Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

EVGENI TANCHEV

apresentadas em 28 de março de 2019( )

Processo C‑569/17

Comissão Europeia

contra

Reino de Espanha

«Incumprimento, por um Estado‑Membro, das obrigações que lhe incumbem – Artigo 258.° TFUE – Diretiva 2014/17/UE – Crédito hipotecário – Artigo 260.°, n.° 3, TFUE – Incumprimento da obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo – Sanções pecuniárias – Sanção pecuniária compulsória»





I. Introdução

1. O presente processo diz respeito a uma ação intentada pela Comissão contra o Reino de Espanha nos termos do artigo 258.° TFUE, por este não ter adotado as medidas necessárias para a transposição, até 21 de março de 2016, da Diretiva 2014/17/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos de crédito aos consumidores para imóveis de habitação e que altera as Diretivas 2008/48/CE e 2013/36/UE e o Regulamento (UE) n.° 1093/2010 (a denominada Diretiva Crédito Hipotecário) ( ) ou, em todo o caso, por incumprimento da obrigação de comunicar essas medidas à Comissão. A Comissão propõe igualmente ao Tribunal de Justiça a aplicação, em conformidade com o artigo 260.°, n.° 3, TFUE, de uma sanção pecuniária compulsória diária de 105 991,60 EUR ao Reino de Espanha a partir da data da prolação do acórdão do Tribunal de Justiça que declara o incumprimento da obrigação de comunicar as medidas de transposição da Diretiva 2014/17.

2. Assim, este processo confere a oportunidade ao Tribunal de Justiça de se pronunciar, pela primeira vez, sobre a interpretação e a aplicação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE ( ). Nos termos desta disposição, introduzida pelo Tratado de Lisboa, a Comissão pode intentar uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 258.° TFUE baseada no facto de que o Estado‑Membro «não cumpriu a obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo» e, ao mesmo tempo, pedir ao Tribunal de Justiça a aplicação de sanções pecuniárias a esse Estado‑Membro ( ).

3. As principais questões que se submetem a decisão são, no essencial, em primeiro lugar, a de saber se o artigo 260.°, n.° 3, TFUE é aplicável a uma comunicação, por um Estado‑Membro, de medidas de transposição incompleta ou incorreta; em segundo lugar, a de verificar com base em que deve ser apreciada a aplicação de uma sanção pecuniária nos termos da referida disposição; e, em terceiro lugar, a de saber se a sanção pecuniária compulsória em causa é proporcionada.

II. Quadro jurídico

4. O artigo 260.°, n.° 3, TFUE prevê:

«Quando propuser uma ação no Tribunal ao abrigo do artigo 258.°, por considerar que o Estado‑Membro em causa não cumpriu a obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo, a Comissão pode, se o considerar adequado, indicar o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória, a pagar por esse Estado, que considere adaptado às circunstâncias.

Se o Tribunal declarar o incumprimento, pode condenar o Estado‑Membro em causa ao pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória, no limite do montante indicado pela Comissão. A obrigação de pagamento produz efeitos na data estabelecida pelo Tribunal no seu acórdão.»

5. O artigo 42.°, n.° 1, da Diretiva 2014/17/UE dispõe:

«Os Estados‑Membros adotam e publicam até 21 de março de 2016 as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva. Os Estados‑Membros comunicam imediatamente à Comissão o texto dessas disposições.»

III. Fase pré‑contenciosa

6. Não tendo recebido qualquer comunicação por parte do Reino de Espanha das medidas de transposição da Diretiva 2014/17 para o direito espanhol até ao termo do prazo de transposição de 21 de março de 2016, a Comissão dirigiu uma notificação para cumprimento ao Reino de Espanha, datada de 26 de maio de 2016, convidando‑o a adotar essas medidas.

7. Na sua resposta por carta de 28 de julho de 2016, o Reino de Espanha declarou que não tinha sido possível transpor a Diretiva 2014/17 devido a circunstâncias excecionais relativas ao caráter provisório do Governo, mas que já tinham começado os trabalhos preparatórios sobre a proposta de lei de transposição dessa diretiva.

8. Em parecer fundamentado de 17 de novembro de 2016, a Comissão declarou que o Reino de Espanha não tinha ainda adotado medidas de transposição da Diretiva 2014/17, nem lhe tinha comunicado essas medidas. A Comissão convidou‑o a adotar as medidas necessárias no prazo de dois meses a contar da receção do referido parecer fundamentado.

9. Na sua resposta ao referido parecer fundamentado, o Reino de Espanha informou a Comissão, por carta de 19 de janeiro de 2017, dos progressos realizados com o anteprojeto de lei de transposição da Diretiva 2014/17.

10. Considerando que o Reino de Espanha não tinha ainda transposto a Diretiva 2014/17 nem lhe tinha comunicado quaisquer medidas de transposição, a Comissão decidiu, em 27 de abril de 2017, intentar uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça.

IV. Processo no Tribunal de Justiça

11. Por petição de 27 de setembro de 2017, a Comissão intentou a presente ação no Tribunal de Justiça com base nos artigos 258.° e 260.°, n.° 3, TFUE. A Comissão pede que o Tribunal de Justiça:

– em primeiro lugar, declare que, ao não ter adotado, até 21 de março de 2016, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2014/17 ou, em todo o caso, ao não ter comunicado as referidas disposições à Comissão, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 42.°, n.° 1, da referida diretiva;

– em segundo lugar, condene o Reino de Espanha, por força do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória diária de 105 991,60 EUR, a contar da data da prolação do acórdão que declare o incumprimento da sua obrigação de adotar as disposições necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2014/17, ou, em todo o caso, de comunicar essas disposições à Comissão; e

– em terceiro lugar, condene o Reino de Espanha nas despesas do processo.

12. Na sua contestação apresentada em 15 de dezembro de 2017, o Reino de Espanha conclui no sentido de que o Tribunal de Justiça:

– em primeiro lugar, julgue a presente ação integralmente improcedente ou, a título subsidiário, reduza o montante da sanção pecuniária compulsória; e

– em segundo lugar, condene a Comissão nas despesas do processo.

13. A Comissão e o Reino de Espanha apresentaram igualmente réplica e tréplica, respetivamente em 26 de janeiro de 2018 e 12 de março de 2018.

14. Em requerimento entregue em 26 de dezembro de 2017, a República Francesa pediu para intervir no processo em apoio dos pedidos do Reino de Espanha. A intervenção foi admitida por decisão de 30 de janeiro de 2018, na sequência da qual a República Francesa apresentou as suas alegações de intervenção em 7 de março de 2018. A Comissão e o Reino de Espanha apresentaram as suas observações sobre as alegações de intervenção da República Francesa em 14 de maio de 2018.

15. Foi realizada uma audiência em 21 de janeiro de 2019, na qual a Comissão, o Reino de Espanha e a República Francesa apresentaram alegações orais.

V. Argumentos apresentados pelas partes

A. Quanto ao incumprimento das obrigações previstas no artigo 258.° TFEU

16. A Comissão alega que o Reino de Espanha não adotou as medidas necessárias para transpor a Diretiva 2014/17 nem comunicou essas medidas à Comissão até ao termo do prazo de 21 de março de 2016 fixado no seu artigo 42.°, n.° 1.

