Conclusões do advogado-geral Mischo apresentadas em 19 de Janeiro de 1988. - ANTHONY MCNICHOLL LTD. E OUTRAS CONTRA MINISTRO DA AGRICULTURA. - PEDIDOS DE DECISAO PREJUDICIAL APRESENTADOS PELA HIGH COURT DA IRLANDA. - CARNE DE BOVINO - ESCOAMENTO DAS RESERVAS DE INTERVENCAO PARA EXPORTACAO - CAUCAO - FORCA MAIOR. - PROCESSO 296/86.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 01491



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. As três questões suscitadas pela High Court de Dublim têm origem num litígio cujo objecto é a legalidade da decisão das autoridades irlandesas de considerar parcialmente perdida a caução prestada pelas sociedades autoras no processo principal por ocasião da venda a estas de carne de bovino desossada, detida pelo organismo de intervenção irlandês e destinada a exportação para fora do território da Comunidade.

2. No caso concreto, 20 das 166 toneladas compradas pelas autoras não puderam ser exportadas, por terem sido roubadas quando se encontravam no Reino Unido à guarda de uma sociedade de transportes rodoviários.

3. Na sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional nacional pergunta, em substância, se o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento (CEE) n.° 2173/79 da Comissão, de 4 de Outubro de 1979, relativo às modalidades de aplicação respeitantes ao escoamento da carne de bovino comprada pelos organismos de intervenção (JO L 251, de 5.10.1979, p. 12; EE 03 F16 p. 269), deve ser interpretado no sentido de que compreende a excepção de força maior prevista no artigo 16.°, n.° 2, do mesmo regulamento.

4. Ora, foi demonstrado pelas observações da Comissão que as vendas da carne em questão, segundo tudo indica, foram efectuadas nos termos dos regulamentos (CEE) n.°s 1929/82 e 2534/82 da Comissão, respectivamente, de 13 de Julho e de 15 de Setembro de 1982 (1).

5. Estes regulamentos previam que a carne devia ser "vendida com vista à exportação" e que a venda se devia realizar nos termos das disposições do Regulamento (CEE) n.° 985/81 da Comissão, de 9 de Abril de 1981, que estabelece modalidades de aplicação da venda de carne de bovino congelada proveniente de reservas de intervenção e destinada à exportação e que altera o Regulamento (CEE) n.° 1687/76 (JO L 99, de 10.4.1981, p. 38; EE 03 F21 p. 79).

6. O Regulamento (CEE) n.° 985/81 estipula no artigo 1.°, n.° 2, que "sem prejuízo do disposto no presente regulamento, as vendas realizam-se conforme o disposto no Regulamento (CEE) n.° 2173/79, nomeadamente nos artigos 2.° a 5.°, e no Regulamento (CEE) n.° 1687/76".

7. Nos termos do artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 985/81, a caução prestada para garantir a exportação só pode ser liberada se for apresentada a prova prevista no artigo 12.° do Regulamento (CEE) n.° 1687/76 da Comissão, de 30 de Junho de 1976, que estabelece as modalidades comuns de controlo da utilização e/ou do destino de produtos provenientes da intervenção (JO L 190, de 14.7.1976, p. 1; EE 03 F10 p. 196).

8. Resulta deste artigo, em conjugação com os artigos 2.°, n.° 1, e 3.°, n.° 1, alínea a) (tal como foi modificado pelo Regulamento (CEE) n.° 2675/80 (2)), esta prova deve incidir precisamente sobre o facto de os produtos destinados à exportação terem efectivamente deixado o território geográfico da Comunidade.

9. Se esta condição estiver satisfeita, o artigo 13.°, n.° 4, do Regulamento (CEE) n.° 1687/76 prevê, e o artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 985/81 confirma, que a caução deva ser liberada. O artigo 13.°, n.° 5, do primeiro regulamento acrescenta que "a pedido do interessado, os Estados-membros podem levantar a caução proporcionalmente às quantidades de produtos relativamente às quais tenha sido apresentada a prova referida no n.° 4".

