CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 1 de junho de 2017 ( 1 )

Processo C‑521/15

Reino de Espanha

contra

Conselho da União Europeia

«Impugnação da Decisão de Execução (UE) 2015/1289 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que aplica uma multa à Espanha pela manipulação de dados referentes ao défice na Comunidade Autónoma de Valência — Competência do Tribunal de Justiça — Competência de execução nos termos do artigo 291.o, n.o 2, TFUE — Regulamento (UE) n.o 1173/2011 — Decisão Delegada 2012/678/UE — Regulamento (CE) n.o 479/2009 — Direitos de defesa — Direito a uma boa administração — Deturpação de dados — Negligência grave — Cálculo de uma multa — Princípio da não retroatividade»

I. Introdução

1. Com o presente recurso de anulação, o Reino de Espanha opõe‑se a uma decisão do Conselho por intermédio da qual este lhe aplicou uma multa pela deturpação de dados referentes ao défice na Comunidade Autónoma de Valência (Espanha) ( 2 ). O poder do Conselho para a aplicação deste tipo de multas decorre do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 1173/2011, relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro ( 3 ).

2. O referido regulamento é parte integrante do denominado «six pack», um pacote de atos de direito derivado através do qual se visou corrigir sobretudo as deficiências do Pacto de Estabilidade e Crescimento evidenciadas pela crise da dívida soberana. O regulamento em causa concede ao Conselho uma série de poderes sancionatórios com o objetivo de reforçar a credibilidade do quadro jurídico da União em matéria de supervisão orçamental. Os artigos 126.o e 136.o TFUE constituem o fundamento em matéria de direito primário deste enquadramento.

3. O objeto da supervisão orçamental diz respeito ao cumprimento dos valores de referência para o défice orçamental e a dívida pública estabelecidos no artigo 1.o do Protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos (a seguir «Protocolo PDE») ( 4 ). De acordo com o disposto no artigo 3.o do Protocolo PDE, os Estados‑Membros estão obrigados a comunicar regularmente à Comissão os seus dados relativos ao défice e às dívidas.

4. Para que a supervisão orçamental seja eficaz, é essencial que os dados notificados pelos Estados‑Membros sejam relevantes, o que pressupõe, em particular, que os Estados‑Membros cumpram as regras contabilísticas do Sistema Europeu de Contas Económicas Integradas (a seguir «SEC») ( 5 ). O artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2011 visa dissuadir a violação, intencional ou por negligência grave, destas regras contabilísticas.

5. O presente caso assume assim uma particular importância devido ao facto de o Conselho ter recorrido pela primeira vez ( 6 ) ao seu poder de aplicação de uma multa na sequência da deturpação dos dados relativos ao défice orçamental ou à dívida pública.

6. Isto explica o amplo leque de questões colocadas, que, para além da competência do Tribunal de Justiça para o presente litígio, também dizem respeito à observância dos direitos processuais, aos vários requisitos individuais para a aplicação de uma multa, bem como ao cálculo da mesma. A respeito das questões processuais é possível recorrer à jurisprudência existente do Tribunal de Justiça, mas quanto ao resto será necessário desbravar novos caminhos.

II. Enquadramento jurídico

A. Estatuto do Tribunal de Justiça

7. O artigo 51.o do Estatuto do Tribunal de Justiça regula a competência do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral: «Em derrogação da regra enunciada no n.o 1 do artigo 256.o do TFUE, são da exclusiva competência do Tribunal de Justiça os recursos previstos nos artigos 263.o e 265.o do TFUE, interpostos por um Estado‑Membro: a) Contra um ato ou uma abstenção de decidir do Parlamento Europeu ou do Conselho, ou destas duas instituições atuando conjuntamente, com exclusão: — […] — […] — dos atos do Conselho mediante os quais este último exerce competências de execução nos termos do n.o 2 do artigo 291.o do TFUE; b) […]»

8. Esta disposição foi introduzida pela Decisão 2004/407/CE, Euratom, do Conselho, de 26 de abril de 2004 ( 7 ). Nos termos do seu considerando 4, «a transferência de competências de primeira instância para o Tribunal de Primeira Instância [deve] ser significativa e os critérios de repartição suficientemente claros para serem apreciados sem equívocos pelas instituições e pelos Estados‑Membros».

9. A competência do Tribunal de Primeira Instância para recursos interpostos contra medidas de execução é esclarecida no considerando 5: «Importa que os recursos interpostos pelos Estados‑Membros contra os atos do Conselho mediante os quais este exerce competências de execução, de acordo com as normas a que se refere o terceiro travessão do artigo 202.o do Tratado CE [atual artigo 291.o, n.o 2, TFUE, após alteração], passem a ser da competência do Tribunal de Primeira Instância. Trata‑se dos casos em que o Conselho se tenha reservado a competência de execução ou tenha recuperado o direito de a exercer no quadro de um procedimento de “comitologia”.»

B. Regulamento (CE) n.o 479/2009

10. O dever imposto aos Estados‑Membros de transmissão de dados relativos ao défice público e à dívida pública é concretizado no artigo 3.o do Regulamento n.o 479/2009 ( 8 ), relativo à aplicação do Protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos: «1. Os Estados‑Membros notificam à Comissão (Eurostat) os seus défices orçamentais programados e verificados, bem como o nível da sua dívida pública verificada, duas vezes por ano, a primeira vez antes de 1 de abril do ano em curso (ano n) e a segunda vez antes de 1 de outubro desse mesmo ano n. […] 2. Antes de 1 de abril do ano n, os Estados‑Membros: a) Notificam à Comissão (Eurostat) o seu défice orçamental programado para o ano n, a estimativa mais recente do seu défice orçamental verificado no ano n‑1 e os seus défices orçamentais verificados nos anos n‑2, n‑3 e n‑4; b) […]»

11. O artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 479/2009 diz respeito à revisão dos dados já notificados: «1. Os Estados‑Membros informam a Comissão (Eurostat) de qualquer revisão importante dos valores, do défice orçamental real e programado, uma vez obtidos, bem como dos valores da dívida pública já notificados.»

12. De acordo com o artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 479/2009, a Comissão (Eurostat) avalia periodicamente a qualidade tanto dos dados reais notificados pelos Estados‑Membros como das contas do setor público que servem de base à respetiva compilação, de acordo com o SEC 95. Para este efeito, o artigo 11.o, n.o 1, confere poderes de investigação à Comissão (Eurostat): «1. A Comissão (Eurostat) assegura um diálogo permanente com os serviços estatísticos dos Estados‑Membros. Para este efeito, a Comissão (Eurostat) realiza periodicamente visitas de diálogo, bem como eventuais visitas metodológicas, a todos os Estados‑Membros.»

13. O artigo 11.o‑A do Regulamento n.o 479/2009 especifica a finalidade das visitas de diálogo: «As visitas de diálogo destinam‑se a analisar os dados efetivos notificados em conformidade com o artigo 8.o, a examinar questões metodológicas, a debater os processos e fontes das estatísticas descritos nos inventários e a avaliar a observância das normas de contabilidade. As visitas de diálogo devem servir para detetar riscos ou potenciais problemas relativamente à qualidade dos dados declarados.»

14. O artigo 11.o‑B, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 479/2009 descreve para que efeito e quando se realizam as visitas metodológicas: «1. As visitas metodológicas destinam‑se a controlar os processos e a verificar as contas que tiverem justificado os dados notificados e a retirar conclusões pormenorizadas sobre a qualidade dos dados notificados, como descrito no n.o 1 do artigo 8.o 2. As visitas metodológicas só são realizadas nos casos excecionais em que tenham sido claramente identificados riscos ou problemas significativos no que diz respeito à qualidade dos dados.»

C. Regulamento n.o 1173/2011

15. O considerando 25 do Regulamento n.o 1173/2011 esclarece por que razão as competências sancionatórias previstas no regulamento são atribuídas ao Conselho: «Deverá ser atribuída ao Conselho competência para adotar decisões individuais relativas à aplicação das sanções previstas no presente regulamento. No quadro da coordenação das políticas económicas dos Estados‑Membros no âmbito do Conselho, prevista no artigo 121.o, n.o 1, do TFUE, este tipo de decisão inscreve‑se plenamente no seguimento das medidas adotadas pelo Conselho nos termos dos artigos 121.o e 126.o do TFUE e dos Regulamentos (CE) n.o 1466/97 e (CE) n.o 1467/97.»

16. A competência do Conselho para a aplicação de uma sanção pela manipulação de estatísticas e a competência da Comissão, bem como do Tribunal de Justiça da União Europeia, neste contexto estão reguladas no artigo 8.o, n.os 1, 3 e 5, do Regulamento n.o 1173/2011: «1. O Conselho, deliberando sob recomendação da Comissão, pode aplicar uma multa a um Estado‑Membro que, intencionalmente ou por negligência grave, deturpe dados relativos ao défice ou à dívida pública relevantes para a aplicação dos artigos 121.o ou 126.o do TFUE ou do Protocolo relativo aos défices excessivos anexo ao TUE e ao TFUE. 2. […] 3. A Comissão pode efetuar todas as investigações necessárias para constatar a prática da deturpação a que se refere o n.o 1. A Comissão pode abrir uma investigação sempre que considere que há sérios indícios da prática de factos suscetíveis de constituir uma deturpação de dados. […] […] A Comissão deve respeitar na íntegra os direitos de defesa do Estado‑Membro em causa no decurso das investigações. 4. […] 5. É atribuída ao Tribunal de Justiça da União Europeia plena jurisdição para rever as decisões do Conselho que imponham multas ao abrigo do n.o 1. O Tribunal de Justiça pode anular, reduzir ou aumentar as multas aplicadas.»

17. Nos termos do artigo 8.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1173/2011, a Comissão fica habilitada a adotar atos delegados no que diz respeito ao processo de investigação (incluindo os direitos de defesa do Estado‑Membro em causa) e à fixação do montante das multas. A Comissão recorreu a esta competência ao adotar a Decisão Delegada 2012/678/UE ( 9 ).

18. De acordo com o disposto no artigo 14.o do Regulamento n.o 1173/2001, este entrou em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia. A referida publicação foi realizada em 23 de novembro de 2011.

D. Decisão Delegada 2012/678

19. No seu considerando 8, a Decisão Delegada 2012/678 contém indicações sobre a forma de a Comissão obter certezas sobre a existência de indícios graves de uma manipulação de estatísticas: «A fim de confirmar uma suspeita, na sequência de sérios indícios de deturpação dos dados referentes ao défice orçamental e à dívida pública, o lançamento de um inquérito deve ser, em princípio, precedido de uma visita metodológica realizada pela Comissão (Eurostat), em conformidade com o artigo 11.o‑B do Regulamento (CE) n.o 479/2009 […]»

20. O considerando 9 da Decisão Delegada 2012/678 concretiza em que casos não se deve partir de uma deturpação dos dados: «Ao examinar o que constitui uma deturpação dos dados referentes ao défice orçamental e à dívida pública, na aceção do Regulamento (CE) n.o 1173/2011, a aplicação incorreta das regras contabilísticas do SEC 95 que não seja intencional ou com negligência grave não deve ser considerada como tal. Devem igualmente excluir‑se da aplicação da presente decisão as revisões, incluindo revisões importantes decorrentes de alterações de metodologia para todos os anos históricos, que sejam clara e adequadamente explicadas, os erros insignificantes […]»

21. A segunda frase do considerando 10 da Decisão Delegada 2012/678 esclarece o conceito de «negligência grave»: «Um ato ou uma omissão involuntários devem ser considerados casos de negligência grave se uma pessoa responsável pela produção de dados sobre o défice e a dívida das administrações públicas cometer uma violação evidente do seu dever de precaução.»

