CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

CHRISTINE STIX‑HACKL

apresentadas em 14 de Julho de 2005 1( )

Processos apensos C‑266/04 a C‑270/04, C‑276/04 e C‑321/04 a C‑325/04

Nazairdis SAS (C‑266/04),

Jaceli SA (C‑267/04),

Komogo SA (C‑268/04 e C‑324/04),

Tout pour la maison SARL (C‑269/04),

Distribution Casino France SAS (C‑270/04),

Bricorama France SAS (C‑276/04),

Distribution Casino France 3 SAS (C‑321/04),

Société Casino France, sucessora da SA IMQEF, sucessora da SA JUDIS (C‑322/04),

Dechrist Holding SA (C‑323/04),

Tout pour la maison SARL (C‑325/04)

contra

Caisse nationale de l’organisation autonome d'assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions industrielles et commerciales (Organic)

[pedidos de decisão prejudicial apresentados pelo Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint‑Étienne (França) (C‑266/04 a C‑270/04 e C‑276/04) e pela cour d’appel de Lyon (França) (C‑321/04 a C‑325/04)]

«Artigo 87.°, n.° 1, CE – Taxa sobre a superfície de venda –Afectação do produto da taxa»

Índice

I – Introdução

II – Quadro jurídico nacional

A – Taxa de auxílio ao comércio e ao artesanato

B – Afectação do produto da taxa

1. Subsídio por cessação de actividade

2. Outras afectações da TACA

a) Afectação em benefício do Fisac

b) Afectação em benefício dos regimes de seguro de velhice de base dos trabalhadores não assalariados das profissões artesanais e dos trabalhadores não assalariados das profissões industriais e comerciais.

c) Afectação em benefício do CPDC

III – Litígio nos processos principais e questões prejudiciais

IV – Análise

A – Notas preliminares quanto à admissibilidade dos pedidos de decisão prejudicial

B – Quanto à não sujeição de certos estabelecimentos de comércio a retalho

1. Pertinência da questão tendo em conta o objecto dos litígios nos processos principais

2. A título subsidiário: qualificação da não sujeição de certos estabelecimentos comerciais

C – Quanto à existência de uma relação de afectação obrigatória do produto da TACA

1. Resposta das partes à pergunta escrita do Tribunal de Justiça

2. Apreciação jurídica

a) Quadro jurisprudencial

b) Análise jurídica

D – Quanto às diferentes intervenções para cujo financiamento o tributo controvertido contribui

1. Principais argumentos das partes

2. Apreciação jurídica

a) Quadro jurisprudencial

b) Quanto ao regime do subsídio por cessação de actividade

c) Quanto à dotação complementar dos regimes de seguro de velhice

d) Quanto às medidas individuais concedidas pelo Fisac e pelo CPDC

V – Conclusão

I – Introdução

1. Os pedidos de decisão prejudicial são relativos à interpretação do artigo 87.°, n.° 1, CE. Foram apresentados no quadro de processos no decurso dos quais foi posta em causa a legalidade da taxa francesa de auxílio ao comércio e ao artesanato.

II – Quadro jurídico nacional

A – Taxa de auxílio ao comércio e ao artesanato

2. Em conformidade com o artigo 1.° da Lei n.° 72‑657, de 13 de Julho de 1972, que institui medidas em benefício de certas categorias de comerciantes e artesãos idosos ( ), «são instituídas […] medidas de auxílio aos beneficiários em actividade ou reformados dos regimes de seguro de velhice das profissões artesanais e das profissões industriais e comerciais».

3. O artigo 3.° (2.°) da Lei n.° 72‑657, na versão alterada pela Lei n.° 94‑1162, de 29 de Dezembro de 1994, lei orçamental para 1995 ( ) (a seguir «Lei n.° 72‑657») institui uma taxa de auxílio ao comércio e ao artesanato (a seguir «TACA»).

4. A TACA é uma taxa progressiva suportada directamente pelos estabelecimentos de comércio a retalho localizados em França cuja superfície de venda seja superior a 400 m2 e cujo volume de negócios anual seja superior a 460 000 EUR. As taxas de tributação são progressivas em função do volume de negócios anual por metro quadrado.

5. À data dos factos nos processos principais, a TACA era cobrada pela Caisse nationale de l’organisation autonome d’assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (Caixa nacional da organização autónoma do seguro de velhice dos trabalhadores não assalariados das profissões industriais e comerciais) (a seguir «caisse Organic»).

B – Afectação do produto da taxa

1. Subsídio por cessação de actividade

6. Em conformidade com os artigos 8.° a 10.° da Lei n.° 72‑657, o produto da TACA é destinado ao financiamento de um auxílio especial compensatório em benefício de certos comerciantes e artesãos quando cessem definitivamente toda a actividade, depois da idade de 60 anos, na condição de os seus rendimentos serem inferiores a um determinado montante.

7. O artigo 106.° da Lei n.° 81‑1160, de 30 de Dezembro de 1981, lei orçamental para 1982, posteriormente alterada pela Lei n.° 95‑95, de 1 de Fevereiro de 1995, e pela Lei n.° 2002‑1575, de 30 de Dezembro de 2002, substituiu esse auxílio especial compensatório por um subsídio por cessação de actividade. Esse artigo dispõe:

«Os comerciantes e artesãos inscritos durante pelo menos quinze anos nos regimes de seguro de velhice das profissões artesanais, industriais e comerciais podem beneficiar, a seu pedido, se os seus rendimentos forem inferiores a um montante fixado por decreto, de um auxílio pago pelas caixas dos regimes referidos depois de:

a. terem completado 60 anos, quando cessem definitivamente toda a actividade;

b. terem completado 57 anos, quando demonstrem não beneficiar de uma vantagem especial de reforma imediata, se a cessação da sua actividade, sem causar prejuízo à satisfação das necessidades da população local, ocorra:

– quer por ocasião de uma operação colectiva prevista no artigo 4.° da Lei n.° 89‑1008, de 31 de Dezembro de 1989, relativa ao desenvolvimento das empresas comerciais e artesanais e ao melhoramento do seu contexto económico, jurídico e social;

– quer por ocasião de acções de reestruturação do comércio e do artesanato levadas a cabo pelo Estado em aplicação do artigo 11.° da Lei n.° 82‑653, de 29 de Julho de 1982, relativa à reforma do planeamento.

O comerciante ou o artesão que sofra de uma incapacidade que o torne definitivamente inapto a prosseguir a sua actividade é dispensado da condição relativa à idade prevista no primeiro parágrafo.

[…]»

8. O Decreto n.° 82‑307, de 2 de Abril de 1982, fixa as condições de atribuição do subsídio por cessação de actividade. Este decreto foi posto em vigor pelo despacho ministerial de 13 de Agosto de 1996 ( ). O artigo 10.° do despacho, na versão alterada pelo Despacho de 3 de Setembro de 2001, relativo à conversão de valores expressos em francos para euros ( ), precisa que «o montante do subsídio deve estar compreendido entre 3 140 EUR e 18 820 EUR para um agregado familiar e entre 2 020 EUR e 12 100 EUR para uma pessoa isolada».

2. Outras afectações da TACA

9. Desde a criação da TACA, o seu produto aumentou consideravelmente devido ao desenvolvimento da quota de mercado da grande distribuição e ao aumento da superfície dos estabelecimentos comerciais no território francês. Assim, o artigo 4.° da Lei n.° 89‑1008, de 31 de Dezembro de 1989, relativa ao desenvolvimento das empresas comerciais e artesanais, alterado pelo artigo 40.°‑I da Lei n.° 96‑1160, de 27 de Dezembro de 1996, relativa ao financiamento da segurança social para o ano de 1997, dispõe:

«O organismo encarregado da cobrança da [TACA] está autorizado a afectar o excedente do produto dessa taxa a operações colectivas destinadas a proteger a actividade dos comerciantes nos sectores atingidos pelas mutações sociais consecutivas à evolução do comércio, a operações destinadas a favorecer a transmissão ou a reestruturação de empresas comerciais ou artesanais bem como ao financiamento dos regimes de seguro de velhice de base das profissões artesanais, industriais e comerciais.»

