CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

JEAN RICHARD DE LA TOUR

apresentadas em 17 de novembro de 2022 ( 1 )

Processo C‑338/21

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

sendo intervenientes

S.S.,

N.Z.

S.S.

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos)]

«Reenvio prejudicial — Política de asilo — Regulamento (UE) n.o 604/2013 —Critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional — Recurso de uma decisão de transferência relativa a um requerente de asilo — Prazo de transferência — Suspensão do prazo para efetuar a transferência — Diretiva 2004/81/CE — Tráfico de seres humanos»

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial diz respeito à interpretação dos artigos 27.o, n.o 3, e 29.o do Regulamento (UE) n.o 604/2013 ( 2 ), conjugados com o artigo 8.o da Diretiva 2004/81/CE ( 3 ), e dá ao Tribunal de Justiça a oportunidade de precisar a articulação destas disposições num caso em que um nacional de um país terceiro, requerente de proteção internacional, por um lado, interpôs um recurso de uma decisão de transferência sem requerer a suspensão da execução dessa decisão e, simultaneamente, por outro, requereu a revisão de uma decisão administrativa que lhe recusou a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81.

2. Esse pedido foi apresentado no âmbito de litígios que opõem S.S., N.Z., e S.S., nacionais de países terceiros, ao Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretário de Estado da Segurança e Justiça, Países Baixos) (a seguir «Secretário de Estado»), sobre as decisões deste último de indeferir liminarmente os seus pedidos de proteção internacional e de os transferir para o Estado‑Membro responsável. Ao mesmo tempo, estes nacionais apresentaram pedidos de autorização de residência com base no artigo 8.o da Diretiva 2004/81 que foram indeferidos pelo Secretário de Estado. Os referidos nacionais requereram a revisão dessas decisões de indeferimento.

3. Este processo apresenta uma conexão com o processo pendente Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Suspensão do prazo de transferência em sede de recurso) (C‑556/21), no qual se suscita a questão de saber se a execução da decisão de transferência e, consequentemente, o prazo de transferência previstos pelo Regulamento Dublim III podem ser suspensos, a pedido da autoridade nacional competente, em sede de recurso, no âmbito de um recurso de anulação de uma decisão de transferência relativa a um requerente de proteção internacional, quando este não requereu a suspensão da execução da decisão de transferência.

4. Apesar de, em ambos os processos, o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos) ter dúvidas sobre as consequências da suspensão da execução da decisão de transferência na contagem do próprio prazo de transferência previsto no artigo 29.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III (a seguir «prazo de transferência»), as questões específicas suscitadas são diferentes. É esse o motivo pelo qual os referidos processos são objeto de conclusões distintas, apresentadas no mesmo dia.

5. Nas presentes conclusões, no termo da minha análise, irei propor ao Tribunal de Justiça que declare que o artigo 27.o, n.o 3, e o artigo 29.o do Regulamento Dublim III devem ser interpretados no sentido de que a execução da decisão de transferência tomada em conformidade com as disposições desse regulamento deve ser suspensa, em aplicação do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ( 4 ), quando é interposto recurso de uma decisão que recusa a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81, e que o prazo de transferência não é suspenso quando o nacional de país terceiro em causa pediu a revisão da decisão que recusa a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o dessa diretiva.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Diretiva 2004/81

6. O considerando 6 da Diretiva 2004/81 dispõe: «A presente diretiva respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos, designadamente, pela [Carta].»

7. O artigo 1.o desta diretiva dispõe: «A presente diretiva tem por objeto definir as condições de concessão de títulos de residência de duração limitada […] a nacionais de países terceiros que cooperem na luta contra o tráfico de seres humanos ou contra o auxílio à imigração clandestina.»

8. O artigo 6.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Prazo de reflexão», prevê que seja dado aos nacionais de países terceiros um prazo de reflexão para decidir se cooperam ou não com as autoridades competentes e lhes permita recuperar, e que durante esse prazo de reflexão não pode ser executada contra eles qualquer medida de afastamento.

9. O artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2004/81 prevê: «Após o termo do prazo de reflexão, ou antes, se as autoridades competentes entenderem que o nacional de um país terceiro em causa já preenche os critérios previstos na alínea b), os Estados‑Membros analisarão se: a) É oportuno prorrogar a sua permanência no território, tendo em conta o interesse que representa para as investigações ou os processos judiciais; b) O interessado mostrou uma vontade clara de cooperar; c) Rompeu todos os laços com os autores presumidos dos atos suscetíveis de ser incluídos nas infrações referidas nas alíneas b) e c) do artigo 2.o»

10. O artigo 13.o, n.o 2, desta diretiva especifica: «No termo do prazo de validade do título de residência emitido com base na presente diretiva, será aplicável a legislação comum relativa aos estrangeiros.»

