Processo C‑40/10

Comissão Europeia

contra

Conselho da União Europeia

«Recurso de anulação – Regulamento (UE, Euratom) n.° 1296/2009 – Adaptação anual das remunerações e das pensões dos funcionários e dos outros agentes da União Europeia – Método de adaptação – Artigo 65.° do Estatuto dos Funcionários – Artigos 1.° e 3.° a 7.° do anexo XI do Estatuto – Cláusula de excepção – Artigo 10.° do anexo XI do Estatuto – Poder de apreciação do Conselho – Adaptação divergente da proposta pela Comissão – Cláusula de reexame que permite a adaptação intermédia das remunerações»

Sumário do acórdão

1. Funcionários – Remuneração – Adaptação anual – Poder discricionário do Conselho – Limites – Observância dos critérios definidos no anexo XI do Estatuto

(Estatuto dos Funcionários, artigo 65.°; Anexo XI, artigo 3.°)

2. Funcionários – Remuneração – Adaptação anual – Poder discricionário do Conselho – Tomada em consideração de uma crise económica grave – Requisitos

(Artigo 13.°, n.° 2, TUE; artigo 241.° TFUE; Estatuto dos Funcionários Anexo XI, artigos 3.° e 10.°)

3. Funcionários – Remuneração – Exame anual e adaptação – Regras impostas pelo anexo XI do Estatuto

(Estatuto dos Funcionários, artigo 65.°, n.os 1 e 2; anexo XI, artigos 1.° a 7.°)

4. Recurso de anulação – Acórdão de anulação – Efeitos – Anulação de certas disposições do regulamento do Conselho que adapta as remunerações dos funcionários da União – Manutenção em vigor das disposições anuladas até à entrada em vigor de um novo regulamento

(Artigo 264.°, segundo parágrafo, TFUE)

1. Embora o artigo 65.°, n.° 1, do Estatuto confira um poder de apreciação ao Conselho no âmbito do exame anual do nível das remunerações, as suas modalidades de aplicação são definidas no anexo XI do Estatuto, que tem o mesmo valor jurídico deste, cujo artigo 3.° define de modo exaustivo os critérios que regulam a adaptação anual do nível das remunerações.

O enquadramento efectuado pelo referido artigo 3.° justifica‑se nomeadamente face aos objectivos que consistem em assegurar uma certa estabilidade a médio prazo e evitar discussões e dificuldades recorrentes, nomeadamente entre os organismos representativos do pessoal e as instituições interessadas, quanto à questão de saber em que medida uma adaptação se justifica ou é necessária. Para que os referidos objectivos possam ser alcançados, é necessário que o Conselho se conforme com os critérios determinados no artigo 3.° do anexo XI do Estatuto, anexo através do qual o Conselho se vinculou, pelo período de validade desse anexo, a exercer o poder de apreciação que lhe é conferido pelo artigo 65.° do Estatuto, a respeitar os critérios determinados de maneira exaustiva no já referido anexo artigo 3.°.

(cf. n.os 55‑58, 68‑71)

2. Durante o período de aplicação do anexo XI do Estatuto, o procedimento previsto no artigo 10.° deste constitui a única possibilidade de ter em conta uma crise económica no âmbito da adaptação anual das remunerações dos funcionários e de afastar, por conseguinte, a aplicação dos critérios fixados no artigo 3.°, n.° 2, do mesmo.

Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo facto de a aplicação do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto depender de uma proposta da Comissão. Com efeito, atendendo à redacção desta disposição, ao dever de cooperação leal entre as instituições, expressamente consagrado pelo artigo 13.°, n.° 2, segundo período, TUE, bem como à possibilidade de o Conselho pedir à Comissão que lhe apresente propostas, enunciada no artigo 241.° TFUE, não se pode considerar que o exercício da competência conferida à Comissão pelo referido artigo 10.° constitua uma simples faculdade para esta instituição.

(cf. n.os 77‑80)

3. Nada no artigo 65.° do Estatuto nem no anexo XI do Estatuto confere ao Conselho a possibilidade de estabelecer, no âmbito do exame anual das remunerações, novas regras que permitam o reexame desse nível ou de adaptar as remunerações fora da adaptação anual nos termos dos artigos 65.°, n.° 1, do Estatuto e 1.° a 3.° do anexo XI do Estatuto.

(cf. n.° 92)

4. O risco de descontinuidade no regime das remunerações dos funcionários e dos outros agentes da União, que a anulação de um regulamento de adaptação anual das referidas remunerações poderia provocar, justifica que o Tribunal de Justiça aplique o artigo 264.°, segundo parágrafo, TFUE e mantenha os efeitos das disposições anuladas até à adopção pelo Conselho de um novo regulamento que tire as consequências da anulação decretada.

(cf. n.° 95)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)

24 de Novembro de 2010 ( )

«Recurso de anulação – Regulamento (UE, Euratom) n.° 1296/2009 – Adaptação anual das remunerações e das pensões dos funcionários e dos outros agentes da União Europeia – Método de adaptação – Artigo 65.° do Estatuto dos Funcionários – Artigos 1.° e 3.° a 7.° do anexo XI do Estatuto – Cláusula de excepção – Artigo 10.° do anexo XI do Estatuto – Poder de apreciação do Conselho – Adaptação divergente da proposta pela Comissão – Cláusula de reexame que permite a adaptação intermédia das remunerações»

No processo C‑40/10,

que tem por objecto um recurso de anulação nos termos do artigo 263.° TFUE, interposto em 22 de Janeiro de 2010,

Comissão Europeia, representada por J. Currall, G. Berscheid e J.‑P. Keppenne, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

recorrente,

apoiada por:

Parlamento Europeu, representado por S. Seyr e A. Neergaard, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

interveniente,

contra

Conselho da União Europeia, representado por M. Bauer, na qualidade de agente, assistido por D. Waelbroeck, avocat,

recorrido,

apoiado por:

Reino da Dinamarca, representado por B. Weis Fogh, na qualidade de agente,

República Federal da Alemanha, representada por J. Möller e B. Klein, na qualidade de agentes,

República Helénica, representada por A. Samoni‑Rantou e S. Chala, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

República da Lituânia, representada por D. Kriaučiūnas e R. Krasuckaitė, na qualidade de agentes,

República da Áustria, representada por E. Riedl, na qualidade de agente,

República da Polónia, representada por M. Szpunar, na qualidade de agente,

Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por S. Behzadi‑Spencer e L. Seeboruth, na qualidade de agentes,

intervenientes,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),

composto por: K. Lenaerts, presidente de secção, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász, J. Malenovský e T. von Danwitz (relator), juízes,

advogado‑geral: Y. Bot,

secretário: R. Şereş, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 21 de Outubro de 2010,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que anule parcialmente o Regulamento (UE, Euratom) n.° 1296/2009 do Conselho, de 23 de Dezembro de 2009, que adapta, com efeitos a partir de 1 de Julho de 2009, as remunerações e as pensões dos funcionários e outros agentes da União Europeia, bem como os coeficientes de correcção aplicáveis a essas remunerações e pensões (JO L 348, p. 10, a seguir «regulamento impugnado»), por este regulamento constituir uma violação do artigo 65.° do Estatuto dos Funcionários da União Europeia, estabelecido pelo Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.° 259/68 do Conselho, de 29 de Fevereiro de 1968, que fixa o Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias assim como o Regime aplicável aos outros agentes destas Comunidades, e institui medidas especiais temporariamente aplicáveis aos funcionários da Comissão (JO L 56, p. 1; EE 01 F1 p. 129), conforme alterado pelo Regulamento (CE, Euratom) n.° 723/2004 do Conselho, de 22 de Março de 2004 (JO L 124, p. 1, a seguir «Estatuto»), e dos artigos 1.° e 3.° a 7.° do anexo XI do referido Estatuto, na medida em que, por um lado, procede a uma adaptação incorrecta dos diferentes montantes previstos pelo Estatuto e, por outro, prevê uma nova base jurídica que permite o reexame do regulamento impugnado.

