CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

L. A. GEELHOED

apresentadas em 14 de Setembro de 2006 1( )

Processo C‑289/05

Länsstyrelsen i Norrbottens län

contra

Lapin liitto

(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Rovaniemen hallinto‑oikeus)

«Pedido de decisão prejudicial – Rovaniemen hallinto‑oikeus – Interpretação do ponto 1.7 da regra n.° 1 prevista no anexo do Regulamento (CE) n.° 1685/2000 da Comissão, de 28 de Julho de 2000, relativo às regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co‑financiadas pelos fundos estruturais – Elegibilidade das despesas gerais»

I – Introdução

1. No presente pedido de decisão prejudicial, é solicitada ao Tribunal de Justiça a interpretação do ponto 1.7 da regra n.° 1 prevista no anexo do Regulamento (CE) n.° 1685/2000 da Comissão, de 28 de Julho de 2000, relativo às regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co‑financiadas pelos fundos estruturais ( ). O Rovaniemen hallinto‑oikeus (Finlândia) pretende saber quais as condições de elegibilidade parcial dos custos indirectos enquanto custos imputáveis a uma acção co‑financiada pelos fundos estruturais.

II – Quadro jurídico

2. O litígio tem origem na legislação comunitária relativa aos fundos estruturais ( ). Os fundos estruturais são utilizados para conceder diversas formas de auxílio destinadas a reforçar a coesão económica e social e, em especial, reduzir a disparidade entre as diversas regiões e o atraso das regiões mais desfavorecidas ( ). Este auxílio é concedido sob a forma de co‑financiamento pela Comunidade dos diferentes projectos seleccionados pelos Estados‑Membros.

3. O enquadramento jurídico da execução das acções financiadas pelos fundos estruturais é, em linhas gerais, o seguinte.

4. O Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os fundos estruturais ( ) estabelece três prioridades para a política estrutural da Comunidade:

– O objectivo n.° 1 trata do desenvolvimento e do ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas. As regiões abrangidas por este objectivo possuem um rendimento per capita inferior a 75% da média comunitária. São ainda abrangidas por este objectivo as denominadas regiões ultraperiféricas ( ) e algumas zonas com densidade populacional extremamente baixa na Finlândia e na Suécia.

– O objectivo n.° 2 refere‑se às zonas com dificuldades estruturais cuja reconversão económica e social deve ser apoiada. Trata‑se, sobretudo, das zonas rurais desfavorecidas, das zonas em crise dependentes da pesca e das zonas urbanas com dificuldades.

– O objectivo n.° 3 prevê a adaptação e modernização das políticas de educação e de emprego, sobretudo dirigidas ao combate do desemprego de longa duração e do desemprego dos jovens e à integração dos grupos mais vulneráveis no mercado de trabalho.

5. Os auxílios são concedidos sob a forma de co‑financiamento de programas que são executados no âmbito de um dos objectivos acima referidos. Além disso, os diferentes fundos estruturais financiam acções inovadoras e iniciativas comunitárias tais como o programa Interreg que é particularmente importante no presente processo ( ).

6. A execução concreta das operações co‑financiadas pelos fundos estruturais é feita com base em três princípios. O primeiro consiste no princípio da complementaridade. O contributo comunitário será concebido como complemento das acções dos Estados‑Membros ou como contributo para as mesmas ( ). Isto pressupõe, em todo o caso, um complemento nacional, regional ou mesmo local do contributo financeiro da Comunidade ( ). O segundo princípio é o do quadro comunitário de apoio. Os referidos parceiros devem elaborar, para a região em questão, um plano plurianual onde são descritos com precisão todos os projectos com todas as suas eventuais implicações e consequências, com base no qual será realizado, posteriormente, o financiamento ( ). O terceiro princípio é o da parceria. Cada uma das partes envolvidas no projecto e no programa de financiamento – ou seja, a Comissão e as autoridades nacionais, regionais ou locais competentes designadas por cada Estado‑Membro – tem uma responsabilidade própria e deve executar as medidas, em estreita concertação e em estreita colaboração entre si ( ).

