RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado no processo C-359/89 ( *1 )

I — Enquadramento regulamentar do litígio

A organização comum de mercado no sector das matérias gordas foi criada pelo Regulamento n.° 136/66/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas, (JO 172, p. 3025; EE 03 FI p. 214), que foi substancialmente alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 1562/78 do Conselho, de 29 de Junho de 1978, que altera o Regulamento n.° 136/66/CEE que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas (JO L 185, p. 1; EE 03 F14 p. 181).

O sistema que consiste em determinar o direito nivelador a aplicar à importação de azeite não refinado através de concurso ( *2 ) foi instaurado, pela primeira vez, pelo Regulamento (CEE) n.° 601/76 do Conselho, de 15 de Março de 1976, que estabelece medidas específicas designadamente para a determinação das ofertas de azeite no mercado mundial (JO L 72, p. 1).

O segundo considerando do referido regulamento tem a seguinte redacção:

«considerando que o mercado mundial do azeite se caracteriza por uma estreiteza e uma falta de transparência que impedem, em certas condições, que se proceda a um exame preciso da tendência real desse mercado e, por conseguinte, a fixação correcta dos direitos niveladores à importação; que esta situação tem por efeito permitir, em determinados casos, importações de azeite na Comunidade a um nível diferente do do preço limiar e pode conduzir, em determinados casos, a perturbações do mercado comunitário» (tradução não oficial).

O período inicial de aplicação do sistema de concurso, ou seja, de 1 de Abril a 31 de Outubro de 1976, foi prorrogado por um ano (de 1 de Janeiro a 31 de Outubro de 1977), pelo Regulamento (CEE) n.° 2843/76 do Conselho, de 23 de Novembro de 1976, que estabelece medidas específicas designadamente para a determinação das ofertas de azeite no mercado mundial (JO L 327, p. 4), na pendência de uma revisão global das medidas de organização comum de mercado no sector do azeite e depois prorrogado, uma segunda vez, até 31 de Outubro de 1978, pelo Regulamento (CEE) n.° 2361/77 do Conselho, de 28 de Outubro de 1977, que prorroga a validade dos regulamentos (CEE) n.° 2843/76 e (CEE) n.° 2844/76 que estabelecem medidas específicas designadamente para a determinação das ofertas de azeite nos mercados mundial e helénico (JO L 277, p. 2).

Esta revisão geral foi finalmente realizada pelo referido Regulamento (CEE) n.° 1562/78.

Os décimo terceiro e décimo quarto considerandos do Regulamento (CEE) n.° 1562/78 têm a seguinte redacção:

«considerando que, no que diz respeito às trocas com países terceiros, o Regulamento (CEE) n.° 2843/76 do Conselho, de 23 de Novembro de 1976, que estabelece medidas especiais nomeadamente para a determinação das ofertas de azeite no mercado mundial, derrogou o sistema de fixação do direito nivelador com base no preço cif, prevendo a determinação do direito nivelador no âmbito de um processo de concurso;

considerando que as dificuldades de apreciação da situação real do mercado mundial que motivaram a adopção deste regime especial podem voltar a surgir no futuro; que, nestas condições, convém prever a possibilidade de recorrer de novo a este regime, após a suspensão de aplicação do sistema inicial da fixação do direito nivelador».

O artigo 14.°, n.os le 2, do Regulamento n.° 136/66, já citado, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1562/78, dispõe:

«1. Aquando da importação de azeite não tratado da subposição 15.07 A I da pauta aduaneira comum, proveniente de países terceiros, e se o preço limiar for superior ao preço cif, será cobrado um direito nivelador cujo montante é igual à diferença entre estes dois preços.

2. O preço cif, calculado para o lugar de passagem na fronteira referido no artigo 9.°, é determinado a partir das possibilidades de compra mais favoráveis no mercado mundial, sendo as cotações ajustadas em função das eventuais diferenças em relação à denominação ou à qualidade para a qual foi fixado o preço limiar.»

De acordo com o artigo 16.° do referido regulamento :

«1. Quando as ofertas no mercado mundial do azeite não tratado não permitam determinar a tendência real deste mercado, o direito nivelador na importação dos produtos referidos nos artigos 14.° e 15.° é fixado por meio de concurso.

2. A Comissão fixa periodicamente a taxa do direito nivelador mínimo tendo em conta, entre outras, as taxas dos direitos niveladores indicados pelos proponentes. Qualquer proponente que tenha indicado uma taxa de direito nivelador igual ou superior à taxa mínima é declarado adjudicatário e obrigado a importar a quantidade de produto indicado no seu pedido à taxa do direito nivelador indicada por ele.

3. Todavia, as importações referentes a quantidades que não têm influência sobre a situação do mercado não estão sujeitas ao regime de concurso acima referido. Neste caso, o direito nivelador a cobrar é o último direito nivelador mínimo fixado antes da importação.

4. No caso de a evolução do mercado mundial ser diferente consoante os tipos do azeite não tratado, podem ser fixados direitos niveladores mínimos diferentes para os tipos em causa.

5. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, adopta as regras gerais de aplicação do presente artigo.

