Acórdão do Tribunal (Quinta Secção) de 22 de Maio de 2003. - Comissão das Comunidades Europeias contra Reino dos Países Baixos. - Incumprimento de Estado - Directiva 89/391/CEE - Medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho - Artigo 7.º, n.º 3. - Processo C-441/01.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-05463



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

1. Política social - Protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores - Directiva 89/391 relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho - Organização das actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais - Obrigação de o empregador designar um ou vários trabalhadores para se ocuparem das referidas actividades - Obrigação principal relativamente à de recorrer a competências externas à empresa

(Directiva 89/391 do Conselho, artigo 7.° , n.os 1, 3, 4 e 6)

2. Política social - Protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores - Directiva 89/391 relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho - Objectivos - Favorecer a participação equilibrada dos empregadores e dos trabalhadores nas actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais

(Directiva 89/391 do Conselho, artigo 7.° )

3. Política social - Protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores - Directiva 89/391 relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho - Organização das actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais - Escolha deixada ao empregador entre a organização das referidas actividades na empresa ou o recurso a competências externas a esta - Efeito útil da directiva - Inexistência

(Directiva 89/391 do Conselho, artigo 7.° , n.os 1 e 3)

Sumário

1. O artigo 7.° da Directiva 89/391, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho, institui uma hierarquia das obrigações impostas às entidades patronais. Com efeito, no seu n.° 1, o referido artigo impõe à entidade patronal uma obrigação principal, a de designar um ou vários trabalhadores para se ocuparem das actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais. No seu n.° 3, estabelece a obrigação de recorrer a competências externas à empresa. Esta obrigação é, porém, apenas subsidiária da expressa no referido n.° 1 do artigo 7.° , porque só existe «se os meios da empresa e/ou do estabelecimento forem insuficientes para organizar estas actividades de protecção e/ou de prevenção». Os n.os 4 e 6 deste artigo 7.° não põem de modo nenhum em causa a hierarquia definida nos n.os 1 e 3 desta disposição. Assim, para garantir a plena aplicação da Directiva 89/391 em termos claros e precisos, a sua transposição em direito nacional deve reflectir a hierarquia fixada pelo artigo 7.° da directiva.

( cf. n.os 20-21, 23, 30 )

2. A opção, expressa no artigo 7.° da Directiva 89/391, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho, de privilegiar, quando as competências internas da empresa o permitem, a participação dos trabalhadores nas actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais em vez de recorrer a competências externas é uma medida de organização conforme ao objectivo da referida directiva, de favorecer a participação dos trabalhadores na sua própria segurança. Resulta dos décimo primeiro e décimo segundo considerandos da directiva que esta inclui, com efeito, entre os seus objectivos o diálogo e a participação equilibrada das entidades patronais e dos trabalhadores tendo em vista a adopção das medidas necessárias à protecção destes últimos contra os acidentes de trabalho e as doenças profissionais.

( cf. n.os 39-40 )

3. Deixar à entidade patronal a escolha entre a organização das actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais na empresa ou o recurso a competências externas a esta não contribui para garantir o efeito útil da Directiva 89/391, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho, constituindo um incumprimento do dever de garantir a plena aplicação desta directiva.

Com efeito, por um lado, o artigo 7.° , n.os 1 e 3, da referida directiva estabelece claramente uma ordem de prioridade em matéria de organização das referidas actividades na empresa. Só quando as competências são insuficientes na empresa é que a entidade patronal deve recorrer a competências externas. Por outro lado, a Directiva 89/391 tem por objectivo favorecer a participação equilibrada das entidades patronais e dos trabalhadores nas actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais. É, pois, privilegiando a organização destas actividades na empresa que o efeito útil da directiva pode ser assegurado o melhor possível.

