CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

ELEANOR SHARPSTON

apresentadas em 21 de Julho de 2011 ( )

Processo C‑250/08

Comissão Europeia

contra

Reino da Bélgica

«Direitos de registo devidos pela compra de uma residência principal – Direito de circular e permanecer livremente – Liberdade de estabelecimento – Livre circulação de capitais – Restrições»

1. No presente processo, a Comissão sustenta que a legislação belga relativa ao pagamento de direitos de registo na Região flamenga é discriminatória nomeadamente em relação aos cidadãos de Estados‑Membros que pretendem exercer os seus direitos de mudança de residência, de livre estabelecimento e de circulação de capitais no interior da União Europeia. A legislação em questão permite que os direitos de registo ( ) pagos pela compra de uma residência principal na Região flamenga – mas não noutro lugar – sejam compensados pelos direitos devidos pela compra subsequente de uma residência principal na mesma região.

Quadro jurídico

Disposições pertinentes do Tratado e do Acordo EEE

2. O artigo 18.°, n.° 1, CE (actual artigo 21.°, n.° 1, TFUE) dispõe:

«Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adoptadas em sua aplicação.»

3. O artigo 43.° CE (actual artigo 49.° TFUE) enuncia:

«No âmbito das disposições seguintes, são proibidas as restrições à liberdade de estabelecimento dos nacionais de um Estado‑Membro no território de outro Estado‑Membro. Esta proibição abrangerá igualmente as restrições à constituição de agências, sucursais ou filiais pelos nacionais de um Estado‑Membro estabelecidos no território de outro Estado‑Membro.

A liberdade de estabelecimento compreende tanto o acesso às actividades não assalariadas e o seu exercício, como a constituição e a gestão de empresas e designadamente de sociedades, na acepção do segundo parágrafo do artigo 54.°, nas condições definidas na legislação do país de estabelecimento para os seus próprios nacionais, sem prejuízo do disposto no capítulo relativo aos capitais.»

4. O artigo 31.°, n.° 1, do Acordo EEE torna essas disposições extensivas de facto à totalidade do Espaço Económico Europeu.

5. O artigo 56.°, n.° 1, CE (actual artigo 63.°, n.° 1, TFUE) dispõe:

«No âmbito das disposições do presente capítulo, são proibidas todas as restrições aos movimentos de capitais entre Estados‑Membros e entre Estados‑Membros e países terceiros.»

6. O artigo 40.° do Acordo EEE torna essa disposição extensiva de facto à totalidade do Espaço Económico Europeu.

7. O artigo 6.° do Acordo EEE estabelece que as disposições deste Acordo, na medida em que sejam idênticas, quanto ao conteúdo, às normas correspondentes do Tratado (e aos actos adoptados em aplicação do Tratado), devem ser interpretadas em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça anterior à data de assinatura do Acordo EEE ( ). O Acordo EEE não comporta nenhuma disposição semelhante relativa à jurisprudência ulterior ( ). Contudo, resulta do artigo 105.° do Acordo EEE que as normas do acordo EEE idênticas, quanto ao conteúdo, às do Tratado devem ser interpretadas de modo uniforme ( ). O Tribunal de Justiça é competente para interpretar o Acordo EEE em relação ao território da Comunidade e o Tribunal da EFTA é competente para a sua aplicação aos Estados da EFTA. O acordo prevê uma cooperação entre o Tribunal de Justiça e o Tribunal da EFTA ( ).

8. As regras que proíbem as restrições à liberdade de estabelecimento consagradas no artigo 31.° do acordo EEE são idênticas às impostas pelo artigo 49.° TFUE ( ). Além disso, as disposições relativas à liberdade de circulação de capitais (cujo teor é semelhante mas não idêntico às disposições correspondentes do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia) devem, de igual modo, tanto quanto possível, ser interpretadas da mesma forma ( ).

Directiva 88/361/CEE

9. As notas explicativas do Anexo I da Directiva 88/361/CEE ( ) esclarecem que «movimento de capitais» inclui, nesse contexto, as aquisições de propriedades construídas e não construídas bem como a construção de edifícios por pessoas privadas com fins pessoais ( ).

Legislação nacional

10. Nos termos do artigo 44.° do Wetboek der registratie‑, hypotheek‑ en griffierechten [Código de emolumentos de registos e de hipoteca e de custas judiciais da Região flamenga; a seguir «Código»], os direitos de registo são fixados em 10% do valor de todas as transmissões não gratuitas de direitos de propriedade ou de usufruto sobre bens imóveis ( ). Nos termos do artigo 46.°A, no caso de aquisição de um imóvel de habitação por uma ou mais pessoas singulares para efeitos de estabelecimento nesse imóvel da respectiva residência principal, a matéria colectável é reduzida para EUR 12 500, desde que estes não possuam à data outro imóvel de habitação. Este abatimento à matéria colectável está disponível para todos os compradores de um primeiro imóvel que sejam pessoas singulares, independentemente de terem residido previamente na Região flamenga ou noutro lugar.

11. O artigo 61.3 do Código dispõe:

«No caso de aquisição pura e simples de um bem imóvel afecto ou destinado a fins de habitação por um indivíduo, com vista a estabelecer aí a sua residência principal, a sua quota legal dos direitos devidos […] pela compra da habitação anteriormente utilizada como sua residência principal, ou do terreno no qual essa habitação foi construída, será compensada com a sua quota legal dos direitos devidos sobre a nova aquisição, desde que esta última se tenha realizado no prazo de dois anos a contar da data do registo do documento com base no qual foram determinados os direitos proporcionais sobre a revenda normal da habitação anteriormente afectada à sua residência, ou sobre a divisão da co‑propriedade dessa habitação, tendo o indivíduo renunciado a todos os direitos sobre a mesma.

