Conclusões do advogado-geral Ruiz-Jarabo Colomer apresentadas em 25de Junho de2002. - Comissão das Comunidades Europeias contra Grão-Ducado do Luxemburgo. - Incumprimento de Estado - Gestão de resíduos - Artigo 11.º, n.º 1, primeiro travessão, da Directiva 96/59/CE relativa à eliminação dos policlorobifenilos e dos policlorotrifenilos (PCB/PCT). - Processo C-174/01.



Colectânea da Jurisprudência 2002 página I-11171



Conclusões do Advogado-Geral

1. Na presente acção por incumprimento, a Comissão solicita ao Tribunal de Justiça que declare, ao abrigo do artigo 226.° CE, que, ao não adoptar um plano de descontaminação ou de eliminação dos equipamentos inventariados e dos policlorobifenilos (PCB) neles contidos, o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.° , n.° 1, da Directiva 96/59/CE, de 16 de Setembro de 1996 (a seguir «Directiva 96/59» ou «directiva»).

Disposições pertinentes da Directiva 96/59

2. A Directiva 96/59 tem por objecto aproximar as legislações dos Estados-Membros em matéria de eliminação controlada dos policlorobifenilos (PCB) .

3. Nos termos do artigo 3.° da directiva, os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para garantir, logo que possível, a eliminação dos PCB usados e a descontaminação ou eliminação dos PCB e dos equipamentos que contenham PCB. Relativamente aos que estão sujeitos a inventariação, nos termos do artigo 4.° , n.° 1, a descontaminação e/ou eliminação serão efectuadas o mais tardar até ao final do ano 2010.

4. Segundo o artigo 4.° , n.os 1 a 3:

«1. A fim de dar cumprimento ao disposto no artigo 3.° , os Estados-Membros assegurarão a elaboração de inventários dos equipamentos que contenham mais de 5 dm3 de PCB e enviarão à Comissão um resumo desses inventários, o mais tardar três anos a contar da adopção da presente directiva. No caso dos condensadores eléctricos, o limiar de 5 dm3 incluirá todos os elementos do conjunto.

2. Os equipamentos em relação aos quais seja razoável presumir que os fluidos contêm entre 0,05% e 0,005%, em peso, de PCB, poderão ser inventariados sem os dados exigidos no terceiro e no quarto travessões do n.° 3 do presente artigo e ser rotulados como PCB contaminados >lt> 0,05%. A sua descontaminação ou eliminação será efectuada nos termos do n.° 2 do artigo 9.°

3. Os inventários conterão os seguintes elementos:

- nome e endereço do detentor,

- localização e descrição do equipamento,

- quantidade de PCB contida nesse equipamento,

- datas e tipos de tratamento ou substituição efectuados ou previstos,

- data da declaração.

Se um Estado-Membro já procedeu a esse inventário, não terá de efectuar um novo. Os inventários serão actualizados regularmente.»

5. O artigo 11.° dispõe:

«1. No prazo de três anos a contar da adopção da presente directiva, os Estados-Membros adoptarão:

- um plano de descontaminação e/ou de eliminação dos equipamentos inventariados e dos PCB neles contidos;

- um projecto de recolha e posterior eliminação dos equipamentos não sujeitos a inventário nos termos do n.° 1 do artigo 4.° , tal como referido no n.° 3 do artigo 6.°

2. Os Estados-Membros comunicarão imediatamente esses planos e projectos à Comissão.»

6. De acordo com o décimo considerando da directiva, «para poder adaptar as capacidades de eliminação dos PCB às necessidades, convém conhecer as quantidades de PCB existentes; é necessário proceder à marcação dos aparelhos que os contêm e inventariá-los; [...] esse inventário deve ser actualizado periodicamente».

No décimo sexto considerando declara-se que, sendo «o número de instalações de eliminação e de descontaminação dos PCB [...] reduzido e a sua capacidade limitada [...] é necessário [...] planificar a eliminação e/ou a descontaminação dos PCB inventariados; [...] por outro lado, importa elaborar um projecto de recolha e posterior eliminação no que respeita aos aparelhos não inventariados; [...] este sistema poderá, se necessário, utilizar mecanismos existentes aplicáveis aos resíduos em geral e não terá de ter em conta quantidades ínfimas de PCB que não possam na prática ser identificadas».

Legislação nacional relevante

7. A Directiva 96/59 foi transposta para o direito interno pelo Regulamento grão-ducal, de 24 de Fevereiro de 1998, relativo à eliminação dos PCB e PCT (a seguir «regulamento de transposição») .

8. O artigo 3.° do referido regulamento prevê:

«1. É proibida a utilização de PCB usados [...]. A eliminação destes PCB deverá ser levada a cabo o mais rapidamente possível e, o mais tardar, seis meses após a entrada em vigor deste regulamento.

