CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NILS WAHL

apresentadas em 15 de outubro de 2015 ( )

Processo C‑248/14

Schwenk Zement KG

contra

Comissão Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Mercado do cimento e produtos conexos — Artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho — Poderes da Comissão para pedir informações — Escolha do instrumento jurídico de pedido de informações — Proporcionalidade — Fundamentação»

1. Quais são as condições e os limites dos poderes da Comissão para exigir, por meio de uma decisão, que as empresas lhe forneçam informações no contexto de um inquérito relacionado com possíveis violações das regras de concorrência da União?

2. Estas são, no essencial, as questões fundamentais suscitadas no recurso interposto Schwenk Zement KG (a seguir «Schwenk Zement» ou «recorrente») contra o acórdão do Tribunal Geral, em que este negou parcialmente provimento ao recurso de anulação de uma decisão da Comissão, adotada nos termos do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 ( ), solicitando à referida empresa o fornecimento de uma quantidade considerável de informações.

3. São suscitadas questões muito semelhantes em três outros recursos, interpostos por outras empresas que operam no mercado do cimento, contra três acórdãos do Tribunal Geral, nos quais este também julgou improcedentes, na sua maioria, os argumentos deduzidos contra decisões da Comissão equivalentes à decisão impugnada pela Schwenk Zement. Apresentarei também hoje as minhas conclusões nesses três processos ( ). Por conseguinte, as presentes conclusões devem ser lidas em conjunto com essas conclusões.

I – Quadro jurídico

4. O considerando 23 do Regulamento n.° 1/2003 indica:

«A Comissão deverá dispor, em todo o território da Comunidade, de poderes para exigir as informações necessárias para detetar eventuais acordos, decisões ou práticas concertadas proibidas pelo [artigo 101.° TFUE], ou eventuais abusos de posição dominante proibidos pelo [artigo 102.° TFUE]. Ao cumprirem uma decisão da Comissão, as empresas não podem ser forçadas a admitir que cometeram uma infração, mas são de qualquer forma obrigadas a responder a perguntas de natureza factual e a exibir documentos, mesmo que essas informações possam ser utilizadas para determinar que elas próprias ou quaisquer outras empresas cometeram uma infração.»

5. O artigo 18.° («Pedidos de informações») do Regulamento n.° 1/2003, na parte relevante, estabelece:

«1. No cumprimento das funções que lhe são atribuídas pelo presente regulamento, a Comissão pode, mediante simples pedido ou decisão, solicitar às empresas e associações de empresas que forneçam todas as informações necessárias.

2. Ao dirigir um simples pedido de informações a uma empresa ou associação de empresas, a Comissão deve indicar o fundamento jurídico e a finalidade do pedido, especificar as informações que são necessárias e o prazo em que as informações devem ser fornecidas, bem como as sanções previstas no artigo 23.°, no caso de fornecimento de informações inexatas ou deturpadas.

3. Sempre que solicitar, mediante decisão, às empresas ou associações de empresas que prestem informações, a Comissão deve indicar o fundamento jurídico e a finalidade do pedido, especificar as informações que são necessárias e o prazo em que as informações devem ser fornecidas. Deve indicar igualmente as sanções previstas no artigo 23.° e indicar ou aplicar as sanções previstas no artigo 24.° Deve indicar ainda a possibilidade de impugnação da decisão perante o Tribunal de Justiça.

[…]»

II – Antecedentes do litígio

6. Em 2008 e 2009, a Comissão — agindo ao abrigo do artigo 20.° do Regulamento n.° 1/2003 — levou a cabo uma série de inspeções nas instalações de várias empresas que operavam na indústria do cimento. A essas inspeções seguiram‑se, em 2009 e 2010, vários pedidos de informações formulados ao abrigo do artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003. Não houve qualquer inspeção nas instalações da Schwenk Zement e a Schwenk Zement, que também não recebeu qualquer pedido de informações.

7. Por carta de 19 de novembro de 2010, a Comissão informou a Schwenk Zement de que tencionava enviar‑lhe uma decisão solicitando informações nos termos do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 e juntou o projeto de questionário que pretendia anexar a essa decisão. A Schwenk Zement apresentou as suas observações à Comissão em 6 de novembro de 2010.

8. No mesmo dia, a Comissão informou a Schwenk Zement de que, nos termos do artigo 11.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1/2003 e do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 773/2004 ( ), tinha decidido dar início a um procedimento contra essa empresa e contra sete outras empresas por suspeitar de infrações ao artigo 101.° TFUE, relacionadas com restrições, dentro do EEE, a importações provenientes de países terceiros, envolvendo repartição do mercado, coordenação de preços e práticas anticoncorrenciais afins no mercado do cimento e produtos conexos.

