CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

M. POIARES MADURO

apresentadas em 28 de Fevereiro de 2008 ( 1 )

Processo C-311/06

Consiglio Nazionale degli Ingegneri

contra

Ministero della Giustizia e Marco Cavallera

«Reconhecimento de diplomas — Directiva 89/48/CEE — Homologação de um título de estudos — Engenheiro»

1. Pelo presente reenvio, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar-se, a título prejudicial, sobre a interpretação a dar à Directiva 89/48/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos ( 2 ). Mais precisamente, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se, à luz dos objectivos da directiva, um cidadão comunitário que concluiu a sua formação académica no seu país de origem, a Itália, e que, através da homologação do seu título italiano em Espanha, obteve um diploma que lhe deu acesso à profissão de engenheiro mecânico neste país pode beneficiar do reconhecimento mútuo do seu diploma espanhol em Itália, a fim de exercer essa profissão no seu Estado de origem, apesar de não ter recebido formação académica em Espanha nem adquirido experiência profissional neste Estado.

I — Quadros factual e jurídico do litígio no processo principal

2. M. Cavallera, de nacionalidade italiana, obteve em 9 de Março de 1999, na Universidade de Turim (Itália), um diploma de engenheiro mecânico («laurea in ingegneria meccanica»), que sanciona um ciclo de estudos com uma duração de três anos. Em seguida, solicitou ao Ministerio de Educación y Ciencia (Ministério da Educação e Ciências espanhol) a homologação do seu título académico. Tendo a homologação sido concedida em , M. Cavallera obteve, correlativamente, a sua inscrição na Ordem dos Engenheiros da Catalunha, que o habilita a exercer a profissão de engenheiro em Espanha.

3. Com efeito, até à entrada em vigor do Real Decreto espanhol n.o 285/2004 ( 3 ), em Setembro de 2004, o procedimento de homologação dos diplomas universitários estrangeiros era regulado, em Espanha, pelo Real Decreto n.o 86/1987. Nos termos do artigo 1.o do Real Decreto n.o 86/1987 ( 4 ), a homologação está condicionada ao reconhecimento, em Espanha, da validade oficial, para efeitos académicos, dos diplomas de ensino superior obtidos no estrangeiro. De acordo com o artigo 2.o do referido decreto, esse reconhecimento pode estar sujeito à apresentação a exames suplementares, quando a formação certificada pelo diploma não seja equivalente à que é sancionada pelo diploma espanhol.

4. Este procedimento distingue-se do procedimento de reconhecimento das qualificações profissionais instaurado pelo Real Decreto n.o 1665/1991, que transpõe a Directiva 89/48 para a ordem jurídica espanhola. Uma vez que M. Cavallera não dispunha, em Itália, de um diploma que lhe desse acesso à profissão de engenheiro mecânico nesse Estado, mas apenas de um título académico que sancionava uma formação académica de três anos, só lhe era aplicável o procedimento de homologação. Por conseguinte, foi ao abrigo do Real Decreto n.o 86/1987 que obteve uma decisão de homologação do seu percurso académico, comprovativa da equivalência da formação universitária italiana à formação universitária espanhola.

5. Com efeito, para beneficiar de um título de reconhecimento concedido com base na directiva, M. Cavallera deveria ter obtido previamente a aprovação no exame de Estado italiano, que condiciona, nos termos do Decreto Real n.o 2537, de 25 de Outubro de 1925 ( 5 ), e do Decreto do Presidente da República (DPR) n.o 328, de ( 6 ), o acesso à profissão de engenheiro mecânico em Itália.

6. Contudo, a decisão de homologação concedida em Espanha é suficiente para exercer a referida profissão neste Estado. Contrariamente à Itália, a Espanha não exige a aprovação num exame de Estado. O acesso à profissão de engenheiro mecânico em Espanha está unicamente subordinada à posse do diploma universitário oficial bem como à inscrição na Ordem Profissional dos Engenheiros. Tal como em Itália, essa inscrição na ordem profissional constitui uma mera diligência administrativa. Uma vez que a homologação tem por efeito, nos termos do direito espanhol, conferir ao diploma estrangeiro, desde o momento em que é concedida e em que é emitida a correspondente certificação, os mesmos efeitos, em todo o território nacional, que o diploma ou grau académico espanhol cuja equivalência foi homologada, nos termos da legislação em vigor, M. Cavallera obteve a sua inscrição na Ordem dos Engenheiros da Catalunha, ficando assim habilitado a exercer a profissão de engenheiro mecânico em Espanha.

7. Tendo passado a dispor de um diploma de engenheiro mecânico espanhol, M. Cavallera solicitou então, em 6 de Março de 2002, às autoridades italianas competentes, o reconhecimento desse título em Itália, a fim de exercer, pela primeira vez, a profissão de engenheiro mecânico nesse país.

8. Por Decreto de 23 de Outubro de 2002, o Ministro da Justiça italiano deferiu o pedido e reconheceu a validade do título espanhol de M. Cavallera para efeitos da sua inscrição no registo da Ordem dos Engenheiros de Alessandria.

9. O Consiglio nazionale degli Ingegneri (Conselho Nacional dos Engenheiros), recorrente no processo principal, impugnou o decreto ministerial de reconhecimento do título espanhol, perante o Tribunale amministrativo regionale del Lazio (TAR Lazio). Sustenta que as autoridades italianas não podiam conceder esse título a M. Cavallera, com base na directiva, na medida em que, por força do direito nacional, o exercício da profissão de engenheiro requer, além do diploma académico de que M. Cavallera é titular, a aprovação no exame de Estado.

10. O TAR Lazio negou provimento ao recurso por considerar que o Ministério da Justiça não tinha cometido um erro de direito. O Consiglio di Stato (Conseil d’État), para o qual foi interposto recurso desta decisão, é, porém, de opinião que a directiva não se aplica à situação de M. Cavallera, porquanto este não obteve em Espanha um diploma, na acepção do artigo 1.o, alínea a), da directiva.

