CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

CHRISTINE STIX‑HACKL

apresentadas em 11 de Maio de 2006 1( )

Processo C‑506/04

Graham J. Wilson

contra

Conseil de l’ordre des Avocats du Barreau de Luxembourg

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Cour administrative (Luxemburgo)]

«Directiva 98/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Fevereiro de 1998, tendente a facilitar o exercício permanente da profissão de advogado num Estado‑Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional – Exercício permanente da profissão de advogado num Estado‑Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional – Inscrição no quadro nacional de advogados – Verificação do conhecimento das línguas do Estado‑Membro de acolhimento – Vias de recurso jurisdicionais – Recurso para o Conseil disciplinaire et administratif du barreau»

I – Observações introdutórias

1. O presente pedido de decisão prejudicial, tal como a acção por incumprimento paralela ( ), aborda a questão de saber como se relacionam as garantias da Directiva 98/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Fevereiro de 1998, tendente a facilitar o exercício permanente da profissão de advogado num Estado‑Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional ( ) (a seguir «directiva») com uma disposição de direito nacional, segundo a qual, para a inscrição no quadro de advogados do Estado‑Membro de acolhimento, precisamente os advogados estrangeiros originários da CE têm de se submeter a um exame oral que tem por objecto verificar os seus conhecimentos das línguas oficiais do Estado‑Membro de acolhimento.

2. Para além disso, este pedido de decisão prejudicial trata das exigências da directiva relativas às vias de recurso internas, em caso de recusa da referida inscrição.

II – Quadro jurídico

A – Direito comunitário

3. Segundo o artigo 1.°, n.° 1, a directiva tem por objecto facilitar o exercício permanente da profissão de advogado a título independente ou assalariado num Estado‑Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional.

4. Segundo o artigo 2.°, segundo parágrafo, qualquer advogado tem o direito de exercer, a título permanente, em qualquer outro Estado‑Membro, com o título profissional de origem, as actividades de advogado previstas no artigo 5.°

5. O artigo 3.° da directiva, que regula a inscrição junto da autoridade competente, estabelece que:

«1. O advogado que pretenda exercer num Estado‑Membro diferente daquele em que adquiriu a sua qualificação profissional é obrigado a inscrever‑se junto da autoridade competente desse Estado‑Membro.

2. A autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento procederá à inscrição do advogado mediante apresentação do certificado da inscrição deste último junto da autoridade competente do Estado‑Membro de origem. Poderá exigir que o certificado da autoridade competente do Estado‑Membro de origem, no momento da sua apresentação, não tenha sido emitido há mais de três meses. Comunicará essa inscrição à autoridade competente do Estado‑Membro de origem.

3. Para efeitos do n.° 1:

– no Reino Unido e na Irlanda, os advogados que exerçam com um título profissional diferente dos do Reino Unido ou da Irlanda inscrever‑se‑ão quer junto da autoridade competente para a profissão de ‘barrister’ ou de ‘advocate’ quer junto da autoridade competente para a profissão de ‘solicitor’,

– no Reino Unido, a autoridade competente para um ‘barrister’ da Irlanda é a da profissão de ‘barrister’ ou de ‘advocate’ e, para um ‘solicitor’ da Irlanda, a da profissão de ‘solicitor’,

– na Irlanda, a autoridade competente para um ‘barrister’ ou ‘advocate’ do Reino Unido é a da profissão de ‘barrister’ e, para um ‘solicitor’ do Reino Unido, a da profissão de ‘solicitor’.

4. Sempre que a autoridade competente do Estado‑Membro de acolhimento publicar os nomes dos advogados nela inscritos, publicará também os nomes dos advogados inscritos ao abrigo da presente directiva.»

6. O artigo 5.° da directiva, que regula o domínio de actividade, estabelece que:

«1. Sob reserva dos n.os 2 e 3, o advogado que exerça com o título profissional de origem desenvolve as mesmas actividades profissionais que o advogado que exerça com o título profissional adequado do Estado‑Membro de acolhimento, podendo, nomeadamente, dar consultas jurídicas em matéria de direito do seu Estado‑Membro de origem, de direito comunitário, de direito internacional e de direito do Estado‑Membro de acolhimento. Deverá respeitar, em todos os casos, as regras de processo aplicáveis nos órgãos jurisdicionais nacionais.

2. Os Estados‑Membros que, no seu território, autorizem uma categoria determinada de advogados a elaborar documentos que confiram poderes para administrar os bens de pessoas falecidas ou digam respeito à constituição ou à transferência de direitos reais sobre imóveis, documentos que noutros Estados‑Membros são reservados a profissões diferentes da de advogado, podem excluir dessas actividades o advogado que exerça com o título profissional de origem obtido num destes últimos Estados‑Membros.

3. Para o exercício das actividades relativas à representação e defesa de um cliente em juízo e na medida em que o direito do Estado‑Membro de acolhimento reserve essas actividades aos advogados que exerçam com o título profissional desse Estado, este último pode exigir que os advogados que exerçam com o título profissional de origem actuem de concerto quer com um advogado que exerça perante a jurisdição competente e que será, se necessário, responsável perante essa jurisdição, quer com um ‘avoué’ que exerça perante essa jurisdição.

No entanto, a fim de assegurar o bom funcionamento do sistema judicial, os Estados‑Membros podem prever regras específicas de acesso aos tribunais supremos, tais como o recurso a advogados especializados.»

7. O artigo 9.°, que regula a fundamentação de determinadas decisões relativas à inscrição e o recurso jurisdicional respectivo, estabelece que:

«As decisões de recusa da inscrição prevista no artigo 3.° ou de revogação dessa inscrição, assim como as decisões que impõem sanções disciplinares, devem ser fundamentadas.

