Conclusões do advogado-geral Lenz apresentadas em 8 de Julho de 1992. - BERNARD GRISVARD E GEORGES KREITZ CONTRA ASSOCIATION POUR L'EMPLOI DANS L'INDUSTRIE ET LE COMMERCE DE LA MOSELLE. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE DE METZ - FRANCA. - SEGURANCA SOCIAL - TRABALHADORES FRONTEIRICOS - PRESTACOES DE DESEMPREGO - BASE DE CALCULO. - PROCESSO C-201/91.



Colectânea da Jurisprudência 1992 página I-05009



Conclusões do Advogado-Geral

++++

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

A - Os factos da causa

1. O presente pedido de decisão prejudicial tem por objecto os artigos 68. e 71. do Regulamento (CEE) n. 1408/71 (1) e o artigo 107. do Regulamento (CEE) n. 574/72 (2), adoptado para execução do regulamento anterior.

2. Este pedido de decisão prejudicial baseia-se num processo pendente no tribunal de grande instance de Metz (França). Os autores em tal processo, B. Grisvard e G. Kreitz, são cidadãos franceses que, durante largos anos, trabalharam como assalariados para as tropas americanas na República Federal da Alemanha (B. Grisvard, de 1967 a 31 de Dezembro de 1988, e G. Kreitz, de 1953 a 30 de Setembro de 1987). Quando teve fim a referida actividade laboral, os dois autores, que continuaram a residir em França durante o período da sua actividade assalariada, ficaram desempregados. Abordaram, portanto, as instâncias competentes para o pagamento das prestações de desemprego em França.

3. A Association pour l' emploi dans l' industrie et le commerce de la Moselle (a seguir "Assedic"), territorialmente competente, concedeu as prestações aos autores, baseando-se, para o cálculo delas, no salário que por último tinham recebido na Alemanha. Tais salários, no entanto, apenas foram tomados em consideração na parte que não ultrapassava o limite de contribuição para o regime de seguro de desemprego em vigor na Alemanha. Para este cálculo, a Assedic baseou-se na Directiva 62-87 da associação a que pertence, a Union nationale interprofessionnelle pour l' emploi dans l' industrie et le commerce (a seguir "Unedic"), que estabelecera o referido modo de cálculo.

4. Aquando da conversão das retribuições auferidas pelos autores na Alemanha, a Assedic aplicou a taxa de conversão prevista no artigo 107. , n.os 1 e 2, do Regulamento n. 574/72.

5. A acção intentada pelos autores põe em causa a aplicação do limite alemão pela Assedic, aplicação que, segundo os autores, é contrária ao artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), do Regulamento n. 1408/71. O texto da referida disposição é o seguinte:

"ii) O trabalhador fronteiriço, em situação de desemprego completo, beneficiará das prestações em conformidade com as disposições da legislação do Estado-membro em cujo território reside, como se tivesse estado sujeito a essa legislação no decurso do último emprego; tais prestações serão concedidas pela instituição do lugar de residência e ficarão a seu cargo;

..."

6. Os autores criticam, além disso, a taxa de conversão utilizada pela Assedic.

7. Em consequência, o órgão jurisdicional nacional submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

"1) Questão da determinação da legislação aplicável no que se refere ao limite de contribuição a aplicar ao cálculo das prestações de desemprego dos trabalhadores fronteiriços:

A Directiva n. 62-87, de 7 de Agosto de 1987, da Unedic está em conformidade com o direito comunitário?

A determinação desse limite releva do artigo 68. , n. 1, ou do artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), do Regulamento (CEE) n. 1408/71 do Conselho?

2) Questão da modalidade da conversão das moedas aplicável aos trabalhadores fronteiriços:

Que modalidade de conversão deve ser aplicada pela instituição do local de residência do trabalhador fronteiriço no desemprego ao montante do salário recebido por esse trabalhador no último emprego que exerceu no Estado-membro onde trabalhava imediatamente antes de ser ver em situação de desemprego?

A taxa de conversão a que se refere o artigo 107. , n. 1, do Regulamento (CEE) n. 574/72 deve ser aplicada neste caso?"

B - Apreciação jurídica

Quanto à primeira questão

8. Pela primeira das duas questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional nacional pretende saber se a directiva já referida da Unedic é compatível com o direito comunitário. Deve observar-se, a este respeito, que o Tribunal de Justiça sempre fez notar que lhe não competia, no âmbito do artigo 177. do Tratado CEE, pronunciar-se sobre a compatibilidade com o direito comunitário de uma regulamentação nacional. O Tribunal é, no entanto, competente para dar ao órgão jurisdicional nacional "todos os elementos de interpretação decorrentes desta ordem jurídica que lhe permitam apreciar tal compatibilidade na decisão do processo que lhe foi submetido" (3).