Quadro jurídico

Estatuto

2 O artigo 65.° do Estatuto dispõe:

«1. O Conselho procede anualmente a um exame do nível de remunerações dos funcionários e dos outros agentes das Comunidades. Este exame ocorrerá em Setembro, com base num relatório comum, apresentado pela Comissão e baseado no valor, em 1 de Julho e em cada país das Comunidades, de um índice comum estabelecido pelo Serviço de Estatística das Comunidades Europeias, em ligação com os serviços nacionais de estatística dos Estados‑Membros.

No decurso deste exame, o Conselho examina […] a necessidade, no âmbito da política económica e social das Comunidades, de proceder a uma adaptação das remunerações. Serão especialmente tomados em consideração o eventual aumento dos vencimentos públicos e as necessidades de recrutamento.

2. No caso de variação sensível do custo de vida, o Conselho decide, num prazo máximo de dois meses, medidas de adaptação dos coeficientes de correcção e, se for caso disso, do seu efeito retroactivo.

3. Na aplicação do presente artigo, o Conselho delibera, sob proposta da Comissão, pela maioria qualificada prevista no segundo parágrafo, primeiro travessão do n.° 2, do artigo 148.° do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e do artigo 118.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica.»

3 Em aplicação do artigo 82.°, n.° 2, do Estatuto, quando o Conselho, nos termos do n.° 1 do artigo 65.°, decidir adaptar as remunerações, a mesma adaptação será aplicada às pensões.

4 De acordo com o artigo 65.°‑A do Estatuto, as modalidades de aplicação dos artigos 64.° e 65.° são definidas no anexo XI do Estatuto.

5 Este anexo XI, intitulado «Regras de execução dos artigos 64.° e 65.° do [E]statuto», contém vários capítulos, o primeiro dos quais, que é composto pelos artigos 1.° a 3.°, tem por objecto o exame anual do nível das remunerações previsto no n.° 1 do artigo 65.° do Estatuto, tratando o segundo das adaptações intermédias das remunerações e pensões ao abrigo do n.° 2 do artigo 65.° do Estatuto. Este capítulo 2 é composto pelos artigos 4.° a 7.°

6 O capítulo 1 do anexo XI do Estatuto contém uma secção 1, intitulada «Factores que determinam as adaptações anuais». O artigo 1.°, que figura na referida secção, dispõe, no seu n.° 1, que, «[p]ara efeitos do exame previsto no n.° 1 do artigo 65.° do Estatuto, o Eurostat redigirá anualmente, antes do final do mês de Outubro, um relatório sobre a evolução do custo de vida em Bruxelas, as paridades económicas entre Bruxelas e certos locais de afectação nos Estados‑Membros e a evolução do poder de compra das remunerações dos funcionários nacionais das administrações centrais». Os n.os 2 a 4 do referido artigo contêm precisões relativas ao procedimento que o Eurostat deve observar, em colaboração com os Estados‑Membros, a fim de calcular a evolução do custo de vida em Bruxelas (índice internacional de Bruxelas), a evolução do custo de vida fora de Bruxelas (paridades económicas e índices implícitos) e a evolução do poder de compra das remunerações dos funcionários nacionais das administrações centrais de oito Estados‑Membros (indicadores específicos).

7 Nos termos do artigo 3.° do anexo XI do Estatuto, que figura na secção 2 relativa às «Modalidades da adaptação anual das remunerações e pensões»:

«1. Nos termos do n.° 3 do artigo 65.° do Estatuto, o Conselho decide, antes do final do ano, a adaptação das remunerações e pensões proposta pela Comissão e baseada nos elementos previstos na secção 1 do presente anexo, com efeitos a partir de 1 de Julho.

2. O valor da adaptação é igual ao produto do indicador específico pelo índice internacional de Bruxelas. A adaptação é fixada em termos líquidos em percentagem igual para todos.

3. O valor da adaptação assim fixado é incorporado, segundo o método a seguir indicado, na tabela de vencimentos de base constante do artigo 66.° do Estatuto e no anexo XIII do Estatuto e dos artigos 20.°, 63.° e 93.° do Regime aplicável aos outros agentes:

[…]

6. Com efeito retroactivo entre a data de aplicação e a data de entrada em vigor da decisão relativa à nova adaptação, as instituições procederão ao correspondente ajustamento, positivo ou negativo, das remunerações e pensões dos funcionários, antigos funcionários e outros beneficiários.

Se esse ajustamento retroactivo implicar uma reposição de montantes pagos em excesso, esta reposição pode ser realizada ao longo de um período de doze meses, no máximo, em função da data de entrada em vigor da decisão da próxima adaptação anual.»

8 Por força do artigo 4.°, n.° 1, do anexo XI do Estatuto, «as adaptações intermédias das remunerações e pensões previstas no n.° 2 do artigo 65.° do Estatuto são decididas[, com efeitos a partir de 1 de Janeiro,] em caso de variação sensível do custo de vida entre Junho e Dezembro […] e tendo em conta a previsão da evolução do poder de compra durante o período de referência anual em curso».

9 O capítulo 5 do anexo XI do Estatuto intitula‑se «Cláusula de excepção». É composto pelo artigo 10.°, que dispõe:

«Em caso de deterioração grave e súbita da situação económica e social na Comunidade, avaliada à luz dos dados objectivos fornecidos pela Comissão, esta deve apresentar propostas adequadas ao Conselho, que delibera em conformidade com o artigo 283.° do Tratado [CE].»

10 O capítulo 7 do referido anexo, intitulado «Disposição final e cláusula de revisão», contém o artigo 15.°, que enuncia:

«1. O presente anexo é aplicável entre 1 de Julho de 2004 e 31 de Dezembro de 2012.

2. No final do quarto ano, as presentes disposições serão objecto de revisão, especialmente no que se refere às respectivas implicações orçamentais. Para este efeito, a Comissão deve apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório e, se for o caso, uma proposta de alteração do presente anexo, com base no artigo 283.° do Tratado CE.»

Regulamento impugnado

11 Para que o Conselho decidisse, de acordo com o artigo 3.° do anexo XI do Estatuto, antes do fim do ano de 2009, a adaptação das remunerações e das pensões dos funcionários e dos outros agentes das Comunidades Europeias, a Comissão apresentou, em 29 de Outubro de 2009, a proposta COM(2009) 603 final.

12 Em 19 de Novembro de 2009, foi apresentada uma proposta alterada de regulamento [COM(2009) 629 final], na sequência da correcção introduzida por dois Estados‑Membros quanto aos seus dados estatísticos relativos ao período de referência a tomar em conta no cálculo da evolução do poder de compra, mencionado no artigo 1.°, n.° 4, alínea a), do anexo XI do Estatuto.

