CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL JEAN-PIERRE WARNER

apresentadas em 19 de Novembro de 1975 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

A 18 de Janeiro de 1952 foi aprovada nos Países Baixos uma lei, a «Wet Assurantiebemiddeling» ou «WAB», relativa aos corretores de seguros e a outras pessoas com funções de intermediários no sector dos seguros. Este processo, que chega ao Tribunal através de um pedido de decisão prejudicial apresentado pelo College van Beroep voor het Bedrijfsleven, levanta uma questão de compatibilidade de uma disposição daquela lei com o direito comunitário, e em especial com os artigos 59.o e 60.o do Tratado CEE. A disposição em causa é aquela que exige às pessoas que agem como intermediários no sector dos seguros nos Países Baixos que residam nesse país.

O artigo 4.o da WAB proíbe qualquer pessoa (sem prejuízo de excepções aqui irrelevantes) de actuar como intermediário, a menos que se encontre inscrita num dos registos referidos por aquela disposição. Há quatro registos — A, B, C e D —, sendo diferentes as condições de inscrição num ou noutro. Os registos estão a cargo do Sociaal-Economische Raad, réu no processo submetido ao College.

O artigo 5.o, n.o 1, determina que, para poder ser inscrita num daqueles registos, a pessoa deve provar cabalmente perante o Sociaal-Economische Raad que:

a) não exerce uma actividade incompatível com a de intermediário de seguros;

b) não há motivos para recear que desacreditará a profissão;

c), d) e e) não é menor nem se encontra ferida de qualquer outra incapacidade e que não foi declarada em estado de falência;

f) reside nos Países Baixos.

No despacho de reenvio, o College sustenta que o artigo 5.o, n.o 1, alínea 0, deve, à luz das outras disposições da WAB, ser interpretado no sentido de que a pessoa em causa deve estar estabelecida nos Países Baixos, isto é, de que deve aí ter um escritório e também a sua residência.

O artigo 5.o, n.o 5, da WAB indica os requisitos que devem ser satisfeitos quando a pessoa que se propõe desenvolver a actividade de intermediário de seguros não é uma pessoa singular. Entre estes, conta-se a necessidade de as pessoas singulares que asseguram a sua direcção efectiva preencherem os requisitos do artigo 5 o, n.o 1, com excepção do relativo à ausência de declaração de falência. O artigo 9.o determina, em termos gerais, a eliminação do registo relevante do nome de qualquer pessoa que deixar de satisfazer os requisitos do artigo 5.o

O artigo 12.o, n.o 1, impõe às pessoas inscritas nos registos bem como aos seguradores a obrigação de fornecer ao Sociaal-Economische Raad qualquer informação que este possa solicitar com o objectivo de garantir que as disposições da lei são devidamente acatadas; o artigo 12.o, n.o 2, submete as pessoas inscritas e os seguradores à obrigação de permitir imediatamente que, a seu pedido, qualquer pessoa, habilitada para o efeito pelo ministro das Finanças, examine quaisquer livros e documentos relativos à sua actividade que o Raad considere adequados, para efeitos de controlo e para garantir que as disposições em causa estão a ser devidamente cumpridas.

Os artigos 13.o, 14.o, 15.o e 16.o impõem às pessoas inscritas uma série de restrições que respeitam a matérias tais como o uso de nomes diferentes dos que se encontram registados, a natureza e o nível das suas remunerações e os incentivos que possam oferecer àos seus clientes. Uma pessoa inscrita que viole qualquer uma destas restrições pode ser objecto de procedimento judicial com base na lei sobre as infracções económicas, isto é, a «Wet op de economische delicten».

Robert Coenen, primeiro recorrente na causa principal pendente no College, é de nacionalidade neerlandesa. É intermediário de seguros ou, para ser mais preciso, é gerente de duas sociedades privadas neerlandesas, a segunda e terceira recorrentes, que exercem a actividade de intermediários de seguros. No despacho de reenvio estas sociedades vêm indicadas como tendo escritórios separados nos Países Baixos, mas Robert Coenen afirmou no decurso da audiência que actualmente partilham um desses escritórios, que é um pequeno escritório situado nos arredores de Haia. Robert Coenen, segundo declarou, é também director de uma sociedade belga.

