Conclusões do advogado-geral Alber apresentadas em 28 de Outubro de 1999. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Francesa. - Incumprimento de Estado - Directivas 92/49/CEE e 92/96/CEE - Legislação nacional que prevê a comunicação ao ministro competente, por ocasião da primeira comercialização de um modelo de contrato de seguro, das condições deste contrato. - Processo C-296/98.



Colectânea da Jurisprudência 2000 página I-03025



Conclusões do Advogado-Geral

A - Introdução

1 No âmbito da presente acção por incumprimento, a Comissão critica uma prática administrativa da autoridade francesa de fiscalização dos seguros, nos termos da lei, que consiste em coligir regularmente um determinado número de informações relativas a qualquer modelo de contrato de seguro comercializado pela primeira vez no território francês, como contrária às duas directivas relativas ao seguro directo que prevêem que essas informações - como as condições das apólices de seguro, as tarifas, etc. - não estão, precisamente, sujeitas a uma obrigação de comunicação ou de aprovação prévia. Trata-se da Directiva 92/49/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro directo não-vida e que altera as Directivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (Terceira Directiva «seguro não-vida») (1), e da Directiva 92/96/CEE do Conselho, de 10 de Novembro de 1992, que estabelece a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas ao seguro directo vida e que altera as Directivas 79/267/CEE e 90/619/CEE (Terceira Directiva «seguro de vida») (2).

Legislação aplicável

2 As disposições pertinentes do Código dos Seguros francês prevêem o seguinte:

Nos termos do artigo L 310-8, quando comercializam pela primeira vez em França um modelo de contrato de seguro, as empresas de seguros ou de capitalização devem informar desse facto o ministro encarregado da Economia e das Finanças, nas condições fixadas por despacho deste (3). O artigo A 310-1 dispõe que a informação referida no primeiro parágrafo do artigo L. 310-8 terá a forma de uma ficha redigida em língua francesa e contendo as informações mencionadas em anexo a esse artigo (4).

3 O preenchimento desse formulário, denominado «fixa de comercialização» ou «ficha identificadora», obriga à prestação de uma série de informações relativas à denominação da empresa de seguros, ao tipo de contrato e às suas características.

4 A Comissão considera que a obrigação de prestação sistemática dessas informações - para a qual as queixas apresentadas pelo sector de seguros chamaram a sua atenção - é contrária às Directivas 92/49, 92/96. Invoca, em apoio da sua argumentação, as seguintes passagens das disposições pertinentes das duas referidas directivas:

o artigo 6._, n._ 3, primeiro a terceiro parágrafos, da Directiva 92/49:

«A presente directiva não obsta a que os Estados-Membros mantenham ou introduzam disposições legislativas, regulamentares ou administrativas que prevejam a aprovação dos estatutos e a comunicação de todos os documentos necessários ao exercício normal da supervisão.

Contudo, os Estados-Membros não podem prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguro, das tarifas e dos formulários e outros impressos que a empresa tenciona utilizar nas suas relações com os tomadores de seguro.

Os Estados-Membros só podem manter ou introduzir a notificação prévia ou a aprovação dos aumentos de tarifas propostos enquanto elementos de um sistema geral de controlo dos preços.»

O artigo 29._ da Directiva 92/49:

«Os Estados-Membros não podem prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguro, das tarifas e dos formulários e outros impressos que a empresa de seguros tenciona utilizar nas suas relações com os tomadores de seguro. A fim de supervisionar a observância das disposições nacionais relativas aos contratos de seguro, apenas poderão exigir a comunicação não sistemática dessas condições e desses outros documentos, sem que tal exigência possa constituir para a empresa uma condição prévia para o exercício da sua actividade.

...»

O artigo 39._, n._ 2, da Directiva 92/49:

«O Estado-Membro da sucursal ou da prestação de serviços não pode prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguro, das tarifas e dos formulários e outros impressos que a empresa de seguros tenciona utilizar nas suas relações com os tomadores de seguro. A fim de supervisionar a observância das disposições nacionais relativas aos contratos de seguro, apenas poderá exigir, a qualquer empresa que pretenda efectuar no seu território operações de seguro em regime de estabelecimento ou em regime de livre prestação de serviços, a comunicação não sistemática das condições ou dos outros documentos que tenciona utilizar, sem que tal exigência possa constituir para a empresa uma condição prévia para o exercício da sua actividade.»