6. As modalidades de aplicação do presente artigo serão adoptadas de acordo com o procedimento previsto no artigo 38.°»

De acordo com o Protocolo n.° 12 do Acordo de Associação celebrado entre a CEE e a Grécia, em 9 de Julho de 1961QO 26 de 18.2.1963, p. 293), caso fossem previstos direitos niveladores para os produtos que figuram na lista do anexo III (entre os quais o azeite), a Grécia beneficiaria do mesmo sistema que os Estados-membros aplicam entre si, na pendência da harmonização das políticas agrícolas da Comunidade e desse país.

Em conformidade com o Protocolo n.° 12, o Regulamento n.° 162/66/CEE do Conselho, de 27 de Outubro de 1966, relativo às trocas comerciais de matérias gordas entre a Comunidade e a Grécia QO 197, p. 3393), previa, no artigo 3.°, a cobrança de um direito nivelador especial aquando da importação de azeite não refinado, inteiramente produzido na Grécia e transportado directamente desse país para a Comunidade, cujo montante era igual à diferença entre o preço limiar e o preço franco fronteira, diminuído de um montante fixo. O preço franco fronteira era determinado a partir das possibilidades de compra mais favoráveis no mercado helénico, sendo as cotações ajustadas em função das eventuais diferenças relativamente à denominação ou à qualidade para que tinha sido fixado o preço limiar.

O segundo, terceiro e quarto considerandos do Regulamento (CEE) n.° 602/76 do Conselho, de 15 de Março de 1976, que estabelece medidas específicas designadamente para a determinação das ofertas de azeite no mercado helénico QO L 72, p. 3), têm a seguinte redacção:

«considerando que o mercado helénico do azeite se caracteriza por uma estreiteza e uma falta de transparencia que impedem, em certas condições, que se proceda a um exame preciso da tendência real desse mercado e, por conseguinte, a fixação correcta dos direitos niveladores à importação; que esta situação tem por efeito permitir, em determinados casos, importações de azeite na Comunidade a um nível diferente do do preço limiar e pode conduzir, em determinados casos, a perturbações do mercado comunitário;

considerando que o conjunto das medidas de organização comum de mercado no sector do azeite é objecto de um reexame com vista a chegar-se a uma revisão global desse regime;

considerando que, para obviar às dificuldades atrás descritas, convém, na pendência do resultado de uma tal revisão, modificar o regime das trocas comerciais prevendo a determinação do direito nivelador no âmbito de um regime de concurso» (tradução não oficial).

De acordo com o artigo 2.°, n.° 1, do mesmo regulamento:

«1. Quando as ofertas no mercado helénico do azeite não refinado não correspondam a possibilidades de compra reais relativamente a quantidades representativas desse mercado, o direito nivelador à importação a que se referem os artigos 3.°, 4.° e 5.° do Regulamento n.° 162/66/CEE é fixado através de concurso» (tradução não oficial).

A aplicação de processo de concurso para efeitos da determinação das ofertas de azeite no mercado helénico, prevista inicialmente para o período de 1 de Abril a 31 de Outubro de 1976, foi prorrogada por um ano, ou seja, de 1 de Janeiro a 31 de Outubro de 1977, através do Regulamento (CEE) n.° 2844/76 do Conselho, de 23 de Novembro de 1976, que estabelece medidas especiais nomeadamente para a determinação das ofertas de azeite no mercado helénico (JO L 327, p. 6), na pendência de uma revisão global da regulamentação relativa ao sector do azeite, e posteriormente prorrogada, uma segunda vez, até 31 de Outubro de 1978, pelo referido Regulamento (CEE) n.° 2361/77.

Esta revisão global foi finalmente realizada pelo Regulamento (CEE) n.° 2749/78 do Conselho, de 23 de Novembro de 1978, relativo às trocas comerciais de matérias gordas entre a Comunidade e a Grécia (JO L 331, p. 1), que revogou o referido Regulamento n.° 162/66.

O Regulamento n.° 2749/78, já referido, estabelece, no seu artigo 3.°, n.os 1 e 2:

«1. Aquando da importação de azeite não tratado da subposição 15.07 A I da pauta aduaneira comum, inteiramente produzido na Grécia e transportado desse país para a Comunidade, será cobrado um direito nivelador cujo montante é igual à diferença entre o preço limiar, fixado em conformidade com os artigos 4.°, 9.° e 10.° do regulamento de base, e um preço franco fronteira, sendo essa diferença diminuída de um montante fixo.

2. O preço franco fronteira, calculado para o lugar de passagem na fronteira da Comunidade, fixado em conformidade com o artigo 9.° do regulamento de base, é determinado a partir das possibilidades de compra mais favoráveis no mercado helénico, sendo as cotações ajustadas em função das eventuais diferenças em relação à denominação ou à qualidade para a qual foi fixado o preço limiar» (tradução não oficial).

