ACORDAO DO TRIBUNAL DE 30 DE MAIO DE 1989. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA CONSELHO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - PROGRAMA DE ACCAO COMUNITARIO EM MATERIA DE MOBILIDADE DOS ESTUDIANTES (ERASMUS) - RECURSO DE ANULACAO - BASE LEGAL - FORMACAO PROFISSIONAL. - PROCESSO 242/87.



Colectânea da Jurisprudência 1989 página 01425

Edição especial sueca página 00041

Edição especial finlandesa página 00053



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

1. Tratado CEE - Artigo 235.° - Alcance

2. Política social - Política comum de formação profissional - Adopção pelo Conselho de actos jurídicos que prevêem acções comunitárias e impõem obrigações de cooperação aos Estados-membros - Fundamento jurídico - Artigo 128.° do Tratado

(Tratado CEE, artigo 128.°)

3. Tratado CEE - Repartição das competências e condições do seu exercício - Falta de uniformidade

4. Actos das instituições - Processo de elaboração - Actos normativos e actos orçamentais - Sujeição a exigências processuais diferentes

5. Política social - Política comum de formação profissional - Formação profissional - Noção - Estudos universitários - Inclusão - Limites

(Tratado CEE, artigo 128.°)

6. Política social - Política comum de formação profissional - Aprovação pelo Conselho do programa de acção comunitário em matéria de mobilidade dos estudantes (Erasmus) - Programa que se estende ao domínio da investigação científica - Fundamento jurídico - Artigos 128.° e 235.° do Tratado

(Tratado CEE, artigos 128.° e 235.°; Decisão 87/327, do Conselho)

Sumário

1. Resulta dos próprios termos do artigo 235.° que o recurso a este artigo como fundamento jurídico de um acto não é justificado a não ser que nenhuma outra disposição do Tratado confira às instituições comunitárias a competência necessária para adoptar tal acto.

2. A aprovação de actos jurídicos que prevêem acções comunitárias em matéria de formação profissional e impõem aos Estados-membros obrigações de cooperação correspondentes enquadra-se nos poderes que confere ao Conselho o artigo 128.° do Tratado, interpretado em função da sua redacção e da necessidade de lhe assegurar um efeito útil.

3. No sistema de competências comunitárias, os poderes das instituições e as condições do seu exercício decorrem dasdiferentes disposições singulares do Tratado, cujas divergências, designadamente no que respeita à intervenção do Parlamento Europeu, nem sempre se fundam em critérios sistemáticos.

4. No sistema do Tratado, as condições de exercício do poder normativo e as do poder orçamental não são idênticas.Consequentemente, as exigências do processo orçamental que se devem respeitar para a abertura dos créditos necessários à execução de um acto normativo não implicam qualquer consequência quanto às exigências processuais requeridas para a sua adopção.

5. Qualquer forma de ensino que prepare para uma qualificação para uma profissão, ofício ou emprego específico , ou que confira particular aptidão para exercer essa profissão, ofício ou emprego, enquadra-se no ensino profissional, seja qual for a idade e o nível de formação dos estudantes, e mesmo que o programa inclua uma parte de educação geral. Os estudos universitários correspondem, na generalidade, a estas condições. Só assim não é para certos ciclos de estudos específicos que, pelas suas características próprias, se dirigem a pessoas que pretendem mais aprofundar os seus conhecimentos gerais do que aceder à vida profissional.

6. O programa de acção comunitário em matéria de mobilidade dos estudantes (Erasmus) não respeita apenas ao domínio da formação profissional mas também ao da investigação científica. Por este facto, o Conselho não era competente para o aprovar apenas com fundamento no artigo 128.° doTratado e só podia, portanto, antes da entrada em vigor do Acto Único Europeu, utilizar também como fundamento o artigo 235.° do Tratado.

Partes

No processo 242/87,

Comissaeo das Comunidades Europeias, representada por Gregorio GarzÔn Clariana, consultor jur*dico principal, e por Julian Currall e Georgios Kremlis, membros do seu Serviço Jur*dico, na qualidade de agentes, com domic*lio escolhido no Luxemburgo, no gabinete deste Ûltimo, Centro Wagner,

recorrente,

contra

Conselho das Comunidades Europeias, representado por Arthur Alan Dashwood e Felix Van Craeyenest, respectivamente director e administrador principal no Serviço Jur*dico, na qualidade de agentes, com domic*lio escolhido no Luxemburgo, no gabinete de Joerg Kaeser, director do Serviço Jurídico do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Konrad Adenauer,

recorrido,

apoiado por

República Federal da Alemanha, representada por Martin Seidel, Ministerialrat no Ministério dos Assuntos Económicos, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo, na sua embaixada,

Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por H. R. L. Purse, Treasury Solicitor, na qualidade de agente, e por Richard Plender, barrister, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sua embaixada,

e

República Francesa, representada por Jean-Pierre Puissochet, na qualidade de agente, e por Marc Giacomini, agente suplente, com domicílio escolhido no Luxemburgo, na sua embaixada,

partes intervenientes,

que tem por objecto a anulação da decisão 87/327/CEE do Conselho, de 15 de Junho de 1987, que adopta o programa de acção comunitário em matéria de mobilidade dos estudantes (Erasmus) (JO L 166, p. 20),

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. 0. Due, presidente, T. Koopmans, R. Joliet e F. Grévisse, presidentes de secção, Sir Gordon Slynn, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, F. A. Shockwoeler e G. C. Rodríguez Iglesias, juízes,

advogado-geral: J. Mischo

secretário: D. Louterman, administradora principal

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 10 de Janeiro de 1989;

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 22 de Fevereiro de 1989,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Agosto de 1987, a Comissão das Comunidades Europeias interpôs, ao abrigo do artigo 173.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, um recurso de anulação da Decisão 87/327/CEE do Conselho, de 15 de Junho de 1987, que adopta o programa de acção comunitário em matéria de mobilidade dos estudantes (Erasmus) (JO L 166, p. 20).

2 Esta decisão atribui-se como fundamento jurídico os artigos 128.° e 235.° do Tratado CEE bem como a Decisão 63/266 do Conselho, de 2 de Abril de 1963, relativa ao estabelecimentodos princípios gerais para a execução de uma política comum de formação profissional (JO 63, p. 1338; EE 05 F1 p. 30).

3 A Comissão baseia o seu recurso em dois fundamentos: violação do Tratado, por o Conselho ter aditado o artigo 235.° ao fundamento jurídico que ela tinha proposto, e violação de formalidades essenciais, na medida em que este aditamento se baseou numa fundamentação que não satisfaz as exigências que decorrem do artigo 190.° do Tratado.

4 A República Federal da Alemanha, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e a República Francesa intervieram em apoio dos pedidos do Conselho.

5 No que se refere aos factos, à tramitação processual e aos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão retomados adiante na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

Quanto ao fundamento jurídico

6 Deve-se recordar liminarmente que, como o Tribunal já afirmou, resulta dos próprios termos do artigo 235.° que o recurso a este artigo como fundamento jurídico de um acto não é justificado a não ser que nenhuma outra disposição do Tratado confira às instituições comunitárias a competência necessária para praticar tal acto (acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, 45/86, Colect. p. 1493).

7 A Comissão defende que o Conselho era competente para aprovar a decisão impugnada apenas com fundamento no artigo 128.° do Tratado e na referida Decisão 63/266. Segundo o Conselho e os governos intervenientes, a referência suplementar ao artigo 235.° era necessária, por um lado porque as acções previstas no âmbito do programa Erasmus iriam para além dos poderes atribuídos ao Conselho pelo artigo 128.° em matéria de formação profissional e, por outro lado, porque o objecto deste programa extravasaria do âmbito da formação profissional, na acepção do referido artigo. Há, pois, que examinar sob estes dois ângulos os diferentes argumentos que foram aduzidos para justificar o recurso ao artigo 235.°

a) Quanto aos poderes do Conselho em matéria de formação profissional

8 Enquanto a Comissão considera que o artigo 128.° do Tratado constitui o fundamento jurídico adequado para a adopção de medidas operacionais de execução da política comum de formação profissional, o Conselho e os governos intervenientes sustentam que essa disposição do Tratado só permite o desenvolvimento desta política num estádio embrionário. Consideram, com efeito, que a disposição em causa tem um carácter mais programático do que instrumental e prevê uma repartição das competências entre os Estados-membros e as instituições comunitárias. A este respeito, alegam que, embora caiba ao Conselho definir os critérios que os Estados-membros devem respeitar na execução dapolítica de formação profissional, não lhe compete, em contrapartida, determinar, com base nessa mesma disposição, acções comunitárias do género das previstas pelo programa Erasmus.

9 Perante este debate, deve-se recordar que o artigo 128.° prevê que "o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, e após consulta do Comité Económico e Social, estabelecerá os princípios gerais para a execução de uma política comum de formação profissional capaz de contribuir para o desenvolvimento harmonioso tanto das economias nacionais como do mercado comum". Como a Comissão afirmou, com razão, a previsão da execução de uma política comum de formação profissional proíbe qualquer interpretação desta disposição que leve a recusar à Comunidade os meios de acção necessários para conduzir utilmente esta política comum.

