Conclusões do advogado-geral Vilaça apresentadas em 1 de Outubro de 1987. - REINO UNIDO DA GRA-BRETANHA E DA IRLANDA DO NORTE CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - ORGANIZACAO COMUM DE MERCADO NO SECTOR DAS CARNES DE OVINO E CAPRINO - FIXACAO DA TAXA DO PREMIO ANUAL POR OVELHA PARA A GRA-BRETANHA. - PROCESSOS APENSOS 305/85 E 142/86.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 00467



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. I - Pelos recursos que passamos a analisar, o Reino Unido pretende obter a anulação do Regulamento n.° 1989/85, da Comissão, de 18 de Julho de 1985 (1), e do Regulamento n.° 728/86, também da Comissão, de 11 de Março de 1986 (2), que fixaram o montante do prémio anual pagável por ovelha para a região 5 (Grã-Bretanha), nas campanhas de 1984/1985 e 1985, tal como prevê o artigo 5.° do Regulamento n.° 1837/80 do Conselho, de 27 de Junho de 1980, que estabeleceu a organização comum dos mercados no sector das carnes ovina e caprina (3), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 871/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (4).

2. II - A referida organização comum foi criada com o objectivo (provavelmente não conseguido) (5) de facilitar a adaptação da oferta às exigências da procura e de aproximar progressivamente os mercados das várias regiões até chegar a um mercado único e a um único sistema de preços em todas as regiões da Comunidade. Esta era dividida, inicialmente, em 5 regiões; o número foi, mais tarde, aumentado para 6, constituindo a Grã-Bretanha a região 5.

3. O Regulamento n.° 1837/80 foi modificado por várias vezes, ao longo de um período transitório, designadamente pelo citado Regulamento n.° 871/84, de 31 de Março de 1984; é o regime resultante desta última modificação que particularmente nos interessa.

4. O relatório para a audiência descreve, por forma clara e completa, o referido regime; limitar-nos-emos, por isso, a salientar os pontos que mais directamente relevam para a solução dos presentes recursos.

5. Além de outras medidas de intervenção, previstas no artigo 6.° (apoios ao armazenamento privado e compras de intervenção) a regulamentação a que nos reportamos instaurou dois tipos de prémios à produção: um prémio anual por ovelha, destinado a compensar a perda de rendimento que pudesse resultar do estabelecimento da organização comum de mercado (artigo 5.°, na redacção do Regulamento n.° 871/84), e um prémio semanal, variável, para o abate de ovinos. Este último pode ser pago na Grã-Bretanha (região 5) na medida em que esta não recorra a compras de intervenção e sempre que os preços observados nos mercados representativos dessa região se situarem abaixo de um "nível director", correspondente a 85% do preço de base, previsto no regulamento; o prémio é igual à diferença entre o nível director ajustado sazonalmente e o preço de mercado (artigo 9.°, n.os 1 e 2).

6. Em caso de pagamento do prémio variável (artigo 9.°, n.° 3), deverá ser cobrado, em termos a fixar pela Comissão, quando os produtos em causa saírem da referida região, um montante equivalente ao do prémio efectivamente concedido (mecanismo de "clawback"), a fim de evitar distorções de concorrência. O Tribunal reconheceu já a legalidade deste mecanismo, no acórdão de 15 de Setembro de 1982, Kind/CEE (6); o respectivo âmbito de aplicação encontra-se, presentemente, em discussão no quadro dos processos 61/86 e 162/86.

7. Para evitar a acumulação dos dois tipos de prémios, o artigo 5.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1837/80, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 871/84, estabelece que a perda de rendimento que é a base do cálculo do prémio anual será diminuída da média ponderada dos prémios variáveis efectivamente concedidos. Esta média, expressa por 100 quilogramas de peso-carcaça, "é obtida dividindo o montante total dos prémios efectivamente concedidos pela produção dos animais relativamente aos quais o prémio variável pode ser pago na altura do abate ou da primeira colocação no mercado, conforme o caso".

8. É sobre a interpretação deste n.° 6, segundo parágrafo parte, do artigo 5.° que se centra a polémica que está na base dos recursos em apreço.

