RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado no processo C-28/89 ( *1 )

I — Os factos

A — Controlo da desnaturação homogénea do leite em pó desnatado

O Regulamento (CEE) n.° 368/77 da Comissão, de 23 de Fevereiro de 1977, relativo à venda por concurso do leite em pó desnatado destinado à alimentação de suínos e de aves de capoeira (JO L 52, p. 19; EE 03 F12 p. 3), prevê, no artigo 6.°, n.° 1, que

«o concorrente só pode participar no concurso se se comprometer, por escrito:

— quer a desnaturar ou mandar desnaturar o leite em pó desnatado segundo uma das fórmulas referidas no n.° 1 do anexo, respeitando, ao mesmo tempo, as indicações referidas no n.° 3 do anexo, num centro de desnaturação autorizado...,

— quer a desnaturar o leite em pó desnatado através da incorporação directa nos alimentos para animais, nas condições referidas no artigo 8.° e no n.° 2 do anexo, respeitando igualmente as indicações referidas no n.° 2 do anexo».

Nos termos do artigo 16.°, n.° 2, primeiro parágrafo,

«a autoridade competente do Estado-membro em causa assegura o controlo da desnaturação ou da incorporação directa, completando o controlo contabilístico com um controlo no próprio local...».

O anexo do Regulamento n.° 368/77, já referido, na redacção que lhe foi dada, nomeadamente, pelo Regulamento (CEE) n.° 2923/82 da Comissão, de 29 de Outubro de 1982 (JO L 304, p. 64; EE 03 F26 p. 87), estabelece, no n.° 1, as diferentes fórmulas de desnaturação. O n.° 3, relativo às indicações de carácter geral relacionadas com a desnaturação e as incorporação, prevê, na letra D, que

«os produtos adicionados ao leite em pó desnatado, segundo as fórmulas referidas no n.° 1, devem ser repartidas de modo uniforme de forma que duas amostras de 50 g cada, retiradas ao acaso de um lote de 25 kg, devam dar, segundo uma dosagem química, os mesmos resultados, dentro dos limites de erro tolerados pelo método de análise utilizado...».

Na nota de informação 3/87, destinada à Itália, a Comissão, Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (a seguir «FEOGÀ»), insistiu na necessidade de uma análise química para verificar a homogeneidade do leite em pó desnatado. No relatório de síntese relativo ao resultado do controlo para o apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», do exercício financeiro de 1983 (a seguir «relatório de síntese de 1983», a Comissão tinha exposto o mesmo ponto de vista.

Na República Federal da Alemanha, o leite em pó desnatado é desnaturado segundo uma das fórmulas referidas no n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 368/77, já referido. No entanto, o exame da homogeneidade do produto desnaturado só é realizado por análise química a partir de 21 de Setembro de 1987.

Na decisão em questão, a Comissão recusou imputar ao FEOGA despesas de um montante de 61377605,77 DM efectuadas em 1986 pela República Federal da Alemanha, relativamente a leite em pó desnatado desnaturado que não tinha sido objecto de uma análise química.

B — Controlo da qualidade da manteiga durante o período probatório de armazenagem

O Regulamento (CEE) n.° 685/69 da Comissão, de 14 de Abrií de 1969, relativo às modalidades de aplicação das intervenções no mercado da manteiga e da nata de leite (JO L 90, p. 12; EE 03 F3 p. 83), estabelece as condições de compra da manteiga pelo organismo de intervenção. Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1836/86 da Comissão, de 12 de Junho de 1986 (JO L 158, p. 57),

«a manteiga é submetida a um período probatório de armazenagem... fixado em dois meses, contados a partir do dia da entrada da manteiga no entreposto frigorífico designado pelo organismo de intervenção...».

Nos termos do n.° 2 desse artigo, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1829/80 da Comissão, de 11 de Julho de 1980QO L 178, p. 22; EE 03 F18 p. 149),

«pela sua oferta, o vendedor compromete-se, nos casos em que, no decurso do período de teste da armazenagem, a diminuição da qualidade da manteiga seja superior à que resulta normalmente da conservação de uma manteiga que corresponda às exigencias referidas...:

— a retomar a mercadoria em questão,

— se o pagamento foi efectuado, a reembolsar ao organismo de intervenção o valor da mercadoria defeituosa, calculado a partir do preço de compra,

— a pagar os encargos de armazenagem das quantidades respectivas, estabelecidos a partir do dia da armazenagem até à data de saída, ...».

Durante o exercício de 1986, o Bundesanstalt für Landwirtschaft und Marktforschung, organismo nacional competente, analisou a manteiga, regra geral, entre o cinquentésimo e o sexagésimo dia após a sua entrada em entreposto. Segundo as informações deste organismo, uma percentagem de 0,24 % do total das quantidades examinadas deu lugar a contestação.

Nesse exercício, a Comissão excluiu do financiamento despesas efectuadas pela República Federal da Alemanha no montante de 1947053 DM, correspondente a 0,25 % de todas as quantidades de manteiga controladas antes do sexagésimo dia.

No relatório de síntese relativo aos resultados do controlo para apuramento das contas do FEOGA no exercício de 1986, a Comissão expôs que, nos termos do artigo 6.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 685/69, já referido, o controlo de qualidade da conservação da manteiga entregue aos organismos de intervenção não devia ser efectuado antes do sexagésimo dia após a entrada da manteiga no entreposto frigorífico.

A este propósito, a Comissão remeteu para a acta sumária da 726.° a reunião do comité de gestão do leite e dos produtos lácteos de 16 de Agosto de 1985 (a seguir «notas de 1985»), em que declarou que o objectivo do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 685/69, já referido, era assegurar que a manteiga oferecida à intervenção suporta um período de armazenagem de dois meses sem sofrer uma deterioração de qualidade inaceitável. Portanto, os controlos do organismo de intervenção devem ser efectuados no termo desse período de teste.

O relatório de síntese refere-se também às notas interpretativas relativas ao Regulamento n.° 685/69, já referido, de 18 de Março de 1986 (VI/2214/86, a seguir «notas interpretativas de 1986»), onde se precisa, a propósito do artigo 6.°, n.° 2, que se, no termo do período probatório, ficar demonstrado que a manteiga não satisfaz as exigências de qualidade, o vendedor deve pagar as despesas de armazenagem.

A recusa de financiamento de um máximo de 0,25 % justifica-se por referência aos resultados verificados nos Estados que aplicaram correctamente a regulamentação.

C — Prazos de tomada a cargo da manteiga entregue à intervenção

As condições de compra da manteiga pelo organismo de intervenção são objecto do Regulamento n.° 685/69, já referido.

