ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)

19 de janeiro de 2023 ( *1 )

«Reenvio prejudicial — Ambiente — Regulamento (CE) n.o 1107/2009 — Colocação de produtos fitofarmacêuticos no mercado — Artigo 53.o, n.o 1 — Situações de emergência em matéria fitossanitária — Derrogação — Âmbito de aplicação — Sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos — Neonicotinoides — Substâncias ativas que apresentam riscos elevados para as abelhas — Proibição de colocação no mercado e de utilização ao ar livre de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos que contenham essas substâncias ativas — Regulamento de Execução (UE) 2018/784 e Regulamento de Execução (UE) 2018/785 — Inaplicabilidade da derrogação — Proteção da saúde humana e animal e do ambiente — Princípio da precaução»

No processo C‑162/21,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 267.o TFUE, apresentado pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica), por Decisão de 16 de fevereiro de 2021, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 11 de março de 2021, no processo

Pesticide Action Network Europe ASBL,

Nature et Progrès Belgique ASBL,

TN

contra

Estado belga,

sendo intervenientes:

Sesvanderhave SA,

Confédération des Betteraviers Belges ASBL,

Société Générale des Fabricants de Sucre de Belgique ASBL (Subel),

Isera & Scaldis Sugar SA (Iscal Sugar),

Raffinerie Tirlemontoise SA,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),

composto por: A. Arabadjiev, presidente de secção, L. Bay Larsen (relator), vice‑presidente do Tribunal de Justiça, P. G. Xuereb, A. Kumin e I. Ziemele, juízes,

advogado‑geral: J. Kokott,

secretária: M. Siekierzyńska, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 17 de março de 2022,

vistas as observações apresentadas:

— em representação da Pesticide Action Network Europe ASBL, da Nature et Progrès Belgique ASBL e TN, por A. Bailleux, avocat,

— em representação da Sesvanderhave SA, por P. de Jong e S. Lens, avocats,

— em representação da Confédération des Betteraviers Belges ASBL, da Société Générale des Fabricants de Sucre de Belgique ASBL (Subel), da Isera & Scaldis Sugar SA (Iscal Sugar) e da Raffinerie Tirlemontoise SA, por L. Swartenbroux e L. Vervier, avocats,

— em representação do Governo belga, por C. Pochet e P. Cottin, na qualidade de agentes, assistidos por S. Depré, M. Lambert de Rouvroit e G. Ryelandt, avocats,

— em representação do Governo helénico, por E. Tsaousi e A‑E. Vasilopoulou, na qualidade de agentes,

— em representação do Governo francês, por G. Bain, A.‑L. Desjonquères e T. Stéhelin, na qualidade de agentes,

— em representação do Governo húngaro, por M. Z. Fehér e K. Szíjjártó, na qualidade de agentes,

— em representação do Governo finlandês, por H. Leppo, na qualidade de agente,

— em representação da Comissão Europeia, por F. Castilla Contreras, A. Dawes e B. Eggers, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 8 de setembro de 2022,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 53.o do Regulamento (CE) n.o 1107/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, relativo à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado e que revoga as Diretivas 79/117/CEE e 91/414/CEE do Conselho (JO 2009, L 309, p. 1).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe duas associações que lutam contra os pesticidas e que promovem a biodiversidade, a Pesticide Action Network Europe ASBL e a Nature et Progrès Belgique ASBL, bem como um apicultor, TN, ao Estado belga representado pelo ministre des Classes moyennes, des Indépendants, des PME, de l’Agriculture et de l’Intégration sociale, chargé des Grandes villes (ministro das Classes Médias, dos Trabalhadores Independentes, das PME, da Agricultura e da Integração Social, responsável pelas Grandes Cidades, Bélgica), a respeito das decisões nacionais que autorizam, por um lado, a colocação no mercado de produtos fitofarmacêuticos à base de substâncias ativas proibidas na União Europeia com vista ao tratamento de sementes e, por outro, a venda e a sementeira de sementes tratadas com esses produtos.