2. É proibida a utilização de equipamentos que contenham PCB [...]. A eliminação destes equipamentos deverá ser levada a cabo o mais rapidamente possível e, o mais tardar, seis meses após a entrada em vigor deste regulamento.

3. Os equipamentos com um volume superior a 5 dm3 e relativamente aos quais seja razoável presumir que os fluidos contenham mais de 0,005%, em peso, de PCB, assim como os PCB que contenham devem ser inventariados [...]. No caso dos condensadores eléctricos, o limite de 5 dm3 abrange o conjunto dos diferentes elementos da unidade completa. A sua utilização será autorizada até:

- 31 de Dezembro de 2005, se o seu peso em PCB for superior a 0,05%;

- 31 de Dezembro de 2010, se o seu peso presumido em PCB for inferior ou igual a 0,05%.

A respectiva eliminação ou descontaminação deve efectuar-se, o mais tardar, nas datas-limite respectivas.»

Fase pré-contenciosa do processo

9. Após diversos contactos, em 4 de Abril de 2000 a Comissão enviou ao Luxemburgo, ao abrigo do artigo 226.° CE, uma notificação para o cumprimento das obrigações que lhe são impostas pelos artigos 3.° , 4.° e 11.° da Directiva 96/59 e convidando-o a apresentar as suas observações no prazo de dois meses. Esta notificação não teve resposta.

10. Em 25 de Julho de 2000, e sempre nos termos do artigo 226.° CE, a Comissão enviou ao Grão-Ducado do Luxemburgo um parecer fundamentado convidando-o a, no novo prazo de dois meses, dar cumprimento ao disposto nos artigos 3.° , 4.° e 11.° da directiva.

11. Por carta de 3 de Agosto de 2000, o Luxemburgo respondeu à notificação de 4 de Abril, alegando:

que, com base num inventário realizado em 1984, tinha sido eliminada a quase totalidade de PCB existente no seu território antes da entrada em vigor da Directiva 96/59; e

que o inventário realizado nos termos do artigo 4.° , n.° 1, da directiva confirmou a presença de quantidades mínimas de PCB no território nacional;

que as autoridades luxemburguesas tinham considerado que a fixação de datas-limite no regulamento de transposição era suficiente para dar cumprimento ao disposto no artigo 11.° , n.° 1, da directiva;

que a eliminação dos PCB iria ser tratada com mais detalhe no quadro do plano nacional de gestão de resíduos, que deveria estar concluído em finais de 2000.

12. Atendendo às informações recebidas, a Comissão decidiu limitar a sua acção contra o Grão-Ducado do Luxemburgo à parte relativa à falta de um plano de descontaminação ou eliminação dos equipamentos inventariados e dos PCB que contenham.

A acção por incumprimento

13. Em 23 de Abril de 2001, a Comissão intentou a presente acção, pedindo ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não adoptar um plano de descontaminação ou de eliminação dos equipamentos inventariados e dos PCB neles contidos, o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.° , n.° 1, da Directiva 96/59, pedindo a respectiva condenação nas despesas.

14. Por seu turno, o Estado demandado pede que a acção seja julgada improcedente e a demandante condenada nas despesas.

Apreciação

15. A Comissão argumenta que o regulamento de transposição não constitui um plano de descontaminação ou de eliminação na acepção do artigo 11.° , n.° 1, da directiva, que deva ser interpretado à luz dos seus considerandos décimo e décimo sexto . O artigo 3.° do referido regulamento limitou-se a fixar as datas-limite da utilização das instalações que contêm PCB sem definir as modalidades de eliminação ou descontaminação dos equipamentos inventariados que contêm PCB.

16. Ainda segundo a Comissão, a planificação que decorre do artigo 11.° , n.° 1, da directiva, em conjugação com os décimo e décimo sexto considerandos, obriga os Estados-Membros a comparar as quantidades de PCB inventariadas e o número de equipamentos que há que eliminar ou descontaminar com as capacidades de eliminação e descontaminação disponíveis. Além disso, deve permitir aos Estados-Membros definir as modalidades de processamento das diferentes categorias de equipamentos bem como as dos PCB que contêm.

17. No entender do governo demandado, o regulamento de transposição fixa datas-limite para a eliminação ou descontaminação dos equipamentos e dos PCB, de acordo com o previsto na directiva. Quanto ao mais, as medidas adoptadas pelo Grão-Ducado para eliminar os PCB anteriores à data de entrada em vigor da directiva, e que continuam aplicáveis, são suficientes para alcançar o resultado fixado e tornam supérflua a elaboração de um plano de descontaminação ou de eliminação. Em todo o caso, o referido plano figura actualmente no plano nacional de gestão de resíduos, adoptado em 15 de Dezembro de 2000 e comunicado à Comissão em 15 de Janeiro de 2001. As autoridades luxemburguesas acrescentam que a pequena quantidade de PCB que se encontra em território nacional se caracteriza, na sua maioria, por uma baixa concentração em cloro, o que permite a sua destruição em incineradores convencionais de resíduos perigosos, cuja disponibilidade não apresenta problemas no Luxemburgo.