9. Com efeito, ao calcular a média ponderada dos prémios variáveis, a Comissão incluiu no "montante total dos prémios efectivamente concedidos" (numerador) os prémios pagos aquando da exportação de ovelhas ou de carne de ovelha no quadro do sistema de controlo conhecido por "Special Export Certification" (SEC), excluindo a produção correspondente do cálculo da "produção dos animais para os quais o prémio variável pode ser pago na altura do abate ou da primeira colocação no mercado, conforme o caso" (denominador).

10. O problema surge porque - competindo ao Reino Unido, nos termos do n.° 2 do artigo 1.° do Regulamento n.° 1633/84 da Comissão, de 8 de Junho de 1984, que aprovou (em substituição do Regulamento n.° 2661/80) as modalidades de aplicação do prémio variável ao abate dos ovinos (7), determinar, de entre os animais que satisfaçam as condições fixadas no n.° 1 do artigo 1.° do referido regulamento, aqueles a que é concedido o direito ao prémio - este não é, geralmente, concedido para o abate de ovelhas. No entanto, as ovelhas destinadas a serem exportadas vivas ou sob a forma de carcaça são automaticamente sujeitas ao pagamento de um montante equivalente ao do prémio ("clawback"). O prémio é então atribuído, na altura da exportação, sob a forma de uma compensação do montante correspondente, tendo os animais ou carcaças ficado, até lá, sujeitos às medidas de controlo SEC.

11. III - Segundo o Reino Unido, a Comissão, ao levar a cabo o cálculo atrás referido, procedeu a uma errada interpretação e aplicação do n.° 6 do artigo 5.° do Regulamento n.° 1837/80, de onde resultou que tenha sido falseado o cálculo do montante do prémio anual por ovelha, para a região 5, e que, por conseguinte, sejam nitidamente inferiores ao devido os valores constantes dos regulamentos impugnados (7,570 ecus para a campanha de 1984/1985 e 11,836 ecus para a campanha de 1985, em vez de, respectivamente, 8,3444 e 12,269 ecus).

12. Em nosso entender, e tendo em conta os fundamentos e argumentos invocados por ambas as partes (os quais se acham sintetizados no relatório para a audiência), podem extrair-se do processo, com suficiente segurança, as seguintes conclusões.

13. 1. A Comissão reconhece que os prémios concedidos em consequência da outorga de um certificado no quadro das medidas SEC constituem um "prémio variável" no sentido da legislação comunitária em causa; de outra maneira, não os teria incluído no dividendo do artigo 5.°, n.° 6, isto é, no "montante total dos prémios efectivamente pagos".

14. O Governo do Reino Unido explicou, aliás, a nosso ver suficientemente, a natureza e o funcionamento do prémio ligado aos certificados SEC, o qual, podendo ser pago "aquando do abate" altura em que é controlada a verificação das condições para sua atribuição, é, na prática, liquidado por compensação com o "clawback" devido pela exportação (da mesma forma que, nos restantes casos, o pagamento do prémio é efectuado, geralmente, quatro semanas após a outorga do respectivo certificado).

15. O Reino Unido baseia o sistema em causa no poder discricionário que lhe é conferido pelo n.° 2 do artigo 1.° do Regulamento n.° 1633/84.

16. O sistema SEC foi revogado, por etapas, pelo Regulamento n.° 3451/85 da Comissão, de 6 de Dezembro de 1985 (8) e, depois, pelo Regulamento n.° 9/86 da Comissão, de 3 de Janeiro de1986 (9); a sua legalidade não foi, porém, nunca posta em causa, como demonstra o facto de o n.° 2 A do artigo 1.° do Regulamento n.° 3451/85 ter admitido, expressamente, a sua manutenção ("todavia, o Reino Unido pode prever a outorga do prémio, aquando da exportação...") para os carneiros ou carcaças de carneiros.

17. 2. A redacção usada no n.° 6 do artigo 5.° do Regulamento n.° 1837/80 para definir o divisor reproduz os dois critérios alternativos aos quais, segundo a regulamentação em causa, deve satisfazer a outorga de qualquer prémio variável.

