ACORDAO DO TRIBUNAL DE JUSTICA DE 12 DE MARCO DE 1987. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REPUBLICA FEDERAL DA ALEMANHA. - INCUMPRIMENTO - " LEI DE PUREZA'RELATIVA A CERVEJA. - PROCESSO 178/84.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 01227

Edição especial sueca página 00037

Edição especial finlandesa página 00037



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

1. Livre circulação de mercadorias - Restrições quantitativas - Medidas de efeito equivalente - Comercialização dos produtos - Disparidade das regulamentações nacionais - Obstáculos às trocas intracomunitárias - Admissibilidade - Condições e limites

(Tratado CEE, artigo 30.°)

2. Livre circulação de mercadorias - Restrições quantitativas - Medidas de efeito equivalente - Legislação que reserva uma denominação genérica para os produtos fabricados segundo a regulamentação nacional - Justificação - Inexistência

(Tratado CEE, artigo 30.°)

3. Livre circulação de mercadorias - Restrições quantitativas - Medidas de efeito equivalente - Sistema obrigatório de informação dos consumidores que manifestem a sua preferência por produtos elaborados a partir de determinadas matérias-primas - Admissibilidade - Condições

(Tratado CEE, artigo 30.°)

4. Livre circulação de mercadorias - Derrogações - Protecção da saúde pública - Regulamentação relativa à utilização de aditivos alimentares - Justificação - Condições e limites

(Tratado CEE, artigos 30.° e 36.°)

Sumário

1. Embora, na falta de uma regulamentação comum da comercialização dos produtos em causa, devam ser aceites os obstáculos à livre circulação intracomunitária que resultem de disparidades das regulamentações nacionais, na medida em que tais regulamentações, aplicáveis indistintamente aos produtos nacionais e aos importados, possam ser justificadas como necessárias para satisfazer exigências imperativas relacionadas, designadamente, com a protecção dos consumidores, será, porém, necessário, que tais regulamentações sejam proporcionais aos objectivos prosseguidos. Se um Estado-membro tiver a possibilidade de escolha entre diferentes medidas aptas para atingir o mesmo fim, cabe-lhe escolher o meio que acarrete menos obstáculos à liberdade das trocas comerciais.

2. Um Estado-membro não pode reservar o uso de uma denominação apenas para os produtos que satisfaçam os imperativos da sua regulamentação nacional, invocando as exigências de protecção dos consumidores porque, por um lado, as representações dos consumidores, que podem variar de um Estado-membro para o outro e ser susceptíveis de evoluir com o tempo no interior de um mesmo Estado-membro, não podendo a legislação desse Estado servir para cristalizar certos hábitos de consumo, para estabilizar uma vantagem adquirida pelas indústrias nacionais que se dedicam a satisfazê-los, e, por outro lado, uma denominação que tenha um carácter genérico não pode ser reservada apenas aos produtos fabricados segundo as regras em vigor nesse Estado-membro.

3. Quando, num Estado-membro, os consumidores atribuem particulares qualidades a um produto se for fabricado a partir de determinadas matérias primas, é legítimo ao Estado-membro em questão querer dar aos consumidores as informações que lhes permitam fazer a sua escolha em função deste elemento. Mas devem ser utilizados para este fim meios que não entravem a importação de produtos legalmente fabricados e comercializados noutros Estados-membros. Se é admissível um sistema de informação obrigatória, este não deve comportar apreciações negativas para os produtos importados fabricados segundo processos diferentes dos utilizados no Estado-membro importador.

4. Tendo em conta as incertezas que subsistem no estado actual da investigação científica sobre aditivos alimentares e a ausência de harmonização das legislações nacionais, os artigos 30.° e 36.° do Tratado não se opõem a uma regulamentação nacional que restrinja o consumo dessas substâncias e submeta a sua utilização a autorização prévia, concedida por um acto de alcance geral, para determinados aditivos, quer para todos os produtos, quer apenas para alguns deles, quer relativamente a certas utilizações.

Ao aplicar tal regulamentação aos produtos importados que contenham aditivos autorizados no Estado-membro produtor mas proibidos no Estado-membro importador, as autoridades nacionais devem, todavia, face ao princípio da proporcionalidade que está na base da última fase do artigo 36.° do Tratado, limitar-se ao que seja efectivamente necessário para a protecção da saúde pública. Por isso, a utilização de um determinado aditivo, admitido num outro Estado-membro, deve ser autorizada no caso de produtos importados deste Estado, desde que, tendo em conta, por um lado, os resultados da investigação científica internacional, especialmente dos trabalhos do Comité Científico Comunitário da Alimentação Humana e da Comissão do Codex Alimentarius da FAO e da Organização Mundial de Saúde, e, por outro lado, os hábitos alimentares no Estado-membro importador, este aditivo não apresente um perigo para a saúde pública e corresponda a uma necessidade real, designadamente de ordem tecnológica. Esta última noção deve apreciar-se em função das matérias-primas utilizadas, tendo em conta a apreciação delas feita pelas autoridades do Estado-membro produtor e os resultados da investigação científica internacional. O princípio da proporcionalidade exige igualmente que os operadores económicos tenham a possibilidade de pedir, por um processo que lhes seja facilmente acessível e possa ser concluído em prazos razoáveis, que seja autorizado o emprego de determinados aditivos por um acto de alcance geral.

