Processo T‑122/05

Robert Benkö e o.

contra

Comissão das Comunidades Europeias

«Recurso de anulação – Directiva 92/43/CEE – Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens – Decisão 2004/798/CE – Lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica continental – Pessoas directa e individualmente afectadas – Inadmissibilidade»

Despacho do Tribunal de Primeira Instância (Primeira Secção) de 19 de Setembro de 2006

Sumário do despacho

1. Recurso de anulação – Pessoas singulares ou colectivas – Actos que lhes dizem directa e individualmente respeito

(Artigo 230.°, quarto parágrafo, CE; Directiva 92/43 do Conselho; Decisão 2004/798 da Comissão)

2. Comunidades Europeias – Fiscalização jurisdicional da legalidade dos actos das instituições

(Artigos 230.°, quarto parágrafo, CE, 234.° CE e 241.° CE)

3. Recurso de anulação – Pessoas singulares ou colectivas – Actos que lhes dizem directa e individualmente respeito

(Artigo 230.°, quarto parágrafo, CE; Directiva 92/43 do Conselho; Decisão 2004/798 da Comissão)

1. A afectação directa do recorrente, como condição da admissibilidade de um recurso de anulação na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, exige que a medida comunitária em causa produza efeitos directos na situação jurídica do particular e que não deixe qualquer poder de apreciação aos destinatários dessa medida encarregados da sua implementação, já que esta é de carácter puramente automático e decorre apenas da regulamentação comunitária, sem aplicação de outras regras intermédias.

Os proprietários de terrenos não são directamente afectados pela Decisão 2004/798, que estabelece, em aplicação da Directiva 92/43/CEE, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, a lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica continental. Com efeito, o regime de protecção previsto no artigo 6.°, n.os 2 a 4, da directiva, a que a decisão recorrida submete os terrenos dos recorrentes, não produz efeitos directos na sua situação jurídica.

A este respeito, se é verdade que o artigo 4.°, n.° 5, da directiva habitats dispõe que, quando um sítio for inscrito na lista referida no n.° 2, terceiro parágrafo, do mesmo artigo, ficará sujeito ao disposto no artigo 6.°, n.os 2 a 4, dessa directiva, estas últimas disposições deixam ou não margem de manobra às autoridades nacionais. Daqui resulta que a inclusão de um sítio na lista dos sítios de importância comunitária não dá qualquer indicação precisa quanto às medidas que serão tomadas pelas autoridades nacionais de acordo com as disposições da directiva.

Por último, pressuponde que consequências económicas graves e inconvenientes de ordem jurídica, concretamente, o aumento dos custos administrativos e a perda de valor das suas propriedades rústicas dos recorrentes, sejam a consequência directa da referida decisão, tais efeitos não se repercutem sobre a situação jurídica, mas exclusivamente sobre a situação de facto, desses proprietários de terrenos e não permitem, portanto, considerar os recorrentes directamente afectados.

(cf. n.os 35, 38, 46, 47)

2. O Tratado, nos artigos 230.° CE e 241.° CE, por um lado, e no artigo 234.° CE, por outro, estabelece um sistema completo de meios de tutela jurisdicional e processuais, destinado a assegurar a fiscalização da legalidade dos actos das instituições, confiando‑o ao juiz comunitário. Neste sistema, as pessoas singulares ou colectivas que não possam, devido aos requisitos de admissibilidade previstos no artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, impugnar directamente actos comunitários de alcance geral têm a possibilidade, conforme os casos, de invocar a invalidade de tais actos quer a título incidental, ao abrigo do artigo 241.° CE, perante o juiz comunitário, quer perante os órgãos jurisdicionais nacionais e de os levar, uma vez que não são competentes para declarar a invalidade dos referidos actos, a questionar o Tribunal de Justiça a esse respeito através de questões prejudiciais.

(cf. n.° 49)

3. A Decisão 2004/798, que estabelece, em aplicação da Directiva 92/43/CEE, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, a lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica continental, a qual designa como sítios de importância comunitária zonas do território austríaco, não diz individualmente respeito às comunas em cujo território se encontram localizados esses sítios.

Com efeito, ainda que se admita que os municípios recorrentes sejam competentes para a execução da directiva, esta competência não podia individualizá‑los na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, na medida em que, por um lado, a sua situação jurídica não se distingue da de qualquer outra autoridade nacional responsável pela execução da directiva, designadamente do seu artigo 6.°, n.os 2 a 4, e, por outro, tendo em conta o carácter geral e abstracto da definição dos sítios classificados na decisão os eventuais efeitos das obrigações decorrentes da directiva sobre o exercício da competência dos municípios recorrentes para o ordenamento e a protecção do território exercem‑se da mesma forma sobre qualquer outro município cujo território inclua um sítio classificado pela decisão.

O interesse geral que uma entidade administrativa regional ou local, enquanto autoridade competente para as questões de ordem económica e social no seu território, pode ter na obtenção de um resultado favorável para a sua prosperidade económica não é, por si só, suficiente para a considerar afectada, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, por actos de alcance geral.

