Acórdão do Tribunal (Quinta Secção) de 11 de Julho de 2002. - Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG contra Hauptzollamt Hamburg-Jonas. - Pedido de decisão prejudicial: Bundesfinanzhof - Alemanha. - Agricultura - Restituições à exportação - Declaração inexacta - Sanção - Validade do artigo 11.º, n.º 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento (CEE) n.º 3665/87, na versão alterada pelo Regulamento (CE) n.º 2945/94 - Conceito de 'força maior'. - Processo C-210/00.



Colectânea da Jurisprudência 2002 página I-06453



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

1. Agricultura - Organização comum de mercado - Restituições à exportação - Declaração inexacta - Sanção - Penalidade proporcional ao montante indevidamente recebido - Natureza penal - Inexistência

[Regulamento n.° 3665/87 da Comissão, artigo 11.° , n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a)]

2. Agricultura - Organização comum de mercado - Restituições à exportação - Declaração inexacta - Sanção de natureza pecuniária imposta ao exportador - Princípio da proporcionalidade - Violação - Inexistência

[Regulamento n.° 3665/87 da Comissão, artigo 11.° , n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a)]

3. Agricultura - Organização comum de mercado - Restituições à exportação - Declaração inexacta que assenta em informações erradas do fabricante do produto - Sanção de natureza pecuniária - Inexistência de força maior - Boa fé do exportador - Irrelevância

(Regulamento n.° 3665/87 da Comissão, artigo 11.° , n.° 1, terceiro parágrafo)

Sumário

1. A sanção prevista no artigo 11.° , n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87 que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas, na versão alterada pelo Regulamento n.° 2945/94, que consiste no pagamento de uma penalidade cujo montante é determinado em função da quantia que teria sido indevidamente recebida pelo operador económico que prestou informações erradas em apoio do seu pedido para beneficiar de restituições, se essa irregularidade não tivesse sido detectada pelas autoridades competentes, faz parte integrante do regime de restituições à exportação em causa e não tem carácter penal. Daqui decorre que o princípio «Nulla poena sine culpa» não é aplicável a esta sanção.

( cf. n.os 43, 44 )

2. A sanção prevista no artigo 11.° , n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87 que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas, na versão alterada pelo Regulamento n.° 2945/94, que consiste no pagamento de uma penalidade pelo exportador que, mesmo de boa fé, apresentou uma declaração inexacta, não viola o princípio da proporcionalidade, uma vez que não pode ser considerada inapta para realizar o objectivo prosseguido pela regulamentação comunitária, a saber, a luta contra as irregularidades e as fraudes, nem se pode considerar que vá para além do que é necessário para atingir este objectivo.

Com efeito, é para ter em conta o papel do exportador como último interveniente na cadeia de produção, de transformação e de exportação dos produtos agrícolas que o artigo 11.° do Regulamento n.° 3665/87 o responsabiliza, sob pena de sanções, pela exactidão da declaração. Esta obrigação de garantir a exactidão deve incitá-lo a efectuar as verificações do produto apresentado à exportação que sejam adequadas tanto quanto à sua intensidade como à sua frequência. Além disso, escolhe os seus contratantes e pode precaver-se contra as falhas destes quer incluindo as correspondentes cláusulas nos contratos em questão quer fazendo um seguro especial.

Além disso, o carácter proporcionado da sanção resulta, antes de mais, da distinção feita pelo mesmo artigo 11.° entre as irregularidades intencionais e as que o não são, seguidamente, das numerosas hipóteses previstas neste artigo, nas quais a sanção não é aplicável, como o caso de força maior, e, finalmente, da relação estabelecida entre o montante da sanção e o montante do prejuízo que o orçamento comunitário teria sofrido se a irregularidade não tivesse sido descoberta.

( cf. n.os 62, 63, 66-68 )

3. O artigo 11.° , n.° 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do Regulamento n.° 3665/87 que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas, na versão alterada pelo Regulamento n.° 2945/94, deve ser interpretado no sentido de que não constitui caso de força maior, susceptível de o subtrair à sanção prevista no n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do mesmo artigo, a situação em que um exportador preenche, de boa fé, um pedido de restituições com base em informações erradas fornecidas pelo fabricante das mercadorias exportadas, quando o exportador não podia detectar a inexactidão das informações ou o teria podido fazer unicamente através de verificações efectuadas na fábrica da empresa produtora. Com efeito, a culpa de um co-contratante faz parte do risco comercial habitual e não pode ser considerada imprevisível no quadro de transacções comerciais, e o exportador dispõe de diversos meios para se precaver contra essa conduta culposa.

( cf. n.° 86, disp. 2 )

Partes

No processo C-210/00,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234._ CE, pelo Bundesfinanzhof (Alemanha), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre

Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG

e

Hauptzollamt Hamburg-Jonas,

uma decisão a título prejudicial sobre a validade do artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento (CEE) n._ 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 351, p. 1), na versão alterada pelo Regulamento (CE) n._ 2945/94 da Comissão, de 2 de Dezembro de 1994 (JO L 310, p. 57), e sobre a interpretação do conceito de «força maior» que figura no artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do mesmo regulamento,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Quinta Secção),

composto por: D. A. O. Edward, exercendo funções de presidente da Quinta Secção, A. La Pergola e C. W. A. Timmermans (relator), juízes,

advogada-geral: C. Stix-Hackl,

secretário: H. A. Rühl, administrador principal,

vistas as observações escritas apresentadas:

- em representação da Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, por J. Gündisch, Rechtsanwalt,

- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por M. Niejahr, na qualidade de agente,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações da Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, representada por J. Gündisch e U. Schrömbges, Rechtsanwalt, e da Comissão, representada por G. Braun, na qualidade de agente, na audiência de 27 de Setembro de 2001,

ouvidas as conclusões da advogada-geral na audiência de 27 de Novembro de 2001,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por decisão de 4 de Abril de 2000, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 26 de Maio seguinte, o Bundesfinanzhof colocou, nos termos do artigo 234._ CE, duas questões prejudiciais relativas, a primeira, à validade do artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento (CEE) n._ 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 351, p. 1), na versão alterada pelo Regulamento (CE) n._ 2945/94 da Comissão, de 2 de Dezembro de 1994 (JO L 310, p. 57, a seguir «Regulamento n._ 3665/87»), e, a segunda, à interpretação do conceito de «força maior» que figura no artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do mesmo regulamento.