O sexto e sétimo considerandos do referido regulamento têm a seguinte redacção:

«considerando que o Regulamento (CEE) n.° 2844/76 do Conselho, de 23 de Novembro de 1976, que estabelece medidas especiais nomeadamente para a determinação das ofertas de azeite no mercado helénico, alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 2361/77, derrogou o sistema de fixação do direito nivelador especial à importação da Grécia, prevendo a determinação do direito nivelador no âmbito de um processo de concurso;

considerando que as dificuldades de apreciação da situação real do mercado helénico que estiveram na origem da adopção deste regime específico correm o risco de voltar a surgir no futuro; que, nessas condições, convém prever a possibilidade de recorrer novamente a esse regime, após suspensão da aplicação do sistema inicial de fixação do direito nivelador» (tradução não oficial).

O artigo 5.° do mesmo regulamento estabelece:

«1. Quando as ofertas no mercado helénico do azeite não tratado não permitam determinar a tendência real deste mercado, o direito nivelador na importação dos produtos referidos nos artigos 3.° e 4.° é fixado por meio de concurso.

2. A Comissão fixa periodicamente a taxa do direito nivelador mínimo tendo em conta, entre outras, as taxas dos direitos niveladores indicados pelos proponentes. Qualquer proponente que tenha indicado uma taxa de direito nivelador igual ou superior à taxa mínima é declarado adjudicatário e obrigado a importar a quantidade de produto indicado no seu pedido à taxa do direito nivelador indicada por ele.

3. Todavia, as importações referentes a quantidades que não têm influência sobre a situação do mercado não estão sujeitas ao regime de concurso acima referido. Neste caso, o direito nivelador a cobrar é o último direito nivelador mínimo fixado antes da importação.

4. No caso de a evolução do mercado helénico ser diferente consoante os tipos de azeite não tratado, podem ser fixados direitos niveladores mínimos diferentes para os tipos em causa.

5. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, adopta as regras gerais de aplicação do presente artigo.

6. As modalidades de aplicação do presente artigo serão adoptadas de acordo com o procedimento previsto no artigo 38.° do regulamento de base» (tradução não oficial).

O Regulamento (CEE) n.° 2751/78 do Conselho, de 23 de Novembro de 1978, que adopta as regras gerais relativas ao regime de fixação por meio de concurso do direito nivelador para a importação de azeite (JO L 331, p. 6; EE 03 F15 p. 51), adoptado em aplicação do artigo 16.°, n.° 5, do Regulamento n.° 136/66/CEE, na redacção que lhe foi dada pelo refendo Regulamento n.° 1562/78 e do artigo 5.°, n.° 5, do refendo Regulamento n.° 2749/78, estabelece no artigo l.°, n.° 1:

«1. Desde que estejam reunidas as condições previstas no n.° 1 do artigo 16.° do Regulamento n.° 136/66/CEE ou no n.° 1 do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 2749/78, a Comissão decide recorrer ao processo de concurso referido no artigo respectivo para os azeites das subposições 15.07 Ale 15.07 A II da pauta aduaneira comum.

A decisão da Comissão é publicada, sem demora, no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.»

O Regulamento (CEE) n.° 3131/78 da Comissão, de 28 de Dezembro, relativo ao recurso ao processo de concurso para a fixação dos direitos niveladores no sector do azeite (JO L 370, p. 60; EE 03 Fl 5 p. 105), adoptado em aplicação do artigo 1.°, n.° 1, do referido Regulamento n.° 2751/78, estabelece no artigo 1.°:

«Os direitos niveladores sobre a importação dos países terceiros e da Grécia dos produtos referidos no anexo são fixados por meio de concurso.»

As modalidades de fixação do direito nivelador à importação de azeite por meio de concurso foram definidas pelo Regulamento (CEE) n.° 3136/78 da Comissão, de 28 de Dezembro de 1978, relativo às regras de aplicação do regime de fixação por meio de concurso do direito nivelador sobre a importação de azeite (JO L 370, p. 72; EE 03 F15 p. Ill), em conformidade com o artigo 16.°, n.° 6, do Regulamento n.° 136/66, na redacção que lhe foi dada pelo refendo Regulamento n.° 1562/78, e com o artigo 5.°, n.° 6 do referido Regulamento n.° 2749/78.

II — Materia de facto e tramitação processual

Durante os anos de 1979 e 1980, a sociedade SAFA Sri (a seguir «SAFA»), com sede em Génova, importou azeite virgem extra, proveniente da República Helénica que, então, não era membro das Comunidades Europeias. No âmbito dessas operações, a SAFA pagou os 55 milhões de LIT ao Ministério das Finanças italiano a título de direito nivelador à importação.

Em Dezembro de 1981, esta mesma sociedade intentou uma acção contra o referido ministério com vista a recuperar a referida quantia que, em seu entender, lhe tinha sido exigida erradamente. A SAFA solicita, além disso, o pagamento de cerca de 500 milhões de LIT a título de indemnização pelos danos sofridos em virtude dos pagamentos indevidos.

Perante o tribunale civile de Génova, a SAFA sustentou, em especial, que a aplicação contínua, durante os anos de 1979 e 1980, do sistema de fixação, por meio de concurso, do direito nivelador sobre as importações provenientes da República Helénica, constituía uma violação, por um lado, do artigo XI (eliminação geral das restrições quantitativas) do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT) e, por outro, tanto do artigo 16.° Regulamento n.° 1562/78, que só prevê o recurso a esse sistema de cálculo no caso de se ter verificado que as ofertas no mercado do azeite não tratado não permitem determinar a tendência real do mercado, como dos direitos fundamentais reconhecidos pelos tratados que instituem as Comunidades Europeias, entre os quais figura a igualdade de tratamento entre operadores económicos.

