de Fevereiro de 2005, é esta última que se aplica aos factos do processo principal.

6 O Regulamento (CE) n.° 1139/98 do Conselho, de 26 de Maio de 1998, relativo à menção obrigatória, na rotulagem de determinados géneros alimentícios produzidos a partir de organismos geneticamente modificados, de outras informações para além das previstas na Directiva 79/112/CEE (JO L 159, p. 4), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 49/2000 da Comissão, de 10 de Janeiro de 2000 (JO L 6, p. 13, a seguir «Regulamento n.° 1139/98»), indica quais as menções que devem imperativamente figurar na rotulagem dos alimentos e dos ingredientes alimentares produzidos a partir de sementes de soja referidas na Decisão 96/281/CE da Comissão, de 3 de Abril de 1996, relativa à colocação no mercado de soja (Glycine max L.) geneticamente modificada com maior tolerância ao herbicida glifosato, nos termos da Directiva 90/220/CEE do Conselho (JO L 107, p. 10), e a partir de milho referido na Decisão 97/98/CE da Comissão, de 23 de Janeiro de 1997, relativa à colocação no mercado de milho (Zea mays L.) geneticamente modificado com propriedades insecticidas conferidas pelo gene da Bt-endotoxina juntamente com uma maior tolerância ao herbicida glufosinato-amónio, ao abrigo da Directiva 90/220 (JO L 31, p. 69).

Direito nacional

7 A Directiva 90/313 foi transposta para o direito austríaco pela Umweltinformationsgesetz (lei sobre o acesso à informação ambiental, BGBl. I, 1993/495, na versão publicada no BGBl. I, 1999/137, a seguir «UIG»).

8 O § 2 da UIG dispõe:

«Dados ambientais são as informações contidas num suporte relativas a:

1. estado das águas, do ar, do solo, da fauna, da flora, dos terrenos e dos espaços naturais, bem como as suas alterações ou a poluição acústica;

2. projectos ou actividades que causem ou possam causar perigo às pessoas ou ao meio ambiente, em especial através de emissões, exposição ou libertação no meio ambiente de produtos químicos, resíduos, organismos perigosos ou energia, incluindo raios ionizantes, ou através do ruído;

3. qualidades, quantidades e efeitos perigosos para o ambiente de produtos químicos, resíduos, organismos perigosos, energia libertada, inclusivamente raios ionizantes, ou ruído;

4. medidas existentes ou planeadas de manutenção, protecção, ou melhoria da qualidade das águas, do ar, do solo, da fauna, da flora, dos terrenos e dos espaços naturais e para diminuir a poluição acústica, bem como medidas para a prevenção de danos e a compensação dos danos produzidos, especialmente na forma de actos administrativos e programas.»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

9 Em 13 de Janeiro de 2000, E. Glawischnig, deputada ao Nationalrat (Parlamento Federal da República da Áustria), pediu ao ministro federal então competente na matéria determinadas informações relativas às medidas administrativas de controlo dos produtos fabricados a partir de soja e de milho geneticamente modificados. Este pedido baseava-se, por um lado, na UIG e, por outro, na Auskunftspflichtgesetz (lei relativa à obrigação da Administração de fornecer informações, BGBl. I, 1997/287, a seguir «APG»).

10 As questões estavam redigidas nos termos seguintes:

«Ao abrigo da [APG] e da [UIG], agradeço que me sejam comunicados os seguintes dados relativos ao período de 1.8 a 31.12.1999:

1. Quantos produtos geneticamente modificados de soja e milho foram examinados, no período em causa, relativamente à sua correcta rotulagem nos termos do Regulamento n.° 1139/98?

2. Quantos casos deram lugar a processos por infracção?

3. Que produtos estiveram em causa? Agradeço a informação dos nomes dos produtos e dos produtores.

4. Quantas vezes foi aplicada uma sanção administrativa? Que produtores foram objecto de sanções e em razão de que produtos?

5. Qual o montante da sanção mais grave e da sanção menos grave por insuficiente rotulagem a) de 1.8 a 31.12.1999 e b) antes deste período?»

