CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MACIEJ SZPUNAR

apresentadas em 25 de novembro de 2021 ( 1 )

Processo C‑161/20

Comissão Europeia

contra

Conselho da União Europeia

«Recurso de anulação — Decisão do Comité de Representantes Permanentes (Coreper) — Decisão que aprova a proposta à Organização Marítima Internacional de introdução de orientações sobre o ciclo de vida para a estimativa das emissões de gases com efeito de estufa “do poço ao depósito” dos combustíveis alternativos sustentáveis, tendo em vista a sua transmissão pela Presidência do Conselho à Organização Marítima Internacional em nome dos Estados‑Membros e da Comissão — Competência exclusiva, partilhada ou complementar da União Europeia — Prerrogativas institucionais da Comissão nos termos do artigo 17.o, n.o 1, TUE»

I. Introdução

1. O presente processo tem por objeto duas questões distintas. A primeira diz respeito aos princípios e às modalidades da representação externa da União Europeia numa organização internacional da qual a União não é membro nem observadora. A segunda refere‑se à natureza, exclusiva ou partilhada, da competência externa da União no que respeita ao debate sobre um futuro instrumento relativo a um domínio abrangido, em certa medida, pelo direito da União.

2. No centro da primeira problemática encontra‑se a questão de saber se o artigo 17.o, n.o 1, TUE, na medida em que prevê a prerrogativa da Comissão de representar a União Europeia nas relações externas, é aplicável a situações em que a União não pode exercer a sua competência externa senão por intermédio dos Estados‑Membros.

3. O cerne da segunda problemática pode ser resumido na questão de saber se um futuro instrumento de uma organização internacional, cuja natureza, conteúdo e alcance ainda estejam por determinar, é suscetível de afetar as regras comuns da União ou alterar o seu alcance na aceção do artigo 3.o, n.o 2, in fine, TFUE.

4. As respostas a estas questões determinam a legalidade da decisão de apresentar a um comité da Organização Marítima Internacional (a seguir «OMI»), em nome dos Estados‑Membros e da Comissão Europeia (e não da União Europeia), uma proposta relativa a questões relacionadas com o transporte marítimo e a proteção do ambiente.

II. Quadro jurídico

A. Direito internacional

5. A OMI foi instituída pela Convenção sobre a Organização Marítima Consultiva Intergovernamental ( 2 ) adotada pela Conferência Marítima das Nações Unidas em Genebra, em 6 de março de 1948, que entrou em vigor em 1958 (a seguir «Convenção OMI»).

6. Em conformidade com o artigo 1.o, alínea a), da Convenção OMI, uma das finalidades da OMI consiste em «encorajar e facilitar a adoção geral de normas tão perfeitas quanto possível no que diz respeito à […] prevenção e controlo da poluição marítima causada pelos navios […]».

7. O artigo 2.o da Convenção OMI prevê que, para atingir os seus fins, a OMI deve, nomeadamente: «a) […] examinar e fazer recomendações […]; b) Elaborar projetos de convenções, acordos e outros instrumentos apropriados e recomendá‑los aos Governos e às organizações intergovernamentais […]».

8. A Convenção OMI não inclui qualquer cláusula que permita a adesão de organizações regionais de integração (económica). Nos termos do artigo 4.o, a adesão à OMI está apenas aberta aos Estados. Assim, ao contrário de todos os Estados‑Membros da União, que são membros da OMI, a União Europeia em si mesma não pode aderir à Convenção OMI e tornar‑se seu membro.

9. No entanto, a Convenção OMI prevê na alínea a) do seu artigo 25.o que: «O Conselho pode estabelecer acordos ou tomar disposições relativos às relações da Organização com outras organizações […]. Tais acordos e disposições estarão sujeitos à aprovação da Assembleia.»

10. Em conformidade com o artigo 66.o da Convenção OMI: «A [OMI] pode, em questões abrangidas pelo seu âmbito de aplicação, cooperar com outras organizações intergovernamentais que não sejam agências especializadas das Nações Unidas, mas cujos interesses e atividades se relacionam com os fins da [OMI].»

11. Neste contexto, em 28 de junho de 1974, a Comissão Europeia celebrou um acordo de cooperação com a OMI ( 3 ) (a seguir «Acordo de Cooperação de 1974»), ao abrigo do então artigo 229.o do Tratado CEE. Este acordo engloba o direito de a Comissão participar na qualidade de observadora no trabalho desenvolvido pela OMI, incluindo pelos seus comités. A Comissão não tem direito de voto na OMI.

12. Os principais órgãos da OMI compreendem uma Assembleia, um Conselho, cinco comités e um Secretariado ( 4 ). Um desses comités é o Comité para a Proteção do Meio Marinho (a seguir «MEPC»). O MEPC é composto por todos os membros da OMI ( 5 ). Nos termos do artigo 38.o do Convenção OMI, o MEPC «deverá examinar todas as questões abrangidas pelo âmbito de aplicação da [OMI] relativas à preservação e ao controlo da poluição marítima causada pelos navios […]».

13. A regra 5 do Regulamento de Processo do MEPC prevê: «[…] 3 O Secretário‑Geral convidará a serem representadas por observadores em cada sessão do comité em que constem da ordem do dia questões que lhes digam diretamente respeito: 1. outras organizações intergovernamentais com as quais tenha sido celebrado um acordo ou um convénio especial; e 2. organizações internacionais não governamentais com as quais a Organização estabeleceu relações em conformidade com as normas que regem as consultas com tais organizações. 4 A convite do Presidente e com o consentimento do Comité em causa, tais observadores podem participar sem votar nas questões que lhes digam diretamente respeito.»

14. Uma das principais convenções da OMI é a Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios, assinada em Londres, em 2 de novembro de 1973, conforme completada pelo Protocolo de 17 de fevereiro de 1978 (a seguir «Convenção Marpol 73/78»), que institui regras de luta contra a poluição do meio marinho. Todos os Estados‑Membros, mas não a União Europeia em si mesma, são partes nesta convenção. O Protocolo de 1997, que altera a Convenção Marpol 73/78, assinado em Londres, em 26 de setembro de 1997 (a seguir «Protocolo de 1997»), aditou a esta Convenção o anexo VI, intitulado «Regras para a Prevenção da Poluição Atmosférica por Navios».

15. Nos termos da Convenção Marpol 73/78, conforme alterada pelo Protocolo de 1997 (a seguir «Convenção Marpol 73/78/97»), a OMI adotou uma série de medidas destinadas a reduzir as emissões de gases com efeito de estufa (a seguir «GEE») provenientes do transporte marítimo internacional. O próprio MEPC criou um Grupo de Trabalho Intersessões sobre a Redução das Emissões de GEE provenientes dos navios («ISWG‑GHG», a seguir «Grupo de Trabalho GEE»), que reporta ao MEPC durante as sessões.

B. Direito da União

16. O sexto período do artigo 17.o, n.o 1, TUE prevê: «Com exceção da política externa e de segurança comum e dos restantes casos previstos nos Tratados, a Comissão assegura a representação externa da União.»

17. Nos termos do artigo 3.o, n.o 2, TFUE: «A União dispõe […] de competência exclusiva para celebrar acordos internacionais quando tal celebração […] seja necessária para lhe dar a possibilidade de exercer a sua competência interna, ou seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas.»

18. O Regulamento (UE) 2015/757 ( 6 ) (a seguir «Regulamento MRV») entrou em vigor em 1 de julho de 2015.

19. O artigo 1.o do Regulamento MRV, sob a epígrafe «Objeto», estabelece: «O presente regulamento estabelece as regras destinadas a assegurar a monitorização, a comunicação de informações e a verificação precisas das emissões de dióxido de carbono (CO2) e de outras informações pertinentes em termos de clima referentes aos navios que chegam a portos sujeitos à jurisdição de um Estado‑Membro, que neles navegam ou deles partem, tendo em vista promover a redução das emissões de CO2 provenientes do transporte marítimo, de uma forma eficaz em termos de custos.»

20. Os n.os 1 a 3 do artigo 4.o deste regulamento dispõem: «1. Em conformidade com os artigos 8.o a 12.o, as companhias devem monitorizar e comunicar, em relação a cada um dos seus navios, os parâmetros relevantes durante um período de informação. Elas devem levar a cabo essa monitorização e essa comunicação em cada porto sob jurisdição de um Estado‑Membro e em cada viagem para ou de um porto sob jurisdição de um Estado‑Membro. 2. A monitorização e a comunicação de informações devem ser exaustivas e abranger a totalidade das emissões de CO2 resultantes da combustão de combustíveis enquanto o navio se encontrar no mar, bem como atracado. As companhias devem aplicar medidas adequadas para evitar lacunas de dados durante o período de informação. 3. A monitorização e a comunicação de informações devem ser coerentes e comparáveis ao longo do tempo. Para o efeito, cada companhia deve usar as mesmas metodologias de monitorização e os mesmos conjuntos de dados, sujeitos às alterações que foram objeto de avaliação pelo verificador.»

21. O artigo 5.o deste regulamento, sob a epígrafe «Métodos de monitorização de emissões de CO2 e de outras informações pertinentes», prevê no seu n.o 1: «Para efeitos do disposto no artigo 4.o, n.os 1, 2 e 3, as companhias determinam as emissões de CO2 relativamente a cada um dos seus navios, em conformidade com um dos métodos descritos no anexo I […]».

22. A parte A do anexo I deste regulamento estabelece a seguinte fórmula para calcular as emissões de CO2: «Consumo de combustível × fator de emissão», e contém um quadro com uma lista de valores por defeito para os fatores de emissão de sete combustíveis não alternativos. Segue‑se uma disposição segundo a qual devem aplicar‑se fatores de emissão adequados aos biocombustíveis, combustíveis alternativos não fósseis e outros combustíveis em relação aos quais não são especificados quaisquer valores por defeito.

23. O artigo 1.o da Diretiva 2014/94/UE ( 7 ), sob a epígrafe «Objeto», dispõe: «A presente diretiva estabelece um quadro comum de medidas aplicáveis à criação de uma infraestrutura para combustíveis alternativos na União, a fim de minimizar a dependência em relação ao petróleo e de atenuar o impacto ambiental dos transportes. A presente diretiva estabelece requisitos mínimos para a implantação da infraestrutura de combustíveis alternativos, incluindo pontos de carregamento de veículos elétricos e pontos de abastecimento de gás natural (GNL e GNC) e de hidrogénio, a aplicar através dos quadros de ação nacionais dos Estados‑Membros, bem como especificações técnicas comuns para esses pontos de carregamento e de abastecimento, e requisitos de informação dos utilizadores.»

24. O artigo 1.o da Diretiva (UE) 2018/2001 ( 8 ), sob a epígrafe «Objeto», prevê: «A presente diretiva estabelece um regime comum para a promoção de energia de fontes renováveis. A presente diretiva fixa uma meta vinculativa da União para a quota global de energia de fontes renováveis no consumo final bruto de energia da União em 2030. A presente diretiva estabelece também regras relativas a apoios financeiros à eletricidade de fontes renováveis, ao autoconsumo dessa eletricidade, à utilização de energia de fontes renováveis nos setores do aquecimento e do arrefecimento e no setor dos transportes e à cooperação regional entre Estados‑Membros e à cooperação entre Estados‑Membros e países terceiros, às garantias de origem, aos procedimentos administrativos e à informação e formação. A presente diretiva estabelece ainda critérios de sustentabilidade e de redução dos [GEE] para os biocombustíveis, os biolíquidos e os combustíveis biomássicos.»

25. O artigo 29.o da Diretiva 2018/2001 estabelece regras detalhadas sobre os critérios de sustentabilidade e de redução dos gases com efeitos de estufa para os biocombustíveis, os biolíquidos e os combustíveis biomássicos.

