CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ELEANOR SHARPSTON

apresentadas em 23 de janeiro de 2014 ( 1 )

Processo C‑184/11

Comissão Europeia

contra

Reino de Espanha

«Decisões da Comissão que declaram a incompatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado comum — Medidas necessárias à execução das decisões — Acórdão do Tribunal de Justiça que declara o incumprimento pelo Estado‑Membro das suas obrigações — Não execução do acórdão em tempo útil — Sanção pecuniária»

1. Em 2001, a Comissão adotou seis decisões que qualificavam de auxílios de Estado incompatíveis com o mercado comum determinadas medidas fiscais adotadas na Comunidad Autónoma del País Vasco e exigiam que o Reino de Espanha recuperasse esses auxílios. Em 2006, a Comissão obteve do Tribunal de Justiça um acórdão que declarou que a Espanha não tinha dado cumprimento a essas decisões. No presente processo, pede a declaração de que a Espanha não executou em tempo útil esse acórdão e a sua condenação no pagamento de uma quantia fixa relativamente ao período de incumprimento.

2. Espanha alega que a Comissão sobrestimou os montantes que deviam ter sido recuperados e que, em todo o caso, a eventual sanção imposta deve ser inferior à que é pedida pela Comissão.

Antecedentes

Auxílio e decisões de 2001

3. No período compreendido entre 1994 e 1997, cada uma das três províncias do País Basco — Álava, Vizcaya e Guipúzcoa ( 2 ) — introduziu medidas fiscais de dois tipos que permaneceram em vigor até 1999 ou 2000: um crédito fiscal para empresas de 45% dos investimentos e a redução degressiva num período de quatro anos da matéria coletável para novas empresas, ambos sujeitos a condições.

4. As medidas não foram comunicadas à Comissão. Quando tomou conhecimento das mesmas, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, CE ( 3 ). Em 11 de julho de 2001, adotou seis decisões ( 4 ).

5. Em cada um dos processos, a Comissão considerou que a medida constituía um regime de auxílios estatais. Sem conhecer pormenores sobre os beneficiários efetivos, considerou suficiente o facto de que certas empresas poderiam beneficiar de auxílios não conformes com as diretivas, orientações e enquadramentos aplicáveis ( 5 ). Antes de concluir que os regimes tinham sido aplicados ilegalmente e eram incompatíveis com o mercado comum, a Comissão salientou que as decisões «não [afetavam] a possibilidade de os auxílios individuais poderem ser considerados, total ou parcialmente, compatíveis com o mercado comum em função das suas características, isto é, no âmbito de uma decisão posterior da Comissão ou em aplicação dos regulamentos de isenção» ( 6 ). Assim, nenhuma das decisões identificava auxílios específicos incompatíveis com o mercado comum e nenhuma excluía a possibilidade de que alguns auxílios pudessem ser compatíveis. Contudo, todos os regimes de auxílios foram considerados incompatíveis.

Apreciações da compatibilidade

— Regimes de crédito fiscal de 45%

6. As apreciações que figuram nas três decisões são grosso modo idênticas ( 7 ). Os auxílios podiam ser considerados auxílios ao investimento na aceção das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 ( 8 ), desde que o investimento na região constituísse a sua base e o montante máximo do auxílio fosse expresso em percentagem do investimento. Porém, o PIB/habitante da região era demasiado elevado para se aplicar a derrogação regional prevista no artigo 87.o, n.o 3, alínea a), CE e, quanto ao artigo 87.o, n.o 3, alínea c), não foi respeitado o limite aplicável do equivalente‑subvenção líquido (a seguir «ESL»). Além disso, no âmbito das orientações, só podiam ser considerados os investimentos iniciais, ao passo que estes regimes também se podiam aplicar a outras despesas. Também deviam ser satisfeitos requisitos adicionais ( 9 ). Os auxílios que não cumpriam os critérios aplicáveis devem ser considerados auxílios ao funcionamento, e não auxílios ao investimento. Os auxílios ao funcionamento devem, porém, satisfazer os critérios dos pontos 4.15 a 4.17 das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998, o que não aconteceu neste caso, já que as províncias do País Basco não eram regiões ultraperiféricas, nem regiões com fraca densidade populacional. Consequentemente, os regimes de auxílios não cumpriam as regras em matéria de auxílios estatais com finalidade regional. Além disso, os auxílios aos investimentos fora da região não podiam ser considerados regionais, e a possibilidade de uma derrogação relativa aos auxílios às pequenas e médias empresas (a seguir «PME») não estava disponível porque o auxílio não estava limitado a 7,5% ou 15%, conforme aplicável, do equivalente‑subvenção bruto (a seguir «ESB»). Em todo o caso, determinados setores estavam excluídos das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998, mas não dos regimes de auxílios em questão.

— Regimes de redução da matéria coletável

7. Mais uma vez, as apreciações que figuram no conjunto das três decisões são grosso modo as mesmas ( 10 ), e semelhantes às dos regimes de crédito fiscal de 45%. O PIB/habitante era demasiado elevado para que fosse aplicável a derrogação prevista no artigo 87.o, n.o 3, alínea a), CE. Embora os auxílios a favor do desenvolvimento regional pudessem ser compatíveis, nos termos do artigo 87.o, n.o 3, alínea c), os regimes não devem ser considerados auxílios ao investimento ou ao emprego, mas auxílios ao funcionamento. Contudo, tal como sucedia em relação aos regimes de crédito fiscal de 45% e pelas mesmas razões, não observavam as regras em matéria de auxílios com finalidade regional. O auxílio também não podia ser considerado compatível na medida em que só estava disponível para beneficiários sujeitos a regulamentação sectorial específica, em especial porque não preenchia a condição de não promover nova capacidade de produção. Por último, não estava disponível nenhuma das outras derrogações previstas no artigo 87.o, n.os 2 e 3, CE.

8. Assim, no que diz respeito aos dois tipos de regime fiscal, a Comissão apreciou os regimes no seu conjunto, tendo em conta não as circunstâncias em que foram aplicados, mas aquelas em que podiam ser aplicadas.

Dispositivos das decisões de 2001

9. Em cada decisão, o artigo 1.o concluiu que o regime de auxílios pertinente tinha sido ilegalmente aplicado e era incompatível com o mercado comum. O artigo 2.o obrigava Espanha a suprimir o regime. O artigo 3.o, n.o 1, obrigava Espanha a «[adotar] todas as medidas necessárias para recuperar junto dos beneficiários os auxílios referidos no artigo 1.o e já ilegalmente colocados à sua disposição» e a suprimir todos os pagamentos de auxílios por pagar. Nos termos do artigo 3.o, n.o 2, os auxílios deviam ser recuperados de imediato e em conformidade com procedimentos de direito nacional imediatos e efetivos, e os auxílios a recuperar deviam incluir juros.

Processos de anulação, recursos e ações por incumprimento

10. As autoridades das províncias bascas interpuseram recurso para o Tribunal de Primeira Instância pedindo a anulação das seis decisões.

11. Uma vez que esses processos não têm efeito suspensivo, a Comissão recordou às autoridades espanholas a sua obrigação de recuperarem os auxílios declarados ilegais nas decisões de 2001. Decorridos cerca de dois anos de trocas de correspondência inconclusivas, a Comissão propôs seis ações por incumprimento contra o Reino de Espanha em novembro de 2003.

12. Por acórdão de 14 de dezembro de 2006 ( 11 ), o Tribunal de Justiça decidiu que, não tendo adotado no prazo previsto todas as medidas necessárias para dar cumprimento às disposições dos artigos 2.° e 3.° das seis decisões, o Reino de Espanha não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força das referidas decisões. Em especial, Espanha não tinha adotado as medidas necessárias para recuperar os auxílios colocados à disposição ( 12 ). Porém, o auxílio em questão não foi identificado no acórdão de 2006, e a sua identificação também não esteve em causa durante o processo judicial.

13. A correspondência trocada entre dezembro de 2006 e novembro de 2010 revelou divergências quanto aos montantes a recuperar. Durante esse período, Espanha recuperou parte do auxílio. A Comissão considerou igualmente que Espanha não fornecia informações suficientes. Em 11 de julho de 2007, enviou, nos termos do artigo 228.o, n.o 2, CE, uma notificação para cumprir, que foi seguida de um parecer fundamentado, em 26 de junho de 2008, exigindo o cumprimento integral do acórdão de 2006, no prazo de dois meses, ou seja, até 26 de agosto de 2008.

14. Em 9 de setembro de 2009, o Tribunal de Primeira Instância negou provimento aos recursos de anulação ( 13 ). Os recursos interpostos pelas autoridades das províncias bascas foram julgados improcedentes em 28 de julho de 2011 ( 14 ).

15. No seu acórdão relativo aos regimes de crédito fiscal de 45%, o Tribunal de Justiça recordou que, quando se pronuncia por via geral e abstrata sobre um regime de auxílios de Estado, a Comissão não está obrigada a analisar casos individuais. É apenas na fase da recuperação dos auxílios que o Estado‑Membro deve verificar a situação individual de cada empresa, em especial se a vantagem concedida podia, no que dizia respeito ao beneficiário, falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais intracomunitárias ( 15 ).

Pedidos da recorrente

16. Entretanto, em 18 de abril de 2011, a Comissão propôs a presente ação. Em 30 de outubro de 2013, alterou os seus pedidos. Pede agora ao Tribunal de Justiça, em substância, que — Declare que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das decisões de 2001 e do artigo 260.o TFUE ao não ter executado o acórdão de 2006; — Condene Espanha a pagar a quantia fixa de 64543000 euros (um valor diário de 25817,40 euros multiplicado pelos 2500 dias decorridos entre a data em que o acórdão de 2006 foi proferido e 15 de outubro de 2013, data em que os auxílios declarados ilegais pelas decisões de 2001 foram completamente recuperados); e — Condene o Reino de Espanha nas despesas.

Tramitação do processo

17. Mesmo após a conclusão da fase escrita, as declarações das partes relativas aos montantes dos auxílios que tinham sido concedidos, que deviam ser recuperados, que tinham sido recuperados e que deviam ainda ser recuperados divergiam consideravelmente. Portanto, o Tribunal de Justiça pediu a cada parte que reproduzisse num quadro os seus valores relativamente a cada uma das decisões de 2001, para cada questão jurídica envolvida e para cada empresa em causa. As partes também foram instruídas no sentido de indicarem as páginas precisas dos eventuais documentos dos autos que invocassem em apoio dos seus valores, tendo‑lhes sido referido que os elementos de prova não especificados de forma clara poderiam não ser tomados em consideração. As suas respostas foram recebidas em março de 2013 (a seguir «quadros de 2013»). Uma vez que subsistiam divergências e ambiguidades, foram colocadas e respondidas por escrito novas questões, mas não se dissiparam completamente as dúvidas.

18. Na audiência realizada em 10 de setembro de 2013, foi pedido às partes que se centrassem nas questões suscitadas pelo Reino de Espanha na tréplica, em relação às quais a Comissão não tinha tido a oportunidade de responder.

19. Em 30 de outubro de 2013, a Comissão informou o Tribunal de Justiça de que estava convencida de que o auxílio tinha sido atualmente recuperado na íntegra, acrescido de juros, tendo o último pagamento sido efetuado em 15 de outubro de 2013.

