Processo C‑465/05

Comissão das Comunidades Europeias

contra

República Italiana

«Incumprimento de Estado – Livre prestação de serviços – Direito de estabelecimento – Profissão de agente de segurança – Serviços de segurança privada – Juramento de fidelidade à República Italiana – Autorização do Prefeito – Sede de exploração – Número mínimo de empregados – Depósito de uma caução – Controlo administrativo dos preços dos serviços fornecidos»

Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 13 de Dezembro de 2007

Sumário do acórdão

1. Livre circulação de pessoas – Liberdade de estabelecimento – Livre prestação de serviços – Derrogações – Actividades que fazem parte do exercício da autoridade pública

(Artigos 43.° CE, 45.° CE, 49.° CE e 55.° CE)

2. Livre prestação de serviços – Restrições – Empresas de segurança privada

(Artigo 49.° CE)

3. Livre circulação de pessoas – Liberdade de estabelecimento – Livre prestação de serviços – Restrições – Empresas de segurança privada

(Artigos 43.° CE e 49.° CE)

4. Livre prestação de serviços – Restrições – Empresas de segurança privada

(Artigo 49.° CE)

5. Livre circulação de pessoas – Liberdade de estabelecimento – Livre prestação de serviços – Restrições – Empresas de segurança privada

(Artigos 43.° CE e 49.° CE)

6. Livre prestação de serviços – Restrições – Controlo dos preços – Empresas de segurança privada

(Artigo 49.° CE)

1. Não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE um Estado‑Membro cuja legislação prevê que a actividade de guarda particular só pode ser exercida após a prestação de um juramento de fidelidade a esse Estado‑Membro e ao seu Chefe de Estado. Efectivamente, no estado da legislação aplicável, as empresas de segurança privada não participam, nesse Estado‑Membro, de maneira directa e específica no exercício da autoridade pública, não sendo possível equiparar as actividades de segurança privada que exercem às missões da competência dos serviços de segurança pública, pelo que as derrogações previstas nos artigos 45.° CE e 55.° CE não são aplicáveis num caso deste tipo. Por outro lado, essa promessa solene de fidelidade a um Estado‑Membro e ao seu Chefe de Estado, devido ao seu alcance simbólico, será feita mais facilmente por nacionais deste Estado‑Membro ou por pessoas que já aí estejam instaladas. Os operadores estrangeiros são, por consequência, colocados numa situação desvantajosa relativamente aos operadores nacionais do Estado‑Membro em causa que se encontrem instalados no referido Estado. Por último, no que respeita à eventual justificação desse entrave à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços relativos à protecção da ordem pública, este último conceito pressupõe a existência de uma ameaça real e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade. Ora, não se pode considerar que as empresas de segurança privada estabelecidas em Estados‑Membros diferentes daquele onde está instituída a prestação de juramento possam, através do exercício do seu direito à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços e ao empregar pessoal que não prestou juramento de fidelidade ao referido Estado‑Membro e ao seu Chefe de Estado, constituir uma ameaça real e grave que afecte um interesse fundamental da sociedade.

(cf. n.os 43, 44, 47‑50, 130, disp.)

2. Não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE um Estado‑Membro cuja legislação prevê que a actividade de segurança privada só pode ser exercida pelos prestadores de serviços estabelecidos noutro Estado‑Membro após a emissão de uma autorização pela autoridade competente, com validade territorial limitada, sem ter em conta as obrigações a que esses prestadores de serviços estão já sujeitos no Estado‑Membro de origem. Efectivamente, uma medida adoptada por um Estado‑Membro que, no essencial, vem duplicar os controlos já efectuados no Estado‑Membro onde o prestador de serviços está estabelecido, não pode ser considerada necessária para alcançar o objectivo de garantir um controlo rigoroso das actividades em causa.

(cf. n.os 63, 64, 67, 130, disp.)

3. Não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE um Estado‑Membro cuja legislação prevê que a actividade de segurança privada só pode ser exercida por uma empresa estabelecida noutro Estado‑Membro mediante concessão de uma autorização da autoridade competente que tenha uma validade territorial limitada e desde que a concessão da referida autorização esteja subordinada à tomada em consideração do número e da importância das empresas de segurança privada já em actividade no território em causa.

(cf. n.os 68, 79, 80, 130, disp.)

4. Não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE um Estado‑Membro cuja legislação prevê:

- que as empresas de segurança privada devem ter uma sede de exploração em cada província onde exercem a sua actividade;

- os membros do pessoal das empresas devem ser individualmente autorizados a exercer a actividade de segurança privada, sem ter em conta os controlos e verificações que já tiveram lugar no Estado‑Membro de origem.

(cf. n.os 88, 93, 94, 130, disp.)

5. Não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE um Estado‑Membro cuja legislação prevê:

- que as empresas de segurança privada devem empregar um número mínimo e/ou máximo de trabalhadores para serem autorizadas a exercer a sua actividade;

- que essas empresas devem prestar uma caução junto de um organismo nacional.

(cf. n.os 105, 115, 130, disp.)

6. Não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE um Estado‑Membro cuja legislação prevê que os preços dos serviços de segurança privada são fixados na autorização emitida pela autoridade competente no âmbito de uma margem de flutuação pré‑determinada. A restrição assim imposta à liberdade de fixação das tarifas é susceptível de restringir o acesso ao mercado do Estado‑Membro em causa dos serviços de segurança privada de operadores estabelecidos noutros Estados‑Membros que desejem oferecer os seus serviços nesse Estado‑Membro. De facto, esta limitação tem, por um lado, o efeito de privar os referidos operadores da possibilidade de competirem mais eficazmente, oferecendo preços inferiores aos fixados por uma tarifa imposta, com os operadores económicos instalados de forma estável no Estado‑Membro em causa e que, por este facto, dispõem de mais facilidades para fidelizar clientela do que os operadores económicos estabelecidos no estrangeiro. Por outro lado, esta mesma limitação é susceptível de impedir os operadores estabelecidos noutros Estados‑Membros de integrarem na tarifa das suas prestações certos custos que não têm de suportar os operadores estabelecidos no Estado‑Membro da prestação. Por último, a margem de flutuação deixada aos operadores não permite compensar os efeitos da limitação assim imposta à liberdade de fixação das tarifas.