10 No acórdão de 13 de Fevereiro de 1985 (Gravier, 293/83, Recueil, p. 593), o Tribunal já considerou que a política comum de formação profissional referida pelo artigo 128.° do Tratado estava em vias de se estabelecer progressivamente. A referida Decisão 63/266, que constitui o ponto de partida deste processo de realização progressiva, baseia-se na concepção segundo a qual a execução dos princípios gerais da política comum de formação profissional incumbe aos Estados-membros e às instituições comunitárias no âmbito de uma cooperação (ver, designadamente, oprimeiro princípio, quarto parágrafo, o quarto princípio, primeiro e segundo parágrafos, o quinto, o oitavo e o nono princípios).

11 Uma interpretação do artigo 128.° baseada nesta concepção conduz a reconhecer ao Conselho a faculdade de aprovar actos jurídicos que prevejam acções comunitárias sobre formação profissional e imponham aos Estados-membros obrigações de cooperação correspondentes. Esta interpretação está conforme com a redacção do artigo 128.° e assegura também um efeito útil a esta disposição.

12 Esta interpretação não pode ser infirmada pelo facto de o artigo 128.° não prever a intervenção do Parlamento Europeu e não conter exigências particulares no que respeita à maioria exigida para que o Conselho decida, enquanto outras disposições do Tratado prevêem exigências processuais mais rigorosas para a adopção de actos que visam a execução de uma política comum ou mesmo a coordenação de políticas ou disposições nacionais.

13 A este respeito, é conveniente acentuar que, no sistema de competências comunitárias, os poderes das instituições e as condições do seu exercício decorrem das diversas disposições singulares do Tratado, cujas divergências, designadamente no que respeita à intervenção do Parlamento Europeu, nem sempre se fundam em critérios sistemáticos.

14 Cabe todavia acrescentar que, entre as disposições do Tratado invocadas em apoio da posição do Conselho, o artigo 57.° tem indiscutível pertinência para delimitar o alcance do artigo 128.°. Com efeito, o artigo 57.° prevê especificamente a adopção de directivas para o reconhecimento mútuo de diplomas, certificados e outros títulos, bem como a coordenação das disposições nacionais respeitantes ao acesso às actividades não assalariadas e ao seu exercício. Daqui resulta que este tipo de medidas, ainda que digam respeito ao domínio da formação profissional, não se enquadra no artigo 128.°

15 Em contrapartida, o alcance desta disposição enquanto base geral para adopção de medidas de política de formação profissional não pode ser limitado pelo facto de estarem previstas acções particulares de formação profissional, designadamente no artigo 41.° do Tratado, no âmbito da política agrícola comum, e no artigo 125.°, no âmbito das contribuições concedidas pelo Fundo Social Europeu.

16 Foi ainda defendido que um acto que comporta implicações orçamentais tão consideráveis como as do programa Erasmus não podia ser aprovado ao abrigo do artigo 128.°

17 A este respeito, convém acentuar em primeiro lugar que, na medida em que este argumento se baseia na comparação entre as exigências processuais do artigo 128.° e as de outras disposições do Tratado que comportam implicações orçamentais, ele já foi rejeitado supra.

18 Na medida em que o argumento se baseia na circunstância de as decisões orçamentais relativas ao programa Erasmus exigirem condições processuais mais rígidas do que as estabelecidas pelo artigo 128.°, deve-se acentuar que, no sistema do Tratado, as condições de exercício do poder normativo e as do poder orçamental não são as mesmas. Por consequência, as exigências do processo orçamental previsto para a abertura dos créditos necessários à execução do programa impugnado não podem ter quaisquer consequências para as exigências processuais impostas para a adopção da decisão impugnada, exigências que decorrem de uma disposição totalmente independente.

19 A luz de quanto precede, há que constatar que as acções previstas no âmbito do programa Erasmus não ultrapassam os poderes conferidos ao Conselho pelo artigo 128.° do Tratado em matéria de formação profissional. Com efeito, a decisão impugnada prevê acções comunitárias de informação e de promoção e impõe aos Estados-membros obrigações de cooperação.