Uma ausência injustificada de autorização deve poder ser impugnada pelos operadores económicos através de um recurso jurisdicional. Sem prejuízo da faculdade de pedir aos operadores económicos os dados de que estes dispõem e que possam ser úteis para a apreciação dos factos, é às autoridades nacionais competentes do Estado-membro importador que incumbe demonstrar que a proibição é justificada por razões de protecção da saúde da sua população.

Partes

No processo 178/84,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por R. C. Beraud e J. Sack, respectivamente consultor principal e membro do seu Serviço Jurídico, com domicílio escolhido no gabinete de G. Kremlis, membro do Serviço Jurídico da Comissão, edifício Jean Monnet, Kirchberg, Luxemburgo,

autora,

contra

República Federal da Alemanha, representada por M. Seidel, Ministerialrat no Ministério Federal da Economia, J. Dietrich, Ministerialrat no Ministério Federal da Juventude, da Família e da Saúde, J. Sedemund, advogado em Colónia, e R. Lukes, professor de direito na Universidade de Muenster, na qualidade de mandatários ad litem, com domicílio escolhido no do chanceler da embaixada da República Federal da Alemanha, 20-22, Avenue E. Reuter, Luxemburgo

ré,

que tem por objecto a aplicação da "lei de pureza" às cervejas importadas de outros Estados-membros,

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. Mackenzie Stuart, presidente, Y. Galmot, C. Kakouris, T. F. O' Higgins e F. Schockweiler, presidentes de secção, G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida e G. C. Rodríguez Iglesias, juízes,

advogado-geral: Sir Gordon Slynn

secretário: H. A. Ruehl, administrador principal

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 13 e 14 de Maio de 1986,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas audiência de 18 de Setembro de 1986,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal a 6 de Julho de 1984, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção com vista a fazer declarar que, ao proibir a comercialização de cervejas legalmente fabricadas e postas à venda num outro Estado-membro quando essas cervejas não estão em conformidade com os artigos 9.° e 10.° da Biersteuergesetz (lei de 14 de Março de 1952, BGBl I, p. 149), a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado.

2 No que respeita aos factos, à tramitação do processo e aos argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo só serão repetidos na medida do necessário à fundamentação da decisão do Tribunal.

Sobre a legislação interna aplicável

3 No decurso do processo no Tribunal, o Governo alemão fez a seguinte exposição, que não foi contestada pela Comissão e deverá ser tida em consideração para os efeitos do presente litígio, da sua legislação relativa à cerveja.

4 A Biersteuergesetz (lei fiscal sobre a cerveja) contém, no que interessa ao presente litígio, por um lado, regras de fabrico que só se aplicam como tais às fábricas de cerveja estabelecidas na República Federal da Alemanha e, por outro lado, uma regulamentação sobre a utilização da denominação "Bier" (cerveja), que vale tanto para as cervejas fabricadas na República Federal da Alemanha como para as cervejas importadas.

5 As regras de fabrico são enunciadas no artigo 9.° da Biersteuergesetz. O n.° 1 desta disposição prevê que, para a preparação de cerveja de baixa fermentação, não pode ser utilizado senão malte de cevada, lúpulo, levedura e água. O n.° 2 do mesmo artigo subordina a preparação da cerveja de alta fermentação às mesmas prescrições, autorizando, todavia, a utilização de outros maltes e a utilização de açúcar de cana, de açúcar de beterraba ou de açúcar invertido tecnicamente puro, bem como de glucose e de corantes obtidos a partir de açúcares dos referidos tipos. No seu n.° 3, do artigo 9.° precisa-se que se deve entender por malte qualquer cereal germinado artificialmente. Há que notar, a este respeito, que segundo o artigo 17.°, n.° 4, do regulamento de aplicação da Biersteuergesetz ("Durchfuehrungsbestimmungen zum Biersteuergesetz", de 14 de Março de 1952) (BGBl I, p. 153), o arroz, o milho e o sorgo não são cereais, para efeitos do n.° 3 do artigo 9.° da Biersteuergesetz. Podem ser concedidas derrogações às regras de fabrico dos n.os 1 e 2 do artigo 9.° da Biersteuergesetz, nos termos do n.° 7 desta mesma disposição, mediante requerimento, em casos particulares, para a preparação de cervejas especiais e de cerveja destinada à exportação ou a experiências científicas. Por outro lado, o n.° 8 deste mesmo artigo determina a inaplicabilidade dos n.os 1 e 2 às cervejarias que apenas produzam para o seu consumo próprio (Hausbrauer). As regras de fabrico do artigo 9.° da Biersteuergesetz têm a garantia de sanções penais previstas pelo artigo 18.°, n.° 1, (1), desta mesma lei.

