CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

M. POIARES MADURO

apresentadas em 14 de Dezembro de 2006 1( )

Processo C‑134/05

Comissão das Comunidades Europeias

contra

República Italiana

«Incumprimento de Estado – Artigos 43.° CE e 49.° CE – Livre circulação de serviços – Direito de estabelecimento – Recuperação extrajudicial de créditos»

1. A presente acção por incumprimento, intentada com base no artigo 226.° CE, destina‑se a obter a declaração de que, devido às condições a que sujeita a actividade de recuperação extrajudicial de créditos, incluindo quando essa actividade é exercida por empresas estabelecidas noutros Estados‑Membros, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE.

I – Quadro jurídico e fase pré‑contenciosa

2. A lei italiana sobre a segurança pública, adoptada pelo Decreto Real n.° 773, de 18 de Junho de 1931 (suplemento ordinário do GURI n.° 146, de 26 de Junho de 1931), conforme interpretada e completada por uma circular do Ministério do Interior de 2 de Julho de 1996 (a seguir «legislação italiana»), dispõe, em substância, o seguinte:

– o exercício da actividade de recuperação extrajudicial de créditos está sujeito à emissão de uma licença pelo Questore, a autoridade policial local;

– a licença é exclusivamente válida para as instalações nela indicadas;

– a actividade autorizada está limitada à província para a qual a licença foi emitida;

– o Questore pode subordinar a concessão da licença a requisitos adicionais em relação aos previstos na referida lei, de modo a garantir o respeito da confiança pública;

– o titular de uma licença deve ter permanentemente afixada, de maneira visível, nas suas instalações, a tabela das operações que realiza e as respectivas tarifas, não podendo efectuar outras operações além das que são indicadas nessa tabela;

– é necessário estabelecer parâmetros objectivos e homogéneos, a fim de evitar que as tarifas praticadas numa mesma província sejam muito diferentes;

– as agências de recuperação extrajudicial de créditos não podem realizar as operações financeiras reguladas pelo Decreto Legislativo n.° 385/93, de 1 de Setembro de 1993, relativo às actividades bancárias e creditícias (suplemento ordinário do GURI n.° 92, de 30 de Setembro de 1993), exclusivamente reservadas aos intermediários financeiros inscritos no respectivo registo do Ministério do Tesouro.

3. Por considerar que a maior parte dessas disposições eram incompatíveis com os artigos 43.° CE e 49.° CE, a Comissão das Comunidades Europeias enviou uma notificação para cumprir à República Italiana, em 21 de Março de 2002. Contestando embora a existência de uma infracção às regras do Tratado CE, as autoridades italianas responderam que tinham criado um grupo de trabalho encarregue de estudar uma reforma da legislação em causa e enviaram à Comissão uma carta em que informavam que estava em preparação um projecto de lei nesse sentido. Contudo, uma vez que nem o texto nem o calendário para a adopção desse projecto lhe foram comunicados, a Comissão emitiu um parecer fundamentado em 7 de Julho de 2004. Dado que este último não surtiu efeito, a Comissão intentou a presente acção no Tribunal de Justiça, em 22 de Março de 2005.

II – Apreciação

4. A recuperação extrajudicial de créditos pode ser definida como «todo o acto ou prática que tem por objectivo incitar o devedor a pagar uma dívida, com excepção da recuperação com base num título executivo» ( ). Diversas disposições da legislação italiana regulamentam o exercício dessa actividade. Segundo a Comissão, essa legislação é, em muitos aspectos, incompatível com os artigos 43.° CE e 49.° CE. Mais precisamente, a Comissão faz oito críticas a essa legislação; mas, algumas estão tão estreitamente ligadas que, para efeitos de clareza da análise, os argumentos da Comissão podem ser agrupados em cinco pontos.

5. Com a sua petição, a Comissão convida o Tribunal de Justiça a esclarecer, mais uma vez, qual é a margem de que os Estados‑Membros dispõem para regulamentar o exercício de uma actividade económica que ainda não foi objecto de uma regulamentação comunitária.

6. A este respeito, importa sublinhar liminarmente que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, «na falta de harmonização de uma actividade profissional, os Estados‑Membros continuam, em princípio, a ser competentes para definir o exercício dessa actividade, mas devem exercer as suas competências neste domínio respeitando as liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado» ( ). É certo que as liberdades de circulação, como os direitos de livre estabelecimento e de livre prestação de serviços, não têm por objectivo liberalizar as economias nacionais, impedindo qualquer regulamentação de origem estatal que afecte a liberdade económica e comercial; de outro modo, anunciar‑se‑ia o fim do poder de regulamentação económica dos Estados‑Membros. Têm sim por objectivo promover a descompartimentação dos mercados nacionais, facilitando aos operadores o exercício da sua actividade num plano transnacional. Para este efeito, as liberdades de circulação destinam‑se a abranger todas as situações de natureza transnacional e a proibir não só todas as discriminações directas ou indirectas em razão da nacionalidade, introduzidas pelos Estados‑Membros, mas também todas as medidas nacionais que levem a tratar as situações transnacionais de maneira menos favorável do que as situações puramente nacionais ( ). Dito de outro modo, em conformidade com a lógica do mercado interno, trata‑se de perseguir as discriminações cometidas contra o exercício da liberdade de circulação. Esta predominância das liberdades de circulação obriga, pois, os Estados‑Membros a terem em conta os efeitos das medidas de regulação das suas economias nacionais na situação dos cidadãos comunitários que desejem fazer uso do seu direito à livre circulação.

7. Mais precisamente, o tratamento menos favorável das situações de natureza transnacional, proibido pelo princípio da liberdade de circulação, pode revestir diferentes formas. Pode certamente resultar de uma discriminação em benefício dos cidadãos nacionais. Pode também decorrer de um obstáculo colocado ao acesso ao mercado, quer porque a regulamentação nacional tem por efeito proteger posições adquiridas pelos operadores económicos estabelecidos no mercado nacional ( ) quer porque esta torna mais difícil o exercício de uma actividade transnacional ( ) ou as trocas entre os Estados‑Membros.

