Conclusões do advogado-geral Darmon apresentadas em 29 de Novembro de 1988. - COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REPUBLICA FEDERAL DA ALEMANHA. - AJUDAS DE ESTADO - FABRICANTE DE ALUMINIO PRIMARIO - RESTITUICAO. - PROCESSO 94/87.



Colectânea da Jurisprudência 1989 página 00175



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. A questão fundamental que no presente processo se coloca é a de saber em que medida a obrigação de recuperar um auxílio, concedido por autoridades estaduais a uma empresa em violação do Tratado, pode ser posta em causa pela aplicação de uma regra de direito interno. Com efeito, em nome da autonomia processual de que gozam os Estados-membros na execução das suas obrigações comunitárias, o Governo da República Federal da Alemanha invoca o princípio da confiança legítima, tal como é entendido em direito interno, para justificar o não cumprimento da decisão da Comissão, exigindo-lhe que obtenha a restituição do auxílio concedido a uma empresa produtora de alumínio primário.

2. Recordemos que o auxílio de que se trata foi pago pelas autoridades alemãs sem notificação prévia, o que o torna, ipso facto, ilegal. Além disso, a Comissão considera que esse auxílio é incompatível com o mercado comum. Nem o Governo da República Federal, destinatário da decisão da Comissão, nem a sociedade Alcan, que é, incontestavelmente, directa e individualmente, afectada por esta decisão, solicitaram a sua anulação no prazo estabelecido no artigo 173.°, parágrafo terceiro, do Tratado. O argumento retirado do princípio da protecção da confiança legítima pode ser entendido como um fundamento relativo à validade da decisão e, nesse caso, o governo demandado, privado de um direito, deixaria de a poder pôr em causa aquando do presente processo (1). Com efeito, em conformidade com uma jurisprudência constante do Tribunal, a regularidade ou o bem fundado de uma tal decisão já não poderiam ser contestados no âmbito do processo instaurado ao abrigo do artigo 93.°, n.° 2. Todavia, a jurisprudência do Tribunal admite que, mesmo nestas circunstâncias, o governo demandado, no âmbito de uma acção por incumprimento, possa, desde que seja o "único meio de defesa", invocar "uma impossibilidade absoluta de executar correctamente a decisão" (2). E o acórdão de 7 de Junho de 1988, Comissão/República Helénica, veio esclarecer que as eventuais dificuldades financeiras dos beneficiários do auxílio não constituem uma impossibilidade deste tipo (3). Sublinhemos, todavia, que, neste último processo, a Comissão apenas exigiu a supressão do auxílio e não a sua recuperação (4).

3. A situação jurídica parece-nos clara. O Governo da República Federal da Alemanha devia dar cumprimento à decisão da Comissão no prazo estabelecido e exigir o reembolso do auxílio à sociedade Alcan. Esta última teria podido, então, intentar quer um recurso com base em excesso de poder contra a decisão das autoridades nacionais, invocando, para se opor a esse reembolso, o respeito pela confiança legítima que depositou na regularidade do auxílio, quer uma acção de indemnização para reparação dos danos que, eventualmente, tivesse sofrido em virtude do comportamento dessas autoridades, que, concedendo-lhe irregularmente um auxílio, a tinham exposto a um reembolso prejudicial. Competeria, então, ao juiz nacional, face aos princípios de direito comunitário e à jurisprudência do Tribunal e após, eventualmente, vos ter colocado uma questão prejudicial, nas circunstâncias do caso em apreço, verificar se a aplicação de um tal princípio de direito interno é compatível com as exigências do direito comunitário.

4. Seria bastante estranho isentar um governo do dever de dar cumprimento a uma decisão "obrigatória em todos os seus elementos para os destinatários que ela designar" (5), para preservar a confiança legítima de quem se deve submeter à decisão nacional que deve ser tomada.

5. Admitindo que se deva considerar o argumento alemão como uma "causa de justificação", a única questão a decidir é, por conseguinte, a de saber se a obrigação de recuperar o auxílio em questão, que incumbe ao governo demandado, vai contra o respeito devido à eventual confiança legítima da sociedade beneficiária.

