CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MACIEJ SZPUNAR

apresentadas em 5 de abril de 2017 ( 1 )

Processo C‑49/16

Unibet International Limited

contra

Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Központi Hivatal

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste, Hungria)]

«Livre prestação de serviços — Artigo 56.o TFUE — Jogos de fortuna ou azar em linha — Restrição — Compatibilidade dos requisitos de autorização com os princípios da igualdade de tratamento e da transparência — Sanções administrativas»

1. A Unibet International Limited (a seguir «Unibet»), demandante no processo principal, tem sede em Malta e é titular de autorizações para a organização de jogos de fortuna ou azar emitidas pelas autoridades nacionais de vários Estados‑Membros. Oferecia jogos de fortuna ou azar na Hungria sem ter obtido a correspondente autorização, razão pelo qual foi objeto de duas decisões administrativas das autoridades húngaras, que determinaram a inacessibilidade temporária aos seus sítios Internet na Hungria.

2. O Tribunal de Justiça é, assim, chamado a pronunciar‑se sobre a compatibilidade de uma legislação nacional como aquela em que se basearam essas decisões administrativas com o princípio da livre prestação de serviços consagrado no artigo 56.o TFUE. Por conseguinte, a questão central que se coloca ao Tribunal de Justiça neste contexto é a de saber se uma empresa sediada em Malta que pretenda oferecer jogos de fortuna ou azar em linha no mercado húngaro se pode eximir ao cumprimento do requisito de obtenção de autorização, caso seja óbvio, desde o início, que o seu pedido não seria deferido.

Quadro jurídico

3. As disposições do direito húngaro relevantes para o presente caso encontram‑se estabelecidas em dois instrumentos jurídicos: a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV törvény (Lei n.o XXXIV de 1991 relativa à organização de jogos de fortuna ou azar, a seguir «lei relativa aos jogos de fortuna ou azar») e a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (Lei n.o XVI de 1991 relativa às concessões, a seguir «lei relativa às concessões»). Uma vez que, conforme se verá em maior pormenor mais adiante, as duas decisões administrativas impugnadas que determinam a inacessibilidade aos sítios Internet da Unibet na Hungria foram adotadas em dois contextos jurídicos diferentes, é necessário descrever a legislação aplicável na redação em vigor à data dessas decisões, ou seja, em 25 de junho de 2014 e em 29 de agosto de 2014.

Legislação húngara em vigor em 25 de junho de 2014

Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar

4. Nos termos do artigo 1.o, n.o 1, da lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, entende‑se por jogos de fortuna ou azar qualquer jogo em que o jogador, mediante o pagamento de uma quantia em dinheiro ou a proposta de valores patrimoniais, obtém o direito a receber um prémio em dinheiro ou em outros valores patrimoniais se estiverem reunidas ou se produzam determinadas condições. O resultado é contingente por assentar exclusiva ou fundamentalmente na sorte. O artigo 1.o, n.o 2, da mesma lei especifica que as apostas são também consideradas jogos de fortuna ou azar e que essa lei se aplica igualmente — nos casos especificamente nela previstos — às máquinas recreativas e às lotarias promocionais.

5. Em virtude do artigo 1.o, n.o 3, alínea e), da lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, a organização de jogos de fortuna ou azar em linha também é considerada uma atividade de organização de jogos de fortuna ou azar na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea i), da lei relativa às concessões.

6. O artigo 1.o, n.os 4 e 5, da lei relativa aos jogos de fortuna ou azar dispõe que a atividade de organização de jogos de fortuna ou azar que permita a participação, a partir do território da Hungria, através de um sistema ou equipamento de telecomunicações só pode ser exercida em conformidade com o disposto nessa lei, que a publicação de propostas de participação nos jogos de fortuna ou azar através desses sistemas ou equipamento exige a autorização das autoridades fiscais nacionais e que as instituições financeiras e os fornecedores de serviços de telecomunicações não podem contribuir para a publicação nem para a aceitação de propostas relativas à participação em jogos de fortuna ou azar para os quais não tenha sido emitida autorização, nem prestar apoio técnico para esse efeito.

