Conclusões do advogado-geral Mischo apresentadas em 15 de Junho de 1988. - JOHN FRIEDRICH KROHN (GMBH UND CO) KG E VAN ES DOUANE-AGENTEN BV CONTRA HOOFPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL APRESENTADO PELO COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN. - CONDICOES PARA A CONCESSAO DE CERTIFICADOS DE IMPORTACAO NO AMBITO DE UM CONTINGENTE PAUTAL ANUAL. - PROCESSO 217/87.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 04727



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. Nos termos do artigo 1.° do Regulamento n.° 604/83 do Conselho (1), relativamente aos produtos incluídos na sub-posição O7.06 A da pauta aduaneira comum (raízes de mandioca e outros), a cobrança do direito nivelador à importação é limitado a 6% ad valorem até ao limite de quantidades que são estabelecidas segundo o país terceiro de origem. Para os países terceiros que não são membros do GATT, um contingente pautal de 370 000 toneladas foi previsto para 1983, devendo os contingentes para 1984, 1985 e 1986 ser fixados pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão.

2. Em Novembro de 1985 a Comissão propôs fixar, para o ano de 1986, o contingente pautal de 200 000 toneladas. Só através do Regulamento n.° 758/86 de 10 de Março de 1986 (2), que entrou em vigor em 16 de Março de 1986, o Conselho adoptou esta proposta da Comissão.

3. As modalidades de aplicação do Regulamento n.° 604/83 tinham sido fixadas pelo Regulamento n.° 3656/83 da Comissão (3) de

23 Dezembro de 1983 cujo artigo 2.°, relativo ao processo de concessão de certificados de importação, tem a seguinte redacção:

"1. Os pedidos de certificados de importação a título de cada um dos anos de 1984, 1985 e 1986 podem ser depositados junto das autoridades dos Estados-membros desde meados de Dezembro, sob reserva de que a sua validade se iniciará no mês de Janeiro seguinte.

2. As indicações relativas ao nome do importador, às quantidades pedidas, à sua origem, serão transmitidas por telex pelos Estados-membros à Comissão, o mais tardar na quinta-feira da semana seguinte àquela em que o pedido tiver sido apresentado.

3. O mais tardar na sexta-feira da semana seguinte à da transmissão referida no n.° 2, a Comissão fixará, se for caso disso, em proporção dos pedidos, as quantidades para as quais os certificados serão emitidos por país ou grupo de países referidos no artigo 1.° do Regulamento n.° 604/83.

4. (...)"

4. Devido ao facto de o Conselho ter fixado tardiamente o contingente pautal para 1986, a Comissão autorizou definitivamente a concessão antecipada, no decurso do período compreendido entre 1 de Janeiro e 11 de Fevereiro de 1986, de certificados de importação para uma quantidade de 130 000 toneladas. No fim da semana que terminou em 20 de Fevereiro de 1986, tinham sido apresentados à Comissão novos pedidos de certificados de importação, relativos a 87 020,261 toneladas. Esta quantidade, acrescida às 130 000 toneladas abrangidas pelos certificados autorizados e concedidos a partir de 1 de Janeiro de 1986, ultrapassavam o volume de 200 000 toneladas proposto pela Comissão ao Conselho. Por conseguinte, por telex de 20 de Fevereiro de 1986, a Comissão assinalou às autoridades nacionais competentes, em resposta aos pedidos por elas apresentados e aos quais ainda

não fora dada resposta, que nenhum certificado podia ser fornecido enquanto o Conselho não adoptasse o regulamento estabelecendo o contingente pautal para 1986. Com base nesta comunicação, de 20 de Fevereiro de 1986, o Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten (demandado no processo principal) indeferiu dois pedidos de certificado apresentados pelos demandantes no processo principal, respectivamente em 12 de Fevereiro (15 300 t) e 20 de Fevereiro (5 000 t). O levantamento das cauções respectivas foi autorizado e efectuado. Os demandantes interpuseram imediatamente recurso destas decisões.

