Processo C‑186/04

Pierre Housieaux

contra

Délégués du conseil de la Région de Bruxelles‑Capitale

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (Bélgica)]

«Directiva 90/313/CEE – Liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente – Pedido de informação – Dever de fundamentação em caso de indeferimento – Prazo imperativo – Silêncio de uma autoridade pública durante o prazo de resposta – Indeferimento tácito – Direito fundamental à protecção jurisdicional efectiva»

Conclusões da advogada‑geral J. Kokott apresentadas em 27 de Janeiro de 2005

Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 21 de Abril de 2005

Sumário do acórdão

1. Ambiente – Liberdade de acesso à informação – Directiva 90/313 – Pedido de informação – Prazo de resposta de dois meses fixado à autoridade pública – Carácter imperativo

(Directiva 90/313 do Conselho, artigo 3.°, n.° 4)

2. Ambiente – Liberdade de acesso à informação – Directiva 90/313 – Decisão tácita de indeferimento de um pedido de informações – Falta de fundamentação no termo do prazo de resposta de dois meses – Ilegalidade da decisão

(Directiva 90/313 do Conselho, artigos 3.°, n.° 4, e 4.°)

3. Ambiente – Liberdade de acesso à informação – Directiva 90/313 – Protecção jurisdicional – Decisão susceptível de recurso – Decisão tácita de indeferimento de um pedido de informações

(Directiva 90/313 do Conselho, artigo 4.°)

1. O prazo de dois meses dentro do qual a autoridade deve responder ao pedido de acesso à informação, previsto no artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 90/313, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente, é um prazo imperativo.

(cf. n.° 29, disp. 1)

2. O artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 90/313, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente, conjugado com o seu artigo 4.°, não se opõe a uma legislação nacional segundo a qual, para efeitos de garantia de uma protecção jurisdicional efectiva, o silêncio da autoridade pública durante um prazo de dois meses é considerado constitutivo de uma decisão de indeferimento tácito susceptível de recurso judicial ou administrativo em conformidade com a legislação nacional. Contudo, o referido artigo 3.°, n.° 4, opõe‑se a que tal decisão não seja acompanhada de fundamentação até ao termo do prazo de dois meses. Nestas condições, a decisão de indeferimento tácito deve ser considerada ferida de ilegalidade.

(cf. n.° 36, disp. 3)

3. A decisão referida no artigo 4.° da Directiva 90/313, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente, da qual pode ser interposto recurso judicial ou administrativo pelo requerente do pedido de informação, é a decisão de indeferimento tácito que resulta do silêncio mantido durante um prazo de dois meses pela autoridade pública competente para se pronunciar sobre esse pedido.

(cf. n.° 39, disp. 2)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)

21 de Abril de 2005 ( )

«Directiva 90/313/CEE – Liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente – Pedido de informação – Dever de fundamentação em caso de indeferimento – Prazo imperativo – Silêncio de uma autoridade pública durante o prazo de resposta – Indeferimento tácito – Direito fundamental à protecção jurisdicional efectiva»

No processo C‑186/04,

que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Conseil d’État (Bélgica), por decisão de 1 de Abril de 2004, entrado no Tribunal de Justiça em 22 de Abril de 2004, no processo

Pierre Housieaux

contra

Délégués du conseil de la Région de Bruxelles‑Capitale,

sendo intervenientes:

Société de développement régional de Bruxelles (SDRB),

Batipont Immobilier SA (BPI),

Immomills Louis de Waele Development SA (ILDWD),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),

composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris, G. Arestis e J. Klučka (relator), juízes,

advogada‑geral: J. Kokott,

secretário: R. Grass,

vistos os autos e após a audiência de 20 de Janeiro de 2005,

vistas as observações apresentadas:

– em representação de P. Housieaux, por J. Sambon e P. Reyniers, avocats,

– em representação dos délégués du conseil de la Région de Bruxelles‑Capitale, por P. Coenraets e C. Lepinois, avocats,

– em representação da société de développement régional de Bruxelles (SDRB), por F. Krenc e P. Lambert, avocats,

– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por U. Wölker e F. Simonetti, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões da advogada‑geral apresentadas na audiência de 27 de Janeiro de 2005,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial incide sobre a interpretação dos artigos 3.º, n.º 4, e 4.º da Directiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente (JO L 158, p. 56).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe P. Housieaux ao Collège des délégués du conseil de la Région de Bruxelles‑Capitale (Colégio de Delegados do Conselho da Região de Bruxelas‑Capital) (a seguir «Collège»), relativo a uma decisão deste último respeitante ao acesso a documentos relativos a um contrato de ordenamento urbano.