Os nomes de Robert Coenen e das duas sociedades recorrentes estão inscritos no registo B conservado nos termos da WAB.

Até 1973 Robert Coenen residiu nos Países Baixos, mas, nesse ano, mudou a sua residência para Brasschaat, na Bélgica. Foi então que o Sociaal-Economische Raad o notificou bem como as duas sociedades recorrentes de que os seus nomes iriam ser eliminados do registo, no que dizia respeito a Robert Coenen, por ele ter deixado de satisfazer os requisitos do artigo 5 o, n.o 1, alínea 0, da WAB, e, no que respeitava às sociedades, porque tinham por conseguinte deixado de satisfazer os requisitos do artigo 5 o, n.o 5. Foi desta decisão que Robert Coenen e as duas sociedades recorreram para o College.

O despacho de reenvio evidencia que o College tem dúvidas sobre se o artigo 5 o, n.o 1, alínea 0, é compatível com os artigos 59.o e 60.o do Tratado. Também demonstra que, na opinião do College, a única razão pela qual a WAB impôs o requisito da residência nos Países Baixos foi a de possibilitar uma efectiva fiscalização dos intermediários inscritos nos termos do artigo 12.o daquela lei, em especial através do exame dos seus livros e documentos. A este respeito, o College entende que o legislador partiu manifestamente da ideia de que o intermediário que é uma pessoa singular desenvolve geralmente a sua actividade a partir da sua residência e que ele tomou ainda em consideração o facto de a autoridade das pessoas habilitadas pelo ministro das Finanças nos termos do artigo 12.o, n.o 2, estar limitada ao território dos Países Baixos. O College rejeita a opinião formulada em nome do Sociaal-Economische Raad segundo a qual a imposição daquele requisito poderia também encontrar justificação na intenção de facilitar a instauração de uma acção penal na sequência de qualquer violação das disposições dos artigos 13 o a 16.o da lei ou a adopção de medidas adequadas no caso de o comportamento de um intermediário inscrito comprometer o bom nome da profissão.

A questão que foi efectivamente submetida a este Tribunal pelo College é a seguinte:

«Deverão interpretar-se as disposições do Tratado que instituiu a Comunidade Económica Europeia, em especial as dos artigos 59.o e 60.o, no sentido de que é incompatível com elas um requisito tal como o do artigo 5.o, n.o 1, alínea f), da Wet Assurantiebemiddeling, que determina que, sempre que uma pessoa singular pretender desenvolver uma actividade de intermediário, nos termos daquela lei, é obrigada a residir nos Países Baixos?»

Verificareis que, tal como foi formulada pelo College, a questão tem um alcance limitado. Respeita simplesmente à compatibilidade com o direito comunitário de uma disposição como a do artigo 5.o, n.o 1, alínea 0, da WAB, relativa à residência de uma pessoa singular que pretende agir como intermediário de seguros num Estado-membro. A questão não abrange o problema da compatibilidade com o direito comunitário de uma disposição como a do artigo 5.o, n.o 5, da WAB, relativa à residência de pessoas singulares que asseguram a direcção de uma sociedade que deseja exercer essa mesma actividade de intermediário nesse Estado. No entanto, quer Robert Coenen, quer a Comissão pediram insistentemente ao Tribunal que examinasse esta questão mais ampla que, segundo eles, é suscitada pelos factos desta causa e que implica a interpretação de outros artigos do Tratado para além dos artigos 59 o e 60.o É o caso designadamente do artigo 48.o, que pode ser pertinente se as pessoas que asseguram a direcção de uma sociedade deverem ser consideradas empregadas da mesma sociedade, bem como do artigo 52.o, que pode intervir na medida em que os requisitos restritivos de residência impostos a essas pessoas possam implicar uma restrição ao direito de estabelecimento da sociedade.

