CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PHILIPPE LÉGER

apresentadas em 29 de Setembro de 2005 1( )

Processo C‑274/04

ED & F Man Sugar Ltd

contra

Hauptzollamt Hamburg‑Jonas

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Finanzgericht Hamburg (Alemanha)]

«Agricultura – Restituições à exportação – Reembolso dos montantes indevidamente recebidos – Sanção – Condições de aplicação – Restituição solicitada superior à restituição aplicável – Não contestação do pedido de reembolso das restituições à exportação – Contestação da sanção»

1. As autoridades e os órgãos jurisdicionais nacionais a quem são submetidas reclamações ou interpostos recursos de uma decisão de aplicação de uma sanção podem averiguar se o exportador solicitou uma restituição superior à devida quando a decisão de imposição do reembolso do montante indevidamente pago se tornou definitiva? No caso de ser dada resposta negativa a esta questão, justificar‑se‑ia uma resposta diferente no caso de a legalidade do pedido de reembolso assentar numa interpretação do direito comunitário que foi posta em causa pelo Tribunal de Justiça num acórdão proferido posteriormente?

2. Em substância, são estas as questões submetidas pelo Finanzgericht Hamburg (Alemanha) no âmbito de um litígio que opõe a sociedade ED & F Man Sugar Ltd (a seguir «recorrente») ao Hauptzollamt Hamburg‑Jonas (a seguir «Hauptzollamt») relativamente à aplicação a esta sociedade da sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento (CEE) n.° 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas ( ).

3. O presente processo convida o Tribunal de Justiça a apreciar as condições de execução da decisão de aplicar uma sanção, bem como a sua articulação com o pedido de reembolso efectuado nos termos do artigo 11.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3665/87.

I – Quadro jurídico

A – O direito comunitário

1. O regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas

4. O Regulamento n.° 3665/87 estabelece as regras comuns de execução do regime das restituições à exportação e fixa, nomeadamente, as regras substantivas e adjectivas relativas à obtenção destas restituições.

5. O título II do referido regulamento precisa no seu capítulo primeiro, intitulado «Direito à restituição», as condições que os operadores económicos devem preencher a fim de beneficiarem desse direito. Entre estas condições, encontra‑se a que é exigida no artigo 3.°, n.° 5, deste regulamento, que dispõe:

«O documento utilizado aquando da exportação para beneficiar de uma restituição deve conter todos os dados necessários para o cálculo do montante da restituição e, nomeadamente:

a) a designação dos produtos, de acordo com a nomenclatura utilizada para as restituições;

b) a massa líquida desses produtos ou, se for caso disso, a unidade de medida a ter em consideração no cálculo da restituição;

c) desde que tal seja necessário para o cálculo da restituição, a composição dos produtos considerados ou uma referência a essa composição;

[…].»

6. Quando o exportador pretenda obter um pagamento antecipado da restituição, no caso de uma transformação da mercadoria ou de uma armazenagem antes da exportação, deve, nos termos do artigo 25.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, apresentar às autoridades aduaneiras uma declaração de pagamento contendo a designação dos produtos de base, bem como a sua taxa de rendimento.

7. O artigo 5.°, n.° 1, do mesmo regulamento dispõe:

«O pagamento da restituição diferenciada ou não diferenciada fica sujeito, para além da condição de que o produto tenha deixado o território aduaneiro da Comunidade, à condição de que o produto, excepto se tiver perecido no decurso do transporte em consequência de um caso de força maior, tenha sido importado num país terceiro e, se for caso disso, num país terceiro determinado, nos doze meses seguintes à data de aceitação da declaração de exportação:

a) Sempre que existam sérias dúvidas quanto ao destino real do produto;

ou

b) Sempre que o produto seja susceptível de ser reintroduzido na Comunidade [...];

[…]»

8. O artigo 11.° do Regulamento n.° 3665/87 prevê um regime de reembolso e de aplicação de sanções a fim de lutar de forma mais eficaz contra as irregularidades e as fraudes verificadas na concessão das restituições à exportação. O primeiro, terceiro e quinto considerandos do Regulamento (CE) n.° 2945/94 estão redigidos da seguinte forma:

«Considerando que a regulamentação comunitária em vigor prevê a concessão de restituições à exportação unicamente com base em critérios objectivos, nomeadamente no que respeita à quantidade, natureza e características do produto exportado, bem como ao destino geográfico do mesmo; que, à luz da experiência adquirida, a luta contra as irregularidades, nomeadamente as fraudes em prejuízo do orçamento comunitário, deve ser reforçada; que, para o efeito, é necessário prever a recuperação dos montantes indevidamente pagos e a aplicação de sanções, para incitar os exportadores ao respeito da regulamentação comunitária;

[...]

