Despacho do presidente do Tribunal de 2 de Outubro de 2003. - Comissão das Comunidades Europeias contra República da Áustria. - Processo de medidas provisórias - Pedido de medidas provisórias - Transporte - Proibição sectorial de circulação. - Processo C-320/03 R.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página 00000



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Parte decisória



Palavras-chave

Processo de medidas provisórias - Suspensão da execução - Medidas provisórias - Condições de concessão - Urgência - Prejuízo grave e irreparável - Ponderação de todos os interesses em jogo - Funcionamento e solidez económica e financeira das empresas comunitárias

(Artigos 242.° CE e 243.° CE; Regulamento de Processo, artigo 83.° , n.° 2)

Sumário

$$A fim de determinar tanto a necessidade de adoptar medidas provisórias como o seu alcance, devem ponderar-se os interesses em presença, a ameaça de um prejuízo grave e irreparável, critério da urgência alegada, que constituem um dos termos da comparação efectuada neste quadro.

A este respeito, um prejuízo contra o ambiente e a saúde apresenta, em princípio, um carácter irreversível na medida em que, muitas vezes, atentados a tais interesses não podem, dada a sua natureza, ser retroactivamente eliminados.

Todavia, tratando-se de um regulamento nacional que instaura uma proibição sectorial de circulação numa auto-estrada, a fim de reduzir as emissões ligadas às actividades humanas e, assim, melhorar a qualidade do ar, uma abordagem estrutural a médio prazo em matéria de qualidade do ar ambiente não é posta em perigo pela não aplicação temporária do referido regulamento.

Em contrapartida, essa proibição de circulação pode afectar de maneira sensível o funcionamento e a solidez económica e financeira de numerosas empresas comunitárias. Esse prejuízo não se resume à adição de consequências pecuniárias negativas para as diferentes empresas. Existe, com efeito, um risco importante de a proibição de circulação acarretar o desaparecimento definitivo de numerosas empresas bem como uma modificação estrutural e, em certa medida, irreversível das condições de transporte e dos fluxos das trocas comerciais de mercadorias na e através da zona em causa, devendo considerar-se, nestas condições, suficientemente demonstrado o risco de um dano grave e irreparável.

( cf. n.os 90-92, 97, 101, 102 )

Partes

No processo C-320/03 R,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por C. Schmidt, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

requerente,

apoiada pela

República Federal da Alemanha, representada por W.-D. Plessing e A. Tiemann, na qualidade de agentes, assistidos por T. Lübbig, Rechtsanwalt,

e pela

República Italiana, representada por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por G. De Bellis, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

intervenientes,

contra

República da Áustria, representada por E. Riedl, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

requerida,

que tem por objecto a suspensão da execução da proibição sectorial de circulação que figura no Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot) [regulamento do ministro-presidente do Tirol que limita o transporte pela auto-estrada A 12 no vale do Inn (proibição sectorial de circulação)], de 27 de Maio de 2003 (BGBl. II, 2003/279),

O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA

profere o presente

Despacho

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 24 de Julho de 2003, a Comissão das Comunidades Europeias intentou uma acção, nos termos do artigo 226.° CE, com vista a obter a declaração de que, ao impor a proibição de circulação que incide sobre os camiões que transportam certas mercadorias constante do Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot) [regulamento do ministro-presidente do Tirol que limita o transporte pela auto-estrada A 12 no vale do Inn (proibição sectorial de circulação)], de 27 de Maio de 2003 (BGBl. II, 2003/279, a seguir «regulamento controvertido»), a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.° e 3.° do Regulamento (CEE) n.° 881/92 do Conselho, de 26 de Março de 1992, relativo ao acesso ao mercado dos transportes rodoviários de mercadorias na Comunidade efectuados a partir do ou com destino ao território de um Estado-Membro ou que atravessem o território de um ou vários Estados-Membros (JO L 95, p. 1), alterado pelo Regulamento (CE) n.° 484/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 1 de Março de 2002 (JO L 76, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 881/92»), dos artigos 1.° e 6.° do Regulamento (CEE) n.° 3118/93 do Conselho, de 25 de Outubro de 1993, que fixa as condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado-Membro (JO L 279, p. 1), alterado pelo Regulamento n.° 484/2002 (a seguir «Regulamento n.° 3118/93»), bem como dos artigos 28.° a 30.° CE.

2 Por requerimento separado, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 25 de Julho de 2003, a Comissão apresentou, nos termos dos artigos 242.° CE e 243.° CE, um pedido de medidas provisórias com vista a que se ordene à República da Áustria que adopte as medidas necessárias para suspender a aplicação da proibição de circulação instaurada pelo regulamento controvertido até que o Tribunal de Justiça tenha conhecido da causa principal.

3 A Comissão pediu também, nos termos do n.° 2 do artigo 84.° do Regulamento de Processo, que o pedido de medidas urgentes fosse provisoriamente deferido mesmo antes de a parte contrária ter apresentado as suas observações, até à prolação do despacho que põe termo ao processo de medidas provisórias.

4 Por despacho de 30 de Julho de 2003, foi ordenado à República da Áustria, a título conservatório, que suspenda a execução da proibição de circulação que figura no regulamento controvertido, até à prolação do despacho que põe termo ao processo de medidas provisórias.