(cf. n.os 125, 126, 129, 130, disp.)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)

13 de Dezembro de 2007 ( )

«Incumprimento de Estado – Livre prestação de serviços – Direito de estabelecimento – Profissão de agente de segurança – Serviços de segurança privada – Juramento de fidelidade à República Italiana – Autorização do Prefeito – Sede de exploração – Número mínimo de empregados – Depósito de uma caução – Controlo administrativo dos preços dos serviços fornecidos»

No processo C‑465/05,

que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 23 de Dezembro de 2005,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por E. Traversa e E. Montaguti, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

contra

República Italiana, representada por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por D. Del Gaizo, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandada,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),

composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, L. Bay Larsen, K. Schiemann, J. Makarczyk (relator) e C. Toader, juízes,

advogada‑geral: J. Kokott,

secretário: L. Hewlett, administradora principal,

vistos os autos e após a audiência de 14 de Junho de 2007,

vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 Com a sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE por ter estabelecido que:

– a actividade de segurança privada só pode ser exercida após ser prestado um juramento de fidelidade à República Italiana;

– a actividade de segurança privada só pode ser exercida mediante autorização concedida pelo Prefetto (a seguir «prefeito»);

– a autorização acima referida tem uma validade territorial limitada e a sua concessão está sujeita à verificação do número e da importância das empresas de segurança já em actividade no território em causa;

– as empresas de segurança privada devem ter uma sede de exploração em cada província em que exercem a sua actividade;

– os membros do pessoal dessas empresas devem ser individualmente autorizados a exercer a actividade de segurança;

– as empresas de segurança devem empregar um número mínimo e/ou máximo de trabalhadores para serem autorizadas;

– as empresas de segurança privada devem prestar uma caução na caixa de depósitos e empréstimos local; e

– os preços dos serviços de segurança privada são fixados na autorização do prefeito no âmbito de uma margem de flutuação pré‑determinada.

Quadro jurídico

2 O artigo 134.° do Texto unificado das leis relativas à segurança pública (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), aprovado pelo Decreto real n.° 773, de 18 de Junho de 1931 (GURI n.° 146, de 26 de Junho de 1931), na versão alterada (a seguir «texto unificado»), dispõe:

«Na falta de uma licença emitida pelo prefeito, os organismos e os particulares estão proibidos de prestar serviços de vigilância ou de guarda de bens móveis ou imóveis, de levar a cabo investigações ou pesquisas ou de recolher informações por conta de particulares.

Sem prejuízo do disposto no artigo 11.°, a licença não pode ser concedida a pessoas que não tenham nacionalidade italiana ou de um Estado‑Membro da União Europeia, que sejam incapazes ou que tenham sido objecto de uma condenação por crime cometido intencionalmente.

Os nacionais dos Estados‑Membros da União Europeia podem obter a licença para prestar serviços de vigilância ou de guarda de bens móveis ou imóveis nas mesmas condições que os nacionais italianos.

A licença não pode ser concedida para operações que impliquem o exercício do poder público ou do poder de restringir a liberdade individual.»

3 Nos termos do artigo 135.°, quarto a sexto parágrafos, do texto unificado:

«[…] os directores já referidos devem afixar, nas suas instalações, em permanência e de maneira visível, a lista das operações que realizam, acompanhada da correspondente tarifa.

Não podem realizar operações diferentes das indicadas na lista ou receber pagamentos superiores aos indicados na tarifa nem realizar operações ou aceitar comissões com ou por intermédio de pessoas não munidas de bilhete de identidade ou de um outro documento com fotografia, emitido pela Administração do Estado.

A lista das operações deve ter o visto do prefeito».

4 Nos termos do segundo parágrafo do artigo 136.° do texto unificado, a licença pode ser recusada tendo em conta o número ou a importância das empresas já em actividade.

5 O artigo 137.° do texto unificado prevê o seguinte:

«A concessão da licença depende do depósito, na caixa de depósitos e empréstimos, de uma caução cujo montante é fixado pelo prefeito.

[…]

Em caso de incumprimento, o prefeito decide por decreto se a caução deve ser total ou parcialmente devolvida ao Tesouro Público.

[…]»

6 Nos termos do artigo 138.° do texto unificado:

«O guarda particular deve preencher as seguintes condições:

1° ter a nacionalidade italiana ou de um Estado‑Membro da União Europeia;

2° ter atingido a idade da maioridade legal e ter cumprido as obrigações legais em matéria de serviço militar;

3° saber ler e escrever;

4° não ter antecedentes criminais;

5° gozar de todos os seus direitos civis e políticos;

6° ser titular de um bilhete de identidade;

7° estar inscrito na segurança social e na caixa de acidentes de trabalho.

A nomeação dos guardas particulares deve ser aprovada pelo prefeito.

Qualquer guarda particular ajuramentado, nacional de um Estado‑Membro da União Europeia, pode obter licença de porte de arma, nos termos das disposições do Decreto legislativo n.° 527, de 30 de Dezembro de 1992, e do seu regulamento de execução adoptado pelo Decreto n.° 635 do Ministro do Interior, de 30 de Outubro de 1996. […]»

7 O artigo 250.° do Decreto real n.° 635, de 6 de Maio de 1940, que aprova o regulamento de execução do texto unificado, na versão dada pelo artigo 5.° da Lei n.° 478, de 23 de Dezembro de 1946 (a seguir «regulamento de execução»), dispõe:

«Após ter verificado o preenchimento das condições previstas no artigo 138.° da lei, o prefeito entrega o decreto de aprovação aos guardas particulares.

Após terem obtido a aprovação, os guardas particulares prestam juramento perante o Pretore de harmonia com a fórmula seguinte:

‘Juro fidelidade à República Italiana e ao Chefe de Estado, respeitar lealmente as leis do Estado e exercer as tarefas que me são confiadas com diligência, conscienciosamente, e apenas no interesse público’.

A prestação de juramento é certificada pelo Pretore no canto inferior do decreto do prefeito.

O guarda particular inicia o exercício das suas funções após a prestação de juramento.»

8 O artigo 252.° do regulamento de execução dispõe:

«Salvo o disposto em leis especiais, quando os bens que os guardas particulares são chamados a vigiar se encontram no território de outras províncias, é necessário um decreto de aprovação do prefeito de cada província.

O juramento é prestado perante um dos Pretori em cuja circunscrição estão situados os bens a vigiar.»

9 O artigo 257.° do mesmo regulamento prevê:

«O pedido de obtenção da licença prevista no artigo 134.° da lei deve conter a indicação do município ou dos municípios nos quais a empresa pretende exercer a sua actividade, da tarifa para operações específicas e do preço forfetário, da lista dos guardas em serviço, das remunerações que lhes são pagas, do dia de descanso semanal, das medidas de segurança social em caso de doença, do horário de trabalho e de todas as modalidades de prestação de serviço.

O pedido é acompanhado do documento comprovativo da inscrição dos guardas no seguro contra acidentes de trabalho, de invalidez e de velhice.

Além disso, tratando‑se de uma empresa que pretenda levar a cabo investigações ou pesquisas por conta de particulares, o pedido deve precisar as operações para as quais a autorização é solicitada e anexar os documentos comprovativos das qualificações necessárias.

O acto de autorização deve conter as indicações previstas para o pedido e a aprovação das tarifas, da lista dos empregados, das remunerações, do horário de trabalho e das medidas de segurança social em caso de doença.

Qualquer variação ou alteração no funcionamento da empresa deve ser autorizada pelo prefeito.»

10 Quanto aos actos administrativos adoptados em aplicação do regime nacional, deve referir‑se que muitas autorizações dos Prefetti para o exercício de actividades de segurança privada estabelecem que as empresas devem ter um número mínimo e/ou máximo de guardas particulares.