9. Em 30 de março de 2011, a Comissão adotou a Decisão C(2011) 2367 final relativa a um procedimento de aplicação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho (processo 39520 — Cimento e produtos conexos) (a seguir «decisão impugnada»).

10. Na decisão impugnada, a Comissão refere que, nos termos do artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003, no cumprimento das funções que lhe são atribuídas por esse regulamento, pode, mediante simples pedido ou decisão, solicitar às empresas e associações de empresas que forneçam todas as informações necessárias (considerando 3 da decisão impugnada). Depois de recordar que a Schwenk Zement tinha sido informada da sua intenção de adotar uma decisão nos termos do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 e que tinha apresentado as suas observações sobre o projeto de questionário (considerandos 4 e 5 da decisão impugnada), a Comissão, mediante decisão, pediu à recorrente para responder ao questionário constante do anexo I. Refira‑se que este anexo tinha 94 páginas e compreendia 11 séries de perguntas. As instruções para as respostas ao questionário constavam do anexo II, enquanto os modelos de respostas constavam do anexo III.

11. A Comissão chamou igualmente a atenção para as alegadas infrações (considerando 2 da decisão impugnada), que descreveu nos seguintes termos: «[a]s alegadas infrações dizem respeito a restrições aos fluxos comerciais no Espaço Económico Europeu (EEE), incluindo restrições, dentro do EEE, a importações provenientes de países terceiros, repartição do mercado, coordenação de preços e práticas anticoncorrenciais afins no mercado do cimento e nos mercados de produtos conexos». Referindo‑se à natureza e à quantidade de informações solicitadas, assim como à gravidade das alegadas infrações às regras da concorrência, a Comissão considerou que se devia conceder à Schwenk Zement um prazo de 12 semanas para responder às 10 primeiras séries de perguntas e de 2 semanas para a décima primeira série (considerando 8 da decisão impugnada).

12. O dispositivo da decisão impugnada tem a seguinte redação:

«Artigo 1.°

A Schwenk Zement, juntamente com as suas filiais situadas na União Europeia e controladas direta ou indiretamente por ela, fornecerá as informações mencionadas no anexo I da presente decisão, na forma indicada nos respetivos anexos II e III, no prazo máximo de doze semanas para as perguntas 1‑10 e de duas semanas para a pergunta 11, a contar da data da notificação da presente decisão. Todos os anexos fazem parte integrante da presente decisão.

Artigo 2.°

A presente decisão tem por destinatários a Schwenk Zement KG, bem como as suas filiais situadas na União Europeia e controladas direta ou indiretamente por ela.»

13. Depois de receber a decisão impugnada, a Schwenk Zement pediu a prorrogação do prazo para responder à décima primeira série de perguntas. Esse pedido foi indeferido pela Comissão.

14. Em 18 de abril, 5 de maio e 27 de junho de 2011, a Schwenk Zement forneceu as suas respostas ao questionário enviado pela Comissão.

III – Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdãos recorridos

15. Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 10 de junho de 2011, a Schwenk Zement pediu a anulação da decisão impugnada.

16. Por acórdão de 14 de março de 2014, proferido no processo Schwenk Zement/Comissão, T‑306/11 (a seguir «acórdão recorrido») ( ), o Tribunal Geral: i) anulou a Decisão C(2011) 2367 final da Comissão, de 30 de março de 2011, relativa a um procedimento de aplicação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho (processo 39520 — Cimento e produtos conexos) na parte respeitante à décima primeira série de perguntas do questionário que constitui o seu anexo I; ii) condenou a Schwenk Zement no pagamento de dois terços das suas próprias despesas e em dois terços das despesas da Comissão Europeia, e condenou a Comissão Europeia no pagamento de um terço das suas próprias despesas e num terço das despesas das Schwenk Zement; e iii) negou provimento ao recurso quanto ao restante.

IV – Tramitação do processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

17. No seu recurso interposto em 22 de maio de 2014, a Schwenk Zement pede que o Tribunal de Justiça se digne:

– anular o acórdão proferido no processo T‑306/11;

– anular totalmente a Decisão C(2011) 2367 final da Comissão, adotada no âmbito de um processo instaurado nos termos do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 (processo 39520 — Cimento e produtos conexos);

– a título subsidiário, devolver o processo ao Tribunal Geral para que este profira uma nova decisão;

– condenar a Comissão nas despesas da primeira instância e do presente recurso.