8. É à luz deste quadro de análise que há que apreciar a pertinência das acusações feitas pela Comissão.

9. Como será demonstrado pela análise que se segue, essas acusações são fundadas. Isto não significa que um Estado‑Membro não possa regulamentar a actividade de recuperação extrajudicial de créditos. Sem dúvida que até é desejável que o faça. Contudo, as condições a que a República Italiana sujeitou o exercício dessa actividade são demasiado restritivas das liberdades de estabelecimento e de prestação de serviços.

A – A exigência de uma licença e as condições adicionais para a sua atribuição

10. Em primeiro lugar, a Comissão põe em causa a condição da emissão prévia de uma autorização administrativa pela autoridade policial local, o Questore, à qual a regulamentação italiana subordina o exercício da actividade de recuperação extrajudicial de créditos. Na medida em que é igualmente imposta aos prestadores estabelecidos noutro Estado‑Membro, sem que se tenha em consideração a observância, por parte destes últimos, das obrigações eventualmente previstas na legislação do país de estabelecimento para efeitos de protecção do interesse público visado pela legislação italiana, essa exigência viola a liberdade de prestação de serviços. Isto é tanto mais assim quanto a legislação italiana reconhece ao Questore o poder de estabelecer requisitos adicionais em relação aos nela expressamente previstos, a fim de garantir a confiança pública.

11. Esta acusação e a argumentação desenvolvida em seu apoio pela Comissão parecem‑me ser inteiramente fundadas.

12. É verdade que, em sua defesa, as autoridades italianas alegam, em primeiro lugar, que esse regime de autorização prévia não consagra directa ou indirectamente uma discriminação em detrimento dos prestadores transfronteiriços, uma vez que a exigência de uma licença é igualmente válida para os operadores italianos e/ou para os operadores estabelecidos em Itália. Contudo, sabemos que, na linha da solução inicialmente dada em matéria de livre circulação de mercadorias, o princípio da livre prestação de serviços foi progressivamente interpretado no sentido de proibir não só as restrições directa ou indirectamente discriminatórias mas também os entraves indistintamente aplicáveis. Segundo uma fórmula assente desde o processo Säger ( ), «o artigo 59.° do Tratado [que passou, após alteração, a artigo 49.° CE] exige não só a eliminação de qualquer discriminação contra o prestador de serviços em razão da sua nacionalidade, mas também a supressão de qualquer restrição, ainda que indistintamente aplicada aos prestadores nacionais e aos de outros Estados‑Membros, quando seja susceptível de impedir ou entravar de outra forma as actividades do prestador estabelecido noutro Estado‑Membro, onde preste legalmente serviços análogos». Ora, é jurisprudência assente que uma autorização administrativa prévia é susceptível de entravar ou tornar menos atractiva a prestação de serviços, constituindo, portanto, uma restrição à livre circulação desse prestador ( ). Essa autorização constitui um entrave ao acesso do prestador transfronteiriço ao mercado do Estado de acolhimento.

13. Em segundo lugar, as autoridades italianas invocam razões ligadas à ordem pública e à segurança pública, como a necessidade de combater a infiltração criminosa, o combate à usura e a protecção dos devedores, para justificar a aplicação do controlo ex ante, representado pela exigência de uma licença. Trata‑se sobretudo de evitar que a actividade de recuperação extrajudicial de créditos seja exercida por indivíduos que possam cometer infracções graves contra a pessoa e os bens dos devedores.

14. Esses interesses constituem, sem dúvida, razões imperiosas de interesse geral, susceptíveis, em princípio, de justificar entraves indistintamente aplicáveis à livre prestação de serviços.

15. Contudo, é ainda necessário que a medida restritiva em causa respeite o princípio da proporcionalidade, isto é, que seja adequada para garantir a realização do objectivo legitimamente prosseguido e não ultrapasse o necessário para o atingir ( ).

16. Ora, partilho da análise da Comissão segundo a qual a exigência de uma autorização ultrapassa a medida do necessário para satisfazer o objectivo prosseguido, que consiste em assegurar um controlo rigoroso da actividade de recuperação extrajudicial de créditos por motivos de ordem pública. Uma autorização prévia sujeita às mesmas condições é, de facto, imposta indistintamente aos prestadores transfronteiriços e aos operadores estabelecidos em Itália, qualquer que seja a sua nacionalidade. Ora, da mesma maneira que uma empresa que se estabeleça noutro Estado‑Membro está, em princípio, sujeita à lei do país de acolhimento, que lhe pode impor as mesmas condições e controlos que aplica aos seus nacionais, também não se podem impor as mesmas condições a um prestador de serviços que só ocasionalmente desenvolve a sua actividade noutro Estado‑Membro e que continua sujeito às regras e aos controlos em vigor no seu país de origem. Isso privaria a livre prestação de serviços de qualquer efeito útil, subordinando‑a ao preenchimento de todas as condições exigidas para o estabelecimento ( ). Tal desfavoreceria igualmente os prestadores transfronteiriços em relação aos prestadores estabelecidos no território do Estado de acolhimento ( ). Há muito que o Tribunal de Justiça inferiu destas considerações que não é, em princípio, conforme com a livre prestação de serviços submeter um prestador a restrições para proteger interesses gerais, na medida em que estes interesses já estejam salvaguardados pelas regras a que o prestador está sujeito no Estado‑Membro em que está estabelecido ( ). O Estado‑Membro de acolhimento deve, pois, ter em consideração essas regras e os respectivos controlos de que o prestador foi objecto no seu país de estabelecimento. Daqui resulta que uma medida instituída por um Estado‑Membro que se sobrepõe aos controlos já efectuados noutros Estados‑Membros, com a mesma finalidade, não pode ser considerada necessária para atingir o objectivo visado ( ). Por outras palavras, o teste da necessidade inerente ao princípio da proporcionalidade impõe ao Estado‑Membro de destino que verifique se o Estado‑Membro de origem também impõe exigências que prosseguem o mesmo objectivo de interesse geral e, assim sendo, que verifique a sua equivalência para efeitos da satisfação desse objectivo; em caso de resposta afirmativa, o Estado‑Membro de destino é obrigado a reconhecer a exigência equivalente já satisfeita no Estado‑Membro de estabelecimento.

