CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 19 de abril de 2012 ( 1 )

Processo C-416/10

Jozef Križan e o.

contra

Slovenská inšpekcia životného prostredia

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Najvyšší súd Slovenskej republiky (Supremo Tribunal da República Eslovaca)]

«Ambiente — Construção de um aterro de resíduos — Pedido de decisão prejudicial — Direito à submissão de questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça após uma decisão de um Tribunal Constitucional nacional — Diretiva 2008/1/CE — Prevenção e controlo integrados da poluição — Diretiva 1999/31/CE — Aterros de resíduos — Participação do público — Acesso a uma decisão relativa à localização — Princípio da efetividade — Sanação de vícios processuais — Diretiva 85/337/CEE — Avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente — Atualidade da avaliação dos efeitos no ambiente — Poderes dos órgãos jurisdicionais nacionais para analisar oficiosamente a atualidade da avaliação dos efeitos no ambiente — Tutela jurisdicional cautelar em matéria ambiental — Propriedade»

Índice

I — Introdução II — Quadro jurídico A — Convenção de Aarhus B — Direito da União 1. Diretiva PCIP 2. Diretiva sobre os resíduos 3. Diretiva relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente 4. A Diretiva AIA C — Direito eslovaco III — Matéria de facto, processo principal e pedido de decisão prejudicial A — Quanto à localização B — Quanto à avaliação do impacto ambiental C — Quanto ao licenciamento integrado da instalação D — Quanto ao processo judicial E — As questões do Supremo Tribunal IV — Apreciação jurídica A — Quanto à primeira questão - Competência do Supremo Tribunal para apresentar pedidos prejudiciais B — Quanto à segunda questão — acesso à decisão relativa à localização da instalação no procedimento integrado de licenciamento 1. Quanto à admissibilidade da segunda questão 2. Quanto à necessidade de permitir o acesso à decisão relativa à localização a) Quanto à divulgação de informações no procedimento integrado de licenciamento b) Quanto à divulgação da decisão relativa à localização 3. Quanto à proteção de segredos comerciais 4. Quanto ao momento da divulgação 5. Conclusão quanto à segunda questão C — Quanto à terceira questão — a aplicação da Diretiva AIA 1. Quanto à Diretiva AIA a) Quanto à aplicabilidade da Diretiva AIA b) Quanto aos critérios para a prorrogação da validade da decisão relativa à compatibilidade com o ambiente c) Quanto à participação do público na decisão de saber se uma avaliação dos efeitos no ambiente antiga ainda é suficiente d) Conclusão provisória 2. Quanto à admissibilidade de uma separação da proteção jurídica em relação às diferentes condições de um licenciamento 3. Quanto à possibilidade de apreciar oficiosamente determinadas questões jurídicas 4. Conclusão quanto à terceira questão D — Quanto à quarta questão — tutela jurisdicional cautelar E — Quanto à quinta questão — Alcance da proteção da propriedade V — Conclusão

I — Introdução

1. O Najvyšší súd Slovenskej republiky, Supremo Tribunal da Eslováquia, submeteu várias questões ao Tribunal de Justiça, que resultam de um litígio de enorme complexidade relacionado com o licenciamento de um aterro de resíduos.

2. Neste sentido, importa sobretudo esclarecer se, no âmbito da participação do público num processo de licenciamento previsto pela diretiva relativa à prevenção e controlo integrados da poluição ( 2 ) (a seguir «Diretiva PCIP»), é necessário apresentar uma decisão relativa à localização de um aterro de resíduos que foi adotada num processo separado do processo de licenciamento.

3. Para além disso, levantam-se ainda questões relativas à aplicação da diretiva relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente ( 3 ) (a seguir «Diretiva AIA»), em particular no que respeita à sua aplicação no tempo, à suficiente atualidade da avaliação e à participação do público na decisão sobre se a sua atualidade é suficiente.

4. Estas questões em matéria de direito do ambiente inserem-se na problemática da concretização do princípio da efetividade na configuração de processos administrativos e judiciais nacionais.

5. Neste sentido, no contexto do acesso à decisão relativa à localização coloca-se a questão de saber se uma recusa inicial e ilegal de acesso pode ser sanada posteriormente no processo administrativo.

6. No que diz respeito às possíveis deficiências na avaliação dos efeitos no ambiente, importa esclarecer se o direito da União permite prever um processo de tutela jurisdicional separado da tutela jurisdicional contra a licença integrada do aterro e se o órgão jurisdicional interno competente pode ou deve suscitar, caso necessário oficiosamente, as deficiências da avaliação dos efeitos no ambiente no âmbito do litígio relativo à licença integrada.

7. Para além disso, o Supremo Tribunal pretende igualmente saber se é competente para deferir um pedido de medidas provisórias e se a aplicação das duas diretivas referidas, bem como da Convenção de Aarhus ( 4 ), é compatível com o direito fundamental de propriedade.

II — Quadro jurídico

A — Convenção de Aarhus

8. O artigo 6.o da Convenção de Aarhus, que a Comunidade Europeia assinou em 25 de junho de 1998 em Aarhus (Dinamarca) ( 5 ), prevê a participação do público no processo de autorização de atividades específicas.

9. O artigo 6.o, n.o 4, da convenção regula a qualidade da participação do público: «Cada parte velará pela participação do público o mais cedo possível no processo, quando todas as opções estiverem em aberto e possa haver uma participação efetiva do público.»

10. O acesso a informações no âmbito da participação do público é precisado no artigo 6.o, n.o 6, da convenção: «Cada parte exigirá às autoridades públicas competentes que concedam ao público envolvido, mediante pedido, sempre que a legislação nacional assim o imponha, gratuitamente e assim que estejam disponíveis, o acesso para exame a todas as informações que estiverem disponíveis no momento do procedimento de participação do público e que sejam relevantes para o processo de tomada de decisões referido no presente artigo, sem prejuízo do direito de as partes recusarem a divulgação de determinadas informações em conformidade com o disposto nos n.os 3 e 4 do artigo 4.o […]»

11. O artigo 9.o da convenção contém disposições relativas à tutela jurisdicional. No presente caso assume particular interesse o n.o 4: «Além disso, e sem prejuízo do disposto no n.o 1, os processos referidos nos n.os 1, 2 e 3 deverão proporcionar soluções eficazes e adequadas, incluindo, se necessário, a reparação injuntiva do direito, ser justos, equitativos, céleres e não exageradamente dispendiosos. […]»

B — Direito da União

1. Diretiva PCIP

12. O processo principal diz respeito a uma decisão de 18 de agosto de 2008. Já em 18 de fevereiro de 2008, a Diretiva 96/61/CE ( 6 ), repetidamente alterada, foi, de acordo com o disposto no artigo 22.o da Diretiva 2008/1, codificada por esta última diretiva («Diretiva PCIP»), sem prazo de transição nem alterações a nível de conteúdo. Por conseguinte, a partir de agora utilizarei a Diretiva PCIP na redação que lhe foi dada pela Diretiva 2008/1.

13. O décimo primeiro considerando diz respeito à relação com a Diretiva AIA: «A presente diretiva deverá aplicar-se sem prejuízo da Diretiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente. Sempre que, para um licenciamento, devam ser consideradas informações ou conclusões obtidas na sequência da aplicação da referida diretiva, a presente diretiva não deverá obstar à aplicação da Diretiva 85/337/CEE.»

14. O vigésimo quarto considerando diz respeito à participação do público: «A efetiva participação do público na tomada de decisões deverá permitir ao público exprimir, e ao decisor tomar em consideração, as opiniões e preocupações que podem ser relevantes para essas decisões, aumentado assim a responsabilização e transparência do processo de tomada de decisões e contribuindo para a sensibilização do público às questões ambientais e o apoio às decisões tomadas. Em especial, o público deverá ter acesso às informações sobre a exploração das instalações industriais e o seu impacto potencial no ambiente e, antes de qualquer decisão, às informações respeitantes aos pedidos de licenciamento de novas instalações ou de alterações substanciais, às próprias licenças, às suas atualizações e aos dados de monitorização que lhes digam respeito.»

15. O artigo 1.o da Diretiva PCIP apresenta o seu objetivo da seguinte forma: «A presente diretiva tem por objetivo a prevenção e controlo integrados da poluição proveniente das atividades constantes do anexo I e prevê medidas destinadas a evitar e, quando tal não seja possível, a reduzir as emissões das referidas atividades para o ar, a água e o solo, incluindo medidas relativas aos resíduos, de modo a alcançar-se um nível elevado de proteção do ambiente considerado no seu todo, sem prejuízo da Diretiva AIA e das outras disposições comunitárias na matéria.»

16. Os requisitos que um pedido de licenciamento deve respeitar resultam do artigo 6.o da Diretiva PCIP: «1. Os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para que os pedidos de licenciamento dirigidos à autoridade competente incluam uma descrição: a) Da instalação e das suas atividades; […] d) Do estado do local onde será implantada a instalação; […] j) Das eventuais principais alternativas estudadas pelo requerente, sob a forma de resumo. Os pedidos de licenciamento devem ainda incluir uma síntese não técnica dos dados enumerados alíneas a) a j). 2. Sempre que os dados fornecidos em conformidade com os requisitos estabelecidos na Diretiva 85/337/CEE […] ou outras informações fornecidas ao abrigo de quaisquer outros diplomas permitirem preencher um dos requisitos previstos no presente artigo, tais informações podem ser tomadas nos pedidos de licenciamento ou ser a eles apensas.»

17. O artigo 9.o da Diretiva PCIP contém disposições relacionadas com o conteúdo de uma licença: «1. Os Estados-Membros devem certificar-se de que a licença inclui todas as medidas necessárias ao cumprimento das condições de licenciamento referidas nos artigos 3.° e 10.° a fim de assegurar a proteção do ar, da água e do solo, de modo a atingir um nível elevado de proteção do ambiente no seu todo. 2. No caso de uma nova instalação ou de uma alteração substancial em que se aplique o artigo 4.o da Diretiva 85/337/CEE, todas as informações ou conclusões adequadas obtidas na sequência da aplicação dos artigos 5.°, 6.° e 7.° da referida diretiva devem ser tomadas em consideração para o licenciamento. […] 4. Sem prejuízo do artigo 10.o, os valores-limite de emissão, os parâmetros e as medidas técnicas equivalentes a que se refere o n.o 3 devem basear-se nas melhores técnicas disponíveis, sem impor a utilização de uma técnica ou de uma tecnologia específicas, e tomar em consideração as características técnicas da instalação em causa, a sua implantação geográfica e as condições locais do ambiente. Em qualquer dos casos, as condições de licenciamento devem prever disposições relativas à minimização da poluição a longa distância ou transfronteiras e garantir um nível elevado de proteção do ambiente no seu todo.»

18. O artigo 15.o da Diretiva PCIP regula a participação do público: «Os Estados-Membros devem assegurar que seja dada ao público em causa a oportunidade efetiva de participar suficientemente cedo no processo de: a) Emissão de uma licença para novas instalações; b) […] O processo estabelecido no anexo V é aplicável para efeitos dessa participação. 2. […] 3. Os n.os 1 e 2 são aplicáveis sem prejuízo das restrições previstas nos n.os 1, 2 e 4 do artigo 4.o da Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente.»

19. O artigo 16.o da Diretiva PCIP contém disposições específicas relativas à tutela jurisdicional, em aplicação do artigo 9.o, n.o 2, da Convenção de Aarhus.

