Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 20 de Janeiro de 1994. - ANNA-MARIA CAMPOGRANDE CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - FUNCIONARIOS - NAO COMUNICACAO DO ENDERECO A ADMINISTRACAO COMUNITARIA - SANCAO DISCIPLINAR - RECURSO. - PROCESSO C-22/93 P.



Colectânea da Jurisprudência 1994 página I-01375



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. Com o presente recurso, Anna Maria Campogrande pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão proferido pelo Tribunal de Primeira Instância, em 19 de Novembro de 1992, no processo T-80/91 (1), e julgue procedente o pedido inicial, visando, em substância, obter a anulação da decisão da Comissão de 13 de Fevereiro de 1991 que lhe aplicou, nos termos do artigo 86. do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias (a seguir "Estatuto"), uma sanção de repreensão.

A sanção em questão foi cominada no termo de um procedimento disciplinar instaurado contra a recorrente, devido à sua recusa de comunicar o seu endereço privado, recusa que a Comissão considerou contrária ao artigo 55. do Estatuto e tanto mais grave quanto a impedia de dar cumprimento à obrigação de comunicar às autoridades belgas os endereços privados dos funcionários, obrigação a que se considerava adstrita nos termos do segundo parágrafo do artigo 16. do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades das Comunidades Europeias (a seguir "protocolo") e do artigo 1. do acordo, celebrado em 3 de Abril de 1987, entre as instituições das Comunidades Europeias sitas na Bélgica e o Governo belga, em matéria de informações relativas aos funcionários dessas instituições (a seguir "acordo").

2. Uma breve síntese do quadro normativo ajudará a uma melhor compreensão dos termos da questão.

Recordo, antes de mais, que, nos termos do n. 1 do artigo 86. do Estatuto, os funcionários estão sujeitos a sanções disciplinares no caso de todo e qualquer incumprimento dos deveres impostos pelo Estatuto e que, por força do primeiro parágrafo do artigo 55. , "os funcionários em situação de actividade estão permanentemente à disposição da instituição a que pertencem". O dever do funcionário de estar à disposição da instituição, fora do horário normal de trabalho, é fixado, em conformidade com o terceiro parágrafo do artigo 55. , mediante a adopção de modalidades de aplicação.

O artigo 12. , alínea b), do protocolo determina que, no território de cada Estado-membro e independentemente da sua nacionalidade, os funcionários e outros agentes da Comunidade, bem como os cônjuges e os membros da família a seu cargo, não estão sujeitos às disposições que limitam a imigração e às formalidades de registo de estrangeiros. O segundo parágrafo do artigo 16. prescreve, todavia, que "os nomes, qualificações e endereços dos funcionários e outros agentes... serão comunicados periodicamente aos governos dos Estados-membros". A isso acresce que, em conformidade com o artigo 19. , "para efeitos da aplicação do presente Protocolo, as Instituições das Comunidades cooperarão com as autoridades responsáveis dos Estados-membros interessados".

Para os fins que nos interessam, cabe citar o artigo 1. do acordo, com base no qual as instituições comunicam aos ministros dos Negócios Estrangeiros, do Comércio Externo e da Cooperação e Desenvolvimento, duas vezes por ano, algumas informações relativas aos seus funcionários, concernentes, nomeadamente, ao estado civil e à residência. O artigo 4. do mesmo acordo prevê, além disso, que as comunas interessadas serão informadas sobre os funcionários das instituições que se fixaram no seu território.

O acordo e os compromissos dele decorrentes foram objecto de uma publicação distribuída a todo o pessoal, nas Informations administratives n. 1/87, de 9 de Abril de 1987, n. 4/88, de 10 de Fevereiro de 1988, e n. 22-A, de 13 de Julho de 1988. Na sequência da celebração do acordo, o director-geral do pessoal e da administração da Comissão solicitou, em 9 de Dezembro de 1987, aos funcionários da instituição residentes na Bélgica que preenchessem um questionário para actualização dos seus dados pessoais, a fim de poderem ser comunicados às autoridades belgas, em aplicação do segundo parágrafo do artigo 16. do protocolo e do artigo 1. do acordo. A recorrente recusou-se a preencher este questionário.

3. Voltamos assim aos factos na origem do presente litígio. A. Campogrande, verificando - após ter sido condenada à revelia em processo cível - que o seu nome e o do seu marido constavam de um registo da comuna de Ixelles, num endereço que já não era o seu desde 1981, inscrição essa devida ao facto de a Comissão ter anteriormente comunicado o seu endereço às autoridades belgas, que tinham informado a comuna em aplicação do artigo 4. do acordo, apresentou uma reclamação, nos termos do artigo 90. do Estatuto, contestando o direito da Comissão de comunicar tais informações às autoridades belgas e pedindo a denúncia do acordo.