A fim de evitar especulações sobre os preços, a Comissão, através de diferentes regulamentos, instituiu prazos de tomada a cargo, até à expiração dos quais o vendedor deve suportar as despesas de intervenção, especialmente as despesas de armazenagem. Esses prazos de tomada a cargo, calculados a partir do dia de entrada em armazém, foram os seguintes:

— antes de 28 de Fevereiro de 1986: nenhum prazo de tomada a cargo,

— de 28 de Fevereiro a 11 de Maio de 1986: 60 dias de prazo de tomada a cargo [Regulamento (CEE) n.° 521/86 da Comissão, de 27 de Fevereiro de 1986 (JO L 51, p. 65), e Regulamento (CEE) n.° 1226/86 do Conselho, de 25 de Abril de 1986 (JO L 109, p. 19)],

— de 12 de Maio a 12 de Junho de 1986: nenhum prazo de tomada a cargo (Regulamento n.° 1226/86, já referido),

— de 13 de Junho a 11 de Setembro de 1986: 60 dias de prazo de tomada a cargo (Regulamento n.° 1836/86, já referido),

— de 12 de Setembro a 31 de Dezembro de 1986: 120 dias de prazo de tomada a cargo [Regulamento (CEE) n.° 2814/86 da Comissão, de 11 de Setembro de 1986 (JO L 260, p. 14), e Regulamento (CEE) n.° 3293/86 da Comissão, de 29 de Outubro de 1986 (JO L 304, p. 24)].

A aplicação e a duração do prazo de tomada a cargo eram função da data de recepção da oferta.

Tirando proveito das alterações desses prazos, vendedores de manteiga na República Federal da Alemanha retiram ofertas ainda não aceites que tinham sido apresentadas nos termos do regime precedente para procederem a novas ofertas nos termos do novo regime, mais favorável. Baseando-se numa carta dirigida à República Federal da Alemanha em 24 de Maio de 1982, na qual a Comissão teria aceite ofertas relativas a manteiga ainda não fabricada, desde que o produto existisse no momento da aceitação da oferta, o organismo de intervenção aceitou novas ofertas também relativas a manteiga ainda não produzida.

Acusando a República Federal da Alemanha de ter, assim, ajudado os concorrentes a contornar os prazos de tomada a cargo, a Comissão recusou a tomada a cargo, em 1986, de despesas no montante de 1789856,23 DM.

D — Pagamento antecipado das restituições à exportação

O Regulamento (CEE) n.° 565/80 do Conselho, de 4 de Março de 1980, relativo ao pagamento antecipado das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 62, p. 5; EE 03 F17 p. 182), na versão alterada, estabelece as regras gerais relativas ao pagamento, antes da exportação, de um montante igual às restituições à exportação relativamente a determinados produtos abrangidos pela política agrícola comum. Nos termos do artigo 5.°, n.° 1,

«a pedido do interessado, é pago um montante igual à restituição à exportação desde que os produtos ou mercadorias sejam colocados ao abrigo do regime aduaneiro do entreposto ou da zona franca, tendo em vista a sua exportação num prazo determinado».

O artigo 6.°, primeiro parágrafo, prevê que

«o benefício dos regimes previstos no presente regulamento está subordinado à constituição de uma caução que garanta o reembolso de um montante igual ao que foi pago, acrescido de um montante suplementar».

Nos termos do segundo parágrafo,

«esta caução permanece total ou parcialmente adquirida:

— ...

— se se revelar que não existe qualquer direito à restituição ou que existia um direito a uma restituição de um montante inferior».

O Regulamento (CEE) n.° 798/80 da Comissão, de 31 de Março de 1980, que estabelece regras de aplicação relativas ao pagamento antecipado das restituições à exportação e dos montantes compensatórios monetários positivos para os produtos agrícolas QO L 87, p. 42; EE 03 F17 p. 208), prevê, no artigo 2.°, n.° 1, que

«a admissão ao benefício destas disposições (do Regulamento n.° 565/80) é subordinada à apresentação às autoridades aduaneiras da declaração daqui em diante denominada “declaração de pagamento”, pela qual o exportador manifesta a sua vontade de submeter os produtos ou mercadorias a uma das disposições referidas nos artigos 4.° e 5.° do Regulamento (CEE) n.° 565/80, de os exportar após transformação ou armazenagem e de beneficiar de uma restituição».

Nos termos do artigo 3.°, n.° 1,

«aquando da aceitação da declaração de pagamento, os produtos ou mercadorias são colocados sob controlo aduaneiro».

O artigo 7°, n.° 1, impõe, previamente à aceitação da declaração de pagamento, a constituição de uma caução igual ao montante a pagar antes da exportação (a seguir «montante»), ao qual é eventualmente acrescentado o montante compensatório monetário positivo, assim como um determinado acréscimo da soma assim obtida.

O artigo 10.°, que determina as condições de libertação da caução, exige, no n.° 1, alínea b), a prova de que os produtos em causa dão direito a um montante de restituição igual ou superior ao montante a pagar antes da exportação.

Em 26 de Abril de 1984, uma sociedade alemã apresentou ao serviço aduaneiro territorialmente competente uma declaração de pagamento relativa a uma determinada quantidade de mercadorias, e pediu a sua colocação sob o regime de entreposto aduaneiro.

O Hauptzollamt Hamburg-Jonas (a seguir «Hauptzollamt») calculou que o montante era de 59985,28 DM e o acréscimo de 130442,48 DM, tendo imputado a soma de 190427,76 DM na garantia constituída pela sociedade. Por parecer de 12 de Junho de 1984, ordenou o pagamento à sociedade, pelo FEOGA, desse montante. Tendo verificado que uma parte das mercadorias em causa não tinham sido fabricadas ou, pelo menos, embaladas, e que, de qualquer forma, não se encontravam no local indicado na declaração de pagamento, o Hauptzollamt, por decisão de 5 de Julho de 1985, exigiu o reembolso do montante já pago bem como do acréscimo.

A empresa em questão reclamou desta decisão, tendo obtido a suspensão da sua execução. Em 13 de Outubro de 1988, o Hauptzollamt ordenou o termo da suspensão da execução no que se refere ao montante; em 18 de Outubro, deferiu a reclamação relativamente ao acréscimo.

Em 8 de Novembro de 1988, o montante de 59985,28 DM, cujo reembolso tinha sido exigido, foi depositado na Bundeskasse de Hamburgo e transferido para o FEOGA. Nos termos da lei alemã, esta quantia venceu juros. O Hauptzollamt, tendo renunciado definitivamente ao acréscimo, deduziu a caução de 190427,76 DM da garantia acima referida.

A Comissão, considerando que a quantia total de 190427,76 DM deveria ter sido reembolsada em 1985, recusou tomar a cargo as despesas comunicadas pela República Federal da Alemanha para o exercício de 1986 num montante equivalente.

II — Tramitação processual e pedidos das partes

1. O recurso da República Federal da Alemanha foi registado da Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Fevereiro de 1989.

