CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PAOLO MENGOZZI

apresentadas em 30 de maio de 2018 ( 1 )

Processo C‑430/16 P

Bank Mellat

contra

Conselho da União Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Reforço das medidas restritivas tomadas contra a República Islâmica do Irão — Medidas setoriais — Admissibilidade — Produção de efeitos do Plano de Ação Conjunto Global no decurso da instância perante o Tribunal da União Europeia — Incidência no interesse em agir no âmbito do recurso — Incidência na manutenção do interesse em agir perante o Tribunal Geral — Não conhecimento do mérito — Artigo 275.o TFUE — Competência do Tribunal Geral em matéria de Política externa e de Segurança Comum (PESC) — Conceito de “medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas” — Artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE — Conceito de “medidas de execução” — Artigo 215.o TFUE — Conceito de “necessidade” — Princípio da proporcionalidade — Princípios gerais do direito da União»

Índice

I. Antecedentes do litígio II. Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido III. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes IV. Análise jurídica A. A título principal, quanto à admissibilidade do recurso 1. Resumo da argumentação das partes 2. Análise a) Quanto aos efeitos do Plano de Ação b) Quanto à apreciação in concreto do interesse em agir do Bank Mellat B. A título subsidiário, quanto à manutenção do interesse em agir do Bank Mellat no decurso da instância no Tribunal Geral C. A título eminentemente subsidiário 1. Quanto aos quarto e quinto fundamentos do recurso, relativos a erros de direito na apreciação das condições do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE e na apreciação da competência do Tribunal Geral a) Quanto ao quarto fundamento, relativo a um erro de direito na apreciação das condições do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE 1) Acórdão recorrido 2) Resumo da argumentação das partes 3) Análise b) Quanto ao quinto fundamento, relativo a um erro de direito na apreciação da competência do Tribunal Geral 1) Acórdão recorrido 2) Argumentação das partes e análise 2. Quanto aos fundamentos relativos ao mérito do recurso da decisão do Tribunal Geral a) Quanto ao primeiro fundamento relativo a um erro de direito na interpretação e aplicação da exigência de necessidade na aceção do artigo 215.o, n.o 1, TFUE b) Quanto ao segundo fundamento relativo a um erro de direito na aplicação do princípio da proporcionalidade c) Quanto ao terceiro fundamento relativo a um erro de direito do Tribunal Geral ao considerar que o regime controvertido era conforme aos princípios gerais do direito V. Quanto às despesas VI. Conclusão

1. Com o presente recurso, o Bank Mellat pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 2 de junho de 2016, Bank Mellat/Conselho ( 2 ) (a seguir «acórdão recorrido»), no qual aquele negou provimento ao seu recurso de anulação interposto contra o artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento (UE) n.o 1263/2012 do Conselho, de 21 de dezembro de 2012, que altera o Regulamento (UE) n.o 267/2012 que impõe medidas restritivas contra o Irão ( 3 ), e ao seu pedido de declaração de inaplicabilidade do artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635/PESC do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que altera a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão ( 4 ).

I. Antecedentes do litígio

2. Decorre dos n.os 1 e seguintes do acórdão recorrido que o recorrente, Bank Mellat, é um banco comercial iraniano. No âmbito das medidas restritivas de caráter individual instituídas com vista a exercer pressão sobre a República Islâmica do Irão para que ponha termo às atividades nucleares que apresentam um risco de proliferação e ao desenvolvimento de vetores de armas nucleares (a seguir «proliferação nuclear»), em 26 de julho de 2010, o nome do recorrente foi incluído, pela primeira vez, na lista das entidades que contribuem para a proliferação nuclear iraniana ( 5 ). Na sequência das alterações legislativas ocorridas depois, o nome do recorrente foi, de novo, incluído nos atos de 2010 e de 2012 ( 6 ).

3. Na falta de um compromisso, por parte da República islâmica do Irão, de se empenhar seriamente nas negociações ( 7 ), o Conselho da União Europeia entendeu ser necessário adotar medidas restritivas adicionais mediante a adoção da Decisão 2012/635. O artigo 1.o, n.o 6, da referida decisão procedeu à alteração do artigo 10.o da Decisão 2010/413. O Regulamento n.o 1263/2012 foi igualmente adotado neste contexto e alterou o Regulamento n.o 267/2012. Em especial, o artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 alterou o artigo 30.o do Regulamento n.o 267/2012 e acrescentou a este último os artigos 30.o‑A e 30.o‑B ( 8 ). O regime controvertido pode ser descrito como segue.

4. Em substância, o artigo 30.o do Regulamento n.o 267/2012 alterado prevê restrições às operações financeiras entre, por um lado, as instituições financeiras e de crédito e as casas de câmbio estabelecidas no Irão, bem como as suas sucursais e filiais e as instituições financeiras e de crédito e as casas de câmbio controladas por pessoas, entidades ou organismos estabelecidos no Irão, e, por outro, as instituições financeiras da União Europeia.

5. Nos termos do artigo 30.o, n.o 2, do Regulamento n.o 267/2012 alterado, só podem ser efetuadas transferências relativas a alimentos, cuidados de saúde, equipamento médico, ou para fins agrícolas ou humanitários, transferências relativas a remessas pessoais, transferências relacionadas com um contrato comercial específico, desde que essa transferência não seja proibida pelo referido regulamento, transferências relativas a missões diplomáticas ou postos consulares ou a organizações internacionais, transferências relativas a pagamentos para a satisfação de créditos reclamados por ou a pessoas, entidades ou organismos do Irão, ou transferências de natureza semelhante, bem como transferências necessárias para o cumprimento de obrigações resultantes de outro tipo de contratos.

6. Resulta do artigo 30.o, n.os 3 a 5, do Regulamento n.o 267/2012 alterado, que as transferências de fundos que podem ser autorizadas ao abrigo do n.o 2 do mesmo artigo estão sujeitas, consoante os casos e o objeto das transferências, bem como a partir de determinados limites, a uma obrigação de notificação prévia e a uma obrigação de autorização prévia por parte da autoridade nacional competente.

7. O artigo 30.o‑A do Regulamento n.o 267/2012 alterado prevê, designadamente, certas restrições às transferências de fundos entre, por um lado, pessoas, entidades ou organismos iranianos, e, por outro, cidadãos da União, que não estão abrangidos pelo artigo 30.o do mesmo regulamento.

8. Nos termos do artigo 30.o‑B, n.o1, do Regulamento n.o 267/2012 alterado, as restrições previstas nos artigos 30.o e 30.o‑B do mesmo regulamento não se aplicam quando tiver sido concedida uma autorização em conformidade com os artigos 24.o a 28.o‑A do referido regulamento.

9. O artigo 30.o‑B, n.o 3, do Regulamento n.o 267/2012 alterado prevê que, para efeitos do artigo 30.o, n.o 3, alíneas b) e c), e do artigo 30.o‑A, n.o 1, alínea c), do mesmo regulamento, as autoridades competentes devem conceder a autorização, nas condições que considerem adequadas, a menos que tenham motivos razoáveis para suspeitar que a transferência de fundos relativamente à qual a autorização é solicitada pode constituir uma violação de qualquer uma das proibições ou obrigações previstas no referido regulamento.

II. Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido

10. Por petição entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de março de 2013, o recorrente interpôs um recurso destinado a obter a anulação do artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 e a declaração de inaplicabilidade, relativamente a si, do artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635.

11. Antes de proceder à apreciação do mérito dos fundamentos, o Tribunal Geral verificou oficiosamente a sua própria competência para decidir quanto ao pedido de declaração da inaplicabilidade do artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635, em relação ao qual o recorrente tinha precisado que o mesmo devia ser interpretado como uma exceção de ilegalidade na aceção do artigo 277.o TFUE. O Tribunal Geral concluiu pela sua incompetência quanto a esta questão ( 9 ). Em contrapartida, reconheceu‑se competente para decidir quanto aos pedidos relativos ao Regulamento n.o 1263/2012 ( 10 ).

12. Relativamente a estes, o Tribunal Geral verificou, em seguida, se os requisitos previstos no artigo 263.o TFUE estavam, no caso em apreço, devidamente cumpridos ( 11 ). O Tribunal Geral considerou que, do conjunto das disposições que o artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 alterou ou introduziu no Regulamento n.o 267/2012, apenas o artigo 30.o, n.o 1, 30.o, n.o 3, alínea a) e 30.o, n.o 5, do Regulamento n.o 267/2012 alterado estavam contidos num ato regulamentar, diziam diretamente respeito ao recorrente e não necessitavam de medidas de execução. O Tribunal Geral declarou o recurso inadmissível quanto ao resto.

13. Por último, o Tribunal Geral verificou a existência de interesse em agir do recorrente no momento da interposição do recurso ( 12 ). Embora este último fosse também sujeito a medidas restritivas individuais relativamente às quais o artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 não produzia, segundo o Conselho, efeitos jurídicos suplementares, o Tribunal Geral considerou que o recorrente tinha estado sujeito, após a anulação das referidas medidas restritivas individuais na sequência da negação de provimento, pelo Tribunal de Justiça, do recurso no processo Conselho/Bank Mellat ( 13 ), aos efeitos produzidos pelo artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 e concluiu que o mesmo dispunha de um interesse em agir para impugnar a sua legalidade perante ele, dentro dos limites descritos anteriormente.

14. Passando à análise do mérito do recurso do recorrente, o Tribunal Geral pronunciou‑se sobre os quatro fundamentos invocados. Com o primeiro, alegava que o regime controvertido era desprovido de base legal à luz do artigo 215.o TFUE, dado que não tinha nenhuma relação lógica com o objetivo da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) alegadamente prosseguido. Com o segundo, alegava que o regime controvertido era desprovido de base legal à luz do artigo 215.o TFUE, dado o seu caráter desproporcionado face ao objetivo da PESC alegadamente prosseguido. Com o terceiro fundamento, alegava que o regime controvertido era contrário aos princípios gerais do direito da União, bem como ao artigo 215.o, n.o 3, TFUE, e, em particular, aos princípios da proporcionalidade, da segurança jurídica, da não arbitrariedade e da igualdade de tratamento, ao dever de fundamentação, bem como à exigência de que as sanções prevejam as necessárias garantias jurídicas. O quarto fundamento dizia respeito a uma violação dos direitos de propriedade do recorrente e do seu direito de exercer uma atividade comercial, do direito à livre circulação de capitais, bem como do princípio da proporcionalidade.

15. Uma vez que nenhum dos fundamentos procedeu, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso.

III. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

16. Em 2 de agosto de 2016, o Bank Mellat interpôs recurso do acórdão recorrido. Nos seus pedidos, solicita que o Tribunal de Justiça se digne anular o acórdão recorrido; anular o artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 na totalidade ou na parte em que se aplica ao recorrente; declarar que o artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635 é inaplicável ao recorrente; condenar o Conselho nas despesas referentes ao recurso da decisão do Tribunal Geral e nas despesas no processo no Tribunal Geral.

