RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado no processo C-345/88 ( *1 )

I — Matéria de facto e tramitação do processo

1. Enquadramento legal

A fim de garantir o escoamento dos excedentes de leite na Comunidade, o Regulamento (CEE) n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), prevê, no seu artigo 10.°, a concessão de ajudas para o leite desnatado produzido na Comunidade e utilizado na alimentação de animais.

Nos termos do n.° 1 do artigo 10.° do mesmo regulamento, as regras gerais que regerão essas ajudas são adoptadas pelo Conselho, nos termos do n.° 2 do artigo 10.°, ao passo que a Comissão aprovará as modalidades de aplicação desta ajuda, segundo o procedimento do comité de gestão (artigo 10.°, n.° 3).

O Regulamento (CEE) n.° 986/68 do Conselho, de 15 de Julho de 1968, que estabelece as regras gerais relativas à concessão de ajudas para o leite desnatado e o leite desnatado em pó destinados à alimentação de animais (JO L 169, p. 4; EE 03 F2 p. 194), fixou as regras gerais da concessão de ajudas.

Dado que o leite desnatado é tradicionalmente destinado à alimentação de vitelos, o Conselho decidiu, em 1977, criar um incentivo especial à utilização deste produto na alimentação de outros animais, como os porcos. O regime das ajudas, em vigor desde 1968, foi assim objecto de um desdobramento, de tal forma que a utilização do leite desnatado na alimentação de vitelos continuou a dar direito ao pagamento da ajuda, ao mesmo tempo que foi instituída uma ajuda mais elevada, a chamada «ajuda especial», destinada à utilização deste produto na criação de outros animais, pelo Regulamento (CEE) n.° 876/77 do Conselho, de 26 de Abril de 1977, que altera o Regulamento n.° 986/68 (JO L 106, p. 24; EE 03 F12 p. 108).

A dualidade deste regime implica, no entanto, o risco de as ajudas serem desviadas do seu objectivo, designadamente nas chamadas explorações mistas, aquelas em que são simultaneamente criados vitelos e outros animais. A fim de evitar qualquer risco de fraude, a Comissão instituiu um sistema de controlo, cujas modalidades fixou no Regulamento (CEE) n.° 2793/77, de 15 de Dezembro de 1977, relativo às regras de aplicação de uma ajuda especial para o leite desnatado destinado à alimentação dos animais com exclusão dos vitelos jovens (JO L 321, p. 30; EE 03 F13 p. 156), o qual tem por base o n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento n.° 804/68.

Nos termos do artigo 3.° do Regulamento n.° 2793/77, a ajuda especial só é concedida para as quantidades de leite desnatado abrangidas por um compromisso assumido pelo produtor. A este respeito, a indústria em causa deve apresentar um documento em que o produtor se comprometa a respeitar as condições estabelecidas no artigo 4.° do regulamento. No que respeita às explorações especializadas, o artigo 4.°, n.° 1, alínea b), implica para o produtor a obrigação:

— não possuir vitelos jovens ou, se o produtor os possuir, de só adquirir leite desnatado desnaturado à indústria de acordo com o n.° 1, terceiro travessão, da alínea b) do artigo 3.°;

— de dirigir à indústria em causa, antes do início de cada trimestre civil, uma relação das suas existências em gado.

O Regulamento (CEE) n.° 1438/79 da Comissão, de 11 de Julho de 1979, que estabelece a quarta alteração no Regulamento (CEE) n.° 2793/77 relativo às regras de aplicação de uma ajuda especial para o leite desnatado destinado à alimentação dos animais que não sejam os vitelos jovens (JO L 175, p. 23; EE 03 F16 p. 158), alterou o n.° 1, alínea b), do artigo 4.°, de forma a que, a partir de 1 de Janeiro de 1980, o produtor deverá assumir o compromisso de dirigir à indústria, segundo escolha feita pelo Estado-membro interessado, ou seja, como anteriormente, antes do início de cada trimestre civil, uma relação das suas existências de gado, ou, antes do início de cada ano civil, uma declaração relativa à situação média do gado existente na exploração.

Este mesmo artigo 4.° foi completado pelo Regulamento (CEE) n.° 188/83 da Comissão, de 26 de Janeiro de 1983, que estabelece a décima segunda alteração do Regulamento n.° 2793/77, relativo às regras de aplicação de uma ajuda especial para o leite desnatado destinado à alimentação dos animais com exclusão dos vitelos jovens QO L 25, p. 14; EE 03 F27 p. 3). Este regulamento acrescenta um número três ao artigo 4.°, estabelecendo que «o montante da ajuda é reduzido em 10 %, para o período em causa, no caso de as declarações à fábrica de lacticínios relativas aos efectivos em gado..., serem feitas tardiamente e se o atraso não exceder 10 dias» [n.° 1, alínea b), do artigo 1.° do Regulamento n.° 188/83]. Este regulamento entrou em vigor em 30 de Janeiro de 1983.

O n.° 3, alínea b), do artigo 5.° do Regulamento n.° 2793/77 prevê que o pedido de pagamento da ajuda especial é dirigido pela indústria à autoridade nacional competente. Na qualidade de beneficiária directa desta ajuda, a indústria deve apresentar ainda, ao mesmo tempo que esse pedido, uma declaração certificando que «renuncia à ajuda especial ou a reembolsará, conforme o caso, integral ou parcialmente, à autoridade competente no caso de se ter constatado que o produtor não respeitou um dos compromissos mencionados no artigo 4.°».

