Conclusões do advogado-geral Darmon apresentadas em 3 de Fevereiro de 1993. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REPUBLICA ITALIANA. - DIRECTIVA 75/439/CEE, RELATIVA A ELIMINACAO DOS OLEOS USADOS - INCUMPRIMENTO PELO ESTADO - FALTA DE CUMPRIMENTO DO ACORDAO DO TRIBUNAL DE JUSTICA. - PROCESSO C-366/89.



Colectânea da Jurisprudência 1993 página I-04201



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. Por acórdão de 17 de Dezembro de 1981 (1), o Tribunal de Justiça declarou que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem nos termos do Tratado por não ter adoptado, dentro dos prazos fixados, as disposições necessárias para dar cumprimento a uma série de directivas em matéria de protecção do ambiente, entre as quais a Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados (2) (a seguir "directiva").

2. Por petição de 28 de Novembro de 1989, a Comissão, desta vez nos termos do artigo 171. Tratado, intentou no Tribunal uma nova acção por incumprimento, visto que, a seu ver, o Estado-membro em questão ainda não tinha adoptado todas as medidas necessárias para dar cumprimento integral à directiva, deixando os artigos 4. , 6. , 12. e 15. parcialmente sem aplicação. Além do mais, a regulamentação instituída pela Itália é contrária ao artigo 34. do Tratado.

3. Prosseguindo um duplo objectivo, a directiva visa, por um lado, instaurar condições de concorrência iguais em matéria de eliminação de óleos usados e, por outro, proteger o ambiente contra os efeitos prejudiciais causados pela sua descarga, depósito ou tratamento (3).

4. Na sequência do acórdão do Tribunal, já referido, a Itália adoptou o Decreto n. 691, de 23 de Agosto de 1982 (4) (a seguir "DPR n. 691"), que tem por objectivo efectuar a transposição da directiva.

5. Por carta de 13 de Novembro de 1986, a Comissão notificou o Governo italiano de que considerava que este decreto não cumpria completamente as exigências da directiva e que, além disso, entravava as trocas intracomunitárias.

6. Em 16 de Março de 1987, o Governo italiano respondeu-lhe que este decreto, bem como outras disposições legislativas existentes ou adoptadas nesta matéria, asseguravam a conformidade da regulamentação italiana, tanto com as normas do Tratado, como com as exigências da directiva.

7. A Comissão manteve a sua posição num parecer fundamentado de 15 de Junho de 1988.

8. A Itália contestou-a novamente, por carta de 22 de Dezembro de 1988.

9. Na audiência, isto é, três anos após a apresentação do recurso, por aquela ter sido adiada várias vezes com vista a uma eventual desistência, a Comissão declarou que cingia as suas acusações ao incumprimento dos artigos 6. , 12. e 15. da directiva. Consequentemente, já não há que analisar as outras acusações inicialmente feitas.

10. Salientamos, desde já, que o decreto de 27 de Janeiro de 1992 (5), referente à aplicação das Directivas 75/439/CEE e 87/101/CEE (6) relativas à eliminação dos óleos usados, embora tenha tido por efeito fazer renunciar a Comissão a algumas acusações, não pode ser utilmente invocado no caso em apreço. Efectivamente, a análise do Tribunal sempre se limitou unicamente aos diplomas aplicáveis na data da propositura da acção. Por conseguinte, não pode ser tomada em consideração, pelo Tribunal, qualquer disposição legislativa posterior (7).

11. Consequentemente, há que analisar se, na data da apresentação do pedido, a Itália tinha ou não adoptado as medidas necessárias para dar cumprimento aos artigos 6. , 12. e 15. da directiva.

12. Vamos examinar imediatamente o artigo 15. , que dispõe o seguinte:

"Cada Estado-membro comunicará, periodicamente, à Comissão, os seus conhecimentos técnicos bem como as experiências e resultados decorrentes da aplicação das disposições adoptadas por força da presente directiva.

A Comissão transmitirá um resumo do conjunto dessas informações aos Estados-membros."

13. A Comissão censura o Estado-membro recorrido por não ter cumprido esta obrigação de comunicação.

14. A Itália não o contesta. A sua resposta ao questionário elaborado pela Comissão e dirigido a todos os Estados-membros, no âmbito da acção global relativa à transposição da directiva, não pode, efectivamente, ser equiparado à transmissão periódica de informações sobre as experiências adquiridas ou as técnicas utilizadas em matéria de eliminação dos óleos usados (8).