São excluídos da compensação prevista no presente artigo os direitos devidos pela compra de um bem imóvel não situado na Região flamenga.

O montante objecto de compensação […] não pode, em caso algum, exceder EUR 12 500 […]»

12. O artigo 212.°A do Código prevê o reembolso (em vez da compensação) de direitos de registo quando (i) o imóvel precedente seja vendido no prazo de dois anos a contar da data de aquisição do novo imóvel (cinco anos quando seja adquirido um terreno para construção de habitação) e (ii) o comprador estabelecer a sua residência principal no novo imóvel no prazo de dois anos a contar da data da sua aquisição (cinco anos quando seja adquirido um terreno para construção de habitação). Também neste caso o imóvel precedente deve estar situado na Região flamenga e o montante objecto de reembolso está limitado a EUR 12 500.

13. Passarei a designar o conjunto do sistema instituído pelos artigos 61.3 e 212a do Código pela expressão «medida controvertida». Os referidos artigos, e as disposições resumidas no ponto 9 supra e várias disposições processuais relacionadas foram introduzidos no Código por um decreto de alteração de 1 de Fevereiro de 2002 ( ). A exposição de motivos do projecto de decreto reconheceu que os direitos de registo constituíam frequentemente um obstáculo para as pessoas que desejam mudar a sua residência para um local mais próximo do local de trabalho ou que desejam adaptá‑la a novas circunstâncias familiares. A exposição de motivos referiu que o objectivo da alteração era «promover a mobilidade para todos os cidadãos que, seja por que motivo for (profissional, familiar ou outro), desejam comprar uma nova residência principal mais adequada às suas exigências de residência actuais». Este objectivo devia ser realizado permitindo‑se que parte dos direitos pagos sobre uma residência principal (ou seja, habitação) precedente, até um máximo de EUR 12 500, fosse deduzida dos direitos devidos sobre a aquisição subsequente de uma nova habitação.

Procedimento pré‑contencioso

14. Considerando que a medida controvertida era discriminatória e, portanto, excluída pelo Tratado, a Comissão enviou ao Reino da Bélgica uma notificação para cumprir em 23 de Dezembro de 2005. O Governo Belga contestou o alegado incumprimento na sua resposta de 22 de Março de 2006.

15. Não tendo ficado satisfeita com essa resposta, a Comissão adoptou, em 13 de Julho de 2006, um parecer fundamentado. As autoridades belgas confirmaram, por carta de 13 de Setembro de 2006, que consideravam a medida controvertida compatível com o direito da União e, em todo o caso, justificada por motivos de interesse público.

16. A Comissão manteve a sua posição e, portanto, intentou a presente acção em 5 de Maio de 2008. A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 31.° e 40.° do Acordo EEE, pelo facto de, na Região flamenga, para calcular um benefício fiscal no momento da compra de um bem imóvel destinado a uma nova residência principal, só se ter em consideração o montante dos direitos de registo pagos no momento da compra de uma residência principal precedente quando esta última se situa na Região flamenga e não quando se situa noutro Estado‑Membro ou num Estado da EFTA. A Comissão também pede ao Tribunal de Justiça que condene o Reino da Bélgica nas despesas.

17. O Governo húngaro interveio em apoio da Bélgica.

18. Na audiência realizada em 23 de Setembro de 2010, a Comissão e os Governos belga e húngaro apresentaram alegações orais.

Apreciação

Observações preliminares

19. Antes de examinar a acção da Comissão, importa clarificar várias questões preliminares.

20. Em primeiro lugar, o Reino da Bélgica é constituído por três Comunidades, três Regiões e quatro zonas linguísticas ( ). As três regiões têm determinadas competências legislativas; todavia, as competências da Comunidade flamenga e da Região flamenga estão reunidas e são exercidas conjuntamente pelo Governo flamengo, que introduziu a medida controvertida. É jurisprudência constante, não obstante, que um Estado‑Membro pode ser considerado responsável quando uma autoridade local ou regional viole comprovadamente o direito da UE ( ).

21. Em segundo lugar, os direitos de registo na Bélgica já foram examinados pelo Tribunal de Justiça, no contexto de uma obrigação de pagamento desses direitos resultante da decisão de um órgão jurisdicional nacional num litígio contratual ( ). Nesse processo, o Tribunal de Justiça aceitou que os direitos devidos constituíam tributação indirecta. Ao fazê‑lo, no entanto, adoptou essencialmente a classificação atribuída pelo órgão jurisdicional nacional ( ). Em termos gerais, a distinção entre tributação indirecta e tributação directa é a seguinte: um imposto indirecto é incluído num montante pago por uma pessoa a outra, que é responsável pelo pagamento do imposto mas que não suporta o encargo económico, enquanto que um imposto directo é cobrado directamente à pessoa que suporta o encargo económico ( ). Parece‑me, portanto, que um imposto sobre transacções imobiliárias cujo encargo é suportado pelo comprador e que é a este cobrado é mais correctamente considerado um imposto directo, e não uma tributação indirecta.

22. Em terceiro lugar, independentemente da questão de saber se os direitos de registo do presente processo constituem tributação directa ou indirecta, é pacífico que não foram objecto de harmonização da UE e que são, portanto, da competência dos Estados‑Membros. Apesar disso, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, os Estados‑Membros devem exercer essa competência com observância do direito da UE ( ).

23. Em quarto lugar, a Comissão alega a violação dos artigos 18.°, 43.° e 56.° CE (e das disposições do Acordo EEE correspondentes aos dois últimos artigos). O Governo Belga sustenta que o artigo 56.°, n.° 1, CE é a única disposição pertinente e que o presente processo só deveria ser apreciado nessa base.

