Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 15 de dezembro de 2022 ( )

Processos apensos C‑212/21 P e C‑223/21 P

Banco Europeu de Investimento (BEI) (C‑212/21 P)

e

Comissão Europeia (C‑223/21 P)

contra

ClientEarth

«Recurso de decisão do Tribunal Geral – Ambiente – Convenção de Aarhus – Regulamento n.° 1367/2006 – Reexame de atos administrativos ao abrigo da legislação ambiental – Banco Europeu de Investimento – Concessão de créditos – Poderes dos tribunais da União»





I. Introdução

1. Podem as organizações ambientais opor‑se à concessão de créditos pelo Banco Europeu de Investimento (a seguir «BEI» ou «Banco») devido à violação de disposições em matéria de ambiente? É o que está em causa no presente recurso.

2. A fim de implementar a Convenção de Aarhus ( ), a União criou, através do denominado Regulamento Aarhus ( ), um procedimento de reexame que permite, em especial, às organizações ambientais invocar a violação de disposições do direito da União em matéria de ambiente por parte de instituições e órgãos da União.

3. Foi nessa base que a ClientEarth, uma ONG ambiental, pediu ao Banco que reexaminasse a deliberação do Conselho de Administração do BEI relativa à aprovação do financiamento de uma central de biomassa em Espanha (a seguir «deliberação controvertida»). Porém, o BEI indeferiu o pedido de reexame, uma vez que a deliberação controvertida não era um ato administrativo no domínio da legislação ambiental com efeitos externos juridicamente vinculativos (a seguir «carta impugnada»).

4. No Acórdão de 27 de janeiro de 2021, ClientEarth/BEI (T‑9/19, EU:T:2021:42) (a seguir «acórdão recorrido»), o Tribunal Geral limitou‑se a examinar a fundamentação da carta impugnada. O argumento apresentado pelo Banco, segundo o qual o pedido de reexame interno da deliberação controvertida é inadmissível por ser incompatível com a independência de que o BEI goza no domínio das suas operações financeiras foi, em contrapartida, rejeitado pelo Tribunal Geral sem qualquer exame de mérito, uma vez que não fazia parte dessa fundamentação.

5. No entanto, esse último argumento apresentado pelo Banco deve ser examinado oficiosamente, uma vez que adis respeito à competência dos tribunais da União para conhecer do presente litígio. Além disso, as objeções suscitadas às conclusões do Tribunal Geral relativas à fundamentação da carta impugnada devem ser examinadas.

II. Quadro jurídico

A. Convenção de Aarhus

6. O artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus prevê que cada parte assegurará que os membros do público tenham acesso aos processos administrativos ou judiciais destinados a impugnar os atos e as omissões de particulares e de autoridades públicas que infrinjam o disposto no respetivo direito interno do domínio do ambiente. Nos termos do n.° 4 do artigo 9.°, os processos deverão proporcionar soluções eficazes e adequadas, bem como ser justos, equitativos, céleres e não exageradamente dispendiosos.

B. Regulamento Aarhus

7. O Regulamento Aarhus aplica, designadamente, o artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus às instituições ou órgãos da União Europeia.

8. O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento Aarhus define vários conceitos:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

a) […]

c) “Instituição ou órgão [da União]”, qualquer instituição, órgão, serviço ou agência de caráter público, criado pelo Tratado ou com base nele, […]

f) “Legislação Ambiental”, legislação [da União] que, independentemente do seu fundamento legal, contribua para o cumprimento dos objetivos de política [da União] em matéria de ambiente consagrados no Tratado: preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente, proteger a saúde humana, utilizar prudente e racionalmente os recursos naturais e promover, no plano internacional, medidas destinadas a enfrentar os problemas ambientais à escala regional ou mundial;

g) “Ato administrativo”, qualquer medida de caráter individual tomada por uma instituição ou órgão [da União] ao abrigo da legislação ambiental e com efeitos externos juridicamente vinculativos;

[…]»

9. O artigo 10.° do Regulamento Aarhus prevê um procedimento de reexame interno:

«1) Qualquer organização não governamental que satisfaça os critérios enunciados no artigo 11.° tem o direito de requerer um reexame interno às instituições ou órgãos comunitários que tenham aprovado atos administrativos ao abrigo da legislação ambiental ou que, em caso de alegada omissão administrativa, deveriam ter aprovado tais atos.

[…] O pedido deve apresentar os fundamentos do reexame.

2) As instituições ou órgãos [da União] a que se refere o n.° 1 devem examinar o pedido de reexame interno […]. As instituições ou órgãos devem apresentar os seus motivos numa resposta escrita […].

[…]»

10. O artigo 12.°, n.° 1, do Regulamento Aarhus faz referência à possibilidade de interposição de recurso junto dos tribunais da União:

«A organização não governamental que tiver requerido o reexame interno ao abrigo do artigo 10.° pode interpor recurso para o Tribunal de Justiça ao abrigo das disposições aplicáveis do Tratado.»

11. O procedimento de reexame é descrito nos considerandos 19 a 21 do Regulamento Aarhus:

«(19) Para garantir vias de recurso adequadas e eficazes, incluindo a interposição de recursos para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias ao abrigo das disposições aplicáveis do Tratado, convém que seja dada à instituição ou órgão [da União] responsável pelo ato a impugnar, ou pela alegada omissão administrativa, a possibilidade de reconsiderar a sua decisão inicial ou, em caso de omissão, de agir.

(20) As organizações não governamentais ativas no domínio da proteção do ambiente que preencham determinados critérios, […], deverão poder requerer o reexame interno a nível da Comunidade dos atos adotados por força da legislação ambiental por instituições ou órgãos [da União], ou das suas omissões nos mesmos termos, tendo em vista a reapreciação de tais atos ou omissões pela instituição ou órgão comunitário em questão.

(21) Caso tenham sido indeferidos pedidos anteriores de reexame interno, a organização não governamental interessada deverá poder interpor recurso para o Tribunal de Justiça em conformidade com as disposições pertinentes do Tratado.»

C. Disposições especiais sobre o BEI

12. O artigo 271.° TFUE contém normas especiais quanto às competências do Tribunal de Justiça no que respeita ao BEI:

«Nos limites a seguir indicados, o Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para conhecer dos litígios respeitantes:

[…]

c) Às deliberações do Conselho de Administração do Banco Europeu de Investimento. Os recursos destas deliberações só podem ser interpostos, nos termos do artigo 263.°, pelos Estados‑Membros ou pela Comissão e apenas por violação das formalidades previstas no artigo 19.°, n.os 2 e 5 a 7, inclusive, dos Estatutos do Banco;

[…]»

13. Por força do artigo 308.° TFUE, o BEI goza de personalidade jurídica distinta da União. É administrado e gerido pelos seus próprios órgãos. Dispõe de recursos e de um orçamento próprios.

14. O artigo 309.° TFUE define a missão do BEI:

«O Banco Europeu de Investimento tem por missão contribuir, recorrendo ao mercado de capitais e utilizando os seus próprios recursos, para o desenvolvimento equilibrado e harmonioso do mercado interno no interesse da União. Para o efeito, o Banco facilitará, mediante a concessão de empréstimos e de garantias, sem prosseguir qualquer fim lucrativo, o financiamento dos seguintes projetos, em todos os setores da economia:

a) Projetos para a valorização das regiões menos desenvolvidas;

b) Projetos de modernização ou reconversão de empresas, ou de criação de novas atividades induzidas pelo estabelecimento ou funcionamento do mercado interno que, pela sua amplitude ou natureza, não possam ser inteiramente financiados pelos diversos meios existentes em cada um dos Estados‑Membros;

c) Projetos de interesse comum para vários Estados‑Membros que, pela sua amplitude ou natureza, não possam ser inteiramente financiados pelos diversos meios existentes em cada um dos Estados‑Membros.

