CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MICHAL BOBEK

apresentadas em 4 de março de 2021 ( 1 ) ( i )

Processos apensos C‑357/19 e C‑547/19

Ministerul Public — Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Direcţia Naţională Anticorupţie,

PM,

RO,

SP,

TQ

contra

QN,

UR,

VS,

WT,

Autoritatea Naţională pentru Turism,

Agenţia Naţională de Administrare Fiscală,

SC Euro Box Promotion SRL (C‑357/19)

e

CY,

Asociaţia «Fórumul Judecătorilor din România»

contra

Inspeţia Judiciară,

Cônsiliul Superior al Magistraturii,

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (C‑547/19)

[Pedidos de decisão prejudicial apresentados pela Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Superior de Cassação e Justiça, Roménia)]

«Reenvio prejudicial — Proteção dos interesses financeiros da União — Artigo 325.o, n.o 1, TFUE — Convenção Relativa à Proteção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias — Processo penal em matéria de corrupção — Projetos parcialmente financiados por fundos europeus — Decisão de um tribunal constitucional relativa à legalidade da composição de formações de julgamento — Direito nacional que prevê a composição de formações de julgamento por sorteio — Recurso extraordinário de decisões definitivas — Direito a um tribunal previamente estabelecido por lei — Artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Independência dos juízes — Artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE — Primado do direito da União — Processos disciplinares contra magistrados»

Índice

I. Introdução II. Quadro jurídico A. Direito da União B. Direito romeno 1. Constituição romena 2. Lei n.o 303/2004 3. Lei n.o 304/2004 4. Regulamento Relativo à Organização e ao Funcionamento Administrativo da ICCJ 5. Código de Processo Penal 6. Código Penal III. Matéria de facto, tramitação do processo nos órgãos jurisdicionais e questões prejudiciais A. Processo C‑357/19 B. Processo C‑547/19 C. Tramitação dos processos no Tribunal de Justiça IV. Análise A. Admissibilidade das questões prejudiciais 1. Processo C‑357/19 a) Falta de competência da União b) Pertinência das questões prejudiciais para o processo principal 2. Processo C‑547/19 a) Falta de competência da União b) Pertinência da questão prejudicial para o litígio no processo principal B. Direito da União aplicável 1. Artigo 2.o e artigo 19.o, n.o 1, TUE 2. Decisão MCV (e Carta) 3. Artigo 325.o, n.o 1, TFUE, Convenção PIF (e Carta) a) Artigo 325.o, n.o 1, TFUE e IVA b) Artigo 325.o, n.o 1, TFUE, Convenção PIF e corrupção relativa a fundos da União c) Artigo 325.o, n.o 1, TFUE também abrange a tentativa? d) Âmbito de aplicação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE depende do resultado do processo? 4. Conclusão provisória C. Análise 1. Quadro jurídico nacional 2. Direito a um tribunal previamente estabelecido por lei a) Critério do direito da União b) Análise c) Conclusão provisória 3. Proteção dos interesses financeiros da União 1) Quadro jurídico da União 2) Posição das partes 3) Análise i) Qual o critério a aplicar? ii) Aplicação ao presente processo iii) Conclusão provisória 4. Princípio da independência dos juízes 1) Preocupações manifestadas pelo órgão jurisdicional de reenvio 2) Quadro jurídico do direito da União 3) Análise i) Composição e estatuto do Tribunal Constitucional ii) Competências e a prática do Tribunal Constitucional iii) Princípio do caso julgado iv) Ressalva v) Conclusão provisória 5. Princípio do primado V. Conclusão

I. Introdução

1. Durante o ano de 2019, vários pedidos de decisão prejudicial relativos à independência dos juízes, ao Estado de direito e à luta contra a corrupção foram apresentados no Tribunal de Justiça por diversos órgãos jurisdicionais da Roménia. O primeiro grupo de processos dizia respeito a diversas alterações à legislação nacional relativa à organização judiciária, a maioria das quais introduzidas mediante decretos urgentes ( 2 ).

2. Os dois processos apensos em apreço são os processos «principais» do segundo grupo de processos ( 3 ). O tema principal do segundo grupo é diferente do primeiro: podem os acórdãos da Curtea Constituțională a Românie (Tribunal Constitucional, Roménia, a seguir «Tribunal Constitucional») violar os princípios da independência dos juízes e do Estado de direito, assim como a proteção dos interesses financeiros da União?

3. Em concreto, estes dois processos apensos centram‑se nos efeitos de uma decisão da Tribunal Constitucional que considera, em substância, que algumas formações de julgamento do órgão jurisdicional nacional supremo, a Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Superior de Cassação e Justiça, Roménia, a seguir «ICCJ»), foram constituídas indevidamente. Esta decisão permitiu a algumas das partes interessadas interpor recursos extraordinários, o que, por sua vez, suscitou certas dúvidas não só quanto à proteção dos interesses financeiros da União nos termos do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, como também relativamente à interpretação do conceito de «tribunal previamente estabelecido por lei» consagrado no artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). Por último, tudo isto se insere num ambiente institucional nacional em que a inobservância das decisões do Tribunal Constitucional constitui uma infração disciplinar.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

4. Nos termos do artigo 1.o da Convenção Estabelecida com Base no Artigo K.3 do Tratado da União Europeia, Relativa à Proteção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias (a seguir «Convenção PIF») ( 4 ): «1. Para efeitos da presente convenção, constitui fraude lesiva dos interesses financeiros das Comunidades Europeias: a) Em matéria de despesas, qualquer ato ou omissão intencionais relativos: – à utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexatos ou incompletos, que tenha por efeito o recebimento ou a retenção indevidos de fundos provenientes do Orçamento Geral das Comunidades Europeias ou dos orçamentos geridos pelas Comunidades Europeias ou por sua conta, – à não comunicação de uma informação em violação de uma obrigação específica, que produza o mesmo efeito, – ao desvio desses fundos para fins diferentes daqueles para que foram inicialmente concedidos; […] 2. Sob reserva do artigo 2.o, n.o 2, cada Estado‑Membro deve tomar as medidas necessárias e adequadas para transpor as disposições do n.o 1 para o direito penal interno, de modo a que os comportamentos que nelas se referem sejam considerados infrações penais. 3. Sob reserva do artigo 2.o, n.o 2, cada Estado‑Membro deve tomar igualmente as medidas necessárias para que a elaboração ou a prestação de declarações ou de documentos falsos, inexatos ou incompletos, que tenham o efeito referido no n.o 1, sejam consideradas infrações penais, se não o forem já, quer a título de infração principal, quer a título de cumplicidade, de instigação ou de tentativa de fraude na aceção do n.o 1. 4. O caráter intencional de ato ou omissão referidos nos números 1 e 3 pode resultar de circunstâncias factuais objetivas.»

5. Nos termos do artigo 2.o da Convenção PIF: «1. Cada Estado‑Membro deve tomar as medidas necessárias para que os comportamentos referidos no artigo 1.o, bem como a cumplicidade, a instigação ou a tentativa relativas aos comportamentos referidos no n.o 1 do artigo 1.o, sejam passíveis de sanções penais efetivas, proporcionadas e dissuasoras, incluindo, pelo menos nos casos de fraude grave, penas privativas de liberdade que possam determinar a extradição, entendendo‑se que se deve considerar fraude grave qualquer fraude relativa a um montante mínimo, a fixar em cada Estado‑Membro. Esse montante mínimo não pode ser fixado em mais de 50000 ecus. […]»

B. Direito romeno

1. Constituição romena

6. A Constituição romena, conforme alterada e completada pela Lei n.o 429/2003, contém as seguintes disposições: «Artigo 142.o — Estrutura 1. O [Tribunal Constitucional] é o garante do primado da Constituição. 2. O [Tribunal Constitucional] é composto por nove juízes, nomeados para um mandato de nove anos, que não pode ser prorrogado ou renovado. 3. Três juízes são nomeados pela Camera Deputaţilor [Câmara dos Deputados], três pelo Senat [Senado] e três pelo presidente da Roménia. […] Artigo 143.o — Condições de nomeação Os juízes do [Tribunal Constitucional] devem dispor de excelentes qualificações jurídicas, um elevado nível de competência profissional e, pelo menos, 18 anos de experiência na área do direito ou do ensino superior de direito. […] Artigo 145.o — Independência e inamovibilidade Os juízes do [Tribunal Constitucional] são independentes no exercício das suas funções e não podem ser destituídos durante o seu mandato. Artigo 146.o — Funções O [Tribunal Constitucional] tem as seguintes funções: […] e) Resolução de conflitos jurídicos de natureza constitucional entre autoridades públicas, a pedido do presidente da Roménia, de um dos presidentes das duas câmaras do Parlamento da Roménia, do primeiro‑ministro ou do presidente do Consiliul Superior al Magistraturii [Conselho Superior da Magistratura, a seguir “CSM”]; […] Artigo 147.o — Decisões do [Tribunal Constitucional] 1. As disposições das leis e dos decretos atualmente em vigor, bem como as dos regulamentos, que sejam declaradas inconstitucionais deixam de produzir efeitos jurídicos 45 dias após a publicação da decisão do [Tribunal Constitucional] se, nesse prazo, o Parlamento ou o Governo, consoante o caso, não alterar as disposições constitucionais de modo a que sejam conformes com a constituição. Durante esse prazo, as disposições declaradas inconstitucionais ficam suspensas. 2. Em caso de inconstitucionalidade de leis, antes da promulgação das mesmas, o Parlamento deve rever as disposições em causa, a fim de repor a conformidade das mesmas com a decisão do [Tribunal Constitucional]. […] 4. As decisões do [Tribunal Constitucional] são publicadas no Monitorul Oficial al României [Jornal Oficial da Roménia]. A partir da data de publicação, as decisões são de aplicação geral e só produzem efeitos jurídicos para o futuro.»

2. Lei n.o 303/2004

7. De acordo com o artigo 99.o, alínea s), da Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (Lei n.o 303/2004 relativa aos estatutos dos juízes e procuradores, a seguir «Lei n.o 303/2004») ( 5 ), o não cumprimento das decisões do [Tribunal Constitucional] constitui uma infração disciplinar.

3. Lei n.o 304/2004

8. A composição das formações de julgamento da ICCJ rege‑se pelos artigos 32.o e 33.o da Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (Lei n.o 304/2004 relativa à organização do sistema judiciário, a seguir «Lei n.o 304/2004») ( 6 ). Estas disposições foram alteradas em 2010, 2013 e 2018.

9. Na versão alterada pela Legea nr. 207/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (Lei n.o 207/2018 que Altera e Completa a Lei n.o 304/2004) ( 7 ), o artigo 32.o da Lei n.o 304/2004 tem a seguinte redação: «1. No início de cada ano, sob proposta do presidente ou dos vice‑presidentes da [ICCJ], o Conselho Diretivo aprova o número de formações de julgamento compostas por cinco juízes e a composição dessas secções. 2. Em matéria penal, as formações de julgamento compostas por cinco juízes são constituídas por membros da Secção Penal da [ICCJ]. 3. Em matéria não penal, as formações de julgamento compostas por cinco juízes são constituídas por juízes especializados, em função da natureza do processo. 4. Os juízes que compõem essas formações de julgamento são selecionados por sorteio, durante uma sessão pública, pelo presidente ou, na sua ausência, por um dos dois vice‑presidentes da [ICCJ]. Os membros das formações de julgamento apenas podem ser substituídos a título excecional, tendo em conta critérios objetivos estabelecidos pelo Regulamentul privind organizarea și funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie (Regulamento Relativo à Organização e ao Funcionamento Administrativo da ICCJ). 5. As formações de julgamento compostas por cinco juízes são presididas pelo presidente da [ICCJ], por um dos dois vice‑presidentes, ou pelos presidentes das secções caso tenham sido designados nos termos do n.o 4 para fazerem parte da formação de julgamento em causa. 6. Caso nenhuma das pessoas acima mencionadas tenha sido designada para compor uma secção constituída por cinco juízes, cada juiz presidirá de forma rotativa a uma formação de julgamento, em função da sua antiguidade na magistratura. 7. Os processos da competência de formações de julgamento compostas por cinco juízes são atribuídos aleatoriamente através de um sistema informatizado.»

