RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado nos processos apensos C-54/88, C-91/88 e C-14/89 ( *1 )

I — Factos e tramitação processual

A — Quadro legislativo

Resulta dos despachos de reenvio que a República Italiana (diferentemente de outros Estados-membros como a República Federal da Alemanha, a República Francesa e o Reino Unido) não reconheceu nem regulamentou as actividades paramédicas de bioterapia e pranoterapia. Daí resulta que os bioterapeutas (italianos e não italianos) que exercem a sua actividade em Itália se encontram numa situação jurídica diferente dos que exercem a sua actividade noutros Estados-membros, já que a bioterapia e a pranoterapia são nesse caso classificadas entre as actividades de facto consideradas como exercício da profissão médica, para a qual é exigida uma habilitação especial legal.

O artigo 348.o do Código Penal italiano está assim redigido:

«348. Exercício ilegal de uma profissão — o exercício ilegal de uma profissão para a qual é exigida uma habilitação especial legal é punido com pena de prisão que pode ir até seis meses, ou multa de 40000 a 200000 LIT.»

B — Os litígios no processo principal

Processo C-54/88

A 24 de Junho de 1986, o comando dos «carabinieri» do núcleo antisofisticazioni sanità denunciou Eleonora Nino, membro da Associazione italiana flussoterapeuti e pranoterapeuti (a seguir designada «AIFEP»), por a considerar responsável pela prática do delito previsto e punido no artigo 348.o do Código Penal, em virtude de ter abusivamente exercido a profissão de médica, ao realizar intervenções de bioterapia e pranoterapia. Convocada perante o pretore, a arguida alegou que a disposição penal em questão era contrária à liberdade de estabelecimento.

A Pretura di Conegliano, entendendo que o resultado das acções penais contra a arguida estava directamente ligado à interpretação a dar às disposições pertinentes do Tratado e do programa geral para a supressão das restrições à liberdade de estabelecimento, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:

«1) Se o artigo 52.o do Tratado, interpretado em conjugação com o artigo 57.o e tendo em conta o seu efeito directo nos ordenamentos jurídicos dos Estados-membros, comporta a obrigação de os Estados-membros — e, portanto, também o Governo italiano — adoptarem as medidas normativas que são o pressuposto indispensável da adopção das directivas em matéria de liberdade de estabelecimento previstas pelo Tratado? E se, não tendo assim procedido, o Governo italiano violou as obrigações que lhe são impostas pelo artigo 5.o do Tratado?

2) Se um Estado-membro que não tenha de modo algum regulado as profissões paramédicas, como a bioterapia, pode aplicar uma sanção penal a um cidadão comunitário, potencialmente habilitado para o exercício da profissão de bioterapeuta noutros Estados-membros, por um facto (cura através de métodos bioterapêuticos) previsto pela lei como crime, quando tal actividade não é autorizada unicamente porque o Estado-membro não a disciplinou nem a previu?

3) Se, na falta das directivas cuja adopção por parte do Conselho se encontra prevista no artigo 57.o do Tratado, o Conselho, com base no título V do programa geral para a supressão das restrições à liberdade de estabelecimento, pode, para obviar à inexistência de directivas, tomar medidas destinadas a coordenar as condições de exercício das profissões paramédicas objecto do presente pedido de interpretação?»

O despacho da Pretura di Conegliano foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 19 de Fevereiro de 1988.

Nos termos do artigo 20.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da Comunidade Económica Europeia, foram apresentadas observações escritas pela recorrida no processo principal, patrocinada pelo advogado Giacomo Rosapepe, pelo Reino da Bélgica, representado por J. P. Dercq, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Guido Berardis, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente.

Processo C-91/88

A 3 de Junho de 1986, o NAS de Florença denunciou à Pretura di Prato Rinaldo Prandini e Bruna Goti (igualmente membros da AIFEP) por praticarem a actividade de pranoterapeuta sem estarem habilitados a exercer a profissão de médico. Os arguidos alegaram que a ausência de um acto legislativo que reconheça e regulamente a actividade de bioterapeuta implica uma violação manifesta da liberdade de estabelecimento. A Pretura, considerando que os argumentos desenvolvidos pela defesa mereciam uma consideração atenta, submeteu ao Tribunal de Justiça três questões prejudiciais idênticas às que foram suscitadas no processo C-54/88.

