Conclusões da advogada-geral Stix-Hackl apresentadas em 5de Dezembro de2002. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Portuguesa. - Incumprimento de Estado - Transposição incompleta da Directiva 89/391/CEE - Segurança e saúde dos trabalhadores. - Processo C-425/01.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-06025



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1. Com a presente acção, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça declare que a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe impõem os artigos 4.° , 10.° , 11.° e 12.° da Directiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho (a seguir «directiva»).

2. As acusações da Comissão referem-se à omissão de disposições relativas ao processo de designação dos representantes dos trabalhadores com uma função específica em matéria de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores (a seguir «representantes dos trabalhadores com uma função específica»).

II - Enquadramento jurídico

A - Directiva 89/391/CEE

3. O artigo 3.° , alínea c), dispõe que:

«Para efeitos da presente directiva, entende-se por:

c) Representante dos trabalhadores, desempenhando uma função específica em matéria de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, qualquer pessoa eleita, escolhida, ou designada, de acordo com as legislações e/ou práticas nacionais, para ser o delegado dos trabalhadores no que respeita aos problemas da protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho.»

4. O artigo 4.° , n.° 1, dispõe:

«Os Estados-Membros adoptarão as disposições necessárias para garantir que as entidades patronais, os trabalhadores e os representantes dos trabalhadores sejam submetidos às disposições jurídicas necessárias à aplicação da presente directiva.»

5. Os artigos 10.° a 12.° estabelecem os direitos dos representantes dos trabalhadores com uma função específica.

B - Direito nacional

6. O artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 441/91, de 14 de Novembro de 1991 (a seguir «decreto-lei»), estabelece:

«Representantes dos trabalhadores

1) Os representantes dos trabalhadores para a segurança, higiene e saúde no trabalho são eleitos pelos trabalhadores por voto directo e secreto, segundo o princípio da representação pelo método de Hondt.

2) Só podem concorrer listas apresentadas pelas organizações sindicais que tenham trabalhadores representados na empresa ou listas que se apresentem subscritas, no mínimo, por 20% dos trabalhadores da empresa, não podendo nenhum trabalhador subscrever ou fazer parte de mais de uma lista.

3) Cada lista deverá indicar um número de candidatos efectivos igual ao dos lugares elegíveis e igual número de candidatos suplentes.

4) Os representantes dos trabalhadores não poderão exceder:

a) Empresas com menos de 61 trabalhadores - um representante;

b) Empresas de 61 a 150 trabalhadores - dois representantes;

c) Empresas de 151 a 300 trabalhadores - três representantes;

d) Empresas de 301 a 500 trabalhadores - quatro representantes;

e) Empresas de 501 a 1 000 trabalhadores - cinco representantes;

f) Empresas de 1 001 a 1 500 trabalhadores - seis representantes;

g) Empresas com mais de 1 500 trabalhadores - sete representantes.

5) O mandato dos representantes dos trabalhadores é de três anos.

6) A substituição dos representantes só é admitida no caso de renúncia ou impedimento definitivo, cabendo a mesma aos cuidados efectivos e suplentes pela ordem indicada na respectiva lista.

7) Os representantes dos trabalhadores a que se referem os números anteriores dispõem, para o exercício das suas funções, de um crédito de cinco horas por mês.

8) O crédito de horas referido no número anterior não é acumulável com créditos de horas de que o trabalhador beneficie por integrar outras estruturas representativas dos trabalhadores.»

7. O artigo 23.° , n.° 2, alínea b), do decreto-lei contém o enquadramento jurídico para a adopção das disposições regulamentares relativas ao processo de eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica.

III - Procedimento pré-contencioso e tramitação processual no Tribunal de Justiça

8. A directiva devia ter sido transposta pelos Estados-Membros até 31 de Dezembro de 1992.

9. Na sequência duma denúncia, afigurou-se à Comissão que a directiva não fora transposta regularmente para o direito interno português, pois não tinham sido adoptadas disposições relativas ao processo de eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica. Por isso, por notificação de 26 de Janeiro de 2000, a Comissão convidou a República Portuguesa a apresentar-lhe as suas observações sobre o assunto no prazo de dois meses.

