CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 3 de junho de 2021 ( 1 )

Processo C‑833/19 P

Conselho da União Europeia

contra

Hamas

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Política Externa e de Segurança Comum (PESC) — Combate ao terrorismo — Medidas restritivas adotadas contra determinadas pessoas ou determinados grupos e entidades — Congelamento de fundos e de recursos económicos — Manutenção de uma organização na lista de pessoas, grupos e entidades envolvidos em atos de terrorismo — Formalidades essenciais — Assinatura e autenticação da exposição de motivos das decisões e dos regulamentos do Conselho da União Europeia que impõem medidas restritivas»

I. Introdução

1. O presente processo inscreve‑se no quadro das medidas restritivas adotadas pelo Conselho da União Europeia para combater o terrorismo na sequência da Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança das Nações Unidas e, nomeadamente, das medidas restritivas adotadas contra o «Hamas», incluindo o «Hamas ‑ Izz al‑Din al‑Qassem» (a seguir «Hamas»).

2. Com o presente recurso, o Conselho pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia, de 4 de setembro de 2019, Hamas/Conselho ( 2 ), pelo qual este anulou, por um lado, a Decisão 2018/475 do Conselho (PESC), de 21 de março de 2018, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão (PESC) 2017/1426 ( 3 ), e o Regulamento de Execução (UE) 2018/468 do Conselho, de 21 de março de 2018, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001, relativo a medidas restritivas específicas de combate ao terrorismo dirigidas contra determinadas pessoas e entidades no âmbito da luta contra o terrorismo e que revoga o Regulamento de Execução (UE) 2017/420 ( 4 ), bem como, por outro lado, a Decisão (PESC) 2018/1084 do Conselho, de 30 de julho de 2018, que atualiza a lista de pessoas, grupos e entidades a que se aplicam os artigos 2.o, 3.o e 4.o da Posição Comum 2001/931/PESC, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, e que revoga a Decisão (PESC) 2018/475 ( 5 ), e o Regulamento de Execução (UE) n.o 2018/1071, do Conselho, de 30 de julho de 2018, que dá execução ao artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2580/2001 e que revoga o Regulamento de Execução (UE) 2018/468 ( 6 ) (a seguir conjuntamente «atos controvertidos»), na medida em que estes atos dizem respeito ao Hamas.

3. A questão suscitada pelo presente processo dá ao Tribunal de Justiça a oportunidade de precisar o alcance da obrigação de assinatura e, portanto, de autentificação dos atos não legislativos adotados pelo Conselho no domínio da Política Externa e de Segurança Comum (PESC). Mais precisamente, o Tribunal de Justiça é chamado a determinar se, ao abrigo do artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE e do artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho, conforme adotado pela Decisão 2009/937/UE, de 1 de dezembro de 2009 ( 7 ), e tendo em conta o dever de fundamentação enunciado no artigo 296.o TFUE, a obrigação de assinatura dos atos do Conselho se impõe igualmente em relação às exposições de motivos desses atos, que figuram em documentos separados.

4. A resposta a esta questão reveste particular importância no que respeita à execução das medidas restritivas adotadas no quadro da PESC, tendo em conta a prática constante do Conselho de assinar apenas os atos, e não as respetivas exposições de motivos, e pode ter consequências sobre o alcance da obrigação de assinatura dos anexos relativos aos atos legislativos e administrativos das instituições da União Europeia.

II. Quadro jurídico

A. Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança das Nações Unidas

5. Em 28 de setembro de 2001, o Conselho de Segurança das Nações Unidas adotou a Resolução 1373 (2001), que estabelece estratégias de amplo alcance de combate ao terrorismo e, nomeadamente, ao seu financiamento. O ponto 1, alínea c), desta resolução dispõe, designadamente, que todos os Estados devem congelar sem demora os fundos e demais ativos financeiros ou recursos económicos das pessoas que cometam, ou tentem cometer, atos de terrorismo, neles participem ou os facilitem, das entidades que sejam propriedade dessas pessoas ou que estejam sob o seu controlo direto ou indireto, e das pessoas e entidades que atuem em nome ou sob instruções dessas pessoas e entidades.

6. A referida resolução não prevê uma lista de pessoas às quais essas medidas restritivas devem ser aplicadas.

B. Direito da União

1. Tratado FUE

7. O artigo 296.o, n.o 2, TFUE tem a seguinte redação: «Os atos jurídicos são fundamentados e fazem referência às propostas, iniciativas, recomendações, pedidos ou pareceres previstos pelos Tratado.»

8. O artigo 297.o TFUE prevê: «1. Os atos legislativos adotados de acordo com o processo legislativo ordinário são assinados pelo Presidente do Parlamento Europeu e pelo Presidente do Conselho. Os atos legislativos adotados de acordo com um processo legislativo especial são assinados pelo Presidente da instituição que os adotou. Os atos legislativos são publicados no Jornal Oficial da União Europeia. Entram em vigor na data por eles fixada ou, na falta desta, no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação. 2. Os atos não legislativos adotados sob a forma de regulamentos, diretivas e decisões, que não indiquem destinatário são assinados pelo Presidente da instituição que os adotou. Os regulamentos, as diretivas dirigidas a todos os Estados‑Membros, bem como as decisões que não indiquem destinatário, são publicados no Jornal Oficial da União Europeia. Entram em vigor na data por eles fixada ou, na falta desta, no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação. As outras diretivas e as decisões que indiquem um destinatário são notificadas aos respetivos destinatários, produzindo efeitos mediante essa notificação.»

2. Posição Comum 2001/931

9. Para aplicar a Resolução 1373 (2001), o Conselho adotou a Posição Comum 2001/931/PESC ( 8 ).

10. O artigo 1.o desta posição comum prevê nos seus n.os 1, 4 e 6: «1. A presente decisão é aplicável, nos termos dos artigos seguintes, às pessoas, grupos ou entidades envolvidos em atos terroristas e enunciados no anexo. […] 4. A lista do anexo deve ser elaborada com base em informações precisas ou em elementos do processo que demonstrem que foi tomada uma decisão por uma autoridade competente sobre as pessoas, grupos e entidades visados, quer se trate da abertura de um inquérito ou de um processo relativo a um ato terrorista, a uma tentativa, à participação ou à facilitação de tal ato, com base em provas e indícios sérios, ou de uma condenação por esses factos. As pessoas, grupos e entidades identificados pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas como estando relacionadas com terrorismo e contra quem este ordenou sanções podem ser incluídas na lista. Para efeitos do presente número, entende‑se por “autoridades competentes” as autoridades judiciárias ou, sempre que estas não sejam competentes na matéria abrangida por este número, as autoridades competentes equivalentes nessa matéria. […] 6. Os nomes das pessoas e entidades constantes da lista devem ser regularmente revistos, pelo menos uma vez por semestre, a fim de assegurar que a sua presença na lista continua a justificar‑se.»

