RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado no processo C-27/89 ( *1 )

I — Enquadramento jurídico do litígio na causa principal

1. As medidas de intervenção no sector dos cereais

O Regulamento (CEE) n.o 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais ( 1 ), posteriormente alterado, nomeadamente, pelos regulamentos (CEE) n.os 1143/76 ( 2 ), 1151/77 ( 3 ) e 1018/84 ( 4 ), instituiu um regime comunitário de preços e de intervenção.

O artigo 3.o prevê a fixação anual pela Comunidade, para o trigo mole, a cevada, o milho e o sorgo, de um preço de intervenção único comum e, para o trigo mole panificável, de um preço de referência de montante superior ao preço de intervenção único comum, a fim de incentivar a produção deste cereal.

O artigo 7o obriga os organismos de intervenção a comprar ao preço de intervenção único comum os cereais oferecidos, entre eles o trigo mole, sob reserva de determinadas condições gerais qualitativas e quantitativas.

Completando este regime geral permanente de compra obrigatória ao preço de intervenção, o artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2727/75 prevê a possibilidade de adopção de medidas particulares de intervenção no que respeita aos cereais em relação aos quais existe, em certas regiões da Comunidade, um risco de apresentação maciça de propostas de intervenção.

O Regulamento (CEE) n.o 1146/76 do Conselho, de 17 de Maio de 1976 ( 5 ), adoptado nos termos do artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2727/75, define as condições em que estas medidas especiais podem ser adoptadas.

O artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2727/75, na sua redacção modificada, prevê, além disso, que, sempre que a situação do mercado do trigo mole panificável o exigir, podem ser decididas medidas especiais de intervenção para este cereal, a fim de apoiar o desenvolvimento do seu mercado em relação ao nível do seu preço de referência.

Nos termos do artigo 8.o, n.o 4, do Regulamento n.o 2727/75, na sua redacção modificada, a Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.o 1629/77, de 20 de Julho de 1977 ( 6 ), que contém regras de aplicação de medidas especiais de intervenção destinadas a apoiar o desenvolvimento do mercado do trigo mole panificável. Através deste regulamento, a Comissão definiu, em primeiro lugar, os critérios de apreciação segundo os quais as medidas são decididas. O artigo 2.o refere que se deve ter em conta:

— a situação e perspectivas de evolução das disponibilidades de cereais no mercado da Comunidade,

— as perspectivas de importação de cereais e de exportação de trigo mole,

— a evolução dos preços do trigo mole panificável nas praças mais representativas da Comunidade.

Conforme o artigo 3.o do mesmo regulamento, as medidas que são decididas devem, nomeadamente, precisar:

— a qualidade e a quantidade de cereais a que se referem,

— o campo de aplicação geográfico e, eventualmente, a duração da aplicação da medida.

O artigo 4.o institui, com base no terceiro considerando do regulamento, uma graduação das medidas especiais, em função da gravidade das circunstâncias em causa, que podem ir, em último caso, até à compra do trigo mole panificável pelos organismos de intervenção.

Com base nestas disposições, a Comissão adoptou diversas medidas especiais de intervenção, em função da situação do mercado, que consistem na compra pelos organismos de intervenção das quantidades de trigo mole panificável oferecidas pelos operadores económicos dentro dos limites quantitativos por vezes determinados por Estado-membro ( 7 ).

A medida especial prevista no Regulamento (CEE) n.o 400/86 da Comissão, de 21 de Fevereiro de 1986 ( 8 ), consiste na compra, pelos organismos de intervenção dos Éstados-membros, de trigo mole panificável dentro dos limites quantitativos seguintes ( 9 ):

— República Federal da Alemanha 1 000 000 t; — França 200000 t; — Reino Unido 50000 t; — Itália 50000 t; — Dinamarca 50000 t; — Bélgica 50000 t; — Países Baixos 50000 t; — Grécia 50000 t; — Luxemburgo 2000 t.

O artigo 3.o impõe aos Estados-membros interessados, caso se verifique que a quantidade global proposta excede a quantidade acima prevista, a fixação da percentagem de redução a aplicar às propostas recebidas.

2. Preços e normas de qualidade do trigo mole panificável

Nos termos do artigo 3.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2727/75, na sua redacção modificada, o preço de intervenção único comum e o preço de referência do trigo mole panificável são fixados em relação a uma qualidade-tipo determinada para cada um destes cereais. Estes preços e qualidades-tipo são estabelecidos segundo o processo previsto no n.o 2 do artigo 43.o do Tratado CEE ( 10 ).

O preço de referência do trigo mole panificável é estabelecido acrescentando ao preço de intervenção único comum fixado para este produto um montante que representa a diferença entre o rendimento resultante da sua produção e o da produção de trigo mole não panificável ( 11 ).

Este preço de referência é fixado para o trigo mole que corresponde aos critérios da qualidade-tipo, assim como às exigências referentes à qualidade panificável média ( 12 ), para evitar que seja estimulada a produção de variedades de trigo mole de qualidade panificável insuficiente.

As medidas especiais de intervenção podem, todavia, incidir sobre qualidades de trigo mole panificável diferentes da qualidade para a qual é fixado o preço de referência ( 13 ). Tais medidas podem, nomeadamente, ser previstas para o trigo mole que corresponde às exigências mínimas requeridas para a panificação, através da aplicação de uma redução ( 14 ).

Compete ao Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, determinar as exigências mínimas requeridas para a panificação e definir a qualidade panificável média, e à Comissão, deliberando segundo o processo do comité de gestão, determinar o método a seguir para verificar se o trigo mole corresponde a estas exigências ou a esta definição ( 15 ).

O Regulamento (CEE) n.o 1955/81 do Conselho, de 13 de Julho de 1981, que determina as exigências tecnológicas do trigo mole destinado à panificação ( 16 ), dispõe no seu artigo l.o que o trigo mole satisfaz as exigências requeridas a nível da qualidade panificável média quando a massa obtida desse trigo não cole durante o trabalho mecânico e quando apresente as seguintes características químicas e bioquímicas:

— teor de proteínas mínimo de 11,5 %,

— índice de Zélény mínimo de 25,

— índice de queda de Hagberg mínimo de 260.

Nos termos do artigo 2.o do citado Regulamento n.o 1955/81, o trigo mole satisfaz as exigências mínimas requeridas para a panificação quando apresentar um grau de actividade amilásica e um teor em proteínas aceitáveis e quando a massa obtida desse trigo não cole durante o trabalho mecânico.

A Comissão definiu as características da qualidade panificável mínima no seu Regulamento (CEE) n.o 2062/81, de 15 de Julho de 1981 ( 17 ). Este regulamento precisa, para além da natureza não aderente e maquinável da massa, que são consideradas aceitáveis, na acepção do artigo 2o do citado Regulamento n.o 1955/81:

— a actividade amilásica do trigo mole panificável, quando o índice de queda de Hagberg seja superior ou igual a 180 segundos,

— o teor em proteínas, quando superior ou igual a 10,5 %.

Nos termos do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2727/75, na sua redacção modificada, se a qualidade do cereal diferir da qualidade-tipo para a qual tiver sido fixado o preço de intervenção, este é ajustado através da aplicação de bonificações ou depreciações indicadas nas tabelas. O artigo 7.o, n.o 5, prevê que a qualidade e a quantidade mínima exigíveis na intervenção para cada cereal, assim como as tabelas de bonificações e de depreciações aplicáveis na intervenção, são fixadas pela Comissão segundo o processo do comité de gestão.

Antes de 1981, o Conselho fixava o preço do trigo mole panificável ao nível da sua qualidade panificável mínima, na falta de uma definição pelo Conselho de qualidade panificável média ( 18 ).

Tendo esta definição sido estabelecida pelo citado Regulamento n.o 1955/81 do Conselho, os regulamentos n.os 1950/81, de 13 de Julho de 1981 ( 19 ), e 1452/82, de 18 de Maio de 1982 ( 20 ), do Conselho, que fixam, para as campanhas de comercialização de 1981/1982 e de 1982/1983, respectivamente, os preços aplicáveis no sector dos cereais, determinaram o preço de referência ao nível da qualidade panificável média, indicando por uma nota em anexo o preço a aplicar para a qualidade mínima.