24. O exame dessa questão revela um aspecto curioso da abordagem da Comissão, quando comparada com outras duas acções por incumprimento interpostas no mesmo período: o processo Comissão/Grécia ( ), no âmbito do qual foi proferido acórdão em 20 de Janeiro de 2011, e o processo Comissão/Hungria ( ). O acórdão Comissão/Grécia tinha por objecto uma isenção do imposto sobre as transmissões de imóveis relativa aos compradores de um primeiro imóvel que fossem residentes a título permanente na Grécia ou que tivessem a nacionalidade grega. O processo Comissão/Hungria tem por objecto uma medida nos termos da qual, no caso da venda de uma habitação e de aquisição de uma nova residência, o imposto sobre as transmissões de imóveis só é cobrado com base na diferença entre o valor de mercado das duas propriedades se ambas estiverem situadas na Hungria.

25. Não há dúvida de que existem pontos de semelhança entre as medidas contestadas nesses processos e o presente processo: de facto, a Comissão alega discriminação e restrição de liberdades consagradas pelo Tratado nos três processos. Contudo, nesses processos, a Comissão alegou violação dos artigos 18.°, 39.° e 43.° CE (no acórdão Comissão/Grécia também foi alegada a violação do artigo 12.° CE) ( ), enquanto que, no presente processo, sustenta que há violação dos artigos 18.°, 43.° e 56.° CE, em conjugação com os artigos 31.° e 40.° do Acordo EEE, mas não alega a violação dos artigos 12.° e 39.° CE ( ).

26. Embora existam, naturalmente, aspectos que distinguem as medidas em questão em cada processo, o certo é que a abordagem da Comissão não parece ser totalmente coerente. Dito isto, cabe à Comissão decidir de que modo deve formular o seu pedido nos processos por incumprimento, e ao Tribunal de Justiça determinar se cada alegação específica é demonstrada. Por conseguinte, a alegação do Governo Belga não procede.

Sequência de análise

27. É verdade que o artigo 18.° CE, que enuncia de modo genérico o direito de qualquer cidadão da União circular e permanecer livremente no território dos Estados Membros, tem expressão específica no artigo 43.° CE, no que respeita à liberdade de estabelecimento para efeitos do exercício de uma actividade económica ( ). Além disso, conforme observou o Tribunal de Justiça no acórdão Konle ( ), o direito de adquirir, explorar e alienar bens imóveis no território de outro Estado‑Membro constitui o complemento necessário da liberdade de estabelecimento; e os movimentos de capitais incluem investimentos nesses bens imóveis efectuados no território de um Estado‑Membro por não residentes ( ). Portanto, normalmente, o Tribunal de Justiça aprecia primeiro as disposições mais específicas, antes de examinar a disposição mais genérica ( ).

28. Todavia, parece‑me que a argumentação da Comissão na presente acção por incumprimento, ao basear‑se em legislação relativa à aquisição de uma residência privada, se refere, em primeiro lugar, ao direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros garantido pelo artigo 18.° CE. Na medida em que uma tal residência seja adquirida com fundos transferidos de outro Estado, a transacção exige a livre circulação do necessário capital, conforme garantido pelo artigo 56 CE. Por último, na medida em que os cidadãos podem exercer (ou desejar exercer) uma actividade económica a partir da sua residência privada ou na proximidade desta, também se poderá suscitar uma questão quanto ao exercício do direito de estabelecimento garantido pelo artigo 43.° CE.

29. Por conseguinte, parece‑me razoável começar por abordar o fundamento da Comissão ao abrigo do artigo 18.° CE (sem correspondência no Acordo EEE), antes de me debruçar sobre os argumentos relativos à liberdade de estabelecimento (artigo 43.° CE; artigo 31.°, n.° 1, do Acordo EEE) e à livre circulação de capitais (artigo 56.°, n.° 1, CE; artigo 40.° do Acordo EEE).

Artigo 18.° CE

30. A um cidadão da União que exerça o seu direito de circular e permanecer garantido pelo artigo 18.° CE deve conferir‑se, em todos os Estados‑Membros, o mesmo tratamento jurídico que é concedido aos nacionais desses Estados‑Membros que se encontrem na mesma situação. O Tribunal de Justiça considerou que uma legislação nacional que põe em desvantagem cidadãos da UE pelo simples facto de terem exercido a sua liberdade de circular e de permanecer noutro Estado‑Membro constitui uma restrição às liberdades reconhecidas pelo artigo 18.°, n.° 1, CE a qualquer cidadão da União ( ).

31. A discriminação com base na residência tem sido sistematicamente considerada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à livre circulação de trabalhadores e à liberdade de estabelecimento ( ), como uma forma indirecta de discriminação em razão da nacionalidade. Contudo, para o artigo 18.° CE ser aplicável, ao contrário desses casos, não é necessário provar que determinada medida tem consequências mais negativas para os nacionais de outros Estados‑Membros do que para os do Estado‑Membro que adopta a medida, mas apenas que os afecta negativamente ( ).

32. Os cidadãos da UE que vão residir para a Região flamenga provenientes de outro Estado‑Membro recebem o mesmo tratamento, no âmbito da medida controvertida, que os nacionais belgas que são residentes dessa região, para efeitos do benefício de isenção do pagamento de direitos de registo?

33. Em primeiro lugar, é necessário identificar o factor de comparação correcto. Deve fazer‑se uma comparação entre os nacionais belgas que residem na Região flamenga e todos os cidadãos da UE que poderiam desejar comprar uma habitação nessa região (ou seja, uma comparação numa base mais vasta)?