7. O Regulamento n.° 1260/1999 prevê um regime detalhado destinado a assegurar a eficácia dos auxílios concedidos. Define com precisão as competências das entidades envolvidas na execução do orçamento comunitário – os Estados‑Membros, os respectivos organismos responsáveis pela execução e a Comissão. Decorre destas disposições que o Regulamento apresenta uma estrutura descentralizada.

8. Os Estados‑Membros devem assegurar a boa gestão dos recursos comunitários. São os primeiros responsáveis pela boa execução financeira, através:

– da autoridade de gestão, que é responsável pela eficácia e regularidade da gestão do programa em questão ( );

– da autoridade de pagamento, que certifica as despesas ( ) e que é responsável pela elaboração e pela apresentação dos pedidos de pagamento e pela recepção dos pagamentos da Comissão ( );

– da aplicação às despesas elegíveis das regras nacionais pertinentes, na falta de regras comunitárias ( ).

9. Além disso, os Estados‑Membros são os primeiros responsáveis pelo controlo financeiro das intervenções ( ). Devem responsabilizar‑se pela qualidade dos sistemas de gestão e de controlo financeiro e pela utilização dos fundos postos à sua disposição ( ). Os Estados‑Membros devem cooperar com a Comissão para assegurar uma utilização dos fundos comunitários segundo o princípio de boa gestão financeira ( ).

10. A Comissão exerce a sua responsabilidade pela execução do orçamento comunitário através do controlo da boa execução das tarefas que são confiadas aos Estados‑Membros. Para o efeito, a Comissão deve:

– adoptar as necessárias decisões de participação nos fundos, quando estejam reunidas as condições legais ( );

– certificar‑se da existência e do bom funcionamento nos Estados‑Membros de sistemas de gestão e de controlo, por forma a que os fundos comunitários sejam eficaz e correctamente utilizados ( );

– realizar in loco controlos e auditorias, nomeadamente por meio da investigação e aplicar correcções financeiras quando sejam constatadas irregularidades e insuficiências e o Estado‑Membro não tenha executado correcções financeiras ( ).

11. A fim de exercer adequadamente a sua tarefa, a Comissão pode estabelecer condições mínimas relativas aos sistemas de controlo. Tais regras comunitárias podem ser estabelecidas pela Comissão quando se revelem necessárias para garantir uma aplicação uniforme e equitativa dos fundos estruturais na Comunidade ( ). As regras de execução que a Comissão estabeleceu neste âmbito são, por um lado, um conjunto de disposições que permitem à Comissão certificar‑se de que os sistemas de gestão e de controlo dos Estados‑Membros estão em conformidade com a regulamentação ( ) e, por outro lado, um conjunto de regras que se destinam a estabelecer as condições de elegibilidade das despesas no âmbito das operações co‑financiadas pelos fundos estruturais ( ).

12. Neste contexto, são relevantes as seguintes disposições:

13. A regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 1685/2000 dispõe:

«Regra n.° 1 – Despesas efectivamente pagas

1. Pagamentos executados pelos beneficiários finais

1.1. Os pagamentos executados pelos beneficiários finais, nos termos do n.° 1, terceiro parágrafo, do artigo 32.° do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 (seguidamente designado «regulamento geral»), serão pagamentos em dinheiro, salvo as excepções indicadas no ponto 1.4.

[…]

1.4. Nas condições fixadas nos pontos 1.5 a 1.7, as amortizações, as contribuições em espécie e as despesas gerais só podem igualmente ser consideradas pagamentos nos termos do ponto 1.1. A participação dos fundos estruturais no financiamento de uma operação não pode, no entanto, exceder o montante das despesas totais elegíveis no final da operação, excluindo as contribuições em espécie.

[…]

1.7. As despesas gerais são despesas elegíveis, desde que se baseiem nos custos reais incorridos com a execução da operação co‑financiada pelos fundos estruturais e sejam imputadas à operação numa base pro rata ou segundo qualquer outro método de cálculo equitativo e devidamente justificado.

1.8. O disposto nos pontos 1.4 a 1.7 é aplicável aos destinatários individuais a que se refere o ponto 1.2 no caso de regimes de auxílio ao abrigo do artigo 87.° do Tratado e dos auxílios concedidos por organismos designados pelos Estados‑Membros.