(cf. n.os 61‑64, 72)

DESPACHO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Primeira Secção)

19 de Setembro de 2006 ( )

«Recurso de anulação – Directiva 92/43/CEE – Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens – Decisão 2004/798/CE – Lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica continental – Pessoas directa e individualmente afectadas – Inadmissibilidade»

No processo T‑122/05,

Robert Benkö, residente em Kohfidisch (Áustria),

Nikolaus Draskovich, residente em Güssing (Áustria),

Alexander Freiherr von Kottwitz‑Erdödy, residente em Kohfidisch,

Peter Masser, residente em Deutschlandsberg (Áustria),

Alfred Prinz von und zu Liechtenstein, residente em Deutschlandsberg,

Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha (Áustria),

Gemeinde Ebergassing (Áustria),

Ernst Harrach, residente em Bruck an der Leitha (Áustria),

Schlossgut Schönbühel‑Aggstein AG, com sede em Vaduz (Liechtenstein),

Heinrich Rüdiger Fürst Starhemberg’sche Familienstiftung, com sede em Vaduz,

representados por M. Schaffgotsch, advogado,

recorrentes,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por M. van Beek e B. Schima, na qualidade de agentes,

recorrida,

que tem por objecto um pedido de anulação da Decisão 2004/798/CE da Comissão, de 7 de Dezembro de 2004, que adopta, em aplicação da Directiva 92/43/CEE do Conselho, a lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica continental (JO L 382, p. 1),

O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA

DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Primeira Secção),

composto por: R. García‑Valdecasas, presidente, J. D. Cooke e V. Trstenjak, juízes,

secretário: E. Coulon,

profere o presente

Despacho

Quadro jurídico e factual

1 Em 21 de Maio de 1992, o Conselho adoptou a Directiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7, a seguir «directiva habitats»).

2 Segundo o seu artigo 2.°, n.° 1, a directiva habitats tem por objectivo contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território dos Estados‑Membros em que o Tratado CE é aplicável.

3 Nos termos do seu artigo 2.°, n.° 2, as medidas tomadas ao abrigo da directiva habitats destinam‑se a garantir a conservação ou o restabelecimento, num estado de conservação favorável, dos habitats naturais e das espécies da fauna e da flora selvagens de interesse comunitário.

4 Segundo o sexto considerando da directiva habitats, para assegurar o restabelecimento ou a manutenção dos habitats naturais e das espécies de interesse comunitário num estado de conservação favorável, há que designar zonas especiais de conservação, a fim de estabelecer uma rede ecológica europeia coerente de acordo com um calendário definido.

5 Nos termos do artigo 1.°, alínea l), da directiva habitats, entende‑se por zona especial de conservação «um sítio de importância comunitária designado pelos Estados‑Membros por um acto regulamentar, administrativo e/ou contratual em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável dos habitats naturais e/ou das populações das espécies para as quais o sítio é designado».

6 O artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats prevê a constituição de uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de conservação, denominada «Natura 2000», que é formada por sítios que alojam tipos de habitats naturais constantes do anexo I da directiva habitats e habitats de espécies constantes do anexo II da mesma e que deve assegurar a manutenção ou, se necessário, o restabelecimento dos tipos de habitats naturais e dos habitats de espécies em causa num estado de conservação favorável, na sua área de repartição natural.

7 O anexo I da directiva habitats define os tipos de habitats naturais de interesse comunitário cuja conservação exige a designação de zonas especiais de conservação; o seu anexo II define as espécies animais e vegetais de interesse comunitário cuja conservação requer a designação de zonas especiais de conservação.

8 O artigo 4.° da directiva habitats prevê um procedimento em três fases para a designação das zonas especiais de conservação. Nos termos do n.° 1 deste artigo, cada Estado‑Membro propõe uma lista de sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies nativas do seu território do anexo II da directiva habitats que esses sítios alojam. Esta lista é enviada à Comissão nos três anos subsequentes à notificação da directiva habitats, ao mesmo tempo que as informações relativas a cada sítio.

9 Segundo o artigo 4.°, n.° 2, da directiva habitats, a Comissão elabora, a partir dessas listas, com base nos critérios referidos no anexo III e em concertação com cada Estado‑Membro, um projecto de lista dos sítios de importância comunitária. A lista dos sítios de importância comunitária será aprovada pela Comissão segundo o procedimento referido no artigo 21.° da directiva habitats.

10 O artigo 4.°, n.° 4, da directiva habitats dispõe que, a partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no n.° 2 do mesmo artigo, o Estado‑Membro em causa deve designar esse sítio como zona especial de conservação, o mais rapidamente possível e num prazo máximo de seis anos, estabelecendo prioridades, por um lado, em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000 e, por outro, em função das ameaças de degradação ou de destruição que pesam sobre esses sítios.

11 A directiva habitats esclarece, no artigo 4.°, n.° 5, que, logo que um sítio seja inscrito na lista dos sítios de importância comunitária aprovada pela Comissão, ficará sujeito ao disposto nos n.os 2 a 4 do artigo 6.°

12 O artigo 6.° da directiva habitats, que tem por objecto as medidas de conservação necessárias para garantir a protecção das zonas especiais de conservação, dispõe:

«1. Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.

2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.

3. Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.

4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.

