CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MELCHIOR WATHELET

apresentadas em 29 de novembro de 2017 ( 1 )

Processo C‑518/16

«ZPT» AD

contra

Narodno sabranie na Republika Bulgaria,

Varhoven administrativen sad,

Natsionalna agentsia za prihodite

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Sofiyski gradski sad (Tribunal da Cidade de Sófia, Bulgária)]

«Reenvio prejudicial — Auxílios estatais — Regulamento (CE) n.o 1998/2006 — Auxílios de minimis — Artigo 1.o, n.o 1, alínea d) — Auxílio sob a forma de um benefício fiscal — Investimento no fabrico de produtos destinados à exportação — Legislação nacional que exclui do benefício fiscal o investimento no fabrico de produtos destinados à exportação — Artigo 35.o TFUE»

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial, apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de outubro de 2016 pelo Sofiyski gradski sad (Tribunal da Cidade de Sófia, Bulgária), tem por objeto a interpretação do artigo 35.o TFUE e do artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento (CE) n.o 1998/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, relativo à aplicação dos artigos 87.o ( 2 ) e 88.o ( 3 ) do Tratado aos auxílios de minimis ( 4 ), e a validade desta última disposição à luz do artigo 35.o TFUE.

2. Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a «ZPT» AD (a seguir «recorrente») à Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Assembleia Nacional da República da Bulgária), ao Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo, Bulgária) e à Natsionalna agentsia za prihodite (Agência Nacional das Receitas Públicas, Bulgária) (a seguir, em conjunto, «recorridos») a respeito de uma liquidação fiscal retificativa notificada à recorrente relativa ao exercício de 2008.

3. Com o seu recurso, a recorrente pede ao órgão jurisdicional de reenvio a condenação solidária dos recorridos no pagamento de uma indemnização pelos danos patrimoniais que sofreu em resultado da violação pelos recorridos do direito da União, nomeadamente das disposições do Regulamento n.o 1998/2006.

4. Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões centrar‑se‑ão na questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio ( 5 ), que tem por objeto a validade do artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 à luz do artigo 35.o TFUE.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

5. O artigo 34.o TFUE dispõe: «São proibidas, entre os Estados‑Membros, as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente.»

6. O artigo 35.o TFUE dispõe: «São proibidas, entre os Estados‑Membros, as restrições quantitativas à exportação, bem como todas as medidas de efeito equivalente.»

7. O artigo 36.o TFUE dispõe: «As disposições dos artigos 34.o e 35.o são aplicáveis sem prejuízo das proibições ou restrições à importação, exportação ou trânsito justificadas por razões de moralidade pública, ordem pública e segurança pública; de proteção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas; de proteção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico; ou de proteção da propriedade industrial e comercial. Todavia, tais proibições ou restrições não devem constituir nem um meio de discriminação arbitrária nem qualquer restrição dissimulada ao comércio entre os Estados‑Membros.»

8. O artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 994/98 do Conselho, de 7 de maio de 1998, relativo à aplicação dos artigos [107.o e 108.o TFUE] a determinadas categorias de auxílios estatais horizontais ( 6 ), intitulado «De minimis», dispõe: «A Comissão pode, através de regulamento adotado nos termos do artigo 8.o do presente regulamento, determinar que, tendo em conta a evolução e o funcionamento do mercado interno, determinados auxílios não satisfazem todos os critérios previstos no artigo 107.o, n.o 1, [TFUE] sendo, por conseguinte, isentos do processo de notificação previsto no artigo 108.o, n.o 3, [TFUE], desde que os auxílios concedidos a uma mesma empresa, durante determinado período, não excedam um montante fixo determinado.»

9. O considerando 1 do Regulamento n.o 1998/2006 prevê: «O Regulamento (CE) n.o 994/98 confere à Comissão poderes para fixar num regulamento um limiar abaixo do qual se considera que as medidas de auxílio não preenchem todos os critérios enunciados no [n.o 1 do artigo 107.o TFUE], pelo que não ficam abrangidas pelo procedimento de notificação previsto no [n.o 3 do artigo 108.o TFUE].»

10. O considerando 6 do Regulamento n.o 1998/2006 prevê: «O presente regulamento não deve aplicar‑se aos auxílios de minimis à exportação nem aos auxílios de minimis que favoreçam a produção nacional em detrimento de produtos importados. Não deve em especial aplicar‑se aos auxílios que financiem a criação e funcionamento de uma rede de distribuição noutros países. Os auxílios concedidos a favor da participação em feiras comerciais ou destinados a cobrir custos de estudos ou serviços de consultoria necessários para o lançamento de um produto novo ou de um produto já existente num novo mercado não constituem normalmente auxílios à exportação.»

