Acórdão do Tribunal (Sexta Secção) de 18 de Junho de 1998. - Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude e o. contra Gedeputeerde Staten van Noord-Holland. - Pedido de decisão prejudicial: Raad van State - Países Baixos. - Directiva 85/337/CEE do Conselho - Nova aprovação de um plano de ordenamento do território. - Processo C-81/96.



Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-03923



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

Ambiente - Avaliação do impacto ambiental de determinados projectos - Directiva 85/337 - Projecto que foi objecto de autorização antes de expirado o prazo para transposição - Início de um novo procedimento de aprovação depois dessa data - Projecto sujeito às obrigações de avaliação ambiental

(Directiva 85/337 do Conselho)

Sumário

A Directiva 85/337 relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente deve ser interpretada no sentido de que não permite a um Estado-Membro dispensar das obrigações respeitantes à avaliação do impacto ambiental os projectos incluídos no seu anexo I, quando

- tais projectos tinham já sido aprovados antes de 3 de Julho de 1988, termo do prazo para transposição da directiva,

- a aprovação não tinha sido precedida de um estudo ambiental em conformidade com as exigências da directiva e não tinha sido utilizada, e

- foi formalmente iniciado um novo procedimento de aprovação depois de 3 de Julho de 1988.

É certo que o princípio da avaliação ambiental obrigatória, nos termos da directiva, apenas é aplicável nos casos em que o procedimento de aprovação de um projecto tenha sido iniciado antes de 3 de Julho de 1988 e esteja pendente nessa data. Com efeito, trata-se de evitar que procedimentos já complexos a nível nacional e formalmente iniciados antes de terminado esse prazo sejam sobrecarregados e atrasados devido às exigências específicas impostas pela directiva. Mas estas considerações não valem para a situação mencionada, tanto menos quanto as vias de recurso previstas no direito nacional podem ser utilizadas contra o novo procedimento de aprovação.

Partes

No processo C-81/96,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, pelo Nederlandse Raad van State (Países Baixos), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre

Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude e o.

e

Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,

"uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9)

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Sexta Secção),

composto por: H. Ragnemalm, presidente de secção, G. F. Mancini, P. J. G. Kapteyn, J. L. Murray e K. M. Ioannou (relator), juízes,

advogado-geral: J. Mischo,

secretário: H. A. Rühl, administrador principal,

vistas as observações escritas apresentadas:

- pelos Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude,

- pelos Burgemeester en wethouders van Amsterdam,

- em representação de Schuitemaker e o., por L. D. H. Hamer, advogado no foro de Amesterdão,

- pelos Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,

- em representação do Governo neerlandês, por J. G. Lammers, consultor jurídico substituto no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,

- em representação do Governo austríaco, por W. Okresek, Ministerialrat na Chancelaria, na qualidade de agente,

- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por H. van Lier, consultor jurídico, na qualidade de agente, assistido por J. Stuyck, advogado no foro de Bruxelas,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações dos Burgemeester en wethouders van Amsterdam, representados por B. ter Haar, advogado no foro de Amesterdão, de Schuitemaker e o., representados por L. D. H. Hamer, dos Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, representados por S. E. Bakker, funcionário, na qualidade de agente, do Governo neerlandês, representado por J. S. van den Oosterkamp, consultor jurídico adjunto no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, e da Comissão, representada por H. van Lier e J. Stuyck, na audiência de 22 de Janeiro de 1998,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 5 de Março de 1998,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por acórdão de 12 de Março de 1996, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 18 de Março seguinte, o Nederlandse Raad van State submeteu, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, uma questão prejudicial relativa à interpretação da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9, a seguir «directiva»).

2 Esta questão foi suscitada no âmbito de recursos interpostos por vários interessados contra a decisão de 18 de Maio de 1993 em que os conselheiros provinciais do Norte da Holanda aprovaram o plano de ordenamento do território intitulado «Ruigoord 1992», adoptado pelo conselho comunal de Haarlemmerliede en Spaarnwoude em 21 de Setembro de 1992, nos termos da Wet op de Ruimtelijke Ordening (Stbl 1962, p. 286, a seguir «lei sobre o ordenamento do território»). O recurso baseava-se no facto de a autorização do referido plano não ter sido precedida de uma avaliação do impacto ambiental, em conformidade com as exigências da directiva.

