ACORDAO DO TRIBUNAL DE 18 DE MAIO DE 1993. - REINO DA BELGICA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - AUXILIOS A CONSTRUCAO NAVAL. - PROCESSOS APENSOS C-356/90 E C-180/91.



Colectânea da Jurisprudência 1993 página I-02323



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

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1. Auxílios concedidos pelos Estados ° Proibição ° Derrogações ° Auxílios à construção naval ° Directiva 87/167 ° Âmbito de aplicação ° Auxílios directos e indirectos

(Directiva 87/167 do Conselho, artigos 3. , n. 2, e 4. , n. 4)

2. Auxílios concedidos pelos Estados ° Exame pela Comissão ° Apreciação face ao artigo 92. do Tratado ° Processo do artigo 93. , n. 2 ° Recurso ao processo do artigo 169. ° Inadmissibilidade

(Tratado CEE, artigos 93. , n. 2, e 169. )

3. Auxílios concedidos pelos Estados ° Proibição ° Derrogações ° Auxílios à construção naval ° Directiva 87/167 ° Critérios de derrogação ° Respeito de um limite máximo comum ° Incompatibilidade com o mercado comum de qualquer auxílio que exceda o limite fixado ° Papel da Comissão ° Verificação do respeito do limite

(Directiva 87/167 do Conselho, artigo 4. , n. 1)

Sumário

1. Resulta claramente dos artigos 3. , n. 2, e 4. , n. 4, da Directiva 87/167, relativa aos auxílios à construção naval, que institui um sistema coerente que toma em consideração, para a determinação do montante de um auxílio aquando da construção de um navio, não apenas os auxílios directos mas igualmente os indirectos que o Estado pode conceder à indústria naval.

2. Uma vez que se trata de averiguar a incompatibilidade com o mercado comum de auxílios concedidos pelos Estados, mesmo uma lei que preveja tais auxílios deve ser analisada seguindo o processo do artigo 93. , n. 2, do Tratado e não o do seu artigo 169.

3. Dado que o Conselho, tendo verificado a existência de incompatibilidade com o Tratado dos auxílios estatais à construção naval, tomou em conta uma série de exigências de ordem económica e social, que o levaram a fazer uso da faculdade, reconhecida pelo Tratado, de considerar, não obstante, tais auxílios compatíveis com o mercado comum, na condição de preencherem os critérios de derrogação previstos na Directiva 87/167 e, no que se refere aos auxílios à produção a favor da construção e transformação navais, seguiu o critério do respeito pelo limite máximo comum previsto no artigo 4. , n. 1, da mesma directiva, este limite constitui o que o Conselho considerou o ponto de equilíbrio entre as exigências contraditórias do respeito das regras do mercado comum e da manutenção de um nível satisfatório de actividade nos estaleiros de construção naval europeus, condição da sobrevivência de uma indústria europeia da construção naval eficaz e concorrencial.

Por conseguinte, o respeito deste limite é condição essencial para que um auxílio à construção naval possa considerar-se compatível com o mercado comum e a sua violação determina ipso facto a incompatibilidade do auxílio em causa. Em tal contexto, o papel da Comissão limita-se à verificação do preenchimento desta condição.

Partes

Nos processos apensos C-356/90 e C-180/91,

Reino da Bélgica, representado por Jan Devadder, consultor no Ministério dos Negócios Estrangeiros, do Comércio Externo e da Cooperação para o Desenvolvimento, assistido por Eduard Marissens, advogado no foro de Bruxelas, e Patrick Devers, advogado no foro de Gand, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da Bélgica, 4, rue des Girondins,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Thomas F. Cusack, consultor jurídico, e Berend J. Drijber, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Nicola Annecchino, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

recorrido,

que tem por objecto, respectivamente, a anulação da Decisão 90/627/CEE da Comissão, de 4 de Julho de 1990, relativa aos créditos concedidos pelas autoridades belgas a um armador para a aquisição de um navio LPG de 34 000 m3 e de dois navios frigoríficos (JO L 338, p. 21), e da Decisão 91/375/CEE da Comissão, de 13 de Março de 1991, relativa aos créditos atribuídos pelas autoridades belgas a diferentes armadores para a construção de nove navios (JO L 203, p. 105),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