11 O Chanceler Federal, que passou a ser competente para a execução do Regulamento n.° 1139/98, respondeu às primeira e segunda questões mas recusou-se, por decisão de 10 de Fevereiro de 2000, a responder às terceira a quinta questões, com o fundamento de que as informações pedidas não constituíam dados ambientais na acepção do § 2 da UIG.

12 E. Glawischnig interpôs, no Unabhängiger Verwaltungssenat Wien, recurso desta decisão, através do qual sustenta que a colocação no mercado de géneros alimentícios que contêm organismos geneticamente modificados (a seguir «OGM») é efectivamente abrangida pela noção de «actividades que causem ou possam causar perigo para as pessoas ou para o meio ambiente» na acepção do § 2, n.° 2, da UIG. Considera que o consumo deste tipo de géneros alimentícios pode ter repercussões na saúde e no ambiente.

13 O Unabhängiger Verwaltungssenat Wien entende que as informações pedidas por E. Glawischnig não são «dados ambientais» na acepção do artigo 2.° da UIG nem «informações relativas ao ambiente» na acepção do artigo 2.° , alínea a), da Directiva 90/313. Todavia, tendo em conta a interpretação lata dada pelo Tribunal de Justiça a esta última disposição no acórdão de 17 de Junho de 1998, Mecklenburg (C-312/96, Colect., p. I-3809), este órgão jurisdicional decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Podem o nome do produtor e a denominação de géneros alimentícios, postos em causa no âmbito de um controlo por rotulagem deficiente efectuado pelas autoridades nos termos do Regulamento (CE) n.° 1139/98 do Conselho, de 26 de Maio de 1998, relativo à menção obrigatória, na rotulagem de determinados géneros alimentícios produzidos a partir de organismos geneticamente modificados, de outras informações para além das previstas na Directiva 79/112/CEE, ser considerados informações relativas ao ambiente na acepção do artigo 2.° , alínea a), da Directiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente?

2) Os documentos oficiais de que resulte a frequência com que foram impostas sanções administrativas por infracção ao Regulamento (CE) n.° 1139/98 constituem informações relativas ao ambiente na acepção do artigo 2.° , alínea a), da Directiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente?

3) Os documentos oficiais de que resulte a identificação dos produtores e dos produtos abrangidos pelas sanções administrativas por infracção ao Regulamento (CE) n.° 1139/98 constituem informações relativas ao ambiente na acepção do artigo 2.° , alínea a), da Directiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente?»

14 Por carta de 21 de Setembro de 2001, o órgão jurisdicional de reenvio informou o Tribunal de Justiça de que a execução do Regulamento n.° 1139/98 na Áustria passava a ser da competência do Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen.

Quanto às questões prejudiciais

15 Através das suas três questões, que dizem respeito à interpretação da mesma disposição do direito comunitário e podem, portanto, ser examinadas conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se o artigo 2.° , alínea a), da Directiva 90/313 deve ser interpretado no sentido de que constituem informações relativas ao ambiente na acepção desta disposição o nome do produtor e a denominação dos géneros alimentícios que foram objecto de medidas administrativas de controlo destinadas a verificar o respeito do Regulamento n.° 1139/98, o número de sanções administrativas infligidas na sequência destas medidas, bem como os produtores e os produtos visados por tais sanções.

16 O artigo 2.° , alínea a), da Directiva 90/313 agrupa as informações relativas ao ambiente, na acepção da referida directiva, em três categorias: as informações relativas ao estado das águas, do ar, do solo, da fauna, da flora, das terras e dos espaços naturais (a seguir «primeira categoria»), as informações relativas às medidas que afectam ou podem afectar estes elementos do ambiente (a seguir «segunda categoria») e as informações relativas às actividades ou às medidas destinadas a proteger os referidos elementos (a seguir «terceira categoria»).

Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça

17 E. Glawischnig sustenta que a colocação no mercado de géneros alimentícios é abrangida pela segunda categoria de informações quando ela é ou pode ser prejudicial para o ambiente. Esta categoria inclui, nomeadamente, os dados relativos aos produtos que, como é o caso dos produtos que consistem em OGM ou que os contêm, devem ser objecto de um procedimento de autorização ou de uma rotulagem específica, tendo em vista a protecção do ambiente. Tendo em conta que o objectivo de tal procedimento é a avaliação dos riscos para a saúde humana bem como para o ambiente e que se deve considerar que o homem faz parte do ambiente na acepção da Directiva 90/313, a não conformidade da rotulagem de produtos que contêm OGM constitui uma informação relativa ao ambiente.

18 Além disso, E. Glawischnig alega que as sanções administrativas por violação da obrigação de rotulagem constituem, ainda que indirectamente, medidas de protecção do ambiente. As informações relativas a tais sanções são, consequentemente, abrangidas igualmente pela terceira categoria.

19 O Governo austríaco sustenta que as informações em causa no processo principal não são abrangidas pelo artigo 2.° , alínea a), da Directiva 90/313. Sustenta que a noção de ambiente referida nesta disposição se limita aos elementos do ambiente que aí são explicitamente enumerados. A saúde humana só indirectamente está aí incluída, na medida em que é afectada pelos efeitos negativos de uma actividade relativa a um desses elementos do ambiente. Se devesse ser dada uma interpretação lata à noção de «informações relativas ao ambiente», essa interpretação não deveria, em caso algum, modificar a lista claramente definida dos elementos do ambiente em causa, mas apenas poderia incidir sobre o alcance das informações relativas a estes elementos.

20 Ora, o pedido de informações em causa no processo principal refere-se a informações relativas às medidas de controlo administrativo de determinados produtos destinadas a verificar a conformidade da sua rotulagem com as exigências fixadas pelo Regulamento n.° 1139/98. Tais informações não se referem ao estado de um dos elementos do ambiente visados no artigo 2.° , alínea a), da Directiva 90/313.

21 A Comissão considera igualmente que as informações em causa no processo principal não entram no âmbito de aplicação da Directiva 90/313. Sustenta que informações relativas ao respeito de uma obrigação de rotulagem não fornecem, por si, nenhuma indicação sobre o estado actual de um dos elementos do ambiente aí referidos e que informações que não se referem especificamente ao estado de um desses elementos não são abrangidas pela primeira categoria.

22 Quanto à segunda categoria, a Comissão alega que as actividades de controlo administrativo que têm em vista o respeito do Regulamento n.° 1139/98 não são actividades que afectam ou podem afectar o estado do ambiente. Mesmo que fosse impossível excluir a priori que a colocação no mercado dos produtos visados por este regulamento possa, enquanto tal, ser considerado potencialmente prejudicial para o ambiente, a Comissão recorda que as informações em causa no processo principal se referem não à colocação no mercado destes produtos mas ao respeito de determinadas regras de rotulagem quando dessa operação.

23 Quanto à terceira categoria, a Comissão sustenta que as informações relativas aos resultados e às consequências de controlos administrativos relativos ao respeito do Regulamento n.° 1139/98 só podiam constituir informações relativas ao ambiente na acepção da Directiva 90/313 se o regulamento tivesse por finalidade a protecção do ambiente. Porém, não é esse o caso, uma vez que o referido regulamento se destina não a proteger o ambiente mas principalmente a informar o consumidor.

Resposta do Tribunal de Justiça

24 Deve observar-se de imediato que o legislador comunitário pretendeu dar à noção de «informação relativa ao ambiente», definida no artigo 2.° , alínea a), da Directiva 90/313, um significado lato e que não definiu esta noção de uma maneira que pudesse ter excluído do âmbito de aplicação da referida directiva qualquer das actividades que a autoridade pública exerce (v. acórdão Mecklenburg, já referido, n.os 19 e 20).

25 Todavia, a Directiva 90/313 não tem por objectivo instituir um direito de acesso geral e ilimitado a todas as informações detidas pelas autoridades públicas que apresentem uma relação mínima com um dos elementos do ambiente visados pelo seu artigo 2.° , alínea a). Exige, com efeito, que, para serem abrangidas pelo direito de acesso por ela instaurado, tais informações entrem numa ou em várias das três categorias enumeradas nesta disposição.

