CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

VERICA TRSTENJAK

apresentadas em 7 de Setembro de 2010 1( )

Processo C‑221/09

AJD Tuna Ltd

contra

Direttur tal‑Agrikoltura u s‑Sajd u Avukat Generali

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Prim’Awla tal‑Qorti Civili (República de Malta)]

«Política comum das pescas – Regulamento (CE) n.° 530/2008 da Comissão – Medidas de emergência – Pesca do atum rabilho com rede de cerco com retenida – Proibição de pesca dirigida a determinados Estados‑Membros – Proibição de desembarque, enjaulamento e transbordo – Quotas – Existência de uma ameaça grave para a conservação das unidades populacionais de atum rabilho – Dever de fundamentação – Princípio da proporcionalidade – Princípio da proibição de discriminação em razão da nacionalidade – Princípio da tutela jurisdicional efectiva – Princípio do contraditório – Validade de uma medida»





Índice





I – Introdução

II – Quadro jurídico

A – Regulamentação da União no sector da política comum das pescas

1. Regulamento n.° 2847/93 e Regulamento n.° 2371/2002

B – Medidas de direito internacional para a protecção do atum rabilho

C – Regulamentação da União no sector da pesca do atum rabilho

1. Regulamento n.° 1559/2007

2. Regulamento n.° 40/2008

3. Regulamento n.° 446/2008

4. Regulamento n.° 530/2008

III – Contexto factual, tramitação do processo principal e questões prejudiciais

IV – Tramitação processual no Tribunal de Justiça

V – Observações das partes

A – Primeira e segunda questões

B – Terceira questão

C – Quarta questão

D – Quinta questão

E – Sexta questão

F – Sétima e oitava questões

G – Nona questão

H – Décima questão

VI – Apreciação da advogada‑geral

A – Introdução

B – Primeira e segunda questões

1. Pertinência do artigo 7.°, n.°1, do Regulamento n.° 2371/2002 como base jurídica do regulamento impugnado.

2. Adequação da fundamentação do regulamento impugnado

C – Terceira questão

D – Quarta e quinta questões

1. Proporcionalidade da proibição de desembarque de atuns capturados antes da introdução da proibição de pesca

2. Proporcionalidade da proibição de desembarque de capturas de atum efectuadas por navios arvorando pavilhão de Estados terceiros

a) Critério de apreciação

b) Apreciação da violação do princípio da proporcionalidade

i) Verificação da manifesta inadequação da medida

ii) Exame da questão de saber se a medida é manifestamente desnecessária

iii) Exame da manifesta desproporcionalidade, no sentido estrito do termo

iv) Conclusão

c) Consequências da violação do princípio da proporcionalidade

E – Sexta questão

1. Diferenciação entre os cercadores espanhóis e os cercadores que arvoram pavilhão da Grécia, de Itália, de França, de Chipre e de Malta

a) Questão da razoabilidade da diferenciação entre os cercadores espanhóis e os outros

b) Consequências da violação do princípio de proibição de discriminação

2. Diferenciação entre os navios a que se refere o Regulamento n.° 530/2008 e os outros navios

F – Sétima, oitava e nona questões

1. O Regulamento n.° 530/2008 viola os princípios da tutela jurisdicional efectiva e do contraditório?

a) Presumível violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva

b) Presumível violação do princípio do contraditório

i) Respeito do princípio do contraditório em relação aos Estados‑Membros

ii) Respeito do princípio do contraditório em relação às outras partes interessadas

2. O artigo 7.° do Regulamento n.° 2371/2002 viola os princípios da tutela jurisdicional efectiva e do contraditório?

a) Presumível violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva

b) Presumível violação do princípio do contraditório

G – Décima questão

VII – Conclusões

I – Introdução

1. O presente processo enquadra‑se no âmbito da política comum da pesca, à qual se atribui na UE uma grande relevância e sobre a qual existem opiniões muito contraditórias entre si. Em tal processo, que constitui o primeiro pedido de decisão prejudicial proveniente de Malta, são levantadas numerosas questões a respeito da validade e da interpretação do Regulamento (CE) n.° 530/2008 da Comissão, de 12 de Junho de 2008, que institui medidas de emergência em relação aos cercadores com rede de cerco com retenida que pescam atum rabilho no oceano Atlântico, a leste de 45 °W, e no mar Mediterrâneo ( ) (a seguir «Regulamento n.° 530/2008» ou «regulamento impugnado»). Mais precisamente, através deste regulamento a Comissão proibiu a pesca de atum rabilho (Thunnus thynnus, thon rouge, bluefin tuna, Rote Thun, também chamado atum de barbatana azul) a cercadores com rede de cerco com retenida arvorando pavilhão da Grécia, de França, de Itália, de Chipre e de Malta, bem como de Espanha, mas, ao mesmo tempo, também proibiu o desembarque, o enjaulamento para fins de engorda ou de aquicultura e o transbordo de atum rabilho. Devido à proibição de exercer a sua actividade, a sociedade maltesa AJD Tuna, que opera no sector da engorda e aquicultura de atum rabilho, instaurou perante um tribunal maltês um processo no âmbito do qual foram submetidas ao Tribunal, nos termos do artigo 234.° CE ( ), algumas questões prejudiciais sobre a validade e a interpretação do Regulamento n.° 530/2008.

2. A sociedade AJD Tuna impugnou o Regulamento n.° 530/2008 também perante o Tribunal de Primeira Instância ( ), mas a instância de tal processo está, de momento, suspensa ao abrigo do artigo 54.°, terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, até à decisão deste Tribunal no presente processo. Está igualmente suspenso a instância num processo análogo em que o regulamento em questão foi impugnado pela Itália ( ). O Regulamento n.° 530/2008 foi impugnado perante o Tribunal também por 17 sociedades italianas, todavia tais pedidos foram julgados inadmissíveis ( ).

II – Quadro jurídico

A – Regulamentação da União no sector da política comum das pescas

1. Regulamento n.° 2847/93 e Regulamento n.° 2371/2002

3. Para os fins do processo em apreço, são antes de mais relevantes dois regulamentos da União no sector da política comum das pescas, a saber, o Regulamento (CEE) n.° 2847/93 do Conselho, de 12 de Outubro de 1993, que institui um regime de controlo aplicável à política comum das pescas ( ) (a seguir «Regulamento n.° 2847/93») e o Regulamento n.° 2371/2002 do Conselho, de 20 de Dezembro de 2002, relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos no âmbito da política comum das pescas ( ) (a seguir «Regulamento n.° 2371/2002»).

4. No vigésimo terceiro considerando do Regulamento n.° 2847/93 estabelece‑se que, quando a quota de um Estado‑Membro está esgotada ou quando o próprio total admissível de capturas (TAC) se encontra esgotado, é necessário que a pesca seja proibida por decisão da Comissão. No vigésimo quarto considerando do mesmo regulamento, está estabelecido que é necessário reparar o prejuízo sofrido por um Estado‑Membro que não esgotou a sua quota, a sua quota‑parte de uma unidade populacional ou grupo de unidades populacionais quando a pesca foi encerrada devido ao esgotamento do (TAC) e que, para esse efeito, deverá ser previsto um sistema de compensação.

5. O artigo 21.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 2847/93, dispõe o seguinte:

«2. Cada Estado‑Membro fixará a data a partir da qual se considera que as capturas de uma unidade populacional ou de um grupo de unidades populacionais, sujeitas a quotas e efectuadas por navios de pesca que arvorem o seu pavilhão ou nele estejam registados, esgotaram a quota que lhes é aplicável, em relação a essa unidade populacional ou a esse grupo de unidades populacionais. A partir dessa data, o Estado‑Membro proibirá provisoriamente a pesca de peixes dessa unidade populacional ou grupo de unidades populacionais pelos referidos navios, assim como a manutenção a bordo, o transbordo e o desembarque do peixe capturado após essa data e fixará uma até à qual serão autorizadas os transbordos e os desembarques ou as últimas declarações de captura. Esta medida será imediatamente notificada à Comissão, que dela informará os outros Estados‑Membros.

3. Na sequência de uma notificação nos termos do n.° 2, ou por sua própria iniciativa, a Comissão fixará, com base nas informações disponíveis, a data em que, em relação a uma unidade populacional ou grupo de unidades populacionais, se considera que as capturas sujeitas a TACs, a quotas ou a outra forma de limitação quantitativa, efectuadas por navios de pesca que arvorem pavilhão de um Estado‑Membro ou que estejam registados num Estado‑Membro, esgotaram a quota, a atribuição ou a parte disponível desse Estado‑Membro ou, se for caso disso, da Comunidade.

Aquando da apreciação da situação a que se refere o primeiro parágrafo, a Comissão avisará os Estados‑Membros em causa das perspectivas de suspensão de uma pescaria na sequência do esgotamento de um TAC.

A partir da data prevista no primeiro parágrafo, o Estado‑Membro de bandeira proibirá provisoriamente a pesca de peixes dessa unidade populacional ou grupo de unidades populacionais pelos navios que arvorem a sua bandeira, assim como a manutenção a bordo, o transbordo e o desembarque do peixe capturado após essa data, e fixará uma data até à qual serão autorizados os transbordos e os desembarques ou as declarações definitivas de captura. Esta medida será imediatamente notificada à Comissão, que dela informará os outros Estados‑Membros.»

6. O artigo 2.° (Objectivos) do Regulamento n.° 2371/2002 estabelece que:

«1. A Política Comum das Pescas deve garantir que a exploração dos recursos aquáticos vivos crie condições sustentáveis dos pontos de vista económico, ambiental e social.

Para o efeito, a Comunidade aplica a abordagem de precaução aquando da adopção de medidas destinadas a proteger e conservar os recursos aquáticos vivos, garantir a sua exploração sustentável e minimizar o impacto das actividades de pesca nos ecossistemas marinhos. A Comunidade deve esforçar‑se por obter a aplicação progressiva de uma abordagem ecológica da gestão da pesca e por contribuir para a eficácia das actividades de pesca num sector das pescas e da aquicultura economicamente viável e competitivo, que assegure um nível de vida adequado às populações que dependem das actividades de pesca e atenda aos interesses dos consumidores.

2. A Política Comum das Pescas aplica os seguintes princípios da boa governação:

a) Definição clara das responsabilidades aos níveis comunitário, nacional e local;

b) Processo de tomada de decisões baseado em pareceres científicos sólidos, que permita obter resultados em tempo útil;

c) Ampla participação dos interessados em todas as fases da política, da sua concepção até à sua execução;

d) Coerência com outras políticas comunitárias, designadamente nas áreas ambiental, social e regional, assim como com as políticas de desenvolvimento, saúde e defesa dos consumidores.»

7. O artigo 5.° (Planos de recuperação) do Regulamento n.° 2371/2002 estabelece o seguinte:

«1. O Conselho deve adoptar prioritariamente planos de recuperação para as pescas que exploram unidades populacionais fora dos limites biológicos seguros.

2. Os planos de recuperação devem ter por objectivo assegurar a recuperação das unidades populacionais dentro de limites biológicos seguros.

[...]»

8. Nos termos do artigo 7.° (Medidas de emergência da Comissão) do Regulamento n.° 2371/2002:

«1. Se houver provas da existência de uma ameaça grave para a conservação dos recursos aquáticos vivos ou para o ecossistema marinho, resultante de actividades de pesca, que requeira uma acção imediata, a Comissão pode, mediante pedido fundamentado de um Estado‑Membro ou por sua própria iniciativa, adoptar medidas de emergência por um período máximo de seis meses. A Comissão pode tomar uma nova decisão para prorrogar as medidas de emergência por um período não superior a seis meses.