22. O considerando 15 da Decisão Delegada 2012/678 esclarece o seguinte: «A presente decisão não obsta a que a Comissão (Eurostat) exerça as suas competências ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 479/2009.»

23. Resulta do artigo 2.o, n.o 1, da Decisão Delegada 2012/678 quais as informações que a Comissão deve, no início da investigação, colocar à disposição do Estado‑Membro suspeito de ter manipulado as estatísticas: «A Comissão deve notificar o Estado‑Membro em causa da sua decisão de iniciar uma investigação, incluindo informações sobre sérios indícios da existência de factos suscetíveis de constituir uma deturpação dos dados referentes ao défice orçamental e à dívida pública decorrente da manipulação de tais dados, intencionalmente ou com negligência grave.»

24. O artigo 2.o, n.o 3, da Decisão Delegada 2012/678 retoma o que foi referido no considerando 8: «A Comissão pode optar por não proceder à investigação enquanto não tiver sido realizada uma visita metodológica em conformidade com uma decisão tomada pela Comissão (Eurostat), nos termos do Regulamento (CE) n.o 479/2009.»

25. Os artigos 6.o, 10.o e 11.o da Decisão Delegada 2012/678 conferem ao Estado‑Membro em causa um direito a ser ouvido, de aceder ao processo, bem como a representação jurídica.

26. O artigo 14.o da Decisão Delegada 2012/678 dedica‑se ao cálculo da multa a aplicar: «1. A Comissão deve garantir que a multa a ser recomendada é eficaz, proporcionada e dissuasiva. A multa deve ser estabelecida com base num montante de referência que pode ser modulado, por excesso ou por defeito, para ter em conta as circunstâncias específicas a que se refere o n.o 3. 2. O montante de referência deve ser igual a 5% da deturpação de dados referentes ao maior impacto ao nível do défice orçamental ou da dívida pública do Estado‑Membro para os anos em causa abrangidos pela notificação, no contexto do procedimento relativo aos défices excessivos. 3. Tendo em conta o montante máximo estabelecido no artigo 13.o, a Comissão deve, em cada caso, ter em consideração, se pertinentes, as circunstâncias seguintes: a) A gravidade e os efeitos mais vastos da deturpação de dados; em particular, o impacto da deturpação dos dados sobre o funcionamento da governação económica reforçada da União; […] d) A repetição, a frequência ou a duração da deturpação de dados pelo Estado‑Membro em causa; nesses casos, o montante de referência deve ser o máximo detetado, multiplicado pelo número de anos, durante os quatro anos da última notificação, em que se verificou a deturpação importante de dados; e) O grau de diligência e de cooperação — ou o grau de obstrução — do Estado‑Membro em causa na deteção da deturpação de dados no decurso das investigações.»

27. De acordo com o disposto no artigo 16.o da Decisão Delegada 2012/678, a presente decisão entrou em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia. A referida publicação foi realizada em 6 de novembro de 2012.

III. Antecedentes do litígio e decisão impugnada

28. Em 30 de março de 2012, o Reino de Espanha notificou à Comissão o valor dos seus défices públicos reais e previstos correspondentes aos anos de 2008 a 2012, no âmbito do procedimento em caso de défice excessivo (a seguir «PDE»).

29. Em 17 de maio de 2012, o Reino de Espanha corrigiu os dados referentes ao défice notificados em março de 2012 devido ao facto de algumas Comunidades Autónomas terem efetuado, entre 2008 e 2011, despesas superiores às que tinham comunicado à autoridade nacional competente. No total, a diferença equivalia a 4500 milhões de euros (cerca de 0,4% do Produto Interno Bruto); deste valor, 1900 milhões de euros correspondiam apenas à Comunidade Autónoma de Valência.

30. Nos meses seguintes, a Comissão efetuou quatro visitas a Espanha: em maio, junho e setembro de 2012, bem como em setembro de 2013.

31. Por decisão de 11 de julho de 2014, a Comissão iniciou uma investigação relativa a uma eventual manipulação de estatísticas na Comunidade Autónoma de Valência.

32. No seu relatório de investigação de 7 de maio de 2015 ( 10 ), a Comissão concluiu que durante vários anos as despesas no domínio da saúde não foram corretamente contabilizados na Comunidade Autónoma de Valência, tendo o Tribunal de Contas Regional chamado repetidamente a atenção, nos seus relatórios anuais, para as despesas não registadas. Apesar disso, a autoridade regional competente optou por não agir. Com base neste facto, a Comissão concluiu que os dados relativos aos défices públicos notificados pelo Reino de Espanha em março de 2012 estavam incorretos e que este último deveria ser acusado de negligência grave a este respeito. Por este motivo, a Comissão recomendou ao Conselho que este aplicasse uma multa ao Reino de Espanha nos termos do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2011.

33. O Conselho seguiu a recomendação e mediante a decisão impugnada impôs uma multa no valor de 18,93 milhões de euros.

34. A decisão foi notificada ao Reino de Espanha em 20 de julho de 2015 e publicada em 28 de julho de 2015 no Jornal Oficial da União Europeia.

35. Em 29 de setembro de 2015, o Reino de Espanha interpôs o presente recurso. Em novembro de 2015, o Conselho corrigiu o título da decisão impugnada, que passou de «decisão» para «decisão de execução» ( 11 ).

IV. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

36. O Reino de Espanha pede que o Tribunal de Justiça se digne: – anular a Decisão de Execução (UE) 2015/1289 do Conselho, de 13 de julho de 2015; – a título subsidiário, restringir o período determinante para o cálculo da multa ao período posterior à entrada em vigor do Regulamento n.o 1173/2011 e reduzir de forma correspondente a multa aplicada; e – condenar o Conselho nas despesas.

37. O Conselho pede que o Tribunal de Justiça se digne: – declarar que o presente recurso é da competência do Tribunal Geral e remeter-lhe o litígio; – a título subsidiário, negar provimento ao recurso; – condenar o Reino de Espanha nas despesas.

38. A Comissão interveio em apoio do Conselho. As partes apresentaram as suas observações escritas e fizeram alegações na audiência de 4 de abril de 2017.

V. Apreciação jurídica

39. O recurso de anulação baseia‑se em quatro fundamentos: em primeiro lugar, o Reino de Espanha entende que a Comissão não respeitou os seus direitos de defesa no âmbito da sua investigação (v., a este respeito, ponto B). Em segundo lugar, o Reino de Espanha alega uma violação do direito a uma boa administração (v., a este respeito, ponto C). Em terceiro lugar, o Reino de Espanha entende que não estão cumpridos os requisitos materiais para a aplicação de uma multa (v., a este respeito, ponto D). Por fim, em quarto lugar, o Reino de Espanha opõe‑se ao cálculo da multa imposta (v., a este respeito, ponto E).

40. Uma apreciação do mérito destes fundamentos pressupõe, no entanto, a análise prévia da questão de saber se o Tribunal de Justiça é competente para o presente recurso (v., a este respeito, ponto A).

A. Quanto à competência do Tribunal de Justiça

41. O Conselho e a Comissão consideram que o presente processo se enquadra na competência do Tribunal Geral e não do Tribunal de Justiça. Quando o Tribunal de Justiça verificar que uma ação ou recurso é da competência do Tribunal Geral, remete‑lhe o respetivo processo, de acordo com o disposto no artigo 54.o, segundo parágrafo, segundo segmento frásico, do Estatuto do Tribunal de Justiça.

42. A competência do Tribunal de Justiça não resulta do artigo 8.o, n.o 5, primeira frase, do Regulamento n.o 1173/2011. Nos termos do mesmo, é atribuída ao Tribunal de Justiça da União Europeia plena jurisdição para rever as decisões em matéria de sanções do Conselho ao abrigo do n.o 1. No entanto, tal como sucede no artigo 19.o, n.o 1, primeira frase, TUE, o conceito de Tribunal de Justiça da União Europeia é aqui utilizado como termo genérico, ou seja, não esclarece se para a presente análise é competente o Tribunal de Justiça ou o Tribunal Geral ( 12 ). Além disso, o Regulamento n.o 1173/2011 não poderia também definir uma competência em divergência ao disposto nos Tratados e no Estatuto do Tribunal de Justiça. Por conseguinte, importa aqui aplicar as regras gerais em matéria de competência.

1. Competência em caso de impugnação de medidas de execução

43. De acordo com o artigo 256.o, n.o 1, primeira frase, TFUE, o Tribunal Geral é competente para conhecer em primeira instância dos recursos referidos no artigo 263.o As derrogações a este princípio são definidas pelo artigo 51.o, n.o 1, alínea a), do Estatuto do Tribunal de Justiça: recursos de anulação interpostos por um Estado‑Membro contra atos do Conselho, entre outros, são da exclusiva competência do Tribunal de Justiça. De acordo com o disposto no artigo 51.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, são excluídos desta regra os recursos dos atos do Conselho mediante os quais este último exerce competências de execução nos termos do n.o 2 do artigo 291.o TFUE; estes são da competência do Tribunal Geral.

44. No presente caso, um Estado‑Membro, o Reino de Espanha, interpôs recurso de um ato do Conselho, a decisão sancionatória de 13 de julho de 2015. O Conselho e a Comissão defendem a tese de que a competência do Conselho de impor uma multa a um Estado‑Membro em caso de deturpação de estatísticas, prevista no artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2011, constitui uma competência de execução na aceção do artigo 291.o, n.o 2, TFUE. Caso tal se verificasse, aplicar‑se‑ia a exceção à exceção do artigo 51.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do Estatuto do Tribunal de Justiça, sendo o Tribunal Geral competente para o recurso interposto pelo Reino de Espanha, devendo o Tribunal de Justiça remeter‑lhe o litígio.

45. A qualificação jurídica de uma decisão do Conselho não pode depender da designação formal que o Conselho deu à decisão ( 13 ). O facto de o Conselho ter posteriormente adicionado a expressão «de execução» no título da decisão impugnada, de forma a satisfazer as exigências do artigo 291.o n.o 4, TFUE, não impõe necessariamente a conclusão de que se trata de um ato de execução na aceção desta disposição ou na aceção do artigo 51.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.

46. Inversamente, a circunstância de o Regulamento n.o 1173/2011 não referir o artigo 291.o TFUE não exclui que o poder de decisão previsto no artigo 8.o, n.o 1, do referido regulamento vise um ato de execução quando tal resulte de outros elementos do regulamento em causa ( 14 ). O facto de o considerando 25 fornecer uma justificação expressa para a competência do Conselho, tal como é necessário nos termos do artigo 291.o, n.o 2, TFUE, constitui um indício neste sentido. No entanto, importância decisiva assume a questão de saber se o poder sancionatório do Conselho poder ser qualificado como competência de execução do ponto de vista material.

47. A noção de «execução» compreende ao mesmo tempo a elaboração de normas de aplicação e a aplicação de normas (de direito derivado) a casos particulares por meio de atos de alcance individual ( 15 ). A aplicação da multa parece, por conseguinte, ser uma medida de execução e a correspondente competência uma competência de execução.

