CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

LAILA MEDINA

apresentadas em 15 de setembro de 2022 ( 1 )

Processo C‑407/21

Union fédérale des consommateurs — Que choisir (UFC — Que choisir),

Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)

contra

Premier ministre,

Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França)]

«Reenvio prejudicial — Artigo 267.o TFUE — Diretiva 2015/2302 — Viagens organizadas e serviços de viagem conexos — Rescisão de um contrato de viagem organizada — Circunstâncias inevitáveis e excecionais — COVID‑19 — Natureza do reembolso dos pagamentos efetuados pelo viajante relativos à viagem organizada — Reembolso em dinheiro ou reembolso equivalente sob a forma de um vale — Derrogação temporária da obrigação de o organizador reembolsar o viajante no prazo máximo de catorze dias após a rescisão do contrato de viagem organizada»

Introdução

1. Em 11 de março de 2020, a Organização Mundial da Saúde (OMS) declarou o surto de COVID‑19 uma «pandemia». Nessa data, o diretor‑geral da OMS reconheceu, no seu discurso de abertura na conferência de imprensa sobre a COVID‑19, que a pandemia do COVID‑19 «não é uma simples crise de saúde pública, mas uma crise que afetará todos os setores […]». Com efeito, a pandemia e as medidas de emergência adotadas pelos Governos a nível mundial para evitar a propagação do vírus criaram uma perturbação sem precedentes. O filósofo Edgar Morin escreveu que, embora esta pandemia não seja a primeira na história da humanidade, a sua «grande novidade» reside no facto de ter provocado uma «megacrise» constituída pela conjugação de crises políticas, económicas, sociais, ecológicas, no plano nacional e mundial ( 2 ). A pandemia foi também um grande desafio no que concerne à aplicação da lei. Um autor fez uma observação pertinente no sentido de que se trata de uma «prova de resistência» ( 3 ) para o direito dos contratos, na medida em que é suscetível de «pôr fortemente à prova a suscetibilidade da lei em vigor em proporcionar um meio adequado de resposta» às suas consequências ( 4 ).

2. Entre os setores mais afetados de forma grave e imediata pela pandemia de COVID‑19 figura o turismo. O impacto económico é «sem precedentes», tendo em conta que o turismo é a terceira maior categoria de exportação, representando 7 % do comércio mundial em 2019, sendo que «foi afetada a totalidade da vasta cadeia de valor» ( 5 ). Os confinamentos, o recolher obrigatório, as proibições de viagens e o encerramento das fronteiras limitaram consideravelmente o próprio conceito de viagem, que é a livre circulação. Como consequência das restrições adotadas pelos governos para conter a propagação do vírus, as atividades dos agentes de viagens organizadas, das transportadoras e das empresas do setor de viagens sofreram, de um modo geral, uma paralisação imediata. Além disso, estes debateram‑se ainda com cancelamentos generalizados e pedidos de reembolso.

3. O presente processo tem por objeto, mais precisamente, a problemática da adoção de medidas nacionais que preveem derrogações temporárias da legislação do consumidor em matéria de contratos de viagem organizada. As medidas controvertidas permitiam, nomeadamente, aos organizadores de viagens emitir vouchers aos viajantes em vez de reembolsos, como forma de gerir os seus problemas imediatos de liquidez. Tendo em vista o contexto da crise sanitária, o caso vertente vai além da determinação de direitos no direito do consumidor da União. Assim, suscita a questão dos eventuais limites à adequação do quadro jurídico existente para lidar com a pandemia de COVID‑19. Também aborda o alcance dos poderes de emergência dos Estados‑Membros no contexto do «estado de emergência em razão da pandemia» ( 6 ).