Quadro jurídico

Regulamentação comunitária

3 O artigo 3.º, n.º 1, da Directiva 90/313 prevê:

«Sem prejuízo do presente artigo, os Estados‑Membros assegurarão que as autoridades públicas dêem acesso às informações relacionadas com o ambiente a qualquer pessoa singular ou colectiva que o solicite, sem que tenha de provar ter um interesse na questão.

Os Estados‑Membros definirão as modalidades práticas segundo as quais essas informações serão efectivamente fornecidas.»

4 O artigo 3.º, n.os 2 e 3, desta directiva enumera os fundamentos susceptíveis de justificar o indeferimento de um pedido de informação.

5 O artigo 3.º, n.º 4, da referida directiva tem a seguinte redacção:

«As autoridades públicas responderão o mais rapidamente possível às pessoas que solicitem informações, no prazo máximo de dois meses. Terão de ser apresentadas as razões de qualquer recusa a prestar as informações.»

6 O artigo 4.º da Directiva 90/313 dispõe:

«Uma pessoa que considere que o seu pedido de informação foi infundadamente indeferido ou ignorado, ou que recebeu uma resposta inadequada de uma autoridade pública, pode recorrer a nível judicial ou administrativo da decisão, em conformidade com a legislação nacional aplicável.»

Legislação nacional

7 Por despacho de 29 de Agosto de 1991, sobre o acesso à informação em matéria de ambiente na Região de Bruxelas‑Capital (Moniteur belge de 1 de Outubro de 1991, p. 21505, a seguir «Despacho de 1991»), foram transpostas para a ordem jurídica desta Região as disposições pertinentes da Directiva 90/313.

8 O artigo 7.º do Despacho de 1991 estabelece:

«O Executivo fixa a lista das categorias de documentos escritos que as Administrações devem deixar consultar imediatamente no local.»

9 O artigo 8.º do referido despacho tem o seguinte teor:

«No que respeita a outros dados diferentes dos documentos referidos no artigo 7.°, e sem prejuízo da faculdade de uma Administração os deixar consultar imediatamente no local, a Administração à qual o pedido é dirigido dispõe de um mês para responder por escrito ao requerente.

Quando, no termo do prazo indicado, não tiver sido dado seguimento ao pedido, o silêncio da Administração é considerado uma decisão de recusa de acesso. Neste caso, o requerente pode, em derrogação do artigo 12.°, § 2, recorrer directamente aos délégués du conseil, que se pronunciarão sobre o pedido.»

10 Nos termos do artigo 12.º do mesmo despacho:

«§ 1. Os délégués du conseil são os únicos competentes para recusar o acesso a um dado em poder da Administração [...]. Exercem essa competência de forma colegial e nos limites referidos no artigo 9.°

§ 2. [...] qualquer Administração que recuse divulgar um dado que tenha sido objecto de um pedido de acesso, deve informar disso o requerente e, ao mesmo tempo, submeter esse pedido aos délégués du conseil. Para efeitos do recurso aos délégués du conseil, procede‑se à transmissão do pedido de acesso, acompanhado de um exemplar ou de uma cópia do dado e dos fundamentos que, segundo a Administração, justificam a recusa de acesso. O prazo referido no artigo 8.°, § 1, é prorrogado por um mês a contar da notificação ao requerente de que o processo foi submetido aos délégués du conseil.»

11 O artigo 13.º do Despacho de 1991 dispõe:

«Qualquer decisão de recusa, total ou parcial, de acesso deve indicar, de forma clara, precisa, completa e verdadeira, os fundamentos que a justificam.»

12 O artigo 14.º do referido despacho prevê:

«Os délégués du conseil comunicam ao requerente o documento solicitado ou notificam‑lhe a recusa de acesso, nos dois meses seguintes ao pedido. Decorrido este prazo, o silêncio equivale a uma decisão de recusa de acesso. A sua decisão é igualmente comunicada à Administração a que foi submetido o pedido de acesso.»

13 O Despacho de 1991 não institui, no que respeita ao acesso à informação em matéria de ambiente, nenhum processo específico de recurso das decisões do Collège, sendo aplicáveis, por conseguinte, os meios de recurso ordinários do contencioso administrativo.