5 Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal de Justiça respectivamente em 29 de Julho e 6 de Agosto de 2003, a República Federal da Alemanha e a República Italiana pediram para intervir no presente processo de medidas provisórias em apoio do pedido da Comissão.

6 Em aplicação do primeiro e quarto parágrafos do artigo 40.° do Estatuto do Tribunal de Justiça bem como dos n.os 1 e 2 do artigo 93.° do Regulamento de Processo, há que deferir esses pedidos de intervenção no processo de medidas provisórias.

7 A República da Áustria apresentou as suas observações escritas sobre o pedido de medidas provisórias por telecópia de 18 de Agosto de 2003. Por telecópias do mesmo dia, a República Federal da Alemanha e a República Italiana apresentaram os seus articulados de intervenção.

8 Foram ouvidas as alegações das partes em 27 de Agosto de 2003.

O enquadramento jurídico e factual

A regulamentação comunitária relativa ao mercado interno dos transportes rodoviários

9 Os Regulamentos n.os 881/92 e 3118/93, invocados na petição da Comissão, constituem o enquadramento regulamentar do mercado interno dos transportes rodoviários e regulam a livre prestação de serviços nesse sector no território da Comunidade.

As directivas comunitárias relativas à protecção da qualidade do ar ambiente

10 A regulamentação comunitária relativa à protecção da qualidade do ar ambiente é constituída, nomeadamente, pela Directiva 96/62/CE do Conselho, de 27 de Setembro de 1996, relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente (JO L 296, p. 55), e pela Directiva 1999/30/CE do Conselho, de 22 de Abril de 1999, relativa a valores-limite para o dióxido de enxofre, dióxido de azoto e óxidos de azoto, partículas em suspensão e chumbo no ar ambiente (JO L 163, p. 41), alterada pela Decisão 2001/744/CE da Comissão, de 17 de Outubro de 2001 (JO L 278, p. 35, a seguir «Directiva 1993/30»).

11 Em conformidade com o disposto no seu artigo 1.° , a Directiva 96/62 tem por objectivo geral definir os princípios de base de uma estratégia comum destinada a:

- definir e estabelecer objectivos para a qualidade do ar ambiente na Comunidade, a fim de evitar, prevenir ou limitar os efeitos nocivos sobre a saúde humana e sobre o ambiente na sua globalidade,

- avaliar, com base em métodos e critérios comuns, a qualidade do ar ambiente nos Estados-Membros,

- dispor de informações adequadas sobre a qualidade do ar ambiente e proceder de modo a que o público seja delas informado, designadamente através de limiares de alerta,

- manter a qualidade do ar ambiente, quando esta é boa, e melhorá-la nos outros casos.

12 O artigo 7.° da Directiva 95/62 dispõe:

«Melhoramento da qualidade do ar ambiente

Requisitos gerais

1. Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para garantir a observância dos valores-limite.

2. As acções empreendidas para realizar os objectivos da presente directiva devem:

a) Ter em conta uma abordagem integrada da protecção do ar, da água e do solo;

b) Não infringir a legislação comunitária relativa à protecção da segurança e saúde dos trabalhadores no local de trabalho;

c) Não produzir efeitos negativos e relevantes no ambiente dos outros Estados-Membros.

3. Os Estados-Membros devem estabelecer planos de acções a tomar de imediato para os casos de risco de ultrapassagem dos valores-limite e/ou dos limiares de alerta, a fim de reduzir o risco de ultrapassagem e limitar a sua duração. Estes planos podem prever, conforme o caso, medidas de controlo e, se necessário, de suspensão das actividades, inclusive do trânsito automóvel, que contribuam para a ultrapassagem dos valores-limite.»

13 O n.° 3 do artigo 8.° da Directiva 96/62 prevê, por outro lado:

«Nas zonas e aglomerações [em que os níveis de um ou mais poluentes são superiores ao valor-limite acrescido da margem de tolerância], os Estados-Membros devem tomar medidas para garantir que seja elaborado ou aplicado um plano ou programa destinado a fazer cumprir o valor-limite dentro do prazo fixado.

Este plano ou programa, a que o público deve ter acesso, incluirá pelo menos as informações enumeradas no anexo IV.»

14 Os valores-limite para o dióxido de azoto estão fixados na Directiva 1999/30.

15 O artigo 4.° da Directiva 1999/30 tem a seguinte redacção:

«Dióxido de azoto e óxidos de azoto

1. Os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para garantir que as concentrações de dióxido de azoto e, se for caso disso, de óxidos de azoto no ar ambiente, avaliadas nos termos do artigo 7.° , não excedam os valores-limite estabelecidos na secção I do anexo II, a partir das datas nela fixadas.

As margens de tolerância previstas na secção I do anexo II cumprirão o disposto no artigo 8.° da Directiva 96/62/CE.

2. O limiar de alerta para as concentrações de dióxido de azoto no ar ambiente consta da secção II do anexo II.»

16 Resulta do anexo II da Directiva 1999/30 que, no tocante ao dióxido de azoto, o valor-limite anual acrescido da margem de tolerância é fixado em 56 µg/m3 para o ano de 2002.

17 Conforme o quarto considerando da Directiva 1999/30, os valores-limite nela fixados constituem requisitos mínimos e, nos termos do artigo 130.° -T do Tratado CE (actual artigo 176.° CE), os Estados-Membros podem manter ou introduzir medidas de protecção mais rigorosas.