11. O artigo 1.o da directiva dispõe: «Para os efeitos da presente directiva, entende-se: a) por diploma, qualquer diploma, certificado ou outro título, ou qualquer conjunto de tais diplomas, certificados ou outros títulos: — que tenha sido emitido por uma autoridade competente de um Estado-Membro, designada nos termos das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas desse Estado, — de que se depreenda que o titular concluiu com êxito um ciclo de estudos pós-secundários, com uma duração mínima de três anos ou com duração equivalente a tempo parcial, numa universidade ou num estabelecimento de ensino superior ou noutro estabelecimento com o mesmo nível de formação e, se for o caso, que concluiu com êxito a formação profissional requerida para além do ciclo de estudos pós-secundários, e — de que se depreenda que o titular possui as qualificações profissionais requeridas para o acesso a uma profissão regulamentada nesse Estado-Membro ou para o seu exercício, desde que a formação sancionada por esse diploma, certificado ou outro título tenha sido preponderantemente adquirida na Comunidade ou desde que o seu titular tenha uma experiência profissional de três anos, certificada pelo Estado-Membro que reconheceu o diploma, certificado ou outro título emitido num país terceiro. b) por Estado-Membro de acolhimento, o Estado-Membro em que um nacional de um Estado-Membro pede autorização para exercer uma profissão regulamentada nesse Estado, sem nele ter obtido o diploma de que é titular ou sem aí ter exercido pela primeira vez a profissão em causa; […]»

12. O artigo 2.o, primeiro parágrafo, da Directiva 89/48 dispõe: «A presente directiva aplica-se aos nacionais de um Estado-Membro que desejem exercer, como independentes ou assalariados, uma profissão regulamentada num Estado-Membro de acolhimento.»

13. O artigo 3.o, primeiro parágrafo, da directiva prevê: «Quando, no Estado-Membro de acolhimento, o acesso a uma profissão regulamentada ou o seu exercício dependerem da posse de um diploma, a autoridade competente não pode recusar a um nacional de um Estado-Membro, por falta de habilitações, o acesso a essa profissão ou o seu exercício, nas mesmas condições que aos seus nacionais […]»

14. Tendo dúvidas quanto à interpretação a dar ao direito comunitário, mais especificamente à Directiva 89/48, o Consiglio di Stato, nos termos do artigo 234.o CE, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) A Directiva 89/48/CEE aplica-se ao caso de um cidadão italiano que: a) obteve a licenciatura no curso de engenharia de três anos em Itália; b) obteve a homologação do título italiano [como equivalente] ao correspondente título espanhol; c) obteve a inscrição no registo espanhol dos engenheiros, mas nunca exerceu essa profissão em Espanha; d) requereu, com base no título de homologação espanhol, a inscrição no registo dos engenheiros em Itália? 2) No caso de resposta afirmativa à primeira questão, é compatível com a Directiva 89/48/CEE a norma interna (artigo 1.o do Decreto Legislativo n.o 115 de 1992 [ ( 7 )]) que não permite o reconhecimento em Itália de um título de um Estado-Membro que é, por sua vez, fruto exclusivo do reconhecimento de um anterior título italiano?»

II — Análise jurídica

15. A principal questão que se coloca neste processo é, portanto, determinar em que medida um cidadão comunitário pode invocar as disposições da directiva no seu Estado-Membro de origem, para efeitos do reconhecimento de um diploma resultante de uma simples homologação de um curso universitário de três anos concluído nesse Estado, sem que, no entanto, o migrante tenha completado uma formação académica ou profissional suplementar no Estado-Membro de emissão do diploma.

16. O presente processo leva-nos a apreciar, sucessivamente, o âmbito de aplicação da directiva e a invocabilidade desta por um cidadão que se encontra numa situação como a que está na origem das questões prejudiciais submetidas.

A — Quanto à aplicabilidade da directiva ao litígio

17. A Directiva 89/48 estabelece um sistema geral de reconhecimento de diplomas e, mais precisamente, de qualificações profissionais entre os Estados-Membros, assente no princípio do reconhecimento mútuo. Nos termos do artigo 2.o da directiva, esta visa os «nacionais de um Estado-Membro que desejem exercer […] uma profissão regulamentada num Estado-Membro de acolhimento». O conceito de Estado-Membro de acolhimento está definido no artigo 1.o, alínea b), da directiva como «o Estado-Membro em que um nacional de um Estado-Membro pede autorização para exercer uma profissão regulamentada nesse Estado, sem nele ter obtido o diploma de que é titular ou sem aí ter exercido pela primeira vez a profissão em causa». No caso vertente, deve considerar-se que estes requisitos estão preenchidos na medida em que M. Cavallera é efectivamente um cidadão comunitário titular de um diploma, emitido por Espanha, que lhe permite aceder à profissão de engenheiro neste Estado e cujo reconhecimento pede em Itália, Estado-Membro de acolhimento do qual é simultaneamente originário.

18. Vários Estados-Membros sublinharam que estes requisitos não estavam preenchidos à luz da leitura de certas versões linguísticas da directiva que se referem, nas disposições acima mencionadas, bem como no seu artigo 3.o, primeiro parágrafo, e artigo 3.o, primeiro parágrafo, alínea a), a um nacional de um Estado-Membro diferente do Estado-Membro de acolhimento ( 8 ). A interpretação literal destas diferentes versões deve, porém, ser afastada tendo em conta o objectivo prosseguido pela directiva. O Tribunal de Justiça muito cedo precisou que a livre circulação dos trabalhadores e a liberdade de estabelecimento constituem liberdades fundamentais que não seriam plenamente realizadas se os Estados-Membros pudessem recusar o benefício das disposições do direito comunitário aos seus nacionais que utilizaram as facilidades previstas nesse direito e que adquiriram qualificações profissionais num Estado-Membro diferente daquele de que possuem a nacionalidade ( 9 ). Assim, a directiva pode ser invocada por um nacional de um Estado no seu próprio Estado-Membro. Estas diferenças nas versões linguísticas devem, na realidade, ser interpretadas no sentido de que recordam a exigência de um elemento de estraneidade para efeitos da aplicação do direito comunitário. Uma vez que M. Cavallera dispõe de um diploma espanhol cujo reconhecimento pede em Itália, pode considerar-se que a sua situação apresenta manifestamente uma ligação com o direito comunitário, pelo que, em minha opinião, os artigos atrás referidos não permitem, por si só, excluir do campo de aplicação da directiva os factos do caso vertente.

