CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MELCHIOR WATHELET

apresentadas em 5 de setembro de 2013 ( 1 )

Processos apensos C‑514/11 P e C‑605/11 P

Liga para a Protecção da Natureza (LPN) (C‑514/11 P),

República da Finlândia (C‑605/11 P)

contra

Comissão Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Acesso aos documentos das instituições — Recusa de acesso a documentos relativos a um processo por incumprimento em curso, respeitante a um projeto de barragem no rio Sabor (Portugal) — Artigo 4.o — Exceção relativa à proteção dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria — Obrigação de proceder a um exame concreto e individual — Interesse público superior — Regulamento (CE) n.o 1367/2006 — Artigo 6.o — Informações ambientais»

I — Introdução

1. Com os seus recursos, a Liga para a Protecção da Natureza (a seguir «LPN») e a República da Finlândia ( 2 ) pedem a anulação do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 9 de setembro de 2011, LPN/Comissão (T-29/08, Colet., p. II-6021, a seguir «acórdão recorrido»), através do qual foi negado provimento ao recurso da LPN destinado a obter a anulação da decisão da Comissão, de 22 de novembro de 2007. Esta decisão confirmava a recusa, baseada no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão ( 3 ), de conceder à LPN o acesso a documentos constantes do dossier de um processo por incumprimento iniciado e em curso contra a República Portuguesa, relativo ao projeto de construção de uma barragem no rio Sabor (Portugal), que poderia violar a Diretiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens ( 4 ), e a Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (a seguir «decisão controvertida») ( 5 ).

2. Os presentes recursos têm essencialmente por objeto a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 relativa à proteção dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria, interpretado à luz do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários ( 6 ).

3. Os recursos suscitam duas questões de princípio: — a primeira questão que se coloca é a de saber se, no âmbito de um processo por incumprimento ainda em curso, a Comissão Europeia tem a obrigação de examinar individualmente e em concreto cada um dos documentos visados por um pedido de acesso apresentado com base no Regulamento n.o 1049/2001, com o objetivo de verificar se cada um dos documentos em causa está abrangido pela exceção ao direito de acesso prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, deste regulamento, relativo à proteção dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria, ou se, para recusar o acesso a todos estes documentos, pode basear‑se numa presunção geral de que a divulgação dos documentos prejudica os objetivos destas atividades específicas; — a segunda questão que se coloca no presente caso é a de saber se o Regulamento n.o 1367/2006, e, mais especificamente, o seu artigo 6.o, n.o 1, segundo período, que prevê uma interpretação estrita dos motivos de recusa quando as informações solicitadas estejam relacionadas com emissões para o ambiente, altera esta apreciação.

II — Quadro jurídico

A — Regulamento n.o 1049/2001

4. O Regulamento n.o 1049/2001 define os princípios, as condições e os limites do direito de acesso aos documentos das instituições da União Europeia previsto no artigo 15.o TFUE.

5. Nos termos do artigo 2.o do Regulamento n.o 1049/2001: «1. Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado‑Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, sob reserva dos princípios, condições e limites estabelecidos no presente regulamento. […] 3. O presente regulamento é aplicável a todos os documentos na posse de uma instituição, ou seja, aos documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de atividade da União Europeia. […]»

6. O artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 estabelece exceções ao direito de acesso aos documentos das instituições da União, figurando as pertinentes para o presente caso no seu n.o 2, que dispõe: «As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção de: — interesses comerciais das pessoas singulares ou coletivas, incluindo a propriedade intelectual, — processos judiciais e consultas jurídicas, — objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.»

7. As exceções previstas, designadamente, no artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001 são aplicáveis unicamente durante o período em que a proteção se justifique tendo em conta o conteúdo do documento.

B — Regulamento n.o 1367/2006

8. Segundo o considerando 15 do Regulamento n.o 1367/2006, «[a]s exceções previstas no Regulamento […] n.o 1049/2001 deverão aplicar‑se sem prejuízo de quaisquer outras disposições mais específicas no presente regulamento relativamente a pedidos de informações sobre [o] ambiente. Os motivos de recusa de acesso a informação sobre [o] ambiente deverão ser interpretados restritivamente, atendendo ao interesse público servido pela divulgação e à questão de saber se a informação solicitada está relacionada com emissões para o ambiente. […]»

9. Nos termos do artigo 3.o do Regulamento n.o 1367/2006, «[o] Regulamento […] n.o 1049/2001 aplica‑se a todos os pedidos de acesso a informação sobre [o] ambiente detida por instituições e órgãos comunitários, sem qualquer discriminação em razão da cidadania, nacionalidade ou domicílio do requerente e, no caso das pessoas coletivas, sem discriminação em razão do local da sua sede social ou centro efetivo de atividades. […]»

10. O artigo 6.o deste regulamento, intitulado «Aplicação das exceções relativas a pedidos de acesso a informação sobre [o] ambiente», dispõe no seu n.o 1: «No que se refere aos primeiro e terceiro travessões do n.o 2 do artigo 4.o do Regulamento […] n.o 1049/2001, com exceção dos inquéritos, em especial os relacionados com possíveis incumprimentos do direito comunitário, considera‑se que existe um interesse público superior na divulgação quando a informação solicitada estiver relacionada com emissões para o ambiente. No que se refere às outras exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento […] n.o 1049/2001, os motivos de recusa de acesso devem ser interpretados restritivamente, atendendo ao interesse público servido pela divulgação e à questão de saber se a informação solicitada está relacionada com emissões para o ambiente.»

III — Factos

11. A LPN é uma organização não governamental, com sede em Portugal e estatuto de utilidade pública, que tem por objetivo a proteção do ambiente. Por carta de 22 de abril de 2003, a LPN apresentou à Direção‑Geral «Ambiente» da Comissão uma queixa na qual sustentava que o projeto de barragem em causa afetava os sítios de importância comunitária de «Morais» e de «Rio Sabor e Maçãs», violando a Diretiva 92/43. Na sequência desta queixa, a Comissão instaurou um processo por incumprimento contra a República Portuguesa e contactou as autoridades portuguesas para averiguar em que medida o projeto de barragem poderia violar as Diretivas 79/409 e 92/43.

12. Por cartas de 27 de março de 2007 e 16 de julho de 2007, a LPN requereu à Direção‑Geral «Ambiente» autorização para aceder a informações relativas ao tratamento da queixa e para consultar documentos elaborados pelo «Grupo de Trabalho da Comissão», bem como documentos trocados entre a Comissão e as autoridades portuguesas.

13. Este pedido foi definitivamente indeferido pela Comissão através da decisão controvertida.

14. Em apoio da decisão controvertida, a Comissão considerou que todos os documentos que tinham sido objeto da correspondência que trocou com as autoridades portuguesas estavam abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. A Comissão indicou que, no âmbito de um processo por incumprimento (em curso), devia reinar um clima de confiança mútua entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa, para lhes permitir estabelecer um processo de negociação e de compromisso com vista a uma resolução amigável do diferendo, sem que seja necessário intentar uma ação judicial no Tribunal de Justiça. Além disso, segundo a Comissão, o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, nos termos do qual se considera que a divulgação reveste um interesse público superior quando as informações solicitadas estiverem relacionadas com emissões para o ambiente, não é aplicável a inquéritos relativos a eventuais incumprimentos do direito da União, como sucede no presente caso.

15. Por decisão de 28 de fevereiro de 2008, a Comissão arquivou a queixa da LPN. Após o arquivamento do processo por incumprimento, e designadamente através de uma decisão de 24 de outubro de 2008, a Comissão concedeu à LPN acesso à quase totalidade dos documentos pedidos.

IV — Acórdão recorrido

16. No seu recurso perante o Tribunal Geral, a LPN, apoiada pelo Reino da Dinamarca, pela República da Finlândia e pelo Reino da Suécia, acusou a Comissão, por um lado, de ter infringido várias disposições do Regulamento n.o 1367/2006, em particular o artigo 6.o do referido regulamento, e, por outro, de ter desrespeitado a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 relativa, designadamente, à proteção de objetivos de atividades de inquérito.

