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Os antecedentes do litígio estão expostos nos n.os 7 a 44 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, nos seguintes termos: «7 Na sequência da transferência da capital da Nigéria de Lagos para Abuja, a Comissão arrendou, a partir de 1993, um edifício em Abuja destinado a alojar a sua delegação e, provisoriamente, as representações de alguns Estados-Membros, entre os quais a República Helénica. No quadro de um acordo com esses Estados-Membros (a seguir ‘projecto Abuja I’), a Comissão subarrendou alguns escritórios e forneceu alguns serviços às representações em causa. Os Estados-Membros chegaram a acordo quanto à repartição dos custos ligados às suas representações. A contribuição da República Helénica ascendia a 5,5% dos custos totais. Considerando que a República Helénica não tinha pago as suas dívidas a este respeito, a Comissão, em 2004, procedeu à cobrança por compensação das somas correspondentes (v. n.o 44 infra). 8 Em 18 de Abril de 1994, o Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa, a Irlanda, a República Italiana, o Reino dos Países Baixos, a República Portuguesa e a Comissão (a seguir ‘partes’), com base no artigo J.6 do Tratado da União Europeia (que passou, após alteração, a artigo 20.o UE), concluíram um memorando de acordo (a seguir ‘memorando inicial’) respeitante à construção, para as suas missões diplomáticas em Abuja, de um complexo comum de embaixadas utilizando serviços de apoio comuns (a seguir ‘projecto Abuja II’). O memorando inicial foi completado, na sequência da adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia, por um protocolo de adesão. 9 O artigo 1.o do memorando inicial prevê que as Embaixadas dos Estados-Membros e a delegação da Comissão constituem missões diplomáticas distintas, sujeitas à Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas de 18 de Abril de 1961, e, no que diz respeito aos Estados-Membros, também à Convenção de Viena sobre Relações Consulares de . 10 O artigo 10.o do memorando inicial prevê que a Comissão actua, como coordenadora do projecto Abuja II, ‘em nome’ das outras partes. 11 Segundo o artigo 11.o do memorando inicial, a Comissão é responsável pela execução dos estudos de arquitectura quanto à viabilidade do projecto Abuja II, pela estimativa inicial dos custos e pelas fases de concepção do projecto. Este artigo prevê igualmente a conclusão de um memorando de acordo adicional ‘abrangendo o projecto de construção pormenorizado, a repartição dos custos e a situação jurídica de cada parte participante nas instalações após a conclusão do projecto [Abuja II]’ (a seguir ‘memorando adicional’). Finalmente, o artigo 11.o institui um comité permanente de direcção, composto por representantes de todas as partes e presidido pela Comissão, para coordenar e controlar o projecto Abuja II. O comité permanente de direcção submete relatórios periódicos ao grupo de trabalho ‘Assuntos administrativos’ instituído junto do Conselho no quadro da Política Externa e da Segurança Comum (PESC) (a seguir ‘grupo assuntos administrativos PESC’). 12 O artigo 12.o do memorando inicial tem a seguinte redacção: ‘O projecto [Abuja II] será directamente financiado, após aprovação do [memorando adicional] referido no artigo 11.o, pelas contribuições das partes participantes, consoante a parcela do projecto atribuída a cada parte. A contribuição da Comissão será paga a partir da rubrica apropriada do orçamento. Os custos de preparação do projecto ('fase 1') serão pagos pelas dotações de funcionamento do orçamento da Comissão. Estes custos estão calculados em 140000 ecus. Se o projecto [Abuja II] for realizado, os custos serão reembolsados pelas contribuições de todas as partes participantes, consoante a parcela de cada parte no projecto.’ 13 O artigo 13.o do memorando inicial estipula: ‘Todas as partes participantes garantem após aprovação do [memorando adicional), o pagamento dos respectivos custos totais. Os custos totais de cada parte serão constituídos: a) pelos custos totais da área individual de cada parte e b) pela participação de cada parte nos custos das áreas comuns e públicas calculada proporcionalmente à parcela que lhe corresponde na soma das áreas individuais.’ 