CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

PHILIPPE LÉGER

apresentadas em 3 de Março de 2005 ( )

Processo C-132/03

Ministero della Salute

contra

Coordinamento delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), Federconsumatori

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato (Itália)]

«Regulamento (CE) n.° 49/2000 – Rotulagem de géneros alimentícios produzidos a partir de certos organismos geneticamente modificados – Menção obrigatória nesse sentido – Exclusão no caso de contaminação acidental numa proporção não superior a 1% – Âmbito da exclusão – Géneros alimentícios destinados a lactentes e crianças jovens»

1. Os rótulos dos géneros alimentícios destinados aos lactentes e às crianças jovens devem mencionar que os referidos géneros alimentícios foram produzidos a partir de certos organismos geneticamente modificados (a seguir «OGM») quando contiverem, devido a uma contaminação acidental, materiais derivados desses organismos numa proporção não superior a 1%?

2. No essencial, esta é a questão colocada pelo Consiglio di Stato (Itália) no quadro de um processo que põe em causa a legalidade de um decreto ministerial.

3. Através desta questão, o Tribunal de Justiça é convidado a precisar o âmbito de aplicação rationae materiae de certas disposições do Regulamento (CE) n.° 1139/98 do Conselho, de 26 de Maio de 1998, relativo à menção obrigatória, na rotulagem de determinados géneros alimentícios produzidos a partir de organismos geneticamente modificados, de outras informações para além das previstas na Directiva 79/112/CEE ( ), alterado pelo Regulamento n.° 49/2000 da Comissão, de 10 de Janeiro de 2000 ( ).

I – Quadro jurídico

A – Regulamentação comunitária

4. Em matéria de rotulagem dos géneros alimentícios foram adoptados numerosos diplomas de direito derivado. Alguns deles aplicam‑se a todos os géneros alimentícios e têm, assim, âmbito geral e horizontal, outros aplicam‑se unicamente a certos géneros alimentícios determinados e constituem, portanto, regulamentação específica.

1. Regulamentação geral em matéria de rotulagem dos géneros alimentícios

5. A existência de uma regulamentação geral em matéria de rotulagem dos géneros alimentícios remonta à adopção da Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final ( ).

6. Tal como refere o seu terceiro considerando, o objecto desta directiva era estabelecer normas comunitárias, de natureza geral e horizontal, aplicáveis a todos os géneros alimentícios colocados no mercado.

7. Assim, o artigo 3.° da referida directiva consagrava o princípio segundo o qual a rotulagem dos géneros alimentícios devia incluir várias indicações, enumeradas de forma limitada, entre as quais figurava a relativa à lista dos ingredientes.

8. Todavia, esse princípio era acompanhado de várias derrogações. Com efeito, o artigo 4.° da Directiva 79/112 previa que eventuais disposições comunitárias específicas, aplicáveis a determinados géneros alimentícios, pudessem derrogar a obrigação de mencionar no rótulo certas indicações, entre as quais a relativa à lista dos ingredientes ( ) ou, inversamente, impor a aposição de menções suplementares às que são limitadamente enumeradas no artigo 3.° da referida directiva ( ). Esse artigo 4.° previa também a possibilidade de os Estados‑Membros preverem essas exigências de rotulagem não existindo regulamentação comunitária nesse sentido, sem prejuízo do cumprimento de determinadas condições ( ).

9. No essencial, todas estas disposições da Directiva 79/112 foram retomadas pela Directiva 2000/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Março de 2000, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios ( ). Era a Directiva 2000/13 que estava em vigor na data da publicação do Decreto n.° 371 do Ministro da Saúde, de 31 de Maio de 2001 ( ), a saber, 16 de Outubro de 2001, data em que nos devemos colocar, no quadro do litígio no processo principal, para apreciar a legalidade do referido decreto.

2. Regulamentação especial em matéria de rotulagem dos géneros alimentícios

10. Em conformidade com o artigo 4.° da Directiva 79/112, foi adoptada regulamentação específica para os géneros alimentícios destinados aos lactentes e para os géneros alimentícios que são produzidos a partir de OGM.

a) Regulamentação relativa à rotulagem dos géneros alimentícios destinados aos lactentes e às crianças jovens

11. A Directiva 89/398/CEE do Conselho, de 3 de Maio de 1989, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes aos géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial ( ), precisa, no seu artigo 7.°, n.° 1, que a Directiva 79/112 é aplicável aos produtos referidos no artigo 1.° da referida Directiva 89/398, entre os quais figuram os destinados aos lactentes e às crianças de tenra idade (em bom estado de saúde).

12. O artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 89/398 impõe o princípio segundo o qual a natureza ou a composição dos referidos produtos deve ser de molde a que esses produtos sejam apropriados ao objectivo nutricional a que se destinam. A este respeito, o artigo 4.°, n.° 1, da referida directiva prevê a adopção de directivas específicas aplicáveis aos géneros alimentícios referidos por essa mesma directiva, no que diz respeito, nomeadamente, à sua natureza ou composição, à qualidade das matérias‑primas, bem como à rotulagem dos referidos géneros.

