Conclusões do advogado-geral Alber apresentadas em 8 de Março de 2001. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Italiana. - Incumprimento de Estado - Liberdade de estabelecimento - Livre prestação de serviços - Actividade de consultoria em matéria de circulação de meios de transporte. - Processo C-263/99.



Colectânea da Jurisprudência 2001 página I-04195



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1. No presente processo por incumprimento, a Comissão solicita que se declare que, ao ter adoptado determinadas disposições sobre a actividade de consultadoria em matéria de circulação de meios de transporte, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem em virtude dos princípios da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços consagrados no Tratado.

II - A legislação italiana

2. As disposições em causa encontram-se na Lei n.° 264/1991, de 8 de Agosto de 1991, relativa à actividade de consultadoria em matéria de circulação de meios de transporte (a seguir «lei»).

3. Em conformidade com o artigo 3.° , n.° 1, alínea a), da lei, a administração provincial só concede ao proprietário de uma empresa a autorização para exercer a actividade de consultadoria em matéria de circulação de meios de transporte quando este é cidadão italiano ou nacional de outro Estado-Membro da Comunidade Económica Europeia e tem a sua residência em Itália.

4. Nos termos do artigo 3.° , n.° 2, alíneas a), b) e c), da lei, esta condição tem de ser preenchida por todos os sócios no caso de uma sociedade de pessoas, por todos os sócios comanditados no caso de uma sociedade em comandita simples ou por acções e por todos os gerentes em todos os outros tipos de sociedade.

5. Em virtude do artigo 3.° , n.° 4, da lei, a autorização só é concedida quando é depositada simultaneamente uma caução junto da administração provincial cujo montante é fixado por decreto ministerial.

6. Em conformidade com o artigo 8.° , n.° 1, da lei, as tarifas mínimas e máximas para a consultadoria em matéria de circulação de meios de transporte são fixadas anualmente por decisão de uma comissão.

7. O artigo 9.° , n.° 4 , da lei prevê que o exercício da actividade em causa sem a autorização necessária é punível com coima de cinco milhões a vinte milhões de liras.

III - Tramitação processual

8. Por carta de 16 de Novembro de 1993, a Comissão chamou a atenção da Itália para a incompatibilidade da lei com os artigos 52.° e 59.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 43.° e 49.° CE) e solicitou o envio, no prazo de dois meses, de mais informações sobre a lei, bem como sobre as medidas previstas para solucionar esta incompatibilidade com o direito comunitário.

9. Não tendo obtido resposta, a Comissão, por carta de 7 de Novembro de 1995, convidou formalmente o Governo italiano a transmitir-lhe as suas observações a este respeito no prazo de dois meses.

10. Não ficando satisfeita com a resposta de 21 de Março de 1996, a Comissão dirigiu, em 14 de Julho de 1997, um parecer fundamentado ao Governo italiano, instando-o a adoptar, no prazo de dois meses, as medidas necessárias para cumprir as obrigações resultantes dos artigos 43.° CE e 49.° CE.

11. Não tendo o Governo italiano reagido ao parecer fundamentado, a Comissão interpôs, em 2 de Julho de 1999, a presente acção, inscrita no registo do Tribunal de Justiça em 16 de Julho de 1999, pedindo que o Tribunal se digne:

a) declarar que, ao impor restrições ao exercício da actividade de consultadoria em matéria de circulação de meios de transporte, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE;

b) condenar a República Italiana nas despesas.

12. O Governo italiano sustenta que o litígio ficou desprovido de objecto.

IV - Argumentos das partes

13. Na petição, a Comissão alega que a condição de residência aplicável aos nacionais de outros Estados-Membros é incompatível com a proibição geral de discriminações em razão da nacionalidade constante do artigo 12.° CE e, em especial, com o artigo 43.° CE, o qual proíbe qualquer restrição à liberdade de estabelecimento.

14. A condição de residência é a negação da livre prestação de serviços prevista no artigo 49.° CE, dado que torna impossível uma prestação ocasional de serviços por operadores estabelecidos noutros Estados-Membros.

15. A Comissão alega também que as disposições relativas à exigência de uma caução, ao regime das tarifas mínimas e máximas e à imposição de sanções para o caso do exercício da actividade sem autorização não atendem ao facto de os operadores poderem estar já sujeitos a normas semelhantes no Estado-Membro de origem.