2. Com base no relatório preliminar do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia. O Governo alemão foi convidado a responder por escrito a uma pergunta; satisfez a solicitação no prazo fixado.

3. A República Federal da Alemanha, recorrente, conclui pedindo que o Tribunal se digne: — anular a Decisão 88/630/CEE da Comissão, de 29 de Novembro de 1988, relativa ao apuramento das contas da República Federal da Alemanha a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», para o exercício financeiro de 1986, na medida em que não reconheceu a cargo do FEOGA um montante de 65304942,76 DM; — condenar a Comissão nas despesas.

4. A Comissão, recorrida, conclui pedindo que o Tribunal se digne: — negar provimento ao recurso; — condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.

III — Fundamentos e argumentos das partes

A — Controlo da desnaturação homogénea do leite em pó desnatado

1. A República Federal da Alemanha afirma que o Regulamento n.° 368/77, já referido, não prevê em parte alguma a necessidade de uma análise química. Assim, a jurisprudência do Tribunal de Justiça (ver o acórdão de 14 de Janeiro de 1981, República Federal da Alemanha/Comissão, 819/79, Recueil, p. 21), segundo a qual uma ajuda paga na ausência de determinadas formalidades de prova ou de controlo previstas não é conforme com o direito comunitário e a despesa a ela relativa não pode ser imputada ao FEOGA, não pode aplicar-se no caso em apreço. O artigo 6.°, n. 1, primeiro travessão, do regulamento impõe apenas ao concorrente, e não aos Estados-membros, a obrigação de respeitar as exigências enumeradas no n.° 3 do anexo. O título do n.° 3 não pode ser interpretado no sentido de que esse número impõe uma determinada forma de controlo. No mesmo sentido, o artigo 16.°, n.° 2, primeiro parágrafo, indica apenas por quem e de que forma deve ser efectuado o controlo, sem impor uma análise química. Segundo um princípio geral do direito administrativo, só podem impor-se obrigações de pagamento se os factos geradores dessas obrigações forem claros e manifestos. Ora, no caso em apreço, não está provado que a República Federal da Alemanha tenha violado uma obrigação claramente consagrada pelo direito comunitário. O relatório de síntese de 1983 invocado pela Comissão não tem qualquer efeito jurídico obrigatório e, além disso, apoia-se na hipótese errada de a análise química constituir a única possibilidade de verificação. Tendo em conta a fórmula de desnaturação e o agente de desnaturação, a colza triturada, adoptados pela República Federal da Alemanha, a análise química é um meio de controlo inadequado. A Comissão justifica a exigência da análise química pela necessidade de verificar a repartição do sulfato ferroso e do sulfato de cobre no produto desnaturado. Ora, essas substâncias não são autorizadas pela Directiva 70/524/CEE do Conselho, de 23 de Novembro de 1970, relativa aos aditivos na alimentação para animais (JO L 270, p. 1; EE 03 F4 p. 82). Além disso, analisando o Regulamento (CEE) n.° 1725/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, relativo às regras de concessão de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação dos vitelos QO L 199, p. 1; EE 03 Fl 6 p. 181), cujos objectivos são semelhantes aos do Regulamento n.° 368/77, já referido, deduz-se que um controlo no local efectuado da fabricação da mistura pode substituir uma análise de laboratório. Uma análise química de amostras de leite em pó desnatado em 1986, efectuada após 21 de Setembro de 1987, provou a repartição homogénea das substâncias de desnaturação. Nem o Regulamento n.° 368/777, já referido, nem, posteriormente, a Comissão se pronunciaram quanto ao momento ou à periodicidade das análises. O artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 368/77, já referido, não significa que as análises químicas devem ser «incluídas» em controlos contínuos; da mesma forma, o n.° 1 desse artigo não exige que estas sejam efectuadas num prazo de quatro meses após a tomada a cargo da manteiga. O processo de apuramento de contas tem um duplo objectivo; por um lado, eliminar as distorções de concorrência através de uma aplicação uniforme do direito comunitário em todos os Estados-membros e da igualdade de tratamento dos operadores económicos; por outro, repartir correctamente entre os Estados-membros e a Comunidade os encargos financeiros resultantes da política agrícola comum. Para provocar uma recusa de tomada a cargo de despesas, pouco importa que as disposições violadas tenham efeito financeiro directo ou sejam simples formalidades, desde que tenham tido incidências no funcionamento do sistema. No entanto, o processo de apuramento não pode reger-se pelo «princípio do tudo ou nada», e a Comissão violou o princípio da proporcionalidade ao colocar todas as despesas a cargo da República Federal da Alemanha. O acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Fevereiro de 1988, Países Baixos/Comissão (238/86, Colect., p. 1191), nos termos do qual a recusa de tomada a cargo de determinadas despesas não é contrária ao princípio da proporcionalidade, quando não foram respeitadas as formalidades de controlo, referia-se ao caso, diferente do em apreço, em que as formalidades não cumpridas resultavam do próprio texto do regulamento.

2. A Comissão lembra que sublinhou a necessidade das análises químicas não apenas na nota interpretativa 3/87, mas já no relatório de síntese de 1983. A análise das disposições conjugadas do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 368/77, já referido, e do n.° 3, letra D do anexo, evidencia que o método de controlo por dosagem química se impõe em todos os casos. Nos termos do artigo 16.°, n.° 2, esse controlo incumbe à autoridade competente do Estado-membro. Resulta do acórdão de 14 de Janeiro de 1981, República Federal da Alemanha/Comissão (já referido), bem como do acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, Países Baixos/ -Comissão (já referido), que, quando está previsto um processo de controlo, os Estados são obrigados a aplicá-lo, excluindo qualquer outro. Nestas condições, a questão de saber se um processo de controlo é mais apropriado que outro não tem objecto. Além disso, a Comissão contesta que a análise química seja inadequada. A remissão para o Regulamento n.° 1725/79, já referido, relativo a um contexto completamente diferente, não é pertinente. A Directiva 70/524, já referida, que prossegue um objectivo diferente do Regulamento n.° 368/77, já referido, apenas proibiu a utilização do sulfato ferroso numa determinada forma química e não exclui a análise química. Embora o Regulamento n.° 368/77, já referido, não indique o momento e a frequência das análises químicas, o artigo 16.° exige, no n.° 1, que a desnaturação ocorra nos quatro meses seguintes à tomada a cargo e, no n.° 2, que o controlo seja permanente. Nesses controlos permanentes estão incluídas as análises químicas. Aliás, no relatório de síntese de 1983, a Comissão exigiu que os Estados procedam a um controlo permanente da desnaturação que deve incluir pelo menos um controlo no local por dia de trabalho. Um controlo a posteriori de amostras de conservas não datadas não é admissível. No acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, República Federal da Alemanha/Comissão (já referido), o Tribunal sublinhou que a aplicação uniforme do direito comunitário se opõe à substituição do sistema de controlo previsto por um controlo a posteriori. A aplicação do princípio da proporcionalidade está excluída quando um Estado-membro não respeita obrigações claramente previstas pelo direito comunitário.