10. Tendo a Comissão considerado que a resposta do Governo português, de 4 de Abril de 2000, não dava satisfação às suas preocupações, dirigiu à República Portuguesa, em 2 de Fevereiro de 2001, um parecer fundamentado, no qual lhe imputava a violação dos artigos 4.° , 10.° , 11.° e 12.° da directiva, por não ter adoptado disposições relativas ao processo de eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica, e exortava a República Portuguesa a tomar as medidas necessárias no prazo de dois meses, ou seja, até 2 de Abril de 2001. O Governo português respondeu por carta de 18 de Abril de 2001, em que defendia que, para cumprir as obrigações que lhe impõe a directiva, não era necessária a adopção de quaisquer outras medidas para além da regulamentação relativa à eleição dos representantes dos trabalhadores.

11. Tendo a Comissão concluído que a República Portuguesa não cumprira as suas obrigações, intentou contra ela uma acção no Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 226.° CE, por petição de 22 de Outubro de 2001, que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 29 de Outubro seguinte.

12. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

1. declarar que a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.° , 10.° , 11.° e 12.° da Directiva 89/391;

2. condenar a República Portuguesa nas despesas.

IV - Apreciação de mérito

A - Alegações das partes

13. A Comissão alega que, não tendo adoptado quaisquer disposições relativamente ao processo de eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica, a República Portuguesa prejudicou a percepção dos direitos que os artigos 4.° , 10.° , 11.° e 12.° da directiva conferem aos trabalhadores e aos seus representantes e, dessa forma, pôs em risco a segurança e a saúde dos trabalhadores no trabalho.

14. A Comissão refere-se à jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, segundo a qual a transposição das directivas para o direito nacional deve ser feita, por razões de segurança jurídica, de tal forma que os particulares beneficiem de uma situação jurídica clara e precisa, permitindo-lhes conhecer a plenitude dos seus direitos e invocá-los, se for caso disso, perante os órgãos jurisdicionais nacionais . Na falta de medidas relativas ao processo de eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica, os trabalhadores não podem ter conhecimento pleno dos seus direitos e, eventualmente, invocá-los em juízo.

15. É verdade que o artigo 10.° do decreto-lei prevê os princípios a que está sujeita a eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica. Mas só através da regulação do processo de eleição ficariam estabelecidas as condições essenciais para uma eleição regular desses representantes. Em Portugal, segundo as disposições actualmente em vigor, os aspectos como a capacidade eleitoral, a publicidade do acto eleitoral, o funcionamento das mesas de voto, o processo de contagem dos votos, a proclamação dos resultados e a possibilidade de impugnar os resultados não são contemplados. Deste modo, os trabalhadores estão impedidos de realizar eleições para os seus representantes com uma função específica.

16. De acordo com as informações de que a Comissão dispõe, em Portugal só num reduzido número de empresas se realizou a eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica, o que, na sua opinião, se deve à falta de regulação do processo de eleição. Contrariamente às afirmações do Governo português no sentido de que em várias empresas foram eleitos os representantes dos trabalhadores com uma função específica, apesar de não existirem disposições específicas relativas ao processo de eleição, a Comissão alega que o Governo português não lhe forneceu quaisquer dados quanto ao número e identidade de tais empresas. Assim, a Comissão não pode averiguar se se trata de uma prática corrente ou se isto constitui uma situação pontual em determinadas empresas. Por conseguinte, no entender da Comissão, não há qualquer garantia de que tais eleições tenham sido geralmente realizadas em Portugal e de que os representantes dos trabalhadores com uma função específica exerçam as suas funções.

17. Por terem instituído uma base legal para a publicação de disposições relativas ao processo de eleição [artigo 23.° , n.° 2, alínea b), do decreto-lei] e pelo facto de terem afirmado à Comissão que já estavam a preparar um projecto de lei, as próprias autoridades portuguesas reconheceram a necessidade de adopção do mencionado regulamento do processo de eleições que completasse os princípios estabelecidos no artigo 10.° do decreto-lei.

18. O Governo português entende que o artigo 10.° do decreto-lei constitui a completa transposição das obrigações que lhe impõe o artigo 4.° da directiva, que permite aos trabalhadores elegerem os seus representantes com uma função específica, pelo que estes podem ter a percepção dos direitos que lhes são conferidos pelos artigos 10.° a 12.° da directiva.