20. O anexo V especifica quais as informações que devem ser colocadas à disposição do público: «1. O público deve ser informado (através de avisos públicos ou por outros meios adequados, como meios eletrónicos, sempre que disponíveis) dos elementos a seguir referidos, no início do processo de tomada de decisão ou, o mais tardar, logo que seja razoavelmente possível disponibilizar a informação: a) Pedido de licença ou, conforme o caso, proposta de atualização de uma licença ou das condições de licenciamento nos termos do n.o 1 do artigo 15.o, incluindo a descrição dos elementos enumerados no n.o 1 do artigo 6.o; […] c) Indicação pormenorizada das autoridades competentes responsáveis pela tomada de decisões, das que podem fornecer informação relevante e daquelas às quais podem ser apresentadas observações ou questões, bem como pormenores do calendário para o envio de observações ou questões; […] f) Indicação da data e dos locais em que a informação relevante será disponibilizada, bem como os respetivos meios de disponibilização; […] 2. Os Estados-Membros devem assegurar que seja disponibilizado ao público em causa, em prazos razoáveis, o acesso: a) De acordo com a legislação nacional, aos principais relatórios e pareceres apresentados à autoridade ou autoridades competentes no momento em que o público em causa deve ser informado nos termos do ponto 1; b) De acordo com o disposto na Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente, a outras informações não referidas no ponto 1 que sejam relevantes para a decisão nos termos do artigo 8.o da presente diretiva e que só estejam disponíveis depois de o público em causa ser informado nos termos do ponto 1.»

21. A consulta do público está regulada no anexo V, n.os 3 e 4: «3. O público em causa deve ter o direito de apresentar as suas observações e opiniões à autoridade competente antes de ser tomada uma decisão. 4. Os resultados das consultas realizadas nos termos do presente anexo devem ser tidos na devida conta na tomada de uma decisão.»

2. Diretiva sobre os resíduos

22. A diretiva relativa à deposição de resíduos em aterros ( 7 ) (a seguir «diretiva sobre os aterros») regula a construção e a exploração de aterros de resíduos.

23. Nos termos do artigo 1.o, n.o 2, a diretiva sobre os aterros contém a regulamentação técnica a cumprir por aterros que são abrangidos pela Diretiva PCIP: «No que se refere às características técnicas do aterro, a presente diretiva contém, no que respeita aos aterros aos quais é aplicável a Diretiva 96/[61/CE], a regulamentação técnica pertinente com vista a elaborar em termos concretos os requisitos gerais da Diretiva 96/61/CE. Os requisitos pertinentes da Diretiva 96/61/CE serão considerados satisfeitos se os requisitos da presente diretiva forem cumpridos.»

24. O artigo 7.o da diretiva sobre os aterros regula o conteúdo de um pedido de licença. Este deverá conter, em particular, a seguinte informação: «d) Descrição do local, incluindo as sua características hidrogeológicas;»

25. As condições de licenciamento resultam do artigo 8.o: «Os Estados-Membros tomarão medidas para que: a) As autoridades competentes só concedam a licença de exploração de um aterro depois de se terem certificado que: i) Sem prejuízo dos n.os 4 e 5 do artigo 3.o, o projeto de aterro preenche todos os requisitos da presente diretiva, incluindo os anexos; ii) […]»

26. O anexo I da diretiva sobre os aterros especifica os requisitos a cumprir por um aterro, em particular no que respeita à sua localização: «1. Localização 1.1. A localização de um aterro deverá obedecer a requisitos relativos: a) Às distâncias do perímetro do local em relação a áreas residenciais e recreativas, cursos de água, massas de água e outras zonas agrícolas e urbanas; b) À existência na zona de águas subterrâneas ou costeiras, ou áreas protegidas da natureza; c) Às condições geológicas e hidrogeológicas da zona; d) Aos riscos de cheias, de aluimento, de desabamento de terra ou de avalanches; e) À proteção do património natural ou cultural da zona. 1.2. A instalação de um aterro só pode ser autorizada se as características do local no que se refere aos requisitos acima mencionados ou as medidas corretoras a implementar indicarem que o aterro não apresenta qualquer risco grave para o ambiente.»

3. Diretiva relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente

27. O artigo 15.o, n.o 3, da Diretiva PCIP remete para a diretiva relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente ( 8 ) (a seguir «diretiva relativa às informações sobre ambiente»). O artigo 4.o regula as exceções: «1. […] 2. Os Estados-Membros podem prever o indeferimento de um pedido de informação sobre ambiente se a divulgação dessa informação prejudicar: […] d) A confidencialidade das informações comerciais ou industriais, sempre que essa confidencialidade esteja prevista na legislação nacional ou comunitária para proteger um interesse económico legítimo, incluindo o interesse público em manter a confidencialidade estatística e o sigilo fiscal; […] Os motivos de indeferimento referidos nos n.os 1 e 2 devem ser interpretados de forma restritiva, tendo em conta, em cada caso, o interesse público servido pela sua divulgação. Em cada caso específico, o interesse público que a divulgação serviria deve ser avaliado por oposição ao interesse servido pelo indeferimento. Os Estados-Membros não podem, por força do disposto nas alíneas a), d), f), g) e h) do n.o 2, prever o indeferimento de um pedido que incida sobre emissões para o ambiente. […] 3. […] 4. A informação sobre ambiente na posse das autoridades públicas ou detida em seu nome e pedida por um requerente será apenas parcialmente disponibilizada quando for possível dissociar as informações abrangidas pelas alíneas d) e e) do n.o 1 ou pelo n.o 2 das restantes informações pedidas.»

4. A Diretiva AIA

28. O artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva AIA define da seguinte forma o conceito de aprovação: «a decisão da autoridade ou das autoridades competentes que confere ao dono da obra o direito de realizar o projeto;»

29. O artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva AIA prevê a obrigação fundamental de realizar uma avaliação dos efeitos no ambiente: «1. Os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para garantir que, antes de concedida a aprovação, os projetos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, fiquem sujeitos a um pedido de aprovação e a uma avaliação dos seus efeitos. Esses projetos são definidos no artigo 4.o»

30. O artigo 10.o-A contém, em aplicação do artigo 9.o, n.o 2, da Convenção de Aarhus, disposições específicas relativas à tutela jurisdicional.

C — Direito eslovaco

31. A Diretiva PCIP foi transposta na Eslováquia pela Lei n.o 245/2003. No presente processo assume particular importância o § 8, n.os 3 e 4, que regula a relação com outros procedimentos administrativos: «3. Caso esteja em causa uma licença integrada de exploração que exija simultaneamente o licenciamento de uma nova construção ou de uma alteração de uma construção já existente, do procedimento faz parte também um procedimento de licença de construção. No âmbito do licenciamento integrado, os serviços de urbanismo têm a posição de serviço interessado (§ 10, n.o 2). 4. O procedimento relativo à utilização dos solos, a avaliação dos efeitos da instalação no ambiente e a definição das condições para evitar acidentes industriais graves não fazem parte do licenciamento integrado.»

32. Importa ainda remeter para o § 11, n.o 2, alínea g), que prevê a necessidade de o pedido de licenciamento ser acompanhado por uma eventual decisão relativa à localização: «Ao pedido devem ser anexados: […] A decisão sobre a utilização dos solos, caso se trate de uma nova instalação ou da ampliação de uma instalação já existente, […]»

III — Matéria de facto, processo principal e pedido de decisão prejudicial

33. O processo principal diz respeito à construção de um aterro de resíduos na cidade eslovaca de Pezinok. No terreno de uma antiga fábrica de tijolos, existe já há várias décadas um aterro de resíduos. Pretende-se agora construir, numa antiga pedreira de barro existente no mesmo terreno, um novo aterro de resíduos.

34. Segundo os autos, este projeto foi objeto de três decisões sucessivas e aprovadas em procedimentos administrativos próprios. O município e a autoridade regional competente em matéria de planeamento urbano determinaram a localização, o Ministério do Ambiente decidiu sobre o impacto ambiental e a Inspeção do Ambiente procedeu, por fim, ao licenciamento integrado das instalações no âmbito de um processo tramitado em duas instâncias. O pedido de decisão prejudicial foi submetido no âmbito do litígio relativo a esta última decisão.

A — Quanto à localização

35. O município de Pezinok aprovou, em 26 de junho de 1997, um plano urbanístico, sob a forma do regulamento geral n.o 2/1997, que previa, entre outros pontos, a construção de um aterro de resíduos na antiga pedreira de barro nas imediações (cerca de 300 metros) da cidade. No entanto, em 2002 o referido município alterou o plano e, em 2006, após o Tribunal Constitucional eslovaco se ter pronunciado pela inconstitucionalidade do plano existente, aprovou um novo plano, tendo sempre previsto a proibição de construir um aterro de resíduos no terreno em causa.

36. Já em 7 de agosto de 2002, a sociedade Ekologická Skládka a.s. tinha, no entanto, requerido a definição da localização do novo aterro de resíduos. O município indeferiu este requerimento em 30 de novembro de 2006. No entanto, em 7 de maio de 2007 o serviço de urbanismo regional de Bratislava alterou esta decisão e emitiu uma licença relativa à utilização dos solos, em que era fixada a localização do aterro.

37. Vários habitantes (a seguir «Križan e o.») levantaram objeções no âmbito do referido procedimento administrativo. Alegaram sobretudo a violação do plano urbanístico alterado de 2006 e a parcialidade dos funcionários do serviço de urbanismo regional. No entanto, foram excluídos do referido procedimento com o fundamento de que os seus direitos não eram diretamente afetados nesta fase do procedimento. Por conseguinte, a decisão de alteração não teve em conta as referidas objeções.

38. Ao recurso do município de Pezinok da decisão de alteração foi negado provimento, na medida em que o município não podia ser simultaneamente autoridade administrativa de primeira instância e interveniente no referido procedimento ( 9 ). Križan e o. declararam ter impugnado, com sucesso, a sua exclusão do processo ( 10 ), se bem que, entretanto, a decisão relativa à localização tornou-se definitiva.

B — Quanto à avaliação do impacto ambiental

39. A pedido da sociedade Pezinské tehelne a.s., de 16 de dezembro de 1998, o Ministério do Ambiente procedeu a uma avaliação dos efeitos no ambiente do projeto de aterro e em 26 de julho de 1999 emitiu um parecer definitivo relativo à compatibilidade do projeto com o ambiente.

40. Paralelamente ao processo relativo à determinação da localização, o Ministério do Ambiente, por decisão de 27 de março de 2006, prorrogou, a pedido da Pezinské tehelne a.s., a validade do parecer relativo à compatibilidade do projeto com o ambiente até 1 de fevereiro de 2008.

C — Quanto ao licenciamento integrado da instalação

41. Após a conclusão dos dois processos referidos, a Inspeção do Ambiente iniciou, a pedido da Ekologická Skládka, de 25 de setembro de 2007, o procedimento integrado previsto na Lei n.o 245/2003, que transpõe a Diretiva PCIP. Em 17 de outubro de 2007, a Inspeção do Ambiente publicou o pedido recebido e deu início à participação do público.

42. Na primeira instância do procedimento administrativo, Križan e o. e o município de Pezinok alegaram que o pedido não estava completo, dado que não continha a decisão sobre a localização da instalação, que é um anexo exigido pela lei. A pedido da Inspeção do Ambiente, a sociedade Ekologická Skládka, a.s. apresentou a decisão definitiva do serviço de urbanismo regional sobre a localização da instalação, notando, todavia, que a mesma estava coberta pelo segredo comercial, motivo pelo qual não fora divulgada.

43. Em 22 de janeiro de 2008, a Inspeção do Ambiente emitiu uma licença integrada para a construção e a exploração do aterro de resíduos.