17. O Reino de Espanha não contesta o incumprimento da obrigação de comunicar as medidas de transposição da Diretiva 2014/17, tendo alegado, na audiência, que a legislação nacional de transposição deveria ser adotada em 14 de fevereiro de 2019.

B. Quanto à aplicação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE

18. A Comissão começou por formular algumas observações preliminares com base na sua Comunicação de 2011 relativa à aplicação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE (a seguir «Comunicação de 2011») ( ). A Comissão salienta, em especial, que o objetivo do artigo 260.°, n.° 3, TFUE consiste em dar um incentivo mais forte aos Estados‑Membros para transporem as diretivas nos prazos estabelecidos pelo legislador da União e, assim, assegurar uma eficácia real da legislação da União ( ). Além disso, em resposta aos argumentos da República Francesa, a Comissão sublinha que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE prevê uma sanção por incumprimento por um Estado‑Membro não só da obrigação «processual» de comunicar as medidas de transposição, mas também da obrigação «substantiva» em si mesma, isto é, do facto de o Estado‑Membro não adaptar a sua ordem jurídica interna à diretiva em causa. Além disso, a Comissão alega que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE é aplicável tanto à ausência total de comunicação de medidas de transposição pelo Estado‑Membro como, no presente processo, à comunicação parcial destas medidas de transposição, por exemplo, quando essas medidas não abranjam todo o território do Estado‑Membro ou não correspondam a todas as disposições da diretiva em causa ( ).

19. No que diz respeito à determinação de sanções pecuniárias, a Comissão afirma que as sanções propostas nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE devem ser calculadas segundo o método estabelecido no artigo 260.°, n.° 2, TFUE ( ). Em resposta aos argumentos apresentados pela República Francesa, a Comissão salienta, nomeadamente que, com a introdução do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, os Tratados preveem que o incumprimento da obrigação de um Estado‑Membro adotar e comunicar as medidas de transposição constitui uma violação do direito da União de importância semelhante às infrações punidas nos termos do artigo 260.°, n.° 2, TFUE e decorre do artigo 288.°, terceiro parágrafo, TFUE e do artigo 4.°, n.° 3, TUE.

20. Com este fundamento, a Comissão propõe uma sanção pecuniária compulsória diária de 105 991,60 EUR contra o Reino de Espanha, calculada através da multiplicação do montante fixo de base uniforme (680) pelos coeficientes de gravidade (10) e de duração (1,3) e por um fator «n» (11,99) ( ), que deve produzir efeitos a contar da data de prolação do acórdão do Tribunal de Justiça ( ). A Comissão pede, ainda, ao Tribunal de Justiça que não especifique no seu acórdão a conta «Recursos próprios da União Europeia», na qual o montante da sanção pecuniária compulsória deve ser depositado, a fim de que possa indicar a nota de débito de que o Reino de Espanha é destinatário nos termos das regras da União aplicáveis.

21. No que respeita à gravidade da infração, a Comissão propõe um coeficiente de 10 numa escala de 1 a 20, tendo em consideração os parâmetros estabelecidos no que diz respeito, em primeiro lugar, à importância das disposições do direito da União objeto de infração e, em segundo lugar, aos efeitos dessa infração nos interesses gerais e individuais ( ).

22. Em primeiro lugar, no que respeita à importância da Diretiva 2014/17, a Comissão alega, nomeadamente, que a mesma visa estabelecer um mercado interno mais transparente, eficiente e competitivo no domínio dos contratos de crédito para imóveis de habitação, garantindo um elevado nível de proteção dos consumidores. A Comissão salienta que a Diretiva 2014/17 exige que os mutuantes prestem determinadas informações e avaliem a solvabilidade dos consumidores, de acordo com normas da União, e garante vários direitos específicos aos consumidores. Além disso, a Comissão sublinha que a Diretiva 2014/17 introduz normas de qualidade e regras de conduta para todos os mutuantes na União e estabelece um regime de passaporte, de modo a que os intermediários de crédito autorizados a exercer a profissão num Estado‑Membro possam oferecer os seus serviços em toda a União, promovendo, assim, a estabilidade financeira.

23. Em segundo lugar, no que respeita aos efeitos da falta de transposição da Diretiva 2014/17 para o direito espanhol, a Comissão afirma que os consumidores espanhóis não podem invocar os direitos que lhes foram conferidos ao abrigo dessa Diretiva e os intermediários de crédito não estão em condições de utilizar o regime de passaporte para exercer as suas atividades comerciais. Segundo a Comissão, isso é suscetível de afetar negativamente a concorrência nos mercados de crédito hipotecário, em particular em Espanha, e ter como resultado uma gama de serviços mais restrita e preços mais altos. A Comissão alega ainda que, numa perspetiva mais ampla, a ordem jurídica espanhola não garante o respeito das normas estritas da Diretiva 2014/17 que visam assegurar que os mutuantes e os intermediários de crédito adotem um comportamento responsável no mercado.

24. A Comissão contesta, a este respeito, os argumentos do Reino de Espanha quanto a ter cometido um erro na apreciação do coeficiente de gravidade. A Comissão rejeita, em especial, a pertinência de determinados dados do Banco de Espanha e de estudos do Reino Unido invocados pelo Reino de Espanha. Além disso, na audiência, a Comissão salientou o caráter objetivo da apreciação da gravidade e o facto de não ser obrigada a ter em conta determinadas medidas nacionais invocadas pelo Reino de Espanha pela primeira vez na contestação, que não lhe foram comunicadas nem são suficientes para garantir a transposição da Diretiva 2014/17.

25. No que respeita à duração da infração, a Comissão propõe um coeficiente de 1,3 por um período de 13 meses, multiplicado por um fator de 0,1, considerando que este se inicia a partir do dia seguinte ao termo do prazo de transposição estabelecido na Diretiva 2014/17 (22 de março de 2016) e termina na data em que a Comissão decide intentar a ação por incumprimento (27 de abril de 2017) ( ). A este respeito, a Comissão contesta o argumento do Reino de Espanha de que o período compreendido entre 20 de dezembro de 2015 e 29 de outubro de 2016, durante o qual se verificaram dificuldades na formação de um governo, deve ser excluído do coeficiente de duração, uma vez que se trata de uma situação interna que deve ser rejeitada em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça.

26. O Reino de Espanha alega, em primeiro lugar, que, embora o presente processo possa ser decidido pelo Tribunal de Justiça sem que seja necessário que se pronuncie sobre o exato alcance do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, põe em causa a interpretação da Comissão relativamente a esta disposição e considera que a mesma não se aplica a processos que digam respeito à comunicação, por um Estado‑Membro, de medidas de transposição incompleta ou incorreta.

27. Além disso, o Reino de Espanha considera que a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a determinação de sanções pecuniárias compulsórias nos termos do artigo 260.°, n.° 2, TFUE pode ser aplicada, por analogia, ao artigo 260.°, n.° 3, TFUE, e não se opõe ao pedido formulado pela Comissão ao Tribunal de Justiça no sentido de não ser especificada a conta em que a sanção pecuniária compulsória será paga, se for imposta.

