CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MELCHIOR WATHELET

apresentadas em 10 de abril de 2014 ( 1 )

Processo C‑4/13

Agentur für Arbeit Krefeld ‑ Familienkasse

contra

Susanne Fassbender‑Firman

[pedido de decisão prejudicial

apresentado pelo Bundesfinanzhof (Alemanha)]

«Segurança social — Regulamento (CEE) n.o 1408/71 — Artigo 76.o, n.o 2 — Prestações familiares — Regras ‘anticumulação’ — Inexistência de um pedido de prestações no Estado‑Membro de residência dos membros da família — Possibilidade de suspensão das prestações»

I – Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial, apresentado na secretaria do Tribunal de Justiça, em 2 de janeiro de 2013, pelo Bundesfinanzhof (Alemanha), tem por objeto a interpretação do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 do Conselho, de 14 de junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na sua versão alterada e atualizada pelo Regulamento (CE) n.o 118/97 do Conselho, de 2 de dezembro de 1996 ( 2 ), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1992/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2006 ( 3 ) (a seguir «Regulamento n.o 1408/71»).

2. Este pedido de decisão prejudicial inscreve‑se no quadro de um litígio que opõe a Agentur für Arbeit Krefeld — Familienkasse (Agência de trabalho de Krefeld — Caixa de prestações familiares, a seguir «Familienkasse») a S. Fassbender‑Firman, relativamente a uma revogação da concessão de abono de família com efeitos a partir de julho de 2006 e ao reembolso dos abonos de família pagos entre julho de 2006 e março de 2007 (a seguir «período controvertido»).

3. S. Fassbender‑Firman e o seu cônjuge têm direito a prestações familiares pelo seu filho, na Alemanha e na Bélgica. Nos termos do artigo 76.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71, o Reino da Bélgica, Estado‑Membro de residência dos membros desta família, é prioritariamente competente para o pagamento das suas prestações familiares, de modo a evitar a cumulação injustificada das mesmas. Porém, durante o período controvertido, S. Fassbender‑Firman recebeu prestações familiares na Alemanha, ao passo que o seu cônjuge não as pediu nem recebeu da Bélgica.

4. O órgão jurisdicional de reenvio coloca ao Tribunal de Justiça, nomeadamente, a questão de saber se e, se for caso disso, em que condições, na falta de apresentação de um pedido de prestações familiares no Estado‑Membro de residência dos membros da família (o Reino da Bélgica), a instituição competente do outro Estado‑Membro (a República Federal da Alemanha) dispõe, nos termos do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71, de um poder discricionário para suspender, até ao limite do montante previsto pela legislação belga, as prestações pagas na Alemanha.

II – Quadro jurídico

A – Regulamentação da União

5. O artigo 1.o, alínea u), do Regulamento n.o 1408/71 dispõe: «i) a expressão ‘prestações familiares’ designa quaisquer prestações em espécie ou pecuniárias destinadas a compensar os encargos familiares no âmbito de uma legislação prevista no n.o 1, alínea h), do artigo 4.o [...]; ii) a expressão ‘abonos de família’ designa as prestações periódicas pecuniárias, concedidas exclusivamente em função do número e, eventualmente, da idade dos membros da família».

6. Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, alínea h), do Regulamento n.o 1408/71, este aplica‑se a todas as legislações relativas aos ramos da segurança social que respeitam a prestações familiares.

7. O artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71, intitulado «Trabalhadores assalariados ou não assalariados cujos membros da família residam num Estado‑Membro que não seja o Estado competente», dispunha: «O trabalhador assalariado ou não assalariado sujeito à legislação de um Estado‑Membro tem direito, para os membros da sua família que residam no território de outro Estado‑Membro, às prestações familiares previstas pela legislação do primeiro Estado, como se residissem no território deste, sem prejuízo do disposto no Anexo VI.»

8. O artigo 76.o do Regulamento n.o 1408/71, intitulado «Regras de prioridade em caso de cumulação de direitos a prestações familiares por força da legislação do Estado competente e por força da legislação do Estado‑Membro de residência dos membros da família», na versão aplicável aos fatos do litígio no processo principal, dispunha: «1. Sempre que, durante o mesmo período, para o mesmo membro da família e por motivo do exercício de uma atividade profissional, estejam previstas prestações familiares na legislação do Estado‑Membro em cujo território os membros da família residem, o direito às prestações familiares devidas por força da legislação de outro Estado‑Membro, eventualmente em aplicação dos artigos 73.° e 74.°, é suspenso até ao limite do montante previsto pela legislação do primeiro Estado‑Membro. 2. Se não for apresentado qualquer pedido de prestações no Estado‑Membro em cujo território residem os membros da família, a instituição competente do outro Estado‑Membro pode aplicar o disposto no n.o 1, como se as prestações fossem concedidas no primeiro Estado‑Membro.»

B – Quadro jurídico nacional alemão em vigor durante o período controvertido

9. O § 65 da Lei relativa ao imposto sobre o rendimento (Einkommensteuergesetz, a seguir «EStG»), intitulado «Outras prestações por filhos», dispunha: «1. Não são pagos abonos de família relativamente a um filho que beneficie, ou que teria direito a beneficiar caso apresentasse um pedido nesse sentido, de uma das seguintes prestações: 1) abonos por filhos a cargo a título do seguro legal de acidentes ou suplementos por filhos a título dos seguros legais de invalidez‑velhice; 2) prestações por filhos concedidas no estrangeiro e comparáveis aos abonos de família ou a uma das prestações referidas no n.o 1; [...]»