6 A regra sobre a utilização no comércio da denominação "Bier" (cerveja) está contida no artigo 10.° da Biersteuergesetz. Nos termos deste, não podem ser comercializadas sob a denominação "Bier" (cerveja) - sozinha ou enquanto elemento de uma denominação composta - ou sob outras nomes ou representações figurativas que suscitem a impressão de que se trate de cerveja, senão bebidas fermentadas que respeitem as prescrições dos n.os 1, 2 e 4 a 6 artigo 9.° da Biersteuergesetz. Aquela norma apenas contém uma proibição de comercialização relativa, no sentido de que bebidas não conformes às regras de fabrico acima enunciadas podem ser vendidas sob outras denominações, desde que essas denominações não estejam compreendidas nas restrições enunciadas no artigo 10.° Esta regra de denominação tem a garantia das sanções previstas no artigo 18.°, n.° 1, (4), da Biersteuergesetz.

7 Se as cervejas contiverem aditivos, a sua importação para a República Federal da Alemanha depara, além disso, com a proibição absoluta de comercialização imposta por outra disposição legislativa, a saber, o artigo 11.°, n.° 1, (2), da lei que rege o comércio dos géneros alimentícios, dos produtos à base de tabaco, dos produtos cosméticos e de outros bens de consumo ("Lebensmittel- und Bedarfsgegenststaendegesetz"), de 15 de Agosto de 1974 (BGBl I, p. 1945) (doravante "LMBG").

8 Esta lei, fundada em considerações de prevenção sanitária, baseia-se, no que respeita a aditivos, num princípio de proibição, sob reserva de autorização. No seu artigo 2.°, define os aditivos como sendo "as substâncias destinadas a ser acrescentadas aos produtos alimentares para influenciar as suas características ou para obter propriedades ou efeitos particulares" e exclui desta definição "as substâncias de origem natural ou quimicamente idênticas às substâncias naturais e que, segundo os usos, sejam principalmente utilizadas, em razão do seu valor nutritivo, olfactivo ou gustativo, ou como condimento, tais como a água potável e a água de mesa".

9 No seu artigo 11.°, n.° 1, (1), a LMBG proíbe a utilização de aditivos não autorizados, puros ou misturados com outras substâncias, para o fabrico ou o tratamento industrial de produtos alimentares destinados a serem comercializados. Precisa, no n.° 2, (1), e no n.° 3 do mesmo artigo, que não cabem no âmbito desta interdição os adjuvantes técnicos e as enzimas. Por adjuvantes técnicos a lei entende, segundo o n.° 2, (1), do mesmo artigo, "os aditivos que são separados do produto alimentar, quer totalmente, quer de tal modo que não estejam contidos no produto destinado ao consumidor a não ser sob a forma de resíduos tecnicamente inevitáveis e desprovidos de efeitos sob o ponto de vista tecnológico, em proporções insignificantes sob o ponto de vista da saúde, do aroma e do gosto".

10 No seu artigo 11.°, n.° 1, (2), a LMBG proíbe a comercialização a título profissional de produtos que tenham sido fabricados ou tratados com violação da proibição de fabrico estabelecida no n.° 1, (1), ou que não estejam em conformidade com o regulamento tomado com fundamento no seu artigo 12.°, n.° 1. Por força desta última disposição, um regulamento ministerial aprovado pelo Bundesrat pode autorizar o emprego de certos aditivos de modo geral, ou para certos produtos alimentares ou ainda para certas utilizações, na medida em que tal autorização for compatível com a protecção do consumidor, tendo em conta as necessidades tecnológicas, nutricionais e dietéticas. Estas autorizações estão contidas nos anexos do regulamento sobre a autorização do emprego de aditivos nos produtos alimentares ("Verordnung ueber die Zulassung von Zusatzstoffen zu Lebensmitteln"), de 22 de Dezembro de 1981 (BGBL I, p. 1633) (doravante "ZZulV").

11 Como género alimentício que é, a cerveja cabe no âmbito de aplicação da legislação sobre os aditivos, mas está submetida, a este respeito, a um regime especial. As regras de fabrico contidas no artigo 9.° da Biersteuergesetz excluem a utilização de quaisquer substâncias além das que aí são enumeradas, incluindo os aditivos. Constituem, assim, disposições especiais sobre aditivos, no sentido do artigo 1.°, n.° 3, do ZZulV. Esta disposição mantém a aplicabilidade das regras que proíbem, limitam ou autorizam a utilização de aditivos para certos produtos alimentares em condições diferentes das do ZZulV. A utilização de aditivos autorizados de modo geral ou para certas utilizações nos anexos do ZZulV está, consequentemente, excluída no caso da cerveja. Esta exclusão não vale, no entanto, senão para as substâncias que constituam aditivos no sentido da LMBG e para cujo emprego a própria LMBG, enquanto lei posterior à Biersteuergesetz, não preveja derrogação. A proibição dos aditivos na cerveja não engloba, pois, nem a dos adjuvantes técnicos nem a das enzimas.

