CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

YVES BOT

apresentadas em 11 de julho de 2013 ( 1 )

Processo C‑348/12 P

Conselho da União Europeia

contra

Manufacturing Support & Procurement Kala Naft Co., Tehran

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Política Externa e de Segurança Comum (PESC) — Medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão com o objetivo de impedir a proliferação nuclear — Congelamento de fundos e de recursos económicos — Dever de fundamentação — Direitos de defesa — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Conceito de apoio às atividades nucleares do Irão que apresentem um risco de proliferação ou ao desenvolvimento de vetores de armas nucleares»

I — Introdução

1. A proliferação nuclear constitui, indubitavelmente, uma das principais ameaças para a paz e segurança internacionais neste século. Está, designadamente, em causa a estabilidade de regiões tão sensíveis como o Médio Oriente ou o Extremo Oriente.

2. Para combater esta ameaça, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança») decidiu, através de diversas resoluções ( 2 ), fazer pressão sobre a República Islâmica do Irão para esta cessar as suas atividades nucleares que apresentam um risco de proliferação e o desenvolvimento de vetores de armas nucleares (a seguir «proliferação nuclear»).

3. As medidas restritivas previstas pelo Conselho de Segurança têm, assim, o duplo objetivo de incitar a República Islâmica do Irão a respeitar as suas obrigações internacionais, em especial convencer este Estado a cooperar com a Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA) ( 3 ), e prevenir, enquanto isso não sucede, o risco de proliferação que comporta o desenvolvimento, pelo referido Estado, do seu programa nuclear.

4. A União Europeia decidiu, no âmbito da sua política externa e de segurança comum (PESC), dar seguimento a esta ação aplicando as sucessivas resoluções do Conselho de Segurança. Entre as medidas adotadas pela União figuram as medidas de congelamento de fundos e de recursos económicos das pessoas e das entidades que se considera contribuírem para o desenvolvimento do programa nuclear iraniano ( 4 ).

5. Os recursos interpostos pelas pessoas e pelas entidades que são objeto destas medidas alimentam, atualmente, um contencioso cada vez mais abundante perante as jurisdições da União ( 5 ).

6. Ao longo dos últimos meses, estes recursos resultaram, quase sistematicamente, na anulação das medidas de congelamento de fundos impugnadas ( 6 ). Estas anulações assentam, em geral, na constatação de uma violação do dever de fundamentar adequadamente estas medidas, ou na circunstância de o Conselho da União Europeia não ter apresentado provas para apoiar as suas alegações, ou numa combinação destes dois elementos.

7. Estas anulações em série são, em nosso entender, consequência de um modelo de fiscalização jurisdicional que não se adequa à especificidade das medidas em causa.

8. Com efeito, como sucedeu igualmente noutros processos recentemente julgados pelo Tribunal Geral, entendemos que determinadas apreciações efetuadas por esse Tribunal no seu acórdão de 25 de abril de 2012, Manufacturing Support & Procurement Kala Naft/Conselho ( 7 ), ignoram um certo número de parâmetros e de elementos de contexto, na primeira linha dos quais figura a natureza preventiva das medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão.

9. As medidas de congelamento de fundos têm como objetivo impedir que as pessoas ou as entidades designadas tenham acesso a recursos económicos ou financeiros que possam ser utilizados para apoiar atividades nucleares que apresentem um risco de proliferação ou para o desenvolvimento de vetores de armas nucleares.

10. Quando é chamado a apreciar a legalidade de uma medida cuja finalidade é a prevenção de um risco, ou seja impedir a concretização de uma ameaça, o juiz da União não pode exercer uma fiscalização idêntica, quanto às suas modalidades e intensidade, àquela que deve efetuar relativamente a uma medida que visa reprimir uma infração constatada.

11. Ora, como salienta o acórdão recorrido, o Tribunal Geral aplica um método de fiscalização seguindo uma abordagem que, na realidade, é a do direito penal clássico.

12. Quanto à diferença entre prevenção e repressão, importa assinalar que a primeira é totalmente diferente da segunda, no sentido de que não visa sancionar um ato praticado, mas evitar que seja praticado um ato no futuro. Enquanto futuro, o ato é necessariamente eventual. Por esta razão, que consiste em pretender evitar um dano, a aplicação da medida de prevenção não pode, em princípio, estar dependente da prova de que a pessoa (singular ou coletiva) em causa está disposta e verdadeiramente decidida a cometer um ato repreensível específico ou que já o cometeu, mas da constatação de que existe um risco objetivo de o vir a cometer.

13. Contudo, na abordagem seguida pelo Tribunal Geral, encontramos a exigência da prova de que a entidade visada pela medida restritiva cometeu realmente os atos para cuja prevenção essa medida foi adotada.

14. Desta forma, o Tribunal Geral, em nosso entender, cometeu um erro de direito ao ignorar a natureza particular da PESC, bem como a dos poderes de que dispõem as instituições da União neste domínio.

15. No entanto, isso não significa que a competência de fiscalização das medidas restritivas que foi expressamente confiada ao Tribunal de Justiça pelos próprios tratados se deva reconduzir a um mero simulacro. Certamente que não.

16. Em contrapartida, e sem que isso diminua por qualquer forma a autoridade do Tribunal de Justiça ou a nobreza da sua missão, muito pelo contrário, este deverá, de forma evidente e escrupulosa, precaver‑se para não interferir nas prerrogativas das instituições da União em matéria de PESC. Para o efeito, é, portanto, a própria essência da medida de prevenção, tal como concebida no domínio específico da PESC, que importa analisar.

17. Resulta das circunstâncias em que foi tomada a decisão de adotar as medidas restritivas contra a República Islâmica do Irão que estas surgem num clima de tensão tal que, na realidade, são tomadas para evitar uma situação de conflito potencial numa parte do mundo.

18. Dito de outra forma, as medidas adotadas neste domínio constituem uma alternativa à guerra ou à prática de atos de guerra e revestem, por este facto, uma natureza particular.

19. Parece‑nos absolutamente evidente, nestas situações, relativamente às quais nem sequer é necessário assinalar a sua importância considerável, que a aplicação dos critérios em vigor no direito penal clássico não pode ser transposta para a prevenção de uma ameaça à paz e à segurança internacionais em matéria de PESC, a não ser correndo o risco de, como sucede no caso vertente, interferir na apreciação feita pelas autoridades políticas competentes quanto à oportunidade da medida e das suas modalidades, que são determinadas por essas autoridades em função da natureza e da intensidade da ameaça à qual pretendem opor‑se.

20. Impor às medidas em questão um tipo de fiscalização que, de uma forma geral, ponha em causa a sua aplicação e a sua eficácia, equivale a considerar que os Estados‑Membros ou as instituições da União fizeram uma apreciação exagerada da ameaça ou do grau de coerção necessário para a sua neutralização, apesar de, em nosso entender, tal se enquadrar, de forma indiscutível e exclusiva na sua competência.

21. Nestas condições, exigir que as instituições da União, e portanto os Estados‑Membros, façam prova de que uma determinada entidade já praticou os atos que se pretende proibir antes de autorizar as medidas adequadas para os impedir, afigura‑se especialmente dissociado da própria natureza da PESC e, ao mesmo tempo, da perigosa realidade que se vive no mundo.

22. Em contrapartida, compete ao Tribunal de Justiça verificar se, objetivamente, as medidas tomadas respeitam o âmbito fixado pelas decisões adotadas pelo Conselho em matéria de PESC e não configuram, por exemplo, um desvio processual.

23. Exercer uma fiscalização jurisdicional adequada à natureza preventiva das medidas restritivas impõe que o juiz da União tome em conta o princípio da precaução. A sua função consiste, consequentemente, em garantir, respeitando a margem de apreciação que deve ser reconhecida à autoridade política competente e com base nos elementos dos autos e do contexto de que disponha, que a apreciação feita por aquela autoridade quanto à existência de um risco não é manifestamente errónea.

24. Portanto, em conformidade com a vocação preventiva das medidas restritivas, a função do juiz da União não consiste em certificar‑se de que o comportamento que a autoridade política pretende evitar já se produziu, ou dito de outro modo, que o risco cuja concretização esta entidade pretende impedir já se realizou.

25. É natural que o juiz da União, animado pela preocupação de garantir às pessoas e às entidades designadas uma proteção jurisdicional efetiva em face de medidas que afetam fortemente os seus direitos e as suas liberdades, não pretenda que a sua fiscalização se transforme numa «concha vazia».

26. Contudo, perante um objetivo tão primordial quanto o da preservação da paz e da segurança internacionais ( 8 ), e à luz do contexto de clandestinidade no qual a República Islâmica do Irão desenvolve o seu programa nuclear, o juiz da União só exercerá uma fiscalização simultaneamente credível e realista se tomar em consideração a natureza preventiva das medidas restritivas e se se recusar a raciocinar segundo uma lógica de repressão, que não é a das medidas submetidas à sua apreciação.

27. A adequação, pelo juiz da União, da fiscalização que exerce sobre as medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão é igualmente indispensável à própria perenidade do papel desempenhado na cena internacional pela União neste domínio.

28. O presente processo confere, precisamente, ao Tribunal de Justiça uma oportunidade para estabelecer as linhas diretrizes da fiscalização jurisdicional que deve ser exercida sobre as medidas de congelamento de fundos que afetam pessoas e entidades que se considera que prestam apoio à proliferação nuclear.

29. A este respeito, defenderemos que, quando verifica se o dever de fundamentação foi respeitado, o juiz da União deverá avaliar o caráter suficientemente preciso e concreto dessa fundamentação, tendo em conta o contexto em que se inscreve a medida de congelamento de fundos em causa e relacionando entre si os diferentes motivos, sem os cindir artificialmente.

30. Observaremos, igualmente, que não se pode acusar o Conselho de ter violado os direitos de defesa ou o direito a uma proteção jurisdicional efetiva da sociedade em causa no presente processo por não ter prestado informações de que não dispunha, para além das informações contidas na exposição de motivos.

31. Relativamente à apreciação do mérito da fundamentação, argumentaremos que, se, com base no conjunto dos elementos dos autos e do contexto de que dispõe, o juiz da União puder constatar que o risco que uma pessoa ou uma entidade representa para o combate à proliferação nuclear está suficientemente provado, poder‑se‑á corretamente considerar que essa pessoa ou entidade presta apoio à proliferação nuclear e que, portanto, pode ser visada por uma medida de congelamento de fundos.

II — Recurso da decisão do Tribunal Geral

32. Através do acórdão recorrido, o Tribunal Geral anulou a Decisão 2010/413/PESC do Conselho ( 9 ), o Regulamento de Execução (UE) n.o 668/2010 do Conselho ( 10 ), a Decisão 2010/644/PESC do Conselho ( 11 ) e o Regulamento (UE) n.o 961/2010 do Conselho ( 12 ) (a seguir os «atos controvertidos»), na parte em que estes atos dizem respeito à Manufacturing Support & Procurement Kala Naft Co., Tehran (a seguir «Kala Naft»).

33. A Kala Naft é uma sociedade iraniana detida pela National Iranian Oil Company (a seguir «NIOC»), vocacionada para atuar como central de compras para as atividades do setor do petróleo, do gás e da petroquímica do seu grupo.

34. No quadro das medidas restritivas instituídas contra a República Islâmica do Irão para combater a proliferação nuclear ( 13 ), a Kala Naft foi sujeita a uma medida de congelamento de fundos e de recursos económicos.

35. A inscrição de Kala Naft na lista em causa resulta da aplicação das disposições do direito da União que impõem o congelamento de fundos e de recursos económicos das pessoas ou das entidades que se considera que participam, que estão diretamente associadas ou que prestam apoio às atividades nucleares da República Islâmica do Irão, que apresentam um risco de proliferação nuclear ( 14 ).