Quadro jurídico

Diretiva 2009/128/CE

3 A Diretiva 2009/128/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que estabelece um quadro de ação a nível comunitário para uma utilização sustentável dos pesticidas (JO 2009, L 309, p. 71), dispõe, no seu artigo 14.o, n.o 1: «Os Estados‑Membros tomam todas as medidas necessárias para promover a proteção fitossanitária com baixa utilização de pesticidas, dando prioridade sempre que possível a métodos não químicos, a fim de que os utilizadores profissionais de pesticidas adotem práticas e produtos com o menor risco para a saúde humana e o ambiente entre os disponíveis para o mesmo inimigo da cultura em causa. A proteção fitossanitária com baixa utilização de pesticidas inclui a proteção integrada e a agricultura biológica […]»

Regulamento n.o 1107/2009

4 Os considerandos 8, 24, 32 e 33 do Regulamento n.o 1107/2009 têm a seguinte redação: «(8) O presente regulamento tem por objetivo garantir um elevado nível de proteção da saúde humana e animal e do ambiente, preservando simultaneamente a competitividade da agricultura da Comunidade. […] O princípio da precaução deverá ser aplicado e o presente regulamento deverá garantir que a indústria demonstre que as substâncias ou produtos produzidos ou colocados no mercado não têm quaisquer efeitos nocivos na saúde humana ou animal, nem qualquer efeito inaceitável no ambiente. […] (24) As disposições que regulamentam as autorizações deverão ser garantia de um nível elevado de proteção. Em particular, ao conceder autorizações a produtos fitofarmacêuticos, o objetivo de proteger a saúde humana e animal e o ambiente deverá ter primazia sobre o de melhorar a produção vegetal. Assim, antes de os produtos fitofarmacêuticos serem colocados no mercado, deverá demonstrar‑se que apresentam um benefício claro em termos de produção vegetal e que não têm qualquer efeito nocivo na saúde humana ou animal, nomeadamente na dos grupos vulneráveis, nem quaisquer efeitos inaceitáveis no ambiente. […] (32) Em casos excecionais, os Estados‑Membros deverão poder autorizar produtos fitofarmacêuticos que não cumpram as condições previstas no presente regulamento, sempre que isso seja necessário em caso de perigo ou ameaça para as produções vegetais ou para os ecossistemas que não possam ser contrariados de outras maneiras razoáveis. Essas autorizações temporárias deverão ser objeto de revisão ao nível comunitário. (33) A legislação comunitária relativa às sementes prevê a livre circulação de sementes dentro da Comunidade mas não inclui uma disposição específica relativa às sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos. Tal disposição deverá, pois, ser incluída no presente regulamento. Se as sementes tratadas constituírem um risco grave para a saúde humana ou animal ou para o ambiente, os Estados‑Membros deverão ter a possibilidade de tomar medidas de proteção.»

5 O artigo 1.o, n.os 3 e 4, deste regulamento dispõe: «3. O presente regulamento visa assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e animal e do ambiente e melhorar o funcionamento do mercado interno através da harmonização das normas relativas à colocação no mercado dos produtos fitofarmacêuticos, melhorando simultaneamente a produção agrícola. 4. As disposições do presente regulamento assentam no princípio da precaução, a fim de garantir que as substâncias ativas ou os produtos colocados no mercado não afetem negativamente a saúde humana ou animal ou o ambiente. […]»

6 O artigo 2.o, n.o 1, do referido regulamento prevê: «O presente regulamento aplica‑se aos produtos, na forma em que são fornecidos ao utilizador, que contêm ou são constituídos por substâncias ativas, protetores de fitotoxicidade ou agentes sinérgicos e se destinam a uma das seguintes utilizações: a) Proteger os vegetais ou os produtos vegetais contra todos os organismos nocivos ou prevenir a ação desses organismos, salvo se os produtos em causa se destinarem a ser utilizados principalmente por motivos de higiene e não para a proteção dos vegetais ou dos produtos vegetais; […] Estes produtos são designados por “produtos fitofarmacêuticos”.»