A Comissão, que, precisamente, quando da instrução da reclamação, constatou que, desde 1979, A. Campogrande nunca tinha indicado qualquer alteração de endereço à administração, por decisão de 11 de Abril de 1990 indeferiu expressamente a reclamação, com o fundamento de que o acordo mais não fazia do que instituir um sistema de comunicação às autoridades belgas de informações já previstas no artigo 16. do protocolo e visando facilitar a aplicação deste. Na mesma altura, foram recordados à interessada os deveres que lhe incumbiam por força do artigo 55. do Estatuto, designadamente, o de comunicar o endereço privado à sua administração. A recorrente não interpôs recurso do indeferimento da reclamação.

Não obstante os sucessivos e reiterados pedidos do director do pessoal, A. Campogrande persistiu na recusa de fornecer o seu endereço privado, o que deu lugar à instauração de um procedimento disciplinar, que terminou, como já foi dito, com a aplicação da sanção de repreensão.

4. A sanção em questão foi objecto de uma reclamação, nos termos do artigo 90. do Estatuto, e, posteriormente, de um recurso. O Tribunal de Primeira Instância, junto do qual a recorrente sustentou que a sanção que lhe foi cominada se baseava em erro de facto, não tinha base legal e era contrária ao protocolo, negou provimento ao recurso em acórdão de 19 de Novembro de 1992; é precisamente deste acórdão que é interposto o recurso sobre o qual o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar-se.

O recurso incide sobre dois pontos do acórdão: aquele em que o Tribunal de Primeira Instância entendeu que a sanção tinha base legal bastante no artigo 55. do Estatuto (n.os 23 a 26); aquele em que é excluída a incompatibilidade do acordo com o protocolo (n.os 39 a 43).

5. Relativamente à base legal da sanção disciplinar, a recorrente sustentou perante o Tribunal de Primeira Instância que o artigo 55. do Estatuto não determina que os funcionários comuniquem o seu endereço privado à administração e que, de qualquer modo, deve ser afastada a aplicação deste artigo, uma vez que as modalidades de aplicação, previstas no terceiro parágrafo, não foram adoptadas.

Face a este argumento, o Tribunal de Primeira Instância lembrou, antes de mais, que o artigo 55. , ao prever que os funcionários estão permanentemente à disposição da instituição a que pertencem, impõe-lhes uma obrigação suficientemente precisa que não necessita de ulteriores especificações (n. 25); por conseguinte, declarou que "contrariamente ao sustentado pela recorrente, a comunicação de 9 de Dezembro de 1987, dirigida pela recorrida aos funcionários, agentes temporários e agentes auxiliares em serviço na Bélgica, tem uma base legal suficiente no artigo 55. , primeiro parágrafo, do Estatuto, cuja aplicação efectiva supõe que a autoridade administrativa disponha das informações que lhe permitam, a todo o tempo, entrar em contacto com os seus funcionários e agentes no seu endereço privado" (n. 26).

É essencialmente contra tal afirmação que são dirigidas, em sede de recurso, as críticas de A. Campogrande, que censura ao Tribunal de Primeira Instância o ter ampliado indevidamente as condições de que o artigo 86. do Estatuto faz depender a aplicação de uma sanção disciplinar, ao considerar que a comunicação de 1987 encontra base legal no artigo 55. do Estatuto.

6. Direi, desde já, que esta tese é, em minha opinião, desprovida de qualquer fundamento. É manifesto, com efeito, que a afirmação acima referida do Tribunal de Primeira Instância não pode ser entendida no sentido de que a não comunicação do endereço constitui "violação" da comunicação de 9 de Dezembro de 1987 e, portanto, do artigo 55. do Estatuto, mas sim no sentido de que as informações pedidas aos funcionários na referida comunicação são (em todo o caso) devidas à administração por força do artigo 55.

Esta interpretação é confirmada pelo facto de o Tribunal de Primeira Instância, ao declarar que o artigo 55. do Estatuto constitui base jurídica suficiente para efeitos de aplicação de uma sanção disciplinar, ter entendido que "o conjunto dos princípios que presidem às relações entre entidade patronal e assalariado e o simples bom senso exigem que o endereço do trabalhador seja conhecido da entidade patronal", com a consequência de que, "ao recusar comunicar o seu endereço privado, a recorrente colocou-se, de facto, na impossibilidade de estar a todo o tempo à disposição da instituição e que este comportamento constitui um incumprimento das obrigações estatutárias em causa" (n. 26).