2. Regulamento Dublim III

11. Nos termos do seu artigo 1.o, o Regulamento Dublim III estabelece os critérios e os mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise dos pedidos de proteção internacional apresentados num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida. Os considerandos 4, 5 e 19 deste regulamento dispõem a este respeito: «(4) As conclusões [do Conselho Europeu, na sua reunião especial] de Tampere [em 15 e 16 de outubro de 1999,] precisaram […] que o [Sistema Europeu Comum de Asilo] deverá incluir, a curto prazo, um método claro e operacional para determinar o Estado‑Membro responsável pela análise dos pedidos de asilo. (5) Este método deverá basear‑se em critérios objetivos e equitativos, tanto para os Estados‑Membros como para as pessoas em causa. Deverá permitir, nomeadamente, uma determinação rápida do Estado‑Membro responsável, por forma a garantir um acesso efetivo aos procedimentos de concessão de proteção internacional e a não comprometer o objetivo de celeridade no tratamento dos pedidos de proteção internacional […] (19) A fim de garantir a proteção efetiva dos direitos das pessoas em causa, deverão ser previstas garantias legais e o direito efetivo de recurso contra as decisões de transferência para o Estado‑Membro responsável, nos termos, nomeadamente, do artigo 47.o da [Carta]. A fim de garantir o respeito do direito internacional, o direito efetivo de recurso contra essas decisões deverá abranger a análise da aplicação do presente regulamento e da situação jurídica e factual no Estado‑Membro para o qual o requerente é transferido.»

12. O artigo 27.o, n.os 3 e 4, do referido regulamento dispõe: «3. Para efeitos de recursos ou de pedidos de revisão de decisões de transferência, os Estados‑Membros devem prever na sua legislação nacional que: a) O recurso ou o pedido de revisão confira à pessoa em causa o direito de permanecer no Estado‑Membro em causa enquanto se aguarda o resultado do recurso ou da revisão; ou b) A transferência seja automaticamente suspensa e que essa suspensão termine após um período razoável, durante o qual um órgão jurisdicional, após exame minucioso e rigoroso, deve tomar uma decisão sobre o efeito suspensivo de um recurso ou de um pedido de revisão; ou c) A pessoa em causa tenha a possibilidade de dentro de um prazo razoável requerer junto do órgão jurisdicional a suspensão da execução da decisão de transferência enquanto se aguarda o resultado do recurso ou do pedido de revisão. Os Estados‑Membros devem garantir a possibilidade de uma via de recurso, suspendendo o processo de transferência até que seja adotada a decisão sobre o primeiro pedido de suspensão. A decisão sobre a suspensão ou não da execução da decisão de transferência deve ser tomada num prazo razoável, mas que não ponha em causa o exame minucioso e rigoroso do pedido de suspensão. As decisões de não suspensão da execução da decisão de transferência devem ser fundamentadas. 4. Os Estados‑Membros podem prever que as autoridades competentes possam decidir, a título oficioso, suspender a execução da decisão de transferência enquanto se aguarda o resultado do recurso ou da revisão.»

13. O artigo 29.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e n.o 2, do Regulamento Dublim III tem a seguinte redação: «1. A transferência do requerente […] do Estado‑Membro requerente para o Estado‑Membro responsável efetua‑se em conformidade com o direito nacional do Estado‑Membro requerente, após concertação entre os Estados‑Membros envolvidos, logo que seja materialmente possível e, o mais tardar, no prazo de seis meses a contar da aceitação do pedido de tomada ou retomada a cargo da pessoa em causa por outro Estado‑Membro ou da decisão final sobre o recurso ou revisão, quando exista efeito suspensivo nos termos do artigo 27.o, n.o 3. […] 2. Se a transferência não for executada no prazo de seis meses, o Estado‑Membro responsável fica isento da sua obrigação de tomada ou retomada a cargo da pessoa em causa, e a responsabilidade é transferida para o Estado‑Membro requerente. Este prazo pode ser alargado para um ano, no máximo, se a transferência não tiver sido efetuada devido a retenção da pessoa em causa, ou para 18 meses, em caso de fuga.»

B. Direito neerlandês

1. Lei Geral Administrativa

14. O artigo 8:81, n.o 1, da Algemene wet bestuursrecht (Lei Geral Administrativa) ( 5 ), de 4 de junho de 1992, dispõe: «Se uma decisão é objeto de recurso perante o tribunal administrativo ou se, antes da eventual interposição de tal recurso perante o tribunal administrativo, for apresentado pedido de revisão […], o juiz das providências cautelares do órgão jurisdicional administrativo que é ou pode vir a ser competente no processo principal pode adotar, mediante requerimento, providências cautelares em caso de urgência, tendo em conta os interesses em causa.»

15. Nos termos do artigo 8:108, n.o 1, desta lei: «Salvo disposição em contrário do presente título, os títulos 8.1 a 8.3 são aplicáveis, mutatis mutandis, ao recurso […]»

2. Lei dos Estrangeiros de 2000

16. O artigo 28.o, n.o 1, alínea a), da Vreemdelingenwet 2000 (Lei dos Estrangeiros de 2000) ( 6 ), de 23 de novembro de 2000, dispõe: «Compete ao Minister van Veiligheid en Justitie [Ministro da Segurança e da Justiça, Países Baixos]: a. deferir, indeferir, indeferir liminarmente, declarar inadmissível ou deixar de examinar o pedido de autorização de residência de duração limitada.»

17. O artigo 73.o, n.o 1, desta lei tem a seguinte redação: «Os efeitos da decisão de indeferimento do pedido […] são suspensos até ao termo do prazo de apresentação de um pedido de revisão […] ou, já tendo sido apresentado esse pedido […], até que seja proferida uma decisão sobre a mesma.»