( cf. n.os 53-55 )

Partes

No processo C-441/01,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por H. van Vliet e H. Kreppel, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

contra

Reino dos Países Baixos, representado por H. G. Sevenster, na qualidade de agente,

demandado,

que tem por objecto obter a declaração de que, ao autorizar a entidade patronal a optar livremente pelo recurso a serviços de saúde e de segurança internos ou externos, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE e do artigo 7.° , n.° 3, da Directiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho (JO L 183, p. 1),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: C. W. A. Timmermans, presidente da Quarta Secção, exercendo funções de presidente da Quinta Secção, A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr e A. Rosas (relator), juízes,

advogado-geral: D. Ruiz-Jarabo Colomer,

secretário: M.-F. Contet, administradora principal,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 28 de Novembro de 2002, na qual a Comissão foi representada por H. van Vliet e o Reino dos Países Baixos por N. A. J. Bel, na qualidade de agente,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Janeiro de 2003,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 15 de Novembro de 2001, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao autorizar a entidade patronal a optar livremente pelo recurso a serviços de saúde e de segurança internos ou externos, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE e do artigo 7.° , n.° 3, da Directiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho (JO L 183, p. 1, a seguir «directiva»).

O enquadramento jurídico

A legislação comunitária

2 Os décimo primeiro e décimo segundo considerandos da directiva têm a seguinte redacção:

«Considerando que, a fim de assegurar um nível de protecção mais elevado, é necessário que os trabalhadores e/ou os seus representantes estejam informados dos riscos para a sua segurança e saúde, bem como das medidas necessárias à redução ou eliminação desses riscos; que é igualmente indispensável que estejam em condições de contribuir, através de uma participação equilibrada de acordo com as legislações e/ou práticas nacionais, para que sejam tomadas as necessárias medidas de protecção;

Considerando que é necessário reforçar a informação, o diálogo e a participação equilibrada em matéria de segurança e de saúde no local de trabalho entre as entidades patronais e os trabalhadores e/ou os seus representantes, mediante procedimentos e instrumentos apropriados, de acordo com as legislações e/ou práticas nacionais.»

3 O artigo 7.° da directiva, que tem por epígrafe «Serviços de protecção e de prevenção», estabelece:

«1. Sem prejuízo das obrigações previstas nos artigos 5.° e 6.° , a entidade patronal designará um ou mais trabalhadores para se ocuparem das actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais na empresa e/ou no estabelecimento.

2. Os trabalhadores designados não podem ser prejudicados pelas suas actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais.

A fim de poderem dar cumprimento às obrigações decorrentes da presente directiva, os trabalhadores designados devem dispor do tempo adequado.

3. Se os meios da empresa e/ou do estabelecimento forem insuficientes para organizar estas actividades de protecção e/ou de prevenção, a entidade patronal deve recorrer a entidades (pessoas ou serviços) exteriores à empresa e/ou ao estabelecimento.

4. No caso de a entidade patronal recorrer a pessoas ou serviços exteriores, deve informá-los dos factores que, reconhecida ou presumivelmente, afectam a segurança e a saúde dos trabalhadores e facultar-lhes o acesso às informações a que se refere o n.° 2 do artigo 10.°

5. Em todos os casos:

- os trabalhadores designados devem possuir as capacidades necessárias e dispor dos meios requeridos,

- as pessoas ou serviços exteriores consultados devem possuir as aptidões necessárias e dispor dos meios pessoais e profissionais requeridos, e

- os trabalhadores designados e as pessoas ou serviços exteriores consultados devem ser em número suficiente,

para se encarregarem das actividades de protecção e de prevenção, tendo em conta a dimensão da empresa e/ou do estabelecimento e/ou os riscos a que os trabalhadores estão expostos, bem como a sua repartição no conjunto da empresa e/ou do estabelecimento.

6. A protecção e a prevenção dos riscos para a segurança e a saúde que são objecto do presente artigo serão garantidas por um ou mais trabalhadores, por um único serviço ou por serviços distintos, quer se trate de serviço(s) interno(s) ou externo(s) à empresa e/ou ao estabelecimento.

O(s) trabalhador(es) e/ou o(s) serviço(s) devem colaborar na medida do necessário.

7. Tendo em conta a natureza das actividades e a dimensão das empresas, os Estados-Membros podem definir as categorias de empresas em que a entidade patronal, se para tal for competente, pode assumir a tarefa prevista no n.° 1.