17. Este último fundamento subdividia‑se em três partes. Em primeiro lugar, a LPN acusou a Comissão de ter atuado de modo ilegal por não ter examinado e fundamentado, de forma concreta e individual, se e em que medida esta exceção era aplicável a cada um dos documentos solicitados. Em segundo lugar, a Comissão absteve‑se erradamente de analisar se devia ou não ser concedido acesso pelo menos parcial aos referidos documentos. Em terceiro lugar, a Comissão desrespeitou os interesses públicos, tais como invocados no pedido de acesso.

18. O Tribunal Geral constatou que, no momento da adoção da decisão controvertida, estava em curso um processo por incumprimento e que a Comissão tinha, em princípio, o direito de invocar a exceção relativa à proteção de objetivos de atividades de inquérito, prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 ( 7 ).

19. Em seu entender, resulta da fundamentação da decisão controvertida que a Comissão se baseou essencialmente no princípio, reconhecido pelo Tribunal de Justiça em jurisprudência recente, que permite que a instituição em apreço renuncie a um exame concreto e individual de cada um dos documentos em causa, com o fundamento de que todos eles fazem parte de uma mesma categoria de documentos, abrangida pelo âmbito de aplicação de uma exceção prevista no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 ( 8 ). Por este motivo, a Comissão recusou o acesso a todos os documentos constantes do dossier do processo por incumprimento em curso no domínio do direito do ambiente.

20. Além disso, o Tribunal Geral recordou que a decisão controvertida foi adotada ao abrigo tanto do Regulamento n.o 1049/2001 como do Regulamento n.o 1367/2006, e que havia que examinar, num primeiro momento, se, como alegavam a LPN e as partes intervenientes, este último regulamento era suscetível de alterar o âmbito da obrigação de efetuar um exame concreto e individual que, nos termos do Regulamento n.o 1049/2001, incumbe à Comissão ( 9 ).

A — Quanto às incidências do Regulamento n.o 1367/2006 no âmbito da obrigação de exame pela Comissão

21. O Tribunal Geral constatou que existiam diversas exceções à obrigação da Comissão de examinar concreta e individualmente os documentos em relação aos quais foi requerido acesso. É o que sucede quando é manifesto que o acesso deve ser recusado (se, por exemplo, determinados documentos estavam manifestamente abrangidos na totalidade por uma exceção ao direito de acesso) ou, pelo contrário, concedido (porque alguns documentos estavam manifestamente acessíveis na totalidade), ou quando os documentos em causa tinham já sido objeto de uma apreciação concreta e individual por parte da Comissão em circunstâncias similares ( 10 ).

22. Segundo o Tribunal Geral, «em princípio, a instituição em causa [pode basear‑se] em presunções gerais que se aplicam a determinadas categorias de documentos, sendo considerações de ordem geral similares suscetíveis de se aplicarem a pedidos de divulgação relativos a documentos da mesma natureza, desde que a instituição verifique em cada caso se as considerações de ordem geral normalmente aplicáveis a um determinado tipo de documentos são efetivamente aplicáveis a um dado documento cuja divulgação é requerida» ( 11 ).

23. O Tribunal Geral considerou que nem os considerandos nem as disposições do Regulamento n.o 1367/2006 continham indicações que permitam concluir que as condições gerais supramencionadas ( 12 ) não são aplicáveis a um pedido de acesso a informações sobre o ambiente ( 13 ).

24. Considerou que, embora o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 preveja a interpretação estrita das exceções ao direito de acesso e a ponderação dos interesses divergentes, «esta constatação não t[inha] incidência na questão de saber se a instituição em causa dev[ia] ou não efetuar um exame concreto e individual dos documentos ou das informações requeridas» ( 14 ). Segundo o Tribunal Geral, «os requisitos reconhecidos pela jurisprudência que autorizam esta instituição a renunciar, a título excecional, a esse exame concreto e individual aplicam‑se mutatis mutandis quando os documentos em causa façam manifestamente parte de uma mesma categoria suscetível de ser abrangida por uma das exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001. Com efeito, em conformidade com estes princípios jurisprudenciais, ainda que resulte do artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006[…] que a presunção da existência de um interesse público superior na divulgação de informação sobre emissões para o ambiente não é aplicável no âmbito de um processo por incumprimento em curso, todos os documentos em causa nesse processo por incumprimento são suscetíveis de ser protegidos enquanto categoria» ( 15 ).

B — Quanto ao respeito, pela Comissão, da sua obrigação de exame dos documentos em causa

25. O Tribunal Geral constatou que, no presente caso, era manifesto, por um lado, que todos os documentos em questão faziam parte, no que respeita à totalidade do seu conteúdo, da mesma categoria e, por outro, que o acesso a esta categoria de documentos devia ser recusado com base na exceção invocada. Em seu entender, não era concebível que a Comissão tenha podido conceder acesso a um único desses documentos ou a uma parte do conteúdo dos mesmos sem pôr em causa as negociações em curso com as autoridades portuguesas. Considerou que a divulgação, ainda que parcial, dos documentos em causa podia efetivamente ter prejudicado a proteção dos objetivos das atividades de inquérito da Comissão respeitantes aos alegados incumprimentos da República Portuguesa relacionados com o projeto de barragem ( 16 ).

26. Além disso, o Tribunal Geral rejeitou o argumento da LPN e das partes intervenientes que alegavam que, se a Comissão fosse autorizada a renunciar a um exame concreto e individual do conteúdo de cada um dos documentos em causa, não poderia tomar suficientemente em consideração o interesse público na divulgação na aceção do artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006 ( 17 ).

27. O Tribunal Geral acrescentou que a posição dos denunciantes no âmbito dos processos por incumprimento, na aceção da Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Provedor de Justiça Europeu relativa às relações com o autor da denúncia em matéria de infrações ao direito comunitário [COM(2002) 141 final] ( 18 ), era substancialmente diferente da posição dos mesmos, por exemplo, no quadro de um processo de aplicação das regras comunitárias de concorrência, em que os denunciantes beneficiam de garantias processuais específicas cuja observância está sujeita a uma fiscalização jurisdicional efetiva no âmbito de um recurso da decisão de rejeição da denúncia ( 19 ).

28. O Tribunal Geral salientou que os interessados tinham o direito de provar que um determinado documento cuja divulgação é requerida não está abrangido pela referida presunção ou que existe um interesse público superior que justifica a divulgação do documento referido, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001 ( 20 ). No entanto, segundo o Tribunal Geral, nem a LPN nem as partes intervenientes apresentaram elementos suscetíveis de questionar a justeza da apreciação segundo a qual todos os documentos em causa estavam abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 ( 21 ).

C — Quanto ao interesse público superior na divulgação

29. O Tribunal Geral considerou que, visto que, no momento em que foi adotada a decisão controvertida, estava em curso o processo por incumprimento contra a República Portuguesa, a presunção da existência de um interesse público superior na divulgação, ao abrigo do artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006, não era aplicável ao litígio em apreço, pelo que não tinha de se pronunciar sobre a questão de saber se os documentos em causa continham ou não informações efetivamente relacionadas com «emissões» para o ambiente ( 22 ). O Tribunal Geral decidiu que, contrariamente às observações da LPN e das partes intervenientes, o artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006, enquanto lex specialis relativamente ao Regulamento n.o 1049/2001, excluía um reforço da transparência em matéria ambiental para efeitos da ponderação dos interesses divergentes na aceção do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001, quando os documentos em causa estivessem contidos no dossier de um processo por incumprimento em curso ( 23 ).

30. Além disso, segundo o Tribunal Geral, o artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006 «refere apenas a obrigação de interpretar de forma estrita exceções diferentes das que são mencionadas no artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006, ou seja, diferentes das previstas no artigo 4.o, n.o 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.o 1049/2001» ( 24 ). Ainda segundo o Tribunal Geral, «o artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006 refere‑se apenas a um ‘interesse público’ na divulgação e não a um interesse público ‘superior’ na aceção do artigo 4.o, n.o 2, in fine, do Regulamento n.o 1049/2001» ( 25 ). Por conseguinte, havia «que rejeitar o argumento da LPN e dos intervenientes segundo o qual, no presente caso, os princípios da maior [transparência], do acesso público aos documentos, da melhor participação do cidadão no processo decisório e de uma maior legitimidade são, todavia, constitutivos de um interesse público, ou mesmo de um interesse público superior que justifica a divulgação dos documentos em causa» ( 26 ).