composto por: O. Due, presidente, G. C. Rodríguez Iglesias e J. L. Murray, presidentes de secção, G. F. Mancini, R. Joliet, F. A. Schockweiler, M. Díez de Velasco, P. J. G. Kapteyn e D. A. O. Edward, juízes,

advogado-geral: M. Darmon

secretário: H. von Holstein, secretário adjunto

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 20 de Outubro de 1992,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Dezembro de 1992,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petições entradas na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Dezembro de 1990 e em 11 de Julho de 1991, o Reino da Bélgica, nos termos do artigo 173. , primeiro parágrafo, do Tratado CEE, pediu a anulação, respectivamente, da Decisão 90/627/CEE da Comissão, de 4 de Julho de 1990, relativa aos créditos concedidos pelas autoridades belgas a um armador para a aquisição de um navio LPG de 34 000 m3 e de dois navios frigoríficos (JO L 338, p. 21), notificada em 4 de Outubro de 1990, e da Decisão 91/375/CEE da Comissão, de 13 de Março de 1991, relativa aos créditos atribuídos pelas autoridades belgas a diferentes armadores para a construção de nove navios (JO L 203, p. 105), notificada em 13 de Maio de 1991.

2 Por requerimento separado entrado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Dezembro de 1990, simultaneamente com o recurso C-356/90, o Reino da Bélgica apresentou, ao abrigo dos artigos 185. e 186. do Tratado, um pedido de medidas provisórias no qual requeria a suspensão da execução da Decisão 90/627, já referida, e que se intimasse a Comissão a reabrir o processo administrativo previsto no n. 2 do artigo 93. do Tratado. Por despacho de 8 de Maio de 1991 (C-356/90 R, Colect., p. I-2423), o presidente do Tribunal de Justiça indeferiu o pedido de medidas provisórias e reservou para final a decisão quanto às despesas.

3 As decisões impugnadas foram adoptadas com base no n. 2, primeiro parágrafo, do artigo 93. do Tratado e na Directiva 87/167/CEE do Conselho, de 26 de Janeiro de 1987, relativa aos auxílios à construção naval (JO L 69, p. 55, a seguir "directiva").

4 Nos termos do n. 1 do artigo 4. da directiva, os auxílios à produção em matéria de construção e da transformação navais podem ser considerados compatíveis com o mercado comum desde que o seu montante total por contrato não exceda, em equivalente-subvenção, um limite máximo comum expresso em percentagem do valor contratual antes do auxílio.

5 Segundo os n.os 2 e 3 do artigo 4. , este limite será fixado pela Comissão com base na diferença entre os custos dos estaleiros mais competitivos da Comunidade e os preços praticados pelos seus principais concorrentes internacionais. O limite será revisto de doze em doze meses, ou num intervalo mais curto quando circunstâncias excepcionais o exigirem, com o objectivo da sua redução progressiva.

6 O n. 4 do artigo 4. precisa que o limite será aplicável não só a todas as formas de auxílios à produção concedidos directamente aos estaleiros, mas também (n.os 1 e 2 do artigo 3. ) a todas as formas de auxílios aos armadores ou a terceiros, disponíveis como auxílio para a construção ou para a transformação de embarcações, sempre que tais auxílios sejam efectivamente utilizados para a construção ou para a transformação das embarcações nos estaleiros da Comunidade.

7 Pelas decisões impugnadas, a Comissão, por um lado, declarou incompatíveis com o mercado comum uma série de auxílios à construção naval, concedidos sob a forma de créditos pelas autoridades belgas no ano de 1989, por o equivalente-subvenção ultrapassar o limite máximo fixado para 1989 e, por outro, intimou o Governo belga a rever as condições daqueles créditos a fim de os reduzir ao referido limite.

