CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

YVES BOT

apresentadas em 10 de setembro de 2013 ( 1 )

Processo C‑43/12

Comissão Europeia

contra

Parlamento Europeue

Conselho da União Europeia

«Diretiva 2011/82/UE — Intercâmbio transfronteiriço de informações sobre infrações às regras de trânsito relacionadas com a segurança rodoviária — Escolha da base jurídica — Artigo 87.o, n.o 2, alínea a), TFUE — Artigo 91.o, n.o 1, alínea c), TFUE»

1. Com o presente recurso, a Comissão Europeia contesta a base jurídica na qual assentou a adoção da Diretiva 2011/82/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2011, que visa facilitar o intercâmbio transfronteiriço de informações sobre infrações às regras de trânsito relacionadas com a segurança rodoviária ( 2 ) (a seguir «diretiva»).

2. Esta diretiva institui um sistema de intercâmbio de informações que permite à autoridade competente do Estado‑Membro onde foi cometida uma infração às regras de circulação rodoviária obter, junto do Estado‑Membro de registo, os dados que lhe permitirão identificar a pessoa responsável pela infração cometida.

3. Inicialmente, a Comissão tinha baseado a sua proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que visa facilitar a aplicação transfronteiras da legislação no domínio da segurança rodoviária ( 3 ) no artigo 71.o, n.o 1, alínea c), CE, que agora corresponde ao artigo 91.o, n.o 1, alínea c), TFUE.

4. Esta última disposição faz parte do título VI da terceira parte do Tratado FUE, relativo aos transportes. Tem a seguinte redação: «Para efeitos de aplicação do artigo 90.o, e tendo em conta os aspetos específicos dos transportes, o Parlamento Europeu e o Conselho [da União Europeia], deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário e após consulta ao Comité Económico e Social [Europeu] e ao Comité das Regiões [da União Europeia] estabelecem: […] c) Medidas que permitam aumentar a segurança dos transportes; […]»

5. Após longas e difíceis negociações que conduziram à redução do conteúdo da diretiva, o Conselho considerou que a diretiva devia ser adotada não no quadro da política comum dos transportes, mas com base no artigo 87.o, n.o 2, TFUE, que faz parte do capítulo 5 («Cooperação policial») do título V («O espaço de liberdade, segurança e justiça») da terceira parte do Tratado FUE. Com o acordo do Parlamento, foi esta a base jurídica finalmente adotada.

6. O artigo 87.o, n.o 1, TFUE dispõe que a «União desenvolve uma cooperação policial que associa todas as autoridades competentes dos Estados‑Membros, incluindo os serviços de polícia, das alfândegas e outros serviços responsáveis pela aplicação da lei especializados nos domínios da prevenção ou deteção de infrações penais e das investigações nessa matéria.»

7. Nos termos do artigo 87.o, n.o 2, TFUE: «Para efeitos do n.o 1, o Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, podem estabelecer medidas sobre: a) Recolha, armazenamento, tratamento, análise e intercâmbio de informações pertinentes; […]»

8. Em apoio da sua posição segundo a qual a diretiva devia ter como base o artigo 91.o, n.o 1, alínea c), TFUE, a Comissão observa que a diretiva tem por objetivo principal a melhoria da segurança rodoviária e que este objetivo é do domínio da política comum dos transportes. O mecanismo de intercâmbio de informações instituído pela diretiva mais não é do que um meio para alcançar esse objetivo.

9. Alega também que o artigo 87.o, n.o 2, TFUE tem um âmbito de aplicação limitado à matéria penal, pelo que esta disposição só pode servir de base para a criação de um sistema de intercâmbio de informações relativo a infrações penais. Para definir o que cobre o conceito de matéria penal no direito da União, deve ser mantida uma referência às qualificações retidas no direito nacional. Assim, só as infrações que integram formalmente o direito penal dos Estados‑Membros podem ser objeto de um intercâmbio de informações nos termos do artigo 87.o, n.o 2, TFUE.

10. Atendendo à conceção assim acolhida pela Comissão do âmbito de aplicação desta disposição, o mecanismo de intercâmbio de informações instituído pela diretiva não se integra, no seu entender, na cooperação policial na aceção do artigo 87.o TFUE. Com efeito, as infrações rodoviárias visadas pela diretiva não são exclusivamente qualificadas de «infrações penais» nos direitos dos Estados‑Membros. Uma análise dos sistemas jurídicos dos Estados revela assim que estas infrações são ora abrangidas pelo direito administrativo, ora pelo direito penal dos referidos Estados. A constatação de que determinadas infrações rodoviárias podem ser consideradas, em certos Estados‑Membros, infrações administrativas impede, portanto, a União Europeia de instituir, com base no artigo 87.o, n.o 2, TFUE, um sistema de informações relativo às infrações rodoviárias.

11. O Parlamento e o Conselho contestam a abordagem defendida pela Comissão, tal como todos os Estados‑Membros que intervieram no âmbito do presente recurso ( 4 ).

12. Pelas razões que passarei agora a desenvolver, considero também que a Comissão defende uma conceção demasiado restritiva do âmbito de aplicação do artigo 87.o, n.o 2, TFUE e que esta disposição constituía incontestavelmente a base jurídica correta do sistema de intercâmbio de informações instituído pela diretiva.

I — A minha apreciação

13. O presente recurso convida a determinar se um sistema de intercâmbio de informações que permite identificar as pessoas que cometeram uma infração rodoviária num Estado‑Membro diferente do seu Estado de registo está ou não abrangido pela cooperação policial regida pelo artigo 87.o TFUE, mesmo que esse sistema vise melhorar a segurança rodoviária e que as infrações em causa não sejam qualificadas de «infrações penais» em todos os Estados‑Membros.

14. Esclareço, antes de mais, apesar de poder ser considerado óbvio, que a determinação da base jurídica adequada para a adoção da diretiva não deve de modo algum ser influenciada pelas especificidades institucionais que distinguem ainda, após o Tratado de Lisboa, o título V da terceira parte do Tratado FUE, relativo ao espaço de liberdade, segurança e justiça das restantes políticas setoriais. Penso, em especial, ao protocolo n.o 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo aos Tratados UE e FUE, bem como ao protocolo n.o 22 relativo à posição da Dinamarca, anexo aos mesmos Tratados.