18. O artigo 82.o, n.o 1, da referida lei precisa: «Os efeitos da decisão relativa a uma autorização de residência são suspensos até ao termo do prazo de interposição de recurso ou, já tendo sido interposto recurso, até que seja proferida decisão sobre este.»

3. Decreto relativo aos estrangeiros de 2000

19. O artigo 3.48, n.o 1, alínea a), do Vreemdelingenbesluit 2000 (Decreto relativo aos estrangeiros de 2000) ( 7 ), de 23 de novembro de 2000, tem a seguinte redação: «Pode ser concedida uma autorização de residência legal de duração limitada, sujeita a restrição por motivos humanitários temporários, ao estrangeiro que: a. seja uma vítima que denunciou atos de tráfico de seres humanos, se existir informação ou instrução penal relativamente à pessoa suspeita da infração denunciada ou tenha sido proferida sentença de mérito relativa a essa.»

20. O artigo 7.3, n.o 1, deste decreto dispõe: «Caso tenha sido apresentado um pedido de providências cautelares para evitar a recondução à fronteira ou a transferência antes da decisão do recurso de uma decisão de um pedido de autorização de residência de duração limitada a título de asilo, o estrangeiro é autorizado a aguardar nos Países Baixos a decisão sobre esse pedido.»

4. Circular relativa aos estrangeiros de 2000)

21. O ponto B1/7.2. da Vreemdelingencirculaire 2000 (Circular relativa aos estrangeiros de 2000) tem a seguinte redação: «Caso os efeitos de uma decisão de indeferimento de um pedido de autorização de residência legal de duração limitada por força do artigo 73.o, n.o 1, [da Lei dos Estrangeiros de 2000] sejam suspensos devido à apresentação de um pedido de revisão, considera‑se automaticamente que esse efeito suspensivo se estende também à execução de uma decisão de transferência contra o estrangeiro, conforme previsto no artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento [Dublim III]. […]»

III. Factos do litígio no processo principal e questão prejudicial

22. S.S., N.Z., e S.S. são nacionais de um país terceiro que apresentaram dois tipos de pedidos nos Países Baixos.

23. No que respeita ao primeiro processo, em 19 de abril, 5 de setembro e 7 de outubro de 2019, os requerentes no processo principal apresentaram, respetivamente, pedidos de proteção internacional. O Secretário de Estado pediu às autoridades italianas que os tomassem ou retomassem a cargo. Em 12 de junho e em 20 e 28 de novembro de 2019, essas autoridades aceitaram, expressa ou tacitamente, estes pedidos de tomada ou retomada a cargo.

24. Consequentemente, em 1 de agosto de 2019, bem como em 17 de janeiro e 8 de fevereiro de 2020, o Secretário de Estado decidiu indeferir liminarmente os pedidos de proteção internacional apresentados pelos requerentes no processo principal e transferi‑los para Itália. Estes interpuseram recursos de anulação dessas decisões.

25. Em 21 de novembro de 2019 e em 1 e 16 de setembro de 2020, os órgãos jurisdicionais de primeira instância competentes anularam as referidas decisões. Com efeito, dado que esses órgãos jurisdicionais declaram que, na medida em que N.Z. e S.S. não apresentaram ou retiraram um pedido de medidas de suspensão da execução da decisão de transferência, em conjugação com os seus recursos dessa decisão, o prazo de transferência tinha expirado e, assim, o Reino dos Países Baixos tornou‑se responsável pela análise dos seus pedidos de proteção internacional. No que se refere a S.S., a decisão de transferência foi anulada por motivos que o órgão jurisdicional de reenvio não considera necessários para a análise da questão prejudicial. No entanto, considera que, para conhecer do recurso, deve determinar se o prazo de transferência expirou e se o Reino dos Países Baixos se tornou responsável pela análise do pedido de proteção internacional, como alega S.S. Os órgãos jurisdicionais de primeira instância, pelo facto de o Reino dos Países Baixos se ter tornado responsável pela análise dos pedidos de proteção internacional, também, relativamente S.S e N.Z., ordenaram ao Secretário de Estado que adotasse novas decisões sobre esses pedidos.

26. O Secretário de Estado interpôs recurso destas sentenças no Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), alegando que os prazos de transferência não tinham expirado porque tinham sido suspensos pelo pedido de revisão apresentado pelos requerentes no processo principal nos procedimentos contra o indeferimento dos seus pedidos de título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81 ( 8 ). O Secretário de Estado fez acompanhar esses recursos de pedidos de providências cautelares para não ter de tomar uma nova decisão sobre os pedidos de proteção internacional antes da decisão do recurso. O Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) deferiu esses pedidos de providências cautelares em 22 de abril, 21 de setembro e 16 de novembro de 2020.

27. No que respeita ao segundo processo, em 1 de outubro de 2019, bem como em 21 de fevereiro e 4 de março de 2020, os requerentes no processo principal denunciaram atos de tráfico de seres humanos que alegam ter sofrido nos Países Baixos e/ou em Itália. Essas denúncias foram consideradas pelo Secretário de Estado como pedidos de autorização de residência por motivos humanitários temporários na aceção do artigo 3.48 do Decreto relativo aos estrangeiros de 2000. Esses pedidos foram indeferidos pelo Secretário de Estado, por decisões de 7 de outubro de 2019, e de 3 de março e 6 de abril de 2020.

