Conclusões do advogado-geral Mischo apresentadas em 19 de Maio de 1999. - Salomone Haim contra Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein. - Pedido de decisão prejudicial: Landgericht Düsseldorf - Alemanha. - Responsabilidade dos Estados-Membros por violação do direito comunitário - Violações imputáveis a um organismo de direito público de um Estado-Membro - Condições da responsabilidade dos Estados-Membros e dos organismos de direito público desses Estados - Compatibilidade de uma exigência linguística com a liberdade de estabelecimento. - Processo C-424/97.



Colectânea da Jurisprudência 2000 página I-05123



Conclusões do Advogado-Geral

1 Pela segunda vez, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar-se, a título prejudicial, sobre questões submetidas por um órgão jurisdicional nacional alemão no âmbito de um litígio que opõe, há mais de dez anos, S. Haim às autoridades alemãs.

2 S. Haim é um nacional italiano que, ao terminar os estudos de medicina dentária na Turquia, obteve o diploma de dentista neste Estado e aí exerceu essa profissão até 1980. Em 1981, obteve autorização («Approbation») para exercer a profissão de dentista na Alemanha. É contudo na Bélgica, onde o seu diploma turco foi reconhecido, em 1982, pelas autoridades competentes, como equivalente ao diploma belga de dentista, que exerceu a sua profissão, até 1991, como dentista convencionado. No final desse ano, interrompeu esta actividade na Bélgica, para passar a exercê-la como assistente no consultório do seu filho, na Alemanha, antes de, em 1993, regressar à Bélgica, para aí retomar a sua actividade anterior.

3 Entretanto, S. Haim requereu à Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein (associação de dentistas mutualistas da Renânia do Norte, a seguir «KVN») a sua inscrição no registo dos médicos dentistas, a fim de poder dar consultas, na qualidade de dentista convencionado, aos beneficiários de uma instituição de seguro de doença.

4 Esse requerimento foi indeferido, em 10 de Agosto de 1988, por a regulamentação alemã pertinente subordinar a referida inscrição à conclusão de um estágio de dois anos que não fora efectuado por S. Haim. Ora, só podiam ser dispensados desta condição os dentistas que houvessem obtido noutro Estado-Membro da Comunidade um diploma reconhecido segundo as normas de direito comunitário e estivessem habilitados a exercer a dita profissão. Não era esse o caso de S. Haim, cujo diploma apenas havia sido objecto de reconhecimento de equivalência por um Estado-Membro.

5 Contestando o bem-fundado do indeferimento, S. Haim interpôs recurso contra a KVN, no âmbito do qual o Bundessozialgericht submeteu ao Tribunal de Justiça várias questões prejudiciais.

6 Em acórdão de 9 de Fevereiro de 1994 (1), o Tribunal de Justiça julgou, por um lado, no essencial, tendo em conta que o diploma de S. Haim fora obtido na Turquia, que a decisão da KVN não estava em contradição com as disposições da Directiva 78/686/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1978, que tem por objectivo o reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos de dentista e que inclui medidas destinadas a facilitar o exercício efectivo do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços (2), e, por outro lado, que «[o] artigo 52._ do Tratado CEE não permite que as autoridades competentes de um Estado-Membro recusem a contratação, como dentista convencionado de uma instituição de seguro de doença, de um nacional de outro Estado-Membro que não possua qualquer dos diplomas mencionados no artigo 3._ da Directiva 78/686/CEE, mas que tenha sido autorizado a exercer, e efectivamente tenha exercido, a sua profissão, tanto no primeiro como no segundo Estado-Membro, com o fundamento de ele não ter efectuado o estágio preparatório exigido pela legislação do primeiro Estado, sem verificar se, e na afirmativa em que medida, a experiência que o interessado comprova possuir corresponde à exigida por essa legislação» (3).

7 Na sequência deste acórdão, S. Haim obteve, no início de 1995, a sua inscrição no referido registo, mas, em virtude da sua idade, não prosseguiu as diligências necessárias para a sua admissão como dentista convencionado.

8 S. Haim pretende agora obter indemnização do prejuízo económico, decorrente dos lucros cessantes que afirma ter sofrido em virtude de, em violação do direito comunitário, ter sido impedido, desde 1988 até final de 1994, de exercer a actividade de dentista convencionado na Alemanha. Com esta finalidade, intentou uma acção contra a KVN no Landgericht Düsseldorf.

9 Segundo este órgão jurisdicional, o pedido de indemnização de S. Haim não procede nos termos do direito alemão. Considera efectivamente, por um lado, que, à luz do direito nacional, a KVN não actuou ilicitamente quando recusou a inscrição de S. Haim no registo dos dentistas, embora tivesse praticado um acto ilegal, e, por outro, que o demandante não pode prevalecer-se das normas relativas às violações equiparáveis a uma expropriação, dado que apenas foi privado da possibilidade de constituir, na qualidade de dentista convencionado na Alemanha, uma clientela eventualmente rentável.

10 O Landgericht considera, contudo, dever verificar, tendo em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente os acórdãos Francovich e o., Brasserie du pêcheur e Factortame e Hedley Lomas (4), e que a decisão de indeferimento de 1988 violou uma disposição de efeito directo, o artigo 52._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 43._ CE), se S. Haim não é titular de um direito de indemnização directamente conferido pelo direito comunitário. Em consequência, por decisão de 8 de Dezembro de 1997, submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:

«1) Quando um funcionário de um organismo de direito público com autonomia administrativa e financeira de um Estado-Membro, na aplicação do direito nacional no quadro de uma decisão individual, viola o direito primário comunitário, pode, além da responsabilidade do Estado-Membro, verificar-se também a responsabilização do organismo público?

2) Em caso afirmativo, verifica-se uma violação qualificada do direito comunitário num caso em que um funcionário nacional aplicou o direito nacional que viola o direito comunitário ou não aplicou o direito nacional em conformidade com o direito comunitário tendo em conta que o funcionário, na sua decisão, não tinha qualquer liberdade de apreciação?

3) Podem as instituições competentes de um Estado-Membro fazer depender o convencionamento de um nacional de um outro Estado-Membro que no primeiro Estado-Membro foi aprovado, mas que não possui nenhum diploma reconhecido pelo artigo 3._ da Directiva 78/686, de que este tenha os conhecimentos linguísticos necessários para o exercício da sua actividade profissional no Estado em que se pretende instalar?»

11 Procederemos à análise das questões pela mesma ordem.

Quanto à primeira questão

12 Esta questão incide sobre a possibilidade de responsabilização concomitante do Estado e do organismo público autónomo a que pertence o funcionário que violou o direito comunitário quando da adopção de uma decisão individual.

13 A questão relaciona-se directamente com as circunstâncias em que foi adoptada a decisão que não teve em conta as exigências do direito comunitário, que S. Haim considera ter-lhe causado um prejuízo, de que decorre o seu direito a reparação.

