Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 7 de Novembro de 1989. - GEORGIOS KONTOGEORGIS CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - FUNCIONARIO - ANULACAO DE UMA DECISAO QUE RECUSA A INSCRICAO NO REGIME DE SEGURO DE DOENCA. - PROCESSO 163/88.



Colectânea da Jurisprudência 1989 página 04189



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. Este processo diz respeito à questão de saber se um antigo membro da Comissão das Comunidades Europeias pode continuar inscrito no regime comunitário de seguro de doença com o objectivo de completar a cobertura que lhe é assegurada por um regime nacional.

As normas comunitárias aplicáveis

2. O Regulamento n.° 422/67/CEE, do Conselho (com as alterações nele introduzidas), que adiante designarei por "regulamento que fixa o regime pecuniário", determina o regime pecuniário do presidente e dos membros da Comissão, do presidente, juízes, advogados-gerais e secretário do Tribunal de Justiça, e do presidente e dos membros do Tribunal de Contas (JO 187 de 8.8.1967, p. 1; EE 01 F1, p. 123). O artigo 11.° deste regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CECA, CEE, Euratom) n.° 2163/70 do Conselho (JO L 238 de 29.10.1970, p. 1), tem o seguinte teor:

"O membro da Comissão ou do Tribunal beneficia do regime de segurança social previsto no Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias, relativamente à cobertura dos riscos de doença, doença profissional e acidentes, assim como às prestações em caso de nascimento e de morte.

O presente artigo é igualmente aplicável aos antigos membros da Comissão ou do Tribunal que beneficiem do regime de pensão previsto no artigo 8.° ou do subsídio transitório previsto no artigo 7.° Todavia, o presente parágrafo não é aplicável aos riscos já cobertos por um outro regime de segurança social de que o antigo membro da Comissão ou do Tribunal possa beneficiar" (tradução provisória, segundo parágrafo).

3. O artigo 72.° do estatuto diz respeito ao seguro de doença. Nos termos do artigo 72.°, n.° 1, os funcionários comunitários e os seus dependentes são cobertos contra os riscos de doença, até ao limite de 80% das despesas efectuadas e com base numa regulamentação estabelecida de comum acordo pelas instituições da Comunidade. Nos termos do artigo 72.°, n.° 2 A, os ex-funcionários titulares de uma pensão de aposentação, que tiverem deixado de estar ao serviço das Comunidades antes dos 60 anos de idade, podem beneficiar do regime comunitário do seguro de doença "desde que não possam estar cobertos por um outro regime de direito público de assistência na doença...". O artigo 72.°, n.os 1 A e 1 B, impõe a mesma condição aos pedidos de continuação temporária de cobertura pelo regime comunitário feitos por determinados antigos funcionários, cônjuges divorciados de funcionários e pessoas que tiverem deixado de estar a cargo de funcionários. Nos termos do artigo 72.°, n.° 4, os beneficiários do regime comunitário são obrigados a declarar os reembolsos que receberam ou a que podem ter direito a título de outro regime de assistência na doença, legal ou regulamentar, e:

"Na medida em que a soma dos reembolsos de que ele possa beneficiar ultrapasse o montante total de reembolsos previsto no n.° 1, a diferença será deduzida do montante a reembolsar a título do n.° 1...".

4. Em aplicação do artigo 72.°, n.° 1, foi estabelecida de comum acordo pelas instituições das Comunidades uma regulamentação relativa à cobertura dos riscos de doença dos funcionários das Comunidades Europeias ("regulamentação"). Nos termos do artigo 2.°, n.° 13, da regulamentação, os antigos membros da Comissão titulares de uma pensão de aposentação ou de invalidez estão incluídos na lista de inscritos no regime de seguro de doença comum "sem prejuízo do n.° 8 do artigo 4.° da presente regulamentação". O artigo 4.°, n.° 8, dispõe que:

"As pessoas referidas no n.° 13 do artigo 2.° da presente regulamentação permanecem inscritas desde que paguem a sua contribuição calculada sobre a pensão-base e não possam ser cobertas contra os mesmos riscos por outro regime público."