10. Nos termos do artigo 4.o da Lei sobre os abonos de família por filhos a cargo (Bundeskindergeldgesetz, a seguir «BKGG»), intitulado «Outras prestações por filhos»: «Não são concedidos abonos de família relativamente a um filho que beneficie, ou que poderia beneficiar caso apresentasse um pedido nesse sentido, de uma das seguintes prestações: 1) abonos por filhos a cargo a título do seguro legal de acidentes ou suplementos por filhos a título dos seguros legais de invalidez‑velhice; 2) prestações por filhos concedidas fora da Alemanha e comparáveis aos abonos de família ou a uma das prestações referidas no n.o 1; [...]»

III – Litígio no processo principal e questões prejudiciais

11. S. Fassbender‑Firman, de nacionalidade alemã, e o seu cônjuge, de nacionalidade belga, têm um filho, nascido em 1995. S. Fassbender‑Firman exerce, na Alemanha, uma atividade sujeita a contribuições obrigatórias para a segurança social. O cônjuge de S. Fassbender‑Firman, anteriormente desempregado, começou, em novembro de 2006, a trabalhar numa empresa de trabalho temporário belga. A família, que vivia na Alemanha, mudou‑se para a Bélgica, em junho de 2006, onde reside atualmente. S. Fassbender‑Firman continuou a receber o abono de família na Alemanha, relativamente ao seu filho, ao passo que o seu cônjuge não requereu nem recebeu abono de família na Bélgica.

12. Quando a Familienkasse tomou conhecimento da mudança da família para a Bélgica, revogou a concessão do abono de família com efeitos a partir do mês de julho de 2006 e exigiu o reembolso dos abonos de família pagos a partir dessa data e durante a totalidade do período controvertido. A Familienkasse considerou que, embora, ao abrigo da legislação alemã, S. Fassbender‑Firman tivesse direito ao abono de família relativamente ao período em questão, existia também um direito ao abono de família na Bélgica. Este direito elevava‑se, segundo a Familienkasse, a 77,05 euros por mês, de julho a setembro de 2006, e a 78,59 euro por mês, de outubro de 2006 a março de 2007. Segundo a Familienkasse, em aplicação dos artigos 76.° a 79.° do Regulamento n.o 1408/71, o direito ao abono de família alemão devia ser suspenso até ao limite do montante do abono de família belga, só lhe cabendo pagar a diferença entre os montantes a que tinham direito na Alemanha e na Bélgica. Segundo a Familienkasse, o facto de não ter sido requerido o benefício do abono de família previsto na Bélgica não tinha qualquer relevância para efeitos do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71, dado que esta disposição visa precisamente evitar que o sistema de atribuição de competências estabelecido pelo Regulamento n.o 1408/71 seja contornado pela omissão do segurado de requerer o abono de família.

13. O Finanzgericht (Tribunal Tributário), para o qual S. Fassbender‑Firman recorreu, declarou ilegal a decisão de revogação e de reembolso do abono de família. Considerou que a Familienkasse não tinha exercido o poder de apreciação que lhe era conferido pelo artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71. Com efeito, segundo o Finanzgericht ( 4 ), a consequência jurídica da imputação do abono de família belga — que não tinha sido requerido — deduzindo‑o ao abono de família alemão, enquadra‑se, por força do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71, no âmbito do poder de apreciação da Familienkasse, contrariamente ao que sucede nos termos do artigo 76.o, n.o 1, do mesmo regulamento. Ou seja, esta decisão não se enquadra no âmbito de uma competência vinculada. Considerou, além disso, que, nos termos do § 102, primeiro período, do Código do Processo Tributário (Finanzgerichtsordnung), as decisões discricionárias da Administração estão apenas sujeitas a uma fiscalização jurisdicional limitada.

14. Através do recurso da sentença do Finanzgericht, interposto no órgão jurisdicional de reenvio, a Familienkasse alega que o artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 não confere à Administração um poder discricionário, na aceção do direito fiscal e social alemão, na apreciação das consequências jurídicas que retira dos factos. Sustenta que o artigo 76.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71 contém as regras fundamentais que permitem resolver os problemas de cumulação de direitos a prestações familiares.

15. Segundo a Familienkasse, resulta daqui, no que respeita ao litígio no processo principal, que o direito ao abono de família alemão é suspenso até ao limite do montante do abono de família que S. Fassbender‑Firman pode requerer no seu país de residência. Na sua opinião, isto significa, que, embora exista, em princípio, um direito a prestações familiares, a suspensão acima referida deve operar automaticamente.

16. Nestas condições, a Familienkasse considera que a palavra «pode», utilizada no artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71, não pode ser interpretada no sentido de que confere à Administração um poder discricionário e que, pelo contrário, significa simplesmente que o Estado‑Membro cuja prestação é suspensa deve apenas conceder a parte das prestações familiares que lhe compete, ainda que não tenha sido apresentado nenhum pedido de prestações familiares no Estado‑Membro de residência da família.

17. Pelo contrário, S. Fassbender‑Firman considera ‑ tal como o Finanzgericht ‑ que a dedução do abono de família previsto no estrangeiro se insere no âmbito do poder de apreciação da Familienkasse, em aplicação do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71.

18. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 confere à instituição competente o poder de decidir aplicar ou não o artigo 76.o, n.o 1, deste regulamento, caso não tenha sido apresentado um pedido de prestações no Estado‑Membro de residência dos membros da família, e por conseguinte, suspender, no todo ou em parte, o direito às prestações familiares que lhe compete pagar. O órgão jurisdicional de reenvio considera que resulta, nomeadamente, da génese do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 que esta disposição constitui uma regra especial aplicável ao caso particular da não apresentação de um pedido de prestações no Estado‑Membro de residência da família. Ao inserir este n.o 2 no artigo 76.o do Regulamento n.o 1408/71, o legislador quis reagir especificamente à jurisprudência anterior do Tribunal de Justiça ( 5 ), segundo a qual o direito ao abono de família no Estado‑Membro do emprego não deve ser suspenso, quando não tiver sido apresentado qualquer pedido de prestações no Estado‑Membro do domicílio da família.

19. O órgão jurisdicional de reenvio observa, porém, que, na perspetiva alemã, a utilização da palavra «pode» num texto legislativo ou regulamentar não significa necessariamente que é conferido um poder de apreciação à Administração. A palavra é utilizada como mero sinónimo de «estar autorizado» ou «ter o direito de». O órgão jurisdicional de reenvio considera que, se o artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 conferir à instituição competente o poder de decidir aplicar ou não o artigo 76.o, n.o 1, deste regulamento, no caso de não ter sido apresentado um pedido de prestações no Estado‑Membro de residência dos membros da família, importa então precisar quais as considerações em que deve a instituição basear a sua decisão. Acrescenta que, se o artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 confere à instituição competente um poder de apreciação, coloca‑se então a questão do alcance da fiscalização jurisdicional.

20. Foi nestas circunstâncias que o Bundesfinanzhof decidiu, para efeitos da resolução do presente litígio, suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Deve o artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 ser interpretado no sentido de que é abrangido no poder discricionário da instituição competente do Estado‑Membro de emprego aplicar ou não o artigo 76.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71, quando não foi apresentado qualquer pedido de prestações no Estado‑Membro de residência dos membros da família? 2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: com base em que critérios de discricionariedade pode a instituição competente para a atribuição de prestações familiares do Estado‑Membro de emprego aplicar o artigo 76.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71 como se as prestações fossem concedidas no Estado‑Membro de residência? 3) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: em que medida a decisão discricionária da instituição competente está sujeita à fiscalização jurisdicional?»

IV – Tramitação processual no Tribunal de Justiça

21. Foram apresentadas observações escritas pela República Helénica e pela Comissão Europeia. O Tribunal de Justiça colocou uma questão escrita à República Federal da Alemanha, à qual esta respondeu dentro do prazo fixado.

22. Estava prevista a realização de uma audiência para 5 de março de 2014. Além de uma questão colocada à Comissão a que esta foi convidada a responder nessa audiência, pedia‑se também às partes e os interessados que se pronunciassem, nessa audiência, sobre elementos de resposta às questões prejudiciais propostos pela Comissão nas suas observações escritas. Estas questões foram colocadas na esperança de que a audiência pudesse fornecer alguns elementos de reflexão, contando com a eventual presença, nomeadamente, das partes no processo principal e da República Federal da Alemanha, que não apresentaram observações escritas.

23. Porém, dado que só a Comissão manifestou a intenção de participar na audiência, esta foi anulada, e a questão que lhe tinha sido colocada para resposta oral foi transformada em questão para resposta escrita, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 10 de março de 2014.

V – Análise

A – Argumentação

1. Quanto à primeira questão prejudicial

24. A República Helénica considera que o artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 não deve ser interpretado no sentido de que a instituição competente do Estado‑Membro do emprego é livre de aplicar ou não o artigo 76.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71, no caso de não ter sido apresentado qualquer pedido de prestação no Estado‑Membro de residência dos membros da família. Segundo jurisprudência constante, não havendo harmonização a nível da União Europeia, cabe à legislação de cada Estado‑Membro determinar as condições de atribuição das prestações de segurança social e o montante e a duração da atribuição destas ( 6 ).

25. Consequentemente, segundo a República Helénica, embora o artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 não alargue ipso jure a proibição de cumulação no exercício do direito às prestações familiares às situações em que não tenha sido apresentado qualquer pedido no Estado‑Membro de residência dos membros da família, não há nada nesta disposição que impeça o Estado‑Membro de emprego de tratar diretamente a questão, escolhendo, na sua legislação, uma das opções.

26. A Comissão considera que a redação do Regulamento n.o 1408/71, em especial a utilização da palavra «pode», indica que o artigo 76.o, n.o 2, deste regulamento constitui uma disposição de autorização. Na sua opinião, o facto de a interpretação e a aplicação do artigo 76.o do Regulamento n.o 1408/71 permitirem considerar vários «critérios» aponta no sentido de uma autorização dos Estados‑Membros. A Comissão observa que o legislador da União adotou também, tanto no artigo 76.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71 como no artigo 10.o do Regulamento (CEE) n.o 547/1972 do Conselho, de 21 de março de 1972, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 1408/71, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 74, p. 1), na sua versão alterada e atualizada pelo Regulamento (CE) n.o 118/97, disposições relativas às prestações familiares que não deixam qualquer alternativa às instituições em questão. A utilização da palavra «pode» no artigo 76.o do Regulamento n.o 1408/71 deve, a contrario, significar necessariamente que a consequência jurídica prevista não é automática.

