CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

F. G. JACOBS

apresentadas em 26 de Maio de 2005 1( )

Processo C‑71/04

Administración del Estado

contra

Xunta de Galicia





1. No presente processo, o Tribunal Supremo de Espanha submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão sobre o alcance da obrigação de notificação prévia nos termos do artigo 88.°, n.° 3, CE, conjugada com a Directiva 90/684/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1990, relativa aos auxílios à construção naval (a seguir «Sétima Directiva») ( ). O Tribunal Supremo pede ao Tribunal de Justiça que esclareça se os auxílios à construção ou à transformação de embarcações e rebocadores não abrangidos pelo âmbito da Sétima Directiva em virtude de a respectiva arqueação bruta ou potência ser inferior aos limites nesta estabelecidos estão sujeitos a notificação prévia à Comissão, nos termos do artigo 88.°, n.° 3, CE.

Disposições do Tratado

2. Nos termos do artigo 87.°, n.° 1, CE, «[s]alvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

3. O artigo 87.°, n.° 3, CE dispõe o seguinte:

«Podem ser considerados compatíveis com o mercado comum:

[…]

c) Os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum;

[…]

e) As outras categorias de auxílios determinadas por decisão do Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão.»

4. O artigo 88.°, n.° 3, CE prevê o seguinte: «Para que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios. […] O Estado‑Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final.»

5. O artigo 89.° CE está redigido da seguinte forma: «O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu, pode adoptar todos os regulamentos adequados à execução dos artigos 87.° e 88.° e fixar, designadamente, as condições de aplicação do n.° 3 do artigo 88.° e as categorias de auxílios que ficam dispensadas desse procedimento.»

A directiva

6. A Sétima Directiva faz parte de uma série de directivas relativas aos auxílios à construção naval, que remonta a 1969 ( ). Continha as disposições de direito comunitário então aplicáveis e foi adoptada com base nos artigos 92.°, n.° 3, alínea d), e 113.° do Tratado CE [actuais artigos 87.°, n.° 3, alínea e), CE e 133.° CE]. Prevê a possibilidade de serem concedidos auxílios de Estado a empresas de construção naval para o funcionamento, o investimento, o encerramento, a investigação e o desenvolvimento poderem ser declarados compatíveis com o mercado comum, desde que satisfaçam os critérios nela estabelecidos.

7. Nos termos do artigo 1.° da Sétima Directiva, «[p]ara efeitos da presente directiva, entende‑se por:

a) Construção naval: a construção, na Comunidade, das seguintes embarcações marítimas de casco metálico:

– embarcações de comércio para o transporte de passageiros e/ou de mercadorias com um mínimo de 100 toneladas de arqueação bruta,

– embarcações de pesca com, pelo menos, 100 toneladas de arqueação bruta,

– dragas ou outras embarcações para trabalhos marítimos com, pelo menos, 100 toneladas de arqueação bruta, com exclusão das plataformas de exploração,

– rebocadores de potência não inferior a 365 kW;

b) Transformação naval: a transformação, efectuada na Comunidade, de embarcações marítimas de casco metálico, tal como definidas na alínea a), com, pelo menos, 1 000 toneladas de arqueação bruta, desde que os trabalhos executados impliquem uma modificação radical do plano de carga, do casco, do sistema de propulsão ou das infra‑estruturas de alojamento dos passageiros;

c) Reparação naval: a reparação das embarcações marítimas referidas na alínea a);

d) Auxílios: os auxílios estatais referidos nos artigos [87.°] e [88.°] do Tratado; esta noção inclui não só os auxílios concedidos pelo próprio Estado como também os concedidos pelas autoridades regionais ou locais, bem como os elementos de auxílio eventualmente contidos nas medidas de financiamento tomadas pelos Estados‑Membros relativamente às empresas de construção e de reparação navais que directa ou indirectamente controlem e que não sejam considerados como provisão de capital de risco fornecida a uma sociedade segundo as práticas normais em economia de mercado.

Esses auxílios podem ser considerados compatíveis com o mercado comum desde que correspondam aos critérios de derrogação contidos na presente directiva;

[…]»

8. Os artigos 2.° a 10.° da Sétima Directiva estabelecem os critérios segundo os quais os auxílios de Estado concedidos à construção e à transformação de embarcações abrangidas pelo artigo 1.° podem ser considerados compatíveis com o mercado comum.

9. Em adicional às disposições dos artigos 87.° CE e 88.° CE, o artigo 11.° estabelece que os auxílios às empresas de construção, transformação e reparação navais referidos na Sétima Directiva estão sujeitos às regras especiais de notificação referidas no seu n.° 2. No essencial, este número impõe aos Estados‑Membros a obrigação de notificarem previamente a Comissão de todos os auxílios abrangidos pela Sétima Directiva.

