CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MELCHIOR WATHELET

apresentadas em 4 de junho de 2015 ( 1 )

Processo C‑299/14

Vestische Arbeit Jobcenter Kreis Recklinghausen

contra

Jovanna García‑Nieto,

Joel Peña Cuevas,

Jovanlis Peña García,

Joel Luis Peña Cruz

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Landessozialgericht Nordrhein‑Westfalen (Alemanha)]

«Regulamento (CE) n.o 883/2004 — Diretiva 2004/38/CE — Cidadania da União — Igualdade de tratamento — Cidadãos da União à procura de emprego que residam no território de outro Estado‑Membro — Regulamentação de um Estado‑Membro que prevê a exclusão dessas pessoas das prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo — Existência de um vínculo real entre o referido cidadão e o mercado de trabalho do Estado‑Membro de residência»

I – Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial suscita, em substância, a questão de saber se um Estado‑Membro pode excluir do benefício de prestações de subsistência de caráter não contributivo, na aceção do Regulamento (CE) n.o 883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social ( 2 ), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 1244/2010 da Comissão, de 9 de dezembro de 2010 ( 3 ) (a seguir «Regulamento n.o 883/2004»), cidadãos de outros Estados‑Membros durante os três primeiros meses da sua residência quando ainda não são economicamente ativos e se encontram numa situação de carência.

2. Com o direito da União Europeia, mais especificamente com o princípio da igualdade consagrado em várias disposições de direito primário e de direito derivado, o presente processo inscreve‑se numa série de processos provenientes da Alemanha nos quais os órgãos jurisdicionais de reenvio se interrogam sobre a compatibilidade da exclusão de determinados cidadãos da União do benefício de prestações sociais previstas pela legislação nacional.

3. O primeiro destes processos, que deu origem ao acórdão Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), dizia respeito à hipótese de um cidadão da União que chega ao território de um Estado‑Membro sem vontade de encontrar aí um trabalho e que não está em condições de suprir à sua subsistência pelos seus próprios meios. O segundo processo, no qual apresentei conclusões em 26 de março de 2015 (processo Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:210), pendente no Tribunal de Justiça, respeita a um cidadão da União que, depois de ter trabalhado menos de um ano no território de um Estado‑Membro do qual não era nacional, pretendia beneficiar das prestações de subsistência do Estado‑Membro de acolhimento.

4. O presente processo permite apreender uma terceira situação: a do cidadão da União que, durante os três primeiros meses da sua residência no território do Estado de acolhimento, não é um trabalhador assalariado ou não assalariado e também não se pode considerar que tenha conservado essa qualidade ao abrigo do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE ( 4 ).

II – Quadro jurídico

A – Direito da União

1. Tratado FUE

5. Nos termos do artigo 18.o, primeiro parágrafo, TFUE, «[n]o âmbito de aplicação dos Tratados, e sem prejuízo das suas disposições especiais, é proibida toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade».

6. O artigo 45.o TFUE assegura mais especificamente a livre circulação dos trabalhadores na União. Segundo o n.o 2 deste artigo, esta liberdade de circulação «implica a abolição de toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade, entre os trabalhadores dos Estados‑Membros, no que diz respeito ao emprego, à remuneração e demais condições de trabalho».

2. Regulamento n.o 883/2004

7. O âmbito de aplicação material do Regulamento n.o 883/2004 é descrito no seu artigo 3.o nos seguintes termos: «1. O presente regulamento aplica‑se a todas as legislações relativas aos ramos da segurança social que digam respeito a: [...] h) Prestações por desemprego; [...] 2. Salvo disposição em contrário no anexo XI, o presente regulamento aplica‑se aos regimes de segurança social, gerais e especiais, contributivos e não contributivos, assim como aos regimes relativos às obrigações do empregador ou do armador. 3. O presente regulamento aplica‑se igualmente às prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo abrangidas pelo artigo 70.o [...] 5. O presente regulamento não se aplica: a) À assistência social e médica; [...]»

8. Segundo o artigo 4.o deste regulamento, sob a epígrafe «Igualdade de tratamento»: «Salvo disposição em contrário do presente regulamento, as pessoas a quem o presente regulamento se aplica beneficiam dos direitos e ficam sujeitas às obrigações da legislação de qualquer Estado‑Membro nas mesmas condições que os nacionais desse Estado‑Membro.»

9. O capítulo 9 do título III do Regulamento n.o 883/2004 é consagrado às «[p]restações pecuniárias especiais de caráter não contributivo». É constituído apenas pelo artigo 70.o, intitulado «Disposições gerais», que prevê: «1. O presente artigo aplica‑se às prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo concedidas nos termos de uma legislação que, devido ao seu âmbito de aplicação pessoal, aos seus objetivos e/ou condições de aquisição de direito, tenha características tanto de legislação de segurança social referida no n.o 1 do artigo 3.o, como de legislação de assistência social. 2. Para efeitos do presente capítulo, a expressão ‘prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo’ designa as prestações: a) Que se destinem a: i) abranger a título complementar, supletivo ou acessório os riscos correspondentes aos ramos de segurança social referidos no n.o 1 do artigo 3.o, e que garantam aos interessados um rendimento mínimo de subsistência tendo em conta a situação económica e social no Estado‑Membro em causa; ou ii) apenas a garantir proteção específica dos deficientes, estando essas prestações em estreita relação com a situação social dessas pessoas no Estado‑Membro em causa, e b) Cujo financiamento derive exclusivamente de uma tributação obrigatória destinada a cobrir a despesa pública geral, e cujas condições de concessão e de cálculo não dependam de qualquer contribuição por parte do beneficiário. No entanto, as prestações concedidas como complemento de uma prestação de caráter contributivo não são consideradas prestações de caráter contributivo só por esse motivo, e c) Que sejam inscritas no anexo X. 3. O artigo 7.o e os outros capítulos do título III não se aplicam às prestações referidas no n.o 2 do presente artigo. 4. As prestações referidas no n.o 2 são concedidas exclusivamente no Estado‑Membro da residência do interessado e de acordo com a respetiva legislação. Essas prestações são concedidas pela instituição do lugar de residência e a seu cargo.»

