6.

A questão que apresenta aspectos mais delicados e que temos de apreciar agora diz respeito à compatibilidade, em concreto, com o direito comunitário de medidas estatais do género daquelas a que se refere o juiz nacional e que foram tomadas em execução da recomendação adoptada em Novembro de 1974, com efeitos para todo o ano de 1975, pela comissão prevista na Convenção das Pescarias do Nordeste do Atlântico. A regulamentação neerlandesa sobre cuja compatibilidade com o direito comunitário os órgãos jurisdicionais de reenvio têm dúvidas consta de três ordens de medidas. Em primeiro lugar, um decreto do ministro da Agricultura, de 25 de Fevereiro de 1975, que impõe restrições de vária natureza à pesca do linguado e da solha, ou seja: uma proibição geral e absoluta de pesca em determinadas zonas, uma proibição da pesca por embarcações que excedam determinadas dimensões e determinada potência do motor nas águas costeiras e, finalmente, uma limitação das capturas pelo conjunto dos pescadores nacionais no mar do Norte e no mar da Irlanda. Em execução deste decreto ministerial, o organismo neerlandês competente («Produktschap voor Vis en Visprodukten») adoptou um decreto que proíbe o desembarque dos linguados e das solhas pescados nas zonas sujeitas a proibição absoluta de pesca ou pescados nas águas territoriais, por embarcações com arqueação ou potência superiores às indicadas no decreto ministerial; e prevê, além disso, a adopção de normas de aplicação para fins da repartição das quotas de pesca permitidas para o conjunto dos pescadores neerlandeses. Estas normas de aplicação foram depois adoptadas pelo presidente do referido organismo e foram objecto de numerosas alterações no decurso do ano de 1975: num primeiro momento, limitou-se o número de saídas por cada embarcação para o mar do Norte, depois foi acrescentada uma limitação quantitativa do desembarque semanal de linguados por cada embarcação, independentemente do número das saídas; posteriormente, esta regulamentação foi substituída por um sistema de quotas estabelecido para cada embarcação em função da potência do motor e, finalmente, a partir de 27 de Novembro de 1975, foi absolutamente proibido qualquer desembarque de linguados provenientes do mar do Norte. Pelo contrário, no que respeita à solha, contentaram-se em relação ao ano de 1975 a obrigar os pescadores a indicar as quantidades capturadas e a sua proveniência. Deverá uma regulamentação desta natureza ser considerada incompatível, no estádio actual, com a regulamentação comunitária no sector da pesca ou, de forma mais geral, com as normas directamente aplicáveis do Tratado CEE? Resulta do que acima se disse que a regulamentação nacional adoptada com o objectivo de assegurar o respeito da quota atribuída aos Países Baixos comporta dois tipos distintos de proibições ou de limitações: um primeiro tipo, visando directamente a pesca, que tem como objectivo manter a pesca global dos pescadores neerlandeses dentro do limite da quota atribuída aos Países Baixos; um segundo tipo, que consiste em limitações de vária ordem (número de saídas, limitação da quantidade de peixe que cada embarcação é autorizada a desembarcar, etc.) que não respeitam directamente à operação da pesca, mas antes ao destino do produto da pesca e que têm como objectivo efectuar a repartição da quota global nacional entre os vários pescadores neerlandeses. Enquanto, pois, as limitações do primeiro tipo incidem directamente sobre uma fase que precede a comercialização do produto, as do segundo tipo ou pelo menos algumas delas, sobretudo as limitações quantitativas e a proibição absoluta de desembarque de certos tipos de peixe, incidem antes sobre o início da fase de comercialização, limitando-a quantitativamente ou mesmo impedindo-a radicalmente em relação ao produto pescado no mar do Norte, Todavia, também as medidas deste segundo tipo são adoptadas exclusivamente em função da limitação da pesca. Por outro lado, é evidente que, mesmo quando a proibição actua directamente na fase anterior, isto é, em relação às operações de pesca propriamente ditas, é manifestamente susceptível de se repercutir no comércio do produto, limitando na origem as quantidades que podem ser oferecidas no mercado pelo conjunto dos pescadores nacionais, e isto com efeitos não só no mercado nacional mas também no de qualquer outro país, uma vez que o contingente atribuído a cada Estado se aplica independentemente do lugar em que é desembarcado ou posto à vencia o produto da frota pesqueira nacional. É-nos perguntado se essas restrições elevem ser consideradas como medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, que, como tais, seriam abrangidas pela proibição estabelecida no artigo 31o do Tratado, cujo carácter directamente aplicável o Tribunal já reconheceu (acórdão no processo 13/68, Salgoll, Colect. 