Palavras-chave

Sumário



Palavras-chave

1. Direito comunitário – Princípios gerais de direito – Segurança jurídica

2. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º, n.º 2; Comunicação da Comissão 98/C 9/03)

3. Concorrência – Normas comunitárias – Infracções – Imputação

(Artigo 81.º, n.º 1, CE)

4. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Impacto concreto no mercado

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º, n.º 2; Comunicação da Comissão 98/C 9/03, n.º 1 A, primeiro parágrafo)

5. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Gravidade da infracção

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º)

6. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Gravidade da infracção

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º, n.º 2)

7. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Gravidade da infracção

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º, n.º 2)

8. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º, n.º 2; Comunicação da Comissão 98/C 9/03)

9. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Gravidade da infracção

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º, n.º 2)

10. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Gravidade da infracção – Circunstâncias atenuantes

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º; Comunicação da Comissão 98/C 9/03, ponto3)

11. Concorrência – Coimas – Sanções comunitárias e sanções aplicadas num Estado‑Membro ou num Estado terceiro por violação do direito nacional da concorrência

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º)

12. Concorrência – Coimas – Montante – Sanções comunitárias e sanções aplicadas pelas autoridades de um Estado‑Membro por violação do direito nacional da concorrência

(Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º)

13. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação

(Artigos 81.º, n.º 1, CE e 82.º CE; Acordo EEE, artigo 53.º, n.º 1; Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 15.º, n.º 2)

14. Concorrência – Processo administrativo – Respeito dos direitos de defesa – Acesso ao dossier

(Artigo 81.º, n.º 1, CE; Regulamento n.º 17 do Conselho, artigo 19.º, n.º 1)

15. Concorrência – Coimas – Montante – Poder de apreciação da Comissão – Fiscalização judicial

(Artigo 229.º CE)

Sumário

1. O princípio da legalidade é um corolário do princípio da segurança jurídica, o qual constitui um princípio geral do direito comunitário que exige que qualquer regulamentação comunitária, especialmente quando esta aplica ou permite aplicar sanções, seja clara e precisa, a fim de que os interessados possam conhecer, sem ambiguidade, os direitos e obrigações dela resultantes e agir em conformidade.

Este princípio, que faz parte dos princípios gerais de direito comunitário que estão na base das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que foi igualmente consagrado por vários tratados internacionais e nomeadamente pelo artigo 7. da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH), designadamente no que respeita às infracções e às penas, impõe‑se tanto às normas de natureza penal como aos instrumentos administrativos específicos que aplicam ou permitem aplicar sanções administrativas. O mesmo se aplica não só às normas que estabelecem os elementos constitutivos de uma infracção, mas também às que definem as consequências que decorrem de uma infracção às primeiras.

A este respeito, resulta do artigo 7.°, n.° 1, da referida convenção, que a lei deve definir claramente as infracções e as penas que as reprimem. Esta condição está preenchida quando o sujeito de direito pode saber, a partir da redacção da disposição pertinente e, se necessário, recorrendo à interpretação que lhe é dada pelos tribunais, quais os actos e omissões pelos quais responde penalmente.

Resulta da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH), que o artigo 7.°, n.° 1, da CEDH não exige que os termos das disposições por força das quais essas sanções são aplicadas sejam a tal ponto precisos que as consequências que podem decorrer da infracção a essas disposições sejam previsíveis com uma certeza absoluta. Com efeito, segundo a jurisprudência do TEDH, a existência de termos vagos na disposição não implica necessariamente a violação do artigo 7.° da CEDH. Assim, o TEDH reconheceu que o conceito de «direito» utilizado no artigo 7.°, da CEDH, corresponde ao de «lei» utilizado noutros dispositivos da CEDH. Além disso, o TEDH reconheceu que mesmo que as leis não apresentem uma precisão absoluta e que muitas delas, devido à necessidade de se evitar uma rigidez excessiva e de adaptação às alterações de situações, são forçadas a recorrer a fórmulas mais ou menos fluidas, e que a sua interpretação e aplicação depende da prática. No entanto, qualquer lei pressupõe requisitos qualitativos, entre os quais os de acessibilidade e de previsibilidade. O facto de uma lei conferir um poder de apreciação não colide, em si, com a exigência de previsibilidade, desde que o alcance e as modalidades de exercício desse poder estejam definidos com uma clareza suficiente, face ao objectivo legítimo em jogo, a fim de proporcionar ao indivíduo uma protecção adequada contra a arbitrariedade. Por último, além do texto da própria lei, o TEDH tem em conta a jurisprudência constante e publicada na apreciação do carácter determinado ou não dos conceitos utilizados.

