Acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Primeira Secção Alargada) de 16 de Outubro de 1996. - Efisol SA contra Comissão das Comunidades Europeias. - Regulamento (CEE) n. 594/91, relativo a substâncias que empobrecem a camada de ozono - Atribuição de quotas - Licenças de importação - Recusa de concessão - Pedido de indemnização - Protecção da confiança legítima. - Processo T-336/94.



Colectânea da Jurisprudência 1996 página II-01343



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

1 Responsabilidade extracontratual - Condições - Ilicitude - Prejuízo - Nexo de causalidade

(Tratado CE, artigo 215._, segundo parágrafo)

2 Direito comunitário - Princípios - Protecção da confiança legítima - Condições

3 Actos das instituições - Adopção previsível por um operador económico prudente e sensato - Princípio da confiança legítima - Inaplicabilidade

4 Ambiente - Protecção da camada de ozono - Regulamento n._ 594/91, relativo a substâncias que empobrecem a camada de ozono - Autorização de importar para a Comunidade - Procedimento administrativo - Atribuição de uma quota - Concessão de licenças de importação

(Regulamento n._ 594/91 do Conselho, artigos 3._ e 4._)

5 Direito comunitário - Princípios - Protecção da confiança legítima - Revogação de um acto em prazo razoável - Inexistência de confiança legítima

6 Direito comunitário - Princípios - Protecção da confiança legítima - Comportamento de uma instituição comunitária não conforme a uma regulamentação comunitária - Inexistência de confiança legítima

7 Processo - Despesas - Despesas inúteis ou vexatórias

(Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, artigo 87._, n._ 3, segundo parágrafo)

Sumário

8 A responsabilidade extracontratual da Comunidade, nos termos do artigo 215._, segundo parágrafo, do Tratado, supõe a verificação de um conjunto de condições no que respeita à ilegalidade do comportamento imputado à instituição, à realidade do prejuízo e à existência de um nexo de causalidade entre o comportamento e o prejuízo invocado.

9 O direito de invocar a protecção da confiança legítima é reconhecido a qualquer particular que se encontre numa situação da qual resulta que a administração comunitária, ao dar-lhe garantias precisas, lhe criou expectativas fundadas.

Um particular não pode, pelo facto de lhe ter sido atribuída uma quota de importação, depositar esperanças fundadas na atribuição de licenças de importação, uma vez que tal atribuição é apenas a primeira etapa da obtenção de um efectivo direito de importar.

10 Quando um operador económico prudente e sensato estiver em condições de prever a adopção de uma medida comunitária susceptível de afectar os seus interesses, não pode, quando essa medida é tomada, invocar a existência de uma confiança legítima. É o que acontece quando um operador económico dá início ao transporte por comboio dos carregamentos encomendados, sem esperar pela decisão da instituição comunitária sobre o pedido de licenças de importação, e não toma as precauções necessárias para preservar os seus interesses na hipótese de o pedido de licenças ser indeferido.

11 O procedimento administrativo previsto pelo Regulamento n._ 594/91, para obter a autorização de importar para a Comunidade substâncias que empobrecem a camada de ozono, comporta duas etapas: em primeiro lugar, a atribuição de uma quota nos termos do artigo 3._ do regulamento e, em segundo, a emissão de uma ou mais licenças de importação correspondentes à quota atribuída, em aplicação do artigo 4._ do mesmo regulamento. Daqui resulta que o direito de importar conferido no momento da atribuição de uma quota só se torna efectivo quando é concedida uma licença de importação.

12 Se o acto que pode ter dado origem à confiança legítima de um particular for revogado pela administração dentro de um prazo razoável, não se pode considerar que tenha nascido uma confiança legítima.

13 A confiança legítima não pode nascer de um comportamento de uma instituição comunitária, que não seja conforme à regulamentação comunitária.

14 Quando a génese de um litígio é favorecida pelo comportamento da instituição demandada, não conforme à regulamentação comunitária, não se pode criticar o demandante por ter recorrido ao Tribunal a fim de apreciar esse comportamento e de se pronunciar sobre o prejuízo que dele terá decorrido. Assim, em tais circunstâncias, impõe-se aplicar o artigo 87._, n._ 3, segundo parágrafo, do Regulamento de Processo, nos termos do qual o Tribunal pode condenar uma parte, mesmo vencedora, a pagar à outra as despesas ocasionadas por um processo suscitado pelo seu próprio comportamento.