7 O artigo 3.o, pontos 5, 9, 10 e 17, do mesmo regulamento enuncia: «Para efeitos do disposto no presente regulamento, entende‑se por: […] 5) “Vegetais”, os vegetais vivos e as partes vivas de vegetais, incluindo as frutas frescas, os produtos hortícolas e as sementes; […] 9) “Colocação no mercado”, a detenção para efeitos de venda na Comunidade, incluindo a oferta para fins de venda ou qualquer outra forma de transferência, a título gratuito ou oneroso, bem como a venda, a distribuição e outras formas de transferência propriamente ditas, mas não a devolução ao vendedor anterior. A introdução para livre circulação no território da Comunidade é considerada colocação no mercado para efeitos do presente regulamento; 10) “Autorização de um produto fitofarmacêutico”, o ato administrativo pelo qual a autoridade competente de um Estado‑Membro autoriza a colocação no mercado de um produto fitofarmacêutico no seu território; […] 17) […] Para efeitos de utilização em estufas, como tratamento pós‑colheita, para o tratamento de locais de armazenamento vazios e o tratamento de sementes, a zona abrange todas as zonas definidas no anexo I.»

8 O artigo 28.o do Regulamento n.o 1107/2009, sob a epígrafe «Autorização de colocação no mercado e de utilização», dispõe, no seu n.o 1: «Um produto fitofarmacêutico apenas pode ser colocado no mercado ou utilizado se tiver sido autorizado no Estado‑Membro em questão nos termos do presente regulamento.»

9 O artigo 29.o deste regulamento, sob a epígrafe «Requisitos para autorização de colocação no mercado», prevê, no seu n.o 1, alínea a): «Sem prejuízo do artigo 50.o, um produto fitofarmacêutico apenas é autorizado se, de acordo com os princípios uniformes referidos no n.o 6, cumprir os seguintes requisitos: a) As suas substâncias ativas, protetores de fitotoxicidade e agentes sinérgicos foram aprovados.»

10 Sob a epígrafe «Pedido de autorização ou de alteração de uma autorização», o artigo 33.o do referido regulamento visa, no seu n.o 2, alínea b), o tratamento de sementes.

11 O artigo 40.o do mesmo regulamento, relativo ao reconhecimento mútuo das autorizações, visa, no seu n.o 1, alínea c), o tratamento de sementes.

12 Nos termos do artigo 49.o do Regulamento n.o 1107/2009, sob a epígrafe «Colocação no mercado de sementes tratadas»: «1. Os Estados‑Membros não proíbem a colocação no mercado nem a utilização de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos que tenham sido autorizados para essa utilização em, pelo menos, um Estado‑Membro. 2. Caso existam preocupações substanciais de que as sementes tratadas a que se refere o n.o 1 são suscetíveis de constituir um risco grave para a saúde humana ou animal ou para o ambiente e de que tal risco não pode ser satisfatoriamente contido através de medidas tomadas pelo(s) Estado(s)‑Membro(s) em causa, são imediatamente tomadas medidas destinadas a restringir ou a proibir a utilização e/ou venda de tais sementes tratadas, pelo procedimento de regulamentação a que se refere o n.o 3 do artigo 79.o Antes da adoção das referidas medidas, a Comissão [Europeia] examina os factos e pode solicitar um parecer à Autoridade [Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA)]. A Comissão pode fixar um prazo [à EFSA] para a emissão desse parecer. 3. São aplicáveis os artigos 70.o e 71.o 4. Sem prejuízo de outra legislação comunitária relativa à rotulagem de sementes, os rótulos e documentos que acompanham as sementes tratadas devem incluir o nome do produto fitofarmacêutico com o qual as sementes foram tratadas, o(s) nome(s) da(s) substâncias(s) ativa(s) no produto, frases‑tipo sobre precauções a tomar […] e medidas de redução dos riscos constantes da autorização desse produto, se for esse o caso.»

13 O artigo 53.o deste regulamento, sob a epígrafe «Situações de emergência em matéria fitossanitária», tem a seguinte redação: «1. Em derrogação do artigo 28.o e em circunstâncias especiais, um Estado‑Membro pode autorizar, por um prazo máximo de 120 dias, a colocação no mercado de produtos fitofarmacêuticos com vista a uma utilização limitada e controlada, se tal medida parecer necessária devido a um perigo que não possa ser contido por quaisquer outros meios razoáveis. O Estado‑Membro em causa informa imediatamente os restantes Estados‑Membros e a Comissão da medida adotada, facultando informações pormenorizadas sobre a situação e quaisquer medidas adotadas para garantir a segurança dos consumidores. […] 4. Os n.os 1, 2 e 3 não se aplicam aos produtos fitofarmacêuticos que contêm ou são constituídos por organismos geneticamente modificados, a menos que essa libertação tenha sido aceite nos termos da Diretiva 2001/18/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de março de 2001, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados e que revoga a Diretiva 90/220/CEE do Conselho (JO 2001, L 106, p. 1)].»