O artigo 5._, n._ 3, primeiro a terceiro parágrafos, da Directiva 92/96:

«Os Estados-Membros não podem prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguro, das tarifas, das bases técnicas, utilizadas nomeadamente para o cálculo das tarifas e das provisões técnicas e dos formulários e outros impressos que a empresa tenciona utilizar nas suas relações com os tomadores de seguro.

Sem prejuízo do disposto no primeiro parágrafo e com o único objectivo de supervisionar a observância das disposições nacionais relativas aos princípios actuariais, o Estado-Membro de origem pode exigir a comunicação sistemática das bases técnicas utilizadas para o cálculo das tarifas e das provisões técnicas, sem que tal exigência possa constituir para a empresa uma condição prévia para o exercício da sua actividade.

A presente directiva não obsta a que os Estados-Membros mantenham ou introduzam disposições legislativas, regulamentares ou administrativas, que prevejam a aprovação dos estatutos, e a comunicação de todos os documentos necessários ao exercício normal da fiscalização.»

O artigo 29._, primeiro e segundo parágrafos, da Directiva 92/96:

«Os Estados-Membros não podem prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguro, das tarifas, das bases técnicas utilizadas nomeadamente para o cálculo das tarifas e das provisões técnicas e dos formulários e outros impressos que uma empresa de seguros se proponha utilizar nas suas relações com os tomadores de seguro.

Sem prejuízo do disposto no primeiro parágrafo e com o único objectivo de controlar a observância das disposições nacionais relativas aos princípios actuariais, o Estado-Membro de origem pode exigir a comunicação sistemática das bases técnicas utilizadas para o cálculo das tarifas e das provisões técnicas, sem que tal exigência possa constituir para a empresa uma condição prévia para o exercício da sua actividade.»

O artigo 39._, n._ 2, da Directiva 92/96:

«O Estado-Membro da sucursal ou da prestação de serviços não pode prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguro, das tarifas, das bases técnicas utilizadas nomeadamente para o cálculo das tarifas e das provisões técnicas e dos formulários e outros impressos que a empresa de seguros tenciona utilizar nas suas relações com os tomadores de seguro. A fim de supervisionar a observância das disposições nacionais relativas aos contratos de seguro, apenas poderá exigir, a qualquer empresa que pretenda efectuar no seu território operações de seguros em regime de estabelecimento ou em regime de livre prestação de serviços, a comunicação não sistemática das condições ou dos outros documentos que tenciona utilizar, sem que tal exigência possa constituir para a empresa uma condição prévia para o exercício da sua actividade.»

Tramitação processual

5 A Comissão procedeu à abertura do procedimento pré-contencioso relativo à presente acção por incumprimento por interpelação de 17 de Janeiro de 1997.

Na sua resposta de 25 de Março de 1997, o Governo francês alegou que as directivas permitiam que se procedesse a uma fiscalização a posteriori e por amostragem dos contratos. As informações solicitadas são, em seu entender, distintas das informações cuja comunicação prévia e sistemática foi proibida pelas directivas. A entrega da ficha identificadora não podia ser equiparada a uma aprovação prévia dos contratos correspondentes. Todavia, o Governo francês aceitou proceder ao reexame do Código dos Seguros, a fim de eliminar as eventuais ambiguidades.

A Comissão, no seu parecer fundamentado de 3 de Dezembro de 1997, manteve a integralidade das acusações. O Governo francês não respondeu a esse parecer fundamentado. Assim, a Comissão intentou uma acção por incumprimento no Tribunal de Justiça.

6 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- declarar que, ao manter em vigor os artigos L 310-8 e A 310-1 do Código dos Seguros, segundo os quais

a) sempre que comercializam pela primeira vez em França um modelo de contrato de seguros, as empresas de seguros ou de capitalização devem informar desse facto o Ministro encarregado da Economia e das Finanças nas condições fixadas por despacho deste;

b) a informação referida no primeiro parágrafo do artigo L 310-8 terá a forma de uma ficha redigida em língua francesa e contendo as informações mencionadas em anexo a este artigo;

a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado que institui a Comunidade Europeia e das disposições dos artigos 6._, n._ 3, 29._ e 39._ da Directiva 92/49/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro directo não-vida e que altera as Directivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (Terceira Directiva «seguro não-vida»), bem como dos artigos 5._, 29._ e 39._ da Directiva 92/96/CEE do Conselho, de 10 de Novembro de 1992, que estabelece a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas ao seguro directo vida e que altera as Directivas 79/267/CEE e 90/619/CEE (Terceira Directiva «seguro de vida»)

e

- condenar a República Francesa nas despesas.

7 O Governo francês conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- julgar improcedente o pedido;

- condenar a Comissão nas despesas.