Por outro lado, a tomada em consideração das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros não permite dar ao princípio geral do direito comunitário que é o princípio da legalidade uma interpretação diferente.

(cf. n. os 71‑73, 75‑81)

2. Em matéria de concorrência, o facto de as empresas não poderem, antecipadamente, conhecer com precisão o nível das coimas que a Comissão aplicará em cada caso concreto não demonstra que o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 viola o princípio da legalidade das penas.

Com efeito, para evitar uma rigidez normativa excessiva e permitir uma adaptação da norma jurídica às circunstâncias, deve ser permitido um certo grau de imprevisibilidade quanto à sanção que pode ser aplicada por uma dada infracção. Uma coima que compreende uma variação suficientemente circunscrita entre a coima mínima e a coima máxima que pode ser aplicada por uma dada infracção é assim susceptível de contribuir para a eficácia dessa sanção, tanto do ponto de vista da sua aplicação como da perspectiva do seu poder de dissuasão.

A este respeito, a Comissão não dispõe de uma margem de apreciação ilimitada e excessiva para a fixação das coimas por infracção às regras da concorrência, pois deve respeitar o limite fixado em função do volume de negócios da empresa visada. Em particular, o limite de 10% do volume de negócios da empresa em causa é razoável, atendendo aos interesses defendidos pela Comissão em relação a infracções como os cartéis. Além disso, a apreciação do carácter razoável das coimas que podem ser impostas com base no artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17 não deve ser vista em termos absolutos, mas em termos relativos, isto é, em relação ao volume de negócios do infractor.

De igual modo, a Comissão é obrigada a respeitar os princípios gerais do direito, especialmente os princípios da igualdade de tratamento e da proporcionalidade, bem como os critérios e o método de cálculo que deve aplicar no âmbito da fixação do montante das coimas.

Por outro lado, com base em critérios constantes do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 17, a própria Comissão desenvolveu uma prática administrativa conhecida e acessível. Embora seja certo que a prática decisória anterior da Comissão não vincula enquanto tal a Comissão quando esta determina o montante de uma coima, não é menos verdade que, por força do princípio da igualdade de tratamento, que constitui um princípio geral do direito que a Comissão é obrigada a respeitar, a Comissão não pode tratar situações comparáveis de modo diferente ou situações diferentes de maneira idêntica, salvo se esse tratamento for objectivamente justificado.

Acresce que, com uma preocupação de transparência e para reforçar a segurança jurídica das empresas em questão, a Comissão publicou orientações em que enuncia o método de cálculo que impõe a si própria em cada caso específico.

Em conformidade com o artigo 253.° CE, a Comissão é obrigada a fundamentá‑la, nomeadamente no que toca ao montante da coima aplicada e ao método utilizado para o determinar. Esta fundamentação deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da Comissão, de modo a permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida tomada, para ajuizar da oportunidade de recorrer ao juiz comunitário e, se for caso disso, de permitir a este último exercer a sua fiscalização.

(cf. n. os 82‑91)

3. Ao proibir as empresas de celebrarem acordos ou participarem em práticas concertadas susceptíveis de afectar o comércio entre os Estados‑Membros e que tenham por objectivo ou efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência no mercado comum, o n.° 1, do artigo 81.° CE dirige‑se a entidades económicas constituídas por um conjunto de elementos materiais e humanos que podem concorrer para a prática de uma infracção prevista nesta disposição.

Quando, entre o momento em que a infracção é cometida e o momento em que a empresa em causa deve responder, a sociedade responsável pelas actividades do grupo no mercado em que a infracção às regas da concorrência foi cometida transfere as suas actividades para outra sociedade do mesmo grupo, o facto de a primeira sociedade continuar a existir como entidade jurídica não exclui que, à luz do direito comunitário da concorrência, a segunda sociedade se torne responsável pelos actos praticados pela primeira.

(cf. n. os 122, 132)

4. Segundo os termos do ponto 1 A, primeiro parágrafo, das orientações para o cálculo do montante das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.°, do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° do Tratado CECA, no seu cálculo da coima em função da gravidade da infracção, a Comissão tem em conta, designadamente, o impacto concreto da infracção no mercado quando este for quantificável. Este impacto concreto de um acordo deve ser considerado suficientemente demonstrado se a Comissão puder fornecer indícios concretos e credíveis que indiquem, com uma probabilidade razoável, que o acordo teve um impacto no mercado.