Segundo a fundamentação destes regulamentos,«em caso de aplicação de medidas especiais de intervenção relativas ao trigo mole que corresponde às exigências mínimas requeridas para a panificação, será conveniente reduzir o preço de referência de maneira for-fetária».

Em consequência, a Comissão fixou o preço para a qualidade mínima, respectivamente, nos seus regulamentos n.oS 2158/81, de 29 de Julho de 1981 ( 21 ), 1837/82, de 7 de Julho de 1982 ( 22 ), e 1644/83, de 17 de Junho de 1983 ( 23 ).

Em contrapartida, segundo o quarto considerando do Regulamento (CEE) n.o 1019/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que fixa, relativamente à campanha de comercialização de 1984/1985, os preços aplicáveis no sector dos cereais ( 24 ),

«no que se refere ao trigo mole, não é adequado fixar, no quadro do presente regulamento, o preço a aplicar no caso de medidas especiais de intervenção para a qualidade panificável mínima, pois o respectivo nível deverá ser apreciado no momento de uma eventual aplicação de tais medidas».

No citado Regulamento n.o 1019/84, o Conselho, além disso, considerou que

«se deve passar de uma política prudente de preços para uma política restritiva, assim como prosseguir a redução progressiva do afastamento entre os preços comunitários e os dos principais países exportadores; que este objectivo pode ser atingido pela diminuição, relativamente à campanha de 1984/1985, dos preços de intervenção e do preço de referência...».

No Regulamento (CEE) n.o 1810/84, de 28 de Junho de 1984, relativo à aplicação de uma medida especial de intervenção para o trigo mole de qualidade panificável no início da campanha de 1984/1985 ( 25 ), a Comissão considerou que,

«em conformidade com as orientações estabelecidas no quadro da fixação dos preços para a campanha de 1984/1985, há que considerar relativamente à campanha de 1984/1985 um afastamento de 7 % entre o preço do trigo mole de qualidade mínima e o preço de intervenção único comum» ( 26 ).

Segundo o artigo 1.o deste regulamento, os organismos de intervenção deviam comprar determinadas quantidades de trigo mole de qualidade panificável mínima definida pelo citado Regulamento n.o 2062/81. Nos termos do artigo 2.o, o preço a pagar era o preço de referência fixado, para a campanha de 1984/1985, em 213,14 ecus/t pelo Regulamento n.o 1019/84 do Conselho ( 24 ), reduzido de 17,62 ecus/t.

O n.o 3 do artigo 4.o do citado Regulamento n.o 1629/77 da Comissão, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2215/84 ( 27 ), de 30 de Julho de 1984, prevê que, no caso de uma medida especial de intervenção, sob a forma de compra, relativa a uma qualidade de trigo mole panificável diferente daquela para a qual é fixado o preço de referência, o preço a aplicar, ajustado, se for caso disso, em conformidade com as bonificações e reduções previstas no artigo 5.o, n.os 3 a 5, é fixado de acordo com o processo do comité de gestão.

Não tendo o Conselho fixado, para a campanha de 1985/1986, o preço de intervenção único comum dos cereais, nem o preço de referência do trigo mole panificável, a Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.o 2124/85, de 26 de Julho de 1985 ( 28 ), que estabelece medidas cautelares no sector de cereais que não sejam o trigo duro.

De acordo com o terceiro considerando deste regulamento, é conveniente limitar a 1,8 % a diminuição do preço de intervenção único comum, tendo em conta as orientações surgidas no seio do Conselho. O artigo 1.o dispõe que os organismos de intervenção, aquando da compra de trigo mole, cevada, milho e sorgo, devem aplicar um preço igual ao preço de intervenção único comum fixado, para a campanha de 1984/1985, em 182,73 ecus/t pelo citado Regulamento n.o 1019/84 do Conselho, diminuído de 3,29 ecus/t. Esses preços são ajustados em função de bonificações e penalizações previstas no Regulamento (CEE) n.o 1570/77 da Comissão ( 29 ).

Finalmente, o citado Regulamento n.o 400/86 definiu no seu artigo 1.o as características adicionais do trigo mole panificável que os organismos de intervenção nacionais deviam comprar a título da medida especial de intervenção instituída por este regulamento, em conformidade com os artigos 4.o, n.o 3, e 5.o do citado Regulamento n.o 1629/77:

«— um teor em proteínas (N x 5,7) referido à matéria seca, igual ou superior a 11 %,

— um índice de queda de Hagberg igual ou superior a 200, incluindo oś 60 segundos de tempo de preparação (agitação),

— uma massa obtida a partir desse trigo que seja considerada não aderente e maquinável, na acepção do artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 1955/81 do Conselho».

Segundo o oitavo considerando do citado Regulamento n.o 400/86, atendendo às exigências qualitativas previstas, a Comissão tomou como base, para a aplicação da medida especial de intervenção, um preço para o trigo mole, da qualidade tomada em consideração, superior em 5 % ao preço de intervenção único comum, determinado em conformidade com o artigo 1.o do citado Regulamento n.o 2124/85 da Comissão.

II — Factos e tramitação processual

O total das quantidades propostas pelos produtores franceses nos termos da medida especial de intervenção prevista no citado Regulamento n.o 400/86 atingiu 1699740 t.

Como o limite quantitativo fixado para França era de 200000 t, o Office national interprofessionnel des céréales (adiante «ONIC»), nos termos do artigo 3.o do Regulamento n.o 400/86, teve de fixar uma percentagem de redução de 88,23 aplicável a todas as propostas. Assim, cada um dos operadores franceses em causa só pôde ter a sua proposta aceite em relação a 11,77% das quantidades que tinha oferecido.

Na mesma altura, as quantidades propostas nos outros Estados-membros levaram os organismos de intervenção dos referidos estados a fixar uma percentagem de redução de 2,55 na Alemanha, e de 0 nos outros. Nestes estados, portanto, foi aceite a totalidade, ou quase, das propostas dos operadores.

Em virtude da citada decisão do ONIC, os serviços regionais deste organismo, por decisão de 19 de Março de 1986, apenas tomaram a cargo, a título da intervenção especial, 1560 t das 13250 t de trigo mole panificável apresentadas pela Société coopérative de Rozay en Brie, Provins et environs (Scarpe).

O lote da Scarpe aceite pelo ONIC apresentava as seguintes características qualitativas:

— teor em proteínas: 11,70 %,

— índice de sedimentação Zélény: 30,

— índice de queda de Hagberg: 322.

A Scarpe, apoiada pela Association generale des producteurs de blé et autres céréales (AGPB) e pela Fédération française des coopératives agricoles de céréales (FFCAC), interpôs para o tribunal administratif de Versalhes um recurso de anulação da decisão individual de aceitação, sustentando que o Regulamento n.o 400/86, com fundamento no qual fora adoptada a decisão individual impugnada, era ilegal sob dois aspectos:

— quanto à quantidade aceite, por violar o artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2727/75, o princípio da não discriminação consagrado nos artigos 7.o e 40.o, n.o 3, do Tratado CEE, assim como a obrigação de fundamentação imposta pelo artigo 190.o do Tratado;

— quanto ao preço pago, tendo em conta a qualidade do lote aceite, por o nível do preço de intervenção e as exigências qualitativas estabelecidas para o trigo mole panificável pelo Regulamento n.o 400/86 não estarem em conformidade com o artigo 3.o do Regulamento n.o 2727/75 e com os regulamentos adoptados em sua aplicação.

Considerando que a legalidade da decisão individual impugnada estava necessariamente dependente da validade do Regulamento n.o 400/86, o tribunal administratif de Versalhes submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial relativa à validade do Regulamento n.o 400/86 e, na medida do necessário à resolução desta questão, à validade dos regulamentos n.os 2727/75 (artigo 8.o, n.o 2), 1146/76 (artigo 2.o) e 1629/77 (artigo 3.o).