Estas decisões são susceptíveis de recurso jurisdicional de direito interno.»

B – Direito nacional

8. A regulamentação correspondente ao regime línguistico aqui em causa consta da «loi du 24 février 1984 sur le régime des langues» (a seguir «Lei de 1984») ( ).

9. Segundo o respectivo artigo 2.°, os actos legislativos e os seus regulamentos de execução são redigidos em francês. Os restantes regulamentos podem também ser redigidos noutra língua. A língua utilizada fica a valer como a única que faz fé.

10. Segundo o artigo 3.° da Lei de 1984, sem prejuízo de legislação especial, podem ser utilizadas as línguas francesa, alemã e luxemburguesa em matéria administrativa e judicial.

11. A lei que transpôs a directiva para o direito do Grão‑Ducado do Luxemburgo é uma lei de 13 de Novembro de 2002 ( ), através da qual foram alteradas determinadas disposições do direito luxemburguês ( ).

12. Segundo o artigo 8.° (3) da Lei de 1991, na redacção dada pelo artigo 14.° da Lei de 2002, existem quatro listas de advogados: a lista I (advogados que preenchem os requisitos do artigo 5.°, isto é, a inscrição, e do artigo 6.°, relativo aos requisitos para proceder à inscrição e ao juramento, e que tenham sido aprovados no exame de fim de «stage» previsto na lei), a lista II (advogados que preenchem os requisitos dos artigos 5.° e 6.°), a lista III e a lista IV (advogados que exercem a sua actividade com o título profissional de origem).

13. Em anexo a estas conclusões encontram‑se mais disposições do direito nacional.

III – Matéria de facto, processo principal e questões prejudiciais

14. Graham J. Wilson, cidadão britânico, é barrister e membro da Honourable Society of Gray’s Inn, assim como da Ordem dos Advogados de Inglaterra e do País de Gales desde 1975. Exerce a profissão de advogado no Luxemburgo desde 1994.

15. Em 29 de Abril de 2003, G. Wilson foi convocado pelo Conseil de l’ordre des Avocats du Barreau du Luxembourg (Conselho da Ordem dos Advogados do foro do Luxemburgo, a seguir «Conseil de l’ordre»), para ser submetido a um exame oral de línguas, nos termos do artigo 3.° (2) da Lei de 2002.

16. Em 7 de Maio de 2003, G. Wilson compareceu para ser submetido a exame, acompanhado por um advogado luxemburguês. O Conseil de l’ordre rejeitou a presença desse advogado luxemburguês.

17. Por carta de 14 de Maio de 2003, o Conseil de l’ordre comunicou a G. Wilson a decisão de recusar a sua inscrição na lista IV da Ordem dos Advogados, com a fundamentação de que G. Wilson se tinha recusado a efectuar o exame oral sem a presença do seu advogado e que, por isso, o Conseil de l’ordre não estava em condições de avaliar as capacidades linguísticas de G. Wilson.

18. Através desta carta, G. Wilson foi ainda informado de que poderia interpor recurso desta decisão, segundo o artigo 26.° (7) da Lei de 1991, para o Conseil disciplinaire et administratif (Conselho Disciplinar e Administrativo).

19. No entanto, G. Wilson interpôs recurso para o Tribunal administratif (Tribunal Administrativo luxemburguês), com o fundamento de que a via de recurso para o Conseil disciplinaire et administratif prevista não correspondia às exigências do direito comunitário nem às do artigo 6.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, e, assim, ao abrigo da competência residual do Tribunal administratif, teria de ser este tribunal a decidir.

20. No entanto, por decisão de 13 de Maio de 2004, o Tribunal administratif declarou‑se incompetente.

21. G. Wilson interpôs recurso de tal decisão, em 22 de Junho de 2004, para a Cour administrative (Tribunal Administrativo de Segunda Instância luxemburguês). A Cour administrative considerou ser necessária uma interpretação do artigo 9.°, n.° 2, da Directiva 98/5 para poder decidir sobre a competência jurisdicional dos tribunais administrativos e, assim, sobre a sua própria competência. Além disso, duvida da compatibilidade do referido exame de línguas com as garantias estabelecidas nessa directiva.

22. Por essas razões, a Cour administrative suspendeu a instância, por despacho de 7 de Dezembro de 2004, e colocou ao Tribunal de Justiça as seguintes questões para decisão a título prejudicial:

«1) O artigo 9.° da Directiva 98/5, tendente a facilitar o exercício permanente da profissão de advogado num Estado‑Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional, deve ser interpretado no sentido de que obsta a um processo de recurso como o instituído pela Lei de 10 de Agosto de 1991, com a redacção que lhe foi dada pela Lei de 13 de Novembro de 2002?

2) Mais concretamente, órgãos de recurso como o conseil disciplinaire et administratif e o Conseil disciplinaire et administratif d’appel são vias de ‘recurso jurisdicional de direito interno’, na acepção do artigo 9.° da Directiva 98/5, devendo este ser interpretado no sentido de que exclui uma via de recurso que obriga a que se recorra para um ou vários órgãos dessa natureza antes de se ter a possibilidade de submeter uma questão jurídica a um órgão jurisdicional (cour ou tribunal) na acepção [do referido artigo]?

3) As autoridades competentes de um Estado‑Membro podem sujeitar o direito de um advogado de [outro] Estado‑Membro a exercer permanentemente a profissão de advogado com o seu título profissional de origem nos domínios de actividade especificados no artigo 5.° da directiva [98/5] à exigência do domínio das línguas desse [primeiro] Estado‑Membro?