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva 2015/2302

4. Considerandos 31 e 40 da Diretiva (UE) 2015/2302 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, relativa às viagens organizadas e aos serviços de viagem conexos, que altera o Regulamento (CE) n.o 2006/2004 e a Diretiva 2011/83/UE do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva 90/314/CEE do Conselho (JO 2015, L 326, p. 1) têm a seguinte redação: «(31) Os viajantes […] [d]everão ter também o direito de rescindir o contrato de viagem organizada sem o pagamento de uma taxa de rescisão sempre que circunstâncias inevitáveis e excecionais afetem significativamente a execução da viagem organizada. Isso poderá abranger, por exemplo, situações de guerra, outros problemas sérios de segurança como o terrorismo, riscos significativos para a saúde humana como sejam surtos de doenças graves no destino da viagem, ou catástrofes naturais como inundações, terramotos, ou condições meteorológicas que impossibilitem viajar em segurança para o destino acordado no contrato de viagem organizada. […] (40) Para ser efetiva, a proteção em caso de insolvência deverá cobrir os montantes previsíveis dos pagamentos afetados pela insolvência do organizador e, quando aplicável, os custos de repatriamento previsíveis. […] Todavia, a proteção efetiva em caso de insolvência não deverá ter de atender a riscos extremamente improváveis como por exemplo a insolvência simultânea de vários dos principais organizadores, caso tal afete desproporcionadamente o custo da proteção, comprometendo assim a sua eficácia. Nesses casos, a garantia de reembolso pode ser limitada.»

5. Segundo o artigo 3.o, n.o 12, desta diretiva por «circunstâncias inevitáveis e excecionais» entende‑se «qualquer situação fora do controlo da parte que a invoca e cujas consequências não poderiam ter sido evitadas mesmo que tivessem sido tomadas todas as medidas razoáveis».

6. O artigo 4.o da Diretiva 2015/2302, sob a epígrafe «Nível de harmonização», prevê: «Salvo disposição em contrário na presente diretiva, os Estados‑Membros não podem manter nem introduzir no direito nacional disposições divergentes das previstas na presente diretiva, nomeadamente disposições mais ou menos estritas que tenham por objetivo garantir um nível diferente de proteção do viajante.»

7. O artigo 12.o da Diretiva 2015/2302 prevê: «1. Os Estados‑Membros asseguram que o viajante possa rescindir o contrato de viagem organizada em qualquer altura antes do início da viagem organizada. Caso rescinda o contrato de viagem organizada nos termos do presente número, o viajante pode ser obrigado a pagar ao organizador uma taxa de rescisão adequada e justificável. […] 2. Não obstante o disposto no n.o 1, o viajante tem direito a rescindir o contrato de viagem organizada antes do início da viagem organizada sem pagar qualquer taxa de rescisão caso se verifiquem circunstâncias inevitáveis e excecionais no local de destino ou na sua proximidade imediata que afetem consideravelmente a realização da viagem organizada ou o transporte dos passageiros para o destino. Em caso de rescisão do contrato de viagem organizada nos termos do presente número, o viajante tem direito ao reembolso integral dos pagamentos efetuados para a viagem organizada, mas não tem direito a uma indemnização adicional. 3. O organizador pode rescindir o contrato de viagem organizada e reembolsar integralmente o viajante dos pagamentos que este tenha efetuado pela viagem organizada, não sendo todavia obrigado a pagar uma indemnização adicional se: […] b) O organizador for impedido de executar o contrato devido a circunstâncias inevitáveis e excecionais e notificar o viajante da rescisão do contrato, sem demora injustificada, antes do início da viagem organizada. 4. O organizador efetua os reembolsos exigidos nos termos dos n.os 2 e 3 ou, no que diz respeito ao n.o 1, reembolsa todos os pagamentos efetuados pelo viajante ou por conta deste para a viagem organizada, deduzidos da taxa de rescisão adequada. Esses reembolsos são efetuados ao viajante sem demora injustificada e, em todo o caso, no máximo no prazo de 14 dias após a rescisão do contrato de viagem organizada. […]»

8. O artigo 17.o da Diretiva 2015/2302, sob a epígrafe «Efetividade e âmbito da proteção em caso de insolvência», tem a seguinte redação: «1. Os Estados‑Membros asseguram que os organizadores estabelecidos no seu território garantam o reembolso de todos os pagamentos efetuados pelos viajantes ou por conta destes na medida em que os serviços em causa não sejam executados em consequência da declaração da insolvência do organizador […] […] 2. A garantia a que se refere o n.o 1 deve ser efetiva e cobrir os custos razoavelmente previsíveis. […] […]»

9. O artigo 23.o da Diretiva 2015/2302, sob a epígrafe «Caráter imperativo da diretiva», dispõe nos n.os 2 e 3 da mesma: «2. Os viajantes não podem renunciar aos direitos que lhes são conferidos pelas disposições nacionais de transposição da presente diretiva. 3. Os viajantes não ficam vinculados por disposições contratuais ou declarações suas que, direta ou indiretamente, configurem uma renúncia ou restrição dos direitos que lhes são conferidos pela presente diretiva ou que visem contornar a aplicação da mesma.»

