Acórdão do Tribunal (Quinta Secção) de 7 de Dezembro de 1995. - Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta contra Ayuntamiento de Ceuta. - Pedido de decisão prejudicial: Tribunal Superior de Justicia de Andalucía - Espanha. - Livre circulação de mercadorias - Acto de Adesão do Reino de Espanha - Disposições aplicáveis a Ceuta e a Melilha - Encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro. - Processo C-45/94.



Colectânea da Jurisprudência 1995 página I-04385



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

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1. Adesão de novos Estados-Membros às Comunidades ° Espanha ° Disposições do Protocolo n. 2 relativas à supressão dos direitos aduaneiros cobrados sobre as importações a partir da Comunidade nos territórios espanhóis das ilhas Canárias e de Ceuta e Melilha ° Aplicação aos encargos de efeito equivalente, inclusive sob o aspecto de tributação dos produtos nacionais

(Acto de Adesão de 1985, artigos 30. , 31. e 32. e Protocolo n. 2, artigo 6. , n. 2)

2. Adesão de novos Estados-Membros às Comunidades ° Espanha ° Disposições aplicáveis nos territórios espanhóis das ilhas Canárias e de Ceuta e Melilha ° Proibição de um imposto que, apresentando a aparência de uma imposição interna, incide de facto apenas sobre os produtos importados

(Tratado CE, artigos 9. , 12. e 95. ; Tratado CECA, artigo 4. , alínea a); Acto de Adesão de 1985 e Protocolo n. 2)

Sumário

1. O artigo 6. , n. 2, do Protocolo n. 2 do Acto de Adesão de Espanha e de Portugal, que prevê que os direitos aduaneiros existentes nos territórios espanhóis das Ilhas Canárias e de Ceuta e Melilha serão suprimidos progressivamente segundo o mesmo ritmo e nas mesmas condições que os previstos nos artigos 30. , 31. e 32. do Acto de Adesão, isto é, o mais tardar em 1 de Janeiro de 1993, deve ser interpretado como visando, além dos direitos aduaneiros em sentido estrito que menciona expressamente, os encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros. Esta conclusão aplica-se tanto aos produtos que, importados nessas regiões, são originários de Espanha como aos provenientes do resto do território aduaneiro da Comunidade.

2. As disposições do Acto de Adesão de Espanha e de Portugal, bem como o seu Protocolo n. 2, em conjugação com os artigos 9. e 12. do Tratado CE ou com o artigo 4. , alínea a), do Tratado CECA, ou com o artigo 95. do Tratado CE, opõem-se a que um Estado-Membro cobre um imposto que, embora apresentando a aparência de uma imposição interna, é, quer em razão do teor dos diplomas que o instituem quer em razão do modo como a administração o aplica, susceptível de incidir sobre os produtos importados ou sobre certas categorias desses produtos, com exclusão dos produtos locais da mesma categoria.

Partes

No processo C-45/94,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177. do Tratado CE, pelo Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Espanha), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre

Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta

e

Ayuntamiento de Ceuta,

uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 25. do Acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos Tratados, de 12 de Junho de 1985 (JO L 302, p. 23), bem como do seu Protocolo n. 2, em conjugação com as disposições dos Tratados CEE, actualmente CE, e CECA relativas à livre circulação de mercadorias,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: D. A. O. Edward (relator), presidente de secção, J.-P. Puissochet, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann e L. Sevón, juízes,

advogado-geral: G. Tesauro,

secretário: H. A. Ruehl, administrador principal,

vistas as observações escritas apresentadas:

° em representação da Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta, por Antonio Hierro Echevarría e Antonio Hierro Hernández-Mora, advogados no foro de Madrid,

° em representação do Ayuntamiento de Ceuta, por Antonio Tastet Díaz, advogado no foro de Granada,

° em representação do Governo espanhol, por Alberto José Navarro González, director-geral da Coordenação Jurídica e Institucional Comunitária, e Rosario Silva de Lapuerta, abogada del Estado, do Serviço Jurídico do Estado, na qualidade de agentes,

° em representação do Governo francês, por Catherine de Salins, subdirectora na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Nicolas Eybalin, secretário dos Negócios Estrangeiros no mesmo ministério, na qualidade de agentes,