Os factos

5. Georgios Kontogeorgis, antigo director-geral no Ministério do Comércio grego e antigo ministro para as questões comunitárias, foi membro da Comissão das Comunidades Europeias de 6 de Janeiro de 1981 a 5 de Janeiro de 1985. Após ter deixado a Comissão, beneficiou durante três anos do pagamento de um subsídio transitório, ao abrigo do artigo 7.° do regulamento que fixa o regime pecuniário. Em 1 de Fevereiro de 1988, adquiriu o direito a receber uma pensão da Comissão, nos termos do artigo 8.° desse regime.

6. Em 2 de Novembro de 1987, G. Kontogeorgis escreveu a Richard Hay, director-geral da Direcção-Geral do Pessoal e Administração da Comissão, expondo que, uma vez que o regime grego de seguro de doença de que podia beneficiar "não cobria os mesmos riscos ao nível do regime comunitário", desejava continuar inscrito no regime comunitário após a aposentação. Em 22 de Dezembro de 1987, R. Hay respondeu que o regime pecuniário dos comissários previa só ser possível continuar a beneficiar do regime comunitário de segurança social se a pessoa em questão não pudesse estar coberto por um outro regime de segurança social. Uma vez que G. Kontogeorgis, na sua qualidade de antigo funcionário público grego, estava já coberto pelo regime grego, e uma vez que a regulamentação comunitária não fazia qualquer referência a uma equivalência entre o regime comunitário de seguro de doença e outros regimes, estava excluída a continuação de inscrição no regime comunitário. Em 28 de Janeiro de 1988, R. Hay escreveu outra carta, que continha os detalhes relativos à pensão do recorrente e declarava que "o beneficiário (isto é, G. Kontogeorgis) não está inscrito no regime comum de seguro de doença das Comunidades Europeias". Por carta de 29 de Fevereiro de 1988, G. Kontogeorgis apresentou uma reclamação formal, na qual afirmava que, segundo uma interpretação correcta das disposições aplicáveis, tinha direito a beneficiar do regime comunitário no que se refere aos riscos que não estavam cobertos por outros regimes de segurança social, e, na medida em que estava coberto por outro regime, tinha direito a beneficiar do regime comunitário para completar o nível das prestações pagas por esse outro regime. Por carta de 25 de Março de 1988, R. Hay indeferiu esta reclamação. Por requerimento entrado no Tribunal em 7 de Junho de 1988, G. Kontogeorgis requereu a anulação da decisão de indeferimento da sua reclamação.

Admissibilidade

7. Este processo suscita uma questão prévia de admissibilidade, a de saber se o Tribunal, nos termos do artigo 179.° do Tratado, tem competência para apreciar um recurso interposto por um antigo membro da Comissão, e, por conseguinte, se G. Kontogeorgis era obrigado a respeitar o processo pré-contencioso previsto, no que se refere a reclamações de funcionários, no artigo 90.°, n.° 2, do estatuto dos funcionários. Curiosamente, o recurso baseia-se não no artigo 179.° do Tratado conjugado com o artigo 91.° do estatuto dos funcionários, mas sim no artigo 172.° do Tratado e no artigo 22.°, n.° 3, do estatuto dos funcionários. Mas parece claro ser o artigo 179.° o visado. Com efeito, G. Kontogeorgios alega que o seu recurso deve ser considerado admissível, uma vez que seguiu o processo pré-contencioso obrigatório previsto no artigo 90.°, n.° 2, do estatuto dos funcionários, e interpôs recurso perante este Tribunal dentro do prazo fixado no artigo 91.°, n.° 3, do estatuto (isto é, três meses).