11. O considerando 8 do Regulamento n.o 1998/2006 prevê: «À luz da experiência da Comissão, pode estabelecer‑se que os auxílios não superiores a um limiar de 200000 euros durante um período de três anos não afetam o comércio entre os Estados‑Membros e/ou não falseiam nem ameaçam falsear a concorrência, não sendo, por conseguinte, abrangidos pelo [n.o 1 do artigo 107.o TFUE] […]»

12. O artigo 1.o do Regulamento n.o 1998/2006, com a epígrafe «Âmbito de aplicação», dispõe: «O presente regulamento é aplicável aos auxílios concedidos a empresas de todos os setores, com exceção: […] d) Dos auxílios concedidos a atividades relacionadas com a exportação para países terceiros ou Estados‑Membros, nomeadamente os auxílios concedidos diretamente em função das quantidades exportadas, da criação e funcionamento de uma rede de distribuição ou de outras despesas correntes atinentes às atividades de exportação; e) Dos auxílios subordinados à utilização de produtos nacionais em detrimento de produtos importados; […]»

13. O artigo 2.o do Regulamento n.o 1998/2006, com a epígrafe «Auxílios de minimis», dispõe: «1. Considera‑se que os auxílios não preenchem todos os critérios estabelecidos no [n.o 1 do artigo 107.o, TFUE], pelo que estão isentos da obrigação de notificação prevista no [n.o 3 do artigo 108.o, TFUE], se reunirem as condições estabelecidas nos n.os 2 a 5. 2. O montante total dos auxílios de minimis concedidos a uma empresa não pode exceder 200000 euros, durante um período de três exercícios financeiros. […] Estes limiares são aplicáveis qualquer que seja a forma dos auxílios de minimis […]»

14. O considerando 4 do Regulamento n.o 69/2001 previa que, «[à] luz do Acordo da Organização Mundial do Comércio (OMC) sobre as subvenções e medidas de compensação, o presente regulamento não deve isentar os auxílios à exportação nem os auxílios que favoreçam a produção nacional em detrimento dos produtos importados».

B. Direito convencional

15. O artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do Acordo sobre as subvenções e as medidas de compensação anexo ao Acordo que institui a OMC prevê que «serão proibidas […] [as] subvenções subordinadas, de direito ou de facto, quer exclusivamente, quer entre outras condições, aos resultados das exportações».

16. O anexo I ao Acordo sobre as subvenções e as medidas de compensação anexo ao Acordo que institui a OMC contém uma lista exemplificativa de subvenções às exportações.

C. Direito búlgaro

17. O Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas ( 7 ) (a seguir «lei fiscal») dispõe, na sua versão em vigor a partir de 1 de janeiro de 2007: «Artigo 182.o […] 2. […] O benefício fiscal constituído por um auxílio de minimis não é aplicável: […] 7) ao investimento em ativos afetos a atividades relacionadas com a exportação para países terceiros ou para Estados‑Membros. […] Artigo 184.o […] Os sujeitos passivos que beneficiem de uma isenção do imposto sobre a totalidade do lucro tributável resultante do exercício de uma atividade de produção, incluindo a produção em regime de empreitada de mão‑de‑obra, quando estiverem reunidos todos os pressupostos seguintes: 1) O sujeito passivo exerça a atividade de produção apenas em municípios nos quais a taxa de desemprego no ano anterior ao ano em curso era pelo menos 35% mais elevada do que a média da taxa nacional de desemprego no mesmo período; 2) […] se verifiquem os pressupostos previstos: a) no artigo 188.o [da lei fiscal] em caso de auxílio de minimis. […] Artigo 188.o […] 1. […] Um benefício fiscal constitui um auxílio de minimis quando o montante dos auxílios de minimis recebidos pelo sujeito passivo durante os três últimos anos, incluindo o ano em curso, qualquer que seja a forma e a origem, não ultrapasse o equivalente em [leves búlgaros (BGN)] a 200000 euros […] 2. Os meios que correspondam à isenção do imposto prevista no artigo 184.o devem ser investidos em imobilizações corpóreas ou incorpóreas em conformidade com a legislação em matéria de contabilidade num prazo de quatro anos a contar do início do ano pelo qual o imposto é entregue. […]»

III. Litígio no processo principal e questões prejudiciais

18. A principal atividade da recorrente, uma sociedade registada na Bulgária, consiste na produção de tubos, perfis ocos e respetivos acessórios em aço. Exerce três atividades de produção em instalações fabris separadas e tecnicamente autónomas, a saber, a produção de tubos, de perfis e de tubos de secção redonda, produção de perfis moldados a frio e dobrados e dispositivos de proteção para estradas em aço (barreiras de segurança), bem como a galvanização a quente e a zincagem eletrolítica ou a galvanização eletrolítica.

19. Na sua declaração fiscal relativa a 2008, a recorrente declarou pretender beneficiar da isenção do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas previsto no artigo 184.o da lei fiscal num montante de 140677,51 BGN [(cerca de 72000 euros)].

20. Por uma liquidação adicional de 5 de março de 2010, essa isenção de imposto foi indeferida pelo facto de a recorrente não cumprir o requisito previsto no artigo 182.o, n.o 2, ponto 7, da lei fiscal, na medida em que, durante o período até 2012, tinha realizado investimentos nas suas unidades de produção cujos produtos eram exportados.

21. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, «[a] Autoridade Fiscal considerou que o artigo 182.o, n.o 2, ponto 7, [da lei fiscal] [era] categórico e que a [recorrente] não podia em nenhum caso beneficiar de uma isenção parcial do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas. O benefício fiscal visa a atividade de produção realizada, incluindo a produção em regime de empreitada de mão‑de‑obra, e a condição restritiva está ligada à venda ulterior da produção e à proteção da concorrência na União. Dado que a [recorrente] vendeu a sua produção, em 2008, na Bulgária, em Estados‑Membros da União e em países terceiros, preenche a condição restritiva prevista no artigo 182.o, n.o 2, ponto 7, [da lei fiscal] e, consequentemente, não pode beneficiar da isenção do imposto relativamente a 2008. A Autoridade Fiscal apurou uma dívida a título do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas relativamente a 2008 num montante de 140677,51 BGN [(cerca de 72000 euros)] e juros vencidos num montante de 21454,22 BGN [(cerca de 11000 euros)]».

22. Em 21 de maio de 2010, a recorrente interpôs recurso da decisão da Autoridade Administrativa no Administrativen sad — grad Burgas (Tribunal Administrativo de Burgas, Bulgária).

23. Por decisão de 12 de janeiro de 2011, o Administrativen sad — grad Burgas (Tribunal Administrativo de Burgas) anulou a liquidação adicional considerando que o indeferimento da isenção do imposto não se justificava, uma vez que a atividade autónoma de galvanização eletrolítica relativamente à qual a recorrente declarava querer efetuar os investimentos exigidos não tinha gerado nenhuma exportação e que o prazo de quatro anos durante o qual podia investir os montantes correspondentes à isenção não tinha expirado.

24. Por acórdão de 27 de dezembro de 2011 proferido em sede de recurso e transitado em julgado, o Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo) anulou a sentença do Administrativen sad — grad Burgas (Tribunal Administrativo de Burgas) e negou provimento ao recurso da recorrente contra a liquidação fiscal adicional. Tendo constatado que tinham sido realizados investimentos na unidade de produção «galvanização a quente» cujos produtos foram exportados, o Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo) declarou que não estava preenchido o requisito, imposto pelo artigo 182.o, n.o 2, ponto 7, da lei fiscal, de um investimento em ativos sem relação com exportações para países terceiros ou para Estados‑Membros e que, nessas condições, a isenção do imposto devia ser apreciada como um auxílio estatal que tinha por efeito falsear a concorrência no mercado interno da União.

25. A recorrente intentou no Sofiyski gradski sad (Tribunal da Cidade de Sófia) um pedido de condenação solidária dos recorridos em consequência de pretensas violações do direito da União que teriam alegadamente cometido, nomeadamente a violação do Regulamento n.o 1998/2006. Alega ter direito a uma indemnização igual ao montante da isenção do imposto que lhe foi indeferida, acrescida de juros.

26. Nestas condições, o Sofiyski gradski sad (Tribunal da Cidade de Sófia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) As disposições de execução do direito da União, como o Regulamento n.o 1998/2006, produzem efeito direto e são diretamente aplicáveis? Na afirmativa, estes princípios são violados por uma disposição [da legislação] nacional que restringe ou limita o âmbito de aplicação de uma disposição de direito da União? 2) Um auxílio estatal que consiste numa isenção de imposto é compatível com a concorrência no mercado interno, quando o auxílio é investido em ativos utilizados para o fabrico de produtos que, em parte, são exportados para países terceiros ou Estados‑Membros? 3) O fabrico de produtos destinados à exportação mediante utilização de ativos adquiridos com recursos de um auxílio estatal constitui uma atividade diretamente relacionada com as quantidades exportadas, na aceção do artigo 1.o, [n.o 1,] alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006? Em caso de resposta negativa a esta questão, os Estados‑Membros têm a faculdade de prever no direito nacional restrições adicionais para os exportadores de produtos que tenham sido fabricados com ativos resultantes do investimento de um benefício fiscal? Em caso de resposta afirmativa a esta questão, qual a relação desta disposição com o artigo 35.o TFUE que proíbe, entre os Estados‑Membros, as restrições quantitativas à exportação, bem como todas as medidas de efeito equivalente? Verifica‑se uma discriminação e uma violação da livre circulação de mercadorias? 4) O artigo 1.o do Regulamento n.o 1998/2006 permite negar a uma pessoa coletiva o reconhecimento de um direito a um auxílio financeiro de minimis decorrente do direito da União, antes de decorrido o prazo de quatro anos fixado pela lei nacional dentro do qual o investimento deve ser realizado, pelo simples facto de a pessoa interessada, durante este período, também ter investido recursos noutras estruturas da sua empresa, independentes e separadas, que fazem exportações?»

IV. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

27. A recorrente, cada um dos recorridos, os Governos búlgaro, helénico e italiano e a Comissão apresentaram observações escritas.

28. Atendendo à ambiguidade do terceiro período da terceira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, o Tribunal de Justiça tomou duas iniciativas.