9. Pode no entanto deduzir-se, sem dificuldade, dos factos descritos no pedido de decisão prejudicial e da fundamentação que aí figura, o tipo de informação que o órgão jurisdicional nacional procura obter ao colocar a primeira das duas questões. Deve, portanto, entender-se esta questão como sendo destinada a saber se as disposições já mencionadas do Regulamento n. 1408/71 se devem interpretar no sentido de que se trata de determinar se a instituição competente para a concessão de prestações, quando um trabalhador fronteiriço entra em situação de desemprego completo, deve aplicar as regras de limitação do Estado-membro do emprego ou, pelo contrário, as do Estado-membro de residência.

10. A resposta a esta questão pode, segundo nós, ser deduzida sem dificuldade do artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), do Regulamento n. 1408/71. Segundo esta disposição, os trabalhadores fronteiriços na situação de desemprego completo beneficiam das prestações de acordo com as disposições da legislação do Estado-membro em cujo território residem, como se tivessem estado sujeitos a tal legislação no decurso do seu último emprego. Sobre este aspecto, devem os trabalhadores fronteiriços ser tratados exactamente como os assalariados que residem e trabalham no mesmo Estado. Daqui resulta que, para os trabalhadores fronteiriços, são também as disposições limitativas da legislação do Estado-membro em que residem que se aplicam. O Estado em que reside o trabalhador fronteiriço deve, em consequência, quando concede prestações a um trabalhador fronteiriço na situação de desemprego completo, aplicar o limite previsto pela sua própria legislação e não o limite aplicável no Estado-membro do emprego.

11. A disposição que foi também mencionada pelo órgão jurisdicional nacional neste contexto, o artigo 68. , n. 1, do Regulamento n. 1408/71, diz respeito a uma outra questão, que é a de saber qual o salário que deve servir de base para calcular as prestações a efectuar:

"1. A instituição competente de um Estado-membro cuja legislação preveja que o cálculo das prestações tem por base o montante do salário anterior terá exclusivamente em conta o salário recebido pelo interessado em relação ao último emprego que exerceu no território desse Estado. Todavia, se o interessado não tiver exercido o último emprego no referido território durante, pelo menos, quatro semanas, as prestações serão calculadas com base no salário usual correspondente, no lugar em que o desempregado reside ou tem estada, a um emprego equivalente ou análogo ao que exerceu em último lugar no território de outro Estado-membro."

12. O Tribunal de Justiça teve que tomar posição, há alguns anos, no processo Fellinger, sobre a interpretação da referida disposição. Entendeu então que, quando a instituição competente do Estado-membro de residência, cuja legislação nacional determina que o cálculo das prestações deve assentar sobre o montante do salário anterior, efectua prestações a um trabalhador fronteiriço na situação de desemprego completo, deve calcular tais prestações tendo em conta o salário "recebido pelo trabalhador no último emprego que exerceu no Estado-membro em que trabalhava imediatamente antes de entrar no desemprego" (4).

13. A ré no processo principal, bem como a Unedic interveniente, não põem directamente em causa a interpretação acima referida do artigo 71. , n. 1, alínea a), ii) do Regulamento n. 1408/71 dada pelo Tribunal de Justiça, a qual corresponde ao entendimento dos autores, da Comissão e do Governo alemão. Chamam, no entanto, a atenção sobre as graves consequências, segundo elas, de tal interpretação, conjugada com o artigo 68. , n. 1, do Regulamento n. 1408/71, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça. As críticas da Assedic e da Unedic incidem, em consequência e na realidade, sobre a interpretação dada no acórdão Fellinger ao artigo 68. , n. 1, e, em definitivo, sobre a própria disposição, tal como ela consta do artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), do Regulamento n. 1408/71, que consideram um obstáculo à realização da livre circulação.

14. Ainda que os argumentos aduzidos pela Assedic e pela Unedic não respeitem, por consequência, directamente à questão prejudicial a que temos de responder, parece-nos necessário examiná-los.

15. Podemos, no entanto, ser breves na resposta a alguns dos argumentos. Isto é desde logo válido quanto ao receio expresso pela Assedic e pela Unedic de que o método de cálculo aprovado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Fellinger tenha por consequência que as prestações a efectuar atinjam um montante que corresponda, no essencial, ao salário pago no Estado-membro de residência e que o trabalhador em causa deixe, consequentemente, de ter qualquer interesse em procurar um emprego no referido Estado-membro. Há que observar, sobre este ponto, que tais consequências - se viessem a produzir-se - seriam, definitivamente, da competência da legislação do Estado de residência do trabalhador fronteiriço em situação de desemprego completo. O trabalhador fronteiriço encontra-se, a este respeito, na mesma situação de um trabalhador que reside e trabalha no referido Estado-membro, pelo que teria o direito de receber as mesmas prestações em caso de desemprego. Deve realçar-se, ainda, que este problema só pode, em definitivo, colocar-se quando um Estado-membro concede, em caso de desemprego, prestações em função do último salário recebido pelo interessado.