12 Temos, assim, que o artigo 11.°, n.° 1, (2), da LMBG, conjugado com o artigo 9.° da Biersteuergesetz, tem por efeito proibir a importação para a República Federal da Alemanha de cervejas que contenham substâncias que caibam na proibição da utilização de aditivos feita pelo artigo 11.°, n.° 1, (1), da LMBG.

Sobre o objecto do litígio

13 Há que determinar se o litígio abrange unicamente a proibição de comercializar, sob a denominação "Bier" (cerveja), cervejas que foram fabricadas noutros Estados-membros segundo regras que não correspondem às do artigo 9.° da Biersteuergesetz ou se ele se alarga à proibição de importar cervejas que contêm aditivos autorizados no Estado-membro de proveniência mas proibidos na República Federal da Alemanha.

14 Na notificação de incumprimento, a Comissão dirigiu as suas críticas contra as disposições dos artigos 9.° e 10.° da Biersteuergesetz, enquanto excluíam a importação para a República Federal da Alemanha de cervejas legalmente fabricadas noutros Estados-membros, desde que essas cervejas não tenham sido fabricadas em conformidade com as disposições aplicáveis na República Federal da Alemanha. A Comissão considerou que esta proibição de comercialização não podia ser justificada por considerações de interesse público ligadas à protecção dos consumidores ou à salvaguarda da saúde pública.

15 Na resposta a esta notificação, o Governo alemão invocou que as disposições legislativas relativas à pureza da cerveja eram indispensáveis à salvaguarda da saúde pública, porque o fabrico de cerveja com base apenas nas matérias-primas enumeradas pelo artigo 9.° da Biersteuergesetz permitia evitar o recurso a aditivos. Num ofício complementar de 15 de Dezembro de 1982, dirigido a um membro da Comissão, o Governo alemão retomou este argumento, precisando que a prescrição de não utilizar senão as matérias-primas enumeradas no artigo 9.° da Biersteuergesetz incluía a proibição dos aditivos, proibição destinada a salvaguardar a saúde pública.

16 No seu parecer fundamentado, a Comissão manteve o seu ponto de vista. Segundo a Comissão, o facto de a cerveja fabricada segundo a tradição alemã da regra de pureza poder ser fabricada sem aditivos não permite excluir, de forma geral, a necessidade tecnológica de utilizar aditivos para cerveja fabricada segundo outras tradições ou a partir de outras matérias-primas. A Comissão considera que a questão da necessidade tecnológica de utilizar aditivos não pode ser resolvida a não ser em consideração dos métodos de fabrico utilizados e relativamente a determinados aditivos.

17 Na sua resposta a este parecer fundamentado, o Governo alemão reiterou as considerações de prevenção sanitária que justificavam, segundo ele, as disposições dos artigos 9.° e 10.° da Biersteuergesetz. Não se explicou, todavia, sobre o alcance exacto desta legislação, nem sobre as suas relações com o regime dos aditivos.

18 Nos fundamentos da sua petição, a Comissão denunciou os entraves às importações que implicava a aplicação da Biersteuergesetz às cervejas fabricadas noutros Estados-membros a partir de outras matérias-primas ou com aditivos autorizados nesses Estados.

19 Foi apenas na sua contestação que o Governo alemão expôs que o regime de pureza da cerveja constava de duas legislações distintas mas complementares e fez a apresentação acima reproduzida da sua legislação.

20 Na sua réplica, a Comissão expôs de modo distinto as objecções que formulava à regra de denominação contida no artigo 10.° da Biersteuergesetz e as objecções que lhe suscitava a proibição absoluta dos aditivos na cerveja. No parecer da Comissão, a exposição completa do direito aplicável feita pelo Governo alemão não modifica, fundamentalmente, os dados do presente litígio. A Comissão insistiu, a este respeito, no facto de não ter dirigido a sua acção exclusivamente contra os artigos 9.° e 10.° da Biersteuergesetz, mas de ter visado, de modo geral, a proibição de comercializar cerveja proveniente de outros Estados-membros que não esteja conforme com os critérios de fabrico contidos nessas disposições, não tendo importância o fundamento legislativo exacto desta proibição.

21 Nestas condições, há que considerar, por duas razões, que a acção é dirigida ao mesmo tempo contra a proibição de comercializar, sob a denominação "Bier" (cerveja), cervejas que foram fabricadas noutros Estados-membros, segundo regras que não correspondem às do artigo 9.° da Biersteuergesetz e contra a proibição de importar cervejas que contenham aditivos cujo emprego seja autorizado no Estado-membro de proveniência mas proibido na República Federal da Alemanha.