28. No presente processo, contudo, o Reino de Espanha alega que a proposta de sanção pecuniária compulsória diária é desproporcionada por duas razões.

29. Em primeiro lugar, o Reino de Espanha considera que o período entre 20 de dezembro de 2015 e 29 de outubro de 2016, durante o qual se verificou uma situação excecional relacionada com as dificuldades na formação de um governo, deve ser excluído do coeficiente de duração e, em todo o caso, justifica que a sanção pecuniária compulsória seja atenuada. O Reino de Espanha sublinhou, na audiência, que esta situação não era previsível durante o prazo para transposição da Diretiva 2014/17.

30. Em segundo lugar, o Reino de Espanha afirma que a Comissão cometeu um erro na apreciação do coeficiente de gravidade e, em especial, dos efeitos do incumprimento da obrigação de transposição da Diretiva 2014/17. A este respeito, o Reino de Espanha contesta a afirmação da Comissão de que a falta de transposição é suscetível de afetar negativamente a concorrência nos mercados de crédito hipotecário, em particular em Espanha, e ter como resultado uma gama de serviços mais restrita e preços mais altos. (v. n.° 23 das presentes conclusões), uma vez que os dados do Banco de Espanha indicam que os preços do crédito hipotecário em Espanha são, na maioria dos casos, de nível inferior à média da área do euro e, além disso, determinados estudos realizados no Reino Unido indicam que os efeitos da transposição da Diretiva 2014/17 não vão além de uma eventual melhoria na proteção dos consumidores.

31. O Reino de Espanha contesta, ainda, a afirmação da Comissão de que a ordem jurídica espanhola não cumpre as normas estritas da Diretiva 2014/17 (v. n.° 23 das presentes conclusões) e considera que, desde 2011, existem determinadas medidas nacionais que regulam aspetos relacionados com a Diretiva 2014/17 ( ). O Reino de Espanha salientou, na audiência, que essas medidas são pertinentes para a apreciação da proporcionalidade, uma vez que, nomeadamente, põem em prática os objetivos da Diretiva 2014/17, ao mesmo tempo que resolvem problemas no setor do crédito hipotecário que ultrapassam o âmbito de aplicação da referida diretiva, e que a decisão do Tribunal de Justiça no Acórdão Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres ( ), que reconhece que as medidas que não façam referência a uma diretiva não estão necessariamente excluídas como medidas de transposição válidas, deve ser alargada ao artigo 260.°, n.° 3, TFUE.

32. Em apoio do Reino de Espanha, a República Francesa alega que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE é aplicável apenas ao incumprimento da obrigação de um Estado‑Membro comunicar quaisquer medidas nacionais de transposição, ao passo que o incumprimento da obrigação de comunicar medidas que constituem uma transposição incompleta ou incorreta é regido pelos artigos 258.° e 260.°, n.° 2, do Tratado. A República Francesa considera, além disso, que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE se aplica caso seja óbvio, a partir de uma apreciação prima facie, que as medidas nacionais de transposição já comunicadas à Comissão não transpõem a diretiva na sua totalidade.

33. No que respeita à apreciação das sanções pecuniárias, a República Francesa afirma, em especial, que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE prossegue um objetivo diferente do artigo 260.°, n.° 2, TFUE. Esta disposição pune a «dupla violação» do direito da União e a falta de execução, pelo Estado‑Membro, do primeiro acórdão do Tribunal de Justiça, ao passo que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE sanciona o incumprimento, pelo Estado‑Membro, da obrigação decorrente do direito derivado da União. A República Francesa alega, com este fundamento, que deve ser aplicado um grau inferior dos coeficientes de gravidade para as sanções pecuniárias compulsórias nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE e que o coeficiente de gravidade de 10 não se justifica no presente processo.

VI. Análise

A. Incumprimento das obrigações que decorrem do artigo 258.° TFEU

1. Jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça

34. Importa recordar que as disposições de uma diretiva devem ser aplicadas com uma força vinculativa incontestável, com a especificidade, a precisão e a clareza necessárias à exigência de segurança jurídica, a fim de que, no caso de a diretiva se destinar a criar direitos a favor dos particulares, estes tenham a possibilidade de conhecer todos os seus direitos ( ).

35. Além disso, no âmbito de um processo com base no artigo 258.° TFUE, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado ( ).

36. Como o Tribunal de Justiça tem afirmado reiteradamente, um processo nos termos do artigo 258.° TFUE assenta na verificação objetiva do desrespeito, por um Estado‑Membro, das obrigações que lhe incumbem por força do direito da União ( ). Assim, um Estado‑Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna, como a realização de eleições legislativas ( ) ou o caráter provisório do Governo( ) para justificar o incumprimento das obrigações que decorrem do direito da União, incluindo os prazos fixados por uma diretiva ( ).

2. Aplicação ao presente processo

37. No presente processo, o Reino de Espanha não contesta o incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 42.°, n.° 1, da Diretiva 2014/17 no sentido de adotar as medidas necessárias para a transposição desta Diretiva para o seu direito interno e de comunicar essas medidas à Comissão até ao termo do prazo fixado no parecer fundamentado, ou seja, 18 de janeiro de 2017 ( ).

38. Proponho, por conseguinte, que o Tribunal de Justiça julgue procedente o primeiro fundamento da Comissão ao abrigo do artigo 258.° TFUE no que diz respeito ao incumprimento, pelo Reino de Espanha, da sua obrigação de transpor a Diretiva 2014/17 ou de comunicar essas medidas à Comissão.

B. Aplicação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE

39. A questão principal suscitada no presente processo diz respeito à proporcionalidade da sanção pecuniária compulsória diária proposta. Isso suscita algumas questões de caráter geral relativas à apreciação das sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE e, em especial, quanto à questão de saber se a Comissão pode recorrer ao mesmo método para calcular as sanções pecuniárias que decorrem do artigo 260.°, n.os 2 e 3, TFUE, se a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a determinação de sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.°, n.° 2, TFUE é aplicável ao artigo 260.°, n.° 3, TFUE, bem como qual o alcance do poder de apreciação do Tribunal de Justiça ao abrigo desta última disposição.

40. Além disso, não obstante ser dado assente que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE é aplicável ao presente processo ( ), continua a suscitar‑se a questão do significado do «incumprimento da obrigação de comunicar» previsto nesta disposição, que abordarei em primeiro lugar.

1. Âmbito de aplicação material do artigo 260.°, n.° 3, TFUE: incumprimento da obrigação de comunicar

41. O âmbito de aplicação material do artigo 260.°, n.° 3, TFUE está limitado à ação por incumprimento intentada nos termos do artigo 258.° TFUE no que diz respeito ao incumprimento, da obrigação de um Estado‑Membro comunicar as medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo ( ). A resposta à questão de saber como deve ser interpretado o «incumprimento da obrigação de comunicar» as medidas de transposição, por um Estado‑Membro, na aceção do artigo 260.°, n.° 3, TFUE é particularmente complexa. A doutrina está dividida quanto a esta questão, seguindo alguns juristas um critério restritivo ( ). enquanto outros são favoráveis a um critério intermédio ( ) ou lato ( ).