10. Quanto à situação dos produtos que, devido a um caso de força maior, não receberam a utilização e/ou o destino previstos, é expressamente regulada no artigo 11.° do Regulamento (CEE) n.° 1687/76.

11. O n.° 1 desse artigo prevê o seguinte:

"1) No caso de as condições prescritas relativas à utilização e/ou destino não poderem ser cumpridas devido a um caso de força maior, as autoridades competentes do Estado-membro em que a caução tiver sido constituída ou, quando nenhuma caução tiver sido constituída, as autoridades do Estado-membro em que se realizou a retirada de armazém decidirão, a pedido do interessado:

a) que o prazo prescrito para a operação será prolongado pelo tempo considerado necessário face às circunstâncias invocadas,

ou

b) que o controlo pode ser considerado efectuado no caso de perda definitiva dos produtos.

Todavia, nos casos de força maior em que as medidas referidas nas alíneas a) e b) não se mostrem adequadas, as autoridades competentes informarão do facto a Comissão, que pode adoptar as medidas necessárias de acordo com o processo previsto no artigo 38.° do Regulamento n.° 136/66/CEE e nos artigos correspondentes dos outros regulamentos que estabelecem as organizações comuns de mercado."

12. É incontestável, portanto, que um texto de direito comunitário bem preciso permite ter em consideração os casos de força maior quando carne comprada ao organismo de intervenção para ser exportada para fora da Comunidade não atingiu o seu destino no prazo previsto.

13. No entanto, o reconhecimento de um caso de força maior não implica automaticamente a liberação da caução. Dependendo das circunstâncias, podem ser tomadas outras medidas (por exemplo, o prolongamento do prazo previsto para a operação) ou pode ser exigida a prova de que foi satisfeita uma segunda condição, a saber, de que as mercadorias foram definitivamente perdidas.

14. Considerando as observações que precedem, que tinham por objecto situar o problema suscitado pela primeira questão prejudicial no seu preciso quadro regulamentar, tal como resulta dos elementos fornecidos pela High Court na decisão de reenvio, proponho ao Tribunal que responda a esta questão da seguinte forma:

"A situação de um operador que, no quadro de uma operação de venda regida pelos regulamentos (CEE) n.°s 2173/79 e 985/81 da Comissão, comprou carne de bovino proveniente de reservas de intervenção mas não respeitou a obrigação de exportar essa carne para fora do território da Comunidade, deve ser apreciada à luz do Regulamento (CEE) n.° 1687/76 da Comissão. Nos termos do artigo 11.° desse regulamento, a existência de um caso de força maior constitui, nesse caso, uma condição necessária mas não suficiente para a liberação da caução prestada para garantir a exportação."

15. Quanto à segunda questão prejudicial, em que pretende saber-se se as circunstâncias do caso em apreço, tal como são apresentadas pela High Court de Dublim, constituem um caso de força maior na acepção do artigo 11.° do Regulamento (CEE) n.° 1687/76, gostaria antes de mais de lembrar, como fizeram o Governo irlandês e a Comissão, o acórdão do Tribunal no processo 42/79, Milch-, Fett- und Eierkontor/BALM (acórdão de 13 de Dezembro de 1979, Recueil, p. 3703), que diz respeito a factos muito semelhantes aos presentes. Nesse processo, a autora na causa principal tinha comprado a preço reduzido manteiga proveniente de reservas de intervenção na condição de a exportar para fora da Comunidade no prazo de 30 dias, mas revendera-a a um terceiro que finalmente não a exportou.

16. O Tribunal considerou que:

"Se, apesar deste quadro regulamentar, o comprador inicial da manteiga de reserva decidir revender esse produto a um terceiro para exportação, assume, perante o organismo de intervenção agrícola, todos os riscos que um operador diligente pode e deve razoavelmente prever no âmbito dessa transacção, incluindo um desvio da manteiga devido ao comportamento fraudulento de um representante do terceiro comprador. A eventualidade desse comportamento não era um risco absolutamente imprevisível para o revendedor, nomeadamente nas circunstâncias expostas pelo órgão jurisdicional nacional. Por consequência, a impossibilidade na qual o revendedor se encontra, devido ao referido desvio, de assegurar a efectiva exportação da mercadoria, não pode ser considerada uma circunstância excepcional e anormal que reúne os elementos constitutivos de um caso de força maior..." (n.° 10) (tradução provisória).

