Acórdão do Tribunal (Sexta Secção) de 25 de Novembro de 1998. - Comissão das Comunidades Europeias contra Reino de Espanha. - Incumprimento de Estado - Não transposição da Directiva 76/464/CEE. - Processo C-214/96.



Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-07661



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

1 Estados-Membros - Obrigações - Execução das directivas - Incumprimento - Justificação - Inadmissibilidade

(Tratado CE, artigo 169._)

2 Acção por incumprimento - Exame da procedência pelo Tribunal de Justiça - Situação a tomar em consideração - Situação no termo do prazo fixado pelo parecer fundamentado

(Tratado CE, artigo 169._)

3 Ambiente - Poluição das águas - Directiva 76/464 - Obrigação de estabelecer programas específicos com vista à redução da poluição causada por determinadas substâncias perigosas - Alcance

(Directiva 76/464 do Conselho, artigo 7._)

Sumário

1 Um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar o incumprimento de obrigações e prazos previstos numa directiva.

2 No âmbito de uma acção intentada ao abrigo do artigo 169._ do Tratado, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação tal como se apresentava no temo do prazo fixado no parecer fundamentado e as alterações posteriormente ocorridas não podem ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça.

3 Os programas que os Estados-Membros são obrigados a aprovar, nos termos do artigo 7._ da Directiva 76/464, com o objectivo de reduzir a poluição das águas continentais e das águas de mar territoriais pelas substâncias da lista II que consta do anexo à directiva, devem ser específicos e incluir, em conformidade com o n._ 3 da referida disposição, objectivos de qualidade a propósito das águas em causa. Com efeito, esses programas são um instrumento cuja função é dar uma certa forma, num contexto coerente, à protecção das águas contra a referida poluição, permitindo, designadamente, comparar os diferentes regimes de protecção das águas em vigor nos Estados-Membros.

Assim, uma regulamentação que apenas constitui um conjunto de intervenções normativas pontuais, incapazes de constituir um sistema organizado e articulado de objectivos de qualidade para determinado curso de água ou lagoa, não pode ser considerada um programa na acepção do artigo 7._ da directiva.

Partes

No processo C-214/96,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Richard Wainwright, consultor jurídico principal, e Fernando Castillo de la Torre, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg,

demandante,

contra

Reino de Espanha, representado por Paloma Plaza García, abogado del Estado, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Espanha, 4-6, boulevard E. Servais,

demandada,

que tem por objecto obter a declaração de que, ao não aprovar e não comunicar os programas de redução da poluição das águas pelas substâncias da lista II, prevista no artigo 7._, n._ 1, da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165), o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE e do artigo 7._ da referida directiva,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Sexta Secção),

composto por: P. J. G. Kapteyn, presidente de secção, G. Hirsch (relator), J. L. Murray, H. Ragnemalm e K. M. Ioannou, juízes,

advogado-geral: A. Saggio,

secretário: R. Grass,

visto o relatório do juiz-relator,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 25 de Junho de 1998,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 25 de Junho de 1996, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169._ do Tratado CE, uma acção que tem por objecto obter a declaração de que, ao não aprovar e não comunicar os programas de redução da poluição das águas pelas substâncias da lista II, prevista no artigo 7._, n._ 1, da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165, a seguir «directiva»), o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do referido Tratado e do artigo 7._ da referida directiva.

A directiva

2 A directiva aplica-se, de acordo com o disposto no seu artigo 1._, às águas interiores superficiais e do litoral, às águas de mar territoriais e às águas subterrâneas.

3 Resulta dos sétimo e nono considerandos da directiva, bem como do seu artigo 2._, que a mesma tem por objectivo, por um lado, a eliminação da poluição do meio aquático causada pela descarga de diversas substâncias perigosas constantes de uma primeira lista, dita «lista I», e, por outro, a redução da poluição do mesmo meio causada por substâncias constantes de uma segunda lista, dita «lista II». Estas duas listas constam do anexo da directiva.

4 A lista I compreende substâncias classificadas principalmente com base na sua toxicidade, persistência e bioacumulação. Nos termos dos artigos 3._ e 6._ da directiva, os Estados-Membros devem submeter qualquer descarga dessas substâncias no meio aquático a uma autorização prévia das autoridades competentes e fixar normas de emissão que não devem ultrapassar valores-limite, sendo estes últimos aprovados pelo Conselho em função dos efeitos dessas substâncias no meio aquático.