28. Em 4 de novembro de 2019, e em 30 de março e 4 de maio de 2020, os requerentes no processo principal apresentaram pedidos de revisão dessas decisões.

29. Esses pedidos de revisão foram indeferidos pelo Secretário de Estado ou retirados em 16 de dezembro de 2019 e em 22 de abril e 28 de agosto de 2020.

30. O órgão jurisdicional de reenvio precisa que poderá apreciar o recurso interposto pelo Secretário de Estado da sentença que anulou a decisão de transferência de S.S. se se considerar, como alega o Secretário de Estado, que o prazo de transferência foi suspenso pela apresentação de um pedido de revisão de uma decisão que indefere um pedido de título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81 e no artigo 3.48 do Decreto relativo aos estrangeiros de 2000.

31. O referido órgão jurisdicional considera que existem quatro argumentos que militam a favor dessa suspensão.

32. Em primeiro lugar, essa suspensão é necessária para garantir o efeito útil do Regulamento Dublim III e da Diretiva 2004/81, evitando, simultaneamente, os abusos de direito. Com efeito, uma vez que o pedido de revisão de uma decisão que indefere um pedido de título de residência temporária impede o afastamento da pessoa em causa, é inevitável que o prazo de transferência expire se esse pedido de revisão for apresentado por uma pessoa objeto de uma decisão de transferência. Por conseguinte, não suspender o prazo de transferência nessa situação favoreceria o forum shopping e incentivaria as autoridades nacionais a não tratar as referidas denúncias com atenção suficiente.

33. Em segundo lugar, é possível interpretar o artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento Dublim III no sentido de que a interposição de um recurso que obsta à execução efetiva de uma decisão de transferência também leva à suspensão do prazo de transferência. Por conseguinte, a apresentação de um pedido de revisão da decisão de indeferimento de um pedido de título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81, uma vez que obsta à execução da decisão de transferência, e embora não configure, enquanto tal, um recurso da própria decisão de transferência, milita a favor da suspensão do prazo de transferência.

34. Em terceiro lugar, um Estado‑Membro pode optar pela suspensão do prazo de transferência em virtude da sua autonomia processual.

35. Em quarto lugar, as três opções enumeradas no artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento Dublim III não se excluem mutuamente. Por conseguinte, o facto de o Reino dos Países Baixos ter escolhido aplicar a opção descrita no artigo 27.o, n.o 3, alínea c), desse regulamento não impede que se considere que pedidos de revisão como os que estão em causa no processo principal sejam abrangidos pelo artigo 27.o, n.o 3, alínea a), em conjugação com o artigo 27.o, n.o 3, alínea c), do referido regulamento.

36. Neste contexto, o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial: «Devem os artigos 27.o, n.o 3, e 29.o do Regulamento [Dublim III] ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma regulamentação nacional como a que está aqui em causa, na qual um Estado‑Membro optou por transpor o artigo 27.o, n.o 3, proémio e alínea c), [desse regulamento], mas também atribuiu efeito suspensivo da execução da decisão de transferência [ao pedido de revisão] ou recurso apresentados de uma decisão num processo relativo a um pedido de autorização de residência por motivo de tráfico de seres humanos que, não sendo uma decisão de transferência, impede de facto temporariamente a transferência?»

37. As recorrentes no processo principal, os Governos neerlandês e alemão, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas.

38. Numa audiência comum com o processo pendente C‑556/21, realizada em 14 de julho de 2022, os recorrentes no processo principal, o Governo neerlandês e a Comissão foram ouvidos e convidados, designadamente, a responder às questões para resposta oral formuladas pelo Tribunal de Justiça.

IV. Análise

A. Observações preliminares

39. O presente processo insere‑se na mesma linha do processo que deu origem ao Acórdão de 20 de outubro de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento da vítima de tráfico de seres humanos) ( 9 ), no qual o Tribunal de Justiça foi, pela primeira vez, chamado a pronunciar‑se sobre a articulação das regras relativas, por um lado, à concessão do prazo de reflexão a um nacional de um país terceiro vítima de tráfico de seres humanos, ao abrigo do artigo 6.o da Diretiva 2004/81, e, por outro, ao processo de transferência desse nacional para o Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido de proteção internacional, regulado pelo Regulamento Dublim III.

40. No Acórdão Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento da vítima de tráfico de seres humanos), o Tribunal de Justiça decidiu que, no que respeita a um nacional de um país terceiro, simultaneamente requerente de proteção internacional e vítima de tráfico de seres humanos, o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva 2004/81 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que, durante o prazo de reflexão previsto nessa disposição, o Estado‑Membro execute uma decisão de transferência desse nacional para o Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido de proteção internacional em aplicação do Regulamento Dublim III. No entanto, o Tribunal de Justiça não precisou as consequências dessa proibição para a contagem do prazo de transferência.

41. No presente processo, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se sobre a questão de saber se um órgão jurisdicional nacional pode, ao abrigo do seu direito nacional, suspender a execução de uma decisão de transferência e, portanto, suspender o prazo de transferência quando um nacional de um país terceiro, por um lado, interpôs recurso de uma decisão de transferência sem requerer a suspensão da execução dessa decisão e, simultaneamente, por outro, pediu a revisão de uma decisão administrativa que lhe recusa a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81.