6. Com a prudência que se impõe e tomando as precauções de redacção necessárias, o Tribunal foi, com efeito, levado a reconhecer que, no estado actual do direito comunitário e na ausência das correspondentes regras comunitárias em matéria de processo judicial, é o direito nacional que se aplica às acções que envolvam o direito comunitário e ao cumprimento, pelas autoridades nacionais, das obrigações impostas por este último. Mas, esta autonomia processual não tem carácter absoluto. Está limitada por determinados imperativos fundamentais da ordem jurídica comunitária.

7. Entre esses imperativos, que podem limitar, ou mesmo excluir, a aplicação de regras de direito interno, figura a exigência de não tornar praticamente impossível o exercício de um direito ou a execução de uma obrigação que tenha a sua origem no direito comunitário, como, no caso apreço, a de recuperar as somas irregularmente concedidas.

8. O princípio de direito interno relativo à protecção da confiança legítima, invocado pelo governo demandado, também faz parte da ordem jurídica comunitária, mas não tem, necessariamente, um significado idêntico. No caso em apreço, é com base na remissão para o direito processual nacional que a República Federal invoca o princípio da conficança legítima. Convém, portanto, determinar em que medida esse princípio, tal como está formulado no direito alemão, pode obstar à obrigação de recuperar o auxílio em questão.

9. Existem dois acórdãos do Tribunal que nos parecem particularmente importantes a este respeito. Em primeiro lugar, o Tribunal aceitou, no acórdão Ferwerda, que,

"nos processos que têm por objecto a recuperação, pelas autoridades dos Estados-membros, de quantias indevidamente pagas a operadores económicos a título de restituições à exportação",

o direito comunitário não se opõe

"à aplicação de um princípio de segurança jurídica, retirado do direito nacional, por força do qual as vantagens financeiras, concedidas por erro da autoridade pública, não podem ser recuperadas se o erro cometido não tiver a sua origem em informações incorrectas fornecidas pelo beneficiário, ou se esse erro, ainda que as informações sejam inexactas, mas fornecidas de boa fé, pudesse ter sido facilmente evitado" (6).

Em segundo lugar, no acórdão Deutsche Milchkontor (7) - no qual, entre outros, se apoia o Governo alemão -,- após ter recordado que

"os princípios do respeito pela confiança legítima e da segurança jurídica fazem parte da ordem jurídica comunitária",

o Tribunal declarou que

"não se pode considerar como contrária a essa mesma ordem jurídica uma legislação nacional que garanta o respeito pela confiança legítima e a segurança jurídica num domínio como o do reembolso dos auxílios comunitários indevidamente pagos" (8).

Em princípio, concluiu o Tribunal, desde que as mesmas regras se apliquem em matéria de recuperação de auxílios, comunitários e nacionais, indevidamente concedidos, não se pode supor que sejam contrárias ao direito comunitário ou que atentem contra a sua eficácia.

"Isto vale, especialmente", acrescentou o Tribunal, para "causas de exclusão do reembolso que se relacionam com o próprio comportamento da administração e que esta pode, por conseguinte, evitar" (9).

10. Recordamos, entretanto, que o acórdão San Giorgio (10), ainda que proferido num contexto diferente, e a propósito de uma regra específica de direito nacional em matéria de prova, contém um esclarecimento capital, em nossa opinião, de alcance geral. O imperativo de não tornar praticamente impossível o exercício de um direito, conferido por uma norma comunitária, sobrepõe-se à exigência de não discriminação entre recursos que têm por base o desrespeito de normas comunitárias e os interpostos exclusivamente ao abrigo de normas de direito interno.

11. A propósito dos acórdãos Ferwerda e Milchkontor, sublinhamos antes de mais que, nesses dois processos, se tratava de fundos comunitários concedidos erradamente e não, como no caso em apreço, de um auxílio nacional sujeito à obrigação de notificação prévia. Observamos, em seguida, que estes dois acórdãos foram proferidos no âmbito de uma questão prejudicial relativa a pedidos de reembolso de quantias indevidamente pagas. Estas circunstâncias poderiam ter consequências sobre a perspectiva a adoptar. Frisamos, igualmente, que, no processo Milchkontor, o Governo da República Federal tinha sustentado que o direito interno não se aplicava, pois tratava-se do reembolso de fundos comunitários e, nesses casos, existia uma obrigação ilimitada de reembolso (11). Sublinhamos, por último, que no acórdão Ferwerda o Tribunal declarou que

"qualquer consequência que as legislações dos Estados-membros retirem ou se permitam retirar de um princípio de segurança jurídica não pode, de forma alguma, impedir o reembolso das vantagens financeiras comunitárias indevidamente concedidas. Torna-se necessário examinar, caso a caso, se essa aplicação não põe em causa o próprio fundamento da regra que impõe esse reembolso e não conduz a torná-lo praticamente impossível" (12).