2. O Estado‑Membro deve comunicar o pedido, simultaneamente à Comissão, aos outros Estados‑Membros e aos conselhos consultivos regionais envolvidos, podendo estes apresentar observações escritas à Comissão no prazo de cinco dias úteis a contar da data de recepção do pedido.

A Comissão toma uma decisão no prazo de quinze dias úteis a contar da data de recepção do pedido referido no n.° 1.

[...]»

9. Nos termos do artigo 20.° (Repartição das possibilidades de pesca) do Regulamento n.° 2371/2002:

«1. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, deve decidir das limitações das capturas e/ou do esforço de pesca e da repartição das possibilidades de pesca entre os Estados‑Membros, bem como das condições associadas a esses limites. As possibilidades de pesca devem ser repartidas pelos Estados‑Membros de forma que assegure a cada um deles uma estabilidade relativa das actividades de pesca para cada unidade populacional ou pescaria.

2. Sempre que a Comunidade fixe novas possibilidades de pesca, o Conselho deve decidir da chave de repartição destas últimas, atendendo aos interesses de cada Estado‑Membro.

3. Os Estados‑Membros devem decidir, em relação aos navios que arvorem o seu pavilhão, do método de repartição das possibilidades de pesca que lhes são atribuídas, de acordo com a legislação comunitária, devendo informar a Comissão do método de repartição.

4. O Conselho estabelece as possibilidades de pesca à disposição de países terceiros nas águas comunitárias e atribui essas possibilidades a cada país terceiro.

5. Os Estados‑Membros podem, após notificação da Comissão, trocar entre si a totalidade ou parte das possibilidades de pesca que lhes tenham sido atribuídas.».

10. O artigo 26.° (Responsabilidades da Comissão) do Regulamento n.° 2371/2002 estabelece o seguinte:

«1. Sem prejuízo das responsabilidades que lhe incumbem por força do Tratado, a Comissão deve avaliar e controlar a aplicação das regras da política comum das pescas pelos Estados‑Membros e facilitar a coordenação e a cooperação entre eles.

2. Se houver provas de que não estão a ser respeitadas as regras relativas à conservação, ao controlo, à inspecção ou à execução das medidas previstas pela política comum das pescas e de que esta situação pode constituir uma ameaça grave para a conservação dos recursos aquáticos vivos ou para o funcionamento eficaz do sistema de controlo e de execução que requer uma acção urgente, a Comissão informará por escrito o Estado‑Membro em causa e fixará um prazo não inferior a quinze dias úteis para que este demonstre o cumprimento das regras e apresente as suas observações. A Comissão deve ter em conta as observações dos Estados‑Membros em todas as medidas que venha a tomar em aplicação do n.° 3.

3. Se houver provas da existência do risco de as actividades de pesca exercidas numa dada área geográfica poderem conduzir a uma ameaça grave à conservação dos recursos aquáticos vivos, a Comissão poderá tomar medidas preventivas.

Essas medidas devem ser proporcionais ao risco que essa ameaça grave representa para a conservação dos recursos aquáticos vivos.

Essas medidas não devem ter uma duração superior a três semanas, podendo ser prolongadas até um máximo de seis meses, na medida do necessário à conservação dos recursos aquáticos vivos, por decisão adoptada nos termos do n.° 2 do artigo 30.°

As medidas devem ser imediatamente suspensas quando a Comissão considerar que o risco deixou de existir.

4. Sempre que se considere que a quota, atribuição ou parte disponível de um Estado‑Membro estão esgotadas, a Comissão pode, com base nas informações disponíveis, pôr imediatamente termo às actividades de pesca.

[…]».

B – Medidas de direito internacional para a protecção do atum rabilho

11. Em 14 de Maio de 1966 foi assinada a Convenção Internacional para a Conservação dos Tunídeos do Atlântico (a seguir «Convenção para a Conservação dos Tunídeos») ( ), que entrou em vigor a 21 de Março de 1969. O principal fim a que se destina a convenção é o de colaborar para manter a população das espécies em questão a níveis que consintam as capturas máximas sustentáveis para fins alimentares e outros. Para implementar a convenção, as partes contraentes instituíram a Comissão Internacional para a Conservação dos Tunídeos do Atlântico (International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas, a seguir «ICCAT») ( ), que pode, com base em dados científicos, fazer recomendações com vista à manutenção das populações de tunídeos e espécies afins que sejam pescados na área da Convenção, a níveis capazes de permitir capturas máximas contínuas ( ).

12. A Comunidade aderiu à convenção em questão através da Decisão 86/238/CEE do Conselho, de 9 de Junho de 1986, relativa à adesão da Comunidade à Convenção Internacional para a Conservação dos Tunídeos do Atlântico, alterada pelo protocolo anexo à Acta Final da Conferência dos Plenipotenciários dos Estados Partes na Convenção, assinada em Paris em 10 de Julho de 1984 ( ).

C – Regulamentação da União no sector da pesca do atum rabilho

1. Regulamento n.° 1559/2007

13. Para a protecção dos tunídeos, a União adoptou o Regulamento (CE) n.° 1559/2007 do Conselho, de 17 de Dezembro de 2007, que estabelece um plano plurianual de recuperação do atum rabilho no Atlântico Este e no Mediterrâneo e que altera o Regulamento (CE) n.° 520/2007 ( ) (a seguir «Regulamento n.° 1559/2007»).

14. Nos termos do artigo 3.° do Regulamento n.° 1559/2007:

«Os TAC fixados para as partes contratantes na ICCAT relativos à unidade populacional de atum rabilho do Atlântico Este e do Mediterrâneo são os seguintes:

– em 2008: 28500 toneladas,

– em 2009: 27500 toneladas,

– em 2010: 25500 toneladas.

[...]».

15. O artigo 4.° do Regulamento n.° 1559/2007 estabelece o seguinte:

«1. Cada Estado‑Membro adoptará as medidas necessárias para assegurar que o esforço de pesca dos seus navios e das suas armações seja proporcional às possibilidades de pesca de atum rabilho que lhe foram atribuídas no Atlântico Este e no Mar Mediterrâneo.

2. Cada Estado‑Membro deve elaborar um plano anual de pesca para os navios e armações que pescam atum rabilho no Atlântico Este e no Mar Mediterrâneo. Os Estados‑Membros cuja quota de atum rabilho represente menos de 5 % da quota comunitária podem adoptar, nos respectivos planos de pesca, um método específico de gestão da sua quota, não se aplicando, neste caso, o n.° 3.

[...]».

16. O artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1559/2007 prevê o seguinte:

«No período compreendido entre 1 de Julho e 31 de Dezembro, é proibida no Atlântico Este e no Mediterrâneo a pesca do atum rabilho por cercadores com rede de cerco com retenida».

2. Regulamento n.° 40/2008

17. De acordo com o Regulamento (CE) n.° 40/2008 do Conselho, de 16 de Janeiro de 2008, que fixa, para 2008, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes ou grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca e as condições associadas aplicáveis nas águas comunitárias e, para os navios de pesca comunitários, nas águas em que são necessárias limitações das capturas ( ) (a seguir «Regulamento n.° 40/2008»), foi fixado o total admissível de capturas para determinadas espécies de peixes, dividido entre os Estados‑Membros. Com base no anexo ID do regulamento em questão, a quota para as capturas de atum rabilho para 2008 foi fixada pela União em 16 210,75 toneladas, divididas pelos Estados‑Membros do seguinte modo:

– Chipre: 149,44 toneladas,

– Grécia: 277,46 toneladas,

– Espanha: 5 378,76 toneladas,

– França: 5 306,73 toneladas,

– Itália: 4 188,77 toneladas,

– Malta: 343,54 toneladas,

– Portugal: 506,06 toneladas,

– outros Estados‑Membros: 60 toneladas.

18. O total admissível de capturas (Total Allowable Catch, TAC) para a zona de pesca do Oceano Atlântico, a leste de 45° W e no Mediterrâneo, foi fixado para 2008 em 28.500 toneladas.

3. Regulamento n.° 446/2008

19. As quotas para o ano 2008, fixadas em conformidade com o Regulamento n.° 40/2008, foram em seguida modificadas pelo Regulamento (CE) n.° 446/2008 da Comissão, de 22 de Maio de 2008, que adapta certas quotas de atum rabilho em 2008 em conformidade com o n.° 4 do artigo 21.° do Regulamento (CEE) n.° 2847/93 do Conselho que institui um regime de controlo aplicável à política comum das pescas ( ) (a seguir «Regulamento n.° 446/2008»). Este regulamento foi adoptado uma vez que a França e a Itália tinham ultrapassado em 2007 as quotas de pesca do atum rabilho. As quotas para esses Estados‑Membros foram reduzidas para 2008, tendo as quantidades subtraídas sido reatribuídas à Grécia, à Espanha a Chipre, a Malta e a Portugal.

20. As quotas atribuídas a cada Estado‑Membro para o ano 2008 foram fixadas como segue:

– Chipre: 303,54 toneladas,

– Grécia: 477,46 toneladas,

– Espanha: 5 428,46 toneladas,

– França: 4 894,19 toneladas,

– Itália: 4 162,71 toneladas,

– Malta: 365,44 toneladas,

– Portugal: 518,96 toneladas,

– Outros Estados‑Membros: 60 toneladas.

4. Regulamento n.° 530/2008

21. O Regulamento n.° 530/2008 foi adoptado com base no artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2371/2002.

22. Nos considerandos 6, 7 e 8 do Regulamento n.° 530/2008 indica‑se o seguinte:

«(6) Os elementos de que a Comissão dispõe, bem como as informações obtidas pelos inspectores da Comissão aquando das suas missões nos Estados‑Membros em causa, indicam que as possibilidades de pesca de atum rabilho no oceano Atlântico, a leste de 45° W, e no mar Mediterrâneo atribuídas aos cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão ou estão registados na Grécia, em França, em Itália, no Chipre e em Malta se consideram esgotadas em 16 de Junho de 2008 e que as possibilidades de pesca para a mesma unidade populacional atribuídas aos cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão ou estão registados em Espanha se consideram esgotadas em 23 de Junho de 2008.

(7) A sobrecapacidade da frota foi considerada pelo Comité Científico da Convenção Internacional para a Conservação dos Tunídeos do Atlântico (ICCAT) como o principal factor que poderá conduzir à ruptura da unidade populacional de atum rabilho do Atlântico Este e do mar Mediterrâneo. Essa sobrecapacidade da frota implica um risco elevado de as actividades de pesca ultrapassarem os limites autorizados. Por outro lado, a capacidade diária de captura de um único cercador com rede de cerco com retenida é de tal modo elevada que o nível de capturas autorizado pode ser atingido ou mesmo ultrapassado muito rapidamente. Nestas circunstâncias, qualquer sobrepesca por parte desta frota constituiria uma ameaça grave para a conservação da unidade populacional de atum rabilho.

(8) A Comissão tem acompanhado de perto a situação no que respeita ao cumprimento por parte dos Estados‑Membros, durante a campanha de pesca do atum rabilho de 2008, de todas as exigências contidas nas regras comunitárias relevantes. Os elementos de que a Comissão dispõe, bem como as informações obtidas pelos inspectores da Comissão, mostram que os Estados‑Membros em causa não garantiram o pleno cumprimento das exigências definidas no Regulamento (CE) n.° 1559/2007 do Conselho».

23. Os artigos 1.°, 2.° e 3.° do Regulamento n.° 530/2008 estabelecem:

«Artigo 1.°

É proibida, a partir de 16 de Junho de 2008, a pesca do atum rabilho no oceano Atlântico, a leste de 45 °W, e no mar Mediterrâneo por cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão ou estão registados na Grécia, em França, em Itália, no Chipre e em Malta.

É igualmente proibido manter a bordo, enjaular para fins de engorda ou de aquicultura, transbordar, transferir ou desembarcar capturas dessa unidade populacional efectuadas por esses navios após essa data.