Considerando que, quando um exportador forneça informações erradas, essas informações podem levar a um pagamento indevido da restituição se o erro não for detectado, enquanto no caso de o erro ser detectado, é inteiramente adequado aplicar ao exportador uma sanção num montante proporcional ao montante que teria recebido indevidamente se o erro não tivesse sido detectado; que, no caso de as informações erradas terem sido intencionalmente fornecidas, é igualmente adequado aplicar uma sanção mais grave;

[...]

Considerando que a experiência adquirida e as irregularidades, nomeadamente fraudes, já detectadas neste contexto indicam que esta medida é necessária, apropriada e suficientemente dissuasora e que deve ser uniformemente aplicada em todos os Estados‑Membros».

9. O artigo 11.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento n.° 3665/87 está redigido da seguinte forma:

«Sempre que se verifique que, com vista à concessão de uma restituição à exportação, um exportador solicitou uma restituição superior à aplicável, a restituição devida para a exportação em causa será aplicável aos produtos efectivamente exportados, diminuída de um montante correspondente:

a) A metade da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável à exportação efectivamente realizada;

b) Ao dobro da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável, se o exportador tiver fornecido deliberadamente informações falsas.

Considera‑se como restituição solicitada o montante calculado com base nas informações fornecidas nos termos do artigo 3.° ou do n.° 2 do artigo 25.° Se a taxa da restituição variar em função do destino, a parte diferenciada da restituição solicitada será calculada com base nas informações fornecidas nos termos do artigo 47.°»

10. O artigo 11.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 precisa:

«Sem prejuízo da obrigação de pagar o montante negativo referido no quarto parágrafo do n.° 1, em caso de pagamento indevido de uma restituição, o beneficiário será obrigado a reembolsar os montantes indevidamente recebidos – o que inclui qualquer sanção aplicável nos termos do primeiro parágrafo do n.° 1 –, aumentados dos juros calculados em função do período decorrido entre o pagamento e o reembolso [...].»

2. O Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95

11. A fim de lutar mais eficazmente contra a fraude lesiva dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, o Conselho adoptou o Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 ( ). Este último criou um quadro jurídico comum a todos os domínios abrangidos pelas políticas comunitárias ( ). Estabelece uma regulamentação geral relativa às medidas e sanções administrativas aplicáveis em caso de irregularidades cometidas à luz do direito comunitário ( ).

12. Nos termos do nono considerando deste regulamento, «as medidas e sanções comunitárias adoptadas no âmbito da realização dos objectivos da política agrícola comum são parte integrante dos regimes de ajudas [...] [e] têm uma finalidade própria».

13. De acordo com o artigo 2.°, n.° 1, segundo período, do Regulamento n.° 2988/95, estas medidas e sanções administrativas «devem ser efectiv[a]s, proporcionad[a]s e dissuasor[a]s, a fim de assegurar uma protecção adequada aos interesses financeiros das Comunidades».

14. Por outro lado, o artigo 4.°, n.° 1, do mesmo regulamento prevê que qualquer irregularidade tem como consequência a retirada da vantagem indevidamente obtida, designadamente, através da obrigação de reembolsar os montantes indevidamente recebidos. O artigo 5.°, n.° 1, do referido regulamento, enumera, além disso, as sanções administrativas que podem ser aplicadas em caso de irregularidades intencionais ou causadas por negligência. Entre estas sanções inclui‑se, nomeadamente, a do «pagamento de montante superior às quantias indevidamente recebidas» ( ).

B – O direito nacional

15. O § 48 do Código do Procedimento Administrativo (Verwaltungsverfahrensgesetz), de 25 de Maio de 1976 ( ), diz respeito à revogação dos actos administrativos inválidos. Está redigido da seguinte forma:

«Um acto administrativo inválido pode ser revogado no todo ou em parte, com produção de efeitos para o futuro ou com efeitos retroactivos, mesmo quando já se tenha tornado definitivo. Um acto administrativo constitutivo ou confirmativo de direitos ou de interesses legalmente protegidos (acto administrativo gerador de direitos) só pode ser revogado no respeito das restrições impostas nos n.os 2 a 4.