29. Num primeiro momento, colocou a seguinte questão ao órgão jurisdicional de reenvio: «Pode o órgão jurisdicional de reenvio esclarecer a regra de direito a que se refere no terceiro período da terceira questão, quando questiona o Tribunal de Justiça sobre a relação ‘desta disposição’ com o artigo 35.o TFUE? O órgão jurisdicional pergunta se o artigo 35.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regra de direito nacional como a prevista no artigo 182.o, n.o 2, ponto 7, da Lei [fiscal] ou antes questiona o Tribunal de Justiça sobre a validade do artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 […] à luz do artigo 35.o TFUE?»

30. Na sua resposta de 7 de julho de 2017, o órgão jurisdicional de reenvio indicou: «A questão procura esclarecer se os Estados‑Membros têm a faculdade de prever, no direito nacional, regras que contenham restrições adicionais para os exportadores de produtos fabricados através de ativos resultantes do investimento de um benefício fiscal. Na primeira hipótese, segundo a qual o fabrico de produtos exportados não se enquadra numa atividade diretamente relacionada com as quantidades exportadas na aceção do Regulamento n.o 1998/2006, coloca‑se a questão de saber se o direito nacional pode prever restrições em casos semelhantes aos referidos no artigo 182.o, n.o 2, ponto 7, [da lei fiscal]. No entanto, se a resposta for afirmativa, isto é, se o fabrico, através de ativos adquiridos com fundos provenientes de um auxílio estatal, de produtos exportados se enquadrar numa atividade diretamente relacionada com as quantidades exportadas na aceção do Regulamento n.o 1998/2006, a questão que se coloca é saber qual a relação entre, por um lado, a restrição prevista no artigo 1.o, [n.o 1,] alínea d), do Regulamento [n.o 1998/2006] e, por outro, a proibição das restrições quantitativas à exportação entre os Estados‑Membros e outras medidas de efeito equivalente.»

31. Num segundo momento, em 13 de setembro de 2017, nos termos do artigo 61.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça convidou as partes e os interessados na aceção do artigo 23.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia a responderem à seguinte questão na audiência de alegações que se realizou em 18 de outubro de 2017: «O artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 […] viola o artigo 35.o TFUE?»

32. A recorrente, o Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo), o Governo búlgaro e a Comissão apresentaram observações orais na audiência de 18 de outubro de 2017.

V. Análise

A. Observações preliminares

33. Quanto à questão contida no terceiro período da terceira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio que visa a conformidade do artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 com o artigo 35.o TFUE ( 8 ), importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a proibição das restrições quantitativas e das medidas de efeito equivalente, prevista nos artigos 34.o TFUE e 35.o TFUE, vale não só para as medidas nacionais mas também para as medidas das instituições da União ( 9 ).

34. Resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que as normas relativas à livre circulação de mercadorias e as relativas aos auxílios prosseguem um objetivo comum, que é garantir a livre circulação de mercadorias entre Estados‑Membros em condições normais de concorrência ( 10 ), não podendo em caso algum os artigos 107.o e 108.o TFUE e o Regulamento n.o 1998/2006 servirem para pôr em causa as regras do Tratado FUE relativas à livre circulação de mercadorias ( 11 ).

35. Por conseguinte, considero que o Tratado FUE não estabelece uma hierarquia entre as suas regras sobre a proibição das restrições quantitativas ( 12 ) e sobre os auxílios concedidos pelos Estados ( 13 ). Daqui decorre que uma regulamentação estatal ou que emane das instituições da União deve respeitar tanto as regras do Tratado FUE relativas à proibição das restrições quantitativas como as regras relativas aos auxílios concedidos pelos Estados ( 14 ).

36. É manifesto que o artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 não cria diretamente restrições quantitativas à exportação. Por conseguinte, é necessário analisar se esta disposição aplica medidas de efeito equivalente a essas restrições.

37. Os requisitos impostos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 35.o TFUE correspondem aos impostos pelo artigo 34.o TFUE. Consequentemente, qualquer regulamentação nacional ou que emane das instituições da União suscetível de entravar, direta ou indiretamente, efetiva ou potencialmente, o comércio na União deve ser considerada uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas na aceção dos artigos 34.o ( 15 ) e 35.o TFUE.

38. Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou no seu acórdão de 21 de junho de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, n.os 36, 40 e 43), que uma medida nacional aplicável a todos os operadores que atuam no território nacional que afete mais a saída dos produtos do mercado do Estado‑Membro de exportação do que a comercialização dos produtos no mercado nacional desse Estado‑Membro se enquadra na proibição prevista no artigo 35.o TFUE.

39. Importa observar que, no acórdão de 21 de junho de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), o Tribunal de Justiça não referiu o seu acórdão de 8 de novembro de 1979, Groenveld (15/79, EU:C:1979:253) (a seguir «jurisprudência Groenveld»), no qual tinha declarado que o artigo 35.o TFUE «visa as medidas nacionais que têm por objeto ou por efeito restringir especificamente as correntes de exportação e estabelecer assim uma diferença de tratamento entre o comércio interno de um Estado‑Membro e o seu comércio de exportação, de maneira a assegurar uma vantagem específica para a produção nacional ou para o mercado interno do Estado interessado, em detrimento da produção ou do comércio de outros Estados‑Membros» ( 16 ).