31. Por último, o Tribunal Geral afirmou que nem a LPN nem as partes intervenientes identificaram um outro eventual interesse público superior para além do interesse na alegada maior transparência em matéria ambiental, que a Comissão devesse ter tomado em consideração para efeitos da aplicação do artigo 4.o, n.o 2, in fine, do Regulamento n.o 1049/2001 ao caso em apreço, nem foram capazes de explicar se e em que medida as informações requeridas estavam relacionadas com emissões para o ambiente na aceção do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 ( 27 ).

V — Tramitação processual no Tribunal de Justiça

32. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de fevereiro de 2012, os dois recursos foram apensados para efeitos da fase escrita e oral, bem como do acórdão.

33. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de abril de 2012, a República Federal da Alemanha foi autorizada a intervir em apoio dos pedidos da Comissão. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de julho de 2012, a República da Estónia foi admitida a intervir em apoio dos pedidos da República da Finlândia e a apresentar observações na audiência.

34. O Reino da Dinamarca e o Reino da Suécia, partes intervenientes em primeira instância, apoiam os pedidos da LPN e da República da Finlândia.

35. A LPN, a República da Finlândia, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, o Reino da Suécia e a Comissão apresentaram observações escritas. As recorrentes e as partes intervenientes, incluindo a República da Estónia, apresentaram observações na audiência realizada em 29 de maio de 2013.

VI — Quanto aos presentes recursos

36. A LPN e a República da Finlândia invocam três fundamentos principais em apoio do seu recurso.

37. O primeiro fundamento é relativo à violação do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. O segundo fundamento é relativo à violação do artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006. O terceiro fundamento é relativo à violação do artigo 4.o, n.o 2, in fine, do Regulamento n.o 1049/2001.

38. Além disso, a LPN alega que a decisão relativa às despesas, que figura nos n.os 141 e 143 do acórdão recorrido, está afetada por vários erros de direito. A LPN acrescenta que o acórdão recorrido contém duas incoerências relativas à identificação da decisão controvertida.

VII — Análise

39. Antes de examinar os fundamentos aduzidos pela LPN e pela República da Finlândia em apoio do seu recurso, há que responder ao argumento invocado pela LPN no seu recurso, quanto ao seu estatuto de organização não governamental no domínio do ambiente. Segundo a LPN, um pedido de acesso a documentos relativos a auxílios de Estado apresentado por uma parte no processo que defende os seus interesses privados, como o pedido em causa no processo que deu origem ao acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau ( 28 ), não pode ser equiparado a um pedido como o que está aqui em causa, que, por um lado, é proveniente de uma organização que defende interesses públicos, o que lhe confere um interesse particular em participar ativamente no processo por incumprimento, e, por outro, é relativo a documentos respeitantes a emissões para o ambiente, situação especificamente prevista pelo Regulamento n.o 1367/2006.

40. Em minha opinião, o Tribunal Geral decidiu com justeza, no n.o 137 do acórdão recorrido, que o direito de acesso aos documentos não dependia da natureza do interesse particular que o requerente do acesso pudesse ou não ter para obter a informação requerida.

41. Resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho ( 29 ), que o Regulamento n.o 1049/2001 tem por objetivo conceder o direito de acesso do público em geral aos documentos das instituições, e não estabelecer regras destinadas a proteger o interesse específico que uma ou outra pessoa possa ter em aceder a um desses documentos ( 30 ). Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu que o Regulamento n.o 1049/2001 não previa a ponderação de determinados interesses específicos que uma pessoa pode invocar para obter o acesso a um documento concreto ( 31 ). Considero que o mesmo raciocínio é aplicável às disposições do Regulamento n.o 1367/2006 aplicáveis ao caso em apreço, que têm por objetivo garantir um direito de acesso do público ( 32 ) a informações ambientais detidas por instituições ou órgãos da União.

42. Consequentemente, o estatuto específico da LPN não pode ser tomado em consideração no âmbito da aplicação do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 e do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006.

A — Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001

1. Argumentos

43. A LPN considera que o Tribunal Geral interpreta erradamente o artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001. Salienta que o dossier em causa contém diferentes tipos de documentos e que é totalmente errado e desproporcionado afirmar que, no âmbito de um processo por incumprimento em curso, «todos os documentos em causa nesse processo por incumprimento são suscetíveis de ser protegidos enquanto categoria» ( 33 ).

44. A República da Finlândia contesta a tese de princípio, constante do acórdão recorrido, segundo a qual, ao abrigo da exceção relativa à proteção de objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, todos os documentos relativos a um processo por incumprimento podem ser protegidos como constituindo uma categoria, pelo que uma instituição pode recusar o acesso a todos estes documentos com base numa presunção geral de que a divulgação do conteúdo de tais documentos prejudica, em princípio, a proteção dos objetivos das atividades de inquérito.

45. A LPN e a República da Finlândia consideram que o acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, relativo aos auxílios de Estado, não pode ser aplicado no presente caso.

46. O Reino da Dinamarca e o Reino da Suécia consideram que o Tribunal Geral violou o artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 ao estabelecer uma presunção geral para excluir o acesso a todos os documentos relativos a um processo por incumprimento. Consideram que, pelo contrário, a Comissão está obrigada a verificar in concreto se a divulgação de cada um dos documentos prejudica os objetivos das atividades de inquérito. Salientam que o Tribunal de Justiça estabeleceu presunções gerais em casos muito limitados e por razões claramente definidas, que não são aplicáveis no presente caso.

47. A República Federal da Alemanha e a Comissão consideram que há que aplicar uma presunção geral de que a divulgação dos documentos relativos aos processos por incumprimento prejudica a proteção de objetivos de atividades de inquérito na aceção do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. Salientam que, se os documentos trocados entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa fossem divulgados, a vontade de cooperar num clima de confiança ficaria comprometida. Segundo a Comissão e a República Federal da Alemanha, há que aplicar, por analogia, no presente caso, o acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, tendo em conta que o processo de controlo dos auxílios de Estado constitui uma variante do processo por incumprimento adaptada aos problemas específicos que os auxílios de Estado apresentam para a concorrência no mercado comum.

2. Apreciação

48. A título preliminar, importa recordar que a LPN solicitou o acesso a todos os documentos contidos no dossier administrativo de um processo por incumprimento iniciado, nos termos do artigo 258.o TFUE, contra a República Portuguesa no domínio do direito do ambiente. Este pedido foi apresentado quando o procedimento administrativo estava em curso. Na decisão controvertida, a Comissão recusou transmitir à LPN os documentos pedidos, invocando a exceção ao direito de acesso prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, relativa à proteção de objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria. Ao fazê‑lo, a Comissão não verificou, quanto a cada um dos documentos, se a divulgação prejudicava o objetivo do inquérito iniciado, nos termos do artigo 258.o TFUE, contra a República Portuguesa, considerando globalmente que a divulgação de todos os documentos, nesta fase, prejudicava o processo por incumprimento.

49. Esta posição foi avalizada no acórdão recorrido.

50. O Tribunal Geral considerou que, visto que, no momento da adoção da decisão controvertida, estava em curso o processo por incumprimento, a Comissão podia partir do princípio de que era aplicável a todos os documentos em causa uma presunção geral de que a divulgação dos documentos do dossier administrativo prejudicaria a proteção dos objetivos das atividades de inquérito ( 34 ).

51. Nos presentes recursos, não se contesta que, como precisa o n.o 101 do acórdão recorrido, a Comissão tinha, em princípio, o direito de invocar a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, relativa à proteção de objetivos de atividades de inquérito, na medida em que, no momento do pedido em causa, estava em curso um processo por incumprimento. Em contrapartida, estão em causa a natureza e a intensidade da verificação efetuada pela Comissão quando da aplicação desta exceção aos documentos em apreço e, em particular, a questão de saber se essa instituição tinha a obrigação de efetuar uma apreciação concreta do conteúdo de cada um destes documentos ou se, pelo contrário, era suficiente basear‑se numa presunção geral de desrespeito da proteção dos objetivos do procedimento aplicável à totalidade dos documentos solicitados.