[...].»

16. O § 51 do referido Código, relativo à reapreciação do procedimento, dispõe:

«A autoridade administrativa tem o dever de decidir sobre a revogação ou a alteração de um acto administrativo definitivo, a pedido do interessado, quando:

1. haja ocorrido posteriormente uma alteração, favorável ao interessado, dos factos ou da situação jurídica em que o acto administrativo assentou;

2. existam novos meios de prova que permitam ao interessado obter uma decisão mais favorável;

3. existam motivos para a reapreciação do procedimento, na acepção do § 580 do Zivilprozessordnung [Código de Processo Civil].»

II – Os factos e o processo principal

17. Em 12 e 13 de Fevereiro de 1998, a recorrente apresentou no serviço aduaneiro alemão competente quatro declarações de exportação relativas à expedição para a Polónia de 100 toneladas de açúcar branco para as quais requereu a concessão de restituições à exportação.

18. Através de quatro decisões de 6 de Abril de 1998, o Hauptzollamt concedeu‑lhe as restituições à exportação no montante de 84 831,16 DEM.

19. Após as investigações realizadas pelo Zollkriminalamt Köln (Serviço Aduaneiro de Repressão das Fraudes de Colónia) terem detectado indícios de que o açúcar branco que se destinava a ser exportado para a Polónia, para a República Checa e a para a Suíça não tinha chegado aos países terceiros de destino, o Hauptzollamt, no âmbito de um exame dos documentos comprovativos da chegada das mercadorias apresentados pela recorrente, verificou que estes não provavam a introdução em livre prática das mercadorias exportadas para a Polónia, mas apenas a sua colocação num regime de aperfeiçoamento.

20. Uma vez que a recorrente não produziu, nos termos do artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87, a prova da importação do produto em causa no país terceiro de destino, o Hauptzollamt, através de quatro decisões de 17 de Abril de 2000, adoptadas ao abrigo do artigo 11.°, n.° 3, do mesmo regulamento, exigiu o reembolso integral das restituições pagas. A recorrente procedeu ao reembolso do montante exigido, sem ter interposto recurso das decisões de cobrança, que assim se tornaram definitivas. Seguidamente, através de quatro decisões de 5 de Junho de 2000, o Hauptzollamt aplicou, nos termos do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87, uma sanção no montante de 42 415,60 DEM.

21. Na sequência do indeferimento pelo Hauptzollamt da sua reclamação contra estas decisões sancionatórias, a recorrente interpôs recurso para o Finanzgericht Hamburg, no qual invoca a invalidade das referidas decisões adoptadas pelo Hauptzollamt. Com efeito, alega que a sua legalidade depende da legalidade das decisões que ordenaram o reembolso das restituições adoptadas algumas semanas antes. Ora, segundo a recorrente, a validade das referidas decisões de reembolso estará posta em causa pela interpretação que o Tribunal de Justiça deu ao artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87 no seu acórdão Emsland‑Stärke ( ), proferido em 14 de Dezembro de 2000, após as referidas decisões de reembolso terem adquirido carácter definitivo. Com efeito, à luz desta jurisprudência, a recorrente considera que o Hauptzollamt não podia exigir a prova prevista no artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do referido regulamento após o pagamento da restituição. Alega, portanto, que a decisão de imposição do reembolso é ilegal e, consequentemente, que o Hauptzollamt não tinha o direito de lhe aplicar a sanção prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87.

22. Por seu turno, o Hauptzollamt sustenta que a recorrente devia ter apresentado mais cedo as objecções que suscita perante o Finanzgericht Hamburg no âmbito de um recurso interposto das decisões de cobrança. Tendo estas adquirido carácter definitivo, é evidente, na sua opinião, que a recorrente solicitou uma restituição superior à aplicável.

III – As questões prejudiciais

23. Face às posições das partes no processo principal, o Finanzgericht Hamburg decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) As autoridades e os órgãos jurisdicionais nacionais têm o direito, no âmbito de um recurso interposto de uma decisão que aplica uma sanção nos termos do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, de averiguar se o exportador solicitou uma restituição superior à aplicável, quando a decisão que ordena o reembolso da restituição nos termos do 11.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do referido regulamento se tenha tornado definitiva antes da adopção da decisão que aplica a sanção?