O direito nacional e os factos que estão na origem do litígio

18 As Directivas 96/62 e 1999/30 foram transpostas para direito austríaco por meio de modificações na Immissionsschutzgesetz-Luft (lei austríaca relativa à protecção do ar contra a poluição, BGBl. I, 1997/115).

19 Após uma primeira ultrapassagem do valor-limite para o dióxido de azoto em 1999, entrou em vigor em 1 de Outubro de 2002 uma proibição de circulação nocturna dos veículos pesados num troço da auto-estrada A 12 no vale do Inn (Áustria).

20 Para o ano de 2002, o valor-limite anual fixado em 55 µg/m3 pela Immissionsschutzgesetz-Luft foi ultrapassado no ponto de medição da área de Vomp nesse troço da auto-estrada, sendo a média aí registada de 61 µg/m3.

21 A proibição de circulação nocturna, prevista de início por um período limitado, foi então prorrogada e mais tarde substituída, a partir de 1 de Junho de 2003, por uma proibição permanente de circulação nocturna do transporte de mercadorias por veículos pesados de mais de 7,5 toneladas, válida para todo o ano.

22 Em 27 de Maio de 2003, o Landeshauptmann von Tirol, agindo com fundamento na Immissionsschutzgesetz-Luft, adoptou o regulamento controvertido que proíbe, a partir de 1 de Agosto de 2003 e por tempo indeterminado, a circulação num troço de cerca de 46 km da auto-estrada A 12 no vale do Inn a uma categoria de veículos pesados que transportem certas mercadorias.

23 O regulamento controvertido visa, segundo o § 1, reduzir as emissões ligadas às actividades humanas e, assim, melhorar a qualidade do ar para assegurar a protecção duradoura da saúde do homem bem como da fauna e da flora.

24 O § 2 do regulamento controvertido delimita uma «zona sanitária» constituída por um troço de 46 km da auto-estrada A 12 no vale do Inn entre as comunas de Kundl e de Ampass (Áustria). O § 3 do regulamento controvertido proíbe que os veículos pesados ou os semi-reboques, cuja massa máxima autorizada seja superior a 7,5 toneladas e os veículos pesados com reboque cujas massas máximas autorizadas somadas ultrapassem 7,5 toneladas, circulem transportando as seguintes mercadorias: todos os resíduos constantes da lista europeia de resíduos [que figura na Decisão 2000/532/CE da Comissão, de 3 de Maio de 2000, que substitui a Decisão 94/3/CE que estabelece uma lista de resíduos em conformidade com a alínea a) do artigo 1.° da Directiva 75/442/CEE do Conselho relativa aos resíduos, e a Decisão 94/904/CE do Conselho, que estabelece uma lista de resíduos perigosos em conformidade com o n.° 4 do artigo 1.° da Directiva 91/689/CEE do Conselho relativa aos resíduos perigosos (JO L 226, p. 3), na versão resultante da Decisão 2001/573/CE do Conselho, de 23 de Julho de 2001, que altera a Decisão 2000/532 no que respeita à lista de resíduos (JO L 203, p. 18)], os cereais, toros, cascas e cortiça, minerais ferrosos e não ferrosos, pedras, terras, desaterros, veículos a motor e reboques ou aço para construção. Nenhuma autoridade tem de intervir por via de decreto para pôr em vigor a proibição, dado que esta produz directamente os seus efeitos.

25 O § 4 do regulamento controvertido subtrai à proibição resultante do § 3 do mesmo regulamento os veículos pesados cujo transporte se inicie ou termine no território da cidade de Innsbruck ou nos distritos de Kufstein, Schwaz ou Innsbruck-Land (Áustria). Por outro lado, a Immissionsschutzgesetz-Luft contém ela mesma outras derrogações. Exclui directamente da proibição de circulação diversas categorias de veículos, entre os quais, designadamente, os veículos de manutenção rodoviária, de recolha de lixo bem como os veículos agrícolas e florestais. Pode ser pedida, além disso, uma derrogação especial para outros veículos por motivos de interesse público ou de interesse próprio importante.

O procedimento pré-contencioso

26 Na sequência de uma primeira troca de correspondência com a República da Áustria, a Comissão, em 25 de Junho de 2003, enviou a este Estado-Membro uma carta de notificação para cumprir e convidou-o a responder-lhe dentro do prazo de uma semana. A República da Áustria respondeu por carta de 3 de Julho de 2003.

27 Por carta de 9 de Julho de 2003, a Comissão dirigiu à República da Áustria um parecer fundamentado de harmonia com o disposto no artigo 226.° CE, ao qual esta respondeu por carta de 18 de Julho de 2003.

As condições da concessão de medidas provisórias

28 Em conformidade com o disposto no artigo 243.° CE, o Tribunal de Justiça pode ordenar as medidas provisórias necessárias nas causas submetidas à sua apreciação.

29 O n.° 2 do artigo 83.° do Regulamento de Processo impõe que os pedidos de tais medidas especifiquem o objecto do litígio, as razões da urgência, bem como os fundamentos de facto e de direito que, à primeira vista, justificam a adopção da medida provisória requerida.