5 Relativamente às outras substâncias, a directiva estabelece no seu anexo, sob o título «Lista II de famílias e grupos de substâncias»:

«A lista II inclui:

- as substâncias que fazem parte das famílias e grupos de substâncias constantes da lista I e para as quais os valores-limite referidos no artigo 6._ da directiva não foram fixados,

- determinadas substâncias individuais e determinadas categorias de substâncias que fazem parte das famílias e grupos de substâncias a seguir enumerados,

e que têm um efeito prejudicial no meio aquático que pode todavia ser limitado a uma certa zona e que depende das características das águas de recepção e da respectiva localização.»

6 Assim, a lista II contém, de acordo com o seu primeiro travessão, as substâncias que podem figurar na lista I, mas para as quais o Conselho ainda não fixou, em conformidade com o artigo 6._ da directiva, valores-limite. Actualmente, fazem parte da lista II 99 substâncias que constam da lista I.

7 No que respeita às substâncias incluídas na lista II, o artigo 7._ da directiva estabelece:

«1. A fim de reduzir a poluição das águas referidas no artigo 1._ por substâncias constantes da lista II, os Estados-Membros estabelecem programas para cuja execução aplicam designadamente os meios referidos nos n.os 2 e 3.

2. Qualquer descarga efectuada nas águas referidas no artigo 1._ e susceptível de conter uma das substâncias constantes da lista II fica sujeita a uma autorização prévia, concedida pela autoridade competente do Estado-Membro em causa, que fixará as normas de emissão. Estas são calculadas em função dos objectivos de qualidade estabelecidos nos termos do n._ 3.

3. Os programas referidos no n._ 1 incluirão objectivos de qualidade para as águas, estabelecidos segundo as directivas do Conselho quando existam.

4. Os programas podem igualmente incluir disposições específicas relativas à composição e à utilização de substâncias ou grupos de substâncias assim como de produtos e terão em conta os últimos progressos técnicos economicamente viáveis.

5. Os programas fixarão os prazos da sua própria execução.

6. Os programas e os resultados da respectiva aplicação serão comunicados à Comissão de forma sucinta.

7. A Comissão organizará, regularmente, com os Estados-Membros, uma confrontação dos programas com vista a assegurar uma aplicação suficientemente harmoniosa e, se julgar necessário, apresentará ao Conselho, para esse efeito, propostas sobre a matéria.»

Fase pré-contenciosa

8 Através de duas cartas enviadas ao Reino de Espanha em 26 de Setembro de 1989 e 4 de Abril de 1990, a Comissão solicitou informações sobre os programas de redução da poluição previstos no artigo 7._ da directiva relativamente a algumas das substâncias que constam da lista II, que a Comissão, para maior clareza, tinha agrupado numa lista prioritária, mas não exaustiva, junta à primeira carta. A Comissão solicitou igualmente que lhe fossem comunicados os programas de redução adoptados para outras substâncias constantes da lista II, mas não referidas no anexo.

9 Na segunda carta, a Comissão alargou o seu pedido de informações às 99 substâncias susceptíveis de figurar na lista I, mas que, por enquanto, constavam da lista II, em virtude de não terem sido fixados valores-limite. No que toca a essas substâncias, solicitou às autoridades espanholas, designadamente, que lhe fornecessem uma lista actualizada das descargas nas águas espanholas, bem como os objectivos de qualidade fixados para a emissão de autorizações de descarga relativamente a uma ou mais dessas substâncias ou, caso esses objectivos não existam, as razões pelas quais o Reino de Espanha não os fixou.

10 Resulta da resposta do Governo espanhol, contida numa carta de 26 de Julho de 1990, mas que apenas chegou à Comissão no interior de uma carta de 29 de Janeiro de 1991, que os programas na acepção do artigo 7._ da directiva, relativos às águas continentais, fazem parte dos planos hidrológicos de bacia que devem ser aprovados pelas confederações hidrográficas; quanto aos programas relativos às descargas de substâncias perigosas no mar, estes são elaborados pelas comunidades autónomas. Mas, embora esses programas estejam a ser elaborados pelas confederações hidrográficas, nem estas nem as comunidades autónomas aprovaram esses programas concretos de redução das descargas de substâncias perigosas.

11 Por carta datada de 19 de Dezembro de 1990 e por carta complementar de 30 de Novembro de 1993, a Comissão instou o Governo espanhol a apresentar-lhe as suas observações sobre a elaboração e a execução dos programas a que se refere o artigo 7._ da directiva.