36. Os fundamentos invocados para justificar esta inscrição são os seguintes: «Comercializa equipamento para o setor petrolífero e do gás que é suscetível de ser usado no programa nuclear do Irão. Tentou adquirir material (portões de liga muito resistente) que não tem utilização fora do setor da indústria nuclear. Tem ligações a empresas implicadas no programa nuclear iraniano.»

37. As partes do acórdão recorrido abrangidas pelo recurso da decisão do Tribunal Geral são aquelas em que este Tribunal: — julgou improcedentes os fundamentos apresentados pelo Conselho e pela Comissão Europeia, destinados a obter a declaração de inadmissibilidade dos fundamentos apresentados pela Kala Naft relativos aos direitos fundamentais (n.os 43 a 46); — julgou procedente o fundamento apresentado pela Kala Naft relativo à violação do dever de fundamentação dos atos controvertidos (n.os 70 a 81); — julgou procedente o fundamento apresentado pela Kala Naft relativo à violação dos direitos de defesa (n.os 84 a 105) e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva (n.os 106 a 110); — julgou procedente o fundamento apresentado pela Kala Naft relativo a um erro de direito no tocante ao conceito de implicação na proliferação nuclear (n.os 111 a 119); e — julgou procedente o fundamento apresentado pela Kala Naft relativo a um erro de apreciação dos factos no tocante às suas atividades (n.os 120 a 126).

38. O presente recurso interposto pelo Conselho articula‑se em torno de dois fundamentos. Através do primeiro fundamento, o Conselho critica o raciocínio desenvolvido pelo Tribunal Geral no que se refere à possibilidade de as emanações de Estados terceiros invocarem uma violação dos seus direitos fundamentais. Através do seu segundo fundamento, o Conselho põe em causa as apreciações do Tribunal Geral relativas à fundamentação da medida de congelamento de fundos decidida contra a Kala Naft, aos direitos de defesa e ao direito à proteção jurisdicional efetiva desta sociedade, bem como ao mérito da fundamentação da medida em causa.

III — Quanto ao primeiro fundamento, relativo à possibilidade de as emanações de Estados terceiros invocarem uma violação dos seus direitos fundamentais

39. Através do seu primeiro fundamento, o Conselho critica o raciocínio desenvolvido pelo Tribunal Geral nos n.os 43 a 46 do acórdão recorrido, que têm a redação seguinte: «43 Na audiência, o Conselho e a Comissão alegaram que a recorrente devia ser considerada uma organização governamental e, portanto, uma emanação do Estado iraniano, que não podia invocar as proteções e as garantias ligadas aos direitos fundamentais. Consideram, por conseguinte, que os fundamentos do recurso relativos a uma alegada violação dos referidos direitos devem ser declarados inadmissíveis. 44 A este respeito, em primeiro lugar, deve observar‑se que o Conselho e a Comissão não contestam propriamente o direito de a recorrente pedir a anulação dos atos impugnados. Apenas contestam que seja titular de alguns direitos que invoca a fim de obter essa anulação. 45 Ora, em segundo lugar, a questão de saber se a recorrente é ou não titular do direito invocado em apoio de um fundamento de anulação não diz respeito à admissibilidade desse mesmo fundamento, mas sim ao seu mérito. Por conseguinte, a argumentação do Conselho e da Comissão relativa ao facto de a recorrente ser uma organização governamental deve ser rejeitada, na medida em que visa a declaração da inadmissibilidade parcial do recurso. 46 Em terceiro lugar, a referida argumentação foi apresentada pela primeira vez na audiência, sem que o Conselho ou a Comissão tivessem invocado o facto de se basear em elementos de direito ou de facto que se tenham revelado durante a instância. Na medida em que diz respeito ao mérito da causa, constitui, portanto, um fundamento novo, na aceção do artigo 48.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, o que implica que deve ser declarado inadmissível.»

A — Argumentação das partes

40. O Conselho entende que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que a questão de saber se a Kala Naft tinha o direito de invocar a violação dos seus direitos fundamentais não dizia respeito à admissibilidade desse fundamento, mas apenas ao seu mérito. É de opinião que, se uma entidade que constitui uma organização governamental na aceção do artigo 34.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir a «CEDH»), não pode beneficiar do direito fundamental à proteção da propriedade nem de outros direitos fundamentais, não tem legitimidade (locus standi) para invocar perante o Tribunal Geral uma pretensa violação destes direitos.

41. Baseia o seu argumento no artigo 34.o da CEDH, que exclui o recurso ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem por organizações governamentais e entidades similares, e noutras disposições comparáveis, como o artigo 44.o da Convenção Americana dos Direitos do Homem ( 15 ). Segundo o Conselho, a ratio legis da exclusão das entidades governamentais assenta na própria natureza dos direitos fundamentais. Com efeito, incumbe ao Estado respeitar os direitos fundamentais das pessoas singulares e coletivas abrangidas pela sua jurisdição, mas o Estado não pode ele próprio ser beneficiário destes direitos. Embora os tratados e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir a «Carta») não contenham disposições idênticas ao artigo 34.o da CEDH, é aplicável o mesmo princípio.

42. Portanto, a questão que se coloca é determinar se a Kala Naft é uma entidade estatal. O que, em caso afirmativo, é suscetível de excluir, segundo o Conselho, a sua legitimidade para invocar os direitos fundamentais enquanto beneficiária.

43. A este respeito, o Conselho refere: — A jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (necessidade de analisar o contexto factual e jurídico específico); — Os trabalhos da Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas ( 16 ) e, designadamente, os comentários relativos ao artigo 2.o, n.o 1, alínea b), da Convenção das Nações Unidas sobre as imunidades jurisdicionais dos Estados e dos seus bens ( 17 ), segundo os quais o conceito de «organismos ou instituições do Estado e outras entidades» pode englobar as empresas do Estado ou outras entidades constituídas pelo Estado que efetuem transações comerciais, e — A jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de auxílios ( 18 ).

44. A respeito da Kala Naft, o Conselho assinala que, nos termos do artigo 3.1 dos seus estatutos, o seu único objeto social é atuar como central de compras para permitir a execução das políticas decididas pelo Ministério do Petróleo iraniano. O Conselho constata igualmente que a Kala Naft foi criada pela NIOC e que é integralmente detida por esta, que é uma sociedade do Estado colocada sob a tutela do Ministério do Petróleo iraniano.

45. Segundo o Conselho, a existência de ligações entre a NIOC e o Estado iraniano foi declarada em diversas decisões. O Conselho cita, a este propósito, uma sentença em que a Cour de cassation francesa considerou que a NIOC podia gozar das imunidades jurisdicionais reconhecidas aos Estados estrangeiros, não apenas devido às ligações constitutivos existentes entre ela e o Estado iraniano, mas também devido à missão de serviço público desempenhada pela NIOC ( 19 ). O Conselho cita igualmente uma sentença arbitral em que o tribunal irano‑americano de reclamações declarou que a NIOC atuava como agente do Estado iraniano ( 20 ).

46. Quanto às ligações estruturais existentes entre a Kala Naft e a NIOC, os estatutos da Kala Naft preveem que esta atua por conta e de acordo com as regras prescritas pela NIOC. Não tem, assim, nenhuma independência. A este respeito, o Conselho observa que os estatutos da Kala Naft indicam, em vários sítios, que os órgãos da Kala Naft funcionam segundo as regras que regulam a NIOC, que os membros do conselho de administração devem estar ao serviço da NIOC a tempo inteiro (artigo 9.o dos estatutos) e que este órgão está encarregue de atuar por conta da NIOC (artigo 11.o dos estatutos).

47. À luz destes diferentes elementos, deve‑se admitir, segundo o Conselho, que a Kala Naft é uma emanação do Estado iraniano. O Conselho salienta que esta sociedade dispõe de meios evidentes para auxiliar o Estado iraniano no desenvolvimento de seu programa nuclear e que não tem qualquer autonomia que lhe permita subtrair‑se aos pedidos do Governo iraniano.

48. Dado que a Kala Naft atua por conta do Estado iraniano, por intermédio da NIOC, deve ser considerada uma entidade governamental iraniana. Em consequência, a Kala Naft não tem legitimidade para invocar os direitos fundamentais. Assim, o Tribunal Geral devia ter declarado o recurso da Kala Naft inadmissível.

49. O Conselho reconhece que as instituições só suscitaram esta exceção na fase oral do processo, mas argumenta que as condições de admissibilidade de um recurso se reportam ao preenchimento dos pressupostos processuais. Além disso, indica que esta exceção de inadmissibilidade é válida relativamente a todos os fundamentos invocados pela Kala Naft. Com efeito, uma vez que o objeto do recurso é a obtenção da anulação de uma decisão de congelamento de bens, o que constitui uma ingerência no direito de propriedade, pouco importa que este direito não tenha sido invocado em alguns fundamentos. Assim, o recurso deveria ter sido declarado integralmente inadmissível.

50. A Comissão entende que o Tribunal Geral devia ter declarado o recurso apenas parcialmente inadmissível. Fundamentando a sua análise numa distinção entre direitos processuais, que podem ser invocados por uma entidade estatal como a Kala Naft, e direitos fundamentais, como o direito de propriedade, que não o podem, a Comissão defende que só devia ter sido declarado inadmissível o fundamento relativo à violação do direito de propriedade.

51. A estes argumentos, a Kala Naft responde, em primeiro lugar, que o Conselho nunca contestou a admissibilidade do recurso, mas apenas a possibilidade de a Kala Naft invocar os seus direitos fundamentais. O Tribunal Geral decidiu, corretamente, que o fundamento era relativo ao mérito do recurso. As condições de que depende a faculdade de gozar um direito reportam‑se a uma questão de mérito e não de admissibilidade. Nestas circunstâncias, ao sustentar agora que a petição de recurso apresentada pela Kala Naft deve ser declarada inadmissível por falta de legitimidade para agir, o Conselho invocou um fundamento novo perante o Tribunal de Justiça, o qual deve, portanto, ele próprio, ser declarado inadmissível.

52. Em segundo lugar, a Kala Naft argumenta que este fundamento relativo ao mérito do recurso foi suscitado pela primeira vez na audiência e que não é de ordem pública. Trata‑se, portanto, de um fundamento novo inadmissível, em conformidade com o artigo 48.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.

53. Em terceiro lugar, é inexato afirmar que a Kala Naft não tem legitimidade para interpor um recurso no Tribunal Geral porque constitui uma emanação do Estado iraniano. A Kala Naft invoca que, ao contrário do artigo 34.o da CEDH, nenhuma disposição do Tratado FUE proíbe que um Estado apresente um recurso perante as jurisdições da União. A soberania do Estado traduz‑se numa imunidade jurisdicional que lhe permite não ser demandado numa jurisdição, mas que não proíbe que um sujeito soberano se submeta voluntariamente à jurisdição de outro.

54. Além disso, a Kala Naft contesta ser uma emanação do Estado iraniano. O facto de ser integralmente detida pelo Estado iraniano não a impede de exercer uma atividade própria e autónoma. Contesta a decisão da Cour de cassation francesa, já referida, que, em seu entender, não reflete a distinção comummente aceite pelos Estados‑Membros, entre atos praticados jure gestionis e jure imperii. Cita, a este respeito, uma decisão do Bundesverfassungsgericht, que permitiu a penhora de fundos detidos pela NIOC, por estes fundos não constituírem bens afetos a fins soberanos ( 21 ).