A questão prejudicial está assim redigida:

«o Regulamento n.o 400/86, de 21 de Fevereiro de 1986, da Comissão das Comunidades Europeias, assim como os regulamentos n.o 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, n.o 1146/76 do Conselho, de 17 de Maio de 1976, e n.o 1629/77 da Comissão, de 20 de Julho de 1977, violam as disposições dos artigos 7.o, 40.o, n.o 3, e 190.o do Tratado que institui a Comunidade Econômica Europeia».

A decisão do tribunal administratif de Versalhes deu entrada na Secretaria do Tribunal em 2 de Fevereiro de 1989.

Nos termos do artigo 20.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, foram apresentadas observações escritas:

— pelo Governo da República Francesa, representado por Edwige Belliard, na qualidade de agente,

— pelo Conselho das Comunidades Europeias, representado por J. Delmoly, na qualidade de agente,

— pelas intervenientes na causa principal, representadas pelo advogado N. Coutrelis,

— pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por P. Hetsch, na qualidade de agente.

Com base no relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução. Todavia, solicitou informações complementares ao Conselho e à Comissão e às intervenientes na causa principal que as apresentaram dentro dos prazos.

Nos termos do artigo 95.o, n.os 1 e 2, do Regulamento Processual, o Tribunal deferiu a causa à Segunda Secção, por decisão de 15 de Novembro de 1989.

III — Resumo das observações escritas apresentadas no Tribunal

1. Quanto aos limites quantitativos de compra à intervenção diferenciados por Estado--membro

O Governo da República Francesa considera que a adopção pela Comissão de um regulamento relativo à aplicação de uma medida especial para o trigo mole de qualidade panificável não constitui, só por si, uma ultrapassagem dos poderes de gestão atribuídos a esta instituição pelos regulamentos de base do Conselho.

O Governo francês confia no prudente arbítrio do Tribunal relativamente à questão de saber se a repartição quantitativa adoptada pela Comissão no Regulamento n.o 400/86 tem uma base objectiva e está suficientemente fundamentada.

Segundo o Conselho, parece que nem o artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento do Conselho n.o 2727/75, nem o artigo 2o do Regulamento n.o 1146/76, visados em segundo plano pela questão prejudicial, impõem uma repartição quantitativa por Estado-membro, como a que foi estabelecida pela Comissão no seu Regulamento n.o 400/86.

Parece evidente que o artigo 8.o, n.o 4, do Regulamento n.o 2727/75 deixa uma margem de discricionariedade à Comissão, a fim de decidir a medida de intervenção mais adequada às circunstâncias, na condição de que a igualdade de acesso e de tratamento seja assegurada a qualquer interessado (ver artigo 4.o do Regulamento n.o 1146/76 do Conselho).

Nestas condições, a questão prejudicial parece essencialmente incidir sobre o problema de saber se a repartição quantitativa, tal como foi estabelecida pela Comissão, tinha base objectiva e está suficientemente motivada e, mais precisamente, se o Regulamento n.o 400/86 respeitou as exigências de não discriminação e de fundamentação suficiente impostas pelo Tratado.

Por conseguinte, o Conselho não considera necessário, nesta fase, ir mais longe no que respeita à validade dos regulamentos n.os 2727/75 e 1146/76, questão que foi suscitada a título eventual pelo juiz nacional. A decisão de reenvio não contém, aliás, qualquer elemento de fundo que ponha em causa a validade dos referidos regulamentos.

As intervenientes na causa principal entendem que o Regulamento n.o 400/86 é inválido à luz dos artigos 7.o, 40.o, n.o 3, e 190.o do Tratado CEE, assim como do artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2727/75, na sua redacção modificada.

1. A diferença de percentagens de redução segundo os Estados-membros teria criado uma desigualdade de tratamento entre produtores de trigo mole panificável da Comunidade, uma vez que estes estavam numa situação não apenas comparável, mas também, tratando-se nomeadamente dos produtores franceses e alemães, idêntica: com efeito, quando a medida em causa foi adoptada pela Comissão, o preço de mercado do trigo mole expresso em percentagem do preço de intervenção oscilava à volta de 103 na Alemanha e de 102 em França. Nos termos do artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2727/75, o objectivo das medidas especiais de intervenção consiste em apoiar o desenvolvimento do mercado do trigo em relação ao preço de referência. E à luz deste objectivo que se deve examinar a medida em causa para saber se a mesma se justifica face ao princípio da não discriminação, sendo, consequentemente, o nível dos preços de mercado em cada região da Comunidade que constitui a «situação» que deve servir de referência para esta apreciação. Poder-se-á, portanto, concluir que a diferença de tratamento de que foram vítimas os produtores franceses não era justificada à luz do objectivo de apoio dos preços que deve ser prosseguido por uma medida especial de intervenção para o trigo mole panificável. A contrario, a total ausência de propostas na Grã-Bretanha e na Itália, países onde os preços de mercado eram muito superiores ao preço de intervenção, confirma esta análise. O Tribunal de Justiça admite o tratamento diferente de situações comparáveis quando esta diferenciação se justifica por razões objectivas. Mas, sendo o princípio da não discriminação um princípio fundamental do direito comunitário, é à autoridade que toma uma medida que conduz a uma diferença de tratamento que compete provar a existência dessas «justificações objectivas».

2. Para serem admissíveis, tais medidas exigem, pois, uma «fundamentação particularmente clara e convincente» ( 30 ). Ora, não é esse o caso do Regulamento n.o 400/86, cujo terceiro considerando constitui, não uma demonstração, mas uma mera afirmação. Por um lado, a afirmação relativa aos preços seria inexacta ou, mais precisamente, as diferenças de preços, que são reais, não seriam de molde a justificar os contingentes atribuídos a cada Estado-membro. Por outro lado, a afirmação relativa às possibilidades de escoamento não se baseia em qualquer análise, mesmo sucinta, do mercado da Comunidade em geral e de cada Estado-membro em particular. Nestas condições, o Tribunal não está em condições de exercer o seu controlo sobre o regulamento da Comissão nem de verificar se a diferença de tratamento entre os operadores da Comunidade tem uma justificação objectiva.

