Processo C‑286/14

Parlamento Europeu

contra

Comissão Europeia

«Recurso de anulação — Artigo 290.o TFUE — Conceitos de ‘alterar’ e de ‘completar’ — Regulamento (UE) n.o 1316/2013 — Artigo 21.o, n.o 3 — Alcance do poder conferido à Comissão Europeia — Necessidade de adotar um ato normativo distinto — Regulamento Delegado (UE) n.o 275/2014»

Sumário — Acórdão do Tribunal de Justiça (Quinta Secção) de 17 de março de 2016

(Artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE; Regulamento n.o 1316/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 17.o e Anexo I, Regulamento n.o 275/2014 da Comissão)

Recurso de anulação — Acórdão de anulação — Efeitos — Limitação pelo Tribunal de Justiça — Anulação do Regulamento n.o 275/2014 que altera o Anexo I do Regulamento n.o 1316/2013, que cria o Mecanismo Interligar a Europa — Risco de violação da segurança jurídica devido ao facto de os programas de trabalho baseados no Regulamento n.o 1316/2013 serem postos em causa — Manutenção dos efeitos do ato anulado

(Artigo 290.o, n.o 1, TFUE; Regulamento n.o 1316/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 21.o, n.o 3, e Anexo I, parte VI; Regulamento n.o 275/2014 da Comissão, artigo 1.o)

Instituições da União Europeia — Exercício das competências — Poder conferido à Comissão para a adoção de atos delegados — Poder de completar um ato legislativo — Conceito — Disposição do Regulamento n.o 1316/2013 que confia à Comissão a tarefa de definir as prioridades de financiamento que devem constar dos programas de trabalho previstos no regulamento — Inclusão

No âmbito da fiscalização da legalidade referida no artigo 263.o TFUE, o Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral da União Europeia são competentes para conhecer dos recursos com fundamento em violação de formalidades essenciais, violação do Tratado FUE ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou em desvio de poder. Tratando‑se de um fundamento relativo à alegada violação de uma disposição de um regulamento relativo ao alcance da habilitação conferida à Comissão para adotar atos delegados com fundamento na referida disposição, tal fundamento constitui uma questão de fundo sendo, por conseguinte, admissível. (cf. n.os 17, 18)

Nos termos do artigo 290.o, n.o 1, TFUE, um ato legislativo pode delegar na Comissão o poder de adotar atos não legislativos de alcance geral que completem ou alterem certos elementos não essenciais do ato legislativo. A este respeito, resulta dos termos «completar ou alterar» que as duas categorias de poderes delegados previstas no artigo 290.o, n.o 1, TFUE se distinguem claramente. Com efeito, a delegação de poderes para completar um ato legislativo destina‑se apenas a habilitar a Comissão a concretizar esse ato. Quando esta exerce esse poder, o seu mandato está limitado ao desenvolvimento pormenorizado, com respeito pela integralidade do ato legislativo adotado pelo legislador, dos elementos não essenciais da regulamentação em causa não definidos pelo legislador. Em contrapartida, a delegação de poderes para alterar um ato legislativo destina‑se a habilitar a Comissão a modificar ou a revogar elementos não essenciais estabelecidos nesse ato pelo legislador. Quando a Comissão exerce esse poder, não está obrigada a respeitar os elementos que o mandato que lhe é conferido visa precisamente alterar. As diferenças entre as duas categorias de poderes delegados previstas no artigo 290.o, n.o 1, TFUE opõem‑se a que possa ser reconhecido à Comissão o poder de determinar, ela própria, a natureza do poder delegado que lhe é conferido. Nestas condições, a fim de garantir a transparência do processo legislativo, esta disposição obriga o legislador a determinar a natureza da delegação que pretende conferir à Comissão. (cf. n.os 30, 40‑42, 46)

Quanto à delegação conferida à Comissão no artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013, que cria o Mecanismo Interligar a Europa, ao habilitar a Comissão a adotar atos delegados a fim de definir as prioridades de financiamento no setor dos transportes, esta disposição autoriza a Comissão a completar esse regulamento, na aceção do artigo 290.o TFUE. Com efeito, nas partes I e III a V do Anexo I do referido regulamento, o próprio legislador estabeleceu uma lista dos projetos predefinidos da rede principal do setor de transportes, os termos, as condições e os procedimentos relativos aos instrumentos financeiros no âmbito do Mecanismo Interligar a Europa, as percentagens indicativas respeitantes aos objetivos específicos para os transportes e uma lista das orientações gerais a ter em conta na definição dos critérios de adjudicação, habilitando expressamente a Comissão, no artigo 21.o, n.os 1, 2, 5 e 6, do mesmo regulamento, a alterar estes elementos. Ora, contrariamente aos referidos elementos, as prioridades de financiamento que devem ser traduzidas nos programas de trabalho previstos no artigo 17.o do Regulamento n.o 1316/2013 não foram estabelecidas pelo próprio legislador neste regulamento. Ao deixar este ponto em aberto no referido regulamento, o legislador confiou à Comissão a tarefa de definir essas prioridades num ato delegado. (cf. n.os 47‑49)

Por razões de clareza normativa e de transparência do processo legislativo, a Comissão não pode, no âmbito do exercício do poder de completar um ato legislativo na aceção do artigo 290.o, n.o 1, TFUE, aditar um elemento ao próprio texto desse ato. Com efeito, essa incorporação comportaria o risco de criar uma confusão quanto ao fundamento jurídico desse elemento, já que o próprio texto de um ato legislativo conteria um elemento decorrente do exercício, pela Comissão, de um poder delegado que não lhe permite alterar ou revogar esse ato. Do mesmo modo, um elemento adotado pela Comissão no exercício de um poder de completar um ato legislativo, mas que faz parte integrante deste ato, não pode, posteriormente, ser substituído ou suprimido no exercício desse poder que conduziu à sua adoção, dado que tais intervenções carecem de um poder de alterar o referido ato na aceção do artigo 290.o, n.o 1, TFUE. Em contrapartida, quando a Comissão completa um ato legislativo através da adoção de um ato distinto, pode, na medida do necessário, alterar este último ato sem estar obrigada a alterar o próprio ato legislativo. Consequentemente, no caso da delegação conferida à Comissão no artigo 21.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1316/2013, que cria o Mecanismo Interligar a Europa, para completar o referido regulamento, na aceção do artigo 290.o TFUE, a Comissão estava obrigada, no âmbito do exercício deste poder, a adotar um ato distinto do mesmo regulamento. Ora, ao aditar, através do artigo 1.o do regulamento impugnado, uma parte VI ao Anexo I do Regulamento n.o 1316/2013, a Comissão violou esta obrigação, não respeitando, assim, a diferença entre as duas categorias de poderes delegados previstas no artigo 290.o, n.o 1, TFUE. Este desrespeito implica a anulação do Regulamento n.o 275/2014. (cf. n.os 53, 55, 56, 59, 61)