B — Controlo da qualidade da manteiga durante o período probatório de armazenagem

1. A República Federal da Alemanha afirma que o Regulamento n.° 685/69, já referido, não prevê o momento das verificações. Está cientificamente provado que os métodos de análise utilizados permitem verificar, a partir do décimo quarto dia após a entrada em entreposto, se uma diminuição da qualidade da manteiga superior à normal ocorre no decurso do período probatório de armazenagem. As notas da Comissão de 1985, mesmo su-pondo-as juridicamente vinculativas, exigem unicamente que se proceda ao controlo no termo do período probatório. Ora, tanto na língua francesa como na língua alemã, a expressão «termo» pode referir-se à última etapa de um prazo, no caso concreto os dez últimos dias de um período de dois meses. No mesmo sentido, as notas interpretativas de 1986 utilizam apenas a fórmula «após o período probatório». A referência ao artigo 5.° do Regulamento (CEE, CEEA) n.° 1182/71 do Conselho, de 3 de Junho de 1971, relativo à determinação das regras aplicáveis aos prazos, às datas e aos termos (JO L 124, p. 1; EE Ol Fl p. 149), não é aplicável, uma vez que se refere apenas às datas, e não aos prazos, em causa no presente processo. A obrigação de proceder aos controlos exactamente no sexagésimo dia após a entrada em entreposto provocaria graves problemas de organização. O artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 685/69, já referido, fixou de forma imperativa a duração do período probatório de armazenagem em dois meses. Uma vez que os organismos de intervenção não podem prolongar esse período, o direito que a Comissão lhes reconhece de efectuar controlos periódicos significa que, parcialmente, a manteiga pode ser objecto de um controlo mesmo antes do sexagésimo dia seguinte à entrada em entreposto. Um controlo efectuado antes do fim do período probatório permitiria uma extrapolação quanto à diminuição da qualidade no fim do prazo. Um controlo a posteriori permitiria também uma determinação da qualidade por via de reconstituição; para além dos problemas de prolongamento do prazo, este método suscitaria graves dificuldades de prova. Finalmente, a República Federal da Alemanha acusa a Comissão de, em violação do artigo 190.° do Tratado CEE, não ter fundamentado a decisão de excluir do financiamento comunitário 0,25 % da manteiga armazenada.

2. A Comissão afirma que o Regulamento n.° 685/69, já referido, impõe aos Estados a obrigação de não proceder ao controlo antes do fim do período probatório. O risco de diminuição da qualidade aumenta com a duração da armazenagem e um controlo efectuado no quinquagèsimo dia não permite retirar conclusões quanto à qualidade da manteiga. De qualquer forma, o método de controlo aplicado na Alemanha, mesmo supondo-o cientificamente correcto, não está em conformidade com a obrigação claramente definida na regulamentação comunitária. A Comissão lembrou essa obrigação nas notas de 1985 e nas notas interpretativas de 1986. Além disso, resulta da própria acepção da noção de «termo» que o fim do prazo de sessenta dias só pode ser o sexagésimo dia. O facto de não poder tratar-se da última hora desse prazo, como afirma a recorrente, decorre do artigo 5.° do Regulamento n.° 1182/71, já referido. E pacífico que essa obrigação suscita problemas administrativos. Por essa razão, a Comissão aceitou uma determinada periodicidade dos controlos. Também não está excluído que se proceda a um controlo após o sexagésimo dia, desde que esse controlo permita provar o nível de qualidade da manteiga no sexagésimo dia. Este método não suscitaria mais problemas de prova que um controlo antes da expiração do prazo. O nível de correcção de 0,25 % explica-se pelo facto de ser essa a proporção da diminuição da qualidade no sexagésimo dia verificada no decurso de controlos efectuados regularmente. Porque não foi posto em questão todo o sistema de controlo de conservação da manteiga dada a inexistência de risco de manipulação, a Comissão recusou a tomada a cargo das despesas nessa proporção.

C — Prazos de tomada a cargo da manteiga entregue à intervenção

1. A República Federal da Alemanha afirma que, segundo os princípios gerais de direito, uma oferta não vincula o seu autor, salvo casos excepcionais. Além disso, a regulamentação comunitária não consagrou o efeito obrigatório das ofertas. A fundamentação da carta da Comissão de 1982 que aceita ofertas de manteiga ainda não produzida milita também em favor do caracter não vinculativo da oferta. Nestas condições, a República Federal da Alemanha não pode ser acusada de ter contribuído para que os concorrentes tirem proveito das alterações sucessivas dos prazos de tomada a cargo. Aliás, tendo em conta o Regulamento n.° 685/69, já referido, também não disporia de qualquer argumento jurídico para recusar novas ofertas, desde que as condições de compra de intervenção estivessem preenchidas. O direito comunitário não dá qualquer resposta à questão de saber quem deve suportar o prejuízo quando as lacunas existentes na regulamentação comunitária não permitem atingir os objectivos económicos desta. Antes da fixação dos prazos de tomada a cargo pelo Regulamento n.° 685/69, já referido, a data dessa tomada a cargo coincidia com a da entrada da manteiga no entreposto frigorífico, com todas as correspondentes consequências jurídicas quanto à obrigação de entrega da manteiga e ao pagamento do preço, etc. O período probatório de armazenagem referido no artigo 6.° do Regulamento n.° 685/89, já referido, refere-se a partir daí à entrada em entreposto. Aquando da instituição dos prazos de tomada a cargo, a Comissão deveria ter privado os concorrentes da possibilidade de retirar ofertas e de, assim, exercerem uma influência na aplicação ou não, à sua operação, desses prazos. A Comissão teria também podido modificar a sua posição de 1982, mas não pode, actualmente, interpretar essa posição num sentido restritivo, defendendo que as ofertas facultativas de manteiga ainda não produzida só são admitidas numa situação económica e jurídica determinada.