10. O anexo X do Regulamento n.o 883/2004, que regula as «[p]restações pecuniárias especiais de caráter não contributivo», contém, na rubrica «Alemanha», o seguinte esclarecimento:

3. Diretiva 2004/38

11. Os considerandos 10, 16 e 21 da Diretiva 2004/38 preveem o seguinte: «(10) As pessoas que exercerem o seu direito de residência não deverão, contudo, tornar‑se uma sobrecarga não razoável para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento durante o período inicial de residência. Em consequência, o direito de residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias por períodos superiores a três meses deverá estar sujeito a condições. [...] (16) Os titulares do direito de residência não podem ser afastados enquanto não se tornarem um encargo excessivo para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento. Por conseguinte, a medida de afastamento não poderá ser a consequência automática do recurso ao regime de segurança social. O Estado‑Membro de acolhimento deverá examinar se se está perante um caso de dificuldades temporárias e ter em conta a duração da residência, a situação pessoal e o montante de ajuda concedida para poder considerar se o titular se tornou uma sobrecarga não razoável para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento e proceder ao seu afastamento. Os trabalhadores assalariados, os trabalhadores não assalariados ou as pessoas à procura de emprego, conforme definidas pelo Tribunal de Justiça, não poderão em circunstância alguma ser objeto de medida de afastamento, salvo por razões de ordem pública ou de segurança pública. [...] (21) Contudo, caberá ao Estado‑Membro de acolhimento determinar se tenciona conceder prestações a título de assistência social durante os primeiros três meses de residência ou por um período mais longo no caso das pessoas à procura de emprego, a pessoas que não sejam trabalhadores assalariados ou não assalariados nem conservem esse estatuto, ou não sejam membros das famílias dos mesmos, ou bolsas de subsistência para estudos, incluindo a formação profissional, antes da aquisição do direito de residência permanente.»

12. O artigo 6.o da Diretiva 2004/38, com a epígrafe «Direito de residência até três meses», prevê, no seu n.o 1: «Os cidadãos da União têm o direito de residir no território de outro Estado‑Membro por período até três meses sem outras condições e formalidades além de ser titular de um bilhete de identidade ou passaporte válido.»

13. O artigo 7.o da Diretiva 2004/38, com a epígrafe «Direito de residência por mais de três meses», dispõe: «1. Qualquer cidadão da União tem o direito de residir no território de outro Estado‑Membro por período superior a três meses, desde que: a) Exerça uma atividade assalariada ou não assalariada no Estado‑Membro de acolhimento; ou b) Disponha de recursos suficientes para si próprio e para os membros da sua família, a fim de não se tornar uma sobrecarga para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento durante o período de residência, e de uma cobertura extensa de seguro de doença no Estado‑Membro de acolhimento, [...] [...] 3. Para os efeitos da alínea a) do n.o 1, o cidadão da União que tiver deixado de exercer uma atividade assalariada ou não assalariada mantém o estatuto de trabalhador assalariado ou não assalariado nos seguintes casos: [...] b) Quando estiver em situação de desemprego involuntário devidamente registado depois de ter tido emprego durante mais de um ano e estiver inscrito no serviço de emprego como candidato a um emprego; c) Quando estiver em situação de desemprego involuntário devidamente registado no termo de um contrato de trabalho de duração determinada inferior a um ano ou ficar em situação de desemprego involuntário durante os primeiros 12 meses, e estiver inscrito no serviço de emprego como candidato a um emprego. Neste caso, mantém o estatuto de trabalhador assalariado durante um período não inferior a seis meses; [...]»

14. O artigo 14.o da Diretiva 2004/38 é consagrado à «[c]onservação do direito de residência». Nos termos desta disposição: «1. Os cidadãos da União e os membros das suas famílias têm o direito de residência a que se refere o artigo 6.o, desde que não se tornem uma sobrecarga não razoável para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento. [...] 3. O recurso ao regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento por parte de um cidadão da União ou dos membros da sua família não deve ter como consequência automática uma medida de afastamento. 4. Em derrogação dos n.os 1 e 2 e sem prejuízo do disposto no Capítulo VI, em caso algum pode ser tomada uma medida de afastamento contra cidadãos da União ou membros das suas famílias se: a) Os cidadãos da União forem trabalhadores assalariados ou não assalariados; ou b) Os cidadãos da União entraram no território do Estado‑Membro de acolhimento para procurar emprego. Neste caso, os cidadãos da União e os membros das suas famílias não podem ser afastados enquanto os cidadãos da União comprovarem que continuam a procurar emprego e que têm hipóteses genuínas de serem contratados.»

15. Por último, o artigo 24.o da referida diretiva, com a epígrafe «Igualdade de tratamento», enuncia: «1. Sob reserva das disposições específicas previstas expressamente no Tratado e no direito secundário, todos os cidadãos da União que, nos termos da presente diretiva, residam no território do Estado‑Membro de acolhimento beneficiam de igualdade de tratamento em relação aos nacionais desse Estado‑Membro, no âmbito de aplicação do Tratado. O benefício desse direito é extensível aos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado‑Membro e tenham direito de residência ou direito de residência permanente. 2. Em derrogação do n.o 1, o Estado‑Membro de acolhimento pode não conceder o direito a prestações de assistência social durante os primeiros três meses de residência ou, quando pertinente, o período mais prolongado previsto na alínea b) do n.o 4 do artigo 14.o, assim como, antes de adquirido o direito de residência permanente, pode não conceder ajuda de subsistência, incluindo a formação profissional, constituída por bolsas de estudo ou empréstimos estudantis, a pessoas que não sejam trabalhadores assalariados ou trabalhadores não assalariados, que não conservem este estatuto ou que não sejam membros das famílias dos mesmos.»

B – Direito alemão

1. Código da Segurança Social

16. O § 19a, n.o 1, do livro I do Código da Segurança Social (Sozialgesetzbuch Erstes Buch, a seguir «SGB I»), descreve os dois tipos de prestações do seguro de base, para as pessoas à procura de emprego, nos seguintes termos: «(1) As pessoas à procura de emprego podem reivindicar, ao abrigo do direito ao seguro de base: 1. prestações destinadas a favorecer a inserção no trabalho, 2. prestações destinadas a assegurar a subsistência. [...]»

17. No livro II do Código da Segurança Social (Sozialgesetzbuch Zweites Buch, a seguir «SGB II»), o seu § 1, sob a epígrafe «Função e objetivo do seguro de base para as pessoas candidatas a emprego», dispõe nos seus n.os 1 e 3: «(1) O seguro de base [(«Grundsicherung»)] para as pessoas à procura de emprego destina‑se a permitir aos seus beneficiários ter uma vida conforme com a dignidade humana. [...] (3) O seguro de base para as pessoas à procura de emprego inclui prestações 1. destinadas a pôr termo ou reduzir o estado de necessidade, especialmente, mediante a inserção no trabalho e 2. destinadas a assegurar a subsistência.»

18. O § 7 do SGB II, sob a epígrafe «Beneficiários», enuncia: «(1) As prestações previstas no presente livro destinam‑se às pessoas que 1. tenham completado 15 anos de idade, mas não atingiram ainda o limite de idade previsto no § 7a, 2. estejam aptas para trabalhar, 3. sejam carenciadas e 4. residam habitualmente na [...] Alemanha (beneficiários aptos para trabalhar). Excluem‑se 1. os estrangeiros de ambos os sexos que não sejam trabalhadores assalariados ou trabalhadores não assalariados na […] Alemanha e que não gozem do direito de livre circulação, ao abrigo do § 2, n.o 3, da Lei relativa à livre circulação dos cidadãos da União [(Freizügigkeitsgesetz/EU, a seguir ‘FreizügG/EU’)], e os membros da sua família, durante os três primeiros meses da sua residência, 2. os estrangeiros de ambos os sexos, cujo direito de residência só seja justificado pela procura de um emprego, e os membros da sua família, [...] O segundo período, ponto 1, não é aplicável aos estrangeiros de ambos os sexos que residam na […] Alemanha, em conformidade com um título de residência, concedido ao abrigo do capítulo 2, secção 5, da Lei relativa ao direito de residência. As disposições em matéria de direito de residência permanecem inalteradas. [...]»