22 Em primeiro lugar, ao atacar, desde o início do processo pré-contencioso, a proibição de comercialização que, na República Federal da Alemanha, recai sobre a importação de cervejas provenientes de outros Estados-membros, desde que não tenham sido fabricadas segundo as regras que correspondam às que estão em vigor na República Federal da Alemanha, a Comissão identificou, desde o início, o aspecto substancial do incumprimento. Ela não referiu o artigo 9.° da Biersteuergesetz senão para precisar estas regras. Tal como o Governo alemão expôs, o alcance desta disposição não é, aliás, limitado às matérias-primas, mas estende-se aos aditivos. Os argumentos desenvolvidos pela Comissão no decurso do processo pré-contencioso a propósito do carácter inapropriado de uma proibição absoluta dos aditivos demonstram, para mais, que ela tinha a intenção de a incluir no objecto da sua acção.

23 Em segundo lugar, importa acentuar que foi o próprio Governo alemão que, desde o início do processo, se defendeu, no essencial, no plano dos aditivos e da salvaguarda da saúde pública, o que, por um lado, implica que tenha compreendido e reconhecido que o objecto do litígio englobava também a proibição absoluta do emprego dos aditivos e, por outro lado, exclui que tenha havido ofensa dos direitos da defesa.

Sobre a proibição de comercializar, sob a denominação "Bier", cervejas que não correspondam às exigências do artigo 9.° da Biersteuergesetz

24 Há que sublinhar, primeiramente, que a regra de fabrico contida no artigo 9.° da Biersteuergesetz não pode constituir, por si própria, uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, proibida pelo artigo 30.° do Tratado, dado que apenas se aplica às fábricas de cerveja estabelecidas na República Federal da Alemanha. O artigo 9.° da Biersteuergesetz não está aqui em causa, a não ser na medida em que o artigo 10.° da Biersteuergesetz, que se refere tanto aos produtos importados de outros Estados-membros como aos produtos fabricados no território nacional, remete para ele para determinar as bebidas em cuja comercialização pode ser utilizada a denominação "Bier" (cerveja).

25 No que respeita a esta regra de denominação do artigo 10.°, a Comissão admite que, enquanto não for realizada uma harmonização a nível comunitário, os Estados-membros têm, em princípio, competência para estabelecer as regras relativas ao fabrico, à composição e à comercialização das bebidas. Sublinha, todavia, a incompatibilidade com o direito comunitário de um sistema que, como o do artigo 10.° da Biersteuergesetz, proíbe utilizar uma denominação genérica para o comércio de produtos fabricados em parte com matérias-primas tais como o arroz e o milho, diferentes das prescritas no território nacional. Tal regulamentação iria, em qualquer hipótese, para além do necessário à protecção do consumidor alemão, podendo esta ser muito bem assegurada pela via da rotulagem ou de indicações. Constituiria, pois, uma restrição ao comércio proibida pelo artigo 30.° do Tratado.

26 O Governo alemão tentou primeiro justificar a sua argumentação por considerações de saúde pública. Segundo ele, a utilização de matérias-primas além das admitidas pelo artigo 9.° da Biersteuergesetz implicaria necessariamente o recurso a aditivos. Aquando da audiência, o Governo alemão reconheceu, todavia, que o artigo 10.° da Biersteuergesetz, que se reduz a uma regra de denominação, não tinha outro objectivo senão a protecção dos consumidores. Estes associariam a denominação "Bier" (cerveja) a uma bebida apenas fabricada a partir das matérias-primas enumeradas no artigo 9.° da Biersteuergesetz. Tratar-se-ia, pois, de impedir que aqueles sejam induzidos em erro sobre a natureza do produto, sendo levados a crer que uma bebida designada por "Bier" (cerveja) corresponda à lei de pureza, quando tal não é o caso. O Governo alemão manteve que a sua regulamentação não prosseguia qualquer fim proteccionista. Sublinhou, a este respeito, que as matérias-primas cuja utilização é prescrita pelo artigo 9.°, n.os 1 e 2, da Biersteuergesetz não são necessariamente de origem nacional e que o emprego da denominação "Bier" (cerveja) é permitido a qualquer operador que comercialize produtos fabricados segundo as regras prescritas, regras que podem facilmente ser respeitadas fora da República Federal da Alemanha.

27 Convém, começar por recordar a jurisprudência constante do Tribunal (em primeiro lugar, acórdão de 11 de Julho de 1974, Procureur du Roi/Dassonville, 8/74, Recueil, p. 837), segundo a qual a proibição das medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas prevista no artigo 30.° do Tratado engloba "qualquer regulamentação comercial dos Estados-membros susceptível de constituir, directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, um obstáculo ao comércio intracomunitário".

28 Há que sublinhar, além disso, que resulta de uma jurisprudência constante do Tribunal (designadamente, acórdão de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe, 120/78, Recueil, p. 649, e acórdão de 10 de Novembro de 1982, Rau, 261/81, Recueil, p. 3961) "que, na falta de uma regulamentação comum da comercialização dos produtos de que se trata, os obstáculos à livre circulação intracomunitária que resultam de disparidades das regulamentações nacionais devem ser aceites na medida em que tal regulamentação, aplicável indistintamente aos produtos nacionais e aos importados, possa ser justificada como necessária para satisfazer exigências imperativas relacionadas, designadamente, com a protecção dos consumidores. Será ainda preciso que tal regulamentação seja proporcional ao objectivo visado. Se um Estado-membro tiver a possibilidade de escolha entre diferentes medidas aptas a atingir o mesmo fim, cabe-lhe escolher o meio que implique menos obstáculos para a liberdade das trocas comerciais".