27. A Comissão considera, porém, que o direito dos interessados a prestações familiares não pode ficar dependente do poder de apreciação da Administração, devendo as mesmas ser regulamentadas de modo claro e inequívoco pelos legisladores dos Estados‑Membros. A Comissão entende que não é, com efeito, possível uma decisão discricionária sem critérios que orientem a Administração. Na perspetiva de uma política da família, não é desejável nem viável que a importante questão do auxílio às famílias fosse deixado ao poder de apreciação da Administração.

28. A este respeito, a Comissão observa que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma prestação pode ser considerada como uma prestação de segurança social na medida em que seja concedida aos beneficiários, independentemente de qualquer apreciação individual e discricionária das necessidades pessoais, com base numa situação legalmente definida e em que se refira a um dos riscos expressamente enumerados no artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71. Segundo a Comissão, se a prestação deve estar prevista na legislação, o mesmo se deve aplicar a uma eventual redução, que não pode inserir‑se no âmbito do poder de apreciação da instituição do Estado‑Membro.

29. Na sua resposta a uma questão escrita do Tribunal de Justiça, a Comissão indicou que não dispunha de informações precisas sobre as intenções do legislador ao inserir o artigo 76.o, n.o 2, no Regulamento n.o 1408/71. A proposta da Comissão de alteração do Regulamento n.o 1408/71 ‑ [COM(88) 27 final], que apresentou ao Conselho da União Europeia em 5 de fevereiro de 1988, não continha a alteração do referido artigo 76.o, que veio a ser posteriormente adotada pelo Conselho. A Comissão supõe que, com esta alteração, o Conselho pretendia reagir à jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, em especial, aos acórdãos Salzano (EU:C:1984:343), Ferraioli (EU:C:1986:168) e Kracht (EU:C:1990:279). A Comissão não respondeu à questão do Tribunal de Justiça que procurava saber se o legislador tinha pretendido conferir à instituição competente a possibilidade de aplicar diretamente o artigo 76.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71, limitando‑se a repetir, em grande medida, as suas observações quanto à segunda questão prejudicial. Acrescentou que uma regra de prioridade obrigatória que excluísse o exercício de uma apreciação caso a caso constituiria uma limitação desproporcionada do princípio da livre circulação dos trabalhadores.

2. Quanto à segunda questão prejudicial

30. A Comissão, que foi a única que apresentou observações sobre esta questão, considera que a instituição competente, antes de suspender os seus pagamentos ou, como no caso em apreço, de os limitar ao montante da diferença entre a sua prestação mais elevada e a prestação menos elevada do Estado‑Membro de residência, deve assegurar‑se de que se verificam quatro condições. Em primeiro lugar, deve informar os progenitores e, em especial, o progenitor que é abrangido pelo âmbito da sua competência, que este último tem direito a prestações familiares no Estado‑Membro de residência. Em segundo lugar, deve assegurar‑se de que o direito às prestações familiares existe, pelo menos em princípio, no Estado‑Membro de residência. Em terceiro lugar, deve dar aos progenitores titulares do direito um prazo para o cumprimento das formalidades necessárias, nos termos das disposições do Estado‑Membro de residência, em especial para a apresentação do respetivo pedido. Em quarto lugar, deve dispor de informações precisas sobre as condições de aquisição do direito e do seu montante no Estado‑Membro de residência dado que, sem tais informações, lhe é impossível calcular corretamente a diferença entre os dois montantes. Só depois de satisfeitas estas condições, e no caso de se manter, ainda assim, a falte de pedido no Estado‑Membro de residência, é que a instituição competente pode exercer a faculdade que lhe é conferida pelo artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71. Segundo a Comissão, em circunstâncias ideais, todas as condições atrás referidas deveriam constar da lei do Estado‑Membro competente.

3. Quanto à terceira questão prejudicial

31. Ninguém apresentou observações quanto a esta questão.

B – Apreciação

1. Observações liminares sobre a legislação em causa

32. As questões do órgão jurisdicional de reenvio respeitam à interpretação do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 ( 7 ) e, mais em especial, à questão de saber se esta disposição confere à instituição competente um poder discricionário de aplicar ou não a regra «anticumulação» prevista no artigo 76.o, n.o 1, deste regulamento, no caso de não ter sido apresentado um pedido de prestações no Estado‑Membro de residência dos membros da família.

33. Há que salientar que o Regulamento n.o 1408/71 foi substituído pelo Regulamento (CE) n.o 883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (JO L 166, p. 1), que se tornou aplicável em 1 de maio de 2010, data em que o Regulamento n.o 1408/71 deixou de ser aplicável. Porém, atendendo a que os factos do litígio no processo principal são anteriores à data de entrada em vigor do Regulamento n.o 883/2004, o Regulamento n.o 1408/71 continua a ser aplicável, ratione temporis, ao presente litígio. Saliento também que, dado que o n.o 2 do artigo 76.o do Regulamento n.o 1408/71 não foi integrado no Regulamento n.o 883/2004, a interpretação pedida pelo órgão jurisdicional de reenvio será de utilidade muito limitada para o futuro.

