Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 17 de Fevereiro de 1993. - REPUBLICA FEDERAL DA ALEMANHA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - APURAMENTO DAS CONTAS FEOGA - EXERCICIO DE 1988. - PROCESSO C-54/91.



Colectânea da Jurisprudência 1993 página I-03399



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. No presente recurso, a República Federal da Alemanha pede a anulação parcial da Decisão C (90) 2337 final da Comissão, de 30 de Novembro de 1990, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção "Garantia", para o exercício financeiro de 1988 (1).

Desta decisão resulta que, à luz das verificações efectuadas pelos serviços da Comissão, uma parte das despesas declaradas pela República Federal da Alemanha para o exercício referido não preenche as condições estatuídas pelas disposições comunitárias e não pode, portanto, ser tomada a cargo pelo FEOGA.

2. Como é habitual, os fundamentos específicos da irregularidade de cada operação foram indicados em contactos bilaterais que antecederam a decisão de apuramento das contas e foram, posteriormente, resumidos num relatório de síntese enviado às autoridades alemãs.

Durante a fase escrita do processo, a recorrente desistiu de alguns pedidos; além disso, as partes chegaram a acordo quanto às restituições à exportação nos sectores do açúcar e dos cereais, ponto sobre que, aliás, incidiram as observações do interveniente, o Governo francês.

Dito isto, podemos passar, portanto, a examinar os restantes pontos controvertidos.

A ° Falta de certificados de exportação: 104 909,63 DM (número 4.1.3.2 do relatório de síntese)

3. O Governo alemão contesta, antes de mais, a afirmação constante do relatório de síntese, segundo a qual se impunha uma rectificação financeira devido à exportação de uma quantidade de cereais de intervenção imputada na margem de tolerância erradamente concedida num certificado de fixação antecipada da restituição à exportação. Sustenta, em particular, não ter tido conhecimento de qualquer caso do género e que, de qualquer modo, a decisão, quanto a este ponto, não está suficientemente fundamentada.

Na sequência das explicações dadas pela Comissão na contestação, o Governo alemão reconheceu que, efectivamente, o certificado de exportação em causa previa erradamente uma margem de tolerância, mas acrescenta que, como o demonstram vários documentos apresentados em juízo, uma rectificação ulterior tinha permitido sanar o erro.

4. No concernente à acusação relativa à insuficiência da fundamentação, lembramos, antes de mais, que, segundo uma jurisprudência constante, o alcance da obrigação de fundamentação, consagrada no artigo 190. do Tratado CEE, depende da natureza do acto em causa e do contexto em que foi adoptado; em especial, a decisão relativa ao apuramento das contas a título das despesas financiadas pelo FEOGA, que recusa pôr a seu cargo uma parte das despesas declaradas, não exige uma fundamentação minuciosa, uma vez que o Governo interessado está estreitamente associado ao processo de elaboração da decisão e, portanto, em condições de conhecer as razões por que a Comissão entende não dever pôr a cargo do FEOGA um determinado montante (2).

5. Ora, como resulta dos autos (v. anexos 1 e 2 ao capítulo III da contestação), a operação impugnada refere-se à exportação, para a União Soviética, de cereais armazenados em silos dos organismos de intervenção, operação para a qual foi chamada várias vezes a atenção das autoridades alemãs, com a indicação precisa do número do certificado contestado. Em especial, por carta de 23 de Maio de 1990, a Comissão assinalou considerar injustificada a margem de tolerância de 1 500 000 kg concedida no certificado n. 231 95 065.

A recorrente não pode, portanto, alegar a fundamentação insuficiente da decisão impugnada, porquanto, tendo em conta as anteriores comunicações, estava em condições de compreender qual a infracção à regulamentação comunitária a que a Comissão se referia.

6. O Tribunal de Justiça não pode, em nossa opinião, examinar as provas apresentadas na audiência para justificar a operação contestada. Se é verdade, de facto, que a Comissão, como foi observado, contestou pontualmente a violação da regulamentação comunitária pelas autoridades alemãs, estas podiam e deviam ter apresentado os referidos documentos antes de 30 de Junho de 1990, data de referência fixada pela Comissão em conformidade com o artigo 1. , n. 3, do Regulamento (CEE) n. 1723/72 da Comissão, de 26 de Julho de 1972, relativo ao apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção "Garantia" (3).

O fundamento de recurso relativo à falta de certificados de exportação não pode, portanto, ser acolhido.