17. Na sua contestação, o Conselho solicita que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso e condenar o Bank Mellat nas despesas. A Comissão Europeia e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte ( 14 ), partes intervenientes em apoio do Conselho no processo perante o Tribunal Geral, concluem também nesse sentido.

18. O recorrente, o Conselho, o Reino Unido e a Comissão foram ouvidos em alegações, na audiência que decorreu no Tribunal de Justiça em 10 de janeiro de 2018.

IV. Análise jurídica

19. Em apoio do seu recurso da decisão do Tribunal Geral, o recorrente invoca cinco fundamentos. O primeiro é relativo a um erro de direito na interpretação e aplicação da exigência de necessidade na aceção do artigo 215.o TFUE. O segundo fundamento baseia‑se num erro de direito, na medida em que o Tribunal Geral declarou erradamente que o regime controvertido era proporcionado. O terceiro fundamento é relativo a um erro de direito, na medida em que o Tribunal Geral considerou que o regime controvertido era conforme aos princípios gerais do direito da União. O quarto fundamento baseia‑se num erro de direito na interpretação do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, devido ao facto de o Tribunal Geral não ter verificado de forma global se o artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 cumpria os requisitos do referido artigo 263.o, mas ter procedido a uma análise individual de cada um dos elementos do regime controvertido, para a execução do qual o mesmo contribuiu. O quinto fundamento é relativo a um erro de direito na apreciação da sua própria competência, uma vez que o Tribunal Geral considerou que não era competente para se pronunciar quanto às críticas formuladas contra o artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635.

20. Por sua vez, o Conselho alega que o Bank Mellat não tem interesse na resolução do recurso, devido ao facto de o regime controvertido ter sido «levantado» desde 16 de janeiro de 2016, e que, nestas condições, o recurso deve, portanto, ser declarado inadmissível.

A. A título principal, quanto à admissibilidade do recurso

1. Resumo da argumentação das partes

21. O Conselho contesta a admissibilidade do recurso e alega a falta de interesse do Bank Mellat na resolução do litígio devido ao «levantamento» ou à «revogação» das medidas contestadas que já não são «aplicáveis» ao recorrente desde 16 de janeiro de 2016, ao abrigo do Plano de Ação Conjunto Global (a seguir «Plano de Ação») ( 15 ) acordado com a República Islâmica do Irão. Recordando a jurisprudência Abdulrahim/Conselho e Comissão (a seguir «Acórdão Abdulrahim») ( 16 ) — que duvida, porém, que se possa aplicar no contexto de medidas restritivas não individuais —, o Conselho sustenta que o Bank Mellat não pode retirar qualquer benefício do presente recurso, tendo nomeadamente em conta o caráter geral do regime controvertido. Não seria de esperar qualquer alteração no comportamento do Conselho. Quanto a uma eventual ação de indemnização por responsabilidade extracontratual da União, ainda que o Tribunal de Justiça anulasse o acórdão do Tribunal Geral, o próprio facto de este último ter concluído pela legalidade do regime geral impediria que fosse preenchida a condição da existência de uma violação suficientemente caracterizada do direito da União. Além disso, o Bank Mellat não pode invocar qualquer prejuízo para a sua reputação, precisamente devido ao caráter geral do regime contestado, à ausência de alegação de participação pessoal do recorrente na atividade combatida e à submissão paralela do Bank Mellat às medidas restritivas individuais mais severas.

22. Em substância, a Comissão manifestou dúvidas quanto à existência de um interesse do Bank Mellat em interpor o referido recurso e sublinha que as medidas restritivas individuais a que este estava sujeito até ao Acórdão do Tribunal de Justiça no processo Conselho/Bank Mellat ( 17 ) tinham sido ainda mais severas em relação ao mesmo, pelo que a anulação do regime geral em questão no âmbito do presente recurso seria, em qualquer caso, irrelevante para o Bank Mellat. Este último reconheceu, aliás, a inexistência de um efeito real do regime geral contestado sobre a sua situação. A anulação definitiva das medidas restritivas individuais que o afetavam, bem como a revogação do regime geral teriam tido por efeito eliminar todos os efeitos jurídicos eventualmente produzidos sobre o Bank Mellat.

23. Por sua vez, o Bank Mellat identifica quatro benefícios distintos que pode ainda retirar obtendo a anulação do regime geral, não obstante o facto de este ter sido revogado desde 16 de janeiro de 2016. Baseando‑se no Acórdão Abdulrahim ( 18 ), alega, em primeiro lugar, que a referida anulação permitiria impedir que o Conselho aplicasse novamente ou adotasse atos semelhantes no futuro. Isto seria ainda mais importante se o levantamento do regime geral fosse apenas provisório. Em segundo lugar, a obtenção da anulação permitiria ao Bank Mellat preservar as suas possibilidades de apresentar posteriormente um pedido de indemnização compensatória. Em terceiro lugar, a revogação ou a caducidade do regime geral não privava o Bank Mellat do interesse na declaração da ilegalidade, pelo facto de os efeitos dessa revogação ou dessa caducidade não se confundirem com os de uma anulação ( 19 ). Em quarto lugar, o regime geral produziu efeitos negativos na reputação do recorrente, em virtude do nexo estabelecido pelo Conselho, no regime geral, entre os bancos e a proliferação nuclear ( 20 ) e a obtenção da anulação do referido regime constituiria uma forma de reparação não compensatória na aceção do Acórdão Abdulrahim ( 21 ). Além disso, o valor do acórdão confirmativo da anulação das medidas restritivas individuais seria seriamente afetado pela existência do regime geral. O Bank Mellat alega igualmente que não há jurisprudência que confirme a posição da Comissão, segundo a qual o interesse em impugnar a legalidade do regime geral desaparece devido à existência paralela de um regime de medidas restritivas individuais alegadamente mais severas.

2. Análise

24. Segundo a jurisprudência, o interesse em agir pressupõe que a anulação do ato impugnado possa, por si só, produzir consequências jurídicas e que, assim, o resultado do recurso possa proporcionar um benefício à parte que o interpôs ( 22 ). Daqui decorre que, para que o seu recurso possa ser considerado admissível, não só o recorrente deve encontrar‑se numa situação especial em relação ao ato cuja legalidade pretende impugnar, mas também a anulação desse ato deve produzir efeitos positivos na sua situação jurídica. O interesse de que o recorrente deve dispor pode caracterizar‑se em termos económicos, mas também em termos de interesse ou de proteção jurídica ( 23 ). É esta exigência ou necessidade que justifica a possibilidade de recorrer aos órgãos jurisdicionais da União. Se o recorrente não pode obter qualquer benefício se o seu recurso vier a ter provimento, então o recurso ao tribunal não tem qualquer justificação.

25. O interesse em agir, condição primeira e essencial de qualquer ação judicial ( 24 ), deve, tendo em conta o objeto desta, existir no momento em que a mesma é intentada, sob pena de inadmissibilidade ( 25 ) e deve, nessa data, ser efetivo e atual ( 26 ). Da mesma forma, deve perdurar até à prolação da decisão jurisdicional, sob pena de não conhecimento do mérito, o que pressupõe que a ação possa, pelo seu resultado, conferir um benefício à parte que a intentou ( 27 ). A situação não é diferente no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral ( 28 ).

26. Apreciar o interesse em agir do Bank Mellat no momento da interposição do presente recurso implica, em primeiro lugar, que sejam apreciados os efeitos reais do Plano de Ação nos atos controvertidos, embora se deva salientar que, de qualquer forma, o Tribunal de Justiça já reconheceu que o interesse em agir de um recorrente não desaparece necessariamente pelo facto de o ato por este impugnado ter deixado de produzir efeitos no decurso da instância ( 29 ).

27. Os debates entre as partes centraram‑se sobre a questão de saber se o Bank Mellat podia invocar utilmente os ensinamentos do Acórdão Abdulrahim ( 30 ) na medida em que, como salientava o Conselho, este acórdão tinha sido proferido não obstante, na pendência da instância no Tribunal Geral, terem sido revogadas algumas medidas restritivas individuais. Os factos na origem do presente recurso distinguem‑se dos do processo que deu origem ao referido acórdão por duas razões. Antes de mais, o regime controvertido é um regime geral e não uma medida restritiva que diz individualmente respeito ao Bank Mellat, devido à sua inclusão na lista das entidades cujos bens devem ser congelados. Em segundo lugar, o Acórdão Abdulrahim ( 31 ) precisava as condições em que o interesse em agir do recorrente pode persistir no decurso da instância no Tribunal Geral apesar da revogação dos atos impugnados, quando aqui se trata de decidir do interesse em agir do Bank Mellat no momento da interposição do recurso.

28. Não creio que o interesse em agir deva ser analisado de forma diferente, consoante o ato controvertido constitua uma medida restritiva individual ou proceda de um regime mais geral de medidas restritivas, como é o caso do regime controvertido. Em meu entender, só conta a ideia de que a parte recorrente possa retirar um benefício da sua ação. É, ainda, essa ideia de benefício que me leva a pensar que a existência de um interesse em agir no momento da interposição do recurso não deve necessariamente ser julgada com maior rigor comparativamente com uma situação em que o referido interesse desaparece no decurso da tramitação processual no Tribunal Geral. Por outras palavras, o Tribunal de Justiça não deveria limitar‑se à simples constatação da revogação do ato antes da interposição do recurso para declarar uma falta de interesse em agir, mas deveria averiguar se o recorrente poderia ainda retirar um benefício do seu recurso perante o Tribunal de Justiça, apesar daquilo que poderia, por vezes, assemelhar‑se a uma apreensão do objeto do litígio pela instituição autora do ato controvertido.

29. Precisado isto, é agora necessário determinar quais são os efeitos do Plano de Ação de 2016 no regime controvertido, antes de verificar se o Bank Mellat pode ainda pretender retirar um qualquer benefício do presente recurso.

a) Quanto aos efeitos do Plano de Ação

30. A situação do Bank Mellat no que respeita às medidas restritivas que lhe eram aplicáveis é a seguinte: as medidas restritivas individuais foram definitivamente anuladas, uma vez que o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso interposto pelo Conselho que deu origem ao Acórdão de 18 de fevereiro de 2016, Conselho/Bank Mellat ( 32 ) e, em todo o caso, já não eram aplicáveis ao recorrente desde 16 de janeiro de 2016 por força do Plano de Ação. Quanto ao regime geral, cuja legalidade o recorrente pretende aqui impugnar, também ele deixou de ser aplicável ao Bank Mellat desde 16 de janeiro de 2016. Ora, o recurso foi interposto em 2 de agosto de 2016. Contudo, tal como acima referido, não creio que a análise relativa ao interesse em agir deva deter‑se nessa fase do raciocínio.