Artigo 2.°

É proibida, a partir de 23 de Junho de 2008, a pesca do atum rabilho no oceano Atlântico, a leste de 45 °W, e no mar Mediterrâneo por cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão ou estão registados em Espanha.

É igualmente proibido manter a bordo, enjaular para fins de engorda ou de aquicultura, transbordar, transferir ou desembarcar capturas dessa unidade populacional efectuadas por esses navios após essa data.

Artigo 3.°

1. Sem prejuízo do n.° 2, a partir de 16 de Junho de 2008, os operadores comunitários não aceitam desembarques, enjaulamentos para fins de engorda ou de aquicultura ou transbordos, nas águas comunitárias ou nos portos comunitários, de atum rabilho capturado no oceano Atlântico, a leste de 45 °W, e no mar Mediterrâneo por cercadores com rede de cerco com retenida.

2. É permitido o desembarque, o enjaulamento para fins de engorda ou de aquicultura e o transbordo, nas águas comunitárias ou nos portos comunitários, de atum rabilho capturado até 23 de Junho de 2008 no oceano Atlântico, a leste de 45 °W, e no mar Mediterrâneo por cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão ou estão registados em Espanha».

24. O Regulamento n.° 530/2008 entrou em vigor em 13 de Junho de 2008.

III – Contexto factual, tramitação do processo principal e questões prejudiciais

25. A recorrente, a AJD Tuna Ltd, sociedade com sede em Malta, opera no sector da aquicultura e engorda de atum rabilho. É proprietária de duas instalações de aquicultura destinadas à criação e à engorda de atum rabilho, tendo respectivamente uma capacidade de 2 500 e de 800 toneladas. A principal actividade da recorrente consiste na aquisição de atum rabilho capturado vivo no mar Mediterrâneo, na criação e engorda do mesmo e na sua venda a operadores comunitários e extracomunitários. As operações de criação e de engorda realizadas pela recorrente foram aprovadas pelo ICCAT, e foi‑lhe autorizada a aquisição de uma quota anual de 3 200 toneladas de atum rabilho para efeito da sua actividade de aquicultura e engorda.

26. Durante a campanha de pesca de 2008, a Comissão Europeia adoptou o Regulamento n.° 530/2008, que estabelece medidas de emergência em relação aos cercadores com rede de cerco com retenida que pescam atum rabilho no oceano Atlântico, a leste de 45 °W, e no mar Mediterrâneo. Nos termos deste regulamento foi proibida, a partir de 16 de Junho de 2008, a pesca do atum rabilho no oceano Atlântico, a leste de 45 °W, e no mar Mediterrâneo pelos cercadores com rede de cerco com retenida arvorando pavilhão da Grécia, de França, de Itália, de Chipre e de Malta e, a partir de 23 de Junho de 2008, pelos cercadores com rede de cerco com retenida arvorando pavilhão de Espanha. O Director da Agricultura e Pescas do Ministério da Agricultura de Malta (a seguir «Director da Agricultura e Pescas») proibiu, assim, a recorrente de adquirir e importar atum rabilho para o exercício das suas actividades de aquicultura e engorda. A proibição do Director da Agricultura e Pescas abrangia não só capturas de atum efectuadas em águas comunitárias, mas também de atum rabilho efectuadas fora das águas comunitárias por cercadores com rede de cerco arvorando pavilhão de países terceiros.

27. Até 16 de Junho de 2008, a recorrente tinha adquirido 465 500 quilos de atum rabilho e teria podido adquirir ainda 1 369 829 quilos para atingir a quota que lhe tinha sido atribuída. Em consequência da proibição estabelecida no artigo 3.° do Regulamento n.° 530/2008, não pôde adquirir o remanescente da quota que lhe fora atribuída de atum rabilho, nem mesmo por meio de troca com pescadores de atum rabilho exteriores à Comunidade. Interpôs portanto, no órgão jurisdicional de reenvio, uma acção de indemnização por perdas e danos contra o Director da Agricultura e Pescas.

28. Nestas circunstâncias, o órgão jurisdicional de reenvio suspendeu a instância por despacho de 4 de Junho de 2009 e submeteu ao Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 234.° CE, as seguintes questões prejudiciais:

«1) O Regulamento (CE) n.° 530/2008 da Comissão é inválido por infringir o artigo 253.° CE, na medida em que não apresenta motivos suficientes para a adopção das medidas de emergência impostas pelos artigos 1.°, 2.° e 3.° deste regulamento e em que não fornece uma imagem suficientemente clara das razões que estiveram na base da adopção dessas medidas?

2) O Regulamento (CE) n.° 530/2008 da Comissão é inválido por infringir o artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2371/2002 do Conselho, na medida em que, nos seus considerandos, não demonstra adequadamente (i) a existência de uma ameaça grave para a conservação dos recursos aquáticos vivos ou do ecossistema marinho provocado pelas actividades da pesca e (ii) a necessidade de uma acção imediata?

3) O Regulamento (CE) n.° 530/2008 da Comissão é inválido por as medidas adoptadas violarem a confiança legítima dos operadores comunitários, como a recorrente, baseada no artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 446/2008 da Comissão, de 22 de Maio de 2008, e no artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 2371/2002 do Conselho, de 20 de Dezembro de 2002?

4) O artigo 3.° do Regulamento (CE) n.° 530/2008 da Comissão é inválido por infringir o princípio da proporcionalidade, na medida em que implica que (i) nenhum operador económico possa exercer uma actividade de desembarque e de enjaulamento de atum para aquicultura e engorda, mesmo tratando‑se de atum previamente capturado em inteira conformidade com o Regulamento (CE) n.° 530/208 da Comissão, e (ii) nenhum operador comunitário possa exercer estas actividades no que respeita ao atum capturado por pescadores cujos navios não arvoram o pavilhão de um dos Estados Membros enumerados no artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 530/2008 da Comissão, mesmo quando este atum tenha sido capturado em conformidade com as quotas fixadas pela Convenção Internacional para a Conservação dos Tunídeos do Atlântico?

5) O Regulamento (CE) n.° 530/2008 da Comissão é inválido por violar o princípio da proporcionalidade, na medida em que a Comissão não demonstrou que as medidas que adoptou contribuiriam para a recuperação das unidades populacionais de atum?

6) O Regulamento (CE) n.° 530/2008 da Comissão é inválido por as medidas adoptadas não serem razoáveis e serem discriminatórias em razão da nacionalidade, na acepção do artigo 12.° CE, na medida em que o referido regulamento introduz uma distinção entre os cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão espanhol e os que arvoram os pavilhões da Grécia, Itália, França, Chipre e Malta, e em que distingue entre estes seis Estados Membros e os outros Estados Membros?

7) O Regulamento (CE) n.° 530/2008 da Comissão é inválido por não respeitar os princípios de justiça consagrados no artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, na medida em que não foi dada às partes interessadas nem aos Estados Membros a oportunidade de apresentarem as suas observações escritas antes da adopção da medida?

8) O Regulamento (CE) n.° 530/2008 da Comissão é inválido por não respeitar o princípio do contraditório (audi alteram partem), enquanto princípio geral do direito comunitário, na medida em que as partes interessadas e os Estados Membros não tiveram a oportunidade de apresentar as suas observações escritas antes da adopção da medida?

9) O artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 2371/2002 da Comissão é inválido por não respeitar o princípio do contraditório (audi alteram partem), enquanto princípio geral do direito comunitário, e/ou os princípios de justiça consagrados no artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, e, consequentemente, o Regulamento (CE) n.° 530/2008 da Comissão é inválido pelo facto de ter por base o Regulamento (CE) n.° 2371/2002 do Conselho?

10) Na hipótese de o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias declarar que o Regulamento n.° 530/2008 é válido, deve este regulamento ser interpretado no sentido de que as medidas impostas pelo seu artigo 3.° também proíbem que os operadores comunitários aceitem os desembarques, o enjaulamento para aquicultura e engorda, ou os transbordos, nas águas comunitárias ou nos portos comunitários, de atum rabilho capturado no Oceano Atlântico, a leste de 45 °W, e no mar Mediterrâneo, por cercadores com rede de cerco com retenida que arvorem pavilhão de um Estado terceiro?».

IV – Tramitação processual no Tribunal de Justiça

29. O despacho de reenvio deu entrada no Tribunal em 17 de Junho de 2009. Na fase escrita do processo, apresentaram observações a sociedade AJD Tuna, os Governos maltês, grego e italiano, bem como o Conselho e a Comissão. Na audiência de 20 de Maio de 2010, os representantes da sociedade AJD Tuna, dos Governos grego e italiano, do Conselho e da Comissão apresentaram alegações orais e responderam às perguntas do Tribunal.

V – Observações das partes

A – Primeira e segunda questões

30. A primeira e a segunda questões prejudiciais têm por objecto a questão de saber se o Regulamento n.° 530/2008 está suficientemente fundamentado.

31. A sociedade AJD Tuna, bem como os Governos maltês, grego e italiano, são de opinião que o Regulamento n.° 530/2008 não está suficientemente fundamentado. Nos considerandos de tal regulamento foram mencionadas as informações de que a Comissão dispunha, sem que, no entanto, as mesmas tivessem sido exactamente indicadas ou especificadas. Por causa de informações inexactas, as partes mais especialmente interessadas não teriam tido a possibilidade de compreender as razões factuais que estiveram na base da adopção do regulamento em questão. O dever de fundamentação era tão mais relevante quanto o Regulamento n.° 530/2008 contém medidas de emergência que apenas é possível adoptar em circunstâncias excepcionais. A Comissão deveria ter determinado com precisão a existência de uma ameaça grave para a conservação do atum rabilho e a necessidade de uma acção imediata. A simples referência ao esgotamento de quotas não justifica, na opinião destas partes, medidas de emergência.

32. A Comissão considera que o Regulamento n.° 530/2008 está suficientemente fundamentado na acepção da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça ( ). Os considerandos do regulamento contêm, sem qualquer dúvida e claramente, segundo a Comissão, os motivos pelos quais suspendeu antecipadamente a pesca de atum rabilho com rede de cerco com retenida. Nos considerandos do dito regulamento foi mesmo indicado o fundamento jurídico, a saber, o risco de superação das quotas de pesca e a não observância, por parte dos Estados‑Membros, das obrigações para eles resultantes do Regulamento n.° 1559/2007. O dever de fundamentação não deve entender‑se no sentido de ser necessário descrever os detalhes de todos os dados técnicos e científicos tomados em consideração pela Comissão. Além disso, tal dever de fundamentação não deve comprometer o alcance do procedimento previsto no artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2371/2002.

33. A Comissão sublinha que a proibição de desembarque do atum rabilho resultante do artigo 3.° do Regulamento n.° 530/2008 se tornou necessária para reforço da proibição de pesca com rede de cerco com retenida. Não obstante isto, admite que teria podido adoptar a medida de proibição da pesca quer com base no artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2371/2002 quer com base no artigo 26.° do mesmo regulamento. Refere que iniciou, num primeiro momento, o procedimento para a adopção de medidas ao abrigo do artigo 26.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2371/2002, tendo tomado depois a decisão de adoptar medidas de emergência com base no artigo 7.°, n.°1, do mesmo regulamento.

34. Quanto à prova da existência de uma ameaça grave, a Comissão considera que, no presente processo, devia proceder em conformidade com o princípio da precaução mencionado no artigo 2.° do Regulamento n.° 2371/2002 e, portanto, partindo da existência de uma ameaça ou de um risco, que por definição não pode ser uma certeza.

B – Terceira questão

35. Com a terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o regulamento impugnado viola a confiança legítima dos operadores aos quais foram atribuídas quotas para 2008.

