Processo T‑677/13

Axa Versicherung AG

contra

Comissão Europeia

«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Documentos relativos a um processo de aplicação das normas da concorrência — Pedido de um conjunto de documentos — Recusa de acesso — Pedido que incide sobre um documento único — Índice — Obrigação de proceder a um exame concreto e individual — Exceção relativa à proteção dos interesses comerciais de um terceiro — Exceção relativa à proteção dos objetivos de atividades de inspeção, de inquérito e de auditoria — Interesse público superior — Ação de indemnização — Dever de fundamentação»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Terceira Secção) de 7 de julho de 2015

(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão)

[Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.o 45/2001, artigo 8, alínea b), e n.o 1049/2001, artigo 4.o, n.o 1, alínea b)]

Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção da vida privada e da integridade do indivíduo — Aplicação integral do disposto no Regulamento n.o 45/2001 — Dever do requerente de demonstrar a necessidade da transferência de dados pessoais em causa — Alcance

(Artigos 101.° TFUE e 102.° TFUE; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 2; comunicação 2006/C 298/11 da Comissão)

Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção dos objetivos das atividades de inspeção, investigação e auditoria — Aplicação aos processos administrativos referentes a processos de fiscalização do cumprimento das regras da concorrência — Presunção geral de prejuízo da proteção dos interesses envolvidos num procedimento de clemência com a divulgação de determinados documentos pertinentes nestes processos — Limites — Dever de ponderar o risco de prejuízo à efetividade do programa de clemência e do direito do requerente que se considera lesado por uma infração às regras da concorrência a ser ressarcido

(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 2)

Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Recusa de acesso — Obrigação de a instituição proceder a um exame concreto e individual dos documentos — Possibilidade de se basear em presunções gerais que se aplicam a certas categorias de documentos — Recurso a uma presunção geral no caso de um pedido que visa um único documento — Admissibilidade — Requisitos

(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o)

(Artigo 101.o TFUE; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 2)

Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Alcance — Aplicação aos processos administrativos referentes aos processos de fiscalização do cumprimento das regras de concorrência — Comunicação a uma pessoa que opte por uma ação de indemnização baseada numa alegada violação do artigo 101.o TFUE — Dever do requerente de demonstrar a necessidade de aceder aos documentos em causa — Alcance

(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.os 2 e 7)

(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o)

Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Recusa com base em várias exceções — Admissibilidade

(Artigo 101.o TFUE; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.o 2, primeiro e terceiro travessão)

Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.o 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção dos objetivos das atividades de inspeção, investigação e auditoria — Proteção de interesses comerciais — Aplicação aos processos administrativos referentes a processos de fiscalização do cumprimento das regras da concorrência — Presunção geral de prejuízo da proteção dos interesses envolvidos num tal procedimento com a divulgação de determinados documentos pertinentes dos autos

Para justificar a recusa de acesso a um documento cuja divulgação foi solicitada na aceção do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, a instituição em causa pode basear‑se em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, uma vez que podem aplicar‑se considerações de ordem geral semelhantes a pedidos de divulgação respeitantes a documentos da mesma natureza. Assim, no caso de um pedido que visa um conjunto de documentos que figuram num processo de aplicação das normas de concorrência, o juiz da União considerou, antes de mais, que a Comissão podia presumir, sem proceder a uma análise individual e concreta de cada um desses documentos, que a sua divulgação prejudicava, em princípio, quer a proteção dos objetivos das atividades de inspeção e de inquérito, quer a proteção dos interesses comerciais das empresas partes no processo, que estão estreitamente ligadas em tal contexto. O recurso a uma presunção deste tipo não está limitado nem ao caso em que um pedido visa obter o acesso à «totalidade» dos documentos de um processo de aplicação das normas de concorrência, nem mesmo ao caso de um conjunto global e indiferenciado de documentos nesse processo. Pelo contrário, pode igualmente recorrer‑se também a essa presunção no caso de um pedido que visa um conjunto mais específico de documentos do processo, identificados por referência às suas características comuns ou à sua pertença a uma ou várias categorias gerais. Além disso, a Comissão pode recorrer a tal presunção geral enquanto o processo em causa não puder ser considerado acabado, seja porque ainda não conduziu a uma decisão, seja porque foram interpostos recursos de anulação contra esta decisão e estão ainda pendentes na data em que a Comissão recebe o pedido de acesso aos documentos ao processo a que se referem e se pronuncia a este propósito. Por outro lado, a possibilidade de a Comissão recorrer a uma presunção geral no tratamento do pedido de acesso a um conjunto de documentos significa que os documentos em causa estão excluídos da obrigação de divulgação, integral ou mesmo parcial. (cf. n.os 36, 37, 39‑42)