2 Estas questões foram suscitadas no quadro de um litígio que opõe a Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (a seguir «KCH») ao Hauptzollamt Hamburg-Jonas (a seguir «Hauptzollamt») quanto à aplicação à KCH da sanção prevista no artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 por ter solicitado uma restituição à exportação para um produto que não permite a concessão dessa restituição.

Enquadramento jurídico

3 O Regulamento n._ 2945/94 alterou, nomeadamente, o artigo 11._ do Regulamento n._ 3665/87. Os seus primeiro, segundo e quinto considerandos têm a seguinte redacção:

«considerando que a regulamentação comunitária em vigor prevê a concessão de restituições à exportação unicamente com base em critérios objectivos, nomeadamente no que respeita à quantidade, natureza e características do produto exportado, bem como ao destino geográfico do mesmo; que, à luz da experiência adquirida, a luta contra as irregularidades, nomeadamente as fraudes em prejuízo do orçamento comunitário, deve ser reforçada; que, para o efeito, é necessário prever a recuperação dos montantes indevidamente pagos e a aplicação de sanções, para incitar os exportadores ao respeito da regulamentação comunitária;

considerando que, para assegurar o funcionamento correcto do regime de restituições à exportação, devem ser aplicadas sanções, independentemente do elemento subjectivo de culpa; que é, contudo, adequado renunciar à aplicação de sanções em certos casos, nomeadamente em caso de erro manifesto reconhecido pela autoridade competente, e prever uma sanção mais grave em caso de dolo;

[...]

considerando que a experiência adquirida e as irregularidades, nomeadamente fraudes, já detectadas neste contexto indicam que esta medida é necessária, apropriada e suficientemente dissuasora e que deve ser uniformemente aplicada em todos os Estados-Membros».

4 O artigo 11._, n._ 1, primeiro, terceiro e oitavo parágrafos, do Regulamento n._ 3665/87 dispõe:

«Sempre que se verifique que, com vista à concessão de uma restituição à exportação, um exportador solicitou uma restituição superior à aplicável, a restituição devida para a exportação em causa será a aplicável aos produtos efectivamente exportados, diminuída de um montante correspondente:

a) a metade da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável à exportação efectivamente realizada;

b) ao dobro da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável, se o exportador tiver fornecido deliberadamente informações falsas.

[...]

A sanção referida na alínea a) não será aplicável:

- nos casos de força maior,

- em casos excepcionais caracterizados por circunstâncias não controláveis pelo exportador, que tenham ocorrido após a aceitação da declaração de exportação ou da declaração de pagamento pelas autoridades competentes [...],

- em caso de erro manifesto no que respeita à restituição solicitada, reconhecido pelas autoridades competentes,

- em casos em que o pedido de restituição é efectuado ao abrigo do Regulamento (CE) n._ 1222/94, e nomeadamente o n._ 2 do seu artigo 3._, e tenha sido calculado com base nas quantidades médias utilizadas durante um período determinado,

- em caso de ajustamento do peso, sempre que a diferença de peso seja devida a um método de pesagem diferente.

[...]

As sanções previstas no presente número são aplicáveis sem prejuízo da aplicação de sanções suplementares previstas a nível nacional.»

5 Em 18 de Dezembro de 1995, o Conselho adoptou o Regulamento (CE, Euratom) n._ 2988/95, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1). Este regulamento estabelece uma distinção entre irregularidades intencionais ou causadas por negligência, por um lado, e outras irregularidades, por outro.

6 Assim, o artigo 4._ do Regulamento n._ 2988/95 prevê que qualquer irregularidade tem como consequência a retirada da vantagem indevidamente obtida.

7 Em contrapartida, nos termos do artigo 5._, n._ 1, do mesmo regulamento, uma irregularidade intencional ou causada por negligência pode determinar sanções administrativas, tais como, o pagamento de uma multa administrativa, o pagamento de um montante superior às quantias indevidamente recebidas, a retirada temporária da aprovação necessária à participação num regime de auxílios comunitário ou ainda a perda de uma garantia ou caução constituída para efeitos de cumprimento das condições de uma regulamentação.

8 O artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 2988/95 tem a seguinte redacção:

«Sem prejuízo das disposições previstas nas regulamentações sectoriais vigentes quando da entrada em vigor do presente regulamento, as restantes irregularidades apenas podem dar lugar às sanções não equiparáveis a uma sanção penal previstas no n._ 1, desde que essas sanções sejam indispensáveis para a aplicação correcta da regulamentação.»

O litígio na causa principal e as questões prejudiciais

9 A KCH exportou em 1996 queijo fundido, fabricado por uma outra empresa, com base numa declaração de exportação sob o código da nomenclatura de restituições 0406 3039 9500 e, a seu pedido, recebeu do Hauptzollamt um adiantamento sobre as restituições à exportação de cerca de 30 000 DEM.

10 Na sequência do exame de uma amostra retirada de uma remessa quando da exportação, revelou-se que a mercadoria continha gorduras vegetais e devia ser classificada, como preparação alimentar, no código da nomenclatura das restituições 2106 9098 0000.

11 Tratando-se de um produto que não figura no anexo II do Tratado CE (que passou, após alteração, a anexo I CE) e que não justificava a concessão de uma restituição à exportação, o Hauptzollamt reclamou à KCH o pagamento de uma penalidade nos termos do artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87.

12 Tendo o Finanzgericht Hamburg (Alemanha) negado provimento ao recurso interposto pela KCH com vista à anulação dessa sanção, esta interpôs recurso de revista para o Bundesfinanzhof.

13 Neste último tribunal, a KCH alegou que o artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 não era válido com fundamento em que violava o princípio do Estado de direito e da proibição de discriminação.

14 O Bundesfinanzhof, em primeiro lugar, declarou que as condições de aplicação do artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 estavam preenchidas, de forma que o Hauptzollamt devia aplicar a sanção aí prevista, uma vez que a KCH não se encontrava num dos casos enumerados no terceiro parágrafo da mesma disposição, nos quais a sanção não se aplica.