30 Segundo jurisprudência constante, as medidas provisórias podem ser concedidas pelo juiz das medidas provisórias se se provar que a sua concessão se justifica à primeira vista de facto e de direito (fumus boni juris) e que são urgentes, no sentido de que é necessário, para evitar um prejuízo grave e irreparável aos interesses dos requerentes, que elas sejam decretadas e produzam os seus efeitos ainda antes da decisão no processo principal. O juiz das medidas provisórias procede também, tal sendo o caso, à ponderação dos interesses em causa [v. despacho de 14 de Fevereiro de 2002, Comissão/Artegodan, C-440/01 P(R), Colect., p. I-1489, n.os 58 e 59].

Quanto ao fumus boni juris

Argumentos das partes

31 A Comissão alega que a proibição de circulação constitui manifestamente um entrave à livre circulação dos serviços no domínio do transporte de mercadorias, garantida pelo Tratado e consagrada pelo direito derivado nos Regulamentos n.os 881/92 e 3118/93, bem como a livre circulação de mercadorias na acepção do artigo 28.° CE.

32 A medida atinge de facto, se não exclusivamente, pelo menos de forma preponderante, o trânsito internacional de mercadorias. Constitui, portanto, uma discriminação pelo menos indirecta, o que é incompatível com os Regulamentos n.os 881/92 e 3118/93 bem como com os artigos 28.° CE e seguintes. Sendo discriminatória, tal medida não pode justificar-se por considerações assentes na protecção do ambiente e, de qualquer forma, é desproporcionada.

33 Além de apoiar estes fundamentos, a República Federal da Alemanha acrescenta que o regulamento controvertido não pode ser justificado com base nas Directivas 96/62 e 1999/30 e que constitui uma violação do princípio de cooperação leal inscrito no artigo 10.° CE bem como do princípio da proporcionalidade.

34 A República da Áustria não pode prevalecer-se do artigo 7.° da Directiva 96/62, uma vez que essa disposição impõe o estabelecimento de um plano de acção, permite apenas a adopção de medidas provisórias e dispõe que as medidas tomadas não podem ter efeitos negativos e relevantes no ambiente dos outros Estados-Membros, tudo condições que não estão preenchidas no caso em apreço.

35 O regulamento controvertido também não é conforme ao disposto no artigo 8.° da Directiva 96/62.

36 A República Federal da Alemanha considera também que a ultrapassagem do valor-limite em relação ao dióxido de azoto em que se baseia o regulamento controvertido não foi demonstrada em conformidade com as exigências que resultam dos anexos V e VI da Directiva 1999/30.

37 O artigo 10.° CE impunha também à República da Áustria procurar uma concertação em tempo útil antes de adoptar uma medida tão radical como a proibição sectorial de circulação em questão.

38 Além disso, a medida imposta pelo regulamento controvertido é desproporcionada, uma vez que nada justifica que tenha por alvo o tráfego de mercadorias por veículos pesados ou de certas mercadorias especiais.

39 Na audiência, a República Italiana, por seu lado, pôs o acento na necessidade de adoptar esse tipo de medida exclusivamente a nível comunitário.

40 A República da Áustria considera, pelo contrário, que o regulamento controvertido é conforme ao direito comunitário.

41 A proibição de circulação foi adoptada no respeito das regras de direito interno e das disposições das directivas comunitárias relativas à protecção da qualidade do ar ambiente, em particular, dos artigos 7.° e 8.° da Directiva 96/62.

42 O regulamento controvertido também não viola os Regulamentos n.os 881/92 e 3118/93. Com efeito, estes não concedem ao titular de uma licença comunitária um direito incondicional e não o exoneram da sua obrigação de respeitar as condições gerais de transporte.

43 A proibição de circulação em causa constitui, por outro lado, uma medida necessária, não discriminatória e proporcionada.

44 A necessidade da medida é atestada pela simples verificação da ultrapassagem dos valores-limite fixados relativamente ao dióxido de azoto para o ano de 2002 tanto na legislação austríaca como na Directiva 1999/30.

45 Quanto à inexistência de discriminação, a República da Áustria alega que a proibição de circulação diz respeito também ao tráfego interno. As excepções previstas são limitadas, justificadas por razões imperativas de interesse público e beneficiam igualmente os transportadores estrangeiros.

46 De qualquer forma, mesmo que fosse julgada indirectamente discriminatória, a proibição de circulação é justificável por razões de protecção da saúde humana e do ambiente.

47 As preocupações da Comissão quanto aos efeitos catastróficos dessa medida são desprovidas de fundamento, pois o caminho-de-ferro constitui uma solução de substituição a considerar nos planos tanto técnico como económico para encaminhar as mercadorias visadas pela proibição de circulação.

Apreciação

48 Nos termos do n.° 2 do artigo 83.° do Regulamento de Processo, o pedido da medida provisória deve especificar, nomeadamente, os fundamentos de facto e de direito que, à primeira vista, justificam a adopção dessa medida.

49 A esse propósito, resulta de um exame primário dos elementos apresentados pelas partes que o regulamento controvertido é constitutivo de restrições à liberdade de circulação prevista pelo Tratado e pelo direito derivado, e isto sem que seja necessário determinar com precisão, nesta fase, as disposições comunitárias em causa.

50 Com efeito, o regulamento controvertido institui uma proibição total de circulação em relação a uma larga categoria de transportadores, e isto num eixo de circulação que se insere numa das principais vias de comunicação terrestres para as trocas comerciais entre a Europa setentrional e o norte da Itália.