No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»

13 Em 7 de Dezembro de 2004, a Comissão aprovou, com base no artigo 4.° da directiva habitats, a Decisão 2004/798/CE, que adopta, em aplicação da directiva habitats, a lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica continental (JO L 382, p. 1, a seguir «decisão impugnada»). Esta lista, que consta no anexo I da decisão impugnada, inclui os seguintes sítios:

– AT1114813 Südburgenländisches Hügel‑ und Terrassenland;

– AT1205A00 Wachau;

– AT1220000 Feuchte Ebene – Leithaauen;

– AT2242000 Schwarze und Weiße Sulm;

– AT3120000 Waldaist und Naarn;

– AT3122000 Oberes Donau‑ und Aschachtal.

14 Um dos recorrentes, Peter Masser, dirige há vários anos um projecto relativo à criação de uma pequena central eléctrica no sítio com a referência AT2242000. O mesmo sucede com Alfred Prinz von und zu Liechtenstein, que, além disso, é proprietário fundiário.

15 O sítio com a referência AT1220000 localiza‑se no território de Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha e no de Gemeinde Ebergassing. Estes dois municípios situam‑se no Land da Baixa Áustria. Não reivindicam a propriedade de terrenos localizados nos sítios classificados pela decisão impugnada.

16 Por último, os outros recorrentes são proprietários de terrenos localizados em sítios objecto da decisão impugnada nos quais gerem propriedades agrícolas e florestais. Trata‑se de Robert Benkö, Nikolaus Draskovich e Alexander Freiherr von Kottwitz‑Erdödy relativamente ao sítio com a referência AT1114813, de Ernst Harrach quanto ao sítio com a referência AT1220000, da Schlossgut Schönbühel‑Aggstein AG quanto ao sítio com a referência AT1205A00 e da Heinrich Rüdiger Fürst Starhemberg’sche Familienstiftung relativamente ao sítio com a referência AT3122000.

Tramitação processual

17 Os recorrentes interpuseram o presente recurso por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 21 de Março de 2005.

18 Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 25 de Julho de 2005, a recorrida suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade nos termos do artigo 114.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância. Os recorrentes apresentaram as suas observações quanto à questão prévia de inadmissibilidade em 2 de Setembro de 2005.

19 A título de medidas de organização do processo, o Tribunal de Primeira Instância colocou questões escritas à República da Áustria e à Comissão. As respostas dadas a estas questões nos prazos fixados foram notificadas a todos os recorrentes, que apresentaram observações sobre as mesmas.

Pedidos das partes

20 Os recorrentes concluem pedindo que o Tribunal se digne:

– julgar o recurso admissível;

– anular a decisão impugnada na íntegra;

– subsidiariamente, anular a decisão impugnada em relação a todos os sítios austríacos de importância comunitária (com a referência AT no anexo I da decisão impugnada);

– a título mais subsidiário, anular a classificação efectuada pela decisão impugnada dos sítios com as referências AT1114813, AT2242000, AT1220000, AT1205A00, AT3122000 e AT3120000 como sítios de importância comunitária;

– a título ainda mais subsidiário, anular a classificação dos sítios designados no anexo I da decisão impugnada como sítios de importância comunitária para os habitats e as espécies com um grau de representatividade e um grau de avaliação global B, C e D (ou, em alternativa, C e D, ou então apenas D), de acordo com os formulários de dados normalizados dos Estados‑Membros, em relação a:

– todos os sítios constantes da decisão impugnada (nos termos do anexo I);

– subsidiariamente, todos os sítios austríacos (com a referência AT no anexo I);

– ainda a título subsidiário, unicamente os sítios AT1114813, AT2242000, AT1220000, AT1205A00, AT3122000 e AT3120000;

– condenar a Comissão nas despesas.

21 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

– julgar o recurso inadmissível;

– condenar os recorrentes nas despesas.

Questão de direito

22 Nos termos do artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, se uma das partes o pedir, o Tribunal pode pronunciar‑se sobre a inadmissibilidade antes de conhecer do mérito da causa. De acordo com o n.° 3 do mesmo artigo, a tramitação ulterior do processo é oral, salvo decisão em contrário do Tribunal. No caso em apreço, o Tribunal considera‑se suficientemente esclarecido pela análise dos documentos que constam dos autos e decide que não é necessária a fase oral do processo.

23 Depois de ter contestado que os recorrentes, excepto os municípios, tenham interesse em agir, bem como a natureza de acto impugnável, na acepção do artigo 230.°, primeiro parágrafo, CE, da decisão impugnada, a Comissão concentra a sua questão prévia de inadmissibilidade na questão de saber se a decisão afecta directa e individualmente os recorrentes, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE. Há que examinar esta última alegação em primeiro lugar.

24 Nos termos do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, «[q]ualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor […] recurso das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito».

25 Dado que não é contestado que os recorrentes não são os destinatários da decisão impugnada, uma vez que esta última se dirige apenas aos Estados‑Membros, há que examinar se esta decisão lhes diz directa e individualmente respeito.

26 Tendo em conta que a situação jurídica dos recorrentes que têm a qualidade de particulares difere sensivelmente da dos municípios recorrentes, que não são proprietários de terrenos localizados nos sítios classificados como sítios de importância comunitária pela decisão impugnada, há que examinar separadamente a situação destas duas categorias de recorrentes.

