Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 26 de Junho de 1997. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Helénica. - Incumprimento - Directiva 76/464 - Poluição aquática - Não transposição. - Processos apensos C-232/95 e C-233/95.



Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-03343



Conclusões do Advogado-Geral

1 Com duas acções intentadas nos termos do artigo 169._ do Tratado CE, a Comissão pediu ao Tribunal para declarar que a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado e da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (1) (a seguir «directiva»).

Em especial, a Comissão acusa o Governo helénico, por um lado, de não ter adoptado os programas previstos no artigo 7._ da directiva e destinados a reduzir a poluição das águas do lago Vegoritis, do rio Soulos e do golfo Pagasético, nem fixado prazos para a sua execução, e, por outro, de não ter sujeitado à autorização prévia exigida no artigo 7._, n._ 2, desta mesma directiva as descargas potencialmente perigosas para as referidas zonas aquáticas.

2 O objectivo da directiva, adoptada com base nos artigos 100._ e 235._ do Tratado, vem enunciado no artigo 2._, que dispõe o seguinte:

«Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para eliminar a poluição das águas mencionadas no artigo 1._ por substâncias perigosas incluídas nas famílias ou grupos de substâncias enunciados na Lista I do anexo, assim como para reduzir a poluição das referidas águas pelas substâncias perigosas incluídas nas famílias e grupos de substâncias enunciados na Lista II do anexo, nos termos da presente directiva, cujas disposições constituem apenas um primeiro passo para atingir esse objectivo» (2).

Os instrumentos que permitem atingir este objectivo encontram-se previstos nos artigos seguintes da directiva. A este respeito, assume particular importância o artigo 7._, que tem a seguinte redacção:

«1. A fim de reduzir a poluição das águas referidas no artigo 1._ por substâncias constantes da Lista II, os Estados-Membros estabelecem programas para cuja execução aplicam designadamente os meios referidos nos n.os 2 e 3.

2. Qualquer descarga efectuada nas águas referidas no artigo 1._ e susceptível de conter uma das substâncias constantes da Lista II fica sujeita a uma autorização prévia, concedida pela autoridade competente do Estado-Membro em causa, que fixará as normas de emissão. Estas são calculadas em função dos objectivos de qualidade estabelecidos nos termos do n._ 3.

3. Os programas referidos no n._ 1 incluirão objectivos de qualidade para as águas, estabelecidos segundo as directivas do Conselho quando existam.

4. ...

5. Os programas fixarão os prazos da sua própria execução.

6. Os programas e os resultados da respectiva aplicação serão comunicados à Comissão de forma sucinta.

7. A Comissão organizará regularmente com os Estados-Membros uma confrontação dos programas com vista a assegurar uma aplicação suficientemente harmoniosa e, se julgar necessário, apresentará ao Conselho, para esse efeito, propostas sobre a matéria.»

3 No seguimento de duas reclamações apresentadas por particulares queixando-se do estado de degradação ambiental em que se encontravam as águas do lago Vegoritis e do seu principal afluente, o rio Soulos, bem como as águas do golfo Pagasético, a Comissão pediu às autoridades helénicas informações quanto às medidas adoptadas, em conformidade com as directivas comunitárias aplicáveis, para evitar ou reduzir a poluição das zonas em causa.

Inicialmente, as acusações da Comissão incidiam sobre numerosas violações (alegadas) de numerosas disposições de directivas comunitárias em matéria de ambiente (3). Durante a fase pré-contenciosa, a Comissão decidiu todavia abandonar a maior parte das acusações e circunscrever os dois processos por incumprimento apenas à directiva aqui em causa, cuja violação era, no entender da Comissão, reconhecida na sua essência visto o teor das respostas fornecidas pelas autoridades helénicas.

4 Deste modo, a Comissão dirigiu ao Governo helénico duas cartas de notificação de incumprimento, seguidas de dois pareceres fundamentados (4); por fim, considerando as tomadas de posição das autoridades helénicas a este respeito não satisfatórias, decidiu intentar as presentes acções no Tribunal de Justiça.