3. A organização comum de mercado não permite à Comissão fixar uma repartição quantitativa entre os Estados-membros quando adopta uma medida especial de intervenção para o trigo mole panificável. O artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2727/75, na sua redacção actual, reporta-se à situação do mercado do trigo mole panificável da Comunidade no seu conjunto. O regulamento de aplicação do Conselho n.o 1146/76, por seu turno, não comporta qualquer disposição que autorize contingentes nacionais. Os artigos 3.o e 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1629/77 da Comissão, sede das disposições precisas que serviram de base ao Regulamento n.o 400/86, não poderão ser interpretados de maneira não conforme com os regulamentos do Conselho que aquele visa aplicar, os quais não autorizam qualquer repartição geográfica para as medidas especiais de intervenção. Só poderão ser tomadas medidas fundadas em considerações de mercado nacionais ou regionais com base no artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2727/75 e no artigo 1.o do Regulamento n.o 1146/76, relativos à intervenção preventiva, cujo objectivo é diferente do das medidas especiais para o trigo panificável. Ao adoptar o Regulamento n.o 400/86, que prevê quotas por Estado-membro, justificadas por «um nível de preços e de possibilidades de escoamento diferentes em cada Estado-membro» ( 31 ), a Comissão teria assim cometido um verdadeiro desvio de procedimento na medida em que, numa situação como esta, deveria ter recorrido à intervenção preventiva do artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2727/75, na sua redacção modificada. O Regulamento n.o 1629/77 da Comissão não permite expressamente a fixação de quotas por Estado-membro quando é tomada uma medida especial de intervenção para toda a Comunidade. O seu artigo 3.o prevê apenas a possibilidade de uma limitação geográfica da medida. Todavia, se o Tribunal entender que o Regulamento n.o 1629/77 da Comissão autoriza uma medida do tipo da que está em causa no presente processo, as partes no processo principal requerem então ao Tribunal que declare inválido o artigo 3.o, segundo travessão, deste mesmo regulamento, pelo facto de permitir uma diferenciação geográfica não prevista no artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2727/75 e no artigo 2.o do Regulamento n.o 1146/76. A Comissão começa por observar que a medida específica em causa não foi realizada por via de concurso, de forma que as disposições do artigo 2o do Regulamento n.o 1146/76 do Conselho, referidas pelo órgão jurisdicional do reenvio nos fundamentos da sua decisão, não são aplicáveis ao caso em apreço. A fundamentação do Regulamento n.o 400/86, mais particularmente no que diz respeito à fixação de limites quantitativos de compra diferenciados segundo os Estados-membros, corresponde aos requisitos estabelecidos pelo Tribunal de Justiça. Os considerandos do regulamento, juntamente com as disposições gerais do artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2727/75 e dos artigos 2.o e 3.o do Regulamento n.o 1629/77, permitem aos interessados conhecer, de maneira clara e inequívoca, as justificações da medida tomada e ao Tribunal de Justiça exercer a fiscalização da sua legalidade. A propósito da alegada discriminação entre os produtores de trigo mole da Comunidade, a Comissão sublinha que as medidas particulares e especiais do artigo 8.o do Regulamento n.o 2727/75, na sua redacção actual, abrangem formas de intervenção no mercado que são diferentes, tanto pela sua natureza como pela sua função; daí a terminologia distinta utilizada. Os dois tipos de medidas respondem de forma diferente a exigências opostas e não podem, pois, ser confundidos. Assim, o silêncio do artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2727/75, na sua redacção modificada, relativamente ao campo de aplicação ratione loci das medidas especiais, deixa à Comissão, à qual compete decidir a natureza e a aplicação das medidas especiais, a possibilidade de proceder a uma intervenção modulada segundo as necessidades de apoio respectivas de este ou aquele mercado, uma vez que a situação do mercado do trigo mole panificável na Comunidade o exija. O artigo 3.o do Regulamento n.o 1629/77, precisamente, permite à Comissão adoptar uma medida especial onde tal intervenção se afigure, em função da evolução dos preços, particularmente necessária. Segundo as circunstâncias, isto pode levar a Comissão a adoptar uma medida especial diferenciada em função da situação respectiva existente nos mercados dos Estados-membros, a fim de limitar a medida especial de intervenção ao estritamente necessário e evitar que ela ocasione perturbações noutros mercados. Contudo, não proíbe os operadores de oferecerem os seus cereais à intervenção no Estado-membro da sua escolha. Deverá ser tomada em consideração a situação no mercado comunitário deste produto, no momento em que a medida especial em causa foi adoptada pela Comissão, para confrontar com a evolução daquele mercado no decurso dos meses anteriores. Além disso, haverá que sublinhar mais particularmente a evolução dos preços do trigo mole panificável e das possibilidades de escoamento nos mercados francês e alemão. A evolução da relação entre os preços praticados no mercado e o preço de intervenção constitui, quando se trata de apreciar o estado do mercado comunitário num momento determinado, com vista a adoptar uma medida especial de intervenção, o critério determinante da decisão. Com efeito, esta comparação de preços será a resultante das escolhas feitas no mercado pelos operadores e exprimirá o estado de equilíbrio entre a oferta e a procura no decurso do período tomado em consideração, ou seja, entre os diferentes parâmetros previstos no artigo 2.o do citado Regulamento n.o 1629/77 da. Comissão. A Comissão esclarece, todavia, que uma comparação, em função desta relação dos preços, das diferentes medidas especiais adoptadas após 1977 deve ter em conta diversos factores. Em primeiro lugar, deve recordar-se que o mercado dos cereais sofreu o reflexo dos excedentes progressivamente acumulados após as colheitas recorde de 1982 e 1984. Em relação ao trigo mole, o desenvolvimento de uma situação excedentária conduziu a Comissão, desde o início da campanha de 1983/1984, a limitar o volume das quantidades que podiam ser objecto de intervenção no âmbito das medidas especiais, quando, até então, a intervenção estava de facto aberta sem limitações desta natureza, a não ser quanto à duração da aplicação da medida. É no contexto do controlo progressivo da produção que, portanto, deve ser analisada a medida especial em causa. O segundo factor a tomar em consideração diz respeito ao período da campanha em que a medida é tomada. Assim, a medida especial em causa foi a única a ser adoptada a meio da campanha. A este título, reagiu a uma situação diversa da que existia no início ou no fim da campanha, períodos em que foram tomadas todas as outras medidas. Tendo ocorrido no meio da campanha, a medida especial prevista no Regulamento n.o 400/86 teve de tomar em conta o seu próprio impacte no mercado, a fim de evitar nele provocar novas distorções susceptíveis de afectar o seu equilíbrio. E esta a razão por que se baseou na evolução comparativa nos diferentes mercados, durante os últimos meses de 1985 e Janeiro de 1986, da relação entre os preços de mercado e os preços de intervenção, assim como na evolução das correntes de exportação durante o mesmo período. No decurso dos meses que precederam a adopção da medida contestada, os preços de mercado do trigo mole panificável, após o mês de Outubro de 1985, conheceram de forma geral uma evolução bastante firme, uma vez que se situavam, na maior parte dos Estados-membros, acima do preço de intervenção para este produto. Todavia, a diversidade das situações nacionais que esta tendência abrange explica a solução adoptada no Regulamento n.o 400/86. Com efeito, os preços de mercado dos três principais países produtores de trigo mole panificável — por ordem, a França, o Reino Unido e a República Federal da Alemanha — embora tenham conhecido o mesmo aumento tendencial, situaram-se a níveis diferentes, podendo os afastamentos ser consideráveis. A análise dos preços de mercado demonstra que a necessidade de apoio dos preços se fazia sentir, entre os três países principais produtores, antes de mais na França e na Alemanha e, entre estes dois últimos mercados, principalmente no segundo. A tendência, mais firme do que no mercado alemão, dos preços do trigo panificável no mercado francês explica-se, em particular, pela evolução favorável das exportações francesas de trigo mole durante o período que vai de Outubro de 1985 a Janeiro de 1986. Resulta do conjunto dos dados económicos disponíveis no fim de Janeiro de 1986, incluindo as perspectivas de escoamento dos stocks previstas pelas autoridades nacionais, que a situação do trigo mole panificável nos mercados francês e alemão não era comparável: para além de um preço superior em mais de 1 %, o trigo mole francês dispôs de um escoamento natural através da exportação sem paralelo com as possibilidades do mesmo tipo do trigo mole produzido na Alemanha. Uma vez que, por esse facto, as necessidades de apoio do preço de mercado estavam objectivamente diferenciadas, a Comissão teve razão para impor limites quantitativos diferentes — proporcionados às necessidades diferenciadas de apoio manifestadas no mercado — às propostas susceptíveis de ser aceites nestes dois países.

2. Quanto ao preço de compra e às características tecnológicas do trigo mole panificável fixadas pelo Regulamento n.o 400/86

As intervenientes na causa principal alegam que o Regulamento n.o 400/86 é inválido à luz do artigo 3.o do Regulamento n.o 2727/75, na sua redacção modificada, referente à fixação do preço de intervenção único comum e do preço de referência, assim como dos regulamentos de aplicação.

Só estão previstas duas qualidades de trigo panificável: a qualidade média, definida pelo Conselho, e a qualidade mínima cujas características figuram no citado Regulamento n.o 2062/81 da Comissão, e em relação à qual, no âmbito dos seus poderes de gestão, a Comissão pode igualmente tomar medidas especiais de intervenção, sendo sua incumbência determinar o nível dos preços.

E certo que se pode pensar que a redacção do artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2727/75 é suficientemente ampla para permitir à Comissão tomar medidas especiais de intervenção que incidam sobre uma qualidade diversa, que não seria a qualidade média nem a qualidade mínima. Mas, em tal hipótese, o preço fixado para a compra do trigo mole panificável a título de medidas especiais de intervenção deveria corresponder à qualidade considerada. Ora, o preço estabelecido no Regulamento n.o 400/86, 188,41 ecus/t (preço de intervenção único comum de 179,44, mais 5 %), corresponde a uma redução de 20,89 ecus/t em relação ao «preço de referência» de 1985/1986, não fixado pelo Conselho, mas que a Comissão, segundo as intervenientes, deveria ter fixado em 209,30 ecus/t, aplicando ao preço de referência para 1984/1985, de 213,13 ecus/t, a mesma redução de 1,8 % que o Regulamento n.o 2124/85 da Comissão tinha aplicado a título preventivo ao preço de intervenção para 1985/1986.

