CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

MARCO DARMON

apresentadas em 20 de Novembro de 1990 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. Na presente acção, a Comissão pede ao Tribunal que declare que o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE por não ter adoptado, nos prazos estabelecidos pelo artigo 8.°, n.° 1, da Directiva 79/7/CEE do Conselho ( 1 ), as medidas necessárias para garantir a aplicação do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres nos regimes legais de segurança social e, particularmente, por manter em vigor um sistema de subsídios de desemprego e de invalidez discriminatórios relativamente aos trabalhadores do sexo feminino.

2. São assim visados o decreto real de 8 de Agosto de 1986 ( 2 ) e a portaria ministerial de 23 de Janeiro de 1987 ( 3 ), no que respeita aos subsídios de desemprego, e o decreto real de 30 de Julho de 1986 ( 4 ) que contém disposições em matéria de seguro contra a doença e a invalidez. Estes diplomas dividem os beneficiários em três grupos. O grupo 1 compreende os trabalhadores que coabitam com uma ou mais pessoas a cargo (designados, até 8 de Agosto de 1986, como «chefes de família»), o grupo 2, os trabalhadores que vivem sós (designados por «trabalhadores isolados»), e o grupo 3, os que coabitam com uma pessoa que dispõe de um rendimento profissional ou de substituição (qualificados, até 8 de Agosto de 1986, como «coabitantes»).

3. A indemnização pelo desemprego efec-tua-se através da concessão, em primeiro lugar, de um subsídio de base igual a 35 % do salário anterior ( 5 ), com aplicação de um limite máximo na tomada em conta deste último. Esta prestação é paga a cada trabalhador de cada um dos três grupos, com a ressalva de que os do grupo 3 só beneficiam dela durante dezoito meses (mais três meses por ano de trabalho prestado), após o que lhes é atribuído um subsídio fixo ( 6 ). Além disso, é pago aos trabalhadores dos grupos 1 e 2 um subsídio designado por «perda de rendimento único», igual a 5 % do salário anterior, eventualmente limitado a um montante máximo. Finalmente, os trabalhadores dos grupos 2 e 3 beneficiam de um «complemento de adaptação» igual a 20 % do mesmo salário anterior durante o primeiro ano de desemprego; os do grupo 1 beneficiam do mesmo subsídio sem limite de duração. Em consequência, um ano após a perda do emprego, o desemprego é indemnizado à razão de 60 % para as pessoas do grupo 1, 40 % para as do grupo 2 e, com a duração acima indicada, 35 % para as pessoas do grupo 3.

4. Deve acrescentar-se que o subsídio dos beneficiários do grupo 3 é aumentado por um complemento de 3640 BFR se, tendo em conta os baixos rendimentos das pessoas que com eles coabitam, o conjunto dos rendimentos da família não atingir 29198 BFR.

5. No que respeita ao seguro de doença e de invalidez, o montante dos subsídios é fixado em 65 % do salário anterior, sendo caso disso limitado a um determinado máximo, para o grupo 1, em 45 % para o grupo 2 e em 40 °/o para o grupo 3.

6. As estatísticas enviadas pelas autoridades belgas à Comissão por carta de 12 de Setembro de 1983 e baseadas numa sondagem que incide sobre 6 % das pessoas em desemprego completo indemnizadas em Junho de 1982 mostram que os desempregados pertencentes ao grupo 1 são, em 81,4 % dos casos, homens e que, em contrapartida, as mulheres representam 65,2 % das pessoas abrangidas pelo grupo 3 ( 7 ).

7. A Comissão considera que o sistema belga de indemnização do desemprego e da invalidez conduz a uma discriminação indirecta, em detrimento das mulheres, contrária ao artigo 4.°, n.° 1, da directiva. Baseia-se na jurisprudência do Tribunal, elaborada essencialmente a propósito de trabalhadores a tempo parcial ( 8 ), segundo a qual, perante uma medida discriminatória contra eles, se for provado que essa medida atinge um número muito mais elevado de mulheres do que de homens, a mesma é contrária ao princípio da igualdade de tratamento, a menos que se prove que a mesma se explica «por factores objectivamente justificados e estranhos a qualquer discriminação em razão do sexo» ( 9 ).

8. Esta jurisprudência é também aplicável fora da situação particular dos trabalhadores a tempo parcial. Assim, no acórdão Teuling ( 10 ), o Tribunal declarou que «um sistema de prestações onde... são previstos acréscimos que não são directamente fundados no sexo dos beneficiários, mas que têm em conta o seu estado matrimonial e familiar, e do qual resulta que uma percentagem nitidamente menor de mulheres do que de homens pode beneficiar de tais acréscimos, será contrário ao artigo 4.°, n.° 1, da directiva, se o referido sistema não puder ser justificado por razões que excluam uma discriminação baseada no sexo» ( 11 ).

