Processo T‑306/01

Ahmed Ali Yusuf e Al Barakaat International Foundation

contra

Conselho da União Europeia e Comissão das Comunidades Europeias

«Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas contra pessoas ou entidades ligadas a Oussama ben Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibãs – Competência da Comunidade – Congelamento de fundos – Direitos fundamentais – Jus cogens – Fiscalização jurisdicional – Recurso de anulação»

Acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção Alargada) de 21 de Setembro de 2005

Sumário do acórdão

1. Processo – Regulamento que substitui, no decurso da instância, o regulamento impugnado – Elemento novo – Extensão dos pedidos e fundamentos iniciais

2. Actos das instituições – Escolha da base jurídica – Regulamento que institui contra determinadas pessoas e entidades sanções que visam interromper ou reduzir as relações económicas com um país terceiro – Artigos 60.° CE e 301.° CE – Admissibilidade

(Artigos 60.° CE e 301.° CE; Regulamento n.° 467/2001 do Conselho)

3. Actos das instituições – Escolha da base jurídica – Regulamento que institui sanções contra determinadas pessoas e entidades que não apresentam qualquer ligação com um país terceiro – Artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE, considerados conjuntamente – Admissibilidade

(Artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE; Artigo 3.° UE; Regulamento n.° 881/2002 do Conselho)

4. Livre circulação de capitais e liberdade de pagamentos – Restrições – Medidas nacionais que visam o combate ao terrorismo internacional e que impõem, para esse efeito, sanções económicas e financeiras contra particulares que não apresentam qualquer ligação com um país terceiro – Admissibilidade – Condições

(Artigo 58.° CE)

5. Actos das instituições – Natureza jurídica – Regulamento ou decisão – Distinção – Critérios – Conceito de destinatário de um acto – Objecto de um acto – Critério não pertinente

(Artigos 230.°, quarto parágrafo, CE e 249.° CE; Regulamento n.° 881/2002 do Conselho)

6. Direito internacional público – Carta das Nações Unidas – Decisões do Conselho de Segurança – Obrigações que delas decorrem para os Estados‑Membros – Primado sobre o direito nacional e o direito comunitário – Obrigações resultantes dessa Carta – Carácter vinculativo para a Comunidade

7. Comunidades Europeias – Fiscalização jurisdicional da legalidade dos actos das instituições – Acto que dá execução a resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas – Fiscalização incidental da legalidade das decisões do Conselho de Segurança – Fiscalização à luz do direito comunitário – Exclusão – Fiscalização à luz do jus cogens – Admissibilidade

(Artigos 5.° CE, 10.° CE, 230.° CE, 297.° CE, 307.°, primeiro parágrafo, CE; Artigo 5.° UE; Regulamento n.° 881/2002 do Conselho)

8. Comunidades Europeias – Fiscalização jurisdicional da legalidade dos actos das instituições – Acto que dá execução a resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas – Regulamento n.° 881/2002 – Medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Oussama ben Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibãs – Direitos fundamentais dos interessados – Congelamento de Fundos – Fiscalização à luz do jus cogens – Direito de propriedade dos interessados – Princípio da proporcionalidade – Violação – Inexistência

(Regulamento n.° 881/2002 do Conselho, conforme alterado pelo Regulamento n.° 561/2003 do Conselho)

9. Comunidades Europeias – Fiscalização jurisdicional da legalidade dos actos das instituições – Acto que dá execução a resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas – Regulamento n.° 881/2002 – Medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Oussama ben Laden, à rede Al-Qaida e aos talibãs – Direito de os interessados serem ouvidos – Violação – Inexistência

(Regulamento n.° 881/2002 do Conselho)

10. Recurso de anulação – Acto comunitário que dá execução a resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas – Regulamento n.° 881/2002 – Medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas ou entidades ligadas a Oussama ben Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibãs – Fiscalização jurisdicional – Limites – Lacuna na protecção jurisdicional dos recorrentes – Fiscalização à luz do jus cogens – Direito a um recurso jurisdicional efectivo – Violação – Inexistência

(Artigo 226.° CE; Regulamento n.° 881/2002 do Conselho)

1. No âmbito de um recurso de anulação, quando um regulamento, que diz directa e individualmente respeito a um particular, é substituído, no decurso do processo, por um regulamento com o mesmo objecto, este deve ser considerado um elemento novo que permite ao recorrente adaptar os seus pedidos e fundamentos. Seria, de facto, contrário a uma boa administração da justiça e às exigências de economia processual obrigar o recorrente a interpor novo recurso. Além disso, seria injusto que a instituição em causa pudesse, para fazer face às críticas contidas numa petição apresentada ao tribunal comunitário contra um regulamento, adaptar o regulamento impugnado ou substituí‑lo por outro e, no decurso da instância, invocar essa alteração ou substituição para privar a outra parte da possibilidade de tornar os seus pedidos e fundamentos iniciais extensivos ao regulamento ulterior ou de apresentar pedidos e fundamentos suplementares contra este.

(cf. n.os 72, 73)

2. O Conselho tinha competência para adoptar o Regulamento n.° 467/2001, que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos, prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos Taliban do Afeganistão, com fundamento nos artigos 60.° CE e 301.° CE.

Com efeito, na redacção dos referidos artigos, nada permite excluir a adopção de medidas restritivas que afectem de maneira específica os dirigentes de um país terceiro, em vez desse país enquanto tal, bem como, independentemente do lugar onde se encontrem, os indivíduos e entidades associados a esses dirigentes ou que sejam directa ou indirectamente controlados por eles, quando essas medidas visem efectivamente interromper ou reduzir, total ou parcialmente, as relações económicas com um ou vários países terceiros. Esta interpretação, que não é contrária à letra dos artigos 60.° CE e 301.° CE, é justificada tanto por considerações de eficácia como por preocupações de ordem humanitária.

Ora, as medidas previstas no Regulamento n.° 46/2001 visavam interromper ou reduzir as relações económicas com o Afeganistão, no âmbito do combate levado a cabo pela comunidade internacional contra o terrorismo internacional e, mais particularmente, contra Oussama ben Laden e a rede Al‑Qaida.

Além disso, as referidas medidas, que visam exercer uma pressão eficaz sobre os dirigentes do país em causa, limitando ao mesmo tempo, tanto quanto possível, o impacto dessas medidas na população desse país, designadamente pela restrição do seu campo de aplicação pessoal a um número determinado de indivíduos designados pelo nome eram conformes com o princípio da proporcionalidade, que exige que as sanções não ultrapassem os limites do que é apropriado e necessário à realização do objectivo prosseguido pela regulamentação comunitária que as instaura.

(cf. n.os 108, 112, 115, 116, 121, 122, 124)

3. Os artigos 60.° CE e 301.° CE não constituem, por si só, uma base jurídica suficiente para adoptar o regulamento comunitário que visa o combate ao terrorismo internacional e a imposição, para esse efeito, de sanções económicas e financeiras, como o congelamento de fundos, contra particulares sem que exista qualquer ligação entre esses particulares e um país terceiro.

De igual modo, o artigo 308.° CE não constitui, por si só, uma base jurídica suficiente para permitir a adopção de tal regulamento. Embora seja certo que nenhuma outra disposição do Tratado confere às instituições comunitárias a competência necessária para adoptar sanções que visam indivíduos ou entidades que não apresentam qualquer ligação com um país terceiro, o combate ao terrorismo internacional, e, mais particularmente, a imposição de sanções económicas e financeiras contra indivíduos e entidades suspeitos de contribuírem para o seu financiamento, não pode ser ligado a nenhum dos objectivos explicitamente atribuídos à Comunidade pelos artigos 2.° CE e 3.° CE. Além disso, não resulta de forma alguma do preâmbulo do Tratado CE que este prossiga um objectivo mais vasto de defesa da paz e da segurança internacionais. Este figura exclusivamente entre os objectivos do Tratado EU. Embora se possa afirmar que esse objectivo da União deve inspirar a acção da Comunidade no domínio das suas competências próprias, ele não basta, pelo contrário, para servir de base à adopção de medidas ao abrigo do artigo 308.° CE. Com efeito, não se afigura possível interpretar o artigo 308.° CE no sentido de autorizar de forma geral as instituições a basearem‑se nesta disposição para realizar um dos objectivos do Tratado UE.

Assim sendo, o Conselho era competente para adoptar o Regulamento n.° 881/2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, e que aplica na Comunidade as sanções económicas e financeiras previstas pela Posição Comum 2002/402, na falta de qualquer ligação com o território ou regime dirigente de um país terceiro, com o fundamento resultante da conjugação dos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE.

Com efeito, neste contexto, há que ter em conta a ponte especificamente estabelecida, quando da revisão resultante do Tratado de Maastricht, entre as acções da Comunidade que estabeleçam sanções económicas ao abrigo dos artigos 60.° CE e 301.° CE e os objectivos do Tratado UE em matéria de relações externas. A este propósito, os artigos 60.° CE e 301.° CE são disposições inteiramente particulares do Tratado CE, na medida em que prevêem expressamente que uma acção da Comunidade possa ser necessária para realizar não um dos objectivos da Comunidade, tal como são fixados pelo Tratado CE, mas um dos objectivos especificamente atribuídos à União pelo artigo 2.° UE, isto é, a execução de uma política externa e de segurança comum. Assim, quando os poderes de sanções económicas e financeiras previstos pelos artigos 60.° CE e 301.° CE, isto é, a interrupção ou a redução das relações económicas com um ou vários países terceiros, designadamente no que diz respeito aos movimentos de capitais e de pagamentos, se revelam insuficientes para permitir às instituições realizar o objectivo da PESC, o recurso à base jurídica complementar do artigo 308.° CE justifica‑se, no contexto particular destes dois artigos em nome da exigência de coerência enunciada no artigo 3.° EU. Assim, o recurso à base jurídica cumulativa dos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE permite realizar, em matéria de sanções económicas e financeiras, o objectivo prosseguido no âmbito da PESC pela União e pelos seus Estados‑Membros, tal como vem expresso numa posição comum ou numa acção comum, não obstante a falta de atribuição expressa à Comunidade dos poderes de sanções económicas e financeiras que visem indivíduos ou entidades que não apresentam uma ligação suficiente com um país terceiro determinado.

(cf. n.os 132, 133, 136, 152, 154‑157, 159, 160, 163‑166, 170)

4. A Comunidade não tem nenhuma competência explícita para impor restrições aos movimentos de capitais e aos pagamentos. Em contrapartida, o artigo 58.° CE admite que os Estados‑Membros tomem medidas que tenham esse efeito quando tal seja e continue a ser justificado para alcançar os objectivos previstos por esse artigo, designadamente por motivos ligados à ordem pública ou à segurança pública. Englobando o conceito de segurança pública tanto a segurança interna como a segurança externa do Estado, os Estados‑Membros podem, assim, em princípio, adoptar, ao abrigo do artigo 58.°, n.° 1, alínea b), CE, medidas que visam o combate ao terrorismo internacional e a imposição, para esse fim, de sanções económicas e financeiras, como o congelamento de fundos, contra particulares, sem estabelecer qualquer ligação com o território ou com o regime dirigente de um país terceiro. Desde que essas medidas sejam conformes com o artigo 58.°, n.° 3, CE e que não ultrapassem o que é necessário para alcançar o objectivo referido, elas são compatíveis com o regime da livre circulação de capitais e de pagamentos instaurado pelo Tratado.

(cf. n.° 146)

5. O artigo 249.° CE, na medida em que dispõe que o regulamento tem carácter geral, enquanto a decisão só é obrigatória para os destinatários que designa, tem apenas em vista o conceito de destinatário de um acto. Em contrapartida, o objecto é um critério não pertinente para a qualificação de um acto como regulamentar ou como decisório.