36. A sociedade AJD Tuna salienta que, ao celebrar contratos com pescadores, teve em conta as quotas atribuídas aos Estados‑Membros. Na sua opinião, a Comissão – com a suspensão inesperada da pesca do atum rabilho, apesar de ainda não terem sido atingidas as quotas – violou a sua confiança legítima. Considera ainda que a Comissão não tinha competência para proibir a actividade das empresas relativa a um período subsequente ao momento em que foram efectuadas as capturas.

37. O Governo italiano é de opinião que, caso estivessem verificadas as condições para a aplicação do artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2371/2002, a confiança legítima não teria podido obstar à validade do regulamento impugnado.

38. A Comissão sublinha que a sociedade AJD Tuna nunca recebeu qualquer garantia de que os pescadores com quem tinha celebrado contratos capturariam necessariamente a quantidade de atum que lhes foi atribuída. Além disso, existiria sempre a possibilidade de suspender a pesca de atum rabilho em caso de esgotamento das quotas ou de existência de uma ameaça grave para a conservação dos recursos aquáticos. A Comissão enumera alguns regulamentos que contêm medidas semelhantes.

C – Quarta questão

39. Com a quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o regulamento impugnado viola o princípio da proporcionalidade uma vez que, por um lado, proíbe a actividade de desembarque ou de enjaulamento dos atuns para fins de engorda ou de aquicultura, inclusivamente para as capturas de atuns realizadas antes de 16 de Junho de 2008 e, por outro, proíbe tal actividade também aos cercadores não referidos no artigo 1.° do Regulamento n.° 530/2008 ainda que as capturas em questão tenham sido efectuadas com observância das quotas estabelecidas na Convenção para a Conservação dos Tunídeos.

40. A sociedade AJD Tuna é de parecer que o regulamento impugnado não está em conformidade com o princípio da proporcionalidade, pois não realiza um equilíbrio entre a exigência de tutelar o ambiente e a exigência de não prejudicar de maneira excessiva os interesses dos operadores económicos. Com o regulamento impugnado, a Comissão prosseguiu apenas os interesses relativos à tutela do ambiente, sem tomar em consideração o interesse dos operadores económicos.

41. Os Governos grego e italiano consideram que a medida de proibição é desproporcionada relativamente ao objectivo da conservação das unidades populacionais de atum rabilho. E não está em conformidade com o princípio da proporcionalidade também pelo facto de os pescadores espanhóis poderem efectuar capturas ainda durante sete dias suplementares.

42. A Comissão sublinha que o texto do artigo 3.° do Regulamento n.° 530/2008 não é totalmente preciso e que o regulamento em questão se refere apenas às capturas ocorridas depois de 16 de Junho de 2008 ou depois de 23 de Junho de 2008. Uma tal interpretação seria razoável à luz do conteúdo das outras disposições do mesmo regulamento. A Comissão assinala ainda que a proibição estabelecida no artigo 3.° do Regulamento n.° 530/2008 se refere efectivamente também aos cercadores que arvoram pavilhão de Estados diferentes dos mencionados nos artigos 1.° e 2.° do regulamento. Na sua opinião, a proibição em questão é conforme ao princípio da proporcionalidade, visto que ela estava na posse de informações segundo as quais também navios de pesca de outros Estados tinham esgotado as suas quotas e tampouco tinham observado as recomendações do ICCAT.

D – Quinta questão

43. Com a quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o Regulamento n.° 530/2008 viola o princípio da proporcionalidade por a Comissão não ter provado que as medidas que pretendia adoptar contribuiriam para a recuperação das unidades populacionais de atum.

44. A sociedade AJD Tuna é de opinião que a proibição de desembarque e enjaulamento de atuns rabilhos já capturados ou capturados por cercadores arvorando pavilhão de Estados diferentes dos que figuram no artigo 1.° do regulamento impugnado não tem influência sobre a protecção das unidades populacionais de atum rabilho. A Comissão não demonstrou que a ausência da proibição constante do regulamento impugnado causaria um sério prejuízo para as unidades populacionais de atum rabilho.

45. O Governo maltês realça que a proibição não influiu sobre a conservação das unidades populacionais de atum rabilho por não ter incidido sobre a actividade de pescadores que operam fora da Comunidade.

46. A Comissão chama a atenção para o facto de a reconstituição das unidades populacionais de atum rabilho ser garantida por meio do sistema TAC e das quotas estabelecidas pelo ICCAT. Velando por que as quotas não fossem superadas em 2008, ela devia adoptar uma medida cujo efeito fosse a conservação das unidades populacionais.

E – Sexta questão

47. Com a sexta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o regulamento impugnado viola a proibição de discriminação com base na nacionalidade, na medida em que prevê datas diferentes de início da proibição para os cercadores espanhóis e para os cercadores de outros Estados‑Membros.

48. A sociedade AJD Tuna e o Governo grego consideram que a disparidade entre os navios espanhóis e os de outros Estados‑Membros não é justificada. Semelhante disparidade seria ainda menos justificada na perspectiva da urgência das medidas da Comissão. Se a acção era urgente e necessária para a protecção das unidades populacionais de atum rabilho, era injustificado consentir que os navios espanhóis continuassem a efectuar capturas e desembarques de atum rabilho durante uma semana suplementar.

49. A Comissão sublinha que a situação dos cercadores espanhóis era diferente da dos cercadores de outros Estados‑Membros no que respeita à relação entre o número de navios e a quota atribuída à Espanha. Relativamente aos cercadores espanhóis não havia o risco de esgotamento da quota antes de 23 de Junho de 2008.

F – Sétima e oitava questões

50. Com as sétima e oitava questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se foram violados o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e o princípio do contraditório por às partes interessadas e aos Estados‑Membros não ter sido dada a oportunidade de apresentarem observações escritas antes da adopção da decisão.

51. A sociedade AJD Tuna considera que deveria ter sido ouvida antes da adopção do regulamento impugnado; não a tendo ouvido, a Comissão violou o princípio do contraditório e o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais.

52. Na opinião do Governo italiano, a Comissão deveria ter adoptado as medidas com base no artigo 26.° do Regulamento n.° 2371/2002, que inclui um sistema de informação aos Estados‑Membros. Recorrendo ao procedimento do artigo 7.°, n.° 1, deste regulamento, a Comissão teria violado o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais e o princípio do contraditório.

53. A Comissão e o Conselho sublinham que o artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2371/2002 não prevê a consulta das partes interessadas. Afirmam que o artigo 47.° da Carta, que estabelece o direito a um tribunal imparcial, não é aplicável no caso. O artigo 41.° da Carta, por sua vez, regula apenas as situações individuais.

G – Nona questão

54. Com esta questão o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 7.° do Regulamento n.° 2371/2002 do Conselho é inválido, dado que é possível adoptar medidas de emergência sem que às partes interessadas e aos Estados‑Membros tenha sido dada a oportunidade de apresentarem observações escritas antes da adopção da decisão, razão pela qual foram violados o princípio do contraditório e os direitos fundamentais derivados da Carta.

55. A sociedade AJD Tuna é de opinião que deveria ter sido ouvida antes da adopção do Regulamento n.° 530/2008 e que, pelo artigo 7.° do Regulamento n.° 2371/2002 do Conselho, que não prevê uma tal possibilidade, foram violados o princípio do contraditório, bem como os artigos 41.° e 47.° da Carta.

56. A Comissão tem sobre esta questão posição idêntica à assumida quanto às sétima e oitava questões.

57. O Conselho afirma que o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2371/2002 não é inválido. É de parecer que o princípio do contraditório constitui certamente um princípio fundamental do Direito Comunitário, aplicável em todos os procedimentos administrativos, mas que a exigência de tomar em consideração o contraditório não pode ser transposta para o âmbito de um procedimento legislativo no qual são adoptados actos de alcance geral.

H – Décima questão

58. Com a décima questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se se deve interpretar o artigo 3.° do Regulamento n.° 530/2008 no sentido de que proíbe aos cidadãos comunitários o desembarque, os enjaulamentos para fins de engorda ou de aquicultura e o transbordo de atum rabilho, capturado por cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão de um Estado terceiro.

59. A sociedade AJD Tuna e a Comissão consideram que se deve interpretar o Regulamento n.° 530/2008 no sentido de que a proibição se refere também ao desembarque de capturas de atum rabilho efectuadas por navios que arvoram pavilhão de um Estado terceiro.

60. O Governo italiano, ao contrário, é de opinião que a proibição estabelecida no Regulamento n.° 530/2008 se refere apenas à proibição relativa às capturas por parte das frotas de Estados‑Membros às quais o próprio regulamento faz referência.

VI – Apreciação da advogada‑geral

A – Introdução

61. O presente processo pode enquadrar‑se no contexto da luta pela conservação do atum rabilho, que é uma espécie cada vez mais ameaçada ( ). Na escala das ameaças, o atum rabilho recai na categoria das espécies gravemente ameaçadas, ( ) tendo as suas unidades populacionais diminuído, até hoje, cerca de 85% ( ). A nível internacional são, portanto, necessários numerosos esforços dedicados à conservação desta espécie protegida, especialmente no contexto do ICCAT. Para a reconstituição das unidades populacionais de atum rabilho, o ICCAT previu uma redução gradual do nível dos Totais Admissíveis de Capturas (Total Allowable Catch ou TAC), restrições da pesca em determinadas zonas e períodos, um novo tamanho mínimo para o atum rabilho, medidas relacionadas com as actividades de pesca desportiva e recreativa, medidas de controlo e a aplicação do Programa de Inspecção Internacional Conjunta do ICCAT de modo a garantir a eficácia do plano de recuperação do atum rabilho ( ). No âmbito da Organização das Nações Unidas, foi ainda proposto, em Março deste ano, que fosse introduzida a proibição absoluta do comércio internacional de atum rabilho, mas tal proposta não foi adoptada.

62. Relativamente ao elevado grau de ameaça ao atum rabilho, também a União visa a sua conservação graças à adopção, com o Regulamento n.° 1559/2007, de um plano plurianual de recuperação do atum rabilho no Atlântico Este e no Mediterrâneo. O regulamento em questão prevê uma redução anual dos Totais Admissíveis de Capturas ( ) e a autorização da pesca do atum rabilho apenas de 1 de Janeiro a 30 de Junho ( ), contém ainda, por exemplo, medidas relacionadas sobre o tamanho mínimo do atum rabilho que é permitido capturar ( ), e prevê medidas de vigilância, entre as quais também uma declaração obrigatória de captura ( ). As quotas de pesca de atum rabilho para cada Estado‑Membro estão fixadas, na União, pelo Regulamento n.° 40/2008, tendo sido adaptadas pelo Regulamento n.° 446/2008.

63. No presente processo são levantadas numerosas questões jurídicas relativas à validade do Regulamento n.° 530/2008 e uma questão da interpretação do próprio regulamento, mas também uma questão que versa sobre a validade do artigo 7.° do Regulamento n.° 2371/2002. Mais precisamente, por força do primeiro regulamento, a Comissão proibiu a pesca de atum rabilho por parte de cercadores com rede de cerco com retenida da Grécia, de França, de Itália, de Chipre e de Malta a partir de 16 de Junho de 2008, bem como de Espanha a partir de 23 de Junho de 2008. Proibiu também o desembarque, o enjaulamento para fins de engorda ou de aquicultura e o transbordo do atum rabilho que tivesse sido capturado quer por navios dos Estados em questão, quer por navios de Estados terceiros.

B – Primeira e segunda questões

64. A primeira e a segunda questões levantadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, que convém examinar conjuntamente dada a sua conexão, referem‑se a dois problemas jurídicos: por um lado, se o artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2371/2002 é o fundamento jurídico pertinente para a adopção do Regulamento n.° 530/2008 e, por outro, se o Regulamento n.° 530/2008 está adequadamente fundamentado ( ).