20 Embora seja certo que a acção 3 do programa respeita a "medidas destinadas a promover a mobilidade através do reconhecimento académico dos diplomas e períodos de estudos", a análise das diferentes medidas previstas no âmbito desta acção mostra que estas não têm senão um carácter preparatório e incitativo relativamente ao reconhecimento previsto que, enquanto tal, não é objecto da acção. Este carácter basta paraconcluir que a acção não se enquadra no âmbito de aplicação exclusivo do artigo 57.° do Tratado.

21 Resulta de quanto precede que o Conselho era competente para aprovar o acto impugnado com base no artigo 128.° do Tratado, com reserva da questão de saber se esse acto não vai para além do domínio da formação profissional.

b) Quanto ao domínio da formação profissional

22 Enquanto a Comissão considera que o programa impugnado só diz respeito à formação profissional, o Conselho e os governos intervenientes consideram que ele exorbita desse domínio em vários aspectos.

23 Alegam, em primeiro lugar, que o programa Erasmus é aplicável a todos os estudos universitários, larga parte dos quais não se enquadra na formação profissional.

24 A este respeito, convém recordar que, segundo jurisprudência já constante (ver, em primeiro lugar, o acórdão de 13 de Fevereiro de 1985, Gravier, já citado), qualquer forma de ensino que prepare para uma qualificação para uma profissão, ofício ou emprego específico, ou que confira particular aptidão para exercer essa profissão, ofício ou emprego, se enquadra no ensino profissional, seja qual for a idade e o nível de formação dos estudantes, e mesmo que o programa inclua uma parte de educação geral.

25 No acórdão de 2 de Fevereiro de 1988 (Blaizot, 24/86, Colect. p. 379), o Tribunal já decidiu que os estudos universitários correspondiam, na generalidade, a estas condições, e esclareceu que só assim não era para certos ciclos de estudos específicos que, pelas suas características próprias, se dirigem a pessoas que pretendem mais aprofundar os seus conhecimentos gerais do que aceder à vida profissional.

26 Também resulta desse acórdão que o carácter de formação profissional dos estudos não está excluído nem no caso de estudos que, sem conferirem uma qualificação imediata para o exercício de uma profissão, conferem uma particular aptidão para esse efeito, nem no caso de diferentes ciclos de estudos que devem ser considerados como uma unidade sem que neles se possa distinguir um ciclo que não se enquadre na formação profissional e outro ciclo que se enquadre nesta noção (ver também o acórdão de 27 de Setembro de 1988, Humbel, 263/86, Colect. p. 5365).

27 Daqui decorre que a generalidade dos estudos a que se aplica o programa impugnado se enquadra no domínio da formação profissional e que só a título excepcional as acções projectadas no âmbito desse programa poderiam aplicar-se a estudos universitários que, pelas suas características próprias, escapam ao referido domínio. Esta eventualidade não pode, só por si, justificar a conclusão de que o programa impugnado exorbita do âmbito da política de formação profissional e de que o Conselho não é, portanto, competente para o aprovar ao abrigo do artigo 128.° do Tratado.

28 Foi defendido, em segundo lugar, que determinados objectivos do programa impugnado, designadamente o de "reforçar as relações entre os cidadãos dos diferentes Estados-membros para consolidar o conceito de uma Europa dos Cidadãos" ((artigo 2.°, alínea iv), da decisão impugnada) )), ultrapassavam o âmbito da formação profissional.

29 A este respeito, é conveniente acentuar, por um lado, que o Tribunal já verificou a existência de uma ligação particular entre a política comum de formação profissional e a livre circulação de pessoas (ver o acórdão do Tribunal de 13 de Fevereiro de 1985, Gravier, já citado) e, por outro lado, que o objectivo, inteiramente legítimo, de o desenvolvimento de uma política comum se inscrever no quadro dos objectivos gerais da Comunidade, como a realização da Europa dos cidadãos, não pode conduzir a uma modificação do fundamento jurídico adequado dos actos que se integram objectivamente na política comum em causa.

30 Foi afirmado em terceiro lugar que a decisão impugnada afectava a organização do ensino, na medida em que visa organizar uma rede europeia de cooperação universitária (acção 1 do programa).

31 A este respeito, deve-se recordar, em primeiro lugar, que o Tribunal já decidiu no acórdão de 3 de Julho de 1974 (Casagrande, 9/74, Recueil, p. 733) que, embora a política de ensino e de formação não faça parte, enquanto tal, dos domíniosque o Tratado submeteu à competência das instituições comunitárias, daqui não resulta que o exercício das competências transferidas para a Comunidade seria, por qualquer modo, limitado se fosse susceptível de afectar as medidas tomadas em execução de uma política como a de ensino e de formação.