4. Regulamento Relativo à Organização e ao Funcionamento Administrativo da ICCJ

10. O Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a ÎCCJ (Regulamento Relativo à Organização e ao Funcionamento Administrativo da ICCJ, a seguir «Regulamento ICCJ») ( 8 ) foi adotado com base na Lei n.o 304/2004. Foi alterado e completado pela Decisão n.o 24 da ICCJ de 25 de novembro de 2010 (a seguir «Decisão n.o 24/2010») ( 9 ), e pela Decisão n.o 3 da ICCJ de 28 de janeiro de 2014 (a seguir «Decisão n.o 3/2014») ( 10 ).

11. Na sua versão alterada pela Decisão n.o 3/2014, os artigos 28.o e 29.o do Regulamento ICCJ têm a seguinte redação: «Artigo 28.o 1. Na [ICCJ], as formações de julgamento compostas por cinco juízes têm a competência jurisdicional que a lei estabeleça 2. No início de cada ano, são constituídas, em matéria penal, formações de julgamento compostas por cinco juízes constituídas apenas por membros da Secção Penal, e, em matéria não penal, são criadas duas formações de julgamento compostas por cinco juízes constituídas por membros da Primeira Secção Cível, da Segunda Secção Cível, e da Secção Administrativa e Fiscal. 3. O número de formações de julgamento compostas por cinco juízes em matéria penal é aprovado anualmente pelo Conselho Diretivo, sob proposta do presidente da Secção Penal. 4. As formações de julgamento compostas por cinco juízes são presididas, consoante o caso, pelo presidente, pelos vice‑presidentes, pelo presidente da Secção Penal ou pelo decano. Artigo 29.o 1. Para a constituição de formações de julgamento compostas por cinco juízes em matéria penal, o presidente ou, na sua ausência, um dos vice‑presidentes da [ICCJ] seleciona anualmente, por sorteio, durante uma sessão pública, quatro ou, consoante o caso, cinco juízes da Secção Penal da [ICCJ] para cada formação de julgamento. 2. Para a constituição das duas formações de julgamento compostas por cinco juízes em matéria não penal, o presidente ou, na sua ausência, um dos vice‑presidentes da [ICCJ] designa, de acordo com as condições estabelecidas no n.o 1, juízes como membros dessas formações de julgamento. 3. O Conselho Diretivo da [ICCJ] determina anualmente o grau de representação de cada secção na composição das formações de julgamento referidas no número 2 e aprova a composição das formações de julgamento compostas por cinco juízes; no caso das formações de julgamento compostas por cinco juízes em matéria penal, a aprovação é feita em resposta a uma proposta do presidente da Secção Penal. 4. Os juízes que tenham sido designados no ano anterior não podem participar no sorteio do ano seguinte. 5. Devem ser selecionados quatro ou, consoante o caso, cinco juízes substitutos para cada formação de julgamento nas condições estabelecidas nos n.os 1 a 3.»

5. Código de Processo Penal

12. Segundo o artigo 426.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (Lei n.o 135/2010, que Aprova o Código de Processo Penal) ( 11 ), conforme alterada pela Legea nr. 255/2013 e pelo Ordonanța de urgență a Guvernului României nr. 18/2016 (Decreto‑Lei Urgente n.o 18/2016, a seguir «Código de Processo Penal»): «Pode ser interposto um recurso extraordinário de anulação de decisões definitivas em processos penais nos seguintes casos: […] (d) Quando a composição do tribunal de recurso não seja conforme com a lei ou quando exista um caso de incompatibilidade.»

13. Nos termos do artigo 428.o, n.o 1, do Código de Processo Penal, «pode ser interposto um recurso extraordinário de anulação pelos motivos previstos no artigo 426.o, alíneas a) e c) a h), no prazo de 30 dias a contar da data de notificação da decisão do tribunal de recurso».

14. Nos termos do artigo 432.o, n.o 1, do Código de Processo Penal, «na audiência realizada para se pronunciar sobre o recurso extraordinário de anulação, caso o órgão jurisdicional, depois de ouvir as partes e o parecer do representante do Ministério Público, dê provimento ao recurso, deve proferir uma decisão de anulação da decisão impugnada e remeter o processo ao tribunal competente para que profira nova sentença ou reapreciação do recurso, imediatamente ou fixando um prazo, consoante o caso».

6. Código Penal

15. O artigo 154.o da Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (Lei n.o 286/2009 Relativa ao Código Penal) ( 12 ), de 17 de julho de 2009, conforme alterada e completada posteriormente (a seguir «Código Penal»), dispõe o seguinte: «(1) Os prazos de prescrição para a responsabilidade penal são os seguintes: (a) 15 anos, quando a infração cometida é punível por lei com pena de prisão perpétua ou com pena de prisão superior a 20 anos; (b) 10 anos, quando a infração cometida é punível por lei uma pena de prisão não inferior a 10 anos e não superior a 20 anos; (c) 8 anos, quando a infração cometida é punível por lei com uma pena de prisão não inferior a 5 anos e não superior a 10 anos; (d) 5 anos, quando a infração cometida é punível por lei com uma pena de prisão não inferior a 1 ano e não superior a 5 anos; (e) 3 anos, quando a infração cometida é punível por lei com pena de prisão inferior a 1 ano ou por sanção pecuniária. (2) Os prazos de prescrição previstos no presente artigo começam a correr a partir da data em que a infração é cometida. O prazo de prescrição começa a correr: no caso de infrações permanentes, a partir da data em que cessa a ação ou omissão; no caso de infrações continuadas, a partir da data em que é cometida a última ação ou omissão; e, no caso de infrações habituais, a partir da data em que o último ato é cometido. (3) No caso de infrações progressivas, o prazo de prescrição da responsabilidade penal começa a correr a partir da data em que a ação ou omissão é cometida e é calculado em relação à pena correspondente ao resultado final. […]»

16. As causas e os efeitos da interrupção dos prazos de prescrição estão regulados no artigo 155.o do Código Penal do seguinte modo: «(1) A conclusão de qualquer ação processual num processo interrompe o prazo de prescrição da responsabilidade penal. (2) Depois de cada interrupção começa a correr um novo prazo de prescrição. (3) A interrupção do prazo de prescrição é oponível a todos os participantes na infração, mesmo que a ação de interrupção diga respeito apenas a alguns desses participantes. (4) Caso os prazos de prescrição previstos no artigo 154.o sejam novamente ultrapassados, consideram‑se que decorreram independentemente do número de interrupções. (5) A admissão do pedido de reabertura de um processo penal dá lugar a um novo prazo de prescrição da responsabilidade penal.»

III. Matéria de facto, tramitação do processo nos órgãos jurisdicionais e questões prejudiciais

A. Processo C‑357/19

17. O processo principal no presente caso diz respeito aos recursos extraordinários interpostos pelo Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție — Direcţia Naţională Anticorupţie (Procurador junto da ICCJ — Direção Nacional de Combate à Corrupção, a seguir «Procurador») por um lado, e quatro recorrentes nesse processo, por outro, de um acórdão definitivo proferido em 5 de junho de 2018.

18. O referido acórdão, proferido por uma secção constituída por cinco juízes da ICCJ, condenou os recorrentes por corrupção, desvio de poder e evasão fiscal. Com este acórdão, a secção constituída por cinco juízes pronunciou‑se sobre o recurso interposto do Acórdão da Secção Penal da ICCJ proferido em 28 de março de 2017. Esta secção era composta pelo presidente da Secção Penal do HCCJ, e outros quatro juízes selecionados por sorteio em conformidade com o Regulamento ICCJ.

19. No que diz respeito aos atos de corrupção, considerou‑se que, entre 2010 e 2012, a primeira recorrente, então ministra, coordenou um mecanismo através do qual ela própria e diversas pessoas que lhe eram próximas receberam quantias em dinheiro dos representantes de certas sociedades comerciais, em troca da garantia de que essas sociedades recebiam atempadamente o pagamento dos trabalhos realizados no âmbito de programas financiados pelo orçamento do ministério, numa altura em que o orçamento foi reduzido consideravelmente e a liquidação dos trabalhos efetuada com grandes atrasos. Também estavam envolvidos nesse mecanismo o segundo recorrente (na época, assistente pessoal da ministra), o terceiro recorrente (na época, secretário‑geral do ministério), bem como outras pessoas (uma conselheira pessoal da ministra e uma diretora de um organismo nacional de investimento).

20. No que diz respeito aos atos de desvio de poder, considerou‑se que, durante o ano de 2011, a primeira recorrente, enquanto ministra, autorizou o Ministério do Desenvolvimento Regional e do Turismo a adjudicar um contrato de prestação de serviços à SC Europlus Computers SRL, sociedade administrada pelo quarto recorrente. O contrato tinha por objeto a prestação de serviços de promoção da Roménia nos eventos que tiveram lugar durante a gala internacional de boxe profissional organizada pela Federação Romena de Boxe. A adjudicação do contrato de serviços de publicidade beneficiou de fundos públicos no montante de 8116800 lei romenos (a seguir «RON») para a organização de um evento comercial cuja totalidade das receitas foi recebida pelos organizadores.

21. Considerou‑se, por conseguinte, que os fundos públicos foram utilizados para fins ilegais e que o contrato foi adjudicado em violação da legislação relativa à contratação pública. Os serviços adquiridos não estavam abrangidos pelas categorias de despesas elegíveis para os programas financiados pela União no âmbito do projeto «Promoção da marca turística da Roménia», ao abrigo do Programa Operacional Regional 2007‑2013. Estas circunstâncias resultaram na recusa, por parte da autoridade de gestão os fundos europeus, do pagamento dos montantes devidos. Como tal, os montantes que deveriam ter sido reembolsados com fundos europeus foram inteiramente suportados pelo orçamento de Estado. O prejuízo para o Ministério do Desenvolvimento Regional e do Turismo ascendeu a 8116800 RON.

22. No que respeita aos atos de evasão fiscal, considerou‑se que, com o intuito de reduzir o montante dos impostos devidos ao orçamento de Estado pelas receitas obtidas com os eventos acima referidos, o quarto recorrente inscreveu na contabilidade da SC Europlus Computers SRL documentação emitida por sociedades de fachada que atestavam despesas fictícias, alegadamente incorridas com serviços de publicidade e consultoria, com o intuito de reduzir o montante dos impostos devidos ao orçamento de Estado pelas receitas obtidas mediante os factos supramencionados. O mesmo causou um prejuízo de 646838 RON [dos quais 388103 RON a título de Imposto sobre o valor acrescentado (IVA)], e 90669 RON (dos quais 54402 RON a título de IVA).

23. Depois de o Acórdão (de recurso, proferido por cinco juízes) da ICCJ de 5 de junho de 2018 se ter tornado definitivo, o Tribunal Constitucional proferiu a Decisão n.o 685/2018, de 7 de novembro de 2018 (a seguir «Decisão n.o 685/2018»). Esta decisão deu provimento ao recurso interposto pelo primeiro‑ministro do Governo da Roménia. Declarava existir um conflito jurídico de natureza constitucional entre o Parlamento, por um lado, e a ICCJ, por outro, decorrente das decisões do Conselho Diretivo da ICCJ segundo as quais apenas quatro dos cinco membros da secção constituída por cinco juízes foram selecionados por sorteio. O que foi considerado contrário ao disposto no artigo 32.o da Lei n.o 304/2004. Consequentemente, todas as formações de julgamento de cinco juízes constituídas desde 1 de fevereiro de 2014 foram consideradas indevidamente constituídas. O Tribunal Constitucional ordenou que a ICCJ procedesse, o mais rapidamente possível, à seleção, por sorteio, de todos os membros das formações de julgamento constituídas por cinco juízes. Declarou igualmente que a Decisão n.o 685/2018 é aplicável aos processos concluídos, na medida em que ainda não tenham terminado, para as partes, os prazos de interposição dos correspondentes recursos extraordinários.

