Acórdão do Tribunal (Quinta Secção) de 6 de Junho de 1996. - República Italiana contra Comissão das Comunidades Europeias. - Apuramento das contas do FEOGA - Exercício de 1991. - Processo C-198/94.



Colectânea da Jurisprudência 1996 página I-02797



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

1. Agricultura ° Política agrícola comum ° Financiamento pelo FEOGA ° Procedimento de apuramento de contas ° Âmbito de aplicação ° Despesas efectuadas por um Estado-Membro em intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas ° Acção de urgência para o fornecimento de produtos agrícolas destinados à população da União Soviética ° Inclusão

(Regulamentos n.os 729/70 e 598/91 do Conselho)

2. Agricultura ° FEOGA ° Apuramento de contas ° Recusa de financiamento de despesas resultantes de irregularidades na aplicação da regulamentação comunitária ° Impugnação pelo Estado-Membro em causa ° Ónus da prova

(Regulamentos n.os 729/70 e 598/91 do Conselho)

Sumário

1. Baseando-se o Regulamento n. 598/91, relativo a uma acção de urgência para o fornecimento de produtos agrícolas destinados à população da União Soviética, no artigo 43. do Tratado e devendo a acção nele prevista ser prioritariamente realizada através do escoamento de produtos agrícolas armazenados na sequência de medidas de intervenção, o que se considera poder contribuir para a regularização dos mercados agrícolas, essa acção inclui-se no âmbito de aplicação do Regulamento n. 729/70, relativo ao financiamento da política agrícola comum, pelo que as despesas efectuadas por um Estado-Membro a esse título são objecto de um procedimento de apuramento de contas. Nesse procedimento, decide-se a imputação dos encargos ao orçamento comunitário ou ao Estado-Membro em questão, consoante correspondam ou não a despesas efectuadas "segundo as regras comunitárias".

2. Quando a Comissão recuse fazer suportar pelo FEOGA determinadas despesas, por estas terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária imputáveis a um Estado-Membro, compete a este demonstrar que estão preenchidas as condições para obter o financiamento recusado. O mesmo ónus da prova recai sobre o Estado-Membro que a Comissão considere ° com base em resultados concludentes de análises de amostras e numa inspecção dos estabelecimentos de produção ° não ter respeitado a obrigação de verificar de modo adequado, antes de liberar a garantia de entrega e de pagar ao produtor o montante indicado na proposta deste, a qualidade da carne enlatada entregue no âmbito da acção de urgência para o fornecimento de produtos agrícolas destinados à população da União Soviética instituída pelo Regulamento n. 598/91.

Partes

No processo C-198/94,

República Italiana, representada por Umberto Leanza, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por Maurizio Fiorilli, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Itália, 5, rue Marie-Adelaïde,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Eugenio de March, consultor jurídico, na qualidade de agente, assistido por Alberto Dal Ferro, advogado no foro de Vicenza, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

recorrida,

que tem por objecto a anulação da Decisão C(94) 1011 final da Comissão, de 29 de Abril de 1994, relativa ao apuramento das contas de Itália no que respeita a certas despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção "Garantia", a título do exercício de 1991,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: D. A. O. Edward, presidente de secção, J.-P. Puissochet, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann (relator) e M. Wathelet, juízes,

advogado-geral: P. Léger,

secretário: H. A. Ruehl, administrador principal,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 18 de Janeiro de 1996,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 29 de Fevereiro de 1996,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal em 7 de Julho de 1994, a República Italiana solicitou, ao abrigo do artigo 173. do Tratado CE, a anulação da Decisão C(94) 1011 final da Comissão, de 29 de Abril de 1994, relativa ao apuramento das contas de Itália no que respeita a certas despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção "Garantia", a título do exercício de 1991, por excluir do financiamento comunitário o montante de 18 934 858 259 LIT. Essa decisão foi publicada, sob o número 94/281/CE, no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, L 120, p. 59.