16. Em 10 de Novembro de 1999, a República Italiana apresentou a sua contestação, na qual esclareceu que a condição de residência deve ser entendida mais precisamente no sentido de um estabelecimento.

17. A fixação de tarifas mínimas é necessária, dado que o seu desaparecimento conduziria a uma desestabilização do mercado e à diminuição da qualidade dos serviços.

18. Além disso, refere não ser claro se a Comissão critica a exigência de autorização ou apenas as condições da autorização, consideradas individualmente.

19. Tendo em conta a falta de medidas de harmonização comunitária neste domínio, o Governo italiano considera que a exigência de autorização prevista se justifica por razões de interesse geral, tais como a necessidade de verificar se um operador preenche as condições de profissionalidade, idoneidade, correcção e de disponibilidade dos meios financeiros adequados.

20. Além disso, a República Italiana indica que, estando prevista uma alteração legislativa para suprimir a condição de residência e de caução, bem como a fixação de tarifas máximas, o processo ficou desprovido de objecto.

21. Na réplica de 6 de Dezembro de 1999, a Comissão assinala que a alteração legislativa a realizar é irrelevante para o processo.

22. No que toca à exigência de tarifas mínimas, observa que é possível praticar tarifas inferiores às estabelecidas não apenas através de uma diminuição da qualidade - como a Itália receia - mas também através de uma maior eficiência empresarial. Além disso, os consumidores podem controlar a qualidade eles próprios através de comparações.

23. Na sua tréplica de 24 de Fevereiro de 2000, a República Italiana reitera que o processo ficou desprovido de objecto, dado que uma alteração legislativa entretanto levada a efeito substituiu a condição de residência pela condição de estabelecimento e eliminou a exigência de caução.

V - Análise

24. O argumento do Governo italiano, segundo o qual o processo ficou desprovido de objecto devido à alteração de algumas disposições da lei, não pode ser acolhido. Segundo jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal .

A - Quanto à violação do artigo 43.° CE

25. Não resulta claramente do texto da lei se a condição de residência em Itália é imposta apenas aos nacionais de outros Estados-Membros ou também aos cidadãos italianos. Sendo aplicável apenas a estrangeiros, tratar-se-á de uma discriminação ostensiva baseada na nacionalidade. Ora, o princípio da igualdade de tratamento com os nacionais proíbe um tratamento diferente em razão da nacionalidade. Devendo o critério ser aplicado de modo não discriminatório, tratar-se-á de uma discriminação dissimulada, pois a condição de residência funcionará «principalmente em detrimento de nacionais de outros Estados-Membros» .

26. A condição de residência engendra um obstáculo à liberdade de estabelecimento. Este obstáculo tem um âmbito de aplicação muito vasto. Numa sociedade de pessoas, todos os sócios devem residir em Itália. No caso de uma sociedade em comandita simples ou por acções, o mesmo é exigido a todos os sócios comanditados. Em todas as outras sociedades, a exigência aplica-se aos gerentes.

27. Desta forma, é dificultado o estabelecimento em Itália a todos os operadores residentes noutros Estados-Membros. Os sócios têm geralmente a sua residência no seu país de origem e ficam assim obrigados a transferi-la para a Itália, a fim de aí exercer a sua actividade económica. O Tribunal de Justiça tem considerado condições de residência semelhantes nas ordens jurídicas de outros Estados-Membros como uma restrição inadmissível à liberdade de estabelecimento . Esta apreciação deve também ser aplicada no presente caso.

28. Para justificar esta discriminação, a Itália não invocou quaisquer dos motivos previstos no artigo 46.° CE, relativos à ordem pública ou à segurança pública, os quais pressupõem a existência de uma ameaça real e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade .

29. O Governo italiano afirma, no entanto, que a condição de residência deve ser entendida no sentido mais amplo de estabelecimento. O termo «residência» decorre de uma deficiência na elaboração do texto da lei, ou seja, trata-se de um erro de redacção. Deverá ser corrigido através de uma interpretação conforme ao direito comunitário.

30. Este argumento não pode ser aceite. Uma interpretação correctiva do texto legislativo conduziria a uma considerável insegurança jurídica para todas as pessoas às quais se aplica.

