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Conclusões do advogado-geral Léger apresentadas em 27 de Junho de 1996. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Helénica. - Incumprimento - Directiva 91/414/CEE - Não transposição. - Processo C-380/95.



Colectânea da Jurisprudência 1996 página I-04837



Conclusões do Advogado-Geral

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1 Através da presente acção, intentada nos termos do artigo 169._ do Tratado CE, a Comissão sustenta que, ao não adoptar, no prazo fixado, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 91/414/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1991, relativa à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado (1), a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado e da referida directiva. Pede igualmente que o Governo helénico seja condenado nas despesas.

2 Nos termos do seu artigo 23._, a directiva prevê que os Estados-Membros são obrigados a pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento às suas disposições o mais tardar em 25 de Julho de 1993 e a informar imediatamente a Comissão desse facto.

3 Em 5 de Outubro de 1993, não tendo recebido qualquer comunicação do Governo helénico, a Comissão, por carta de notificação de incumprimento, deu início ao processo por incumprimento. Tendo a carta de notificação de incumprimento ficado sem resposta, a Comissão formulou, em 21 de Setembro de 1994, um parecer fundamentado. O Governo helénico não respondeu ao parecer fundamentado nem tomou as medidas necessárias para transpor a Directiva 91/414 para o seu direito interno. Em consequência, a Comissão decidiu intentar, em 27 de Novembro de 1995, a presente acção, registada na Secretaria do Tribunal em 5 de Dezembro de 1995.

4 O Governo helénico, na sua contestação, não contesta o incumprimento que lhe é imputado. Limita-se a comunicar que foi já elaborado pela entidade competente um projecto de decreto presidencial destinado a tornar a sua legislação nacional conforme às disposições da Directiva 91/414 o qual, depois de ultimado, será submetido ao Conselho de Estado, e em seguida à assinatura do Presidente da República. Espera que o decreto presidencial em questão possa ser concluído o mais rapidamente possível.

5 É incontestável que, no termo do prazo fixado pela directiva, continuava a não se verificar a sua transposição completa na ordem jurídica nacional.

6 Convém, por conseguinte, satisfazer o pedido da Comissão na medida em que tem por objecto a não transposição no prazo fixado.

7 Nos termos do artigo 69._, n._2, do Regulamento de Processo, há que condenar nas despesas a parte vencida.

8 Em consequência, proponho ao Tribunal que:

1) Declare que, ao não adoptar, no prazo fixado, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 91/414/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1991, relativa à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do seu artigo 23._;

2) Condenar a República Helénica nas despesas.

(1) - JO L 230, p. 1.
10.

Tendo em conta a descrição da matéria de facto feita pelo órgão jurisdicional de reenvio, somos de opinião, tal como a Comissão, que a situação de H. Kemmler não se rege pelos artigos 48.° e 51.° do Tratado, que se referem à livre circulação dos trabalhadores, nem pelo artigo 59.°, relativo à livre prestação de serviços, mas enquadra-se, sim, no artigo 52.°, que reconhece o direito de estabelecimento nos termos seguintes: «No âmbito das disposições seguintes, suprimir-se-ão gradualmente, durante o período de transição, as restrições à liberdade de estabelecimento dos nacionais de um Estado-Membro no território de outro Estado-Membro. Esta supressão progressiva abrangerá igualmente as restrições à constituição de agências, sucursais ou filiais pelos nacionais de um Estado-Membro estabelecidos no território de outro Estado-Membro. A liberdade de estabelecimento compreende tanto o acesso às actividades não assalariadas e o seu exercício, como a constituição e a gestão de empresas e designadamente de sociedades, na acepção do segundo parágrafo do artigo 58.°, nas condições definidas na legislação do país de estabelecimento para os seus próprios nacionais, sem prejuízo no disposto no capítulo relativo aos capitais.»
Conclusões do advogado-geral Lenz apresentadas em 23 de Maio de 1996. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Helénica. - Incumprimento - Directiva 92/5/CEE - Não transposição dentro do prazo estabelecido. - Processo C-304/95.



