ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA DA UNIÃO EUROPEIA

(Terceira Secção)

12 de dezembro de 2012

Maria Concetta Cerafogli

contra

Banco Central Europeu (BCE)

«Função pública — Pessoal do BCE — Queixa por assédio moral — Inquérito administrativo — Acesso ao processo do inquérito — Relatório de inquérito — Erro manifesto de apreciação»

Objeto:

Recurso, interposto nos termos do artigo 36.o, n.o 2, do Protocolo relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, anexo ao Tratado UE e ao Tratado FUE, em que M. C. Cerafogli requer, no essencial, a anulação da decisão da Comissão Executiva do Banco Central Europeu (BCE), de 17 de novembro de 2009, que encerrou o inquérito administrativo interno aberto na sequência da sua queixa apresentada por motivo de discriminação (a seguir «decisão impugnada»).

Decisão:

É negado provimento ao recurso. A recorrente suporta as suas próprias despesas e é condenada a suportar as despesas efetuadas pelo BCE.

Sumário

(Regulamento interno da Comissão Executiva do Banco Central Europeu, artigo 3.o, n.o 1)

Funcionários — Decisão lesiva — Dever de fundamentação — Decisão que se inscreve num contexto conhecido do destinatário — Tomada em consideração do contexto jurídico

(Regulamento n.o 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 20.o)

Funcionários — Agentes do Banco Central Europeu — Direitos e obrigações — Inquérito interno relativo a um alegado assédio moral — Direitos do queixoso a ser ouvido e de acesso ao processo de inquérito — Limites

(Estatuto dos Funcionários, artigo 91.o; Condições de emprego do pessoal do Banco Central Europeu, artigo 41.o)

Recursos dos funcionários — Agentes do Banco Central Europeu — Recurso especial — Concordância entre o recurso especial e a petição — Identidade entre o objeto e a causa de pedir — Alteração da causa de pedir do litígio — Inadmissibilidade

(Estatuto dos Funcionários, artigo 90.o, n.o 2; Condições de emprego do pessoal do Banco Central Europeu, artigo 41.o; Regras aplicáveis ao pessoal do Banco Central Europeu, artigo 8.1.6.)

(Condições de emprego do pessoal do Banco Central Europeu, artigo 42.o)

Não cabe ao juiz da União, no âmbito da sua fiscalização da legalidade baseada no artigo 42.o das Condições de emprego do pessoal do Banco Central Europeu, dirigir injunções à Administração nem proferir declarações jurídicas. (cf. n.o 43) Ver: Tribunal da Função Pública: 15 de dezembro de 2010, Saracco/BCE, F‑66/09, n.o 39

O processo pré‑contencioso previsto no artigo 41.o das Condições de emprego do pessoal do Banco Central Europeu e no artigo 8.1.6 das Regras aplicáveis ao pessoal do Banco tem natureza informal, à semelhança do processo de reclamação instituído pelo artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto dos Funcionários. Por conseguinte, o recurso especial ao artigo 41.o das Condições de emprego, completado pelo artigo 8.1.6 das Regras aplicáveis ao pessoal, não tem de respeitar formas consagradas para ser admissível e o Banco tem a obrigação de o apreciar com abertura de espírito. Para ser admissível, basta que o referido recurso seja suficientemente preciso, de modo a que o Banco possa conhecer os fundamentos e os argumentos formulados pelo interessado contra a decisão impugnada. Em tais condições, a comunicação tardia de um anexo não pode a priori ser considerada uma violação do princípio segundo o qual os prazos são de ordem pública se o próprio recurso especial tiver sido interposto dentro do prazo previsto. Todavia, num contexto especial em que anexos comunicados após o termo do prazo previsto não sejam meramente probatórios, mas que, pelo contrário, expõem detalhadamente as queixas do agente, e em que tais anexos devam ser considerados parte integrante do seu recurso especial, o envio tardio desses anexos viola o prazo previsto para a interposição de um recurso especial. Além disso, ainda que o processo pré‑contencioso tenha natureza informal, trata‑se de uma diligência destinada a uma resolução amigável com a qual não é compatível o comportamento do agente que consiste em obrigar a Administração a procurar, no corpo do seu recurso especial e em anexos volumosos, os elementos dispersos dos seus diferentes argumentos, quando na verdade dispõe de um prazo razoável de dois meses para interpor esse recurso. (cf. n.os 50 a 52 e 54 a 56) Ver: Tribunal de Primeira Instância: 22 de junho de 1990, Marcopoulos/Tribunal de Justiça, T‑32/89 e T‑39/89, n.o 28; 7 de março de 1996, Williams/Tribunal de Contas, T‑146/94, n.o 48; 13 de janeiro de 1998, Volger/Parlamento, T‑176/96, n.o 65 Tribunal da Função Pública: 1 de julho de 2010, Mandt/Parlamento, F‑45/07, n.os 111 e 113