65. É necessário, portanto, antes de mais, avaliar se o artigo 7.°, n.°1, do Regulamento n.° 2371/2002 constitui uma base jurídica pertinente para a adopção do Regulamento n.° 530/2008 e, depois, se o regulamento em questão está adequadamente fundamentado. Por outras palavras: é necessário começar por verificar se a Comissão constatou efectivamente uma ameaça grave para a conservação das unidades populacionais de atum rabilho em virtude da qual se tornou necessário proibir a pesca dessa espécie de peixe nos termos do artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2371/2002. É necessário, depois – se a dita ameaça existia efectivamente e se o artigo mencionado constitui a base jurídica apropriada – verificar se a Comissão fundamentou adequadamente o regulamento impugnado ( ).

1. Pertinência do artigo 7.°, n.°1, do Regulamento n.° 2371/2002 como base jurídica do regulamento impugnado.

66. De acordo com o artigo 7.°, n.°1, do Regulamento n.° 2371/2002, a Comissão pode, mediante pedido fundamentado de um Estado‑Membro ou por sua própria iniciativa, adoptar medidas de emergência desde que se verifiquem dois pressupostos: em primeiro lugar, se houver provas da existência de uma ameaça grave para a conservação dos recursos aquáticos vivos ou para o ecossistema marinho, resultante da actividade de pesca e, em segundo lugar, se tal ameaça requerer uma acção imediata. Como sublinha correctamente o Governo maltês, o segundo pressuposto para a aplicação da medida em questão depende do primeiro: a existência de uma acção imediata é a consequência de uma ameaça grave para a conservação dos recursos aquáticos vivos e, inversamente, quando não existir uma tal ameaça não é necessária uma acção imediata.

67. Os mencionados pressupostos de aplicação do artigo 7.°, n.°1, do Regulamento n.° 2371/2002 implicam que as medidas adoptadas com fundamento em tal norma sejam excepcionais e urgentes e que sejam legitimamente adoptadas em situações que requerem a suspensão integral da actividade de pesca, isto é, quando estas possam determinar o aparecimento de consequências irreparáveis para determinados recursos aquáticos ou para o ecossistema marinho. A excepcionalidade e a urgência de tais medidas são ilustradas também por regulamentos adoptados até hoje pela Comissão com base nesta disposição. Assim a Comissão adoptou, por exemplo, em 2003, o regulamento (CE) n.° 677/2003, de 14 de Abril de 2003, que estabelece medidas de emergência para a recuperação da unidade populacional de bacalhau no mar Báltico ( ), pelo qual a pesca de tal espécie foi totalmente proibida por um determinado período, dado que a sua unidade populacional estava ameaçada por causa da pesca com redes de arrasto [de bacalhau] de dimensões inferiores às autorizadas. De modo análogo, a Comissão adoptou em 2005 medidas de emergência com base no artigo 7.°, n.°1, do Regulamento n.° 2371/2002, com as quais proibiu integralmente a pesca de biqueirão numa zona determinada, dado que informações científicas indicavam a necessidade de medidas urgentes para a protecção e recuperação da unidade populacional de biqueirão na mesma zona ( ).

68. Ao examinar a pertinência do artigo 7.°, n.°1, do Regulamento n.° 2371/2002 como base jurídica do Regulamento n.° 530/2008, é necessário antes de mais determinar se a Comissão, com base em averiguações gerais e dados estatísticos, dispunha realmente da prova de que existia uma ameaça grave para a conservação das unidades populacionais de atum rabilho em função da qual fosse necessário adoptar medidas de emergência. Para os fins de tal avaliação, é necessário considerar que a execução da política agrícola comum (incluindo a pesca) por parte da Comissão implica a necessidade de avaliar uma situação económica complexa e social. Portanto, o poder discricionário de que dispõe na apreciação do caso não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance das medidas a tomar, mas também, em certa medida, à verificação dos dados de facto; em tal contexto a Comissão pode apoiar‑se, se for caso disso, em apreciações globais e dados estatísticos ( ).

69. Quanto à amplitude da margem de apreciação no exame do caso, é necessário sublinhar que, segundo jurisprudência constante, quando o legislador comunitário dispõe de um amplo poder de apreciação – como no sector da agricultura, incluindo a pesca ‑ a fiscalização do tribunal deve limitar‑se a verificar se a medida em causa está viciada por erro manifesto ou por desvio de poder ou se a autoridade em questão ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação ( ). Todavia, mesmo na presença de um poder de apreciação, o legislador comunitário deve basear a sua escolha em critérios objectivos e adequados à finalidade prosseguida pela legislação em causa, tendo em conta todos os elementos factuais e os dados técnicos e científicos disponíveis no momento da adopção do acto em questão ( ). No exercício do seu poder de apreciação, o legislador comunitário deve tomar plenamente em conta os interesses em jogo e, no âmbito da apreciação dos condicionalismos ligados a diferentes medidas possíveis, deve examinar se os objectivos prosseguidos pela medida adoptada são de natureza a justificar consequências económicas negativas, mesmo consideráveis, para certos operadores ( ).

70. Segundo dados acessíveis ao público, apresentados ao Tribunal pela sociedade AJD Tuna ( ), a frota comunitária terá utilizado em 2008 apenas 63,23% da quota atribuída à Comunidade. Analogamente, com base em tais dados, os Estados da área mediterrânea que não são países membros da UE ( ) não terão ultrapassado as respectivas quotas, ou tê‑las‑ão ultrapassado apenas numa percentagem reduzida ( ).

71. Deve, todavia, considerar‑se – como a Comissão correctamente sublinhou na audiência – que tais dados são apenas provisórios. A Comissão indicou na audiência que, de acordo com os dados definitivos, a Comunidade utilizou, em 2008, 92,3% da sua quota. Além disso, resulta do relatório do ICCAT ( ) que a estimativa da maior parte das capturas foi levada a cabo a partir das capturas comunicadas às autoridades do ICCAT. Assim, no relatório ICCAT é mencionado que o total admissível de capturas (TAC) para o atum rabilho foi, em 2008, no Atlântico Este e no Mar Mediterrâneo, de 28500 toneladas ( ). As capturas comunicadas (reported catch), em 2008, totalizaram 23868 toneladas, as capturas estimadas (best catch estimate) 25.760 toneladas ( ). Tanto as capturas comunicadas como estimadas são, portanto, inferiores ao TAC, mas nestes dados não estão incluídas as capturas ilegais, não comunicadas e irregulares: além disso, as capturas potenciais (potential catch) eram, para 2008, muito superiores ao TAC (34120 toneladas) ( ).

72. Sou de opinião que a Comissão podia, considerando os dados mencionados, adoptar o Regulamento n.° 530/2008 com base no artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2371/2002, ainda que, no momento da adopção do regulamento em questão, talvez não dispusesse de dados científicos totalmente fiáveis. Tal base jurídica é pertinente, por um lado porque a Comissão dispõe de um certo poder de apreciação, também para a verificação dos dados ( ), por outro porque, no momento da adopção da medida de emergência, se baseou numa abordagem de precaução. Deve, de facto, considerar‑se que a Comunidade, quando adopta medidas destinadas a proteger e conservar os recursos aquáticos vivos, a garantir a sua exploração sustentável e a minimizar o impacto das actividades de pesca nos ecossistemas marinhos, deve aplicar a abordagem de precaução ( ). A abordagem de precaução em matéria de gestão haliêutica significa que a falta de informações científicas adequadas não pode servir de pretexto para adiar ou não adoptar medidas de gestão destinadas a conservar as espécies‑alvo, as espécies associadas ou as dependentes, bem como as espécies não‑alvo e o meio em que evoluem ( ).

73. Sou, portanto, de opinião que o artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2371/2002 constitui a base jurídica pertinente do Regulamento n.° 530/2008.

2. Adequação da fundamentação do regulamento impugnado

74. Examinarei, em seguida, a questão da adequação da fundamentação do Regulamento n.° 530/2008, no âmbito da qual é necessário saber se tal regulamento é inválido porque não adequadamente fundamentado. Deve, antes de mais, esclarecer‑se a este respeito que obrigação incumbe à Comissão ao fundamentar um regulamento com o qual adopta medidas de emergência para a conservação de recursos aquáticos vivos.

75. Nos termos da jurisprudência constante relativa ao artigo 253.° CE ( ), a fundamentação deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deve revelar, de modo claro e inequívoco, o raciocínio da instituição autora do acto, de modo a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida tomada e ao Tribunal exercer a sua fiscalização ( ). O dever de fundamentação deve ser apreciado em função das circunstâncias do caso concreto e, designadamente, em função do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas directa e individualmente afectadas pelo acto podem ter em obter explicações ( ). Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não só do seu teor literal, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa ( ).

76. Além disso, da jurisprudência constante resulta também que o alcance do dever de fundamentação depende da natureza do acto em causa e que, tratando‑se de actos de alcance geral, a fundamentação pode limitar‑se a indicar, por um lado, a situação de conjunto que levou à sua adopção e, por outro, os objectivos gerais que se propõe atingir. Em tal contexto, o Tribunal esclareceu, em particular, que se o acto impugnado evidencia, no essencial, o objectivo prosseguido pela instituição, seria excessivo exigir a fundamentação específica das diferentes opções de natureza técnica efectuadas ( ).

77. Resulta, portanto, da jurisprudência que a Comissão não era obrigada a indicar, na fundamentação do regulamento impugnado, dados concretos respeitantes ao esgotamento das unidades populacionais de atum rabilho.

78. Tal abordagem é confirmada também pelos outros regulamentos adoptados pela Comissão com base no artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2371/2002, por exemplo o Regulamento n.° 677/2003, que estabelece medidas de emergência para a recuperação da unidade populacional de bacalhau no mar Báltico ( ), o regulamento (CE) n.° 1037/2005 da Comissão, de 1 de Julho de 2005, que estabelece medidas de emergência para a protecção e recuperação da unidade populacional de biqueirão na subzona CIEM VIII ( ), o regulamento (CE) n.° 1539/2005 da Comissão, de 22 de Setembro de 2005, que prorroga as medidas de emergência para a protecção e recuperação da unidade populacional de biqueirão na subzona CIEM VIII ( ), o regulamento (CE) n.° 1475/2003 da Comissão, de 20 de Agosto de 2003, sobre a protecção dos recifes de coral de profundidade dos efeitos do arrasto numa área situada a noroeste da Escócia ( ).

79. Em nenhum destes regulamentos a Comissão indicou dados concretos sobre uma ameaça grave para a conservação dos recursos aquáticos vivos, se bem que resulte de todos os regulamentos que ela se baseou nos mesmos dados. Não se pode, portanto, concordar com a recorrente do processo principal quando afirma que a Comissão deveria ter indicado no regulamento impugnado dados concretos relativos a uma ameaça grave para a conservação das unidades populacionais de atum.

80. Além disso – como já afirmei no n.° 72 das presentes conclusões – mesmo que não tivesse disposto, no momento da adopção do Regulamento n.° 530/2008, de dados segundo os quais, na ausência de medidas de emergência, teria existido uma ameaça grave para o esgotamento das unidades populacionais em questão, a Comissão teria podido, de qualquer modo, adoptar o regulamento por aplicação da abordagem de precaução.

81. Considero, portanto, que a Comissão fundamentou adequadamente o Regulamento n.° 530/2008.

C – Terceira questão

82. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o Regulamento n.° 530/2008 é inválido por afectar a confiança legítima de sujeitos de direito como a recorrente.