10. O excedente do produto da TACA foi assim afectado em benefício do Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (Fundo de intervenção para a protecção do artesanato e do comércio, a seguir «Fisac»), em benefício dos regimes de seguro de velhice de base dos trabalhadores não assalariados das profissões artesanais e dos trabalhadores não assalariados das profissões industriais e comerciais, e em benefício do comité professionnel de la distribution des carburants (Comité Profissional da Distribuição de Combustíveis, a seguir «CPDC»).

a) Afectação em benefício do Fisac

11. O artigo 2.° do Decreto n.° 95‑1140, de 27 de Outubro de 1995, relativo à afectação do excedente do produto da taxa de auxílio ao comércio e ao artesanato ( ) prevê que uma parte do excedente do produto da TACA financie uma conta especial do Fisac.

12. Em conformidade com o artigo 1.° do Decreto n.° 95‑1140, o Fisac financia, por um lado, operações colectivas destinadas a favorecer a manutenção e a adaptação do comércio e do artesanato a fim de preservar a animação comercial em determinados sectores geográficos ou profissionais e a criação da proximidade propícia à vida social e, por outro, operações de transmissão e reestruturação destinadas às empresas comerciais e artesanais com um volume de negócios anual inferior aos montantes fixados por despacho do ministro responsável pelo comércio e pelo artesanato.

13. Por força do artigo 8.° do Decreto n.° 95‑1140, «as decisões [de atribuição dos auxílios] são tomadas pelo ministro responsável pelo comércio e pelo artesanato, ouvido o parecer [de uma] comissão» instituída pelo referido decreto.

b) Afectação em benefício dos regimes de seguro de velhice de base dos trabalhadores não assalariados das profissões artesanais e dos trabalhadores não assalariados das profissões industriais e comerciais.

14. O artigo 40.°‑II da Lei n.° 96‑1160, de 27 de Dezembro de 1996, relativa ao financiamento da segurança social para o ano de 1997, aditou ao artigo L. 633‑9 do Código da segurança social um n.° 6, que prevê que parte do produto da TACA seja afectado ao financiamento dos regimes de seguro de velhice de base dos trabalhadores não assalariados das profissões artesanais e dos trabalhadores não assalariados das profissões industriais e comerciais. O seu montante é repartido, na proporção do seu défice contabilístico, entre a caisse Organic e a Caisse nationale d'assurance vieillesse des artisans (Caixa nacional de seguro de velhice dos artesãos, a seguir «caisse Cancava»).

15. O montante da TACA afectado ao financiamento dos regimes de seguros em causa é fixado anualmente por despacho conjunto do Ministro da Economia, das Finanças e da Indústria e do Ministro do Emprego e da Solidariedade.

16. Esse dispositivo de financiamento dos regimes de seguro de velhice de base foi revogado pelo artigo 35.°‑IV da Lei n.° 2002‑1575, lei orçamental para 2003.

c) Afectação em benefício do CPDC

17. O CPDC foi criado pelo Decreto n.° 91‑284, de 19 de Março de 1991 ( ). Em conformidade com o artigo 2.° do Decreto n.° 91‑284, na redacção dada pelo artigo 1.° do Decreto n.° 98‑132, de 2 de Março de 1998 ( ), compete ao CPDC:

«1. Elaborar e executar os programas de acção que têm por objectivo o planeamento da rede de distribuição de combustíveis, o melhoramento da sua produtividade, a modernização das suas condições de comercialização e de gestão e a manutenção de uma oferta equilibrada no território nacional na sua globalidade.

2. Colaborar com as empresas interessadas para lhes facilitar a execução dos programas a levar a cabo e a realização de estudos úteis à concretização das suas finalidades.

3. Recolher informações úteis às mencionadas finalidades e difundi‑las junto da profissão.»

18. Os artigos 4.° e seguintes do Decreto n.° 91‑284 precisam que as decisões do CPDC são tomadas pelo seu conselho de administração e notificadas ao comissário do Governo e ao inspector nomeado pelo Estado, tornando‑se definitivas se nenhum deles as vetar no prazo de quinze dias.

19. O artigo 1.° do Decreto n.° 98‑132 reforçou os meios do CPDC acrescentando às suas receitas uma parte do excedente da TACA. Em conformidade com essa disposição, «um despacho conjunto do ministro responsável pela indústria, do ministro responsável pelo comércio e pelo artesanato e do ministro responsável pelo orçamento fixa anualmente o montante máximo dos recursos afectados neste quadro ao Comité Profissional da Distribuição de Combustíveis».

20. Esse reforço dos meios do CPDC foi autorizado pela Comissão das Comunidades Europeias através da Decisão N 294/97, de 18 de Junho de 1997, para o período de 1997 a 2000, para um orçamento de 60 milhões de FRF (cerca de 9 147 000 EUR) ( ).

III – Litígio nos processos principais e questões prejudiciais

21. Em 11 de Abril de 2001, cada uma das recorrentes nos processos C‑321/04 a C‑325/04 intentou uma acção contra a caisse Organic no Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint‑Étienne (França). Essas acções destinavam‑se a obter o reembolso dos montantes que as sociedades em causa tinham pago de TACA nos anos de 1999 e/ou 2000. Consideravam que a TACA tinha sido instituída em violação das disposições dos artigos 87.°, n.° 1, CE e 88.°, n.° 3, CE.

22. Por sentenças proferidas em 27 de Janeiro de 2003, o Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint‑Étienne julgou essas acções improcedentes. As referidas recorrentes nos processos principais interpuseram recurso para a Cour d’appel de Lyon.

23. Em 7 de Abril de 2003, a demandante no processo principal C‑276/04 intentou uma acção no Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint‑Étienne contra a caisse Organic para obter o reembolso dos montantes que tinha pago de TACA nos anos de 2000 a 2002.

24. Em 11 de Abril de 2003, as demandantes nos processos principais C‑266/04 a C‑270/04 intentaram no mesmo órgão jurisdicional nacional cinco acções distintas contra a caisse Organic para obter o reembolso dos montantes que tinham pago de TACA no ano de 2001.

25. Os órgãos jurisdicionais de reenvio nos presentes processos questionam‑se sobre a questão de saber se a TACA foi instituída em violação dos artigos 87.°, n.° 1, CE e 88.°, n.° 3, último período, CE.

26. Assim, a Cour d’appel de Lyon, por despachos proferidos em 24 de Fevereiro de 2004, decidiu suspender a instância e pediu ao Tribunal de Justiça que «se pronuncie sobre a qualificação ou não como auxílio de Estado, na acepção do artigo 87.° CE, da [TACA] cobrada às [recorrentes nos processos C‑321/04 a C‑325/04]».

27. Por despachos proferidos em 5 de Abril de 2004, o Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint‑Étienne decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a questão prejudicial seguinte nos processos C‑266/04 a C‑270/04 e C‑276/04:

«O artigo 87.° CE deve ser interpretado no sentido de que as subvenções públicas pagas pela França no quadro do CPDC [...], do Fisac [...], do auxílio à cessação de actividade dos artesãos e comerciantes e da dotação para o regime do seguro de velhice dos trabalhadores não assalariados das profissões industriais e comerciais, bem como para o dos trabalhadores não assalariados das profissões artesanais, constituem regimes de auxílio de Estado?»

IV – Análise

28. Resulta das observações escritas apresentadas, nomeadamente, pela Comissão, pelas demandantes e recorrentes nos processos principais e pelo Governo francês, que dois tipos de medidas são susceptíveis de ser qualificadas de auxílio de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, nos presentes processos. Trata‑se, por um lado, da não sujeição à TACA de certos estabelecimentos de comércio a retalho e, por outro, das diferentes medidas financiadas pelo produto da TACA. A título preliminar, há, todavia, que apreciar a admissibilidade das duas séries de pedidos de decisão prejudicial.

A – Notas preliminares quanto à admissibilidade dos pedidos de decisão prejudicial

29. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 24 de Setembro de 2004, os referidos processos foram apensos para efeitos da tramitação processual e do acórdão.

30. Há que precisar, antes de mais, que também foi submetido ao Tribunal de Justiça, em 16 de Novembro de 2004, um pedido de decisão prejudicial sobre a TACA pela Cour de cassation (França) ( ). Esse processo foi suspenso até à prolação dos acórdãos nos presentes processos.

31. A admissibilidade dos pedidos de decisão prejudicial não foi posta em causa no decurso da fase escrita. Todavia, observamos que nem os despachos de reenvio do Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint‑Étienne nem os da Cour d’appel de Lyon permitem apreender o real alcance das questões de direito comunitário que se colocam relativamente às disposições de direito nacional em causa, uma vez que o tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint‑Étienne, por um lado, não é preciso quanto a essas disposições, limitando‑se a referir algumas afectações do produto da taxa controvertida nas questões prejudiciais, e que a Cour d’appel de Lyon, por outro, não esclarece como é afectado o produto da taxa em causa. Nestas circunstâncias, só uma leitura conjugada dos despachos de reenvio dos dois órgãos jurisdicionais nacionais permite uma compreensão suficiente do contexto nacional.