15. Consequentemente, o incumprimento fica provado.

16. Analisemos agora as disposições conjugadas dos artigos 6. e 12. da directiva.

17. O artigo 6. impõe a obtenção de uma autorização por qualquer empresa que elimine óleos usados. A fim de a obterem, as empresas têm de reunir as condições exigidas pelo estado de desenvolvimento técnico. A autorização é concedida, sempre que necessário, após uma vistoria às suas instalações.

18. O artigo 12. institui um sistema periódico de controlo das "empresas referidas no artigo 6. ..., especialmente no que diz respeito ao cumprimento das condições de autorização".

19. No acórdão Procureur de la République/ADBHU (9), o Tribunal descreveu claramente a economia destes dois artigos ao decidir que:

"... a directiva impõe aos Estados-membros que proíbam qualquer forma de eliminação dos óleos usados com efeitos prejudiciais para o ambiente. É com este objectivo que a directiva obriga os Estados-membros a instituírem um sistema de autorização prévia e de controlo a posteriori eficaz" (10).

20. Estas obrigações de autorização e controlo dizem respeito às empresas encarregadas da eliminação dos óleos usados. Esta eliminação pode ser efectuada segundo duas técnicas: quer através da destruição pura e simples, quer através da regeneração (11) que permita a reutilização; a directiva preferiu este último método (12).

21. Vamos analisar sucessivamente estas duas hipóteses e verificar se o Estado-membro cumpriu as suas obrigações em matéria de autorização e de controlo, por um lado, em relação às empresas que regeneram óleos e, por outro, em relação às que os eliminam por combustão.

22. A Comissão, no que toca às empresas que regeneram os óleos usados, salienta que o DPR n. 691 não contém qualquer disposição relativa aos processos de autorização nem de controlo.

23. A Itália, nas suas primeiras respostas à notificação da Comissão e ao parecer fundamentado, argumenta, em primeiro lugar, que o artigo 20. da Lei n. 615, de 13 de Julho de 1966, relativa à poluição atmosférica (13) deixa a um comité regional a possibilidade de efectuar "inspecções aos estabelecimentos industriais", indicando, seguidamente, que os artigos 4. e 6. do Decreto-Lei n. 1741, de 2 de Novembro de 1933 (14), cumprem, em todo o caso, as exigências dos artigos 6. e 12. da directiva.

24. Na sua contestação, o Estado-membro acrescenta que a análise prévia, à luz das condições exigidas pelo estado de desenvolvimento técnico, constitui uma exigência que já está integrada na prática administrativa, uma vez que se parte do princípio que ela faz parte "das normas de uma gestão correcta do poder encarregado de conceder a autorização" (15).

25. É, por certo, incontestável que pode ser alcançado o pleno cumprimento de uma directiva quando a ordem jurídica nacional do Estado-membro está dotada de disposições que permitem chegar ao resultado desejado, apesar de espalhadas por vários diplomas legislativos. Nesse caso, não é necessário que o Estado-membro adopte medidas específicas. É ainda necessário que a directiva seja aplicada na íntegra, dado ter sido observado que as circulares da administração, a fortiori as simples práticas administrativas, não podem constituir disposições de transposição suficientes (16).

26. Porém, o carácter não imperativo e incompleto dos diplomas apresentados pela Itália não permite cumprir as exigências da directiva. Efectivamente, a lei de 13 de Julho de 1966 abrange apenas a poluição atmosférica, enquanto o âmbito da directiva é mais amplo e tem por objectivo proteger as águas e o solo; o controlo previsto neste diploma é aleatório, visto que depende da livre apreciação de um comité regional. De igual modo, as disposições do decreto-lei de 1933 são insuficientes por duas razões. Por um lado, não subordinam a concessão da autorização à existência, na empresa, das "condições exigidas pelo estado de desenvolvimento técnico". Ainda menos impõem um controlo a posteriori das instalações.