Consequentemente, o Regulamento n.° 881/2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, tem alcance geral, pois proíbe, a quem quer que seja, colocar fundos ou recursos económicos à disposição de determinadas pessoas. A circunstância de essas pessoas serem designadas pelo nome no Anexo I desse regulamento, de modo que este lhes diz directa e individualmente respeito na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, em nada afecta o carácter genérico dessa proibição.

(cf. n.os 186, 187)

6. Do ponto de vista do direito internacional, as obrigações dos Estados membros da Organização das Nações Unidas (ONU) decorrentes da Carta das Nações Unidas prevalecem incontestavelmente sobre qualquer outra obrigação de direito interno ou de direito internacional convencional, incluindo, para os Estados que são membros do Conselho da Europa, sobre as suas obrigações por força da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e, para os que são igualmente membros da Comunidade, sobre as suas obrigações decorrentes do Tratado CE. Esse primado é extensivo às decisões contidas numa resolução do Conselho de Segurança, em conformidade com o artigo 25.° da Carta das Nações Unidas, nos termos do qual os membros da ONU são obrigados a aceitar e a aplicar as decisões do Conselho de Segurança.

Ainda que não seja membro das Nações Unidas, deve considerar‑se que a Comunidade está vinculada pelas obrigações resultantes da Carta das Nações Unidas, da mesma forma que o estão os seus Estados‑Membros, por força do próprio Tratado que a institui. Por um lado, a Comunidade não pode violar as obrigações que incumbem aos seus Estados‑Membros por força desta Carta, nem obstar à sua execução. Por outro lado, está obrigada, nos termos do próprio Tratado através do qual foi instituída, a adoptar, no exercício das suas competências, todas as disposições necessárias para permitir que os Estados‑Membros cumpram essas obrigações.

(cf. n.os 231, 234, 242, 243, 254)

7. O Regulamento n.° 881/2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, adoptado à luz da Posição Comum 2002/402, dá cumprimento, a nível da Comunidade, à obrigação que cabe aos seus Estados‑Membros, enquanto membros da Organização das Nações Unidas (ONU), de dar execução, eventualmente através de um acto comunitário, às sanções contra Oussama ben Laden, a rede Al‑Qaida, bem como contra os talibãs e outras pessoas, grupos, empresas e entidades associados, que foram decididas e depois reforçadas por várias resoluções do Conselho de Segurança adoptadas ao abrigo do capítulo VII da Carta das Nações Unidas.

Neste contexto, como as instituições comunitárias alegaram com razão, elas agiram ao abrigo de uma competência vinculada, pelo que não dispunham de nenhuma margem de apreciação autónoma. Em particular, não podiam modificar directamente o conteúdo das resoluções em questão, nem instituir um mecanismo susceptível de dar lugar a uma modificação dessas. Qualquer fiscalização da legalidade interna do regulamento n.° 881/2002, implicaria, assim, que o Tribunal de Primeira Instância examinasse, de forma incidental, a legalidade das referidas resoluções.

Ora, tendo em consideração o primado do direito da ONU sobre o direito comunitário, a afirmação de uma competência do Tribunal de Primeira Instância para fiscalizar de maneira incidental a legalidade das decisões do Conselho de Segurança à luz do modelo de protecção dos direitos fundamentais, tal como são reconhecidos na ordem jurídica comunitária, não pode ser justificada com base no direito internacional nem com base no direito comunitário. Com efeito, por um lado, essa competência seria incompatível com os compromissos dos Estados‑Membros decorrentes da Carta das Nações Unidas, em particular, os seus artigos 25.°, 48.° e 103.°, bem como com o artigo 27.° da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados. Por outro lado, seria contrária tanto às disposições do Tratado CE, em particular, os artigos 5.° CE, 10.° CE, 297.° CE e 307.°, primeiro parágrafo, CE, como às do Tratado UE, em particular, o artigo 5.° UE. Essa competência seria, além disso, incompatível como o princípio segundo o qual as competências da Comunidade, e, portanto, as do Tribunal de Primeira Instância, devem ser exercidas no respeito do direito internacional.

Assim, as resoluções do Conselho de Segurança adoptadas ao abrigo do capítulo VII da Carta das Nações Unidas escapam, em princípio, à fiscalização jurisdicional do Tribunal de Primeira Instância e este não está autorizado a pôr em causa, ainda que de forma incidental, a sua legalidade à luz do direito comunitário. Pelo contrário, o Tribunal deve, na medida do possível, interpretar e aplicar esse direito de maneira compatível com as obrigações dos Estados‑Membros por força da Carta das Nações Unidas.

No entanto, o Tribunal pode fiscalizar, de forma incidental, a legalidade dessas resoluções à luz do jus cogens, entendido como uma ordem pública internacional que se impõe a todos os sujeitos do direito internacional, incluindo as instâncias da ONU, o qual não é possível derrogar.

(cf. n.os 264‑266, 272‑274, 276, 277)

8. O congelamento de fundos previsto no Regulamento n.° 881/2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, conforme alterado pelo Regulamento n.° 561/2003 e, indirectamente, pelas resoluções do Conselho de Segurança a que estes regulamentos dão execução, não viola os direitos fundamentais dos interessados, à luz do modelo de protecção universal dos direitos fundamentais da pessoa humana abrangidos pelo jus cogens.

A este propósito, as possibilidades explícitas de aplicar isenções e derrogações ao congelamento de fundos das pessoas inscritas na lista do comité de sanções mostram claramente que esta medida não tem por objecto nem por efeito sujeitar estas pessoas a um tratamento desumano ou degradante.

Além disso, na medida em que se deva considerar que o respeito do direito à propriedade faz parte das normas imperativas do direito internacional geral, só uma privação arbitrária desse direito poderia, de qualquer forma, ser considerada contrária ao jus cogens. Ora, não é o que se verifica no caso vertente.

Com efeito, em primeiro lugar, o congelamento dos seus fundos constitui um aspecto das sanções decididas pelo Conselho de Segurança contra Oussama ben Laden, a rede Al‑Qaida, bem como contra os talibãs e outras pessoas, grupos, empresas e entidades associados, tendo em conta a importância do combate ao terrorismo internacional e a legitimidade de uma protecção das Nações Unidas contra as actuações de organizações terroristas. Em segundo lugar, o congelamento de fundos é uma medida cautelar que, ao contrário de uma confiscação, não lesa a própria essência do direito de propriedade dos interessados sobre os seus activos financeiros, mas unicamente a sua utilização. Em terceiro lugar, as resoluções do Conselho de Segurança prevêem um mecanismo de reexame periódico do regime geral das sanções. Por último, a regulamentação em causa institui um procedimento que permite aos interessados submeter, em qualquer momento, o seu caso ao comité de sanções para reexame, por intermédio do Estado‑Membro da sua nacionalidade ou da sua residência.

Atendendo a estas circunstâncias, o congelamento de fundos das pessoas e entidades sobre as quais recaem suspeitas, com base em informações comunicadas pelos Estados membros das Nações Unidas e controladas pelo Conselho de Segurança, de estarem ligadas a Oussama ben Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibãs e de terem participado no financiamento, na planificação, na preparação ou na perpetração de actos terroristas não pode ser considerado constitutivo de uma ofensa arbitrária, inadequada ou desproporcionada aos direitos fundamentais dos interessados.

(cf. n.os 289, 291, 293‑296, 299‑302)

9. O direito de os interessados serem ouvidos não foi violado pelo comité de sanções, antes da sua inscrição na lista das pessoas cujos fundos devem ser congelados em aplicação das resoluções em causa do Conselho de Segurança, nem pelas instituições comunitárias, antes da adopção do Regulamento n.° 881/2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã.

Com efeito, em primeiro lugar, o direito de os interessados serem ouvidos pelo comité de sanções, antes da sua inscrição na lista das pessoas suspeitas de contribuírem para o financiamento do terrorismo internacional cujos fundos devem ser congelados em aplicação das resoluções em causa do Conselho de Segurança, não está previsto nas resoluções em questão e nenhuma norma imperativa abrangida pela ordem pública internacional parece exigir essa audição prévia. Em especial, na situação em que está em causa uma medida cautelar que limita a disponibilidade dos bens dos interessados, o respeito dos seus direitos fundamentais não impõe que os factos e elementos de prova contra eles acolhidos lhes sejam comunicados, quando o Conselho de Segurança ou o seu comité de sanções consideram que razões atinentes à segurança da comunidade internacional a tal se opõem.

Daqui resulta que as instituições comunitárias também não eram obrigadas a ouvir os interessados antes da adopção do regulamento em causa, uma vez que não dispunham de nenhuma margem de apreciação na transposição para a ordem jurídica comunitária das resoluções do Conselho de Segurança e das decisões do comité de sanções, pelo que uma audição dos interessados não teria podido, de forma alguma, levar a instituição a rever a sua posição.

(cf. n.os 306, 307, 320, 328, 329, 331)

10. No âmbito de um recurso de anulação do Regulamento n.° 881/2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, o Tribunal exerce uma fiscalização completa da legalidade do referido regulamento quanto ao respeito, pelas instituições comunitárias, das regras de competência assim como das regras de legalidade externa e das formalidades essenciais que se impõem à sua acção. O Tribunal fiscaliza igualmente a legalidade deste mesmo regulamento à luz das resoluções do Conselho de Segurança que este regulamento é suposto executar, designadamente, sob o ângulo da adequação formal e material, da coerência interna e da proporcionalidade do primeiro em relação às segundas. Além disso, fiscaliza a legalidade deste regulamento e, indirectamente, a legalidade das resoluções em causa do Conselho de Segurança, à luz das normas superiores do direito internacional abrangidas pelo jus cogens, designadamente as normas imperativas relativas à protecção universal dos direitos da pessoa humana.

Em contrapartida, não incumbe ao Tribunal de Primeira Instância fiscalizar indirectamente a conformidade das próprias resoluções em causa do Conselho de Segurança com os direitos fundamentais tal como são protegidos pela ordem jurídica comunitária.

Também não compete ao Tribunal de Primeira Instância verificar a inexistência de erro na apreciação dos factos e dos elementos de prova a que o Conselho de Segurança atendeu para tomar as referidas medidas, nem, salvo no âmbito limitado da fiscalização exercida à luz do jus cogens, fiscalizar indirectamente a oportunidade e a proporcionalidade dessas medidas. Nesta medida os recorrentes não dispõem de nenhuma via de recurso jurisdicional, uma vez que o Conselho de Segurança não considerou oportuno criar uma jurisdição internacional independente encarregada de se pronunciar, tanto em matéria de direito como em matéria de facto, sobre os recursos interpostos contra as decisões individuais adoptadas pelo comité de sanções.

No entanto, esta lacuna na protecção jurisdicional dos recorrentes não é, em si, contrária ao jus cogens. Com efeito, o direito de acesso aos tribunais, não é absoluto. A limitação do direito de acesso dos recorrentes a um tribunal, resultante da imunidade de jurisdição de que beneficiam, em princípio, na ordem jurídica interna dos Estados membros das Nações Unidas, as resoluções do Conselho de Segurança adoptadas ao abrigo do capítulo VII da Carta das Nações Unidas, é inerente a esse direito, tal como é garantido pelo jus cogens. o interesse dos recorrentes em verem a sua causa apreciada quanto ao mérito por um tribunal não é suficiente para se sobrepor ao interesse geral essencial que há em que a paz e a segurança internacionais sejam mantidas face a uma ameaça claramente identificada pelo Conselho de Segurança, em conformidade com as disposições da Carta das Nações Unidas. Consequentemente, o direito dos recorrentes a um recurso jurisdicional efectivo não é violado.