° em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Francisco Enrique González Díaz e Francisco Fialho, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações da Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta, do Ayuntamiento de Ceuta, do Governo espanhol e da Comissão das Comunidades Europeias, na audiência de 23 de Março de 1995,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 18 de Maio de 1995,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por despacho de 16 de Dezembro de 1993, entrado no Tribunal de Justiça em 4 de Fevereiro de 1994, o Tribunal Superior de Justicia de Andalucía submeteu, nos termos do artigo 177. do Tratado CE, uma questão prejudicial sobre a interpretação do artigo 25. do Acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos Tratados, de 12 de Junho de 1985 (JO L 302, p. 23, a seguir "Acto de Adesão"), bem como do seu Protocolo n. 2, em conjugação com as disposições dos Tratados CEE, actualmente CE, e CECA relativas à livre circulação de mercadorias.

2 Esta questão foi suscitada no âmbito de um litígio que opõe a Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta ao Ayuntamiento de Ceuta, a propósito de um recurso de anulação de um regulamento municipal adoptado, em 24 de Setembro de 1991, pelo Ayuntamiento de Ceuta, que aprova definitivamente o imposto (arbitrio) sobre a produção e a importação na cidade de Ceuta (Boletín Oficial de Ceuta, de 25 de Setembro de 1991, p. 143).

3 Ceuta e Melilha são territórios espanhóis situados na costa da África do Norte e que gozam de um estatuto especial.

4 O artigo 25. do Acto de Adesão dispõe:

"1. Os Tratados, bem como os actos das instituições das Comunidades Europeias, aplicam-se às Ilhas Canárias e a Ceuta e Melilha, sem prejuízo das derrogações referidas nos n.os 2 e 3 e noutras disposições do presente Acto.

2. As condições em que as disposições dos Tratados CEE e CECA relativas à livre circulação de mercadorias, bem como os actos das instituições da Comunidade relativos à legislação aduaneira e à política comercial se aplicarão às Ilhas Canárias e a Ceuta e Melilha são definidas no Protocolo n. 2.

..."

5 Nos termos do artigo 1. , n. 2, do Protocolo n. 2, o território aduaneiro da Comunidade não compreende as Ilhas Canárias e Ceuta e Melilha.

6 O artigo 6. do mesmo protocolo dispõe:

"1. Os produtos originários do território aduaneiro da Comunidade, aquando da respectiva importação nas Ilhas Canárias ou em Ceuta e Melilha, beneficiam da isenção de direitos aduaneiros e encargos de efeito equivalente, nos termos definidos nos n.os 2 e 3.

2. Os direitos aduaneiros existentes nas Ilhas Canárias e em Ceuta e Melilha bem como o encargo denominado 'arbitrio insular ° tarifa general' das Ilhas Canárias serão suprimidos progressivamente, em relação aos produtos originários do território aduaneiro da Comunidade, de acordo com o mesmo calendário e nos mesmos termos que os previstos nos artigos 30. , 31. e 32. do Acto de Adesão.

..."

7 O artigo 31. do Acto de Adesão prevê a supressão, o mais tardar em 1 de Janeiro de 1993, dos direitos aduaneiros de importação.

8 Resulta do despacho de reenvio que, até 1991, era cobrado em Ceuta um imposto municipal sobre a importação de mercadorias.

9 A fim de manter esse imposto após a adesão do Reino de Espanha às Comunidades Europeias, o legislador espanhol decidiu alargar o seu âmbito de incidência aos bens produzidos em Ceuta. Para esse efeito, adoptou a Lei n. 8/1991, de 25 de Março de 1991, que aprova o imposto municipal (arbitrio) sobre a produção e a importação aplicável a Ceuta e a Melilha (Boletín Oficial del Estado, de 26 de Março de 1991, p. 9418).

10 Para efeitos da execução dessa lei, o Ayuntamiento de Ceuta adoptou o regulamento municipal de 24 de Setembro de 1991, já referido.