17. No caso vertente, para rejeitar a aplicabilidade dessa obrigação de reconhecimento mútuo, as autoridades italianas não podem, em boa verdade, argumentar que não existe uma harmonização comunitária em matéria de recuperação extrajudicial de créditos que estabeleça um regime de reconhecimento mútuo. Há que reiterar que se, na falta de harmonização de uma actividade profissional, os Estados‑Membros continuam, em princípio, a ser competentes para definir o exercício dessa actividade, devem, todavia, exercer as suas competências neste domínio, respeitando as liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado ( ). Assim, foi decidido que, não obstante o facto de as directivas de harmonização das condições de acesso à actividade de advocacia e de reconhecimento mútuo dos diplomas que dão acesso a essa profissão, expressamente previstas no artigo 57.° CEE (actual artigo 47.° CE), ainda não terem sido adoptadas, o princípio da liberdade de estabelecimento impunha a um Estado‑Membro, ao qual tivesse sido submetido um pedido de autorização de exercício de uma profissão cujo acesso estivesse, segundo a legislação nacional, subordinado à posse de um diploma ou de uma qualificação profissional, que tomasse em consideração os diplomas, certificados e outros títulos que o interessado adquiriu com o objectivo de exercer essa mesma profissão noutro Estado‑Membro, procedendo a uma comparação entre as competências comprovadas por esses diplomas e os conhecimentos e habilitações exigidos pelas regras nacionais; se esta apreciação comparativa dos diplomas conduzisse à conclusão de que os conhecimentos e habilitações comprovados pelo diploma obtido no estrangeiro correspondiam aos exigidos pelas disposições nacionais, o Estado‑Membro seria obrigado a admitir que esse diploma preenche as condições previstas nas mesmas ( ).

18. Como é sublinhado pela Comissão, a condição da emissão de uma licença, imposta pela legislação italiana controvertida, não passa esse teste de necessidade. Essa exigência é, com efeito, imposta em geral a todos os operadores que desejam exercer em Itália uma actividade de recuperação extrajudicial de créditos, e a concessão dessa licença está subordinada às mesmas condições, como a República Italiana reconheceu na sua defesa.

19. Estão, portanto, sujeitos a essas condições mesmo os prestadores cuja actividade já tenha sido objecto, no Estado‑Membro de estabelecimento, de uma autorização sujeita a condições que, se não forem idênticas, garantam, pelo menos, o mesmo nível de protecção da ordem pública que a legislação italiana. Ora, outros Estados‑Membros, como a República Federal da Alemanha ou a República da Finlândia, também sujeitam o exercício da actividade extrajudicial de recuperação de créditos a uma autorização destinada a assegurar, designadamente, a honorabilidade do operador mediante a verificação dos seus antecedentes criminais. O facto de as autoridades italianas exigirem uma licença mesmo nesses casos representa, pois, uma duplicação condenada pela jurisprudência. Com efeito, em 1979, o Tribunal de Justiça já havia declarado que a exigência de uma licença para o exercício, no âmbito da livre prestação de serviços, de uma actividade de agência de colocação não se afigura objectivamente necessária quando o prestador, estabelecido noutro Estado‑Membro, possui aí uma licença emitida em condições comparáveis às exigidas pelo Estado‑Membro onde a prestação é fornecida ( ).

20. O facto de, como foi alegado pela demandada na audiência, o formulário do pedido de autorização ser sucinto, os documentos a apresentar em apoio do pedido serem quase inexistentes e o prazo de tratamento do mesmo se limitar a 30 dias não é susceptível de afastar a aplicação dessas soluções. A jurisprudência não consagrou uma regra de minimis no âmbito das liberdades de circulação. O formulário a preencher não é uma simples declaração que permita ao operador exercer a sua actividade após a entrega da mesma. Trata‑se de um pedido de autorização prévia a cuja resposta discricionária, resposta essa que pode demorar 30 dias, está subordinado o exercício da actividade do operador. E ainda que seja em pequena medida, a exigência de uma segunda autorização retarda inutilmente o exercício da liberdade de prestação de serviços e aumenta o seu custo ( ), constituindo, portanto, uma restrição desproporcionada.

21. Quanto às autorizações cuja concessão não está sujeita a condições igualmente protectoras da ordem pública no Estado‑Membro de estabelecimento, as autoridades italianas têm certamente legitimidade para, neste caso, manter a exigência de uma licença. Contudo, para efeitos da sua concessão, devem ter em conta as obrigações que o prestador já teve de satisfazer no Estado‑Membro em que está estabelecido ( ).