19. O artigo 10.° do decreto-lei obriga todas as empresas do sector público, do sector privado e da economia social, aplicando-se disposições equivalentes ao serviço público. O referido artigo contém todas as disposições necessárias a uma eleição democrática e inclui também o estatuto jurídico dos representantes dos trabalhadores com uma função específica:

- A eleição será realizada pela empresa (n.os 2 e 4);

- Todos os trabalhadores da empresa são eleitores activos e passivos (n.os 1 e 2 in fine);

- A eleição é feita por listas (n.° 2);

- Só podem concorrer listas apresentadas pelas organizações sindicais que tenham trabalhadores representados na empresa ou listas que se apresentem subscritas, no mínimo, por 20% dos trabalhadores da empresa (n.° 2);

- O número de candidatos e suplentes por cada lista (n.° 3);

- O número máximo de representantes especiais em cada empresa (n.° 4);

- O método de eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica (método de Hondt) (n.° 1);

e ainda

- A duração do mandato dos representantes dos trabalhadores com uma função específica (n.° 5);

- Os motivos e o processo de substituição de um representante especial (n.° 6);

- Número de horas concedidas mensalmente para o exercício das funções de representante especial (n.os 7 e 8).

20. O artigo 23.° , n.° 2, alínea b), do decreto-lei prevê a adopção obrigatória de disposições relativas ao processo de eleição dos representantes dos trabalhadores. É verdade que estas disposições ainda não foram adoptadas, mas isto não impede de modo algum as empresas - ao contrário do que sustenta a Comissão - de procederem à eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica. As normas jurídicas necessárias para o efeito resultam directamente do artigo 10.° , n.os 1 e 2, do decreto-lei, entre outros.

21. Além disso, está provado que a direcção das empresas não pode impedir tal eleição e não pode impedir os representantes eleitos de exercerem os seus direitos. À direcção da empresa é vedado, desde logo pelas disposições gerais do direito do trabalho, tomar qualquer tipo de medidas que impeça ou sancione a percepção dos direitos dos trabalhadores. O despedimento, segundo o direito do trabalho português, só pode ocorrer com justa causa e o despedimento provocado pelo exercício dum direito é nulo em relação ao trabalhador ou a um representante dos trabalhadores.

22. Relativamente à crítica que a Comissão faz ao Governo português de que o direito relativo à eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica não contém normas relativas, por exemplo, à capacidade eleitoral, ao funcionamento das mesas de votos, à data e ao local das eleições, à contagem dos votos e à publicação dos resultados, o Governo português recusa a crítica afirmando que só são essenciais para qualquer eleição as modalidades da eleição e a capacidade eleitoral, e que estas foram reguladas pelo artigo 10.° do decreto-lei.

23. Relativamente à crítica formulada pela Comissão de que a falta de disposições relativas à impugnação das eleições constitui uma transposição irregular da directiva, o Governo português alega que, no caso de uma eleição dos representantes dos trabalhadores não conforme com o artigo 10.° do decreto-lei, cabe recurso ordinário. Segundo o artigo 2.° , n.° 2, do Código de Processo Civil português, pode interpor-se recurso, nomeadamente, de qualquer violação da lei, como pode pedir-se a aplicação de eventuais medidas necessárias.

24. Para provar que a falta de regulamentação do processo de eleição não impede os trabalhadores de realizarem eleições para eleger os seus representantes, o Governo português refere-se ao facto de em Portugal existirem numerosos exemplos de realização de eleições para representantes dos trabalhadores de acordo com o direito do trabalho português sem disposições especiais de natureza processual. Assim, por exemplo, um sindicato foi eleito e o seu estatuto aprovado directamente por decisão da Assembleia Geral dos trabalhadores com maioria simples dos eleitores presentes. Também a eleição regular dos representantes dos sindicatos nas empresas foi realizada sem disposições especiais quanto ao processo de eleição.

