Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 16 de Septembro de 1999. - Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Bélgica. - Incumprimento de Estado - Livre circulação dos trabalhadores - Liberdade de estabelecimento - Livre prestação de serviços - Actividades de vigilância e segurança - Exigência de autorização prévia - Obrigação de as pessoas colectivas terem a sua sede operacional no território nacional - Obrigação de os dirigentes e empregados residirem no território nacional - Exigência de bilhete de identidade emitido em conformidade com a legislação nacional. - Processo C-355/98.



Colectânea da Jurisprudência 2000 página I-01221



Conclusões do Advogado-Geral

1 No presente processo, a Comissão pretende obter a declaração de que determinadas disposições da legislação belga que regem as empresas privadas de vigilância e de segurança estão em contradição com os princípios do Tratado relativos à livre prestação de serviços, à liberdade de estabelecimento e à livre circulação de trabalhadores.

A legislação belga

2 A legislação em causa é lei de 10 de Abril de 1990 sobre as empresas de vigilância, as empresas de segurança e os serviços internos de vigilância (a seguir «lei belga»), após as modificações nela introduzidas por uma lei de 18 de Julho de 1997.

3 As actividades das empresas de vigilância, como definidas no artigo 1._, n._ 1, da lei belga, consistem na prestação de serviços independentes de vigilância e protecção de bens, protecção de pessoas, vigilância e protecção de transportes de valores e de gestão de centrais de alarme. Por força do artigo 1._, n._ 2, a lei aplica-se igualmente aos serviços internos de vigilância que, fundamentalmente, desenvolvem as mesmas actividades, desde que esses serviços sejam prestados em locais acessíveis ao público. As empresas de segurança, tal como definidas no artigo 1._, n._ 3, concebem, instalam e procedem à manutenção e reparação de sistemas de alarme.

4 Nos termos dos artigos 2._ e 4._ da lei belga, as pessoas que exploram uma empresa de vigilância ou uma empresa de segurança, ou que organizam um serviço interno de vigilância, devem para o efeito ser autorizadas pelo ministro do Interior, autorização essa que só pode ser obtida desde que se encontrem satisfeitas determinadas condições. As condições impostas às empresas de vigilância e aos serviços internos de vigilância são mais severas do que as impostas às empresas de segurança.

5 Nos termos do artigo 2._, n._ 3, as empresas de vigilância podem assumir a forma de pessoas colectivas constituídas de acordo com as disposições de um Estado-Membro da União Europeia. Todavia, a sua sede operacional deve situar-se na Bélgica.

6 O artigo 5._, n.os 3 e 7, obriga as pessoas que asseguram a direcção efectiva de uma empresa de vigilância ou de um serviço interno de vigilância, bem como os membros do conselho de administração, desde que assegurem a direcção efectiva da empresa, a terem o seu domicílio ou a sua residência habitual na Bélgica. Nos termos do artigo 6._, n.os 3 e 7, esta obrigação também se aplica as pessoas que designamos por «pessoal de vigilância», ou seja, todos os assalariados cujas funções não sejam nem administrativas nem logísticas. Estas condições de residência não se aplicam às empresas de segurança (artigos 5._, n._ 7 e 6._, n._ 7).

7 Por último, o artigo 8._ exige que o pessoal de vigilância utilizado pelas empresas e pelos serviços internos de vigilância possua um bilhete de identidade emitido pelo ministro do Interior.

Tramitação processual

8 A Comissão convidou as autoridades belgas a fornecer-lhe mais informações sobre a lei belga de 1995. Após ter recebido essas informações, a Comissão entendeu, todavia, que determinadas disposições eram incompatíveis com o direito comunitário e, por carta de 11 de Abril de 1996, convidou formalmente o Governo belga a apresentar-lhe as suas observações.

9 Nas suas observações de 14 de Junho de 1996, o Governo belga alegou que as restrições constantes da sua legislação se incluíam entre as excepções previstas pelo Tratado, que autorizava medidas motivadas por razões de ordem e de segurança públicas.

10 A Comissão não ficou satisfeita com esta resposta e notificou ao Governo belga, em 10 de Junho de 1997, um parecer fundamentado no qual lhe dava dois meses para lhe dar cumprimento.