8. Os Estados-Membros definirão as capacidades e aptidões necessárias referidas no n.° 5.

Os Estados-Membros podem ainda definir o número suficiente referido no n.° 5.»

4 O artigo 11.° , n.° 2, da directiva prevê:

«Os trabalhadores ou os seus representantes, com funções específicas em matéria de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, participarão de forma equilibrada, de acordo com as legislações e/ou práticas nacionais, ou serão consultados previamente e em tempo útil pela entidade patronal sobre:

[...]

b) A designação dos trabalhadores prevista no n.° 1 do artigo 7.° e no n.° 2 do artigo 8.° , bem como sobre as actividades previstas no n.° 1 do artigo 7.° ;

[...]

d) O eventual recurso, previsto no n.° 3 do artigo 7.° , a entidades (pessoas ou serviços) exteriores à empresa e/ou ao estabelecimento;

[...]»

A legislação nacional

5 O artigo 17.° da Nederlandse Arbeidsomstandighedenwet (lei neerlandesa relativa às condições de trabalho), modificada pela lei de 22 de Dezembro de 1993 (Staatsblad 1993, n.° 757) e pela lei de 9 de Junho de 1994 (Staatsblad 1994, n.° 441, a seguir «arbowet»), tem a seguinte redacção:

«Obrigação geral

Artigo 17.°

1. Por força das obrigações que lhe impõe a presente lei, a entidade patronal deve recorrer à colaboração:

a) de um ou de vários trabalhadores peritos, que podem estar organizados como serviço;

b) de outros peritos;

c) de um ou de vários serviços compostos por outros peritos; ou

d) de uma combinação de trabalhadores peritos, de outros peritos, ou de serviços na acepção das alíneas a), b) e c).

2. A entidade patronal toma as medidas e dirige as actividades de modo a que as funções dos trabalhadores peritos, dos outros peritos ou dos serviços a que se refere o n.° 1 sejam coerentes entre si.

3. A entidade patronal consulta previamente o comité de pessoal ou, na falta deste, os trabalhadores visados por qualquer decisão que pretenda tomar em cumprimento do disposto no n.° 1.»

6 Depois de encerrada a fase pré-contenciosa, foram introduzidas modificações nesta legislação. Uma nova lei relativa às condições de trabalho foi aprovada em 1998 (Staatsblad 1999, n.° 184) e modificada em 29 de Dezembro de 2000 (Staatsblad 2000, n.° 595). O artigo 14.° desta lei substitui o artigo 17.° da lei anterior, mas não foi contestado que isso não altera o objecto do litígio, porque este artigo 14.° aplica os mesmos princípios em matéria de recurso a serviços internos ou externos competentes sobre condições de trabalho.

O procedimento pré-contencioso

7 Não tendo este procedimento sido objecto de controvérsia, recordem-se apenas as suas principais etapas.

8 Por carta de 21 de Fevereiro de 1994, as autoridades neerlandesas comunicaram à Comissão os textos legislativos que transpunham a directiva no direito neerlandês, entre os quais figurava a arbowet.

9 Em 11 de Julho de 1997, a Comissão enviou ao Reino dos Países Baixos uma notificação de incumprimento, à qual as autoridades neerlandesas responderam por carta de 21 de Novembro de 1997.

10 Em 30 de Dezembro de 1998, a Comissão emitiu um parecer fundamentado, ao qual as autoridades neerlandesas responderam por carta de 29 de Março de 1999.

11 Inconformada com a resposta destas autoridades ao seu parecer fundamentado, a Comissão decidiu intentar a presente acção.

Quanto à acção

12 A Comissão sustenta que o Reino dos Países Baixos não transpôs correctamente o artigo 7.° , n.° 3, da directiva. Segundo a Comissão, o artigo 17.° , n.° 1, da arbowet não estabelece qualquer hierarquia entre as várias opções que enumera nas alíneas a) a d). A entidade patronal gozaria, assim, de uma larga liberdade de escolha entre a organização interna e a organização externa das actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais, quando a directiva não lhe deixa essa opção, mas hierarquiza as duas soluções em função de um critério objectivo, ou seja, a existência ou a falta na empresa e/ou no estabelecimento de pessoal com as competências requeridas para desempenhar essas actividades.