Resumo das questões

20. A Comissão alega que as autoridades espanholas não recuperaram em tempo útil o auxílio em questão. Sustenta que, inicialmente: (i) Essas autoridades consideraram compatíveis auxílios que não preenchiam as exigências previstas nas orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 (Espanha sustenta que o auxílio era abrangido por orientações regionais anteriores ou por outras regras sectoriais e que a interpretação da Comissão das orientações de 1998 é incorreta); (ii) Essas autoridades aplicaram uma dedução até 100000 euros por cada beneficiário embora as regras de minimis só se apliquem quando o montante total for inferior ao limiar (Espanha sustenta que qualquer montante de auxílio inferior ao limiar não deve ser considerado); (iii) Essas autoridades aplicaram a posteriori deduções fiscais sem demonstrar que tinham sido preenchidos os requisitos para a sua aplicação (Espanha sustenta que as deduções foram corretamente aplicadas — os beneficiários que não tinham beneficiado antes das deduções por terem beneficiado do auxílio devem ter direito às mesmas a partir do momento em que o auxílio é retirado); e (iv) Nem todas as ordens de pagamento emitidas tinham sido pagas (Espanha sustenta que promoveu execuções sempre que possível e que as autoridades apresentaram reclamações de créditos na qualidade de credores nos processos de insolvência).

21. As partes discordam fortemente quanto aos montantes dos auxílios ainda a recuperar na data do acórdão de 2006 e na data em que em que foi proposta a presente ação, embora estejam de acordo atualmente que os auxílios tinham sido todos recuperados em 15 de outubro de 2013. Na data do acórdão de 2006, a Comissão considerou que deviam ainda ser recuperados 358 milhões de euros, acrescidos de 270 milhões de euros; para Espanha, esses valores eram de 120,7 milhões de euros e de 48,4 milhões de euros, respetivamente. Na data em que deu entrada a petição no presente processo, a Comissão considerou que não tinham sido recuperados 321 milhões de euros, acrescidos de 248 milhões de euros de juros; para Espanha, esses valores eram de 60 milhões de euros e 31 milhões de euros, respetivamente.

22. Espanha reconhece que uma grande parte da recuperação teve lugar depois de proposta a presente ação. Salienta que os auxílios controvertidos foram recuperados a fim de limitar uma eventual sanção aplicada pelo Tribunal de Justiça, mas sem admitir que os auxílios em questão devam ser legalmente recuperados.

23. As partes discordam ainda quanto aos montantes de uma eventual sanção pecuniária a aplicar. O cálculo da Comissão segue a sua Comunicação sobre a aplicação do artigo 228.o do Tratado CE ( 16 ). Espanha defende sanções individuais relativas a cada uma das decisões de 2001, que tenham em conta o facto de o País Basco representar apenas 6,24% do PIB de Espanha e apliquem coeficientes mais baixos no que diz respeito à gravidade e à duração.

Observações gerais e preliminares

24. Em primeiro lugar, as questões no presente processo resultam, em grande medida, do facto de nenhuma das decisões de 2001, nem o acórdão de 2006, identificarem o auxílio incompatível. Além disso, em 2011, em recursos relativos aos auxílios controvertidos, o Tribunal de Justiça confirmou que a Comissão não era obrigada a analisar o auxílio concedido em casos individuais; competia às autoridades nacionais verificar, na fase da recuperação dos auxílios, a situação de cada beneficiário e se a vantagem concedida podia falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais intracomunitárias ( 17 ). Esse entendimento já tinha sido expresso pela Comissão às autoridades espanholas em 3 de outubro de 2007, de acordo com uma afirmação do Reino de Espanha, que não foi contestada pela Comissão.

25. Por outro lado, nenhum dos auxílios foi declarado à Comissão antes da sua execução. Tratou‑se, portanto, de «auxílio ilegal» na aceção do Regulamento n.o 659/1999 ( 18 ). Assim sendo, a sua não recuperação em conformidade com as decisões de 2001 e com o acórdão de 2006 constitui um novo incumprimento, salvo se a Espanha puder demonstrar que teve razão em considerar que o auxílio era compatível.

26. É, portanto, necessário — independentemente do facto de todo o auxílio ter sido atualmente recuperado — que o Tribunal de Justiça determine qual era o montante que Espanha estava obrigada a recuperar, e que tome esse montante como base para determinar o montante de uma eventual sanção pecuniária a aplicar em relação ao atraso na recuperação.

27. Em segundo lugar, em relação à fase pré‑contenciosa, a Comissão acusa as autoridades espanholas de, por um lado, não terem fornecido ou terem fornecido com atraso informações relevantes e, por outro, de a terem inundado de documentos irrelevantes. É certo que foram apresentadas ao Tribunal de Justiça (por ambas as partes) muitas dezenas de milhares de páginas e que a utilidade de muitas destas é, no mínimo, duvidosa. Em contrapartida, foi necessário que o Tribunal de Justiça interrogasse as partes repetidas vezes para conseguir obter alguma clareza sobre os valores contraditórios em que cada parte baseia os respetivos argumentos. Na minha opinião, o Tribunal de Justiça não foi bem assistido por nenhuma das partes na sua tarefa que, em processos como o presente, envolve apreciações de facto e de direito. Assim sendo, parece‑me praticamente inevitável que quaisquer montantes que o Tribunal de Justiça considere não terem sido recuperados como era devido por Espanha, nos quais deverá basear a sua apreciação de uma eventual sanção pecuniária a aplicar, serão aproximações.

28. Em terceiro lugar, o Reino de Espanha exerceu o seu direito, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 16.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, de requerer que o seu processo fosse apreciado por uma Grande Secção. Parece‑me, todavia, que uma formação tão grande do Tribunal de Justiça — 15 juízes — não é adequada num processo que lida com tantos pormenores de facto como o presente, salvo se uma das partes pretender uma mudança da orientação da jurisprudência anterior. Considero, portanto, que os Estados‑Membros devem ter essas considerações em conta, no interesse da eficácia processual do Tribunal de Justiça, quando decidirem exercer o seu direito.

29. Debruçar‑me‑ei seguidamente sobre as questões jurídicas. Analisarei: em primeiro lugar, questões gerais relativas à obrigação de recuperar o auxílio (orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998, requisito do incentivo, regras de minimis, regras setoriais e multissetoriais, deduções fiscais a posteriori); em segundo lugar, em relação a cada decisão, pormenores da recuperação exigida, incluindo a eventual não propositura de ações; e, por último, o montante de uma eventual sanção pecuniária a aplicar.

Questões gerais relativas à obrigação de recuperar o auxílio

Compatibilidade com as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998

30. A Comissão alega que as autoridades espanholas não observaram o «requisito do incentivo» (que o pedido do auxílio seja apresentado antes do início da execução do projeto) previsto nas orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 relativamente aos regimes de crédito fiscal de 45%. Espanha sustenta que as orientações não são aplicáveis e, a título subsidiário, que a interpretação da Comissão do requisito do incentivo é demasiado estrita.

Aplicabilidade das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998

— Argumento

31. Espanha sustenta que, pelo facto de o auxílio em questão ter sido executado antes de 1998, as orientações aplicáveis são as da comunicação da Comissão sobre regimes de auxílios com finalidade regional de 1979 ( 19 ). Cita a Comunicação da Comissão de 2002 relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente ( 20 ), que referia que «a Comissão apreciará sempre a compatibilidade dos auxílios ilegais com o mercado comum em conformidade com os critérios materiais estabelecidos em cada instrumento em vigor no momento em que os mesmos foram concedidos». Além disso, a alteração de 2000 das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 confirmou que todos os novos auxílios executados sem terem sido notificados à Comissão seriam «avaliados em conformidade com as regras e as orientações no momento da concessão do auxílio». E, tanto nas suas decisões de iniciar o procedimento formal de investigação como nas suas decisões de 2001, a Comissão indicou que as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 só eram aplicáveis ao período a partir de 1 de janeiro de 1999.

32. A Comissão contrapõe que as próprias orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 referiam (no ponto 6.1) que «a Comissão apreciará a compatibilidade dos auxílios com finalidade regional com o mercado comum com base nas presentes orientações desde a sua adoção. Porém, os projetos de auxílios notificados antes da comunicação aos Estados‑Membros das presentes orientações, e relativamente aos quais a Comissão ainda não adotou uma decisão final, serão apreciados com base nos critérios em vigor aquando da notificação». Como os auxílios em questão não foram notificados, eram aplicáveis as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998. Além disso, em processos relacionados ( 21 ), o Tribunal de Justiça decidiu em 2011 que os auxílios não notificados em questão deviam ser examinados à luz das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998.

— Apreciação

33. Não posso aceitar as alegações de Espanha.

34. É verdade que a Comissão foi lamentavelmente imprecisa nas suas decisões de 2001, referindo por vezes disposições das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 e, por vezes, disposições das suas comunicações anteriores ( 22 ). Também não foi clara nas suas comunicações mais gerais ( 23 ). Porém, ao contrário do que Espanha dá a entender ao iniciar o procedimento formal de investigação e nas suas decisões de 2001, a Comissão invocou expressamente o requisito do incentivo previsto nas suas orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 ( 24 ).

35. Além disso, o Tribunal de Justiça já decidiu que os auxílios não notificados em questão deviam ser examinados à luz das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 ( 25 ). A aplicabilidade dessas orientações também não foi contestada no processo que deu origem ao acórdão de 2006. Pelo contrário, Espanha pediu a confirmação de que as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 não eram aplicáveis ( 26 ). Não pode suscitar essa questão pela primeira vez quando é acusada de não ter executado o acórdão de 2006. Uma vez que a compatibilidade com as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 foi um critério explícito desde o início, Espanha também não pode contrapor que o parecer fundamentado do presente processo não mencionava expressamente essas orientações.

Interpretação das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998

— Argumento

36. Nos termos de terceiro parágrafo do ponto 4.2 das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998, o pedido do auxílio deve ser apresentado antes do início da execução dos projetos ( 27 ). A Comissão sustenta que esse requisito não foi satisfeito por muitos beneficiários do crédito fiscal de 45%, mas as autoridades espanholas consideraram o auxílio em questão compatível.

37. Espanha observa que, nas decisões de 2001 ( 28 ), a Comissão decidiu que o crédito fiscal de 45% era «um auxílio sujeito à realização de um investimento» na aceção da Comunicação sobre regimes de auxílios com finalidade regional de 1979 ( 29 ), sugerindo um efeito de incentivo. O entendimento da Comissão de que o auxílio deve ser solicitado antes do início da execução do projeto é formalista. Os procedimentos fiscais são diferentes: o artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1628/2006 ( 30 ) e o artigo 8.o, n.o 4, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 800/2008 ( 31 ) limitam‑se a exigir que a medida fiscal seja adotada antes do início da realização do projeto. O critério mais restritivo está ausente antes do Regulamento n.o 1628/2006. E numa decisão distinta ( 32 ), a Comissão admitiu auxílios ao abrigo do regime do crédito fiscal de 45% em Álava desde que não excedessem o limite de 25% ESL em relação aos auxílios com finalidade regional no País Basco. O princípio da igualdade de tratamento exige o mesmo critério em relação a todos os beneficiários.

38. A Comissão nega o formalismo excessivo; admitiu que era compatível o auxílio concedido a uma empresa que tinha iniciado trabalhos exploratórios antes de apresentar o seu pedido. Além disso, os Regulamentos n.o 1628/2006 e n.o 800/2008 não são aplicáveis neste caso. A eventual aplicação por analogia da regra contida no artigo 8.o, n.o 4, alínea b), do Regulamento n.o 800/2008 é excluída pelo próprio regulamento ( 33 ), que não se destinou a abranger situações em que fosse necessária uma apreciação detalhada. Além disso, essa regra pressupõe o direito automático ao auxílio, enquanto que nos casos em apreço era necessária a aprovação administrativa. No acórdão HGA e o./Comissão ( 34 ), o Tribunal de Justiça referiu que deve provar‑se que, na falta do auxílio previsto, o investimento destinado a apoiar o desenvolvimento da região em causa não seria realizado; caso contrário, o auxílio teria por único efeito melhorar a situação financeira. No que diz respeito à igualdade de tratamento, nenhuma interpretação dada no passado pela Comissão a uma disposição do Tratado pode afetar a justeza da interpretação da Comissão da mesma disposição controvertida e, portanto, a validade da sua interpretação dessa disposição nas decisões em questão ( 35 ).