9. As panes parecem não estar de acordo quanto à repartição real dos trabalhadores masculinos e femininos entre os grupos 1 e 3. Parece contudo que os números mencionados pela Comissão na petição, que provêm da referida sondagem, deixam transparecer suficientemente que o grupo 1 abrange um número sensivelmente mais elevado de homens e que o grupo 3, pelo contrário, é constituído essencialmente por mulheres.

10. A principal dificuldade da presente acção reside, por isso, na existência ou não de «factores objectivamente justificados e estranhos a qualquer discriminação em razão do sexo». O acórdão Teuling responde em parte a esta interrogação.

11. Com efeito, o Tribunal declarou nesse acórdão que «segundo o Governo neerlandês, a AAW não vincula as prestações ao salário anteriormente obtido pelos beneficiários, antes tendo por objectivo garantir um mínimo de meios de subsistência na ausência de qualquer outro rendimento profissional» Quanto a este ponto, o Tribunal observou que «uma tal garantia concedida pelos Estados-membros aos beneficiários, que sem ela ficariam em estado de indigência, faz parte integrante da política social dos Estados-membros» ( 12 ) e que «em consequência, se os acréscimos a uma prestação mínima da segurança social têm por objectivo evitar, na ausência de qualquer outro rendimento profissional, que a prestação da segurança social desça abaixo do mínimo de meios de subsistência para os beneficiários que, devido ao facto de terem um cônjuge ou menores a seu cargo, têm de suportar encargos acrescidos em comparação com os das pessoas sós, tais acréscimos podem ser justificados perante a directiva» ( 13 ). Finalmente, o Tribunal acrescentou que compete ao órgão jurisdicional nacional verificar neste ponto o respeito pelo princípio da proporcionalidade, e designadamente se os acréscimos correspondem aos encargos acrescidos que os beneficiários com cônjuge ou filhos a cargo devem suportar em comparação com as pessoas sós ( 14 ).

12. A justificação apresentada no presente processo pelo Governo belga é em parte diferente ( 15 ). Com efeito, o objectivo da legislação em questão é, segundo este Governo, atribuir aos beneficiários um rendimento de substituição. Por isso, o montante das prestações é, regra geral, função do rendimento anterior.

13. Todavia, a existência de um limite máximo na tomada em conta do rendimento anterior bem como a fixação de um montante fixo para os membros do grupo 3 após um determinado período de desemprego permitem concluir que o objectivo é também assegurar um mínimo de recursos. A tomada em consideração do salário anterior é, aliás, muito relativa, visto que o montante máximo das prestações concedidas aos membros do grupo 1 é de 29198 BFR por mês, ou seja, qualquer salário superior a cerca de 50000 BFR só é tomado em consideração até este limite. Podemos perguntar-nos a este respeito se um subsídio no montante de 29198 BFR para duas pessoas sem outros rendimentos, eventualmente com filhos a cargo, não constitui simultaneamente o mínimo social e a concessão de um rendimento de substituição.

14. A Comissão parece concluir dos fundamentos do acórdão Teuling já referido, que a vontade de assegurar aos beneficiários do regime em questão um rendimento de substituição não justifica em caso algum a concessão de acréscimos à luz da directiva ( 16 ). Por outras palavras, os sistemas sociais de protecção contra o desemprego ou a invalidez só são compatíveis com as exigências do direito comunitário em matéria de igualdade de tratamento na condição de procurarem instituir um mínimo de meios de subsistência, e não atribuir um rendimento de substituição.

15. Trata-se aqui de uma posição de princípio. A Comissão, no seu relatório intercalar sobre a aplicação da Directiva 79/7 ( 17 ), publicado em 1984, já considerava que os acréscimos devidos a título do cônjuge a cargo são justificados se as prestações forem de montante igual ao mínimo social, e apenas nesse caso. A mesma opinião foi defendida pelo seu representante no processo Teuling.

16. Diga-se claramente: parece-nos excessivo tirar essa conclusão do vosso acórdão. O facto de ter analisado a fundamentação aduzida nesse processo pelo Governo neerlandês e de ter considerado que a mesma podia constituir um factor objectivo de justificação não pode implicar que qualquer outro fundamento — apresentado, além disso, em apoio de um regime social ligeiramente diferente — não seja pertinente.

