1.

A República Federal da Alemanha alega que a questão fundamental é a de saber se a Comissão está autorizada a reduzir os adiantamentos solicitados por um Estado com base nas despesas concretamente efectuadas no decurso de um mês de referência. Precisa que a referência a retenções nos adiantamentos, anteriormente praticadas, não é pertinente para apreciação do bem fundado da decisão litigiosa. A Comissão também não pode deduzir da obrigação que incumbe aos Estados-membros de tomarem as medidas necessárias para garantir a cobrança das imposições sobre o leite uma presunção de solidariedade entre o devedor e o Estado-membro, por força da qual este último se tornaria, ele próprio, devedor da imposição para com a Comissão. O regime dos adiantamentos instituído pelos regulamentos n.os 729/70 e 3184/84 e baseado nos pedidos formulados pelos Estados-membros, foi substituído, na sequência dos graves problemas orçamentais do ano de 1987, por um novo sistema, definido pelos regulamentos n.os 3183/87, 2048/88 e 2776/88, no qual os adiantamentos são fixados não com base numa previsão das despesas futuras mas nos pagamentos já efectuados no decurso de um dado mês. Esta alteração não transformou, no entanto, a natureza jurídica dos adiantamentos num sistema de reembolso. A alínea a) do n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 2048/88, tanto na versão alemã como nas versões francesa e inglesa, determina, de modo inequívoco, que a Comissão deve decidir unicamente os adiantamentos sobre a imputação das despesas feitas pelos Estados. Esta disposição marca uma oposição relativamente à alínea a) do mesmo n.0 2, primeiro parágrafo, primeiro travessão, segundo a qual a Comissão decide no início do ano um adiantamento aos serviços e organismos nacionais, no sentido de que a margem de poder discricionário de que a Comissão anteriormente dispunha ficou reduzida a zero. A declaração de despesas que os Estados devem fazer, por força do artigo 3.° do Regulamento n.° 2776/88, não tem que ter em conta a questão de saber se tais pagamentos foram efectuados de acordo com o direito comunitário. Segundo o n.° 2 do artigo 4.° do Regulamento n.° 2776/88, a Comissão deve pagar os adiantamentos num determinado prazo seguinte à realização das despesas declaradas, salvas as hipóteses de declaração tardia ou de discordâncias, não verificadas no caso concreto. Não tendo, fora destes casos, qualquer direito a retardar o pagamento dos adiantamentos, a Comissão não pode sustentar que poderia ter sido retido um montante mais elevado e que a República Federal da Alemanha não foi, portanto, lesada. O facto de o actual sistema dos adiantamentos se basear exclusivamente na penhora contabilística das operações de pagamento realizadas é ainda posto em evidência pela circunstância de a Comissão não ter reembolsado as imposições sobre o leite cobradas por certos Estados, como a Dinamarca ou o Reino Unido, em relação aos quais o produto de tais imposições fora subavaliado. A República Federal da Alemanha reconhece que os artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.0 729/70 enunciam o princípio fundamental de que o FEOGA apenas financia as medidas de intervenção conformes ao direito comunitário; tais disposições não se pronunciam, no entanto, sobre o momento em que a Comissão é chamada a tomar uma decisão a tal respeito. Resulta do n.° 2 do artigo 4.° do Regulamento n.° 729/70, que se refere aos meios financeiros destinados a cobrir as despesas, que o sistema dos adiantamentos se destina a pôr à disposição dos Estados, com base numa avaliação contabilística simplificada, os créditos necessários à cobertura de tais despesas. Esta finalidade do sistema não autoriza a Comissão a diminuir os adiantamentos em caso de violação presumida do direito comunitário. Tal violação apenas poderá ser constatada no âmbito do processo de apuramento das contas. Tal processo, complexo e de natureza contraditória, incidindo sobre a legalidade das despesas declaradas pelos Estados-membros, é diferente, tanto na forma como no conteúdo, do processo sumário dos adiantamentos. Não há, a este respeito, qualquer diferença entre as despesas positivas e as despesas, ditas negativas, do tipo das imposições. As violações do direito comunitário que a Comissão invocou no processo de apuramento das contas respeitam, em regra, a questões de interpretação do direito comunitário que necessitam de uma análise aprofundada. O legislador comunitário excluiu deliberadamente a hipótese de, no âmbito do processo dos adiantamentos, a Comissão poder fazer uma antecipação sobre o processo de apuramento das contas. A posição da Comissão conduz a uma sobrecarga do processo dos adiantamentos, por via do exame de questões jurídicas complexas, e, sendo caso disso, por via de litígios susceptíveis de serem levados ao Tribunal de Justiça, o que não está de acordo com o objectivo de tal processo. O n.° 7 do artigo 9, conjugado com o artigo 6.° do Regulamento n.° 2776/88, só permite correcções imediatas, no âmbito do processo dos adiantamentos, para as despesas de «segunda categoria», a saber, as diferenças entre os preços de compra e de venda, já que tais correcções são devidas a erros fáceis de detectar e de verificar no plano aritmético e não necessitam de um exame aprofundado no âmbito do processo de apuramento das contas. A Decisão 88/377, sobre a disciplina orçamental, não constitui uma base jurídica autónoma para a diminuição dos adiantamentos. O artigo 6.° de tal decisão remete, no caso de serem excedidas as despesas previstas, para as medidas de regulação existentes, que são, entre outras, as medidas de estabilização e as transferências de dotações. Resulta claramente do contexto das conclusões do Conselho Europeu de Fevereiro de 1988, que está na origem desta decisão, que os poderes de gestão da Comissão apenas podem reportar-se às medidas de organização do mercado. Longe de conceder à Comissão uma nova atribuição, tal decisão apenas se refere às competências existentes. O seu artigo 7° prevê, aliás, expressamente que o pagamento dos adiantamentos mensais FEOGA-«Garantia» é efectuado pela Comissão com base nas informações fornecidas pelos Estados-membros. O artigo 97.° do Regulamento Financeiro não tem também pertinência, já que tal texto não confere uma nova atribuição à Comissão, antes sendo uma disposição relativa ao procedimento interno de tal instituição. Aliás, o artigo 99.° do Regulamento Financeiro reserva para a fase de apuramento das contas a determinação do montante das despesas postas a cargo do FEOGA e das deixadas a cargo do Estado-membro. Em violação do artigo 190.° do Tratado CEE, a decisão litigiosa não dá qualquer fundamentação relativa aos motivos e ao alcance da diminuição dos adiantamentos. A troca de correspondência entre a Comissão e as autoridades alemães, prévia à decisão litigiosa, não é suceptível de colmatar esta falta de fundamentação. O telex de 28 de Julho de 1987, que lembra aos Estados-membros a sua obrigação de levar em conta, antes de 30 de Junho de 1989, as imposições cobradas sobre o leite, não respeita à República Federal da Alemanha, que contabilizou todas as imposições nos prazos devidos. O argumento da Comissão, de que a obrigação de esperar pelo apuramento das contas para sancionar as violações cometidas por certos Estados-membros causaria indirectamente um prejuízo aos Estados-membros que não estivessem em falta, não é pertinente. Tal prejuízo tem um caracter teórico; com efeito, face ao caracter global dos adiantamentos do FEOGA e à possibilidade de transferência de dotações e de um orçamento suplementar, nunca se procederia a reduções das dotações inscritas noutros capítulos ou ao reforço dos estabilizadores.