No cumprimento da sua missão, o Banco facilitará o financiamento de programas de investimento em articulação com as intervenções dos fundos estruturais e dos demais instrumentos financeiros da União.»

15. Os Estatutos do BEI são estabelecidos pelo Protocolo n.° 5 anexo ao TUE e ao TFUE.

16. Segundo o artigo 9.°, n.° 1, dos Estatutos do BEI, o Conselho de Administração fiscaliza a boa administração do BEI e assegura a conformidade da sua gestão com as disposições dos Tratados e dos Estatutos e com as diretrizes gerais estabelecidas pelo Conselho de Governadores. Decide da concessão de financiamentos e fixa as taxas de juros dos empréstimos.

17. O artigo 19.° dos Estatutos do BEI contém diferentes requisitos processuais:

«[…]

2. Quando os pedidos forem dirigidos por intermédio da Comissão, serão submetidos, para parecer, ao Estado‑Membro em cujo território o investimento vai ser realizado. Quando forem dirigidos por intermédio de um Estado, os pedidos serão submetidos, para parecer, à Comissão. Quando forem apresentados diretamente por uma empresa, serão submetidos ao Estado‑Membro interessado e à Comissão.

Os Estados‑Membros interessados e a Comissão devem formular o seu parecer no prazo máximo de dois meses. Na falta de resposta dentro deste prazo, o Banco pode considerar que o investimento em causa não suscita objeções.

3. O Conselho de Administração deliberará sobre as operações de financiamento que lhe forem submetidas pelo Comité Executivo.

[...]

5. Em caso de parecer desfavorável do Comité Executivo, o Conselho de Administração só por unanimidade pode conceder o financiamento em causa.

6. Em caso de parecer desfavorável da Comissão, o Conselho de Administração só por unanimidade pode conceder o financiamento em causa, abstendo‑se o administrador nomeado pela Comissão de participar na votação.

7. Em caso de parecer desfavorável do Comité Executivo e da Comissão, o Conselho de Administração não pode conceder o financiamento em causa.

[…]»

18. O artigo 27.°, n.° 1, dos Estatutos do BEI regula a competência judiciária:

«Os litígios entre o Banco, por um lado, e os seus credores, devedores ou quaisquer terceiros, por outro, serão resolvidos pelos órgãos jurisdicionais nacionais competentes, sem prejuízo da competência atribuída ao Tribunal de Justiça da União Europeia. […]»

19. A Declaração dos princípios e normas em matéria social e ambiental, aprovada pelo Conselho de Administração em 3 de fevereiro de 2009 (a seguir «Declaração de 2009»), e a Estratégia em matéria de ação para o clima, destinada a mobilizar financiamentos em apoio da transição para uma economia com baixas emissões de carbono e capaz de resistir às alterações climáticas, adotada pelo BEI em 22 de setembro de 2015 (a seguir «Estratégia Climática»), definem os objetivos da atividade de empréstimo e os critérios de elegibilidade para os projetos relacionados com o ambiente. Estes incluem, nomeadamente, o respeito da legislação ambiental da União por parte dos projetos financiados.

III. Matéria de facto

20. O financiamento controvertido diz respeito ao projeto de construção, no município de Curtis (Teixeiro), na província da Corunha, na Galiza (Espanha), de uma central de biomassa de produção de eletricidade com uma capacidade de cerca de 50 megawatts elétricos alimentada por resíduos florestais recolhidos num raio de 100 km (a seguir «projeto Curtis»).

21. Após várias etapas processuais, o Conselho de Administração do BEI aprovou, através da deliberação controvertida adotada em 12 de abril de 2018, a proposta de financiamento, sob a forma de um empréstimo.

22. Por carta de 13 de abril de 2018, o BEI comunicou ao promotor a deliberação controvertida, referindo que a aprovação preliminar do financiamento do projeto Curtis não criava nenhuma obrigação a cargo do BEI de conceder o empréstimo, mas permitia ao promotor tomar as medidas necessárias com vista à formalização do referido empréstimo.

23. Em 28 de junho de 2018, a deliberação controvertida foi publicada no sítio Internet do BEI.

24. O detalhe das modalidades e das condições de financiamento do projeto Curtis foi negociado entre o promotor e os diferentes financiadores, que incluíam, além do BEI, um banco comercial, um organismo de crédito à exportação, um banco nacional de promoção económica e um mutuante mezzanine. Uma vez definidas as modalidades acordadas entre todas as partes e concluídos os diversos relatórios de auditoria, o resultado das negociações e do procedimento de auditoria foi apresentado ao Comité Executivo numa nota final que foi aprovada por este último em 16 de julho de 2018.

25. Em 23 de julho de 2018, os serviços do BEI assinaram um acordo interno sobre as modalidades do contrato de financiamento do projeto Curtis. A respetiva documentação contratual foi assinada em 25 de julho de 2018.

26. O primeiro desembolso ligado ao financiamento do BEI foi efetuado em 29 de agosto de 2018. Estava previsto que a construção do projeto Curtis ficasse concluída antes do fim de 2019. Como o BEI indicou na audiência no Tribunal Geral em resposta a uma questão oral, a execução do projeto Curtis decorre normalmente desde então.

27. Em 9 de agosto de 2018, a ClientEarth apresentou ao Banco um pedido de reexame interno da deliberação controvertida, em conformidade com o artigo 10.° do Regulamento Aarhus.

28. Através da carta impugnada de 30 de outubro de 2018, assinada pela sua secretária‑geral e pela chefe adjunta do seu Serviço Jurídico, o BEI informou a ClientEarth do indeferimento por inadmissibilidade do pedido, com o fundamento de que esse pedido não dizia respeito a um ato suscetível de ser objeto de reexame interno, a saber, um «ato administrativo» na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus.

29. Na carta impugnada, em primeiro lugar, o BEI alegou que a deliberação controvertida não produzia efeitos externos juridicamente vinculativos e não podia criar direitos para um terceiro. Essa deliberação constituía apenas um ato interno, na aceção dos artigos 9.° e 19.° dos Estatutos do BEI, indispensável para poder assinar o correspondente contrato de financiamento. Porém, essa deliberação não implicava necessariamente essa assinatura nem criava, para a contrapartida, o direito de exigir essa assinatura. A deliberação controvertida não era comparável a uma decisão de adjudicação em matéria de contratos públicos, uma vez que não resultava de um procedimento regulado pelo direito dos contratos públicos ou de um procedimento comparável. Pelo contrário, essa deliberação enquadrava‑se no poder comercial e político discricionário de que o BEI beneficia por força dos Tratados e dos seus estatutos.

30. Em segundo lugar, o BEI alegou que a deliberação controvertida não tinha sido adotada «ao abrigo da legislação ambiental» na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento Aarhus.