22. Neste sentido, o Tribunal de Justiça já declarou que as condições impostas para a concessão da autorização exigida para o exercício da actividade seguradora «não podem cumular‑se com as condições legais equivalentes já preenchidas no Estado do estabelecimento e que a autoridade de controlo do Estado destinatário deve tomar em consideração os controlos e verificações já efectuados no Estado‑Membro do estabelecimento» ( ). Resulta igualmente do acórdão Cura Anlagen ( ) que a legislação de um Estado‑Membro não pode sujeitar a matriculação de um veículo tomado em locação financeira a uma empresa estabelecida noutro Estado‑Membro à obrigação de inspecção técnica, quando o veículo foi já objecto de uma inspecção técnica no Estado‑Membro de estabelecimento da sociedade de locação financeira, salvo se esta obrigação se destinar a verificar que o veículo preenche as condições impostas aos veículos matriculados no Estado‑Membro de utilização, que não estejam cobertas pelas inspecções efectuadas no Estado‑Membro de estabelecimento da sociedade de locação financeira. Do mesmo modo, o Reino da Bélgica foi condenado por não ter cumprido as suas obrigações decorrentes da liberdade de prestação de serviços, porque, ao exigir que todas as empresas de segurança satisfizessem as mesmas condições para obterem uma autorização ou uma aprovação prévias, a legislação belga impedia que se atendesse às obrigações a que o prestador já estava sujeito no Estado‑Membro em que estava estabelecido ( ). O Tribunal de Justiça decidiu no mesmo sentido relativamente à legislação portuguesa com o mesmo objecto ( ). E se, no acórdão Webb, já referido, o Tribunal de Justiça admitiu que, para efeitos da manutenção das boas relações no mercado de emprego e da protecção dos interesses dos trabalhadores, o Estado‑Membro de acolhimento pode exigir uma autorização às empresas prestadoras de serviços de cedência de mão‑de‑obra, mesmo quando estas já sejam titulares de uma licença emitida pelo seu Estado de estabelecimento, fê‑lo só depois de ter sublinhado a diversidade dos critérios de apreciação aplicáveis a esse tipo de actividades de um Estado‑Membro para outro e sob reserva expressa de o Estado‑Membro de acolhimento ter em conta as justificações e as garantias já apresentadas pelo prestador para o exercício da sua actividade no Estado‑Membro de estabelecimento.

23. Ora, no caso vertente, a legislação italiana não prevê a tomada em consideração das justificações e garantias já apresentadas pelo prestador para o exercício da sua actividade no Estado‑Membro de estabelecimento. A emissão da licença está sujeita às mesmas condições em todos os casos. A este respeito, é irrelevante a afirmação das autoridades italianas segundo a qual, para apreciar se a autorização poderá ou não ser concedida, a Administração nacional deve ter em conta as obrigações a que os prestadores transfronteiriços estão sujeitos no seu país de origem. O que importa é que a própria legislação italiana não contém nenhuma disposição particular que imponha expressamente a tomada em consideração das exigências equivalentes previstas no Estado de estabelecimento. Com efeito, é jurisprudência assente que simples práticas administrativas, por natureza modificáveis pela vontade da Administração e desprovidas de publicidade adequada, não podem ser consideradas um cumprimento válido das obrigações impostas pelo Tratado ( ). Também nessa medida a legislação italiana viola, pois, o princípio da proporcionalidade.

24. A exigência de uma licença revela‑se tanto mais desproporcionada relativamente ao objectivo legítimo prosseguido quanto a legislação italiana reserva ao Questore o poder de subordinar a concessão da autorização a requisitos adicionais destinados a garantir o respeito da confiança pública. Segundo jurisprudência assente, um regime de autorização administrativa prévia só é compatível com as regras do Tratado se assentar em critérios objectivos, não discriminatórios e conhecidos antecipadamente pelas empresas em causa, de modo a evitar um exercício arbitrário do poder de apreciação das autoridades nacionais que privaria do seu efeito útil as disposições comunitárias relativas a uma liberdade fundamental ( ). Ora, a legislação italiana não precisa de modo nenhum o conteúdo das condições que podem ser acrescentadas. A incerteza jurídica daí resultante para os operadores, quanto aos critérios a satisfazer, pode dissuadi‑los de prestarem os seus serviços ( ).

25. Face às considerações que precedem, sugiro, pois, ao Tribunal de Justiça que considere procedente a acusação relativa à violação do artigo 49.° CE que resulta da subordinação da actividade de recuperação extrajudicial de créditos à concessão de uma licença.

B – A delimitação territorial da licença

26. A Comissão considera que a limitação da validade da licença ao território da província onde o Questore que a concedeu exerce a sua autoridade, salvo nos casos em que é conferido um mandato a um representante autorizado, para o exercício da actividade numa província para a qual o operador não dispõe de licença, constitui uma restrição injustificada tanto da liberdade de prestação de serviços como da liberdade de estabelecimento.

27. Dado que a Itália está dividida em 103 províncias, essa delimitação geográfica do âmbito de aplicação da licença constitui incontestavelmente uma restrição ao exercício dessas duas liberdades fundamentais. Um operador que deseje estender a sua actividade a uma parte significativa do território italiano, para aí a exercer com carácter ocasional ou estável e contínuo, deverá apresentar tantos pedidos de licença quanto o número de províncias existentes na zona que pretende cobrir, e 103 pedidos se pretender exercer a sua actividade em todo o território italiano.

28. Contrariamente ao que defende o Governo italiano, também a este respeito é irrelevante que a mesma exigência seja imposta aos operadores estabelecidos em Itália, dado que, seja como for, os entraves indistintamente aplicáveis à liberdade de estabelecimento são proibidos, tal como os aplicáveis à liberdade de prestação de serviços ( ). No caso vertente, não é necessário retomar a discussão, que já teve lugar no Tribunal de Justiça ( ), sobre a questão de saber se a interdição dos entraves à liberdade de estabelecimento, indistintamente aplicáveis, só abrange as medidas nacionais que restringem directamente o acesso à actividade ou se visa igualmente os entraves que tornam mais difícil o seu exercício, visto que a limitação do alcance territorial da licença não afecta apenas as condições de exercício da actividade de recuperação extrajudicial de créditos, mas o próprio acesso a esta actividade que essa licença tem por objecto regulamentar.