24. Os recorrentes, bem como o Procurador, interpuseram um recurso extraordinário de anulação com base na Decisão n.o 685/2018 do Tribunal Constitucional, que tinha por objeto a anulação do Acórdão proferido em 5 de junho de 2018 e a reapreciação dos respetivos recursos. No presente processo, o órgão jurisdicional de reenvio é chamado a decidir sobre a validade dos fundamentos invocados por ambas as partes. Pode negar provimento ao recurso extraordinário, com a consequente confirmação do acórdão recorrido, ou pode dar‑lhe provimento e anular assim a condenação dos recorrentes e reapreciar os recursos.

25. Nestas circunstâncias, a Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Superior de Cassação e Justiça, Roménia), decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «(1) Devem o artigo 19.o, n.o 1, [TUE], o artigo 325.o, n.o 1, [TFUE], o artigo 1.o, n.o 1, alíneas a) e b), e o artigo 2.o, n.o 1, da Convenção [PIF], bem como o princípio da segurança jurídica, ser interpretados no sentido de que se opõem a que um órgão não pertencente ao poder judicial, a Curtea Constituţională a României (Tribunal Constitucional da Roménia), profira uma decisão na qual se pronuncia sobre a legalidade da composição de secções de órgãos jurisdicionais, criando assim as condições necessárias à admissibilidade de recursos extraordinários de decisões definitivas proferidas num determinado período de tempo? (2) Deve o artigo 47.o, segundo parágrafo, da [Carta] ser interpretado no sentido de que se opõe a que um órgão não pertencente ao poder judicial, mediante decisão vinculativa por força do direito nacional, declare a falta de independência e de imparcialidade de uma secção de um órgão jurisdicional da qual faz parte um juiz com funções de direção, que não foi nomeado de forma aleatória mas com base numa regra transparente, conhecida e não contestada pelas partes, aplicável em todos os processos de que a referida secção conhece? (3) Deve o primado do direito da União ser interpretado no sentido de que permite ao órgão jurisdicional nacional não aplicar uma decisão do juiz constitucional, proferida num processo relativo a um litígio constitucional e vinculativa por força do direito nacional?».

B. Processo C‑547/19

26. Por Decisão de 2 de abril de 2018, a Secção para juízes em matéria disciplinar do CSM julgou procedente a ação disciplinar intentada pela Inspecția Judiciară (Inspeção Judicial) contra a recorrente, juíza da Curtea de Apel București (Tribunal de Recurso de Bucareste, Roménia). Mediante esta decisão foi aplicada a sanção de expulsão da magistratura, prevista no artigo 100.o, alínea e), da Lei n.o 303/2004. A referida secção considerou que se tinham verificado violações graves das disposições relativas à distribuição aleatória dos processos. A recorrente tinha, assim, cometido a infração disciplinar prevista no artigo 99.o, alínea o), da Lei n.o 303/2004.

27. A recorrente recorreu da Decisão de 2 de abril de 2018 na ICCJ. A Asociația Fórumul Judecătorilor din România (Associação dos juízes «Fórum», Roménia) interpôs simultaneamente outro recurso de um despacho processual que recusou o pedido acessório de intervenção no processo inicial na Secção para juízes em matéria disciplinar do CSM. Ambos os recursos foram atribuídos à Secção de cinco juízes «Cível 2», constituída em 30 de outubro de 2017, por sorteio, e aprovada pela Decisão n.o 68 do Conselho Diretivo do ICCJ de 2 de novembro de 2017. Os dois recursos foram apensados na audiência de 22 de outubro de 2018.

28. Em 7 de novembro de 2018, o Tribunal Constitucional proferiu a sua Decisão n.o 685/2018 ( 13 ).

29. Em 8 de novembro de 2018, o Conselho Diretivo da ICCJ adotou a Decisão n.o 137/2018. Em 9 de novembro de 2018, em conformidade com essa decisão, todos os membros das formações de julgamento compostas por cinco juízes para o ano de 2018 foram selecionados por sorteio.

30. Em 29 de novembro de 2018, foi publicada a Decisão n.o 685/2018 do Tribunal Constitucional. Na sequência da publicação, a Secção para juízes em matéria disciplinar do CSM adotou a Decisão n.o 1367, de 5 de dezembro de 2018, que continha disposições que «asseguram o cumprimento das exigências estabelecidas na [Decisão n.o 685/2018]» (a seguir «Decisão n.o 1367/2018»).

31. A fim de dar cumprimento a esta última decisão, a formação de julgamento chamada a conhecer do presente processo, com a formação estabelecida pela Decisão n.o 137/2018, ordenou, em 10 de dezembro de 2018, o cancelamento do processo no registo com vista à sua distribuição aleatória a uma formação de julgamento cuja composição seria determinada por sorteio, em conformidade com as regras aprovadas pela Secção para juízes em matéria disciplinar do CSM na Decisão n.o 1367/2018.

32. Em 13 de dezembro de 2018, teve lugar na sede da ICCJ o sorteio para seleção dos membros das formações de julgamento compostas por cinco juízes para o ano de 2018. Os autos do presente processo foram aleatoriamente distribuídos à secção constituída por cinco juízes — Cível 3 — 2018, secção que apresentou o presente pedido de decisão prejudicial.

33. Pela Decisão n.o 1535, de 19 de dezembro de 2018, da Secção para juízes em matéria disciplinar do CSM (a seguir «Decisão n.o 1535/2018»), foi determinado que os processos distribuídos às formações de julgamento compostas por cinco juízes que haviam sido constituídas para o ano de 2018, continuariam a ser apreciados pelas mesmas formações de julgamento após 1 de janeiro de 2019, ainda que nenhum ato processual tivesse sido praticado nesses autos.

34. Em face destes eventos, a recorrente invocou, nomeadamente, a exceção de ilegalidade da composição da formação de julgamento do seu processo e a exceção de ilegalidade das Decisões n.o 1367/2018 e n.o 1535/2018 da Secção para juízes em matéria disciplinar do CSM, bem como das decisões posteriores do Conselho Diretivo do ICCJ ( 14 ). A intervenção do Tribunal Constitucional e do CSM na atividade da ICCJ constituiu uma violação do princípio da continuidade da formação de julgamento. Se não fosse por essa intervenção, o processo teria sido corretamente distribuído a uma das formações de julgamento compostas por cinco juízes constituídas, em conformidade com o artigo 32.o da Lei n.o 304/2004, para o ano de 2019. Segundo a recorrente, a continuação da atividade de uma formação de julgamento para lá do limite temporal estabelecido no direito nacional constitui uma violação do artigo 6.o, n.o 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (a seguir «CEDH») e do artigo 47.o da Carta, que tem efeitos no artigo 2.o TUE. Ao impor uma determinada conduta à ICCJ, o CSM, que é um órgão administrativo, violou os princípios do Estado de direito, comprometendo a independência e a imparcialidade na administração da justiça que devem ser sempre observadas por um tribunal estabelecido por lei.

35. O órgão jurisdicional de reenvio explica que, embora a Decisão n.o 685/2018 do Tribunal Constitucional não afete, em princípio, a composição das formações de julgamento em matéria não penal, tem, no entanto, um efeito indireto no presente processo. A fim de cumprir a referida decisão, o CSM adotou um conjunto de atos administrativos pelos quais impôs à ICCJ uma interpretação diferente das disposições relativas ao caráter anual da composição das formações de julgamento constituídas por cinco juízes.

36. Nestas circunstâncias, a Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Superior de Cassação e Justiça, Roménia), decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial: «Devem o artigo 2.o [TUE], o artigo 19.o, n.o 1, do mesmo tratado, e o artigo 47.o da [Carta] ser interpretados no sentido de que se opõem a que um tribunal constitucional (que, nos termos do direito nacional, não é uma instituição judicial) intervenha no que respeita ao modo como o tribunal supremo interpretou e aplicou a legislação infraconstitucional à atividade de constituição das formações de julgamento?»

C. Tramitação dos processos no Tribunal de Justiça

37. O órgão jurisdicional de reenvio no processo C‑357/19 pediu a aplicação da tramitação acelerada por força do artigo 105.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. O presidente do Tribunal de Justiça indeferiu o pedido em 23 de maio de 2019. Por despacho de 28 de novembro de 2019, foi concedido tratamento prioritário a este processo e ao Processo C‑547/19, por força do artigo 53.o, n.o 3, do Regulamento de Processo.

38. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 20 de fevereiro de 2020, os processos, C‑357/19 e C‑547/19, foram apensados para efeitos da fase oral e do acórdão.

39. No processo C‑357/19 apresentaram observações escritas a primeira, o segundo e o quarto recorrente, o Procurador, os Governos polaco e romeno, bem como a Comissão Europeia.

40. No processo C‑547/19, apresentaram observações escritas a recorrente, a Associação dos juízes «Fórum», o CSM, a Inspeção Judicial, o Governo romeno e a Comissão.

41. A primeira recorrente no processo C‑357/19, o segundo recorrente no processo C‑357/19, a recorrente no processo C‑547/19, a Associação dos juízes «Fórum», o Procurador, o Governo romeno, bem como a Comissão, responderam por escrito às questões formuladas pelo Tribunal de Justiça.

IV. Análise

42. As presentes conclusões estão estruturadas do seguinte modo. Em primeiro lugar, debruçar‑me‑ei sobre as exceções de admissibilidade das questões prejudiciais suscitadas pelas partes interessadas (A). Em segundo lugar, exporei o quadro jurídico da União aplicável e identificarei as disposições pertinentes do direito da União aplicáveis aos presentes processos (B). Em terceiro lugar, analisarei as questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça quanto ao mérito (C).

A. Admissibilidade das questões prejudiciais

1. Processo C‑357/19

43. A primeira, o segundo e o quarto recorrente, bem como o Governo polaco, alegaram que as questões prejudiciais no processo C‑357/19 são inadmissíveis ( 15 ). Um primeiro grupo de exceções diz respeito à alegada falta de competência da União nos domínios abrangidos pelo processo principal, que se referem, assim, efetivamente à competência do Tribunal de Justiça (a). Uma segunda linha de exceções diz respeito à falta de pertinência das questões prejudiciais para o processo principal (b).

a) Falta de competência da União

44. A primeira e o quarto recorrente alegam que o presente processo está fora do âmbito de aplicação do direito da União, uma vez que todos os aspetos relativos à interpretação e a aplicação das disposições legais em causa são estritamente nacionais. No mesmo sentido, o segundo recorrente alega que o processo não tem nenhuma relação com o direito da União.

45. Segundo o Governo polaco, no âmbito do processo de reenvio prejudicial, não cabe ao Tribunal de Justiça fiscalizar as decisões dos órgãos jurisdicionais nacionais quanto ao mérito, pronunciando‑se sobre se os órgãos jurisdicionais nacionais estão obrigados a cumprir decisões de outros órgãos jurisdicionais. Por outro lado, as questões prejudiciais não são necessárias para decidir processo principal. Este diz respeito a uma situação puramente interna que não afeta nenhum domínio em que a União disponha de competência. Além disso, a Carta só é aplicável quando os Estados‑Membros aplicam o direito da União, o que não sucede neste caso.