15. Segundo jurisprudência constante, a escolha da base jurídica de um ato da União deve basear‑se em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, e entre os quais figuram a finalidade e o conteúdo desse ato. Se o exame de uma medida demonstrar que prossegue duas finalidades ou que tem duas componentes e se uma dessas finalidades ou dessas componentes for identificável como sendo principal e a outra apenas acessória, o ato deve assentar numa única base jurídica, a saber, a exigida pela finalidade ou pela componente principal ou preponderante ( 5 ).

16. Como indica o seu artigo 1.o, a diretiva «visa assegurar um elevado nível de proteção de todos os utilizadores da rede rodoviária na União, facilitando o intercâmbio transfronteiriço de informações sobre infrações às regras de trânsito relacionadas com a segurança rodoviária e, consequentemente, a aplicação de sanções, caso essas infrações sejam cometidas com um veículo matriculado num Estado‑Membro distinto daquele em que a infração foi cometida».

17. Assim, ao visar assegurar um elevado nível de proteção de todos os utilizadores da rede rodoviária na União, o legislador da União prossegue incontestavelmente o objetivo de melhorar a segurança de que devem beneficiar esses utilizadores quando circulam nas estradas dos Estados‑Membros, reduzindo o número de mortos e de feridos e os danos materiais. Este objetivo é enfatizado nos considerandos 1, 6, 15 e 26 da diretiva.

18. É verdade que, como especifica o considerando 1 da diretiva, a «melhoria da segurança rodoviária é um objetivo fulcral da política de transportes da União». Pode, de resto, ser deduzido da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o legislador da União pode, com base no artigo 91.o, n.o 1, alínea c), TFUE, adotar disposições comuns destinadas a melhorar a segurança rodoviária ( 6 ).

19. Porém, a constatação de que a diretiva visa melhorar a segurança rodoviária não me parece suficiente para que a mesma seja abrangida pelo âmbito das políticas dos transportes e excluída do âmbito da cooperação policial regida pelo artigo 87.o TFUE.

20. Com efeito, o objetivo que visa assegurar um elevado nível de proteção de todos os utilizadores da rede rodoviária na União também se me afigura passível de ser ligado ao objetivo prosseguido no quadro do título V da terceira parte do Tratado FUE, relativo ao espaço de liberdade, segurança e justiça, a saber, nos termos do artigo 67.o, n.o 3, TFUE, alcançar um elevado nível de segurança.

21. Além disso, a instituição de uma cooperação policial no quadro do artigo 87.o TFUE, que permite uma repressão mais eficaz de uma categoria de infrações, pode perfeitamente visar um objetivo de interesse geral também prosseguido no âmbito de uma política setorial como a política dos transportes.

22. Observo, a este propósito, que, no âmbito do domínio conexo da cooperação judiciária em matéria penal, o artigo 83.o, n.o 2, TFUE permite à União estabelecer regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções, sempre que a aproximação de disposições legislativas e regulamentares dos Estados‑Membros em matéria penal se revele indispensável para assegurar a execução eficaz de uma política da União num domínio que tenha sido objeto de medidas de harmonização ( 7 ). A existência de uma base jurídica que permite a harmonização do direito penal dos Estados‑Membros quando necessário para alcançar os objetivos prosseguidos no âmbito das políticas setoriais demonstra que a fronteira não é estanque entre, por outro lado, as bases jurídicas das políticas setoriais e, por outro, as que permitem estabelecer uma cooperação policial ou judiciária no quadro do título V da terceira parte do Tratado FUE. Assim, uma regulamentação da União cujo objeto fosse estabelecer regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções em matéria de circulação rodoviária teria incontestavelmente por objetivo melhorar a segurança rodoviária, sendo porém abrangida pelo artigo 83.o, n.o 2, TFUE.

23. Na mesma ordem de ideias, terei mais adiante a oportunidade de evocar um ato de direito derivado abrangido pela cooperação judiciária em matéria penal, a saber, a Decisão‑Quadro 2005/214/JAI do Conselho, de 24 de fevereiro de 2005, relativa à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sanções pecuniárias ( 8 ), que, ao permitir o reconhecimento das sanções pecuniárias aplicadas às infrações rodoviárias, contribui incontestavelmente para o objetivo de melhoria da segurança rodoviária.

24. Assim, deve ser deduzido destes elementos que a cooperação judiciária em matéria penal, conforme concebida pelo Tratado de Lisboa, pode prosseguir objetivos de interesse geral abrangidos pelas políticas setoriais. Não vejo porque tal não sucederia com a cooperação policial.

25. Decorre destas primeiras considerações que a constatação de que a diretiva visa a melhoria da segurança rodoviária não é, em si mesma, determinante para decidir se são os artigos 87.°, n.o 2, TFUE ou 91.°, n.o 1, alínea c), TFUE que constitui a base jurídica correta da diretiva.

26. Importa, assim, aprofundar a análise das finalidades prosseguidas pela diretiva, sem nos limitarmos ao objetivo visível da melhoria da segurança rodoviária.

27. Ao decidir adotar a diretiva, o legislador da União partiu de uma constatação simples, a saber, que o desenvolvimento da livre circulação das pessoas na União é frequentemente sinónimo de impunidade em matéria de infrações rodoviárias.

28. Como indica a exposição de motivos da proposta de diretiva, acima referida, a necessidade de instituir um sistema de intercâmbio de informações tem origem no facto de as infrações rodoviárias não serem frequentemente sujeitas a sanções quando cometidas com um veículo matriculado num Estado‑Membro diferente do da infração. O problema coloca‑se especialmente no que toca às infrações registadas automaticamente por câmaras instaladas na berma das estradas, em que não existe um contacto direto entre o condutor e as autoridades policiais ( 9 ).