19. O § 8 do SGB II, consagrado ao conceito de «aptidão para trabalhar», prevê: «(1) Está apta para trabalhar qualquer pessoa que não esteja incapacitada num futuro previsível, em consequência de uma doença ou de uma deficiência, para exercer uma atividade profissional, no mínimo três horas por dia, nas condições habituais do mercado de trabalho. [...]»

20. O § 9 do SGB II dispõe: «(1) É indigente qualquer pessoa que não possa assegurar a sua subsistência, ou assegurá‑la suficientemente, com base no rendimento ou no património a ter em consideração e não receba a assistência necessária de outras pessoas, em especial de membros da sua família ou de outros organismos de prestações sociais. [...] [...]»

21. Os §§ 14 a 18e do SGB II, que constituem a primeira secção do capítulo 3, respeitam às prestações relativas à inserção no mercado do trabalho.

22. Por seu turno, o § 20 do SGB II enuncia disposições complementares relativas às necessidades básicas de subsistência, o § 21 do SGB II diz respeito às necessidades suplementares e o § 22 do SGB II respeita às necessidades de alojamento e de aquecimento. Por último, os §§ 28 a 30 respeitam a subsídios de formação e de participação.

23. No livro XII do Código da Segurança Social (Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch, a seguir «SGB XII»), o seu § 1, que respeita ao apoio social, dispõe: «O objetivo do apoio social é permitir aos seus beneficiários ter uma vida conforme com a dignidade humana. [...]»

24. O § 21 do SGB XII prevê: «Não são pagas prestações de subsistência às pessoas que sejam beneficiárias de prestações concedidas ao abrigo do livro II, na medida em que estejam aptas para trabalhar ou devido à sua relação familiar. [...]»

2. FreizügG/EU

25. O âmbito de aplicação da FreizügG/EU é regulado pelo § 1 desta lei: «A presente lei regula a entrada e a permanência dos cidadãos de outros Estados‑Membros da União Europeia (cidadãos de União) e dos membros da sua família.»

26. O § 2 da FreizügG/EU prevê, em relação ao direito de entrada e de permanência: «(1) Os cidadãos da União que beneficiam da liberdade de circulação e os membros da sua família têm o direito de entrada e de permanência no território federal, nos termos da presente lei. (2) Beneficiam da liberdade de circulação, ao abrigo do direito comunitário: 1. Os cidadãos da União que pretendam permanecer, como trabalhadores, para procurar um emprego ou para fazer uma formação profissional. [...] 5. Os cidadãos da União sem atividade profissional, nas condições definidas no § 4, 6. Os membros da família, em conformidade com as condições dos §§ 3 e 4, [...] (3) Relativamente aos trabalhadores assalariados ou independentes, o direito previsto no n.o 1 não é prejudicado [...] 2. pelo desemprego involuntário confirmado pela entidade competente ou a cessação de uma atividade independente na sequência de circunstâncias alheias à vontade do trabalhador independente, após mais de um ano de atividade, [...] O direito consagrado no n.o 1 mantém‑se durante um período de seis meses em caso de desemprego involuntário confirmado pela agência para o emprego competente, após um período de emprego inferior a um ano. [...]»

27. O § 4 da FreizügG/EU dispõe, em relação às pessoas que beneficiam da liberdade de circulação e que não exercem uma atividade profissional: «Os cidadãos da União sem atividade profissional e os membros da sua família que os acompanhem ou que se lhes reúnam, beneficiam do direito previsto no § 2, n.o 1, se dispuserem de uma cobertura suficiente de seguro de doença e de meios de subsistência bastantes. Se um cidadão da União reside no território federal ao abrigo do estatuto de estudante, apenas beneficiam deste direito o seu cônjuge ou companheiro(a) em união de facto e os seus filhos, cuja subsistência esteja assegurada.»

3. Convenção Europeia de Assistência Social e Médica

28. O artigo 1.o da Convenção Europeia de Assistência Social e Médica (a seguir «Convenção de Assistência») prevê o princípio da não discriminação.

29. Todavia, em conformidade com o artigo 16.o, alínea b), da referida Convenção, o Governo alemão emitiu uma reserva (a seguir «reserva»), em 19 de dezembro de 2011, segundo a qual «[o] Governo da República Federal da Alemanha não se compromete a fazer beneficiar os nacionais das outras Partes Contratantes, em plano de igualdade com os seus próprios nacionais e nas mesmas condições, das prestações previstas no Livro Segundo do Código de Segurança Social alemão — Proteção social de base a favor de quem procura emprego na sua versão respetivamente em vigor».

III – Factos do litígio no processo principal

30. Os recorrentes no processo principal são cidadãos espanhóis. J. García‑Nieto e J. Peña Cuevas viviam como casal desde há vários anos em Espanha, sem serem casados e sem terem celebrado uma parceria registada, com Jovanlis Peña García, filha comum de ambos, e com o filho ainda menor de J. Peña Cuevas, Joel Luis Peña Cruz.

31. No mês de abril de 2012, J. García‑Nieto entrou no território da República Federal da Alemanha com a sua filha Jovanlis Peña García. Em 1 de junho de 2012 declarou‑se como candidata a um emprego. Uma dezena de dias mais tarde, iniciou funções como ajudante de cozinha. A partir de 1 de julho de 2012, recebeu, por esse emprego, a remuneração líquida mensal de 600 euros (sujeita a contribuições para a segurança social).

32. Pouco tempo depois, em 23 de junho de 2012, J. Peña Cuevas e o seu filho, Joel Luis Peña Cruz, juntaram‑se‑lhes. Até 1 de novembro de 2012, viveram os quatro em casa da mãe de J. García‑Nieto e a sua subsistência foi assegurada pelos rendimentos desta última.

33. J. Peña Cuevas trabalhou durante um breve período, de 2 a 30 de novembro de 2012. Em seguida, entre 1 de dezembro de 2012 e 1 de janeiro de 2013, recebeu um subsídio de desemprego ao abrigo do Código da Segurança Social alemão, livro II, com base nos períodos de seguro cumpridos em Espanha. Em janeiro de 2013, trabalhou como empregado de limpeza. Após a cessação desta atividade, recebeu novamente um subsídio de desemprego. A partir de outubro de 2013, ocupou um novo posto de trabalho que, segundo o pedido de decisão prejudicial, devia terminar em 30 de setembro de 2014.