39. Espanha contrapõe que os créditos fiscais de 45% não estavam sujeitos a qualquer poder discricionário administrativo; não podiam ser recusados a nenhuma empresa que satisfizesse as condições definidas na legislação e, portanto, tinha um efeito de incentivo claro. Além disso, não pode ser invocada jurisprudência como o acórdão Freistaat Sachsen e o. ( 36 ) para afastar o princípio da igualdade de tratamento, que é um princípio geral de direito da União.

— Apreciação

40. No caso em apreço, colocam‑se três questões. Em primeiro lugar, admitiu a Comissão nas decisões de 2001 que havia um efeito de incentivo e, em caso afirmativo, significa isso que os auxílios ao abrigo dos regimes de crédito fiscal de 45% não têm de ser recuperados? Em segundo lugar, deveria o requisito do incentivo ser aplicado de modo diferente por causa da natureza fiscal dos regimes e, em caso afirmativo, está preenchido o critério do direito automático? Em terceiro lugar, o princípio da igualdade de tratamento é relevante para a análise?

41. Quanto à primeira questão, a Comissão referiu expressamente o requisito do incentivo nas decisões de 2001 como um dos critérios a preencher para que os regimes de crédito fiscal de 45% fossem considerados compatíveis com o mercado comum ( 37 ). Porém, não referiu que esse critério não tinha sido preenchido. Pelo contrário, referiu os regimes não só como «auxílio[s] sujeito[s] à realização de um investimento» mas também como «auxílios fiscais» ( 38 ). A questão da conformidade com o requisito do incentivo também não foi suscitada no processo que deu origem ao acórdão de 2006. Em contrapartida, a Comissão referiu nas decisões de 2001 que não tinham sido preenchidos outros critérios previstos nas orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 ( 39 ), e foi com esse fundamento que considerou que os regimes de crédito fiscal de 45% não podiam ser considerados compatíveis com o mercado comum ao abrigo das derrogações regionais previstas no Tratado, uma vez que não eram conformes com as regras em matéria de auxílios estatais com finalidade regional ( 40 ).

42. Visto a essa luz, o argumento de Espanha pode parecer um pouco plausível. Não foi referido, nem nas decisões de 2001, nem no acórdão de 2006, que os regimes de crédito fiscal de 45% não preenchiam o requisito do incentivo, e podia‑se considerar que a linguagem utilizada nas decisões de 2001 dá a entender que os regimes não preenchiam o requisito.

43. Contudo, considero que a Comissão está certa ao alegar que, tendo os regimes de auxílio sido considerados ilegais no seu conjunto e declarados incompatíveis com o mercado interno, o Estado‑Membro não podia, ao apreciar casos individuais, deixar de verificar se o requisito do incentivo tinha sido preenchido.

44. Quanto à segunda questão, em regulamentos posteriores a Comissão expressou o requisito do incentivo de uma forma menos rigorosa relativamente às medidas fiscais ( 41 ). A sua abordagem responde a uma lógica clara. Se uma empresa decide investir num projeto, e em seguida pede e obtém um auxílio discricionário (que não podia estar certa de receber) depois de ter dado início à execução do projeto, não é provável que o auxílio tenha influenciado a sua decisão de investir. Quando, em contrapartida, adia a sua decisão até que seja certo que lhe será concedido qualquer auxílio pedido, a decisão poderá considerada dependente da concessão do auxílio. Se um regime fiscal atribui auxílios automáticos a qualquer investimento que satisfaça critérios definidos, essa distinção não é relevante e o próprio regime pode ser visto como o incentivo ao investimento.

45. Parece‑me que essa lógica pode ser aplicada sempre que deva ser satisfeito um requisito do incentivo. Para esse efeito, não é necessário aplicar na íntegra por analogia os Regulamentos n.o 1628/2006 ou n.o 800/2008, rejeitando a exigência de que o auxílio deve ser notificado e examinado pela Comissão em casos aos quais esses regulamentos não seriam aplicáveis. Trata‑se simplesmente de reconhecer que, em determinadas condições, o facto de estar em vigor um regime fiscal constitui um estímulo suficiente ao investimento, pelo que a relação entre a data do início da execução do projeto e a data do pedido de auxílio perde o seu significado. No caso em apreço, temos uma situação em que deve estar preenchido o requisito do incentivo e concordo com Espanha em que a apreciação do preenchimento desse requisito deve ter em conta a natureza específica das medidas fiscais a esse respeito.

46. Contudo, concordo com a Comissão que a aplicação automática de uma medida fiscal é uma parte essencial do seu efeito de incentivo e que, em circunstâncias como as presentes, cabe ao Estado‑Membro demonstrar que esse critério foi preenchido.

47. As partes discutem a questão de saber se os créditos eram automáticos, remetendo ambas para as normas forales [leis provinciais], cujos termos são essencialmente idênticos: «Os investimentos em novos ativos fixos corpóreos […] superiores a 2500 milhões de pesetas, segundo acordo da Diputación Foral de […], beneficiarão de um crédito fiscal de 45% do montante do investimento determinado pela Diputación Foral de […], aplicável ao montante a pagar do imposto sobre o rendimento das pessoas. [...] [O referido acordo] fixará os prazos e limitações que, em cada caso, decorram dessa aplicação» ( 42 ).

48. A Comissão sublinha a necessidade de uma decisão da Diputación Foral, e observa que, no acórdão de 2006, o Tribunal de Justiça concluiu com base nas decisões de 2001 que o benefício do auxílio estava subordinado a uma decisão administrativa ( 43 ). O Reino de Espanha sublinha que a utilização da forma verbal «gozarán» («beneficiarão») priva a Diputación Foral de qualquer poder discricionário na matéria.

49. Esse último argumento parece convincente (embora, naturalmente, o Tribunal de Justiça não seja competente para interpretar o direito nacional). Todavia, é em todo o caso invalidada pelo facto de, mesmo estando a Diputación Foral obrigada por lei a tomar uma decisão de concessão do auxílio, a mesma dever também determinar o montante do investimento que beneficia do auxílio e estabelecer limites e restrições temporais. À primeira vista, esses fatores introduzem um elemento discricionário significativo na decisão, que Espanha não abordou no seu argumento. Na minha opinião, a lógica subjacente à abordagem específica da apreciação do efeito de incentivo no contexto das medidas fiscais deve excluir essa abordagem quando o montante do auxílio e as condições em que deve ser utilizado estão sujeitos a um tal poder discricionário administrativo.

50. Considero, por conseguinte, que a Comissão está certa ao insistir em que os auxílios concedidos depois do início da execução do projeto em questão não podem preencher o requisito do incentivo previsto no terceiro parágrafo de ponto 4.2 das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998. Observo, além disso, que Espanha só alegou que o auxílio tinha sido efetivamente pedido antes do início da execução do projeto em relação a quatro empresas da Guipúzcoa, e que a Comissão admitiu esse facto em relação a três das empresas ( 44 ).

51. Finalmente, analisarei o princípio da igualdade de tratamento neste contexto. Em 1999, sem fazer referência ao requisito do incentivo, a Comissão considerou que o auxílio concedido nos termos do regime de crédito fiscal de 45% em Álava era «compatível com o mercado comum no que respeita à parte do auxílio que [...] não exceda o limite máximo de 25% ESL para os auxílios com finalidade regional no País Basco» ( 45 ). Espanha sustenta que o princípio da igualdade de tratamento é um princípio geral de direito da União que exige a adoção da mesma abordagem em todos os processos que envolvam auxílios concedidos nos termos dos regimes de crédito fiscal de 45% e que o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 especifica: «A Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito comunitário.»

52. Não posso concordar com esse argumento. A posição acima assumida implica que, pelo facto de não ter examinado o auxílio em questão à luz do requisito do incentivo em 1999, a Comissão tenha feito uma aplicação errada das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998. A abordagem de Espanha significa que a Comissão já não podia aplicar o requisito do incentivo contido nessas orientações em relação a quaisquer auxílios concedidos nos termos de um dos regimes de crédito fiscal de 45% ou mesmo, eventualmente, nos termos de qualquer regime posterior semelhante.

53. Na minha opinião, isso seria incompatível com a jurisprudência do Tribunal de Justiça no sentido de que o princípio da igualdade de tratamento deve ser conciliado com o respeito da legalidade, segundo o qual ninguém pode invocar, em seu benefício, uma ilegalidade cometida a favor de um terceiro ( 46 ). É verdade que as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 não têm força de lei, ao contrário das medidas subsequentes; contudo, tal como Espanha alegou, não vinculam a própria Comissão. A não aplicação correta destas orientações, que não foi contestada, num único caso, não pode, em nome do princípio da igualdade de tratamento, impedir a Comissão de aplicar corretamente as orientações em processos subsequentes.

54. Por conseguinte, entendo que a alegação de Espanha de que as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 não eram aplicáveis aos auxílios concedidos ao abrigo dos regimes de crédito fiscal de 45% ou de que o auxílio dava cumprimento a essas orientações não deve proceder. Os montantes objeto dessa alegação não podem, portanto, ser excluídos da obrigação de recuperar o auxílio.

Compatibilidade com regras específicas setoriais ou multissetoriais

55. Na petição, a Comissão sustenta que os auxílios a determinados beneficiários ao abrigo dos três regimes de crédito fiscal de 45% estavam excluídos das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 ( 47 ). Com efeito, tais auxílios tinham de respeitar regras específicas setoriais ou multissetoriais. Porém, Espanha não recuperou o auxílio em questão, nem demonstrou que essas regras tinham sido observadas.

Setor do vinho

56. É pacífico que 12 beneficiários do crédito fiscal de 45% em Álava pertenciam ao setor agrícola (vinho). A Comissão refere, em especial, a Comercializadora de la Rioja Alta SLU (a seguir «Rioja Alta») como excluída das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998. Nos seus articulados, as partes expressam opiniões diferentes sobre as regras aplicáveis a diversas atividades do setor do vinho e sobre o seu cumprimento.

57. Concluo, no entanto, dos quadros de 2013, que, com ligeiras diferenças de uns milhares de euros no seu total, as partes estão de acordo quanto aos montantes a serem recuperados e quanto aos montantes que, em março de 2013, já tinham sido recuperados ou que deviam ainda ser recuperados em todos os casos, com exceção de dois dos 12 casos. Os dois processos são Rioja Alta e Familia Martínez Bujanda SL (a seguir «Martínez Bujanda»).

58. Em relação a Rioja Alta, parece não haver desacordo quanto ao montante total a recuperar. O único ponto de divergência (de cerca de 4 milhões de euros) diz respeito ao montante já recuperado até março de 2013.

59. Em relação a Martínez Bujanda, não encontro nenhuma prova convincente em qualquer documento referido por qualquer uma das partes que seja pertinente para a questão das regras ou orientações aplicáveis. Além disso, os números da Comissão que figuram no seu quadro de 2013 são incoerentes. Proponho, portanto, que o Tribunal de Justiça aceite, muito simplesmente, os números mais coerentes de Espanha.

60. Concluo que não existe nenhuma questão controvertida entre as partes que exija uma decisão sobre a questão de saber se os auxílios controvertidos deviam ser apreciados à luz das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 ou das regras ou orientações específicas aplicáveis ao setor do vinho.

Setor da siderurgia

61. Na petição, a Comissão referiu que alguns beneficiários do crédito fiscal de 45% em Álava exerciam atividade no setor da siderurgia, que está excluído das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998. Espanha negou que alguma dessas empresas exercesse atividade nos subsetores relevantes ( 48 ). A Comissão enumerou, em seguida, seis sociedades que considerava estarem envolvidas. Espanha contrapôs que as regras em vigor quando o auxílio em questão foi concedido só exigiam a notificação do auxílio em determinados subsetores e a apresentação de relatórios duas vezes por ano ( 49 ). Em todo o caso, cinco das sociedades referidas não produzem produtos siderúrgicos abrangidos pelo enquadramento dos setores siderúrgicos de 1988 ou não estão sujeitas a nenhuma exigência de notificação.