14 Com efeito, foi um organismo de direito público juridicamente independente não só do Governo federal alemão mas também do Land da Renânia do Norte, a KVN, que, pela assinatura de um dos seus funcionários, adoptou a referida decisão, fundamentando-se num diploma que, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, é dotado de valor legal, a saber, a Zulassungsordnung für Zahnärzte.

15 Considera o órgão jurisdicional nacional que se está perante uma situação em que podem ser identificados dois actos ilícitos, um de natureza administrativa e outro de natureza legislativa, colocando-se a questão, sobre a qual ainda não existe jurisprudência do Tribunal de Justiça, de saber quais devem ser, no âmbito da responsabilidade, as consequências desta sobreposição de duas ilegalidades.

16 Deve o destinatário do acto individual ilícito responsabilizar o organismo de direito público autónomo que o praticou ou, tendo em conta que esse organismo se limitou a aplicar a legislação em vigor, deve o Estado ser responsabilizado pelas violações do direito comunitário de que o legislador pode ser autor, ou devem as acções de responsabilidade ser cumulativamente dirigidas contra ambos?

17 Parece-nos desde logo que o órgão jurisdicional nacional tem e não tem razão ao afirmar que esta questão «não foi até agora esclarecida» pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.

18 O órgão jurisdicional nacional tem razão ao afirmar que, em nenhum dos acórdãos proferidos em matéria de responsabilidade dos Estados-Membros por violação do direito comunitário, o Tribunal de Justiça foi chamado a tomar posição sobre a questão de saber se a responsabilidade de um organismo de direito público autónomo que adoptou uma decisão individual que viola o direito comunitário «pode existir cumulativamente com a responsabilidade do Estado-Membro».

19 Parece-nos, porém, que o referido órgão jurisdicional nacional interpreta mal a jurisprudência do Tribunal de Justiça ao considerar que se trata de uma questão de direito comunitário deixada em aberto por aquela jurisprudência.

20 Com efeito, a questão que preocupa o órgão jurisdicional nacional, apesar de, por nunca ter sido colocada, não ter ainda obtido resposta explícita na jurisprudência do Tribunal de Justiça, não deixou porém de, por diversas vezes, receber uma resposta que, embora implícita, não deixa por isso de ser menos clara. Essa resposta, dada no referido acórdão Francovich e o., e não modificada entretanto, pois que a encontramos também no referido acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, e ainda no referido acórdão Hedley Lomas, resume-se em duas palavras: autonomia processual.

21 O que se deve entender por esta expressão, quando está em causa a responsabilidade em que incorre um Estado-Membro face a um particular em caso de violação por aquele do direito comunitário? Muito simplesmente, tal como afirmado no referido acórdão Francovich e o., que, sob reserva de o direito à reparação se poder fundamentar directamente no direito comunitário quando estiverem reunidas as condições de responsabilização de um Estado-Membro para com os particulares estabelecidas na jurisprudência comunitária, «é no âmbito do regime jurídico nacional da responsabilidade que incumbe ao Estado reparar as consequências do prejuízo causado» (5).

22 Esta dicotomia, que implica distinguir o direito substantivo cujo titular é o particular, porque nele foi investido pelo próprio direito comunitário, e os meios através dos quais pode exercê-lo, que são definidos pelo direito nacional, não é específica da questão da responsabilidade de um Estado-Membro por violação do direito comunitário. Ao invés, encontra-se presente sempre que a ordem jurídica comunitária cria direitos na esfera dos particulares, sem contudo regulamentar as condições em que é possível exercê-los perante as autoridades estatais. Encontramo-la no acórdão Rewe (6), proferido a propósito do direito de os operadores económicos se oporem à cobrança de taxas de efeito equivalente a direitos aduaneiros, no qual o Tribunal reconheceu que, «na falta de regulamentação comunitária na matéria, compete à ordem jurídica interna de cada Estado-Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regular as modalidades processuais das acções judiciais destinadas a garantir a protecção dos direitos que decorrem, para os cidadãos, do efeito directo do direito comunitário...».

23 No entanto, tal dicotomia não é inerente às relações entre a ordem jurídica comunitária e a ordem jurídica interna, pois encontra-se em domínios, como o da adjudicação de empreitadas públicas, em que o direito comunitário não se limita a conferir direitos, deixando aos Estados-Membros a tarefa de definir os meios através dos quais podem ser exercidos, em que o próprio direito comunitário estabelece os procedimentos que os Estados-Membros devem colocar à disposição dos interessados para poderem invocar tais direitos.

24 Não é este contudo o caso em matéria de responsabilidade por violação do direito comunitário, o que não surpreende, na medida em que o princípio desta responsabilidade, apesar de, segundo o acórdão Francovich e o., ser «inerente ao sistema do Tratado» (7), é uma criação da jurisprudência.

25 Cabe pois ao direito nacional definir o conjunto de meios através dos quais pode ser atingido o resultado prescrito pelo direito comunitário, ou seja, a reparação do prejuízo sofrido pelo particular.

26 Mas, essa liberdade deixada aos Estados-Membros para fixarem o regime da sua própria responsabilidade, insusceptível de pôr em causa o princípio que lhe está subjacente, encontra-se estritamente delimitada, como em todos os casos em que lhes é reconhecida uma autonomia processual.

27 Por um lado, com efeito, cada vez que o Tribunal de Justiça reconhece a autonomia processual dos Estados-Membros em determinado domínio, associa esse reconhecimento ao enunciado de determinadas normas que devem ser imperativamente respeitadas por ocasião do seu exercício. O acórdão Francovich e. o não abre excepção a esta prática, inspirada pela preocupação de evitar qualquer mal-entendido, já que nele se declara que «as condições de fundo e de forma fixadas pelas diferentes legislações nacionais em matéria de reparação de prejuízos não podem ser menos favoráveis do que as que dizem respeito às reclamações semelhantes de natureza interna que não podem ser organizadas de forma a tornar praticamente impossível ou excessivamente difícil a obtenção da reparação» (8).

28 Por outro lado, no acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, o Tribunal de Justiça especificou que certas modalidades de organização do regime de reparação de prejuízos sofridos por um particular em virtude da violação do direito comunitário por um Estado-Membro são, enquanto tais, inaceitáveis, independentemente da questão de saber se devem ser aplicadas aquando da responsabilização do Estado pela violação de uma norma de direito interno. Deste modo, o Tribunal declarou que «o órgão jurisdicional nacional não pode, no quadro da legislação nacional que aplica, subordinar a reparação do prejuízo à existência de dolo ou negligência por parte do órgão estadual a quem o incumprimento é imputável, que vá além da violação suficientemente caracterizada do direito comunitário» (9), e que «uma regulamentação nacional que limita, de um modo geral, o prejuízo reparável apenas aos prejuízos causados a determinados bens individuais especialmente protegidos, com exclusão do lucro cessante dos particulares, viola o direito comunitário» (10).