III. Antecedentes do litígio

26. Em 13 de abril de 2018, o MEPC adotou a «Estratégia Inicial da OMI para a redução das emissões de GEE provenientes dos navios» (a seguir «Estratégia Inicial») ( 9 ). Entre as medidas a curto prazo candidatas, relativas a questões relacionadas com a redução das emissões de GEE provenientes dos navios, a Estratégia Inicial menciona o desenvolvimento de orientações rigorosas sobre a intensidade dos GEE/carbono, ao longo do ciclo de vida, para todos os tipos de combustíveis, a fim de preparar um programa de implementação para uma utilização eficaz de combustíveis alternativos hipocarbónicos ou sem emissões de carbono ( 10 ).

27. O ciclo de vida refere‑se à avaliação das emissões de GEE desde da produção de combustível ao navio [Well‑to‑Wake («do poço à esteira», a seguir «WtW»)]; desde a produção primária ao transporte do combustível num tanque de um navio [Well‑to‑Tank («do poço ao depósito», a seguir «WtT»), também conhecidas como «emissões a montante»], e do depósito de combustível do navio ao escape [Tank‑to‑Propeller («do depósito à hélice», a seguir «TtP») ou Tank‑to‑Wake, também conhecidas como «emissões a jusante»] ( 11 ).

28. Em 2019, durante a sua 74.a sessão, o MEPC aprovou o mandato para a sexta reunião do Grupo de Trabalho GEE («ISWG‑GHG 6», a seguir «Grupo de Trabalho GEE 6»). O Grupo de Trabalho GEE 6 foi encarregado, designadamente, de considerar de forma mais aprofundada propostas concretas para incentivar a utilização de combustíveis alternativos hipocarbónicos ou sem emissões de carbono, incluindo o desenvolvimento, para todos os tipos de combustíveis relevantes, de orientações sobre a intensidade dos GEE/carbono ao longo do ciclo de vida e de regimes de incentivos, conforme adequado.

29. A este respeito, na sequência das discussões durante a reunião de novembro de 2019, o Grupo de Trabalho GEE 6 apoiou a criação de um grupo de trabalho dedicado ao desenvolvimento de orientações sobre a intensidade dos GEE/carbono ao longo do ciclo de vida para todos os tipos relevantes de combustíveis. O Grupo de Trabalho GEE 6 concordou que, no domínio do transporte marítimo, deveria ser dada prioridade ao desenvolvimento de fatores de emissão TtP para combustíveis alternativos e que este trabalho deveria abranger questões de terminologia e de contabilidade. O Grupo de Trabalho GEE 6 observou, todavia, que era importante estar ciente da existência de emissões a montante (WtT), uma vez que «estas são relevantes para avaliar a sustentabilidade dos combustíveis alternativos». Por último, «convidou os Estados‑Membros e as organizações internacionais interessados a cooperarem e a apresentarem propostas de projetos de orientações sobre a intensidade dos GEE/carbono ao longo do ciclo de vida para todos os tipos relevantes de combustíveis» ( 12 ).

30. Em resposta a este último convite, a Comissão preparou um projeto de proposta (a seguir «projeto de proposta») para a sétima reunião do Grupo de Trabalho GEE com o título «[…] apresentada pela Comissão Europeia em nome da União Europeia». O projeto de proposta sugeria a introdução de orientações sobre o ciclo de via para a estimativa das emissões WtT dos GEE. O projeto de proposta indicava que as orientações continuavam a basear‑se em emissões TtP, como medida principal, mas estas orientações deveriam definir uma metodologia para ajustar esta medida, a fim de refletir as emissões WtW. Esta metodologia poderia basear‑se na utilização de valores de ajustamento aplicados aos valores por defeito existentes para as emissões TtP.

31. O projeto de proposta foi apresentado ao Conselho em anexo ao documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2019) 456 (a seguir «documento de trabalho») ( 13 ). Segundo o documento de trabalho, a proposta em anexo foi apresentada com vista à definição da posição da União. No entanto, não se pretendia que fosse uma posição formal nos termos do artigo 218.o, n.o 9, TFUE ( 14 ). A Comissão afirmou que o ato que o MEPC seria eventualmente chamado a adotar constituiria um ato que produz efeitos jurídicos e seria suscetível de influenciar decisivamente o conteúdo da legislação pertinente da União, nomeadamente o Regulamento MRV, a Diretiva 2018/2001 e a Diretiva 2014/94 ( 15 ). Por esta última razão, o projeto de proposta inseria‑se no âmbito da competência exclusiva da União Europeia. A Comissão alegou igualmente que a apresentação de propostas ou documentos informativos à OMI no que diz respeito a questões que integram o âmbito da competência exclusiva externa da União Europeia constituíam atos de representação externa e deveriam, portanto, ser efetuados pela Comissão ou pela Delegação da União Europeia em conformidade com o artigo 17.o, n.o 1, TUE e o artigo 221.o TFUE ( 16 ).

32. O projeto de proposta foi analisado pelo Grupo «Transportes Marítimos» do Conselho. Este rejeitou a proposta inicial relativa à utilização de valores de ajustamento e sugeriu antes a utilização de valores WtT específicos. Estes valores WtT, combinados com os valores por defeito existentes para emissões TtP, refletiriam o desempenho dos combustíveis utilizados. Além disso, o Grupo «Transportes Marítimos» não partilhou das afirmações da Comissão quanto à natureza da competência da União no domínio abrangido pela proposta. O Grupo «Transportes Marítimos» considerou que a proposta apenas se inseria no âmbito da competência exclusiva da União na medida em que o seu objeto era abrangido por atos jurídicos referidos no documento de trabalho. Visto que as questões abrangidas pela proposta não eram amplamente cobertas por estes atos, entendeu‑se que a proposta foi apresentada pelos Estados‑Membros no âmbito de uma competência partilhada, e que não deveria ser interpretada como o exercício de competências partilhadas da União. Em consequência, os Estados‑Membros consideraram que a proposta deveria ser apresentada pelos Estados‑Membros e pela Comissão.

33. O projeto de proposta da Comissão foi, então, alterado a fim de refletir as conclusões supracitadas. Em primeiro lugar, as partes relativas à utilização de valores de ajustamento foram substituídas por propostas relativas à utilização de valores WtT. Em segundo lugar, o título da proposta passou a ter a seguinte redação: «[…] apresentada pela Áustria, [pelos outros Estados‑Membros da União Europeia enumerados por ordem alfabética] e pela Comissão Europeia» (sem qualquer menção à União Europeia). O Comité de Representantes Permanentes (a seguir «Coreper») foi convidado a aprovar o texto do projeto de proposta conforme alterado (a seguir «proposta controvertida»), tendo em vista a sua transmissão pela Presidência do Conselho à OMI ( 17 ).

34. Em 5 de fevereiro de 2020, o Coreper aprovou a apresentação da proposta controvertida à OMI, tendo em vista a sua transmissão pela Presidência do Conselho à OMI (a seguir «decisão impugnada»). Em conformidade com a prática do Conselho em questões relativas à OMI, não foi adotada qualquer decisão formal.

35. Numa declaração exarada na ata da reunião de 5 de fevereiro de 2020, a Comissão manifestou o seu desacordo com a decisão impugnada. A Comissão defendeu fundamentalmente que a União Europeia tinha competência exclusiva no que respeitava à proposta controvertida e que só a União poderia, portanto, apresentar a proposta. Esta última constituía um ato de representação externa e, por conseguinte, deveria ser feita pela Comissão em nome da União. Segundo a Comissão, os argumentos processuais avançados contra a apresentação por parte da mesma de propostas à OMI em nome da União não foram convincentes. Não existiam provas que sugerissem que a OMI, na qualidade de agência especializada das Nações Unidas, rejeitaria a proposta.

36. Em 7 de fevereiro de 2020, a proposta controvertida foi transmitida por correio eletrónico ao Grupo de Trabalho GEE pela República da Croácia, que assumia a Presidência do Conselho no período relevante. A mensagem de correio eletrónico tinha a seguinte redação: «A Croácia, que exerce atualmente a Presidência da União Europeia, tem a honra de transmitir a proposta em anexo em nome dos coautores (a Áustria, outros Estados‑Membros da União Europeia e a Comissão Europeia) […]».

IV. Pedidos das partes

37. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne: — anular a Decisão do Conselho, contida no Ato do Coreper de 5 de fevereiro de 2020, que aprova a proposta à Organização Marítima Internacional (OMI) de introdução de orientações sobre o ciclo de vida para a estimativa das emissões WtT de gases com efeito estufa dos combustíveis alternativos sustentáveis, tendo em vista a sua transmissão pela Presidência do Conselho à OMI em nome dos Estados‑Membros e da Comissão; — manter os efeitos da decisão; — condenar o Conselho no pagamento das despesas.

38. O Conselho conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne: — negar provimento ao recurso na íntegra; — condenar a Comissão no pagamento das despesas.

39. O Reino da Bélgica, a República Checa, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, a República Francesa, o Reino dos Países Baixos, a República da Finlândia e o Reino da Suécia foram admitidos como intervenientes em apoio dos pedidos do Conselho.

40. Todas as partes acima referidas, com exceção da República Federal da Alemanha e do Reino da Suécia, participaram na audiência que se realizou em 7 de setembro de 2021.

V. Análise

41. A Comissão invoca dois fundamentos de recurso. O primeiro fundamento é relativo à violação da competência exclusiva da União Europeia, nos termos do artigo 3.o, n.o 2, TFUE, no domínio visado na proposta controvertida, domínio esse, na opinião da Comissão, abrangido em grande medida por regras comuns aplicáveis às situações internas à União. O segundo fundamento é relativo à violação das prerrogativas institucionais da Comissão nos termos do artigo 17.o, n.o 1, TUE, sendo que só esta instituição está habilitada a agir em nome da União e a assegurar a representação externa da mesma.

42. Começarei por analisar a admissibilidade do recurso antes de passar a uma análise quanto ao mérito.

A. Quanto à admissibilidade

43. A admissibilidade do recurso não é contestada pelo Conselho nem pelos Estados‑Membros intervenientes, à exceção da República Helénica, que afirma, em substância, que o Tribunal de Justiça não tem competência para se pronunciar sobre se a União tem estatuto de participante na OMI.

44. Segundo jurisprudência constante, constitui um ato impugnável, na aceção do artigo 263.o TFUE, qualquer decisão adotada por uma instituição, um órgão ou um organismo da União, quaisquer que sejam a sua natureza ou forma, desde que se destinem a produzir efeitos jurídicos ( 18 ).

45. O Tribunal de Justiça considerou igualmente que um ato adotado pelo Coreper deve poder ser sujeito a uma fiscalização da legalidade quando visa, como tal, produzir efeitos jurídicos e sai, por conseguinte, do âmbito desta função de preparação e de execução ( 19 ).

46. A decisão impugnada define a posição da União Europeia relativamente a um assunto que se enquadra nas competências da União, como o transporte marítimo e a proteção do ambiente. A sua apresentação à OMI implica a obrigação dos Estados‑Membros e da Comissão de apoiarem esta posição perante o comité da OMI em conformidade com a obrigação de cooperação leal. Assim, neste sentido, a decisão impugnada destina‑se a produzir efeitos jurídicos. Como tal, esta constitui um ato impugnável para efeitos do artigo 263.o TFUE. Por conseguinte, concluo que o recurso de anulação da decisão impugnada é admissível e que o Tribunal de Justiça tem competência, nos termos do artigo 263.o TFUE, para fiscalizar a legalidade desta decisão.

B. Quanto ao mérito

47. Ao impugnar a decisão em causa, a Comissão invoca dois fundamentos de recurso: o primeiro fundamento é relativo à natureza da competência da União no domínio abrangido pela proposta controvertida, ao passo que o segundo é relativo às regras de representação externa da União.

