Palavras-chave

Sumário



Palavras-chave

1. Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) - Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efectuados pelo OLAF - Âmbito de aplicação - Banco Central Europeu - Inclusão

(Regulamento n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 1.° , n.° 3)

2. Excepção de ilegalidade - Actos cuja ilegalidade pode ser invocada - Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) - Acto normativo comunitário que não tem como destinatário o órgão comunitário que invoca a sua ilegalidade - Admissibilidade

(Artigos 230.° CE e 241.° CE)

3. Disposições financeiras - Interesses financeiros da Comunidade - Conceito - Recursos e despesas do Banco Central Europeu - Inclusão

(Artigo 280.° CE)

4. Disposições financeiras - Protecção dos interesses financeiros da Comunidade - Artigo 280.° CE - Objecto - Alcance - Adopção de medidas normativas para aplicação nas instituições, órgãos e organismos comunitários - Inclusão

(Artigo 280.° CE)

5. Banco Central Europeu - Obrigação de consultar o Banco antes da adopção de um acto da sua competência - Âmbito de aplicação - Medidas de luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da Comunidade - Exclusão

(Artigo 105.° , n.° 4, CE; Regulamento n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e o Conselho)

6. Banco Central Europeu - Independência - Alcance - Medidas normativas do legislador comunitário susceptíveis de se aplicarem ao Banco - Admissibilidade - Condições

(Artigo 108.° CE; Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais)

7. Banco Central Europeu - Independência - Aplicação do Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) - Compatibilidade

(Regulamento n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho; Decisão 1999/352 da Comissão)

8. Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) - Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efectuados pelo OLAF - Violação do princípio da proporcionalidade quanto à inclusão do Banco Central Europeu no seu âmbito de aplicação - Inexistência

(Regulamento n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho)

9. Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) - Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efectuados pelo OLAF - Violação pela Decisão 1999/726 do Banco Central Europeu, relativa à prevenção da fraude

(Regulamento n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho; Decisão 1999/726 do Banco Central Europeu)

Sumário

1. O Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), deve ser interpretado no sentido de que se destina a ser aplicado ao Banco Central Europeu. Com efeito, a expressão «instituições, órgãos e organismos criados pelos Tratados ou com base nos mesmos», que figura no artigo 1.° , n.° 3, desse regulamento, deve ser interpretada no sentido de que engloba o referido Banco. Independentemente das particularidades do seu estatuto na ordem jurídica comunitária, o Banco Central Europeu foi efectivamente instituído pelo Tratado, como resulta dos próprios termos do artigo 8.° CE. Ora, não resulta do preâmbulo nem das disposições do Regulamento n.° 1073/1999 que o legislador comunitário pretendeu fazer qualquer distinção entre as diversas instituições, órgãos ou organismos instituídos pelos Tratados ou com base nos mesmos, nomeadamente excluindo dentre eles os órgãos ou organismos que dispõem de recursos distintos do orçamento comunitário. O sétimo considerando do regulamento sublinha expressamente, pelo contrário, a necessidade de alargar o âmbito dos inquéritos internos do OLAF a «todas» as referidas instituições, órgãos e organismos.

( cf. n.os 63-67 )

2. Embora seja um facto, por um lado, que uma decisão adoptada pelas instituições comunitárias, que não tenha sido impugnada pelo seu destinatário no prazo previsto pelo artigo 230.° , quinto parágrafo, CE, se torna, em relação a ele, definitiva e, por outro, que o princípio geral do qual o artigo 241.° CE constitui a expressão e que se destina a garantir que qualquer pessoa disponha ou tenha disposto de uma possibilidade de impugnar um acto comunitário que serve de fundamento a uma decisão que lhe é dirigida não se opõe, de forma alguma, a que um regulamento se torne definitivo relativamente a um particular, em relação ao qual deve ser considerado uma decisão individual e que sem qualquer dúvida poderia ter pedido a sua anulação nos termos do artigo 230.° CE, o que impede que este particular invoque perante um órgão jurisdicional nacional a ilegalidade desse regulamento, estes princípios não afectam todavia, de modo algum, a norma imposta pelo artigo 241.° CE, cujo texto prevê que qualquer parte pode, em caso de litígio que ponha em causa um regulamento abrangido por esta disposição, recorrer aos meios previstos no artigo 230.° , segundo parágrafo, CE para arguir no Tribunal de Justiça a inaplicabilidade desse regulamento.

Assim, no âmbito de um recurso de anulação de uma decisão adoptada por um órgão comunitário, recurso esse assente na inobservância, por esse órgão, do Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), não pode ser negado a esse órgão o direito de invocar a eventual ilegalidade do referido regulamento, dado que o seu carácter normativo não foi posto em causa por nenhuma das partes e, em especial, não foi alegado que o referido regulamento deve ser equiparado a uma decisão nem que o órgão em questão é, na ocorrência, seu destinatário.