13. Com o fundamento no artigo 4.°, n.° 1, foram adoptadas duas directivas específicas:

– a Directiva 91/321/CEE da Comissão, de 14 de Maio de 1991, relativa às fórmulas para lactentes e fórmulas de transição ( ), e

– a Directiva 96/5/CE da Comissão, de 16 de Fevereiro de 1996, relativa aos alimentos à base de cereais e aos alimentos para bebés destinados a lactentes e crianças jovens ( ).

14. A Directiva 91/321 prevê, no seu artigo 3.°, n.os 1 e 2, que as fórmulas para lactentes e as fórmulas de transição devem ser fabricadas, segundo o caso, a partir de fontes proteicas definidas nos anexos desta directiva e de outros ingredientes alimentares cuja adequação a utilizações dietéticas específicas de lactentes a partir da idade do nascimento tenha sido comprovada através de dados científicos geralmente aceites. No mesmo sentido, o artigo 5.°, n.° 1, da referida directiva acrescenta que apenas certas substâncias (enumeradas de forma limitada no anexo III da mesma directiva) podem ser utilizadas para o fabrico das fórmulas para lactentes e fórmulas de transição por forma a satisfazer as necessidades nutricionais destes últimos ( ). É referido que os critérios de pureza dessas substâncias serão estabelecidos posteriormente.

15. No prolongamento destas disposições, o artigo 6.°, n.° 1, da Directiva 91/321 exige que as referidas fórmulas não podem conter nenhuma substância em quantidades susceptíveis de prejudicar a saúde dos lactentes. A este respeito, é previsto que, quando necessário, os níveis máximos de qualquer dessas substâncias serão fixados posteriormente.

16. Além destas disposições quanto ao fabrico e à composição dos géneros alimentícios para lactentes, a Directiva 91/321 prevê, no seu artigo 7.°, n.° 2, que o rótulo desses géneros alimentícios deve conter uma série de menções suplementares para além das informações previstas na Directiva 79/112 ( ). Essas menções suplementares referem‑se, nomeadamente, ao teor em vitaminas, em proteínas, em lípidos, em carbohidratos dos referidos géneros alimentícios, bem como ao seu valor energético ou ao seu modo de utilização.

17. Todas estas disposições, no essencial, foram retomadas pela Directiva 96/5, no que diz respeito aos alimentos à base de cereais e aos alimentos destinados aos lactentes (com menos de doze meses) e às crianças jovens (de um a três anos de idade).

18. A Directiva 91/321, bem como a Directiva 96/5 foram alteradas, respectivamente, pelas Directivas 1999/50/CE ( ) e 1999/39/CE ( ). Estas últimas foram adoptadas com base, respectivamente, no artigo 6.° da Directiva 91/321 e no artigo 6.° da Directiva 96/5, em aplicação do princípio da precaução ( ). As directivas acrescentaram ao referido artigo 6.° disposições relativas aos pesticidas, a fim de limitar a sua presença nos alimentos para bebés destinados a lactentes e crianças jovens ( ).

b) Regulamentação relativa à rotulagem dos géneros alimentícios produzidos a partir de OGM

19. Os fundamentos da regulamentação relativa à rotulagem dos géneros alimentícios produzidos a partir de OGM foram impostos pela Directiva 90/220/CEE do Conselho, de 23 de Abril de 1990, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados ( ).

20. O objecto principal dessa regulamentação era instituir um procedimento comum relativo à colocação pela primeira vez no mercado de produtos que contenham OGM ou fabricados a partir desses organismos. No âmbito desse procedimento, o operador interessado era obrigado a notificar o Estado‑Membro em causa do seu projecto de colocar, a partir do território desse Estado, tal produto pela primeira vez no mercado da Comunidade. Essa notificação devia incluir, nomeadamente, um projecto de rotulagem do produto indicando, entre outras menções obrigatórias, a presença de OGM. Tomada a decisão de colocação no mercado, essa menção obrigatória devia, a seguir, figurar no rótulo quando, após a avaliação da sua inocuidade, o referido produto fosse considerado sem perigo para a saúde humana ou para o ambiente ( ).

21. Estas disposições da Directiva 90/220 foram amplamente retomadas pelo Regulamento (CE) n.° 258/97 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Janeiro de 1997, relativo aos novos alimentos e ingredientes alimentares ( ).

22. As exigências de rotulagem previstas pelo Regulamento n.° 258/97 tornaram‑se aplicáveis, em relação a certos produtos determinados, independentemente da data em que esses produtos foram colocados no mercado (quer dizer, antes ou após a entrada em vigor do referido regulamento) ( ).

23. O Regulamento n.° 1813/97, adoptado para esse efeito, foi revogado e substituído pelo Regulamento n.° 1139/98. É em relação a este último regulamento, após as alterações introduzidas, que é respeitante a questão prejudicial que se destina a especificar o âmbito de aplicação rationae materiae do referido regulamento.

24. No prolongamento do Regulamento n.° 1813/97, o Regulamento n.° 1139/98 é aplicável, nos termos do seu artigo 1.°, n.° 1, aos alimentos e aos ingredientes alimentares na sua forma definitiva, destinados ao consumidor final e que sejam total ou parcialmente produzidos a partir de soja geneticamente modificada abrangida pela Decisão 96/281 ou a partir de milho geneticamente modificado abrangido pela Decisão 97/98.