29 Voltando agora à questão que nos é colocada pelo órgão jurisdicional nacional, constata-se que a admissibilidade de uma responsabilização cumulativa do Estado e do organismo público autónomo, na hipótese de o segundo ter violado o direito comunitário ao proceder à mera aplicação da legislação adoptada pelo primeiro, parece constituir obviamente, tal como reconhecem os diferentes governos que apresentaram observações e a Comissão, uma modalidade do regime de reparação de danos que cabe ao Estado-Membro regulamentar a título da sua autonomia processual.

30 Para a Comunidade, é certamente incontestável, e uma vasta jurisprudência proferida no âmbito da acção por incumprimento recorda-o (11), que é o Estado-Membro que deve responder por qualquer violação do direito comunitário, independentemente da questão de saber qual foi, em função da repartição de competências a que tenha procedido, a autoridade pública, Estado, pessoa colectiva local, organismo público autónomo, que cometeu a violação. Nesta matéria, o direito comunitário inspirou-se no direito internacional público que, classicamente, apenas reconhece o Estado como sujeito de direitos e obrigações, ficando totalmente indiferente à forma como a ordem jurídica interna de cada Estado organiza o exercício das competências estatais.

31 Mas, para os particulares, nada se opõe a que o Estado se apague face às suas entidades, quando se trate de fazer face às consequências de uma violação do direito comunitário de que estas se tornaram responsáveis no exercício das suas competências específicas. Pode argumentar-se, em apoio desta solução, que, devendo a responsabilidade num regime democrático ser o corolário do poder, seria irracional que o Estado devesse responder pelos actos das entidades cuja autonomia deve respeitar por força da Constituição. Mas pode, em sentido contrário, defender-se que seria pouco racional, atendendo à rigorosa hierarquia das normas em princípio vigentes no direito interno, imputar a um organismo independente qualquer responsabilidade por um acto que lhe é seguramente imputável em termos jurídicos mas cujo conteúdo estava predeterminado por uma legislação que tinha obrigatoriamente de respeitar.

32 A esta tese pode no entanto, por sua vez, objectar-se que o organismo autónomo não pode eludir a sua responsabilidade invocando o respeito pela legislação nacional, visto que a jurisprudência do Tribunal de Justiça iniciada com o acórdão Simmenthal (12) e precisada, relativamente às autoridades administrativas, no acórdão Fratelli Costanzo (13), este último recentemente confirmado pelo acórdão Ciola (14), impõe a todas as autoridades nacionais, incluindo as autoridades administrativas, a obrigação de assegurar o primado efectivo do direito comunitário, afastando, se necessário, qualquer norma nacional que a ele se oponha. O debate afigura-se particularmente complexo e não cabe dirimi-lo aqui. Se abordámos as diferentes teses foi unicamente no intuito de demonstrar quão diversas podem ser as respostas à questão de saber contra quem deve o particular dirigir a sua acção. A escolha efectuada por cada ordem jurídica nacional será, muito provavelmente, influenciada pelas soluções nela predominantes em casos que se afigurem similares, designadamente quando se verifique que uma decisão individual proferida por um organismo descentralizado, embora conforme com as exigências legais, viola um direito atribuído ao particular pela Constituição.

33 A esta transposição de soluções aplicadas aquando da responsabilização das autoridades públicas exclusivamente com fundamento no direito interno, não há qualquer objecção a fazer do ponto de vista do direito comunitário. Bem pelo contrário, pois que desta forma se encontram satisfeitas as condições impostas pelo acórdão Francovich e o., já referido, segundo as quais as condições de fundo e de forma da acção de indemnização por violação do direito comunitário não podem ser menos favoráveis do que as previstas para acções semelhantes de natureza estritamente interna.

34 Se, deste modo, se afigura não ser possível fundar no direito comunitário qualquer objecção de princípio às opções a que pode proceder uma ordem jurídica nacional quanto à pessoa colectiva de direito público que deve ser responsabilizada num caso de violação do direito comunitário, como aquele com que se deparou S. Haim, impõe-se contudo a condição de que tal opção não tenha por efeito colocar o requerente numa situação de impasse. Idêntica situação pode verificar-se quando, por exemplo, o direito nacional só conceda a possibilidade de recurso contra o organismo a que deva ser imputada a decisão individual, prevendo simultaneamente, relativamente a este último, um regime de responsabilidade baseado em violação caracterizada ou considerando o rigoroso respeito da lei como causa de exclusão da responsabilidade. Não faz sentido alongarmo-nos aqui sobre tal eventualidade, por um lado, porque foi a propósito dela que o acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame reconheceu, justamente, que ela não podia ser avalizada nos termos da autonomia processual e, por outro, porque não se verifica no processo submetido ao órgão jurisdicional de reenvio. O Landgericht não pergunta, efectivamente, se o direito comunitário se opõe ao facto de S. Haim não dispor de qualquer outra via de recurso para além da dirigida contra um organismo cujo regime de responsabilidade se encontra definido de tal forma que a sua acção tem, no caso vertente, poucas hipóteses de obter provimento. O Landgericht apenas pergunta se, à luz do direito comunitário, a responsabilidade do organismo que proferiu a decisão que S. Haim considera estar na origem do seu prejuízo, no presente caso a KVN, pode ser accionada cumulativamente com a da República Federal Alemanha, e, tendo em conta o já referido, a resposta a esta questão não merece dúvidas nem pode deixar de ser positiva.

35 Mas esta resposta positiva não vai além de um «nihil obstat», ou seja, traduz o facto de o direito comunitário não impor nem excluir uma solução que se inscreva no âmbito da autonomia processual reconhecida aos Estados-Membros quando se trate de assegurarem a reparação das violações do direito comunitário verificadas na sua ordem jurídica interna. Mas a resposta à primeira questão do órgão jurisdicional nacional também pode consistir em dizer que o direito comunitário lhe não dá resposta, sendo que as normas pertinentes apenas relevam do direito nacional desde que, bem entendido, não possam comprometer o resultado final imposto pelo direito comunitário e que consiste na concessão de uma reparação conforme às suas exigências.

Quanto à segunda questão

36 Pela segunda questão, o Landgericht Düsseldorf pergunta ao Tribunal de Justiça se existe violação suficientemente caracterizada do direito comunitário no caso de um funcionário ter aplicado disposições contrárias ao direito comunitário ou não ter aplicado o direito nacional em conformidade com o direito comunitário, tendo em conta que, aquando da sua decisão, o funcionário não dispunha de qualquer poder de apreciação.

37 Pode razoavelmente assumir-se que, ao fazer referência ao «caso em que um funcionário nacional aplicou», o órgão jurisdicional nacional se interroga efectivamente sobre a responsabilidade do organismo de que o funcionário é empregado. O recurso é efectivamente dirigido contra aquele organismo, e só numa fase posterior se pode colocar a questão da eventual responsabilidade pessoal do funcionário para com o referido organismo. Tal responsabilidade assenta exclusivamente no direito nacional.