46. Em meu entender, estes argumentos não são convincentes.

47. A União não tem, efetivamente, competência legislativa direta no domínio da organização do sistema judiciário geral. Todavia, não se pode deixar de observar que os Estados‑Membros estão obrigados a cumprir as exigências do artigo 2.o e do artigo 19.o, n.o 1, TUE, do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, e da Convenção PIF, bem como do artigo 47.o da Carta, quando elaboram as suas normas e adotam práticas que têm impacto na aplicação e na execução nacional do direito da União. Esta lógica não depende do domínio. Depende, e sempre dependeu no que diz respeito aos limites da União em matéria de autonomia processual nacional por defeito, da incidência. Pode dizer respeito a qualquer elemento das estruturas ou procedimentos nacionais utilizados na aplicação do direito da União.

48. A questão concreta sobre a qual versa o presente processo, isto é, se a jurisprudência nacional e as disposições relativas à composição das formações de julgamento da ICCJ estão abrangidas pelo âmbito de aplicação dessas disposições e quais são, potencialmente, as obrigações que delas decorrem, constitui o próprio objeto das questões prejudiciais. Por conseguinte, basta constatar que o pedido de decisão prejudicial diz respeito à interpretação de direito da União, nomeadamente, do artigo 2.o e do artigo 19.o, n.o 1, TUE, do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, e da Convenção PIF, bem como do artigo 47.o da Carta. Neste contexto, o Tribunal de Justiça é manifestamente competente para se pronunciar sobre tal pedido ( 16 ).

49. Além disso, não obstante a discussão quanto à aplicabilidade do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, da Convenção PIF e da Carta, bem como do âmbito de aplicação do direito da União na sua aceção tradicional, que será analisado detalhadamente mais à frente nas presentes conclusões ( 17 ), o Tribunal de Justiça precisou na sua jurisprudência recente, que o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE é aplicável quando um organismo nacional pode decidir, como órgão jurisdicional, sobre questões relativas à aplicação ou à interpretação do direito da União ( 18 ).

50. Não há dúvida de que o ICCJ, que é o órgão jurisdicional cuja independência pode ser afetada pela decisão do Tribunal Constitucional em causa no presente processo, é um órgão jurisdicional nacional normalmente chamado a pronunciar‑se, na qualidade de órgão jurisdicional, sobre questões relativas à aplicação ou à interpretação do direito da União.

51. Por conseguinte, considero que nenhum dos argumentos apresentados faz suscitar quaisquer dúvidas quanto à competência do Tribunal de Justiça para responder às questões suscitadas no processo C‑357/19.

b) Pertinência das questões prejudiciais para o processo principal

52. O quarto recorrente alega que o pedido de decisão prejudicial não é necessário para a resolução do litígio no processo principal e que a questão de interpretação do direito da União não é pertinente. A razão disso é que, qualquer que seja a resposta dada às questões prejudiciais, a resposta do Tribunal de Justiça não lhe permitirá decidir o litígio no processo em causa. O segundo recorrente alega que as disposições do direito da União mencionadas nas questões prejudiciais são de caráter geral. Como tal, não suscitam dúvidas e não têm nenhuma relação com o processo principal. Além disso, este recorrente alega também que, em todo o caso, a sua situação jurídica não tem nenhuma conexão com infrações relativas a uma fraude envolvendo fundos da União.

53. Partilhando, em substância, as mesmas dúvidas, a primeira recorrente acrescenta, remetendo para a Convenção PIF, que o órgão jurisdicional de reenvio procurou preencher as condições de admissibilidade de forma ilegal e infundada. Esta recorrente precisa, no que respeita à infração de tentativa de utilização de declarações ou documentos falsos, inexatos ou incompletos para obter, indevidamente, fundos provenientes do orçamento da União, foi definitivamente absolvida. Por outro lado, o orçamento da União não foi lesado e o objeto do recurso extraordinário no processo principal não versa de modo nenhum sobre essa infração. Por conseguinte, o presente processo não apresenta nenhum elemento de conexão com o direito da União.

54. Em meu entender, estas exceções não podem ser acolhidas.

55. Em primeiro lugar, todas as questões prejudiciais no processo C‑357/19 foram submetidas no âmbito da análise do recurso extraordinário pendente no órgão jurisdicional de reenvio. Este considera que para decidir esse recurso, é necessário esclarecer, através da primeira e da segunda questão, a interpretação de várias disposições do direito da União, a fim de determinar se estas se opõem à adoção da Decisão n.o 685/2018 do Tribunal Constitucional, que de outra forma seria obrigado a aplicar. No caso de o direito da União se opor à adoção dessa decisão constitucional, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, na sua terceira questão, quais são as consequências jurídicas dessa constatação, por outras palavras, sobre a possibilidade de não aplicar essa decisão com base no princípio do primado.

56. Sem antecipar de forma alguma, nesta fase, a possível resposta quanto ao mérito de todas estas questões, não tenho a menor dúvida de que as questões submetidas são pertinentes para a resolução do litígio no processo principal, uma vez que têm incidência direta na decisão a tomar pelo órgão jurisdicional de reenvio ( 19 ). As questões prejudiciais preenchem, por conseguinte, o requisito de «necessidade» para efeitos do artigo 267.o TFUE ( 20 ).

57. Em segundo lugar, os argumentos apresentados no âmbito da primeira questão no processo C‑357/19, relativos às infrações concretas e à situação específica dos recorrentes, não afetam, na minha opinião, a admissibilidade dessa questão. Esses argumentos baseiam‑se, em substância, no facto de a primeira recorrente ter sido absolvida do crime de fraude envolvendo fundos da União, de tal infração não ter sido imputada às outras partes e de a reabertura do processo mediante um recurso extraordinário, em aplicação da Decisão n.o 685/2018, ter como resultado a possibilidade de reapreciação da decisão de absolvição. Por estas razões, sugere‑se que as questões submetidas não são pertinentes para a resolução do litígio no processo principal.

58. Todavia, a primeira questão é, em todo o caso, admissível. O processo principal diz igualmente respeito a atos que consubstanciam fraude fiscal que originaram perdas não negligenciáveis na cobrança do IVA ( 21 ). Isso, por si só, já apresenta uma conexão evidente com os interesses financeiros da União ( 22 ).

59. Além disso, no que se refere às outras infrações mencionadas (corrupção e desvio de poder ( 23 )) a questão de saber se o artigo 325.o, n.o 1, TFUE e/ou a Convenção PIF abrangem uma situação como a que está em causa no processo principal, é uma questão sobre o mérito. Conforme exposto pelo órgão jurisdicional de reenvio na decisão de reenvio, a primeira questão visa saber, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, se as obrigações que incumbem aos Estados‑Membros previstas no artigo 325.o, n.o 1, TFUE, no artigo 1.o, n.o 1, alíneas a) e b), e no artigo 2.o, n.o 1, da Convenção PIF, também dizem respeito a sanções penais já aplicadas. O órgão jurisdicional de reenvio salienta igualmente que considera necessária uma interpretação da frase «e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União» que figura no artigo 325.o, n.o 1, TFUE, a fim de determinar se esta compreende os atos de corrupção e de fraude cometidos no âmbito da na contratação pública, quando o objetivo prosseguido consistia em obter o reembolso dos montantes procedentes de fundos da União, ainda que a fraude a esses fundos não tenha sido consumada.

60. Por conseguinte, determinar se o artigo 325.o, n.o 1, TFUE e/ou a Convenção PIF se aplicam numa situação como a que está em causa no processo principal é precisamente o objeto da primeira questão. A resposta a esta questão é manifestamente uma questão de mérito, e não de admissibilidade.

2. Processo C‑547/19

a) Falta de competência da União

61. A Inspeção Judicial alega que a questão prejudicial no processo C‑547/19 é inadmissível ( 24 ). No seu entender, o artigo 2.o TUE não pode ser interpretado no sentido de que a União tem competências nos domínios abrangidos por essa disposição. Após ter recordado que a Carta e o artigo 19.o, n.o 1, TUE têm âmbitos de aplicação diferentes, esta parte interessada sustenta que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, esta última disposição visa os «domínios abrangidos pelo direito da União», independentemente da questão de saber se os Estados‑Membros aplicam o direito da União, na aceção do artigo 51.o, n.o 1, da Carta. A aplicação das disposições da Carta só é possível quando os Estados‑Membros aplicam o direito da União, o que não acontece no processo principal.

62. Em primeiro lugar, como acabo de referir acerca do processo C‑357/19, o argumento acima invocado está mais relacionado com a competência do Tribunal de Justiça do que com a admissibilidade do processo ( 25 ).

63. Em segundo lugar, contudo, no que se refere à questão da competência, contrariamente ao processo C‑357/19, o processo C‑547/19 não está ligado aos interesses financeiros da União e, por conseguinte, com o artigo 325.o TFUE. Diz respeito a um elemento que não é regulado, a título principal, pelo direito da União (regulamentação nacional relativa à composição das formações de julgamento de um órgão jurisdicional supremo) num litígio de um processo principal que, à luz de uma interpretação convencional do âmbito de aplicação do direito da União, não está abrangido pelo âmbito de aplicação do direito da União (recurso contra uma sanção disciplinar aplicada a um juiz que conduz ao seu afastamento do cargo).

64. No entanto, n sua jurisprudência recente, o Tribunal de Justiça esclareceu que o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE é aplicável quando uma instância nacional se pode pronunciar, enquanto órgão jurisdicional, sobre questões relativas à aplicação ou à interpretação do direito da União ( 26 ). No presente processo, não há dúvida de que a ICCJ, incluindo a sua secção Cível 3 ( 27 ), que é o órgão jurisdicional cuja independência pode eventualmente ser afetada pela decisão do Tribunal Constitucional em causa no presente processo, é uma instância judicial que, no âmbito da sua atividade jurisdicional noutros processos, é um órgão jurisdicional que pode ser chamado a pronunciar‑se sobre questões de direito da União, cumprindo assim esse requisito.

65. Tendo em conta esta jurisprudência, devo concluir que o Tribunal de Justiça é competente para responder à questão prejudicial submetida no processo C‑547/19. Já manifestei, anteriormente, dúvidas quanto à questão de saber se o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE deve ser efetivamente interpretado de forma tão ilimitada ( 28 ). No entanto, mesmo que se trate de um caso limite, suspeito que este não é o processo adequado para explorar os limites dessa disposição, por uma razão simples e pragmática: a primeira questão colocada no processo paralelo, o processo C‑357/19, que se interroga essencialmente sobre a mesma problemática, é, pelo menos na minha opinião, em todo o caso, admissível e da competência do Tribunal de Justiça.

b) Pertinência da questão prejudicial para o litígio no processo principal

66. A título exaustivo, gostaria de acrescentar que a questão prejudicial submetida no processo C‑547/19 cumpre o requisito de «necessidade» na aceção do artigo 267.o TFUE ( 29 ). Pelos motivos acima indicados, poder‑se‑ia ter haver dúvidas quanto a saber se um processo como o que está em causa no caso em apreço deveria continuar abrangido pelo âmbito de aplicação (material) do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE. Todavia, não há dúvida de que um acórdão do Tribunal de Justiça poderia ser aplicado diretamente no processo principal, sendo, por isso, pertinente e necessário para o julgamento desse litígio.

67. Com efeito, a questão prejudicial submetida no processo C‑547/19 tem por objeto a interpretação de direito da União no âmbito duma decisão que se pronuncia sobre uma exceção de ilegalidade relativa à composição de uma formação de julgamento, atualmente pendente no órgão jurisdicional de reenvio. Dependendo da forma como o órgão jurisdicional de reenvio abordar essa exceção depois de obter orientações do Tribunal de Justiça, é possível que o processo principal tenha uma resolução muito diferente. A interpretação pedida ao Tribunal de Justiça é, portanto, «necessária» na aceção do artigo 267.o TFUE.

B. Direito da União aplicável

68. Com as diferentes questões prejudiciais submetidas nos dois processos apensos no Tribunal de Justiça, a ICCJ interroga‑se sobre a interpretação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE; da Convenção PIF; do artigo 47.o da Carta; e do artigo 2.o e do artigo 19.o, n.o 1, TUE, bem como do princípio do primado, e sobre a questão de saber se essas disposições e princípios se opõem à adoção ou à aplicação da Decisão n.o 685/2018 do Tribunal Constitucional.