Colectânea da Jurisprudência 1996 página I-03865



Conclusões do Advogado-Geral

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1 No quadro de um processo por incumprimento desencadeado em conformidade com o artigo 169._ do Tratado CE, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Helénica, ao não tomar ou, subsidiariamente, ao não comunicar à Comissão, dentro do prazo estabelecido, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 92/5/CEE do Conselho, de 10 de Fevereiro de 1992, que altera e actualiza a Directiva 77/99/CEE, relativa aos problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de produtos à base de carne, e que altera a Directiva 64/433/CEE (1), não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado e da referida directiva.

2 O artigo 3._ da Directiva 92/5 prevê que, em princípio - e, portanto, igualmente com efeitos em relação à República Helénica - os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento às disposições desta directiva, o mais tardar até 1 de Janeiro de 1993.

3 Não é contestado que as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias ainda não tinham sido adoptadas em 1 de Janeiro de 1993 nem após expirar o prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado de 3 de Junho de 1994.

4 O Governo da República Helénica, por seu turno, rejeita expressamente a acusação de violação do artigo 5._ do Tratado, invocando que não violou as suas obrigações em matéria de cooperação na transposição da directiva e do processo que a precede.

5 Demonstrado que está que, ao não pôr em vigor, dentro do prazo estabelecido, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 92/5, não é necessário analisar a questão de saber se terá igualmente havido uma violação do artigo 5._ do Tratado, tanto menos que a Comissão não invocou qualquer violação específica do artigo 5._ do Tratado que fosse além das obrigações decorrentes da directiva.

6 Por conseguinte, a acção da Comissão deve ser julgada procedente. Em conformidade com o disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas.

7 Assim, proponho que o Tribunal de Justiça declare:

«1) Ao não pôr em vigor, dentro do prazo estabelecido, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 92/5/CEE do Conselho, de 10 de Fevereiro de 1992, que altera e actualiza a Directiva 77/99/CEE, relativa aos problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de produtos à base de carne, e que altera a Directiva 64/433/CEE, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE.

2) A República Helénica é condenada nas despesas.»

(1) - JO L 57, p. 1.
O RVV cobrava à De Venhorst as inspecções efectuadas. O montante cm dívida foi fixado por quatro decisões do RVV tomadas cm 1991 c 1992, com base no Regeling Keuring en Handelsverkeer Vers Vlees Pluimvee (regulamento relativo à inspecção sanitária c ao comércio de carne fresca de aves de capoeira, a seguir «regulamento neerlandês»), aprovado em 20 de Junho de 1985 ( 1 ). O artigo 22.°a do regulamento dispõe:

«1. O estabelecimento de corte e desossagem pagará uma taxa de 6,97 HFL por tonelada de carne com osso por desossar destinada a ser cortada, a título da inspecção praticada no horário de abertura de um estabelecimento de corte aprovado em conformidade com o artigo 16.°

2. Em excepção ao disposto no n.° 1, o estabelecimento de corte pagará uma taxa de 3,50 HFL por tonelada de carne com osso por desossar quando as operações de corte forem efectuadas no estabelecimento onde tenha sido obtida a carne.»

A taxa para as inspecções das operações de corte da De Venhorst foi fixada em 3,50 HFL por tonelada de carne, nos termos do artigo 22.°a, n.° 2, do regulamento neerlandês.
Com as terceira c quarta questões, que constituem o problema central do presente processo, o tribunal nacional pretende saber se a regulamentação britânica de execução da directiva «linhas alugadas» é compatível com esta última, na medida cm que impõe a totalidade ou algumas das obrigações previstas nos artigos 3.o a 10.o da própria directiva somente a três das numerosas empresas que operam no mercado de referência.

