CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL

ELEANOR SHARPSTON

apresentadas em 25 de Setembro de 2008 ( 1 )

Processo C-281/07

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

contra

Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG

«Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 — Protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias — Artigo 3.o — Recuperação de uma restituição à exportação — Erro da administração nacional — Prazo de prescrição»

1. Este pedido de decisão prejudicial do Bundesfinanzhof (Supremo Tribunal Fiscal da Alemanha) tem por objecto a interpretação do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (a seguir «Regulamento n.o 2988/95») ( 2 ).

2. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber qual o prazo de prescrição aplicável à recuperação de uma restituição à exportação indevidamente concedida a um exportador por motivo de um erro cometido pelas autoridades nacionais.

Quadro jurídico

Regulamento n.o 2988/95

3. O Regulamento n.o 2988/95 entrou em vigor em 26 de Dezembro de 1995 ( 3 ). Estabelece algumas disposições gerais relativas a controlos, medidas administrativas e sanções que dizem respeito a irregularidades nos pagamentos aos beneficiários ao abrigo das políticas comunitárias. Em especial, estabelece um prazo de prescrição para acções decorrentes de pagamentos indevidos de restituições à exportação.

4. Antes de o Regulamento n.o 2988/95 ter sido adoptado, não existiam disposições comuns que regulassem os prazos de prescrição aplicáveis à investigação ou detecção de irregularidades e às medidas de recuperação decorrentes daquelas irregularidades.

5. Os terceiro e quarto considerandos do Regulamento n.o 2988/05 são particularmente relevantes. O terceiro considerando indica que as regras da gestão e controlo das despesas comunitárias são objecto de disposições pormenorizadas que diferem consoante as políticas comunitárias em questão, mas que importa combater em todos os domínios os actos lesivos dos interesses financeiros das Comunidades. O quarto considerando dispõe que é necessário um quadro jurídico comum a todos os domínios abrangidos pelas políticas comunitárias, de forma a lutar efectivamente contra a fraude lesiva dos interesses financeiros das Comunidades.

6. Seguidamente, o regulamento estabelece uma regulamentação geral relativa aos controlos, medidas administrativas e sanções que dizem respeito a irregularidades no domínio do direito comunitário.

7. O artigo 1.o, n.o 1, dispõe: «Para efeitos da protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, é adoptada uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário.»

8. O artigo 1.o, n.o 2, define irregularidade como: «qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida».

9. As disposições pertinentes do artigo 3.o estabelecem: «1. O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.o 1 do artigo 1.o Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos. […] 3. Os Estados-Membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respectivamente nos n.os 1 e 2.»

Regulamentos n.os 3665/87 e 800/1999

10. O Regulamento n.o 800/1999 ( 4 ) foi o primeiro regulamento a estabelecer prazos de prescrição específicos para o reembolso de restituições à exportação indevidamente pagas. Contudo, o artigo 54.o desse regulamento dispõe: «[O Regulamento n.o 3665/87 ( 5 )] permanece aplicável: — às exportações relativamente às quais as declarações de exportação foram deferidas antes da aplicação do [Regulamento n.o 800/1999].»

11. O artigo 11.o, n.o 3, do Regulamento n.o 3665/87, relativo à recuperação de restituições à exportação (nos termos do qual foi feito, no órgão jurisdicional nacional, o pedido de reembolso em causa no presente processo), nada estipula quanto a prazos de prescrição.

Disposições legislativas nacionais

12. No período em causa, não existiam disposições específicas no direito alemão que estabelecessem um prazo de prescrição para acções destinadas a recuperar benefícios administrativos indevidamente concedidos.

13. Sucedia então que a administração alemã e os órgãos jurisdicionais alemães aplicavam o prazo de prescrição estabelecido no § 195 do Código Civil alemão (Bürgerliches Gesetzbuch, a seguir «BGB»), por analogia com as acções administrativas intentadas para recuperar as restituições à exportação indevidamente concedidas ( 6 ).