2) No caso de ser dada resposta negativa à questão anterior: para ter em conta a interpretação do direito comunitário entretanto feita, pode averiguar‑se, num litígio que tem por objecto uma decisão que aplicou uma sanção nos termos do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, se, nas circunstâncias descritas na presente decisão, o exportador solicitou uma restituição superior à aplicável?»

IV – Análise

A – Quanto ao alcance das questões prejudiciais

24. Com vista a afastar qualquer ambiguidade quanto ao sentido e ao alcance das questões prejudiciais, parece‑me necessário fazer duas observações.

25. A primeira diz respeito aos fundamentos das decisões de imposição do reembolso das restituições e de aplicação de sanções tomadas pelo Hauptzollamt nos termos do artigo 11.°, n.os 1 e 3, do Regulamento n.° 3665/87. Com efeito, para dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional nacional, considero que importa analisar as questões prejudiciais à luz das circunstâncias do processo principal.

26. Assim, decorre da decisão de reenvio que o Hauptzollamt fundamentou o reembolso das restituições à exportação no facto de a recorrente não ter podido provar, nos termos do artigo 5.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 3665/87 ( ), a colocação em livre prática do açúcar exportado para a Polónia.

27. Relativamente à decisão de aplicação da sanção, parece que o Hauptzollamt considerou que as condições de aplicação da sanção estavam reunidas na medida em que, não tendo contestado o pedido de reembolso, o exportador admitiu tacitamente ter solicitado uma restituição superior à aplicável ( ). Como, por outro lado, o órgão jurisdicional nacional precisa, por diversas vezes, que o exportador forneceu indicações exactas nas suas declarações de exportação ( ), parece‑me que o fundamento da decisão de aplicação da sanção não está claramente definido.

28. A segunda observação prende‑se com a afirmação da recorrente de que o pedido de reembolso do Hauptzollamt é ilegal nos termos do enunciado no acórdão Emsland‑Stärke, já referido, proferido posteriormente.

29. Importa frisar que, apesar de o Tribunal de Justiça ter enunciado neste processo que a exigência da prova da colocação em livre prática do produto em causa no mercado do país terceiro de importação, prevista no artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2730/79 ( ), só pode ser imposta previamente à concessão da restituição à exportação ( ), considerou também que a restituição deve ser reembolsada se as autoridades competentes verificarem que a exportação constituiu uma prática abusiva resultante da vontade de o exportador obter um benefício decorrente da legislação comunitária, criando artificialmente as condições exigidas para a sua obtenção ( ).

30. Tendo em atenção as circunstâncias concretas da operação em causa no processo principal, entendo que incumbe ao órgão jurisdicional nacional apreciar, caso se justifique e em conformidade com as regras processuais nacionais, a legalidade deste pedido de reembolso, tendo em conta a interpretação da disposição pertinente entretanto dada pelo Tribunal de Justiça ( ).

31. Posto isto, examinarei desde já a primeira questão e depois, se tal for necessário, a segunda.

B – Quanto à primeira questão prejudicial

32. Com a sua primeira questão, o Finanzgericht Hamburg pergunta se as autoridades e os órgãos jurisdicionais nacionais estão habilitados, no âmbito de um recurso ou de uma reclamação dirigidos contra uma decisão de aplicação de uma sanção assente no artigo 11.°, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, a averiguar se o exportador solicitou uma restituição superior à aplicável, quando a decisão de imposição do reembolso, tomada nos termos do artigo 11.°, n.° 3, primeiro parágrafo, deste regulamento, assenta na ausência da prova relativa à importação do produto no país terceiro de destino, exigida pelo artigo 5.°, n.° 1, do referido regulamento, e se tornou definitiva antes de ter sido tomada a decisão que aplicou a sanção.

33. O órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber se o exportador pode contestar uma decisão de aplicação de uma sanção assente no artigo 11.°, n.°1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, quando esta decisão foi tomada na sequência de um pedido de reembolso de restituições à exportação com fundamento na falta de prova da comercialização do produto no país terceiro de destino, reembolso este que o exportador não contestou.

34. Dito de outra forma, o Finanzgericht Hamburg pergunta se uma decisão de imposição de um reembolso de restituições à exportação que não foi contestada demonstra a existência das condições de aplicação da sanção em causa, prevista no artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87.

35. Creio que não é possível fazer semelhante dedução e que há que responder pela afirmativa à primeira questão.

36. Entendo, com efeito, que não pode ser tomada uma decisão de aplicação de uma sanção na hipótese, como no caso em apreço, de o operador económico não conseguir fazer a prova da colocação em livre prática do produto no país terceiro de destino, exigida em aplicação do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87.