29. Resta determinar se essa restrição é adequada e necessária para satisfazer os motivos legítimos de segurança pública invocados pela demandada, a saber, o combate ao risco de infiltração pelo crime organizado. Segundo a demandada, é esse o caso, uma vez que a província constitui o nível territorial mais adequado para apreciar a incidência, na ordem pública, da intervenção de um operador suplementar de recuperação extrajudicial de créditos e para exercer um controlo sobre os operadores existentes.

30. Esta defesa não me convence.

31. A limitação do alcance territorial da licença constitui, desde logo, em meu entender, uma restrição injustificada à liberdade de prestação de serviços. A partir do momento em que, como acima referi, a exigência geral e absoluta de uma licença viola o princípio da liberdade de prestação de serviços, o mesmo acontece, por maioria de razão, com um sistema que impõe ao prestador transfronteiriço que multiplique os pedidos de autorização em função da extensão da zona geográfica do Estado‑Membro de acolhimento que pretende cobrir. Além disso, o Tribunal de Justiça já pôs em causa uma obrigação de inscrição no registo profissional de cada província onde um arquitecto pretende prestar os seus serviços, tendo considerado que essa delimitação do alcance territorial da inscrição «torna ainda mais complicado» o exercício da liberdade de prestação de serviços, já restringida pela obrigação de registo ( ).

32. O sistema italiano de licenças territoriais constitui igualmente uma restrição desproporcionada à liberdade de estabelecimento. Visto tratar‑se de uma medida susceptível de compartimentar o mercado italiano em províncias, seria necessário que fosse verdadeiramente a única apta a garantir um controlo efectivo das agências de recuperação extrajudicial de créditos, para ser admissível à luz do direito comunitário. Ora, confesso não entender bem por que é que uma autorização emitida a nível nacional não seria adequada e suficiente para esse fim. Há que recordar que é aos Estados‑Membros que afirmam que se justifica uma restrição por eles introduzida a uma liberdade fundamental que incumbe provar que ela prossegue um fim legítimo e que é adequada e necessária para esse fim ( ). A relação estabelecida pelas autoridades italianas entre a necessidade de um controlo ex post, ao nível local, do exercício da actividade de recuperação de créditos e o controlo ex ante que é assegurado pela autorização não faz, de forma alguma, essa prova. Supondo que a fiscalização do exercício da actividade deve ser efectuada pelas autoridades de polícia provinciais, em vez da autoridade de polícia nacional, não vejo, e a demandada não o demonstra de forma convincente, como é que a sua eficácia ficaria comprometida pela circunstância de a licença ser emitida pelo poder central e ter um alcance nacional. O argumento de uma melhor supervisão ou, por outras palavras, de um melhor «seguimento» não convence, na medida em que uma coordenação, ao nível central, dos controlos policiais locais da actividade dos operadores titulares de uma licença de alcance nacional parece ser suficiente para esse fim e bem menos restritiva da liberdade de estabelecimento. É tanto mais assim que, em Itália, a Administração Policial depende do Ministério do Interior. Há mesmo razões para sustentar, pelo contrário, que, na hipótese de a licença ter alcance nacional, a detecção de um comportamento ilícito por ocasião de um controlo local e a subsequente revogação da licença teriam por consequência proibir o operador de exercer a sua actividade em todo o território nacional, ao passo que, no caso de uma licença de alcance local, tal não impediria a prossecução da sua actividade nas outras províncias para as quais dispõe de uma licença.

33. O carácter relativo que, segundo o Governo italiano, apresenta a interdição do exercício da actividade fora da província em causa, dada a possibilidade de se recorrer a um mandatário dotado de uma licença válida para a província para a qual o operador deseja orientar a sua actividade, não é susceptível de corrigir a desproporcionalidade da restrição. Com efeito, tal possibilidade obriga este último a dirigir‑se a uma agência com a qual tem precisamente a intenção de competir e, portanto, apenas leva a consolidar a compartimentação do mercado italiano em províncias e a perpetuar a situação concorrencial existente.

34. Sugiro, pois, ao Tribunal de Justiça que declare que, ao limitar a validade da licença ao território provincial sob a alçada da autoridade policial que a emitiu e ao obrigar a conferir um mandato a um representante autorizado para o exercício da actividade numa província para a qual o operador não dispõe de licença, a República Italiana não cumpriu as obrigações decorrentes dos princípios da liberdade de estabelecimento e da liberdade de prestação de serviços.

C – A subordinação do exercício da actividade à condição de o operador dispor de instalações

35. Segundo a Comissão, da legislação italiana em causa resulta uma obrigação de se dispor de instalações onde a actividade de recuperação de créditos deve ser exercida, e isto em cada província para a qual o operador dispõe de uma licença. Segundo a Comissão, tal exigência viola tanto a liberdade de estabelecimento como a liberdade de prestação de serviços.

36. De facto, várias disposições nacionais redundam em exigir que a agência de recuperação de créditos disponha de instalações em cada território provincial para o qual dispõe de uma licença. Assim, o artigo 115.° da legislação italiana indica que «a licença é exclusivamente válida para as instalações nela indicadas». O artigo 16.° da mesma lei prevê que os agentes da força de segurança pública «têm a faculdade de aceder a qualquer momento às instalações destinadas ao exercício de actividades sujeitas a autorizações policiais». O artigo 120.° impõe às pessoas que exploram agências de recuperação de créditos que «tenham permanentemente afixada, nas instalações da agência, de maneira visível, a tabela das operações que realizam», e a circular do Ministério do Interior de 1996 precisa, se é que tal ainda era necessário, que a actividade de recuperação de créditos «apenas pode ser exercida nas instalações indicadas na licença, com a consequência de os outros locais deverem, de todo o modo, ser autorizados». Em qualquer caso, a demandada admite que decorre dessas disposições que os operadores autorizados são obrigados a indicar na província um local onde guardem os seus documentos, a fim de permitir a realização de controlos policiais.