62. Nos quadros de 2013, a Comissão enumera sete sociedades que exercem atividade no setor da siderurgia, enquanto que Espanha enumera seis sociedades. A sociedade não enumerada por Espanha não foi anteriormente indicada pela Comissão como exercendo atividade especificamente no setor da siderurgia e nenhuma das provas referidas parece referir‑se à atividade da sociedade. Quanto ao restante, existe total acordo quanto aos montantes e às datas em questão em três casos, existem ligeiras diferenças quanto às datas de recuperação em dois casos; e existe uma divergência quanto ao montante a excluir da recuperação num caso ( 50 ), de cerca de 4 milhões de euros. Todavia, não há nada nos documentos referidos pelas partes que indique que o ponto de divergência esteja relacionado com a natureza do setor em que o beneficiário exerce atividade.

63. Na petição, a Comissão também enumerou três beneficiários do crédito fiscal de 45% na Guipúzcoa que, em seu entender, exerciam uma atividade no setor da siderurgia. Com a sua defesa, Espanha apresentou certificados relativos às atividades desses beneficiários, que se presume terem sido aceites pela Comissão, uma vez que, no seu quadro de 2013, a Comissão não enumera nenhum dos três beneficiários como afetados pela questão jurídica da atividade no setor da siderurgia.

64. Concluo que não existe nenhuma questão pendente a analisar sobre a concessão de auxílios a empresas que exercem atividade no setor da siderurgia.

Grandes projetos de investimento

65. Em relação a um beneficiário do crédito fiscal de 45% em Vizcaya ( 51 ), a Comissão alegou na petição que as autoridades espanholas tinham deduzido do montante a recuperar uma proporção superior à autorizada pelo Enquadramento multissectorial de 1998 ( 52 ). Apesar de uma forte divergência nos articulados, parece resultar claramente dos quadros de 2013 que as partes estão agora de acordo quanto ao montante que devia ser recuperado, independentemente da matéria coletável, e a Comissão reconhece que esse montante foi de facto recuperado em 20 de julho de 2011.

66. Na réplica, a Comissão alegou ainda que dois beneficiários do crédito fiscal de 45% em Álava tinham executado grandes projetos de investimento sem que as autoridades espanholas tivessem demonstrado o preenchimento das condições previstas no enquadramento multissectorial de 1998. Essa alegação não aparece no quadro de 2013 da Comissão, motivo pelo qual não considero que tenha sido mantida no Tribunal de Justiça.

67. Não existem, por conseguinte, questões pendentes a abordar no que diz respeito à aplicabilidade do Enquadramento multissetorial dos auxílios de 1998.

Dedutibilidade dos auxílios abaixo do limiar de minimis

68. Nos termos do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 69/2001 ( 53 ), considerava‑se que as medidas de auxílio não preenchiam todos os critérios do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, não sendo abrangidas pelo procedimento de notificação previsto no artigo 108.o, n.o 3, TFUE, se, em especial, o montante total dos auxílios concedidos a uma empresa não excedesse 100000 euros ilíquidos (ou ESB) durante um período de três anos. O artigo 3.o desse regulamento obrigava os Estados‑Membros a averiguarem se a concessão de tais auxílios de minimis satisfazia esses critérios em cada processo e a conservarem os competentes registos por um período de 10 anos, devendo apresentá‑los a pedido. Na Comunicação da Comissão de 1996 relativa aos auxílios de minimis ( 54 ) tinham sido anteriormente adotadas regras semelhantes, embora não houvesse uma exigência de conservação dos registos.

69. Ao recuperarem o auxílio sob a forma de uma redução da matéria coletável para novas empresas, as autoridades espanholas deduziram inicialmente 100000 euros por cada período de três anos do montante a ser recuperado de cada beneficiário, em relação à maior parte dos quais o auxílio excedia essa quantia.

Argumento

70. A Comissão sustenta que só os auxílios de montantes totais inferiores a 100 000 euros durante um período de três anos podem ser considerados auxílios de minimis; além disso, as autoridades espanholas não apresentaram quaisquer documentos que demonstrassem que os auxílios eram de minimis. O auxílio não pode ser fracionado na parte que fica aquém do limiar de minimis e na parte que o ultrapassa. Enquanto derrogação ao artigo 107.o, n.o 1, TFUE, a concessão de minimis deve ser interpretada de forma estrita, seja ao abrigo da comunicação de 1996, seja ao abrigo do Regulamento n.o 69/2001. O seu objetivo de simplificação dos procedimentos não seria atingido se se aplicasse a montantes superiores que, em todo o caso, devem ser investigados. Se os beneficiários soubessem que retinham a parte do auxílio que não excedia o limiar, não haveria nenhum incentivo à limitação dos montantes ou à não execução do projeto antes da aprovação do auxílio ( 55 ). A decisão WAM referida por Espanha ( 56 ) não era o único precedente disponível ( 57 ).

71. Espanha sustenta que o texto aplicável é a comunicação de 1996, ao abrigo da qual não havia qualquer obrigação de conservar registos para demonstrar o estatuto de minimis do auxílio durante um período de três anos. Em todo o caso, não podia haver uma acumulação de auxílios anteriores no caso de novas empresas. Além disso, o objetivo da recuperação é restabelecer uma situação em que não existe falseamento da concorrência, e a razão de ser da derrogação de minimis é que os montantes de auxílio inferiores ao limiar não afetam o comércio entre os Estados‑Membros ( 58 ). Uma vez que se considera que os auxílios não superiores a 100000 euros durante um período de três anos não falseiam a concorrência, é suficiente recuperar o montante que exceder essa quantia. Seria desproporcionado se o auxílio de 100000 euros não necessitasse de ser notificado, mas o auxílio não notificado de 100 00,01 euros tivesse de ser recuperado integralmente. Na decisão WAM, a Comissão ordenou apenas a recuperação do auxílio que excedia o limiar. Essa decisão foi anulada, mas não com base em fundamentos relevantes para a regra de minimis. Por último, Espanha alega a violação do princípio da igualdade de tratamento. Num processo anterior ( 59 ), Espanha só tinha recuperado os montantes superiores a 100 000 euros relativamente a cada período de três anos, o que a Comissão tinha considerado suficiente.

Apreciação

72. Em primeiro lugar, considero que esta questão deve ser apreciada à luz da comunicação de 1996. Em cada uma das três decisões relativas às reduções da matéria coletável, a Comissão referiu expressamente essa comunicação na sua conclusão de que os auxílios ao abrigo dos regimes em questão não satisfaziam a regra de minimis ( 60 ). Também referiu que o resultado seria o mesmo ao abrigo do Regulamento n.o 69/2001 ( 61 ), mas que esse regulamento só era aplicável a auxílios concedidos após a sua entrada em vigor em 2 de fevereiro de 2001 ( 62 ). A Comissão não apresentou quaisquer alegações específicas relativas aos auxílios concedidos entre essa data e a da supressão dos regimes de auxílio controvertidos ( 63 ).

73. A obrigação de conservar e de apresentar registos não figurava na comunicação de 1996. Porém, não posso aceitar que Espanha não estivesse obrigada a demonstrar que tinha sido respeitado o limiar cumulativo de três anos por auxílios que, invocando a regra de minimis, não eram recuperados. Tinha, portanto, de apresentar a documentação pertinente. O argumento de que os regimes só eram aplicáveis a novas empresas é irrelevante, uma vez que todos os regimes se aplicavam «nos quatro exercícios fiscais consecutivos, a partir do primeiro em que [as empresas obtivessem] uma matéria coletável positiva nos quatro anos a contar do início da sua atividade empresarial [...]» ( 64 ), pelo que estavam envolvidos períodos superiores a três anos. A Comissão alega que não foi apresentada documentação. Como única refutação, Espanha limitou‑se a afirmar que enviara à Comissão as declarações fiscais das empresas em questão, as quais não revelavam a concessão de outros auxílios. Não considero que a apresentação de documentos que não mostram a existência de auxílios seja suficiente para provar a ausência de auxílios ou para demonstrar que o limiar de minimis não foi ultrapassado pela cumulação de auxílios durante um período de três anos.

74. Quanto à possibilidade de fracionar o auxílio num elemento abrangido pela regra de minimis e num elemento à margem desta regra, o segundo parágrafo do n.o 2 do artigo 2.o do Regulamento n.o 1998/2006 ( 65 ) previa: «Sempre que o montante total de um auxílio concedido ao abrigo de uma medida de auxílio exceder [o] limiar, o montante do auxílio, incluindo qualquer fração que não exceda esse limiar, não pode beneficiar do disposto [neste] regulamento. [...]» A situação jurídica durante o processo no Tribunal de Justiça, pelo menos até à data da recuperação total dos auxílios em causa ( 66 ), era, portanto, a descrita pela Comissão, mas a regra expressa apareceu pela primeira vez em 2006.

75. A Comissão também não adotou sempre a posição que agora defende, e a decisão WAM não é o único exemplo. Em 2005, por exemplo, afirmou: «A obrigação de recuperar os auxílios não exclui [...] a possibilidade de todos ou parte dos auxílios concedidos a beneficiários individuais serem compatíveis, em conformidade com o artigo 2.o do Regulamento n.o 69/2001 da Comissão [...]» ( 67 ). E num processo que tinha por objeto a recuperação de auxílio declarado incompatível com o mercado comum, exceto na medida em que cumpria as condições de minimis, a Comissão sugeriu que devia ser possível pedir o reembolso da totalidade do montante do auxílio, deixando ao beneficiário a tarefa de demonstrar que parte deste estava, de facto, abrangida pelas isenções relativas aos auxílios de minimis ( 68 ).

76. Assim, embora seja louvável o facto de ter sido instituída uma regra clara pelo Regulamento n.o 1998/2006, não se pode presumir que o conteúdo dessa regra tenha sido aplicado antes da sua adoção formal. Mas qual era a regra aplicável à data?

77. Os objetivos duplos das regras de minimis — identificar auxílios sem uma incidência percetível na concorrência ou no comércio entre os Estados‑Membros e permitir à Comissão concentrar‑se nos auxílios que excedem o limiar — conduz aos entendimentos contraditórios apresentados pelas partes, cada um dos quais tem alguma justificação.

78. Considero, não obstante, que a Comissão está certa. A sua tese foi confirmada, de forma clara e pormenorizada, pelo Tribunal Geral no acórdão Regione autonoma della Sardegna/Comissão ( 69 ), que deve ser considerado uma afirmação correta do direito em vigor antes do Regulamento n.o 1998/2006. Essa afirmação tinha por objeto o Regulamento n.o 69/2001, que não é aplicável ao presente processo, mas cuja fundamentação se baseou nos princípios gerais subjacentes à derrogação de minimis. O facto de o acórdão em questão ainda não ter sido proferido na data em que foi exigida a Espanha a recuperação do auxílio em questão não invalida o acórdão enquanto afirmação correta do estado do direito pré‑existente. Espanha também não pode basear‑se em qualquer indicação clara de que a situação anterior ao Regulamento n.o 1998/2006 não é a mesma que a atual, mas apenas numa falta de clareza da situação. Nessas circunstâncias, só poderia cooperar com a Comissão, em virtude do princípio da cooperação leal atualmente consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TEU, a fim de dissipar quaisquer dúvidas.

79. Por último, no que diz respeito à alegada violação do princípio da igualdade de tratamento, Espanha só suscitou a questão na tréplica, sem ter apresentado qualquer prova de que, no caso anteriormente mencionado, só tinha efetivamente recuperado os montantes em excesso de 100000 euros para cada período de três anos. O seu argumento não pode, portanto, proceder.