42. Estão especialmente em causa duas importantes questões interligadas. A primeira consiste em saber se o disposto no artigo 260.°, n.° 3, TFUE se limita a um incumprimento do Estado‑Membro na vertente da denominada obrigação «processual» de comunicar quaisquer medidas de transposição, como alega o Reino de Espanha e a República Francesa, ou se o artigo 260.°, n.° 3, TFUE abrange o incumprimento, por um Estado‑Membro, da denominada obrigação «substantiva» de transposição, como alegado pela Comissão. Uma segunda questão consiste em saber se o artigo 260.°, n.° 3, TFUE é aplicável aos casos em que um Estado‑Membro comunica medidas que constituem uma transposição incompleta (parcial), como afirma a Comissão, bem como uma transposição incorreta, em conformidade com a posição defendida pelo advogado‑geral M. Wathelet nas conclusões apresentadas no processo Comissão/Polónia ( ).

43. Segundo jurisprudência constante, na interpretação de uma disposição de direito da União há que ter em conta, não só a sua redação e os objetivos que prossegue, mas também o seu contexto e o conjunto das disposições do direito da União. A origem de uma disposição do direito da União pode também conter informação pertinente para a sua interpretação ( ).

44. Neste contexto, proponho que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE seja interpretado no sentido do incumprimento, por um Estado‑Membro, da obrigação «substantiva» de transposição, o que inclui, por conseguinte, o incumprimento total do Estado‑Membro da obrigação de comunicar quaisquer medidas de transposição, como no presente processo, bem como da obrigação de comunicar medidas que constituem uma transposição incompleta ou incorreta da diretiva em causa. Não obstante existirem alguns argumentos convincentes para apoiar cada um dos possíveis critérios hermenêuticos, uma interpretação lata do artigo 260.°, n.° 3, TFUE está, nesta matéria, em conformidade com a sua redação e corrobora, na medida do possível, os seus objetivos e sistema, com vista a assegurar que esta disposição constitui um meio verdadeiramente efetivo de garantir a transposição atempada das diretivas pelos Estados‑Membros.

a) Redação

45. O artigo 260.°, n.° 3, TFUE diz respeito ao incumprimento, por um Estado‑Membro, da «obrigação de comunicar» as medidas de transposição de uma diretiva. Embora uma interpretação literal desta redação possa implicar a mera falta de comunicação, não é claro que possa abranger a falta de transposição e, consequentemente, a transposição incompleta ou incorreta.

46. Uma interpretação restritiva do artigo 260.°, n.° 3, TFUE não pode, em minha opinião, basear-se no facto de que um artigo definido teria sido utilizado se a falta de comunicação de todas as medidas de transposição, incluindo, assim, uma transposição incompleta, tivesse sido prevista pelos autores do Tratado (por exemplo, neerlandês: «tot mededeling van maatregelen» e não «tot mededeling van de maatregelen»; francês: «communiquer des mesures de transposition» e não «communiquer les mesures de transposition»; alemão: «Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung» e não «Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung»). Não só a expressão «as medidas» pode ser interpretada no sentido qualificado em determinadas versões linguísticas (por exemplo, búlgaro: «да съобщи за мерките»; italiano: «comunicare le misure di attuazione»; espanhol «informar sobre las medidas de transposición»), como também o facto de essas versões linguísticas se referirem, de modo geral, a «medidas» (v. também, por exemplo, inglês: «notify measures»; maltês: «jinnotifika miżuri») confirma uma interpretação extensiva do artigo 260.°, n.° 3, TFUE.

47. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a informação relativa à transposição de uma diretiva que um Estado‑Membro é obrigado a prestar (comunicar) à Comissão, que decorre do princípio da cooperação leal previsto no artigo 4.°, n.° 3, TUE, deve ser clara e precisa, indicando sem ambiguidade através de que medidas legislativas, regulamentares e administrativas esse Estado‑Membro considera ter cumprido as diferentes obrigações que lhe incumbem por força da diretiva e, por conseguinte, confere à Comissão as condições para determinar se o referido Estado‑Membro transpôs realmente e por completo a diretiva ( ).

48. Assim, as obrigações de comunicação e de transposição são obrigações conexas no sentido de que a obrigação de comunicação aplica efetivamente a obrigação de transposição ( ), uma vez que, como indicado pela Comissão, a obrigação de comunicação constitui uma etapa indispensável para garantir o cumprimento da obrigação de transposição. A obrigação de um Estado‑Membro adotar todas as medidas necessárias para transpor uma diretiva, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v. n.° 34 das presentes conclusões) ( ) é indissociável da sua obrigação de comunicar esse facto à Comissão ( ). Assim, a jurisprudência do Tribunal de Justiça ( ) confirma a interpretação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE no sentido de abranger uma obrigação «processual» de comunicação, bem como uma obrigação «substantiva» de transposição.

49. O facto de o artigo 260.°, n.° 3, TFUE referir o incumprimento da obrigação de comunicar, em vez da falta de transposição, parece ser um modo lógico, e mesmo engenhoso, de garantir que os Estados‑Membros cumpram ambas as obrigações. Parece igualmente absurdo que um Estado‑Membro tivesse cumprido a obrigação de transposição que lhe incumbe sem comunicar as medidas de transposição à Comissão, em qualquer fase do processo, nos termos dos artigos 258.° e 260.°, n.° 3, TFEU.

b) Origem

50. O artigo 260.°, n.° 3, TFUE tem a sua origem direta no Círculo de Discussão sobre o funcionamento do Tribunal de Justiça no contexto da Convenção Europeia. Uma das questões da ordem do dia deste Círculo de Discussão foi o sistema de sanções na ação por incumprimento. No início dos debates, os membros foram, de um modo geral, recetivos à criação de um «procedimento acelerado» no então artigo 228.° CE (atual artigo 260.°, TFUE), suprimindo os requisitos da notificação e do parecer fundamentado e, «em casos como os de “não comunicação”, se poderia mesmo conceder à Comissão o direito de, quando se lhe afigurasse oportuno, solicitar ao Tribunal de Justiça simultaneamente a constatação de um incumprimento e a condenação a uma sanção no mesmo procedimento» ( ).

51. O relatório final do Círculo de Discussão ( ) sobre estes aspetos continha as sugestões que foram retomadas pelo Praesidium da Convenção ( ). Como o documento do Praesidium sublinhou, o sistema não foi suficientemente eficaz, uma vez que os Estados‑Membros poderiam esperar anos antes de lhes ser aplicada uma sanção pecuniária e, portanto, «importa encontrar formas de tornar mais simples e eficazes os mecanismos de sanções em caso de não execução dos acórdãos do Tribunal» ( ). Para o efeito, juntamente com a proposta de suprimir o parecer fundamentado no procedimento para o segundo acórdão, apresentou a seguinte proposta:

«O n.° 3 (novo) resulta de uma sugestão apresentada pela Comissão no Círculo de Discussão. Trata‑se de dar à Comissão a possibilidade de apresentar ao Tribunal simultaneamente (no mesmo processo) uma ação por força do artigo 226.° do TCE [atual artigo 258.° TFUE] e um pedido para aplicar uma sanção. Se, a pedido da Comissão, o Tribunal decretar a sanção no mesmo acórdão condenatório, esta será aplicada ao fim de determinado prazo a contar da data em que o acórdão foi proferido, se o Estado requerido não acatar a decisão do Tribunal. [...] Um dispositivo nestes moldes permitiria simplificar e acelerar consideravelmente o processo no que respeita às sanções relativas a casos de "não comunicação" de uma medida nacional de transposição» ( ).