Com efeito, o exame do impacto de um acordo no mercado em causa implica necessariamente que se recorra a hipóteses. Neste contexto, a Comissão deve designadamente examinar qual teria sido o preço do produto em causa no caso de não existir acordo. Ora, no exame das causas da evolução real dos preços, é arriscado especular sobre a parte respectiva de cada uma delas. Há que ter em conta a circunstância objectiva de que, devido ao acordo sobre os preços, as partes renunciaram precisamente à sua liberdade de entrarem em concorrência entre si através dos preços. Assim, a avaliação da influência resultante de factores diferentes dessa abstenção voluntária das partes no acordo baseia‑se necessariamente em probabilidades razoáveis e não quantificáveis com precisão.

Consequentemente, sob pena de se privar de efeito útil o critério do ponto 1 A, primeiro parágrafo, das orientações, não se pode criticar a Comissão por se ter baseado no impacto concreto no mercado de um acordo com um objectivo anticoncorrencial, como um acordo sobre os preços ou sobre quotas, sem quantificar esse impacto ou sem fornecer uma apreciação numérica a esse respeito.

(cf. n. os 151‑155)

5. Em termos de concorrência, o ónus da prova da existência de efeitos da infracção no mercado em causa, que cabe à Comissão quando esta os tem em conta no âmbito do cálculo da coima em função da gravidade da infracção, é menos pesado do que o que está a seu cargo quando deve demonstrar a existência enquanto tal de uma infracção no caso de um acordo. Com efeito, para ter em conta o impacto concreto do acordo no mercado, basta, segundo esse acórdão, que a Comissão apresente «boas razões para serem levadas em conta».

(cf. n. o 161)

6. No momento da determinação da gravidade da infracção, há que ter em conta, designadamente, o contexto regulamentar e económico do comportamento imputado. A este respeito, para apreciar o impacto concreto de uma infracção no mercado, compete à Comissão tomar como referência a concorrência que teria normalmente existido sem a infracção.

Daí resulta, por um lado, que, nos casos de acordos, há que verificar – com um grau de probabilidade razoável – que os acordos permitiram efectivamente às empresas em causa atingirem um nível de preços superior ao que se teria verificado sem o acordo. Daí resulta, por outro lado, que, na sua apreciação, a Comissão deve ter em conta todas as condições objectivas do mercado em causa, tendo em conta o contexto económico e eventualmente regulamentar existente. Sendo caso disso, há que ter em conta a existência, de «factores económicos objectivos» que revelem que, no âmbito do «livre jogo da concorrência», o nível de preços não teria evoluído de forma idêntica à dos preços praticados.

(cf. n. os 177‑179)

7. A gravidade das infracções às regras de concorrência deve ser determinada em função de um grande número de elementos tais como, nomeadamente, as circunstâncias específicas do caso, o seu contexto, sem que se tenha fixado uma lista vinculativa ou exaustiva de critérios que devam obrigatoriamente ser tomados em consideração.

Do mesmo modo, entre os elementos de apreciação da gravidade da infracção podem, consoante o caso, constar o volume e o valor das mercadorias que são objecto da infracção, a dimensão e o poder económico da empresa e, logo, a influência que esta possa ter tido no mercado relevante. Daqui decorre, por um lado, que, para se determinar o montante da coima, se pode tomar em consideração tanto o volume de negócios global da empresa, que constitui uma indicação, mesmo que aproximada e imperfeita, da sua dimensão e do seu poder económico, como a quota de mercado das empresas envolvidas no mercado em causa, que pode indicar a amplitude da infracção. Por outro lado, resulta daí que não se pode dar nem a um nem a outro destes valores uma importância desproporcionada em relação aos outros elementos de apreciação, pelo que a fixação do montante adequado da coima não pode ser o resultado de um simples cálculo baseado no volume de negócios global.

(cf. n. os 213, 214, 227)

8. Na fixação do montante das coimas a aplicar a diversas empresas que participaram na mesma infracção às regras da concorrência, a Comissão tem o direito, em conformidade com as suas orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.°, do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° do Tratado CECA, de não calcular as coimas em função do volume de negócios realizado por cada uma das empresas em causa no mercado em causa, mas de aplicar, como ponto de partida do seu cálculo para todas as empresas em causa, um montante absoluto fixado em função da própria natureza da infracção cometida, montante que é a seguir modulado para cada uma das empresas em causa em função de diversos elementos.

(cf. n. o 223)

9. O princípio da proporcionalidade exige que os actos das instituições comunitárias não ultrapassem os limites do que é apropriado e necessário para atingir o fim desejado.