B - Quanto à violação do artigo 49.° CE

31. Um Estado-Membro não pode sujeitar a realização da prestação de serviços no seu território ao cumprimento de todas as condições exigidas a um estabelecimento, sob pena de privar de qualquer efeito útil o direito de prestar serviços a partir de outro Estado . A prestação de serviços tem, ao contrário do estabelecimento, um carácter temporário e não exige uma integração duradoura na vida económica do Estado de acolhimento. Em consequência, há que distinguir, em função das exigências impostas, entre o prestador de serviços e aquele que se pretende estabelecer de modo duradouro. Senão a livre prestação de serviços seria, na prática, esvaziada de conteúdo. Isto é sobretudo patente no que toca à condição de residência, à qual está subordinada a autorização. Esta condição impede que um operador estabelecido noutro Estado-Membro exerça prestações ocasionais de serviços em Itália. Por este motivo, as normas controvertidas representam uma restrição inadmissível ao artigo 49.° CE.

32. Uma regulamentação nacional que sujeite a realização de determinadas prestações de serviços no território nacional, por uma empresa estabelecida noutro Estado-Membro, à concessão de uma autorização administrativa constitui uma restrição à livre prestação de serviços . A exigência de autorização pode constituir, em si mesma e por si só, uma restrição inadmissível.

33. Esta exigência só será compatível com o artigo 49.° CE se a regulamentação for aplicada de modo não discriminatório e se estiver justificada. É este o caso quando as medidas se justifiquem por razões imperativas de interesse geral, sejam adequadas para garantir a realização do objectivo que prosseguem e não ultrapassem o que é necessário para atingir esse objectivo .

34. A autorização é imposta tanto aos operadores italianos como aos de outros Estados-Membros, não tendo, assim, carácter discriminatório. Não obstante, esta exigência restringe sobretudo a prestação de serviços a partir de outros Estados-Membros, já que os operadores são duplamente controlados, uma vez no Estado de origem e outra no Estado-Membro onde prestam serviços. Porém, falta a esta exigência uma intenção discriminatória específica, porque, diferentemente da condição de residência, os prestadores nacionais também têm de a cumprir .

35. A República Italiana afirma que a exigência de autorização é justificada pela necessidade de verificar se um operador preenche as condições de profissionalidade, idoneidade, correcção e de disponibilidade dos meios financeiros adequados.

36. Todavia, a exigência de autorização não é concretamente necessária quando o interesse geral já se encontre salvaguardado por normas a que o prestador esteja sujeito no Estado-Membro onde estiver estabelecido . Ora, ao exigir a todas as empresas que satisfaçam as mesmas condições para obterem a autorização, a legislação italiana impede que se atenda às obrigações a que o prestador já está sujeito no Estado-Membro em que está estabelecido .

37. Quando o controlo das referidas condições para o exercício da actividade de consultor já tiver sido efectuado no Estado de origem do prestador de serviços, pode haver lugar a um duplo controlo inadmissível. Deveria ser suficiente apresentar a prova das qualificações profissionais e do cumprimento de certos deveres deontológicos. Isto não foi tido em conta pela República Italiana. O princípio do país de origem foi assim violado.

38. É também especialmente importante determinar quais os requisitos a que está subordinada a concessão da autorização. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a condição de residência no que respeita aos dirigentes não é necessária. Com efeito, podem ser feitos controlos e podem ser aplicadas sanções a toda e qualquer empresa estabelecida num Estado-Membro, qualquer que seja o lugar de residência dos seus dirigentes . A protecção dos consumidores está assim suficientemente assegurada.

39. Como já foi exposto, estamos aqui perante uma discriminação ostensiva ou dissimulada em razão da nacionalidade .

40. A República Italiana não alegou qualquer justificação por razões de ordem pública e de segurança pública para esta condição ao abrigo do artigo 46.° CE.

41. De acordo com o artigo 3.° , n.° 4 , da lei, a autorização só é concedida mediante a constituição de uma caução em numerário junto da administração provincial.

42. A exigência desta soma constitui, para cada operador, um entrave à livre prestação de serviços, obrigando-o a realizar uma despesa antes de poder iniciar a sua actividade. Ainda que não se trate neste caso de uma medida discriminatória, já que a caução é exigida aos operadores nacionais e estrangeiros, constitui um obstáculo inadmissível à livre prestação de serviços prevista pelo artigo 49.° CE se não estiver justificada por razões imperiosas de interesse geral. A República Italiana não avançou qualquer justificação.