52. A nota de pé de página indicava: «[n]a prática, faz‑se uma distinção entre os casos de «não comunicação» – isto é, o Estado‑Membro não tomou nenhuma medida de transposição – e os casos de transposição incorreta – isto é, as medidas de transposição tomadas pelo Estado‑Membro não cumprem, segundo a Comissão, o disposto na diretiva (ou lei‑quadro ( )). O dispositivo proposto não se aplicaria a esta segunda hipótese» ( ).

53. Esta proposta foi integrada na versão de 2003 do projeto de Tratado Constitucional (artigo III‑267.°, n.° 3) ( ) do seguinte modo:

«Quando propuser uma ação no Tribunal de Justiça nos termos do artigo III‑265.°, por considerar que o Estado em causa não cumpriu a obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma lei‑quadro europeia, a Comissão, se o considerar necessário, pode solicitar ao Tribunal de Justiça que, no mesmo acórdão, imponha o pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária, caso declare verificado um incumprimento. Se o Tribunal de Justiça der provimento ao pedido da Comissão, o pagamento em questão produz efeitos no prazo determinado pelo mesmo Tribunal no seu acórdão.»

54. Na versão de 2004 do projeto de Tratado Constitucional, a disposição (artigo III‑362.°, n.° 3) ( ) foi dividida em dois parágrafos e alterada (sublinhado nosso) do seguinte modo:

«Quando propuser uma ação no Tribunal de Justiça da União Europeia ao abrigo do artigo III‑360.°, por considerar que o Estado‑Membro em causa não cumpriu a obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma lei‑quadro europeia, a Comissão pode, se o considerar adequado, indicar o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória, a pagar por esse Estado, que considere adaptado às circunstâncias.

Se o Tribunal declarar o incumprimento, pode condenar o Estado‑Membro em causa ao pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória, no limite do montante indicado pela Comissão. A obrigação de pagamento produz efeitos na data estabelecida pelo Tribunal no seu acórdão.»

55. Os travaux préparatoires que precederam o artigo 260.°, n.° 3, TFUE permitem formular as seguintes observações.

56. Em primeiro lugar, pode deduzir‑se da nota de pé de página dos documentos da Convenção Europeia acima referidos (v. n.° 52 das presentes conclusões) que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE, pelo menos na sua redação inicial, se limita aos casos em que não existe transposição nem comunicação de qualquer medida de transposição pelo Estado‑Membro e exclui os casos de transposição incorreta. No entanto, esta nota de pé de página equipara a comunicação à transposição e não alude à transposição incompleta que, provavelmente, é suscetível de estar abrangida à luz da prática da Comissão para que a referida nota aparentemente remete ( ).

57. Em segundo lugar, pode deduzir‑se de certas alterações à redação da disposição na versão de 2004 do projeto de Tratado Constitucional – que é quase idêntica à do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, em comparação com as anteriores versões do texto – que foi intenção dos autores do Tratado alinhar, em grande medida, a redação dos n.os 2 e 3 do artigo 260.° TFUE. Isto reflete‑se no montante máximo colocado ao Tribunal de Justiça para a imposição de sanções pecuniárias «no limite do montante indicado pela Comissão» e no facto de que a obrigação de pagamento «produz efeitos na data estabelecida pelo Tribunal no seu acórdão» nos termos do artigo 260.°, n.° 3, segundo parágrafo, TFUE. Voltarei a este assunto no âmbito da minha análise (v. n.os 76 a 79 das presentes conclusões).

58. Em terceiro lugar, parece-me útil recordar que, durante a Convenção Europeia, surgiram algumas observações críticas e propostas no sentido de suprimir a disposição que em parte decorreram, por um lado, de preocupações sobre se essa disposição se resumia a uma obrigação de comunicação, o que a tornaria inútil e, além disso, um fundamento inadequado, por si só, para impor sanções pecuniárias e, por outro lado, implicava dificuldades no que diz respeito a determinar se tinha existido transposição de uma diretiva por um Estado‑Membro e relativamente à distinção entre uma transposição tardia, incompleta e incorreta de uma diretiva ( ).

59. Tendo, portanto, a perfilhar o entendimento de que, embora os travaux préparatoires no âmbito do artigo 260.°, n.° 3, TFUE possam dar algum apoio a uma interpretação restritiva, não fornecem uma resposta conclusiva.

c) Objetivo

60. O artigo 260.°, n.° 3, TFUE prevê o denominado procedimento acelerado para a aplicação de sanções pecuniárias contra Estados‑Membros que visa ser mais célere e eficaz do que o procedimento clássico do artigo 260.°, n.° 2, TFUE. A imposição de sanções pecuniárias deixa de depender de um processo moroso que implica um primeiro acórdão do Tribunal de Justiça que declara a infração nos termos do artigo 258.° TFUE e, em seguida, um segundo acórdão do Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, na sequência do incumprimento do primeiro acórdão pelo Estado‑Membro. O artigo 260.°, n.° 3, TFUE visa também dar maior incentivo aos Estados‑Membros para transporem atempadamente as diretivas, de modo a assegurar a eficácia e a aplicação uniforme do direito da União e, por conseguinte, os cidadãos da União possam usufruir dos direitos decorrentes dessas diretivas.

61. Tendo em conta estes objetivos, pode considerar‑se, em primeiro lugar, em consonância com a posição adotada pelo advogado‑geral M. Wathelet nas conclusões apresentadas no processo Comissão/Polónia ( ), que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE ficaria privado do seu conteúdo se bastasse a um Estado‑Membro comunicar qualquer documento e apresentá-lo como medida de transposição.

62. Em segundo lugar, o procedimento do artigo 260.°, n.° 3, TFUE não deve ser «refém» da prática da Comissão de intentar processos separados para a falta de transposição completa ou parcial e para a transposição incorreta ( ), pois está em contradição com o objetivo da disposição de tornar o processo mais célere e eficaz através da combinação do incumprimento e das sanções num único processo.

63. Não é possível estabelecer uma distinção clara entre os processos relativos à transposição incorreta e parcial, e qualquer tentativa nesse sentido poderá implicar dificuldades no âmbito do procedimento nos termos artigo 260.°, n.° 3, TFUE, uma vez que comprometeria os seus objetivos. Esta situação pode ser demonstrada através de exemplos retirados da jurisprudência do Tribunal de Justiça, em que uma acusação de falta de transposição, na totalidade ou em parte, implica uma averiguação das disposições de direito interno preexistentes, daí resultando a correção da transposição ( ). Esta dificuldade é corroborada pelo n.° 19 da Comunicação de 2011, em que a Comissão indica que os diferendos sobre as normas existentes no ordenamento jurídico nacional serão abrangidos pelo procedimento normal relativo à transposição correta da diretiva, nos termos do artigo 258.° TFUE.