19. Feita esta precisão, é ainda necessário que o título exibido por M. Cavallera corresponda à definição de «diploma», tal como precisada pela Directiva 89/48, para que esta seja aplicável. Nos termos do n.o 1, alínea a), da directiva, devem estar preenchidos três requisitos cumulativos, para que o título e/ou a experiência profissional cujo reconhecimento é pedido possam ser considerados como um diploma.

20. O diploma deve, em primeiro lugar, ser emitido pela autoridade competente de um Estado-Membro. No caso vertente, há que considerar que este requisito está preenchido, porquanto o diploma foi emitido pelo Ministério da Educação e Ciências espanhol, que, nos termos da legislação espanhola, está habilitado para emitir diplomas de engenheiro técnico industrial. Em segundo lugar, o diploma deve certificar que o seu titular concluiu «um ciclo de estudos pós-secundários, com uma duração mínima de três anos ou com duração equivalente a tempo parcial, numa universidade ou num estabelecimento de ensino superior ou noutro estabelecimento com o mesmo nível de formação e, se for o caso, que concluiu com êxito a formação profissional requerida para além do ciclo de estudos pós-secundários» ( 10 ). Em terceiro lugar, o diploma deve dar acesso a uma profissão no país de origem, isto é, o diploma deve permitir o exercício efectivo de uma profissão no Estado em que foi emitido. Desde que o segundo requisito esteja preenchido, deve considerar-se que esta última exigência está igualmente satisfeita. Com efeito, o diploma espanhol exibido pelo recorrido autoriza-o a exercer no Estado de emissão do diploma, concretamente em Espanha, a profissão de engenheiro mecânico.

21. Assim, as principais divergências na interpretação do artigo 1.o, alínea a), da directiva resumem-se essencialmente ao segundo requisito, que implica que o diploma sancione um ciclo de estudos pós-secundários com uma duração mínima de três anos.

22. Aqueles que se opõem à aplicação da directiva no caso vertente baseiam-se essencialmente neste aspecto para negar a qualificação de diploma ao título obtido pelo recorrido em Espanha. Como fundamento da sua argumentação, alegam que o pedido de reconhecimento apresentado por M. Cavallera às autoridades italianas não se baseia num diploma obtido no âmbito de uma formação académica ou profissional espanhola, mas, simplesmente, numa decisão de homologação concedida por Espanha, que certifica a equivalência do título académico italiano ao título académico espanhol. Por conseguinte, a mera homologação tem, por si só, a consequência de dar ao recorrido acesso à profissão de engenheiro em Espanha.

23. Com efeito, está claramente provado que o recorrido não estudou nem trabalhou em Espanha, pelo que, mais exactamente, não recebeu formação de natureza profissional ou académica neste Estado. O diploma de engenheiro mecânico obtido em Espanha resulta, portanto, de uma «simples» homologação do título universitário/académico italiano ao título de Ingeniero Tecnico Industrial, Especialidad en Mécanica. Noutros termos, o diploma espanhol resulta de uma transformação, mediante um procedimento administrativo de homologação, do seu título académico italiano num título de competência profissional espanhol.

24. Tudo depende, então, da interpretação que se dê ao conceito de «diploma» mencionado na directiva. Segundo uma interpretação estrita, a decisão de homologação não é equiparável a um diploma na acepção da directiva, pelo que esta decisão não pode dar lugar a uma operação de reconhecimento mútuo com base no sistema geral estabelecido pela directiva. Ao invés, segundo uma interpretação lata, essa decisão pode ser considerada como um diploma na acepção da mesma directiva. Se esta última hipótese fosse aceite, colocar-se-ia, não obstante, necessariamente, à luz do princípio comunitário da proibição das práticas abusivas, a questão da invocabilidade, por parte de M. Cavallera, dos direitos conferidos pela directiva.

25. Há que reconhecer, desde já, que a escolha de uma interpretação restritiva ou lata da directiva faculta ao Tribunal de Justiça duas opções de igual valor, porquanto a interpretação lata implica uma aplicação do princípio da proibição das práticas abusivas. Como adiante se verá, estas opções constituem dois meios que podem ser indiferentemente utilizados pelo juiz comunitário para chegar a um resultado jurídico idêntico. A minha preferência vai, porém, para uma interpretação lata desta directiva, mais precisamente do conceito de «diploma». Esta opção oferece não apenas a vantagem de preservar o poder de apreciação dos Estados-Membros relativo às condições de acesso e de exercício das profissões abrangidas pela directiva, mas, sobretudo, evita, como a seguir se explicará, que se excluam do âmbito de aplicação da directiva situações que estão perfeitamente abrangidas pelo objectivo da liberdade de circulação.

26. Em apoio da interpretação restritiva do conceito de diploma, que exclui que uma decisão de homologação como a acima descrita seja equiparável a um diploma, a Comissão das Comunidades Europeias refere o décimo segundo considerando da Directiva 2005/36/CE ( 11 ) que veio substituir a Directiva 89/48. O referido considerando exclui do âmbito de aplicação da directiva «[…] o reconhecimento pelos Estados-Membros das decisões de reconhecimento tomadas por outros Estados-Membros por força da presente directiva […] a fim de obter no seu Estado-Membro de origem direitos diferentes dos conferidos pela qualificação profissional obtida nesse Estado-Membro, a não ser que [o interessado] demonstre ter obtido qualificações profissionais suplementares no Estado-Membro de acolhimento».