1965-1968, p. 903). Viu-se que todas as restrições de que aqui se trata, ainda que de natureza diversa e actuando em fases diversas da actividade económica, foram estabelecidas exclusivamente em função da limitação da quantidade da pesca. A limitação do comércio enquanto tal é totalmente estranha aos objectivos prosseguidos, quer pelo organismo internacional incumbido de aplicação da CPANE quer pelo Estado-membro de que falamos. A jurisprudência do Tribunal delineou uma noção ampla de restrições de efeito equivalente a restrições quantitativas que se estende a qualquer regulamentação do comércio «susceptível de criar obstáculos directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, ao comércio intracomunitário» (acórdão 8/74, Dassonville, Colect. 1974, p. 423), chegando mesmo a abranger medidas que actuam directamente apenas no estádio da produção. O acórdão no processo 190/73, Van Haaster (Colect. 1974, p. 471), considerou ser uma medida de efeito equivalente uma regulamentação interna que visa limitar quantitativamente a cultura de um produto da floricultura abrangido por uma organização comum de mercado. Todavia, a fundamentação não permite deduzir que tal conclusão pressuponha a afirmação de uma regra geral aplicável, em qualquer caso, a todos os produtos que fazem parte de uma organização comum de mercado, uma vez que o acórdão se baseia nas características da organização específica de mercado de que se tratava. Nesse caso o Tribunal, com efeito, deu sobretudo relevância à existência de normas que estabelecem critérios qualitativos comuns e que já têm por si mesmas um efeito restritivo da produção. Também o regime comunitário da pesca prevê medidas que visam melhorar a qualidade dos produtos e adaptar o volume da oferta às exigências do mercado (artigo 5o do Regulamento n.o 2142/70). Mas, se uma regulamentação do género é adequada para evitar um excesso de produção, não basta certamente para evitar o depauperamento dos recursos naturais. No caso presente, o elemento mais característico é constituído pela circunstância de o produto em causa, diversamente dos jacintos que constituíam o objecto da regulamentação que estava em causa no processo Van Haaster, não poder ser reproduzido em quantidades praticamente ilimitadas, à vontade do homem. A sua reprodução depende exclusivamente de factores naturais e de condições ambientais, que o homem pode agravar, é certo, como nos mostrou a recente experiência dos países mais industrializados, e para cuja preservação os Estados procuram precisamente promover essas acções comuns, ou pelo menos coordenadas, entre as quais se inserem as medidas restritivas em análise. A realidade actual em matéria de reprodução do peixe é caracterizada pelo perigo iminente de um despovoamento dos mares, devido, entre outros aspectos, às técnicas mais aperfeiçoadas e ao incremento do potencial dos meios de pesca. Numa situação desta natureza, que comporta perigos graves, não só no plano do equilíbrio ecológico mas também no plano económico do abastecimento, poderá admitir-se que medidas estatais visando limitar racionalmente a pesca, com base nos dados da ciência (isto é, no sentido de que impõem limitações necessárias e proporcionadas), a fim de preservar para o futuro reais possibilidades de pesca e, portanto, também do respectivo comércio, escapam à proibição dos artigos 30.o e seguintes do Tratado CEE? A consideração do efeito próximo destas medidas, consistindo numa previsível diminuição do comércio de peixe entre os Estados-membros, conduziria necessariamente a colocá-las sob a alçada das proibições comunitárias. Uma consideração menos restrita do fenómeno, que dê realce aos previsíveis efeitos, mais afastados no tempo, das medidas em causa, os quais não poderão deixar de favorecer a actividade da pesca e do comércio, poderia, ao invés, fornecer argumentos em apoio de uma conclusão diferente. A exclusão de tais medidas do âmbito de aplicação dos artigos 30.o e 31o do Tratado pressuporia o acolhimento de uma concepção um tanto pragmática e talvez verdadeiramente flexível da noção de medidas de efeito equivalente; noção que deveria adequar-se a uma apreciação da relevância dos eventuais efeitos sobre o comércio, não limitada a um curto período de tempo. A inserção, no conceito de medidas de efeito equivalente, da consideração dos objectivos prosseguidos e ainda dos efeitos mesmo a longo prazo pode complicar a noção e torná-la menos clara, com o risco de uma menor eficácia da proibição. Por isso hesitamos em propor-vos a aceitação de tal inserção. No entanto, acreditamos que os objectivos ecológicos podem ser utilmente prosseguidos sem se correr o risco de enfraquecer a proibição das medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas; poderão mesmo ser prosseguidos talvez mais eficazmente evitando introduzir no sistema comunitário subterfúgios nacionais que poderiam na prática prejudicar até o efectivo exercício da competência comunitária no sector em causa. No caso de, para evitar tais riscos, pretendermos basear-nos numa noção mais rígida, que conduziria a colocar a categoria de medidas em causa sob a alçada da proibição do artigo 31o do Tratado, deve-se examinar antes de mais se a cláusula derrogatória do artigo 36.o do Tratado não terá como efeito subtrair a essa proibição as medidas estatais restritivas da pesca, por finalidades