7. Ao abrigo da legislação húngara em vigor à data da primeira decisão administrativa, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), e n.o 3, da lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, a organização de lotarias e apostas, exceto as apostas hípicas e a corretagem de apostas, era da exclusiva competência do operador estatal dos jogos de fortuna ou azar.

8. No entanto, o Estado podia ceder temporariamente a terceiros o direito de organizarem jogos de fortuna ou azar mediante um contrato de concessão.

9. Esse contrato de concessão podia ser celebrado na sequência de um concurso público lançado pelo Ministro competente (artigo 4.o, n.o 1, da lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, em conjugação com o artigo 5.o, n.o 1, da lei relativa às concessões) ou, sem abertura de concurso público, com um «operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade» (artigo 4.o, n.o 6, da lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, em conjugação com o artigo 10.o/C, n.o 2, da lei relativa às concessões).

10. O órgão jurisdicional de reenvio deu como provado que não foi organizado qualquer concurso público.

11. Em conformidade com o disposto no artigo 37.o, n.o 30, alínea d), da lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, um «operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade» deveria ter exercido a atividade de organização de jogos de fortuna ou azar na Hungria durante, pelo menos, dez anos. Além disso, deveria possuir um capital social mínimo de 200 milhões de forints húngaros (HUF) (artigo 29.o/D da lei relativa aos jogos de fortuna ou azar).

Lei relativa às concessões

12. O artigo 10.o/C, n.o 3, da lei relativa às concessões exigia que um operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade apresentasse uma proposta, na qual deveria indicar a localização das unidades que pretendia explorar e assumir o compromisso de pagar, por cada uma delas, uma renda de concessão anual equivalente, no mínimo, ao dobro da renda de concessão fixada na Lei das finanças do Estado então em vigor.

Legislação húngara em vigor em 29 de agosto de 2014

Lei relativa aos jogos de fortuna ou azar

13. Na sequência da alteração do artigo 3.o, n.o 3, da lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, a organização de jogos de fortuna ou azar em linha deixou de ser da exclusiva competência do operador estatal dos jogos de fortuna ou azar.

14. De acordo com o artigo 37.o, n.o 30, alínea d), da lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, um «operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade» deveria ter exercido a atividade de organização de jogos de fortuna ou azar no Estado que emitira a autorização para o exercício da atividade de organização de jogos de fortuna ou azar pelo menos durante três anos. Além disso, deveria possuir um capital social mínimo de 50 milhões de HUF (artigo 29.o/D da lei relativa aos jogos de fortuna ou azar).

15. Estas alterações à lei relativa aos jogos de fortuna ou azar entraram em vigor em 15 de julho de 2014.

Lei relativa às concessões

16. O artigo 10.o/C (3a), alínea b), da lei relativa às concessões exigia que um operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade indicasse na sua proposta, por cada tipo de jogo, a renda anual a título da concessão de montante correspondente ao mínimo da renda de referência das concessões fixado pela Lei das finanças do Estado, segundo o tipo de jogo.

Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais

17. A Unibet, demandante no processo principal, tem sede em Malta e é titular de autorizações para a organização de jogos de fortuna ou azar emitidas pelas autoridades nacionais de vários Estados‑Membros da União Europeia.

18. A Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Központi Hivatala (Administração nacional dos impostos e das alfândegas, Hungria, a seguir «autoridade fiscal»), demandada no processo principal, na sua qualidade de autoridade encarregada da fiscalização dos jogos de fortuna ou azar, procedeu durante o verão de 2014 a controlos relativos aos sítios Internet explorados pela Unibet.

19. Na sequência desses controlos, a autoridade fiscal verificou que era possível aceder a jogos de fortuna ou azar na aceção da lei relativa aos jogos de fortuna ou azar, sem que a Unibet possuísse as autorizações necessárias.

20. Em 25 de abril e 29 de agosto de 2014, a autoridade fiscal adotou duas decisões relativamente à Unibet, ordenando o encerramento temporário do acesso a partir da Hungria aos sítios Internet controlados. Posteriormente, através de outras decisões que, segundo creio, não estão em causa no processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio, a autoridade fiscal impôs uma coima por infração reiterada.