11 Por outro lado, resulta de uma circular do Ministério do Interior que as empresas não podem exercer as suas actividades fora da circunscrição territorial da Prefettura que concedeu a autorização.

Procedimento pré‑contencioso

12 Por carta de 5 de Abril de 2002, a Comissão notificou a República Italiana para lhe comunicar as suas observações sobre a compatibilidade da legislação nacional em causa com a livre prestação de serviços e a liberdade de estabelecimento.

13 Na sequência das respostas dadas em 6 de Junho de 2002 pela República Italiana, a Comissão dirigiu a este Estado‑Membro um parecer fundamentado em 14 de Dezembro de 2004, convidando‑o a adoptar as medidas necessárias para dar cumprimento ao referido parecer no prazo de dois meses a contar da sua recepção. Uma prorrogação desse prazo, pedida pela República Italiana, foi recusada pela Comissão.

14 Não tendo ficado satisfeita com as respostas dadas pela República Italiana, a Comissão decidiu intentar a presente acção.

Quanto à acção

15 Em apoio da sua acção, a Comissão invoca oito fundamentos, relativos, no essencial, às condições exigidas pela legislação italiana para o exercício de uma actividade de segurança privada em Itália.

16 A título preliminar, importa recordar que, embora seja verdade que, num sector que não foi objecto de uma harmonização completa a nível comunitário, como é o caso dos serviços de segurança privada, o que, de resto, foi reconhecido na audiência pela República Italiana e pela Comissão, os Estados‑Membros continuam, em princípio, a ser competentes para definir as condições de exercício das actividades nesse sector, não é menos certo que devem exercer as suas competências no respeito das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado CE (v., designadamente, acórdãos de 26 de Janeiro de 2006, Comissão/Espanha, C‑514/03, Colect., p. I‑963, n.° 23).

17 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça a este respeito, os artigos 43.° CE e 49.° CE impõem a supressão das restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços. Devem ser consideradas restrições desse tipo todas as medidas que proíbam, perturbem ou tornem menos atractivo o exercício destas liberdades (v. acórdãos de 15 de Janeiro de 2002, Comissão/Itália, C‑439/99, Colect., p. I‑305, n.° 22; de 5 de Outubro de 2004, CaixaBank France, C‑442/02, Colect., p. I‑8961, n.° 11; de 30 de Março de 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Colect., p. I‑2941, n.° 31; e de 26 de Outubro de 2006, Comissão/Grécia, C‑65/05, Colect., p. I‑10341, n.° 48).

18 O Tribunal de Justiça também já decidiu que as medidas nacionais restritivas do exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado só podem ser justificadas se preencherem quatro requisitos: aplicarem‑se de modo não discriminatório, justificarem‑se por razões imperiosas de interesse geral, serem adequadas para garantir a realização do objectivo que prosseguem e não ultrapassarem o que é necessário para atingir esse objectivo (v. acórdãos de 4 de Julho de 2000, Haim, C‑424/97, Colect., p. I‑5123, n.° 57 e jurisprudência aí referida, e Comissão/Grécia, já referido, n.° 49).

19 É à luz destes princípios que importa examinar os fundamentos apresentados pela Comissão.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação dos artigos 43.° CE e 49.° CE decorrente da obrigação de prestar juramento

Argumentos das partes

20 A Comissão alega que a obrigação, imposta aos guardas particulares, de prestar juramento de fidelidade à República Italiana, prevista no artigo 250.° do regulamento de execução, sendo indirectamente baseada na nacionalidade, constitui, para os operadores de outros Estados‑Membros que exercem a sua actividade no domínio da segurança privada, um obstáculo injustificado ao exercício do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços.

21 Por outro lado, segundo a Comissão, a referida obrigação não pode ser considerada justificada e proporcionada ao objectivo prosseguido, a saber, de garantir uma melhor protecção da ordem pública.

22 A República Italiana afirma que as actividades em causa, mencionadas no texto unificado, implicam o exercício da autoridade pública, na acepção dos artigos 45.° CE e 55.° CE, e, portanto, não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação das disposições dos capítulos 2 e 3, título III, parte III, do Tratado.

23 A República Italiana sustenta, assim, que as empresas que operam no sector da segurança privada participam, em muitos casos, de maneira directa e imediata no exercício da autoridade pública.

24 Afirma, a este respeito, que as actividades de segurança fornecem, pela sua natureza, uma contribuição importante para a segurança pública, por exemplo, em matéria de vigilância armada dos bancos e de escolta de carrinhas de transporte de valores.

25 Este Estado‑Membro sublinha igualmente que os autos de notícia levantados pelos guardas particulares ajuramentados, no exercício da sua actividade, têm um valor probatório superior ao das declarações dos particulares. Acrescenta que estes guardas podem proceder a detenções em flagrante delito.

26 Em resposta a estes argumentos, a Comissão defende que os artigos 45.° CE e 55.° CE, como disposições derrogatórias de liberdades fundamentais, devem ser interpretados restritivamente, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça.

27 Por outro lado, segundo a Comissão, os elementos avançados pela República Italiana não permitem justificar uma análise diferente da que levou o Tribunal de Justiça a declarar, de modo constante, que as actividades de guarda ou de segurança privada não constituem, normalmente, uma participação directa e específica no exercício da autoridade pública.

28 Além de invocar a aplicação dos artigos 45.° CE e 55.° CE, a República Italiana apresenta os seguintes argumentos de defesa.

29 Sustenta que a obrigação de prestar juramento só pode ser criticada pela Comissão atendendo às limitações que implica para a livre circulação dos trabalhadores e não com base nos artigos 43.° CE e 49.° CE, na medida em que os guardas particulares são necessariamente trabalhadores assalariados.

30 Por outro lado, alega que a prestação de juramento, que não constitui uma operação objectivamente difícil, garante o exercício correcto das funções delicadas que os guardas são chamados a desempenhar em matéria de segurança e que são reguladas por leis do Estado, de carácter imperativo, sublinhando assim o nexo de causalidade que existe entre o juramento e o reforço da protecção preventiva da ordem pública.

Apreciação do Tribunal de Justiça

31 Tendo em conta as consequências decorrentes da aplicação dos artigos 45.° CE e 55.° CE, importa, antes de mais, verificar se estas disposições são efectivamente aplicáveis ao presente caso.

32 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a derrogação prevista nos artigos 45.°, primeiro parágrafo, CE e 55.° CE deve restringir‑se às actividades que, consideradas em si próprias, constituem uma participação directa e específica no exercício da autoridade pública (v. acórdãos de 29 de Outubro de 1998, Comissão/Espanha, C‑114/97, Colect., p. I‑6717, n.° 35; de 9 de Março de 2000, Comissão/Bélgica, C‑355/98, Colect., p. I‑1221, n.° 25; e de 31 de Maio de 2001, Comissão/Itália, C‑283/99, Colect., p. I‑4363, n.° 20).

