CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

apresentadas em 26 de Junho de 1985 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

I. Factos determinantes para a apreciação do processo

Neste processo, o Tribunal é solicitado a apreciar uma acção de indemnização nos termos do segundo parágrafo do artigo 215.o do Tratado CEE, proposta pelo Meggle Milchindustrie GmbH & Co. A Meggle explora na República Federal da Alemanha uma central leiteira e uma empresa de transformação de leite. Paralelamente a outras actividades, fabrica, a partir do leite desnatado, caseína e caseinatos que vende na República Federal da Alemanha, em outros Estados-membros e em países terceiros. As vendas destes produtos representam cerca de 10 % do seu volume de negócios.

Na opinião da Meggle, o efeito cumulado das disposições relativas à organização comum de mercados no sector do leite e dos produtos lácteos e das disposições em matérias agromonetárias provocou uma discriminação em prejuízo dos fabricantes de caseína e de caseinatos nos Estados-membros de moeda forte, nomeadamente dos fabricantes alemães de que é o chefe de fila, em relação aos fabricantes dos mesmos produtos estabelecidos nos Estados-membros de moeda fraca, nomeadamente em França. A Meggle dirigiu-se em vão às autoridades alemãs competentes bem como ao Conselho e à Comissão, para tentar obter uma alteração destas disposições. A seguir, instaurou um processo perante o Tribunal. O Governo francês interveio no processo, em apoio das conclusões do Conselho e da Comissão.

Antes de examinar com mais detalhe o processo, parece oportuno fazer algumas observações sobre a caseína e os caseinatos, bem como sobre a situação destes produtos no direito comunitário, o que contribuirá desde logo para o esclarecimento de alguns aspectos do processo.

I.1. A caseína e os caseinatos

O relatório especial do Tribunal de Contas sobre a ajuda ao leite desnatado transformado em caseína e caseinatos (JO 1984, C 41) fornece uma síntese útil sobre o mercado da caseína e dos caseinatos, bem como do regime de ajudas que se aplica a estes produtos.

A caseína é obtida a partir do leite desnatado, por coagulação em meio ácido ou em presença de coágulo. O que resulta é um produto insolúvel, que é lavado e secado. Os caseinatos são obtidos a partir da caseína, por adição de sais, o que dá um produto final solúvel. Estes dois produtos, muito ricos em proteínas, são utilizados, de acordo com a sua qualidade, para o fabrico de produtos alimentares, de produtos farmacêuticos, de fibras e de cola.

Anteriormente, o mercado internacional destes produtos era dominado pela Nova Zelândia. Após a introdução de um regime de ajudas ao fabrico destes produtos, a produção na CEE não cessou de aumentar, de forma que em 1980 a Comunidade se tinha tornado o produtor mais importante com 40 % da produção mundial.

1.2. A situação da caseína e dos caseinatos no direito comunitário

No que diz respeito à situação da caseina e dos caseinatos em direito comunitário, é necessário desde logo ter em conta que ambos os produtos não constam da lista dos produtos agrícolas que constitui o anexo II do Tratado CEE. Estes produtos não se situam, por isso, no âmbito de aplicação dos artigos 38.o a 46.o do Tratado CEE, relativos à agricultura. Se bem que o Regulamento (CEE) n.o 3033/80 do Conselho, de 11 de Novembro de 1980, que determina o regime de trocas aplicável a certas mercadorias resultantes da transformação de produtos agrícolas (JO 1980, L 323, p. 1; EE 03, fase. 19, p. 175) abranja a caseína e os caseinatos, o artigo 16.o suspende a aplicação do regime estabelecido relativamente a estes produtos, até uma decisão do Conselho. As imposições sobre a importação que o regulamento prevê para proteger a produção nacional não são, por isso, aplicáveis à caseína e aos caseinatos. Esta consideração é importante, uma vez que estes produtos, em virtude desta exclusão, não entram na categoria daqueles para os quais o Regulamento (CEE) n.o 974/71 do Conselho (JO 1971, L 106, p. 1) impõe a fixação de montantes compensatórios monetários quando as condições que ele prevê estejam preenchidas. A caseína e os caseinatos caem, por conseguinte, no âmbito da pauta aduaneira comum (posição 35.01). Os direitos aduaneiros relativamente pouco elevados e fixados no quadro do GATT têm, por isso, como resultado que o preço destes produtos no interior da Comunidade é, em grande parte, determinado pelo seu preço no mercado mundial.

