Conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn apresentadas em 26 de Novembro de 1986. - HAUPTZOLLAMT HAMBURG-JONAS CONTRA PLANGE KRAFTFUTTERWERKE GMBH UND CO. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL APRESENTADO POR BUNDESFINANZHOF. - RESTITUICOES INDEVIDAS: PROPORCIONALIDADE. - PROCESSO 288/85.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 00611



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

O Regulamento n.° 441/69 do Conselho (JO 1969, L 59, p. 1) determina o pagamento adiantado das restituições à exportação de certos produtos agrícolas. No caso de produtos constantes do esquema estabelecido por aquele regulamento, quando os mesmos se destinem a ser exportados após transformação, a restituição é paga logo que o produto básico seja colocado sob controlo aduaneiro que garanta que, excepto em caso de força maior, o produto será exportado da Comunidade após a transformação. Este regulamento aplica-se, inter alia, aos produtos abrangidos pelo Regulamento n.° 2727/75 do Conselho, que estabelece o mercado comum no sector dos cereais (JO 1975, L 281, p. 1; EE 03 F9, p. 13).

Regras detalhadas para o funcionamento deste esquema estão fixadas no Regulamento n.° 1957/69, da Comissão (JO 1969 L 250, p. 1). Resulta claramente do n.° 2 do artigo 3.° deste regulamento que, no momento em que o produto básico é colocado sobre controlo aduaneiro, o exportador deve declarar as características exactas do produto transformado a ser exportado. Ressalvadas as especiais regras relativas aos casos de força maior (n.° 2 do artigo 6.°), o n.° 1 do artigo 6.° exige do comerciante que deposite uma caução ou apresente uma garantia de valor equivalente ao da restituição paga, acrescida de 20%, a fim de assegurar o seu reembolso, quando não forem fornecidas provas de que foram cumpridas as obrigações especificadas dentro dos prazos estabelecidos. O artigo 6.° determina ainda:

"3) O reembolso mencionado no número anterior será exigido apenas na proporção das quantidades de bens ou de produtos, relativamente às quais não tenham sido fornecidas as provas referidas no número 1."

"5) O valor da restituição paga, acrescido do aumento, será reembolsado de acordo com o estabelecido no presente artigo, se as provas referidas no número 1 não forem apresentadas no prazo fixado. Em tal circunstância, se o reembolso exigido não for efectuado, o depósito efectuado ficará perdido."

Os regulamentos (CEE) n.os 1136/77 e 1441/77, da Comissão (JO 1977, L 135, p. 14 e JO 1977, L 161, p. 23), respectivamente, fixaram as restituições à exportação de certos preparados do género dos empregados na alimentação de animais, correspondentes à posição 23.07 B1 da PAC, em 38.98 UC/t, quando o teor em cereal

exceda os 65% e em 31.19 UC/t, quando aquele teor se situe entre 50% e 65%.

No seu pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, o Bundesfinanzhof da República Federal da Alemanha afirma que, em 1977, a Plange, demandada no processo que decorre naquele tribunal, forneceu rações para carneiro à Líbia. Em Junho ou Julho do mesmo ano, solicitou e obteve o pagamento adiantado das restituições à exportação e de montantes compensatórios monetários, na pressuposição de que a aveia e o milho, colocados sob controlo aduaneiro, se destinavam a ser usados na produção de "rações compostas de cereais, contendo mais de 30%, em peso de amidos, e de produtos não lácteos, com mais de 65% de cereais, em peso". A Plange completou o processo de controle aduaneiro no prazo devido: logo que foi apresentada a cópia de controlo e o certificado de amostra, o Hauptzollamt autorizou o levantamento da caução que havia sido efectuada pela Plange.

Contudo, na primavera de 1978, um teste mandado efectuar pelas autoridades aduaneiras alemãs, revelou que o teor em cereais de parte das rações era de apenas 63,9%, em peso. Constitui matéria pacífica entre as partes no processo perante o tribunal nacional, que este facto não se deveu a culpa imputável à Plange, embora esta não fosse capaz de explicar a este Tribunal, porque é que o teor em cereal era tão baixo. Não houve, igualmente, alegação de caso de força maior.