69. Na minha opinião, existe um instrumento bastante importante no que diz respeito ao caso específico da Roménia, que não foi invocado pelo órgão jurisdicional de reenvio no presente processo, mas que constitui o fundamento de pedidos de decisão prejudicial anteriores (e paralelos) ( 30 ) de decisões prejudiciais: a Decisão 2006/928/CE da Comissão, de 13 de dezembro de 2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Roménia relativamente a objetivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada (a seguir «Decisão MCV») ( 31 ).

70. Por conseguinte, é necessário determinar quais as disposições do direito da União pertinentes para efeitos dos presentes processos.

1. Artigo 2.o e artigo 19.o, n.o 1, TUE

71. Conforme já expus detalhadamente nas minhas Conclusões AFJR ( 32 ), o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, conforme aplicado até agora pelo Tribunal de Justiça, é potencialmente ilimitado. Obriga os Estados‑Membros a estabelecerem as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União. Esta disposição é aplicável independentemente de os Estados‑Membros aplicarem o direito da União na aceção do artigo 51.o, n.o 1, da Carta ( 33 ). Assim, o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE é aplicável quando uma instância nacional se pode pronunciar, enquanto órgão jurisdicional, sobre questões relativas à aplicação ou à interpretação do direito da União ( 34 ).

72. Esta abordagem conduz a um alcance muito amplo do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, não apenas no plano institucional, mas também no plano material. O âmbito de aplicação material do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE abrange quaisquer regras ou práticas nacionais que possam afetar a obrigação dos Estados‑Membros de assegurarem vias de recurso efetivas, incluindo a independência e a imparcialidade dos respetivos sistemas judiciais, sem que exista qualquer tipo de regra de minimis. Os limites reais do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE decorrem apenas, pelo menos por enquanto, de elementos relacionados com a admissibilidade do processo ( 35 ).

73. Em face destas considerações, uma vez preenchido o limiar de admissibilidade ( 36 ), o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE é aplicável aos dois processos em apreço. Do ponto de vista material, os dois processos atualmente pendentes no Tribunal de Justiça têm por objeto a interpretação do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, no que respeita às implicações de uma decisão do Tribunal Constitucional e a sua conformidade com as exigências do princípio da independência do poder judicial da União. Do ponto de vista institucional, os pedidos de decisão prejudicial emanam de um órgão jurisdicional supremo, a ICCJ, que pode efetivamente ser chamado a decidir, como órgão jurisdicional, sobre questões relativas à aplicação ou à interpretação de direito da União.

74. Relativamente às referências ao artigo 2.o TUE na primeira questão prejudicial no processo C‑357/19 e na questão prejudicial do processo C‑547/19, tal como nas minhas Conclusões AFJR ( 37 ), não vejo qualquer motivo para proceder a uma análise separada dessa disposição do Tratado. O Estado de direito, enquanto um dos valores em que a União assenta, é salvaguardado através da garantia do direito a uma tutela jurisdicional efetiva e do direito fundamental a um processo equitativo, que, por sua vez, têm como um dos seus elementos essenciais inerentes o princípio da independência dos órgãos jurisdicionais ( 38 ). O artigo 47.o da Carta, bem como o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, dão, por conseguinte, uma expressão mais precisa à dimensão do valor do princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.o TUE ( 39 ).

2. Decisão MCV (e Carta)

75. Ao contrário dos processos AFJR e Statul Român — Ministerul Finanţelor, em que apresentei conclusões, as duas decisões de reenvio nos presentes processos não suscitam questões específicas relativamente à Decisão MCV ( 40 ). Em contrapartida, a Decisão MCV é invocada uma vez mais nas questões prejudiciais no processo paralelo C‑379/19, no qual apresento hoje conclusões separadas.

76. Importa, recordar, antes de mais que, o Tribunal de Justiça tem considerado sistematicamente que o facto de um órgão jurisdicional de reenvio ter formulado uma questão tendo feito referência apenas a certas disposições do direito da União não obsta a que o Tribunal de Justiça lhe forneça todos os elementos de interpretação que possam ser úteis, independentemente de ter ou não feito essa referência no enunciado das suas questões. Cabe ao Tribunal de Justiça extrair do conjunto dos elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional de reenvio os elementos do direito da União que necessitam de interpretação, tendo em conta o objeto do litígio ( 41 ).

77. Em resposta às questões para resposta escrita colocadas às partes pelo Tribunal de Justiça, a primeira recorrente no processo C‑357/19 alega que a Decisão MCV não diz respeito a questões relativas à aplicação ou ao respeito do Estado de direito, da independência do poder judicial ou da proteção dos interesses financeiros da União. Além disso, alega que a referida decisão não é aplicável ao Tribunal Constitucional. A primeira e o segundo recorrente no processo C‑357/19 sustentam que o mesmo não tem nenhuma relação com a eficácia da luta contra a corrupção.

78. Em contrapartida, a Comissão, o Governo romeno, o Procurador e a Associação dos juízes «Fórum» alegam, em substância, que a Decisão MCV, tendo em conta, nomeadamente, os objetivos de referência números 1 e 3 do seu anexo, é aplicável às questões suscitadas nos presentes processos relacionadas com a luta contra a corrupção, o Estado de direito e a independência do poder judicial. Isto independentemente de existir um nexo concreto com os interesses financeiros da União. O recorrente no processo C‑547/19 também considera que a Decisão MCV é aplicável ao domínio da luta contra a corrupção. Estas partes interessadas salientaram que o Relatório da Comissão no âmbito do MCV de 2019 ( 42 ), embora, como salientado pela Comissão, não contenha recomendações específicas, suscitou, todavia, incertezas quanto ao impacto dos processos iniciados pelo Governo romeno no Tribunal Constitucional sobre a prossecução dos objetivos estabelecidos pelos objetivos de referência 1 e 3 do anexo da Decisão MCV.

79. Na minha opinião, à semelhança do que sugeri nas minhas Conclusões AFJR ( 43 ), a Decisão MCV (e as disposições pertinentes da Carta cuja aplicabilidade foi desencadeada por esta decisão) devem ser o critério principal para avaliar a situação nos Estados‑Membros sujeitos ao regime específico desta decisão. Os mesmos motivos são também aplicáveis aos presentes processos. O facto de a decisão de reenvio no processo C‑547/19 não fazer referência à Decisão MCV não é relevante.

80. Existem dois pontos adicionais que cumpre referir no âmbito dos presentes processos. Em primeiro lugar, o amplo âmbito de aplicação dos objetivos de referência visados no anexo da Decisão MCV permite de facto incluir no mesmo os presentes processos. Importa recordar que o anexo da Decisão MCV contém os «objetivos de referência a atingir pela Roménia, referidos no artigo 1.o». O primeiro, terceiro e quarto objetivos de referência que aí figuram são, respetivamente, «garantir processos judiciais mais transparentes e eficazes, nomeadamente mediante o reforço das capacidades e da responsabilização do [CSM]. […]»; «continuar, com base nos progressos já efetuados, a realizar inquéritos profissionais e imparciais sobre as alegações de corrupção de alto nível»; e «tomar medidas suplementares para prevenir e combater a corrupção, nomeadamente no âmbito da administração local».

81. Os dois processos C‑357/19 e C‑547/19 dizem respeito aos potenciais efeitos da Decisão n.o 685/2018 do Tribunal Constitucional quanto à eficiência do processo judicial (objetivo de referência 1). Adicionalmente, o processo C‑357/19 diz respeito ao impacto daquela decisão constitucional na luta contra a corrupção, visada pelos objetivos de referência 3 e 4 da Decisão MCV. Existe, portanto, um nexo material evidente entre o objeto dos presentes processos e a Decisão MCV: a decisão do Tribunal Constitucional em causa tem repercussões na eficiência do processo judicial em geral (uma vez que abre a possibilidade de reapreciar processos encerrados) e, mais concretamente, na luta contra a corrupção (na medida em que os efeitos daquela decisão constitucional também se aplicam, na prática, aos processos de corrupção, como o processo C‑357/19) ( 44 ).

82. Em segundo lugar, do ponto de vista do âmbito de aplicação (material ou institucional) da Decisão MCV, há que ter em conta o facto de as regras em causa não serem produto de uma implementação legislativa nacional expressa das obrigações que decorrem da Decisão MCV, mas estejam contidas num acórdão do Tribunal Constitucional nacional?

83. A Comissão, o Governo romeno e o Procurador salientaram nas respetivas respostas às questões que lhes foram colocadas pelo Tribunal de Justiça que o facto de os presentes processos dizerem respeito a uma decisão do Tribunal Constitucional, e não a atos adotados pelo poder legislativo ou executivo, não é pertinente.

84. Estou totalmente de acordo. O caráter sistémico e o impacto das decisões de um tribunal constitucional, que são de aplicação geral e são suscetíveis de alterar significativamente o quadro legislativo, não as distinguem, do ponto de vista dos seus efeitos, dos atos do legislador ou de outros intervenientes com poder regulamentar.

85. Por último, o facto de a decisão do Tribunal Constitucional em causa nas presentes conclusões estar compreendida no âmbito de aplicação da Decisão MCV significa que, pelos motivos explicados nas minhas Conclusões AFJR ( 45 ), deve ser considerado, simultaneamente, como um caso de aplicação da Decisão MCV e, por conseguinte, do direito da União, na aceção do artigo 51.o, n.o 1, da Carta. Por conseguinte, o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta torna‑se aplicável como critério. A sua função não é necessariamente a de fonte de eventuais direitos subjetivos para particulares específicos, mas antes de um critério geral da apreciação da correta aplicação nacional das obrigações que decorrem do direito da União ( 46 ). Neste contexto, o artigo 47.o da Carta é efetivamente para efeitos dos presentes processos, a disposição mais pertinente e a mais específica para permitir ao Tribunal de Justiça fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta útil às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio ( 47 ).

3. Artigo 325.o, n.o 1, TFUE, Convenção PIF (e Carta)

86. Nos termos do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, os Estados‑Membros devem combater a fraude e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União, por meio de medidas que tenham um efeito dissuasor e proporcionem uma proteção efetiva nos Estados‑Membros. Por conseguinte, a aplicabilidade do artigo 325.o, n.o 1, TFUE pressupõe a existência de fraude ou de quaisquer outras atividades ilegais suscetíveis de lesar os interesses financeiros da União.

87. As infrações identificadas no processo C‑357/19 são suscetíveis de estar abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE?

88. Na minha opinião, a resposta é afirmativa. Em primeiro lugar, o artigo 325.o, n.o 1, TFUE, aplica‑se, em todo o caso, às infrações relacionadas com o IVA (a). Em segundo lugar, o mesmo acontece com as infrações em matéria de corrupção que envolvam projetos financiados pela União (b). Em terceiro lugar, o facto de o presente processo dizer respeito a uma situação em que não se chegou a consumar o prejuízo aos interesses financeiros da União, não é pertinente, para efeitos de interpretação do âmbito de aplicação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE (c). Não é igualmente pertinente, o facto de alguns dos recorrentes terem sido absolvidos das infrações concretas relacionadas com os interesses financeiros da União (d).

a) Artigo 325.o, n.o 1, TFUE e IVA

89. Conforme salientou a Comissão nas suas observações escritas e o Procurador na sua resposta às questões com pedido de resposta escrita colocadas pelo Tribunal de Justiça, o litígio no processo principal C‑357/19 diz respeito em parte a uma condenação aplicada ao terceiro recorrente por fraude fiscal da qual resultaram prejuízos na cobrança de IVA. As condenações em matéria de IVA são suficientes para que o presente processo entre no âmbito de aplicação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE e do artigo 1.o, n.o 1, alínea b), da Convenção PIF, relativa à fraude em matéria de receitas. Com efeito, existe uma relação direta entre a cobrança das receitas provenientes de IVA e a colocação à disposição do orçamento da União dos recursos do IVA correspondentes ( 48 ). Por outro lado, como salientaram a Comissão e o Procurador, afigura‑se que os montantes de IVA não cobrados neste caso atingem o limiar de 50000 euros, necessário para que seja qualificado como «fraude grave» por força do artigo 2.o, n.o 1, da Convenção PIF.