A regulamentação aplicável

2 O Regulamento (CEE) n. 598/91 do Conselho, de 5 de Março de 1991, relativo a uma acção de urgência para o fornecimento de produtos agrícolas destinados à população da União Soviética (JO L 67, p. 19), dispõe no artigo 2. que, para a execução da acção, a Comunidade cederá gratuitamente à União Soviética produtos agrícolas disponíveis na sequência de uma medida de intervenção. O fornecimento é tomado a cargo financeiramente pela Comunidade e atribuído através de concurso. Os custos de transporte são suportados pela Comunidade, desde que o país beneficiário da acção não tome ele próprio a cargo os produtos na Comunidade.

3 O artigo 5. do regulamento encarrega a Comissão da execução da acção. Nos termos do procedimento previsto no n. 2 do mesmo artigo, esta instituição adoptou, em 11 de Junho de 1991, o Regulamento (CEE) n. 1582/91, que estabelece normas de execução do Regulamento (CEE) n. 598/91 (JO L 147, p. 20).

4 Nos termos do artigo 1. do Regulamento n. 1582/91, é aberto concurso para o fornecimento de carne de bovino enlatada proveniente de intervenção.

5 Nos termos do artigo 2. deste regulamento, o fornecimento inclui, por um lado, a transformação e embalagem dessa carne e, por outro lado, a entrega efectiva da carne de bovino enlatada ao organismo designado pela Comissão para efectuar o transporte da ajuda alimentar até ao seu destino.

6 O artigo 3. , n. 2, dispõe que os concorrentes devem apresentar as propostas por escrito aos organismos de intervenção nacionais.

7 Nos termos do artigo 4. , os organismos de intervenção enviam à Comissão as propostas apresentadas. Com base nas propostas recebidas, esta última decide fixar um montante máximo de custos ou não fazer qualquer adjudicação. Se for fixado o montante máximo de custos, serão aceites as propostas que não excedam esse montante. Nos três dias úteis subsequentes à data da notificação da decisão da Comissão aos Estados-Membros, o organismo de intervenção em causa informará da decisão os proponentes. Se uma proposta for aceite, considera-se que o contrato foi celebrado na data da notificação dirigida pelo organismo de intervenção ao adjudicatário.

8 Por força do artigo 8. , o adjudicatário deve garantir a colocação e a manutenção em armazém da carne enlatada, em lotes facilmente identificáveis.

9 O artigo 9. dispõe que os organismos de intervenção são responsáveis pela fiscalização de todos os movimentos e operações respeitantes à carne de bovino em causa até ao momento em que a carne enlatada seja tomada a cargo pelo transportador. A fiscalização deve incluir, em primeiro lugar, controlos físicos permanentes para verificar se toda a carne tomada a cargo é utilizada na produção de carne enlatada, em conformidade com as especificações do Anexo I, e, em segundo lugar, em caso de entrega efectiva, controlos físicos destinados a verificar se a carne enlatada produzida e armazenada corresponde integralmente à carne de bovino enlatada a entregar. Para cada contrato de fornecimento, é elaborado um relatório de que constam as conclusões da operação de fiscalização. Se estas forem consideradas satisfatórias pelo funcionário responsável, ele emitirá o correspondente certificado ao adjudicatário.

10 Nos termos do n. 2 do artigo 10. , toda a carne enlatada é entregue ao transportador contra recepção do certificado de tomada a cargo.

11 O artigo 11. prevê que, quando o pedido de pagamento é apresentado, acompanhado dos certificados de tomada a cargo e de conformidade, o organismo de intervenção em causa paga imediatamente ao adjudicatário o montante constante da sua proposta.

12 A garantia de entrega, constituída junto do organismo de intervenção, é, nos termos do artigo 12. , imediatamente liberada após o adjudicatário ter entregue ao organismo de intervenção os dois certificados referidos.

13 O Regulamento (CEE) n. 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), prevê, nos artigos 2. e 3. , que só serão financiadas pelo FEOGA as despesas efectuadas em conformidade com as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.

O litígio

14 Na sequência de um procedimento de concurso lançado em aplicação do Regulamento n. 1582/91, foi adjudicada a determinadas sociedades do grupo italiano BECA uma parte do contrato de fornecimento de carne de bovino enlatada destinada à população da União Soviética. A carne proveniente do organismo de intervenção alemão (BALM) foi, assim, transformada por determinadas sociedades do grupo. Designadamente, uma quantidade importante de carne foi transformada e enlatada pela sociedade Nuova Irpinia na sua fábrica de Avellino.