Senhores Juízes, em meu entender, o Tribunal não é competente, nestas circunstâncias, para responder a estas questões mais amplas. A sua competência nos termos do artigo 177o do Tratado está limitada à resposta à questão que lhe foi submetida pelo órgão jurisdicional nacional em causa. Ao afirmá-lo, não esqueço evidentemente que, tal como o próprio College assinalou no despacho de reenvio, o tribunal no processo principal é um órgão jurisdicional cujas decisões não são, pelo menos no presente caso, susceptíveis de um recurso jurisdicional de direito neerlandês, pelo que ele era obrigado, nos termos do artigo 177.o, a submeter ao Tribunal qualquer questão de direito comunitário que perante ele fosse suscitada. Todavia, podem existir múltiplas razões atinentes ao direito processual neerlandês, ao direito das sociedades neerlandês, ou mesmo à interpretação da WAB, que este Tribunal não pode averiguar, pelas quais o College não considerou oportuno submeter ao Tribunal de Justiça as questões mais gerais que, segundo Robert Coenen e a Comissão, os factos concretos desta causa parecem efectivamente, à primeira vista, levantar.

Por estas razões, limitarei a minha análise à questão efectivamente submetida pelo College.

Em meu entender, a resposta a esta questão, apesar de não ter sido expressamente dada, está claramente indicada no que este Tribunal declarou no processo 33/74, Van Binsbergen (Colect. 1974, p. 543).

A Comissão defende que, com base nesse acórdão e também como posição de princípio, o Tribunal deveria declarar, no presente caso, sem qualquer tipo de restrição, que qualquer requisito de residência de uma pessoa no território de um Estado-membro onde pretende efectuar prestações de serviços é incompatível com os artigos 59 o e 60.o A Comissão alega, se bem entendi, que a única restrição àquela regra admitida pelo Tribunal no processo Van Binsbergen dizia respeito à exigência imposta a uma pessoa que exerça a advocacia num determinado tribunal de escolha de domicílio no âmbito de competência desse tribunal. O Tribunal não aceitou, segundo afirma a Comissão, a validade enquanto tal de um requisito de residência que se reporte a todo o território de um Estado-membro.

Senhores Juízes, não penso que esta interpretação do acórdão proferido no processo Van Binsbergen seja correcta.

Nos considerandos 12 e 13 desse acórdão, o Tribunal estabeleceu determinados princípios gerais: em primeiro lugar, o de que, no que respeita ao caso especial da prestação de serviços, seria impossível considerar incompatíveis com o Tratado os requisitos específicos impostos a uma pessoa que presta um serviço, sempre que esses requisitos tivessem por objectivo a aplicação a essa pessoa de regras profissionais, justificadas pelo interesse do público e vinculativas para todos os que se encontrarem estabelecidos no Estado em que o serviço é prestado — especialmente regras respeitantes à organização, qualificação, ética profissional, controlo e responsabilidade —, na medida em que a mesma pessoa se furtasse à aplicação dessas regras, estabelecendo-se noutro Estado-membro; em segundo lugar, também não se poderá negar a um Estado-membro o direito de tomar medidas destinadas a impedir que a liberdade conferida pelo artigo 59 o fosse utilizada por um prestador cuja actividade estivesse total ou principalmente orientada para o seu território, com o objectivo de se subtrair às regras profissionais que lhe seriam aplicáveis no caso de ele estar estabelecido no território desse Estado, resultando essa situação da aplicabilidade do capítulo do Tratado relativo ao direito de estabelecimento e não do que se reporta às prestações de serviço.

Ao estabelecer aqueles princípios, penso que o Tribunal reconheceu aquilo que já tinha sido admitido pelos próprios autores do Tratado no artigo 57.o, designadamente que há muitas profissões e negócios de uma natureza tal que, a menos que existam e sejam cumpridas normas que garantam que as pessoas que os exercem são honestas, suficientemente competentes e actuam em conformidade com os padrões adequados, podem acarretar graves prejuízos para a colectividade de que fazem parte os seus clientes ou doentes. O Tratado prevê evidentemente que as regras aplicáveis para aquele efeito nos diversos Estados-membros devem ser coordenadas. Mas não exige que elas sejam revogadas ou desprovidas de aplicação obrigatória. Tal como o advogado-geral Mayras assinalou no processo Van Binsbergen (Colect. 1974, p. 543), o objectivo dos artigos 59.o e 60.o do Tratado, assim como o dos artigos 7.o, 48.o e 52.o, é o de eliminar as discriminações e não o de suprimir regras necessárias para a protecção do público.