40. Na minha opinião ( 17 ), no acórdão de 21 de junho de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), o Tribunal de Justiça abandonou os requisitos mais limitados ou mais estritos impostos pela jurisprudência Groenveld, baseados nomeadamente na existência de uma diferença de tratamento ou de uma discriminação entre o comércio interno de um Estado‑Membro e o seu comércio de exportação e substituiu‑os por requisitos mais «flexíveis» ( 18 ), baseados na existência de uma restrição ou de um entrave ao comércio entre os Estados‑Membros ( 19 ).

41. A este respeito, há que recordar que, segundo o Tribunal de Justiça, toda e qualquer restrição, mesmo de menor importância, a uma das liberdades fundamentais previstas no Tratado FUE é por este proibida ( 20 ). Daqui decorre que, contrariamente às regras aplicáveis aos auxílios estatais por força do Regulamento n.o 1998/2006 ( 21 ), não há um limiar abaixo do qual se considera que uma regulamentação estatal ou que emane das instituições da União não preenche os critérios dos artigos 34.o e 35.o TFUE. Em contrapartida, uma regulamentação estatal ou que emane das instituições da União não pode considerada suscetível de entravar o comércio entre os Estados‑Membros se os efeitos restritivos induzidos pela referida regulamentação forem demasiado aleatórios ou demasiado indiretos ( 22 ).

B. Aplicação ratione loci do artigo 35.o TFUE

42. Importa salientar que o artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 diz respeito às exportações para países terceiros ou Estados‑Membros. Ora, o artigo 35.o TFUE que proíbe as restrições quantitativas à exportação e as medidas de efeito equivalente só é aplicável à circulação de mercadorias entres os Estados‑Membros ( 23 ). Daqui decorre que, em princípio, o comércio com países terceiros não se enquadra no âmbito de aplicação ratione loci do artigo 35.o TFUE. Consequentemente, vou limitar a minha análise nas presentes conclusões à vertente interna do artigo 1.o, n.o 1, alínea d), deste regulamento, ou seja, ao comércio entre os Estados‑Membros.

C. Quanto à existência no artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 de uma restrição abrangida pelo artigo 35.o TFUE

43. Em conformidade com o artigo 2.o do Regulamento n.o 1998/2006, lido à luz do seu considerando 8, considera‑se que os auxílios não superiores a um limite máximo de 200000 euros durante um período de três anos não afetam o comércio entre os Estados‑Membros e não falseiam nem ameaçam falsear a concorrência, pelo que tais medidas estão excluídas do conceito de «auxílios de Estado» ( 24 ). Por conseguinte, estão isentas do procedimento de notificação previsto no artigo 108.o, n.o 3, TFUE ( 25 ).

44. No seu acórdão de 7 de março de 2002, Itália/Comissão (C‑310/99, EU:C:2002:143, n.o 94), o Tribunal de Justiça declarou que «a regra de minimis responde a exigências de simplificação administrativa tanto para os Estados‑Membros como para os serviços da Comissão, a qual deve poder concentrar os seus recursos nos casos realmente importantes a nível comunitário» ( 26 ).

45. Todavia, em conformidade com o artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006, os auxílios concedidos diretamente em função das quantidades exportadas, da criação e funcionamento de uma rede de distribuição ou de outras despesas correntes atinentes às atividades de exportação estão excluídos do âmbito de aplicação deste regulamento e, por conseguinte, do benefício da isenção de minimis ( 27 ).

46. Daqui decorre que, ainda que esses auxílios estejam abaixo do limiar fixado no artigo 2.o do Regulamento n.o 1998/2006, considera‑se que não preenchem todos os critérios enunciados no artigo 107.o TFUE e, consequentemente, não beneficiam da isenção de minimis prevista por este regulamento e devem ser notificados à Comissão, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 3, TFUE.

47. Tendo em conta o que precede, considero que o artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 afeta mais a saída de produtos do mercado do Estado‑Membro de exportação do que a comercialização dos produtos no mercado nacional desse Estado‑Membro ( 28 ). Embora seja verdade que o artigo 1.o, n.o 1, alínea d), deste regulamento tem por objeto apenas determinados auxílios estatais ligados à exportação, considero que os efeitos desta disposição não podem ser qualificados de aleatórios e indiretos, uma vez que esta exclui a aplicação da isenção de minimis aos auxílios em questão. Por conseguinte, esta disposição cria uma discriminação entre as atividades económicas consoante sejam ou não destinadas à exportação ( 29 ).

D. Quanto à existência de uma justificação

48. Os artigos 34.o e 35.o TFUE não obstam, porém, às discriminações ou às restrições justificadas por uma das razões de interesse geral enumeradas no artigo 36.o TFUE ou por razões imperativas ( 30 ).