2. Antecedentes do processo principal

O processo principal opõe a indústria Butterabsatz Osnabrück-Emsland e.G. (adiante «Butterabsatz») ao Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft. Em 1979 e 1980, a Butterabsatz solicitou ao Bundesamt a atribuição de ajudas especiais. A Butterabsatz fez acompanhar cada um destes pedidos da declaração prevista no n.° 3, alínea b), do artigo 5.°, do Regulamento n.° 2793/77.

Em resposta, o Bundesamt concedeu ajudas especiais no montante de cerca de 6,5 milhões de DM para o período entre Setembro de 1979 e Setembro de 1980.

Em Julho de 1980 e em Junho de 1981, o Bundesamt efectuou controlos nas instalações da Butterabsatz em Beesten (República Federal da Alemanha); verificou que cinco produtores de porcos não tinham dirigido, por escrito, antes do início de cada trimestre civil, uma relação das suas existências em gado nos formulários previstos para o efeito. Após o controlo efectuado em Julho de 1980, a Butterabsatz elaborou as relações das existências em gado que faltavam com base em informações telefónicas fornecidas pelos produtores, tendo procedido ao seu envio. Os produtores não assinaram os formulários em questão. Mediante notificações enviadas em 25 de Junho e 9 de Novembro de 1981, o Bundesamt exigiu à Butterabsatz o reembolso de parte das ajudas especiais pagas, no montante de cerca de 141000 DM, pelo facto de os cinco produtores em questão não terem dirigido à indústria a relação das suas existências em gado.

Destas duas decisões de reembolso, a Butterabsatz interpôs recurso para o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Este, por sentenças de 19 de Maio de 1983, anulou as duas decisões, com o fundamento de o Bundesamt não ter, face à Butterabsatz, qualquer direito de repetição. A única condição prevista pelo Regulamento n.° 2793/77 para a concessão da ajuda é a obrigação de os produtores assumirem os seus compromissos, o que foi feito pelos cinco produtores em questão. O facto de esse compromisso ter apenas sido prestado de forma incompleta não tem quaisquer consequências negativas.

O Bundesamt interpôs recurso destas decisões junto do Verwaltungsgerichthof Kassel, o qual, em acórdãos de 9 de Junho de 1986, concedeu provimento ao recurso, no que respeita ao pedido de reembolso relativo ao período de Outubro a Dezembro de 1979. O Verwaltunsgerichthof manifestou dúvidas quanto à competência da Comissão para impor condições suplementares à concessão da ajuda, mas não analisou a questão da validade das disposições em questão, pelo facto de o reembolso da Butterabsatz resultar, de qualquer modo, das declarações de compromisso.

No entanto, na parte respeitante ao reembolso exigido pelo período de Janeiro a Setembro de 1980, o Verwaltungsgerichthof negou provimento ao recurso: a obrigação imposta aos produtores de enviar trimestralmente uma relação das suas existências em gado foi eliminada em resultado da modificação introduzida, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1980. Na verdade, a República Federal da Alemanha não efectuou a escolha entre a comunicação trimestral ou anual das existências em gado, pelo menos até Setembro de 1980, de forma que deixou subsistir uma lacuna jurídica.

Ambas as partes interpuseram recurso de revista destes acórdãos, para o Bundesverwaltungsgericht.

3. Observações do Bundesverwaltungsgericht

O Bundesverwaltungsgericht deduz do conjunto das disposições aplicáveis que nenhuma delas prevê expressamente que o respeito do compromisso assumido pelo produtor de enviar relações das existências em gado à indústria constitui pressuposto da concessão da ajuda especial. Se se trata de uma regra material, só o Conselho é competente para a aprovar, nos termos do n.° 2 do artigo 10.° do Regulamento n.° 804/68. Por outro lado, o Regulamento n.° 2793/77 da Comissão estabeleceu que a indústria deve assumir o compromisso de reembolsar a ajuda paga no caso de o produtor não respeitar o seu compromisso. Esta obrigação da indústria explica-se pelo facto de o respeito do compromisso assumido pelo produtor não constituir condição legal da concessão da ajuda. Por outras palavras, era necessário um compromisso autónomo de reembolso da ajuda por parte da indústria, o que obrigava esta a velar por que os produtores respeitassem os respectivos compromissos. O Bundesamt podia, assim, basear o direito de reembolso das ajudas especiais nas declarações de compromisso subscritas pela Butterabsatz, nos termos das normas comunitárias. Se estas fossem inválidas, seria necessário verificar se o Bundesamt pode opor à Butterabsatz direitos resultantes dessas declarações de compromisso.

Foi com base nestas razões que o Bundesverwaltungsgericht submeteu ao Tribunal, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, quatro questões prejudiciais.

Relativamente à primeira questão, o tribunal nacional deduz da distinção, efectuada pelos n.os 2 e 3 do artigo 10.° do Regulamento n.° 804/68, entre as «regras gerais que regerão» as ajudas e as «condições de concessão» dessas ajudas, que são determinadas pelo Conselho, por um lado, e as «modalidades de aplicação» que são aprovadas pela Comissão, por outro, ser duvidoso que a Comissão tenha poderes para aprovar a regra em causa.