Em consequência do seu estatuto de produtos não agrícolas, a caseína e os caseinatos não caem no âmbito do Regulamento (CEE) n.o 804/68 do Conselho de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (TO 1968, L 148, p. 13; EE 03, fase. 02, p. 146). O artigo 11.o do regulamento prevê, todavia, como uma das medidas destinadas a favorecer o escoamento dos produtos, um regime de ajudas à transformação do leite desnatado em caseína e em caseinatos. Este regime de ajudas foi definido nos seus contornos no Regulamento (CEE) n.o 987/68 do Conselho, de 15 de Julho de 1968 (JO 1968, L 169, p. 6; EE 03, fase. 03, p. 196), e no Regulamento (CEE) n.o 756/70 da Comissão (JO 1970, L 91, p. 28; EE 03, fase. 03, p. 209), substituído pelo Regulamento (CEE) n.o 1331/82 (JO 1982 L 150, p. 75), que põe em execução o regulamento do Conselho. A ajuda é diferenciada conforme o leite desnatado for transformado em caseína ou em caseinatos e em função da qualidade do produto final. A ajuda é fixada de maneira tal que a receita proveniente da venda do leite desnatado transformado em caseína ou em caseinatos corresponde à que provém da venda do leite desnatado transformado em leite desnatado em pó. O objectivo do regime é que a ajuda chegue ao fabricante de leite desnatado, criando assim em seu benefício uma outra possibilidade de vendas. E reconhecido que, por efeito deste regime de ajudas, a produção comunitária de caseína e de caseinatos aumentou significativamente, tanto em quantidade como em qualidade.

1.3. A acção

Tendo em atenção o que precede, é incontestável que o preço da caseína e dos caseinatos está intimamente ligado ao preço de intervenção do leite desnatado em pó. Como os produtores de leite desnatado têm a possibilidade de transformar este em leite desnatado em pó e apresentá-lo para a intervenção, o fabricante de caseína deverá pagar pelo leite desnatado um preço próximo do preço de intervenção, diminuído dos custos de produção do leite desnatado em pó. E certo que o preço real do leite desnatado em pó nem sempre corresponderá, como o Conselho e a Comissão o pretendem, ao preço de intervenção, sobretudo nos períodos em que a oferta é densa, mas é certo que terá nitidamente tendência para se orientar nesta direcção. O preço de intervenção para o leite desnatado em pó é convertido em moeda nacional com base nas taxas representativas ou taxas verdes — que o Tribunal bem conhece — tais como foram fixadas em 1983 no Regulamento (CEE) n.o 1223/83 (JO 1983, L 132, p. 33). Como estas taxas se desviam das taxas de câmbio efectivas, o preço de custo do leite desnatado em pó situa-se, por conseguinte, no país de moeda forte que é a República Federal da Alemanha, a um nível mais elevado que em França, que é um país de moeda fraca. O Conselho e a Comissão reconheceram que estes inconvenientes existiam em princípio. Na opinião da Meggle, esta diferença desvantajosa na posição concorrencial está na origem do forte aumento das exportações de caseína de França para a República Federal da Alemanha, enquanto a Meggle não pode ou não pode senão muito dificilmente entrar no mercado francês. Na opinião da requerente, três conclusões importantes resultam dos numerosos dados estatísticos que apresentou. Em primeiro lugar, os países de moeda fraca como a França e a Irlanda teriam registado um aumento desproporcionado da sua quota na produção comunitária e nas exportações para países terceiros, ao passo que a produção dos Países Baixos e da República Federal da Alemanha, países de moeda forte, teria estagnado, relativamente. Em segundo lugar, as importações provenientes de países terceiros teriam baixado fortemente em consequência de um aumento da produção nos países de moeda fraca. Em terceiro lugar, as exportações francesas para a República Federal da Alemanha teriam aumentado por causa da mencionada vantagem concorrencial da indústria francesa e das ofertas por preço mais baixo daí resultantes, enquanto que as exportações alemãs para a França teriam diminuído. O prejuízo sofrido pela Meggle em virtude da diminuição das suas possibilidades de venda no mercado foi cifrado por ela, na base de um cálculo efectuado quer segundo um método abstracto quer segundo um método concreto, em cerca de 20 milhões de DM. A empresa requerente entende que este prejuízo lhe foi causado por um comportamento ilícito da Comunidade, a saber, a criação de discriminação entre os produtores franceses e alemães de caseína e de caseinatos em consequência da aplicação das taxas representativas aos preços de intervenção para o leite desnatado em pó, sem que a Comunidade tenha tomado, nesta matéria, medidas para compensar as desvantagens assim geradas.