Matéria de facto, tramitação do processo e questões prejudiciais

10. As recorrentes, a Union fédérale des consommateurs — Que choisir (UFC — Que choisir) e a Consommation, logement et cadre de vie (CLCV) são associações francesas de consumidores. Impugnam a legalidade de diferentes atos, nomeadamente da ordonnance No 2020‑315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (Despacho n.o 2020‑315, de 25 de março de 2020, relativo às condições financeiras de resolução de determinados contratos de viagens turísticas e de estadias em caso de circunstâncias inevitáveis e excecionais ou de força maior, a seguir «despacho recorrido»).

11. O despacho recorrido foi adotado com base na competência atribuída ao Governo francês pela loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid‑19 (Lei de 23 de março de 2020 de emergência de medidas de resposta à pandemia de COVID‑19) «para fazer face às consequências económicas, financeiras e sociais da propagação da epidemia de COVID‑19 e às consequências das medidas tomadas para limitar essa propagação e, nomeadamente, para prevenir e limitar a cessação da atividade das pessoas singulares e coletivas que exercem uma atividade económica e das associações, bem como o seu impacto no emprego».

12. O artigo 1.o, n.o II, do Despacho n.o 2020‑315 prevê uma derrogação de certas disposições do artigo L.211‑14 do code du tourisme (Código do turismo), que transpõe o artigo 12.o, n.os 1 a 4, da Diretiva 2015/2032. Dispõe que, quando um contrato de venda de viagens e estadias tenha sido objeto de resolução entre 1 de março de 2020 e 15 de setembro de 2020, «o organizador ou a agência pode propor, em vez do reembolso da totalidade dos pagamentos efetuados, a emissão de um vale», de montante igual à totalidade dos pagamentos efetuados ao abrigo do contrato rescindido. Esta proposta deve ser formulada no prazo de três meses a contar da notificação da rescisão do contrato e é válida por um período de dezoito meses. Só após este prazo de dezoito meses e na falta de aceitação, por parte do cliente, de prestação idêntica ou equivalente à prevista no contrato resolvido e que lhe foi proposta, é que o profissional será obrigado a reembolsá‑lo da totalidade dos pagamentos efetuados.

13. O órgão jurisdicional de reenvio refere que as disposições do despacho recorrido foram adotadas para salvaguardar a liquidez e a solvência dos prestadores de serviços visados por esse despacho. O despacho recorrido foi adotado num contexto onde mais de 7000 operadores de viagens e de estadia registados em França se encontravam em grandes dificuldades. Com efeito, devido à pandemia de COVID‑19 que afeta simultaneamente não só França e a maior parte dos países da Europa, mas também a quase totalidade dos continentes, os operadores de férias confrontaram‑se com um volume de cancelamentos de reservas numa escala sem precedentes e com a inexistência de novas reservas. Um reembolso imediato de todos os serviços cancelados era suscetível, à luz destas circunstâncias, de pôr em risco os operadores económicos em causa e, consequentemente, a possibilidade de os clientes poderem obter o reembolso dos pagamentos efetuados.

14. O órgão jurisdicional de reenvio indica ainda que o montante dos vales emitidos pelos operadores franceses de viagens em 15 de setembro de 2020, data em que o despacho recorrido deixou de produzir efeitos, ascendia a cerca de 990 milhões de euros, o que representa cerca de 10 % do volume de negócios do setor num ano normal.