25. O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1139/98 consagra o princípio segundo o qual os géneros alimentícios abrangidos pelo âmbito de aplicação do regulamento são sujeitos a exigências específicas suplementares de rotulagem. Estas últimas, definidas no n.° 3 do mesmo artigo, destinam‑se a garantir a informação do consumidor quanto à origem dos ingredientes a partir dos quais os géneros alimentícios em causa foram fabricados, graças à menção (na lista dos ingredientes exigida pela Directiva 79/112 ou em relação com a referida lista) da expressão «produzido a partir de soja geneticamente modificada» ou «produzido a partir de milho geneticamente modificado».

26. Todavia, o artigo 2.°, n.° 2, do mesmo regulamento prevê que determinados géneros alimentícios (mesmo que produzidos a partir de tais OGM) não estão sujeitos a essas exigências em matéria de rotulagem, desde que, no final do tratamento que lhes foi aplicado, não contenham finalmente nem proteínas nem ADN resultantes de modificação genética ( ).

27. O Regulamento n.° 49/2000, que alterou o Regulamento n.° 1139/98, acrescentou um outro caso (contrário ao precedentemente invocado) em que as referidas exigências suplementares de rotulagem são excluídas. Esse caso é o previsto no artigo 2.°, n.° 2, alínea b), primeiro período, deste último regulamento, após as alterações introduzidas. É sobre esse caso que é especificamente respeitante a questão prejudicial.

28. Trata‑se do caso em que materiais derivados de OGM na acepção do artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1139/98, juntamente com qualquer material derivado de outros OGM (colocados no mercado nos termos do Regulamento n.° 258/97), se encontrem presentes nos ingredientes alimentares ou no alimento que consista em apenas um ingrediente numa proporção reduzida (não superior a 1% de cada um dos ingredientes alimentares ou do alimento, quando consista em apenas um ingrediente), desde que essa presença seja acidental.

29. Como referiam os quarto e oitavo considerandos do Regulamento n.° 49/2000, esse fenómeno de contaminação acidental pode ocorrer, designadamente, durante as operações de cultivo, colheita, transporte, armazenagem e transformação dos ingredientes ou dos alimentos, quer dizer, ao longo da cadeia de produção.

30. O artigo 2.°, n.° 2, alínea b), segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1139/98, após as alterações introduzidas, precisava que, «[p]ara determinar se a presença desses materiais é acidental, os operadores devem estar em condições de fornecer, de uma forma que satisfaça as autoridades competentes, provas de que adoptaram as medidas adequadas para evitar utilizar como fonte para os seus produtos [OGM] na acepção do n.° 1 do presente artigo (ou produtos que os contenham)».

31. Noutros termos, nesse caso, os ingredientes e os alimentos em questão eram considerados não sendo produzidos a partir de OGM, de modo que não era necessário mencionar‑se no seu rótulo uma menção a esse respeito.

32. Posteriormente à data em que nos devemos colocar no âmbito do litígio no processo principal, o limite de tolerância de 1% – previsto no artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1139/98, alterado – foi reduzido para 0,9% ( ).

B – Regulamentação nacional

33. O Decreto n.° 500 do Ministro da Saúde, de 6 de Abril de 1994 ( ), destinado, designadamente, a transpor a Directiva 91/321, prevê no seu artigo 4.°, primeiro parágrafo, que «[o]s alimentos para lactentes devem ser produzidos com as proteínas definidas nos anexos do [decreto] e segundo as prescrições impostas, bem como com outros ingredientes alimentares cuja adaptação à alimentação especial dos lactentes desde o nascimento possa ser confirmada por dados científicos universalmente aceites».

34. Pelo decreto impugnado, foram acrescentadas ao artigo 4.°, primeiro parágrafo, do Decreto n.° 500/1994 as seguintes disposições: «De qualquer modo, a utilização de produtos derivados de [OGM] é excluída, salvo derrogação prevista pelo Regulamento (CE) n.° 49/2000.» São estas disposições que estão no centro do litígio no processo principal.

II – Factos e tramitação do processo principal

35. Após a sua entrada em vigor, o decreto impugnado foi objecto de um recurso de anulação no que diz respeito à parte das suas disposições que completaram o artigo 4.°, primeiro parágrafo, do decreto.

36. Esse recurso de anulação foi interposto pelo Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (coordenação das associações para a defesa do ambiente e dos direitos dos utentes e dos consumidores) ( ). Esta última sustentou que o decreto impugnado era ilegal na medida em que, ao remeter para a aplicação do Regulamento n.° 49/2000, admitia que os alimentos para lactentes contivessem material derivado de OGM até 1% e que não tivessem no seu rótulo uma menção nesse sentido.