13 Segundo o ponto 3.1 da exposição de motivos desta proposta, o indicador específico era de 2,8%, o índice internacional de Bruxelas, de 0,9%, e a adaptação proposta das remunerações e das pensões na Bélgica e no Luxemburgo, de 3,7%, o que corresponde ao produto dos dois elementos acima referidos. Para o conjunto dos montantes enumerados na proposta de regulamento, aplicou a taxa de adaptação de 3,7%.

14 O regulamento impugnado reproduz apenas parcialmente a proposta da Comissão.

15 Nos termos do seu primeiro considerando, que retoma os termos do único considerando desta proposta, «[a] fim de garantir aos funcionários e outros agentes da União uma evolução do poder de compra paralela à dos funcionários nacionais dos Estados‑Membros, é conveniente proceder a uma adaptação das remunerações e pensões dos funcionários e outros agentes da União Europeia a título do exame anual de 2009».

16 O segundo considerando do regulamento impugnado, acrescentado pelo Conselho, prevê que «[a] adaptação da remuneração e das pensões proposta pela Comissão deverá ser alterada tendo em conta a crise financeira e económica, sendo considerada uma parte da política económica e social da União. Quando adequado, a situação deverá ser revista».

17 Os artigos 2.° e 4.° a 17.° do regulamento impugnado indicam os novos montantes das remunerações adoptados pelo Conselho em aplicação de uma taxa de adaptação de 1,87%, montantes que substituíram os propostos pela Comissão em aplicação da taxa de adaptação de 3,7%.

18 Nos termos do artigo 18.° do regulamento impugnado, que não tem equivalente na proposta da Comissão:

«Se necessário, o presente regulamento deve ser alterado e, para esse efeito, a Comissão deve, se adequado, apresentar uma proposta para o alterar, relativamente à qual o Conselho delibera por maioria qualificada.»

Pedidos das partes e tramitação processual no Tribunal de Justiça

19 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

– anular o regulamento impugnado, com excepção dos seus artigos 1°, 3.° e 19.°, embora mantendo os seus efeitos até à adopção pelo Conselho de um novo regulamento que faça uma aplicação correcta dos artigos 64.° e 65.° do Estatuto e do anexo XI deste;

– condenar o Conselho nas despesas.

20 O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:

– negar provimento ao recurso e

– condenar a Comissão nas despesas.

21 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 26 de Fevereiro de 2010, o Parlamento foi autorizado a intervir em apoio dos pedidos da Comissão.

22 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 4 de Maio de 2010, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, a República da Lituânia, a República da Áustria, a República da Polónia e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte foram autorizados a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.

23 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 30 de Junho de 2010, o pedido de intervenção apresentado pela Union Syndicale Luxembourg foi indeferido, uma vez que, nos termos do artigo 40.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, a Union Syndicale Luxembourg, na qualidade de pessoa colectiva de direito luxemburguês, não tem o direito de intervir no presente processo.

24 O pedido da Comissão para que o processo fosse submetido a tramitação acelerada foi indeferido por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 26 de Fevereiro de 2010.

Quanto ao recurso

25 Em apoio do seu recurso, a Comissão invoca dois fundamentos, relativos à violação do Estatuto e do seu anexo XI, por um lado, pelos artigos 2.° e 4.° a 17.° do regulamento impugnado e, por outro, pelo artigo 18.° desse regulamento.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 65.° do Estatuto e dos artigos 1.° e 3.° do anexo XI do Estatuto

Argumentação das partes

26 No primeiro fundamento, a Comissão afirma que o Conselho procedeu a uma adaptação incorrecta dos diferentes montantes das remunerações e das pensões previstos pelo Estatuto e pelo Regime aplicável aos outros agentes, ao substituir os montantes propostos pela Comissão em aplicação de uma taxa de adaptação de 3,7% por montantes que aplicam uma taxa de 1,85%.

27 A taxa de adaptação de 1,85%, que corresponde exactamente a metade da taxa calculada pela Comissão, não pode resultar da aplicação dos factores consagrados pelos artigos 1.° e 3.° do anexo XI do Estatuto. Foi fixado de modo forfetário, em função de considerações gerais relativas à situação económica no momento da adopção do regulamento impugnado.

28 Ora, o procedimento previsto no artigo 65.° do Estatuto e nos artigos 1.° e 3.° do anexo XI do Estatuto instaura um método de adaptação automática que não deixa nenhuma margem de apreciação ao Conselho, excepto se contestar os valores apresentados. A adaptação anual das remunerações não constitui um acto legislativo, mas unicamente uma medida de execução de natureza mais administrativa do que normativa.

29 Resulta, desde logo, da própria redacção do artigo 3.° do anexo XI do Estatuto que o Conselho tem apenas uma competência vinculada nesta matéria. Contrariamente ao que defende, o artigo 65.° do Estatuto não pode prevalecer sobre este artigo 3.°, uma vez que ambas as disposições ocupam o mesmo lugar na hierarquia das normas. Além disso, o artigo 10.° do anexo XI do Estatuto seria inútil se o artigo 3.° deste anexo já conferisse ao Conselho uma margem de apreciação que permitisse tomar em consideração, para além dos elementos definidos nesse artigo 3.°, elementos exteriores ao período de referência, como a situação económica ou financeira existente no momento da adopção do regulamento de adaptação das remunerações.

30 A circunstância de o Conselho estar numa situação de competência vinculada quando da adopção do regulamento de adaptação das remunerações e das pensões é também confirmada pelos acórdãos de 5 de Junho de 1973, Comissão/Conselho (81/72, Recueil, p. 575, n.os 9 e 10, Colect., p. 239), e de 6 de Outubro de 1982, Comissão/Conselho (59/81, Recueil, p. 3329, n.os 23 a 25), proferidos a propósito das versões anteriores do método de adaptação das remunerações, que prevêem um enquadramento jurídico menos estrito e menos pormenorizado do que o resultante do actual anexo XI do Estatuto.

31 A Comissão salienta que o carácter automático do método de adaptação consagrado pelo anexo XI do Estatuto resulta da vontade do próprio Conselho, que tinha aceite, no Regulamento n.° 723/2004, o método que a Comissão lhe tinha proposto, a fim de criar uma certa estabilidade a médio prazo e devido à presença de vários elementos que representavam contrapartidas para o Conselho. A este propósito, a Comissão refere a introdução da «contribuição especial», que afecta as remunerações pagas pela União, e o aumento das cotizações para o regime de pensões, medidas que tinham por efeito reduzir a progressão salarial. A Comissão recorda, além disso, que o método de adaptação anual previsto no anexo XI do Estatuto pode conduzir a resultados tanto negativos como positivos. Tendo em conta estes aspectos, o Conselho, ao aceitar esse método, obrigou‑se, em princípio, pelo período de validade do anexo XI do Estatuto, ou seja, oito anos, a observar as condições que este anexo prevê.

32 Segundo a Comissão, o artigo 10.° do anexo XI do Estatuto é a única disposição que permite ter em conta uma deterioração súbita da situação económica e social. Todavia, este artigo não foi aplicado no caso em apreço.