16. Também não podemos acompanhar a Assedic e a Unedic quando estas argumentam que a concessão de prestações, na acepção do artigo 1. , alínea t), do Regulamento n. 1408/71, pressupõe - como resulta do artigo 1. , alínea r) - que tenham sido anteriormente pagas contribuições. Há forçosamente que reconhecer, para começar, que o Regulamento n. 1408/71 se aplica independentemente da questão de saber se o regime de segurança social em causa é contribuitivo ou não contributivo (artigo 4. , n. 2). Além disso, o regulamento interrompe deliberadamente a ligação entre contribuições e prestações ao remeter o trabalhador fronteiriço em situação de desemprego para o Estado-membro de residência, no qual, precisamente, ele não pagou contribuições. Deve, por consequência, chamar-se a atenção para o facto de que os autores no processo principal pagaram efectivamente prestações, ainda que tal tenha sucedido no Estado-membro de emprego. É exacto que esta regra se não aplica aos montantes que ultrapassam o limite aplicável nesse Estado-membro e que daqui resultou uma certa vantagem para os autores. Como já fizemos notar, esta vantagem é uma consequência das disposições aplicáveis no Estado-membro de residência, as quais prevêem um limite mais elevado (ou não prevêem nenhum), pelo que não pode ser imputada à regulamentação prevista no Regulamento n. 1408/71.

17. Mesmo o argumento de que a interpretação acima efectuada tem por consequência introduzir na legislação do Estado-membro de residência elementos de uma ordem jurídica que lhe é totalmente estranha não convence. Quando se impõe às instituições competentes do Estado-membro de residência tomar em consideração, aquando do cálculo das prestações, na acepção do artigo 68. , o último salário recebido pelo trabalhador fronteiriço no Estado-membro de emprego, apenas está em causa um elemento de facto que as autoridades devem tomar em consideração aquando da aplicação da disposição nacional. Notemos, de passagem, que no presente litígio a Assedic (por aplicação da já referida directiva da Unedic) aplicou as disposições da legislação alemã sobre o limite de contribuição quando calculou as prestações que deviam ser concedidas aos autores, de acordo com a legislação francesa aplicável e que, por consequência, fez o que pretendia impedir que se fizesse.

18. A objecção de que o reenvio, constante do artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), dos trabalhadores fronteiriços em situação de desemprego para as autoridades do Estado de residência torna mais difícil, para eles, a procura de emprego no Estado em que ultimamente trabalharam, parece-nos mais importante. É exacto que, segundo a referida disposição, apenas as autoridades do Estado-membro de residência têm a obrigação de conceder as prestações. Isto, no entanto, não exclui necessariamente que as autoridades do Estado-membro de emprego também ajudem o trabalhador fronteiriço na sua procura de novo emprego no referido Estado-membro. Seja-nos permitido recordar, neste contexto, que o Bundesanstalt fuer Arbeit (Serviço federal do emprego) garantiu, num processo que foi submetido ao Tribunal de Justiça, há alguns anos, que os seus serviços estavam à disposição dos interessados para os auxiliar a procurar emprego, mesmo quando não tinham qualquer direito a prestações (5). É, antes de mais, necessário sublinhar que a regulamentação que consta do artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), tem unicamente por consequência que o trabalhador fronteiriço em situação de desemprego completo se encontra, por esse facto, no Estado-membro de residência na mesma situação que um assalariado que até então residiu e trabalhou no referido Estado e procura pela primeira vez emprego num outro Estado-membro. Este assalariado recebe também prestações de desemprego, segundo as disposições aplicáveis no Estado-membro de residência e não segundo as disposições aplicáveis no Estado-membro do seu futuro emprego. A outra crítica, segundo a qual o artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), obsta a que o interessado, diferentemente do que determina a disposição citada no artigo 71. , n. 1, alínea b), possa escolher dirigir-se às autoridades competentes do Estado-membro de residência ou às do Estado-membro de emprego, não consegue alterar esta apreciação. O Tribunal de Justiça já declarou, no acórdão Miethe, que tal faculdade de opção está excluída no âmbito do artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), sem ter depois mudado de opinião (6). Deve, além disso, ter-se em conta o facto de, mesmo que tal faculdade de opção existisse, ela não obstaria a que o trabalhador assalariado em situação de desemprego completo se dirigisse às autoridades do Estado-membro de residência.