15 O organismo de intervenção italiano (AIMA), encarregado, em aplicação do Regulamento n. 1528/91, da fiscalização da regularidade das operações de transformação e embalagem, confiou ao Instituto Nacional das Conservas Alimentares (a seguir "INCA") a fiscalização das operações relativas às carnes de bovino. Tendo o INCA certificado a conformidade dos enlatados provenientes dos estabelecimentos da sociedade Nuova Irpinia com as características exigidas pelo Regulamento n. 1582/91, o AIMA pagou à empresa adjudicatária o montante da transformação da carne de bovino e liberou a garantia correspondente. A empresa de transportes Wesotra assegurou o transporte dos enlatados para as populações das antigas repúblicas soviéticas.

16 Tendo as autoridades de algumas dessas repúblicas posto em causa a comestibilidade dos enlatados fornecidos, a Comissão efectuou investigações. Mandou designadamente inspeccionar os estabelecimentos da sociedade Nuova Irpinia e analisar vários grupos de amostras, para verificar a qualidade do produto suspeito.

17 Os resultados dessas investigações convenceram a Comissão de que as acusações eram fundadas e que a causa da não comestibilidade da carne enlatada fornecida às antigas repúblicas soviéticas residia na insuficiência da esterilização dos enlatados feita pela sociedade Nuova Irpinia. Devido à não identificação dos lotes dessas conservas, a Comissão considerou necessário organizar a repatriação de toda a produção da sociedade Nuova Irpinia. As análises dos enlatados efectuadas após a repatriação confirmaram a apreciação dos factos feita pela Comissão.

A decisão controvertida

18 A Comissão decidiu, assim, excluir do financiamento pelo FEOGA um montante de 18 934 858 259 LIT, que corresponde às despesas efectuadas pelo Fundo com a carne enlatada proveniente dos estabelecimentos da sociedade Nuova Irpinia por conta do grupo BECA. Resulta dos autos que a decisão impugnada assenta principalmente nos fundamentos seguintes:

° uma parte considerável dos enlatados fabricados nos estabelecimentos da sociedade Nuova Irpinia e fornecidos às antigas repúblicas soviéticas revelou-se imprópria para o consumo humano;

° a causa da deterioração de uma parte da mercadoria deve ser procurada na insuficiência da operação de esterilização das carnes a transformar;

° a totalidade da mercadoria suspeita teve de ser retirada e deverá ser destruída, por, contrariamente às exigências comunitárias, os enlatados afectados não serem identificáveis por lotes;

° verificou-se, por ocasião de uma inspecção efectuada por funcionários da Comissão nos estabelecimentos da sociedade Nuova Irpinia, que tinham sido cometidas numerosas irregularidades durante o ciclo de produção e que as autoridades fiscalizadoras italianas não as tinham detectado;

° assim, os controlos físicos permanentes que deveriam ter sido efectuados, em conformidade com o artigo 9. do Regulamento n. 1582/91, revelaram-se não ser fidedignos nem exaustivos;

° em consequência, o organismo de intervenção italiano pagou indevidamente os custos de transformação em causa.

Os fundamentos do recurso

19 Para a República Italiana, resulta da análise dos regulamentos em causa que o fornecimento de carne de bovino enlatada é objecto, depois de um procedimento de adjudicação para a embalagem da carne de intervenção, de contratos entre a Comissão e as empresas adjudicatárias. A partir desta análise, são expendidos dois fundamentos interdependentes. Com o primeiro fundamento, a recorrente alega em substância que, atendendo à natureza contratual das relações jurídicas entre a BECA e a Comissão, esta deveria ter actuado nos termos do direito das obrigações. O segundo fundamento equivale a contestar as formas e os resultados das investigações efectuadas pela Comissão.