14 O artigo 14.o do memorando inicial prevê que a Comissão, com o acordo e a participação dos Estados participantes, pague os montantes devidos a terceiros (contratantes). 15 O artigo 15.o, n.o 1, do memorando inicial estipula: ‘Se uma parte decidir retirar-se do projecto [Abuja II] não assinando o [memorando adicional] referido no artigo 11.o, os termos do presente memorando de acordo, incluindo as obrigações financeiras referidas nos artigos 12.o e 13.o, deixam de lhe ser aplicáveis.’ […] 21 Em 27 de Dezembro de 1995, a Comissão celebrou o contrato principal. Este dizia respeito à concepção do projecto de base e à fase intermédia do projecto Abuja II (artigos 4.4 e 4.5), bem como a eventuais planos de pormenor (artigo 4.6). 22 Em 19 de Setembro de 1996, o grupo assuntos administrativos PESC aprovou a concepção do projecto intermédio. 23 Em 21 de Novembro de 1996, o grupo assuntos administrativos PESC convidou a Comissão a tomar as medidas ad hoc para que os arquitectos começassem a elaboração dos planos de pormenor. O grupo indicou que o contrato formal para essa fase seria celebrado após a finalização do memorando adicional. Nessa reunião, a Comissão indicou ao grupo supramencionado o montante das despesas cujo adiantamento tinha feito até para a preparação do projecto Abuja II, a saber, cerca de 2,8 milhões de euros. 24 Em 24 de Fevereiro de 1997, esse mesmo grupo reuniu-se e decidiu não esperar a finalização do memorando adicional para elaborar planos de pormenor e os documentos contratuais. A acta dessa reunião contém as seguintes resoluções: ‘A Comissão é convidada a fazer os acordos necessários com os arquitectos para a elaboração dos documentos e a adiantar os fundos necessários a esses trabalhos segundo as regras acordadas para o projecto. Como em casos precedentes, os adiantamentos assim pagos pela Comissão serão reembolsados posteriormente pelos outros participantes segundo os procedimentos previstos para esse efeito no [memorando inicial].’ 25 Nos meses que se seguiram, vários Estados-Membros retiraram-se do projecto Abuja II. Em 28 de Abril de 1997, o grupo assuntos administrativos PESC encarregou a Comissão de fazer ‘acordos bilaterais com o Reino da Dinamarca para o reembolso do montante que lhe perten[cia] nas despesas do projecto efectuadas pela Comissão por conta das partes’. Uma decisão similar foi tomada após a retirada da Irlanda em Setembro de 1997, bem como da República Portuguesa, da República da Finlândia e do Reino da Suécia. […] 27 Em 18 de Junho de 1998, o grupo assuntos administrativos PESC mencionou a eventualidade de uma retirada do Reino da Bélgica do projecto Abuja II. Resulta da acta dessa reunião que o comité permanente de direcção observou que o Reino da Bélgica pagaria a sua parte dos custos tal como fixados após a aprovação da concepção do projecto intermédio. 28 Em 10 de Junho de 1998, a Comissão enviou à República Helénica uma ordem de pagamento […] correspondente à parte da República Helénica na fase inicial do projecto, isto é, 5,06% dos custos totais. O prazo de pagamento tinha sido fixado em . 29 Em 9 de Dezembro de 1998, o memorando adicional foi assinado pela República Federal da Alemanha, pela República Helénica, pela República Francesa, pela República Italiana, pelo Reino dos Países Baixos, pela República da Áustria e pela Comissão. O artigo 11.o do memorando adicional prevê a criação de um fundo para o financiamento do projecto. 30 Em conformidade com o seu artigo 14.o, o memorando adicional aplica-se provisoriamente a partir do primeiro dia do segundo mês a seguir à sua assinatura e entra em vigor no primeiro dia do segundo mês a seguir à data em que os Estados-Membros e a Comissão declarem que o ratificaram. 31 Em 28 de Abril de 1999, a Comissão lançou um anúncio de concurso para a construção das Embaixadas dos Estados-Membros em causa, bem como da delegação da Comunidade (JO 1999, S 82). Nele era mencionado que a Embaixada da Grécia teria uma superfície de 677 m2. 