8. A Comissão não suscita objecções formais quanto à admissibilidade do recurso. Simplesmente, "deixa à apreciação do Tribunal" a questão de saber se o recorrente devia observar o processo pré-contencioso, ou se devia interpor um recurso directo, provavelmente nos termos do artigo 173.° do Tratado. A relevância deste ponto reside na observância do limite temporal para a interposição de recursos nos termos do artigo 173.°: se G. Kontogeorgios devesse ter seguido esse processo, deveria ter interposto recurso da primeira decisão de indeferimento da Comissão (a carta de R. Hay de 22 de Dezembro de 1987) no prazo de dois meses. Como já referi, o requerimento, no presente processo, foi recebido no Tribunal em 7 de Junho de 1988.

9. O artigo 179.° do Tratado confere competência ao Tribunal "para decidir sobre todo e qualquer litígio entre a Comunidade e os seus agentes, dentro dos limites e condições estabelecidos no estatuto ou decorrentes do regime que a estes é aplicável". O título do estatuto dos funcionários aplicável ao caso em apreço, título VII, "Espécies de recurso" (artigos 90.° e 91.°), prevê no artigo 91.°, n.° 1, que o Tribunal é competente "para decidir sobre qualquer litígio entre as Comunidades e qualquer das pessoas referidas neste estatuto e que tiver por objecto a legalidade de um acto que cause prejuízo a essa pessoa, na acepção do n.° 2 do artigo 90.°". Na sua jurisprudência, o Tribunal tem repetidamente adoptado uma interpretação lata do âmbito de aplicação do artigo 179.°: ver, por exemplo, os processos 110/75 (Mills/Banco Europeu de Investimento, Recueil 1976, p. 955), 123/84 (Klein/Comissão, Recueil 1985, p. 1907) e 43/84 (Maag/Comissão, Recueil 1985, p. 2581). Embora seja óbvio que G. Kontogeorgis não é um funcionário das Comunidades na acepção do Regulamento Processual, nem outro agente na acepção do regime aplicável aos outros agentes das Comunidades Europeias, pode, a justo título, ser considerado, para efeitos do presente processo, como uma das "pessoas referidas neste estatuto" na acepção dos artigos 90.° e 91.° do estatuto. Neste aspecto, lembro que o artigo 11.° do regulamento que fixa o regime pecuniário se refere aos antigos membros da Comissão afirmando que, em determinadas circunstâncias, estes podem beneficiar do regime de segurança social previsto no estatuto. Além disso, embora os antigos membros da Comissão não sejam mencionados no corpo do estatuto, estão expressamente referidos na regulamentação relativa à cobertura dos riscos de doença dos funcionários, adoptada em execução do estatuto (ver n.° 4, acima). O presente processo diz respeito, pelo menos indirectamente, à interpretação do estatuto e desta regulamentação e, num caso como este, é claro ser conveniente e apropriado utilizar o processo pré-contencioso especial. Em particular, é evidentemente exacto que, quando exista um litígio entre uma instituição e um antigo membro acerca da aplicabilidade de qualquer regulamentação relevante, deve ser apresentada à instituição competente uma reclamação formal antes de o assunto ser trazido ao Tribunal. Em minha opinião, G. Kontogeorgis agiu correctamente ao respeitar o processo previsto no artigo 90.° do estatuto, devendo o recurso ser considerado admissível.

Quanto ao mérito

10. Nos articulados que apresentaram no caso em apreço, as partes mostraram-se essencialmente interessadas na questão de saber se um antigo membro da Comissão pode continuar inscrito no regime comunitário para completar o nível de prestações que pode obter de um regime nacional. Todavia, na audiência, o representante do recorrente confirmou que a continuação da inscrição era pretendida também para efeitos de cobertura de riscos de doença específicos que não são cobertos pelo regime grego no qual G. Kontogeorgis está inscrito. Neste aspecto, esclareceu que determinados tipos de cuidados de saúde, por exemplo, tratamentos de estomatologia, fornecimento de óculos e cuidados médicos no estrangeiro, não são cobertos pelo regime grego.

