Processos apensos T‑50/06 RENV II e T‑69/06 RENV II

Irlanda

e

Aughinish Alumina Ltd

contra

Comissão Europeia

«Auxílios de Estado — Diretiva 92/81/CEE — Impostos especiais sobre o consumo de óleos minerais — Óleos minerais utilizados como combustível na produção de alumínio — Isenção do imposto — Auxílios existentes ou novos — Artigo 1.o, alínea b), subalíneas i), iii) e iv), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 — Segurança jurídica — Confiança legítima — Prazo razoável — Princípio da boa administração — Desvio de poder — Dever de fundamentação — Conceito de auxílio de Estado — Vantagem — Afetação do comércio entre Estados‑Membros — Distorção da concorrência»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Primeira Secção Alargada) de 22 de abril de 2016

(Artigo 88.o CE; Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, artigos 7.°, n.o 6, e 13.°, n.o 2)

(Artigos 87.° CE e 88.° CE; Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, artigo 14.o, n.o 1; Diretiva 92/81 do Conselho)

(Artigo 88.o, n.o 2, CE; Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, artigo 15.o)

Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal — Prescrição de dez anos do artigo 15.o do Regulamento n.o 659/1999 — Início da contagem do prazo de prescrição — Data da concessão do auxílio ao beneficiário

(Artigo 88.o CE; Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, artigos 11.°, n.o 2, e 15.°)

[Artigo 88.o CE; Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, artigos 1.°, alínea b),4.°, n.o 6, e 15.°]

(Artigo 88.o CE; Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, artigo 11.o, n.o 1)

(Artigos 87.°, n.o 1, CE e 88.°, n.o 2, CE; Diretiva 92/81 do Conselho, artigo 8.o, n.os 4 e 5)

Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Apreciação à luz da situação objetiva, independentemente do comportamento das instituições — Decisão do Conselho que autoriza um Estado‑Membro, de acordo com a Diretiva 92/81, a instituir uma isenção de imposto especial sobre o consumo — Apreciação da Comissão sobre a inexistência, nesse âmbito, de qualquer distorção da concorrência ou entrave ao bom funcionamento do mercado interno — Inexistência de influência no poder de apreciação da Comissão em matéria de auxílios de Estado — Inexistência de violação dos princípios da segurança jurídica e do efeito útil e ainda do artigo 8.o, n.o 5, da Diretiva 92/81

(Artigos 87.° CE, 88.° CE e 93.° CE; Diretiva 92/81 do Conselho, artigo 8.o, n.os 4 e 5; Decisão 2001/224 do Conselho, considerando 5 e artigo 1.o, n.o 2)

Auxílios concedidos pelos Estados — Competências respetivas do Conselho e da Comissão — Decisão do Conselho que autoriza um Estado‑Membro, de acordo com a Diretiva 92/81, a instituir uma isenção de imposto especial sobre o consumo — Inexistência de influência na repartição dessas competências pelo Tratado

O princípio do estoppel é um instituto jurídico anglo‑saxão que não existe, enquanto tal, no direito da União Europeia, o que não prejudica a possibilidade de certos princípios, como os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, e certas regras, como a regra nemo potest venire contra factum proprium, por ele consagradas serem consideradas ligadas ou aparentadas a esse princípio. Assim, improcede uma alegação por falta de fundamento jurídico, na medida em que se baseia numa violação do princípio do estoppel, o que não prejudica a possibilidade de conhecer dos argumentos suscitados pela parte em causa quando se possa considerar que estes dão suporte a um fundamento relativo, em substância, aos princípios da segurança jurídica ou da proteção da confiança legítima. (cf. n.o 56)

O princípio da segurança jurídica constitui um princípio geral do direito da União, que tem por finalidade garantir a previsibilidade das situações e das relações jurídicas abrangidas pelo direito da União. Para esse efeito, é essencial que as instituições respeitem a intangibilidade dos atos que adotaram e que afetam a situação jurídica e material dos sujeitos de direito, pelo que só poderão modificar esses atos no respeito das regras de competência e de processo. O respeito do princípio da segurança jurídica exige igualmente que as instituições evitem, por princípio, as incoerências que possam surgir na aplicação das diferentes disposições do direito da União, muito especialmente no caso de essas disposições prosseguirem o mesmo objetivo, como uma concorrência não falseada no mercado comum. A esse respeito, em matéria de auxílios de Estado, o princípio da segurança jurídica exige que, quando a Comissão tiver criado, violando o seu dever de diligência, uma situação de caráter equívoco, devido à introdução de elementos de incerteza e à falta de clareza na regulamentação aplicável, cumulada com uma falta de reação prolongada da sua parte não obstante o seu conhecimento dos auxílios em causa, cabe‑lhe clarificar essa situação antes de poder levar a cabo qualquer ação destinada a ordenar a restituição dos auxílios já pagos. (cf. n.os 59, 218)