Tendo apurado que a Plange não havia, de facto, cumprido o seu compromisso, o Hauptzollamt exigiu à Plange o pagamento de 1 066 739,05 DM. Chegou a este número, a) tomando como base de cálculo o pagamento adiantado, acrescido de 20% nos termos do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1957/69, e b) subtraindo-lhe o valor da restituição à exportação aplicável, por força dos regulamentos (CEE) n.os 1136/77 e 1441/77, às rações contendo mais de 50%, mas menos de 65% de cereais.

A Plange contestou o pagamento desta quantia, mas sem sucesso. Instaurou um processo contra o Hauptzollamt perante o Finanzgericht. Este processo teve, em parte, sucesso: o tribunal considerou que o Hauptzollamt tinha direito a reclamar o pagamento da soma paga em excesso, mas que o acréscimo de 20% era contrário ao princípio da proporcionalidade.

O Hauptzollamt apelou então para o Bundesfinanzhof, o qual submeteu ao Tribunal a seguinte questão, nos termos do artigo 177.°:

"O beneficiário de restituições à exportação que se comprometeu, nos termos do n.° 2 do artigo 3.° do Regulamento CEE n.° 1957/69 a exportar rações compostas de cereais, tendo um teor em cereal superior a 65%, em peso, mas que, de facto, devido a circunstâncias cuja responsabilidade não lhe é imputável, exportou um produto alimentar composto de cereais, contendo entre 50% e 65%, em peso, de cereais, é obrigado, de acordo com os n.os 1 e 5 do artigo 6.° do Regulamento n.° 1957/69, a restituir o total das restituições pagas adiantadamente, acrescidas de 20%, mesmo que o levantamento da caução já tenha sido autorizado?"

Foram apresentadas observações escritas das partes no processo principal, e da Comissão.

Nas suas observações, a Plange nega que, nas declarações de exportação se referisse ao n.° 2 do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 1957/69, ou que tivesse declarado que o produto continha mais do que 65% de cereais. Alega ter meramente afirmado que o produto conferia direito às restituições e se destinava a ser exportado e que, subsequentemente, forneceu os esclarecimentos necessários no prazo fixado. De que esclarecimentos se trata não especifica. Esta alegação poderá ser mais aprofundadamente investigada pelo tribunal nacional mas parece-me que o reenvio deve prosseguir na base dos factos apurados pelo Bundesfinanzhof. De facto, se a Plange não assumiu o compromisso de exportar preparados com um teor em cereais superior a 65%, então, obviamente, podem-se levantar questões diferentes das suscitadas no reenvio.

A questão essencial é a de saber se a Plange deve restituir a quantia recebida adiantadamente, acrescida de 20%, mesmo se: a) já tivesse sido autorizado o levantamento da caução e se b) a Plange não laborava num erro ao exportar um preparado, contendo menos cereal do que o declarado.

O Bundesfinanzhof considerou que o facto de a caução ter sido levantada nada alterava. Ainda que o direito a exigir o reembolso, em tal situação, não resulte do regulamento, nada há que indique que tal procedimento não é possível. Se não houvesse direito de reembolso, o beneficiário de tais restituições obteria um ganho injusto. Situação análoga verificou-se no Processo 124/83 Direktoratet for Markedsordningerne/Corman, acórdão de 5 de Dezembro de 1985, ainda não publicado, no qual o Tribunal considerou, inter alia, que "o adquirente da manteiga que assumiu o compromisso de cumprir as condições previstas" na legislação comunitária aplicável "não fica desonerado das suas obrigações pelo mero facto de os procedimentos de controlo terem sido postergados", de acordo com aquela legislação. Penso que o Bundesfinanzhof chegou à solução correcta nesta matéria.