52. Segundo jurisprudência assente, o Regulamento n.o 1049/2001 tem por objetivo, como indicam o seu considerando 4 e o seu artigo 1.o, permitir um direito de acesso o mais amplo possível do público aos documentos das instituições ( 35 ). Todavia, este direito está subordinado a determinados limites baseados em razões de interesse público ou de interesse privado. Mais especificamente, e em conformidade com o seu considerando 11, o referido regulamento prevê, no seu artigo 4.o, que as instituições recusem o acesso aos documentos cuja divulgação possa prejudicar um dos interesses protegidos por este artigo. Assim, quando a Comissão decide recusar o acesso a um documento cuja divulgação lhe foi solicitada, incumbe‑lhe, em princípio, explicar em que medida o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido pela exceção prevista no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, que essa instituição invoca. Na medida em que estabelecem derrogações ao princípio do acesso o mais amplo possível do público aos documentos, as referidas exceções devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita ( 36 ).

53. Resulta desta jurisprudência que, para respeitar o princípio orientador da transparência, a Comissão tinha, em princípio, a obrigação não só de examinar concreta e individualmente cada um dos documentos pedidos pela LPN para determinar se a sua divulgação prejudicava efetivamente o objetivo do inquérito iniciado, em aplicação do artigo 258.o TFUE, contra a República Portuguesa mas também de explicar, para cada documento em causa, em que medida o acesso total ou parcial a cada um deles poderia prejudicar este objetivo.

54. No entanto, como o Tribunal Geral indicou nos n.os 113 e seguintes do acórdão recorrido, existem exceções de origem pretoriana à obrigação da Comissão de examinar concreta e individualmente os documentos em relação aos quais foi solicitado o acesso.

55. Em aplicação desta jurisprudência ( 37 ), pode não ser necessário um exame individual e concreto de cada documento quando, devido às circunstâncias específicas do processo, seja manifesto que o acesso deve ser recusado ou, pelo contrário, concedido. Nestas situações, a instituição em causa pode basear‑se numa presunção geral aplicável a certas categorias de documentos, sempre que considerações de ordem geral semelhantes se possam aplicar a pedidos de divulgação respeitantes a documentos da mesma natureza ( 38 ).

56. A jurisprudência mais recente declara que, quando o acesso é recusado com fundamento em tal presunção geral, os interessados podem, se o pretenderem, demonstrar que um determinado documento, cuja divulgação é solicitada, não está abrangido pela referida presunção ou que existe um interesse público superior que justifica a divulgação do documento referido, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001 ( 39 ).

57. A este respeito, saliente‑se que a possibilidade de recorrer a presunções gerais, aplicáveis a certas categorias de documentos, em lugar de analisar cada documento individual e concretamente antes de recusar o acesso ao mesmo, não é anódina. Tem não só por efeito enquadrar o princípio fundamental da transparência consagrado pelo artigo 11.o TUE, pelo artigo 15.o TFUE e pelo Regulamento n.o 1049/2001 mas também e necessariamente limitar na prática o acesso aos documentos em causa. Consequentemente, considero que o uso de tais presunções deve basear‑se em razões sólidas e convincentes. Até ao presente, o Tribunal de Justiça reconheceu expressamente a possibilidade de recurso a tais presunções gerais em três circunstâncias específicas, a saber, os procedimentos de controlo dos auxílios de Estado ( 40 ), os procedimentos de controlo das concentrações ( 41 ) e os processos pendentes perante as jurisdições da União ( 42 ).

58. Em primeiro lugar, no acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, o Tribunal de Justiça permitiu a aplicação de uma presunção geral à recusa de acesso a documentos respeitantes aos procedimentos de controlo dos auxílios de Estado. O Tribunal de Justiça declarou que, para efeitos da interpretação da exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, havia que ter em conta a circunstância de que os interessados ( 43 ), com exceção do Estado‑Membro responsável pela concessão do auxílio, não dispõem, em aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] ( 44 ), do direito de consultar os documentos do dossier administrativo da Comissão. O Tribunal de Justiça considerou que, se estes interessados, com fundamento no Regulamento n.o 1049/2001, pudessem ter acesso aos documentos em apreço, o regime de controlo dos auxílios de Estado seria posto em causa.

59. Em seguida, nos acórdãos, já referidos, Comissão/Éditions Odile Jacob e Comissão/Agrofert Holding, o Tribunal de Justiça permitiu que fosse igualmente utilizada uma presunção geral para recusar o acesso a documentos respeitantes a um procedimento de controlo das operações de concentração entre empresas, em razão do facto de o regime que rege este procedimento prever regras estritas quanto ao tratamento das informações obtidas ou das constatações feitas no âmbito do mesmo.

60. Segundo o Tribunal de Justiça, um acesso generalizado, com base no Regulamento n.o 1049/2001, aos documentos trocados, no quadro desse procedimento, entre a Comissão e as partes notificantes ou terceiros, é suscetível de prejudicar o equilíbrio que o legislador da União quis assegurar, no regulamento relativo às concentrações, entre a obrigação que as empresas em questão têm de comunicar à Comissão as informações comerciais eventualmente sensíveis com o fim de permitir a esta apreciar a compatibilidade da operação de concentração projetada com o mercado comum, por um lado, e a garantia de proteção reforçada que corresponde, a título de sigilo profissional e de segredo comercial, às informações transmitidas à Comissão, por outro ( 45 ). Segundo o Tribunal de Justiça, resulta do exposto que existe uma presunção geral de que a divulgação de tais documentos causa, em princípio, prejuízo tanto à proteção dos interesses comerciais das empresas envolvidas na operação de concentração como à proteção dos objetivos de inquérito relativos ao processo de controlo desta operação ( 46 ).

61. Por último, no acórdão Suécia e o./API e Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça considerou que havia que reconhecer a existência de uma presunção geral de que a divulgação dos articulados apresentados por uma instituição no âmbito de um processo judicial prejudica a proteção deste processo, na aceção do artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, enquanto o referido processo estiver pendente ( 47 ).

62. Segundo o Tribunal de Justiça, a circunstância de o Regulamento n.o 1049/2001 impor obrigações de transparência a certas instituições não pode ter por efeito que, no âmbito dos processos judiciais pendentes, a sua posição processual fique comprometida à luz do princípio da igualdade de armas. Além disso, o Tribunal de Justiça considerou, baseando‑se no princípio da boa administração da justiça, que a exclusão da atividade judicial do âmbito de aplicação do direito de acesso aos documentos, sem distinguir entre os diferentes estádios do processo, se justificava à luz da necessidade de garantir, no decurso de todo o processo judicial, que os debates entre as partes e a decisão do órgão jurisdicional em causa sobre o processo que lhe foi submetido se desenrolem com toda a serenidade. Acresce que o Tribunal de Justiça, apoiando‑se por analogia no acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, considerou que tal presunção era justificada, igualmente, à luz do facto de nem o Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia nem os Regulamentos de Processo das jurisdições da União preverem o direito de acesso de terceiros aos articulados apresentados ao Tribunal de Justiça no âmbito dos processos judiciais.

63. A LPN e a República da Finlândia alegam que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que o raciocínio do Tribunal de Justiça no acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, para os procedimentos de controlo dos auxílios de Estado é igualmente aplicável aos processos por incumprimento. Penso que não.

64. Resulta não só do acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, mas igualmente dos acórdãos, já referidos, Comissão/Éditions Odile Jacob e Comissão/Agrofert Holding que o Tribunal de Justiça permitiu a aplicação de presunções gerais de recusa de acesso aos documentos relativos a um procedimento de controlo dos auxílios de Estado ou das concentrações, apoiando‑se, designadamente, na existência de regras estritas que limitam o acesso aos documentos destes procedimentos. Noutros termos, ainda que o Tribunal de Justiça, à semelhança do legislador da União, não tenha instaurado nenhuma hierarquia entre as normas em causa ( 48 ), enquadrou a aplicação das disposições gerais do Regulamento n.o 1049/2001 por estas presunções gerais, quando o acesso aos documentos do dossier administrativo prejudicasse o objetivo específico das regras que visam garantir a própria eficácia dos procedimentos de controlo dos auxílios de Estado e das concentrações.