Recorde-se o seu objecto: a Comissão pede ao Tribunal que declare que, ao não adoptar os programas previstos no artigo 7._ da directiva, nem fixar os prazos para a sua execução, e ao não sujeitar à autorização prévia prevista no artigo 7._, n._ 2, da directiva as descargas susceptíveis de conter uma das substâncias referidas na Lista II, no que se refere às águas do lago Vegoritis, do rio Soulos (processo C-232/95) e do golfo Pagasético (processo C-233/95), a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado e dos artigos 2._ e 7._ da directiva.

5 O Governo helénico, tal como foi mencionado, pediu que as acções da Comissão fossem julgadas improcedentes, fundando-se numa argumentação desenvolvida nos articulados escritos e confirmada na audiência, que contém, na realidade, várias contradições. Com efeito, o governo reconheceu expressamente não ter adoptado, pelo menos no termo dos prazos indicados nos pareceres fundamentados, os programas previstos no artigo 7._ da directiva (e não ter, por conseguinte, previsto datas específicas de execução) e não os ter comunicado à Comissão por força do artigo 7._, n._ 5; de igual modo reconheceu que pelo menos certos estabelecimentos industriais situados nas cercanias das referidas zonas continuavam a lançar descargas nas águas em causa, sem dispor da autorização prevista no artigo 7._, n._ 2.

Todavia, o Governo helénico contestou a razoabilidade das acções da Comissão adiantando argumentos assentes em diversas disposições internas, de várias categorias e natureza (5), que preveriam que as condições dos recursos hídricos em causa seriam substancialmente conformes às exigências da directiva. Em especial, a necessidade de estabelecer os programas em causa seria aqui inexistente, tendo em conta outros programas gerais de gestão qualitativa e quantitativa das águas, bem como outros instrumentos (tal como estudos realizados por centros especializados ou universitários, relatórios oceanográficos ou outros), que permitiriam a vigilância constante das zonas interessadas. Além disso, e de qualquer modo, as autoridades competentes teriam já adoptado um programa específico para o lago Vegoritis, que devia entrar em vigor em 1997 (6); no que diz respeito ao golfo Pagasético, estariam já reunidos os fundos necessários à realização de um programa similar. Daqui resulta, segundo o Governo helénico, que qualquer eventual infracção a este respeito devia, de qualquer modo, considerar-se sanada.

Quanto ao aspecto específico das autorizações de lançamento de substâncias perigosas, o governo demandado forneceu uma lista detalhada dos diferentes estabelecimentos industriais que já dispõem de uma autorização e que, por conseguinte, procedem ao lançamento de descargas industriais nas águas em questão sob o controlo das autoridades competentes. Pelo contrário, no que diz respeito aos estabelecimentos ainda sem autorização, o Governo helénico sublinha o número limitado dos mesmos, a quantidade mínima dos resíduos produzidos bem como o carácter não excessivamente perigoso destes. Afirma que, de qualquer modo, estão em curso os procedimentos para efeitos da regularização da situação, igualmente em relação aos estabelecimentos ainda sem autorização, de modo que, mesmo sob este aspecto, as acções da Comissão não são procedentes.

6 Todavia, é evidente que a argumentação do governo demandado não pode ser aceite, nem no que diz respeito aos programas controvertidos, nem no que diz respeito às autorizações prévias.

Em primeiro lugar, no que diz respeito aos programas, os mesmos são previstos, como foi dito, pelo artigo 7._, n._ 1, da directiva, precisamente a fim de «reduzir a poluição das águas referidas no artigo 1._ por substâncias constantes da Lista II». Tratam-se portanto de instrumentos que a própria directiva considera essenciais para alcançar os objectivos de protecção do ambiente que prossegue a título principal. À obrigação específica de adoptar os referidos programas, acrescem como corolário a obrigação de fixar prazos para a sua execução (artigo 7._, n._ 5), bem como a obrigação de os comunicar à Comissão a fim de permitir a esta última controlar a sua adequação à finalidade prosseguida pela directiva e para se assegurar de que a sua execução é suficientemente harmonizada entre os diversos Estados-Membros (artigo 7._, n._ 7) (7).