15. Segundo as alegações das recorrentes aduzidas perante o órgão jurisdicional de reenvio, as disposições do despacho recorrido violam o artigo 12.o da Diretiva 2015/2302. Este artigo prevê o direito do viajante, em caso de rescisão de um contrato de viagem organizada, a ser reembolsado da totalidade dos pagamentos efetuados ao abrigo desse contrato no prazo de catorze dias após a sua rescisão. Além disso, as recorrentes sustentam que tais disposições infringem a livre concorrência no mercado único e o objetivo de harmonização da diretiva.

16. Nestas circunstâncias, o Conseil d'État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Deve o artigo 12.o da [Diretiva 2015/2302] ser interpretado no sentido de que impõe ao organizador de uma viagem organizada, em caso de rescisão do contrato, o reembolso em dinheiro da totalidade dos pagamentos efetuados relativamente à viagem organizada, ou no sentido de que permite um reembolso equivalente, em especial sob a forma de uma nota de crédito de montante igual ao montante dos pagamentos efetuados? 2) Na hipótese de tais reembolsos serem entendidos como reembolso em dinheiro, a crise sanitária ligada à epidemia de COVID‑19 e as suas consequências para os operadores turísticos, que sofreram, devido a essa crise, uma diminuição do seu volume de negócios que pode ser avaliada entre 50 e 80 %, e que representam mais de 7 % do produto interno bruto da França e, no caso dos organizadores de viagens organizadas, empregam 30000 trabalhadores em França com um volume de negócios de quase 11 mil milhões de euros, são suscetíveis de justificar e, se for caso disso, em que condições e dentro de que limites, uma derrogação temporária da obrigação do organizador de reembolsar o viajante da totalidade dos pagamentos efetuados relativos à viagem organizada, no prazo de catorze dias após a rescisão do contrato, conforme previsto no artigo 12.o, n.o 4, da [Diretiva 2015/2302]? 3) Em caso de resposta negativa à questão anterior, é possível, nas circunstâncias que acabam de ser recordadas, modular os efeitos no tempo de uma decisão que anula um diploma de direito interno contrário ao artigo 12.o, n.o 4, da [Diretiva 2015/2302]?»

17. Apresentaram observações escritas a Union fédérale des consommateurs — Que choisir (UFC‑Que choisir) e a L’Association Consommation logement et cadre de vie (CLSV), os Governos belga, checo, dinamarquês, francês, italiano, eslovaco e finlandês, bem como a Comissão. Com exceção dos Governos dinamarquês e finlandês, as partes estiveram igualmente representadas na audiência que teve lugar em 1 de junho de 2022.

Análise

Quanto à primeira questão

18. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302 deve ser interpretado no sentido de que impõe ao organizador de um contrato de viagem organizada, em caso de rescisão do contrato, a concessão de um reembolso em dinheiro dos pagamentos efetuados, ou no sentido de que autoriza uma alternativa, em especial sob a forma de um vale de montante igual ao dos pagamentos efetuados.

19. A este respeito, importa recordar que o artigo 12.o da Diretiva 2015/2302 enuncia os direitos e as obrigações das partes no que respeita à rescisão de um contrato de viagem organizada. Mais precisamente, em caso de circunstâncias inevitáveis e excecionais, os n.os 2 e 3 do referido artigo conferem tanto ao viajante como ao organizador o direito de rescindir o contrato de viagem organizada, nas condições aí previstas. Da rescisão do contrato de viagem organizada decorre a obrigação de o organizador reembolsar integralmente os pagamentos efetuados pelo viajante relativamente à viagem organizada. O reembolso, nos termos do artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302, deve ser efetuado «sem demora injustificada e, em todo o caso, no máximo no prazo de 14 dias após a rescisão do contrato de viagem organizada».

20. A Diretiva 2015/2302 não define o conceito de «reembolso» nem remete expressamente para o direito dos Estados‑Membros a este respeito. Nesse caso, decorre das exigências tanto da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade de tratamento que os termos de uma disposição do direito da União devem geralmente ser objeto, em toda a União, de interpretação autónoma e uniforme. A este respeito, resulta de jurisprudência constante que a determinação do significado e do alcance dos termos para os quais o direito da União não prevê qualquer definição se deve fazer de acordo com o sentido habitual destes na linguagem corrente, tendo em atenção o contexto geral em que são utilizados e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte ( 7 ).