Quanto ao primeiro fundamento

20 A República Italiana sustenta que a acção intentada pela Comissão contra ela é desprovida de fundamento jurídico. A este respeito, observa que o contrato de fornecimento foi celebrado entre a Comissão e a BECA no quadro de uma iniciativa humanitária que não é abrangida pelo domínio da política agrícola comum, pelo que as disposições e princípios próprios desta política não se aplicam às relações jurídicas surgidas no âmbito desta iniciativa. Para o Governo italiano, a Comissão estava obrigada, após a rejeição das mercadorias pelas autoridades dos países destinatários, a verificar a existência e a origem dos defeitos apontados, numa entrevista contraditória com as partes interessadas, ou seja, a empresa que transformara a mercadoria, o organismo de intervenção nacional e a empresa encarregada do transporte. Caso fosse provada a impropriedade do produto para o consumo e o fornecedor não tivesse provado não ser o responsável por isso, este último deveria restituir as importâncias recebidas. O governo recorrente conclui que só no caso de uma impossibilidade confirmada de recuperar as importâncias pagas como contrapartida pelo fornecimento é que a Comissão teria podido, eventualmente, intentar uma acção por responsabilidade contra a República Italiana.

21 A Comissão responde que o Regulamento n. 598/91 se inscreve inteiramente no quadro da política agrícola comum. A este respeito, observa que as acções humanitárias, que têm também como objectivo reduzir as reservas de intervenção, são parte integrante dos instrumentos da política agrícola. Ilustra as suas afirmações recordando designadamente as distribuições gratuitas às pessoas mais desfavorecidas.

22 A Comissão, refutando sempre a existência de uma relação contratual entre si e as empresas adjudicatárias, especialmente a BECA, observa também que a questão de saber se existe um contrato entre a Comissão e a BECA não tem interesse para o presente caso, pois a decisão impugnada limitou-se a recusar fazer suportar pelo FEOGA os pagamentos irregularmente efectuados pelo AIMA à empresa adjudicatária, devido à violação da obrigação de fiscalização das mercadorias que lhe competia por força do artigo 9. do Regulamento n. 1582/91.

23 A este respeito, deve observar-se que o Regulamento n. 598/91 se baseia expressamente no artigo 43. do Tratado CEE, agora Tratado CE, relativo à política agrícola comum. Resulta dos primeiro e segundo considerandos deste regulamento que a acção prevista, ao mesmo tempo que prosseguia essencialmente um objectivo de ajuda humanitária ° razão por que o legislador comunitário baseou também este regulamento no artigo 235. do Tratado CEE °, devia ser prioritariamente realizada através do escoamento de produtos agrícolas armazenados na sequência de medidas de intervenção. Além disso, essa redução das existências de produtos de intervenção foi considerada como podendo contribuir para a regularização dos mercados agrícolas. Ora, nos termos do artigo 1. , n. 2, alínea b), do Regulamento n. 729/70, as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas são financiadas pelo FEOGA, Secção "Garantia". Além disso, o artigo 3. do Regulamento n. 598/91 remete para o procedimento previsto no artigo 13. do Regulamento n. 729/70 no que respeita à fixação do valor a contabilizar dos produtos cedidos à União Soviética.

24 Resulta do que antecede que a acção de urgência para o fornecimento de produtos agrícolas destinados à população da União Soviética, prevista no Regulamento n. 598/91, se inclui no âmbito de aplicação do Regulamento n. 729/70. Assim, as relações entre a Comissão e os Estados-Membros, e em especial a República Italiana, são regidas pelas regras de funcionamento e de financiamento do FEOGA, Secção "Garantia".

25 Ora, como resulta dos artigos 2. , 3. e 5. n. 2, alínea b), do Regulamento n. 729/70 assim como da jurisprudência do Tribunal (acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, Países Baixos/Comissão, 11/76, Recueil, p. 245), as despesas efectuadas por um Estado-Membro em intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, tal como as outras despesas que se incluem no âmbito da política agrícola comum, são objecto de um procedimento de apuramento de contas em que se decide a imputação dos encargos ao orçamento comunitário ou ao Estado-Membro em questão, consoante correspondam ou não a despesas efectuadas "segundo as regras comunitárias".

26 Por conseguinte, o primeiro fundamento invocado pelo Governo italiano deve ser rejeitado.

Quanto ao segundo fundamento

27 Segundo alega o governo recorrente, a Comissão, quando reuniu os elementos de prova relativos à qualidade deficiente da mercadoria, violou o princípio do contraditório em detrimento do organismo de intervenção italiano encarregado da fiscalização das operações de transformação do produto.