83. Segundo jurisprudência constante, a possibilidade de invocar o princípio da protecção da confiança legítima é reconhecida a qualquer operador económico a quem uma instituição tenha feito surgir expectativas fundadas ( ). Constituem exemplo de tais garantias, independentemente da forma como são comunicadas, informações precisas, incondicionadas e concordantes que emanem de fontes autorizadas e fiáveis ( ) Portanto, ninguém pode invocar uma violação deste princípio na falta de garantias precisas que lhe tenham sido fornecidas pela instituição ( ). Quando um operador económico prudente e sensato estiver em condições de prever a adopção de uma medida comunitária susceptível de afectar os seus interesses não pode, quando essa medida for tomada, invocar esse princípio ( ).

84. Como a Comissão sublinha correctamente, a AJD Tuna não recebeu dela nenhuma garantia de que a pesca do atum rabilho com cercadores com rede de cerco com retenida seria autorizada até 30 de Junho de 2008. Se se permitisse à sociedade AJD Tuna invocar a este respeito a confiança legítima – apesar de não existirem garantias claras da Comissão – esta estaria, de facto, impossibilitada de tomar qualquer medida destinada a suspender provisoriamente a pesca. Para além das medidas de emergência com fundamento no artigo 7.° do Regulamento n.° 2371/2002, assim como no artigo 26.° do Regulamento n.° 2371/2002, poder‑se‑ia igualmente impedir a Comissão de adoptar também as medidas para a regulamentação e suspensão temporária das actividades de pesca nos termos do artigo 21.° do Regulamento n.° 2847/93.

85. Deve, portanto, na minha opinião, responder‑se à terceira questão no sentido de que o Regulamento n.° 530/2008 não viola a confiança legítima de sujeitos de direito como a recorrente.

D – Quarta e quinta questões

86. Com as quarta e quinta questões o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o Regulamento n.° 530/2008 está em conformidade com o princípio da proporcionalidade, pelos seguintes motivos:

– por um lado, porque nenhum operador da Comunidade pôde efectuar o desembarque ou proceder ao enjaulamento para fins de engorda ou de aquicultura de atuns também quanto às capturas efectuadas antes da data em que a pesca foi suspensa pelo Regulamento n.° 530/2008 e

– por outro, dado que nenhum operador da Comunidade pôde realizar tais actividades relativamente a capturas de atuns efectuadas por pescadores cujos navios não arvoravam pavilhão de um dos Estados‑Membros mencionados no artigo 1.° do Regulamento n.° 530/2008.

87. Analisarei, em seguida, ambas as questões relativamente à violação do princípio da proporcionalidade.

1. Proporcionalidade da proibição de desembarque de atuns capturados antes da introdução da proibição de pesca

88. É necessário, em primeiro lugar, analisar se é proporcionada uma medida em virtude da qual nenhum operador da Comunidade pôde efectuar o desembarque ou proceder ao enjaulamento para fins de engorda ou de aquicultura de atuns, inclusivamente quanto a atuns capturados antes da data em que a pesca foi suspensa, em conformidade com o Regulamento n.° 530/2008, para os navios com rede de cerco com retenida arvorando pavilhão da Grécia, de França, de Itália, de Chipre e de Malta, portanto antes de 16 de Junho de 2008.

89. Deve sublinhar‑se, relativamente à medida em questão, que o Regulamento n.° 530/2008 estabelece, na verdade, no seu artigo 3.°, que os operadores comunitários, a partir de 16 de Junho de 2008 ou de 23 de Junho de 2008 (para os atuns capturados por navios espanhóis com rede de cerco com retenida), não podem efectuar desembarques, enjaulamentos para fins de engorda ou de aquicultura ou transbordos, nas águas comunitárias ou nos portos comunitários, de atum rabilho capturado no oceano Atlântico, a leste de 45 °W, e no mar Mediterrâneo por cercadores com rede de cerco com retenida. A interpretação textual deste artigo pode, de facto, fazer chegar à conclusão de que a proibição em questão se refere também às capturas de atuns efectuadas antes de 16 ou de 23 de Junho de 2008.

90. Todavia, logo nas suas observações escritas, a Comissão afirmou que, com base na interpretação teleológica de tal artigo, é necessário chegar à conclusão que os operadores da Comunidade não podiam aceitar o desembarque, o enjaulamento para fins de engorda ou de aquicultura ou o transbordo de capturas de atum rabilho efectuadas depois de 16 ou de 23 de Junho de 2008. É necessário ler o artigo 3.° do Regulamento n.° 530/2008 em conjugação com os artigos 1.° e 2.° do próprio regulamento, os quais proíbem a pesca de atum rabilho a partir de 16 ou de 23 de Junho de 2008.

91. Visto que concordo com a interpretação teleológica do artigo 3.° do Regulamento n.° 530/2008 defendida pela Comissão, considero que, quanto à proibição da actividade de desembarque das capturas de atum, efectuadas antes de 16 de Junho ou de 23 de Junho de 2008, não se coloca a questão da conformidade da medida em causa com o princípio da proporcionalidade.

2. Proporcionalidade da proibição de desembarque de capturas de atum efectuadas por navios arvorando pavilhão de Estados terceiros

92. Mais significativo ainda é verificar se a medida estabelecida no artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 530/2008 é proporcionada, dado que nenhum operador da Comunidade pôde proceder ao desembarque ou ao enjaulamento para fins de engorda ou de aquicultura e ao transbordo (a seguir «medida de proibição do desembarque de atuns») das capturas de atuns efectuadas por pescadores cujos navios não arvoravam pavilhão de um dos Estados‑Membros mencionados no artigo 1.° do Regulamento n.° 530/2008.

a) Critério de apreciação

93. Deve ser acentuado o facto de que o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito comunitário, exige que os actos das instituições comunitárias não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objectivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando se proporcione uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva, e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos prosseguidos ( ).

94. No âmbito da apreciação da proporcionalidade é, portanto, necessário partir de uma estrutura de averiguação em três níveis, através dos quais se deve estabelecer, em primeiro lugar, a adequação, em segundo lugar a necessidade da medida e, em terceiro lugar, a proporcionalidade em sentido estrito ( ).

95. O Tribunal de Justiça declarou no entanto que, quando o legislador comunitário dispõe de um amplo poder de apreciação – como no sector da política agrícola comum, incluindo a pesca ‑ a fiscalização do Tribunal deve limitar‑se a verificar se a medida em causa está viciada por erro manifesto ou por desvio de poder ou se a autoridade em questão ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação ( ). Tendo em conta o amplo poder de apreciação de que dispõe o legislador comunitário em matéria de política agrícola comum, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada neste domínio, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida ( ).

96. Como já sublinhei nas conclusões apresentadas nos processos Azienda Agricola ( ) e Agrana Zucker ( ) e como esclareceu a advogada‑geral E. Sharpston no processo Zuckerfabrik Jülich ( ), uma tal avaliação restritiva da proporcionalidade de uma medida, limitada à apreciação da adequação da mesma, não é convincente ( ).

97. Quanto aos requisitos de adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, não constituem a expressão de graus distintos de um mesmo conceito, pois só com o controlo da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito são «postos em relação» o objectivo prosseguido pelo legislador comunitário e a medida e os direitos individuais na esfera dos quais intervém ( ). Quando nos limitamos ao exame da adequação de uma medida, não é realizado um exame da proporcionalidade, mas apenas um controlo objectivo do exercício do poder de apreciação por parte do legislador comunitário ( ).

98. É portanto necessário partir, na minha opinião, também no sector da política agrícola comum, incluindo a pesca, da tripla estrutura de exame da proporcionalidade; todavia, é necessário limitar tal exame, por causa do amplo poder de apreciação do legislador comunitário, ao facto de a medida ser manifestamente inadequada, manifestamente não necessária ou manifestamente não proporcionada em sentido estrito ( ). Desta forma, respeita‑se a discricionariedade do legislador comunitário relativamente a complexas decisões políticas, económicas e sociais e impede‑se que o Tribunal substitua tais decisões pelo seu próprio julgamento.

b) Apreciação da violação do princípio da proporcionalidade

99. É, antes de mais, necessário definir qual o objectivo da medida discutida, que consiste na proibição de desembarque dos atuns. Como resulta do décimo considerando do Regulamento n.° 530/2008, o objectivo da medida é reforçar a eficácia das medidas destinadas a evitar uma ameaça grave para a conservação da unidade populacional de atum rabilho.

100. É necessário verificar, em seguida, se tal medida é manifestamente adequada, manifestamente não necessária ou manifestamente não proporcional, em sentido estrito, relativamente ao objectivo prosseguido acima indicado.

i) Verificação da manifesta inadequação da medida

101. De acordo com jurisprudência assente, uma medida só é apta a garantir a realização do objectivo invocado se responder verdadeiramente à intenção de o alcançar de maneira (coerente) e sistemática ( ). A medida é, portanto, manifestamente inadequada se, prima facie, já não garante a realização do objectivo previsto ou já não garante tal realização de forma coerente e sistemática.

102. Considero que a medida de proibição de desembarque dos atuns estabelecida do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 530/2008 não é, por si só, manifestamente inadequada para a realização do objectivo de reforçar a eficácia das medidas destinadas a evitar uma ameaça grave para a conservação da unidade populacional de atum rabilho.

103. Tal medida da Comunidade teria sido, por si só, manifestamente inadequada no caso de estar completamente excluído que poderia incidir sobre a pesca por parte de navios de países terceiros. Deve sublinhar‑se, a propósito, que o legislador comunitário dispõe de um amplo poder de apreciação no sector da agricultura, incluindo a pesca; este poder corresponde à responsabilidade política atribuída ao legislador relativamente à organização da política agrícola comum ( ). No âmbito do seu poder de apreciação, a Comissão considerou manifestamente que a medida que consiste na proibição de desembarque de atuns incide (ou pode incidir) também sobre a pesca por navios de Estados terceiros, sendo possível que – na ausência da proibição de desembarque ‑ cercadores com rede de cerco com retenida dos Estados aos quais não se refere o Regulamento n.° 530/2008 começassem a efectuar capturas de uma maior quantidade de atum para depois o venderem a operadores da Comunidade. Considero, portanto que tal medida não é, por si só, manifestamente inadequada no que respeita ao objectivo prosseguido de conservação das unidades populacionais de atum rabilho.

104. Em minha opinião, todavia, a coerência da medida de proibição de desembarque dos atuns estabelecida no artigo 3.°, n.°1, do Regulamento n.° 530/2008 é problemática em comparação com as medidas que consistem na proibição de desembarque indicadas no n.° 2 do mesmo artigo. É necessário considerar que o Regulamento n.° 530/2008, para além da proibição de desembarque de atuns com base no artigo 3.°, n.° 1, contém, no n.° 2, também uma proibição análoga de desembarque de capturas efectuadas por cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão espanhol. Porque os cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis puderam efectuar capturas de atum durante mais sete dias, também a proibição de desembarque de atuns começou sete dias mais tarde. Portanto, na minha opinião, não é de todo coerente e sistemático que pescadores grossistas da Comunidade, no período de 16 de Junho a 23 de Junho de 2008, não tenham podido adquirir atuns de cercadores com rede de cerco com retenida de Estados terceiros enquanto podiam adquiri‑los, sem limitação, de cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis. É, com efeito, possível que, graças à admissibilidade da pesca por navios espanhóis, se tenha verdadeiramente traduzido em realidade o receio expresso no número anterior destas conclusões, isto é, que os navios espanhóis tenham tido a possibilidade de capturar uma maior quantidade de atum para depois o venderem a pescadores grossistas de outros Estados‑Membros. Por causa desta incoerência, a medida que consiste na proibição de desembarque, relativa a navios de Estados terceiros, torna‑se de facto sem objecto e, portanto, manifestamente inadequada para alcançar o objectivo.