1.9. Os Estados‑Membros podem aplicar regras nacionais mais estritas para efeitos de determinação das despesas elegíveis ao abrigo dos pontos 1.5 a 1.7.

2. Documentos comprovativos das despesas

Em regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.»

III – O processo principal

14. Em Outubro de 2002, o recorrente no processo principal, Länsstyrelsen i Norrbottens län ( ), solicitou ao Lapin liitto ( ), recorrido no processo principal, uma contribuição para os custos indirectos do apoio técnico de uma iniciativa comunitária – o programa Interreg III – A – Norte –, que, em 2001, ascendiam a 95 880,72 SEK ( ).

15. O recorrido indeferiu o pedido com base no Regulamento n.° 1685/2000. Os custos indirectos cujo pagamento foi reclamado não foram afectados ao projecto segundo qualquer outro método de cálculo equitativo e devidamente justificado. Além disso, os custos indirectos não se basearam nos custos reais e os pagamentos efectuados não foram comprovados por recibos.

16. Em Setembro de 2003, o Länsstyrelsen i Norrbottens Iän reclamou, pela segunda vez, o pagamento de uma contribuição para os custos indirectos, relativos aos anos de 2001 e 2002, no montante total, respectivamente, de 56 854 SEK e 186 982 SEK ( ). Para efeitos de cálculo dos custos, o recorrente utilizou um novo modelo, segundo o qual, relativamente a cada pessoa que participou no projecto, a respectiva parte nos custos indirectos foi calculada em função do tempo de trabalho efectuado.

17. Por decisão de 24 de Novembro de 2003, o Lapin liitto indeferiu o pedido, na medida em que o recorrente não demonstrou a relação dos outros custos indirectos com o projecto comunitário ( ).

18. Posteriormente, o Länsstyrelsen i Norrbottens län apresentou uma reclamação no Lapin liitto.

19. Por decisão de 6 de Fevereiro de 2004, este último indeferiu a reclamação do Länsstyrelsen i Norrbottens län com o fundamento de que o recorrente não havia indicado de forma suficientemente precisa, com base num documento de acompanhamento, qual era a parte do apoio técnico nos custos do projecto.

20. O recorrente pediu no Hallinto‑oikeus o pagamento dos custos indirectos. Considerando que, para a decisão do processo que lhe estava submetido, era necessária a interpretação do ponto 1.7 da regra n.° 1 do Regulamento n.° 1685/2000, o órgão jurisdicional de reenvio suspendeu a instância em 15 de Julho de 2005 e submeteu ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial.

IV – Apreciação

21. No presente pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, os requisitos que os custos indirectos (despesas gerais) devem satisfazer, de acordo com o direito comunitário, para que possam ser considerados elegíveis.

22. Resulta da sistemática do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999 e da regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 1685/2000 ( ) que esta se baseia no princípio do pagamento dos custos. Isto implica que os pagamentos executados pelos beneficiários finais devem ser pagamentos em dinheiro e que se devem referir a despesas efectivamente pagas. No entanto, em determinados casos específicos, as amortizações, as contribuições em espécie e os custos indirectos (despesas gerais) também podem integrar estes pagamentos ( ). Com efeito, o pagamento dos custos indirectos enquanto despesas elegíveis constitui uma excepção e deve, por conseguinte, ser interpretado de forma estrita relativamente ao âmbito de aplicação e à modalidade de aplicação (forma de imputação, documentos comprovativos da imputação).

23. Antes de investigar as circunstâncias em que esta excepção é aplicável, gostaria de observar que os Estados‑Membros podem aplicar regras nacionais mais estritas para efeitos de determinação da questão de saber se os custos indirectos são elegíveis. Esta faculdade é conferida aos Estados‑Membros pelo ponto 1.9 da regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 1685/2000 ( ). Tal tem como consequência que só é possível invocar o ponto 1.7 da regra n.° 1 quando os Estados‑Membros não tenham adoptado, nos termos do ponto 1.9, regras nacionais mais estritas para efeitos de determinação das despesas elegíveis.