33 O Conselho não podia transformar a proposta da Comissão efectuada em aplicação do artigo 3.° do anexo XI do Estatuto numa proposta tendo como base jurídica o referido artigo 10.°, artigo que atribui um amplo poder de apreciação à Comissão quanto à questão de saber se é necessária uma proposta nos termos desta disposição. Além disso, o Conselho não dirigiu um convite formal à Comissão, para reclamar a apresentação de uma proposta baseada no artigo 10.° do anexo XI do Estatuto. Por outro lado, mesmo a apresentação de uma tal proposta pela Comissão só poderia dizer respeito às alterações futuras do Estatuto, não podendo dispensar o Conselho, que estava em situação de competência vinculada, da sua obrigação de exercer, antes do fim do ano de 2009, a competência prevista no artigo 3.°, n.° 1, deste anexo para adaptar os vencimentos e as pensões a partir de 1 de Julho de 2009.

34 Além disso, tendo em conta a referência, no artigo 10.° do anexo XI do Estatuto, ao artigo 283.° CE, actual artigo 336.° TFUE, uma alteração do método de adaptação das remunerações só poderia, após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, ser efectuada pelo Parlamento e pelo Conselho, actuando segundo o processo legislativo ordinário. Uma pretensa urgência não pode permitir ao Conselho eximir‑se a estas exigências. Ao não prever, no Regulamento n.° 723/2004, a possibilidade de adoptar pelo menos medidas provisórias, o Conselho aceitou conscientemente a «lentidão» da aplicação da cláusula de excepção.

35 Por fim, a Comissão salienta que o desfasamento no tempo da tomada em consideração de qualquer evolução financeira, quer negativa quer positiva, é inerente ao método previsto no artigo 3.° do anexo XI do Estatuto. Assim, a crise económica seria tida em conta no exercício de 2010, na medida em que os Estados‑Membros de referência fariam repercutir, entre os meses de Julho de 2009 e Junho de 2010, as consequências desta crise no nível das remunerações das respectivas funções públicas nacionais. A aplicação do artigo 10.° deste anexo deveria, por conseguinte, ser reservada às situações verdadeiramente excepcionais e imprevistas.

36 Todavia, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que, a fim de evitar uma descontinuidade no regime das remunerações e das pensões, recorra ao artigo 264.°, segundo parágrafo, TFUE de modo a que as disposições anuladas continuem a produzir os seus efeitos jurídicos até ao momento em que o Conselho adopte, em execução do acórdão a proferir, um novo regulamento, nos termos da proposta da Comissão com efeitos a partir de 1 de Julho de 2009.

37 O Parlamento defende todos os fundamentos e conclusões da Comissão. Salienta, nomeadamente, que, ao adoptar o artigo 3.° do anexo XI do Estatuto, o Conselho definiu antecipadamente as modalidades de exercício da sua competência ao abrigo do artigo 65.° do Estatuto, de modo que a decisão relativa às adaptações anuais das remunerações e das pensões resulta apenas da simples aplicação das regras e dos critérios estabelecidos no referido anexo XI. O artigo 65.°, n.° 3, do Estatuto deve, assim, ser interpretado como uma disposição que só atribui ao Conselho uma competência de execução face a esta adaptação anual. O recurso ao artigo 10.° do anexo XI do Estatuto pressupõe uma iniciativa da Comissão e a aplicação do processo legislativo ordinário de acordo com o artigo 336.° TFUE. Ora, este processo não foi observado no caso em apreço.

38 Em contrapartida, o Conselho considera que, atendendo aos termos e à economia geral do artigo 65.° do Estatuto e do seu anexo XI, dispõe sempre de uma margem de apreciação no que respeita às adaptações anuais das remunerações e das pensões, ainda que não conteste que o cálculo da adaptação anual apresentada pela Comissão tenha sido correctamente efectuado em aplicação do artigo 1.° deste anexo XI. Ao basear‑se no termo «especialmente», que figura no referido artigo 65.°, n.° 1, o Conselho alega que o anexo XI do Estatuto define as modalidades de aplicação de certos critérios que deve ter em conta no exame do nível das remunerações e das pensões, mas que este anexo não prejudica a possibilidade de atender a outros critérios.

39 Ainda que, ao adoptar o anexo XI do Estatuto, o Conselho se tenha obrigado a observar, em princípio, durante o período de validade deste anexo, as condições nele previstas, não abdicou da sua margem de apreciação na determinação da adaptação anual das remunerações e das pensões. Com efeito, não suprimiu o artigo 65.° do Estatuto, substituindo‑o pelas disposições do artigo 3.° do anexo XI do Estatuto, nem delegou totalmente na Comissão a sua competência decisória na matéria. A leitura do artigo 3.° do anexo XI do Estatuto defendida pela Comissão, segundo a qual este artigo estabelece um procedimento de carácter automático, privaria o artigo 65.° do Estatuto de efeito útil. A este propósito, é irrelevante que a decisão do Conselho sobre a adaptação anual das remunerações e das pensões seja um acto legislativo ou executivo.

40 Além disso, o Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 6 de Outubro de 1982, Comissão/Conselho, já referido (n.° 32), e o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, nos seus acórdãos de 7 de Dezembro de 1995, Abello e o./Comissão (T‑544/93 e T‑566/93, ColectFP, pp. I‑A‑271 e II‑815, n.° 53), de 8 de Novembro de 2000, Bareyt e o./Comissão (T‑158/98, ColectFP, p. I‑A‑235 e II‑1085, n.° 57), e de 25 de Setembro de 2002, Ajour e o./Comissão (T‑201/00 e T‑384/00, ColectFP, p. I‑A‑167 e II‑885, n.° 47), declararam que o Conselho dispõe de uma margem de apreciação em matéria de adaptação anual das remunerações e das pensões.

41 De qualquer modo, o Conselho dispõe dessa margem de apreciação em caso de crise económica particularmente grave, como a que se verificou a partir do final do ano de 2008, cuja ocorrência e dimensão não podiam ser previstas no momento da adopção do Regulamento n.° 723/2004. Seria inconcebível que um legislador responsável renunciasse totalmente à flexibilidade indispensável em caso de crise económica e social grave.

42 Esta margem de apreciação baseada no artigo 65.° do Estatuto existe independentemente do artigo 10.° do anexo XI do mesmo. É certo que a aplicação deste último artigo permite chegar a um resultado semelhante. Todavia, para se recorrer à aplicação deste artigo 10.°, seria necessário aplicar um procedimento mais pesado do que o previsto no artigo 3.° do anexo XI do Estatuto para a adaptação anual das remunerações e das pensões, o que reforça o facto de o referido artigo 10.° não ter por objecto nem por efeito oferecer uma alternativa ao poder de apreciação do Conselho resultante do artigo 65.° do Estatuto. Neste contexto, o Conselho alega que, mesmo no âmbito do processo legislativo ordinário segundo o artigo 336.° TFUE, pode, de acordo com o artigo 294.°, n.° 9, TFUE, emendar, por unanimidade, a proposta da Comissão, mesmo que esta dê um parecer negativo a esse respeito.