13 O Governo neerlandês contesta a interpretação da directiva defendida pela Comissão. Apresenta argumentos com base na letra do artigo 7.° , n.° 3, da directiva, na estrutura do artigo, na finalidade, no carácter de harmonização mínima e no efeito útil da directiva. Há que apreciar um a um estes diferentes argumentos.

Quanto à letra do artigo 7.° , n.° 3, da directiva

Argumentos das partes

14 Antes de mais, o Governo neerlandês alega que a letra do artigo 7.° , n.° 3, da directiva é demasiado vaga para servir de critério de avaliação da possibilidade de recurso a serviços externos. Este artigo limitar-se-ia a prever que, se a empresa não dispuser de meios adequados, a entidade patronal deve recorrer a peritos externos. Os termos deste artigo permitiriam uma interpretação lata e aberta.

15 Em seguida, o Governo neerlandês lembra que, em matéria de transposição de uma directiva, a forma e os meios de dar cumprimento a esta são deixados ao cuidado dos Estados-Membros e que a obrigação que incumbe a estes é garantir o efeito útil da directiva - o que faz a legislação neerlandesa.

16 Este governo sublinha que, em qualquer caso, é a entidade patronal que julga se as competências na empresa são insuficientes e, portanto, se deve recorrer a competências externas a esta. A entidade patronal pode criar ela própria as condições necessárias para instaurar um serviço interno ou não o fazer.

17 Finalmente, o Governo neerlandês chama a atenção para as consequências negativas que poderia ter para as empresas uma interpretação do artigo 7.° , n.° 3, da directiva como a defendida pela Comissão. Assim, uma entidade patronal que dispusesse de pessoal adequado não poderia nunca recorrer a um serviço externo, a menos que despedisse esse pessoal. Do mesmo modo, quando contratasse pessoal capaz de assumir essas funções, quando nesse momento preciso estas fossem desempenhadas por um serviço externo, teria de modificar o contrato celebrado com este ou de lhe pôr termo.

18 A Comissão assinala que o n.° 3 do artigo 7.° da directiva se segue a dois outros números que prevêem claramente a participação dos trabalhadores da empresa nas actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais. Esta disposição não deixaria a escolha à entidade patronal. Sustentar uma interpretação contrária retiraria qualquer efeito útil à frase «se os meios da empresa e/ou do estabelecimento forem insuficientes».

19 A Comissão sustenta que, se é certo que um Estado-Membro não tem de transpor textualmente a directiva no seu direito interno, deve, em contrapartida, assegurar a sua plena aplicação de um modo suficientemente claro e preciso. Se a directiva tivesse sido correctamente transposta, a hierarquia real instituída pelo seu artigo 7.° , n.° 3, também seria aplicável nos Países Baixos. Também não incumbiria unicamente à entidade patronal determinar se as competências na empresa são ou não suficientes, mas as decisões da entidade patronal poderiam ser objecto de fiscalização por parte das autoridades nacionais.

Apreciação do Tribunal

20 No seu n.° 1, o artigo 7.° da directiva impõe à entidade patronal uma obrigação principal, a de designar um ou vários trabalhadores para se ocuparem das actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais. No seu n.° 3, estabelece a obrigação de recorrer a competências externas à empresa. Esta obrigação é, porém, apenas subsidiária da expressa no referido n.° 1 do artigo 7.° , porque só existe «se os meios da empresa e/ou do estabelecimento forem insuficientes para organizar estas actividades de protecção e/ou de prevenção».

21 Este artigo 7.° institui, pois, uma hierarquia das obrigações impostas às entidades patronais.

22 Esta interpretação é confortada pela própria letra do artigo 11.° , n.° 2, da directiva, que se refere, na alínea b), à designação dos trabalhadores prevista no referido artigo 7.° , n.° 1, da mesma directiva e, na alínea d), ao recurso, previsto no artigo 7.° , n.° 3, a competências externas à empresa, acrescentando, porém, só em relação a esta última referência, a menção «eventual».