24. Por outras palavras, o Regulamento n.° 1260/1999, o Regulamento n.° 438/2001 e o Regulamento n.° 1685/2000, tal como descrito acima nos n.os 2 a 13, estabelecem os requisitos mínimos que determinados custos deverão satisfazer para serem considerados elegíveis para efeitos de financiamento. Se estes requisitos forem cumpridos, as despesas em questão poderão ser consideradas elegíveis de acordo com o direito comunitário. Tal não impede que, nos termos do direito nacional em questão, as condições de elegibilidade dos custos indirectos possam ser mais rigorosas.

25. Para uma resposta à questão de saber em que casos os custos indirectos (despesas gerais) podem constituir, de acordo com o direito comunitário, despesas elegíveis, há que recorrer à redacção do ponto 1.7 da regra n.° 1 e à sistemática dos referidos regulamentos. Nos termos desta disposição, os custos indirectos (despesas gerais) devem:

– basear‑se nos custos reais;

– ser incorridos com a execução da operação co‑financiada pelos fundos estruturais;

– ser imputados à operação numa base pro rata ou segundo qualquer outro método de cálculo equitativo e devidamente justificado.

26. No que se refere ao primeiro elemento, basta referir o artigo 32.°, n.° 1, primeiro e terceiro parágrafos, do Regulamento n.° 1260/1999, que dispõe que: […] «os pagamentos intermédios ou do saldo serão referentes às despesas efectivamente pagas, que devem corresponder a pagamentos executados pelos beneficiários finais e justificados por facturas pagas ou documentos contabilísticos com um valor de prova equivalente» ( ). Tal como observou correctamente a Comissão, os custos teóricos não podem ser considerados elegíveis.

27. Relativamente ao segundo elemento, o Governo finlandês observa que, nas despesas elegíveis, deve ser respeitado o princípio da causalidade. Tal implica, no entender do Governo finlandês, que só as despesas complementares que decorrem efectivamente das acções comunitárias podem constituir despesas elegíveis. Os custos não relacionados com as acções comunitárias não podem ser pagos.

28. Segundo a Comissão, o responsável pela execução do projecto comunitário em questão deve poder demonstrar que os custos indirectos eram necessários para a realização do projecto.

29. O artigo 30.° do Regulamento n.° 1260/1999 dispõe que as despesas decorrentes de operações previstas no âmbito de acções comunitárias só são elegíveis para a participação dos fundos estruturais se essas operações se integrarem na intervenção em causa. Por outras palavras, as despesas devem efectuar‑se no âmbito do projecto financiado pela União Europeia. Deve poder provar‑se que os custos estão efectivamente relacionados com a execução do projecto, e não constituem despesas realizadas no âmbito das actividades normais e independentes da execução do projecto.

30. O terceiro elemento constitui, no presente processo, o principal ponto de discussão. Em especial, trata‑se da questão de saber se um método como o utilizado pelo recorrente no processo principal para calcular os custos indirectos está em conformidade com o requisito previsto no ponto 1.7 de que as despesas gerais sejam imputadas à operação numa base pro rata ou segundo qualquer outro método de cálculo equitativo e devidamente justificado.

31. A recorrente no processo principal refere o método que utilizou, nos termos do qual repartiu as despesas gerais em função do efectivo anual médio de todas as organizações envolvidas, pelo que foi possível calcular a parte dos custos indirectos por pessoa, por ano e por mês. A utilização desta base de cálculo através de uma média permitiu imputar os referidos custos como custos do projecto, em função do tempo de trabalho efectuado por cada pessoa que participou no projecto. O recorrente entende que este método está de acordo com o ponto 1.7.

32. Em primeiro lugar, importa fazer uma observação prévia sobre as diferentes versões linguísticas do ponto 1.7 da regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 1685/2000. Existe uma diferença significativa entre o texto da versão linguística finlandesa e o das outras versões linguísticas. As versões linguísticas francesa, inglesa, dinamarquesa, espanhola, portuguesa e italiana utilizam o conceito «pro rata», assim como a versão sueca, que utiliza a palavra «proportionellt» acompanhada de «pro rata» entre parêntesis. A versão neerlandesa utiliza o termo «verhoudingsgewijs» e a versão alemã «anteilig» (proporcionado). A versão linguística finlandesa não faz qualquer referência ao conceito ( ).