12. Esta afirmação parece-nos fundamental. Decerto que se poderia considerar o caso específico da sociedade Alcan, beneficiária do auxílio em litígio, para tentar descobrir se, por razões que lhe são próprias, não se deveria ter assegurado, antes de utilizar o auxílio em questão, da observância do processo comunitário relativo aos auxílios de Estado. É interessante observar a este respeito, como o fez a Comissão - que não foi contestada relativamente a este ponto - que a sociedade Alcan tinha um bom conhecimento das disposições comunitárias em matéria de auxílios, visto ter, por diversas vezes, apresentado queixas a propósito dos auxílios concedidos aos seus concorrentes.

13. Todavia, propomos que o Tribunal não se debruce sobre a situação particular da sociedade beneficiária do auxílio de Estado concedido em violação das regras do Tratado, mas que adopte uma perspectiva global.

14. Em nossa opinião, o que de facto importa é que um auxílio concedido, sem notificação prévia, é ilegal de per se e podia, por isso, ser objecto de um pedido de reembolso. A obrigação de notificar todos os projectos de auxílio é considerada pela jurisprudência do Tribunal como especialmente imperativa. Com efeito, quando, pela primeira vez, no âmbito de um recurso interposto com base no artigo 93.°, n.° 2, a Comissão pediu que fossem adoptadas medidas provisórias ao abrigo do artigo 186.° do Tratado, este Tribunal declarou que

"a inobservância do estabelecido na última frase do artigo 93.°, que constitui a salvaguarda do mecanismo de controlo instituído por essa disposição, constitui uma violação tão caracterizada desse mecanismo que pode, por si só, levar à aplicação do artigo 186.°" (13).

15. Além disso, numa série de acórdãos proferidos em 11 de Dezembro de 1973, o Tribunal reconheceu que a obrigação de notificar produzia efeitos directos (14). Por último, recordamos que, no acórdão Comissão/República Federal da Alemanha, relativo aos auxílios para a reconversão das regiões mineiras (15), o Tribunal afirmou que

"a Comissão (é) competente, quando verifica a incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum, para decidir se o Estado interessado o deve suprimir ou modificar" (16)

e que

"compete às autoridades comunitárias, que têm por missão garantir o respeito pelo Tratado, determinar a medida em que a obrigação que incumbe ao Estado-membro em causa pode, eventualmente, ser concretizada nos pareceres fundamentados ou nas decisões tomadas ao abrigo, respectivamente, dos artigos 169.° e 93.°, n.° 2, bem como nos requerimentos apresentados ao Tribunal" (17).

16. Em apoio desta jurisprudência, o Tribunal declarou no acórdão Deufil (18), relativamente ao conteúdo dessa concretização, que,

"Nos termos do artigo 93.°, n.° 2, a Comissão decide se o Estado envolvido deve suprimir ou modificar o auxílio quando constate que este não é compatível com o mercado comum. Sempre que, contrariamente às disposições do n.° 3, a subvenção projectada já tiver sido paga, esta decisão pode tomar a forma de imposição às autoridades nacionais de que exijam a sua restituição" (19).

17. Esta jurisprudência vem-se juntar aos esforços desenvolvidos pela Comissão para garantir o respeito da legalidade comunitária em matéria de auxílios estaduais. Além disso, a comunicação da Comissão de 1983 "informa... os potenciais beneficiários de auxílios de Estado do carácter precário dos auxílios que lhes forem ilegalmente concedidos, visto os beneficiários de um auxílio ilegalmente concedido, ou seja, sem que a Comissão tenha formulado uma decisão definitiva sobre a sua compatibilidade, poderem ser obrigados a restituí-lo" (20). Esta advertência inscreve-se directamente na perspectiva da Comissão, tal como foi enunciada nos recentes relatórios sobre a política da concorrência. Com efeito, no décimo quinto desses relatórios, a Comissão esclarece que "deu instruções aos seus serviços para instaurarem automaticamente o processo do artigo 93.°, n.° 2, quando o Estado-membro não responder a um pedido de notificação no prazo estabelecido" e que "se encontra em estudo a eventualidade de um pedido automático de reembolso dos auxílios pagos, tanto sem notificação prévia, como antes de a Comissão ter tomado uma decisão final a seu respeito; estes auxílios são, com efeito, ilícitos numa perspectiva processual, ainda que, após exame, se revelem compatíveis com o mercado comum" (21). No décimo sexto relatório da Comissão lê-se que esta "prosseguiu a política que consiste em exigir sistematicamente o reembolso dos auxílios ilicitamente concedidos pelos Estados-membros e considerados incompatíveis com o mercado comum; e confirmou a sua intenção de aplicar, progressivamente, o mesmo princípio aos auxílios considerados ilícitos, unicamente por razões processuais, quer dizer, em virtude do não respeito, pelos Estados-membros, da obrigação de notificar previamente os projectos de auxílios" (22). Esta política foi regularmente seguida, como o demonstra o décimo sétimo relatório da Comissão sobre a política da concorrência (23).