II. Apreciação do processo

II. 1. Premissas

Para a apreciação deste processo, estão assentes dois factos juridicamente importantes. Em primeiro lugar, o sistema de taxas de câmbio representativas no sector agrícola pode provocar modificações nas condições de concorrência no mercado comum no que respeita aos produtos agrícolas. O Tribunal já o reconheceu. Por ocasião do lançamento da taxa de co-responsabilidade no sector do leite e dos produtos lácteos, que é expressa em ECUs e a seguir convertida em moeda nacional por aplicação das taxas representativas, o Tribunal no seu acórdão proferido no processo 138/78 (Stölting, Recueil 1979, p. 713, considerando n.o 10) afirmou o seguinte :

«que, se é verdade que em certas operações a aplicação destas taxas de câmbio pode, conforme o caso, trazer vantagens e desvantagens que podem parecer discriminações, também é certo que, de uma forma geral, esta aplicação serve para remediar situações monetárias que, na ausência de uma medida tal como o Regulamento n.o 878/77, conduziriam a discriminações muito mais graves, patentes e gerais;

que a adopção do sistema de taxas de càmbio verdes, mesmo que não esteja isenta de inconvenientes, é, por isso, justificada pela proibição de discriminações e pelas exigências de uma política agrícola comum».

Em segundo lugar, a Comunidade não tomou em relação à caseína e aos caseinatos, medidas destinadas a compensar total ou parcialmente a repercussão de eventuais desvantagens da aplicação das taxas representativas no preço de intervenção do leite desnatado em pó. Tal como tive já ocasião de observar, a Comunidade não poderia, de resto, fazê-lo no que respeita à fixação de montantes compensatórios monetários para o comércio de caseína e de caseinatos, uma vez que a regulamentação em vigor não o prevê, e ainda porque os compromissos assumidos no âmbito do GATT a tal se opõem. A solução alternativa seria provavelmente o estabelecimento de ajudas de montantes diferenciados por Estado-membro. O estabelecimento de montantes diferenciados à semelhança do que está previsto na organização comum do mercado das sementes de colza e de nabo e das sementes de girassol, como a Meggle preconizou, não pode ser aplicado analogicamente, como a Comissão o explicou pertinentemente, urna vez que a caseína e os caseinatos não são produtos agrícolas e falta, por conseguinte competência para tanto, pelo menos no que se refere à aplicação do artigo 43.o do Tratado CEE.