34. As regras de prioridade em caso de cumulação de prestações familiares constam atualmente do artigo 68.o do Regulamento n.o 883/2004, cujo n.o 2 prevê, designadamente, que, em caso de cumulação de direitos, as prestações familiares são concedidas em conformidade com a legislação designada como prioritária e os direitos a prestações familiares devidas nos termos da ou das outras legislações em causa são suspensos até ao montante previsto na primeira legislação, sendo concedido um complemento diferencial, se for caso disso, relativamente à parte que excede esse montante. O artigo 68.o, n.o 3, deste mesmo regulamento prevê que, se for apresentado um requerimento de prestações familiares à instituição competente de um Estado‑Membro cuja legislação é aplicável mas não prioritária, esta instituição envia de imediato o requerimento à instituição competente do Estado‑Membro cuja legislação seja prioritariamente aplicável, informa do facto o interessado e concede, se necessário, o complemento diferencial previsto no referido n.o 2. Além disso, a instituição competente do Estado‑Membro cuja legislação seja prioritariamente aplicável trata o requerimento como se este lhe tivesse sido diretamente apresentado, devendo a data em que o requerimento foi apresentado à primeira instituição ser considerada como a data de apresentação do requerimento à instituição prioritária.

35. Antes de responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, parece‑me útil recordar as disposições pertinentes do Regulamento n.o 1408/71 aplicáveis aos factos do litígio no processo principal.

2. Recapitulação das disposições aplicáveis ao caso em apreço

36. Nos termos do artigo 13.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 1408/71, uma pessoa que, como S. Fassbender‑Firman, exerça uma atividade assalariada no território de um Estado‑Membro (no caso em apreço, a República Federal da Alemanha) está sujeita à legislação desse Estado, mesmo se residir no território de outro Estado‑Membro ( 8 ) (neste caso, o Reino da Bélgica). S. Fassbender‑Firman estava, portanto, sujeita às disposições do direito alemão, para efeitos de segurança social. Segundo o artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71, uma pessoa sujeita à legislação de um Estado‑Membro tem direito, para os membros da sua família que residam no território de outro Estado‑Membro, às prestações familiares previstas pela legislação do primeiro Estado, como se residissem no território deste ( 9 ). Daqui decorre que S. Fassbender‑Firman tinha direito às prestações familiares alemãs relativas ao seu filho durante o período controvertido.

37. Além disso, o cônjuge de S. Fassbender‑Firman satisfazia, durante o período controvertido e quanto ao mesmo filho, as condições para a concessão das prestações familiares nos termos da legislação belga, primeiro, na sua qualidade de desempregado com subsídio de desemprego e, depois, devido à sua atividade profissional na Bélgica.

38. O artigo 76.o do Regulamento n.o 1408/71 contém, segundo os próprios termos da sua epígrafe, «[r]egras de prioridade em caso de cumulação de direitos a prestações familiares por força da legislação do Estado competente e por força da legislação do Estado‑Membro de residência dos membros da família». Decorre dos termos desta disposição que a mesma tem por objeto a cumulação de direitos a prestações familiares devidas por força, por um lado, nomeadamente, do artigo 73.o deste regulamento e, por outro, da legislação nacional do Estado de residência dos membros da família que confere o direito a prestações familiares em razão do exercício de uma atividade profissional ( 10 ).

39. Como a aplicação paralela das regulamentações de segurança social alemã e belga em questão no processo principal poderia ter dado origem a uma cumulação de direitos a prestações familiares e, consequentemente, a uma compensação excessiva dos encargos familiares ( 11 ), dado que S. Fassbender‑Firman e o seu cônjuge tinham direito às prestações familiares, no âmbito das suas atividades profissionais respetivas na Alemanha e na Bélgica, os seus direitos a prestações familiares devem ser tratados à luz das disposições «anticumulação» previstas no artigo 76.o do Regulamento n.o 1408/71.

40. Nos termos do n.o 1 deste artigo 76.o, o exercício, por parte do cônjuge de S. Fassbender‑Firman, de uma atividade profissional no Estado‑Membro de residência dos membros da família suspende, em princípio, o direito às prestações familiares previstas pela legislação alemã até ao limite do montante das prestações familiares previsto pela legislação belga ( 12 ). Com efeito, o Reino da Bélgica é prioritariamente competente para o pagamento das prestações familiares em questão e a República Federal da Alemanha deve, se for caso disso, pagar um complemento diferencial.

41. Há que recordar, todavia, que, no processo principal, o cônjuge de S. Fassbender‑Firman não tinha apresentado um pedido de prestações familiares na Bélgica relativamente ao período controvertido, nem tinha recebido tais prestações. As razões subjacentes a esta omissão não foram transmitidas ao Tribunal de Justiça. Não sabemos, além disso, se as prestações belgas relativas ao período controvertido continuam a ser devidas ao cônjuge de S. Fassbender‑Firman em caso de pedido da sua parte ou se um tal pedido tardio teria prescrito. A falta de informação no presente processo foi acentuada, ou mesmo agravada, pela circunstância de nem a Familienkasse, nem S. Fassbender‑Firman, nem a República Federal da Alemanha, nem, de resto, o Reino da Bélgica, terem apresentado observações escritas ou manifestado a vontade de participar na audiência prevista pelo Tribunal de Justiça. Esta falta de interesse das partes no processo principal e da República Federal da Alemanha poderia estar associada à antiguidade dos factos do processo principal, que remontam aos anos de 2006 e 2007, aos montantes diminutos em questão e à circunstância de a disposição cuja interpretação foi pedida pelo órgão jurisdicional de reenvio já não estar em vigor desde 1 de maio de 2010 e não ter sido transcrita no Regulamento n.o 883/2004.