A redução aplicada pelo Regulamento n.o 400/86 ao trigo mole panificável seria assim superior à de 17,62 ecus/t que tinha sido aplicada em 1984/1985 pelo Regulamento n.o 1810/84 ( 25 ) da Comissão a título de uma medida de intervenção ao nível da qualidade mínima. Ora, dado que a qualidade do trigo mole panificável considerada pelo Regulamento n.o 400/86 é superior a esta qualidade mínima, daí resulta que, em 1985/1986, a Comissão, para apoiar o mercado do trigo mole panificável, tenha efectuado uma redução de preço em relação à campanha de 1984/1985 superior aos 1,8 % previstos no seu Regulamento n.o 2124/85 e baseada, se não numa decisão expressa do Conselho, pelo menos em «orientações surgidas (no seu) seio».

Ao adoptar a medida de gestão instituída pelo Regulamento n.o 400/86, a Comissão não só teria violado o seu próprio Regulamento n.o 2124/85, válido durante a campanha, enquanto o Conselho não decidisse por si próprio, mas teria, ainda, ultrapassado os seus poderes em matéria de preços que, na ausência de uma decisão do Conselho referente à campanha de 1985/1986, se limitariam à possibilidade de adoptar medidas preventivas que não prejudicassem as decisões de preços do Conselho para a campanha de 1985/1986.

Além disso, pelo seu Regulamento n.o 400/86, a Comissão teria fixado o preço especial de compra à intervenção, ex-primindo-o em relação ao preço de intervenção, isto é, a um preço que se reportava a um trigo de qualidade forrageira, aumentado de uma certa percentagem.

Ora, o preço de referência é que constitui o eixo do sistema de apoio do mercado do trigo mole panificável. Portanto, a Comissão deveria, em qualquer circunstância, fixar o preço de compra afectando o preço de referência de uma redução que reflectisse a diferença de qualidade em relação à qualidade panificável média e, além disso, fosse qual fosse o montante desta redução.

Ao agir desta forma, a Comissão ter-se-ia, pois, desviado do sistema pretendido pelo Conselho e que permanecia imutável em 1985/1986, uma vez que não fazia parte de medidas de campanha, mas das disposições de carácter permanente.

Na realidade, a medida adoptada pela Comissão não seria uma simples medida de intervenção em conformidade com os mecanismos da organização comum de mercado, mas uma verdadeira medida de preços no que respeita ao trigo mole panificável, e sem se reportar a nenhum dos elementos permanentes da organização comum de mercado pretendidos pelo Conselho, a saber, a qualidade panificável média, a qualidade panificável mínima e o preço de referência.

A Comissão teria, de facto, ignorado completamente a existência de um preço de referência a fixar para uma qualidade panificável mínima, não obstante este preço e esta qualidade serem a própria base do sistema de intervenção para o trigo panificável.

Assim, a Comissão terá ultrapassado os seus poderes em matéria de medidas preventivas, os quais se devem limitar ao estritamente necessário para suprir o vazio jurídico resultante da omissão do Conselho. A Comissão cometeu desta forma um verdadeiro desvio de poder, uma vez que utilizou os seus poderes de gestão em matéria de intervenção para um fim diverso, a saber, operar uma verdadeira modificação do sistema de preços e de intervenção decorrentes da organização comum de mercado, substituindo-se ao Conselho, que goza de competência exclusiva na matéria.

Da mesma forma que em relação à repartição das quantidades por Estado-membro, o Regulamento n.o 400/86 também não está devidamente fundamentado sobre este ponto. O seu último «considerando» mais não é que uma afirmação, além disso desmentida pelo cálculo acima efectuado.

IV — Respostas das partes às questões colocadas pelo Tribunal

1. Em resposta a uma questão do Tribunal relativa ao fundamento de ilegalidade baseado pelas intervenientes na causa principal no preço e nas características tecnológicas do trigo mole panificável previsto no controvertido Regulamento n.o 400/86, o Conselho salienta antes de mais que o poder de apreciação de que a Comissão dispõe nos termos da sua competência delegada deve ser interpretado extensivamente. O litígio na causa principal diz respeito ao exercício técnico pela Comissão dos seus poderes de gestão no âmbito de uma medida especial de intervenção. Portanto, é a esta instituição que compete explicar a sua posição a este respeito. Em qualquer circunstância, o Conselho não está, no plano técnico, em condições de contribuir de forma experiente para a análise da situação de mercado durante a campanha considerada. A Comissão salienta que o Conselho a habilitou a adoptar medidas especiais de intervenção, a fim de apoiar o mercado do trigo mole panificável, ao reconhecer-lhe a faculdade, em função das necessidades manifestadas no mercado, — de determinar a qualidade panificável, que não seja a média, ao nível da qual o apoio será o mais eficaz ou o mais adequado tendo em conta a evolução do mercado e, em particular, ao confiar-lhe a fixação das características químicas e bioquímicas da qualidade panificável mínima, — e, correlativamente, de fixar, em caso de compra pelos organismos de intervenção, as condições de compra e, nomeadamente, o preço correspondente à qualidade para a qual a medida especial está assim prevista. A Comissão refuta a argumentação das intervenientes segundo a qual o regulamento impugnado não constitui uma medida de intervenção em conformidade com o Regulamento n.o 2727/75, na sua redacção modificada. O artigo 8.o, n.os 2, último parágrafo, e 4, conferem-lhe a faculdade de adoptar, no decurso da campanha, uma medida especial de intervenção comportando a compra à intervenção de trigo mole — de uma qualidade panificável diversa da qualidade média e, nomeadamente, de uma qualidade mínima correspondente às exigências genéricas definidas no artigo 2.o do citado Regulamento n.o 1955/81, — ao preço correspondente à qualidade assim determinada, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1629/77 da Comissão. Assim, o Regulamento n.o 2727/75, completado pelos regulamentos ditos «de campanha», que fixam os preços, não terá atribuído aos operadores o direito a uma medida de apoio a um preço determinado. Com efeito, a aplicação de uma medida especial de intervenção foi decidida pela Comissão apenas para o caso de necessidade de apoio do mercado, segundo certas regras e, em caso de compra, segundo um preço cujo nível deverá estar em função da qualidade respectiva e da evolução verificada no mercado. O controvertido Regulamento n.o 400/86, considerado de acordo com as competências conferidas pelo Conselho à Comissão, constitui uma resposta adequada à gestão do mercado do trigo mole panificável no decurso da campanha de 1985/1986. A comparação feita pelas intervenientes para demonstrar o contrário, com o preço fixado no âmbito da medida especial de intervenção instituída pelo Regulamento n.o 1810/84 da Comissão, não parece provar coisa alguma. A Comissão entende, em primeiro lugar, que não é pertinente a referência feita pelas intervenientes à inobservância da diminuição de 1,8 % prevista no citado Regulamento n.o 2124/85. Com efeito, esta redução de 1,8 % apenas diz respeito ao preço de intervenção. Como tal, não pode ser comparada à evolução do preço de compra do trigo mole de uma qualidade panificável diversa da qualidade média, a estabelecer no âmbito de uma medida especial de intervenção adoptada no decurso da campanha, uma vez que tal preço é fixado em função da evolução do mercado deste cereal. Precisamente, tanto a qualidade panificável determinada no Regulamento n.o 400/86 como a experiência adquirida na campanha de 1984/1985, na sequência da adopção do Regulamento n.o 1810/84, justificavam plenamente o nível do preço estabelecido no Regulamento n.o 400/86. Desde as suas propostas de 1983 em matéria de reorganização da política agrícola comum, a Comissão sublinhou a necessidade, «para obter uma boa relação de preços entre as diferentes qualidades de trigo e para realizar, assim, economias sobre as despesas de intervenção e de exportação... reduzir de 10 % a 5 % a diferença entre os preços de intervenção do trigo panificável de qualidade inferior e do trigo forrageiro» ( 32 ). Para este efeito, a Comissão optou por proceder a esta redução, anunciada e, portanto, conhecida dos operadores, em duas etapas, implementadas pelos regulamentos n.os 1810/84 e 400/86, o primeiro dos quais estabelece uma diferença de 7 % entre o preço do trigo mole de qualidade mínima e o preço de intervenção único comum, e o segundo de 5 % entre o trigo mole da qualidade tomada em consideração e o preço de intervenção fixado pelo Regulamento n.o 2124/85 da Comissão. A redução desta diferença explica-se facilmente. A aplicação das medidas especiais de intervenção pôs em evidência que a aplicação ao trigo mole panificável de um preço de apoio muito elevado suscitara, pelo seu carácter atractivo, um acréscimo de produção, precisamente quando uma procura estável apenas deixava entrever escoamentos limitados, e provocara ofertas maciças à intervenção. Finalmente, a Comissão constatou que a medida especial de intervenção adoptada pelo Regulamento n.o 1810/84 não teve qualquer efeito no mercado. Este precedente não só a incitou a tomar a decisão de reduzir mais a mencionada diferença de preço, mas também a levou, aquando da aplicação do Regulamento n.o 400/86, a alterar a qualidade panificável mínima exigida, elevando as suas características.