48. Importa observar que a Comissão impugna a decisão em causa na medida em que, em primeiro lugar, esta decisão designa os Estados‑Membros da União e a Comissão (e não a União Europeia) como autores (coautores) da proposta controvertida e, em segundo lugar, confia à Presidência do Conselho, isto é, à República da Croácia, a tarefa de transmitir a mesma proposta à OMI. Em contrapartida, a Comissão não impugna o conteúdo propriamente dito da referida proposta (exceto o seu título na parte em que indica os seus coautores). A Comissão considera este conteúdo relevante para o desfecho do processo, na medida em que o seu objeto integra a competência exclusiva da União Europeia.

49. A este respeito, o Conselho defende que, em conformidade com as regras que regem a adesão e a participação na OMI, não é possível endereçar a esta organização qualquer proposta «em nome da União Europeia», independentemente de esta se integrar no âmbito da sua competência exclusiva. Em consonância com esta argumentação, alguns Estados‑Membros intervenientes questionam a relevância do primeiro fundamento: estes sustentam que os acordos relativos à representação externa da União Europeia decorrentes das regras da OMI exigiam a adoção da decisão impugnada.

50. Estes argumentos não podem ser rejeitados liminarmente. A natureza da competência da União Europeia, seja ela exclusiva ou partilhada, poderá ser irrelevante para o desfecho do processo se houver razões para considerar que a proposta não poderia, em qualquer caso, ser apresentada pela União Europeia. Por conseguinte, começarei por analisar o segundo fundamento de recurso e, posteriormente, o primeiro.

1. Segundo fundamento de recurso

51. Com o seu segundo fundamento de recurso, a Comissão alega que a decisão impugnada viola as suas prerrogativas institucionais nos termos do artigo 17.o, n.o 1, TUE.

a) Argumentos das partes

52. A Comissão avança com o argumento de que dispõe do poder de representação externa da União Europeia, nos termos do artigo 17.o, n.o 1, TUE, relativamente à proposta controvertida. O Acordo de Cooperação de 1974, lido à luz da Resolução 65/276 da Assembleia‑Geral das Nações Unidas ( 20 ), não se opôs à apresentação de tais propostas em nome da União Europeia. Além disso ( 21 ), na Note Verbale de 27 de novembro de 2009, o Conselho e a Comissão informaram a OMI de que, a partir de 1 de dezembro de 2009, a União Europeia exerceria todos os direitos e assumiria todas as obrigações da Comunidade Europeia, incluindo o seu estatuto na organização. Por último, o Grupo de Trabalho 6 dirigiu o seu convite a todos os «Estados‑Membros e organizações internacionais interessados», e, tendo em conta o objeto da discussão, a União Europeia é uma «organização internacional interessada». Por conseguinte, a Comissão sugeriu que a proposta controvertida fosse apresentada como tendo sido elaborada «pela Comissão Europeia em nome da União Europeia». No entanto, a decisão impugnada determinou que a proposta seria apresentada pela Presidência em nome dos «Estados‑Membros e da Comissão» e que não conteria qualquer indicação de que os Estados‑Membros agiam no interesse da União Europeia. Na medida em que a proposta controvertida deve ser entendida como tendo sido apresentada em nome da União, a decisão impugnada impediu a Comissão de assegurar a representação externa da União Europeia, em violação do artigo 17.o, n.o 1, TUE.

53. A Comissão afirma ainda que o monopólio da representação da União conferido à Comissão pelos Tratados implica que a Presidência rotativa do Conselho não poderá nunca representar legalmente a União ou exercer as suas competências externas. Sem qualquer base jurídica para a decisão do Conselho de impedir a Comissão de representar a União Europeia no contexto da proposta controvertida, a decisão impugnada viola o artigo 17.o, n.o 1, TUE.

54. O Conselho, apoiado pelos Estados‑Membros intervenientes, sustenta que não é possível qualquer ação por parte da União ao abrigo das regras da OMI, uma vez que a União não é nem membro, nem observadora na OMI. Só a Comissão tem o estatuto de observador nesta organização em virtude do Acordo de Cooperação de 1974. Nem a Resolução 65/276 da Assembleia‑Geral das Nações Unidas, nem a Note Verbale de 27 de novembro de 2009 podem alterar o quer que seja a este respeito. A União Europeia não pode, em virtude exclusivamente da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, exercer quaisquer direitos ou exercer quaisquer obrigações da Comunidade na OMI, uma vez que a própria Comunidade Europeia não gozava de quaisquer direitos ou tinha quaisquer obrigações na OMI. Por conseguinte, embora a Comissão, na qualidade de observadora, possa apresentar documentos ao MEPC, como relatórios, estudos, etc., em seu próprio nome, esta instituição não pode apresentar documentos à OMI «em nome da União», uma vez que a União não é membro, nem observadora na OMI. Por este motivo, a OMI rejeitou que lhe fosse apresentada uma proposta em nome das Comunidades Europeias, feita em 2005 pelos Países Baixos. Na opinião do Conselho, da redação do convite não resulta que a proposta poderia ter sido apresentada em nome da União, uma vez que esta não se trata de uma organização com estatuto de observador e, por conseguinte, não está habilitada a participar no MEPC.

55. O Conselho afirma ainda que decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que nos casos em que a União não é membro de uma organização internacional, compete aos Estados‑Membros, agindo conjuntamente, endereçar propostas a esta organização no interesse da União, incluindo em domínios da competência exclusiva da União. Os Estados‑Membros agem em seu próprio nome. Além disso, uma vez que a Comissão não tem direito de voto na OMI, incluindo no MEPC, quando o MEPC é chamado a adotar um ato, só os Estados‑Membros podem agir conjuntamente no interesse da União no que se refere a matérias abrangidas pelo âmbito de competências da União.

56. Segundo o Conselho, apoiado pelos Estados‑Membros intervenientes, nada nos Tratados impede os Estados‑Membros de atribuírem determinadas tarefas relacionadas com a sua própria representação externa da forma que entenderem. Os Estados‑Membros podem decidir casuisticamente a forma como pretendem organizar a sua representação externa. Existe uma prática estabelecida de que o Estado‑Membro que exerce a Presidência é chamado a executar tais tarefas.

b) Apreciação

1) Observações preliminares

57. Poderia parecer que os tradicionais conceitos de organização internacional centrados no Estado, desenvolvidos a seguir ao Tratado de Paz de Vestefália de 1648, continuam a ser aplicados ( 22 ). Daí, por exemplo, a abordagem reticente no que diz respeito às organizações internacionais serem membros de outras organizações internacionais. É certo que agora está firmemente estabelecido que, em princípio, tal adesão é possível. No entanto, as organizações internacionais são raramente membros de pleno direito de outras organizações ( 23 ).

58. Existem diferentes formas de participação no trabalho de uma organização internacional. Uma importante distinção é feita entre a participação dos membros e dos não membros, incluindo os observadores ( 24 ).

59. A adesão de uma organização internacional a outra organização internacional está sujeita às regras previstas no seu tratado constitutivo ( 25 ), e, especialmente, à inclusão no mesmo da designada cláusula ORIE ou ORI ( 26 ).

60. É geralmente considerado que é mais fácil para uma organização internacional obter o estatuto de observador numa organização internacional do que tornar‑se membro da mesma ( 27 ). Neste contexto, deve salientar‑se que não existe um estatuto de «observador» enquanto tal. O significado exato deste termo pode variar consoante as organizações, e até mesmo de observador para observador dentro da mesma organização ( 28 ). Em princípio, os direitos dos observadores não são plenos direitos. Os observadores geralmente não podem votar, ou transmitir documentos como documentos oficiais sem autorização especial; estes podem precisar de apoio de um membro de pleno direito para apresentar propostas ( 29 ). A sua participação pode limitar‑se a reuniões formais e as suas intervenções formais podem apenas ser possíveis no final das intervenções dos participantes formais ( 30 ).

61. Na falta de uma cláusula ORI(E) no tratado constitutivo de uma organização internacional, a União Europeia está impedida de agir diretamente no seu fórum como membro. Sem uma decisão ou acordo especial que o preveja, a União Europeia não pode sequer agir como um observador numa organização deste tipo. Nessas situações, as suas competências não podem ser exercidas na forma indicada pelos Tratados.

62. A interpretação das regras de uma organização internacional relativas às formas de adesão e de participação na mesma, incluindo as regras que determinam as condições de elegibilidade para a adesão, incumbe em princípio à organização internacional em questão. O Tribunal de Justiça não tem competência para interpretá‑las de uma forma vinculativa para a organização em causa ( 31 ).

63. Idealmente, o direito internacional deverá ter em conta a natureza da União Europeia enquanto organização supranacional, juntamente com as suas regras relativas ao exercício de competências externas. Sempre que tal não aconteça, a União Europeia deve dotar‑se dos meios mais apropriados que lhe permitam assegurar que as suas competências externas, tal como estabelecidas nos Tratados, são exercidas adequadamente.

64. As considerações supracitadas dão origem a alguma discrepância entre, por um lado, as modalidades de ação externa da União Europeia, tal como estabelecidas nos Tratados, e, por outro, as modalidades de ação que podem ser adotadas num fórum internacional. O Tribunal de Justiça tem plena consciência desta discrepância, como se reflete na sua jurisprudência. Por força desta jurisprudência, em primeiro lugar, quando a União decide exercer as suas competências, tal exercício deve fazer‑se no respeito do direito internacional ( 32 ). Em segundo lugar, sempre que as regras aplicáveis num fórum internacional impeçam a União de agir em seu nome, esta pode exercer a sua competência externa por intermédio dos seus Estados‑Membros, que agem solidariamente no seu interesse ( 33 ). Em terceiro lugar, os Estados‑Membros que atuam num fórum internacional devem fazê‑lo em conformidade com as regras constitucionais que regem a representação externa da União, nomeadamente as relativas à cooperação leal, à coerência e à unidade ( 34 ).

65. Em consonância com esta jurisprudência, as decisões sobre a posição da União Europeia no seio de organizações internacionais das quais não é nem pode ser membro, adotadas pelo Conselho nos termos do artigo 218.o, n.o 9, TFUE, estabelecem que esta posição será expressa pelos Estados‑Membros, que agem solidariamente no interesse da União ( 35 ).

66. O caso em apreço tem por objeto um recurso no interesse da União Europeia no seio da OMI. A adesão a esta organização está reservada unicamente aos Estados e a União Europeia não pode tornar‑se membro da mesma. A Convenção OMI prevê a possibilidade de cooperação com outras organizações na qualidade de observadores. A particularidade da OMI reside no facto de, nos termos do Acordo de Cooperação de 1974, ser a Comissão e não a União a beneficiar do estatuto de observador no seio desta organização.

67. Neste contexto, a principal questão no caso em apreço consiste em saber se um recurso no interesse da União no seio da OMI deve ser interposto pela União, a Comissão ou os Estados‑Membros e se a resposta a esta questão depende da natureza da competência da União Europeia no domínio em causa.

2) Decisão impugnada: conteúdo e fundamentação

68. A decisão impugnada prevê essencialmente que a proposta controvertida será apresentada à OMI na qualidade de proposta dos Estados‑Membros e da Comissão, e que será transmitida à OMI pela Presidência do Conselho.

69. A decisão impugnada foi adotada informalmente, em conformidade com a prática aceite pelas instituições ( 36 ). Daqui decorre que as razões que a motivaram não resultam diretamente da decisão enquanto tal, mas apenas se podem deduzir das circunstâncias que acompanham a sua adoção, refletidas nos documentos preparatórios e na ata da reunião do Coreper ( 37 ).

70. A este respeito, resulta do documento do Conselho dirigido ao Coreper que a decisão impugnada foi adotada no seguimento da conclusão de que a proposta integrava a competência exclusiva da União unicamente pelo facto de o seu objeto ser abrangido pelos atos jurídicos referidos no documento de trabalho. Quanto ao resto, entendeu‑se que a proposta deveria ser feita pelos Estados‑Membros sob competência partilhada. Da declaração da Comissão exarada na ata da reunião do Coreper pode igualmente inferir‑se que os Estados‑Membros argumentaram que a apresentação de propostas à OMI em nome da União não era possível ao abrigo regras relevantes da OMI.