O procedimento previsto no artigo 8.o, n.o 4, da Diretiva 92/81, relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais, que atribuía ao Conselho, decidindo por unanimidade e sob proposta da Comissão, o poder de autorizar um Estado‑Membro a instituir isenções ou reduções da taxa de imposto especial sobre o consumo diferentes dos previstos nessa diretiva por razões de política específica, tem uma finalidade e um âmbito de aplicação diferentes dos do regime instituído pelo artigo 88.o CE. Assim, uma decisão do Conselho que autorize um Estado‑Membro, em conformidade com o disposto no artigo 8.o, n.o 4, da Diretiva 92/81, a introduzir uma isenção de impostos especiais sobre o consumo não pode ter por efeito impedir a Comissão de exercer as competências que lhe confia o Tratado e, consequentemente, aplicar o procedimento previsto no artigo 88.o CE para examinar se essa isenção constitui um auxílio estatal, e, sendo caso disso, tomar, no termo desse procedimento, uma decisão que declara a existência desse auxílio. Por outro lado, o facto de as decisões de autorização do Conselho concederem isenções totais de impostos especiais de consumo fixando condições de ordem geográfica e temporal precisas e de estas serem rigorosamente respeitadas pelos Estados‑Membros é irrelevante para efeitos da repartição de competências entre o Conselho e a Comissão, e não pode, portanto, privar a Comissão de exercer as suas. Daí resulta que, ao aplicar, sem dar previamente abertura ao procedimento previsto no artigo 8.o, n.o 5, da Diretiva 92/81, o procedimento previsto no artigo 88.o CE, para analisar se uma isenção de impostos especiais sobre o consumo constitui um auxílio de Estado, e ao tomar, no termo desse procedimento, uma decisão que declara a existência desse auxílio, mesmo apesar de o artigo 1.o, n.o 2, da Decisão 2001/224, relativa à aplicação de taxas reduzidas e de isenções do imposto especial sobre o consumo de certos óleos minerais utilizados para fins específicos, autorizar expressamente o Estado‑Membro em causa a continuar a aplicar a isenção controvertida, a Comissão não viola os princípios da segurança jurídica e do efeito útil dos atos das instituições, nem mesmo o artigo 8.o, n.o 5, da Diretiva 92/81. Com efeito, as decisões de autorização do Conselho, adotadas sob proposta da Comissão, só podem produzir os seus efeitos no âmbito abrangido pelas regras em matéria de harmonização das legislações relativas aos impostos especiais sobre o consumo e não prejudicam os efeitos de uma eventual decisão que a Comissão podia adotar no exercício das suas competências em matéria de auxílios de Estado. (cf. n.os 62‑64, 66, 69, 73, 91)

O conceito de auxílio de Estado corresponde a uma situação objetiva e não depende do comportamento ou das declarações das instituições. Por conseguinte, o facto de a Comissão ter entendido, na adoção das decisões de autorização do Conselho ao abrigo do artigo 8.o, n.o 4, da Diretiva 92/81, relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais, que as isenções do imposto especial sobre o óleo mineral utilizado como combustível para a produção de alumina não causam distorções da concorrência nem entravavam o bom funcionamento do mercado comum não pode obstar a que essas isenções sejam qualificadas de auxílios de Estado, na aceção do artigo 87.o, n.o 1, CE, se estejam reunidos os pressupostos da existência de um auxílio de Estado. A fortiori, daí resulta que a Comissão não está vinculada, para efeitos de qualificação das isenções do imposto especial sobre o consumo como auxílios de Estado, pelas apreciações do Conselho, nas suas decisões em matéria de harmonização das legislações relativas aos impostos especiais sobre o consumo, segundo as quais essas isenções não causam distorções de concorrência nem entravam o bom funcionamento do mercado comum. Daí resulta que, ao aplicar, o procedimento previsto no artigo 88.o CE, para analisar se a isenção controvertida constituía um auxílio de Estado, e ao tomar, no termo desse procedimento, uma decisão que declarou um auxílio incompatível com o mercado comum e ao ordenar a sua restituição, a Comissão mais não fez do que exercer as competências que lhe são conferidas pelo Tratado CE em matéria de auxílios de Estado e, desse modo, não violou nem os princípios da segurança jurídica e do efeito útil dos atos das instituições nem o artigo 8.o, n.o 5, da Diretiva 92/81. (cf. n.os 69‑71, 74, 88)

O artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, que estabelece as regras de execução do artigo 88.o CE, não impõe à Comissão, quando estejam preenchidas certas condições, que adote uma injunção de suspensão de pagamento de um auxílio ilegal, antes prevê unicamente que a Comissão pode adotar essa injunção, quando o entenda necessário. (cf. n.os 79, 259)

V. texto da decisão. (cf. n.o 97)

V. texto da decisão. (cf. n.os 99, 100)

V. texto da decisão. (cf. n.os 112‑115, 120, 122, 124, 127)

V. texto da decisão. (cf. n.os 117, 201)

V. texto da decisão. (cf. n.o 139)

Embora a salvaguarda dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima imponha limites à aplicação imediata das normas substantivas, esses limites não podem funcionar no caso de um auxílio ilegal ou de um auxílio notificado antes de ser autorizado pela Comissão. Com efeito, no sistema e na lógica da fiscalização dos auxílios estatais, a situação não é definida imediata e definitivamente através da notificação ou da concessão do auxílio, mantendo‑se em aberto até à decisão das instituições da União. Neste contexto, a Comissão deve aplicar as normas substantivas em vigor no momento em que se pronuncia sobre o auxílio ou sobre o regime de auxílios em causa e sobre a sua compatibilidade com o mercado comum, as únicas normas em função das quais deve ser apreciada a legalidade da decisão que toma a esse respeito. Em contrapartida, as normas processuais não podem reger os atos de procedimento ocorridos antes da sua entrada em vigor. Com efeito, as normas processuais são geralmente de aplicar aos procedimentos em curso no momento em que entram em vigor. Contudo, a situação é diferente no que respeita às normas que codificam normas processuais que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça eram aplicáveis à época em que essas normas processuais entraram em vigor. É esse nomeadamente o caso da norma prevista no artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.° CE], que diz respeito às consequências da inação da Comissão quanto ao exame preliminar de uma notificação de auxílio de Estado. Com efeito, essa norma destinou‑se nomeadamente a codificar certas normas processuais que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça resultante do acórdão de 11 de dezembro de 1973, Lorenz, 120/37, eram aplicáveis à época em que essas normas entraram em vigor. (cf. n.os 140, 141, 169, 190, 228)

V. texto da decisão. (cf. n.os 154, 156, 160, 229)

V. texto da decisão. (cf. n.o 160)

O artigo 15.o do Regulamento n.o 659/1999, que estabelece as regras de execução do artigo 88.o CE, que prevê a transformação de um auxílio novo em auxílio existente após o termo do prazo de prescrição de dez anos para a recuperação de um auxílio ilegal, é uma norma processual que deverá ser aplicada no momento da sua entrada em vigor. Contudo, na medida em que esse artigo não contém qualquer disposição transitória quanto à sua aplicação no tempo, aplica‑se a todos os procedimentos formais de exame em curso no momento da sua entrada em vigor ou abertos a partir dessa data. Daí resulta que, mesmo se a concessão do auxílio tiver ocorrido em data anterior à da entrada em vigor do artigo 15.o do Regulamento n.o 659/1999, este terá o efeito de abrir o prazo de prescrição de dez anos previsto nesse artigo, quando a decisão de recuperação desse auxílio tenha ocorrido, como no caso, depois da entrada em vigor desse artigo. (cf. n.o 173)