21. A Unibet contesta as decisões da autoridade fiscal de 25 de abril e de 29 de agosto de 2014, que ordenavam o encerramento temporário, e pede a sua anulação. No seu entender, foram adotadas com base em legislação contrária ao artigo 56.o TFUE. A Unibet alega que os requisitos impostos pela legislação excluem, na prática, a possibilidade de obter o direito de concessão que constitui a condição prévia da autorização para a organização de jogos de fortuna ou azar em linha.

22. Quanto à primeira decisão, alega, em primeiro lugar, que não foi realizado qualquer concurso para a adjudicação do contrato de concessão e, em segundo lugar, que não foi autorizada a apresentar uma proposta porque não preenchia os requisitos legais para ser considerada um operador de jogos de fortuna ou azar de reconhecida fiabilidade.

23. No que respeita à segunda decisão, alega que a lei relativa aos jogos de fortuna ou azar só tinha sido alterada cerca de seis semanas antes da adoção dessa decisão, o que constituía um espaço de tempo demasiado curto para lhe permitir apresentar uma proposta pormenorizada.

24. Foi no contexto deste processo que, por despacho de 9 de dezembro de 2015, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 27 de janeiro de 2016, o Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste, Hungria) submeteu as seguintes questões prejudiciais: «1) Deve o artigo 56.o TFUE ser interpretado no sentido de que se opõe a uma medida tomada por um Estado‑Membro no caso de a legislação nacional assegurar em teoria a qualquer prestador de serviços — incluindo os prestadores de serviços estabelecidos noutro Estado‑Membro — que cumpra os requisitos legais a possibilidade de obter, para propor serviços de jogos de fortuna e azar em linha não liberalizados, o direito de concessão, isto é, quer apresentando uma proposta num eventual concurso público, quer apresentando uma proposta espontânea, como lhe permite a referida legislação, mas de o Estado‑Membro em questão, na prática, não abrir o concurso público nem o prestador de serviços ter a possibilidade de apresentar uma proposta espontânea, e ainda assim a autoridade nacional considerar que o prestador de serviços cometeu uma infração por ter exercido a sua atividade sem ser titular de uma autorização baseada na concessão e lhe aplicar uma sanção administrativa prevista na legislação (inacessibilidade temporária e [coima] no caso de infração reiterada)? 2) É contrário ao artigo 56.o TFUE o facto de um Estado‑Membro ter aprovado uma regra, de hierarquia superior do ponto de vista do seu direito interno, que permite, em teoria, aos prestadores de serviços de jogos de fortuna ou azar em linha exercer a sua atividade de modo transfronteiriço, mas que, devido à inexistência de regras de execução de hierarquia inferior, priva, na realidade, os referidos prestadores de serviços da possibilidade de obterem as autorizações necessárias para o exercício dessa atividade? 3) Se, tendo em conta as respostas às questões anteriores, o tribunal ao qual foi submetido o processo principal declarar que a medida do Estado‑Membro é contrária ao artigo 56.o TFUE, esse tribunal age em conformidade com o direito da União se considerar que a infração verificada nas decisões administrativas do Estado‑Membro devido à prestação de serviços ter sido feita sem autorização e a sanção administrativa consequentemente aplicada (inacessibilidade temporária, [coima]) são contrárias ao artigo 56.o TFUE?»

25. A Unibet e os Governos húngaro, belga e português, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas. Todos eles apresentaram alegações orais na audiência de 15 de dezembro de 2016.

Análise

Observações preliminares

26. O caso em apreço deve ser analisado com referência às disposições do Tratado FUE. A Diretiva 2000/31/CE ( 2 ) e a Diretiva 2006/123/CE ( 3 ) não são aplicáveis a atividades de jogo a dinheiro. Uma vez que resulta das informações ao dispor do Tribunal de Justiça que a Unibet não se encontra estabelecida na Hungria, as disposições pertinentes do Tratado são as que respeitam à livre prestação de serviços nos termos do artigo 56.o TFUE e seguintes.

27. O órgão jurisdicional de reenvio pretende obter orientações sobre a decisão a proferir numa situação em que um operador de jogos de fortuna ou azar, legalmente estabelecido noutro Estado‑Membro e titular de autorizações em vários Estados‑Membros, disponibiliza jogos de fortuna ou azar na Hungria sem possuir uma autorização emitida pelas autoridades húngaras e sem ter tomado quaisquer providências para obter tal autorização.