34. A primeira categoria (belgas residentes na Região flamenga) incluiria os nacionais belgas que são residentes da Região flamenga que (a) vendem a sua habitação e compram uma residência substitutiva nessa região; ou (b) não possuem um imóvel, mas compram um imóvel pela primeira vez na Região flamenga; ou (c) vendem a sua habitação e compram uma residência substitutiva fora da Região flamenga (noutro lugar na Bélgica ou noutro Estado‑Membro).

35. A segunda categoria (todos os cidadãos da UE) incluiria as seguintes sub‑categorias: as pessoas que vendem a sua habitação noutro Estado‑Membro e compram uma residência substitutiva na Região flamenga; as pessoas que não possuem um imóvel noutro Estado‑Membro mas compram pela primeira vez na UE, na Região flamenga; e as pessoas que deixaram a Região flamenga, onde possuíam um imóvel, para se deslocarem para outro Estado‑Membro, mas posteriormente decidem regressar a essa Região e comprar aí um imóvel. Este último grupo está sujeito a regras especiais no âmbito da medida nacional controvertida: Assim, analisá‑lo‑ei abaixo, mais detidamente, nos n.os 65 a 75.

36. As duas grandes categorias de compradores de uma habitação encontram‑se na mesma situação, de modo que é adequado compará‑las uma com a outra?

37. Na medida em que as duas categorias abrangem pessoas que compram uma habitação no interior da UE, a resposta é afirmativa.

38. Se a comparação for feita nessa base vasta, todos os compradores de um primeiro imóvel na Região flamenga são tratados da mesma maneira, quer se desloquem para essa região provenientes de outro Estado‑Membro, quer se desloquem no interior dessa região. Nenhuma categoria de compradores de um primeiro imóvel pode beneficiar da compensação sobre essa primeira aquisição, embora ambas beneficiem do abatimento em relação à matéria colectável dos direitos de registo ( ).

39. Como é óbvio, os indivíduos que posteriormente vendem o seu imóvel na Região flamenga para se deslocarem para outro Estado‑Membro não beneficiam da compensação. Contudo, isso é apenas a consequência do princípio da territorialidade fiscal. Por um lado, os direitos de registo não podem ser cobrados pela Região flamenga sobre imóveis adquiridos noutro Estado‑Membro e, portanto, a compensação não está disponível nessas circunstâncias. Por outro lado, nada obriga os Estados‑Membros a oferecer a essas pessoas um benefício equivalente à compensação que teriam recebido se a sua compra seguinte tivesse sido na Região flamenga.

40. Finalmente, os indivíduos que posteriormente vendem o seu imóvel na Região flamenga para se deslocarem para outro lugar na Bélgica são todos tratados de igual forma – também estes não beneficiam da compensação.

41. No entanto, a Comissão sustenta que a comparação deve ser feita numa base mais estreita: entre os indivíduos que se deslocam para a Região flamenga provenientes de outro Estado‑Membro, que venderam a sua habitação para comprar uma (primeira) residência principal nessa região, e os indivíduos que permanecem na Região flamenga, que vendem a sua habitação e compram uma residência substitutiva. A Comissão alega que não existe uma distinção objectiva entre essas pessoas. As duas categorias mudam de casa no interior da União Europeia; em ambos os casos, são devidos direitos de registo à data em que é adquirida uma nova habitação e em ambos os casos a habitação precedente é vendida para adquirir a residência substitutiva na Região flamenga. Aqueles cuja habitação precedente se situava na Região flamenga pagaram direitos de registo sobre o seu imóvel precedente. Os que se deslocam para essa região provenientes de outro Estado‑Membro pagaram direitos de registo ou um imposto equiparável no Estado da sua anterior residência. Por conseguinte, as duas situações são objectivamente equiparáveis. No essencial, a acusação da Comissão parece ser a de que (ao contrário das pessoas que mudam de casa no interior da Região flamenga) as pessoas que se deslocam para a Região flamenga provenientes de outro Estado‑Membro não recebem qualquer benefício (ou seja, compensação) nessa região pelo imposto (equiparável) pago no Estado‑Membro onde residiam anteriormente. Consequentemente, sofrem uma desvantagem fiscal.

42. No entanto, em meu entender, mesmo um exame de duas categorias assim definidas de forma mais estreita não conduz necessariamente à conclusão de que os indivíduos que se deslocam para a Região flamenga provenientes de outro Estado‑Membro estão na mesma situação do que as pessoas que se deslocam no interior dessa região.

43. Para que possa ser considerado na mesma situação, o indivíduo em questão deve cumprir as condições da medida controvertida e, assim, poder beneficiar da compensação. Essas condições são as seguintes: (a) a anterior residência deve ter sido propriedade dessa pessoa e por ela vendida; (b) a pessoa deve comprar uma residência substitutiva situada na Região flamenga; e (c) essa pessoa deve ter pago direitos de registo ou um imposto equivalente no momento da aquisição da anterior residência.

44. Os dois primeiros aspectos podem ser facilmente demonstrados. Contudo, a terceira condição ‑ de o indivíduo em questão ter pago o mesmo imposto ou um imposto equivalente (ao que foi pago na Região flamenga) sobre a sua habitação precedente no Estado‑Membro onde residia anteriormente – não pode ser considerada satisfeita com a mesma prontidão.

45. Todos os Estados‑Membros têm regimes do que é normalmente descrito como impostos sobre as transmissões de imóveis. A medida controvertida é um exemplo deste tipo de imposto. Todavia, a base de tributação, as taxas, a eventual existência de isenções e os regimes de concessão de dedução diferem de Estado‑Membro para Estado‑Membro porque tais impostos não foram objecto de harmonização no interior da União Europeia ( ). Portanto, mesmo que um indivíduo que vai residir para a Região flamenga vindo de outro Estado‑Membro, possuísse a sua anterior residência nesse Estado‑Membro, não resulta necessariamente desse facto que tivesse pago os mesmos direitos ou direitos equivalentes. Por exemplo, a sua anterior residência pode ter beneficiado de uma isenção integral do imposto sobre as transmissões de imóveis nesse Estado: nessa hipótese, não terá sido pago qualquer imposto equivalente ( ).