3. Regulamento 2580/2001

11. Para aplicar as medidas descritas na Posição Comum 2001/931, o Conselho adotou o Regulamento (CE) n.o 2580/2001.

12. O artigo 2.o deste regulamento prevê: «1. Salvo disposição em contrário prevista nos artigos 5.o e 6.o: a) São congelados todos os fundos, outros ativos financeiros e recursos económicos que sejam propriedade das pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades incluídos na lista a que se refere o n.o 3, ou por ela possuídos ou detidos. b) Não são, direta ou indiretamente, postos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades incluídos na lista a que se refere o n.o 3, nem utilizados em seu benefício, quaisquer fundos, outros ativos financeiros e recursos económicos. 2. Salvo disposição em contrário prevista nos artigos 5.o e 6.o, é proibido prestar serviços financeiros a pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades incluídos na lista a que se refere o n.o 3, ou em seu benefício. 3. O Conselho, deliberando por unanimidade, estabelece, revê e altera a lista de pessoas, grupos e entidades a que este regulamento é aplicável, nos termos dos n.os 4, 5 e 6 do artigo 1.o da Posição Comum [2001/931]. Essa lista inclui: i) pessoas singulares que pratiquem ou tentem praticar qualquer ato terrorista, nele participem ou o facilitem; ii) pessoas coletivas, grupos ou entidades que pratiquem ou tentem praticar qualquer ato terrorista, nele participem ou o facilitem; iii) pessoas coletivas, grupos ou entidades possuídos ou controlados por uma ou mais pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos referidos nas alíneas i) e ii); ou iv) pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades que atuam em nome ou sob as instruções de uma ou mais pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades referidos nas alíneas i) e ii).» ( 9 )

4. Regulamento interno do Conselho

13. O artigo 12.o do Regulamento Interno do Conselho, sob a epígrafe «Procedimento escrito normal e procedimento de assentimento tácito», prevê nos n.os 1 e 3: «1. Os atos do Conselho relativos a assuntos urgentes podem ser adotados por votação escrita, quando o Conselho ou o [Comité de Representantes Permanentes (Coreper)] decidam por unanimidade aplicar esse procedimento. Em determinadas circunstâncias, o presidente pode também propor a aplicação desse procedimento; nesse caso, a votação pode realizar‑se por escrito se todos os membros do Conselho aceitarem o referido procedimento. […] 3. Compete ao Secretariado‑Geral registar a conclusão dos procedimentos escritos.»

14. Nos termos do artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho, sob a epígrafe «Assinatura dos atos»: «O texto dos atos adotados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho pelo processo legislativo ordinário, e o dos atos adotados pelo Conselho, é assinado pelo presidente em exercício no momento da sua adoção e pelo secretário‑geral. O secretário‑geral pode delegar nos diretores‑gerais do Secretariado‑Geral o seu poder de assinar.»

III. Antecedentes do litígio

15. O artigo 1.o, n.o 1, da Posição Comum 2001/931, aplicado pelo Regulamento n.o 2580/2001 e pela Decisão 2001/927, estabeleceu a lista de pessoas, grupos e entidades envolvidos em atos terroristas (a seguir «lista controvertida»), que foi regularmente atualizada por atos posteriores do Conselho.

16. Desde a adoção desses atos, o nome do Hamas foi inscrito na lista controvertida, primeiro como «Hamas‑Izz al‑Din al‑Qassem (ramo terrorista do Hamas)» e seguidamente como «“Hamas”, incluindo o “Hamas‑Izz al‑Din al‑Qassem”», figurando esta última denominação nos atos controvertidos ( 10 ).

17. Através dos atos controvertidos, na sequência da revisão prevista no artigo 1.o, n.o 6, da Posição Comum 2001/931, o Conselho manteve o nome do Hamas na lista controvertida ( 11 ).

18. No que se refere à fundamentação desses atos, estes salientam o seguinte: – o Conselho verificou que as autoridades competentes, tal como definidas no artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931/PESC, tomaram decisões relativas a todas as pessoas, grupos e entidades da lista, na medida em que estiveram envolvidos em atos terroristas na aceção do artigo 1.o, n.os 2 e 3, desta Posição Comum e concluiu também que essas pessoas, grupos e entidades deviam continuar sujeitos às medidas restritivas ( 12 ); – o Conselho forneceu, sempre que foi possível, a todas as pessoas, grupos e entidades a fundamentação com base na qual haviam sido incluídos na lista controvertida ( 13 ); – por meio de aviso publicado no Jornal Oficial da União Europeia, o Conselho informou as pessoas, grupos e entidades incluídos na lista de que tinha decidido mantê‑los nessa lista. O Conselho informou igualmente as pessoas, os grupos e as entidades em causa de que era possível solicitar‑lhe a exposição de motivos da sua inclusão nessa lista caso esta ainda não lhes tivesse sido comunicada ( 14 ); – ao proceder à revisão da lista controvertida, o Conselho teve em consideração as observações apresentadas pelos interessados e as informações atualizadas recebidas das autoridades nacionais competentes relativamente ao estatuto, a nível nacional, das pessoas e entidades incluídas na lista ( 15 ).

19. No que respeita à inclusão do Hamas na lista controvertida, as exposições de motivos dos atos controvertidos (a seguir «exposições de motivos») mencionam, por um lado, uma decisão, de 29 de março de 2001, do Secretary of State for the Home Department (Ministro do Interior, Reino Unido) ( 16 ) e, por outro, três decisões adotadas pelas autoridades dos Estados Unidos da América em 1995, 1997 e 2001 (a seguir «decisões das autoridades dos Estados Unidos») ( 17 ).

20. Na parte principal das exposições de motivos, depois de salientar que estas decisões nacionais constituíam decisões das autoridades competentes na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931 e que ainda estavam em vigor, o Conselho concluiu que cada uma das referidas decisões fornecia motivos suficientes para incluir o Hamas na lista controvertida e indicou que as razões que tinham justificado a sua inclusão nessa lista continuavam válidas e, por conseguinte, o seu nome devia ser mantido na referida lista.

21. Nos anexos das exposições de motivos, o Conselho forneceu uma descrição das legislações nacionais ao abrigo das quais as decisões nacionais tinham sido adotadas, uma apresentação das definições dos conceitos de terrorismo que figuravam nessas legislações, uma descrição dos procedimentos de revisão dessas decisões, uma descrição dos factos em que as autoridades nacionais se tinham baseado e a declaração de que esses factos constituíam atos de terrorismo na aceção do artigo 1.o, n.o 3, da Posição Comum 2001/931.

22. Os atos controvertidos e as exposições de motivos foram adotados pelo Conselho no âmbito de um procedimento escrito na aceção do artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento Interno desta instituição.

IV. Tramitação processual perante o Tribunal Geral e acórdão recorrido

23. Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de maio de 2018, o Hamas interpôs um recurso baseado no artigo 263.o TFUE e destinado à anulação da Decisão 2018/475 e do Regulamento de Execução 2018/468, na medida em que lhe dizem respeito. Uma vez que esses atos foram revogados e substituídos pela Decisão 2018/1084 e pelo Regulamento de Execução 2018/1071, o Hamas adaptou os seus pedidos iniciais de modo a que o seu recurso vise igualmente a anulação destes últimos atos, na medida em que lhe dizem respeito.

24. O Hamas invocou sete fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, à violação do artigo 1.o, n.o 4, da Posição Comum 2001/931, o segundo, a erros sobre a materialidade dos factos, o terceiro, a um erro de apreciação quanto ao caráter terrorista da organização Hamas, o quarto, à violação do princípio da não ingerência, o quinto, a uma insuficiente tomada em consideração da evolução da situação devido à passagem do tempo, o sexto, à violação do dever de fundamentação, e, o sétimo, à violação do princípio do respeito dos direitos de defesa e do direito a uma tutela jurisdicional efetiva. Em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal Geral no âmbito de uma medida de organização do processo, o Hamas invocou um oitavo fundamento, relativo à falta de autenticação das exposições de motivos.

25. No que respeita aos fundamentos primeiro a sétimo, o Tribunal de Geral começou por considerar que a fundamentação era insuficiente no que respeita às decisões das autoridades dos Estados Unidos, pelo que estas não podiam servir de fundamento aos atos controvertidos, e, em seguida, prosseguiu o exame do recurso limitando a sua apreciação a esses atos na medida em que se baseavam na decisão do Secretary of State for the Home Department de 2001 ( 18 ). Na sequência deste exame, o Tribunal Geral julgou improcedentes os fundamentos em causa, na medida em que os referidos atos se baseavam nesta última decisão ( 19 ).