34. J. García‑Nieto e J. Peña Cuevas recebem abono de família pelos seus dois filhos, desde julho de 2012. Por outro lado, estes últimos frequentam a escola desde 22 de agosto de 2012.

35. Em 30 de julho de 2012, os recorrentes no processo principal requereram ao Vestiche Arbeit Jobcenter Kreis Recklinghausen (a seguir «Jobcenter») o benefício das prestações de subsistência previstas no SGB II.

36. Todavia, o Jobcenter recusou a concessão das referidas prestações a J. Peña Cuevas e ao seu filho, Joel Luis Peña Cruz, em relação aos meses de agosto e de setembro de 2012. A decisão do Jobcenter baseou‑se no § 7, n.o 1, segundo período, ponto 1, do SGB II, uma vez que J. Peña Cuevas e o seu filho residiam desde há menos de três meses na Alemanha e, por outro lado, J. Peña Cuevas não era trabalhador assalariado ou não assalariado. Segundo o Jobcenter, a exclusão do benefício das referidas prestações era igualmente aplicável ao filho de J. Peña Cuevas. Na sequência da reserva emitida pelo Governo alemão, a Convenção Europeia de Assistência já não era suscetível de criar direitos.

37. Na sequência dessa recusa, os recorrentes no processo principal interpuseram recurso dessa decisão para o Sozialgericht Gelsenkirchen (Tribunal de Contencioso Social de Gelsenkirchen, Alemanha) e obtiveram ganho de causa. Todavia, o Jobcenter interpôs recurso dessa decisão para o Landessozialgericht Nordrhein‑Westfalen (Tribunal Superior de Contencioso Social da Renânia do Norte — Vestefália).

38. Foi neste contexto que esse órgão jurisdicional expressou dúvidas quanto à admissibilidade, à luz do direito da União, da exclusão total dos recorrentes no processo principal do benefício das prestações de subsistência.

IV – Pedido de decisão prejudicial e tramitação do processo no Tribunal de Justiça

39. Consequentemente, por decisão de 22 de maio de 2014, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 17 de junho de 2014, o Landessozialgericht Nordrhein‑Westfalen decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 267.o TFUE, as seguintes questões prejudiciais: «1) O princípio da igualdade de tratamento consagrado no artigo 4.o do Regulamento [n.o 883/2004] aplica‑se — com exceção da cláusula de proibição de exportação prevista no artigo 70.o, n.o 4, do mesmo regulamento — também às prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo previstas no artigo 70.o, n.os 1 e 2, do Regulamento [n.o 883/2004]? 2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: é permitido introduzir — e, nesse caso, em que medida — restrições ao princípio da igualdade de tratamento consagrado no artigo 4.o do Regulamento [n.o 883/2004] através de disposições de direito nacional que procedem à transposição do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva [2004/38], de acordo com as quais o acesso a estas prestações é absolutamente excluído na Alemanha nos primeiros três meses de residência, quando cidadãos da União não sejam trabalhadores assalariados nem trabalhadores não assalariados e não gozem do direito de livre circulação, nos termos do § 2, n.o 3 da Lei relativa à livre circulação dos cidadãos da União? 3) Em caso de resposta negativa à primeira questão: opõem‑se outros princípios da igualdade de tratamento decorrentes do direito primário — em particular o artigo 45.o, n.o 2, TFUE, em conjugação com o artigo 18.o TFUE — a uma disposição nacional que recusa sem exceção a cidadãos da União, nos primeiros três meses da sua residência, uma prestação social destinada a assegurar a sua subsistência e que simultaneamente facilita o acesso ao mercado de trabalho, quando estes cidadãos da União, embora na Alemanha não sejam trabalhadores assalariados nem trabalhadores não assalariados e não gozem do direito de livre circulação, nos termos do § 2, n.o 3, da Lei relativa à livre circulação dos cidadãos da União, possam, porém, demonstrar que têm um vínculo efetivo ao Estado[‑Membro] de acolhimento e, em especial, ao mercado de trabalho do Estado[‑Membro] de acolhimento?»

40. Todavia, por decisão de 19 de março de 2015, o referido Tribunal decidiu que não havia que responder à primeira questão, visto a mesma ter sido submetida em termos idênticos no processo que deu origem ao acórdão Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) e que o Tribunal de Justiça lhe tinha respondido afirmativamente ao decidir que «o Regulamento n.o 883/2004 deve ser interpretado no sentido de que as ‘prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo’ na aceção dos artigos 3.°, n.o 3, e 70.° deste regulamento são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 4.o do referido regulamento» ( 5 ).

41. Foram apresentadas observações escritas pelos recorrentes no processo principal, pelos Governos alemão, polaco e do Reino Unido, bem como pela Comissão Europeia.

42. Além disso, com exceção do Governo polaco, estas partes pronunciaram‑se todas na audiência que teve lugar em 22 de abril de 2015. O Governo francês, que não tinha apresentado observações escritas, também expôs os seus argumentos nesta audiência.

V – Análise

A – Observações preliminares relativas à qualificação das prestações de subsistência previstas pela legislação nacional

43. Com a sua segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se restrições ao princípio da igualdade de tratamento consagrado no artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 impostas pela legislação nacional que transpõe o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 são compatíveis com o direito da União e, nesse caso, em que medida.

44. Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio confronta o § 7, n.o 1, segundo período, ponto 1, do SGB II com o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, o qual prevê uma derrogação ao princípio da igualdade entre os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento e os cidadãos da União na concessão de «prestações de assistência social».

45. Por conseguinte, a análise da conformidade da norma nacional com o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 só é pertinente na condição de que as prestações em causa possam ser qualificadas de «prestações de assistência social» na aceção desta diretiva.

46. O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de esclarecer que uma prestação pecuniária especial de caráter não contributivo na aceção do Regulamento n.o 883/2004 podia igualmente caber no conceito de «regime de segurança social» que figura no artigo 7.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2004/38 ( 6 ). Todavia, se essas prestações de natureza financeira se destinarem a facilitar o acesso ao mercado de trabalho não podem, portanto, ser consideradas «prestações de assistência social», na aceção do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 ( 7 ). Nesse caso, cairiam no âmbito de aplicação do artigo 45.o TFUE, que é o objeto da terceira questão prejudicial.

47. Consequentemente, consoante a natureza das prestações em causa no processo principal, apenas a segunda ou a terceira questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio deverão ter uma resposta.

48. Já me exprimi longamente sobre esta questão nas minhas conclusões nos processos Dano ( 8 ) e Alimanovic ( 9 ) e cheguei à conclusão de que as prestações de subsistência previstas pelo SGB II correspondiam à definição de prestações de assistência social na aceção da Diretiva 2004/38 ( 10 ).