Por despacho de 6 de Abril de 1989, o tribunale civile de Gênova decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) O artigo 16.° Regulamento (CEE) n.° 1562/78, já referido, permite, no que respeita ao azeite virgem extra proveniente da Grécia, que o montante do direito nivelador à importação nos anos de 1979 e 1980 seja sempre determinado por concurso?

2) O artigo 16.° do Regulamento (CEE) n.° 1562/78 do Conselho que permite, em relação ao azeite não tratado, a fixação por concurso do direito nivelador à importação, viola ou não os direitos fundamentais garantidos aos operadores económicos do sector pelo Tratado que institui a Comunidade, em especial quando aplicado permanentemente nos anos de 1979/1980 às importações provenientes do mercado helénico?»

O tribunale civile de Genova considera que, na medida em que, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, o artigo XI do GATT não cria para os particulares o direito de o invocarem em juízo e que, por conseguinte, a validade dos regulamentos comunitarios não é afectada pelo artigo XI (entre outros, acórdão de 12 de Dezembro de 1972, International Fruit Company, 21/72, 22/72, 23/72 e 24/72, Recueil, p. 1219), não se deve submeter ao Tribunal de Justiça essa questão.

O despacho do tribunale civile de Genova foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de Novembro de 1989.

Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, foram apresentadas observações escritas pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelos seus consultores jurídicos, F. Santaolaíla e G. Marenco, na qualidade de agentes, e pelo Conselho das Comunidades Europeias, representado por A. Dashwood e G. Houttuin, respectivamente, director e administrador no Serviço Jurídico do Conselho das Comunidades Europeias, na qualidade de agentes.

Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral.

Por decisão de 13 de Junho de 1990, o Tribunal atribuiu o processo à Terceira Secção.

III — Resumo das observações escritas apresentadas ao Tribunal

O Conselho observa, a título preliminar, que as questões formuladas no despacho de reenvio não fazem referência ao artigo 5.° do Regulamento n.° 2749/78, quando, durante o período em questão, as importações de azeite provenientes da República Helénica eram reguladas por aquele regulamento. O facto de o órgão jurisdicional de reenvio se ter referido à regulamentação geral em vez de às regras especiais que regulavam as trocas comerciais com a Grécia na época em causa pode talvez explicar-se, de acordo com o Conselho, pela impossibilidade de determinar se o azeite em questão tinha sido totalmente produzido na Grécia e transportado directamente desse país para a Comunidade. No entender do Conselho, todavia, as respostas às questões colocadas não diferem consoante se adopte a perspectiva do artigo 16.° do Regulamento n.° 136/66, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1562/78, ou a do artigo 5.° do Regulamento n.° 2749/78. O Conselho esclarece todavia que, nas suas observações, considera disposições relevantes as do artigo 16.° do Regulamento n.° 136/66 alterado.

A Comissão, por seu lado, considera que o órgão jurisdicional de reenvio não tomou em consideração a regulamentação especial aplicável às trocas comerciais com a Grécia, mas, à semelhança do Conselho, entende que o resultado não deve variar consoante se examinem as questões na perspectiva do artigo 16.° do Regulamento n.° 136/66, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1562/78, ou na do artigo 5.° do Regulamento n.° 2749/78. Todavia, a Comissão esclarece que, nas suas observações, considera como disposições relevantes as do referido artigo 5.°

A — Quanto à primeira questão

O Conselho sublinha que o objecto da primeira questão é o de determinar se o recurso constante ao processo de concurso durante o período em causa é compatível com o artigo 16.° do Regulamento n.° 136/66, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1562/78.

A este respeito, o Conselho recorda que aquela disposição prevê que o direito nivelador à importação é fixado por meio de concurso quando as ofertas no mercado mundial de azeite não tratado não permitem determinar a tendência real desse mercado.

De acordo com o Conselho, o recurso ao processo de concurso era não só possível, mas igualmente obrigatório, a partir do momento em que as referidas circunstâncias objectivas do artigo 16.° se encontravam reunidas. Por conseguinte, se for impossível, ainda que durante anos, determinar a tendência real do mercado mundial de azeite com base nas ofertas nesse mercado, o recurso constante ao processo de concurso para fixar o montante do direito nivelador à importação de azeite virgem extra proveniente de um país terceiro é obrigatório para a Comissão.

A Comissão, como o Conselho, observa que o problema central na primeira questão é o recurso constante ao processo de concurso para determinar o montante do direito nivelador à importação.

No entender da Comissão, a situação caracteriza-se pela inexistência de um verdadeiro mercado, não apenas helénico mas igualmente mundial, do azeite, na medida em que não existe, na verdade, cotação do azeite. Isto explica-se pelo volume muito limitado das exportações dos países produtores, pela existência de monopólios de exportação em proveito de um organismo de Estado ou de concertações entre um número restrito de operadores económicos do sector em causa (como é o caso de Espanha e da Grécia). Neste contexto, as regras «clássicas» de fixação de direito nivelador (direito nivelador igual à diferença entre o preço do mercado externo e um preço de entrada comunitário) acabaram, na prática, por dar lugar ao regime de fixação por meio de concurso que se tornou o regime normal.