38 Parece-nos conveniente, a título liminar, situar esta segunda questão no âmbito da jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de responsabilidade do Estado pelos prejuízos causados aos particulares pelas violações do direito comunitário que lhe são imputáveis. Esta jurisprudência foi especificada, pela última vez, nos acórdãos Dillenkofer e o. (15) e Denkavit e o. (16), relativos à transposição de directivas, bem como no acórdão Norbrook Laboratoires (17), relativo a uma decisão administrativa.

39 No acórdão Dillenkofer e o., o Tribunal recordou que:

«Nos seus acórdãos Brasserie du pêcheur e Factortame (n.os 50 e 51), British Telecommunications (18) (n.os 39 e 40) e Hedley Lomas (n.os 25 e 26), já referidos, o Tribunal de Justiça, atendendo às circunstâncias dos casos em análise (19), julgou que os particulares lesados têm direito a reparação desde que estejam reunidas três condições, a saber, que a regra de direito comunitário violada tenha por objecto conferir direitos, que a violação seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo de causalidade entre essa violação e o prejuízo sofrido pelos particulares.»

40 Todavia, no acórdão Norbrook Laboratoires não foi retomada a expressão «atendendo às circunstâncias dos casos em análise». Com efeito, no n._ 107 deste acórdão lê-se:

«No respeitante às condições que um Estado-Membro está obrigado a reparar os prejuízos assim causados, resulta da jurisprudência referida que elas são três, a saber...»

41 É portanto de ora em diante incontestável que as três condições se aplicam a todos os casos.

42 Isto mesmo é confirmado pelo facto de, no n._ 24 do acórdão Dillenkofer e o., o Tribunal de Justiça ter reconhecido que:

«Ao afirmar que as condições em que a responsabilidade confere um direito a reparação dependem da natureza da violação do direito comunitário que está na origem do prejuízo sofrido, o Tribunal de Justiça considerou, com efeito, que a apreciação destas condições (20) era função de cada tipo de situação.» Esta última frase é repetida no n._ 107 do acórdão Norbrook Laboratoires.

43 Relativamente à primeira condição colocada pela jurisprudência, o Landgericht já constatou, na decisão de reenvio, estar preenchida, pois «a norma jurídica, nomeadamente o artigo 52._ do Tratado CE, visa garantir direitos ao demandante». O Landgericht invoca, a este propósito, o referido acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame (21), no qual o Tribunal reafirmou que «o artigo 52._ do Tratado confere, por essência, direitos aos particulares».

44 A terceira condição, ou seja, o nexo de causalidade directa entre a violação do direito comunitário e o prejuízo sofrido pelo particular, deve ser apreciada pelo órgão jurisdicional nacional, na medida em que tal ainda seja necessário após a resposta dada à segunda questão.

45 Resta-nos examinar detalhadamente esta segunda condição.

46 A este respeito, resulta do já referido acórdão Norbrook Laboratoires que:

«por um lado, uma violação é suficientemente caracterizada quando um Estado-Membro tenha violado de forma manifesta e grave, no exercício da sua competência normativa, os limites impostos ao exercício dessa competência (v. acórdãos referidos Brasserie du pêcheur e Factortame, n._ 55; British Telecommunications, n._ 42, e Dillenkofer e o., n._ 25), e que, por outro lado, na hipótese de o Estado-Membro em causa, no momento em que cometeu a infracção, não estar confrontado com opções normativas e dispor de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, a simples infracção ao direito comunitário pode bastar para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada (v. acórdãos referidos Hedley Lomas, n._ 28, e Dillenkofer, n._ 25)».

47 Uma simples infracção do direito comunitário pode, por conseguinte, ser suficiente, mas não tem necessariamente de o ser.

48 Quanto ao litígio no processo principal, impõe-se uma primeira constatação: desde o acórdão Haim I ficou patente que nem o Estado alemão, nem o organismo competente, nem o funcionário que tomou a decisão negativa dispunham de qualquer margem de apreciação relativamente ao direito comunitário.

49 Resulta deste acórdão, recordemo-lo novamente, que «o artigo 52._ do Tratado não permite que as autoridades competentes de um Estado-Membro recusem a contratação, como dentista convencionado de uma instituição de seguro de doença, de um nacional de outro Estado-Membro que não possua qualquer dos diplomas mencionados no artigo 3._ da Directiva 78/686/CEE, mas que tenha sido autorizado a exercer, e efectivamente tenha exercido, a sua profissão, tanto no primeiro como no segundo Estado-Membro, com o fundamento de ele não ter efectuado o estágio preparatório exigido pela legislação do primeiro Estado, sem verificar se, e na afirmativa em que medida, a experiência profissional que o interessado comprova possuir corresponde à exigida por essa legislação».

50 Tratando-se da interpretação de uma disposição do Tratado, deve entender-se que esta norma jurídica se encontra em vigor desde o momento em que a disposição tem plena aplicação, ou seja, desde o fim do período de transição previsto pelo Tratado CEE.

51 Em puro rigor jurídico, o artigo 3._, n._ 2, do regulamento alemão, que exige a realização de um estágio preparatório por todos os requerentes, independentemente da respectiva experiência profissional anterior, devia ter previsto que fossem atendidas situações excepcionais como a de S. Haim.

52 Por seu lado, o organismo ou o funcionário competente deviam ter afastado a disposição controvertida do regulamento e proceder à verificação prescrita pelo acórdão Haim I (22).

53 Deverá, em consequência, concluir-se que estas infracções constituem ipso facto violações suficientemente caracterizadas do direito comunitário que conferem direito a indemnização?

54 Tal não é necessariamente o caso. Com efeito, o órgão jurisdicional nacional não pode chegar a essa conclusão antes de ter devidamente em conta o «tipo de situação» com que se encontra confrontado (23).

55 Resulta do n._ 56 do acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame que, «entre os elementos que o órgão jurisdicional competente pode ser levado a considerar, importa sublinhar o grau de clareza e de precisão da regra violada, o âmbito do poder de apreciação que a regra violada deixa às autoridades nacionais ou comunitárias, o carácter intencional ou involuntário do incumprimento verificado ou do prejuízo causado, o carácter desculpável ou não de um eventual erro de direito, o facto de as atitudes adoptadas por uma instituição comunitária terem podido contribuir para a omissão, a adopção ou a manutenção de medidas ou práticas nacionais contrárias ao direito comunitário».

56 Todavia, nos acórdãos British Telecommunications e Denkavit e o., já referidos, o Tribunal de Justiça admitiu dispor de todos os elementos para poder apreciar se os factos do processo deviam ser qualificados como violação suficientemente caracterizada do direito comunitário. Em nossa opinião, o Tribunal pode adoptar a mesma atitude no presente caso.