4) Em especial, as autoridades competentes podem impor a condição de que o direito de exercício da profissão fica sujeito à apresentação do advogado a um exame oral de conhecimento da língua em todas as (ou algumas das) três principais línguas do Estado‑Membro de acolhimento, a fim de permitir às autoridades competentes verificar se o advogado domina as três línguas e, em caso afirmativo, quais as garantias processuais exigidas, se é que existem?»

IV – Quanto à primeira e à segunda questão prejudicial: protecção jurídica

A – Quanto à admissibilidade

23. A Ordre des Avocats du Barreau du Luxembourg (Ordem dos Advogados do Foro do Luxemburgo, a seguir «Ordre») e o Governo luxemburguês consideraram inadmissíveis as duas primeiras questões prejudiciais, a Comissão considera inadmissível a segunda questão prejudicial.

24. Na opinião da Ordre, o Tribunal de Justiça não tem competência para interpretar o artigo 9.° da directiva à luz do direito luxemburguês. Para além disso, a informação constante do despacho que formula o pedido de decisão prejudicial relativa à primeira questão prejudicial é insuficiente.

25. Por seu lado, o Governo luxemburguês considera que a interpretação do artigo 9.° da directiva não é necessária, pois trata‑se, a este respeito, de uma tarefa do juiz nacional, a saber, a avaliação de qual é a entidade competente para decidir sobre o recurso.

26. Na opinião da Comissão, a segunda questão prejudicial é inadmissível por falta de informação suficiente.

27. Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, este não se pronuncia sobre uma questão prejudicial colocada por um órgão jurisdicional nacional, quando seja manifesto que a interpretação ou a apreciação da validade de uma regra comunitária, solicitadas pelo órgão jurisdicional nacional, não têm qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal, quando o problema seja hipotético ou o Tribunal não disponha dos elementos de facto ou de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são colocadas ( ).

28. Na verdade, é muito pouca a informação relativa às disposições aplicáveis ao litígio principal. No entanto, podem ser retiradas dos autos referências suficientes relativas às características essenciais da protecção jurídica.

29. Para além disso, é evidente que o que se pretende é a interpretação de uma disposição do direito comunitário que permita posteriormente a apreciação da compatibilidade de disposições do direito nacional.

30. Especificamente, o órgão jurisdicional de reenvio pede a interpretação do conceito de «recurso jurisdicional de direito interno» na acepção do artigo 9.° da directiva. A resposta a esta questão é necessária para a resolução do litígio, na medida em que permite a apreciação da competência, em especial também a do órgão jurisdicional de reenvio, no que se refere às vias de recurso contra decisões do Conseil de l’ordre. Sobre a competência em si, são naturalmente os órgãos jurisdicionais luxemburgueses que decidem.

31. No que se refere à repartição de competências num processo de decisão prejudicial, de acordo com o artigo 234.° CE, não compete naturalmente ao Tribunal de Justiça a apreciação definitiva da compatibilidade da protecção jurídica concedida pelo direito luxemburguês com o direito comunitário.

B – Quanto aos factos

1. Observações prévias

32. No presente processo, as duas primeiras questões prejudiciais dizem respeito ao sistema de vias de recurso previstas no Luxemburgo relativamente à recusa de admissão à Ordem dos Advogados no Luxemburgo. Trata‑se essencialmente da questão da compatibilidade geral desse tipo de regulamentação com as disposições da directiva.

33. Enquanto a primeira questão prejudicial aborda, em geral, a tramitação do direito de recurso previsto na Lei de 1991, tal como alterada pela Lei de 2002, assim como, de uma forma geral, o artigo 9.° da directiva, a segunda questão prejudicial refere‑se em concreto às instâncias de recurso constituídas pelo Conseil disciplinaire et administratif e pelo Conseil disciplinaire et administratif d’appel (Conseil disciplinaire et administratif d’appel), assim como directamente à letra do artigo 9.° da directiva.

34. Apesar das diferentes formulações, procura‑se substancialmente a resposta a uma mesma problemática. Perante tal enquadramento, ambas as questões prejudiciais devem ser conjuntamente analisadas segundo os aspectos seguintes: exigências gerais do direito comunitário relativamente à estruturação do sistema das vias de recurso; critério da independência de um órgão jurisdicional; critério da imparcialidade de um órgão jurisdicional. O artigo 234.° CE e o artigo 6.°, n.° 1, CEDH servem como modelo de controlo.

35. Em conclusão, há que lembrar que, no quadro da cooperação entre os juízes em processos prejudiciais, cabe ao juiz nacional determinar e apreciar os factos do processo e ao Tribunal de Justiça fornecer ao órgão jurisdicional nacional os elementos de interpretação necessários para lhe permitir decidir o litígio ( ).

2. Quanto às exigências gerais relativamente à estruturação do sistema das vias de recurso

36. O artigo 9.° da directiva fala de «recurso jurisdicional de direito interno». Deste artigo não resulta directamente a integração neste conceito de organismos profissionais nacionais, apesar de estes organismos serem mencionados, por exemplo, no artigo 6.°, n.° 2, da directiva.

37. Por outro lado, esta formulação não significa necessariamente que terá de ser um tribunal no sentido clássico a decidir sobre a causa, uma vez que o direito interno relevante – tal como no presente caso – pode adoptar uma regra diferente.

38. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, na falta de regulamentação comunitária na matéria, compete à ordem jurídica de cada Estado‑Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e definir as modalidades processuais das acções judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos que, para os particulares, decorrem do efeito directo do direito comunitário ( ).