43. Também a fixação de tarifas mínimas e máximas para o exercício da actividade de consultadoria em matéria de circulação de meios de transporte em Itália é susceptível de constituir um obstáculo à livre prestação de serviços.

44. A fixação de tarifas máximas pode dificultar a prestação de serviços no mercado italiano por operadores de outros Estados-Membros, visto que, não estando estabelecidos em Itália, têm custos mais elevados que os operadores nacionais, sendo obrigados a trabalhar com preços superiores.

45. Contudo, esta medida poderia ser admissível, caso fosse aplicada de modo não discriminatório, se estivesse justificada por razões imperativas de interesse geral, se se mostrasse adequada para garantir a realização do objectivo que prossegue e não ultrapassasse o que é necessário para atingir esse objectivo .

46. A obrigação é imposta tanto aos operadores italianos como aos de outros Estados-Membros, não sendo assim aplicada de modo discriminatório. Poderá, no entanto, tratar-se de uma discriminação dissimulada, na medida em que os operadores estabelecidos noutros Estados-Membros têm, de forma característica, custos mais elevados na situação anteriormente descrita. Mas falta aqui a intenção discriminatória específica, visto que, por outros motivos económicos, poderá ser igualmente difícil, para os operadores nacionais, respeitar as disposições que fixam o preço máximo, que também eles não podem ultrapassar .

47. O Governo italiano não indicou quaisquer razões imperiosas de interesse geral susceptíveis de justificar a restrição. Portanto, deve considerar-se assente que a medida tem carácter restritivo.

48. A fixação de tarifas mínimas também constitui um obstáculo à livre prestação de serviços. Não permite que os operadores ofereçam os seus serviços a preços mais atraentes para o destinatário do que os de outros prestadores de serviços.

49. Como a medida também não se aplica de forma discriminatória, há que verificar se se justifica por razões imperiosas de interesse geral. A República Italiana afirma que a eliminação das tarifas mínimas poderia desestabilizar o mercado, originando provavelmente práticas de concorrência desleal, na sequência das quais se registaria uma diminuição da qualidade das prestações de serviços, em detrimento dos consumidores. Mas, como justamente destaca a Comissão, é possível atingir preços inferiores ao nível fixado, não apenas através da receada diminuição da qualidade, mas sobretudo graças a uma estrutura dos custos da prestação de serviços mais vantajosa, ou seja, graças a uma melhor gestão da empresa. No caso de a ausência de tarifas mínimas vir a ter repercussões a nível da qualidade dos serviços prestados, os consumidores terão a possibilidade de o julgarem eles próprios, comparando-os e tirando as correspondentes conclusões.

50. Ademais, uma tal restrição será desproporcionada, pois vai além do que é necessário para atingir esse objectivo. Para assegurar a protecção dos consumidores em matéria de garantia da qualidade, bastará fixar normas de qualidade uniformes, a respeitar pelos operadores.

51. Se já os requisitos exigidos para a concessão da autorização, nos termos do artigo 3.° , n.° 1, da lei, são contrários ao direito comunitário, o mesmo é válido, por maioria de razão, para a coima prevista no artigo 9.° , n.° 4, da lei, a qual é aplicada quando a actividade de consultadoria em matéria de circulação de meios de transporte é exercida sem autorização prévia. Com efeito, a coima é a consequência jurídica da inobservância da exigência de autorização. A justificação da sanção depende, portanto, da admissibilidade da norma que a prevê.

VI - Quanto às despesas

52. Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se tal for requerido. Tendo a República Italiana sido vencida, há que condená-la nas despesas.

VII - Conclusão

53. Com base nas considerações que precedem, proponho que o Tribunal de Justiça se pronuncie do seguinte modo:

«1) A República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° e 49.° CE, ao impor, no âmbito da Lei n.° 264/1991, de 8 de Agosto de 1991, sobre a actividade de consultadoria em matéria de circulação de meios de transporte, restrições ao exercício da actividade de consultadoria nesta matéria.

2) A República Italiana é condenada nas despesas.»