3. Interpretação do artigo 76.o do Regulamento n.o 1408/71

42. Decorre da jurisprudência constante relativa à aplicação do artigo 76.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71, que, para poder considerar devidas as prestações familiares nos termos da legislação de um Estado‑Membro, a lei desse Estado deve reconhecer o direito ao pagamento de prestações em benefício do membro da família que trabalha nesse Estado. É, pois, necessário, que a pessoa interessada preencha todas as condições, tanto formais como substanciais, impostas pela legislação do referido Estado para poder exercer esse direito, entre as quais pode constar, se for caso disso, a condição de ter sido apresentado um pedido prévio no sentido do pagamento dessas prestações ( 13 ).

43. No processo que deu origem ao acórdão Ragazzoni (134/77, EU:C:1978:88), o Tribunal de Justiça explicou que este artigo 76.o, n.o 1, constituía uma exceção ao princípio estabelecido pelo artigo 73.o do mesmo regulamento e que esta disposição visava apenas limitar a possibilidade de cumulação ( 14 ). A suspensão do direito às prestações familiares devidas no Estado‑Membro de emprego só se impõe, por conseguinte, se houver efetivamente uma cumulação com as do Estado‑Membro de residência dos membros da família, o que pressupõe que as mesmas tenham sido efetivamente recebidas e, portanto, pedidas neste Estado ( 15 ).

44. Resulta das considerações anteriores que, nos termos do artigo 76.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71, na interpretação que lhe é dada pelo Tribunal de Justiça, o direito de S. Fassbender‑Firman a prestações familiares na Alemanha, em aplicação do artigo 73.o deste regulamento, não devia ter sido suspenso, dado que não foram recebidas ( 16 ) prestações familiares na Bélgica, Estado‑Membro de residência dos membros da família, por não terem sido aí requeridas ( 17 ).

45. O n.o 2 do artigo 76.o do Regulamento n.o 1408/71, inserido pelo Regulamento n.o 3427/89, altera esta conclusão?

46. Segundo o texto desta disposição, se não for apresentado qualquer pedido de prestações no Estado‑Membro em cujo território residem os membros da família, a «instituição competente» do outro Estado‑Membro «pode» aplicar as disposições do artigo 76.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71 e, consequentemente, suspender o direito ao abono de família devido neste último Estado‑Membro até ao limite do montante previsto pela legislação do Estado‑Membro de residência dos membros da família, como se as prestações fossem concedidas neste último Estado‑Membro.

47. Contrariamente aos argumentos invocados pela Familienkasse perante o órgão jurisdicional de reenvio, considero que a utilização da palavra «pode» nesta disposição indica claramente que a suspensão do direito às prestações familiares devidas no Estado‑Membro de emprego não é imperativa. Daqui decorre que o artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 permite, mas não impõe, tal suspensão.

48. Resulta inequivocamente do seu texto que o artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 reconhece a possibilidade de tal suspensão, mesmo quando não exista cumulação efetiva de prestações.

49. Esta disposição permite, portanto, privar um trabalhador migrante ou as pessoas que dele dependam do benefício de prestações concedidas nos termos da legislação de um Estado‑Membro, com a consequência de receberem um montante de prestações familiares inferior ao previsto pela legislação quer do Estado‑Membro de emprego quer do Estado‑Membro de residência dos membros da família ( 18 ). Tal derrogação deve, na minha opinião, ser interpretada estritamente, o que justifica que não possa ser imperativa.

50. Há agora que examinar quem pode exercer esta faculdade e em que condições. Entendo que estas questões estão associadas e devem ser analisadas à luz da jurisprudência constante, segundo a qual uma prestação de segurança social, na aceção do Regulamento n.o 1408/71, deve ser concedida aos beneficiários independentemente de qualquer apreciação individual e discricionária das necessidades pessoais, com base numa situação definida na lei, e ter por base um dos riscos expressamente previstos no artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71 ( 19 ).

51. O requisito de as prestações familiares serem concedidas com base numa situação definida na lei implica que não são apenas as condições que regem a sua concessão, mas também, se for caso disso, as que regem a sua suspensão, que devem ser definidas pela legislação do Estado‑Membro competente, a saber, no caso em apreço, o Estado‑Membro de emprego. Observe‑se, a este respeito, que o artigo 1.o, alínea j), do Regulamento n.o 1408/71 dispõe que «[o] termo ‘legislação’ designa, em relação a cada Estado‑Membro, as leis, os regulamentos, as disposições estatuárias e quaisquer outras medidas de execução existentes ou futuras, respeitantes aos ramos e regimes de segurança social previstos [no n.o] 1 [...] do artigo 4.o».

52. Consequentemente, o artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 constitui, no direito da União, tal como se indica nas observações do órgão jurisdicional de reenvio e da Comissão no caso em apreço, uma disposição de autorização. Esta autorização permite que o «Estado‑Membro de emprego» ( 20 ) preveja na sua legislação a suspensão, pela instituição competente, do direito às prestações familiares, no caso de não ter sido apresentado um pedido com vista a obter estas prestações no Estado‑Membro de residência dos membros da família. Daqui decorre que, quando não tenha sido apresentado um pedido de prestações no Estado‑Membro de residência dos membros da família, a instituição competente do Estado‑Membro de emprego só pode aplicar o artigo 76.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1408/71 no caso de a legislação do Estado‑Membro de emprego prever explicita e inequivocamente tal possibilidade.

53. Com efeito, só disposições deste tipo podem assegurar a informação mínima do público. Como a Comissão observa, com razão, o direito dos interessados às prestações familiares não pode depender do poder de apreciação da instituição competente.

54. A exigência da segurança jurídica e da transparência impõe que os trabalhadores migrantes ou as pessoas que deles dependam beneficiem de uma situação jurídica clara e precisa, que lhes permita conhecer não só a plenitude dos seus direitos como também, se for caso disso, as limitações dos mesmos ( 21 ).