26 No caso vertente, não se contesta que as informações em causa no processo principal não são abrangidas pela primeira categoria.

27 Quanto à segunda categoria, há que declarar que informações sobre medidas de controlo não são, em geral, abrangidas por esta categoria mesmo se estas últimas se referem a actividades ou medidas que afectam ou podem afectar um ou vários elementos do ambiente.

28 Consequentemente, no caso vertente, mesmo supondo que as informações relativas à actividade de comercialização de produtos alimentares que contenham OGM são abrangidas pela segunda categoria, esta circunstância não pode ser suficiente para fazer entrar na mesma categoria informações relativas a medidas de controlo referentes à referida comercialização.

29 As informações relativas a medidas de controlo podem, no entanto, ser abrangidas pela terceira categoria, quando estas últimas se destinem a proteger um ou vários elementos do ambiente.

30 A este respeito, há que declarar que as medidas de controlo em causa no processo principal se referiam ao respeito do Regulamento n.° 1138/98 e que, como observou o advogado-geral no n.° 32 das conclusões, este regulamento prossegue um duplo objectivo, isto é, em primeiro lugar, eliminar os obstáculos potenciais à livre circulação dos produtos que contenham soja e milho geneticamente modificados e, em segundo, informar o consumidor final.

31 Com efeito, o quarto considerando do Regulamento n.° 1139/98 afirma que as disparidades entre as medidas adoptadas por determinados Estados-Membros relativamente à rotulagem dos alimentos e dos ingredientes alimentícios obtidos a partir de produtos geneticamente modificados são susceptíveis de colocar entraves à livre circulação destes alimentos e ingredientes alimentares e, portanto, de perturbar o funcionamento do mercado interno, pelo que é necessário adoptar regras comunitárias uniformes para a rotulagem destes produtos. Resulta do sexto considerando do referido regulamento que estas regras de rotulagem são destinadas a informar o consumidor final.

32 Em conformidade com o artigo 2.° , n.° 3, do Regulamento n.° 1139/98, estas regras de rotulagem consistem, essencialmente, em acrescentar a menção «produzido a partir de soja geneticamente modificada» ou «produzido a partir de milho geneticamente modificado», consoante o caso.

33 Assim, o Regulamento n.° 1139/98 destina-se a juntar informações suplementares àquelas cuja menção já é obrigatória na rotulagem de certos géneros alimentícios por força da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final (JO 1979, L 33, p. 1; EE 13 F9 p. 162), que, por seu lado, não foi concebida como uma medida destinada a proteger o ambiente.

34 Daqui resulta que as informações em causa no processo principal também não são abrangidas pela terceira categoria.

35 Às questões prejudiciais deve, pois, responder-se que o artigo 2.° , alínea a), da Directiva 90/313 deve ser interpretado no sentido de que não constituem informações relativas ao ambiente na acepção deste artigo o nome do produtor e a denominação dos géneros alimentícios que foram objecto de medidas administrativas de controlo destinadas a verificar o respeito do Regulamento n.° 1139/98, o número de sanções administrativas infligidas na sequência destas medidas, bem como os produtores e os produtos visados por tais sanções.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

36 As despesas efectuadas pelo Governo austríaco e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Unabhängiger Verwaltungssenat Wien, por decisão de 25 de Julho de 2001, declara:

O artigo 2.° , alínea a), da Directiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente, deve ser interpretado no sentido de que não constituem informações relativas ao ambiente na acepção deste artigo o nome do produtor e a denominação dos géneros alimentícios que foram objecto de medidas administrativas de controlo destinadas a verificar o respeito do Regulamento (CE) n.° 1139/98 do Conselho, de 26 de Maio de 1998, relativo à menção obrigatória, na rotulagem de determinados géneros alimentícios produzidos a partir de organismos geneticamente modificados, de outras informações para além das previstas na Directiva 79/112/CEE, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 49/2000 da Comissão, de 10 de Janeiro de 2000, o número de sanções administrativas infligidas na sequência destas medidas, bem como os produtores e os produtos visados por tais sanções.