25. Além disso, o Governo português provou à Comissão, pelo envio de números relativos a eleições já realizadas de representantes dos trabalhadores com uma função específica em empresas portuguesas, que é evidente que a falta de um regulamento do processo eleitoral não impede os trabalhadores de realizarem as eleições. Entretanto, as autoridades portuguesas competentes tomaram conhecimento de diversas empresas que tinham realizado eleições correspondentes, elevendo-se a 94 o número dessas empresas de que o Governo português tem conhecimento. Este governo, porém, não conhece o número exacto, pois não existe em Portugal qualquer obrigação de comunicar estas ocorrências. O Governo português admite, todavia, que este número não é satisfatório. Acresce que a Comissão ainda não conseguiu até agora que o Governo português lhe comunicasse o número e a identidade das empresas em que se realizaram tais eleições. Mas o Governo português afirma estar pronto a fornecer as informações que possui.

B - Análise

26. A directiva contém em particular a definição do conceito de «representante dos trabalhadores com uma função específica» e dos seus direitos e obrigações no quadro da sua intervenção na segurança e na protecção da saúde dos trabalhadores. Porém, a directiva não contém quaisquer disposições expressas sobre se os Estados-Membros devem adoptar medidas relativas ao processo de eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica e, em caso afirmativo, quais. Acresce que a directiva nem sequer exige expressamente que os representantes dos trabalhadores com uma função específica sejam designados apenas através de eleição e que, deste modo, os trabalhadores tenham direito a uma eleição. O artigo 3.° , alínea c), da directiva define, pelo contrário, os trabalhadores com uma função específica como qualquer pessoa «eleita, escolhida, ou designada».

27. A acusação da Comissão deve, assim, ser entendida no sentido de que, quando um Estado-Membro preveja que os representantes dos trabalhadores com uma função específica são designados para a sua função por eleição, não basta regular as condições da eleição - o que o Governo português incontestadamente fez com o artigo 10.° do decreto-lei. Na opinião da Comissão, era necessário, além disso, adoptar disposições sobre o processo eleitoral.

28. Na falta de exigências expressas da directiva a este respeito, a Comissão só teria razão se se devesse pressupor que as medidas por ela reclamadas sobre o processo eleitoral fossem absolutamente necessárias para permitir aos trabalhadores a escolha dos seus representantes com uma função específica e, desta forma, o exercício na prática do correspondente direito.

29. Antes de mais, há que declarar que a eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica - como qualquer outra eleição democrática - pressupõe a existência de determinadas disposições de base. Entre essas incluem-se, de qualquer modo:

- A capacidade eleitoral activa e passiva,

- A forma de apresentação da candidatura (por exemplo, eleição directa ou por listas),

- A natureza da votação (pública ou secreta),

- A fixação da maioria necessária (por exemplo, de Hondt ou maioria simples).

O artigo 10.° , n.os 1 a 3, do decreto-lei satisfaz estes pressupostos de uma eleição democrática.

30. Assim, este artigo contém também disposições relativas à capacidade eleitoral - que a Comissão afirma faltarem. A Comissão refere-se essencialmente, de facto, a par da alegada falta de disposições relativas à capacidade eleitoral, também à falta de disposições relativas à publicidade das eleições, às mesas de voto, à contagem dos votos, à publicação dos resultados e à impugnação do acto eleitoral .

31. Deve declarar-se que o Tribunal de Justiça, em jurisprudência assente, já precisou que as disposições nacionais que transpõem as directivas devem ser suficientemente claras e precisas para os particulares, de forma a colocá-los em condições de conhecerem a plenitude dos seus direitos e invocá-los, se for caso disso, perante os órgãos jurisdicionais nacionais .

32. Quanto às disposições do Código de Processo Civil português cuja falta é alegada pela Comissão, deve declarar-se antes de mais, no que respeita à impugnação do acto eleitoral, que as normas do direito processual civil português - de acordo com as alegações do Governo português até agora incontestadas - contêm disposições gerais que também podem aplicar-se à eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica, quando as eleições não tenham respeitado as regras prescritas (neste caso, especialmente o artigo 10.° do decreto-lei). Desta forma, está legalmente estabelecida a possibilidade de impugnação das eleições.

33. No que respeita ao modo de escrutínio, a questão já foi objecto de apreciação pelo Tribunal de Justiça no processo De Papper e o. , relativo à eleição do Comité do Pessoal do Parlamento Europeu. O Tribunal de Justiça decidiu:

«[...] nos termos do artigo 10.° da regulamentação , compete ao colégio eleitoral a elaboração dos boletins de voto. Uma vez que a regulamentação não se refere às modalidades do escrutínio, deve concluir-se das referidas disposições que o colégio eleitoral tinha a liberdade de escolher, para a expressão dos votos e para o escrutínio dos mesmos, qualquer procedimento suficientemente fidedigno compatível com as exigências da liberdade e do sigilo do escrutínio.»