23 Para garantir a plena aplicação da directiva em termos claros e precisos, a sua transposição em direito nacional neerlandês devia reflectir a hierarquia fixada pelo artigo 7.° da directiva.

24 Não parece que o receio de uma apreciação puramente subjectiva pela entidade patronal da condição a que se refere o n.° 3 do referido artigo seja fundado. Com efeito, o artigo 7.° , n.° 8, da directiva impõe aos Estados-Membros que definam as capacidades e aptidões necessárias por parte dos trabalhadores e nada impede estes Estados de definir outros critérios objectivos para servirem de orientação às entidades patronais na sua apreciação das competências existentes nas suas empresas.

25 Quanto às consequências negativas descritas pelo Governo neerlandês e indicadas no n.° 17 do presente acórdão, importa referir que elas não poderiam ser tão severas como este governo dá a entender. Como prevê o artigo 7.° , n.° 2, da directiva, os trabalhadores designados não podem ser prejudicados pelas suas actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais. No que diz respeito aos serviços externos aos quais uma entidade patronal pode ter recorrido, estes estão, sem dúvida nenhuma, protegidos contra rupturas brutais de contratos. De qualquer modo, tudo indica que, na sua qualidade de serviços especializados, têm conhecimento da legislação comunitária e podem tomar as medidas necessárias para a ela se adaptarem.

26 De onde se conclui que o argumento do Governo neerlandês baseado na letra do artigo 7.° , n.° 3, da directiva não procede.

Quanto à estrutura do artigo 7.° da directiva

Argumentos das partes

27 O Governo neerlandês sustenta que o n.° 3 do artigo 7.° da directiva não deve ser lido isoladamente, mas sim interpretado em função das restantes previsões do mesmo artigo.

28 Contesta a interpretação do n.° 4 do artigo 7.° da directiva, segundo a qual este demonstraria a preferência do legislador comunitário pelos serviços internos à empresa. Recorda igualmente que o n.° 6 do referido artigo não menciona qualquer ordem ou hierarquia.

29 A Comissão afirma que o n.° 6 do artigo 7.° da directiva em nada afecta a hierarquia instituída pelos n.os 1 a 3 do mesmo artigo.

Apreciação do Tribunal

30 O exame da estrutura do artigo 7.° da directiva e da ordem dos seus diferentes números não permite chegar a uma conclusão diferente da que decorre do exame da letra do seu n.° 3. Os n.os 4 e 6 deste artigo 7.° não põem de modo nenhum em causa a hierarquia definida nos n.os 1 e 3 deste artigo.

31 De onde se conclui que o argumento do Governo neerlandês baseado na estrutura do artigo 7.° , n.° 3, da directiva não procede.

Quanto à finalidade da directiva

Argumentos das partes

32 O Governo neerlandês contesta que a finalidade da directiva seja conseguir o máximo de participação dos trabalhadores nas actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais. Esta finalidade também não decorreria da letra do artigo 1.° da directiva nem dos considerandos desta tal como não se deduziria do comentário à proposta de directiva inicial ou da estrutura da directiva.

33 Segundo o Governo neerlandês, a directiva visa garantir que as condições de trabalho e os riscos profissionais no interior da empresa sejam objecto de uma atenção sistemática e preventiva. Refere a este propósito o artigo 1.° , n.os 1 e 2, da directiva. O modo de organização das actividades de protecção e de prevenção não constituiria um fim em si mesmo, mas apenas um meio de atingir esse fim.

34 O Governo neerlandês afirma ainda que, se o objectivo da directiva fosse aquele que a Comissão pretende, o legislador comunitário teria entravado o recurso a peritos externos, por exemplo, impondo a organização de um mínimo de actividades de protecção ou de prevenção no interior da empresa ou sendo mais exigente sobre as competências e as aptidões dos peritos, a fim de evitar que a entidade patronal recorresse demasiado depressa aos serviços destes.

35 Em qualquer caso, a legislação neerlandesa não negligenciaria minimamente a participação dos trabalhadores, tornada obrigatória pelos artigos 10.° e 11.° da directiva.