17. É verdade que constitui jurisprudência constante (ver, mais recentemente, o acórdão de 27 de Outubro de 1987, Theodorakis/Estado grego, 109/86, Colect. p. 4319) que "o significado desta noção (de força maior) deve ser determinado em função do quadro legal em que os seus efeitos se vão produzir" (n.° 6) (tradução provisória).

18. Mas, tanto no presente caso como no processo 42/79, a situação jurídica caracteriza-se precisamente pela obrigação imposta ao comprador dos produtos agrícolas em causa, por força dos regulamentos comunitários aplicáveis, de os exportar para fora da Comunidade. Como no processo 42/79, o cumprimento desta obrigação é garantido pela prestação de uma caução que só pode ser liberada, salvo caso de força maior, se a exportação se realizar efectivamente.

19. Portanto, creio que pode legitimamente deduzir-se, também no caso em apreço, que se o comprador da carne de bovino em questão, em lugar de efectuar ele próprio a exportação, encarregar desta um terceiro, não fica por isso exonerado da obrigação de exportar. Pelo contrário, continua a assumir perante o organismo de intervenção todos os riscos que um operador diligente pode e deve razoavelmente prever, e deverá por conseguinte responder por qualquer comportamento culposo ou por qualquer negligência desse terceiro.

20. Direi mesmo que o que precede é válido a fortiori no presente caso, em que o comprador não revendeu os produtos em questão, mas simplesmente encarregou uma empresa de transportes de assegurar a exportação.

21. Não podem existir dúvidas de que, se a carne tivesse sido desviada por um empregado das sociedades autoras enquanto permanecesse em armazéns ou camiões de sua propriedade, não se estaria em presença de um caso de força maior. Essa eventualidade não é absolutamente imprevisível nem de modo algum inelutável.

22. Ora, um facto que não poderia constituir um caso de força maior se se produzisse na esfera do comprador da carne, também não pode ser considerado uma circunstância anormal e imprevisível, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas mau grado todas as diligências envidadas, se se produzir na esfera de um empresário de transportes, mesmo independente do comprador e ao qual o transporte foi confiado por subcontrato que este ignorava.

23. Segundo o acórdão Reich (3), o operador deve também fazer prova de vigilância nas suas relações com o transportador, visto que existem

"negligências que um importador diligente não pode cometer, quer na celebração do contrato de compra ou de transporte, quer na responsabilização do transportador" (tradução provisória - n.° 4 desse acórdão).

A este propósito, a Comissão tem razão ao sublinhar que "se a Terrytrans (a transportadora directamente mandatada pelas requerentes) não excedeu os seus poderes ao celebrar o subcontrato, as autoras devem então ser responsabilizadas indirectamente pelos actos da Charles Ward e da sua 'associada' . Pelo contrário, se a Terrytrans excedeu os limites dos seus poderes ao subcontratar a operação, as autoras têm então direito de regresso contra essa empresa".

24. Assim, proponho que o Tribunal responda pela negativa à segunda questão prejudicial e declare que:

"O facto de um comprador de carne de bovino proveniente de reservas de intervenção e destinada à exportação não poder cumprir a sua obrigação de exportar devido a manobras fraudulentas e/ou à negligência de um empresário de transportes independente ao qual o transporte das mercadorias foi confiado por subcontrato desconhecido do comprador, não constitui um caso de força maior, na acepção do artigo 11.° do Regulamento n.° 1687/76 da Comissão."

25. Na sua terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional nacional pergunta, em substância, se o princípio da proporcionalidade, enquanto princípio geral de direito comunitário, exige simplesmente que o organismo de intervenção fixe o montante da caução declarada perdida com base apenas na tonelagem que não foi exportada, ou se esse princípio, pelo contrário, exige que tenha também em conta outros factores, como os que são enumerados na alínea c) da questão.