O tribunal de reenvio pergunta de facto ao Tribunal de Justiça se, e em que condições, a directiva permite que um Estado-Membro imponha as referidas obrigações só a alguns dos organismos de telecomunicações que operam no seu território. Em particular, pergunta se tal faculdade pode basear-se no facto de a oferta efectiva de linhas alugadas por parte de uma empresa ser, no entender do Estado, de importância mínima; em caso de resposta afirmativa, se o Estado pode limitar a sua apreciação à situação do mercado no momento da transposição da directiva, ou se deve considerar também a possível evolução do mercado, eventualmente prevendo que seja expressamente indicado um limiar «de minimis» na medida de execução da directiva.
A petição inicial em que a Comissão acusa o legislador italiano de ter violado as regras comunitárias relativas à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços conjuga o ataque directo com a antecipação relativamente aos argumentos da defesa — conhecidos graças ao procedimento administrativo prévio — do Governo italiano. A argumentação da Comissão a propósito do artigo 52.° do Tratado pode essencialmente ser resumida do seguinte modo:

A Comissão considera contrário ao artigo 52.° o facto de os negociantes estrangeiros em valores mobiliários só poderem operar no mercado italiano depois de terem constituído uma sociedade italiana sob a forma social e com a denominação determinadas. Como cm direito comunitário a sede de uma sociedade determina a sua nacionalidade, os negociantes estrangeiros em valores mobiliários encontrar-se-iam por esse facto obrigados a adoptar uma outra nacionalidade uma vez que lhes seria proibido operar através de uma sucursal ou de uma agência. Tal seria constitutivo de uma discriminação contrária ao direito comunitário. Os intermediários estrangeiros em valores mobiliários encontrar-se-iam perante uma duplicação das condições de acesso à profissão na medida em que deveriam suportar as despesas da constituição de uma sociedade tanto no seu país de origem como em Itália. Esta duplicação constituiria, embora imposta por disposições aplicáveis sem discriminação, uma violação do artigo 52.° do Tratado.
11.

O Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CEE) n.° 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983 ( 2 ) (a seguir «Regulamento n.° 1408/71»), dispõe, na alínea j) do seu artigo 1.° ( 3 ), que: «o termo ‘legislação’ designa, em relação a cada Estado-Membro, as leis, os regulamentos, as disposições estatutárias e quaisquer outras medidas de execução existentes ou futuras, respeitantes aos ramos e regimes de segurança social previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 4.° ou as prestações especiais de caracter não contributivo referidas no n.° 2a do artigo 4.° Este termo não inclui as disposições convencionadas existentes ou futuras, quer tenham ou não sido objecto de uma decisão dos poderes públicos tornando-as obrigatórias ou alargando o seu campo de aplicação. Todavia, no que respeita às disposições convencionadas: i) que tenham por objecto dar cumprimento a uma obrigação de seguro decorrente das leis ou regulamentos referidos no parágrafo anterior ou ii) que criem um regime cuja gestão seja assegurada pela mesma instituição que gerir os regimes instituídos pelas leis ou regulamentos previstos no parágrafo anterior, esta limitação pode ser suprimida, em qualquer momento, mediante declaração do Estado-Membro interessado, mencionando os regimes desta natureza a que é aplicável o presente regulamento. Esta declaração deverá ser notificada e publicada nos termos do artigo 97.°...» e no artigo 4.°, relativamente ao seu âmbito de aplicação material, dispõe: «1. O presente regulamento aplica-se a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitam a: ... c) prestações de velhice; d) prestações de sobrevivência; ...» e, no seu artigo 13.°, que estabelece as regras gerais para a determinação da legislação aplicável, dispõe: «1. Sem prejuízo do disposto no artigo 14.°-C, as pessoas às quais se aplica o presente regulamento apenas estão sujeitas à legislação de um Estado-Membro. Esta legislação será determinada em conformidade com as disposições do presente título. 2. Sem prejuízo do disposto nos artigos 14.° a 17.°: ... e) a pessoa chamada, uma ou mais vezes, para o serviço militar ou para o serviço civil de um Estado-Membro está sujeita à legislação deste Estado. ... O trabalhador assalariado ou não assalariado chamado, uma ou mais vezes, para o serviço militar ou para o serviço civil mantém a qualidade de trabalhador assalariado ou não assalariado.»
67.