Por consequência, de acordo com a Comissão, atendendo à quase inexistência de um mercado helénico do azeite, ao recurso ao processo impugnado, mesmo durante um período de dois anos, justificava-se plenamente.

B — Quanto à segunda questão

O Conselho observa, antes de mais, que resulta do disposto nos artigos 4.°, n.° 1, e 155.° do Tratado CEE e da jurisprudência do Tribunal de Justiça (designadamente, acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Koster, 25/70, Recueil, p. 1161), que são atribuídos à Comissão amplos poderes de acção e de execução, e tal, designadamente, no domínio da política agrícola comum (por exemplo, acórdão de 30 de Outubro de 1975, Rey Soda, n.° 11, 23/75, Recueil, p. 1279). Por outro lado, o Tribunal de Justiça descreveu o processo dito do «comité de gestão» como um mecanismo que permite ao Conselho atribuir à Comissão um poder de execução de extensão apreciável (acórdão no processo Rey Soda, já citado, n.° 13).

É à luz destas considerações que deve ser examinada, pelo Conselho, a questão de saber se a competência atribuída à Comissão para fixar, por meio de concurso, o direito nivelador aquando da importação na Comunidade de azeite não tratado é susceptível de violar os direitos fundamentais reconhecidos aos operadores económicos por força do Tratado CEE.

A este respeito, o Conselho sublinha, antes de mais, que, de acordo com o n.° 5 do artigo 16.° em questão, as regras gerais de aplicação no que se refere à competência litigiosa atribuída pelos n.os 1 e 2 do mesmo artigo à Comissão para fixar, por meio de concurso, o direito nivelador em causa, são adoptadas pelo Conselho, ao passo que, em conformidade com o n.° 6 do referido artigo, as modalidades de aplicação são adoptadas pela Comissão de acordo com o processo do comité de gestão. O Regulamento n.° 2751/78 do Conselho, adoptado com base no artigo 16.°, n.° 5, define as competências da Comissão da seguinte forma: o direito nivelador deve ser fixado a um nível tão próximo quanto possível do que resulta da tendência real dos mercados, tendo em conta a situação do mercado mundial (ou, se for caso disso, do mercado helénico) bem como das taxas dos direitos niveladores indicadas pelos concorrentes.

O Conselho sublinha, em seguida, que a Comissão não tem o poder de escolher entre o sistema inicial e o sistema de concurso. Com efeito, desde que esteja preenchida a condição a que se refere o artigo 16.°, a Comissão é obrigada a recorrer ao sistema de concurso.

O Conselho sublinha, por último, que foram adoptadas pela Comissão, em 28 de Dezembro de 1978 (Regulamento n.° 3136/78, já referido), disposições de execução circunstanciadas, que definem com exactidão o processo a seguir para apresentação dos pedidos de certificados de importação, e que, no mesmo dia, esta última adoptou a legislação que estabelece o processo de concurso e substitui o sistema inicial (Regulamento n.° 3131/78).

O Conselho conclui que o alcance dos poderes discricionários atribuídos à Comissão pelo referido artigo 16.°, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1562/78, não era susceptível de afectar os direitos fundamentais reconhecidos aos operadores económicos por força do Tratado CEE.

A Comissão entende que as dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio quanto à validade do artigo 16.° do Regulamento n.° 1562/78 provêm do amplo poder discricionário atribuído à Comissão, por um lado, e do facto de o sistema em causa poder comprometer a igualdade de tratamento entre operadores económicos, por outro.

No que se refere ao poder discricionário, a Comissão observa que o mesmo deve ser exercido dentro dos limites previstos por inúmeras disposições a três níveis hierárquicos diferentes da regulamentação (regulamentos do Conselho baseados no artigo 43.°, regulamentos do Conselho relativos às disposições gerais e regulamentos da Comissão que estabelecem normas de execução). Além disso, trata-se de um poder discricionário na gestão do mercado, tarefa que tipicamente lhe compete.

Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, não só a noção de execução nos termos do artigo 155.° deve ser interpretada de um modo amplo como o Conselho pode igualmente ser levado, no domínio da política agrícola comum, a atribuir à Comissão amplos poderes de apreciação e de acção (ver, designadamente, acórdão no referido processo Rey Soda, e os acórdãos de 11 de Março de 1987, Rewe, 279/84, 280/84, 285/84 e 286/84, Colect., p. 1069, e de 14 de Fevereiro de 1990, Biscuits Delacre, C-350/88, Colect., p. I-395).

Ora, no caso em apreço, o poder de a Comissão fixar o montante do direito nivelador era exercido, em especial, no quadro dos princípios estabelecidos pelo Conselho no artigo 5.° do Regulamento n.° 2749/78, especificando, designadamente, as condições do mercado (impossibilidade de determinar a tendência real do mercado) e o modo de fixação do direito nivelador (taxas indicadas pelos concorrentes sem prejuízo do respeito pela taxa mínima), bem como no quadro das regras gerais fixadas pelo Conselho no Regulamento n.° 2751/78, esclarecendo, designadamente, no artigo 3.° que a Comissão devia fixar o preço mínimo com base no exame da situação do mercado e nas taxas do direito nivelador indicadas pelos concorrentes.