O Bundesfinanzhof ponderou seguidamente se o n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 1957/69 podia validamente autorizar o reembolso de uma soma maior que as restituições. Concluiu, penso que correctamente, no sentido afirmativo, já que o n.° 5 do artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 441/69 estipula que uma quantia "não inferior à restituição paga" deverá ser reembolsada. Também correctamente, concluiu que tal aumento poderia ser aplicável em outros casos, para além daqueles que envolvam fraude, apesar do sexto considerando do preâmbulo do Regulamento (CEE) n.° 441/69 o qual, do meu ponto de vista, mais não faz do que explicar a necessidade de um sistema de reembolso, sem fixar as circunstâncias em que o mesmo pode ser exigido.

Deixando de lado esta matéria, a questão entre as partes é saber se o aumento de 20% (presumindo que este seja válido) incide sobre a totalidade do adiantamento ou apenas sobre a diferença entre aquela importância e as restituições referentes ao produto da qualidade efectivamente exportada. O Hauptzollamt diz que deve ser sobre a primeira, a Plange sobre a última. A Comissão, nas suas observações escritas, apoiou o Hauptzollamt, dizendo que do regulamento resulta claramente que deve ser paga a totalidade do reembolso, acrescida de 20% e que o facto de ser devida uma restituição à exportação do produto efectivamente exportado é irrelevante e fortuito. Na audiência, a Comissão pareceu, contudo, recuar neste ponto de vista.

É verdade que, nos termos do n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 1957/69 se exige uma garantia apenas para "o reembolso de uma quantia igual à da restituição, acrescida de 20%", quando as provas adequadas não forem fornecidas. O regulamento não prevê a execução da garantia numa situação como a presente. Este não é um caso de força maior abrangido pelo n.° 2 do artigo 6.°, nem cabe na previsão do n.° 2 do artigo 6.°, em que a garantia pode apenas ser executada, na proporção das quantidades de produtos, relativamente às quais não foram apresentadas as necessárias provas. Por outro lado, o quinto considerando do regulamento torna claro que o seu objectivo é prevenir as situações de as pessoas obterem créditos sem a eles terem direito. Se, como aqui se aceita, a Plange tinha direito a um pagamento, respeitante às mercadorias efectivamente exportadas, a uma taxa mais baixa, não se poderá dizer que, por esse facto, ela recebeu um crédito a que não tinha direito, mesmo que a totalidade da quantia paga tenha sido calculada numa base errada.

Todas as condições respeitantes à transacção foram satisfeitas, salvo o facto de as mercadorias caberem numa categoria diferente; a situação poderia ser outra se a Plange estivesse a procurar justificar uma queixa respeitante a uma transacção diferente. Considerando o objecto e a finalidade do regulamento no seu todo, interpreto-o como permitindo, somente, o reembolso da diferença entre as duas quantias, aumentada de 20% (pressupondo válido este montante) sobre a diferença. Não julgo que o facto de exclusões específicas serem feitas apenas em relação às matérias abrangidas pelos números 2 e 3 do artigo, obstem a esta conclusão.

Se não tivesse chegado a esta conclusão, por via da correcta interpretação do regulamento, consideraria que a obrigação de pagar a totalidade da quantia, acrescida de 20%, infringia o princípio fundamental da proporcionalidade. Para atingir o objectivo de garantir que as pessoas não recebam créditos a que não tenham direito não é necessário nem justificado que elas tenham que pagar um aumento relativo àquela parte da quantia a que, a qualquer título, têm direito, exactamente na mesma transacção. O pagamento do aumento não é definido como sendo uma sanção ou uma multa mesmo que tenha como resultado a garantia de que os exportadores observem as determinações do regulamento. Consequentemente, em meu entender, se a correcta interpretação do regulamento é a de que o aumento é devido relativamente à quantia total, ainda que uma parte fosse devida, pela mesma transacção mas o outro título, a determinação é nula na medida em que obriga ao pagamento de um aumento calculado em relação a uma importância superior à da diferença entre a quantia paga e a devida. Saliento de novo que, em minha opinião, esta conclusão não é afastada pelo facto de os n.os 2 e 3 do artigo 6.° conterem excepções de carácter limitado.