19. A Assedic e a Unedic expressam ainda dúvidas de princípio sobre a justificação da norma adoptada no artigo 71. Esclarecem que o Regulamento n. 1408/71 tem por fim submeter os assalariados a que se refere à legislação de um único Estado-membro, isto é, segundo a disposição geral que se contém no artigo 13. , às disposições do Estado-membro de emprego.

20. De facto, as disposições do título II do Regulamento n. 1408/71 (das quais o artigo 13. faz parte) apontam, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no sentido de "os interessados ficarem sujeitos ao regime de segurança social de um único Estado-membro, de forma a que o concurso de legislações nacionais aplicáveis e as complicações daí resultantes sejam evitados" (7). Isto não exclui, no entanto, que as disposições específicas do Regulamento n. 1408/71, no seu título III (em que se inclui o artigo 71. ), prevejam excepções a este princípio. Como o Tribunal de Justiça já declarou no acórdão que proferiu no processo Rebmann, a ligação, prevista no artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), ao Estado-membro em cujo território o trabalhador fronteiriço reside constitui uma regra apropriada e conforme ao interesse dos trabalhadores fronteiriços (8).

21. O Tribunal de Justiça esclareceu, nomeadamente, que o trabalhador pode cumprir mais facilmente no Estado de residência a sua obrigação de se pôr e se manter à disposição dos serviços de emprego. Além disso, segundo o Tribunal de Justiça, os serviços desse Estado são também os mais bem colocados para pagar as prestações de desemprego, assegurando-se de que o interessado preenche as condições para poder beneficiar delas, facilitando simultaneamente a sua reintegração profissional (9).

22. Há no entanto casos em que a presunção em que se baseia a regulamentação acima referida, isto é, de que é no Estado-membro de residência que as condições são mais favoráveis para a procura de um emprego por um trabalhador fronteiriço, não é válida. Como o Tribunal de Justiça declarou no processo Miethe, o objectivo prosseguido pelo artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), do Regulamento n. 1408/71, que se destina a garantir ao trabalhador o benefício das prestações de desemprego nas condições mais favoráveis à procura de um novo emprego, não pode ser atingido quando um trabalhador fronteiriço em situação de desemprego completo "tiver conservado, excepcionalmente, no Estado do último emprego, ligações pessoais e profissionais tais que é neste Estado que ele dispõe de melhores condições de reinserção profissional" (10). O Tribunal declarou que é o artigo 71. , n. 1, alínea b) (11), que deve aplicar-se aos trabalhadores que se encontram em tal situação. Os trabalhadores que preenchem estas condições podem, por consequência, optar por pôr-se à disposição dos serviços de emprego do Estado em que residem ou procurar encontrar um novo emprego no Estado em que até aí trabalharam.

23. Como o Tribunal de Justiça declarou, compete apenas ao órgão jurisdicional nacional decidir se um trabalhador se encontra em tal situação. Não desejamos, em consequência, debruçarmo-nos sobre os detalhes do litígio sobre o qual assenta o presente pedido de decisão prejudicial, para não influenciarmos a decisão do órgão jurisdicional. No entanto, fazemos questão em referir brevemente um argumento que - mesmo que não seja directamente pertinente para a decisão do litígio no processo principal - pode ter importância para a interpretação do artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), do Regulamento n. 1408/71 e, portanto, para a determinação dos direitos dos trabalhadores fronteiriços. A referida disposição constitui, como se sabe, uma derrogação que não afecta o princípio de que o Estado competente é o Estado do último emprego (12). Como já mencionámos, uma tal derrogação deve garantir que as prestações de desemprego sejam concedidas aos trabalhadores fronteiriços em condições que sejam as mais favoráveis para a procura de um emprego. Para um tal trabalhador, é em regra geral no Estado-membro de residência que as condições são mais favoráveis. Este princípio baseia-se manifestamente na presunção implícita de que a reinserção profissional do trabalhador no desemprego é pelo menos possível no Estado-membro em causa. Podem, porém, imaginar-se casos concretos em que tal presunção se não aplique. Pensamos aqui, por exemplo, no caso - certamente raro - de um trabalhador fronteiriço que exerceu, no Estado de emprego, um emprego para o qual não há qualquer necessidade no Estado-membro de residência, por motivo da sua natureza ou das suas características específicas (por exemplo, um extrema especialização) e que já atingiu uma idade na qual já lhe não é possível reconverter-se ou não se pode esperar dele que o faça. Num tal caso, a aplicação do princípio do Estado de residência, de acordo com o artigo 71. , n. 1, alínea a), parece-nos também dificilmente compatível com a ratio legis apresentada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Miethe, parecendo mais apropriada a aplicação do artigo 71. , n. 1, alínea b). Por consequência, um trabalhador nestas condições poderia, também ele, optar entre pôr-se à disposição das autoridades do Estado-membro de residência ou tentar encontrar um novo emprego no Estado-membro em que até aí trabalhou.