2. Quanto aos critérios de cálculo do montante que representa a diferença entre a relação da produção de trigo mole panificável e a da produção de trigo mole não panificável, o Conselho salienta que o cálculo desta diferença é forçosamente estabelecido em montante fixo, tendo em conta o grande número de variedades de trigo em causa. Os critérios utilizados são as diferenças de rendimento e de qualidade dos valores extremos dos trigos moles forrageiros, assim como as diferenças de rendimento e de qualidades dos valores extremos dos trigos moles panificáveis. As circunstâncias de produção assim como as condições económicas gerais são igualmente factores tomados em conta. De 1981 a 1985, a diferença estabelecida foi de 16,60 %.

3. A pedido do Tribunal, o Conselho informou sobre o preço de intervenção único comum para o trigo mole e sobre o preço de referência do trigo mole fixados para cada uma das campanhas de comercialização de 1980/1981 a 1984/1985. Tal como resulta da fundamentação dos regulamentos anuais do Conselho que fixam os preços, tanto o preço de intervenção como o preço de referência para o trigo mole panificável são fixados «de modo a favorecer o equilíbrio entre as diferentes produções em função das necessidades reais do mercado» ( 33 ). No que diz respeito mais especificamente ao preço de referência, a diferença entre a relação da produção de trigo mole panificável média e da produção de trigo mole não panificável é tomada em consideração de forma a encorajar a produção do trigo mole panificável de boa qualidade.

4. Em resposta à questão do Tribunal relativa à disposição que habilita a Comissão a definir os requisitos mínimos do trigo mole panificável no seu Regulamento n.o 2062/81, a Comissão salienta que estas exigências mínimas foram determinadas de forma genérica no artigo 2.o do Regulamento n.o 1955/81 do Conselho. Até à adopção deste último regulamento, o Conselho fixava ele próprio estes requisitos, definindo a Comissão, se fosse caso disso, as características bioquímicas ( 34 ). Em conformidade com o artigo 4.o, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 2727/75, a Comissão, através do Regulamento n.o 2062/81, definiu o método a seguir para verificar se o trigo mole corresponde às exigências mínimas determinadas pelo Conselho.

5. Quanto aos critérios de cálculo e ao nível dos diversos preços de compra à intervenção especial, fixados pela Comissão segundo o processo dos comités de gestão para as qualidades de trigo mole panificável diversas daquela para a qual é fixado o preço de referência, a Comissão sublinha que o preço de compra fixado pelo Regulamento n.o 400/86 correspondia às directrizes traçadas na proposta de reorganização da política agrícola comum de 1983, assim como nas suas propostas de preços ao Conselho para a campanha de 1983/1984. Além disso, a Comissão observa que o preço de compra da qualidade mínima foi sempre calculado em relação ao nível do preço de intervenção único comum, mesmo que tenha sido formalmente expresso por uma redução aplicada ao preço de referência da qualidade mínima. Esta modalidade de cálculo corresponde à apreciação pela Comissão, tendo em conta os preços do mercado, da diferença de preços decorrente da diferença de valor qualitativo existente entre o trigo mole panificável e o trigo mole não panificável.

6. A propósito do preço que o artigo 2.o do controvertido Regulamento n.o 400/86 deveria legalmente fixar, segundo as intervenientes na causa principal, estes esclarecem que, em aplicação do Regulamento n.o 2124/85 e baseando-se nos preços fixados durante a campanha de 1984/1985, deveria ter-se efectuado uma intervenção especial ao nível da qualidade panificável mínima em 1985/1986, ao nível do preço de referência de 1984/1985 reduzido de 1,8 %, e afectado por uma diminuição de 17,62 ecus/t, correspondente à diferença entre a qualidade panificável média (preço de referência) e a qualidade panificável mínima. A intervenção para um trigo de qualidade panificável média, portanto, deveria ter sido feita ao preço seguinte (ecus/t): — preço de referência de 1984/1985 213,13 — menos 1,8 % (Regulamento n.o 2124/85) — 3,83 — preço de referência de 1985/1986 = 209,30 — redução por qualidade mínima — 17,62 — preço de intervenção especial (qualidade mínima) de 1985/1986 = 191,68 Ora, o trigo que foi objecto da intervenção especial no decurso da campanha de 1985/1986 era de qualidade superior, uma vez que o Regulamento n.o 400/86 exigia um teor em proteínas de 11 % e um tempo de queda de Hagberg de 200. Portanto, deveria ser pago a um preço superior ao da qualidade mínima. Seria difícil calcular com exactidão o preço correspondente a esta qualidade, mas, tomando em conta os elementos habitualmente considerados no comércio, dever--se-ia tomar como base o teor em proteínas (2 % do preço por 0,5 % de proteínas de diferença em relação à qualidade exigida). Nesta base, o preço a considerar para a campanha de 1985/1986 deveria ter sido o calculado acima para a qualidade mínima, com aumento de 2 %, ou seja: 191,68 + 2 % = 195,51 ecus/t. A própria Comissão teria considerado o teor em proteínas como critério que permitia calcular o preço do trigo mole, uma vez que, no seu Regulamento n.o 2135/86 ( 35 ), de 8 de Julho de 1986, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1570/77, relativo às bonificações e depreciações a aplicar aquando da intervenção, fixou uma depreciação de 1 % para uma percentagem de proteínas inferior em 0,5 % à da qualidade-tipo. Nesta última base, o preço da intervenção especial que deveria ter sido fixado no artigo 2.o do Regulamento n.o 400/86 seria o da qualidade mínima com um aumento de 1 %, ou seja: 191,68 + 1 % = 193,60 ecus/t.

T. F. O'Higgins

Juiz relator

( *1 ) Língua do processo: francês.

( 1 ) JO L 281, p. 1;EE 03 F9 p. 13.

( 2 ) JO L 130, p. 1; EE 03 F10 p. 90.

( 3 ) JO L 136, p. 1;EE 03 F12 p. 153.

( 4 ) JO L 107, p. 1; EE 03 F30 p. 125.

( 5 ) JO L 130, p. 9; EE 03 FIO p. 96.

( 6 ) JO L 181 p. 26; EE 03 F12 p. 245.

( 7 ) Ver Decisão 80/533 (JO L 138, p. 11), regulamentos n.os 1403/83 (JO L 143, p. 21), 1427/83 (JO L 145, p. 24) c 1428/83 (JO L 145, p. 26).

( 8 ) JO L 45, p. 22.

( 9 ) Artigo 1.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 400/86.

( 10 ) Artigo 3.o, n.o 6, do Regulamento n.o 2727/75, na sua redacção modificada.

( 11 ) Artigo 3.o, n.o 4, do Regulamento n.o 2727/75, na sua redacção modificada.

( 12 ) Artigo 3.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2727/75, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.o do citado Regulamento n.o 1151/77.