(cf. n.os 334, 335, 337‑344, 346)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Segunda Secção alargada)

21 de Setembro de 2005 ( )

«Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas contra pessoas ou entidades ligadas a Oussama ben Laden, à rede Al‑Qaida e aos Talibãs – Competência da Comunidade – Congelamento de fundos – Direitos fundamentais – Jus cogens – Fiscalização jurisdicional – Recurso de anulação»

No processo T‑306/01,

Ahmed Ali Yusuf, residente em Spånga (Suécia),

Al Barakaat International Foundation, estabelecida em Spånga,

representados por L. Silbersky e T. Olsson, advogados,

recorrentes,

contra

Conselho da União Europeia, representado por M. Vitsentzatos, I. Rådestad, E. Karlsson e M. Bishop, na qualidade de agentes,

e

Comissão das Comunidades Europeias, representada por A. Van Solinge, J. Enegren e C. Brown, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

recorridos,

apoiados por

Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, representado inicialmente por J. E. Collins e, em seguida, por R. Caudwell, na qualidade de agentes, esta última assistida por S. Moore, barrister, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

interveniente,

que tem por objecto, inicialmente, um pedido de anulação, por um lado, do Regulamento (CE) n.° 467/2001 do Conselho, de 6 de Março de 2001, que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos, prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos Taliban do Afeganistão e revoga o Regulamento (CE) n.° 337/2000 (JO L 67, p. 1), e, por outro, do Regulamento (CE) n.° 2199/2001 da Comissão, de 12 de Novembro de 2001, que altera, pela quarta vez, o Regulamento n.° 467/2001 (JO L 295, p. 16), e, seguidamente, um pedido de anulação do Regulamento (CE) n.° 881/2002 do Conselho, de 27 de Maio de 2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, e que revoga o Regulamento n.° 467/2001 (JO L 139, p. 9),

O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA

DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Segunda Secção alargada),

composto por: N. J. Forwood, presidente, J. Pirrung, P. Mengozzi, A. W. H. Meij e M. Vilaras, juízes,

secretário: H. Jung,

vistos os autos e após a audiência de 14 de Outubro de 2003,

profere o presente

Acórdão

Quadro jurídico

1 Nos termos do artigo 24.°, n.° 1, da Carta das Nações Unidas, assinada em São Francisco (Estados Unidos), em 26 de Junho de 1945, os membros da Organização das Nações Unidas (ONU) «conferem ao Conselho de Segurança a principal responsabilidade na manutenção da paz e da segurança internacionais e concordam em que no cumprimento dos deveres impostos por essa responsabilidade o Conselho de Segurança aja em nome deles».

2 Nos termos do artigo 25.° da Carta das Nações Unidas, «[o]s membros [da ONU] concordam em aceitar e aplicar as decisões do Conselho de Segurança, de acordo com a presente Carta».

3 Por força do artigo 48.°, n.° 2, da Carta das Nações Unidas, as decisões do Conselho de Segurança para a manutenção da paz e da segurança internacionais «serão executadas pelos membros das Nações Unidas directamente e, mediante a sua acção, nos organismos internacionais apropriados de que façam parte».

4 Segundo o artigo 103.° da Carta das Nações Unidas, «[n]o caso de conflito entre as obrigações dos membros das Nações Unidas em virtude da presente Carta e as obrigações resultantes de qualquer outro acordo internacional, prevalecerão as obrigações assumidas em virtude da presente Carta».

5 Nos termos do artigo 11.°, n.° 1, UE:

«A União definirá e executará uma política externa e de segurança comum extensiva a todos os domínios da política externa e de segurança, que terá por objectivos:

– a salvaguarda dos valores comuns, dos interesses fundamentais, da independência e da integridade da União, de acordo com os princípios da Carta das Nações Unidas;

– o reforço da segurança da União, sob todas as formas;

– a manutenção da paz e o reforço da segurança internacional, de acordo com os princípios da Carta das Nações Unidas […]»

6 Nos termos do artigo 301.° CE:

«Sempre que uma posição comum ou uma acção comum adoptada nos termos das disposições do Tratado da União Europeia relativas à política externa e de segurança comum prevejam uma acção da Comunidade para interromper ou reduzir, total ou parcialmente, as relações económicas com um ou mais países terceiros, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, toma as medidas urgentes necessárias.»

7 O artigo 60.°, n.° 1, CE dispõe:

«Se, no caso previsto no artigo 301.°, for considerada necessária uma acção da Comunidade, o Conselho, de acordo com o procedimento previsto no artigo 301.°, pode tomar, relativamente aos países terceiros em causa, as medidas urgentes necessárias em matéria de movimentos de capitais e de pagamentos.»

8 Nos termos do artigo 307.°, primeiro parágrafo, CE:

«As disposições do presente Tratado não prejudicam os direitos e obrigações decorrentes de convenções concluídas antes de 1 de Janeiro de 1958 ou, em relação aos Estados que aderem à Comunidade, anteriormente à data da respectiva adesão, entre um ou mais Estados Membros, por um lado, e um ou mais Estados terceiros, por outro.»

9 Por último, o artigo 308.° CE dispõe:

«Se uma acção da Comunidade for considerada necessária para atingir, no curso de funcionamento do mercado comum, um dos objectivos da Comunidade, sem que o presente Tratado tenha previsto os poderes de acção necessários para o efeito, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu, adoptará as disposições adequadas.»

Antecedentes do litígio

10 Em 15 de Outubro de 1999, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança») adoptou a Resolução 1267 (1999), através da qual, designadamente, condenou o facto de continuar a ser dado acolhimento e treino a terroristas e de serem preparados actos terroristas em território afegão, reafirmou a sua convicção de que a repressão do terrorismo internacional é essencial para a manutenção da paz e da segurança internacionais e deplorou que os talibãs continuassem a dar refúgio a Usama bin Laden (Oussama ben Laden, na maior parte das versões francesas dos documentos adoptados pelas instituições comunitárias) e a permitir que ele, bem como os seus associados, dirigissem uma rede de campos de treino de terroristas em território por eles controlado e utilizassem o Afeganistão como base para patrocinar operações terroristas internacionais. No n.° 2 dessa resolução, o Conselho de Segurança exigiu que os talibãs entregassem sem demora o nomeado Oussama ben Laden às autoridades competentes. A fim de assegurar o respeito dessa obrigação, o n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999) dispõe que todos os Estados deverão, designadamente, «[c]ongelar os fundos e outros recursos financeiros, incluindo fundos provenientes ou obtidos a partir de bens que sejam propriedade dos talibãs ou controlados, directa ou indirectamente, por eles ou por qualquer empresa de que os talibãs sejam proprietários ou que esteja sob o seu controlo, tal como designados pelo comité instituído em aplicação do n.° 6, infra, e assegurar que nem os referidos fundos nem quaisquer outros fundos ou recursos financeiros desta forma designados sejam postos, pelos seus nacionais ou por qualquer pessoa que se encontrem no seu território, à disposição dos talibãs ou de qualquer outra empresa propriedade dos talibãs ou controlada, directa ou indirectamente, por eles, salvo autorização contrária dada, pelo Comité, caso a caso, por razões humanitárias.»

11 No n.° 6 da Resolução 1267 (1999), o Conselho de Segurança decidiu criar, em conformidade com o artigo 28.° do seu regulamento interno provisório, um Comité do Conselho de Segurança composto por todos os seus membros (a seguir «comité de sanções»), encarregado, designadamente, de velar pela execução, pelos Estados, das medidas impostas pelo n.° 4, identificar os fundos ou outros recursos financeiros visados no referido n.° 4 e examinar os pedidos de derrogação às medidas impostas por esse mesmo n.° 4.

12 Considerando que era necessária uma acção da Comunidade a fim dar execução a essa resolução, o Conselho adoptou, em 15 de Novembro de 1999, a Posição Comum 1999/727/PESC, relativa a medidas restritivas contra os Taliban (JO L 294, p. 1). O artigo 2.° dessa posição comum impõe o congelamento dos fundos e outros recursos financeiros detidos no estrangeiro pelos talibãs, nas condições definidas na Resolução 1267 (1999) do Conselho de Segurança.

13 Em 14 de Fevereiro de 2000, o Conselho adoptou, com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, o Regulamento (CE) n.° 337/2000, relativo a uma proibição de voos e a um congelamento de fundos e outros recursos financeiros aplicável aos Taliban do Afeganistão (JO L 43, p. 1).

14 Em 19 de Dezembro de 2000, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1333 (2000), que exige, designadamente, que os talibãs dêem cumprimento à Resolução 1267 (1999), em particular, deixando de dar refúgio e treino aos terroristas internacionais e às suas organizações e entregando Oussama ben Laden às autoridades competentes, para que este seja julgado. O Conselho de Segurança decidiu, em particular, reforçar a proibição dos voos e o congelamento dos fundos impostos pela Resolução 1267 (1999). Assim, o n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000) dispõe que todos os Estados devem, designadamente, «[c]ongelar sem demora os fundos e outros activos financeiros de Usama bin Laden e das pessoas e entidades a ele associadas, tal como designadas pelo [comité de sanções], incluindo os da organização Al‑Qaida e os fundos provenientes ou obtidos a partir de bens que sejam propriedade de Usama bin Laden ou controlados, directa ou indirectamente, por ele e por pessoas e entidades a ele associadas, e assegurar que nem os referidos fundos nem quaisquer outros fundos ou recursos financeiros sejam postos, pelos seus nacionais ou por qualquer pessoa que se encontrem no seu território, à disposição, directa ou indirectamente de Usama bin Laden, dos seus associados ou de qualquer entidade que seja propriedade ou que seja controlada, directa ou indirectamente, por Usama bin Laden ou por pessoas e entidades a ele associadas, incluindo os da organização Al‑Qaida».

15 Nessa mesma disposição, o Conselho de Segurança encarregou o comité de sanções de manter, com base nas informações comunicadas pelos Estados e pelos organismos regionais, uma lista actualizada dos indivíduos e entidades que o referido comité identificou como estando associados a Oussama ben Laden, incluindo a organização Al‑Qaida.

16 No n.° 23 da Resolução 1333 (2000), o Conselho de Segurança decidiu que as medidas impostas, designadamente, ao abrigo do n.° 8, seriam aplicadas durante doze meses e que, no fim desse período, determinaria se deviam ser prorrogadas por um novo período, nas mesmas condições.

17 Considerando que era necessária uma acção da Comunidade a fim de dar execução a essa resolução, o Conselho adoptou, em 26 de Fevereiro de 2001, a Posição Comum 2001/154/PESC, que impõe medidas restritivas adicionais contra os Taliban e que altera a Posição Comum 96/746/PESC (JO L 57, p. 1). O artigo 4.° dessa posição comum dispõe:

«São congelados os fundos e outros activos financeiros de Usama bin Laden e das pessoas e entidades a ele associadas, conforme designadas pelo [comité de sanções], e não serão disponibilizados fundos ou outros recursos financeiros a Usama bin Laden e às pessoas e entidades a ele associadas, tal como designadas pelo [comité de sanções], nas condições definidas na [Resolução 1333 (2000)].»

18 Em 6 de Março de 2001, o Conselho adoptou, com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, o Regulamento (CE) n.° 467/2001, que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos, prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos Taliban do Afeganistão e revoga o Regulamento (CE) n.° 337/2000 (JO L 67, p. 1).

19 Nos termos do considerando 3 deste regulamento, as medidas previstas pela Resolução 1333 (2000) «são abrangidas pelo âmbito do Tratado e, tendo especialmente em vista evitar a distorção da concorrência, torna‑se necessário adoptar legislação comunitária destinada a aplicar as decisões pertinentes do Conselho de Segurança no que respeita ao território da Comunidade».

20 O artigo 1.° do Regulamento n.° 467/2001 define o que deve ser entendido por «fundos» e por «congelamento de fundos».

21 Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 467/2001:

«1. São congelados todos os fundos e outros recursos financeiros pertencentes a qualquer pessoa singular ou colectiva, entidade ou organismo designado pelo Comité de Sanções […] e constante da lista do Anexo I.