O despacho da Pretura di Prato foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 16 de Março de 1988.

Nos termos do artigo 20.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da Comunidade Económica Europeia, foram apresentadas observações escritas por Rinaldo Prandini, um dos recorridos no processo principal, patrocinado pelo advogado Giacomo Rosapepe, pela República Italiana, representada por Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, pelo Reino da Bélgica, representado por J. P. Dercq, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Guido Berardis, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente.

Processo C-14/89

A 3 de Junho de 1986, o NAS de Florença denunciou igualmente Pier Cesare Pierini (membro, também ele, da AIFEP), por, ao ter desempenhado a actividade de pranoterapeuta, ter exercido abusivamente a medicina sem estar na posse da habilitação legal exigida para este efeito. O arguido alegou perante o pretore que a disposição penal em questão era contrária à liberdade de estabelecimento. A Pretura di Pisa, por conseguinte, suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça três questões prejudiciais idênticas às suscitadas nos processos C-54/88 e C-91/88.

O despacho da Pretura di Pisa foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 19 de Janeiro de 1989.

Nos termos do artigo 20.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da Comunidade Económica Europeia, foram apresentadas observações escritas por Pier Cesare Pierini, patrocinado pelo advogado Giacomo Rosapepe, pela República Italiana, representada por Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Guido Berardis, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente.

O Tribunal, com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, decidiu, em 23 de Fevereiro de 1989, deferir os processos C-54/88 e C-91/88 à Primeira Secção e iniciar a fase oral. sem instrução. A 6 de Julho de 1989, o Tribunal decidiu igualmente, com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, deferir o processo C-14/89 à Primeira Secção, iniciar a fase oral do processo sem instrução e apensar os três processos para efeitos de audiência e de acórdão.

II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal

Eleonora Nino (processo C-54/88), Rinaldo Prandini e Bruna Goti (processo C-91/88) e Pier Cesare Pierini (processo C-14/89) referem que processos como estes são muitas vezes intentados em Itália contra as pessoas que praticam a bioenergia e a bioterapia, porque se considera serem estes últimos capazes de fazerem concorrência profissional aos médicos. Os demandados nos processos principais consideram que o tratamento que a República Italiana reserva aos bioterapeutas releva do domínio de liberdade de estabelecimento, tendo em conta a situação legal dessas mesmas pessoas nos outros Esta-dos-membros. Pier Cesare Pierini alega, além disso, que a ausência na Itália de regulamentação específica para os bioterapeutas e pranoterapeutas leva infalivelmente à confusão entre o exercício ilegal de uma profissão para a qual é exigida uma habilitação legal específica e a actividade dos bioterapeutas e pranoterapeutas, que não exercem qualquer das funções reservadas aos médicos. Em especial, os membros da AIFEP abstêm-se em absoluto de fazer diagnósticos médicos.

O Reino da Bélgica (processos C-54/88 e C-91/88) considera que, na ausência de directivas específicas na matéria, os Estados-membros são livres de organizar a profissão médica conforme entendam. Assim, um Estado-membro que não tem uma regulamentação específica para uma profissão particular no sector da saúde porque entende que tal actividade profissional releva, de facto, da medicina e só pode ser exercida por médicos qualificados, pode recusar a qualquer pessoa que não possua as qualificações exigidas o direito de exercer tais actividades. Cabe, no entanto, ao Estado-membro fazer um esforço mínimo para verificar, mediante um processo de equivalência nacional, se não pode tomar em consideração, para efeitos de apreciação do pedido de equivalência, no todo ou em parte, diplomas ou aptidão profissional adquiridos noutro Estado-membro, na medida em que essas formações estrangeiras estejam em conformidade com as exigências nacionais em matéria de qualificações.

A República Italiana (processos C-91/88 e C-14/89) sustenta, a título principal, que o caso em apreço não põe em evidência «nenhum elemento que saia do quadro puramente nacional», pois que os arguidos são cidadãos italianos residentes em Itália e são objecto de procedimento penal por efeito de uma actividade exercida na Itália. Em sua opinião, nenhuma questão do direito comunitário se coloca, por conseguinte, no caso em apreço.