29. No considerando 2 da diretiva, o legislador da União constata assim que «as sanções de natureza pecuniária relativas a determinadas infrações rodoviárias não são executadas quando essas infrações são cometidas com um veículo matriculado num Estado‑Membro que não aquele em que a infração foi cometida». Partindo desta constatação, a «diretiva visa garantir que a eficácia da investigação das infrações às regras de trânsito relacionadas com a segurança rodoviária seja assegurada mesmo nesses casos».

30. Segundo o considerando 6 da diretiva, «[a] fim de melhorar a segurança rodoviária em toda a União e de assegurar a igualdade de tratamento dos condutores, a saber, dos infratores residentes e não residentes, deverá ser facilitada a aplicação das normas independentemente do Estado‑Membro de registo do veículo. Para o efeito, deverá ser criado um sistema de intercâmbio transfronteiriço de informações para determinadas infrações às regras de trânsito relacionadas com a segurança rodoviária, independentemente da sua natureza administrativa ou penal nos termos da legislação do Estado‑Membro em causa, que dê ao Estado‑Membro em que a infração foi cometida acesso aos dados relativos ao registo de veículos do Estado‑Membro de registo».

31. Por outro lado, segundo o considerando 7 da diretiva, «[u]m intercâmbio transfronteiriço mais eficiente de dados relativos ao registo de veículos, que deverá facilitar a identificação das pessoas que se suspeite terem cometido uma infração às regras de trânsito relacionadas com a segurança rodoviária, pode aumentar o efeito dissuasivo e levar a um comportamento mais cauteloso dos condutores de veículos matriculados num Estado‑Membro distinto do Estado‑Membro da infração, contribuindo assim para reduzir o número de vítimas de acidentes rodoviários».

32. Estes considerandos exprimem a finalidade principal da diretiva, a saber, a de permitir a repressão mais eficaz das infrações rodoviárias através da instituição de um mecanismo de cooperação policial. Este mecanismo é constituído por um intercâmbio de informações que permite identificar as pessoas responsáveis pelas infrações rodoviárias, o que constitui uma premissa indispensável para o exercício da ação penal contra as mesmas e a sua punição pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros.

33. Desta repressão mais eficaz das infrações rodoviárias, que, através do seu efeito dissuasor, incitará os condutores não residentes a respeitar as regras da circulação rodoviária dos Estados‑Membros que atravessem, decorrerá da melhoria da segurança rodoviária. Tal é, em todo o caso, o desejo manifestado pelo legislador da União. A melhoria da segurança rodoviária constitui, assim, a finalidade última, o efeito desejado, e a repressão mais eficaz das infrações rodoviárias o objetivo mais imediato e direto, estando os dois objetivos incontestavelmente intimamente ligados.

34. Por conseguinte, a finalidade que me parece determinante para estabelecer a base jurídica correta da diretiva é a que visa permitir uma repressão mais eficaz das infrações rodoviárias mediante a instituição de um mecanismo de cooperação entre as autoridades nacionais competentes em matéria repressiva. Considero que um ato que prossiga essa finalidade a título principal deve ser abrangido pela cooperação policial na aceção do artigo 87.o TFUE.

35. Tal ato inscreve‑se totalmente na ação da União que visa a construção de um espaço de liberdade, segurança e justiça. Embora o termo «liberdade» presente nesta expressão vise incontestavelmente a livre circulação das pessoas na União, o seu significado não fica, no entanto, por aqui ( 10 ). Como indica o Plano de ação do Conselho e da Comissão sobre a melhor forma de aplicar as disposições do Tratado de Amesterdão relativas à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça ( 11 ), aprovado pelo Conselho «Justiça e Assuntos Internos» de 3 de dezembro de 1998, trata‑se igualmente da «liberdade de viver num ambiente em que a lei é respeitada, na certeza de que as autoridades públicas envidam todos os esforços, individualmente ou em conjunto (no plano nacional, da União e para além dela) para combater e refrear aqueles que pretendem negar ou abusar desta liberdade» ( 12 ). Por outro lado, segundo este mesmo documento, o espaço de «justiça» ambiciona «proporcionar aos cidadãos um sentimento comum de justiça em toda a União» ( 13 ). Ora, como nomeadamente expressa o considerando 6 da diretiva, é precisamente o sentimento de injustiça que pode surgir da impunidade de que beneficiam os condutores de veículos registados num Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro da infração que a diretiva pretende prevenir.

36. Importa agora apreciar se o conteúdo da diretiva confirma a escolha do artigo 87.o, n.o 2, TFUE como base jurídica correta da mesma.

37. Nos termos do artigo 2.o da diretiva, esta é aplicável a oito infrações às regras de trânsito relacionadas com a segurança rodoviária, a saber, excesso de velocidade, não utilização do cinto de segurança, desrespeito da obrigação de parar imposta pela luz vermelha de regulação de trânsito, condução sob a influência de álcool, condução sob a influência de substâncias psicotrópicas, não utilização de capacete de segurança, circulação numa faixa proibida e utilização ilícita de um telemóvel ou de outros dispositivos de comunicação durante a condução.

38. Uma vez que não estão harmonizados a nível da União ( 14 ), os elementos constitutivos destas infrações são determinados pelos Estados‑Membros ( 15 ), bem como as sanções aplicáveis a essas infrações.

39. Assim, o sistema de intercâmbio de informações instituído pela diretiva surge não para complementar as medidas que teriam sido adotadas pela União com vista a harmonizar os elementos constitutivos de determinadas infrações e respetivas sanções, mas unicamente para permitir uma melhor aplicação das regras de circulação rodoviária definidas autonomamente por cada um dos Estados‑Membros.

40. Como revela a análise do conteúdo da diretiva, o único objeto da mesma consiste em instituir um sistema que permita às autoridades competentes dos Estados‑Membros em matéria repressiva trocar informações em matéria de infrações rodoviárias. Trata‑se, assim, de disponibilizar às autoridades nacionais responsáveis pelo cumprimento das regras nacionais de circulação rodoviária uma ferramenta destinada a identificar os infratores estrangeiros. Esta ferramenta permite aos Estados‑Membros melhorarem os meios de que dispõem na fase do inquérito relativo a uma infração rodoviária, permitindo‑lhes obter as informações necessárias à identificação do autor dessa infração e, por conseguinte, à repressão da mesma.