2. Os fundos ou outros recursos financeiros não devem ser, directa ou indirectamente, colocados à disposição nem utilizados em benefício das pessoas, entidades ou organismos designados pelo Comité de Sanções [contra os] Taliban e constantes da lista do Anexo I.

3. O n.os 1 e 2 não são aplicáveis aos fundos e recursos financeiros isentados pelo Comité de Sanções [contra os] Taliban. As isenções são obtidas através das autoridades competentes dos Estados‑Membros enumeradas no Anexo II.»

22 O Anexo I do Regulamento n.° 467/2001 contém a lista das pessoas, entidades e organismos visados pelo congelamento de fundos imposto pelo artigo 2.° Nos termos do n.° 1 do artigo 10.° do Regulamento n.° 467/2001, a Comissão está habilitada a alterar ou a completar o referido Anexo I, com base nas decisões do Conselho de Segurança ou do comité de sanções.

23 Em 8 de Março de 2001, o comité de sanções publicou uma primeira lista consolidada das entidades e das pessoas que devem ser sujeitas ao congelamento de fundos por força das Resoluções 1267 (1999) e 1333 (2000) do Conselho de Segurança. Essa lista foi, desde então, alterada e completada em diversas ocasiões. Assim, a Comissão adoptou diversos regulamentos ao abrigo do artigo 10.° do Regulamento n.° 467/2001, através dos quais alterou ou completou o Anexo I do referido regulamento.

24 Em 9 de Novembro de 2001, o comité de sanções publicou uma nova adenda à sua lista de 8 de Março de 2001, que inclui, designadamente, os nomes da entidade e das três pessoas seguintes:

– «Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Sweden; Rinkebytorget 1, 04 Spånga, Sweden»;

– «Aden, Abdirisak; Akaftingebacken 8, 16367 Spånga, Sweden; DOB 01 June 1968»;

– «Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Sweden; DOB 01 January 1955»;

– «Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Sweden; DOB 20 November 1974».

25 Através do Regulamento (CE) n.° 2199/2001 da Comissão, de 12 de Novembro de 2001, que altera, pela quarta vez, o Regulamento n.° 467/2001 (JO L 295, p. 16), os nomes da entidade e das três pessoas singulares em questão foram acrescentados, juntamente com outros, ao Anexo I do referido regulamento.

26 Em 16 de Janeiro de 2002, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1390 (2002), que fixa as medidas a impor relativamente a Oussama ben Laden, aos membros da organização Al‑Qaida, bem como aos talibãs e a outras pessoas, grupos, empresas e entidades associadas. Esta resolução prevê, no essencial, nos n.os 1 e 2, a manutenção das medidas, designadamente o congelamento de fundos, impostas pelo n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999) e pelo n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000). Em conformidade com o n.° 3 da Resolução 1390 (2002), estas medidas serão reexaminadas pelo Conselho de Segurança, doze meses depois da sua adopção, prazo findo o qual as manterá ou decidirá melhorá‑las.

27 Considerando que era necessária uma acção da Comunidade a fim de dar execução a essa resolução, o Conselho adoptou, em 27 de Maio de 2002, a Posição Comum 2002/402/PESC, relativa a medidas restritivas contra Osama bin Laden, os membros da organização Al‑Qaida e os Talibã, bem como contra outros indivíduos, grupos, empresas e entidades a eles associados e que revoga as Posições Comuns 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC e 2001/771/PESC (JO L 139, p. 4). O artigo 3.° desta posição comum prescreve, designadamente, o prosseguimento do congelamento dos fundos e dos outros haveres financeiros ou recursos económicos dos indivíduos, grupos, empresas e entidades referidos na lista elaborada pelo comité de sanções em conformidade com as Resoluções 1267 (1999) e 1333 (2000) do Conselho de Segurança.

28 Em 27 de Maio de 2002, o Conselho adoptou, com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE, o Regulamento (CE) n.° 881/2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, e que revoga o Regulamento (CE) n.° 467/2001 (JO L 139, p. 9).

29 Nos termos do considerando 4 deste regulamento, as medidas previstas, designadamente, na Resolução 1390 (2002) do Conselho de Segurança «estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado, pelo que se torna necessário, especialmente para evitar distorções de concorrência, aprovar legislação comunitária que permita a aplicação, no território da Comunidade, das decisões pertinentes do Conselho de Segurança».

30 O artigo 1.° do Regulamento n.° 881/2002 define os «fundos» e o «congelamento de fundos» em termos, no essencial, idênticos aos do artigo 1.° do Regulamento n.° 467/2001.

31 Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 881/2002:

«1. São congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade das pessoas singulares ou colectivas, grupos ou entidades designados pelo Comité de Sanções e enumerados no Anexo I, ou que por eles sejam possuídos ou detidos.

2. Os fundos não devem ser, directa ou indirectamente, colocados à disposição nem utilizados em benefício de pessoas singulares ou colectivas, grupos ou entidades designados pelo Comité de Sanções e enumerados no Anexo I.

3. Os recursos económicos não devem ser, directa ou indirectamente, colocados à disposição nem utilizados em benefício de pessoas singulares ou colectivas, grupos ou entidades designados pelo comité de sanções e enumerados no Anexo I, de forma a que essas pessoas, grupos ou entidades possam vir a beneficiar de fundos, bens ou serviços.»

32 O Anexo I do Regulamento n.° 881/2002 contém a lista das pessoas, entidades e grupos visados pelo congelamento de fundos imposto pelo artigo 2.° Esta lista inclui, designadamente, o nome da entidade e das três pessoas seguintes:

– «Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Estocolmo, Suécia; Rinkebytorget 1, 04, Spånga, Suécia»;

– «Aden, Adirisak, Skaftingebacken 8, 16367 Spånga, Suécia, data de nascimento: 1 de Junho de 1968»;

– «Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Suécia; data de nascimento: 1 de Janeiro de 1955»;

– «Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Suécia, data de nascimento: 20 de Novembro de 1974».

33 Em 26 de Agosto de 2002, o comité de sanções decidiu excluir os denominados «Abdi Abdulaziz Ali» e «Abdirisak Aden» da lista das pessoas, grupos e entidades às quais se deve aplicar o congelamento de fundos e outros recursos económicos.

34 Consequentemente, a Comissão adoptou, em 4 de Setembro de 2002, o Regulamento (CE) n.° 1580/2002 da Comissão, que altera pela segunda vez o Regulamento n.° 881/2002 (JO L 237, p. 3).

35 Nos termos do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1580/2002, são retiradas, entre outras, as seguintes pessoas da lista do Anexo I do Regulamento n.° 881/2002:

– «Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvägen 21, 17750 Spånga, Suécia; data de nascimento: 1 de Janeiro de 1955»;

– «Aden, Adirisak, Skäftingebacken 8, 16367 Spånga, Suécia, data de nascimento: 1 de Junho de 1968».

36 Em 20 de Dezembro de 2002, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1452 (2002), destinada a facilitar o respeito das obrigações em matéria de luta antiterrorista. O n.° 1 dessa resolução prevê um determinado número de derrogações e de excepções ao congelamento dos fundos e dos recursos económicos imposto pelas Resoluções 1267 (1999), 1333 (2000) e 1390 (2002), que poderão ser concedidas por motivos humanitários pelos Estados, sob reserva de aprovação pelo comité de sanções.

37 Em 17 de Janeiro de 2003, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1455 (2003), que se destina a melhorar a execução das medidas impostas no n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999), no n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000) e nos n.os 1 e 2 da Resolução 1390 (2002). Em conformidade com o n.° 2 da Resolução 1455 (2003), essas medidas serão de novo melhoradas dentro de doze meses ou mais cedo, se necessário.

38 Considerando que era necessária uma acção da Comunidade a fim de dar execução à Resolução 1452 (2002) do Conselho de Segurança, o Conselho adoptou, em 27 de Fevereiro de 2003, a Posição Comum 2003/140/PESC, relativa às derrogações às medidas restritivas impostas pela Posição Comum 2002/402/PESC (JO L 53, p. 62). O artigo 1.° desta posição comum prevê que, ao dar execução às medidas a que se refere o artigo 3.° da Posição Comum 2002/402, a Comunidade Europeia terá em conta as excepções permitidas pela Resolução 1452 (2002) do Conselho de Segurança.

39 Em 27 de Março de 2003, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) n.° 561/2003, que altera, no referente às excepções ao congelamento de fundos e de recursos económicos, o Regulamento n.° 881/2002 (JO L 82, p. 1). No considerando 4 desse regulamento, o Conselho indica que, tendo em conta a Resolução 1452 (2002) do Conselho de Segurança, torna‑se necessário ajustar as medidas impostas pela Comunidade.

40 Nos termos do artigo 1.° do Regulamento n.° 561/2003:

«No Regulamento […] n.° 881/2002 é inserido o seguinte artigo:

‘Artigo 2.°‑A

1. O disposto no artigo 2.° não se aplica aos fundos ou recursos económicos quando:

a) Qualquer uma das autoridades competentes dos Estados Membros referidas no Anexo II determinar, a pedido de uma pessoa singular ou colectiva interessada, que esses fundos ou recursos económicos:

i) são necessários para cobrir despesas de base, incluindo os pagamentos de comida, rendas ou empréstimos hipotecários, medicamentos e tratamentos médicos, impostos, apólices de seguro e serviços públicos;

ii) se destinam exclusivamente ao pagamento de honorários profissionais razoáveis e ao reembolso de despesas associadas com a prestação de serviços jurídicos;

iii) se destinam exclusivamente ao pagamento de encargos ou taxas de serviço correspondentes à manutenção ou gestão normal de fundos ou de recursos económicos congelados, ou

iv) são necessários para cobrir despesas extraordinárias; e

b) Essa determinação tiver sido notificada ao Comité de Sanções e:

c) i) no caso de uma determinação ao abrigo da subalínea i), ii) ou iii) da alínea a), o Comité de Sanções não tiver, no prazo de 48 horas após a notificação, emitido objecções à determinação, ou

ii) no caso de uma determinação ao abrigo da subalínea iv) da alínea a), o Comité de Sanções tiver aprovado a determinação.

2. Quem pretenda beneficiar do disposto no n.° 1 deve apresentar um requerimento à autoridade competente do Estado‑Membro referida no Anexo II.

A autoridade competente referida no Anexo II deve notificar rapidamente por escrito o requerente, bem como quaisquer outras pessoas, organismos ou entidades reconhecidos como directamente interessados, de que o requerimento foi ou não deferido.

A autoridade competente deve também informar os restantes Estados Membros de que o requerimento de isenção foi ou não deferido.

3. Os fundos descongelados e transferidos no interior da Comunidade para fazer face a despesas ou reconhecidos ao abrigo do presente artigo não ficarão sujeitos a outras medidas restritivas nos termos do artigo 2.°

[…]’»

41 Em 19 de Maio de 2003, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 866/2003, que altera pela décima oitava vez o Regulamento n.° 881/2002 (JO L 124, p. 19). Nos termos do artigo 1.° e do n.° 1 do anexo deste regulamento, o Anexo I do Regulamento n.° 881/2002 é modificado de forma a que a menção «Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spanga, Suécia, data de nascimento: 20 de Novembro de 1974», sob a epígrafe «Pessoas singulares», seja substituída pelo seguinte texto:

«Ali Ahmed YUSAF (aliás, Ali Galoul), Krälingegränd 33, S‑16362 Spånga, Suécia; data de nascimento: 20 de Novembro de 1974; local de nascimento: Garbaharey, Somália; nacionalidade: sueca; passaporte: passaporte sueco número 1041635; número de identificação nacional: 741120‑1093».