57 Quer o órgão jurisdicional nacional quer os Estados-Membros que apresentaram observações e a Comissão exprimiram a opinião de que, no caso em apreço, o legislador nacional bem como o organismo competente no quadro administrativo ou o seu funcionário apenas cometeram um erro de direito desculpável, não podendo ser responsabilizados. Propomos que o Tribunal acolha esta opinião.

58 Foi a Comissão que expôs, da forma mais clara e exaustiva, os elementos em favor desta tese, não nos sendo possível fazer melhor do que retomar tal fundamentação.

59 Quanto à responsabilidade do Estado-Membro derivada da incompatibilidade do regulamento alemão relativo aos dentistas com o artigo 52._ do Tratado, a Comissão observa a justo título o seguinte.

60 Em primeiro lugar, a regulamentação alemã em causa não era manifestamente contrária ao espírito e à letra da Directiva 78/686 (24). Pelo contrário, como o Tribunal de Justiça constatou no acórdão Haim I, o artigo 20._ da Directiva 78/686 não proíbe um Estado-Membro de exigir um estágio preparatório anterior à contratação como dentista convencionado de uma instituição de seguro de doença. Por outro lado, o Tribunal afirmou naquele acórdão que o artigo 20._ não dispensa do estágio preparatório o nacional de um Estado-Membro que possua um diploma emitido por um Estado terceiro, mesmo que a tal diploma tenha sido concedida, por outro Estado-Membro, equivalência a um dos diplomas conferidos num Estado-Membro.

61 Em segundo lugar, o regulamento nacional relativo aos dentistas não ignorava manifestamente o artigo 52._ do Tratado CE. Com efeito, a situação do demandante era absolutamente excepcional e enquadrava-se no artigo 52._ pela simples razão de se encontrarem reunidas as três condições cumulativas, a saber, a obtenção de um diploma num país terceiro, o exercício de uma actividade profissional num Estado-Membro que reconheceu a equivalência daquele diploma aos por ele concedidos e um pedido de exercício da profissão de dentista convencionado noutro Estado-Membro.

62 Pelos mesmos motivos, a Comissão sustenta a opinião de que o legislador alemão não tinha de prever este caso particular, ou seja, a possibilidade de dispensar do estágio preparatório quem tivesse obtido um diploma num país terceiro e depois exercido a sua profissão num Estado-Membro.

63 Cabe igualmente referir que, em 1988, data da decisão administrativa da demandada, proferida com base no regulamento controvertido, a jurisprudência do Tribunal de Justiça não continha qualquer indicação sobre a interpretação a dar ao artigo 52._ do Tratado em matéria de liberdade de estabelecimento dos dentistas, no contexto das circunstâncias particulares do processo principal (25). Ademais, naquela época, não existia qualquer jurisprudência pertinente, bem estabelecida pelo Tribunal, da qual resultasse que o regulamento nacional relativo aos dentistas não era compatível com o artigo 52._ do Tratado CE (26).

64 Neste contexto, cabe observar que o Tribunal de Justiça não tinha ainda proferido acórdão no processo Vlassopoulou (27).

Segundo este acórdão, o Estado de acolhimento não está apenas obrigado a reconhecer os diplomas obtidos num outro Estado-Membro, como também, caso seja necessário efectuar um estágio profissional preparatório ou uma prática profissional no país de acolhimento, as instituições nacionais devem decidir se se deve considerar que a experiência profissional adquirida no Estado-Membro de origem ou no Estado-Membro de acolhimento satisfaz, total ou parcialmente, essa exigência. Por outro lado, distintamente do que se verifica no processo principal, este acórdão tinha por objecto um diploma em direito obtido num Estado-Membro.

65 Por último, o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Haim I incitou a Comissão a propor a correspondente modificação na Directiva 78/686. A necessidade manifestada de uma clarificação legislativa expressa revela igualmente que o legislador alemão não podia prever a importância do artigo 52._ do Tratado CE numa situação semelhante à do processo principal.

66 Por este motivos, a Comissão conclui que, ao não prever a possibilidade de dispensar do estágio preparatório a efectuar pelos dentistas quem tenha obtido o seu diploma num país terceiro e exercido a sua profissão noutro Estado-Membro que não o de acolhimento, o legislador alemão cometeu um erro de direito desculpável na acepção do acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame.

67 A Comissão examina seguidamente se a demandada no processo principal cometeu uma violação suficientemente caracterizada do direito comunitário. Mesmo aí, considera que a demandada cometeu um erro de direito desculpável ao não ter em conta a experiência profissional do demandante para o dispensar do estágio preparatório.

68 A Comissão considera que as explicações dadas sobre a responsabilidade do Estado-Membro legislador e as circunstâncias excepcionais do processo principal confortam a sua tese.

69 Subscrevemos inteiramente o ponto de vista da Comissão.

70 Contudo, permanece por clarificar um aspecto particular da segunda questão, a saber, se o órgão jurisdicional nacional se referiu ao poder de apreciação do funcionário em relação ao direito comunitário ou em relação ao direito nacional.

71 O Governo sueco e a Comissão parecem ter entendido que o Landgericht Düsseldorf visava aqui a ausência de liberdade de apreciação do funcionário em relação ao direito nacional. Ora, apesar de sermos meros observadores externos em relação ao direito alemão, podemos partir da hipótese de que nem o organismo nacional nem os seus funcionários dispunham desse poder de apreciação. Tal como a Comissão sublinhou, o regulamento alemão relativo aos dentistas não continha qualquer disposição que permitisse ao funcionário competente dispensar da obrigação de efectuar o estágio preparatório quaisquer pessoas para além das mencionadas no seu artigo 3._, n._ 4. O organismo e o seu funcionário aplicaram correctamente o regulamento no âmbito do direito alemão.

72 Se for esta a hipótese visada pelo órgão jurisdicional nacional, deve responder-se, como propõe o Governo sueco, no sentido de que o poder de apreciação que o direito nacional confere ao funcionário individual é desprovido de relevância à luz do problema que nos é colocado. Relativamente à apreciação da responsabilidade do Estado nos termos do direito comunitário, só conta a margem de apreciação que o direito comunitário concede ao Estado, por via legislativa ou administrativa, englobando este último conceito os organismos para-estatais como a KVN, demandada no processo principal.

73 Na fundamentação relativa à segunda questão, o órgão jurisdicional nacional admite ainda, sucintamente, outra hipótese completamente distinta, ou seja, aquela em que um funcionário aplicou erradamente o direito nacional em conformidade com o direito comunitário.

74 Parece-nos que, neste caso, a responsabilidade do Estado deve ser apreciada exclusivamente segundo as normas vigentes no Estado em questão em matéria de responsabilidade administrativa, incluindo, sendo caso disso, as que subordinam a reparação do prejuízo à existência de violação intencional ou negligência.