2. A Comissão lembra que a instituição, em 1986, dos prazos de tomada a cargo, inicialmente a título temporário, e depois definitivamente, se impôs face a movimentos especulativos. A tomada em consideração do interesse da Comunidade e o respeito dos objectivos da regulamentação comunitária deveriam ter conduzido o organismo nacional alemão a considerar definitivas as ofertas de manteiga e a não admitir que elas dissessem respeito a manteiga ainda não produzida. O regime de intervenção no âmbito da política agrícola comum obedece a princípios próprios e a República Federal da Alemanha não pode basear-se nas regras tradicionais do direito civil para concluir que uma oferta não tem caracter definitivo, quando a finalidade do regime se opõe a qualquer possibilidade de retirada das ofertas. A aceitação, em 1982, de ofertas facultativas de manteiga ainda não produzida pretendeu descongestionar o mercado, permitindo no entanto aos produtores escoar os seus produtos no mercado, se isso lhes parecesse preferível. O carácter facultativo não se aplicou a ofertas de manteiga já produzida e era conforme com a finalidade do regime de intervenção. A instituição de prazos de tomada a cargo modificou fundamentalmente esses dados económicos e jurídicos e deveria ter levado o organismo de intervenção a considerar que esse processo, autorizado em 1982 a título excepcional, já não era compatível com os objectivos do regime de intervenção. Nessas condições, a Comissão não pode ser acusada de só em Novembro de 1986 ter revisto formalmente a sua posição de 1982.

D — Pagamento antecipado das restituições à exportação

1. A República Federal da Alemanha lembra que, nos termos do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), a recuperação das importâncias perdidas após irregularidades ou negligências efectua-se de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros. Uma vez que o reembolso do montante só ocorreu em 1988, a Comissão, no âmbito do apuramento de contas de 1986, não pode agir em relação à República Federal como se essa quantia tivesse sido paga nesse ano. A seguir-se o raciocínio da Comissão, a transferência para o FEOGA em Novembro de 1988 seria desprovida de causa jurídica. O facto de o reembolso só ter ocorrido definitivamente em 1988 explica-se pelo processo de reclamação, a concessão da suspensão da execução e a complexidade das operações de verificação. A República Federal da Alemanha não pode ser acusada de ter voluntariamente renunciado à recuperação dos montantes em causa ou de ter retardado sem razão o termo do processo. Além disso, a suspensão da execução não ameaçou os interesses da Comunidade, uma vez que a sociedade prestou uma garantia e que a quantia em questão vencia juros. O acréscimo é apenas um valor que permite o cálculo da caução a prestar pela sociedade. A decisão da Comissão de colocar a cargo da República Federal da Alemanha também esse montante não é fundamentada, contrariamente às exigências do artigo 190.° do Tratado CEE. A título cautelar, a República Federal lembra que as mercadorias descritas na declaração de pagamento devem ser apresentadas no entreposto aduaneiro. Na ausência de disposições do direito comunitário que determinem o destino da caução e a aplicação de uma taxa suplementar quando esses pressupostos não estão preenchidos, o Hauptzollamt aplicou o direito nacional. Ora, segundo um princípio geral de direito, um acto administrativo é nulo quando o objecto material e/ou a pessoa a que se aplica não existe no momento relevante. Além disso, a lei aduaneira alemã prevê que, nesse caso, o pedido apresentado na alfândega se considera inexistente. Nestas circunstâncias, o Hauptzollamt não tinha o direito de exigir o pagamento da taxa suplementar. Admitir a colocação sob o regime de entreposto aduaneiro de mercadorias que ainda não existem teria inconvenientes financeiros para a Comunidade; esse sistema impediria um aumento dos direitos entre o pedido de desalfandegamento e a apresentação efectiva do produto nos serviços aduaneiros; conduziria ao pagamento, demasiadamente cedo e a um nível demasiadamente elevado, de restituições a título de provisão ou de pagamento antecipado, e proibiria, nas circunstâncias do caso em apreço, o reembolso de uma restituição já paga, se a exportação se efectuasse seguidamente. Para terminar, a República Federal da Alemanha sublinha que a reclamação da sociedade interessada se refere à totalidade do reembolso ou restituição pedido. Lembra também que não está provado se a declaração de pagamento, na totalidade, foi emitida por erro ou se a sociedade em questão agiu com objectivos especulativos.

2. A Comissão afirma que o montante de 59985,28 DM deveria ter sido recuperado em 1986. A não recuperação não se explica pela aplicação da lei nacional, mas sim por uma omissão da administração alemã. Segundo o artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70, já referido, o apuramento de contas é anual. Assim, a Comissão recusou imputar ao FEOGA, em 1986, restituições pagas em 1985 que deveriam ter sido recuperadas em 1986. Após a transferência para a conta do FEOGA em 1988, a Comissão propôs creditar à República Federal Alemã esse montante no âmbito do apuramento de 1989. No que diz respeito à fundamentação da sua decisão de colocar o acréscimo a cargo da República Federal da Alemanha, a Comissão remete para o seu relatório de síntese. Além disso, essa decisão provisória só se tornaria definitiva após um reexame efectuado com base em informações suplementares a comunicar pelas autoridades alemãs. Apesar dessa decisão não existir, pode-se desde já justificar a perda da caução de 130442,48 DM; nos termos do artigo 6.°, segundo parágrafo, segundo travessão, do Regulamento n.° 565/80, já referido, a caução permanece adquirida se se revelar que não existe qualquer direito à restituição ou que existia um direito a uma restituição de um montante inferior. No mesmo sentido, o artigo 10.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 798/80, já referido, submete a libertação da caução à prova de que os produtos em causa dão direito a um montante de restituição igual ou superior ao montante a pagar. A argumentação da recorrente que invoca a legislação aduaneira alemã para justificar a libertação da caução viola o princípio de que a atribuição da caução releva do direito comunitário material e não pode ser modificada por disposições nacionais a que se refere o artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70, já referido. Uma declaração relativa a mercadorias ainda não fabricadas tem os mesmos efeitos jurídicos que qualquer declaração que inclua compromissos que o exportador não pode honrar. Sendo o dia da aceitação da declaração determinante para a restituição à exportação, os receios do Governo alemão quanto aos riscos de especulação não são justificados. O Tribunal de Justiça reconheceu, no acórdão de 6 de Maio de 1982, Fromme (54/81, Recueil, p. 1449), que o artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70, já referido, mais não faz que confirmar expressamente a obrigação de cooperação que o artigo 5.° do Tratado CEE impõe aos Estados-membros. No acórdão de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor (205/82 a 215/82, Recueil, p. 2633), o Tribunal sublinhou a obrigação das autoridades nacionais competentes de punir de forma apropriada qualquer violação do direito comunitário e lembrou que as regras previstas pelo direito nacional não podem conduzir a tornar praticamente impossível a execução dessa regulamentação. Ao interpretar a lei alemã em favor da sociedade em questão, a República Federal da Alemanha pôs em causa a aplicação uniforme do direito comunitário e prejudicou a sua eficácia. Ainda que as autoridades alemãs se tenham comprometido perante a sociedade em questão, compete-lhes assumir, nas suas relações com a Comissão, as consequências do seu comportamento contrário ao direito comunitário. As autoridades alemãs consideraram erradamente que a sociedade em questão não limitou o seu recurso a uma determinada quantidade de produtos. Além disso, está provado que a sociedade interessada agiu, pelo menos no que diz respeito a uma quantidade determinada de mercadorias, não por erro, mas sim com objectivos especulativos.