31. O Plano de Ação permitiu uma certa distensão nas relações entre a República Islâmica do Irão e a comunidade internacional que se traduziu, a nível da União, num compromisso de «levantar todas as sanções» ( 33 ) e «todas as medidas restritivas económicas e financeiras» ( 34 ) e de «pôr termo à aplicação de todas as sanções económicas e financeiras […] relacionadas com o nuclear» ( 35 ). O artigo 1.o, n.o 17, da Decisão 2015/1863 decidiu a suspensão das medidas nele enumeradas. Quanto ao artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento 2015/1861, este levou expressamente à supressão dos artigos 30.o, 30.o‑A, 30.o‑B, 31.o, 33.o, 34.o e 35.o do Regulamento n.o 267/2012 alterado. Por outras palavras, o regime geral, cuja anulação o Bank Mellat procurava obter perante o Tribunal Geral tinha assim sido suprimido. Por força do artigo 1.o da Decisão 2016/37, a Decisão 2015/1863 e, consequentemente ( 36 ), o Regulamento 2015/1861 tornaram‑se aplicáveis em 16 de janeiro de 2016, data da produção de efeitos da suspensão e da supressão das medidas em causa.

32. Embora tenha sido decidido, nos atos relativos à execução do Plano de Ação, levantar ou pôr termo às sanções e às medidas restritivas económicas e financeiras, o caráter provisório desta decisão resulta claramente desses mesmos atos, dado que «[o] compromisso de levantar todas as sanções da União relacionadas com o nuclear, em conformidade com o PACG, é sem prejuízo […] da reintrodução de sanções da União em caso de incumprimento significativo por parte do Irão dos seus compromissos nos termos do PACG» ( 37 ).

33. Portanto, neste contexto, não creio que o interesse em agir do recorrente deva ser distinguido do de qualquer outro recorrente que procure obter a anulação de um ato revogado no decurso da tramitação processual. As medidas controvertidas poderiam ser efetivamente «reativadas» pelo Conselho, em caso de degradação das relações com a República Islâmica do Irão: contudo, em meu entender, esta reativação deveria dar origem à adoção de, pelo menos, um novo ato que o recorrente poderia então, em princípio, impugnar.

34. Assim, por um lado, o simples facto de o levantamento do regime geral ser apenas provisório não é suficiente para fundamentar, por si só, o interesse em agir do Bank Mellat no âmbito do presente recurso. Mas, por outro lado, a cessação dos efeitos jurídicos produzidos pelo regime controvertido não faz necessariamente desaparecer o interesse em agir do Bank Mellat ( 38 ).

b) Quanto à apreciação in concreto do interesse em agir do Bank Mellat

35. No entanto, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a manutenção do interesse em agir de um recorrente deve ser apreciada in concreto, tendo em conta, nomeadamente, as consequências da ilegalidade alegada e a natureza do prejuízo pretensamente sofrido ( 39 ). O Tribunal de Justiça identificou diversas hipóteses nas quais o recorrente pode conservar um interesse em pedir a anulação de um ato. Assim, o referido recorrente pode conservar esse interesse para repor a sua situação anterior, para levar o autor do ato impugnado a introduzir, no futuro, as modificações adequadas e, assim, evitar o risco de repetição da ilegalidade de que esse ato pretensamente padece ou, ainda, como fundamento de uma eventual ação fundada em responsabilidade ( 40 ).

36. Trata‑se, portanto, de determinar agora, muito concretamente, se o Bank Mellat pode ainda obter, como pretende, qualquer desses benefícios que o seu recurso devia ser suscetível de lhe proporcionar.

37. Em primeiro lugar, admitindo que os efeitos do Plano de Ação no regime controvertido sejam equiparáveis aos de uma revogação, o Tribunal de Justiça declarou sempre de forma clara que esta não constitui o reconhecimento da ilegalidade do ato em questão e produz efeitos ex nunc, enquanto um acórdão de anulação elimina, por conseguinte, retroativamente esse ato da ordem jurídica, considerando‑se, portanto, nunca ter existido ( 41 ). Aqui, o interesse em agir do Bank Mellat colide com a falta de impacto do regime controvertido sobre a sua situação, devido ao facto de o referido regime se ter vindo sobrepor a medidas restritivas individuais preexistentes. Com efeito, de um ponto de vista cronológico, o Bank Mellat foi objeto de inscrição nas listas em 26 de julho de 2010 ( 42 ) e esta inscrição foi definitivamente anulada em 18 de fevereiro de 2016, apesar de já não produzir efeitos desde 16 de janeiro de 2016.

38. Os atos em relação aos quais o Bank Mellat pretende obter a declaração da ilegalidade, no âmbito do acórdão recorrido, cobrem, por seu turno, um período que decorre de 2012 a 16 de janeiro de 2016.

39. Enquanto as medidas restritivas individuais procederam ao congelamento dos fundos do recorrente, o regime geral limitava‑se a restringir as transferências de fundos entre os bancos e as instituições financeiras da União e do Irão sujeitando‑as, na maior parte, a um regime de notificação ou de autorização prévias. Ora, enquanto entidade visada pelas medidas restritivas individuais, o Bank Mellat não podia, de qualquer modo, obter nenhuma transferência realizada nas condições definidas nos atos impugnados, sendo as derrogações às restrições previstas nas medidas individuais reguladas pelos atos que definem e executam as referidas medidas. Por conseguinte, as consequências negativas consideráveis que o Bank Mellat sofreu decorrem do fato de lhe terem sido aplicadas medidas restritivas individuais ilegais, e não do regime geral que, segundo a minha análise, não alterou a situação jurídica do recorrente, devido à sua sobreposição temporal com as medidas restritivas individuais. O Bank Mellat parece, de resto, reconhecê‑lo quando concede que «não estava em condições de produzir elementos de prova quanto aos efeitos concretos do embargo financeiro, dado que […] esta medida não tinha, de fato, qualquer efeito em virtude da existência da inclusão ilegal» ( 43 ).

40. Em segundo lugar, é igualmente difícil, nestas condições específicas, fundamentar a manutenção do interesse em agir do Bank Mellat na possível reabilitação ou reparação do dano que sofreu, que o reconhecimento da ilegalidade do regime geral poderia constituir ( 44 ), por duas razões principais.

41. Por um lado, contrariamente ao que alega o Bank Mellat, o referido regime não lançou a infâmia sobre o banco, na medida em que a sujeição ao regime em causa não constitui a sanção de um comportamento pessoal especificamente identificado do Bank Mellat ou de uma suspeita de participação na proliferação nuclear. Inclino‑me antes para considerar, em sintonia com o Conselho e de acordo com o que o Tribunal Geral decidiu ( 45 ), que o regime controvertido foi criado para evitar a utilização dos fundos, transferidos por intermédio de bancos como o recorrente, que podem contribuir para a proliferação nuclear, incluindo sem o conhecimento desses bancos. Não penso, portanto, que o regime controvertido tenha podido causar, per se, qualquer lesão da reputação do Bank Mellat comparável à que estava em causa no acórdão Abdulrahim ( 46 ), e que, sendo caso disso, teria necessariamente de poder ser indemnizada.

42. Por outro lado, e, em qualquer caso, a constatação da inexistência de efeitos do regime geral sobre o recorrente, acima avançada, impede que se identifique esse prejuízo que teria lesado a reputação do banco.

43. Em terceiro lugar, é também em virtude das considerações anteriores que não penso que o Tribunal de Justiça possa considerar que existe interesse em agir do Bank Mellat pelo facto de a declaração da ilegalidade do regime geral poder constituir fundamento para uma eventual ação fundada em responsabilidade. Embora não possa perfilhar o argumento do Conselho segundo o qual a mera existência do acórdão recorrido, no qual o Tribunal Geral negou provimento ao recurso interposto pelo recorrente dos atos controvertidos, seria suficiente para se concluir que, de qualquer modo, faltava aqui a condição, necessária para acionar a responsabilidade extracontratual da União, relativa à existência de uma violação suficientemente caracterizada do direito da União, é forçoso, no entanto, reconhecer que, na falta de um efeito jurídico produzido pelos atos controvertidos sobre o recorrente, as possibilidades de ver uma eventual ação fundada em responsabilidade obter êxito não podem constituir um «benefício» suscetível de ser retirado pelo banco, na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao interesse em agir.

44. Em quarto lugar, resta a última hipótese, isto é, aquela em que a manutenção do interesse em agir do Bank Mellat deve ser verificada para levar o Conselho a introduzir as modificações adequadas e, assim, evitar o risco de repetição da ilegalidade de que os atos controvertidos pretensamente padecem ( 47 ). Esta hipótese consagrada pelo Tribunal de Justiça peca, em meu entender, por uma formulação demasiado ampla. Com efeito, qualquer parte tem interesse, objetivamente, em que uma ilegalidade não se repita e esta não repetição constitui um benefício a retirar que pode estar presente em qualquer configuração. Ora, interpretada de forma tão lata, esta hipótese levaria o Tribunal de Justiça, a prazo, a não atribuir nenhum efeito sobre o processo ao desaparecimento do objeto do litígio. Por este motivo, devia ser exigido que o recorrente demonstrasse de forma precisa o risco de repetição da ilegalidade invocada. Em minha opinião, o facto de o Bank Mellat não ter sido afetado nos seus direitos pela aplicação do regime controvertido faz desaparecer a condição relativa à existência de um risco de repetição. É verdade que, tendo em conta o caráter provisório do levantamento das medidas restritivas contra a República Islâmica do Irão, o risco de essas medidas serem novamente adotadas existe, como o recorrente afirma. Contudo, no caso de reativação dessas medidas, o Bank Mellat sofreria assim, pela primeira vez, as suas consequências concretas.

45. Por todas estas razões, concluo, a título principal, que a falta de interesse do recorrente em interpor o recurso deve ser declarada e que este deve ser julgado inadmissível. Nestas condições, as considerações que se seguem serão feitas apenas a título subsidiário e serão necessariamente mais sucintas.

B. A título subsidiário, quanto à manutenção do interesse em agir do Bank Mellat no decurso da instância no Tribunal Geral

46. Embora acabe de constatar a falta de interesse em agir do Bank Mellat no âmbito do presente recurso, a questão da manutenção do interesse em agir do Bank Mellat no âmbito do recurso de anulação interposto no Tribunal Geral pode colocar‑se, a título preliminar, no caso de o Tribunal de Justiça não perfilhar a minha posição.

47. A esse respeito, recordo que é surpreendente que, uma vez que o acórdão do Tribunal Geral data de 2 de junho de 2016, faz referência ao acórdão do Tribunal de Justiça proferido em 18 de fevereiro de 2016, que confirma a anulação das medidas restritivas individuais aplicáveis ao recorrente ( 48 ), e contém desenvolvimentos específicos sobre a existência de interesse em agir, por parte do recorrente, no momento da interposição do recurso ( 49 ), o Tribunal Geral não tenha feito qualquer referência ao Plano de Ação que produziu plenos efeitos desde 16 de janeiro de 2016.