14. O § 195 do BGB dispunha que o prazo ordinário de prescrição das acções propostas ao abrigo do direito civil alemão era de 30 anos. Este parágrafo foi alterado com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2002. O prazo ordinário de prescrição aí previsto foi reduzido para três anos e permanece o mesmo desde essa data.

Antecedentes factuais

15. Em 1995, a LAGRA Import Export GmbH (a seguir «LAGRA») pediu restituições à exportação relativamente a 31 bovinos que totalizavam 21413 kg, que pretendia exportar para a Turquia. A estância aduaneira principal (a seguir «Hauptzollamt») deferiu o pedido de restituições à exportação relativamente aos 31 animais.

16. Todavia, um dos animais morreu em Trieste, no caminho para a Turquia. A LAGRA informou o Hauptzollamt dessa morte e pediu que o seu pedido de restituições à exportação fosse alterado em conformidade, de 31 para 30 animais (e, por conseguinte, de 21413 kg para 20715 kg). O Hauptzollamt não terá prestado atenção a esse pedido. Em 19 de Abril de 1996, deferiu a restituição à exportação quanto aos 31 animais ( 7 ).

17. Em 5 de Agosto de 1999, o Hauptzollamt procedeu a uma notificação rectificativa, pedindo o reembolso do montante concedido quanto ao animal que tinha morrido ( 8 ).

18. Em Julho de 2000, a LAGRA tornou-se objecto de um processo de insolvência. Verifica-se que o seu activo foi cedido a um banco, o Bayerischen Hypotheken- und Wechselbank AG. O Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG (a seguir «Bayerische») é o actual sucessor, em todos os direitos, do Bayerischen Hypotheken- und Wechselbank AG.

19. A LAGRA não reembolsou, quando se tornou insolvente, a restituição à exportação relativa ao animal que morreu. Em 28 de Agosto de 2000, o Hauptzollamt adoptou uma decisão exigindo o reembolso desse montante ao cessionário do activo da LAGRA. Quando percebeu que o cessionário inicial tinha deixado de existir enquanto entidade independente, o Hauptzollamt revogou essa decisão. Em , o Hauptzollamt emitiu um aviso de liquidação contra o Bayerische ( 9 ).

20. O Bayerische impugnou o aviso de liquidação no Finanzgericht, o qual declarou que o pedido de reembolso do Hauptzollamt era extemporâneo, devido ao prazo de prescrição estabelecido no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95.

21. O Hauptzollamt interpôs recurso para o Bundesfinanzhof, que submeteu as seguintes questões ao Tribunal de Justiça: «1) O artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, primeiro período, do Regulamento n.o 2988/95 é aplicável ao pedido de reembolso de uma restituição à exportação concedida indevidamente a um exportador, mesmo quando este não cometeu nenhuma irregularidade? Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: 2) A disposição mencionada é aplicável do mesmo modo ao pedido de reembolso desse benefício dirigido a uma pessoa a quem o exportador cedeu o seu direito à restituição à exportação?»

22. Apenas a Comissão apresentou observações escritas. Nenhuma audiência foi solicitada neste processo, e nenhuma foi realizada.

Observações preliminares

23. Nas minhas conclusões nos processos Vosding e o., concluí que o prazo de prescrição previsto no primeiro período do primeiro parágrafo do n.o 1 do artigo 3.o do Regulamento n.o 2988/95 também é aplicável a processos relativos a uma irregularidade que tenha sido praticada ou que tenha cessado antes de esse regulamento ter entrado em vigor. Esse prazo de prescrição aplica-se tanto a sanções como a medidas administrativas, tais como o reembolso de restituições à exportação concedidas devido a irregularidades.