B ° Exportações em que a declaração só foi apresentada aos serviços aduaneiros após a saída dos produtos do território da Comunidade: 18 037 338,54 DM (número 4.1.3.3 do relatório de síntese)

7. O Governo alemão contesta as afirmações da Comissão de que, por diversas vezes, foram concedidas restituições à exportação, embora as declarações correspondentes só tivessem sido apresentadas aos serviços aduaneiros competentes após a partida dos navios, inviabilizando, deste modo, a realização dos necessários controlos.

A recorrente acrescenta que, embora seja verdade que, em alguns casos, os exemplares de controlo foram apresentados tardiamente, isso deveu-se à circunstância de, como se tratava de cereais de intervenção ou em armazenagem para restituição com pré-financiamento, a mercadoria já ter sido sujeita a um controlo aduaneiro.

8. Um breve resumo do quadro legislativo relativo ao processo de exportação comunitária ajudará a uma melhor compreensão do ponto controverso.

Nos termos da Directiva 81/177/CEE do Conselho, de 24 de Fevereiro de 1981, relativa à harmonização dos procedimentos de exportação das mercadorias comunitárias (4), "a exportação do território aduaneiro da Comunidade das mercadorias... está subordinada à entrega numa estância aduaneira... de uma declaração de exportação" (artigo 2. ). Essa declaração "deve ser feita por escrito num formulário de modelo oficial apropriado" (artigo 3. ) e "as mercadorias a exportar devem ser apresentadas numa estância aduaneira competente da Comunidade" (artigo 5. , n. 1).

A declaração pode ser entregue logo que as mercadorias tenham sido apresentadas na estância aduaneira; todavia, esta pode "autorizar a entrega da declaração antes do declarante estar em condições de lhes apresentar as mercadorias" (artigo 5. , n. 2).

Em conformidade com o artigo 3. do Regulamento (CEE) n. 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (5) , o documento utilizado deve conter todos os dados necessários para o cálculo do montante da restituição e, além disso, no momento da aceitação da declaração de exportação, os produtos ficam sob controlo aduaneiro até à sua saída do território aduaneiro da Comunidade.

9. Como justamente salientou a Comissão, decorre dessas disposições, em primeiro lugar, que uma declaração de exportação deve ser efectuada por escrito, designadamente, a fim de se poder comparar as indicações fornecidas pelo exportador com as mercadorias apresentadas para exportação; e, em segundo lugar, que a declaração pode ser entregue antes da apresentação das mercadorias, mas não certamente depois de estas terem deixado o território aduaneiro.

10. Ora, como resulta do relatório de 4 de Maio de 1990 da estância aduaneira principal de Oldenburg (anexo ao capítulo IV da contestação da Comissão), nos casos impugnados pela Comissão, o processo de exportação não foi realizado com a necessária diligência. Com efeito, relativamente às declarações de exportação recebidas a 30 de Março de 1988, resulta que os cinco exemplares de controlo contestados foram elaborados apenas no dia seguinte ao da partida dos navios e que as mercadorias não foram sujeitas a qualquer controlo tanto do ponto de vista da quantidade como das características. Além disso, no relatório, presume-se simplesmente que a declaração exigida tinha sido efectuada antes do início das operações de carregamento.

Igualmente, no que concerne às declarações de exportação de 25 de Janeiro de 1988, resulta sempre do referido relatório que, embora o navio Tenoch tivesse zarpado do porto de Nordenham a 2 de Janeiro de 1988, o documento de controlo apenas foi registado e entregue a 25 de Janeiro de 1988; além disso, o funcionário encarregado do desalfandegamento não inspeccionou as mercadorias exportadas e a estância aduaneira principal limitou-se, também neste caso, a presumir que tinha sido feita uma declaração verbal ou telefónica, em tempo útil, para o cumprimento das formalidades aduaneiras. Afigura-se, por último, que parte de um lote de farinha e um lote de centeio, embora não tivessem sido objecto de transbordo para efeitos de pesagem, foram, no entanto, objecto de um certificado de pesagem emitido por um membro do pessoal auxiliar das alfândegas.

11. Perante tais irregularidades e na falta de prova fiável da apresentação tempestiva da declaração de exportação exigida, parece pouco convincente a afirmação do Governo alemão segundo a qual os produtos exportados foram efectivamente declarados antes do início das operações de carregamento; nem, por outro lado, encontra algum fundamento na regulamentação comunitária o argumento da recorrente segundo o qual não era necessário um controlo porque se tratava, no caso vertente, de cereais armazenados nos depósitos dos organismos de intervenção.