8 Para mais ampla exposição dos factos do litígio, da regulamentação comunitária aplicável, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

9 Em apoio dos seus dois recursos, o Reino da Bélgica invoca essencialmente dois fundamentos. O primeiro prende-se com a natureza dos auxílios concedidos, no sentido de que, em sua opinião, só devem ser tomados em consideração para a determinação do limite os auxílios efectivamente disponíveis como auxílios à produção, mas não os auxílios à exploração. O segundo relaciona-se com o montante do limite previsto no n. 1 do artigo 4. da directiva.

10 Acessoriamente ao primeiro fundamento, o Governo belga sustenta que a Comissão deveria ter seguido o processo do artigo 169. para pôr em causa os auxílios à exploração. Acessoriamente ao segundo fundamento, invoca a violação do dever de fundamentação, nos termos do artigo 190. do Tratado, bem como dos direitos da defesa.

Quanto ao primeiro fundamento relativo à distinção entre auxílios à produção e auxílios à exploração

11 O regime belga de auxílios à construção naval rege-se pela lei de 23 de Agosto de 1948 (a seguir, "lei"), alterada diversas vezes, que se destina a garantir a manutenção e o desenvolvimento da marinha mercante, da pesca marítima e da construção naval e institui, para esse fim, um fundo para as empresas armadoras e as construções marítimas.

12 Segundo o Governo belga, a lei, que foi devidamente notificada à Comissão, tem um duplo objectivo: visa, por um lado, auxílios directos concedidos no âmbito de um dado contrato aos estaleiros navais para a construção ou transformação de um navio; por outro, auxílios à exploração concedidos aos armadores, isto é, auxílios de incentivo ao transporte marítimo sob pavilhão belga ou luxemburguês, mesmo em navios construídos em países terceiros, os quais visam tanto o emprego como a modernização do material de navegação de um dado armador, independentemente de qualquer contrato de construção ou de reestruturação com um estaleiro de construção naval.

13 Ora, para o Governo belga, apenas o primeiro tipo de auxílios é abrangido pela directiva, cujo objectivo é evitar o aumento das capacidades de produção dos estaleiros navais da Comunidade; a Comissão deveria, portanto, ter isolado a parte "auxílio à exploração" do montante total dos créditos concedidos, a fim de só ter em conta a parte "auxílio à produção" e apenas ter verificado a conformidade deste último, expresso em equivalente-subvenção, com o limite comum aplicável. Se tivesse adoptado essa atitude, não poderia ter concluído que o limite havia sido excedido e declarado, em consequência, os auxílios em causa incompatíveis com o mercado comum.

14 A este propósito, deve observar-se, como foi salientado justamente pelo advogado-geral, que a directiva instituiu um sistema coerente que toma em consideração, para a determinação do montante de um auxílio concedido aquando da construção de um navio, os auxílios não só directos mas também indirectos que o Estado pode atribuir à sua indústria naval. Tal resulta claramente do n. 4 do artigo 4. da directiva, nos termos do qual o limite será aplicável não só a todas as formas de auxílios à produção concedidos directamente aos estaleiros, como também aos referidos no n. 2 do artigo 3. Esta última disposição refere-se a todas as formas de auxílios concedidos aos armadores ou a terceiros, sempre que sejam efectivamente utilizados para a construção ou para a transformação das embarcações nos estaleiros da Comunidade.

15 No caso vertente, resulta do texto das decisões controvertidas que os auxílios em causa eram efectivamente destinados à construção de navios em estaleiros navais belgas. Não tendo o Governo belga fornecido qualquer elemento de prova em sentido contrário, não é portanto contestável que tais auxílios se encontravam abrangidos pela directiva.

16 O primeiro fundamento deve, assim, ser rejeitado.

17 O Governo belga sustenta, como fundamento acessório, que a eventual incompatibilidade com a directiva da distinção entre auxílios à produção e auxílios à exploração não decorre dos auxílios referidos nas decisões controvertidas, mas da própria lei de 23 de Agosto de 1948, de maneira que a Comissão deveria ter feito uso do processo previsto no artigo 169. do Tratado e não do específico aos auxílios, do n. 2 do artigo 93.