( 13 ) Artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2727/75, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 5.o do Regulamento n.o 1151/77.

( 14 ) Terceiro considerando do citado Regulamento de alteração n.o 1151/77.

( 15 ) Artigo 4.o do Regulamento n.o 2727/75, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 3.o do Regulamento n.o 1151/77.

( 16 ) JO L 198, p. 12; EE 03 F22 p. 193.

( 17 ) JO L 201, p. 6; EE 03 F22 p. 194.

( 18 ) Ver regulamentos n.os 1152/77 (JO L 136, p. 3), 1255/78 (JO L 156, p. 2), 1548/79 (JO L 188, p. 2) c 1872/80 (JO L 184, p. 6).

( 19 ) JO L 198, p. 3.

( 20 ) JO L 164, p. 6.

( 21 ) JO L 210, p. 32; EE 03 F22 p. 243.

( 22 ) JO L 202, p. 28; EE 03 F25 p. 257.

( 23 ) JO L 160, p. 42.

( 24 ) JO L 107, p. 4.

( 25 ) JO L 170, p. 33.

( 26 ) Sétimo considerando do citado Regulamento n.o 1810/84.

( 27 ) JO L 203, p. 20; EE 03 F31 p. 212.

( 28 ) JO L 198, p. 31; EE 03 F36 p. 169.

( 29 ) JO L 174, p. 18; EE 03 F12 p. 237.

( 30 ) Ver conclusões Capotorti no processo 158/80, Rewe/Hauptzollamt Kiel, acórdão de 7 de Julho de 1981, Recueil, p. 1805, 1834.

( 31 ) Terceiro considerando do Regulamento n.o 400/86.

( 32 ) Politica agrícola comum: propostas da Comissão — comunicação da Comissão ao Conselho, documento COM(83) 500 final, de 28 de Julho de 1983, p. 24, ponto 4.27.

( 33 ) Ver segundo considerando do citado Regulamento n.o 1950/81.

( 34 ) Ver regulamentos n.o 1256/78 do Conselho (JO L 156, p. 4) e n.o 1387/78 da Comissão (JO L 167, p. 36).

( 35 ) JO L 187, p. 26.

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL (Segunda Secção)

2 de Maio de 1990 ( *1 )

No processo C-27/89,

que tem por objecto um pedido apresentado ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo tribunal administratif de Versalhes, destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre

Société coopérative agricole de Rozay-en-Brie, Provins et environs (Scarpe), de Rozay-en-Brie,

recorrente,

apoiada por

Association générale des producteurs de blé et autres céréales (AGPB) e Fédération française des coopératives agricoles de céréales (FFCAC), com sede em Paris,

intervenientes,

e

Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), com sede em Paris,

recorrido,

uma decisão a título prejudicial sobre a validade de regulamentos agrícolas comunitários,

O TRIBUNAL (Segunda Secção),

constituído pelos Srs. F. A. Schockweiler, presidente de secção, G. F. Mancini e T. F. O'Higgins, juízes,

advogado-geral : G. Tesauro

secretário: D. Louterman, administradora principal

considerando as observações apresentadas:

— em representação das intervenientes na causa principal, pela advogada Nicole Coutrelis, do foro de Paris,

— em representação do Conselho das Comunidades Europeias, por J. Delmoly, na qualidade de agente,

— em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por P. Hetsch, na qualidade de agente,

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 8 de Fevereiro de 1990,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 13 de Março de 1990,

profere o presente

Acórdão

1 Por decisão de 22 de Dezembro de 1988, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 2 de Fevereiro de 1989, o tribunal administratif de Versalhes colocou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, uma questão prejudicial relativa à validade de regulamentos agrícolas comunitários.

2 Esta questão foi suscitada num recurso interposto pela Société coopérative agricole de Rozay-en-Brie, Provins et environs (daqui em diante «Scarpe»), apoiada pelas duas associações intervenientes, em que se pede ao tribunal nacional a anulação da decisão do Office national interprofessionnel des céréales (daqui em diante «ONIC») que aceitou parcialmente o trigo mole panificável que a Scarpe tinha proposto à intervenção no âmbito de uma medida especial de compra em intervenção adoptada pela Comissão.

3 O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13), alterado pelos regulamentos (CEE) n.os 1143/76, de 17 de Maio de 1976 (JO L 130, p. 1; EE 03 F10 p. 90), 1151/77, de 17 de Maio de 1977 (JO L 136, p. 1; EE 03 F12 p. 153) e 1018/84, de 31 de Março de 1984 (JO L 107, p. 1; EE 03 F30 p. 125), prevê a fixação anual pela Comunidade de um preço de intervenção único comum para os cereais e, para o trigo mole panificável, de um preço de referência de montante superior, a fim de incentivar a produção deste cereal. Nos termos do artigo 3.°, n.° 2, do citado regulamento, o preço de referência é fixado para o trigo mole que corresponde aos critérios de qualidade-tipo, assim como às exigências requeridas ao nível de uma qualidade panificável média.

4 O artigo 8.°, n.° 2, do citado regulamento dispõe que, sempre que a situação do mercado do trigo mole panificável da Comunidade o exigir, podem ser decididas medidas especiais de intervenção para este cereal, a fim de apoiar o desenvolvimento do seu mercado em relação ao preço de referência. Todavia, estas medidas podem incidir sobre qualidades de trigo mole panificável diferentes da qualidade para a qual é fixado o preço de referência, podendo tais medidas, designadamente, ser previstas para o trigo mole que corresponde às exigências mínimas requeridas para a panificação mediante a aplicação de uma redução.

5 O artigo 7°, n.° 5, do citado Regulamento n.° 2727/75 prevê que a qualidade e a quantidade mínimas exigíveis para a intervenção, em relação a cada cereal, assim como as tabelas de bonificações e de depreciações aplicáveis na intervenção, são fixadas pela Comissão segundo o processo do comité de gestão.

6 Após ter fixado para cada campanha o preço de referência ao nível da qualidade mínima de trigo mole panificável, depois ao nível da qualidade média, sob reserva, neste último caso, da aplicação à qualidade mínima de uma redução fixa igualmente determinada pelo Conselho, este, seguidamente, pelo seu Regulamento (CEE) n.° 1019/84, de 31 de Março de 1984, que fixa para a campanha de comercialização de 1984/1985 os preços aplicáveis no sector dos cereais (JO L 107, p. 4), considerou que não era adequado fixar, no quadro do mesmo regulamento, o preço a aplicar no caso de medidas especiais de intervenção para a qualidade panificável mínima, devendo o seu nível ser apreciado no momento de uma eventual aplicação de tais medidas.

7 Não tendo o Conselho fixado, para a campanha de 1985/1986, o preço de intervenção único comum dos cereais, nem o preço de referência do trigo mole panificável, a Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.° 2124/85, de 26 de Julho de 1985 (JO L 198, p. 31; EE 03 F36 p. 169), que estabelece medidas cautelares no sector dos cereais que não sejam o trigo duro. Tendo em conta orientações surgidas no seio do Conselho, este regulamento fixou o preço de intervenção único comum para a campanha de 1985/1986 a um nível inferior em 1,8 % ao da campanha de 1984/1985.

8 Na sequência, a Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.° 400/86, de 21 de Fevereiro de 1986, relativo à aplicação de uma medida especial de intervenção para o trigo mole de qualidade panificável (JO L 45, p. 22). Por força deste regulamento, os organismos de intervenção nacionais compram as quantidades de trigo mole que lhes são propostas, até aos limites quantitativos, nomeadamente, de 1000000 toneladas para a República Federal da Alemanha e de 200000 toneladas para a República Francesa, sob reserva de uma redução a aplicar às propostas recebidas pelos Estados-membros quando a quantidade global proposta ultrapassar a quantidade prevista.

9 Tendo em conta as exigências qualitativas do trigo mole panificável definidas no regulamento, a Comissão considerou, para aplicação da medida especial de intervenção em causa, um preço superior em 5 % ao preço de intervenção único comum estabelecido no citado Regulamento n.° 2124/85 da Comissão.