15 Em segundo lugar, o Bundesfinanzhof considerou que a composição, diferente da estipulada no contrato (ou uma composição que simplesmente não satisfaz as exigências que implicitamente eram supostas evidentes pelo exportador), de um produto fabricado por um terceiro não pode constituir um caso de força maior para o exportador na acepção do artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do Regulamento n._ 3665/87. Na sua jurisprudência relativa ao caso de força maior, o Tribunal de Justiça tem com efeito decidido, nomeadamente, que o não respeito das suas obrigações contratuais por um parceiro comercial do exportador não pode ser considerado inabitual ou imprevisível para este último, ao qual incumbe tomar as medidas adequadas para prevenir esta eventualidade, quer incluindo as correspondentes cláusulas no contrato, quer fazendo um seguro especial (acórdãos de 27 de Outubro de 1987, Theodorakis, 109/86, Colect., p. 4319, e de 9 de Agosto de 1994, Boterlux, C-347/93, Colect., p. I-3933). O Tribunal de Justiça nem sequer reconheceu a força maior num caso de comportamento fraudulento do co-contratante do exportador (acórdãos de 8 de Março de 1988, McNicholl, 296/86, Colect., p. 1491, e Boterlux, já referido).

16 O Bundesfinanzhof também considerou que não se estava perante um caso previsto no artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, terceiro travessão, do Regulamento n._ 3665/87, ou seja, um caso de erro manifesto no que respeita à restituição solicitada, reconhecido pelas autoridades competentes. Com efeito, foi só com o auxílio de análises químicas rigorosas que o Hauptzollamt pôde determinar a verdadeira composição da mercadoria exportada e a própria recorrente no processo principal, segundo afirma, não a conhecia de início.

17 Examinando, em último lugar, se o artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 violava direitos fundamentais, o Bundesfinanzhof considerou que, em sua opinião, tal não sucedia, pois esta disposição não cominava uma pena e não violava o princípio da proporcionalidade nem a proibição de discriminação.

18 O artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 não prevê uma sanção penal. Segundo o Bundesfinanzhof, uma sanção penal tem por objectivo reprimir determinados comportamentos em relação aos quais aquela sanção exprime uma desaprovação ético-social. Essa sanção pressupõe uma culpabilidade subjectiva e, em geral, o seu grau de severidade é determinado pelo grau de culpabilidade. Ora, a sanção prevista no artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 visa apenas dissuadir o exportador de, futuramente, fornecer falsas indicações que são susceptíveis de pôr em perigo os interesses financeiros da Comunidade e a execução correcta do regime das organizações comuns de mercado em causa. Não exprime qualquer censura de ordem moral ou ética, limitando-se a prosseguir um objectivo de prevenção, como o demonstra o facto de a culpa do exportador não ser uma condição de aplicação da disposição em causa.

19 Segundo o Bundesfinanzhof, o facto de os considerandos do Regulamento n._ 2945/94 fazerem referência a uma «sanção» do exportador não é pertinente, pois é possível que este conceito deva ser entendido numa acepção mais ampla e não técnica.

20 Examinando o Regulamento n._ 2988/95, o Bundesfinanzhof considera que o seu artigo 5._, n._ 1, só prevê sanções administrativas quando as irregularidades são cometidas intencionalmente ou por negligência. Todavia, segundo o n._ 2 do mesmo artigo, são estabelecidas sanções «sem prejuízo das disposições previstas nas regulamentações sectoriais vigentes quando da entrada em vigor do presente regulamento» e às quais pertencem as regras sobre a sanção em causa no processo principal.

21 O Bundesfinanzhof considera, além disso, que o artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 não viola o princípio da proporcionalidade. Em primeiro lugar, o facto de a ameaça de sanção ser dirigida contra um exportador prudente e de boa fé não constitui uma violação do princípio da proporcionalidade uma vez que o exportador é totalmente livre de exercer as suas actividades no domínio das exportações de mercadorias subvencionadas por restituições. Se tomar a decisão de participar, no seu próprio interesse, num sistema de prestações públicas, está então obrigado a conformar-se com as regras estabelecidas, das quais faz parte a sanção controvertida, sem poder depois criticar a sua severidade. Em segundo lugar, o Bundesfinanzhof considera que o facto de poupar desta forma às autoridades aduaneiras a tarefa, frequentemente difícil, de ter de fazer a prova inequívoca de um acto de imprudência do exportador e de evitar à partida diferendos previsíveis em caso de admissão de uma prova dirimente, facilitando assim a gestão das restituições à exportação, milita igualmente a favor da interpretação do mecanismo de sanção do artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 como sendo uma diminuição da restituição independentemente de culpa. Segundo o Bundesfinanzhof, a sanção não é inadequada, tendo em conta o grande número de declarações inexactas difíceis de descobrir, nem excessiva à luz do objectivo prosseguido.

22 O Bundesfinanzhof considera finalmente que o artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 não viola a proibição de discriminação. Com efeito, uma vez que esta disposição não inflige qualquer sanção penal baseada na existência de culpa, a forma e a gravidade da culpa do requerente da restituição, ou mesmo a ausência total de culpa pessoal, não constituem por natureza critérios que permitam determinar a severidade da sanção. A ameaça da sanção visa dissuadir da mesma maneira os comportamentos imprudentes e repreensíveis de um ponto de vista subjectivo e as indicações apenas inexactas de um ponto de vista objectivo.

23 Considerando todavia que não lhe é possível pronunciar-se ele próprio sobre a validade do artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87, o Bundesfinanzhof decidiu interrogar o Tribunal de Justiça a este respeito.

24 Tendo em conta as dificuldades de interpretação dos acórdãos do Tribunal de Justiça de 12 de Maio de 1998, Steff-Houlberg Export e o. (C-366/95, Colect., p. I-2661), e de 16 de Julho de 1998, Oelmühle e Schmidt Söhne (C-298/96, Colect., p. I-4767), quanto às condições em que os exportadores podem invocar a sua boa fé, o Bundesfinanzhof considerou também necessário interrogar o Tribunal de Justiça sobre a interpretação que deve ser dada ao artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do Regulamento n._ 3665/87.

25 Foi nessas condições que o Bundesfinanzhof colocou ao Tribunal de Justiça as questões seguintes:

«1) O n._ 1 do artigo 11._ do Regulamento (CEE) n._ 3665/87 é válido na parte em que prevê uma sanção mesmo quando o exportador agiu sem culpa ao solicitar uma restituição superior àquela a que tem direito?