A regra de concordância entre o recurso especial e a petição deve ser entendida no sentido de que, sem prejuízo das exceções de ilegalidade e dos fundamentos de ordem pública, só existe, em princípio, alteração da causa de pedir do litígio e, por conseguinte, inadmissibilidade por desrespeito dessa regra se o recorrente, ao criticar, no seu recurso especial, apenas a validade formal do ato lesivo, incluindo os seus aspetos processuais, suscitar na petição fundamentos materiais ou, na hipótese inversa, se o recorrente, após ter apenas contestado no seu recurso especial a legalidade material do ato lesivo, apresenta uma petição com fundamentos relativos à validade formal desse ato lesivo, incluindo os seus aspetos processuais. (cf. n.o 61) Ver: Tribunal da Função Pública: Mandt/Parlamento, já referido, n.os 110, 119 e 120; 29 de setembro de 2011, da Silva Tenreiro/Comissão, F‑72/10, n.o 59, objeto de recurso pendente no Tribunal Geral da União Europeia, processo T‑643/11 P

A fim de garantir tanto a estabilidade do direito e das relações jurídicas como uma boa administração da justiça, importa que decisões jurisdicionais que se tornaram definitivas após o esgotamento das vias de recurso disponíveis ou após o termo dos prazos previstos para tais recursos já não possam ser postas em causa. A este respeito, um recurso é inadmissível devido à força de caso julgado decorrente de um acórdão anterior que decidiu um recurso que tinha oposto as mesmas partes, tinha o mesmo objeto e se baseava na mesma causa de pedir. O ato cuja anulação é requerida constitui um elemento essencial que permite caracterizar o objeto de um recurso, mas, nos casos em que sejam interpostos vários recursos de decisões distintas adotadas formalmente pela administração, não se pode concluir que deste mero facto decorre a inexistência de identidade de objeto entre os referidos recursos, na medida em que essas decisões distintas têm um conteúdo substancialmente idêntico e se baseiam nos mesmos fundamentos. Por fim, ainda que as acusações invocadas em apoio de um recurso coincidam, em parte, com as avançadas no âmbito de uma instância anterior, o segundo recurso não é uma repetição do primeiro, mas um litígio novo na medida em que se também baseia noutros fundamentos de facto e de direito. (cf. n.os 68 e 69) Ver: Tribunal de Justiça: 19 de setembro de 1985, Hoogovens Groep/Comissão, 172/83 e 226/83, n.o 9; 30 de setembro de 2003, Köbler, C‑224/01, n.o 38 Tribunal de Primeira Instância: 5 de junho de 1996, NMB França e o./Comissão, T‑162/94, n.o 37; 12 de dezembro de 1996, Altmann e o./Comissão, T‑177/94 e T‑377/94, n.o 52 Tribunal Geral da União Europeia: 25 de junho de 2010, Imperial Chemical Industries/Comissão, T‑66/01, n.os 197, 207 e 208