14 O artigo 66.o, n.o 1, do referido regulamento precisa que as palavras «produtos fitofarmacêuticos» podem ser substituídas por uma descrição mais precisa do tipo de produto, como, nomeadamente, «inseticida».

Regulamento de Execução (UE) 2018/784

15 Os considerandos 6, 11 e 13 do Regulamento de Execução (UE) 2018/784 da Comissão, de 29 de maio de 2018, que altera o Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011 no que se refere às condições de aprovação da substância ativa clotianidina (JO 2018, L 132, p. 35), enunciam: «(6) A Comissão consultou a [EFSA], que apresentou as suas conclusões sobre a avaliação dos riscos da clotianidina em 13 de outubro de 2016 […]. Para a maior parte das culturas, a [EFSA] identificou riscos agudos elevados para as abelhas decorrentes de produtos fitofarmacêuticos que contêm a substância ativa clotianidina. Em especial, no que diz respeito à exposição através de poeiras, a [EFSA] identificou riscos agudos elevados para as abelhas nos cereais de inverno, não podendo ser excluídos riscos crónicos elevados para as abelhas na beterraba sacarina. Para o consumo de resíduos no pólen e no néctar contaminados, foram identificados riscos agudos e crónicos elevados ou não se pode excluir um risco elevado para a maior parte das utilizações ao ar livre. Foram também identificados riscos crónicos e agudos para as abelhas nas culturas subsequentes em todas as utilizações ao ar livre. Relativamente aos viveiros florestais, os requerentes não apresentaram dados, pelo que não se podem excluir riscos para as abelhas. A [EFSA] identificou igualmente diversas lacunas nos dados. (11) […] Tendo em conta a necessidade de garantir um nível de segurança e proteção compatível com o elevado nível de proteção da saúde animal pretendido na União [Europeia], devem ser proibidas todas as utilizações ao ar livre. Por conseguinte, importa limitar a utilização da clotianidina a estufas permanentes e exigir que as culturas resultantes permaneçam durante todo o ciclo de vida dentro de uma estufa permanente de modo a não serem replantadas no exterior. […] (13) Tendo em conta os riscos para as abelhas decorrentes das sementes tratadas, a colocação no mercado e a utilização de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos que contenham clotianidina devem ser sujeitas às mesmas restrições que a utilização da clotianidina. Importa, por isso, estabelecer que as sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos que contenham clotianidina não podem ser colocadas no mercado nem utilizadas, salvo se as sementes se destinarem a ser exclusivamente utilizadas em estufas permanentes e a cultura resultante permaneça numa estufa permanente durante todo o ciclo de vida.»

16 Nos termos do artigo 2.o deste regulamento de execução, sob a epígrafe «Proibição de colocação no mercado e utilização de sementes tratadas»: «As sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos que contenham clotianidina não podem ser colocadas no mercado ou utilizadas, salvo se: a) As sementes se destinarem a ser exclusivamente utilizadas em estufas permanentes, e b) A cultura resultante permaneça dentro de uma estufa permanente durante todo o ciclo de vida.»

Regulamento de Execução (UE) 2018/785

17 Os considerandos 11 e 13 e o artigo 2.o do Regulamento de Execução (UE) 2018/785 da Comissão, de 29 de maio de 2018, que altera o Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011 no que se refere às condições de aprovação da substância ativa tiametoxame (JO 2018, L 132, p. 40), estão redigidos em termos idênticos aos dos considerandos 11 e 13 e do artigo 2.o do Regulamento de Execução 2018/784, com exceção da referência à substância ativa tiametoxame em vez da referência à substância ativa clotianidina nestas últimas disposições.

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

18 Como resulta da decisão de reenvio, a clotianidina e o tiametoxame são substâncias ativas da família dos neonicotinoides, utilizadas como inseticidas na agricultura, com vista ao revestimento das sementes.