37. Por acórdão de 14 de Maio de 2002, o Tribunale amministrativo regionale del Lazio anulou as disposições controvertidas do decreto impugnado apenas porque, em sua opinião, elas introduziam uma derrogação às regras específicas de rotulagem dos alimentos para lactentes e das fórmulas de transição na medida em que, em caso de contaminação acidental desses produtos, não era obrigatório mencionar no seu rótulo a presença de material derivado de OGM até 1% ( ).

38. O órgão jurisdicional de primeira instância decidiu nesse sentido porque os alimentos para lactentes e as fórmulas de transição estão sujeitos a um regime específico em matéria de rotulagem (definido pelas Directivas 91/321 e 96/5) distinto do regime geral imposto pela Directiva 79/112, à qual faz referência o Regulamento n.° 49/2000, de modo que a derrogação à obrigação de rotulagem prevista por este regulamento, em caso de contaminação acidental que não ultrapasse 1%, não é aplicável aos produtos destinados aos lactentes ou às crianças jovens.

39. O Ministero della Salute (Ministério da Saúde italiano) interpôs recurso desse acórdão no Consiglio di Stato. Resulta da decisão de reenvio que esse recurso diz unicamente respeito à parte do acórdão que levou à anulação das disposições nacionais impugnadas.

40. Em apoio do recurso, o Ministero della Salute alegou que nenhuma das directivas relativas aos alimentos para lactentes contém regras relativas à menção, no rótulo, da presença de OGM. Só o Regulamento n.° 1139/98, após as alterações introduzidas, prevê disposições na matéria. Conclui‑se que as regras em matéria de rotulagem, que figuram no artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do referido regulamento podem ser aplicadas aos alimentos para lactentes.

41. A Associazione Italiana Industrie Prodotti Alimentari (AIIPA) (associação italiana das indústrias de produtos alimentares) interveio em apoio do Ministero della Salute. O Adusbef e a Federconsumatori intervieram igualmente no processo, em apoio da Codacons.

III – Questão prejudicial

42. Atendendo às teses apresentadas pelas partes, o Consiglio di Stato decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«A disposição prevista no artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1139/98, alterada pelo artigo 1.°, do Regulamento (CE) n.° 49/2000, deve também ser aplicada aos géneros alimentícios para lactentes e para bebés até três anos e, especificamente, em relação a esses produtos, a contaminação acidental com materiais derivados de OGM, em percentagem não superior a 1% deve, ou não, ser indicada no rótulo?»

43. Através desta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber se as disposições do artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1139/98, após as alterações introduzidas, devem ser interpretadas no sentido de que podem ser aplicadas aos géneros alimentícios que sejam destinados aos lactentes e crianças jovens.

IV – Análise

44. Para responder a esta questão, examinarei, em primeiro lugar, a redacção do artigo 2.°, n.° 2, alínea b), primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1139/98, alterado, em segundo lugar, a economia geral do regulamento, conjugado com toda a regulamentação comunitária relativa à rotulagem dos géneros alimentícios no âmbito da qual este regulamento se insere, em terceiro lugar, os objectivos prosseguidos pelo mesmo regulamento e, em quarto lugar, as exigências que decorrem do princípio da precaução.

A – A redacção do artigo 2.°, n.° 2, alínea b), primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1139/98, alterado

45. Recordo que o artigo 2.°, n.° 2, alínea b), primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1139/98, alterado, prevê que «[o]s géneros alimentícios especificados não ficam sujeitos às exigências específicas suplementares de rotulagem quando [...] os materiais derivados de [OGM] na acepção do artigo 1.°, n.° 1, juntamente com qualquer material que tenha sido colocado no mercado nos termos do Regulamento (CE) n.° 258/97, e seja proveniente de outros [OGM], se encontrem presentes nos seus ingredientes alimentares ou no alimento que consista em apenas um ingrediente numa proporção não superior a 1% dos ingredientes alimentares ou do alimento, quando consista em apenas um ingrediente, desde que essa presença seja acidental» ( ).

46. Os géneros alimentícios especificados, visados pelas disposições acima mencionadas, estão definidos no artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1139/98, alterado, como sendo os «alimentos ou ingredientes alimentares na sua forma definitiva destinada ao consumidor final ou ao sector da restauração [...] total ou parcialmente produzidos a partir de soja geneticamente modificada abrangida pela Decisão 96/281/CE [ou de] milho geneticamente modificado abrangido pela Decisão 97/98/CE».

47. Esta definição não é baseada em nenhum critério relativo à idade ou ao estado de desenvolvimento ou de saúde do consumidor final. Conclui‑se que, por aplicação do artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1139/98, alterado, é indiferente que os géneros alimentícios em causa sejam destinados a lactentes ou a crianças jovens.

48. Assim, deve‑se referir que nada no texto destas disposições se opõe a que o artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1139/98, alterado, seja aplicável aos géneros alimentícios destinados a serem propostos na sua forma definitiva aos lactentes e crianças jovens, no caso de terem sido total ou parcialmente obtidos a partir dos OGM que são referidos nas Decisões 96/281 e 97/98.