51 O eventual carácter indirectamente discriminatório desse entrave não pode ser afastado no termo de um exame primário.

52 É exacto que o regulamento controvertido se aplica à totalidade dos transportadores independentemente da sua nacionalidade e que, por essa razão, penaliza igualmente os transportadores austríacos que efectuam o transporte das mercadorias visadas pelo troço de auto-estrada em causa.

53 Todavia, não pode excluir-se que, em razão do tipo de transporte visado bem como do alcance das derrogações que estão previstas, o regulamento controvertido acabe de facto por fazer incidir o essencial do esforço sobre os transportadores de outros Estados-Membros que não a República da Áustria sem que esse desequilíbrio possa ser justificado. A apreciação dessa questão exige, todavia, um exame detalhado do impacto do regulamento controvertido sobre as diferentes categorias de transportadores, exame que não é possível na fase do presente processo de medidas provisórias. Na audiência, as diversas partes deram conta, aliás, a esse propósito, de números que pareciam à primeira vista contraditórios e cuja pertinência não pôde ser verificada.

54 Além da questão da discriminação eventual, a apreciação da existência de um incumprimento do direito comunitário da parte da República da Áustria requer também um exame detalhado do entrave constituído pela proibição de circulação.

55 O referido exame implica, por um lado, ter em conta os objectivos de protecção da saúde e/ou do ambiente invocados pela República da Áustria e, em particular, da medida em que o regulamento controvertido se insere no dispositivo regulamentar comunitário em matéria de qualidade do ar ambiente bem como, por outro, julgar da proporcionalidade do entrave gerado em relação a esses objectivos.

56 A esse propósito, resulta numa primeira análise que, como alegou a República da Áustria, o regulamento controvertido se integra no quadro regulamentar nacional criado a fim de dar cumprimento às obrigações decorrentes das directivas comunitárias em matéria de qualidade do ar ambiente.

57 Além disso, a realidade da ultrapassagem do valor-limite para as emissões de dióxido de azoto em 2002, em relação ao qual é alegado que está na origem da adopção do regulamento controvertido, não foi contestada pelas diversas partes no litígio.

58 Sem que seja necessário, na fase actual, determinar se o regulamento controvertido pode referir-se a considerações fundadas na protecção do ambiente e/ou na protecção da saúde, é incontestável que, em princípio, às exigências ligadas a esse tipo de considerações deve reconhecer-se um carácter preponderante em relação a considerações de carácter económico.

59 O acento posto pela Comissão, no quadro do seu pedido de medida provisória, sobre os aspectos puramente económicos da situação não pode, portanto, ser avalizado como tal.

60 Sendo assim, a proibição de circulação decorrente do regulamento controvertido não suscita menos interrogações sérias quanto à sua compatibilidade em relação ao direito comunitário.

61 Em primeiro lugar, como salienta a República Italiana, o regulamento controvertido foi adoptado somente alguns meses após a entrada em vigor da proibição de circulação nocturna, ou seja, antes de os efeitos dessa última medida sobre a concentração de dióxido de azoto terem podido ser inteiramente avaliados. Com efeito, tendo a proibição de circulação nocturna entrado em vigor somente em 1 de Outubro de 2002, a média anual de dióxido de azoto para o ano de 2002 não permitia apreciar o seu impacto real.

62 Em seguida, o curto prazo previsto entre a adopção e a entrada em vigor do regulamento controvertido é susceptível de reforçar consideravelmente os efeitos negativos deste na actividade e na organização dos transportadores rodoviários abrangidos. Um período de dois meses parece, com efeito, muito reduzido em relação às adaptações estruturais, em termos de modos de transporte ou de trajectos, tornados necessários pela proibição de circulação. Em particular, mesmo que a República da Áustria tenha conseguido apresentar certos elementos que atestam a viabilidade de um crescimento da oferta de transporte ferroviário no trajecto em causa, resulta do conjunto das informações comunicadas pelas partes que tal adaptação só pode ser encarada a médio prazo e de forma progressiva.

63 Finalmente, como a Comissão e as intervenientes alegaram, as medidas que afectam directamente o transporte de mercadorias entre Estados-Membros parecem exigir um certo grau de concertação prévia a nível comunitário, que parece ter faltado no caso em apreço.

64 A apreciação definitiva de todos estes argumentos, que levanta a delicada questão do equilíbrio que deve ser encontrado entre as exigências do mercado interno, por um lado, e a protecção da saúde e/ou do ambiente, por outro, exige um exame mais aprofundado que não pode ser efectuado na fase do presente processo de medidas provisórias.

65 Nestas condições, e sem que, nesta fase, haja que tomar posição mais avançada sobre os diferentes fundamentos invocados no quadro do processo principal, deve reconhecer-se que o carácter fundado da acção no processo principal não pode ser afastado de imediato, mesmo que, de outra perspectiva, os argumentos invocados pela República da Áustria em sua defesa não possam ser ignorados.

66 Deve, portanto, prosseguir-se o exame do pedido de medida provisória verificando se a medida pedida é urgente no sentido de que é necessário, para evitar um prejuízo grave e irreparável aos interesses que a Comissão invoca, que seja decretada e produza os seus efeitos ainda antes da decisão no processo principal e, em caso afirmativo, proceder-se à ponderação dos interesses em causa.