42. Antes de responder à questão prejudicial, considero ser necessário formular duas observações destinadas, em primeiro lugar, a constatar que nenhuma disposição do Regulamento Dublim III ou da Diretiva 2004/81 prevê a articulação dos dois diplomas e, em segundo lugar, a desenvolver uma abordagem que tenha em conta o regime e as finalidades específicas dessa diretiva.

1. Quanto ao Regulamento Dublim III e à Diretiva 2004/81

43. Em primeiro lugar, observo que o Regulamento Dublim III e a Diretiva 2004/81 têm regimes jurídicos próprios e distintos e prosseguem finalidades diferentes ( 10 ).

44. A Diretiva 2004/81 prevê a concessão de um título de residência aos nacionais de um país terceiro, vítimas de tráfico de seres humanos, que decidem cooperar nas investigações penais e/ou nos processos judiciais. Este diploma legal destina‑se igualmente a permitir que essas vítimas, particularmente vulneráveis, sejam protegidas e não voltem a cair nas redes criminosas.

45. O Regulamento Dublim III insere‑se no quadro da gestão dos fluxos migratórios e prevê um procedimento de análise de natureza puramente administrativa, cuja finalidade é determinar o Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional.

46. Por outro lado, esse regulamento prevê prazos estritos que contribuem, de forma determinante, para a realização do objetivo de celeridade no tratamento dos pedidos de proteção internacional ( 11 ).

47. Porém, embora a Diretiva 2004/81 preveja que é aplicável sem prejuízo da proteção concedida aos requerentes de proteção internacional ( 12 ), não remete expressamente para o Regulamento Dublim III.

48. De igual modo, o Regulamento Dublim III tem por objeto, por força do seu artigo 1.o, a determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional e, nomeadamente, numa situação como a que está em causa no processo principal, na qual o requerente de proteção internacional interpôs recurso de uma decisão de transferência, adotada nos termos desse regulamento. O referido regulamento não faz referência à Diretiva 2004/81 ( 13 ) nem a qualquer outro recurso interposto por um requerente de proteção internacional de outra decisão relativa à residência que tenha por efeito suspender a execução da decisão de transferência.

49. Por conseguinte, a articulação entre, por um lado, o recurso interposto de uma decisão que recusa a emissão de um título de residência temporária como o previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81 e, por outro, a execução de uma decisão de transferência adotada em conformidade com o Regulamento Dublim III impõe uma abordagem equilibrada tendo em conta não só os prazos estritos previstos no mesmo regulamento mas também a vulnerabilidade do nacional de um país terceiro, tanto pelo seu estatuto de vítima de tráfico de seres humanos como pelo seu estatuto de requerente de proteção internacional ( 14 ).

2. Quanto à Diretiva 2004/81 e à suspensão da execução da decisão de transferência

50. Em segundo lugar, observo que, embora, à semelhança do processo que deu origem ao Acórdão Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento da vítima de tráfico de seres humanos), as partes, nas suas observações, se tenham pronunciado exclusivamente sobre o alcance do artigo 27.o, n.o 3, e do artigo 29.o do Regulamento Dublim III, na situação em causa no processo principal, um dos recursos interpostos pelos requerentes nesse processo diz respeito à revisão das decisões que recusaram a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81.

51. Ora, considero que, tratando‑se de um nacional de um país terceiro, simultaneamente requerente de proteção internacional e vítima de tráfico de seres humanos, a interposição de um recurso de uma decisão que recusou a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81 opõe‑se a que, durante a apreciação desse recurso, o Estado‑Membro requerente execute, em aplicação do Regulamento Dublim III, uma decisão de transferência desse mesmo nacional para o Estado‑Membro responsável.

52. É certo que uma situação como a que está em causa no processo principal, na qual, no termo do prazo de reflexão, não é concedido ao nacional de um país terceiro em causa o título de residência previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81, não está prevista nesta diretiva, que, diversamente de outros textos de direito derivado ( 15 ), também não prevê garantias processuais a favor desse nacional.

53. No entanto, no que se refere ao necessário respeito das exigências que decorrem do direito a um recurso efetivo, importa sublinhar que a interpretação da Diretiva 2004/81 deve ser feita, como decorre do seu considerando 6 ( 16 ), respeitando os direitos fundamentais e os princípios reconhecidos pela Carta, nomeadamente no seu artigo 47.o, que consagra o direito a uma proteção jurisdicional efetiva. Ora, pode inferir‑se da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, a fim de assegurar, relativamente ao nacional de um país terceiro, o respeito das exigências que decorrem do artigo 47.o da Carta, qualquer recurso de uma decisão cuja execução possa levar à transferência desse nacional para outro Estado‑Membro deve poder ter efeito suspensivo ( 17 ).

54. Além disso, considero que a solução adotada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento da vítima de tráfico de seres humanos), segundo a qual é proibido executar uma decisão de transferência tomada em conformidade com o Regulamento Dublim III durante o prazo de reflexão garantido pelo artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2004/81, pode ser aplicada numa fase posterior do processo.

55. Com efeito, recordo que as diferentes fases do processo de emissão do título de residência temporária são concebidas tendo em conta não apenas o estatuto especial de vítima do nacional de país terceiro, mas também da gravidade do crime em causa e cada uma dessas fases pressupõe que a vítima se mantém no território do Estado‑Membro em causa durante o prazo de reflexão ( 18 ).