( cf. n.os 74-78 )

3. A expressão «interesses financeiros da Comunidade», que figura no artigo 280.° CE, deve ser interpretada no sentido de que engloba não apenas as receitas e despesas do orçamento comunitário mas, em princípio, também as que são abrangidas pelo orçamento de outros órgãos ou organismos instituídos pelo Tratado. Com efeito, a referida expressão é própria do artigo 280.° CE e distingue-se da terminologia utilizada nas outras disposições do título II da parte V do Tratado, que se referem, invariavelmente, ao «orçamento» da Comunidade Europeia. Esta expressão parece, além disso, mais lata do que a de «receitas e [...] despesas da Comunidade», que figura, designadamente, no artigo 268.° CE. O próprio facto de um órgão ou organismo ter sido instituído pelo Tratado sugere, por fim, que o mesmo foi concebido para contribuir para a realização dos objectivos da Comunidade Europeia e inscreve-o na ordem jurídica comunitária, pelo que os meios de que dispõe nos termos do referido Tratado têm por natureza um interesse financeiro próprio e directo para a Comunidade.

Daqui se conclui que o Banco Central Europeu está inserido, por força do Tratado, no quadro comunitário, e os seus recursos e a sua utilização têm um interesse financeiro manifesto para a Comunidade Europeia e os seus objectivos. Assim, a expressão «interesses financeiros da Comunidade», que figura no artigo 280.° CE, abrange também os recursos e despesas do referido Banco.

( cf. n.os 89-93, 95 )

4. Ao inserir no artigo 280.° CE as precisões que figuram nos seus n.os 1 e 4, os autores do Tratado de Amesterdão pretenderam claramente reforçar a luta contra a fraude e as irregularidades lesivas dos interesses financeiros da Comunidade Europeia, nomeadamente conferindo a esta última uma missão própria que consiste em «combater», à semelhança dos Estados-Membros, essas fraudes e irregularidades através da adopção de «medidas» que tenham «um efeito dissuasor» e proporcionem uma «protecção efectiva nos Estados-Membros». A circunstância de o artigo 280.° , n.° 1, CE especificar que as referidas medidas serão adoptadas em conformidade com este artigo não significa de modo algum que se remete apenas para os números seguintes do mesmo, e nomeadamente para o seu n.° 4, a fim de determinar o âmbito da competência comunitária na matéria. Com efeito, o artigo 280.° , n.° 4, CE deve ser interpretado no sentido de que completa a definição da competência comunitária e especifica determinadas condições do seu exercício.

Neste contexto, o facto de o artigo 280.° , n.° 4, CE se referir, nomeadamente, à necessidade de contribuir para uma protecção que seja efectiva e equivalente nos Estados-Membros não pode ser interpretado como sinal de uma vontade tácita dos autores do Tratado de Amesterdão, de impor à acção da Comunidade Europeia um limite suplementar tão fundamental quanto uma proibição de combater a fraude e as outras irregularidade lesivas dos seus interesses financeiros através da adopção de medidas normativas que visem as instituições, os órgãos e os organismos instituídos pelos Tratados ou com base nos mesmos. Além de não resultar do texto do artigo 280.° CE, essa limitação da competência comunitária não é, de modo algum, compatível com os objectivos prosseguidos por esta disposição. Com efeito, para tornar efectiva a protecção dos interesses financeiros da Comunidade Europeia, é imperativo que a dissuasão e a luta contra a fraude e as outras irregularidades intervenham a todos os níveis em que os referidos interesses possam ser afectados por tais fenómenos, e pode frequentemente acontecer que os fenómenos assim combatidos impliquem simultaneamente actores posicionados em diferentes níveis.

( cf. n.os 100-104 )

5. A obrigação que prevê o artigo 105.° , n.° 4, CE, de se consultar o Banco Central Europeu quando se pretenda adoptar um acto num domínio abrangido pelas competências deste último, visa essencialmente assegurar que o autor de um acto dessa natureza só proceda à sua adopção uma vez ouvido o organismo que, pelas atribuições específicas que exerce no quadro comunitário no domínio em causa e pelo elevado grau de conhecimentos que possui, pode precisamente contribuir de forma útil para o processo de adopção preconizado.

Tal não é o caso do domínio da luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da Comunidade, no qual não foram atribuídas missões específicas ao Banco. A circunstância de o Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), poder afectar a organização interna do Banco também não permite singularizar este último em relação às outras instituições, órgãos ou organismos instituídos pelos Tratados.

( cf. n.os 110, 111 )

6. Resulta da própria redacção do artigo 108.° CE que as influências externas contra as quais essa disposição pretende proteger o Banco Central Europeu e os seus órgãos de decisão são as que podem interferir com o cumprimento das «missões» que o Tratado e os Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) conferem ao Banco. Esta disposição visa, essencialmente, preservar o Banco de todas as pressões políticas a fim de lhe permitir prosseguir eficazmente os objectivos consignados às suas missões, graças ao exercício independente dos poderes específicos de que dispõe para esse efeito por força do Tratado e dos referidos Estatutos. Inversamente, o reconhecimento ao Banco dessa independência não tem como consequência destacá-lo completamente da Comunidade Europeia e subtraí-lo à aplicação das normas de direito comunitário. Nada permite excluir a priori que o legislador comunitário possa, a título das competências de que dispõe por força do Tratado e nas condições previstas por este último, adoptar medidas normativas susceptíveis de serem aplicadas ao Banco Central Europeu.