Coloca-se então a questão de saber se a Comunidade, como pretende a Meggle, seria obrigada a adoptar medidas ao longo do período em causa. Resulta do acórdão no processo 138/78, já citado, que tal não é necessariamente o caso. Mesmo que surjam determinadas desvantagens, a Comunidade não é obrigada, automaticamente, a agir. Estas desvantagens constituem, então, uma parte do risco comercial que o operador económico corre num mercado em que é aplicado um sistema de taxas de câmbio múltiplas. O comerciante não pode, sem mais, esperar que as desvantagens que lhe causa o sistema de taxas representativas, ou as vantagens que lhe escapam, sejam compensadas pela Comunidade. Esta só é obrigada a agir se os efeitos das taxas representativas são tais que o bom funcionamento do mercado ou da organização de mercado se encontra prejudicado. É o que resulta da economia do Regulamento (CEE) n.o 974/71 do Conselho, de 12 de Maio de 1971, relativo a algumas medidas de política de conjuntura a adoptar no sector agrícola na sequência do alargamento temporário das margens de flutuação das moedas de certos Estados-membros (JO 1971, L 106, p. 1). Por força deste regulamento, devem ser introduzidos montantes compensatórios monetários em relação aos produtos que caem no seu âmbito de aplicação se estiver preenchida a condição central enunciada no n.o 3 do artigo 1.o, a saber, a existência efectiva ou o risco de perturbações nas trocas dos produtos abrangidos. Queria salientar que esta disposição, de acordo com a sua redacção, é imperativa. Desde que não esteja, ou já não esteja, preenchida esta condição, não podem ser introduzidos montantes compensatórios ou devem ser suprimidos aqueles que existirem. Remeto a este propósito para o acórdão do Tribunal nos processos apensos n.os 67 a 85/75 (Lesieur, Recueil 1976, p. 391, n.o 17 dos fundamentos).

A impossibilidade de introduzir montantes compensatorios monetários no presente caso concreto não tem importância. Como já disse, tal não é uma consequência do Regulamento (CEE) n.o 974/71, mas do facto de o Regulamento (CEE) n.o 3033/80 ter sido declarado inaplicável provisoriamente à caseína e aos caseinatos. O que importa é que o direito comunitário fornece um critério que obriga a Comunidade a agir quando as taxas representativas têm um efeito tal nas trocas que deve ou pode falar-se de «perturbações». É só quando a Comunidade não intervém nesta situação que a aplicação das referidas taxas é ilegal e se está em presença de uma discriminação. E, de resto, nesta perspectiva que o Tribunal falou, no acórdão proferido no processo 138/78, que citei há momentos, de «desvantagens» em vez de discriminações. A jurisprudência sobre os montantes compensatórios monetários forneceu um certo número de clarificações úteis relativas ao critério do risco de perturbações. O próprio texto da disposição em causa mostra claramente que a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação para avaliar a existência efectiva ou o risco de perturbações. Isto reconheceu-o o Tribunal desde o acórdão proferido no processo 74/74 (CNTA, Recueil 1975, p. 533), em que declarou que, não somente os factores monetários podem ter aí uma função a desempenhar, mas que é igualmente conveniente tomar em consideração as condições de mercado enquanto tais. O acórdão do Tribunal no processo 95/80 (Delahais e outros, Recueil 1981, p. 317) indica que se trata, a este propósito, de apreciar o mercado comunitário do produto em causa. O acórdão já citado, proferido nos processos apensos 67 e 85/75, do mesmo modo que o acórdão proferido no processo 29/77 (Roquette, Recueil 1977, p. 1835), mostra que não é à Comissão que incumbe provar o risco de perturbações, mas que esta prova pertence ao demandante (28.o e 14.o considerandos respectivamente). De um modo geral, a jurisprudência do Tribunal a este respeito mostra que a preocupação prioritária não é proteger o operador contra as desvantagens do sistema de taxas de câmbio existente, mas assegurar o bom funcionamento do mercado ou da organização de mercado, o que protege assim indirectamente o operador económico contra a discriminação derivada de uma perturbação.