41. O núcleo do sistema instituído para ajudar os Estados‑Membros a melhor reprimirem as infrações rodoviárias encontra‑se nos artigos 4.° e 5.° da diretiva.

42. O artigo 4.o da diretiva é relativo ao procedimento para o intercâmbio de informações entre os Estados‑Membros. No seu n.o 1 prevê que, para efeitos de investigação das infrações às regras de trânsito relacionadas com a segurança rodoviária referidas no artigo 2.o, os Estados‑Membros permitem que os pontos de contacto nacionais dos outros Estados‑Membros tenham acesso aos seguintes dados relativos ao registo de veículos, com direito a efetuar consultas automatizadas: os dados relativos aos veículos e os dados relativos aos proprietários ou detentores dos veículos. O artigo 4.o, n.o 2, primeiro parágrafo, da diretiva indica que essas consultas «são efetuadas pelo ponto de contacto nacional do Estado‑Membro da infração, utilizando um número de matrícula completo».

43. O artigo 4.o, n.o 2, último parágrafo, da diretiva dispõe que «[n]os termos da […] diretiva, o Estado‑Membro da infração deve utilizar os dados obtidos para determinar a identidade da pessoa responsável pelas infrações às regras de trânsito relacionadas com a segurança rodoviária a que se referem os artigos 2.° e 3.°».

44. Além disso, o artigo 4.o, n.o 4, da diretiva prevê que, para realizar o intercâmbio de informações, os Estados‑Membros utilizem, nomeadamente, a aplicação informática especialmente concebida para efeitos do artigo 12.o da Decisão 2008/615/JAI do Conselho, de 23 de junho de 2008, relativa ao aprofundamento da cooperação transfronteiras, em particular no domínio da luta contra o terrorismo e a criminalidade transfronteiras ( 16 ). Trata‑se aqui de um elemento que demonstra que a diretiva constitui o prolongamento, em matéria de infrações rodoviárias, de outros instrumentos de cooperação policial, como as decisões Prüm, designadamente destinadas a lutar contra o terrorismo e a criminalidade transfronteiras ( 17 ). Esta ideia decorre igualmente dos considerandos 2, 9 e 10 da diretiva.

45. Uma vez identificado o suspeito da prática da infração rodoviária em causa, cabe ao Estado‑Membro da infração decidir se instaura ou não uma ação penal. Se assim suceder, o artigo 5.o da diretiva define as modalidades segundo as quais a infração deve ser notificada a essa pessoa. Nos termos do disposto no artigo 5.o, n.o 2, da diretiva, a carta informativa contém «todas as informações pertinentes, em particular a natureza da infração […], o local, a data e a hora da infração, o título dos textos de direito nacional objeto da infração, bem como a sanção respetiva, e, se for caso disso, dados relativos ao dispositivo utilizado para detetar a infração». Por outro lado, o artigo 5.o, n.o 3, da diretiva prevê que o Estado‑Membro da infração «a fim de garantir o respeito dos direitos fundamentais, envia a carta informativa na língua do documento de registo, se disponível, ou numa das línguas oficiais do Estado‑Membro de registo».

46. Deste modo, os artigos 4.° e 5.° da diretiva instituem um mecanismo típico de uma cooperação policial, a saber, um sistema de intercâmbio de informações entre autoridades competentes em matéria repressiva destinado à boa condução dos inquéritos da polícia relativos às infrações rodoviárias e à repressão destas infrações mediante a identificação das pessoas responsáveis.

47. A jurisprudência do Tribunal de Justiça contém indicações que permitem compreender o que é abrangido pela cooperação policial. Assim, no seu acórdão de 10 de fevereiro de 2009, Irlanda/Parlamento e Conselho ( 18 ), o Tribunal de Justiça indicou, a propósito da Diretiva 2006/24/CE do Parlamento e do Conselho, de 15 de março de 2006, relativa à conservação de dados gerados ou tratados no contexto da oferta de serviços de comunicações eletrónicas publicamente disponíveis ou de redes públicas de comunicações, e que altera a Diretiva 2002/58/CE ( 19 ), que esta diretiva «regulamenta […] operações que são independentes da execução de qualquer eventual ação de cooperação policial ou judiciária em matéria penal». A este respeito, o Tribunal de Justiça declara que «[n]ão harmoniza a questão do acesso aos dados pelas autoridades nacionais competentes em matéria repressiva nem a questão da utilização e troca desses dados entre essas autoridades» e observa que estas questões, «em princípio, fazem parte do domínio coberto pelo título VI do Tratado UE» ( 20 ).

48. Além disso, no seu acórdão de 26 de outubro de 2010, Reino Unido/Conselho ( 21 ), o Tribunal de Justiça assinalou que a Decisão 2008/633/JAI do Conselho, de 23 de junho de 2008, relativa ao acesso para consulta ao Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) por parte das autoridades designadas dos Estados‑Membros e por parte da Europol para efeitos de prevenção, deteção e investigação de infrações terroristas e outras infrações penais graves ( 22 )«prossegue objetivos que, enquanto tais, são do domínio da cooperação policial» ( 23 ). No que se refere ao conteúdo da Decisão 2008/633, o Tribunal de Justiça declarou que «tem simultaneamente por objeto as modalidades de designação, pelos Estados‑Membros, das autoridades competentes em matéria de segurança interna autorizadas a consultar o VIS e as condições de acesso, de transmissão e de conservação dos dados utilizados para os fins acima referidos» ( 24 ). Daí deduziu que «as disposições da referida decisão podem, em princípio, ser vistas como organizando uma forma de cooperação policial» ( 25 ). O Tribunal de Justiça apoiou‑se nestes elementos relativos à finalidade e ao conteúdo da Decisão 2008/633 para considerar que, sob o prisma da escolha da base jurídica, esta decisão era, efetivamente, do domínio da cooperação policial, mesmo que constituísse igualmente uma medida que desenvolve as disposições do acervo de Schengen relativas à política comum em matéria de vistos ( 26 ).

