Acórdão do Tribunal de 2 de Julho de 1996. - Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Bélgica. - Incumprimento pelo Estado - Livre circulação de pessoas - Empregos na administração pública. - Processo C-173/94.



Colectânea da Jurisprudência 1996 página I-03265



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

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Livre circulação de pessoas ° Excepções ° Empregos na administração pública ° Sectores da distribuição de água, gás e electricidade ° Condição de nacionalidade para acesso aos empregos que não implicam participação no exercício da autoridade pública e na salvaguarda dos interesses gerais do Estado ° Inadmissibilidade

(Tratado CEE, artigo 48. ; Regulamento n. 1612/68 do Conselho, artigo 1. )

Sumário

Não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48. do Tratado e do artigo 1. do Regulamento n. 1612/68, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade, o Estado-Membro que, relativamente aos empregos nas pessoas colectivas de direito público às quais incumbe a distribuição de água, gás e electricidade, não limita a exigência de nacionalidade ao acesso aos empregos que envolvem uma participação, directa ou indirecta, no exercício da autoridade pública e nas funções que têm por objectivo a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas. Com efeito, quando a generalidade dos empregos nesses sectores está longe das actividades específicas da administração pública, o facto de determinados empregos nestes sectores poderem eventualmente estar abrangidos pelo n. 4 do artigo 48. do Tratado não pode justificar que um Estado-Membro sujeite, de um modo geral, a totalidade desses empregos à satisfação da condição de nacionalidade.

Partes

No processo C-173/94,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Dimitrios Gouloussis, consultor jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

demandante,

contra

Reino da Bélgica, representado por Patrick Duray, consultor adjunto no Serviço Jurídico do Ministério dos Negócios Estrangeiros, do Comércio Externo e da Cooperação para o Desenvolvimento, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sede da Embaixada da Bélgica, 4, rue des Girondins,

demandado,

que tem por objecto fazer declarar que, ao manter a condição de nacionalidade quanto aos trabalhadores nacionais dos outros Estados-Membros para o acesso aos lugares de funcionário ou empregado público dos quadros dos estabelecimentos públicos de distribuição de água, gás e electricidade (tais como, por exemplo, a Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux, a Société flamande de distribution des eaux, a Unerg, a Sibelgaz, etc.), o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48. do Tratado CEE e dos artigos 1. e 7. do Regulamento (CEE) n. 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77).

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. N. Kakouris, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet e G. Hirsch, presidentes de secção, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann (relator), H. Ragnemalm, L. Sevón e M. Wathelet, juízes,

advogado-geral: P. Léger,

secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 23 de Janeiro de 1996,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 5 de Março de 1996,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 22 de Junho de 1994, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169. do Tratado CE, uma acção destinada a obter a declaração de que o Reino da Bélgica, ao manter a condição de nacionalidade relativamente aos trabalhadores nacionais dos outros Estados-Membros para o acesso aos lugares de funcionário ou empregado público nos estabelecimentos públicos da distribuição de água, gás e electricidade (tais como, por exemplo, a Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux, a Société flamande de distribution des eaux, a Unerg, a Sibelgaz, etc.), não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48. do Tratado CEE e dos artigos 1. e 7. do Regulamento (CEE) n. 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77).

2 O artigo 48. , n.os 1 a 3, do Tratado CEE, actual Tratado CE, consagra o princípio da livre circulação dos trabalhadores e a abolição de toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade entre os trabalhadores dos Estados-Membros. O artigo 48. , n. 4, do Tratado estabelece que o disposto neste artigo não é aplicável aos empregos na administração pública. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, esta última disposição aplica-se aos empregos que envolvem uma participação, directa ou indirecta, no exercício da autoridade pública e nas funções que têm por objecto a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, que pressupõem, portanto, a existência de uma particular relação de solidariedade com o Estado da parte dos seus titulares, bem como a reciprocidade de direitos e deveres que são o fundamento do vínculo da nacionalidade. Mas a excepção prevista no artigo 48. , n. 4, não se aplica a empregos que, mesmo dependendo do Estado ou de outros organismos de direito público, não implicam contudo nenhum concurso em tarefas dependentes da administração pública propriamente dita (acórdão de 17 de Dezembro de 1980, Comissão/Bélgica, 149/79, Recueil, p. 3881, n.os 10 e 11).

3 Os artigos 1. e 7. do Regulamento n. 1612/68 enunciam a regra da igualdade de tratamento no acesso ao emprego, por um lado, e no exercício deste, por outro.

4 Tendo verificado que, na Bélgica, os empregos nos serviços de distribuição de água, gás e electricidade eram geralmente reservados aos nacionais belgas, a Comissão, em 23 de Abril de 1991, enviou ao Governo belga uma carta de interpelação, na qual afirmava que esta prática não era autorizada pela derrogação prevista no artigo 48. , n. 4, do Tratado e era, portanto, incompatível com os n.os 1 a 3 do mesmo artigo. Convidava, em consequência, o Governo belga a abolir, nesta área, qualquer discriminação em razão da nacionalidade e a apresentar-lhe as suas observações num prazo de seis meses.