Quanto à questão de saber se os particulares recorrentes são afectados pela decisão impugnada

Argumentos das partes

27 Depois de ter qualificado o conteúdo da decisão impugnada de disposições gerais de carácter normativo e, portanto, a própria decisão impugnada de acto de alcance geral, a Comissão sustenta que os particulares recorrentes não são directamente afectados, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE. Uma vez que é a situação jurídica, não a situação de facto, que deve ser tomada em consideração (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Junho de 2000, Salamander e o./Parlamento e Conselho, T‑172/98, T‑175/98 a T‑177/98, Colect., p. II‑2487, n.° 62), a eventual depreciação dos bens dos particulares recorrentes provocada pela decisão impugnada não é suficiente para fundamentar a sua alegação de que a decisão os afecta directamente.

28 Segundo a Comissão, as disposições controvertidas constituem, em substância, disposições semelhantes às de uma directiva, que não podem impor obrigações aos particulares. Assim, o artigo 6.°, n.os 2 a 4, da directiva habitats apenas cria obrigações para os Estados‑Membros, não para os particulares.

29 A Comissão lembra que, para efeitos de determinar se um recorrente é directamente afectado, é necessário verificar se o conteúdo da acção dos Estados‑Membros pode ser deduzido das disposições impugnadas, sem que estes últimos disponham de um poder de apreciação. Ora, no caso concreto, não se pode determinar quando e, eventualmente, em que é que a decisão impugnada modifica os direitos dos particulares recorrentes. Com efeito, o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats deixa uma margem de apreciação aos Estados‑Membros sobre, pelo menos, dois pontos: a questão de saber quando uma perturbação pode ter efeitos significativos e a questão da determinação das medidas adequadas para evitar as deteriorações e as perturbações. Igualmente, o artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva habitats deixa uma margem de apreciação aos Estados‑Membros, na medida em que é necessariamente no contexto de um plano ou de um projecto concreto que a exigência de um exame de compatibilidade com os objectivos de preservação pode ter efeitos jurídicos.

30 Invocando, por analogia, o despacho do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Setembro de 2002, Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Conselho (T‑223/01, Colect., p. II‑3259), a Comissão alega que o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats não sujeita os particulares recorrentes a qualquer restrição. Segundo a Comissão, para que possam resultar da directiva habitats restrições para os particulares, o Estado‑Membro deve começar sempre por examinar e concordar com a necessidade da intervenção e, a seguir, decidir sobre o tipo de intervenção adequada. Tratando‑se, por exemplo, de uma certa utilização de um bem rústico, poderia proibi‑la de todo, aprová‑la, acrescida ou não de ónus ou de condições, ou fixar ele próprio ou por intermédio de terceiros medidas destinadas a compensar as desvantagens da utilização em causa. À luz de todas estas considerações, há que concluir, segundo a Comissão, que os particulares recorrentes não são directamente afectados pela decisão impugnada.

31 Os particulares recorrentes entendem que são directamente afectados porque os Estados‑Membros não têm qualquer poder de apreciação no que diz respeito às decisões essenciais. É que, por um lado, a decisão impugnada estabelece a selecção e a definição dos sítios; por outro, a directiva habitats define os objectivos de conservação decisivos, não deixando qualquer margem de manobra aos Estados‑Membros. Com efeito, segundo os particulares recorrentes, o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats prevê uma proibição de deterioração.

32 Embora os particulares recorrentes admitam que os Estados‑Membros podem tomar as medidas que lhes pareçam adequadas para satisfazer os referidos objectivos, na acepção do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, sublinham contudo que esses objectivos já foram fixados. No entender dos particulares recorrentes, os Estados‑Membros devem, para executar a decisão impugnada, adoptar medidas que lhes são desfavoráveis, pois são, no mínimo, obrigados a transpor, sem qualquer poder de apreciação, a proibição de deterioração, na acepção do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, e a obrigação de efectuar uma avaliação das incidências na natureza dos planos e projectos dos particulares recorrentes, na acepção do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats. Com efeito, a aceitação de um plano ou de um projecto está sujeita à condição da certeza científica de estes não terem quaisquer repercussões negativas, o que corresponde a um exame científico, não a um poder discricionário. De resto, a directiva habitats não permite aos Estados‑Membros flexibilizar as normas aplicáveis nem derrogá‑las. Isso acarretaria consequências negativas para os particulares recorrentes.

33 Os particulares recorrentes acrescentam que qualquer particular deve respeitar os objectivos de protecção definidos no âmbito da directiva habitats e as obrigações daí decorrentes. Os particulares não podem iludir as normas e os objectivos fixados pela directiva habitats e pela decisão impugnada, tirando partido da não adopção de disposições nacionais de transposição, que é uma simples questão de forma.

34 À observação da Comissão segundo a qual, se o presente recurso fosse julgado inadmissível, os recorrentes continuariam a poder invocar a ilegalidade da decisão impugnada nos tribunais nacionais, que têm o dever de questionar o Tribunal de Justiça sobre a legalidade da decisão impugnada, na acepção do artigo 234.° CE, os municípios recorrentes, como aliás os particulares recorrentes, respondem que esse meio de tutela jurisdicional não permitiria o esclarecimento das questões de facto em causa e seria excessivamente moroso, visto que duraria cerca de seis anos. Como os Estados‑Membros estão, de facto, obrigados a transpor a directiva habitats e a aplicar a regulamentação pertinente às zonas erradamente qualificadas de sítios de importância comunitária, o controlo da legalidade da decisão impugnada por via prejudicial seria demasiado tardio. Consequentemente, os recorrentes consideram que não dispõem de uma tutela jurisdicional efectiva, o que viola o princípio de segurança jurídica e da eficácia do direito comunitário.

Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

35 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a afectação directa exige que a medida comunitária em causa produza efeitos directos na situação jurídica do particular e que não deixe qualquer poder de apreciação aos destinatários dessa medida encarregados da sua implementação, já que esta é de carácter puramente automático e decorre apenas da regulamentação comunitária, sem aplicação de outras regras intermédias (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Maio de 1998, Dreyfus/Comissão, C‑386/96 P, Colect., p. I‑2309, n.° 43 e jurisprudência referida, e acórdão Salamander e o./Parlamento e Conselho, já referido, n.° 52).

36 O mesmo se passa quando a possibilidade de os destinatários não implementarem o acto comunitário é puramente teórica, não existindo quaisquer dúvidas de que pretendem extrair consequências jurídicas conformes ao referido acto (acórdão Dreyfus/Comissão, já referido, n.° 44).

37 Os particulares recorrentes alegam, nomeadamente, que o regime de protecção previsto no artigo 6.°, n.os 2 a 4, da directiva habitats, a que a decisão impugnada sujeita os seus terrenos, lhes traz consequências negativas directas, tais como a proibição de deterioração e a obrigação de avaliação das incidências dos projectos realizados no sítio.

38 Ora, se é verdade que o artigo 4.°, n.° 5, da directiva habitats dispõe que, quando um sítio for inscrito na lista referida no n.° 2, terceiro parágrafo, do mesmo artigo, ficará sujeito ao disposto no artigo 6.°, n.os 2 a 4, da directiva habitats, importa verificar se estas últimas disposições deixam ou não margem de manobra às autoridades nacionais.

39 O artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats obriga os Estados‑Membros a tomar, nas zonas especiais de conservação, «as medidas adequadas para evitar […] a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva». O adjectivo «adequadas» utilizado nesta disposição indica claramente que os Estados‑Membros devem apreciar caso a caso se devem ser tomadas medidas e, no caso afirmativo, que tipo de medidas devem ser tomadas para evitar a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas na acepção do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats. Além disso, as medidas adequadas para evitar as perturbações que atinjam os habitats e as espécies para as quais as zonas foram designadas só devem ser tomadas na condição de que «essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva». A questão de saber se uma perturbação é susceptível de ter um efeito significativo atendendo aos objectivos da directiva habitats é, pois, deixada à apreciação das autoridades nacionais.

40 Resulta destas considerações que, contrariamente às alegações dos particulares recorrentes, o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats deixa aos Estados‑Membros um poder de apreciação (v., neste sentido, conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, acórdão de 7 de Setembro de 2004, C‑127/02, Colect., pp. I‑7405, I‑7409, n.° 133).

41 Por força do artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva habitats, os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão de um sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, devem ser objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio em causa atendendo aos objectivos de conservação deste último. Decorre desta disposição que só os planos ou projectos susceptíveis de afectar um sítio de forma significativa devem ser objecto de avaliação. Com efeito, o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats sujeita a exigência de uma avaliação adequada das incidências de um plano ou de um projecto à condição de existir uma probabilidade ou um risco de este último afectar o sítio em causa de modo significativo (acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Outubro de 2005, Comissão/Reino Unido, C‑6/04, Colect., p. I‑9017, n.° 54).

42 Tal risco existe quando não se possa excluir, com base em elementos objectivos, que o referido plano ou projecto afecta o sítio em causa de modo significativo (acórdãos Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, já referido, n.os 44 e 45, e Comissão/Reino Unido, já referido, n.° 54). Contudo, a questão de saber se um plano ou um projecto preenche ou não esse requisito e na base de que critérios, implica necessariamente uma apreciação por parte das autoridades nacionais (v., neste sentido, conclusões do advogado‑geral A. Tizzano no processo Comissão/Alemanha, acórdão de 10 de Janeiro de 2006, C‑98/03, Colect., pp. I‑53, I‑57, n.° 38). Conclui‑se, por conseguinte, que os Estados‑Membros não são obrigados a submeter a uma avaliação adequada as incidências de todos os planos ou projectos dos particulares recorrentes sobre o sítio em causa.

43 Se as autoridades nacionais considerarem que um projecto é susceptível de afectar de forma significativa os sítios em causa, deverão proceder, por força do artigo 6.°, n.° 3, primeira frase, em conjugação com o décimo considerando da directiva habitats, a uma avaliação adequada das incidências do referido projecto sobre os sítios em questão. O adjectivo «adequada» indica a existência de um poder de apreciação dos Estados‑Membros quanto ao tipo de avaliação a efectuar. Nos termos do artigo 6.°, n.° 3, segundo período, da directiva habitats, «[t]endo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública». Incumbe às autoridades nacionais competentes, atendendo às conclusões da avaliação das incidências do plano ou do projecto sobre o sítio em causa, aprovar um tal plano ou projecto só depois de se terem assegurado de que não afectará a integridade do sítio em questão. A este respeito, as autoridades nacionais dispõem de uma margem de apreciação que exercem segundo as modalidades definidas pelo artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats (v., neste sentido, acórdão Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, já referido, n.os 67 e 70).