49. Em minha opinião, esta asserção não é colocada em causa pela economia geral do Regulamento n.° 1139/98, alterado.

B – A economia geral do Regulamento n.° 1139/98, alterado

50. Nada nos Regulamentos n.° 1139/98 e n.° 49/2000 permite pensar que os géneros alimentícios destinados aos lactentes e às crianças jovens são excluídos do âmbito de aplicação dos referidos regulamentos, ou, pelo menos, do relativo ao artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1139/98, alterado.

51. Na verdade, o artigo 2.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1139/98 (cujas disposições não foram alteradas pelo Regulamento n.° 49/2000) prevê que «[o] presente artigo [nomeadamente o seu n.° 2, alínea b)] não prejudica os outros requisitos da legislação comunitária em relação à rotulagem dos produtos alimentares».

52. Esta fórmula significa que as regras específicas em matéria de rotulagem dos géneros alimentícios, previstas no artigo 2.° do Regulamento n.° 1139/98, alterado, são aplicáveis aos géneros alimentícios por este abrangidos, desde que não seja violada ou infringida a aplicação de outras regras em vigor na matéria, em especial, de outras regras específicas ( ), como as respeitantes aos géneros alimentícios destinados aos lactentes e às crianças jovens.

53. Todavia, deve‑se observar que a aplicação das regras específicas de rotulagem previstas no artigo 2.° do Regulamento n.° 1139/98, alterado, não infringe nem prejudica a aplicação das regras previstas pelas Directivas 91/321 e 96/5 para a rotulagem dos géneros alimentícios destinados a lactentes e crianças jovens.

54. Com efeito, como justamente sublinharam o Ministero della Salute e a Comissão das Comunidades Europeias, nem a Directiva 91/321 nem a Directiva 96/5 contêm disposições que exijam que os géneros alimentícios destinados aos lactentes e às crianças jovens tenham, no seu rótulo, uma menção relativa à presença, nesses géneros alimentícios, de materiais derivados de OGM ou indicando que esses géneros foram fabricados a partir desses materiais ( ).

55. Ora, em minha opinião, a inexistência de disposições nesse sentido não resulta da ideia de que, de qualquer modo, essas directivas excluíram que os referidos géneros alimentícios possam conter material derivado de OGM, de modo que não haveria de prever qualquer exigência de rotulagem quanto a esse aspecto.

56. Efectivamente, quer a Directiva 91/321 quer a Directiva 96/5 limitam‑se a prever, no artigo 5.°, que só determinadas substâncias, adaptadas à alimentação especial dos lactentes ou das crianças jovens, podem ser utilizadas para o fabrico dos géneros alimentícios que lhes são destinados. A este propósito, é simplesmente previsto que os critérios de pureza dessas substâncias serão estabelecidos posteriormente. Segundo a mesma lógica, as referidas directivas limitam‑se a prever, no artigo 6.°, que os géneros alimentícios em questão não podem conter nenhuma substância em quantidades susceptíveis de prejudicar a saúde dos lactentes ou das crianças jovens. Também aí, é unicamente previsto que, se for necessário, os níveis máximos de cada substância serão fixados posteriormente.

57. Não se pode deduzir destas disposições que é proibido que os géneros alimentícios para lactentes ou para crianças jovens apresentem o mínimo traço, mesmo ínfimo, de material derivado de OGM.

58. Por outro lado, actualmente, contrariamente ao caso dos pesticidas ( ), não foi fixado nenhum nível máximo, com fundamento no artigo 6.° das Directivas 91/321 e 96/5, para limitar a presença de materiais derivados de OGM nos géneros alimentícios que são especialmente destinados aos lactentes e às crianças jovens.

59. É à luz destas considerações que há que interpretar o silêncio das Directivas 91/321 e 96/5 quanto ao âmbito da obrigação de mencionar, no rótulo dos géneros alimentícios para lactentes ou para crianças jovens, a presença de OGM ou de materiais derivados desses organismos. A única dedução que se pode retirar desse silêncio é que essas directivas não impõem nenhuma exigência específica de rotulagem dessa natureza.

60. Daí infiro que a possibilidade de derrogar – com fundamento no artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1139/98, alterado – a exigência específica de rotulagem ligada à presença (em determinados géneros alimentícios) de materiais derivados de OGM, na realidade, não produz quaisquer efeitos na aplicação das regras específicas de rotulagem previstas pelas Directivas 91/321 e 96/5.

61. Além disso, contrariamente ao que parece sugerir a Codacons, o facto de o artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1139/98, alterado, constituir uma derrogação à obrigação específica de rotulagem (imposta no n.° 1 e especificada no n.° 3 do mesmo artigo), e dever consequentemente ser interpretado de forma estrita, não justifica que seja necessário, com fundamento nesse único argumento, afastar os géneros alimentícios para lactentes e para crianças jovens do âmbito de aplicação dessas disposições derrogatórias.

62. Admitir o contrário equivaleria a acrescentar disposições ao texto do artigo 2.°, n.° 2, alínea b), primeiro parágrafo, do referido regulamento. Com efeito, como acabo de sublinhar, o referido artigo prevê expressamente que se aplica aos «géneros alimentícios especificados». Ora, como também referi, essa expressão abrange implicitamente, mas necessariamente, os géneros alimentícios para lactentes e para crianças jovens (no caso de, recordo, eles serem produzidos a partir dos OGM que são referidos pelas Decisões 96/281 e 97/98). Excluir os referidos géneros alimentícios do âmbito de aplicação desse artigo 2.°, n.° 2, alínea b), enquadra‑se mais num exercício legislativo do que num exercício de pura interpretação.