17. E necessário evitar, na nossa opinião, uma interpretação a contrario do n.° 16, atrás citado, do acórdão deste Tribunal, para do mesmo deduzir que qualquer legislação em que os acréscimos por pessoa a cargo tomem em consideração o rendimento anterior é incompatível com a Directiva 79/7 ( 18 ). Pelo contrário, o advogado-geral Mancini, nas suas conclusões nesse processo, afirmava que o objectivo do sistema em causa «consiste, efectivamente, na salvaguarda de um interesse justamente considerado prioritário (a tutela dos indivíduos para quem o cálculo da prestação com base na última remuneração implicaria a descida do benefício abaixo do mínimo social)» ( 19 ).

18. Os factos do processo Teuling eram, aliás, claros. A Sr. a Teuling Worms tinha sofrido uma redução do montante da sua pensão, porque este passava a ser determinado em função não do salário mínimo legal, mas da remuneração anterior ( 20 ).

19. Em nossa opinião, o critério pertinente é saber se, tal como o Tribunal decidiu no acórdão Teuling, os acréscimos correspondem ao acréscimo de encargos ocasionado pela existência de cônjuge ou filhos que não têm rendimentos. Por outras palavras, deve analisar-se in concreto o respeito do princípio da proporcionalidade quanto ao montante dos acréscimos, e não declarar in abstracto, tal como a Comissão desejaria que fosse decidido, que qualquer tomada em consideração do rendimento anterior é, pelo seu próprio princípio, contrária às exigências da igualdade de tratamento.

20. Com efeito, o Tribunal recordou, no n.o 16 do acórdão Teuling, que a garantia do mínimo de meios de subsistência faz parte integrante da política social dos Esta-dos-membros. Esta precisão parece fazer referência à jurisprudência habitual do Tribunal que recorda que, no estado actual do direito comunitário, os Estados-membros têm liberdade para determinar o alcance da protecção social ( 21 ). Mais do que isso, no âmbito especial da protecção da mulher no que diz respeito à gravidez e à maternidade a propósito do acesso ao emprego e às condições de trabalho, o Tribunal observou, no acórdão Hofmann ( 22 ), que as medidas tomadas para assegurar essa protecção «estão estreitamente ligadas ao conjunto do sistema de protecção social dos diferentes Estados-membros» ( 23 ) e declarou que «esses Estados dispõem de uma margem de apreciação razoável no que diz respeito à natureza das medidas de protecção e às modalidades concretas da sua aplicação» ( 23 ).

21. Finalmente, o acórdão Teuling ( 24 ) reconheceu a compatibilidade com a directiva de uma disposição «pela qual a garantia de beneficiar de uma prestação (líquida) pelo menos igual ao salário mínimo legal (líquido), anteriormente dada a todos os trabalhadores que se encontrassem incapacitados para o trabalho e cujo rendimento se situasse próximo do salário mínimo legal, passa a existir apenas para aqueles cujo cônjuge está a seu cargo ou aufere apenas um rendimento muito baixo, ou que têm um menor a cargo» ( 25 ).

22. Se, tal como o Tribunal decidiu, o Es-tado-membro pode reduzir o nível da sua protecção social passando a excluir os trabalhadores isolados do benefício de qualquer prestação, ele pode, por maioria de razão, optar por atribuir-lhes um subsídio reduzido, tendo em conta a inexistência de pessoas a seu cargo. Trata-se da expressão de uma política social sobre a qual, salvo no caso de discriminação, o direito comunitário, no seu estado actual, não opera. Quer os acréscimos concedidos aos que, pelo contrário, vivem com pessoas desprovidas de rendimentos façam ou não referência ao salário anterior, o essencial é, como dissemos, saber se esses acréscimos correspondem a encargos suplementares.

23. Ora, no caso dos autos, as informações dadas pelas partes não permitem fazer uma ideia precisa da situação sobre este aspecto na Bélgica. Seria necessário saber qual é a média dos rendimentos recebidos pelas pessoas com quem vivem os beneficiários do grupo 3; seria necessário conhecer o montante médio das necessidades de uma família cujos membros já não dispõem de rendimentos. Os montantes mínimos e máximos indicados pelo Governo belga na contestação ( 26 ) não demonstram, à primeira vista, uma distorção em relação às necessidades de um casal, eventualmente com filhos, em que o marido ou a mulher se encontra em situação de desemprego ou de invalidez. Tratando-se de uma acção por incumprimento, compete à Comissão, segundo a jurisprudência do Tribunal, produzir a prova do incumprimento invocado. A esse respeito, parece-nos que não foi aduzido qualquer elemento determinante que permita provar que os acréscimos em questão excedem o montante dos encargos acrescidos pela existência de um cônjuge ou de filhos que não têm rendimentos.