A título subsidiário, refere que o artigo 52.o, conjugado com o artigo 57.o, não obriga um Estado-membro a regulamentar o exercício de qualquer actividade de carácter profissional. Por conseguinte, o Estado-membro que não regulamentou separadamente o exercício de uma determinada actividade, mas a englobou noutra para a qual uma habilitação é necessária, pode aplicar sanções penais sem discriminação contra quem quer que exerça a primeira sem estar habilitado a exercer a segunda, se bem que uma habilitação especial para a primeira esteja prevista noutros Estados-membros. O Conselho só pode agir para a coordenação das condições de exercício das profissões no caso previsto no artigo 57.o, pois o programa geral já esgotou a sua função.

A Comissão lembra, antes de mais, as grandes linhas do direito de estabelecimento. Partindo da estrutura dos artigos 52.o a 57.o do Tratado CEE, sublinha a importância do princípio da igualdade de tratamento como fundamento do direito de estabelecimento, referindo-se à proibição de qualquer discriminação em razão da nacionalidade (ver, por exemplo, acórdão de 14 de Janeiro de 1988, Itália, 63/86, Colect., p. 29). Tendo em consideração o efeito directo do artigo 52.o, as directivas tornaram-se supérfluas, após o termo do período de transição, para a concretização da regra do tratamento nacional (acórdão de 21 de Junho de 1974, Reyners, 2/74, Recueil, p. 631). No entanto, estas directivas conservam um campo de aplicação importante no domínio das medidas destinadas a favorecer o exercício efectivo do direito de liberdade de estabelecimento, porque prevêem, por um lado, disposições relativas ao reconhecimento dos diplomas, certificados e outros títulos, bem como medidas destinadas a facilitar o exercício efectivo do direito de estabelecimento e de livre prestação de serviços, e, por outro, a coordenação das disposições nacionais, visando assim criar uma base de reconhecimento uniforme: ver, por exemplo, as directivas respeitantes aos médicos (directivas 75/362/CEE e 75/363/CEE, de 16 de Junho de 1975, JO L 167, p. 1 e 14; EE 06 Fl p. 186; EE 06 Fl p. 197).

A Comissão deduz daí que, na ausência de directivas comunitárias, os Estados-membros são livres de autorizar ou não e de regulamentar ou não actividades como as de bioterapia e pranoterapia, desde que isso se faça de modo não discriminatório. O facto de, noutro Estado-membro, a actividade em questão ser reconhecida e regulamentada não é pertinente. Quanto ao programa geral, este último cumpriu a sua função «activa» após o termo do período de transição, mas permanece, contudo, uma fonte de indicações úteis com vista à aplicação das disposições correspondentes do Tratado (acórdão de 28 de Abril de 1977, Thieffry, 71/76, Recueil, p. 765).

Por último, a Comissão salienta que os casos presentes se referem a situações puramente internas de um Estado-membro e que, por conseguinte, o direito comunitário relativo ao direito de estabelecimento não se lhes aplica (acórdão de 20 de Abril de 1988, Bekaert, 204/87, Colect., p. 2029).

A Comissão propõe, portanto, ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais colocadas pelas Preture nos seguintes termos :

«1) Na falta de qualquer harmonização a nível comunitário, nem os artigos 52.o e 57.o nem o artigo 5.o do Tratado obrigam os Estados-membros a regulamentar as actividades independentes de bioterapeuta e pranoterapeuta.

2) Nestas condições, os Estados-membros são livres de considerar o exercício destas actividades como um crime e de o punir com sanções penais, desde que respeitem a igualdade de tratamento entre os seus próprios cidadãos e os nacionais de outros Estados-membros.

3) O programa geral para a supressão das restrições à liberdade de estabelecimento não pode validamente constituir uma base jurídica que permita ao Conselho adoptar medidas diversas das previstas no artigo 57.o do Tratado.»

G. Slynn

Juiz relator

( *1 ) Língua do processo: italiano.