Tramitação processual e pedidos das partes

42 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 10 de Dezembro de 2001, registada sob o número T‑306/01, Abdirisak Aden, Abdulaziz Ali e Ahmed Yusuf, bem como Al Barakaat International Foundation (a seguir «Al Barakaat»), interpuseram, contra o Conselho e a Comissão, um recurso nos termos do artigo 230.° CE, no qual concluem pedindo que o Tribunal se digne:

– anular o Regulamento n.° 2199/2001;

– anular o Regulamento n.° 467/2001 e, a título subsidiário, declará‑lo inaplicável por força do artigo 241.° CE;

– decidir quanto às despesas, cujo montante será determinado posteriormente.

43 No mesmo acto, os recorrentes pediram, ao abrigo do artigo 243.° CE, a suspensão da execução do Regulamento n.° 2199/2001.

44 Por requerimento separado, entrado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 10 de Dezembro de 2001, os recorrentes pediram que o processo fosse julgado seguindo uma tramitação acelerada, em conformidade com o artigo 76.°‑A do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância. Ouvidos os recorridos, o Tribunal (Primeira Secção) indeferiu este pedido por decisão de 22 de Janeiro de 2002, devido à natureza complexa e delicada das questões de direito que o processo levanta.

45 Por carta da Secretaria do Tribunal de Primeira Instância de 24 de Janeiro de 2002, os recorrentes foram informados de que não havia que conhecer do pedido de suspensão da execução do Regulamento n.° 2199/2001, uma vez que este não tinha sido apresentado por requerimento separado, em conformidade com as disposições do Regulamento de Processo. Foi, no entanto, observado, nessa mesma carta, que a apresentação ulterior de um pedido de medidas provisórias era sempre possível, sendo respeitadas as disposições do referido regulamento.

46 Nas suas respostas, entradas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 19 de Fevereiro de 2002, o Conselho e a Comissão concluem pedindo que o Tribunal se digne:

– negar provimento ao recurso;

– condenar os recorrentes nas despesas.

47 Por articulado apresentado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 8 de Março de 2002, os recorrentes apresentaram um pedido de medidas provisórias destinado a obter a suspensão da execução dos Regulamentos n.° 467/2001 e n.° 2199/2001, na medida em que estes lhes digam respeito, até que seja proferida decisão no processo principal.

48 O presidente do Tribunal de Primeira Instância ouviu as partes em 22 de Março de 2002, na presença do Reino da Suécia, representado na audição.

49 Por despacho de 7 de Maio de 2002 (Aden e o./Conselho e Comissão, T‑306/01 R, Colect., p. II‑2387), o presidente do Tribunal de Primeira Instância indeferiu o pedido de medidas provisórias pelo facto de a condição relativa à urgência não estar preenchida, reservando para final a decisão quanto às despesas.

50 Por carta da Secretaria do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Junho de 2002, as partes foram convidadas a apresentar as suas observações sobre as consequências da revogação do Regulamento n.° 467/2001 e da sua substituição pelo Regulamento n.° 881/2002.

51 Nas suas observações, entradas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 29 de Julho de 2002, os recorrentes declaram adaptar os seus pedidos, fundamentos e argumentos no sentido de que passam a visar a anulação do Regulamento n.° 881/2002 (a seguir «regulamento impugnado»), adoptado à luz da Resolução 1390 (2002) do Conselho de Segurança, que mantém as sanções contra eles decididas. Observam que se deve considerar que o recurso inicial dirigido contra o Regulamento n.° 467/2001 ficou sem objecto devido à sua revogação pelo regulamento impugnado.

52 Nas suas observações, entradas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 12 de Julho de 2002, o Conselho reconhece que os recorrentes têm o direito de ampliar ou de adaptar os pedidos iniciais do seu recurso, de maneira a que passem a visar a anulação do regulamento impugnado.

53 Nas suas observações, entradas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 10 de Julho de 2002, a Comissão, atendendo à circunstância de que os efeitos jurídicos do Regulamento n.° 2199/2001 continuam a produzir‑se no regulamento impugnado, declara não ver objecções a que os recorrentes alterem os seus pedidos a fim de visarem este último regulamento.

54 Por outro lado, a Comissão solicita ao Tribunal de Primeira Instância que declare, em conformidade com o artigo 113.° do seu Regulamento de Processo, que o recurso ficou sem objecto na parte que visa o Regulamento n.° 2199/2001 e que não há lugar ao conhecimento do mérito da causa no que lhe diz respeito.

55 Além disso, a Comissão pede, ao abrigo do artigo 115.°, n.° 1, e do artigo 116.°, n.° 6, do Regulamento de Processo, que lhe seja concedido o estatuto de interveniente em apoio dos pedidos do Conselho. Declara, contudo, manter o seu pedido de condenação dos recorrentes nas despesas que ela efectuou durante o período no decurso do qual estes contestaram o Regulamento n.° 2199/2001.

56 Por despacho do presidente da Primeira Secção do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Julho de 2002, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte foi admitido a intervir em apoio dos pedidos dos recorridos.

57 Por carta da Secretaria do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Setembro de 2002, os recorrentes foram convidados a apresentar as suas observações sobre as consequências eventuais a retirar, no que diz respeito ao prosseguimento do recurso, da adopção do Regulamento n.° 1580/2002.

58 Tendo a composição das secções do Tribunal de Primeira Instância sido modificada a partir do novo ano judicial, que teve início em 1 de Outubro de 2002, o juiz‑relator foi afecto à Segunda Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.

59 Nas suas observações sobre as consequências da adopção do Regulamento n.° 1580/2002, entradas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 11 de Novembro de 2002, os recorrentes expõem, por um lado, que o seu recurso já não se dirige contra a Comissão e, por outro, que Abdirisak Aden e Abdulaziz Ali já não têm um interesse particular ou individual em prosseguir o seu recurso, salvo no que diz respeito ao encargo das despesas.

60 Por decisão de 20 de Novembro de 2002, a Secretaria do Tribunal de Primeira Instância recusou juntar aos autos os comentários expressos pelos recorrentes, nessas mesmas observações, sobre as réplicas do Conselho e da Comissão, pelo facto de esses comentários não estarem previstos no Regulamento de Processo.

61 Nas suas alegações de intervenção, entradas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 27 de Fevereiro de 2003, o Reino Unido conclui pedindo que o Tribunal negue provimento ao recurso.

62 Por carta da Secretaria do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Junho de 2003, A. Yusuf foi convidado a apresentar as suas observações sobre as consequências, para o prosseguimento do processo, da adopção do Regulamento n.° 866/2003.

63 Nas suas observações, entradas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 7 de Julho de 2003, A. Yusuf indicou, no essencial, que as alterações introduzidas pelo Regulamento n.° 866/2003 eram puramente de redacção e que não deviam ter nenhuma incidência no prosseguimento do processo.

64 Ouvidas as partes, o Tribunal de Primeira Instância remeteu o processo, em conformidade com o artigo 51.° do Regulamento de Processo, a uma secção composta por cinco juízes.

65 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção alargada) decidiu iniciar a fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo, colocou por escrito determinadas questões ao Conselho e à Comissão, que responderam no prazo fixado.

66 Por despacho do presidente da Segunda Secção alargada do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Setembro de 2003, o presente processo e o processo T‑315/01, Kadi/Conselho e Comissão, foram apensos para efeitos da fase oral, em conformidade com o artigo 50.° do Regulamento de Processo.

67 Por carta de 8 de Outubro de 2003, a Comissão pediu ao Tribunal de Primeira Instância que juntasse aos autos as «directrizes que regulam a condução dos trabalhos do [comité de sanções]», conforme adoptadas por este comité em 7 de Novembro de 2002 e rectificadas em 10 de Abril de 2003. Este pedido foi deferido por decisão do presidente da Segunda Secção alargada do Tribunal de Primeira Instância de 9 de Outubro de 2003.

68 Tendo A. Aden e A. Ali informado o Tribunal de Primeira Instância, em conformidade com o artigo 99.° do Regulamento de Processo, que desistiam do seu recurso e que tinham chegado a acordo com os recorridos quanto às despesas, o presidente da Segunda Secção alargada do Tribunal de Primeira Instância ordenou, por despacho de 9 de Outubro de 2003, a exclusão do nome destes dois recorrentes do registo do processo T‑306/01 e decidiu quanto às despesas em conformidade com o acordo das partes.

69 Por requerimentos separados entrados na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 13 de Outubro de 2003, A. Yusuf e a Al Barakaat apresentaram um pedido de assistência judiciária. Estes pedidos foram indeferidos por dois despachos do presidente da Segunda Secção alargada do Tribunal de Primeira Instância de 3 de Maio de 2004.

70 Foram ouvidas as alegações e as respostas das partes às questões colocadas pelo Tribunal de Primeira Instância na audiência de 14 de Outubro de 2003.

Quanto às consequências processuais decorrentes da adopção do regulamento impugnado

71 As partes principais no litígio estão de acordo em reconhecer que os recorrentes têm o direito de adaptar os seus pedidos e fundamentos de modo a visar a anulação do regulamento impugnado, que revoga e substitui o Regulamento n.° 467/2001, conforme alterado pelo Regulamento n.° 2199/2001. Nas suas observações entradas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 29 de Julho de 2002, os recorrentes declararam efectivamente adaptar nesse sentido os pedidos, fundamentos e argumentos do seu recurso.

72 A este respeito, deve recordar‑se que quando uma decisão é substituída, já com o processo em curso, por uma decisão com o mesmo objecto, esta deve ser considerada um elemento novo que permite ao recorrente adaptar os seus pedidos e fundamentos. Seria, de facto, contrário a uma boa administração da justiça e às exigências de economia processual obrigar o recorrente a interpor novo recurso. Além disso, seria injusto que a instituição em causa pudesse, para fazer face às críticas contidas numa petição apresentada ao tribunal comunitário contra uma decisão, adaptar a decisão impugnada ou substituí‑la por outra e, no decurso da instância, invocar essa alteração ou substituição para privar a outra parte da possibilidade de tornar os seus pedidos e fundamentos iniciais extensivos à decisão ulterior ou de apresentar pedidos e fundamentos suplementares contra esta (acórdãos do Tribunal de Justiça de 3 de Março de 1982, Alpha Steel/Comissão, 14/81, Recueil, p. 749, n.° 8; de 29 de Setembro de 1987, Fabrique de fer de Charleroi e Dillinger Hüttenwerke/Comissão, 351/85 e 360/85, Colect., p. 3639, n.° 11; e de 14 de Julho de 1988, Stahlwerke Peine‑Salzgitter/Comissão, 103/85, Colect., p. 4131, n.os 11 e 12; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 3 de Fevereiro de 2000, CCRE/Comissão, T‑46/98 e T‑151/98, Colect., p. II‑167, n.° 33).

73 Esta jurisprudência é transponível para a hipótese em que um regulamento, que diz directa e individualmente respeito a um particular, é substituído, já com o processo em curso, por um regulamento com o mesmo objecto.

74 Correspondendo esta hipótese, em todos os aspectos, à do presente caso, há que deferir o pedido dos recorrentes, considerar que o seu recurso tem por objecto a anulação do regulamento impugnado, na parte que este lhes diz respeito, e permitir às partes reformular os seus pedidos, fundamentos e argumentos à luz deste elemento novo.

75 Por outro lado, os recorrentes alegam que se deve considerar que o seu pedido de anulação do Regulamento n.° 467/2001 ficou sem objecto devido à derrogação deste regulamento pelo regulamento impugnado (v. n.° 51, supra). Nestas condições, já não há que conhecer deste pedido nem, consequentemente, do pedido de anulação do Regulamento n.° 2199/2001, uma vez que este ficou igualmente sem objecto.