64. Essa distinção depara‑se igualmente com a jurisprudência do Tribunal de Justiça e, em especial, nos seus acórdãos Comissão/Itália ( ) e Comissão/Luxemburgo ( ), em que o Tribunal considerou que, em ações por incumprimento, é admissível que a Comissão converta a acusação de falta total de transposição em acusação de transposição incompleta ou incorreta quando o Estado‑Membro comunica tardiamente as suas medidas de transposição, dificultando deste modo uma objeção atempada dos erros de transposição por parte da Comissão; nestas situações, a acusação de transposição incompleta ou incorreta está incluída na acusação de falta absoluta de transposição da diretiva e tem caráter subsidiário relativamente a esta última acusação.

65. É certo que podem ser encontrados exemplos na jurisprudência do Tribunal de Justiça em que a falta de transposição por um Estado‑Membro é apreciada em separado da qualidade (incompleta ou incorreta) das medidas de transposição ( ). Contudo, na minha opinião, estes exemplos revelam as dificuldades deste procedimento e não resolvem os problemas de funcionamento do artigo 260.°, n.° 3, TFUE que decorrem dessa distinção.

66. Além disso, é problemático depender de uma apreciação prima facie. Entendo que a Comissão dispõe de uma ampla margem de apreciação prima facie das medidas de transposição comunicadas para determinar se um Estado‑Membro procedeu a uma transposição completa. Este fator é particularmente suscetível de favorecer a opinião da Comissão quanto ao que constitui uma transposição (in)completa e priva os Estados‑Membros da sua margem de apreciação, ao abrigo da legislação da União, para optarem pela forma e meios de transposição das diretivas, tal como reconhecido no artigo 288.°, terceiro parágrafo, TFUE ( ).

d) Contexto

67. O artigo 260.°, n.° 3, TFUE insere‑se no contexto da ação por incumprimento prevista nos artigos 258.° a 260.°, TFUE, mais especificamente no sistema de sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.°, TFUE. O artigo 260.°, n.° 3, TFUE foi estabelecido em paralelo com a revisão do artigo 260.°, n.° 2, TFUE e, por conseguinte, em complemento desta disposição. Assim, não são convincentes os argumentos no sentido de que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE constitui uma exceção ao artigo 260.°, n.° 2, TFUE e deve ser objeto de interpretação restritiva.

68. Isto é confirmado pelo facto de o artigo 260.°, n.° 3, TFUE conceder à Comissão uma margem de apreciação («pode, se o considerar adequado») para pedir a aplicação antecipada de sanções pecuniárias nos termos dessa disposição. Não impende sobre a Comissão a obrigação de proceder a esse pedido, nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE ( ). A Comissão pode, em alternativa, invocar os artigos 258.° e 260.°, n.° 2, TFUE ( ). Assim, nem o procedimento clássico do artigo 260.°, n.° 2, TFUE nem o procedimento acelerado do artigo 260.°, n.° 3, TFUE são estanques.

69. Numa perspetiva mais ampla, recordo que o Tratado CEE original (ao contrário do Tratado CECA) não continha quaisquer disposições sobre as sanções aplicáveis em caso de violação do direito da União por parte dos Estados‑Membros. Foram necessários 36 anos, com a entrada em vigor do Tratado de Maastricht (1957‑1993) para que fosse adotado o artigo 260.°, n.° 2, TFUE ( ). Foram vãos os esforços desenvolvidos posteriormente para melhorar a celeridade e a eficiência dos regimes de infrações e de sanções, sob a forma de propostas de alterações ao Tratado no contexto dos Tratados de Amesterdão e de Nice ( ). Foram necessárias quase duas décadas para a introdução do artigo 260.°, n.° 3, TFUE pelo Tratado de Lisboa (1993‑2009).

70. Neste contexto, embora uma interpretação restritiva do artigo 260.°, n.° 3, TFUE possa parecer apelativa no sentido de limitar esta disposição a céleres e simples ações pelo incumprimento da obrigação de um Estado‑Membro comunicar quaisquer medidas de transposição e de relegar tudo o resto para o procedimento clássico dos artigos 258.° e 260.°, n.° 2, TFUE, tal interpretação teria como consequência a aceitação de um processo moroso, na maioria dos casos, e a tentativa de estabelecer uma distinção entre a comunicação de medidas de transposição incompleta e incorreta e de transposição compromete, da mesma forma, a aplicação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE.

71. Esta análise literal, histórica, teleológica e contextual do artigo 260.°, n.° 3, TFUE permite, por conseguinte, concluir que a interpretação que proponho do artigo 260.°, n.° 3, TFUE no sentido de abranger o incumprimento da obrigação de um Estado‑Membro comunicar as medidas que constituem uma transposição incompleta ou incorreta, é a interpretação que cumpre da forma mais adequada os objetivos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE e verdadeiramente reforça o mecanismo sancionatório da União.

2. Apreciação das sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE

72. Partindo do pressuposto da aplicabilidade do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, passo a abordar a questão da apreciação das sanções pecuniárias nos termos dessa disposição.

73. Em primeiro lugar, entendo que é convincente a argumentação desenvolvida pelo advogado‑geral M. Wathelet no Processo Comissão/Polónia ( ), no sentido de que a Comissão pode recorrer ao mesmo método para calcular as sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.°, n.os 2 e 3, TFUE, considerando, em especial, que tais sanções são as mesmas, os objetivos prosseguidos por essas duas disposições são semelhantes e que os critérios da Comissão relativos às sanções pecuniárias compulsórias correspondem aos utilizados pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência ( ), o que promove uma abordagem coerente e assegura previsibilidade para os Estados‑Membros. O facto de o artigo 260.°, n.° 2, TFUE punir a «dupla violação» do direito da União e a falta de execução, pelo Estado‑Membro, do primeiro acórdão do Tribunal de Justiça, ao passo que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE pune o incumprimento, pelo Estado‑Membro, de uma única obrigação decorrente do direito da União, não compromete, a meu ver, o facto de ambas as disposições constituírem uma violação do direito primário da União.

74. Importa sublinhar que o método de cálculo da Comissão não prejudica os Estados‑Membros no âmbito do procedimento previsto no artigo 260.°, n.° 3, TFUE, uma vez que, tal como o Tribunal de Justiça declarou a respeito do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, compete ao Tribunal de Justiça apreciar, em cada caso, as sanções pecuniárias a aplicar. As propostas e orientações da Comissão constantes das suas comunicações não vinculam o Tribunal de Justiça e apenas constituem uma base de referência útil e garantem a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica das ações da Comissão ( ). Assim, a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a sanções pecuniárias compulsórias nos termos do artigo 260.°, n.° 2, TFUE deverá orientar o Tribunal de Justiça, nas circunstâncias pertinentes, quanto à determinação de sanções pecuniárias compulsórias nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE.