Também o fundamento de recurso relativo a este ponto da decisão impugnada não pode, portanto, ser acolhido.

C ° Data de aceitação da declaração de exportação pelos serviços aduaneiros: 262 248,64 DM (número 4.1.3.5 do relatório de síntese)

12. O Governo alemão contesta a afirmação da Comissão segundo a qual a prática da administração aduaneira alemã, de deixar aos operadores a escolha da data de aceitação da declaração de exportação, e com isso, da taxa de restituição, é contrária ao direito comunitário. Segundo a recorrente, de facto, a regulamentação comunitária não especifica o dia a tomar em consideração como data de aceitação da declaração de exportação.

13. Desde já afirmamos que, contrariamente ao sustentado pela recorrente, não nos parece que a regulamentação comunitária pertinente deixe às autoridades aduaneiras e, muito menos, aos operadores económicos a escolha da data de aceitação da declaração de exportação.

14. De facto, em conformidade com a Directiva 81/177, as autoridades competentes devem ser informadas, de acordo com o estabelecido, da presença das mercadorias a exportar no recinto da estância aduaneira ou num outro lugar designado pelas referidas autoridades (artigo 5. , n. 3), e esta comunicação implica a entrega da declaração na estância aduaneira onde as mercadorias foram apresentadas (artigo 5. , n.os 1 e 2 ).

Além disso, está previsto que as declarações que obedeçam às condições fixadas são imediatamente aceites pelos serviços aduaneiros, consoante as formas previstas em cada Estado-membro (artigo 6. , n. 1).

15. Decorre destas disposições que a aceitação da declaração de exportação deve ocorrer imediatamente depois de ter sido controlada do ponto de vista formal, material e da verificação da sua correspondência com as mercadorias destinadas à exportação.

Ora, como correctamente salienta a Comissão, esse controlo é materialmente impossível quando uma parte das mercadorias se encontra ainda nos silos ou num meio de transporte em terra, ou já tenha mesmo sido carregada no navio. Na realidade, o controlo deve ser efectuado imediatamente antes do carregamento e, como a declaração de exportação deve ser aceite logo após a realização do controlo, essa aceitação deve verificar-se imediatamente antes do carregamento ou pouco depois do seu início.

Em consequência, este fundamento de recurso também não deve ser acolhido.

D ° Restituições à produção de amido e de açúcar: 6 200 360,76 DM (números 4.2.4.1. e 4.5.1.4. do relatório de síntese)

16. O Governo alemão contesta a afirmação da Comissão segundo a qual o processo administrativo seguido pelas autoridades alemãs neste sector torna impossível os controlos materiais e constitui, em termos mais gerais, uma violação do Regulamento (CEE) n. 2169/86 da Comissão, de 10 de Julho de 1986, que estabelece as regras de execução relativas ao controlo e ao pagamento das restituições à produção nos sectores dos cereais e do arroz (6), e do Regulamento (CEE) n. 1729/78 da Comissão, de 24 de Julho de 1978, que estabelece as modalidades de aplicação relativas à restituição à produção para o açúcar utilizado na indústria química (7).

Segundo a recorrente, os dois regulamentos citados não impõem controlos físicos, antes deixando ao critério das autoridades nacionais as modalidades de controlo. Seria portanto lícito um processo que permitisse a entrega de um pedido de restituição e a constituição da garantia após a transformação do produto.

17. Contrariamente à tese do Governo alemão, parece-nos que esse processo não corresponde ao espírito e, muito menos, à letra das disposições comunitárias pertinentes.

Com efeito, como resulta já da fundamentação dos dois regulamentos citados, a concessão da restituição à produção não pode ser efectuada na falta de dados precisos (8). Para esse efeito, o artigo 4. do Regulamento n. 2169/86 e o artigo 2. do Regulamento n. 1729/78 estatuem que o fabricante que pretenda obter uma restituição à produção deve apresentar um pedido por escrito às autoridades competentes, indicando, nomeadamente, a quantidade e a natureza dos produtos a transformar bem como o local de transformação. Além disso, no âmbito do processo de controlo, para que possa proceder às necessárias verificações, devem ser comunicadas à autoridade competente outras indicações (artigo 8. , n. 1, do Regulamento n. 2169/86 e artigo 6. , n. 2, do Regulamento n. 1729/78).