76 Resulta do que antecede que já não há que conhecer do recurso, na parte que visa a Comissão. Nas circunstâncias do presente caso, contudo, o princípio da boa administração da justiça e as exigências de economia processual, em que se apoia a jurisprudência referida no n.° 72, supra, justificam igualmente que se tenham em conta os pedidos, os fundamentos de defesa e os argumentos da Comissão, reformulados conforme referido no n.° 74, supra, sem que seja novamente necessário admitir formalmente esta instituição no processo, nos termos do artigo 115.°, n.° 1, e do artigo 116.°, n.° 6, do Regulamento de Processo, enquanto interveniente em apoio dos pedidos do Conselho.

77 Tendo em conta o que antecede, deve considerar‑se que o presente recurso passa a visar apenas o Conselho, apoiado pela Comissão e pelo Reino Unido, e que tem por único objecto um pedido de anulação do regulamento impugnado, na parte que este diz respeito a A. Yusuf e à Al Barakaat.

Quanto ao mérito

78 Em apoio dos seus pedidos, os recorrentes invocam três fundamentos de anulação relativos, o primeiro, à incompetência do Conselho para adoptar o regulamento impugnado, o segundo, à violação do artigo 249.° CE, e o terceiro, à violação dos seus direitos fundamentais.

1. Quanto ao primeiro fundamento, relativo à incompetência do Conselho para adoptar o regulamento impugnado

79 Este fundamento divide‑se em três partes.

Quanto à primeira parte

Argumentos das partes

80 No seu recurso dirigido inicialmente contra o Regulamento n.° 467/2001, os recorrentes alegam que os artigos 60.° CE e 301.° CE, com base nos quais este regulamento tinha sido adoptado, apenas autorizam o Conselho a adoptar medidas contra países terceiros e não, como é o caso no presente processo, contra cidadãos de um Estado‑Membro que residem nesse Estado‑Membro.

81 A este respeito, os recorrentes refutavam a alegação segundo a qual eles foram sancionados devido à sua associação com o regime dos talibãs do Afeganistão. Segundo os recorrentes, as sanções adoptadas contra eles não eram, de modo algum, motivadas pela existência de uma ligação a esse regime, mas pela vontade do Conselho de Segurança de lutar contra o terrorismo internacional, considerado uma ameaça para a paz e a segurança internacionais. Os recorrentes sublinhavam assim que a lista referida no n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000) do Conselho de Segurança, na qual eles tinham sido incluídos por decisão do comité de sanções de 9 de Novembro de 2001 (v. n.° 24, supra), mais do que os talibãs, visava Oussama ben Laden e os indivíduos e entidades a ele associados.

82 Devendo as sanções adoptadas pelas instituições comunitárias corresponder, em todos os aspectos, às adoptadas pelo Conselho de Segurança, os recorrentes concluíam que o Regulamento n.° 467/2001 também não visava um país terceiro, mas sim indivíduos, com o objectivo de lutar contra o terrorismo internacional. Essas medidas, segundo os recorrentes, não estavam abrangidas pela competência da Comunidade, diversamente das medidas de embargo comercial contra o Iraque, examinadas pelo Tribunal de Primeira Instância no acórdão de 28 de Abril de 1998, Dorsch Consult/Conselho e Comissão (T‑184/95, Colect., p. II‑667).

83 Os recorrentes sustentavam igualmente que uma interpretação dos artigos 60.° CE e 301.° CE, que leva a que se tratem cidadãos comunitários como países terceiros, é contrária ao princípio da legalidade, conforme este vem expresso nos artigos 5.° CE e 7.° CE, bem como ao princípio segundo o qual a legislação comunitária deve ser certa e a sua aplicação previsível para os particulares (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Dezembro de 1987, Dinamarca/Comissão, 348/85, Colect., p. 5225).

84 Nas suas observações sobre as consequências da revogação do Regulamento n.° 467/2001 e da sua substituição pelo regulamento impugnado, adoptado com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE, os recorrentes acrescentam que o artigo 308.° CE, considerado isolada ou juntamente com os artigos 60.° CE e 301.° CE, também não confere ao Conselho o poder de fixar sanções, directas ou indirectas, contra cidadãos da União. Com efeito, esse poder não pode ser considerado implícito ou necessário para realizar um dos objectivos da Comunidade, na acepção do artigo 308.° CE. Em particular, o congelamento dos haveres dos recorrentes não tem qualquer relação com o objectivo de «especialmente [...] evitar distorções de concorrência», referido no considerando 4 do regulamento impugnado.

85 Nas suas respostas e alegações de intervenção, as instituições e o Reino Unido sustentaram, por um lado, que, no texto dos artigos 60.° CE e 301.° CE, nada permite excluir a adopção de sanções económicas relativamente a indivíduos ou a organizações estabelecidos na Comunidade, quando essas medidas se destinem a interromper ou a reduzir, no todo ou em parte, as relações económicas com um ou vários países terceiros. Deve reconhecer‑se, com efeito, que os cidadãos dos Estados‑Membros podem, individual ou colectivamente, fornecer fundos ou outros recursos a países terceiros, ou a facções no interior destes, de modo que as medidas que visam controlar os recursos económicos desses cidadãos terão por efeito interromper ou reduzir as relações económicas com esses países terceiros. De resto, os órgãos jurisdicionais comunitários reconheceram implicitamente a legalidade desta prática [despacho do presidente da Segunda Secção do Tribunal de Primeira Instância de 2 de Agosto de 2000, «Invest» Import und Export e Invest Commerce/Comissão, T‑189/00 R, Colect., p. II‑2993, n.° 34, confirmada em sede de recurso por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 13 de Novembro de 2000, «Invest» Import und Export e Invest Commerce/Comissão, C‑317/00 P(R), Colect., p. I‑9541, n.os 26 e 27].

86 Por outro lado, estas partes refutaram a tese dos recorrentes segundo a qual não existia ligação entre as medidas previstas pelo Regulamento n.° 467/2001 e o Afeganistão, sublinhando as ligações que existiam na época entre Oussama ben Laden, a Al‑Qaida e o regime dos talibãs.

87 Na sua tréplica, bem como nas suas observações sobre as consequências da revogação do Regulamento n.° 467/2001 e da sua substituição pelo regulamento impugnado, o Conselho observou contudo que este último regulamento se aplicava aos terroristas e aos grupos terroristas em geral, sem estabelecer mais nenhuma ligação com um país ou um território em concreto. Nisso, o regulamento reflectiu a diferença entre a Resolução 1333 (2000) do Conselho de Segurança, que visava os talibãs e os indivíduos e entidades a eles associados, e a Resolução 1390 (2002), que, devido ao desaparecimento do «Emirato Islâmico do Afeganistão», já não associa as sanções que prevê a um país ou a um território específico, mas visa, também ela, os grupos e os indivíduos terroristas de uma maneira geral.

88 No primeiro caso, o Conselho considerou que o Regulamento n.° 467/2001 estava efectivamente abrangido pelos artigos 60.° CE e 301.° CE, visto que existia uma ligação evidente com o Afeganistão. Uma vez que no âmbito do regulamento impugnado essa ligação já não existia, o Conselho considerou que havia que completar a base jurídica do mesmo, acrescentando‑lhe o artigo 308.° CE. O Conselho alegou que essa modificação da base jurídica do novo regulamento tornava inoperante a primeira parte do primeiro fundamento.

89 Convidado, através de uma pergunta escrita do Tribunal de Primeira Instância, a tomar posição, à luz do parecer 2/94 do Tribunal de Justiça, de 28 de Março de 1996 (Colect., p. I‑1759, n.os 29 e 30), sobre a tese dos recorrentes exposta no n.° 84, supra, e, mais particularmente, a indicar quais são os objectivos da Comunidade fixados pelo Tratado CE que se propõe atingir mediante as disposições previstas no regulamento impugnado, o Conselho respondeu, no essencial, que estas disposições prosseguem um objectivo de coerção económica e financeira que constitui, em seu entender, um objectivo do Tratado CE.

90 A este respeito, o Conselho alega que os objectivos da Comunidade não são unicamente os definidos no artigo 3.° CE, podendo também resultar de disposições mais específicas.

91 Depois da revisão resultante do Tratado de Maastricht, os artigos 60.° CE e 301.° CE definem as missões e as acções da Comunidade em matéria de sanções económicas e financeiras e oferecem uma base legal para uma transferência expressa de competências para a Comunidade com vista ao seu cumprimento. Essas competências estão expressamente ligadas e, de facto, subordinadas à adopção de um acto ao abrigo das disposições do Tratado UE relativas à política estrangeira e de segurança comum (PESC). Ora, um dos objectivos da PESC é, nos termos do artigo 11.°, n.° 1, terceiro travessão, UE, «a manutenção da paz e o reforço da segurança internacional, de acordo com os princípios da Carta das Nações Unidas».

92 Há, assim, que admitir que a coerção económica e financeira por razões políticas, a fortiori, no âmbito da execução de uma decisão vinculativa do Conselho de Segurança, constitui um objectivo expresso e legítimo do Tratado CE, mesmo que esse objectivo seja marginal, ligado de maneira indirecta aos objectivos principais deste Tratado, designadamente os relativos à livre circulação de capitais [artigo 3.°, n.°, alínea c), CE] e ao estabelecimento de um regime de concorrência não falseada [artigo 3.°, n.° 1, alínea g), CE], e ligado ao Tratado UE.

93 No presente caso, o artigo 308.° CE foi incluído, enquanto base jurídica do regulamento impugnado, a fim de completar a base fornecida pelos artigos 60.° CE e 301.° CE, de forma a permitir a adopção de medidas não apenas relativamente a países terceiros mas também contra indivíduos e entidades não estatais que não tenham necessariamente ligações com o governo ou o regime desses países, num caso em que o Tratado CE não prevê os poderes de acção exigidos para esse efeito.

94 Ao proceder desta forma, a Comunidade pôde adaptar‑se à evolução da prática internacional, que consiste, de ora em diante, em adoptar «sanções inteligentes» contra indivíduos que constituem uma ameaça para a segurança internacional, e não contra populações inocentes.

95 O Conselho sustenta que as condições em que recorreu, no presente caso, ao artigo 308.° CE não são diferentes daquelas em que esta disposição foi utilizada, no passado, para realizar, no funcionamento do mercado comum, um dos objectivos do Tratado CE, sem que o referido Tratado tenha previsto os poderes de acção exigidos para esse efeito. Invoca, nesse sentido:

– No domínio da política social, as diversas directivas que, com base no artigo 235.° do Tratado CE (actual artigo 308.° CE), completado por vezes pelo artigo 100.° do Tratado CE (actual artigo 94.° CE), alargaram o princípio da igualdade de remuneração entre trabalhadores masculinos e femininos, conforme previsto pelo artigo 119.° do Tratado CE (os artigos 117.° a 120.° do Tratado CE foram substituídos pelos artigos 136.° CE a 143.° CE), a fim de o erigir a princípio geral de igualdade de tratamento em todos os domínios onde pudessem subsistir discriminações potenciais e para dele beneficiarem os trabalhadores independentes, incluindo do sector agrícola, designadamente, a Directiva 76/207/CEE do Conselho, de 9 de Fevereiro de 1976, relativa à concretização do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres no que se refere ao acesso ao emprego, à formação e promoção profissionais e às condições de trabalho (JO L 39, p. 40; EE 05 F2 p. 70), a Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social (JO 1979, L 6, p. 24; EE 05 F2 p. 174), a Directiva 86/378/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1986, relativa à aplicação do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres aos regimes profissionais de segurança social (JO L 225, p. 40), e a Directiva 86/613/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1986, relativa à aplicação do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres que exerçam uma actividade independente incluindo a actividade agrícola, bem como à protecção da maternidade (JO L 359, p. 56);

– No domínio da livre circulação de pessoas, os diversos actos que, com base no artigo 235.° do Tratado CE e do artigo 51.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 42.° CE), tornaram extensivos aos trabalhadores independentes, aos membros da sua família e aos estudantes os direitos reconhecidos aos trabalhadores assalariados que se deslocam no interior da Comunidade, designadamente, o Regulamento (CEE) n.° 1390/81 do Conselho, de 12 de Maio de 1981, que torna extensivo aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família o Regulamento (CEE) n.° 1408/71, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 143, p. 1);

– Mais recentemente, o Regulamento (CE) n.° 1035/97 do Conselho, de 2 de Junho de 1997, que cria um Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia (JO L 151, p. 1), adoptado com base no artigo 213.° do Tratado CE (actual artigo 284.° CE) e no artigo 235.° do Tratado CE.