V. texto da decisão. (cf. n.o 56)

Tratando‑se de uma decisão que recusa o acesso a um documento cuja divulgação foi pedida por força do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, o recurso a uma presunção geral não exclui a possibilidade de se demonstrar que um dado documento cuja divulgação é pedida não está abrangido por essa presunção ou que existe um interesse público superior que justifique a divulgação do documento em causa, ao abrigo do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001. A este propósito, cabe ao requerente invocar, em concreto, circunstâncias que justifiquem a divulgação dos documentos em causa. Em contrapartida, a exigência de verificar se a presunção geral em questão é realmente aplicável não pode ser interpretada no sentido de que a instituição em causa deve examinar individualmente todos os documentos cujo acesso lhe é pedido. Tal exigência privaria esta presunção geral do seu efeito útil, que consiste em permitir que a instituição em causa responda a um pedido de acesso global de uma maneira igualmente global. Por outro lado, o facto de os documentos pedidos pela recorrente terem no presente caso mais de cinco anos também não é, só por si, capaz de ilidir a presunção geral de não divulgação, uma vez que o artigo 4.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1049/2001 dispõe que as exceções previstas neste regulamento se podem aplicar durante um período de 30 anos e, se necessário, mesmo após esse período. (cf. n.os 59, 60, 63)

Se é verdade que qualquer pessoa tem o direito de reclamar a reparação do prejuízo que lhe tenha sido causado por uma violação das normas da concorrência da União e que um direito deste tipo reforça o caráter operacional dessas regras, na medida em que é suscetível de desencorajar acordos ou práticas, frequentemente disfarçados, capazes de restringir ou falsear o jogo da concorrência, contribuindo, assim, para a manutenção de uma concorrência efetiva na União, considerações tão genéricas não são, enquanto tais, suscetíveis de prevalecer sobre as razões que justificam a recusa de acesso a documentos que constam de um processo de aplicação das normas de concorrência baseado no facto de esses documentos estarem abrangidos, no seu conjunto, por uma presunção geral segundo a qual a sua divulgação prejudica, em princípio, designadamente, a proteção dos objetivos de atividades de inspeção e de inquérito. Com efeito, para assegurar uma proteção efetiva do direito à reparação, não é necessário que qualquer documento que consta dos autos de um tal processo deva ser comunicado à pessoa que pretende a ele ter acesso nos termos do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, com vista a intentar uma ação de indemnização, na medida em que é pouco provável que a ação de indemnização tenha de assentar em todos os elementos que constam dos autos relativos a esse processo. Do mesmo modo, no caso de uma pessoa que pede o acesso aos documentos que constam desse processo já ter proposto uma ação de indemnização na medida em que é pouco provável que essa ação se deva fundar na totalidade da documentação. Por conseguinte, compete a qualquer pessoa que pretenda obter a reparação de um prejuízo sofrido em razão de uma violação das regras da concorrência da União demonstrar a necessidade que tem de aceder a determinado documento que consta do processo da Comissão, a fim de que esta possa, casuisticamente, ponderar os interesses que justificam a comunicação de tais documentos ou a sua proteção, tomando em consideração todos os elementos pertinentes do processo. Se não o fizer, o seu interesse em obter a reparação dos danos sofridos em razão de uma violação das normas da concorrência da União não constitui um interesse público superior, na aceção do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001. (cf. n.os 66‑70, 163)

V. texto da decisão. (cf. n.os 92, 93)

Uma instituição a quem foi submetido um pedido de acesso de documentos ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, pode basear‑se numa presunção geral, mesmo que esse pedido vise um documento único. Todavia, nessa situação, em que o recurso a uma presunção geral não visa permitir tratar de modo global um pedido ele próprio global, o Tribunal de Justiça considerou que incumbe à instituição que a tal pretende recorrer verificar, caso a caso, se as considerações de ordem geral normalmente aplicáveis a um determinado tipo de documento são efetivamente aplicáveis ao documento cuja divulgação é solicitada. Esta exigência não implicava necessariamente que a instituição procedesse a uma apreciação concreta do documento em causa, bem como a obrigação de esta instituição verificar que a presunção geral a que pretende recorrer para tratar um pedido que visa um conjunto de documentos se aplica realmente, não podendo ser interpretado no sentido de que devia apreciar individualmente todos os documentos cujo acesso foi solicitado. Todavia, não é menos necessário que a instituição em causa justifique de forma suficiente, de facto e de direito, a sua recusa de acesso, baseando‑se no risco razoavelmente previsível do prejuízo concreto e efetivo a um ou vários interesses protegidos pelas exceções mencionadas no artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001. Além disso, mesmo na hipótese do recurso a uma presunção geral para tratar um pedido que visa um documento único a instituição em causa tem a obrigação de proceder à divulgação total ou parcial dos documentos visados pelo pedido quando declara que as características do processo a ele referido o permitiam. (cf. n.os 94, 100, 101, 116)