33 O Tribunal de Justiça entendeu igualmente que a actividade das empresas de guarda ou segurança privada não constitui, em regra, uma participação directa e específica no exercício da autoridade pública (v. acórdãos, já referidos, Comissão/Bélgica, n.° 26, e de 31 de Maio de 2001, Comissão/Itália, n.° 20).

34 Por outro lado, no n.° 22 do acórdão de 31 de Maio de 2001, Comissão/Itália, já referido, o Tribunal de Justiça declarou que a derrogação prevista no artigo 55.°, primeiro parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 45.°, primeiro parágrafo, CE) não é aplicável neste caso.

35 Portanto, é necessário examinar se os elementos invocados pela República Italiana na presente acção, à luz do teor actual do texto unificado e do regulamento de execução, podem conduzir a uma apreciação diferente da situação em Itália relativamente às situações que deram origem à jurisprudência referida nos n.os 33 e 34 do presente acórdão.

36 Segundo o artigo 134.° do texto unificado, as entidades que operam no domínio da segurança privada exercem, em princípio, actividades de vigilância ou de guarda de bens móveis ou imóveis, de pesquisa ou de investigação por conta de particulares.

37 Embora as empresas de segurança privada possam, como a República Italiana confirmou na audiência, em determinadas circunstâncias e a título excepcional, ser chamadas a prestar assistência aos agentes de segurança pública, por exemplo, no sector do transporte de valores ou a participar na vigilância de certos locais públicos, este Estado‑Membro não demonstrou que se trata, neste contexto, do exercício de autoridade pública.

38 De resto, o Tribunal de Justiça já declarou que a simples contribuição para a manutenção da segurança pública, que todo e qualquer indivíduo pode ser chamado a dar, não constitui um exercício da autoridade pública (v. acórdão de 29 de Outubro de 1998, Comissão/Espanha, já referido, n.° 37).

39 Além disso, o artigo 134.° do texto unificado coloca um limite rigoroso ao exercício das actividades de vigilância, a saber, que estas nunca podem implicar o exercício do poder público ou do poder de restringir a liberdade individual. Deste modo, as empresas de segurança privada não são investidas de qualquer poder coercivo.

40 Portanto, a República Italiana não pode alegar validamente que as empresas de segurança privada efectuam, no âmbito das suas actividades, operações de manutenção da ordem pública semelhantes ao exercício da autoridade pública.

41 Por outro lado, quanto à argumentação relativa ao valor probatório dos autos de notícia levantados pelos guardas particulares ajuramentados, deve referir‑se que, como reconheceu, de resto, a própria República Italiana, os referidos autos de notícia não fazem fé plena, ao invés dos que são levantados no pleno exercício da autoridade pública, em particular pelos agentes da polícia judiciária.

42 Finalmente, o argumento relativo à possibilidade de os guardas particulares ajuramentados procederem a detenções em flagrante delito tinha já sido invocado pela República Italiana no processo que deu origem ao acórdão de 31 de Maio de 2001, Comissão/Itália, já referido. O Tribunal de Justiça declarou então, no n.° 21 do acórdão proferido nesse processo, que os guardas não dispõem de mais autoridade do que qualquer outra pessoa. Esta conclusão deve ser reiterada no âmbito do presente processo.

43 Resulta do exposto que em Itália, no estado da legislação aplicável, as empresas de segurança privada não participam de maneira directa e específica no exercício da autoridade pública, não sendo possível equiparar as actividades de segurança privada que exercem às missões da competência dos serviços de segurança pública.

44 Por consequência, as derrogações previstas nos artigos 45.° CE e 55.° CE não são aplicáveis no caso vertente.

45 Em seguida, no que se refere especificamente às exigências colocadas pelo artigo 250.° do regulamento de execução, resulta da legislação italiana que, para fornecer serviços de segurança privada, as empresas só podem recorrer a guardas que tenham prestado juramento de fidelidade à República Italiana e ao Chefe de Estado, perante o prefeito, em língua italiana.

46 A este respeito, ainda que se aplique de forma idêntica aos operadores estabelecidos em Itália e aos operadores provenientes de outros Estados‑Membros que desejem exercer as suas actividades no território italiano, esta regra constitui, não obstante, para todos os operadores não estabelecidos em Itália, um obstáculo ao exercício das suas actividades nesse Estado‑Membro, que afecta o seu acesso ao mercado.

47 Com efeito, relativamente aos operadores provenientes de outros Estados‑Membros e que desejam exercer as suas actividades em Itália, os operadores instalados numa província italiana podem dispor com mais facilidade de pessoal disposto a prestar o juramento exigido pela legislação italiana. Assim, é manifesto que essa promessa solene de fidelidade à República Italiana e ao Chefe de Estado, devido ao seu alcance simbólico, será feita mais facilmente por nacionais deste Estado‑Membro ou por pessoas já instaladas no referido Estado. Os operadores estrangeiros são, por consequência, colocados numa situação desvantajosa relativamente aos operadores italianos instalados em Itália.

48 Portanto, a prestação de juramento controvertida, assim imposta aos empregados das empresas de segurança privada, constitui, para os operadores não estabelecidos em Itália, um entrave à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços.

49 Relativamente ao motivo invocado, a título subsidiário, pela República Italiana para justificar o entrave assim verificado às liberdades garantidas pelos artigos 43.° CE e 49.° CE e relativo à protecção da ordem pública, importa recordar que o conceito de ordem pública pressupõe a existência de uma ameaça real e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade. Como todas as derrogações de um princípio fundamental do Tratado, a excepção de ordem pública deve ser interpretada de forma restritiva (v. acórdão Comissão/Bélgica, já referido, n.° 28 e jurisprudência aí referida).

50 Ora, não se pode considerar que as empresas de segurança privada estabelecidas em Estados‑Membros diferentes da República Italiana possam, através do exercício do seu direito à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços e ao empregar pessoal que não prestou juramento de fidelidade à República Italiana e ao Chefe de Estado, constituir uma ameaça real e grave que afecte um interesse fundamental da sociedade.

51 Decorre do exposto que a exigência de prestação de juramento que resulta da legislação italiana é contrária aos artigos 43.° CE e 49.° CE.

52 Por conseguinte, o primeiro fundamento invocado pela Comissão é procedente.

Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 49.° CE decorrente da obrigação de possuir uma licença com validade territorial

Argumentos das partes

53 Segundo a Comissão, a obrigação de obter uma autorização prévia, válida para uma determinada parte do território italiano, por força do artigo 134.° do texto unificado, para simples prestações ocasionais de serviços de segurança privada, constitui uma restrição à livre prestação de serviços, na acepção do artigo 49.° CE.

54 Tais restrições só são justificáveis na medida em que respondam a razões imperativas de interesse geral e, em particular, esse interesse não esteja salvaguardado pelas regras a que o prestador já está sujeito no Estado‑Membro em que se encontra estabelecido.