39. Há, porém, que acautelar que essas modalidades não sejam menos favoráveis do que as respeitantes a acções judiciais similares de natureza interna. No âmbito da repartição de competências entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, de acordo com o artigo 234.° CE, cabe a estes últimos verificar se a aplicação prática das disposições controvertidas é, na verdade, discriminatória ( ).

40. Por outro lado, os procedimentos não devem tornar na prática impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária. Para aplicação deste princípio, sempre que se coloque a questão de saber se uma disposição processual nacional torna impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária, deve‑se proceder a uma verificação tendo em consideração a sistemática desta disposição no contexto do processo, a tramitação do processo e as particularidades do processo perante as diversas instâncias nacionais ( ).

41. O artigo 9.° da directiva e a legislação luxemburguesa devem, por isso, ser interpretados à luz destes dois princípios.

42. Para além disso, deve ser referida a génese da disposição da directiva aqui em causa. Como a disposição em si não foi alterada no procedimento legislativo, é possível recorrer à fundamentação da proposta da Comissão como expressão da intenção do legislador comunitário. Segundo essa proposta, esta regra tem em vista a concessão de garantias mínimas ( ). Por conseguinte, é de supor uma interpretação restritiva do conceito de órgão jurisdicional, para se poder ter suficientemente em conta o interesse de quem procura protecção jurídica.

3. Quanto ao critério da independência do órgão jurisdicional

43. Primeiro, irá proceder‑se a um exame do critério da independência do órgão jurisdicional, à luz do Tratado.

44. O artigo 234.°, n.° 2, CE não contém ele próprio nenhuma definição do conceito de órgão jurisdicional. Existem, no entanto, certas exigências mínimas de direito comunitário que o Tribunal de Justiça requer ( ). Segundo jurisprudência assente, para apreciar se o organismo de reenvio possui a natureza de um órgão jurisdicional na acepção do artigo 234.° CE, questão que releva unicamente do direito comunitário, o Tribunal de Justiça tem em conta um conjunto de elementos, tais como a origem legal do órgão, a sua permanência, o carácter obrigatório da sua jurisdição, a natureza contraditória do processo, a aplicação, pelo órgão, de normas de direito, bem como a sua independência. Além disso, os órgãos jurisdicionais nacionais só podem recorrer ao Tribunal de Justiça se perante eles se encontrar pendente um litígio e se forem chamados a pronunciar‑se no âmbito de um processo que deva conduzir a uma decisão de carácter jurisdicional.

45. A problemática, no presente caso, assenta unicamente no critério da independência, que constitui a característica de diferenciação mais importante para distinguir entre um órgão jurisdicional nacional e uma autoridade administrativa ( ).

46. Tem, assim, de se tratar de um órgão jurisdicional que aja no quadro geral da sua missão de julgar e que tenha de decidir, de forma independente e em conformidade com o direito, sobre os litígios para os quais é competente nos termos da lei. Para além disso, este conceito, pela própria natureza, só pode designar uma autoridade que tenha a qualidade de terceiro em relação àquela que adoptou a decisão objecto do recurso ( ).

47. Precisamente, esta última característica é duvidosa no presente caso. A não admissão, decidida pelo Conseil de l’ordre, constituído por advogados da lista I, é, por seu turno, examinada apenas por advogados da lista I. Neste aspecto, as pessoas que devem decidir de forma independente sobre a questão não são, na verdade, as mesmas de uma das partes do litígio, designadamente o Conseil de l’ordre, mas também não estão em posição de terceiros em relação a elas, estando antes quase «na mesma posição». Também se pode ver uma relação entre ambas no facto de o presidente da Ordem dos Advogados luxemburguesa, que é membro do Conseil de l’ordre enquanto «Chef de l’Ordre», nos termos do artigo 21.° da Lei de 1991, se encontrar hierarquicamente acima de todos os advogados participantes.

48. Num acórdão relativo ao direito dos contratos públicos, o Tribunal de Justiça não entrou em detalhes sobre a condição da qualidade de terceiro em relação às partes, cujo litígio era o objecto da decisão, e concedeu mais relevância ao modo de exercício da actividade, que devia, em particular, ser independente e prosseguida sob responsabilidade própria ( ).

49. Tal explica‑se, porém, pelas circunstâncias a seguir mencionadas do processo que era necessário decidir na altura e que não se verificam no presente caso: estava previsto na lei que a Comissão de Fiscalização em causa exercia a sua missão de modo independente e sob a sua própria responsabilidade. Do mesmo modo, os membros das secções da comissão eram independentes e apenas estavam sujeitos ao cumprimento da lei. As disposições da lei alemã relativas à anulação e à revogação da nomeação dos juízes, bem como à sua independência e inamovibilidade, foram consideradas aplicáveis por analogia aos membros das secções que são funcionários. Por fim, a imparcialidade desses membros foi assegurada pelo facto de, por lei, não lhes deverem ser submetidos processos em que eles próprios tivessem participado na adopção da decisão relativa à adjudicação de um contrato ou em que eram ou tinham sido eles próprios proponentes ou representantes de proponentes.