31. Em terceiro lugar, a carta impugnada aborda o argumento relativo ao facto de o BEI se ter comprometido a promover os objetivos ambientais no âmbito da utilização dos seus próprios recursos. Esse compromisso não era suficiente para concluir que o financiamento do projeto Curtis ou qualquer outro financiamento de um projeto eram, ipso facto, aprovados por ele ao abrigo da legislação ambiental da União. Tal argumento alargava artificialmente os limites da «legislação da União» para além do âmbito de aplicação do Regulamento Aarhus e de um modo incompatível com o papel institucional e a missão estatutária do BEI.

IV. Processo judicial

32. A ClientEarth interpôs para o Tribunal Geral recurso tendo por objeto a carta impugnada. O BEI, apoiado pela Comissão, opôs‑se a esse recurso.

33. No Acórdão recorrido de 27 de janeiro de 2021, ClientEarth/BEI (T‑9/19, EU:T:2021:42), o Tribunal Geral anulou a carta impugnada.

34. A este respeito, o Tribunal Geral começou por julgar inadmissível o argumento de defesa de que o pedido de reexame interno da deliberação controvertida era por isso igualmente inadmissível por ser incompatível com a independência de que o BEI goza no domínio das suas operações financeiras. Este argumento foi referido apenas «de forma vaga e geral» na carta impugnada, como parte das razões pelas quais a deliberação controvertida não constitui um ato administrativo (em especial, n.os 90 a 92 do acórdão recorrido).

35. Seguidamente, o Tribunal Geral declarou que o BEI tinha errado ao negar à deliberação controvertida o caráter de medida tomada ao abrigo da legislação ambiental (n.os 117 e seguintes do acórdão recorrido) e ao negar os seus efeitos externos juridicamente vinculativos (n.os 149 e seguintes do acórdão recorrido).

36. O BEI (processo C‑212/21 P) e a Comissão (processo C‑223/21 P) interpuseram recurso do acórdão proferido pelo Tribunal Geral.

37. O BEI conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

1) declarar o recurso admissível e procedente;

2) anular na íntegra o acórdão recorrido, em particular a sua parte decisória;

3) se o Tribunal de Justiça considerar que o litígio pode ser julgado, negar provimento ao recurso em primeira instância;

4) condenar a ClientEarth nas despesas do processo em sede de recurso e no processo em primeira instância.

38. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

1) anular o acórdão recorrido;

2) condenar a ClientEarth nas despesas.

39. A ClientEarth pede, por outro lado, que o Tribunal de Justiça se digne:

1) negar provimento a ambos os recursos e

2) condenar o Banco Europeu de Investimento e Comissão Europeia nas despesas da ClientEarth.

40. Os intervenientes pronunciaram‑se por escrito e participaram na audiência de 20 de outubro de 2022.

V. Apreciação jurídica

41. Em primeiro lugar, há que analisar o argumento adiantado pelo Banco e pela Comissão de que o reexame de decisões adotadas pelo Conselho de Administração do BEI relativas à concessão de créditos está quase totalmente excluído da fiscalização jurisdicional, não tendo, portanto, o Tribunal de Justiça, neste caso, competência para decidir do recurso (v., a este respeito, infra, ponto A). Em seguida, irei examinar se o Tribunal Geral decidiu acertadamente que a deliberação controvertida adotada pelo Conselho de Administração do BEI constitui um ato administrativo segundo a legislação ambiental (v., a este respeito, infra, ponto B).

A. Competência do Tribunal de Justiça

42. O Banco e a Comissão opõem‑se veemente à rejeição pelo Tribunal Geral, nos n.os 86 a 92 do acórdão recorrido, do seu argumento relativo à missão e ao papel, consagrados no direito primário, do BEI por considerá‑lo uma ampliação inadmissível da fundamentação da carta impugnada.

43. A este respeito, nos n.os 89 e 90 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou corretamente que a fundamentação da carta impugnada não apresentou de forma independente estes argumentos. Pelo contrário, o Banco referiu‑se a esta ideia apenas de forma marginal, a fim de demonstrar que a deliberação controvertida não constitui um ato administrativo segundo a legislação ambiental. Por conseguinte, no n.° 91, o Tribunal Geral determinou legitimamente que a tomada em consideração deste argumento como um fundamento independente da carta impugnada constituiria uma substituição posterior inadmissível ( ) da fundamentação.

44. Isto não significa, porém, que este argumento adiantado pelo Banco e pela Comissão seja irrelevante no presente processo. É certo que, contrariamente à opinião do Banco, o juiz da União não tem competência para conhecer oficiosamente de todas as violações do direito primário ( ). O argumento relativo à missão do BEI suscita, todavia, dúvidas quanto ao poder de que o juiz da União dispõe para se pronunciar, efetivamente, sobre o presente litígio. Tais dúvidas podem ou devem ser examinadas oficiosamente pelos tribunais da União, segundo o artigo 150.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça e do artigo 129.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral ( ).

45. No presente caso, o Tribunal Geral não se pronunciou sobre esta questão e parte, portanto, possivelmente do princípio de que a sua competência decorre do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE ( ), uma vez que a ClientEarth é a destinatária da carta impugnada.

46. No caso em apreço, o exame da competência dos Tribunais da União é, porém, necessário, visto que o artigo 271.° TFUE contém regras específicas relativas à competência destes no que se refere a determinados processos em que o BEI é parte. Por conseguinte, importa começar por analisar se, com base no contexto em que se insere o Regulamento Aarhus, a carta impugnada constituía um ato suscetível de recurso, e seguidamente, se as referidas regras específicas relativas ao BEI alteram esta situação. Esta questão é distinta da questão de saber se a deliberação controvertida constitui um ato administrativo segundo a legislação ambiental, que analisarei, em seguida, no ponto B.

1. Impugnabilidade da carta impugnada

47. Através do recurso de anulação nos termos do artigo 263.° TFUE, são suscetíveis de recurso quaisquer atos adotados pelos órgãos e instituições da União, seja qual for a sua forma, que sejam destinados a produzir efeitos jurídicos vinculativos ( ) e afetem os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada a situação jurídica deste ( ). Para esse fim, os efeitos produzidos pelo ato em causa devem ser apreciados à luz de critérios objetivos, como o conteúdo do referido ato, tendo em conta, sendo caso disso, o contexto da sua adoção e os poderes da instituição que dele é autora ( ).

48. A carta impugnada indeferiu um pedido de reexame ao abrigo do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento Aarhus. Segundo esta disposição, certas ONG podem, mediante um pedido fundamento, requerer um reexame interno às instituições ou órgãos da União, que tenham adotado atos administrativos ao abrigo da legislação ambiental.

49. Decorre do considerando 19 do Regulamento Aarhus que este reexame procura garantir vias de recurso adequadas e eficazes, incluindo a interposição de recursos para o Tribunal de Justiça. Nos termos do artigo 10.°, n.° 1, e do considerando 20 do Regulamento Aarhus, o direito a reexame é concedido a determinadas ONG. Caso o pedido tenha sido indeferido, a ONG interessada deverá poder, ao abrigo do artigo 12.° e do considerando 21, interpor recurso para o Tribunal de Justiça em conformidade com as disposições pertinentes do TFUE.

50. Assim, de acordo com os artigos 10.° e 12.° do Regulamento Aarhus, o procedimento de reexame permite superar os obstáculos de uma ação coletiva em matéria de ambiente contra o ato revisto, que resultam do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.