24. Também concluí que, por força do artigo 3.o, n.o 3, desse regulamento, os Estados-Membros podem aplicar um prazo de prescrição mais longo que já estivesse previsto no direito nacional antes de o regulamento ter sido adoptado. No entanto, considerei que um tal prazo mais longo não pode ser aplicado se apenas estiver previsto numa disposição geral de direito civil do Estado-Membro em causa que abranja a prescrição em todos os tipos de acções não especificamente reguladas de outra forma.

25. Por esse motivo, concluí que o § 195 do BGB, na sua aplicação, apenas por analogia, às acções administrativas destinadas à recuperação de montantes indevidamente pagos, não é suficientemente específico para ser abrangido pelo âmbito do artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2988/95.

26. Neste contexto, apreciarei neste momento as questões prejudiciais submetidas no presente processo. Para o caso de o Tribunal de Justiça discordar de qualquer das minhas conclusões nos processos Vosding e o., concluirei que à primeira questão do Bundesfinanzhof deve ser dada necessariamente uma resposta negativa. Por esse motivo, não responderei à segunda questão prejudicial submetida.

Primeira questão

27. O artigo 11.o do Regulamento n.o 3665/87, que regula a recuperação de restituições à exportação, não especifica quaisquer prazos de prescrição. Embora o artigo 54.o do Regulamento n.o 800/1999 mantenha a aplicabilidade do Regulamento n.o 3665/87 a tais acções, de forma alguma dá solução à questão de saber qual deva ser o prazo de prescrição aplicável. O prazo de prescrição aplicável a uma acção destinada à recuperação de uma restituição à exportação concedida na sequência de uma declaração de exportação deferida antes de 24 de Abril de 1999 ( 10 ) deve, por conseguinte, ter por fundamento ou o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95 ou o direito nacional.

28. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, através da sua primeira questão, se o prazo de prescrição previsto no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/05 deve ser aplicado a um pedido de reembolso de uma restituição à exportação indevidamente concedida a um exportador, mesmo que este não tenha praticado uma irregularidade.

29. Em minha opinião, a resposta adequada a esta questão só pode ser negativa.

30. O artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95 aplica-se a «irregularidades», conforme definidas no artigo 1.o, n.o 2. No entanto, se não existir uma irregularidade, o artigo 3.o, n.o 1, não tem aplicação.

31. Uma irregularidade é definida, nos termos do artigo 1.o, n.o 2, do regulamento, como «qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico […]». O texto desta definição não abrange actos ou omissões da autoridade nacional responsável pela concessão de uma restituição à exportação.

32. A existência de uma «irregularidade» é essencial na forma como está formulada a definição de prazo de prescrição e está reflectida na escolha do legislador do ponto de partida a partir do qual o prazo de prescrição deve correr. O primeiro parágrafo do artigo 3.o, n.o 1, dispõe que o prazo de prescrição começa no momento em que a irregularidade é praticada. Não havendo irregularidade, não pode ser estabelecido o ponto de partida do prazo de prescrição.

33. No presente processo, está assente que o pagamento excessivo da restituição à exportação é exclusivamente atribuível a erro do Hauptzollamt. O exportador, a LAGRA, teve o cuidado de notificar o Haupzollamt da morte do 31.o animal. Todavia, o Hauptzollamt concedeu e pagou a restituição à exportação relativamente aos 31 animais, ao invés de 30. Ou seja, esse pagamento excessivo «resultou» de erro do Hauptzollamt e nada mais. Alegar de outra forma significaria distorcer o sentido do texto do artigo 1.o, n.o 2 ( 11 ), e a análise normal do nexo de causalidade.

34. O despacho de reenvio parte do princípio de que, por esse motivo, não existiu qualquer irregularidade atribuível ao exportador.

35. Tanto quanto se pode depreender dos autos, é verdade que em momento algum a LAGRA adoptou, através de qualquer acção positiva, o erro cometido pelo Hauptzollamt. Questão mais interessante é a de saber se há alguma «omissão» atribuível à LAGRA que possa ter causado uma irregularidade neste processo. Pode alegar-se plausivelmente que, quando o pagamento foi feito, a LAGRA devia ter verificado o seu montante e que o pagamento feito tinha sido relativo a 31 animais, ao invés de 30, e devia ter suscitado de novo a questão no Hauptzollamt ( 12 ). Esta inacção constituirá uma «omissão»? Certamente que «[tem] por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades» ( 13 ).