50. A circunstância de os membros dos órgãos jurisdicionais das profissões não poderem ser, nos termos das disposições legais luxemburguesas, simultaneamente membros do Conseil de l’ordre não parece ser suficiente. Durante o exercício do seu mandato, deveriam, pelo menos, gozar por lei de independência jurisdicional e de inamovibilidade ( ). Também se verifica que faltam disposições especiais relativas à renúncia e à abstenção de voto dos membros do órgão jurisdicional, assim como a uma protecção contra intervenções ou pressões indevidas por parte da Administração, por exemplo através de uma liberdade de acção legalmente definida ( ). Assim, não é suficiente um princípio geral de não intervenção na actividade dos órgãos de decisão, em conjugação com um dever de abstenção de voto, para garantir a independência da pessoa que tem de decidir o litígio. Pelo contrário, essa condição essencial que é a qualidade jurisdicional de um órgão deve ser garantida por disposições em que se estabeleçam, com clareza e precisão, as causas de escusa, de suspeição e de afastamento dos seus membros ( ).

51. Deve‑se ter em consideração que a autoridade para a qual é interposto um recurso de uma decisão tomada pelos serviços de uma Administração pode também ser considerada órgão jurisdicional na acepção do artigo 234.° CE, quando tiver uma ligação orgânica com a Administração em causa e o contexto jurídico nacional seja susceptível de garantir uma separação funcional entre, por um lado, os serviços da Administração cujas decisões são contestadas e, por outro, cada autoridade que decide as reclamações apresentadas contra as decisões dos referidos serviços, sem receber qualquer instrução da Administração da qual estes serviços dependem ( ).

52. No caso presente, as instâncias em causa têm de decidir sobre as mesmas questões, segundo o mesmo critério legal, de modo que não se pode falar de uma separação funcional na acepção acima descrita.

53. No processo Broekmeulen ( ), o Tribunal de Justiça ocupou‑se de organismos profissionais em especial. No acórdão aí proferido, o Tribunal de Justiça decidiu que, quando, segundo o sistema jurídico de um Estado‑Membro, a execução de disposições tenha sido confiada a um organismo profissional sujeito a uma determinada tutela administrativa, e quando esse organismo preveja para tal e em colaboração com as autoridades competentes vias de recurso susceptíveis de influenciar o exercício dos direitos conferidos pelo direito comunitário, o efeito útil deste último exige que o Tribunal de Justiça se possa pronunciar sobre questões de interpretação e de validade que se coloquem no âmbito de tal litígio.

54. No presente caso, pode ser vista, quanto muito, uma tutela administrativa ou uma colaboração no facto de, na segunda instância, participarem dois juízes de profissão nas decisões em causa. Todavia, tal não significa uma protecção suficiente, visto os juízes poderem ser postos em minoria pela maioria dos advogados participantes, em número de três.

55. Mesmo que certa doutrina afirme sem mais o carácter jurisdicional das secções profissionais ( ), não se deverá perder de vista que a independência é uma característica consubstancial e não acidental dos órgãos jurisdicionais ( ).

56. Tendo em conta o que já foi dito no âmbito do presente pedido de decisão prejudicial, assim como o facto de, na primeira instância, serem apenas os advogados da lista I a decidir, os quais poderiam ter interesse em proteger «o seu mercado de trabalho» da concorrência de estrangeiros, não devem nem o Conseil disciplinaire et administratif, nem o Conseil disciplinaire et administratif d’appel ser considerados órgãos jurisdicionais na acepção do artigo 234.° CE.

57. Para além disso, é ainda possível efectuar uma comparação com algumas disposições de outras directivas de teor normativo semelhante ao do artigo 9.° da directiva.

58. De facto, existe um determinado tipo de disposições de directivas que prevêem expressamente que a instância de recurso que os Estados‑Membros devem criar não tem obrigatoriamente de ser um órgão jurisdicional, na acepção do artigo 234.° CE ( ).

59. No entanto, faltam no presente caso disposições desse tipo. Acresce, porém, que as referidas regras exigem sempre a característica de independência das instâncias competentes relativamente às partes. Nesta medida, as exigências relativas à composição dos órgãos de decisão definidas nessas disposições não são facilitadas, mesmo quando não se trata de um órgão jurisdicional na acepção corrente.

60. Um outro tipo de disposições de directivas prevê, finalmente, que as decisões que não estejam sujeitas a «controlo jurisdicional» estejam mesmo assim submetidas a um controlo por parte de uma instância independente da autoridade que proferiu a decisão, que tem de ser um órgão jurisdicional na acepção do artigo 234.° CE ( ).

61. No entanto, a directiva aqui em causa também não prevê uma possibilidade deste tipo.

62. Por isso, não se pode concluir da comparação com disposições de outras directivas de teor normativo semelhante que os órgãos de decisão compostos exclusivamente por advogados são um órgão jurisdicional, na acepção já referida ou que é suficiente um controlo jurisdicional.

63. Por fim, a característica da independência deve ser também examinada com base na jurisprudência referente ao artigo 6.° CEDH.

64. Embora esta disposição só regule expressamente as garantias que devem existir num processo justo, não é menos verdade que seriam ineficazes se não se reconhecesse a existência prévia de um direito à tutela jurisdicional ( ).

65. Também a jurisprudência comunitária consagrou o direito a um processo perante um juiz, que confere aos particulares a faculdade de apresentarem perante o tribunal competente os direitos e interesses legítimos que, para a sua efectiva realização, lhes reconhece o ordenamento da União Europeia. Os artigos 6.° e 13.° da Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais de 4 de Novembro de 1950 (a seguir «CEDH») consagram um princípio geral de direito que constitui a base das tradições constitucionais comuns dos Estados‑Membros.

66. A independência na acepção do artigo 6.° CEDH significa, antes de mais, independência dos juízes em relação à Administração e às partes ( ). É irrelevante que os membros do órgão jurisdicional sejam nomeados pela Administração, desde que não estejam sujeitos a quaisquer instruções no desempenho da sua actividade ( ). Tal é, porém, duvidoso no presente caso. Neste aspecto, são pertinentes as observações acima referidas.