11 Considerando que o referido regulamento é ilegal, a Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta interpôs recurso de anulação para o Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

12 Entendendo que a solução do litígio pressupunha a interpretação de disposições de direito comunitário, esse órgão jurisdicional suspendeu a instância e colocou ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

"O artigo 25. , n. 2, do Acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha às Comunidades Europeias, bem como o Protocolo n. 2 que o acompanha, conjugados com o disposto nos Tratados CEE e CECA sobre a livre circulação de mercadorias, autorizam a existência, depois de 1991, de uma imposição, como a prevista pela Lei espanhola n. 8/1991, de 25 de Março de 1991, que aprova o imposto sobre a produção e a importação nas cidades de Ceuta e Melilha, imposição configurada de modo a garantir uma 'ausência quase absoluta de encargos fiscais adicionais para as operações internas' , ao mesmo tempo que mantém uma tributação efectiva das importações provenientes do território aduaneiro da Comunidade?"

13 Convém examinar, em primeiro lugar, os artigos pertinentes do Acto de Adesão e, seguidamente, os artigos dos Tratados CE e CECA relativos à livre circulação de mercadorias.

Quanto ao Acto de Adesão

14 No que toca às disposições dos Tratados CE e CECA relativas à livre circulação de mercadorias, o recorrido na causa principal defende que o Acto de Adesão não se opõe à manutenção de um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro no território de Ceuta. Em sua opinião, estando os encargos de efeito equivalente expressamente referidos no artigo 6. , n. 1, do Protocolo n. 2, só os direitos aduaneiros e uma imposição específica nas Ilhas Canárias são visados no n. 2 do mesmo artigo, para o qual remete o n. 1 no tocante às condições de isenção dos direitos e encargos que prevê.

15 Este argumento não pode ser acolhido.

16 Com efeito, constitui jurisprudência constante que uma norma que vise os direitos aduaneiros sem mencionar expressamente os encargos de efeito equivalente pode ser entendida, de acordo com a sua finalidade, como referida igualmente a estes últimos (v., nomeadamente, o acórdão de 12 de Fevereiro de 1992, Leplat, C-260/90, Colect., p. I-643, n. 15).

17 Ora, o artigo 6. , n. 2, do Protocolo n. 2 tem por finalidade especificar as condições em que deve ser atingido o resultado prescrito pelo n. 1 do mesmo artigo, isto é, a supressão dos direitos aduaneiros e dos encargos de efeito equivalente.

18 Há, portanto, que interpretar o n. 2 como aplicando-se tanto aos encargos de efeito equivalente como aos direitos aduaneiros em sentido estrito.

19 De onde se conclui que, nos termos do artigo 6. do Protocolo n. 2, os direitos aduaneiros e os encargos de efeito equivalente existentes em Ceuta deviam ser suprimidos progressivamente segundo o mesmo ritmo e nas mesmas condições que os previstos nos artigos 30. , 31. e 32. do Acto de Adesão, isto é, o mais tardar em 1 de Janeiro de 1993.

20 Esta conclusão aplica-se tanto aos produtos que, importados em Ceuta, são originários de Espanha como aos provenientes do resto do território aduaneiro da Comunidade (v. acórdão de 9 de Agosto de 1994, Lancry e o., C-363/93 e C-407/93 a C-411/93, Colect., p. I-3957).

21 Quanto ao artigo 95. do Tratado CE, aplica-se no território de Ceuta por força do artigo 25. do Acto de Adesão.

Quanto às disposições relativas à livre circulação de mercadorias

22 O recorrido e o Governo espanhol alegam que o "arbitrio" não constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, mas uma imposição interna não discriminatória, pois incide tanto sobre os produtos importados como sobre os produtos locais.

23 Há que observar, a título liminar, que, no seu despacho de reenvio, o tribunal nacional formulou a seguinte declaração:

"... a instituição de uma imposição sobre a 'produção' local de bens em Ceuta é apenas a cobertura encontrada para manter a existência do arbitrio sobre a importação, após a supressão imposta em 1991, configurando-se essa imposição sobre a produção em termos tais que a tornam praticamente irrelevante quando comparada ao subsistente arbitrio sobre a importação... que o legislador espanhol pretende manter...".

