Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 14 de Março de 1989. - MICHEL GEORGES CONTRA OFFICE NATIONAL D'ALLOCATIONS FAMILIALES POUR TRAVAILLEURS SALARIES. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: TRIBUNAL DU TRAVAIL DE DINANT - BELGICA. - SEGURANCA SOCIAL - REGULAMENTO NO 1408/71 - PRESTACOES FAMILIARES PARA TRABALHADORES. - PROCESSO 24/88.



Colectânea da Jurisprudência 1989 página 01905



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. No processo para decisão de questão prejudicial hoje em discussão o Tribunal é chamado mais uma vez, a pronunciar-se sobre a situação jurídica que resulta da relação entre os artigos 73.° e 76.° do Regulamento n.° 1408/71, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 1; EE 05 F1 p. 98).

2. O elemento característico que distingue os factos do processo pendente no tribunal de reenvio, o Tribunal du travail de Dinant, em relação a outos casos objecto de decisões anteriores do Tribunal (1), é representado pela circunstância de o recorrente, que no processo no tribunal a quo procura evitar ou delimitar a aplicação do artigo 76.°, exerceu, ele próprio, duas actividades profissionais: uma, como trabalhador por conta de outrem, no território de um Estado-membro, a França; e a outra, como trabalhador independente, no Estado-membro de residência dos membros da sua família, a Bélgica.

Como é sabido, nos outros casos que até agora deram entrada no Tribunal, a actividade profissional tomada em consideração, para efeitos da aplicação da regra de não cumulação contida no artigo 76.°, era exercida por um membro da família residente num outro Estado que não o do território no qual o trabalhador assalariado exercia a sua própria actividade.

3. Para compreender as razões que levaram o Tribunal du travail de Dinant a submeter ao Tribunal uma questão prejudicial que comporta a escolha entre três soluções possíveis, vejamos, brevemente, os factos do processo.

4. M. Georges, de nacionalidade belga, exerce paralelamente uma actividade de trabalhador por conta de outrem em França e uma actividade de trabalhador independente na Bélgica. Os membros da sua família residem na Bélgica. Nos termos do n.° 2 do artigo 73.° (os factos em causa ocorreram antes do acórdão Pinna de 15 de Janeiro de 1986, 41/84, Colect. p. 1, e a invalidade declarada do n.° 2 do artigo 73.° não é aplicável ao caso em apreço), os abonos de família para os membros da família foram pagos na Bélgica pelo organismo belga competente, o Office national d' allocations familiales pour travailleurs salariés (a seguir "Onafts"), por conta do organismo francês.

A seguir a um controlo efectuado em 1982, apurou-se que M. Georges tinha exercido no período de 1977 a 1982 na Bélgica - uma actividade de trabalhador independente, pela qual tinha recebido, no mesmo período, prestações familiares pagas pelo organismo belga de segurança social para os trabalhadores independentes, a Caisse d' assurances sociales des travailleurs indépendents de Belgique.

Considerando que o exercício dessa dupla actividade profissional preenchia os pressupostos da aplicação do artigo 76.° do Regulamento n.° 1408/71 que prevê a suspensão do direito às prestações familiares ou abonos de família devidas nos termos do disposto nos artigos 73.° ou 74.° (no caso em apreço as prestações pagas pelo Onafts por conta do organismo francês), o Onafts decidiu:

- por um lado, que, de futuro, os abonos de família seriam pagos a M. Georges pelo organismo belga de segurança social dos trabalhadores independentes;

- por outro, que, dado que na regulamentação belga o montante dos abonos de família para os trabalhadores por conta de outrem é mais elevado do que para os trabalhadores independentes, de que resultou que M. Georges tinha recebido importâncias mais elevadas do que as devidas, se iria proceder à recuperação das somas pagas indevidamente.

M. Georges interpôs recurso dessas decisões para o Tribunal du travail de Dinant, alegando, além do mais, que a interpretação do artigo 76.° feita pelo Onafts era errada e que, de qualquer modo, não era obrigado a restituir a soma objecto da repetição do indevido reclamada pelo Onafts.