46. Além disso, a questão do reconhecimento mútuo de tais impostos é matéria da competência dos Estados‑Membros. Por conseguinte, não se pode presumir que o pagamento de direitos de registo noutro Estado‑Membro seja ou tenha de ser reconhecido como pagamento de direitos de registo para os efeitos da Região flamenga. Esta situação tem sido descrita como compatível com o estado actual do direito da União ( ).

47. Assim, mesmo que a comparação seja feita na base mais estreita defendida pela Comissão, não se pode presumir que todos os indivíduos que se deslocam para a Região flamenga provenientes de outro Estado‑Membro se encontram na mesma situação que as pessoas que mudam de casa no interior dessa região.

Existe discriminação em relação aos residentes que regressam à Região flamenga?

48. Numa série de processos, começando com o processo D’Hoop ( ), o Tribunal de Justiça condenou os casos em que cidadãos da União recebem um tratamento menos favorável no seu Estado‑Membro de nacionalidade do que teriam recebido se não tivessem exercido o seu direito à liberdade de movimento, tendo afirmado que «seria incompatível com o direito à livre circulação aplicar a esse cidadão, no Estado‑Membro de que é nacional, um tratamento menos favorável do que aquele de que beneficiaria se não tivesse feito uso dos direitos conferidos pelo Tratado em matéria de livre circulação» ( ).

49. A medida controvertida põe em desvantagem os residentes da Região flamenga que se deslocam para outros Estados‑Membros e regressam à Região flamenga, após o decurso de um determinado período de tempo, em relação aos residentes da Região flamenga que permanecem nesta região, pelo simples facto de terem exercido o seu direito de livre circulação no interior da União Europeia? ( )

50. Penso que não.

51. Nos termos da medida controvertida, um residente da Região flamenga que vende a sua residência principal [para] se deslocar (por exemplo) para França e posteriormente regressa à Região flamenga após um período de quatro anos, não tem direito à compensação relativamente a uma eventual residência principal situada na Região flamenga que adquira na data do seu regresso. No entanto, um residente da Região flamenga que vende a sua residência principal, e que permanece na Região flamenga, mas passa a residir numa habitação arrendada e, depois disso, decorridos quatro anos, decide comprar uma residência substitutiva principal nessa região, não tem direito à compensação. O indivíduo que exerceu o seu direito de livre circulação encontra‑se exactamente na mesma situação do que aquele que não o fez. Nenhum dos dois pode beneficiar da compensação porque não adquiriram um imóvel substitutivo no prazo de dois anos, conforme prescrito pela medida controvertida ( ).

52. Assim, as eventuais desvantagens resultam do facto de o indivíduo não ter adquirido um imóvel substitutivo no prazo de dois anos a contar da venda da sua residência principal precedente, e não do exercício dos direitos de livre circulação.

53. Por conseguinte, o primeiro fundamento da Comissão não pode proceder.

Liberdade de estabelecimento (artigo 43.° CE; o artigo 31.°, n.° 1, do Acordo EEE) e livre circulação de capitais (artigo 56.°, n.° 1, CE; artigo 40.° do Acordo EEE)

Síntese dos argumentos

54. No essencial, a Comissão sustenta que as pessoas que vendem a sua habitação actual para comprar uma nova habitação na Região flamenga são tratadas mais favoravelmente se a actual habitação estiver situada nessa região do que se esta estiver situada noutro Estado‑Membro ou num Estado EFTA; que os dois grupos de adquirentes são objectivamente equiparáveis, de modo que a diferença de tratamento é proibida – implicitamente, como uma forma indirecta de discriminação em razão da nacionalidade e, em todo o caso, como sendo contrária ao princípio da igualdade de tratamento; e que as pessoas que estão a considerar a possibilidade de se deslocarem para a Região flamenga nessas circunstâncias poderão ser dissuadidas de o fazer em virtude dessa discriminação, que constitui, portanto, um obstáculo ao exercício dos seus direitos à liberdade de estabelecimento e à livre circulação de capitais.

55. Embora reconheça que existe uma diferença de tratamento, o Governo belga alega que esta não é discriminatória porque os dois grupos não são equiparáveis: os que pagaram anteriormente direitos de registo na Região flamenga distinguem‑se objectivamente dos que pagaram anteriormente um imposto noutro Estado. Sustenta ainda que, devido ao princípio da territorialidade (ou da soberania) fiscal, as transmissões de bens imóveis só podem ser tributadas pela autoridade fiscal em cuja circunscrição se situa o imóvel. Como corolário, a necessidade de manter a coerência do sistema fiscal significa que só os direitos já cobrados nessa circunscrição poderão ser compensados pelos direitos aí posteriormente cobrados.

56. A Hungria, tal como o Governo Belga, considera que a medida controvertida não é discriminatória em relação aos nacionais de outros Estados‑Membros que pretendem deslocar‑se para a Região flamenga. Além disso, o Governo húngaro alega que na hipótese de se considerar que a legislação nacional constitui uma restrição, esta é justificada ao abrigo do princípio da territorialidade fiscal e por razões imperiosas de interesse geral relacionadas com a coerência do sistema fiscal.

57. Em resposta a este último aspecto, a Comissão sustenta que a restrição só pode ser justificada pela necessidade de manter a coerência do sistema fiscal se houver uma relação directa entre a vantagem fiscal em questão e a compensação da vantagem por uma determinada tributação. Contudo, essa relação não existe entre os direitos pagos pela compra de um bem imóvel e uma redução dos direitos devidos pela compra de um bem imóvel subsequente. A medida controvertida consiste unicamente numa renúncia por parte das autoridades flamengas de uma porção da receita que, de outra forma, teria sido cobrada na segunda transacção.