Tratando‑se de um pedido de acesso ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, a documentos relativos a um programa de clemência, a Comissão pode considerar, em substância, que a comunicação das referências à correspondência trocada com as empresas que pediram para beneficiar da comunicação sobre a imunidade das coimas e a redução dos seus montantes aos processos relativos a cartéis poderia comprometer a efetividade do seu programa de clemência desde que levasse ao conhecimento de um terceiro informações comerciais sensíveis ou indicações confidenciais relativas à cooperação das partes que constavam desses documentos. Com efeito, os programas de clemência aplicadas pela Comissão constituem instrumentos úteis para revelar e pôr termo às infrações às regras da concorrência, contribuindo assim para a aplicação efetiva dos artigos 101.° TFUE e 102.° TFUE. A eficácia destes programas poderia, ser afetada pela comunicação dos documentos relativos a um procedimento de clemência às pessoas que pretendam intentar uma ação de indemnização. A este propósito, é razoável considerar que a perspetiva de uma tal comunicação dissuade as pessoas envolvidas numa violação das regras da concorrência de recorrerem a tais programas. Entretanto, embora tais considerações possam justificar a recusa de acesso a determinados documentos que constam de um processo de aplicação das normas de concorrência, não implicam que esse acesso possa ser sistematicamente recusado, devendo todo o pedido de acesso a documentos em causa ser objeto de uma apreciação, caso a caso, que atenda a todos os elementos do processo. Com efeito, o facto de essa recusa poder impedir o exercício das referidas ações, fornecendo por outro lado às empresas em causa, que podem já ter beneficiado de uma imunidade, pelo menos parcial, em matéria de sanções pecuniárias, a possibilidade de se subtraírem igualmente à sua obrigação de reparar os danos resultantes da violação do artigo 101.o TFUE, e em detrimento das pessoas lesadas, exige que essa recusa assente em razões imperativas ligadas à proteção do interesse invocado e aplicáveis a cada documento cujo acesso é recusado. Com efeito, apenas a existência de um risco de que um determinado documento lese concretamente um interesse público ligado à eficácia de um programa nacional de clemência pode justificar que esse documento não seja divulgado. A este respeito, cabe assim ponderar, numa base casuística os diferentes interesses que justificam a comunicação ou a proteção dos documentos em causa. No âmbito dessa ponderação, cabe‑lhe tomar em conta todos os elementos pertinentes do processo, em especial o interesse do requerente em obter o acesso a esses documentos a fim de fundamentar a sua ação de indemnização, tendo em conta, as outras possibilidades eventualmente ao seu dispor, por um lado, e as consequências realmente prejudiciais que tal acesso pode causar à luz do interesse público, ou dos interesses legítimos de outras pessoas, por outro lado. Estas considerações valem por maioria da razão no caso em que, uma pessoa que se considera vítima de uma violação das regras da concorrência e que propôs uma ação de indemnização num tribunal nacional pede à Comissão para aceder não aos documentos de clemência que constam do processo que levou à decisão que declara a existência dessa infração, mas apenas às referências a estes documentos que constam do índice do referido processo. Com efeito, uma recusa integral de acesso a tais referências incluindo os seus elementos mais neutros ou anódinos impossibilitava, na prática, ou pelo menos dificultava excessivamente qualquer identificação dos documentos de clemência repertoriados no índice pedido e não permitia à recorrente criar uma opinião quanto à eventualidade da necessidade de dispor destes documentos para apoiar o seu pedido de indemnização nem, por maioria de razão, procurar justificar as razões de tal necessidade. Ora, é no respeito de uma tal exigência que são condicionadas não somente a divulgação destes documentos e a sua apresentação no tribunal no âmbito de ações de indemnização no tribunal nacional, mas também o reconhecimento de um interesse público superior pela Comissão no caso em que lhe é submetido um pedido a título do Regulamento n.o 1049/2001. Ao fazê‑lo, uma recusa geral e absoluta impede, na prática, o interessado de exercer efetivamente o direito a ser ressarcido que decorre do Tratado. (cf. n.os 114, 118, 119, 121‑124, 134)

O artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, que cria um regime específico e reforçado de proteção de pessoas cujos dados pessoais poderão eventualmente, ser comunicados ao público, exige que o eventual prejuízo à vida privada e à integridade do individuo seja sempre examinado e analisado em conformidade, designadamente, com o Regulamento n.o 45/2001, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito de tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados. A este respeito, o artigo 8.o, alínea b), do Regulamento n.o 45/2001 dispõe, em especial, que os dados pessoais apenas são transferidos para um destinatário que demonstre a necessidade da sua transferência e que não existem motivos para supor que os interesses legítimos da pessoa em causa podem ser prejudicados. Esta disposição é aplicada a qualquer pedido baseado no Regulamento n.o 1049/2001 que visa obter o acesso a documentos que contêm dados pessoais. Por conseguinte, quando a pessoa que pede acesso a documentos que contenham dados pessoais não fornece nenhuma justificação expressa e legítima nem nenhum argumento convincente demonstrativo da necessidade da transferência desses dados pessoais, a instituição em causa não pode ponderar os diferentes interesses das partes em causa. (cf. n.os 139, 141, 143)