11. Uma vez que a questão da cobertura de riscos específicos, ao contrário da cobertura em diferentes níveis de prestações, não foi directamente suscitada na fase escrita do processo, podem existir dúvidas sobre se pode ser considerada como fazendo legalmente parte do pedido. No entanto, considero que esta questão não deve ser excluída. Isto porque os problemas dos níveis diferentes de prestações e de um leque diferente de riscos cobertos se reconduzem essencialmente à mesma questão, ou seja, a de saber se o artigo 11.° do regulamento que fixa o regime pecuniário permite a inscrição no regime comunitário para completar a cobertura garantida por um regime nacional. Se o artigo 11.° permitir a inscrição para efeitos de completar prestações garantidas relativamente a um risco específico ao abrigo de um regime nacional, então, a fortiori, deve permitir cobertura nos casos em que nenhuma prestação nacional é paga relativamente a este género de risco.

12. G. Kontogeorgis afirma que o artigo 11.° do regulamento que fixa o regime pecuniário não exclui a continuação de inscrição no regime comunitário para compensar a diferença entre os montantes das prestações garantidas pelo regime nacional e pelo regime comunitário. Invoca o disposto no já citado artigo 72.° do estatuto e afirma que, embora essa disposição, como regra geral, exclua uma dupla cobertura para os antigos funcionários, o artigo 72.°, n.° 4, permite aos antigos funcionários cobertos por um regime nacional continuar inscritos no regime comunitário para compensar a diferença entre o nível de prestações garantidas pelos dois regimes. Na opinião do recorrente, o artigo 11.° do regulamento que fixa o regime pecuniário, que se destina a alargar aos membros as disposições aplicáveis aos funcionários, deve ser interpretado no sentido de que permite a pessoas na posição do recorrente beneficiarem da mesma vantagem.

13. G. Kontogeorgis afirma também que o seu ponto de vista é apoiado pelo objectivo fundamental das disposições comunitárias que, em sua opinião, é o de impedir a cumulação de prestações provenientes de dois regimes de segurança social, e ao mesmo tempo assegurar que o funcionário comunitário ou o antigo membro da Comissão possa contar, pelo menos, com o nível mínimo de prestações garantidas pelo regime comunitário. Na réplica, o recorrente afirma também que um antigo membro grego do Tribunal de Contas foi autorizado a manter a inscrição no regime comunitário, apesar de, como G. Kontogeorgis, ser um antigo funcionário público grego e poder beneficiar do regime grego de segurança social. G. Kontogeorgis alega que recusar-lhe o acesso ao regime comunitário constitui uma discriminação.

14. Na opinião da Comissão, a existência de uma cobertura dos riscos de doença nos termos de um regime nacional, independentemente do montante ou das condições das prestações, basta para excluir uma cobertura simultânea pelo regime comunitário. A Comissão alega que resulta claramente do teor do artigo 11.° do regulamento que fixa o regime pecuniário ter o regime aplicável aos antigos membros da Comissão um carácter subsidiário, isto é, só ser permitida a cobertura pelo regime comunitário se não existir cobertura por outro regime. Na opinião da Comissão, o mesmo princípio de subsidiariedade está subjacente no disposto no artigo 72.° do estatuto. A Comissão acrescentou na tréplica que não se considera vinculada por uma interpretação diferente e errada do artigo 11.° do regulamento que fixa o regime pecuniário, adoptada por outra instituição comunitária.