49. Na minha opinião, as indicações deste modo contidas nos acórdãos, já referidos, Irlanda/Parlamento e Conselho assim como Reino Unido/Conselho permitem considerar que a diretiva está abrangida pelo do domínio da cooperação policial e que foi acertadamente aprovada com base no artigo 87.o, n.o 2, TFUE.

50. Por outro lado, importa observar que, na medida em que se trata de uma cooperação policial abrangida pelo artigo 87.o TFUE, o artigo 7.o da diretiva, relativo à proteção dos dados, prevê a aplicação da Decisão‑Quadro 2008/977/JAI do Conselho, de 27 de novembro de 2008, relativa à proteção dos dados pessoais tratados no âmbito da cooperação policial e judiciária em matéria penal ( 27 ), aos dados tratados no âmbito do sistema de intercâmbio de informações previsto na diretiva.

51. Por último, a leitura do artigo 11.o da diretiva confirma que a instituição de um sistema de intercâmbio de informações relativo às infrações rodoviárias definidas pelos Estados‑Membros constitui a componente principal da diretiva. Este artigo enuncia as medidas que são passíveis de, no futuro, serem adotadas pela União, como normas comuns relativas ao equipamento automático de controlo e aos procedimentos, ou a harmonização das regras de circulação rodoviária. No entanto, este não é o estado do direito da União, o que impede entender o sistema de intercâmbio de informações instituído pela diretiva como uma medida que vem completar medidas de harmonização das regras de circulação rodoviária adotadas pela União no quadro da política comum dos transportes. Dito de outra forma, este sistema não constitui uma medida acessória relativamente a outras medidas adotadas pelo legislador da União no quadro da política comum dos transportes. Assim, o objeto do referido sistema não consiste em garantir a plena efetividade de normas da União neste domínio. Por outro lado, já referi que a diretiva não procede à harmonização dos elementos constitutivos das infrações rodoviárias, nem à harmonização das sanções que lhes são aplicáveis, que continuam a ser da competência dos Estados‑Membros. Por estes motivos, um raciocínio que se inspire no raciocínio desenvolvido pelo Tribunal de Justiça nos seus acórdãos de 13 de setembro de 2005, Comissão/Conselho ( 28 ), e de 23 de outubro de 2007, Comissão/Conselho ( 29 ), não parece, na minha opinião, poder justificar um recurso ao artigo 91.o, n.o 1, alínea c), TFUE como base jurídica da diretiva. Note‑se, além disso, que estes acórdãos foram proferidos no contexto jurídico que prevalecia antes do Tratado de Lisboa, uma vez este contexto era marcado pela prioridade concedida pelo artigo 47.o UE às bases jurídicas relativas às políticas setoriais.

52. Por conseguinte, o sistema de intercâmbio de informações relativas às infrações rodoviárias instituído pela diretiva, enquanto instrumento de cooperação policial independente de qualquer medida de harmonização das infrações e das sanções adotada pela União no quadro da política comum dos transportes é, na minha opinião, abrangido pelo artigo 87.o, n.o 2, TFUE.

53. Contra esta análise, a Comissão sustenta que o artigo 87.o TFUE está reservado à cooperação policial relativa às infrações penais qualificadas como tal nos direitos dos Estados‑Membros. Assim, na medida em que as infrações rodoviárias são, tanto abrangidas pelo direito administrativo, como pelo direito penal dos Estados‑Membros ( 30 ), o artigo 87.o TFUE não pode constituir a base jurídica correta de um sistema de intercâmbio de informações respeitante a estas infrações.

54. Não concordo com esta opinião da Comissão, por várias razões.

55. Em primeiro lugar, a conceção restritiva da Comissão do âmbito de aplicação do artigo 87.o TFUE não encontra apoio suficiente no próprio título do capítulo 5 do título V da terceira parte do Tratado FUE, limitado à cooperação policial, sem indicação expressa de que esta cooperação diz respeito unicamente à matéria penal.

56. Quanto à redação do artigo 87.o, n.o 1, TFUE, esta é particularmente ampla na medida em que indica que a «União desenvolve uma cooperação policial que associa todas as autoridades competentes dos Estados‑Membros» ( 31 ). A indicação de que estas autoridades incluem «os serviços de polícia, das alfândegas e [os] outros serviços responsáveis pela aplicação da lei especializados nos domínios da prevenção ou deteção de infrações penais e das investigações nessa matéria» exprime a ideia de que estes serviços são indicados meramente a título de exemplo, sem que a lista seja exaustiva. Por outro lado, como testemunham outras versões linguísticas da disposição em causa, a referência às infrações penais parece estar ligada apenas aos «outros serviços responsáveis pela aplicação da lei», e não dizer respeito aos serviços de polícia e serviços das alfândegas, e ainda menos a «todas as autoridades competentes dos Estados‑Membros» ( 32 ).

57. Assim, pela leitura do artigo 87.o, n.o 1, TFUE, não é de modo algum de excluir que uma cooperação policial abrangida por esta disposição possa ser desenvolvida entre autoridades cujo papel não seja aplicar o direito penal nos Estados‑Membros, desde que assegurem missões do domínio policial lato sensu, quer seja a polícia administrativa ou judiciária ( 33 ). Por outras palavras, a cooperação policial prevista no artigo 87.o, n.o 1, TFUE deve ser entendida de forma funcional, ou seja, no sentido de que se refere à cooperação entre as autoridades dos Estados‑Membros responsáveis pela prevenção, deteção e repressão das infrações.

58. Por conseguinte, é errado afirmar, como faz a Comissão, que a sua conceção formal do âmbito de aplicação do artigo 87.o TFUE, na medida em que diz respeito unicamente às infrações penais qualificadas como tal nos diferentes direitos dos Estados‑Membros, encontra apoio suficiente no texto deste artigo.

59. A análise dos outros atos da União cujo objeto consiste no intercâmbio de informações em matéria de cooperação policial milita igualmente a favor de uma abordagem funcional em virtude da qual esta cooperação visa mais amplamente a manutenção da ordem pública e a luta contra as infrações, sem limitar expressamente as infrações penais qualificadas como tal nos direitos dos Estados‑Membros.