Nos considerandos 14 a 17 do acórdão que proferiu no processo Van Binsbergen, o Tribunal, como o início do primeiro desses considerandos revela, aplicou às circunstâncias do caso os princípios gerais que afirmara nos considerandos 12 e 13. Este processo, como é sabido, relacionava-se com uma norma do direito neerlandês que exigia uma residência nos Países Baixos a qualquer pessoa não qualificada que exercesse funções de advogado junto do Centrale Raad van Beroep, se bem que essa mesma pessoa não estivesse sujeita a qualquer regra profissional. O Tribunal sustentou então que, de acordo com esses princípios, não seria incompatível com os artigos 59.o e 60.o exigir daqueles cujas funções se reportassem ao auxílio na administração da justiça um estabelecimento profissional permanente na área de jurisdição de determinados órgãos jurisdicionais, sempre que essa exigência fosse objectivamente necessária para garantir a observância de regras profissionais respeitantes, em especial, à administração da justiça e à ética profissional. No entanto, o Tribunal afirmou que a situação seria diferente, sempre que uma pessoa exercesse funções de advogado sem ser obrigada a ter qualquer qualificação especial nem a sujeitar-se a quaisquer regras profissionais. Em tal caso, a exigência de uma residência no Estado-membro em causa não pode justificar-se, quando for possível garantir o correcto funcionamento da máquina da justiça com medidas menos restritivas, tais como a escolha de um domicílio adequado.

É indubitável que, entre as profissões e ofícios que carecem de regulamentação em ordem à protecção do público, se contam os dos seguradores e intermediários de seguros. A título de exemplo, bastará recordar a série de casos notórios ocorridos no Reino Unido nos anos sessenta — antes de ter sido aperfeiçoada a legislação britânica relevante —, de falência de companhias de seguros cuja gestão era desonesta, imprudente ou assegurada por pessoas incompetentes. Estas falências provocaram enormes dificuldades a milhares de segurados, bem como a pessoas que tinham sido induzidas a acreditar que estavam protegidas pelo seguro, sem falar dos terceiros vítimas de acidentes. Ora, estas companhias de seguros tinham, na maior parte dos casos, actuado em conluio com corretores de seguros desonestos e marginais.

É por esta razão que prefiro de longe a orientação proposta para este caso pelo Governo francês nas suas observações e cujo conteúdo não é necessário reproduzir aqui.

Por conseguinte, penso que a questão colocada pelo College deveria merecer a seguinte resposta: a exigência de que uma pessoa que pretende prestar serviços como intermediário de seguros num Estado-membro resida nesse Estado-membro é incompatível com os artigos 59 o e 60.o do Tratado, a menos que se imponha e seja necessária para garantir a observância, por parte dessa pessoa, de regras relativas ao exercício da actividade de intermediário de seguros que existem para a protecção do público.

Quer Robert Coenen, quer a Comissão, quer o Governo francês, em maior ou menor medida, incitam o Tribunal a ir mais longe e, na realidade, a decidir se, no presente caso, o requisito se impunha e era necessário para garantir o respeito das normas relevantes, o que implica, de facto, tendo em conta o que foi comprovado pelo College, uma decisão sobre a questão de saber se o requisito se impunha e era necessário para garantir a observância das disposições do artigo 12.o da WAB. Mas, em meu entender, Senhores Juízes, esta questão insere-se na competência do College. Aliás, o facto de a Comissão assentar a sua argumentação, no que respeita ao verdadeiro objecto e à necessidade do requisito de residência, numa análise de certas declarações feitas por um perito perante o College e de alguns factos admitidos perante esse órgão jurisdicional em nome do réu, prova, segundo creio, que assim tem de ser. Em minha opinião, é ao College e não a este Tribunal, chamado a pronunciar-se nos termos do artigo 177.o do Tratado, que compete tirar conclusões a partir dessas declarações e do reconhecimento desses factos.

Finalmente, deve recordar-se que, na audiência, Robert Coenen fez algumas sugestões quanto às suas despesas. Tratando-se, todavia, de um pedido de decisão prejudicial, o Tribunal deverá evidentemente deixar para o College todas as questões relativas a despesas.

( *1 ) Língua original: inglês.