37. Donde concluo que, quando a decisão de imposição do reembolso foi tomada devido à violação do artigo 5.°, n.° 1, do referido regulamento, a condição de aplicação da sanção, nos termos da qual o exportador solicitou uma restituição superior à aplicável, não pôde ser examinada. Ademais, considero que o preenchimento desta condição não pode ser deduzido do simples facto de o operador económico não ter contestado este pedido de reembolso.

38. Penso, portanto, que, num caso como o que está em discussão na causa principal, as autoridades e os órgãos jurisdicionais nacionais devem poder averiguar se as condições de aplicação da sanção estão reunidas e, nomeadamente, se o exportador solicitou uma restituição superior à restituição aplicável.

39. Assento esta apreciação, por um lado, no teor do artigo 11.°, n.°1, primeiro parágrafo, e n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 e, por outro, no objectivo prosseguido pelo referido regulamento.

1. O teor do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, e n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87

40. Há que recordar que o artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 prevê a aplicação de uma sanção «[s]empre que se verifique que, com vista à concessão de uma restituição à exportação, um exportador solicitou uma restituição superior à aplicável [...]». Nos termos desta disposição, a restituição devida para a exportação em causa é diminuída ou do montante correspondente a metade da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável à exportação efectivamente realizada ( ), ou ao dobro desta diferença, se o exportador tiver fornecido deliberadamente informações falsas ( ).

41. Contrariamente ao pedido de reembolso, que se destina unicamente a retirar uma vantagem financeira indevidamente obtida, a decisão de aplicação de uma sanção traduz‑se, portanto, ou numa diminuição significativa do montante da restituição aplicável, ou no pagamento de uma penalidade financeira ( ). Por conseguinte, esta sanção pode impor um encargo financeiro particularmente oneroso para a empresa, susceptível de, em determinados casos, comprometer a sua viabilidade ( ).

42. Nestas condições, parece‑me essencial assegurar uma protecção jurídica bastante ao operador económico, interpretando de forma estrita o teor do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, em conformidade com os princípios da legalidade e da segurança jurídica. Com efeito e como o Tribunal de Justiça já por diversas vezes enunciou, o imperativo da segurança jurídica deve ser aplicado com um rigor especial quando a regulamentação em causa for susceptível de impor encargos financeiros ao operador económico ( ).

43. Em primeiro lugar, decorre dos termos utilizados na redacção do artigo 11.°, n.°1, do Regulamento 3665/87 que o âmbito de aplicação do regime da sanção está limitado à hipótese de se verificar que «um exportador solicitou uma restituição superior à aplicável» ( ).

44. Esta condição de aplicação, utilizada nos seus precisos termos pelo órgão jurisdicional nacional nas suas questões prejudiciais, tem uma definição própria.

45. Com efeito, o conceito de «restituição solicitada» está definido no segundo parágrafo da disposição antes referida como sendo «o montante calculado com base nas informações fornecidas nos termos do artigo 3.° ou do n.° 2 do artigo 25.° [do Regulamento n.° 3665/87]». De acordo com estes artigos, as informações são as constantes do documento utilizado durante a exportação para beneficiar de uma restituição e são relativas, nomeadamente, à designação dos produtos, à sua massa líquida, bem como à sua composição ( ). Assim, como salientou o Tribunal de Justiça no seu acórdão de 14 de Abril de 2005, Käserei Champignon Hofmeister, «o ou os documentos que contenham os dados previstos nos artigos 3.° ou 25.°, n.° 2, com base nos quais se calcula o montante da restituição, constituem o pedido que determina, em caso de informações erradas, a aplicação da sanção prevista no referido artigo 11.°, n.° 1» ( ).

46. É neste sentido que o terceiro considerando do Regulamento n.° 2945/94 refere, reiterando o conteúdo do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87, que, «quando um exportador forneça informações erradas, essas informações podem levar a um pagamento indevido de uma restituição se o erro não for detectado, enquanto no caso do erro ser detectado, é inteiramente adequado aplicar ao exportador uma sanção num montante proporcional ao montante que teria recebido indevidamente se o erro não tivesse sido detectado; que, no caso de as informações erradas terem sido intencionalmente fornecidas, é igualmente adequado aplicar uma sanção mais grave». Assim, o legislador comunitário impõe ao exportador, enquanto último interveniente na cadeia de produção, de transformação e de exportação dos produtos agrícolas, uma obrigação de declaração exacta.