67. No que se refere à composição do órgão de decisão, não é obrigatório que se trate de um órgão jurisdicional em sentido clássico. Precisamente, numa área técnica (por exemplo, as patentes), podem existir bons fundamentos para uma composição de outro tipo ( ). No entanto, no presente caso, não se trata de uma área especial desse tipo que exija conhecimentos específicos ou mesmo técnicos.

68. Podem surgir dúvidas principalmente quando os membros de um órgão jurisdicional são nomeados ou propostos por grupos de interesses e o órgão jurisdicional tem de decidir precisamente sobre interesses desses grupos ou dos seus membros ( ). Mas é exactamente o que acontece no presente processo de decisão prejudicial.

69. Por outro lado, não existem, em princípio, objecções quanto ao facto de, num órgão jurisdicional deontológico ou profissional, os respectivos profissionais actuarem como juízes ( ). Estes podem até constituir a maioria dos membros do órgão de decisão, mas sempre com a condição de disporem de um estatuto legal que os proteja de pressão externa ( ).

70. No acórdão Le Compte, o TEDH afirmou que a imparcialidade era assegurada pelo facto de um mesmo número de juízes profissionais e não profissionais participar na decisão e de estes designarem o presidente, que dispõe de voto de desempate em caso de empate na votação ( ).

71. Não existe, no entanto, no presente caso uma regra desse tipo. Além disso, é de considerar que no presente processo se trata, em rigor, da questão bem mais importante, em comparação com o acórdão Le Compte, da admissão à Ordem dos Advogados. Ao passo que os processos relativos a infracções deontológicas ainda podem ser vistos como um «assunto próprio» da Ordem dos Advogados, é duvidoso que tal aconteça quanto à aprovação para e a admissão à profissão, tanto mais que o requerente é afectado em muito maior escala na sua posição jurídica.

72. Deverá, por isso, ser exigida, pelo menos, uma regulamentação jurídica da independência dos participantes, o que é habitual em relação aos juízes, tanto do ponto de vista pessoal como material.

73. A mesma problemática coloca‑se em relação à segunda instância, visto que os dois juízes profissionais podem ficar em minoria perante os três advogados.

74. Órgãos de decisão como o Conseil disciplinaire et administratif e o Conseil disciplinaire et administratif d’appel não são, por isso, independentes, na acepção da jurisprudência do TEDH.

4. Quanto ao critério da imparcialidade de um órgão jurisdicional

75. Do que foi acima exposto é ainda possível concluir que falta simultaneamente ao Conseil disciplinaire et administratif e ao Conseil disciplinaire et administratif d’appel a imparcialidade de um órgão jurisdicional, nos termos do artigo 6.°, n.° 1, CEDH, uma vez que entre independência e imparcialidade existe uma conexão funcional, visto a primeira ser um pressuposto da segunda ( ).

76. Simultaneamente, é apropriado estabelecer uma comparação com o caso De Moor. Trata‑se, neste caso, igualmente de um litígio sobre a recusa de admissão à Ordem dos Advogados, precisamente através de um conselho disciplinar composto exclusivamente por advogados ( ).

77. A imparcialidade estrutural e pessoal dos membros do conselho de disciplina foi posta em causa por parte do recorrente, que alegou que esses membros iriam unicamente defender os seus próprios interesses materiais e morais.

78. Ao passo que o Governo do respectivo Estado argumentou contra estas alegações apenas com base nas circunstâncias do caso concreto, a Comissão dos Direitos do Homem apoiou no essencial as teses do recorrente. O Tribunal não entrou ele próprio em detalhes sobre este problema, baseando‑se antes nos princípios do processo justo e da publicidade.

79. Nos termos do direito luxemburguês, na primeira instância, também decidem exclusivamente os advogados da lista I, que poderão ter todo o interesse em proteger o seu «mercado de trabalho» da concorrência estrangeira.

80. Por esta razão, não existe imparcialidade dos órgãos de decisão competentes nos termos do direito luxemburguês.

81. É verdade que a jurisprudência da CEDH permite que um controlo jurisdicional posterior seja considerado suficiente ( ). No entanto, o recurso de revista que tem lugar em última instância, nos termos do direito luxemburguês, carece da plena jurisdição necessária relativamente a questões de facto e de direito ( ).

82. Globalmente, é possível afirmar que um sistema de vias de recurso como o do processo principal não corresponde às exigências do direito comunitário.

5. Conclusão provisória

83. Deve, portanto, responder‑se às duas primeiras questões prejudiciais que a Directiva 98/5 deve ser interpretada no sentido de que se opõe a um procedimento de recurso como o que está previsto na Lei de 1991, na redacção que lhe foi dada pela Lei de 2002.

V – Quanto à terceira e à quarta questão prejudicial: verificação dos conhecimentos linguísticos

84. A terceira e a quarta questão prejudicial dizem respeito essencialmente a problemas jurídicos que se colocam igualmente na acção por incumprimento no processo C‑193/05. Correspondem às questões de direito que a Comissão suscitou nesse processo no primeiro fundamento de recurso.

85. Por isso, remete‑se, quanto à apreciação das terceira e quarta questões prejudiciais, para o exposto nas minhas conclusões da acção por incumprimento paralela ( ) em relação ao primeiro fundamento de recurso.