48. Não se opõe a este facto que o presente ato jurídico de caráter individual não se destina a um particular ou a uma empresa, mas sim a um Estado‑Membro. Na medida em que este tipo de decisões de alcance individual é adotado frequentemente em relação a Estados‑Membros, deve‑se partir do pressuposto de que os mesmos terão sido tidos em consideração na redação do artigo 291.o, n.o 2, TFUE e do artigo 51.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia. A sua inclusão afigura‑se lógica precisamente no que diz respeito à regra prevista no referido Estatuto, devido ao facto de ter por objeto os recursos de Estados‑Membros contra as decisões do Conselho. Este tipo de recursos é particularmente provável ( 16 ) quando o Conselho adota uma medida de execução individual em relação a um Estado‑Membro.

2. Ligação à coordenação das políticas económicas

49. O considerando 25 do Regulamento n.o 1173/2001 estabelece, no entanto, uma relação entre a competência sancionatória controvertida e a coordenação das políticas económicas dos Estados‑Membros no âmbito do Conselho, prevista no artigo 121.o, n.o 1, TFUE. Nos termos do mesmo, as decisões em matéria de sanções inscrevem‑se plenamente no seguimento das medidas adotadas pelo Conselho nos termos dos artigos 121.o e 126.o TFUE, do Regulamento (CE) n.o 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (JO 1997, L 209, p. 1), e do Regulamento (CE) n.o 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos (JO 1997, L 209, p. 6).

50. As competências do Conselho nos termos dos artigos 121.o e 126.o TFUE não constituem competências de execução na aceção do artigo 291.o, n.o 2, na medida em que são conferidas diretamente ao Conselho pelo Tratado. Por conseguinte ( 17 ), é de pressupor que nos termos do artigo 51.o, n.o 1, alínea a), do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia a competência para conhecer de recursos interpostos pelos Estados‑Membros relacionados com o seu exercício pertence ao Tribunal de Justiça, e não ao Tribunal Geral.

51. Levanta‑se, por conseguinte, a questão de saber se decisões que se «inscrevem plenamente no seguimento» das medidas que apenas podem ser impugnadas perante o Tribunal de Justiça também devem ser da sua competência.

52. A favor deste entendimento é possível alegar que, a par da proximidade material das referidas competências, o artigo 291.o TFUE não regula de forma exaustiva a atribuição de competências de execução ( 18 ). Seria, assim, concebível que as sanções controvertidas constituam medidas de execução sui generis que não se incluem no âmbito de aplicação desta disposição e, por conseguinte, que também não são abrangidas pelo artigo 51.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.

3. Considerações sistemáticas

53. Outro argumento favorável a uma competência do Tribunal de Justiça está relacionado com a proximidade — à primeira vista — do procedimento sancionatório com o processo por incumprimento nos termos dos artigos 258.o a 260.o TFUE, que continua a ser da exclusiva competência do Tribunal de Justiça ( 19 ). Contudo, mesmo no âmbito deste processo a Comissão pode adotar, dentro de limites estritos, decisões que o Estado‑Membro em causa pode impugnar perante o Tribunal Geral ( 20 ). Isto demonstra que não é possível alterar a delimitação das competências entre o Tribunal Geral e o Tribunal de Justiça com base em considerações de caráter geral.

54. Opõe‑se ainda à admissão de uma competência do Tribunal de Justiça o facto de a sua competência nos termos do artigo 51.o, n.o 1, alínea a), do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia constituir uma exceção ao princípio geral da competência do Tribunal Geral nos termos do artigo 256.o, n.o 1, TFUE, devendo, por conseguinte, ser objeto de interpretação estrita ( 21 ). As exceções a este tipo de exceções, ou seja, as competências do Tribunal Geral nos termos do artigo 51.o, n.o 1, alínea a), primeiro a terceiro travessão, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, não podem precisamente ser objeto de interpretação estrita, na medida em que têm por efeito um regresso ao princípio geral ( 22 ).

55. Esta apreciação é confirmada pelos objetivos da regra de competência prevista no artigo 51.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia. Nos termos do considerando 4 da Decisão 2004/407, devem ser transferidas competências de primeira instância significativas para o Tribunal Geral e os critérios de repartição devem ser suficientemente claros para serem apreciados sem equívocos pelas instituições e pelos Estados‑Membros. A fundamentação de uma competência do Tribunal de Justiça com base na semelhança de determinadas medidas com outras medidas, cuja impugnação competiria provavelmente o Tribunal de Justiça, não seria compatível com esta exigência de clareza.

56. Outro argumento favorável ao respeito do princípio geral da competência do Tribunal Geral está relacionado com o facto de o Estado‑Membro em causa obter deste modo uma instância judicial adicional, que para além disso foi criada para aperfeiçoar a proteção jurídica no caso de recursos cuja decisão exige uma análise aprofundada de factos complexos ( 23 ). As violações a sancionar nos termos do artigo 8.o do Regulamento n.o 1173/2001 apresentarão, no entanto, frequentemente uma elevada complexidade fáctica, em especial se o Estado‑Membro contestar o apuramento dos factos — ao contrário do que sucede no presente caso.

57. Por fim, apesar de a competência sancionatória nos termos do artigo 8.o do Regulamento n.o 1173/2001 se incluir no contexto das medidas nos termos dos artigos 121.o e 126.o TFUE, as eventuais sanções nos termos do regulamento são definidas em procedimentos diferentes daqueles aplicáveis às medidas adotadas com base no Tratado. Por conseguinte, é de excluir que se tenha de decidir no mesmo litígio sobre as sanções adotadas nos termos do regulamento e as referidas medidas adotadas nos termos do Tratado. Assim, a proximidade material destas competências não exige uma competência uniforme.

4. Conclusão

58. Neste sentido, o recurso interposto pelo Reino de Espanha dirige‑se contra um ato do Conselho mediante o qual este exerce uma competência de execução de acordo com o disposto no artigo 291.o, n.o 2, TFUE. Por conseguinte, nos termos do artigo 256.o, n.o 1, TFUE e do artigo 51.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia o Tribunal Geral é competente, devendo o Tribunal de Justiça remeter‑lhe o processo de acordo com o disposto no artigo 54.o, segundo parágrafo, segundo segmento frásico, do referido Estatuto.

59. Para o caso de o Tribunal de Justiça não seguir este entendimento irei de seguida analisar, a título subsidiário, os fundamentos invocados pelo Reino de Espanha em defesa do seu recurso.

B. Quanto ao respeito dos direitos de defesa do Reino de Espanha (primeiro fundamento)

60. Com o seu primeiro fundamento, o Reino de Espanha alega que a decisão impugnada se baseia em informações que a Comissão obteve, em violação dos seus direitos de defesa, durante as suas visitas em 2012 e 2013. No referido período, a Comissão já estava a investigar se o Reino de Espanha deturpou dados referentes ao défice. Estas investigações, realizadas previamente ao procedimento de investigação formal iniciado em julho de 2014, não estavam abrangidas pelo artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1173/2001 nem pelo artigo 2.o, n.o 3, da Decisão Delegada 2012/678. Situavam‑se, por conseguinte, fora do enquadramento previsto para este efeito, através do qual se prossegue precisamente o objetivo de garantir o respeito dos direitos de defesa do Estado‑Membro afetado. Em particular, a Comissão, contrariando o disposto no artigo 2.o, n.o 1, da Decisão Delegada 2012/678, não notificou o Reino de Espanha de que o acusava de deturpar estatísticas, e com base em que fundamentos. De certa forma, pode‑se dizer que investigou em segredo.

61. Este fundamento deve ser integrado no decurso do procedimento que precedeu a decisão de aplicação da sanção (v., infra, ponto 1.), antes de os direitos de defesa do Reino de Espanha enquanto tal serem analisados (v., infra, ponto 2.).

1. Quanto ao decurso do procedimento

a) Conteúdo normativo do Regulamento n.o 1173/2001 e da Decisão Delegada 2012/678

62. Antes de mais, importa referir que o Reino de Espanha desconhece o conteúdo normativo do Regulamento n.o 1173/2001 e da Decisão Delegada 2012/678.

63. De acordo com o disposto no artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, segunda frase, do Regulamento n.o 1173/2001, a Comissão pode abrir uma investigação sempre que considere que há sérios indícios da manipulação de dados relativos ao défice ou à dívida pública. Este procedimento de investigação formal é estabelecido pelo artigo 8.o, n.o 3, e, sobretudo, pelos artigos 2.o a 12.o da Decisão Delegada 2012/678.

64. Na medida em que o regulamento não considera suficiente a existência de uma mera suspeita, exigindo sérios indícios da prática de uma deturpação, não apenas permite as averiguações antes do início de um procedimento de investigação formal, como inclusivamente as exige — como forma de proteger o Estado‑Membro em causa. Este apenas deve ser publicamente acusado da prática de uma deturpação de dados referentes ao défice após os indícios neste sentido se terem consolidado.

b) A importância do Regulamento n.o 479/2009

65. Os necessários poderes de investigação da Comissão antes da abertura do procedimento de investigação formal resulta dos artigos 11.o e seguintes do Regulamento n.o 479/2009, tal como é demonstrado pela conexão material entre este regulamento e o Regulamento n.o 1173/2001.

66. Os dados, cuja deturpação é objeto de uma sanção nos termos do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001, constituem, precisamente, os dados relativos ao défice e à dívida pública que os Estados‑Membros são obrigados a notificar à Comissão nos termos do artigo 3.o do Regulamento n.o 479/2009. Em caso de dúvida quanto à qualidade dos dados notificados, de acordo com o disposto no artigo 11.o, n.o 1, segunda frase, do referido regulamento, a Comissão pode realizar visitas de diálogo, bem como eventuais visitas metodológicas em casos excecionais ( 24 ), ao Estado‑Membro em causa. Estas visitas destinam‑se a detetar eventuais erros no âmbito da obtenção e da comunicação de dados ( 25 ) e visam apoiar o Estado‑Membro em causa no âmbito da correção dos referidos erros. A Comissão pode formular recomendações para este efeito.

67. O artigo 2.o, n.o 3, e o considerando 8 da Decisão Delegada 2012/678 estabelecem uma conexão com esta situação ao realçar a possibilidade de realizar uma visita metodológica antes da abertura de um procedimento de investigação formal. Neste sentido, não restringem os poderes de investigação da Comissão antes do início do procedimento de investigação formal, solicitando antes à Comissão que esgote plenamente os instrumentos previstos no Regulamento n.o 479/2009. O considerando 15 da Decisão Delegada 2012/678 confirma esta conclusão ao estabelecer que a decisão não obsta a que a Comissão exerça as suas competências ao abrigo do Regulamento n.o 479/2009.

68. Desde a entrada em vigor do Regulamento n.o 1173/2001 o procedimento nos termos dos artigos 11.o e seguintes do Regulamento n.o 479/2009 visa, por conseguinte, determinar se estão cumpridos os requisitos para iniciar um procedimento de investigação formal nos termos do artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, segunda frase, do Regulamento n.o 1173/2001.

69. O Reino de Espanha critica também o facto de a Comissão ter realizado visitas que não estão previstas no Regulamento n.o 479/2009, designadamente visitas técnicas, uma visita de diálogo prévia e uma «visita ad hoc» ( 26 ). Apesar destas designações, não é, porém, possível concluir que no âmbito das referidas visitas a Comissão tenha recorrido a competências de investigação que excedessem o enquadramento das visitas definidas nos artigos 11.o‑A e 11.o‑B.