5 Em resposta a esta carta, o Governo belga, em 12 de Dezembro de 1991, comunicou à Comissão que tinha sido enviada pelo ministro competente do executivo flamengo aos responsáveis dos estabelecimentos públicos que gerem os serviços de distribuição de água, gás e electricidade da Comunidade flamenga, uma recomendação para adaptarem o estatuto do pessoal às regras comunitárias aplicáveis na matéria.

6 Não se conformando com esta resposta, a Comissão, em 6 de Agosto de 1992, enviou ao Governo belga um parecer fundamentado, convidando-o a adoptar no prazo de quatro meses as medidas necessárias ao cumprimento das suas obrigações comunitárias. Não tendo este parecer fundamentado obtido resposta, a Comissão intentou a presente acção.

7 Resulta dos autos que, na Bélgica, a distribuição de água, gás e electricidade é geralmente assegurada por pessoas colectivas de direito público, frequentemente associadas a sociedades de direito privado. Entre as pessoas colectivas de direito público figuram, em primeiro lugar "as intermunicipais", como a Sibelgaz e a Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux (a seguir "CIBE") e, em segundo lugar, as sociedades de distribuição sujeitas aos poderes públicos, como a Société flamande de distribution des eaux (a seguir "VMW").

8 As intermunicipais são associações de municípios, criadas para exercerem actividades com carácter comercial ou de serviço público e sujeitas à tutela dos Governos regionais. São "puras" quando são constituídas exclusivamente por poderes públicos; o respectivo pessoal está nesse caso directamente dependente da intermunicipal, pessoa colectiva de direito público.

9 São "mistas", quando os associados são simultaneamente municípios e sociedades de capitais privados. É este o caso da Sibelgaz, cuja prossecução do objecto social, isto é, a distribuição de gás, foi confiada à empresa privada associada na intermunicipal. Esta última não tem pessoal próprio, sendo o conjunto das tarefas executadas pelo pessoal da empresa privada que depende, portanto, exclusivamente deste empregador privado.

10 Ao expirar o prazo de quatro meses indicado no parecer fundamentado de 6 de Agosto de 1992, o estatuto do pessoal de todas as intermunicipais foi decalcado a partir do estatuto dos agentes do Estado federal, definido pelo decreto real de 22 de Novembro de 1991, que fixa os princípios gerais do estatuto administrativo e remuneratório dos agentes do Estado aplicável ao pessoal dos Executivos e das pessoas colectivas de direito público deles dependentes. O artigo 50. , 2 , deste decreto fazia depender o acesso à função pública de uma condição de nacionalidade. Além disso, a CIBE, especificamente visada na petição da Comissão, reintroduziu expressamente a condição de nacionalidade no seu estatuto do pessoal.

11 Quanto ao estatuto e ao quadro do pessoal das sociedades de distribuição sujeitas aos poderes públicos, estes eram fixados pelos Governos regionais ao abrigo do artigo 11. , n. 1, da lei de 16 de Março de 1954, relativa ao controlo de certos organismos de interesse público. Era esse o caso, nomeadamente, da VMW, expressamente referida na petição da Comissão e cujo pessoal foi sujeito ao mesmo estatuto que os agentes do Estado.

12 Quando a distribuição é exclusivamente assegurada por sociedades de direito privado, os poderes públicos não exercem qualquer controlo sobre as condições de recrutamento e de emprego praticadas por essas sociedades.

13 Na petição, a Comissão sustenta que, no sector da distribuição de água, gás e electricidade, as funções e responsabilidades que caracterizam os empregos estão, regra geral, demasiado afastadas das actividades específicas da administração pública para beneficiarem, em termos gerais, da derrogação a que se refere o n. 4 do artigo 48. do Tratado. O Reino da Bélgica não deveria, pois, ter feito depender o acesso aos empregos neste sector de uma condição de nacionalidade, especialmente no que se refere à CIBE, à VMW, à Unerg e à Sibelgaz. No entanto, nalguns raros casos excepcionais, o Governo belga poderia demonstrar que o emprego em causa está relacionado com as actividades específicas da administração pública.

14 O Governo belga não contesta, no seu princípio, o alegado incumprimento. Opõe-se, no entanto, ao alegado pela Comissão relativamente à Unerg e à Sibelgaz. No que diz respeito à Unerg, parece que a Comissão pretende, de facto, fazer referência à sociedade Powerfin (ex-Unerg), sociedade puramente privada, relativamente à qual os poderes públicos não exercem qualquer tutela. Quanto à Sibelgaz, esta constitui uma intermunicipal mista, cuja prossecução do objecto social se encontra confiada à sociedade privada nesta associada e, portanto, ao pessoal desta, relativamente ao qual os poderes públicos não exercem qualquer autoridade. Nenhuma norma nacional, regional ou local impõe a estas sociedades privadas uma condição de nacionalidade para o recrutamento do seu pessoal.