justificadas de conservação do património ictíico. Esta norma admite derrogações às proibições de restrições quantitativas e de medidas de efeito equivalente por razões de protecção, entre outras, de vida dos animais ou de preservação das plantas. Na ausência de uma acção comunitária visando prosseguir aquela finalidade de preservação do ambiente natural, podemos perguntar-nos se essa excepção é válida para subtrair à proibição a acção unilateral dos Estados, que actuam a título puramente cautelar, na medida, evidentemente, em que as restrições aplicadas sejam necessárias e adequadas. O artigo 36.o permite restrições quantitativas directas ao comércio entre os Estados-membros. Por maioria de razão poderá permitir restrições indirectas, como são, a duplo título, as limitações à pesca: indirectas, em primeiro lugar, porque actuam na «produção» e, além disso, porque não actuam directamente sobre as importações ou exportações. Com efeito, mesmo na medida em que as restrições em relação aos pescadores nacionais se aplicam directamente às quantidades de pesca que é permitido desembarcar nos Países Baixos, o comércio interestatal não está directamente em causa, uma vez que o peixe é considerado pelo direito comunitário como produto originário do país de matrícula e de pavilhão do navio de pesca [v. artigo 4.o, n.o 2, alínea 0, do Regulamento n.o 802/68/CEE do Conselho]. Tendo em conta os objectivos prosseguidos através da regulamentação internacional da pesca, de que as disposições internas consideradas constituem meras medidas de execução, pode-se definitivamente excluir que as restrições de que aqui se trata constituam um meio de discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-membros. As finalidades prosseguidas, mesmo tendo uma importante incidência económica, são de qualquer forma destituídas de qualquer efeito discriminatório ou proteccionista. Visam antes de mais a preservação do ambiente. Mesmo sob este aspecto estariam, pois, a ser respeitadas as condições de aplicação do artigo 36.o Todavia, pode considerar-se que falta um elemento que diz respeito ao próprio espírito e à função própria desta cláusula derrogatória: isto é, falta o carácter verdadeiramente unilateral, limitado a um Estado, das medidas restritivas, o qual é consequência do carácter essencialmente nacional e interno de um Estado dos interesses que o artigo 36.o permite proteger. Como já se observou, as medidas consideradas só podem alcançar o seu objectivo se fizerem parte — como aqui acontece — de uma acção conjunta de todos os Estados que actuam na ampla zona de que aqui se trata. Isto mostra que, no caso em apreço, não existe um interesse particular de um Estado que se contraponha ao interesse dos outros Estados, ou seja, mostra que as medidas em causa prosseguem na realidade um interesse por sua natureza comum a todos esses Estados, e que é igualmente próprio da Comunidade, a qual deverá protegê-lo ela mesma substituindo-se aos Estados-membros. A verificada necessidade de uma acção comum com o objectivo da protecção do património ictíico constitui mais uma confirmação do preeminente carácter comunitário da competência para agir neste sector, conforme o que está previsto nas disposições já referidas do Regulamento n.o 2141/70 e do acto de adesão. Podemos igualmente relembrar o que observámos nas nossas conclusões no processo Dassonville: esta norma derrogatória permite a cada Estado-membro introduzir limitações à circulação das mercadorias em função da protecção dos direitos e dos interesses compreendidos na sua esfera de soberania. Poderá considerar-se como tal a limitação da pesca no alto mar, isto é, numa zona situada fora da esfera territorial não sujeita nem à jurisdição nem à soberania do Estado considerado individualmente? Mas bastará esta exacta valoração do artigo 36.o e da sua função típica de dar aos Estados individualmente considerados uma protecção contra critérios comunitários de livre circulação mais genéricos para excluir a sua invocação no nosso caso? Vimos que na regulamentação comunitária relativa à pesca existe uma lacuna, uma vez que ainda falta uma regulamentação para a protecção do património ictíico. A Comunidade, no exercício da competência que lhe é conferida nesta matéria, será previsivelmente levada a impor restrições do género das que são objecto das medidas nacionais de que aqui se trata. A acção de cada Estado visando o mesmo fim, na expectativa da acção comunitária, poderia ser considerada como dirigida ao objectivo da defesa necessária de um bem seu e que encontra também correspondência nos interesses dos outros Estados. Esta consideração de natureza substancial poderia talvez, não obstante as rigorosas objecções formais acima expostas, permitir invocar, ainda que apenas a título transitório, o disposto no artigo 36.o, que tem essencialmente como objectivo proteger bens fundamentais de cada Estado considerado individualmente, mesmo que não se trate de interesses próprios a contrapor a interesses comuns, mas de interesses próprios a proteger, na expectativa de uma defesa dos mesmos no mais vasto âmbito comunitário.