19 Aprovadas pela Comissão em 1991, estas substâncias foram objeto, devido aos riscos para as abelhas decorrentes das mesmas, e tendo em conta a necessidade de garantir um nível de segurança e proteção compatível com o elevado nível de proteção da saúde animal pretendido na União, de restrições desde 2013, em primeiro lugar, pelo Regulamento de Execução (UE) n.o 485/2013 da Comissão, de 24 de maio de 2013, que altera o Regulamento de Execução (UE) n.o 540/2011 no que se refere às condições de aprovação das substâncias ativas clotianidina, tiametoxame e imidaclopride e que proíbe a utilização e a venda de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos que contenham essas substâncias ativas (JO 2013, L 139, p. 12) e, posteriormente, pelos Regulamentos de Execução 2018/784 e 2018/785. Estes últimos preveem nomeadamente a proibição da colocação no mercado e da utilização de sementes tratadas com as substâncias ativas clotianidina e tiametoxame, salvo para efeitos de culturas em estufas permanentes durante todo o seu ciclo de vida, de modo que a cultura resultante não seja replantada no exterior.

20 Resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que a aprovação da clotianidina expirou em 31 de janeiro de 2019 e que a do tiametoxame expirou em 30 de abril de 2019, uma vez que os requerentes retiraram os seus respetivos pedidos de renovação da aprovação dessas substâncias ativas, pelo que a utilização das mesmas passou a ser proibida na União.

21 Em 19 de outubro de 2018, as autoridades belgas, invocando o regime derrogatório e temporário previsto no artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, autorizaram, temporariamente, a colocação no mercado dos produtos fitofarmacêuticos que contêm clotianidina («Poncho Beta» produzido pela Bayer AG) e tiametoxame («Cruiser 600 FS» produzido pela Syngenta), para o tratamento de sementes de beterraba sacarina.

22 Por cartas de 7 de dezembro de 2018, foram concedidas quatro outras autorizações temporárias de colocação no mercado de produtos fitofarmacêuticos que contêm essas substâncias ativas com vista à sementeira de sementes tratadas com esses produtos, a saber, sementes de beterrabas sacarinas, de cenouras, de alfaces, de endívias, de radicchio rosso e de pão de açúcar.

23 Em 21 de janeiro de 2019, os recorrentes no processo principal interpuseram um recurso no órgão jurisdicional de reenvio destinado à suspensão e à anulação dessas autorizações.

24 Os recorrentes no processo principal alegam, em substância, que os neonicotinoides começaram a ser cada vez mais utilizados através da técnica de revestimento das sementes, no sentido de que, em vez de serem pulverizados no cultivo, são preventivamente aplicados nas sementes antes da sementeira. Assim, os agricultores compram sementes já tratadas com produtos fitofarmacêuticos que contêm essas substâncias ativas, independentemente da presença comprovada ou não dos insetos que estes produtos visam eliminar.

25 Segundo os recorrentes no processo principal, tanto o Parlamento Europeu como a Comissão manifestaram preocupações quanto ao aumento da utilização pelos Estados‑Membros da derrogação prevista no artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, os quais concedem autorizações de emergência de maneira abusiva, vários anos consecutivos, na ausência de qualquer perigo comprovado para as culturas, e isso com o objetivo de regular o crescimento das plantas ou de facilitar a sua colheita ou o seu armazenamento. Tendo em conta os novos dados científicos relativos aos efeitos tóxicos da clotianidina e do tiametoxame para as abelhas, a Comissão proibiu a venda e a utilização ao ar livre de sementes revestidas com produtos fitofarmacêuticos que contêm essas substâncias ativas.

26 No órgão jurisdicional de reenvio, o ministro das Classes Médias, dos Trabalhadores Independentes, das PME, da Agricultura e da Integração Social, responsável pelas Grandes Cidades, alega, nomeadamente, que os recorrentes no processo principal não demonstraram a pertinência dos dados que invocam e, além disso, não forneceram nenhum elemento que justificasse a proibição da utilização desses produtos nas condições previstas pelas autorizações em causa.

27 O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas tanto no que respeita ao âmbito de aplicação do artigo 53.o do Regulamento n.o 1107/2009 como no que respeita ao alcance da derrogação que esse artigo prevê.