2) Para a hipótese de resposta afirmativa à primeira questão: o terceiro parágrafo, primeiro travessão, do n._ 1 do artigo 11._ do Regulamento (CEE) n._ 3665/87 deve ser interpretado no sentido de que declarações erradas do autor do pedido de restituições feitas de boa fé e com base em falsas informações do fabricante constituem, em princípio, um caso de força maior se o declarante não puder dar-se conta da falsidade das informações recebidas ou apenas o puder fazer mediante controlos efectuados na fábrica da empresa produtora?»

Quanto à primeira questão

26 Na primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta no essencial se o artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 é válido na medida em que prevê uma sanção para o exportador que, sem culpa da sua parte, solicita uma restituição à exportação superior àquela a que tem direito.

27 A KCH considera que esta disposição constitui uma violação dos princípios fundamentais do direito penal, inerentes ao princípio do Estado de direito, que são o princípio «Nulla poena sine culpa», o princípio da proporcionalidade e a proibição de discriminação.

28 Importa examinar sucessivamente estes três fundamentos.

Quanto à violação do princípio «Nulla poena sine culpa»

Observações apresentadas no Tribunal

29 A KCH sustenta que, tendo em conta a sua importância e o facto de não visar simplesmente fazer desaparecer as consequências de um acto ilegal, a sanção prevista no artigo 11._ do Regulamento n._ 3665/87 tem carácter penal. Na medida em que permite aplicar essa sanção mesmo na ausência de qualquer culpa, essa disposição é contrária ao princípio «Nulla poena sine culpa», que faz parte dos princípios gerais do direito comunitário. Com efeito, trata-se de um princípio reconhecido pelo artigo 6._, n._ 2, da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de Novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), pelas ordens jurídicas dos Estados-Membros e pelo próprio direito comunitário.

30 Examinando a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, a KCH refere que, segundo esta jurisprudência, o princípio «Nulla poena sine culpa», consagrado no artigo 6._, n._ 2, da CEDH, se aplica igualmente às sanções administrativas.

31 No que se refere ao direito dos Estados-Membros, a KCH cita um estudo de direito comparado solicitado pela Comissão com vista à preparação do Regulamento n._ 2988/95 do qual resulta que o princípio «Nulla poena sine culpa» se aplica na grande maioria dos Estados-Membros e que as excepções ao mesmo só nalguns Estados-Membros são legais e numa medida extremamente limitada.

32 No que se refere ao direito comunitário, a KCH remete para o historial das disposições relativas à protecção dos interesses financeiros da Comunidade assim como para um certo número de acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça, entre os quais os acórdãos de 16 de Novembro de 1983, Thyssen/Comissão (188/82, Recueil, p. 3721); de 17 de Maio de 1984, Estel/Comissão (83/83, Recueil, p. 2195); de 27 de Outubro de 1992, Alemanha/Comissão (C-240/90, Colect., p. I-5383); de 23 de Novembro de 1993, Schumacher (C-365/92, Colect., p. I-6071); de 12 de Outubro de 1995, Cereol Italia (C-104/94, Colect., p. I-2983); de 17 de Julho de 1997, National Farmers' Union e o. (C-354/95, Colect., p. I-4559), e de 6 de Julho de 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (C-356/97, Colect., p. I-5461). O acórdão de 10 de Julho de 1990, Hansen (C-326/88, Colect., p. I-2911), não contradiz essa tese, pois as sanções em causa neste processo resultavam de uma legislação nacional e não do direito comunitário.

33 A Comissão afirma que está de acordo com os argumentos desenvolvidos pelo Bundesfinanzhof. Acrescenta que, conforme o Tribunal de Justiça admitiu nos seus acórdãos de 18 de Novembro de 1987, Maizena (137/85, Colect., p. 4587, n._ 13), e Alemanha/Comissão, já referido (n.os 25 e 26), a natureza jurídica de uma sanção não depende unicamente da sua gravidade mas igualmente da sua finalidade e do contexto global no qual se inscreve.

34 Segundo a Comissão, o argumento segundo o qual, a partir de um certo nível, uma sanção administrativa se torna uma sanção penal repressiva não é convincente. Esta abordagem é antes de mais contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça. Depois, a delimitação necessária entre sanções administrativas e sanções penais tornar-se-ia arbitrária e impossível de justificar objectivamente. Finalmente, a protecção dos operadores contra sanções excessivas já está assegurada pela aplicação do princípio da proporcionalidade.

Resposta do Tribunal

35 Dado que a sanção prevista no artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 só é susceptível de violar o princípio «Nulla poena sine culpa» se tiver natureza penal, importa verificar se deve ser reconhecido carácter penal a essa disposição.

36 Deve recordar-se, antes de mais, que interrogado especificamente sobre a natureza penal das sanções previstas nas regulamentações de política agrícola comum, tais como a perda de uma caução, aplicada de forma fixa e à margem de qualquer culpa eventualmente imputável ao operador em causa, e a exclusão temporária do operador económico do benefício do regime de ajudas, o Tribunal de Justiça concluiu que tais sanções não tinham carácter penal (acórdãos, já referidos, Maizena, n._ 13, e Alemanha/Comissão, n._ 25).

37 Nenhum elemento justifica uma resposta diferente a esta questão, tratando-se da sanção prevista no artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87.

38 Com efeito, conforme o Tribunal declarou no n._ 19 do acórdão Alemanha/Comissão, já referido, as exclusões temporárias do benefício do regime de ajudas, como de resto os suplementos calculados sobre o montante de uma ajuda indevidamente paga, destinam-se a lutar contra as numerosas irregularidades cometidas no âmbito das ajudas à agricultura e que, ao onerar gravemente o orçamento da Comunidade, são susceptíveis de comprometer as acções levadas a cabo pelas instituições neste domínio para estabilizar os mercados, apoiar o nível de vida dos agricultores e assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores.

39 No mesmo sentido, o nono considerando do Regulamento n._ 2988/95 especifica que «as medidas e sanções comunitárias adoptadas no âmbito da realização dos objectivos da política agrícola comum são parte integrante dos regimes de ajudas» e que «têm uma finalidade própria».

40 Quanto ao Regulamento n._ 2945/94, que alterou o Regulamento n._ 3665/87, refere no seu primeiro considerando que «a regulamentação comunitária em vigor prevê a concessão de restituições à exportação unicamente com base em critérios objectivos, nomeadamente no que respeita à quantidade, natureza e características do produto exportado, bem como ao destino geográfico do mesmo; que, à luz da experiência adquirida, a luta contra as irregularidades, nomeadamente as fraudes em prejuízo do orçamento comunitário, deve ser reforçada; que, para o efeito, é necessário prever a recuperação dos montantes indevidamente pagos e a aplicação de sanções, para incitar os exportadores ao respeito da regulamentação comunitária».