5. Após a entrada em vigor, em 16 de Março de 1986, do regulamento do Conselho fixando o contingente em 200 000 toneladas, a Comissão informou as autoridades nacionais, por telex de 21 de Março de 1986, que para assegurar a todos os importadores igualdade de acesso às 70 000 toneladas relativamente às quais não tinham ainda sido emitido certificados, iria aplicar a regra da proporcionalidade referida no artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3656/83. Indicou igualmente que prolongava o prazo para apresentação de novos pedidos ou confirmação de pedidos anteriores até 24 de Março de 1986.

6. Em 25 de Março de 1986 a Comissão informou o demandado, por telex, que os pedidos por ele recebidos e transmitidos no período de 16 a 24 de Março de 1986 podiam ser satisfeitos até ao limite de 4,191315% das quantidades pretendidas. Entre estes encontravam-se os dois pedidos apresentados pela sociedade Krohn que tinham sido recusados no mês de Fevereiro. Os recorrentes na acção principal interpuseram recurso para o College van Beroep voor het Bedrijfsleven contra as decisões do Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten que aplicavam o mencionado coeficiente.

Em consequência este órgão jurisdicional decidiu submeter ao Tribunal as seguintes questões:

"1) A comunicação da Comissão ao demandado, de 20 de Fevereiro de 1986, viola o direito comunitário, em particular o Regulamento (CEE) n.° 3656/83, o princípio da não discriminação, consagrado pelo artigo 40.°, n.° 3, do Tratado CEE, e o princípio da segurança jurídica?

2) A comunicação da Comissão ao demandado, de 21 de Março de 1986, viola o direito comunitário, em particular o Regulamento (CEE) n.° 3656/83, o princípio da não discriminação, consagrado pelo artigo 40.°, n.° 3, do Tratado CEE, e o princípio da segurança jurídica?"

I - Quanto à primeira questão

7. A título preliminar o College van Beroep voor het Bedrijfsleven suscita, na fundamentação do seu acórdão, o problema da aplicabilidade do Regulamento n.° 3656/83, no caso de o contingente não ter ainda sido fixado para o ano ao qual se aplicam os pedidos de certificados de importação em causa. Em tal situação, o College interroga-se sobre a quantidade até à qual a Comissão podia autorizar a concessão de certificados de importação.

8. Embora compreendendo a perplexidade do órgão jurisdicional nacional, consideramos no entanto que se não pode censurar à Comissão o facto de ter concedido licenças ao abrigo do contingente de 1986 ainda antes da fixação do volume deste pelo Conselho.

9. É certo que a Comissão não estava obrigada a fazê-lo e podia ter deixado acumularem-se todos os pedidos até à entrada em vigor do regulamento do Conselho, sem se pronunciar sobre eles. Mas deve reconhecer-se que diversos argumentos de peso militam a favor da solução efectivamente seguida pela Comissão.

10. Há em primeiro lugar o facto de que o princípio do estabelecimento de contingentes anuais para os anos de 1983, 1984, 1985 e 1986 tinha sido decidido a título definitivo pelo Regulamento n.° 604/83 do Conselho, de 14 de Março de 1983, e de que só restava fixar o montante do contingente para 1986.

11. Em segundo lugar não há dúvida, como sublinha a Comissão, que uma recusa da sua parte em fornecer certificados de importação até que o Conselho tivesse fixado o contingente pautal para o ano de 1986, teria interrompido as importações, sendo contrário aos interesses do comércio e dos consumidores.

12. Ora, como o Tribunal já declarou num outro contexto, a Comunidade deve manter-se, em qualquer circunstância, em situação de assumir as suas responsabilidades (4).

13. No decurso dos anos precedentes a Comissão tinha já concedido licenças mesmo antes da fixação do volume do contingente. Este volume, proposto pela Comissão e fixado pelo Conselho, revelara-se sempre largamente suficiente e não havia razões para pensar - a priori - que tal não seria o caso em 1986.