96 O próprio Tribunal de Justiça reconheceu a legalidade desta prática (acórdão de 5 de Dezembro de 1989, Delbar, C‑114/88, Colect., p. 4067).

97 Mais do que isso, o legislador comunitário já recorreu, no passado, à base legal do artigo 235.° do Tratado CE no domínio das sanções. A este respeito, o Conselho expõe que, antes da introdução, no Tratado CE, dos artigos 301.° CE e 60.° CE, diversos regulamentos do Conselho que impunham sanções comerciais tiveram por base o artigo 113.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 133.° CE) [v., por exemplo, o Regulamento (CEE) n.° 596/82 do Conselho, de 15 de Março de 1982, que modifica o regime de importação de determinados produtos originários da União Soviética (JO L 72, p. 15), o Regulamento (CEE) n.° 877/82 do Conselho, de 16 de Abril de 1982, que suspende a importação de quaisquer produtos originários da Argentina (JO L 102, p. 1), e o Regulamento (CEE) n.° 3302/86 do Conselho, de 27 de Outubro de 1986, que suspende a importação de moedas de ouro da República da África do Sul (JO L 305, p. 11)]. Contudo, quando essas medidas excedessem o âmbito de aplicação da política comercial comum ou dissessem respeito a pessoas singulares ou colectivas estabelecidas na Comunidade, tiveram igualmente por base o artigo 235.° do Tratado CE. Foi esse o caso, em particular, do Regulamento (CEE) n.° 3541/92 do Conselho, de 7 de Dezembro de 1992, que proíbe que sejam satisfeitos os pedidos do Iraque no que se refere aos contratos e transacções cuja realização foi afectada pela Resolução 661 (1990) do Conselho de Segurança das Nações Unidas e pelas resoluções conexas (JO L 361, p. 1), cujo artigo 2.° dispõe que «[é] proibido satisfazer, ou tomar quaisquer disposições no sentido de satisfazer, pedidos apresentados por […] [q]ualquer pessoa singular ou colectiva no Iraque ou que actue por intermédio de uma pessoa singular ou colectiva no Iraque».

98 Em resposta à mesma pergunta escrita do Tribunal de Primeira Instância, a Comissão alega que a execução de sanções impostas pelo Conselho de Segurança podia estar, no todo ou em parte, abrangida pelo âmbito de aplicação do Tratado CE, quer ao abrigo da política comercial comum quer ao abrigo do mercado interno.

99 No presente caso, a Comissão sustenta, remetendo para o considerando 4 do regulamento impugnado, que as medidas em causa eram necessárias para garantir uma aplicação e uma interpretação uniformes das restrições aos movimentos de capitais postas em prática em conformidade com as resoluções em causa do Conselho de Segurança, de forma a preservar a livre circulação de capitais na Comunidade e a evitar distorções de concorrência.

100 Por outro lado, a Comissão entende que a defesa da segurança internacional, tanto no exterior como no interior da União, se deve considerar inscrita no quadro geral das disposições do Tratado CE. A este respeito, a Comissão remete, por um lado, para os artigos 3.° UE e 11.° UE e, por outro, para o preâmbulo do Tratado CE, no qual as partes contratantes confirmaram «a solidariedade que liga a Europa e os países ultramarinos, […] em conformidade com os princípios da Carta das Nações Unidas», e se declararam determinadas a «consolidar […] a defesa da paz e da liberdade». Daqui a Comissão infere um «objectivo geral fixado à Comunidade de defender a paz e a segurança», do qual emanam especificamente os artigos 60.° CE e 301.° CE, ao mesmo tempo que são manifestações específicas da competência comunitária na regulação dos movimentos de capitais internos e externos.

101 Não conferindo as disposições do título III, capítulo 4, do Tratado CE, relativas aos movimentos de capitais, nenhum poder particular à Comunidade, o artigo 308.° CE foi considerado, no presente caso, base jurídica complementar para garantir que a Comunidade possa impor as restrições em causa, designadamente em relação aos particulares, em conformidade com a posição comum adoptada pelo Conselho.

102 Na audiência, o Reino Unido descreveu o objectivo comunitário prosseguido pela adopção do regulamento impugnado como sendo a aplicação uniforme, no interior da Comunidade, de obrigações relativas a restrições aos movimentos de capitais, impostas aos Estados‑Membros pelo Conselho de Segurança.

103 O Reino Unido salienta que a criação de um mercado interno no domínio dos movimentos de capitais é um dos objectivos da Comunidade enunciados no artigo 3.° CE. Considera que a aplicação uniforme de todas as restrições à livre circulação de capitais no mercado constitui um aspecto essencial da criação de um mercado interno.

104 Se, pelo contrário, a execução das resoluções em causa do Conselho de Segurança não tivesse sido objecto de medidas adoptadas a nível comunitário, isso teria criado, segundo o Reino Unido, um risco de divergências na aplicação do congelamento dos haveres entre Estados‑Membros. Se os Estados‑Membros tivessem executado essas resoluções individualmente, teriam inevitavelmente surgido diferentes interpretações sobre o alcance das obrigações que lhes incumbem, que teriam criado disparidades no domínio da livre circulação de capitais entre os Estados‑Membros, o que teria provocado um risco de distorção da concorrência.

105 Além disso, o Reino Unido sustenta que não se pode considerar que as medidas destinadas a congelar os fundos dos particulares, com o objectivo de interromper as relações económicas com organizações terroristas internacionais, em vez de com países terceiros, alargam o «âmbito de competências da Comunidade para além do quadro geral resultante do conjunto das disposições do Tratado», segundo os termos do parecer 2/94, n.° 64, supra. Em conformidade com o quadro do Tratado, a Comunidade é competente para adoptar medidas que se destinam a regulamentar os movimentos de capitais, designadamente, tomando medidas contra os particulares. Consequentemente, se é verdade que as medidas destinadas a regulamentar os movimentos de capitais de particulares, com o objectivo de interromper as relações económicas com organizações terroristas internacionais, estão abrangidas por um domínio para o qual o Tratado CE não conferiu poderes específicos às instituições, e se é igualmente verdade que essas medidas exigem o recurso ao artigo 308.° CE, não se pode considerar que estas vão além do quadro geral do Tratado.

106 O Reino Unido sustenta que o recurso ao artigo 308.° CE nas circunstâncias do presente caso não é diferente da utilização que foi feita dessa disposição em situações, designadamente no domínio da política social, em que esse artigo serviu para alcançar outros objectivos da Comunidade quando o Tratado não fornecia uma base jurídica precisa (v. n.° 95, supra).

Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

107 O Regulamento n.° 467/2001 e o regulamento impugnado foram adoptados com bases legais parcialmente diferentes: os artigos 60.° CE e 301.° CE, no caso do primeiro, e os artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE, no caso do segundo. Se bem que os argumentos iniciais dos recorrentes, relativos à falta de base legal do Regulamento n.° 467/2001, tenham ficado sem objecto devido à sua revogação pelo regulamento impugnado, o Tribunal de Primeira Instância considera apropriado expor, em primeiro lugar, os motivos por que considera esses argumentos, em todo o caso, infundados, uma vez que esses motivos constituem uma das premissas do seu raciocínio aplicado ao exame da base legal do regulamento impugnado.

– Quanto à base legal do Regulamento n.° 467/2001

108 O Regulamento n.° 467/2001 foi adoptado com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, disposições que habilitam o Conselho a tomar as medidas urgentes necessárias, designadamente no que respeita aos movimentos de capitais e aos pagamentos, quando uma posição comum ou uma acção comum adoptadas ao abrigo das disposições do Tratado UE relativas à PESC prevêem uma acção da Comunidade que se destine a interromper ou a reduzir, no todo ou em parte, as relações económicas com um ou vários países terceiros.

109 Ora, conforme resulta do seu preâmbulo, o Regulamento n.° 467/2001 organizava a acção da Comunidade prevista pela Posição Comum 2001/154, que tinha sido adoptada no âmbito da PESC e que reflectia a vontade da União e dos seus Estados‑Membros de recorrerem a um instrumento comunitário a fim de dar execução, na Comunidade, a determinados aspectos das sanções adoptadas pelo Conselho de Segurança contra os talibãs do Afeganistão.

110 Os recorrentes sustentavam, no entanto, em primeiro lugar, que as medidas ora em causa afectavam particulares, que, além do mais, eram nacionais de um Estado‑Membro, quando os artigos 60.° CE e 301.° CE apenas autorizam o Conselho a adoptar medidas relativamente a países terceiros; em segundo lugar, que as medidas em causa não se destinavam a interromper ou a reduzir as relações económicas com um país terceiro, mas a lutar contra o terrorismo internacional e, mais particularmente, contra Oussama ben Laden; e, em terceiro lugar, que as referidas medidas eram, em todo o caso, desproporcionadas em relação ao objectivo visado nos artigos 60.° CE e 301.° CE.

111 Nenhum destes argumentos teria podido proceder.

112 No que diz respeito, em primeiro lugar, ao tipo de medidas que o Conselho está habilitado a adoptar ao abrigo dos artigos 60.° CE e 301.° CE, o Tribunal considera que, na redacção destas disposições, nada permite excluir a adopção de medidas restritivas que afectem directamente indivíduos ou organizações, quer estes estejam estabelecidos ou não na Comunidade, quando essas medidas visem efectivamente interromper ou reduzir, total ou parcialmente, as relações económicas com um ou vários países terceiros.

113 Como o Conselho salientou com razão, as medidas ora em causa estavam abrangidas pelo que se convencionou chamar «sanções inteligentes» (smart sanctions), que surgiram na prática da ONU durante os anos 90. Essas sanções substituem as medidas clássicas de embargo comercial geral, dirigidas contra um país, por medidas mais específicas e selectivas, tais como as sanções económicas ou financeiras, as proibições de viajar, os embargos sobre as armas ou sobre produtos específicos, de modo a reduzir os sofrimentos infligidos à população civil do país em causa, ao mesmo tempo que impõem verdadeiras sanções ao regime visado e aos seus dirigentes.

114 A prática das instituições comunitárias evoluiu no mesmo sentido, tendo o Conselho considerado, sucessivamente, que os artigos 60.° CE e 301.° CE lhe permitiam tomar medidas restritivas contra entidades ou pessoas que controlam fisicamente uma parte do território de um país terceiro [v., por exemplo, o Regulamento (CE) n.° 1705/98 do Conselho, de 28 de Julho de 1998, relativo à interrupção de certas relações económicas com Angola para induzir a União Nacional para a Independência Total de Angola (UNITA) a cumprir as suas obrigações no processo de paz e que revoga o Regulamento (CE) n.° 2229/97 (JO L 215, p. 1)] e contra entidades ou pessoas que controlam efectivamente o aparelho governamental de um país terceiro, bem como contra pessoas e entidades associadas a estes últimos e que lhes dão apoio económico [v., por exemplo, o Regulamento (CE) n.° 1294/1999 do Conselho, de 15 de Junho de 1999, relativo ao congelamento de fundos e à proibição de investimentos na República Federativa da Jugoslávia (RFJ) e que revoga os Regulamentos (CE) n.° 1295/98 e (CE) n.° 1607/98 (JO L 153, p. 63), e o Regulamento (CE) n.° 2488/2000 do Conselho, de 10 de Novembro de 2000, relativo à manutenção do congelamento de fundos em relação a Slobodan Milosevic e às pessoas que lhe estão associadas e que revoga os Regulamentos (CE) n.° 1294/1999 e (CE) n.° 607/2000, bem como o artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 926/98 (JO L 287, p. 19)]. Esta evolução é plenamente compatível com as medidas previstas nos artigos 60.° CE e 301.° CE.