Com a segunda questão pretende-se saber se as disposições em causa não são contrárias ao princípio da proporcionalidade. A indústria deve comprometer-se a reembolsar integralmente a ajuda, mesmo quando o prazo previsto seja levemente ultrapassado. A Comissão previu no n.° 3 do artigo 4.° do Regulamento n.° 2793/77, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 188/83, que, no caso de as declarações serem enviadas tardiamente, mas sem que esse atraso exceda dez dias, o montante da ajuda é reduzido em 10 % para o período em causa. No entanto, esta disposição apenas entrou em vigor em 30 de Janeiro de 1983.

Relativamente às terceira e quarta questões, o tribunal nacional manifesta dúvidas quanto aos efeitos, sobre as obrigações dos produtores, da omissão de um Estado-membro de efectuar a escolha entre as duas alternativas de que dispõe em virtude da alteração do Regulamento n.° 1438/79.

4. As questões prejudiciais

As questões prejudiciais do Bundesverwaltungsgericht são as seguintes:

«1) O n.° 3, alínea b), do artigo 5.° do Regulamento n.° 2793/77 da Comissão, de 15 de Dezembro de 1977, na medida em que estabelece como requisito da concessão de uma ajuda especial a apresentação pela recorrente de uma declaração em que esta se comprometa a reeembolsar a ajuda especial no caso de o produtor não ter respeitado um dos compromissos mencionados no artigo 4.°, é ilegal por a Comissão não ter sido autorizada pelo n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, a adoptar tal regra de direito material?

2) O n.° 3, alinea b), do artigo 5.° do Regulamento n.° 2793/77, na medida em que determina que a industria requerente da ajuda especial deve apresentar uma declaração em que se comprometa a reembolsar a ajuda especial no caso de se verificar que um produtor não respeitou, designadamente, o compromisso de lhe enviar, antes do início de cada trimestre, uma relação das suas existências em gado, nos termos do n.° 1, alínea b), segundo travessão, do artigo 4.°, é ilegal por violar o princípio da proporcionalidade, uma vez que a indústria tem de comprometer-se a reembolsar integralmente a ajuda especial na parte respeitante ao produtor e ao trimestre em questão, mesmo no caso de este produtor ter excedido, apenas em alguns dias, o prazo de envio da relação, e de se verificar que utilizou devidamente o leite desnatado subvencionado na alimentação animal?

3) O n.° 3 do artigo 1.° do Regulamento n.° 1438/79 da Comissão, de 11 de Julho de 1979, deve ser interpretado no sentido a) de que as obrigações impostas até 31 de Dezembro de 1979 aos produtores, nos termos do n.° 1, alínea b), segundo travessão, do artigo 4.°, do Regulamento n.° 2793/77, de apresentarem as relações trimestrais das suas existências em gado, extin-guem-se em 1 de Janeiro de 1980, b) ou de que estas obrigações dos produtores de gado subsistem para além de 31 de Dezembro de 1979 até ao momento em que o Estado-membro em questão proceda à escolha, que lhe é oferecida, entre relações das existências em gado anuais ou trimestrais?

4) O n.° 4, primeiro parágrafo, do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 2793/77 deve interpretar-se no sentido a) de que a noção de “compromisso mencionado no artigo 4.°” se refere às obrigações impostas aos produtores pelo artigo 4.°, na redacção aplicável, b) ou de que as obrigações assumidas antes de 1 de Janeiro de 1980 através das declarações de compromisso dos produtores, designadamente as de apresentarem relações trimestrais das existências em gado, não perdem a validade no caso de as obrigações que lhe servem de base, fixadas no artigo 4.°, serem modificadas ou extintas em consequência de posteriores alterações do conteúdo dessa disposição (no caso presente, introduzidas pelo n.° 3 do artigo 1.° do Regulamento n.° 1438/79)?»

5. Tramitação do processo

A decisão de reenvio do Bundesverwaltungsgericht de 1 de Setembro de 1988 deu entrada na Secretaria do Tribunal em 28 de Novembro de 1988.

Nos termos do artigo 20.° do protocolo relativo ao estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas:

— em representação da sociedade Butterabsatz Osnabrück-Emsland e.G., parte no processo principal e recorrida no recurso de revista, por Jürgen Gündisch, advogado do foro de Hamburgo,

— em representação do Governo da República Federal da Alemanha, parte no processo principal e recorrente no recurso de revista, por Michael Bergemann, Regierungsrat no Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, na qualidade de agente,

— em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Bernhard Jansen, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente.

Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu remeter o processo à Quarta Secção e dar início à fase oral sem instrução.

II — Resumo das observações escritas

1. A competência da Comissão para aprovar modalidades de aplicação (primeira questão)

A Butterabsatz começa por salientar que a obrigação de reembolsar a ajuda decorre exclusivamente de um compromisso não previsto por um regulamento de base comunitário. Nem a imposição de tal compromisso, nem a fixação de pesadas sanções em caso de ultrapassagem dos prazos podem ser considerados como modalidades de aplicação cuja adopção seja da competência da Comissão.

No acórdão de 15 de Maio de 1984, Zuckerfabrik Franken (121/83, Recueil p. 2039), relativo a uma disposição semelhante à do artigo 10.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 804/68, o Tribunal entendeu que a Comissão é competente para adoptar quaisquer medidas de execução necessárias ou úteis à aplicação de uma regulamentação de base, desde que essas medidas não sejam contrárias a esta ou às regras de execução fixadas pelo Conselho. Através do n.° 3, alínea b), do artigo 5.° do Regulamento n.° 2793/77, a Comissão impôs, sem qualquer necessidade, novas condições para a concessão da ajuda. Ao estabelecer que as ajudas que satisfaçam as condições fixadas pelo Conselho podem ser repetidas a posteriori, no caso de não serem respeitados os prazos de uma obrigação administrativa, a Comissão alterou, de facto, as regras gerais estabelecidas pelo Conselho.