18 A este propósito, basta recordar, como resulta do acórdão de 30 de Janeiro de 1985, Comissão/França (290/83, Recueil, p. 439), que mesmo uma lei que prevê auxílios deve ser apreciada nos termos do processo do n. 2 do artigo 93. , sempre que se trate de declarar a incompatibilidade desses auxílios, enquanto tais, com o mercado comum.

19 Daí decorre que, no caso vertente, tratando-se de auxílios em relação aos quais pretendia verificar a compatibilidade com o mercado comum, a Comissão não podia deixar de adoptar o processo do n. 2 do artigo 93.

20 Este fundamento acessório também não merece acolhimento.

Quanto ao segundo fundamento relativo ao alcance do limite previsto no n. 1 do artigo 4. da directiva

21 Segundo o Governo belga, a Comissão não podia, ao dar um alcance absoluto ao limite comum instituído pelo n. 1 do artigo 4. da directiva, limitar-se a verificar, pura e simplesmente, que os auxílios controvertidos ultrapassavam o referido limite, para daí deduzir automaticamente a sua incompatibilidade com o mercado comum.

22 Resulta, pelo contrário, tanto do preâmbulo da directiva, cujo objectivo é lutar contra o excesso de capacidade no sector da construção naval na Comunidade, como dos próprios termos do n. 1 do artigo 4. ("...podem..."), que esta disposição só consagra uma presunção explícita de compatibilidade, no que respeita aos auxílios que não ultrapassam o limite, e uma presunção implícita de incompatibilidade, no que respeita aos auxílios que o ultrapassam. Trata-se de presunções simples, no sentido de que, no primeiro caso, não está excluído que a Comissão possa declarar incompatível mesmo um auxílio que não ultrapassa esse limite, e, no segundo, é possível ao Estado-membro em questão fazer a prova de que, apesar de ultrapassar o limite, o auxílio especificamente em causa é, no entanto, compatível com o mercado comum.

23 Esta abordagem encontra essencialmente a sua justificação no facto de a directiva, enquanto acto de direito derivado, não poder derrogar o direito primário, nomeadamente os artigos 92. e 93. do Tratado, que prevêem, por um lado, os critérios de incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum e, por outro, a obrigação de a Comissão efectuar a verificação pontual e específica desses critérios caso a caso. A directiva não pode, portanto, ser interpretada no sentido de impor um limite máximo como critério de aplicação geral não susceptível de demonstração em contrário.

24 A este propósito, há que observar que o artigo 92. do Tratado, depois de ter consagrado, no n. 1, o princípio da proibição, na medida em que afectem as trocas comerciais entre Estados-membros, dos auxílios concedidos pelos Estados que falseiam ou ameacem falsear a concorrência, indica, no n. 2, os que são sempre compatíveis com o mercado comum e, no n. 3, os que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum.

25 Resulta da estrutura e da economia do artigo 92. , que o n. 3 introduz a possibilidade de derrogar, em casos específicos, a proibição de auxílios que, de outro modo, seriam incompatíveis. Esta possibilidade explica-se pela existência e pelo peso de um certo número de exigências, nomeadamente sociais e regionais, dignas de serem tomadas em consideração e de constituírem justificação para se ignorar a incompatibilidade.

26 Por outro lado, o n. 3, alínea d), do artigo 92. permite ao Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, alargar o leque de auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum, para além das categorias indicadas nas alíneas a), b) e c).

27 O Conselho fez uso dessa faculdade ao adoptar a Directiva 87/167, já referida, que é a sexta de uma série de directivas relativas aos auxílios à construção naval.

28 O exame da directiva e, em especial, do seu preâmbulo permite verificar que o Conselho, à semelhança do que havia feito nas precedentes, fez uma análise do sector, mostrando, por um lado, que, face à crise deste último, os auxílios à construção naval são contrários aos interesses do mercado comum na medida em que contribuem para aumentar a compartimentação do mercado interno (quinto considerando) e, por outro (sexto considerando), que, devido às diferenças de custos na maior parte das categorias de embarcações relativamente aos estaleiros navais de determinados países terceiros, não se afigura possível abolir imediatamente os auxílios a este sector, tendo em conta a necessidade de incentivar a reestruturação de muitos estaleiros navais, mas que uma política de auxílios mais rigorosa e selectiva é, mesmo assim, necessária para garantir condições justas e uniformes de concorrência intracomunitária.