65. Embora, para justificar a aplicação de tais presunções gerais, a existência destas regras específicas limitando o acesso do público ao dossier administrativo, no âmbito de determinados processos, tenha assumido uma certa importância no raciocínio do Tribunal de Justiça não só no acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, mas também nos acórdãos, já referidos, Comissão/Éditions Odile Jacob e Comissão/Agrofert Holding ( 49 ), considero, contrariamente aos argumentos da LPN e da República da Finlândia, que esta circunstância não era, em si mesma, decisiva.

66. Com efeito, a aplicação de tais presunções gerais é essencialmente ditada pela necessidade imperiosa de assegurar o funcionamento correto dos procedimentos em causa e de garantir que os seus objetivos não fiquem comprometidos.

67. A este respeito, saliente‑se que, no acórdão Suécia e o./API e Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça se baseou principalmente no princípio da igualdade de armas e na necessidade de assegurar uma boa tramitação processual para justificar a aplicação de tais presunções gerais. A inexistência de direito de acesso de terceiros aos articulados apresentados ao Tribunal de Justiça no âmbito de processos judiciais apenas foi abordada nesse acórdão a título supletivo para justificar a exclusão do âmbito de aplicação do Regulamento n.o 1049/2001 da atividade jurisdicional como tal.

68. Consequentemente, o fator de unificação do raciocínio do Tribunal de Justiça em todos esses acórdãos ( 50 ) era o facto de o acesso aos documentos de certos processos ser totalmente incompatível com a boa tramitação dos mesmos e implicar o risco de os comprometer. Acresce que resulta dos acórdãos, já referidos, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, Comissão/Éditions Odile Jacob e Comissão/Agrofert Holding que a presunção geral de recusa de acesso abrangia todos os documentos não publicados respeitantes ao dossier administrativo dos processos em causa.

69. Considero que este fator de unificação é igualmente aplicável à fase pré‑contenciosa do processo por incumprimento regulada pelo artigo 258.o TFUE, apesar de este não ser equivalente em todos os aspetos a um processo no domínio do controlo dos auxílios de Estado ou das concentrações ou a um processo judicial, os quais também não são equivalentes entre si.

70. Cumpre, no entanto, referir a conexão específica que existe entre o processo por incumprimento e o processo em matéria de controlo dos auxílios de Estado, que visam ambos garantir que os Estados‑Membros respeitam o direito da União. Em caso de decisão negativa sobre um auxílio ilegal, o artigo 108.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE dispensa a Comissão da fase pré‑contenciosa prevista no artigo 258.o TFUE e, se o Estado não der cumprimento à decisão negativa da Comissão ( 51 ) no prazo fixado, a Comissão pode recorrer diretamente ao Tribunal de Justiça ( 52 ). Consequentemente, em aplicação do artigo 108.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE, a decisão negativa da Comissão relativa a um auxílio ilegal substitui, de algum modo, a fase pré‑contenciosa do processo por incumprimento.

71. Cabe igualmente recordar que, como nos processos relativos a auxílios de Estado ou a projetos de concentração, a Comissão assume um papel absolutamente central ao longo de todo o processo por incumprimento. Com efeito, na sua função de guardiã do Tratado FUE, a Comissão dispõe de uma ampla margem de apreciação ao decidir de forma soberana sobre a oportunidade de iniciar o procedimento pré‑contencioso pelo envio de uma notificação para cumprir e de o prosseguir pelo envio de um parecer fundamentado ( 53 ). Este procedimento pré‑contencioso tem por objetivo, ao dar ao Estado‑Membro a possibilidade de invocar os seus fundamentos de defesa, garantir o respeito do direito da União, evitando, se possível, o recurso jurisdicional.

72. Por outro lado, subscrevo a constatação do Tribunal Geral, no n.o 126 do acórdão recorrido, segundo a qual essa fase pré‑contenciosa do processo por incumprimento tem natureza bilateral, entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa, sem prejuízo do facto de, como no presente caso, uma queixa ter podido desencadeá‑lo, dado que, de qualquer modo, o eventual denunciante não dispõe de quaisquer direitos no seguimento do processo por incumprimento ( 54 ). Como salienta a Comissão na decisão controvertida, «no âmbito de um processo por infração, deve reinar um clima de confiança mútua entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa que lhes permita iniciar um processo de negociação e de compromisso com vista a uma resolução amigável do diferendo sem que seja necessário iniciar um processo contencioso no Tribunal de Justiça».

73. De resto, ainda que o procedimento pré‑contencioso da ação por incumprimento não seja equivalente em todos os aspetos a um processo judicial, pode conduzir ao mesmo, dado que a Comissão, no final deste procedimento, pode recorrer ao Tribunal de Justiça para que este último declare o incumprimento que ela imputa ao Estado‑Membro em causa ( 55 ).

74. O objetivo único de preservar a boa tramitação processual, que levou o Tribunal de Justiça a reconhecer uma presunção geral em matéria de controlo dos auxílios de Estado ( 56 ) ou das concentrações ( 57 ) ou num processo judicial ( 58 ), parece‑me pois aplicável à fase pré‑contenciosa do processo por incumprimento.

75. Considero, portanto, que o acesso, ainda que parcial, do público aos documentos respeitantes a esse processo, quando o mesmo está em curso, põe em perigo a realização dos seus objetivos e, consequentemente, justifica o recurso a uma presunção geral, como a que é reconhecida pelo Tribunal de Justiça nos outros processos.

76. A LPN e a República da Finlândia alegaram corretamente que o conteúdo de um dossier num processo por incumprimento em matéria ambiental era necessariamente heterogéneo e, além da correspondência trocada entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa, podia incluir, por exemplo, apenas estudos técnicos e científicos. O Tribunal Geral constatou que, no dossier em causa, só havia correspondência trocada entre a Comissão e o Estado‑Membro ( 59 ). No entanto, mesmo que assim não fosse, embora seja verdade que os documentos detidos pela Comissão, no âmbito de um processo por incumprimento, podem inquestionavelmente ter natureza variada e que cada processo por incumprimento iniciado contra um Estado‑Membro tem as suas especificidades, isso em nada altera a necessidade de proteger a boa tramitação desse processo, limitando a ingerência de terceiros. Consequentemente, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao considerar, no n.o 121 do acórdão recorrido, que os documentos relativos ao dossier de um processo por incumprimento em curso constituíam uma única categoria para efeitos de aplicação da presunção geral de recusa de acesso, baseada na exceção invocada pela Comissão.

77. Importa igualmente recordar que, por força do artigo 4.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1049/2001, uma exceção só é aplicável durante o período em que a proteção se justifica tendo em conta o conteúdo do documento ( 60 ). Quando o processo está concluído, o acesso ao dossier deve ser concedido, se nenhuma das outras exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 for aplicável.

78. No presente caso, resulta claramente dos n.os 28 a 35 do acórdão recorrido que, após o arquivamento da sua denúncia relativa ao projeto de barragem, em 28 de fevereiro de 2008, a LPN teve acesso a quase todos os documentos solicitados ( 61 ).

79. Proponho, pois, que o Tribunal de Justiça julgue improcedente o primeiro fundamento dos recursos.

B — Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006

1. Argumentos

80. A LPN alega que, contrariamente ao que o Tribunal Geral afirma nos n.os 113 a 117 do acórdão recorrido, uma leitura atenta do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2001, lido em conjugação com o artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001, não dispensa a Comissão da obrigação de «examinar concreta e individualmente os documentos em relação aos quais foi requerido acesso» ( 62 ). Argumenta que, embora constituam uma exceção à primeira parte do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, os inquéritos estão inevitável e logicamente abrangidos pela segunda parte do referido artigo. Segundo a LPN, na medida em que não se pode presumir que existe um interesse público superior em recusar o acesso aos documentos abrangidos pelos inquéritos, cumpre interpretar estritamente os potenciais motivos desta recusa analisando se, no presente caso, o interesse público na divulgação das informações relativas ao ambiente prevalece ou não sobre eventuais outros interesses que deviam ser protegidos pela não divulgação, e verificando, in concreto, se as informações constantes dos documentos solicitados estão ou não ligadas às emissões para o ambiente.