32. A este respeito, no entanto, há que recordar que, segundo jurisprudência assente, as informações a prestar nas decisões de reenvio «não servem apenas para permitir ao Tribunal dar respostas úteis, mas igualmente para dar aos governos dos Estados‑Membros, bem como às outras partes interessadas, a possibilidade de apresentar[em] observações em conformidade com o artigo 20.° do Estatuto do Tribunal de Justiça» ( ). À luz deste princípio, os despachos de reenvio do Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint‑Étienne parecem excessivamente lacónicos, na ausência de qualquer especificação das disposições nacionais em causa. Nesse contexto, não se pode remeter para as observações escritas apresentadas pelas partes ou pelo Governo francês, na medida em que os governos dos outros Estados‑Membros não têm a elas acesso no momento da redacção das suas próprias e eventuais observações.

33. Essas insuficiências das decisões de reenvio devem ser salientadas, mesmo que não constituam obstáculo a que o Tribunal de Justiça responda utilmente aos órgãos jurisdicionais nacionais, tendo em conta, designadamente, a apensação dos processos aos resultantes dos pedidos de decisão prejudicial da Cour d’appel de Lyon.

B – Quanto à não sujeição de certos estabelecimentos de comércio a retalho

1. Pertinência da questão tendo em conta o objecto dos litígios nos processos principais

34. Relativamente à questão de saber se a não sujeição à TACA de certas superfícies comerciais constitui um auxílio de Estado, duvidamos da pertinência da busca de uma resposta, tendo em conta o objecto dos processos principais. Com efeito, estes têm por objecto pedidos de reembolso dos montantes pagos a título de TACA pelas grandes superfícies. Ora, se a isenção de que beneficiam certos estabelecimentos de comércio constituísse um auxílio de Estado, incumbiria a estes últimos, na qualidade de beneficiários do auxílio, proceder ao seu reembolso. A eventual qualificação da isenção como auxílio de Estado não teria, portanto, influência sobre a legalidade da imposição da TACA. Assim, não nos parece útil que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre este primeiro ponto.

35. A relação que as demandantes e recorrentes nos processos principais procuram estabelecer entre a não sujeição de certos estabelecimentos de comércio e a validade da sua própria sujeição parece‑nos ser proveniente de uma confusão que uma leitura demasiado literal da jurisprudência do Tribunal de Justiça pode originar. Com efeito, está assente, por um lado, que uma isenção fiscal ou uma isenção de encargos sociais é susceptível de constituir um auxílio na acepção do Tratado CE, se constituir uma medida derrogatória, pela sua própria natureza, em relação à estrutura do sistema geral em que se insere ( ) e, por outro, que «o modo de financiamento de um auxílio pode tornar incompatível com o mercado comum o conjunto do regime de auxílio que visa financiar. Assim, o exame de um auxílio não pode ser separado dos efeitos do seu modo de financiamento [...] Bem pelo contrário, o exame de uma medida de auxílio pela Comissão deve também, necessariamente, tomar em consideração o modo de financiamento do auxílio caso este faça parte integrante da medida» ( ). Em nossa opinião, uma leitura conjugada desses acórdãos não pode levar à conclusão de que uma isenção – enquanto modalidade de financiamento do auxílio – deva ser sistematicamente considerada como fazendo parte integrante de uma medida de auxílio.

36. A este respeito, há que referir o acórdão de 13 de Janeiro de 2005, Streekgewest ( ), em que o Tribunal de Justiça observou que não existia qualquer relação de afectação obrigatória entre uma taxa e o financiamento da isenção fiscal. O Tribunal de Justiça precisou ainda que «o produto desta taxa não influencia de forma alguma o montante do auxílio. Efectivamente, a aplicação da isenção fiscal e o seu alcance não dependem do produto da referida taxa».

37. As demandantes e recorrentes nos processos principais alegaram na fase oral que esse processo não é determinante no caso em apreço, tendo em conta os elementos que lhe são próprios. Indicaram a este respeito que se tratava de uma regulamentação fiscal geral que tem por objecto a preservação do ambiente, a afectação do produto da taxa ao erário público, a ausência de uma relação de concorrência entre os operadores que devem a taxa e os operadores isentos e a ausência de uma relação directa e indissociável entre a taxa e uma afectação específica, enquanto no presente processo, está em causa uma regulamentação fiscal específica, cujo produto não se encontrava afectado ao orçamento geral do Estado no período considerado. Além disso, o produto da TACA é afectado a medidas positivas em benefício de concorrentes das sociedades demandantes e recorrentes existindo uma relação directa e indissociável entre a taxa e o auxílio que resulta das isenções.

38. Sem negar as diferenças existentes entre a medida fiscal que esteve na origem do acórdão Streekgewest, já referido, e a TACA, não deixa de ser verdade que, se as isenções previstas na regulamentação nacional em causa devessem ser consideradas auxílios na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, daí não resultaria que as partes demandantes poderiam recusar o pagamento da TACA. Com efeito, quando um auxílio consiste numa isenção da taxa em proveito de determinados sujeitos passivos, não é a imposição da taxa que é ilegal à luz dos artigos 87.° CE e seguintes, mas a circunstância de certos operadores terem sido isentos do seu pagamento. Assim, parece‑nos que para além das diferenças existentes entre a medida fiscal em causa no referido acórdão e a TACA, esse acórdão consagrou um princípio geral segundo o qual não existe uma relação suficiente entre a taxa e a medida de auxílio em forma de isenção. No caso em apreço, ainda que as isenções previstas pela Lei n.° 72‑657 prosseguissem os mesmos objectivos que as afectações do produto da TACA, não existe uma relação suficiente entre as diferentes isenções e a imposição da taxa. A argumentação desenvolvida pelas demandantes e recorrentes nos processos principais, segundo a qual existe uma relação estreita entre as isenções e as medidas positivas financiadas pelo produto da TACA, obrigando consequentemente o efeito útil do artigo 88.°, n.° 3, CE a que a restituição da TACA às referidas demandantes e recorrente seja permitida, parece‑nos confusa. Uma vez que a qualificação das medidas positivas financiadas pelo produto da TACA não tem qualquer influência na qualificação das isenções à luz do artigo 87.°, n.° 1, CE, pouco importa saber em que medida a recuperação dos auxílios pelos Estados‑Membros, sendo caso disso, sob forma de isenções, em violação do artigo 88.°, n.° 3, CE, se depara com dificuldades práticas.

2. A título subsidiário: qualificação da não sujeição de certos estabelecimentos comerciais

39. De qualquer modo, a não utilidade de uma análise da qualificação a dar à não sujeição de certos estabelecimentos de comércio a retalho à luz do artigo 87.°, n.° 1, CE no caso em apreço não pode ser interpretada como uma validação da legislação nacional em causa.

40. Assim, se o Tribunal de Justiça pretendesse, apesar disso, pronunciar‑se sobre a qualificação da não sujeição de certos estabelecimentos de comércio a retalho, por um lado, e de certas grandes superfícies, em função da sua data de instalação, por outro ( ), teria que analisar detalhadamente a coerência das isenções em questão relativamente aos objectivos prosseguidos pela legislação nacional em causa.

41. À título preliminar, há que recordar que, segundo jurisprudência consolidada, o carácter social das intervenções estatais não é suficiente para estas deixarem de ser, à primeira vista, qualificadas de auxílios na acepção do artigo 87.° CE ( ). Com efeito, esse artigo «não faz a distinção segundo as causas ou os objectivos das intervenções estatais, mas define‑as em função dos seus efeitos» ( ).

42. Relativamente à qualificação como auxílio de Estado, o artigo 87.°, n.° 1, CE enuncia quatro condições, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça. Em primeiro lugar, deve tratar‑se de uma intervenção do Estado ou por meio de recursos de Estado. Em segundo lugar, essa intervenção deve ser susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Em terceiro lugar, deve atribuir uma vantagem ao seu beneficiário. Em quarto lugar, deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência ( ). Também segundo jurisprudência constante, a qualificação do auxílio exige que todas as condições a que se refere o artigo 87.°, n.° 1, CE do Tratado estejam preenchidas ( ).