37. Quanto à violação do artigo 43.° CE daí resultante, o que é posto em causa pela Comissão não é a exigência de instalações, que é, de certo modo, consubstancial ao exercício da liberdade de estabelecimento; é sim a obrigação imposta ao operador que deseja estabelecer‑se em Itália de dispor de instalações em cada província para a qual obteve uma licença. Trata‑se, pois, de uma obrigação estreitamente ligada à limitação da validade da autorização ao território de uma província: a limitação territorial do estabelecimento obriga o operador a multiplicar os estabelecimentos. Ora, já expus as razões pelas quais tal limitação do alcance geográfico da licença viola a liberdade de estabelecimento.

38. Quanto à acusação de violação do artigo 49.° CE, o Tribunal de Justiça recordou várias vezes que a exigência de um estabelecimento estável ou de uma sede de exploração constitui a própria negação da liberdade da prestação de serviços, na medida em que torna impossível a prestação de serviços no Estado‑Membro de destino por empresas estabelecidas noutros Estados‑Membros ( ). Tal restrição à liberdade de prestação de serviços só pode, portanto, ser admitida se se demonstrar que constitui uma condição indispensável para atingir o objectivo legitimamente prosseguido ( ).

39. Ora, a jurisprudência do Tribunal de Justiça só excepcionalmente reconheceu ser esse o caso. Quase que só há a referir o exemplo da prestação de serviços de representação de um cliente em juízo por advogados. Nesta hipótese, e antes de haver uma harmonização comunitária na matéria, a exigência de um estabelecimento profissional estável na circunscrição do órgão jurisdicional chamado a pronunciar‑se foi, de facto, no processo Van Binsbergen ( ), declarada compatível com as disposições relativas à liberdade de prestação de serviços, na medida em que essa restrição era objectivamente necessária para assegurar a observância de regras profissionais relacionadas, nomeadamente, com o funcionamento da justiça e com o respeito da deontologia. Nesse mesmo acórdão ( ), o Tribunal de Justiça declarou, contudo, que se o exercício de uma actividade profissional estiver sujeito, no interior de um Estado‑Membro, a um regime de total liberdade que não a submeta a qualquer qualificação ou disciplina profissional, a exigência de uma residência no território desse Estado‑Membro constitui uma restrição incompatível com a liberdade de prestação de serviços, quando o bom funcionamento da justiça possa ser realizado através de medidas menos proibitivas, tais como a escolha de um domicílio onde possa ser recebida a correspondência judicial.

40. Na audiência, o Governo italiano invocou precisamente, em apoio da sua defesa, essa jurisprudência relativa à domiciliação judicial dos advogados prestadores de serviços. Para justificar a sua aplicação por analogia, alegou que não é possível equiparar, no caso vertente, a exigência de instalações à exigência de um estabelecimento estável. A legislação italiana deve sim ser interpretada como impondo a indicação de um lugar onde está reunida a documentação relativa ao exercício da actividade desenvolvida ao abrigo da liberdade de prestação de serviços, de modo a que a autoridade policial possa facilmente ter acesso a ela para efectuar os controlos necessários; para esse efeito, o operador prestador podia limitar‑se a dar o endereço de uma agência já estabelecida no território italiano.

41. Mesmo supondo que a legislação italiana devesse ser assim entendida, o facto de não permitir mas impor sistematicamente uma localização territorial, ainda que mínima, constitui uma restrição à liberdade de prestação de serviços. Torna o seu exercício mais difícil do que o das prestações puramente internas, na medida em que os prestadores nacionais já dispõem, pelo menos, de um local. A sua admissibilidade está, pois, subordinada à sua proporcionalidade em relação ao objectivo legítimo prosseguido. Para as autoridades italianas, a resposta não suscita dúvida alguma, uma vez que a falta de um local pode significar ter a documentação fora de alcance e, por conseguinte, impedir controlos ex post eficazes do exercício da actividade.

42. Não partilho desta análise. A jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a domiciliação judicial dos advogados parece‑me ser dificilmente transponível, na medida em que a exigência de escolha de domicílio junto de um advogado estabelecido no Estado de acolhimento é necessária por imperativos específicos de boa administração da justiça, que consistem em indicar um endereço para o qual possam ser validamente enviadas as notificações provenientes do órgão jurisdicional em causa. No caso vertente, a preocupação em garantir controlos ex post eficazes parece‑me poder ser devidamente tida em conta através de medidas menos restritivas. A obrigação de apresentar periodicamente os documentos relativos aos serviços prestados, ou a sua cópia, seria suficiente para esse efeito, sobretudo face ao desenvolvimento dos meios de comunicação electrónica. A disposição de um espaço para afixar as prestações que podem ser fornecidas aos clientes é igualmente desproporcionada, uma vez que a empresa de recuperação de créditos pode informar o cliente por outros meios, por exemplo, através de um sítio na internet.

43. A jurisprudência também segue esta orientação. Podem, assim, ser mencionados dois processos nos quais estava em causa, é certo, por imperativos de controlo, a exigência de um estabelecimento estável, mas cujos fundamentos deixam transparecer que mesmo a exigência de um simples local seria desproporcionada. No processo sobre serviços de seguro, o Tribunal de Justiça declarou que «tal controlo pode ser exercido com base em cópias dos balanços, contas e documentos da escrituração comercial, incluindo condições do seguro e programas de actividade, remetidos a partir do Estado de estabelecimento e devidamente certificados pelas autoridades deste Estado‑Membro» ( ). Segundo o Tribunal de Justiça, a exigência de uma sede de exploração imposta aos laboratórios de análises clínicas que desejassem prestar serviços em França também ultrapassava a medida do necessário, pois, «mesmo que não possa ser pedido às autoridades francesas competentes que efectuem controlos no local noutros Estados‑Membros, nomeadamente inspecções destinadas a verificar o respeito das condições de funcionamento dos laboratórios, não deixa de ser possível exigir aos laboratórios estabelecidos noutro Estado‑Membro que provem, de modo a satisfazer as autoridades francesas, que os controlos a que estão sujeitos pelas autoridades competentes do Estado‑Membro da sua sede de exploração não são menos severos que os que estão em vigor em França e se referem ao respeito de disposições que garantem pelo menos o mesmo nível de protecção da saúde que a regulamentação francesa» ( ).