12 Na sua resposta de 3 de Março de 1994, o Governo espanhol referia, designadamente, a existência de projectos de directivas para as bacias hidrográficas do Norte de Espanha, do Douro, do Tejo, do Guadiana, do Guadalquivir, do Segura, do Júcar e do Ebro. Mencionava igualmente a existência de um projecto de controlo permanente da qualidade das águas (projecto SAICA).

13 Considerando que as respostas dadas pelo Governo espanhol eram insuficientes, a Comissão formulou um parecer fundamentado em 17 de Novembro de 1994, dando-lhe um prazo de dois meses para adoptar as medidas necessárias ao seu cumprimento. A pedido do Governo Espanhol, este prazo foi em seguida prorrogado por dois meses, por carta da Comissão de 18 de Janeiro de 1995.

14 O Governo espanhol só respondeu por cartas de 8 de Setembro de 1995 e de 16 de Outubro de 1995. Referia a existência de um relatório complementar sobre os programas de redução previstos para as águas continentais e, a propósito das descargas no mar, de relatórios da Junta de Andaluzia, do Principado das Astúrias, da Generalitat da Catalunha e da Região de Múrcia enviando, com a segunda carta, uma cópia dos relatórios elaborados pela Generalitat de Valencia e pelo Governo basco.

15 Como não recebeu mais nenhuma comunicação que lhe permitisse verificar se o Reino de Espanha tinha dado cumprimento às obrigações impostas pelo artigo 7._ da directiva, a Comissão intentou a presente acção.

Quanto ao mérito

Quanto ao fundamento assente em dificuldades de ordem interna

16 O Governo espanhol alega, antes de mais, que, embora a directiva vincule o Reino de Espanha desde a sua adesão à Comunidade, em conformidade com o artigo 395._ do acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos Tratados, este Reino viu-se confrontado com inúmeras e profundas modificações na sua administração desde a promulgação da Constituição de 6 de Dezembro de 1978, por um lado, e em virtude da sua adesão à Comunidade em 1 de Janeiro de 1986, por outro.

17 O Governo espanhol acrescenta que a legislação espanhola sobre a protecção do ambiente não tinha, aquando da adesão, alcançado o nível da Comunidade Europeia.

18 A respeito desta argumentação relativa às dificuldades de ordem interna, basta remeter para a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar o incumprimento de obrigações e prazos previstos numa directiva (v., designadamente, acórdãos 6 de Julho de 1995, Comissão/Grécia, C-259/94, Colect., p. I-1947, n._ 5, e de 12 de Dezembro de 1996, Comissão/Alemanha, C-298/95, Colect., p. I-6747, n._ 18.)

19 Assim, este argumento do Governo espanhol não pode ser acolhido.

Quanto às «águas continentais»

20 A propósito da regulamentação espanhola aplicável às águas continentais, o Governo espanhol observa, em primeiro lugar, que a Lei n._ 29/85, de 2 de Agosto de 1985, sobre o controlo das águas, bem como o regulamento sobre o domínio público hidráulico, ratificado e promulgado através do Real Decreto n._ 849/86, de 11 de Abril de 1986, estabelecem duas listas de substâncias poluentes que coincidem com as das listas I e II da directiva.

21 O Governo espanhol admite, todavia, que os objectivos de qualidade devem ser estabelecidos no quadro de cada plano hidrológico de bacia, em conformidade com o Real Decreto n._ 927/88, de 29 de Julho de 1988, que aprova o regulamento sobre a administração pública da água e a planificação hidrológica, e com o Real Decreto n._ 650/87, de 8 de Maio de 1987, que define a competência territorial dos organismos de bacia e dos planos hidrológicos de bacia, e que os planos hidrológicos de todas as bacias, de que os programas na acepção do artigo 7._ da directiva apenas constituem uma parte, não foram definitivamente aprovados.

22 Assim, importa declarar, num primeiro momento, que o próprio Governo espanhol confessa que os planos hidrológicos, de resto ainda não aprovados, não dão cumprimento à obrigação de aprovar os programas previstos no artigo 7._, n._ 1, da directiva.

23 Em segundo lugar, o Governo espanhol considera que o Real Decreto n._ 484/95, de 7 de Abril de 1995, que estabelece medidas complementares de regularização e de controlo das descargas, realizou os objectivos visados pelos programas na acepção do artigo 7._ da directiva, embora esse acto não se intitule «programa de redução da poluição».