47. Por conseguinte, creio que o âmbito da decisão de aplicar uma sanção está limitado ao caso de o exportador ter fornecido, por erro ou intencionalmente, indicações inexactas na sua declaração de exportação. Por outras palavras, não creio que esta sanção possa ser aplicada no caso de, como acontece no processo principal, o operador económico não ter fornecido a prova do cumprimento das formalidades aduaneiras de importação do produto no país terceiro de destino, exigida no artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87. Admitir o contrário suscitaria, em meu entender, diversas dificuldades.

48. Em primeiro lugar, e como já salientei, esta interpretação seria manifestamente contrária aos princípios da legalidade e da segurança jurídica. Com efeito, corresponderia a acrescentar novas disposições ao texto do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87 e a conferir ao referido artigo um âmbito mais amplo do que aquele que o legislador comunitário sem dúvida previu. Ora, decorre de jurisprudência constante que «uma sanção, mesmo de carácter não penal, só pode ser aplicada se assentar numa base legal clara e inequívoca» ( ). Consequentemente e caso o legislador comunitário tivesse pretendido a aplicação da sanção a outras situações, teria certamente tido o cuidado de incluir uma precisão nesse sentido no artigo 11.°, n.° 1, deste regulamento, uma vez que este artigo constitui uma das disposições de base do regime instituído pelo referido regulamento.

49. Seguidamente, entendo que semelhante interpretação correria o risco de colidir com o princípio da proporcionalidade da sanção, recordado não apenas no quinto considerando do Regulamento n.° 2954/94 e no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/85, mas igualmente na jurisprudência do Tribunal de Justiça ( ). Este Tribunal salientou, com efeito e por diversas vezes, as dificuldades com que se podem ver confrontados os exportadores para obter os documentos aduaneiros da parte das autoridades do Estado terceiro de importação, sobre as quais não dispõem de qualquer meio de pressão ( ). Por conseguinte, aplicar uma sanção neste caso seria, creio eu, inadequado, à luz das dificuldades encontradas pelos operadores económicas para a obtenção das provas exigidas por força do artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3665/87.

50. Por último, penso que esta interpretação correria o risco de violar o princípio da aplicação uniforme da sanção, recordado no quinto considerando do Regulamento n.° 2945/94, na medida em que o Tribunal de Contas das Comunidades Europeias verificou a existência de grandes disparidades entre os Estados‑Membros no que diz respeito às averiguações e à aceitação das provas da chegada ao destino ( ).

51. Consequentemente, decorre da redacção do artigo 11.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento n.° 3665/87 que uma sanção não pode ser aplicada no caso de o operador económico não ter produzido a prova exigida nos termos do artigo 5.°, n.° 1, deste regulamento. Nestas condições, entendo que a autoridade nacional competente não pode averiguar se o exportador solicitou uma restituição à exportação superior à aplicável no quadro de um pedido de reembolso assente na violação do artigo 5.°, n.° 1, do referido regulamento.

52. Em segundo lugar, não creio que as condições de aplicação da decisão de infligir uma sanção possam ser deduzidas do simples facto de o operador económico não ter contestado o referido pedido de reembolso.

53. Com efeito, o facto de o pedido de reembolso não ter sido objecto de recurso por parte do exportador e de se ter tornado definitivo não significa, contudo, que este operador tenha solicitado uma restituição superior à restituição aplicável na acepção do artigo 11.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento n.° 3665/87.

54. Ademais, o facto de não ter sido interposto recurso de uma decisão de imposição do reembolso não pode, creio eu, desencadear de forma automática a tomada de uma decisão de aplicação de uma sanção.Com efeito, há que salientar que a sanção foi concebida de forma a poder ser aplicada de forma autónoma, independentemente de qualquer decisão de proceder à cobrança, pelo que não pode ser considerada um mero acto acessório.

55. Assim, resulta dos termos do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 que a autoridade nacional competente pode tomar uma decisão de aplicação de uma sanção desde que se «verifique» que o exportador solicitou uma restituição superior à aplicável.

56. Nestas condições, pode ser aplicada uma sanção antes do pagamento ao operador económico de qualquer restituição à exportação. Como o Tribunal de Justiça já salientou, resulta da redacção do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 que «o legislador comunitário pretendeu que a sanção [...] fosse aplicada, não depois do orçamento comunitário ter sofrido uma perda financeira resultante do pagamento indevido de uma restituição à exportação, mas num estádio a montante, quando o exportador inclui informações erradas, ainda que não intencionalmente, no pedido de restituição» ( ).