No contexto do cálculo das coimas, a gravidade das infracções deve ser determinada em função de um grande número de elementos e que não se deve atribuir a nenhum desses outros elementos uma importância desproporcionada relativamente aos outros elementos de apreciação.

O princípio da proporcionalidade implica neste contexto que a Comissão deve fixar a coima proporcionalmente aos elementos tidos em conta para apreciar a gravidade da infracção e que deve a este respeito aplicar estes elementos de forma coerente e objectivamente justificada.

(cf. n. os 226‑228)

10. No n.° 3, primeiro travessão, das orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.°, do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° do Tratado CECA, precisa‑se que se concede uma diminuição do montante da coima a título de circunstâncias atenuantes se, por exemplo, a empresa em causa desempenhou um «papel exclusivamente passivo ou seguidista na infracção cometida».

Entre os elementos susceptíveis de revelar o papel passivo de uma empresa num acordo, podem ser tidos em conta o carácter sensivelmente mais esporádico das suas participações nas reuniões relativamente aos membros normais do cartel, assim como a sua entrada tardia no mercado objecto da infracção, independentemente da duração da sua participação naquela, ou ainda a existência de declarações expressas neste sentido provenientes dos representantes de empresas terceiras que participaram na infracção. Por outro lado, o «papel exclusivamente passivo ou seguidista» de um membros do cartel implica que ele adopte uma «atitude discreta», ou seja, não participe activamente na elaboração do ou dos acordos anticoncorrenciais.

Por conseguinte, não basta que, durante determinados períodos do cartel, ou relativamente a determinados acordos do cartel, a empresa em causa tenha adoptado uma «atitude discreta». A este respeito, é incompatível com um papel passivo de seguidor que adopta uma atitude discreta o facto de convocar reuniões, propor uma ordem do dia, distribuir documentos preparatórios destinados às reuniões. Estas iniciativas revelam uma atitude favorável e activa da empresa relativamente à elaboração, à continuação e ao controlo do acordo.

No n.° 3, segundo travessão, das orientações, precisa‑se uma diminuição do montante da coima a título de circunstâncias atenuantes, no caso de não aplicação efectiva dos acordos. Para esse efeito, há que verificar se as circunstâncias avançadas pela empresa são susceptíveis de demonstrar que, durante o período em que aderiu aos acordos ilícitos, se subtraiu efectivamente à sua aplicação, adoptando um comportamento concorrencial no mercado.

Todavia, o facto de uma empresa, cuja participação numa concertação com os seus concorrentes em matéria de preços está demonstrada, não se ter comportado no mercado em conformidade com o convencionado com os seus concorrentes não constitui necessariamente um elemento que deva ser tomado em consideração como circunstância atenuante. Com efeito, uma empresa que prossegue, apesar da concertação com os seus concorrentes, uma política mais ou menos independente no mercado pode simplesmente tentar utilizar o acordo em seu benefício.

(cf. n. os 251, 252, 254, 255, 257, 267‑269)

11. O princípio non bis in idem proíbe que a mesma pessoa seja punida mais do que uma vez pelo mesmo comportamento ilícito, a fim de proteger o mesmo interesse jurídico. A aplicação deste princípio está sujeita a três condições cumulativas, a saber, a identidade dos factos, a identidade do infractor e a identidade do interesse jurídico protegido.

Assim, uma empresa pode ser objecto de dois processos paralelos por um mesmo comportamento ilícito e, portanto, de uma dupla sanção, uma da autoridade competente do Estado‑Membro em causa e a outra comunitária, na medida em que os referidos processos prosseguirem fins distintos e não exista identidade entre as normas violadas.

Consequentemente, o princípio non bis in idem , por maioria de razão, não pode ser aplicável num caso onde os processos instaurados e as sanções aplicadas pela Comissão, por um lado, e pelas autoridades de Estados terceiros, por outro, não prosseguem manifestamente os mesmos objectivos. Com efeito, se no primeiro caso se trata de preservar uma concorrência não falseada no território da União Europeia ou no Espaço Económico Europeu (EEE), a protecção pretendida diz respeito, no segundo caso, ao mercado de um Estado terceiro. A condição da identidade do interesse jurídico protegido, necessária para que o princípio non bis in idem se possa aplicar, não está, assim, preenchida.