O Governo alemão e a Comissão salientam que o Tribunal já analisou a validade do n.° 3, alínea b), do artigo 5.°, do Regulamento n.° 2793/77, no seu acórdão de 28 de Junho de 1984, Nordbutter (187/83 e 190/83, Recueil p. 2553). Este acórdão considera que a disposição em causa não viola os princípios gerais da responsabilidade civil reconhecidos pelo direito comunitário. O Tribunal reconheceu que, ao adoptar esta disposição, a Comissão não excedeu o poder de aprovar as modalidades de aplicação conferido pelo n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento n.° 804/68.

Por outro lado, a declaração em causa integra o sistema de disposições destinadas a evitar a utilização abusiva deste regime de ajuda; torna-se necessária para garantir o bom funcionamento deste regime, estando assim sujeita às modalidades de aplicação deste. Neste sentido, pode invocar-se o acórdão do Tribunal, de 18 de Outubro de 1988, Bayernwald (121/87, Colect. p. 6273), proferido num caso semelhante ao actual.

2. Violação do princípio da proporcionalidade (segunda questão)

Segundo a Butterabsatz, o n.° 3, alínea b), do artigo 5.°, do Regulamento n.° 2793/77 é inválido por violar o princípio da proporcionalidade. Observa que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal (acórdão de 24 de Setembro de 1985, Man Sugar, 181/84, Recueil p. 2897), deve começar por verificar-se se os meios a que uma disposição recorre para realizar o objectivo por ela visado, são apropriados e necessários para esse efeito. Sempre que uma regulamentação comunitária estabelece a distinção entre uma obrigação principal e uma obrigação acessória de natureza administrativa, o incumprimento desta última não pode ser sancionado de forma mais severa que o incumprimento da obrigação principal. Nos casos como o presente, trata-se de uma dessas obrigações acessórias de natureza administrativa; as relações das existências em gado servem apenas para controlar a execução das obrigações impostas às indústrias e aos produtores, a fim de impedir que o leite desnatado seja utilizado na alimentação de vitelos jovens. No caso em apreço, esse objectivo fora já alcançado pelo facto de os cinco produtores em questão serem empresas de engorda de porcos; só não foi, assim, cumprida a obrigação acessória.

Além disso, a indústria beneficiária da subvenção não pode, por si só, cumprir a obrigação de elaborar as relações das existências em gado. Necessita da colaboração dos produtores a quem vende o leite desnatado a baixo preço. Em caso de perda da ajuda, a indústria não pode reaver esses montantes dos produtores. A revogação da ajuda constitui, deste modo, um prejuízo irreparável.

O facto de a Comissão ter adoptado, com o Regulamento n.° 188/83, uma sanção mais moderada, demonstra ter ela própria reconhecido que a sanção inicialmente prevista violava o princípio da proporcionalidade. Dado que o Regulamento n.° 188/83 não se encontrava ainda em vigor no período em questão, o Tribunal apenas pode declarar a invalidade da regulamentação anterior.

O Governo alemão e a Comissão começam por salientar que o Tribunal, no acórdão de 8 de Outubro de 1986, Nordbutter (9/85, Colect. p. 2831), declarou que a regulamentação comunitária tem em conta a desvantagem significativa resultante da perda total do benefício da ajuda em caso de ultrapassagem pouco significativa dos prazos estabelecidos. A redução da ajuda prevista no n.° 3 do artigo 4.° do Regulamento n.° 2793/77, para o caso de o atraso não exceder dez dias, deve ser vista como um afloramento do princípio da proporcionalidade. O facto de tal disposição não existir antes de Janeiro de 1983, não pode ter por consequência que o n.° 3, alínea b), do artigo 5.°, do Regulamento n.° 2793/77 seja «inválido», na parte respeitante à ultrapassagem dos prazos de apresentação da relação das existências em gado. Deve, aliás, notar-se que o tribunal de reenvio não se referiu ao artigo 2° do Regulamento n.° 188/83, que prevê expressamente que a modificação da sanção seja aplicável, a requerimento do interessado, aos pedidos de ajuda já apresentados. Esta retroactividade pode aplicar-se ao presente caso, dado que o pedido de ajuda não tinha ainda sido objecto de decisão definitiva quando entrou em vigor o Regulamento n.° 188/83.

A Comissão entende, no entanto, que a redacção inicial da disposição em questão não era igualmente desproporcionada, dada a importância fundamental da apresentação prévia das relações das existências em gado para a eficácia dos controlos.

3. A aplicação do n.° 3 do artigo 1.° do Regulamento n. ° 1438/79 (terceira e quarta questões)

A Butterabsatz salienta que as disposições do direito comunitário devem ser interpretadas de forma estrita, designadamente, quando determinem consequências como o reembolso de uma ajuda já paga. A letra do n.° 3 do artigo 1.° do Regulamento n.° 1438/79 parece indicar que a obrigação de enviar uma relação das existências em gado antes do início de cada trimestre civil deixou de vigorar a partir de 1 de Janeiro de 1980. Quando o Estado-membro não tenha escolhido entre os dois sistemas previstos na regulamentação comunitária, não pode impor-se ao beneficiário da ajuda uma sanção tão pesada como o reembolso desta.