48. A falta de tomada em consideração dos efeitos desse plano adicionada à afirmação segundo a qual o recorrente esteve efetivamente sujeito ao regime controvertido, de pleno direito, a partir de 18 de fevereiro de 2016 ( 50 ) viciam o raciocínio do Tribunal Geral relativo ao interesse em agir do recorrente, em relação ao qual o Tribunal Geral devia verificar, sendo caso disso oficiosamente, não só a existência no momento da interposição do recurso, mas também a manutenção no decurso da instância.

49. Neste contexto, só em resposta a uma questão de resposta oral colocada pelo Tribunal de Justiça é que as partes tomaram finalmente uma posição sobre a falta de tomada em consideração, pelo Tribunal Geral, dos efeitos do Plano de Ação no interesse em agir do Bank Mellat, no âmbito do processo no Tribunal Geral. Em substância, embora considerem unanimemente que o Tribunal Geral não teve especificamente em conta os referidos efeitos ou duvidem dessa tomada em consideração, o Bank Mellat é o único a sustentar que, em aplicação dos princípios enunciados pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Abdulrahim ( 51 ), o Tribunal Geral deveria, em qualquer caso, ter declarado a manutenção do seu interesse em agir perante si, devido aos benefícios que podia ainda retirar do seu recurso. Segundo o Bank Mellat, a anulação ex tunc das medidas restritivas individuais tinha tido por consequência que o mesmo tivesse sido sujeito ao regime geral desde a sua entrada em vigor.

50. Ora, o mesmo raciocínio desenvolvido em relação à apreciação do interesse em agir do Bank Mellat no momento da interposição do recurso leva‑me a concluir pelo desaparecimento desse interesse no decurso da instância perante o Tribunal Geral, dado que, pelo efeito combinado do Plano de Ação e da sobreposição temporal do regime individual com o regime geral, a ausência de um efeito real do regime controvertido sobre a situação jurídica do recorrente impede‑nos de vislumbrar um qualquer benefício que o Bank Mellat pudesse ter retirado da sua ação no Tribunal Geral.

51. Assim, o acórdão recorrido está viciado por um novo erro de direito constante do n.o 77, uma vez que o Tribunal Geral concluiu erradamente que «o facto de se concluir, no presente processo, que o recorrente não tem interesse em agir contra o artigo 1.o, n.o 15, do regulamento impugnado teria por consequência uma violação do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva, uma vez que, após o desaparecimento definitivo das medidas restritivas individuais que lhe dizem respeito, estaria sujeito aos efeitos do regime controvertido, mas não teria legitimidade para pedir a anulação do artigo 1.o, n.o 15, do regulamento impugnado, por ter expirado o prazo de recurso». Contrariamente ao que afirmou o Tribunal Geral, a anulação deste artigo não era suscetível de ter consequências jurídicas para o Bank Mellat ( 52 ).

52. Portanto, supondo que o Tribunal de Justiça julgue o recurso admissível, deveria censurar o acórdão recorrido, devido ao erro fundamental de direito nele contido quanto à apreciação do interesse em agir do Bank Mellat na sequência da entrada em vigor do Plano de Ação, e declarar, ele próprio, que não havia que conhecer do mérito no recurso de anulação do recorrente, em conformidade com a jurisprudência invocada no n.o 24 das presentes conclusões.

C. A título eminentemente subsidiário

1. Quanto aos quarto e quinto fundamentos do recurso, relativos a erros de direito na apreciação das condições do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE e na apreciação da competência do Tribunal Geral

a) Quanto ao quarto fundamento, relativo a um erro de direito na apreciação das condições do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE

1) Acórdão recorrido

53. Nos n.os 44 e seguintes do acórdão recorrido, o Tribunal Geral verificou que o Bank Mellat satisfazia as condições fixadas pelo artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE para que o seu recurso fosse julgado admissível. Após ter qualificado o artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 de ato regulamentar ( 53 ), o Tribunal Geral recordou as exigências do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE tal como precisadas pela jurisprudência. Neste contexto, recordou que um recurso contra um ato deste tipo era admissível, desde que fosse estabelecido que afeta diretamente o Bank Mellat e que não exista qualquer poder de apreciação deixado aos destinatários desse ato, responsáveis pela sua execução ( 54 ). Além disso, o ato regulamentar que produz diretamente efeitos na situação jurídica de uma pessoa singular ou coletiva não deve necessitar de medidas de execução para poder ser impugnado perante o juiz da União ( 55 ).

54. Após ter recordado os termos da análise que deveria levar a cabo, o Tribunal Geral procedeu a um exame separado das disposições constantes do artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012. Considerou, em primeiro lugar, que, enquanto instituição financeira com sede no Irão, o Bank Mellat não era diretamente afetado pelo artigo 30.o‑A do Regulamento n.o 267/2012 alterado e que o seu recurso devia ser julgado inadmissível na parte que dizia respeito a essa disposição ( 56 ). Em seguida, considerou que o artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 267/2012 alterado concedia, às autoridades nacionais a quem era submetido um pedido de transferência, um poder de apreciação para determinar se a transferência em questão representava um risco de violação de outras disposições do regulamento em causa, pelo que o Bank Mellat não podia alegar que o artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, que necessitava, além disso, de medidas de execução, lhe dizia diretamente respeito. O recurso do Bank Mellat foi, por conseguinte, julgado inadmissível na parte que dizia respeito ao artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 267/2012 alterado ( 57 ).

55. O Tribunal Geral considerou em seguida que o artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 dizia diretamente respeito ao Bank Mellat sem necessitar de medidas de execução relativamente a três outros aspetos: o artigo 30.o, n.o 1 (que prevê a proibição de transferências sem possibilidade de autorização), o artigo 30.o, n.o 3, alínea a) conjugado com o artigo 30.o, n.o 5 (que preveem, para certas transferências, uma obrigação de notificação prévia que não está sujeita à apreciação das autoridades nacionais) e o artigo 30.o, n.o 3, alíneas b) e c), conjugado com o artigo 30.o, n.o 5 (que preveem a obrigação, não sujeita à apreciação das autoridades nacionais e que não necessita de medidas de execução, de dar início a um procedimento de autorização para transferências que excedam determinados limites), do Regulamento n.o 267/2012 alterado ( 58 ).

56. Por conseguinte, o Tribunal Geral julgou admissível o recurso do Bank Mellat na parte em que era interposto contra as três disposições referidas no número anterior ( 59 ).

2) Resumo da argumentação das partes

57. Em substância, o Bank Mellat critica o Tribunal Geral por não ter apreciado corretamente a condição da afetação direta, na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE à luz do artigo 30.o‑A do Regulamento n.o 267/2012 alterado. Sustenta que não era possível que o Tribunal Geral considerasse esta disposição de forma isolada à luz da referida condição, na medida em que era o regime controvertido na sua globalidade que o afetava diretamente. Um exame do artigo 30.o‑A conjugado com o artigo 30.o deste regulamento deveria ter levado o Tribunal Geral a concluir que o artigo 30.o‑A completava o artigo 30.o e que se tratava de disposições complementares. De qualquer modo, mesmo considerado isoladamente, a análise relativa ao artigo 30.o‑A do Regulamento n.o 267/2012 deveria ter levado à conclusão de que o Bank Mellat era, na realidade, afetado diretamente por essa disposição.

58. O Bank Mellat contesta também a análise que levou o Tribunal Geral a julgar o recurso inadmissível na parte que dizia respeito ao artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 267/2012 alterado. Este artigo afetava diretamente o Bank Mellat, por constituir uma disposição essencial ao regime geral criado pelo artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012, no contexto do qual tinha de ser analisado e por conferir às autoridades nacionais o poder de proibir operações, fragilizando assim a posição comercial do banco. Estas autoridades não dispunham de poder de apreciação nos termos desta disposição, que devia ser aplicada de forma automática, dado que o poder de apreciação eventualmente reconhecido só podia ser exercido numa fase posterior. O artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 267/2012 alterado não necessitava de medidas de execução, uma vez que conferia, de forma imediata e automática, às autoridades nacionais um poder de apreciação, pelo que produzia os seus efeitos jurídicos sem ser necessário um ato intermediário destas últimas. O Bank Mellat recorda que não se devia encontrar numa situação em que, para impugnar uma disposição e recorrer ao juiz, era obrigado a violar a lei.

59. Subsidiariamente, o Bank Mellat alega que sustentou perante o Tribunal Geral ser individualmente afetado pelo regime geral, enquanto membro de uma categoria referida nesse regime, o que não foi analisado pelo Tribunal Geral ou, pelo menos, rejeitado tacitamente.

60. Finalmente, o Bank Mellat alega que o exame separado das disposições a que o Tribunal Geral procedeu viciou a sua análise quanto ao respeito das condições do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE e limitou o exame jurisdicional apenas a certas disposições. Mesmo que o Tribunal Geral tivesse podido considerar separadamente as diferentes componentes do regime geral, devia ter concluído pela sua interdependência e pela impossibilidade de as separar umas das outras no caso de anulação.

61. O Conselho, a Comissão, bem como o Reino Unido consideram que a análise do Tribunal Geral relativa ao respeito das condições do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE não apresenta qualquer erro de direito, no que diz respeito aos artigos 30.o‑A e 30.o‑B, n.o 3, do Regulamento n.o 267/2012. Por sua vez, e em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça, o Reino Unido entende, no entanto, que o Tribunal Geral devia ter considerado, por um lado, que o recurso do Bank Mellat era interposto contra um ato legislativo, e não contra um ato regulamentar e, por outro, que esse recurso era inadmissível, na íntegra, igualmente pelo facto de ser interposto contra as outras componentes do regime geral constantes do artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 por falta de interesse direto e individual do Bank Mellat.

3) Análise

62. A título preliminar, faço notar que a qualificação, pelo Tribunal Geral, do Regulamento n.o 1263/2012 como «ato regulamentar» na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE não foi contestada pelo recorrente ( 60 ). Por conseguinte, não há que voltar a este ponto e a análise que se segue parte do postulado de que se trata de facto de um ato regulamentar.

63. Em presença de um ato deste tipo, o artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE exige duas condições para que o recurso de anulação seja admissível: a parte recorrente deve ser diretamente afetada pelo ato impugnado e este não deve necessitar de medidas de execução.

64. As partes debateram a conveniência de analisar o respeito destas duas condições, separando as diferentes componentes do regime controvertido em vez de as considerar em conjunto, como propõe o Bank Mellat. Recordo que a particularidade do recurso interposto pelo Bank Mellat no Tribunal Geral residia no facto de aquele impugnar formalmente uma única disposição — o artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 — que, em si mesma, continha três artigos, compostos respetivamente por seis, três e cinco números e por numerosas subdivisões. Na minha opinião, o método de análise seguido pelo Tribunal Geral justifica‑se plenamente nestas condições, como demonstrarei no final da minha análise.