86. Deve, portanto, responder‑se à terceira questão prejudicial, assim como à primeira parte da quarta questão prejudicial, que a directiva deve ser interpretada no sentido de que obsta a uma regulamentação nacional segundo a qual as autoridades de um Estado‑Membro fazem depender o exercício da profissão de advogado com o título profissional do Estado‑Membro de origem num Estado‑Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional da aprovação num exame de línguas prévio.

87. Perante tal interpretação, não se justifica a resposta à segunda parte da quarta questão prejudicial.

VI – Conclusão

88. Tendo em consideração o que antecede, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais da seguinte forma:

1. A Directiva 98/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Fevereiro de 1998, tendente a facilitar o exercício permanente da profissão de advogado num Estado‑Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional deve ser interpretada no sentido de que se opõe a um procedimento de recurso como o que está previsto na Lei de 1991, na redacção que lhe foi dada pela Lei de 2002.

2. A Directiva 98/5 deve ser interpretada no sentido de que obsta a uma regulamentação nacional segundo a qual as autoridades de um Estado‑Membro fazem depender o exercício da profissão de advogado com o título profissional do Estado‑Membro de origem num Estado‑Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional da aprovação num exame de línguas prévio.

Anexo

Disposições do direito nacional

Lei de 10 de Agosto de 1991 relativa à profissão de advogado

[...]

Artigo 6.°

(1) Para ser inscrito no quadro [de uma das Ordem dos Advogados existentes no Grão‑Ducado do Luxemburgo], é necessário:

a) Apresentar a necessária garantia de honorabilidade.

b) Provar o cumprimento das condições de admissão ao estágio.

Excepcionalmente, o Conselho da Ordem pode dispensar aqueles que tenham completado estágio profissional no seu Estado de origem e que possam comprovar uma prática profissional de, pelo menos cinco anos, de determinadas condições de admissão ao estágio.

c) Ter nacionalidade luxemburguesa ou ser nacional de um Estado‑Membro das Comunidades Europeias. O Conselho da Ordem, após parecer do Ministro da Justiça, pode dispensar desta condição, mediante prova de reciprocidade por parte do país não membro da Comunidade Europeia do qual o candidato é nacional. O mesmo se aplica aos candidatos que tenham o estatuto de refugiado político e que beneficiem de direito de asilo no Grão‑Ducado do Luxemburgo.

[...]

Artigo 24.°

(1) Através da presente lei, é criado um Conseil disciplinaire et administratif, composto por cinco advogados inscritos na lista I dos advogados, quatro dos quais são eleitos por maioria relativa pela assembleia geral da Ordem do Luxemburgo e um pela assembleia geral da Ordem de Diekirch. A assembleia geral da Ordem do Luxemburgo elege quatro suplentes e a assembleia geral da Ordem de Diekirch elege um suplente. Em caso de impedimento, qualquer membro efectivo é substituído, segundo o grau de antiguidade, por um suplente da Ordem a que pertence e, em caso de impedimento por parte dos suplentes da sua Ordem, por um suplente da outra Ordem.

(2) A duração do mandato dos membros é de dois anos, a contar do dia 15 de Setembro seguinte à data da sua eleição. Em caso de vacatura de um lugar de membro efectivo ou de membro suplente, o seu substituto é cooptado pelo Conseil disciplinaire et administratif. Os mandatos dos membros efectivos e suplentes cooptados terminam na data em que terminaria o mandato do membro eleito que substituem. Os membros do Conseil disciplinaire et administratif podem ser reeleitos.

(3) O Conseil disciplinaire et administratif elege um presidente e um vice‑presidente. Em caso de impedimento do presidente e do vice‑presidente, o Conselho é presidido pelo membro titular mais antigo na categoria. O membro mais novo do Conselho assume as funções de secretário.

(4) Para se ser membro do Conseil disciplinaire et administratif, é necessário ter a nacionalidade luxemburguesa, estar inscrito na lista I dos advogados há pelo menos cinco anos e não ser membro de nenhum Conselho da Ordem.

(5) Quando Conseil disciplinaire et administratif não puder ser composto segundo o modo acima descrito, os respectivos membros são designados pelo Conselho da Ordem a que pertencem os membros a substituir.

[...]

Artigo 26.°

[...]

(7) Em caso de preterição de um advogado do quadro, de recusa de inscrição ou de reinscrição, de contestação de escalão, assim como nos casos previstos nos artigos 22.° (2), 23.°, 34.° (3) e 40.° (1), o interessado pode recorrer para o Conseil disciplinaire et administratif por requerimento, num prazo de quarenta dias a contar da entrega da notificação ou do envio da decisão tomada, segundo um dos modos referidos no n.° 6. Este procedimento dispensa a constituição de um procurador judicial.

[...]

Artigo 28.° (segundo a redacção introduzida pela Lei de 2002)

(1) As partes no processo, o Procurador‑Geral de Estado e o Conselho da Ordem interessado podem recorrer de qualquer decisão do Conseil disciplinaire et administratif, com excepção das decisões tomadas ao abrigo do artigo 22.° (2).

(2) É criado para o efeito um Conseil disciplinaire et administratif d’appel, composto por dois magistrados da Cour d’appel e por três assessores advogados inscritos na lista I do quadro dos advogados.

Os membros magistrados e os seus suplentes, assim como o secretário afecto ao Conselho, são nomeados por um período de dois anos por decreto grão‑ducal, sob proposta da Cour supérieure de justice. Os respectivos emolumentos são fixados por regulamento grão‑ducal.