Foi nessas circunstâncias que o juiz a quo apresentou ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

"Quando um trabalhador belga residente na Bélgica com a família, da qual fazem parte filhos para os quais tem direito a abono de família, exerça simultaneamente uma actividade assalariada no território de outro Estado-membro (França) e uma actividade acessória de trabalhador independente no Estado de residência, não haverá que considerar que - no caso de o abono de família obtido no Estado de residência pelo exercício de uma actividade não assalariada ser inferior ao que poderia ser pago noutro Estado-membro pelo exercício nesse Estado de uma actividade assalariada - as regras de prioridade e não cumulação, respectivamente, dos artigos 73.° e 76.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 (em vigor na altura) não permitem:

- que se conclua no sentido da existência de um direito a abono de família a cargo de outro Estado-membro (Estado de emprego)?

- que se conclua no sentido da existência de um direito prioritário a cargo do Estado de residência?

- que se considere que o direito existente no Estado de emprego apenas é suspenso até ao montante recebido, relativamente ao mesmo período e aos mesmos membros da família, no Estado de residência?"

5. Antes de entrar na discussão do problema suscitado, parece-me oportuno chamar a atenção do Tribunal para dois aspectos que sobressaem do exame dos autos e que têm uma certa importância no caso em apreço.

Em primeiro lugar, o Governo belga assinala que, a partir de 1 de Julho de 1982, a regulamentação belga foi modificada, de modo que o trabalhador que exerça apenas uma actividade acessória como independente já não tem direito às prestações familiares a esse título. O referido Governo observa, contudo, que a questão colocada ao Tribunal conserva toda a sua importância no caso de a actividade independente ser exercida a título principal ou quando outra pessoa trabalha na qualidade de trabalhador independente e é obrigada a pagar quotas por inteiro no país de residência.

Em segundo lugar, resulta da decisão de reenvio do Tribunal du travail de Dinant e das observações apresentadas pelo Onafts que aos órgãos jurisdicionais belgas tinham já sido submetidos litígios análogos ao agora em apreço. Em especial, no processo Donnay e Marchand/Onafts, com sentença de 4 de Dezembro de 1981, confirmada, seguidamente a uma oposição, por decisão de 28 de Junho de 1985, (processo ainda pendente no Tribunal du travail de Liège, após recurso interposto em 21 de Agosto de 1985), o Tribunal a quo tinha decidido em processo análogo, que o demandante tinha direito ao pagamento da diferença entre o montante das prestações familiares pago a título da actividade de trabalhador independente e o devido a título da actividade de trabalhador por conta de outrem. Nessa altura, o Tribunal du travail de Dinant tinha, todavia, considerado que não era oportuno recorrer ao processo prejudicial perante o Tribunal de Justiça. A mesma situação parece ter ocorrido no processo Lepoivre pendente no Tribunal du travail de Bruxelas. Nas suas observações, o Onafts chama a atenção do Tribunal para o facto de, não obstante tais decisões proferidas, a França não manifestou o seu acordo em tomar a seu cargo o pagamento das diferenças entre os dois montantes.

6. Passando agora à apreciação das questões colocadas ao Tribunal, direi imediatamente que estou de acordo com a resposta que propõem ao Tribunal, nas suas observações, o Governo belga e neerlandês, bem como a Comissão. Considero efectivamente que, num caso como o aqui vertente, o pagamento das prestações devidas por força dos artigos 73.° e 74.° deve ser suspenso apenas até ao limite do montante das prestações da mesma natureza efectivamente pagas no Estado-membro em que residem os familiares.

7. Todavia não me parece, e nisto concordo com o juiz a quo e com as observações do Governo belga e do Onafts e discordo da argumentação, de resto particularmente insuficiente, apresentada pela Comissão, que este resultado decorra automaticamente do acórdão do Tribunal no processo Ferraioli (de 23 de Abril de 1986, 153/84, Colect. p.1401).