105. A medida consistente na proibição de desembarque de atuns que se contém no artigo 3.° do Regulamento n.° 530/2008 é, portanto, manifestamente inadequada para a realização do objectivo de reforçar a eficácia das medidas destinadas a evitar uma ameaça grave para a conservação da unidade populacional de atum rabilho.

ii) Exame da questão de saber se a medida é manifestamente desnecessária

106. No caso de o Tribunal declarar que a medida que consiste na proibição de desembarque de atuns não é manifestamente inadequada para a realização do objectivo de reforçar a eficácia das medidas destinadas a evitar uma ameaça grave para a conservação da unidade populacional de atum rabilho, é necessário verificar se a medida de proibição em questão era manifestamente necessária. A verificação da necessidade, nos sectores em que o legislador dispõe de um poder de apreciação, deve na verdade ser limitada a saber se, entre várias medidas adequadas a atingir o objectivo prosseguido, manifestamente existe uma outra medida menos onerosa para o interesse ou o direito legalmente protegido em questão.

107. Na minha opinião, subsistem elementos para concluir que manifestamente existe uma outra medida menos onerosa para o interesse ou o direito legalmente protegido em questão. Poder‑se‑ia, na verdade, afirmar que a medida que consiste na proibição de desembarque de capturas de atuns efectuadas por cercadores com rede de cerco com retenida de Estados terceiros não era manifestamente necessária para a realização do objectivo, pois teria sido suficiente, para alcançar esse objectivo, que a proibição de desembarque dos atuns começasse a entrar em vigor para todos os cercadores de Estados terceiros apenas em 23 de Junho de 2008, como para os cercadores espanhóis. Todavia, com isto introduzir‑se‑ia de novo uma medida incoerente com a proibição de desembarque de atuns.

108. Sou, portanto, de opinião que não é possível concluir que a medida que consiste na proibição de desembarque de atuns, nos termos do artigo 3.°, n.°1, do Regulamento n.° 530/2008, não era manifestamente necessária para a realização do objectivo de conservação das unidades populacionais de atum rabilho.

iii) Exame da manifesta desproporcionalidade, no sentido estrito do termo

109. Em seguida, no caso de o Tribunal declarar que a medida que consiste na proibição de desembarque de atuns não é manifestamente inadequada e não declarar que é manifestamente desnecessária, deverá ainda verificar‑se a proporcionalidade em sentido estrito, que significa a ponderação entre os interesses lesados dos operadores e o interesse da protecção dos atuns rabilhos. Considero que não existem elementos que possam fazer surgir dúvidas sobre a proporcionalidade de tal medida em sentido estrito. Se bem que os operadores sofram certamente danos económicos por causa da medida que consiste na proibição de desembarque de atuns, as vantagens para a protecção do atum rabilho derivadas de tal proibição são seguramente prevalecentes. Portanto, se o Tribunal declarar que a medida que consiste na proibição de desembarque de atuns não é manifestamente inadequada e não declarar que é manifestamente desnecessária, tal medida, na minha opinião, não é manifestamente desproporcionada no sentido estrito do termo.

iv) Conclusão

110. Deve, pois, declarar‑se que o artigo 3.° do Regulamento n.° 530/2008 não determina que os operadores da Comunidade não possam proceder ao desembarque, ao enjaulamento para fins de engorda ou de aquicultura e ao transbordo das capturas de atum rabilho efectuadas antes da data em que foi suspensa a pesca por força do Regulamento n.° 530/2008, pelo que não se põe a questão da proporcionalidade de tal medida. Todavia, não está em conformidade com o princípio da proporcionalidade a medida indicada no artigo 3.° do regulamento, segundo a qual os operadores da Comunidade não podem proceder ao desembarque, ao enjaulamento para fins de engorda ou de aquicultura e ao transbordo de capturas de atuns rabilhos efectuadas por cercadores com rede de cerco com retenida que não arvorem pavilhão de um dos Estados‑Membros a que se refere o Regulamento n.° 530/2008.

c) Consequências da violação do princípio da proporcionalidade

111. Por último, deve ainda examinar‑se que consequências tem a violação do princípio da proporcionalidade sobre a validade do Regulamento n.° 530/2008. É necessário, antes de mais, verificar se, por causa da violação do princípio da proporcionalidade, todo o regulamento é inválido, ou apenas o seu artigo 3.°.

112. Segundo jurisprudência constante, a anulação parcial de um acto comunitário só é possível se os elementos cuja anulação é pedida forem destacáveis da parte restante do acto ( ). Além disso, o requisito da separabilidade não é suficiente se, em consequência da anulação parcial do acto, for necessário modificar a sua substância ( ).

113. No presente processo, deve constatar‑se que o artigo 3.° do Regulamento n.° 530/2008 está colocado de tal forma que é possível separá‑lo sem dificuldade dos restantes artigos do regulamento. Ainda que tal artigo, que contém a medida de proibição de desembarque de atuns, seja anulado, a proibição da pesca nos termos dos artigos 1.° e 2.° do mesmo regulamento continua a vigorar sem qualquer consequência.

114. Portanto, na minha opinião, o artigo 3.° do Regulamento n.° 530/2008 é inválido por violação do princípio da proporcionalidade.

E – Sexta questão

115. Com a sexta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no fundo, se o Regulamento n.° 530/2008 é inválido por violar o princípio da proibição de discriminação com base na nacionalidade, na acepção do artigo 12.° CE, ao distinguir entre os cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão da Espanha e os que arvoram pavilhão da Grécia, de Itália, de França, de Chipre e de Malta, assim como entre os cercadores destes seis Estados‑Membros e os cercadores de outros Estados‑Membros ( ).

1. Diferenciação entre os cercadores espanhóis e os cercadores que arvoram pavilhão da Grécia, de Itália, de França, de Chipre e de Malta

a) Questão da razoabilidade da diferenciação entre os cercadores espanhóis e os outros

116. Deve, em primeiro lugar, examinar‑se a questão relativa à razoabilidade da diferenciação entre os cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis, por um lado, e os cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão da Grécia, de Itália, de França, de Chipre e de Malta, por outro.

117. Como resulta de jurisprudência constante, o respeito do princípio da não discriminação exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, excepto se esse tratamento for objectivamente justificado ( ).

118. A Comissão afirma em sua defesa, nas observações escritas sobre esta questão, antes de mais que, quanto aos navios que arvoram pavilhão de Espanha, não existiu discriminação porque, com base na avaliação do volume efectivo de capturas, não existiu qualquer risco de os navios espanhóis ultrapassarem a quota atribuída à Espanha. A Comissão assegura, ainda, que a situação objectiva da frota espanhola (número de navios relativamente à quota atribuída à Espanha) era diferente da situação de outras frotas. A Comissão, por fim, afirmou na audiência que a situação objectiva da frota espanhola era diferente, por a época da pesca começar em Espanha uma semana mais tarde. Mais precisamente, a maior parte dos cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis efectua a captura de atum rabilho em redor das Ilhas Baleares, onde o mar atinge a temperatura adequada à pesca do atum rabilho uma semana mais tarde do que noutros lugares ( ).

119. Quanto à diferenciação entre os cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis e os outros cercadores a que se aplica o Regulamento n.° 530/2008, a Comissão invoca, portanto, três argumentos: em primeiro lugar, a ausência de um perigo concreto de esgotamento da quota por parte dos cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis, em segundo lugar a situação objectivamente diferente dos cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis, razão pela qual não teria sido em qualquer caso possível que tais cercadores esgotassem a própria quota, e, em terceiro lugar, a situação objectivamente diferente dos cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis, visto que estes efectuam capturas em águas que só atingem a temperatura adequada para a captura de atuns uma semana mais tarde.

120. Sou de opinião que os argumentos apresentados pela Comissão não justificam um tratamento diferenciado entre a frota espanhola e as outras, no caso em questão.

121. Em primeiro lugar, a Comissão não forneceu, nem nas suas observações escritas nem na audiência, nenhum dado do qual emergisse claramente que a quota da frota espanhola se esgotaria previsivelmente apenas em 23 de Junho de 2008, e não em 16 de Junho de 2008. A Comissão não apresentou nenhum dado que provasse que, até à altura em que foi adoptado o regulamento impugnado, o volume de captura da frota espanhola tivesse sido inferior ao volume de captura das frotas dos outros Estados‑Membros. Pelo contrário, nas observações escritas da Comissão indica‑se, até, que as capturas dos cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis no período de 27 de Maio de 2008 a 23 de Junho de 2008 foram maiores do que as dos cercadores com rede de cerco com retenida franceses ( ). É certo que se afirma a este respeito ser possível que as indicações sobre o volume de captura da frota francesa não fossem correctas, visto que os sistemas de vigilância por satélite dos navios não teriam estado operativos por um certo período de tempo. Não obstante esta presumível irregularidade, não foi, no entanto, indicada a avaliação efectiva do volume de captura da frota francesa em comparação com a frota espanhola.

122. Além disso, quanto às capturas concretas da frota espanhola em 2008 (com base em todos os tipos de pesca, não apenas com rede de cerco com retenida), resulta do relatório ICCAT que as capturas de atum rabilho, por parte da frota espanhola, no Atlântico Este, foram estimadas em 2938 toneladas e, no Mar Mediterrâneo, em 2465 toneladas, num total de 5403 toneladas ( ). Isto representa 99,3% da quota atribuída à Espanha para 2008, que totalizava 5428,46 toneladas. Segundo os dados fornecidos por esta fonte, a Espanha aproximou‑se, portanto, da sua quota, no que respeita à estimativa das capturas, muito mais do que a França e a Itália ( ).

123. Na ausência de dados concretos que demonstrem que não existia nenhuma ameaça de que os cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis atingissem ou superassem a quota atribuída à Espanha, sou de parecer que a disparidade de tratamento entre cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão de Espanha e os que arvoram pavilhão da Grécia, de Itália, de França, de Chipre e de Malta não é objectivamente fundamentada.

124. É necessário verificar, em segundo lugar, se se pode afirmar que, em teoria, não seria possível aos cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis terem atingido ou superado, até 23 de Junho de 2008, a quota atribuída à Espanha. Na minha opinião, tampouco se podem acolher tais afirmações.

125. Por um lado, resulta das observações escritas da Comissão que a quota de cada Estado‑Membro foi divida pelo número de navios que estava à sua disposição. A Comissão afirma, nas observações escritas, que na Comunidade existiam, em 2008, um total 131 navios com rede de cerco com retenida, dos quais 1 cipriota, 4 malteses, 6 espanhóis, 36 franceses e 68 italianos ( ). A este propósito, a Comissão indica por exemplo que, quanto a 32 navios franceses, de comprimento superior a 24 metros, estava fixada, em 2008, uma quota de 110 a 120 toneladas para cada um. A quota de cada um dos 68 navios italianos estava fixada em 52 toneladas. A quota de cada um dos 6 navios espanhóis estava estabelecida entre 251 e 352 toneladas. De tais dados resulta que a relação entre o número de navios e a quota atribuída à Espanha não pode justificar uma disparidade de tratamento entre os navios espanhóis e os navios dos outros Estados‑Membros, visto que a quota é dividida proporcionalmente pelo número de navios de cada Estado‑Membro. Além disso, a própria Comissão afirmou no sétimo «considerando» do Regulamento n.° 530/2008 que «capacidade diária de captura de um único cercador com rede de cerco com retenida é de tal modo elevada que o nível de capturas autorizado pode ser atingido ou mesmo ultrapassado muito rapidamente» ( ). Se, portanto, a quota pode ser ultrapassada por um único cercador com rede de cerco com retenida, não é em minha opinião possível acolher o argumento de que os cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis não teriam podido atingir a quota atribuída.