43. Relativamente à isenção de uma taxa cujo produto serve para financiar intervenções estatais, não resta nenhuma dúvida de que as disposições em análise são imputáveis ao Estado ( ). Tendo em conta o mecanismo criado pela legislação francesa, a taxa controvertida constitui uma fonte de receitas para os organismos designados pelo Estado, à cabeça dos quais se encontra a caisse Organic e, consequentemente, a renúncia a uma parte dessas receitas sob a forma de isenção de certos operadores pode conduzir a uma perda de recursos do Estado.

44. Segundo jurisprudência constante, o conceito de auxílio é, portanto, mais geral do que o de subvenção, porque não se limita a abranger prestações positivas, como as próprias subvenções, compreendendo também intervenções que, de formas diversas, aliviam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa e que, assim, sem serem subvenções na acepção estrita do termo, têm a mesma natureza e efeitos idênticos. Por conseguinte, não será necessário em todos os casos demonstrar que houve uma transferência de recursos do Estado para que a vantagem concedida a uma ou várias empresas possa ser considerada um auxílio de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE ( ).

45. Assim, não se pode excluir que, no caso em apreço, a isenção de certos estabelecimentos de comércio da taxa controvertida possa ser considerada uma aplicação de recursos do Estado. Há que verificar se, tendo em conta as características específicas da regulamentação nacional controvertida, a diferença de tratamento criada pela legislação em causa relativamente à sujeição à mesma cria, efectivamente, uma aplicação de recursos e, correlativamente, se existe uma vantagem selectiva, ou seja, se esta legislação favorece certas empresas.

46. A este propósito, o advogado‑geral A. Tizzano observou, nas suas conclusões apresentadas no processo Ferring ( ), que não se pode «admitir ou excluir a priori que a não imposição de uma contribuição a determinados sujeitos equivale a conferir uma vantagem selectiva na acepção do artigo [87.° CE]. A solução deve ser, pois, encontrada caso a caso, considerando as características peculiares de cada caso concreto e, em particular, a relação de concorrência existente entre os operadores interessados, a razão de ser da contribuição e os efeitos por ela produzidos».

47. Segundo a jurisprudência, «o conceito de auxílio não visa as medidas que criam uma diferenciação entre empresas em matéria de encargos quando essa diferenciação resultar da natureza e da economia do sistema de encargos em causa» ( ).

48. Sobre esse ponto, a Comissão, a caisse Organic e o Governo francês alegaram que a não sujeição das pequenas superfícies comerciais e de outros estabelecimentos de comércio determinados se justifica pela natureza e a economia do sistema fiscal em causa ( ). Não se trata, assim, de medidas selectivas na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE. A Comissão explica que, tendo em conta as dificuldades sentidas pelos pequenos comerciantes na sequência do desenvolvimento das novas formas de distribuição, os poderes públicos franceses pediram um esforço de solidariedade às grandes superfícies em função da sua capacidade contributiva. Assim, a TACA é cobrada segundo uma tabela de taxas progressivas de acordo com o montante do volume de negócios anual por metro quadrado prevendo uma isenção para as superfícies de venda inferiores a 400 m2 ou com um volume de negócios anual inferior a 460 000 EUR, e uma taxa reduzida para as superfícies de venda com área compreendida entre os 400 m2 e os 600 m2. É conforme à natureza e à economia de um sistema que assenta na solidariedade profissional e que é baseado numa lógica redistributiva que os sujeitos passivos sejam definidos em função da sua capacidade contributiva. O Governo francês desenvolve uma argumentação semelhante. Para a caisse Organic, é conforme à economia geral do sistema, cujo princípio fundamental é o de fazer contribuir as grandes superfícies para a protecção do pequeno comércio, que os sujeitos passivos sejam definidos principalmente em função da importância da superfície de venda, corrigida pelo critério do volume de negócios do estabelecimento e, inversamente, isentar as empresas que não satisfaçam esses critérios ( ).

49. As demandantes e recorrentes nos processos principais, em contrapartida, observam que, se é correcto isentar os estabelecimentos de comércio de fraca capacidade contributiva, ou seja, os que têm um pequeno volume de negócios, o mesmo não pode dizer‑se dos estabelecimentos de comércio que fazem parte de grandes redes de distribuição – e isto independentemente da sua superfície de venda – bem como das grandes superfícies instaladas no centro das cidades, que beneficiam da isenção pelo facto de a sua instalação ser anterior a 1 de Janeiro de 1960 (artigo 3.°, primeiro parágrafo, da Lei n° 72‑657).

50. Só parcialmente concordamos com a análise da Comissão, do Governo francês e da caisse Organic que conduz, em nossa opinião, a extrair do objectivo social da legislação em causa conclusões algo precipitadas sobre a qualificação a dar aos diferentes casos de não sujeição à taxa.

51. Parece‑nos indispensável, como somos convidados a fazer pelas demandantes e recorrentes nos processos principais, distinguir esses diferentes casos mantendo presente que, se o objectivo primário da lei era permitir a concessão de um auxílio à cessação de actividade dos artesãos e comerciantes que preenchessem certas condições relativas aos rendimentos, a abundância de receitas obtidas pela taxa permitiu ao longo do tempo levar a cabo outras afectações do produto da imposição controvertida, nomeadamente aquela de que o Fisac beneficia. Ora, uma análise mais detalhada dos objectivos prosseguidos pelas diferentes intervenções financiadas, designadamente, por meio da afectação do excedente do produto da TACA, revela a existência de uma multiplicidade de objectivos. Assim, se o auxílio à cessação de actividade dos artesãos e comerciantes se enquadra claramente na lógica redistributiva do regime que conduziu à instituição da TACA, as intervenções públicas no quadro do Fisac parecem essencialmente destinadas a preservar o carácter atractivo – designadamente a nível comercial – dos centros das cidades, face ao desenvolvimento das zonas comerciais periféricas, o que apenas indirectamente se enquadra na lógica redistributiva do regime em causa.

52. Num plano mais geral, verifica‑se que a questão implícita em causa é a de saber em que medida a não sujeição a uma taxa de certos operadores que beneficiam de medidas de auxílio financiadas pelo produto dessa taxa é conforme à economia geral do sistema, nos casos em que existe uma relação de concorrência entre os operadores isentos. Parece‑nos indispensável dar uma resposta matizada a esta questão. Com efeito, se a não sujeição de certos operadores económicos a uma taxa pode parecer coerente, à luz da lógica redistributiva de um regime de solidariedade profissional, quando os operadores em causa são destinatários de medidas de auxílio financiadas pelo produto da referida taxa, essa coerência pressupõe, pelo menos, que os critérios de determinação dos operadores isentos se enquadrem na referida lógica distributiva.

53. Devemos, portanto, interrogar‑nos sobre a questão de saber se as distinções operadas pela legislação nacional em matéria de sujeição se limitam a extrair consequências das diferenças de capacidade contributiva ( ) sendo, assim, objectivamente justificadas, já que não se verifica qualquer desigualdade entre os operadores concorrentes.

54. No caso em apreço, não nos parece líquido que as distinções operadas pela legislação nacional controvertida resultem unicamente da tomada em consideração das diferenças de capacidade contributiva. Assim, o critério da superfície de venda permite que comerciantes que dispõem de uma superfície inferior aos limites previstos pela legislação nacional, mas que têm um volume de negócios significativo por pertencerem a uma cadeia de distribuição que beneficia de uma grande notoriedade, não contribuam para o esforço de solidariedade. O objectivo de «revitalização» dos centros das cidades também não justifica essa diferença de tratamento entre «grandes» e «pequenas» superfícies, uma vez que nas galerias comerciais que funcionam em muitas dessas «grandes superfícies» encontram‑se estabelecimentos dessas cadeias de distribuição.

55. A isenção dos estabelecimentos comerciais de grande superfície instalados anteriormente a 1 de Janeiro de 1960 beneficia essencialmente, segundo as explicações das demandantes e recorrentes nos processos principais, que não foram contestadas quanto a esse ponto, os grandes estabelecimentos do centro das cidades. Assim, verifica‑se que os estabelecimentos de comércio de grande superfície são tratados diferentemente em função do local da sua instalação. Há, todavia, que observar que a manutenção dessas superfícies comerciais no centro das cidades pode ter um efeito de arrastamento sobre os pequenos comércios periféricos, de modo que a referida isenção poderia considerar‑se justificada, tanto à luz da lógica redistributiva do sistema instituído como à luz do objectivo de revitalização dos centros das cidades.

56. Em todo o caso, compete ao juiz nacional seleccionar a matéria de facto necessária à comparação da situação dos estabelecimentos de comércios sujeitos ao pagamento da taxa com a dos estabelecimentos de comércio isentos.