27. Este argumento não é convincente. Desde logo, a decisão invocada por M. Cavallera não é «uma decisão de reconhecimento» baseada na directiva, mas uma decisão de homologação concedida ao abrigo do direito nacional. Com efeito, o diploma italiano não é um «diploma» na acepção do artigo 1.o, alínea a), da directiva. É precisamente este o problema do caso vertente, uma vez que o título obtido por M. Cavallera em Itália, embora sancione um ciclo de estudos de três anos, não permite o acesso à profissão de engenheiro neste mesmo Estado. Nestas circunstâncias, o terceiro requisito para que o título seja qualificado de «diploma» na acepção da directiva não está preenchido. Por isso, a homologação, e posteriormente a inscrição na Ordem dos Engenheiros em Espanha, foi realizada apenas com base no direito nacional, e não com fundamento na Directiva 89/48.

28. Em seguida, há uma certa contradição em invocar o décimo segundo considerando da Directiva 2005/36 para efeitos de interpretação, a fim de determinar se a decisão em causa corresponde à definição de «diploma» na acepção da Directiva 89/48. Efectivamente, um fundamento dessa natureza só pode ser pertinente se e na medida em que já se pressupõe que a decisão de homologação não constitui um diploma tal como este é definido na Directiva 89/48, ou seja, se já se tiver optado por uma interpretação restritiva do diploma. Nestas circunstâncias, isso equivale a partir de uma interpretação do conceito de diploma para obter a interpretação a dar ao referido conceito. Em meu entender, trata-se de um raciocínio circular e insuficiente.

29. Diversamente, tal interpretação restritiva pode ser justificada à luz do primeiro e quinto considerandos da directiva, dos quais resulta, no essencial, que um título de competência profissional não pode ser equiparado a um diploma, sem que, no todo ou em parte, tenham sido obtidas qualificações no Estado-Membro de emissão do diploma.

30. Esta posição parece ser, igualmente, confirmada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. No acórdão Kraus, já referido, nomeadamente, o Tribunal de Justiça considerou que o nacional de um Estado-Membro só pode invocar, no referido Estado, a posse do diploma obtido noutro Estado-Membro se e apenas se esse documento «prove a posse de uma qualificação profissional complementar [relativamente à formação concluída no Estado-Membro de origem] e ateste, por isso, a aptidão do seu titular para ocupar um dado cargo […]» ( 12 ).

31. Daqui se poderia concluir, no caso vertente, que pelo menos parte da formação académica deve ser seguida em Espanha ou que alguma formação profissional tenha sido obtida neste Estado, para que a directiva seja aplicável. Ora, como foi demonstrado e como sublinha a Comissão, M. Cavallera não concluiu nem obteve nenhuma qualificação ou competência específica nesse Estado, a não ser que se considere que a aquisição de um título de competência profissional pela simples via da homologação equivale à obtenção dessa qualificação profissional.

32. Contudo, esta opção interpretativa comporta o risco de se excluírem do âmbito de aplicação da directiva situações que, na realidade, correspondem perfeitamente aos objectivos da liberdade de circulação. O sistema geral de reconhecimento dos diplomas deve, efectivamente, poder aplicar-se a uma decisão de homologação quando esta é emitida por um Estado-Membro onde foi adquirida uma competência profissional, nomeadamente, em resultado do exercício da profissão no território desse Estado-Membro. Nestas circunstâncias, com efeito, a homologação que certifica qualificações académicas do cidadão e a experiência profissional adquirida no território desse Estado devem permitir a essa pessoa exercer a sua profissão noutro Estado-Membro, ao abrigo do reconhecimento mútuo das suas qualificações profissionais efectuado com base na directiva ( 13 ). Noutros termos, a meu ver, uma decisão de homologação dever poder corresponder, em determinadas circunstâncias, à qualificação de diploma, sob pena de pôr em causa os objectivos prosseguidos pela directiva. Ora, a interpretação restritiva apresenta o risco de conduzir a uma exclusão sistemática dessas situações do âmbito de aplicação da directiva.

33. Além disso, uma vez que o reconhecimento mútuo dos diplomas se baseia no princípio da confiança mútua, uma interpretação demasiado restritiva da directiva poderia violar estes princípios. A este título, o Tribunal de Justiça recordou reiteradamente que «a Directiva 89/48 não tem por objectivo, contrariamente às directivas sectoriais relativas a profissões específicas, harmonizar as condições de acesso ou de exercício das diversas profissões às quais é aplicável. Os Estados-Membros mantêm a sua competência para definir as referidas condições dentro das limitações impostas pelo direito comunitário» ( 14 ).

34. Nesta perspectiva, deve considerar-se que Espanha pode determinar livremente o acesso à profissão de engenheiro no seu território, tanto com base numa decisão de homologação de uma formação concluída no território de outro Estado-Membro como com base num diploma que sancione as suas próprias formações, na medida em que a única exigência imposta pela directiva é que o título certifique «que o titular concluiu com êxito um ciclo de estudos pós-secundários, com uma duração mínima de três anos […] de que se depreenda que o titular possui as qualificações profissionais requeridas para o acesso a uma profissão regulamentada nesse Estado-Membro» ( 15 ).

35. Depreende-se da leitura deste artigo que pouco importam as modalidades ou os procedimentos segundo os quais o diploma foi concedido, ou o território onde as formações foram recebidas, desde que tenham tido lugar preponderantemente no território comunitário ( 16 ). A interpretação lata da directiva garante, deste modo, o respeito da margem de apreciação reservada aos Estados-Membros no que respeita à qualificação de «diploma». Na medida em que Espanha considera que M. Cavallera dispõe das competências profissionais suficientes e necessárias para exercer no seu território, é difícil negar a qualidade de «diploma» ao título que foi emitido por Espanha a seu favor ( 17 ).

36. Em abono desta tese, basta recordar que o artigo 3.o, primeiro parágrafo, alínea a), da Directiva 89/48 chega mesmo a proibir os Estados-Membros de recusarem a um cidadão o acesso a uma profissão se este «possuir o diploma exigido por outro Estado-Membro para ter acesso a essa mesma profissão no seu território».