44 Além disso, o artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats, que não é prejudicado pelo disposto no segundo período do artigo 6.°, n.° 3, da mesma, prevê, em determinadas condições, a possibilidade de autorizar um plano ou projecto por razões imperativas de reconhecido interesse público apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas na acepção do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats. É manifesto que as autoridades nacionais dispõem de uma margem de apreciação no que diz respeito à questão de saber se um plano ou um projecto deve ser realizado por razões imperativas de reconhecido interesse público.

45 Por consequência, os Estados‑Membros não são obrigados a proibir os planos ou projectos dos particulares recorrentes. Uma eventual proibição de um desses projectos decorreria não da directiva habitats, mas da decisão de cada Estado‑Membro de executar a decisão impugnada e a directiva habitats caso a caso, de uma maneira em vez de outra (v., neste sentido, despachos do Tribunal de Primeira Instância de 22 de Junho de 2006, Freiherr von Cramer‑Klett e Rechtlerverband Pfronten/Comissão, T‑136/04, Colect., p. II‑1805, n.os 47 e 52; Mayer e o./Comissão, T‑137/04, Colect., p. II‑1825, n.os 60 e 65; e Sahlstedt e o./Comissão, T‑150/05, Colect., p. II‑1851, n.os 54 e 59; v. também, neste sentido e por analogia, acórdão Salamander e o./Parlamento e Conselho, já referido, n.° 68, e despacho Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Conselho, já referido, n.os 51 e segs.).

46 Resulta das considerações precedentes que a inclusão de um sítio na lista dos sítios de importância comunitária não dá qualquer indicação precisa quanto às medidas que serão tomadas pelas autoridades nacionais de acordo com as disposições da directiva habitats.

47 Os particulares recorrentes alegam que a decisão impugnada envolve consequências económicas graves e inconvenientes de ordem jurídica, concretamente, o aumento dos custos administrativos e a perda de valor das suas propriedades rústicas. Contudo, tais efeitos, mesmo admitindo que sejam consequência directa da directiva habitats e da decisão impugnada, e não do facto de os operadores económicos se terem antecipado aos Estados‑Membros na sua aplicação, não se repercutem, seja de que modo for, sobre a situação jurídica, mas exclusivamente sobre a situação de facto dos particulares recorrentes (v., neste sentido, acórdão Salamander e o./Parlamento e Conselho, já referido, n.° 62; despachos Freiherr von Cramer‑Klett e Rechtlerverband Pfronten/Comissão, já referido, n.° 47; Mayer e o./Comissão, já referido, n.° 60; e Sahlstedt e o./Comissão, já referido, n.° 54).

48 Por último, os particulares recorrentes, como aliás os municípios recorrentes, invocam, no essencial, o seu direito a uma tutela jurisdicional efectiva.

49 A este respeito, há que recordar que o Tratado, nos artigos 230.° CE e 241.° CE, por um lado, e no artigo 234.° CE, por outro, estabelece um sistema completo de meios de tutela jurisdicional e processuais, destinado a assegurar a fiscalização da legalidade dos actos das instituições, confiando‑o ao juiz comunitário (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Abril de 1986, Os Verdes/Parlamento, 294/83, Colect., p. 1339, n.° 23). Neste sistema, as pessoas singulares ou colectivas que não possam, devido aos requisitos de admissibilidade previstos no artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, impugnar directamente actos comunitários de alcance geral têm a possibilidade, conforme os casos, de invocar a invalidade de tais actos quer a título incidental, ao abrigo do artigo 241.° CE, perante o juiz comunitário, quer perante os órgãos jurisdicionais nacionais e de os levar, uma vez que não são competentes para declarar a invalidade dos referidos actos (acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Outubro de 1987, Foto‑Frost, 314/85, Colect., p. 4199, n.° 20), a questionar o Tribunal de Justiça a esse respeito através de questões prejudiciais (acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677, n.° 40).

50 Assim, incumbe aos Estados‑Membros prever um sistema de vias de recurso e de processos que permita assegurar a observância do direito a uma tutela jurisdicional efectiva (acórdão Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, já referido, n.° 41).

51 Neste âmbito, de acordo com o princípio da cooperação leal previsto no artigo 10.° CE, os órgãos jurisdicionais nacionais estão obrigados, em toda a medida do possível, a interpretar e aplicar as normas processuais internas que regem o exercício dos meios de tutela jurisdicional, de maneira a permitir às pessoas singulares e colectivas impugnar judicialmente a legalidade de qualquer decisão ou de qualquer medida nacional relativa à aplicação, em relação a si, de um acto comunitário de alcance geral, invocando a invalidade deste último (acórdão Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, já referido, n.° 42).

52 Por conseguinte, embora não possam pedir a anulação da decisão impugnada, os recorrentes podem impugnar os actos nacionais de execução da directiva habitats e da decisão impugnada que os afectem e, neste contexto, invocar a ilegalidade nos órgãos jurisdicionais nacionais, que se pronunciarão tendo em consideração o disposto no artigo 234.° CE (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Novembro de 1998, Kruidvat/Comissão, C‑70/97 P, Colect., p. I‑7183, n.° 49, e despacho do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Julho de 2000, Conseil national des professions de l’automobile e o./Comissão, T‑45/00, Colect., p. II‑2927, n.° 26).