A Comissão sublinha que, embora sendo verdade que essas disposições lhe atribuem um amplo poder discricionário, esse poder é inerente à própria natureza de um processo de concurso, na medida em que é precisamente a inexistência de parâmetros objectivos que justifica o recurso a um tal processo.

Em conclusão, a Comissão considera que a regulamentação em questão não lhe atribuiu um poder de apreciação excessivo.

No que se refere, em seguida, à eventual violação do princípio da igualdade de tratamento entre operadores económicos do sector, a Comissão observa que as regras que regulam o processo de concurso são as mesmas para todos, o que não impede que o sistema de fixação do direito nivelador possa vir a traduzir-se pelo pagamento de níveis de direitos niveladores diferentes consoante os operadores, resultado procurado e inerente a esse tipo de processo.

A Comissão observa ainda que o sistema de concurso, necessário sempre que o preço do mercado não existe, que se encontra igualmente previsto no sector do azeite para o cálculo das restituições, no sector dos cereais para a fixação das restituições, dos direitos niveladores à exportação (no caso excepcional de as cotações mundiais serem superiores ao preço comunitário), no sector do açúcar para a fixação das restituições e dos direitos niveladores à exportação e, no sector dos produtos lácteos, igualmente para a fixação das restituições.

No entender da Comissão, a validade das disposições do artigo 5.°, do Regulamento n.° 2749/78 não pode, portanto, ser posta em causa.

J.C. Mortinho de Almeida

Juiz-relator

( *1 ) Língua do processo: italiano.

( *2 ) NT: Por ser mais correcto utilizou-se no texto este termo, embora a regulamentação relevante utilize, a maior parte das vezes, o termo adjudicação.

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)

21 de Março de 1991 ( *1 )

No processo C-359/89,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo tribunale civile de Génova (Itália), destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre

SAFA Sri

e

Amministrazione delle finanze dello Stato,

uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação e a validade do artigo 16.° do Regulamento n.° 136/66/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas (JO 172, p. 3025; EE 03 Fl p. 214), na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1562/78 do Conselho, de 29 de Junho de 1978 (JO L 185, p. 1; EE 03 F14 p. 181),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),

composto por J. C. Moitinho de Almeida, presidente de secção, F. Grévisse e M. Zuleeg, juízes,

advogado-geral : M. Darmon

secretário: J. A. Pompe, secretário adjunto

vistas as observações escritas apresentadas:

— em representação do Conselho das Comunidades Europeias, por A. Dashwood e G. Houttuin, na qualidade de agentes,

— em representação da Comissão das Comunidades Europeias, pelos seus consultores jurídicos, F. Santaolalla e G. Marenco, na qualidade de agentes,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações da demandante no processo principal, representada por G. Schiano di Pepe, advogado no foro de Genova, do Conselho e da Comissão, na audiencia de 23 de Outubro de 1990,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 14 de Novembro de 1990,

profere o presente

Acórdão

1 Por despacho de 6 de Abril de 1989, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 17 de Novembro seguinte, o tribunale civile de Genova (Italia) colocou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação e à validade do artigo 16.° do Regulamento n.° 136/66/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas (JO 172, p. 3025; EE 03 FI p. 214), na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1562/78 do Conselho, de 29 de Junho de 1978 (JO L 185, p. 1; EE 03 F14 p. 181).

2 Essas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe a sociedade SAFA Sri (a seguir «SAFA») à Amministrazione delle finanze dello Stato e refere-se a direitos niveladores à importação, no montante de 55 milhões de LIT, pagos pela SAFA na sequência de importações, em 1979 e 1980, de azeite não tratado proveniente da Grécia.

3 Em Dezembro de 1981, a referida sociedade intentou uma acção contra o Ministério das Finanças italiano com vista a recuperar o referido montante que, em seu entender, lhe tinha sido reclamado erradamente e obter, além disso, o pagamento de cerca de 500 milhões de LIT a título de indemnização pelos prejuízos sofridos em virtude dos pagamentos indevidos.

4 Face à posição da demandante no que se refere à aplicação e à validade da regulamentação comunitária em matéria de importação de azeite não tratado proveniente de países terceiros, o órgão jurisdicional nacional decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões : «1) O artigo 16.° Regulamento (CEE) n.° 1562/78, já referido, permite, no que respeita ao azeite virgem extra proveniente da Grécia, que o montante do direito nivelador à importação nos anos de 1979 e 1980 seja sempre determinado por concurso? 2) O artigo 16.° do Regulamento (CEE) n.° 1562/78 do Conselho que permite, em relação ao azeite não tratado, a fixação por concurso do direito nivelador à importação, viola ou não os direitos fundamentais garantidos aos operadores económicos do sector pelo Tratado que institui a Comunidade, em especial quando aplicado permanentemente nos anos de 1979/1980 às importações provenientes do mercado helénico?»