90. Daqui se conclui, sem prejuízo das verificações que o órgão jurisdicional nacional faça, que, tanto o artigo 325.o, n.o 1, TFUE como o artigo 2.o, n.o 1, da Convenção PIF são aplicáveis como critério pertinente no âmbito do processo C‑357/19, na medida em que respeita a uma condenação em matéria de IVA.

b) Artigo 325.o, n.o 1, TFUE, Convenção PIF e corrupção relativa a fundos da União

91. No que respeita às outras condenações por corrupção e desvio de poder ( 49 ), coloca‑se a questão de saber se as infrações em matéria de contratação pública, em que os projetos ou contratos em causa podem receber, pelo menos em parte, fundos da União, estão igualmente abrangidas pelo artigo 325.o, n.o 1, TFUE.

92. O Governo romeno, o Procurador e a Comissão alegaram, nas suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça, que esta questão deve ser respondida de forma afirmativa.

93. Estou de acordo.

94. A atual jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a interpretação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE tem incidido sobretudo sobre a parte dessa disposição relacionada com a «cobrança», nomeadamente nos processos relativos à cobrança de IVA ( 50 ) e aos direitos aduaneiros ( 51 ). No entanto, o conceito de «interesses financeiros» da União engloba manifestamente tanto as receitas como as despesas abrangidas pelo orçamento da União ( 52 ). Por conseguinte, artigo 325.o, n.o 1, TFUE é aplicável a condutas fraudulentas das quais resulte a apropriação indevida de fundos da União ( 53 ).

95. Isto é totalmente lógico. Com efeito, é lógico que o orçamento e os interesses financeiros de uma pessoa não são apenas afetados pela perda de rendimentos (dinheiro devido, mas não recebido), mas também por gastos indevidos ou incorretos (dinheiro que existia e foi gasto).

96. O mesmo é também confirmado pela Convenção PIF ( 54 ), que oferece uma definição mais precisa do conceito de fraude dos interesses financeiros da União. O artigo 1.o, n.o 1, alínea a), da Convenção PIF dispõe que constitui fraude lesiva dos interesses financeiros da União, em matéria de despesas, qualquer ato ou omissão intencionais relativos à «utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexatos ou incompletos, que tenha por efeito o recebimento ou a retenção indevidos de fundos provenientes do Orçamento Geral das Comunidades Europeias ou dos orçamentos geridos pelas Comunidades Europeias ou por sua conta»; à «não comunicação de uma informação em violação de uma obrigação específica, que produza o mesmo efeito»; e ao «desvio desses fundos para fins diferentes daqueles para que foram inicialmente concedidos» ( 55 ).

97. Uma situação suscetível de ter como efeitos o recebimento, a retenção ou o desvio indevido de fundos da União afeta, por conseguinte, os interesses financeiros da União na aceção do artigo 325.o, n.o 1, TFUE e do artigo 1.o, n.o 1, alínea a), da Convenção PIF.

98. Além disso, sem prejuízo de quaisquer verificações pertinentes a serem feitas pelo órgão jurisdicional nacional, recordo que o Protocolo adicional à Convenção PIF abrange igualmente atos de corrupção ( 56 ). O artigo 2.o, n.o 1, do Protocolo adicional à Convenção PIF define corrupção passiva como «o facto de um funcionário solicitar, aceitar ou receber intencionalmente, de forma direta ou por interposta pessoa, para si próprio ou para terceiros, ofertas, promessas ou vantagens de qualquer natureza para que pratique ou se abstenha de praticar atos relacionados com as suas funções ou atos no exercício das suas funções, de forma contrária às suas obrigações oficiais, e que lesem ou sejam suscetíveis de lesar os interesses financeiros [da União] […]».

99. Como salientou a Comissão na sua resposta às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça, não há dúvida que, apesar de o termo «corrupção» não constar do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, está compreendido na referência a «outras atividades ilegais» que figura nessa disposição. Com efeito, o conceito de «outras atividades ilegais» é suscetível de englobar qualquer comportamento ilegal sem distinção ( 57 ).

100. Por conseguinte, o conceito de «quaisquer outras atividades ilegais», na aceção do artigo 235.o, n.o 1, TFUE, pode incluir a corrupção de funcionários públicos ou o desvio de poder que sejam lesivos dos interesses financeiros da União.

c) Artigo 325.o, n.o 1, TFUE também abrange a tentativa?

101. No que respeita à corrupção e ao desvio de poder, parece resultar da decisão de reenvio no processo C‑357/19 que o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 325.o, n.o 1, TFUE abrange uma situação de tentativa de obtenção ilegal de fundos da União que, todavia, falhou. A primeira recorrente e o Procurador referiram, nas suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça, que a primeira recorrente foi acusada de tentativa de obtenção indevida de fundos da União.

102. O órgão jurisdicional de reenvio refere que é neste contexto que pretende saber se a expressão «e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União» que figura no artigo 325.o, n.o 1, TFUE abrange atos de corrupção ou de fraude praticados no âmbito da contratação pública, quando o objetivo prosseguido consistia em obter o reembolso dos montantes recebidos dos fundos da União de forma fraudulenta, mesmo que estes fundos não tenham sido efetivamente atribuídos.

103. Na minha opinião, a expressão «quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União» do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, pode abranger não só atos (consumados) de corrupção e de fraude praticados no âmbito da contratação pública, mas também as tentativas de praticar os mesmos atos, desde que, naturalmente, o grau de «tentativa» seja atingido e seja punível nos termos do direito nacional.

104. Além desta declaração geral, entendo que não cabe ao Tribunal de Justiça comentar, de alguma forma, as circunstâncias factuais do processo principal, nem proceder a uma análise das várias fases das infrações penais. Obviamente que os objetivos, as intenções ou os desejos (Fórum internum) não são puníveis. Só quando algum se traduz em ações externas e se convertem em tentativas, podem chegar a ser puníveis, naturalmente quando existam provas adequadas. Geralmente, as tentativas de um determinado crime, se puníveis, enquadram‑se no mesmo tipo de crime que o próprio ato consumado.

105. Por conseguinte, não vejo qualquer razão para que a tentativa de crime de corrupção contrária aos interesses protegidos por força do artigo 325.o, n.o 1, TFUE deva ser tratada ou mesmo qualificada, do ponto de vista do âmbito de aplicação do direito da União, de forma diferente de um crime de corrupção do mesmo tipo que tenha sido consumado. O facto de o autor ter sido, em última instância, malsucedido no seu objetivo e não ter conseguido obter os fundos pode evidentemente ser pertinente para o facto de estar a ser julgado por tentativa (e não por um ato consumado) mas não tem qualquer influência no âmbito de aplicação do conceito de «outras atividades ilegais» na aceção do artigo 325.o, n.o 1, TFUE. Por outro lado, existem outros três aspetos que devem ser referidos.

106. Em primeiro lugar, a redação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE não exige expressamente a materialização de um prejuízo específico (de certo montante). Como salientou acertadamente a Comissão, a jurisprudência deixou claro que mesmo as irregularidades que não tenham um impacto financeiro preciso podem lesar seriamente os interesses financeiros da União ( 58 ).

107. Em segundo lugar, há também que ter em conta o artigo 1.o, n.o 3, da Convenção PIF. Resulta desta disposição que os Estados‑Membros têm a obrigação de prever como infração penal a preparação de infrações, como a prestação de declarações inexatas com o objetivo de apropriação ilegítima de fundos da União, se a mesma conduta não for já punível, quer a título de infração principal, quer a título de cumplicidade (como a tentativa ou a instigação) ( 59 ).

108. Em terceiro lugar, a definição de corrupção passiva nos termos do artigo 2.o, n.o 1, do Protocolo adicional à Convenção PIF inclui os atos de corrupção que lesem ou sejam suscetíveis de lesar os interesses financeiros da União.

d) Âmbito de aplicação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE depende do resultado do processo?

109. As circunstâncias específicas no processo C‑357/19 requerem outro esclarecimento. O processo principal diz respeito a várias pessoas, das quais apenas uma foi acusada de uma infração relacionada com fundos da União, mas que foi absolvida por sentença definitiva. Esta circunstância levou a primeira e o segundo recorrente a contestar a aplicabilidade do artigo 325.o, n.o 1, TFUE ao processo. Em primeiro lugar, a primeira recorrente alega, em substância, que, uma vez que foi absolvida por sentença definitiva das acusações relativas a essa infração específica, o presente processo não está relacionado com os interesses financeiros da União. Em segundo lugar, o segundo recorrente alega que os efeitos do recurso extraordinário interposto nos termos da Decisão n.o 685/2018 do Tribunal Constitucional implicam a reabertura de um acórdão de absolvição que, de outro modo, seria definitivo. Por conseguinte, uma eventual reabertura proporcionaria uma nova oportunidade para reapreciar essas acusações e poderia eventualmente levar a uma condenação. Consequentemente, a decisão do Tribunal Constitucional não poderia ter efeitos prejudiciais para os interesses financeiros da União. Implicitamente, poderia até benéfica para esses interesses, na medida em que permitiria condenar uma pessoa anteriormente absolvida.

110. Na minha opinião, estes argumentos não podem ser acolhidos.

111. Em primeiro lugar, e a título preliminar, não se pode excluir que as outras duas infrações objeto de sanção (corrupção e desvio de poder) não sejam suscetíveis de lesar os interesses financeiros da União. O âmbito de aplicação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE não se pode limitar à condenação das infrações introduzidas na ordem jurídica nacional que façam referência expressa aos interesses financeiros da União ou mesmo aos fundos da União. Se assim fosse, o âmbito de aplicação dessa disposição de direito primário da União dependeria da definição nacional de crimes específicos.

112. Por conseguinte, como salientam acertadamente a Comissão, o Governo romeno e o Procurador, o facto de os interesses financeiros da União terem ou não sido lesados não deve depender da definição de uma determinada infração nos direito nacional, mas antes deve ser apreciado atendendo ao quadro factual mais amplo e à luz dos interesses protegidos pelo artigo 325.o, n.o 1, TFUE. Com efeito, como salienta o Governo romeno, os interesses financeiros nacionais e os interesses financeiros da União estão frequentemente interligados. Por conseguinte, é natural que a distinção entre as infrações gerais que, de uma forma ou de outra, afetam as despesas públicas nacionais e as que dizem especificamente respeito aos interesses financeiros da União não seja tão evidente em abstrato.

113. Em segundo lugar, no que respeita ao crime de (tentativa de) fraude de fundos da União, pela qual a primeira recorrente foi acusada, cabe salientar que o «efeito» sobre os interesses financeiros da União deve, naturalmente, ser avaliado de forma objetiva. Por conseguinte, a relação com os interesses financeiros da União resulta dos elementos objetivos das acusações em causa ( 60 ). Obviamente, não depende do resultado circunstancial do próprio processo.

114. Deste modo, por outras palavras, saber se uma pessoa é acusada de uma infração incluída em «quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União» por força do artigo 325.o, n.o 1, TFUE depende dos elementos objetivos (constitutivos) da infração de que é acusada. O facto de essa pessoa ser finalmente condenada ou absolvida dessas acusações não é pertinente para a aplicabilidade da referida disposição ( 61 ).