37. Por todas estas razões, entendo que a directiva deve ser considerada aplicável ao caso vertente. Todavia, a aplicabilidade da directiva não se confunde com a sua invocabilidade. Com efeito, como foi sublinhado, a particularidade das circunstâncias de facto deste processo, uma vez que se manifestam, nomeadamente, por uma confusão entre o Estado de origem e o Estado de acolhimento, incita a que se aprofunde a análise no domínio da invocabilidade da directiva e, mais precisamente, no do abuso do direito.

B — Invocabilidade da directiva

38. O direito ao reconhecimento mútuo dos diplomas no território comunitário é um direito inerente à liberdade de circulação das pessoas garantido pelo Tratado CE. O pedido de reconhecimento, no Estado-Membro de acolhimento, de um diploma obtido noutro Estado-Membro para exercer uma profissão não constitui, em si mesmo, uma utilização abusiva do direito comunitário. Todavia, «as facilidades criadas pelo Tratado não podem ter por efeito permitir às pessoas que delas beneficiam subtrair-se abusivamente às legislações nacionais e proibir os Estados-Membros de tomarem as medidas necessárias para impedir tais abusos» ( 18 ).

39. Quando o órgão jurisdicional de reenvio se interroga sobre a compatibilidade, com o direito comunitário, da regra interna (artigo 1.o do Decreto Legislativo n.o 115, de 1992) que recusa o reconhecimento em Itália de um título de um Estado-Membro, que é, por sua vez, fruto exclusivo da homologação de um título obtido anteriormente em Itália, aborda esse problema de modo incidental.

40. Ora, se um Estado-Membro pretender invocar um princípio dessa natureza, em apoio de uma legislação nacional restritiva, deve ainda, na falta de qualquer justificação baseada em razões imperiosas de interesse geral, assegurar-se de que a circunstância visada pela situação em causa preenche efectivamente as condições de uma prática abusiva, tal como está definida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Tal pressupõe um exame in concreto de cada situação particular, a fim de verificar se os requisitos da prática abusiva estão preenchidos.

41. Embora caiba ao órgão jurisdicional nacional verificar se os elementos constitutivos de uma prática abusiva estão reunidos no processo principal, o Tribunal de Justiça pode, no entanto, ao pronunciar-se a título prejudicial, fornecer precisões destinadas a orientar o órgão jurisdicional nacional na sua interpretação ( 19 ). Uma vez que o Tribunal de Justiça ainda não foi chamado a pronunciar-se sobre esta questão no âmbito do sistema geral de reconhecimento de diplomas, parece-me importante fornecer indicações respeitantes à aplicação, neste domínio particular, dos critérios gerais que caracterizam uma prática abusiva.

42. Com base nestas precisões, será então mais fácil fornecer ao juiz nacional os elementos que lhe permitem determinar a compatibilidade da legislação nacional restritiva com o direito comunitário.

1. Identificação de uma prática abusiva no âmbito do sistema geral de reconhecimento mútuo de diplomas

43. Existe, em direito comunitário, um princípio de proibição das práticas abusivas, segundo o qual «os particulares não podem abusiva ou fraudulentamente prevalecer-se das normas comunitárias» ( 20 ). Este princípio tem actualmente um conteúdo relativamente bem definido na jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 21 ).

44. O abuso pressupõe a reunião de dois critérios intrinsecamente ligados e ambos baseados em elementos objectivos ( 22 ). Para se poder eventualmente concluir pela existência de uma prática abusiva, é necessário, por um lado, que resulte de um conjunto de elementos objectivos que, apesar do respeito formal das condições previstas pela regulamentação comunitária, o objectivo prosseguido por esta regulamentação não foi atingido e, por outro, que resulte desses elementos que a finalidade essencial da operação realizada é obter uma vantagem decorrente da regulamentação comunitária, mediante a criação artificial das condições exigidas para a sua obtenção ( 23 ).

45. Desde logo, no que diz respeito ao primeiro critério, relativo à existência de uma contradição entre o resultado atingido e o objectivo prosseguido pela disposição comunitária, importa examinar se o reconhecimento do diploma espanhol em Itália conduz à obtenção de uma vantagem contrária ao objectivo prosseguido pelo sistema geral de reconhecimento de diplomas.

46. Esta primeira etapa na identificação de uma prática abusiva implica que se distingam com precisão os objectivos prosseguidos pela directiva. O reconhecimento mútuo visa, antes de mais, facilitar a livre circulação das pessoas no território comunitário, favorecendo a liberdade de estabelecimento, a livre prestação de serviços e a liberdade de circulação dos trabalhadores.

47. Este objectivo comporta, na realidade, três dimensões. Implica que um cidadão qualificado possa exercer a sua profissão noutro Estado-Membro, apesar das diferenças de regulamentação entre o Estado-Membro de origem e o Estado-Membro de acolhimento ( 24 ). Pressupõe igualmente que um cidadão possa escolher o Estado-Membro onde pretende obter as suas qualificações profissionais ( 25 ). Por último, visa permitir que as instituições educativas de um Estado-Membro forneçam os seus serviços a nacionais de outros Estados-Membros e até dispensem esses serviços no território de outros Estados-Membros ( 26 ). Dito de outra forma, o sistema de reconhecimento de diplomas aplica-se ao cidadão que pretenda «exer[cer] uma profissão, a título independente ou assalariado, num outro Estado-Membro que não aquele onde adquiri[u] as suas qualificações profissionais» ( 27 ), aos que pretendem «adquiri[r] […] qualificações profissionais num Estado-Membro diferente daquele de que possuem a nacionalidade» ( 28 ), ou ainda a quem desejar «adquiri[r], noutro Estado-Membro, uma qualificação universitária complementar da sua formação de base» ( 29 ).