24. Em conclusão, pode declarar-se que o exame dos argumentos da Assedic e da Unedic não forneceu qualquer elemento susceptível de pôr em causa quer a interpretação que o Tribunal de Justiça, no acórdão Fellinger, fez do artigo 68. , n. 1, do Regulamento n. 1408/71, quer mesmo a regra que resulta do artigo 71. , n. 1, alínea a), ii). Pelo contrário, o presente processo mostra muito claramente quais as consequências absurdas que a interpretação literal do artigo 68. pode ter no caso de trabalhadores fronteiriços. Se se baseasse o cálculo das prestações, de acordo com o artigo 68. , n. 1, primeira parte, no vencimento que o autor auferiu no último emprego que exerceu "no território desse Estado" - isto é, do Estado de residência -, seria necessário recuar, quanto a B. Grisvard, pelo menos até ao ano de 1967 e, quanto a G. Kreitz, pelo menos até ao ano de 1953. Por outro lado, se, por aplicação do artigo 68. , n. 1, segunda parte, o salário pertinente fosse o salário usual pago no Estado de residência por um emprego equivalente ou análogo ao emprego exercido em último lugar por tais trabalhadores, o problema que se colocaria seria o de que não existe em França, por razões bem conhecidas, equivalente directo de um emprego ao serviço das tropas dos Estados Unidos.

25. Em conclusão, pode declarar-se que o artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), do Regulamento n. 1408/71 deve ser interpretado no sentido de que, para o cálculo das prestações a efectuar a trabalhadores fronteiriços em situação de desemprego completo, se devem aplicar as disposições da legislação do Estado-membro de residência - incluindo as disposições relativas ao limite de contribuição.

Quanto à segunda questão

26. No que se refere à segunda questão, os autores do processo principal sustentam que, para a conversão do vencimento recebido no Estado de emprego, se deve aplicar o método de conversão previsto no artigo 107. , n. 6, do Regulamento n. 574/72 e não os n.os 1 e 2 deste mesmo artigo, enquanto a Assedic, a Unedic, a Comissão e o Governo alemão sustentam a opinião contrária. Segundo os autores, a instituição competente deveria, portanto, aquando do cálculo das prestações, converter o último vencimento recebido, sempre por aplicação da taxa de câmbio oficial, no dia do pagamento das referidas prestações de desemprego. Se se partir da hipótese de tais prestações serem pagas mensalmente, seria, em consequência, necessário proceder, mensalmente, a uma nova conversão. Segundo as restantes partes no processo, o vencimento recebido em último lugar deve ser objecto de uma única conversão, feita à taxa, determinada pela Comissão, aplicável ao mês no decurso do qual tal vencimento foi pago.

27. O artigo 107. , n. 1, do Regulamento n. 574/72 dispõe que, para efeitos da aplicação das disposições que enumera, a taxa de conversão numa moeda nacional dos montantes expressos noutra moeda nacional é a taxa calculada pela Comissão e publicada, relativamente a cada período de referência, no Jornal Oficial. Desde que o Regulamento (CEE) n. 1249/92, de 30 de Abril de 1992 (13), alterou este número, o artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), faz parte das disposições nele enumeradas e, portanto, das disposições às quais tal modo de cálculo é aplicável.

28. Se se considerar, para começar, o artigo 107. do Regulamento n. 574/72, na redacção que era a sua antes da alteração, atrás referida, efectuada pelo Regulamento n. 1249/92 - mais tarde nos referiremos às consequências da referida alteração -, temos de aceitar que ele apoia a tese sustentada pelos autores no processo principal. Uma vez que o artigo 107. , n. 6, do Regulamento n. 574/72 impõe a aplicação de uma taxa de conversão específica nos "casos não referidos no n. 1", deveria passar-se o mesmo quanto ao artigo 71. , n. 1, alínea a), ii). Só se poderia chegar a uma diferente conclusão se a interpretação do artigo 107. , n. 1, do Regulamento n. 574/72 tivesse como resultado alargar o seu domínio de aplicação também ao caso referido.

29. Neste contexto, a Comissão argumenta que se impõe uma interpretação neste sentido do artigo 107. , n. 1, baseando-se na Decisão n. 140 da comissão administrativa das Comunidades Europeias para a segurança social dos trabalhadores migrantes. Esta decisão indica que:

"1. Para efeitos da aplicação conjugada das disposições do n. 1 do artigo 68. e do n. 1, alínea a), ii), do artigo 71. do Regulamento (CEE) n. 1408/71, a instituição do lugar de residência do trabalhador fronteiriço em situação de desemprego completo converte na sua moeda o montante do salário recebido pelo trabalhador, pelo último emprego que exerceu no Estado competente imediatamente antes da sua situação de desemprego, utilizando a taxa de conversão referida no n. 1 do artigo 107. do Regulamento (CEE) n. 574/72, em vigor no mês durante o qual o último salário foi recebido" (14).