18. A Comissão, por seu turno, pede que o Tribunal de Justiça se digne:

– negar provimento ao presente recurso;

– a título subsidiário, em caso de anulação do acórdão proferido no processo T‑306/11, negar provimento ao recurso de anulação da decisão;

– condenar a Schwenk Zement nas despesas.

19. A Schwenk Zement e a Comissão apresentaram observações orais na audiência que teve lugar em 3 de junho de 2015.

V – Apreciação dos fundamentos do recurso

20. A Schwenk Zement invoca três fundamentos de recurso. De um modo geral, esses fundamentos estão relacionados com a questão de saber se o Tribunal Geral interpretou corretamente os poderes da Comissão para pedir informações ao abrigo do Regulamento n.° 1/2003.

21. As principais disposições legislativas e jurisprudência relacionadas com os poderes da Comissão para pedir informações são analisadas nas conclusões que também hoje apresento no processo HeidelbergCement/Comissão ( ).

22. É neste contexto que irei agora apreciar os fundamentos de recurso invocados pela recorrente.

A – Proporcionalidade na escolha do instrumento jurídico

1. Argumentos das partes

23. Nos seus dois primeiros fundamentos de recurso, que examinarei em conjunto, a recorrente critica o Tribunal Geral por ter concluído que a Comissão não tinha violado o princípio da proporcionalidade ao adotar uma decisão de pedido de informações ao abrigo do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003.

24. No seu primeiro fundamento de recurso (que tem por objeto os n.os 45 a 55 do acórdão recorrido), a recorrente alega que o Tribunal Geral não teve em consideração a hierarquia entre os dois tipos de instrumentos previstos no artigo 18.°: a Comissão só pode recorrer a uma decisão vinculativa quando tenha motivos razoáveis para considerar que um simples pedido de informações não alcançaria o seu objetivo, dado que o destinatário poderá não estar disposto a colaborar.

25. No seu segundo fundamento de recurso (que tem por objeto os n.os 51 a 55 do acórdão recorrido), a recorrente alega que o Tribunal Geral violou o princípio da proporcionalidade, uma vez que baseou as suas conclusões em referências genéricas aos mercados e às empresas a que respeitavam os pedidos de informações, ao invés de analisar a situação específica da recorrente. Alega, em especial, que o Tribunal Geral não tomou em consideração o facto de a recorrente ter declarado à Comissão, mesmo antes da adoção da decisão impugnada, que estava disposta a fazer tudo o que estivesse ao seu alcance para responder ao questionário de forma tão célere e exaustiva quanto possível.

26. A Comissão considera que estes fundamentos devem ser rejeitados.

2. Apreciação

27. O primeiro fundamento de recurso suscita a questão da existência de uma hierarquia intrínseca ou de uma ordem cronológica entre os dois tipos de instrumentos previstos no artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003 e dos casos em que a Comissão deve recorrer a um ou a outro instrumento.

28. Antes de mais, afigura‑se útil recordar que o Regulamento (CEE) n.° 17 ( ) previa expressamente um procedimento com duas fases para os pedidos de informações apresentados ao abrigo desse regime: a Comissão era obrigada a enviar um simples pedido antes de emitir uma decisão vinculativa ( ).

29. No entanto, o Regulamento n.° 1/2003, que revogou o Regulamento n.° 17, eliminou esse procedimento com duas fases. Na verdade, o artigo 18.°, n.° 1, do novo regulamento estabelece que a Comissão pode, «mediante simples pedido ou decisão», solicitar às empresas e associações de empresas que forneçam todas as informações necessárias ao inquérito.

30. O facto de o legislador da União ter optado por alterar o texto da disposição em causa afigura‑se‑me, como tal, particularmente relevante ( ). Nada na nova disposição aponta para a existência de algum tipo de hierarquia ou cronologia entre os dois instrumentos. Em especial, a utilização da conjunção «ou» indica que cabe à Comissão escolher, em cada caso concreto, o instrumento que considera mais adequado para levar o inquérito a bom termo, tendo em conta as especificidades do caso ( ).

31. Essas especificidades abrangiam não apenas a disponibilidade da empresa em causa para colaborar no inquérito, mas também — o que é ainda mais importante — a probabilidade de a empresa efetivamente colaborar, e dentro do prazo estipulado pela Comissão. O papel da empresa em questão (por exemplo, possível membro de um cartel, denunciante, vítima do cartel ou mero terceiro) poderá ser relevante no contexto dessa apreciação. A existência de possíveis motivos para agir com celeridade também poderá contribuir para que a Comissão oriente a sua escolha no sentido de um ou outro dos instrumentos previstos no artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003.