48. A Directiva 89/48 e as directivas sectoriais que se lhe seguiram destinam-se, assim, explicitamente, a facilitar o exercício efectivo da liberdade de circulação das pessoas. O reconhecimento de diplomas está, portanto, estreitamente ligado ao exercício efectivo das liberdades reconhecidas pelo Tratado a fim de favorecer «a interpenetração económica e social no interior da Comunidade» ( 30 ) neste domínio. Este é o motivo por que o nacional de um Estado-Membro que não tenha trabalhado nem obtido um diploma que sancione uma formação num Estado-Membro diferente do seu Estado de origem não pode invocar os direitos conferidos pela Directiva 89/48 ( 31 ).

49. Consequentemente, esta interpenetração económica e social que se procura obter por intermédio do sistema de reconhecimento de diplomas pressupõe, no mínimo, que uma formação tenha sido, no todo ou em parte, recebida no território do Estado-Membro de emissão do diploma ou no âmbito de formações por ele dispensadas, ou ainda, de forma mais geral, que se tenha adquirido experiência académica ou profissional que tenha uma conexão, territorial ou material, com o Estado-Membro de emissão do diploma cujo reconhecimento é pedido noutro Estado-Membro.

50. Assim, não pode ser considerado contrário aos objectivos prosseguidos pela liberdade de circulação das pessoas a circunstância de a formação que permitiu obter o diploma cujo reconhecimento é pedido ter sido recebida no território do Estado-Membro onde se pretende obter o reconhecimento desse diploma, desde que a referida formação tenha uma conexão com outro Estado-Membro, nomeadamente, por ter sido dispensada no âmbito do sistema educativo deste Estado. Nestas condições, o exercício do direito à livre circulação deve ser considerado efectivo na medida em que o nacional comunitário pôde beneficiar de acesso a uma formação académica e/ou profissional dispensada no âmbito de um sistema de outro Estado-Membro diferente do seu Estado de origem ( 32 ). De igual modo, esta circunstância cumpre perfeitamente o objectivo da liberdade de prestação de serviços na medida em que não obsta ao fornecimento de um serviço educativo de uma instituição de um Estado-Membro no território de outro Estado-Membro. Com efeito, a Directiva 89/48 visa instituir, a prazo, um mercado europeu de trabalho, o qual não pode ser realizado sem a criação de um mercado educativo a nível europeu.

51. Da mesma maneira, o facto de um nacional comunitário ter pretendido beneficiar de um acesso mais vantajoso a uma profissão num Estado-Membro diferente daquele onde concluiu os seus estudos responde perfeitamente, em si mesmo, aos objectivos comunitários.

52. Ao invés, quando um nacional pretende obter, no Estado-Membro A, onde recebeu toda a sua formação académica, a qual não lhe permite aceder à profissão que tenciona exercer no referido Estado, ou noutro Estado-Membro C, o reconhecimento de um diploma obtido num Estado-Membro B que lhe dá esse acesso neste Estado, mas sem ter adquirido experiência profissional ou académica que tenha uma conexão com o Estado-Membro que emitiu o referido diploma, ou, dito de outra forma, sem ter estudado no âmbito de formações dispensadas no Estado B nem nele ter trabalhado, pode razoavelmente duvidar-se da existência de um exercício efectivo da liberdade de circulação, na medida em que não foi exercida uma actividade no Estado-Membro de acolhimento. Em suma, a interpenetração económica e social na base da liberdade de circulação dos trabalhadores é inexistente.

53. O resultado que o referido cidadão obtém com base na directiva, preenchendo os requisitos formais para a sua aplicação, não corresponde ao exercício de uma profissão, a título independente ou assalariado, num Estado-Membro diferente daquele onde adquiriu as suas qualificações profissionais, nem à aquisição de qualificações profissionais num Estado-Membro diferente daquele de que é nacional, nem à aquisição noutro Estado-Membro, ou sob a tutela deste, de uma qualificação universitária complementar à sua formação de base. Nestas condições, o benefício do reconhecimento mútuo permitiria à pessoa aceder, no seu Estado de origem, a uma profissão para a qual não tem, à luz do direito nacional aplicável, as qualificações profissionais necessárias. Ora, o décimo considerando da directiva indica expressamente que o sistema geral de reconhecimento instituído «não tem por objectivo, nem alterar as regras profissionais, inclusive as deontológicas, que são aplicáveis a qualquer pessoa que exerça uma profissão no território de um Estado-Membro, nem subtrair os migrantes à aplicação dessas regras». Nesta hipótese, e apesar do respeito formal dos requisitos de aplicação do direito comunitário, o resultado obtido seria então manifestamente contrário ao objectivo prosseguido pela directiva.

54. A aparente contradição do resultado obtido com os objectivos prosseguidos pelo sistema geral de reconhecimento de diplomas não pode, contudo, por si só, caracterizar uma prática abusiva. Com efeito, é ainda necessário que a vantagem obtida através das disposições do direito comunitário não possa ser objectivamente justificada por nenhuma outra consideração que não seja a de contornar as disposições da legislação nacional a fim de obter o acesso a uma profissão num Estado-Membro, sem preencher os requisitos para esse efeito.

55. Para apreciar este requisito, é possível «ter em consideração o carácter puramente artificial das operações» ( 33 ), no caso vertente, as operações de homologação e de reconhecimento, a fim de determinar se, à luz dos diferentes objectivos enunciados, se pode entender que têm outra justificação que não o mero interesse em contornar as legislações nacionais aplicáveis.

56. No caso vertente, excluído que está qualquer exercício efectivo da liberdade de circulação, o expediente utilizado é manifestamente artificial. Longe de favorecer a interpenetração económica e social, o resultado obtido destina-se a permitir a um cidadão comunitário aceder a uma profissão no seu Estado-Membro de origem, sem ter obtido as qualificações exigidas nos termos do direito desse Estado-Membro e sem ter sido necessário adquirir as competências profissionais e/ou académicas no âmbito de um sistema dispensado por outro Estado-Membro. Tal equivale a obter vantagens comunitárias numa situação de facto que é, na realidade, puramente interna, mas que foi artificialmente inserida no âmbito de aplicação do direito comunitário.