71. No que diz respeito ao alcance da delegação conferida da Presidência do Conselho, é de salientar que a decisão impugnada limitou tal delegação a um ato puramente técnico de transmissão de uma proposta controvertida à OMI. Na realidade, esta consistiu em redigir uma mensagem de correio eletrónico introdutória, incluindo em anexo a proposta controvertida e, como as próprias partes referem, em «clicar no botão [Enviar]». Em especial, a Presidência não foi, de forma alguma, designada para apresentar e defender a proposta no MEPC ou no Grupo de Trabalho GEE. A decisão impugnada não limitou de modo algum o direito da Comissão, na qualidade de observadora na OMI, de promover e defender a proposta.

3) Admissibilidade da proposta da União apresentada à OMI

72. A questão preliminar que necessita de ser resolvida é a do estatuto da União na OMI em relação à proposta controvertida. Por um lado, é pacífico entre as partes que a União não é membro da OMI e não tem o estatuto de observador no seio desta organização ( 38 ). Por outro lado, a Comissão alega que, no que respeita à proposta controvertida, a União tinha o direito de agir no seio da OMI em nome próprio. A este respeito, a Comissão considera relevantes duas circunstâncias: o estatuto da União no sistema das Nações Unidas na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa e o texto do convite endereçado pelo Grupo de Trabalho GEE 6 da OMI.

73. É certo que a interpretação de atos da OMI não se enquadra no âmbito da interpretação do direito da União. O Tribunal de Justiça deve, todavia, proceder a essa interpretação para fiscalizar a legalidade da decisão impugnada.

74. Na sequência do Acordo de Cooperação de 1974 assinado com a Comissão, a OMI sempre considerou que a Comissão (e não a Comunidade Europeia ou, mais tarde, a União) tem estatuto de observador no seio da organização ( 39 ). A consequência prática desta situação traduziu‑se na rejeição, em 2005, de uma proposta feita pelo Reino dos Países Baixos em nome da Comunidade Europeia à OMI, em resposta a um convite seu ( 40 ). Resulta das declarações das partes que esta decisão da OMI tinha por fundamento o facto de a Comunidade Europeia não ser um Estado‑Membro da OMI e de não ter o estatuto de observador no seio da organização.

75. Não creio que o Tratado de Lisboa, a Resolução 65/276 da Assembleia‑Geral das Nações Unidas ou a Note Verbale pudessem ter alterado alguma coisa a este respeito. É certo que o Tratado de Lisboa estabeleceu a personalidade jurídica da União e a sua sucessão à Comunidade Europeia. Esta situação, em conjunto com as regras de representação da União, foi reconhecida pela Resolução 65/276 da Assembleia‑Geral das Nações Unidas, e foi igualmente objeto da Note Verbale. No entanto, é pacífico entre as partes que a Resolução 65/276 da Assembleia‑Geral das Nações Unidas, enquanto tal, não é aplicável a agências especializadas das Nações Unidas, incluindo a OMI. Além disso, a substituição da Comunidade pela União Europeia é irrelevante, uma vez que não era a Comunidade Europeia que beneficiava do estatuto de observador no seio da OMI, mas sim a Comissão Europeia. Por último, a Note Verbale, na qualidade de declaração unilateral em nome da União, não poderia, por si só, ter alterado o estatuto da União no seio da OMI.

76. Por conseguinte, dever‑se‑á concluir que a União não tem nem o estatuto de membro nem o de observador no seio da OMI. Só a Comissão beneficia do estatuto de observador no âmbito desta organização ( 41 ).

77. No que se refere ao convite do Grupo de Trabalho GEE 6, é certo que o leque de intervenientes convidados por este grupo a apresentar propostas para as orientações sobre o ciclo de vida dos GEE não se limitava, de modo algum, aos membros da organização, incluindo também as organizações internacionais. A Comissão parece deduzir daqui que se tratava de um convite aberto dirigido a qualquer organização internacional interessada em apresentar uma proposta. O Conselho e os Estados‑Membros intervenientes discordam de uma leitura do convite neste sentido.

78. Não deve haver qualquer dúvida de que o convite do Grupo de Trabalho GEE 6 se dirigia às organizações internacionais que participam nos trabalhos da OMI. O convite constava de um documento interno do Grupo de Trabalho GEE, o que sugere, desde o início, que os seus destinatários beneficiam de algum estatuto neste grupo de trabalho da OMI. Além disso, os destinatários foram convidados a apresentar propostas iniciais relativas a uma questão técnica complexa que serviriam de ponto de partida para futuras discussões. Só as organizações internacionais que participam nas atividades da IMO puderam promover, debater, explicar e defender as suas propostas no decurso dos trabalhos/atividades do Grupo de Trabalho GEE. Por conseguinte, deverá considerar‑se que apenas estes atores com estatuto de membro ou de observador no MEPC da OMI eram os destinatários do convide em causa e poderiam apresentar as suas propostas sem risco de rejeição.

79. Consequentemente, não existem motivos para considerar que o texto do convite constituía uma base específica que permitiria à União apresentar a proposta controvertida.

4) Âmbito de aplicação do sexto período do artigo 17.o, n.o 1, TUE

80. A Comissão alega que a decisão impugnada viola as suas prerrogativas nos termos do artigo 17.o, n.o 1, TUE, na medida em que este artigo prevê que, com exceção da política externa e de segurança comum e dos restantes casos previstos nos Tratados, a Comissão assegura a representação externa da União.

81. Por conseguinte, a questão primordial é a de saber se o âmbito de aplicação da disposição supracitada se limita às situações em que a União age em nome próprio ou se abrange igualmente situações em que a União, impedida de exercer a sua competência externa em nome próprio, exerce essa competência por intermédio dos Estados‑Membros.

82. A jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao exercício da competência da União por intermédio dos Estados‑Membros ( 42 ) não parece ter‑se tornado obsoleta na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa ( 43 ). Se o sexto período do artigo 17.o, n.o 1, TUE fosse aplicável a estas situações, os Estados‑Membros que agem solidariamente no interesse da União teriam de ser representados pela Comissão. Não resulta tal prerrogativa da Comissão dos Tratados.

83. A única interpretação lógica do sexto período do artigo 17.o, n.o 1, TUE é a de que esta disposição é aplicável a situações em que a União pode, na qualidade de sujeito de direito internacional, agir em seu próprio nome. Esta interpretação é conforme com o entendimento comum do termo «representação», no sentido de quem pode ser reconhecido como estando habilitado a agir em nome de um sujeito de direito internacional ( 44 ), tendo especialmente em vista a assunção de obrigações em seu nome relativamente a outros sujeitos ( 45 ).

84. Assim, sempre que os Estados‑Membros agem conjuntamente no interesse da União, visto que a União está em si mesma impedida de exercer a sua competência externa, tendo em conta as regras do direito internacional, os Estados‑Membros não atuam como representantes da União, mas sim em seu próprio nome como seus «gestores» ( 46 ). Consequentemente, os Estados‑Membros (e não a União) tornam‑se sujeitos dos direitos e das obrigações decorrentes dos acordos celebrados ( 47 ). Considero, portanto, que o sexto período do artigo 17.o, n.o 1, TUE, na medida em que prevê a prerrogativa da Comissão de representação da União nas relações externas, não é aplicável a situações em que União não age em seu próprio nome ( 48 ).

85. Sempre que os Estados‑Membros ajam em conjunto como «gestores» da União por esta última estar impedida de agir em nome próprio, os Estados‑Membros são livres de decidir se atuam individualmente ou se confiam a um deles determinadas tarefas a desempenhar em seu nome. A possibilidade de «agir por procuração» existe graças a uma regra consuetudinária de direito internacional ( 49 ). Não há qualquer razão para considerar que esta regra é inaplicável às relações entre os Estados‑Membros da União, sempre que estes ajam em nome próprio, embora no interesse da União. Na minha opinião, o sexto período do artigo 17.o, n.o 1, TUE também não exclui esta situação.

5) Indicação de atuação no interesse da União

86. A Comissão alega que a decisão omite erradamente a indicação de que os Estados‑Membros agiam no interesse da União.

87. Dada a falta de uma decisão formal do Conselho em que poderia ter sido incluída tal indicação, entendo este argumento como referindo‑se ao título da proposta controvertida.

88. Do meu ponto de vista, decorre do princípio da cooperação leal que sempre que os Estados‑Membros ajam conjuntamente no interesse da União como seus «gestores», estes devem transmitir esta informação aos seus parceiros externos. A sua ação tem origem nas obrigações decorrentes da adesão à União Europeia e, como tal, não é totalmente autónoma. Este facto não é irrelevante para parceiros externos. O princípio geral de agir de boa‑fé exige que estes parceiros tenham conhecimento do mesmo.

89. Não obstante, a forma adequada de expressão do facto de os Estados‑Membros agirem no interesse da União depende das circunstâncias. Em especial, a expressão deste facto não deve assumir uma forma que possa levantar dúvidas quanto à identidade do ator da ação. Por um lado, tendo, portanto, a concordar com a Comissão quanto ao facto de que nada impedia que se assinalasse ao MEPC da OMI que a ação em causa tinha sido realizada no interesse da União. Por outro lado, isto não significa necessariamente que do título de uma proposta deveria constar a expressão «em nome da União Europeia», especialmente tendo em conta que tal indicação tem sido entendida pela OMI no passado como a designação de um ator que realiza uma ação no seio da OMI, que levou à rejeição da proposta apresentada em nome da União (então Comunidade Europeia).

90. A meu ver, no caso em apreço, não havia quaisquer dúvidas de que os coautores agiram no interesse da União. Isto resulta da designação dos autores da proposta controvertida, agindo os Estados‑Membros da União ao lado da Comissão Europeia. A presença desta última indicou claramente que a ação envolveu a União Europeia. Isto resulta também claro do texto do correio eletrónico que transmitiu a proposta controvertida. O seu autor afirmou que a mensagem de correio eletrónico era enviada por um Estado‑Membro que assumia a Presidência da União Europeia ( 50 ). Este apresentou igualmente os coautores da proposta como Estados‑Membros da União Europeia. Neste contexto, era evidente que a proposta controvertida era uma ação realizada no interesse da União.

6) Observações finais

91. Uma vez que, tendo em conta a análise acima apresentada, não há motivos para considerar que a União fazia parte dos atores habilitados a apresentar a proposta à OMI, concluo que o sexto período do artigo 17.o, n.o 1, TUE, que prevê a representação da União pela Comissão, não era aplicável.

92. Assim, o âmbito das modalidades de ação por parte da União relativamente à proposta controvertida estava limitado, nos termos do direito internacional, a uma ação dos Estados‑Membros agindo solidariamente no interesse da União. A título excecional, dado o convite especial dirigido às organizações internacionais (que participam nos trabalhos do MEPC da OMI), a Comissão Europeia estava habilitada a agir ao lado dos Estados‑Membros.

93. Neste contexto, a designação dos Estados‑Membros da União e da Comissão Europeia como coautores da proposta controvertida não pode resultar numa violação da prerrogativa da Comissão de representar a União prevista no sexto período do artigo 17.o, n.o 1, TUE. A inclusão da Comissão como coautora da proposta controvertida era conforme com a proposta dessa instituição contida no documento de trabalho e no projeto de proposta, na medida em que tal era possível ao abrigo das regras da OMI, conforme interpretadas até ao momento pela própria OMI. Esta inclusão era uma expressão do fato de que a ação era realizada no interesse da União.

94. Pelas razões expostas no n.o 85 das presentes conclusões, a delegação na Presidência do Conselho da tarefa de transmitir a proposta controvertida à OMI não violou tão‑pouco o sexto período do artigo 17.o, n.o 1, TUE. Além disso, esta delegação reforçou mesmo o facto de os Estados‑Membros agirem na qualidade de membros da União Europeia.