55. Em quarto lugar, a Kala Naft recorda o vigésimo quinto considerando da Decisão 2010/413, segundo o qual «[esta] respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos, nomeadamente, pela Carta […] e, em especial, o direito à ação e a um tribunal imparcial, o direito de propriedade e o direito à proteção de dados pessoais. A presente decisão deverá ser aplicada de acordo com esses direitos e princípios», bem como o parágrafo da carta do Conselho de 29 de julho de 2010, que informou a Kala Naft acerca da sua inclusão na lista e que esclarecia: «[…] your attention is also drawn to the possibility of challenging the Council’s decision before the General Court of the European Union, in accordance with the conditions laid down in Article 275, 2nd paragraph, and Article 263, 4th and 6th paragraphs, of the Treaty on the Functioning of the European Union.»

56. Em quinto lugar, a Kala Naft argumenta que, caso devesse ser considerada uma entidade estatal, qualquer medida restritiva tomada contra si seria ilegal, por ser contrária ao artigo 215.o, n.o 2, TFUE, que só prevê medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, grupos ou entidades não estatais.

B — Apreciação

57. A tese desenvolvida pelo Conselho em apoio do seu primeiro fundamento consiste em argumentar que a Kala Naft, enquanto emanação do Estado iraniano, não tem legitimidade para invocar perante um juiz da União as proteções e as garantias associadas aos direitos fundamentais, sejam eles processuais ou substantivas. Considerando que estava em causa uma condição de admissibilidade do recurso da Kala Naft no Tribunal Geral, que faz parte dos pressupostos processuais, o Conselho critica o Tribunal Geral por ter abordado esta questão sob o ângulo do mérito dos fundamentos invocados, e não sob o da respetiva admissibilidade. Defende que o Tribunal Geral deveria ter declarado o recurso da Kala Naft integralmente inadmissível, enquanto a Comissão entende que o Tribunal Geral deveria ter declarado o recurso apenas parcialmente inadmissível, na parte em que diz respeito ao fundamento relativo à violação do direito de propriedade.

58. Em nosso entender, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito quando abordou a questão da possibilidade, ou não, de uma emanação de um Estado terceiro invocar as proteções e as garantias associadas aos direitos fundamentais como uma questão relativa ao mérito da causa, em vez de a ter tratado como uma questão de admissibilidade.

59. Com efeito, dado que era indiscutível que o recurso da Kala Naft se enquadrava no âmbito do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, que esta sociedade tinha legitimidade para contestar a sua inscrição na lista perante o juiz da União, que esta medida lhe dizia respeito direta e individualmente na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, e que o seu interesse em agir não era contestado, o Tribunal Geral podia, corretamente, considerar que a possibilidade, ou não, de a Kala Naft invocar as proteções e as garantias associadas aos direitos fundamentais excedia o âmbito da análise das condições de admissibilidade do recurso e era respeitante ao mérito da causa. Trata‑se, em nosso entender, de uma questão que, quando atempadamente invocada pelas partes no decurso do processo, deve, se for caso disso, ser objeto de uma apreciação preliminar no âmbito da análise do mérito dos fundamentos invocados.

60. Dado que a argumentação do Conselho e da Comissão foi apresentada pela primeira vez na audiência no Tribunal Geral, sem que estas instituições tenham invocado que a mesma se baseava em elementos de direito ou de facto que se revelaram durante o processo, constitui, realmente, um fundamento novo, na aceção do artigo 48.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, que este, corretamente, declarou inadmissível.

61. A referência feita pelo Conselho e pela Comissão ao artigo 34.o da CEDH, que não permite a admissibilidade de petições apresentadas no Tribunal Europeu dos Direitos do Homem por organizações governamentais, é destituída de pertinência. Como o Tribunal Geral recentemente indicou ( 22 ), o artigo 34.o da CEDH é uma disposição processual que não é aplicável aos processos perante o juiz da União. Por outro lado, segundo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, o objetivo desta disposição é evitar que um Estado parte na CEDH seja, ao mesmo tempo, demandante e demandado no referido Tribunal ( 23 ). Este raciocínio não pode ser transposto para o processo de anulação no direito da União. Este direito prevê, no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, condições de admissibilidade dos recursos de anulação específicas e que obedecem a uma lógica diferente da estabelecida no artigo 34.o da CEDH. Não seria possível fazer depender a admissibilidade dos recursos interpostos por emanações de Estados terceiros contra medidas restritivas de uma condição — negativa — adicional, a saber, que consiste em não invocar uma violação dos direitos fundamentais.

62. Além deste problema de classificação entre admissibilidade e mérito do recurso, a tese segundo a qual uma entidade como a Kala Naft não pode invocar perante o juiz da União uma violação dos seus direitos fundamentais para contestar a medida restritiva a que foi sujeita está, em nosso entender, manifestamente errada.

63. Conforme demonstrado pelo Conselho ( 24 ), a Kala Naft mantém com a NIOC, entidade pública iraniana, e portanto indiretamente com o Estado iraniano, um certo número de ligações estruturais e funcionais, que permitem considerar que a NIOC é uma emanação do Estado iraniano ou, pelo menos, que não age de forma autónoma, mas por conta daquele Estado. Conforme resulta sem ambiguidade do artigo 3.1 dos seus estatutos, o objeto desta central de compras é dedicado à execução das políticas decididas pelo Ministério do Petróleo iraniano.

64. Esta conclusão não impede, contudo, em nossa opinião, que essa entidade invoque perante o juiz da União uma violação dos seus direitos fundamentais para contestar a legalidade da medida restritiva a que foi sujeita. Dado que os recursos interpostos contra as medidas restritivas são, essencialmente, articulados em torno de fundamentos relativos à violação de direitos fundamentais, como os direitos de defesa, o direito a uma proteção jurisdicional efetiva ou ainda o direito de propriedade, a tese do Conselho implica, pura e simplesmente, privar as pessoas e as entidades dependentes, seja a que título for, de um Estado terceiro do seu direito a um recurso efetivo.

65. Além disso, diversas disposições de direito primário permitem facilmente afastar esta tese.

66. O artigo 215.o TFUE constitui a base jurídica que permite ao Conselho adotar medidas restritivas contra Estados terceiros, pessoas e entidades que com aqueles estejam relacionadas, bem como contra pessoas e entidades não estatais.

67. Quando as medidas restritivas visam pressionar um Estado terceiro, como sucede no caso vertente, essa ação é suscetível de englobar medidas de congelamento de fundos pertencentes a pessoas ou a entidades que estejam associadas ao regime do Estado terceiro em causa ( 25 ). Nada indica que estas pessoas ou entidades, em razão das suas ligações com o Estado terceiro visado pela ação da União, devam beneficiar de garantias jurídicas menores do que aquelas que podem ser invocadas pelas pessoas e pelas entidades que não tenham essas ligações com um Estado terceiro. A este respeito, constatamos que, ao prever no artigo 215.o, n.o 3, TFUE que «[o]s atos referidos no presente artigo compreendem as disposições necessárias em matéria de garantias jurídicas», o referido artigo não faz essa distinção. Adicionalmente, a declaração ad artigos 75.° e 215.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia ( 26 ) recorda a necessidade de respeitar os direitos e as liberdades fundamentais das pessoas singulares e das entidades sujeitas a medidas restritivas, sem fazer distinção consoante estas mantenham ligações mais ou menos estreitas com um Estado terceiro ou até façam parte desse Estado.

68. Assinalamos, além disso, à semelhança do Tribunal Geral nos seus acórdãos, já referidos, Bank Mellat/Conselho e Bank Saderat Irão/Conselho ( 27 ), que nem a Carta nem os Tratados contêm disposições que excluam as pessoas coletivas que são emanações dos Estados do benefício da proteção dos direitos fundamentais. Pelo contrário, as disposições da Carta pertinentes em relação aos fundamentos invocados pela Kala Naft, designadamente os seus artigos 17.°, 41.° e 47.°, garantem os direitos de «[t]odas as pessoas», formulação que inclui as pessoas coletivas como esta sociedade.

69. A mesma conclusão é válida relativamente ao direito derivado, por referência ao vigésimo quinto considerando da Decisão 2010/413, onde se afirma que esta «respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos, nomeadamente, pela Carta […], em especial, o direito à ação e a um tribunal imparcial, o direito de propriedade e o direito à proteção de dados pessoais. A presente decisão deverá ser aplicada de acordo com esses direitos e princípios».

70. O único limite que podemos identificar quanto à possibilidade, ou não, de uma emanação de um Estado invocar as proteções e garantias associadas aos direitos fundamentais é que estes, para serem utilmente invocados, deverão ser adequados à natureza singular ou coletiva da pessoa que os invoca.

71. É necessário, por fim, salientar que a tese defendida pelo Conselho e pela Comissão é tanto mais surpreendente porquanto choca frontalmente com a exigência, prescrita nos tratados, de que qualquer ação da União na cena internacional seja respeitadora dos direitos fundamentais. É suficiente, a este respeito, reportarmo‑nos ao artigo 205.o TFUE, lido em conjugação com o artigo 21.o TUE.

72. Considerando este conjunto de elementos, há que afastar firmemente esta tese e julgar improcedente o primeiro fundamento invocado pelo Conselho.

73. De uma maneira mais geral, seria, em nosso entender, oportuno, que o Tribunal de Justiça aproveitasse a ocasião que o presente processo proporciona para pôr fim à ideia, por diversas vezes defendida pelo Conselho e pela Comissão aquando de outros recursos e mantida pelo acórdão do Tribunal Geral de 19 de maio de 2010, Tay Za/Conselho ( 28 ), segundo a qual os direitos fundamentais, e em especial os direitos de defesa, não se aplicam às pessoas e às entidades identificadas no anexo de um regulamento relativo à adoção de um regime de medidas restritivas contra um Estado terceiro ( 29 ). Esta argumentação é objeto dos n.os 86 a 91 do acórdão recorrido. Baseia‑se numa distinção, quanto a nós artificial, entre as pessoas e as entidades visadas pelas medidas restritivas devido às suas próprias atividades e as que o são por pertencerem a uma categoria geral de pessoas e de entidades. Apenas as primeiras poderiam invocar os direitos de defesa.

74. Embora o Tribunal Geral, no acórdão recorrido, chegue a um resultado satisfatório, ao reconhecer que o princípio do respeito dos direitos de defesa pode ser invocado pela Kala Naft, o raciocínio que desenvolve no n.o 88 desse acórdão não nos parece correto. Declara que, ao contrário das pessoas em causa no processo que deu origem ao acórdão do Tribunal Geral Tay Za/Conselho, já referido, a Kala Naft «é visada por medidas restritivas porque ela própria está supostamente implicada na proliferação nuclear, e não em razão da sua pertença à categoria geral de pessoas e de entidades ligadas à República Islâmica do Irão». Assim, confirma a ideia de uma distinção entre duas categorias de pessoas e de entidades, consoante a sua aptidão para invocarem os direitos de defesa. Ora, o presente processo demonstra que esta distinção não tem pertinência. Com efeito, conforme teremos oportunidade de desenvolver adiante, as ligações estruturais e funcionais que a Kala Naft mantém com o Estado iraniano são justamente um dos elementos que permitem considerar que esta presta apoio ao programa nuclear iraniano.

75. Para fundamentar o seu raciocínio, o Tribunal Geral podia ter‑se limitado, no que respeita aos direitos de defesa, a afirmar que esta distinção não foi prevista pelo legislador da União. O Tribunal Geral assinalou corretamente, no n.o 90 do acórdão recorrido, que «o artigo 24.o, n.os 3 e 4, da Decisão 2010/413, o artigo 15.o, n.o 3, do Regulamento [(CE)] n.o 423/2007 [ ( 30 )] e o artigo 36.o, n.os 3 e 4, do Regulamento n.o 961/2010 preveem disposições que garantem os direitos de defesa das entidades visadas por medidas restritivas adotadas em virtude desses diplomas» e que «[o] respeito desses direitos é objeto da fiscalização do juiz da União».