14. A Comissão podia pois julgar-se legitimada para conceder de forma gradual as licenças de importação pedidas, adoptando as decisões respectivas segundo o ritmo estabelecido pelo n.° 3 do artigo 2.° do Regulamento n.° 3656/83. Foi o que fez até ao momento em que constatou que o montante total dos pedidos apresentados ultrapassava o que ainda restava do contingente de 200 000 toneladas por si proposto. Foi então que decidiu enviar a comunicação de 20 de Fevereiro de 1986.

15. a) Na sua primeira questão, o College van Beroep voor het Bedrijfsleven pergunta, em primeiro lugar, se esta comunicação é contrária ao Regulamento n.° 3656/83. Na fundamentação do acórdão de reenvio declara que "sobre este ponto, é necessário perguntar se a Comissão observou ou não o prazo referido no artigo 2.°, n.° 3".

16. O órgão jurisdicional nacional interroga-se pois, aparentemente, sobre a questão de saber se a Comissão, uma vez que tinha começado a aplicar antecipadamente o Regulamento n.° 3656/83, não devia continuar a decidir, todas as sextas-feiras, sobre os pedidos que lhe tinham sido transmitidos no decurso da semana precedente, até ao esgotamento total do volume por si proposto ao Conselho.

17. É certo que esta súbita interrupção da aplicação antecipada do regulamento pode parecer à primeira vista surpreendente. Mas por outro lado, se a Comissão tivesse continuado a decidir como até aí sobre os pedidos que lhe eram apresentados, acabaria por distribuir, aplicando a regra da proporcionalidade, tudo o que restava do contingente.

18. Ora, consideramos que a Comissão teve razão em evitar que o contingente fosse totalmente esgotado antes mesmo de ter sido formalmente adoptado pelo Regulamento do Conselho n.° 758/86 de 10 de Março de 1986. É certo que não estamos em presença de um verdadeiro caso de aplicação retroactiva de uma norma jurídica, já que o estabelecimento para o ano de 1986 de um contingente pautal para as raízes de mandioca também tinha ficado decidido em 1983 (Regulamento n.° 604/83 do Conselho de 14 de Março de 1983). Mas devido à distribuição antecipada das licenças de importação o regulamento do Conselho que fixava o nível do contingente para 1986 teve, necessariamente, um efeito em grande parte retroactivo. Se a totalidade do contingente tivesse sido distribuída antes da entrada em vigor do regulamento, este último teria servido exclusivamente para regularizar ex post decisões já adoptadas, situação que era conveniente evitar.

19. Não estava teoricamente excluído, aliás, que o Conselho fixasse um montante inferior a 200 000 toneladas. A Comissão devia pois conservar uma margem de segurança. Se, pelo contrário, o Conselho tivesse adoptado um volume superior a 200 000 toneladas, a Comissão teria sem dúvida tido a possibilidade de satisfazer a totalidade dos pedidos sem recorrer à distribuição proporcional. Havia pois excelentes argumentos em favor de uma interrupção da distribuição das licenças.

20. Nas suas observações, as próprias demandantes admitem que a partir do momento em que os pedidos apresentados adicionados às quantidades já atribuídas ultrapassasse o volume do contingente proposto pela Comissão, não teria sido razoável da parte desta continuar a apreciar esses pedidos antes de conhecer a decisão final do Conselho.

21. Por conseguinte, consideramos que a Comissão não violou o Regulamento n.° 3656/83 ao decidir, na sua comunicação de 20 de Fevereiro de 1986, que "enquanto o Conselho não adoptar o regulamento relativo ao regime de importação aplicado em 1986, nenhuma licença de importação pode ser concedida". Como a Comissão tinha, de forma unilateral e sem que a tal estivesse obrigada, concedido certificados antecipando a decisão do Conselho e passava agora a dispor de motivos sérios para deixar de o fazer, entendemos que esta última decisão era legítima.

22. Na análise da segunda questão colocada pelo College van Beroep abordaremos o problema da legitimidade da Comissão para considerar, na sequência destes factos, que os pedidos em questão só produziam efeitos a partir da data da respectiva confirmação.