81. A República da Finlândia, apoiada pelo Reino da Dinamarca e pelo Reino da Suécia, argumenta que, no n.o 136 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral interpreta erradamente o artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006 ao considerar que esta disposição «refere apenas a obrigação de interpretar de forma estrita exceções diferentes das que são mencionadas no artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006, ou seja, diferentes das previstas no artigo 4.o, n.o 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.o 1049/2001».

82. A Comissão sustenta que, ao excluir da presunção legal prevista no artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006 os inquéritos relacionados com possíveis incumprimentos do direito da União, o legislador da União teve manifestamente o cuidado de tomar em consideração a sua especificidade. Por conseguinte, a eventual existência de um interesse público superior justificando a divulgação deve ser analisada no âmbito dos parâmetros do Regulamento n.o 1049/2001, não se podendo deduzir do Regulamento n.o 1367/2006 que os processos por incumprimento em matéria ambiental devem ser tratados diversamente dos mesmos processos noutros domínios no que respeita à presunção geral de que a divulgação dos documentos contidos nos seus dossiers prejudica o objetivo do inquérito.

83. A República Federal da Alemanha alega que o artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006 não altera o critério de apreciação no que respeita à recusa de acesso aos documentos provenientes de um processo por incumprimento em curso relativo ao ambiente, que continua a ser regido pelo Regulamento n.o 1049/2001. Com efeito, esta disposição reitera unicamente a exigência, expressa pelas jurisdições da União, de uma interpretação estrita dos motivos de derrogação e da tomada em conta dos interesses ambientais na referida apreciação.

2. Apreciação

84. O presente fundamento é relativo à interpretação do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 e visa, mais especificamente, saber se as regras em matéria de acesso à informação, no domínio do ambiente, têm incidência na questão de saber se a Comissão deve ou não efetuar um exame concreto e individual dos documentos respeitantes ao dossier administrativo de um processo por incumprimento em matéria ambiental.

85. Considero que o Tribunal Geral indicou corretamente, no n.o 105 do acórdão recorrido, que «[o Regulamento n.o 1367/2006] constitui uma lex specialis relativamente ao Regulamento n.o 1049/2001, substituindo, alterando ou precisando algumas das disposições deste último regulamento quando o pedido de acesso vise ‘informações sobre o ambiente’ ou informação ‘relacionada com emissões para o ambiente’» ( 63 ).

86. Resulta claramente do artigo 3.o do Regulamento n.o 1367/2006 que o Regulamento n.o 1049/2001 é aplicável a quaisquer pedidos de acesso a informações sobre o ambiente detidas pelas instituições da União. Consequentemente, o âmbito do Regulamento n.o 1367/2006 em matéria de acesso a essas informações é muito limitado, dado as alterações ao Regulamento n.o 1049/2001 serem muito específicas.

87. O considerando 15 e o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 especificam a interação entre as exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 e as disposições do Regulamento n.o 1367/2006.

88. Resulta, em primeiro lugar, do considerando 15 do Regulamento n.o 1367/2006 que, em princípio, as exceções previstas pelo artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 devem ser inteiramente aplicadas, sem prejuízo das disposições mais específicas do Regulamento n.o 1367/2006.

89. O artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006 reforça a aplicação do princípio da transparência «[n]o que se refere aos primeiro e terceiro travessões do n.o 2 do artigo 4.o do Regulamento […] n.o 1049/2001, […] quando a informação solicitada estiver relacionada com emissões para o ambiente», ao prever que a sua divulgação assume um interesse público superior.

90. No entanto, certas exceções previstas no artigo 4.o, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.o 1049/2001, a saber, «inquéritos, em especial os relacionados com possíveis incumprimentos do direito comunitário», são expressamente excluídas pelo artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 da aplicação do princípio da transparência reforçada. A presunção da existência de um interesse público superior na divulgação não é aplicável às informações constantes de um dossier administrativo relativo a um processo por incumprimento, ainda que as informações solicitadas estejam relacionadas com emissões para o ambiente.

91. Subsiste a questão de saber se, pelo contrário, esses processos estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do referido artigo 6.o, n.o 1, segundo período. De acordo com este segundo período, no que se refere às «outras exceções» previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, os motivos de recusa de acesso devem ser interpretados de forma estrita, atendendo ao interesse público servido pela divulgação e à questão de saber se as informações solicitadas estão relacionadas com emissões para o ambiente.

92. A LPN e a República da Finlândia consideram que as «outras exceções» incluem necessariamente, por defeito, os processos por incumprimento, dado que o artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006 não lhes é aplicável. Isso obrigaria, em princípio, a Comissão a examinar individual e concretamente todos os documentos respeitantes ao dossier administrativo de um processo por incumprimento no domínio ambiental e impediria a aplicação de uma presunção geral.

93. Não partilho desta interpretação da disposição em causa.

94. Considero, a título principal, que resulta não só da letra do artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006 mas também da economia geral e da finalidade desta disposição ( 64 ) que a mesma é aplicável unicamente às exceções não mencionadas no primeiro período da referida disposição. Ora, o artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006 menciona expressamente os processos por incumprimento ( 65 ), ainda que para lhes atribuir um tratamento derrogatório relativamente ao disposto no artigo 4.o, n.o 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.o 1049/2001.

95. O disposto no artigo 6.o, n.o 1, primeiro e segundo períodos, do Regulamento n.o 1367/2006 evidencia claramente a intenção explícita do legislador da União de subtrair os processos por incumprimento ao âmbito de aplicação do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 na sua globalidade.

96. Por conseguinte, só são aplicáveis ao acesso aos documentos respeitantes ao dossier administrativo de um processo por incumprimento no domínio do ambiente as disposições do Regulamento n.o 1049/2001 e o artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006 não tem incidência na questão de saber se a Comissão deve ou não efetuar um exame concreto e individual desses documentos. Além disso, tendo em conta que o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 não é aplicável aos processos por incumprimento, a Comissão não é obrigada a examinar se as informações solicitadas estão relacionadas com emissões para o ambiente, na aceção do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006.

97. Considero, a título subsidiário, que, ainda que o Tribunal de Justiça devesse considerar que o artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006 é aplicável aos processos por incumprimento, isso não altera o resultado do presente fundamento. Esta disposição, à semelhança da jurisprudência assente do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 ( 66 ), recorda a obrigação de interpretar de maneira estrita os motivos de recusa de acesso, tendo em conta o interesse público na divulgação, e não acrescenta nada a este respeito à interpretação ou à aplicação do artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 que seja relevante para efeitos do presente processo ou da questão de saber se é aplicável uma presunção geral.

98. Com efeito, resulta claramente dos n.os 73 e 74 do acórdão Suécia e o./API e Comissão, já referido, que a interpretação e a aplicação estrita das exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 não impedem a aplicação das presunções gerais a certas categorias de documentos.

99. Além disso, considero que a obrigação de ter em conta a «questão de saber se a informação solicitada está relacionada com emissões para o ambiente» está claramente ligada, reforçando‑a, à obrigação de interpretar de maneira estrita os motivos de recusa de acesso. No entanto, considero, de novo, que esta obrigação também não impede a aplicação das presunções gerais a certas categorias de documentos.

100. Consequentemente, considero que o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao decidir, no n.o 136 do acórdão recorrido, que, «no contexto da aplicação da exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, a LPN e os intervenientes também não podem invocar de forma útil o artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006» e que o Tribunal de Justiça deve declarar improcedente o segundo fundamento dos recursos.

C — Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 4.o, n.o 2, in fine, do Regulamento n.o 1049/2001

1. Argumentos

101. A LPN, a República da Finlândia, o Reino da Dinamarca e o Reino da Suécia alegam que é errada a análise do Tribunal Geral, nos n.os 132 a 138 do acórdão recorrido, sobre a existência de um interesse público superior na divulgação.

102. No essencial, o Tribunal Geral considerou erradamente que a decisão controvertida era conforme com o artigo 4.o, n.o 2, in fine, do Regulamento n.o 1049/2001 ( 67 ), apesar de a Comissão não ter verificado se existia um interesse público superior, o que devia ter feito (mesmo oficiosamente, como considera o Reino da Suécia) por força do referido artigo 4.o, n.o 2, in fine, dado que o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 não lhe atribui nenhuma isenção a esse respeito.

103. A Comissão contesta estes argumentos.

2. Apreciação

104. Nos n.os 134 a 136 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral entendeu que o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 não alargava a aplicação do princípio da transparência relativamente aos processos por incumprimento e que não era suposto a divulgação das informações relacionadas com emissões para o ambiente respeitantes a esses processos apresentar um interesse público superior na aceção do artigo 4.o, n.o 2, in fine, do Regulamento n.o 1049/2001.

105. À luz da minha resposta ao segundo fundamento supra, considero que esta apreciação é correta.

106. No n.o 138 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral constatou que a LPN e as partes intervenientes não identificaram qualquer outro eventual interesse público superior para além do interesse na alegada maior transparência em matéria ambiental, que a Comissão devesse ter tomado em conta para efeitos da aplicação ao caso concreto do artigo 4.o, n.o 2, in fine, do Regulamento n.o 1049/2001, nem foram capazes de explicar se e em que medida as informações requeridas estavam relacionadas com emissões para o ambiente na aceção do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006. Considero que esta constatação de facto não pode ser posta em causa na fase de recurso ( 68 ).

107. Resulta do exposto que a LPN se limitou a alegar em primeira instância que a maior transparência em matéria ambiental constituía em si um interesse público superior. Considero, em consonância com o raciocínio do Tribunal de Justiça nos n.os 157 e 158 do acórdão Suécia e o./API e Comissão, já referido, que considerações tão genéricas não podem ser suscetíveis de demonstrar que o princípio da transparência apresentava, no presente caso, uma qualquer acuidade particular que poderia ter prevalecido sobre as razões justificativas da recusa de divulgação dos documentos em causa. Além disso, resulta claramente do n.o 62 do acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido, que não incumbe à Comissão examinar oficiosamente se um interesse público superior pode justificar a divulgação dos documentos visados, em virtude do artigo 4.o, n.o 2, in fine, do Regulamento n.o 1049/2001 e do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006. Pelo contrário, o Tribunal de Justiça declarou que os interessados podiam demonstrar a existência de um interesse público superior que justifique a divulgação dos documentos visados ( 69 ).

108. Tendo em conta o exposto, considero que o terceiro fundamento também deve ser julgado improcedente.

VIII — Pedido suplementar da LPN

109. A LPN alega que o acórdão recorrido contém duas incoerências relativas à identificação da decisão controvertida.

110. Em primeiro lugar, salienta que o litígio submetido ao Tribunal Geral tinha por objeto a anulação da decisão controvertida e não a decisão de 24 de outubro de 2008 mencionada no n.o 1 do dispositivo do acórdão recorrido. Consequentemente, a LPN pede ao Tribunal de Justiça que especifique, no n.o 1 do dispositivo do acórdão recorrido, que o recurso tem por objeto a decisão controvertida.

111. Em segundo lugar, a LPN considera que o n.o 46 do acórdão recorrido está mal formulado e deve ter a seguinte redação: «A LPN desistiu do seu pedido de fiscalização da legalidade da decisão [controvertida] no que respeita ao terceiro fundamento apresentado na petição, relativo à não observância do prazo previsto no artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001 […]»

112. A Comissão contesta os argumentos da LPN.

113. Considero que a LPN não precisou em que medida as alegadas incoerências afetaram a sua situação jurídica. Além disso, à semelhança da Comissão, entendo que o presente pedido é inadmissível, tendo em conta que não se trata de uma questão de direito na aceção do artigo 58.o do Estatuto do Tribunal de Justiça. Por último, mesmo que exista uma incoerência, cabe unicamente ao Tribunal Geral retificá‑la em aplicação do artigo 84.o do seu Regulamento de Processo.

114. Consequentemente, há que negar provimento ao presente pedido.

IX — Quanto à contestação pela LPN da apreciação do Tribunal Geral relativa às despesas

115. A LPN alega que a apreciação do Tribunal Geral relativa às despesas, nos n.os 141 e 143 do acórdão recorrido, está afetada por diversos erros de direito.

116. A Comissão contesta os argumentos da LPN.

117. A este propósito, basta recordar que, segundo jurisprudência constante, no caso de improcederem todos os outros fundamentos de um recurso, os pedidos relativos à alegada irregularidade da decisão do Tribunal Geral sobre as despesas devem ser julgados inadmissíveis, nos termos do artigo 58.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, de acordo com o qual o recurso não pode ser relativo apenas à responsabilidade e ao montante das despesas ( 70 ).

118. Na medida em que considero que devem ser julgados improcedentes todos os outros fundamentos do recurso interposto pela LPN, o último fundamento, que visa a decisão do Tribunal Geral relativa à repartição das despesas, deve, portanto, ser declarado inadmissível.

119. Tendo em conta o exposto, considero, por conseguinte, que deve ser negado provimento na sua totalidade ao recurso interposto pela LPN no processo C‑514/11 P e ao recurso interposto pela República da Finlândia no processo C‑605/11 P.

X — Quanto às despesas

120. Por força do disposto no artigo 184.o, n.o 2, do seu Regulamento de Processo, se o recurso for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decidirá sobre as despesas. Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, desse regulamento, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do seu artigo 184.o, n.o 1, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Em conformidade com o artigo 140.o, n.o 1, do referido regulamento, igualmente aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do referido artigo 184.o, n.o 1, os Estados‑Membros que intervenham no processo devem suportar as respetivas despesas. Nos termos do artigo 184.o, n.o 4, do mesmo regulamento, o Tribunal de Justiça pode decidir que um interveniente em primeira instância que intervenha no processo suporte as suas próprias despesas.

121. Considero que há que condenar a LPN e a República da Finlândia, respetivamente, nas despesas dos processos C‑514/11 P e C‑605/11 P, em conformidade com o pedido da Comissão. O Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República da Estónia e o Reino da Suécia devem suportar as suas próprias despesas.

XI — Conclusão

122. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça: «— negue provimento aos recursos; — condene a Liga para a Protecção da Natureza (LPN) a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão Europeia, respeitantes ao recurso no processo C‑514/11 P; — condene a República da Finlândia a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão Europeia, respeitantes ao recurso no processo C‑605/11 P; e — condene o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República da Estónia e o Reino da Suécia a suportarem as suas próprias despesas, respeitantes aos recursos nos processos apensos C‑514/11 P e C‑605/11 P.»

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) Os recursos da LPN e da República da Finlândia foram apresentados na Secretaria do Tribunal de Justiça, respetivamente, em 25 e 30 de novembro de 2011.

( 3 ) JO L 145, p. 43.

( 4 ) JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 123.

( 5 ) JO L 206, p. 7.

( 6 ) JO L 264, p. 13.

( 7 ) V. n.o 101 do acórdão recorrido.

( 8 ) Ibidem (n.os 118 e 119).

( 9 ) Ibidem (n.os 103 e 104).

( 10 ) Ibidem (n.os 113 e 114).

( 11 ) Ibidem (n.o 115).

( 12 ) Ibidem (n.os 113 a 115).

( 13 ) Ibidem (n.o 116).

( 14 ) Ibidem (n.o 117).

( 15 ) Ibidem (n.o 117).

( 16 ) Ibidem (n.o 121).

( 17 ) Ibidem (n.o 122).

( 18 ) JO C 244, p. 5.

( 19 ) V. n.o 126 do acórdão recorrido.

( 20 ) Ibidem (n.o 128).

( 21 ) Ibidem (n.o 129).