Partes

No processo T-336/94,

Efisol SA, sociedade de direito francês, com sede em Paris, representada por Jacques Buhart, advogado no foro de Paris, e Jean-Yves Art, advogado no foro de Bruxelas, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório dos advogados Arendt e Medernach, 8-10, rue Mathias Hardt,

demandante,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Marc H. van der Woude, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

demandada,

que tem por objecto um pedido, nos termos dos artigos 178._ e 215._, segundo parágrafo, do Tratado CE, destinado a obter o ressarcimento do prejuízo causado pela recusa da Comissão em conceder licenças para a importação na Comunidade de clorofluorocarbono 11,

O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS

(Primeira Secção Alargada),

composto por: A. Saggio, presidente, C. W. Bellamy, A. Kalogeropoulos, V. Tiili e R. M. Moura Ramos, juízes,

secretário: H. Jung,

vistos os autos e após a audiência de 14 de Maio de 1996,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

Enquadramento jurídico e matéria de facto

1 O Conselho adoptou, em 14 de Outubro de 1988, a Decisão 88/540/CEE, relativa à aprovação da Convenção de Viena para a Protecção da Camada de Ozono e do Protocolo de Montreal relativo às Substâncias que empobrecem a Camada de Ozono (JO L 297, p. 8). Às obrigações decorrentes da referida convenção e do referido protocolo foi dada execução na ordem jurídica comunitária através do Regulamento (CEE) n._ 594/91 do Conselho, de 4 de Março de 1991, relativo a substâncias que empobrecem a camada de ozono (JO L 67, p. 1, a seguir «Regulamento n._ 594/91»), alterado pelo Regulamento (CEE) n._ 3952/92 do Conselho, de 30 de Dezembro de 1992, no que respeita à aceleração do ritmo de eliminação das substâncias que empobrecem a camada de ozono (JO L 405, p. 41). A substância em causa no presente processo, o clorofluorocarbono 11 (a seguir «CFC 11»), enquadra-se no âmbito de aplicação do Regulamento n._ 594/91.

2 Nos termos do artigo 3._ do Regulamento n._ 594/91, a colocação em livre circulação, na Comunidade, de substâncias regulamentadas importadas de países terceiros, fica sujeita a quotas atribuídas pela Comunidade às empresas, em conformidade com o procedimento estabelecido no artigo 12._ do mesmo regulamento. Este artigo prevê, nomeadamente, a emissão de um parecer por um comité de gestão composto por um representante da Comissão e por representantes dos Estados-Membros. O Anexo II do Regulamento n._ 594/91 estabelece limites quantitativos, mas estes volumes podem ser alterados pela Comissão.

3 Uma vez atribuída uma quota a uma empresa, o artigo 4._ do Regulamento n._ 594/91 obriga a empresa a requerer à Comissão uma licença de importação, a fim de poder efectivamente introduzir a substância em causa na Comunidade. Para tanto, a empresa deve enviar à Comissão um pedido que contenha uma descrição da substância, indicações quanto à quantidade a importar, ao local e à data da importação que se pretende efectuar.

4 Em 10 de Julho de 1993, a Comissão publicou o aviso 93/C 188/04 dirigido às empresas que importam para a Comunidade Europeia substâncias regulamentadas que empobrecem a camada de ozono, nos termos do Regulamento n._ 594/91, alterado pelo Regulamento n._ 3952/92 (JO C 188, p. 5, a seguir «aviso de 10 de Julho de 1993»), em que as convidava a candidatar-se à atribuição de uma quota de importação para o ano de 1994. Para este efeito, as empresas interessadas poderiam encontrar, no anexo II do aviso, um formulário em que se lhes solicitava que mencionassem, designadamente, o país de exportação e que indicassem, de entre quatro alternativas possíveis, qual seria a utilização a que se destinava a substância a importar: reciclagem ou recuperação, destruição por recurso a uma tecnologia adequada, uso como matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos ou outros usos.