5 Para mais ampla exposição dos factos do processo principal, das disposições comunitárias em causa, da tramitação processual, bem como das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

6 Convém referir que o Regulamento n.° 1562/78 que altera o Regulamento n.° 136/66 sobre o qual incidem as questões prejudiciais diz respeito às importações de azeite provenientes de países terceiros, em geral. Mas as importações de azeite, quando este último era inteiramente produzido na Grécia e transportado directamente desse país para a Comunidade, regulavam-se, durante o período em questão, pelo Regulamento (CEE) n.° 2749/78 do Conselho, de 23 de Novembro de 1978, relativo às trocas comerciais de matérias gordas entre a Comunidade e a Grécia (JO L 331, p. 1). O Tribunal pensa, portanto, ser útil pronunciar-se sobre as duas regulamentações, deixando ao órgão jurisdicional nacional o cuidade de determinar qual a que convém aplicar para efeitos da solução do processo principal.

No que se refere à primeira questão

7 Convém recordar a este respeito que, de acordo com o artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.° 136/66 alterado, o direito nivelador à importação em questão é fixado por meio de concurso quando as ofertas no mercado mundial do azeite não tratado não permitam determinar a tendência real-desse mercado, salvo quando as importações digam respeito a quantidades que não têm influência sobre a situação do mercado. Neste último caso, nos termos do n.° 3, do artigo 16.°, o direito nivelador a cobrar é o último direito nivelador mínimo fixado antes da importação.

8 Resulta da própria redacção do n.° 1 do citado artigo 16.° que a Comissão pode recorrer ao processo de concurso previsto nessa norma enquanto for impossível — ainda que sejam anos — determinar a tendência real do mercado mundial do azeite com base nas ofertas que aí são feitas.

9 Ora, tal como resulta dos autos e das discussões ocorridas perante o Tribunal, durante o período em questão não existia cotação mundial do azeite não tratado que permitisse determinar a tendência real do mercado, em virtude do volume demasiado limitado das exportações dos países produtores e da existência, nestes últimos, de monopólios de exportação em proveito de um organismo de Estado ou de concertações entre um número restrito de operadores económicos do sector em causa.

10 Convém sublinhar em seguida que as disposições do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2749/78 são semelhantes às do artigo 16.°, n.° 1, já citado, sem prejuízo, no entanto, da possibilidade de a Comissão recorrer ao processo de concurso estar dependente do exame da situação não do mercado mundial mas apenas do mercado helénico.

11 Ora, durante o período em questão, o mercado helénico, onde os operadores económicos eram pouco numerosos e se concertavam entre si, caracterizava-se igualmente pela inexistência de uma cotação do azeite não tratado.

12 Deve, portanto, responder-se à primeira questão declarando que o artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.° 136/66 do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1562/78 do Conselho, de 29 de Junho de 1978, bem como o artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2749/78 do Conselho, de 23 de Novembro de 1978, relativo às trocas comerciais de matérias gordas entre a Comunidade e a Grécia, autorizavam a Comissão a recorrer constantemente, nos anos de 1979 e 1980, ao processo de concurso para fixação do direito nivelador à importação de azeite não tratado.

No que se refere à segunda questão

13 Através desta questão o órgão jurisdicional nacional pretende essencialmente saber se, em caso de resposta positiva à primeira questão, as referidas disposições não são contrárias aos direitos fundamentais reconhecidos aos operadores económicos por força do Tratado CEE.

14 Tanto do despacho de reenvio como das explicações fornecidas pela SAFA na audiência resulta que o que está em causa é a violação, por um lado, do direito ao livre exercício das actividades económicas e, por outro, do princípio da igualdade de tratamento entre os operadores económicos.

Quanto à violação do direito ao livre exercício das actividades económicas

15 De acordo com a demandante no processo principal o referido artigo 16.°, n.° 1, é inválido na medida em que atribui à Comissão poderes de apreciação excessivos susceptíveis de afectar o seu direito ao livre exercício das actividades económicas.

16 Convém recordar a jurisprudência do Tribunal de Justiça (ver, designadamente, acórdão de 11 de Março de 1987, Rau/Comissão, n.° 14, 279/84, 280/84, 285/84 e 286/84, Colect., p. 1069) segundo a qual, sendo a Comissão a única entidade em condições de seguir de maneira constante e atenta a evolução dos mercados agrícolas e de agir com a urgência que exige a situação, o Conselho pode ser levado, neste domínio, a conferir-lhe largos poderes de apreciação e de acção. Nesta hipótese, os limites dessa competência devem ser apreciados, nomeadamente, face aos objectivos gerais essenciais da organização de mercado.

17 Nos termos do nono considerando do Regulamento n.° 136/66, para estabilizar o mercado da Comunidade ao nível desejado, nomeadamente evitando que as flutuações do mercado mundial se repercutam nos preços praticados no interior da Comunidade, convém prever a cobrança de um direito nivelador à importação cujo montante corresponda à diferença entre o preço limiar, derivado do preço indicativo de mercado e os preços praticados no mercado mundial.