Atendendo a que um processo de inquérito tramitado na sequência de um pedido de assistência de um funcionário acompanhado de queixa por assédio moral não pode ser considerado um processo de inquérito aberto contra o referido funcionário, o interessado não pode invocar a obrigação de a instituição respeitar os direitos de defesa que surge como princípio geral do direito da União em todos os processos instaurados contra uma pessoa e suscetíveis de levar à adoção de um ato lesivo dos seus interesses. Ora, o facto de uma decisão constituir, do ponto de vista processual, um ato lesivo não permite que daí se infira automaticamente, sem atender à natureza do processo instaurado, que a autoridade tem a obrigação de proceder à audição útil do interessado. Com efeito, tomando em consideração os princípios subjacentes à legislação, à prática administrativa e à jurisprudência da União em matéria de concorrência, de auxílios de Estado e de concentrações de empresas, resulta que foi estabelecida uma gradação entre os terceiros interessados, para determinar o alcance do direito a serem ouvidos, em função da intensidade da possível lesão dos seus interesses. Não obstante, mesmo na falta de disposições e de um contexto que exija a aplicação dos direitos de defesa, a parte interessada num procedimento administrativo deve poder, durante esse procedimento, tomar posição e dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre os dados que lhe dizem respeito, dados que melhor que ninguém ela própria pode fornecer e em relação aos quais não está demonstrado que a autoridade podia dispor de outra forma. No que respeita a um inquérito administrativo interno relativo a um alegado assédio moral aberto na sequência de uma queixa apresentada por um agente do Banco Central Europeu, ainda que o inquérito não tenha sido tramitado contra o queixoso, este último pode invocar, a título do princípio da boa administração, o direito a ser ouvido sobre os factos que lhe dizem respeito, na medida em que uma decisão que rejeite essa queixa pode acarretar consequências graves, podendo os factos constitutivos de assédio moral ter efeitos extremamente destruidores no estado de saúde da vítima e podendo o eventual reconhecimento por parte da Administração da existência do assédio moral, em si mesmo, ter efeitos benéficos no processo terapêutico de reconstrução da pessoa assediada. Todavia, o direito processual que pode ser invocado por um queixoso e que é distinto dos direitos de defesa, não é tão amplo como estes últimos. A este respeito, basta‑lhe que lhe seja dada a possibilidade de expor utilmente o seu ponto de vista e de explicar, sendo caso disso, por que motivo não se justifica a conclusão prevista no projeto de relatório. Além disso, o direito processual de que o queixoso é titular não é absoluto. No contexto de um inquérito sobre factos constitutivos de assédio moral, desde que o relatório de inquérito esteja circunstanciado e que não resultem dúvidas dos elementos do processo de que reproduz a substância dos depoimentos recolhidos, é razoável, sem prejuízo de circunstâncias especiais, querer proteger as testemunhas, garantindo‑lhes o anonimato e a confidencialidade dos dados que as possam identificar, de modo a, no próprio interesse dos queixosos, permitir a realização de inquéritos neutros e objetivos que beneficiem da colaboração livre dos membros do pessoal. Afigura‑se também que é razoável querer evitar o risco de influência a posteriori das testemunhas pelas pessoas acusadas, e inclusivamente pelos queixosos. Por outro lado, não é menos razoável considerar que a confidencialidade dos depoimentos é necessária para a preservação das relações laborais para assegurar o bom funcionamento dos serviços. Com efeito, não está provado que, quando o inquérito não corrobore a sua opinião, uma transparência total possa pôr termo ao sentimento de frustração e de desconfiança das pessoas que estão convencidas de que são objeto de assédio moral. Por outro lado, o artigo 20.o do Regulamento n.o 45/2001, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados, legitima as restrições que enquadram o direito processual de que o queixoso é titular. Com efeito, não se pode esquecer que os depoimentos recolhidos no âmbito de um inquérito sobre factos constitutivos de assédio moral não dizem respeito apenas ao autor da queixa, mas também aos membros do pessoal acusado e aos membros ouvidos no âmbito das investigações. Neste caso, que põe em causa os direitos de pessoas diferentes do autor da queixa, verifica‑se uma diferença notória com os casos em que os recorrentes pedem para ter acesso a factos que lhes dizem exclusivamente respeito. (cf. n.os 85, 86, 91 a 93, 95, 97 e 98) Ver: Tribunal de Justiça: 21 de novembro de 1991, Technische Universität München, C‑269/90, n.os 23 a 25; 29 de abril de 2004, Parlamento/Reynolds, C‑111/02 P, n.o 57; 9 de novembro de 2006, Comissão/De Bry, C‑344/05 P, n.o 37; 29 de junho de 2010, Comissão/Alrosa, C‑441/07 P, n.o 91 Tribunal de Primeira Instância: 27 de novembro de 1997, Kaysersberg/Comissão, T‑290/94, n.os 108 e 113; 7 de junho de 2006, Österreichische Postsparkasse/Comissão, T‑213/01 e T‑214/01, n.o 106; 17 de outubro de 2006, Bonnet/Tribunal de Justiça, T‑406/04, n.o 76 Tribunal da Função Pública: 30 de novembro de 2009, Wenig/Comissão, F‑80/08, n.o 48; 16 de maio de 2012, Skareby/Comissão, F‑42/10, n.os 46 e 48 Tribunal Geral da União Europeia: 12 de maio de 2010, Bui Van/Comissão, T‑491/08 P, n.o 75

Uma vez que o fundamento relativo ao direito a ser ouvido pode ser suscitado oficiosamente, o recorrente pode invocar este princípio na fase escrita do processo. (cf. n.o 89) Ver: Tribunal da Função Pública: 11 de setembro de 2008, Bui Van/Comissão, F‑51/07, n.o 77 e jurisprudência referida