23. b) A comunicação da Comissão de 20 de Fevereiro de 1986 é contrária ao princípio da não discriminação, consagrado no n.° 3 artigo 40.° do Tratado CEE?

24. Relativamente a esta questão os demandantes na acção principal admitem, também, que a comunicação não era discriminatória em si mas entendem que deve ser considerada em ligação com a decisão posterior. Pelo contrário, consideramos que o telex não prejudicava necessariamente a decisão final e que nesse momento era ainda possível que os pedidos apresentados pelas demandantes em 12 e 20 de Fevereiro de 1986 viessem a ser ulteriormente satisfeitos, de acordo com a sua data de apresentação.

25. c) O órgão jurisdicional nacional coloca por fim o problema da eventual violação, pelo telex em causa, do princípio da segurança jurídica.

26. Sobre esta questão, saliente-se que o respeito rigoroso do princípio da segurança jurídica teria levado a Comissão a não satisfazer qualquer dos pedidos antes da entrada em vigor do regulamento do Conselho. A invocação pelos demandantes da segurança jurídica é descabida, dado que a Comissão não seguiu à risca este princípio precisamente para satisfazer os seus interesses e os dos outros importadores. A comunicação de 20 de Fevereiro, pelo contrário, contribuiu para restabelecer uma situação mais clara no plano da segurança jurídica.

27. Por outro lado, deve repetir-se que a comunicação da Comissão de 20 de Fevereiro de 1988 não prejudicava, em si mesma, a decisão a adoptar sobre os pedidos dos recorrentes.

28. Concluímos pois, no que respeita à primeira questão, que através da sua comunicação de 20 de Fevereiro de 1986, a Comissão não violou nem o Regulamento n.° 3656/83, nem os princípios da não discriminação e da segurança jurídica.

II - Quanto à segunda questão

29. Recordemos que, por telex de 21 de Março de 1986, a Comissão informou o Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten de que "o prazo para apresentação dos pedidos de certificados de importação foi prorrogado até 24 de Março de 1986 para os eventuais interessados que não solicitaram ainda a concessão

destes certificados, e os Estados-membros são também convidados a confirmar no prazo citado os pedidos que apresentaram anteriormente. A Comissão fixará, em 25 de Março de 1986, proporcionalmente aos pedidos, as quantidades para as quais são concedidos certificados" (tradução não oficial).

30. Em 25 de Março de 1986 a Comissão autorizou o Hoofdproduktschap a conceder os certificados pedidos até ao limite de 4,191315% das quantidades solicitadas. É esta última comunicação que está na base das decisões do Hoofdproduktschap que concedem apenas 4,191315% das quantidades indicadas nas licenças de importação pedidas pela sociedade Krohn em 12 e 20 de Fevereiro e confirmadas em 21 de Março, bem como das licenças adicionais relativas a 25 000 toneladas pedidas em 24 de Março de 1986. Por conseguinte, a fim de poder dar uma resposta útil à segunda questão do College van Beroep voor het Bedrijfsleven devemos incluir a comunicação da Comissão de 25 de Março de 1986 na nossa análise.

31. a) A posição adoptada pela Comissão no mês de Março de 1986 é contrária ao artigo 2.° do Regulamento n.° 3656/83?

"Neste ponto", salienta o College van Beroep voor het Bedrijfsleven na fundamentação do seu acórdão de reenvio, "coloca-se, entre outras, a questão de saber se a Comissão deveria ter encorajado a apresentação de novos pedidos de licenças de importação às autoridades competentes dos Estados-membros. Coloca-se, em seguida, a questão de saber se, ao dividir o contingente na proporção dos pedidos, como prescreve o artigo 2.°, n.° 3, a Comissão deveria ter tomado em consideração aqueles novos pedidos, em detrimento dos que tivessem já sido apresentados em 12 e 20 de Fevereiro de 1986."