60. Além do artigo 12.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Decisão 2008/615, a que fiz acima referência ( 34 ), que prevê que a consulta automatizada de dados do registo de matrícula de veículos é efetuada «[para] efeitos de prevenção e investigação de infrações penais, de tratamento de outras infrações da competência dos tribunais ou do Ministério Público no Estado‑Membro que efetua a consulta, e para prevenção de ameaças à segurança pública», pode‑se citar também a Decisão 2009/917/JAI do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à utilização da informática no domínio aduaneiro ( 35 ), que dispõe, no seu artigo 1.o, n.o 2, que o «Sistema de Informação Aduaneiro tem por objetivo ajudar a prevenir, investigar e reprimir infrações graves à legislação nacional tornando os dados mais rapidamente disponíveis e reforçando, assim, a eficácia dos procedimentos de cooperação e controlo das administrações aduaneiras dos Estados‑Membros.»

61. Em segundo lugar, a conceção formal acolhida pela Comissão tem um certo número de inconvenientes. Antes de mais vai contra a exigência de uniformidade da aplicação do direito da União, provocando uma heterogeneidade no espaço e no tempo da aplicação de mecanismos de cooperação policial como o previsto na diretiva. Com efeito, a aplicação desse mecanismo dependeria assim da qualificação seguida a nível nacional de cada uma das infrações previstas no artigo 2.o da diretiva. Por outro lado, as qualificações adotadas pelos Estados‑Membros podem variar no tempo, tornando o âmbito de aplicação da diretiva incerto. Além disso, num Estado‑Membro, a qualificação de uma infração rodoviária pode evoluir durante o processo, podendo assim uma infração administrativa poder transformar‑se numa infração penal, por exemplo se o infrator não pagar a multa aplicada.

62. Limitar o âmbito de aplicação do artigo 87.o TFUE às infrações penais qualificadas como tal nos direitos dos Estados‑Membros leva igualmente a reduzir seriamente o efeito útil deste artigo. Se seguirmos a tese da Comissão, não só este artigo não pode ser utilizado quando uma cooperação policial contribui para um interesse geral abrangido por uma política setorial, como também a sua aplicação é limitada às infrações formalmente abrangidas pelo direito penal de todos os Estados‑Membros.

63. A este respeito, observo que optar por uma abordagem funcional do âmbito de aplicação do artigo 87.o TFUE permite assegurar o efeito útil deste artigo, não comprometendo, contrariamente ao que afirma a Comissão, o respetivo efeito útil do artigo 91.o, n.o 1, alínea c), TFUE. Esta última disposição poderá servir de base para vários atos que contribuam para melhorar a segurança rodoviária, como atos relativos às características das estradas e sua manutenção, para o controlo técnico dos veículos, para o tempo de trabalho e para a formação dos condutores, ou ainda para a aproximação das regras de circulação rodoviária.

64. Em terceiro lugar, ainda que se considerasse que a cooperação policial abrangida pelo artigo 87.o TFUE diz unicamente respeito à matéria penal, este último conceito deveria, em todo o caso, ser definido de modo funcional, e não de modo formal por referência às qualificações nacionais como defende a Comissão. Tal abordagem funcional impõe‑se tanto em relação às exigências de uniformidade da aplicação do direito da União, que já referi, como em relação à eficácia da cooperação policial instituída. Nesta perspetiva, uma cooperação policial respeitante às infrações que estão na origem de sanções com caráter tanto punitivo como dissuasor pode assentar no artigo 87.o TFUE. Por conseguinte, é necessário atender à «finalidade repressiva» ( 36 ) das sanções aplicáveis às infrações rodoviárias, e não tanto a essas infrações e sanções serem do domínio do direito penal dos Estados‑Membros.

65. A este respeito, considero que a abordagem funcional seguida pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem para definir o que é do domínio da matéria penal no âmbito do artigo 6.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma a 4 de novembro de 1950, pode servir de inspiração para definir o âmbito de aplicação do artigo 87.o TFUE. Refiro‑me, em especial, ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, acórdão Öztürk e Alemanha de 21 de fevereiro de 1984 ( 37 ), que versa sobre as infrações rodoviárias. Se seguirmos esta abordagem funcional, é indubitável que as infrações rodoviárias enumeradas no artigo 2.o da diretiva têm natureza penal, na medida em que dão lugar, nos Estados‑Membros, a sanções tanto com caráter punitivo como dissuasor. Assim, pouco importa que essas sanções sejam do domínio do direito administrativo repressivo ou do direito penal dos Estados‑Membros.

66. Em quarto lugar, a conceção formal da Comissão tem o inconveniente sério de excluir um domínio inteiro da delinquência do âmbito da cooperação em matéria policial, neste caso, a delinquência rodoviária. Com efeito, esta forma de delinquência caracteriza‑se frequentemente por infrações relativamente «menores» ( 38 ), não necessariamente abrangidas pelo direito penal dos Estados‑Membros, mas que podem implicar, por motivos de eficácia, a aplicação de uma sanção por uma autoridade administrativa e não por um órgão jurisdicional competente em matéria penal. Ora, nada indica que os autores do Tratado FUE tenham desejado limitar o âmbito de aplicação do artigo 87.o, n.o 2, alínea a), TFUE às infrações que, em virtude da sua gravidade, são do domínio do direito penal dos Estados‑Membros e não do seu direito administrativo repressivo.

67. Considero, de resto que, ainda que tanto façam parte do direito administrativo repressivo, como do direito penal dos Estados‑Membros, as infrações rodoviárias já estão integradas em atos de direito derivado adotados no âmbito da cooperação judiciária em matéria penal. A este respeito, interessa fazer referência à Decisão‑Quadro 2005/214, evocada acima ( 39 ), que completa o sistema de intercâmbio de informações instituído pela diretiva.

68. O considerando 4 desta decisão‑quadro indica que «deverá também abranger as sanções pecuniárias aplicadas por motivo de infrações ao código da estrada». Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, da referida decisão‑quadro, o âmbito de aplicação da mesma abrange, nomeadamente, as infrações relativas a uma «conduta que infrinja o código da estrada». Ora, a Decisão‑Quadro 2005/214 não condiciona o reconhecimento mútuo das sanções pecuniárias aplicadas às infrações rodoviárias à condição de essas infrações serem formalmente do domínio do direito penal dos Estados‑Membros.