( cf. n.os 134-136 )

7. Nem a circunstância de o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) ter sido instituído pela Comissão e estar integrado nas estruturas administrativas e orçamentais desta última, nas condições previstas pela Decisão 1999/352, nem o facto de esse órgão externo ao Banco Central Europeu ter sido investido pelo legislador comunitário dos poderes de inquérito, nas condições previstas pelo Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efectuados pelo OLAF, são, enquanto tais, susceptíveis de prejudicar a independência do Banco Central Europeu.

Com efeito, o regime instaurado pelo referido regulamento traduz a vontade firme do legislador comunitário de subordinar a concessão dos poderes de que está investido o OLAF, por um lado, à existência de garantias destinadas a assegurar a estrita independência deste último, nomeadamente em relação à Comissão, e, por outro, ao pleno respeito das regras do direito comunitário, entre as quais, nomeadamente, o Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades das Comunidades Europeias, os direitos do homem e as liberdades fundamentais, bem como o Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias e o Regime Aplicável aos Outros Agentes das mesmas. O exercício dos referidos poderes está sujeito a diversas regras e garantias específicas, enquanto o seu objectivo é claramente delimitado. O regime de inquérito instituído pelo Regulamento n.° 1073/1999 visa especificamente permitir a verificação de suspeitas relativas a casos de fraude, de corrupção ou a outras actividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da Comunidade Europeia, e a decisão do director do OLAF de iniciar um inquérito não pode ocorrer não havendo suspeitas suficientemente sérias a esse respeito. Os inquéritos internos que o OLAF pode ser levado a efectuar devem também ser efectuados nas condições e segundo as regras previstas nas decisões adoptadas por cada instituição, órgão e organismo, pelo que não é de excluir que eventuais especificidades ligadas ao cumprimento das missões do Banco sejam, eventualmente, tomadas em consideração por este último no momento da adopção dessas decisões, tendo o Banco o ónus de provar a necessidade das restrições que adoptar a esse título.

( cf. n.os 138-141, 143 )

8. O Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), não pode ser declarado inaplicável em relação ao Banco Central Europeu devido à violação do princípio da proporcionalidade.

Com efeito, o legislador comunitário não comete um erro manifesto de apreciação ao considerar que é necessário, para reforçar a prevenção e a luta contra a fraude, a corrupção e as outras irregularidades lesivas dos interesses financeiros das Comunidades, criar um mecanismo de controlo centralizado num mesmo órgão especializado, exercido de modo independente e uniforme em relação às diferentes instituições, órgãos ou organismos instituídos pelos Tratados ou com base nos mesmos, e isto não obstante a existência de mecanismos de controlo próprios dessas instituições, órgãos ou organismos. A este respeito, por um lado, a função de inquérito confiada ao OLAF difere pela sua natureza e pelo seu objectivo específicos das missões de fiscalização geral, como as que incumbem ao Tribunal de Contas, no que diz respeito à apreciação da eficácia da gestão do Banco, e aos auditores externos, no que diz respeito à verificação das contas deste último. Por outro lado, quanto às funções atribuídas à Direcção de Auditoria Interna e ao comité antifraude do Banco pela Decisão 1999/726, relativa à prevenção da fraude, o legislador comunitário pode considerar que os mecanismos de controlo díspares, adoptados ao nível das instituições, órgãos ou organismos instituídos pelos Tratados ou com base nos mesmos, e dos quais tanto a existência como as regras são deixadas à apreciação de cada um deles, não constituem uma solução com um grau de eficácia equivalente ao que pode proporcionar um regime que tem por objecto centralizar a função de inquérito num mesmo órgão especializado e independente.

( cf. n.os 158-160, 164 )

9. A Decisão 1999/726 do Banco Central Europeu, relativa à prevenção da fraude, viola o Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), nomeadamente o seu artigo 4.° , e excedeu a margem de autonomia de organização própria que o Banco conserva no domínio da luta contra a fraude, porque, à luz do seu preâmbulo e das suas disposições, essa decisão assenta na premissa errada de que o Regulamento n.° 1073/1999 não é aplicável ao Banco e traduz, por conseguinte, a vontade deste último de organizar de forma exclusiva a luta contra a fraude no seu seio, afastando a aplicação do regime instaurado pelo referido regulamento e substituindo a adopção da decisão mencionada no artigo 4.° , n.os 1, segundo parágrafo, e 6, deste último pela instauração de um regime distinto e próprio do Banco.

( cf. n.os 173, 176, 181, 182 )