11 Na sua resposta de 6 de Maio de 1998, o Governo belga sublinhou a natureza específica das operações de vigilância privada, o seu nexo estreito com a manutenção da ordem pública cuja responsabilidade cabe ao Estado e a necessidade de garantir um controlo eficaz dessas empresas, o que era ilustrado por um certo número de incidentes recentemente ocorridos na Bélgica. Além disso, sublinhou que as regras que regem as empresas de vigilância variam muito de um Estado-Membro para outro.

12 A Comissão não ficou convencida e, em 29 de Setembro de 1998, intentou a presente acção na qual pede que o Tribunal de Justiça se digne:

declarar que, ao adoptar, no quadro da lei de 10 de Abril de 1990 sobre as empresas de vigilância, as empresas de segurança e os serviços internos de vigilância, disposições

a) que sujeitam a exploração de uma empresa abrangida pela referida lei a uma autorização prévia dependente de um certo número de condições, isto é:

- da obrigação da empresa de vigilância de ter uma sede operacional na Bélgica;

- da obrigação para as pessoas que

- asseguram a direcção efectiva de uma empresa de vigilância ou de um serviço interno de vigilância

ou

- trabalham numa empresa desse tipo ou por conta dela ou estão afectas a essas actividades, com excepção do pessoal interno com funções administrativas ou logísticas,

de terem o seu domicílio, ou na falta deste, a sua residência habitual na Bélgica;

- da obrigação, para uma empresa já estabelecida noutro Estado-Membro, de obter uma autorização, sem que sejam tidas em conta as justificações e as garantias já apresentadas por essa empresa para o exercício da sua actividade no Estado-Membro de estabelecimento;

b) que exigem que qualquer pessoa interessada no exercício de uma actividade de vigilância ou na prestação de um serviço interno de vigilância na Bélgica obtenha um bilhete de identidade nos termos definidos nessa mesma lei,

o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 48._, 52._ e 59._ do Tratado CE [que passaram, após alteração, a artigos 39._ CE, 43._ CE e 49._ CE].

13 Em 29 de Outubro de 1998, o Tribunal proferiu o seu acórdão no processo C-114/97, Comissão/Espanha (1), no qual declarou que, «Ao manter em vigor... [disposições] que sujeitam a concessão da autorização para exercer as actividades de segurança privada, no caso das empresas de segurança, à condição de estas possuírem a nacionalidade espanhola e dos seus administradores e directores terem a sua residência em Espanha e, no caso do pessoal de segurança, à condição de este possuir a nacionalidade espanhola, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 48._, 52._ e 59._ do Tratado CE.»

14 Em 8 de Dezembro de 1998, o Reino da Bélgica apresentou a sua contestação, na qual recordava muito sucintamente a sua posição, segundo a qual os serviços privados de vigilância não podiam ser equiparados a outros serviços comerciais, a falta de legislação comunitária - ou seja, em muitos casos, de legislação nacional - obrigava à adopção de uma legislação na Bélgica e as empresas de vigilância constituíam uma ameaça real e suficientemente grave, que afectava um interesse fundamental da sociedade, ou seja, a ordem e a segurança públicas.

15 Também declarou, todavia, ter tomado conhecimento do acórdão Comissão/Espanha e estar a examinar as medidas a adoptar com vista a modificar a lei belga, prometendo informar o Tribunal de Justiça logo que as medidas adequadas fossem adoptadas. Pode-se igualmente observar que o Governo belga não solicitou expressamente ao Tribunal de Justiça que negasse provimento ao pedido e que renunciou ao seu direito de apresentar uma tréplica na sequência da réplica puramente formal da Comissão. Também não pediu para ser ouvido pelo Tribunal de Justiça.

Discussão

16 Na perspectiva do pedido, considerado no seu conjunto, e da fase pré-contenciosa do processo, revela-se que as acusações da Comissão são relativas, fundamentalmente, a quatro categorias de regras previstas pela lei belga: à obrigação imposta às empresas de vigilância de terem a sua sede operacional na Bélgica, às condições de residência do pessoal da direcção e do pessoal de vigilância, à exigência de uma autorização relativamente a todas as categorias de actividade de vigilância e de segurança e, por último, às regras relativas ao bilhete de identidade.