32. Por conseguinte, não subscrevo o entendimento propugnado pela recorrente de que a Comissão pode recorrer a uma decisão vinculativa quando tenha motivos razoáveis para considerar que um simples pedido de informações não alcançaria o seu objetivo, dado que o destinatário poderá não estar disposto a colaborar. A Comissão poderá ter outros motivos para adotar imediatamente uma decisão ao abrigo do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003. A Comissão goza de uma ampla discricionariedade nesse aspeto ( ).

33. Dito isto, por uma questão de princípio, é concebível que, em determinadas circunstâncias, o facto de a Comissão optar por utilizar uma decisão vinculativa (à qual está associado um risco acrescido de aplicação de sanções), ao invés de um simples pedido, viole o princípio da proporcionalidade ( ).Com efeito, esse princípio (tal como salientou o Tribunal Geral) exige que os atos adotados pelas instituições da União não excedam os limites do que for adequado e necessário à realização dos objetivos legítimos por eles prosseguidos; quando se proporcionar uma escolha entre vários atos adequados, deve recorrer‑se ao menos restritivo e os inconvenientes causados não devem ser desmedidos relativamente aos objetivos pretendidos ( ).

34. Porém, no presente caso, não creio que a Comissão pudesse escolher entre dois instrumentos diferentes (um simples pedido e uma decisão vinculativa), que fossem igualmente adequados para atingir o objetivo prosseguido.

35. Em primeiro lugar, a recorrente não apresentou elementos que ponham em causa a proporcionalidade da decisão de Comissão de pedir informações ao abrigo do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003. O mero facto de, antes da adoção da decisão impugnada, a recorrente ter informado a Comissão de que estava disposta a fazer tudo o que estivesse ao seu alcance para responder às suas perguntas de forma tão exaustiva e célere quanto possível, ou o facto de (ao contrário das outras empresas objeto do inquérito) a Schwenk Zement não ter recebido anteriormente qualquer pedido de informações ao abrigo do artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003 não são, no meu entender, suficientes para dar como provada uma violação do princípio da proporcionalidade.

36. Em segundo lugar, conforme explicou a Comissão na audiência, havia um motivo especial para decidir enviar, ao mesmo tempo, um pedido de informações praticamente idêntico ao abrigo do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 a todas as empresas suspeitas de terem participado nas alegadas infrações. A maioria das informações solicitadas na decisão impugnada consistia em dados que a Comissão tinha pedido a todas essas empresas para efeitos de comparação entre esses dados ( ). A Comissão só poderia fazer uma verdadeira comparação se as informações solicitadas fossem fornecidas aproximadamente ao mesmo tempo, e se fossem exatas e completas. Se existissem erros ou atrasos, ainda que por um único inquirido, a comparação pretendida pela Comissão não teria sido possível ou, em qualquer caso, suficientemente fiável.

37. Nessas circunstâncias, a Comissão podia legitimamente considerar que a adoção de uma decisão vinculativa ao abrigo do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 era o melhor método para assegurar que as informações solicitadas seriam tão completas e corretas quanto possível e que seriam fornecidas dentro do prazo estipulado.

38. Além disso, considero que o Tribunal Geral não pode ser criticado por ter baseado as suas conclusões sobre esta questão em referências genéricas, sem analisar a situação específica da recorrente. Com efeito, na sua análise, o Tribunal Geral tomou em consideração o tipo de inquérito realizado pela Comissão e o número de empresas envolvidas ( ), bem como a quantidade de informações solicitadas à recorrente ( ).

39. Por todos estes motivos, não creio que o Tribunal Geral tenha cometido um erro ao concluir que a Comissão não violou o princípio da proporcionalidade ao adotar uma decisão ao abrigo do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003, ao invés de formular um simples pedido ao abrigo do n.° 2 do mesmo artigo.

40. Por conseguinte, o primeiro e segundo fundamentos de recurso invocados pela recorrente devem ser rejeitados.

B – Fundamentação

1. Argumentos das partes

41. No seu terceiro fundamento de recurso (que tem por objeto os n.os 18 a 44 do acórdão recorrido), a Schwenk Zement invoca uma dupla violação do princípio segundo o qual os atos da União devem estar suficientemente fundamentados. Por um lado, o Tribunal Geral violou o artigo 18.° do Regulamento n.° 1/2003 e o artigo 296.° TFUE ao sustentar que a decisão impugnada estava suficientemente fundamentada. Por seu turno, isso implicou uma violação do princípio da proporcionalidade, dado que era impossível verificar, na ausência de uma descrição mais detalhada da finalidade do inquérito, se o pedido de informações era ou não proporcionado. Por outro lado, o acórdão recorrido também estava viciado por uma fundamentação insuficiente: os motivos pelos quais os argumentos aduzidos pela recorrente sobre esta questão foram julgados improcedentes foram ilustrados apenas de forma sucinta.