51. Segundo o artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, as pessoas singulares ou coletivas apenas podem interpor recursos nomeadamente contra os atos de que sejam destinatárias ou que lhes digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhes digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução. Uma organização ambiental não é, todavia, regra geral, direta e individualmente visada pelo ato em relação ao qual requer o reexame e não poderá, por conseguinte, preencher os requisitos do quarto parágrafo do artigo 263.°

52. Com base no pedido de reexame, a associação ambiental requerente é, contudo, destinatária de uma decisão do organismo competente da União, podendo, então, esta organização impugnar essa decisão perante os tribunais da União. O procedimento de reexame nos termos dos artigos 10.° a 12 do Regulamento Aarhus estabelece, portanto, os requisitos processuais em que os atos administrativos ao abrigo da legislação ambiental podem ser indiretamente impugnados, por via judicial pelas as organizações ambientais.

53. O Tribunal de Justiça confirmou expressamente o modo de funcionamento do procedimento de reexame e não manifestou, neste contexto, quaisquer dúvidas quanto à sua compatibilidade com o disposto no artigo 263.° TFUE ( ). O legislador alargou entretanto de forma ainda mais considerável a aplicação deste procedimento, fazendo referência a esta jurisprudência ( ).

54. Através deste procedimento de reexame interno e subsequentes opções de recurso, a União aplica o artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus. Segundo esta disposição, cada parte assegurará que os membros do público que satisfaçam os critérios estabelecidos no direito interno tenham acesso aos processos administrativos ou judiciais destinados a impugnar os atos e as omissões de particulares e de autoridades públicas que infrinjam nuas disposições do respetivo direito interno do domínio do ambiente.

55. Através da carta impugnada, o Banco indeferiu o pedido apresentado pela ClientEarth para reexaminar a deliberação controvertida adotada pelo Conselho de Administração do BEI. É certo que o Banco considerou que o pedido não era infundado, mas sim inadmissível, uma vez que a deliberação controvertida não constitui um ato administrativo ao abrigo da legislação ambiental, na aceção do artigo 10.° do Regulamento Aarhus. Todavia, tal indeferimento do pedido por inadmissibilidade deve, em princípio, ser impugnável da mesma forma que um indeferimento por falta de fundamento.

56. Se a instituição ou o órgão em causa recusarem, erradamente, proceder ao reexame, o direito da ONG ao reexame, que decorre do artigo 10.° do Regulamento Aarhus será afetado. Os seus interesses seriam gravemente violados, na aceção da jurisprudência relativa aos atos impugnáveis, através de uma alteração do seu estatuto jurídico, concretamente através da recusa do seu direito a um reexame interno.

57. Assim, a carta impugnada do Banco constitui, em princípio, um ato impugnável ao abrigo do artigo 263.° TFUE.

2. Limitação dos poderes dos tribunais da União pelo artigo 271.° TFUE

58. No entanto, o artigo 271.°, alínea c), TFUE altera o sistema de proteção jurisdicional contra deliberações do Conselho de Administração do BEI. Segundo esta disposição, os recursos destas deliberações só podem ser interpostos pelos Estados‑Membros ou pela Comissão nos nas condições previstas no artigo 263.° TFUE e apenas por violação das formalidades previstas no artigo 19.°, n.os 2 e 5 a 7, dos Estatutos do BEI ( ).

59. Seguidamente, demonstrarei que esta limitação da fiscalização jurisdicional impede a interposição de um recurso ao abrigo do artigo 12.° do Regulamento Aarhus que tenha por objeto um reexame quanto ao mérito de uma deliberação do Conselho de Administração do BEI [v., a este respeito, infra, ponto a)]. No entanto, o objeto do presente recurso consiste na mera qualificação jurídica da deliberação controvertida com vista ao seu reexame interno pelo Banco. O artigo 271.°, alínea c), TFUE não se opõe a um reexame interno [v., a este respeito, infra, ponto b)].

a) Inexistência de uma fiscalização quanto ao mérito da deliberação controvertida por parte dos tribunais da União

60. Embora o recurso não vise formalmente uma deliberação do Conselho de Administração na aceção do artigo 271.°, alínea c), TFUE, este recurso, indiretamente, afeta, porém, tal deliberação, uma vez que a carta impugnada indefere o pedido apresentado pela ClientEarth para reexaminar a deliberação controvertida do Conselho de Administração. Em conformidade com o artigo 10.° do Regulamento Aarhus, o objeto do pedido de reexame diz respeito à reavaliação do ato a respeito do qual o reexame é pedido( ). Nas palavras do Tribunal de Justiça, o pedido visa, portanto, a declaração de uma ilegalidade ou de falta de fundamentação do ato em questão ( ).

61. Se o Banco tivesse baseado, através da carta impugnada, o indeferimento do pedido no facto de a deliberação controvertida ser legal e fundamentada, o presente recurso teria, portanto, indiretamente por objeto a fiscalização jurisdicional dessas conclusões e, por conseguinte, a legalidade ou a fundamentação da deliberação controvertida.

62. Tal fiscalização quanto ao mérito das deliberações do Conselho de Administração do BEI pelos tribunais da União seria incompatível com o artigo 271.°, alínea c), TFUE ( ), visto que, nos casos abrangidos por esta disposição, os poderes atribuídos aos tribunais da União são claramente restringidos em comparação com o artigo 263.°

63. Em primeiro lugar, estas restrições dizem respeito ao círculo de eventuais recorrentes. Embora o artigo 263.°, n.° 4, TFUE permita a qualquer pessoa singular ou coletiva, que preencha as condições, interpor recursos, as deliberações do Conselho de Administração do BEI apenas podem, por força do artigo 271.°, alínea c), TFUE, ser expressamente impugnadas por Estados‑Membros ou pela Comissão. Exclui‑se, assim, a possibilidade de outras pessoas interporem recurso.

64. Além disso, o artigo 271.°, alínea c), TFUE limita, igualmente no caso dos recursos interpostos pelos Estados‑Membros e pela Comissão, os poderes de fiscalização quanto ao mérito dos tribunais da União.

65. O artigo 263.°, segundo parágrafo, TFUE permite a interposição de recursos com fundamento em incompetência, violação de formalidades essenciais, violação dos Tratados ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou em desvio de poder.

66. Pelo contrário, nos termos do artigo 271.°, alínea c), TFUE, os recursos de deliberações do Conselho de Administração do BEI só podem ser interpostos por violação das formalidades previstas no artigo 19.°, n.os 2 e 5 a 7, inclusive, dos Estatutos do Banco. Segundo estas disposições, o Banco deve informar os Estados‑Membros e a Comissão sobre os pedidos de financiamento. No caso de pareceres negativos por parte da Comissão e do Comité Executivo do BEI, o Conselho de Administração só pode conceder o financiamento por unanimidade; se ambos os pareceres forem negativos, o financiamento é inadmissível. Além disso, uma vez que estão em causa direitos processuais da Comissão e dos Estados‑Membros representados no Conselho de Administração, é igualmente lógico permitir a interposição de um recurso apenas aos Estados‑Membros e à Comissão.

67. Segundo a argumentação do Banco e da Comissão, a limitação da fiscalização quanto ao mérito dos financiamentos concedidos pelo BEI explica‑se pelo facto de, no que diz respeito aos financiamentos, o BEI agir no mercado como qualquer outro banco ( ). Porém, segundo o Banco e a Comissão, estes outros bancos também não estão, no que se refere às suas decisões relativas a financiamentos, sujeitos a fiscalização quanto ao mérito.