Análise

58. Há um conjunto de aspectos que não é contestado pelas partes.

59. Em primeiro lugar, as partes concordam que a competência de um Estado‑Membro (ou de uma subdivisão de um Estado‑Membro com poder tributário, como a Região flamenga) de tributar as transmissões de bens imóveis está, em princípio, limitada às transacções de imóveis dentro do seu próprio território. Assim, as questões de saber se devem ser cobrados direitos de registo sobre aquisições de um bem imóvel no interior da Região flamenga e, em caso afirmativo, qual deve ser a taxa aplicada, competem exclusivamente às autoridades dessa região, tal como é da competência exclusiva das autoridades de outros Estados‑Membros decidir a questão de saber se as aquisições no seu próprio território devem ser tributadas e, em caso afirmativo, a que nível.

60. Além disso, é pacífico que as pessoas que adquirem uma residência principal na Região flamenga, depois de terem sido proprietários de uma residência principal precedente são tratados de forma diferente consoante a aquisição do bem imóvel precedente estivesse ou não sujeita a direitos de registo nessa região.

61. Mesmo que não houvesse uma tal diferença de tratamento, poderia, de facto, acontecer que os direitos de 10% cobrados na Região flamenga pudessem constituir um obstáculo objectivo à deslocação de um potencial comprador, [se] outros Estados cobrassem uma tributação a uma taxa inferior (ou não cobrassem qualquer tributo). Todavia, as disparidades nas taxas de tributação entre Estados‑Membros, resultantes do exercício independente da competência fiscal, num domínio em que não existe harmonização da UE, não caem no âmbito de aplicação das disposições do Tratado sobre a livre circulação, que não garante que o exercício de tais liberdades seja neutro em termos de impostos ( ).

62. A diferença de tratamento constitui discriminação?

63. Decorre de jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que as normas referentes à igualdade de tratamento proíbem não só as discriminações ostensivas baseadas na nacionalidade mas ainda qualquer forma de discriminação dissimulada que, mediante a aplicação de outros critérios de distinção, conduza, na prática, ao mesmo resultado ( ). Assim, o Tribunal de Justiça declarou que: «uma disposição nacional deve ser considerada indirectamente discriminatória quando, pela sua própria natureza, seja susceptível de afectar mais fortemente cidadãos de outros Estados‑Membros do que os cidadãos nacionais e, em consequência, implique o risco de desfavorecer sobretudo os primeiros» ( ).

64. O Tribunal de Justiça também já considerou expressamente que uma lei, ainda que aplicável indistintamente, que subordinava a atribuição de um direito ao preenchimento de um requisito de residência numa região de um Estado‑Membro, favorecendo assim os cidadãos nacionais em detrimento dos cidadãos de outros Estados‑Membros, era contrária ao princípio da não discriminação ( ).

65. Não há dúvida que a medida controvertida não discrimina directamente com base na nacionalidade.

66. As três condições da medida controvertida que devem ser satisfeitas para a disponibilização da compensação ( ) são intrinsecamente susceptíveis de afectar mais os nacionais de outros Estados‑Membros, do que os nacionais belgas que residem na Região flamenga, de modo a colocar os primeiros em especial desvantagem e, deste modo, constituir uma forma indirecta de discriminação?

67. Resulta da análise que apresentei em relação ao artigo 18.° CE ( ) que considero que a resposta deve ser negativa.

68. É relativamente fácil demonstrar, no interior da Região flamenga, se um indivíduo que adquire uma residência substitutiva principal nessa região pagou direitos de registo sobre a sua habitação precedente. No entanto, na ausência de provas de que foram pagos direitos equivalentes (e/ou do reconhecimento mútuo de direitos de registo entre Estados‑Membros, que ainda não existe), não se pode presumir que todos os indivíduos que se deslocam para essa região provenientes de outro Estado‑Membro se encontram na mesma situação que as pessoas que se deslocam no interior da Região flamenga. Por conseguinte, não se pode perguntar se «há discriminação injustificada entre os que pagaram direitos de registo na Região flamenga e os que pagaram um tributo equivalente noutro Estado‑Membro» porque não se pode presumir a comparação do incomparável.

69. Todos os adquirentes estão sujeitos à mesma obrigação de pagar os direitos de registo na Região flamenga. A esse respeito, não se pode traçar uma linha de distinção objectiva entre os dois grupos.

70. Suscita‑se, em seguida, a questão de saber como são tratados esses adquirentes subsequentes. Existe, nessa fase, discriminação injustificada entre as diferentes categorias dos compradores de habitação na Região flamenga?

71. Considerando a questão a essa luz, parece que todos os que compram uma residência principal na Região flamenga são tratados da mesma forma: depois de terem pago os direitos de registo uma vez, um crédito de até EUR 12 500 será compensado com o montante devido sobre qualquer compra subsequente de uma residência principal na mesma região ( ). Na ausência de um sistema de reconhecimento mútuo, o imposto sobre as transmissões de imóveis pago fora da região pode ser legalmente ignorado. É verdade que existe uma diferença de tratamento entre os que compram a sua primeira residência principal no interior da Região flamenga e os que aí compram uma residência principal subsequente. Todavia, mantendo‑se tudo o resto invariável, parece‑me plausível supor que o tratamento menos favorável dos compradores de um primeiro imóvel teria, de facto, uma maior probabilidade de afectar os que já são residentes nessa região do que os que eram anteriormente residentes noutro lugar – e, portanto, uma maior probabilidade de afectar os nacionais belgas do que nacionais de outros Estados‑Membros ou de um Estado EFTA – porque, em termos globais, as pessoas tendem a comprar a sua primeira habitação num país ou região onde já são residentes.