55 A República Italiana invoca, a título principal, a aplicação das derrogações previstas nos artigos 45.° CE e 55.° CE.

56 A título subsidiário, sustenta que, na medida em que o sector da actividade controvertida não está harmonizado e não é aplicável qualquer regime de reconhecimento recíproco, a Administração do Estado‑Membro de acolhimento conserva o poder de sujeitar a autorização interna as empresas estabelecidas noutros Estados‑Membros.

57 Finalmente, a República Italiana acrescenta que, em qualquer caso, para apreciar se a autorização pode ser concedida ou não, a administração competente tem em conta, na prática, as obrigações a que os prestadores de serviços estão já adstritos no seu Estado de origem.

Apreciação do Tribunal de Justiça

58 Segundo jurisprudência assente, uma regulamentação nacional que sujeite a realização de determinadas prestações de serviços no território nacional, por uma empresa estabelecida noutro Estado‑Membro, à concessão de uma autorização administrativa constitui uma restrição à livre prestação de serviços na acepção do artigo 49.° CE (v., designadamente, acórdãos de 9 de Agosto de 1994, Vander Elst, C‑43/93, Colect., p. I‑3803, n.° 15; Comissão/Bélgica, já referido, n.° 35; de 7 de Outubro de 2004, Comissão/Países Baixos, C‑189/03, Colect., p. I‑9289, n.° 17; e de 18 de Julho de 2007, Comissão/Itália, C‑134/05, Colect., p. I‑0000, n.° 23).

59 Acresce que a limitação do âmbito de aplicação territorial da autorização que obriga o prestador de serviços, em aplicação do artigo 136.° do texto unificado, a pedir uma autorização em cada uma das províncias onde pretende exercer as suas actividades, tendo em conta que a Itália está dividida em 103 províncias, complica ainda mais o exercício da liberdade de prestação de serviços (v., neste sentido, acórdão de 21 de Março de 2002, Comissão/Itália, C‑298/99, Colect., p. I‑3129, n.° 64).

60 Portanto, uma legislação como a que está em causa no presente processo é, em princípio, contrária ao artigo 49.° CE e, por conseguinte, proibida por este artigo, a menos que seja justificada por razões imperativas de interesse geral e, além disso, proporcionada à luz do objectivo prosseguido (v., neste sentido, acórdão de 18 de Julho de 2007, Comissão/Itália, já referido, n.° 24).

61 Importa, antes de mais, sublinhar que a exigência de obter uma autorização administrativa ou uma licença antes de exercer actividades de segurança privada é, em si, susceptível de responder à necessidade de proteger a ordem pública, tendo em conta a natureza específica das referidas actividades.

62 No entanto, é jurisprudência assente que um entrave só pode ser justificado na medida em que o interesse geral invocado não esteja já salvaguardado pelas regras a que o prestador está submetido no Estado‑Membro onde se encontra estabelecido (v. acórdão de 26 de Janeiro de 2006, Comissão/Espanha, já referido, n.° 43).

63 Assim, não deve ser considerada necessária para atingir o objectivo prosseguido uma medida adoptada por um Estado‑Membro que, no essencial, vem duplicar os controlos já efectuados no Estado‑Membro onde o prestador de serviços está estabelecido.

64 No caso em apreço, a legislação italiana, ao não prever que, ao conceder uma licença, se atenda às obrigações a que o prestador de serviços transfronteiriço já está sujeito no Estado‑Membro em que está estabelecido, excede o que é necessário para alcançar o objectivo pretendido pelo legislador nacional, que é o de garantir um controlo rigoroso das actividades em causa (v., neste sentido, acórdãos Comissão/Bélgica, já referido, n.° 38; de 29 de Abril de 2004, Comissão/Portugal, C‑171/02, Colect., p. I‑5645, n.° 60; Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 18; e de 18 de Julho de 2007, Comissão/Itália, já referido, n.° 25).

65 Quanto ao argumento da República Italiana de que existiria uma prática administrativa em aplicação da qual, ao decidir dos pedidos de autorização, a autoridade competente toma em conta as obrigações previstas no Estado‑Membro de origem, é de notar que não foi feita prova desta prática. Em qualquer caso, é jurisprudência assente que simples práticas administrativas, por natureza modificáveis ao critério da administração e desprovidas de publicidade adequada, não podem ser consideradas uma execução válida das obrigações do Tratado (v., designadamente, acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 19).

66 Finalmente, como foi observado no n.° 44 do presente acórdão, as derrogações previstas nos artigos 45.° CE e 55.° CE não são aplicáveis no caso vertente.

67 Portanto, é procedente o segundo fundamento, relativo à violação do artigo 49.° CE decorrente da obrigação de uma licença territorial, na falta de disposição expressa na legislação italiana impondo a tomada em consideração de exigências equivalentes previstas no Estado‑Membro de estabelecimento.

Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação dos artigos 43.° CE e 49.° CE decorrente da territorialidade da licença e da consideração, para os fins de concessão dessa licença, do número e da importância das empresas já em actividade no território em causa

68 Como foi observado no n.° 59 do presente acórdão, resulta do artigo 136.° do texto unificado que o facto de se dispor de uma licença permite exercer a actividade de segurança privada apenas na circunscrição territorial para a qual foi concedida.

69 Por outro lado, incumbe ao prefeito apreciar se é oportuno conceder licenças, atendendo ao número e à importância das empresas já em actividade no território em causa.

Argumentos das partes

70 Segundo a Comissão, essas disposições constituem uma restrição injustificada e desproporcionada à liberdade de estabelecimento e, atendendo à própria licença, à livre prestação de serviços.

71 Além disso, realça que o prefeito, ao apreciar o risco para a ordem pública que pode decorrer da presença de um número excessivo de empresas em actividade no sector da segurança privada num determinado território, cria uma situação de insegurança jurídica para o operador proveniente de outro Estado‑Membro, acrescentando que não foi feita prova de uma ameaça grave e real para a ordem pública e a segurança pública.

72 A República Italiana afirma que tal limitação territorial não é contrária ao artigo 43.° CE e que está directamente relacionada com a apreciação referente à protecção da ordem pública, que condiciona a concessão da licença pelo prefeito. Esta apreciação é necessariamente fundada em circunstâncias de mero âmbito territorial, como o conhecimento da criminalidade organizada num determinado território.

73 Por último, alega que é necessário assegurar que as empresas de segurança privada não se substituam à autoridade pública.

Apreciação do Tribunal de Justiça

74 A República Italiana não contesta que a limitação territorial da licença constitui uma restrição quer à liberdade de estabelecimento quer à livre prestação de serviços, na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça referida no n.° 17 do presente acórdão. Em sua defesa invoca, a título principal, a protecção da ordem pública e da segurança pública, sublinhando, a este respeito, que as actividades de segurança privada devem ser exercidas ao abrigo de infiltrações de organizações criminosas de carácter local.

75 Quanto às razões de ordem pública invocadas pela República Italiana para justificar tal restrição, e à luz da jurisprudência assente do Tribunal de Justiça recordada no n.° 49 do presente acórdão, mesmo supondo que exista um risco de infiltração pelas referidas organizações, a República Italiana não alegou nem demonstrou que o sistema de licenças territoriais seria o único adequado para eliminar esse risco e garantir a manutenção da ordem pública.