57. Quanto às condições relativas aos efeitos sobre as trocas entre os Estados‑Membros e aos efeitos sobre a concorrência, a Comissão parece remeter, correctamente, para o acórdão de 7 de Março de 2002, no processo Itália/Comissão ( ), nos termos do qual «quando um auxílio concedido pelo Estado reforça a posição de uma empresa relativamente a outras empresas concorrentes nas trocas comerciais intracomunitárias, devem estas últimas ser consideradas como influenciadas pelo auxílio. Para o efeito, não é necessário que a própria empresa beneficiária participe nas exportações. [...]

De igual modo, quando um Estado‑Membro concede auxílios a empresas que operam no sector dos serviços e da distribuição, não é necessário que as empresas beneficiárias exerçam, elas próprias, as suas actividades fora do referido Estado‑Membro para que os auxílios influenciem as trocas comunitárias, especialmente quando se trata de empresas estabelecidas perto das fronteiras entre dois Estados‑Membros.

A importância relativamente fraca de um auxílio ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária não impedem a priori a eventualidade de as trocas entre Estados‑Membros serem afectadas».

58. Assim, a circunstância segundo a qual a não sujeição à TACA beneficia principalmente estabelecimentos comerciais de dimensão reduzida não é susceptível de excluir que as condições relativas aos efeitos sobre as trocas entre os Estados‑Membros e sobre a concorrência estejam reunidas.

59. Em conclusão, consideramos, a título principal, que não há que proceder ao estudo da qualificação a dar, à luz do artigo 87.°, n.° 1, CE, aos diferentes casos de não sujeição previstos pela legislação nacional em causa. A título subsidiário, deverá convidar‑se o órgão jurisdicional nacional a comparar a situação dos estabelecimentos comercias sujeitos à taxa dos estabelecimentos comerciais isentos à luz do critério da capacidade contributiva, tendo em conta os objectivos prosseguidos pela legislação nacional em causa, a fim de verificar se a condição de selectividade se encontra preenchida.

C – Quanto à existência de uma relação de afectação obrigatória do produto da TACA

60. Antes de proceder ao estudo da qualificação a dar, à luz do artigo 87.°, n.° 1, CE, às diferentes medidas financiadas, pelo menos em parte, pelo produto da TACA, há que examinar se existe uma relação de afectação obrigatória entre a TACA e essas diferentes medidas. Com efeito, na ausência de tal relação, a taxa em causa não pode ser considerada parte integrante dessas medidas e a sua qualificação não tem, assim, qualquer influência sobre as acções de reembolso das taxas pagas intentadas nos órgãos jurisdicionais nacionais.

61. Na medida em que proferiu acórdãos que clarificam essa noção de relação de afectação obrigatória posteriormente à apresentação dos articulados no presente processo, o Tribunal de Justiça convidou as partes, por escrito, a pronunciarem‑se na audiência «sobre a questão de saber se existe uma relação de afectação obrigatória, na acepção dos acórdãos do Tribunal de Justiça de 13 de Janeiro de 2005, Streekgewest (C‑174/02, Colect., p. I‑85, n.° 26) e Pape (C‑175/02, Colect., p. I‑127, n.° 15), entre a TACA e as diferentes medidas financiadas pelo produto dessa taxa».

1. Resposta das partes à pergunta escrita do Tribunal de Justiça

62. As demandantes e recorrentes nos processos principais consideram que os presentes processos se distinguem, designadamente, do processo Streekgewest, já referido. A ausência de uma relação de afectação obrigatória nesse processo decorre do facto de estar em causa uma regulamentação fiscal de carácter geral que tem por objecto a preservação do ambiente, de o produto da taxa estar afectado ao erário público, de os operadores sujeitos à taxa e os operadores isentos não estarem numa relação de concorrência entre si e de não existir uma relação directa e indissociável entre a taxa e uma afectação específica. Em contrapartida, nos presentes processos está em causa uma regulamentação específica que tem por objectivo auxiliar certas categorias de comerciantes que estão em concorrência com os comerciantes sujeitos à TACA, o seu produto não foi afectado ao erário público no decurso dos períodos pertinentes e é uma taxa que se destina ao financiamento de medidas positivas em benefício dos concorrentes das demandantes e recorrentes.

63. Relativamente aos auxílios prestados no quadro do Fisac, as demandantes e recorrentes nos processos principais observam que este último é financiado pelo excedente do produto da taxa, sendo o limite máximo dos recursos afectados a esse fim fixados por despacho interministerial. O mesmo acontece com a dotação do regime de seguro de velhice dos comerciantes e artesãos e com o financiamento do CPDC.

64. As demandantes e recorrentes nos processos principais alegam ainda que também existe uma relação directa e indissociável entre a taxa e o auxílio sob a forma de isenção, de modo que há que admitir a existência de uma relação obrigatória entre a TACA e a isenção dos pequenos estabelecimentos comerciais. Tanto a caisse Organic como o Governo francês contestam tal análise, remetendo para o acórdão Streekgewest, já referido.

65. A demandada e recorrida nos processos principais alega, no que lhe diz respeito, que a fracção do produto da TACA que não se destina a financiar o subsídio por cessação de actividade é função do montante – variável – da verba global do subsídio por cessação de actividade, e que as diferentes afectações dessa fracção do produto são determinadas anualmente em função da apreciação discricionária das autoridades nacionais. O excedente disponível para o financiamento de medidas diferentes do regime do subsídio por cessação de actividade é, assim, variável; além disso, esse excedente é parcialmente afectado ao financiamento de intervenções públicas que não podem, em todo o caso, ser qualificadas de auxílios de Estado, como as do Epareca ( ). Acresce que tanto o Fisac como o CPDC dispõem de outros recursos para além da afectação de uma fracção do produto da TACA. Por último, a demandada e recorrida nos processos principais salienta que uma parte do produto da TACA pode sempre ser retida e afectada directamente ao orçamento de Estado. Nessas condições, o produto da TACA não exerce qualquer influência directa sobre o montante dos auxílios individuais eventualmente concedidos pelo Fisac ou pelo CPDC.

66. O Governo francês e a Comissão partilham, no essencial, dessa análise da demandada e recorrida nos processos principais, salientando que o montante dos auxílios susceptível de ser pago pelo Fisac ou pelo CPDC é fixado e limitado pelos textos regulamentares, e não determinado em função do produto da taxa. A Comissão observa ainda que o montante respectivo das diferentes afectações do excedente do produto da TACA é fixado no início do ano e mantém‑se, seja qual for esse produto. Também não existe qualquer critério pré‑determinado de repartição entre as diferentes afectações do excedente.

2. Apreciação jurídica

a) Quadro jurisprudencial

67. O Tribunal de Justiça declarou que a noção de auxílio de Estado estende‑se não apenas a determinadas imposições parafiscais, em função da afectação do produto dessas imposições ( ), mas também à cobrança de uma contribuição que constitui uma imposição parafiscal ( ).

68. Segundo os acórdãos já referidos ( ), «[p]ara que se possa considerar que uma taxa, ou uma parte de uma taxa, faz parte integrante de uma medida de auxílio, deve necessariamente existir uma relação de afectação obrigatória entre a taxa e o auxílio por força da legislação nacional pertinente, no sentido de o produto da taxa ser necessariamente destinado ao financiamento do auxílio. Se tal relação existir, o produto da taxa influencia directamente a importância do auxílio e, por consequência, a apreciação da compatibilidade deste auxílio com o mercado comum (v., neste sentido, acórdão de 25 de Junho de 1970, França/Comissão, 47/69, Colect. 1969‑1970, p. 391, n.os 17, 20 e 21). Foi assim que o Tribunal de Justiça decidiu que, no caso de existir tal relação entre a medida de auxílio e o seu financiamento, a notificação da medida de auxílio, prevista no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, também deve abranger o seu modo de financiamento, a fim de que a Comissão possa efectuar o seu exame com base numa informação completa. Se assim não for, não se pode excluir que seja declarada compatível uma medida de auxílio que, se a Comissão conhecesse o seu modo de financiamento, não o poderia ter sido (acórdãos Van Calster e o., já referido, n.os 49 e 50, e de 15 de Julho de 2004, Pearle e o., C‑345/02, Colect., p. I‑7139, n.° 30)».

b) Análise jurídica

69. As diversas partes apresentaram o processo de afectação do produto da TACA de modo convergente, mas divergem quanto às consequências a extrair à luz do critério da relação de afectação obrigatória.