27. É certo que o artigo 4. deste decreto-lei sujeita "qualquer pessoa que tenha a intenção de transformar, rectificar ou tratar, de qualquer forma, os óleos minerais e os resíduos provenientes da refinação desses óleos" à obrigação de pedir uma "concessão". Mas a sua atribuição não está subordinada às verificações a priori contidas na directiva. O artigo 6. do decreto-lei pode parecer mais pertinente, visto que prevê "um controlo permanente, do ponto de vista técnico e fiscal", efectuado pelos funcionários dos ministérios competentes, podendo estes últimos ter acesso, "em qualquer altura", aos serviços, depósitos e instalações de transformação. No entanto, não foi dada qualquer precisão sobre o carácter sistemático e periódico desses controlos, relativamente aos quais não é certo que sejam efectuados em conformidade com o artigo 12. da directiva, dado que não foram exigidas as condições de autorização definidas no artigo 6.

28. Consequentemente, as disposições nacionais existentes não permitem garantir uma aplicação completa dos artigos 6. e 12. , em matéria de regeneração dos óleos usados.

29. Quanto à eliminação destes óleos por combustão, a Comissão considera satisfatórias, relativamente às instalações industriais de combustão, as disposições do DPR n. 203, de 24 de Maio de 1988 (17).

30. Denuncia porém, à luz dos artigos 6. e 12. da directiva, a insuficiência do terceiro parágrafo do artigo 3. do DPR n. 691, o qual dispõe que:

"O Ministro da Indústria, do Comércio e do Artesanato pode, relativamente a existências particulares, autorizar as empresas a utilizarem, nas suas próprias instalações, para fins de combustão, os óleos usados que obtiveram na sequência de ciclos de produção ou de utilização, sem prejuízo, no entanto, da Lei n. 615, de 13 de Julho de 1966, e das disposições posteriores em matéria de poluição atmosférica."

31. Efectivamente, este diploma não se pronuncia sobre a conformidade técnica das instalações nem sobre os controlos a posteriori a que devem estar sujeitas.

32. Consequentemente, verifica-se que as disposições nacionais em vigor também são insuficientes para assegurar uma aplicação completa dos artigos 6. e 12. da directiva, relativamente às empresas não industriais que eliminam os óleos usados por combustão.

33. Convidamos, pois, o Tribunal a:

1) declarar que, ao persistir, apesar do acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Dezembro de 1981, Comissão/Itália (30/81 a 34/81, Recueil, p. 3379), em não tomar todas as medidas necessárias para cumprimento dos artigos 6. , 12. e 15. da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 171. do Tratado;

2) condenar a República Italiana nas despesas, nos termos do artigo 69. , n. 2, do Regulamento de Processo.

(*) Língua original: francês.

(1) ° Acórdão Comissão/Itália (30/81 a 34/81, Recueil, p. 3379).

(2) ° JO L 94, p. 23; EE 15 F1 p. 91.

(3) ° V. os primeiro e terceiro considerandos da directiva.

(4) ° GURI n. 270, de 30 de Setembro de 1982, p. 7081.

(5) ° GURI n. 38, de 15 de Fevereiro de 1992.

(6) ° Directiva do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, que altera a Directiva 75/439/CEE relativa à eliminação dos óleos usados (JO L 42, p. 43).

(7) ° V., neste sentido, o n. 15 do acórdão de 17 de Setembro de 1987, Comissão/Reino dos Países Baixos (291/84, Colect., p. 3483); v. também o acórdão de 19 de Dezembro de 1961, Comissão/Itália (7/61, Colect. 1954-1961, p. 643).

(8) ° V. p. 8 do parecer fundamentado (tradução francesa).

(9) ° Acórdão de 7 de Fevereiro de 1985 (240/83, Recueil, p. 531).

(10) ° N. 29.

(11) ° Sobre o conceito de regeneração, processo químico complexo... que tem como consequência restituir aos óleos minerais usados todas as características que possuíam antes da sua utilização , v. o acórdão de 8 de Janeiro de 1980, Comissão/Itália (21/79, p. 1, n. 6).

(12) ° V. o artigo 3. da directiva.

(13) ° GURI n. 201, de 13 de Agosto de 1966, p. 4091.

(14) ° GURI n. 301, p. 5995.

(15) ° P. 7 da tradução francesa.

(16) ° V., nomeadamente, o acórdão de 13 de Julho de 1988, Comissão/França (169/87, Colect., p. 4093, n. 12).

(17) ° GURI n. 140, de 16 de Junho de 1988.