(cf. n. os 285‑287)

12. A possibilidade de um cúmulo de sanções, uma comunitária, outra nacional, na sequência de dois processos paralelos, com fins distintos, cuja admissibilidade resulta do sistema especial de repartição das competências entre a Comunidade e os Estados‑Membros em matéria de acordos está sujeita a uma exigência de equidade. Esta exigência de equidade implica que, ao fixar o montante da coima, por força do artigo 15.°, do Regulamento n.° 17, a Comissão seja obrigada a ter em conta as sanções que já foram aplicadas à mesma empresa pela prática do mesmo facto, quando se tratar de sanções aplicadas por infracções à regulamentação dos acordos de um Estado‑Membro e, consequentemente, praticadas no território comunitário.

No entanto, a obrigação de ter em conta a exigência de equidade resulta, por um lado, da estreita interdependência dos mercados nacionais dos Estados‑Membros e do mercado comum e, por outro, do sistema particular de repartição de competências entre a Comunidade e os Estados‑Membros em matéria de acordos num mesmo território.

(cf. n. os 290, 291)

13. O poder da Comissão para aplicar coimas às empresas que, deliberadamente ou por negligência, cometem uma infracção às disposições do artigo 81.°, n.° 1, CE ou do artigo 82.° CE constitui um dos meios que lhe foram atribuídos com vista a permitir‑lhe cumprir a missão de vigilância que o direito comunitário lhe confere. Esta missão inclui o dever de prosseguir uma política geral destinada a aplicar em matéria de concorrência os princípios fixados pelo Tratado e a orientar o comportamento das empresas nesse sentido.

Daí decorre que a Comissão tem o poder de decidir do nível do montante das coimas, com vista a reforçar o seu efeito dissuasor, quando infracções de determinado tipo sejam ainda relativamente frequentes, não obstante a sua ilegalidade já ter ficado demonstrada desde o início da política comunitária em matéria de concorrência, em função do benefício que algumas das empresas interessadas podem delas retirar.

O objectivo de dissuasão prosseguido pela Comissão refere‑se à conduta das empresas na Comunidade ou no EEE. Consequentemente, o carácter dissuasivo de uma coima aplicada a uma empresa por uma violação das regras comunitárias da concorrência não pode ser determinado nem em função somente da situação particular dessa empresa nem em função do seu respeito pelas regras da concorrência existentes em Estados terceiros fora do EEE.

(cf. n. os 297, 298, 300)

14. A partir do momento em que a Comissão tenciona basear‑se numa passagem de uma resposta à comunicação de acusações ou num documento anexo a essa resposta para concluir pela existência de uma infracção num processo de aplicação do artigo 81.°, n.° 1, CE, deve ser dada às outras partes no processo a possibilidade de se pronunciarem sobre esse elemento de prova. Nestas circunstâncias, a passagem em questão de uma resposta à comunicação de acusações ou o documento anexo a essa resposta constitui, na verdade, um elemento de acusação contra as diferentes partes que participaram na infracção.

Incumbe à empresa em questão demonstrar que o resultado a que a Comissão chegou na sua decisão teria sido diferente se for rejeitado como meio de prova da acusação um documento não comunicado no qual a Comissão se tenha baseado para incriminar essa empresa.

Quanto à não comunicação de um documento de defesa, a empresa em causa deve demonstrar unicamente que a sua não divulgação pôde influenciar, em seu prejuízo, o processo e o conteúdo da decisão da Comissão. Basta que a empresa demonstre que poderia ter feito uso dos referidos documentos de defesa, no sentido de que, se os pudesse ter invocado durante o procedimento administrativo, teria podido invocar elementos que não concordavam com as deduções feitas nessa fase pela Comissão e, consequentemente, teria podido influenciar, de uma maneira ou de outra, as apreciações feitas por esta última na eventual decisão, pelo menos no que respeita à gravidade e à duração do comportamento que lhe era imputado, e, portanto, o nível da coima. Neste contexto, a possibilidade de que um documento não divulgado tenha podido influenciar o processo e o conteúdo da decisão da Comissão só pode ser provada através de um exame provisório de determinados meios de prova, do qual resulte que os documentos não divulgados podiam ter tido – em relação a esses meios de prova – uma importância que não deveria ter sido menosprezada.

(cf. n. os 343, 344, 351)

15. Quando o exame dos fundamentos invocados por uma empresa contra a legalidade de uma decisão da Comissão que lhe aplica uma coima por violação das regras comunitárias da concorrência não revelar qualquer ilegalidade, não há lugar à utilização, pelo Tribunal de Primeira Instância, da sua competência de plena jurisdição para reduzir o montante da referida coima.

(cf. n. o 386)