IV — Resposta da República Federal da Alemanha à pergunta formulada pelo Tribunal de Justiça

Convidada a indicar ao Tribunal se, tendo em conta o acórdão de 19 de Outubro de 1989, Itália/Comissão (258/87, 337/87 e 338/87, Colect., p. 3359), mantinha o primeiro ponto do recurso, relativo ao método de controlo da desnaturação homogénea do leite em pó desnatado, a República Federal da Alemanha respondeu afirmativamente. No acórdão acima referido, o Tribunal de Justiça rejeitou dois argumentos invocados pelo Governo italiano, nomeadamente, que o regulamento não prevê de forma imperativa que o leite em pó desnatado deve ser submetido a uma análise química e que, de facto, os controlos químicos previstos no regulamento foram efectuados. A República Federal da Alemanha baseia o seu recurso, nomeadamente, no facto de o procedimento previsto no regulamento não ser adequado para verificar uma repartição homogénea do agente de desnaturação, a colza triturada. Além disso, o argumento da República Federal da Alemanha de que a fixação das fórmulas de análises químicas no regulamento viola a Directiva 70/524, já referida, não foi ainda examinado pelo Tribunal. O Governo federal afirma, ainda, que uma análise química de amostras conservadas ocorreu a posteriori. Finalmente, o recurso interposto pelo Governo federal suscita o problema do princípio da proporcionalidade.

F. A. Schockweiler

Juiz-relator

( *1 ) Língua do processo: alemão.

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA

21 de Fevereiro de 1991 ( *1 )

No processo C-28/89,

República Federal da Alemanha, representada por Martin Seidel, Ministerialrat im Bundesministerium für Wirtschaft, na qualidade de agente, assistido por Michael Loschelder, advogado do foro de Colònia, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da República Federal da Alemanha, 20-22, avenue Emile Reuter,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Dierk Booss, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Guido Berardis, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

recorrida,

que tem por objecto um pedido de anulação da Decisão 88/630/CEE da Comissão, de 29 de Novembro de 1988, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», para o exercício financeiro de 1986 (JO L 353, p. 30), na medida em que a Comissão não imputou ao FEOGA um determinado número de despesas efectuadas pela República Federal da Alemanha,

O TRIBUNAL,

composto por O. Due, presidente, T. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida e M. Diez de Velasco, presidentes de secção, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg e P. J. G. Kapteyn, juízes,

advogado-geral: F. G. Jacobs

secretário: J. A. Pompe, secretário adjunto

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 9 de Outubro de 1990,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 20 de Novembro de 1990,

profere o presente

Acórdão

1 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Fevereiro de 1989, a República Federal da Alemanha, ao abrigo do artigo 173.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, pede a anulação parcial da Decisão 88/630/CEE da Comissão, de 29 de Novembro de 1988, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», para o exercício financeiro de 1986 (JO L 353, p. 30).

2 O recurso pede a anulação desta decisão, na medida em que foram considerados não imputáveis ao FEOGA as somas seguintes : — 61377605,77 DM relativos ao controlo da desnaturação homogénea do leite em pó desnatado, — 1947053 DM relativos ao controlo da qualidade da manteiga durante o período probatório de armazenagem, — 1789856,23 DM relativos aos prazos de tomada a cargo da manteiga entregue à intervenção, — 190429,76 DM relativos ao pagamento antecipado de restituições à exportação.

3 Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos dos autos apenas serão adiantes retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

Quanto ao controlo da desnaturação homogénea do leite em pó desnatado

4 O Regulamento (CEE) n.° 368/77 da Comissão, de 23 de Fevereiro de 1977, relativo à venda por concurso do leite em pó desnatado destinado à alimentação de suínos e de aves de capoeira (JO L 52, p. 19; EE 03 Fl2 p. 3), impõe ao concorrente, no artigo 6.°, a obrigação de desnaturar o leite em pó desnatado quer segundo uma fórmula referida no anexo do regulamento, quer por incorporação directa num alimento para animais, e prevê, no artigo 16.°, n.° 2, que a autoridade competente do Estado-membro em causa assegura o controlo da desnaturação ou da incorporação directa. O anexo do regulamento estabelece, no n.° 1, as diferentes fórmulas de desnaturação e exige, no n.° 3, letra D, uma repartição uniforme do produto de desnaturação, de forma que duas amostras de um determinado peso dêem, quanto à composição química, aproximadamente o mesmo resultado.

5 Na decisão em questão, a Comissão recusou imputar ao FEOGA as despesas efectuadas pela República Federal da Alemanha durante o exercício financeiro de 1986 para o controlo da desnaturação homogénea do leite em pó desnatado, com fundamento no facto de a recorrente não ter procedido a uma análise química, imposta pela regulamentação comunitária.

6 A recorrente afirma em primeiro lugar que o Regulamento n.° 368/77, já referido, não prevê uma análise química e acrescenta que, de qualquer forma, a obrigação de assegurar uma repartição uniforme dos produtos de desnaturação é imposta ao concorrente e não ao Estado-membro.

7 A este propósito, há que lembrar que, no acórdão de 19 de Outubro de 1989, Itália/Comissão (258/87, 337/87 e 338/87, Colect., p. 3359), o Tribunal declarou que resulta das disposições conjugadas dos artigos 6.° e 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 368/77, já referido, que as normas técnicas referidas na letra D do n.° 3 do anexo, para o qual remete o artigo 6.°, são parte integrante do sistema do controlo da desnaturação e que essas normas implicam o caracter sistemático da análise química.

8 A recorrente afirma também que, tendo em conta o agente de desnaturação e a fórmula utilizados, a análise química é um meio de controlo inadequado e que os produtos de desnaturação, sulfato ferroso e sulfato de cobre, cuja repartição homogénea só pode ser controlada através de uma análise química, não são autorizados pela Directiva 70/524/CEE do Conselho, de 23 de Novembro de 1970, relativa aos aditivos na alimentação para animais (JO L 270, p. 1 ; EE 03 F4 p. 82). Finalmente, sublinha que o Regulamento n.° 368/77, já referido, não precisa o momento nem a periodicidade das análises e que as análises químicas de amostras de leite em pó desnatado, desnaturado em 1986, efectuadas após 21 de Setembro de 1987, demonstraram a repartição homogénea dos produtos de desnaturação.

9 No que se refere ao primeiro argumento, há que referir que, segundo jurisprudência constante do Tribunal (ver o acórdão de 14 de Janeiro de 1981, Alemanha/Comissão, 819/79, Recueil, p. 21), quando um regulamento institui medidas específicas de controlo, os Estados-membros são obrigados a aplicá-las sem que seja necessário apreciar o fundamento da sua tese segundo a qual um sistema de controlo diferente seria mais eficaz.