57. Por conseguinte, deve ser considerada como uma vantagem contrária às disposições da directiva o acesso a uma profissão regulamentada num Estado-Membro, sem preencher os requisitos previstos na regulamentação nacional aplicável, através da exibição de um diploma obtido noutro Estado-Membro onde não foi adquirida nenhuma qualificação profissional, seja através de uma formação académica suplementar no âmbito do sistema educativo desse Estado-Membro seja através da aquisição de experiência profissional que tenha uma conexão com o referido Estado-Membro, quando nenhuma outra justificação ligada ao objectivo da liberdade de circulação possa ser invocada.

58. Se o juiz nacional entender que M. Cavallera utilizou abusivamente o direito comunitário, deverá concluir pela impossibilidade de o mesmo invocar as disposições da directiva, apesar de o seu título preencher os requisitos formais para ser qualificado de diploma na acepção da directiva. Esta conclusão, porém, não basta, por si só, para declarar conforme com o direito comunitário a legislação interna que tem por objecto restringir o reconhecimento dos diplomas para a aplicar ao caso vertente.

2. Os requisitos da conformidade da legislação restritiva italiana destinada a combater as práticas abusivas

59. Esta segunda etapa do raciocínio está estreitamente ligada à primeira. Caberá ao juiz nacional apreciar se a restrição ao reconhecimento mútuo de diplomas prevista na legislação italiana pode ser «justificada por motivos de luta contra expedientes puramente artificiais e, sendo caso disso, se se revela proporcionada à luz desse objectivo» ( 34 ).

60. Tendo em conta os objectivos anteriormente descritos, para que uma restrição ao reconhecimento dos diplomas possa ser «justificada por motivos de luta contra práticas abusivas, o objectivo específico de tal restrição deve ser o de impedir comportamentos que consistam em criar expedientes puramente artificiais, desprovidos de realidade económica» ( 35 ), isto é, expedientes que demonstrem que não existiu, em momento algum, um exercício efectivo das liberdades de circulação. Esses expedientes revelam, nesse caso, que as operações tinham por finalidade exclusiva eludir a aplicação da legislação nacional relativa ao acesso à profissão.

61. No caso vertente, a legislação italiana que recusa o reconhecimento «de um título de um Estado-Membro que é, por sua vez, fruto exclusivo do reconhecimento de um anterior título italiano» pode provavelmente contribuir para esse objectivo.

62. Todavia, a legislação nacional em causa deve ainda ser proporcionada ao objectivo prosseguido, não devendo ir além do que é necessário para o atingir. No caso vertente, tudo dependerá da interpretação da expressão «fruto exclusivo». Como foi indicado, se o cidadão conseguir demonstrar a aquisição de competências profissionais no território do Estado-Membro de emissão do diploma, deve poder exibir o mesmo diploma no seu Estado de origem, mediante o reconhecimento mútuo dos diplomas.

63. Competirá, então, ao juiz nacional verificar se, com a expressão «fruto exclusivo», o legislador italiano não exclui essas situações, limitando-se a ter em vista a circunstância em que um nacional de um Estado-Membro não pode comprovar ter adquirido no Estado-Membro de emissão do diploma uma experiência profissional ou académica suplementar relativamente à que já tinha inicialmente obtido em Itália. Em contrapartida, a aplicação dessa legislação deve ser excluída quando o pedido de reconhecimento possa ser justificado por um dos objectivos da liberdade de circulação, tal como estes foram precisados no n.o 47 das presentes conclusões.

64. Assim, uma legislação nacional só pode restringir o reconhecimento mútuo de diplomas, quando os requisitos formais desse reconhecimento estejam reunidos, se e apenas se for justificada por motivos de combate às práticas abusivas que se caracterizem, nomeadamente, por expedientes artificiais e desde que seja proporcionada a este objectivo específico.

III — Conclusão

65. Atendendo às considerações precedentes, sugiro que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais da seguinte forma: «1) Uma decisão de homologação como a que está em causa no processo principal constitui um diploma na acepção do artigo 1.o, alínea a), da Directiva 89/48/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa a um sistema geral de reconhecimento dos diplomas de ensino superior que sancionam formações profissionais com uma duração mínima de três anos, uma vez que preenche os requisitos objectivos fixados nesta disposição. 2) Todavia, a Directiva 89/48 deve ser interpretada no sentido de que não pode ser invocada para obter o reconhecimento de um diploma quando o mesmo seja constitutivo de uma prática abusiva. Por um lado, a constatação da existência de uma prática dessa natureza exige que o pedido de reconhecimento, não obstante a verificação formal dos requisitos previstos nas disposições pertinentes da Directiva 89/48, resulte na obtenção de uma vantagem cuja concessão seria contrária ao objectivo visado nessas disposições. Por outro, deve também resultar de um conjunto de elementos objectivos que as operações em causa têm por finalidade essencial a obtenção dessa vantagem. Deve ser considerada como uma vantagem contrária às disposições pertinentes da Directiva 89/48 o acesso a uma profissão regulamentada num Estado-Membro, sem preencher os requisitos previstos na regulamentação nacional aplicável, através da exibição de um diploma obtido noutro Estado-Membro onde não foi adquirida nenhuma qualificação profissional, seja através da conclusão de uma formação académica suplementar no quadro do sistema educativo desse Estado-Membro seja através da aquisição de experiência profissional que tenha uma conexão com esse Estado-Membro, quando nenhuma outra justificação ligada ao objectivo da liberdade de circulação possa ser invocada. 3) Uma legislação nacional só pode restringir o reconhecimento mútuo de diplomas, quando os requisitos formais desse reconhecimento estejam reunidos, se e apenas se for justificada por motivos de combate às práticas abusivas que se caracterizem, nomeadamente, por expedientes artificiais e desde que seja proporcionada a este objectivo específico.»

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) JO 1989, L 19, p. 16.

( 3 ) Real Decreto de 20 de Fevereiro de 2004 (BOE de ).

( 4 ) Real Decreto de 16 de Janeiro de 1987 (BOE de ).