43 Além disso, o objecto dos actos que podem ser adoptados com base no artigo 65.° do Estatuto e nos artigos 1.° e 3.° do anexo XI do Estatuto e o dos actos que podem ser adoptados com base no artigo 10.° do referido anexo XI são idênticos apenas em parte. Este artigo 10.° tem um alcance muito superior ao das outras disposições, na medida em que permite não só ajustar a adaptação das remunerações e das pensões resultante da aplicação «mecânica» do método mas também suspender a aplicação do método, alterá‑la ou revogá‑la através de um acto legislativo. É frequente, em direito, que as bases jurídicas coincidam parcialmente.

44 O aumento das remunerações e das pensões de 1,85% previsto pelo regulamento impugnado destina‑se a manter o poder de compra dos funcionários da União, ao anular os efeitos da inflação verificada em Bruxelas (0,9%), do aumento das cotizações dos funcionários para o sistema de reforma (0,4%) e do aumento da contribuição especial (0,43%). Conceder aos funcionários e aos outros agentes da União um aumento das suas remunerações e das suas pensões ainda maior do que aquele que foi concedido só poderia causar a incompreensão da União por parte dos seus cidadãos. Este aumento representaria, além disso, um encargo suplementar para os orçamentos dos Estados‑Membros, que acresceria aos resultantes das intervenções exigidas pela crise económica. Tendo em conta as medidas adoptadas pelos Estados‑Membros relativamente aos seus funcionários nacionais na sequência da crise económica, não seria suficiente esperar que essas medidas se viessem a repercutir no nível da próxima adaptação anual das remunerações dos funcionários da União, no fim do ano de 2010.

45 No que respeita ao artigo 10.° do anexo XI do Estatuto, o Conselho contesta, antes de mais, a tese segundo a qual este artigo respeita unicamente à substituição eventual do método «normal» de adaptação anual das remunerações e das pensões por um outro método, que só seria aplicável para o futuro, de modo que a aplicação deste artigo 10.° estaria excluída para efeitos da implementação deste método «normal». Em particular, a circunstância de se intitular «Cláusula de excepção» demonstra que o referido artigo 10.° permite ajustar a adaptação anual em caso de deterioração grave e súbita da situação económica e social, sem com isso alterar o método «normal» para o futuro.

46 No caso em apreço, estavam reunidas as condições materiais de aplicação do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto. Efectivamente, durante o período de referência, a União teve de fazer face a uma crise económica particularmente grave, provocada pela crise financeira. Os efeitos desta crise manifestaram‑se a partir do segundo semestre do ano de 2008 e foram particularmente importantes no início do ano de 2009. Todavia, esses efeitos não foram tidos em conta na proposta da Comissão.

47 Apesar da obrigação que lhe incumbe de agir por sua própria iniciativa se houver indícios de uma deterioração grave e súbita da situação económica e social e, sendo caso disso, de apresentar uma proposta adequada em tempo útil com base no artigo 10.° do anexo XI do Estatuto, a Comissão não recorreu a este artigo. Quando das discussões nas instâncias preparatórias do Conselho que precederam a adopção do regulamento impugnado, colocou‑se a possibilidade de um recurso ao referido artigo 10.° Ora, a Comissão indicou, nas duas reuniões que tiveram lugar no fim do mês de Novembro de 2009 e no início do mês de Dezembro do mesmo ano, que não apresentaria uma proposta com esta base jurídica.

48 O Conselho sustenta que, na falta de proposta da Comissão com base no artigo 10.° do anexo XI do Estatuto, não podia recorrer a este artigo. Não tinha, por conseguinte, outra possibilidade senão utilizar a margem de apreciação de que dispõe ao abrigo do artigo 65.° do Estatuto para adoptar o regulamento impugnado nos prazos fixados. O Tribunal de Justiça reconheceu, em várias ocasiões, que «situações excepcionais e imprevistas» podem gerar soluções ad hoc, a fim de permitir à União agir e assumir as suas responsabilidades, sendo inegavelmente esse o caso em apreço. De qualquer modo, ainda que a Comissão tivesse apresentado, ao longo do mês de Dezembro do ano de 2009, uma proposta em aplicação do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto, teria sido impossível adoptar essa proposta antes do final do ano, devido à complexidade do procedimento previsto nesse artigo.

49 Embora os Governos dinamarquês, alemão, lituano, polaco e do Reino Unido concordem com os fundamentos e com os pedidos apresentados pelo Conselho, fazem algumas precisões.

50 Assim, resulta da redacção do artigo 65.° do Estatuto, do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto e da jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral que o Conselho dispõe de um poder de apreciação relativamente às adaptações anuais das remunerações e das pensões, nomeadamente em relação aos elementos a tomar em consideração no âmbito dessa adaptação. Em particular, o artigo 65.° do Estatuto e o seu anexo XI não enumeram de modo exaustivo, por um lado, os factores que podem validamente ser tidos em conta pelo Conselho e, por outro, os factores que devem ser aplicados pelo Conselho.

51 Segundo o equilíbrio institucional da União, o Conselho não é um simples «órgão de execução» da Comissão. Em princípio, o Conselho não é obrigado a adoptar, sem alterações, uma proposta de acto legislativo que emane da Comissão, podendo, por unanimidade, introduzir‑lhe alterações, com a participação ou não do Parlamento, em função do processo legislativo. Só é obrigado a não se afastar do objecto e da finalidade da proposta, obrigação que é respeitada no caso em apreço. Além disso, ainda que tenham sido transferidas para a Comissão competências de execução, o Conselho tem, em muitas hipóteses, a possibilidade de obstar a um acto legislativo proposto pela Comissão. Não resulta claramente da redacção do artigo 3.° do anexo XI do Estatuto que este confira ao Conselho um poder de simples «certificação» da proposta da Comissão.

52 Segundo a interpretação do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto efectuada pela Comissão, esta poderia bloquear a aplicabilidade desta cláusula de excepção e, assim, privar essa disposição de efeito útil.

Apreciação do Tribunal de Justiça

53 O primeiro fundamento, relativo a uma violação do artigo 65.° do Estatuto e dos artigos 1.° e 3.° do seu anexo XI pelos artigos 2.° e 4.° a 17.° do regulamento impugnado, suscita a questão de saber se, e, sendo caso disso, em que medida, o Conselho dispõe de uma margem de apreciação que lhe permita afastar‑se de uma proposta da Comissão relativa à adaptação anual das remunerações e das pensões dos funcionários e dos outros agentes da União, invocando uma crise económica grave, sem, no entanto, contestar a conformidade dos números apresentados pela Comissão na sua proposta de adaptação com as exigências dos artigos 1.° e 3.° do anexo XI do Estatuto.

54 O artigo 65.° do Estatuto estabelece a regra de base relativa ao exame anual e à adaptação eventual das remunerações dos funcionários e dos outros agentes da União, adaptação que se aplica, por força do artigo 82.°, n.° 2, do Estatuto, também às pensões adquiridas. O n.° 1 do referido artigo 65.° prevê que o Conselho procede anualmente a um exame do nível de remunerações dos funcionários e dos outros agentes da União. No decurso deste exame, o Conselho examina a necessidade, no âmbito da política económica e social da União, de proceder a uma adaptação das remunerações. Serão especialmente tomados em consideração o eventual aumento dos vencimentos públicos e as necessidades de recrutamento.

55 Resulta da redacção do artigo 65.°, n.° 1, do Estatuto que esta disposição confere um poder de apreciação ao Conselho, no âmbito do exame anual do nível das remunerações (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, de 5 de Junho de 1973, Comissão/Conselho, n.os 7 e 11, e de 6 de Outubro de 1982, Comissão/Conselho, n.os 20 a 22 e 32).