29 É pacífico que a aplicação do artigo 10.° da Biersteuergesetz a cervejas provenientes de outros Estados-membros, para cujo fabrico foram legalmente utilizadas outras matérias-primas além do malte de cevada e designadamente arroz e milho, é susceptível de entravar a sua importação para a República Federal da Alemanha.

30 Resta, pois, verificar se esta aplicação pode ser justificada por exigências imperativas que têm a ver com a protecção dos consumidores.

31 A este respeito, o argumento do Governo alemão segundo o qual a regra do artigo 10.° da Biersteuergesetz seria indispensável para a protecção dos consumidores alemães porque, no espírito destes, a denominação "Bier" (cerveja) seria indissociável de uma bebida fabricada apenas a partir dos ingredientes prescritos pelo artigo 9.° da Biersteuergesetz deve ser rejeitado.

32 Em primeiro lugar, as representações dos consumidores, que podem variar de um Estado-membro para outro, são também susceptíveis de evoluir com o tempo no interior de um mesmo Estado-membro. A instituição do mercado comum é, aliás, um dos factores essenciais que podem contribuir para esta evolução. Enquanto que um regime de protecção dos consumidores contra a indução em erro permite ter em conta esta evolução, uma legislação do tipo do artigo 10.° da Biersteuergesetz impede-a de se produzir. Tal como o Tribunal teve já ocasião de o sublinhar, num outro contexto (acórdão de 27 de Fevereiro de 1980, Comissão/Reino Unido, 170/78, Recueil, p. 417), a legislação de um Estado-membro não pode "servir para cristalizar certos hábitos de consumo e para estabilizar uma vantagem adquirida pelas indústrias nacionais que se dedicam a satisfazê-los."

33 Em segundo lugar, nos outros Estados-membros da Comunidade, as denominações correspondentes à denominação alemã "Bier" (cerveja) têm um carácter genérico para designar uma bebida fermentada fabricada à base de malte de cevada, quer este seja utilizado exclusivamente quer em conjunto com arroz ou milho. O mesmo se passa em direito comunitário, como resulta da posição 22.03 da pauta aduaneira comum. O próprio legislador alemão utilizou a denominação "Bier" (cerveja) desta maneira, no artigo 9.°, n.os 7 e 8, da Biersteuergesetz, para se referir a bebidas que não correspondem às regras de fabrico dos n.os 1 e 2 do mesmo artigo.

34 A denominação alemã "Bier" (cerveja) e as denominações correspondentes nas línguas dos outros Estados-membros da Comunidade não podem, assim, ser reservadas às cervejas fabricadas segundo as regras em vigor na República Federal da Alemanha.

35 É seguramente legítimo querer dar aos consumidores que atribuem particulares qualidades às cervejas fabricadas a partir de determinadas matérias-primas a possibilidade de fazer a sua escolha em função deste elemento. No entanto, como o Tribunal já sublinhou (acórdão de 9 de Dezembro de 1981, Comissão/Itália, 193/80, Recueil, p. 3019), tal possibilidade pode ser assegurada por meios que não entravem a importação de produtos legalmente fabricados e comercializados noutros Estados-membros, designadamente pela aposição obrigatória de uma rotulagem adequada, respeitante à natureza do produto vendido. Ao indicar as matérias primas utilizadas no fabrico da cerveja, tal processo permitiria ao consumidor fixar a sua escolha com pleno conhecimento de causa e asseguraria a transparência das transacções comerciais e das ofertas ao público. Convém acrescentar que este sistema de informação obrigatória não deve comportar apreciações negativas para as cervejas que não estejam em conformidade com as exigências do artigo 9.° da Biersteuergesetz.

36 Ao contrário do que defendeu o Governo alemão, este sistema de informação pode perfeitamente funcionar, mesmo para um produto que, como a cerveja, não é necessariamente entregue aos consumidores em garrafas ou caixas que possam conter as menções apropriadas. Isto é, de novo, confirmado pela própria regulamentação alemã. O artigo 26.°, n.os 1 e 2, do já citado regulamento que estabelece disposições de aplicação da Biersteuergesetz prevê um sistema de informação do consumidor para certas cervejas, mesmo quando servidas à pressão. As informações exigidas devem, nesse caso, figurar nos barris ou nos sifões.

37 Resulta das considerações que precedem que a aplicação da regra de denominação, que consta do artigo 10.° da Biersteuergesetz, às cervejas importadas de outros Estados-membros, fabricadas e comercializadas legalmente nesses Estados, constitui um incumprimento, pela República Federal da Alemanha, das obrigações que lhe cabem por força do artigo 30.° do Tratado.