28 Nestas circunstâncias, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Deve o artigo 53.o do Regulamento [n.o 1107/2009] ser interpretado no sentido de que permite a um Estado‑Membro conceder, em certas condições, uma autorização para o tratamento, a venda ou a sementeira de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos? 2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, pode o artigo 53.o [do Regulamento n.o 1107/2009] aplicar‑se, em certas condições, aos produtos fitofarmacêuticos que contêm substâncias ativas cuja comercialização ou utilização é restringida ou proibida no território da União […]? 3) As “circunstâncias especiais” exigidas pelo artigo 53.o do Regulamento [n.o 1107/2009] abrangem situações em que a ocorrência de um perigo não é certa, mas apenas plausível? 4) As “circunstâncias especiais” exigidas pelo artigo 53.o do Regulamento [n.o 1107/2009] abrangem situações em que a ocorrência de um perigo é previsível, comum e mesmo cíclica? 5) Deve a expressão “que não possa ser contido por quaisquer outros meios razoáveis”, utilizada no artigo 53.o do Regulamento [n.o 1107/2009], ser interpretada no sentido de que atribui igual importância, atendendo aos termos do considerando 8 [deste] regulamento, por um lado, à garantia de um elevado nível de proteção da saúde humana e animal e do ambiente e, por outro, à preservação da competitividade da agricultura comunitária?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à primeira e segunda questões

29 Com a primeira e segunda questões, que devem ser examinadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 deve ser interpretado no sentido de que permite a um Estado‑Membro, sob reserva do respeito das condições nele previstas, autorizar a colocação no mercado de produtos fitofarmacêuticos com vista ao tratamento de sementes, bem como a colocação no mercado e a utilização de sementes tratadas com esses produtos, embora a colocação no mercado e a utilização de sementes tratadas com esses mesmos produtos tenham sido expressamente proibidas por um regulamento de execução.

30 Importa recordar, como foi precisado nos n.os 19 e 20 do presente acórdão, que a colocação no mercado e a utilização ao ar livre de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos que contêm, nomeadamente, as substâncias ativas clotianidina e tiametoxame, objeto das autorizações em causa no processo principal, foram proibidas, respetivamente, pelo Regulamento de Execução 2018/784 e pelo Regulamento de Execução 2018/785.

31 Mais precisamente, esses regulamentos de execução preveem, no seu artigo 2.o, respetivamente, que as sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos que contenham essas substâncias ativas não podem ser colocadas no mercado ou utilizadas, salvo quando as sementes se destinarem a ser exclusivamente utilizadas em estufas permanentes e quando a cultura resultante permaneça dentro de uma estufa permanente durante todo o ciclo de vida.

32 Esta limitação da utilização dessas substâncias ativas em estufas permanentes, que tem por efeito que a cultura resultante não seja replantada no exterior, é motivada, como refletido nos considerandos 11 e 13 dos referidos regulamentos de execução, pelos riscos para as abelhas que representam as sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos que contenham as referidas substâncias ativas e pela necessidade de garantir um nível de segurança e proteção compatível com o elevado nível de proteção da saúde animal pretendido na União.

33 As interrogações do órgão jurisdicional de reenvio referem‑se, assim, à possibilidade de autorizar a colocação no mercado de produtos fitofarmacêuticos com vista ao tratamento de sementes bem como a colocação no mercado e a utilização de sementes tratadas com esses produtos, derrogando uma medida expressa de proibição, adotada com base no artigo 49.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1107/2009.

34 Importa sublinhar, desde logo, que o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 constitui uma derrogação à regra geral, consagrada no artigo 28.o, n.o 1, deste regulamento, por força da qual um produto fitofarmacêutico só pode ser colocado no mercado ou utilizado se tiver sido autorizado no Estado‑Membro em questão em conformidade com o referido regulamento. Ora, em conformidade com jurisprudência assente, uma vez que se trata de uma derrogação, esta deve ser objeto de interpretação estrita (v., neste sentido, Acórdão de 4 de março de 2021, Agrimotion, C‑912/19, EU:C:2021:173, n.o 28).

35 Por outro lado, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, na interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos da regulamentação de que faz parte (Acórdão de 25 de julho de 2018, Confédération paysanne e o., C‑528/16, EU:C:2018:583, n.o 42 e jurisprudência referida).

36 No que respeita, antes de mais, à redação do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, é forçoso constatar que resulta da mesma que esta disposição se aplica «em derrogação do artigo 28.o» deste regulamento.