95. Consequentemente, considero que a decisão impugnada não violou o sexto período do artigo 17.o, n.o 1, TUE, uma vez que este não era aplicável à proposta controvertida.

c) Conclusão relativa ao segundo fundamento de recurso

96. O segundo fundamento deve ser julgado improcedente, uma vez que a decisão impugnada não viola o artigo 17.o, n.o 1, TUE.

2. Primeiro fundamento de recurso

97. O resultado da minha análise do segundo fundamento de recurso torna desnecessária a análise do primeiro fundamento. Independentemente da natureza da competência da União, existem razões para considerar que a legislação da OMI prevê unicamente a admissibilidade de propostas no interesse da União que sejam apresentadas pelos Estados‑Membros (como membros da OMI) e pela Comissão (como observadora na OMI ( 51 )). Neste sentido, a natureza da competência da União no domino abrangido pela proposta controvertida não tem qualquer impacto na legalidade da decisão impugnada. Mesmo que se tratasse de uma competência exclusiva, a proposta controvertida não poderia ter sido apresentada como uma proposta da União Europeia.

98. Não obstante, procederei à análise do primeiro fundamento para o caso de o Tribunal de Justiça não partilhar do meu ponto de vista no que respeita ao segundo fundamento.

99. No primeiro fundamento alega‑se a violação do artigo 3.o, n.o 2, TFUE e da competência exclusiva da União. Embora não esteja definido como tal na petição, este fundamento é essencialmente composto por duas partes: a primeira parte refere‑se à última (terceira) situação prevista no artigo 3.o, n.o 2, TFUE, ao passo que a segunda está relacionada com a segunda situação referida neste artigo.

a) Primeira parte do primeiro fundamento de recurso

1) Argumentos das partes

100. A primeira parte do primeiro fundamento incide sobre a violação da última parte do artigo 3.o, n.o 2, TFUE. Segundo a Comissão, o futuro ato adotado pela OMI poderá afetar regras comuns ou alterar o seu alcance, o que implica que a competência da União é exclusiva. Em especial, a metodologia para a estimativa das emissões de GEE no transporte marítimo indicada na proposta controvertida insere‑se no domínio amplamente abrangido pelas regras comuns da União. Neste contexto, a Comissão baseia‑se no Regulamento MRV, na Diretiva 2014/94 e na Diretiva 2018/2001. A Comissão alega ainda que a proposta controvertida é suscetível de afetar estas regras comuns, tendo em conta o seu desenvolvimento previsível.

101. O Conselho, apoiado pelos Estados‑Membros intervenientes, alega que a Comissão não demonstrou que a proposta controvertida era suscetível de afetar as regras comuns da União ou de alterar o seu alcance na aceção do artigo 3.o, n.o 2, TFUE. O mero facto de que pode prosseguir um objetivo final semelhante às regras contidas na legislação da União supracitada não é suficiente para considerar que a proposta diz respeito a um domínio amplamente abrangido por estas regras, ou que é suscetível de as afetar na aceção do artigo 3.o, n.o 2, TFUE. Segundo o Conselho, o documento de trabalho da Comissão que contém o projeto de proposta controvertida carece de uma análise quanto ao futuro desenvolvimento previsível e à natureza e conteúdo das regras da União e disposições do instrumento internacional.

102. A este respeito, o Reino da Bélgica afirma que a proposta controvertida visa apenas estabelecer os conceitos e princípios chave, antes de prosseguir com o desenvolvimento do projeto de orientações. Por conseguinte, no estado atual das coisas, nem sequer existe qualquer projeto de orientações, quanto mais o risco de as regras comuns da União serem afetadas.

103. A República Federal da Alemanha defende que o artigo 3.o, n.o 2, TFUE não é, em princípio, aplicável à apresentação de propostas para desenvolvimento de orientações não vinculativas. Neste contexto, o caso em apreço não diz respeito a medidas vinculativas nos termos do direito internacional e que poderiam justificar um alargamento do âmbito de aplicação do artigo 3.o, n.o 2, TUFE, uma vez que o MEPC/Grupo de Trabalho GEE não está a agir como entidade reguladora no presente caso. A proposta aqui em causa constitui, inicialmente, um contributo para um debate.

104. No que diz respeito ao Regulamento MRV, a Comissão alega que este regulamento estabelece regras para a monotorização, comunicação e verificação precisas das emissões de dióxido de carbono (CO2) dos navios, a fim de promover a redução das emissões de CO2 do transporte marítimo de uma forma economicamente eficiente. Esta baseia‑se no consumo efetivo de combustível pelo navio, que é multiplicado por um fator de emissão que reflete a combustão do combustível em causa. O desenvolvimento de uma metodologia para o cálculo das emissões WtT apresentada na proposta controvertida insere‑se no domínio abrangido pelo Regulamento MRV. Se essa proposta fosse adotada pela OMI, esta situação implicaria necessariamente a alteração dos fatores de emissão enumerados no anexo I, secção A, deste regulamento.

105. Neste contexto, o Conselho e a maioria dos Estados‑Membros intervenientes afirmam, em substância, que não se pode partir do pressuposto de que as futuras orientações estabeleceriam uma nova e abrangente metodologia no que se refere à monotorização, comunicação e verificação das emissões, uma vez que o conteúdo e o objeto destas orientações permanecem incertos. A este respeito, a proposta controvertida não sugere o desenvolvimento de uma nova metodologia de monotorização, comunicação e verificação. Em particular, a proposta controvertida não exige a alteração de quaisquer regras da OMI ou de monotorização, comunicação e verificação da União. A proposta controvertida faz apenas referência à estimativa das emissões WtT dos GEE, a fim de permitir aos operadores de navios determinar o impacto dos combustíveis alternativos, comparar o desempenho WtW desses combustíveis e incentivar a utilização dos mesmos. A proposta controvertida é também mais abrangente do que o Regulamento MRV, que se aplica apenas às emissões de dióxido de carbono (CO2) dos navios e prevê valores de emissão por defeito apenas para os combustíveis não alternativos. Este sistema baseia‑se numa abordagem TtP e não tem em conta as emissões WtT. A fim de refletir as emissões WtW, a Comissão havia sugerido o desenvolvimento de valores de ajustamento específicos a aplicar aos valores de emissão existentes para as emissões TtP. No entanto, o Coreper adotou uma abordagem diferente, uma vez que propôs desenvolver valores WtT específicos que seriam adicionados aos valores TtP. Por conseguinte, não seria necessária qualquer alteração ao Regulamento MRV.

106. Na sua réplica, a Comissão defende que as emissões WtT e TtP se encontram associadas na metodologia definida na proposta controvertida. É pouco relevante se, para efeitos do cálculo global das emissões WtT, as emissões são calculadas separadamente das emissões TtP ou se é aplicado um cálculo combinado desde o início. Contrariamente ao argumento avançado pelo Conselho, o Regulamento MRV aplica‑se independentemente do tipo de combustível, embora este regulamento não defina os fatores de emissão por defeito para os combustíveis alternativos, que deverão ser definidos no decurso da aplicação deste regulamento. A Comissão afirma ainda que a metodologia prevista na proposta GEE pode ser considerada uma extensão previsível do sistema atualmente aplicável, desde o CO2 até outras emissões de GEE.

107. No que respeita à Diretiva 2014/94, a Comissão alega que o instrumento preconizado da OMI pode afetar a definição de «combustíveis alternativos» contida no seu artigo 2.o, ponto 1. É provável que esta definição tenha de ser adaptada a alguma regra da OMI por razões de coerência e possa ter um efeito horizontal no alcance do conjunto de regras comuns da União destinadas a promover a utilização de combustíveis alternativos.

108. O Conselho e alguns Estados‑Membros intervenientes alegam que não há motivos para considerar que a definição de «combustíveis alternativos» contida na Diretiva 2014/94 terá de ser adaptada às orientações a adotar pela OMI com base na proposta controvertida. O Reino da Bélgica afirma que a Diretiva 2014/94 não tem qualquer ligação com o conteúdo da proposta. A República Francesa argumenta que a proposta controvertida não contém qualquer definição de «combustíveis alternativos». A República Francesa e a República Federal da Alemanha afirmam essencialmente que a Comissão não explicou por que razão a definição de «combustíveis alternativos» nos termos do artigo 2.o, ponto 1, da Diretiva 2014/94 implicaria alterações.

109. Na sua resposta, a Comissão alega que basta que a proposta GEE preveja regras que se sobreponham em grande medida às regras comuns da União.

110. No que diz respeito à Diretiva 2018/2001, a Comissão salienta o seu artigo 29.o, que estabelece regras detalhadas acerca dos critérios de sustentabilidade e de redução dos gases com efeitos de estufa para os biocombustíveis, os biolíquidos e os combustíveis biomássicos. A Comissão reconhece que estas definições se destinam principalmente a outros fins, como a avaliação do cumprimento das obrigações dos Estados‑Membros em matéria de energia renovável. Todavia, a Comissão alega que estas definições são igualmente suscetíveis de serem afetadas pelo futuro instrumento da OMI.

111. Segundo o Conselho, apoiado pelos Estados‑Membros intervenientes, mesmo que a Diretiva 2018/2001 e a proposta controvertida prossigam um objetivo final semelhante, que consiste em promover a produção e a utilização de formas de energia renovável com vista, nomeadamente, à redução de emissões de GEE, os critérios estabelecidos pelo artigo 29.o da diretiva destinam‑se a outros fins que não os prosseguidos pela proposta controvertida. Esta última visa permitir aos operadores de navios estabelecer com precisão e comparar as implicações globais dos GEE de vários combustíveis alternativos e o seu desempenho. Segundo a República Federal da Alemanha, devido à falta de correlação entre o conteúdo normativo do projeto de orientações e a Diretiva 2018/2001, é indiscutível que a área de regulamentação é em grande medida abrangida pelas regras do direito da União.

2) Apreciação

i) Introdução

112. O artigo 3.o, n.o 2, in fine, TFUE prevê a competência externa exclusiva da União para celebrar acordos internacionais quando tal celebração seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas. À luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, este artigo aplica‑se não só à celebração de um acordo internacional, como também se aplica, a montante, aquando da negociação desse acordo e, a jusante, quando uma instância estabelecida nos termos do referido acordo é chamada a adotar medidas de execução do mesmo ( 52 ).

113. O artigo 3.o, n.o 2, in fine, TFUE é uma codificação do fio condutor da jurisprudência relativa às competências externas implícitas da União, com a sua origem no Acórdão Comissão/Conselho ( 53 ), normalmente designada por «doutrina AETR».

114. A doutrina AETR tem evoluído ao longo do tempo e o seu processo evolutivo ainda não parece estar completo. Chamar‑lhe «uma das doutrinas mais impenetráveis do direito da União, mesmo para as mentes jurídicas mais perspicazes» ( 54 ), pode ser exagerado, mas merece seguramente a descrição de «uma doutrina complexa feita por juízes que não se presta a uma codificação perfeita em uma ou duas linhas» ( 55 ).

115. O resumo conciso do seu estado atual pode ser encontrado em diversos acórdãos e pareceres proferidos nos últimos anos. Nas palavras do próprio Tribunal de Justiça, como a União apenas dispõe de competências de atribuição, a existência de uma competência, para mais de natureza exclusiva, deve basear‑se em conclusões resultantes de uma análise global e concreta da relação existente entre o acordo internacional previsto e o direito da União em vigor. Esta análise deve ter em consideração os domínios abrangidos, respetivamente, pelas regras do direito da União e pelas disposições do acordo projetado, as suas perspetivas de evolução previsíveis, bem como a natureza e o conteúdo dessas regras e disposições, a fim de verificar se o acordo em questão é suscetível de pôr em causa a aplicação uniforme e coerente das regras da União e o bom funcionamento do sistema que instituem ( 56 ).

116. O peso e a relação entre os diferentes elementos mencionados no resumo acima referido são discutíveis. Estes elementos foram gradualmente adicionados à doutrina AETR ao longo dos anos, na sequência dos acórdãos e dos pareceres posteriores proferidos pelo Tribunal de Justiça. É possível identificar duas categorias no que se refere a esses elementos. Os elementos da primeira categoria determinam as matérias que devem ser sujeitas à análise (as regras da União e o compromisso internacional). Os elementos da segunda categoria dizem respeito à relação entre estas matérias.

117. O cerne da questão reside na relação que envolve os elementos do segundo grupo ( 57 ). Se um compromisso internacional não tiver quaisquer repercussões no direito da União (tendo em conta o seu futuro desenvolvimento previsível), o facto de os dois sistemas de regras dizerem respeito à mesma área será irrelevante para efeitos do artigo 3.o, n.o 2, TFUE.

118. Isto resulta não só da redação do artigo 3.o, n.o 2, TFUE, mas também da jurisprudência do Tribunal de Justiça supracitada. Esta salienta que a análise deve ser efetuada na sua totalidade, a fim de verificar se o compromisso internacional é suscetível de pôr em causa a aplicação uniforme e coerente das regras da União e o bom funcionamento do sistema que instituem, ou, em alternativa, se, sem estarem necessariamente em contradição com as regras comuns da União, os compromissos internacionais são suscetíveis de ter incidência no sentido, no alcance e na eficácia dessas regras ( 58 ). Assim, para que a condição em causa esteja preenchida é necessário um efeito tangível por parte do compromisso internacional no direito da União.

119. A condição relativa à existência de um efeito tangível nas regras da União deve ser tida em mente ao analisar os elementos da primeira categoria. No que diz respeito a estes elementos, o Tribunal de Justiça considerou, nomeadamente, que há um risco de violação das regras comuns da União, através de compromissos internacionais assumidos pelos Estados‑Membros, ou de alteração do alcance destas regras, quando esses compromissos se enquadrem no âmbito de aplicação das referidas regras ( 59 ). O Tribunal de Justiça determinou igualmente que a constatação desse risco não pressupõe uma concordância total entre o domínio abrangido pelos compromissos internacionais e o domínio que é abrangido pela regulamentação da União ( 60 ). Em particular, esses compromissos internacionais podem afetar regras da União ou alterar o alcance das mesmas, quando se integrem num domínio já em grande parte coberto por essas regras ( 61 ). Em todos estes casos, todavia, a constatação de que os respetivos âmbitos dos dois sistemas de regras se sobrepõem é só um primeiro passo. Para que a condição em causa esteja preenchida, o compromisso internacional deve ter alguma incidência no sentido, no alcance e na eficácia das regras da União.

120. Importa ainda referir que, segundo a jurisprudência, cabe à parte em causa apresentar os elementos suscetíveis de determinar, para efeitos de uma tal análise, o caráter exclusivo da competência externa da União que pretende invocar ( 62 ).

121. À luz das considerações acima expostas, analisarei, em primeiro lugar, o alcance, a natureza e o conteúdo do compromisso internacional previsto; em segundo lugar, compará‑lo‑ei com o alcance das regras do direito da União invocadas pela Comissão; e, em terceiro lugar, examinarei a incidência do compromisso internacional nas regras do direito da União em causa ( 63 ).

ii) Compromisso internacional: alcance, natureza e conteúdo

122. No caso da celebração, ou mesmo da negociação, de um acordo, a determinação do alcance, natureza e conteúdo do futuro compromisso internacional é, em princípio, simples. No entanto, o caso em apreço diz respeito a um futuro instrumento, cujo alcance, natureza e conteúdo são difíceis de definir e de prever. Esta situação deve‑se ao facto de os trabalhos relativos ao futuro ato se encontrarem na sua fase inicial, sendo que as ideias para medidas que abordem a questão das emissões de GEE provenientes de combustíveis marítimos na perspetiva do ciclo de vida ainda estão por decidir e só agora começaram a ser propostas e debatidas.

123. Por conseguinte, o primeiro passo é determinar o alcance, a natureza e o conteúdo do futuro compromisso internacional que devem ser tidos em conta para efeitos da análise ao abrigo do artigo 3.o, n.o 2, TFUE. Em termos concretos, o alcance, a natureza e o conteúdo do futuro compromisso internacional devem ser determinados com base no texto do convite do Grupo de Trabalho GEE 6 ou com base na proposta controvertida?

124. A Comissão e o Conselho concordaram, durante a audiência, que é o conteúdo da proposta controvertida que deve ser tido em conta, e não o alcance do convite. Em princípio, concordo com esta posição. É certo que o convite do Grupo de Trabalho GEE 6 também é pertinente, uma vez que estabelece determinados limites (embora amplos) quanto ao alcance, natureza e conteúdo do futuro instrumento. No entanto, a proposta controvertida é a única fonte de informação sobre a forma como a União concebe este instrumento. Esta conceção inicial permite prever a forma do futuro instrumento, podendo, assim, servir melhor como objeto da análise do que o convite aberto e vago a apresentar propostas. Permite também considerar que existe um certo grau de probabilidade de que a proposta apresentada pela União seja adotada ( 64 ).

125. À luz da proposta controvertida, deve, portanto, considerar‑se que o futuro compromisso internacional a ter em conta na análise para efeitos do artigo 3.o, n.o 2, TFUE é o futuro instrumento, ou seja, as orientações sobre as emissões de GEE provenientes de combustíveis marítimos numa perspetiva do ciclo de vida, através da introdução de valores WtT para os combustíveis alternativos. Estes valores WtT refletem as emissões de GEE na fase a montante, ao passo que os conhecidos valores das emissões TtP refletem, por sua vez, as emissões de GEE na fase a jusante.

126. Tendo em conta o texto da proposta controvertida e os documentos da OMI ( 65 ), incluindo o convite do Grupo de Trabalho GEE 6, não é possível determinar, nesta fase, se as futuras orientações serão vinculativas ( 66 ). Em especial, a proposta controvertida não propõe quaisquer alterações a quaisquer instrumentos vinculativos da OMI ( 67 ).

iii) Alcance das regras da União potencialmente afetadas

127. A Comissão invoca três fontes de regras da União que correm o risco de ser afetadas pelo futuro instrumento internacional em causa, designadamente o Regulamento MRV, a Diretiva 2014/94 e a Diretiva 2018/2001.

128. No que diz respeito às duas diretivas acima referidas, concordo inteiramente com a opinião expressa e partilhada pelo Conselho e alguns dos intervenientes. Não existem quaisquer motivos para considerar que os domínios abrangidos pelas diretivas referidas se sobrepõem, de modo relevante, ao do instrumento internacional. O facto de diferentes atos prosseguirem o mesmo objetivo final de contribuir para a redução das emissões de GEE e combater as alterações climáticas não é, por si só, suficiente para determinar que as suas disposições se sobrepõem, de modo relevante, tendo em conta o artigo 3.o, n.o 2, TFUE. O mesmo objetivo final, como a proteção do ambiente, ou, mais especificamente, o combate às alterações climáticas, ou mesmo a redução das emissões de GEE, pode ser alcançado através de diferentes medidas cujas disposições não têm necessariamente de ter repercussões entre si. Em particular, os mesmos conceitos utilizados em diferentes atos não precisam ser definidos da mesma forma, uma vez que o contexto de um ato, a estrutura e o alcance do último podem determinar a definição do primeiro. É certo que não se excluiu que podem ser adotadas algumas definições horizontais, mas esta não é a solução mais óbvia.

129. Neste contexto, a definição de «combustíveis alternativos» constante do artigo 2.o, ponto 1, da Diretiva 2014/94 não tem, necessariamente, de ser alterada na sequência da adoção do futuro instrumento internacional. As alegações da Comissão, segundo as quais é provável que esta definição tenha de ser adaptada a todas regras da OMI por razões de coerência e que, provavelmente, tem um efeito horizontal sobre o alcance do conjunto das regras comuns da União destinadas a promover a utilização de combustíveis alternativos, são, por enquanto, puramente hipotéticas. O simples facto de ambos os atos se referirem ao mesmo conceito não é suficiente para afirmar que estes se sobrepõem se as respetivas finalidades forem diferentes. A Diretiva 2014/94 utiliza o termo «combustíveis alternativos» para determinar o alcance das suas regras relativas às medidas para a implantação de infraestruturas para combustíveis alternativos. A delimitação do alcance dos valores WtT aplicável aos combustíveis alternativos não significa que, para este efeito, ao termo «combustíveis alternativos» não possa ser dada uma definição diferente.

130. No que se refere à Diretiva 2018/2001, a própria Comissão admite que as definições contidas no seu artigo 29.o se destinam principalmente a outros fins, como a avaliação do cumprimento das obrigações dos Estados‑Membros em matéria de energia renovável. É impossível apresentar argumentos que permitam prever que a introdução de valores WtT para diferentes combustíveis utilizados no transporte marítimo pode ter incidência nas definições acima referidas.

131. A Comissão não apresentou, a meu ver, argumentos sólidos em apoio das suas alegações em relação a nenhuma das diretivas supracitadas.

132. No entanto, a situação do Regulamento MRV é bastante diferente. A este respeito, partilho da opinião da Comissão de que os domínios abrangidos por este regulamento e pelo futuro instrumento internacional estão estreitamente ligados.

133. A ratio do Regulamento MRV é clara. Decorre do seu primeiro considerando que o regulamento visa contribuir para atingir os objetivos de redução das emissões. O mesmo sucede com as futuras orientações, vista a proposta controvertida.

134. Tanto este regulamento como estas orientações se referem ao mesmo setor — o transporte marítimo — e à mesma atividade, a compra e a utilização de combustíveis.

135. Ambos se destinam a fornecer informações sobre as emissões de GEE associadas à utilização de determinados combustíveis ( 68 ). A diferença é que as emissões TtP estão diretamente ligadas à combustão do combustível a bordo de um navio — isto é, às operações efetivas do setor marítimo —, ao passo que as emissões WtT dizem respeito à atividade anterior a essas operações, e não são provenientes da atividade do setor marítimo enquanto tal. Existe, todavia, uma ligação indireta entre os dois no sentido de que é a procura de combustíveis no setor marítimo que desencadeia a produção de combustíveis e as emissões WtT.

136. Por último, a ligação clara entre o alcance do Regulamento MRV e o do futuro instrumento internacional previsto na proposta controvertida resulta da redação desta última. Os valores WtT propostos não devem ser utilizados separadamente, mas sim em conjunto com os valores conhecidos para as emissões na fase a jusante (conforme aplicado neste regulamento).

137. É certo que também existem diferenças entre estes dois instrumentos.

138. Em primeiro lugar, o Regulamento MRV diz apenas respeito às emissões de CO2, ao passo que os valores WtT se destinam a abranger todos os tipos de GEE. A este respeito, importa salientar que o CO2 é o GEE que representa a parte mais significativa do volume total das emissões de GEE ( 69 ). Se a União previsse celebrar um acordo internacional estipulando o cálculo das emissões de outros GEE com vista à redução das emissões provenientes do transporte marítimo, seria impossível afirmar que o instrumento não se insere num domínio abrangido, em grande medida, pelo direito da União ( 70 ).

139. Em segundo lugar, mesmo que os fatores de emissão por defeito definidos no anexo I do Regulamento MRV sejam, por enquanto, apenas previstos em relação aos combustíveis fósseis, o mesmo anexo contém uma indicação clara de que o seu alcance não se limita aos mesmos ( 71 ).

140. Em terceiro lugar, o facto de o objetivo das futuras orientações consistir em promover a utilização de combustíveis alternativos não significa que os combustíveis fósseis visados, em primeira linha, pelo Regulamento MRV não serão abrangidos ( 72 ). Parece que as vantagens decorrentes da utilização de combustíveis alternativos só podem ser vistas se for possível comparar as mesmas informações (emissões WtT) relativamente a todos os combustíveis.

141. Em quarto lugar, é certo que o Regulamento MRV se baseia na abordagem TtP, significando, em princípio, que este regulamento se refere a emissões de GEE provenientes da combustão de combustível a bordo de um navio (fase a jusante). Inversamente, a proposta controvertida prevê a adoção de valores WtT que reflitam as emissões de GEE durante a extração de matérias‑primas, e a produção e a distribuição de combustível (fase a montante). No entanto, mesmo à luz da proposta controvertida, estes valores WtT devem ser combinados com os valores de emissão TtP. Na verdade, estes valores destinam‑se a completar as informações disponíveis sobre as emissões de GEE na fase a jusante. Isto é lógico, uma vez que as propostas deveriam abordar a questão das emissões de GEE provenientes de combustíveis numa perspetiva do ciclo de via e não apenas na fase a montante. Por esta razão, julgo que os valores WtT não seriam de grande utilidade se fossem tidos em consideração separadamente. Em particular, os valores WtT não devem ser simplesmente utilizados para calcular as emissões reais na fase a montante no processo de cálculo da totalidade das emissões ( 73 ). Os valores WtT destinam‑se a fornecer informações aos responsáveis pelas emissões na fase a jusante. Só quando combinados com os valores relativos às emissões TtP é que os valores WtT fornecerão informações a respeito das emissões de GEE provenientes da utilização de um determinado combustível numa perspetiva do ciclo de vida.

142. Pelas razões acima expostas, não considero relevantes, para efeitos desta análise, as diferenças entre o alcance dos dois atos. Inversamente, entendo que o futuro instrumento internacional, na forma prevista na proposta controvertida, se refere a um domínio que é regulado pelo direito da União, em grande medida no Regulamento MRV.

iv) Incidência do futuro instrumento internacional nas regras da União

143. Tendo em conta as conclusões acima formuladas, a questão fundamental é a de saber se a Comissão demonstrou que o futuro instrumento internacional terá um efeito tangível nas regras da União.

144. Proponho que se responda a esta questão pela negativa.

145. A este respeito, antes de mais, não existem motivos para considerar que o futuro instrumento internacional será vinculativo num futuro próximo. Deve considerar‑se que, por enquanto, este instrumento é previsto como um ato não vinculativo, destinado apenas a incentivar um determinado comportamento no setor do transporte marítimo, fornecendo informações sobre as emissões de GEE provenientes de combustíveis alternativos na fase a montante ( 74 ).

146. É certo que a utilização de valores WtT como medida que fornece tais informações estaria intimamente ligada à utilização de valores aplicados no Regulamento MRV. Contudo, isto não significa que a sua introdução pela OMI a fim de refletir as emissões de GEE na fase a montante afetaria o sistema estabelecido por este regulamento. Não há qualquer razão específica para considerar que este último teria de ser alterado de qualquer modo. O Regulamento MRV poderia continuar a ser aplicado na sua forma atual para efeitos de monotorização e de comunicação das emissões reais de GEE provenientes do transporte marítimo na fase a jusante, mesmo no caso de adoção das futuras orientações da OMI. O facto de um instrumento não vinculativo emitido por uma organização internacional poder utilizar os mesmos fatores que os aplicados neste regulamento a fim de fornecer informações sobre as emissões de GEE na perspetiva do ciclo de vida não afeta as regras comuns da União nem altera o seu alcance na aceção do artigo 3.o, n.o 2, TFUE.

147. Neste sentido, importa salientar que não parece decorrer nem da proposta controvertida nem da documentação da OMI que o futuro instrumento se destine a substituir os sistemas de monotorização e de comunicação já existentes. Afigura‑se que estes sistemas e as orientações são considerados dois instrumentos distintos, bastante independentes um do outro. Pelo menos, os trabalhos do MEPC da OMI sobre as orientações sobre o ciclo de vida não são apresentados na documentação da OMI como um primeiro passo para a adoção de alterações ao Sistema de Recolha de Dados da OMI (a seguir «SRD da OMI»), sendo a OMI o equivalente do sistema estabelecido pelo Regulamento MRV ( 75 ). O facto de as orientações não terem um tal impacto no SRD da OMI permite presumir que estas também não conduziriam à alteração deste regulamento.

148. Ainda que distinto, o caso em apreço relembra o Acórdão Alemanha/Conselho ( 76 ). O Tribunal de Justiça concluiu, neste caso, que as recomendações não vinculativas da Organização Internacional da Vinha e do Vinho (a seguir «OIV») produziam efeitos jurídicos na aceção do artigo 218.o, n.o 9, TFUE, devido à sua incorporação no direito da União em virtude de determinadas disposições deste direito que preveem expressamente este efeito ( 77 ). Embora este caso não dissesse respeito ao artigo 3.o, n.o 2, TFUE, afigura‑se que a conclusão do Tribunal de Justiça implica que a alteração de tais recomendações poderia ser considerada como afetando as regras da União na aceção deste artigo.

149. Esta jurisprudência não pode ser transposta para o caso em apreço. Não existem quaisquer disposições no direito da União que contenham uma referência a orientações da OMI que prevejam a introdução de valores WtT para estimar as emissões de GEE na fase a montante ou a qualquer outro tipo de orientações sobre a intensidade dos GEE/carbono ao longo do ciclo de vida. Nenhuma disposição da OMI se refere tão‑pouco a tais orientações.

150. É certo que é necessário ter também em conta o futuro desenvolvimento das regras da União em causa, na medida em que tal seja previsível no momento dessa análise ( 78 ).

151. A este respeito, não há quaisquer motivos, até à data, para considerar que as futuras orientações da OMI constituirão um ato vinculativo e que a sua adoção exigirá a alteração do SRD da OMI. Além disso, não há quaisquer razões para considerar que, num futuro próximo, a União adotará um ato correspondente às futuras orientações da OMI.

152. A Comissão parece sustentar que a União adaptará seguramente a sua legislação às futuras orientações da OMI. Neste sentido, a Comissão apoia‑se nas próximas alterações ao Regulamento MRV, que resultam da introdução do SRD da OMI ( 79 ). No entanto, a este respeito, o artigo 22.o, n.o 3, deste regulamento estabelece expressamente a obrigação de tais alterações ( 80 ). O alinhamento deste regulamento com o SRD da OMI resulta, assim, de uma disposição específica do direito da União. Não existe qualquer disposição deste tipo que se refira às orientações em causa. Ademais, devido à aparente falta de impacto das futuras orientações sobre o SRD da IMO ( 81 ), não existem quaisquer motivos para considerar que a obrigação de alterar o Regulamento MRV em consonância com o SRD da OMI implique uma obrigação de alterar a legislação da União tendo em conta as futuras orientações.

153. Não é de modo algum impossível que um instrumento adotado por uma organização internacional se torne uma fonte de inspiração para o legislador da União. No entanto, a meu ver, a mera possibilidade de se inspirar num tal instrumento não é suficiente para estabelecer que as correspondentes regras autónomas da União também serão adotadas num futuro próximo.

154. Tendo em conta o que precede, não há quaisquer razões, a meu ver, para considerar que o futuro instrumento internacional, conforme atualmente previsto, é suscetível de pôr em causa a aplicação uniforme e coerente das regras da União e o bom funcionamento do sistema que instituem. Do mesmo modo, não se pode concluir que este instrumento internacional é suscetível de ter incidência no sentido, no alcance e na eficácia das regras da União.

b) Segunda parte do primeiro fundamento de recurso

1) Argumento das partes

155. A Comissão alega que, dada a natureza global do transporte marítimo e a luta contra as alterações climáticas, a ação da União na OMI é necessária para dar a possibilidade à União de exercer a sua competência interna.

156. O Conselho, apoiado pelos Estados‑Membros intervenientes, sustenta que a Comissão não demonstrou que tal ação é necessária, de um ponto de vista jurídico, para dar a possibilidade à União de exercer as suas competências internamente.

157. A Comissão não respondeu a esta afirmação na sua réplica ( 82 ).

2) Apreciação

158. A segunda parte do artigo 3.o, n.o 2, TFUE prevê a competência externa exclusiva da União para celebrar acordos internacionais quando tal celebração seja necessária para lhe dar a possibilidade de exercer a sua competência interna.

159. A segunda parte do artigo 3.o, n.o 2, TFUE é uma codificação da jurisprudência do Tribunal de Justiça com origem no Parecer 1/76 ( 83 ). Segundo o Tribunal de Justiça, este fundamento para a competência externa exclusiva da União decorre da hipótese em que a competência interna só poder ser utilmente exercida ao mesmo tempo que a competência externa ( 84 ), sendo, assim, a celebração de um acordo internacional necessária à realização de objetivos do Tratado que não podem ser alcançados pela adoção de regras autónomas ( 85 ).

160. Na minha opinião, a Comissão não forneceu, na sua petição, os elementos de prova necessários para estabelecer a natureza exclusiva da competência externa da União. Não basta uma simples referência à natureza global do transporte marítimo e à luta contra as alterações climáticas. A condição de necessidade de celebração de acordos internacionais para atingir os objetivos do Tratado é interpretada restritivamente pelo Tribunal de Justiça ( 86 ). A dimensão global de uma questão que integra apenas as competências da União não significa, por si só, que os objetivos do Tratado não possam ser atingidos sem um acordo internacional.

161. Isto é especialmente verdade no caso de um ato não vinculativo destinado a fornecer informações suscetíveis de incentivar determinados comportamentos no seio do setor do transporte marítimo. A Comissão não demonstrou que, sem a adoção de um tal instrumento, os objetivos do Tratado não podem ser atingidos através da adoção de regras autónomas.

162. Assim, considero que a segunda parte do primeiro fundamento de recurso deve ser julgada improcedente.

c) Conclusão relativa ao primeiro fundamento de recurso

163. Tendo em conta as considerações precedentes relativas a ambas as partes do primeiro fundamento, considero que este fundamento também deve ser julgado improcedente.

164. Neste contexto, no caso de o Tribunal de Justiça não concordar com a minha análise do segundo fundamento de recurso, mas partilhar da minha opinião relativamente ao primeiro fundamento, deve, não obstante, ser negado provimento ao recurso. Mesmo que a União possa atuar sozinha no domínio das competências partilhadas da União ( 87 ), o estatuto mais limitado da Comissão em comparação com o dos Estados‑Membros da União na OMI constitui um argumento a favor da participação dos Estados‑Membros no exercício da competência externa da União ( 88 ).

VI. Quanto às despesas

165. Entendo que a Comissão foi vencida. Nos seus articulados, o Conselho pede que a Comissão seja condena no pagamento das despesas por si efetuadas. Em conformidade com o artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. O artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo prevê que os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas.

VII. Conclusão

166. À luz de todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que: — negue provimento ao recurso; — condene a Comissão Europeia a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia; — condene o Reino da Bélgica, a República Checa, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, a República Francesa, o Reino dos Países Baixos, a República da Finlândia e o Reino da Suécia a suportar as suas próprias despesas.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Em 1982, a sua designação foi alterada para «Convenção Instituidora da Organização Marítima Internacional».

( 3 ) Acordo de Cooperação e Colaboração entre a Organização Marítima Consultiva Intergovernamental e a Comissão das Comunidades Europeias.

( 4 ) Artigo 11.o da Convenção OMI.

( 5 ) Artigo 37.o da Convenção OMI.

( 6 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2015, relativo à monitorização, comunicação e verificação das emissões de dióxido de carbono provenientes do transporte marítimo e que altera a Diretiva 2009/16/CE (JO 2015, L 123, p. 55).

( 7 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2014, relativa à criação de uma infraestrutura para combustíveis alternativos (JO 2014, L 307, p. 1).

( 8 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa à promoção da utilização de energia de fontes renováveis (JO 2018, L 328, p. 82).

( 9 ) Resolução MEPC.304(72).

( 10 ) N.o 4.7.11 da Estratégia Inicial.

( 11 ) A explicação fornecida pela OMI no seu sítio Internet oficial (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew‑1603.aspx). Num contexto mais amplo, a avaliação do ciclo de vida (ACV) aborda os aspetos ambientais e potenciais impactos ambientais (por exemplo, a utilização de recursos e as consequências ambientais das emissões) ao longo do ciclo de vida de um produto, desde a aquisição de matéria‑prima, passando pela produção, a utilização, o tratamento de fim de vida, a reciclagem até à eliminação final [isto é, «cradle‑to‑grave» («do berço à cova»)] (v. introdução à ISO 14040:2006 Gestão ambiental — Avaliação do ciclo de via — Princípios e quadro de referência, disponível em https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed‑2:v1:en). Mais recentemente, a ACV tem sido incorporada numa série de normas/regulamentos, relacionados principalmente com a redução da intensidade das emissões de GEE do transporte de combustíveis. Embora o campo de ação da ACV se tenha ampliado rapidamente, persistem muitos desafios metodológicos e relacionados com a implementação (Rajagopal, D., Vanderghem, C., MacLean, H.L., «Life Cycle Assessment for Economists», Annual Review of Resource Economics, 2017, vol. 9:361—381, https://doi.org/10.1146/annurev‑resource‑100815‑095513, pp. 362 e 363).

( 12 ) Relatório da sexta reunião do Grupo de Trabalho Intersessões sobre a Redução das Emissões de GEE provenientes dos navios, de 15 de novembro de 2019 (Grupo de Trabalho GEE 6), MEPC 75/7/2, n.o 49.1‑3.

( 13 ) Documento de trabalho dos serviços da Comissão: «Proposta da União destinada à sétima reunião do Grupo de Trabalho Intersessões da OMI sobre a Redução das Emissões de GEE provenientes dos navios, organizada em Londres, de 23 a 27 de março de 2020, para a introdução de orientações sobre o ciclo de vida para a estimativa das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) “do poço ao depósito” provenientes de combustíveis alternativos sustentáveis para incentivar a utilização deste tipo de combustíveis a nível global» [SWD(2019) 456 final de 20 de dezembro de 2019].

( 14 ) A posição formal da União nos termos do artigo 218.o, n.o 9, TFUE deveria ser definida a seu tempo [SWD(2019) 456 final, pp. 2 e 3 e nota 8].

( 15 ) SWD(2019) 456 final, pp. 2 e 3 e nota 8.

( 16 ) SWD(2019) 456 final, p. 2 e nota 1.

( 17 ) Documento do Conselho 5606/20.

( 18 ) Acórdãos de 28 de abril de 2015, Comissão/Conselho (C‑28/12, EU:C:2015:282, n.o 14), e de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.o 59).

( 19 ) Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.o 61).

( 20 ) Como a Comissão esclarece, a Resolução 65/276 da Assembleia‑Geral das Nações Unidas, de 3 de maio de 2011 (a seguir «Resolução 65/276 da Assembleia‑Geral das Nações Unidas»), estabelece, no seu anexo, as modalidades para a participação dos representantes da União Europeia, na sua qualidade de observadora, nas sessões e trabalhos da Assembleia‑Geral, nas suas comissões e grupos de trabalho, em reuniões e conferências internacionais sob os auspícios da Assembleia, e em conferências da Nações Unidas.

( 21 ) Argumento aduzido pela primeira vez na réplica.

( 22 ) Droesse, G., Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, Haia, T.M.C. Asser Press, 2020, pp. 1‑2, 11‑12.

( 23 ) Para mais detalhes, v. Droesse, G., op. cit., pp. 151 e 152. A União Europeia, cuja adesão a outras organizações não é rara, é uma exceção que confirma a regra.

( 24 ) Alguns autores distinguem entre participantes que são membros (incluindo membros de pleno direito, membros associados, membros afiliados e membros parciais) e não membros (incluindo os observadores), realçando, contudo, que a posição dos membros afiliados se aproxima da dos observadores. V. Schermers, H.G., Blokker, N.M., International Institutional Law: Unity within Diversity, 5.a Edição Revista, Leiden, Brill Nijhoff, 2011, pp. 63 e 150.

( 25 ) Para mais detalhes, v. Klabbers, J., An Introduction to International Institutional Law, 2.a ed., Cambridge, Cambridge University Press, 2009, pp. 94‑99.

( 26 ) Organização Regional de Integração Económica ou Organização Regional de Integração, respetivamente [a seguir «cláusula ORI(E)»].

( 27 ) Embora, como refere J. Klabbers, «[o]s Estados‑Membros de uma organização nem sempre acolhem calorosamente os observadores» (Klabbers, J., op. cit., p. 101).

( 28 ) Klabbers, J., op. cit., p. 100.

( 29 ) Klabbers, J., op. cit., p. 101.

( 30 ) Wessel, R.A., Odermatt, J. (eds.), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Gloucestershire, Edward Elgar Publishing, 2019, p. 16.

( 31 ) V., neste sentido, Parecer 2/91 (Convenção n.o 170 da OIT), de 19 de março de 1993 (EU:C:1993:106, n.o 4). Para que tal competência exista, será necessária uma base jurídica especial num acordo internacional.

( 32 ) V., designadamente, Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.o 127 e jurisprudência referida).

( 33 ) V., neste sentido, Parecer 2/91 (Convenção n.o 170 da OIT), de 19 de março de 1993 (EU:C:1993:106, n.o 5); Acórdãos de 12 de fevereiro de 2009, Comissão/Grécia (C‑45/07, EU:C:2009:81, n.o 31); de 7 de outubro de 2014, Alemanha/Conselho (C‑399/12, EU:C:2014:2258, n.o 52); e Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, n.o 44).

( 34 ) Para uma visão geral da jurisprudência, v. Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G., Ramopoulos, T., The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, 3.a edição, Oxford University Press, Oxford, pp. 24, 25, 139 e 166. V., também, Van Elsuwege, P., «The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations» em Varju, M. (ed.), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, pp. 283‑297.

( 35 ) Quanto à OMI, v., por exemplo, artigo 4.o, n.o 1, da Decisão 2013/268/UE do Conselho, de 13 de maio de 2013, relativa à posição a tomar, em nome da União Europeia, no âmbito da Organização Marítima Internacional (OMI), no que respeita à adoção de determinados códigos e de alterações conexas de determinadas convenções e protocolos (JO 2013, L 155, p. 3).

( 36 ) A própria Comissão declarou, no documento de trabalho, que a decisão formal nos termos do artigo 218.o, n.o 9, TFUE seria adotada numa fase posterior. Como a advogada‑geral E. Sharpston observou nas suas Conclusões no processo Conselho/Comissão (C‑660/13, EU:C:2015:787, n.o 107), «ao contrário do que acontece com a ação interna da União, os instrumentos através dos quais esta age no plano internacional não se reduzem aos instrumentos cuja forma, efeitos e regras processuais se encontram expressamente estabelecidos nos Tratados». Ao apresentar o projeto de proposta ao Conselho, a Comissão poderia corretamente ter assumido que a decisão formal nos termos do artigo 218.o, n.o 9, TFUE não era necessária para a ação em causa.

( 37 ) V., por analogia, Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.o 65).

( 38 ) Na audiência, a Comissão discordou de algumas opiniões expressas pela doutrina, segundo as quais era a União, e não a Comissão, que tinha o estatuto de observador no seio da OMI.

( 39 ) Todos os documentos da OMI referidos pelas partes, bem como o sítio WEB da OMI, indicam a Comissão Europeia (e não a União Europeia) entre os observadores desta organização (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx).

( 40 ) A Comissão alega que a proposta de 2005 não foi apresentada em resposta a qualquer convite da OMI. Contudo, os Estados‑Membros identificaram e referiram um documento específico da OMI, de 28 de junho de 2004, no qual esse convite foi feito. Por conseguinte, presumo que a proposta foi apresentada em resposta a um convite da OMI.

( 41 ) Nada impede a União e os seus Estados‑Membros de tomarem medidas adequadas para alterar esta situação. Em especial, as instituições e os Estados‑Membros podem dar início à alteração do Acordo de Cooperação de 1974 ou apresentar uma proposta para celebrar um novo acordo com a OMI com vista a alterar o estatuto da União nesta organização.

( 42 ) V. nota 33 das presentes conclusões.

( 43 ) V., neste sentido, por exemplo, Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, n.o 44).

( 44 ) Para mais detalhes, v. Schermers, H.G., Blokker, N.M., op. cit., p. 190; Droesse, G., op. cit., pp. 84‑86; e Klabbers, J., op. cit., pp. 107 e 108.

( 45 ) Tal como no caso da representação dos Estados na aceção do artigo 7.o da Convenção de Viena sobre o direito dos Tratados.

( 46 ) Este termo, utilizado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 5 de maio de 1981, Comissão/Reino Unido (804/79, EU:C:1981:93, n.o 30), é aplicado num parecer relativo à situação em causa. V., por exemplo, Cremona, M, «Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union», em Arnull, A., Barnard, C., Dougan, M., Spaventa, E. (eds.), A Constitutional Order of States?: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, Hart Publishing, Londres, 2011, pp. 435‑458.

( 47 ) Só em situações excecionais é que o Tribunal de Justiça declarou os acordos celebrados pelos Estados‑Membros vinculativos para a Comunidade (v., para mais detalhes, Cremona, M., op. cit., p. 447). O Tribunal de Justiça exclui, todavia, tal efeito no que se refere à Convenção Marpol 73/78 (v., neste sentido, Acórdão de 3 de junho de 2008, The International Association of Independent Tanker Owners e o. (C‑308/06, EU:C:2008:312, n.o 50).

( 48 ) Argumentou‑se também num parecer que a situação em que os Estados‑Membros agem em vez da União nas circunstâncias em causa constitui uma exceção «prevista nos Tratados», referida no artigo 17.o, n.o 1, TUE. V., por exemplo, Martenczuk, B., «EUV Art. 17» em Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M. (eds.), Das Recht der Europäischen Union, C.H. Beck, Munique, 2021, n.o 45. Seja como for, a conclusão relativa à inaplicabilidade do artigo 17.o, n.o 1, TUE será a mesma.

( 49 ) Para mais detalhes, v. Droesse, G., op. cit., pp. 85 e 86. Durante a audiência, a Comissão não questionou a possibilidade dessa delegação de tarefas num Estado‑Membro, embora apenas no caso de uma rejeição prévia pela OMI de uma proposta apresentada em nome da União.

( 50 ) Na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, os Tratados não preveem qualquer competência por parte da Presidência do Conselho no domínio da representação internacional da União. Não existe, portanto, qualquer base jurídica nos Tratados para tal ação. Isto não significa que, quando os Estados‑Membros agem em nome próprio, estes não possam designar um deles para agir em nome de todos.

( 51 ) Na medida em que seja permitida uma ação por parte do observador.

( 52 ) Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida) (C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.o 112).

( 53 ) Acórdão de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho (22/70, EU:C:1971:32).

( 54 ) Chamon, M., «Implied exclusive powers in the ECJ’s post‑Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine», Common Market Law Review, vol. 55(4), 2018, p. 1102.

( 55 ) Idem, p. 1140.

( 56 ) V., neste sentido, Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, n.o 74); Acórdão de 26 de novembro de 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, n.o 33); e Parecer 3/15 (Tratado de Marraquexe para facilitar o acesso a obras publicadas), de 14 de fevereiro de 2017 (EU:C:2017:114, n.o 108).

( 57 ) V., também, Rosas, A., «EU External Relations: Exclusive Competence Revisited», Fordham International Law Journal, vol. 38(4), 2015, p. 1086.

( 58 ) V., neste sentido, Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (C‑114/12, EU:C:2014:2151, n.o 102); Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014 (EU:C:2014:2303, n.o 85); e Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comi