56. A possibilidade de o nacional de um país terceiro, permanecer no território do Estado‑Membro em causa, numa fase precoce do processo e até que as autoridades competentes se pronunciem sobre o seu pedido de título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81, visa não comprometer a realização do duplo objetivo, prosseguido por essa diretiva, de proteção dos direitos da vítima do tráfico de seres humanos, permitindo, nomeadamente, que esta escape à influência dos autores dos crimes, e de contribuição para a eficácia do procedimento penal ( 19 ).

57. Ora, parece‑me ilógico considerar que esses objetivos não seriam comprometidos se, numa fase posterior do processo, quando tenha sido interposto recurso da decisão que recusa a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81, o nacional de um país terceiro, vítima de tráfico de seres humanos, não estivesse autorizado a permanecer no território do Estado‑Membro em causa.

58. Com efeito, na eventualidade de esse recurso poder levar à anulação dessa decisão e à adoção, pela autoridade competente, de uma nova decisão de emissão de um título de residência temporária a esse nacional, é primordial permitir‑lhe permanecer no território do Estado‑Membro em causa até que as autoridades competentes se pronunciem sobre o recurso.

59. Caso contrário, o nacional de um país terceiro poderia voltar a ficar sob a influência dos autores dos crimes de que é vítima, o que prejudicaria a cooperação dessa vítima com as investigações penais e/ou os processos judiciais, apesar de poder estar associada aos mesmos se for dado provimento ao seu recurso da decisão que recusa a emissão de um título de residência.

60. Assim, considerar que a interposição de um recurso de uma decisão que recusa a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81 não exige a suspensão da execução de uma decisão de transferência tomada ao abrigo das disposições do Regulamento Dublim III equivaleria a privar de efeito útil não apenas o direito a uma proteção jurisdicional efetiva, conforme previsto pelo direito da União ( 20 ), mas também o procedimento de emissão desse título de residência temporária.

61. Por último, acrescento que, em conformidade com jurisprudência constante, na falta de harmonização das regras da União na matéria, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro regular as modalidades processuais das ações judiciais destinadas a assegurar a salvaguarda dos direitos dos particulares, por força do princípio da autonomia processual, desde que, no entanto, não sejam menos favoráveis do que as que regulam situações semelhantes submetidas ao direito interno (princípio da equivalência) e não tornem impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União (princípio da efetividade) ( 21 ).

62. Daí resulta que nada se opõe à prática nacional em causa segundo a qual, se o pedido de revisão da decisão que recusa a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81 leva à suspensão dessa decisão, isso tem como consequência automática a suspensão da execução da decisão de transferência adotada em conformidade com o Regulamento Dublim III.

63. Não é menos verdade que essa autonomia processual deve ser exercida no respeito do direito da União.

64. Assim, uma vez que, na situação em causa no processo principal, os nacionais de um país terceiro, que interpuseram recurso de uma decisão que recusa a emissão de título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81, são também requerentes de proteção internacional nos termos do Regulamento Dublim III e foram objeto de uma decisão de transferência para outro Estado‑Membro, é necessário que as consequências dessa decisão estejam em conformidade com o referido regulamento.

65. Importa, assim, determinar se a interposição de um recurso suspensivo de uma decisão que recusa a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o dessa diretiva suspende igualmente o prazo de transferência.

B. Quanto à suspensão do prazo de transferência

66. Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, ao Tribunal de Justiça se o artigo 27.o, n.o 3, e o artigo 29.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III devem ser interpretados no sentido de que o prazo de transferência é suspenso quando o nacional de um país terceiro em causa interpôs um recurso suspensivo da decisão que recusa a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81.

67. Por outras palavras, o referido órgão jurisdicional pretende determinar se a interposição desse recurso, que é diferente do recurso de uma decisão de transferência na aceção do artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento Dublim III, mas que, tal como este último recurso, leva à suspensão da execução da decisão de transferência, tem por efeito suspender o prazo de transferência.

68. A este respeito, o Regulamento Dublim III apenas prevê a situação em que um requerente de proteção internacional interpõe recurso de uma decisão de transferência adotada por força desse regulamento e pede a suspensão da execução dessa decisão durante a apreciação do seu recurso. Essa suspensão, caso seja concedida, suspende o prazo de transferência em aplicação do artigo 29.o do referido regulamento. Em contrapartida, nem o Regulamento Dublim III nem a Diretiva 2004/81 contêm quaisquer disposições quanto aos efeitos, sobre o prazo de transferência, do pedido de revisão de uma decisão que recusa a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o dessa diretiva.

69. No entanto, no que se refere à suspensão da execução de uma decisão de transferência e à contagem do prazo de transferência, as disposições enunciadas no artigo 27.o, n.o 3, e no artigo 29.o do Regulamento Dublim III são claras, precisas e têm uma finalidade específica.

70. Só quando tenha sido concedida a suspensão da execução da decisão de transferência segundo uma das três modalidades do artigo 27.o, n.o 3, desse regulamento é que o início do prazo de transferência pode ser adiado ao abrigo do artigo 29.o, n.o 1, do referido regulamento.