41 Para precisar a natureza das infracções imputadas, o Tribunal de Justiça sublinhou por várias vezes que as normas transgredidas se dirigiam unicamente aos operadores económicos que optaram, com inteira liberdade, por recorrer a um regime de ajudas em matéria agrícola (v., nesse sentido, acórdãos, já referidos, Maizena, n._ 13, e Alemanha/Comissão, n._ 26). No contexto de um regime de ajudas comunitário, no qual a concessão da ajuda está necessariamente subordinada à condição de o seu beneficiário apresentar todas as garantias de probidade e de fiabilidade, a sanção adoptada em caso de desrespeito destas exigências constitui um instrumento administrativo específico que faz parte integrante do regime de ajudas e se destina a garantir a boa gestão financeira dos fundos públicos comunitários.

42 No caso em apreço, não é assim contestado que só os operadores que pediram para beneficiar de restituições à exportação são susceptíveis de lhes ser aplicada a sanção prevista no artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87, quando se mostre que as informações fornecidas por esses operadores em apoio do seu pedido estão erradas.

43 Finalmente, importa referir que a sanção prevista no artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 consiste no pagamento de uma penalidade cujo montante é determinado em função da quantia que teria sido indevidamente recebida pelo operador económico se a irregularidade não tivesse sido detectada pelas autoridades competentes. Assim, a sanção faz parte integrante do regime de restituições à exportação em causa e não tem carácter penal.

44 Resulta de todas estas considerações que não pode ser reconhecido carácter penal à sanção prevista no artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87. Daqui decorre que o princípio «Nulla poena sine culpa» não é aplicável a esta sanção.

45 A análise das ordens jurídicas dos Estados-Membros a que a KCH procedeu nas suas observações também não permite demonstrar que o princípio «Nulla poena sine culpa» seria aplicável em todas as ordens jurídicas dos Estados-Membros a sanções como a prevista no artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87. A própria KCH cita um certo número de Estados-Membros, como o Reino da Dinamarca, a República Francesa, o Reino dos Países Baixos e o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, que admitem hipóteses de sanções sem culpa.

46 No que se refere à jurisprudência do Tribunal de Justiça, basta recordar que, no n._ 14 do acórdão Maizena, já referido, o Tribunal de Justiça concluiu expressamente que o princípio «Nulla poena sine culpa» não era aplicável no que se refere à imposição de sanções como a perda da caução em causa no referido acórdão. No acórdão Alemanha/Comissão, já referido, em que se tratava igualmente de uma sanção aplicada no domínio da política agrícola comum, o Tribunal de Justiça chegou à mesma conclusão.

47 Noutros domínios, o Tribunal de Justiça admitiu que um sistema de responsabilidade penal objectiva que aplica sanções à violação de um regulamento não é, em si mesmo, incompatível com o direito comunitário (acórdãos Hansen, já referido, n._ 19, e de 27 de Fevereiro de 1997, Ebony Maritime e Loten Navigation, C-177/95, Colect., p. I-1111, n._ 36).

48 Contrariamente ao que afirma a KCH, o facto de o acórdão Hansen, já referido, ser relativo a sanções nacionais não tem como efeito fazer-lhe perder toda a relevância quando se trata de descrever o estado do direito comunitário. O Tribunal de Justiça era interrogado sobre a interpretação do direito comunitário e concluiu aliás expressamente, no n._ 20 desse acórdão, que os princípios gerais de direito comunitário não constituem obstáculo à aplicação de disposições nacionais que instituem a responsabilidade penal objectiva da entidade patronal pelas infracções a uma regulamentação comunitária cometidas pelos seus empregados.

49 A restante jurisprudência citada pela KCH não é determinante. Na maior parte dos acórdãos citados, o controlo da sanção é feito à luz do princípio da proporcionalidade e não do princípio «Nulla poena sine culpa» (acórdãos, já referidos, Thyssen/Comissão, n.os 18 a 22; Schumacher, n.os 25 a 31; Cereol Italia, n.os 13 a 27; National Farmer's Union e o., n.os 49 a 55, e Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, n.os 33 a 45). Quanto ao acórdão Estel/Comissão, já referido, nos n.os 38 a 43 do qual o Tribunal de Justiça declarou que uma empresa siderúrgica à qual a Comissão aplicou uma sanção por ter ultrapassado a quota de produção que lhe era imposta tinha cometido um erro que não era desculpável e que, portanto, a Comissão não tinha violado o princípio «Nulla poena sine culpa», foi proferido numa matéria distinta da dos regulamentos agrícolas e sem que o Tribunal de Justiça se tenha expressamente pronunciado sobre a natureza penal ou não da sanção em causa.

50 Importa, quanto ao mais, sublinhar que, no que se refere ao Regulamento n._ 2988/95, invocado várias vezes pela KCH nas suas alegações, o mesmo não trouxe qualquer alteração ao estado do direito comunitário tal como vem descrito no presente acórdão. Quanto a este aspecto, deve referir-se que, em primeiro lugar, decorre do seu artigo 5._, n._ 2, que o regime de sanções instituído por este regulamento se aplica sem prejuízo das disposições das regulamentações sectoriais vigentes quando da sua entrada em vigor, o que era o caso do artigo 11._ do Regulamento n._ 3665/87, na versão resultante do Regulamento n._ 2945/94.

51 Em segundo lugar, o artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 2988/95 especifica que as irregularidades que não sejam intencionais ou causadas por negligência apenas podem lar lugar às sanções não equiparáveis a uma sanção penal previstas no n._ 1 do mesmo artigo. Ora, não se mostra que a verificação da condição segundo a qual a sanção prevista não deve ser equiparável a uma sanção penal exija a aplicação de critérios diferentes dos utilizados pelo Tribunal de Justiça nos n.os 35 a 44 do presente acórdão.

52 Deve finalmente recordar-se que o facto de o princípio «Nulla poena sine culpa» não ser aplicável a sanções como as que estão em causa no processo principal não deixa os particulares sem protecção jurídica. Quanto a este aspecto, o Tribunal de Justiça declarou que uma sanção, mesmo de carácter não penal, só poderá ser aplicada se assentar numa base legal clara e inequívoca. Além disso, é de jurisprudência constante que as disposições de direito comunitário devem estar em conformidade com o princípio da proporcionalidade (v. acórdão Maizena, já referido, n._ 15), cuja análise será efectuada no âmbito do segundo fundamento deduzido pela KCH.

Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

Observações apresentadas no Tribunal

53 A KCH considera que a sanção prevista no artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 não é adequada para atingir o objectivo pretendido, não é necessária e não é proporcionada em relação ao objectivo pretendido.

54 Em primeiro lugar, a sanção não é adequada para evitar irregularidades cometidas por um exportador porque não tem em conta o papel deste último no financiamento do sistema de apoio dos preços agrícolas, conforme foi exposto no acórdão Oelmühle e Schmidt Söhne, já referido. A sanção causa-lhe um prejuízo financeiro importante uma vez que o exportador não conserva o montante da restituição, o qual é transferido para os produtores por um preço de compra do produto sobreavaliado em relação ao nível dos preços do mercado mundial. A KCH alega igualmente que, contrariamente ao que é exposto no primeiro considerando do Regulamento n._ 2945/94, as restituições não são concedidas unicamente com base em critérios objectivos, mas na sequência da apresentação, pelo exportador, de uma declaração por si elaborada. Ora, é difícil fazer declarações exactas em matéria agrícola tendo em conta a inexistência de qualidade uniforme própria dos produtos agrícolas e a existência de deficiências impossíveis de detectar.

55 Em segundo lugar, a sanção não é necessária porque, quando tem que reembolsar uma restituição indevidamente recebida tendo já transferido o seu montante para o produtor por um preço de compra sobreavaliado, o exportador já sofre um prejuízo financeiro. Além disso, o facto de, nos termos do artigo 5._, n._ 1, do Regulamento n._ 2988/95, só as irregularidades intencionais ou causadas por negligência poderem conduzir a determinadas sanções administrativas demonstra, a contrario, que o Conselho não considerou necessário aplicar sanções às irregularidades não intencionais. Finalmente, as sanções previstas no artigo 11._ do Regulamento n._ 3665/87 não são necessárias uma vez que o direito alemão já comina sanções para o facto de fornecer indicações inexactas na declaração de exportação ou de pagamento e de existirem já outras sanções nos termos de outras regulamentações comunitárias.

56 Em último lugar, a sanção não é proporcionada uma vez que o mais pequeno erro é objecto da mesma, independentemente da questão de saber se tal erro causou prejuízos ou se o exportador tinha possibilidade de o evitar.

57 Em contrapartida, a Comissão alega que o artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 3665/87 não viola o princípio da proporcionalidade. Quanto a este ponto, remete para os argumentos desenvolvidos na decisão de reenvio e, nomeadamente, para o facto de, em primeiro lugar, no domínio da política agrícola comum, as irregularidades não poderem ser combatidas eficazmente através do simples reembolso das prestações indevidamente recebidas, em segundo lugar, as sanções limitadas aos casos em que se demonstre a culpa apenas serem de fraco efeito dissuasivo pois muitas vezes é difícil, ou mesmo impossível, provar a culpa e, em terceiro lugar, no caso da sanção prevista no artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87, o montante suplementar devido ser calculado em função do nível da ajuda indevidamente concedida ao exportador uma vez que corresponde à diferença entre a restituição pedida e a efectivamente devida.

58 A Comissão recorda, além disso, que, no domínio da política agrícola comum, o legislador comunitário dispõe de um poder de apreciação amplo, de forma que a legalidade de uma medida só é afectada se esta medida tiver um carácter manifestamente inadequado em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir ou se a instituição ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação, o que não sucede no caso em apreço.

Resposta do Tribunal

59 Neste contexto, deve recordar-se que o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípio gerais do direito comunitário, exige que os instrumentos que uma disposição comunitária põe em execução sejam aptos a realizar o objectivo visado e não vão além do que seja necessário para o atingir (acórdãos Maizena, já referido, n._ 15, e de 7 de Dezembro de 1993, ADM Ölmühlen, C-339/92, Colect., p. I-6473, n._ 15).

60 No que se refere ao Regulamento n._ 2945/94, que alterou o artigo 11._ do Regulamento n._ 3665/87, resulta dos seus primeiro e segundo considerandos que o mesmo tem por objectivo combater as irregularidades e as fraudes verificadas em matéria de restituições à exportação. Esses considerandos recordam que as restituições à exportação são pagas unicamente com base em critérios objectivos relativos ao produto e ao seu destino geográfico. Especificam que, para garantir o bom funcionamento do sistema de restituições à exportação, devem ser aplicadas sanções, seja qual for o aspecto subjectivo da culpa, para incitar os exportadores ao respeito da regulamentação comunitária.

61 É com razão que estes considerandos sublinham as dificuldades inerentes à prova de uma intenção fraudulenta. Com efeito, uma vez que as autoridades apenas têm à sua disposição dados relativos ao produto e ao seu destino e que o exportador é frequentemente o último elo de uma cadeia contratual de compras para revenda, existe um risco real de que este possa eximir-se à responsabilidade ligada à inexactidão da sua declaração devida à eventualidade de um erro, de uma negligência ou de uma fraude a montante nesta cadeia.

62 Assim, verifica-se que, contrariamente ao que afirma a KCH, é precisamente para ter em conta o papel do exportador como último interveniente na cadeia de produção, de transformação e de exportação dos produtos agrícolas que o artigo 11._ do Regulamento n._ 3665/87 o responsabiliza, sob pena de sanções, pela exactidão da declaração.

63 Não é contestado que é difícil elaborar declarações exactas. Deve todavia referir-se que a obrigação do exportador de garantir a exactidão da declaração deve incitá-lo a efectuar as verificações do produto apresentado à exportação que sejam adequadas tanto quanto à sua intensidade como à sua frequência. Além disso, deve recordar-se que o exportador escolhe os seus contratantes e pode precaver-se contra as falhas destes quer incluindo as correspondentes cláusulas nos contratos em questão quer fazendo um seguro especial.

64 Daqui resulta que a sanção prevista no artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 não pode ser considerada inapta para realizar o objectivo de combater as irregularidades e as fraudes.

65 No que se refere ao artigo 5._ do Regulamento n._ 2988/95, basta recordar que, conforme foi afirmado nos n.os 50 e 51 do presente acórdão, o mesmo não exclui a aplicação de determinadas sanções em casos de irregularidades que não sejam intencionais ou causadas por negligência.