75 Em contrapartida, não nos parece necessário invocar, contrariamente ao que o Governo alemão propõe, a jurisprudência do acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame a propósito dos conceitos de violação intencional ou negligência (28). Por certo, este processo incidia sobre uma violação do direito comunitário imputável a um Estado num domínio em que dispunha de um amplo poder de apreciação. Parece-nos, contudo, que se pode subscrever a argumentação do Tribunal de Justiça em matéria de responsabilidade do Estado por actos administrativos contrários ao direito comunitário no caso de as autoridades nacionais não disporem de qualquer liberdade de apreciação.

76 Após haver observado, no n._ 76 daquele acórdão, que «o conceito de culpa não é idêntico nos diferentes sistemas jurídicos», o Tribunal de Justiça declarou, nos n.os 78 e 79, que:

«Alguns elementos objectivos e subjectivos que, no quadro de um sistema jurídico nacional, podem ser associados ao conceito de culpa, são... relevantes para se determinar se uma violação do direito comunitário é ou não caracterizada... Daqui resulta que a obrigação de reparar os prejuízos causados aos particulares não pode ficar subordinada a uma condição extraída do conceito de culpa que vá além da violação suficientemente caracterizada do direito comunitário. Com efeito, a imposição de uma tal condição suplementar seria o mesmo que pôr em causa o direito à reparação que tem o seu fundamento na ordem jurídica comunitária.»

77 Este entendimento foi posteriormente confirmado pelo Tribunal de Justiça no n._ 28 do acórdão Dillenkofer e o. e, em nossa opinião, a argumentação mantém-se absolutamente válida. As referências feitas no n._ 56, já referido, do acórdão Brasserie du pêcheur e Factorfame ao «carácter intencional ou involuntário do incumprimento verificado» ou ao «carácter desculpável ou não de um eventual erro de direito» permitem ter em devida conta os elementos da violação e da negligência.

78 Mas voltemos agora à questão do poder de apreciação. Tendemos a pensar que o órgão jurisdicional nacional se referiu ao poder de apreciação do funcionário em relação ao direito comunitário, dado que aquele órgão aborda esta questão imediatamente após fazer referência ao acórdão Hedley Lomas.

79 Ora, a este propósito, resulta das considerações precedentes que, ainda que o organismo nacional ou o seu funcionário não disponham de tal margem de apreciação, não resulta necessariamente daí que se esteja na presença de uma violação suficientemente caracterizada do direito comunitário.

80 Propomos, pois, que o Tribunal responda negativamente à segunda questão.

Quanto à terceira questão

81 A terceira questão incide sobre o ponto de saber se a admissão como dentista convencionado de um nacional de outro Estado-Membro, titular de um diploma obtido num Estado terceiro, pode estar sujeita a uma condição que imponha o domínio de determinados conhecimentos linguísticos por parte do interessado. Cabe começar por delimitar com exactidão o seu alcance.

82 A título preliminar, é óbvio que, se a questão é submetida ao Tribunal de Justiça, é porque o órgão jurisdicional nacional tem como dado adquirido que o direito alemão coloca efectivamente uma exigência linguística à contratação como dentista convencionado. O Tribunal não deve questionar o bem-fundado desta convicção. Não deve haver lugar a um debate sobre o alcance do artigo 21._ do regulamento alemão, pois tal implicaria que o Tribunal extravasasse os limites da sua competência.

83 Em segundo lugar, deve acentuar-se que a formulação da questão parte igualmente do pressuposto de que o interessado está habilitado a exercer a sua profissão no Estado-Membro de acolhimento, de forma que o Tribunal de Justiça deve limitar-se a apreciar se uma condição relativa aos conhecimentos linguísticos pode ser imposta posteriormente, no momento em que o interessado requer a sua admissão como médico convencionado. Resulta, porém, do comentário que acompanha esta terceira questão que o órgão jurisdicional de reenvio não visa especificamente os conhecimentos linguísticos necessários ao bom desenvolvimento das relações entre o médico e a caixa de seguro, mas uma «insuficiência no plano linguístico que limita seriamente a possibilidade de um acompanhamento útil dos pacientes».

84 Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional nacional interroga-se, no mesmo comentário, se a imposição de uma condição linguística no momento da admissão como médico convencionado «pode violar o artigo 18._, n._ 3, da Directiva 78/686/CEE porque aí não está previsto que a admissão como médico convencionado possa depender de conhecimentos linguísticos. Além disso, pode pôr-se a questão de saber se esta disposição é de algum modo aplicável ao nacional de um Estado-Membro que não possua qualquer diploma reconhecido por este Estado-Membro. Além disso, é igualmente possível detectar aqui uma discriminação inadmissível, em violação do artigo 52._ do Tratado CEE».

85 Examinemos antes de mais a questão da aplicabilidade do artigo 18._ n._ 3, da Directiva 78/686. Esta disposição prevê que:

«Se for caso disso, [os Estados-Membros] providenciarão por que os beneficiários adquiram, no seu próprio interesse e no dos seus pacientes, os conhecimentos da língua necessários ao exercício da actividade profissional no Estado-Membro de acolhimento.»

86 Este texto encontra-se inserido no capítulo VI da directiva, que contém as disposições tendentes a facilitar o exercício efectivo do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços de dentista, mais concretamente na sua parte C, que reagrupa as disposições comuns ao direito de estabelecimento e à livre prestação de serviços. Cabe examinar se esta disposição é pertinente para o caso em apreço.

87 No acórdão Haim I, o Tribunal de Justiça afirmou que a Directiva 78/686 apenas se aplica aos titulares de um diploma concedido por um dos Estados-Membros.

88 Em consequência, cremos ser claro que a Directiva 78/686, na medida em que tem por objectivo subjacente atribuir facilidades aos titulares de tais diplomas, não pode ser invocada por S. Haim.

89 Mas, na medida em que a directiva autoriza os Estados-Membros a impor condições aos nacionais comunitários titulares de diplomas concedidos por outro Estado-Membro, aquelas condições podem aplicar-se a fortiori aos nacionais de outros Estado-Membro titulares de diplomas de países terceiros.

90 Ora, o artigo 18._, n._ 3, da Directiva 78/686 impõe aos Estados-Membros uma obrigação de resultado, já que os incumbe de «providenciar» no sentido de que os beneficiários da livre circulação «adquiram... os conhecimentos da língua necessários ao exercício da actividade profissional».

91 É pois evidente que a livre circulação dos dentistas pressupõe não apenas a titularidade de um diploma que ateste os conhecimentos passíveis de serem qualificados como «técnicos» mas também o domínio da língua ou das línguas do país de acolhimento.

92 Encontramos aqui, no domínio da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, uma exigência que foi tida em conta, relativamente às profissões assalariadas, no Regulamento (CEE) n._ 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (29), que, no artigo 3._, n._ 1, último parágrafo, admite a existência de empregos que, pela sua natureza, exigem certos conhecimentos linguísticos (30).