18 O sistema dos direitos niveladores à importação dos produtos provenientes da Grécia, previsto no Regulamento n.° 162/66/CEE do Conselho, de 27 de Outubro de 1966, relativo ao comércio de matérias gordas entre a Comunidade e a Grécia (JO 197, p. 3393), e posteriormente no Regulamento n.° 2749/78, que revoga o anterior, visa o mesmo objectivo geral de estabilidade no mercado comunitário.

19 Foi igualmente com esse objectivo que, de acordo com o segundo considerando dos regulamentos (CEE) n.° 601/76 do Conselho, de 15 de Março de 1976, que estabelece medidas específicas designadamente para a determinação das ofertas de azeite no mercado mundial (JO L 72, p. 1), e (CEE) n.° 602/76 do Conselho, de 15 de Março de 1976, que estabelece medidas específicas designadamente para a determinação das ofertas de azeite no mercado helénico (JO L 72, p. 3), foi inicialmente instituído por esses regulamentos o sistema de fixação do direito nivelador através de concurso, sistema cuja manutenção foi considerada necessária nos regulamentos n.os 1562/78 e 2749/78.

20 Em conformidade com o artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.° 136/66, alterado, e com o artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2749/78, a fixação do direito nivelador através de concurso só pode ocorrer quando as ofertas feitas, respectivamente no mercado mundial e no mercado helénico de azeite não tratado, não permitem determinar a tendência real do mercado em causa.

21 Por outro lado, de acordo com o artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 2751/78 do Conselho, de 23 de Novembro de 1978, que adopta as regras gerais relativas ao regime de fixação por meio de concurso do direito nivelador para a importação de azeite (JO L 331, p. 6; EE 03 Fl5 p. 58), a taxa do direito nivelador mínimo é fixada com base num exame, por um lado, do mercado mundial e helénico, conforme o caso, e, por outro, do mercado comunitário, assim como das taxas de direitos niveladores brutos indicadas pelos concorrentes.

22 Do que precede resulta que o poder de apreciação atribuído pelo Conselho à Comissão, exercido no quadro dos princípios estabelecidos por este último, é necessário para atingir o objectivo de estabilidade do mercado comunitário do azeite não tratado quando a estrutura do mercado mundial ou, eventualmente, helénico não permite estabelecer um preço de mercado. As restrições ao direito de livre exercício das actividades económicas que daí podem resultar para os operadores não podem ser vistas como constituindo uma intervenção desproporcionada susceptível de afectar a própria essência desse direito (ver, designadamente, acórdão de 11 de Julho de 1989, Schräder, 265/87, Colect., p. 2237).

Quanto à violação do princípio da igualdade de tratamento

23 Convém recordar a este respeito que, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (ver, designadamente, acórdão de 25 de Novembro de 1986, Klensch, n.° 9, 201/85 e 202/85, Colect., p. 3477), a proibição da discriminação enunciada no n.° 3 do artigo 40.° do Tratado é apenas a expressão específica do princípio geral da igualdade, que faz parte dos princípios fundamentais do direito comunitário. Este princípio exige que situações comparáveis não sejam tratadas de forma diferente, a menos que uma diferenciação se justifique objectivamente.

24 Ora, embora seja um facto que o sistema de direito nivelador através de concurso conduz a que os importadores paguem direitos niveladores diferentes, a regulamentação comunitária em questão não viola, no entanto, o princípio da igualdade de tratamento.

25 Com efeito, dada a estrutura do mercado, os operadores económicos puderam obter azeite não tratado a preços diferentes e propor, consequentemente, direitos niveladores diferentes, tendo em conta a rendibilidade da operação. Daqui resulta que os operadores cujos direitos niveladores são superiores ou iguais ao direito nivelador mínimo fixado pela Comissão podem obter o mesmo lucro de importações realizadas com direitos niveladores de montantes diferentes.

26 Deve, portanto, responder-se que o exame da segunda questão não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade do artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.° 136/66 do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1562/78 do Conselho, de 29 de Junho de 1978, nem do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2749/78 do Conselho, de 23 de Novembro de 1978, relativo às trocas comerciais de matérias gordas entre a Comunidade e a Grécia.

Quanto às despesas

27 As despesas efectuadas pelo Conselho e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção), pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo tribunale civile de Genova, por despacho de 6 de Abril de 1989, declara:

1) O artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.° 136/66/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1562/78 do Conselho, de 29 de Junho de 1978, bem como o artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2749/78 do Conselho, de 23 de Novembro de 1978, relativo às trocas comerciais de matérias gordas entre a Comunidade e a Grécia, autorizavam a Comissão a recorrer constantemente, nos anos de 1979 e 1980, ao processo de concurso para fixação do direito nivelador à importação de azeite não tratado.

2) O exame da segunda questão não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade do artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.° 136/66 do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1562/78 do Conselho, de 29 de Junho de 1978, nem do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2749/78 do Conselho, de 23 de Novembro de 1978, relativo às trocas comerciais de matérias gordas entre a Comunidade e a Grécia.

Moitinho de Almeida Grévisse Zuleeg Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 21 de Março de 1991. O secretário J.-G Giraud O presidente da Terceira Secção J. C. Moitinho de Almeida

( *1 ) Lingua do processo: italiano.