32 Há que constatar, seguidamente, que, segundo os termos da acção 1 reproduzidos em anexo à decisão impugnada, a rede europeia será constituída pelas universidades que tenham celebrado determinados acordos para intercâmbio de estudantes e de docentes. Assim sendo, se é verdade que compete à Comunidade organizar tal rede, as universidades apenas podem nela participar com base nas disposições que regem o seu estatuto e a sua organização, disposições essas que não são afectadas pelo programa em causa. Consequentemente, este argumento não pode ser acolhido.

33 Defendeu-se ainda que se impunha o recurso ao artigo 235.° do Tratado porque o programa impugnado comporta elementos relativos ao domínio da investigação.

34 A este respeito, deve-se constatar que a investigação científica se integra de modo característico nas funções próprias das universidades. Não apenas uma parte do pessoal universitário se lhe dedica exclusivamente mas ela também constitui, aliás, em princípio, um elemento essencial da actividade da maioria dos docentes universitários bem como de uma parte dos estudantes, por exemplo dos que realizam estudos de doutoramento ou similares.

35 Uma interpretação da decisão impugnada no sentido de que ela não diz respeito às actividades universitárias de investigação científica implicaria uma substancial limitação do alcance de alguns objectivos do programa Erasmus, designadamente os de "promover uma cooperação ampla e intensiva entre as universidades de todos os Estados-membros" e de "aproveitar todo o potencial intelectual das universidades da Comunidade, graças a uma maior mobilidade do pessoal docente, permitindo, assim, melhorar a qualidade do ensino e da formação ministrados por tais universidades, com vista a garantir a competitividade da Comunidade no mercado mundial" ((artigo 2.°, alíneas ii e iii) )).

36 Nestas condições, na ausência de uma reserva expressa na decisão impugnada relativamente à investigação científica, há que considerar que pelo menos uma parte das acções projectadas visa, ao mesmo tempo, o âmbito da investigação e o da formação profissional. É este o caso, em particular, da acção 1 ("criação e funcionamento de uma rede universitária europeia"), que prevê designadamente "um sistema de apoio ao pessoal docente e administrativo universitário para visitas a outros Estados-membros, de modo a que possam elaborar programas de estudo integrados com universidades desses Estados-membros e proceder a um intercâmbio de experiências sobre a recente evolução nas áreas da sua especialidade", bem como subsídios para fomentar na Comunidade uma maior mobilidade do pessoal docente (n.os 3 e 4). Aliás, o artigo 130.°, parte G, do Tratado, aditado pelo Acto Único Europeu, enuncia, entre outras acções a desenvolver pela Comunidade para a prossecução dos objectivos definidos pelo novo título dedicado à investigação e ao desenvolvimento tecnológico, o incentivo à formação e à mobilidade dos investigadores da Comunidade.

37 Daqui resulta que, uma vez que a decisão impugnada não respeita apenas ao domínio da formação profissional mas também ao da investigação científica, o Conselho não era competente para a aprovar apenas com fundamento no artigo 128.° e apenas podia, portanto, antes da entrada em vigor do Acto Único Europeu, utilizar também como fundamento o artigo 235.° do Tratado. O primeiro fundamento da Comissão, baseado na ilegalidade do fundamento jurídico invocado, deve, portanto, ser rejeitado.

Quanto à fundamentação

38 A Comissão entende que o acto impugnado não satisfaz as exigências de fundamentação que decorrem do artigo 190.° do Tratado, porque o último considerando está redigido em termos vagos e imprecisos que não permitem conhecer as razões que levaram o Conselho a recorrer ao artigo 235.° como fundamento jurídico.

39 A este respeito, cabe declarar que o considerando em causa exprime sem equívoco a convicção do Conselho quanto ao carácter insuficiente do artigo 128.° do Tratado como fundamento jurídico relativamente ao domínio abrangido pelo acto impugnado e, por consequência, quanto à falta de previsão, pelo Tratado, dos poderes de acção necessários, na acepção do artigo 235.° Resulta das considerações expendidas no âmbito do exame do primeiro fundamento que essa convicção estava certa.

40 Nestas condições, o facto de o Conselho ter exprimido de modo sucinto as razões da sua convicção não pode ser considerado como um vício de forma essencial, susceptível de implicar a nulidade do acto em questão.

41 Consequentemente, o fundamento que a Comissão invocou com base na falta de fundamentação deve ser rejeitado.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

42 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená-la nas despesas, incluindo as dos intervenientes.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL

decide:

1) Negar provimento ao recurso.

2) Condenar a Comissão nas despesas, incluindo as dos intervenientes.