Parecer 2/13

Parecer proferido nos termos do artigo 218.o, n.o 11, TFUE

«Parecer proferido nos termos do artigo 218.o, n.o 11, TFUE — Projeto de acordo internacional — Adesão da União Europeia à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais — Compatibilidade do referido projeto com os Tratados UE e FUE»

Sumário — Parecer do Tribunal de Justiça (Tribunal Pleno) de 18 de dezembro de 2014

Acordos internacionais — Acordo relativo à adesão à Convenção Europeia dos Direitos do Homem — Incompatibilidade com as disposições do Tratado

Acordos internacionais — Acordo relativo à adesão à Convenção Europeia dos Direitos do Homem — Competência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem para os litígios entre os Estados‑Membros ou entre estes e a União no âmbito de aplicação material do direito da União — Acordo suscetível de lesar a competência exclusiva do Tribunal de Justiça

Acordos internacionais — Acordo relativo à adesão à Convenção Europeia dos Direitos do Homem — Inexistência de disposições que garantam a coordenação entre o artigo 53.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e o artigo 53.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — União e Estados‑Membros considerados Partes Contratantes nas suas relações recíprocas — Violação das exigências do princípio da confiança mútua — Falta de articulação entre o mecanismo do parecer consultivo do Protocolo n.o 16 à Convenção Europeia dos Direitos do Homem e o processo de reenvio prejudicial — Acordo suscetível de lesar as características específicas e a autonomia do direito da União

(Artigos 6.°, n.o 2, TUE e 19.°, n.o 1, TUE; Protocolo n.o 8 e Declaração ad artigo 6.o, n.o 2, TUE anexos aos Tratados UE e FUE)

Acordos internacionais — Celebração — Parecer prévio do Tribunal de Justiça — Objeto — Adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem — Requisitos — Controlo pelo Tribunal de Justiça da conformidade das modalidades jurídicas da referida adesão com as prescrições indicadas e com os Tratados

A verificação que o Tribunal de Justiça é chamado a efetuar no quadro do processo de parecer está estritamente delimitada pelos Tratados, pelo que, salvo se invadir as competências das outras instituições responsáveis por estabelecer as regras internas necessárias para tornar operacional um acordo de adesão, o Tribunal de Justiça se deve limitar a examinar a conformidade deste com os Tratados e garantir não só que esse acordo não infrinja nenhuma disposição do direito primário mas também que contenha todas as disposições exigidas por este, se for esse o caso. Daqui se conclui que as apreciações relativas às referidas regras internas não são pertinentes para o exame de um pedido de parecer e, por conseguinte, não são suscetíveis de pôr em causa a admissibilidade do mesmo. (cf. n.os 150, 151)

A circunstância de a União ser dotada de um novo tipo de ordenamento jurídico, com uma natureza que lhe é específica, um quadro constitucional e princípios fundadores que lhe são próprios, uma estrutura institucional particularmente elaborada bem como um conjunto completo de regras jurídicas que asseguram o seu funcionamento, tem consequências no que respeita ao processo e às condições de uma adesão à Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH). É precisamente atendendo a esta circunstância que os Tratados, nomeadamente o artigo 6.o, n.o 2, TUE, o Protocolo n.o 8 relativo ao n.o 2 do artigo 6.o do TUE respeitante à adesão da União à CEDH e a Declaração ad n.o 2 do artigo 6.o do TUE, submetem esta adesão ao respeito de diversas condições. À luz nomeadamente destas disposições, incumbe ao Tribunal de Justiça, no quadro da missão que lhe é confiada pelo artigo 19.o, n.o 1, primeiro parágrafo, TUE, controlar que as modalidades jurídicas segundo as quais está prevista a adesão da União à CEDH estejam em conformidade com as prescrições indicadas e, mais genericamente, com a carta constitucional de base da União, que são os Tratados. Para efetuar esse controlo, importa salientar que as condições a que os Tratados subordinam a adesão destinam‑se especialmente a garantir que esta não afeta as características específicas da União e do seu direito. (cf. n.os 158‑164)