49. Segundo jurisprudência assente, uma regulamentação nacional ou que emane de uma instituição da União que restringe o exercício das liberdades fundamentais garantidas só pode ser admitida na condição de prosseguir um objetivo de interesse geral ( 31 ), de ser apta a garantir a sua realização e de não ir para além do que é necessário para o atingir ( 32 ).

50. Considero que o artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 é de jure discriminatório, na medida em que visa especificamente determinadas exportações. Consequentemente, esse tratamento discriminatório das exportações deve ser justificado por uma das razões de interesse geral enumeradas no artigo 36.o TFUE ( 33 ), a saber, por razões de moralidade pública, ordem pública e segurança pública, de proteção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas, de proteção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico ou de proteção da propriedade industrial e comercial.

51. Segundo a Comissão, «[a] exclusão dos auxílios à exportação do âmbito de aplicação do Regulamento [n.o 1998/2006] decorre, por um lado, dos compromissos assumidos pela União em relação à [OMC] e, por outro, do facto de que os auxílios à exportação, que facilitam a penetração do mercado para fins comerciais, afetam manifestamente o comércio entre os Estados‑Membros ( 34 ). Daqui decorre que a lógica do regulamento (segundo a qual se pode considerar que os critérios da existência de um auxílio estatal não estavam preenchidos) não é aplicável» ( 35 ).

52. Quanto ao primeiro objetivo do artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 invocado pela Comissão, a saber, a exclusão da isenção de minimis dos auxílios à exportação para países terceiros para respeitar os compromissos assumidos pela União em relação à OMC, considero que não é pertinente no caso em apreço, uma vez que o artigo 35.o TFUE não é aplicável ratione loci a essas exportações ( 36 ). Consequentemente, esta exclusão dos auxílios à exportação para países terceiros, prevista no artigo 1.o, n.o 1, alínea d), deste regulamento, não é criticável à luz do artigo 35.o TFUE.

53. Quanto ao segundo objetivo do artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 ( 37 ) invocado pela Comissão, considero que, apesar de constituir eventualmente um objetivo legítimo, não é referido em nenhuma das razões de interesse geral enumeradas no artigo 36.o TFUE. Consequentemente, esse objetivo não é suscetível de justificar uma discriminação proibida pelo artigo 35.o TFUE. Por outro lado, não vejo que alguma dessas razões possa justificar a diferença de tratamento em causa.

54. Tendo em conta o que precede, considero que o artigo 1.o, n.o 1 alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006, que afeta mais a saída dos produtos do mercado do Estado‑Membro de exportação do que a comercialização dos produtos no mercado nacional do referido Estado‑Membro, não é justificado por uma das razões de interesse geral enumeradas no artigo 36.o TFUE.

55. Consequentemente, importa responder ao terceiro período da terceira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio que o artigo 1.o, n.o 1 alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 é inválido, na medida em que estabelece no interior do dispositivo de minimis uma diferença de tratamento entre as atividades económicas puramente nacionais e as que visam a exportação para os Estados‑Membros.

VI. Conclusão

56. À luz dos desenvolvimentos que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda ao terceiro período da terceira questão submetida pelo Sofiyski gradski sad (Tribunal da Cidade de Sófia, Bulgária) nos seguintes termos: O artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento (CE) n.o 1998/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado aos auxílios de minimis, é inválido na medida em que estabelece no interior do dispositivo de minimis uma diferença de tratamento entre as atividades económicas puramente nacionais e as que visam a exportação para os Estados‑Membros.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) Atual artigo 107.o TFUE.

( 3 ) Atual artigo 108.o TFUE.

( 4 ) JO 2006, L 379, p. 5. O Regulamento n.o 1998/2006 era aplicável, em conformidade com o seu artigo 6.o, a partir de 1 de janeiro de 2007 e até 31 de dezembro de 2013. Este regulamento tinha substituído o Regulamento (CE) n.o 69/2001 da Comissão, de 12 de janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios de minimis (JO 2001, L 10, p. 30). Para a aplicação atual das regras do Tratado FUE aos auxílios de minimis, v. Regulamento (UE) n.o 1407/2013 da Comissão, de 18 de dezembro de 2013, relativo à aplicação dos artigos 107.o e 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis (JO 2013, L 352, p. 1). O artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 é quase idêntico ao artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1407/2013.

( 5 ) V. terceiro período da terceira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio e n.o 26 das presentes conclusões.

( 6 ) JO 1998, L 142, p. 1. A base jurídica do Regulamento n.o 994/98 é o artigo 94.o CE (atual artigo 109.o TFUE), que refere que, «em conformidade com o disposto no artigo 109.o TFUE, o Conselho da União Europeia pode adotar todos os regulamentos adequados à execução dos artigos 107.o e 108.o TFUE e fixar, designadamente, as condições de aplicação do n.o 3 do artigo 108.o TFUE e as categorias de auxílios que ficam dispensadas do procedimento previsto nesta última disposição», v. acórdão de 21 de julho de 2016, Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577, n.o 33). O Regulamento n.o 994/98 foi revogado e substituído pelo Regulamento (UE) 2015/1588 do Conselho, de 13 de julho de 2015, relativo à aplicação dos artigos 107.o e 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia a determinadas categorias de auxílios estatais horizontais (JO 2015, L 248, p. 1). O artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2015/1588 é quase idêntico ao artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 994/98.