3 Resulta dos autos que o plano «Ruigoord 1992» diz respeito a uma zona com uma área aproximada de 6,5 km2, onde prevê principalmente a construção de um porto e de uma zona industrial que prolonga a zona portuária ocidental de Amesterdão situada a Leste da zona em questão.

4 Os objectivos previstos neste plano constavam já do plano de ordenamento «Landelijk gebied 1968», bem como dos planos regionais «Amsterdam-Noordzeekanaalgebied 1979» e «Amsterdam-Noordzeekanaalgebied 1987», cuja execução se limitou ao aterro com areia de uma parte da área em causa, em finais dos anos 60. A autorização desses planos não tinha sido precedida de uma avaliação dos impactos ambientais, em conformidade com o exigido pela directiva.

5 O plano de ordenamento «Ruidgoord 1984», aprovado pelo conselho comunal de Haarlemmerliede en Spaarnwoude em 25 de Setembro de 1984, afectava a maior parte da zona em questão a fins recreativos. Esse plano foi em grande parte recusado por decisão de 5 de Março de 1985 dos conselheiros provinciais do Norte da Holanda. O objectivo do plano de ordenamento «Ruigoord 1992» é substituir o plano de ordenamento «Landelijk Gebied 1968».

6 Nos termos do artigo 1._, n._ 1, a directiva aplica-se à avaliação dos efeitos no ambiente de projectos públicos e privados susceptíveis de terem um impacto considerável no ambiente.

7 Na acepção do artigo 1._, n._ 2, entende-se por projecto «a realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras» e «outras intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração dos recursos do solo». Em conformidade com o mesmo preceito, entende-se por aprovação «a decisão da autoridade ou das autoridades competentes que confere ao dono da obra o direito de realizar o projecto.»

8 O artigo 2._, n._ 1, da directiva dispõe:

«Os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para que, antes da concessão da aprovação, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos.

Estes projectos são definidos no artigo 4._»

9 Resulta do artigo 4._ da directiva, conjugado com o anexo I, n._ 8, que são submetidos a uma avaliação os projectos relativos a portos de comércio marítimo e vias navegáveis e a portos de navegação interna que permitam o acesso a embarcações com mais de 1 350 toneladas.

10 Em conformidade com o artigo 12._, n._ 1, da directiva, os Estados-Membros deviam tomar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento no prazo de três anos a contar da sua notificação. Uma vez que a mesma foi notificada aos Estados-Membros em 3 de Julho de 1985, o prazo expirou em 3 de Julho de 1988.

11 A directiva foi transposta para a ordem jurídica neerlandesa, nomeadamente, pelo Besluit milieu-effectrapportage, de 20 de Maio de 1987 (decreto relativo à elaboração de um relatório sobre o impacto ambiental, Stbl. 1987, p. 287, a seguir «decreto MER»). Este decreto enumera os projectos (chamados «actividades») que exigem um estudo ambiental. Assim, a construção de um porto para utilização civil destinado à navegação interna ou marítima é aí qualificada de «actividade» quando se trate de um porto que permita o acesso de embarcações com 1 350 toneladas ou mais, de modo que a adopção de um plano ou de um plano de ordenamento do território que preveja pela primeira vez a possibilidade de construir tal porto deve ser precedida de um estudo ambiental.

12 O artigo 9._, n._ 2, do decreto MER prevê, contudo, que a elaboração de um relatório sobre o impacto ambiental não é obrigatória no caso de uma «actividade», na acepção do decreto, já ter sido incluída num plano de reestruturação ou de ocupação dos solos em vigor, ou num plano regional em vigor.

13 Nos termos dos artigos 10._, n._ 1, e 28._, n._ 1, da lei sobre o ordenamento do território, os planos de ordenamento do território são adoptados pelos conselhos comunais e submetidos posteriormente à aprovação dos conselheiros provinciais. Estes podem, além disso, obrigar o conselho comunal a aprovar ou a rever um plano de ordenamento.