Sobre a proibição absoluta de comercializar cervejas que contenham aditivos

38 Para a Comissão, a proibição absoluta de comercialização que atinge as cervejas que contêm aditivos não pode ser justificada por considerações que têm a ver com a defesa da saúde pública. Segundo a instituição autora, os outros Estados-membros demonstram uma grande severidade quanto à utilização de aditivos nos produtos alimentares, e não autorizam o emprego de um dado aditivo senão depois de exames minuciosos terem provado a sua inocuidade. As cervejas fabricadas nesses Estados que contêm aditivos neles autorizados devem-se presumir, segundo a Comissão, como não comportando qualquer perigo para a saúde pública. Se a República Federal da Alemanha se quiser opor à sua importação, é a ela que cabe, segundo a Comissão, o ónus de provar que estas cervejas são perigosas para a saúde pública. A Comissão considera que, no caso concreto, tal prova não foi feita. O regime dos aditivos aplicável à cerveja na República Federal da Alemanha seria, em qualquer caso, desproporcionado, na medida em que exclui completamente o emprego de aditivos, quando o regime que é aplicado a outras bebidas, como os refrigerantes, é nitidamente mais flexível.

39 O Governo alemão considera, quanto a ele, que, face aos perigos que resultam da utilização dos aditivos, cujos efeitos a longo prazo não são ainda conhecidos, e tendo especialmente em conta os riscos que apresentam a acumulação dos aditivos no organismo e a sua interacção com outras substâncias, como o álcool, é necessário limitar o mais possível a quantidade de aditivos absorvidos. Como a cerveja é um alimento largamente consumido na Alemanha, o Governo alemão considera que é particularmente indicado excluir o emprego de qualquer aditivo no seu fabrico. Tal escolha impor-se-ia tanto mais que o emprego dos aditivos não é tecnologicamente necessário, já que a utilização apenas dos ingredientes prescritos pela Biersteuergesetz permite evitá-lo. Nestas condições, o regime alemão dos aditivos aplicável à cerveja seria inteiramente justificado pela necessidade de salvaguardar a saúde pública e não violaria o princípio da proporcionalidade.

40 Não é posto em causa que a proibição de comercializar cervejas que contenham aditivos entrave a importação de cervejas, provenientes de outros Estados-membros, que contenham aditivos, autorizados nesses Estados e que seja, portanto, nesta medida, abrangida pelo artigo 30.° do Tratado. Convém, todavia, verificar se a aplicação desta proibição pode ser justificada, ao abrigo do artigo 36.° do Tratado, por razões de protecção da saúde das pessoas.

41 Como resulta de uma jurisprudência constante do Tribunal (designadamente, acórdão de 14 de Julho de 1983, Sandoz, 174/82, Recueil, p. 2445), na medida em que, no estado actual da investigação científica, subsistem incertezas, compete aos Estados-membros, na falta de harmonização, decidir do nível em que entendem assegurar a protecção da saúde e da vida das pessoas, tendo ao memo tempo em conta as exigências da livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade.

42 Da jurisprudência do Tribunal (e especialmente dos acórdãos de 14 de Julho de 1983, Sandoz, já citado, de 10 de Dezembro de 1985, Motte, 247/84, Recueil, p. 3887, e de 6 de Maio de 1986, Muller, 304/84, Colect., p. 1511), resulta igualmente que, nestas condições, o direito comunitário não se opõe a que os Estados-membros apliquem uma legislação que submeta a utilização de aditivos a uma autorização prévia concedida por um acto de alcance geral para determinados aditivos, quer para todos os produtos, quer apenas para alguns deles, quer relativamente a certas utilizações. Uma legislação deste tipo corresponde a um objectivo legítimo de política sanitária, que é restringir o consumo incontrolado de aditivos alimentares.

43 A aplicação ao produtos importados das proibições de comercializar produtos contendo aditivos autorizados no Estado-membro de produção, mas proibidos no Estado-membro de importação, não é, todavia, admissível a não ser na medida em que seja conforme com as exigências do artigo 36.° do Tratado, como vem sendo interpretado pelo Tribunal.

44 Há que lembrar, em primeiro lugar, que, nos referidos acórdãos Sandoz, Motte e Muller, o Tribunal deduziu do princípio da proporcionalidade, que está na base do último período do artigo 36.° do Tratado, que as proibições de comercializar produtos contendo aditivos autorizados no Estado-membro de produção, mas proibidos no Estado-membro de importação, devem ser limitadas ao que seja efectivamente necessário para assegurar a salvaguarda da saúde pública. O Tribunal também concluiu dali que a utilização de um determinado aditivo, admitido num outro Estado-membro, deve ser autorizada no caso de um produto importado deste Estado-membro, desde que, tendo em conta, por um lado, os resultados da investigação científica internacional, especialmente dos trabalhos do Comité Científico Comunitário da Alimentação Humana e da Comissão do Codex Alimentarius da FAO e da Organização Mundial de Saúde, e, por outro lado, os hábitos alimentares no Estado-membro de importação, este aditivo não represente um perigo para a saúde pública e corresponda a uma necessidade real, designadamente de ordem tecnológica.