Tramitação processual nacional e questão prejudicial

10. Segundo a decisão de reenvio, a Xunta de Galicia, governo da Comunidad Autónoma de Galicia, adoptou, no exercício dos poderes que detém ao abrigo da lei constitucional nacional, o Decreto 217/1994, de 23 de Junho de 1994 (a seguir «decreto da Galiza»), que institui um «novo regime de auxílios» a um sector da construção e transformação naval na Galiza. Nos termos do preâmbulo do referido decreto, o regime de auxílios visa a construção e transformação de embarcações que «pela sua arqueação bruta, potência, no caso dos rebocadores, ou pelo material do casco, pelo tipo, pela dimensão e/ou características da construção ou transformação» não estão abrangidas pela Sétima Directiva, tal como esta foi transposta na ordem jurídica nacional pelo Estado espanhol. O decreto da Galiza respeita, basicamente, a auxílios a embarcações com menos de 100 toneladas brutas e rebocadores de potência inferior a 365 kW.

11. O Estado espanhol impugnou o decreto da Galiza em primeira instância perante o tribunal nacional competente, o Tribunal Superior de Justicia de Galicia, com o fundamento, inter alia, de que aquele decreto é contrário ao direito comunitário. O Tribunal Superior de Justicia de Galicia julgou a acção improcedente, por decisão de 16 de Dezembro de 1996.

12. O Estado espanhol recorreu desta decisão para o Tribunal Supremo. Alegou, inter alia, que o regime de auxílios qualificado como auxílio de Estado nos termos do artigo 87.° CE havia sido executado sem notificação prévia, em violação do artigo 88.°, n.° 3, CE. Por conseguinte, o tribunal de primeira instância cometera um erro de direito pois devia ter declarado que o decreto da Galiza infringia o direito comunitário e, como tal, era nulo. Esta interpretação foi contestada pela Xunta de Galicia.

13. Na decisão de reenvio, o Tribunal Supremo considera que esta matéria peca por falta de clareza à luz do direito comunitário uma vez que, em seu entender, existem duas interpretações possíveis.

14. Por um lado, a Sétima Directiva pode ser interpretada no sentido de que a obrigação geral de notificação não é aplicável aos auxílios à construção ou à transformação de embarcações que não atinjam os limites mínimos da referida directiva. Segundo o Tribunal Supremo, a origem desta interpretação reside no facto de que, se o legislador comunitário considerou que os auxílios relativos a grandes embarcações abrangidas pela Sétima Directiva podem ser compatíveis com o mercado comum, é possível concluir que o silêncio desta última a respeito dos auxílios relativos a embarcações mais pequenas significa que tais medidas não afectam o comércio entre Estados‑Membros e, portanto, não podem ser qualificadas de auxílios de Estado para efeitos do artigo 87.°, n.° 1, CE.

15. Por outro lado, também se pode alegar que o objectivo da Sétima Directiva não foi dispensar os Estados‑Membros da obrigação, prevista no artigo 88.°, n.° 3, CE, de notificar os auxílios, quando estes respeitem a embarcações mais pequenas ou menos potentes, não abrangidas por aquela directiva.

16. Consequentemente, o Tribunal Supremo pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a seguinte questão:

«Os artigos 87.º […], n.os 1 e 3, alíneas c) e e) [( )], CE, e 88.º […], n.º 3, CE, conjugados com a Directiva 90/684/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1990, relativa aos auxílios à construção naval, permitem a aprovação, sem notificação prévia à Comissão Europeia, de uma regulamentação nacional – como a que consta do Decreto 217/1994, de 23 de Junho, da Xunta de Galicia – que institui um ‘novo regime de auxílios’ a um sector específico da construção e transformação naval, precisamente o sector que, pela arqueação bruta, potência e demais factores das embarcações a que respeita, não cai no âmbito de aplicação da referida Directiva 90/684?»

17. A Xunta de Galicia, Espanha, os Países Baixos e a Comissão apresentaram observações escritas. Não foram apresentadas alegações orais.

Apreciação

18. É jurisprudência assente que a qualificação de auxílio exige que todas as condições estabelecidas no artigo 87.°, n.° 1, CE se encontrem satisfeitas, nomeadamente, deve tratar‑se de uma intervenção do Estado ou proveniente de recursos estatais, essa intervenção deve ser susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, deve conceder uma vantagem ao seu beneficiário e deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência ( ).

19. Quando todos esses elementos estão presentes, o regime de auxílios deve, em princípio, ser notificado antes da sua execução, nos termos do artigo 88.°, n.° 3, CE, a não ser que esteja dispensado de notificação ao abrigo das derrogações automáticas do artigo 87.°, n.° 2, CE ou de outra disposição relevante da legislação comunitária.