42. A Comissão alega que este fundamento de recurso deve ser julgado improcedente. A Comissão salienta que, quando a decisão impugnada foi adotada, o processo ainda se encontrava numa fase inicial. O grau de pormenor de um pedido de informações não pode ser equivalente ao que é exigido para as decisões adotadas no final do inquérito, nomeadamente a comunicação de acusações. A Comissão alega ainda que a segunda parte do fundamento de recurso é inadmissível, na medida em que a recorrente não indica claramente quais os aspetos da fundamentação do Tribunal Geral que não estão suficientemente detalhados.

2. Apreciação

43. Devo, antes de mais, referir que considero que as objeções da Comissão à segunda parte do presente fundamento de recurso são justificadas. Nessa parte do fundamento, a recorrente invoca a insuficiência da fundamentação do acórdão recorrido. Porém, nem no recurso nem nas suas observações orais identifica, com a necessária precisão, os aspetos do referido acórdão objeto das suas críticas nem os motivos específicos subjacentes a essas críticas. A recorrente limita‑se a alegar que o acórdão recorrido é demasiado «sucinto» na análise dos seus argumentos sobre a fundamentação da decisão impugnada.

44. Essa alegação é manifestamente insuficiente para permitir ao Tribunal de Justiça fiscalizar a legalidade do acórdão recorrido. Existe uma certa ironia no facto de a recorrente condenar a brevidade do acórdão recorrido quando o seu recurso sofre do mesmo problema em relação a essa questão.

45. Em qualquer caso, creio que, nos n.os 18 a 44, o acórdão recorrido ilustra, de forma adequada, os motivos que levaram o Tribunal Geral a concluir que a fundamentação da decisão impugnada era suficiente.

46. Em contrapartida, considero procedente a primeira parte do terceiro fundamento de recurso invocado pela Schwenk Zement, que diz respeito à fundamentação da decisão impugnada.

47. Para começar, importa recordar que, de acordo com jurisprudência assente, a fundamentação dos atos das instituições da União exigida pelo artigo 296.° TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deve revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do ato, de forma a permitir aos interessados conhecerem os motivos subjacentes a esse ato e ao juiz da União fiscalizar a legalidade desses motivos. O dever de fundamentação deve ser apreciado em função das circunstâncias do caso concreto. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.° TFUE deve ser apreciada à luz não só da sua redação mas também do seu contexto e do conjunto de regras jurídicas que regulam a matéria em causa ( ).

48. No que respeita às decisões que ordenam a realização de uma inspeção nos termos do artigo 20.° do Regulamento n.° 1/2003, o Tribunal de Justiça confirmou recentemente que a Comissão não é obrigada a comunicar ao destinatário de tal decisão todas as informações de que dispõe sobre as presumíveis infrações nem a proceder a uma qualificação jurídica rigorosa dessas infrações, desde que indique claramente as presunções que pretende verificar. Embora caiba à Comissão precisar o melhor possível o que é investigado e os elementos que devem ser verificados, não é indispensável revelar numa decisão de inspeção a delimitação precisa do mercado em questão nem a qualificação jurídica exata das presumíveis infrações ou o período durante o qual essas infrações terão sido cometidas, desde que esta decisão contenha os elementos essenciais acima mencionados. Com efeito, as inspeções são habitualmente realizadas no início do inquérito e, consequentemente, a Comissão ainda não dispõe, nessa fase, de informações precisas sobre esses aspetos. O objetivo da inspeção é precisamente recolher provas relativas a uma infração de cuja prática se suspeita, a fim de que a Comissão possa confirmar as suas suspeitas e fazer uma apreciação jurídica mais específica ( ).

49. Creio que estes princípios são aplicáveis, mutatis mutandis, às decisões em que são pedidas informações nos termos do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003. Evidentemente, estes dois tipos de medidas prosseguem o mesmo objetivo, ou seja, a recolha de dados. Embora a sua redação não seja idêntica, a semelhança relativa entre as duas disposições parece também favorável a uma leitura uniforme de ambas ( ).