14 Assim, em aplicação do artigo 14.º, n.º 1, das leis coordenadas sobre o Conseil d’État (Conselho de Estado) (Moniteur belge de 21 de Março de 1973, p. 3459), «a Secção [Administrativa do Conseil d’État] decide por acórdão dos recursos de anulação por violação de formalidades essenciais ou exigidas sob pena de nulidade, por ilegalidade ou por desvio de poder, interpostos dos actos e regulamentos de diversas autoridades administrativas».

15 O Decreto do Regente de 23 de Agosto de 1948, relativo ao processo perante a Secção Administrativa do Conseil d’État, determina, no seu artigo 4.º, terceiro parágrafo, que «o direito de recurso referido no artigo [14.º] da lei caduca sessenta dias após terem sido publicados ou notificados os actos, regulamentos ou decisões impugnados. Se não deverem ser publicados nem notificados, o prazo conta-se a partir do dia em que o requerente deles tomou conhecimento».

O litígio no processo principal e as questões prejudiciais

16 A Região de Bruxelas‑Capital expropriou, no mês de Fevereiro de 1991, o terreno de um antigo hospital militar, em benefício da société de développement régional de Bruxelles (a seguir «SDRB»), designada como operador da reconversão desse terreno. A SDRB celebrou posteriormente um contrato por ajuste directo (a seguir «contrato») com a associação temporária constituída pelas sociedades Batipont Immobilier SA e Immomills Louis de Waele Development (a seguir «Batipont»). Por este contrato, a Batipont obrigou-se a edificar no referido terreno um complexo de edifícios e a realizar obras em conformidade com um programa preestabelecido pela SDRB.

17 Por carta de 21 de Março de 1993, dirigida ao presidente da SDRB, P. Housieaux pediu para consultar o contrato e que lhe fosse facultada uma cópia do mesmo. Por decisão de 5 de Abril de 1994, a SDRB indeferiu o pedido com o argumento de que, segundo o Despacho de 1991, é o Executivo que «fixa, relativamente a cada Administração, as modalidades de organização do acesso à informação».

18 Em 22 de Abril de 1994, P. Housieaux interpôs recurso desta decisão para o Collège e reiterou o seu pedido de acesso ao contrato.

19 Na sequência de troca de correspondência com P. Housieaux, o Collège deliberou, em 1 de Fevereiro de 1995, comunicar ao requerente os anexos H e I do contrato, que diziam respeito ao ambiente e cuja comunicação não comprometia nenhum interesse comercial ou industrial. Por carta de 3 de Fevereiro de 1995, o Collège informou P. Housieaux e a SDRB desta decisão.

20 Não se conformando com a referida decisão, P. Housieaux, em 31 de Março de 1995, interpôs recurso de anulação para o Conseil d’État.

21 Neste órgão jurisdicional, o Collège suscitou a questão prévia de inadmissibilidade do recurso, com base no facto de a decisão de 1 de Fevereiro de 1995 ser apenas uma decisão confirmativa que, como tal, não é recorrível. O Collège alegou que, independentemente da comunicação dos anexos H e I do contrato, esta decisão se limitou a confirmar a decisão de indeferimento tácito que já havia resultado do silêncio mantido durante mais de dois meses sobre o pedido de informação apresentado em 22 de Abril de 1994 por P. Housieaux. Esta decisão de indeferimento tácito tornou-se definitiva, uma vez que não foi impugnada no prazo de 60 dias previsto no artigo 14.º, n.º 1, das leis coordenadas sobre o Conseil d’État. Em consequência, o Collège sustenta que, em 31 de Março de 1995, se tinha extinto o direito de P. Housieaux interpor recurso de anulação da decisão de indeferimento de 1 de Fevereiro de 1995.

22 Nestas condições, o Conseil d’État decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) No artigo 3.°, n.° 4, da Directiva 90/313/CEE […], o prazo de dois meses é um prazo indicativo, ou seja, um prazo que serve apenas de indicação para a autoridade à qual é apresentado um pedido de informação, ou um prazo obrigatório cujo respeito se impõe a essa autoridade?

2) No caso de o prazo de dois meses ser um prazo obrigatório e de, no termo desse prazo, a autoridade à qual foi apresentado um pedido de informação não ter tomado nenhuma decisão, qual é a ‘decisão’, indicada no artigo 4.°, in fine, da referida directiva, da qual pode ser interposto recurso judicial ou administrativo ‘em conformidade com a legislação nacional aplicável’?