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)

3 de Outubro de 1990 ( *1 )

Nos processos apensos C-54/88, C-91/88 e C-14/89,

que têm por objecto pedidos apresentados ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, pelas Preture di Conegliano (processo C-54/88), di Prato (processo C-91/88) e di Pisa (processo C-14/89) e que visam obter, nos processos penais intentados nestes órgãos jurisdicionais contra

Eleonora Nino (processo C-54/88),

Rinaldo Prandini e Bruna Goti (processo C-91/88),

e

Pier Cesare Pierini (processo C-14/89),

uma decisão a título prejudicial relativa à interpretação dos artigos 5.o, 52.o e 57.o do Tratado CEE, bem como do programa geral para a supressão das restrições à liberdade de estabelecimento, de 18 de Dezembro de 1961 (JO 1962, p. 36),

O TRIBUNAL (Primeira Secção),

constituído por Sir Gordon Slynn, presidente de secção, e pelos Srs. R. Joliét e G. C. Rodríguez Iglesias, juízes,

advogado-geral: M. Darmon

secretario: D. Louterman, administradora principal

vistas as observações apresentadas:

— em representação dos recorridos nos processos principais, por Giacomo Rosapepe, advogado de Roma,

— em representação da República Italiana, por Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, na qualidade de agente,

— em representação do Reino da Bélgica, por J. P. Dercq, na qualidade de agente,

— em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Guido Berardis, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as observações orais dos recorridos nos processos principais, da República Italiana e da Comissão na audiência de 6 de Fevereiro de 1990,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 6 de Março de 1990,

profere o presente

Acórdão

1 Por decisões de 8 de Fevereiro de 1988 (processo C-54/88, Nino), 9 de Março de 1988 (processo C-91/88, Prandini e Goti) e 6 de Dezembro de 1988 (processo C-14/89, Pierini), entradas na Secretaria do Tribunal de Justiça, respectivamente, em 19 de Fevereiro de 1988, 16 de Março de 1988 e 19 de Janeiro de 1989, os pretori di Conegliano, di Prato e di Pisa apresentaram, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, três questões prejudiciais relativas à interpretação dos artigos 5.o, 52.o e 57.o do Tratado CEE, bem como do programa geral para a supressão das restrições à liberdade de estabelecimento, de 18 de Dezembro de 1961 (JO 1962, p. 36), a fim de apreciar a compatibilidade com o direito comunitário de uma lei italiana que proíbe o exercício ilegal da profissão de médico.

2 Tais questões foram suscitadas no âmbito de três processos penais contra Eleonora Nino, Rinaldo Prandini, Bruna Goti e Pier Cesare Pierini, todos cidadãos italianos e membros da Associazione italiana flussoterapeuti e pranoterapeuti, os quais, sem estarem habilitados para o exercício da profissão mèdica, prestaram em Itália cuidados de bioterapia e de pranoterapia.

3 O artigo 348.o do Código Penal italiano pune como crime o exercício de uma profissão sem habilitação legal quando tal habilitação seja exigida. Resulta dos autos que, em Itália, a bioterapia e a pranoterapia são classificadas como actividades que cabem no âmbito do exercício da profissão médica e exigem, enquanto tais, a posse de uma habilitação especial.

4 Em 24 de Junho de 1986, E. Nino foi acusada da prática do crime punido pelo artigo 348.o do Código Penal italiano, por ter ilegalmente exercido a profissão de médica ao efectuar intervenções de bioterapia e pranoterapia. R. Prandini, B. Goti e P. C. Pierini foram acusados do mesmo delito em 3 de Junho de 1986.

5 Ao comparecerem perante os pretori, os arguidos sustentaram que a norma penal cuja violação lhes era imputada é incompatível com a liberdade de estabelecimento. Por isso, os pretori suspenderam a instância e submeteram ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes : «1) Se o artigo 52.o do Tratado, interpretado em conjugação com o artigo 57.o e tendo em conta o seu efeito directo nos ordenamentos jurídicos dos Estados-membros, comporta a obrigação de os Estados-membros — e, portanto, também o Governo italiano — adoptarem as medidas normativas que são o pressuposto indispensável da aprovação das directivas em matéria de liberdade de estabelecimento previstas pelo Tratado? E se, não tendo assim procedido, o Governo italiano violou as obrigações que lhe são impostas pelo artigo 5.o do Tratado? 2) Se um Estado-membro que não tenha de modo algum regulado as profissões paramédicas, como a bioterapia, pode aplicar uma sanção penal a um cidadão comunitário, potencialmente habilitado para o exercício da profissão de bioterapeuta noutros Estados-membros, por um facto (cura através de métodos bioterapêuticos) previsto pela lei como crime, quando tal actividade não é autorizada unicamente porque o Estado-membro não a disciplinou nem a previu? 3) Se, na falta das directivas cuja adopção por parte do Conselho se encontra prevista no artigo 57.o do Tratado, o Conselho, com base no título V do programa geral para a supressão das restrições à liberdade de estabelecimento, pode, para obviar à inexistência de directivas, tomar medidas destinadas a coordenar as condições de exercício das profissões paramédicas objecto do presente pedido de interpretação?»