126. Por outro lado, das observações escritas da Comissão resulta também que os navios espanhóis capturaram, no período entre 27 de Maio e 3 de Junho de 2008 (portanto no espaço de 4 semanas), 1404,427 toneladas de atum rabilho ( ). Isto significa que pescaram numa semana em média pouco mais de 351 toneladas de atum rabilho. A quota de pesca do atum estava fixada para a Espanha, quanto a 2008, em 5428,46 toneladas ( ). À luz dos dados da Comissão, cerca de 70% do total da pesca de atum rabilho é efectuada com rede de cerco com retenida ( ); o que implica que estava previsto que os cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis efectuassem em 2008 capturas de cerca de 3800 toneladas de atum rabilho (portanto 70% da totalidade da quota espanhola). Se os navios espanhóis tivessem capturado, em cada dia, uma capacidade análoga à do período de 27 de Maio de 2008 a 23 de Junho de 2008, o volume de captura teria atingido as 3800 toneladas em 10 ou 11 semanas. Tendo em conta o facto de que a época de pesca em Espanha durava 25 semanas ( ), não se pode afirmar, na minha opinião, que, em teoria, não teria sido possível que as redes de cerco com retenida espanholas não pudessem, de algum modo, atingir as quotas para 2008.

127. Em terceiro lugar, a Comissão afirmou, no decorrer da fase oral, que a situação objectiva dos cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis era diferente, visto que as águas em que esses cercadores capturam atum rabilho atingem a temperatura adequada à pesca uma semana mais tarde. Considero que este argumento não pode ser acolhido. Se tal afirmação da Comissão fosse convincente, também a época de pesca para o atum rabilho, conforme definida pelo Regulamento n.° 1559/2007, deveria durar em Espanha mais uma semana do que nos outros Estados‑Membros ( ). Se este factor fosse, na realidade, tão relevante para a pesca como sublinha a Comissão, ter‑se‑ia decidido já, através do Regulamento n.° 1559/2007, que a Espanha podia capturar atum rabilho durante uma semana mais do que todos os outros Estados‑Membros.

128. Devo, por último, acentuar ainda o facto de que não é convincente afirmar que existe uma ameaça grave para a conservação das unidades populacionais de atum rabilho, mas ao mesmo tempo consentir à Espanha a pesca ainda por uma semana suplementar, exactamente durante a época alta de pesca. A Comissão considerou, no âmbito do seu poder de apreciação, que existe realmente uma ameaça grave para a conservação das unidades populacionais de atum rabilho. Devido a tal constatação, a Comissão deveria ter tratado todos os Estados‑Membros a que se refere o Regulamento n.° 530/2008 num pé de igualdade. Se estão verdadeiramente ameaçadas as unidades populacionais de uma determinada espécie de peixes, esta está ameaçada em toda a zona de pesca, independentemente da circunstância de alguns Estados‑Membros não terem ainda esgotado a própria quota ( ).

129. Sou, portanto, de opinião que o Regulamento n.° 530/2008, por causa da disparidade de tratamento dos cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão de Espanha e os cercadores com rede de cerco com retenida que arvoram pavilhão da Grécia, de Itália, de França, de Chipre e de Malta, viola o princípio de proibição de discriminação.

b) Consequências da violação do princípio de proibição de discriminação

130. É necessário, ainda, verificar que consequências produz, para a validade do Regulamento n.° 530/2008, a constatação de que tal regulamento viola o princípio da proibição de discriminação. Mais exactamente, é necessário verificar se, por causa da violação de tal princípio, é inválido todo o regulamento ou apenas alguns dos seus artigos.

131. De acordo com jurisprudência constante, a anulação parcial de um acto comunitário só é possível se os elementos cuja anulação é pedida forem destacáveis da parte restante do acto ( ). Além disso, o requisito da separabilidade não é suficiente se, em consequência de uma anulação parcial do acto, for necessário modificar‑lhe a substância ( ). Segundo o Tribunal, devem portanto ser satisfeitas, para efeitos de uma anulação parcial, duas condições: a separabilidade dos elementos que devem ser anulados e a manutenção do conteúdo normativo do acto.

132. Na minha opinião, a violação do princípio da proibição de discriminação no presente processo conduz, antes de mais, à invalidade dos artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 530/2008, dos quais resulta que os cercadores com rede de cerco com retenida espanhóis são tratados mais favoravelmente do que os outros cercadores a que se refere tal regulamento. Os artigos 1.° e 2.° do regulamento, conjuntamente considerados, violam o princípio da proibição de discriminação, pelo que devem ser anulados.

133. Se o Tribunal, no âmbito da apreciação de conformidade com o princípio da proporcionalidade (quarta e quinta questões prejudiciais) não anular o artigo 3.°, deverá, na minha opinião, anular tal artigo em consequência da anulação dos artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 530/2008. A medida de proibição de desembarque de atuns será, de facto, privada de sentido se não subsistir o seu fundamento jurídico, que consiste na proibição da própria pesca do atum ( ). No entanto, visto que eu própria considero que o artigo 3.° do Regulamento n.° 530/2008 é já inválido por causa da violação do princípio da proporcionalidade, apenas será necessário anular os artigos 1.° e 2.° de tal regulamento.

134. Considero, portanto, que os artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 530/2008 são inválidos por violação do princípio de proibição de discriminação em razão da nacionalidade, na acepção do artigo 12.° CE.

2. Diferenciação entre os navios a que se refere o Regulamento n.° 530/2008 e os outros navios

135. Deve também analisar‑se a questão da justificação da diferenciação entre os cercadores com rede de cerco com retenida a que se refere o Regulamento n.° 530/2008 (portanto os que arvoram pavilhão da Grécia, de Itália, de França, de Chipre e de Malta, bem como de Espanha) e todos os outros cercadores com rede de cerco com retenida ( ).

136. A Comissão afirmou na audiência que Portugal e outros Estados‑Membros não capturam o atum rabilho com redes de cerco com retenida, mas de outros modos, e confirmou que todos os Estados‑Membros que capturam atum rabilho com cercadores com rede de cerco com retenida estão incluídos no Regulamento n.° 530/2008.

137. É necessário, portanto, constatar que os Estados‑Membros aos quais não se refere o Regulamento n.° 530/2008 se encontram numa situação objectivamente diferente da dos Estados‑Membros aos quais se refere o regulamento em questão. Portanto, o Regulamento n.° 530/2008 não viola, sob tal perspectiva, o princípio da proibição de discriminação.

F – Sétima, oitava e nona questões

138. Com as sétima, oitava e nona questões prejudiciais, que por semelhança da problemática vão ser analisadas conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta:

– em primeiro lugar, se o Regulamento n.° 530/2008 é inválido por, no momento da sua adopção, por um lado, não ter sido tomado em consideração o princípio da tutela jurisdicional efectiva, tal como garantido com fundamento no artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e, por outro, não ter sido observado o princípio do contraditório, enquanto princípio geral do direito comunitário, dado que não foi concedida aos interessados e aos Estados‑Membros qualquer oportunidade de apresentarem observações escritas antes da adopção do regulamento impugnado;

– em segundo lugar, se o Regulamento n.° 530/2008 é inválido por ter sido adoptado com fundamento no artigo 7.° do Regulamento n.° 2371/2002, que viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva, tal como garantido com fundamento no artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais, e o princípio do contraditório, enquanto princípio geral do direito comunitário.

139. Especialmente quanto à nona questão prejudicial, gostaria de sublinhar que – como realçou o Conselho na audiência – tal questão se refere, na verdade, apenas à validade do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2371/2002, que não é relevante no presente processo. Todavia, é necessário interpretar a questão do órgão jurisdicional de reenvio no sentido de que tal órgão pergunta se o artigo 7.° do Regulamento n.° 2371/2002 está em contradição com os princípios da tutela jurisdicional efectiva e do contraditório, dado que confere a outros Estados‑Membros o direito de serem ouvidos, mas apenas quando o procedimento é iniciado por um pedido devidamente fundamentado de um Estado‑Membro, e não, também, quando o procedimento é iniciado por iniciativa da Comissão.

140. É, portanto, necessário verificar, antes de mais, se o Regulamento n.° 530/2008 viola os mencionados princípios e, posteriormente, se tais princípios são violados pelo artigo 7.° do Regulamento n.° 371/2002 – em ambos os casos no pressuposto de que o artigo 7.°, n.°1, do Regulamento n.° 2371/2002 é o fundamento jurídico pertinente para a adopção do Regulamento n.° 530/2008.

1. O Regulamento n.° 530/2008 viola os princípios da tutela jurisdicional efectiva e do contraditório?

a) Presumível violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva

141. Importa, a título introdutório, chamar a atenção para o facto de que, por força de jurisprudência assente, o princípio da tutela jurisdicional efectiva constitui um princípio geral do direito comunitário, que decorre das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que foi consagrado pelos artigos 6.° e 13.° da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais ( ), bem como pelo artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, proclamada em 7 de Dezembro de 2000 em Nice ( ). Assim, o artigo 47.°, n.°1, da Carta estabelece que toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma acção perante um tribunal nos termos previstos nesse artigo.

142. Não vejo de que modo a circunstância de as partes interessadas e os Estados‑Membros não terem tido a possibilidade de apresentar observações escritas antes da adopção do regulamento impugnado poderia violar o princípio de tutela jurisdicional efectiva. Este princípio refere‑se, com efeito, à tutela jurisdicional depois de a medida já ter sido adoptada. Semelhante tutela jurisdicional é garantida quer aos Estados‑Membros quer a pessoas interessadas (singulares e colectivas), na medida em que tais entidades podem impugnar, nas condições constantes do artigo 230.°, segundo e quarto parágrafos, CE ( ), um acto deste género mediante um recurso de anulação, assim como um tribunal nacional, num processo nele pendente, pode submeter ao Tribunal uma questão prejudicial sobre a validade de um acto comunitário. Considero, portanto, que a impossibilidade de apresentar observações escritas no procedimento de adopção do Regulamento n.° 530/2008 não viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva.

b) Presumível violação do princípio do contraditório

143. No âmbito da presumível violação do princípio do contraditório, é necessário verificar se o Regulamento n.° 530/2008 viola tal princípio, por um lado relativamente ao Estados‑Membros e, por outro, relativamente às partes interessadas a que se refere o artigo 3.° do mesmo regulamento.

i) Respeito do princípio do contraditório em relação aos Estados‑Membros

144. Quanto ao respeito do princípio do contraditório em relação aos Estados‑Membros, resulta da jurisprudência do Tribunal que tal princípio se aplica não só aos administrados mas também aos Estados‑Membros; no que se refere a estes últimos, este princípio é reconhecido no âmbito de procedimentos iniciados por uma instituição comunitária contra o Estado‑Membro em causa ( ). O princípio do contraditório vale, portanto, apenas quando uma instituição comunitária inicia um procedimento contra um Estado‑Membro, por exemplo nos termos do artigo 228.° CE ( ) ou em matéria de auxílios de Estado ( ). Pelo contrário, um regulamento da Comissão é, em princípio, um acto legislativo de alcance geral em cujo procedimento de adopção a Comissão, da qual emana o acto, não tem uma obrigação geral de permitir às partes interessadas ou aos Estados‑Membros serem ouvidos sobre o próprio regulamento. De acordo com o artigo 249.°, segundo parágrafo, CE ( ), o regulamento tem um alcance geral. É obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em cada um dos Estados‑Membros.

145. Além disto, é necessário considerar que a base jurídica em que foi adoptado o Regulamento n.° 530/2008 – isto é, o artigo 7.°, n.°1, do Regulamento n.° 2371/2002 – prevê a adopção de medidas de emergência por iniciativa da Comissão ( ). Tratando‑se de medidas de emergência, a possibilidade de os Estados‑Membros se pronunciarem poderia atrasar, de maneira desproporcionada, a adopção das medidas de emergência e as próprias medidas perderiam o seu significado. Estas são, exactamente, caracterizadas pelo facto de serem adoptadas rapidamente e sem demoras desnecessárias, elementos graças aos quais é assegu