24. Permita-nos o Tribunal ainda algumas breves observações. Acolher a argumentação da Comissão teria consequências graves. Isso conduziria, com efeito, a exigir em numerosos casos uma diminuição do montante dos acréscimos por pessoa a cargo em virtude de os mesmos excederem o estrito mínimo social, mesmo que não ultrapassassem o montante dos encargos efectivos. Ou seja, o acórdão do Tribunal obrigaria certos Es-tados-membros a reduzir o nível de protecção social.

25. Outras considerações, pelo contrário, não devem ser tomadas em conta. E o que se passa, por um lado, com o facto de os trabalhadores masculinos, que se encontram maioritariamente no grupo 1, verem os seus acréscimos por pessoa a cargo reduzidos ao montante do mínimo social, sofrendo assim uma perda de rendimentos que atingiria também o seu cônjuge. Com efeito, essa consequência não deve ser tratada no âmbito da Directiva 79/7, que, tal como o artigo 119.° do Tratado, apenas institui o princípio da igualdade de tratamento relativamente aos trabalhadores masculinos e femininos, embora exista, sem dúvida, na ordem jurídica comunitária, um princípio geral de igualdade entre homens e mulheres, independentemente da sua qualidade de trabalhador.

26. O mesmo se passa, por outro lado, com a consideração segundo a qual o sistema controvertido conduz a desencorajar as mulheres inactivas de se apresentarem no mercado de trabalho, tendo em conta a consequente redução dos subsídios de desemprego ou de invalidez concedidos ao seu cônjuge. Esse facto deveria, eventualmente, ser analisado não à luz da Directiva 79/7, mas à luz das disposições da Directiva 76/207/CEE do Conselho, de 9 de Fevereiro de 1976, relativa à concretização do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres no que se refere ao acesso ao emprego, à formação e promoção profissionais e às condições de trabalho ( 27 ).

27. Pelo exposto somos levados a recusar o incumprimento sobre este ponto.

28. Mais algumas palavras para completar. A Comissão parece invocar uma acusação distinta baseada na violação pelo Governo belga de uma obrigação de «standstill», na medida em que a situação das mulheres inválidas teria sido agravada pelo decreto real de 30 de Julho de 1986 que alargou o sistema sob crítica ao seguro de doença e de invalidez. O Governo belga nega que os artigos 117.°, 118.°, 118.°-A e 118.°-B imponham uma obrigação de «standstill».

29. Uma questão semelhante já foi debatida no processo que deu lugar ao acórdão Teuling, atrás citado. O Tribunal não se pronunciou sobre ela, mas o advogado-geral Mancini abordou-a nas suas conclusões. «Concordo com as alegações apresentadas pela Comissão nas suas observações escritas» ( 28 ), dizia ele. «Ela retoma e desenvolve uma tese defendida com autoridade na doutrina, segundo a qual, mesmo nos casos em que a directiva não contenha uma cláusula de “standstill”, a sua notificação gera um “efeito de bloqueio”, no sentido de que veda aos Estados a adopção de medidas contrárias às suas disposições. De facto, como se sabe, o objectivo peculiar da directiva é a harmonização dos ordenamentos jurídicos dos Esta-dos-membros reduzindo as diferenças legislativas e administrativas existentes. É óbvio, pois, que, pelo simples facto de ter sido emanada, ela obriga os ditos Estados a abs-terem-se de introduzir medidas novas e susceptíveis de acentuar aquelas diferenças» ( 29 ).

30. Em nossa opinião, é essencialmente à luz do artigo 5.° do Tratado que deve ser analisada a atitude de um Estado-membro que, no prazo que lhe é concedido para adequar o seu direito às disposições da directiva de harmonização, opta, pelo contrário, por agravar ainda as distorções existentes ( 30 ).

31. Podemos contudo interrogar-nos sobre a pertinência dessa censura, tendo em conta os factos dos autos. A violação de uma eventual obrigação de «standstill» só se concebe quando o prazo de integração da directiva não tenha ainda expirado. Ora, a Directiva 79/7 deveria ser integrada nos direitos nacionais antes de 23 de Dezembro de 1984; o decreto real que alarga o sistema controvertido ao seguro de doença e de invalidez é de 30 de Julho de 1986. Não se vê, em consequência, em que medida esta censura é diferente da primeira.

32. Pelo exposto, concluímos propondo que se negue provimento ao presente recurso e que a Comissão seja condenada nas despesas.

( *1 ) Língua original: francês.