63. Por conseguinte, considero que a economia geral do Regulamento n.° 1139/98, alterado, não se opõe à aplicação do artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do referido regulamento aos géneros alimentícios destinados aos lactentes ou às crianças jovens.

64. Em minha opinião, esta conclusão também é válida quando se examinam os objectivos prosseguidos pelo referido regulamento.

C – Os objectivos do Regulamento n.° 1139/98, alterado

65. Como o Tribunal de Justiça sublinhou no acórdão de 12 de Junho de 2003, Glawischnig, o Regulamento n.° 1139/98 prossegue um duplo objectivo ( ).

66. Em primeiro lugar, segundo o seu quarto considerando, o referido regulamento tem por objectivo eliminar os potenciais obstáculos à livre circulação dos alimentos e dos ingredientes alimentares obtidos a partir de OGM, que resultem das disparidades das regulamentações nacionais relativas à sua rotulagem. Em segundo lugar, em conformidade com o seu nono considerando, o mesmo regulamento tem por objectivo informar o consumidor final de qualquer característica ou propriedade do alimento, que fazem com que o mesmo alimento não possa ser considerado equivalente a um alimento existente na medida em que foi fabricado a partir de OGM.

67. A prossecução deste duplo objectivo traduz‑se pela adopção de regras uniformes quanto à rotulagem dos alimentos e dos ingredientes alimentares fabricados a partir de determinados OGM (que foram colocados no mercado por força das Decisões 96/281 e 97/98). Em conformidade com esta lógica, o décimo segundo considerando do Regulamento n.° 1139/98 sublinha que as exigências de rotulagem não sejam mais complicadas do que o indispensável, mas que sejam suficientemente pormenorizadas para fornecer aos consumidores as informações de que os mesmos necessitam.

68. O Regulamento n.° 49/2000, que alterou o Regulamento n.° 1139/98, insere‑se na mesma perspectiva. Como este último regulamento, pretende conciliar os diferentes interesses em presença, concretamente, os dos operadores económicos e os dos consumidores.

69. Com efeito, ao prever que possam ser derrogadas as exigências específicas de rotulagem impostas pelo Regulamento n.° 1139/98, em caso de contaminação acidental não superior a 1%, o Regulamento n.° 49/2000 traduz a preocupação de o legislador comunitário ter em consideração os esforços desenvolvidos pelos operadores económicos para evitar utilizar determinados OGM como matéria‑prima dos produtos que fabricam, preservando ao mesmo tempo tanto quanto possível os interesses legítimos dos consumidores quanto à sua informação.

70. É à luz deste duplo objectivo e da preocupação correlativa do legislador comunitário de conciliar os diferentes interesses em presença que há que determinar o âmbito do artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1139/98, alterado.

71. Quanto aos operadores económicos, é natural que tenham todo o interesse em que o referido artigo seja considerado no sentido de que se pode aplicar aos géneros alimentícios que são destinados aos lactentes e às crianças jovens.

72. Com efeito, qualquer menção, no rótulo, que faça referência a OGM implica na verdade o risco de provocar no espírito dos clientes uma reacção instintiva de rejeição, uma vez que os géneros alimentícios em causa se destinam a essa categoria especial da população. Provavelmente, passar‑se‑á o mesmo no caso de ser também mencionado no rótulo que a presença, nos referidos géneros, de materiais derivados desses organismos é puramente acidental e é reduzida a uma proporção não superior a 1%.

73. Impor aos operadores uma obrigação de rotulagem deste tipo, em caso de contaminação acidental reduzida a essas proporções, vai evidentemente contra os seus interesses, tanto mais que, precisamente nesse caso, esses operadores fazem prova de uma diligência especial para evitar essa contaminação. Impor essa exigência tenderia, assim, a restringir a livre circulação dos géneros alimentícios para lactentes e para crianças jovens.

74. Quanto aos consumidores, a protecção dos seus interesses, pelo contrário, sustenta a existência de uma obrigação reforçada de rotulagem dos géneros alimentícios para lactentes e para crianças jovens, que é imposta mesmo em caso de contaminação reduzida e acidental.

75. Assim sendo, há que ter presente no espírito o verdadeiro sentido da exigência de informação ou de rotulagem imposta pelo legislador comunitário a fim de precisamente avaliar o seu âmbito.

76. Essa exigência tem por objectivo permitir aos consumidores fazer a sua escolha, de um produto em vez de um outro, com todo o conhecimento de causa, quer dizer, de modo a que estes últimos não sejam induzidos em erro quanto às características dos produtos que lhes são propostos.

77. Assim, no caso em apreço, há que colocar a questão de saber se a não existência, no rótulo dos géneros alimentícios para lactentes e para crianças jovens, de qualquer menção ligada à presença de determinados OGM (cuja colocação no mercado foi autorizada) é susceptível de induzir os consumidores em erro, quando a sua presença for limitada a uma proporção não superior a 1%.