44. Križan e o., bem como o município de Pezinok, impugnaram esta decisão, num recurso que também foi decidido pela Inspeção do Ambiente. No referido recurso, invocaram particularmente a violação do plano urbanístico e o facto de a decisão sobre a localização da instalação lhes ter sido ocultada. Para além disso, o aterro de resíduos projetado não está suficientemente distanciado do centro habitacional e é incompatível com uma proteção abrangente do ambiente.

45. Neste procedimento, a Inspeção do Ambiente publicou, por edital afixado nas instalações das autoridades entre 14 de março de 2008 e 14 de abril de 2008, a decisão relativa à localização da instalação. Por decisão de 18 de agosto de 2008, negou provimento ao recurso. No que respeita à objeção relativa à violação do plano urbanístico, a Inspeção do Ambiente declarou que esta devia ter sido invocada no processo relativo à decisão sobre a localização da instalação.

D — Quanto ao processo judicial

46. Križan e o., bem como o município de Pezinok, recorreram da decisão proferida em segunda instância pela Inspeção do Ambiente, de 18 de agosto de 2008, para o Tribunal Regional de Primeira Instância de Bratislava, que negou provimento ao recurso por decisão de 4 de dezembro de 2008.

47. No processo de recurso, o Supremo Tribunal decidiu suspender a eficácia da licença integrada, por decisão interlocutória de 6 de abril de 2009, anulando-a posteriormente por acórdão de 28 de maio de 2009, fundamentando a sua decisão na publicação tardia da decisão sobre a localização da instalação e criticando a prorrogação da decisão sobre a compatibilidade do projeto de construção com o ambiente.

48. A sociedade Ekologická Skládka, a.s. interpôs, das referidas sentenças, um recurso de constitucionalidade para o Tribunal Constitucional eslovaco. Este tribunal, por decisão de 27 de maio de 2010, anulou a decisão interlocutória do Supremo Tribunal de 6 de abril de 2009, bem como o seu acórdão de 28 de maio de 2008, e remeteu a causa para o Supremo Tribunal, para continuação do processo.

49. Para fundamentar a sua decisão, o Tribunal Constitucional declarou, em particular, que na decisão recorrida o Supremo Tribunal não analisou suficientemente a questão de saber se, no processo de recurso, tinha sido garantida uma suficiente participação do público na aceção do procedimento integrado de licenciamento, algo que não está excluído em matéria de direito processual.

50. O Tribunal Constitucional criticou ainda as constatações relativas à prorrogação da decisão sobre a compatibilidade com o ambiente. Esta decisão não tinha sido objeto do processo, na medida em que os recorrentes não invocaram a ilegalidade da mesma no recurso, estando, para além disso, previsto um processo especial para o exame do parecer relativo à avaliação dos efeitos no ambiente.

E — As questões do Supremo Tribunal

51. Após a remessa do processo, este volta a estar pendente perante o Supremo Tribunal, que submeteu as seguintes questões ao Tribunal de Justiça: «1. O direito da União Europeia (designadamente, o artigo 267.o TFUE), obriga ou autoriza o Supremo Tribunal de um Estado-Membro a submeter ‘oficiosamente’ ao Tribunal de Justiça da União Europeia uma questão prejudicial quando a situação do processo principal é a seguinte: o Tribunal Constitucional anulou o acórdão do Supremo Tribunal, baseado principalmente na aplicação da legislação comunitária em matéria de proteção do ambiente, impondo a esse tribunal o dever de respeitar as apreciações jurídicas do Tribunal Constitucional baseadas na violação dos direitos constitucionais processuais e materiais de uma parte no processo judicial, sem considerar os aspetos de direito da União do litígio[— p]or outras palavras, quando o Tribunal Constitucional, na qualidade de órgão jurisdicional de última instância, não tenha, no caso em análise, concluído dever submeter ao Tribunal de Justiça da União Europeia uma questão prejudicial e tenha provisoriamente excluído a aplicação do direito a um meio ambiente adequado e à sua proteção no processo principal? 2. Poderá alcançar-se o objetivo fundamental de prevenção integrada[,] que resulta principalmente dos ‘considerandos’ 8, 9 e 23 do preâmbulo, dos artigos 1.° e 15.° da Diretiva [PCIP] e, de modo geral, do direito da União relativo ao ambiente — isto é, a prevenção e o controlo da poluição do ambiente através da participação do público[,] [com o] objetivo de alcançar um nível [globalmente] elevado de proteção do ambiente [—,] mediante um procedimento em que o público interessado não tem, [à data do] início o procedimento relativo à prevenção integrada, acesso garantido a todos os documentos pertinentes (artigo 6.o, conjugado com o disposto no artigo 15.o da Diretiva [PCIP]), sobretudo à decisão relativa à localização de um aterro de resíduos, e posteriormente, no decurso do processo em primeira instância, o documento em falta seja anexado pelo requerente na condição de o mesmo não ser comunicado às outras partes no processo, dado que se trata de material protegido como segredo comercial? Por outras palavras, pode-se justificadamente considerar que a decisão relativa à localização de uma instalação (sobretudo a sua fundamentação) influencia de forma substancial a apresentação de argumentos, observações ou outros elementos? 3. [São] realiza[dos] o[s] objetivo[s] da Diretiva [AIA], nomeadamente do ponto de vista do direito da União relativo ao ambiente, […] mais especificamente [d]o requisito previsto no artigo 2.o, nos termos do qual, antes da concessão da licença, determinados projetos devem ser avaliados a fim de determinar os seus efeitos no ambiente, no caso de o parecer inicialmente formulado pelo Ministério do Ambiente em 1999 e que pôs […] termo [a um anterior] procedimento de avaliação dos efeitos no ambiente (AEA), ser prorrogado após vários anos por uma simples decisão, sem antes se ter efetuado um novo procedimento de avaliação do impacto ambiental? Por outras palavras, pode considerar-se que[,] uma vez tomada […] uma decisão […] ao abrigo do Diretiva [AIA], [a mesma] tem validade ilimitada? 4. A condição geral prevista na Diretiva [PCIP] (designadamente no seu preâmbulo e nos seus artigos 1.° e 15.°-A) — com base na qual os Estados-Membros garantem a prevenção e o controlo da poluição do ambiente assegurando também que o público interessado possa interpor recurso administrativo ou judicial, equitativo e rápido — conjugada com o disposto no artigo 10.o-A, da Diretiva [AIA] e nos artigos 6.° e 9.°, n.os 2 e 4, da Convenção de Aarhus, abrange também a possibilidade de o referido público pedir a adoção de uma medida provisória, administrativa ou judicial, em conformidade com o direito nacional (por exemplo, um despacho de suspensão da execução de uma decisão integrada) que permita [suspender] temporariamente, isto é, até à decisão [no processo principal], […] a construção de uma instalação projetada? 5. É possível que, por decisão judicial através da qual se dá cumprimento a um requisito previsto pela Diretiva [PCIP] ou pela Diretiva [AIA] ou do artigo 9.o, n.os 2 a 4, da Convenção de Aarhus, — isto é, em aplicação do direito dos cidadãos, aí consagrado, a uma tutela jurisdicional equitativa na aceção do artigo 191.o, n.os 1 e 2, TFUE, relativo à política da União Europeia em matéria de ambiente — seja ilegalmente lesado o direito de propriedade de um [operador] sobre [o seu] estabelecimento, […] garantido, entre outros, pelo artigo 1.o do Protocolo Adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, por exemplo pelo facto de, no decurso de um processo jurisdicional, ser anulada a licença integrada [, validamente concedida ao] requerente[,] para uma nova instalação?»

52. Križan e o., o município de Pezinok, a Inspeção Eslovaca do Ambiente de Bratislava e a sociedade Ekologická Skládka a. s., bem como a República Checa, a República da Áustria, a República Eslovaca e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Na audiência de 17 de janeiro de 2012, participou ainda a República Francesa, não tendo comparecido a Ekologická Skládka.

IV — Apreciação jurídica

A — Quanto à primeira questão — Competência do Supremo Tribunal para apresentar pedidos prejudiciais

53. Com a sua primeira questão, o Supremo Tribunal pretende essencialmente esclarecer se o acórdão do Tribunal Constitucional se opõe ao pedido de decisão prejudicial. Isto porque o Supremo Tribunal está vinculado, nos termos do direito nacional, a decidir o processo principal tendo em consideração o entendimento do Tribunal Constitucional. Para além disso, a questão também se destina a saber se o Supremo Tribunal pode submeter o pedido prejudicial oficiosamente, ou seja, sem os correspondentes pedidos das partes.

54. Já a questão de saber se o direito da União autoriza, ou exige mesmo, que o Supremo Tribunal conheça oficiosamente de determinadas questões de direito, a que também se alude na fundamentação do reenvio prejudicial, apenas a analisarei no contexto da terceira questão ( 11 ). Segundo a jurisprudência, a própria regulamentação em causa pode assumir importância decisiva para a questão de saber se deve ser apreciada oficiosamente ( 12 ). Para além disso, só no contexto das questões de direito levantadas na terceira questão prejudicial o Supremo Tribunal refere a possibilidade de apreciar oficiosamente essa regulamentação.

55. Segundo a jurisprudência, nem as exigências do Tribunal Constitucional nem a falta de pedidos das partes para submeter questões ao Tribunal de Justiça se opõem a um pedido de decisão prejudicial.

56. O artigo 267.o TFUE confere aos órgãos jurisdicionais nacionais uma faculdade muito ampla — a exercer oficiosamente ou a pedido das partes ( 13 ) — de recorrerem ao Tribunal de Justiça, se considerarem que um processo perante eles pendente suscita questões relativas à interpretação ou à apreciação da validade de disposições do direito da União necessárias à resolução do litígio que lhes foi submetido ( 14 ).

57. Um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito nacional é, nos termos do artigo 267.o, terceiro parágrafo, TFUE, obrigado a submeter a questão ao Tribunal de Justiça. Um recurso judicial na aceção da referida disposição deve poder ter por objeto a correta aplicação do direito da União ( 15 ), na medida em que o dever de reenvio dos órgãos jurisdicionais que decidem em última instância visa evitar que se estabeleça, num Estado-Membro, uma jurisprudência nacional em desacordo com as regras do direito comunitário ( 16 ).

58. Parto do princípio de que o Supremo Tribunal da Eslováquia é — pelo menos no processo principal — um órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.o, terceiro parágrafo, TFUE. Apesar de os seus acórdãos poderem ser fiscalizados pelo Tribunal Constitucional eslovaco, este órgão jurisdicional apenas garante o respeito da Constituição eslovaca e não é competente para controlar o respeito do direito da União por autoridades e órgãos jurisdicionais nacionais ( 17 ).

59. O Tribunal de Justiça declarou que uma regra de direito nacional, nos termos da qual os órgãos jurisdicionais que não decidem em última instância estão vinculados por apreciações feitas pelo órgão jurisdicional superior, não deve retirar a esses órgãos jurisdicionais a faculdade de submeter ao Tribunal de Justiça questões de interpretação do direito da União a que essas apreciações de direito se referem. Um tribunal que não decide em última instância, se considerar que a apreciação de direito feita pelo tribunal de grau superior o pode levar a proferir uma sentença contrária ao direito da União, deve ter a faculdade de colocar ao Tribunal de Justiça as questões que o preocupam ( 18 ).

60. Além disso, para assegurar o primado do direito da União, o funcionamento do referido sistema de cooperação requer que o juiz nacional possa livremente, em qualquer momento do processo que considere adequado, e mesmo depois de concluído um procedimento incidental de fiscalização da constitucionalidade, submeter ao Tribunal de Justiça qualquer questão prejudicial que entenda ser necessária ( 19 ).