70. Também a referência do Reino de Espanha a um documento do Eurostat ( 27 ) não permite uma conclusão diferente. Apesar de no referido documento o Eurostat propor expressamente a inclusão de «visitas de diálogo prévias» no Regulamento n.o 479/2009, estabelece‑se igualmente que apenas está em causa uma forma especial das visitas de diálogo já previstas.

71. Ao contrário do entendimento do Reino de Espanha, não se pode, por conseguinte, qualificar as referidas visitas como uma investigação sem base jurídica.

c) Conclusão interlocutória: divisão do procedimento de investigação

72. Em suma, pode concluir‑se o seguinte: o procedimento de investigação relativo a uma manipulação de estatísticas está estruturado em duas fases processuais que importa diferenciar.

73. A primeira fase processual inicia‑se assim que a Comissão adota medidas de esclarecimento na sequência de uma suspeita de deturpação de dados relativos ao défice ou à dívida pública e termina, no caso mais desfavorável para o Estado‑Membro em causa, com a decisão de abertura de um procedimento de investigação formal. O procedimento de investigação prévia visa desde logo determinar se existem sérios indícios de uma deturpação dos dados relativos ao défice, constituindo os artigos 11.o e seguintes do Regulamento n.o 479/2009 a base jurídica para este tipo de averiguações.

74. A segunda fase processual abrange desde a decisão sobre a abertura de um procedimento de investigação formal à decisão de formular uma recomendação ao Conselho de aplicação de uma multa. O objetivo da investigação formal consiste em averiguar se os défices foram efetivamente deturpados na aceção do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001. Esta fase processual está regulada no artigo 8.o, n.o 3, do referido regulamento e nos artigos 2.o a 12.o da Decisão Delegada 2012/678.

75. Neste contexto, não assume relevância o facto de a Decisão Delegada 2012/678 ainda não ter entrado em vigor à data das visitas em maio, junho e setembro de 2012, na medida em que ao procedimento de investigação prévia são aplicáveis os artigos 11.o e seguintes do Regulamento n.o 479/2009.

2. Quanto aos direitos de defesa

76. Estas questões também não constituem a essência dos argumentos invocados pelo Reino de Espanha. Esta está antes relacionada com a acusação de que a Comissão não informou o Reino de Espanha desde logo por ocasião das suas visitas em 2012 e 2013 de que suspeitava que este Estado‑Membro tinha manipulado estatísticas e sobre os fundamentos em que baseava esta suspeita, apenas o tendo feito após o início do procedimento de investigação formal, em julho de 2014. Deste modo, o Reino de Espanha entende que a Comissão violou o artigo 2.o, n.o 1, da Decisão Delegada 2012/678 e os seus direitos de defesa.

77. O Reino de Espanha está no entanto errado quanto ao conteúdo normativo do artigo 2.o, n.o 1, da Decisão Delegada 2012/678. Esta disposição obriga a Comissão a notificar o Estado‑Membro em causa da sua decisão de iniciar uma investigação formal e, em simultâneo, revelar os indícios da existência de uma manipulação de estatísticas de que dispõe. Não está em causa que estes requisitos tenham sido cumpridos.

78. Na verdade, o Reino de Espanha não invoca uma violação do artigo 2.o, n.o 1, da Decisão Delegada 2012/678, mas sim uma violação do direito de ser informado desde logo na fase do procedimento de investigação prévia sobre a suspeita de manipulação e os factos em que a Comissão baseia o mesmo.

79. Mas será que este direito existe efetivamente?

80. Do Regulamento n.o 479/2009, decisivo em relação ao procedimento de investigação prévia, apenas é possível deduzir indícios de um direito a ser ouvido. De acordo com o artigo 13.o, primeiro segmento frásico, a Comissão comunica ao Comité Económico e Financeiro os resultados das visitas de diálogo e metodológicas, incluindo quaisquer observações sobre tais resultados formuladas pelo Estado‑Membro em questão. Desta disposição não decorre, no entanto, qualquer obrigação imposta à Comissão de informar o Estado‑Membro sobre uma suspeita de deturpação de dados referentes ao défice.

81. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o respeito dos direitos da defesa em qualquer processo instaurado contra uma pessoa e suscetível de conduzir a um ato que lhe cause prejuízo constitui um princípio fundamental do direito da União que deve ser assegurado mesmo na ausência de qualquer regulamentação relativa à tramitação processual ( 28 ).

82. Apesar de nos procedimentos em causa no presente processo serem concedidos direitos de defesa abrangentes ao Estado‑Membro afetado, tal apenas se verifica na segunda fase processual, a investigação formal.

83. Poder‑se‑ia agora pressupor que a concessão de direitos de defesa abrangentes no procedimento de investigação formal visa compensar a falta de um direito de informação no procedimento de investigação prévia. No entanto, deste modo não se teria em consideração que o modo como decorre o procedimento de investigação prévia pode ter efeito sobre as possibilidades de defesa no procedimento de investigação formal. No âmbito de processos antitrust o Tribunal de Justiça reconheceu a possibilidade de um efeito de repercussão equiparável.

84. O procedimento de investigação relacionado com uma violação dos artigos 101.o ou 102.o TFUE está dividido, tal como o presente procedimento, em duas fases: um procedimento de investigação prévia e um procedimento de exame formal ( 29 ). Este último inicia‑se com a comunicação das acusações em relação à empresa em causa ( 30 ). A este respeito verifica‑se um paralelismo com o artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1173/2001 e o artigo 2.o, n.o 1, da Decisão Delegada 2012/678.

85. No que respeita ao procedimento em matéria de concorrência, o Tribunal de Justiça sublinhou em particular que, de forma a preservar o direito de defesa das empresas, as informações recolhidas no decurso das diligências de instrução durante fase da investigação prévia — ou seja, em particular durante buscas e interrogatórios — apenas devem ser utilizadas para as finalidades indicadas no mandado para proceder às diligências de instrução ou na decisão de proceder a essas diligências ( 31 ). Tal poderia ser entendido no sentido de que esta finalidade deve também ser comunicada aos interessados no caso de inquéritos preliminares relacionados com uma sanção pela deturpação de dados orçamentais.

86. Por outro lado, o Tribunal de Justiça também concluiu que a Comissão pode abrir um processo de inquérito a fim de verificar a exatidão ou de completar informações de que tenha casualmente tomado conhecimento no decurso de diligências de instrução anteriores, caso essas informações sugiram a existência de comportamentos contrários às regras de concorrência do Tratado ( 32 ).

87. À primeira vista afigura‑se lógico aplicar estas considerações por analogia ao presente caso, devido à comparabilidade estrutural dos processos. E deste ponto de vista poderia existir efetivamente um problema. Isto porque no presente caso as partes estão em litígio quanto à questão de saber se a Comissão revelou as suas suspeitas já em setembro de 2013 ou apenas em julho de 2014. É incontestável, no entanto, que durante as visitas em 2012 ainda não se falava de um procedimento sancionatório.

88. No entanto, ao nível das investigações preliminares existem diferenças significativas em relação ao direito da concorrência que colocam entraves à possibilidade de transpor estas considerações.

89. Enquanto no direito da concorrência as investigações preliminares pressupõem desde logo um motivo, que também pode ser comunicado às empresas em causa, no domínio da supervisão da situação orçamental os Estados‑Membros e a Comissão encontram‑se num diálogo constante de acordo com o disposto no Regulamento n.o 479/2009. A finalidade do mesmo inclui que os eventuais indícios de qualquer tipo de deturpação de dados na aceção do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001 surjam neste enquadramento ( 33 ), algo com o qual os Estados‑Membros devem por princípio contar. No presente caso, esta situação aplica‑se em particular ao Reino de Espanha, na medida em que este Estado‑Membro descobriu os problemas e os comunicou à Comissão.

90. Não existe, pelo contrário, nada que indicie que a Comissão deva verificar constantemente se os eventuais indícios se consolidaram de tal forma que se impõe o envio de uma nova advertência ao Estado‑Membro.

91. Importa ainda sublinhar que, de acordo com as afirmações não contestadas do Conselho e da Comissão, esta última analisou e confirmou todas as informações obtidas no decurso deste diálogo que assumiam relevância para a aplicação da sanção no âmbito do procedimento de investigação formal, antes de o Conselho ter baseado a sanção na referida informação. Neste sentido, a situação é equiparável às descobertas fortuitas no direito da concorrência.

92. Mesmo que se admitisse a existência de uma obrigação de advertência da Comissão, o Reino de Espanha não expôs de forma suficientemente fundada em que medida a data da comunicação terá afetado as suas possibilidades de defesa. Pelo contrário, apenas alega que esta situação se terá verificado, sem fornecer qualquer tipo de fundamentação a este respeito ( 34 ).

93. Ao insinuar que as autoridades espanholas apenas terão fornecido elementos incriminatórios à Comissão por desconhecerem a suspeita de manipulação, o Reino de Espanha está a ignorar a função dos direitos de defesa. Com efeito, estes não abrangem o direito de ser atempadamente informado sobre uma suspeita de forma a poder ocultar deliberadamente informações à Comissão ( 35 ). Isto aplica‑se em especial aos Estados‑Membros. Enquanto as empresas não podem, de facto, ser obrigadas a fornecer respostas através das quais sejam levadas a admitir a existência de uma infração ( 36 ), os Estados‑Membros, pelo contrário, estão obrigados a cooperar, mesmo quando tal implica a sua própria incriminação, caso sejam suspeitos de deturpar dados relativos ao défice ou à dívida pública. Tal resulta do dever de lealdade dos Estados‑Membros em relação à União consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE ( 37 ).

3. Conclusão interlocutória

94. Em face das considerações precedentes, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.

C. Quanto ao respeito do direito a uma boa administração (segundo fundamento)

95. Com o seu segundo fundamento, o Reino de Espanha alega a existência de uma violação do direito a uma boa administração previsto no artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais (a seguir «Carta»). O Reino de Espanha questiona neste âmbito a imparcialidade do comité de investigação devido ao facto de este incluir pessoas que também participaram nas investigações prévias à abertura do procedimento formal.

1. Quanto à aplicabilidade do artigo 41.o da Carta

96. O Conselho nega a aplicabilidade do artigo 41.o da Carta em favor dos Estados‑Membros apesar de reconhecer que estes podem invocar o princípio da imparcialidade. A Comissão vai mais além ao questionar a aplicabilidade deste princípio, ou pelo menos do seu conteúdo normativo, aos próprios Estados‑Membros.

97. Independentemente da questão de saber se um Estado‑Membro pode invocar o artigo 41.o da Carta é incontestável que o princípio da imparcialidade, enquanto expressão do princípio geral do direito a uma boa administração, é aplicável em favor dos Estados‑Membros ( 38 ).

2. Quanto à restrição do princípio da imparcialidade

98. O princípio da imparcialidade abrange, por um lado, a imparcialidade subjetiva, no sentido de que nenhum membro da instituição em causa encarregada do processo deve manifestar ideias preconcebidas ou preconceitos pessoais e, por outro, a imparcialidade objetiva, no sentido de que a instituição deve oferecer garantias suficientes para excluir a este respeito todas as dúvidas legítimas ( 39 ).