28. Pelo texto das suas questões, não se afigura que o órgão jurisdicional de reenvio pretenda, na verdade, obter orientações sobre a compatibilidade com o artigo 56.o TFUE da legislação nacional descrita na secção relativa ao quadro jurídico das presentes conclusões. Afigura‑se antes que visa, em especial, a suposta inexistência de disposições de execução dessa legislação.

29. No entanto, a fim de fornecer orientações corretas ao órgão jurisdicional de reenvio e de lhe dar uma resposta útil, importa, antes de mais, analisar a legislação nacional descrita no referido quadro jurídico. Será certamente esta a minha abordagem quanto às três questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio. Daí resulta também a necessidade de responder primeiro à terceira questão e só depois à segunda.

30. Para efeitos das presentes conclusões, utilizarei indistintamente os termos «autorização», «concessão» e «requisito de autorização».

Quanto à primeira questão prejudicial

31. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente determinar se o artigo 56.o TFUE se opõe a uma legislação nacional que prevê a possibilidade teórica de um operador de jogos de fortuna ou azar, legalmente estabelecido noutro Estado‑Membro, obter uma autorização, quando, na realidade, esse operador não pode obter tal autorização.

Quanto à restrição

32. O artigo 56.o TFUE proíbe restrições à livre prestação de serviços na União em relação aos nacionais dos Estados‑Membros estabelecidos num Estado‑Membro que não seja o do destinatário da prestação. O artigo 57.o TFUE qualifica de «serviços» as prestações realizadas normalmente mediante remuneração, na medida em que não sejam reguladas pelas disposições relativas à livre circulação de mercadorias, de capitais e de pessoas.

33. A Unibet, estabelecida em Malta, pretende oferecer um serviço, através da Internet, a clientes na Hungria. A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que os jogos de fortuna ou azar em linha constituem um serviço para efeitos do artigo 56.o TFUE ( 4 ).

34. A questão que se põe é a de saber se existe uma restrição à liberdade da Unibet de prestar serviços na Hungria. Devem ser consideradas restrições todas as medidas que impeçam, entravem ou tornem menos atrativo o exercício da liberdade de prestação de serviços ( 5 ). Consequentemente, a liberdade de prestação de serviços garantida pelo artigo 56.o TFUE exige não só a eliminação de qualquer discriminação contra os prestadores de serviços estabelecidos noutros Estados‑Membros em razão da sua nacionalidade mas também a eliminação de qualquer restrição, ainda que indistintamente aplicada a prestadores nacionais e de outros Estados‑Membros ( 6 ). Além disso, a liberdade de prestação de serviços beneficia tanto o prestador como o destinatário dos serviços ( 7 ).

35. Acresce que o Tribunal de Justiça tem entendido sistematicamente que a legislação de um Estado‑Membro que proíbe os prestadores estabelecidos noutros Estados‑Membros de oferecem os seus serviços através da Internet no território do primeiro Estado‑Membro constitui uma restrição à livre prestação de serviços garantida pelo artigo 56.o TFUE ( 8 ). Tal legislação impõe ainda uma restrição à liberdade dos residentes do Estado‑Membro em questão de beneficiarem, pela Internet, dos serviços oferecidos noutros Estados‑Membros ( 9 ). O mesmo é válido para esse tipo de proibições nos casos em que não existe autorização prévia das autoridades administrativas ( 10 ).

36. Tendo em conta a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que acabei de mencionar, é inegável que a legislação húngara, tanto na data da primeira como da segunda decisão, constitui uma restrição à livre prestação de serviços. Em ambas as datas, a Unibet estava sujeita a um procedimento de autorização. A existência de um procedimento de autorização é suficiente para provar uma restrição. Todas as outras questões, especialmente as que dizem respeito às condições e modalidades de um procedimento de autorização, devem ser analisadas no contexto de uma possível justificação.

Quanto à justificação

37. Resta apenas apurar se a legislação húngara é justificada. Aqui, cumpre examinar individualmente as duas decisões administrativas.