72. Por conseguinte, ao contrário do processo Comissão/Grécia ( ), não é possível fazer uma distinção clara entre nacionais e não nacionais e comparar os dois grupos. Também não resulta necessariamente que a medida controvertida afecte os nacionais de outros Estados‑Membros mais do que os nacionais belgas residentes na Região flamenga e que os primeiros sejam colocados em desvantagem.

73. Na medida em que um indivíduo se desloque para a Região flamenga sendo proveniente de um Estado‑Membro que cobre uma taxa dos direitos (imposto) pela compra de uma residência principal inferior à taxa de 10% cobrada na Região flamenga, pode, de facto, suceder que essa taxa (que é substancial) seja considerada uma desvantagem. Todavia, essa é uma desvantagem suportada por todos os indivíduos que compram um bem imóvel na Região flamenga.

74. Parece‑me, portanto, que a medida controvertida não é indirectamente discriminatória.

75. Dito isto, gostaria de chamar a atenção para uma outra possível restrição à livre circulação decorrente da medida controvertida.

76. Uma pessoa que teve anteriormente uma residência principal própria na Região flamenga pode compensar (até) EUR 12 500 dos direitos de registo pagos pela compra dessa residência com os direitos de registo devidos pela compra de uma residência principal subsequente nessa região – mas só se a segunda aquisição se realizar num determinado prazo (dois ou cinco anos, consoante o caso) a contar da venda do bem imóvel precedente. Um residente que vende a sua residência principal para se deslocar para outro Estado‑Membro ou para um Estado EFTA por um período mais longo, e que depois regressa à Região flamenga, perderá a vantagem não despicienda a que teria direito em caso contrário.

77. À primeira vista, poderia parecer que uma limitação no tempo dos efeitos da disponibilidade da compensação poderia funcionar como um obstáculo à livre circulação e residência, porque um tal indivíduo não beneficiaria da compensação quando regressasse à Região flamenga.

78. No entanto, a Comissão não focou esse aspecto da medida controvertida na sua acção e o Governo Belga não teve a oportunidade de apreciar e responder a uma alegação específica com base nesse aspecto. Não considero, portanto, que o Tribunal de Justiça tenha a possibilidade de julgar procedente a acção intentada pela Comissão com base nesse fundamento.

Justificação

79. Na hipótese de o Tribunal de Justiça não partilhar o meu entendimento, mas considerar que a medida controvertida constitui uma restrição proibida ao direito à livre circulação conforme alegado pela Comissão, torna‑se necessário considerar os argumentos apresentados pelo Governo Belga a título de justificação, nomeadamente a coerência do sistema fiscal e as razões imperiosas de interesse geral.

Coerência do sistema fiscal

80. Embora reconheça que a necessidade de preservar a coerência de um regime fiscal pode justificar uma restrição às liberdades fundamentais sob a forma de um tratamento diferenciado, consoante um determinado evento ocorra dentro ou fora do âmbito de aplicação do sistema, o Tribunal de Justiça tem vindo a sublinhar, em jurisprudência constante, que uma justificação dessa natureza depende da existência de uma relação directa entre o benefício fiscal em causa e a compensação desse benefício através de determinada imposição fiscal ( ). No presente processo, a Comissão alega que não existe uma tal relação, enquanto que o Governo Belga defende que existe uma relação entre o pagamento de direitos de registo relativos à primeira propriedade e o eventual pagamento de tais direitos numa aquisição subsequente.

81. Em meu entender, não existe relação directa na acepção da jurisprudência entre a cobrança de direitos de registo (ou de um imposto equivalente) pela compra de uma residência principal e a redução do montante tributado pela compra de uma residência principal subsequente para substituir a primeira (sempre que os dois imóveis estejam situados num mesmo Estado‑Membro). As duas transacções estão sem dúvida relacionadas no espírito do comprador no sentido de assegurarem a alojamento adequado e ininterrupto para si e, caso aplicável, para a sua família. Mas são bastante independentes uma da outra enquanto factos geradores do imposto.

82. O Governo Belga sustenta que a situação é equiparável à do acórdão Bachmann ( ).

83. Nesse processo, H. M. Bachmann tinha celebrado contratos de seguro de saúde e de invalidez, juntamente com um contrato de seguro de vida, na Alemanha, onde trabalhava, antes de ir viver e trabalhar na Bélgica, onde continuou a pagar os necessários prémios por força desses contratos. O direito belga não lhe permitia deduzir o montante desses prémios do seu rendimento tributável, como teria feito se os prémios tivessem sido pagos na Bélgica. Contudo, o Governo Belga sustentou, com êxito, que a isenção da tributação dos prémios de seguro era compensada pela tributação aplicada às pensões, anuidades e montantes de capital pagos pelas seguradoras. O Tribunal de Justiça considerou que a coerência do regime fiscal pressupunha que, no caso de um Estado ser obrigado a aceitar a dedução de prémios de seguro pagos noutro Estado‑Membro, aquele possa cobrar o imposto sobre as somas devidas pelas segurado. Todavia, isso não podia ser assegurado. Consequentemente, a coesão do sistema fiscal não podia ser garantida por medidas menos restritivas do que as normas belgas.

84. Não penso que as duas situações sejam equiparáveis.

85. No acórdão Bachmann, havia uma relação recíproca directa clara entre a tributação dos benefícios e a não tributação dos prémios. Embora, como refere o Governo Belga, o pagamento de um benefício por força de um contrato de seguro não seja um resultado automático do pagamento dos prémios (de facto, pode‑se mesmo preferir que não seja necessário pagar qualquer benefício), apesar disso, quando um benefício é pago, este pressupõe necessariamente o pagamento anterior de um prémio. Quando se trata da aquisição de casas, não existe uma tal ligação necessária entre uma e outra aquisições. Uma pessoa (ou família) pode viver apenas em habitação arrendada, pode comprar uma habitação e permanecer nesta sem mudar de casa, pode comprar uma série de habitações sucessivas ao longo da vida, ou pode alternar entre habitação própria e arrendada, dependendo das circunstâncias. Qualquer compra de uma residência principal para servir como habitação é simplesmente um evento novo e separado. Se o evento é tributado, é tributado como um evento individual, e não como parte de uma cadeia de eventos. A Região flamenga continua a poder, livremente, no âmbito do exercício dos seus poderes tributários territoriais, variar periodicamente a taxa dos direitos de registo ou mesmo aboli‑la. No entanto, o exercício de tais poderes não suscitaria qualquer incoerência no sistema ‑ ou qualquer necessidade de reembolso ou recuperação de quaisquer direitos – porque cada facto gerador do imposto é separado de cada outro facto gerador do imposto.

86. O simples facto de a medida controvertida fazer depender o montante que pode ser compensado em relação aos direitos de registo devidos sobre a aquisição subsequente (em parte) do montante pago ou devido sobre a compra precedente não é suficiente para criar uma relação entre os dois eventos tributáveis. O Governo flamengo podia igualmente ter realizado o objectivo prosseguido permitindo uma dedução fixa de EUR 12 500, ou de qualquer outro montante adequado. A única verdadeira questão que deve resolver é a de saber qual é o montante das receitas que o Governo está disposto a renunciar para realizar esse objectivo.

87. De facto, a ausência da necessária relação directa entre as transacções em questão é confirmada pela própria medida controvertida, na medida em que deixa de ser possível a compensação se tiver decorrido um determinado período de tempo entre a venda do bem imóvel precedente e a aquisição de um bem imóvel. Se tivesse havido qualquer relação directa do tipo exigido pela jurisprudência para se invocar, com êxito, a coerência do sistema fiscal como uma justificação, esta não desapareceria dessa forma ( ).

88. Concluo que essa justificação não procede.

Razões imperiosas de interesse geral

89. O Governo belga alega que a medida controvertida justifica‑se por razões imperiosas de interesse geral, é adequada a garantir a realização dos objectivos que prossegue e não excede o necessário para os alcançar. Para além do objectivo de promover a mobilidade, expressamente referido na exposição de motivos do projecto de decreto que introduziu a medida controvertida (que inclui o objectivo de reduzir as distâncias percorridas entre a habitação e o trabalho, com efeitos benéficos para a saúde e o ambiente), o Governo belga sustenta que a medida encoraja a renovação das habitações existentes, mais do que as novas construções e tem um efeito moderador nas rendas.

90. Confesso que tenho dificuldades em perceber como é que uma redução dos direitos de registo que se aplica igualmente à aquisição de habitações existentes e à aquisição de terrenos para construção de habitação deverá necessariamente encorajar a renovação, mais do que a construção. Também não é claro que a redução do custo de aquisição de uma residência principal seja susceptível de ter um efeito directo nas rendas (uma vez que a compra para arrendar está, em princípio, excluída do mecanismo da compensação). Possivelmente, na medida em que reduz o custo global da aquisição de residências principais subsequentes (depois da primeira compra), o mecanismo da compensação incentiva as pessoas a comprarem, em vez de arrendarem, e reduz (até um certo ponto não especificado), deste modo, a procura global de habitação para arrendamento na Região flamenga. O Governo belga não forneceu mais explicações sobre as formas de adequação da medida controvertida para a realização dos objectivos que prossegue.

91. Posso aceitar que a medida que reduz o montante dos direitos devidos pela compra de uma nova residência principal seja susceptível de facilitar a mobilidade em geral, e isso pode incluir mudar de residência para mais perto do local de trabalho, com os efeitos benéficos para a saúde e o ambiente inerentes. Mas isso suscita a questão: por que não facilitar, da mesma forma, a mobilização para dentro (ou para fora) da Região flamenga (o que seria claramente benéfico para limitar o tráfego transfronteiriço)? A medida controvertida, contudo, liga a disponibilidade da compensação a aquisições sequenciais no interior da Região flamenga.

92. Concluo, portanto, que o Governo Belga não demonstrou a existência de razões imperiosas de interesse geral que justifiquem a medida controvertida.

Limite dos efeitos no tempo

93. Por último e para ser exaustiva, acrescento que – se o Tribunal de Justiça julgasse procedente a acção da Comissão – não vejo motivos para limitar os efeitos do acórdão no tempo ( ). Concordo com a Comissão que não está em causa uma nova interpretação do direito da UE, e o Governo belga não forneceu qualquer indicação do que poderiam ser as consequências financeiras da decisão do Tribunal de Justiça.

94. Gostaria de acrescentar que, tanto quanto é do meu conhecimento, o Tribunal de Justiça jamais limitou os efeitos no tempo do seu acórdão, ao concluir que um Estado‑Membro não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem ao abrigo do Tratado. De facto, dada a natureza de uma tal conclusão, que se refere a um momento específico, que é o momento em que expira o prazo estipulado pela Comissão para cumprimento do seu parecer fundamentado, qualquer limitação dos efeitos no tempo seria inadequada.

Conclusão

95. Considero, no entanto, pelos motivos anteriormente indicados, que a medida controvertida não viola os artigos 18.°, 43.°, e 56.° CE e os artigos 31.° e 40.° do Acordo EEE. Recomendo, assim, ao Tribunal de Justiça que julgue a acção improcedente e que, conforme pedido pela Bélgica, nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, determine que a Comissão deverá suportar as despesas.