80. Por conseguinte, tendo também em conta que os regimes de auxílio eram, no seu conjunto, ilegais, concluo que as autoridades espanholas não podiam excluir da recuperação montantes de auxílio inferiores ao limiar de minimis aplicável de 100000 euros, quando o auxílio total concedido ao beneficiário excedia esse limiar.

Aplicação a posteriori de outras deduções fiscais

Argumento

81. A Comissão refere que, relativamente aos auxílios ao abrigo do regime de crédito fiscal de 45% em Álava e Guipúzcoa e ao abrigo da redução da matéria coletável para novas empresas em Álava, Espanha reduziu o montante a recuperar aplicando a posteriori determinadas deduções fiscais em circunstâncias em que estas não foram ou não se demonstrou que tivessem sido devidamente concedidas nos termos da legislação aplicável, nomeadamente dos artigos 37.° e 45.° da Norma Foral 24/1996 em Álava e do artigo 37.o da Norma Foral 7/1996, que era «praticamente idêntica», na Guipúzcoa.

82. O artigo 37.o de cada uma dessas leis atribui às empresas, em determinadas condições, uma dedução fiscal equivalente a 15% do montante dos investimentos em novos ativos fixos (excluindo terrenos) afetada ao desenvolvimento da atividade económica. O artigo 45.o, n.o 1, da Norma Foral de Álava atribui uma dedução de 600000 pesetas (3606 euros) por cada posto de trabalho criado, desde que este seja mantido por um período de dois anos. Sempre que o aumento de 10% da mão de obra seja associado a uma redução de 10% nas horas de trabalho, o artigo 45.o, n.o 2, afasta determinadas condições previstas no artigo 37.o e aumenta a dedução ao abrigo dos dois artigos, desde que sejam apresentados planos detalhados à autoridade fiscal.

83. A Comissão não nega a possibilidade de aplicação a posteriori dessas deduções. Contudo, em relação a alguns beneficiários do auxílio declarados ilegais, a Comissão afirma que Espanha não fez prova de que as deduções tinham sido atribuídas em cumprimento das condições aplicáveis. Espanha responde que foram apresentados elementos de prova pertinentes durante o procedimento pré‑contencioso e que juntou nova documentação no decurso do presente processo. A Comissão não aceita que essa prova seja suficiente relativamente a Álava, mas admite que a violação cessou relativamente à Guipúzcoa com a apresentação da contestação.

Apreciação

84. Parece‑me que este aspeto da argumentação da Comissão não deve proceder. Não é alegado que as deduções em questão façam parte de qualquer dos regimes de crédito fiscal que foram declarados auxílios estatais concedidos ilegalmente. As deduções não são mencionadas nas decisões de 2001 ou no acórdão de 2006, e a violação alegada no presente processo é a não execução deste último. Consequentemente, a questão de saber se as deduções foram (ou se foi demonstrado que foram) corretamente concedidas em conformidade com o direito nacional é uma questão que está excluída do âmbito de aplicação do presente processo.

85. É certo que a alegação da Comissão a este respeito não é independente da recuperação dos auxílios sob a forma de créditos fiscais declarados ilegais nas decisões de 2001. Refere‑se aos montantes desses auxílios que não foram recuperados, com o fundamento de que os beneficiários podiam ter reclamado montantes de valor equivalente se o auxílio ilegal não tivesse existido, mas foram impedidos de o fazer porque receberam esses auxílios. Mas não alega que esses montantes foram erradamente apreciados como auxílios compatíveis e que, portanto, não tinham de ser recuperados.

86. Além disso, a Comissão admite que esse critério de Espanha é, em princípio, válido. Não alega, por exemplo, que todo o auxílio ilegal devia primeiro ser recuperado, devendo as deduções em questão ser depois aplicadas separadamente (o que também podia ter sido um critério válido). Se a Comissão tivesse adotado ou insistido nessa abordagem, não há dúvida de que as condições em que as deduções foram aplicadas não estavam relacionadas com o cumprimento do acórdão de 2006 (mesmo se, apreciadas separadamente, essas deduções tivessem revelado constituir elas próprias auxílio ilegal). Não considero que a análise possa ser diferente simplesmente porque, em vez disso, um conjunto de benefícios fiscais (as deduções) foi compensado com um outro (os créditos), se a compensação for aceite como um procedimento válido.

Montantes que deviam ser recuperados ao abrigo de cada decisão

87. Cheguei às seguintes conclusões: 1) que a necessidade de recuperar os auxílios controvertidos deve ser apreciada em conformidade com as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998; 2) que o requisito do incentivo previsto nessas orientações só permite a não recuperação dos auxílios em relação aos quais tenha sido demonstrado que o pedido foi submetido antes do início da execução do projeto de investimento; 3) que não existem questões jurídicas pendentes entre as partes no que diz respeito à aplicabilidade de regras específicas setoriais ou multissetoriais; 4) que as autoridades espanholas não podiam excluir da recuperação montantes dos auxílios controvertidos inferiores ao limiar de minimis de 100000 euros por cada período de três anos; mas 5) que a Comissão não tem razão quando alega que deviam ter sido recuperados montantes correspondentes a deduções fiscais concedidas a posteriori, de que os beneficiários não podiam beneficiar enquanto beneficiassem dos auxílios controvertidos.

88. À luz dessas conclusões, resta determinar a quantidade do auxílio que estava sujeita à obrigação legal de recuperação em relação a cada uma das decisões de 2001. Tal implica o exame dos valores apresentados por ambas as partes nos seus quadros de 2013 e — sempre que aplicável e possível — a resolução das divergências.

89. Os valores que refiro a seguir não foram todos indicados como tais pelas partes mas resultam, em alguns casos de comparações entre os valores efetivamente fornecidos pelas partes.

Decisão 2002/820 (crédito fiscal de 45% em Álava)

90. Resulta dos quadros de 2013, em primeiro lugar, que a única discordância quanto ao montante do auxílio inicialmente concedido diz respeito a uma diferença de 2048,87 euros relativamente à Martínez Bujanda. Proponho que esta divergência seja resolvida a favor de Espanha ( 70 ). Em segundo lugar, a Comissão considera que deviam ter sido recuperados 10683553,22 euros relativos a deduções fiscais a posteriori. Proponho que esse montante não seja considerado ( 71 ). Quanto ao restante (cumprimento das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998), a Comissão considera que deviam ser recuperados 207461498,01 euros. Já considerei que só deviam ser ignorados os montantes em relação aos quais Espanha demonstrou que o pedido foi submetido antes do início da execução do projeto de investimento ( 72 ). Espanha não alegou a existência de tais casos em Álava.

91. Consequentemente, tendo em conta a divergência relativamente à Martínez Bujanda, considero que deviam ser recuperados 207459449,14.

92. É pacífico que a totalidade dessa quantia (acrescida de juros) foi recuperada até 15 de outubro de 2013. Das datas fornecidas pelas partes, parece resultar que a maior parte da recuperação teve lugar a partir de março de 2012 e que em março de 2013 tinha sido concluída 90% da recuperação.

Decisão 2002/892 (redução da matéria coletável em Álava)

93. No que diz respeito às deduções inicialmente efetuadas por Espanha em virtude das regras de minimis, os quadros de 2013 mostram a concordância das partes em relação ao montante total de 2316461,49 euros, recuperado entre setembro de 2011 e setembro ou dezembro de 2012. Existe alguma discordância relativamente a deduções fiscais a posteriori, mas sugiro, em todo o caso, que esses montantes não sejam considerados ( 73 ).

94. Subsiste uma divergência relativamente à recuperação de 2586312,37 euros, acrescidos de juros, de uma sociedade em liquidação ( 74 ). A Comissão refere que só foi informada em 21 de janeiro de 2013 de que a reclamação do crédito das autoridades tinha sido devidamente apresentada, enquanto que Espanha refere que esta foi informada em 28 de junho de 2010. Ambas se baseiam numa carta alegadamente enviada à Comissão pelas autoridades espanholas mas que nenhuma delas identificou entre as dezenas de milhares de páginas de documentos submetidos ao Tribunal de Justiça. Nessas circunstâncias, proponho que o Tribunal de Justiça tenha em conta a data anterior.

Decisão 2003/27 (crédito fiscal de 45% na Biscaia)

95. A única questão controvertida em relação a esta decisão refere‑se à data estabelecida pelas autoridades espanholas em que o montante de 6194944,87 euros foi corretamente deduzido do montante recuperado da Norbega ( 75 ). Concluo dos articulados e dos quadros de 2013 que a quantia que realmente devia ser recuperada ( 76 ) foi de facto recuperada em novembro de 2007, mas que a prova de que a dedução era correta só foi fornecida em julho de 2012, com a contestação apresentada no presente processo. O montante de auxílio (acordado pelas partes no montante de 59247555,26 euros) que é controvertido relativamente ao requisito do incentivo deve ser considerado sujeito a recuperação ( 77 ).

96. Consequentemente, à luz dos autos, proponho que o Tribunal de Justiça considere que devem ser recuperados 66664908,29 euros, nos termos da Decisão 2003/27, de que foram recuperados 54261801,88 euros entre setembro e novembro de 2011, 7417353,03 euros em julho de 2012, e 4 985 753,38 euros ( 78 ) em fevereiro de 2013, acrescido de juros.

Decisão 2002/806 (redução da matéria coletável na Biscaia)

97. A única questão no contexto desta decisão diz respeito às deduções inicialmente efetuadas por Espanha em virtudes das regras de minimis. Foi acordado que o montante total envolvido era de 2004658,60 euros, o qual foi integralmente recuperado (acrescido de juros) no período compreendido entre 30 de setembro e 14 de novembro de 2011 ( 79 ).

Decisão 2002/894 (crédito fiscal de 45% na Guipúzcoa)

98. As questões relativas a esta decisão são as seguintes: em primeiro lugar, a exclusão de três empresas do setor da siderurgia, uma questão que considero ter sido abandonada pela Comissão ( 80 ); em segundo lugar, a dedução a posteriori de outros impostos, no montante de 4110495,50 euros, que proponho ignorar ( 81 ); em terceiro lugar, o cumprimento do requisito do incentivo, em relação ao auxílio de 5909830,30 euros concedido à sociedade GKN ( 82 ); em quarto lugar, a aplicação das Orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade ( 83 ) ao auxílio de cerca de 20 milhões de euros à sociedade Papresa ( 84 ).

99. Os quadros de 2013 mostram algumas discrepâncias entre os valores fornecidos pelas partes; os de Espanha são, em alguns casos, difíceis de reconciliar internamente, enquanto que os da Comissão são, por vezes, mais favoráveis a Espanha. Nessas circunstâncias, prefiro tomar como base os números da Comissão. Esta considera que deviam ser recuperados 39900773,41 euros. Admitirei ser esse o caso, sem prejuízo da divergência quanto aos montantes de 5909830,30 euros relativamente à GKN e de 20 milhões de euros relativamente à Papresa.

100. No que diz respeito à GKN, Espanha alega que a única despesa anterior à apresentação do pedido de auxílio era insignificante e tinha por objeto estudos de viabilidade; a Comissão não aceita a prova produzida. Espanha refere documentos contidos nos anexos da petição da Comissão, que não consegui encontrar seguindo as suas indicações ( 85 ). Não aceito, portanto, que Espanha tenha demonstrado que o requisito do incentivo foi satisfeito.

101. No que diz respeito à Papresa, Espanha sustenta que a sociedade é a sucessora da La Papelera Española SA, cujo estatuto de empresa em dificuldades foi reconhecido pela Comissão em 1993 ( 86 ). Refere o ponto 99 da Decisão 2002/894, onde a Comissão referiu a sua declaração contida nas orientações de reestruturação de 1999 de que «considera que os auxílios de emergência e à reestruturação podem contribuir para o desenvolvimento de atividades económicas sem afetar as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comunitário quando estiverem preenchidas as condições definidas nas presentes orientações».