99. O Reino de Espanha critica o facto de três das quatro pessoas que dirigiram a investigação formal terem participado nas visitas realizadas em 2012 e 2013. À primeira vista, parece justificada a objeção do Conselho de que a Reino de Espanha deve expor e comprovar que os membros do comité de investigação não atuaram efetivamente de forma imparcial, na medida em que este argumento não revela qualquer imparcialidade subjetiva. O Reino de Espanha alega, no entanto, apenas a violação do princípio da imparcialidade objetiva.

100. Na medida em que o Reino de Espanha se opõe ao facto de uma infração não poder ser perseguida e sancionada pelo mesmo serviço que foi afetado pelos efeitos desta infração ( 40 ), importa admitir o seguinte: o Eurostat é, por um lado, destinatário das comunicações sobre dados relativos ao défice e à dívida pública e, por outro, o Eurostat analisa a qualidade dos dados notificados e investiga caso exista a suspeita de manipulação de estatísticas. No entanto, torna‑se difícil considerar o Eurostat como «vítima» de uma possível irregularidade.

101. No entanto, há que reconhecer em relação a este argumento que o comportamento da Comissão não garantiu a máxima imparcialidade, na medida em que há vários indícios que apontam no sentido de que as pessoas que já realizaram os inquéritos preliminares e propuseram à Comissão a abertura do procedimento de investigação formal já não irão agir de forma totalmente imparcial neste procedimento.

102. Durante a audiência, a Comissão levantou ainda mais dúvidas quanto à imparcialidade ao responder a uma questão do Tribunal de Justiça que o objetivo da investigação formal consiste no seu efeito dissuasor. Esta declaração permite recear que pelo menos esta fase processual já não se realizou sem um juízo prévio.

103. Efetivamente, poder‑se‑ia conceber uma série de medidas capazes de garantir de forma mais efetiva uma investigação imparcial. Impedir que as pessoas que participaram nas investigações preliminares também intervenham na investigação formal seria a variante mais simples. Seria também concebível a atribuição da investigação formal a um outro serviço da Comissão, quer seja no seio do Eurostat ou externamente a essa direção‑geral, por exemplo a um serviço da Direção‑Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros ou do Serviço Europeu de Luta Antifraude (OLAF). A independência da investigação seria ainda mais reforçada caso uma outra instituição, por exemplo o Tribunal de Contas ou o BCE, assumissem esta tarefa.

104. Subjacente a este reforço da imparcialidade no âmbito da investigação poderia estar o respeito em relação à soberania em matéria orçamental dos Estados‑Membros, a qual já é suficientemente restringida pela supervisão da União, por um lado, e mais significativamente pela imposição de sanções às deturpações dos dados orçamentais comunicados, por outro. Tal explica também o procedimento especial de investigação de deturpações, bem como o facto de o Conselho se ocupar da imposição da sanção. Neste sentido, seria apenas consequente que se pudesse também esperar medidas especiais de garantia de uma investigação independente neste procedimento especial.

3. Quanto à justificação da recusa de maximização da imparcialidade

105. Apesar dos referidos interesses significativos, a recusa de maximização da imparcialidade pode, no entanto, ser justificada. De forma análoga ao artigo 52.o, n.o 1, da Carta, esta situação verifica‑se caso seja prevista por lei e respeite o conteúdo essencial do princípio da imparcialidade. Além disso, na observância do princípio da proporcionalidade, as restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.

106. No que respeita ao fundamento legal, a competência da Comissão para a investigação formal resulta do artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1173/2011. Nos termos do artigo 2.o, n.o 2, da Decisão Delegada 2012/678, a investigação é realizada pelo Eurostat, ou seja, pela direção‑geral que também procede aos inquéritos preliminares nos termos do Regulamento n.o 479/2009. Não se põe em causa que o pessoal que participou nas investigações era competente nos termos das regras internas do Eurostat. Por conseguinte, é de partir do pressuposto de que a interferência no princípio da imparcialidade tem um fundamento legal suficiente.

107. A essência do princípio da imparcialidade não foi, desde logo, posta em causa no processo principal devido ao facto de a sanção ter sido decidida por outra instituição, o Conselho. Além disso, este decidiu com base numa recomendação formulada pela Comissão, que, em última instância, não foi decidida pelos funcionários do Eurostat em causa, mas sim pelo Colégio de Comissários, tal como o Conselho refere corretamente.

108. Assume, por conseguinte, importância decisiva a proporcionalidade da atuação da Comissão.

109. O princípio da proporcionalidade exige que uma medida seja «adaptada, necessária e proporcionada ao objetivo por ela prosseguido» ( 41 ). Este objetivo deve ser reconhecido pela União e visar o interesse geral ou ser necessário para a proteção dos direitos e liberdades de terceiros.

110. No que respeita aos objetivos legítimos da renúncia a medidas adicionais de reforço da imparcialidade da investigação, o Conselho invoca os recursos limitados da Comissão e a necessidade de uma especialização. Por conseguinte, está em causa a prossecução do objetivo legítimo de limitar os meios investidos na investigação ( 42 ) e, em simultâneo, assegurar a sua qualidade.

111. A atuação da Comissão foi adequada e necessária para concretizar estes objetivos. Tendo em consideração a complexidade desta temática, afigura‑se mesmo em grande medida razoável que as mesmas pessoas se ocupem dos inquéritos preliminares e da investigação formal. Em termos práticos, tal permitiria também acelerar a investigação e, deste modo, concretizar outro objetivo do direito a uma boa administração.

112. Considero ainda que a atuação da Comissão é proporcional à interferência no princípio da imparcialidade, na medida em que a intervenção de pessoas que já tinham participado nos inquéritos preliminares não visa apenas a prossecução dos interesses em matéria de eficiência da Comissão, mas também do interesse do Reino de Espanha enquanto Estado‑Membro afetado pela investigação. Tendo em consideração os seus conhecimentos das circunstâncias em causa, as referidas pessoas podem contribuir para evitar erros — também em prejuízo do Reino de Espanha — durante a investigação e acelerar o decurso da investigação.

113. Em última análise, no presente caso não é necessário proceder à ponderação entre as vantagens da continuidade pessoal e o enfraquecimento da imparcialidade, na medida em que o interesse legítimo do Reino de Espanha numa apreciação imparcial do caso é suficientemente garantido pelo facto de o Colégio da Comissão decidir antes de mais sobre a recomendação ao Conselho e apenas o Conselho poder decidir a imposição de uma sanção. Nenhum intervém diretamente nas investigações.

114. O interesse na imparcialidade é ainda garantido por via da tutela dos tribunais da União, que também decidem de forma imparcial, e aos quais o Reino de Espanha recorreu no presente processo. Tal como o Conselho e a Comissão sublinham, corretamente, esta proteção jurídica é particularmente abrangente, na medida em que, nos termos do artigo 8.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1173/2001, é atribuída aos tribunais da União plena jurisdição para rever as decisões do Conselho que imponham multas.

115. A Comissão não violou, por conseguinte, o princípio da imparcialidade, devendo este fundamento ser julgado improcedente.

D. Quanto ao preenchimento dos requisitos para a aplicação de uma multa (terceiro fundamento)

116. Com o terceiro fundamento, o Reino de Espanha coloca em causa o preenchimento dos requisitos para a aplicação de uma multa, tal como estão regulados no artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001. Neste âmbito, o Reino de Espanha, em primeiro lugar, contesta a deturpação dos dados, na medida em que a mesma foi corrigida de forma atempada; em segundo lugar, defende o entendimento de que os dados notificados não assumiam relevância para a aplicação dos artigos 121.o ou 126.o TFUE ou do Protocolo PDE, na medida em que, devido à sua rápida correção, não foram tidos em consideração pela Comissão no âmbito da supervisão; e, em terceiro lugar, contesta o facto de a possível irregularidade cometida ser considerada grave.

1. Deturpação de dados (primeira parte do terceiro fundamento)

117. O Reino de Espanha começa por alegar que não deturpou os dados, referindo que os dados notificados em março de 2012 não eram nem errados nem corretos, mas sim provisórios. Na sequência da correção que efetuou em maio de 2012 o Reino de Espanha atualizou os dados, tendo esta operação constituído uma revisão ordinária. Este tipo de atuação não é abrangido pelo artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001, tal como resulta do artigo 6.o do Regulamento n.o 479/2009 e do nono considerando da Decisão Delegada 2012/678.

118. Esta argumentação não pode ser acolhida.

119. As correções que se tornam necessárias na sequência da aplicação incorreta das regras contabilísticas representam revisões na aceção do artigo 6.o do Regulamento n.o 479/2009, mas não excluem a deturpação de dados na aceção do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001.

120. O artigo 6.o do Regulamento n.o 479/2009 regula a obrigação de os Estados‑Membros informarem a Comissão de qualquer revisão importante dos dados já notificados. Estas correções não são apenas admissíveis, sendo mesmo exigível que se proceda às mesmas. É essencial para garantir a efetividade da supervisão orçamental que a Comissão disponha de valores corretos. Neste contexto, é irrelevante o motivo subjacente à necessidade de proceder à correção. O facto de a própria Comissão ter designado a operação como revisão e publicado os dados corrigidos sem quaisquer reservas corresponde, por conseguinte, ao disposto no referido regulamento.

121. Ao mesmo tempo, as revisões podem provar a deturpação de dados na aceção do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001. É ilustrativa neste sentido a segunda frase do considerando 9 da Decisão Delegada 2012/678, que enumera casos em que os dados já notificados necessitam de ser corrigidos, mas que não são considerados uma deturpação que deva ser sancionada.

122. A Decisão Delegada 2012/678 não pode, no entanto, determinar o conteúdo normativo do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001, na medida em que nos termos do artigo 8.o, n.o 4, o poder regulamentar da Comissão não abrange os elementos constitutivos da sanção. Uma delegação deste tipo seria, aliás, incompatível com o artigo 290.o, n.o 1, segundo parágrafo, TFUE, nos termos do qual os elementos essenciais de um domínio não podem ser delegados à Comissão. A Decisão Delegada 2012/678 pode, no entanto, esclarecer o entendimento da Comissão a respeito do conteúdo do regulamento.

123. Na segunda frase do considerando 9 da Decisão Delegada 2012/678, a Comissão parte do princípio de que as revisões que sejam clara e adequadamente explicadas não devem ser consideradas deturpações. Ao contrário do entendimento do Reino de Espanha, tal não significa que as deturpações divulgadas e explicadas não possam ser objeto de sanção. Pelo contrário, neste âmbito a Comissão tem em consideração o facto de frequentemente os dados definitivos relativos ao défice e à dívida pública apenas estarem disponíveis com um certo desfasamento temporal e que, por conseguinte, as notificações PDE também contêm dados que se baseiam em estimativas ( 43 ). É necessário que as alterações deste tipo de estimativas sejam admissíveis caso contenham uma explicação correspondente. Além disso, a Comissão aceita expressamente as alterações retroativas ao método de recolha de dados como outro motivo para as revisões.

124. A correção dos dados notificados à Comissão em março de 2012 não estava, no entanto, relacionada com o caráter provisório dos dados nem com a alteração dos métodos, sendo antes necessária devido ao facto de a Comunidade Autónoma de Valência ter violado as regras contabilísticas do SEC 1995. A violação estava relacionada com o facto de, ao longo de vários anos, as despesas no domínio da saúde em parte não terem sido contabilizadas e em parte apenas terem sido registadas com atraso ( 44 ). Por conseguinte, a nível regional, foram realizadas despesas mais elevadas do que aquelas que foram notificadas pela autoridade nacional competente. Por conseguinte, ao calcular o défice total do Estado para os anos de 2008 a 2011, a autoridade nacional baseou‑se em valores incorretos, tendo comunicado défices demasiado baixos na notificação PDE de março de 2012.