Quanto à urgência e à ponderação dos interesses

Argumentos das partes

67 Quanto à urgência, a Comissão, apoiada pelas intervenientes, alega que o regulamento controvertido, que devia entrar em vigor em 1 de Agosto de 2003, tem efeitos directos e importantes sobre a actividade das empresas de transporte que operam no mercado em causa e, de maneira mais geral, sobre o bom funcionamento do mercado interno.

68 Para a Comissão, o processo tem valor de exemplo na perspectiva da ordem pública, pois os outros Länder austríacos que não o do Tirol que conhecem um importante tráfego em trânsito indicaram já que queriam seguir o exemplo do regulamento controvertido e consideravam a adopção de disposições similares. Não está excluído, além disso, que outros Estados-Membros que não a República da Áustria possam também prever medidas dessa natureza.

69 Ademais, no caso em apreço, a proibição de circulação afecta directamente a cadeia logística dos operadores económicos que negoceiam com as mercadorias em causa. Adoptada unilateralmente e sem pré-aviso, modifica súbita e fundamentalmente as condições actuais do mercado comunitário do transporte de mercadorias, que já não podem ser plenamente restabelecidas posteriormente. Disso sofrerão, em primeiro lugar, os elos mais fracos da cadeia de produção, isto é, as empresas de transporte rodoviário e, em particular, as pequenas empresas que, devido ao tamanho do seu parque de veículos, se especializaram no transporte de um só tipo de mercadoria. Mais de metade das empresas de transporte em causa dispõem apenas de um a três camiões e 31% possuem apenas quatro camiões.

70 Em relação às empresas que se especializaram no transporte de certas mercadorias (por exemplo, no transporte de viaturas novas ou de resíduos) e utilizam para esse efeito veículos especiais, a proibição sectorial de circulação equivale a uma proibição geral, pois estas não podem reconverter-se facilmente a curto prazo no transporte de outras mercadorias.

71 Na maior parte dos Estados-Membros, em particular na Alemanha, o sector do transporte rodoviário apresenta excesso de capacidades que explica a viva concorrência entre as empresas e as fracas margens de lucro. Só as empresas que conseguem manter a utilização da sua capacidade a nível elevado são concorrenciais. É, por isso, vital para as empresas de transporte não perder encomendas em curso nem clientes existentes. Uma espera de alguns dias pode significar a ruína económica para as empresas que dispõem de um número reduzido de veículos.

72 Segundo a República Federal da Alemanha, por ano, cerca de 53 700 viagens entre a Alemanha e a Itália são abrangidas pela proibição de circulação em causa. Esta tem, portanto, consequências graves para as empresas abrangidas, como o atestam declarações de algumas delas. Essas consequências são tanto mais significativas quanto se repercutem também na organização dos percursos realizados pelos veículos pesados a fim de evitar efectuar trajectos sem carga.

73 Por outro lado, segundo a Comissão e as intervenientes, não existe nenhuma solução de substituição suficiente.

74 As empresas de transporte abrangidas têm, com efeito, apenas duas possibilidades de remediar a proibição de circulação, isto é, escolher um itinerário de desvio ou recorrer ao transporte por caminho-de-ferro.

75 Ora, os itinerários de desvio implicam um alongamento considerável da distância e da duração dos trajectos e, portanto, um acréscimo significativo de custos bem como um consumo superior de carburante e um agravamento da poluição.

76 Quanto à transferência para o caminho-de-ferro, só o recurso à «via rolante» («rollende Strasse») seria de considerar em relação às sociedades de transporte rodoviário. Com efeito, o transporte por vagões não faz parte do seu campo de actividades e o transporte combinado não acompanhado está excluído para a maior parte das pequenas e médias empresas, que não têm meios de recuperar o contentor ou o semi-reboque no local de destino. Ora, a oferta actual de comboios com a via rolante é insuficiente, o que acarreta uma perda de tempo onerosa. A República Federal da Alemanha insiste, em particular, no facto de que só a médio prazo poderá concretizar-se um aumento suficiente da oferta de transporte ferroviário. Salienta igualmente que a via rolante é muitas vezes demasiado rígida em razão da existência, em princípio, de um prazo de reserva igual a 48 horas e não é economicamente interessante para os transportes regionais em curtas distâncias. Além desses aspectos, a República Italiana põe em destaque o custo nitidamente mais elevado do transporte por caminho-de-ferro.

77 Qualquer que seja a sua atitude, as empresas abrangidas suportam, portanto, despesas suplementares e uma perda de tempo para não serem forçadas a cessar completamente a sua actividade. Tendo em conta o fraco valor das mercadorias abrangidas pela proibição de circulação e a viva concorrência no sector do transporte rodoviário de mercadorias, essas despesas suplementares não podem ser directamente repercutidas nos comitentes ou nos clientes, mas devem ser suportadas pelos transportadores, pelo menos de início. Todavia, só as grandes empresas conseguem compensar despesas suplementares num determinado percurso, no caso em apreço, a estrada do Brenner pela Áustria. As pequenas empresas que se especializaram no transporte das mercadorias visadas pela proibição de circulação não poderão suportar imediatamente essas despesas suplementares e perderão as suas encomendas bem como os seus comitentes. Tendo em conta a especialização da maior parte dessas empresas, deve recear-se que um bom número delas não possa receber a curto prazo encomendas de substituição e devam deixar parados os seus veículos.