34. O Tribunal de Justiça não considerou, assim, em princípio, indispensável a existência de disposições expressas relativas ao modo de escrutínio para se poder realizar na prática a eleição dos representantes do pessoal.

35. Se existir, deste modo, uma possibilidade legal suficiente de impugnar a eleição e se o modo de escrutínio puder ser escolhido pelos responsáveis da eleição ou utilizando os critérios elaborados pelo Tribunal de Justiça ou então livremente, coloca-se a questão de saber se a falta das restantes disposições referidas a título de exemplo pela Comissão relativas à eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica (em especial a função das mesas de voto, a forma de publicação dos resultados da eleição e a publicidade da eleição - não explicada em pormenor pela Comissão) podia impedir os trabalhadores em Portugal de exercerem os direitos que a directiva lhes confere.

36. Se, com o conceito de publicidade da eleição, se pretende saber se o voto é público ou secreto, o artigo 10.° , n.° 1, do decreto-lei responde a esta exigência, na medida em que aí se prescreve o «voto directo e secreto». Se, com aquele conceito, se pretende significar a publicação ou a notificação da eleição, são pertinentes, do mesmo modo que para a questão das mesas de voto e para a forma de publicação dos resultados, as considerações que seguem.

37. Deve observar-se que, no quadro de uma acção por incumprimento, recai sobre a Comissão o ónus da prova da existência do incumprimento alegado , ou seja, no caso vertente, a prova de que a regulamentação nacional não corresponde às prescrições da directiva, por não terem sido adoptadas certas medidas nacionais.

38. No caso vertente, porém, a Comissão limita-se a afirmar que a falta de um regulamento de processo especial para a eleição dos representantes dos trabalhadores com uma função específica coloca os trabalhadores em tal incerteza quanto a esta eleição que estes não a realizariam. Para provar esta afirmação, a Comissão refere-se ao número de 94 empresas em Portugal - na realidade, escasso - em que, de acordo com as alegações do Governo português, se realizaram as eleições dos representantes dos trabalhadores com uma função específica.

39. Todavia, a falta de realização de eleições para os representantes dos trabalhadores com uma função específica pode, em princípio, ter variadas causas. A Comissão não consegue demonstrar que a falta de um regulamento especial do processo de eleição e, em especial, a falta de disposições relativas à publicidade da eleição, às mesas de voto, ao escrutínio, à publicação dos resultados eleitorais e à impugnação é a causa disso.

40. O Governo português alegou, em particular - sem ter sido contestado pela Comissão -, que em geral as representações dos trabalhadores em Portugal são eleitas regularmente e em larga medida sem disposições específicas relativas ao processo de eleição, donde se pode concluir que os trabalhadores em Portugal não são com toda a evidência impedidos em princípio de eleger os seus representantes pelo facto de não existirem disposições reguladoras do processo eleitoral do tipo das mencionadas pela Comissão.

41. Quanto ao argumento da Comissão de que o Governo português não lhe forneceu quaisquer indicações quanto à identidade e ao número de empresas em que se realizaram eleições dos representantes dos trabalhadores com uma função específica, deve, finalmente, concluir-se que a própria directiva não impõe qualquer obrigação de comunicação aos Estados-Membros nem contém qualquer disposição que obrigue a introduzir nos Estados-Membros qualquer obrigação de comunicação pelas empresas. Não se pode, assim, considerar que a República Portuguesa estava obrigada a recolher dados desse tipo. Por conseguinte, a República Portuguesa cumpriu totalmente a sua obrigação de cooperação no quadro do processo por incumprimento , na medida em que transmitiu à Comissão, a pedido desta, os dados que possuía. A Comissão não pode extrair daí outras conclusões quanto à existência de incumprimento.

42. Tudo visto, deve, pois, concluir-se que a Comissão não provou a existência do incumprimento por transposição irregular da directiva.

V - Conclusão

43. Pelo exposto, proponho que o Tribunal de Justiça se digne:

1. Julgar improcedente a acção proposta pela Comissão.

2. Condenar a Comissão nas despesas.