A adesão da União à Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), conforme prevista pelo projeto de acordo, é suscetível de lesar as características específicas do direito da União e a autonomia deste direito. Em primeiro lugar, na medida em que o artigo 53.o da CEDH reserva, em substância, às Partes Contratantes a faculdade de prever padrões de proteção dos direitos fundamentais mais elevados do que os garantidos por esta Convenção, importa assegurar a coordenação entre esta disposição e o artigo 53.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça, a fim de que a faculdade concedida aos Estados‑Membros pelo artigo 53.o da CEDH permaneça limitada, no que se refere aos direitos reconhecidos pela Carta, correspondentes a direitos garantidos pela referida Convenção, ao necessário para evitar comprometer o nível de proteção previsto pela Carta, bem como o primado, a unidade e a efetividade do direito da União. Todavia, no acordo projetado não se previu nenhuma disposição para assegurar tal coordenação. Em segundo lugar, a abordagem adotada no âmbito do acordo projetado, que consiste em equiparar a União a um Estado e em lhe reservar um papel em tudo idêntico ao de qualquer outra Parte Contratante, ignora a natureza intrínseca da União. Com efeito, na medida em que a CEDH, ao impor que a União e os Estados‑Membros sejam considerados Partes Contratantes não só nas suas relações com as partes que não são Estados‑Membros da União mas também nas suas relações recíprocas, incluindo quando essas relações se regem pelo direito da União, exigiria que um Estado‑Membro verificasse o respeito dos direitos fundamentais por outro Estado‑Membro, apesar de o direito da União impor a confiança mútua entre esses Estados‑Membros, a adesão é suscetível de comprometer o equilíbrio em que a União se funda, bem como a autonomia do direito da União. Em terceiro lugar, nada prevendo quanto à articulação entre o mecanismo instituído pelo Protocolo n.o 16 à CEDH, que autoriza as mais altas instâncias judiciárias dos Estados‑Membros a dirigirem ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem pedidos de pareceres consultivos sobre questões de princípio relativas à interpretação ou à aplicação dos direitos e liberdades garantidos pela CEDH ou pelos seus protocolos, e o processo de reenvio prejudicial previsto no artigo 267.o TFUE, o acordo projetado é suscetível de lesar a autonomia e a eficácia deste processo. Em especial, não está excluído que um pedido de parecer consultivo apresentado nos termos do Protocolo n.o 16 por um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro que tenha aderido a esse protocolo possa desencadear o processo de apreciação prévia pelo Tribunal de Justiça, criando assim o risco de se eludir o processo de reenvio prejudicial previsto no artigo 267.o TFUE, que constitui a pedra angular do sistema jurisdicional instituído pelos Tratados. (cf. n.os 189, 190, 193, 194, 196, 198‑200)

O acordo projetado, relativo à adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), é suscetível de afetar o artigo 344.o TFUE. Com efeito, o processo de resolução de litígios previsto no artigo 33.o da CEDH é suscetível de se aplicar a todas as Partes Contratantes e, por conseguinte, também aos litígios entre os Estados‑Membros ou entre estes e a União, quando esteja em causa o direito da União. A circunstância de o artigo 5.o do projeto de acordo prever que os processos no Tribunal de Justiça não devem ser considerados formas de resolução de litígios às quais as Partes Contratantes renunciaram, na aceção do artigo 55.o da CEDH, não basta para preservar a competência exclusiva do Tribunal de Justiça, dado que o artigo 5.o do projeto de acordo limita‑se a reduzir o âmbito da obrigação prevista no referido artigo 55.o, mas deixa subsistir a possibilidade de a União ou os Estados‑Membros submeterem ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH), ao abrigo do artigo 33.o da CEDH, um pedido que tenha por objeto uma alegada violação desta Convenção cometida, respetivamente, por um Estado‑Membro ou pela União, em relação com o direito da União. Assim, o facto de os Estados‑Membros ou a União terem a possibilidade de apresentar uma petição no TEDH seria suscetível de, por si só, prejudicar a finalidade do artigo 344.o TFUE e, além disso, seria contrário à própria natureza do direito da União, que exige, como foi recordado no n.o 193 do presente parecer, que as relações entre os Estados‑Membros sejam reguladas por este direito, com exclusão, se este assim o exigir, de qualquer outro direito. Nestas circunstâncias, só uma exclusão expressa da competência do TEDH decorrente do artigo 33.o da CEDH para os litígios entre os Estados‑Membros ou entre estes e a União, relativos à aplicação da CEDH no âmbito de aplicação material do direito da União, seria compatível com o artigo 344.o TFUE. (cf. n.os 205‑207, 212‑214)