5 Em 18 de Novembro de 1993, em resposta ao aviso de 10 de Julho de 1993, a demandante apresentou um pedido de atribuição de uma quota para a importação de 1 800 toneladas de CFC 11 para o ano de 1994. Nesse pedido, após ter riscado as quatro utilizações possíveis, a demandante inscreveu a menção «OK» em frente da rubrica «outros usos» e acrescentou «produção de espuma de poliuretano».

6 Em 19 de Novembro de 1993, um funcionário da Comissão informou a demandante, por comunicação telefónica, de que não lhe poderia ser concedida uma quota de 1 800 toneladas de CFC 11 na utilização «outros usos» e que a Efisol devia indicar com precisão a utilização que seria feita das substâncias em causa. Na sequência deste contacto, por fax do mesmo dia, a demandante alterou o seu pedido, indicando que a substância importada seria utilizada como «matéria-prima no fabrico de outros produtos», acrescentando que o fabrico em causa seria a produção de espuma de poliuretano.

7 Por carta de 10 de Dezembro de 1993, a demandante chamou ainda a atenção da Comissão para a importância da atribuição pedida, indicando que as suas duas fábricas instaladas em França, que utilizavam CFC 11 na produção de painéis de poliuretano, ainda não estavam em condições de utilizar os substitutos dos CFC, e que tinha absoluta necessidade de importar esse produto da Ucrânia ou de outro país da Comunidade de Estados Independentes.

8 Através da Decisão 94/84/CE, de 4 de Fevereiro de 1994, que fixa os contingentes de importação dos clorofluorocarbonos totalmente halogenados 11, 12, 113, 114 e 115, dos outros clorofluorocarbonos totalmente halogenados, dos halons, do tetracloreto de carbono e do 1,1,1-tricloroetano para o período compreendido entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 1994 (JO L 42, p. 20), a Comissão fixou as quotas de importação para o ano de 1994. No anexo II desta decisão, a demandante figura entre os importadores a que são atribuídas quotas para a importação de CFC 11 destinado a ser utilizado como matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos (versão em inglês: «for the use as feedstock in the manufacture of other chemicals»).

9 Em 15 de Fevereiro de 1994, a demandante enviou à Comissão um pedido, datado de 24 de Janeiro de 1994, que tinha por objecto a obtenção de licenças de importação para dois carregamentos de CFC 11 provenientes da Rússia. Alguns dias mais tarde, em 17 e 21 de Fevereiro de 1994, a demandante encomendou esses carregamentos ao seu fornecedor russo.

10 Por fax de 24 de Fevereiro de 1994, a Comissão informou a demandante de que recusava conceder-lhe licenças de importação. Explicou que tinha tomado essa decisão a pedido do Ministério do Ambiente francês, que considerava que as substâncias importadas não se destinavam a ser utilizadas como matéria-prima no fabrico de produtos químicos, mas sim a outras utilizações. No mesmo fax, a Comissão explicava que «a utilização como `matéria-prima' abrange todos os processos de produção que tenham como resultado o desaparecimento total (isto é, a destruição, a decomposição, etc.), sem prejuízo da subsistência de quantidades muito reduzidas, das substâncias controladas», e que, «embora a Efisol tenha indicado que as substâncias importadas se destinavam a ser utilizadas como `matéria-prima', informou igualmente a Comissão de que essas substâncias seriam utilizadas na produção de espuma de poliuretano. Trata-se evidentemente de uma utilização que não corresponde à noção de utilização como `matéria-prima'. Infelizmente, até hoje, este facto ainda não tinha sido detectado».

11 No momento em que esta decisão foi tomada pela Comissão, encontravam-se dois comboios a caminho, um, de França, com um carregamento de CFC 11, o outro, da antiga União Soviética, para proceder a um segundo carregamento da mesma substância.

12 Após estes factos, tiveram lugar diversos contactos entre a demandante e a Comissão, a fim de encontrar uma solução para os problemas causados à demandante com a recusa de concessão das licenças de importação. Mas nenhuma das negociações deu resultado. A demandante anunciou então à Comissão, por carta de 10 de Março de 1994, que solicitaria ao juiz comunitário que lhe arbitrasse uma indemnização pelos custos do transporte do primeiro carregamento, já efectuado, pelos custos do comboio enviado, vazio, a fim de proceder ao embarque do segundo carregamento, pelos danos patrimoniais ocasionados por cortes na produção e pela perda de mercados e pelos demais danos causados pela recusa de concessão das licenças de importação.