66 A existência de outras sanções de direito nacional ou de direito comunitário e o facto de o exportador sofrer já um prejuízo financeiro devido ao simples reembolso da restituição não demonstra de forma alguma que a sanção prevista no artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 não seja necessária. As irregularidades e fraudes verificadas no sector das restituições à exportação, mencionadas no quinto considerando do Regulamento n._ 2945/94, atestam pelo contrário que estas sanções e o simples reembolso da restituição não eram suficientes para ter um efeito dissuasivo e incitar os exportadores a fazerem o necessário para que seja respeitada a regulamentação comunitária.

67 Finalmente, o carácter proporcionado da sanção resulta, antes de mais, da distinção feita pelo artigo 11._ do Regulamento n._ 3665/87 entre as irregularidades intencionais e as que o não são, seguidamente, das numerosas hipóteses previstas neste artigo, nas quais a sanção não é aplicável, como o caso de força maior, e, finalmente, da relação estabelecida entre o montante da sanção e o montante do prejuízo que o orçamento comunitário teria sofrido se a irregularidade não tivesse sido descoberta.

68 Resulta destes diferentes elementos que a sanção prevista no artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 não viola o princípio da proporcionalidade, uma vez que não pode ser considerada inapta para realizar o objectivo prosseguido pela regulamentação comunitária, a saber, a luta contra as irregularidades e as fraudes, nem se pode considerar que vá para além do que é necessário para atingir este objectivo.

Quanto à violação do princípio da não discriminação

Observações apresentadas no Tribunal

69 A KCH sustenta que, ao punir indistintamente comportamentos não culposos ou caracterizados por culpa leve, negligência ou negligência grave, o artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87 viola a proibição de discriminação enunciada no artigo 40._, n._ 3, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 34._, n._ 2, CE). Esse tratamento indiferenciado não é objectivamente justificado nem pela luta contra a fraude, uma vez que a fraude supõe uma intenção, nem pela simplificação administrativa.

70 A Comissão contesta este argumento. Em sua opinião, a inexistência de diferenciação é objectivamente justificada pelas razões expostas pelo órgão jurisdicional de reenvio. Sublinha que é difícil ou mesmo impossível provar a culpa. Recorda novamente que o legislador comunitário dispõe de um amplo poder de apreciação e que só haverá que admitir uma violação da proibição de qualquer discriminação se a instituição em causa tiver cometido um erro manifesto de apreciação.

Resposta do Tribunal

71 Neste contexto, é jurisprudência assente que o princípio da não discriminação impõe que situações idênticas não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de igual maneira, salvo se esse tratamento se justificar por razões objectivas (acórdão National Farmers' Union e o., já referido, n._ 61).

72 Há que considerar que este princípio não é violado pelo artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87. Conforme é referido pelo órgão jurisdicional de reenvio, esta disposição tem uma função dissuasiva e visa prevenir tanto os comportamentos imprudentes e repreensíveis de um ponto de vista subjectivo como as indicações meramente inexactas de um ponto de vista objectivo. Daqui resulta que, tendo em conta este objectivo de dissuasão, o carácter culposo ou não dos comportamentos em causa é destituído de interesse e, portanto, o tratamento indistinto destes comportamentos neste contexto não pode ser considerado contrário ao princípio da não discriminação.

73 Por conseguinte, deve concluir-se que o exame da primeira questão colocada não revelou elementos susceptíveis de pôr em causa a validade do artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87, na medida em que prevê uma sanção para o exportador que, sem culpa, solicita uma restituição à exportação mais importante do que aquela a que tem direito.

Quanto à segunda questão

Observações apresentadas no Tribunal

74 Na segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do Regulamento n._ 3665/87 deve ser interpretado no sentido de que constitui um caso de força maior a situação em que um exportador preenche, de boa fé, um pedido de restituições à exportação com base em informações erradas fornecidas pelo fabricante das mercadorias exportadas, quando o exportador não podia detectar a inexactidão das informações ou o teria podido fazer unicamente através de verificações efectuadas na fábrica da empresa produtora.

75 A KCH considera que se encontrava numa situação de força maior na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, ou seja, confrontada com circunstâncias alheias, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não teriam podido ser evitadas apesar de toda a diligência empregue. Especifica que a indicação errada no seu pedido de restituição assentava em informações inexactas do fabricante, uma empresa reputada na Alemanha. A adição de gordura vegetal ao queijo fundido exportado terá sido efectuada, por sua própria iniciativa, por um director técnico do fabricante. Constituía um incidente totalmente inesperado e anormal. Não podia ser verificada através dos exames habituais a que a KCH tinha, aliás, procedido, e só poderia ter sido detectada graças a verificações efectuadas na fábrica.

76 A KCH está consciente do facto de, em conformidade com a acepção corrente da expressão «força maior», o operador ser responsável pelas faltas do seu parceiro comercial. Considera todavia que, nos termos dos acórdãos, já referidos, Steff-Houlberg Export e o. e Oelmühle e Schmidt Söhne, um exportador pode legitimamente confiar nas informações fornecidas pelo fabricante, cuja veracidade não tem a possibilidade de verificar. Além disso, não se pode exigir do exportador que controle o processo de fabrico. Segundo a KCH, é certo que estes acórdãos dizem respeito à recuperação de ajudas comunitárias regulada pelo direito nacional, mas nada justifica que os mesmos princípios não se apliquem às sanções previstas no sistema de restituições à exportação.

77 A KCH acrescenta que só uma interpretação ampla do conceito de «força maior» constante do artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do Regulamento n._ 3665/87 poderá afastar as dúvidas que existem quanto à validade da sanção prevista no n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do mesmo artigo, à luz dos princípios do direito penal inerentes ao Estado de direito, pois oferece aos operadores económicos uma possibilidade de se desculparem, tendo assim em conta o princípio da culpabilidade, ainda que de forma limitada.

78 A Comissão partilha da análise do órgão jurisdicional de reenvio, segundo a qual as indicações erradas fornecidas de boa fé pelo exportador com base em informações inexactas provenientes do fabricante não podem constituir um caso de força maior na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, mesmo que o exportador não pudesse detectar a inexactidão, a menos que efectuasse verificações na fábrica. Os acórdãos citados pelo órgão jurisdicional de reenvio não permitem concluir diversamente pois as situações visadas nesses acórdãos não são comparáveis à do caso presente. Nesses acórdãos, estava em causa a aplicação de uma regulamentação nacional no contexto de ajudas comunitárias indevidamente pagas, quando no caso presente se trata de uma disposição adoptada pela própria Comunidade.