O Governo alemão e a Comissão observam que, de acordo com o espírito e a finalidade do Regulamento n.° 2793/77, a obrigação de os produtores comunicarem as existências em gado continua em vigor até ao momento em que o Estado-membro em causa tenha efectuado a escolha entre a comunicação trimestral ou a anual das existências em gado. O sistema de controlo não foi substituído por um sistema diferente; foi apenas completado, a fim de facilitar a gestão administrativa a nível nacional. E evidente que, no âmbito de um sistema de controlo, o legislador comunitário não pode ter tido a intenção de eliminar a obrigação de declarar as existências em gado e de perder, deste modo, um instrumento de controlo no caso de um Estado-membro não efectuar a escolha entre os dois sistemas previstos.

O Governo alemão acrescenta ter exercido a sua faculdade de escolha antes de 1 de Janeiro de 1980.

A propósito da quarta questão, o Governo alemão e a Comissão entendem que, devendo os compromissos satisfazer as exigências mencionadas no artigo 4.° do Regulamento n.° 2793/77, devem, em consequência, adaptar-se a qualquer alteração deste artigo.

III — Pedidos da Comissão

A Comissão propôs que as questões prejudiciais sejam respondidas da seguinte forma:

«1) A análise das questões submetidas não revelou qualquer elemento susceptível de pôr em causa a validade do n.° 3, alínea b), do artigo 5.° do Regulamento n.° 2793/77.

2) O n.° 1, alínea b), segundo travessão, do artigo 4.° do Regulamento n.° 2793/77, na redacção que lhe foi dada pelo n.° 3 do artigo 1.° do Regulamento n.° 1438/79, deve interpretar-se no sentido de que as explorações especializadas continuam vinculadas, mesmo após 31 de Dezembro de 1979, a apresentar previamente a relação trimestral das suas existências em gado à indústria competente, enquanto o Es-tado-membro em causa não fizer uso da sua faculdade de escolher outro sistema.

3) Os compromissos dos produtores são afectados por qualquer alteração do artigo 4.° do Regulamento n.° 2793/77. As alterações ficam, contudo, sem efeito, nos casos como o presente, na medida em que a modificação dos compromissos dependa do exercício pelo Estado-membro competente da sua faculdade de escolha, e em que este Estado-membro não tenha ainda feito uso dessa faculdade.»

IV — Resposta à questão colocada pelo Tribunal

O Tribunal solicitou ao Governo alemão que indicasse em que momento e de que forma tinha exercido a faculdade de escolha, prevista no n.° 3 do artigo 1.° do Regulamento n.° 1438/79, entre o sistema de controlo baseado nas relações trimestrais das existências em gado e o da declaração anual relativa à média das existências em gado.

O Governo alemão respondeu que efectuou essa escolha logo após a publicação do Regulamento n.° 1438/79, de 11 de Julho de 1979. Sob a forma de decisão geral, comunicada às indústrias através da circular n.° 6/1979, de 5 de Novembro de 1979, o Governo alemão deu publicidade à sua intenção de optar pelo sistema de controlo das relações trimestrais das existências em gado. O motivo da manutenção deste tipo de controlo foi o de que apenas a relação trimestral das existências em gado permitia garantir uma apreciação o mais exacta possível do estado efectivo deste.

O Governo alemão apresentou cópia da circular em questão.

T. Koopmans

Juiz relator

( *1 ) Língua do processo: alemão.

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL (Quarta Secção)

18 de Janeiro de 1990 ( *1 )

No processo C-345/88,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo Bundesverwaltungsgericht, com vista a obter, no litígio pendente nesse tribunal entre

República Federal da Alemanha, representada pelo Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft,

e

Butterabsatz Osnabrück-Emsland e.G., com sede em Osnabrück

uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 2793/77 da Comissão, de 15 de Dezembro de 1977, relativo às regras de aplicação de uma ajuda especial para o leite desnatado destinado à alimentação dos animais com exclusão dos vitelos jovens (JO L 321, p. 30; EE 03 F13 p. 156),

O TRIBUNAL (Quarta Secção),

constituído pelos Srs. C. N. Kakouris, presidente de secção, T. Koopmans e M. Diez de Velasco, juízes,

advogado-geral: F. G. Jacobs

secretario: H. A. Rühl, administrador principal

considerando as observações apresentadas:

— em representação da sociedade Butterabsatz, parte no processo principal e recorrida em revista, por Jürgen Gündisch, advogado do foro de Hamburgo,

— em representação da República Federal da Alemanha, parte no processo principal e recorrente em revista, por Michael Bergemann, Regierungsrat no Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, na qualidade de agente,

— em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Bernhard Jansen, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente,

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 11 de Outubro de 1989,

ouvidas as conclusões apresentadas pelo advogado-geral na audiência de 22 de Novembro de 1989,

profere o presente

Acórdão

1 Por decisão de 1 de Setembro de 1988, entrada na Secretaria do Tribunal em 28 de Novembro do mesmo ano, o Bundesverwaltungsgericht submeteu, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, várias questões prejudiciais respeitantes à validade e à interpretação de determinadas disposições do Regulamento n.° 2793/77 da Comissão, de 15 de Dezembro de 1977, relativo às regras de aplicação de uma ajuda especial para o leite desnatado destinado à alimentação dos animais com exclusão dos vitelos jovens (JO L 321, p. 30; EE 03 F13 p. 156).