75. Além disso, na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 260.°, n.° 2, TFUE e, em especial, no seu histórico Acórdão Comissão/França ( ), o Tribunal de Justiça declarou poder aplicar os dois tipos de sanções pecuniárias previstas no artigo 260.°, n.° 2, TFUE ( ), podendo aplicar uma sanção pecuniária não proposta pela Comissão com o fundamento de que «a oportunidade de aplicação de uma sanção pecuniária e a escolha do tipo de sanção mais adequada às circunstâncias do caso concreto só podem ser determinadas em função das conclusões a que o Tribunal de Justiça chegar no acórdão a proferir nos termos do artigo [260.°, n.° 2], TFUE, escapando, portanto, à esfera política.» ( ).

76. Existem fortes motivos para concluir que estas considerações são aplicáveis no âmbito do artigo 260.°, n.° 3, TFUE e, por conseguinte, o Tribunal de Justiça pode impor o pagamento de uma quantia fixa e de uma sanção pecuniária compulsória ou uma sanção pecuniária não proposta pela Comissão, sem prejuízo do limite do montante indicado para a sanção pecuniária nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE. Isso tem por base a redação idêntica do artigo 260.°, n.° 2, e n.° 3, TFUE relativamente à «quantia fixa ou [à] sanção pecuniária compulsória». Também prossegue melhor os objetivos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE no combate à transposição tardia das diretivas pelos Estados‑Membros, tendo em conta o objetivo de ter diferentes sanções pecuniárias nos Tratados ( ).

77. Contrariamente aos argumentos apresentados pela Comissão na audiência ( ), o facto de ser o artigo 260.°, n.° 3, TFUE, e não o artigo 260.°, n.° 2, TFUE, a prever que o Tribunal de Justiça «pode condenar o Estado‑Membro em causa ao pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória, no limite do montante indicado pela Comissão» não invalida esta análise. O artigo 260.°, n.° 3, TFUE alude apenas ao montante, e não à escolha da sanção pecuniária a aplicar. É possível concluir daqui que o Tribunal de Justiça não pode aplicar uma sanção pecuniária de montante superior ao sugerido pela Comissão. Contudo, tal não implica, na minha opinião, que o poder de apreciação do Tribunal fique restringido no que respeita ao tipo de sanção pecuniária a aplicar. Assim, o Tribunal de Justiça pode aplicar uma sanção pecuniária que não tenha sido proposta pela Comissão, ou ambas as sanções pecuniárias, no mesmo montante ou num montante inferior ao fixado pela Comissão.

78. Esta questão pode ter uma importância fundamental para a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 260.°, n.° 3, TFUE. Na Comunicação de 2011, a Comissão declarou que, em princípio, apenas pediria uma sanção pecuniária compulsória nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE e que desistiria da ação se o Estado‑Membro procedesse à comunicação das medidas de transposição necessárias para pôr termo à infração ( ). Recentemente, a Comissão alterou o seu critério e, em princípio, propõe a aplicação de ambas as sanções ( ). Isto contribui para explicar a razão pela qual a Comissão desistiu de tantos processos antes de o Tribunal de Justiça ter proferido decisão nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE ( ). Embora possa não ser aplicável no presente processo ( ), não se deve ignorar que o Tribunal de Justiça pode impor o pagamento de uma quantia fixa, ainda que a Comissão tenha pedido apenas uma sanção pecuniária compulsória, nos casos em que um Estado‑Membro notifica as medidas de transposição necessárias após ter sido proposta a ação no Tribunal de Justiça e antes de este proferir o seu acórdão.

79. Importa também referir que, ao contrário do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, o artigo 260.°, n.° 3, TFUE dispõe: «A obrigação de pagamento produz efeitos na data estabelecida pelo Tribunal no seu acórdão.» Nos termos do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, o Tribunal de Justiça pode fixar a data de produção de efeitos da sanção pecuniária aplicada ( ). Ainda assim, é possível deduzir que a referência expressa no artigo 260.°, n.° 3, TFUE pode constituir um instrumento útil para, no seu poder de apreciação, o Tribunal de Justiça graduar a imposição de sanções pecuniárias em circunstâncias especiais ( ).

3. Sanção pecuniária compulsória no presente processo

80. Na sequência da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 260.°, n.° 2, TFUE, a sanção pecuniária compulsória nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE deve ser estabelecida em função do nível de persuasão necessário para que o Estado‑Membro altere a sua atitude e ponha termo à infração declarada ( ). No exercício do seu poder de apreciação, compete ao Tribunal de Justiça fixar a sanção pecuniária compulsória, de modo a que esta seja, por um lado, adaptada às circunstâncias e, por outro, proporcional tanto ao incumprimento declarado como à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa. Para determinar o montante da sanção pecuniária compulsória, os critérios de base a ter em conta são, em princípio, a gravidade da infração, a sua duração e a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa. Para aplicar estes critérios, importa ter em conta, em especial, as consequências do incumprimento para os interesses públicos e privados e a urgência com que o Estado‑Membro em causa deve ser incitado a dar cumprimento às suas obrigações ( ).

81. No presente processo há que considerar que a fixação de uma sanção pecuniária compulsória é adequada enquanto medida persuasiva. A duração da infração poderia ser aumentada no caso de o Tribunal de Justiça aceitar a minha proposta no sentido de ser apreciada a partir de uma data de início diferente da que foi proposta pela Comissão. Além disso, o montante fixo poderia ser aumentado de 680 para 690 e o fator «n» de 11,99 reduzido para 11,93 caso sejam tidos em conta os valores atualizados da Comissão ( ). Tal resultaria numa sanção pecuniária compulsória diária (690 x 10 x 2,4 x 11,93 = EUR 197 560.80), superior à proposta pela Comissão (680 x 10 x 1,3 x 11,99 = EUR 105 991.60: v. n.° 20 das presentes conclusões). Tendo em conta o limite máximo previsto no artigo 260.°, n.° 3, TFUE, proponho que o Tribunal de Justiça aplique uma sanção pecuniária compulsória diária até à totalidade do montante proposto pela Comissão.

82. Em primeiro lugar, no que respeita à gravidade da infração, não estou convicto da pertinência de determinadas medidas invocadas pelo Reino de Espanha quanto à apreciação da proporcionalidade da sanção pecuniária compulsória. No Acórdão Comissão/Suécia ( ), o Tribunal de Justiça julgou improcedentes argumentos semelhantes com base no facto de que era dado assente que tais medidas não respondiam às exigências da diretiva em causa; caso contrário, o Estado‑Membro não poderia ter sido considerado em situação de incumprimento da sua obrigação de transposição. Uma vez que essas medidas não são consideradas medidas de transposição, não é igualmente pertinente a este respeito o Acórdão do Tribunal de Justiça Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres ( ).

83. Contrariamente ao que argumenta o Reino de Espanha, a apreciação da gravidade pela Comissão não parece ser o resultado de qualquer erro, tendo em conta a importância da diretiva em questão e os efeitos da violação dos interesses públicos e privados, elementos que são avaliados de forma objetiva pelo Tribunal de Justiça ( ).