36. Embora o Tribunal de Justiça deva ter por base o despacho de reenvio, o órgão jurisdicional nacional deveria, em minha opinião, ter a possibilidade de reexaminar os factos do processo e concluir — com fundamento no que acabei de esboçar — que a LAGRA praticou uma irregularidade por omissão, por não ter verificado se, na verdade, lhe tinha sido pago o montante correcto por via da restituição à exportação.

37. Não penso que o prazo de prescrição estabelecido no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95 possa ser aplicado por analogia a uma situação em que o acto causal ou omissão seja das autoridades nacionais. Uma tal interpretação não tem fundamento no texto do artigo. Parece-me que o Tribunal de Justiça não tem, efectivamente, a possibilidade de reescrever a definição de «irregularidade» constante do artigo 1.o, n.o 2, de forma a incluir actos ou omissões das autoridades nacionais.

38. Por esse motivo, concluo que o prazo de prescrição estabelecido no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95 não pode ser aplicado se o exportador não praticou uma irregularidade.

39. Se o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95 não é aplicável, o prazo de prescrição deve ser estabelecido pelas disposições pertinentes do direito nacional. Antes de o Regulamento n.o 2988/95 ter entrado em vigor, os órgãos jurisdicionais alemães aplicavam por analogia o prazo de prescrição estabelecido no § 195 do BGB — nessa altura, um prazo de prescrição de 30 anos. Por conseguinte, pareceria lógico que o órgão jurisdicional nacional aplicasse esse mesmo prazo geral de prescrição a uma situação que se encontra fora do âmbito de aplicação do regulamento. Resulta daqui que um exportador que não praticou uma irregularidade pode ser submetido legalmente a um prazo de prescrição de 30 anos, enquanto exportadores que praticaram irregularidades podem beneficiar de um prazo de prescrição de quatro anos, estabelecido no artigo 3.o, n.o 1 do Regulamento n.o 2988/95? O Tribunal de Justiça não necessita de chegar a essa conclusão. Nem deve fazê-lo.

40. Nas minhas conclusões nos processos Vosding e o., parti do princípio (ao responder à terceira questão prejudicial) que o § 195 do BGB não era suficientemente específico para ser abrangido pelo âmbito do artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2988/95, mas que — no caso de ser abrangido pelo âmbito dessa disposição — o órgão jurisdicional nacional necessitaria de verificar se a duração do prazo de prescrição que estipula está em conformidade com os princípios gerais do direito comunitário.

41. O presente processo é relativo a uma restituição à exportação indevidamente paga ao exportador, pelas autoridades nacionais, ao abrigo do direito comunitário ( 14 ). Esse pagamento excessivo tem um efeito negativo no orçamento geral das Comunidades. O pagamento excessivo e o procedimento para o seu reembolso estão, por este motivo, claramente abrangidos pelo âmbito do direito comunitário. Consequentemente, mesmo que o prazo de prescrição aplicável decorra do direito nacional, o órgão jurisdicional nacional deve assegurar-se de que esse prazo de prescrição respeita os princípios gerais do direito comunitário.

42. O prazo de prescrição de 30 anos estabelecido no § 195 do BGB e aplicado por analogia às acções administrativas destinadas a recuperar os montantes indevidamente pagos é, em minha opinião, manifestamente desproporcionado, à luz do prazo de prescrição de quatro anos estabelecido no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95.

43. O direito nacional relativo à prescrição pode, por hipótese, ser aplicado a pedidos de reembolso de restituições à exportação indevidamente concedidas, em circunstâncias em que o exportador não praticou uma irregularidade. Nesses casos, parece-me que um prazo de prescrição em conformidade com o teste de proporcionalidade será necessariamente o que não exceder o prazo de prescrição estabelecido no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95, para casos em que o exportador praticou uma irregularidade.