28 A este respeito, a República Italiana observa que a Comissão encarregou a empresa que tinha efectuado o transporte da carne enlatada para os territórios da antiga União Soviética ° e que estava portanto implicada na acção realizada, ou era mesmo contratualmente responsável para com a Comissão ° de recolher e lhe enviar as amostras destinadas a análise, sem que as autoridades italianas fossem sequer associadas a essa operação.

29 O governo recorrente alega também que, de qualquer modo, o conjunto dos meios de prova que a Comissão invocou para adoptar a decisão controvertida não demonstra a responsabilidade do AIMA na não realização do objectivo da acção comunitária, o que torna ilegal a medida de recuperação por desvio de poder.

30 A Comissão contesta estas acusações.

31 No que respeita aos pretensos vícios processuais na administração da prova, salienta que a recolha de amostras a que o Governo italiano se refere foi feita pelas autoridades locais e não pela empresa encarregada do transporte.

32 Quanto à pretensa insuficiência das provas fornecidas em apoio da decisão controvertida, a Comissão sustenta que foi suficientemente provado que a não comestibilidade da carne se devia a uma má esterilização na fase da transformação e que a obrigação de fiscalização que competia ao AIMA não fora cumprida nos termos do artigo 9. do Regulamento n. 1582/91.

33 Quanto ao pretenso vício processual na administração da prova, deve observar-se que, mesmo admitindo que as acusações feitas pela República Italiana quanto a este aspecto sejam fundadas, a rejeição das provas em causa não poderia em si implicar a anulação da decisão controvertida. Com efeito, resulta dos autos que a Comissão considerou que os resultados das análises efectuadas sobre a carne repatriada para Itália, a respeito das quais a República Italiana não invoca qualquer irregularidade processual, eram em si suficientes para fornecer a prova necessária para a sua decisão. Assim, mesmo sem as provas postas em causa pelo Governo italiano, o conteúdo da decisão não teria sido diferente.

34 Quanto à segunda acusação invocada pelo Governo italiano no âmbito do presente fundamento, ou seja, a insuficiência das provas em que assenta o acto impugnado, importa constatar em primeiro lugar que, como resulta dos autos, foi provado, designadamente pelos resultados das análises efectuadas pelos laboratórios italianos, que uma parte das caixas de carne enviadas para as antigas repúblicas soviéticas estava deteriorada e que, por outro lado, essas mesmas análises, cujo rigor o governo recorrente não contestou, indicaram uma deficiência de esterilização como causa provável dos defeitos da mercadoria.

35 Em segundo lugar, a inspecção, por agentes da Comissão, dos estabelecimentos onde fora transformada a carne em causa revelou que tinham sido cometidas irregularidades aquando da produção dos enlatados e que as autoridades italianas, a quem incumbia uma obrigação de fiscalização por força do artigo 9. do Regulamento n. 1582/91, não as tinham detectado.

36 A este respeito, deverá recordar-se que, quando a Comissão recuse fazer suportar pelo FEOGA determinadas despesas, por estas terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária imputáveis a um Estado-Membro, compete a este demonstrar que estão preenchidas as condições para obter o financiamento recusado (acórdão de 20 de Maio de 1992, Grécia/Comissão, C-385/89, Colect., p. I-3225, n. 30). Esta jurisprudência é também aplicável num caso como o presente, em que a Comissão, com base em resultados concludentes de análises de amostras e numa inspecção dos estabelecimentos de produção, considera que o Estado-Membro em causa não respeitou a obrigação de verificar de modo adequado a qualidade da carne enlatada antes de liberar a garantia de entrega e de pagar ao produtor o montante indicado na proposta deste.

37 Ora, neste caso, a República Italiana não forneceu qualquer elemento concreto e significativo que permita pôr em dúvida a exactidão dos resultados a que a Comissão chegou ou das consequências que esta deles extraiu.

38 Assim, o segundo fundamento deve também ser rejeitado.

39 Resulta de quanto antecede que deve ser negado provimento ao recurso na totalidade.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

40 Por força do disposto no n. 2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. A Comissão pediu a condenação da República Italiana nas despesas. Tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)

decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) A República Italiana é condenada nas despesas.