B - Análise

8 No entender da Comissão, a obrigação de comunicação sistemática imposta pelas autoridades francesas é contrária à ratio legis das directivas 92/49 e 92/96. Estas prevêem a aprovação e fiscalização das empresas de seguros no seu Estado-Membro de origem (5). Segundo afirma, a autoridade de fiscalização competente informa então a autoridade de fiscalização do Estado-Membro em cujo território a empresa pretende desenvolver actividades em sistema de livre prestação de serviços (6), donde resulta que as autoridades desse Estado-Membro estão perfeitamente ao corrente das actividades de empresas de seguros titulares de uma aprovação noutros Estados-Membros. É por esta razão que o recenseamento sistemático da totalidade dos novos produtos da área dos seguros não é, no entender da Comissão, necessário ao exercício de uma fiscalização eficaz, por amostragem e a posteriori. Deve ser considerado como um entrave às empresas de seguro estrangeiras equiparável a um controlo sistemático dissimulado.

9 A Comissão considera que a prática em causa é contrária ao conteúdo e aos objectivos das Directivas 92/49 e 92/96. A este propósito, baseia-se, designadamente, nos vigésimo e vigésimo primeiro considerandos da Directiva 92/96, de que cita a seguinte passagem:

«(21) ... os Estados-Membros devem poder assegurar que os produtos de seguro e a documentação contratual utilizada na cobertura dos compromissos assumidos no seu território, em regime de estabelecimento ou em regime de livre prestação de serviços, respeitam as disposições legais específicas de interesse geral aplicáveis ... os sistemas de supervisão a utilizar devem adaptar-se às exigências do mercado interno, sem poderem constituir uma condição prévia para o exercício da actividade seguradora ... nesta perspectiva, os sistemas de aprovação prévia das condições de seguro deixam de se justificar...».

10 A Comissão sustenta que as disposições pertinentes das directivas proíbem, sem qualquer ambiguidade, qualquer aprovação prévia ou comunicação sistemática das condições gerais especiais das apólices de seguro, das tarifas, dos formulários e dos outros impressos que as empresas de seguros se propõem utilizar nas suas relações com os tomadores de seguros. Os Estados-Membros apenas podiam exigir a comunicação por amostragem e a posteriori das condições e de outros documentos, sem que essa exigência possa constituir para a empresa uma condição prévia do exercício da sua actividade.

11 A isto, o Governo francês responde que as informações solicitadas na ficha identificadora não figuram entre as condições gerais das apólices de seguros, cuja comunicação sistemática está proibida. Alega que, nas directivas, não existe qualquer definição do conceito de «condições gerais das apólices de seguro». De acordo com a doutrina, a este conceito corresponde uma definição diferente do conteúdo da ficha identificadora. Além disso, essa ficha de comercialização é necessária ao exercício normal, autorizado pela directiva, das fiscalizações. Por último, em França, o controlo das condições gerais das apólices de seguros efectua-se a posteriori e por amostragem.

O Governo francês termina anunciando uma modificação do Código dos Seguros. Prevê-se que o artigo L 310-8 seja objecto de uma modificação de fundo que vai no sentido de passar a dispor que as empresas de seguros informam o ministro encarregado da Economia e das Finanças de acordo com formalidades definidas por despacho deste último nos três meses que se seguem à comercialização de um novo modelo de contrato de seguro.

12 Ficou-se a saber, na audiência, que a modificação legislativa anunciada se realizou entretanto. A Comissão apresentou as suas observações a esse propósito alegando que a obrigação de comunicação sistemática e a posteriori era igualmente contrária às directivas.

Apreciação

13 A única questão de direito que determina a solução consiste em verificar se o recenseamento sistemático de todos os novos modelos de contrato de seguro pela autoridade francesa de fiscalização - quer seja antes ou imediatamente após a sua comercialização - é ou não contrário às Directivas 92/49 e 92/96.

14 Importa reconhecer que o Governo francês tem razão quando afirma que a directiva não define o conceito de «condições gerais das apólices de seguro». Além disso, pode-se aceitar, para efeitos do presente processo, que as informações que devem ser prestadas a uma administração a pedido desta e através de um formulário não constituem condições gerais de apólices de seguro de acordo com a acepção jurídica corrente. Pode-se, portanto, renunciar a uma definição doutrinal mais precisa do conceito de «condições gerais dos contratos».