70. Relativamente à relação que as demandantes e recorrentes nos processos principais estabelecem entre as isenções e o produto da TACA, limitamo‑nos a remeter para as nossas observações, supra ( ).

71. No que diz respeito à relação a estabelecer entre a TACA e as diferentes afectações do seu produto, há que observar, em primeiro lugar, que a existência de uma relação obrigatória de afectação entre a TACA e o financiamento do regime de auxílio à cessação de actividade não é passível de contestação séria, uma vez que a referida taxa foi instituída com o objectivo de financiar, designadamente, a concessão dessa vantagem aos artesãos e comerciantes que assistiram à diminuição dos seus negócios em virtude da expansão das grandes superfícies.

72. Portanto, as divergências concentram‑se no mecanismo de afectação do excedente do produto desta taxa, que possa eventualmente existir depois do pagamento das indemnizações de cessação de actividade às pessoas que reúnem as condições previstas pela lei.

73. A existência de uma relação de afectação obrigatória pode resultar do facto de o produto da TACA servir para financiar diferentes intervenções de fundos públicos. A este respeito, a questão é saber se o carácter incerto da existência de um excedente e a ausência de um critério pré‑determinado de repartição entre as diferentes afectações desse eventual excedente se opõem à admissão de uma relação de afectação obrigatória entre a taxa e as referidas afectações.

74. Há que desvendar em que medida o produto da taxa influencia directamente a importância dos diferentes auxílios ou, para retomar as considerações do advogado‑geral L. A. Geelhoed nas suas conclusões nos já referidos processos Streekgewest e Pape ( ), em que medida «a eliminação da taxa suprime também a receita específica que financia o auxílio». A este respeito, o advogado‑geral L. A. Geelhoed procurou critérios que permitissem demonstrar a existência do que chamou uma «conexão directa e indissociável» entre a taxa e o auxílio financiado através dessa taxa, observando que uma tal conexão será «muito menos evidente no caso em que a afectação da receita da taxa for sujeita a uma apreciação quanto a este aspecto por parte das autoridades nacionais competentes, em que o auxílio só é financiado parcialmente pela taxa, em que o produto da taxa é afectado a mais finalidades do que o simples auxílio em causa e em que a taxa onera de modo específico o sector beneficiário do auxílio».

75. Se a existência de uma relação de concorrência entre os operadores sujeitos à taxa e os que beneficiam de medidas financiadas pelo excedente do produto da taxa não levanta aqui quaisquer dúvidas, vários elementos parecem apontar no sentido da ausência de uma relação directa e indissociável entre a TACA e as diferentes afectações do excedente do seu produto.

76. A circunstância de apenas uma fracção do produto da TACA, a saber, o referido excedente, ser afectado ao financiamento de intervenções estatais não é, enquanto tal, determinante. No acórdão Enirisorse ( ), o Tribunal de Justiça declarou que a cobrança de uma taxa cujo produto é em parte atribuído a uma empresa pública pode constituir um auxílio de Estado incompatível com o mercado comum, precisando que «o carácter eventualmente ilegal da cobrança e da atribuição da taxa [...] só diz respeito à parte do produto da taxa que reverte a favor da empresa pública em causa e não afecta a integralidade dessa taxa».

77. Em contrapartida, é significativo que embora as diferentes afectações do excedente do produto da TACA estejam efectivamente previstas pela legislação nacional em causa, a sua repartição seja deixada à apreciação dos ministros competentes que fixam por despacho os limites aplicáveis às diferentes afectações. Além disso, os fundos que concedem auxílios – a saber, o Fisac e o CPDC – dispõem de recursos variados.

78. Por outro lado, a Comissão observa correctamente que os montantes afectados ao Fisac e ao CPDC por despacho interministerial não são alterados, qualquer que seja o produto da taxa.

79. Por último, é facto assente que o montante das intervenções financiadas pelo Fisac e pelo CPDC resulta de textos regulamentares e não depende de modo nenhum do montante do produto da TACA que lhes tenha sido afectado.

80. Nestas condições, não existe nenhuma relação de afectação obrigatória entre a TACA e as intervenções financiadas pelo Fisac e pelo CPDC.

81. Relativamente aos auxílios alegadamente concedidos aos comerciantes sob a forma de não aumento de cotização graças à afectação de uma parte do excedente da TACA ao financiamento dos regimes de seguro de velhice de base dos trabalhadores não assalariados das profissões artesanais e dos trabalhadores não assalariados das profissões industriais e comerciais, basta observar que a fixação do nível das cotizações constitui uma decisão discricionária das entidades gestoras desses regimes de seguro de velhice. Na ausência de relação directa ou indirecta entre o montante do excedente do produto da TACA afectado a esse título e a evolução geral das receitas das caixas de seguro de velhice em causa, há que concluir pela ausência de qualquer relação de afectação obrigatória entre a TACA e a afectação de uma parte do excedente do seu produto a esses organismos.

D – Quanto às diferentes intervenções para cujo financiamento o tributo controvertido contribui

82. Primeiro que tudo há que examinar em que é que o subsídio por cessação de actividade em benefício dos comerciantes e artesãos que cessem definitivamente a sua actividade pode constituir uma medida de auxílio na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE.

83. Relativamente às intervenções para cujo financiamento o excedente do produto da TACA contribui, só a título subsidiário analisaremos se podem ser qualificadas de auxílio de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, uma vez que não existe uma relação de afectação obrigatória entre a taxa e as diferentes intervenções em causa.

1. Principais argumentos das partes

84. As demandantes e recorrentes nos processos principais sustentam, em primeiro lugar, que o subsídio por cessação de actividade constitui um auxílio de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE. Insistem sobre o facto de a vantagem ser concedida a empresas, designadamente comerciantes e artesãos em actividade (v. despacho de 13 de Agosto de 1996, relativo às regras gerais de atribuição do auxílio instituído a favor dos comerciantes e artesãos pelo artigo 106.° da Lei Orçamental para 1982 ( ), que refere que: «o requerente deve fazer prova […] de uma actividade comercial ou artesanal em curso à data do pedido»). O subsídio por cessação de actividade falseia a concorrência. Com efeito, o simples facto de certos comerciantes e artesãos saberem que beneficiarão de um subsídio no momento da cessação da sua actividade tem influência nos seus encargos ao longo da sua actividade profissional. Sabendo que beneficiarão do subsídio por cessação de actividade, podem diminuir as suas cotizações para o regime complementar de reforma e reduzir assim os seus encargos sociais. O comerciante ou o artesão em actividade pode assim aplicar esse ganho financeiro em investimentos necessários à sua actividade, ao contrário das empresas que não beneficiam de tal vantagem ( ). Por outro lado, na medida em que o subsídio por cessação de actividade induz as pessoas que preencham os critérios de atribuição a cessar a sua actividade, tem um impacto directo sobre a concorrência, pois conduz a uma diminuição do número de operadores económicos no mercado em causa.

85. Em segundo lugar, quanto à afectação de uma parte do produto da TACA em benefício do Fisac, as demandantes e recorrentes nos processos principais sustentam que esse fundo tem por objecto financiar, através de recursos estatais, medidas de auxílio em benefício de certas categorias de comerciantes e de artesãos. Essas medidas prejudicam a concorrência e as trocas entre os Estados‑Membros. À semelhança do subsídio por cessação de actividade, as medidas levadas a cabo pelo Fisac constituem auxílios de Estado, sujeitas à obrigação de notificação prévia à Comissão, em conformidade com o artigo 88.°, n.° 3, CE.

86. Em terceiro lugar, quanto ao financiamento dos regimes de seguro de velhice de base dos trabalhadores não assalariados das profissões artesanais e dos trabalhadores não assalariados das profissões industriais e comerciais, as demandantes e recorrentes alegam que a afectação de uma parte do produto da TACA a esses regimes tem igualmente carácter de auxílio de Estado. Esse financiamento alivia os encargos ligados ao financiamento do sistema de reforma dos artesãos e comerciantes beneficiários, uma vez que substitui um aumento das cotizações que seria, tendo em conta a situação deficitária dos regimes de reforma em causa, inevitável. Essa redução dos encargos financeiros é, assim, susceptível de reforçar a posição concorrencial dos artesãos e comerciantes em relação às empresas com outros regimes de seguro de velhice.