30. Deve notar-se, a este respeito, que a comissão administrativa está encarregada, de acordo com o artigo 81. , alínea a) do Regulamento n. 1408/71, de tratar de qualquer questão administrativa ou de interpretação decorrente desse regulamento e dos regulamentos conexos. As decisões da comissão administrativa podem, pois, ser utilizadas para a interpretação daquelas disposições (15).

31. Um órgão do tipo da comissão administrativa não pode, no entanto, ter competência para adoptar actos que revistam natureza normativa (16). Ora, está aqui em causa um acto dessa natureza, já que - como anteriormente expusemos - até 1992 o artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), não fazia parte das disposições citadas no artigo 107. , n. 1, do Regulamento n. 574/72. A tese de que o artigo 107. , n. 1, se aplica também ao caso do artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), não pode, pois, basear-se na Decisão n. 140 da comissão administrativa. Não temos, consequentemente, necessidade de nos debruçarmos sobre as questões de saber se tal decisão está inquinada de vícios jurídicos - como argumentam os autores no processo principal - ou que consequências poderia ela ter quanto ao período precedente à sua entrada em vigor (17).

32. Poder-se-ia naturalmente reflectir sobre a questão de saber se a disposição constante do artigo 107. , n. 1, poderia ser aplicável por analogia no presente caso. O Governo alemão alegou, a este respeito, que as circunstâncias de tal critério ser uniformemente válido em todos os Estados-membros, de ser suficientemente conhecido, por motivo da sua publicação no Jornal Oficial, e de a duração da sua validade permitir calcular rapidamente as prestações, em caso de desemprego, e pagá-las ao interessado, jogariam no sentido de tal aplicação. Tais considerações, só por si, não são certamente suficientes para justificar uma aplicação por analogia. A condição principal de qualquer aplicação por analogia é a de que exista uma lacuna na disposição em causa. Foi com razão que a Comissão chamou a atenção para o facto de a necessidade de determinar uma taxa de conversão para fins do artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), combinado com o artigo 68. , n. 1, do Regulamento n. 1408/71, só ter surgido na sequência da decisão do Tribunal de Justiça de 28 de Fevereiro de 1980, no processo Fellinger e, portanto, não ter podido ser tomada em conta pelo legislador quando este adoptou o Regulamento n. 574/72. A este argumento deve no entanto responder-se que o Regulamento n. 574/72 comporta, sob a forma do artigo 107. , n. 6, uma disposição geral aplicável aos casos que - por qualquer razão - se não incluem no artigo 107. , n. 1. Deve ainda a este respeito indicar-se que, desde que o Tribunal proferiu o seu acórdão no processo Fellinger, em 1980, tanto o Regulamento n. 1408/71 como o Regulamento n. 574/72 foram objecto de várias modificações, sem que o legislador tenha aproveitado tais ocasiões para alterar também o artigo 107.

33. No entanto, o facto de a aplicação à letra do modo de conversão previsto no artigo 107. , n. 6, não permitir, segundo nós, em casos como o presente, obter resultados apropriados, poderia jogar a favor da aplicação por analogia do artigo 107. , n. 1. O modo de cálculo previsto no n. 6 segundo o qual, aquando do cálculo das prestações (não se trata aqui, manifestamente, de reembolso - hipótese também mencionada na disposição em causa), a conversão deverá efectuar-se ao câmbio oficial do dia de pagamento teria como curiosa consequência, no caso de trabalhadores fronteiriços, que a instituição deveria recalcular todos os meses o salário recebido em último lugar - sendo caso disso, durante anos - sem que se possa discernir uma razão plausível para este modo de cálculo. O exame dos casos em que o artigo 107. , n. 6, se aplica mostra que esta disposição foi prevista para as situações em que estão em causa prestações efectuadas pela instituição competente de um Estado-membro a um beneficiário num outro Estado-membro (v., por exemplo, o artigo 65. , n.os 2 e 3, do Regulamento n. 1408/71). Em tais casos, é do interesse do beneficiário que se converta a prestação ao câmbio em vigor no dia do seu pagamento. O beneficiário fica assim colocado na situação em que se encontraria se tivesse recebido a prestação no Estado da instituição competente (e se a tivesse seguidamente convertido na moeda do outro Estado-membro).