7 Ora, é incontestável que o Governo helénico não satisfez estas obrigações nos prazos fixados no parecer fundamentado, que são os únicos relevantes. Como foi dito, o programa relativo ao lago Vegoritis só foi adoptado este ano (mais de quatro anos após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado) e de qualquer modo não está ainda em vigor; ao passo que o relativo ao golfo Pagasético está ainda em fase de elaboração.

Nestas condições, a existência de outros e diferentes instrumentos (disposições nacionais, estudos científicos, dotações orçamentais ou outros) é irrelevante no que diz respeito à violação das prescrições específicas do artigo 7._ da directiva, objecto da presente acção. Mesmo que tais instrumentos, considerados globalmente, permitissem considerar atingidos os objectivos fixados pela directiva - o que de qualquer forma não foi demonstrado - não deixa de ser um facto que, de qualquer modo, eles não podem suprir a não adopção e a não comunicação dos programas em causa, que correspondem, como já foi dito, a exigências específicas e diversas (8).

8 Tal abordagem, por outro lado, está em perfeita consonância com a jurisprudência do Tribunal de Justiça. Em termos gerais, esta última afirmou várias vezes que, embora a transposição para o direito interno de uma directiva não exija obrigatoriamente que as suas disposições sejam formal e textualmente retomadas numa disposição legal expressa e específica, um contexto jurídico genérico só pode constituir uma transposição correcta se garantir a plena aplicação da directiva de forma suficientemente clara e precisa (9). A exigência de precisão e de exactidão de transposição assumiu pois uma especial importância, na jurisprudência do Tribunal de Justiça, no que se refere às directivas em matéria de ambiente, em que a gestão do património comum foi confiada, em relação ao seu território, a cada um dos Estados-Membros (10).

Além disso, pronunciando-se num caso de figura não muito diferente do presente, o Tribunal de Justiça não hesitou em condenar o Grão-Ducado do Luxemburgo por não ter respeitado (designadamente) a exigência de uma directiva que impunha a adopção de instrumentos específicos a fim de alcançar os objectivos fixados pela própria directiva (11). Tratava-se precisamente do artigo 3._ da Directiva 85/339/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa às embalagens para líquidos alimentares (12), com base no qual os Estados-Membros eram obrigados a adoptar e a comunicar à Comissão programas específicos para reduzir o peso e/ou o volume das embalagens constantes dos resíduos domésticos a eliminar definitivamente.

9 Assim, no que diz respeito às autorizações previstas no artigo 7._, n._ 2, da directiva, basta aqui salientar que o Governo helénico se limita essencialmente a indicar que se encaminha progressivamente para a regularização, inclusive das situações em que o lançamento de substâncias potencialmente perigosas se efectua na ausência de autorização e escapa portanto ao controlo das autoridades competentes. Trata-se, com toda a evidência, de uma confissão expressa de incumprimento, sendo supérflua qualquer consideração suplementar (13).

10 Em suma, tem-se a impressão que na presente instância o Governo helénico, mais do que contestar as acusações que lhe são feitas pela Comissão, se limita na realidade a pôr a tónica nos esforços desenvolvidos até ao presente e nas iniciativas lançadas e em vias de realização para dar cumprimento aos objectivos da directiva, embora tendo perfeita consciência de não a ter plenamente transposto, nem, além disso, nos prazos fixados.

É todavia evidente que estes esforços - os quais aliás registo com satisfação - não podem de modo algum justificar a não transposição da directiva, segundo jurisprudência assente.

11 À luz do que precede, proponho portanto ao Tribunal que declare que:

«1) Ao não adoptar os programas referidos no artigo 7._ da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, destinados a reduzir a poluição provocada pelas substâncias incluídas na Lista II lançadas nas águas do lago Vegoritis, do rio Soulos e do golfo Pagasésico, nem fixar os prazos para a execução desses programas, e ao não submeter a autorização prévia, na acepção do artigo 7._, n._ 2, as descargas susceptíveis de conter uma das substâncias abrangidas pela Lista II nessas mesmas águas, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 189._ do Tratado, bem como dos artigos 2._ e 7._ da referida directiva.