15 Através da acção intentada pela Comissão pretende-se que o Tribunal de Justiça se pronuncie não sobre a questão de saber se a ficha identificadora ou de comercialização deve ser considerada um pedido de comunicação, expressamente proibido, das condições gerais do contrato, mas antes sobre a questão de saber se a obrigação de comunicação de qualquer novo modelo de contrato através de um formulário deve ser considerada um entrave às empresas de seguros equiparável a uma obrigação de comunicação sistemática das condições gerais das apólices de seguro.

16 Nesta óptica, há que julgar procedente o pedido da Comissão. As Directivas 92/49 e 92/96 devem ser consideradas o caldeirão de um movimento de liberalização no sector de seguros que tem por objecto e objectivo a realização do mercado interno dos seguros. A supressão e a proibição durável dos entraves à actividade económica das empresas de seguros para além das fronteiras internas da Comunidade constituem um elemento fundamental desse mercado interno. As directivas pertinentes definem em termos muito parecidos, em ocasiões diversas, o tipo de entraves proibido (7).

17 Com efeito, é contrário à ratio legis das directivas que os Estados-Membros erijam entraves às actividades económicas liberalizadas pelas directivas, quando os seus efeitos sejam equivalentes aos dos entraves expressamente proibidos, sem que seja necessário pronunciar-se definitivamente sobre a questão de saber se as medidas adoptadas pelos Estados-Membros correspondem às proibidas pelas directivas. De uma apreciação global das disposições conjugadas dos artigos 6._, 29._ e 39._ da Directiva 92/49 e dos artigos 5._, 29._ e 39._ da Directiva 92/96 resulta que os Estados-Membros pretenderam proibir a comunicação sistemática do conjunto dos modelos de contrato enquanto condição prévia ao exercício de actividades económicas por uma empresa de seguros no território de outro Estado-Membro. O princípio do Estado de origem (8) é, em princípio, aplicável à aprovação e à fiscalização das empresas de seguros, embora o Estado de exercício não perca todo o controlo, por exemplo no que toca ao respeito das disposições nacionais relativas aos contratos.

18 Para efeitos do exercício de uma tal fiscalização, basta no entanto que as autoridades do Estado-Membro em causa sejam informadas da actividade da empresa de seguros e que disponham assim do acesso aos documentos necessários. Ora, em conformidade com as Directivas 92/49 e 92/96, já se verifica a comunicação dessas informações entre as autoridades (9). Há pois que rejeitar a argumentação do Governo francês, segundo a qual, não existindo um recenseamento sistemático das informações necessárias através da ficha identificadora, não era possível proceder a um controlo eficaz.

19 Em conclusão, há que considerar que o pedido sistemático de fichas identificadoras ou de comercialização constitui um entrave desproporcionado, contrário às disposições das Directivas 92/49 e 92/96.

Despesas

20 Em conformidade com o artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Atenta a solução que defendo, a República Francesa devia ser condenada nas despesas.

C - Conclusão

21 À luz das considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que se pronuncie do seguinte modo:

«1) Ao manter em vigor os artigos L 310-8 e A 310-1 do Código dos Seguros, segundo os quais

a) sempre que comercializam pela primeira vez em França um modelo de contrato de seguros, as empresas de seguros ou de capitalização devem informar desse facto o Ministro encarregado da Economia e das Finanças nas condições fixadas por despacho deste;

b) a informação referida no primeiro parágrafo do artigo L 310-8 terá a forma de uma ficha redigida em língua francesa e contendo as informações mencionadas em anexo a este artigo,

a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE, dos artigos 6._, n._ 3, 29._ e 39._ da Directiva 92/49/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro directo não-vida e que altera as Directivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (Terceira Directiva sobre o seguro não-vida), e dos artigos 5._, 29._ e 39._ da Directiva 92/96/CEE do Conselho, de 10 de Novembro de 1992, que estabelece a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas ao seguro directo vida e que altera as Directivas 79/267/CEE e 90/619/CEE (Terceira Directiva sobre o seguro de vida).

2) A República Francesa é condenada nas despesas.»

(1) - JO L 228, p. 1.

(2) - JO L 360, p. 1.

(3) - Lei n._ 94-5, de 4 de Janeiro de 1994.

(4) - Despacho de 8 de Agosto de 1994.

(5) - V. artigo 34._ da Directiva 92/49 e artigo 34._ da Directiva 92/96.

(6) - V. artigo 35._ da Directiva 92/49 e artigo 35._ da Directiva 92/96.

(7) - V. as disposições referidas supra, n._ 4.

(8) - V. artigos 4._, 5._ e 6._ da Directiva 92/49 e artigos 3._, 4._ e 5._ da Directiva 92/96.

(9) - V. artigos 35._ das directivas.