34. No presente caso, não se trata, no entanto, da conversão de tais prestações, mas da determinação da base para efectuar as prestações em causa. O artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), esclarece claramente que se deve tratar o trabalhador fronteiriço em situação de desemprego completo como se, no decurso do seu último emprego, tivesse sido submetido à legislação do Estado-membro em que reside. No que se refere ao montante das prestações a conceder, o artigo 68. , n. 1, remete para o último salário recebido. Com excepção desta diferença - necessária -, o trabalhador fronteiriço deve ser tratado exactamente como um trabalhador que vive e trabalha no Estado de residência. Daqui resulta, segundo nós, que as autoridades do referido Estado devem, para o cálculo das prestações a efectuar, converter o último vencimento recebido pelo trabalhador fronteiriço no Estado de emprego e tomar por base, sem modificação, o montante assim calculado, aquando da aplicação das disposições aplicáveis no seu próprio Estado. Não há nenhum motivo razoável para que a instituição competente do Estado-membro de residência, por exemplo, no caso de as prestações serem efectuadas mensalmente, deva calcular todos os meses as prestações a pagar tomando por base o câmbio em vigor em tal data. Um tal método teria como consequência fazer participar o trabalhador fronteiriço tanto nas vantagens como nos riscos da evolução das taxas de câmbio.

35. A aplicação por analogia do artigo 107. , n. 1, só seria, no entanto, justificada se tal disposição estivesse mais bem adaptada que o artigo 107. , n. 6, para o tratamento de litígios como o do presente processo e se se não pudesse deduzir nenhuma conclusão adequada da última disposição mencionada, mesmo por meio de interpretação. A este respeito, deve fazer-se notar, para começar, que mesmo o modo de conversão fixado no artigo 107. , n. 1, se refere - como mostra o exame das disposições referidas nesse artigo - aos casos em que se trata de pagamento (ou de reembolso) de montantes que são exigíveis numa moeda mas devem ser pagos noutra. Deve, aliás, considerar-se que se não pode deduzir directamente da regulamentação constante do artigo 107. , n. 1, a data pertinente para a conversão, em litígios semelhantes ao do presente processo; o período de referência previsto no artigo 107. , n. 2, também não fixa a data pertinente para a conversão, apenas a pressupondo. A aplicação analógica do artigo 107. , n. 1, aos litígios do tipo do do presente processo teria, portanto, como consequência que seria necessário começar por determinar a data pertinente para a conversão por via de interpretação (sendo caso disso, tendo em conta a Decisão n. 140 da comissão administrativa).

36. No entanto, segundo nós, este esforço não é necessário, uma vez que a interpretação do artigo 107. , n. 6, tem como consequência um resultado apropriado. Como já vimos, esta disposição refere-se à data do pagamento da prestação. E como já recordámos, trata-se, em casos como o do presente litígio, não do pagamento da própria prestação, mas do salário que serve de base ao cálculo da referida prestação. Como, finalmente, já expusemos, o legislador não previu a probabilidade desta situação quando adoptou a disposição em causa. Segundo nós, o facto de tomar em consideração, num caso deste tipo, o montante em causa à data do pagamento, corresponde à lógica da disposição referida. Isto significa que, nos processos similares ao do presente litígio, a data determinante é a data de pagamento do último salário recebido pelo trabalhador fronteiriço no Estado de emprego.

37. A diferença entre a solução que aqui defendemos (segundo a qual se deve tomar em consideração a data de pagamento do último vencimento) e a concepção da Comissão e do Governo alemão (segundo a qual é determinante a taxa de conversão que foi calculada pela Comissão para o mês no decurso do qual o referido salário foi pago) nunca poderia ser particularmente importante. Pode, por consequência, supor-se que a interpretação que defendemos não terá consequências demasiadamente importantes na prática das instituições competentes dos Estados-membros - na medida em que elas, no passado, seguiram a concepção defendida pela Comissão.

38. A interpretação que aqui defendemos tem, em relação à concepção dos autores, também a vantagem prática de as administrações dos Estados-membros não terem que recalcular constantemente o montante no qual baseiam as suas prestações, antes podendo contentar-se com uma única conversão.

39. Debrucemo-nos, finalmente, também sobre o artigo 107. , n. 1, do Regulamento n. 574/72 tal como alterado pelo Regulamento n. 1249/92 (18). Os argumentos que acima expusemos detalhadamente opõem-se à interpretação, sustentada pela Comissão, da nova versão do artigo 107. como a confirmação puramente declarativa de uma situação jurídica já existente. Se, pelo contrário, se trata de um acto constitutivo de direito - e o décimo quarto considerando do referido regulamento, entre outras coisas, joga a favor (19) desta hipótese -, forçoso é constatar que este regulamento entrou em vigor, de acordo com o seu artigo 3. , n. 1, em 1 de Junho de 1992.