3) Os artigos 3.°, n.° 4, e 4.° da referida directiva proíbem que uma ‘legislação nacional aplicável’ interprete o silêncio da autoridade à qual é submetido um pedido de informação, silêncio mantido durante os dois meses referidos no artigo 3.°, n.° 4, da directiva, como uma decisão de indeferimento tácito do pedido, decisão que não é, por conseguinte, fundamentada, mas que pode ser objecto do recurso judicial ou administrativo previsto no artigo 4.º?

4) No caso de o prazo de dois meses referido no artigo 3.°, n.° 4, da directiva ser um prazo indicativo, os artigos 3.°, n.° 4, e 4.° da directiva impedem que uma ‘legislação nacional’ preveja que quem pede a informação possa notificar a autoridade para responder ao seu pedido de informação num prazo determinado, e que, se não for dada resposta, o silêncio persistente da autoridade será considerado uma decisão de indeferimento tácito de comunicar a informação, decisão susceptível de recurso jurisdicional administrativo?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira questão

23 Na sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o prazo previsto no artigo 3.º, n.º 4, da Directiva 90/313 tem carácter indicativo ou imperativo.

24 A este respeito, importa observar, como faz a advogada‑geral nos n.os 23 e 24 das suas conclusões, que resulta tanto do teor como do espírito da referida disposição que o prazo de dois meses aí previsto deve ser considerado imperativo.

25 Com efeito, por um lado, a utilização da fórmula «o mais rapidamente possível […], no prazo máximo de dois meses» indica claramente que a autoridade pública competente para se pronunciar sobre o pedido de informação (a seguir «autoridade pública») fica obrigada a respeitar esse prazo para analisar e responder ao pedido.

26 Por outro lado, se este prazo tivesse um carácter não imperativo, mas meramente indicativo, o artigo 4.º da Directiva 90/313, que prevê a protecção jurisdicional do indivíduo, ficaria desprovido de efeito útil. Com efeito, o requerente do pedido de informação não saberia exactamente a partir de que data poderia interpor recurso.

27 Esta interpretação do artigo 3.º, n.º 4, da Directiva 90/313 é corroborada pela sua finalidade, tal como resulta, nomeadamente, do seu décimo primeiro considerando, que é a de comunicar activamente ao público informações gerais sobre o estado do ambiente.

28 Ora, tal como a advogada‑geral observou no n.º 24 das suas conclusões, o interesse dessas informações depende, em grande medida, do facto de os particulares delas poderem dispor o mais rapidamente possível.

29 Face a estas considerações, há que responder à primeira questão que o prazo de dois meses previsto no artigo 3.º, n.º 4, da Directiva 90/313 é um prazo imperativo.

Quanto à terceira questão

30 Na sua terceira questão, que importa tratar antes da segunda, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se os artigos 3.º, n.º 4, e 4.º da Directiva 90/313 se opõem a uma legislação nacional segundo a qual o silêncio, face ao pedido de informação, mantido durante o prazo de dois meses pela autoridade pública é considerado, no termo deste prazo, constitutivo de uma decisão de indeferimento tácito desse pedido, decisão que, na verdade, não é fundamentada, mas que pode ser objecto de recurso judicial ou administrativo ao abrigo do artigo 4.º da referida directiva.

31 A este respeito, há que recordar que o Tribunal de Justiça já declarou que a ficção segundo a qual o silêncio da Administração vale como decisão tácita de indeferimento não pode, enquanto tal, ser considerada incompatível com as exigências da Directiva 90/313 pelo simples motivo de uma decisão tácita de indeferimento não conter, por definição, qualquer fundamentação (acórdão de 26 de Junho de 2003, Comissão/França, C-233/00, Colect., p. I‑6625, n.º 111).

32 Em contrapartida, o Tribunal de Justiça considerou que, na hipótese de indeferimento tácito de um pedido de informações em matéria de ambiente, a comunicação da fundamentação dessa recusa, mesmo em data posterior à do indeferimento tácito, deve ter lugar dentro dos dois meses seguintes à apresentação do pedido inicial, dado que se deve considerar que a referida comunicação, nesta hipótese, constitui uma «resposta» na acepção do artigo 3.°, n.° 4, da mesma directiva (acórdão Comissão/França, já referido, n.º 118).