Em qualquer das hipóteses, a Plange apenas é responsável pelo pagamento da diferença e de um aumento calculado com base nessa diferença.

A questão suscitada não interessa, especificamente, saber se 20% é um aumento válido. Parece-me, contudo, estar implícito no pedido que esta questão surgiu entre as partes, que a discutiram em profundidade. A Plange defende que 20% é demasiado, particularmente para o comerciante da República Federal da Alemanha onde, ao tempo, as taxas de juro eram substancialmente mais baixas.

Dois factores parecem ter importância. Em primeiro lugar, 20% não é uma taxa anual, mas um pagamento suplementar. As quantias somente podem ser recuperadas após o termo do prazo para o decurso do processo do controlo aduaneiro e do fornecimento dos certificados de exportação. Da conjugação do n.° 3 do artigo 3.°, e do artigo 6.° resulta que o período total pode variar entre nove e dezoito meses. A revisão do processo e o pedido de reembolso, seguido do próprio reembolso, podem adicionar um novo período, o qual pode ainda ser aumentado, como acontece no caso presente em que, embora o levantamento da caução tenha sido autorizado entre Agosto e Setembro de 1977 e o reembolso tenha sido pedido em 21 de Novembro de 1978, este, aparentemente, não havia sido efectuado até 1982, ficando em dúvida se, mesmo então, ele seria, na realidade efectivado na sua totalidade.

Em segundo lugar, foi dito ao Tribunal que, ao tempo, em alguns Estados-membros, onde a inflação atingia os 15%, as taxas de juro eram de aproximadamente 18% ao ano. Neste contexto, os 20% não estavam fora de razoabilidade como taxa de aumento. Nem eu penso que seja irrazoável ou excessivo utilizar uma taxa igual para toda a Comunidade, à qual não sejam adaptadas as diferentes taxas de juro ou a situação em determinados Estado-membros. A taxa actual pode funcionar como travão para aqueles que possam tentar obter um pagamento adiantado sem justificação; em meu entender, não é desproporcionado nem constitui uma sanção, estabelecer o reembolso da quantia certa, com um acréscimo de 20%, por aquilo que constitui a violação de uma obrigação primária, no âmbito deste esquema.

A conclusão a que cheguei é, pois, diferente da obtida pelo Hauptzollamt, o qual, primeiro, aumentou a restituição paga em 20% (2 535 999,89 DM + 507 198,98 DM) deduzindo, depois, a restituição devida (1 976 454,82 DM) chegando ao resultado de 1 066 739,05 DM a serem objecto de reembolso. O procedimento correcto é o de deduzir a restituição devida à restituição paga (o que dá 559 540,07 DM) e acrescentar-lhe 20%, de onde resulta um total devido de 671 448,08 DM.

Assim, em minha opinião, a resposta à questão apresentada é a seguinte: Se, nos termos do n.° 2 do artigo 3.° do Regulamento CEE n.° 1957/69 um comerciante se comprometeu a exportar rações alimentares à base de cereais, classificadas na posição 23.07 B1 da PAC, com um teor em cereais não superior a 65%, em peso, mas que, devido a circunstâncias que não lhe são imputadas, exportou, de facto, rações à base de cereais, contendo entre 50% e 65% de cereais, em peso, ele é obrigado, nos termos dos n.os 1 e 5 do artigo 6.° daquele regulamento (mesmo se foi autorizado o levantamento da respectiva caução) a repor a diferença entre a restituição efectivamente paga e a devida em relação ao produto efectivamente exportado, no âmbito da mesma transacção, devendo essa diferença ser aumentada em 20%.

As despesas da Comissão não são reembolsáveis. As despesas das partes no processo principal devem ser objecto de decisão pelo tribunal nacional.

(*) Tradução do inglês.