93 É certo que o artigo 18._, n._ 3, da Directiva 78/686 não especifica em que momento aqueles conhecimentos devem ser adquiridos. Pode razoavelmente supor-se que não têm de existir no momento em que os beneficiários iniciam a sua actividade no Estado-Membro de acolhimento pois, nesse caso, o Conselho teria utilizado a expressão «os Estado-Membros verificarão se os beneficiários possuem os conhecimentos linguísticos necessários».

94 É igualmente certo, como acentua o Landgericht, que esta disposição não prevê que a contratação como dentista convencionado possa estar subordinada à existência desses conhecimentos.

95 Todavia, o artigo 18._, n._ 3, da Directiva 78/686 seria desprovido de efeito útil se o Estado-Membro nunca pudesse verificar a existência dos conhecimentos linguísticos «necessários».

96 Não vislumbramos qualquer motivo que se oponha a que tal verificação se realize aquando da análise do requerimento de admissão como dentista convencionado, mas pode também ter lugar independentemente de tal requerimento (sob condição de o requerente ter beneficiado de um prazo razoável para adquirir os necessários conhecimentos).

97 Relativamente ao modo de verificação dos conhecimentos, partilhamos da opinião da Comissão segundo a qual «um teste linguístico escrito ou oral constitui, por exemplo, um meio adequado».

98 Quanto ao nível de conhecimentos susceptíveis de serem exigidos, cabe ao órgão jurisdicional nacional aplicar o princípio da proporcionalidade.

99 Em virtude deste princípio, os conhecimentos linguísticos exigidos não devem ir além do nível objectivamente requerido para assegurar que os interesses dos pacientes sejam salvaguardados.

100 Não se duvida ademais de que, se o dentista adquirir os conhecimentos necessários para o efeito, disporá também, ipso facto, dos conhecimentos necessários para preencher os formulários da caixa de seguro, compreender as circulares desta instituição e participar nas reuniões por ela organizadas.

101 Em nossa opinião, as considerações precedentes são suficientes para motivar uma resposta positiva à terceira questão.

102 Todavia, caso o Tribunal de Justiça não acolha a fundamentação a fortiori que, na linha da Comissão, acabamos de preconizar, e devido ao facto de o órgão jurisdicional de reenvio se interrogar também, nos seus comentários, sobre se a exigência de uma condição de natureza linguística no momento da admissão como dentista convencionado pode constituir uma discriminação ilegal violadora do artigo 52._ do Tratado CE, parece-nos desejável examinar igualmente a questão sob esta perspectiva.

103 Segundo o acórdão Gebhard (31) «as medidas nacionais susceptíveis de afectar ou tornar menos atraente o exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado devem preencher quatro condições: aplicarem-se de modo não discriminatório, justificarem-se por razões imperativas de interesse geral, serem adequadas para garantir a realização do objectivo que prosseguem e não ultrapassarem o que é necessário para atingir esse objectivo» (32).

104 Quanto à primeira destas condições, consideramo-la preenchida no sentido em que nos encontramos na presença de uma medida aplicada indistintamente a todos os candidatos à contratação como convencionados.

105 Quanto à segunda, as teses defendidas nas observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, incluindo as de S. Haim, convergem muito amplamente no sentido de reconhecer que, no relacionamento entre um profissional de saúde e o paciente que o procura, a possibilidade de comunicação é essencial. Ninguém se atreveria a negar que, para que um médico ou dentista possa ajudar eficazmente um doente, é indispensável, por um lado, que o primeiro possa tomar plena consciência da enfermidade que lhe é relatada pelo segundo, para poder tratá-la, e, por outro, que as explicações fornecidas quanto à natureza da sua doença, bem como os conselhos que acompanham a prescrição de um tratamento, sejam perfeitamente entendidos pelo paciente de forma a que possam contribuir para a sua cura.

106 Podemos ainda considerar, como sugere a Comissão referindo-se ao acórdão de 25 de Julho de 1991 (33), que a disposição que impõe ao dentista o domínio da língua oficial ou nacional do Estado no qual pretende estabelecer-se deve ser entendida como uma norma de protecção dos interesses do consumidor e que, a esse título, não faz mais do que concretizar uma exigência imperiosa de interesse geral.

107 Também é possível, se existir relutância em considerar o paciente como mero consumidor, defender que a qualidade dos tratamentos, objectivo central de qualquer política de saúde pública, passa pela possibilidade de um verdadeiro diálogo entre o prestador de cuidados e o paciente. Acresce que, recordemo-lo, foi dada expressão a esta necessidade no artigo 18._, n._ 3, da Directiva 78/686, acima examinado.

108 Como tivemos oportunidade de assinalar supra, o clínico que possua os conhecimentos necessários para conduzir esse diálogo estará também em condições de se integrar no ambiente quase administrativo que envolve o trabalho dos dentistas convencionados.

109 Por este motivo, limitar-nos-emos a examinar a título subsidiário as considerações especificamente relativas ao exercício da actividade de dentista convencionado, relatadas ao Tribunal de Justiça. Assim, o dentista deverá aplicar tabelas de tarifas, facturar as prestações, participar em actividades específicas de formação e prestar contas sobre a sua actividade às caixas de seguro. Para cumprir todas estas obrigações indissociáveis da contratação como dentista convencionado, é necessário que disponha de um domínio suficiente da língua do país de acolhimento.

110 S. Haim, sem negar a existência das referidas obrigações, sustenta que o clínico pode satisfazer a maior parte dessas obrigações rodeando-se de pessoal qualificado que, nomeadamente, tomará a cargo a elaboração da facturação, sob vigilância do próprio dentista.

111 Embora esteja de acordo em não atribuir importância desmesurada aos encargos administrativos do dentista convencionado, cuja actividade essencial deve consistir em dar consultas, e reconheça que a execução do trabalho administrativo inerente a um consultório dentário pode, no essencial, ser confiado a um secretariado, considero contudo, por um lado, que o dentista deve poder conservar o respectivo controlo efectivo e que, por outro, afora as tarefas estritamente administrativas e contabilísticas, ou seja, quando se trate das outras obrigações do dentista convencionado acima referidas, não é realista afirmar, como faz S. Haim, que um dentista que depare com dificuldades linguísticas pode facilmente superá-las recorrendo a serviços de tradução.

112 Será verdadeiramente imaginável que o dentista faça traduzir por especialistas todas as circulares das caixas de seguro que lhe sejam endereçadas e que se faça acompanhar de um profissional de interpretação simultânea cada vez que deva participar em reuniões organizadas para os médicos convencionados?

113 Em nossa opinião, não. Somos igualmente de parecer que um Estado-Membro pode legitimamente não autorizar, ao invés do que sugere S. Haim, que cada dentista decida por si, segundo a sua própria consciência, se os conhecimentos linguísticos são suficientes para lhe permitir tratar correctamente de determinado paciente e que a exigência do conhecimento da língua do Estado-Membro de acolhimento possa revestir-se da autoridade de motivos imperiosos de interesse geral.