78. Em conformidade com a jurisprudência constante, para determinar se uma denominação, uma marca ou uma indicação no rótulo é susceptível de induzir o comprador em erro, há que ter em consideração a expectativa presumida de um consumidor médio, normalmente informado e razoavelmente atento e avisado ( ).

79. Em minha opinião, esta jurisprudência pode ser transposta para a situação em que, como no caso em apreço no processo principal, se trate de apreciar o carácter enganador de um rótulo, na medida em que não contém determinadas indicações.

80. Assim, a questão colocada é a de saber se um consumidor médio, normalmente informado e razoavelmente atento e avisado pode contar com a presença, nos géneros alimentícios para lactentes e para crianças jovens, de materiais derivados de certos OGM (cuja colocação no mercado foi autorizada), em proporções limitadas a 1%, devido a uma contaminação acidental.

81. Em minha opinião, pode‑se efectivamente pressupor essa consideração. Com efeito, a contaminação do ambiente pelos OGM é um fenómeno bem conhecido, ao qual os meios de comunicação social fazem regularmente alusão. Por outro lado, foi esse fenómeno que conduziu o legislador comunitário a enquadrar de modo significativo a disseminação voluntária desses organismos no ambiente, subordinando essa disseminação ao cumprimento de diversas exigências no âmbito de um procedimento rigoroso. A esse respeito, quer a Directiva 90/220 quer a Directiva 2001/18 recordam que «os [OGM] vivos, quando libertados no ambiente em grande ou pequena quantidades, para fins experimentais ou sob a forma de produtos comercializados, são susceptíveis de se reproduzir no ambiente e atravessar fronteiras nacionais, afectando deste modo outros Estados‑Membros» ( ).

82. A contaminação do ambiente pelos OGM constitui uma realidade que dificilmente pode ser ignorada por um consumidor médio, normalmente informado e razoavelmente atento e avisado. Pode‑se também pressupor que este último pode prever que os géneros alimentícios para lactentes e para crianças jovens não estão isentos da menor impureza ou de qualquer substância estranha, apesar dos esforços que podem ser desenvolvidos pelos operadores económicos para evitar a presença de materiais provenientes de tais organismos nesses produtos.

83. Assim, mesmo pressupondo que, em determinados casos, os consumidores possam ignorar essa realidade e ser efectivamente induzidos em erro pela inexistência de qualquer menção fazendo referência aos OGM, esse risco é mínimo e não pode consequentemente justificar um entrave à livre circulação das mercadorias tal como resultaria da obrigação de apor no rótulo uma menção desse tipo, quando a contaminação em causa for acidental e limitada a 1% ( ).

84. Esta conclusão por maioria de razão ainda se impõe mais devido ao facto de a presença de materiais derivados dos OGM, além de ser acidental, ser limitada a uma proporção não superior a 1%, de modo que, admitindo que houve erro, este só é relativo a um elemento preponderante ou a uma característica essencial dos géneros alimentícios em causa ( ).

85. De resto, pode‑se colocar a questão de saber se a aposição no rótulo de uma menção tal como «produzido a partir de soja geneticamente modificada» ou «produzido a partir de milho geneticamente modificado», em conformidade com o Regulamento n.° 1139/98, não é susceptível de induzir mais o consumidor em erro do que informá‑lo objectivamente das características dos géneros alimentícios que lhe são propostos. Com efeito, tal menção pode dar a impressão de que os referidos géneros alimentícios foram deliberadamente fabricados a partir de OGM e que contêm uma percentagem importante de elementos derivados desses organismos. Ora, não é esse o caso na situação – prevista no artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1139/98, alterado – de uma contaminação acidental e limitada a uma proporção não superior a 1%.

86. Resulta destas considerações que, em minha opinião, o objectivo de informação do consumidor, prosseguido pelo referido regulamento, não se opõe a que a isenção da obrigação de rotulagem prevista no artigo 2.°, n.° 2, alínea b), desse regulamento seja aplicável aos géneros alimentícios para lactentes e para as crianças jovens. Tanto é assim que, como referi, há que conciliar esse objectivo de informação do consumidor com outro objectivo, igualmente prosseguido pelo mesmo regulamento, que consiste em facilitar a livre circulação dos géneros alimentícios.

87. Por conseguinte, considero que os objectivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 1139/98, alterado, não se opõe a que o artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do referido regulamento seja aplicável aos géneros alimentícios para lactentes e para crianças jovens.

88. Daí concluo que o artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1139/98, alterado, deve ser interpretado no sentido de que é aplicável aos géneros alimentícios destinados aos lactentes e às crianças jovens.

89. Em minha opinião, esta conclusão não pode ser posta em causa pelas exigências que decorrem do princípio da precaução.

D – As exigências que decorrem do princípio da precaução

90. Segundo a Codacons, as técnicas actuais que permitem identificar a presença de OGM nos géneros alimentícios não fornecem nenhuma certeza, uma vez que se trata de medir exactamente a amplitude dessa presença, de modo que é actualmente impossível determinar se [em conformidade com o artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1139/98, alterado] a presença de materiais derivados de OGM nos géneros alimentícios (em especial os destinados aos lactentes e às criança jovens) ultrapassa efectivamente ou não 1% ( ).