65. O raciocínio do Tribunal Geral relativo ao artigo 30.o‑A do Regulamento n.o 267/2012 alterado parece não apresentar qualquer erro de direito. Este artigo prevê explicitamente que contempla situações que não são abrangidas pelo âmbito de aplicação, designadamente pessoal, do artigo 30.o deste regulamento ( 61 ). Ora, é evidente que, enquanto banco estabelecido no Irão, o Bank Mellat era abrangido pela proibição geral de transferência de fundos ao abrigo do artigo 30.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 267/2012 alterado e, por conseguinte, não era abrangido pelas medidas previstas no artigo 30.o‑A do referido regulamento. Uma parte que não é abrangida pelo âmbito de aplicação de uma disposição dificilmente pode demonstrar que é diretamente afetada por esta última na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE. O argumento do Bank Mellat segundo o qual o Tribunal Geral devia ter analisado esta condição considerando todas as disposições constantes do artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 é, de qualquer forma, inoperante devido à falta de impacto do artigo 30.o‑A do Regulamento n.o 267/2012 alterado sobre a sua situação jurídica.

66. Quanto ao artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 267/2012 alterado, este pretende especificar as condições em que a regra geral definida no artigo 30.o desse mesmo regulamento ( 62 ) — a saber, uma proibição de princípio das transferências acompanhada de um regime de exceções sujeitas a notificação ou autorização prévias — deve ser concretamente aplicada. Prevê, assim, que «as autoridades competentes devem conceder autorização, nas condições que considerem adequadas, a menos que tenham motivos razoáveis para determinar que a transferência de fundos relativamente à qual a autorização é solicitada poderá constituir uma violação de qualquer das proibições ou obrigações previstas no [Regulamento n.o 267/2012 alterado]». Portanto, o artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 267/2012 alterado sujeita, em qualquer caso, as transferências em causa a uma autorização emitida pelas autoridades nacionais de forma automática, não havendo suspeitas de evasão das regras fixadas pelo regime controvertido, ou, caso contrário, a uma recusa dessas mesmas autoridades na sequência do exercício do seu poder de apreciação.

67. No que se refere à condição exigida pelo artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE segundo a qual o recorrente deve ser diretamente afetado pelo ato que pretende impugnar, parece‑me difícil, devido à sua consubstancialidade, considerar, por um lado, que a mesma está preenchida no que respeita à disposição geral — ou seja, o artigo 30.o do Regulamento n.o 267/2012 alterado — e não no que respeita à disposição que define as suas modalidades concretas — ou seja, o artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, do referido regulamento. Confesso, por conseguinte, ter algumas reservas, tendo em conta a posição do Tribunal Geral sobre esta questão que me parece ter fundido duas condições no entanto distintas, ao considerar que, uma vez que eram necessárias decisões das autoridades nacionais, nos termos do artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 267/2012 alterado, o recorrente não podia ser diretamente afetado na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.

68. Posto isto, este novo erro de direito pode, em todo o caso, não ter consequências, caso venha a ser confirmado que o artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 267/2012 alterado é uma disposição que necessita de medidas de execução. Por conseguinte, passo agora à análise da segunda condição prevista no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, in fine.

69. A jurisprudência já consolidada do Tribunal de Justiça, recentemente recordada nos Acórdãos Industrias Quimicas del Vallés/Comissão ( 63 ) e European Union Copper Task Force/Comissão ( 64 ), exige, em substância, que se interprete a expressão «que não necessitam de medidas de execução» à luz do objetivo do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE que consiste em evitar que um particular seja obrigado a violar a lei para poder recorrer ao juiz. Quando um ato regulamentar necessita de medidas de execução, a fiscalização jurisdicional da observância do ordenamento jurídico da União está assegurada independentemente da questão de saber se as referidas medidas emanam da União ou dos Estados‑Membros e os interessados estão então protegidos da aplicação de tal ato pela faculdade de impugnarem as medidas de execução de que o referido ato necessita. Quando a execução desses atos compete aos Estados‑Membros, os interessados podem alegar a invalidade do ato de base em causa nos órgãos jurisdicionais nacionais e levá‑los, com fundamento no artigo 267.o TFUE, a interrogar o Tribunal de Justiça pela via de questões prejudiciais. Portanto, para apreciar se um ato regulamentar necessita de medidas de execução, há que considerar a posição da pessoa que invoca o direito de recurso nos termos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. Além disso, deve ter‑se exclusivamente em conta o objeto do recurso e é irrelevante que as referidas medidas tenham ou não caráter automático.

70. Face a esta jurisprudência, inclino‑me para considerar que, se é a preocupação de assegurar uma tutela jurisdicional efetiva ao Bank Mellat que deve guiar a nossa interpretação da última condição que deve ser preenchida nos termos do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, a conclusão a que o Tribunal Geral chegou evidenciando a necessidade de uma decisão das autoridades nacionais para autorizar, ou, se for caso disso, recusar a transferência em causa afigura‑se razoável dado que, nesse caso, o recorrente teria tido completa liberdade para impugnar, perante o órgão jurisdicional nacional, uma decisão nacional de recusa da transferência em causa sem ser, no entanto, obrigado a colocar‑se, ele próprio, numa situação de violação do direito da União.

71. A validação da conclusão segundo a qual o recurso devia ser julgado inadmissível, pelo facto de ser interposto contra o artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 267/2012, reforça a ideia de que o Tribunal Geral agiu de forma satisfatória ao considerar cada disposição separadamente, à luz do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE. Com efeito, se tivesse de se pronunciar sobre o cumprimento das condições previstas nesse artigo no que diz respeito ao artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 considerado na sua globalidade, o que deveria ter privilegiado: o facto de o recurso do Bank Mellat preencher manifestamente as referidas condições face ao disposto no artigo 30.o do Regulamento n.o 267/2012 alterado ou, pelo contrário, devia ter concluído pela inadmissibilidade do recurso na íntegra, devido à presença de duas disposições problemáticas neste contexto, uma que não afeta diretamente o recorrente (o artigo 30.o‑A do referido regulamento), e outra que necessita de medidas de execução (o artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, desse mesmo regulamento)? A resposta a esta pergunta não é muito fácil, e a abordagem que o Tribunal Geral acabou por adotar revela‑se ponderada, pois respeitou plenamente o direito de recurso do Bank Mellat, garantindo simultaneamente uma aplicação coerente ( 65 ) das condições previstas no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.

72. Por conseguinte, o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.

b) Quanto ao quinto fundamento, relativo a um erro de direito na apreciação da competência do Tribunal Geral

1) Acórdão recorrido

73. Nos n.os 25 e seguintes do acórdão recorrido, o Tribunal Geral debruçou‑se sobre a sua própria competência para decidir quanto ao terceiro pedido do Bank Mellat destinado a obter a declaração da inaplicabilidade a seu respeito do artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635 ( 66 ). Após ter recordado a redação dos artigos 263.o, quarto parágrafo, 275.o e 277.o TFUE, o Tribunal Geral considerou que o artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635 era uma disposição relativa à PESC na aceção do artigo 275.o TFUE ( 67 ). Recordou que a derrogação à regra da competência do Tribunal de Justiça, constante do artigo 275.o TFUE devia, como tal, ser interpretada estritamente. Depois, declarou que as medidas previstas no artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635 eram medidas de natureza geral, cujo âmbito de aplicação era determinado por referência a critérios objetivos, e não por referência a pessoas singulares ou coletivas e que, por conseguinte, não se tratava de uma decisão que previsse medidas restritivas contra essas pessoas na aceção do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE ( 68 ). Em seguida, lembrou que a exceção de ilegalidade tinha sido deduzida pelo recorrente no âmbito de um recurso de anulação interposto contra o artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012, que visa executar, no domínio do Tratado FUE, o artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635 ( 69 ). Por essa razão, segundo o Tribunal Geral, o referido artigo 1.o, n.o 15, não constitui uma decisão que preveja medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas na aceção do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, porque se aplica a situações determinadas objetivamente e produz efeitos jurídicos relativamente a categorias de pessoas consideradas de forma geral e abstrata e a sua execução também não decorre de uma apreciação das circunstâncias específicas de cada instituição abrangida ( 70 ). Por conseguinte, a exceção de ilegalidade relativa ao artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635 não é suscitada como fundamento de um recurso de anulação interposto de uma decisão que preveja medidas restritivas na aceção do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE ( 71 ). Nestas condições, o Tribunal Geral declarou‑se incompetente para se pronunciar sobre a exceção de ilegalidade relativa ao artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635 ( 72 ). Contudo, prosseguiu concluindo que a derrogação à competência do juiz da União prevista no artigo 275.o TFUE não ia ao ponto de excluir a fiscalização da legalidade de um ato adotado ao abrigo do artigo 215.o TFUE, que não faz parte da PESC mas que só pode ser adotado se tiver havido uma decisão prévia no âmbito da PESC, como é o caso do artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012. O Tribunal Geral concluiu, portanto, pela sua competência para decidir quanto ao primeiro e segundo pedidos do Bank Mellat, relativos a esta disposição ( 73 ).

2) Argumentação das partes e análise

74. Em substância, o Bank Mellat critica o Tribunal Geral por este ter seguido uma conceção excessivamente formalista e limitada da sua própria competência, que não é compatível com a finalidade do sistema de tutela jurisdicional efetiva. Na medida em que o Bank Mellat alega ser diretamente afetado pelo regime controvertido sem que, para tanto, sejam necessárias medidas de execução, a natureza individual das medidas na aceção do artigo 275.o TFUE está verificada, tanto mais que se trata realmente de medidas adotadas contra pessoas coletivas, das quais o recorrente faz parte. O Bank Mellat sustenta também que o próprio artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635 prevê tais medidas o que seria suficiente para fundamentar a competência do Tribunal Geral para decidir quanto à exceção de ilegalidade deduzida pelo recorrente. Subsidiariamente, o Bank Mellat alega que o artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 constitui claramente uma medida restritiva, que a legalidade desse artigo pode ser contestada e que devia ser reconhecido o direito de interpor um recurso subordinado contra o artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635, com fundamento no artigo 277.o TFUE, devido à relação jurídica direta entre essas duas disposições controvertidas.

75. O Conselho, a Comissão e o Reino Unido consideram que o presente fundamento deve ser julgado improcedente.

76. A Decisão 2012/635 tem como base jurídica o artigo 29.o TUE, que é uma das disposições constantes do título V do capítulo 2 do TUE. Nestas condições, a referida decisão parece realmente ser abrangida pelo âmbito da exclusão prevista no artigo 275.o, primeiro parágrafo, TFUE, pelo que, a priori, o juiz da União não dispõe de competência para conhecer da legalidade ou da validade de tal decisão. Todavia, o artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE prevê que o juiz da União é, no entanto, competente para a fiscalização da legalidade «das decisões que estabeleçam medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, adotadas pelo Conselho com base no capítulo 2 do título V» do TUE. O Bank Mellat sustenta que o artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635 estabelece precisamente medidas deste tipo e que o Tribunal Geral se devia ter declarado competente para decidir quanto à exceção de ilegalidade que o mesmo tinha deduzido perante este.