13 Em 6 de Maio de 1994, o membro da Comissão Y. Paleokrassas enviou uma carta à demandante em que confirmava, por um lado, que as licenças de importação não podiam ser concedidas, uma vez que o verdadeiro destino das substâncias a importar, ou seja, a produção de espuma de poliuretano, não correspondia à autorização dada para ser utilizada como matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos («feedstock uses»), e, por outro, que os serviços da Comissão estavam à disposição da demandante para discutir as soluções mais adequadas.

14 Por fax de 9 de Junho de 1994, a demandante enviou à Comissão um quadro descrevendo os «prejuízos directos sofridos pela Efisol». Esse quadro descrevia os custos relativos a duas operações principais, elas próprias subdivididas em diversas rubricas. A primeira operação, denominada «primeiro comboio», incluía a compra do produto, o transporte (ida e volta) entre a União Europeia e a Rússia, o seguro e o transporte no interior da União Europeia. A segunda, denominada «segundo comboio», incluía o transporte (ida e volta) entre a União Europeia e a Rússia e os custos de aquisição suplementares constituídos pelos custos de aquisição de CFC 11 ao fornecedor comunitário, deduzidos os custos de aquisição ao fornecedor russo. O montante total desses custos elevava-se a 2 267 475 FF.

15 Por carta de 20 de Junho de 1994, a Comissão indeferiu o pedido de ressarcimento do prejuízo, sublinhando que, a haver um comportamento incorrecto, seria da responsabilidade da demandante, que «tentara induzir em erro os serviços da Comissão quanto ao destino exacto das substâncias em questão» e se tinha «comprometido com um fornecedor russo antes mesmo de a quota lhe ser atribuída».

Tramitação processual e pedidos das partes

16 Foi nestas circunstâncias que, por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 14 de Outubro de 1994, a demandante intentou a presente acção.

17 Com base no relatório preliminar do juiz-relator, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução. No entanto, no âmbito das medidas de organização do processo, as partes foram convidadas a responder por escrito a certas perguntas antes da audiência.

18 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões orais do Tribunal na audiência pública de 14 de Maio de 1996.

19 A demandante conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- condenar a demandada a indemnizar a demandante pelo prejuízo sofrido, que calcula em 2 242 703 FF, acrescido de juros de mora à taxa anual de 8% a contar da data do acórdão do Tribunal;

- condenar a demandada nas despesas.

20 A demandada conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- julgar a acção improcedente;

- condenar a demandante nas despesas.

Quanto ao único fundamento, baseado no princípio da protecção da confiança legítima

Exposição sumária dos argumentos das partes

21 A demandante alega que a recusa de concessão das licenças de importação equivale a uma violação do princípio da protecção da confiança legítima e constitui, consequentemente, um comportamento ilegal. Em especial, com a decisão de atribuir uma quota à demandante, a Comissão suscitou fundadas expectativas quanto à posterior concessão das licenças de importação correspondentes.

22 Segundo a demandante, resulta claramente do Regulamento n._ 594/91 que a concessão de licenças de importação não é um acto independente da atribuição de uma quota, mas, ao invés, que a Comissão é obrigada a conceder as licenças de importação se tiver atribuído uma quota. Para chegar a esta conclusão, a demandante apoia-se na versão inglesa do artigo 4._, n._ 1, segunda frase, do Regulamento n._ 594/91, formulada nos seguintes termos: «The licence shall be issued by the Commission.» Cita igualmente o aviso de 10 de Julho de 1993, no qual a própria Comissão declarou: «A Comissão... fixará as quotas para cada um dos importadores... e emitirá, com base nas quotas fixadas, licenças de importação, nos termos do artigo 4._ do regulamento.» O nexo automático entre a atribuição de uma quota e a concessão das licenças correspondentes transparece igualmente, segundo a demandante, da carta da Comissão de 25 de Janeiro de 1994, na qual a demandante foi avisada de que a quota solicitada lhe seria atribuída, observando a Comissão o seguinte: «A partir do momento em que o procedimento de autorização seja oficialmente confirmado (dentro de cerca de dez dias), serão enviados a V. Ex.as, com a maior brevidade possível, pedidos de licença de importação e informações sobre o processo a seguir para requerer uma licença.»