61. Importa também recordar que um acórdão proferido a título prejudicial pelo Tribunal de Justiça vincula o juiz nacional na solução do litígio no processo principal. Por conseguinte, o juiz nacional, tendo exercido a faculdade que lhe é conferida pelo artigo 267.o, segundo parágrafo, TFUE, está vinculado, na resolução do litígio no processo principal, pela interpretação das disposições em causa feita pelo Tribunal de Justiça e deve, se for esse o caso, afastar as apreciações do tribunal superior se considerar, à luz dessa interpretação, que estas não são conformes com o direito da União ( 20 ).

62. Apesar de estas considerações terem sido pronunciadas a respeito de órgãos jurisdicionais que não decidem em última instância, devem valer por maioria de razão para órgãos jurisdicionais que decidem questões de direito da União em última instância, mas que estão sujeitos à fiscalização por um tribunal constitucional em matéria de respeito do direito constitucional interno. Apesar de o direito constitucional nacional poder primar sobre o direito de categoria inferior, não se pode opor à aplicação do direito da União ( 21 ).

63. Por conseguinte, deve responder-se à primeira questão que o artigo 267.o TFUE obriga o órgão jurisdicional de um Estado-Membro, cuja decisão relativa à interpretação do direito da União não pode ser impugnada por via de recurso, a submeter oficiosamente, mesmo na falta um correspondente pedido das partes, um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia em caso de dúvida quanto à aplicação do direito da União num litígio pendente, apesar de o Tribunal Constitucional desse Estado-Membro já se ter pronunciado sobre o litígio e imposto ao primeiro órgão jurisdicional a obrigação de o decidir com observância das suas orientações em matéria de direito constitucional nacional.

B — Quanto à segunda questão — acesso à decisão relativa à localização da instalação no procedimento integrado de licenciamento

64. A segunda questão diz respeito ao acesso à decisão relativa à localização do aterro de resíduos no procedimento integrado de licenciamento.

65. Na primeira instância administrativa, esta decisão começou por ser considerada um segredo comercial, não tendo, por conseguinte, sido divulgada. Na segunda instância administrativa foi, no entanto, divulgada. O Supremo Tribunal pretende saber se esta forma de proceder é compatível com a Diretiva PCIP.

66. Neste sentido, importa analisar se a decisão relativa à localização da instalação se inclui entre as informações que, por princípio, devem ser divulgadas ao público no procedimento integrado de licenciamento (v., a este respeito, o ponto 2), de seguida em que medida a proteção de segredos comerciais justifica uma exceção à divulgação (v., a este respeito, o ponto 3) e, por fim, se a divulgação na segunda instância administrativa cumpriu os requisitos previstos no direito da União ou se foi realizada tardiamente (v., a este respeito, o ponto 4). Antes de mais, importa, no entanto, apreciar as dúvidas quanto à admissibilidade desta questão (v., a este respeito, o ponto 1).

1. Quanto à admissibilidade da segunda questão

67. A Ekologická Skládka alega que, nos termos do direito eslovaco, a decisão relativa à localização depende da licença integrada de uma instalação (§ 8, n.o 4, da Lei n.o 245/2003). A decisão relativa à localização já não podia ser colocada em causa no procedimento integrado de licenciamento, pelo que não tinha sido necessária divulgá-la. Baseando-se nesta situação, a Ekologická Skládka concluiu mesmo que a segunda questão não é pertinente para a decisão do processo principal, sendo, por conseguinte, inadmissível.

68. No entanto, as questões relativas à interpretação do direito da União, submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que este define sob a sua responsabilidade, e cuja exatidão não compete ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só se pode recusar a pronunciar-se sobre um pedido de decisão prejudicial apresentado por um órgão jurisdicional nacional, quando for manifesto que a interpretação solicitada do direito da União não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas ( 22 ).

69. A questão de saber se, e em que condições, a decisão relativa à localização deve ser divulgada no procedimento integrado de licenciamento de uma instalação está manifestamente relacionada com um litígio sobre a legalidade da licença, na medida em que um erro na divulgação pode consubstanciar um vício processual. Por conseguinte, a segunda questão do Supremo Tribunal é admissível.

2. Quanto à necessidade de permitir o acesso à decisão relativa à localização

70. A questão de saber quais as informações que devem ser comunicadas ao público no procedimento integrado de licenciamento deve ser apreciada com base no artigo 15.o, n.o 1, no artigo 6.o, e no anexo V da Diretiva PCIP.

a) Quanto à divulgação de informações no procedimento integrado de licenciamento

71. Nos termos do artigo 15.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva PCIP, deve ser dada ao público em causa a oportunidade efetiva de participar suficientemente cedo no processo de emissão de uma licença para novas instalações. O processo estabelecido no anexo V é aplicável para efeitos dessa participação.

72. O anexo V, n.o 1, da Diretiva PCIP prevê que o público deve ser informado acerca de determinados factos, no início do processo de tomada de decisão ou, o mais tardar, logo que seja razoavelmente possível disponibilizar a informação. Nestes factos inclui-se em especial o pedido de licença, incluindo a descrição dos elementos enumerados no artigo 6.o, n.o 1.

73. Nos termos do anexo V, n.o 2, deve ser disponibilizado ao público em causa, em prazos razoáveis, o acesso a determinadas informações. Estas dizem respeito, em primeiro lugar, aos principais relatórios e pareceres apresentados à autoridade ou autoridades competentes no momento em que o público em causa deve ser informado nos termos do ponto 1 [alínea a)] e, em segundo, a outras informações não referidas no ponto 1 que sejam relevantes para a decisão de licenciamento e que só estejam disponíveis depois de o público em causa ser informado nos termos do ponto 1 [alínea b)].

74. Estas disposições poderiam ser entendidas estritamente, no sentido de que é apenas necessário conceder o acesso às informações referidas no anexo V, n.o 2, da Diretiva PCIP, enquanto as informações abrangidas pelo n.o 1 devem ser divulgadas por meio de um anúncio no início do processo de licenciamento. De acordo com esta leitura, os documentos originais em causa — em particular o pedido de licenciamento — poderiam, no entanto, ser retidos.

75. Mas as informações a comunicar nos termos do anexo V, n.o 1, alíneas c) e f), apontam, desde logo, no sentido de um acesso mais amplo aos documentos originais, na medida em que é necessário indicar quais as autoridades que disponibilizarão a informação relevante, bem como a data e os locais e ainda os respetivos meios de disponibilização. Isto significa que a informação ao público nos termos do n.o 1 não é definitiva, visando, pelo contrário, permitir o acesso a outras informações que assumem importância para o processo de licenciamento.

76. Seria também contraditório que se disponibilizasse o acesso a informações apresentadas posteriormente nos termos do anexo V, n.o 2, alínea b) que assumem importância para o licenciamento, mas não às informações já existentes desde o início.

77. Para além disso, a retenção do pedido de licenciamento e dos seus documentos representaria uma restrição da informação ao público em relação à versão original da Diretiva PCIP, que no artigo 15.o, n.o 1, previa expressamente o acesso do público ao pedido de licenciamento. Na nova redação do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva PCIP, que lhe foi dada pela Diretiva 2003/35 ( 23 ), o legislador não previu qualquer restrição da transparência, mas apenas, de acordo com o disposto no décimo e no décimo primeiro considerandos desta última diretiva, uma adaptação às exigências mais abrangentes da Convenção de Aarhus,.

78. A referida convenção não pretende restringir as informações ao público, prevendo expressamente no seu artigo 6.o, n.o 6, que seja concedido ao público o acesso para exame a todas as informações que estiverem disponíveis no momento do procedimento de participação do público e que sejam relevantes para o processo de tomada de decisões referido nesse artigo. As disposições da Diretiva PCIP relativas à informação ao público devem ser interpretadas, na medida do possível, em conformidade com os compromissos internacionais da União resultantes da Convenção de Aarhus, que são transpostos, entre outros, pela referida diretiva ( 24 ). Por conseguinte, devem ser entendidas no sentido de que em princípio deve ser concedido acesso a todas as informações relevantes para o procedimento integrado de licenciamento.

b) Quanto à divulgação da decisão relativa à localização

79. De acordo com as considerações ora expendidas, dever-se-á em princípio conceder acesso à decisão relativa à localização no procedimento integrado de licenciamento, se a mesma for relevante para o licenciamento.

80. Espontaneamente, poder-se-á esperar que um procedimento integrado de licenciamento de uma instalação abranja a definição da sua localização. O elevado nível de proteção do ambiente, exigido designadamente nos artigos 1.° e 9.°, n.o 1, da Diretiva PCIP, seria certamente promovido caso se escolhesse a localização de uma instalação com o objetivo de reduzir os efeitos negativos no ambiente.

81. A Diretiva PCIP não abrange, no entanto, o licenciamento de uma instalação no seu todo, mas (apenas) as medidas necessárias à proteção dos vários meios físicos afetados, ou seja, do ar, da água e do solo, em particular. A referida diretiva regula prioritariamente a exploração da instalação e o recurso às melhores técnicas disponíveis. A decisão relativa à localização pode influenciar o licenciamento integrado; neste sentido, o artigo 9.o, n.o 4, da Diretiva PCIP prevê que as condições de licenciamento devem tomar em consideração a implantação geográfica da instalação e as respetivas condições locais do ambiente. Não está, no entanto, previsto que no procedimento integrado de licenciamento se defina igualmente a localização ou se analise uma decisão relativa à localização já existente. Por conseguinte, a decisão relativa à localização apenas pode, quando muito, ser colocada em causa de forma indireta em casos excecionais, quando a instalação, nos termos da Diretiva PCIP, não pode ser licenciada em virtude das condições existentes na localização definida.

82. Em relação a aterros de resíduos aplicam-se, no entanto, normas específicas, consagradas na diretiva sobre os aterros. Caso os aterros sejam abrangidos pela Diretiva PCIP, a diretiva sobre os aterros contém, de acordo com o disposto no seu artigo 1.o, n.o 2, a «regulamentação técnica» pertinente com vista a elaborar em termos concretos os requisitos gerais da Diretiva PCIP. Caso sejam cumpridos os requisitos da diretiva sobre os aterros, considera-se que os requisitos pertinentes da Diretiva PCIP também estão cumpridos.

83. O anexo I, n.o 1, da diretiva sobre os aterros regula a escolha da localização de um aterro. O n.o 1.1, alínea a) dispõe, em particular, que se deverá ter em consideração a distância do perímetro do local em relação a áreas residenciais e recreativas e zonas urbanas. Nos termos do n.o 1.2, a instalação de um aterro só pode ser autorizada se as características do local indicarem que o aterro não apresenta qualquer risco grave para o ambiente.

84. Apesar de se poder levantar dúvidas quanto ao facto de as regras da diretiva sobre os aterros relacionadas com a localização concretizarem «regulamentação técnica pertinente» da Diretiva PCIP na aceção do artigo 1.o, n.o 2, da diretiva sobre os aterros, nos termos do artigo 8.o, alínea a), i), da diretiva sobre os aterros a licença de exploração de um aterro deve respeitar, de qualquer modo, todos os requisitos da diretiva. Por conseguinte, a licença integrada de um aterro não pode ser emitida caso os requisitos relativos à sua localização tenham sido infringidos.