( 1 ) Directiva de 19 de Dezembro de 1978 relativa à realização K regressiva do princípio da igualdade de tratamento entre omens e mulheres em materia de segurança social (JO 1979, L 6, p. 24; EE 05 F2 p. 174).

( 2 ) Moniteur Mgede 27.8.1986, p. 11825.

( 3 ) Moniteur belge de 11.2.1987, p. 1817.

( 4 ) Moniteur belge de 2.8.1986, p. 10854.

( 5 ) Os textos aplicáveis utilizam a expressão «remuneração diária media»; ver o parecer fundamentado, anexo I da petição.

( 6 ) Cujo montante é, segundo a Comissão, de 10505 BFR (petição, p. 6) e, segundo o Governo belga, de 10920 BFR (contestaçlo, p. 2).

( 7 ) Parecer fundamentado emitido em 20 de Junho de 1988, p. 7 do anexo I da petição.

( 8 ) Acórdão de 31 de Março de 1981, Jenkins (96/80, Recueil, p. 911); acórdïo de 13 de Maio de 1986, Bilka (170/84, Colect., p. 1607); acórdão de 13 de Julho de 1989, Rin-ner-Kllhn (171/88, Colect., p. 2743); acórdão de 13 de Decembro de 1989, Ruzius-Wilbrink (C-102/88, Colecu, p. 4311); acórdio de 27 de Junho de 1990, Kowalska (C-33/89, Colect., p. I-2591).

( 9 ) Processo 170/84, ja referido, parte decisória e n.° 30.

( 10 ) Acórdão de 11 de Junho de 1987, 30/85, Coleo., p. 2497.

( 11 ) N.° 13.

( 12 ) Processo 30/85, já referido, n.° 16.

( 13 ) N.° 17.

( 14 ) N.° 18.

( 15 ) Contestação, p. 9.

( 16 ) Replica, n.° 13.

( 17 ) Doe. COM(83) 793, de 6 de Janeiro de 1984, p. 9.

( 18 ) Prêchai, S., e Burrows, N.: Gender Discrimination Law of the European Community, p. 195 e 196, que escrevem: «It may be argued that the objective justification test, being a sort of derogation from the principle of equal treatment, must be interpreted as strictly as possible and that increases are only permitted in order to guarantee a social minimum for a person with a dependent spouse or child.»

( 19 ) Conclusões, Colea., p. 2513.

( 20 ) Conclusses, Colea., p. 2510.

( 21 ) Deste modo, o Tribunal decidiu, no âmbito do artigo 51.° do Tratado CEE, que os regulamentos respeitantes a segurança social dos trabalhadores migrantes «näo organizaram um regime comum de segurança social, mas deixaram subsistir regimes distintos que implicam créditos distintos...». Acórdão de 6 de Março de 1979, Rossi, n.° 13 (100/78, Recueil, p. 831); ver também acórdão de 12 de Junho de 1980, Laterza, n.° 8 (733/79, Recueil, p. 1915), e acórdão de 9 de Julho de 1980, n.° 7 (807/79, Recueil, p. 2205).

( 22 ) Acórdão de 12 de Julho de 1984, 184/83, Recueil, p. 3047.

( 23 ) N.° 27.

( 24 ) Atras citado, n.os 20 a 23.

( 25 ) N.° 23.

( 26 ) P. 2 e 5.

( 27 ) JO L 39, p. 40; EE 05 F2 p. 70.

( 28 ) P. 2513.

( 29 ) Ibidem.

( 30 ) Assim, cm materia de pescas, o Tribunal reconheceu, com fundamento nesse artigo, a obrigação dos Estados-membros de não tomarem, no âmbito de convenções internacionais, qualquer compromisso susceptível de causar problemas a Comunidade (acórdão de 14 de Julho de 1976, Kramer, n.os 42 a 44, 3/76, 4/76 e 6/76, Recueil, p. 1279); ver também acórdão de 16 de Fevereiro de 1978, Comissão/-Irlanda, n.° 65 (61/77, Recueil, p. 417); acórdão de 4 de Outubro de 1979, França/Reino Unido, n.° 8 (141/78, Recueil, p. 2923); acórdão de 10 de Julho de 1980, Comissão/-Reino Unido, n.° 10 (32/79, Recueil, p. 2403); acórdão de 5 de Maio de 1981, Comissïo/Reino Unido, n.° 28 (804/79, Recueil, p. 1045); ver também, em matéria de livre circulação de trabalhadores, o acórdão de 23 de Março de 1983, Peskeloglou (77/82, Recueil, p. 1085).