57. Todavia, uma decisão de aplicação de uma sanção pode também ser tomada após o pagamento da restituição à exportação. Neste caso, podem perfilar‑se duas situações.

58. Na primeira, a autoridade nacional competente pode verificar a existência de informações erradas e decidir, não apenas exigir o reembolso do montante indevidamente pago, mas ainda aplicar uma sanção. Esta situação está expressamente prevista no artigo 11.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 que, recorde‑se, prevê que «em caso de pagamento indevido de uma restituição, o beneficiário será obrigado a reembolsar os montantes indevidamente recebidos – o que inclui qualquer sanção aplicável nos termos do primeiro parágrafo do n.° 1 – [...]» ( ). A utilização da expressão «o que inclui» significa, em meu entender, que o pedido de reembolso e a decisão de aplicação de uma sanção podem, neste caso, ser aplicadas cumulativamente.

59. Ora, nada no texto do artigo 11.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 indica como é que os regimes de reembolso e de aplicação de uma sanção se articulam nestas circunstâncias. Verifico apenas que não existe qualquer elemento no texto desta disposição que indique que a decisão de imposição do reembolso assumiria a importância de uma decisão principal, em relação à qual a decisão de aplicação de uma sanção seria acessória.

60. Creio, pois, que em semelhante situação incumbe a cada autoridade nacional competente, nos termos da autonomia processual que lhe é conferida no âmbito da execução do regime das restituições à exportação, tomar estas decisões de forma a que os direitos e garantias conferidos ao exportador sejam preservados.

61. Na segunda situação, a autoridade nacional competente pode aplicar uma sanção em razão da existência de uma declaração inexacta, apesar de já ter tomado, por outros motivos, uma decisão de imposição do reembolso. Nestas condições, trata‑se, na minha opinião, de dois actos distintos que devem, enquanto tais, poder ser sujeitos à fiscalização da legalidade pelas autoridades e pelos órgãos jurisdicionais nacionais.

62. É, portanto, forçoso concluir que o conteúdo do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, e n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87 se opõe a que a condição de aplicação da sanção, nos termos da qual o exportador solicitou uma restituição superior à aplicável, seja examinada no quadro de um pedido de reembolso assente na violação do artigo 5.°, n.° 1, do mesmo regulamento, ou que seja deduzida unicamente do facto de o exportador não ter contestado a decisão de imposição do reembolso.

63. Esta análise parece‑me confirmada tendo em conta o objectivo prosseguido pelo Regulamento n.° 3665/87.

2. O objectivo prosseguido pelo Regulamento n.° 3665/87

64. Decorre claramente da finalidade do Regulamento n.° 3665/87, como se encontra expressa no seu título e nos primeiro, segundo e quinto considerandos do Regulamento n.° 2945/94, que tem por objectivo combater as irregularidades e as fraudes verificadas em matéria de restituições à exportação, criando, por um lado, um regime de reembolso dos montantes indevidamente pagos e, por outro, um regime sancionatório ( ). Nos termos do nono considerando do Regulamento n.° 2988/95, o legislador comunitário dotou cada um destes instrumentos de uma «finalidade própria».

65. Em primeiro lugar, decorre do terceiro considerando do Regulamento n.° 2945/94 que a aplicação de uma sanção administrativa responde à preocupação específica do legislador comunitário de lutar mais eficazmente contra as irregularidades e negligências verificadas pelas autoridades nas declarações de exportação. Com efeito e como já antes salientei, é com base neste documento que as autoridades nacionais competentes apreciam a existência de um direito à restituição e calculam o montante deste direito. Uma vez que os pedidos de pagamento são demasiado numerosos para serem sujeitos a controlos sistemáticos e completos e que é difícil proceder a um reforço das averiguações existentes, o legislador comunitário impôs ao operador económico uma obrigação de prestação de uma declaração exacta, sob pena de sofrer uma penalidade financeira.

66. Em segundo lugar, parece‑me que a decisão de aplicar uma sanção foi concebida de forma a poder ser aplicada autonomamente.