Resposta do Tribunal

79 Neste contexto, deve recordar-se que o conceito de «força maior» no domínio dos regulamentos agrícolas deve ser entendido no sentido de circunstâncias alheias ao operador em causa, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ser evitadas apesar de todos os esforços desenvolvidos (v, nomeadamente, acórdãos de 13 de Outubro de 1993, An Bord Bainne Co-operative e Compagnie Inter-Agra, C-124/92, Colect., p. I-5061, n._ 11, e Boterlux, já referido, n._ 34).

80 Mesmo que a falta ou o erro cometidos por um co-contratante sejam susceptíveis de constituir uma circunstância alheia ao exportador, não deixa de ser um facto que fazem parte de um risco comercial habitual e não podem ser considerados imprevisíveis no âmbito de transacções comerciais. O exportador é livre de escolher os seus co-contratantes e compete-lhe tomar as precauções adequadas, quer incluindo as correspondentes cláusulas nos contratos em questão quer fazendo um seguro especial (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, Theodorakis, n._ 8, e Boterlux, n.os 35 e 36).

81 Como foi referido no n._ 62 do presente acórdão, é precisamente para ter em conta o papel do exportador como último interveniente na cadeia de produção, de transformação e de exportação dos produtos agrícolas que o artigo 11._ do Regulamento n._ 3665/87 o responsabiliza pela exactidão da declaração, tendo em conta o facto de que ele tem a possibilidade, nomeadamente através de exigências contratuais com vista a obter dos seus co-contratantes produtos para exportar em conformidade com as disposições comunitárias, de fazer com que não sejam cometidas irregularidades.

82 Tal como um comerciante retalhista que pretende garantir ao consumidor que o produto que lhe vende foi obtido segundo um processo visando a sua qualidade, o exportador tem a faculdade de exigir contratualmente dos seus co-contratantes determinados níveis de qualidade. Pode obrigar esses últimos a efectuarem verificações rigorosas e a comunicarem-lhe os resultados. Pode igualmente exigir que possa ele próprio proceder a determinados controlos na empresa produtora ou confiar tais controlos a organismos independentes.

83 Os acórdãos, já referidos, Steff-Houlberg Export e o. e Oelmühle e Schmidt Söhne não contradizem esta interpretação do direito comunitário. Importa recordar que os mesmos foram proferidos sobre reenvios prejudiciais de órgãos jurisdicionais nacionais chamados a decidir litígios relativos à recuperação de montantes de ajudas comunitárias indevidamente pagas e que estavam obrigados, nos termos da jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, a aplicar o seu direito nacional tanto do ponto de vista formal como material, na medida em que o direito comunitário não tinha disposto de maneira diferente na matéria (v., nomeadamente, acórdão de 12 de Junho de 1980, Express Dairy Foods, 130/79, Recueil, p. 1887, n._ 11).

84 No processo principal, as condições da repetição das restituições à exportação indevidamente pagas estão definidas no artigo 11._ do Regulamento n._ 3665/87, disposição que, como o Tribunal de Justiça referiu expressamente no n._ 22 do acórdão Steff-Houlberg Export e o., já referido, não se aplicava ratione temporis à recuperação das restituições em causa neste último acórdão. Como as disposições nacionais já não eram aplicáveis à recuperação desses montantes, daqui resulta que a interpretação do direito comunitário desenvolvida pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos, já referidos, Steff-Houlberg e o. e Oelmühle e Schmidt Söhne não é transponível para o caso presente.

85 Importa, além disso, referir que, embora, como resulta da parte decisória do acórdão Steff-Houlberg Export e o., já referido, o Tribunal de Justiça tenha interpretado o direito comunitário no sentido de que permite, no quadro de um processo com vista à repetição do indevido instaurado nos termos do direito nacional, tomar em consideração elementos como o comportamento negligente das autoridades nacionais e o decurso de um lapso de tempo importante após o pagamento das ajudas objecto de repetição, não admitiu contudo que seja tomada em consideração a culpa de um terceiro com o qual o beneficiário da ajuda tem relações contratuais, considerando que esta culpa releva mais da esfera jurídica do beneficiário da ajuda do que da da Comunidade (acórdão Steff-Houlberg Export e o., já referido, n._ 28 e dispositivo).

86 Resulta das considerações que antecedem que o artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do Regulamento n._ 3665/87 deve ser interpretado no sentido de que não constitui caso de força maior a situação em que um exportador preenche, de boa fé, um pedido de restituições com base em informações erradas fornecidas pelo fabricante das mercadorias exportadas, quando o exportador não podia detectar a inexactidão das informações ou o teria podido fazer unicamente através de verificações efectuadas na fábrica da empresa produtora. A culpa de um co-contratante faz parte do risco comercial habitual e não pode ser considerada imprevisível no quadro de transacções comerciais, e o exportador dispõe de diversos meios para se precaver contra essa conduta culposa.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

87 As despesas efectuadas pela Comissão, que apresentou observações ao Tribunal de Justiça, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Quinta Secção),

pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Bundesfinanzhof, por decisão de 4 de Abril de 2000, declara:

1) O exame da primeira questão colocada não revelou elementos susceptíveis de pôr em causa a validade do artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento (CEE) n._ 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas, na versão alterada pelo Regulamento (CE) n._ 2945/94 da Comissão, de 2 de Dezembro de 1994, na medida em que prevê uma sanção para o exportador que, sem culpa, solicita uma restituição à exportação mais importante do que aquela a que tem direito.

2) O artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do Regulamento n._ 3665/87, na versão alterada pelo Regulamento n._ 2945/94, deve ser interpretado no sentido de que não constitui caso de força maior a situação em que um exportador preenche, de boa fé, um pedido de restituições com base em informações erradas fornecidas pelo fabricante das mercadorias exportadas, quando o exportador não podia detectar a inexactidão das informações ou o teria podido fazer unicamente através de verificações efectuadas na fábrica da empresa produtora. A culpa de um co-contratante faz parte do risco comercial habitual e não pode ser considerada imprevisível no quadro de transacções comerciais, e o exportador dispõe de diversos meios para se precaver contra essa conduta culposa.