85. Mesmo que se excluíssem do procedimento integrado de licenciamento os requisitos da diretiva sobre os aterros relativos à localização de um aterro, a decisão relativa à localização continuaria a ter interesse. Isto porque no presente processo devem ser tidas em consideração várias circunstâncias que são independentes da localização. Nos termos do artigo 7.o, alínea d), da diretiva sobre os aterros, o pedido de licença deve, desde logo, descrever o estado do local onde será implantada a instalação, incluindo as suas características hidrogeológicas ( 25 ). Os requisitos relativos à proteção do solo e da água, previstos no anexo I, n.o 3, retomam estes pressupostos ditados pela localização. Uma decisão administrativa sobre a localização de um aterro também deveria ter em consideração os pontos referidos e, por conseguinte, conter informações correspondentes.

86. Para além disso, uma decisão preliminar relativa à localização de um aterro de resíduos também assume interesse no procedimento integrado de licenciamento devido ao facto de definir um enquadramento, no âmbito do direito nacional, para a licença integrada.

87. Por conseguinte, uma decisão relativa à localização inclui-se em qualquer caso entre as informações que são relevantes para o procedimento integrado de licenciamento, o que explica por que razão o § 11, n.o 2, alínea g), da Lei eslovaca n.o 245/2003 exige expressamente que seja apresentada em conjunto com o pedido de licenciamento. Neste sentido, em princípio deve ser concedido acesso a uma decisão administrativa preliminar relativa à localização da instalação no procedimento integrado de licenciamento.

3. Quanto à proteção de segredos comerciais

88. O acesso a informações pode, no entanto, ser negado quando existem interesses dignos de proteção que se opõem a uma divulgação das mesmas. Nos termos do artigo 15.o, n.o 3, da Diretiva PCIP, os requisitos previstos pelo artigo 15.o, n.o 1, quanto à participação do público são aplicáveis sem prejuízo das restrições previstas no artigo 4.o, n.os 1, 2 e 4, da diretiva relativa às informações sobre ambiente.

89. Nos termos do artigo 4.o, n.o 2, alínea d), da diretiva relativa às informações sobre ambiente, os Estados-Membros podem recusar o acesso a informações se a divulgação dessa informação prejudicar a confidencialidade das informações comerciais ou industriais, sempre que essa confidencialidade esteja prevista na legislação nacional ou comunitária para proteger um interesse económico legítimo, incluindo o interesse público em manter a confidencialidade estatística e o sigilo fiscal.

90. No entanto, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, da diretiva relativa às informações sobre ambiente, os motivos para o indeferimento do acesso devem ser objeto de interpretação estrita, devendo sempre ser tido em consideração o interesse que representa para o público a divulgação da informação ( 26 ). Mesmo que se conclua que os documentos contêm segredos comerciais, o artigo 4.o, n.o 4, prescreve a necessidade de disponibilizar pelo menos as passagens que não estão protegidas enquanto segredos comerciais.

91. O Tribunal de Justiça não pode decidir definitivamente a questão de saber em que medida a decisão relativa à localização deveria, nestes termos, ser considerada confidencial, na medida em que o Supremo Tribunal não forneceu quaisquer dados relativos a eventuais segredos comerciais. Por conseguinte, esta análise fica reservada aos órgãos jurisdicionais nacionais.

92. A divulgação da decisão relativa à localização pela segunda instância administrativa permite, no entanto, supor que esta não continha quaisquer segredos comerciais. Até ao momento também não foram apresentados, nem sequer pela Ekologická Skládka, quaisquer indícios que permitam inferir que a decisão inclui informação digna de proteção. Existe, pelo contrário, um considerável interesse público nas informações relativas à localização de um aterro de resíduos. Este interesse prevalecerá, em regra, sobre o interesse na proteção de informações relacionadas com as empresas.

93. Por conseguinte, na análise que se irá seguir partirei do pressuposto de que a decisão relativa à localização não deve ser protegida, integral ou parcialmente, como segredo comercial.

4. Quanto ao momento da divulgação

94. Neste sentido, importa analisar se a divulgação da decisão relativa à localização na segunda instância administrativa cumpriu os requisitos previstos pela Diretiva PCIP ou se, pelo contrário, foi realizada tardiamente.

95. O artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva PCIP exige que o público em causa tenha a oportunidade efetiva de participar suficientemente cedo no processo de emissão de uma licença para novas instalações. O artigo 6.o, n.o 4, da Convenção de Aarhus, que deve ser transposto para a diretiva, ainda é mais explícito. Nos termos desta disposição, a participação do público deve ocorrer o mais cedo possível no processo, quando todas as opções estiverem em aberto e possa haver uma participação efetiva do público.

96. A mera divulgação das informações não é, no entanto, suficiente. O anexo V, n.o 3, da Diretiva PCIP confere ao público em causa o direito de apresentar as suas observações e opiniões à autoridade competente antes de ser tomada uma decisão. Nos termos do n.o 4, os resultados das consultas devem ser tidos na devida conta na tomada de uma decisão. A estas disposições correspondem o artigo 6.o, n.os 7 e 8, da Convenção de Aarhus.

97. Caso a decisão relativa à localização não seja integralmente abrangida pela proteção dos segredos comerciais — o que é de pressupor —, devendo, por conseguinte, ser comunicada, o processo relativo à decisão integrada de licenciamento tomada em primeira instância não cumpriu, por conseguinte, os requisitos da Diretiva PCIP. O público não teve acesso à decisão relativa à localização e não teve possibilidade de expressar a sua opinião quanto ao facto de esta estar a ser respeitada ou ao facto de cumprir os requisitos previstos no anexo I, n.o 1, da diretiva sobre os aterros.

98. Por este motivo, o Supremo Tribunal considera que a divulgação ocorreu tardiamente, não se tendo garantido uma participação adequada do público.

99. Na segunda instância administrativa, a decisão relativa à localização foi, no entanto, divulgada, tendo o público tido 30 dias para apresentar observações, nos termos da decisão integrada de licenciamento. O Tribunal Constitucional eslovaco considera possível que a referida divulgação tenha sanado o vício processual, tendo sublinhado o facto de, nos termos dos princípios gerais do processo administrativo eslovaco, a segunda instância administrativa ter o poder de alterar a decisão administrativa na sua totalidade e também estar obrigada a consultar adequadamente o público.

100. Apesar de nem a Diretiva PCIP nem a diretiva sobre os aterros conterem normas relativas à regularização de vícios processuais, esta possibilidade é, em princípio, reconhecida no direito da União ( 27 ), e a Diretiva PCIP e a diretiva sobre os aterros tão-pouco podem ser entendidas no sentido de que excluem a sanação de vícios processuais. O acórdão Wells apresenta uma avaliação equivalente em relação à inexistência completa de avaliação dos efeitos no ambiente, considerando que a suspensão de uma aprovação já concedida, a fim de efetuar uma avaliação (não realizada) dos efeitos do projeto em questão no ambiente, conforme prevista na Diretiva AIA, é uma medida adequada para pôr termo a uma violação desta diretiva ( 28 ).

101. Não existindo regulamentação da União em matéria de sanação de vícios processuais no procedimento integrado de licenciamento de aterros de resíduos, são aplicáveis, neste âmbito, as disposições nacionais. As modalidades processuais das ações judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União não devem ser menos favoráveis do que as que respeitam a ações similares de natureza interna (princípio da equivalência) e não devem tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) ( 29 ).

102. Caso se apliquem as disposições nacionais comuns relativas à sanação de vícios processuais, está a ser respeitado o princípio da equivalência. Para respeitar o princípio da efetividade, a medida de sanação deve colocar os interessados na situação em que se teriam encontrado se o vício processual não se tivesse produzido ( 30 ). Para além disso, a medida de sanação não pode proporcionar aos interessados a oportunidade de contornarem o direito da União, ou de não o aplicarem, e deve ser excecional ( 31 ). Caso contrário, para os interessados seria impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos seus direitos.

103. O facto de ter sido concedido acesso na segunda instância administrativa às informações anteriormente não disponibilizadas e de ter sido dada a oportunidade de apresentar observações, e o facto de a referida instância administrativa ter o poder de alterar a decisão proferida em primeira instância após considerar as observações apresentadas são, por conseguinte, condições necessárias, mas não suficientes, para sanar o vício processual.

104. Isto porque uma sanação pressupõe que, à data da participação complementar do público, todas as opções ainda estejam efetivamente em aberto. Caso contrário, a fase processual repetida constituiria um mero ato formal, incapaz de concretizar a função de uma participação do público.

105. A questão de saber se durante a participação complementar do público todas as opções ainda estavam efetivamente em aberto deve ser decidida pelos órgãos jurisdicionais nacionais. Neste âmbito poderiam analisar, por exemplo, quais as consequências da eliminação de uma instância administrativa. Poderiam também ter em consideração se, à data da sanação, a decisão da primeira instância administrativa já tinha sido transposta na prática, criando assim uma situação de facto consumado, ou se a segunda instância administrativa se debruçou, de forma aberta e objetiva, sobre eventuais objeções. Na medida em que está em causa a localização de um aterro de resíduos, seria expectável, neste âmbito, que se procedesse, em especial, a uma análise dos requisitos previstos no anexo I, n.o 1, da diretiva sobre os aterros, quanto à escolha da localização de aterros.

5. Conclusão quanto à segunda questão

106. Concluindo, importa, por conseguinte, responder à segunda questão que o procedimento integrado de licenciamento de um aterro de resíduos, nos termos do artigo 15.o, n.o 1, e do anexo V da Diretiva PCIP, deve possibilitar ao público o acesso a uma decisão relativa à localização do aterro, preliminar ao procedimento, desde que não existam razões prioritárias, por exemplo segredos comerciais, que se oponham ao referido acesso. Caso o acesso ao referido documento seja recusado sem uma justificação suficiente, este vício pode ser posteriormente sanado no processo administrativo, nos termos previstos no direito nacional, caso o posterior acesso concedido ao público o coloque na situação em que se encontraria se o acesso tivesse sido concedido logo no início.

C — Quanto à terceira questão — A aplicação da Diretiva AIA

107. Com a sua terceira questão, o Supremo Tribunal pretende saber se a validade do parecer inicial relativo à compatibilidade do projeto de aterro com o ambiente, formulado em 1999, podia ser prorrogado em 2006 sem que se tivesse procedido a uma nova avaliação dos efeitos no ambiente.

108. A Ekologická Skládka duvida que esta questão seja pertinente para a decisão do processo principal, na medida em que o Tribunal Constitucional já teve a oportunidade de concluir que as eventuais deficiências na avaliação dos efeitos no ambiente não são objeto do processo principal. Estas apenas poderiam ser analisadas num processo separado, previsto para este efeito, além de que não foram invocadas pelas partes no processo principal.

109. Esta objeção está relacionada com o ponto que deixei em aberto na resposta à primeira questão, nomeadamente a questão de saber se o direito da União obriga ou autoriza um órgão jurisdicional nacional a suscitar oficiosamente determinadas questões em matéria ambiental, apesar de o direito nacional não o prever ( 32 ). A terceira questão deve, por conseguinte, ser entendida, em conjugação com a primeira questão, no sentido de saber se a Diretiva AIA permite a prorrogação da validade de um parecer relativo à compatibilidade do projeto com o ambiente, sem que se proceda a uma nova avaliação dos efeitos no ambiente (v., a este respeito, o ponto 1), se esta questão deve ser analisada no contexto da licença integrada, apesar de o direito nacional prever um procedimento especial para reclamar das deficiências das avaliações dos efeitos no ambiente (v., a este respeito, o ponto 2) e se, nos termos do direito da União, a referida questão deve, ou pode, ser apreciada oficiosamente (v., a este respeito, o ponto 3).