78 Em conclusão, tendo em conta as fracas margens de lucro das empresas de transporte rodoviário, as pequenas e médias empresas abrangidas podem ser forçadas a cessar as suas actividades. Este prejuízo pesa consideravelmente na economia europeia e não é susceptível de ser reparado.

79 A República Federal da Alemanha dá conta de elementos que indicam que a perda anual do volume de negócios para as empresas abrangidas rondará os 54 milhões de euros, sem contar as deslocalizações de empresas. Isso acarretará perdas de empregos que se contabilizam em centenas e falências de dezenas de empresas.

80 Além disso, a Comissão e a República Italiana assinalam que a proibição de circulação afecta não somente o sector dos transportes mas igualmente indústrias de produção, em particular, a indústria da madeira e das pedreiras no norte da Itália. Segundo a República Federal da Alemanha, os carregadores verão igualmente as suas relações económicas regulares comprometidas e a proibição de circulação poderá, finalmente, conduzir à cessação das trocas comerciais entre a Itália e a Alemanha em relação a certas mercadorias abrangidas por essa proibição.

81 A ponderação dos interesses pende a favor do requerimento, uma vez que poderiam ter sido previstas medidas menos severas, como uma proibição de circulação incidindo sobre os camiões mais poluentes.

82 No que respeita aos interesses ambientais que a República da Áustria invoca, a Comissão alega que, contrariamente às repercussões económicas tangíveis da proibição de circulação, o prejuízo potencial que a não aplicação da proibição de circulação acarretará para o ambiente no vale do Inn não é quantificável. A República Federal da Alemanha observa, por seu lado, que o regulamento controvertido, longe de resolver o problema das emissões de dióxido de azoto, mais não faz que deslocá-lo para outras zonas da Áustria ou para outros Estados-Membros bem como para a Suíça. Por outro lado, a República Italiana sustenta que, para apreciar a amplitude dos problemas ambientais invocados, é necessário, previamente, avaliar os efeitos benéficos da proibição de circulação nocturna introduzida em Outubro de 2002, o que só é possível no fim do ano de 2003.

83 Nas suas observações, a República da Áustria refuta o argumento assente num dano grave e irreparável em caso de aplicação do regulamento controvertido.

84 Em primeiro lugar, a República da Áustria contesta formalmente que outros Länder austríacos que não o do Tirol encarem a hipótese de seguir o exemplo desse regulamento. Do seu conhecimento, também nenhum Estado-Membro tem tal intenção, de forma que o efeito de contágio invocado pela Comissão não existe.

85 Em seguida, tendo em conta o tempo decorrido entre a data de adopção do regulamento controvertido, em Maio de 2003, e o momento da sua entrada em vigor, em 1 de Agosto de 2003, os interessados dispuseram de um período transitório suficientemente longo.

86 A República da Áustria alega, além disso, que as desvantagens de uma proibição de circulação para os transportadores fazem parte dos riscos inerentes a qualquer economia de mercado e que, quanto ao resto, a transferência para o caminho-de-ferro é possível tanto técnica como economicamente. Quanto aos aspectos técnicos, a República da Áustria critica a Comissão por não ter tido em conta as possibilidades de transferência para o transporte por vagões completos e para o transporte combinado não acompanhado. Quanto ao resto, as capacidades do caminho-de-ferro são desde já suficientes enquanto, em caso de impossibilidade técnica, poderá recorrer-se à possibilidade de derrogação caso a caso prevista pela regulamentação austríaca. Economicamente, o custo e a duração do transporte ferroviário são comparáveis aos do transporte rodoviário.

87 Contrariamente ao que afirma a Comissão, outras estradas que não as que passam pelo troço de auto-estrada em causa podem igualmente ser utilizadas pelos transportes rodoviários. A esse propósito, a República da Áustria põe em destaque o facto de, na hora actual, uma parte significativa do fluxo de veículos pesados que transitam por esse troço resultar da opção dos transportadores abrangidos de não seguir o traçado mais curto, que os levaria através da Suíça.

88 A República da Áustria alega ainda que o impacto da proibição de circulação é relativamente limitado para as empresas de transporte rodoviário. Tendo em conta as capacidades financeiras importantes de que devem dispor por força da regulamentação comunitária, o risco de cessação de actividades é fraco. Da mesma forma, a Comissão não apresenta elementos convincentes para atestar um dano real para as indústrias de produção, em particular para a indústria italiana da madeira.

89 Finalmente, no quadro da ponderação dos interesses, a República da Áustria insiste na importância do dano para a saúde e para o ambiente que é atestado pela ultrapassagem dos valores-limite previstos pela Directiva 96/62 bem como por diversos estudos internacionais. Esses interesses fundamentais prevalecem sobre interesses económicos que dizem respeito apenas à protecção do sector dos transportes rodoviários.

Apreciação

90 A fim de determinar tanto a necessidade de adoptar medidas provisórias como o seu alcance, devem ponderar-se os interesses em presença, a ameaça de um prejuízo grave e irreparável, critério da urgência alegada, que constituem um dos termos da comparação efectuada neste quadro.

91 Os interesses que a República da Áustria invoca estão ligados a considerações baseadas na protecção do ambiente e da saúde.