37 A este respeito, importa salientar que o artigo 28.o, n.o 1, deste regulamento especifica que um produto fitofarmacêutico apenas pode ser colocado no mercado ou utilizado se tiver sido autorizado no Estado‑Membro em questão nos termos do referido regulamento, expondo o seu artigo 28.o, n.o 2, os casos em que não é necessária autorização.

38 Em conformidade com o artigo 29.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1107/2009, a autorização de um produto fitofarmacêutico, referida no artigo 28.o, n.o 1, deste regulamento, está sujeita, nomeadamente, à aprovação das substâncias ativas que o compõem.

39 Daqui resulta que o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 permite que os Estados‑Membros autorizem, sob reserva do cumprimento dos requisitos aí previstos, a colocação no mercado dos produtos fitofarmacêuticos que contenham as substâncias não abrangidas por um regulamento de aprovação. Em contrapartida, a redação desta disposição não permite concluir que esses Estados‑Membros podem assim derrogar as regulamentações da União que visam expressamente proibir a colocação no mercado e a utilização de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos.

40 A este respeito, há que salientar que, em conformidade com o considerando 33 do Regulamento n.o 1107/2009, o legislador da União consagrou uma «disposição específica» deste regulamento às sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos, a saber, o artigo 49.o do referido regulamento. Nos termos do n.o 2 deste artigo, caso existam preocupações substanciais de que as sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos que tenham sido autorizados para essa utilização num Estado‑Membro são suscetíveis de constituir um risco grave para a saúde humana ou animal ou para o ambiente e de que tal risco não pode ser satisfatoriamente contido através de medidas tomadas pelo Estado‑Membro ou pelos Estados‑Membros em causa, são imediatamente tomadas medidas destinadas a restringir ou a proibir a utilização e/ou venda de tais sementes tratadas.

41 As medidas adotadas ao abrigo do artigo 49.o do Regulamento n.o 1107/2009 são, por conseguinte, medidas específicas relativas às sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos. Ora, é forçoso constatar que não resulta da redação do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 que este derrogue o artigo 49.o, n.o 2, deste regulamento ou as medidas adotadas em aplicação desta última disposição, uma vez que essa primeira disposição visa apenas o artigo 28.o do referido regulamento.

42 Em seguida, no que respeita ao contexto em que se inscreve o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, há que salientar que o legislador da União fez referência, no considerando 32 deste regulamento, à possibilidade de os Estados‑Membros autorizarem, em casos excecionais, produtos fitofarmacêuticos que não cumpram as condições previstas no referido regulamento.

43 Embora resulte deste considerando que esse legislador pretendeu permitir aos Estados‑Membros autorizar produtos fitofarmacêuticos, ou, no caso em apreço, sementes tratadas com esses produtos, sem respeitar as condições previstas nesse mesmo regulamento, o referido considerando não faz nenhuma referência à vontade desse legislador de lhes permitir derrogar uma proibição expressa de tais sementes.

44 Além disso, há que observar que a interpretação do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009, adotada no n.o 39 do presente acórdão, é corroborada pela obrigação dos Estados‑Membros, por força do artigo 14.o, n.o 1, da Diretiva 2009/128, de tomarem todas as medidas necessárias para promover a proteção fitossanitária com baixa utilização de pesticidas, dando prioridade sempre que possível a métodos não químicos, a fim de que os utilizadores profissionais de pesticidas adotem práticas e produtos com o menor risco para a saúde humana e o ambiente entre os disponíveis para o mesmo inimigo da cultura em causa.

45 Por último, há que salientar que as medidas de proibição previstas nos Regulamentos de Execução 2018/784 e 2018/785 foram adotadas tendo em conta a necessidade de garantir um nível de segurança e de proteção compatível com o elevado nível de proteção da saúde animal pretendido na União, como enunciado nos considerandos 11 desses regulamentos de execução.

46 Tais proibições obedecem assim ao objetivo do Regulamento n.o 1107/2009, que é, como especificado no artigo 1.o, n.os 3 e 4, deste regulamento, e refletido no considerando 8 do mesmo, nomeadamente assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e animal, bem como do ambiente.

47 A este respeito, importa recordar que estas disposições se baseiam no princípio da precaução, que é um dos fundamentos da política de um nível de proteção elevado prosseguida pela União no domínio do ambiente, em conformidade com o artigo 191.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, a fim de evitar que substâncias ativas ou produtos colocados no mercado ponham em causa a saúde humana e animal ou o ambiente.