50. Tendo isto em conta, a questão crucial consiste em saber se o Tribunal Geral apreciou corretamente a adequação da fundamentação da decisão impugnada. Por outras palavras, a questão é a seguinte: tendo em conta a fase do processo em que a decisão impugnada foi adotada, a fundamentação em causa é suficientemente clara para, por um lado, permitir ao destinatário exercer os seus direitos de defesa e compreender o alcance do seu dever de colaboração com a Comissão e, por outro, habilitar o juiz da União a fiscalizar a legalidade da referida decisão?

51. No meu entender, essa pergunta merece resposta negativa.

52. No n.° 37 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu que a fundamentação da decisão impugnada estava redigida «em termos muito gerais que mereceriam ser especificados e expõe‑se, portanto, a críticas quanto a esse ponto». Em minha opinião, esta conclusão dificilmente poderá ser questionada: com efeito, três aspetos importantes da fundamentação carecem do necessário grau de detalhe. Refiro‑me, em especial, à descrição das presumíveis infrações, ao respetivo âmbito geográfico e aos produtos a que dizem respeito as infrações.

53. Relativamente às presumíveis infrações, o considerando 2 da decisão impugnada refere que «[a]s alegadas infrações dizem respeito a restrições aos fluxos comerciais [...], incluindo restrições [...] a importações [...], repartição do mercado, coordenação de preços e práticas anticoncorrenciais afins». Esta descrição das possíveis infrações, além de muito vaga («restrições aos fluxos comerciais», «incluindo restrições [...] a importações»), afigura‑se também muito abrangente («práticas anticoncorrenciais afins»). A referência a «repartição do mercado» e a «coordenação de preços» – sendo tão genérica – pouco contribui para delimitar com maior precisão a natureza do comportamento objeto das suspeitas da Comissão. Na verdade, a maioria dos cartéis inclui elementos de repartição do mercado e de fixação de preços. Na prática, a grande maioria do tipo de acordos proibidos pelo artigo 101.° TFUE parece enquadrar‑se nesta descrição.

54. No que respeita ao âmbito geográfico das presumíveis infrações, a decisão impugnada menciona restrições aos fluxos comerciais no EEE, incluindo restrições, dentro do EEE, a importações provenientes de países terceiros. Sendo certo que não se exige que a componente geográfica do mercado relevante seja definida numa decisão adotada nos termos do artigo 18.° ( ), deveria ter sido possível mencionar pelo menos alguns dos países afetados. Em especial, não é esclarecido se o mercado possivelmente afetado é todo o EEE ou apenas algumas partes e, nesse caso, que partes.

55. Por último, a decisão impugnada é ainda mais vaga na explicação dos produtos objeto do inquérito. Na prática, apenas o cimento é identificado como produto relevante, dado que, quanto aos restantes, a decisão refere os «mercados dos produtos conexos [com o cimento]». Mais uma vez, esta descrição, além de ser extremamente vaga (qual o grau de «conexão» que deve existir entre o cimento e os produtos?), abrange potencialmente todos os tipos de produtos relevantes para a recorrente (na qualidade de compradora ou de vendedora).

56. Segundo o Tribunal Geral ( ), a escassez de pormenores na decisão impugnada é parcialmente compensada pelo facto de esta remeter expressamente para a decisão da Comissão de iniciar o processo, que contém informações adicionais sobre o âmbito geográfico das presumíveis infrações e o tipo de produtos visados.

57. Nesta fase, é questionável a admissibilidade de uma leitura conjunta das duas decisões.

58. Na minha perspetiva, os atos da União que impõem obrigações que constituem uma ingerência na esfera privada dos cidadãos ou das empresas e que, se não forem cumpridas, geram o risco de aplicação de pesadas sanções pecuniárias, devem, por uma questão de princípio, ser objeto de fundamentação autónoma ( ). Com efeito, é importante dar a esses cidadãos ou empresas a possibilidade de compreenderem os fundamentos desse ato sem um esforço de interpretação excessivo ( ), a fim de poderem exercer efetiva e oportunamente os seus direitos, sobretudo quando os atos em causa incluem referências expressas a atos anteriores com uma fundamentação diferente. Qualquer diferença relevante entre os dois atos poderá suscitar dúvidas na mente do destinatário.

59. Não obstante o exposto, entendo que, excecionalmente, no presente caso, o Tribunal Geral considerou corretamente que a fundamentação da decisão impugnada podia ser lida em conjunto com a fundamentação da decisão de iniciar o processo. As duas decisões foram adotadas no quadro do mesmo inquérito e, obviamente, dizem respeito às mesmas presumíveis infrações. Além disso, foram adotadas dentro de um curto período de tempo. Mais importante ainda, não parece existir qualquer diferença relevante entre a fundamentação das duas decisões. Por conseguinte, entendo que, no presente caso, a primeira decisão poderia ser considerada como o «contexto» da segunda decisão, não podendo ser ignorada pelo destinatário ( ).