77. A interpretação que o Bank Mellat sugere que o Tribunal de Justiça dê deste artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE parece‑me esvaziar de sentido esta disposição. É evidente que artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, enquanto disposição derrogatória à competência do juiz da União, deve ser interpretado estritamente — o que, de resto, foi recordado pelo Tribunal Geral. Contudo, ao sugerir que o artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635 constitui uma decisão que estabelece medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas na aceção do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, o Bank Mellat pretende reduzir consideravelmente o âmbito da exclusão referida no primeiro parágrafo deste artigo. A diferente natureza das medidas que foram aplicadas ao Bank Mellat a título individual, que deram origem ao acórdão do Tribunal de Justiça com data de 18 de fevereiro de 2016 ( 74 ), e das que nos ocupam no âmbito do presente recurso ilustra perfeitamente a distinção que se deve fazer ao proceder à aplicação do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE. Por outras palavras, não existe competência do juiz da União quando existem medidas restritivas, no sentido genérico do termo. É ainda necessário que estas medidas sejam de natureza individual.

78. Esta abordagem foi confirmada, pela primeira vez, pelo Tribunal de Justiça no seu Acórdão Gbagbo e o./Conselho ( 75 ), no âmbito do qual considerou que, «no que respeita aos atos adotados com base em disposições relativas à [PESC], é a natureza individual desses atos que, nos termos dos artigos 275.o, segundo parágrafo, TFUE e 263.o, quarto parágrafo, TFUE, dá acesso aos tribunais da União».

79. Pode ainda ilustrar‑se esta diferença comparando as disposições da Decisão 2012/635. Pelo seu lado, o artigo 1.o, n.o 6, da referida decisão visa dar execução a um regime geral de medidas restritivas que se aplicam indistintamente, nas condições nele descritas, aos bancos sediados no Irão com base num critério geral e sem que seja feita contra esses bancos qualquer alegação de participação na proliferação nuclear. Este artigo é abrangido pela exclusão prevista no artigo 275.o, primeiro parágrafo, TFUE. Pelo contrário, o artigo 2.o da Decisão 2012/635, que completa a lista das pessoas e entidades implicadas em atividades nucleares ou atividades associadas aos mísseis balísticos e pessoas e entidades que prestam apoio ao Governo do Irão, seria abrangido, de acordo com a minha análise, pelo artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, devido ao caráter individual dessas medidas.

80. O n.o 33 do acórdão recorrido, no qual o Tribunal Geral, antes de concluir pela sua incompetência, procurou demonstrar que o artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635 visava dar execução a medidas restritivas de natureza geral ( 76 ), não apresenta qualquer erro de direito.

81. Mais surpreendente é a fase subsequente do raciocínio do Tribunal Geral, desenvolvida nos n.os 35 e 36, no âmbito da qual o Tribunal conclui que o artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 «não é uma decisão que preveja medidas restritivas […] na aceção do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE». Esta afirmação não é pertinente, uma vez que o Tribunal Geral tinha a obrigação de verificar a situação do artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635 à luz do artigo 275.o TFUE. Contudo, este erro de direito não prejudica a conclusão correta a que o mesmo chegou no n.o 38 do seu acórdão.

82. Nestas condições, o quinto fundamento deve ser julgado improcedente.

2. Quanto aos fundamentos relativos ao mérito do recurso da decisão do Tribunal Geral

a) Quanto ao primeiro fundamento relativo a um erro de direito na interpretação e aplicação da exigência de necessidade na aceção do artigo 215.o, n.o 1, TFUE

83. O recorrente critica aqui o Tribunal Geral por ter interpretado erradamente o artigo 215.o, n.o 1, TFUE e por ter viciado o seu acórdão devido a «erro material autónomo». O Tribunal Geral teria considerado incorretamente que a exigência de necessidade prevista neste artigo não dizia respeito à relação entre o ato adotado com esta base e o objetivo da PESC prosseguido.

84. O artigo 215.o, n.o 1, TFUE prevê que «[q]uando uma decisão, adotada em conformidade com o capítulo 2 do título V do Tratado da União Europeia, determine a interrupção ou a redução, total ou parcial, das relações económicas e financeiras com um ou mais países terceiros, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta conjunta do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e da Comissão, adota as medidas que se revelarem necessárias. […]».

85. Para além de a qualificação feita pelo recorrente do erro imputado ao Tribunal Geral não se afigurar correta ( 77 ), parece evidente, da leitura do próprio texto do artigo 215.o, n.o 1, TFUE que a relação de necessidade que este estabelece se situa claramente entre a decisão da PESC e o ato subsequente adotado. Por conseguinte, o Tribunal Geral devia, se fosse caso disso, verificar se o artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 constituía uma medida necessária à execução da Decisão 2012/635, e, em especial, do artigo 1.o, n.o 6, da referida decisão. Portanto, o Tribunal Geral concluiu corretamente, no n.o 87 do acórdão recorrido, que «a referência às “medidas necessárias” visa garantir que o Conselho não adota, ao abrigo do artigo 215.o TFUE, medidas restritivas para além das que constam da decisão PESC correspondente». O enquadramento da competência de execução do Conselho na matéria já foi declarado pelo Tribunal de Justiça ( 78 ). Ora, neste contexto, e como a Comissão justamente sublinhou, as medidas previstas pelo artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012 já estão largamente expostas no artigo 1.o, n.o 6, da Decisão 2012/635.

86. Nestas condições, o primeiro fundamento do recurso deve ser julgado improcedente.

b) Quanto ao segundo fundamento relativo a um erro de direito na aplicação do princípio da proporcionalidade

87. O Bank Mellat alega que o raciocínio do Tribunal Geral estava viciado devido a uma aplicação errada do princípio da proporcionalidade, que o levou a concluir que o regime controvertido estava em conformidade com o referido princípio. O recorrente identifica seis críticas. A primeira é relativa a uma definição inadequada do nível de fiscalização que o juiz da União devia aplicar em presença de um tal regime. A segunda é relativa a uma incorreta apreciação da severidade das sanções. A terceira é relativa a um erro de identificação do objetivo prosseguido pelo regime controvertido. A quarta é relativa a uma incorreta apreciação do caráter necessário deste regime. A quinta é relativa a um erro de apreciação no que se refere à existência de medidas alternativas menos restritivas. A sexta e última crítica é relativa à insuficiente tomada em consideração da situação individual do Bank Mellat, na apreciação do Tribunal Geral relativa ao princípio da proporcionalidade.

88. No que diz respeito à definição do nível de fiscalização jurisdicional adequado, o Bank Mellat alega, em substância, que o Tribunal Geral tinha procedido a uma inversão do ónus da prova ao não considerar que as garantias jurídicas em matéria de adoção de medidas restritivas individuais possam ser aplicadas no âmbito da apreciação da legalidade de um regime geral como o regime controvertido, o que teria conduzido a uma violação da sua proteção jurisdicional efetiva. O Tribunal Geral não cometeu, portanto, qualquer erro de direito ao considerar ( 79 ) que a jurisprudência invocada perante ele pelo Bank Mellat não era aplicável, na medida em que os atos controvertidos e, em especial, o Regulamento n.o 1263/2012 eram atos de alcance geral, cujo regime jurídico se distingue do das decisões individuais relativas à adoção de medidas restritivas individuais contra pessoas singulares e coletivas, cuja designação é motivada pela existência de um comportamento pessoal, identificado pelo Conselho, que corresponde ao critério de designação adotado por este último. Por outro lado, como o Conselho salientou justamente, o regime controvertido foi adotado num domínio que implica opções de natureza política, económica e social e no qual o Tribunal de Justiça já reconheceu ao legislador da União um amplo poder de apreciação para efetuar essas apreciações complexas, de modo que só o caráter manifestamente inadequado, em relação ao objetivo prosseguido, pode afetar a legalidade do regime controvertido à luz do princípio da proporcionalidade ( 80 ). Resulta do n.o 110 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral efetivamente, verificou a proporcionalidade do regime controvertido e determinou, em especial, se o Conselho podia considerar a sua adoção adequada e necessária para alcançar o objetivo prosseguido que consiste em impedir a proliferação nuclear e o seu financiamento sem causar inconvenientes desproporcionados ao recorrente. Nestas condições, o Tribunal Geral aplicou o nível de fiscalização adequado neste caso concreto.

89. No que diz respeito à apreciação da severidade das sanções, embora o recorrente identifique claramente que a sua censura é formulada contra os n.os 205 a 211 do acórdão recorrido, há que constatar, contudo, que o mesmo se contenta, quanto ao resto, em alegar, sem fundamentar, uma incorreta apreciação, pelo Tribunal Geral, da severidade das sanções. Na falta de desenvolvimentos suficientes fornecidos pelo Bank Mellat em relação a esta questão, o exame desta alegação detém‑se aqui.

90. No que diz respeito à identificação do objetivo prosseguido pelo regime controvertido, o recorrente alega, de novo, que o Tribunal Geral devia ter exigido que o Conselho provasse a adequação entre o referido regime e o objetivo alegadamente prosseguido de impedir a proliferação nuclear. O Bank Mellat censura também o Tribunal Geral por ter atribuído demasiada importância às declarações do Conselho e por não ter sabido identificar qual era o objetivo ilegítimo efetivamente prosseguido, a saber, exercer pressão económica sobre o Irão. Porém, há que constatar que a argumentação do recorrente é aqui dirigida contra uma parte do acórdão recorrido que se concentrou naquilo que o Tribunal Geral qualificou de «primeiro objetivo» ( 81 ), ou seja ( 82 ), impedir a proliferação nuclear e que o Tribunal não se contentou com as afirmações do Conselho para considerar que o referido objetivo é efetivamente prosseguido pelo regime controvertido ( 83 ), mas levou a sua análise mais longe, considerando que a experiência vivida pelo próprio recorrente parecia corroborar as declarações do Conselho, dado que o Bank Mellat foi levado, sem saber, a prestar determinados serviços a uma entidade constante da lista ( 84 ). Por último, o Bank Mellat não tinha fundamento para alegar que não foi feita qualquer análise válida do verdadeiro objetivo prosseguido — a saber, exercer pressão económica sobre o Irão — como o atestam os n.os 136 a 143 do acórdão recorrido, nos quais o Tribunal Geral declarou que os atos impugnados não mostravam a prossecução desse objetivo. Por conseguinte, o Tribunal Geral identificou corretamente o objetivo prosseguido pelo regime controvertido.