10 Quanto ao segundo argumento, deve referir-se que, embora a Directiva 70/524, já referida, proíba efectivamente a incorporação, nos alimentos para animais, de determinados produtos como o sulfato ferroso ou o sulfato de cobre, sob forma mono-hidratada, não proíbe a utilização dessas substâncias sob formas diferentes referidas em determinadas fórmulas de desnaturação enumeradas no anexo do Regulamento n.° 368/77, já referido.

11 No que se refere ao último argumento, baseado na ausência de precisão no regulamento quanto ao momento ou quanto à periodicidade das análises químicas, há que lembrar que, no acórdão de 19 de Outubro de 1989, Itália/Comissão (já referido), o Tribunal reconheceu que a análise química devia ter caracter sistemático. Portanto, há que declarar que uma análise química de amostras de leite em pó desnatado, desnaturado em 1986, efectuada apenas a partir de Setembro de 1987, não está em conformidade com o sistema instituído pelo Regulamento n.° 368/77, já referido.

12 Nestas condições, o fundamento de anulação da decisão em causa relativa ao controlo da desnaturação homogénea do leite em pó desnatado deve ser rejeitado.

Quanto ao controlo da qualidade da manteiga durante o período probatório de armazenagem

13 O artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 685/69 da Comissão, de 14 de Abril de 1969, relativo às modalidades de aplicação das intervenções no mercado da manteiga e da nata de leite (JO L 90, p. 12; EE 03 F3 p. 83), na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1836/86 da Comissão, de 12 de Junho de 1986 (JO L 158, p. 57), submete a manteiga entregue à intervenção a um período probatório de armazenagem de dois meses, que se inicia no dia da entrada da manteiga em entreposto frigorífico. O n.° 2 desta disposição, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1829/80 da Comissão, de 11 de Julho de 1980 (JO L 178, p. 22; EE 03 F18 p. 149), prevê que, pela sua oferta, o vendedor se compromete, em caso de diminuição anormal da qualidade da manteiga, a retomar a mercadoria em questão, a reembolsar o preço eventualmente pago e a pagar os encargos de armazenagem.

14 A recorrente contesta, de forma geral, a recusa da Comissão de imputar ao FEOGA as despesas relativas ao controlo da qualidade de conservação da manteiga efectuado antes da expiração do período probatório. Afirma também que a Comissão não fundamentou a decisão de recusar a imputação de 0,25 % da despesa total efectuada.

15 A este propósito, há que referir que, no acórdão de 13 de Dezembro de 1990, Países Baixos/Comissão (C-22/89, Colect., p. I-4799), o Tribunal declarou que o n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 685/69, já referido, conjugado com o n.° 2, tem por objecto assegurar uma boa conservação da manteiga antes da sua tomada a cargo definitiva pelo organismo de intervenção e fazer suportar ao vendedor as consequências de uma diminuição anormal da qualidade da manteiga ocorrida durante o período probatório. O Tribunal deduziu daí que, tendo em conta este objectivo do artigo 6.°, o controlo da qualidade de conservação da manteiga armazenada não pode ocorrer antes do termo do período probatório de dois meses.

16 No referido acórdão, o Tribunal reconheceu também que o interesse legítimo do operador económico de saber o mais rapidamente possível o resultado da operação não pode justificar uma interpretação do Regulamento n.° 685/69, já referido, que o liberasse de assumir, até ao fim do período probatório de armazenagem, as consequências danosas resultantes de uma diminuição anormal da qualidade da manteiga armazenada. Declarou ainda que o relatório de síntese relativo ao apuramento das contas do FEOGA de 1986 indica expressamente as considerações que levaram a Comissão a recusar a imputação de um montante de 0,25 °/o das despesas em causa.

17 No que se refere ao argumento da recorrente segundo o qual os métodos de análise utilizados permitem verificar, a partir do décimo quarto dia após a entrada em entreposto, uma diminuição anormal da qualidade da manteiga no decurso do período probatório de armazenagem, há que lembrar que, como já foi sublinhado no n.° 9 do presente acórdão, quando um regulamento institui medidas específicas de controlo, os Estados-membros são obrigados a aplicá-las sem que seja necessário apreciar o fundamento da sua tese segundo a qual um sistema de controlo diferente seria tão ou mais eficaz.

18 Quanto às dificuldades práticas de proceder aos controlos após a expiração do período probatório, basta lembrar a jurisprudência do Tribunal de Justiça (ver, em último lugar, o acórdão de 27 de Novembro de 1990, Comissão/Irlanda, n.° 11, C-39/88, Colect., p. I-4271), segundo a qual dificuldades de aplicação surgidas aquando da execução de um acto comunitário não podem permitir a um Estado-membro eximir-se unilateralmente ao cumprimento das suas obrigações.

19 Destas considerações resulta que o fundamento de anulação relativo ao controlo da qualidade da manteiga durante o período probatório de armazenagem deve ser rejeitado.

Quanto aos prazos de tomada a cargo da manteiga entregue à intervenção

20 As modalidades de aplicação das intervenções no mercado da manteiga e da nata de leite são objecto do Regulamento n.° 685/69, já referido. Para evitar especulações sobre os preços, a Comissão fixou o prazo de tomada a cargo até à expiração dos quais o vendedor deve pagar os encargos de intervenção; no decurso do ano de 1986, esses prazos eram os seguintes: — antes de 28 de Fevereiro de 1986, nenhum prazo de tomada a cargo, — de 28 de Fevereiro a 11 de Maio de 1986, 60 dias, — de 12 de Maio a 12 de Junho de 1986, nenhum prazo, — de 13 de Junho a 11 de Setembro de 1986, 60 dias, — de 12 de Setembro a 31 de Dezembro de 1986, 120 dias.

21 Censurando à recorrente o facto de ter aceite que os concorrentes retirassem ofertas apresentadas durante o período de 12 de Maio a 12 de Junho de 1986 e apresentassem, após 12 de Junho, novas ofertas relativas à manteiga anteriormente oferecida e a manteiga ainda não fabricada, a Comissão recusou imputar ao FEOGA despesas relativas às quantidades de manteiga que foram objecto dessas operações.

22 A recorrente sublinha, em primeiro lugar, que nem o direito alemão nem a regulamentação comunitária proíbem a retirada da oferta, como confirma a posição adoptada pela Comissão numa carta dirigida às autoridades alemãs em 1982, na qual aceitou expressamente ofertas relativas a manteiga ainda não produzida. Afirma, seguidamente, que compete à Comissão suportar as consequências das lacunas existentes na regulamentação comunitária.