4. Quanto à legislação nacional em questão

55. Importa examinar sucintamente a questão de saber se disposições nacionais tais como o § 65 da EStG e o § 4 da BKGG satisfazem as condições da autorização previstas no n.o 2 do artigo 76.o do Regulamento n.o 1408/71.

56. A República Federal da Alemanha observa, essencialmente, que, no processo que deu origem ao acórdão do Tribunal de Justiça, Hudzinski e Wawrzyniak (C‑611/10 e C‑612/10, EU:C:2012:339), o § 65 da EStG e o § 4 da BKGG foram interpretados e aplicados de modo conforme ao direito da União. A suspensão está aí claramente prevista, tal como o pagamento da eventual diferença entre os abonos de família estrangeiros mais reduzidos e os abonos nacionais mais elevados. Este Estado‑Membro considera que a instituição competente não dispõe de qualquer poder de apreciação a este respeito.

57. Sob reserva de verificação por parte do órgão jurisdicional de reenvio, considero que resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que disposições como as do § 65 da EStG e do § 4 da BKGG satisfazem os critérios de segurança jurídica e de transparência exigidos pelo direito da União para o exercício da habilitação prevista no artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 e asseguram o pagamento eventual de um complemento diferencial ( 22 ).

5. Quanto à exigência eventual de condições adicionais para a suspensão

58. Volto às observações da Comissão no que respeita às condições que, na sua opinião, deveriam estar preenchidas antes de serem suspensas as prestações familiares, em aplicação do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 ( 23 ).

59. Na minha opinião, as condições que a Comissão descreve, com grande pormenor, são em parte inspiradas pelos termos do artigo 68.o, n.o 3, do Regulamento n.o 883/2004 ( 24 ), que visam salvaguardar os direitos às prestações familiares devidas no Estado‑Membro cuja legislação seja prioritariamente aplicável, no caso de o pedido de tais prestações ser apresentado junto da instituição competente do Estado‑Membro não prioritário.

60. Há que constatar que estas condições precisas propostas pela Comissão são manifestamente inexistentes no texto do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 e não podem levar a uma limitação retroativa da autorização prevista nesta disposição.

61. Em conclusão, sou de opinião de que a instituição competente não dispõe de qualquer poder de apreciação na sua decisão de suspender ou não as prestações familiares, em aplicação do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71. Esta disposição autoriza o Estado‑Membro de emprego a prever na sua legislação a suspensão, pela instituição competente, do direito às prestações familiares, no caso de não ter sido apresentado no Estado‑Membro de residência dos membros da família um pedido destinado à obtenção de tais prestações. A legislação do Estado‑Membro de emprego deve delimitar claramente a utilização desta faculdade. Considero que a avaliação «caso a caso», proposta pela Comissão na sua resposta escrita a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça ( 25 ), é contrária não só às suas observações escritas anteriores, relativas à inexistência de poder de apreciação da instituição competente para o efeito ( 26 ), como também ao próprio conceito de prestação de segurança social, na aceção do Regulamento n.o 1408/71 ( 27 ).

62. Considero que, atendendo ao que precede e, em especial, à inexistência de um poder de apreciação da instituição competente nesta matéria, não há que responder à segunda e terceira questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

VI – Conclusão

63. Atendendo a todas as considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que responda ao Bundesfinanzhof, do seguinte modo: A instituição competente não dispõe de qualquer poder de apreciação na decisão de suspender ou não as prestações familiares em aplicação do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 do Conselho, de 14 de junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na sua versão alterada e atualizada pelo Regulamento (CE) n.o 118/97 do Conselho, de 2 de dezembro de 1996, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1992/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2006. Esta disposição autoriza o Estado‑Membro de emprego a prever na sua legislação a suspensão, pela instituição competente, do direito às prestações familiares, no caso de não ter sido apresentado no Estado‑Membro de residência dos membros da família um pedido destinado à obtenção de tais prestações. A legislação do Estado‑Membro de emprego deve delimitar claramente a utilização desta faculdade.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) JO 1997, L 28, p. 1.

( 3 ) JO L 392, p. 1.

( 4 ) Contrariamente à tese defendida pela Familienkasse.

( 5 ) Acórdãos Salzano (191/83, EU:C:1984:343); Ferraioli (153/84, EU:C:1986:168); e Kracht (C‑117/89, EU:C:1990:279).

( 6 ) Acórdãos Klöppel (C‑507/06, EU:C:2008:110, n.o 16) e Xhymshiti (C‑247/09, EU:C:2010:698, n.o 43).

( 7 ) Esta disposição foi inserida pelo Regulamento (CEE) n.o 3427/89 do Conselho, de 30 de outubro de 1989, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1408/71, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade e o Regulamento n.o 574/72 (JO L 331, p. 1), e tornou‑se aplicável a partir de 1 de maio de 1990. O objetivo desta disposição não foi exposto nos considerandos do Regulamento n.o 3427/89. Além disso, a inserção em questão, efetuada pelo Regulamento n.o 3427/89, não estava prevista na proposta de Regulamento que altera o Regulamento n.o 1408/71 e o Regulamento n.o 574/72 [COM(88) 27 final], apresentada pela Comissão ao Conselho em 5 de fevereiro de 1988 (v. n.o 29 das presentes conclusões). Observe‑se também que a Decisão 91/425/CEE, de 10 de outubro de 1990, decisão n.o 147 relativa à aplicação do artigo 76.o do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 (JO L 235, p. 21), da Comissão Administrativa das Comunidades Europeias para a segurança social dos trabalhadores migrantes, que define, nomeadamente, as modalidades de aplicação do referido artigo no que respeita às informações a prestar pela instituição do lugar de residência à instituição competente em relação à suspensão das prestações nos termos do seu n.o 2, à comparação entre os montantes previstos pelas duas legislações em causa e à determinação do eventual complemento diferencial a pagar pela instituição competente, também não explica o objetivo desta disposição.