26. No que respeita ao oitavo fundamento, depois de o ter declarado admissível enquanto fundamento de ordem pública ( 20 ), o Tribunal Geral salientou que as exposições de motivos dos atos controvertidos não tinham sido assinadas pelo presidente do Conselho e pelo seu secretário‑geral apesar de constarem em documentos distintos desses atos e, baseando‑se nomeadamente na jurisprudência decorrente do Acórdão de 15 de junho de 1994, Comissão/BASF e o. ( 21 ), considerou que esses atos tinham sido adotados em violação do artigo 297.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE e que a violação dessa formalidade essencial devia conduzir à sua anulação ( 22 ). Consequentemente, o Tribunal Geral julgou procedente o oitavo fundamento e anulou esses atos na medida em que diziam respeito ao Hamas.

V. Tramitação processual perante o Tribunal de Justiça e pedidos das partes

27. Em 14 de novembro de 2019, o Conselho interpôs recurso do acórdão recorrido e, em 15 de março de 2021, respondeu às questões para resposta escrita colocadas pelo Tribunal de Justiça. Conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular o acórdão recorrido, negar provimento ao recurso interposto em primeira instância e condenar o Hamas nas despesas de ambas as instâncias.

28. O Hamas conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso e condenar o Conselho nas despesas de ambas as instâncias.

VI. Análise

29. O Conselho invoca dois fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, ao facto de o Tribunal Geral ter cometido um erro de direito na apreciação do oitavo fundamento, relativo à falta de autenticação das exposições de motivos dos atos controvertidos, e, o segundo, ao facto de o Tribunal Geral ter cometido um erro de direito ao concluir que as decisões das autoridades dos Estados Unidos não constituíam um fundamento suficiente para a inclusão do Hamas na lista controvertida.

A. Quanto ao primeiro fundamento de recurso, relativo à falta de autenticação das exposições de motivos dos atos controvertidos

30. O primeiro fundamento do recurso é relativo a um erro de direito na apreciação do oitavo fundamento, relativo, por sua vez, à falta de autenticação das exposições de motivos dos atos controvertidos.

31. No caso em apreço, é pacífico que, em conformidade com uma prática estabelecida aquando da adoção de medidas restritivas no âmbito da PESC, o Conselho, por um lado, publicou os atos controvertidos na série L do Jornal Oficial da União Europeia, e, por outro, comunicou esses atos e as respetivas exposições de motivos ao Hamas, bem como às outras pessoas e entidades em causa ( 23 ). É igualmente pacífico que, embora esses atos contivessem as assinaturas do presidente e do secretário‑geral do Conselho, o texto dessas exposições de motivos, transmitido ao Hamas por correio conjuntamente com os referidos atos, não estava assinado ( 24 ).

32. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral, tendo salientado que as exposições de motivos dos atos controvertidos não tinham sido assinadas pelo presidente do Conselho nem pelo seu secretário‑geral apesar de constarem de documentos distintos desses atos, declarou que os referidos atos tinham sido adotados em violação do artigo 297.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE e do artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho, e que a violação dessa formalidade essencial devia conduzir à anulação desses atos ( 25 ).

33. Para chegar a esta conclusão, o Tribunal Geral seguiu, em substância, o seguinte raciocínio: – o artigo 297.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE prevê que os atos não legislativos adotados sob a forma de regulamentos, diretivas e decisões que não indiquem destinatário são assinados pelo presidente da instituição que os adotou, e o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho estabelece que o texto dos atos adotados por essa instituição é assinado pelo presidente e pelo secretário‑geral ( 26 ); – como resulta do Acórdão Comissão/BASF e o., a autenticação de atos através da sua assinatura tem por finalidade garantir a segurança jurídica e constitui uma formalidade essencial cuja violação pode dar lugar a um recurso de anulação ( 27 ); – dado que, em aplicação do artigo 296.o TFUE, os atos adotados pelo Conselho devem ser fundamentados e que, em conformidade com o Acórdão Comissão/BASF e o., a parte decisória e a fundamentação constituem um todo indissociável, quando o ato e as exposições de motivos, que completam a sua fundamentação, constam de documentos distintos ambos devem ser autenticados ( 28 ).

34. Além disso, em resposta aos argumentos do Conselho, o Tribunal Geral precisou o seguinte: – embora, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a publicação das medidas de congelamento de fundos no Jornal Oficial da União Europeia se possa limitar à parte decisória e a uma fundamentação geral, essa «tolerância» não afeta a obrigação de assinar os atos em conformidade com o artigo 297.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE e o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho ( 29 ); – o Conselho não podia substituir a autenticação dos atos controvertidos através da sua assinatura pela «descrição do procedimento seguido no Conselho para adotar esses atos», previsto no artigo 12.o, n.o 1, do seu Regulamento Interno ( 30 ); – a falta de autenticação das exposições de motivos dos atos controvertidos constitui uma violação de uma formalidade essencial que conduz à anulação desses atos, ainda que, contrariamente às circunstâncias de facto que deram origem ao Acórdão Comissão/BASF e o., a correspondência do texto dessas exposições de motivos notificado ao Hamas com o texto adotado pelo Conselho não seja contestada ( 31 ); – esta violação de uma formalidade essencial deve, por si só, conduzir à anulação dos atos controvertidos ( 32 ).

35. No seu recurso, o Conselho alega, primeiro, que assinou os atos controvertidos; segundo, que separou as exposições de motivos desses atos e comunicou um extrato do documento contendo a parte dessas exposições de motivos relativa ao Hamas, apenas a este último, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Geral ( 33 ); terceiro, que, no processo que deu origem ao Acórdão Comissão/BASF e o., o colégio de comissários tinha adotado uma decisão que não correspondia a certas versões linguísticas nem às versões publicadas e notificadas às entidades em causa, ao passo que, no caso vertente, por um lado, não está demonstrado, nem foi sustentado, que as exposições de motivos enviadas ao Hamas eram diferentes das adotadas pelo Conselho, e, por outro, os textos dos atos controvertidos e das exposições de motivos foram adotados segundo o mesmo procedimento, previsto no artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento Interno; quarto, que o documento notificado ao Hamas continha uma assinatura, um carimbo e um registo de data/hora eletrónicos; quinto, que não decorre do Acórdão Comissão/BASF e o. que o documento contendo as exposições de motivos deve ser assinado separadamente pelo presidente e pelo secretário‑geral do Conselho; sexto, que as cartas enviadas ao Hamas foram carimbadas pelo Secretariado‑Geral do Conselho, embora não mencionassem o remetente específico por medida de precaução relativamente ao pessoal do Secretariado‑Geral, uma vez que essas cartas são dirigidas a entidades e pessoas envolvidas em atos de terrorismo. Além disso, na sua resposta às questões para resposta escrita colocadas pelo Tribunal de Justiça, o Conselho faz uma distinção entre, por um lado, a autenticação de um ato, que implica a sua oponibilidade e decorre, consoante o caso, da sua publicação ou da sua notificação, e, por outro, a obrigação de assinatura de um ato, que tem a finalidade, diferente, de assegurar a estabilidade do texto adotado e fixar a vontade da instituição em causa.

36. O Hamas contrapõe, primeiro, que a fundamentação de um ato, uma vez que é indissociável da sua parte decisória, deve ser autenticada quando está separada desta última; segundo, que a circunstância de o Conselho separar as exposições de motivos individuais da parte decisória dos atos controvertidos não justifica uma derrogação às regras relativas à autenticação; terceiro, que o desenvolvimento do procedimento dentro do Conselho e a conformidade das exposições de motivos adotadas por este último com as notificadas ao Hamas não compensam a falta de autenticação; quarto, que só uma assinatura manuscrita, e não eletrónica, é suscetível de autenticar os atos adotados pelo Conselho, tanto mais que as exposições de motivos foram enviadas ao Hamas por correio; quinto, que as exposições de motivos devem ser autenticadas, tendo em conta o princípio da indivisibilidade dos motivos de um ato e da sua parte decisória e do interesse das pessoas em causa em terem a certeza de que o ato foi efetivamente adotado pela instituição em causa e que corresponde à sua vontade; sexto, que o facto de as cartas de notificação terem sido carimbadas pelo Secretariado‑Geral do Conselho não é mencionado no acórdão recorrido e, por conseguinte, não é pertinente no âmbito do presente recurso.