17 No que respeita, em primeiro lugar, à condição segundo a qual as empresas de vigilância devem ter a sua sede operacional na Bélgica, não se sabe exactamente se o estabelecimento situado na Bélgica deve ser a única ou a principal sede operacional gerida pela empresa ou se basta que seja uma de entre as várias. Todavia, como a exigência de possuir um estabelecimento estável num Estado-Membro, pela sua própria natureza, torna impossível a prestação ocasional de serviços transfronteiriços, a regra em causa restringe a liberdade de prestação de serviços.

18 Em segundo lugar, as condições de residência impostas tanto aos directores como ao pessoal - em particular se examinadas conjuntamente com a exigência de as empresas terem a sua sede operacional na Bélgica - tornam mais difícil, mesmo impossível, a prestação de serviços de vigilância ou de segurança na Bélgica por empresas que aí não estejam estabelecidas, e o estabelecimento nesse país de empresas de vigilância ou de segurança por pessoas que aí não residam. Assim, estas exigências constituem restrições tanto à liberdade de prestação de serviços como à liberdade de estabelecimento (2).

19 A condição de residência imposta ao pessoal de segurança impede os trabalhadores residentes no estrangeiro - designadamente, os trabalhadores fronteiriços - de trabalharem para uma empresa de prestação de serviços de vigilância estabelecida na Bélgica. De acordo com a jurisprudência, as regras relativas à igualdade de tratamento proíbem tanto as discriminações ostensivas em razão da nacionalidade como as formas dissimuladas de discriminação que conduzem ao mesmo resultado, onde se incluem as regras que estabelecem uma distinção com base na residência, cuja aplicação é passível de ser feita fundamentalmente em detrimento dos estrangeiros (3). A exigência segundo a qual determinadas categorias de pessoal utilizado pelas empresas de vigilância ou de segurança devem, pelo menos, ter a sua residência habitual na Bélgica atenta, portanto, contra a liberdade de circulação dos trabalhadores garantida pelo Tratado.

20 Em terceiro lugar, no que respeita à exigência de autorização prévia, as regras que sujeitam a prestação de determinados serviços, por uma empresa estabelecida noutro Estado-Membro, à emissão de uma licença administrativa constituem - designadamente quando se trate de prestações ocasionais de serviços e mesmo quando se aplicam indistintamente aos prestadores nacionais e aos dos outros Estados-Membros - uma restrição à liberdade de prestação de serviços transfronteiriços (4).

21 Pelas mesmas razões, a quarta condição segundo a qual qualquer membro do pessoal de vigilância que trabalhe na Bélgica deve possuir um bilhete de identidade emitido pelas autoridades belgas constitui um obstáculo à livre prestação de serviços. As formalidades a que a obtenção dos bilhetes obriga, que se pode imaginar serem longas e onerosas, tornam mais difícil a prestação ocasional de serviços transfronteiriços, como a protecção dos transportes internacionais de valores.

22 É portanto claro, e o Governo belga nunca o contestou, que as quatro exigências em causa restringem efectivamente a liberdade de prestação de serviços, a liberdade de estabelecimento e a liberdade de circulação de trabalhadores. A única questão que se coloca é, aparentemente, a de saber se as restrições assim impostas se justificam.

23 Nos termos dos artigos 48._, n._ 3, e 56._, n._ 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 46._, n._ 1, CE), a proibição das restrições à liberdade de circulação e à liberdade de estabelecimento não se aplica quando as medidas se justificam por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública, e o artigo 66._ do Tratado CE (actual artigo 55._ CE) alarga essa exclusão às restrições à liberdade de prestação de serviços. Nos termos das disposições conjugadas do artigo 55._ do Tratado CE (actual artigo 45._ CE) e do artigo 66._, a proibição das restrições à liberdade de estabelecimento e à liberdade de prestação de serviços não se aplica às actividades que integram o exercício da autoridade pública.