26. Segundo uma jurisprudência constante, lembrada em último lugar no acórdão de 30 de Junho de 1987 (Roquette Frères/Office national interprofessionnel des céréales, 47/86, Colect. p. 2889):

"Importa, a fim de determinar se uma disposição de direito comunitário é compatível com o princípio da proporcionalidade, verificar se os meios que prevê se revelam adequados para realizar o objectivo visado e não vão além do necessário para o alcançar" (n.° 19 - tradução provisória).

27. Este princípio exige, portanto, que a sanção pelo incumprimento de uma obrigação comunitária não exceda os limites do que é adequado e necessário para alcançar o objectivo prosseguido.

28. No presente caso, como resulta do segundo considerando dos regulamentos (CEE) n.°s 1929/82 e 2534/82 da Comissão, o objectivo prosseguido consistia em escoar a carne detida em quantidades importantes pelos organismos de intervenção francês e irlandês para certos países terceiros onde existiam mercados, a fim de evitar o prolongamento da armazenagem, devido aos seus custos elevados. A carne vendida para esse fim destinava-se expressamente à exportação e foi precisamente para garantir o cumprimento da obrigação de exportar que foi prevista uma caução.

29. Como o Governo irlandês justamente sublinhou, se uma certa quantidade dessa carne, além do mais adquirida a um preço favorável, não for exportada, regressa normalmente ao mercado comunitário e ocupa nesse mercado o lugar de uma quantidade equivalente de carne que, por sua vez, deverá tomar o caminho da intervenção.

30. Ora, constitui também jurisprudência constante, recordada no acórdão de 27 de Novembro de 1986, Maas/BALM, 21/85 (Colect. p. 3537), que "se as obrigações em causa... devem ser consideradas obrigações principais, cujo respeito é de fundamental importância para o bom funcionamento de um sistema comunitário... (a sua) violação pode ser sancionada com a perda total da caução, sem que isso signifique uma violação do princípio da proporcionalidade..." (n.° 15).

31. No quadro da regulamentação em causa no caso vertente, a perda da caução proporcionalmente à quantidade não exportada não é certamente desproporcionada em relação ao objectivo prosseguido.

32. Aliás, o artigo 13.°, n.° 5, do Regulamento (CEE) n.° 1687/76 previu expressamente essa eventualidade.

33. Pelo contrário, dada a importância fundamental da obrigação de exportação, o princípio da proporcionalidade não exige que sejam tidas em conta outras considerações - à excepção, naturalmente, dos casos de força maior acompanhados da perda definitiva da mercadoria, em que, na verdade, não se coloca qualquer questão de proporcionalidade, devendo a caução ser sempre completamente liberada.

34. Considerando o que precede, proponho ao Tribunal que responda do seguinte modo à terceira questão prejudicial:

"Quando um operador se comprometeu a exportar uma certa quantidade de carne de bovino e não exporta uma parte, o princípio da proporcionalidade é aplicado de forma adequada se a caução for liberada proporcionalmente à quantidade exportada. Na ausência de um caso de força maior, o resto da caução não deve ser liberado, independentemente de qualquer outra consideração."

(*) Tradução do francês.

(1) Regulamento (CEE) n.° 1929/82 da Comissão, de 13 de Julho de 1982, relativo à venda a preço estipulado antecipadamente num valor fixo de certas carnes de bovino desossadas detidas pelos organismos de intervenção francês e irlandês e destinadas à exportação (JO L 209, de 17.7.1982, p. 34), e Regulamento (CEE) n.° 2534/82 da Comissão, de 15 de Setembro de 1982, com o mesmo título (JO L 271, de 21.9.1982, p. 6).

(2) Regulamento (CEE) n.° 2675/80 da Comissão, de 17 de Outubro de 1980, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1687/76, que estabelece as modalidades comuns de controlo da utilização e/ou do destino de produtos provenientes da intervenção (JO L 274, de 18.10.1980, p. 14; EE 03 F19 p. 92).

(3) Acórdão de 20 de Fevereiro de 1975, Reich / Hauptzollamt Landau, 64/74, Recueil, p. 261, 267.