20. No caso vertente, o tribunal nacional pergunta, no essencial, se a Sétima Directiva prevê implicitamente uma derrogação dessa natureza para um «novo regime de auxílios» como o que foi instituído pelo decreto da Galiza, destinado a embarcações não abrangidas pela Sétima Directiva.

21. A Xunta de Galicia alega que, visto determinados auxílios relativos a embarcações maiores e mais potentes poderem ser considerados compatíveis à luz da Sétima Directiva, daí decorre que os auxílios a embarcações mais pequenas e menos potentes não afectam o comércio entre Estados‑Membros. Estes auxílios são implicitamente declarados compatíveis com o mercado comum pela Sétima Directiva, que, a este respeito, instituiu uma regra de minimis implícita.

22. Não concordo com esta interpretação por diversas razões.

23. A Sétima Directiva foi adoptada, inter alia, com base no actual artigo 87.°, n.° 3, alínea e), CE, que, sob proposta da Comissão, confere ao Conselho o poder de indicar qualquer categoria de auxílio susceptível de ser declarada compatível com o mercado comum. Enquanto excepção à proibição geral do artigo 87.°, n.° 1, CE, as disposições da Sétima Directiva devem ser interpretadas estritamente e, por conseguinte, dela não se pode presumir qualquer intenção implícita de excluir da referida proibição toda uma categoria de auxílios ( ).

24. Tal como a Comissão e os Países Baixos observaram, nada, na letra da Sétima Directiva, indica que a intenção do legislador tenha sido estabelecer uma dispensa da obrigação de notificação prévia a favor dos auxílios não abrangidos pelo seu âmbito de aplicação em virtude da menor dimensão das embarcações por eles visadas. A Sétima Directiva não contém qualquer regra de minimis ou disposição que produza remotamente este efeito, nem poderia fazê‑lo, dada a sua base jurídica, como irei expor adiante. Mais, a Sétima Directiva nem sequer dispensa de notificação os auxílios abrangidos pelo seu âmbito de aplicação. O artigo 11.°, n.° 1, exige que os auxílios por ele visados sejam notificados à Comissão, além de estarem sujeitos aos requisitos dos artigos 87.° CE e 88.° CE.

25. O facto de a Sétima Directiva prever que os auxílios relativos a uma categoria específica de embarcações e rebocadores possam ser declarados compatíveis constitui uma opção política do legislador comunitário. Resulta do seu preâmbulo que, à semelhança das suas predecessoras, a Sétima Directiva tem como objectivo a consolidação e o aumento da eficácia e da competitividade da indústria naval da UE, no contexto da concorrência global, através, inter alia, da eliminação da sobrecapacidade estrutural dos estaleiros na Comunidade Europeia ( ). Tendo em conta este objectivo, talvez não seja surpreendente que o legislador comunitário tenha visado as categorias de embarcações da indústria naval da UE que, pelas suas características, estão sujeitas à concorrência mundial ( ).

26. Tal não significa, porém, que, como alega a Xunta de Galicia, os construtores e reparadores de embarcações mais pequenas e de rebocadores menos potentes não operem num mercado comunitário competitivo e que o comércio entre Estados‑Membros não possa ser afectado por auxílios concedidos a essas categorias de embarcações. Segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça «não existe limiar ou percentagem abaixo dos quais se possa considerar que as trocas comerciais entre os Estados‑Membros não são afectadas. Com efeito, a importância relativamente fraca de um auxílio ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária não impedem a priori a eventualidade de as trocas entre Estados‑Membros serem afectadas[ou de a concorrência ser distorcida]» ( ). Mesmo quando o auxílio em causa beneficie empresas que operam apenas a nível local ou regional, não fornecendo serviços ou bens fora do seu Estado de origem, o comércio intracomunitário pode ser afectado ( ). Além disso, tal como Espanha apontou nas suas observações, o próprio preâmbulo do decreto da Galiza parecer reconhecer a existência de concorrência estrangeira relativamente às embarcações da Galiza visadas pelo referido decreto.

27. No meu ponto de vista, a Comissão tem razão ao alegar que o facto de o regime de auxílios aprovado pelo decreto da Galiza não estar abrangido pelo âmbito da Sétima Directiva significa apenas que não pode beneficiar das disposições da mesma directiva e que, não existindo qualquer regra em contrário, está sujeito ao regime geral dos auxílios de Estado previsto pelo Tratado CE.