8. Na minha opinião, no caso em apreço, o verdadeiro problema consiste em saber que abonos de família devem ser pagos numa hipótese como a exposta pelo juiz de reenvio e que Estado-membro deve assumir a obrigação do seu pagamento.

9. Colocado o problema nestes termos, parece claro que a solução dada pelo Tribunal no processo Ferraioli, só fornecendo indicações úteis quando à ratio decidendi, não dá em si mesma uma resposta automaticamente transponível para a solução do caso em apreço. O ensinamento que se pode retirar da resposta dada no processo Ferraioli é efectivamente circunscrito pelos factos do processo em presença dos quais o juiz do reenvio tinha solicitado ao Tribunal que se pronunciasse e que o próprio Tribunal reproduz com muita precisão no seu acórdão. No processo Ferraioli, o cônjuge do trabalhador com direito às prestações previstas no artigo 73.°, a título de uma actividade exercida no Estado de emprego, exercia uma actividade profissional no Estado de residência dos membros da família, mas não recebia prestações familiares pelos filhos, porquanto não estavam reunidos todos os pressupostos a que a legislação do Estado de residência subordinava o seu pagamento.

10. No caso em apreço, apresenta-se uma situação diferente, que coloca preliminarmente uma alternativa... totalmente belga; e, como resposta, eventuais implicações franco-belgas. Em termos mais claros, considero que o Tribunal deve resolver três questões. Primeira: os abonos de família devem ser pagos pelo organismo belga de segurança social competente para os trabalhadores independentes (tese da demandada no processo nacional), ou pelo organismo belga competente para os trabalhadores por conta de outrem, como consequência da obrigação imposta pelo artigo 73.° do Regulamento n.° 1408/71, agindo esse organismo, nesse caso, por conta do organismo francês? Segunda: no caso de a resposta à primeira questão ser de que aqueles abonos devem ser pagos pelo organismo competente para os trabalhadores independentes, na medida em que o seu montante é inferior ao pago pelo organismo competente para os trabalhadores por contra de outrem, o trabalhador assalariado tem direito ao pagamento de um complemento de prestações igual à diferença entre os dois montantes? Terceira: no caso de resposta afirmativa à segunda questão, quem deve suportar o pagamento do complemento de prestações?

Na apreciação desta problemática apoiámos-nos na jurisprudência do Tribunal e, entre outros, embora não exclusivamente, no acórdão Ferraioli.

Primeira questão: qual organismo de segurança social deve pagar os abonos de família?

11. A resposta depende do alcance que se pretenda dar ao artigo 76.° Em especial, esta disposição só actua no caso de a actividade profissional prestada no Estado de residência da família do trabalhador assalariado num outro Estado ser exercida por um membro da família, ou também, como no caso em apreço, quando é o mesmo trabalhador assalariado que exerce essa segunda actividade?

12. Nada me parece militar em favor da tese restritiva representada pela primeira parte da alternativa. O texto do artigo 76.° não se presta nada a esta interpretação. Além disso, para além das puras considerações literais, é a própria razão de ser do artigo 76.° - que é e continua a ser uma disposição de não cumulação - que impõe que a suspensão do pagamento das prestações e abonos de família devidos por força dos artigos 73.° e 74.° seja feita também no caso em que aquele que exerce a segunda actividade no Estado de residência é o próprio trabalhador. Mas, e aqui com o apoio da jurisprudência do Tribunal, unicamente nas condições que o Tribunal definiu que é necessário que os abonos de família sejam efectivamente pagos no Estado de residência e não é suficiente neste caso uma simples potencialidade (ver, em especial, os acórdãos Ferraioli e Salzano).