21. Em primeiro lugar, importa referir que, nos termos do artigo 12.o, n.o 2, da Diretiva 2015/2302, o «reembolso» diz respeito aos «pagamentos efetuados para a viagem organizada». Isso reflete o sentido do termo «reembolso» na linguagem corrente, que se refere a um montante em dinheiro que é devolvido a alguém. Na língua inglesa, o termo «refund [reembolso]» é especialmente utilizado quando o pagamento é devido «nomeadamente porque o interessado pagou um preço excessivamente elevado ou não está satisfeito com um determinado produto ou serviço» ( 8 ). Este entendimento do termo «reembolso» corresponde a diferentes versões linguísticas da referida disposição ( 9 ).

22. Por conseguinte, o «reembolso» dos pagamentos efetuados não pode ser entendido no sentido de autorizar o organizador a proceder a uma forma de pagamento diferido, como é o caso de um vale.

23. Em segundo lugar, este significado é confirmado pelo contexto do artigo 12.o da Diretiva 2015/2302, que se insere no capítulo III desta diretiva. No mesmo capítulo, o artigo 11.o da Diretiva 2015/2302 regula a alteração de outros termos do contrato de viagem organizada. Este artigo prevê, no n.o 2, que em determinadas circunstâncias, incluindo no caso de o organizador ser obrigado a alterar significativamente alguma das principais características dos serviços de viagem, conforme referido na alínea a) do segundo parágrafo do n.o 1 do artigo 5.o da Diretiva 2015/2302, o viajante pode aceitar as alterações propostas ou rescindir o contrato sem pagar a taxa de rescisão. Se rescindir o contrato de viagem organizada, o viajante pode aceitar uma viagem organizada de substituição, caso tal lhe seja proposto pelo organizador. O artigo 11.o, n.o 5, da Diretiva 2015/2302 prevê que, se o viajante não aceitar uma viagem organizada de substituição, o organizador reembolsa todos os pagamentos efetuados pelo viajante. Como o Governo francês salientou nas suas observações escritas, essa disposição ficaria desprovida de qualquer efeito se o organizador fosse autorizado a emitir um vale ao viajante em vez de reembolsar os pagamentos efetuados. Decorre desta disposição que, na sistemática da Diretiva 2015/2302, o «reembolso» ao viajante abrange o seu direito de receber pagamentos em dinheiro. Qualquer outra forma de viagem organizada de substituição ou vale não deve, portanto, ser equiparada a um «reembolso».

24. Além disso, o artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302 dispõe que o reembolso deve ser efetuado «sem demora injustificada e, em todo o caso, no máximo no prazo de 14 dias após a rescisão do contrato de viagem organizada». Conforme sublinha, em substância, a Comissão nas suas observações escritas, decorre desta disposição que o viajante tem o direito de receber os montantes atempadamente a fim de deles poder dispor imediatamente e segundo a sua vontade.

25. Esta interpretação é igualmente corroborada pela génese do artigo 12.o da Diretiva 2015/2302, que se inscreve num contexto de modernização das regras constantes da Diretiva 90/314 do Conselho ( 10 ). O artigo 4.o, n.o 6, da Diretiva 90/314 do Conselho previa que se o consumidor rescindisse o contrato em caso de alteração significativa das condições da viagem organizada ou se, por qualquer razão que não fosse imputável ao consumidor, o operador anulasse a viagem organizada antes da data de partida acordada, o consumidor tinha o direito de participar numa outra viagem organizada de substituição ou de ser reembolsado, no mais curto prazo, de todas as quantias por ele pagas nos termos do contrato. O artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302 prevê, no entanto, apenas uma opção, a saber, o «reembolso» dos pagamentos efetuados. Não há nada que indique que tal «reembolso» possa ser substituído contra a vontade do viajante por um vale ou qualquer outra forma de substituição do pagamento em dinheiro.