II.2. A evolução do mercado

Entre os numerosos dados estatísticos que foram apresentados perante o Tribunal, pareceu-me ser importantes os que a seguir se apresentam.

Os números fornecidos pela Comissão e não contestados pela Meggle permitem calcular as seguintes percentagens relativas às quotas de mercado dos quatro principais países produtores de caseína e de caseinatos:

(em %) 1973 1978 1983 República Federal da Alemanha 25,2 22,6 17,1 França 39,0 34,9 31,0 Países Baixos 18,0 24,2 19,0 Irlanda 13,0 16,6 19,0

Estas percentagens tornam, de facto, evidente o recuo da quota de mercado alemã, sublinhado pela Meggle, mas também, ao mesmo tempo, um recuo quase similar da quota de mercado francês entre 1973 e 1983. A desvalorização da moeda deste Estado não provocou, por isso, um aumento da sua quota de mercado. Da mesma maneira, o país de moeda forte, os Países Baixos, não experimentou qualquer recuo na sua quota de mercado. O nexo, alegado pela Meggle, entre as moedas fracas e a posição concorrencial reforçada, por um lado, e as moedas fortes e a posição concorrencial enfraquecida, por outro, não fica demonstrado com estes números.

Os números fornecidos pela Comissão nos memorandos apresentados — e que também não foram contestados pela Meggle — permitem igualmente calcular as percentagens de aumento da produção, das importações e das exportações no interior da CEE, bem como das trocas com países terceiros durante o período que vai de 1973 a 1983:

(em %) CEE RFA França Produção 218 234 232 Importações a partir de Estados-membros 278 396 218 Importações a partir de países terceiros 146 -44 -52 Exportações para Estados-merribros 202 143 263 Exportações para países terceiros 577 493 137

Estas percentagens mostram também que o aumento relativo da produção na República Federal da Alemanha não foi inferior à média comunitária nem ao número calculado em relação à França. As alterações ocorridas traduzem-se num forte incremento das exportações da França para outros Estados-membros, enquanto que as exportações alemãs aumentaram, sobretudo, em direcção aos países terceiros. A percentagem mais elevada de aumento de exportação para países terceiros e o valor mais baixo em relação à França não podem tão-pouco explicar-se pelas diferenças que existem entre uma moeda forte e uma moeda fraca. São antes, sem dúvida, as diferenças de qualidade que são aqui influentes; as exportações alemãs para o mercado mundial terão aumentado sobretudo em virtude da qualidade mais elevada da caseína e dos caseinatos que aí são fabricados, como o Governo francês o sublinha na sua intervenção. O aumento da quota de mercado francesa no interior da Comunidade explica-se sobretudo pelo facto de este país fabricar caseína e caseinatos para fins de transformação industrial.

Existiam, afinal, perturbações neste mercado? Penso que não. Os números que citei sobre a evolução das quotas de mercado e as percentagens de aumento da produção, as importações e as exportações no interior da CEE, bem como as importações e as exportações para países terceiros, não permitem afirmar que o mercado da caseína e dos caseinatos tenha experimentado rápidas e desproporcionadas modificações, ou modificações de grande importância das correntes comerciais. Em minha opinião, não poderá falar-se de uma «perturbação» de mercado.

III — Conclusão

Uma vez que não ficou provado que o Conselho e a Comissão tenham agido ilegalmente pelo facto de não preverem, simultaneamente, quando da aplicação do sistema de taxas representativas ao sector do leite, um correctivo para a caseína e os caseinatos, não se encontra preenchida a primeira condição da aplicabilidade do segundo parágrafo do artigo 215.o Torna-se, por conseguinte, supérfluo examinar a seguir as duas outras exigências, a saber, a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento imputado e o dano sofrido, bem como a questão do cálculo do próprio dano.

Concluo, por conseguinte pela improcedencia da acção e pela condenação da requerente nas despesas, com excepção das despesas efectuadas pela interveniente.

( *1 ) Tradução do neerlandês.