13. Daqui resulta que, no âmbito do artigo 76.°, quer dizer, na medida em que haja pagamento efectivo de abonos de prestações familiares no Estado da residência a título da actividade profissional aí exercida (o que parece ser o caso na hipótese apresentada ao Tribunal pelo juiz a quo) o pagamento dos abonos de família devidos a título do artigo 73.° é suspenso. Além disso, resulta que esses abonos devem ser pagos ao trabalhador a título da actividade exercida no Estado de residênca, e, portanto, num caso como o vertente, pelo organismo de segurança social dos trabalhadores independentes.

Segunda questão: no caso de diferença de montante entre os dois tipos de abonos de família é devido um complemento de prestações?

14. A resposta deriva do princípio, várias vezes recordado pelo Tribunal, do respeito da finalidade prosseguida pelo artigo 51.° do Tratado CEE, ou seja, a instauração da livre circulação dos trabalhadores. Quero recordar, a propósito, a orientação jurisprudencial contida, em especial, nos acórdãos Laterza, Kromhout e Ferraioli. Por um lado, no processo Laterza, o Tribunal indicou expressamente, no n.° 8 in fine, que o "Regulamento n.° 1408/71, ao estabelecer e ao desenvolver as regras de coordenação das legislações nacionais, inspira-se, com efeito, no princípio fundamental, consagrado nos sétimo e oitavo considerandos, segundo os quais as referidas normas devem garantir aos trabalhadores que se deslocam na Comunidade o conjunto das prestações adquiridas nos diferentes Estados-membros dentro dos limites mais elevados dos montantes dessas prestações".

Do mesmo modo, no processo Kromhout, o Tribunal declara, no n.° 21 que, "quando o montante dos abonos, cujo pagamento é suspenso, for superior ao dos abonos recebidos a título do exercício duma actividade profissional, a disposição de não cumulação inserida no n.° 1, alínea a) do artigo 10.° do Regulamento n.° 574/72 só é aplicada parcialmente e deve conceder-se a diferença entre esses montantes a título de complemento". Nesse mesmo acórdão, o n.° 27 especifica que o referido artigo 10.° é "complementar à norma do artigo 76.° do Regulamento n.° 1408/71".

Por outro lado, o acórdão Ferraioli afirma claramente, no n.° 17, que não se pode "privar o trabalhador, pela substituição dos abonos concedidos por um Estado-membro pelos abonos devidos por um outro Estado-membro, do benefício dos abonos mais favoráveis". Esta afirmação é válida, mutatis mutandis, para a resposta à segunda questão. É verdade que no caso em apreço não se trata de substituir as prestações devidas por um Estado-membro pelas devidas por um outro Estado-membro, mas de substituir, na regulamentação de um mesmo Estado-membro, as prestações mais baixas pagas aos trabalhadores independentes pelas mais elevadas devidas aos trabalhadores por conta de outrem. Mas também é verdade que a extensão ao caso em apreço da solução adoptada no processo Ferraioli parece justa se se quiser evitar chegar a um paradoxo absolutamente injustificável.

15. Se se negasse tal extensão, o trabalhador que pagou quotas que dão direito ao pagamento de prestações familiares a título de trabalhador por conta de outrem, veria reduzido o montante dessas prestações unicamente devido ao facto de que, tendo pago num outro Estado-membro quotas a título de uma actividade independente, receberia nesse Estado prestações familiares de montante menos elevado. A situação tornar-se-á ainda mais paradoxal se a confrontarmos com a existente na hipótese de a actividade profissional exercida no Estado de residência não dar origem ao pagamento efectivo de prestações familiares. Neste último caso, o artigo 76.° não se aplicaria e não paralizaria a aplicabilidade do artigo 73.° Consequentemente, a um trabalhador independente que exercesse uma dupla actividade seriam concedidas as prestações familiares de montante mais elevado previstas para os trabalhadores por conta de outrem. Não escondo que esta diferença de tratamento me parece absolutamente injustificada.