IV — Quanto ao segundo fundamento, relativo à fundamentação da medida restritiva, aos direitos de defesa e à proteção jurisdicional efetiva da Kala Naft, bem como ao mérito da fundamentação

76. Através do seu segundo fundamento, que comporta três partes, o Conselho critica os seguintes aspetos do acórdão recorrido.

77. Três motivos justificavam a imposição das medidas restritivas contra a Kala Naft. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou improcedente o fundamento relativo a uma violação do dever de fundamentação na parte em que se referia ao primeiro e segundo motivos apresentados pelo Conselho. Relativamente ao primeiro motivo, considerou que o mesmo tinha permitido à Kala Naft verificar a procedência dos atos impugnados, defender‑se perante o Tribunal Geral e a este exercer a sua fiscalização ( 31 ). Quanto ao segundo motivo, o Tribunal Geral entendeu que este permitiu à Kala Naft contestar a realidade da alegada tentativa de aquisição e alegar que os portões de liga muito resistente por ela utilizados não se destinavam unicamente à indústria nuclear ( 32 ).

78. O Tribunal Geral acolheu, contudo, o segundo fundamento, na parte que dizia respeito ao terceiro motivo, dando a explicação seguinte: «79 Em contrapartida, o terceiro [motivo], segundo o qual a recorrente mantém ligações com sociedades implicadas no programa nuclear iraniano, apresenta caráter insuficiente, na medida em que não lhe permite compreender que tipo de relações lhe é efetivamente imputado e com que entidades, pelo que não está em condições de verificar a procedência dessa alegação e de a contestar com o mínimo grau de precisão.»

79. Consequentemente, o Tribunal Geral decidiu, no n.o 80 do acórdão recorrido, que «[se devem anular] os atos impugnados, na parte em que dizem respeito ao terceiro motivo». Em seguida, esclareceu, no n.o 81 do acórdão recorrido, que, «[n]a medida em que os três [motivos] em causa são autónomos, essa conclusão não leva à anulação dos atos impugnados na medida em que instituem medidas restritivas em relação à recorrente. Todavia, o terceiro motivo não poderá ser tomado em consideração por ocasião do exame dos outros fundamentos do recurso, em particular, do oitavo fundamento, relativo ao erro de apreciação dos factos».

80. Em seguida, no quadro da análise do terceiro fundamento, relativo a uma violação dos direitos de defesa da Kala Naft e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva, o Tribunal Geral respondeu ao argumento pelo qual a Kala Naft sustentava que não pôde aceder aos elementos e às informações que lhe diziam respeito, contidos nos autos do processo do Conselho, não obstante o pedido expresso nesse sentido, formulado na carta de 12 de setembro de 2010. Através desta carta, a Kala Naft solicitava, no essencial, ao Conselho que lhe fornecesse elementos de informação, «com um nível razoável de pormenores», sobre os três motivos adotados. Após ter assinalado que o Conselho não tinha respondido a este pedido na sua carta de 28 de outubro de 2010, o Tribunal Geral concluiu que o Conselho tinha violado os direitos de defesa da Kala Naft, ao não responder ao pedido de acesso ao processo, formulado por esta em tempo útil ( 33 ). Subsequentemente, o Tribunal Geral concluiu pela existência de uma violação do direito desta sociedade a uma proteção jurisdicional efetiva, o que o levou a acolher o terceiro fundamento e, portanto, a anular os atos controvertidos na parte em que diziam respeito à Kala Naft.

81. Assinalando que, segundo as afirmações do Conselho, os autos do processo não continham outras provas ou elementos de informação além dos reproduzidos na fundamentação dos atos controvertidos, o Tribunal Geral entendeu ser oportuno, «por economia de processo e no interesse de uma boa administração da justiça», examinar o sétimo e o oitavo fundamentos, relativos, respetivamente a um erro de direito no tocante ao conceito de implicação na proliferação nuclear e a um erro de apreciação dos factos no tocante às atividades da Kala Naft.

82. Quanto ao sétimo fundamento, relativo a um erro de direito no tocante ao conceito de implicação na proliferação nuclear, o Tribunal Geral desenvolveu o raciocínio seguinte: «113 Tal como […] resulta do n.o 77, o primeiro [motivo] fornecido pelo Conselho é baseado num comportamento concreto da recorrente, que a implica na proliferação nuclear. Com efeito, assenta na conclusão de que a recorrente apresenta um risco particular de nela estar envolvida, em razão da sua posição enquanto central de compras do grupo da [NIOC]. 114 Ora, o artigo 20.o, n.o 1, da Decisão 2010/413 prevê o congelamento dos fundos das ‘pessoas e entidades […] que […] prestem apoio’ à proliferação nuclear. Da mesma forma, o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 423/2007 e o artigo 16.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 961/2010 visam, nomeadamente, as entidades designadas como ‘prestando apoio’ à proliferação nuclear. 115 A fórmula utilizada pelo legislador implica que a adoção de medidas restritivas em relação a uma entidade, em razão do apoio que terá prestado à proliferação nuclear, pressupõe que esta tenha previamente adotado um comportamento correspondente a esse critério. Em contrapartida, na ausência de tal comportamento efetivo, o mero risco de a entidade em causa prestar apoio à proliferação nuclear no futuro não é suficiente. 116 Há, por isso, que reconhecer que, ao adotar a interpretação oposta do artigo 20.o, n.o 1, da Decisão 2010/413, do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 423/2007 e do artigo 16.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 961/2010, o Conselho cometeu um erro de direito. 117 O Conselho alega ainda, a este propósito, que, nos termos do artigo 215.o, n.o 1, TFUE, pode interromper totalmente as relações económicas e financeiras com um Estado terceiro ou adotar medidas restritivas setoriais em relação a esse Estado. 118 Todavia, isso é irrelevante no caso em apreço. Com efeito, as disposições em que se apoiam as medidas restritivas adotadas em relação à recorrente, […] enumeradas no n.o 116, não preveem tais medidas gerais ou setoriais, mas sim medidas individuais. 119 Em face do exposto, há que julgar procedente o sétimo fundamento e, por conseguinte, anular os atos impugnados na parte que dizem respeito ao primeiro motivo.»

83. Por fim, quanto ao oitavo fundamento, relativo a um erro de apreciação dos factos no tocante às atividades da recorrente, o Tribunal Geral decidiu o seguinte: «120 A título preliminar, deve recordar‑se que, face ao resultado do exame do segundo e sétimo fundamentos […], o exame do presente fundamento é limitado ao segundo motivo fornecido pelo Conselho, relativo ao facto de a recorrente ter tentado adquirir portões de liga muito resistente, que não têm utilização fora da indústria nuclear. 121 Quanto a este ponto, a recorrente alega que, contrariamente ao que considerou o Conselho na fundamentação dos atos impugnados, os portões que ela adquire não são utilizados exclusivamente pela indústria nuclear, mas igualmente nos setores do gás, do petróleo e da petroquímica. 122 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a procedência da argumentação da recorrente. Alega que esta não demonstrou que nunca tinha tentado adquirir portões que não têm utilização fora da indústria nuclear. 123 Segundo a jurisprudência, a fiscalização jurisdicional da legalidade de um ato através do qual foram adotadas medidas restritivas em relação a uma entidade estende‑se à apreciação dos factos e das circunstâncias invocados para a justificar, da mesma forma que à verificação dos elementos de prova e de informação em que assenta essa apreciação. Em caso de contestação, incumbe ao Conselho apresentar esses elementos, com vista à sua verificação pelo juiz da União (v., neste sentido, acórdão [de 14 de outubro de 2009] Bank Melli Iran/Conselho, [T-390/08, Colet., p. II-3967], n.os 37 e 107). 124 No caso vertente, o Conselho não apresentou nenhum elemento de informação ou de prova respeitante ao segundo fundamento, que vá além da fundamentação dos atos impugnados. Tal como ele próprio admite, em substância, baseou‑se em meras alegações, não escoradas em elementos de prova, de que a recorrente teria tentado adquirir portões de liga muito resistente, que não têm utilização fora da indústria nuclear. 125 Nestas circunstâncias, há que concluir que o Conselho não fez prova das alegações apresentadas no quadro do segundo motivo. 126 Por conseguinte, há que acolher o oitavo fundamento na medida em que visa o segundo motivo fornecido pelo Conselho e anular os atos impugnados na parte em que dizem respeito a esse mesmo motivo.»

A — Argumentação das partes

84. O Conselho defende, em primeiro lugar, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao examinar de forma separada e distinta, sob a perspetiva de fundamentos de anulação diferentes, cada um dos três elementos que motivaram a inscrição da Kala Naft na lista. Em especial, para avaliar a existência de apoio à proliferação nuclear, o primeiro motivo é pertinente no contexto dos outros motivos tidos em conta para designar a Kala Naft. Assim, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito quando não tomou em consideração a relação entre este primeiro motivo e os restantes elementos da fundamentação.

85. Em segundo lugar, o Conselho defende que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao não ter devidamente em conta, aquando da sua análise do segundo e terceiro motivos, a circunstância de que estes elementos se baseavam em informações provenientes de fontes confidenciais. Observa que as atividades de proliferação nuclear da República Islâmica do Irão são clandestinas, que não foram declaradas à AIEA e que foram desenvolvidas em violação das resoluções do Conselho de Segurança. As atividades imputadas à Kala Naft no segundo e terceiro motivos também são clandestinas e os elementos com base nos quais foram identificadas proveem de fontes confidenciais.

86. Ora, alguns Estados‑Membros podem opor‑se à comunicação de informações provenientes de fontes confidenciais, uma vez que esta pode permitir identificar as pessoas que forneceram essas informações ou revelar o método através do qual as referidas informações foram obtidas. Em consequência, a vida e a segurança das pessoas em questão podem ser postas em perigo, correndo‑se ainda o risco de comprometer o método utilizado para obter tais informações.

87. O Conselho indica igualmente que estas informações podem ser prestadas, a título confidencial, a um Estado‑Membro por um Estado terceiro, que se recusa a autorizar a sua comunicação. Nesse caso, é também necessário respeitar a confidencialidade das informações, sem o que a cooperação internacional entre os Estados‑Membros e os Estados terceiros se arrisca a ficar comprometida.

88. O Conselho deduz do exposto que, quando um Estado‑Membro propõe a designação de uma pessoa ou de uma entidade e os elementos de prova e de informação que apoiam ou esclarecem o motivo da designação provêm de fontes confidenciais, pode legitimamente proceder à referida designação unicamente com base na exposição de motivos proposta por esse Estado‑Membro. O Conselho esclarece que a exposição de motivos deve ser objetivamente credível, o que sucede no caso vertente.

89. Na audiência, para demonstrar a natureza objetivamente credível dos motivos, o Conselho realçou a circunstância, sublinhada no décimo sétimo considerando da Resolução 1929 (2010) do Conselho de Segurança, que «o equipamento e as matérias utilizados nos processos químicos da indústria petroquímica são muito semelhantes aos que são empregues em certas atividades sensíveis do ciclo do combustível nuclear».

90. Segundo o Conselho, a abordagem que defende é conforme ao princípio da confiança mútua que deve reinar entre os Estados‑Membros, bem como entre estes e as instituições da União, e justifica‑se pelo facto de os valores referentes ao respeito dos direitos fundamentais serem comuns aos Estados‑Membros e à União. Além disso, a referida conclusão está também conforme com o princípio da cooperação leal, previsto no artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, TUE. É, portanto, excessivo exigir a um Estado‑Membro que comunique elementos de prova e até de informação quando estes provêm de fontes confidenciais.