49. O próprio Tribunal de Justiça, parece‑me, considerou as prestações de subsistência do SGB II como prestações de assistência social na aceção da Diretiva 2004/38. Com efeito, no n.o 69 do acórdão Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), o Tribunal de Justiça considerou «que um cidadão da União, no que respeita ao acesso a prestações sociais, como as que estão em causa no processo principal, só pode reclamar uma igualdade de tratamento com os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento se a sua residência no território do Estado‑Membro de acolhimento preencher os requisitos da Diretiva 2004/38» ( 11 ). Ora, as prestações em causa nesse processo eram idênticas às que o Jobcenter recusou aos recorrentes no processo principal.

50. Por conseguinte, salvo para retomar o princípio do acórdão Vatsouras e Koupatantze ( 12 ), nos termos do qual as prestações financeiras destinadas a facilitar o acesso ao mercado de trabalho não podem ser consideradas prestações de assistência social na acessão do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 ( 13 ), concentrarei a minha análise nesta última disposição e não no artigo 45.o, n.o 2, TFUE.

51. No entanto, por uma questão de exaustividade, farei uma análise tendo em conta esta disposição e considerarei a resposta a dar à terceira questão prejudicial para a hipótese de o Tribunal de Justiça deixar ao juiz nacional o cuidado de qualificar as prestações em causa de prestações de assistência social ou como sendo destinadas a facilitar o acesso ao mercado de trabalho ou ainda como prosseguindo os dois objetivos.

52. Neste contexto, caso o órgão jurisdicional nacional deva concluir que as prestações reivindicadas prosseguem um duplo objetivo, isto é, por um lado, garantir a satisfação das necessidades elementares e, por outro, facilitar o acesso ao mercado de trabalho, considero que se deverá basear na função preponderante das prestações, que, neste caso, é, incontestavelmente, garantir os meios de subsistência necessários para ter uma vida conforme com a dignidade humana.

B – Quanto à segunda questão prejudicial

53. Nos termos do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, «[um] Estado‑Membro de acolhimento pode não conceder o direito a prestações de assistência social durante os primeiros três meses de residência ou, quando pertinente, o período mais prolongado previsto na alínea b) do n.o 4 do artigo 14.o», isto é, durante o período de procura de emprego para os cidadãos da União que tenham entrado no território do Estado‑Membro de acolhimento com esse objetivo e que não podem [por conseguinte] ser afastados enquanto […] comprovarem que continuam a procurar emprego e que têm hipóteses genuínas de serem contratados».

54. Consequentemente, enquanto «o artigo 24.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38 e o artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 reiteram a proibição de discriminação em razão da nacionalidade, o artigo 24.o, n.o 2, da referida diretiva contém uma derrogação ao princípio da não discriminação» ( 14 ).

55. Em relação aos três primeiros meses previstos nesta disposição, o Tribunal de Justiça confirmou, no acórdão Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), uma jurisprudência anterior segundo a qual «[p]or força do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, o Estado‑Membro de acolhimento não está […] obrigado a conceder o direito a uma prestação social a um cidadão de outro Estado‑Membro ou aos membros da sua família durante esse período» ( 15 ). Pode‑se qualificar essa jurisprudência de constante ( 16 ).

56. Além disso, no que respeita ao direito dos nacionais dos Estados‑Membros que procuram emprego noutro Estado‑Membro, isto é, o segundo período de tempo previsto no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, o Tribunal de Justiça já declarou que a sua apreciação tendo em conta o princípio da não discriminação não tinha «[revelado] qualquer elemento suscetível de afetar a [sua] validade» ( 17 ).

57. Na realidade, a existência de uma desigualdade de tratamento entre os cidadãos da União que tenham feito uso da sua liberdade de circulação e de residência e os cidadãos do Estado‑Membro de acolhimento a respeito da concessão das prestações sociais é «uma consequência inevitável da Diretiva 2004/38 [devido à] relação que o legislador da União estabeleceu no artigo 7.o da diretiva entre, por um lado, a exigência de recursos suficientes como condição de residência e, por outro, a preocupação de não criar um encargo para o regime de segurança social dos Estados‑Membros» ( 18 ).

58. Nestas condições, o princípio de uma regulamentação de um Estado‑Membro, como a que está em causa no processo principal, que exclui do benefício de uma prestação pecuniária especial de caráter não contributivo, na aceção do Regulamento n.o 883/2004 (além disso constitutiva de uma prestação de assistência social na aceção da Diretiva 2004/38), as pessoas que entram no território do referido Estado‑Membro com o objetivo de procurar emprego, não me parece ser contrário ao artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 nem ao instituído pela Diretiva 2004/38.

59. O quadro jurídico global no qual se insere a Diretiva 2004/38 não põe em causa esta conclusão.

60. No acórdão Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), o Tribunal de Justiça recordou, «que o artigo 20.o, n.o 1, TFUE atribui a qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro o estatuto de cidadão da União (acórdão N., C‑46/12, EU:C:2013:97, n.o 25)» ( 19 ).

61. O Tribunal de Justiça prosseguiu com a sua jurisprudência constante segundo a qual «o estatuto de cidadão da União tende a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros que permite aos que, de entre estes, se encontrem na mesma situação obter, no domínio de aplicação ratione materiae do Tratado FUE, independentemente da sua nacionalidade e sem prejuízo das exceções expressamente previstas a este respeito, o mesmo tratamento jurídico (acórdãos Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, n.o 31; D’Hoop, C‑224/98, EU:C:2002:432, n.o 28, e N., C‑46/12, EU:C:2013:97, n.o 27)» ( 20 ).

62. Daqui resulta que «[q]ualquer cidadão da União pode por conseguinte invocar a proibição de discriminação em razão da nacionalidade que figura no artigo 18.o TFUE em todas as situações abrangidas pelo domínio de aplicação ratione materiae do direito da União. Estas situações incluem as decorrentes do exercício da liberdade de circular e de permanecer no território dos Estados‑Membros conferida pelos artigos 20.°, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea a), TFUE e 21.° TFUE (v. acórdão N., C‑46/12, EU:C:2013:97, n.o 28 e jurisprudência aí referida)» ( 21 ).

63. O Tribunal de Justiça acrescentou ainda que «[a] este respeito, importa declarar que o artigo 18.o, n.o 1, TFUE proíbe toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade ‘[n]o âmbito de aplicação dos Tratados, e sem prejuízo das suas disposições especiais’. O artigo 20.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE precisa, expressamente, que os direitos que este artigo confere aos cidadãos da União são exercidos ‘nas condições e nos limites definidos pelos Tratados e pelas medidas adotadas para a sua aplicação’. Além disso, o artigo 21.o, n.o 1, TFUE subordina, também ele, o direito de os cidadãos da União circularem e permanecerem livremente no território dos Estados‑Membros ao respeito ‘das limitações e das condições previstas no Tratado e nas disposições adotadas em sua aplicação’ (v. acórdão Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, n.o 46 e jurisprudência aí referida)» ( 22 ).