26. Outros instrumentos legislativos no domínio dos direitos dos viajantes e dos consumidores preveem expressamente o vale enquanto forma de reembolso, mas como opção apenas para o viajante. É o caso dos direitos dos passageiros dos transportes aéreos consagrados no Regulamento (CE) n.o 261/2004 ( 11 ). O artigo 7.o, n.o 3, deste regulamento distingue duas possibilidades de indemnização: quer em numerário (através de transferência bancária eletrónica, de ordens de pagamento bancário ou de cheques bancários) quer, mediante acordo do passageiro, através de vales de viagem e/ou outros serviços. No que diz respeito aos direitos dos passageiros dos serviços ferroviários, o artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1371/2007 ( 12 ) prevê que a indemnização pode ser paga em vales e/ou outros serviços se os termos forem flexíveis (especialmente no que respeita ao período de validade e ao destino). A indemnização deve ser paga em dinheiro, a pedido do passageiro. O mesmo direito está previsto para os passageiros do transporte marítimo nos termos do artigo 19.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1177/2010 ( 13 ). Por último, no domínio dos direitos do consumidor previstos na Diretiva 2011/83/UE ( 14 ), decorre claramente do considerando 46 desta diretiva que o reembolso dos pagamentos recebidos do consumidor não deve ser efetuado sob a forma de um vale, salvo se o consumidor tiver utilizado vales na transação inicial ou de forma expressa as tiver aceitado.

27. Por último, a interpretação no sentido de o reembolso através de vale obrigatório não ser compatível com o artigo 12.o da Diretiva 2015/2302 é corroborada pelo objetivo prosseguido por esta diretiva. Conforme indicado no considerando 7 da referida diretiva, os viajantes que adquirem viagens organizadas são consumidores na aceção do direito do consumidor da União. A Diretiva 2015/2302 é uma medida que visa alcançar um elevado nível de proteção do consumidor nos termos da das disposições conjugadas dos artigos 169.o, n.os 1 e 2, alínea a), e 114.o, n.o 3, TFUE, interpretadas à luz do artigo 38.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ( 15 ). Uma interpretação ampla do termo «reembolso» de forma a incluir notas de crédito seria suscetível de pôr em causa este objetivo.

28. O Governo eslovaco tem uma opinião diferente da sugerida nas presentes conclusões. Alega que algumas versões linguísticas, incluindo a versão inglesa, distinguem entre «refund» [reembolso] e «reimbursements» [na versão portuguesa da diretiva, também traduzido por reembolso] dos pagamentos efetuados. Na sua opinião, resulta da utilização dos dois termos diferentes que os «reimbursements» devem ser efetuados em dinheiro, ao passo que um «refund» pode também incluir a proposta de um vale (à escolha do organizador). O artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302 faz referência à obrigação do organizador de efetuar os «reembolsos» [refunds] exigidos nos termos dos n.os 2 e 3 ou, no que diz respeito ao n.o 1, reembolsar [reimburse] todos os pagamentos efetuados pelo viajante para a viagem organizada, deduzidos da taxa de rescisão. A obrigação de «refund» nasce da rescisão do contrato de viagem organizada, nomeadamente, em caso de circunstâncias inevitáveis e excecionais, nos termos do artigo 12.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2015/2302. A obrigação de efetuar «reimbursements» surge quando o contrato de viagem organizada é rescindido pelo viajante mediante, se for caso disso, o pagamento de uma taxa de rescisão adequada e justificável.

29. Não há, pois, nada na utilização dos termos «refund» e «reimbursement» que indique que o organizador tem o direito de emitir um reembolso [refund] sob a forma de um vale obrigatório. Conforme salientei anteriormente no n.o 21, o termo «refund» em inglês significa o reembolso [reimbursement] de montantes e é mais concretamente utilizado quando a pessoa que exige a devolução do dinheiro não está satisfeita com um produto ou serviço.

30. Em todo o caso, é jurisprudência constante que a formulação utilizada numa das versões linguísticas de uma disposição do direito da União não pode servir de base única à interpretação dessa disposição e não lhe pode ser atribuído caráter prioritário em relação às outras versões linguísticas ( 16 ). Nas versões em língua francesa, grega ou espanhola, o artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302 utiliza o mesmo termo para o reembolso [reimbursement] dos pagamentos recebidos, independentemente do motivo da rescisão do contrato. Por conseguinte, a utilização de dois termos apenas em algumas versões linguísticas não pode conduzir a uma conclusão diferente do que pode ser claramente inferido do contexto e da finalidade da diretiva.