As modalidades de funcionamento do mecanismo do corresponsável previstas no acordo projetado, relativo à adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), não garantem a preservação das características específicas da União e do seu direito. Em primeiro lugar, o projeto de acordo prevê que, quando a União ou os Estados‑Membros pedem para intervir enquanto corresponsáveis num processo no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH), devem apresentar argumentos que permitam demonstrar que estão reunidas as condições para a sua participação no processo e que o TEDH decide sobre esse pedido tendo em conta a plausibilidade desses argumentos. Com este controlo, o TEDH seria levado a apreciar as normas do direito da União que regem a repartição de competências entre esta e os seus Estados‑Membros, bem como os critérios de imputação dos atos ou omissões destes, a fim de adotar uma decisão definitiva a este respeito, que vincularia tanto os Estados‑Membros como a União. Tal controlo seria suscetível de interferir na repartição de competências entre a União e os seus Estados‑Membros. Em segundo lugar, o projeto de acordo prevê que, se for declarada a violação em relação à qual uma Parte Contratante seja corresponsável num processo, o demandado e o corresponsável são conjuntamente responsáveis por essa violação. Ora, a referida disposição não exclui que um Estado‑Membro possa ser considerado responsável, em conjunto com a União, pela violação de uma disposição da CEDH relativamente à qual esse mesmo Estado‑Membro tenha formulado uma reserva em conformidade com o artigo 57.o desta Convenção. Tal consequência colide com o artigo 2.o do Protocolo n.o 8 relativo ao n.o 2 do artigo 6.o do TUE respeitante à adesão da União à CEDH, segundo o qual o acordo de adesão deve assegurar que nenhuma das suas disposições afete a situação específica dos Estados‑Membros no que se refere à CEDH e, designadamente, às reservas a esta Convenção. Em terceiro lugar, o projeto de acordo prevê uma exceção à regra geral segundo a qual o demandado e o corresponsável são conjuntamente responsáveis por uma violação declarada, por força da qual o TEDH pode decidir que só um deles seja considerado responsável por essa violação. Ora, uma decisão relativa à repartição entre a União e os seus Estados‑Membros da responsabilidade por um ato ou omissão que constitua uma violação da CEDH declarada pelo TEDH assenta, também ela, numa apreciação das regras do direito da União que regem a repartição de competências entre esta e os seus Estados‑Membros e a imputabilidade desse ato ou omissão. Consequentemente, permitir que o TEDH adote tal decisão poderia também prejudicar a repartição de competências entre a União e os seus Estados‑Membros. (cf. n.os 223‑231, 235)

As modalidades de funcionamento do processo de apreciação prévia pelo Tribunal de Justiça previstas no acordo projetado, relativo à adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), não permitem preservar as características específicas da União e do seu direito. Com efeito, é necessário, em primeiro lugar, que a questão de saber se o Tribunal de Justiça já se pronunciou sobre a mesma questão de direito que é objeto do processo no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) seja resolvida exclusivamente pela instituição competente da União, cuja decisão deveria vincular o TEDH. Com efeito, permitir ao TEDH decidir sobre tal questão equivaleria a atribuir‑lhe competência para interpretar a jurisprudência do Tribunal de Justiça. Ora, o projeto de acordo não contém elementos que permitam concluir pela exclusão de tal possibilidade. Em segundo lugar, o acordo projetado exclui a possibilidade de o Tribunal de Justiça ser chamado a pronunciar‑se sobre uma questão de interpretação do direito derivado através do processo de apreciação prévia. Ora, se não fosse permitido ao Tribunal de Justiça fornecer a interpretação definitiva do direito derivado e se o TEDH, no seu exame da conformidade desse direito com a CEDH, devesse ele próprio proceder a uma dada interpretação entre as plausíveis, o princípio da competência exclusiva do Tribunal de Justiça na interpretação definitiva do direito da União seria seguramente infringido. Consequentemente, a limitação do âmbito do processo de apreciação prévia, no que respeita ao direito derivado, apenas às questões de validade infringe as competências da União e as atribuições do Tribunal de Justiça, na medida em que não permite ao Tribunal de Justiça fornecer a interpretação definitiva do direito derivado em relação aos direitos garantidos pela CEDH. (cf. n.os 238‑240, 243, 246‑248)

O acordo projetado, relativo à adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), não tem em conta as características específicas do direito da União relativo à fiscalização jurisdicional dos atos, ações ou omissões em matéria de política externa e de segurança comum (PESC). Com efeito, no estado atual do direito da União, alguns atos adotados no âmbito da PESC escapam à fiscalização jurisdicional do Tribunal de Justiça. Tal situação é inerente à estrutura das competências do Tribunal de Justiça nos termos dos Tratados e, como tal, só pode ser justificada à luz do direito da União. Todavia, em resultado da adesão conforme prevista no acordo projetado, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) ficaria habilitado a pronunciar‑se sobre a conformidade com a CEDH de determinados atos, ações ou omissões no âmbito da PESC, designadamente, daqueles cuja legalidade em relação aos direitos fundamentais o Tribunal de Justiça não tem competência para fiscalizar. Tal situação equivaleria a confiar a fiscalização jurisdicional dos referidos atos, ações ou omissões da União, ainda que limitada ao respeito dos direitos garantidos pela CEDH, exclusivamente a um órgão externo à União. Ora, a competência para efetuar a fiscalização jurisdicional de atos, ações ou omissões da União, incluindo em relação aos direitos fundamentais, não pode ser atribuída exclusivamente a um órgão jurisdicional internacional que se situe fora do quadro institucional e jurisdicional da União. (cf. n.os 252‑257)