Os assessores advogados e os seus suplentes são nomeados por um período de dois anos por decreto grão‑ducal. São escolhidos de uma lista de cinco advogados autorizados a pleitear na Cour, inscritos na lista I do quadro dos advogados, há, pelo menos, cinco anos, apresentada por cada Conselho da Ordem para cada função.

A função de assessor é incompatível com a de membro de um Conselho da Ordem ou com a de membro do Conseil disciplinaire et administratif.

O Conseil disciplinaire et administratif d’appel reúne‑se nas instalações da Cour supérieure de justice, onde funciona igualmente o serviço da Secretaria.

O Conseil disciplinaire et administratif d’appel é presidido pelo magistrado mais antigo na categoria.

(3) O recurso é dirigido à Secretaria da Cour supérieure de justice num prazo de quarenta dias, a contar do dia em que a decisão foi notificada, por meio de carta registada com aviso de recepção, pelo presidente do Conseil disciplinaire et administratif, às partes em causa, ao Procurador‑Geral de Estado ou ao Conselho da Ordem interessado.

(4) As disposições do artigo 26.° relativas à instrução e à tramitação processual são aplicáveis ao Conseil disciplinaire et administratif d’appel.

Artigo 29.°

(1) As partes em causa, assim como o Procurador‑Geral do Estado e o Conselho da Ordem interessado podem interpor recurso de revista do acórdão proferido em segunda instância.

(2) Este recurso de revista é interposto, instruído e julgado segundo a tramitação do processo civil. O prazo de interposição começa a contar do dia da notificação, pela Secretaria, do acórdão proferido em segunda instância, por meio de carta registada com aviso de recepção.

[...]

Lei de 13 de Novembro de 2002 que transpõe para direito luxemburguês a Directiva 98/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Fevereiro de 1998, tendente a facilitar o exercício permanente da profissão de advogado num Estado‑Membro diferente daquele em que foi adquirida a qualificação profissional, e relativa:





1. À modificação da Lei alterada de 10 de Agosto de 1991 sobre a profissão de advogado;





2. À modificação da Lei de 31 de Maio de 1999 que regula a domiciliação das sociedades

[...]

Artigo 3.°

(1) Para poder exercer no Grão‑Ducado do Luxemburgo com o título de origem, o advogado europeu deve fazer previamente a inscrição no quadro de uma das Ordens dos Advogados do Grão‑Ducado do Luxemburgo.

Para tal, deve dirigir um pedido completo em francês ao Bastonário da Ordem dos Advogados do círculo onde pretende estabelecer‑se. Para além dos documentos e informações referidos no n.° 2, o advogado europeu deve ainda indicar no seu pedido se é membro de um grupo no seu Estado‑Membro de origem e, em caso afirmativo, fornecer todas as informações úteis relativas a esse grupo.

(2) O Conseil de l’Ordre des avocats du Grand‑Duché de Luxembourg, a quem foi submetido o pedido do advogado europeu para poder exercer com o seu título profissional de origem, procede à inscrição do advogado europeu no quadro dos advogados dessa Ordem, após uma entrevista que permita ao Conselho da Ordem verificar que o advogado europeu domina, pelo menos, as línguas em conformidade com o artigo 6.° (1), d), da Lei de 10 de Agosto de 1991, e mediante a apresentação dos documentos referidos no artigo 6.° (1), a) e c), primeira frase, e d), da Lei de 10 de Agosto de 1991, bem como do certificado comprovativo da inscrição do advogado europeu em questão na autoridade competente do Estado‑Membro de origem. Este certificado do Estado‑Membro de origem deve ser apresentado todos os anos, no decurso do primeiro mês do ano, não devendo ter sido passado há mais de três meses.

Se o certificado não for apresentado, o Conselho da Ordem pode decidir cancelar a inscrição do advogado europeu.

A inscrição do advogado europeu no quadro da Ordem dos Advogados é efectuada na lista IV dos advogados que exercem com o seu título profissional de origem, tal como previsto no artigo 8.° (3), quarto parágrafo, da Lei de 10 de Agosto de 1991.

O Conselho da Ordem que procede à inscrição informa a autoridade do Estado‑Membro de origem desse facto.

(3) As decisões de recusa de inscrição previstas no n.° 2 ou de cancelamento de inscrição devem ser fundamentadas. São notificadas ao advogado europeu por carta registada com aviso de recepção. As decisões são recorríveis através das vias de recurso previstas nos artigos 26.° (7) e seguintes da Lei de 10 de Agosto de 1991, de acordo com as condições e modalidades aí determinadas.

(4) Quando uma das Ordens dos Advogados do Grão‑Ducado do Luxemburgo publicar os nomes dos advogados inscritos no seu quadro, deve igualmente publicar o nome dos advogados europeus aí inscritos que exerçam com o seu título profissional de origem.

(5) Quando a autoridade competente de um Estado‑Membro que não o Grão‑Ducado do Luxemburgo proceder à inscrição de um advogado inscrito numa das Ordens dos Advogados do Grão‑Ducado do Luxemburgo, a informação prevista no artigo 3.°, n.° 2, da Directiva 98/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de Fevereiro de 1998 deve ser transmitida ao Bastonário da Ordem dos Advogados do Grão‑Ducado do Luxemburgo em que está inscrito esse advogado.

[...]

Artigo 14.°

A Lei de 10 de Agosto de 1991 relativa à profissão de advogado, com as alterações subsequentes, é alterada do seguinte modo:

[...]

III. É acrescentado ao artigo 6.° (1) uma alínea d) com a seguinte redacção:

«d) Dominar a língua da legislação e as línguas administrativas e judiciais na acepção da Lei de 24 de Fevereiro de 1984 relativa ao regime das línguas.»