76 A República Italiana não demonstrou que, para não comprometer a realização de um controlo eficaz das actividades de segurança privada, seja necessário conceder uma autorização para cada circunscrição provincial onde uma empresa de outro Estado‑Membro pretende exercer essas actividades, ao abrigo da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços, atendendo a que, em si mesmas, estas actividades não são de natureza a causar problemas de ordem pública.

77 Neste sentido, medidas menos restritivas do que as adoptadas pela República Italiana, por exemplo, o estabelecimento de controlos administrativos regulares, poderia, a par da exigência de uma autorização prévia sem limitação territorial, assegurar um resultado semelhante e garantir o controlo das actividades de segurança privadas, podendo, além disso, a referida autorização ser suspensa ou retirada em caso de incumprimento das obrigações que incumbem às empresas de segurança privada ou de problemas de ordem pública.

78 Finalmente, também não pode ser acolhido o argumento segundo o qual seria necessário não permitir que um número excessivo de empresas estrangeiras se estabeleçam para exercerem actividades de segurança privada ou oferecerem os seus serviços no mercado italiano da segurança privada, a fim de que tais empresas não se substituam à autoridade de segurança pública, designadamente porque as actividades em causa não são idênticas às que envolvem o exercício da autoridade pública, como foi observado no n.° 40 do presente acórdão.

79 Por conseguinte, não são justificadas as restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços que resultam da legislação criticada.

80 Portanto, é procedente o terceiro fundamento, relativo à violação dos artigos 43.° CE e 49.° CE decorrente da territorialidade da licença.

Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do artigo 49.° CE decorrente da obrigação de ter uma sede de exploração em cada uma das províncias onde são exercidas as actividades de segurança privada

81 Da aplicação do texto unificado e do regulamento de execução resulta a obrigação, para as empresas de segurança privada, de terem uma sede de exploração em cada uma das províncias onde pretendam exercer as suas actividades.

Argumentos das partes

82 A Comissão sustenta que a obrigação referida constitui uma restrição à livre prestação de serviços que não está justificada por qualquer razão imperativa de interesse geral.

83 A República Italiana, que não contesta a prática prefettizia em causa nem a restrição à livre prestação de serviços que implica, alega que a obrigação de ter tal sede de exploração ou de instalações visa garantir, em particular, um grau razoável de proximidade entre a zona de actuação dos guardas particulares ajuramentados e o exercício das responsabilidades de direcção, de comando e de controlo do titular da licença.

Apreciação do Tribunal de Justiça

84 Importa, desde logo, recordar que é jurisprudência assente que a condição segundo a qual uma empresa de segurança deve ter a sua sede de exploração no Estado‑Membro em que o serviço é prestado contraria directamente a livre prestação de serviços, na medida em que torna impossível a prestação, nesse Estado, de serviços por prestadores estabelecidos noutros Estados‑Membros (v., designadamente, acórdãos, já referidos, Comissão/Bélgica, n.° 27, e de 18 de Julho de 2007, Comissão/Itália, n.° 43 e jurisprudência aí referida).

85 É pacífico que a prática em causa no caso vertente constitui um entrave proibido, em princípio, à livre prestação de serviços garantida pelo artigo 49.° CE, o que, de resto, é reconhecido pela República Italiana.

86 Ora, tal restrição à livre prestação de serviços não pode ser justificada, por não satisfazer as exigências recordadas no n.° 18 do presente acórdão, na medida em que o requisito relativo à sede de exploração vai além do que é necessário para atingir o objectivo prosseguido, de assegurar um controlo eficaz da actividade de segurança privada.

87 Com efeito, o controlo das actividades de segurança privada não é, de modo algum, condicionado pela existência de uma sede de exploração em cada uma das províncias do referido Estado na circunscrição das quais as empresas pretendem exercer as suas actividades, ao abrigo da livre prestação de serviços. Neste contexto, são suficientes para atingir o objectivo de controlo da actividade de segurança privada um regime de autorização e as obrigações que dele resultam, desde que, como foi observado no n.° 62 do presente acórdão, as condições a respeitar para obter essa autorização não dupliquem as condições legais equivalentes já preenchidas pelo prestador de serviços transfronteiriço no Estado‑Membro de estabelecimento (v., neste sentido, acórdão de 11 de Março de 2004, Comissão/França, C‑496/01, Colect., p. I‑2351, n.° 71).

88 Cumpre, pois, declarar que, ao exigir que os prestadores de serviços disponham de uma sede de exploração em cada uma das províncias onde as actividades de segurança privada são exercidas, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE.

89 Por conseguinte, o quarto fundamento deve ser acolhido.

Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação do artigo 49.° CE decorrente da obrigação de autorização do pessoal das empresas de segurança privada

90 Em aplicação do artigo 138.° do texto unificado, o exercício da actividade de guarda particular ajuramentado está sujeito a um certo número de condições. Por outro lado, a nomeação dos guardas particulares deve ser aprovada pelo prefeito.

Argumentos das partes

91 Para a Comissão, a exigência dessa autorização para o pessoal das empresas de segurança privada instaladas noutros Estados‑Membros é contrária ao artigo 49.° CE, na medida em que a legislação nacional não tem em conta os controlos a que cada guarda particular ajuramentado está sujeito no Estado‑Membro de origem.

92 A República Italiana afirma que este fundamento deve ser examinado apenas sob o ângulo da livre circulação dos trabalhadores. Além disso, reitera a defesa já apresentada com base no artigo 55.° CE, relativamente à participação dos interessados no exercício da autoridade pública.

Apreciação do Tribunal de Justiça

93 O Tribunal de Justiça já se pronunciou no sentido de que o requisito segundo o qual os membros do pessoal de uma empresa de segurança privada devem obter uma nova autorização específica no Estado‑Membro de acolhimento constitui uma restrição não justificada à livre prestação de serviços dessa empresa, na acepção do artigo 49.° CE, na medida em que não tinha em conta os controlos e verificações já efectuados no Estado‑Membro de origem (acórdãos, já referidos, Comissão/Portugal, n.° 66; Comissão/Países Baixos, n.° 30; e de 26 de Janeiro de 2006, Comissão/Espanha, n.° 55).

94 Ora, isto é o que se verifica no caso do texto unificado. Portanto, na medida em que o argumento da República Italiana relativo à aplicação do artigo 55.° CE é desprovido de pertinência, como já foi demonstrado, o quinto fundamento é igualmente procedente.

Quanto ao sexto fundamento, relativo à violação dos artigos 43.° CE e 49.° CE decorrente da fixação de condições respeitantes ao pessoal

Argumentos das partes

95 Segundo a Comissão, o artigo 257.° do regulamento de execução prevê a condição de um número mínimo e/ou máximo de guardas particulares ajuramentados para cada empresa de segurança privada.

96 Além disso, refere três autorizações prefettizie, emitidas pelos Prefetti de diferentes províncias, que mencionam o número de guardas empregados pelas empresas de segurança privada.