36 A Comissão não contesta que o objectivo da directiva é a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho. Salienta, no entanto, que vários considerandos desta directiva dão conta da vontade do legislador comunitário de que seja instaurada uma «participação equilibrada» dos trabalhadores na prossecução deste objectivo.

37 Seria, aliás, falso afirmar que, caso a interpretação da Comissão fosse correcta, o legislador comunitário teria imposto a organização de um mínimo de actividades de protecção e de prevenção no interior da empresa. Segundo a Comissão, a directiva parte do princípio de que todas as empresas em causa estão em condições de organizar esse mínimo.

Apreciação do Tribunal

38 Como se pode ver pelo próprio título da directiva, esta visa a aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho. Ao contrário do que o Governo neerlandês dá a entender, a directiva não tem apenas como finalidade a melhoria da protecção dos trabalhadores contra os acidentes de trabalho e a prevenção dos riscos profissionais, mas visa igualmente a aplicação de medidas específicas de organização desta protecção e desta prevenção. Precisa, assim, alguns meios considerados pelo legislador comunitário aptos a permitir que o objectivo fixado seja atingido.

39 Os décimo primeiro e décimo segundo considerandos da directiva atestam que esta inclui entre os seus objectivos o diálogo e a participação equilibrada das entidades patronais e dos trabalhadores tendo em vista a adopção das medidas necessárias à protecção destes últimos contra os acidentes de trabalho e as doenças profissionais.

40 A opção, expressa no artigo 7.° da directiva, de privilegiar, quando as competências internas da empresa o permitem, a participação dos trabalhadores nas actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais em vez de recorrer a competências externas é uma medida de organização conforme a este objectivo de participação dos trabalhadores na sua própria segurança.

41 De onde se conclui que o argumento do Governo neerlandês baseado na finalidade da directiva não procede.

Quanto ao carácter de medida de harmonização mínima da directiva

Argumentos das partes

42 O Governo neerlandês sustenta que a directiva só procede a uma harmonização mínima. Recorda a este respeito que foi adoptada com base no artigo 118.° -A do Tratado CEE, que passou a artigo 138.° CE (os artigos 117.° a 120.° do Tratado CE foram substituídos pelos artigos 136.° CE a 143.° CE), que é uma base de harmonização mínima, e que o artigo 1.° , n.° 3, estabelece que a directiva não prejudica disposições nacionais mais favoráveis à protecção dos trabalhadores. Segundo este governo, os Estados-Membros podiam, pois, adoptar disposições nacionais mais estritas tendo em vista a protecção dos trabalhadores.

43 O Governo neerlandês considera neste contexto que, em certos aspectos, a arbowet permite uma melhor protecção dos trabalhadores do que a directiva, designadamente estabelecendo um sistema de serviços de grande qualidade no conjunto do território, com funções de prevenção reforçadas em relação às exigências da directiva. Seria neste sentido que o artigo 7.° , n.° 3, da directiva deveria ser interpretado. A protecção reforçada que o Reino dos Países Baixos estaria autorizado a oferecer em virtude da directiva implicaria que a entidade patronal deve poder escolher livremente o serviço que, no seu caso concreto, lhe garantirá esse nível elevado de protecção. Qualquer interpretação da disposição em questão que desse preferência legal a uma organização interna das actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais poderia violar o artigo 1.° , n.° 3, da directiva.

44 A Comissão contesta a tese de que a segurança dos trabalhadores ficaria melhor assegurada através do recurso a competências externas. Cita um relatório, elaborado a seu pedido por um gabinete de estudos, do qual se conclui que o recurso a peritos externos não contribui necessariamente para melhorar a segurança no trabalho, e dá o exemplo de uma sociedade que propõe na Internet uma avaliação dos riscos sem proceder à visita da empresa.

Apreciação do Tribunal

45 Como recorda o Governo neerlandês, resulta do n.° 3 do artigo 1.° da directiva que esta não prejudica disposições nacionais e comunitárias, em vigor ou futuras, mais favoráveis à protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho.