45 Convém, em segundo lugar, lembrar que, tal como o Tribunal concluiu no seu acórdão de 6 de Maio de 1986 (Muller, já citado), o princípio da proporcionalidade exige igualmente que os operadores económicos tenham a possibilidade de pedir, por um processo que lhes seja facilmente acessível e que possa ser concluído em prazos razoáveis, que seja autorizado o emprego de determinados aditivos por um acto de alcance geral.

46 Há que precisar que uma ausência injustificada de autorização deve poder ser posta em causa pelos operadores económicos através de um recurso jurisdicional. Sem prejuízo da faculdade de pedir aos operadores económicos os dados de que estes dispõem e que possam ser úteis à apreciação dos factos, como já foi decidido no acórdão de 6 de Maio de 1986 (Muller, já citado), é às autoridades nacionais competentes do Estado-membro de importação que incumbe demonstrar que a proibição é justificada por razões de protecção da saúde da sua população; podem, contudo, a este propósito, exigir dos agentes económicos a apresentação dos documentos que possam ser úteis para a apreciação dos factos e que se encontrem em poder de tais agentes.

47 Importa realçar que o regime alemão dos aditivos aplicável à cerveja conduz, por um lado, a uma exclusão de todos os aditivos autorizados nos outros Estados-membros e não a uma exclusão de alguns de entre eles, concretamente justificada pelos perigos que comportariam, face aos hábitos alimentares da população alemã, e, por outro lado, não prevê qualquer processo que permita aos operadores económicos obter autorização para que determinado aditivo seja admitido noutro Estado-membro, mediante um acto de âmbito geral, para o fabrico da cerveja.

48 No que respeita, mais particularmente, à nocividade dos aditivos, o Governo alemão, apoiando-se em peritagens invoca, os perigos inerentes à absorção de aditivos em geral. Aduziu que importava, por motivos de prevenção geral, limitar o mais possível a quantidade de aditivos absorvidos e que era particularmente indicado excluir completamente o seu emprego no fabrico da cerveja, que é um alimento largamente consumido pela sua população.

49 Resulta, todavia, do quadro dos aditivos autorizados para os diferentes alimentos, apresentado pelo próprio Governo alemão, que alguns dos aditivos autorizados noutros Estados-membros para o fabrico da cerveja são igualmente admitidos pela regulamentação alemã, e designadamente pelo ZZulV, para o fabrico de todas ou quase todas as bebidas. A simples referência aos riscos potenciais que resultam da absorção de aditivos em geral e o facto de a cerveja ser um alimento largamente consumido não bastam para justificar a instituição de um regime mais severo no caso deste produto.

50 No que respeita à necessidade, designadamente tecnológica, de aditivos, o Governo alemão invocou que ela não existia, desde que a cerveja fosse fabricada segundo o prescrito no artigo 9.° da Biersteuergesetz.

51 A este respeito, é conveniente sublinhar que não basta, para excluir que certos aditivos possam corresponder a uma necessidade tecnológica, invocar o facto de a cerveja poder ser fabricada sem aditivos, desde que o seja a partir das matérias-primas prescritas na República Federal da Alemanha. Tal interpretação da noção de necessidade tecnológica, que conduz a privilegiar os métodos de produção nacionais, constitui um meio de restringir, de forma encoberta, o comércio entre Estados-membros.

52 A noção de necessidade tecnológica deve apreciar-se em função das matérias-primas utilizadas e tendo em conta a apreciação dela feita pelas autoridades do Estado-membro no qual o produto foi legalmente fabricado e comercializado. Convém ter igualmente em conta os resultados da investigação científica internacional, e em particular os trabalhos do Comité Científico Comunitário da Alimentação Humana e da Comissão do Codex Alimentarius da FAO e da Organização Mundial de Saúde.

53 Por isso, na medida em que o regime alemão dos aditivos comporta, relativamente à cerveja, uma exclusão geral dos aditivos, a sua aplicação às cervejas importadas de outros Estados-membros não é conforme às exigências do direito comunitário, tal como têm sido interpretadas pela jurisprudência do Tribunal, porque contrário ao princípio da proporcionalidade, e não está, portanto, abrangido pela excepção do artigo 36.° do Tratado.

54 Das considerações que precedem, há que concluir que, ao proibir a comercialização de cervejas legalmente fabricadas e colocadas no mercado num outro Estado-membro, quando essas cervejas não estiverem em conformidade com os artigos 9.° e 10.° da Biersteuergesetz, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe cabem por força do artigo 30.° do Tratado.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

55 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, qualquer parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Federal da Alemanha ficado vencida, há que condená-la nas despesas do processo.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL

decide:

1) Ao proibir a comercialização de cervejas legalmente fabricadas e colocadas no mercado noutro Estado-membro, quando essas cervejas não respeitem os artigos 9.° e 10.° da Biersteuergesetz, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe cabem por força do artigo 30.° do Tratado.

2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas do processo.