33 Só uma tal interpretação do artigo 3.º, n.º 4, da Directiva 90/313 permite conservar o efeito útil dessa disposição cujo teor exige que a autoridade pública fundamente todas as decisões de indeferimento de um pedido de informação.

34 Contrariamente à legislação nacional objecto do acórdão Comissão/França, já referido, segundo a qual o silêncio, face ao pedido de informação, mantido pela autoridade pública durante o período de um mês equivale a uma decisão de indeferimento tácito desse pedido, a regulamentação em causa no processo principal prevê que uma decisão de indeferimento tácito tem lugar após o silêncio de dois meses a contar da apresentação do pedido.

35 Assim, decorre do acórdão Comissão/França, já referido, que, embora a Directiva 90/313 não se oponha, para efeitos de garantia de protecção jurisdicional efectiva em conformidade com o artigo 4.º da referida directiva, à ficção de uma decisão de indeferimento tácito de um pedido de acesso à informação após um silêncio de dois meses, o artigo 3.º, n.º 4, da referida directiva opõe-se a que tal decisão não seja acompanhada de fundamentação até ao termo do prazo de dois meses. Nestas condições, é certo que a decisão de indeferimento tácito constitui uma «resposta» na acepção desta última disposição, mas deve ser considerada ferida de ilegalidade.

36 Por conseguinte, importa responder à terceira questão que o artigo 3.º, n.º 4, da Directiva 90/313, conjugado com o seu artigo 4.º, não se opõe, numa situação como a do processo principal, a uma legislação nacional segundo a qual, para efeitos de garantia de uma protecção jurisdicional efectiva, o silêncio da autoridade pública durante um prazo de dois meses é considerado constitutivo de uma decisão de indeferimento tácito susceptível de recurso judicial ou administrativo em conformidade com a legislação nacional. Contudo, o referido artigo 3.º, n.º 4, opõe-se a que tal decisão não seja acompanhada de fundamentação até ao termo do prazo de dois meses. Nestas condições, a decisão de indeferimento tácito deve ser considerada ferida de ilegalidade.

Quanto à segunda questão

37 Na sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta qual é a «decisão» recorrível, na acepção do artigo 4.º da Directiva 90/313, quando a autoridade pública não tenha tomado qualquer decisão no prazo de dois meses referido no artigo 3.º, n.º 4, dessa directiva.

38 A resposta a esta questão decorre das considerações relativas à terceira questão, das quais resulta que o silêncio da autoridade pública durante um prazo de dois meses é considerado constitutivo de uma decisão recorrível, em conformidade com a legislação nacional.

39 Consequentemente, deve responder-se à segunda questão que a decisão referida no artigo 4.º da Directiva 90/313, da qual pode ser interposto recurso judicial ou administrativo pelo requerente do pedido de informação, é a decisão de indeferimento tácito que resulta do silêncio mantido durante um prazo de dois meses pela autoridade pública competente para se pronunciar sobre esse pedido.

Quanto à quarta questão

40 Vista a resposta dada à primeira questão, isto é, que o prazo previsto no artigo 3.º, n.º 4, da Directiva 90/313 é um prazo imperativo, deixa de ser necessário responder à quarta questão.

Quanto às despesas

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:

1) O prazo de dois meses previsto no artigo 3.º, n.º 4, da Directiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente, é um prazo imperativo.

2) A decisão referida no artigo 4.º da Directiva 90/313, da qual pode ser interposto recurso judicial ou administrativo pelo requerente do pedido de informação, é a decisão de indeferimento tácito que resulta do silêncio mantido durante um prazo de dois meses pela autoridade pública competente para se pronunciar sobre esse pedido.

3) O artigo 3.º, n.º 4, da Directiva 90/313, conjugado com o seu artigo 4.º, não se opõe, numa situação como a do processo principal, a uma legislação nacional segundo a qual, para efeitos de garantia de uma protecção jurisdicional efectiva, o silêncio da autoridade pública durante um prazo de dois meses é considerado constitutivo de uma decisão de indeferimento tácito susceptível de recurso judicial ou administrativo em conformidade com a legislação nacional. Contudo, o referido artigo 3.º, n.º 4, opõe-se a que tal decisão não seja acompanhada de fundamentação até ao termo do prazo de dois meses. Nestas condições, a decisão de indeferimento tácito deve ser considerada ferida de ilegalidade.

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