Em suma, resulta de quanto precede que o Tribunal de Primeira Instância demonstrou amplamente que a recusa em comunicar o seu endereço privado constitui um incumprimento da obrigação prescrita no artigo 55. do Estatuto e que tal incumprimento é razão suficiente para, nos termos do artigo 86. do Estatuto, se aplicar uma sanção disciplinar. O fundamento em causa não procede, porquanto, no caso vertente, não se reconhece qualquer erro de direito na interpretação dada pelo Tribunal de Primeira Instância.

7. Quanto ao fundamento assente numa pretensa incompatibilidade do acordo com o protocolo, a recorrente alega perante o Tribunal de Primeira Instância a contradição entre os dois "actos", relativamente às informações que a Comissão está obrigada a comunicar aos Estados-membros e aos destinatários finais dessas informações, bem como a violação do protocolo que resultaria da interpretação ilegal do acordo feita pelas autoridades belgas.

A propósito de tais críticas, o Tribunal de Primeira Instância salientou que: a) o protocolo (artigo 16. , segundo parágrafo) e o acordo (artigo 1. ) prevêem ambos a comunicação do endereço privado dos funcionários (n. 41); b) o protocolo não tem por objecto nem por efeito privar os Estados-membros da possibilidade de conhecerem, em qualquer momento, os movimentos de população que se verificam no seu território, o que tem como consequência que o acordo não pode ser considerado incompatível com o protocolo pelo facto de prever que os ministros competentes comuniquem as informações em questão às comunas interessadas (n. 42); c) não compete ao Tribunal apreciar a validade da interpretação feita pelas autoridades belgas das disposições do acordo, mas apenas verificar se a sanção disciplinar aplicada à recorrente tem uma base legal no Estatuto, mais exactamente no artigo 55. , e se, ao exigir a comunicação do endereço privado, a instituição recorrida violou o protocolo ou o Estatuto (n. 43).

8. Antes de passar ao exame das críticas que A. Campogrande formulou contra esta argumentação, parece-me útil lembrar que o mesmo Tribunal salientou que, uma vez demonstrado que "a recusa em comunicar o seu endereço à instituição constitui um incumprimento das obrigações estatutárias previstas no artigo 55. do Estatuto, as quais apenas têm que ver com o funcionamento interno da Comissão, e não com problemas relativos à comunicação, por esta, dos endereços dos seus funcionários e agentes às autoridades nacionais dos Estados-membros interessados... o presente fundamento, mesmo que fosse procedente, não seria de molde, por si, a implicar necessariamente a anulação da sanção disciplinar aplicada" (n. 39).

O Tribunal de Primeira Instância considerou, todavia, oportuno examinar os argumentos aduzidos em apoio deste fundamento, uma vez que a fundamentação da decisão impugnada assenta, pelo menos em parte, na aplicabilidade do acordo à situação da recorrente e tendo em conta, por outro lado, que a mesma se tinha declarado disposta a comunicar o seu endereço à administração desde que este não fosse transcrito nos registos da população do Reino da Bélgica. Na fundamentação da decisão relativa à sanção disciplinar, a Comissão afirmou não poder dar tal garantia, contrária tanto ao artigo 16. do protocolo como ao artigo 1. do acordo. Acrescentou que, em todo o caso, a recorrente tinha a possibilidade de, se assim o entendesse, accionar o procedimento previsto no artigo 23. do Estatuto (2).

9. Tendo em conta as considerações que precedem, ocorre perguntar se não será supérfluo, pelo menos por razões de economia processual, o exame do fundamento assente numa pretensa incompatibilidade do acordo com o protocolo.

A este propósito, entendo que a eventual procedência de tal fundamento não pode ser considerada irrelevante no que diz respeito à anulação da sanção de repreensão: observo, com efeito, que a demonstrada violação do artigo 55. do Estatuto e, portanto, a sanção disciplinar impugnada não podem ser dissociadas do facto de a Comissão ter sustentado não poder garantir que as informações pessoais em causa não seriam comunicadas às autoridades belgas. Por outras palavras, dado que a recorrente se recusou a comunicar o seu endereço privado por motivos relacionados com os efeitos e as consequências decorrentes da comunicação, a eventual ilegalidade do acordo implicaria, em minha opinião, que a verificada violação do artigo 55. do Estatuto não poderia deixar de ser considerada como mera consequência da pretensão (ilegítima) da Comissão de comunicar o endereço às autoridades belgas.

10. Dito isto, saliento que, em sede de impugnação, A. Campogrande reconheceu que o acordo não contém, stricto sensu, qualquer disposição contrária ao protocolo. Não obstante, sustenta que a Comissão terá interpretado e aplicado o acordo em sentido incompatível com o artigo 12. do protocolo, circunstância deduzível do facto de a mesma instituição ter precisado que, com base no acordo, os funcionários e agentes "são futuramente objecto de uma menção nos registos da população da comuna da sua residência principal" (comunicação de 9 de Dezembro de 1987), que a referida menção equivale à inscrição nos registos (carta da Comissão à recorrente de 22 de Maio de 1990) e que "a menção feita por estas comunas... produzirá os mesmos efeitos que uma inscrição nos registos" (contestação da Comissão perante o Tribunal de Primeira Instância).