18. Tais critérios são referidos, respectivamente, no artigo 9.°, n.° 1 (nova redacção) do Regulamento n.° 1837/80 - "prémio ao abate de ovinos" - e no artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1633/84 - "outorga do prémio na altura da primeira colocação no mercado em vista do abate".

19. Não é, pois, possível referir-se a estes dois critérios para excluir uma qualquer categoria de carne/animais para os quais tenha sido, na Grã-Bretanha, emitido um certificado, uma vez que uma categoria que não fosse abrangida pelo artigo 5.°, n.° 6, não poderia beneficiar de um certificado considerando-a susceptível de receber o prémio variável.

20. 3. Incluindo-se no dividendo o montante dos prémios variáveis pagos ao abrigo das medidas SEC, a exclusão, no divisor, da carne e dos animais que deram origem a esses pagamentos contraria, à primeira vista, as exigências lógicas da aritmética corrente.

21. Recordemos que o primeiro parágrafo do n.° 6 do artigo 5.° manda deduzir da perda de rendimento a "média ponderada dos prémios variáveis efectivamente concedidos", limitando-se o segundo parágrafo do mesmo preceito a explicar como se obtém essa média.

22. Sem pretender aprofundar a natureza da distinção entre uma média ponderada e uma média aritmética simples, ocorre-nos pensar que, para calcular a velocidade média de um automóvel entre duas cidades, ponderada pelo estado da estrada, não deveríamos excluir do tempo gasto o correspondente aos troços em terra ou no interior das povoações se incluíssemos no cálculo a totalidade da distância: o resultado seria então distorcido.

23. No nosso caso, uma consequência equivalente só seria de admitir se razões substanciais, muito ponderosas (económicas ou outras) indiscutivelmente o impusessem.

24. Ora, a Comissão não conseguiu - apesar de para isso solicitada na própria audiência - demonstrar a existência de tais razões, ensaiando apenas uma argumentação explicativa ex post facto e invocando circunstâncias ligadas à génese do preceito.

25. 4. Quanto àquela explicação, apela para o facto de o prémio variável constituir, para a Grã-Bretanha, um pagamento adiantado que vem a juntar-se aos adiantamentos recebidos por esta região sobre o montante do prémio anual, ao abrigo do n.° 4 do artigo 5.°, ao passo que os produtores das outras regiões apenas poderiam beneficiar destes últimos adiantamentos.

26. Trata-se porém de um raciocínio ex post e a Comissão não pôde demonstrar que aquela circunstância - a constituir, de facto, um privilégio suplementar não justificado por razões ligadas à situação específica da região 5 - tenha estado na origem de uma qualquer intenção do legislador (Conselho) de compensar a vantagem com uma redução do denominador da fracção através da exclusão de um certo tipo de carnes.

27. Não se vê por que razão a vantagem representada pelo pagamento antecipado dos prémios variáveis deveria ser neutralizada falseando o cálculo da média ponderada a que o n.° 6 do artigo 5.° manda proceder: a ter de ser compensada tal vantagem, ela sê-lo-ia, muito mais logicamente, através de uma dedução no montante dos adiantamentos referidos no n.° 4 do artigo 5.° o que, segundo parece, não é o caso.

28. Repare-se, no entanto, que se trata de uma vantagem prevista legalmente para a região 5, e que de nenhum preceito regulamentar resulta inequivocamente a necessidade da sua neutralização no cálculo do montante final do prémio anual.

29. Não se percebe, aliás, que - a ser essa a razão para o regime preconizado pela Comissão - só se excluisse a carne de ovelha objecto dos "prémios SEC" e não toda a outra carne de animais cujos produtores tinham direito a prémios variáveis ao abate a outro título que não o das medidas SEC, uma vez que também esses seriam beneficiados por tais pagamentos antecipados.

30. 5. Quanto à génese do artigo 5.°, n.° 6, a Comissão explicou - baseando-se nas actas das reuniões do grupo de trabalho do Conselho sobre a carne de ovino - que a redacção final do preceito resultou, ao fim e ao cabo, de comentários formulados quer pelo Reino Unido quer pela França, que levaram a própria Comissão a apresentar uma nova proposta tendo em vista dar satisfação às objecções apresentadas pelas duas delegações.