60. No entanto, embora a primeira decisão contivesse informações consideravelmente mais precisas sobre o âmbito geográfico das presumíveis infrações (enumerando os Estados‑Membros potencialmente afetados), não era tão precisa em relação à natureza dessas infrações e aos produtos abrangidos. Em especial, a explicação do conceito de «cimento e produtos conexos» constante da nota de rodapé na página 4 dessa decisão abrange um conjunto potencialmente muito vasto e diversificado de produtos.

61. Dito isto, entendo que o facto de a fundamentação ser demasiado genérica ou algo vaga em relação a alguns aspetos não resulta em invalidade, desde que o resto da decisão permita ao destinatário e ao juiz da União compreenderem, com suficiente precisão, as informações pretendidas pela Comissão e os motivos subjacentes ao seu pedido ( ). Com efeito, o objeto das perguntas colocadas pode, ainda que apenas de forma indireta ou implícita, clarificar uma fundamentação que tenha sido redigida sem a necessária precisão. A verdade é que, se as perguntas estiverem formuladas de forma muito precisa e direcionada, revelarão inevitavelmente o âmbito do inquérito da Comissão. Creio que esta afirmação será particularmente válida no caso de atos adotados numa fase inicial do processo, em que o âmbito do inquérito ainda não está total e definitivamente estabelecido e poderá até ter de ser reduzido ou alargado numa fase posterior na sequência de informações recolhidas subsequentemente.

62. No presente caso, porém, verifica‑se exatamente o contrário. As perguntas dirigidas à Schwenk Zement são em número extraordinariamente elevado e abrangem tipos de informação muito diversificados. Creio que é extremamente difícil compreender a ligação entre muitas das perguntas incluídas no questionário ( ). Além disso, algumas perguntas não correspondem totalmente ao que foi indicado na decisão anterior de iniciar o processo: por exemplo, as perguntas 3 e 4 (que exigem o fornecimento de uma quantidade particularmente significativa de informações ao longo de um período de dez anos) não dizem apenas respeito aos Estados‑Membros identificados como possivelmente afetados pela decisão de iniciar o processo.

63. Refira‑se ainda que, se aquilo que ligava algumas dessas perguntas era o objetivo de obter uma descrição completa da estrutura de receitas e despesas da empresa para que a Comissão a pudesse analisar recorrendo a métodos económicos (comparando‑a com outras empresas que operavam na indústria do cimento), poder‑se‑ia questionar a legitimidade, ao abrigo do artigo 18.°, de um pedido de informações tão amplo e abrangente. A menos que a Comissão tenha em seu poder indícios concretos de um comportamento censurável que a referida análise possa comprovar, esse pedido de informações dir‑se‑ia mais concordante com um inquérito setorial ao abrigo do artigo 17.° do Regulamento n.° 1/2003.

64. Assim, concordo com a recorrente quando afirma que a finalidade do pedido de informações formulado pela Comissão não era suficientemente clara ou inequívoca. Por conseguinte, era excessivamente difícil para essa empresa compreender as presumíveis infrações, de modo a determinar o alcance do seu dever de colaboração com a Comissão e, se necessário, exercer os seus direitos de defesa, nomeadamente recusando‑se a responder a perguntas que considerasse ilícitas. Esta conclusão é reforçada pelo facto de algumas perguntas respeitarem a informações que não eram puramente factuais e que implicavam um juízo de valor ( ) e pelo facto de outras perguntas serem relativamente vagas ( ). Como tal, a recorrente não poderia afastar facilmente o risco de dar respostas autoincriminatórias a essas perguntas ( ).

65. Essa falta de detalhe não pode — como alega a Comissão — ser justificada pelo facto de a decisão impugnada ter sido adotada numa fase inicial do inquérito. Com efeito, essa decisão foi adotada quase três anos depois do início do inquérito. Durante esse período, a Comissão realizou algumas inspeções e formulou pedidos de informações muito detalhados, aos quais responderam as empresas visadas. Ainda que essas inspeções e pedidos de informações não visassem a Schwenk Zement, o inquérito estaria presumivelmente numa fase relativamente avançada quando a Comissão adotou a decisão impugnada. Na verdade, alguns meses depois da adoção da decisão impugnada, a Comissão considerou que tinha recolhido elementos suficientes para dar início a um processo ao abrigo do artigo 11.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1/2003 e do artigo 2.° do Regulamento n.° 773/2004, nomeadamente em relação à Schwenk Zement. Esses elementos deveriam ter permitido à Comissão apresentar uma fundamentação mais detalhada na decisão impugnada.