29 O quarto considerando salienta igualmente que uma indústria de construção naval competitiva tem um interesse essencial para a Comunidade e contribui para o seu desenvolvimento económico e social, bem como para a manutenção do emprego num certo número de regiões, algumas das quais sofrem já de uma elevada taxa de desemprego.

30 Daí resulta que o Conselho, de acordo com a ratio do n. 3 do artigo 92. , partindo da verificação da incompatibilidade dos auxílios à construção naval, teve em conta uma série de exigências de ordem económica e social, que o levaram a fazer uso da faculdade, reconhecida pelo Tratado, de os considerar, não obstante, compatíveis com o mercado comum, desde que correspondam aos critérios de derrogação contidos na directiva [alínea d), segundo parágrafo, do artigo 1. ].

31 No que respeita aos auxílios à produção a favor da construção e da transformação navais, o critério consagrado é o de não ser ultrapassado o limite máximo comum, previsto no n. 1 do artigo 4. da directiva. Este limite constitui aquilo que o Conselho considerou ser o ponto de equilíbrio entre as exigências contraditórias do respeito das regras do mercado comum e da manutenção de um nível suficiente de actividade nos estaleiros navais europeus e da sobrevivência de uma indústria de construção naval europeia eficiente e competitiva (sexto considerando da directiva).

32 Assim, a observância do limite controvertido surge como condição essencial para que um auxílio à construção naval possa ser considerado compatível com o mercado comum e para que a circunstância de ser ultrapassado não implique ipso facto a sua incompatibilidade.

33 Daí decorre que, neste contexto, o papel da Comissão se limita à verificação da observância da referida condição. Exigir, como defende o Governo belga, que efectue uma nova averiguação, caso a caso, da compatibilidade dos auxílios relativamente aos critérios previstos no n. 1 do artigo 92. não só retiraria à directiva todo o efeito útil, mas também seria ilógico, visto tratar-se de um regime derrogatório que pressupõe necessariamente que os auxílios em causa sejam, à partida, incompatíveis com o mercado comum.

34 Tendo em conta o que precede, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.

35 Quanto ao fundamento acessório de violação do artigo 190. do Tratado e dos direitos da defesa, o Governo belga sustenta que as decisões em causa estão viciadas de ausência de fundamentação, por a Comissão não ter minimamente demonstrado que a concessão dos auxílios controvertidos tinha ignorado a finalidade da directiva, a saber, evitar o aumento da capacidade de produção dos estaleiros navais da Comunidade. Os direitos da defesa foram igualmente desrespeitados por não ter sido dado ao Estado-membro recorrente a possibilidade de provar que os referidos auxílios não eram incompatíveis com mercado comum.

36 A este propósito, deve observar-se, como admite o Governo belga, que tanto um como o outro fundamento estão intimamente ligados à argumentação sobre o alcance do limite controvertido. Dado que esta argumentação foi desatendida, não se pode acusar a Comissão de não ter levado a cabo investigações para além da verificação da observância do limite. Nestes termos, não há necessidade de outra fundamentação, que não seja a verificação de que o limite foi ultrapassado, bem como o dever de consultar o Estado-membro em causa sobre questões que não devem ser objecto de um inquérito por parte da Comissão.

37 Por conseguinte, deve igualmente ser desatendido este fundamento acessório.

38 Decorre das considerações que precedem que deve ser negado provimento ao recurso na sua totalidade.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

39 Nos termos do n. 2 do artigo 69. do Regulamento do Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo o Reino da Bélgica sido vencido, deve ser condenado nas despesas, incluindo as relativas ao pedido de medidas provisórias.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) O Reino da Bélgica é condenado nas despesas, incluindo as relativas ao pedido de medidas provisórias.