33. Em caso de divergência entre as diferentes versões linguísticas de um texto comunitário, os textos em questão não devem ser considerados em si mesmos, mas devem, em caso de dúvida, ser interpretados e aplicados à luz de outras versões linguísticas autênticas ( ). Em todo o caso, uma versão linguística não pode prevalecer, por si só, sobre as outras versões linguísticas se todas estas forem concordantes com uma interpretação ( ).

34. Uma vez que todas as outras versões linguísticas mencionam – embora não apresentem todas exactamente a mesma formulação – no ponto 1.7 da regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 1685/2000 o conceito de «pro rata» ou de «verhoudingsgewijs» [proporcionalmente], esta disposição também deve ser interpretada à luz destas formulações.

35. Daqui concluo que, para efeitos de cálculo dos custos indirectos, pode ser utilizada uma percentagem dos custos indirectos totais, desde que possa ser demonstrado que o montante da percentagem é justo e equitativo e é proporcional relativamente à dimensão do projecto comunitário. Este entendimento é confirmado pelo segundo requisito do artigo 7.° descrito no anexo I do Regulamento n.° 438/2001, onde é determinado que: «No caso de elementos de despesa que apenas parcialmente se referem à operação co‑financiada, é demonstrada a exactidão da repartição da despesa entre a operação co‑financiada e as outras operações. O mesmo se aplica aos tipos de despesas consideradas elegíveis apenas dentro de determinados limites ou proporcionalmente a outros custos.»

36. A equidade da imputação dos custos indirectos ao projecto comunitário pode ser demonstrada com base nas despesas extraordinárias com salários e outras despesas extraordinárias tais como os custos relativos aos imóveis que possam razoavelmente ser imputados ao projecto. Com base nestes elementos, é possível determinar a percentagem dos custos indirectos. Tal como a Comissão observou correctamente, no cálculo dos custos indirectos com base nas despesas extraordinárias relativas a salários devem ser tidos em conta os seguintes elementos: a) o número de pessoas que participam no projecto; b) o número de horas atribuídas ao projecto; c) o salário pago no âmbito do projecto; d) o número médio de pessoas que trabalham na organização; e) o número de horas que trabalharam; f) o montante médio pago a título de salários. Se o cálculo dos custos indirectos se basear no salário pago, deverá ser tido em conta o salário real e não o salário médio.

37. De resto, este não é o único método correcto possível. Da formulação – qualquer outro método de cálculo equitativo e devidamente justificado ( ) – já resulta que podem ser utilizados diferentes métodos para calcular os custos indirectos e imputá‑los a um projecto comunitário.

38. Incumbe ao órgão jurisdicional nacional determinar se, no processo principal, foram cumpridos os requisitos do ponto 1.7 da regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 1685/2000.

V – Conclusões

39. Proponho que seja dada a seguinte resposta à questão prejudicial submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio:

«– O ponto 1.7 da regra n.° 1 do anexo do Regulamento (CE) n.° 1685/2000 da Comissão, de 28 de Julho de 2000, relativo às regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co‑financiadas pelos fundos estruturais, deve ser interpretado no sentido de que, para efeitos de cálculo dos custos indirectos (despesas gerais), pode ser utilizada uma percentagem dos custos indirectos totais, desde que possa ser demonstrado que o montante da percentagem é justo e equitativo e é proporcional relativamente à dimensão do projecto comunitário.

– A equidade da imputação dos custos indirectos ao projecto comunitário pode ser demonstrada nomeadamente com base nas despesas extraordinárias com salários e outras despesas extraordinárias tais como os custos relativos aos imóveis que possam razoavelmente ser imputados ao projecto. Com base nestes elementos, é possível determinar a percentagem dos custos indirectos.

– Incumbe ao órgão jurisdicional nacional determinar se, no processo principal, foram cumpridos os requisitos do ponto 1.7 da regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 1685/2000.»