32. No que respeita à primeira destas questões, somos de opinião de que se não pode censurar à Comissão o facto de ter encorajado a apresentação de novos pedidos de licenças às autoridades dos Estados-membros. Com efeito, a Comissão devia considerar a hipótese, ainda que fosse inteiramente teórica, de que nem todos os pedidos apresentados entre 11 e 20 de Fevereiro de 1986 relativamente a uma quantidade de 87 020,261 toneladas fossem confirmados. Se os pedidos confirmados se situassem abaixo de 70 000 toneladas, a diferença poderia ser utilizada para satisfazer, proporcionalmente, os novos pedidos.

33. Em contrapartida, consideramos que a Comissão errou ao reservar um tratamento idêntico aos pedidos confirmados e aos novos pedidos e ao aplicar-lhes, a todos, a mesma percentagem de redução.

34. A Comissão estava com efeito vinculada pelo seu próprio Regulamento n.° 3656/83 cujo artigo 2.°, n.° 3, estabelece a atribuição semanal das licenças.

35. Pelas razões acima indicadas, não se pode censurar à Comissão o facto de ter decidido, em 20 de Fevereiro de 1986, suspender a aplicação antecipada do regulamento, mas ela não devia ter ignorado o facto de que certos pedidos lhe tinham já sido transmitidos pelas autoridades nacionais numa altura em que não tinha ainda posto termo à distribuição antecipada.

36. Assim, os pedidos apresentados pelos demandantes em 12 e 20 de Fevereiro de 1986 deviam manter a posição de prioridade que lhes era conferida pela sua data de apresentação. A Comissão

deveria ter-se pronunciado em primeiro lugar sobre o grupo dos pedidos confirmados e só em seguida ter em conta os novos pedidos.

37. Se, em 25 de Março de 1986, o montante total dos pedidos confirmados tivesse ultrapassado as 70 000 toneladas que restavam do contingente, a Comissão deveria ter distribuído estas 70 000 toneladas proporcionalmente às quantidades solicitadas pelos pedidos confirmados ainda que, nesse caso, nenhum novo pedido pudesse ser deferido, mesmo parcialmente, em 25 de Março de 1986.

38. É certo que se não pode excluir que esta forma de proceder teria podido originar a apresentação de recursos por parte dos operadores económicos prejudicados. Mas tal seria apenas uma das consequências possíveis da decisão da Comissão de distribuir o contingente por antecipação e dos riscos assim assumidos por ela. Infelizmente, não existia qualquer solução inteiramente satisfatória para os problemas criados pela decisão tardia do Conselho.

39. No decurso da audiência, a Comissão alegou que, se tivesse reconhecido um direito de prioridade aos pedidos anteriores, teria igualmente que "reconstruir artificialmente" o período de quatro semanas situado entre 20 de Fevereiro e 21 de Março.

40. Este argumento não nos convence. Existe com efeito uma diferença substancial entre os pedidos que, como os dos recorrentes, tinham sido apresentados junto das autoridades nacionais e transmitidos à Comissão antes que esta tivesse

decidido suspender a distribuição antecipada das licenças, e os pedidos que alguns operadores poderiam eventualmente ter querido apresentar às autoridades nacionais após esta decisão, mas cuja aceitação e transmissão estas últimas autoridades tiveram de recusar na sequência da mesma decisão da Comissão.

41. Por último, não é despiciendo notar que no decurso da audiência se revelou que, aquando da aplicação do Regulamento do Conselho n.° 1898/86 de 17 de Junho de 1986, que elevou o contingente para 300 000 toneladas, a própria Comissão sentiu necessidade de conceder prioridade aos produtos que, no dia da entrada em vigor desse regulamento, se encontravam em regime de depósito aduaneiro ou numa zona franca.

42. Devemos pois concluir que, ao não conceder prioridade aos pedidos que lhe tinham sido transmitidos antes de ter decidido pôr termo à distribuição antecipada, a Comissão não aplicou correctamente a regra de atribuição semanal prevista no artigo 2.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 3656/83.

43. Face a esta conclusão, consideramos que não é necessário examinar se as decisões da Comissão de 21 e 25 de Março de 1986 violaram o princípio da não discriminação ou o princípio da segurança jurídica. Assim, procederemos a tal análise a título puramente subsidiário.