( 7 ) DV n.o 105, de 22 de dezembro de 2006, conforme alterado.

( 8 ) Foi sobre esta questão, que é objeto das presentes conclusões específicas, que o Tribunal de Justiça pediu aos participantes para se pronunciarem na audiência de alegações de 18 de outubro de 2017. Pronunciaram‑se todos, por razões diversas, a favor da compatibilidade do artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 com o artigo 35.o TFUE.

( 9 ) Acórdãos de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen (C‑51/14, EU:C:2015:380, n.o 37 e jurisprudência referida), e de 22 de junho de 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, n.o 45).

( 10 ) Acórdão de 5 de junho de 1986, Comissão/Itália (103/84, EU:C:1986:229, n.o 19).

( 11 ) V., por analogia, acórdãos de 5 de junho de 1986, Comissão/Itália (103/84, EU:C:1986:229, n.o 19); de 20 de março de 1990, Du Pont de Nemours Italiana (C‑21/88, EU:C:1990:121, n.os 19 à 22); e de 23 de abril de 2002, Nygård (C‑234/99, EU:C:2002:244, n.o 57).

( 12 ) V., nomeadamente, artigos 34.o a 36.o TFUE.

( 13 ) V., nomeadamente, artigos 107.o e 108.o TFUE.

( 14 ) V., por analogia, acórdão de 15 de junho de 1993, Matra/Comissão (C‑225/91, EU:C:1993:239, n.os 41 e 42), no qual o Tribunal de Justiça declarou que «embora o processo previsto nos artigos [107.o e 108.o TFUE] deixe uma ampla margem de apreciação à Comissão e, em certas condições, ao Conselho, para julgar da compatibilidade de um regime de auxílios de Estado com as exigências do mercado comum, resulta do sistema geral do Tratado que este processo não deve nunca atingir um resultado que seja contrário às disposições específicas do Tratado […]. O Tribunal de Justiça decidiu ainda que as modalidades de um auxílio que contrariem disposições particulares do Tratado diversas das dos artigos [107.o e 108.o TFUE] podem estar tão indissoluvelmente ligadas ao objeto do auxílio que não seja possível apreciá‑las isoladamente […]. Esta obrigação que a Comissão tem de respeitar a coerência entre os artigos [107.o e 108.o TFUE] e outras disposições do Tratado impõe‑se muito em especial quando essas outras disposições têm também como objetivo […] garantir uma concorrência não falseada no mercado comum». O sublinhado é meu.

( 15 ) V. acórdão de 21 de setembro de 2016, Établissements Fr. Colruyt (C‑221/15, EU:C:2016:704, n.o 33), que tem por objeto o artigo 34.o TFUE.

( 16 ) Acórdão de 8 de novembro de 1979, Groenveld (15/79, EU:C:1979:253, n.o 7).

( 17 ) Todavia, saliento que a Comissão considera nas suas observações escritas que o artigo 35.o TFUE «é aplicável às medidas discriminatórias relativamente a determinadas mercadorias», acrescentando que este princípio é estabelecido pela jurisprudência Groenveld.

( 18 ) V. conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo Kakavetsos‑Fragkopoulos (C‑161/09, EU:C:2010:531, n.o 49).

( 19 ) No seu acórdão de 3 de março de 2011, Kakavetsos‑Fragkopoulos (C‑161/09, EU:C:2011:110, n.o 27), o Tribunal de Justiça declarou que constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à exportação qualquer medida suscetível de entravar direta ou indiretamente, atual ou potencialmente, o comércio intracomunitário. Todavia, importa salientar que o produto em causa no processo que deu origem ao acórdão de 3 de março de 2011, Kakavetsos‑Fragkopoulos (C‑161/09, EU:C:2011:110, n.o 27), era uvas secas que eram objeto de uma organização comum de mercado, como a referida no artigo 40.o TFUE. Nas suas conclusões nesse processo (C‑161/09, EU:C:2010:531, n.o 49), o advogado‑geral P. Mengozzi indicou que «quando o processo implica uma organização comum dos mercados, o Tribunal de Justiça adota uma conceção mais flexível das condições que devem ser preenchidas para se estar na presença de uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à exportação. Numa hipótese desse tipo, o caráter discriminatório da medida deixa de ser exigido». Considero que, na sequência do acórdão de 21 de junho de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), não há distinção em relação à aplicação do artigo 35.o TFUE entre os produtos que são objeto de uma organização comum de mercado conforme previsto no artigo 40.o TFUE e os outros.

( 20 ) Acórdão de 21 de junho de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, n.o 37).

( 21 ) V. considerando 1 do Regulamento n.o 1998/2006.

( 22 ) Acórdão de 21 de junho de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, n.o 45).