91. O Conselho cita, além disso, diversos acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, relativos ao artigo 6.o, n.o 1, da CEDH, dos quais resulta que «o direito à divulgação das provas pertinentes não é absoluto. Num determinado processo penal, podem existir interesses concorrentes — como a segurança nacional ou a necessidade de proteger testemunhas em risco de sofrer represálias ou de manter secretos métodos policiais de investigação de infrações — que devem ser ponderados juntamente com os direitos do acusado» ( 34 ).

92. Segundo o Conselho, esta conclusão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem efetuada a propósito de acusações em matéria penal deve ser válida, por maioria de razão, para as medidas restritivas em causa no presente recurso de decisão do Tribunal Geral, uma vez que não constituem sanções penais, mas medidas de natureza preventiva ( 35 ).

93. Por todas estas razões, o Conselho defende que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que o Conselho devia apresentar elementos de prova para apoiar o segundo motivo (a saber, a tentativa de aquisição, pela Kala Naft, de portões de liga muito resistente utilizados exclusivamente pela indústria nuclear) e para prestar mais esclarecimentos quanto ao terceiro motivo (a saber, que a Kala Naft tem relações com sociedades que fazem parte do programa nuclear iraniano). O Conselho entende igualmente que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que o Conselho tinha violado os direitos de defesa da Kala Naft, por não ter respondido ao seu pedido de ser informada dos pormenores relativos aos elementos que lhe são imputados.

94. Em resposta a estes argumentos, a Kala Naft alega, em primeiro lugar, que foi o próprio Conselho que considerou que cada um dos motivos constantes dos atos controvertidos era suficiente, por si mesmo, para justificar a sua decisão. Não só o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao rejeitar o terceiro motivo, como o fundamento do Conselho deve ser considerado novo e, portanto, julgado inadmissível.

95. Fazendo seu o raciocínio do Tribunal Geral nos n.os 114 e 115 do acórdão recorrido, a Kala Naft defende, em segundo lugar, que o primeiro motivo, intrinsecamente viciado, não pode ter por efeito validar o terceiro motivo.

96. Em terceiro lugar, a Kala Naft defende que, mesmo lendo conjuntamente o primeiro e o terceiro motivos, este continua obscuro, uma vez que é impossível compreender a que sociedades e a que ligações o Conselho se refere.

97. A propósito dos elementos de prova, a Kala Naft argumenta que o Conselho só invocou a confidencialidade das provas na audiência. Trata‑se, portanto, de um fundamento novo, que o artigo 48.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral proíbe esse Tribunal de examinar.

98. Citando o acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, já referido, e o acórdão do Tribunal Geral de 21 de março de 2012, Fulmen/Conselho ( 36 ), a Kala Naft argumenta que o juiz da União deve poder fiscalizar a legalidade e a justeza das medidas de congelamento de fundos, sem que lhe possam ser opostos o segredo ou a confidencialidade dos elementos de prova e de informação utilizados pelo Conselho.

99. Salienta que o Conselho não lhe comunicou nenhum elemento de informação. A Kala Naft recorda que o congelamento de fundos foi motivado por esta ter tentado comprar material (portões de liga muito resistente) utilizado exclusivamente pela indústria nuclear e por manter ligações com sociedades que participam no programa nuclear. A Kala Naft não compreende de que forma a prestação de informações a este respeito podia representar um risco para a segurança dos informadores do Conselho ou dos Estados‑Membros. Entende, diversamente, que esta pretensa confidencialidade dissimula a inexistência de elementos tangíveis e observa que o Conselho não propõe nenhuma medida prática que permita resolver o problema, como uma comunicação à porta fechada.

B — Apreciação

100. Há que dizer, desde já, que não estamos de acordo com o raciocínio desenvolvido pelo Tribunal Geral nem com o resultado a que o mesmo conduz. Este desacordo explica‑se, em grande parte, pelo facto de que o Tribunal Geral, em nosso entender, ponderou de forma insuficiente o contexto em que se inscrevem as medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão e a sua natureza preventiva.

1. Contexto geral que justifica as medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão

101. Este contexto é marcado por uma constatação, expressa no quarto considerando da Resolução 1929 (2010) do Conselho de Segurança, a saber que, «como foi confirmado pelos relatórios do Diretor‑Geral da [AIEA] […], o Irão não suspendeu, de forma integral e duradoura, todas as atividades associadas ao enriquecimento e ao reprocessamento, bem como à água‑pesada […], nem cooperou com a AIEA no que respeita a questões preocupantes em suspenso e que devem ser clarificadas de forma a excluir uma eventual dimensão militar do seu programa nuclear, nem adotou as outras medidas prescritas pelo Conselho de Governadores da AIEA, nem cumpriu as disposições das Resoluções 1696 (2006), 1737 (2006), 1747 (2007) e 1803 (2008) do Conselho de Segurança». Atendendo a esta constatação, o Conselho de Segurança decidiu, designadamente, no n.o 5 da Resolução 1929 (2010), que «o Irão deve cumprir sem demora, integralmente e sem reservas as obrigações que lhe incumbem por força do acordo de garantias [TNP ( 37 )] que celebrou com a AIEA».

102. Face à recusa persistente da República Islâmica do Irão em aplicar estas resoluções e em cooperar com a AIEA, o Conselho de Segurança teve que pressionar este Estado para o persuadir a cumprir as suas obrigações internacionais. As medidas decididas com esta finalidade destinam‑se a vigorar enquanto o Conselho de Segurança não dispuser, devido à recusa de cooperação expressa pela República Islâmica do Irão, de garantias de que o programa nuclear deste Estado é desenvolvido para fins exclusivamente pacíficos.

103. Além de se destinarem a fazer pressão sobre a República Islâmica do Irão para a incitar a respeitar as suas obrigações internacionais, as medidas restritivas decididas pelo Conselho de Segurança pretendem, como decorre do vigésimo primeiro considerando da Resolução 1929 (2010), constituir um obstáculo ao desenvolvimento por este Estado de tecnologias sensíveis em apoio dos seus programas nucleares e de mísseis.

104. Esta resolução, à semelhança das anteriores, coloca a tónica sobre o risco de proliferação que apresenta o programa nuclear iraniano ( 38 ) e sobre a necessidade de prevenir este risco.

105. Entre as medidas preventivas previstas na Resolução 1929 (2010) figura, no seu n.o 21, no prolongamento do que já estava previsto nas resoluções anteriores ( 39 ), o congelamento de fundos e de recursos económicos relativamente aos quais os Estados dispõem de informações que lhes conferem motivos razoáveis para assumir que podem contribuir para as atividades nucleares da República Islâmica do Irão, que apresentam um risco de proliferação ou de desenvolvimento de vetores de armas nucleares.

2. Natureza preventiva das medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão

106. O Tribunal de Justiça reconheceu, sem ambiguidade, a natureza preventiva das medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão. No seu acórdão Bank Melli Iran/Conselho, já referido, indicou que «[r]esulta dos considerandos e de todas as disposições [do Regulamento n.o 423/2007] que este tem por objetivo impedir ou travar a política adotada por esse Estado em matéria nuclear, tendo em conta o risco que a mesma apresenta, através de medidas restritivas em matéria económica» ( 40 ). O Tribunal esclareceu que «são os riscos específicos do programa iraniano de proliferação nuclear que são combatidos e não a atividade geral de proliferação do nuclear» ( 41 ).

107. No seu acórdão de 21 de dezembro de 2011, Afrasiabi e o. ( 42 ), o Tribunal de Justiça declarou que «resulta inequivocamente dos termos tanto da Resolução 1737 (2006), em especial dos seus pontos 2 e 12, como da Posição Comum 2007/140/PESC [ ( 43 )], em especial do seu primeiro e nono considerandos, que as medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão têm caráter preventivo no sentido de que visam impedir um ‘risco de proliferação’ nuclear nesse Estado» ( 44 ).

108. É interessante notar que o Tribunal de Justiça retirou desta conclusão uma consequência direta quanto à interpretação do conceito de «recursos económicos» na aceção do artigo 1.o, alínea i), do Regulamento n.o 423/2007. Assim, o Tribunal de Justiça considerou que, atendendo à natureza preventiva das medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão, «o critério pertinente para aplicar este conceito […] reside na possibilidade de o ativo em causa ser utilizado para obter fundos, bens ou serviços suscetíveis de contribuir para a proliferação nuclear no Irão» ( 45 ). Para efeitos da interpretação do artigo 7.o, n.o 3, do Regulamento n.o 423/2007, relativo à proibição de colocação à disposição de fundos ou de recursos económicos a pessoas e a entidades inscritas numa lista, o Tribunal de Justiça tomou em consideração o facto de que um ativo, na aceção do artigo 1.o, alínea i), deste mesmo Regulamento, «implica, em si mesmo, um risco de ser desviado em apoio da proliferação nuclear no Irão» ( 46 ), e sublinhou o «potencial de utilização que [um forno de sinterização como o que está em causa] oferece para o fabrico de componentes de mísseis nucleares e, portanto, para a contribuição para a proliferação nuclear no Irão» ( 47 ).

109. Parece‑nos que o Tribunal de Justiça deve manter esta abordagem, conforme com o princípio da precaução, e que consiste em, para interpretar as disposições do direito da União em matéria de congelamento de fundos, colocar no cerne do seu raciocínio a vocação preventiva das medidas restritivas.

110. Assim, se o Tribunal de Justiça pretende manter‑se coerente com o que decidiu no seu acórdão Afrasiabi e o., já referido, e dar alcance às repetidas referências à natureza preventiva das medidas restritivas, deveria, conforme teremos oportunidade de desenvolver adiante, considerar que esta natureza preventiva das medidas restritivas requer que este Tribunal adeque a sua fiscalização, designadamente para efeitos de avaliar se uma pessoa ou entidade presta apoio à proliferação nuclear.

3. Contexto particular que conduziu à designação de Kala Naft

111. Para prevenir o risco de proliferação que apresenta o programa nuclear iraniano e aumentar a pressão sobre a República Islâmica do Irão, a Resolução 1929 (2010) ampliou o alcance das medidas restritivas anteriores e previu medidas restritivas adicionais contra este Estado.

112. Para o efeito, identificou diversos setores económicos cujas atividades são suscetíveis de contribuir para atividades nucleares que apresentam um risco de proliferação. Entre estes setores é visado, designadamente, o da energia e, em especial, a indústria do gás e petrolífera.

113. O décimo sétimo considerando da Resolução 1929 (2010) indica claramente o motivo por que este setor é visado. O Conselho de Segurança salienta, com efeito, neste considerando, «a ligação potencial entre as receitas da [República Islâmica do] Irão provenientes do seu setor energético e o financiamento das suas atividades nucleares que apresentam um risco de proliferação» e «que o material e as matérias utilizados nos processos químicos da indústria petroquímica são muito semelhantes aos que são empregues em certas atividades sensíveis do ciclo do combustível nuclear».

114. O setor energético da República Islâmica do Irão faz, portanto, parte dos setores visados pelas medidas restritivas pelo duplo motivo de proporcionar a este Estado receitas que podem ser utilizadas para financiar atividades nucleares que apresentam um risco de proliferação e de os bens utilizados pela indústria petroquímica poderem servir para desenvolver o programa nuclear iraniano.

115. Este setor é, portanto, particularmente visado pelas medidas restritivas devido ao risco que apresenta em termos de proliferação nuclear.

116. Esta identificação de uma situação de risco específica do setor da energia iraniano foi corroborada pelo Conselho Europeu nas suas conclusões de 17 de junho de 2010, nas quais convidou o Conselho a adotar medidas para execução das previstas na Resolução 1929 (2010), bem como medidas de acompanhamento. Entre os setores que devem ser objeto destas medidas figuram os «grandes setores da indústria do gás e petrolífera, com proibição de novos investimentos, de assistência técnica e de transferências de tecnologias, equipamentos e serviços associados a estes setores» ( 48 ).