87. Em quarto lugar, no que diz respeito à afectação de uma parte do produto da TACA ao CPDC, as demandantes e recorrentes sustentam que resulta do quadro jurídico nacional que este comité, à semelhança do Fisac, concede auxílios de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE. Além disso, acrescentam que as condições da decisão da Comissão, de 18 de Junho de 1997, não foram respeitadas. Com efeito, por um lado, o CPDC continuou a pagar auxílios para além de 31 de Dezembro de 2000, sem que a prorrogação dos auxílios aprovados até essa data tenha sido objecto de nova autorização. Por outro lado, o orçamento do CPDC ultrapassou sistematicamente os montantes autorizados pela decisão da Comissão.

88. No que diz respeito à aplicação da regra de minimis, as demandantes e recorrentes salientam que essa regra – enunciada nas comunicações da Comissão de 1992 e 1996, e explicitada no Regulamento (CE) n.° 69/2001 da Comissão, de 12 de Janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.° e 88.° do Tratado CE aos auxílios de minimis ( ) –, é posterior à execução das medidas de auxílio contestadas ( ). Em todo o caso, as autoridades francesas não respeitaram as condições a que estava sujeita a aplicação da regra de minimis. Com efeito, não informaram as sociedades beneficiárias do carácter de minimis dos auxílios e também não levaram a cabo procedimentos de controlo para evitar a ultrapassagem desse limite ( ).

89. Por último, as demandantes e recorrentes alegam que o objectivo social prosseguido pelas autoridades francesas no quadro da execução das diferentes medidas financiadas pelo produto da TACA não é suficiente para excluir a sua qualificação como auxílio de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, e não pode, assim, justificar a falta de notificação prévia à Comissão, em conformidade com o artigo 88.°, n.° 3, CE ( ).

90. A demandada e recorrida nos processos principais salienta, em primeiro lugar, que o subsídio por cessação de actividade é uma vantagem concedida a particulares – e não a empresas – que previamente cessaram toda a actividade económica. Essa afectação da TACA não é, assim, susceptível de falsear a concorrência ou de afectar as trocas entre os Estados‑Membros.

91. No que diz respeito à afectação de uma parte do excedente do produto da TACA ao Fisac, a caisse Organic observa que este último financia, antes de mais, operações de urbanismo e de ordenamento do território a nível local. Tais financiamentos não são abrangidos pelo artigo 87.°, n.° 1, CE. Apesar de o Fisac conceder subsídios a empresas, trata‑se de auxílios de menor importância, dispensados de notificação à Comissão ( ). A demandada e recorrida explica que na vigência do Decreto n.° 95‑1140, o montante máximo do subsídio directamente concedido a uma empresa não podia exceder 60 000 FRF (cerca de 9 150 EUR). Na vigência do Decreto n.° 2003‑107, de 5 de Fevereiro de 2003, esse montante é limitado a 10 000 (e em casos excepcionais a 20 000) EUR.

92. No que diz respeito à afectação de uma parte do excedente do produto da TACA em benefício dos regimes de seguro de velhice, a demandada e recorrida sustenta que – sendo os regimes em causa regimes obrigatórios de base – essa afectação se enquadra na lógica inerente a qualquer regime de segurança social, fundado na solidariedade nacional ou profissional. Recorda que o direito comunitário não se opõe à liberdade reconhecida aos Estados‑Membros de organizar os seus sistemas de segurança social ( ).

93. Por último, os auxílios concedidos pelo CPDC também são de minimis.

94. No que diz respeito às diferentes afectações do produto da TACA, o Governo francês sustenta igualmente, em primeiro lugar, que a parte que é afectada ao pagamento do subsídio por cessação de actividade não constitui um auxílio de Estado, na medida em que a respectiva concessão está sujeita à cessação definitiva da actividade do comerciante, como resulta dos artigos 5.° e 10.° do Decreto n.° 82‑307, de 2 de Abril de 1982.

95. Em segundo lugar, relativamente à parte do excedente do produto da TACA afectada ao Fisac e ao CPDC, o Governo francês, referindo‑se ao Regulamento n.° 69/2001, observa que os subsídios susceptíveis de ser concedidos às empresas por intermédio do Fisac e do CPDC se destinam aos pequenos comércios de proximidade nas zonas sensíveis e têm um valor inferior ao limite fixado no referido regulamento. Assim, não se trata de auxílios de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE. Em apoio da sua argumentação, o Governo francês refere‑se ainda à comunicação da Comissão, de 14 de Maio de 1997, relativa ao enquadramento dos auxílios estatais às empresas nos bairros urbanos desfavorecidos ( ).

96. Em terceiro lugar, quanto à afectação de uma parte do excedente do produto da TACA em benefício dos regimes de seguro de velhice dos artesãos e comerciantes, as caixas beneficiárias (Organic e Cancava) exercem uma actividade de gestão de um regime de segurança social de base, que assenta num mecanismo de solidariedade. Não constituindo a actividade exercida pelas caixas em causa uma actividade económica ( ), o financiamento dessa actividade não é abrangido pelo artigo 87.°, n.° 1, CE.

97. Relativamente à afectação do produto da TACA, a Comissão alega, em primeiro lugar, que o subsídio por cessação de actividade dos artesãos e comerciantes é pago depois da cessação da actividade económica do beneficiário. Nessas condições, o subsídio em causa não é susceptível de falsear a concorrência. Trata‑se de uma medida social.

98. Em segundo lugar, quanto à afectação de uma parte da TACA em benefício do Fisac, a Comissão considera que os montantes do auxílio em causa são mínimos e são abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 69/2001.

99. Em terceiro lugar, a afectação de uma parte do produto da TACA em benefício dos regimes de seguro de velhice de base dos artesãos e comerciantes tem por objectivo assegurar o equilíbrio dos regimes em causa. A dotação não constitui um auxílio de Estado uma vez que os organismos públicos beneficiários que são encarregados da gestão dos regimes de reforma obrigatórios não são empresas susceptíveis de exercer uma actividade económica ( ).

100. Em quarto lugar, quanto à afectação de uma parte do produto da TACA em benefício do CPDC, trata‑se igualmente, à semelhança dos auxílios em benefício do Fisac, de auxílios de minimis.

2. Apreciação jurídica

a) Quadro jurisprudencial

101. Os elementos constitutivos da noção de auxílio já foram recordados ( ).

102. No acórdão PreussenElektra ( ), o Tribunal de Justiça recordou que a noção de auxílio abrange não só os casos em que o auxílio é concedido directamente pelo Estado como os atribuídos por organismos públicos ou privados, instituídos ou designados pelo Estado. Com efeito, «o direito comunitário não pode admitir que o simples facto de criar instituições autónomas encarregadas da distribuição dos auxílios permita contornar as regras relativas aos auxílios de Estado» ( ).

b) Quanto ao regime do subsídio por cessação de actividade

103. Não foi contestado que o regime em causa tem por objecto a concessão de vantagens através de fundos estatais – no caso concreto por um organismo, a caisse Organic, designado pelo Estado para esse fim. As partes e os interessados que apresentaram observações no Tribunal de Justiça divergem, em contrapartida, quanto à questão de saber se os beneficiários das vantagens exercem uma actividade económica e/ou se o referido regime afecta a concorrência.

104. Ambas as posições têm argumentos sólidos a seu favor, uma vez que o artigo 106.° da Lei n.° 81‑1160, na versão aplicável à data dos factos que estão na origem do litígio, condiciona a concessão do subsídio por cessação de actividade à qualidade de comerciante e artesão, ao passo que a posição contrária pode alegar que esse mesmo artigo condiciona essa concessão à cessação da actividade do referido comerciante ou artesão.

105. Em contrapartida, o argumento extraído do facto de a própria expectativa da concessão de um subsídio por cessação de actividade ser susceptível de influenciar as decisões dos seus potenciais beneficiários no decurso da sua actividade profissional, no sentido de que reduziriam os seus esforços de previdência complementar, de modo que o subsídio por cessação de actividade teria o efeito de diminuir os seus encargos, não resiste à análise. Com efeito, a decisão de subscrever um regime de previdência complementar não constitui um encargo normal de exploração, uma vez que depende do livre arbítrio dos comerciantes e artesãos em causa. De resto, a concessão do subsídio por cessação de actividade está sujeita a uma duração mínima de inscrição no regime de base de seguro de velhice. Acresce que a decisão de subscrever um regime de previdência complementar é tomada, como salientou correctamente a caisse Organic na audiência, muito antes da reforma, de modo que o comerciante ou artesão não se encontra em condições de prever, nesse momento, se reunirá as condições de concessão do subsídio por cessação de actividade. Por último, o argumento das demandantes e recorrentes nos processos principais não leva em conta o facto de o subsídio por cessação de actividade estar sujeita a condições estritas de recurso devido ao seu carácter social e não atinge, em todo o caso, montantes suficientes para assegurar a subsistência dos comerciantes e artesãos que cessam a sua actividade durante toda a reforma ( ).