– Decisão administrativa de 25 de junho de 2014

38. Importa recordar, antes de mais, que nem a existência de um monopólio estatal contraria, enquanto tal, o artigo 56.o TFUE nem esta disposição exige que os Estados‑Membros liberalizem os mercados no domínio dos jogos de fortuna e azar ( 11 ). O Governo húngaro parece partir do princípio de que existe um monopólio no caso em apreço. Porém, depreendo do pedido de decisão prejudicial que o órgão jurisdicional de reenvio parece pressupor que não existe qualquer monopólio. Além do facto de que, no que se refere à interpretação de disposições do direito nacional, o Tribunal de Justiça tem, em princípio, de se basear nas qualificações resultantes da decisão de reenvio, e de que constitui jurisprudência constante que o Tribunal de Justiça não é competente para interpretar o direito interno de um Estado‑Membro ( 12 ), o meu entendimento é que não existe um monopólio formal no caso em apreço. Em meu entender, a questão da existência ou inexistência de um monopólio tem natureza jurídica, não factual. E a situação jurídica no presente caso é bem clara: de acordo com a letra da lei húngara, em princípio, os operadores de jogos de fortuna ou azar podiam entrar no mercado húngaro.

39. O requisito de exercício da atividade na Hungria por um período mínimo de dez anos é, por natureza (indiretamente) discriminatório, na medida em que coloca sistematicamente em vantagem os operadores estabelecidos na Hungria em relação aos operadores estabelecidos noutros Estados‑Membros da União. Consequentemente, esta discriminação (indireta) em razão da nacionalidade só poderá ser justificada com base nos três fundamentos previstos no artigo 52.o TFUE, lido em conjugação com o artigo 62.o TFUE: ordem pública, segurança pública e saúde pública ( 13 ). Razões imperiosas de interesse geral que foram, em princípio, reconhecidas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, tais como os objetivos de proteção dos consumidores e a prevenção da fraude e da incitação dos cidadãos a uma despesa excessiva ligada ao jogo, bem como a prevenção das perturbações da ordem social em geral ( 14 ), não podem ser invocadas para justificar restrições discriminatórias ( 15 ). Além disso, o mero objetivo de maximizar as receitas da Fazenda Pública nunca pode permitir uma restrição à livre prestação de serviços ( 16 ).

40. Importa acrescentar que, embora o Tribunal de Justiça tenha, por vezes, sido intransigente ( 17 ) quanto à limitação das justificações da discriminação a razões de ordem, de segurança e de saúde pública, noutros casos tem sido mais flexível, pelo que a jurisprudência sobre esta matéria já foi criticada por falta de «coerência» ( 18 ).

41. Seja como for, as autoridades húngaras não invocaram qualquer justificação e muito menos indicaram elementos que comprovassem a sua proporcionalidade. Neste cenário, não vislumbro qualquer justificação para a primeira decisão administrativa.

– Decisão administrativa de 29 de agosto de 2014

42. Neste caso, tendo em conta as informações disponíveis, não creio que exista qualquer discriminação em razão da nacionalidade. Afigura‑se que os operadores húngaros e estrangeiros são tratados, de facto e de direito, do mesmo modo. Em especial, a regra dos dez anos, que foi reduzida para três anos e que, além do mais, já não se restringe ao exercício da atividade na Hungria, afigura‑se‑me uma medida que é indistintamente aplicável aos operadores húngaros e estrangeiros.

43. Consequentemente, as razões de interesse geral que acabam de ser descritas podem, em princípio, ser invocadas como justificação válida.

44. Porém, mais uma vez, o Governo húngaro não invocou qualquer justificação ( 19 ).

45. No entanto, partindo do princípio de que a legislação húngara serve para proteger uma razão imperiosa de interesse geral, como a proteção dos consumidores, a prevenção da fraude e da incitação dos cidadãos a uma despesa excessiva ligada ao jogo, ou, com efeito, a prevenção das perturbações da ordem social em geral, tal legislação deve, ainda assim, ser proporcionada.

46. Deste modo, uma legislação nacional só é apta a garantir a realização do objetivo invocado se responder verdadeiramente à intenção de o alcançar de uma maneira coerente e sistemática ( 20 ).