44. Sugiro, pois, ao Tribunal de Justiça que declare que, ao exigir que um operador disponha de instalações em cada província para a qual obteve uma licença, a República Italiana violou os artigos 43.° CE e 49.° CE, e que, ao obrigá‑lo a afixar nessas instalações os serviços que podem ser prestados aos clientes, violou o artigo 49.° CE.

D – A limitação da liberdade de fixação de tarifas

45. A Comissão acusa igualmente a República Italiana de ter restringido de maneira injustificada as liberdades de estabelecimento e de prestação de serviços, ao recomendar aos Questori, por circular do Ministério do Interior de 1996, que controlassem as tarifas, fixando parâmetros objectivos e homogéneos, de modo a evitar que essas tarifas fossem demasiado diferentes no território de uma mesma província.

46. Partilho da posição da Comissão segundo a qual essa recomendação deve ser analisada como uma limitação da liberdade de fixação de tarifas, embora as autoridades italianas o neguem, alegando que essa recomendação sugere simplesmente aos Questori que indiquem aos operadores listas de tarifas baseadas em elementos objectivos (custos, relação entre a oferta e a procura de serviços, etc.). Contudo, o carácter vinculativo dessa indicação resulta do próprio reconhecimento, pela demandada, de que o desenvolvimento de uma concorrência excessiva ao nível dos preços poderia conduzir a autoridade de segurança pública a suspender, ou mesmo a revogar, as licenças dos operadores responsáveis.

47. Tal como a Comissão, considero que essa limitação da liberdade de fixação de tarifas é susceptível de entravar ou tornar menos atractivo o exercício das liberdades de estabelecimento e de prestação de serviços, constituindo, portanto, um entrave a estas duas liberdades fundamentais ( ). Mesmo que não seja discriminatória, ela é, com efeito, de natureza a restringir o acesso ao mercado italiano da actividade de recuperação extrajudicial de créditos por operadores que desejem estabelecer‑se em Itália ou prestar os seus serviços neste Estado. Como o Tribunal de Justiça salientou no processo CaixaBank France, já referido ( ), a concorrência pelos preços é frequentemente a melhor forma de atrair clientes e, portanto, de entrar num mercado, em particular, para os operadores que ainda não estão presentes nesse mercado e que, por isso, não são conhecidos da clientela. Por conseguinte, qualquer medida nacional destinada a limitá‑la constitui uma restrição ao exercício dos direitos de estabelecimento e de prestação de serviços.

48. É evidente que, pelos motivos que acabam de ser expostos, estamos perante uma medida dessa natureza se a medida nacional pretender impor preços mínimos. No caso vertente, a recomendação dirigida aos Questori no sentido de estabelecerem parâmetros objectivos e homogéneos para a fixação das tarifas parece ter sobretudo esse objectivo, uma vez que a finalidade dessa recomendação, conforme reconhecem as autoridades italianas, é prevenir o desenvolvimento de uma concorrência incontrolada ao nível dos preços das prestações, que poderia levantar problemas de ordem pública. O mesmo aconteceria se a medida nacional se destinasse a impor preços máximos ( ). Tal limitação poderia, de facto, prejudicar um prestador, impedindo‑o de integrar no preço da sua prestação determinadas despesas, designadamente as despesas de deslocação, que os operadores locais não têm de suportar. Poderia igualmente prejudicar um operador que desejasse estabelecer‑se, ao impedi‑lo de integrar nos seus preços as despesas de instalação que os operadores já estabelecidos amortizaram há muito tempo.

49. Para justificar a legitimidade desta restrição, o Governo italiano invocou na audiência o artigo 3.°, n.° 1, alínea e), da Directiva 2000/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho ( ), que autoriza os Estados‑Membros a fixar, no respeito dos princípios da transparência e da proporcionalidade, um montante máximo para as despesas de recuperação que os credores podem reclamar ao devedor em caso de atraso no pagamento por parte deste último. Este argumento baseado no texto da directiva não é pertinente. Mesmo que a Directiva 2000/35 regule a recuperação de créditos, a autorização dada aos Estados‑Membros tem por objecto as despesas máximas de recuperação que podem ser reclamadas ao devedor pelo seu credor. O objectivo consiste em proteger a parte mais fraca, que é o devedor, evitando, ao mesmo tempo, que este se aproveite dos baixos juros de mora incorridos bem como da lentidão e da complexidade dos processos de recurso, para abusar dos atrasos de pagamento. Ora, no caso vertente, a legislação italiana visa fixar preços mínimos que podem ser aplicados pelas agências de recuperação de créditos às prestações fornecidas aos seus clientes credores, a fim de evitar o desenvolvimento de uma concorrência ao nível dos preços.

50. A demandada alega ainda, de modo pouco claro, que uma concorrência incontrolada ao nível dos preços das prestações pode ser um factor de perturbação da ordem pública. Sem dúvida que com isto quer sugerir que, para propor os preços mais baixos possível, as agências de recuperação seriam incitadas a comprimir ao máximo os seus custos, esforçando‑se por recuperar por todos os meios, incluindo os mais enérgicos, e o mais depressa possível, as somas devidas pelos devedores.