117. Em conformidade com estas conclusões do Conselho Europeu, a Decisão 2010/413 estabelece, no seu artigo 4.o, n.o 1, que são «proibidos a venda, o fornecimento e a transferência, por nacionais dos Estados‑Membros ou a partir dos territórios destes Estados, ou utilizando navios ou aeronaves sob sua jurisdição, quer provenham ou não dos seus territórios, de equipamentos e tecnologias essenciais destinados [a diversos setores‑chave] da indústria iraniana do petróleo e do gás natural, ou a empresas iranianas ou pertencentes ao Irão que se dediquem a esses setores fora do Irão».

118. Como complemento desta medida, a Decisão 2010/413 previu igualmente medidas de congelamento de fundos e de recursos económicos relativamente a pessoas e a entidades suplementares, bem como restrições adicionais às trocas comerciais relativas a bens e tecnologias de dupla utilização.

119. O Regulamento n.o 961/2010 implementou as medidas restritivas adicionais previstas na Decisão 2010/413. Apresenta, assim, no seu anexo VI, uma lista do equipamento e tecnologia essencial destinados aos setores chave da indústria do petróleo e do gás natural no Irão enumerados no artigo 8.o, n.o 2, desse regulamento. Precisa igualmente o alcance das restrições adicionais às trocas comerciais relativas a bens e tecnologias de dupla utilização, fazendo referência ao Regulamento (CE) n.o 428/2009 do Conselho, de 5 de maio de 2009, que cria um regime comunitário de controlo das exportações, transferências, corretagem e trânsito de produtos de dupla utilização ( 49 ).

120. Além disso, tendo em consideração o «perigo específico que [a República Islâmica do] Irão representa para a paz e a segurança internacionais» ( 50 ), o Conselho entendeu que era necessário proceder a uma adaptação das suas listas de congelamento de fundos.

121. Foi neste contexto que a Kala Naft foi inscrita na lista das pessoas e entidades que figuram no anexo II da Decisão 2010/413 e do anexo VIII do Regulamento n.o 961/2010. Este contexto está dominado por uma dupla vontade, ou seja, por um lado, a de exercer pressão sobre a República Islâmica do Irão paralisando um setor estratégico que é para esta uma importante fonte de rendimentos, os quais podem, potencialmente, ser utilizados para efeitos de desenvolvimento do seu programa nuclear.

122. Por outro lado, atendendo à constatação que o Conselho de Segurança faz na sua Resolução 1929 (2010) quanto à similitude entre o material e as matérias utilizados nos processos químicos da indústria petroquímica e os que são empregues em certas atividades sensíveis do ciclo de combustível nuclear, bem como quanto à necessidade de restringir as trocas comerciais relativas a bens e a tecnologias de dupla utilização, o legislador da União pretendeu evitar o risco de que os bens e as tecnologias destinados a empresas pertencentes à indústria do petróleo e do gás fossem, na realidade, desviados em proveito das atividades nucleares da República Islâmica do Irão. Esta vontade traduziu‑se não apenas em restrições às trocas comerciais relativas a equipamentos e a tecnologias chave que podem ser utilizados pela indústria iraniana do petróleo e do gás mas igualmente no congelamento de fundos e de recursos económicos de uma entidade como a Kala Naft, cuja atividade é adquirir bens em benefício das empresas que atuam neste setor.

123. Recordamos, a este respeito, que a Kala Naft tem por objeto social atuar como central de compras para as atividades do grupo da NIOC relacionadas com o petróleo, o gás e a indústria petroquímica.

124. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral desenvolveu um raciocínio que não teve em consideração estes elementos de contexto e que não tomou em conta que devia apreciar a legalidade de uma medida com uma vocação preventiva e não repressiva. A falta de tomada em consideração deste pano de fundo conduziu o Tribunal Geral a cometer vários erros de direito.

4. Erros de direito cometidos pelo Tribunal Geral

a) Quanto ao dever de fundamentação

125. O dever de informar a pessoa ou a entidade inscrita sobre os motivos da sua inscrição na lista está expressamente previsto nos artigos 24.°, n.o 3, da Decisão 2010/413, 15.°, n.o 3, do Regulamento n.o 423/2007 e 36.°, n.o 3, do Regulamento n.o 961/2010.

126. No que respeita à verificação do caráter suficiente, ou não, dos motivos comunicados à pessoa ou à entidade inscrita, importa referir a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça relativa ao dever de fundamentação dos atos da União ( 51 ). No essencial, a exposição de motivos deve permitir ao interessado conhecer as justificações das medidas adotadas e à jurisdição competente exercer a sua fiscalização. A exposição de motivos deve indicar as razões específicas e concretas pelas quais a autoridade competente considerou que o interessado devia ser objeto de uma medida restritiva, para que a exposição permita àquele interessado compreender o que lhe é imputado e possa, efetivamente, defender‑se contestando os motivos invocados. A observância do dever de fundamentação deve permitir ao interessado invocar utilmente as vias de recurso à sua disposição para contestar a legalidade da decisão de inscrição.

127. A exigência de fundamentação varia consoante a natureza do ato em causa e o contexto no qual este foi adotado. Esta exigência deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos motivos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o ato diga diretamente e individualmente respeito podem ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa ( 52 ). Em especial, um ato lesivo estará suficientemente fundamentado quando tenha ocorrido num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito ( 53 ).

128. Depois de ter recordado esta jurisprudência, o Tribunal Geral, considerando que o Conselho invocava três motivos autónomos, dedicou‑se a analisar cada um deles em separado. No final dessa análise, concluiu pelo caráter suficiente dos dois primeiros motivos, mas considerou que o terceiro apresentava um caráter insuficiente.

129. Em consequência, o Tribunal Geral, no n.o 80 do acórdão recorrido, decidiu que devia «acolher‑se o [fundamento relativo à violação do dever de fundamentação] e, portanto, […] anular‑se os atos impugnados, na parte em que dizem respeito ao terceiro motivo». Em seguida, precisou, no n.o 81 do acórdão recorrido, que, «[n]a medida em que os três [motivos] em causa são autónomos, essa conclusão não leva à anulação dos atos impugnados na medida em que instituem medidas restritivas em relação à recorrente», antes de indicar que, «[t]odavia, o terceiro motivo não poderá ser tomado em consideração por ocasião do exame dos outros fundamentos do recurso, em particular, do oitavo fundamento, relativo ao erro de apreciação dos factos».

130. Assinalamos uma contradição entre os n.os 80 e 81 do acórdão recorrido, na medida em que o Tribunal Geral decidiu, no primeiro número, anular os atos controvertidos na parte em que dizem respeito ao terceiro motivo, para depois contrariar imediatamente essa conclusão no número seguinte.

131. Embora mitigado pelo n.o 81 do acórdão recorrido, o n.o 80 do mesmo é criticável na medida em que declara que a circunstância de um dos três motivos não ser suficientemente preciso e concreto é constitutiva de uma violação do dever de fundamentação. Esta conclusão é, em nosso entender, errada. Pelo contrário, importa apreender a fundamentação no seu conjunto e entender que, desde que pelo menos um elemento da fundamentação possa ser considerado suficientemente preciso e concreto, o dever de fundamentação foi respeitado.

132. Com efeito, deve considerar‑se que a fundamentação é suficiente quando permite à pessoa ou entidade em questão compreender as razões da sua inscrição na lista e contestar estas razões. Atendendo à natureza preventiva das medidas em causa, as referidas razões devem refletir de que modo uma atividade, um comportamento ou as relações da pessoa ou entidade designada podem contribuir para o desenvolvimento do programa nuclear iraniano. Os motivos devem, ainda, ser entendidos à luz do contexto no qual as medidas restritivas se inscrevem. Importa, a este respeito, no quadro da apreciação da suficiência da fundamentação, tomar em conta a circunstância de que este contexto é, se for caso disso, conhecido pela pessoa ou entidade designada.

133. Desde que a fundamentação de uma medida restritiva, considerada no contexto em que essa medida se inscreve, identifique de forma suficientemente precisa e concreta o risco que apresenta a atividade, o comportamento ou as ligações da pessoa ou entidade designada em termos de proliferação nuclear, a exigência da fundamentação deve considerar‑se cumprida.

134. Além disso, temos reservas quanto ao método que consiste em analisar separadamente os motivos das medidas restritivas sem os relacionar entre si. Este método pode conduzir a um resultado viciado e artificial. Mesmo admitindo que o terceiro motivo não é um modelo de precisão, afigura‑se‑nos que a sua apreciação de forma isolada ou em relação com os outros motivos pode modificar a análise. Por outro lado, também neste caso, o Tribunal Geral devia ter tido em conta o contexto em que se inscreve o congelamento de fundos e de recursos económicos da Kala Naft.

135. A este respeito, conforme explicámos nos desenvolvimentos anteriores, não se contesta que a Kala Naft está estrutural e funcionalmente ligada à empresa pública NIOC, a qual é controlada pelo Estado iraniano, e que a sua finalidade é agir como central de compras para as atividades do grupo da NIOC relacionadas com o petróleo, o gaz e a indústria petroquímica. Por outro lado, o Conselho de Segurança assinalou a potencial ligação entre as receitas da República Islâmica do Irão provenientes do seu setor energético e o financiamento das suas atividades nucleares que apresentam um risco de proliferação, e alertou os Estados quanto ao facto de que o material e as matérias utilizados nos processos da indústria petroquímica são muito semelhantes aos que são empregues em certas atividades sensíveis do ciclo do combustível nuclear.

136. Em nosso entender, é à luz deste contexto e dos restantes elementos da fundamentação que se deve avaliar a suficiência da alegação de que Kala Naft tem ligações com as sociedades que participam no programa nuclear iraniano.

137. Atendendo a estes elementos, concluímos sem reservas pelo caráter suficiente da fundamentação dos atos controvertidos, uma vez que permitiu à Kala Naft compreender, à luz de um contexto que esta não podia alegar ignorar, de que forma a sua atividade, o seu comportamento e as alegadas ligações eram suscetíveis de contribuir para o desenvolvimento do programa nuclear iraniano e, portanto, apresentar um risco em termos de proliferação nuclear.

138. Portanto, foi erradamente que o Tribunal Geral concluiu, no n.o 80 do acórdão recorrido, pela existência de uma violação do dever de fundamentação.

b) Quanto aos direitos de defesa e ao direito a uma proteção jurisdicional efetiva

139. No n.o 101 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral entendeu que o Conselho tinha violado os direitos de defesa da Kala Naft por não ter respondido ao pedido que esta formulou para aceder aos autos do processo. Na medida em que esta circunstância era, a priori, suscetível de ter afetado a defesa desta sociedade no Tribunal Geral, traduzia‑se, consequentemente, no entender do Tribunal Geral, numa violação do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva. Por esta razão, o Tribunal Geral anulou assim os atos controvertidos, na parte em que diziam respeito à Kala Naft.

140. Não estamos de acordo com esta análise.

141. Na sua carta de 12 de setembro de 2010, a Kala Naft pediu ao Conselho que a informasse «com um nível razoável de pormenores» acerca dos três motivos invocados contra si. A Kala Naft exigia portanto ao Conselho informações suplementares em apoio daqueles motivos, informações estas que o Conselho não forneceu na sua carta de 28 de outubro de 2010.

142. Ora, resulta do n.o 110 do acórdão recorrido que, nos seus articulados apresentados no Tribunal Geral, o Conselho tinha confirmado que o seu processo não continha outras provas ou elementos de informação além dos reproduzidos na fundamentação dos atos controvertidos, a qual deve, de resto, ser considerada suficientemente precisa e concreta. Nestas condições, não se pode alegar que o Conselho violou os direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva da Kala Naft por não lhe ter comunicado, adicionalmente à exposição de motivos, informações de que não dispunha ( 54 ).