97 A Comissão entende que é imposta uma restrição muito pesada à gestão das empresas de segurança privada, na medida em que, por um lado, o número exacto dos empregados em cada sede provincial é um elemento indispensável do pedido de licença e, por outro, toda e qualquer modificação a nível do pessoal deve ser autorizada pelo prefeito. Essa restrição constitui um obstáculo injustificado e desproporcionado ao exercício quer do direito de estabelecimento quer da livre prestação de serviços.

98 A República Italiana alega que a única obrigação imposta pelas disposições se refere à necessidade de comunicar ao prefeito a composição do pessoal, a fim de que a autoridade de segurança pública possa ser informada do número de pessoas armadas que prestam serviços num determinado território, de modo a efectuar os controlos necessários.

99 Acrescenta que as autorizações prefettizie, apresentadas a título de exemplo pela Comissão, só tomam em conta os empregados declarados pelos próprios responsáveis das empresas de segurança privada e não impõem, elas próprias, qualquer obrigação.

Apreciação do Tribunal de Justiça

100 É pacífico que, em aplicação do artigo 257.° do regulamento de execução, qualquer variação ou modificação no funcionamento da empresa, em particular uma modificação do número de guardas empregados, deve ser comunicada ao prefeito e ser por ele autorizada. A autorização prefettizia necessária para o exercício das actividades de segurança privada é então concedida atendendo, em particular, à lista do pessoal.

101 Tal exigência pode implicar, indirectamente, que seja impedido o aumento ou a diminuição do número de pessoas empregadas pelas empresas de segurança privada.

102 Isto é susceptível de afectar o acesso dos operadores estrangeiros ao mercado italiano de serviços de segurança privada. Com efeito, atendendo às limitações assim impostas aos poderes de organização e de direcção do operador económico e às suas consequências em termos de custos, as empresas de segurança privada estrangeiras podem ser dissuadidas de constituir estabelecimentos secundários ou filiais em Itália ou de oferecer os seus serviços no mercado italiano.

103 No que respeita ao argumento avançado pela República Italiana para justificar o entrave às liberdades garantidas pelos artigos 43.° CE e 49.° CE, cumpre observar que a obrigação de sujeitar à autorização prefettizia qualquer modificação do funcionamento da empresa não pode, sem mais, ser qualificada de inadequada para atingir o objectivo da eficácia da fiscalização das actividades em causa que lhes é atribuído (v., neste sentido, acórdão de 18 de Julho de 2007, Comissão/Itália, já referido, n.° 59).

104 Contudo, a República Italiana não demonstrou de forma bastante que o controlo da fixação do número de assalariados, exigido pela legislação em vigor, seja necessário para atingir o objectivo prosseguido.

105 Por consequência, o sexto fundamento deve ser acolhido.

Quanto ao sétimo fundamento, relativo à violação dos artigos 43.° CE e 49.° CE decorrente da obrigação de depositar uma caução na caixa de depósitos e empréstimos

106 Nos termos do artigo 137.° do texto unificado, as empresas de segurança privada devem depositar uma caução, cujo montante é fixado pelo prefeito, na secção de tesouraria provincial do Estado, a favor da caixa de depósitos e empréstimos, em cada uma das províncias onde são autorizadas a exercer as suas actividades. Esta caução destina‑se a garantir o pagamento de eventuais sanções administrativas, em caso de inobservância das condições a que está sujeita a concessão da licença.

Argumentos das partes

107 A Comissão entende que esta condição impõe um encargo económico suplementar às empresas que não têm sede principal em Itália, na medida em que a lei italiana não tem em conta uma obrigação idêntica, que possa já existir no Estado‑Membro de origem.

108 A República Italiana observa que a actividade de segurança privada não foi objecto de harmonização comunitária, pelo que só caso a caso é possível ter em conta a possibilidade de a empresa estabelecida noutro Estado‑Membro ter já constituído, no Estado‑Membro de origem, garantias suficientes em institutos de crédito semelhantes à caixa italiana de depósitos e empréstimos.

Apreciação do Tribunal de Justiça

109 O Tribunal de Justiça já declarou, no domínio da segurança privada, que a obrigação de depositar uma caução numa caixa de depósitos e empréstimos é susceptível de prejudicar ou de tornar menos atraentes o exercício da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, na acepção dos artigos 43.° CE e 49.° CE, na medida em que torna a prestação de serviços ou a constituição de uma filial ou de um estabelecimento secundário mais onerosa para as empresas de segurança privada estabelecidas noutros Estados‑Membros do que para as estabelecidas no Estado‑Membro de destino (v. acórdão de 26 de Janeiro de 2006, Comissão/Espanha, já referido, n.° 41).

110 Deve referir‑se que, no caso vertente, a obrigação de depositar uma caução deve ser cumprida em cada uma das províncias onde a empresa deseje exercer as suas actividades.

111 Tal entrave só pode ser justificado na medida em que o interesse geral invocado, que consiste em colocar à disposição das autoridades italianas somas que garantam o cumprimento de todas as obrigações de direito público impostas pela legislação nacional em vigor, não esteja já salvaguardado pelas normas a que o prestador de serviços está sujeito no Estado‑Membro onde está estabelecido.

112 A este respeito, a legislação italiana em causa exige o depósito da caução, sem ter em conta uma garantia eventualmente já constituída no Estado‑Membro de origem.

113 Ora, resulta das observações da República Italiana, que as autoridades prefettizie competentes tomam em consideração, na sua prática, caso a caso, as cauções depositadas em organismos financeiros de outros Estados‑Membros, semelhantes à caixa de depósitos e empréstimos.

114 Com esta prática, a República Italiana reconhece, ela própria, que o depósito de uma nova caução em cada uma das províncias onde o operador, proveniente de outros Estados‑Membros, pretende exercer as suas actividades, ao abrigo da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços, não é necessário para atingir o objectivo prosseguido.

115 Nestas condições, o sétimo fundamento é procedente.

Quanto ao oitavo fundamento, relativo à violação do artigo 49.° CE decorrente da imposição de um controlo administrativo dos preços

116 Nos termos do artigo 257.° do regulamento de execução, o prefeito está encarregado de aprovar as tarifas aplicadas pelas empresas a todas as prestações de segurança privada. Qualquer alteração dessas tarifas deve ser autorizada nas mesmas condições.

117 Por outro lado, da circular n.° 559/C. 4770.10089. D do Ministério do Interior, de 8 de Novembro de 1999, resulta que os Prefetti fixam uma tarifa legal para cada tipo de serviço, bem como a correspondente taxa de variação, expressa em percentagem, nos limites da qual cada empresa é livre de escolher a sua própria tarifa para cada serviço.

118 Os Prefetti devem assegurar‑se de que as tarifas propostas se situam nesta margem antes de as aprovar. Se esta margem não for observada, os responsáveis das empresas devem justificar a fixação dessas tarifas não conformes, incumbindo aos Prefetti verificar se as empresas podem operar nesta base. Se esta última condição não estiver preenchida inequivocamente, as tarifas não serão aprovadas e, por consequência, a licença não poderá ser concedida.