69. Porém, no processo Baláž ( 40 ), atualmente pendente no Tribunal de Justiça, a Comissão sustenta uma abordagem formal semelhante à que defende em apoio do presente recurso. Este processo diz respeito à interpretação do conceito de «tribunal competente, nomeadamente em matéria penal» previsto no artigo 1.o, alínea a), iii), da Decisão‑Quadro 2005/214. Segundo esta disposição, respeitante nomeadamente às infrações rodoviárias, a decisão que deve ser objeto de um reconhecimento mútuo é definida como «uma decisão transitada em julgado pela qual é imposta uma sanção pecuniária a uma pessoa singular ou coletiva, sempre que a decisão tenha sido tomada por […] uma autoridade do Estado de emissão que não seja um tribunal, no que respeita a atos que sejam puníveis segundo a legislação do Estado de emissão, por constituírem infrações às normas jurídicas, desde que a pessoa em causa tenha tido a possibilidade de ser julgada por um tribunal competente, nomeadamente em matéria penal» ( 41 ). Nas suas observações, a Comissão alega que o requisito assim previsto na referida disposição está preenchido quando o interessado tem a possibilidade de submeter o processo a um órgão jurisdicional que conhece das infrações penais que os Estados‑Membros qualificam formalmente como tais. Nas conclusões que apresentou em 18 de julho de 2013 no processo Baláž, já referido, a advogada‑geral E. Sharpston considera que a interpretação proposta pela Comissão não pode ser acolhida, considerando, no essencial, que uma interpretação como essa iria contra a intenção do legislador da União de incluir no mecanismo de reconhecimento mútuo as sanções pecuniárias independentemente da questão de saber se as infrações às quais é aplicável são qualificadas de «penais» nos Estados‑Membros em causa ( 42 ). Esta análise vai no sentido da abordagem funcional que defendo no âmbito do presente recurso.

70. Em suma, a Decisão‑Quadro 2005/214, como a diretiva, é testemunha da vontade do legislador da União de acolher, em matéria de cooperação policial e judiciária, uma abordagem funcional da matéria penal de modo a que a eficácia dos mecanismos de cooperação não fique dependente das diferenças existentes entres os sistemas e as tradições jurídicas dos Estados‑Membros. Encontramos a mesma ideia na Diretiva 2011/99/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à decisão europeia de proteção ( 43 ).

71. Vão igualmente contra a conceção formal da Comissão, várias indicações contidas no Programa de Estocolmo, aprovado pelo Conselho Europeu em 2010 ( 44 ). Com efeito, observo que, no ponto 3.1.1, intitulado «Direito penal», o Conselho Europeu indica que o «reconhecimento mútuo poderá ser alargado a todos os tipos de sentenças e decisões judiciais que, em função do sistema jurídico, podem ser penais ou administrativas». No mesmo ponto consagrado ao direito penal, o Conselho Europeu convida a Comissão a «elaborar um estudo global sobre os obstáculos jurídicos e administrativos com que se depara a execução transfronteiras de sanções e decisões administrativas respeitantes a infrações rodoviárias, e apresentar, se necessário, mais iniciativas legislativas e não legislativas que visem melhorar a segurança rodoviária na União». Na minha opinião, estas indicações demonstram, por um lado, que o objetivo de melhorar a segurança rodoviária na União faz parte integrante da construção de um espaço de liberdade, segurança e justiça e, por outro, que os mecanismo de cooperação e de reconhecimento mútuo em matéria penal são aplicáveis, dentro de uma abordagem funcional, às infrações rodoviárias objeto de sanções no âmbito do direito administrativo repressivo dos Estados‑Membros.

72. De resto, a própria Comissão, na sua Comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho de 10 de junho de 2009, intitulada «Um espaço de liberdade, de segurança e de justiça ao serviço dos cidadãos» ( 45 ), indica, nos desenvolvimentos que consagra ao reconhecimento mútuo em matéria penal, que este «deve ser alargado a outros tipos de decisões que, segundo os Estados‑Membros, podem apresentar caráter penal ou administrativo». A este respeito, assinala, nomeadamente, que «certas multas, cujo caráter penal ou administrativo varia segundo os Estados‑Membros, devem poder ser executadas entre Estados, nomeadamente para reforçar a segurança rodoviária e, de uma forma mais geral, para assegurar o respeito das políticas da União» ( 46 ).

73. De todos estes elementos deduzo que a repressão das infrações rodoviárias pode ser objeto de mecanismos de cooperação policial e judiciária em matéria penal com base nas disposições do Tratado FUE relativas ao espaço de liberdade, de segurança e de justiça, quer estas infrações façam parte do direito administrativo repressivo ou do direito penal dos Estados‑Membros.

74. Por último, importa precisar que acolher uma abordagem funcional daquilo que é do domínio da matéria penal no quadro da cooperação policial e da cooperação judiciária não implica o desaparecimento de uma abordagem formal. Como vimos, o recurso a uma abordagem funcional é necessário para assegurar a eficácia e a aplicação uniforme de mecanismos de cooperação policial ou judiciária relativos a infrações e a sanções cuja qualificação não foi objeto de medidas de harmonização a nível da União e que, por conseguinte, consoante os sistemas e as tradições jurídicas dos Estados‑Membros, são abrangidas pelo direito administrativo ou pelo direito penal.

75. Em contrapartida, a abordagem formal não deixa de ser pertinente quando, com base no artigo 83.o, n.os 1 e 2, TFUE, a União decide estabelecer regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções nos domínios mencionadas nestes números. Nesta situação, a harmonização da qualificação formal das infrações enquanto infrações penais é exigida expressamente. O conceito de infração penal deve então ser entendido em sentido formal, sem risco de heterogeneidade entre os Estados‑Membros, uma vez que estão vinculados a dar a mesma qualificação a uma dada infração.

II — Conclusão

76. Atendendo a todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que: — negue provimento ao recurso; e — condene a Comissão Europeia nas despesas, e o Reino da Bélgica, a Irlanda, a Hungria, a República da Polónia, a República Eslovaca, o Reino da Suécia assim como o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte a suportar as suas próprias despesas.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) JO L 288, p. 1.