24 Durante a fase pré-contenciosa, o Governo belga tentou apoiar-se nessas excepções, e a sua defesa sucinta pode ser interpretada como o sustentar dessa posição no Tribunal de Justiça.

25 Partindo desta premissa, examinaremos com brevidade esses argumentos.

26 Antes de mais, não existe qualquer razão para considerar que empresas privadas de vigilância exercem, de algum modo, a autoridade pública. No processo Comissão/Espanha (5), o Tribunal de Justiça considerou que as empresas privadas de vigilância e o seu pessoal, nos termos da legislação espanhola, não participavam directa e especificamente no exercício da autoridade pública. Em momento algum o Governo belga aduziu elementos que levassem a pensar que a situação é um pouco diferente na Bélgica. Tal como o advogado-geral Alber sublinhou nas conclusões que apresentou no processo Comissão/Espanha (6), o facto de as empresas de vigilância puderem ajudar a polícia não significa que através dessa ajuda exerçam a autoridade pública.

27 No que respeita à segunda categoria de excepções invocada pelo Governo belga, o Tribunal de Justiça considerou que a noção de ordem pública só podia ser invocada em caso de ameaça real e suficientemente grave a exigências de ordem pública que afectassem um dos interesses fundamentais da sociedade. A excepção de ordem pública, como todas as derrogações a um princípio fundamental do Tratado, deve ser interpretada de forma restritiva (7).

28 Na sua contestação, o Governo belga declara, sem se justificar, que todas as empresas de vigilância constituem uma ameaça real e suficientemente grave a exigências de ordem pública. Na sua resposta ao parecer fundamentado, sustentou que a ordem pública estava ameaçada pelo risco de conflito decorrente de uma usurpação, por parte das empresas que prestam o serviço de segurança, de competências que cabiam à polícia e pelo risco que existia de o público poder não estar em condições de distinguir entre o pessoal de segurança privado e o pessoal de polícia.

29 Não nos é possível concluir, com base apenas nestes argumentos - se, de facto, o Governo belga os mantém -, que todas as empresas de vigilância constituem, sistematicamente, uma ameaça real e suficientemente grave a exigências de ordem pública.

30 Os sectores em causa também não podem ser excluídos em bloco das regras gerais fixadas pelo Tratado. No processo Comissão/Espanha (8), o Tribunal de Justiça declarou o seguinte: «... a faculdade de os Estados-Membros limitarem a livre circulação de pessoas por razões de ordem pública, de segurança pública e de saúde pública não tem por objecto colocar sectores económicos, como o da segurança privada, ao abrigo da aplicação deste princípio, do ponto de vista do acesso ao emprego...».

31 É verdade que esta conclusão visava sobretudo uma condição de nacionalidade imposta ao pessoal. A legislação belga em causa não inclui exigências deste tipo, mas constitui uma discriminação indirecta, ou dissimulada, na medida em que impõe restrições específicas às pessoas ou às empresas residentes ou estabelecidas noutros Estados-Membros. Não vemos, portanto, qualquer razão para não aplicar esta conclusão a todas as formas de discriminação. Também não existe qualquer razão para a limitar ao domínio do emprego, atenta a natureza paralela das excepções que autorizam restrições à liberdade de circulação de trabalhadores, à liberdade de estabelecimento e à liberdade de prestação de serviços.

32 Todavia, mesmo que se admita, no que respeita às empresas que prestam serviços de vigilância, que determinadas medidas nacionais que restringem as liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado possam justificar-se por motivos de ordem pública, tais medidas deviam respeitar o princípio da proporcionalidade. Medidas nacionais susceptíveis de dificultar ou de tornar menos atraente o exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado devem ser adequadas a garantir a realização do objectivo que prosseguem e não exceder o necessário para o alcançar (9).

33 A lei belga parece produzir efeitos particularmente restritivos no que toca às empresas de vigilância e de segurança estabelecidas noutro Estado-Membro, onde satisfazem todas as condições fixadas pelas autoridades e que prestam - eventualmente, de forma ocasional - serviços de vigilância na Bélgica, mesmo serviços transnacionais, como a protecção dos transportes internacionais de valores.