15 O Governo belga pede também ao Tribunal que tome em consideração as alterações legislativas e estatutárias importantes que foram efectuadas depois de expirado o prazo indicado no parecer fundamentado, ou mesmo depois de a acção ter sido proposta. Sublinha, a este propósito, que, na quase totalidade dos organismos a que a petição da Comissão se refere, a situação é presentemente praticamente conforme às regras do direito comunitário.

16 Quanto a este último argumento, convém começar por lembrar que, segundo jurisprudência constante (v., nomeadamente, o acórdão de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha, C-433/93, Colect., p. I-2303, n. 15), as alterações introduzidas na legislação nacional são irrelevantes para decidir sobre o objecto de uma acção por incumprimento, quando não tenham sido adoptadas antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado. O Governo belga não pode, assim, como o salienta igualmente o advogado-geral no ponto 42 das suas conclusões, invocar as alterações legislativas ocorridas depois dessa data.

17 Quanto ao resto, constata-se que, como o Governo belga o admite, nos sectores da distribuição de água, gás e electricidade, a generalidade dos empregos estão afastados das actividades específicas da administração pública, uma vez que não envolvem uma participação directa ou indirecta no exercício da autoridade pública e nas funções que têm por objecto a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas.

18 Em consequência, o Estado-Membro não pode sujeitar, de modo geral, a totalidade dos empregos dos sectores em causa a uma condição de nacionalidade, sem ir além dos limites da excepção prevista no artigo 48. , n. 4, do Tratado.

19 O facto de determinados empregos nestes sectores poderem eventualmente estar abrangidos pelo n. 4 do artigo 48. do Tratado não pode justificar essa proibição geral (v., igualmente, dois acórdãos proferidos nesta mesma data, Comissão/Luxemburgo, C-473/93 e Comissão/Grécia, C-290/94).

20 Nestas circunstâncias, o Reino da Bélgica estava obrigado, para respeitar plenamente os princípios da livre circulação dos trabalhadores e da igualdade de tratamento no acesso ao emprego, a abrir os sectores em causa aos nacionais dos outros Estados-Membros, limitando a aplicação da condição de nacionalidade ao acesso aos empregos que implicam uma participação directa ou indirecta no exercício da autoridade pública e em funções que têm como objectivo a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas.

21 Ao impor às pessoas colectivas de direito público que actuam nos sectores da distribuição de água, gás e electricidade uma cláusula geral de nacionalidade belga, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desses princípios.

22 No que se refere à Unerg (ou Powerfin), sociedade de direito privado, deve observar-se que a Comissão não fez prova de que os poderes públicos podem exercer autoridade sobre o pessoal por ela recrutado. No que se refere à Sibelgaz, intermunicipal mista, a Comissão não provou que a distribuição de gás não é exclusivamente efectuada por pessoal dependente, tanto no que diz respeito ao recrutamento como no que se refere às condições de emprego, da sociedade privada associada aos municípios na Sibelgaz e relativamente ao qual esta última pessoa colectiva de direito público não exerce qualquer autoridade. O pedido não merece, pois, acolhimento em relação a estas.

23 No que concerne ao fundamento da acção, dever-se-á precisar que o artigo 7. do Regulamento n. 1612/68 diz respeito às condições de exercício de um emprego e não ao acesso ao emprego. Ora, no presente processo, só está em causa o acesso ao emprego dos nacionais de outros Estados-Membros. O incumprimento não pode, por conseguinte, ser declarado com base no artigo 7. do Regulamento n. 1612/68.

24 Tendo em consideração quanto precede, deve concluir-se que o Reino da Bélgica, ao não limitar a exigência da nacionalidade belga ao acesso aos empregos que, no interior das pessoas colectivas de direito público às quais incumbe a distribuição de água, gás e electricidade, envolvem uma participação, directa ou indirecta, no exercício da autoridade pública e nas funções que têm por objectivo a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, nos sectores públicos da investigação, do ensino, da saúde, dos transportes terrestres, dos correios e telecomunicações, e nos serviços de distribuição de água, gás e electricidade, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48. do Tratado CEE e do artigo 1. do Regulamento n. 1612/68.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

25 Por força do disposto no n. 2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo o Reino da Bélgica sido vencido, há que condená-lo nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

decide:

1) O Reino da Bélgica, ao não limitar a exigência da nacionalidade belga ao acesso a empregos que, nas pessoas colectivas de direito público às quais incumbe a distribuição de água, gás e electricidade, envolvem uma participação, directa ou indirecta, no exercício da autoridade pública e nas funções que têm por objectivo a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, nos sectores públicos da investigação, do ensino, da saúde, dos transportes terrestres, dos correios e telecomunicações, e nos serviços de distribuição de água, gás e electricidade, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48. do Tratado CEE e do artigo 1. do Regulamento (CEE) n. 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade.

2) O Reino da Bélgica é condenado nas despesas.