44. b) Quanto à violação do princípio da não discriminação

45. Resulta de quanto precede que, ao não distinguir entre os pedidos que constituíam apenas a confirmação de pedidos anteriores e os novos pedidos apresentados após 21 de Março de 1986, a Comissão tratou de forma idêntica situações que não eram comparáveis.

46. Ora, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, a discriminação não consiste apenas em tratar de modo diferente situações que são idênticas, mas também em tratar de modo idêntico situações que são diferentes (5).

47. c) Quanto à violação do princípio da segurança jurídica

48. Um dos imperativos do princípio da segurança jurídica exige que qualquer situação de facto seja em princípio, e salvo indicação expressa em contrário, apreciada à luz das regras de direito que dela são contemporâneas (ver acórdão de 12 de Outubro de 1978, processo 10/78, Tayeb Belbouab/Bundesknappschaft, Recueil, p. 1915, 1924, n.° 7).

49. No caso em apreço a Comissão, ao adoptar as decisões de 21 e 25 de Março de 1986, ignorou o facto de que, no momento em que os pedidos dos demandantes foram transmitidos (a 13 e 20 de Fevereiro de 1986), não tinha ainda posto termo à aplicação antecipada dos mecanismos previstos no artigo 2.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 3656/83. Assim, estes pedidos deviam beneficiar, em virtude do princípio da segurança jurídica, do grau de prioridade decorrente da data da sua transmissão à Comissão.

50. Antes de concluir desejamos ainda apreciar brevemente um problema conexo evocado pelo College van Beroep, isto é, o de saber em que medida o Regulamento do Conselho n.° 1898/86, de 17 de Junho de 1986, que fixa o contingente pautal em 300 000 toneladas, é susceptível de influenciar a decisão do caso presente.

51. Com efeito, ao abrigo deste regulamento o demandado concedeu certificados de importação suplementares à sociedade Krohn.

52. Em nossa opinião este elemento só tem importância no âmbito do exame do pedido de indemnização por perdas e danos que os demandantes na acção principal também interpuseram junto do College van Beroep.

Conclusão

53. Com base nas considerações acima expostas, propomos ao Tribunal que responda da forma seguinte ao College van Beroep voor het Bedrijfsleven:

"1) A análise da primeira questão não revelou elementos susceptíveis de afectarem a validade da comunicação da Comissão de 20 de Fevereiro de 1986.

2) Pelas suas comunicações de 21 e 25 de Março de 1986, a Comissão violou o artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3656/83 e, subsidiariamente, os princípios da não discriminação e da segurança jurídica.

(*) Tradução do francês.

(1) Regulamento n.° 604/83 do Conselho de 14 de Março de 1983, relativo ao regime na importação aplicável durante os anos de 1983 a 1986 aos produtos da subposição 07/06 A da pauta aduaneira comum e que altera o Regulamento n.° 950/68 relativo à pauta aduaneira comum, publicado no JO L 72 de 18.3.1983, p. 3; EE 03 F29 p. 177.

(2) Regulamento n.° 758/86 do Conselho, de 10 de Março de 1986, relativo ao regime de importação aplicável para o ano de 1986 aos produtos da subposição 07.06 A da pauta aduaneira comum originários dos países terceiros não membros do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT), publicado no JO L 72 de 15.3.1986, p. 1.

(3) Regulamento n.° 3656/83 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1983, que estabelece regras de aplicação do regime de importação em 1984, 1985 e 1986 para os produtos da subposição 07.06 A da pauta aduaneira comum originários de países terceiros com exclusão da Tailândia, publicado no JO L 361 de 21.12.1983; EE 03 F29 p. 177.

(4) Ver o acórdão neste sentido de 5 de Maio de 1981, Comissão/Reino Unido, 804/79, Recueil, p. 1045, n.° 23.

(5) Acórdão de 4 de Fevereiro de 1982, processo 817/79, BUYL/Comissão, Recueil, p. 245, 266 e processo 1253/79, BATTAGLIA/Comissão, Recueil, p. 297, 322.