6 Para mais ampla exposição dos factos do processo principal, das disposições comunitárias e nacionais em causa, bem como da tramitação do processo e das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação do Tribunal.

7 Cabe salientar, preliminarmente, que tanto a Directiva 75/362/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, que tem por objectivo o reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos de médico e que inclui medidas destinadas a facilitar o exercício efectivo do direito de estabelecimento e de livre prestação de serviços (JO L 167, p. 1; EE 06 Fl p. 186), como a Directiva 75/363/CEE do Conselho, igualmente de 16 de Junho de 1975, que tem por objectivo a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas às actividades de médico (JO L 167, p. 14; EE 06 Fl p. 197), apenas contêm disposições relativas à profissão de médico. Não existe qualquer disposição comunitária que discipline o exercício das profissões paramédicas visadas no processo principal.

8 Os arguidos sustentam que a norma penal nacional cuja violação lhes é imputada é contrária à liberdade de estabelecimento. Em sua opinião, o efectivo exercício desta liberdade, tal como previsto no artigo 52.o do Tratado, não pode ser negado a uma pessoa a que se aplica o direito comunitário só pelo facto de, para uma determinada profissão, as directivas previstas pelo artigo 57.o do Tratado ainda não terem sido adoptadas. Portanto, e tendo em conta o facto de lhes ser consentido exercer a sua profissão, sem estarem habilitados para o exercício da medicina, noutros Estados-membros, os procedimentos penais intentados violam o princípio da liberdade de estabelecimento.

9 O Governo italiano, apoiado pela Comissão, argumenta, em contrapartida, que do processo principal não resulta qualquer elemento de ligação ao direito comunitário e que, por conseguinte, não se coloca qualquer questão de direito comunitário. A título subsidiário, o Governo italiano, apoiado neste ponto pelo Governo belga, entende que o artigo 52.o do Tratado em conjugação com o artigo 57.o não obriga de modo algum os Estados-membros a regulamentar o exercício de todas as actividades profissionais.

10 E de sublinhar que, como o indicam os autos, todos os arguidos sao nacionais italianos que, residindo em Italia, obtiveram a qualificação de bioterapeuta e pranoterapeuta em Italia e sao acusados com base no artigo 348.o do Código Penal italiano, na sequência de intervenções praticadas unicamente no território deste Estado-membro. De todos estes elementos resulta que os factos referidos no processo principal se reportam a situações puramente internas de um Estado-membro.

11 Ora, como o Tribunal precisou no acórdão de 20 de Abril de 1988, Bakaert (204/87, Colect., p. 2029), a ausência de qualquer elemento que extravase do âmbito puramente nacional tem por efeito, em matéria de liberdade de estabelecimento, a não aplicabilidade das disposições do direito comunitário a tal situação.

12 Há pois que responder às questões colocadas pelos pretori di Conegliano, Prato e Pisa, que as disposições do Tratado CEE relativas à liberdade de estabelecimento, não se aplicam a situações puramente internas de um Estado-membro, tais como a de nacionais de um Estado-membro que exercem, no território deste, uma actividade profissional não assalariada para a qual não podem invocar nenhuma formação ou prática anterior noutro Estado-membro.

Quanto às despesas

13 As despesas efectuadas pelos governos italiano e belga e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL (Primeira Secção), pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelos pretori di Conegliano, Prato e Pisa, por despachos de 8 de Fevereiro, 9 de Março e 6 de Dezembro de 1988, declara:

As disposições do Tratado CEE relativas à liberdade de estabelecimento não se aplicam a situações puramente internas de um Estado-membro, tais como a de nacionais de um Estado-membro que exercem, no território deste, uma actividade profissional não assalariada para a qual não podem prevalecer-se de nenhuma formação ou prática anteriores noutro Estado-membro.

Slynn Joliét Rodríguez Iglesias Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 3 de Outubro de 1990. O secretário J.-G. Giraud O presidente da Primeira Secção G. Slynn

( *1 ) Lingua do processo: italiano.