2 O referido Regulamento n.° 2793/77 foi adoptado pela Comissão a fim de instituir um sistema de controlo do destino da ajuda em causa. Tal sistema era considerado necessário pelo facto de o montante da ajuda concedida para a utilização do leite desnatado na alimentação de animais variar conforme o produto em causa seja destinado à alimentação de vitelos jovens ou à de outros animais, designadamente de porcos. Com vista à realização desse controlo, o regulamento impõe, designadamente, obrigações relativas às explorações «especializadas», que não detêm vitelos jovens, assim como às explorações «mistas», que detêm, simultaneamente, vitelos jovens e outros animais. As indústrias de lacticínios apenas podem beneficiar da ajuda especial destinada a animais que não sejam vitelos jovens se apresentarem um compromisso escrito em que o produtor declare apenas utilizar o leite desnatado na alimentação do seu gado, relativamente ao qual deve enviar regularmente uma relação exacta à indústria em questão.

3 As questões prejudiciais foram levantadas no âmbito de um litígio entre uma indústria de lacticínios alemã, a Butterabsatz Osnabrück-Emsland e.G. (adiante «Butter-absatz»), e o organismo de intervenção alemão no sector dos produtos lácteos, o Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (instituto federal de alimentação e silvicultura). Este tinha exigido o reembolso da ajuda especial concedida à indústria pelo facto de esta não ter obtido em devido tempo as relações das existências em gado de cinco produtores de explorações especializadas.

4 Perante as instâncias nacionais que foram sucessivamente chamadas a conhecerem do litígio, o Bundesamt invocou o n.° 3, alínea b), do artigo 5.° do Regulamento n.° 2793/77, segundo o qual qualquer pedido de pagamento de ajuda especial dirigido pela indústria à autoridade competente deve ser acompanhado de uma declaração que certifique que a indústria «renuncia à ajuda especial ou a reembolsará» no caso de se ter constatado que o produtor não respeitou um dos compromissos mencionados no artigo 4.° do regulamento. Nos termos do n.° 1, alínea b), segundo travessão, do artigo 4.°, o produtor compromete-se em relação à indústria e à autoridade competente, tratando-se de exploração especializada, «a dirigir à indústria em causa, antes do início de cada trimestre civil, uma relação das suas existências em gado».

5 O Bundesverwaltungsgericht considerou que o litígio suscitava problemas de validade e de interpretação destas duas disposições. Deste modo, suspendeu a instância a fim de submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes quatro questões prejudiciais : «1) O n.° 3, alínea b), do artigo 5.° do Regulamento n.° 2793/77 da Comissão, de 15 de Dezembro de 1977, na medida em que estabelece como requisito da concessão de uma ajuda especial a apresentação pela recorrente de uma declaração em que esta se comprometa a reeembolsar a ajuda especial no caso de o produtor não ter respeitado um dos compromissos mencionados no artigo 4.°, é ilegal por a Comissão não ter sido autorizada pelo n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, a adoptar tal regra de direito material? 2) O n.° 3, alínea b), do artigo 5.° do Regulamento n.° 2793/77, na medida em que determina que a industria requerente da ajuda especial deve apresentar uma declaração em que se comprometa a reembolsar a ajuda especial no caso de se verificar que um produtor não respeitou, designadamente, o compromisso de lhe enviar, antes do início de cada trimestre, uma relação das suas existências em gado, nos termos do n.° 1, alínea b), segundo travessão, do artigo 4.°, é ilegal por violar o princípio da proporcionalidade, uma vez que a indústria tem de comprometer-se a reembolsar integralmente a ajuda especial na parte respeitante ao produtor e ao trimestre em questão, mesmo no caso de este produtor ter excedido, apenas em alguns dias, o prazo de envio da relação, e de se verificar que utilizou devidamente o leite desnatado subvencionado na alimentação animal? 3) O n.° 3 do artigo 1.° do Regulamento n.° 1438/79 da Comissão, de 11 de Julho de 1979, deve ser interpretado no sentido a) de que as obrigações impostas até 31 de Dezembro de 1979 aos produtores, nos termos do n.° 1, alínea b), segundo travessão, do artigo 4.°, do Regulamento n.° 2793/77, de apresentarem as relações trimestrais das suas existências em gado, extinguem-se em 1 de Janeiro de 1980, b) ou de que estas obrigações dos produtores de gado subsistem para além de 31 de Dezembro de 1979 até ao momento em que o Estado-membro em questão proceda à escolha, que lhe é oferecida, entre relações das existências em gado anuais ou trimestrais? 4) O n° 4, primeiro parágrafo, do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 2793/77 deve interpretar-se no sentido a) de que a noção de “compromisso mencionado no artigo 4.°” se refere às obrigações impostas aos produtores pelo artigo 4.°, na redacção aplicável, b) ou de que as obrigações assumidas antes de 1 de Janeiro de 1980 através das declarações de compromisso dos produtores, designadamente as de apresentarem relações trimestrais das existências em gado, não perdem a validade no caso de as obrigações que lhe servem de base, fixadas no artigo 4.°, serem modificadas ou extintas em consequência de posteriores alterações do conteúdo dessa disposição (no caso presente, introduzidas pelo n.° 3 do artigo 1.° do Regulamento n.° 1438/79)?»

6 Para mais ampla exposição da matéria de facto do processo principal, da tramitação do processo e das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida em que sejam necessários à fundamentação da decisão do Tribunal.