31. Por conseguinte, considero que a obrigação que recai sobre o organizador de reembolsar [refund] o viajante, em conformidade com o artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302, abrange apenas o reembolso [reimbursement] em dinheiro, excluindo qualquer alternativa imposta pelo organizador, nomeadamente sob a forma de vale.

32. O viajante não pode renunciar ao seu direito de obter o reembolso em dinheiro. Com efeito, nos termos do artigo 23.o da Diretiva 2015/2302, os viajantes não podem renunciar aos direitos que lhes são conferidos pelas disposições nacionais de transposição da referida diretiva. Dito isto, o caráter imperativo da Diretiva 2015/2302 não impede o organizador de propor ao viajante um vale facultativo que este ou esta pode livremente aceitar após a ocorrência do evento que dá direito ao reembolso. Conforme esclarece a Recomendação 2020/648 da Comissão ( 17 ) o facto de o organizador propor o reembolso na forma de um vale «não priva os viajantes do seu direito ao reembolso em numerário». Portanto, um vale obrigatório não é compatível com o caráter imperativo da Diretiva 2015/2302.

33. Em face do exposto, concluo que o artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302 deve ser interpretado no sentido de que obriga o organizador de um contrato de viagem organizada, em caso de rescisão do contrato, a conceder um reembolso em dinheiro dos pagamentos efetuados, bem como no sentido de que se opõe a que este possa impor uma alternativa, em especial sob a forma de um vale de montante igual ao dos pagamentos efetuados. No entanto, esta disposição não impede o viajante de optar por receber tal vale após a ocorrência do evento que deu direito ao reembolso.

Quanto à segunda questão

34. Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a crise sanitária relacionada com a pandemia de COVID‑19 e o impacto extraordinário que teve no setor do turismo justificam e, se for caso disso, em que condições e dentro de que limites, uma derrogação da obrigação do organizador de reembolsar o viajante da totalidade dos pagamentos efetuados relativos à viagem organizada no prazo de catorze dias após a rescisão do contrato, conforme previsto no artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302.

35. A fim de dar uma resposta útil à questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, analisarei sucessivamente diferentes aspetos do impacto da emergência de saúde pública sobre o âmbito de aplicação e o exercício dos direitos previstos na Diretiva 2015/2302. O primeiro aspeto será analisado no sentido de saber se as eventuais restrições à liberdade de circulação adotadas pelos Estados‑Membros devido à pandemia de COVID‑19 podem justificar uma derrogação da obrigação que incumbe ao organizador de conceder um reembolso. O segundo aspeto refere‑se à questão de saber se a pandemia comporta uma situação que não se insere no âmbito das circunstâncias «inevitáveis e excecionais» previstas pela Diretiva 2015/2302. O terceiro aspeto diz respeito à aplicabilidade da Diretiva 2015/2302 no contexto de uma pandemia. O quarto aspeto prende‑se com a questão de saber se uma emergência de saúde pública é suscetível de justificar uma derrogação a uma disposição específica do direito derivado da União por motivo de força maior.

a) Restrições à liberdade de circulação e incidência nos direitos e obrigações decorrentes do direito derivado da União

36. Uma questão preliminar a ser abordada a propósito de uma possível derrogação do direito da União em virtude da pandemia diz respeito ao impacto das restrições à liberdade de circulação dos cidadãos da União. A proteção da saúde pública, da ordem pública e da segurança pública pode justificar a restrição dos direitos e liberdades previstos no direito da União em matéria de livre circulação de pessoas ( 18 ). Uma ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna é suscetível de justificar a reintrodução temporária de controlos nas fronteiras internas, segundo o Código das Fronteiras Schengen ( 19 ). Além disso, «[n]uma situação extremamente crítica, um Estado‑Membro pode identificar a necessidade de reintroduzir controlos nas fronteiras como forma de reagir ao risco colocado por uma doença contagiosa» ( 20 ). A proteção da saúde pública, que, nos termos do artigo 168.o, n.o 7, TFUE, é da competência dos Estados‑Membros, poderá justificar a adoção de novas restrições à liberdade de circulação. Essas restrições devem, no entanto, «respeitar os princípios do direito da União, em particular a proporcionalidade e a não discriminação» ( 21 ). Durante a pandemia, a União Europeia pretendeu evitar medidas adotadas unilateralmente pelos Estados‑Membros, causadoras de graves perturbações às empresas e aos cidadãos, bem como assegurar a coordenação entre os Estados‑Membros ( 22 ).