2) A República Helénica é condenada nas despesas.»

(1) - JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165.

(2) - O artigo 1._ especifica que a directiva se aplica às águas interiores superficiais, às águas de mar territoriais, às águas interiores do litoral e às águas subterrâneas. O anexo enumera as famílias e grupos de substâncias consideradas perigosas repartindo-as em duas listas, I ou II, em função do grau mais ou menos elevado do perigo que representam para as águas em que são lançadas.

(3) - Mais precisamente, as acusações feitas pela Comissão respeitavam, além da directiva objecto do presente processo, à execução da Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares (JO L 31, p. 1; EE 15 F1 p. 133), no que se refere ao golfo Pagasético, a um certo número de outras directivas aplicando-se em especial à situação do lago Vegoritis e do rio Soulos: a Directiva 75/440/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-Membros (JO L 194, p. 26; EE 15 F1 p. 123); a Directiva 79/869/CEE do Conselho, de 9 de Outubro de 1979, relativa aos métodos de medida e à frequência das amostragens e da análise das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-Membros (JO L 271, p. 44; EE 15 F2 p. 146), a Directiva 80/778/CEE do Conselho, de 15 de Junho de 1984, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano (JO L 229, p. 11; EE 15 F2 p. 174); a Directiva 78/659/CEE do Conselho, de 18 de Julho de 1978, relativa à qualidade das águas doces que necessitam de ser protegidas ou melhoradas a fim de estarem aptas para a vida dos peixes (JO L 222, p. 1; EE 15 F2 p. 111); a Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 91), bem como a Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98).

(4) - Respectivamente, em 29 de Junho de 1989 e 16 de Outubro de 1992, para o lago Vegoritis e, em 27 de Maio de 1991 e 22 de Junho de 1994, para o golfo Pagasético.

(5) - Das quais algumas são mesmo anteriores à adopção da directiva.

(6) - Esta informação foi comunicada pela primeira vez na audiência pelo representante do Governo helénico.

(7) - Recorde-se, a propósito, que directiva tem a sua base jurídica nos artigos 100._ e 235._ do Tratado; assinale-se ainda que nos termos do seu terceiro considerando, «uma disparidade entre as disposições já aplicáveis ou em preparação nos diversos Estados-Membros relativas à descarga de determinadas substâncias perigosas no meio aquático pode criar condições de concorrência desiguais e ter, por isso, uma incidência directa no funcionamento do mercado comum...»; o que confirma, se necessário, o papel central que a Comissão é chamada a desempenhar na vigilância dos programas adoptados pelos Estados-Membros e na sua aplicação.

(8) - Esta circunstância foi aliás expressamente confirmada na audiência pelo representante do Governo helénico que, em resposta a uma pergunta do Tribunal de Justiça, admitiu que os instrumentos em causa não permitem no entanto, por si só, alcançar os resultados que a directiva pretende através da adopção de programas específicos.

(9) - V., a título de exemplo, acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha (C-131/88, Colect., p. I-825, n._ 6).

(10) - V. acórdãos de 8 de Julho de 1987, Comissão/Bélgica (247/85, Colect., p. 3029, n._ 9), e Comissão/Itália (262/85, Colect., p. 3073, n._ 9), ambos respeitantes à conservação das aves selvagens.

(11) - Acórdão de 25 de Julho de 1991, Comissão/Luxemburgo (C-252/89, Colect., p. I-3973, publicação sumária).

(12) - JO L 176, p. 18; EE 15 F6 p. 22.

(13) - Recorde-se apenas a este respeito que, segundo jurisprudência constante, o cumprimento parcial das obrigações resultantes de uma directiva não pode constituir uma transposição correcta da mesma (v. acórdão de 18 de Março de 1980, Comissão/Itália, Recueil, p. 1099, n._ 6).