64. Por último, o Tribunal de Justiça concluiu que «o princípio da não discriminação, consagrado de forma genérica no artigo 18.o TFUE, é concretizado no artigo 24.o da Diretiva 2004/38 a respeito dos cidadãos da União que […] exercem a sua liberdade de circular e residir no território dos Estados‑Membros. Este princípio encontra‑se também concretizado no artigo 4.o do Regulamento n.o 883/2004 a respeito dos cidadãos da União que […] solicitam, no Estado‑Membro de acolhimento, prestações previstas no artigo 70.o, n.o 2, do referido regulamento» ( 23 ).

65. Por outras palavras, o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 que permite um tratamento diferenciado entre os cidadãos da União e os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento é uma «derrogação ao princípio da igualdade de tratamento previsto no artigo 18.o TFUE de que o artigo 24.o, n.o 1, da [mesma] [d]iretiva […] apenas constitui uma expressão específica» ( 24 ). Por conseguinte, deve ser interpretado de maneira estrita e em conformidade com as disposições do Tratado, incluindo as respeitantes à cidadania da União e à livre circulação de trabalhadores.

66. Além disso, as restrições à concessão de prestações sociais aos cidadãos da União que não têm, ou tenham perdido, a qualidade de trabalhador e que são impostas com fundamento no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 devem ser legítimas ( 25 ).

67. Esta perspetiva e estas regras que implicam, por um lado, que a exceção seja interpretada restritivamente e, por outro, que as limitações que decorrem delas sejam legítimas, levaram‑me a propor, no processo Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:210), uma distinção entre três hipóteses: — a do nacional de um Estado‑Membro que se desloca ao território de outro Estado‑Membro e que aí reside desde há menos de três meses ou desde há mais de três meses sem prosseguir o objetivo de aí procurar emprego (primeira hipótese); — a do nacional de um Estado‑Membro que se desloca ao território de outro Estado‑Membro para aí procurar emprego (segunda hipótese), e — a do nacional de um Estado‑Membro que reside desde há mais de três meses no território de outro Estado‑Membro e que aí tem um emprego (terceira hipótese).

68. Os recorrentes no processo principal podem encontrar‑se na situação prevista na primeira parte da primeira hipótese (isto é, a de um nacional de um Estado‑Membro que se desloca ao território de outro Estado‑Membro e que aí reside desde há menos de três meses) e na descrita na segunda hipótese (a do nacional de um Estado‑Membro que se desloca ao território de outro Estado‑Membro para aí procurar emprego).

69. Como já referi anteriormente, o Tribunal de Justiça confirmou no acórdão Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), que, «[p]or força do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, o Estado‑Membro de acolhimento não [estava] […] obrigado a conceder o direito a uma prestação social a um cidadão de outro Estado‑Membro ou aos membros da sua família [para os períodos de residência que vão até três meses]» ( 26 ).

70. Esta interpretação é conforme com o objetivo de preservação do equilíbrio financeiro do regime de segurança social dos Estados‑Membros, prosseguido pela Diretiva 2004/38 ( 27 ). Uma vez que os Estados‑Membros não podem exigir aos cidadãos da União que possuam meios de subsistência suficientes e uma assistência médica pessoal para uma residência de uma duração de três meses, é legítimo não impor aos Estados‑Membros a sua tomada a cargo durante esse período.

71. Com efeito, na hipótese contrária, conceder o direito a prestações de assistência social aos cidadãos da União que não são obrigados a dispor de meios de subsistência suficientes poderia desencadear uma deslocação massiva de pessoas suscetível de ocasionar um encargo excessivo para os regimes nacionais de segurança social.

72. Além disso, embora as pessoas que chegam ao território do Estado‑Membro de acolhimento possam ter vínculos pessoais com outros cidadãos da União que já residam nesse Estado‑Membro, o vínculo com o próprio Estado‑Membro é, com toda a probabilidade, limitado durante esse primeiro período.

73. Por outro lado, também já observei, no âmbito da análise da segunda hipótese considerada nas conclusões apresentadas no processo Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:210), pendente no Tribunal de Justiça, que resultava da jurisprudência do Tribunal de Justiça que «os nacionais dos Estados‑Membros que se deslocam para procurar emprego só beneficiam do princípio da igualdade de tratamento para aceder a este, [enquanto] os que já acederam ao mercado de trabalho podem invocar, com base no artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento [(CEE) n.o 1612/68 do Conselho, de 15 de outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade ( 28 ), substituído pelo artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 492/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011, relativo à livre circulação dos trabalhadores na União ( 29 )], as mesmas vantagens sociais e fiscais que os trabalhadores nacionais» ( 30 ).

74. Tendo em conta a fundamentação do acórdão Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) relativa ao equilíbrio da Diretiva 2004/38 ( 31 ) e a distinção operada pelo direito da União e pela jurisprudência do Tribunal de Justiça entre o trabalhador que chega ao território de um Estado‑Membro e o que já acedeu a esse mercado de trabalho, a regulamentação de um Estado‑Membro, como a que está em causa no processo principal, que exclui do benefício de uma prestação pecuniária especial de caráter não contributivo, na aceção do Regulamento n.o 883/2004 (por outro lado, constitutiva de uma prestação de assistência social em conformidade com a Diretiva 2004/38), durante os três primeiros meses da sua residência ou por um período mais longo, as pessoas que se deslocam para o território do referido Estado‑Membro com o objetivo de procurar emprego, não me parece ser contrário ao artigo 4.o do referido regulamento nem ao regime instituído pela referida diretiva.

75. Esta exclusão está não só em conformidade com a redação do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, na medida em que autoriza os Estados‑Membros a recusar o benefício de prestações de assistência social aos nacionais de outros Estados‑Membros, durante os três primeiros meses e além deste prazo se tiverem entrado no território do Estado‑Membro de acolhimento para procurar emprego, mas igualmente com a diferença objetiva de situação — consagrada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça e, designadamente, pelo artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 492/2011 — entre os nacionais que procuram um primeiro emprego no território do Estado‑Membro de acolhimento e aqueles que já acederam a esse mercado ( 32 ).

76. A leitura da doutrina dedicada à interpretação da Diretiva 2004/38 e do Regulamento n.o 883/2004 também não me parece que ponha em causa esta conclusão, mesmo que enquadrada no contexto mais abrangente da cidadania da União, conforme consagrada pelos artigos 18.° TFUE, 20.° TFUE e 21.° TFUE ( 33 ).

77. O artigo 7.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), que consagra o direito ao respeito pela vida privada e familiar, pelo domicílio e pelas comunicações, também não me parece suscetível de alterar a análise e a conclusão a que cheguei.

78. Com efeito, além do caráter geral deste artigo 7.o, podem ser introduzidas limitações aos direitos que protege com a condição, nomeadamente, de o respeitar e ao princípio da proporcionalidade, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 1, da Carta. Ora, da mesma maneira que o princípio da igualdade não é atingido na sua essência pela derrogação prevista no artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38, o mesmo se verifica com o direito pelo respeito da vida familiar consagrado pelo artigo 7.o da Carta.