102. Contudo, esse argumento só foi suscitado na tréplica e a Comissão não teve a oportunidade de se pronunciar a seu respeito. Além disso, Espanha omitiu que o ponto 99 da Decisão 2002/894 prosseguia nos seguintes termos: «[Ao não respeitar esses requisitos, os auxílios em questão são incompatíveis com o mercado comum quando se destinam a empresas em dificuldade]. Portanto, a Comissão considera que estes auxílios fiscais a favor de empresas em dificuldade não podem ser considerados compatíveis com o mercado comum nos termos da derrogação prevista no n.o 7, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, relativa aos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades.» Para demonstrar o cumprimento das condições previstas nas orientações de reestruturação de 1994, Espanha apresenta um relatório pericial que pretende certificar o cumprimento das condições gerais previstas no ponto 3.2.2 dessas orientações. Porém, o exame desse relatório revela que as condições só são referidas de forma truncada e que determinados aspetos não foram analisados.

103. Nessas circunstâncias, não considero que Espanha tenha demonstrado que se podia considerar que o auxílio concedido à Papresa satisfazia as condições previstas nas orientações de reestruturação.

104. Concluo que, nos termos da Decisão 2002/894, deviam ser recuperados 39900773,41 euros. As partes estão de acordo que, com exceção do auxílio concedido à Papresa, os montantes em questão foram recuperados, acrescido de juros, no período compreendido entre novembro de 2011 e outubro de 2012. O auxílio remanescente concedido à Papresa (19448623,59 euros, acrescido de juros) foi recuperado no período compreendido entre março e setembro de 2013.

Decisão 2002/540 (redução da matéria coletável na Guipúzcoa)

105. Nos seus quadros de 2013, a Comissão alega que 211159,23 euros foram erradamente excluídos da recuperação sob a forma de deduções fiscais a posteriori. Proponho que esse montante seja não seja considerado ( 87 ).

106. As partes concordam que o montante objeto das deduções de minimis foi de 1344192,60 euros, um montante que, na minha análise, devia ser recuperado. Segundo a Comissão, o montante total foi recuperado, com juros, durante o ano de 2012. Espanha indica datas anteriores de conclusão de recuperação, mas estas parecem referir‑se à recuperação de montantes diferentes dos montantes deduzidos como de minimis. Proponho, portanto, que sejam aceites as datas referidas pela Comissão.

107. Por último, existe um montante curioso de 8,74 euros, em relação ao qual a Comissão alega que não foi dado cumprimento à ordem de pagamento. Uma vez que a Comissão também refere num quadro diferente que o mesmo montante devia ser excluído da recuperação, proponho que este não seja considerado.

Conclusão sobre os montantes a serem recuperados

108. Concluo que, na data do acórdão de 2006, devia ser recuperada, em números redondos, a quantia principal total de 322 milhões de euros, cerca de 10% menos do que os 358 milhões de euros propostos pela Comissão. Não posso calcular com exatidão o montante dos juros devidos, mas proponho que o Tribunal de Justiça considere que este montante será também 10% inferior aos valores indicados pela Comissão.

109. Segundo a Comissão, na data em que foi proposta a presente ação tinham sido recuperados cerca de 13% do montante total. Uma vez que a Comissão não foi capaz de demonstrar de forma clara a sua reclamação relativamente à Gasteiz Desarrollo ( 88 ), proponho que se considere que o valor correto era 14%. Os restantes 86% foram recuperados depois do início do presente processo, entre setembro de 2011 e outubro de 2013.

Sanção pecuniária (quantia fixa)

Argumento

110. A Comissão refere as suas atuais orientações sobre a aplicação do artigo 260.o TFUE ( 89 ), onde refere que pedirá a quantia fixa que penaliza a continuação da infração entre o primeiro e o segundo acórdãos e a sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso na sequência do segundo acórdão. No presente processo, retirou o seu pedido relativo a esta última sanção. A Comissão calcula a quantia fixa como um mínimo fixo para cada Estado‑Membro baseado no seu fator «n» ( 90 ) ou multiplicando um montante diário ( 91 ) pelo número de dias decorrido entre a data do primeiro acórdão e a do fim da infração, se essa multiplicação conduzir a um total superior.

111. No presente processo, a Comissão considera que o coeficiente de gravidade deve ser fixado em 9, numa escala de 1 a 20. Sublinha o caráter fundamental das disposições em matéria de auxílios de Estado e a necessidade de eliminar a distorção da concorrência causada pelo auxílio, o facto de terem sido mais de 100 beneficiários, o montante ainda não recuperado na data em que a presente ação foi proposta (569 milhões de euros, segundo os seus cálculos) e o facto de Espanha já ter sido condenada por não recuperação de auxílios ilegais no País Basco em duas ocasiões ( 92 ).

112. Consequentemente, propõe a quantia fixa diária de 25817,40 euros ( 93 ), desde a data do acórdão de 2006 e até à cessação da infração em 15 de outubro de 2013. Calcula que o número de dias em questão é de 2500 e, portanto, que o total ascende a 64543500 euros.

113. Espanha sustenta que foram adotados seis regimes diferentes por três autoridades infraestatais diferentes, a cada uma das quais terá de passar uma parte das sanções. Uma vez que os auxílios se referem apenas ao País Basco, que representa 6,24% do PIB de Espanha, o valor diário de EUR 210 devia ser multiplicado por 6,24%, obtendo‑se 13 euros por dia.

114. Quanto à gravidade, Espanha sustenta que devia ser aplicado o coeficiente mínimo porque, em 40 anos, a Comissão nunca tinha antes exercido os seus poderes relativamente a auxílios estatais sob a forma de medidas fiscais. Além disso, as medidas em questão foram todas adotadas antes da Comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade direta das empresas ( 94 ), e as autoridades bascas revogaram os regimes quando souberam que a Comissão considerava que estes eram auxílios de Estado.

115. Nesse contexto, Espanha propõe uma multa de 177,58 euros ( 95 ) por dia.

116. A Comissão rejeita a ideia de que o montante de base devia ser multiplicado por 6,24%. Os montantes em questão são os mesmos para todos os Estados‑Membros (e devem ser suficientemente elevados para exercer pressão sobre os mesmos) ( 96 ) e o Tribunal de Justiça não ajustou previamente as sanções pecuniárias de modo a ter em conta a área limitada em que o incumprimento tem lugar.

117. Quanto à gravidade, a Comissão nega que não tivesse exercido anteriormente os seus poderes relativamente a auxílios estatais sob a forma de medidas fiscais ( 97 ) ou que a sua comunicação de 1998 tivesse alterado a situação ( 98 ).

118. Na tréplica, Espanha refere o acórdão Comissão/Itália ( 99 ), salientando que compete exclusivamente ao Tribunal de Justiça determinar o montante de qualquer sanção. Quando os auxílios devam ser recuperados de um número considerável de beneficiários, uma sanção que tem em conta os progressos eventualmente realizados pelo Estado‑Membro na execução das suas obrigações pode ser adequada e, portanto, proporcionada ao incumprimento ( 100 ). Ao aplicar os critérios de gravidade e de capacidade de pagamento do Estado‑Membro, o Tribunal de Justiça tem de levar em conta as consequências do não cumprimento para os interesses privados e públicos e a urgência em que o Estado‑Membro em causa cumpra as suas obrigações ( 101 ). A aplicação de uma quantia fixa deve depender de todos os elementos pertinentes relacionados tanto com as características da infração, como com a atitude do Estado‑Membro; dispondo o Tribunal de Justiça de um amplo poder de apreciação ( 102 ). No presente processo, as autoridades atuaram de forma conscienciosa. A autonomia das autoridades do País Basco ( 103 ) e o princípio da proporcionalidade devem levar o Tribunal de Justiça a graduar uma eventual sanção, tendo em conta a área geográfica afetada.

119. Quanto à gravidade, Espanha sustenta em especial que o acórdão ( 104 ) referido pela Comissão a propósito da Comunicação de 1998 foi proferido em circunstâncias completamente diferentes, e que a ausência de quaisquer precedentes em processos semelhantes complica o cálculo dos montantes a serem recuperados e os juros a serem cobrados, tornando ainda mais complicada a execução do acórdão de 2006. Além disso, as autoridades nacionais procuraram, de boa‑fé, aplicar os critérios que pensavam ser os corretos ao decidirem se auxílios específicos deviam ser recuperados.

Apreciação

120. Segundo jurisprudência constante, compete ao Tribunal de Justiça determinar, à luz das circunstâncias e do nível de dissuasão que estas lhe pareçam exigir, a sanção pecuniária adequada para evitar a repetição de infrações análogas. As propostas e orientações da Comissão não vinculam o Tribunal de Justiça, mas podem constituir uma base de referência útil e contribuir para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da própria ação empreendida por aquela instituição. Compete ao Tribunal de Justiça fixar a sanção pecuniária, de modo a que esta seja adaptada às circunstâncias e proporcionada ao incumprimento verificado e à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa. Entre os fatores pertinentes figuram, designadamente, a gravidade da infração e o período durante o qual o incumprimento persistiu desde o acórdão que o declara ( 105 ).

121. No presente processo, parece‑me claro que a condenação no pagamento de uma quantia fixa é adequada enquanto medida dissuasória. O montante dos auxílios ilegais em questão e o atraso na recuperação são ambos consideráveis, e resulta dos inúmeros documentos dos autos que as autoridades espanholas dedicaram grandes quantidades de tempo e de energia a procurar minimizar os montantes a serem recuperados, fornecendo muitas vezes informações excessivamente detalhadas que provocavam novos atrasos.

122. A Comissão pede o pagamento de uma quantia fixa de 64543500euros, obtida pela multiplicação da taxa de base de 210 euros por um coeficiente de 9 (relativo à gravidade), pelo fator «n» de 13,66 e por 2500 dias.

123. No âmbito dos próprios critérios publicados da Comissão, não se justifica a alteração da taxa de base de 210 euros por dia. Essa taxa permaneceu constante nesses critérios publicados durante todo o período relevante para efeitos do presente processo. A sugestão de Espanha de que devia ser multiplicada por [pelo fator «n» de] 6,24% foi afastada pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha (C‑610/10), já referido ( 106 ).

124. Contudo, o coeficiente de gravidade poderá ser proporcionalmente reduzido de 9 para 8 numa escala de 1 a 20, se o Tribunal de Justiça vier a aceitar a minha apreciação dos montantes que deviam ser efetivamente recuperados ( 107 ). O fator «n» também poderá ser reduzido para 13,28, à luz dos valores atualizados da Comissão ( 108 ). O que permitiria obter uma quantia fixa diária de 22310,40 euros, em vez dos 25817,40 euros inicialmente reclamados pela Comissão.

125. A Comissão calcula que decorreram 2500 dias entre a data da prolação do acórdão de 2006, em 14 de dezembro de 2006, e a recuperação final e completa do auxílio em questão. Esse cálculo parece‑me correto se for tomado em consideração o período total decorrido até 18 de outubro de 2013, data em que a Comissão considerou demonstrado que todos os auxílios e respetivos juros tinham sido recuperados. A 22310,40 euros por dia, isso traduzir‑se‑ia no pagamento de uma quantia fixa total de 55776000 euros.