68. As restrições da fiscalização quanto ao mérito devem abranger igualmente o direito de recurso previsto no artigo 12.° do Regulamento Aarhus. Esta disposição permite a interposição de recursos ao abrigo das disposições relevantes do Tratado, ou seja, em particular, um recurso de anulação nos termos do artigo 263.° TFUE. No entanto, o Banco salienta com razão que o artigo 271.°, alínea c), também é uma disposição relevante. Dado que este artigo exclui uma fiscalização jurisdicional das deliberações do Conselho de Administração por iniciativa das associações ambientais e, além disso, proíbe igualmente uma fiscalização quanto ao mérito destas deliberações pelos tribunais de União, o artigo 12.° do Regulamento Aarhus também não pode autorizar indiretamente tais fiscalizações.

69. A esta interpretação do artigo 12.° do Regulamento Aarhus não pode tão‑pouco opor‑se o artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus, que a primeira disposição pretende aplicar ( ). É certo que o n.° 3 do artigo 9.° não prevê qualquer exceção no que se refere ao BEI. Além disso, contrariamente à opinião do Comissão, esta obrigação da União decorrente do direito internacional deve, em princípio, ser tida em consideração na interpretação do direito derivado e, em especial, na interpretação de uma disposição, que – como o artigo 12.° do Regulamento Aarhus – se destina a implementar essa obrigação ( ). Os requisitos previstos no artigo 271.°, alínea c), TFUE fazem, todavia, parte do direito primário e prevalecem, por conseguinte, sobre as obrigações da União decorrentes do direito internacional ( ), como o Banco acertadamente assinala.

70. Por conseguinte, se o Banco tivesse indeferido o pedido de reexame por considerar que a deliberação controvertida era legal e fundamentada, os tribunais da União não teriam competência para decidir do recurso interposto pela ClientEarth contra esta decisão.

b) Fiscalização da classificação jurídica da deliberação controvertida pelos tribunais da União

71. Todavia, o artigo 271.°, alínea c), TFUE não exclui a competência dos tribunais da União no presente recurso.

72. Com efeito, o recurso não é efetivamente interposto indiretamente contra a deliberação controvertida, uma vez que não é necessário determinar se tal deliberação era legal ou fundamentada. Pelo contrário, o objeto do presente recurso consiste apenas na classificação jurídica da deliberação controvertida pelo Banco, ou seja, na conclusão de que não se trata de um ato administrativo ao abrigo da legislação ambiental na aceção do Regulamento Aarhus.

73. A inexistência de uma impugnação indireta da deliberação controvertida é demonstrado pelo facto de essa deliberação continuar a ser válida independentemente do desfecho do presente recurso e não ter sido posta em causa no âmbito do presente processo, nem mesmo indiretamente. O êxito do presente recurso poderá apenas conduzir ao reexame interno da deliberação controvertida pelo Banco. Isso não prejudica a questão de saber se o resultado deste reexame é impugnável por via judicial.

74. Além disso, subtrair o presente recurso ao âmbito de aplicação do artigo 271.°, alínea c), TFUE é coerente com o direito fundamental à proteção jurisdicional efetiva consagrado no artigo 47.°, n.° 1, da Carta. Com efeito, o direito a um reexame interno ao abrigo do artigo 10.° do Regulamento Aarhus é um direito garantido pelo direito da União, pelo que o presente recurso se insere no âmbito da proteção conferida por este direito fundamental. É certo que o artigo 47.° da Carta não pode criar uma competência do Tribunal de Justiça, quando os Tratados a excluem ( ). Todavia, com base no artigo 47.° da Carta, uma limitação da proteção jurídica, como, por exemplo, a constante do artigo 271.°, alínea c), TFUE, deve ser interpretada de modo restritivo ( ).

75. Tal reexame interno é, além disso, compatível com a missão e o papel do Banco.

76. Face à alegação do Banco de que o risco de um reexame e os atrasos daí resultantes dificultariam indevidamente ou talvez mesmo impossibilitariam a sua atividade de empréstimo, a ClientEarth contrapõe, com razão, que o Banco não demonstrou de forma suficiente esta afirmação. Pelo contrário, resulta desde logo do próprio desenrolar do processo entre a deliberação controvertida e o acordo de financiamento ( ) que, se a decisão tivesse sido publicada mais rapidamente, teria havido cerca de dois meses para o reexame interno.

77. Esta alegação contradiz igualmente a prática do Banco, visto que, na realidade, este já procede ao reexame dos seus financiamentos com base em queixas, incluindo no que diz respeito a aspetos ambientais. Em 2008, o Banco explicou esta situação ao Provedor de Justiça Europeu ( ). Já foram objeto de tal reexame até mesmo objeções ambientais contra o financiamento controvertido ( ). A aplicação deste procedimento pode, além disso, ser fiscalizada pelo Provedor de Justiça ( ). Por outro lado, o Comité de Avaliação do Cumprimento da Convenção de Aarhus (Aarhus Convention Compliance Committee, a seguir «Comité de avaliação») ( ) pode igualmente reexaminar a atividade de empréstimo do BEI ( ).

78. Contrariamente ao entendimento do banco, o reexame interno tem valor próprio mesmo sem uma fiscalização jurisdicional posterior. Em conformidade com o considerando 19 do Regulamento Aarhus, deve ser dada à instituição ou órgão a possibilidade de reconsiderar a sua decisão inicial. Por outro lado, o considerando 20 reconhece o direito das organizações ambientais a um reexame interno.

79. O direito a um reexame interno é, aliás, uma forma especial do princípio da participação do público, inerente à Convenção de Aarhus ( ) e à legislação ambiental da União. Com efeito, este procedimento permite que setores da opinião pública, nomeadamente as organizações ambientais, apresentem, com a fundamentação do pedido, objeções às medidas em causa e, assim, contribuam para a sua melhoria. Por exemplo, um reexame interno pode até mesmo ser benéfico para o Banco, uma vez que os problemas ambientais inerentes aos financiamentos afetam normalmente também os aspetos económicos de um projeto.

80. Além disso, deve considerar‑se que a consciência do risco de um reexame posterior contribuirá para uma análise ainda mais criteriosa dos aspetos ambientais do projeto em causa antes da decisão sobre o financiamento. Tal avaliação preliminar mais exaustiva poderia, por sua vez, reduzir o risco de se ser surpreendido por objeções suscitadas no contexto de um pedido de reexame, e facilitar o processamento rápido dos pedidos de reexame.

81. Por último, esta interpretação do artigo 271.°, alínea c), TFUE aproxima, pelo menos, a fiscalização do banco das exigências do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus. É verdade que se afigura duvidoso que o reexame interno do financiamento atinja o nível de proteção jurisdicional efetiva exigido pelo n.° 4 do artigo 9.° no âmbito da convenção e possa, por conseguinte, ser reconhecido como um procedimento de impugnação administrativa na aceção do n.° 3 do artigo 9.° ( ). Todavia, um reexame interno será sempre melhor do que nenhuma fiscalização.

82. Deste modo, o artigo 271.°, alínea c), TFUE não se opõe à execução de um eventual direito, ao abrigo do artigo 10.° do Regulamento Aarhus, a um reexame interno das deliberações do Conselho de Administração do BEI pelos tribunais da União.

83. Nesta medida, o presente recurso é, portanto, admissível e foi acertadamente que o Tribunal Geral declarou a sua competência. Por conseguinte, é necessário decidir se o BEI teve ou não razão em indeferir o pedido de reexame por inadmissibilidade.