24 O Governo espanhol esclarece, a este propósito, que os estudos preliminares necessários à realização das medidas de regularização revelaram a existência de apenas 30 das 99 substâncias nas águas continentais espanholas. Esses estudos permitiram igualmente fixar, para cada uma das substâncias da lista II, os objectivos de qualidade a tomar em consideração aquando da decisão de conceder ou recusar uma autorização de descarga. Esses objectivos de qualidade são constituídos, de acordo com as explicações dadas pelo Governo espanhol, pela menor concentração, susceptível designadamente de garantir os valores-limite máximos autorizados pelas diferentes directivas, por exemplo, para a água potável, a vida piscícola e a água balnear.

25 A propósito destas alegações relativas ao Real Decreto n._ 484/95, há antes de mais que recordar a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não podendo as alterações posteriormente ocorridas ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça (acórdãos de 17 de Setembro de 1996, Comissão/Itália, C-289/94, Colect., p. I-4405, n._ 20, e de 11 de Junho de 1998, Comissão/Grécia, C-232/95 e C-233/95, Colect., p. I-3343, n._ 38).

26 Ora, aquando da expiração do prazo estabelecido no parecer fundamentado, prorrogado por dois meses por carta da Comissão de 18 de Janeiro de 1995, o Real Decreto n._ 484/95 ainda não estava em vigor, pois só foi aprovado em 7 de Abril seguinte.

27 Importa observar, em seguida, que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, só podem ser considerados programas na acepção do artigo 7._ da directiva os programas específicos que incluem, em conformidade com o n._ 3 desta disposição, objectivos de qualidade a propósito das águas a que se refere o artigo 1._ (acórdão de 11 de Junho de 1998, Comissão/Grécia, já referido, n._ 35).

28 Com efeito, como o advogado-geral esclareceu no n._ 20 das suas conclusões, esse programa é um instrumento cuja função é dar uma certa forma, num contexto coerente, à protecção das águas contra a poluição pelas substâncias que fazem parte da lista II, permitindo, designadamente, comparar os diferentes regimes de protecção das águas em vigor nos Estados-Membros.

29 Na perspectiva do seu sexto considerando, esse quadro formal é tanto mais necessário quanto o efeito prejudicial das substâncias constantes da lista II pode ser limitado a uma determinada zona e depende das características das águas de recepção e da sua localização. Assim, esse programa visa a aplicação uniforme das autorizações de descarga previstas no n._ 2 do artigo 7._, que fixam as normas de emissão em função dos objectivos de qualidade estabelecidos sob a forma de programa para determinados cursos de água e lagoas.

30 Ora, mesmo que, segundo as afirmações do Governo espanhol, alguns limites para as descargas e alguns objectivos de qualidade relativamente a cerca de 30 substâncias da lista II tenham sido postos em prática no âmbito do Real Decreto n._ 484/95 e prossiguam o mesmo objectivo que um programa na acepção do artigo 7._ da directiva, esta regulamentação apenas constitui um conjunto de intervenções normativas pontuais, incapazes de constituir um sistema organizado e articulado de objectivos de qualidade para determinado curso de água ou lagoa, e não pode, portanto, ser considerada um programa na acepção do artigo 7._ da directiva.

31 Por conseguinte, há que declarar, a propósito das águas continentais, que o Reino de Espanha não aprovou os programas na acepção do artigo 7._ da directiva. Assim, a acção da Comissão deve ser julgada procedente neste aspecto.

Quanto às descargas nas águas de mar

32 A propósito das descargas no mar, resulta dos autos, como foi observado pelo advogado-geral no n._ 19 das suas conclusões, que as comunidades autónomas competentes para elaborar as condições gerais das descargas, bem como o regime das autorizações administrativas destas, não elaboraram programas de redução da poluição, na acepção do artigo 7._ da directiva. De resto, o Governo espanhol não contestou esta acusação da Comissão.

33 Face a tudo o que precede, há que, portanto, declarar que, ao não aprovar os programas de redução da poluição das águas continentais bem como das águas de mar territoriais para as substâncias que constam da lista II da directiva, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7._ da referida directiva.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

34 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a demandada sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Sexta Secção)

decide:

1) Ao não aprovar os programas de redução da poluição das águas continentais bem como das águas de mar territoriais para as substâncias que constam da lista II da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7._ da referida directiva.

2) O Reino de Espanha é condenado nas despesas.