( 3 ) COM(2008) 151 final.

( 4 ) Trata‑se do Reino da Bélgica, da Irlanda, da Hungria, da República da Polónia, da República Eslovaca, da Reino da Suécia assim como o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte.

( 5 ) V., nomeadamente, acórdão de 19 de julho de 2012, Parlamento/Conselho (C‑130/10, n.os 42 e 43).

( 6 ) V. acórdão de 9 de setembro de 2004, Espanha e Finlândia/Parlamento e Conselho (C-184/02 e C-223/02, Colet., p. I-7789, n.o 30).

( 7 ) Quanto ao que pode ser qualificado de «harmonização penal acessória», v. Bernardi, A., «L’harmonisation pénale accessoire»; Tricot, J., «Discussion — L’harmonisation pénale accessoire: question(s) de méthode — Observations sur l’art et la manière de légiférer pénalement selon l’Union européenne», e Gindre, E., «Discussion — L’harmonisation pénale accessoire. Éléments de réflexion sur la place du droit pénal au sein de l’Union européenne», Le droit pénal de l’Union européenne au lendemain du Traité de Lisbonne, Société de législation comparée, Paris, 2012, pp. 153, 185 e 197, respetivamente.

( 8 ) JO L 76, p. 16.

( 9 ) P. 2 desta proposta de diretiva.

( 10 ) V., neste sentido, Labayle, H., «Espace de liberté, sécurité et justice — Cadre général», Jurisclasseur Europe, fascículo 2625, 2012, n.o 9.

( 11 ) JO 1999, C 19, p. 1.

( 12 ) Ponto 6.

( 13 ) Ponto 15.

( 14 ) Há, no entanto, que ter em conta a existência, no caso da não utilização do cinto de segurança, da Diretiva 91/671/CEE do Conselho, de 16 de dezembro de 1991, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes ao uso obrigatório de cintos de segurança nos veículos de menos de 3,5 toneladas (JO L 373, p. 26), conforme alterada pela Diretiva 2003/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de abril de 2003 (JO L 115, p. 63).

( 15 ) Como testemunha a remissão para o direito do Estado‑Membro da infração nas definições constantes do artigo 3.o da diretiva.

( 16 ) JO L 210, p. 1. Esta decisão é conexa à Decisão 2008/616/JAI do Conselho, de 23 de junho de 2008, referente à execução da Decisão 2008/615 (JO L 210, p. 12). Estas decisões são comummente designadas por «decisões Prüm».

( 17 ) Assim, o modelo seguido na diretiva inspira‑se do artigo 12.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Decisão 2008/615, que prevê que, «[p]ara efeitos de prevenção e investigação de infrações penais, de tratamento de outras infrações da competência dos tribunais ou do Ministério Público no Estado‑Membro que efetua a consulta, e para prevenção de ameaças à segurança pública, os Estados‑Membros permitem que os pontos de contacto nacionais dos outros Estados‑Membros […] tenham acesso aos seguintes dados contidos nos registos nacionais de veículos […]:

a) Dados relativos aos proprietários ou utentes; e

b) Dados relativos aos veículos».

( 18 ) C-301/06, Colet., p. I-593.

( 19 ) JO L 105, p. 54.

( 20 ) N.o 83 deste acórdão.

( 21 ) C-482/08, Colet., p. I-10413.

( 22 ) JO L 218, p. 129.

( 23 ) N.o 50 deste acórdão.

( 24 ) N.o 51 do referido acórdão.

( 25 ) Idem.

( 26 ) N.os 67 e 68 do acórdão Reino Unido/Conselho, já referido.

( 27 ) JO L 350, p. 60.

( 28 ) C-176/03, Colet., p. I-7879.

( 29 ) C-440/05, Colet., p. I-9097.

( 30 ) V., a este respeito, considerandos 6 e 8 da diretiva.

( 31 ) O sublinhado é meu.

( 32 ) V., nomeadamente, as versões em língua alemã e inglesa do artigo 87.o, n.o 1, TFUE:

«Die Union entwickelt eine polizeiliche Zusammenarbeit zwischen allen zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, einschlieβlich der Polizei, des Zolls und anderer auf die Verhütung oder die Aufdeckung von Straftaten sowie entsprechende Ermittlungen spezialisierter Strafverfolgungsbehörden.»

«The Union shall establish police cooperation involving all the Member States’ competent authorities, including police, customs and other specialised law enforcement services in relation to the prevention, detection and investigation of criminal offences.»

( 33 ) V., a favor de uma definição funcional da cooperação policial, De Biolley, S., «Coopération policière dans l’Union européenne», Jurisclasseur Europe, fascículo 2680, 2010, n.o 5.

( 34 ) V. nota 17.

( 35 ) JO L 323, p. 20.

( 36 ) Acórdão de 5 de junho de 2012, Bonda (C‑489/10, n.o 39).

( 37 ) Série A n.o 73, em especial §§ 53 a 56.

( 38 ) Retomo aqui o qualificativo utilizado pelo legislador da União, nomeadamente a propósito de infrações rodoviárias correntes, por um lado, na Diretiva 2010/64/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de outubro de 2010, relativa ao direito à interpretação e tradução em processo penal (JO L 280, p. 1; v. considerando 16 e artigo 1.o, n.o 3), e, por outro, na Diretiva 2012/13/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de maio de 2012, relativa ao direito à informação em processo penal (JO L 142, p. 1; v. considerando 17 e artigo 2.o, n.o 2).

( 39 ) V. n.o 23 das presentes conclusões.

( 40 ) C‑60/12.

( 41 ) O sublinhado é meu.

( 42 ) V. n.os 52 a 54 das conclusões.

( 43 ) JO L 338, p. 2. V., em especial, considerandos 3, 8, 10 e 20 desta diretiva.

( 44 ) Programa de Estocolmo — Uma Europa aberta e segura que sirva e proteja os cidadãos (JO 2010, C 115, p. 1).

( 45 ) COM(2009) 262 final.

( 46 ) Ponto 3.1.