48 Além disso, é forçoso constatar, como enunciado no considerando 24 do Regulamento n.o 1107/2009, que as disposições que regulamentam as autorizações deverão ser garantia de um nível elevado de proteção e que, particularmente, ao conceder autorizações a produtos fitofarmacêuticos, o objetivo de proteger a saúde humana e animal e o ambiente «deverá ter primazia» sobre o de melhorar a produção vegetal [v., por analogia, Acórdão de 5 de maio de 2022, R. en R. (Utilização agrícola de um produto não autorizado),C‑189/21, EU:C:2022:360, n.os 42 e 43].

49 Por conseguinte, como precisa esse considerando, antes de os produtos fitofarmacêuticos serem colocados no mercado, deverá demonstrar‑se não só que apresentam um benefício claro em termos de produção vegetal mas também, além disso, que não têm nenhum efeito nocivo na saúde humana ou animal.

50 Ora, se o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 fosse interpretado no sentido de que autoriza a colocação no mercado e a utilização de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos, mesmo quando essa colocação no mercado e essa utilização tenham sido objeto, após avaliação pela Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos, de uma medida de proibição expressa, tal interpretação equivaleria, por um lado, a contrariar o objetivo deste regulamento, conforme recordado nos n.os 46 e 47 do presente acórdão. Por outro lado, essa interpretação equivaleria a dar primazia à melhoria da produção vegetal sobre a prevenção dos riscos para a saúde humana e animal, bem como para o ambiente que possam ser causados pelo uso das sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos, cuja nocividade foi provada, em violação das considerações expostas no n.o 48 do presente acórdão.

51 A este respeito, importa sublinhar que as medidas de proibição, como as previstas pelos Regulamentos de Execução 2018/784 e 2018/785, são adotadas pela Comissão no respeito de condições rigorosas, uma vez que as sementes tratadas com esses produtos fitofarmacêuticos são suscetíveis de constituir um risco grave para o ambiente, a saúde humana ou animal.

52 Com efeito, como enunciado no considerando 6 do Regulamento de Execução 2018/784, para a maior parte das culturas, a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos identificou, nomeadamente, riscos agudos elevados e riscos crónicos elevados para as abelhas decorrentes de produtos fitofarmacêuticos que contêm a substância ativa clotianidina, especialmente pela exposição através de poeiras e pelo consumo de resíduos no pólen e no néctar contaminados. O considerando 13 do Regulamento de Execução 2018/785 sublinha igualmente os riscos para as abelhas decorrentes das sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos que contêm tiametoxame.

53 Além disso, há que acrescentar que a interpretação adotada do artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 é válida não só para a colocação no mercado e a utilização de sementes tratadas com produtos fitofarmacêuticos que foram expressamente proibidos por regulamentos de execução, no caso em apreço para a sementeira dessas sementes, mas também para a colocação no mercado desses produtos fitofarmacêuticos com vista ao tratamento das referidas sementes.

54 Tendo em conta todas as considerações que precedem, há que responder à primeira e segunda questões que o artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1107/2009 deve ser interpretado no sentido de que não permite a um Estado‑Membro autorizar a colocação no mercado de produtos fitofarmacêuticos com vista ao tratamento de sementes, bem como a colocação no mercado e a utilização de sementes tratadas com esses produtos, quando a colocação no mercado e a utilização de sementes tratadas com esses mesmos produtos tenham sido expressamente proibidas por um regulamento de execução.

Quanto às questões terceira a quinta

55 Tendo em conta a resposta dada à primeira e segunda questões, não há que responder às questões terceira a quinta.

Quanto às despesas

56 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

O artigo 53.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1107/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, relativo à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado e que revoga as Diretivas do Conselho 79/117/CEE e 91/414/CEE,

deve ser interpretado no sentido de que:

não permite a um Estado‑Membro autorizar a colocação no mercado de produtos fitofarmacêuticos com vista ao tratamento de sementes, bem como a colocação no mercado e a utilização de sementes tratadas com esses produtos, quando a colocação no mercado e a utilização de sementes tratadas com esses mesmos produtos tenham sido expressamente proibidas por um regulamento de execução.

Assinaturas

( *1 ) Língua do processo: francês.