( 22 ) Ibidem (n.o 134).

( 23 ) Ibidem (n.o 135).

( 24 ) Ibidem (n.o 136).

( 25 ) Idem.

( 26 ) Idem.

( 27 ) V. n.o 138 do acórdão recorrido.

( 28 ) C-139/07 P, Colet., p. I-5885.

( 29 ) C-266/05 P, Colet., p. I-1233.

( 30 ) V. acórdão Sison/Conselho, já referido (n.o 43). O Regulamento n.o 1049/2001 confere um direito de acesso muito amplo aos documentos das instituições em causa, não estando o benefício desse direito subordinado, em aplicação do artigo 6.o, n.o 1, deste regulamento, a uma justificação do pedido. V. acórdão de 26 de janeiro de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comissão (C-362/08 P, Colet., p. I-669, n.o 56).

( 31 ) V. acórdão Sison/Conselho, já referido (n.o 45).

( 32 ) O «público» é definido no artigo 2.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1367/2006 em termos muito amplos como «uma ou mais pessoas singulares ou coletivas e as associações, organizações ou grupos que congregam essas pessoas».

( 33 ) V. n.o 117 do acórdão recorrido.

( 34 ) Ibidem (n.o 127).

( 35 ) Acórdãos de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho (C-39/05 P e C-52/05 P, Colet., p. I-4723, n.o 33), e Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido (n.o 51).

( 36 ) V. acórdão de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão (C-514/07 P, C-528/07 P e C-532/07 P, Colet., p. I-8533, n.os 70 a 73 e jurisprudência referida).

( 37 ) V., neste sentido, acórdãos Suécia e Turco/Conselho, já referido (n.o 50); Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido (n.o 54); de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, n.o 116) e Comissão/Agrofert Holding (C‑477/10 P, n.o 57); e Suécia e o./API e Comissão, já referido (n.o 74).

( 38 ) V., neste sentido, acórdãos, já referidos, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau (n.o 54); Comissão/Éditions Odile Jacob (n.o 116); Comissão/Agrofert Holding (n.o 57); e Suécia e o./API e Comissão (n.o 74).

( 39 ) V., neste sentido, acórdãos, já referidos, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau (n.o 62); Comissão/Éditions Odile Jacob (n.o 126); e Comissão/Agrofert Holding (n.o 68).

( 40 ) V. acórdão Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, já referido.

( 41 ) V. acórdãos, já referidos, Comissão/Éditions Odile Jacob e Comissão/Agrofert Holding.

( 42 ) V. acórdão Suécia e o./API e Comissão, já referido.

( 43 ) A saber, designadamente, os beneficiários dos auxílios e os seus concorrentes.

( 44 ) JO L 83, p. 1.

( 45 ) V. acórdãos, já referidos, Comissão/Éditions Odile Jacob (n.o 121) e Comissão/Agrofert Holding (n.o 62).

( 46 ) V. acórdãos, já referidos, Comissão/Éditions Odile Jacob (n.o 123) e Comissão/Agrofert Holding (n.o 64).

( 47 ) V. acórdão Suécia e o./API e Comissão, já referido (n.o 94).

( 48 ) V., a este respeito, acórdãos, já referidos, Comissão/Éditions Odile Jacob (n.o 110) e Comissão/Agrofert Holding (n.o 52), em que o Tribunal de Justiça considerou que, apesar de não haver disposições que prevejam expressamente uma hierarquia entre o Regulamento n.o 1049/2001 e os regulamentos em matéria de controlo das concentrações, «[i]mporta […] garantir uma aplicação de cada um destes regulamentos que seja compatível com a aplicação do outro, permitindo assim uma aplicação coerente».

( 49 ) Nos acórdãos, já referidos, Comissão/Éditions Odile Jacob (n.o 115) e Comissão/Agrofert Holding (n.o 56), o Tribunal de Justiça baseou‑se também no objetivo da proteção dos interesses comerciais ao constatar que este objetivo e os das atividades de inquérito estavam estreitamente ligados.

( 50 ) A saber, os acórdãos, já referidos, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau; Comissão/Éditions Odile Jacob; Comissão/Agrofert Holding; e Suécia e o./API e Comissão.

( 51 ) Ou, se for o caso, o prazo que a Comissão fixou em seguida. V. acórdão de 14 de dezembro de 2006, Comissão/Espanha (C-485/03 a C-490/03, Colet., p. I-11887, n.o 53).

( 52 ) V. acórdão Comissão/Espanha, já referido (n.o 53).

( 53 ) Se a Comissão considerar que um Estado‑Membro não cumpriu as suas obrigações, compete‑lhe apreciar a oportunidade da propositura de uma ação contra este Estado, determinar as disposições que este violou e escolher o momento em que dá início ao processo por incumprimento contra esse Estado, sem que as considerações que determinam essa escolha possam afetar a admissibilidade da ação. V., quanto a este aspeto, acórdãos de 18 de junho de 1998, Comissão/Itália (C-35/96, Colet., p. I-3851, n.o 27), e de 8 de dezembro de 2005, Comissão/Luxemburgo (C-33/04, Colet., p. I-10629, n.o 66).

( 54 ) V., a este respeito, comunicação COM(2002) 141 final supramencionada.

( 55 ) V., neste sentido, acórdãos de 14 de fevereiro de 1989, Star Fruit/Comissão (247/87, Colet., p. 291, n.o 12), e de 29 de setembro de 1998, Comissão/Alemanha (C-191/95, Colet., p. I-5449, n.o 46). O processo por incumprimento é caracterizado pelo princípio da oportunidade. V. acórdão de 19 de maio de 2009, Comissão/Itália (C-531/06, Colet., p. I-4103, n.os 23 e 24). A apreciação da oportunidade da propositura de uma ação por incumprimento é da competência exclusiva da Comissão.

( 56 ) V. n.o 58 das presentes conclusões.

( 57 ) V. n.os 59 e 60 das presentes conclusões.

( 58 ) V. n.os 61 e 62 das presentes conclusões.

( 59 ) V. n.o 121 do acórdão recorrido.

( 60 ) V. acórdão Suécia e Turco/Conselho, já referido (n.o 70).

( 61 ) V. n.o 15 das presentes conclusões.

( 62 ) V. n.o 113 do acórdão recorrido.

( 63 ) V., igualmente, n.o 135 do acórdão recorrido.

( 64 ) V., igualmente, artigo 3.o do Regulamento n.o 1367/2006 e considerando 15 deste regulamento.

( 65 ) V. n.o 136 do acórdão recorrido.

( 66 ) Acórdão Suécia e Turco/Conselho, já referido (n.o 36).

( 67 ) V. n.os 135 e 136 do acórdão recorrido.

( 68 ) Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, resulta dos artigos 256.° TFUE e 58.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça que só o Tribunal Geral é competente, por um lado, para apurar a matéria de facto, exceto em casos nos quais a inexatidão material das suas conclusões resulte dos autos que lhe foram apresentados, e, por outro, para apreciar esses factos. Quando o Tribunal Geral tiver apurado ou apreciado os factos, o Tribunal de Justiça é competente, por força do artigo 256.o TFUE, para exercer a fiscalização da qualificação jurídica desses factos e das consequências jurídicas daí retiradas pelo Tribunal Geral (acórdãos de 22 de dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão, C-487/06 P, Colet., p. I-10515, n.o 96, e de 27 de outubro de 2011, Áustria/Scheucher‑Fleisch e o., C-47/10 P, Colet., p. I-10707, n.o 57). Saliente‑se que, no presente caso, nem a LPN nem a República da Finlândia alegam uma inexatidão material relativa ao facto constatado pelo Tribunal Geral, no n.o 138 do acórdão recorrido.

( 69 ) V. n.o 56 das presentes conclusões.

( 70 ) V. acórdãos de 12 de julho de 2001, Comissão e França/TF1 (C-302/99 P e C-308/99 P, Colet., p. I-5603, n.o 31), e de 30 de setembro de 2003, Freistaat Sachsen e o./Comissão (C-57/00 P e C-61/00 P, Colet., p. I-9975, n.o 124).