47. Existe uma abundante jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a questão da justificação de regimes restritivos implementados pelos Estados‑Membros no domínio dos jogos de fortuna ou azar e, em especial, sobre a questão da proporcionalidade. Limitar‑me‑ei a recordar o que é estritamente necessário no contexto do presente caso.

48. Um regime de autorização administrativa prévia no que diz respeito à oferta de jogos de fortuna e azar é, em princípio, admissível, desde que se baseie em critérios objetivos, não discriminatórios e conhecidos de antemão, que enquadrem o exercício do poder de apreciação das autoridades nacionais, de modo a que este não possa ser utilizado de maneira arbitrária. Consequentemente, em princípio, os Estados‑Membros podem regular esta matéria, desde que respeitem o direito da União ( 21 ).

49. Por conseguinte, é necessário recordar a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos princípios gerais que as autoridades nacionais devem respeitar quando recorrem a um regime de contratos de concessão de serviços ou de autorização. Esses princípios decorrem da jurisprudência do Tribunal de Justiça no âmbito dos contratos públicos, concessões e procedimentos de autorização administrativa prévia. O Tribunal de Justiça aplica os mesmos princípios a esses domínios ( 22 ).

50. As autoridades públicas que celebram contratos de concessão estão obrigadas a respeitar as regras fundamentais do Tratado, nomeadamente os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação em razão da nacionalidade, bem como o dever de transparência deles decorrente ( 23 ). Este dever de transparência, que é um corolário do princípio da igualdade, tem, nesse contexto, essencialmente o objetivo de assegurar que qualquer operador interessado possa decidir apresentar propostas em concursos, com base em todas as informações pertinentes, e de garantir a inexistência do risco de favoritismo e de arbitrariedade da entidade adjudicante ( 24 ). Esse dever implica que todas as condições e modalidades do procedimento de adjudicação sejam formuladas de forma clara, precisa e inequívoca no anúncio de concurso ou no caderno de encargos, de modo, por um lado, a permitir que todos os proponentes razoavelmente informados e normalmente diligentes compreendam o seu alcance exato e as interpretem da mesma forma e, por outro, a permitir que a entidade adjudicante verifique efetivamente se as propostas apresentadas satisfazem os critérios que regem o procedimento em causa ( 25 ).

51. Gostaria de acrescentar que cabe, em última instância, ao órgão jurisdicional de reenvio, que tem competência exclusiva para apreciar a matéria de facto e para interpretar a legislação nacional, apreciar, à luz destes princípios, se os fatores que enunciou, considerados isoladamente ou devido ao seu efeito combinado, são suscetíveis de pôr em causa a conformidade de um processo de atribuição de concessões para a organização de jogos de fortuna ou azar em linha, como o que está em causa no processo principal, com os princípios da igualdade de tratamento, da não discriminação em razão da nacionalidade e com o dever de transparência deles decorrente ( 26 ).

52. Tendo em conta as informações disponíveis, afigura‑se‑me que a legislação húngara que está na base da segunda decisão administrativa não satisfaz os critérios acima enunciados.

53. A situação jurídica não é totalmente clara devido à alteração do quadro normativo. Nessas circunstâncias, não é razoável esperar que uma empresa prepare imediatamente uma proposta fundamentada com pleno conhecimento de causa e ajuste a sua estratégia. Além disso, ainda que a Unibet tivesse apresentado uma proposta, teria sido difícil prever a decisão que a autoridade competente tomaria, dada a ampla margem de apreciação de que esta dispunha. Conforme se depreende do quadro jurídico acima descrito, o Ministro competente não estava obrigado a emitir uma autorização caso as condições relevantes para a qualificação como «operador de reconhecida fiabilidade» estivessem preenchidas. Por outras palavras, existe um sério problema de transparência em vários aspetos, razão pela qual entendo que o regime vigente à data da segunda decisão administrativa não é compatível com o artigo 56.o TFUE.

54. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à primeira questão nos seguintes termos: o artigo 56.o TFUE opõe‑se a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que prevê a possibilidade teórica de um prestador de serviços de jogos de fortuna ou azar em linha, legalmente estabelecido noutro Estado‑Membro, obter uma autorização quando esse prestador está, na realidade, impedido de obter uma autorização por o regime ser discriminatório ou não respeitar os requisitos da proporcionalidade ou da transparência.

Quanto à terceira questão prejudicial

55. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, na eventualidade de uma legislação nacional como a que está em causa no presente processo ser considerada contrária ao artigo 56.o TFUE, a coima imposta a um operador pela violação dessa legislação também é contrária ao artigo 56.o TFUE.

56. O Tribunal de Justiça tem sistematicamente entendido que, se for estabelecido um regime restritivo em matéria de jogos de fortuna ou azar e esse regime for incompatível com o artigo 56.o TFUE, a violação desse regime por um operador económico não pode ser punida ( 27 ). Este entendimento aplica‑se, contrariamente ao que defende o Governo húngaro, quer a sanções penais quer, como no caso em apreço, a sanções administrativas.

57. Daqui resulta que, no caso em apreço, as sanções impostas à Unibet são igualmente contrárias ao artigo 56.o TFUE.

58. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à terceira questão no sentido de que a violação de um regime como o que está em causa no processo principal por um operador económico não pode ser punida.

Quanto à segunda questão prejudicial

59. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, em substância, determinar a relevância jurídica da inexistência, ao nível nacional, de disposições de execução das disposições descritas na secção relativa ao quadro jurídico aplicável e examinadas nos argumentos relativos à primeira questão nas presentes conclusões.

60. Esta questão assenta no pressuposto de que esse quadro jurídico é compatível com o artigo 56.o TFUE. Porém, como acabámos de ver, não é esse o caso.

61. No contexto do presente pedido de decisão prejudicial, cabe ao órgão jurisdicional (nacional) analisar o quadro jurídico então vigente. Se existissem disposições de execução, talvez tivesse sido possível corrigir a falta de proporcionalidade e de transparência acima descrita. No entanto, não existiam disposições de execução. O que importa é o quadro jurídico em vigor à data em que as decisões administrativas foram adotadas. Neste sentido, há também que salientar que o facto de estar ou não pendente um processo no contexto da Diretiva 98/34/CE ( 28 ) é irrelevante neste aspeto, uma vez que não estavam em vigor quaisquer disposições de execução.

62. Conforme observou acertadamente a Comissão, a inexistência de disposições de execução não pode afetar os direitos decorrentes do artigo 56.o TFUE. Caso contrário, frustrar‑se‑iam os efeitos dessa disposição diretamente aplicável, que confere um direito económico subjetivo à Unibet. Os Estados‑Membros não podem restringir os direitos consagrados no artigo 56.o TFUE através da não adoção de disposições de execução.

63. Por conseguinte, proponho que a resposta à segunda questão seja a de que a inexistência de disposições nacionais de execução não afeta as conclusões relativas à primeira questão.

Conclusão

64. Com base nas considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões apresentadas pelo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste, Hungria) nos seguintes termos: 1) O artigo 56.o TFUE opõe‑se a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que prevê a possibilidade teórica de um prestador de serviços de jogos de fortuna ou azar em linha, legalmente estabelecido noutro Estado‑Membro, obter uma autorização quando esse prestador está, na realidade, impedido de obter uma autorização por o regime ser discriminatório ou não respeitar os requisitos da proporcionalidade ou da transparência. 2) A violação de tal regime por um operador económico não pode ser punida. 3) A inexistência de disposições nacionais de execução não afeta estas conclusões.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) V. artigo 1.o, n.o 5, alínea d), da Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2000, relativa a certos aspetos legais dos serviços da sociedade de informação, em especial do comércio eletrónico, no mercado interno («Diretiva sobre o comércio eletrónico») (JO 2000, L 178, p. 1).

( 3 ) V. artigo 2.o, n.o 2, alínea h), da Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36).

( 4 ) V. acórdão de 6 de novembro de 2003, Gambelli e o. (C‑243/01, EU:C:2003:597, n.o 54).