67. Com efeito, o legislador comunitário verificou que o simples reembolso das quantias indevidamente recebidas não protege eficazmente os interesses financeiros da Comunidade. Por um lado, o reembolso não permite evitar que as finanças da Comunidade sofram um prejuízo, uma vez que, por definição, só pode ser exigido após o pagamento da restituição. Por outro lado, também não permite dissuadir os operadores económicos de adoptarem um comportamento imprudente ou repreensível.

68. A aplicação de um regime sancionatório responde, pois, a estas duas preocupações. Desde logo, permite preservar melhor os interesses financeiros da Comunidade, uma vez que, como já referi, a sanção pode ser infligida a partir do momento em que as informações erradas sejam susceptíveis de causar um prejuízo, isto é, antes da concessão da restituição ao operador económico.

69. Seguidamente e como referem os segundo e quinto considerandos do Regulamento n.° 2945/94, esta sanção deve ser «dissuasora». Assim, contrariamente ao pedido de reembolso, a aplicação de uma sanção não visa o restabelecimento da situação conforme ao direito, nem a reparação de um prejuízo ou a eliminação das consequências de um acto ilícito, mas sim a reprovação de um comportamento contrário ao direito, quer tenha sido cometido com negligência ou intencionalmente.

70. Tendo em conta a finalidade do Regulamento n.° 3665/87 e dos objectivos distintos e autónomos prosseguidos pelo pedido de reembolso e pela decisão de aplicação de uma sanção, creio que é evidente que uma sanção, aplicada nos termos do artigo 11.°, n.° 1, do referido regulamento, deve ser considerada um acto de aplicação autónoma que, no âmbito do sistema instituído por esta regulamentação, garante plenamente a protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Considerar a decisão de aplicação de uma sanção um mero acto acessório à decisão de imposição do reembolso seria, pois, de natureza a privar esta decisão da sua plena eficácia, o que iria em contra do objectivo prosseguido pelo legislador comunitário.

71. Consequentemente, entendo que o objectivo prosseguido pelo Regulamento n.° 3665/87 se opõe a que a condição de aplicação da sanção, nos termos da qual o exportador solicitou uma restituição superior à aplicável, seja apreciada no âmbito de uma decisão de imposição do reembolso assente na violação do artigo 5.°, n.° 1, deste mesmo regulamento ou seja deduzida unicamente do facto de o exportador não ter interposto recurso desta decisão de imposição do reembolso.

72. Vistas as precedentes considerações, entendo, pois, que nada se opõe a que, no âmbito da fiscalização da legalidade da decisão de aplicação de uma sanção, as autoridades e os órgãos jurisdicionais nacionais apreciem se o exportador solicitou realmente uma restituição superior à aplicável, na acepção do artigo de 11.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento n.° 3665/87.

73. Para concluir estas considerações, entendo que as autoridades e os órgãos jurisdicionais nacionais estão habilitados, no âmbito de um recurso interposto de uma decisão de aplicação de uma sanção nos termos do artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3665/87, a averiguar se o exportador solicitou uma restituição superior à aplicável, quando a decisão de cobrança, assente na ausência da prova da importação do produto em causa no país terceiro de destino, como é exigido pelo artigo 5.°, n.° 1, do referido regulamento, se tornou definitiva antes da adopção da decisão de aplicação da sanção.

C – Quanto à segunda questão prejudicial

74. O órgão jurisdicional de reenvio só colocou esta questão no caso de ser dada uma resposta negativa à primeira questão. Tendo em conta a resposta que proponho seja dada pelo Tribunal de Justiça a esta questão, creio que não é necessário responder à segunda questão prejudicial.

V – Conclusão

75. À luz das precedentes considerações, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Finanzgericht Hamburg do seguinte modo:

«As autoridades e os órgãos jurisdicionais nacionais estão habilitados, no âmbito de um recurso interposto de uma decisão de aplicação de uma sanção nos termos do artigo 11.°, n.°1, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas, na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 2945/94 da Comissão, de 2 de Dezembro de 1994, que altera o Regulamento n.° 3665/87 no que respeita à recuperação dos montantes indevidamente pagos e às sanções, a averiguar se o exportador solicitou uma restituição superior à aplicável, quando a decisão de imposição do reembolso, tomada nos termos do artigo 11.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento 3665/87, na redacção dada pelo Regulamento n.° 2945/94, assenta na ausência da prova da importação do produto no país terceiro de destino, exigida pelo artigo 5.°, n.° 1, do referido regulamento, e se tornou definitiva antes da adopção da decisão de aplicação da sanção.»