91. No que diz respeito à apreciação do caráter necessário do regime controvertido, o Bank Mellat alega, em substância, que o regime controvertido ultrapassa o necessário para atingir o objetivo prosseguido, na medida em que se aplica a entidades relativamente às quais não existe qualquer indício de uma participação nas atividades de proliferação e dado que não prevê exceções suficientes. O Tribunal Geral não demonstrou que o embargo financeiro era necessário para atingir o objetivo prosseguido e a fundamentação a este respeito era demasiado vasta. Contudo, resulta do acórdão recorrido que o Tribunal Geral, após ter considerado que o regime controvertido se inseria num contexto de reforço das medidas restritivas adotadas contra a República islâmica do Irão, estabeleceu, no entanto, uma certa continuidade com o anterior regime geral, relativamente ao qual o Bank Mellat não alegava o caráter não necessário, e que o reforço avaliado do regime em três aspetos ( 85 ) não tinha tido por efeito tornar o regime controvertido subitamente excessivo ( 86 ). Além disso, o recorrente parece censurar o Tribunal Geral por ter alargado as conclusões retiradas das análises do Grupo de Ação Financeira no domínio da proliferação nuclear, ao considerar que estas conclusões comprovavam uma lacuna sistémica do setor bancário e financeiro iraniano, que tornava o reforço da vigilância deste setor, efetuado pelo regime controvertido, coerente com o objetivo de impedir a proliferação nuclear. Contudo, parece‑me que esta censura escapa ao controlo exercido pelo Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral, uma vez que visa pôr em causa, perante o mesmo, um elemento factual invocado pelo Conselho, perante o Tribunal Geral ( 87 ), mas em relação ao qual o Bank Mellat não invoca a desvirtuação. De resto, já foi confirmado que o regime controvertido não se baseia na identificação de um risco próprio de cada instituição bancária e financeira de participação na atividade proibida e que prevê uma série de exceções e de isenções que visam circunscrever, tanto quanto possível, os efeitos negativos desse regime. Trata‑se de dois elementos corretamente identificados pelo Tribunal Geral e que apontam claramente a favor da conclusão de que o regime controvertido não ultrapassa o necessário para atingir o objetivo prosseguido.

92. No que diz respeito à existência de medidas alternativas menos restritivas, o Bank Mellat alega que o Tribunal Geral não considerou, no âmbito dessas medidas, que o regime controvertido deveria ter previsto abranger apenas as instituições financeiras relativamente às quais existam dúvidas razoáveis ou, ainda, um regime de exceções mais favoráveis ou regras mais transparentes e menos discricionárias. Ora, em meu entender, a apreciação do Tribunal Geral relativa à identificação da lacuna sistémica do setor bancário iraniano, que acabo de recordar, torna manifesta a necessidade de submeter todo o setor a um regime estrito, que abranja todos os bancos iranianos independentemente de qualquer consideração quanto à sua implicação pessoal na proliferação nuclear, tanto mais que, no regime controvertido, não se tratava de proibir qualquer transferência mas, sujeitando as transferências não só a um regime de notificação ou de autorização prévias, mas também a um regime de isenção, de avaliar essas transferências à luz do risco que representam, sendo caso disso, em termos de proliferação nuclear. Além disso, faço notar que o Bank Mellat não indicou a razão pela qual as medidas alternativas que propõe seriam tão eficazes quanto o regime controvertido, o que impede que o seu fundamento possa proceder.

93. No que diz respeito à tomada em consideração da situação individual do Bank Mellat, para efeitos da apreciação da proporcionalidade do regime controvertido, o recorrente alega, em substância, que o Tribunal Geral devia ter tido em conta que não havia nenhum elemento de prova contra ele de qualquer apoio à proliferação nuclear e que o Tribunal devia ter constatado o caráter não necessário do regime controvertido quanto a este elemento. A argumentação do recorrente sobre este tema resulta, mais uma vez, de uma má compreensão do que o regime controvertido representava, ou seja, um regime geral que se aplicava a entidades relativamente às quais não havia necessidade de alegação de um comportamento pessoal ligado ao risco de proliferação nuclear. Acresce que o facto de o Bank Mellat ter prestado, sem o seu conhecimento, serviços a uma entidade constante da lista tende mais a confirmar a necessidade de um regime geral como o regime controvertido, para lutar mais eficazmente contra a proliferação nuclear no Irão. Foi isso, aliás, que o Tribunal Geral considerou no n.o 195 do acórdão recorrido, de modo que, contrariamente ao que o recorrente alega e embora, na minha opinião, o Tribunal não estivesse obrigado a fazê‑lo, devido ao caráter geral do regime controvertido, o Tribunal Geral teve, em parte, efetivamente em conta a situação do recorrente, mas para daí tirar conclusões opostas às pretendidas pelo Bank Mellat.

94. Por estas considerações e não tendo podido identificar qualquer erro de direito na análise, feita pelo Tribunal Geral, do caráter proporcionado do regime controvertido, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.

c) Quanto ao terceiro fundamento relativo a um erro de direito do Tribunal Geral ao considerar que o regime controvertido era conforme aos princípios gerais do direito

95. O Bank Mellat alega que o Tribunal Geral considerou erradamente inadmissíveis, por se dirigirem ao artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 267/2012, as críticas formuladas no âmbito do terceiro fundamento invocado perante o Tribunal Geral e declarou, também erradamente, que o regime controvertido não é contrário aos princípios da segurança jurídica e da não discriminação, bem como ao dever de fundamentação e às garantias processuais, em princípio, oferecidas no contexto da adoção de medidas restritivas.

96. No que diz respeito à admissibilidade das críticas formuladas contra o artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 267/2012, remeto para os n.os 66 e seguintes das presentes conclusões.

97. No que diz respeito à alegação relativa a uma violação do princípio da segurança jurídica, o Tribunal Geral, após ter recordado a jurisprudência clássica na matéria, concluiu corretamente que o regime controvertido cumpria os critérios exigidos pelo Tribunal de Justiça para julgar o imperativo de segurança jurídica satisfeito ( 88 ). Tendo em conta a natureza do regime em causa e as suas modalidades de funcionamento tal como definidas no artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012, o recorrente não tinha fundamento para alegar a existência de qualquer violação do princípio da segurança jurídica, uma vez que, na minha opinião, as condições em que eram necessárias uma notificação ou uma autorização prévias estavam claramente enunciadas. Por conseguinte, não posso deixar de perfilhar a conclusão do Tribunal Geral segundo a qual as disposições do regime em causa, em especial o artigo 30.o, n.os 2 a 4, do Regulamento n.o 267/2012 nos seus «definem, de uma maneira suficientemente clara e precisa, o âmbito de aplicação das restrições e obrigações» ( 89 ).

98. No que diz respeito à alegação de que o Tribunal Geral interpretou de forma errada o alcance das obrigações processuais que devem ser asseguradas com vista à adoção do regime controvertido, o Tribunal Geral verificou, numa primeira fase, se a fundamentação fornecida às entidades sujeitas ao regime geral tinha permitido que estas compreendessem a ratio legis do referido regime a fim de poderem, sendo caso disso, contestar a sua legalidade ( 90 ) antes de, numa segunda fase, distinguir as garantias processuais que devem ser asseguradas às pessoas singulares ou coletivas sujeitas a medidas restritivas individuais das que devem ser oferecidas às pessoas a quem é aplicado um regime geral do tipo do regime controvertido ( 91 ). A este respeito, a análise do Tribunal Geral é de tal forma clara que não pode deixar de ser validada, pois é evidente, como aliás já tive oportunidade de salientar, que o regime controvertido, contrariamente às medidas restritivas individuais, não se baseia numa alegação específica de um comportamento pessoal contrário ao objetivo da PESC prosseguido, mas no risco de utilização pelo Irão de bancos e instituições financeiras situados no seu território para fins de proliferação nuclear, incluindo sem o seu conhecimento. Nestas condições, as garantias processuais oferecidas na fase que antecede a adoção do ato são totalmente diferentes das que presidem à adoção das medidas restritivas individuais ( 92 ). O regime controvertido não constitui precisamente uma decisão individual da qual o Bank Mellat é o destinatário. Contrariamente ao que sustenta o Bank Mellat, e tendo em conta a diferença entre o regime jurídico aplicável às medidas restritivas individuais e o aplicável ao regime controvertido, as conclusões retiradas pelo Tribunal Geral no âmbito da fiscalização da legalidade das medidas restritivas individuais são absolutamente autónomas em relação às que podia retirar no âmbito do recurso que visa contestar a legalidade do regime controvertido. Nestas condições, o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro de direito ao rejeitar as críticas relativas à violação do dever de fundamentação e à violação das garantias jurídicas exigidas em presença de medidas restritivas.

99. Por último, no que diz respeito à alegação relativa à violação do princípio da não discriminação, é forçoso constatar também aqui que o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro de direito ao considerar que o tratamento diferenciado de que são objeto as entidades iranianas abrangidas pelo âmbito de aplicação ratione personae do regime controvertido se justificava pela própria essência do regime que tinha por objetivo contribuir para a luta contra qualquer risco de proliferação nuclear no Irão, uma vez estabelecido que estas entidades podiam, mesmo sem o seu conhecimento, participar no financiamento dessa proliferação. Quanto ao argumento do recorrente de que este tratamento diferenciado não era necessário para atingir o objetivo prosseguido e que existiam outras medidas menos restritivas, inclino‑me para considerar que o mesmo visa pôr em causa a análise do Tribunal Geral, efetuada no âmbito da fiscalização da proporcionalidade do regime controvertido e, por conseguinte, remeto para a minha análise no âmbito do segundo fundamento do presente recurso.

100. Por estas razões, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.

V. Quanto às despesas

101. As despesas serão decididas apenas à luz da minha conclusão principal, a saber, a inadmissibilidade do recurso. Contudo, não posso deixar de pensar que se o Tribunal Geral tivesse abordado, de forma correta, a questão do desaparecimento do interesse em agir no decurso da instância perante o mesmo e se tivesse constatado não haver lugar a conhecer do mérito, poderia ter feito o recorrente renunciar a interpor o presente recurso. Por conseguinte, poder‑se‑ia ter em conta este elemento aquando da determinação das despesas.

102. Assim, por força do disposto no artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, aplicável ao processo de recurso de uma decisão do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, do mesmo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho pedido a condenação do Bank Mellat nas despesas e devendo o recurso interposto por este ser julgado inadmissível, há que condená‑lo nas despesas relativas ao recurso. Por outro lado, e pelas razões anteriormente expostas, considero que o Tribunal de Justiça deve aplicar o artigo 184.o, n.o 4, último período, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça e decidir que o Reino Unido e a Comissão suportem as suas próprias despesas.

VI. Conclusão

103. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça declare e decida o seguinte: 1. É negado provimento ao recurso. 2. O Bank Mellat é condenado nas despesas em que incorreu o Conselho da União Europeia. 3. O Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte e a Comissão Europeia suportarão as suas próprias despesas.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) T‑160/13 (EU:T:2016:331).

( 3 ) JO 2012, L 356, p. 34.

( 4 ) JO 2012, L 282, p. 58.

( 5 ) Isto é, no anexo II da Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO 2010, L 195, p. 39) (a seguir «Decisão 2010/413») e no anexo V do Regulamento (CE) n.o 423/2007 do Conselho, de 19 de abril de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO 2007, L 103, p. 1).

( 6 ) A saber, o Regulamento (UE) n.o 961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e que revoga o Regulamento (CE) n.o 423/2007 (JO 2010, L 281, p. 1) depois o Regulamento (UE) n.o 267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e que revoga o Regulamento (CE) n.o 961/2010 (JO 2012, L 88, p. 1).