Argumentos das partes

119 A Comissão entende que este regime não é compatível com a livre prestação de serviços. Atendendo ao controlo dos preços assim efectuado, as tarifas praticadas em Itália impediriam um prestador de serviços, estabelecido noutro Estado‑Membro, de se apresentar no mercado italiano ou de oferecer os seus serviços a preços mais vantajosos que os praticados pelos seus concorrentes em Itália ou de oferecer serviços mais caros, mas de elevado valor acrescentado, serviços que, portanto, seriam mais competitivos.

120 Tal regime constituiria uma medida susceptível de entravar o acesso ao mercado dos serviços de segurança privada, impedindo uma concorrência eficaz através dos preços.

121 A República Italiana afirma que o regime controvertido é justificado pela necessidade de evitar que os serviços sejam prestados a preços demasiado baixos, o que implicaria inevitavelmente uma quebra da qualidade do serviço, susceptível de comprometer, em particular, a protecção dos interesses fundamentais relativos à segurança pública.

Apreciação do Tribunal de Justiça

122 É jurisprudência assente que o artigo 49.° CE se opõe à aplicação de qualquer legislação nacional que tenha como efeito tornar a prestação de serviços entre os Estados‑Membros mais difícil do que a prestação de serviços puramente interna num Estado‑Membro (v. acórdão de 18 de Julho de 2007, Comissão/Itália, já referido, n.° 70).

123 Relativamente a tarifas mínimas obrigatórias, o Tribunal de Justiça já declarou que uma regulamentação que proíbe de modo absoluto a derrogação, por acordo, dos honorários mínimos fixados por uma tabela de honorários de advogado para prestações que, por um lado, têm natureza jurídica e, por outro, são reservadas aos advogados, constitui uma restrição à livre prestação de serviços prevista no artigo 49.° CE (v. acórdão de 5 de Dezembro de 2006, Cipolla e o., C‑94/04 e C‑202/04, Colect., p. I‑11421, n.° 70, e acórdão de 18 de Julho de 2007, Comissão/Itália, já referido, n.° 71).

124 No caso em apreço, a circular n.° 559/C. 4770.10089. D, mencionada no n.° 117 do presente acórdão, reconhece aos Prefetti um poder de decisão relativamente à fixação de uma tarifa de referência e à aprovação das tarifas propostas pelos operadores, não sendo concedida a licença sem as tarifas terem sido aprovadas.

125 A restrição assim imposta à liberdade de fixação das tarifas é susceptível de restringir o acesso ao mercado italiano dos serviços de segurança privada dos operadores económicos estabelecidos noutros Estados‑Membros, que desejem oferecer os seus serviços no Estado em causa. De facto, esta limitação tem, por um lado, o efeito de privar os referidos operadores da possibilidade de competirem mais eficazmente, oferecendo preços inferiores aos fixados por uma tarifa imposta, com os operadores económicos instalados de forma estável em Itália e que, por este facto, dispõem de mais facilidades para fidelizar clientela do que os operadores económicos estabelecidos no estrangeiro (v., neste sentido, acórdão de 18 de Julho de 2007, Comissão/Itália, já referido, n.° 72 e jurisprudência aí referida). Por outro lado, esta mesma limitação é susceptível de impedir os operadores estabelecidos noutros Estados‑Membros de integrarem na tarifa das suas prestações certos custos que os operadores estabelecidos em Itália não têm de suportar.

126 Por último, a margem de flutuação deixada aos operadores não permite compensar os efeitos da limitação assim imposta à liberdade de fixação das tarifas.

127 Por consequência, verifica‑se uma restrição à livre prestação de serviços, garantida pelo artigo 49.° CE.

128 Quanto aos motivos avançados pela República Italiana para justificar esta restrição, o referido Estado‑Membro não forneceu elementos susceptíveis de demonstrar as consequências positivas do regime de fixação dos preços, quer a nível da qualidade dos serviços fornecidos aos consumidores quer da segurança pública.

129 Nestas condições, deve concluir‑se que o oitavo fundamento é procedente.

130 À luz do que precede, cumpre declarar que, ao prever, no âmbito do texto unificado, que:

– a actividade de guarda particular só pode ser exercida após a prestação de um juramento de fidelidade à República Italiana, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE;

– a actividade de segurança privada só pode ser exercida pelos prestadores de serviços estabelecidos noutro Estado‑Membro após o prefeito conceder uma autorização com validade territorial limitada, sem ter em conta as obrigações a que esses prestadores de serviços estão já adstritos no Estado‑Membro de origem, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE;

– a referida autorização tem uma validade territorial limitada e que a sua concessão está subordinada à tomada em consideração do número e da importância das empresas de segurança privada já em actividade no território em causa, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE;

– as empresas de segurança privada devem ter uma sede de exploração em cada província onde exercem a sua actividade, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE;

– os membros do pessoal das empresas devem ser individualmente autorizados a exercer a actividade de segurança privada, sem ter em conta os controlos e verificações que já tiveram lugar no Estado‑Membro de origem, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE;

– as empresas de segurança privada devem empregar um número mínimo e/ou máximo de trabalhadores para serem autorizadas, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE;

– essas empresas devem prestar uma caução na caixa de depósitos e empréstimos, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE; e

– os preços dos serviços de segurança privada são fixados por autorização do prefeito no âmbito de uma margem de flutuação pré‑determinada, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE.

Quanto às despesas

131 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Italiana e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:

1) Tendo previsto, no âmbito do Texto unificado das leis relativas à segurança pública (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), aprovado pelo Decreto real n.° 773, de 18 de Junho de 1931, na versão alterada, que:

– a actividade de guarda particular só pode ser exercida após a prestação de um juramento de fidelidade à República Italiana, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE;

– a actividade de segurança privada só pode ser exercida pelos prestadores de serviços estabelecidos noutro Estado‑Membro após o prefeito conceder uma autorização com validade territorial limitada, sem ter em conta as obrigações a que esses prestadores de serviços estão já adstritos no Estado‑Membro de origem, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE;

– a referida autorização tem uma validade territorial limitada e que a sua concessão está subordinada à tomada em consideração do número e da importância das empresas de segurança privada já em actividade no território em causa, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE;

– as empresas de segurança privada devem ter uma sede de exploração em cada província onde exercem a sua actividade, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE;

– os membros do pessoal das empresas devem ser individualmente autorizados a exercer a actividade de segurança privada, sem ter em conta os controlos e verificações que já tiveram lugar no Estado‑Membro de origem, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE;

– as empresas de segurança privada devem empregar um número mínimo e/ou máximo de trabalhadores para serem autorizadas, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE;

– essas empresas devem prestar uma caução na caixa de depósitos e empréstimos, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE; e

– os preços dos serviços de segurança privada são fixados por autorização do prefeito no âmbito de uma margem de flutuação pré‑determinada, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE.

2) A República Italiana é condenada nas despesas.

Assinaturas