37. Tal como desenvolvo nos pontos seguintes, considero que o raciocínio do Tribunal Geral é incorreto a vários títulos: – antes de mais, o artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE não se aplica às exposições de motivos da inclusão e da manutenção na lista de pessoas, grupos ou entidades visadas por medidas restritivas individuais; – seguidamente, nem o artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, mesmo admitindo que seja aplicável no caso em apreço, nem o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho impõem a obrigação de assinatura das exposições de motivos quando os atos a que estão indissociavelmente ligados tenham sido assinados; – por último, a assinatura separada das exposições de motivos também não se impõe na aceção do artigo 296.o TFUE, sem prejuízo do princípio, evocado pelo Tribunal Geral, do caráter indissociável da parte decisória e da fundamentação de um ato.

38. Contudo, antes de iniciar esta análise, examinarei, a título preliminar, a relação entre a obrigação de assinatura e a de autenticação dos atos do Conselho, em resposta ao argumento deste último segundo o qual a obrigação de assinatura não faz parte da obrigação de autenticação dos atos controvertidos.

1. Quanto à relação entre a obrigação de assinatura e a obrigação de autenticação dos atos do Conselho

39. O oitavo fundamento do recurso em primeira instância, julgado procedente pelo Tribunal Geral, era relativo à «falta de autenticação» das exposições de motivos devido ao facto de não estarem assinadas ( 34 ). Assim, o Tribunal Geral equiparou a falta de assinatura das exposições de motivos à falta de autenticação das mesmas.

40. Por conseguinte, a questão de saber se o artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE ou o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho impõem a obrigação de uma assinatura separada das exposições de motivos, quando os atos a que estas estão indissociavelmente ligadas tiverem sido assinados, está subjacente à questão de saber se a assinatura dos atos controvertidos implica igualmente a sua autenticação, bem como de qualquer ato conexo adotado conjuntamente pelo Conselho, à semelhança das exposições de motivos, tendo em conta a prática estabelecida do Conselho e das outras instituições da União de não assinarem separadamente os anexos relativos aos seus atos.

41. Em resposta às questões para resposta escrita colocadas pelo Tribunal de Justiça, o Conselho faz uma distinção entre, por um lado, a autenticação de um ato, que implica a sua oponibilidade e decorre, consoante o caso, da sua publicação ou da sua notificação, e, por outro, a assinatura de um ato, que tem a finalidade, diferente, de assegurar a estabilidade do texto adotado e de fixar a vontade da instituição.

42. Não posso concordar com esta interpretação. Com efeito, o próprio Conselho indica, nas suas observações escritas, que a finalidade da obrigação de assinatura é «assegurar a estabilidade do texto adotado e fixar a vontade da instituição», acrescentando, nomeadamente, que a assinatura de um ato confirma que este «foi adotado na devida forma e que o seu conteúdo reflete fielmente o que foi decidido». Parece‑me, no entanto, que estas características são específicas da autenticação de um ato do Conselho, desde que se destinem a garantir que este foi efetivamente adotado pela instituição em causa.

43. Além disso, embora a redação do artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho se limite a mencionar uma obrigação de assinatura dos atos do Conselho, sem outra precisão, parece‑me, no entanto, que esta obrigação serve apenas para garantir que o ato é adotado em nome da instituição que os signatários representam e que, portanto, é «autêntico».

44. A este respeito, observo que os artigos 11.o e 18.o do Regulamento Interno da Comissão Europeia ( 35 ) enunciam, respetivamente, de forma explicita, que as atas aprovadas «são autenticadas pelas assinaturas do presidente e do secretário‑geral» e que os atos adotados por processo escrito «são autenticados pelas assinaturas do secretário‑geral, aposta na última página da nota diária» ( 36 ). Por conseguinte, resulta claramente destes artigos que o objetivo da obrigação de assinatura dos atos adotados pela Comissão é a respetiva autenticação.

45. Por seu turno, o artigo 79.o do Regimento do Parlamento Europeu ( 37 ), sob a epígrafe «Assinatura e publicação dos atos aprovados», prevê, no seu primeiro parágrafo que, «[a]pós a finalização do texto aprovado […], e uma vez feita a verificação de que todos os procedimentos foram devidamente cumpridos, os atos aprovados pelo processo legislativo ordinário são assinados pelo [p]residente e pelo [s]ecretário‑[g]eral». Embora esta disposição não mencione a autenticação, parece‑me evidente que o objetivo da assinatura de um ato é principalmente assegurar o cumprimento do procedimento de adoção desse ato e, por conseguinte, a autenticidade do ato adotado.

46. Por conseguinte, considero que o objetivo principal da obrigação de assinatura dos atos das instituições da União é a respetiva autenticação.

47. Inversamente, considero que a publicação ou, se for o caso, a notificação dos atos, que o Conselho equipara à respetiva autenticação, tem o objetivo, diferente, de garantir a oponibilidade desses atos a terceiros e, assim, permitir, consoante o caso, a sua entrada em vigor ou a sua aplicação.

48. Portanto, na minha opinião, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito quando examinou alcance da obrigação de assinatura dos atos do Conselho em função da obrigação de autenticação desses atos.

2. Quanto ao alcance da obrigação de assinatura, na aceção do artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, das exposições de motivos relativas a medidas restritivas

49. Nos termos do artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, os atos não legislativos adotados, nomeadamente, sob a forma de regulamentos e de diretivas, como os atos controvertidos, bem como de decisões que não indiquem destinatário são assinados pelo presidente da instituição que os adotou, ao passo que, nos termos do terceiro parágrafo desta disposição, as outras diretivas e as decisões que indiquem um destinatário são notificadas aos respetivos destinatários e produzem efeitos mediante essa notificação.

50. A este respeito, cabe evocar a natureza particular dos atos do Conselho que impõem medidas restritivas adotadas no âmbito da PESC, como os atos controvertidos, que se equiparam, simultaneamente, a atos de caráter geral, na medida em que proíbem que uma categoria de destinatários determinados de forma geral e abstrata, nomeadamente, ponha fundos e recursos económicos à disposição das pessoas e das entidades cujos nomes figuram nas listas contidas nos respetivos anexos, e a um conjunto de decisões individuais relativas a essas pessoas e entidades ( 38 ).

51. Além disso, é a natureza individual desses atos que, nos termos do artigo 275.o, segundo parágrafo, e do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, dá acesso aos tribunais da União ( 39 ), uma vez que o Tribunal de Justiça não é em princípio competente, nos termos do artigo 275.o, primeiro parágrafo, TFUE, no que respeita às disposições relativas à PESC ou aos atos adotados com fundamentos nestas disposições.

52. Além disso, é igualmente em função da natureza individual dos atos em causa bem como do caráter sensível da informação a que o ato está associado que a jurisprudência estabeleceu que uma publicação detalhada das acusações imputadas aos interessados poderia não só colidir com as considerações imperativas de interesse geral, mas também prejudicar os interesses legítimos das pessoas e das entidades em questão, na medida em que é suscetível de lesar gravemente a sua reputação ( 40 ).