143. Chegamos agora à questão de saber se o Conselho podia, validamente, basear‑se apenas nos elementos de que dispunha, a saber, na exposição de motivos, lida à luz do contexto em que a medida restritiva em causa foi decidida, e nas observações da Kala Naft, para adotar e, em seguida, decidir manter esta medida. O Tribunal Geral entendeu que não. Não partilhamos da sua análise.

c) Quanto ao mérito da fundamentação

144. Há que recordar sumariamente o raciocínio do Tribunal Geral.

145. Em primeiro lugar, o Tribunal Geral considerou que o primeiro motivo, relativo à comercialização pela Kala Naft de equipamentos para o setor petrolífero e do gás suscetíveis de serem utilizados no programa nuclear iraniano, não traduzia a existência de um apoio à proliferação nuclear, na aceção dos artigos 20.°, n.o 1, da Decisão n.o 2010/413, 7.°, n.o 2, do Regulamento n.o 423/2007 e 16.°, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 961/2010. Com efeito, no entender do Tribunal Geral, «[a] fórmula utilizada pelo legislador implica que a adoção de medidas restritivas em relação a uma entidade, em razão do apoio que terá prestado à proliferação nuclear, pressupõe que esta tenha previamente adotado um comportamento correspondente a esse critério. Em contrapartida, na ausência de tal comportamento efetivo, o mero risco de a entidade em causa prestar apoio à proliferação nuclear no futuro não é suficiente» ( 55 ).

146. Ao decidir desta forma, o Tribunal Geral, no essencial, validou a argumentação que a Kala Naft desenvolveu em primeira instância, ou seja que, para poder ser considerada como constituindo um apoio à proliferação nuclear, a contribuição de uma pessoa ou entidade para o programa nuclear deve ser «efetiva e comprovada e não apenas eventual, ou mesmo possível» ( 56 ).

147. Por outro lado, o Tribunal Geral recusou tomar em consideração a circunstância de que o Conselho tem competência, por força do artigo 215.o, n.o 1, TFUE, para interromper totalmente as relações económicas e financeiras com um Estado terceiro ou para adotar medidas restritivas setoriais relativamente a esse estado.

148. O Tribunal Geral concluiu daqui que havia que anular os atos controvertidos na parte em que diziam respeito ao primeiro motivo.

149. Uma vez que, sob a perspetiva da qualificação jurídica dos factos, o primeiro motivo não foi considerado procedente pelo Tribunal Geral, foi unicamente à luz do segundo motivo, relativo ao facto de a Kala Naft ter tentado adquirir material (portões de liga muito resistente) utilizado exclusivamente pela indústria nuclear, que o Tribunal Geral procedeu à análise da exatidão material dos factos.

150. Para esse efeito, o Tribunal Geral aplicou um modelo de fiscalização jurisdicional, cujos contornos e intensidade recordou. Assim, no entender do Tribunal Geral, resulta da jurisprudência que «a fiscalização jurisdicional da legalidade de um ato pelo qual foram adotadas medidas restritivas em relação a uma entidade estende‑se à apreciação dos factos e das circunstâncias invocados para a justificar, da mesma forma que à verificação dos elementos de prova e de informação em que assenta essa apreciação. Em caso de contestação, incumbe ao Conselho apresentar esses elementos, com vista à sua verificação pelo juiz da União» ( 57 ).

151. Pela aplicação deste modelo de fiscalização, o Tribunal Geral concluiu que, na medida em que o Conselho não tinha produzido prova das alegações invocadas no quadro do segundo motivo, havia que anular os atos controvertidos na parte em que dissessem respeito a esse motivo.

152. Ao raciocinar desta forma, o Tribunal Geral procedeu, em nosso entender, a uma apreciação errada do mérito da fundamentação dos atos controvertidos.

153. Em primeiro lugar, e estritamente do ponto de vista do método, o Tribunal Geral procedeu a esta apreciação em duas etapas, numa ordem um pouco surpreendente. Começou por analisar o sétimo fundamento, relativo a um erro de direito no tocante ao conceito de implicação na proliferação nuclear, antes de analisar o oitavo fundamento, relativo a um erro de apreciação dos factos no tocante às atividades de Kala Naft. Ao proceder deste modo, o Tribunal Geral analisou a qualificação jurídica dos factos antes da exatidão material dos factos, o que não nos parece ser a ordem lógica e tradicional da análise dos fundamentos no quadro de um recurso de anulação.

154. Esta forma de proceder é ainda mais criticável porquanto teve um impacto direto na apreciação que o Tribunal Geral fez sobre o mérito da fundamentação. Com efeito, conduziu o Tribunal Geral a cindir de forma artificial os diferentes elementos da fundamentação para, no final, considerar apenas o segundo no quadro da sua análise da exatidão material dos factos. Assim, o Tribunal Geral procurou verificar a veracidade da alegação relativa a uma tentativa de aquisição de portões de liga muito resistente, utilizados exclusivamente pela indústria nuclear, quando, na realidade, uma análise da materialidade dos factos unicamente centrada nesta tentativa de aquisição não era adequada, uma vez que o risco que a Kala Naft apresentava em termos de proliferação nuclear assentava, com efeito, noutros elementos de facto, como a própria atividade da Kala Naft. O método escolhido pelo Tribunal Geral conduziu, assim, a um resultado viciado.

155. Em seguida, e mais importante, as apreciações feitas pelo Tribunal Geral quanto à exatidão material e à qualificação jurídica dos factos parecem‑nos erradas porque não tomam minimamente em consideração a natureza preventiva da medida de congelamento de fundos adotada contra a Kala Naft nem o contexto em que essa medida se insere.

156. Mais, para verificar o mérito da fundamentação, ou seja, se esta permitia justificar a medida restritiva adotada contra a Kala Naft, o Tribunal Geral devia, numa abordagem simultaneamente pragmática e respeitadora do princípio da precaução, ter tomado em conta os parâmetros e os elementos de contexto que se seguem.

157. Em primeiro lugar, atendendo à natureza preventiva das medidas de congelamento de fundos, o juiz da União deve adaptar as características e a intensidade da fiscalização que exerce sobre a legalidade interna dessas medidas, em especial no que se refere à exatidão material e à qualificação jurídica dos factos.

158. As medidas preventivas, como a medida de congelamento de fundos em questão no presente processo, têm por finalidade impedir que as pessoas ou as entidades designadas tenham acesso a recursos económicos ou financeiros que podem utilizar para apoiar atividades nucleares que apresentam um risco de proliferação ou para o desenvolvimento de vetores de armas nucleares.

159. Em conformidade com o disposto no n.o 21 da Resolução 1929 (2010), estas medidas podem ser adotadas sempre que as autoridades competentes disponham de informações que lhes confiram motivos razoáveis para assumir que esses recursos económicos ou financeiros podem contribuir para as referidas atividades nucleares.

160. Com base nos indícios de que disponham, as autoridades competentes são, portanto, levadas a adotar as medidas que entendam necessárias para evitar que um risco se concretize, risco este que, no caso vertente, é constituído pela utilização potencial de recursos económicos ou financeiros em benefício do programa nuclear iraniano.

161. Estas medidas não pretendem minimamente sancionar um comportamento relativamente ao qual tenha ficado demonstrado, com base em provas, que contribui efetivamente para apoiar esse programa. Dito de outra forma, a adoção de medidas preventivas não exige a prova de que os recursos económicos ou financeiros são efetivamente utilizados em benefício do programa nuclear iraniano. É suficiente que a autoridade competente disponha de indícios suficientes que indiquem que esse risco existe.

162. Assim, a medida de congelamento de fundos e de recursos económicos adotada contra a Kala Naft não tem por finalidade reprimir aquisições concretas de bens, relativamente aos quais fique provado que foram efetivamente utilizados para fins de proliferação nuclear, mas prevenir tais aquisições.

163. A prevenção de um risco não pode, portanto, ser equiparada à repressão de uma infração consumada. O juiz da União deve, consequentemente, adequar a sua fiscalização, consoante deva apreciar a legalidade de medidas pertencentes a uma ou a outra categoria.

164. Esta diferença substancial entre as medidas preventivas e as medidas repressivas deve, assim, repercutir‑se no modelo de fiscalização aplicado pelo juiz da União e na avaliação que efetua quanto à contribuição de uma pessoa ou de uma entidade para o programa nuclear iraniano.

165. A constatação de que as medidas restritivas afetam gravemente os direitos e as liberdades das pessoas ou das entidades em causa ( 58 ) não justifica, a nosso ver, que a fiscalização jurisdicional das medidas preventivas deva ser alinhada pelo das medidas repressivas, porquanto isso impediria completamente, como demonstra a jurisprudência recente do Tribunal Geral, a adoção de uma medida como a que está em causa no presente processo.

166. Essa constatação exige, em contrapartida, que seja suficientemente demonstrada pela autoridade competente a existência de um risco. Contudo, esta demonstração não necessita da produção de prova quanto à utilização efetiva de recursos económicos ou financeiros em benefício do programa nuclear iraniano. A existência de um risco pode, com efeito, conforme ilustra perfeitamente o presente processo, resultar de uma série de elementos objetivos que, analisados conjuntamente, tornem este risco suficientemente percetível.

167. Em segundo lugar, para avaliar o mérito de uma medida restritiva como a que está em causa no presente processo, o juiz da União deve tomar em conta o contexto no qual esta foi adotada.

168. Recordamos que, no caso vertente, esse contexto está marcado pela vontade do Conselho de Segurança, apoiada pelo Conselho Europeu e, depois, pelo Conselho, de aumentar a pressão sobre a República Islâmica do Irão paralisando os recursos financeiros que lhe proporciona o seu setor energético e evitar que bens destinados à indústria petroquímica sejam desviados em benefício do programa nuclear iraniano.

169. Estes elementos contextuais são, antes de mais, a expressão de uma decisão política, a saber, a de visar mais em concreto, num determinado momento, o setor iraniano da energia, porque as autoridades políticas entendem que este setor apresenta um risco particular no quadro do combate à proliferação nuclear.

170. Em terceiro lugar, o juiz da União deve tomar em consideração que a definição das categorias de pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas resulta dessa decisão política. Portanto, é necessário reconhecer ao Conselho um amplo poder de apreciação na avaliação que faz, com base nos motivos que lhe são fornecidos pelo Estado‑Membro que propôs a inscrição ou pelo Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança ( 59 ), quanto à existência de um risco suficiente.

171. Esta ampla margem de apreciação de que o Conselho deve beneficiar assenta na natureza simultaneamente política e complexa da avaliação do risco de proliferação nuclear, a qual deve ser realizada com observância do princípio da precaução. Essa margem de apreciação deve, em nosso entender, traduzir‑se numa fiscalização adaptada pelo juiz da União, no que se refere à exatidão material e à qualificação jurídica dos factos.

172. Assim, o juiz da União deve, quando exerce a sua fiscalização, acautelar‑se para não ultrapassar o limiar que o conduziria, designadamente devido a exigências probatórias demasiado estritas, a substituir a apreciação da autoridade competente pela sua.

173. Concretamente, o juiz da União deve efetuar a sua fiscalização da legalidade de uma medida de congelamento de fundos, como a que está em causa no presente processo, com base em todos os elementos de que disponha, ou seja, a exposição de motivos da inscrição na lista e, sendo caso disso, as observações da pessoa ou da entidade inscrita, bem como as fornecidas em resposta pelo Conselho. Deve igualmente, numa abordagem pragmática, tomar em conta os elementos de informação fornecidos no decurso do processo judicial e que possam contribuir para afinar a sua compreensão do risco identificado e, portanto, a sua apreciação sobre o caráter adequado da medida.