126. Todavia, resulta claramente da jurisprudência que a prática do Tribunal de Justiça nunca foi a de seguir os cálculos detalhados da Comissão na determinação do montante da quantia fixa, mas determinar um montante adequado, tendo em conta todas as circunstâncias, em números redondos. Ao fazê‑lo, não fornece, regra geral, uma descrição precisa detalhada da sua fundamentação, mas limita‑se a assinalar as diversas circunstâncias agravantes e atenuantes tomadas em consideração (tais como, respetivamente, o comportamento dilatório ou boa fé da parte das autoridades nacionais). Além disso, a análise dos processos em que a Comissão pediu e o Tribunal de Justiça aplicou uma tal sanção mostra que, em todo o caso, o montante aplicado pelo Tribunal de Justiça foi consideravelmente inferior ao pedido pela Comissão — variando entre 8% e 62% desta última quantia, numa média de cerca de 40% desta ( 109 ). Sem pretender sugerir que o Tribunal de Justiça está de algum modo vinculado pela sua prática anterior a esse respeito ( 110 ), considero que esses números oferecem informações contextuais úteis, em especial tendo em conta as circunstâncias, como a gravidade e a duração da infração, que foram tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça.

127. Este é o quarto processo no qual a Comissão pediu a aplicação de uma penalidade fixa a um Estado‑Membro pela não recuperação de auxílios estatais concedidos ilegalmente (os outros processos em que se pedia essa penalidade referem‑se, essencialmente, à não transposição de diretivas ou à não conformidade do direito nacional com o direito da União e são, portanto, menos comparáveis). O montante aqui envolvido é, na minha apreciação, de 322 milhões de euros e a duração da infração é de 6 anos e 10 meses.

128. A título comparativo, no acórdão Comissão/Grécia ( 111 ), a não recuperação de cerca de 23 milhões de euros num período de mais de quatro anos deu origem ao pagamento de uma quantia fixa de 2 milhões de euros (cerca de 13% do montante reclamado pela Comissão); no acórdão de 17 de novembro de 2011, Comissão/Itália ( 112 ), a não recuperação de cerca de 188 milhões de euros em cerca de sete anos e meio deu origem a uma sanção de 30 milhões de euros (cerca de 43% do montante reclamado pela Comissão); e, no processo que deu origem ao acórdão Comissão/Espanha, já referido ( 113 ), a não recuperação de cerca de 23 milhões de euros num período de mais de 10 anos deu origem a uma sanção de 20 milhões de euros (cerca de 38% do montante reclamado pela Comissão).

129. Vistos de outra forma, os montantes por mês de atraso e por milhão de euros a recuperar são notavelmente semelhantes nos dois primeiros processos (entre 1730 e 1740 euros) enquanto que o montante no último processo é consideravelmente superior (cerca de 8333 euros). Tomando como base o primeiro valor, obteríamos um montante de cerca de 50 milhões de euros, enquanto que tomando o último valor obteríamos cerca de 220 milhões de euros.

130. Parece que uma circunstância agravante significativa tida em consideração pelo Tribunal de Justiça no processo que deu origem ao acórdão de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha, já referido, foi o facto de que a execução do primeiro acórdão «não se devia deparar com dificuldades maiores, dado que o número de beneficiários dos auxílios ilegais em causa era reduzido, que eles estavam nominalmente identificados e que as quantias a recuperar estavam especificadas nesta decisão» ( 114 ).

131. No presente processo, esta última consideração não se verifica. O número de beneficiários era considerável, e os montantes dos auxílios a recuperar ou a excluir da recuperação não estavam identificados, nem eram imediatamente óbvios. Proponho, portanto, que o Tribunal de Justiça opte por uma posição semelhante à que adotou nos seus acórdãos de 7 de julho de 2009, Comissão/Grécia, já referido, e de 17 de novembro de 2011, Comissão/Itália, já referido, partindo da quantia de 50 milhões de euros.

132. Também não vejo nenhuma razão de peso para aumentar ou reduzir esse montante. Trata‑se de um montante significativo — superior a qualquer quantia fixa previamente aplicada pelo Tribunal de Justiça — suscetível de ter um efeito dissuasivo forte em relação a todos os Estados‑Membros, não havendo qualquer necessidade de o aumentar. Contudo, a infração é grave, envolvendo auxílios estatais em montantes — superiores aos montantes em causa em qualquer caso semelhante anterior — suscetíveis de afetar gravemente as trocas comerciais entre Estados‑Membros, durante um período de tempo considerável (a recuperação em termos significativos só teve início mais de quatro anos depois de ter sido proferido o acórdão de 2006).

Conclusão

133. À luz de todas as observações expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que: — Declare que, ao não ter executado em tempo útil o acórdão de 14 de dezembro de 2006, Comissão/Espanha (C‑485/03 a C‑490/03), o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam por força das decisões que foram objeto desse acórdão e do artigo 260.o TFUE; — Condene o Reino de Espanha a pagar à Comissão Europeia, na conta «Recursos próprios da União Europeia», a quantia fixa de 50 milhões de euros; — Condene o Reino de Espanha nas despesas.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Por motivos de coerência, conservo a ortografia castelhana utilizada em fases anteriores do processo, embora a ortografia basca seja diferente e a ortografia oficial castelhana tenha agora em conta a ortografia basca.

( 3 ) V. JO 1999 C 351, p. 29, JO 2000, C 55, p. 2; e JO 2000 C 71, p. 8.

( 4 ) Decisão 2002/820/CE, de 11 de julho de 2001, relativa ao regime de auxílios estatais aplicado pela Espanha a favor das empresas de Álava sob a forma de crédito fiscal de 45% dos investimentos (JO L 296, p. 1); Decisão 2002/892/CE, de 11 de julho de 2001, relativa ao regime de auxílios estatais aplicado pela Espanha a favor de certas empresas recentemente criadas na província de Álava (JO L 314, p. 1); Decisão 2003/27/CE, de 11 de julho de 2001, relativa ao regime de auxílios estatais aplicado pela Espanha a favor das empresas da Biscaia sob a forma de crédito fiscal de 45% dos investimentos (JO L 17, p. 1); Decisão 2002/806/CE, de 11 de julho de 2001, relativa ao regime de auxílios estatais aplicado pela Espanha a favor de certas empresas recentemente criadas na província da Biscaia (JO L 279, p. 35); Decisão 2002/894/CE, de 11 de julho de 2001, relativa ao regime de auxílios estatais aplicado pela Espanha a favor das empresas da Guipúzcoa sob a forma de crédito fiscal de 45% dos investimentos (JO L 314, p. 26); e Decisão 2002/540/CE, de 11 de julho de 2001, relativa ao regime de auxílios estatais aplicado pela Espanha a favor de certas empresas recentemente criadas na província da Guipúzcoa (JO L 174, p. 31) (a seguir «decisões de 2001»).

( 5 ) Decisão 2002/820, ponto 76; Decisões 2002/892, 2002/806 e 2002/540, ponto 78; e Decisões 2003/27 e 2002/894, ponto 83.

( 6 ) Decisão 2002/820, ponto 98; Decisões 2002/892, 2002/806 e 2002/540, ponto 90; Decisão 2003/27, ponto 105; e Decisão 2002/894, ponto 107.

( 7 ) Decisão 2002/820, pontos 76 a 94; Decisões 2002/894 e 2003/27, pontos 83 a 100.

( 8 ) JO 1998 C 74, p. 9, conforme alteradas no JO 2000, C 258, p. 5 (a seguir «orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998»).

( 9 ) Decisão 2002/820, ponto 83; Decisões 2002/894 e 2003/27, ponto 89.

( 10 ) Pontos 78 a 90 de cada decisão (2002/540, 2002/806 e 2002/892).

( 11 ) Acórdão Comissão/Espanha (C-485/03 a C-490/03, Colet., p. I-11887; a seguir «acórdão de 2006»).

( 12 ) N.o 81 do acórdão de 2006.

( 13 ) Em relação aos regimes de crédito fiscal de 45%, v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 9 de setembro de 2009, Diputación Foral de Álava e o./ Comissão (T-227/01 a T-229/01, T-265/01, T-266/01 e T-270/01, Colet., p. II-3029); em relação às reduções da matéria coletável, v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 9 de setembro de 2009, Diputación Foral de Álava e o./ Comissão (T‑230/01 a T‑232/01 e T‑267/01 a T‑269/01, não publicado na Coletânea).

( 14 ) Em relação aos regimes de crédito fiscal de 45%, v. acórdão de 28 de julho de 2011, Diputación Foral de Vizcaya/Comissão (C‑471/09 P a C‑473/09 P). Em relação às reduções da matéria coletável, v. acórdão de 28 de julho de 2011, Diputación Foral de Vizcaya/Comissão (C‑474/09 P a C‑476/09 P).

( 15 ) Acórdão Diputación Foral de Vizcaya/Comissão (C‑471/09 P a C‑473/09 P) já referido na nota 14 supra (n.os 98, 99 e 102), fazendo referência ao acórdão de 9 de junho de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e o./Comissão (C-71/09 P, C-73/09 P e C-76/09 P, Colet., p. I-4727, n.os 63, 64, 115 e 130 e jurisprudência aí referida).

( 16 ) SEC(2005) 1658, de 13 de dezembro de 2005, conforme atualizada pela Comunicação SEC(2010) 923, de 20 de julho de 2010.

( 17 ) V. n.o 15, supra.

( 18 ) Regulamento (CE) do Conselho n.o 659/1999, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (JO L 83, p. 1).

( 19 ) JO 1979, C 31, p. 9.

( 20 ) JO 2002, C 119, p. 22.

( 21 ) Acórdão de 9 de junho de 2011, Diputación Foral de Vizcaya/Comissão (C‑465/09 P a C‑470/09 P, n.os 121 e 122).

( 22 ) V., em especial, nota 37 da Decisão 2002/820, nota 33 da Decisão 2002/894, e nota 34 da Decisão 2003/27.

( 23 ) N.os 31 e 32, supra.

( 24 ) JO 1999, C 351, p. 33, último parágrafo; JO 2000, C 71, p. 13, terceiro parágrafo; Decisão 2002/820, ponto 83; Decisões 2002/894 e 2003/27, ponto 89.

( 25 ) V. n.o 32 e nota 21, supra.

( 26 ) N.os 12 e 50 do acórdão de 2006.

( 27 ) V., igualmente, acórdão de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast (C-390/06, Colet., p. I-2577, n.o 69).

( 28 ) Ponto 27 da Decisão 2002/820, e ponto 23 das Decisões 2002/894 e 2003/27.

( 29 ) V. n.o 31 e nota 19, supra.

( 30 ) Regulamento da Comissão, de 24 de outubro de 2006, relativo à aplicação dos artigos 87.° e 88.° do Tratado aos auxílios estatais ao investimento com finalidade regional (JO L 302, p. 29).

( 31 ) Regulamento da Comissão, de 6 de agosto de 2008, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado comum, em aplicação dos artigos 87.° e 88.° do Tratado (JO L 214, p. 3).

( 32 ) Decisão 2000/795/CE, de 22 de dezembro de 1999, relativa ao auxílio estatal concedido pela Espanha a favor da Ramondín SA e Ramondín Cápsulas SA (JO 2000, L 318, p. 36), considerando 134 e artigo 1.o

( 33 ) Artigo 1.o e considerando 7 do regulamento.

( 34 ) Acórdão de 13 de junho de 2013 (C‑630/11 P, C‑631/11 P, C‑632/11 P e C‑633/11 P, n.o 105).

( 35 ) Acórdão de 30 de setembro de 2003, Freistaat Sachsen e o./Comissão (C-57/00 P e C-61/00 P, Colet., p. I-9975, n.o 52).

( 36 ) Referido na nota 35.

( 37 ) Decisão 2002/820, ponto 83; Decisões 2002/894 e 2003/27, ponto 89.

( 38 ) Decisão 2002/820, pontos 25, 27, 33, 87, 90 e 91; Decisões 2002/894 e 2003/27, pontos 1, 7, 21, 23, 43, 49, 93, 96 e 97.

( 39 ) V. n.o 6, supra.