53 Resulta das considerações precedentes que os particulares recorrentes não são directamente afectados pela decisão impugnada, não sendo, pois, necessário examinar se esta última lhes diz individualmente respeito.

Quanto à questão de saber se os municípios recorrentes são afectados pela decisão impugnada

Argumentos das partes

54 No que concerne à questão de saber se a decisão impugnada afecta individualmente os municípios recorrentes, a Comissão, depois de ter sublinhado as diferenças entre o presente processo e aqueles em que foram proferidos o acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Maio de 1994, Codorníu/Conselho (C‑309/89, Colect., p. I‑1853), e o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Setembro de 2002, Pfizer Animal Health/Conselho (T‑13/99, Colect., p. II‑3305), argumenta que o interesse geral que uma pessoa colectiva como um município, enquanto entidade competente para as questões de ordem económica e social no seu território, pode ter na obtenção de um resultado favorável para a prosperidade económica deste último, não pode, por si só, ser suficiente para o considerar individualmente afectado, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE (acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Abril de 2003, Comissão/Nederlandse Antillen, C‑142/00 P, Colect., p. I‑3483, n.° 69). Segundo a Comissão, qualquer acto de direito comunitário de alcance geral que imponha obrigações aos Estados‑Membros pode, consoante a estrutura institucional destes últimos, implicar que diversas colectividades territoriais nacionais estejam obrigadas a respeitar essas obrigações. No caso em apreço, a situação dos municípios recorrentes não difere da de outros organismos nacionais de direito público territorialmente competentes em relação aos sítios classificados na decisão impugnada como sítios de importância comunitária.

55 Os municípios recorrentes Marktgemeinde Götzendorf an der Leitha e Gemeinde Ebergassing invocam a sua qualidade de municípios cujas zonas de habitação estão ameaçadas pela designação das zonas de conservação e dos objectivos de protecção. Estes municípios, enquanto colectividades locais responsáveis pelo ordenamento e pela protecção das zonas de habitação às quais se refere a decisão impugnada, são individualmente afectados. Devido à decisão impugnada, ficam sujeitos – arbitrária e erradamente – ao regime jurídico da directiva habitats, do que resulta uma violação das suas competências institucionais.

56 Os municípios recorrentes invocam, além disso, o acórdão Codorníu/Conselho, já referido, bem como o seu direito a serem ouvidos.

57 Por último, alegam, com base nas considerações expendidas no n.° 34 do presente despacho, que o facto de o presente recurso ser julgado inadmissível não lhes garante uma protecção jurisdicional suficiente. A Comissão sustenta, com base nas considerações expostas no n.° 34 do presente despacho, a opinião oposta.

Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

58 Há que verificar se os municípios recorrentes são afectados pela decisão impugnada devido a determinadas qualidades que lhes são particulares ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e, por essa razão, os individualiza de uma forma análoga à do destinatário da decisão impugnada (acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colect. 1962‑1964 pp. 279, 284, e Comissão/Nederlandse Antillen, já referido, n.° 65).

59 Os municípios recorrentes pretendem fundamentar o facto de serem individualmente afectados, nomeadamente na sua competência em matéria de ordenamento e de protecção do território em que se encontram os sítios designados pela decisão impugnada.

60 Ora, como afirma a República da Áustria na sua resposta de 6 de Abril de 2006 a uma questão colocada pelo Tribunal, a matéria de objecto do artigo 6.°, n.os 2 a 4, da directiva habitats, nos termos do direito austríaco, é da competência legislativa e executiva dos Länder, salvo em relação aos Länder de Viena e da Alta Áustria, em relação aos quais tal competência cabe, pelo menos em parte e em certos casos, aos municípios. Os recorrentes, na sua tomada de posição de 16 de Maio de 2006 sobre a resposta da República da Áustria, não contestam esta análise. Daí resulta que os municípios recorrentes, que se encontram no Land da Baixa Áustria, não são competentes para a execução do artigo 6.°, n.os 2 a 4, da directiva habitats. Por conseguinte, essa competência não os individualiza, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.

61 De qualquer forma, ainda que se admita que os municípios recorrentes sejam competentes para a execução da directiva habitats, esta competência não podia individualizá‑los na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE. Com efeito, a sua situação jurídica a este respeito não se distingue da de qualquer outra autoridade nacional responsável pela execução da directiva habitats, designadamente do seu artigo 6.°, n.os 2 a 4.

62 É verdade que as autoridades competentes a nível nacional para executar a directiva habitats estão obrigadas, nos termos do artigo 6.° da directiva habitats, a tomar as medidas de conservação necessárias, nomeadamente as que se destinam a evitar a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies (n.° 2) e as que se destinam a avaliar de modo adequado as incidências nos sítios classificados dos planos ou projectos susceptíveis de os afectar de forma significativa (n.° 3). Contudo, a definição dos sítios de importância comunitária na decisão impugnada tem natureza geral e abstracta, na medida em que visa não pessoas determinadas, mas partes do território. Apesar de estas últimas serem muito restritas, são, porém, determinadas unicamente em função da denominação, da superfície e das coordenadas geográficas de um sítio, que são critérios gerais e abstractos.