1. Quanto à Diretiva AIA

a) Quanto à aplicabilidade da Diretiva AIA

110. Para apreciar se a avaliação dos efeitos no ambiente realizada em 1999 podia ter sido prorrogada em 2006 sem uma nova avaliação dos efeitos no ambiente importa, antes de mais, esclarecer se a Diretiva AIA é efetivamente aplicável.

111. O Tribunal de Justiça concluiu que, nos casos em que a aprovação foi concedida após a data-limite prevista para a transposição da Diretiva AIA, mas o procedimento de autorização tinha sido formalmente iniciado antes dessa data (projetos designados de «pipe-line»), a Diretiva AIA não exige qualquer avaliação dos efeitos no ambiente ( 33 ).

112. Nos termos do artigo 2.o do Ato de Adesão ( 34 ), a Diretiva AIA deveria ter sido transposta na Eslováquia até à data de adesão, ou seja, até 1 de maio de 2004.

113. Numa primeira análise, poder-se-ia considerar o pedido de emissão da licença integrada como o início formal do processo de licenciamento. O referido pedido foi apresentado em 25 de setembro de 2007, pelo que a Diretiva AIA seria aplicável.

114. Tendo em consideração as informações constantes dos autos importa, no entanto, analisar igualmente se os três processos sucessivos, designadamente a avaliação dos efeitos no ambiente, a definição da localização e o licenciamento integrado, constituem um processo de licenciamento único na aceção da Diretiva AIA ( 35 ). Neste caso, o pedido de início da avaliação dos efeitos no ambiente, apresentado já em 16 de dezembro de 1998, deverá, desde logo, ser considerado como o início formal do processo de licenciamento na aceção da Diretiva AIA. Neste caso, a Diretiva AIA não será aplicável.

115. Aponta neste sentido sobretudo o facto de a compatibilidade com o ambiente ser avaliada precisamente com o objetivo de construir o aterro de resíduos. A circunstância de a compatibilidade com o ambiente ser avaliada, nos termos do direito eslovaco, de forma separada do efetivo processo de licenciamento não deveria alargar o âmbito de aplicação temporal da Diretiva AIA.

116. O processo de avaliação dos efeitos no ambiente, porque constitui um processo administrativo formal, distingue-se dos contactos informais para preparação de um pedido de licenciamento, que o Tribunal de Justiça não reconheceu como o início de um processo de licenciamento ( 36 ).

117. Por conseguinte, apenas não se poderá pressupor que o processo de licenciamento tenha sido iniciado com a avaliação dos efeitos no ambiente se esta disser respeito a um outro projeto, cuja concretização prática nunca foi iniciada ( 37 ). Decisiva neste âmbito é a questão de saber se o projeto relativo ao aterro foi prosseguido sem interrupções ou se entretanto foi abandonado ( 38 ).

118. Entretanto, o município de Pezinok já alterou várias vezes o seu planeamento no sentido de rejeitar a construção de um aterro, mas no entanto, nos termos do direito eslovaco, estas decisões aparentemente não levaram ao termo do projeto. Apesar das ligeiras semelhanças, o presente caso também se diferencia do ponto de partida do acórdão Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, no qual uma comunidade também alterou repetidamente os elementos fundamentais dos planos. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça considerou a última medida de planeamento como o plano mais recente ( 39 ). No entanto, a própria comunidade em causa era a requerente neste processo, tendo por conseguido iniciado sempre novos processos de licenciamento ( 40 ).

119. No presente caso o pedido foi apresentado pela Ekologická Skládka, que alega que o projeto foi prosseguido sem interrupções, na medida em que os posteriores atrasos em relação à calendarização inicial se deveram, em grande medida, à resistência do município de Pezinok.

120. O pedido de abertura do processo de avaliação dos efeitos no ambiente foi apresentado por uma outra sociedade, a Pezinské tehelne a.s., mas no entanto ambas as sociedades parecem estar relacionadas. Para além disso, a Pezinské tehelne a.s. apoia manifestamente a realização do projeto, na medida em que requereu a prorrogação da validade da avaliação dos efeitos no ambiente, enquanto no processo relativo à localização do aterro já interveio a Ekologická Skládka. Para além disso, ambas as empresas interpuseram em conjunto o recurso hierárquico que conduziu à aprovação da decisão relativa à localização.

121. Mesmo a substituição completa da empresa que pretende realizar um projeto não permitiria pressupor obrigatoriamente que o mesmo tivesse sido abandonado, na medida em que não está afastada a possibilidade de transferência do interesse económico num projeto de uma empresa para outra, sem que o próprio projeto seja significativamente alterado.

122. No entanto, compete aos órgãos jurisdicionais nacionais analisar se o projeto de aterro foi prosseguido sem interrupções ou se entretanto foi abandonado e posteriormente reiniciado. Desde logo por este motivo a presente questão deve continuar a ser analisada, apesar das dúvidas quanto à aplicabilidade temporal da Diretiva AIA.

123. Um interesse do Supremo Tribunal na resposta a esta questão poderia, para além disso, resultar da alegação de várias partes de que já antes da adesão à União a Eslováquia elaborava e aplicava o seu direito em consonância com a Diretiva AIA. Por conseguinte, parece concebível que uma avaliação dos efeitos no ambiente que foi, por motivos temporais, realizada exclusivamente nos termos do direito nacional seja tratada de modo semelhante a uma avaliação à qual se aplique, desde logo, a Diretiva AIA ( 41 ). O acórdão Ynos ( 42 ) não se oporia a uma atuação deste tipo por parte dos tribunais nacionais, na medida em que o processo de licenciamento, apesar de ter sido iniciado antes da adesão da Eslováquia, apenas foi concluído muito depois.

b) Quanto aos critérios para a prorrogação da validade da decisão relativa à compatibilidade com o ambiente

124. Caso se constate que a Diretiva AIA é aplicável ao licenciamento do projeto de aterro ou que o direito nacional exige uma aplicação correspondente das disposições desta diretiva, coloca-se a questão de saber se é compatível com a referida diretiva a prorrogação, em 2006, da validade da decisão relativa à compatibilidade com o ambiente, de 1999.

125. Neste sentido, o órgão jurisdicional de reenvio deverá começar por analisar se a avaliação de 1999 já respeitava todos os requisitos impostos pela Diretiva AIA. Porque mesmo que a validade seja prorrogada uma avaliação insuficiente não pode substituir uma avaliação na aceção da diretiva.

126. A questão de saber se a validade de uma avaliação suficiente em termos de conteúdo pode ser prorrogada não é regulada expressamente pela Diretiva AIA. Neste âmbito, assume, no entanto, importância decisiva o objetivo da avaliação dos efeitos no ambiente consagrado no artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva AIA, nos termos do qual os projetos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, devem ser sujeitos a uma avaliação dos seus efeitos no ambiente. Esta avaliação não se pode restringir aos efeitos que se terão produzido durante a concretização do projeto num qualquer período do passado. Pelo contrário, deve abranger todos os efeitos que são efetivamente previstos à data do licenciamento.

127. Isto também resulta, aliás, do anexo II, n.o 13, da Diretiva AIA, que abrange a alteração de projetos ( 43 ), devendo o conceito de alteração ser entendido em sentido amplo ( 44 ).

128. Caso as condições ambientais ou o projeto se tenham entretanto alterado, de modo que se possam verificar outros efeitos significativos no ambiente, o procedimento de avaliação dos efeitos no ambiente terá de ser completado ou mesmo totalmente refeito. Por conseguinte, poderá ser necessário analisar se, à data do licenciamento, a avaliação dos efeitos no ambiente ainda representa de forma correta os potenciais efeitos significativos do projeto no ambiente ( 45 ). Deve, por conseguinte, proceder-se, de certo modo, a uma avaliação atualizada com o objetivo de determinar a necessidade de realizar uma avaliação complementar dos efeitos no ambiente.

129. No processo principal há várias circunstâncias que poderiam assumir importância para uma avaliação atualizada.

130. O primeiro aspeto resulta da cronologia dos acontecimentos. Em princípio, a avaliação dos efeitos no ambiente deve, desde logo, ter em consideração a configuração concreta do projeto, tal como resulta do licenciamento integrado ( 46 ). Não seria de admirar que os efeitos do projeto no ambiente se tivessem alterado em relação à avaliação ambiental. Neste sentido, a diretiva sobre os aterros apenas foi adotada no ano da decisão relativa à compatibilidade com o ambiente, devendo respeitar-se os seus requisitos no âmbito do licenciamento integrado. Mesmo que a Eslováquia já aplicasse em 1999 o direito da União, antecipando a adesão, não é óbvio que a avaliação dos efeitos no ambiente tivesse já em consideração as consequências da diretiva sobre os aterros em relação aos efeitos do aterro no ambiente.

131. Para além disso, o município de Pezinok alterou os seus planos desde a avaliação dos efeitos no ambiente. Por conseguinte, não é de excluir, em especial, que os efeitos do projeto de aterro no ambiente devam ser reavaliados no que respeita a alterações da utilização dos solos circundantes, que ainda não foram tidas em consideração. Este tipo de utilização poderá ser mais sensível quanto aos efeitos de um aterro ou então reforçar os efeitos cumulativos em relação à avaliação original ( 47 ).

132. Os efeitos cumulativos reforçados também poderão, no entanto, resultar do facto de o aterro de resíduos de Pezinok existente não ter sido encerrado em 2001, tal como é pressuposto na avaliação dos efeitos no ambiente, antes tendo sido pelo menos mantido até 31 de outubro de 2007, presumindo-se mesmo que tenha sido explorado durante mais tempo. Deste modo, poderão ter aumentado as já existentes perturbações do sítio.

c) Quanto à participação do público na decisão de saber se uma avaliação dos efeitos no ambiente antiga ainda é suficiente

133. De acordo com os fundamentos do pedido de decisão prejudicial, o Supremo Tribunal pretende igualmente saber se a avaliação atualizada poderia ter sido realizada sem qualquer participação do público e apenas com base num pedido do dono da obra.

134. Neste âmbito importa recordar que ao recorrer à avaliação atualizada se pretende verificar se é necessário proceder a uma nova participação do público, devendo ser ponderados o interesse num processo administrativo efetivo e rápido e os direitos do público. A participação do público iria onerar o processo, tanto mais que, no decurso de um processo de licenciamento, possivelmente se terá de avaliar várias vezes se, após alterações supervenientes das circunstâncias, a avaliação dos efeitos no ambiente ainda é suficientemente atual.

135. Mesmo que não se verifique qualquer participação do público durante a decisão de atualização, o público não fica desprovido de qualquer direito. A decisão de atualização apresenta paralelismos com a verificação prévia da questão de saber se os projetos de menor dimensão, enumerados no anexo II da Diretiva AIA, necessitam efetivamente de ser sujeitos a uma avaliação. No âmbito da verificação prévia, as autoridades competentes devem garantir que não é subtraído à avaliação qualquer projeto que possa ter efeitos significativos no ambiente, na aceção da diretiva, salvo se o projeto específico excluído puder ser considerado, com base numa apreciação global, não suscetível de ter efeitos significativos no ambiente ( 48 ). O público, como, aliás, as outras autoridades nacionais interessadas, devem poder garantir o respeito dessa obrigação de verificação que recai sobre a autoridade competente e, caso seja necessário, pela via jurisdicional ( 49 ). De forma a garantir uma proteção jurídica efetiva, a autoridade nacional competente tem a obrigação de dar a conhecer, ao público e às autoridades, os fundamentos em que baseou a sua recusa, seja na própria decisão seja numa comunicação posterior feita a pedido daquele ou destas ( 50 ).

136. Estes princípios devem aplicar-se também a uma avaliação atualizada, na medida em que esta também visa identificar efeitos significativos no ambiente, ainda não suficientemente avaliados. Tendo isto em consideração, a decisão de saber se e, caso aplicável, de que forma o público deve participar na decisão de atualização deverá competir aos Estados-Membros ( 51 ).

d) Conclusão provisória

137. Em suma, é possível constatar que, se a Diretiva AIA for aplicável ratione temporis, uma avaliação dos efeitos no ambiente previamente realizada continua a ser válida caso, à data do licenciamento, exponha de forma correta os possíveis efeitos significativos do projeto no ambiente. A averiguação da questão de saber se, entretanto, as condições ambientais ou o projeto se alteraram de tal forma que tornam possível a existência de outros efeitos negativos significativos no ambiente não carece necessariamente da participação do público.

2. Quanto à admissibilidade de uma separação da proteção jurídica em relação às diferentes condições de um licenciamento

138. As considerações prévias apenas assumem pertinência para o processo principal caso as deficiências das avaliações dos efeitos no ambiente possam ser invocadas no procedimento integrado de licenciamento. O direito eslovaco parece excluir esta hipótese, na medida em que o Tribunal Constitucional remete, neste âmbito, para um processo separado de tutela de direitos. Por conseguinte, importa analisar se é compatível com o direito da União excluir do processo judicial de fiscalização da licença integrada do aterro a análise de eventuais deficiências de uma avaliação preliminar dos efeitos no ambiente e remetê-la para um processo de tutela de direitos separado.

139. A Diretiva PCIP não exige que a avaliação dos efeitos no ambiente seja realizada como parte integrante do procedimento integrado de licenciamento. Apesar de, nos termos do artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva PCIP, as informações obtidas na avaliação dos efeitos no ambiente deverem ser tidas em consideração, nos termos do artigo n.o 1 e do décimo primeiro considerando a mesma diretiva é aplicada sem prejuízo da Diretiva AIA. Por conseguinte, em princípio a Diretiva PCIP permite aos Estados-Membros aplicar as duas diretivas em processos separados e também separar a avaliação jurídica destes processos.

140. No entanto, nos termos do direito eslovaco a licença integrada do aterro representa tanto uma licença para a sua exploração na aceção da Diretiva PCIP, como também uma licença de construção do aterro (§ 8, n.o 3, da Lei eslovaca n.o 245/2003). A licença de construção do aterro é, no entanto, uma aprovação na aceção do artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva AIA. Por conseguinte, apenas pode ser emitida após a realização de uma avaliação dos efeitos no ambiente. Por conseguinte, a ligação entre a avaliação dos efeitos no ambiente e a licença integrada resulta do direito eslovaco, apesar de o direito da União não a exigir.

141. Nos termos do artigo 10.o-A da Diretiva AIA, os membros do público em causa devem ter a possibilidade de interpor recurso perante um tribunal ou outro órgão independente e imparcial criado por lei para impugnar a legalidade substantiva ou processual de qualquer decisão, ato ou omissão abrangido pelas disposições de participação do público estabelecidas na Diretiva AIA. A fiscalização judicial da licença de construção do aterro deve, por conseguinte, alargar-se igualmente à avaliação dos efeitos no ambiente.

142. No entanto, a necessidade de um processo de fiscalização não exclui forçosamente que a fiscalização de determinados factos — por exemplo, as avaliações dos efeitos no ambiente — seja remetida para processos de fiscalização separados.

143. O direito da União não regula especificamente de que forma deve ser organizado o processo de fiscalização, o que compete aos Estados-Membros. As modalidades processuais das ações judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União não devem ser menos favoráveis do que as que respeitam a ações similares de natureza interna (princípio da equivalência) e não devem tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) ( 52 ).

144. Podem existir motivos legítimos para a criação de processos de fiscalização especiais para determinados factos. Em especial, os requerentes podem adquirir segurança jurídica quando determinadas questões são prévia e definitivamente esclarecidas antes da tramitação de ulteriores procedimentos de amplo alcance.

145. No entanto, por definição a avaliação dos efeitos no ambiente não admite de todo uma delimitação juridicamente segura, na medida em que deve abranger os efeitos no ambiente que resultam, no período em causa, do projeto licenciado e do estado do ambiente afetado ( 53 ). O facto de se chegar já a conclusões definitivas quanto aos efeitos no ambiente numa fase inicial do processo seria incompatível com esta situação. No mínimo, as lacunas da avaliação dos efeitos no ambiente, que apenas ocorrem ou são reconhecidas posteriormente, devem poder ser apontadas no referido período posterior.

146. Para além disso, as deficiências descobertas em fases processuais separadas também devem ter efeitos sobre as fases seguintes. Por exemplo, caso se verifique, num litígio judicial, que uma avaliação dos efeitos no ambiente continha incorreções, o projeto não pode ser licenciado definitivamente ou executado durante o referido processo judicial ( 54 ). Do fracionamento da proteção jurídica também não pode resultar que as pessoas ou organizações que, nos termos do artigo 10.o-A, têm direito à fiscalização judicial da legalidade processual e substantiva de uma decisão, sejam excluídas da fiscalização de determinadas diligências processuais separadas. Um sistema deste tipo não pode, para além disso, aumentar de uma forma desproporcionada o esforço que o público deve despender para impugnar judicialmente um projeto.

147. Um sistema interno de tutela jurisdicional que não cumpra estes requisitos não será compatível com o princípio da efetividade, na medida em que torna excessivamente difícil, ou mesmo impossível, o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União.

148. Neste caso, o efeito útil das diretivas em causa exige que os erros na execução das diligências processuais prévias sejam analisados no âmbito de um litígio relativo a diligências processuais posteriores ( 55 ), o que será particularmente necessário se o comportamento das autoridades nacionais, conjugado com as disposições sobre a tutela jurisdicional, tiver levado a privar totalmente uma pessoa da possibilidade de invocar os seus direitos nos órgãos jurisdicionais nacionais ( 56 ), por exemplo quando as autoridades competentes dissimulam as possibilidades de tutela jurisdicional.

149. O Tribunal de Justiça não dispõe de suficientes informações para esclarecer definitivamente no presente processo se a configuração da tutela jurisdicional na Eslováquia, ou a sua aplicação nos referidos processos, é compatível com o princípio da efetividade. Contudo, o pedido de decisão prejudicial apresenta motivos para duvidar disso. Isto porque o Supremo Tribunal apresenta indícios para a existência de uma colusão entre a Ekologická Skládka e as autoridades competentes: — Foi aparentemente alegado que o próprio diretor da autoridade que aprovou a decisão relativa à localização era também proprietário de áreas no sítio do projeto e membro do conselho geral e de supervisão da Ekologická Skládka, em conjunto com as suas irmãs ( 57 ); — Križan e o. foram excluídos do processo relativo à decisão da localização devido ao facto de os seus direitos ainda não serem diretamente afetados, mas, no procedimento integrado de licenciamento, a decisão relativa à localização foi-lhes oposta como vinculativa ( 58 ); — Na primeira instância do procedimento integrado de licenciamento, a decisão relativa à localização foi mantida secreta, sem que para tal existisse um motivo aparente ( 59 ).

150. A análise concreta destas circunstâncias compete aos órgãos jurisdicionais nacionais, que em caso de dúvida poderão utilizar o processo de decisão prejudicial para obter informações mais precisas sobre a aplicação do princípio da efetividade a determinados casos.

151. Resumindo, importa concluir que é compatível com o direito da União a exclusão, do processo judicial de fiscalização da licença integrada de construção de um aterro, da análise de eventuais deficiências de uma avaliação prévia dos efeitos no ambiente e a respetiva remessa para um processo judicial separado, se esta separação da proteção jurídica não tornar impossível na prática ou excessivamente difícil a fiscalização judicial da licença integrada. Caso a configuração da tutela jurisdicional ou a sua aplicação não cumpram estes requisitos, o efeito útil das diretivas em causa exige que os erros na execução de diligências processuais prévias sejam analisados no âmbito de um litígio judicial relativo a diligências processuais posteriores.

3. Quanto à possibilidade de apreciar oficiosamente determinadas questões jurídicas

152. A uma análise de eventuais deficiências da avaliação do impacto ambiental no processo principal poder-se-á, no entanto, opor uma segunda conclusão do Tribunal Constitucional, na medida em que este também criticou o facto de as partes não terem posto em causa a validade da avaliação dos efeitos no ambiente. Por conseguinte, o Supremo Tribunal decidiu ultra petita e ultrapassou, assim, as suas competências. O Supremo Tribunal pergunta por, este motivo, se pode apreciar oficiosamente esta questão nos termos do direito da União.

153. Na falta de disposições pertinentes do direito da União, também neste âmbito por princípio se aplica a autonomia processual dos Estados-Membros, que, no entanto, deve ser exercida tendo em consideração os princípios da equivalência e da efetividade ( 60 ).

154. O pedido de decisão prejudicial não indica em que medida as questões de direito nacional podem ser apreciadas oficiosamente. Por conseguinte, faltam elementos para uma análise da questão de saber se o princípio da equivalência obriga a apreciar oficiosamente as deficiências da avaliação dos efeitos no ambiente. Neste sentido, o presente caso difere do acórdão van der Weerd e o., em que se colocava a questão de saber se as disposições controvertidas do direito da União correspondiam a disposições nacionais de ordem pública (ordre public), as quais podiam ser apreciadas oficiosamente nos termos do direito neerlandês ( 61 ).

155. Quanto ao princípio da efetividade, os casos em que se ponha a questão de saber se uma disposição processual nacional torna impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos aos particulares pela ordem jurídica comunitária devem ser analisados tendo em conta o lugar dessa disposição no conjunto do processo, a tramitação deste e as suas particularidades perante as diversas instâncias nacionais. Nesta perspetiva, há que tomar em consideração, se for esse o caso, os princípios subjacentes ao sistema jurisdicional nacional, como a proteção do direito de defesa, o princípio da segurança jurídica e o bom desenrolar do processo ( 62 ). Trata-se de apreciações casuísticas, feitas com base na consideração da globalidade do contexto de facto e de direito próprio de cada processo, que não podem ser transpostas automaticamente para domínios diferentes daqueles em cujo âmbito foram emitidas ( 63 ).

156. Em princípio, são compatíveis com o princípio da efetividade as disposições internas que impedem os órgãos jurisdicionais nacionais de conhecerem oficiosamente de um fundamento relativo à violação de disposições comunitárias, quando a análise desse fundamento os obrigue a abandonar a passividade a que estão obrigados, saindo dos limites do litígio tal como foi circunscrito pelas partes e baseando-se em factos e circunstâncias diferentes daqueles em que a parte que tem interesse na aplicação das disposições da União em causa baseou o seu pedido ( 64 ).

157. Uma tal limitação do poder do juiz nacional pode justificar-se pelo princípio segundo o qual a iniciativa processual pertence às partes e que, consequentemente, o juiz só pode agir oficiosamente em casos excecionais, no interesse público. Este princípio protege o direito de defesa e garante o bom desenrolar do processo, nomeadamente preservando-o dos atrasos inerentes à apreciação de fundamentos novos ( 65 ).

158. Estas observações foram feitas em processos que diziam respeito à inscrição num regime de seguro obrigatório estatal ( 66 ), bem como à comprovação de uma epizootia, na qual se baseavam medidas que oneravam a exploração agrícola em causa ( 67 ).

159. O caso mais importante em que os órgãos jurisdicionais nacionais estão, apesar de tudo, vinculados a apreciar oficiosamente uma questão de direito da União diz respeito ao artigo 6.o, n.o 1, da diretiva relativa às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consumidores ( 68 ). Tendo em conta a situação de inferioridade do consumidor em relação aos seus cocontratantes, a referida disposição prevê que as cláusulas abusivas não vinculam os consumidores. Como resulta da jurisprudência, trata-se uma disposição imperativa que pretende substituir o equilíbrio formal que o contrato estabelece entre os direitos e obrigações das partes por um equilíbrio real suscetível de restabelecer a igualdade entre estas. De forma a assegurar a sua eficácia, o Tribunal de Justiça julgou que o juiz nacional deve apreciar oficiosamente o caráter abusivo de uma cláusula contratual ( 69 ).

160. Também o ambiente necessita de proteção, existindo um interesse público considerável no facto de a avaliação dos efeitos no ambiente, imposta pelo direito da União, ser realizada corretamente.

161. A Diretiva AIA não contém, no entanto, qualquer disposição equiparável ao artigo 6.o, n.o 1, da diretiva relativa às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consumidores, que regule as consequências das deficiências, para a validade de uma licença, de uma avaliação dos efeitos do ambiente. Em particular, a referida diretiva não determina que uma licença seja ineficaz caso existam deficiências na avaliação dos efeitos no ambiente.

162. Neste caso, pode deixar-se em aberto a questão de saber se a renúncia integral a uma avaliação dos efeitos no ambiente, imposta pelo direito da União, pode eventualmente ser apreciada oficiosamente. Em todo o caso, uma avaliação deste tipo é uma base decisiva para a apresentação de objeções a um projeto fundamentadas no direito do ambiente.

163. Não considero, no entanto, que em qualquer caso se deva apreciar oficiosamente dúvidas quanto à atualidade de uma avaliação dos efeitos no ambiente. Caso exista uma avaliação dos efeitos no ambiente, esta deve fornecer aos eventuais recorrentes indícios suficientes para contestarem eventuais lacunas da avaliação. Além disso, é relativamente fácil que este tipo de deficiências ocorra, quer seja através do decurso do tempo ou de alterações das circunstâncias externas, sem que esteja obrigatoriamente na origem de efeitos significativos adicionais no ambiente. De facto, uma avaliação complementar é desde logo necessária quando existe a possibilidade de ocorrer este tipo de efeitos adicionais. Caso a atualidade da avaliação dos efeitos no ambiente devesse ser apreciada oficiosamente pelos órgãos jurisdicionais, estar-se-iam a criar sérios riscos processuais, sem que seja necessariamente expectável um correspondente ganho para o ambiente. Por conseguinte, o interesse público na consideração de uma avaliação dos efeitos no ambiente atual não assume uma tal importância que possa justificar uma análise oficiosa. Pelo contrário, é suficiente que apenas se aprecie este tipo de dúvidas na sequência de alegações expressas.

164. No que respeita a outros aspetos ambientais, a ponderação poderá ter um resultado diferente. Neste sentido, de acordo com Križan e o., seria lógico que se analisasse a questão de saber se o antigo aterro de resíduos em Pezinok é explorado em consonância com o artigo 14.o da diretiva sobre os aterros ( 70 ). Esse aterro está associado a riscos significativos para a saúde. Não é, no entanto, possível reconhecer que a exploração do antigo aterro seja objeto do processo principal.

165. No que respeita ao novo aterro, o Supremo Tribunal não dá a entender que este será explorado em infração às normas técnicas aplicáveis. Tendo em consideração a hipótese da manutenção da exploração do antigo aterro, o novo aterro poderia, aliás, provocar uma melhoria da proteção do ambiente.

166. Por conseguinte, não encontro quaisquer razões de interesse público especificamente baseadas no direito do ambiente da União para obrigar o Supremo Tribunal a apreciar oficiosamente possíveis dúvidas quanto à atualidade da avaliação dos efeitos no ambiente, contrariando disposições nacionais.

167. No entanto, por força do princípio da efetividade as questões de direito da União devem também ser apreciadas oficiosamente, se as partes não dispunham de uma real possibilidade de suscitarem um fundamento relativo às normas controvertidas perante um órgão jurisdicional nacional ( 71 ).

168. Caso os indícios, apresentados pelo Supremo Tribunal, de uma colusão entre a Ekologická Skládka e as autoridades responsáveis pelo licenciamento ( 72 ) permitam concluir no sentido da existência de uma violação do princípio da efetividade, também se deverá partir do pressuposto de que Križan e o. não tinham efetivamente a possibilidade de invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais a aparente falta de atualidade da avaliação dos efeitos no ambiente. Neste caso, o Supremo Tribunal será obrigado a apreciar oficiosamente esta questão.

4. Conclusão quanto à terceira questão

169. Neste sentido, proponho que se responda à terceira questão nos seguintes termos: Se a Diretiva AIA for aplicável ratione temporis, o licenciamento de um projeto pode basear-se numa avaliação dos efeitos deste no ambiente previamente realizada caso esta, à data do licenciamento, exponha de forma correta os possíveis efeitos significativos do projeto no ambiente. A averiguação da questão de saber se, entretanto, as condições ambientais ou o projeto se alteraram de tal forma que tornam possível a existência de outros efeitos negativos significativos no ambiente não carece necessariamente da participação do público. É compatível com o direito da União a exclusão, do processo judicial de fiscalização da licença integrada de construção de um aterro, da análise da atualidade de uma avaliação prévia dos efeitos no ambiente e a respetiva remessa para um processo judicial separado, se esta separação da proteção jurídica não tornar impossível na prática ou excessivamente difícil a fiscalização judicial da licença integrada. Caso a configuração da tutela jurisdicional ou a sua aplicação não cumpra estes requisitos, o efeito útil das diretivas em causa exige que os erros na execução de diligências processuais prévias sejam analisados no âmbito de um litígio judicial relativo a diligências processuais posteriores. Os órgãos jurisdicionais nacionais devem apreciar oficiosamente a questão da atualidade de uma avaliação dos efeitos no ambiente, se os interessados não tinham efetivamente a possibilidade de invocar esta questão perante os órgãos jurisdicionais nacionais. Será este o caso, em especial, quando a configuração da tutela jurisdicional, ou a sua aplicação, não cumpre os requisitos do princípio da efetividade.

D — Quanto à quarta questão — Tutela jurisdicional cautelar

170. Com a sua quarta questão, o Supremo Tribunal pretende saber se a tutela jurisdicional do público nos termos da Diretiva PCIP e da Diretiva AIA abrange a possibilidade de o público pedir a adoção de uma medida provisória, administrativa ou judicial, em conformidade com o direito nacional (por exemplo, um despacho de suspensão da execução de uma decisão integrada) que permita suspender temporariamente, isto é, até à decisão no processo principal, a construção de uma instalação projetada.

171. Apesar de nem a Diretiva PCIP nem a Diretiva AIA preverem quaisquer medidas de tutela jurisdicional cautelar, nos termos da jurisprudência assente o juiz nacional que conhece de um litígio regulado pelo direito comunitário deve poder conceder medidas provisórias no sentido de garantir a plena eficácia da decisão jurisdicional a tomar quanto à existência dos direitos invocados com fundamento no direito comunitário ( 73 ).

172. Esta obrigação é uma expressão do direito a uma tutela jurisdicional efetiva reconhecido no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e que os Estados-Membros devem garantir nos termos do disposto no artigo 19.o, n.o 1, segundo período, TUE.

173. Para além disso, também o artigo 9.o, n.o 4, da Convenção de Aarhus, que deve ser tido em consideração na interpretação da Diretiva PCIP e da Diretiva AIA ( 74 ), exige que a tutela jurisdicional ao abrigo das referidas diretivas permita medidas provisórias adequadas.

174. Do pedido de decisão prejudicial ressaltam também dúvidas, do Supremo Tribunal, sobre a questão de saber se a parte afetada por uma medida provisória deve ser ouvida antes da adoção da medida.

175. Neste sentido, importa ter em consideração o princípio do processo equitativo, que abrange o direito de ser ouvido ( 75 ). Embora as modalidades concretas do direito de ser ouvido possam variar em função da urgência que possa existir em proferir a decisão, qualquer restrição ao exercício deste direito deve ser devidamente justificada e munida das garantias processuais que assegurem às pessoas em causa nesse processo a possibilidade efetiva de impugnar as medidas adotadas em situação de urgência ( 76 ).

176. Por conseguinte, em caso de especial urgência de uma medida provisória, o órgão jurisdicional pode começar por abdicar da audição de todos os intervenientes ( 77 ), devendo, no entanto, realizá-la o mais depressa possível ( 78 ), ou então deve existir pelo menos a possibilidade de impugnar a medida mediante um recurso, com tramitação acelerada que confira a todas as partes a possibilidade de apresentar observações.

177. Por conseguinte, importa responder à quarta questão que a tutela jurisdicional do público nos termos da Diretiva PCIP e da Diretiva AIA abrange a possibilidade de obter uma medida provisória, administrativa ou judicial, em conformidade com o direito nacional, que permita suspender temporariamente a construção de uma instalação projetada. Em casos particularmente urgentes, pode-se renunciar à audição das partes, se estas tiverem a possibilidade de obter o mais depressa possível a fiscalização da medida decretada.

E — Quanto à quinta questão — Alcance da proteção da propriedade

178. Com a quinta questão, o Supremo Tribunal pretende saber se a anulação judicial, com observância dos requisitos da Diretiva PCIP, da Diretiva AIA ou do artigo 9.o, n.os 2 a 4, da Convenção de Aarhus, de uma licença integrada, validamente concedida, para uma nova instalação, pode lesar o direito de propriedade de um operador sobre o seu estabelecimento. Esse órgão jurisdicional pretende saber, em especial, qual o critério de proporcionalidade necessário para equilibrar o interesse público na proteção do ambiente com o direito privado à defesa da propriedade, se o conteúdo desse direito privado (sobretudo a faculdade de uso) conduzir inevitavelmente ou estiver necessariamente associado a uma interferência no ambiente, que é protegido pelo direito da União.

179. A propriedade é reconhecida pelo artigo 17.o da Carta dos Direitos Fundamentais e já antes o era pela jurisprudência assente do Tribunal de Justiça. No entanto, podem ser impostas restrições ao gozo do direito de propriedade, na condição de essas restrições corresponderem a objetivos de interesse geral e não constituírem, relativamente à finalidade prosseguida, uma intervenção excessiva e intolerável que atente contra a própria substância das liberdades assim garantidas ( 79 ).

180. No processo principal estão em causa dois diferentes aspetos da propriedade. Por um lado, a propriedade sobre o terreno previsto para o aterro de resíduos, cuja utilização é restringida pela exigência de licença, por outro o direito, possivelmente fundamentado pela licença, de construir e explorar um aterro de resíduos no terreno.

181. No entanto, o direito à construção e exploração de um aterro apenas pode adquirir a qualidade de corolário do direito de propriedade caso a licença já não possa ser contestada quanto à sua essência. Isto porque previamente apenas existe a perspetiva de poder construir e explorar um aterro. As meras perspetivas não gozam, no entanto, de qualquer proteção em matéria de direito da propriedade ( 80 ), pelo menos quando a sua concretização é controvertida ( 81 ).

182. A exigência de licença para o aterro de resíduos restringe, no entanto, a utilização da propriedade nas áreas afetadas.

183. Por força desta exigência, é necessário iniciar vários procedimentos administrativos antes da utilização planeada. Neste âmbito, a Diretiva AIA deve assegurar que todos os efeitos significativos do projeto no ambiente são identificados e incluídos na decisão. E a Diretiva PCIP visa minimizar os efeitos da instalação no ambiente. Ambas as diretivas dão, para além disso, a possibilidade de contestar amplamente a legalidade substancial ou processual de qualquer dec