( 40 ) Decisão 2002/820, pontos 84 a 87; Decisões 2002/894 e 2003/27, pontos 90 a 93.

( 41 ) V. n.o 37 e notas 30 e 31, supra.

( 42 ) Ponto 8 de cada uma das decisões relativas aos regimes fiscais de crédito fiscal de 45%.

( 43 ) N.o 63 do acórdão de 2006.

( 44 ) N.os 98 e segs., infra.

( 45 ) V. n.o 37 e nota 32, supra.

( 46 ) Por exemplo, acórdão de 10 de novembro de 2011, The Rank Group (C-259/10 e C-260/10, Colet., p. I-10947, n.o 62 e jurisprudência aí referida).

( 47 ) Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998, ponto 2 e nota 5.

( 48 ) Nomeadamente, os subsetores identificados no Enquadramento de certos setores siderúrgicos não CECA (JO 1988, C 320, p. 3, a seguir «enquadramento dos setores siderúrgicos de 1988»).

( 49 ) Enquadramento dos setores siderúrgicos de 1988, ponto 4.

( 50 ) Condesa Fabril SA.

( 51 ) Compañía Norteña de Bebidas Gaseosas Norbega SA (a seguir «Norbega»).

( 52 ) Enquadramento multissetorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projetos de investimento (JO 1998, C 107, p. 7).

( 53 ) Regulamento da Comissão, de 12 de janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.°° e 88.° do Tratado CE aos auxílios de minimis (JO L 10, p. 30). Esse regulamento foi substituído pelo Regulamento (CE) n.o 1998/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, relativo à aplicação dos artigos 87.° e 88.° do Tratado aos auxílios de minimis (JO L 379 p. 5), por sua vez substituído pelo Regulamento (UE) n.o 1407/2013 da Comissão, de 18 de dezembro de 2013, relativo à aplicação dos artigos 107.°e 108.°do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios de minimis (JO L 352, p. 1).

( 54 ) JO 1996, C 68, p. 9 (a seguir «comunicação de 1996»).

( 55 ) Acórdão do Tribunal Geral de 20 de setembro de 2011, Regione autonoma della Sardegna/Comissão (T-394/08, T-408/08, T-453/08 e T-454/08, Colet., p. II-6255, n.os 299 a 311). Os recursos interpostos deste acórdão (HGA e o./Comissão, já referidos na nota 34) não tiveram por objeto a questão de minimis.

( 56 ) Decisão 2006/177/CE da Comissão, de 19 de maio de 2004, relativa ao auxílio estatal C 4/2003 (ex NN 102/2002) concedido pela Itália a favor da WAM SpA (JO, L 63, p. 11). Foi anulada pelo acórdão do Tribunal Geral de 6 de setembro de 2006, Itália e Wam/Comissão (T‑304/04 e T‑316/04), confirmado pelo acórdão de 30 de abril de 2009, Comissão/Itália e WAM (C-494/06 P, Colet., p. I-3639), mas sem referência à regra de minimis.

( 57 ) A Comissão refere as Decisões 2000/46/CE (JO 2001, L 18, p. 18), 2002/142/CE (JO 2002, L 48, p. 20), 2003/643/CE (JO 2003, L 227, p. 12) e 2006/937/CE (JO 2006, L 366, p. 1). Segundo a Comissão, não adotou em nenhuma dessas decisões a mesma abordagem que na decisão WAM.

( 58 ) V. Regulamento (CE) n.o 994/98 do Conselho, de 7 de maio de 1998, relativo à aplicação dos artigos 92.° e 93.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia a determinadas categorias de auxílios estatais horizontais (JO L 142, p. 1), que foi a base jurídica do Regulamento n.o 69/2001; v., em especial, considerando 9 e artigo 2.o

( 59 ) Acórdão de 20 de setembro de 2007, Comissão/Espanha (C-177/06, Colet., p. I-7689).

( 60 ) Pontos 20 e 75 em cada uma das três decisões, e respetivas notas.

( 61 ) Nota ao ponto 75 em cada uma das três decisões.

( 62 ) Artigo 4.o desse regulamento, lido em conjugação com o artigo 4.o do Regulamento n.o 1998/2006.

( 63 ) V., igualmente, pontos 23 e 24 da sua petição no processo que deu origem ao acórdão de 2006, na qual aceitou que não podiam ser concedidos novos auxílios o mais tardar a partir de 23 de outubro de 2001.

( 64 ) Ponto 7 de cada uma das três decisões.

( 65 ) Já referido na nota 52.

( 66 ) A mesma regra expressa não parece surgir no Regulamento n.o 1407/2013, apesar de o seu artigo 3.o, n.o 7, dispor: «Sempre que os pertinentes limiares aplicáveis […] forem excedidos mediante a concessão de novos auxílios de minimis, nenhum desses novos auxílios pode beneficiar do presente regulamento».

( 67 ) Decisão 2006/638/CE da Comissão, de 6 de setembro de 2005, relativa ao regime de auxílios estatais que a Itália concedeu a certos organismos de investimento coletivo especializados em valores mobiliários de sociedades de pequena e média capitalização cotadas em mercados regulamentados (JO L 268, p. 1), considerando 60, sublinhado meu.

( 68 ) Acórdão de 13 de novembro de 2008, Comissão/França (C-214/07, Colet., p. I-8357); v. réplica da Comissão, ponto 25.

( 69 ) Já referido na nota 54.

( 70 ) V. n.o 59, supra.

( 71 ) N.os 81 a 86, supra.

( 72 ) N.os 38 e segs., supra.

( 73 ) N.os 81 a 86, supra.

( 74 ) Gasteiz Desarrollo Industrial e Ingeniería SA («Gasteiz Desarrollo»).

( 75 ) V. n.o 63, supra.

( 76 ) Acordada no montante de 7 417 353,03 euros.

( 77 ) N.os 38 e segs., supra.

( 78 ) Auxílios concedidos à Industrias de Maderas Aglomeradas.

( 79 ) Em relação à quantia de 200000 euros (Ingenería y Construcción de Matrices), a Comissão afirma que a recuperação só foi efetuada (ou provada) em 11 de julho de 2012, mas os elementos de prova que refere não foram apresentados ao Tribunal de Justiça.

( 80 ) V. n.o 63, supra.

( 81 ) N.os 81 a 86, supra.

( 82 ) GKN Driveline Zumaia SA. Noutros três casos, a Comissão aceitou que o requisito do incentivo tinha sido satisfeito, e em outros oito casos ainda, Espanha não alegou que o pedido de auxílio tivesse sido submetido antes do início da execução do projeto (n.os 38 e segs., supra).

( 83 ) JO 1994 C 368, p. 12, substituído pelo texto publicado no JO 1999, C 288, p. 2 (a seguir «orientações de reestruturação de 1994/1999»).

( 84 ) Papresa SA. Há uma diferença de cerca de 500000 euros entre os valores indicados pela Comissão e por Espanha em relação aos montantes do auxílio.

( 85 ) Reconheço que a apresentação desses anexo, sob a forma de DVDs contendo ficheiros comprimidos (zipped) de páginas em pdf, não pesquisáveis, torna mais difícil identificar um documento particular, mas Espanha foi informada de que devia especificar claramente a prova invocada (ponto 17 supra).

( 86 ) Comunicação da Comissão C 29/92 (NN 12/92) (JO 1993, C 123, p. 7).

( 87 ) N.os 81 a 86, supra.

( 88 ) V. n.o 94, supra.

( 89 ) SEC(2005) 1658 (JO 2007, C 126, p. 15), atualizada pela SEC(2010) 923/3.

( 90 ) Definido como uma média geométrica baseada em parte no PIB do Estado‑Membro e em parte e em parte na ponderação dos votos no Conselho. Em relação a Espanha, à data em que a presente ação foi proposta, o fator «n» era de 13,66 e a quantia mínima fixa era de 7215000 euros. Atualmente, esses valores correspondem a 13,28 e 7036000 euros, respetivamente [C(2012) 6106 final, de 31 de agosto de 2012].

( 91 ) Atualmente, o mínimo de 210 euros, multiplicado por um coeficiente de gravidade.

( 92 ) Acórdão de 2 de julho de 2002, Comissão/Espanha (C-499/99, Colet., p. I-6031), e acórdão de 20 de setembro de 2007, Comissão/Espanha (já referido na nota 59).

( 93 ) Ou seja, 210 euros multiplicados pelo coeficiente 9 de gravidade e pelo fator «n» para Espanha de 13,66.

( 94 ) JO 1998, C 384, p. 3 (a seguir «comunicação de 1998»).

( 95 ) 13 euros multiplicados pelo coeficiente 1 de gravidade e pelo fator «n» para Espanha de 13,66.

( 96 ) SEC(2005) 1658, ponto 15.

( 97 ) Refere a Decisão 93/337/CEE da Comissão, de 10 de maio de 1993, relativa a um regime de incentivos fiscais ao investimento no País Basco (JO L 134, p. 25).

( 98 ) Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 9 de setembro de 2009, Diputación Foral de Álava e o./Comissão (T-30/01 a T-32/01 e T-86/02 a T-88/02, Colet., p. II-2919, n.os 314,315 e jurisprudência aí referida).

( 99 ) Acórdão de 17 de novembro de 2011, Comissão/Itália (C-496/09, Colet., p. I-11483).

( 100 ) Ibidem, n.o 49 e jurisprudência aí referida.

( 101 ) Ibidem, n.os 56, 57 e jurisprudência aí referida.

( 102 ) Ibidem, n.o 83 e jurisprudência aí referida.

( 103 ) O Reino de Espanha refere os acórdãos de 6 de setembro de 2006, Portugal/Comissão (C-88/03, Colet., p. I-7115), e de 11 de setembro de 2006, UGT‑Rioja e o. (C-428/06 a C-434/06, Colet., p. I-6747).

( 104 ) Já referido na nota 98.

( 105 ) Por exemplo, acórdão Comissão/Itália, já referido na nota 97 (n.os 35 a 37), e acórdão de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha (C‑610/10, n.os 115 e segs.).

( 106 ) V. na nota 105, n.o 132 dos fundamentos.

( 107 ) N.os 108 e 109, supra.

( 108 ) Nota 90, supra. No acórdão de 17 de outubro de 2013, Comissão/Bélgica (C‑533/11, n.o 35), a própria Comissão baseou‑se em valores que foram atualizados depois de ter proposto a sua ação.

( 109 ) Acórdãos de 9 de dezembro de 2008, Comissão/França (C-121/07, Colet., p. I-9159); de 4 de junho de 2009, Comissão/Grécia (C-109/08, Colet., p. I-4657); de 7 de julho de 2009, Comissão/Grécia (C-369/07, Colet., p. I-5703); de 4 de junho de 2009, Comissão/Grécia (C-568/07, Colet., p. I-4505); de 31 de março de 2011, Comissão/Grécia (C-407/09, Colet., p. I-2467); Comissão/Itália (já referido na nota 99); de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha (já referido na nota 105); de 19 de dezembro de 2012 Comissão/Irlanda (C‑279/11), de 19 de dezembro de 2012, Comissão/Irlanda (C‑374/11); de 30 de maio de 2013, Comissão/Suécia (C‑270/11); de 25 de junho de 2013, Comissão/República Checa (C‑241/11); Comissão/Bélgica (já referido na nota 108); e de 28 de novembro de 2013, Comissão/Luxemburgo (C‑576/11).

( 110 ) Ou que — ao contrário da situação nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE — o Tribunal de Justiça não pode aplicar um montante superior ao pedido pela Comissão.

( 111 ) Acórdão de 7 de julho de 2009, já referido na nota 109.

( 112 ) Já referido na nota 99.

( 113 ) Acórdão de 11 de dezembro de 2012, já referido na nota 105.

( 114 ) Ibidem, n.o 145.