125. O Reino de Espanha não contesta o facto de a aplicação incorreta das regras contabilísticas na Comunidade Autónoma de Valência ter sido o motivo para a correção efetuada em maio de 2012. Neste contexto, afigura‑se contraditório o facto de ter invocado em simultâneo o caráter provisório dos dados notificados à Comissão como justificação para a sua correção. Pelo menos a nível regional, o valor efetivo das despesas efetuadas na Comunidade Autónoma de Valência estava definido: apenas não tinha sido devidamente registado.

126. Neste sentido, pode concluir‑se que o Reino de Espanha deturpou dados ao notificar valores em março de 2012 que se baseavam numa violação das regras contabilísticas e eram, por conseguinte, incorretos. O facto de o próprio Reino de Espanha ter corrigido os dados notificados em maio de 2012 não altera a situação, na medida em que a operação não pode ser qualificada como revisão sem culpa. Por conseguinte, a questão de saber se o Reino de Espanha explicou de forma clara e adequada a correção não assume significado para determinar a existência de uma violação do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001.

127. Apenas a título acessório, gostaria de referir que não assume relevância para a avaliação do comportamento do Reino de Espanha o que os outros Estados‑Membros fazem, na medida em que, nos termos da jurisprudência consagrada do Tribunal de Justiça, um Estado‑Membro não pode justificar o incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do direito da União pelo facto de outros Estados‑Membros também não cumprirem as suas obrigações ( 45 ).

128. Por conseguinte, não é procedente a primeira parte do terceiro fundamento do Reino de Espanha.

2. Dados pertinentes para a aplicação dos artigos 121.o ou 126.o TFUE ou do Protocolo PDE (segunda parte do terceiro fundamento)

129. A título subsidiário, para o caso de o Tribunal de Justiça constatar uma deturpação de dados, o Reino de Espanha alega que a mesma não era suscetível de afetar a supervisão orçamental. Isto porque, por um lado, o Reino de Espanha corrigiu os dados de forma tão atempada que a Comissão pôde ter em consideração os valores corretos nos seus relatórios. Por outro, a correção relativa ao ano de 2011 (que o Reino de Espanha considera ser o único ano determinante) apenas se cifrou em 0,9 mil milhões de euros (0,08% do Produto Interno Bruto) e não ultrapassou o limiar de 3%.

130. Esta argumentação também não é de acolher, na medida em que se baseia numa interpretação incorreta do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2011.

131. Contrariamente ao entendimento do Conselho, o facto de, nos termos do artigo 14.o, n.o 3, da Decisão Delegada 2012/678, as consequências de uma deturpação deverem ser tidas em conta no cálculo da sanção não assume relevância para a interpretação do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001. Tal como já foi referido, a Comissão não podia regular os elementos constitutivos da sanção, nem sequer de forma indireta, através da definição de critérios para o cálculo da sanção que, no entender do Conselho, já não assumem relevância para a concretização do quadro factual.

132. A título complementar, importa referir que também os trabalhos preparatórios do Regulamento n.o 1173/2011 não apresentam quaisquer elementos adicionais para a interpretação do quadro factual. A proposta original da Comissão ( 46 ) não incluía os elementos constitutivos da sanção, que apenas surgem — já com a redação definitiva, mas sem quaisquer outras explicações — na proposta do Conselho de 16 de junho de 2011 ( 47 ). Desta forma, foram também integrados, sem qualquer comentário, no parecer do Parlamento ( 48 ), apesar de a proposta da relatora ( 49 ) nada conter a este respeito.

133. Da redação do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2011 é desde logo possível deduzir que a aplicação de uma multa não depende das eventuais consequências da deturpação para a supervisão orçamental. De acordo com esta disposição, os dados deturpados devem ser dados relativos ao défice ou à dívida pública relevantes para a aplicação dos artigos 121.o ou 126.o TFUE ou do Protocolo PDE. É, por conseguinte, suficiente que os dados se destinem a possibilitar a supervisão orçamental.

134. A interpretação literal corresponde também aos objetivos consagrados no considerando 13 do Regulamento n.o 1173/2011. Nos termos da sua primeira frase, o exercício da supervisão orçamental na área do euro deve ser mais eficaz através da imposição de sanções. A segunda frase prevê que as sanções deverão aumentar a credibilidade do quadro de supervisão orçamental da União. Apesar de nenhum destes objetivos prever obrigatoriamente a aplicação das sanções previstas, estes são reforçados caso a deturpação possa desde logo ser punida.

135. Por conseguinte, importa concluir que a deturpação de dados pertinentes para a aplicação dos artigos 121.o ou 126.o TFUE ou do Protocolo PDE corresponde já em si mesma aos elementos constitutivos da sanção caso tenha sido realizada de forma intencional ou na sequência de negligência grave. Os dados em causa no presente caso são dados deste tipo, na medida em que os Estados‑Membros os devem notificar à Comissão nos termos do artigo 3.o do Regulamento n.o 479/2009 para que possam ser utilizados no âmbito da supervisão orçamental tal como previsto na disposição.

136. Ao contrário do entendimento do Reino de Espanha, também os montantes em causa são suficientemente elevados para justificar a aplicação do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001. Uma deturpação de dados referentes ao défice no valor de 1,9 mil milhões de euros, que se traduz num montante de referência para o cálculo da sanção de quase 100 milhões de euros, não é um valor negligenciável.

137. Por conseguinte, também há que julgar improcedente a segunda parte do terceiro fundamento.

3. Negligência grave (terceira parte do terceiro fundamento)

138. Neste sentido, torna‑se decisivo saber se o Reino de Espanha deturpou os dados devido a negligência grave. O Reino de Espanha nega‑o, em especial devido ao facto de este problema afetar apenas uma região.

a) Quanto ao elemento de conexão para a acusação de negligência grave

139. O comportamento sancionado pelo artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001 constitui o elemento de conexão para a acusação de negligência grave. Este comportamento consiste na deturpação de dados numa notificação PDE à Comissão. A epígrafe «Sanções aplicáveis à manipulação de estatísticas» estabelece uma relação com a violação das regras contabilísticas do direito da União, violação que está na origem da notificação PDE errada e que é formulada de forma incisiva. A epígrafe não altera, no entanto, o facto de a multa não ser imposta pela aplicação errada das regras contabilísticas, mas sim pela comunicação de dados incorretos à Comissão ( 50 ), tal como resulta do objetivo da sanção. A multa visa tornar mais eficaz a supervisão orçamental pela União ( 51 ). No entanto, apenas se verifica um risco para a supervisão orçamental no momento em que os dados incorretos são notificados à Comissão. Antes desta situação, trata‑se de um problema meramente interno que o Estado‑Membro ainda pode, e deve, resolver.

140. Não obstante, a aplicação errada das regras contabilísticas assume relevância como ponto de referência para a componente subjetiva do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001. Isto porque quem viola as regras contabilísticas na sequência de uma negligência grave e não corrige este erro até à próxima notificação PDE está a comunicar dados errados à Comissão devido a negligência grave.

141. Importa assim analisar se a Reino de Espanha violou as regras contabilísticas devido a negligência grave antes da notificação PDE efetuada em março de 2012.

b) Imputabilidade do comportamento quer das autoridades nacionais quer das regionais

142. Na segunda frase do considerando 10 da Decisão Delegada 2012/678, a Comissão declarou que se deve pressupor a existência de uma negligência grave se uma pessoa responsável pela produção de dados sobre o défice e a dívida das administrações públicas cometer uma violação evidente do seu dever de precaução. Deste modo, a Comissão baseia‑se corretamente na obrigação de elaborar dados referentes ao défice ou à dívida pública sem se restringir à elaboração de dados públicos globais e sem deixar transparecer qualquer outra referência à ordem interna ( 52 ).

143. Um resultado diferente estaria em contradição com o princípio que estabelece que um Estado‑Membro não pode invocar situações da sua ordem jurídica interna, incluindo as que decorrem da organização constitucional desse Estado, para justificar o incumprimento das obrigações resultantes do direito da União ( 53 ). No que respeita às obrigações no âmbito da supervisão das finanças públicas, este princípio está expressamente consagrado nos artigos 2.o e 3.o do Protocolo PDE ( 54 ). A obrigação concretamente em causa aqui consiste na transmissão à Comissão de dados corretos relativos ao défice e à dívida pública. Caso uma entidade regional forneça dados incorretos à autoridade nacional, tal não exonera o Estado‑Membro em causa.

144. Neste sentido, a Reino de Espanha tem de responder pelo comportamento ilícito tanto da autoridade nacional competente como também dos serviços competentes da Comunidade Autónoma de Valência.

c) Existência de uma negligência grave

145. As partes estão em litígio quanto à questão de saber se a autoridade nacional conhecia, ou devia conhecer, as irregularidades antes de maio de 2012. No entanto, esta questão não necessita de ser aprofundada.

146. Isto porque o Reino de Espanha não contesta o facto de a autoridade regional competente não ter cumprido manifestamente o seu dever de precaução ao não registar uma parte considerável das despesas em matéria de saúde — ou ao fazê‑lo com atraso — e ao ter fornecido dados incorretos às autoridades nacionais, apesar de o Tribunal de Contas Regional lhe ter chamado atempadamente a atenção para este erro.

147. Para determinar a existência de uma negligência grave da autoridade regional também não é necessário recorrer a um comportamento prévio à entrada em vigor do Regulamento n.o 1173/2001, em 13 de dezembro de 2011, podendo, pelo contrário, ser invocada a circunstância de a referida autoridade não ter corrigido o seu erro antes da notificação em março de 2012. Por conseguinte, não se levanta o problema da retroatividade indicado pelo Reino de Espanha.

148. A autoridade regional violou o seu dever de precaução de forma manifesta quer ao não efetuar a correção quer ao aplicar erradamente as regras contabilísticas. O facto de a correção não efetuada se estender por um período mais reduzido não justifica uma avaliação diferente.

149. Também não é de acolher a objeção do Reino de Espanha de que a Comissão e o Conselho não tiveram em consideração o facto de este Estado‑Membro ter descoberto as irregularidades em maio de 2012, ter informado a Comissão a este respeito e colaborado com a mesma de forma diligente e leal.

150. O período pertinente para apreciar a existência dos requisitos subjetivos previstos no artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001 é o momento em que se realiza a ação, ou seja, a transmissão dos dados à Comissão ( 55 ). A atuação posterior não assume significado para a questão de saber se se deve aplicar uma multa. Tal como se verificou efetivamente, apenas pode ser tida em consideração no cálculo da multa, de acordo com o disposto no artigo 14.o, n.o 3, alínea e), da Decisão Delegada 2012/678.

d) Conclusão interlocutória quanto à terceira parte do terceiro fundamento

151. Em suma, pode concluir‑se o seguinte: a autoridade competente da Comunidade Autónoma de Valência não informou, devido a negligência grave, a autoridade nacional competente da aplicação incorreta das regras contabilísticas no passado, o que esteve na origem da incorreção dos dados que lhe foram notificados. Este comportamento deve ser imputado ao Reino de Espanha, uma vez que, por negligência grave, deturpou os dados referentes ao défice na notificação PDE à Comissão de março de 2012.