24 Esta declaração tem, designadamente, por base uma afirmação contida num dos pareceres, elaborado pela Direcção-Geral dos Impostos, prévios à aprovação do regulamento municipal em causa. Segundo essa afirmação:

"O legislador estabeleceu uma estrutura de tributação que deverá ter como consequência prática a ausência quase absoluta de encargos fiscais adicionais para as operações internas, se se tiver em conta que a elaboração ou produção industrial nas cidades de Ceuta e Melilha é muito reduzida, de modo que o peso maioritário do arbitrio recairá sobre a importação de bens para Ceuta e Melilha, o que por sua vez redundará numa maior protecção da produção local ° isenta nas suas principais manifestações °, permitindo um melhor funcionamento das finanças locais, uma vez que o comércio de bens importados é uma das actividades mais características das referidas cidades."

25 Todavia, o despacho de reenvio não precisa as razões que permitiram à administração nacional chegar a essa conclusão, como também não precisa o alcance da expressão "quase absoluta" que figura tanto no parecer da administração em causa como na questão prejudicial submetida ao Tribunal de Justiça.

26 A este respeito, há que sublinhar que cabe ao tribunal nacional resolver qualquer questão de facto pertinente para a solução da causa que deve decidir, apreciar o alcance das disposições nacionais e o modo como devem ser aplicadas. O Tribunal de Justiça pode, todavia, extrair das questões prejudiciais diferentes hipóteses e indicar, para cada uma delas, os critérios de direito comunitário que caberá ao tribunal nacional aplicar.

27 No presente processo, há que determinar, nomeadamente, se o imposto em litígio cai na alçada dos artigos 9. e 12. do Tratado CE, aos quais corresponde o artigo 4. , alínea a), do Tratado CECA, ou do artigo 95. do Tratado CE.

28 Resulta de uma jurisprudência constante que qualquer encargo pecuniário, unilateralmente imposto, sejam quais forem as suas denominação e técnica, e que incide sobre as mercadorias em razão do facto de cruzarem a fronteira, quando não seja um direito aduaneiro propriamente dito, constitui um encargo de efeito equivalente, na acepção dos artigos 9. , 12. , 13. e 16. do Tratado. Semelhante encargo escapa, todavia, a essa qualificação se fizer parte de um sistema geral de imposições internas que incida sistematicamente sobre certas categorias de produtos segundo critérios objectivos aplicados independentemente da origem dos produtos, caso em que cai no âmbito de aplicação do artigo 95. do Tratado (v., neste sentido, acórdão de 5 de Maio de 1982, Schul, 15/81, Recueil, p. 1409, n. 20).

29 Tendo como objectivo assegurar a livre circulação das mercadorias entre os Estados-Membros em condições normais de concorrência, através da eliminação de toda e qualquer forma de protecção que possa resultar da aplicação de impostos internos discriminatórios relativamente aos produtos originários de outros Estados-Membros, o artigo 95. deve garantir uma perfeita neutralidade dos impostos internos em termos de concorrência entre produtos nacionais e produtos importados. A proibição que consagra aplica-se sempre que um imposto seja susceptível de desencorajar a importação de bens originários de outros Estados-Membros em benefício de produções nacionais (v. acórdão de 3 de Março de 1988, Bergandi, 252/86, Colect., p. 1343, n.os 24 e 25).

30 Pelo que, num caso como o em apreço, incumbe ao tribunal nacional verificar, primeiro, se as disposições legais e regulamentares que impõem o imposto em litígio são de natureza a estabelecer, de modo transparente, um sistema geral que se aplique, segundo critérios objectivos, indistintamente aos produtos locais e às importações. Em seguida, deverá examinar se a aplicação dessas disposições satisfaz essas mesmas exigências.

31 A este respeito, há que salientar que, no seu despacho de reenvio, o tribunal nacional expõe: "também não pode sustentar-se que estejamos perante uma imposição integrada numa estrutura nacional de tributação interna que, pela sua incidência, equipare as mercadorias importadas às mercadorias produzidas (no território da cidade)".

32 Quanto a este ponto, resulta dos autos que a regulamentação nacional em litígio estabelece, de forma separada, o regime que se aplica aos produtos importados e o que se aplica aos produtos locais.