Não se vê nenhuma razão pela qual esta nova regulamentação devesse eventualmente ser aplicada aos litígios surgidos anteriormente a essa data (20).

C - Conclusão

40. Propomos, em consequência, que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo às questões colocadas pelo tribunal de grande instance de Metz:

"1) O artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), do Regulamento (CEE) n. 1408/71 deve ser interpretado no sentido de que se devem aplicar, para o cálculo das prestações a efectuar a trabalhadores fronteiriços em situação de desemprego completo, as disposições da legislação do Estado-membro em cujo território ele reside - incluindo as disposições aplicáveis ao limite de contribuição.

2) Para efeitos da aplicação do artigo 71. , n. 1, alínea a), ii), conjugado com as disposições do artigo 68. , n. 1, do Regulamento (CEE) n. 1408/71, deve, até à data da entrada em vigor do Regulamento (CEE) n. 1249/92, efectuar-se a conversão necessária aplicando-se o artigo 107. , n. 6, do Regulamento (CEE) n. 574/72. A data a tomar em consideração para a conversão é, neste caso, a do pagamento do salário que o trabalhador recebeu no decurso do seu último emprego no Estado-membro em que trabalhava imediatamente antes do início do período de desemprego."

(*) Língua original: alemão.

(1) - Regulamento de 14 de Junho de 1971 relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade [JO L 149 de 5.7.1971, p. 2; EE 05 F1 p. 98, na versão do Regulamento (CEE) n. 2001/83, de 2 de Junho de 1983, JO L 230 de 22.8.1983, p. 6; EE 05 F3 p. 53].

(2) - Regulamento de 21 de Março de 1972 que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n. 1408/71 relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade [JO L 74 de 27.3.1972, p. 1; EE 05 F1 p. 156, na versão do Regulamento (CEE) n. 2001/83, de 2 de Junho de 1983, JO L 230 de 22.8.1983, p. 6; EE 05 F3 p. 53].

(3) - V. os acórdão de 18 de Junho de 1991, Piageme, n. 7 (C-369/89, Colect., p. I-2971); de 21 de Novembro de 1990, Integrity, n. 9 (C-373/89, Colect., p. I-4243).

(4) - Acórdão de 28 de Fevereiro de 1980, Fellinger/Bundesanstalt fuer Arbeit, n. 9 (67/79, Recueil, p. 535).

(5) - V. as nossas conclusões no processo 1/85, Miethe/Bundesanstalt fuer Arbeit (Colect. 1986, pp. 1838, 1843).

(6) - Acórdão de 12 de Junho de 1986, Miethe/Bundesanstalt fuer Arbeit, n.os 8 a 12 (1/85, Colect., p. 1837).

(7) - V., por exemplo, o acórdão de 12 de Junho de 1986, Ten Holder/Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, n. 19 (302/84, Colect., p. 1821).

(8) - Acórdão de 29 de Junho de 1988, Rebmann/Bundesversicherungsanstalt fuer Angestellte, n. 15 (58/87, Colect., p. 3467).

(9) - Loc. cit., n. 14.

(10) - Acima referido, nota 6, n.os 16 e 18.

(11) - Loc. cit., n. 20.

(12) - Acórdão de 7 de Março de 1985, Cochet/Bedrijfsvereniging voor de Gezondheit, Geestelijke en Maatschappelijke Belangen, n. 15 (145/84, Recueil, p. 801).

(13) - JO L 136 de 19.5.1992, p. 28.

(14) - JO C 94 de 12.4.1990, p. 4.

(15) - V. o acórdão de 5 de Maio de 1983, Raad van Arbeid/Van der Bunt-Craig, n. 24 (238/81, Recueil, p. 1385).

(16) - Acórdão de 14 de Maio de 1981, Romano/Inami, n. 20 (98/80, Recueil, p. 1241).

(17) - Por uma questão de precisão, desejamos chamar a atenção para o facto de o texto da decisão em causa determinar que ela entra em vigor no primeiro dia do mês seguinte à sua publicação, isto é, em 1 de Maio de 1990 (e não em 1 de Abril de 1990, como a Comissão erradamente declarou).

(18) - Já referido na nota 13.

(19) - Considerando que é necessário prever uma taxa para a conversão dos montantes que servem para o cálculo do subsídio de desemprego dos trabalhadores fronteiriços, nos termos do n. 1, alínea a), ii), do artigo 71. e do artigo 68. do Regulamento (CEE) n. 1408/71...

(20) - Os n.os 2 a 8 do artigo 3. do Regulamento n. 1249/92 determinam uma aplicação retroactiva de algumas das disposições que constam do regulamento citado. A disposição pertinente no caso concreto (artigo 2. , n. 3, do Regulamento n. 1249/92) não é referida.