31. Deve dizer-se que a alegação não é facilmente compaginável com a que analisámos na alínea anterior: fica-se assim sem saber qual a verdadeira razão da alteração de redacção e, portanto, mais uma vez em dúvida sobre o alcance do preceito.

32. Em qualquer caso, também esta interpretação do significado e dos objectivos da alteração de redacção não pode, em nosso entender, servir, só por si, na ausência de outras razões substanciais, para legitimar um entendimento do preceito que lhe destrói a coerência interna e conduz, por um caminho ilógico, a resultados anómalos.

33. Se, para ter em conta as observações da delegação francesa, a carne ou os animais abrangidos pelos "prémios SEC" devessem ser eliminados do divisor da fracção, a lógica imporia que se excluisse do dividendo o montante dos prémios, o que a Comissão não fez.

34. Como salienta o Governo do Reino Unido, o problema levantado pela França era, aliás, mais amplo que o da mera composição da fracção do artigo 5.°, n.° 6, incidindo sobre a própria legalidade da "aplicação do prémio variável apenas às ovelhas destinadas à exportação" (acta da reunião do Conselho). Não é, por isso, possível, colocar no mesmo pé de igualdade a objecção da delegação francesa e a do Reino Unido que, essa sim, tinha directamente que ver com a fórmula usada, concretamente com a inclusão, no denominador, da produção correspondente às semanas em que o nível do prémio variável é igual a zero.

35. Mas, se quisermos situar-nos na óptica da remissão que a Comissão faz para a posição da delegação francesa, teremos então de concluir que das duas uma: ou se estava perante uma vantagem ilegítima ou injustificada para os produtores da Grã-Bretanha e haveria que suprimi-la; ou, pelo contrário, se tratava de uma vantagem legítima e justificada e a sua inclusão no "montante total dos prémios efectivamente concedidos" implicava que, para calcular a média, se incluíssem no divisor os animais ou a carne correspondentes.

36. Em qualquer caso e dado que a razoabilidade não sufraga o entendimento da Comissão, seria, ao menos, de exigir que o teor do preceito impusesse claramente a solução ilógica, o que, como vimos, também não é o caso.

37. Essa exigência de clareza é tanto mais justificável quanto a primeira redacção da proposta da Comissão ("produção que tenha dado lugar ao pagamento dos prémios") pretendia, indiscutivelmente, incluir no denominador a "carne SEC", não podendo supor-se que, com a alteração textual adoptada, se visasse mais do que um esclarecimento das dúvidas suscitadas e não (por forma equívoca) uma substancial modificação da fórmula usada.

38. 6. Em consequência do entendimento perfilhado pela Comissão, o nível do prémio anual destinado a compensar a perda de rendimento situar-se-á, na região 5, por razões que não são convincentes, abaixo do preço de base, contrariando os objectivos visados pelos n.os 1, 2 e 3 do artigo 5.° do Regulamento n.° 1837/80, sem que seja necessário averiguar se se está ou não perante uma violação caracterizada do princípio da igualdade ou da não discriminação entre os produtores dos vários Estados-membros.

39. IV - Visto o que precede, não temos dúvidas em propor-vos que deis provimento aos recursos do Reino Unido, anulando os regulamentos impugnados. Em consequência, a Comissão deverá refazer os cálculos nos termos que resultarem do vosso acórdão; caber-lhe-á também, de acordo com o artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, suportar as despesas do processo.

(1) - JO L 186 de 19.7.1985, p. 22.

(2) - JO L 69 de 12.3.1986, p. 6.

(3) - JO L 183 de 16.7.1980, p. 1.

(4) - JO L 90 de 1.4.1984, p. 35.

(5) - Ver relatório especial do Tribunal de Contas, 84/C 234/01, JO C 234 de 4.9.1984, p. 1.

(6) - Processo 106/81, Recueil 1982, p. 2885.

(7) - JO L 154 de 9.6.1984, p. 27.

(8) - JO L 328 de 7.12.1985, p. 23.

(9) - JO L 2 de 4.1.1986, p. 14.