B. Quanto aos recursos

84. Os recursos do banco e da Comissão dizem respeito não só à possibilidade de reexaminar as deliberações adotadas pelo Conselho de Administração do BEI, mas também à questão de saber se a deliberação controvertida constitui um ato administrativo ao abrigo da legislação ambiental, na aceção do artigo 10.° do Regulamento Aarhus. Tendo em conta o que precede, existindo um ato administrativo, aplicar‑se‑á o procedimento de reexame interno ao abrigo do artigo 10.°, embora o resultado deste reexame não possa, com base no artigo 271.°, alínea c), TFUE, ser impugnado por via judicial nos termos do artigo 12.° do Regulamento Aarhus.

85. Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus, por ato administrativo entende‑se qualquer medida de caráter individual tomada por uma instituição ou órgão da União (v., a este respeito, infra, ponto 1), ao abrigo da legislação ambiental (v., a este respeito, infra, ponto 2) e com efeitos externos juridicamente vinculativos (v., a este respeito, infra, ponto 3).

1. Ato de autoridade pública do BEI?

86. O Banco e a Comissão começam por contestar que a deliberação controvertida constitua um ato administrativo, uma vez que o BEI agiu como banco e não como autoridade pública.

87. Na medida em que este argumento visa, mais uma vez, assegurar que a missão e o papel específicos do BEI se opõem a uma fiscalização pelos tribunais da União, remete‑se para as considerações feitas relativamente à competência desses tribunais.

88. Além disso, esta argumentação causa surpresa, visto que, nos termos do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus, devem ser impugnados não só todos os atos e as omissões de autoridades públicas, que infrinjam o disposto no respetivo direito interno do domínio do ambiente, mas também os atos e as omissões de particulares.

89. Todavia, o argumento apresentado pelo Banco e pela Comissão torna‑se um pouco mais plausível à luz do considerando 18 do Regulamento Aarhus: segundo este considerando, no contexto da aplicação do artigo 9.°, n.° 3, da convenção, o presente regulamento deve incidir unicamente em atos e omissões de autoridades públicas.

90. Esta ideia encontra‑se igualmente na definição das instâncias, cujos atos podem ser objeto de um reexame interno. Em conformidade com o artigo 10.°, n.° 1 e o artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus, tais instâncias referem‑se aos órgãos ou instituições da União, o que incluirá indubitavelmente o BEI ( ). Porém, o artigo 2.°, n.° 1, alínea c) define estas instâncias como qualquer instituição, órgão, serviço ou agência de caráter público, criado pelo Tratado ou com base nele. A qualificação das instâncias como sendo de «caráter público» foi abordada pelo legislador no sétimo considerando do Regulamento Aarhus. Segundo este considerando, a Convenção de Aarhus define as autoridades públicas de forma ampla, porquanto a sua ideia de base é de que sempre que sejam exercidos poderes de autoridade pública (public authority, autorité publique) devem prever‑se direitos para os indivíduos e as suas organizações.

91. Neste sentido, o Banco e a Comissão consideram, com razão, que, no caso de um financiamento estabelecido contratualmente, o BEI não exerce qualquer poder de autoridade pública no sentido de poderes soberanos de coerção.

92. No entanto, tal como noutros contextos ( ), o BEI tem uma dupla natureza: embora atue como um particular, o BEI desempenha funções de interesse público. Com efeito, de acordo com o artigo 309.° TFUE, o BEI deve contribuir para o desenvolvimento equilibrado e harmonioso do mercado interno no interesse da União. Trata‑se aqui de igual modo do exercício do poder de autoridade pública.

93. Assim, uma vez que, na sua atividade de empréstimos, o BEI desempenha funções públicas e exerce o poder de autoridade pública, este banco constitui, na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento Aarhus, uma instituição de caráter público.

94. Esta interpretação do artigo 2.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento Aarhus assegura que este regulamento aplica corretamente o artigo 2.°, n.° 2, alínea d), da Convenção de Aarhus, uma vez que, como a ClientEarth assinala com razão, este artigo estabelece que as instituições das organizações de integração económica regional, que – como a União – são partes nesta convenção, devem ser consideradas autoridades públicas.

95. Por conseguinte, o Banco não contestou, perante o Comité de avaliação, o facto de a convenção lhe ser aplicável ( ), e afirmou numa publicação relativa aos seus próprios procedimentos de queixa que as suas ações podem ser impugnadas perante este comité ( ).

96. Deste modo, o argumento apresentado pelo Banco e pela Comissão de que, ao adotar a deliberação controvertida, o BEI não agiu como autoridade pública, deve ser rejeitado.

2. Medida adotada ao abrigo da legislação ambiental

97. O Banco e a Comissão põem ainda em causa que a deliberação controvertida constitua uma medida ao abrigo da legislação ambiental.

98. Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus, só as medidas ao abrigo da legislação ambiental podem ser atos administrativos. Por outro lado, o artigo 10.° permite apenas requerer um reexame interno de atos administrativos ao abrigo da legislação ambiental.

99. O artigo 2.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento Aarhus define a legislação ambiental como a legislação da União que, independentemente do seu fundamento legal, contribua para o cumprimento dos objetivos de política da União em matéria de ambiente consagrados no direito primário: preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente, proteger a saúde humana, utilizar prudente e racionalmente os recursos naturais e promover, no plano internacional, medidas destinadas a enfrentar os problemas ambientais à escala regional ou mundial.

100. O Conselho de Administração do BEI adotou a deliberação controvertida com base no artigo 9.°, n.° 1 e no artigo 19.°, n.° 3, dos Estatuto do BEI, que não fazem qualquer referência a uma contribuição para o cumprimento dos objetivos de política da União em matéria de ambiente.

101. No entanto, nos n.os 122 a 124 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que a Declaração de 2009 e a Estratégia Climática ( ) devem ser equiparadas às disposições da legislação ambiental da União na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento Aarhus. Com efeito, através destes critérios, o banco assegura que a sua atividade de empréstimo contribui para o alcance dos objetivos da União em matéria de ambiente.

102. Por conseguinte, no n.° 140 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral resume a sua apreciação da deliberação controvertida a este respeito no sentido de que a declaração nela contida, de que o projeto Curtis satisfazia determinados critérios de elegibilidade de natureza ambiental do BEI, deve ser considera uma medida ao abrigo da legislação ambiental.

103. O Banco e a Comissão sustentam que, pela sua própria forma, estes critérios não constituem legislação, na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento Aarhus [v., a este respeito, infra, ponto b)]; no mínimo, contudo, estes critérios não são juridicamente vinculativos [v., a este respeito, infra, ponto c)].

104. No entanto, em meu entender, não é necessário decidir sobre estas questões difíceis no presente caso, uma vez que, tendo em conta os objetivos em matéria de política ambiental do direito da União e do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus, o conceito de «medida adotada ao abrigo da legislação ambiental» deve ser interpretado no sentido de que abrange qualquer medida que possa infringir a legislação ambiental [v., a este respeito, infra, ponto a)].

a) Violação da legislação ambiental

105. Segundo o seu significado literal, o conceito de «medida adotada ao abrigo da legislação ambiental» parece abranger unicamente atos que assentem em princípios de direito do ambiente ou que implementem esses princípios. Entendido neste sentido, este conceito implica que existem medidas noutras áreas do direito, que não constituem medidas ao abrigo da legislação ambiental. Assim sendo, é efetivamente essencial saber se os critérios decisivos na base da deliberação controvertida têm caráter ambiental.