( 5 ) Decreto Real n.o 2537, de 23 de Outubro de 1925, que aprova a regulamentação relativa às profissões de engenheiro e de arquitecto (GURI n.o 37, de ).

( 6 ) Decreto do Presidente da República n.o 328, de 5 de Junho de 2001, que modifica e completa a regulamentação relativa às condições de admissão ao exame de Estado e às respectivas provas tendo em vista o exercício de certas profissões, bem como a regulamentação relativa às ordens profissionais em causa (suplemento ordinário ao GURI n.o 190, de ).

( 7 ) Decreto de 27 de Janeiro de 1992 (GURI n.o 40, de , p. 6).

( 8 ) V. as versões italiana e húngara do artigo 1.o, alínea b), da Directiva 89/48, as versões alemã e húngara do artigo 2.o, primeiro parágrafo, da Directiva 89/48 e as versões espanhola, italiana e eslovena do artigo 3.o, primeiro parágrafo, da Directiva 89/48.

( 9 ) V., nomeadamente, acórdãos de 7 de Fevereiro de 1979, Knoors (115/78, Colect., p. 173, n.o 20), e de , Kraus (C-19/92, Colect., p. I-1663, n.o16).

( 10 ) Artigo 1.o, alínea a), segundo travessão, da Directiva 89/48.

( 11 ) Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais (JO L 255, p. 22).

( 12 ) N.o 19 do acórdão (o sublinhado é meu) e acórdão de 9 de Setembro de 2003, Burbaud (C-285/01, Colect., p. I-8219, n.os 50 e 52).

( 13 ) V., neste sentido, acórdão Kraus, já referido (n.os 15 a 18).

( 14 ) Acórdão de 7 de Setembro de 2006, Price (C-149/05, Colect., p. I-7691, n.o 54).

( 15 ) Artigo 1.o, alínea a), primeiro parágrafo, da Directiva 89/48.

( 16 ) V., neste sentido, n.os 34 a 39 das conclusões apresentadas pelo advogado-geral Y. Bot, em 19 de Abril de 2007, no processo Comissão/Grécia (C-274/05, ainda pendente no Tribunal de Justiça).

( 17 ) Sublinhe-se, por outro lado, que o procedimento de homologação não é adquirido de pleno direito, mas passa por uma verificação precisa das qualificações do requerente: v. artigos 4.o e seguintes do Real Decreto n.o 86/1987, de 16 de Janeiro de 1987 (BOE de ), aplicável na época dos factos.

( 18 ) V. acórdão Knoors, já referido, n.o 25; e ainda acórdãos de 3 de Outubro de 1990, Bouchoucha (C-61/89, Colect., p. I-3551, n.o 14); de , Singh (C-370/90, Colect., p. I-4265, n.o 24); de , Centros (C-212/97, Colect., p. I-1459, n.o 24); de , X e Y (C-436/00, Colect., p. I-10829, n.os 41 e 45); e de , Inspire Art (C-167/01, Colect., p. I-10155, n.o 136).

( 19 ) V., nomeadamente, acórdão de 21 de Fevereiro de 2006, Halifax e o. (C-255/02, Colect., p. I-1609, n.os 76 e 77).

( 20 ) Acórdãos de 12 de Maio de 1998, Kefalas e o. (C-367/96, Colect., p. I-2843, n.o 20); de , Diamantis (C-373/97, Colect., p. I-1705, n.o 33); Halifax e o., já referido, n.o 68; e de , Cadbury Schweppes e Cadbury Schweppes Overseas (C-196/04, Colect., p. I-7995, n.o 35).

( 21 ) Para recordar os desenvolvimentos jurisprudenciais em matéria de abuso de direito, v. o n.o 62 das minhas conclusões no processo Halifax e o., já referido.

( 22 ) Quanto à importância de manter uma demonstração da prática abusiva baseada em elementos objectivos, sem que seja útil procurar a intenção do seu autor presumido, v. as minhas conclusões no processo Halifax e o., já referido (n.os 70 e 71).

( 23 ) V. acórdão de 14 de Dezembro de 2000, Emsland-Stärke (C-110/99, Colect., p. I-11569, n.os 52 e 53), e, no mesmo sentido, acórdãos, já referidos, Centros (n.o 24), Halifax e o. (n.os 74 e 75) e Cadbury Schweppes e Cadbury Schweppes Overseas (n.o 64).

( 24 ) V., mais especificamente, no que respeita à liberdade de estabelecimento, acórdãos, já referidos, Centros (n.o 25), X e Y (n.o 42) e Cadbury Schweppes e Cadbury Schweppes Overseas (n.os 41 e 42).

( 25 ) Este objectivo deve ser relacionado com o artigo 3.o, n.o 1, alínea q), CE e o artigo 149.o, n.o 2, segundo travessão, CE, que visam a mobilidade dos professores e dos estudantes. V., igualmente, acórdãos de 11 de Julho de 2002, D’oop (C-224/98, Colect., p. I-6191, n.os 30 a 32), e de , Comissão/Áustria (C-147/03, Colect., p. I-5969, n.o 44).

( 26 ) V. n.o 39 das conclusões apresentadas pelo advogado-geral Y. Bot no processo Comissão/Grécia, já referido.

( 27 ) Acórdão de 29 de Julho de 1998, Kapasakalis e o. (C-225/95 a C-227/95, Colect., p. I-4239, n.o 18).

( 28 ) Acórdão Kraus, já referido (n.o 16).

( 29 ) Ibidem (n.o 17).

( 30 ) Acórdão Cadbury Schweppes e Cadbury Schweppes Overseas, já referido (n.o 53).

( 31 ) V., nomeadamente, acórdão Kapasakalis e o., já referido (n.o 22).

( 32 ) V. n.o 39 das conclusões apresentadas pelo advogado-geral Y. Bot no processo Comissão/Grécia, já referido.

( 33 ) Acórdão Halifax e o., já referido (n.o 81).

( 34 ) Acórdão Cadbury Schweppes e Cadbury Schweppes Overseas, já referido (n.o 57).

( 35 ) Ibidem (n.o 55).