106. Resta determinar se deve considerar‑se que o subsídio por cessação de actividade beneficia empresas na acepção do direito comunitário da concorrência pelo simples facto de ser concedido a comerciantes e artesãos. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça ( ), parece‑nos conveniente atermo‑nos aos efeitos da vantagem em causa. Ora, há que declarar, como salienta correctamente a Comissão ( ), que o subsídio por cessação de actividade é pago ao comerciante ou ao artesão depois de ele ter cessado a sua actividade, de modo que o subsídio não representa uma vantagem concedida para o exercício da referida actividade. Consequentemente, mesmo que houvesse que considerar que o subsídio por cessação de actividade beneficia empresas, esse subsídio não teria um efeito sensível sobre a concorrência, tendo em conta igualmente o facto de os comerciantes e artesãos beneficiários da medida o serem devido ao seu baixo volume de negócios.

107. Esta conclusão não é contrariada pelo acórdão de 21 de Junho de 2001 nos processos Moccia Irme e o./Comissão ( ). Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça confirmou um acórdão do Tribunal de Primeira Instância que qualificou de auxílio na acepção do artigo 4.° do Tratado CECA um regime de auxílios ao encerramento. Recordando que o artigo 4.°, alínea c), do Tratado CECA proíbe todos os auxílios sem qualquer restrição, o Tribunal de Justiça declarou «que o artigo 4.°, alínea c), do Tratado CECA, ao contrário do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado CE, não exige, para que os auxílios sejam considerados incompatíveis com o mercado comum, como condição que eles falseiem ou ameacem falsear a concorrência» ( ).

108. Assim, há que constatar que o subsídio por cessação de actividade previsto pelo artigo 106.° da Lei n.° 81‑1160 não é abrangido pela noção de auxílio na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE.

c) Quanto à dotação complementar dos regimes de seguro de velhice

109. Relativamente à afectação de uma fracção do produto da TACA ao financiamento dos regimes de seguro de velhice dos comerciantes e dos artesãos prevista pela Lei n.° 96‑1160, foi delineada uma convergência de pontos de vista na audiência, no sentido de considerar que as caixas beneficiárias não são empresas susceptíveis de exercer uma actividade económica, uma vez que gerem regimes de seguro obrigatório de velhice de base segundo um princípio de solidariedade. Basta, sobre esse ponto, remeter para a jurisprudência já referida do Tribunal de Justiça ( ).

110. As demandantes e recorrentes nos processos principais consideram, no entanto, que a dotação complementar dos regimes de seguro de velhice em causa beneficiam os comerciantes e artesãos aí inscritos, na medida em que essa tributação parcial das receitas das caixas de reforma em causa permitiria evitar um aumento das cotizações destas últimas, de modo que os comerciantes e artesãos inscritos nessa caixas beneficiariam de uma redução dos seus encargos. Como já referimos ( ), essa argumentação não convence, devido à ausência de uma relação necessária entre o nível das cotizações e a dotação em causa. Assim, na falta dessa dotação complementar, o Estado pode tributar as receitas das referidas caixas sem que estas últimas tenham que proceder a aumentos de cotizações.

111. Nestas circunstâncias, a dotação complementar dos regimes de seguro de velhice também não é abrangida pela noção de auxílio na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE.

d) Quanto às medidas individuais concedidas pelo Fisac e pelo CPDC

112. É facto assente que o Fisac financia operações de urbanismo e de ordenamento do território a nível local que não são abrangidas pelo artigo 87.°, n.° 1, CE, uma vez que não implicam a concessão de vantagens selectivas a empresas ou sectores de actividade.

113. No que diz respeito aos subsídios concedidos a título individual a empresas, seja pelo Fisac seja pelo CPDC, a questão central não é a possibilidade de qualificar essas medidas como auxílio, mas a aplicação do regime dos auxílios de minimis que, se estivesse decidida, conduziria à ausência de obrigação de notificação.

114. Não há dúvidas de que o regime dos auxílios de minimis deve ser objecto de interpretação estrita, pois constitui uma derrogação às obrigações resultantes do artigo 88.°, n.° 3, CE. Assim, não pode ser objecto de aplicação retroactiva ( ).

115. Há que observar que a obrigação de notificação que decorre do artigo 88.°, n.° 3, CE foi revogada, com efeitos a partir de 19 de Agosto de 1992, para os auxílios de menor importância concedidos às pequenas e médias empresas. Segundo o ponto 3.2 do enquadramento comunitário relativo às pequenas e médias empresas de 1992 ( ), «no futuro, os pagamentos numa única prestação de auxílios até 50 000 ecus relativos a determinados tipos de despesas e os regimes em que o montante do auxílio que uma empresa pode receber relativo a determinados tipos de despesas durante um período de três anos não exceda aquele valor deixarão de ser objecto de notificação nos termos do n.° 3 do artigo 93.°, desde que constitua uma condição expressa da atribuição ou do regime que qualquer auxílio [...] [à] mesma empresa para receber de outras fontes ou outros regimes e em relação ao mesmo tipo de despesas não faça ultrapassar o limite de 50 000 ecus recebido pela empresa».

116. Se as intervenções do Fisac no momento da imposição das taxas controvertidas eram efectivamente reguladas pelo Decreto n.° 95‑1140, designadamente pelos seus artigos 1.° e 8.°, também é verdade que foi o artigo 4.° da Lei n.° 89‑1008, de 31 de Dezembro de 1989, relativa ao desenvolvimento das empresas comerciais e artesanais e ao melhoramento do seu contexto económico, jurídico e social, dita «Lei Doubin» ( ), que previu pela primeira vez a afectação de uma parte do eventual excedente da taxa a operações colectivas destinadas a favorecer a manutenção e a modernização do comércio e do artesanato nos sectores particularmente afectados pelas mutações económicas e sociais, mas também a operações que favorecem a transmissão ou a reestruturação de empresas comerciais ou artesanais.

117. O Decreto n.° 95‑1140 limitou‑se a modificar as condições de atribuição dos auxílios financiados pelo excedente do produto da TACA, instituindo a conta aberta nos livros da caisse Organic em aplicação da Lei Doubin no Fisac.

118. Consideramos, nestas circunstâncias, que o regime de auxílio individual criado pelo Fisac foi instituído por disposições anteriores ao enquadramento comunitário de 1992, de modo que esses auxílios individuais não podem ser entendidos, em todo o caso, como auxílios de minimis.

119. O mesmo não vale para as intervenções financiadas pelo CPDC, pois só o Decreto n.° 98‑132, que alterou o Decreto n.° 91‑284, relativo à criação de um comité profissional de distribuição de combustíveis, completou as respectivas receitas com uma parte do excedente da TACA. Esse reforço de meios do CPDC, de resto, foi autorizado pela Comissão Europeia para o período de 1997 a 2000 ( ), como confessam as demandantes e recorrentes nos processos principais.

120. A questão de saber se as intervenções posteriores do CPDC deveriam ter sido objecto de uma nova notificação à Comissão depende, assim, das regras relativas aos auxílios de minimis que se encontravam à data em vigor, no caso concreto as regras do Regulamento n.° 69/2001. A Comissão observou correctamente que os limites aplicáveis aos auxílios susceptíveis de serem concedidos pelo CPDC eram inferiores ao limite do Regulamento n.° 69/2001, antes mesmo da aplicação da taxa de subvenção.

V – Conclusão

121. Pelas razões expostas, propomos que sejam dadas as seguintes respostas às questões prejudiciais colocadas pelo Tribunal des affaires de sécurité sociale de Saint‑Étienne e pela Cour d’appel de Lyon:

«1) O artigo 87.°, n.° 1, CE deve ser interpretado no sentido de que, em circunstâncias como as dos processos principais, o subsídio por cessação de actividade que beneficia em determinadas condições os comerciantes e artesãos que cessam a sua actividade não é abrangido pela noção de auxílio.

2) Em circunstâncias como as dos processos principais, a análise das disposições legislativas e regulamentares nacionais não revelou uma relação de afectação obrigatória entre a taxa de auxílio ao comércio e ao artesanato e as diferentes contribuições públicas para cujo financiamento o excedente do produto dessa taxa é susceptível de contribuir, depois do financiamento do regime de subsídio por cessação de actividade.»