106. No entanto, esta interpretação conduziria à conclusão paradoxal de que as medidas que prosseguem objetivos em matéria ambiental estariam sujeitas a uma fiscalização mais rigorosa do cumprimento da legislação ambiental, do que as medidas que não prosseguem tais objetivos. A este respeito, receia‑se que estas últimas medidas possam ter um impacto significativamente maior no ambiente do que as primeiras, visto que, no caso de prosseguirem objetivos em matéria ambiental, a atenção dada à proteção do ambiente será maior do que na ausência de tais objetivos.

107. Por conseguinte, pelo menos os atos da União, que possam infringir a legislação ambiental, devem ser também considerados medidas ao abrigo da legislação ambiental, na aceção da definição prevista nos termos do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento Aarhus, isto é, medidas que, independentemente do seu fundamento legal, contribuem para o cumprimento dos objetivos de política da União em matéria de ambiente.

108. Se o conceito de «medida adotada ao abrigo da legislação ambiental» for interpretado neste sentido, o procedimento de reexame do Regulamento Aarhus aproxima‑se do seu objetivo de implementar o artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus. Como igualmente se reconhece no considerando 18 da Convenção de Aarhaus, esta disposição exige não só a fiscalização das medidas que contribuam para os objetivos em matéria de ambiente, mas também a possibilidade de fiscalizar atos que possam infringir a legislação ambiental ( ).

109. Além disso, em conformidade com o considerando 9 do Regulamento n.° 2021/1767 ( ), o legislador deixou claro no artigo 1.°, n.° 1, deste regulamento – mas só depois de ter sido proferido o acórdão recorrido – que o conceito de «medida adotada ao abrigo da legislação ambiental» deve ser interpretado neste sentido.

110. Esta interpretação coaduna‑se, aliás, com a importância que o direito primário atribui à proteção do ambiente. Embora o artigo 191.°, n.° 2, TFUE obrigue a União a manter um nível de proteção elevado no exercício das competências em matéria de ambiente, as exigências em matéria de proteção do ambiente devem, além disso, em conformidade com o artigo 11.° TFUE, ser integradas na definição e execução das políticas da União. E o artigo 37.° da Carta dos Direitos Fundamentais, que a União deve respeitar sempre, exige que todas as políticas da União devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade. Assim, compete a todos os órgãos e instituições da União assegurar o cumprimento da sua legislação ambiental, independentemente do exercício de competências em matéria ambiental.

111. É certo que o Banco alega, com razão, que, em geral, a legislação ambiental da União não cria quaisquer obrigações que os bancos devam cumprir quando do financiamento de projetos. Na realidade, tais obrigações incumbem, regra geral, aos responsáveis pelo projeto.

112. Não obstante, na qualidade de instituição da União, o BEI está sujeito a obrigações mais amplas, do que outros bancos, no que se refere ao cumprimento do direito da União ( ). Seria incompatível com a sua missão de contribuir para os objetivos da União ( ), se a atividade de empréstimo do BEI prejudicasse os objetivos da União, ao financiar, por exemplo, projetos que violassem a legislação ambiental da União. Não é necessário decidir, no caso em apreço, se o Banco dispõe de margem de apreciação a este respeito ou se deve recusar o financiamento apenas em caso de violações manifestas. Com efeito, a deliberação controvertida constitui, desde logo, uma medida adotada ao abrigo da legislação ambiental se for suscetível de infringir a legislação ambiental da União.

113. Por outro lado, a objeção formulada pelo Banco, de que a ONG em causa deveria contestar diretamente o projeto criticado, através, por exemplo, de um recurso interposto contra a aprovação do projeto, não é convincente. Apesar da jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça ( ), não há garantias de que tal recurso para os órgãos jurisdicionais nacionais competentes seja efetivamente possível e eficaz.

114. A questão de saber em que medida as objeções apresentadas especificamente pela ClientEarth dizem respeito ao cumprimento da legislação ambiental da União ou a outros aspetos, não é objeto do presente processo, uma vez que a carta impugnada não contém qualquer informação a este respeito. Por conseguinte, não é tão‑pouco necessário decidir se esses outros aspetos são objeto da «legislação» na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento Aarhus.

115. Por conseguinte, entendo que será apropriado que o Tribunal de Justiça substitua o raciocínio do Tribunal Geral, a respeito da questão de saber se os critérios decisivos da Declaração de 2009 e da Estratégia Climática devem ser considerados legislação ambiental, pelas considerações que precedem.

116. Apenas para o caso de o Tribunal de Justiça não seguir esta abordagem, debruçar‑me‑ei, em seguida, sobre as objeções levantadas pelo Banco e pela Comissão ao raciocínio acima referido do Tribunal Geral.

b) Legislação ambiental unicamente sob a forma de uma lei

117. A Comissão e o Banco defendem que só atos legislativos na aceção do artigo 289.°, n.° 3, TFUE, isto é, disposições adotadas por processo legislativo, poderão ser considerados como legislação ambiental.

118. A opinião sustentada pelo Banco e pela Comissão afigura‑se defensável com base em determinadas versões linguísticas do Regulamento Aarhus, visto que a versão inglesa do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento Aarhus utiliza o termo «legislation» para o termo alemão «Rechtsvorschriften», e a versão francesa utiliza igualmente o termo «disposition législative». Em contrapartida, o termo «Rechtsvorschriften» utilizado na versão alemã não se limita a leis formais. Pelo contrário, este termo engloba todas as disposições juridicamente vinculativas e, por conseguinte, pode incluir igualmente critérios do Banco, que não foram aprovados como leis formais.

119. Em razão destas diferenças entre as versões inglesa, francesa e alemã do artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus, deve recordar‑se que as diferentes versões linguísticas do direito da União devem ser interpretadas de maneira uniforme ( ), sendo que nenhuma versão linguística beneficia de caráter prioritário em relação a outras versões linguísticas ( ). Em caso de disparidade entre as diferentes versões linguísticas de um diploma do direito da União, a disposição deve, portanto, ser interpretada em função da economia geral e da finalidade da regulamentação ( ).

120. O procedimento de reexame interno destina‑se – como acima referido ( ) – a aplicar o artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus. Nos termos do artigo 22.°, fazem fé as versões inglesa, francesa e russa da presente convenção. Ao contrário do que acontece no Regulamento Aarhus, as duas línguas oficiais acima mencionadas referem‑se não a leis formais, mas sim apenas a legislação ( ), sendo que a versão russa parece, todavia, falar de disposições legais formais ( ).

121. O ponto fulcral é, porém, que o artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus deve, no contexto global da Convenção, contribuir para uma proteção eficaz do ambiente. Para o efeito, é irrelevante que os requisitos em matéria de ambiente sejam estabelecidos em leis formais ou noutra legislação. Por conseguinte, também as versões inglesa e francesa do considerando 18 do Regulamento Aarhus se referem, em geral, à legislação ambiental ( ).