53. Assim, ao contrário dos critérios gerais de inclusão, que enunciam as razões pelas quais o Conselho adota medidas restritivas no contexto do caso concreto e fazem parte da natureza geral do ato e da sua fundamentação, os motivos específicos subjacentes à inclusão de cada pessoa, grupo ou entidade visado por essas medidas respeitam à natureza individual desse ato e não têm necessariamente de ser tornados públicos pelo Conselho ( 41 ).

54. No presente caso, impõe‑se referir que, de acordo com a jurisprudência citada no n.o 50 das presentes conclusões, os atos controvertidos, embora sejam atos de alcance geral, constituem igualmente «decisões individuais» em relação ao Hamas, na medida em que lhe dizem respeito.

55. Por conseguinte, para efeitos de aplicação do artigo 297.o, n.o 2, TFUE, há que distinguir entre, por um lado, os elementos dos atos controvertidos que, pela sua natureza, são atos de alcance geral e, como tal, desencadeiam a obrigação de assinatura enunciada no primeiro parágrafo desta disposição, e, por outro, os elementos desses atos que advêm da sua natureza de decisões individuais e desencadeiam, por seu turno, a obrigação de notificação, em conformidade com o terceiro parágrafo da referida disposição.

56. A este respeito, embora os próprios atos controvertidos sejam de alcance geral e devessem ser assinados, por força do primeiro parágrafo do artigo 297.o, n.o 2, TFUE, assim como publicados na aceção do segundo parágrafo desta disposição, parece‑me evidente que as exposições de motivos, que dizem respeito aos motivos individuais de inclusão das pessoas visadas pelas medidas restritivas, neste caso o Hamas, não se inserem na natureza geral desses atos, mas na sua natureza individual. A natureza individual e confidencial desses motivos justifica, além disso, que, de acordo com a jurisprudência citada no n.o 52 das presentes conclusões, os referidos motivos individuais não sejam publicados no Jornal Oficial da União Europeia.

57. Por conseguinte, a meu ver, as exposições de motivos dos atos controvertidos não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do primeiro parágrafo do artigo 297.o, n.o 2, TFUE, mas, à semelhança de qualquer decisão que indique um destinatário, pelo âmbito de aplicação do terceiro parágrafo desta disposição, que não menciona a obrigação de assinatura e subordina a entrada em vigor dessa decisão à sua notificação.

58. Conclui‑se que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que, nas circunstâncias do caso em apreço, o artigo 297.o, n.o 2, TFUE exigia a assinatura das exposições de motivos dos atos controvertidos.

59. Em qualquer caso, como será explicado nos n.os 60 a 67 das presentes conclusões, mesmo na hipótese de se declarar que o artigo 297.o, n.o 2, TFUE é aplicável no presente caso, considero que esta disposição não determinava, no caso vertente, a obrigação de assinar as exposições de motivos dos atos controvertidos separadamente destes últimos.

3. Quanto ao alcance da obrigação de assinatura, na aceção do artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE ou do artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho, das exposições de motivos anexas aos atos controvertidos

60. Em primeiro lugar, importa recordar que o artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE prevê que os «atos não legislativos» adotados pelo Conselho são assinados pelo seu presidente. De forma quase idêntica, o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho prevê que «o texto dos atos» adotados pelo Conselho é assinado pelo presidente em exercício no momento da sua adoção e pelo secretário‑geral.

61. Por conseguinte, segundo a sua redação, as disposições acima referidas exigem a assinatura dos (textos dos) atos adotados pelo Conselho e não estendem necessariamente essa obrigação aos anexos desses atos.

62. Em segundo lugar, sublinho que a natureza de ordem pública do fundamento relativo à violação das regras de autenticação dos atos da União se explica principalmente por razões de segurança jurídica e pelas necessidades inerentes à fiscalização judicial ( 42 ). Com efeito, no Acórdão Comissão/BASF e o., em que o Tribunal Geral baseou o seu raciocínio ( 43 ), o Tribunal de Justiça considerou que a autenticação dos atos da Comissão pelas assinaturas do presidente e do secretário executivo, prevista no artigo 12.o do Regulamento Interno dessa instituição em vigor à data da decisão controvertida, visava garantir a segurança jurídica, que impõe que terceiros disponham de um meio para verificar que os atos publicados ou notificados correspondem aos que foram adotados, e constituía uma formalidade essencial cuja violação podia dar lugar a um recurso de anulação ( 44 ).

63. No caso vertente, por um lado, o Conselho demonstrou, sem ser contestado, que as exposições de motivos estavam anexadas de forma indissociável aos atos controvertidos durante o procedimento de aprovação desses atos, previsto no artigo 12.o do seu Regulamento Interno, e que qualquer alteração dos documentos adotados nesse contexto tinha sido impossibilitada pela utilização de meios informáticos, como a assinatura, o carimbo e o registo de data/hora eletrónicos desses documentos.

64. Por outro lado, o Hamas não demonstrou, nem sequer sustentou, que o texto das exposições de motivos, tal como adotadas pelo Conselho, não correspondia ao que lhe tinha sido comunicado por este último e não invoca nenhum outro indício ou circunstância suscetível de ilidir a presunção de validade de que gozam os atos das instituições da União ( 45 ). Por seu turno, o Tribunal Geral, no acórdão recorrido, limitou‑se, em substância, a considerar este aspeto inoperante, uma vez que os atos controvertidos e as respetivas exposições de motivos eram objeto de documentos distintos ( 46 ).

65. Na minha opinião, se a assinatura de um ato dever ser considerada um instrumento de autenticação da vontade do seu autor e da instituição que ele representa de adotar esse ato ( 47 ), parece‑me que no caso vertente ficou demonstrado que, quando assinaram os atos controvertidos, o presidente e o secretário‑geral do Conselho manifestaram a vontade dessa instituição de adotar as medidas restritivas controvertidas contra o Hamas, incluindo a sua manutenção na lista controvertida, tendo em conta as razões dessa manutenção, explicitadas nas exposições de motivos desses atos. De resto, os mesmos atos mencionavam o facto de que, sempre que lhe fora possível na prática, o Conselho tinha fornecido a todas as pessoas, grupos e entidades uma exposição de motivos que justificavam a sua inclusão na lista controvertida ( 48 ) e as exposições de motivos estavam anexadas de forma indissociável aos referidos atos durante o procedimento de adoção destes últimos ( 49 ).

66. Por conseguinte, considero que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que, nas circunstâncias do caso vertente, o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho exigia que o presidente e o secretário‑geral deste assinassem as exposições de motivos dos atos controvertidos, separadamente destes últimos, para efeitos da sua autenticação.

67. O mesmo raciocínio aplica‑se, em meu entender, no que respeita à obrigação de assinatura prevista no artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, na hipótese de, contrariamente à conclusão a que cheguei nos n.os 49 a 59 das presentes conclusões, o Tribunal de Justiça considerar esta disposição aplicável ao presente caso ( 50 ).

4. Quanto ao alcance da obrigação de assinatura das exposições de motivos dos atos do Conselho tendo em conta o dever de fundamentação na aceção do artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE e o princípio segundo o qual a parte decisória e a fundamentação de uma decisão constituem um todo indissociável

68. Nos termos do artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE, os atos jurídicos devem ser fundamentados. Além disso, segundo a jurisprudência evocada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido, a parte decisória e a fundamentação de uma decisão constituem um todo indissociável ( 51 ).

69. Por conseguinte, coloca‑se a questão de saber se, tal como o Tribunal Geral declarou no acórdão recorrido, devido a esse caráter indissociável da parte decisória e da fundamentação dos atos controvertidos, as exposições de motivos desses atos, na medida em que completavam a sua fundamentação e constavam de documentos distintos dos mesmos, devem ser assinadas pelo presidente e pelo secretário‑geral do Conselho.