92 Um prejuízo causado a tais interesses apresenta, em princípio, um carácter irreversível na medida em que, muitas vezes, atentados contra o ambiente e contra a saúde não podem, dada a sua natureza, ser retroactivamente eliminados.

93 Por outro lado, a realidade desse prejuízo parece atestada pelos elementos factuais que foram invocados no quadro do presente processo de medidas provisórias.

94 Sendo assim, resulta da regulamentação comunitária relativa à protecção da qualidade do ar, e em particular do programa da Comunidade Europeia de política e acção em matéria de ambiente e desenvolvimento sustentável (JO 1993, C 138, p. 5), que a política em matéria de qualidade do ar ambiente é contemplada ao nível comunitário na base de objectivos a longo prazo.

95 No caso em apreço, a situação actual em matéria de poluição do ar ambiente na zona abrangida é a resultante de uma evolução gradual e parece, numa primeira análise, só poder ser encontrada de forma satisfatória a médio prazo e progressivamente.

96 Neste contexto, são provavelmente necessárias medidas estruturais e todas as partes no presente processo de medidas provisórias, em graus diversos, têm a obrigação de concorrer para a procura das soluções mais apropriadas. As soluções que podem ser encontradas representam necessariamente um compromisso entre interesses em conflito, sem que possa excluir-se a priori que criem certos inconvenientes tanto para o funcionamento do mercado interno como para os interesses de certas categorias de operadores económicos da Comunidade.

97 Nestas circunstâncias, reconhecendo embora que o regulamento controvertido pode contribuir para melhorar a curto prazo a situação em matéria de qualidade do ar ambiente nas zona em causa, há que reconhecer que uma abordagem estrutural a médio prazo, que é essencial, não é posta em perigo pela não aplicação temporária do referido regulamento.

98 Por outras palavras, não se mostra que, caso o Tribunal de Justiça venha a julgar improcedente a acção intentada pela Comissão, a não aplicação do regulamento controvertido durante o breve período que precede a decisão no processo principal ponha em perigo a mais longo prazo a salvaguarda da qualidade do ar ambiente na zona em causa.

99 Em contrapartida, a gravidade e o carácter dificilmente reparável dos danos que provocaria a entrada em vigor imediata da proibição de circulação não poderão ser subestimados. Com efeito, mostra-se que, pelo seu alcance e pelo seu carácter unilateral, essa proibição afecta de maneira sensível o funcionamento e a solidez económica e financeira de numerosas empresas comunitárias.

100 Os elementos factuais apresentados, nomeadamente, pelas intervenientes atestam a realidade e a importância das repercussões económicas da proibição de circulação para numerosas empresas de transporte, em particular para as empresas de fraca dimensão especializadas no transporte das mercadorias visadas pela proibição de circulação.

101 Esse prejuízo não se resume à adição de consequências pecuniárias negativas para as diferentes empresas. Foi demonstrado de forma convincente que existe um risco importante de a proibição de circulação acarretar o desaparecimento definitivo de numerosas empresas bem como uma modificação estrutural e, em certa medida, irreversível das condições de transporte e dos fluxos das trocas comerciais de mercadorias na e através da zona em causa.

102 Nestas condições, o risco de um dano grave e irreparável na sequência da aplicação imediata do regulamento controvertido deve ser considerado suficientemente demonstrado.

103 Tendo em conta os elementos de apreciação que foram trazidos ao conhecimento do juiz das medidas provisórias, revela-se portanto necessário tomar as medidas provisórias que permitam preservar tanto quanto possível, a curto prazo, os interesses em presença. Durante esse período, há que dar peso acrescido aos interesses que são ameaçados da forma mais imediata e irreversível, isto é, os interesses que a Comissão invoca.

104 Afigura-se, portanto, adequado prolongar por um período limitado a injunção feita à República da Áustria para suspender a execução da proibição sectorial de circulação que figura no regulamento controvertido.

105 Tendo em conta, todavia, a realidade e a importância dos problemas de qualidade do ar ambiente da zona em causa, as partes são convidadas a concertar-se a fim de prever medidas aptas a conciliar, ainda que provisoriamente, os interesses contraditórios em presença e a comunicar ao Tribunal de Justiça qualquer eventual compromisso.

106 Caso tal não aconteça, as partes são convidadas a reunir todas as informações pertinentes, nomeadamente sobre a evolução da qualidade do ar ambiente na zona em causa, sobre o impacto estimado da proibição de circulação nocturna durante o ano de 2003, bem como sobre as perspectivas em matéria de desenvolvimento do transporte ferroviário ou do transporte por outras estradas, e a apresentar essas informações ao Tribunal de Justiça, acompanhadas das observações julgadas úteis, até 6 de Fevereiro de 2004 o mais tardar.

107 Com base nessas novas informações e observações, a medida decidida pelo presente despacho pode ser prorrogada, revogada ou modificada.

108 Tendo em conta esses elementos, afigura-se justificado prorrogar até 30 de Abril de 2004 a medida provisória decretada no despacho de 30 de Julho de 2003, já referido.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA

decide:

1) A República da Áustria suspende a execução da proibição de circulação que figura no Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot) [regulamento do ministro-presidente do Tirol que limita o transporte pela auto-estrada A 12 no vale do Inn (proibição sectorial de circulação)], de 27 de Maio de 2003, até 30 de Abril de 2004.

2) Reserva-se para final a decisão quanto às despesas.