32 Em 3 de Setembro de 1999, a Comissão ‘reiterou’ o seu apelo de 1998 junto do grupo assuntos administrativos PESC a fim de que os Estados-Membros lhe reembolsassem as somas que tinha pago aos consultores para a fase de concepção do projecto intermédio. Indicou que alguns Estados-Membros tinham já pago os montantes devidos, mas outros, entre os quais a República Helénica, não a tinham reembolsado antes da data de vencimento de . A Comissão acrescentou que seria enviada outra ordem de pagamento às partes respeitante, por um lado, aos custos dos planos de pormenor e, por outro, aos custos da reorganização implicada pelas retiradas do Reino da Bélgica, do Reino de Espanha e da República Portuguesa. 33 Em 20 de Setembro de 1999, o comité permanente de direcção reuniu-se para pré-seleccionar as sociedades de construção. O representante da República Helénica assinou a acta da reunião. O anúncio de concurso para o acompanhamento da construção foi publicado no Jornal Oficial S 54 de . 34 Por ordem de pagamento de 17 de Fevereiro de 2000, a Comissão pediu à República Helénica que pagasse 168716,94 euros para a organização do processo de anúncio de concurso relativo aos planos de pormenor. 35 Em 22 de Junho de 2000, o comité permanente de direcção decidiu adoptar uma nova abordagem do projecto (a seguir ‘projecto Abuja II reduzido’), tornada necessária pela retirada da República Francesa. O projecto Abuja II reduzido previa, em particular, a supressão dos edifícios e dos serviços de apoio comuns, bem como uma redução de área. O representante da República Helénica nessa reunião manifestou o seu acordo em relação ao projecto, sob reserva, todavia, da aprovação dos seus superiores. Em 29 de Junho, a Comissão enviou a acta da reunião de à República Helénica e convidou-a a dar uma resposta formal relativa ao projecto Abuja II reduzido. 36 Em 5 de Setembro de 2000, a Comissão reiterou o seu pedido aos representantes da República Helénica. Após um novo pedido em , a Comissão, em , enviou à República Helénica uma carta por fax, cujo prazo de resposta expirava em , indicando que o seu silêncio seria interpretado como uma retirada do projecto. Em , as autoridades gregas informaram a Comissão de que não estavam em condições de dar uma resposta em relação ao projecto Abuja II reduzido. Em consequência, a Comissão respondeu, na mesma data, que tinha encarregado os arquitectos de proceder à adaptação do projecto Abuja II reduzido excluindo a República Helénica. 37 Por carta de 28 de Janeiro de 2002, a Comissão enviou uma nota de débito […] à República Helénica respeitante a custos de construção relativos ao projecto Abuja II. A Comissão anulou posteriormente essa nota de débito. 38 Após ter aberto a sua própria Embaixada em Abuja, a República Helénica abandonou as instalações provisórias que ocupava no quadro do projecto Abuja I, em 13 de Julho de 2002. 39 Por carta de 11 de Outubro de 2002, a Comissão notificou formalmente à República Helénica as notas de débito não pagas respeitantes aos projectos Abuja I e Abuja II […]. 40 Na sequência de negociações entre as partes, a Comissão recordou à República Helénica, por carta de 31 de Janeiro de 2003, que não tinha pago as dívidas relativas aos projectos Abuja I e Abuja II e convidou-a a pagar uma soma total de 516374,96 euros e de 12684,89 USD antes do fim do mês de Fevereiro de 2003. A Comissão acrescentou que, na falta de pagamento na data do vencimento, procederia à cobrança das somas em causa utilizando todas as vias jurídicas disponíveis. 41 Nos meses seguintes, a República Helénica e a Comissão discutiram o montante das somas devidas. […] 43 Em 16 de Fevereiro de 2004, a Comissão enviou à República Helénica uma carta identificando as dívidas desta última ainda não regularizadas no que respeita aos projectos Abuja I e Abuja II. […] 44 Em 10 de Março de 2004, a Comissão entregou fundos à República Helénica no quadro do programa operacional regional da Grécia continental. Ora, em vez de pagar o montante de 4774562,67 euros […], a Comissão pagou somente 3121243,03 euros. Procedeu, assim, à cobrança por compensação do saldo ainda não regularizado pela República Helénica, que era de 565656,80 euros no que respeita aos projectos Abuja I e Abuja II […].»