51. Se é verdade que os excessos não podem ser excluídos, o controlo da honorabilidade dos operadores deveria ser apto para os evitar, e as acções e sanções penais, para os reprimir. Não vejo, portanto, em que é que a limitação da liberdade de fixação das tarifas das prestações é uma medida adequada e necessária à satisfação do objectivo de ordem pública prosseguido. Em todo o caso, importa ainda reiterar que incumbe aos Estados‑Membros acompanhar a razão justificativa que invocam «da análise da oportunidade e da proporcionalidade da medida restritiva adoptada», o que as autoridades italianas não fizeram ( ). Assim, ao Governo francês que, para justificar a regulação dos preços dos carburantes, invocava perturbações da ordem pública provocadas por reacções violentas que seriam de esperar por parte dos retalhistas afectados por uma concorrência ilimitada, o Tribunal de Justiça respondeu que esse governo não tinha demonstrado que um regime de liberdade de preços teria consequências para a ordem pública e a segurança pública, a que não poderia fazer face recorrendo aos meios ao seu dispor ( ).

52. A demandada invocou igualmente a ameaça que recairia sobre os direitos dos trabalhadores ao pagamento das quotizações sociais pela respectiva empresa e ao respeito das disposições das convenções colectivas. Contudo, apesar de a protecção dos trabalhadores constituir uma razão imperiosa de interesse geral, também neste caso, como a Comissão justamente opôs, os seus direitos são preservados pelas regras do direito do trabalho e do direito da segurança social que são sancionadas pelo direito penal.

53. Importa, pois, considerar procedente a acusação relativa à violação dos artigos 43.° CE e 49.° CE, que resulta da limitação da liberdade de fixação de tarifas.

E – A proibição de cumular a actividade de recuperação de créditos com as actividades bancárias e creditícias

54. Por fim, a Comissão acusa a República Italiana de ter violado as liberdades de estabelecimento e de prestação de serviços, porquanto a circular do Ministério do Interior de 1996 estabelece uma incompatibilidade entre a actividade de recuperação extrajudicial de créditos e as actividades bancárias e creditícias reguladas pelo Decreto Legislativo n.° 385/93.

55. Na medida em que tal incompatibilidade resulta em proibir os operadores bancários dos outros Estados‑Membros, que porventura estejam autorizados a cumular essas duas actividades no seu país de origem, de exercerem a actividade de recuperação de créditos em Itália, entrava incontestavelmente o direito desses operadores ao livre estabelecimento e à livre prestação de serviços ( ). Afigura‑se difícil encontrar uma justificação para uma proibição de carácter tão geral, aplicável mesmo que os operadores satisfaçam as condições financeiras e de honorabilidade impostas pela legislação do respectivo Estado‑Membro de estabelecimento. De resto, a demandada não tentou fazê‑lo.

56. Em contrapartida, a demandada contesta energicamente a interpretação dada pela Comissão à circular do Ministério do Interior de 1996. Na opinião da demandada, este documento de forma alguma proíbe o referido cúmulo, limitando‑se a indicar que a autorização para o exercício da actividade de recuperação de créditos também não serve para permitir o exercício das actividades de recolha de poupanças e de gestão de créditos reguladas pelo Decreto Legislativo n.° 385/93, que devem ser objecto de autorização específica.

57. Não é fácil tomar posição sobre este ponto, uma vez que o excerto censurado dessa circular é de difícil interpretação. Nele se refere que, «no que respeita à questão da incompatibilidade da exploração de agências de recuperação de créditos com outras actividades […], considera‑se que essas agências não têm direito a efectuar as operações financeiras reguladas pelo Decreto Legislativo n.° 385/93, que estão exclusivamente reservadas aos intermediários financeiros expressamente inscritos no registo ad hoc do Ministério do Tesouro». O termo «incompatibilidade» que aí é empregue milita, à primeira vista, a favor da leitura defendida pela Comissão, uma vez que designa uma impossibilidade legal de cumular ( ) a actividade de recuperação de créditos com as actividades bancárias e creditícias. Ainda que, como defende a demandada, esse termo seja impróprio, ele é, de qualquer modo, susceptível de fazer crer às empresas bancárias e financeiras com sede noutro Estado‑Membro que lhes é impossível exercer a actividade de recuperação de créditos em Itália e, portanto, de as dissuadir de apresentar um pedido de licença para esse efeito à polícia italiana. Ora, segundo jurisprudência assente, «os princípios da segurança jurídica e da protecção dos particulares exigem uma formulação inequívoca que permita às pessoas em causa conhecer os seus direitos e obrigações de um modo claro e preciso e aos órgãos jurisdicionais assegurar o seu respeito» ( ). E, na linha dessa jurisprudência, o Tribunal de Justiça já condenou, mais especificamente, a incerteza jurídica quanto aos critérios a satisfazer, que é susceptível de dissuadir os operadores de prestarem os seus serviços ( ).

58. Sugiro ao Tribunal de Justiça que julgue igualmente procedente a acusação relativa à violação dos artigos 43.° CE e 49.° CE que resulta da incompatibilidade entre a actividade de recuperação de créditos e as actividades bancárias e creditícias.

III – Conclusão

59. Em conclusão e pelos fundamentos que acabo de expor, proponho ao Tribunal de Justiça que declare:

«– Ao submeter o exercício da actividade de recuperação extrajudicial de créditos à emissão de uma licença e

– ao habilitar o Questore a submeter a concessão da licença a requisitos adicionais em relação aos previstos pela lei sobre a segurança pública, adoptada pelo Decreto Real n.° 773, de 18 de Junho de 1931, conforme interpretada e completada por uma circular do Ministério do Interior de 2 de Julho de 1996, a fim de garantir o respeito da confiança pública,

a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 49.° CE.

– Ao limitar o alcance territorial da licença,

– ao subordinar o exercício da actividade de recuperação extrajudicial de créditos à disposição de instalações em cada província para a qual o operador tem uma licença e ao exigir que este tenha permanentemente afixada, nas suas instalações, a tabela das prestações que fornece;

– ao limitar a liberdade de fixação das tarifas e

– ao proibir o cúmulo da actividade de recuperação extrajudicial de créditos com as actividades bancárias e creditícias,

a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE.»