A recorrente imputa, portanto, ao Tribunal de Primeira Instância ter omitido o controlo da legalidade da decisão impugnada: e isto por se ter ficado por uma interpretação puramente literal do acordo, apesar da interpretação do mesmo feita pela Comissão. No entender da recorrente, em suma, o Tribunal era obrigado a apreciar a validade da interpetação das cláusulas do acordo dada pelas autoridades belgas, pois tratava-se, em substância, da interpretação considerada ou partilhada pela Comissão.

11. Esta última, embora sustentando que a interpretação impugnada do acordo seja plenamente conforme com o artigo 12. do protocolo, especificou que as disposições segundo as quais será feita menção das referidas informações nos registos da população e a circunstância de esta menção equivaler à inscrição foram previstas pelas autoridades belgas e não pela recorrida, manifestamente incompetente para adoptar disposições do género. Esta ter-se-ia, com efeito, simplesmente limitado a recordar o teor das circulares belgas na matéria e não a fornecer ou, de qualquer modo, avalizar uma tal interpretação do acordo.

12. Ora, dado que o artigo 12. , alínea b), do protocolo proíbe qualquer medida que tenha por efeito obrigar os funcionários a pedir a sua inscrição nos registos da população, saliento, desde já, que isso não se verifica no caso em apreço, limitando-se o acordo unicamente a prescrever a comunicação dos endereços às comunas interessadas.

Não considero, ao invés da recorrente, que da afirmação do Tribunal de Justiça, segundo a qual a norma em questão admite que "os funcionários e agentes da Comunidade estão isentos de qualquer obrigação de inscrição nos registos da população nos Estados-membros em que as instituições da Comunidade tenham os seus locais de trabalho" (3), se possa inferir que, além de dispensar os funcionários de pedir a sua inscrição nos registos da população, também proíba qualquer menção nos referidos registos. Aliás, o Tribunal de Justiça precisou, no mesmo acórdão, que é precisamente graças à obrigação de comunicar os endereços privados dos funcionários, prevista no artigo 16. do protocolo, que "as autoridades dos Estados-membros do local de trabalho das instituições têm conhecimento dos endereços dos funcionários" (4), o que deixa sobretudo entender que os funcionários estão unicamente dispensados da obrigação de pedir a inscrição nesses registos.

13. Questão completamente diferente é a suscitada pelo facto de, no entendimento das autoridades belgas, a comunicação dos endereços e a consequente menção nos registos da população equivaler à inscrição nos mesmos. Não me parece, com efeito, que caiba ao Tribunal de Justiça, nesta sede, abordar tal questão, isto é, pronunciar-se quanto à interpretação que do acordo é feita pelas autoridades belgas, quando tal é irrelevante para os fins do caso vertente.

Não considero, por outro lado, que aqui tenha cabimento a tese da recorrente, segundo a qual a apreciação do Tribunal de Primeira Instância neste ponto seria incorrecta, porquanto teria erradamente considerado não poder apreciar a validade do acordo no que respeita à interpretação feita pelas autoridades belgas, dado que a Comissão teria avalizado e feito sua a mesma interpretação.

A este propósito, basta, na verdade, salientar que a questão de saber se a interpretação do acordo contestado pela recorrente deve ser atribuída às autoridades belgas e/ou à Comissão entra na apreciação dos factos feita pelo Tribunal que, manifestamente, chegou à conclusão de que se trata de uma interpretação imputável unicamente às autoridades belgas. Por conseguinte, sob este ângulo específico, o segundo fundamento é inadmissível enquanto pressupõe uma apreciação insusceptível de reexame em sede de recurso.

14. À luz das considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso interposto por Anna Maria Campogrande.

Quanto às despesas, proponho que a recorrente seja condenada na totalidade das despesas, incluindo as efectuadas pela recorrida no processo de recurso.

(*) Língua original: italiano.

(1) - Acórdão de 19 de Novembro de 1992, Campogrande/Comissão (T-80/91, Colect., p. II-2459).

(2) - A norma em questão prevê que, sempre que estiverem em causa os privilégios e imunidades de que beneficiam os funcionários, o funcionário em questão deverá imediatamente participar tal facto à entidade competente para proceder a nomeações.

(3) - Acórdão de 18 de Março de 1986, Comissão/Bélgica (85/85, Colect., p. 1149, n. 21).

(4) - Ibidem.