91. Conclui‑se que, em nome do princípio da precaução, o artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1139/98, alterado, deve ser interpretado no sentido de que é aplicável aos géneros alimentícios destinados aos lactentes e às crianças jovens.

92. Não partilho desta tese pelas seguintes razões.

93. Na verdade, segundo a jurisprudência constante ( ), decorre do princípio da precaução que, quando subsistirem incertezas quanto à existência ou quanto aos riscos para a saúde das pessoas, podem ser tomadas medidas de protecção sem esperar que a realidade e a gravidade desses riscos sejam plenamente demonstradas.

94. Todavia, o Tribunal de Justiça precisou que a avaliação do risco não pode basear‑se em considerações puramente hipotéticas ( ).

95. Ora, no caso em apreço, partindo do princípio de que as técnicas actuais não permitem medir exactamente a presença de materiais derivados de OGM nos géneros alimentícios, não foi avançado nenhum elemento, no estado actual dos autos, que permita razoavelmente pensar que a presença desses materiais numa proporção apenas ligeiramente superior a 1% é susceptível de implicar um risco para a saúde dos lactentes e das crianças jovens. A este respeito, embora seja um facto que o limiar de 1%, previsto pelo Regulamento n.° 49/2000 a propósito da rotulagem dos géneros alimentícios (e não à sua composição), tenha sido reduzido para 0,9% (posteriormente à data pertinente para o litígio no processo principal), esse elemento não me parece, por si mesmo, decisivo.

96. Além disso, mesmo partindo do princípio que existe esse risco, as consequências que daí há que tirar deveriam já ter sido tomadas em conta na fase do processo de colocação no mercado na Comunidade dos novos alimentos e dos ingredientes alimentares, em conformidade com o Regulamento n.° 258/97. Com efeito, como sublinhou a Comissão, esse procedimento implica uma avaliação da inocuidade dos géneros alimentícios e só dá origem a uma autorização de colocação no mercado se eles forem considerados sem perigo para a saúde humana.

97. Por outro lado, há que sublinhar que, nos termos do artigo 12.° do Regulamento n.° 258/97, se um Estado‑Membro, na sequência de novas informações ou de uma reavaliação das informações existentes, tiver motivos precisos para considerar que a utilização de um alimento ou de um ingrediente alimentar conforme ao referido regulamento constitui um risco para a saúde humana, esse Estado poderá restringir provisoriamente ou suspender a comercialização e a utilização do referido alimento ou ingrediente no seu território. Todavia, desse facto informará imediatamente a Comissão e os restantes Estados‑Membros, apresentando os motivos da sua decisão. Assim, compete à Comissão tomar, casuisticamente, as medidas que se impõem.

98. Como o Tribunal de Justiça sublinhou no acórdão Monsanto Agricoltura Italia e o., já referido, essa cláusula de protecção, que é prevista no artigo 12.° do Regulamento n.° 258/97, constitui uma expressão específica do princípio da precaução. Daí o Tribunal de Justiça concluiu que esse princípio deve fazer parte integrante do processo decisório que conduz à adopção de qualquer medida de protecção da saúde humana baseada no artigo 12.°, bem como no artigo 13.° do referido regulamento ( ).

99. Em minha opinião, todas estas regras (relativas à colocação no mercado de géneros alimentícios que contêm OGM ou fabricados a partir desses organismos, mas que não os contenham) contribuem de modo significativo para o cumprimento do princípio da precaução.

100. Nestas condições, considero que não é necessário impor numa fase posterior, em nome desse mesmo princípio, que, tratando‑se de géneros alimentícios para lactentes e para crianças jovens, sejam respeitadas as exigências de rotulagem previstas no artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1139/98, mesmo no caso de os referidos géneros terem sido objecto de uma contaminação puramente acidental que (independentemente do avanço das técnicas de identificação dos OGM) é limitada a uma reduzida proporção.

101. Assim, em minha opinião, o princípio da precaução não se opõe a que o artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1139/98, alterado, deve ser interpretado no sentido de que é aplicável aos géneros alimentícios destinados aos lactentes e às crianças jovens.

102. Por conseguinte, há que responder à questão prejudicial que o artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1139/98, alterado, deve ser interpretado no sentido de que pode ser aplicado aos géneros alimentícios destinados aos lactentes e às crianças jovens.

V – Conclusão

103. Tendo em consideração as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão colocada pelo Consiglio di Stato do seguinte modo:

«O artigo 2.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1139/98 do Conselho, de 26 de Maio de 1998, relativo à menção obrigatória, na rotulagem de determinados géneros alimentícios produzidos a partir de organismos geneticamente modificados, de outras informações para além das previstas na Directiva 79/112/CEE, alterado pelo Regulamento n.° 49/2000 da Comissão, de 10 de Janeiro de 2000, deve ser interpretado no sentido de que pode ser aplicado aos géneros alimentícios destinados aos lactentes e às crianças jovens.»