( 8 ) Acórdão Bosmann (C‑352/06, EU:C:2008:290, n.o 17).

( 9 ) V., nomeadamente, os acórdãos Dodl e Oberhollenzer (C‑543/03, EU:C:2005:364, n.o 45); Weide (C‑153/03, EU:C:2005:428, n.o 20); e Slanina (C‑363/08, EU:C:2009:732, n.o 21).

( 10 ) Acórdão Schwemmer (C‑16/09, EU:C:2010:605, n.o 45).

( 11 ) V., neste sentido, o acórdão Dodl e Oberhollenzer (EU:C:2005:364, n.o 51). Com efeito, em conformidade com o objetivo de evitar cumulações injustificadas de prestações, enunciado no vigésimo sétimo considerando do Regulamento n.o 1408/71, o artigo 12.o do mesmo regulamento, intitulado «Proibição de cumulação de prestações», estabelece, designadamente, no seu n.o 1 que o regulamento «não pode conferir ou manter o direito de beneficiar de várias prestações da mesma natureza relativas a um mesmo período de seguro obrigatório». Dado que o artigo 12.o do Regulamento n.o 1408/71 faz parte do título I deste regulamento, relativo às disposições gerais, os princípios decorrentes desta disposição aplicam‑se às regras de prioridade em caso de cumulação de direitos a prestações familiares previstos no artigo 76.o do mesmo regulamento. V. também as minhas conclusões no processo Wiering (C‑347/12, EU:C:2013:504, n.os 51 e 52).

( 12 ) No seu acórdão Ferraioli (EU:C:1986:168), o Tribunal de Justiça recordou que o objetivo dos tratados de estabelecer a livre circulação dos trabalhadores condicionava a interpretação das disposições do Regulamento n.o 1408/71 e que o artigo 76.o do não podia ser aplicado de forma a que, substituindo abonos pagos por um Estado‑Membro pelos abonos devidos por outro, o trabalhador ficasse privado do benefício dos abonos mais favoráveis. Segundo o Tribunal de Justiça, os princípios inspiradores do Regulamento n.o 1408/71 exigem que se o montante das prestações pagas pelo Estado de residência for inferior ao das prestações concedidas pelo outro Estado devedor, o trabalhador mantém o benefício do montante mais elevado e tem o direito de receber, da instituição social deste último Estado, um complemento de prestações igual à diferença entre os dois montantes. Há que recordar que foram aprovadas pelo legislador da União modalidades de aplicação de regras de não cumulação de prestações familiares que preveem, designadamente, o intercâmbio de informações entre as instituições dos Estados‑Membros de residência e de emprego com vista à comparação das prestações em causa e dos seus montantes para permitir a determinação do eventual complemento diferencial. V., nomeadamente, a Decisão 91/425. V. as minhas conclusões no processo Wiering (EU:C:2013:504, n.os 53 e 54 e jurisprudência referida).

( 13 ) Acórdão Schwemmer (EU:C:2010:605, n.o 53 e jurisprudência referida).

( 14 ) N.os 6 e 7.

( 15 ) Acórdão Kracht (EU:C:1990:279, n.o 11).

( 16 ) Embora a disposição se refira a prestações «previstas».

( 17 ) Observe‑se que, no n.o 54 do acórdão Schwemmer (EU:C:2010:605), o Tribunal de Justiça recordou que nos acórdãos Ragazzoni (EU:C:1978:88), Salzano (EU:C:1984:343), Ferraioli (EU:C:1986:168) e Kracht (EU:C:1990:279), as razões da falta de pedido prévio não tiveram projeção nas respostas fornecidas pelo Tribunal de Justiça nos processos em causa.

( 18 ) V., por analogia, o acórdão Schwemmer (EU:C:2010:605, n.o 58). Com efeito, em aplicação do artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71, só seria, eventualmente, devida a diferença entre uma prestação superior alemã e uma prestação inferior belga, ou seja, um complemento diferencial, apesar de S. Fassbender‑Firman e o seu cônjuge terem direito aos abonos de família pelo seu filho nestes dois Estados‑Membros.

( 19 ) V., neste sentido, o acórdão Lachheb (C‑177/12, EU:C:2013:689, n.o 30 e jurisprudência referida). O sublinhado é meu.

( 20 ) Acórdãos Kracht (EU:C:1990:279, n.o 10) e Schwemmer (EU:C:2010:605, n.o 56).

( 21 ) V., por analogia, o acórdão Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, n.os 58 e 59).

( 22 ) V. n.o 12 das presentes conclusões. Parece, com efeito, que a Familienkasse considera que é devido um complemento diferencial.

( 23 ) V. n.o 30 das presentes conclusões.

( 24 ) V. n.o 34 das presentes conclusões.

( 25 ) V. n.o 29 das presentes conclusões.

( 26 ) V. n.os 27 e 53 das presentes conclusões.

( 27 ) V. n.o 50 das presentes conclusões.