122. Assim sendo, o importante não é sob que forma se encontram estabelecidos os critérios de natureza ambiental aplicados pelo Conselho de Administração na deliberação controvertida, mas sim o seu caráter juridicamente vinculativo.

c) Caráter vinculativo dos critérios de elegibilidade

123. O Banco e a Comissão contestam ainda o caráter vinculativo dos critérios de elegibilidade.

124. Nos n.os 124 e 140 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral equipara os critérios aplicados do BEI às disposições da legislação ambiental da União na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento Aarhus, uma vez que tais critérios enquadram a atividade do BEI em matéria de concessão de empréstimos a fim de alcançar os objetivos do direito da União em matéria de ambiente.

125. Os princípios e normas em matéria social e ambiental do BEI consagrados na Declaração de 2009 contêm objetivos muito abrangentes. Segundo esta declaração, o BEI «assegura que todos os projetos por ele financiados são aceitáveis do ponto de vista ambiental e social aplicando normas adequadas a todas as operações de financiamento» ( ). O BEI não financia tão‑pouco «quaisquer projetos que não satisfaçam os critérios ambientais e sociais definidos neste documento de orientação. Tal inclui igualmente projetos que não cumprem a legislação ambiental e social atualmente aplicável a nível nacional e da União» ( ).

126. Embora o BEI se refira à Declaração de 2009 não como um ato administrativo, mas sim como um «documento de orientação» ( ), este Banco autolimita‑se, devido à formulação vinculativa dos critérios indicados, no exercício do seu poder de apreciação do financiamento. Em virtude dos princípios da igualdade de tratamento ou da proteção da confiança legítima, o BEI deve sujeitar‑se a esta autolimitação, pelo menos até que altere ou renuncie expressamente a estes critérios ( ).

127. Consequentemente, pelo menos os critérios de elegibilidade, que contenham compromissos suficientemente claros, são vinculativos e constituem, assim, legislação face ao Banco, na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento Aarhus.

128. Deste modo, também o argumento apresentado pelo Banco e pela Comissão, de que os critérios de elegibilidade não são vinculativos, é infundado e, por conseguinte, deve ser rejeitado.

3. Efeitos externos juridicamente vinculativos da deliberação controvertida

129. Por último, o Banco e a Comissão contestam que a deliberação controvertida produza efeitos externos juridicamente vinculativos.

130. No n.° 170 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral observou, a este respeito, que mesmo que a deliberação controvertida não constituísse um compromisso jurídico quanto à concessão do empréstimo, na medida em que ainda faltava auditar outros aspetos técnicos, económicos e financeiros do referido projeto, produzia, no entanto, certos efeitos jurídicos definitivos em relação a terceiros, em particular, em relação ao promotor desse projeto, na medida em que declarava a elegibilidade do referido projeto para um financiamento do BEI tendo em conta os seus aspetos ambientais e sociais, permitindo assim ao referido promotor tomar as mediadas seguintes necessárias para a formalização do empréstimo de que devia beneficiar.

131. Os efeitos externos juridicamente vinculativos fazem parte da definição de ato administrativo constante do artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus. Através destes elementos, o legislador teve em conta a separação existente entre medidas definitivas e preparatórias na aplicação do artigo 263.° TFUE. Assim, constituem, em princípio, atos recorríveis as medidas que fixam definitivamente a posição de uma instituição no termo de um procedimento administrativo e que visam produzir efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses do recorrente, com exceção das medidas intercalares, elaboradas em várias fases, cujo objetivo é preparar a decisão final, que não produzem tais efeitos ( ).

132. Uma vez que a deliberação controvertida apenas preparou o acordo financeiro e ainda não conferiu qualquer direito à concessão do financiamento, o Banco e a Comissão consideram estar‑se perante uma medida intercalar insuscetível de recurso.

133. Esta análise da deliberação controvertida é, contudo, demasiado superficial.

134. A distinção entre decisões finais e medidas intercalares explica‑se pelo facto de que um recurso de anulação dirigido contra atos que exprimem uma opinião provisória poderia obrigar o juiz da União a fazer uma apreciação de questões sobre as quais a instituição em causa ainda não teve ocasião de se pronunciar. Tal recurso de anulação teria, assim, por consequência antecipar os debates quanto ao fundo e criar confusão entre as diferentes fases do procedimento administrativo e do processo judicial. Admitir tal recurso seria, portanto, incompatível com os sistemas de repartição das competências, previstos pelo direito primário, entre a administração e o juiz da União e das vias de recurso, previstas pelo TFUE, bem como com as exigências de uma boa administração da justiça e de um desenvolvimento regular do procedimento administrativo ( ).

135. Porém, no caso de impugnação da deliberação controvertida, este risco de confundir as várias fases não existiria. Com efeito, a deliberação controvertida fixou a título definitivo a posição do Conselho de Administração. Por conseguinte, a deliberação controvertida era de tal forma vinculativa dentro do Banco que vinculou os seus órgãos nas demais decisões a respeito do financiamento. Uma derrogação exigiria que o Conselho de Administração reapreciasse o processo e adotasse uma nova deliberação.

136. Além disso, ao contrário do que possa parecer à primeira vista, a deliberação controvertida era, pelo menos, suscetível de prejudicar os interesses do promotor do projeto. Esta deliberação obrigava o promotor a adotar determinadas modalidades de execução do projeto, nomeadamente, no que respeita aos aspetos ambientais e sociais do mesmo e limitava, assim, a sua liberdade de conceção.

137. Por último, contra a impugnação da deliberação controvertida não é tão‑pouco possível argumentar que, em vez desta deliberação, poderia impugnar‑se o acordo de financiamento. É certo que, em determinados casos, o recurso interposto contra a decisão que põe termo ao procedimento assegurará uma proteção jurisdicional suficiente ( ). Não obstante, não é claro se o procedimento de reexame interno nos termos do artigo 10.° do Regulamento Aarhus permitiria ao Banco pôr em causa o seu acordo de financiamento com o promotor do projeto, ou seja, um contrato. Por conseguinte, é mais apropriado proceder ao reexame antes da conclusão desse acordo.

138. Por uma questão de exaustividade, note‑se que, contrariamente ao entendimento do Banco e da Comissão, o artigo 217.°, alínea c), TFUE é irrelevante para a questão dos efeitos externos juridicamente vinculativos da deliberação controvertida. Como a ClientEarth afirma com razão, estas questões devem separar‑se da questão de saber até que ponto uma medida pode ser objeto de fiscalização jurisdicional.

139. Assim, o Tribunal Geral declarou com razão que a deliberação controvertida constitui uma medida com efeitos externos juridicamente vinculativos na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento Aarhus. Consequentemente, as objeções levantadas a este respeito pelo Banco e pela Comissão devem ser rejeitadas.

4. Conclusão

140. Em suma, há que concluir que o recurso interposto pelo Banco e pela Comissão é infundado, pelo que lhe deve ser negado provimento.

VI. Despesas

141. Se for negado provimento ao recurso, o Tribunal de Justiça decidirá sobre as despesas (artigo 184.°, n.° 2, do Regulamento de Processo).

142. Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, aplicável ao processo de recurso de uma decisão do Tribunal Geral por força do artigo 184.°, n.° 1, desse mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

143. Tendo a ClientEarth pedido a condenação dos recorrentes nas despesas e tendo estes sido vencidos, há que condená‑los a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela ClientEarth relativas aos recursos.

VII. Conclusão

144. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que decida nos seguintes termos:

1) É negado provimento aos recursos.

2) O Banco Europeu de Investimento e a Comissão Europeia são condenados nas suas próprias despesas e nas despesas efetuadas pela ClientEarth relativas aos recursos.