No entanto, a circunstância de os dois objectivos serem mencionados nos considerandos do regulamento não garante, à partida, que não exista uma contradição entre as finalidades definidas nos próprios considerandos. No entanto, também não descortino contradições no interior da fundamentação. Mesmo se é conferida aos Estados-Membros a possibilidade de proibir totalmente as importações de resíduos, há que tomar em consideração o facto de só o poderem fazer se as medidas forem «conformes com o Tratado». Por outras palavras, não são totalmente livres no que respeita às formas de regulamentação. O objectivo do Conselho é alcançar a auto-suficiência graças a uma rede de instalações de eliminação de resíduos ( 12 ). O controlo das transferências de resíduos pela Comunidade não está minimamente em contradição com este objectivo. Enquanto a auto-suficiência em matéria de eliminação dos resíduos não for alcançada e cada Estado-Membro não estiver em condições de assegurar, no seu próprio território, a eliminação dos resíduos que nele são produzidos, existirão transferências transfronteiriças de resíduos. Para garantir o mais elevado nível possível de protecção do ambiente e da saúde humana, tais transferências devem ser colocadas sob o controlo do direito comunitário. Resulta destas considerações que o regulamento está suficientemente fundamentado e que a sua fundamentação não contém contradições.
32.

O Tribunal de Justiça examinou, em seguida, se as disposições alemãs incluíam igualmente uma discriminação no plano processual. Considerou que as disposições que excluíam os não residentes dos processos de regularização anual das retenções efectuadas pela entidade patronal e da liquidação anual do imposto pela administração fiscal eram contrárias ao artigo 48.° do Tratado. Estas disposições tinham por efeito privar os não residentes da possibilidade de alegar elementos, tais como as despesas profissionais, as despesas excepcionais ou os encargos extraordinários, que poderiam implicar o reembolso parcial do imposto retido na fonte. Daqui resulta uma desvantagem para os não residentes relativamente aos residentes. O Tribunal de Justiça não acolheu o argumento do Governo alemão baseado na existência de um processo que permitia aos contribuintes não residentes solicitar um atestado da administração fiscal mencionando certas reduções que a entidade patronal devesse ter em conta. As disposições em questão não eram obrigatórias e não ficou provado que a administração fiscal fosse obrigada a remediar, em qualquer caso, a discriminação.
O texto do artigo 141.° do Tratado CEEA é perfeitamente idêntico ao do artigo 169.° do Tratado CEE, razão pela qual a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao processo ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE pode servir de orientação para a acção por incumprimento ao abrigo do artigo 141.° do Tratado CEEA.

Relativamente ao artigo 169.° do Tratado CEE, o Tribunal de Justiça afirmou, reiteradamente, por exemplo no acórdão proferido em 11 de Julho de 1984 no processo Comissão/Itália ( 2 ), que a notificação de incumprimento tem por objectivo circunscrever o objecto do litígio e indicar ao Estado-Membro que é convidado a apresentar as suas observações os elementos necessários para este preparar a sua defesa. Este direito do Estado-Membro de apresentar as suas observações e de preparar a sua defesa constitui uma garantia essencial pretendida pelo Tratado, e o respeito desta garantia é uma condição da regularidade processual numa acção por incumprimento contra o Estado-Membro em causa.

Relativamente às exigências a que está sujeita a notificação de incumprimento prevista no artigo 169.°, o Tribunal de Justiça declarou, no acórdão proferido em 28 de Março de 1985 no processo Comissão/Itália ( 3 ), que

«Embora o parecer fundamentado previsto no artigo 169.° do Tratado CEE deva conter uma exposição coerente e precisa das razões que levaram a Comissão à convicção de que o Estado em questão não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, o Tribunal de Justiça não pode colocar exigências de precisão tão estritas relativamente à notificação de incumprimento, a qual, necessariamente, apenas consiste num primeiro resumo sucinto das acusações...»
Com excepção do processo C-332/94 em que a questão prejudicial diz não só respeito aos artigos 30.° e 36.° do Tratado, mas igualmente a outras disposições comunitárias, o Tribunal já respondeu às questões prejudiciais no seu acórdão de 2 de Junho de 1994, Punto Casa e PPV ( 7 ). Esta decisão foi proferida em sede de um reenvio prejudicial da Pretura circondariale di Roma (sezione distaccata di Castelnuovo di Porto) que, por despachos de 16 de Dezembro de 1992 e 22 de Março de 1993, tinha colocado ao Tribunal questões semelhantes às que foram atrás referidas. Depois da prolação desse acórdão, o Tribunal de Justiça solicitou à Pretura que esclarecesse se mantinha as questões prejudiciais que tinha colocado em todos os processos já referidos, com excepção do processo C-332/94.