115. Como observação final relativamente ao âmbito de aplicação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, observo que a constatação da aplicabilidade do artigo 325.o, n.o 1, TFUE (ou do artigo 2.o, n.o 1, da Convenção PIF, ou, eventualmente, também do artigo 2.o, n.o 1 do Protocolo adicional à Convenção PIF) desencadeia novamente a aplicabilidade da Carta. Se as sanções e os processos penais de que os recorrentes no processo principal foram ou são objeto constituem uma aplicação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE e do artigo 2.o, n.o 1, da Convenção PIF, a Carta é aplicável, por força do seu artigo 51.o, n.o 1 ( 62 ).

4. Conclusão provisória

116. Tendo em conta as considerações que antecedem, afigura‑se que a Decisão MVC, em conjugação com o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta, constituem disposições pertinentes para ambos os processos C‑357/19 e C‑547/19. Além disso, no âmbito do processo C‑357/19, sem prejuízo das verificações que o órgão jurisdicional nacional faça, o artigo 325.o, n.o 1, TFUE, bem como a Convenção PIF e o seu Protocolo, parecem ser igualmente aplicáveis.

117. O artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Carta e o artigo 2.o TUE são, em princípio, igualmente aplicáveis aos dois processos. No entanto, recordo que, devido ao quadro jurídico específico previsto no artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta no que respeita às exigências relativas à independência do poder judicial, esta mesma disposição já oferece um critério sólido para a realização da análise necessária nos presentes processos.

C. Análise

118. A fim de examinar o mérito das questões prejudiciais nos presentes processos, começo por expor sucintamente o quadro jurídico nacional (1). Em segundo lugar, vou‑me ocupar da segunda questão no processo C‑357/19, relativa à interpretação do artigo 47.o da Carta (2). Em terceiro lugar, analisarei a primeira questão no processo C‑357/19, relativa à interpretação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE e da Convenção PIF (3), depois debruçar‑me‑ei sobre as mesmas problemáticas examinadas à luz do princípio da independência dos juízes, invocado no final da questão no processo C‑547/19 (4). Por último, terminarei com o primado do direito da União, em resposta à terceira questão no processo C‑357/19, colocada no contexto específico descrito na decisão de reenvio, no qual a inobservância por um juiz nacional de uma decisão do tribunal constitucional nacional constitui uma infração disciplinar (5).

119. No que se refere à estrutura das respostas a fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio, prefiro intencionalmente analisar o mérito propriamente dito e só depois, na medida em que ainda seja necessário, abordar as questões institucionais mais amplas suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio. Reconheço que esta abordagem não é coerente com a ordem, nem a formulação exata, das questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio. No entanto, considero que esta é a forma como o Tribunal de Justiça, cuja função não é resolver conflitos interinstitucionais de um Estado‑Membro, e muito menos prestar o seu apoio à autoridade de outras instâncias nacionais em conflitos institucionais, pode examinar as questões suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

1. Quadro jurídico nacional

120. De acordo com a decisão de reenvio no processo C‑547/19, as formações de julgamento compostas por cinco juízes foram introduzidas pela primeira vez no direito nacional pela Lei n.o 202/2010 ( 63 ), que alterou os artigos 32.o e 33.o da Lei n.o 304/2004. Estas formações de julgamento, que decidem em processos penais e de outro tipo, foram constituídas à margem das secções da ICCJ. Exerciam a função de órgão jurisdicional de recurso (formações de recurso) no âmbito da ICCJ.

121. Inicialmente, os membros das formações de julgamento (de recurso) eram designados pelo presidente da ICCJ no início de cada ano. A presidência era assegurada pelo presidente da ICCJ, pelo vice‑presidente ou por um presidente da secção. Os outros quatro membros da secção de cinco juízes (diferentes do presidente) eram selecionados por sorteio por força da Decisão n.o 24/2010, que completa o Regulamento da ICCJ.

122. Posteriormente, a Lei n.o 255/2013 ( 64 ) alterou o artigo 32.o da Lei n.o 304/2004, relativa à organização do sistema judicial, confirmando a regra do sorteio dos membros das formações de julgamento compostas por cinco juízes. O órgão jurisdicional de reenvio no processo C‑547/19 explicou que o facto de essas alterações terem sido introduzidas mediante um ato normativo em matéria do processo penal, bem como a redação das disposições pertinentes, causaram dificuldades de interpretação. Isto deveu‑se sobretudo ao facto de existirem discrepâncias entre o papel que o artigo 32.o, n.o 5, da Lei n.o 304/2004 atribuía ao presidente e ao vice‑presidente da ICCJ, segundo o qual deveriam presidir a secção de cinco juízes «quando [fizessem] parte da formação, na aceção do n.o 4 [do artigo 32.o]» e o papel atribuído ao «presidente da Secção Penal e ao decano», em relação aos quais a mesma disposição previa que poderiam presidir a formação, sem fazer nenhuma referência ao artigo 32.o, n.o 4, da mesma lei. Por outro lado, o artigo 33.o, n.o 1, da Lei n.o 304/2004 previa que «o presidente [da ICCJ], ou, na sua ausência, o vice‑presidente, preside ao Pleno, […] à secção de cinco juízes, e, a qualquer formação de julgamento no âmbito das secções, quando participa no julgamento» não foi alterado.

123. Foi neste quadro que o Conselho Diretivo da ICCJ adotou a Decisão n.o 3, de 28 de janeiro de 2014, que altera e completa o Regulamento relativo à organização e ao funcionamento administrativo da ICCJ. Essa decisão determinou que as formações de julgamento compostas por cinco juízes são presididas, consoante o caso, pelo presidente, pelos vice‑presidentes, pelo presidente da Secção Penal ou pelo decano, e que, no caso destas formações de julgamento, o sorteio respeita apenas aos outros quatro membros.

124. A Lei n.o 207/2018 ( 65 ), que alterou posteriormente o artigo 32.o da Lei n.o 304/2004, manteve a regra segundo a qual o Conselho Diretivo da ICCJ aprova, no início de cada ano, o número e a composição das formações de julgamento de cinco juízes. Esta alteração eliminou as inexatidões anteriores, ao prever que o sorteio deve abranger todos os membros das formações de julgamento de cinco juízes.

125. Na sequência desta última alteração, o Conselho Diretivo da ICCJ, em 4 de setembro de 2018, adotou a Decisão n.o 89/2018, na qual declarava que, tendo analisado «o disposto no artigo 32.o da Lei n.o 304/2004 […], no que respeita à atividade das formações de julgamento compostas por cinco juízes, constata, por maioria dos seus membros, que as disposições desta nova lei constituem regras de organização destinadas às formações de julgamento com regulamentação específica, constituídas no “início de cada ano” e, na falta de normas transitórias, estas disposições são aplicáveis a partir de 1 de janeiro de 2019».

126. Foi este o contexto em que o Tribunal Constitucional, chamado a pronunciar‑se pelo primeiro‑ministro do Governo da Roménia, adotou, em 2 de outubro de 2018, a Decisão n.o 685/2018.

127. A Decisão n.o 685/2018 do Tribunal Constitucional declarou que a ICCJ, através das Decisões n.o 3/2014 e n.o 89/2018, do seu Conselho Diretivo, alterou, por ato administrativo, uma lei adotada pelo Parlamento ( 66 ). Seguidamente o Tribunal Constitucional analisou as consequências desta situação à luz do direito a um processo equitativo, consagrado no artigo 21.o, n.o 3, da Constituição romena. Considerou que esta disposição constitucional tinha sido violada em virtude da posterior falta de independência e de imparcialidade, o que deu igualmente lugar a uma violação da garantia de um tribunal previamente estabelecido por lei ( 67 ).

128. O Tribunal Constitucional salientou que o artigo 32.o da Lei n.o 304/2004 constitui uma garantia da imparcialidade objetiva de um órgão jurisdicional, enquanto parte do direito a processo equitativo. Esta garantia inclui tanto a distribuição aleatória de processos como a composição das formações de julgamento através de sorteio ( 68 ). Acrescentou igualmente que a composição aleatória das formações de julgamento pretendia evitar uma situação em que os juízes decanos da ICCJ, por serem membros dessas formações «por direito», presidissem a essas formações ( 69 ). Invocando a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (a seguir «TEDH») ( 70 ), o Tribunal Constitucional declarou que a interpretação dada pelo Conselho Diretivo da ICCJ ao artigo 32.o da Lei 304/2004, através dos seus atos administrativos, era suscetível de criar uma pressão latente sobre os outros membros das formações. Esta interpretação tinha por efeito submeter os juízes aos seus superiores hierárquicos ou, pelo menos, provocar potencialmente uma recusa da sua parte em contradizê‑los ( 71 ). Além disso, o Tribunal Constitucional salientou igualmente, referindo‑se novamente à jurisprudência do TEDH ( 72 ), que à data em causa, a ICCJ não estava composta em conformidade com a lei, uma vez que as formações de julgamento de cinco juízes tinham sido formadas através de um mecanismo que contornava as disposições legais aplicáveis ( 73 ).

129. Por último, a Decisão n.o 685/2018 declarou, nomeadamente, que «tendo em conta a conduta suscetível de sanção, do ponto de vista constitucional, da [ICCJ], através do seu Conselho Diretivo, que não pode oferecer garantias quanto restabelecimento adequado do quadro jurídico aplicável ao funcionamento das formações de julgamento de cinco juízes, cabe à Secção para juízes em matéria disciplinar do [CSM], com base nas suas prerrogativas constitucionais e jurídicas […] a obrigação de identificar as soluções de princípio no que respeita à composição dessas formações prevista pela lei e garantir a respetiva aplicação».

130. Na sequência da decisão do Tribunal Constitucional, o CSM adotou as Decisões n.o 1367/2018 e n.o 1535/2018. Em conformidade com essas decisões, a ICCJ procedeu ao sorteio de novas formações de julgamento para o ano de 2018. A atividade dessas formações prosseguiu em 2019. O mesmo sucedeu pese embora, nos processos já atribuídos, não tenha sido ordenada nenhuma medida até ao final de 2018. Porém, a jurisprudência da ICCJ existente até esse momento estabelecia que, no caso de a formação de julgamento, na composição estabelecida para um ano, não tivesse ordenado nenhuma medida num determinado processo até ao final do ano, a composição da formação de julgamento era alterada e o processo devia ser atribuído à formação resultante do sorteio para o novo ano civil. No entanto, esse sistema parece ter sido substituído pelas decisões do CSM.

131. Os desenvolvimentos do quadro jurídico e jurisprudenciais nacionais acima expostos tiveram várias consequências para os dois processos em causa. Em primeiro lugar, no que diz respeito ao processo C‑357/19, a Decisão n.o 685/2018 do Tribunal Constitucional abriu a possibilidade de as partes interporem um recurso extraordinário das decisões definitivas já proferidas pela ICCJ. Em segundo lugar, no que respeita ao processo C‑547/19, a mesma decisão do Tribunal Constitucional, assim como as decisões administrativas posteriormente adotadas, em sua aplicação, pela Secção para juízes em matéria disciplinar do CSM e pelo Conselho Diretivo da ICCJ, tiveram consequências diretas na composição da formação encarregada de julgar o processo da recorrente.

132. Em suma, embora em contextos substantivos e processuais ligeiramente diferentes, a questão principal subjacente aos dois pedidos de decisão prejudicial resume‑se à questão de saber se a Decisão n.o 685/2018, devido à sua incidência nas decisões definitivas da ICCJ e na composição das formações de julgamento desse órgão jurisdicional, é (in)compatível com o direito da União.