15. Em minha opinião, a redacção do segundo parágrafo do artigo 11.° do regulamento que fixa o regime pecuniário, ao dispor que um antigo membro da Comissão ou do Tribunal não beneficia do regime comunitário relativamente a "riscos já cobertos por um outro regime de segurança social de que o antigo membro da Comissão ou do Tribunal pode beneficiar", exclui a inscrição no regime comunitário de seguro de doença de um antigo membro da Comissão que pode beneficiar de um seguro de doença no âmbito de um regime nacional, mesmo que o alcance ou o nível da cobertura prevista pelo regime nacional não seja equivalente à prevista pelo regime comunitário. O segundo parágrafo do artigo 11.° foi introduzido pelo Regulamento (CEE, CECA, Euratom) n.° 2163/70 do Conselho, que já referi, e tem como efeito alargar o regime comunitário a antigos membros da Comissão, bem como aos membros em actividade. A estrutura do artigo apoia a opinião de que os membros em actividade beneficiam do regime comunitário mesmo quando estão cobertos por um regime nacional, sob reserva apenas do disposto no artigo 72.°, que exclui uma dupla cobertura do mesmo risco (ver processos 339/85, Brunotti/Comissão, acórdão de 8 de Março de 1988, Colect., p. 1379, e 58/88, Olbrechts e Olbrechts/Comissão, acórdão de 13 de Julho de 1989, Colect., p. 2643); por seu lado, os antigos membros só podem beneficiar do regime comunitário se não estiverem cobertos por outro regime. O teor do artigo 4.°, n.° 8, da regulamentação aponta no mesmo sentido.

16. Uma referência às disposições correspondentes do artigo 72.° do estatuto confirma esta interpretação. Como a Comissão referiu, o artigo 11.° do regulamento que fixa o regime pecuniário não menciona qualquer equivalência, no que diz respeito ao âmbito ou ao nível de cobertura, entre o regime comunitário e o regime nacional aplicável. No que se refere a determinadas categorias de antigos funcionários, o artigo 72.°, n.os 1 A e 2 A, também não se refere a qualquer equivalência. De forma significativa, o artigo 72.°, n.° 1, contém essa referência, na medida em que prevê a cobertura do cônjuge de um funcionário em actividade "quando este não puder beneficiar de prestações da mesma natureza e do mesmo nível em aplicação de quaisquer outras disposições legais ou regulamentares..." (sublinhado meu). Em minha opinião, se o legislador comunitário tivesse pretendido que fosse aplicado um teste de equivalência em relação aos antigos membros da Comissão teria utilizado uma formulação similar no artigo 11.° do regulamento que fixa o regime pecuniário.

17. Uma vez que o artigo 11.°, segundo parágrafo, prevê que os antigos membros da Comissão não podem continuar a beneficiar do regime comunitário "para cobrir riscos já cobertos" de outra forma (sublinhado meu), pode sustentar-se que a inscrição no regime comunitário deve ser possível para efeitos de cobrir riscos específicos que não são cobertos pelo regime nacional aplicável, de forma a assegurar, por exemplo, a cobertura de tratamentos de estomatologia, de fornecimento de óculos e de cuidados médicos no estrangeiro, como já referi atrás. É certo que existe uma diferença entre o teor do segundo parágrafo do artigo 11.°, que permite a antigos membros da Comissão beneficiarem do regime comunitário para cobrir "riscos" não cobertos de outra forma, e o teor do artigo 72.°, n.os 1 A e 2 A, do estatuto, que permitem a certos antigos funcionários continuar a beneficiar do regime comunitário se não puderem obter "cobertura" por um outro regime. Todavia, considero que a referência a "riscos" no segundo parágrafo do artigo 11.° deve ser entendida no seu contexto, no sentido de que se refere aos riscos gerais indicados no primeiro parágrafo, ou seja, ao risco geral de doença, e não pode ser interpretada no sentido de que se refere a riscos específicos de doença, como as cáries dentárias ou problemas oftalmológicos. Neste aspecto, o texto francês do primeiro parágrafo é mais claro que o texto inglês, uma vez que se refere a "couverture des risques de maladie, de maladie professionnelle et d' accidents...", o que sugere os riscos gerais de doença, etc. Por conseguinte, a inscrição no regime comunitário só é permitida a antigos membros da Comissão que não podem obter de outro regime cobertura contra o risco de doença em geral.