174. Para tomar em consideração a ampla margem de apreciação de que o Conselho dispõe, e numa abordagem respeitadora do princípio da precaução, o juiz da União deve verificar, à luz das teses desenvolvidas no decurso do processo administrativo e depois judicial, se a apreciação feita pelo Conselho quanto à existência de um risco não está manifestamente errada. Em nosso entender, só nos casos em que o juiz da União entenda, com base nos elementos de que dispõe, que um risco está manifestamente excluído é que a medida restritiva submetida à sua apreciação pode ser posta em causa. O que, por exemplo, poderá suceder se, durante as audições que têm lugar no decurso do processo administrativo e/ou judicial, se revelar que uma constatação factual na qual se baseava a medida restritiva estava materialmente errada.

175. O Tribunal Geral devia ter apreciado o mérito da fundamentação da referida medida de congelamento de fundos adotada contra a Kala Naft, tendo em conta a natureza preventiva dessa medida e o contexto no qual a mesma foi adotada, com as consequências que daí decorrem quanto às características e à intensidade da sua fiscalização jurisdicional. Tendo presentes estes elementos, o Tribunal Geral devia ter colocado as questões que se seguem.

176. Em primeiro lugar, à luz dos elementos de que o Tribunal Geral dispunha, ou seja, da exposição de motivos, das observações da Kala Naft contidas na sua carta de 12 de setembro de 2010, da resposta da Comissão contida na sua carta de 28 de outubro de 2010 e das interações que tiveram lugar no decurso do processo no Tribunal Geral, podia este último concluir que o risco que a Kala Naft apresentava em termos de proliferação nuclear estava suficientemente demonstrado?

177. Em segundo lugar, em caso de resposta afirmativa à primeira pergunta, podia considerar‑se que a Kala Naft prestava apoio à proliferação nuclear, na aceção das disposições pertinentes dos atos controvertidos?

178. Quanto à primeira questão, o Tribunal Geral dispunha de elementos de facto que não eram contestados, a saber, a existência de ligações estruturais e funcionais entre a Kala Naft e a NIOC, o próprio objeto da atividade de Kala Naft, que consiste, recorde‑se, em atuar como central de compras para as atividades petrolíferas, do gás e da indústria petroquímica do grupo da NIOC. Adicionalmente, conforme decorre do n.o 77 do acórdão recorrido, a circunstância de os bens adquiridos pela Kala Naft pertencentes aos setores do gás, do petróleo e da petroquímica poderem ser utilizados para efeitos da proliferação nuclear era conhecida desta sociedade e por esta explicitamente admitida nos seus articulados.

179. Além disso, no que respeita mais especificamente à compra de portões de liga muito resistente, a Kala Naft alegou, como referido no n.o 121 do acórdão recorrido, que, «contrariamente ao que considerou o Conselho na fundamentação dos atos impugnados, os portões que ela adquire não são utilizados exclusivamente pela indústria nuclear, mas igualmente nos setores do gás, do petróleo e da petroquímica». Embora a Kala Naft conteste, assim, face às alegações do Conselho, a utilização exclusiva destes portões pela indústria nuclear, não contesta, contudo, a possibilidade dessa utilização. Pelo contrário, admite‑a, conforme resulta da leitura conjugada dos n.os 77 e 121 do acórdão recorrido. Além do mais, reconheceu, comprovando com uma nota de encomenda, que procedia regularmente à aquisição deste tipo de portões.

180. Uma vez que, com base em todos estes elementos, o risco que a Kala Naft apresentava para o combate à proliferação nuclear estava suficientemente demonstrado, o Tribunal Geral devia ter julgado improcedente o oitavo fundamento, relativo a um erro na apreciação dos factos no tocante às atividades de Kala Naft, ainda que o Conselho não tivesse produzido prova de que esta tinha tentado adquirir portões de liga muito resistente utilizados exclusivamente pela indústria nuclear.

181. Tratando‑se, agora, da segunda questão relativa à qualificação jurídica dos factos, entendemos que o Tribunal Geral estabeleceu uma definição demasiado restritiva do conceito de apoio à proliferação nuclear, na aceção dos artigos 20.°, n.o 1, alínea b), da Decisão 2010/413, 7.°, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 423/2007 e 16.°, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 961/2010.

182. Com efeito, o Tribunal Geral considerou insuficiente, para caracterizar a existência de um apoio à proliferação nuclear, o facto de a Kala Naft apresentar um risco especial de nela estar implicada em razão da sua posição enquanto central de compras do grupo da NIOC.

183. Ora, para interpretar este conceito, o Tribunal Geral devia ter atendido ao texto e ao objeto das resoluções pertinentes do Conselho de Segurança, em especial da Resolução 1929 (2010) ( 60 ). Uma vez que, como indicámos acima, esta resolução pretende, como as anteriores, prevenir o risco de proliferação nuclear, o conceito de apoio à proliferação nuclear deve ser interpretado em conformidade com esta finalidade. Este conceito de apoio é, de resto, suficientemente amplo para permitir uma interpretação conforme com este objetivo de prevenção do risco de proliferação nuclear.

184. Para evitar que este risco se concretize, é necessário neutralizar as atividades, os comportamentos e as relações das pessoas e das entidades relativamente às quais os Estados tenham motivos razoáveis para entender que estas poderiam, na falta de medidas restritivas, contribuir para o desenvolvimento do programa nuclear iraniano.

185. Nesta perspetiva, para que se possa considerar que uma pessoa ou entidade presta apoio à proliferação nuclear, é suficiente que, em razão da sua atividade, do seu comportamento e/ou das suas ligações, essa pessoa ou entidade seja suscetível de contribuir para o programa nuclear iraniano.

186. Dito de outra forma, desde que o Conselho tenha motivos razoáveis para entender, com base em alegações suficientemente precisas e concretas, que uma pessoa ou entidade apresenta um risco para o combate à proliferação nuclear, pode considerar que essa pessoa ou entidade presta apoio à proliferação nuclear, na aceção das disposições pertinentes dos atos controvertidos.

187. No caso em apreço, a possibilidade, resultante de elementos objetivos e admitida pela Kala Naft, de os bens que esta adquire, em particular os portões de liga muito resistente, serem utilizados para efeitos da proliferação nuclear é suficiente para caracterizar a existência de um apoio à mesma.

188. Enquanto central de compras da NIOC, a Kala Naft adquire bens necessários para as indústrias petrolífera, do gás e petroquímica. O que a medida restritiva adotada contra esta sociedade pretende evitar é justamente a aquisição de bens que são utilizados nestas indústrias porque estes podem ser, potencialmente, utilizados no quadro do programa nuclear iraniano. Além disso, a Kala Naft não tem controlo nem conhecimento do destino final ou da utilização dada aos referidos bens.

189. A condição, estabelecida pelo Tribunal Geral nos n.os 113 e 115 do acórdão recorrido, relativa a um comportamento concreto da Kala Naft vai contra a vocação preventiva das medidas de congelamento de fundos. Com efeito, se seguíssemos o raciocínio do Tribunal Geral e o que foi desenvolvido por esta sociedade quer no Tribunal Geral quer no Tribunal de Justiça, seria necessário, no essencial, para se poder considerar que a Kala Naft prestou apoio à proliferação nuclear, que fosse produzida prova de que esta comprou portões que foram efetivamente utilizados pela indústria nuclear iraniana.

190. Opomo‑nos firmemente a esta tese, uma vez que conduziria ao resultado absurdo de que a adoção de uma medida preventiva, como a que está em causa no presente caso, e cujo objeto é, recorde‑se, evitar que recursos económicos ou financeiros possam contribuir para as atividades nucleares da República Islâmica do Irão, ficaria dependente da prova de que essa contribuição ocorreu realmente.

191. Por outro lado, atendendo à natureza clandestina do programa nuclear desenvolvido pela República Islâmica do Irão, seria irrealista exigir ao Conselho que produzisse prova de que os portões adquiridos pela Kala Naft foram efetivamente utilizados na indústria nuclear iraniana, uma vez que, ao mesmo tempo e tal como confirmou perante o Tribunal de Justiça, a própria Kala Naft não tem possibilidade de verificar a utilização final dada a estes portões.

192. Além da dificuldade, se não mesmo impossibilidade, de produzir uma tal prova neste contexto de clandestinidade, e sem sequer evocar os problemas colocados pela delicada conciliação entre a preservação da necessária confidencialidade das informações e a condução de um processo judicial que respeite o princípio do contraditório, o Tribunal de Justiça deveria igualmente interrogar‑se sobre a oportunidade de uma tal exigência de prova.

193. Com efeito, conforme indicámos nos desenvolvimentos anteriores, a causa das medidas restritivas a que nos reportamos reside na recusa da República Islâmica do Irão em cooperar com a AIEA e, de forma mais geral, em respeitar as suas obrigações internacionais em matéria de não‑proliferação nuclear. O contexto de clandestinidade daí decorrente resulta principalmente da oposição expressa deste Estado a que os inspetores da AIEA efetuem as averiguações que permitiriam comprovar a finalidade exclusivamente pacífica do programa nuclear iraniano. O segredo assim mantido sobre as características e o alcance deste programa é, portanto, fruto de uma decisão da República Islâmica do Irão.

194. Partindo desta constatação, não deveríamos interrogar‑nos se, em termos de reciprocidade, é oportuno exigir ao Conselho informações cada vez mais pormenorizadas ao passo que, ao mesmo tempo, a República Islâmica do Irão se opõe aos repetidos pedidos de informação do Conselho de Segurança e da AIEA? Além disso, é razoável impor ao Conselho, e portanto, aos Estados‑Membros, mediante a exigência de um elevado nível de prova, que revele as fontes e os métodos de obtenção de informação, quando se trata do único meio de que dispõem os Estados para quebrar a opacidade na qual a República Islâmica do Irão desenvolve o seu programa nuclear e prevenir a ameaça que este constitui?

195. É tendo estas reflexões presentes e com base no conjunto de elementos anteriores que convidamos o Tribunal de Justiça a anular o acórdão recorrido.

196. Se o Tribunal de Justiça decidir pronunciar‑se ele próprio sobre o recurso de anulação da Kala Naft, convidamo‑lo, pelas razões que já desenvolvemos, a declarar improcedentes os fundamentos relativos à violação do dever de fundamentação, à violação dos direitos de defesa da Kala Naft e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva, ao erro de apreciação dos factos no tocante às atividades desta sociedade e ao erro de direito no tocante ao conceito de apoio à proliferação nuclear. O Tribunal de Justiça deveria, consequentemente, negar provimento ao recurso.

V — Conclusão

197. Atendendo ao conjunto de considerações anteriores, propomos ao Tribunal de Justiça que: — Anule o acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 25 de abril de 2012, Manufacturing Support & Procurement Kala Naft/Conselho (T‑509/10), e — Negue provimento ao recurso da Manufacturing Support & Procurement Kala Naft Co., Tehran.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) Resoluções 1696 (2006), 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008), 1835 (2008) e 1929 (2010).

( 3 ) A AIEA é uma organização internacional autónoma que tem, designadamente, a missão de encorajar e de promover, no mundo inteiro, o desenvolvimento e a utilização prática da energia atómica para fins pacíficos e a investigação neste domínio. Em conformidade com o artigo III, B, n.o 4, dos seus Estatutos, dirige relatórios anuais sobre os seus trabalhos à Assembleia Geral das Nações Unidas e, sendo necessário, ao Conselho de Segurança. A AIEA desempenha um papel essencial na prevenção dos riscos de proliferação nuclear.