71. A este respeito podem ser feitas várias observações.

72. Em primeiro lugar, recordo que o Reino dos Países Baixos optou por aplicar o artigo 27.o, n.o 3, alínea c), do Regulamento Dublim III, por força do qual a pessoa em causa tem o direito de requerer junto de um órgão jurisdicional a suspensão da execução da decisão de transferência enquanto se aguarda o resultado do recurso ou do pedido de revisão.

73. Isso implica que um recurso interposto ou um pedido de revisão apresentado por um requerente de proteção internacional de uma decisão de transferência adotada nos termos do Regulamento Dublim III não leva automaticamente à suspensão da execução dessa decisão, nem, por conseguinte, à suspensão do prazo de transferência. Essa suspensão só é possível na sequência de uma decisão que a declare.

74. Além disso, contrariamente ao que alega o Secretário de Estado, as três modalidades de suspensão da execução de uma decisão de transferência, previstas no artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento Dublim III, não são cumulativas, mas sim alternativas, como resulta da utilização da conjunção de coordenação «ou» nas alíneas a) e b) dessa disposição ( 22 ).

75. Por conseguinte, na medida em que se afigura, o que cabe ao juiz de reenvio verificar, que os requerentes no processo principal não requereram a suspensão da execução das decisões de transferência tomadas contra eles no âmbito dos recursos que interpuseram dessas decisões de transferência, o prazo de transferência começou a correr a partir do momento em que o Estado‑Membro responsável aceitou o pedido de tomada ou retomada em cargo da pessoa em causa ( 23 ).

76. Em segundo lugar, as vias de recurso previstas no artigo 27.o do Regulamento Dublim III dizem respeito apenas aos recursos interpostos de uma decisão de transferência adotada por força desse regulamento e não de outras decisões.

77. Assim, considero que a expressão «recurso de decisões de transferência», na aceção do artigo 27.o, n.o 3, do Regulamento Dublim III, não diz respeito a qualquer recurso que tenha por efeito obstar à execução de uma decisão de transferência, mas apenas aos recursos interpostos da própria decisão de transferência.

78. Em terceiro lugar, o artigo 29.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III precisa que, quando exista efeito suspensivo nos termos do artigo 27.o, n.o 3, desse regulamento, o prazo de transferência começa a correr de novo a partir da «decisão final sobre o recurso ou revisão».

79. Ora, recordo que o recurso de uma decisão de transferência nos termos das disposições do Regulamento Dublim III e o recurso de outra decisão relativa à residência — no presente caso, o recurso de uma decisão que recusa a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81 — são objeto de dois processos diferentes.

80. A este respeito, da mesma forma que o Tribunal de Justiça reconheceu que a impossibilidade material de proceder à execução da decisão de transferência não deve ser considerada suscetível de justificar a suspensão do prazo de transferência ( 24 ), considero que nem todos os casos de impossibilidade jurídica de proceder à execução da decisão de transferência são suscetíveis de determinar a suspensão desse prazo.

81. Com efeito, se o Tribunal de Justiça devesse reconhecer que o prazo de transferência é suspenso pela interposição de um recurso de outra decisão relativa à residência cada vez que esse recurso tem por efeito suspender a execução da decisão de transferência adotada ao abrigo do Regulamento Dublim III, haveria o risco de a contagem do prazo de transferência poder ser adiada várias vezes no âmbito de processos diferentes, o que seria contrário ao objetivo de celeridade na determinação do Estado‑Membro responsável pela análise dos pedidos de proteção internacional conforme garantido nesse regulamento.

82. Por conseguinte, considero que um pedido de revisão da decisão que recusa a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81 não constitui um recurso da decisão de transferência tomada por força do Regulamento Dublim III, e, portanto, não pode suspender o prazo de transferência.

83. Além disso, no que respeita à articulação entre o procedimento de transferência, sujeito aos prazos estritos previstos pelo Regulamento Dublim III, e o procedimento de emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81, nada impede o Estado‑Membro requerente, na pendência do recurso interposto da decisão que recusa a emissão do título de residência temporária, de preparar a execução da decisão de transferência adotada ao abrigo do Regulamento Dublim III, uma vez que essas medidas não põem em causa o efeito útil do direito a uma proteção jurisdicional efetiva ( 25 ).

84. Essa interpretação não é suscetível de comprometer o cumprimento dos prazos imperativos e claramente definidos a que está sujeito o procedimento administrativo de transferência da responsabilidade da análise do pedido de proteção internacional para o Estado‑Membro requerido, por força das disposições do Regulamento Dublim III ( 26 ).

85. A este respeito, cabe aos Estados‑Membros assegurar um ponto de equilíbrio entre a duração dos recursos interpostos de qualquer decisão que recusa a emissão do título de residência previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81 e o cumprimento do prazo previsto no artigo 29.o, n.os 1 e 2, do Regulamento Dublim III, a fim de garantir a articulação e a preservação do efeito útil desses instrumentos ( 27 ).

86. Por último, em todos os casos em que a articulação entre os dois procedimentos não permita ao Estado‑Membro requerente proceder à transferência do nacional de um país terceiro em causa no prazo de seis meses previsto no artigo 29.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III, esse Estado‑Membro pode sempre aplicar a cláusula discricionária prevista no artigo 17.o desse regulamento e decidir analisar um pedido de proteção internacional que lhe é apresentado por um nacional de um país terceiro, ainda que essa análise não lhe incumba por força dos critérios definidos no referido regulamento ( 28 ).