23 No que se refere ao efeito jurídico da oferta, há que sublinhar que a regulamentação comunitária em matéria de intervenção no mercado derroga o direito comum, na medida em que o organismo nacional de intervenção é obrigado a aceitar uma oferta de venda proveniente de um operador económico, desde que as condições de intervenção estejam preenchidas. A impossibilidade de o destinatário da oferta a recusar justifica a proibição imposta ao concorrente de retirar a sua oferta quando essa retirada é contrária aos objectivos do regime de intervenção. É assim no caso em apreço, dado que a possibilidade de retirar a oferta e de apresentar uma nova, relativa tanto a quantidades de manteiga já oferecidas como a quantidades ainda não produzidas, favoreceria operações especulativas e conduziria a resultados não conformes com o objectivo prosseguido pela regulamentação comunitária.

24 A autorização dada pela Comissão em 1982 às autoridades alemãs de aceitar ofertas relativas a manteiga ainda não produzida ocorreu numa situação específica, na qual não existia qualquer risco de aumento das despesas a cargo do FEOGA ou de que a regulamentação comunitária fosse contornada. Portanto, essa autorização não pode ser invocada para contestar a posição adoptada pela Comissão após a instituição do sistema de prazos de tomada a cargo, necessária para realizar os objectivos desse regime.

25 Quanto à alegada obrigação, para a Comissão, de suportar as consequências pecuniárias das lacunas da regulamentação comunitária, há que lembrar que o Tribunal sublinhou, no n.° 23, que a proibição de retirar uma oferta é inerente aos objectivos da regulamentação comunitária e que, nestas condições, o argumento baseado nas lacunas que existiriam nessa regulamentação não se justifica.

26 Resulta do que precede que o fundamento de anulação relativo aos prazos de tomada a cargo para a armazenagem da manteiga deve ser rejeitado.

Quanto ao pagamento antecipado das restituições à exportação

27 O regime do pagamento antecipado das restituições à exportação para os produtos agrícolas é objecto do Regulamento (CEE) n.° 565/80 do Conselho, de 4 de Março de 1980 (JO L 62, p. 5; EE 03 F17 p. 182). Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, a restituição é paga desde que os produtos ou mercadorias sejam colocados ao abrigo do regime aduaneiro do entreposto ou da zona franca tendo em vista a sua exportação num prazo determinado. Por força do artigo 6.°, o pagamento está subordinado à constituição de uma caução que permanece adquirida se se revelar que não existe qualquer direito à restituição ou que existia um direito a uma restituição de um montante inferior.

28 As regras de aplicação relativas ao pagamento antecipado das restituições à exportação são estabelecidas pelo Regulamento (CEE) n.° 798/80 da Comissão, de 31 de Março de 1980 (JO L 87, p. 42; EE 03 F17 p. 208). O artigo 2.° deste regulamento prevê, no n.° 1, que o pagamento é subordinado à apresentação, às autoridades aduaneiras, de uma declaração de pagamento e o artigo 3.° prevê que, aquando da aceitação dessa declaração, os produtos são colocados sob controlo aduaneiro. O regime da caução é objecto do artigo 7°, que exige uma caução igual ao montante a pagar antes da exportação, ao qual é eventualmente acrescentado o montante compensatório monetário positivo bem como um acréscimo, e do artigo 10.°, que fixa as condições de liberação da caução.

29 A Comissão acusa a recorrente de, em 1986, não ter recuperado uma restituição à exportação paga antecipadamente e de não ter declarado adquirida a caução prestada, quando uma parte das mercadorias declaradas para exportação não tinha sido fabricada ou não se encontrava no local indicado na declaração de pagamento.

30 A recorrente afirma que, nos termos do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (TO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), a recuperação das importâncias perdidas após irregularidades ou negligências se efectua de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros. A recuperação do pagamento à exportação, só tendo ocorrido em 1988, não poderia ser tomada em consideração no âmbito do apuramento das contas de 1986. No que se refere à caução, a República Federal da Alemanha afirma que, nos termos do direito alemão, uma declaração de pagamento relativa a uma mercadoria inexistente é nula, o que proíbe declarar a caução adquirida. Afirma também que a decisão de pôr a seu cargo o montante da caução não é fundamentada.

31 No que se refere à recuperação do montante a pagar antes da exportação, há que referir o sistema instituído pelo artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70, já referido, que é considerado a expressão, no que se refere ao financiamento da política agrícola comum, da obrigação geral de diligência imposta pelo artigo 5.° do Tratado CEE (ver o acórdão de 11 de Outubro de 1990, Itália/Comissão, C-34/89, Colea., p. I-3603). No n.° 1, o artigo 8.° impõe aos Estados-membros a obrigação de recuperar as importâncias perdidas após irregularidades ou negligências prevendo, no n.° 2, que, na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-membros são por estes suportadas.

32 As autoridades nacionais não podem justificar o incumprimento da sua obrigação de sanar rapidamente as irregularidades cometidas, invocando a lentidão dos processos administrativos ou judiciais intentados pelo operador económico.

33 No que se refere à impossibilidade, em direito aduaneiro alemão, de declarar a caução legalmente adquirida, há que lembrar que o artigo 10.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 798/80, já referido, submete expressamente a liberação da totalidade da caução à apresentação de provas de que os produtos em causa dão direito à restituição. Num domínio regulado pelo direito comunitário, uma disposição de direito nacional que põe em causa a aplicação do direito comunitário e possibilita operações especulativas que o direito comunitário pretende evitar não pode ser aplicada.

34 No que se refere ao argumento baseado na falta de fundamentação da decisão, basta verificar que o oitavo considerando dessa decisão indica expressamente que as despesas não reconhecidas para a República Federal da Alemanha incluem um montante correspondendo a uma caução relativa a uma determinada quantidade de amido de trigo que deverá ser perdida a favor do FEOGA. O caracter sucinto desta fundamentação explica-se, como resulta do mesmo considerando e do relatório de síntese, pelo facto de a recusa de tomada a cargo da referida caução ser provisória, na expectativa de que o Estado-membro em questão apresentasse, antes de uma determinada data, as provas exigidas. Aliás, resulta da troca de correspondência da República Federal da Alemanha e a Comissão, após a adopção da decisão em causa, que a recorrente conhecia as razões que fundamentaram a decisão da Comissão.

35 Nestas condições, o fundamento de anulação relativo ao pagamento antecipado das restituições à exportação deve ser rejeitado.

36 Resulta das considerações que precedem que deve ser negado provimento na totalidade ao recurso de anulação interposto pela República Federal da Alemanha.

Quanto às despesas

37 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Federal da Alemanha sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL DE JUSTIÇA decide:

1) E negado provimento ao recurso.

2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.

Due O'Higgins Moitinho de Almeida Diez de Velasco Kakouris Schockweiler Grévisse Zuleeg Kapteyn Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 21 de Fevereiro de 1991. O secretário J.-G. Giraud O presidente O. Due

( *1 ) Língua do processo: alemao.