37. A questão específica suscitada pelo presente processo é a de saber se uma derrogação justificada da liberdade de circulação na União pode do mesmo modo justificar outras derrogações de uma disposição específica do direito derivado da União que pressupõe o exercício do direito à livre circulação. A este respeito, importa recordar que a Diretiva 2015/2302 harmoniza os direitos e as obrigações decorrentes dos contratos relativos a viagens organizadas a fim de facilitar a criação de um verdadeiro mercado interno do consumidor ( 23 ).

38. A pandemia de COVID‑19 levou os Estados‑Membros a reintroduzir os controlos nas fronteiras e a adotar outras medidas de saúde pública que tiveram um impacto significativo na livre circulação de pessoas e serviços. Nestas circunstâncias, poderia sustentar‑se que, se os Estados‑Membros podem justificar, a título excecional, a restrição da liberdade de circulação, deveriam poder adotar outras medidas no domínio do direito derivado harmonizado da União que pressupõe a liberdade de circulação, a fim de fazer face aos efeitos indiretos das restrições a essa liberdade.

39. Todavia, o reconhecimento de uma exceção tão ampla, não prevista nos Tratados, violaria gravemente o primado do direito da União, o seu caráter vinculativo e a sua aplicação uniforme. Seguindo a lógica desta conclusão na íntegra, tal exceção poderia implicar que, durante uma emergência de saúde pública, o direito da União não fosse aplicável ( 24 ).

40. Pelo contrário, desde o início da pandemia, as instituições da União envidaram todos os esforços para promover a coordenação. As ações unilaterais a que alguns Estados‑Membros recorreram no início da pandemia foram progressivamente dando lugar a medidas coordenadas ( 25 ). Com efeito, conforme sublinha a Comissão numa das suas comunicações no que se refere à estratégia da União para as vacinas, «[a] firmeza da resposta europeia à pandemia de COVID‑19 tem assentado na unidade e na preservação do funcionamento do mercado único» ( 26 ). De referir ainda que a resposta em matéria de recuperação à crise da COVID‑19 deu origem ao maior pacote de medidas de recuperação de sempre, o NextGenerationEU.

41. Em face do exposto, considero que eventuais derrogações ao direito da União em matéria de livre circulação não podem justificar derrogações a uma disposição específica do direito derivado da União e, mais especificamente, ao direito do viajante de obter um reembolso, conforme previsto no artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302.

42. Tendo considerado esta questão preliminar, analisarei a seguir em que medida a emergência de saúde pública causada pela pandemia de COVID‑19 se inscreve na sistemática da Diretiva 2015/2302.

b) «Circunstâncias inevitáveis e excecionais» e «força maior»

43. A Diretiva 2015/2302 prevê, no seu artigo 12.o, n.o 2, o direito de o viajante rescindir o contrato sem pagar qualquer taxa de rescisão caso se verifiquem «circunstâncias inevitáveis e excecionais no local de destino ou na sua proximidade imediata que afetem consideravelmente a realização da viagem organizada ou o transporte dos passageiros para o destino». O organizador pode igualmente rescindir o contrato de viagem organizada, em conformidade com o artigo 12.o, n.o 3, alínea b), dessa diretiva se, nomeadamente, for impedido de executar o contrato devido a «circunstâncias inevitáveis e excecionais». Em qualquer dos casos, o viajante tem o direito de obter o reembolso integral dos pagamentos efetuados. Para estabelecer o direito do viajante de obter um reembolso nos termos desta diretiva no contexto da pandemia de COVID‑19, é, portanto, necessário determinar previamente se esta pandemia deve ser considerada abrangida, em geral, pelo conceito de «circunstâncias inevitáveis e excecionais» ( 27 ).

44. