CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

JEAN-PIERRE WARNER

apresentadas em 25 de Setembro de 1975 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

Talvez este Tribunal se recorde que, em 14 de Junho de 1971, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.o 1408/71, «relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros das suas famílias que se deslocam no interior da Comunidade». Este regulamento substituiu o antigo Regulamento n.o 3.

Fundamentalmente, a questão sobre a qual este Tribunal deverá pronunciar-se é a de saber, se uma determinada disposição do Regulamento n.o 1408/71, a saber, o n.o 3 do artigo 46.o, é compatível com o artigo 51.o do Tratado CEE ou se, pelo contrário, aquela disposição é no todo ou em parte com ele incompatível.

É sabido, segundo cremos, que as razões que justificam a presença do n.o 3 do artigo 46.o naquele regulamento se encontram contidas nos sétimo e oitavo considerandos do mesmo regulamento, que são redigidos da maneira seguinte:

«Considerando que as normas de coordenação adoptadas para aplicação do artigo 51.o do Tratado devem garantir aos trabalhadores que se deslocam no interior da Comunidade os direitos e regalias adquiridas, sem que estas normas possam conduzir a acumulações injustificadas de benefícios;

Considerando que com este objectivo os beneficiários das prestações por invalidez, velhice e morte (pensões) devem poder beneficiar da totalidade das prestações adquiridas nos diversos Estados-membros tendo por limite — fixado pela necessidade de evitar acumulações injustificadas resultantes, nomeadamente, da sobreposição dos períodos de seguro e períodos equiparados — o mais elevado dos montantes das prestações que seria devido por um dos Estados se o trabalhador nele tivesse desenvolvido toda a sua vida profissional» (JO L 149 de 5.7.1971, p. 2).

O objectivo do n.o 3 do artigo 46.o, ou pelo menos um dos objectivos desta disposição, é o de limitar o montante total da pensão de reforma que pode receber uma pessoa que esteve sujeita à legislação da segurança social de dois ou mais Estados-membros ao montante a que ela teria direito, se todos os períodos de seguro que cumpriu sob a legislação daqueles Estados-membros tivessem sido cumpridos no Estado-membro cuja legislação lhe atribua a pensão mais elevada.

Também resulta claro dos excertos das actas das reuniões do Conselho, algumas em anexo às observações, que aquele órgão apresentou ao Tribunal no presente processo, que ao elaborar as disposições do Regulamento n.o 1408/71 o Conselho tinha bem presente a interpretação do artigo 51.o do Tratado, tal como foi adoptada pela jurisprudência deste Tribunal e a que tentou dar concretização. Assim, a presente questão consiste, num certo sentido, em determinar a medida em que o Conselho foi bem sucedido nessa tarefa.

Como este Tribunal deve ainda recordar, nas nossas conclusões no processo 191/73, Niemann/Bundesversicherungsanstalt (Colect. 1974, p. 313) procedemos ao levantamento das principais decisões deste Tribunal e sumariámos o que entendemos serem as suas consequências. Não pretendemos importunar este Tribunal com a repetição do que então dissemos. Quer a República Italiana, quer o Conselho consideraram ambos, nas suas observações no presente processo, que aquele resumo tal como ele foi completado pelo acórdão proferido no processo Niemann, traduzia correctamente o estado do direito. Contentar-nos-emos em fazer o mesmo, embora sem esquecer evidentemente que, na medida em que gravitavam em torno do Regulamento n.o 3 e não do artigo 51.o do Tratado, essas observações não são directamente pertinentes. Com efeito, as disposições do Regulamento n.o 1408/71 são em alguns aspectos diferentes das do Regulamento n.o 3.

Por razões de simplicidade, propomos, a partir de agora, ignorar a situação que pode verificar-se quando uma pessoa está ou esteve sujeita a uma legislação de segurança social de um Estado-membro, em que o direito à pensão de reforma depende do facto de ter estado sujeita a esse regime «no momento de realização do risco», independentemente da duração dos períodos de seguro completados. O presente processo nada tem a ver com esse caso.

Partindo deste princípio, pode afirmar-se que uma pessoa que esteve sujeita ao regime de segurança social de dois ou mais Estados-membros pode encontrar-se, no que respeita ao seu direito à pensão de reforma, numa das quatro hipóteses seguintes:

1) pode pretender uma pensão nesse Estado, sem necessidade de recorrer à totalização prevista no artigo 51.o e verificar que não terá direito a uma prestação mais elevada, pela aplicação à sua situação dos processos de totalização e proporcionalidade; ou

2) pode ter direito a uma pensão nesse Estado-membro, sem necessidade de recorrer à totalização, mas pretender nele uma pensão mais elevada através da totalização e da proporcionalidade; ou

3) pode ter apenas direito à pensão nesse Estado, através da totalização e da proporcionalidade; ou

4) pode não ter direito a nenhuma pensão nesse Estado, mesmo que os processos de totalização e proporcionalidade sejam aplicados à sua situação.

Pensamos que, para os efeitos do presente caso, podemos abandonar a última das situações referidas.

As disposições do Regulamento n.o 1408/71, em especial os artigos 45.o e 46.o, tomam em consideração os três primeiros casos.

Assim, o n.o 1 do artigo 45.o estabelece:

«A instituição de um Estado-membro cuja legislação fizer depender do cumprimento de períodos de seguro ou de períodos de residência a aquisição, a manutenção ou a recuperação do direito às prestações terá em conta, na medida em que tal for necessário, os períodos de seguro ou de residência cumpridos ao abrigo da legislação de qualquer outro Estado-membro, como se se tratasse de períodos cumpridos ao abrigo da legislação aplicada por aquela instituição» (JO L 149 de 5.7.1971, p. 2).

É certo, em nossa opinião, que as palavras «na medida em que tal for necessário» foram inseridas naquela disposição, para excluir a totalização e a proporcionalidade, no caso de uma pessoa que se encontra num determinado Estado-membro, na primeira das situações acima descritas.

O artigo 46.o trata da liquidação das prestações.

O n.o 1 deste artigo respeita a uma pessoa que tem direito a uma pensão no Estado-membro em causa, sem necessidade de recorrer à totalização, isto é, uma pessoa que se encontra na primeira ou na segunda das situações que descrevemos. Ele estabelece, nesse sentido, que essa pessoa se encontra «prima facie» habilitada a receber a pensão mais elevada, quer ela seja estabelecida com base apenas na legislação desse único Estado-membro (primeiro caso), quer a pensão resulte da aplicação dos processos de totalização e proporcionalidade (segundo caso). Dizemos «prima facie» pela existência do n.o 3 do artigo 46.o, que examinaremos mais adiante.

O n.o 2 do artigo 46.o prevê o caso de uma pessoa que só pode obter uma pensão do Estado-membro em causa através da totalização e da proporcionalidade, ou seja, uma pessoa que se encontre na terceira hipótese prevista. Ele determina, nesse sentido, que nesse caso devem aplicar-se estes métodos. A fim de tornar inteligíveis os desenvolvimentos que se seguem, devemos indicar que o artigo 46.o prevê, no seu n.o 2, alínea a), a liquidação do «montante da prestação a que o interessado poderia pretender se todos os períodos de seguro cumpridos ao abrigo das legislações dos Estados-membros às quais esteve sujeito tivessem sido cumpridos no Estado-membro em causa» e designa esse montante como o -montante teórico da prestação».

O n.o 3 do artigo 46.o, está redigido do seguinte modo:

«O interessado tem direito à soma das prestações calculadas em conformidade com o disposto nos n.os 1 e 2, até ao limite do mais elevado dos montantes teóricos das prestações calculadas nos termos do disposto na alínea a) do n.o 2.

Se o montante previsto na alínea anterior for ultrapassado, a instituição que aplicar o n.o 1 corrigirá a respectiva prestação, com um quantitativo correspondente à relação entre o montante da prestação considerada e a soma das prestações determinadas em conformidade com o disposto no n.o 1» (JO L 149 de 5.7.1971, p. 2).

Resulta de uma simples leitura desta disposição, que o n.o 2 pode aplicar-se a uma pessoa que cumpriu períodos de seguro em dois Estados-membros quer

i) lhe seja aplicável o n.o 1 do artigo 46.o, em ambos estes Estados, quer

ii) lhe seja aplicável o n.o 1, num destes Estados, e o n.o 2 no outro.

Como foi salientado na audiência, esta alínea não se aplica quando o n.o 2 é aplicável em ambos os Estados-membros, pela razão de a totalidade das prestações a que o interessado tem direito não poder em caso algum exceder «O mais elevado dos montantes teóricos das prestações».

De novo, resulta de uma simples leitura desta alínea que, quando o n.o 1 se aplica ao interessado nos dois Estados-membros, cada um deles é obrigado a reduzir, proporcionalmente, o montante da sua pensão, na hipótese e na medida em que o total das duas pensões a que ele tem direito «prima facie» nestes Estados ultrapassa «o mais elevado dos montantes teóricos das prestações». Ainda segundo esta alínea, quando o n.o 1 se aplica num dos Estados-membros e o n.o 2 no outro, o Estado-membro no qual o n.o 1 se aplica é obrigado a reduzir o montante da pensão a que «prima facie» o interessado tem direito neste Estado, na medida eventual em que o total das duas pensões excede «o mais elevado dos montantes teóricos das prestações»; ele não impõe nenhuma redução no montante da pensão a que O interessado tem direito no Estado-membro no qual O n.o 2 se aplica.

Foi esta interpretação simples que os organismos de segurança social belga e italiano interessados pelo presente processo deram do n.o 3 do artigo 46.o

Os factos do presente processo são os seguintes:

O falecido Raffaele Petroni, de nacionalidade italiana, trabalhou como mineiro na Bélgica de 1949 a 1951, de 1955 a 1959 e de 1964 a 1972. Trabalhou em Itália em 1937, de 1942 a 1945 e de 1960 a 1961. Parece que no resto da sua vida activa esteve na situação de desempregado. Atingiu a idade da reforma em 26 de Dezembro de 1972.

Com base nos períodos em que trabalhou na Bélgica, O Senhor Petroni adquiriu, considerando apenas a legislação belga aplicável, O direito a uma pensão de reforma de 34358 FB por ano. Se a totalização e a proporcionalidade tivessem sido aplicadas na Bélgica ao seu caso, ele apenas teria direito a uma pensão de 32450 FB, neste país. Portanto, na Bélgica, encontrava-se na primeira das quatro situações que há pouco descrevemos. Em Itália, encontrava-se na terceira situação. Os períodos durante os quais tinha trabalhado em Itália eram, por si só, insuficientes para lhe permitir a atribuição de uma pensão em Itália. Mas, através da totalização destes períodos com os períodos em que trabalhou na Bélgica e da aplicação da proporcionalidade, ele adquiriu uma pensão em Itália de 251420 LIT por ano. Contudo, a soma da sua pensão na Bélgica de 34358 BFR e da sua pensão em Itália excedia O «mais elevado dos montantes teóricos das prestações». Aplicando ou pretendendo aplicar o n.o 3 do artigo 46.o, O organismo belga reduziu, consequentemente, a pensão belga na medida do excesso e reconduziu-a ao montante de 26247 BFR. A sua pensão italiana não foi reduzida.

O senhor Petroni morreu em 4 de Janeiro de 1974.

Em 1 de Março de 1974, a sua viúva, na qualidade de interessada, intentou uma acção, no Tribunal de Trabalho de Bruxelas, contra o organismo belga de segurança social competente, O Office national des pensions pour travailleurs salariés («ONPTS»).

Em favor da sua acção invocava, no que aqui nos interessa, que O n.o 3 do artigo 46.o era incompatível com O artigo 51.o do Tratado CEE e que O senhor Petroni tinha direito à sua pensão belga de 34358 FB, sem qualquer redução.

Por sua vez, a senhora Petroni faleceu em 4 de Setembro de 1974. A 24 de Fevereiro de 1975, O Tribunal do Trabalho de Bruxelas proferiu um despacho, no qual autorizava as filhas do senhor e da senhora Petroni a prosseguirem o processo que por ele corria contra o ONPTS e pedia a este Tribunal que se pronunciasse a título prejudicial, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, sobre duas questões.

A primeira questão é a de saber se o n.o 3 do artigo 46.o é compatível com o artigo 51.o do Tratado. A segunda questão só é levantada no caso da primeira merecer resposta afirmativa.

Este Tribunal recordar-se-á que na audiência o representante do ONPTS alegou que o tribunal do trabalho tinha errado ao autorizar a continuação do processo pelas filhas do casal Petroni e igualmente, se bem compreendemos a sua argumentação, que o verdadeiro recorrido deveria ter sido o organismo italiano de segurança social interessado, uma vez que era a este organismo que, nos termos do Regulamento (CEE) n.o 574/72 do Conselho, incumbia a tarefa de calcular as pensões do senhor Petroni, quer na Bélgica, quer em Itália: o ONPTS nada mais teria feito do que dar concretização aos cálculos daquela instituição.

Meretíssimos Juízes, estes argumentos são de tal natureza que, em nossa opinião, este Tribunal não tem competência para os examinar no quadro de uma questão prejudicial, e portanto não os analisaremos durante mais tempo.

Passamos directamente à questão essencial.

Parece-nos que a resposta é evidente. Do elenco das decisões deste Tribunal, para o qual remetemos, incluindo o acórdão proferido no processo Niemann, resulta, embora timidamente expresso, o princípio segundo o qual, se o artigo 51o do Tratado habilita e obriga mesmo o Conselho a adoptar «no domínio da segurança social as medidas necessárias ao estabelecimento da livre circulação dos trabalhadores», esta disposição não permite, todavia, ao Conselho (em todo o caso, enquanto não estabelecer um regime de segurança social a nível comunitário, nem pelo menos assegurar a harmonização dos sistemas nacionais divergentes) adoptar normas susceptíveis de diminuírem os direitos de que cada um dispõe, por força do regime de segurança social de um Estado-membro, independentemente do direito comunitário. Em poucas palavras, o artigo 51.o autoriza e obriga o Conselho a atribuir direitos aos trabalhadores migrantes, mas não o autoriza, enquanto subsistirem os diferentes regimes nacionais, a privar esses trabalhadores dos direitos que as legislações nacionais lhes atribuem.

O Conselho está naturalmente autorizado, na medida em que legisla para atribuir direitos aos trabalhadores migrantes, que de outro modo não os teriam, a incluir, nos seus regulamentos, disposições destinadas a assegurar que esses regulamentos não resultem num cúmulo injustificado de prestações. Por outras palavras, o n.o 3 do artigo 46.o é válido na medida em que limita direitos atribuídos pelo direito comunitário que de outro modo não existiriam, mas inválido na medida em que acarreta a redução de direitos, atribuídos pelos direitos nacionais, que existem independentemente do direito comunitário.

Do exposto, em nossa opinião, resulta a seguinte consequência:

1) Na primeira das hipóteses acima descritas, ou seja, na situação em que uma pessoa tem direito a uma pensão de acordo com a legislação de um Estado-membro considerada isoladamente e não pode obter neste Estado nenhuma prestação por aplicação de uma qualquer disposição do direito comunitário (que é a situação em que se encontrava o senhor Petroni na Bélgica), o n.o 3 do artigo 46.o não é aplicável.

2) Na segunda daquelas hipóteses, ou seja, na situação em que uma pessoa tem direito a uma pensão com base na legislação de apenas um Estado-membro, mas a uma pensão superior se lhe forem aplicados os métodos da totalização e da proporcionalidade previstos no direito comunitário, o n.o 3 do artigo 46.o pode ser aplicado, até ao montante da diferença existente, entre a pensão revalorizada e a pensão devida, apenas segundo a legislação nacional;

3) Na terceira hipótese, ou seja, na situação em que uma pessoa tem direito a uma pensão num Estado-membro apenas graças à intervenção do direito comunitário (que é a situação do senhor Petroni em Itália), o Conselho tinha a possibilidade de determinar que essa pensão deve ser reduzida, na medida em que o seu pagamento fizesse com que o total das pensões a receber por esta pessoa ultrapassasse o mais elevado «dos montantes teóricos das prestações». Todavia (com a reserva de um argumento avançado pelo Conselho neste Tribunal, que em breve examinaremos), o Conselho não usou dessa faculdade.

Deve ser tomado em favor do ONPTS e do Conselho o facto de não terem invocado, durante os debates, um argumento que poderiam ter tido em mente e segundo o qual seria indiferente para um reformado que a redução do total dos seus direitos de pensão, destinada a conter estes no nível do mais elevado dos «montantes teóricos de prestações», advenha através da redução dos seus direitos de pensão neste país, de preferência a um outro. Numa Comunidade dotada de moeda única ou cujas moedas permanecessem, quais serpentes muito ajuizadas nos respectivos lugares, este argumento poderia em certa medida ser pertinente. Mas, evidentemente, no actual estado de coisas, a aquisição dum direito a uma pensão num determinado país, por força do direito comunitário, não constitui necessariamente compensação para a perda noutro Estado de direitos inicialmente equivalentes.

O principal argumento invocado em abono do ONPTS e do Conselho, com o objectivo de convencer este Tribunal que o n.o 3 do artigo 46.o era válido, em todas as suas disposições destinava-se a estabelecer que o artigo 46.o, considerado no seu todo, criava um novo conjunto de direitos que substituiriam todos aqueles que pudessem ter sido atribuídos pelas legislações dos Estados-membros e que o Conselho tinha portanto a possibilidade de restringir. Em nosso entender, esta tese está errada. Na medida em que uma pessoa tenha direito a uma pensão com base apenas na lei nacional, na verdade, o artigo 46.o não lhe atribui nenhum novo direito. Pretender atribuir-lhe um novo direito e, depois, prever a redução desse direito a um montante inferior ao daquele de que beneficia em virtude do direito nacional não é mais do que tender a publicar normas que nesta medida suprimem os direitos adquiridos em virtude do direito nacional, o que precisamente o artigo 51.o do Tratado não permite.

O Conselho invocou um argumento subsidiário respeitante não à validade, mas à interpretação do n.o 3 do artigo 46.o Com efeito, sustentou que em condições tais como as do presente processo, quando o n.o 1 do artigo 46.o é aplicável num Estado-membro e o n.o 2 do artigo 46o noutro, o n.o 3 do artigo 46.o não se poderia aplicar no primeiro, porque não haveria então qualquer «relação» pertinente como a referida no segundo parágrafo desta disposição. O Conselho chegou mesmo a pretender que, nessas condições, a eventual redução prescrita pelo n.o 3 do artigo 46.o deveria ser efectuada sobre a pensão a que o interessado tinha direito por força do n.o 2 do artigo 46.o Em resposta a uma questão que nós lhe fizemos na audiência, o representante do Conselho reconheceu que este argumento implicava no caso presente que era a pensão italiana do senhor Petroni que deveria ter sido reduzida e não a sua pensão belga.

Pensamos que esta tese deverá ser afastada, pela simples razão de que os termos do n.o 3 do artigo 46.o não poderão ser forçados nesse sentido. Além disso, esta tese não oferece solução satisfatória ao problema levantado pelo n.o 3 do artigo 46o, no caso de uma pessoa que tem direito a pensões ao abrigo do n.o 1 do artigo 46.o nos dois Estados-membros, mas não pode pretender uma pensão nos termos do n.o 2 do artigo 46.o em nenhum desses Estados.

Consequentemente, pensamos que deve responder-se à primeira questão submetida a este Tribunal pelo Tribunal do Trabalho de Bruxelas declarando que o n.o 3 do artigo 46.o do Regulamento n.o 1408/71 do Conselho é nulo, na medida em que determina a redução do montante de uma pensão de reforma a que uma pessoa tem direito num Estado-membro independentemente do direito comunitário.

A segunda questão suscitada pelo Tribunal do Trabalho de Bruxelas tem dois aspectos. O primeiro consiste em saber se pelo menos pode verdadeiramente verificar-se um cúmulo das prestações quando, como acontece neste caso, os períodos efectuados por uma pessoa em diferentes Estados-membros não se sobrepõem. O segundo respeita ao facto de, enquanto trabalhava na Bélgica, o senhor Petroni estar ligado, ao regime especial de segurança social aplicável aos mineiros. No entanto, se este Tribunal partilhar da nossa opinião quanto à resposta a dar à primeira questão, nenhum destes dois aspectos da segunda exige resposta.

( *1 ) Língua original: inglês.