V. texto da decisão. (cf. n.o 181)

Um Estado‑Membro cujas autoridades tenham concedido um auxílio em violação das regras de procedimento previstas no artigo 88.o CE pode invocar a confiança legítima da empresa beneficiária para impugnar nos tribunais da União a validade de uma decisão da Comissão que lhe ordena a recuperação do auxílio, mas não para se eximir da obrigação de tomar as medidas necessárias à sua execução. Contudo, dado o papel fundamental desempenhado pela obrigação de notificação na efetividade da fiscalização dos auxílios de Estado pela Comissão, que tem caráter imperativo, os beneficiários de um auxílio, em princípio, só podem ter confiança legítima na legalidade desse auxílio se tiver sido concedido no respeito do procedimento previsto no artigo 88.o CE e um operador económico diligente deve em geral estar em condições de garantir que esse procedimento foi respeitado. Nestas condições, o atraso da Comissão em decidir que um auxílio é ilegal e deve ser suprimido e recuperado por um Estado‑Membro pode, em certas circunstâncias, criar nos beneficiários do referido auxílio uma confiança legítima suscetível de impedir a Comissão de exigir que o referido Estado‑Membro ordene a restituição desse auxílio. Contudo, face às exigências resultantes dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica, essa situação de caráter equívoco criada pela redação das decisões de autorização do Conselho, adotadas sob proposta da Comissão, de autorizar um Estado‑Membro a instituir isenções ou reduções da taxa do imposto especial sobre o consumo nos termos da Diretiva 92/81, relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais, apenas se opunha à recuperação do auxílio concedido com base na isenção controvertida até à data da publicação da decisão de abertura do procedimento formal de exame no Jornal Oficial da União Europeia. Em contrapartida, a partir dessa publicação, o beneficiário do auxílio deve saber que, se este constituir um auxílio de Estado, tem que ser autorizado pela Comissão, nos termos do artigo 88.o CE. Daí resulta que a publicação da decisão de abertura do procedimento formal de exame põe efetivamente fim à confiança legítima que o beneficiário do auxílio pudesse anteriormente ter na legalidade dessa isenção. Com efeito, essa publicação tem as condições para eliminar qualquer incerteza, ligada à redação das decisões de autorização do Conselho, quanto ao facto de as medidas em causa, se constituírem auxílios de Estado, terem que ser autorizadas por ela, de acordo com o artigo 88.o CE. Por último, quanto às circunstâncias excecionais que poderiam legitimamente fundar a confiança legítima do beneficiário de um auxílio ilegal na sua regularidade, não tem nenhum significado qualquer inação aparente da Comissão quando um regime de auxílios não lhe tenha sido notificado. Essa solução impõe‑se igualmente num caso em que um regime de auxílios foi executado sem ter sido respeitado o pré‑aviso de execução exigido pelo acórdão de 11 de dezembro de 1973, Lorenz, 120/73, e, portanto, sem ter sido integralmente seguido. (cf. n.os 214, 216, 223‑225, 230, 252)

O simples facto de o Regulamento n.o 659/1999, que estabelece as regras de execução do artigo 88.o CE, para além de um prazo de prescrição de dez anos contados da concessão do auxílio, findo o qual a recuperação do auxílio já não pode ser ordenada, não prever qualquer prazo, mesmo indicativo, para o exame de um auxílio ilegal pela Comissão, de acordo com o artigo 13.o, n.o 2, desse regulamento que dispõe que a Comissão não está vinculada pelo prazo previsto no artigo 7.o, n.o 6, desse mesmo regulamento, não obsta a que os tribunais da União verifiquem se essa instituição desrespeitou um prazo razoável ou atuou de forma excessivamente extemporânea. Com efeito, nos termos do artigo 7.o, n.o 6, do Regulamento n.o 659/1999, o prazo de referência para levar a cabo um procedimento formal de exame no âmbito de auxílios de Estado notificados é de 18 meses. Esse prazo, mesmo não sendo aplicável aos auxílios ilegais, de acordo com o artigo 13.o, n.o 2, do Regulamento n.o 659/1999, fornece um ponto de referência útil para apreciar o caráter razoável da duração de um procedimento formal de exame relativo, como o dos presentes processos, a uma medida executada de forma ilegal. A esse respeito, não parece razoável um prazo de pouco mais de 49 meses entre a adoção da decisão de abertura do procedimento formal de exame e a adoção da decisão que declara a existência de um auxílio de Estado e ordena a sua recuperação, um pouco mais do dobro do prazo previsto no artigo 7.o, n.o 6, do Regulamento n.o 659/1999 para concluir um procedimento formal de exame no âmbito dos auxílios de Estado notificados. Esse prazo também não é justificado no caso de processos que não têm qualquer dificuldade manifesta e sobre os quais a Comissão podia ter formado uma opinião muito antes da abertura do procedimento formal de exame. Contudo, a violação do respeito de um prazo razoável só justifica a anulação da decisão adotada no termo desse prazo se implicar igualmente uma violação dos direitos da defesa das empresas em causa. (cf. n.os 217, 234, 237‑239, 242, 248, 259, 268‑270)

V. texto da decisão. (cf. n.o 271)