Um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tiver ocorrido num contexto conhecido do interessado e que lhe permite compreender o alcance da medida tomada a seu respeito. Por conseguinte, é admissível a fundamentação que remeta para um relatório ou para um parecer, ele próprio, fundamentado e notificado. Além disso, a fundamentação deve ser apreciada em função do contexto em cujo âmbito o ato controvertido foi adotado e, em especial, atendendo às regras jurídicas que regulam a matéria em causa. Assim, visto que o contexto jurídico pode, num processo de assédio moral, opor‑se a que o queixoso aceda à totalidade dos depoimentos recolhidos durante o inquérito, não se pode considerar que a decisão que encerra o inquérito não está suficientemente fundamentada por remeter exclusivamente para o relatório de inquérito, ele próprio não acompanhado por esses depoimentos. (cf. n.os 108, 111 e 112) Ver: Tribunal da Função Pública: 23 de novembro de 2010, Marcuccio/Comissão, F‑65/09, n.o 61 Tribunal Geral da União Europeia: 8 de junho de 2011, Comissão/Marcuccio, T‑20/09 P, n.os 67 e 68

Decorre do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento interno da Comissão Executiva do Banco Central Europeu que os documentos respeitantes à ordem do dia devem ser enviados, em princípio, à Comissão Executiva pelo menos dois dias antes da reunião deste órgão. Daqui resulta que esse prazo é apenas o prazo dentro do qual os referidos documentos devem ser dirigidos aos membros da Comissão Executiva e não o prazo dentro do qual devem estar à sua disposição. Em todo o caso, para que uma violação das regras previstas no Regulamento interno da Comissão Executiva possa constituir uma irregularidade material suscetível de inquinar a validade de uma decisão do mesmo, cabe ao interessado demonstrar que essa decisão podia ter tido um conteúdo diferente se essa violação não tivesse existido. Ora, este requisito não está preenchido no caso em que o interessado se limita a calcular que, tendo os membros da Comissão Executiva recebido o documento no próprio dia da sua reunião, não puderam dele tomar conhecimento útil antes de se pronunciarem sobre as consequências a retirar do mesmo. (cf. n.os 116 e 117) Ver: Tribunal de Primeira Instância: 9 de março de 1999, Hubert/Comissão, T‑212/97, n.o 53 Tribunal da Função Pública: 7 de maio de 2008, Lebedef/Comissão, F‑36/07, n.o 57; 13 de setembro de 2011, Behnke/Comissão, F‑68/10, n.o 42

Um erro só pode ser qualificado de manifesto quando possa ser facilmente detetado à luz dos critérios a que o legislador entendeu sujeitar o exercício de um poder decisório. Consequentemente, para demonstrar que a Administração cometeu um erro manifesto na apreciação dos factos que são suscetíveis de justificar a anulação de uma decisão, os elementos de prova, que incumbe ao recorrente apresentar, devem ser suficientes para tornar implausíveis as apreciações da Administração. Por outras palavras, o fundamento relativo a um erro manifesto deve ser julgado improcedente se, não obstante os elementos apresentados pelo recorrente, se puder reconhecer que a apreciação posta em causa continua a ser verdadeira ou válida. É o que sucede especialmente quando a decisão em causa estiver inquinada de erros que, ainda que apreciados no seu conjunto, são de uma importância menor insuscetível de ter determinado o comportamento da Administração. (cf. n.o 131) Ver: Tribunal da Função Pública: 29 de setembro de 2011, AJ/Comissão, F‑80/10, n.os 34 a 36 e jurisprudência referida; 28 de março de 2012, BD/Comissão, F‑36/11, n.o 83

A opinião negativa de um funcionário ou agente sobre um colega e o facto de esse funcionário ou agente informar a hierarquia de críticas relativas ao tempo de trabalho que o referido colega dedica ao serviço, aos seus atrasos na execução das suas tarefas e à sua dificuldade em cooperar não são, em si mesmos, constitutivos de assédio moral. Além disso, há que concluir da leitura do artigo 12.o‑A do Estatuto que, embora a perceção da pessoa que diz ser vítima de assédio seja um elemento importante, tal perceção deve, não obstante, ter natureza objetiva. De resto, a referida pessoa não pode invocar o seu estado de saúde psicológico e físico precário para demonstrar uma violação do conceito de assédio moral. Nestas condições, as observações negativas de um superior hierárquico sobre um funcionário ou agente não podem ser consideradas ofensivas para esse funcionário ou agente quando não haja outros elementos. (cf. n.os 167, 171 e 203) Ver: Tribunal da Função Pública: 9 de dezembro de 2008, Q/Comissão, F‑52/05, n.o 135, não anulado neste ponto pelo acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 12 de julho de 2011, Comissão/Q, T‑80/09 P; Skareby/Comissão, já referido, n.o 65