2. Direito a um tribunal previamente estabelecido por lei

133. Com a sua segunda questão no processo C‑357/19, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta deve ser interpretado no sentido de que se opõe à apreciação do Tribunal Constitucional segundo a qual existe falta de independência e de imparcialidade de uma formação de julgamento quando dessa formação faz parte um juiz com funções de administração judicial que, ao contrário dos outros quatro membros da formação, não foi selecionado de forma aleatória. Esta questão salienta o facto de esse juiz ser nomeado para tal formação de julgamento com base numa regra transparente, conhecida e não contestada pelas partes, e aplicável com caráter geral a todos os processos de que a referida formação conhece. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o princípio da independência do poder judicial e o princípio da segurança jurídica opõem‑se a que a Decisão n.o 685/2018 do Tribunal Constitucional produza efeitos vinculativos relativamente a decisões que já se tenham tornado definitivas no momento em essa decisão foi proferida, salvo se existirem motivos sérios que ponham em causa o respeito pelo direito a um processo equitativo nesses processos.

134. A fim de responder a esta questão, considero necessário, em primeiro lugar, analisar qual é o critério que decorre do artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta (a), de modo a analisar em seguida se o direito da União, e, nomeadamente, essa disposição, deve ser interpretado no sentido de que se opõe à decisão do Tribunal Constitucional em causa (b).

a) Critério do direito da União

135. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio parece manifestar dúvidas somente quanto ao direito a um tribunal previamente estabelecido por lei. Contudo, isto parece revelar apenas uma parte do problema. Resulta da decisão do Tribunal Constitucional em causa que o que está em causa é a interpretação do artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta, não apenas no que se refere ao direito a um «tribunal previamente estabelecido por lei», mas também no que respeita a outros elementos do direito a um processo equitativo, como as exigências de independência e de imparcialidade, nomeadamente quanto à «independência no plano interno» dos juízes ( 74 ).

136. Nos termos do artigo 52.o, n.o 3, da Carta, o artigo 47.o, segundo parágrafo, primeira frase, da Carta deve ser interpretado de acordo com o sentido e o alcance dos direitos consagrados no artigo 6.o, n.o 1, da CEDH. Trata‑se de garantir que o nível de proteção não seja é inferior ao garantido pela CEDH, conforme interpretado pelo TEDH ( 75 ).

137. Em primeiro lugar, o TEDH declarou que a garantia de um tribunal previamente estabelecido por lei tem por objetivo assegurar que a organização do sistema judicial não depende do poder discricionário do poder executivo ( 76 ). Esta organização, não deve, na realidade, também depender do poder judicial, mesmo que exista efetivamente uma certa margem para a auto‑organização. As regras aplicáveis devem ser previstas numa lei adotada pelo poder legislativo ( 77 ). Além disso, a expressão «estabelecido por lei» reflete o princípio do Estado de direito, que está intimamente ligado aos requisitos de independência e de imparcialidade do poder judicial ( 78 ).

138. A expressão «estabelecido por lei» diz respeito não só à base legal da própria existência do tribunal, mas também à composição da formação de julgamento em cada processo, que é a questão em causa no processo em apreço ( 79 ).

139. A jurisprudência do TEDH admite que as regras por defeito para determinar o que é exatamente um «tribunal estabelecido por lei» sejam definidas pelo direito nacional. Em princípio, uma violação das disposições legais nacionais acarreta uma violação do artigo 6.o, n.o 1, da CEDH ( 80 ). A análise centra‑se em saber se houve violação da «lei» (no sentido de legislação e outras disposições cuja violação torne irregular a participação de juízes no julgamento de um processo) ( 81 ). Por exemplo, quando o direito nacional contém regras relativas à composição das formações de julgamento por sorteio, este constitui um dos requisitos do direito nacional que o [TEDH] tem em consideração como exigência do direito nacional que deve ser respeitada ( 82 ).

140. Não obstante, existe também o princípio da subsidiariedade. O TEDH reconheceu que, tendo em conta os importantes interesses em causa (como o princípio da segurança jurídica e o princípio da inamovibilidade dos juízes) e as potenciais implicações de se considerar que ocorreu uma violação, o direito a um tribunal estabelecido por lei nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da CEDH não deve ser interpretado de forma excessivamente ampla ( 83 ). Isto significa que nem todas as violações do direito nacional consubstanciam uma violação do artigo 6.o, n.o 1, da CEDH: o TEDH estabeleceu «um limiar de gravidade» para apreciar se uma irregularidade é de uma gravidade tal que consubstancie uma violação do direito a um tribunal estabelecido por lei baseado no caráter manifesto da violação (i); na incidência da violação na finalidade desse direito no sentido de evitar ingerências indevidas no poder judicial e de preservar o Estado de direito e a separação de poderes (ii); e tendo igualmente em conta a apreciação realizada pelos órgãos jurisdicionais nacionais quanto às consequências jurídicas da violação (iii) ( 84 ).

141. Estas considerações parecem ser de natureza semelhante às tecidas pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Simpson. Em relação à nomeação (alegadamente irregular) de um juiz para o Tribunal da Função Pública da União Europeia, o Tribunal de Justiça declarou que uma irregularidade cometida na nomeação dos juízes implica uma violação do artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta «nomeadamente quando essa irregularidade seja de natureza e de uma gravidade tais que cria um risco real de que outros ramos do poder, em particular o executivo, possam exercer um poder discricionário indevido que ponha em perigo a integridade do resultado a que conduz o processo de nomeação e semeie, assim, uma dúvida legítima no espírito dos destinatários da justiça quanto à independência e imparcialidade do ou dos juízes em causa […]» ( 85 ). O Tribunal de Justiça considerou que esse é o caso «quando estão em causa regras fundamentais que fazem parte integrante do estabelecimento e do funcionamento desse sistema judicial» ( 86 ).

142. Em segundo lugar, no que se refere à «vertente interna» da independência do poder judicial, a questão não foi, até hoje, tratada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Em contrapartida, o TEDH forneceu muitas orientações a este respeito ( 87 ). No Processo Parlov‑Tkalčić c. Croácia, o TEDH declarou que a independência do poder judicial exige que os juízes individuais estejam livres «não apenas de influências indevidas externas ao poder judicial, mas também internas. Esta independência judicial interna implica que os juízes não devem receber orientações ou pressões de outros juízes ou daqueles que têm funções de direção no tribunal, como o presidente do tribunal ou o presidente de uma secção do tribunal […]. A falta de garantias suficientes que assegurar a independência dos juízes dentro do poder judicial e, em particular, perante os seus superiores judiciais, pode levar o [TEDH] a concluir que as dúvidas de um recorrente quanto à (independência e) imparcialidade de um tribunal podem ter sido objetivamente justificadas […]» ( 88 ).

143. No âmbito desta análise, o TEDH examina, nomeadamente, se os poderes conferidos aos superiores hierárquicos, como os presidentes dos tribunais, são «suscetíveis de gerar pressões latentes que conduzem à subserviência dos juízes aos seus superiores hierárquicos ou, pelo menos, à sua relutância em contradizer os desejos dos seus presidentes, ou seja, de terem efeitos “dissuasores” na independência interna dos juízes» ( 89 ).

b) Análise

144. No presente processo, o Tribunal Constitucional, na sua Decisão n.o 685/2018, considerou que as decisões administrativas do Conselho Diretivo da ICCJ tinham violado o direito a um tribunal previamente estabelecido por lei, bem como a exigência de imparcialidade. No que se refere a esta última, o Tribunal Constitucional salientou a importância da vertente interna da independência dos juízes.

145. Importa salientar, desde já, que não é necessário analisar, no presente processo, se o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta impõe o mesmo resultado. A questão não é esta. Contudo, o que se pode concluir sem grande dificuldade é que o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta não se opõe às conclusões a que chegou o Tribunal Constitucional.

146. Segundo a jurisprudência constante, quando o direito da União confere aos Estados‑Membros uma margem de apreciação, os órgãos jurisdicionais nacionais permanecem livres para proteger os direitos fundamentais nos termos da constituição nacional, desde que essa aplicação não comprometa o nível de proteção garantido pela Carta, nem o primado, a unidade e efetividade do direito da União ( 90 ).

147. Se essa condição foi adotada no Acórdão M.A.S. como uma abertura aos critérios constitucionais nacionais enquanto limites à obrigação de não aplicar as disposições nacionais materialmente incompatíveis com o artigo 325.o, n.o 1, TFUE ( 91 ), resulta bastante claro que a mesma abordagem pode funcionar igualmente como um instrumento para apreciar, no geral, a compatibilidade entre o direito, a prática e a jurisprudência nacionais, por um lado, e o direito da União, por outro ( 92 ).

148. No presente processo, a questão da composição das formações de julgamento, bem como a questão das vias de recurso disponíveis em caso de violação das regras nacionais relativas a esta matéria (conforme interpretadas pelos órgãos jurisdicionais nacionais, incluindo o Tribunal Constitucional), não é regulada pelo direito da União. Nas situações que não são inteiramente determinadas pelo direito da União, os Estados‑Membros conservam a sua margem de apreciação. Os seus níveis de proteção dos direitos fundamentais, provavelmente superiores ou diferentes, cuja verificação cabe aos órgãos jurisdicionais, são admissíveis por força do artigo 53.o da Carta, nomeadamente no que respeita a questão que se refere a questões que não são inteiramente reguladas pelo direito da União ( 93 ).

149. Isto não significa que todas as regras, práticas ou decisões judiciais nacionais sejam conformes a esta lógica simplesmente por serem «embaladas e vendidas» como exemplo de um nível de proteção nacional superior ou diferente de um determinado direito fundamental. A jurisprudência do Tribunal de Justiça já definiu as condições em que tal situação pode ser admitida. A aplicação dos níveis de proteção dos direitos fundamentais nacionais não deve comprometer o nível de proteção garantido pela Carta. Por outro lado, enquanto exigência preliminar e bastante evidente, acrescentaria que a regra ou decisão nacional deve contribuir de forma razoável e efetiva para a proteção dos direitos fundamentais no âmbito nacional, conforme devidamente interpretadas à luz do padrão de proteção nacional aplicável.

150. No entanto, se for esse o caso, conforme já referi noutras ocasiões, a exigência do «primado, unidade e efetividade do direito da União» talvez não deva ser entendida no sentido literal ( 94 ). Caso contrário, não faria sentido insistir na unidade em domínios em que a regra geral é a diversidade nacional. A conclusão é, no entanto, evidente: no que se refere a questões e situações não determinadas pelo direito da União, a Carta não é o limite máximo ( 95 ).

151. Neste contexto, não vejo nenhuma razão para que um tribunal constitucional nacional não possa dar maior ênfase ao cumprimento meticuloso das regras relativas à composição das formações de julgamento nacionais, incluindo a questão da independência interna, e por conseguinte, chegar à conclusão de que, uma vez que essas regras foram violadas, há que aplicar as consequências que (segundo parece) estabelece, em princípio, o direito nacional para as decisões proferidas por formações de julgamento irregularmente constituídas.

152. Em primeiro lugar, devia ser possível admitir a diversidade nos termos do artigo 53.o da Carta, em particular, em situações em que não exista diferença quanto à natureza do direito protegido, mas que, muitas vezes devido à experiência histórica nacional e à sensibilidade resultante da mesma, existe uma diferença de grau e de equilíbrio que daí resulta. Assim, alguns sistemas jurídicos poderão reagir com maior sensibilidade relativamente à irregularidade da composição das formações de julgamento, simplesmente porque ainda conservam uma certa memória histórica quanto ao que pode acontecer quando tais regras são substituídas por «flexibilidade». O mesmo acontece em relação às preocupações relativas à vertente interna da independência e da imparcialidade do dos juízes. Seria um erro permanecer nas categorias das últimas décadas, nas quais se acreditava que as ameaças à independência dos juízes vinham de outros ramos de poder. Não faltam coisas altamente problemáticas que os juízes, nomeadamente os que exercem funções de direção, podem fazer a outros juízes ( 96 ).

153. Em segundo lugar, o mesmo se aplica às consequências associadas a uma violação deste tipo. Admitir critérios diferentes ou mais elevados em termos de definição do direito ou do princípio também inclui, logicamente, a possibilidade de encontrar o equilíbrio nac