56 Todavia, de acordo com o artigo 65.°‑A do Estatuto, as modalidades de aplicação do referido artigo 65.° são definidas no anexo XI do Estatuto.

57 O artigo 3.° deste anexo, que trata das «Modalidades da adaptação anual das remunerações e pensões», dispõe, no seu n.° 1, que o Conselho decide, antes do final do ano, a adaptação das remunerações e pensões proposta pela Comissão e baseada nos elementos previstos na secção 1 do anexo XI do Estatuto, com efeitos a partir de 1 de Julho. De acordo com o n.° 2 do referido artigo 3.°, o valor da adaptação é igual ao produto do indicador específico pelo índice internacional de Bruxelas, e a adaptação é fixada em termos líquidos em percentagem igual para todos. Por fim, o artigo 3.°, n.° 3, do anexo XI do Estatuto prevê que o valor da adaptação assim fixado é incorporado, segundo o método a seguir indicado, na tabela de vencimentos de base constante de certas disposições do Estatuto e do Regime aplicável aos outros agentes.

58 De onde resulta que, segundo a redacção e a economia das disposições expostas no número anterior, o artigo 3.° do anexo XI do Estatuto define de modo exaustivo os critérios que regulam a adaptação anual do nível das remunerações.

59 A fim de determinar se, ao abrigo do artigo 65.° do Estatuto, o Conselho pode, nesse âmbito, ter ainda assim em conta outros elementos, nomeadamente a ocorrência de uma crise económica grave, importa analisar a relação entre estas duas disposições.

– Quanto à relação entre o artigo 65.° do Estatuto e o artigo 3.° do anexo XI do Estatuto

60 A este propósito, há que recordar, em primeiro lugar, que a função do anexo XI do Estatuto é, segundo o artigo 65.°‑A do Estatuto, definir as modalidades de aplicação dos artigos 64.° e 65.° do mesmo.

61 Em segundo lugar, importa tomar em consideração que este anexo, designadamente o seu artigo 3.°, tem o mesmo valor jurídico que os artigos do Estatuto e, por conseguinte, que o artigo 65.° deste. O artigo 65.° do Estatuto e o seu anexo XI figuram ambos no mesmo acto de carácter regulamentar, ocupando, assim, o mesmo lugar na hierarquia das normas.

62 Tanto a adopção do Estatuto como todas as alterações nele introduzidas, nomeadamente a inserção do anexo XI, foram efectuadas através do regulamento, acto que é, nos termos do artigo 288.°, segundo parágrafo, TFUE, obrigatório em todos os seus elementos. O Tribunal de Justiça já decidiu, quanto a uma disposição do anexo VIII do Estatuto, que o Estatuto fixado pelo Regulamento n.° 259/68 contém todas as características definidas no artigo 189.°, segundo parágrafo, CEE (a que corresponde actualmente o artigo 288.°, segundo parágrafo, TFUE) e é obrigatório em todos os seus elementos (v. acórdão de 20 de Outubro de 1981, Comissão/Bélgica, 137/80, Recueil, p. 2393, n.° 7).

63 Em terceiro lugar, tendo em conta a génese do anexo XI do Estatuto, a versão em vigor deste anexo é o culminar de uma evolução contínua que teve início durante o ano de 1972. Esta evolução é caracterizada por um enquadramento cada vez mais preciso e mais rigoroso do método de adaptação anual das remunerações, no que respeita quer à forma do acto jurídico utilizado quer ao seu conteúdo.

64 Com efeito, como resulta dos acórdãos de 5 de Junho de 1973, Comissão/Conselho, já referido (n.os 3 e 4), de 26 de Junho de 1975, Comissão/Conselho (70/74, Recueil, p. 795, n.° 7, Colect., p. 291), e de 6 de Outubro de 1982, Comissão/Conselho, já referido (n.° 8), o Conselho, antes de mais, decidiu durante o ano de 1972 aplicar, a título experimental e por um período de três anos, um sistema de ajustamento das remunerações que comportava o recurso a dois indicadores determinados, afastando a aplicação automática de uma média aritmética entre os dois indicadores considerados. Tendo em conta esta abordagem, o Tribunal de Justiça declarou que, através desta decisão, o Conselho, pronunciando‑se no âmbito dos poderes que lhe confere o artigo 65.° do Estatuto em matéria de remunerações do pessoal, assumiu obrigações a cuja observância se vinculou para o período por ele definido (v. acórdãos, já referidos, de 5 de Junho de 1973, Comissão/Conselho, n.os 8 e 9, de 26 de Junho de 1975, Comissão/Conselho, n.os 20 a 22, e de 6 de Outubro de 1982, Comissão/Conselho, n.° 8).

65 No ano de 1976, o Conselho adoptou um novo método de adaptação das remunerações, como resulta do acórdão de 6 de Outubro de 1982, Comissão/Conselho, já referido (n.os 9 a 13). Em seguida, foi fixado outro método de adaptação das remunerações, por um período de dez anos, pela Decisão 81/1061/Euratom, CECA, CEE do Conselho, de 15 de Dezembro de 1981, que altera o método de adaptação das remunerações dos funcionários e outros agentes das Comunidades (JO L 386, p. 6; EE 01 F3 p. 119).

66 Por fim, o Conselho introduziu o método de adaptação das remunerações no próprio Estatuto, no qual inseriu o anexo XI, para o período compreendido entre 1 de Julho de 1991 e 30 de Junho de 2001, através do Regulamento (CECA, CEE, Euratom) n.° 3830/91 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1991, que altera o Estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias e o regime aplicável aos outros agentes das Comunidades, no que diz respeito às modalidades de adaptação das remunerações (JO L 361, p. 1). A duração da validade do anexo XI do Estatuto, na sua versão resultante do Regulamento n.° 3830/91, foi prorrogada por duas vezes, respectivamente, em Dezembro de 2000 e em Dezembro de 2003, antes de a versão actual desse anexo ser adoptada por um período de oito anos, através do Regulamento n.° 723/2004.

67 Tendo em conta as considerações que precedem, importa concluir que, ainda que o Conselho não tenha alterado a redacção do artigo 65.° do Estatuto, ao aprovar o anexo XI do Estatuto, adoptou disposições destinadas à implementação desse artigo. As indicações de ordem geral contidas no referido artigo são precisadas no artigo 3.° do anexo XI do Estatuto, pelo qual o Conselho fixa, para um certo número de anos, as modalidade concretas do procedimento previsto no artigo 65.° do Estatuto, em particular os critérios que regulam de maneira exaustiva a adaptação anual das remunerações.

68 Este enquadramento, que restringe o poder de apreciação do Conselho resultante do artigo 65.° do Estatuto, justifica‑se nomeadamente face aos objectivos que consistem em assegurar uma certa estabilidade a médio prazo e evitar discussões e dificuldades recorrentes, nomeadamente entre os organismos representativos do pessoal e as instituições interessadas, quanto à questão de saber em que medida uma adaptação se justifica ou é necessária (v., neste sentido, acórdão de 5 de Junho de 1973, Comissão/Conselho, já referido, n.° 2). A este propósito, o primeiro considerando da Decisão 81/1061 e o segundo e terceiro considerandos do Regulamento n.° 3830/91 já indicavam que o referido enquadramento do poder de apreciação do Conselho se destinava a manter relações harmoniosas entre as instituições europeias e os seus funcionários e outros agentes.