18. Face ao carácter fundamental da obrigação de notificar o novo auxílio, prevista no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, e em virtude do efeito directo dessa disposição, pode-se sustentar que qualquer empresa que beneficie de auxílios de Estado deve estar consciente que esse auxílio deve, previamente, ser notificado à Comissão e que, caso a notificação não seja feita, o seu reembolso pode ser exigido. Igualmente, ao beneficiário de um auxílio não notificado não pode, de forma alguma, ser reconhecida qualquer confiança legítima. Este último está sujeito a uma obrigação de prudência, vigilância e reserva. O facto de o beneficiário não se informar a respeito da notificação do auxílio em questão impede-o de, utilmente, invocar a confiança legítima.

19. Concluímos, por conseguinte, entendendo que o Tribunal deve declarar que:

- ao não dar cumprimento à Decisão 86/60/CEE da Comissão, de 14 de Dezembro de 1985, relativa ao auxílio que o Land de Rheinland-Pfalz concedeu a uma empresa produtora de alumínio primário, a República Federal da Alemanha não cumpriu uma obrigação que lhe incumbe por força do Tratado;

- a República Federal da Alemanha é condenada nas despesas do presente processo.

(*) Língua original:francês.

(1) Processo 52/83, Comissão/França, acórdão de 15 de Novembro de 1983, Recueil, p. 3707, n.° 10.

(2) Processo 52/84, Comissão/Bélgica, acórdão de 15 de Janeiro de 1986, Recueil, p. 89, n.° 14.

(3) Processo 63/87, n.° 14, Colect. p. 0000.

(4) Decisão da Comissão 86/187/CEE, de 13 de Novembro de 1985, JO L 136 de 23.5.1986.

(5) Artigo 189.° do Tratado CEE.

(6) Processo 265/78, acórdão de 5 de Março de 1980, Recueil, p. 617, n.° 21.

(7) Processos apensos 205 a 215/82, acórdão de 21 de Setembro de 1983, Recueil, p. 2633.

(8) N.° 30.

(9) N.° 31.

(10) Processo 199/82, acórdão de 9 de Novembro de 1983, Recueil, p. 3595.

(11) P. 2656.

(12) N.° 15.

(13) Processos 31/77 R e 53/77 R, Comissão/Reino Unido, despacho de 21 de Maio de 1977, Recueil, p. 921, n.° 20.

(14) Processos 120/73, Gebrueder Lorenz, Recueil, p. 1471; 121/73, Markmann, Recueil, p. 1485; 122/73, Nordsee Deutsche Hochseefischerei, Recueil, p. 1511; 141/73, Fritz Lohrey, Recueil, p. 1527.

(15) Processo 70/72, acordão de 12 de Julho de 1973, Recueil, p. 813.

(16) N.° 13.

(17) N.° 16.

(18) Processo 310/85, Deufil/Comissão, acórdão de 24 de Fevereiro de 1987, Colect. p. 901.

(19) N.° 24.

(20) JO C 318 de 24.11.1983, p. 3.

(21) Comissão das Comunidades Europeias, décimo quinto relatório sobre a política da concorrência, p. 149 e 150, n.° 171.

(22) Comissão das Comunidades Europeias, décimo sexto relatório sobre a política da concorrência, p. 147 e 148, n.° 203.

(23) Comissão das Comunidades Europeias, COM(88) 232 final, Bruxelas, 26 de Maio de 1988, p. 169 e seguintes, C, I, 1.