114 Chegamos agora à terceira condição relativa à adequação da medida ao objectivo prosseguido. Resulta de tudo o que precede que o objectivo essencial, que consiste nos tratamentos adequados a que os pacientes têm direito, justifica plenamente que o clínico faça prova de conhecimentos linguísticos suficientes.

115 Resta agora a questão de saber se o acesso ao convencionamento é o momento adequado para colocar exigências linguísticas.

116 Poder-se-ia efectivamente questionar se não deve ser em momento anterior, ou seja, no momento da outorga da autorização para o exercício da profissão de dentista no território nacional, que devem ser exigidos conhecimentos linguísticos mínimos. Com efeito, a incompreensão entre o dentista e o seu paciente pode ter consequências dramáticas, enquanto a incompreensão entre o dentista e a caixa de seguros apenas conduzirá a disfuncionamentos administrativos.

117 Cremos poderem ser dadas duas respostas a esta interrogação legítima.

118 A primeira é a de que o próprio legislador comunitário, tal como constatámos ao examinar o artigo 18._, n._ 3, da Directiva 78/686, não considerou inconsequente fazer intervir a exigência dos conhecimentos linguísticos somente após a outorga da autorização de exercício da profissão.

119 A segunda é a de que seria no mínimo paradoxal que um Estado-Membro, no caso de ter de renunciar a efectuar essa fiscalização numa primeira fase, como parece ter sucedido com S. Haim, não possa continuar a invocar em momento posterior a necessidade do domínio da língua por parte do titular de um diploma obtido num país terceiro, sem lhe ser oposta a jurisprudência Gebhard, sendo que, para os titulares de um diploma concedido por outro Estado-Membro, está obrigado, por força do artigo 18._, n._ 3, da Directiva 78/686, a preocupar-se com o seu nível de conhecimentos neste domínio.

120 Por outras palavras, o bom senso impõe considerar que, independentemente dos conhecimentos linguísticos de S. Haim quando lhe foi concedida autorização para exercer a sua profissão na Alemanha, as autoridades alemãs estavam no direito de, quando decidiu aceder ao estatuto de dentista convencionado, se assegurarem de que dominava suficientemente a língua alemã.

121 Por último, relativamente à quarta condição que impõe o acórdão Gebhard, relativa ao respeito do princípio da proporcionalidade, nada há a acrescentar ao acima exposto. O controlo do respeito desta exigência de proporcionalidade deve ser exercido pelo órgão jurisdicional nacional.

Conclusão

122 Pelos motivos expostos, propomos que o Tribunal de Justiça responda da seguinte forma às questões colocadas pelo Landgericht Düsseldorf:

«1) Quando um funcionário de um organismo público com autonomia administrativa e financeira de um Estado-Membro, na aplicação do direito nacional no quadro de uma decisão individual, viola o direito primário comunitário, nada se opõe, do ponto de vista do direito comunitário, a que, além da responsabilidade do organismo de direito público, se verifique também a responsabilidade do Estado-Membro.

2) No caso em que um funcionário nacional aplicou o direito nacional que viola o direito comunitário ou não aplicou o direito nacional em conformidade com o direito comunitário, não se verifica uma violação qualificada do direito comunitário pelo simples facto de o funcionário não ter qualquer liberdade de apreciação no momento da decisão.

3) O artigo 52._ do Tratado CE deve ser interpretado no sentido de que as instituições competentes de um Estado-Membro podem fazer depender o convencionamento de um nacional de outro Estado-Membro habilitado a exercer a profissão de dentista no primeiro Estado-Membro, mas que não possui nenhum diploma reconhecido pelo artigo 3._ da Directiva 78/686/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1978, relativa ao reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos de dentista e que inclui medidas destinadas a facilitar o exercício efectivo do direito de estabelecimento e da livres prestação de serviços, da condição de que esse nacional possua os conhecimentos da língua oficial ou nacional do Estado de acolhimento necessários à salvaguarda do interesse dos seus pacientes.»

(1) - Haim (C-319/92, Colect., p. I-425, a seguir «acórdão Haim I»).

(2) - JO L 233, p. 1; EE 06 F2 p. 32.

(3) - V. parte decisória, n._ 3.

(4) - Acórdãos de 19 de Novembro de 1991, Francovich e o. (C-6/90 e C-9/90, Colect., p. I-5357); de 5 de Março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C-46/93 e C-48/93, Colect., p. 1029), e de 23 de Maio de 1996, Hedley Lomas (C-5/94, Colect., p. I-2553).

(5) - V. n._ 42.

(6) - Acórdão de 16 de Dezembro de 1976 (33/76, Colect., p. 814, n._ 5).

(7) - V. n._ 35.

(8) - V. n._ 43.

(9) - V. parte decisória, n._ 3.

(10) - V. parte decisória, n._ 4.

(11) - V., por exemplo, o acórdão de 13 de Dezembro de 1991, Comissão/Itália (C-33/90, Colect., p. I-5987).

(12) - Acórdão de 9 de Março de 1978 (106/77, Colect., p. 245).

(13) - Acórdão de 22 de Junho de 1989 (103/88, Colect., p. 1839).

(14) - Acórdão de 29 de Abril de 1999 (C-224/97, Colect., p. 2517).

(15) - Acórdão de 8 de Outubro de 1996 (C-178/94, C-179/94 e C-188/94 a C-190/94, Colect., p. 4845).

(16) - Acórdão de 17 de Outubro de 1996 (C-283/94, C-291/94 e C-292/94, Colect., I-5063).

(17) - Acórdão de 2 de Abril de 1998 (C-127/95, Colect., p. I-1531).

(18) - Acórdão de 26 de Março de 1996 (C-392/93, Colect., p. I-1631, n.os 39 e 40).

(19) - Sublinhado nosso.

(20) - Sublinhado nosso.

(21) - V. n._ 54.

(22) - V. acórdão Fratelli Costanzo, já referido.

(23) - V. acórdão Dillenkoffer e o., já referido, n._ 24.

(24) - V., a este respeito, o acórdão British Telecommunications, já referido.

(25) - V., a este respeito, o acórdão Denkavit e o., n._ 52

(26) - V., a este respeito, o acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido, n._ 57.

(27) - Acórdão de 7 de Maio de 1991 (C-340/89, Colect., p. I-2357, n.os 20 e 21).

(28) - V. n._ 27, supra.

(29) - JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77.

(30) - Sobre a aplicação que a jurisprudência faz desta disposição, ver o acórdão de 28 de Novembro de 1989, Groener (C-379/87, Colect., p. I-3967).

(31) - Acórdão de 30 de Novembro de 1995 (C-55/94, Colect., p. I-4165).

(32) - V. parte decisória, n._ 6.

(33) - Collectieve Antennevoorziening Gouda e o. (C-288/89, Colect., p. I-4007).