63 Ora, tendo em conta o carácter geral e abstracto da definição dos sítios classificados na decisão impugnada, os eventuais efeitos das obrigações decorrentes da directiva habitats sobre o exercício da competência dos municípios recorrentes para o ordenamento e a protecção do território exercem‑se da mesma forma sobre qualquer outro município cujo território inclua um sítio classificado pela decisão impugnada. De resto, como correctamente observa a Comissão na questão prévia de inadmissibilidade, todos os actos gerais de direito comunitário que imponham obrigações aos Estados‑Membros podem, consoante a sua estrutura institucional, implicar que diversas colectividades territoriais nacionais estejam obrigadas a respeitar essas obrigações. Daí que a presente situação em nada distinga os municípios recorrentes em relação à situação de outros organismos nacionais de direito público territorialmente competentes no que concerne aos sítios classificados como sítios de importância comunitária na decisão impugnada.

64 A este respeito, há que lembrar que o interesse geral que uma entidade administrativa regional ou local, enquanto autoridade competente para as questões de ordem económica e social no seu território, pode ter na obtenção de um resultado favorável para a sua prosperidade económica não é, por si só, suficiente para a considerar afectada, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, por actos de alcance geral (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Novembro de 2001, Nederlandse Antillen/Conselho, C‑452/98, Colect., p. I‑8973, n.° 64, e acórdão Comissão/Nederlandse Antillen, já referido, n.° 69).

65 Os municípios recorrentes invocam o acórdão Codorníu/Conselho, já referido, para fundamentar a sua legitimidade activa. Todavia, não demonstraram que a decisão impugnada tem um alcance tal que impede o exercício de um direito específico, na acepção deste acórdão.

66 Os municípios recorrentes sustentam que a decisão impugnada os sujeitou, arbitrária e erradamente, ao regime jurídico da directiva habitats. Ora, este pretenso erro da Comissão na designação de uma parte dos territórios dos municípios recorrentes como sítios de importância comunitária apenas diz respeito ao mérito do presente recurso e não pode, pois, individualizar os municípios recorrentes na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE tal como interpretado pela jurisprudência.

67 Além disso, os municípios recorrentes não são titulares de um direito de participação no procedimento que poderia individualizá‑los, na acepção do acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Fevereiro de 1988, Van der Kooy e o./Comissão (67/85, 68/85 e 70/85, Colect., p. 219, n.° 22), ou do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Julho de 1996, Métropole télévision e o./Comissão (T‑528/93, T‑542/93, T‑543/93 e T‑546/93, Colect., p. II‑649, n.os 61 e 62).

68 A este respeito, é jurisprudência assente que – em princípio – nem o processo de elaboração dos actos de alcance geral nem os próprios actos de alcance geral exigem, por força dos princípios gerais do direito comunitário, tais como o direito de audiência, a participação das pessoas afectadas, dado que os seus interesses se consideram representados pelas instâncias políticas competentes para adoptar esses actos (despachos do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Setembro de 1998, Molkerei Großbraunshain e Bene Nahrungsmittel/Comissão, T‑109/97, Colect., p. II‑3533, n.° 60, e de 9 de Novembro de 1999, CSR Pampryl/Comissão, T‑114/99, Colect., p. II‑3331, n.° 50).

69 Resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 14 de Maio de 1998, Windpark Groothusen/Comissão, C‑48/96 P, Colect., p. I‑2873, n.° 47; v. igualmente, neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Junho de 1994, Fiskano/Comissão, C‑135/92, Colect., p. I‑2885, n.os 39 e 40) que a exigência de ouvir os interessados antes da adopção do acto que lhes diga respeito apenas se impõe quando a Comissão tencione aplicar uma sanção ou adoptar uma medida susceptível de afectar a sua situação jurídica. O direito de audiência no contexto de um procedimento administrativo dirigido a uma pessoa específica não pode ser transposto para o contexto de um procedimento legislativo tendente à adopção de medidas de alcance geral. A jurisprudência assente em matéria de concorrência, que exige que seja dada oportunidade às empresas suspeitas de ter violado as normas do Tratado de apresentarem observações antes de serem adoptadas medidas, nomeadamente sanções contra si, deve ser apreciada no seu próprio contexto e não pode ser alargada ao de um procedimento legislativo comunitário tendente à adopção de medidas normativas que implicam uma escolha de política económica e se aplicam à generalidade dos operadores em causa (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Dezembro de 1996, Atlanta e o./CE, T‑521/93, Colect., p. II‑1707, n.° 70).

70 Por último, os municípios recorrentes, como aliás os particulares recorrentes, invocam, no essencial, o seu direito a uma tutela jurisdicional efectiva para fundamentar a sua legitimidade activa.

71 Pelas razões já expostas nos n.os 48 e seguintes do presente despacho, este argumento não procede.

72 Resulta das anteriores considerações que os municípios recorrentes não são individualmente afectados pela decisão impugnada e não se mostra necessário examinar se esta última os afecta directamente.

73 Face ao exposto, o presente recurso deve ser julgado inadmissível.

Quanto às despesas

74 Por força do disposto no artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo os recorrentes sido vencidos, há que condená‑los nas despesas, em conformidade com o pedido pela recorrida.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Primeira Secção)

decide:

1) O recurso é julgado inadmissível.

2) Os recorrentes suportarão as suas próprias despesas e as despesas da Comissão.

Proferido no Luxemburgo, em 19 de Setembro de 2006.

O secretário O presidente