16. Deste modo, concluo quanto a este ponto expressando a opinião de que, sob pena de se adoptar uma solução que impeça a realização da finalidade prosseguida pelo artigo 51.° do Tratado CEE, num caso como o ora vertente, os abonos de família recebidos a título da regulamentação aplicável por força das disposições combinadas dos artigos 73.° e 76.° do Regulamento n.° 1408/71, devem ser acompanhados de um complemento de tal modo que no total o trabalhador receba um montante de abonos de família igual ao mais elevado que lhe é devido a título da sua actividade por conta de outrem.

Terceira questão: que Estado deve pagar esse complemento de prestações?

17. Como já recordei anteriormente, a jurisprudência do Tribunal reconheceu que o artigo 76.° é uma norma de não cumulação (2). Esta disposição atinge o seu objectivo quando consegue evitar a cumulação entre o pagamento de dois tipos de prestações familiares a título de duas actividades exercidas pelo trabalhador ou pelos membros da sua família. Quando o objectivo para que a norma foi instituída é alcançado, não é lícito tirar dessa mesma disposição outros efeitos não desejados, que seriam claramente exorbitantes (3). Em especial, não vejo qualquer razão que possa levar-me a aceitar a tese segundo a qual compete ao Estado de residência pagar o complemento de prestações. A fortiori, tratando-se de uma situação na qual, graças à segunda actividade exercida no país de residência, o país de emprego é isento do pagamento de prestações familiares pelo organismo competente para os trabalhadores independentes, por força do artigo 76.° Penso que está de acordo com o sistema desejado pelo Regulamento n.° 1408/71 que a compensação diferencial seja paga pelo Estado de emprego do trabalhador assalariado.

Aliás, esta foi a solução adoptada pelo Tribunal no processo Ferraioli que prosseguiu a orientação jurisprudencial proferida no processo Laterza.

18. Deste modo, concluo sugerindo ao Tribunal que responda à questão prejudicial que lhe foi apresentada pelo Tribunal du travail de Dinant do seguinte modo:

"Os artigos 73.° e 76.° do Regulamento n.° 1408/71 (JO L 149, p. 1) devem ser interpretados no sentido de que o trabalhador que exerça uma actividade assalariada num Estado-membro diferente daquele em que reside com os membros da sua família e no qual ele exerce uma actividade a título de trabalhador independente, tem direito, se o montante dos abonos de família efectivamente pagos no Estado de residência for inferior ao dos previstos na legislação de outro Estado-membro, ao pagamento da diferença entre os dois montantes, a cargo do Estado-membro em cujo território exerce a actividade de trabalhador por conta de outrem."

(*) Língua do processo: italiano.

(1) Em especial acórdãos de 19 de Fevereiro de 1981, Beeck, 104/80, Recueil, p. 503, de 12 de Junho de 1980, Laterza, 733/79, Recueil, p. 1915, de 13 de Novembro de 1984, Salzano, 191/83, Recueil, p. 3741, de 4 de Julho de 1985, Kromhout, 104/84, Recueil, p. 2205 e 23 de Abril de 1986, Ferraioli, 153/84, Colect. p. 1401.

(2) No processo Kromhout, o Tribunal esclareceu o alcance da cláusula de não cumulação prevista na primeira parte da alínea a) do n.° 1 do artigo 10.° do Regulamento n.° 878/73 do Conselho, especificando no n.° 14 o seguinte:

"Estas disposições demonstram que as prestações ou abonos de família são destinados a ajudar socialmente os trabalhadores que têm família a cargo fazendo participar a colectividade nesses encargos. Nesta perspectiva, a regra de não cumulação em causa visa impedir uma dupla compensação desses encargos que implicam um pagamento injustificado a favor da família do trabalhador. Convém, portanto, interpretar esta norma de tal modo que o seu efeito seja evitar o pagamento de prestações sociais paralelas em razão de uma única e mesma situação e em relação a um único e mesmo período."

(3) Ver, no mesmo sentido, as afirmações do Tribunal em relação à finalidade do artigo 51.° do Tratado CEE, no processo Jordens-Vosters, 69/79, Recueil, 1980, p. 75.