152. Neste sentido, há que concluir que também a terceira parte do terceiro fundamento deve ser julgada improcedente.

4. Conclusão interlocutória quanto ao terceiro fundamento

153. Consequentemente, há que julgar improcedente o terceiro fundamento na sua integralidade.

E. Quanto ao cálculo correto da multa aplicada (quarto fundamento)

154. Com o quarto fundamento, o Reino de Espanha critica o Conselho de ter partido de um montante de referência demasiado elevado no âmbito do cálculo da multa aplicada. Para o caso de o Tribunal de Justiça considerar justificada a aplicação de uma multa, o Reino de Espanha requer, por conseguinte, que a multa seja reduzida de 18,93 milhões de euros para 8,62 milhões de euros. O Estado‑Membro fundamenta a sua pretensão no artigo 14.o, n.o 2, da Decisão Delegada 2012/678 e no facto de a sanção pela deturpação de dados referentes ao défice apenas estar prevista desde o final de 2011. Na sua réplica, o Reino de Espanha esclarece que está a invocar o princípio da não retroatividade. Antes de analisar estes argumentos, importa começar por expor de que forma o Conselho obteve o montante de referência, com base no qual calculou a multa, e qual o método de cálculo que é reclamado pelo Reino de Espanha.

1. Quanto ao cálculo do montante de referência

155. De acordo com o artigo 14.o, n.o 1, segunda frase, da Decisão Delegada 2012/678, a multa deve ser estabelecida com base num montante de referência que pode ser modulado para ter em conta as circunstâncias específicas a que se refere o n.o 3. O Reino de Espanha não questiona a redução para um quinto do montante de referência efetuada pelo Conselho.

156. Nos termos do artigo 14.o, n.o 2, da Decisão Delegada 2012/678, o montante de referência deve ser igual a 5% da deturpação de dados referentes ao maior impacto ao nível do défice orçamental ou da dívida pública do Estado‑Membro para os anos em causa abrangidos pela notificação, no contexto do procedimento relativo aos défices excessivos.

157. A notificação enviada em março de 2012 referia‑se aos anos de 2008 a 2012, em conformidade com o disposto no artigo 3.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 479/2009.

158. As despesas não contabilizadas ascenderam a 29 milhões de euros em relação a 2008, a 378 milhões de euros em relação a 2009, a 624 milhões de euros em relação a 2010 e a 862 milhões de euros em relação a 2011, ou seja, a um total de 1893 milhões de euros.

159. Com base no montante total das despesas não contabilizadas, o Conselho calculou um montante de referência de 94,65 milhões de euros e impôs um quinto deste montante como multa.

160. O Reino de Espanha alega que o Conselho apenas deveria ter tido em consideração as despesas não contabilizadas em relação a 2011, o que teria equivalido a um montante de referência de 43,1 milhões de euros e a uma multa no valor de 8,62 milhões de euros.

2. Quanto à interpretação do artigo 14.o, n.o 2, da Decisão Delegada 2012/678

161. Na medida em que o Reino de Espanha se baseia no artigo 14.o, n.o 2, da Decisão Delegada 2012/678, este entendimento é fundado no facto de esta disposição considerar decisivo o «maior impacto». O Reino de Espanha deduz deste facto que apenas deve ser tido em consideração o ano em que a divergência entre os dados notificados e os dados reais foi mais elevada.

162. Este entendimento não é convincente, na medida em que o conceito de «maior impacto» utilizado no artigo 14.o, n.o 2, da Decisão Delegada 2012/678 não se refere à divergência anual, mas sim ao impacto da deturpação ao nível do défice e da dívida. Isto porque o montante de referência deve ser igual a 5% da deturpação de dados referentes ao maior impacto ao nível do défice orçamental ou da dívida pública do Estado‑Membro para os anos em causa abrangidos pela notificação, no contexto do procedimento relativo aos défices excessivos.

163. Na maior parte das versões linguísticas ( 56 ) não é determinante neste âmbito o impacto máximo, mas sim o maior impacto. Na medida em que cada notificação diz respeito a vários anos, seria de esperar que numa comparação das divergências anuais se verificariam vários impactos maiores. Assim, no presente caso, o montante de cada divergência anual era mais elevado do que o montante da divergência do ano anterior. No entanto, a aplicação do artigo 14.o, n.o 2, da Decisão Delegada 2012/678 pressupõe que o impacto determinante possa ser fixado de forma inequívoca.

164. Além disso, a posição deste elemento na maior parte das versões linguísticas da disposição demonstra que o mesmo se refere a possíveis diferenças na divergência dos valores do défice e das dívidas, mas não às diferenças entre os montantes anuais. Na versão em língua alemã recorreu‑se mesmo ao meio estilístico pouco habitual da inserção entre dois travessões para ilustrar esta situação. Nas outras versões linguísticas, em particular no espanhol e nas línguas que utilizam o superlativo, este significado depreende‑se facilmente da estrutura frásica.

165. O resultado desta interpretação literal também corresponde, aliás, ao objetivo de fixar uma sanção adequada. Caso uma deturpação apenas diga respeito a um ano, é evidente que a infração assume menor gravidade do que nos casos em que abranja vários anos. Por conseguinte, não seria adequado tratar os dois casos de forma igual apenas recorrendo a um determinado ano para calcular a sanção.

166. Na medida em que no presente caso apenas está em causa uma única notificação incorreta não é necessário esclarecer de que forma deveria ser calculado o montante de referência nos termos do disposto no artigo 14.o, n.o 3, alínea d), da Decisão Delegada 2012/678 caso tivessem sido notificados repetidamente valores deturpados.

3. Quanto ao princípio da não retroatividade

167. Por outro lado, o Reino de Espanha invoca implicitamente o argumento do princípio da não retroatividade. Na medida em que o Regulamento n.o 1173/2001 apenas entrou em vigor em 13 de dezembro de 2011, não se deveria ter em conta o comportamento do Reino de Espanha entre 2008 e 2010.

168. Também este argumento não é convincente.

169. Independentemente da questão de saber se os Estados‑Membros podem invocar o artigo 49.o, n.o 1, primeira frase, da Carta, em que o princípio da não retroatividade está regulado no contexto das penas, não têm em qualquer caso de aceitar normas sancionadoras com efeitos retroativos ( 57 ). Qualquer outra conclusão não seria aceitável numa União de direito.

170. No presente caso, no entanto, a alegação baseada numa violação da proibição da aplicação retroativa de sanções carece de fundamento.

171. Tal como já foi exposto, a multa nos termos do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1173/2001 é aplicada pela notificação de dados incorretos à Comissão, e não pela deturpação dos dados previamente à notificação.

172. O Reino de Espanha comunicou a notificação PDE, que é objeto de uma sanção, em março de 2012, ou seja, após a entrada em vigor do Regulamento n.o 1173/2001. À data da notificação, os dados referentes ao défice relativos aos anos de 2008 a 2011 estavam incorretos. O facto de a aplicação errada das regras contabilísticas, que está na origem da notificação PDE incorreta, se ter iniciado muito antes de 13 dezembro de 2011 não altera esta situação.

173. Apenas se verificaria uma violação do princípio da não retroatividade caso o Conselho, baseando‑se no artigo 14.o, n.o 3, alínea d), da Decisão Delegada 2012/678, tivesse incluído no seu cálculo da multa o facto de as notificações PDE relativas aos anos de 2008 a 2011 também estarem incorretas. Isto porque neste caso teria sancionado indiretamente as referidas notificações, apesar de o Regulamento n.o 1173/2011 apenas ter entrado em vigor após a sua comunicação. No entanto, de acordo com o considerando 11 da decisão impugnada, o Conselho não incluiu precisamente a inexatidão das notificações dos anos de 2008 a 2011 na sua ponderação.

4. Conclusão interlocutória

174. O Conselho calculou, por conseguinte, o montante de referência de forma correta, não tendo ignorado o disposto no artigo 14.o, n.o 2, da Decisão Delegada 2012/678 nem violado o princípio da não retroatividade.

175. Por conseguinte, também o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.

F. Resumo

176. Caso o Tribunal de Justiça não remeta o processo ao Tribunal Geral, e na medida em que nenhum dos fundamentos invocados pelo Reino de Espanha deve ser acolhido, deve negar‑se provimento ao recurso na totalidade.

VI. Quanto às despesas

177. Caso o Tribunal de Justiça partilhe a minha opinião e remeta o processo ao Tribunal Geral, não será necessário pronunciar‑se quanto às despesas.

178. Caso, no entanto, o Tribunal de Justiça decida este litígio, a parte vencida é, nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Na medida em que, de acordo com a minha solução proposta, as pretensões do Conselho devem ser acolhidas, o Reino de Espanha deveria ser condenado nas despesas.

179. No entanto, nos termos do artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Neste sentido, a Comissão deve suportar as suas próprias despesas.

VII. Conclusão

180. À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça decida do seguinte modo: 1) O processo Espanha/Conselho (C‑521/15) é remetido ao Tribunal Geral da União Europeia. 2) Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.

181. Para o caso de o Tribunal de Justiça não seguir esta proposta, proponho, a título subsidiário, que se negue provimento ao recurso e que o Reino de Espanha seja condenado nas despesas, com exceção das despesas da Comissão, na medida em que esta deve suportar as suas próprias despesas.

( 1 ) Língua original: alemão.

( 2 ) Decisão (UE) 2015/1289 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que aplica uma multa à Espanha pela manipulação de dados referentes ao défice na Comunidade Autónoma de Valência (JO 2015, L 198, p. 19, a seguir «decisão impugnada»). A expressão «de execução» foi posteriormente adicionada ao título (JO 2015, L 291, p. 10).

( 3 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011 (JO 2011, L 306, p. 1).

( 4 ) Protocolo n.o 12 anexo ao TUE e ao TFUE.

( 5 ) Regulamento (CE) n.o 2223/96 do Conselho, de 25 de junho de 1996, relativo ao Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais na Comunidade (JO 1996, L 310, p. 1) (SEC 1995). O seu sucessor, o Regulamento (UE) n.o 549/2013 (JO 2013, L 174, p. 1) (SEC 2010), ainda não é aplicável ao presente caso.

( 6 ) Recentemente, num processo contra a Áustria, a Comissão publicou um relatório de investigação [COM(2017) 94 final], em que emite uma recomendação ao Conselho.

( 7 ) Decisão que altera os artigos 51.o e 54.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça (JO 2004, L 132, p. 5).

( 8 ) Regulamento (CE) n.o 479/2009 do Conselho, de 25 de maio de 2009, relativo à aplicação do Protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos anexo ao Tratado que institui a Comunidade Europeia (JO 2009, L 145, p. 1), aplicável ao presente processo na redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) n.o 679/2010 do Conselho, de 26 de julho de 2010 (JO 2010, L 198, p. 1).

( 9 ) Decisão Delegada da Comissão, de 29 de junho de 2012, relativa às investigações e multas relacionadas com a manipulação de estatísticas, tal como referidas no Regulamento (UE) no 1173/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro (JO 2012, L 306, p. 21).

( 10 ) Relatório da Comissão relativo a uma investigação relacionada com a manipulação de estatísticas em Espanha, tal como referido no Regulamento (UE) n.o 1173/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro (Decisão da Comissão, de 11 de julho de 2014) [COM(2015) 211 final].