( 5 ) V., por exemplo, acórdãos de 20 de fevereiro de 2001, Analir e o. (C‑205/99, EU:C:2001:107, n.o 21); de 15 de janeiro de 2002, Comissão/Itália (C‑439/99, EU:C:2002:14, n.o 22); e de 8 de setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, n.o 51).

( 6 ) Este entendimento constitui jurisprudência constante desde o acórdão de 25 de julho de 1991, Säger (C‑76/90, EU:C:1991:331, n.o 12). V., também, acórdãos de 18 de julho de 2013, Citroën Belux (C‑265/12, EU:C:2013:498, n.o 35), e de 8 de setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, n.o 51).

( 7 ) V. acórdãos de 31 de janeiro de 1984, Luisi e Carbone (286/82 e 26/83, EU:C:1984:35, n.o 16), e de 8 de setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, n.o 51).

( 8 ) V. acórdãos de 6 de novembro de 2003, Gambelli e o. (C‑243/01, EU:C:2003:597, n.o 54), e de 8 de setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, n.o 52).

( 9 ) V. acórdão de 8 de setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, n.o 53).

( 10 ) V. acórdãos de 6 de março de 2007, Placanica e o. (C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, EU:C:2007:133, n.o 42), e de 30 de abril de 2014, Pfleger e o. (C‑390/12, EU:C:2014:281, n.o 39).

( 11 ) Para uma análise mais aprofundada, v. minhas conclusões no processo Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, n.o 32).

( 12 ) V., por exemplo, acórdão de 16 de fevereiro de 2017, Agro Foreign Trade & Agency (C‑507/15, EU:C:2017:129, n.o 23 e jurisprudência aí referida).

( 13 ) V. acórdão de 6 de outubro de 2009, Comissão/Espanha (C‑153/08, EU:C:2009:618, n.os 36, 37 e jurisprudência aí referida).

( 14 ) V., neste sentido, acórdão de 8 de setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, n.o 56).

( 15 ) V. acórdãos de 30 de novembro de 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:CC:1995:411, n.o 37); de 6 de novembro de 2003, Gambelli e o. (C‑243/01, EU:C:2003:597, n.o 65); de 6 de março de 2007, Placanica e o. (C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, EU:C:2007:133, n.o 49); de 8 de setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, n.o 60); e de 6 de outubro de 2009, Comissão/Espanha (C‑153/08, EU:C:2009:618, n.o 36). V., também, acórdão de 19 de julho de 2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505, n.o 35).

( 16 ) Acórdão de 15 de setembro de 2011, Dickinger e Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, n.o 55).

( 17 ) V. Barnard, C., The substantive law of the EU. The four freedoms, Oxford University Press, 5.a ed., 2016, p. 415.

( 18 ) Ibidem.

( 19 ) Na verdade, o Governo húngaro, nas suas observações, destaca a questão da proporcionalidade da legislação.

( 20 ) V. acórdão de 8 de setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, n.os 59 a 61 e jurisprudência aí referida).

( 21 ) V. minhas conclusões no processo Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, n.o 32).

( 22 ) V. minhas conclusões no processo Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, n.o 68).

( 23 ) V. acórdãos de 4 de fevereiro de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, n.o 86), e de 3 de junho de 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, n.o 39 e jurisprudência aí referida).

( 24 ) V. acórdão de 4 de fevereiro de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, n.o 87).

( 25 ) V. acórdãos de 4 de fevereiro de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, n.o 87), e de 16 de fevereiro de 2012, Costa e Cifone (C‑72/10 e C‑77/10, EU:C:2012:80, n.o 73 e jurisprudência aí referida).

( 26 ) V., neste sentido, acórdão de 4 de fevereiro de 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, n.o 88). V., também, acórdão de 30 de abril de 2014, Pfleger e o. (C‑390/12, EU:C:2014:281, n.o 48).

( 27 ) V. acórdãos de 6 de março de 2007, Placanica e o. (C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, EU:C:2007:133, n.os 63 e 69); de 15 de setembro de 2011, Dickinger e Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, n.o 43); e de 30 de abril de 2014, Pfleger e o. (C‑390/12, EU:C:2014:281, n.o 63).

( 28 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (JO 1998, L 204, p. 37), conforme alterada pela Diretiva 98/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de julho de 1998 (JO 1998, L 217, p. 18).