23 Daqui decorre, segundo a demandante, que se a Comissão atribui uma quota com pleno conhecimento da utilização que o beneficiário dela conta fazer, é obrigada posteriormente a conceder as licenças necessárias para a importação das substâncias destinadas a essa utilização.

24 Em seguida, a demandante defende que era impossível prever a interpretação da Comissão relativamente à produção de espuma de poliuretano, que não entra na categoria de «matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos». Esta interpretação implicaria, efectivamente, que a expressão «matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos» se refere exclusivamente a processos de produção no decurso dos quais os CFC utilizados desaparecem, o que corresponderia a um significado diferente da definição usual. A demandante observa, aliás, que a expressão «matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos» não se encontrava, na época dos factos, definida em nenhum texto publicado. Uma primeira explicação foi posteriormente tornada pública, quando foram publicadas as quotas de importação para o ano de 1995, no aviso 94/C 215/02, dirigido às empresas que importam para a Comunidade Europeia substâncias regulamentadas que destroem a camada de ozono, nos termos do Regulamento n._ 594/91, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n._ 3952/92 (JO 1994, C 215, p. 2).

25 Finalmente, a demandante sublinha ter indicado, em todos os documentos que enviou à Comissão, que o CFC importado seria utilizado no fabrico de espuma de poliuretano. Consequentemente, não vê de que modo poderia ter induzido em erro a Comissão quanto ao destino do CFC 11 a importar. De resto, a própria Comissão terá reconhecido, no fax de 24 de Fevereiro de 1994, que a demandante estava de boa fé.

26 A Comissão considera, a título preliminar, que a concessão de licenças de importação nos termos do artigo 4._ do Regulamento n._ 594/91 não é a sequência automática e obrigatória da atribuição de uma quota ao abrigo do artigo 3._ do mesmo regulamento. Efectivamente, o regime dos pedidos de licença destina-se a assegurar o respeito pelas decisões de atribuição das quotas, permitindo assim à Comissão verificar, a cada momento, se a empresa requerente respeita os limites e as condições de utilização da quota de que dispõe e se as importações anunciadas provêm de um país que é parte no Protocolo de Montreal.

27 A Comissão recorda que, no presente caso, a quota atribuída à demandante dizia respeito a uma quantidade, uma substância e uma utilização específicas, ou seja, 1 800 toneladas de CFC 11 virgem, que seriam utilizadas como «matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos». A Comissão sublinha que recusou conceder as licenças de importação por uma razão legítima: verificou-se que o CFC 11 importado não seria utilizado para o fim previsto na decisão de atribuição da quota. Por outro lado, observa que esta recusa não implicava, de modo algum, uma revogação do acto de atribuição da quota, uma vez que a demandante conservava o direito de importar, nos limites e condições fixados na decisão de atribuição.

28 A Comissão confirma que, se tivesse tido em conta o facto de a demandante ter a intenção de utilizar o CFC 11 importado no fabrico de espuma de poliuretano, nunca teria atribuído a quota, uma vez que este fabrico não recorre a um método no termo do qual os CFC desaparecem, não constituindo, portanto, uma utilização dos CFC como «matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos». A Comissão acrescenta, porém, que não tinha a obrigação de ter em conta esta informação, uma vez que o sistema de atribuição das quotas é gerido em função dos dados exigidos no formulário de pedido de quotas e que, no seu formulário, a demandante indicara que as substâncias importadas seriam utilizadas como «matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos». Além disso, a Comissão sublinha que recebe anualmente cerca de sessenta pedidos de quotas, o que, em seu entender, constitui uma razão adicional para não ter que tomar em conta, na fase de atribuição das quotas, o conteúdo das actividades industriais das empresas requerentes.

29 Quanto ao mais, a Comissão mostra-se surpreendida pelo facto de a demandante contestar ter tido conhecimento que a expressão «matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos» implica que se trate de um fabrico no termo do qual os CFC desaparecem. A Comissão considera que a expressão «matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos» é um conceito-chave no funcionamento da regulamentação internacional e comunitária das substâncias que empobrecem a camada de ozono. Nestas circunstâncias, a ignorância da demandante não podia ser justificada pelo facto de a Comissão não ter publicado qualquer definição na época dos factos. Aliás, o significado dessa expressão decorria da utilização conjunta dos conceitos de eliminação e de utilização como matéria-prima, contidos no artigo 2._, décimo primeiro travessão, primeira frase, do Regulamento n._ 594/91.

Apreciação do Tribunal

30 O Tribunal recorda que a responsabilidade da Comunidade, nos termos do artigo 215._, segundo parágrafo, do Tratado e dos princípios gerais para que remete esta disposição, supõe a verificação de um conjunto de condições no que respeita à ilegalidade do comportamento imputado à instituição, à realidade do prejuízo e à existência de um nexo de causalidade entre o comportamento e o prejuízo invocado (v., por exemplo, o acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Julho de 1974, Holtz & Willemsen/Conselho e Comissão, 153/73, Recueil, p. 675, n._ 7, Colect., p. 353). Assim, há que começar por analisar se o comportamento de que a Comissão é acusada é ilegal e, designadamente, se viola o princípio da protecção da confiança legítima, como alega a demandante.

31 Segundo uma jurisprudência constante, o princípio da protecção da confiança legítima faz parte da ordem jurídica comunitária (acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de Maio de 1978, Toepfer/Comissão, 112/77, Recueil, p. 1019, n._ 19). O direito de invocar a protecção da confiança legítima é reconhecido a qualquer particular que se encontre numa situação da qual resulta que a administração comunitária, ao dar-lhe garantias precisas, lhe criou expectativas fundadas (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Julho de 1994, Grynberg e Hall/Comissão, T-534/93, ColectFP, p. II-595, n._ 51, e de 14 de Setembro de 1995, Lefebvre e o./Comissão, T-571/93, Colect., p. II-2379, n._ 72). No entanto, quando um operador económico prudente e sensato estiver em condições de prever a adopção de uma medida comunitária susceptível de afectar os seus interesses, não pode, quando essa medida for tomada, invocar esse princípio (acórdãos do Tribunal de Justiça de 1 de Fevereiro de 1978, Luehrs, 78/77, Recueil, p. 169, n._ 6, Colect., p. 69, e de 11 de Março de 1987, Van den Bergh en Jurgens/Comissão, 265/85, Colect., p. 1155, n._ 44).

32 À luz dos princípios assim estabelecidos, importa apreciar se a demandante podia, pelo facto de lhe ter sido atribuída uma quota de importação, alimentar uma esperança fundada na posterior concessão das licenças de importação solicitadas e se, como operador económico prudente e sensato, não estaria em condições de prever a recusa da Comissão em conceder as licenças de importação.

33 Para tanto, o Tribunal sublinha, a título preliminar, que o procedimento administrativo previsto pelo Regulamento n._ 594/91, para obter a autorização de importar para a Comunidade substâncias que empobrecem a camada de ozono, comporta duas etapas: em primeiro lugar, a atribuição de uma quota nos termos do artigo 3._ do regulamento e, em segundo, a emissão de uma ou mais licenças de importação correspondentes à quota atribuída, em aplicação do artigo 4._ do mesmo regulamento. Daqui resulta que o direito de importar conferido no momento da atribuição de uma quota só se torna efectivo quando é concedida uma licença de importação.

34 O Tribunal considera que resulta da exposição que precede que a demandante não poderia, de boa fé, esperar que as licenças de importação lhe seriam concedidas. A confiança não poderia ser deduzida da atribuição de uma quota de importação, uma vez que tal atribuição é apenas a primeira etapa da obtenção de um efectivo direito de importar. Nestas circunstâncias, o Tribunal considera que, contrariamente ao que fez a demandante, um operador económico prudente e sensato não teria procedido ao transporte por comboio dos carregamentos encomendados, sem esperar pela decisão da Comissão sobre o pedido de licenças de importação e sem tomar as precauções necessárias para preservar os seus interesses na hipótese de o pedido de licenças ser indeferido. O Tribunal recorda, além disso, que o Tribunal de Justiça indicou na sua jurisprudência que, se o acto que pode ter dado origem à confiança legítima for revogado pela administração dentro de um prazo razoável, não se pode considerar que tenha nascido uma confiança legítima (acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Fevereiro de 1987, Consorzio Cooperative d'Abruzzo/Comissão, 15/85, Colect., p. 1005, n.os 12 a 17). Ora, no caso vertente, a quota de importação foi atribuída à demandante em 4 de Fevereiro de 1994. A demandante apresentou o seu pedido de licenças à Comissão em 15 de Fevereiro de 1994 e as licenças foram recusadas em 24 de Fevereiro de 1994. Nestas circunstâncias, o Tribunal considera que a administração reagiu dentro de um prazo razoável. Deste modo, ao efectuar encomendas de importação em 17 de Fevereiro de 1994, apenas dois dias após ter apresentado os pedidos de licenças de importação e sem aguardar pelo seguimento do processo, a demandante colocou-se, por sua culpa, numa situação desfavorável.

35 Além disso, o Tribunal considera que, na sua qualidade de empresa que utiliza activamente substâncias químicas, nomeadamente as que caem sob a alçada do Regulamento n._ 594/91, a demandante estava em condições de saber que a utilização que tencionava fazer desses produtos não correspondia seguramente à utilização para a qual lhe fora concedida uma quota, ou seja, como «matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos». Efectivamente, no pedido de quota, a demandante designou a categoria «matéria-prima no fabrico de outros produtos» e não «matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos», o que permite supor que, já nessa fase, sabia que classificar a espuma de poliuretano como produto químico podia ser contestado. À luz destas circunstâncias, a recusa da Comissão não pode ser considerada imprevisível.

36 O Tribunal recorda igualmente que a confiança legítima não pode nascer de um comportamento da administração, que não seja conforme à regulamentação comunitária (acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Abril de 1988, Kruecken, 316/86, Colect., p. 2213, n._ 23). A este propósito, assinale-se que a Comissão concedeu uma quota à demandante para a importação de CFC 11 a utilizar como «matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos», não obstante a demandante ter indicado claramente, tanto na versão inicial como na versão alterada do seu pedido, que tencionava utilizar o CFC 11 importado na produção de espuma de poliuretano. Ora, classificar a espuma de poliuretano como «produto químico» é impreciso do ponto de vista científico. Acresce que, em aplicação das regras e definições aceites pela Comunidade a nível internacional (v. n._ 1), a espuma de poliuretano não pode ser considerada um produto em cuja produção o CFC 11 pode ser utilizado como «matéria-prima no fabrico de outros produtos químicos», uma vez que não é destruído no decurso do respectivo processo de produção. Estes esclarecimentos foram, designadamente, apresentados pela Comissão na audiência e não foram contestados pela demandante. Daqui resulta que a Comissão, ao atribuir uma quota à demandante precisamente para a referida categoria de utilização, mesmo sabendo ou devendo saber que a demandante pretendia produzir espuma de poliuretano, procedeu a uma incorrecta aplicação da regulamentação comunitária em vigor, designadamente do artigo 3._ e do Anexo II do Regulamento n._ 594/91, bem como do seu aviso de 10 de Julho de 1993. Assim, o comportamento da Comissão não se revelou em conformidade com a regulamentação comunitária, de modo que não pode ter suscitado no espírito da demandante expectativas fundadas.

37 Resulta de quanto precede que a acção deve ser julgada improcedente, não sendo necessário apreciar se a demandante provou a existência de um prejuízo e de um nexo de causalidade entre o comportamento imputado à Comissão e esse prejuízo.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

38 Embora a demandante tenha sido vencida, para a decisão sobre despesas, importa ter em conta o comportamento da demandada, não conforme à regulamentação comunitária. Nestas circunstâncias, não se pode criticar a demandante por ter recorrido a este Tribunal a fim de apreciar esse comportamento e de se pronunciar sobre o prejuízo que dele terá decorrido. Há que reconhecer que o litígio foi favorecido pelo comportamento da demandada.

39 Assim, impõe-se aplicar o artigo 87._, n._ 3, segundo parágrafo, do Regulamento de Processo, nos termos do qual o Tribunal pode condenar uma parte, mesmo vencedora, a pagar à outra as despesas ocasionadas por um processo suscitado pelo seu próprio comportamento (v., mutatis mutandis, o acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Janeiro de 1983, List/Comissão, 263/81, Recueil, p. 103, n.os 30 e 31), e condenar a Comissão na totalidade das despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA

(Primeira Secção Alargada)

decide:

40 A acção é julgada improcedente.

41 A Comissão é condenada na totalidade das despesas.