( 11 ) V., supra, nota 2.

( 12 ) V. acórdão de 17 de março de 2005, Comissão/AMI Semiconductor Belgium e o. (C‑294/02, EU:C:2005:172, n.o 49), e despacho de 14 de julho de 2005, Suíça/Comissão (C‑70/04, não publicado, EU:C:2005:468, n.o 18).

( 13 ) V., quanto à legitimidade ativa dos particulares, designadamente, acórdãos de 5 de maio de 1977, Koninklijke Scholten Honig/Conselho e Comissão (101/76, EU:C:1977:70, n.os 5 a 11), e de 19 de dezembro de 2012, Comissão/Planet (C‑314/11 P, EU:C:2012:823, n.os 94 e 95). V., quanto à omissão de designar uma decisão de execução como tal, as minhas conclusões nos processos Borealis Polyolefine, OMV Refining & Marketing, DOW Benelux e o. e Esso Italiana e o. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14, e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2015:754, n.o 177).

( 14 ) Acórdão de 1 de março de 2016, National Iranian Oil Company/Conselho (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, n.o 66).

( 15 ) Acórdão de 1 de março de 2016, National Iranian Oil Company/Conselho (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, n.o 36); e, anteriormente, acórdãos de 24 de outubro de 1989, Comissão/Conselho (16/88, EU:C:1989:397, n.o 11), quanto ao artigo 145.o, terceiro travessão, Tratado CEE, e de 23 de fevereiro de 2006, Comissão/Parlamento e Conselho (C‑122/04, EU:C:2006:134, n.os 36 e 37), quanto ao artigo 202.o, terceiro travessão, TUE, ambas disposições que precederam o artigo 291.o, n.o 2, TFUE.

( 16 ) Importa referir a este respeito que, até ao momento, a competência do Tribunal Geral baseada na exceção à exceção prevista no artigo 51.o, n.o 1, alínea a), do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia parece nunca ter sido aplicada.

( 17 ) O acórdão de 13 de julho de 2004, Comissão/Conselho (C‑27/04, EU:C:2004:436), não comprova, no entanto, a competência do Tribunal de Justiça, na medida em que a atual delimitação de competências ainda não se aplica à data e, caso se aplicasse, a competência do Tribunal de Justiça decorreria do artigo 51.o, n.o 2, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.

( 18 ) Acórdão de 22 de janeiro de 2014, Reino Unido/ Parlamento e Conselho (C‑270/12, EU:C:2014:18, n.os 78 a 86).

( 19 ) Acórdão de 15 de janeiro de 2014, Comissão/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, n.os 50 e 51).

( 20 ) Acórdão de 15 de janeiro de 2014, Comissão/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, n.os 77 e 78).

( 21 ) V., por exemplo, acórdãos de 29 de abril de 2004, Beuttenmüller (C‑102/02, EU:C:2004:264, n.o 64); de 16 de julho de 2009, Infopaq International (C‑5/08, EU:C:2009:465, n.o 56); e de 8 de março de 2017, Euro Park Service (C‑14/16, EU:C:2017:177, n.o 49).

( 22 ) V. acórdão de 23 de novembro de 2016, Bayer CropScience e Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890, n.os 55 a 58).

( 23 ) Terceiro considerando da Decisão 88/591/CECA, CEE, Euratom do Conselho, de 24 de outubro de 1988, que institui um Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (JO 1988, L 319, p. 1).

( 24 ) V., a este respeito, artigo 11.o‑B, n.o 2, do Regulamento n.o 469/2009.

( 25 ) Artigo 11.o‑A, primeira frase, e artigo 11.o‑B, n.o 1, do Regulamento n.o 479/2009.

( 26 ) Relatório da Comissão (já referido na nota 10 das presentes conclusões).

( 27 ) Note to the ESSC/EFC — implementation of ESA 2010 and changes needed in regulation 479 (Anexo F.1 à resposta do Reino de Espanha ao articulado de intervenção da Comissão).

( 28 ) Acórdãos de 21 de setembro de 2000, Mediocurso/Comissão (C‑462/98 P, EU:C:2000:480, n.o 36); de 9 de junho de 2005, Espanha/Comissão (C‑287/02, EU:C:2005:368, n.o 37); e de 17 de março de 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, n.o 33).

( 29 ) Acórdãos de 15 de outubro de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e o./Comissão (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582, n.os 181 a 183); e de 21 de setembro de 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comissão (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, n.o 38).

( 30 ) Acórdão de 15 de outubro de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e o./Comissão (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582, n.o 183).

( 31 ) Acórdãos de 17 de outubro de 1989, Dow Benelux/Comissão (85/87, EU:C:1989:379, n.os 17 e 18); de 15 de outubro de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e o./Comissão (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582, n.os 298 e 299); e de 22 de outubro de 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, n.o 48).

( 32 ) Acórdãos de 17 de outubro de 1989, Dow Benelux/Comissão (85/87, EU:C:1989:379, n.o 19); e de 15 de outubro de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e o./Comissão (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582, n.o 301).

( 33 ) V., supra, n.os 64 e segs.

( 34 ) V. acórdão de 21 de setembro de 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comissão (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, n.os 56 e segs.).

( 35 ) V., quanto ao direito da concorrência, acórdão de 25 de janeiro de 2007, Dalmine/Comissão (C‑407/04 P, EU:C:2007:53, n.o 60).

( 36 ) Acórdãos de 18 de outubro de 1989, Orkem/Comissão (374/87, EU:C:1989:387, n.os 34 e 35), e de 7 de janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, EU:C:2004:6, n.o 65).

( 37 ) V., quanto ao processo por incumprimento, acórdãos de 11 de dezembro de 1985, Comissão/Grécia (192/84, EU:C:1985:497, n.o 19); de 9 de novembro de 1999, Comissão/Itália (C‑365/97, EU:C:1999:544, n.o 85); de 13 de julho de 2004, Comissão/Itália (C‑82/03, EU:C:2004:433, n.o 15); de 26 de abril de 2005, Comissão/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, n.os 41, 197 e 198); e de 5 de outubro de 2006, Comissão/Bélgica (C‑275/04, EU:C:2006:641, n.o 82).

( 38 ) Acórdão de 6 de novembro de 2008, Países Baixos/Comissão (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, n.o 56). V., igualmente, acórdão de 16 de abril de 2013, Espanha/Conselho (C‑274/11 e C‑295/11, EU:C:2013:240, n.o 54).

( 39 ) V. acórdãos de 11 de julho de 2013, Ziegler/Comissão (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, n.o 155), e de 19 de fevereiro de 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlamento (C‑308/07 P, EU:C:2009:103, n.o 46).

( 40 ) V. as minhas conclusões no processo Ziegler/Comissão (C‑439/11 P, EU:C:2012:800, n.o 145).

( 41 ) V., nomeadamente, acórdão de 4 de maio de 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, n.o 48 e jurisprudência aí referida). Quanto à formulação, v. as minhas conclusões no processo G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, n.o 98), que se baseiam nas resoluções do Conseil constitutionnel (Conselho Constitucional francês) n.o 2015‑527 QPC, de 22 de dezembro de 2015 (FR:CC:2015:2015.527.QPC, n.os 4 e 12), e n.o 2016‑536 QPC, de 19 de fevereiro de 2016 (FR:CC:2016:2016.536.QPC, n.os 3 e 10); no mesmo sentido, Conseil d’État (Conselho de Estado francês), acórdão n.o 317827, de 26 de outubro de 2011 (FR:CEASS:2011:317827.20111026); v., igualmente, Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal alemão), BVerfGE 120, 274, 318 e 319 (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, n.o 218).

( 42 ) V., quanto ao encargo administrativo no âmbito da proteção de dados, acórdão de 7 de maio de 2009, Rijkeboer (C‑553/07, EU:C:2009:293, n.os 59 e segs.), bem como, de forma análoga, no acesso a documentos, acórdãos de 6 de dezembro de 2001, Conselho/Hautala (C‑353/99 P, EU:C:2001:661, n.o 30), e de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, n.o 28).

( 43 ) Quanto à necessidade de revisões por este motivo: https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/gfs/index.php/Revisions_of_EDP_data.

( 44 ) Ou seja, não foram registados no período em que se verificaram — violando assim o princípio da especialização dos exercícios (ponto 1.57 do SEC 1995).

( 45 ) Acórdãos de 26 de fevereiro de 1976, Comissão/Itália (52/75, EU:C:1976:29, n.o 11); de 29 de março de 2001, Portugal/Comissão (C‑163/99, EU:C:2001:189, n.o 22); e de 19 de novembro de 2009, Comissão/Finlândia (C‑118/07, EU:C:2009:715, n.o 48.)

( 46 ) COM(2010) 524 final.

( 47 ) Documento do Conselho n.o 11480/11, v. artigo 6.o bis e terceiro considerando.

( 48 ) Alterações do Parlamento Europeu, de 23 de junho de 2011, à proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à aplicação eficaz da supervisão orçamental na área do euro (P7_TA(2011)0290).

( 49 ) Documento A7‑0180/2011.

( 50 ) Esta situação torna‑se particularmente evidente na versão francesa do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 1173/2011: «[…] État membre qui a […] fait des déclarations erronées au sujet des données relatives au […]». Nas versões alemã e inglesa a deturpação de dados não é referida de forma tão clara. A versão espanhola, por seu lado, baseia‑se expressamente na deturpação: «[…] Estado miembro que […] tergiverse datos relativos al […]».

( 51 ) Considerando 13 do Regulamento (UE) n.o 1173/2011.

( 52 ) Tal como se deduz claramente das versões alemã, espanhola e francesa. A versão inglesa, por seu lado, é mais ambígua a este respeito: «An unintentional act or omission should be considered a case of serious negligence if a person responsible for the production of general government deficit and debt data is in patent breach of his duty of care».

( 53 ) Acórdãos de 13 de dezembro de 1991, Comissão/Itália (C‑33/90, EU:C:1991:476, n.o 24), e de 1 de abril de 2008, Gouvernement de la Communauté française e Gouvernement wallon (C‑212/06, EU:C:2008:178, n.o 58).

( 54 ) O artigo 3.o do Protocolo PDE dispõe o seguinte: «A fim de garantir a eficácia do procedimento relativo aos défices excessivos, os Governos dos Estados‑Membros serão responsáveis, nos termos desse procedimento, pelos défices do governo em geral, tal como definido no primeiro travessão do artigo 2.o Os Estados‑Membros certificar‑se‑ão de que os procedimentos nacionais na área orçamental lhes permitem cumprir as suas obrigações nesse domínio decorrentes dos Tratados. Os Estados‑Membros devem, pronta e regularmente, apresentar à Comissão informações sobre os seus défices programados e verificados e os níveis da sua dívida». No artigo 2.o, primeiro travessão, define‑se o conceito de «orçamental *» como «o que diz respeito ao governo em geral, ou seja, o governo central, o governo regional ou local e os fundos de segurança social». * N. do T.: Entenda‑se no sentido de orçamento público.

( 55 ) V., a este respeito, supra, n.o 129.

( 56 ) Apenas as versões dinamarquesa, estónia e sueca parecem utilizar o superlativo em vez do comparativo.

( 57 ) Acórdão de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha (C‑610/10, EU:C:2012:781, n.o 51).