18. É jurisprudência assente que a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração . Por isso, independentemente da qualificação que mereça, não pode ser tido em consideração o plano de gestão de resíduos luxemburguês, uma vez que foi transmitido à Comissão após o termo do referido prazo.

19. Há que concluir que nem o regulamento de transposição nem a resposta das autoridades luxemburguesas à notificação contêm a menor avaliação das capacidades de eliminação e descontaminação disponíveis, quer no território nacional, quer no estrangeiro. Estes documentos também não especificam as modalidades de processamento aplicadas por categoria de equipamentos ou de PCB neles contidos, nem os prazos estimativos para a sua aplicação.

20. As datas-limite fixadas no artigo 3.° do regulamento de transposição não assentam em qualquer análise comparativa do número de equipamentos por processar nem das capacidades reais desse processamento. Nem as autoridades luxemburguesas referem que as instalações de descontaminação e de eliminação de que dispõem são capazes de processar os equipamentos em questão nos prazos previstos.

21. Daí se deduz que a mera transposição dos termos da directiva e a fixação de datas-limite para a eliminação dos PCB, como estabelece o regulamento de transposição, não podem constituir um plano, na acepção do artigo 11.° , n.° 1, da directiva, dado que não satisfazem os objectivos enunciados nos seus décimo e décimo sexto considerandos.

22. Por conseguinte, se se partir de uma interpretação formal das obrigações previstas no artigo 11.° , n.° 1, da directiva, à luz da exigência de uma particular precisão e exactidão quando se adapta o direito interno em matéria ambiental , deve concluir-se que o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as referidas obrigações.

23. Falta analisar se as medidas levadas a cabo pelo governo demandado antes da entrada em vigor da directiva se podem considerar instrumentos que garantem uma transposição suficiente no que se refere aos objectivos fixados na directiva.

24. De acordo com o que afirma o Governo luxemburguês, têm sido desenvolvidos desde 1986 diferentes programas, com base num inventário realizado em 1984, cuja finalidade consiste em eliminar os PCB. Os referidos programas permitiram erradicar 99,9% dos PCB presentes no território nacional.

25. A Comissão entende, por seu turno, que, uma vez que o inventário de 1984 apenas contém os PCB puros, não obedece ao estabelecido no artigo 4.° da directiva. Consequentemente, os programas elaborados de acordo com um inventário incompleto e incorrecto não podem ser tomados em conta para apreciar o cumprimento da obrigação de resultado que decorre da directiva.

26. Importa assinalar, a título preliminar, que ainda que se admitisse que as medidas adoptadas pelo Estado demandado pudessem bastar objectivamente para alcançar os resultados pretendidos pela directiva, não podem suprir a falta de planificação e a respectiva comunicação, as quais prosseguem finalidades distintas e específicas, constituindo uma disposição essencial da directiva .

27. Com efeito, as medidas adoptadas pelo Luxemburgo, ainda que tenham, tal como a directiva, o propósito comum da eliminação dos PCB, não permitem avaliar as capacidades de processamento das instalações disponíveis nem prever, para a descontaminação e eliminação, no território nacional ou no estrangeiro, o escalonamento por categorias de PCB e os tipos de equipamentos dentro de prazos precisos, pelo que não cumprem os objectivos de planificação da norma comunitária. Além disso, na falta de um plano, a Comissão não pode comprovar se as disposições da directiva são aplicadas de acordo com as modalidades estabelecidas.

O acórdão de 27 de Fevereiro de 2002, Comissão/Itália , no qual o Tribunal de Justiça decidiu que o Estado-Membro demandado não tinha cumprido as obrigações que lhe impunha a Directiva 96/59 ao não adoptar nem comunicar dentro do prazo o plano previsto no artigo 11.° , n.° 1, confirmou a importância do referido plano na economia da directiva.

28. As medidas nacionais, independentemente da sua real eficácia, não constituem, pois, um sistema organizado e articulado de objectivos nem apresentam uma abordagem global e coerente, pelo que não podem qualificar-se de plano, na acepção do artigo 11.° , n.° 1 .

29. Por conseguinte, uma vez que se mantém o incumprimento enquanto o Estado-Membro demandado não satisfazer plenamente e com precisão a totalidade dos objectivos de uma directiva , concluímos que procede a acção intentada pela Comissão.

Quanto às despesas

30. Por força do disposto no artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o Estado demandado é condenado nas despesas.

Conclusão

31. Propomos ao Tribunal de Justiça que declare que ao não adoptar os planos de descontaminação ou de eliminação dos equipamentos inventariados e dos policlorobifenilos neles contidos, o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.° , n.° 1, da Directiva 96/59/CE do Conselho, de 16 de Setembro de 1996, relativa à eliminação dos policlorobifenilos e dos policlorotrifenilos (PCB/PCT), e que condene nas despesas o Estado demandado.