69 Ora, para que os referidos objectivos possam ser alcançados, é necessário que o Conselho se conforme com os critérios determinados no artigo 3.° do anexo XI do Estatuto.

70 Além disso, o mecanismo de adaptação previsto nesse artigo 3.° assenta essencialmente na ideia de um alinhamento, com um certo desfasamento, é certo, da evolução salarial ao nível da União com a que se produziu entre os meses de Julho do ano anterior e o mês de Julho do ano em curso nos Estados‑Membros de referência, que, em si, reflecte as decisões relativas à remuneração dos funcionários, adoptadas pelas autoridades dos referidos Estados‑Membros face à situação económica existente durante o referido período. De resto, os critérios determinados no referido artigo 3.° são susceptíveis de conduzir a resultados quer negativos quer positivos, como decorre nomeadamente do n.° 6 deste artigo.

71 De onde resulta que, ao adoptar o anexo XI do Estatuto, o Conselho se vinculou, através de uma decisão autónoma, pelo período de validade desse anexo, no exercício do seu poder de apreciação decorrente do artigo 65.° do Estatuto, a respeitar os critérios determinados de maneira exaustiva no artigo 3.° do referido anexo. O raciocínio operado pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos, já referidos, de 5 de Junho de 1973, Comissão/Conselho (n.° 9), e de 26 de Junho de 1975, Comissão/Conselho (n.os 20 a 22), aplica‑se mutatis mutandis ao regulamento que estabelece o anexo XI do Estatuto, que o Conselho aprovou nos termos do artigo 65.°‑A do mesmo Estatuto. Nestas condições, o Conselho não pode invocar, no âmbito do referido artigo 3.°, uma margem de apreciação que vá além dos critérios determinados neste último artigo.

72 Por conseguinte, o Conselho não se pode basear, no âmbito do exame anual do nível das remunerações, no poder de apreciação conferido pelo artigo 65.° do Estatuto, para se afastar do método previsto no artigo 3.° do anexo XI do Estatuto e tomar em consideração critérios diferentes dos previstos neste último artigo.

– Quanto à possibilidade de ter em conta uma crise económica grave

73 Quanto à possibilidade, alegada pelo Conselho e pelos Estados‑Membros intervenientes, de ter em conta uma crise económica grave no âmbito do exame anual do nível das remunerações, importa recordar que, nos termos do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto, «[e]m caso de deterioração grave e súbita da situação económica e social na Comunidade, avaliada à luz dos dados objectivos fornecidos pela Comissão, esta deve apresentar propostas adequadas ao Conselho, que delibera em conformidade com o artigo 283.° do Tratado [CE]».

74 Este artigo permite, numa situação extraordinária, afastar pontualmente o método previsto no artigo 3.° do anexo XI do Estatuto, sem todavia o alterar ou revogar para os anos seguintes. Com efeito, o artigo 10.° do anexo XI do Estatuto figura no capítulo 5 deste anexo, intitulado «Cláusula de excepção». Em contrapartida, a alteração das disposições do anexo XI do Estatuto é tratada no capítulo 7 do referido anexo, intitulado «Disposição final e cláusula de revisão», capítulo que contém apenas um só artigo, a saber, o artigo 15.° Este artigo 15.° fixa, por um lado, a duração da validade das disposições previstas no anexo XI do Estatuto e prevê, por outro, regras relativas a uma avaliação dessas disposições no fim do quarto ano, que tem nomeadamente em consideração as implicações orçamentais das referidas disposições. Menciona também a possibilidade de uma alteração deste anexo segundo o procedimento referido no artigo 283.° CE.

75 Além disso, como resulta da sua redacção, o artigo 10.° do anexo XI do Estatuto destina‑se a permitir às instituições reagir a acontecimentos súbitos que imponham uma reacção pontual e não tanto a alteração completa do método «normal» de adaptação das remunerações. Por fim, como a Comissão considerou no seu relatório de 27 de Junho de 1994 sobre a aplicabilidade da cláusula de excepção [SEC(94) 1027 final, alínea II.3, pp. 5 e 6], esta cláusula permite ter em conta consequências de uma deterioração da situação económica e social simultaneamente grave e súbita, quando, em aplicação do «método normal», as remunerações dos funcionários não sejam ajustadas com suficiente rapidez.

76 O anexo XI do Estatuto prevê, por conseguinte, um procedimento específico de adaptação das remunerações em caso de crise económica grave.

77 Para não privar do seu efeito obrigatório o anexo XI do Estatuto, nomeadamente os artigos 3.° e 10.° desse anexo (v., por analogia, acórdão de 5 de Junho de 1973, Comissão/Conselho, já referido, n.° 13), e na falta de outras disposições deste anexo relativas à influência eventual de uma crise económica na adaptação das remunerações, importa concluir que, durante o período de aplicação do referido anexo, o procedimento previsto no artigo 10.° deste constitui a única possibilidade de ter em conta uma crise económica no âmbito da adaptação das remunerações e de afastar, por conseguinte, a aplicação dos critérios fixados no artigo 3.°, n.° 2, do mesmo anexo.

78 Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo facto de a aplicação do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto depender de uma proposta da Comissão. Resulta, designadamente, do artigo 17.°, n.° 2, TUE que este está em conformidade com o equilíbrio institucional previsto pelos Tratados que concedem, para os processos legislativos, em princípio, o monopólio de proposta à Comissão.

79 Segundo o artigo 10.° do anexo XI do Estatuto, a Comissão deve «apresentar» propostas adequadas, em caso de deterioração grave e súbita da situação económica e social. Tendo em conta a redacção clara deste artigo, não se pode considerar que o exercício da competência conferida à Comissão pelo referido artigo 10.° constitui uma simples faculdade para esta instituição.

80 Além disso, a Comissão deve respeitar o dever de cooperação leal entre as instituições, reconhecido pela jurisprudência (v., nomeadamente, acórdãos de 27 de Setembro de 1988, Grécia/Conselho, 204/86, Colect., p. 5323, n.° 16, e de 10 de Dezembro de 2002, Comissão/Conselho, C‑29/99, Colect., p. I‑11221, n.° 69) e, desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, explicitamente consagrado pelo artigo 13.°, n.° 2, segundo período, TUE. Por fim, como resulta do artigo 241.° TFUE, o Conselho pode solicitar à Comissão que proceda a todos os estudos que ele considere oportunos para a realização dos objectivos comuns e que lhe submeta todas as propostas adequadas. Ora, antes da adopção do regulamento impugnado, o Conselho, contrariamente ao que aconteceu no ano de 1994 [v. Relatório SEC(94) 1027 final da Comissão, de 27 de Junho de 1994, alínea I, p. 3], não enviou nenhum pedido formal à Comissão convidando‑a a cumprir os seus deveres decorrentes do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto.