Quanto às primeira e segunda questões [validade do n.° 3, alínea b), do artigo 5.° do Regulamento n.° 2793/77]

7 As duas primeiras questões respeitam à validade do disposto no n.° 3, alínea b), do artigo 5.°, do Regulamento n.° 2793/77, que exige uma declaração da indústria relativa aos compromissos subscritos pelos produtores. Com a primeira questão pretende saber-se se a Comissão era competente para aprovar tal disposição, enquanto que a segunda questão visa apurar se a sanção prevista, o reembolso da ajuda paga, não é desproporcionada tratando-se de um ligeiro atraso verificado na entrega das necessárias relações das existências em gado.

8 Deve, antes de mais, notar-se que a primeira questão se baseia na tese de que a disposição em causa vem acrescentar uma condição material às condições previstas pelos regulamentos do Conselho no que respeita à concessão da ajuda especial.

9 Contudo, esta tese não é correcta. As exigências previstas no n.° 3 do artigo 5.° fazem parte do sistema de controlo e de prova cuja introdução era necessária a fim de garantir o bom funcionamento do regime da ajuda. Dado que estas exigências se enquadram nas regras de aplicação do regime das ajudas ao leite desnatado e ao leite desnatado em pó produzidos na Comunidade e utilizados na alimentação de animais, a Comissão tinha poderes para as estabelecer, nos termos do n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento (CEE) n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, relativo à organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), que constitui o regulamento de base na materia.

10 Dado que nenhum elemento do processo permite concluir que, ao estabelecer este sistema de controlo, a Comissão foi além do que seria necessário para garantir o bom funcionamento do regime de ajudas, há que concluir que esta instituição não excedeu os poderes que lhe foram conferidos.

11 Em consequência, há que reconhecer que a Comissão era competente para aprovar a disposição em causa.

12 A Butterabsatz alega, no entanto, que o reconhecimento pelo Tribunal da competência da Comissão implica que a obrigação imposta pela norma em questão seja uma obrigação acessória de natureza administrativa. Ora, o incumprimento de tal obrigação não pode ser objecto de uma sanção tão severa como a prevista para o incumprimento da obrigação principal.

13 O tribunal nacional abordou o mesmo problema, na sua segunda questão, do ponto de vista do princípio da proporcionalidade, dado que, de acordo com a norma em questão, a indústria deve comprometer-se a reembolsar integralmente a ajuda especial, mesmo quando os produtores em questão apenas tenham excedido ligeiramente, por exemplo, em alguns dias, o prazo fixado para o envio à indústria das respectivas relações das existências em gado.

14 Deve notar-se que a análise do processo não revela que, no caso do processo principal, a ultrapassagem dos prazos tenha sido de apenas de alguns dias. Cabe, no entanto, ao tribunal nacional, e não ao Tribunal, efectuar as necessárias averiguações a este respeito, tirando daí as eventuais consequências. De qualquer modo, a questão tal como foi posta deve ser entendida como referida especialmente a uma ultrapassagem do prazo em apenas alguns dias.

15 Deve, a este respeito, salientar-se que o Regulamento (CEE) n.° 188/83 da Comissão, de 26 de Janeiro de 1983, que estabelece a décima segunda alteração do Regulamento n.° 2793/77 (JO L 25, p. 14; EE 03 F27 p. 3), acrescentou como novo número ao artigo 4.° deste último regulamento, nos termos do qual «no caso de as declarações à fábrica de lacticínios relativas ao inventário do efectivo... serem feitas tardiamente, e se o atraso não exceder 10 dias, o montante da ajuda é reduzido em 10 % para o período em causa».

16 E ceno que o Regulamento n.° 188/83 foi aprovado apenas depois dos factos que deram origem ao processo principal, mas, nos termos do artigo 2.° deste regulamento, o novo número do artigo 4.° do Regulamento n.° 2793/77 é aplicável, a requerimento do interessado, aos pedidos de ajuda já apresentados ao abrigo deste último regulamento.

17 Resulta do objectivo do Regulamento n.° 188/83, destinado a evitar que a aplicação estrita dos prazos determine a perda total da ajuda em caso de ligeira ultrapassagem destes, bem como do contexto do Regulamento n.° 2793/77, no qual se integra o novo número do artigo 4.°, que a retroactividade prevista no n.° 2 do Regulamento n.° 188/83 se aplica não apenas aos pedidos de ajuda que não foram ainda objecto de decisão, mas também aos pedidos de reembolso da ajuda ainda pendentes. De facto, o problema da desproporcionalidade da perda total da ajuda em caso de ligeira ultrapassagem dos prazos coloca-se nos mesmos termos em ambos os casos.

18 Em consequência, a alteração introduzida pelo Regulamento n.° 188/83, no que respeita à ligeira ultrapassagem do prazo previsto para o envio da relação das existências em gado, pode ser invocada por uma indústria, tanto em apoio de um pedido de ajuda, como contra um pedido de reembolso, sempre que o pedido de ajuda seja anterior à entrada em vigor deste regulamento.

19 Perante esta situação jurídica, podia ainda colocar-se a questão de saber se o princípio da proporcionalidade não é violado pelo facto de o direito à ajuda especial se extinguir completamente quando a ultrapassagem do prazo previsto é superior a dez dias. No entanto, o Tribunal declarou já, no acórdão de 8 de Outubro de 1986, Nordbutter (9/85, Colect. p. 2831), que o Regulamento n.° 188/83 tem em conta a importante desvantagem que resulta da perda total da ajuda no caso de ligeira ultrapassagem dos prazos previstos, e que não compete ao juiz determinar se os órgãos legislativos da Comunidade deviam ter fixado, como ligeira ultrapassagem, um período um pouco mais longo do que o fixado.