14 O órgão jurisdicional nacional a que foi submetido o litígio constata que, em aplicação do decreto MER, a avaliação do impacto ambiental, que, em princípio, deveria ter precedido o plano controvertido, não era obrigatória, uma vez que este estava já incluído em planos de ordenamento anteriores.

15 Tendo dúvidas quanto à compatibilidade desta regulamentação com a directiva, o Nederlandse Raad van State suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«A Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, permite que se conceda a aprovação relativamente a um projecto mencionado no anexo I da directiva sem que no estudo da aprovação se tenha efectuado uma avaliação do impacto ambiental, prevista na directiva, num caso em que o objecto da referida aprovação seja um projecto ao qual tinha já sido concedida uma aprovação antes de 3 de Julho de 1988, não tendo esta sido utilizada e não tendo sido realizada no estudo da aprovação uma avaliação do impacto ambiental que satisfaça os requisitos para tal previstos na directiva?»

16 Com esta questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta essencialmente se a directiva deve ser interpretada no sentido de que permite a um Estado-Membro dispensar das obrigações respeitantes à avaliação do impacto ambiental os projectos incluídos no seu anexo I, quando

- tais projectos tinham já sido aprovados antes de 3 de Julho de 1988, termo do prazo para transposição da directiva,

- a aprovação não tinha sido precedida de um estudo ambiental em conformidade com as exigências da directiva e não tinha sido utilizada, e

- foi formalmente iniciado um novo procedimento de aprovação depois de 3 de Julho de 1988.

17 Os recorrentes no processo principal sustentam que a aprovação de um plano de ordenamento do território é uma decisão que habilita as autoridades a passar à execução do projecto. Ela equivaleria, portanto, a uma aprovação na acepção do artigo 1._, n._ 2, da directiva. Uma vez que dispensaria as autoridades nacionais de efectuar uma avaliação do impacto ambiental de planos que deveriam ser submetidos a essa avaliação, o decreto MER é contrário à directiva e não deveria ser aplicado enquanto lei nacional contrária à mesma.

18 No entender do Governo austríaco e da Comissão, a obrigação de avaliação das incidências no ambiente diz unicamente respeito aos projectos que conduzem à concessão de uma aprovação. Ora, as aprovações de planos de ordenamento do território não conteriam em princípio qualquer disposição que conferisse a um determinado dono da obra o direito de realizar o projecto em questão. Não podendo ser consideradas aprovações na acepção do artigo 1._, n._ 2, da directiva, não criariam a obrigação de efectuar uma avaliação do impacto no ambiente.

19 O Governo neerlandês alega, em contrapartida, que, uma vez que o seu objectivo é substituir o plano «Landelijk gebied 1968», o plano controvertido é uma mera prorrogação deste, que tinha já sido aprovado e era irrevogável. Ora, tal caso, em que a aprovação de projectos incluídos no anexo I da directiva foi concedida antes do termo do prazo para transposição desta, mas em que, por outras razões, formais ou materiais, se impõe uma nova aprovação, seria da competência dos Estados-Membros. A obrigação de realizar um estudo ambiental em conformidade com as exigências da directiva não seria portanto aplicável.

20 A título preliminar, importa observar que é ao órgão jurisdicional nacional que cabe determinar, em cada caso concreto e com base na regulamentação nacional aplicável, se a aprovação de um plano de ordenamento do território implica uma aprovação na acepção do artigo 1._, n._ 2, da directiva, a saber, uma decisão da autoridade competente que confere ao dono da obra o direito de realizar o projecto em questão.

21 No caso vertente, resulta claramente do despacho de reenvio que o órgão jurisdicional nacional considera assente que a aprovação dos planos em questão comporta tal autorização.

22 Para responder à questão do órgão jurisdicional nacional, há que observar que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, nada na directiva permite interpretá-la no sentido de que autoriza os Estados-Membros a dispensar da obrigação de avaliação dos efeitos no ambiente os projectos cujos procedimentos de aprovação foram iniciados depois de 3 de Julho de 1988 (acórdão de 9 de Agosto de 1994, Bund Naturschutz in Bayern e o., C-396/92, Colect., p. I-3717, n._ 18). Daí resulta que, para tais projectos, deve ser respeitado o princípio enunciado no artigo 2._, n._ 1, da directiva, segundo o qual os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente devem ser submetidos a uma avaliação ambiental.