81 O facto de o procedimento previsto no artigo 10.° do anexo XI do Estatuto ser mais pesado do que o procedimento previsto no artigo 3.° desse anexo, nomeadamente devido à participação do Parlamento desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, não pode dispensar o Conselho de respeitar as regras enunciadas no referido anexo. A este propósito, importa salientar que o próprio Conselho admite que mesmo procedimentos complexos que impliquem várias instituições podem ser concluídos rapidamente se houver vontade política de chegar rapidamente a um resultado. Esta possibilidade resulta nomeadamente dos meios de acelerar o tratamento de um procedimento pelo Parlamento, previstos no artigo 229.°, segundo parágrafo, TFUE e nos artigos 134.°, n.° 4, segundo parágrafo, 142.° e 144.° do Regimento Interno do Parlamento Europeu.

82 No que respeita, por outro lado, à situação existente quando da adopção do regulamento impugnado, importa recordar que, segundo a argumentação do Conselho, as consequências da crise económica já eram perceptíveis no decurso do período de referência, que terminava no mês de Julho de 2009. Assim, o Conselho já podia ter agido, durante o Verão de 2009, no sentido de apresentar uma proposta com base no artigo 10.° do anexo XI do Estatuto.

83 Resulta das considerações expostas que o Conselho não dispõe de uma margem de apreciação que lhe permita, sem recorrer ao procedimento previsto no artigo 10.° do anexo XI do Estatuto, decidir e fixar, como fez nos artigos 2.° e 4.° a 17.° do regulamento impugnado, devido a uma crise económica, uma adaptação das remunerações divergente da proposta pela Comissão, com fundamento apenas no artigo 3.° do referido anexo.

84 Por conseguinte, os artigos 2.° e 4.° a 17.° do regulamento impugnado devem ser anulados.

Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação do artigo 65.° do Estatuto e dos artigos 3.° a 7.° do anexo XI do Estatuto

Argumentação das partes

85 Com o seu segundo fundamento, a Comissão alega que o artigo 18.° do regulamento impugnado viola o artigo 65.° do Estatuto e os artigos 3.° a 7.° do anexo XI do Estatuto na medida em que cria uma nova base jurídica que permite o reexame do regulamento impugnado e, por conseguinte, uma possibilidade de adaptação intermédia das remunerações.

86 Efectivamente, o artigo 65.° do Estatuto estabelece apenas um prazo anual para a adaptação das remunerações. A possibilidade de uma adaptação intermédia das mesmas, prevista nos artigos 4.° a 7.° do anexo XI do Estatuto, pressupõe uma variação sensível do custo de vida entre o mês de Junho e o mês de Dezembro e, além disso, a apresentação de uma proposta da Comissão. Ora, o Conselho não convidou a Comissão a apresentar uma proposta nesse sentido e, de qualquer modo, a Comissão não o fez. O Conselho também não pode, por si só, afastar as exigências processuais do artigo 10.° do anexo XI do Estatuto, nomeadamente a necessidade da apresentação de uma proposta da Comissão e da participação do Parlamento no processo legislativo.

87 De qualquer modo, a anulação dos artigos 2.° e 4.° a 17.° do regulamento impugnado deixaria sem objecto a cláusula de reexame que figura no artigo 18.° desse regulamento.

88 O Parlamento acrescenta que o artigo 290.° TFUE não permite ao Conselho reservar‑se poderes num acto de execução e que os artigos 64.° e 65.° do Estatuto e o seu anexo XI não fornecem base jurídica para tal cláusula de revisão.

89 O Conselho alega que o segundo fundamento está ligado ao primeiro fundamento e à tese da Comissão segundo a qual, ao adoptar o anexo XI do Estatuto, o Conselho renunciou a qualquer poder de apreciação. O artigo 18.° do regulamento impugnado não pode ser contrário aos artigos 4.° a 7.° do anexo XI do Estatuto, uma vez que estes artigos não cobrem a mesma hipótese. Com efeito, o referido artigo 18.° tem em vista a possibilidade de reexaminar, sob proposta da Comissão, a taxa de adaptação das remunerações e das pensões como determinada no regulamento impugnado, tendo em conta a evolução da crise económica e financeira e a política económica e social da União, em aplicação da flexibilidade expressamente postulada pelo Estatuto.

Apreciação do Tribunal de Justiça

90 O segundo fundamento da Comissão diz respeito a uma violação do artigo 65.° do Estatuto e dos artigos 3.° a 7.° do anexo XI do Estatuto pelo artigo 18.° do regulamento impugnado, que prevê a possibilidade de reexaminar o regulamento impugnado. Tal possibilidade não estava prevista na proposta da Comissão.

91 No que respeita ao nível das remunerações, o artigo 65.°, n.° 1, do Estatuto prevê apenas um exame anual do mesmo. Em contrapartida, quanto aos coeficientes de correcção, o n.° 2 deste artigo permite adoptar medidas de adaptação intermédia desses coeficientes, em caso de variação sensível do custo de vida. Os artigos 1.° a 3.° do anexo XI do Estatuto precisam as modalidades do exame anual do nível das remunerações, e os artigos 4.° a 7.° deste anexo prevêem regras mais pormenorizadas para as adaptações intermédias dos coeficientes de correcção.

92 Nenhuma das referidas disposições prevê a possibilidade de estabelecer, no âmbito do exame anual das remunerações, novas regras que permitam o reexame desse nível ou de adaptar as remunerações fora da adaptação anual nos termos dos artigos 65.°, n.° 1, do Estatuto e 1.° a 3.° do anexo XI do Estatuto. Também não permitem afastar‑se da adaptação intermédia dos coeficientes de correcção prevista nos artigos 65.°, n.° 2, do Estatuto e 4.° a 7.° do referido anexo XI.

93 Por conseguinte, o artigo 18.° do regulamento impugnado foi adoptado em violação dos artigos 65.° do Estatuto e 3.° a 7.° do anexo XI do mesmo e deve, assim, ser também anulado.

94 Resulta das considerações expostas que os artigos 2.° e 4.° a 18.° do regulamento impugnado devem ser anulados.

95 Todavia, a fim de evitar uma descontinuidade no regime das remunerações, há que aplicar o artigo 264.°, segundo parágrafo, TFUE e manter os efeitos das disposições anuladas do regulamento impugnado relativas à adaptação das remunerações e das pensões dos funcionários e dos outros agentes da União a partir de 1 de Julho de 2009, a saber, os artigos 2.° e 4.° a 17.° do mesmo, até à entrada em vigor de um novo regulamento adoptado pelo Conselho para garantir a execução do presente acórdão.

Quanto às despesas

96 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Conselho e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas. Por força do disposto no n.° 4, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no processo devem suportar as respectivas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:

1) Os artigos 2.° e 4.° a 18.° do Regulamento (UE, Euratom) n.° 1296/2009 do Conselho, de 23 de Dezembro de 2009, que adapta, com efeitos a partir de 1 de Julho de 2009, as remunerações e as pensões dos funcionários e outros agentes da União Europeia, bem como os coeficientes de correcção aplicáveis a essas remunerações e pensões, são anulados.

2) Os efeitos dos artigos 2.° e 4.° a 17.° do Regulamento n.° 1296/2009 são mantidos até à entrada em vigor de um novo regulamento adoptado pelo Conselho da União Europeia para garantir a execução do presente acórdão.

3) O Conselho da União Europeia é condenado nas despesas.

4) O Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, a República da Lituânia, a República da Áustria, a República da Polónia, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte e o Parlamento Europeu suportam as suas próprias despesas.

Assinaturas