84. Conforme indicado pela Comissão, a Diretiva 2014/17 visa estabelecer um quadro comum aplicável a determinados aspetos das normas dos Estados‑Membros em matéria de contratos de crédito aos consumidores garantido por hipoteca ou outro direito para imóveis de habitação ( ). A Diretiva 2014/17 foi adotada no contexto da crise financeira mundial e visa, assim, criar um mercado interno de crédito hipotecário e promover a estabilidade financeira, garantindo que os mercados de crédito hipotecário funcionem de modo responsável ( ).

85. À semelhança do que o Tribunal de Justiça já declarou no contexto dos auxílios estatais, as normas estabelecidas na Diretiva 2014/17 constituem a expressão de uma das missões essenciais conferidas à União Europeia pelo artigo 3.°, n.° 3, TUE, nomeadamente o estabelecimento de um mercado interno, bem como pelo protocolo (n.° 27) relativo ao mercado interno e à concorrência, que, em aplicação do artigo 51.° TUE, faz parte integrante dos Tratados, e nos termos do qual o mercado interno inclui um sistema que assegura que a concorrência não seja falseada ( ).

86. Os efeitos da falta de transposição da Diretiva 2014/17 nos interesses públicos e privados podem ser igualmente significativos no contexto espanhol, especialmente à luz dos problemas no setor do crédito hipotecário. Isto é demonstrado, por exemplo, na Resolução do Parlamento Europeu, de 8 de outubro de 2015, sobre legislação hipotecária e instrumentos financeiros de risco em Espanha ( ), que chamou a atenção para a situação de centenas de milhares de despejos e para a falta de proteção dos mutuários que tinha sido agravada pela crise financeira. Para fazer face a esta situação, o Parlamento Europeu, entre outros aspetos, convidou a Comissão a acompanhar atentamente a transposição em todos os Estados‑Membros da Diretiva 2014/17/UE ( ). Tal como indicado igualmente na referida resolução e nos pedidos do Reino de Espanha, as cláusulas e práticas abusivas no setor do crédito hipotecário espanhol têm sido objeto de numerosos pedidos de decisão prejudicial no Tribunal de Justiça ( ). Por conseguinte, como a Comissão indica, é grave o impacto da falta de transposição em causa, na medida em que priva os consumidores e os operadores económicos em Espanha dos direitos que lhes foram conferidos ao abrigo dessa diretiva e, além disso, compromete o regime aplicável aos mutuantes e intermediários de crédito destinado a garantir a estabilidade do sistema financeiro da União Europeia.

87. Em segundo lugar, no que respeita à duração da infração, a Comissão considera que a sanção pecuniária compulsória deve ser calculada a partir do dia seguinte ao termo do prazo de transposição da Diretiva 2014/17, ou seja, 22 de março de 2016, até à data em que a Comissão decidiu intentar uma ação por incumprimento, ou seja, 27 de abril de 2017 (v. n.° 25 das presentes conclusões).

88. No entanto, na sua jurisprudência relativa às sanções pecuniárias compulsórias nos termos do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, o Tribunal de Justiça aprecia a duração da infração a partir da prolação do primeiro acórdão até ao momento em que aprecia os factos no segundo processo, não no momento em que a Comissão intenta a ação no Tribunal de Justiça ( ). Quanto aos processos no âmbito do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, proponho, portanto, que o Tribunal de Justiça considere como a data de início da duração o incumprimento a data de referência indicada no parecer fundamentado, uma vez que é esta a data em que foi estabelecida a existência da infração, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v. n.° 35 das presentes conclusões).

89. No presente processo, a duração da infração é de cerca de 24 meses (2,4), contando‑se a partir da data em que o prazo foi fixado no parecer fundamentado (18 de janeiro de 2017) e até à data da audiência (21 de janeiro de 2019), o que pode ser considerado um período significativo ( ).

90. Deve ser julgado improcedente o argumento do Reino de Espanha no sentido de ser excluída ou, pelo menos, atenuada a sanção pecuniária compulsória da duração da infração no período entre 20 de dezembro de 2015 e 29 de outubro de 2016, durante o qual se verificou uma situação excecional relacionada com dificuldades na formação de um Governo. Na sua jurisprudência relativa ao artigo 260.°, n.° 2, TFUE, bem como ao artigo 258.° TFUE ( ), o Tribunal de Justiça tem declarado reiteradamente que um Estado‑Membro não pode invocar dificuldades da sua ordem jurídica interna para justificar o incumprimento das obrigações que decorrem do direito da União ( ). Com efeito, num processo recente relativo à aplicação de uma quantia fixa nos termos do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, o Tribunal de Justiça julgou improcedentes argumentos semelhantes aos apresentados pelo Reino de Espanha no presente processo ( ). As mesmas considerações valem para o procedimento previsto no artigo 260.°, n.° 3, TFUE. Além disso, se a duração da infração for apreciada a contar do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, ou seja, 18 de janeiro de 2017, o referido período (de 20 de dezembro de 2015 a 29 de outubro de 2016), em qualquer caso, irrelevante.

91. Em terceiro lugar, o Reino de Espanha não apresentou ao Tribunal de Justiça qualquer prova sobre a sua capacidade de pagamento.

92. Além disso, o Tribunal de Justiça recorre normalmente a um montante diário para a aplicação da sanção pecuniária compulsória nos processos relativos à adoção de alterações legislativas, designadamente em matéria de transposição ( ). Não foram aduzidos quaisquer argumentos no Tribunal de Justiça no sentido de proceder de outro modo no presente processo nem de adequar a data a partir da qual a obrigação de pagamento produz efeitos. Tendo, portanto, a concordar com o pedido formulado pela Comissão no sentido de que a sanção pecuniária compulsória diária deve produzir efeitos na data do acórdão do Tribunal de Justiça. Igualmente em conformidade com o pedido formulado pela Comissão, proponho que o Tribunal de Justiça não especifique no seu acórdão a conta «Recursos próprios da União Europeia».

VII. Despesas

93. Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino de Espanha e sendo este vencido, há que condená‑lo nas despesas. Em conformidade com o artigo 140.°, n.° 1, do mesmo Regulamento, segundo o qual os Estados‑Membros que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas, a República Francesa deve ser condenada a suportar as suas próprias despesas.

VIII. Conclusão

94. Em face destas considerações, proponho que o Tribunal de Justiça:

(1) Declare que, ao não ter adotado, até 21 de março de 2016, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2014/17/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos de crédito aos consumidores para imóveis de habitação e que altera as Diretivas 2008/48/CE e 2013/36/UE e o Regulamento (UE) n.° 1093/2010 ou, em todo o caso, ao não ter comunicado as referidas disposições à Comissão, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 42.°, n.° 1, da referida diretiva;

(2) Condene o Reino de Espanha, por força do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória diária de 105 991,60 EUR, a contar da data da prolação do acórdão no presente processo até à data em que comunicar à Comissão as disposições necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2014/17;

(3) Condene o Reino de Espanha nas despesas do processo;

(4) Condene a República Francesa a suportar as suas próprias despesas.