70. Ora, por um lado, considero que, em conformidade com a conclusão que figura no n.o 65 das presentes conclusões, a assinatura dos atos controvertidos vale igualmente como assinatura e, portanto, de autenticação, das respetivas exposições de motivos, o que é suficiente para pôr desde logo em causa a conclusão do Tribunal Geral.

71. Com efeito, sem prejuízo do princípio segundo o qual a parte decisória e a fundamentação de uma decisão formam um todo indissociável, parece‑me que, quando o presidente e o secretário‑geral do Conselho assinaram os atos controvertidos, manifestaram a vontade dessa instituição de adotar simultaneamente esses atos e os documentos, como as exposições de motivos, que estavam indissociavelmente ligados aos referidos atos aquando do procedimento de adoção destes últimos e, como sublinhei no n.o 65 das presentes conclusões, eram mencionados nos mesmos atos.

72. Por outro lado, em qualquer caso, parece‑me que, em conformidade com a jurisprudência citada no n.o 50 das presentes conclusões, as exposições de motivos dos atos controvertidos que dizem especificamente respeito ao Hamas constituem decisões individuais adotadas em relação a este último e não se inserem na natureza de atos de alcance geral desses atos, na aceção do artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE. Esta constatação é confirmada pela circunstância de os motivos individuais para a inclusão das pessoas e das entidades abrangidas pelas medidas restritivas não serem publicados, mas serem comunicados exclusivamente a essas pessoas e entidades, em conformidade com a jurisprudência citada no n.o 52 das presentes conclusões. Esses motivos individuais não constituem, portanto, um complemento necessário da fundamentação dos referidos atos enquanto atos de alcance geral.

73. A este respeito, observo que, no n.o 67 do Acórdão Comissão/BASF e o., invocado pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido, o Tribunal de Justiça se limitou a concluir que a parte decisória e a fundamentação de uma decisão constituíam um todo indissociável para afirmar que, por força do princípio da colegialidade que rege o funcionamento dessa instituição, era necessário que a parte decisória e a fundamentação sejam adotados pelo Colégio de Comissários. A questão suscitada nesse processo era, portanto, a falta de correspondência entre, por um lado, o texto de uma decisão adotada pelo Colégio de Comissários, e, por outro, o texto da mesma decisão tal como publicada e notificada a certos destinatários ( 52 ).

74. Em contrapartida, a situação é radicalmente diferente no presente caso, uma vez que, de acordo com a jurisprudência citada no n.o 50 das presentes conclusões, os atos em causa constituem simultaneamente atos de alcance geral, que contêm uma fundamentação conforme à sua natureza, e decisões individuais com a sua fundamentação específica. Além disso, como já sublinhei no n.o 64 das presentes conclusões, a correspondência do texto das exposições de motivos comunicadas ao Hamas com o adotado pelo Conselho nem sequer é contestada.

75. Portanto, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que o 296.o, segundo parágrafo, TFUE, lido à luz do princípio segundo o qual a parte decisória e a fundamentação de uma decisão constituem um todo indissociável, obrigava o Conselho, nas circunstâncias do caso vertente, a assinar separadamente as exposições de motivos dos atos controvertidos enquanto complemento necessário da fundamentação desses atos.

5. Conclusão

76. Tendo em conta o que precede, considero que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao concluir que o Conselho tinha cometido uma violação de uma formalidade essencial na medida em que as exposições de motivos relativas aos atos controvertidos não tinham sido autenticadas pelas assinaturas do presidente e do secretário‑geral dessa instituição apesar de constarem de documentos distintos ( 53 ).

77. Com efeito, nem o artigo 297.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE, nem o artigo 15.o do Regulamento Interno do Conselho, nem ainda o 296.o, segundo parágrafo, TFUE, interpretados à luz do princípio segundo o qual a parte decisória e a fundamentação de uma decisão constituem um todo indissociável, impõem, nas circunstâncias do caso vertente, que as exposições de motivos dos atos controvertidos sejam assinadas especificamente pelo presidente e pelo secretário‑geral do Conselho.

78. Proponho, portanto, que o primeiro fundamento do recurso seja julgado procedente e, consequentemente, o acórdão recorrido seja anulado.

B. Quanto ao segundo fundamento do presente recurso, relativo a erros na apreciação das decisões das autoridades dos Estados Unidos como fundamento dos atos controvertidos

79. Com o segundo fundamento do seu recurso, o Conselho alega que o Tribunal Geral cometeu um erro ao concluir que as decisões das autoridades dos Estados Unidos não constituíam um fundamento suficiente para a inclusão do Hamas na lista controvertida.

80. Sublinho que, nos termos do artigo 169.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, os pedidos de um recurso devem ter por objeto a anulação, total ou parcial, da decisão do Tribunal Geral.

81. No caso vertente, com o segundo fundamento do seu recurso, o Conselho não visa obter a anulação, mesmo que parcial, da parte decisória do acórdão recorrido, mas apenas a alteração de parte da sua fundamentação relativa aos primeiro a sétimo fundamentos do recorrente ( 54 ).

82. Com efeito, no que respeita ao pedido de anulação dos atos controvertidos, o Conselho obteve ganho de causa em primeira instância em relação aos primeiro a sétimo fundamentos do recorrente e pretende apenas obter uma substituição da fundamentação do acórdão recorrido no que respeita a esses fundamentos do recorrente que o Tribunal Geral julgou improcedentes. Como resulta do próprio texto do presente recurso, o Conselho limita‑se a manifestar «o seu desacordo com o raciocínio do Tribunal Geral» e não pede a anulação do acórdão recorrido, mas conclui que o Tribunal Geral cometeu erros de direito «no raciocínio que desenvolve» nesse acórdão.

83. Além disso, o Conselho não apresenta nenhum argumento em apoio da admissibilidade do segundo fundamento do seu recurso. Pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a questão do caráter suficiente das decisões das autoridades dos Estados Unidos como fundamento dos atos controvertidos, tendo em conta o impacto desta questão nos processos pendentes e o facto de o Tribunal Geral ter decidido no mesmo sentido noutros processos.

84. Recordo a este respeito que a força de caso julgado abrange apenas os fundamentos de um acórdão que representam o alicerce necessário da sua parte decisória, dela sendo, por isso, indissociáveis ( 55 ). É por este motivo que, quando um órgão jurisdicional da União Europeia anula uma decisão, os fundamentos pelos quais esse órgão jurisdicional julgou improcedentes certos argumentos evocados pelas partes não têm força de caso julgado ( 56 ).

85. Por conseguinte, os argumentos do Conselho não são suficientes para demonstrar a admissibilidade do fundamento em causa nos termos do artigo 169.o, n.o 1, do Regulamento de Processo.

86. Considero, portanto, que o segundo fundamento de recurso deve ser declarado inadmissível.

VII. Quanto ao recurso para o Tribunal Geral

87. Nos termos do artigo 61.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando este anula a decisão do Tribunal Geral, pode decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.

88. Considero ser esse o caso do presente processo.

89. Quanto ao oitavo fundamento do recurso, proponho que seja julgado improcedente com fundamento nos n.os 30 a 78 das presentes conclusões.

90. Quanto aos primeiro a sétimo fundamentos do recurso, impõe‑se constatar que foram julgados improcedentes pelo Tribunal Geral e, consequentemente, uma vez que o Hamas não interpôs um recurso subordinado contra a declaração de improcedência dos fundamentos em causa, a anulação do acórdão recorrido não põe em causa este último na parte em que o Tribunal Geral julgou improcedentes os referidos fundamentos ( 57 ).

91. Nestas circunstâncias, proponho que seja negado provimento ao recurso interposto pelo Hamas perante o Tribunal Geral.

VIII. Quanto às despesas

92. Nos termos do artigo 184.o, n.o 2, do seu Regulamento de Processo, se o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas.

93. Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, desse regulamento, aplicável aos processos de recurso de uma decisão do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

94. Tendo o Hamas sido vencido, proponho que seja condenado a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho.

IX. Conclusão

95. Tendo em conta as considerações anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça: – anule o Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 4 de setembro de 2019, Hamas/Conselho (T‑308/18, EU:T:2019:557); – negue provimento ao recurso interposto pelo Hamas perante o Tribunal Geral; – condene o Hamas a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) T‑308/18, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2019:557.

( 3 ) JO 2018, L 79, p. 26.

( 4 ) JO 2018, L 79, p. 7.

( 5 ) JO 2018, L 194, p. 144.

( 6 ) JO 2018, L 194, p. 23.

( 7 ) JO 2009, L 325, p. 35.

( 8 ) Posição Comum do Conselho, de 27 de dezembro de 2001, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo (JO 2001, L 344, p. 93).

( 9 ) Essa lista foi estabelecida pela Decisão 927/2001/CE do Conselho, de 27 de dezembro de 2001, que estabelece a lista prevista no n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento n.o 2580/2001 (JO 2001, L 344, p. 83), e foi regularmente atualizada por atos posteriores do Conselho, nomeadamente pelos atos controvertidos.

( 10 ) V. acórdão recorrido, n.os 10 e 26.

( 11 ) Essa lista é reproduzida, de forma idêntica, nos anexos dos quatro atos controvertidos.

( 12 ) V. considerando 5 da Decisão 2018/475 e do Regulamento 2018/468, bem como o mesmo considerando da Decisão 2018/1084 e do Regulamento 2018/1071.

( 13 ) V. considerando 2 do Regulamento 2018/468 e do Regulamento 2018/1071.

( 14 ) V. considerando 3 do Regulamento 2018/468 e do Regulamento 2018/1071.

( 15 ) V. considerando 4 do Regulamento 2018/468 e do Regulamento 2018/1071.

( 16 ) Anexo A da exposição de motivos.

( 17 ) Anexo B da exposição de motivos.

( 18 ) V. acórdão recorrido, n.os 76 e 77.

( 19 ) V. acórdão recorrido, n.os 78 a 261.

( 20 ) V. acórdão recorrido, n.os 266 a 269.

( 21 ) C‑137/92 P, a seguir «Acórdão Comissão/BASF e o., EU:C:1994:247.

( 22 ) V. acórdão recorrido, n.os 270 a 305.

( 23 ) O Conselho comunica esses atos diretamente, quando conhece o endereço das pessoas e entidades em causa, ou, caso contrário, mediante a publicação de um aviso na série C do Jornal Oficial da União Europeia. No caso em apreço, como resulta dos n.os 11 e 27 do acórdão recorrido, o Conselho comunicou as exposições de motivos que justificavam a manutenção do Hamas na lista controvertida à advogada deste último, por cartas de 22 de março e 31 de julho de 2018,.

( 24 ) V. acórdão recorrido, n.o 278.

( 25 ) V. acórdão recorrido, n.os 270 a 305.

( 26 ) V. acórdão recorrido, n.os 270 e 271.

( 27 ) V. acórdão recorrido, n.os 272 a 277

( 28 ) V. acórdão recorrido, n.os 281 e 282.

( 29 ) V. acórdão recorrido, n.os 285 a 288.

( 30 ) V. acórdão recorrido, n.os 289 a 297.

( 31 ) V. acórdão recorrido, n.os 298 a 302.

( 32 ) V. acórdão recorrido, n.os 303 e 304.

( 33 ) O Conselho refere‑se ao Acórdão de 12 de dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho (T‑228/02, EU:T:2006:384, n.o 147).

( 34 ) V. acórdão recorrido, n.os 262 e 263.

( 35 ) JO 2000, L 308, p. 26.

( 36 ) O sublinhado é meu.

( 37 ) JO 2019, L 302, p. 1.

( 38 ) V. Acórdão de 23 de abril de 2013, Gbagbo e o./Conselho (C‑478/11 P a C‑482/11 P, EU:C:2013:258, n.o 56 e jurisprudência referida).

( 39 ) V. Acórdão de 23 de abril de 2013, Gbagbo e o./Conselho (C‑478/11 P a C‑482/11 P, EU:C:2013:258, n.o 57).

( 40 ) V. Acórdão de 12 de dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho (T‑228/02, EU:T:2006:384, n.o 147).

( 41 ) Observo que, na sua prática, o Conselho tem o cuidado de publicar os motivos individuais de inscrição, na medida em que tal é necessário para demonstrar a correspondência da inscrição de uma pessoa com os critérios gerais de inscrição enunciados nos atos que impõem medidas restritivas, ao mesmo tempo que comunica informações mais detalhadas sobre a inscrição exclusivamente à pessoa em causa. V., a título de exemplo, Decisão 2014/119/PESC do Conselho, de 5 de março de 2014 (JO 2014, L 66, p. 26), e Regulamento (UE) n.o 208/2014 da mesma data (JO 2014, L 66, p. 1), que impõem medidas restritivas dirigidas a certas pessoas, entidades e organismos, tendo em conta a situação na Ucrânia, conforme alterados e prorrogados até à data: o Conselho indica, de forma sucinta, nos anexos a esses atos, o motivo de inscrição de cada uma das pessoas visadas pelas medidas (nomeadamente a existência de um processo penal por desvio de fundos em curso) e comunica posteriormente, apenas à pessoa em causa, se esta o solicitar, os motivos detalhados dessa inscrição (nomeadamente o objeto do processo penal relativo a essa pessoa). V., nomeadamente, Acórdão de 15 de setembro de 2016, Yanukovych/Conselho (T‑346/14, EU:T:2016:497, n.os 8 a 12), confirmado em sede de recurso pelo Acórdão de 19 de outubro de 2017, Yanukovych/Conselho (C‑598/16 P, não publicado, EU:C:2017:786).

( 42 ) V., a este respeito, Clausen, F., Les moyens d’ordre public devant la Cour de justice de l’Union, Bruylant, Bruxelas, 2018, p. 222.

( 43 ) V. acórdão recorrido, n.os 272 a 277.

( 44 ) V. Acórdão Comissão/BASF e o., n.os 75 e 76.

( 45 ) Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, os atos das instituições, órgãos e organismos da União gozam de uma presunção de validade que implica que produzem efeitos jurídicos enquanto não forem revogados, anulados no quadro de um recurso de anulação ou declarados inválidos na sequência de um pedido prejudicial ou de uma questão prévia de ilegalidade (Acórdão de 14 de junho de 2012, CIVAD,C‑533/10, EU:C:2012:347, n.o 39 e jurisprudência referida). Além disso, num processo em que a recorrente, invocando o Acórdão Comissão/BASF e o., impugnava a regularidade da adoção e da autenticação da decisão impugnada, bem como a conformidade com o original da cópia que lhe tinha sido notificada, o Tribunal Geral rejeitou esses argumentos com o fundamento de que a recorrente não tinha apresentado qualquer indício ou circunstância concreta suscetível de ilidir a presunção de validade de que beneficiam os atos comunitários, nem no que respeita à adoção e à autenticação da decisão impugnada nem à conformidade da cópia que lhe tinha sido notificada com o texto original da decisão (v. Acórdão de 7 de julho de 1994, Dunlop Slazenger/Comissão, T‑43/92, EU:T:1994:79, n.o 24).

( 46 ) V. acórdão recorrido, n.o 301.

( 47 ) V. n.os 42 a 46 das presentes conclusões.

( 48 ) V. considerando 2 do Regulamento 2018/468 e do Regulamento 2018/1071.