46 Porém, como foi salientado pelo advogado-geral no n.° 24 das suas conclusões, a questão neste caso não é de saber se a legislação neerlandesa assegura aos trabalhadores uma protecção superior à oferecida pela directiva, mas sim verificar se esta legislação não vai contra o prescrito na directiva, incluindo a prioridade instituída entre as duas possibilidades previstas no artigo 7.° desta.

47 De onde se conclui que o argumento do Governo neerlandês baseado no carácter de harmonização mínima da directiva não procede.

Quanto ao efeito útil da directiva

Argumentos das partes

48 O Governo neerlandês considera que assegurou o efeito útil da directiva. Para este governo, a legislação neerlandesa propõe elementos suficientes para alcançar a finalidade da directiva que consiste em assegurar uma política de saúde e de segurança preventiva e sistemática na empresa, fundada em aptidões e competências suficientes.

49 Este governo alega, em primeiro lugar, que as pessoas que têm a seu cargo actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais devem respeitar importantes exigências de qualidade. Seriam, pois, a natureza e a dimensão da empresa que determinariam se os recursos necessários existem no seio desta ou se há que recorrer a serviços externos, que frequentemente têm a vantagem de demonstrar uma maior objectividade do que os peritos internos.

50 Observa, em segundo lugar, que a legislação neerlandesa prevê diversas medidas destinadas a garantir a participação dos trabalhadores na condução da política em matéria de condições de trabalho (informação do comité de pessoal, consultas, relatório anual sobre as medidas de protecção adoptadas, etc). Sublinha nomeadamente que, por aplicação da lei sobre os comités de pessoal, as decisões da entidade patronal sobre a organização dessas actividades de protecção e de prevenção estão dependentes do acordo dos representantes dos trabalhadores.

51 O Governo neerlandês declara-se convicto de que um sistema flexível, exigente no plano dos peritos e que concede importantes direitos aos representantes dos trabalhadores, é o melhor garante do respeito dos objectivos fixados pela directiva.

52 A Comissão considera que o efeito útil da directiva só pode ser garantido se for favorecida a organização na empresa das actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais. Primeiro, os trabalhadores estariam mais motivados do que peritos externos para garantir um bom nível de protecção para eles próprios e para os seus colegas. Segundo, estariam melhor informados sobre os riscos a que estão expostos. Finalmente, o facto de serem conhecidos dos outros trabalhadores e de não poderem ser prejudicados de modo nenhum devido às suas actividades permite-lhes exprimirem-se em nome dos outros trabalhadores e formular pedidos à entidade patronal em matéria de segurança.

Apreciação do Tribunal

53 Por um lado, importa recordar que o artigo 7.° , n.os 1 e 3, da directiva estabelece claramente uma ordem de prioridade em matéria de organização das actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais na empresa. Só quando as competências são insuficientes na empresa é que a entidade patronal deve recorrer a competências externas.

54 Por outro lado, como foi precisado nos n.os 38 e 39 do presente acórdão, a directiva tem por objectivo favorecer a participação equilibrada das entidades patronais e dos trabalhadores nas actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais. É, pois, privilegiando a organização destas actividades na empresa que o efeito útil da directiva pode ser assegurado o melhor possível.

55 Tendo em conta estas considerações, deixar à entidade patronal a escolha entre a organização destas actividades na empresa ou o recurso a competências externas a esta não contribui para garantir o efeito útil da directiva, antes constitui um incumprimento do dever de garantir a plena aplicação desta directiva.

56 De onde se conclui que o argumento do Governo neerlandês baseado no efeito útil da directiva não procede.

57 Por conseguinte, há que concluir que, ao não retomar, na sua legislação nacional, o carácter subsidiário do recurso a competências externas a uma empresa para assegurar as actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais dentro desta, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do n.° 3 do artigo 7.° da directiva.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

58 Nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino dos Países Baixos e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)

decide:

1) Ao não retomar, na sua legislação nacional, o carácter subsidiário do recurso a competências externas a uma empresa para assegurar as actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais dentro desta, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do n.° 3 do artigo 7.° da Directiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho.

2) O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.