10 Dado que o total das quantidades propostas pelos produtores franceses atingiu 1699740 toneladas, o ONIC, nos termos do citado Regulamento n.° 400/86, teve de fixar uma percentagem de redução de 88,23, aplicável a todas as propostas. Em contrapartida, as quantidades propostas na República Federal da Alemanha levaram o organismo de intervenção deste Estado a fixar uma percentagem de redução de 2,55.

11 Em virtude da citada decisão do ONIC, os serviços regionais deste organismo, por decisão de 19 de Março de 1986, tomaram a cargo, a título de medida de intervenção especial, 1560 das 13250 toneladas de trigo mole panificável propostas pela Scarpe.

12 Esta recorreu para o tribunal administratif de Versalhes, pedindo a anulação desta decisão. Foi alegado no tribunal nacional que o Regulamento n.° 400/86, com fundamento no qual tinha sido adoptada a decisão impugnada, era ilegal sob dois aspectos. Por um lado, ao instituir limites quantitativos de compra diferenciados segundo os Estados-membros, o regulamento controvertido teria violado o artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2727/75, o princípio da não discriminação consagrado nos artigos 7.° e 40.°, n.° 3, do Tratado CEE, assim como a obrigação de fundamentação imposta pelo artigo 190.° do Tratado. Na hipótese de o regulamento controvertido ser julgado conforme às disposições da organização comum de mercado dos cereais, colocar-se-ia, não obstante, a questão da sua validade à luz do princípio da não discriminação.

13 Por outro lado, a Comissão teria erradamente, e sem fundamentação, fixado, para o trigo mole panificável em causa, um preço especial na intervenção inferior ao preço estabelecido no decurso da campanha de 1984/1985 em relação a um trigo mole panificável de qualidade inferior. Em relação ao preço de referência teórico, a reconstituir aplicando ao preço de referência da campanha de 1984/1985 a percentagem de redução de 1,8 resultante das orientações surgidas no seio do Conselho para a campanha de 1985/1986, a Comissão teria assim, através do regulamento controvertido, operado uma redução do preço na intervenção especial superior a esta percentagem e, por consequência, ultrapassado os seus poderes em matéria de preços, que, na falta de uma decisão do Conselho para a campanha de 1985/1986, estariam limitados à faculdade de tomar medidas cautelares.

14 Considerando que esta contestação revestia um caracter sério, o tribunal nacional decidiu suspender a instância até o Tribunal de Justiça se pronunciar, a título prejudicial, sobre a seguinte questão: «o Regulamento n.° 400/86, de 21 de Fevereiro de 1986, da Comissão das Comunidades Europeias, assim como os Regulamentos n.os 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, 1146/76 do Conselho, de 17 de Maio de 1976, e 1629/77 da Comissão, de 20 de Julho de 1977, violam as disposições dos artigos 7.°, 40.°, n.° 3, e 190.° do Tratado que institui a Comunidade Econômica Europeia»?

15 Para mais ampla exposição do quadro legal e dos factos do processo principal, da tramitação processual e das observações escritas apresentadas no Tribunal de Justiça, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

16 Deve salientar-se que, por acórdão de 8 de Junho de 1989, Association générale des producteurs de blé et autres céréales/Office national interprofessionnel des céréales (167/88, Colect., p. 1653), o Tribunal de Justiça declarou que, no que diz respeito aos limites quantitativos de compra na intervenção diferenciados segundo os Estados-membros, o exame das mesmas disposições comunitarias, efectuado pelo Tribunal de Justiça, não tinha revelado elementos susceptíveis de afectar a sua validade.

17 Portanto, no caso em apreço, apenas resta apreciar a validade do Regulamento n.° 400/86 na perspectiva do preço na intervenção especial estabelecido pela Comissão.

Quanto ao fundamento baseado na incompetência da Comissão

18 Decorre das disposições conjugadas dos n.os 2 e 5 do artigo 7° do Regulamento n.° 2727/75 que compete à Comissão fixar, segundo o processo do comité de gestão, as tabelas de depreciações aplicáveis na intervenção quando a qualidade do cereal difira da qualidade-tipo para a qual foi fixado o preço de intervenção.

19 Além disso, resulta do contexto jurídico do processo que o Conselho se limitou a considerar que o nível do preço a aplicar em caso de medidas especiais de intervenção para o trigo mole de qualidade panificável mínima devia ser apreciado no momento de uma eventual aplicação de tais medidas, isto é, pela Comissão.

20 Uma vez que, por força do artigo 8.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2727/75, a Comissão é competente para, segundo o processo do comité de gestão, decidir sobre a natureza e a aplicação das medidas especiais de intervenção, compete-lhe necessariamente decidir a depreciação a aplicar a uma qualidade de trigo mole panificável inferior à qualidade média, tomando em consideração as exigências do mercado.

21 Com efeito, esta competência da Comissão decorre implicitamente da competência que o Conselho lhe conferiu para adoptar medidas especiais de intervenção para a compra de trigo mole panificável de qualidade diferente da média — a qual, aliás, as intervenientes na causa principal não contestaram.

22 Nas suas observações escritas, as intervenientes declararam mesmo expressamente que, no âmbito dos seus poderes de gestão, a Comissão podia igualmente tomar medidas especiais de intervenção em relação ao trigo mole de qualidade mínima, estando a cargo desta instituição determinar o nível do preço.

23 Daqui resulta que a Comissão não ultrapassou os seus poderes em matéria de preços ao adoptar o Regulamento n.° 400/86.

Quanto ao fundamento baseado no nível do preço de intervenção especial

24 E facto assente que, na situação em causa, a Comissão teve em conta a política mais restritiva anunciada pelo Conselho no seu citado Regulamento n.° 1019/84, e empreendida pela Comissão, para efeitos de reduzir os excedentes verificados, em particular, no mercado do trigo mole panificável.

25 Nesta medida, a Comissão pôde legalmente definir, de campanha em campanha, exigências qualitativas cada vez mais severas, reduzindo ao mesmo tempo o preço especial de intervenção e aplicando uma redução mais importante, mesmo em relação a uma qualidade de trigo mole panificável superior.

26 Portanto, não se afigura que, ao fixar o preço de intervenção especial controvertido, a Comissão tenha cometido um erro manifesto de apreciação.

Quanto ao fundamento baseado na falta de fundamentação do preço especial de intervenção

27 Segundo a jurisprudência uniforme do Tribunal, confirmada, nomeadamente, pelo acórdão de 22 de Janeiro de 1986, Eridania (250/84, Colect., p. 117), a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado deve ser adaptada à natureza do acto em causa. Deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da autoridade comunitária, autora do acto impugnado, de forma a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida tomada e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização. Todavia, não se poderá exigir que a fundamentação dos regulamentos especifique os diversos elementos de facto ou de direito, por vezes muito numerosos e complexos, que são objecto dos regulamentos, quando estes se inscrevem no quadro sistemático do conjunto de que fazem parte.

28 Resulta do que antecede que o nível de preços na intervenção especial estabelecido pelo regulamento controvertido se inscreve no quadro normativo das disposições que regulam o mercado do trigo mole panificável e da nova orientação da política de preços anunciada e empreendida pelas instituições comunitárias no decurso da campanha de comercialização anterior e, consequentemente, conhecida dos operadores económicos do sector.

29 Nesta medida, não se mostra que o controvertido Regulamento n.° 400/86 esteja insuficientemente fundamentado.

30 Por todas estas razões, há que responder que a análise da questão prejudicial não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade dos regulamentos referidos pelo órgão jurisdicional nacional.

Quanto às despesas

31 As despesas efectuadas pelo Conselho e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações no Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos, TRIBUNAL (Segunda Secção), pronunciando-se sobre a questão que lhe foi submetida pelo tribunal administratif de Versalhes, por decisão de 22 de Dezembro de 1988, declara:

A análise da questão prejudicial não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade dos regulamentos referidos pelo órgão jurisdicional nacional.

Schockweiler Mancini O'Higgins Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 2 de Maio de 1990. O secretário J.-G. Giraud O presidente da Segunda Secção F. A. Schockweiler

( *1 ) Língua do processo: francês.