C – Quanto à terceira questão prejudicial

79. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em caso de resposta negativa à primeira questão, se nomeadamente os artigos 45.°, n.o 2, TFUE e 18.° TFUE se opõem a uma regulamentação nacional que exclui sem exceção os cidadãos da União, cujo direito de residência só é justificado pela procura de um emprego, da concessão de prestações sociais destinadas, por um lado, a assegurar a sua subsistência e, por outro, a facilitar o acesso ao mercado de trabalho.

80. Embora a primeira questão tenha tido uma resposta afirmativa, a terceira questão mantém a sua pertinência se o Tribunal de Justiça deixar ao órgão jurisdicional de reenvio o cuidado de qualificar as prestações do seguro de base à luz do direito da União e caso este último considere que as referidas prestações se destinam essencialmente a facilitar o acesso ao mercado de trabalho.

81. Com efeito, o Tribunal de Justiça tem declarado reiteradamente que deixa «de ser possível excluir do âmbito de aplicação do artigo [45.°, n.o 2, TFUE], que é um enunciado do princípio fundamental da igualdade de tratamento garantido pelo artigo [18.° TFUE], uma prestação de natureza financeira destinada a facilitar o acesso ao emprego no mercado de trabalho de um Estado‑Membro» ( 34 ).

82. Todavia, o Tribunal de Justiça também declarou, no acórdão Vatsouras e Koupatantze (C‑22/08 e C‑23/08, EU:C:2009:344), que é «legítimo que um Estado‑Membro só conceda esse subsídio depois de demonstrada a existência de uma ligação real daquele que procura emprego com o mercado de trabalho desse Estado» ( 35 ).

83. Segundo jurisprudência constante, a existência dessa ligação pode ser verificada, nomeadamente, pela constatação de que a pessoa em causa, durante um período de tempo razoável, procurou, efetiva e realmente, um emprego no Estado‑Membro em questão ( 36 ).

84. Nestas circunstâncias, «os nacionais dos Estados‑Membros à procura de emprego noutro Estado‑Membro que estabeleceram laços reais com o mercado de trabalho desse Estado podem invocar o artigo [45.°, n.o 2, TFUE] para beneficiarem de uma prestação de natureza financeira destinada a facilitar o acesso ao mercado do emprego» ( 37 ).

85. Todavia, não se pode ignorar que o Tribunal de Justiça já declarou que uma condição única que tenha um caráter demasiado genérico e exclusivo por privilegiar indevidamente um elemento que não é necessariamente representativo do grau real e efetivo de conexão entre o requerente dos subsídios de inserção e o mercado geográfico de trabalho em causa, excluindo qualquer outro elemento representativo, excedia o que era necessário para alcançar o objetivo prosseguido ( 38 ).

86. Deduzo destas duas abordagens que outros elementos diferentes da mera procura de um emprego possam também ser tomados em consideração para apreciar a existência de um vínculo real com o mercado geográfico em causa.

87. Segundo o Tribunal de Justiça, elementos resultantes do contexto familiar, como a existência de laços estreitos de natureza pessoal, são igualmente suscetíveis de contribuir para o surgimento de um vínculo duradouro entre o interessado e o seu novo Estado‑Membro de acolhimento ( 39 ). Nestas circunstâncias, uma regulamentação nacional que impõe uma condição que «impede que sejam tomados em consideração outros elementos potencialmente representativos do grau real de conexão do requerente dos subsídios de inserção ao mercado geográfico de trabalho em causa […] excede o que é necessário para alcançar o objetivo que prossegue» ( 40 ).

88. Resulta destas considerações que o direito da União, e mais precisamente o princípio da igualdade como consagrado pelo artigo 45.o, n.o 2, TFUE, se opõe à regulamentação de um Estado‑Membro, como a que está em causa no processo principal, que exclui automaticamente um cidadão da União do benefício de uma prestação pecuniária especial de caráter não contributivo na aceção do artigo 70.o, n.o 2, Regulamento n.o 883/2004 e que facilita o acesso ao mercado de trabalho, durante o período dos três primeiros meses da sua residência sem autorizar esse cidadão a demonstrar a existência de um vínculo real com o Estado‑Membro de acolhimento.

89. A este respeito, além dos elementos que resultam do contexto familiar (como a escolaridade dos filhos ou laços estreitos, designadamente de natureza pessoal, criados pelo requerente dos subsídios com o Estado‑Membro de acolhimento) ( 41 ), ou ainda a procura de um emprego, de forma efetiva e real, durante um período de tempo razoável, são elementos suscetíveis de provar a existência do referido vínculo ao Estado‑Membro de acolhimento ( 42 ). O facto de ter tido um trabalho no passado mesmo de ter encontrado um novo trabalho posteriormente à apresentação do pedido de concessão de prestações sociais deveriam igualmente ser tomados em consideração para esse efeito ( 43 ).

90. No entanto, não compete ao Tribunal de Justiça verificar a existência desse vínculo no âmbito de um pedido de decisão prejudicial, mas às autoridades nacionais competentes, de que fazem parte os órgãos jurisdicionais nacionais.

VI – Conclusão

91. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte maneira às questões prejudiciais submetidas pelo Landessozialgericht Nordrhein‑Westfalen: «1) O artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe à regulamentação de um Estado‑Membro que exclui do benefício de determinadas ‘prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo’ na aceção do artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 883/2004, conforme alterado pelo Regulamento n.o 1244/2010 da Comissão, e que são igualmente constitutivas de uma ‘prestação de assistência social’ na aceção da Diretiva 2004/38, os nacionais de outros Estados‑Membros durante os três primeiros meses da sua residência no território do Estado‑Membro de acolhimento. 2) O artigo 45.o, n.o 2, TFUE opõe‑se à regulamentação de um Estado‑Membro que exclui do benefício de determinadas ‘prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo’ na aceção do artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 883/2004, conforme alterado pelo Regulamento n.o 1244/2010 e que facilitam o acesso ao mercado de trabalho, os nacionais de outros Estados‑Membros durante os três primeiros meses da sua residência no território do Estado‑Membro de acolhimento sem lhes dar a possibilidade de demonstrar a existência de vínculo real ao mercado de trabalho do Estado‑Membro de acolhimento.»

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) JO L 166, p. 1, e retificação JO 2004, L 200, p. 1.

( 3 ) JO L 338, p. 35.

( 4 ) JO L 158, p. 77, e retificações JO 2004, L 229, p. 35, e JO 2005, L 197, p. 34.

( 5 ) N.o 55 e n.o 1 do dispositivo.

( 6 ) Acórdão Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, n.o 58).

( 7 ) Acórdão Vatsouras e Koupatantze (C‑22/08 e C‑23/08, EU:C:2009:344, n.o 45).

( 8 ) C‑333/13, EU:C:2014:341.

( 9 ) C‑67/14, EU:C:2015:210.

( 10 ) V. n.os 65 a 72 das minhas conclusões no processo Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341) e n.os 54 a 58 das minhas conclusões no processo Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:210).

( 11 ) O sublinhado é meu.