66. Concordo com a Comissão em que o grau de detalhe exigido na fundamentação depende, entre outros fatores, das informações que tem em seu poder quando adota uma decisão nos termos do artigo 18.° ( ). Porém, em meu entender, isto significa necessariamente que uma fundamentação que poderá ser aceitável em relação a uma decisão adotada no início de um inquérito (ou seja, uma decisão exigindo que uma empresa se submeta a uma inspeção nos termos do artigo 20.° ou a primeira decisão de pedir informações nos termos do artigo 18.°, n.° 3) poderá não ser igualmente aceitável em relação a uma decisão adotada numa fase muito posterior do inquérito, em que a Comissão já disponha de mais informações sobre as presumíveis infrações.

67. Nestas circunstâncias, considero indesculpável que, não obstante todas as informações recolhidas pela Comissão nos primeiros anos do inquérito e os significativos esforços exigidos pela decisão impugnada, a Schwenk Zement tenha continuado «às escuras» relativamente ao alcance exato do inquérito da Comissão.

68. Além disso, creio que a recorrente tem razão quando alega que se tornou consideravelmente mais difícil para o juiz da União fiscalizar a legalidade da decisão impugnada. Como expliquei de forma mais exaustiva nas conclusões que apresento no processo HeidelbergCement ( ), dada a escassez de informações sobre as presumíveis infrações constantes da decisão impugnada (mesmo quando lida no contexto da decisão de iniciar o processo), torna‑se difícil para o Tribunal de Justiça verificar o cumprimento dos requisitos da necessidade e da proporcionalidade do pedido ( ). No que respeita ao primeiro elemento, o Tribunal de Justiça deveria determinar se a correlação existente entre a suposta infração e as informações solicitadas é suficientemente próxima para justificar o pedido da Comissão. Quanto ao segundo elemento, o Tribunal de Justiça tem de determinar se os esforços exigidos a uma empresa se justificam no interesse público e se não são excessivos.

69. Por essas razões, entendo que o Tribunal Geral interpretou e aplicou incorretamente o artigo 296.° TFUE e o artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 no que respeita ao dever de fundamentação numa decisão em que são pedidas informações. Por conseguinte, o acórdão recorrido deve ser anulado na parte em que o Tribunal Geral concluiu, pelos motivos indicados nos n.os 18 a 44 do referido acórdão, que a decisão impugnada continha fundamentação suficiente.

VI – Consequências da apreciação

70. Nos termos do artigo 61.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral. Se o litígio estiver em condições de ser julgado, pode decidi‑lo definitivamente. Pode igualmente remeter o processo ao Tribunal Geral.

71. Concluí que o terceiro fundamento de recurso invocado pela recorrente deve ser julgado procedente e o acórdão recorrido anulado em conformidade.

72. Em face dos elementos de facto disponíveis e da troca de opiniões perante o Tribunal Geral e perante o Tribunal de Justiça, considero que o Tribunal de Justiça está em condições de decidir definitivamente o litígio.

73. Na petição apresentada ao Tribunal Geral, a recorrente invocou cinco fundamentos em apoio do seu pedido de anulação da decisão impugnada.

74. À luz das considerações acima expostas (ver os n.os 41 a 69 das presentes conclusões), entendo que a decisão impugnada era ilegal porque a sua fundamentação não cumpria o disposto no artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 e no artigo 296.° TFUE). Esse erro de direito justifica, por si só, a anulação de toda a decisão. Por conseguinte, considero desnecessário examinar o mérito dos restantes fundamentos invocados pela recorrente em primeira instância.

VII – Despesas

75. Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

76. Se o Tribunal de Justiça concordar com a minha análise do recurso, nos termos dos artigos 137.°, 138.°, e 184.° do Regulamento de Processo, a Comissão deve ser condenada nas despesas, tanto de primeira instância como do presente recurso.

VIII – Conclusão

77. Tendo em conta estas considerações, proponho ao Tribunal de Justiça que:

– anule o acórdão do Tribunal Geral de 14 de março de 2014, Schwenk Zement/Comissão, T‑306/11;

– anule a Decisão C(2011) 2367 final da Comissão, de 30 de março de 2011, relativa a um procedimento de aplicação do artigo 18.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho (processo 39520 — Cimento e produtos conexos);

– condene a Comissão nas despesas de primeira instância e do presente recurso.