18. A referência ao artigo 72.°, n.° 4, do estatuto, também não pode ajudar o recorrente. Esta disposição, que prevê que os reembolsos que podem ser obtidos a título de um outro regime devem ser tidos em conta para efeitos do cálculo dos reembolsos garantidos pelo regime comunitário parece, com efeito, permitir a uma pessoa inscrita no regime comunitário, em circunstâncias adequadas, requerer ao abrigo desse regime a diferença entre o montante das prestações que pode obter de outro regime e as que pode obter do regime comunitário. Todavia, resulta à evidência das suas primeiras palavras - "o beneficiário" - que o artigo 72.°, n.° 4, só diz respeito às pessoas que podem beneficiar do regime comunitário de seguro de doença. Além disso, resulta também claramente do seu objecto - a perequação dos dois níveis de prestações - que o artigo 72.°, n.° 4, só se refere aos beneficiários que estão autorizados, nos termos das normas do regime comunitário, a encontrar-se numa situação de dupla cobertura. Por conseguinte, contrariamente à opinião do recorrente, o artigo 72.°, n.° 4, não pode ser invocado pelas categorias de antigos funcionários referidas no artigo 72.°, n.os 1 A e 2 A. No que diz respeito ao próprio recorrente, ele não tem, com já referi, qualquer direito a inscrição no regime comunitário, e só poderia adquirir esse direito se não estivesse já coberto por outro regime. Assim, os dois requisitos prévios para a aplicação do artigo 72.°, n.° 4 - a qualidade de beneficiário e a dupla cobertura - não estão preenchidos.

19. Se, como sugere G. Kontogeorgis, devesse ser feita uma comparação entre a posição de um antigo membro e a de um antigo funcionário da Comissão, haveria então que observar que existem três categorias de antigos funcionários que podem ser tomadas em consideração. Primeiro, só os que continuaram ao serviço das Comunidades até à idade de 60 anos ou que são titulares de uma pensão de invalidez podem continuar a ser cobertos, independentemente da sua possível inscrição noutros regimes. Antigos funcionários que tenham deixado de estar ao serviço das Comunidades antes da idade de 60 anos só podem beneficiar do regime comunitário se não puderem estar cobertos por um outro regime de direito público de seguro de doença, estando ainda sujeitos à condição de serem titulares de uma pensão de aposentação, condição que, nos termos do artigo 77.° do estatuto, só estará preenchida, normalmente, por funcionários que completaram, pelo menos, dez anos de serviço. Outros antigos funcionários não beneficiam de forma alguma do regime comunitário. De qualquer forma, considero que a resposta à questão suscitada no caso em apreço não pode ser encontrada numa comparação entre a posição de antigos membros e a de antigos funcionários: parece-me que a resposta resulta do teor do segundo parágrafo do artigo 11.° do regulamento que fixa o regime pecuniário.

20. Estou consciente de que esta resposta, nalguns casos particulares, pode conduzir a uma certa dureza, em particular quando o regime nacional aplicável é nitidamente menos generoso, tanto no âmbito da cobertura como no nível das prestações, que o regime comunitário. No entanto, a intenção do legislador comunitário no que se refere ao tratamento de antigos membros da Comissão emerge claramente, e qualquer modificação das normas aplicáveis é da competência desse legislador.

21. Assim, deve ser negado provimento ao recurso e, uma vez que, na minha opinião, o recurso deve ser considerado, para todos os efeitos, como um recurso intentado por um funcionário das Comunidades na acepção do artigo 95.°, n.° 3, do Regulamento Processual, cada uma das partes deve suportar as suas próprias despesas, nos termos do artigo 70.° desse regulamento.

22. Por conseguinte, o Tribunal deve negar provimento ao recurso e condenar cada uma das partes nas suas próprias despesas.

(*) Língua original: inglês.