33 Embora essa disjunção possa ser um indício de que se trata de dois sistemas de imposição distintos, não permite, por si só, concluir pela inaplicabilidade, no caso em apreço, do artigo 95. do Tratado.

34 Contudo, é susceptível de tornar o sistema a tal ponto pouco transparente que não seja possível, para o tribunal nacional, certificar-se de que os produtos importados e os produtos locais estão sujeitos, segundo critérios objectivos e independentes da sua origem, a um único e mesmo imposto.

35 Pode igualmente acontecer que a aplicação dos diplomas em litígio pelas autoridades nacionais competentes não satisfaça essas exigências. Assim, poderá, nomeadamente, ocorrer caso a administração utilize sistematicamente um poder de isenção em benefício da produção local.

36 Caberá, portanto, ao tribunal nacional examinar se o imposto, embora apresentando a aparência de uma imposição interna, constitui, de facto, para os produtos importados, um encargo equivalente a um direito aduaneiro.

37 Finalmente, há que salientar que a utilização na questão prejudicial da expressão "quase absoluta" poderá significar que, embora a maior parte da produção local esteja isenta do imposto, uma pequena parte desta não estará. Nessas condições, é possível encarar três hipóteses, cada uma implicando diferentes consequências jurídicas.

38 Numa primeira hipótese, mesmo estando a maior parte da produção local isenta, o imposto é cobrado segundo critérios objectivos, aplicando-se da mesma maneira aos produtos locais e importados. Cairá então na alçada do artigo 95. do Tratado.

39 Numa segunda hipótese, os produtos locais não isentos pertencem a uma categoria definida de produtos, pelo que a regulamentação deverá ser analisada como instaurando dois sistemas de imposição distintos, um que se aplica à referida categoria de produtos locais e importados, o outro, a todas as outras categorias de produtos importados. Enquanto o primeiro sistema cairá na alçada do artigo 95. , o segundo instaurará um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro.

40 Numa terceira hipótese, o facto de uma fraca proporção da produção local não ficar isenta do imposto, destinar-se-á unicamente a ocultar a realidade de um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro.

41 Caberá ao tribunal nacional determinar o alcance da expressão "quase absoluta", utilizada na sua questão, e daí extrair as consequências que se imponham à luz das precedentes considerações.

42 No que toca ao argumento avançado pelo Governo espanhol e o Ayuntamiento de Ceuta, segundo o qual o Tribunal de Justiça, na sua interpretação dos Tratados CE e CECA, deve ter em conta a situação periférica de Ceuta e o compromisso assumido pela Comunidade de promover o desenvolvimento económico das regiões menos favorecidas, há que declarar que, na ausência de medidas derrogatórias comunitárias específicas, as disposições dos Tratados CE e CECA relativas à livre circulação de mercadorias devem aplicar-se plenamente a Ceuta.

43 Convém, portanto, responder à questão do órgão jurisdicional a quo que as disposições do Acto de Adesão, bem como o seu Protocolo n. 2, em conjugação com os artigos 9. e 12. do Tratado CE ou com o artigo 4. , alínea a), do Tratado CECA, ou com o artigo 95. do Tratado CE, se opõem a que um Estado-Membro cobre um imposto que, embora apresentando a aparência de uma imposição interna, é, quer em razão do teor dos diplomas que o instituem quer em razão do modo como a administração o aplica, susceptível de incidir sobre os produtos importados ou sobre certas categorias desses produtos, com exclusão dos produtos locais da mesma categoria.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

44 As despesas efectuadas pelos Governos espanhol e francês e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, por despacho de 16 de Dezembro de 1993, declara:

As disposições do Acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos Tratados, de 12 de Junho de 1985, bem como o seu Protocolo n. 2, em conjugação com os artigos 9. e 12. do Tratado CE ou com o artigo 4. , alínea a), do Tratado CECA, ou com o artigo 95. do Tratado CE, opõem-se a que um Estado-Membro cobre um imposto que, embora apresentando a aparência de uma imposição interna, é, quer em razão do teor dos diplomas que o instituem quer em razão do modo como a administração o aplica, susceptível de incidir sobre os produtos importados ou sobre certas categorias desses produtos, com exclusão dos produtos locais da mesma categoria.