34 A Comissão sublinhou não contestar a justificação das medidas que instituem um controlo das empresas de vigilância pelo governo - não se opõe, por exemplo, às regras relativas ao uso de uniforme, de armas, à obrigação de informar as autoridades civis e policiais das actividades efectuadas ou à sujeição das empresas privadas de vigilância ao controlo da polícia - mas apenas o facto de essas regras serem impostas de uma forma discriminatória no que respeita às empresas e pessoas estabelecidas ou residentes noutros Estados-Membros. Também declara que as autoridades belgas devem tomar em consideração as justificações e garantias já apresentadas pela empresa de vigilância ou de segurança para o exercício da sua actividade no Estado-Membro de estabelecimento.

35 Na sua contestação, o Governo belga não contestou os argumentos que a Comissão apresentou a este respeito. Antes pelo contrário, declarou que iria examinar, em função do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Comissão/Espanha, as medidas a adoptar com vista a modificar a lei belga para pôr em prática um sistema de controlo eficaz e proporcional das empresas que prestam serviços de vigilância. Prometeu, além disso, informar o Tribunal de Justiça logo que as medidas adequadas fossem adoptadas.

36 Em 23 de Agosto de 1999, o Governo belga enviou ao Tribunal de Justiça exemplares de uma lei de 9 de Junho de 1999, publicada no Moniteur belge em 29 de Julho de 1999, que modificava a lei belga de 10 de Abril de 1990, bem como uma carta na qual solicitava à Comissão que desistisse do pedido.

37 Não cabe ao Tribunal de Justiça apreciar o teor dessa lei modificativa no contexto do presente processo. Segundo uma jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (10). Sublinhamos, todavia, que a lei de 9 de Junho de 1999 parece tornar mais brandas as condições de estabelecimento e de residência ao prever que as empresas devem ter a sua sede operacional, e as categorias de pessoal em causa a sua residência num Estado-Membro da União Europeia e não apenas na Bélgica. Todavia, não parece que as regras relativas à autorização ministerial e à utilização de bilhetes de identidade emitidos pelas autoridades belgas tenham sido modificadas.

Conclusão

38 Em consequência, consideramos que o Tribunal de Justiça devia:

«1) declarar que, ao manter em vigor a lei de 10 de Abril de 1990 relativa às empresas de vigilância, às empresas de segurança e aos serviços internos de vigilância, na medida em que institui um regime segundo o qual as empresas de vigilância têm de ter a sua sede operacional na Bélgica, os dirigentes e o pessoal de segurança têm de, no mínimo, ter a sua residência habitual na Bélgica, todos os tipos de prestações de serviços de vigilância estão sujeitos a uma autorização prévia e o pessoal de segurança que trabalha na Bélgica tem de ser titular de um bilhete de identidade emitido pelas autoridades belgas, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 48._, 52._ e 59._ do Tratado CE (que passaram, após modificação, a artigos 39._ CE, 43._ CE e 49._ CE);

2) condenar o Reino da Bélgica nas despesas».

(1) - Colect., p. I-6717.

(2) - V. acórdão Comissão/Espanha, já referido na nota 1, n._ 44.

(3) - V., por exemplo, acórdão de 7 de Maio de 1998, Clean Car Autoservice (C-350/96, Colect., p. I-2521, n.os 27 a 30).

(4) - V., por exemplo, acórdão de 9 de Agosto de 1994, Vander Elst (C-43/93, Colect., p. I-3803, n.os 14 e 15).

(5) - Processo já referido, nota 1; v. n.os 35 a 39 do acórdão.

(6) - No n._ 27.

(7) - V. acórdão de 19 de Janeiro de 1999, Calfa (C-348/96, Colect., p. I-11, n.os 21 e 23).

(8) - Acórdão já referido, nota 1, n._ 42.

(9) - Acórdão de 30 de Novembro de 1995, Gebhard (C-55/94, Colect., p. I-4165, n._ 37).

(10) - V., por exemplo, acórdão de 16 de Dezembro de 1997, Comissão/Itália (C-316/96, Colect., p. I-7231, n._ 14).