( 12 ) C‑22/08 e C‑23/08, EU:C:2009:344.

( 13 ) Ibidem (n.o 45).

( 14 ) Acórdão Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, n.o 64). O sublinhado é meu.

( 15 ) N.o 70.

( 16 ) V. acórdãos Vatsouras e Koupatantze (C‑22/08 e C‑23/08, EU:C:2009:344, n.os 34 e 35) e Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, n.o 56).

( 17 ) Acórdão Vatsouras e Koupatantze (C‑22/08 e C‑23/08, EU:C:2009:344, n.o 46). É verdade que esta declaração de validade foi feita à luz dos artigos 12.° CE e 39.°, n.o 2, CE (atuais artigos 18.° TFUE e 45.°, n.o 2, TFUE). Todavia, uma vez que «[q]ualquer cidadão da União pode […] invocar a proibição de discriminação em razão da nacionalidade que figura no artigo 18.o TFUE em todas as situações abrangidas pelo domínio de aplicação ratione materiae do direito da União» [v. n.o 59 do acórdão Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), o sublinhado é meu], parece‑nos que a declaração de validade do artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 operada pelo Tribunal de Justiça não se pode limitar apenas à situação do «trabalhador» na aceção do artigo 45.o TFUE.

( 18 ) Acórdão Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, n.o 77).

( 19 ) N.o 57.

( 20 ) Acórdão Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, n.o 58).

( 21 ) Ibidem (n.o 59).

( 22 ) Acórdão Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, n.o 60).

( 23 ) Ibidem (n.o 61). O sublinhado é meu.

( 24 ) Acórdão N. (C‑46/12, EU:C:2013:97, n.o 33).

( 25 ) V., neste sentido, acórdão Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, n.o 57).

( 26 ) N.o 70.

( 27 ) V. considerando 10 desta diretiva.

( 28 ) JO L 257, p. 2.

( 29 ) JO L 141, p. 1.

( 30 ) Acórdão Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172, n.os 31 e 58 e jurisprudência referida).

( 31 ) N.os 67 a 79.

( 32 ) Acórdão Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172, n.os 30 e 31).

( 33 ) Segundo Herwig Verschueren, «[e]sta abordagem equilibrada também parece refletida pela legislação da [União Europeia] na Diretiva 2004/38. Com efeito, esta diretiva prevê no seu artigo 24.o, [n.o] 2 uma derrogação ao princípio da igualdade de tratamento em matéria de apoio social durante os três primeiros meses de residência […]» (Verschueren H., «A livre circulação de pessoas na UE e as prestações sociais mínimas dos Estados‑Membros: em busca de equilíbrio», Revue belge de sécurité sociale, 1.° trimestre 2013, pp. 127 a 133, especialmente p. 127; v. também p. 117). Marc Morsa confirma também que «[e]mbora o direito de residência seja concedido por um máximo de três meses a todos os cidadãos da União sem nenhuma outra condição ou formalidade além de ser titular de um bilhete de identidade ou passaporte válido (artigo 6.o, ponto 1, [da Diretiva 2004/38], o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva 2004/38 permite, no entanto, ao Estado‑Membro de acolhimento não conceder o direito a prestações de assistência social durante os primeiros três meses de residência às pessoas economicamente inativas, e isto para que não se tornem uma sobrecarga não razoável para o regime de segurança social desse Estado‑Membro» (Morsa, M., «As migrações internas na União Europeia são motivadas pelo acesso a prestações sociais? Cidadania europeia, liberdade de circulação e de residência dos inativos e direitos sociais, relação entre a coordenação europeia e a Diretiva 2004/38», Journal des tribunaux du travail, 2014, pp. 245 a 253, especialmente p. 251). Elaine Fahey insiste na escolha das palavras do artigo 24.o, esclarecendo que «It will be recalled that Art. 24 of the Directive [2004/38], whilst providing for equal treatment of Union citizens to social assistance, expressly states that Member States do not have to extend the value of equal treatment to social assistance for work‑seekers. This important derogation is contained in Art. 24(2) […]. The language used in the derogation consists of mandatory legislative language: ‘shall’, as opposed to discretionary terminology such as ‘may’, underscoring the fact that states are not under an obligation to provide assistance» (Fahey, E., «Interpretive legitimacy and distinction between ‘social assistance’ and ‘work seekers allowance’: Comment on Cases C‑22/08 and C‑23/08 Vatsouras and Koupatantze», E.L. Rev., 2009, 34(6), pp. 933 a 949, especialmente pp. 939 e 940; v. também p. 946). Kay Hailbronner também confirma esta interpretação do artigo 24.o da Diretiva 2004/38 isenta de ambiguidade quando escreve que «the article 24 unequivocally excludes job‑seekers from social assistance for the first three months of residence or where appropriate for a longer period of job‑seeking. No exception is made for a genuine link to the employment market» (o sublinhado é meu, Hailbronner K., «Union citizenship and access to social benefits», CML Rev., 2005(42), pp. 1245 a 1267, especialmente p. 1263, v. também desenvolvimentos pp. 1259 e 1260).

( 34 ) Acórdão Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668, n.o 25). V. também, neste sentido, n.o 49 do mesmo acórdão; acórdãos Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172, n.o 63); Ioannidis (C‑258/04, EU:C:2005:559, n.o 22), e Vatsouras e Koupatantze (C‑22/08 e C‑23/08, EU:C:2009:344, n.o 37).

( 35 ) N.o 38.

( 36 ) V., neste sentido, acórdãos Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172, n.o 70); Vatsouras e Koupatantze (C‑22/08 e C‑23/08, EU:C:2009:344, n.o 39), e Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668, n.o 46).

( 37 ) Acórdão Vatsouras e Koupatantze (C‑22/08 e C‑23/08, EU:C:2009:344, n.o 40).

( 38 ) V., neste sentido, acórdão Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668, n.o 34 e jurisprudência referida).

( 39 ) Ibidem (n.o 50).

( 40 ) Ibidem (n.o 51).

( 41 ) V., neste sentido, acórdão Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668, n.o 50) e acórdão Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500, n.o 100).

( 42 ) Pelo menos com o seu mercado de trabalho. V., neste sentido, acórdãos Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172, n.o 70); Vatsouras e Koupatantze (C‑22/08 e C‑23/08, EU:C:2009:344, n.o 39), e Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668, n.o 46).

( 43 ) V., a este propósito, conclusões do advogado‑geral Ruiz‑Jarabo Colomer nos processos apensos Vatsouras e Koupatantze (C‑22/08 e C‑23/08, EU:C:2009:150), que destacava o facto de os demandantes no processo principal terem exercido uma atividade económica durante os três primeiros meses subsequentes à sua entrada no território do Estado‑Membro de acolhimento. Em consequência desta circunstância específica, o advogado‑geral Ruiz‑Jarabo Colomer considerava, relativamente aos demandantes que «dificilmente se pod[ia] considerá‑los como normalmente a ‘procurar emprego’ se, posteriormente, ficam desempregados» (n.o 63).