Segunda questão

44. Como a resposta à primeira questão deve ser negativa, não é necessário responder à segunda.

Conclusão

45. Consequentemente, proponho que o Tribunal de Justiça responda à primeira questão submetida pelo Bundesfinanzhof nos seguintes termos: O artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, primeiro período do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, não é aplicável ao pedido de reembolso de uma restituição à exportação indevidamente concedida a um exportador, quando este não praticou uma irregularidade. Uma vez que a obrigação de reembolsar uma restituição à exportação indevidamente concedida decorre do direito comunitário, um órgão jurisdicional nacional que aplique um prazo de prescrição estabelecido pelo direito nacional deve verificar se esse prazo de prescrição está em conformidade com os princípios gerais do direito comunitário, em especial com a exigência de proporcionalidade.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) JO 1995, L 312, p. 1.

( 3 ) Não resulta com clareza do despacho de reenvio se a exportação de animais em causa, relativamente à qual o pedido de restituições à exportação foi feito, ocorreu antes ou depois de o Regulamento n.o 2988/95 ter entrado em vigor. O pagamento excessivo indevidamente feito ao exportador ocorreu após essa data. Nas minhas conclusões nos processos apensos Vosding e o. (C-278/07 a C-280/07, n.os 23 a 41), explico a razão por que, em minha opinião, o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95 é uma medida processual que pode ser aplicada retroactivamente a situações abrangidas pelo seu âmbito.

( 4 ) Regulamento (CE) n.o 800/1999 da Comissão, de 15 de Abril de 1999, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 102, p. 11).

( 5 ) Regulamento (CEE) n.o 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 351, p. 1).

( 6 ) V. as minhas conclusões nos processos Vosding e o., referidas na nota 3, n.o 14.

( 7 ) Resulta do processo no órgão jurisdicional nacional que o Hauptzollamt o fez apesar de a sua decisão de 19 de Abril de 1996 se referir expressamente à carta da LAGRA de . Desse documento é, contudo, possível concluir que foi feito um pagamento em excesso por o peso dos animais (descrito no impresso como «Warenmenge») constar como (os iniciais) 21413 kg, ao invés de 20715 kg.

( 8 ) 1137,58 DM (aproximadamente 582 euros).

( 9 ) A decisão de reenvio refere que não se provou que o acto de liquidação tenha sido notificado ao Bayerische até Maio de 2004.

( 10 ) V. n.os 10 e 11, supra.

( 11 ) Os termos usados nas diferentes versões linguísticas do Regulamento n.o 2988/95 variam de «resulting from», «résultant de» e «als Folge», nas versões inglesa, francesa e alemã, respectivamente, a «derivante da», na versão italiana, e aos algo mais flexíveis «correspondiente a» e «bestaat in», nas versões espanhola e holandesa, respectivamente. No entanto, todas estas versões sustentam a minha opinião de que, para que exista uma irregularidade, a violação do direito comunitário não deve ter lugar antes do acto ou omissão do operador económico em causa.

( 12 ) Parece razoável supor que um exportador verifique se o pagamento feito foi inferior ao devido. Nesta linha, parece adequado sugerir que tem o dever de verificar se o pagamento feito não foi excessivo. É certo que podem existir casos em que não é genuinamente possível, para um exportador, identificar um pagamento excessivo. Mas não parece ser este o caso.

( 13 ) Artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2988/95.

( 14 ) No período em causa, o direito do exportador a uma restituição à exportação relativamente a bovinos, decorria do Regulamento n.o 3665/87, que remetia para o Regulamento (CEE) n.o 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157). O pedido de restituição à exportação foi apresentado em conformidade com as exigências do impresso T5, estabelecidas pelos artigos 471.o a 495.o do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão, de , que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 253, p. 1).