( 7 ) V. considerando 5 da Decisão 2012/635.

( 8 ) Para fazer referência aos artigos 30.o, 30.o‑A e 30.o‑B, conforme alterados ou introduzidos pelo artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento n.o 1263/2012, remeterei para os referidos artigos tendo em vista o Regulamento n.o 267/2012 alterado.

( 9 ) V., para o resumo do acórdão recorrido, n.os 73 e segs. das presentes conclusões.

( 10 ) Para o exame da competência do Tribunal Geral, v. n.os 25 a 40 do acórdão recorrido.

( 11 ) V. n.os 41 a 67 do acórdão recorrido.

( 12 ) V. n.os 68 a 78 do acórdão recorrido.

( 13 ) Acórdão de 18 de fevereiro de 2016 (C‑176/13 P, EU:C:2016:96).

( 14 ) O Reino Unido interpôs um recurso subordinado em 14 de outubro de 2016, tendo‑o finalmente retirado em 21 de junho de 2017.

( 15 ) V. artigo 1.o, n.o 17, da Decisão (PESC) 2015/1863 do Conselho, de 18 de outubro de 2015, que altera a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO 2015, L 274, p. 174); artigo 1.o, n.o 15, do Regulamento (UE) 2015/1861 do Conselho, de 18 de outubro de 2015, que altera o Regulamento (UE) n.o 267/2012 que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO 2015, L 274, p. 1); Decisão (PESC) 2016/37 do Conselho, de 16 de janeiro de 2016, relativa à data de aplicação da Decisão (PESC) 2015/1863 (JO 2016, L 111, p. 11); bem como Informações relativas à data de aplicação do Regulamento 2015/1861 e do Regulamento de Execução (UE) 2015/1862 do Conselho que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 267/2012 que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO 2015, L 274, p. 161).

( 16 ) Acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão (C‑239/12 P, EU:C:2013:331).

( 17 ) Acórdão de 18 de fevereiro de 2016 (C‑176/13 P, EU:C:2016:96).

( 18 ) Acórdão de 28 de maio de 2013 (C‑239/12 P, EU:C:2013:331).

( 19 ) O recorrente refere‑se aqui ao Acórdão de 12 de dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho (T‑228/02, EU:T:2006:384).

( 20 ) Estes efeitos negativos seriam inteiramente comparáveis, segundo o recorrente, aos invocados nos n.os 80 a 85 do Acórdão de 25 de novembro de 2014, Safa Nicu Sepahan/Conselho (T‑384/11, EU:T:2014:986).

( 21 ) O recorrente refere‑se aqui aos n.os 70 a 74 do Acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão (C‑239/12 P, EU:C:2013:331).

( 22 ) V. Acórdãos de 21 de dezembro de 2011, ACEA/Comissão (C‑319/09 P, não publicado, EU:C:2011:857, n.o 67), e de 27 de fevereiro de 2014, Stichting Woonlinie e o./Comissão (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, n.o 54).

( 23 ) V. Acórdão de 26 de fevereiro de 2015, Planet/Comissão (C‑564/13 P, EU:C:2015:124, n.os 28 e 34).

( 24 ) V. Despacho de 31 de julho de 1989, S./Comissão (206/89 R, EU:C:1989:333, n.o 8).

( 25 ) V. Acórdão de 20 de junho de 2013, Cañas/Comissão (C‑269/12 P, não publicado, EU:C:2013:415, n.o 15 e jurisprudência referida).

( 26 ) V. Acórdão de 26 de fevereiro de 2015, Planet/Comissão (C‑564/13 P, EU:C:2015:124, n.o 34).

( 27 ) V. Acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, n.o 61).

( 28 ) V. Acórdãos de 19 de outubro de 1995, Rendo e o./Comissão (C‑19/93 P, EU:C:1995:339, n.o 13), e de 13 de julho de 2000, Parlamento/Richard (C‑174/99 P, EU:C:2000:412, n.o 33); v., igualmente, Despacho do Presidente do Tribunal de Justiça de 27 de fevereiro de 2002, Commerzbank/Comissão [C‑480/01 P(R), EU:C:2002:127, n.o 20]; Despachos de 19 de janeiro de 2006, Audi/IHMI (C‑82/04 P, não publicado, EU:C:2006:48, n.o 20), de 5 de julho de 2012, Audi e Volkswagen/IHMI (C‑467/11 P, não publicado, EU:C:2012:425, n.o 11), e de 15 de novembro de 2012, Neubrandenburger Wohnungsgesellschaft/Comissão (C‑145/12 P, não publicado, EU:C:2012:724, n.o 23).

( 29 ) V. Acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, n.o 62).

( 30 ) Acórdão de 28 de maio de 2013 (C‑239/12 P, EU:C:2013:331).

( 31 ) Acórdão de 28 de maio de 2013 (C‑239/12 P, EU:C:2013:331).

( 32 ) Acórdão de 18 de fevereiro de 2016 (C‑176/13 P, EU:C:2016:96). É de referir que o acórdão do Tribunal de Justiça é posterior à produção de efeitos do Plano de Ação.

( 33 ) Considerando 9 da Decisão 2015/1863.

( 34 ) Considerandos 5 e 6 do Regulamento 2015/1861.

( 35 ) Considerando 14 da Decisão 2015/1863.

( 36 ) V. artigo 2.o, segundo parágrafo, do Regulamento 2015/1861.

( 37 ) Considerando 9 da Decisão 2015/1863. V., igualmente, considerando 10 desta decisão e considerandos 6 e 7 do Regulamento 2015/1861.

( 38 ) V. n.o 26 das presentes conclusões.

( 39 ) V. Acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, n.o 65).

( 40 ) V. Acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, n.os 63 e 64).

( 41 ) V. Acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, n.o 68).

( 42 ) V. Acórdão de 18 de fevereiro de 2016, Conselho/Bank Mellat (C‑176/13 P, EU:C:2016:96, n.os 11 e segs.).

( 43 ) V. nota 12 do recurso.

( 44 ) V. Acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, n.o 72 e jurisprudência referida).

( 45 ) V. n.os 127, 161 e 173 do acórdão recorrido.

( 46 ) Acórdão de 28 de maio de 2013 (C‑239/12 P, EU:C:2013:331).

( 47 ) V. Acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, n.o 63 e jurisprudência referida).

( 48 ) Acórdão Conselho/Bank Mellat (C‑176/13 P, EU:C:2016:96).

( 49 ) V. n.os 68 e segs. do acórdão recorrido.

( 50 ) V. n.o 76 do acórdão recorrido.

( 51 ) Acórdão de 28 de maio de 2013 (C‑239/12 P, EU:C:2013:331).

( 52 ) V. n.o 78 do acórdão recorrido.

( 53 ) V. n.os 44 a 55 do acórdão recorrido.

( 54 ) V. n.o 56 do acórdão recorrido.

( 55 ) V. n.os 57 e 58 do acórdão recorrido.

( 56 ) V. n.o 59 do acórdão recorrido.

( 57 ) V. n.os 60 e 61 do acórdão recorrido.

( 58 ) V. n.os 62 a 65 do acórdão recorrido.

( 59 ) V. n.os 66 e 67 do acórdão recorrido.

( 60 ) Só o Reino Unido parece finalmente contestar esta qualificação no âmbito da sua resposta escrita às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça.

( 61 ) O artigo 30.o‑A, n.o 1, do Regulamento n.o 267/2012 alterado tem a seguinte redação: «As transferências de fundos de e para pessoas, entidades ou organismos do Irão que não sejam abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 30.o são processadas do seguinte modo: […]» (o sublinhado é meu).

( 62 ) Em especial, o artigo 30.o, n.o 3, alíneas b) e c), do Regulamento n.o 267/2012 alterado. Importa sublinhar que o artigo 30.o‑B, n.o 3, primeiro parágrafo, deste regulamento abrange, igualmente, os casos referidos no artigo 30.o‑A do mesmo regulamento, mas já precisei anteriormente, a este respeito, que não abrangia o recorrente.

( 63 ) Acórdão de 13 de março de 2018 (C‑244/16 P, EU:C:2018:177, n.os 42 e segs. e jurisprudência referida).

( 64 ) Acórdão de 13 de março de 2018 (C‑384/16 P, EU:C:2018:176, n.os 32 e segs. e jurisprudência referida).

( 65 ) Excetuado o erro de direito identificado no n.o 67 das presentes conclusões.

( 66 ) O Tribunal Geral indica, no n.o 31 do acórdão recorrido, que o recorrente precisou que esse pedido devia ser interpretado como uma exceção de ilegalidade na aceção do artigo 277.o TFUE.

( 67 ) V. n.os 28 a 31 do acórdão recorrido.

( 68 ) V. n.o 33 do acórdão recorrido.

( 69 ) V. n.os 34 e 35 do acórdão recorrido.

( 70 ) V. n.o 36 do acórdão recorrido.

( 71 ) V. n.o 37 do acórdão recorrido.

( 72 ) V. n.o 38 do acórdão recorrido.

( 73 ) V. n.os 39 e 40 do acórdão recorrido.

( 74 ) Acórdão Conselho/Bank Mellat (C‑176/13 P, EU:C:2016:96).

( 75 ) Acórdão de 23 de abril de 2013 (C‑478/11 P a C‑482/11 P, EU:C:2013:258). O Tribunal de Justiça confirmará a sua posição no Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 103).

( 76 ) Ou «medidas de âmbito geral» na aceção do n.o 98 do Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236).

( 77 ) Parece, com efeito, tratar‑se mais de um erro de direito do que de um erro material.

( 78 ) V. Acórdão de 1 de março de 2016, National Iranian Oil Company/Conselho (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, n.o 54).

( 79 ) V. n.os 100 e segs. do acórdão recorrido.

( 80 ) V. Acórdão de 28 de novembro de 2013, Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776, n.o 120). V., igualmente, Acórdão de 1 de março de 2016, National Iranian Oil Company/Conselho (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, n.o 77).

( 81 ) V. n.os 117 e segs. do acórdão recorrido.

( 82 ) O sublinhado é meu.

( 83 ) No n.o 122 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral mostra uma certa prudência quanto às premissas apresentadas pelo Conselho, resumidas no número anterior deste acórdão.

( 84 ) V. n.o 126 do acórdão recorrido.

( 85 ) V. n.o 164 do acórdão recorrido.

( 86 ) V. n.o 165 do acórdão recorrido.

( 87 ) V. n.o 167 do acórdão recorrido.

( 88 ) V. n.os 242 e 243 do acórdão recorrido.

( 89 ) N.o 243 do acórdão recorrido.

( 90 ) V. n.os 226 a 229 do acórdão recorrido.

( 91 ) V. n.os 232 à 240 do acórdão recorrido.

( 92 ) V., para um resumo destas garantias, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, n.os 64 a 66).