23 Contudo, uma vez que a directiva não contém nenhuma norma transitória para os projectos cujo procedimento de aprovação tenha sido iniciado antes de 3 de Julho de 1988 e esteja ainda pendente nessa data, o Tribunal de Justiça decidiu que o referido princípio apenas é aplicável nos casos em que a data da apresentação formal do pedido de aprovação de um projecto seja anterior a 3 de Julho de 1988. Com efeito, o Tribunal de Justiça considerou que este critério formal é o único conforme ao princípio da segurança jurídica e que permite preservar o efeito útil da directiva (acórdão de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha, C-431/92, Colect., p. I-2189, n._ 32).

24 A razão desta consideração é que a directiva visa em larga medida projectos de manifesta envergadura, cuja realização necessita muitas vezes de um longo período de tempo. Assim, não seria oportuno que procedimentos já complexos a nível nacional e formalmente iniciados antes de terminado o prazo para transposição da directiva fossem sobrecarregados e atrasados devido às exigências específicas impostas pela mesma e que fossem com isso afectadas situações já consolidadas.

25 As circunstâncias do caso vertente não dizem respeito, no entanto, a um procedimento de aprovação relativo a um projecto que deve ser sujeito a apreciação, formalmente iniciado antes de 3 de Julho de 1988 e ainda pendente nessa data. Pelo contrário, trata-se de um pedido apresentado após 3 de Julho de 1988 e que se destina a obter uma nova aprovação para um projecto do tipo mencionado no anexo I da directiva e que reproduz as soluções previstas num projecto já aprovado há anos, ou mesmo dezenas de anos, sem que tivesse sido efectuado um estudo ambiental que correspondesse às exigências da directiva. Contudo, o processo de realização do projecto em causa, cujo dono da obra é uma autoridade pública, não foi praticamente iniciado.

26 Neste caso, as considerações que levaram o Tribunal de Justiça a reconhecer a inaplicabilidade do princípio da avaliação do impacto ambiental no acórdão Comissão/Alemanha, já referido, seriam tanto menos transponíveis quanto o novo procedimento de aprovação está sujeito às vias de recurso previstas no direito nacional.

27 Daí resulta que, quando, como no processo principal, por razões inerentes à regulamentação nacional aplicável, tenha sido formalmente iniciado novo procedimento depois de 3 de Julho de 1988, esse novo procedimento deve ser sujeito às obrigações de avaliação do impacto ambiental resultantes da directiva. Qualquer outra solução seria contrária ao princípio da avaliação do impacto ambiental de determinados projectos importantes, enunciado no artigo 2._ da directiva, e poderia comprometer o seu efeito útil.

28 Deve, por conseguinte, responder-se ao órgão jurisdicional de reenvio que a directiva deve ser interpretada no sentido de que não permite a um Estado-Membro dispensar das obrigações respeitantes à avaliação do impacto ambiental os projectos incluídos no seu anexo I, quando

- tais projectos tinham já sido aprovados antes de 3 de Julho de 1988, termo do prazo para transposição da directiva,

- a aprovação não tinha sido precedida de um estudo ambiental em conformidade com as exigências da directiva e não tinha sido utilizada, e

- foi formalmente iniciado um novo procedimento de aprovação depois de 3 de Julho de 1988.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

29 As despesas efectuadas pelos Governos neerlandês e austríaco, bem como pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Sexta Secção),

pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Nederlandse Raad van State, por acórdão de 12 de Março de 1996, declara:

A Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, deve ser interpretada no sentido de que não permite a um Estado-Membro dispensar das obrigações respeitantes à avaliação do impacto ambiental os projectos incluídos no seu anexo I, quando

- tais projectos tinham já sido aprovados antes de 3 de Julho de 1988, termo do prazo para transposição da directiva,

- a aprovação não tinha sido precedida de um estudo ambiental em conformidade com as exigências da directiva e não tinha sido utilizada, e

- foi formalmente iniciado um novo procedimento de aprovação depois de 3 de Julho de 1988.