115 Com efeito, do mesmo modo que as sanções económicas ou financeiras podem, legitimamente, afectar de maneira específica os dirigentes de um país terceiro, em vez desse país enquanto tal, elas devem igualmente poder visar, independentemente do lugar onde se encontrem, os indivíduos e entidades associados a esses dirigentes ou que sejam directa ou indirectamente controlados por eles. Conforme a Comissão observou com razão, os artigos 60.° CE e 301.° CE não forneceriam um meio de pressão eficaz sobre os dirigentes que exercem influência na política de um país terceiro se a Comunidade não pudesse, com base nesses artigos, adoptar medidas contra particulares que, embora não estando domiciliados no país terceiro em questão, estão suficientemente ligados ao regime contra o qual são dirigidas as sanções. Por outro lado, como o Conselho sublinhou, o facto de alguns desses particulares assim visados serem nacionais de um Estado‑Membro não é pertinente porque, para serem eficazes num contexto de livre circulação de capitais, as sanções financeiras não se podem limitar unicamente aos nacionais do país terceiro em causa.

116 Esta interpretação, que não é contrária à letra dos artigos 60.° CE e 301.° CE, é justificada tanto por considerações de eficácia como por preocupações de ordem humanitária.

117 No que respeita, em segundo lugar, ao objectivo prosseguido pelo Regulamento n.° 467/2001, o Conselho alegou, remetendo para as Resoluções 1267 (1999) e 1333 (2000) do Conselho de Segurança, para a Posição Comum 2001/154, bem como para os considerandos 1 e 2 desse regulamento e para o seu próprio título, que as medidas em causa visavam essencialmente o regime dos talibãs que, na altura, controlava efectivamente 80% do território afegão e se autodesignava «Emirato Islâmico do Afeganistão», e, acessoriamente, visava pessoas e entidades que, através de transacções económicas ou financeiras, ajudavam o referido regime a dar refúgio e treino a terroristas internacionais e às suas organizações, agindo, assim, de facto, como agentes desse regime ou mantendo com esse regime ligações estreitas.

118 No que respeita às críticas que os recorrentes teceram a respeito do facto de o Regulamento n.° 467/2001 ter visado Oussama ben Laden, e não o regime dos talibãs, o Conselho acrescentou que Oussama ben Laden era, na realidade, o chefe e a «eminência parda» do regime dos talibãs e que dispunha do poder real no Afeganistão. Os seus títulos temporais e religiosos, de «Sheikh» (chefe) e de «Emir» (príncipe, líder, dirigente), e a posição que ocupava ao lado dos outros dignitários religiosos talibãs, deixavam poucas dúvidas a esse respeito. Por outro lado, mesmo antes do 11 de Setembro de 2001, Oussama ben Laden prestou juramento de fidelidade (Bay’a), estabelecendo um vínculo religioso formal entre ele e a direcção teocrática talibã. Esteve, assim, numa situação comparável à de Milosevic e dos membros do Governo jugoslavo, no tempo das sanções económicas e financeiras adoptadas pelo Conselho contra a República Federal da Jugoslávia (v. n.° 114, supra). Quanto à Al‑Qaida, o Conselho observou que era público e notório que a referida organização dispunha de numerosos campos de treino militar no Afeganistão e que milhares dos seus membros combateram ao lado dos talibãs, entre Outubro de 2001 e Janeiro de 2002, durante a intervenção da coligação internacional.

119 Não deve ser posta em causa a justeza destas considerações, sobre as quais existe, no seio da comunidade internacional, um amplo consenso que se reflecte, designadamente, nas diversas resoluções adoptadas por unanimidade pelo Conselho de Segurança e que os recorrentes não refutaram especificamente, nem sequer contestaram.

120 Mais particularmente, as sanções ora em causa tinham por objectivo principal impedir que o regime dos talibãs obtivesse apoio financeiro, fosse de que origem fosse, como resulta do n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999). Essas sanções poderiam ter sido contornadas se os particulares suspeitos de apoiar esse regime não tivessem sido visados por elas. Quanto às relações entre o antigo regime dos talibãs e Oussama ben Laden, o Conselho de Segurança considerou que, no período em causa, este recebia desse regime ajuda de tal forma determinante que se podia considerar que fazia parte do mesmo. Assim, no décimo considerando da Resolução 1333 (2000), o Conselho de Segurança deplorou que os talibãs continuassem a dar refúgio a Oussama ben Laden e a permitir‑lhe, bem como aos seus associados, dirigir uma rede de campos de treino a partir do território controlado por eles e servir‑se do Afeganistão como base para levar a cabo operações terroristas internacionais. Por outro lado, no sétimo considerando da sua Resolução 1333 (2000), o Conselho de Segurança reafirmou a sua convicção de que a repressão do terrorismo internacional era essencial para a manutenção da paz e da segurança internacionais.

121 Assim, contrariamente ao que os recorrentes sustentavam, as medidas em causa visavam efectivamente interromper ou reduzir as relações económicas com um país terceiro, no âmbito do combate levado a cabo pela comunidade internacional contra o terrorismo internacional e, mais particularmente, contra Oussama ben Laden e a rede Al‑Qaida.

122 No que respeita, em terceiro lugar, à proporcionalidade das medidas em questão, esta deve ser apreciada à luz da finalidade do Regulamento n.° 467/2001. Tal como foi exposto supra, a imposição de sanções «inteligentes» visa, precisamente, exercer uma pressão eficaz sobre os dirigentes do país em causa, limitando ao mesmo tempo, tanto quanto possível, o impacto das medidas em causa na população desse país, designadamente pela restrição do seu campo de aplicação pessoal a um número determinado de indivíduos designados pelo nome. Ora, no presente caso, o Regulamento n.° 467/2001 destinava‑se a aumentar a pressão exercida sobre o regime dos talibãs, nomeadamente, através do congelamento de fundos e de outros activos financeiros de Oussama ben Laden e dos indivíduos e entidades a ele associados, conforme identificados pelo comité de sanções. Essas medidas são conformes com o princípio da proporcionalidade, que exige que as sanções não ultrapassem os limites do que é apropriado e necessário à realização do objectivo prosseguido pela regulamentação comunitária que as instaura.

123 O facto de as medidas em causa visarem igualmente transacções que não têm nenhum elemento transfronteiriço não é, pelo contrário, pertinente. Embora o objectivo legítimo dessas medidas fosse esgotar as fontes de financiamento dos talibãs e do terrorismo internacional que operavam a partir do Afeganistão, tais medidas deviam visar necessariamente tanto as transacções internacionais como as transacções puramente internas, uma vez que estas últimas podiam alimentar, tanto quanto as primeiras, esse financiamento, tendo em conta, designadamente, a livre circulação de pessoas e de capitais e a opacidade dos circuitos financeiros internacionais.

124 Resulta do que antecede que, contrariamente ao que os recorrentes sustentavam, o Conselho tinha realmente competência para adoptar o Regulamento n.° 467/2001 com fundamento nos artigos 60.° CE e 301.° CE.

– Quanto à base legal do regulamento impugnado

125 Diversamente do Regulamento n.° 467/2001, o regulamento impugnando tem como base jurídica não apenas os artigos 60.° CE e 301.° CE mas igualmente o artigo 308.° CE. Nisso, ele reflecte a evolução da situação internacional no âmbito da qual se inscreveram, sucessivamente, as sanções decretadas pelo Conselho de Segurança e executadas pela Comunidade.

126 Adoptada no âmbito das acções empreendidas para fins de repressão do terrorismo internacional, considerada essencial para a manutenção da paz e da segurança internacionais (v. sétimo considerando), a Resolução 1333 (2000) do Conselho de Segurança não deixava, não obstante, de visar especificamente o regime dos talibãs que, na época, controlava a maior parte do território afegão e dava refúgio e apoio a Oussama ben Laden, bem como aos seus associados.

127 Tal como já foi exposto supra, é precisamente essa ligação expressamente estabelecida com o território e o regime dirigente de um país terceiro que permitiu ao Conselho basear o Regulamento n.° 467/2001 nos artigos 60.° CE e 301.° CE.

128 Pelo contrário, a Resolução 1390 (2002) do Conselho de Segurança foi adoptada, em 16 de Janeiro de 2002, depois da queda do regime dos talibãs, consecutiva à intervenção armada da coligação internacional no Afeganistão, desencadeada em Outubro de 2001. Consequentemente, embora ainda vise expressamente os talibãs, já não visa o seu regime destituído, mas sim directamente Oussama ben Laden, a rede Al‑Qaida e as pessoas e entidades a ele associadas.

129 A inexistência de qualquer ligação entre as sanções a adoptar ao abrigo dessa resolução e o território ou o regime dirigente de um país terceiro, já indicada no ponto 2 da exposição de motivos da proposta de regulamento do Conselho apresentada pela Comissão em 6 de Março de 2002, que está na origem do regulamento impugnado [documento COM (2002) 117 final], foi expressamente admitida pelo Conselho nos n.os 4 e 5 da sua tréplica.

130 Na falta dessa ligação, o Conselho e a Comissão consideraram que os artigos 60.° CE e 301.° CE não constituíam, por si sós, uma base jurídica suficiente para permitir a adopção do regulamento impugnado. Estas considerações devem ser aprovadas.

131 Com efeito, o artigo 60.°, n.° 1, CE dispõe que o Conselho, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 301.° CE, pode tomar, «relativamente aos países terceiros em causa», as medidas urgentes necessárias em matéria de movimentos de capitais e de pagamentos. O artigo 301.° CE prevê expressamente a possibilidade de uma acção da Comunidade que vise interromper ou reduzir, total ou parcialmente, as relações económicas «com um ou mais países terceiros».

132 Por outro lado, o facto de essas disposições autorizarem a adopção de «sanções inteligentes» contra indivíduos ou entidades associados aos dirigentes de um país terceiro ou controlados directa ou indirectamente por eles (v. n.os 115 e 116, supra) não permite considerar que esses indivíduos e entidades possam ainda ser visados quando o regime dirigente do país terceiro em causa tenha desaparecido. Nestas circunstâncias, com efeito, já não existe ligação suficiente entre esses indivíduos ou entidades e um país terceiro.

133 Daqui resulta que, de qualquer forma, os artigos 60.° CE e 301.° CE não constituem, por si só, uma base jurídica suficiente para servir de fundamento ao regulamento impugnado.

134 Por outro lado, contrariamente à posição expressa pela Comissão na proposta de regulamento do Conselho que está na origem do regulamento impugnado (v. n.° 129, supra), o Conselho considerou que o artigo 308.° CE também não constituía, por si só, uma base jurídica adequada para permitir a adopção do referido regulamento. Estas considerações devem igualmente ser aprovadas.

135 A este respeito, deve recordar‑se que, segundo a jurisprudência (acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, 45/86, Colect., p. 1493, n.° 13), resulta dos próprios termos do artigo 308.° CE que o recurso a este artigo como base jurídica de um acto só se justifica se nenhuma outra disposição do Tratado conferir às instituições comunitárias a competência necessária para adoptar esse acto. Nessa situação, o artigo 308.° CE permite às instituições agir com vista a realizar um dos objectivos da Comunidade, não obstante a falta de uma disposição que lhes confira a competência necessária para o fazer.

136 Quanto à primeira condição de aplicabilidade do artigo 308.° CE, é pacífico que nenhuma disposição do Tratado CE prevê a adopção de medidas, do tipo das previstas pelo regulamento impugnado, que visam o combate ao terro