Por carta de 22 de Julho de 1994, a Pretura respondeu que mantinha as referidas questões prejudiciais. Na mesma, o Pretore sustenta que o acórdão Punto Casa e PPV não responde a todos os aspectos nem a todas as questões suscitadas pelos processos controvertidos no que diz respeito à compatibilidade da lei italiana com as disposições do direito comunitário, e em especial com os artigos 30.° e 36.° do Tratado. Sublinha que os grandes centros comerciais se encontram situados na periferia, ou fora das cidades, de modo que não são facilmente acessíveis aos clientes durante os dias úteis. Comparados com os pequenos estabelecimentos, que se encontram largamente disseminados nas zonas urbanas e que se dirigem a um público de consumidores limitado, os grandes centros comerciais oferecem e vendem em média uma quantidade de produtos importados de outros Estados-Membros da Comunidade muito superior à que se pode encontrar nos pequenos estabelecimentos, que, regra geral, têm para venda produtos nacionais. Segundo a Pretura, este fenómeno tem por consequência desviar a procura para os produtos nacionais, em detrimento dos produtos estrangeiros, fracamente distribuídos pelos pequenos estabelecimentos.
7.

A este propósito observe-se que da leitura da norma controvertida não é possível retirar indicações unívocas que permitam concluir pela validade da interpretação sustentada por qualquer das partes no processo principal. Se, de facto, a indicação das dimensões lineares das caixas do produto isento evoca a ideia de uma superfície poligonal, é igualmente verdadeiro que a disposição não especifica qual deva ser a forma da caixa, limitando-se a fixar as dimensões máximas, e não exclui que possa ter a forma circular, desde que caiba dentro das dimensões prescritas. A interpretação lógica da disposição, tendente a reconstruir a voluntas legis, ou seja, o objectivo em vista, consente, pelo contrário, que se exclua que possa ser interpretada no sentido restritivo sustentado pelo HZA no processo principal. A esse propósito, tem particular importância a origem do primeiro regulamento [Regulamento (CEE) n.° 3841/86], que estabeleceu a suspensão aduaneira em discussão. Nessa altura, de facto, o Conselho tinha actuado por iniciativa do Governo do Reino Unido, a pedido do qual identificava o produto em questão com a combinação alfanumérica AD 536 A. Ora, da descrição feita pelo fabricante e junta ao pedido resulta que o aparelho era realizado em três modelos diferentes que podem ser obtidos ou em caixas rectangulares com 14 pinos de ligação, denominados «D» (TO--116), ou em caixas circulares com 10 pinos de ligação, denominados «H» (TO-100). É, portanto, indiscutível que o pedido britânico, cuja formulação foi em seguida retomada no texto do regulamento, abrangia os conversores analógico/digitais do tipo descrito, inseridos em caixas rectangulares ou circulares. Do texto não ressalta, por outro lado, qualquer elemento de que se possa extrair que a forma da caixa tivesse tido importância no momento da fixação dos limites da suspensão pautal.
Finalmente, o órgão jurisdicional de reenvio suscita também dúvidas quanto à aplicabilidade do artigo 14.o, n.o 2, alínea b), i). Através da terceira questão, procura saber se o conceito de «actividade» na acepção do artigo 14.o, n.o 2, alínea b), i), inclui o conceito de «actividade assalariada» na acepção dessa disposição ( 8 ). Nos fundamentos do seu despacho de reenvio, o órgão jurisdicional remete para o artigo 12.o-A, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 574/72, que utiliza também estes dois conceitos. Este artigo estabelece:

«Se, nos termos do disposto no n.o 2, alínea b), i), do artigo 14.o ou no n.o 2, primeira frase, do artigo 14.o-A do regulamento, a pessoa que normalmente exerce uma actividade assalariada ou não assalariada no território de dois ou mais Estados-membros e que exerce uma parte da sua actividade no Estado-membro em cujo território reside estiver sujeita à legislação deste Estado-membro, a instituição designada pela autoridade competente deste mesmo Estado-membro remeter-lhe-á um certificado...»