( 49 ) A jurisprudência adotou uma abordagem semelhante no que respeita ao artigo 16.o, primeiro parágrafo, do Regulamento Interno da Comissão de 17 de fevereiro de 1993 (JO 1993, L 230, p. [15]), que, à semelhança do regulamento em vigor, previa que os atos anexados à ata da reunião em que tinham sido adotados eram autenticados pelas assinaturas do presidente e do secretário‑geral da Comissão, apostas na primeira página dessa ata. Segundo essa jurisprudência, as modalidades de autenticação previstas nessa disposição constituem, em si mesmas, uma garantia suficiente para fiscalizar, em caso de contestação, a correspondência perfeita dos textos notificados ou publicados com o texto adotado pelo Colégio de Comissários e, dessa forma, com a vontade do seu autor. Com efeito, uma vez que esse texto é anexado à ata e que a primeira página desta é assinada pelo presidente e pelo secretário‑geral, existe um nexo entre essa ata e os documentos que ela engloba que permite garantir a forma e o conteúdo exatos da decisão do colégio. A este respeito, deve presumir‑se que uma autoridade atuou em conformidade com a legislação aplicável enquanto não for declarada a não conformidade das suas atuações pelo juiz da União (v., nomeadamente, neste sentido, Acórdão de 20 de abril de 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij e o./Comissão, T‑305/94 a T‑307/94, T‑313/94 a T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 e T‑335/94, EU:T:1999:80, n.os 302 a 304, confirmado, quanto a estes pontos, pelo Acórdão de 15 de outubro de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e o./Comissão, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, EU:C:2002:582).

( 50 ) Além disso, pergunto‑me se, em circunstâncias como as do presente processo, a violação da obrigação de autenticação dos atos controvertidos pelo Conselho deveria ter levado à sua anulação. É verdade que o Tribunal de Justiça declarou que a autenticação dos atos (nomeadamente a referida pelo Regulamento Interno da Comissão) constitui uma formalidade essencial na aceção do artigo 263.o, n.o 1, TFUE, cuja violação pode dar lugar a um recurso de anulação (v. Acórdão Comissão/BASF e o., n.o 76), e que a violação de uma formalidade essencial é constituída pela mera falta de autenticação de um ato, sem que seja necessário demonstrar, além disso, que o ato está afetado por outro vício ou que a falta de autenticação causou um prejuízo a quem a invoca (v. Acórdãos de 6 de abril de 2000, Comissão/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, n.o 42, e de 6 de abril de 2000, Comissão/Solvay, C‑287/95 P e C‑288/95 P, EU:C:2000:189, n.o 46). Contudo, os processos que deram lugar a esses acórdãos caracterizaram‑se pelo facto de que existia, no mínimo, um risco de o texto do ato notificado aos destinatários não ser idêntico ao adotado pela instituição em causa (v. Acórdãos de 6 de abril de 2000, Comissão/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, n.os 61 e 62, e de 6 de abril de 2000, Comissão/Solvay, C‑287/95 P e C‑288/95 P, EU:C:2000:189, n.os 66 e 67). Este risco concretizou‑se, de resto, no processo que deu lugar ao Acórdão Comissão/BASF e o., uma vez que o Tribunal Geral, e seguidamente o Tribunal de Justiça, constataram diferenças, por um lado, entre certas versões linguísticas da decisão adotada pelo Colégio de Comissários da Comissão, e, por outro, entre o texto da decisão adotada e o da decisão publicada no Jornal Oficial (v. Acórdão Comissão/BASF e o., n.o 8). Por conseguinte, em todos esses processos, a existência de dúvidas sobre a autenticidade da decisão em causa violava inevitavelmente o princípio da segurança jurídica (v., neste sentido, Comissão/BASF e o., n.o 75). Aliás, as formalidades cuja violação dá lugar a um fundamento relativo à violação de formalidades essenciais são necessariamente aquelas que têm por objeto assegurar a proteção dos particulares (v., neste sentido, Acórdão de 7 de maio de 1991, Nakajima/Conselho, C‑69/89, EU:C:1991:186, n.o 50). Ora, embora não haja dúvida de que a falta de autenticação de um ato é, na maioria dos casos, suscetível de violar o princípio da segurança jurídica, uma vez que coloca os interessados numa situação de incerteza quanto à correspondência entre os textos que lhes são dirigidos ou que lhes dizem respeito e a vontade do respetivo autor, pergunto‑me se esta conclusão não deveria ser matizada em situações como a do caso vertente, em que, contrariamente aos casos acima referidos, a autenticidade das exposições de motivos dos atos controvertidos nem sequer é contestada. Nesta situação, parece‑me paradoxal que um fundamento relativo à não autenticação de um ato (ou seja, um fundamento relativo ao procedimento que permite atribuir o ato à instituição de que emana) seja acolhido, quando a autenticidade desse ato (ou seja, o facto de emanar dessa instituição) não foi posta em causa nem pelas partes nem pelo juiz da União. Parece‑me, além disso, que uma abordagem mais matizada desta questão é conforme com a seguida pelos órgãos jurisdicionais de certos Estados‑Membros: refiro‑me, a título de exemplo, ao Acórdão do Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Grécia) de 28 de fevereiro de 2003 (n.o 530/2003, EL:COS:2003:0228A530.99E4028, ponto 4), e à chamada jurisprudência «Danthony» do Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) (Decisão de 23 de dezembro de 2011, Claude Danthony e o., n.o 335033, FR:CEASS:2011:335033.20111223), que militam, em substância, a favor de uma interpretação segundo a qual um vício formal só é suscetível de ferir de ilegalidade a decisão tomada se puder ter influência no sentido da decisão tomada ou se tiver privado os interessados de uma garantia, mas não quando esse vício formal seja invocado para pôr em causa uma apreciação factual que não é contestada pelas partes interessadas.

( 51 ) V. acórdão recorrido, n.os 281 a 283, que remetem para os Acórdãos Comissão/BASF e o., n.o 67, e de 18 de janeiro de 2005, Confédération Nationale du Crédit Mutuel/Comissão (T‑93/02, EU:T:2005:11, n.o 124).

( 52 ) No Acórdão Comissão/BASF e o., o Tribunal de Justiça tinha criticado a Comissão por numerosas violações de requisitos formais, ao constatar, primeiro, que a versão em língua alemã da decisão adotada pelo Colégio de Comissários não correspondia às outras versões linguísticas nem à versão publicada; segundo, que, nas decisões publicadas no Jornal Oficial, tinha sido acrescentado um parágrafo que não constava das decisões adotadas pelo Colégio de Comissários; terceiro, que, na versão dos atos notificados às entidades em causa, a parte decisória tinha sido alterada relativamente ao texto das versões da decisão submetidas ao colégio (v. Acórdão Comissão/BASF e o., n.o 8), e, quarto, que o referido Colégio de Comissários só tinha aprovado a decisão controvertida nas suas versões em línguas alemã, francesa e inglesa (v. Acórdão Comissão/BASF e o., n.o 10).

( 53 ) V. acórdão recorrido, n.os 304 e 305.

( 54 ) V., neste sentido, Acórdão de 15 de novembro de 2012, Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa (C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, n.o 44).

( 55 ) V., neste sentido, Acórdãos de 15 de novembro de 2012, Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa (C‑539/10 P e C‑550/10 P, EU:C:2012:711, n.o 49), e de 15 de maio de 2019, CJ/ECDC (C‑170/18 P, não publicado, EU:C:2019:410, n.o 49 e jurisprudência referida).

( 56 ) V., neste sentido, Acórdão de 15 de maio de 2019, CJ/ECDC (C‑170/18 P, não publicado, EU:C:2019:410, n.o 49 e jurisprudência referida).

( 57 ) V., neste sentido, Acórdão de 4 de março de 2021, Comissão/Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169, n.os 108 a 110), e jurisprudência citada nos n.o 84 das presentes conclusões.