87. Atendendo a estes elementos, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que, quando o nacional de país terceiro em causa tenha apresentado um pedido de revisão da decisão que recusa a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81, a execução da decisão de transferência tomada em aplicação das disposições do Regulamento Dublim III deve ser suspensa na pendência do processo de recurso sem que essa suspensão interrompa o prazo de transferência.

V. Conclusão

88. Tendo em conta todas as considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial submetida pelo Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos) do seguinte modo: O artigo 27.o, n.o 3, e o artigo 29.o do Regulamento (UE) n.o 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida, devem ser interpretados no sentido de que: – a execução da decisão de transferência adotada em conformidade com as disposições desse regulamento deve ser suspensa, em aplicação do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, pela interposição de um recurso de uma decisão que recusa a emissão do título de residência temporária previsto no artigo 8.o da Diretiva 2004/81/CE do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objeto de uma ação de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes. – essa suspensão não tem por efeito suspender o prazo de transferência previsto no artigo 29.o, n.o 1, do Regulamento n.o 604/2013.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de junho de 2013 que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida (JO 2013, L 180, p. 31; a seguir «Regulamento Dublim III»).

( 3 ) Diretiva do Conselho de 29 de abril de 2004 relativa ao título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objeto de uma ação de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes (JO 2004, L 261, p. 19).

( 4 ) A seguir «Carta».

( 5 ) Stb. 1992, n.o 315.

( 6 ) Stb. 2000, n.o 495.

( 7 ) Stb. 2000, n.o 497.

( 8 ) V. procedimento de denúncia de atos de tráfico de seres humanos descrito nos n.os 27 a 29 das presentes conclusões.

( 9 ) C‑66/21, a seguir «Acórdão Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento da vítima de tráfico de seres humanos)», EU:C:2022:.809.

( 10 ) V. as minhas Conclusões no processo Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento da vítima de tráfico de seres humanos) (C‑66/21, EU:C:2022:434, n.os 36 a 38).

( 11 ) V. Acórdão de 13 de novembro de 2018, X e X (C‑47/17 e C‑48/17, EU:C:2018:900, n.o 69).

( 12 ) V. considerando 4 desta diretiva.

( 13 ) O Regulamento Dublim III só faz referência ao tráfico de seres humanos no artigo 6.o, n.o 3, alínea c), que prevê que, os Estados‑Membros cooperam estreitamente a fim de determinar o interesse superior da criança, e, em especial, tomam em consideração aspetos relacionados com a segurança e a proteção, «sobretudo se existir o risco de o menor ser vítima de tráfico de seres humanos».

( 14 ) V. as minhas Conclusões no processo Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento da vítima de tráfico de seres humanos) (C‑66/21, EU:C:2022:434, n.o 40).

( 15 ) V., por exemplo, artigo 31.o da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77; retificações no JO 2004, L 229, p. 35, e no JO 2005, L 197, p. 34), bem como os artigos 10.o e 20.o da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração (JO 2004, L 16, p. 44), que preveem o direito de a pessoa em causa interpor um recurso judicial no Estado‑Membro em causa.

( 16 ) V., também neste sentido, considerando 33 da Diretiva 2011/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011, relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas e que substitui a Decisão‑Quadro 2002/629/JAI do Conselho (JO 2011, L 101, p. 1).

( 17 ) V., por analogia, Acórdão de 19 de junho de 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, n.os 55 e 56).

( 18 ) V. as minhas Conclusões no processo Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento da vítima de tráfico de seres humanos) (C‑66/21, EU:C:2022:434, n.o 62).

( 19 ) V., por analogia, Acórdão Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento da vítima de tráfico de seres humanos) (n.os 58 e 60).

( 20 ) A título exemplificativo, o direito a uma proteção jurisdicional efetiva encontra‑se previsto no âmbito de outros textos relativos ao direito da imigração, nomeadamente nos artigos 10.o e 20.o da Diretiva 2003/109 e no artigo 13.o da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (JO 2008, L 348, p. 98).

( 21 ) V. Acórdão de 9 de setembro de 2021, Adler Real Estate e o. (C‑546/18, EU:C:2021:711, n.o 36).

( 22 ) V. Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Khir Amayry (C‑60/16, EU:C:2017:147, n.o 75).

( 23 ) V., neste sentido, as minhas Conclusões no processo E.N. e o. C‑556/21, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Suspensão do prazo de transferência em sede de recurso) (C‑556/21, EU:C:2022:901ECLI, n.o 57).

( 24 ) V. Acórdão de 22 de setembro de 2022, Bundesrepublik Deutschland (Suspensão administrativa da decisão de transferência) (C‑245/21 e C‑248/21, EU:C:2022:709, n.o 65).

( 25 ) V., por analogia, as minhas Conclusões no processo Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento da vítima de tráfico de seres humanos) (C‑66/21, EU:C:2022:434, n.o 95).

( 26 ) V., por analogia, Acórdão Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento da vítima de tráfico de seres humanos) (n.o 72).

( 27 ) V., por analogia, Acórdão Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento da vítima de tráfico de seres humanos) (n.o 76).

( 28 ) Como recordei nas minhas Conclusões no processo Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afastamento da vítima de tráfico de seres humanos) (C‑66/21, EU:C:2022:434, n.o 93).