( 23 ) V., por analogia, acórdãos de 15 de junho de 1976, EMI Records (51/75, EU:C:1976:85, n.os 10 e 11), e de 9 de fevereiro de 1982, Polydor e RSO Records (270/80, EU:C:1982:43, n.o 18).

( 24 ) Acórdãos de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, n.o 82), e de 8 de maio de 2013, Libert e o. (C‑197/11 e C‑203/11, EU:C:2013:288, n.o 81). Em relação às regras de concorrência, o Tribunal de Justiça declarou no acórdão de 23 de novembro de 2006, Asnef‑Equifax e Administración del Estado (C‑238/05, EU:C:2006:734, n.o 50), que «a proibição do artigo [101.o TFUE] não se aplica a um acordo que apenas afeta o mercado de modo insignificante».

( 25 ) O Tribunal de Justiça declarou que a obrigação de notificação prévia de cada medida destinada a instituir ou a alterar um novo auxílio, que é imposta aos Estados‑Membros nos termos dos Tratados, constitui um dos elementos fundamentais do sistema de controlo dos auxílios de Estado. V. acórdão de 21 de julho de 2016, Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577, n.o 36). Consequentemente, na medida em que atenuam a regra geral da obrigação de notificação dos auxílios de Estado prevista no artigo 108.o, n.o 3, TFUE, o Regulamento n.o 1998/2006 e as condições aí previstas devem ser interpretados de modo estrito. V., por analogia, acórdão de 21 de julho de 2016, Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577, n.o 37). Além disso, para beneficiar da isenção em questão, um determinado regime de auxílios deve preencher todas as condições enunciadas por este regulamento. V., por analogia, acórdão de 21 de julho de 2016, Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577, n.os 45 a 52).

( 26 ) V., também, acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 20 de setembro de 2011, Regione autonoma della Sardegna e o./Comissão (T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 e T‑454/08, EU:T:2011:493, n.o 304).

( 27 ) Sublinho que o indeferimento do benefício da isenção não abrange todas as atividades de exportação. Com efeito, a Comissão sublinha nas suas observações escritas que «se trata de auxílios concedidos diretamente em função das quantidades exportadas, conforme definidas no artigo 1.o, [n.o 1, alínea d),] do regulamento de minimis, quando as medidas são concedidas pelo Estado sob a forma de programas destinados a auxiliar as empresas a conquistar mercados estrangeiros para aí comercializarem os seus produtos. O auxílio é condicionado pelas quantidades exportadas e a empresa apoia‑se nele para sustentar a sua estratégia de exportação. Portanto, o auxílio conduz a um aumento progressivo da produção que pode ser exportada e é precisamente com esse objetivo que o governo decide concedê‑lo». A Comissão acrescenta que «o fabrico de produtos exportados para o qual são utilizados ativos adquiridos graças a um auxílio estatal não constitui uma atividade diretamente relacionada com as quantidades exportadas na aceção do artigo 1.o, n.o 1, [alínea] d), do regulamento de minimis». A este respeito, o Governo helénico salienta que «o simples facto de um auxílio [ser] concedido a uma empresa exportadora não basta para qualificar esse auxílio de auxílio à exportação». Observo que estas diferenças subtis não se enquadram verdadeiramente no objetivo de simplificação da regra de minimis.

( 28 ) V. n.o 50 das presentes conclusões.

( 29 ) Não vejo verdadeiramente razão para conceder o benefício da isenção de minimis previsto no artigo 2.o do Regulamento n.o 1998/2006 à criação e ao funcionamento de uma rede de distribuição a nível nacional e recusá‑lo para a criação e funcionamento de uma rede de distribuição do mesmo tipo para exportação.

( 30 ) V., neste sentido, acórdão de 22 de junho de 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, n.o 46).

( 31 ) Referido no artigo 36.o TFUE ou por razões imperativas.

( 32 ) Acórdão de 21 de junho de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, n.o 48).

( 33 ) Com efeito, apenas as restrições indistintamente aplicáveis podem ser justificadas por uma das razões de interesse geral enumeradas no artigo 36.o TFUE assim como por razões imperativas. V., a contrario, acórdão de 26 de abril de 2012, van Putten (C‑578/10 a C‑580/10, EU:C:2012:246, n.o 44), no qual o Tribunal de Justiça referiu que uma diferença de tratamento podia ser justificada por uma razão imperiosa.

( 34 ) V. nota 27 das presentes conclusões.

( 35 ) Saliento que um auxílio à criação de uma rede de distribuição puramente nacional também pode afetar o comércio entre os Estados‑Membros, nomeadamente ao tornar mais difícil o acesso das empresas estrangeiras a esse mercado nacional. Além disso, como imaginar que as atividades de exportação não referidas pela exclusão do artigo 1.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1998/2006 não afetam o comércio intraestatal? Por último, é preciso não esquecer que a regra de minimis autoriza, na realidade, medidas que, se excedessem os montantes nela previstos, preencheriam todas as condições para serem qualificadas de auxílios estatais, incluindo a afetação do comércio intraestatal.

( 36 ) V. n.o 42 das presentes conclusões.

( 37 ) V. n.o 51 das presentes conclusões.