20 Resulta das considerações precedentes que as normas aplicáveis em matéria de ultrapassagem do prazo de apresentação das declarações relativas às existências em gado não são contrárias ao princípio da proporcionalidade.

21 Em consequência, deve responder-se às primeira e segunda questões que a análise destas não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do n.° 3, alínea b), do artigo 5.° do Regulamento n.° 2793/77 da Comissão.

Quanto às terceira e quarta questões (interpretação das normas relativas à declaração das existências em gado)

22 O Regulamento (CEE) n.° 1438/79 da Comissão, de 11 de Julho de 1979, que estabelece a quarta alteração no Regulamento n.° 2793/77 (JO L 175, p. 23; EE 03 F16 p. 158), alterou o n.° 1, alínea b), do artigo 4.°, deste ùltimo regulamento, no sentido de que, a partir de 1 de Janeiro de 1980, o produtor deve comprometer-se a comunicar à indùstria, «segundo a escolha feita pelo Estado-membro interessado», quer, como anteriormente, uma relação das suas existências em gado antes do início de cada trismestre civil, quer uma declaração relativa à situação média do gado existente na exploração antes do início de cada ano civil.

23 Ressalta do processo que, após este regulamento, o Bundesamt declarou, mediante circular enviada às indústrias em 5 de Novembro de 1979, que tinha a intenção de manter o sistema anteriormente aplicado relativo às relações trimestrais das existências em gado. O Hessicher Verwaltungsgerichtshof, tribunal de recurso no presente processo, considerou que esta circular não constituía um exercício válido da escolha facultada aos Estados-membro pelo Regulamento n.° 1438/79. Verificar-se-ia, assim, uma lacuna jurídica.

24 As terceira e quarta questões baseiam-se na hipótese de o Estado-membro interessado não ter efectuado, em 1 de Janeiro de 1980, a escolha prevista no. Regulamento n.° 1438/79. A terceira questão visa saber se, neste caso, a obrigação, a cargo do produtor, de enviar trimestralmente à indústria uma relação das suas existências em gado, se extinguiu ou se subsiste até ao momento em que o Estado-membro venha a efectuar a escolha. A quarta questão respeita ao problema de saber qual o efeito da falta dessa escolha sobre a validade dos compromissos assumidos pelos produtores.

25 A este respeito, deve salientar-se que nem o objectivo do Regulamento n.° 2793/77, que visa garantir o controlo do bom funcionamento do regime de ajudas em questão, nem a letra das suas disposições permitem concluir que a falta de escolha, por parte de um Estado-membro, do novo método de declaração anual da existências em gado, previsto pelo Regulamento n.° 1438/79, implica automaticamente a eliminação do método que se traduz em exigir uma declaração trimestral, anteriormente aplicado e reconhecido como válido por esse mesmo regulamento. Em contrapartida, o regime de ajudas instituído pelos diversos regulamentos comunitários não pode funcionar sem o compromisso de o produtor fornecer indicações relativas às suas existências em gado.

26 Deve, assim, responder-se à terceira questão que o n.° 1, alínea b), do artigo 4.°, do Regulamento n.° 2793/77 da Comissão, e o n.° 3 do artigo 1.° do Regulamento n.° 1438/79 da Comissão devem ser interpretados no sentido de que o compromisso do produtor de uma exploração especializada implica a obrigação de dirigir trimestralmente à indústria uma relação das suas existências em gado até o Estado-membro interessado efectuar a escolha, que lhe é facultada desde 1 de Janeiro de 1980, entre exigir trimestralmente tal comunicação ou a declaração anual relativa à situação média do gado existente na sua exploração.

27 Tendo em conta esta resposta, torna-se desnecessário responder à quarta questão.

Quanto às despesas

28 As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o tribunal nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL (Quarta Secção), pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Bundesverwaltungsgericht, mediante decisão de 1 de Setembro de 1988, declara:

1) A análise das primeira e segunda questões não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do n.° 3, alínea b), do artigo 5.°, do Regulamento (CEE) n.° 2793/77 da Comissão, de 15 de Dezembro de 1977, relativo às regras de aplicação de uma ajuda especial para o leite desnatado destinado à alimentação dos animais com exclusão dos vitelos jovens.

2) O n.° 1, alínea b), do artigo 4.°, do Regulamento (CEE) n.° 2793/77 da Comissão, supracitado, e o n.° 3 do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 1438/79 da Comissão, de 11 de Julho de 1979, que estabelece a quarta alteração do Regulamento (CEE) n.° 2793/77, devem ser interpretados no sentido de que o compromisso do produtor de uma exploração especializada implica a obrigação de dirigir trimestralmente à indústria uma relação das suas existências em gado até ao momento em que o Estado-membro interessado efectue a escolha, que lhe é facultada desde 1 de Janeiro de 1980, entre exigir essa comunicação trimestral ou uma declaração anual relativa à situação média do gado existente na sua exploração.

Kakouris Koopmans Diez de Velasco Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 18 de Janeiro de 1990. O secretário J.-G. Giraud O presidente da Quarta Secção C. N. Kakouris

( *1 ) Língua do processo: alemão.