28. Além disso, como a Comissão refere, o artigo 87.°, n.° 3, alínea e), CE – base jurídica da Sétima Directiva – permite que o Conselho defina as categorias de medidas já consideradas auxílios de Estado que podem ser declaradas compatíveis com o mercado comum, mas não habilita o legislador comunitário a qualificar o próprio conceito de auxílio de Estado. Consequentemente, tal como a Xunta de Galicia procura sugerir, a Sétima Directiva não podia declarar implicitamente (ou explicitamente) o auxílio compatível com o mercado comum, com o fundamento de que não afecta o comércio entre Estados‑Membros, nem podia dispensar um auxílio de notificação com base no mesmo fundamento. Tal dispensa só pode ter lugar com base no artigo 89.° CE, o qual confere ao Conselho o poder de regular a aplicação dos artigos 87.° CE e 88.° CE e, em especial, de estabelecer as categorias de auxílios dispensados de notificação prévia nos termos do artigo 88.°, n.° 3, CE ( )

29. Concluo, portanto, que os artigos 87.°, n.os 1 e 3, alíneas c) e e), CE e 88.°, n.° 3, CE, conjugados com a Sétima Directiva, não isentam as normas nacionais do tipo das que constam do decreto da Galiza da aplicação das disposições gerais do Tratado CE relativas a auxílios de Estado, incluindo a obrigação de notificar nos termos do artigo 88.°, n.° 3, CE.

30. Se, face às considerações precedentes, entender que os auxílios concedidos pelo decreto da Galiza foram executados em violação da obrigação de notificação prévia nos termos do artigo 88.°, n.° 3, CE, o tribunal nacional deve, em conformidade com a jurisprudência assente, aplicar a proibição com efeito directo estabelecida na última frase do artigo 88.°, n.° 3, CE, a qual abrange todos os auxílios executados sem terem sido notificados. A jurisprudência exige que os tribunais nacionais garantam que «todas as consequências da violação do artigo [88.°, n.° 3, último período, CE] do Tratado serão daí retiradas, em conformidade com o direito nacional, quer no que diz respeito à validade dos actos de execução das medidas de auxílio quer à restituição dos apoios financeiros concedidos em violação dessa disposição ou de eventuais medidas provisórias» ( ).

31. Antes de concluir, referirei um aspecto do processo que podia ter levantado algumas questões interessantes.

32. Nos termos do direito constitucional espanhol, as comunidades autónomas gozam de competência exclusiva em determinadas áreas objecto do direito comunitário. Uma vez que, para efeitos deste último, todas as comunidades autónomas são tratadas como emanações do Estado‑Membro, o Estado espanhol é responsável, perante a Comunidade, pela observância do direito comunitário em áreas que, ao abrigo da lei nacional, estão fora da sua esfera de competência e onde, como acontece no caso vertente, os seus interesses e os das comunidades autónomas não coincidem.

33. Com efeito, em matéria de disposições do Tratado CE relativas a auxílios de Estado, é responsabilidade do Estado espanhol dar cumprimento à obrigação de notificação prévia dos novos auxílios, nos termos das disposições do Tratado. Essa obrigação é, contudo, susceptível de colidir com a divisão interna de poderes, como demonstra o caso vertente, o que podia ter dado origem a interessantes questões de direito comunitário.

34. Ao pedir aos tribunais nacionais que declarem o auxílio impugnado nulo, com base na falta de notificação da Comissão, poderia pensar‑se que o Estado espanhol está, essencialmente, a basear‑se no seu próprio incumprimento da obrigação que lhe incumbe por força do Tratado para obter, num contexto judicial nacional, a declaração de que um acto adoptado por uma entidade sub‑estatal é contrário ao direito comunitário.

35. Todavia, uma vez que não foram suscitados pelo Tribunal Supremo na sua decisão de reenvio nem discutidos por nenhuma das partes envolvidas no processo e que, de qualquer modo, não afectam a resposta a dar ao tribunal nacional, não me debruçarei sobre estes aspectos com mais detalhe.

Conclusão

36. Face às considerações precedente, entendo que o Tribunal de Justiça deve responder à questão prejudicial do tribunal nacional da seguinte forma:

«– Os artigos 87.°, n.os 1 e 3, alíneas c) e e), CE e 88.°, n.° 3, CE, conjugados com a Directiva 90/684/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1990, relativa aos auxílios à construção naval, não dispensam da aplicação geral das disposições do Tratado CE relativas a auxílios de Estado uma regulamentação nacional, como a que consta do Decreto 217/1994, de 23 de Junho de 1994, da Xunta de Galicia, que institui um «novo regime de auxílios» a favor de um sector específico da construção e transformação naval que, pela arqueação bruta, potência e demais características das embarcações a que respeita, não cai no âmbito de aplicação da referida directiva.

– Se o tribunal nacional entender que os auxílios em causa foram executados em violação da obrigação de notificação prévia nos termos do artigo 88.°, n.° 3, CE, deve retirar todas as consequências dessa violação, em conformidade com o seu direito nacional, no que diz respeito quer à validade dos actos de execução do auxílio quer à restituição dos apoios financeiros concedidos em violação dessa disposição ou de eventuais medidas provisórias.»