18. Ora, o processo alemão, que permite a entrega do pedido de restituição após a transformação, aparece, por um lado, em manifesto contraste com o disposto nos supracitados artigos e, por outro, torna impossível a realização de eventuais controlos físicos da mercadoria.

Quanto a este último aspecto, lembramos que, como é referido expressamente no artigo 8. , n. 2, do Regulamento n. 2169/86, e como resulta implicitamente das disposições do Regulamento n. 1729/78 relativas ao processo de controlo, mesmo que a verificação seja normalmente realizada por meio de controlos administrativos, as autoridades competentes devem poder proceder, quando assim o entendam, a controlos directos da mercadoria.

19. Na realidade, como resulta, nomeadamente, da réplica, o Governo alemão parece admitir que este processo não corresponde à redacção das disposições já referidas. Sublinha, no entanto, que este modo de proceder está em consonância com o espírito da regulamentação comunitária e garante igualmente a eficácia dos controlos.

A recorrente acrescenta, ainda, que o sistema de controlos que a Comissão pretende aplicar é susceptível de criar obstáculos à continuidade e à regularidade da produção, incitando a indústria transformadora a recorrer, cada vez mais, ao amido e ao açúcar provenientes de países terceiros, que estão sujeitos a um sistema de controlo menos rigoroso.

20. A este propósito, e sem nos atermos demasiado às acusações formuladas pela recorrente, limitamo-nos a observar, em primeiro lugar, que, de acordo com uma jurisprudência constante, quando um regulamento institui medidas específicas de controlo, os Estados-membros são obrigados a aplicá-las, sem necessidade de apreciar da justeza da sua tese segundo a qual um outro sistema de controlo seria mais eficaz (9), e, em segundo lugar, que os Estados-membros não podem pretender justificar práticas contrárias à regulamentação comunitária através da formulação de críticas quanto à oportunidade da regulamentação em causa.

Também este fundamento de recurso não deve, em nossa opinião, ser acolhido.

Quanto às despesas

21. O Governo alemão desistiu do pedido relativo às restituições à exportação nos sectores dos cereais e do açúcar, na sequência da adopção da Decisão 91/583/CEE da Comissão, de 31 de Outubro de 1991 (10), que pôs os montantes em questão a cargo do FEOGA. Pede, todavia, que as despesas do processo relativas a esse pedido sejam suportadas pela Comissão, uma vez que as restituições impugnadas teriam sido efectuadas correctamente ab initio.

Esta tese, contestada aliás pela Comissão, não nos parece poder ser acolhida. Com efeito, como decorre da fundamentação quer da decisão impugnada quer da posterior Decisão 91/583, a Comissão tinha-se expressamente reservado o direito de reexaminar a sua recusa se o Estado-membro interessado procedesse a um controlo suplementar das despesas em causa e apresentasse provas susceptíveis de dissipar todas as dúvidas quanto à justificação das restituições declaradas.

Se a Comissão voltou atrás na sua decisão, isso parece dever-se ao facto de lhe terem sido fornecidos outros elementos de apreciação e não a um mero reconsiderar da sua posição.

22. Atento o que vem dito, concluímos sugerindo ao Tribunal de Justiça que:

1) negue provimento ao recurso;

2) condene a República Federal da Alemanha nas despesas;

3) declare que a República Francesa, interveniente, suportará as suas despesas.

(*) Língua original: italiano.

(1) ° Publicada como Decisão 90/644/CEE (JO 1990, L 350, p. 82).

(2) ° Acórdão de 14 de Janeiro de 1981, Alemanha/Comissão (819/79, Recueil, p. 21, n.os 19 a 21).

(3) ° JO L 186, p. 1; EE 03 F6 p. 70. O referido número foi aditado pelo Regulamento (CEE) n. 422/86 da Comissão, de 25 de Fevereiro de 1986 (JO L 48, p. 31). V., igualmente, acórdão de 8 de Janeiro de 1992, Itália/Comissão (C-197/90, Colect. p. I-1, n. 8).

(4) ° JO L 83, p. 40; EE 02 F7 p. 253.

(5) ° JO L 351, p. 1.

(6) ° JO L 189, p. 12.

(7) ° JO L 201, p. 26; EE 03 F14 p. 216.

(8) ° V. terceiro considerando do Regulamento n. 1729/78 e do Regulamento n. 2169/86.

(9) ° Acórdão de 14 de Janeiro de 1981, Alemanha/Comissão (já referido, n. 10).

(10) ° JO L 314, p. 47.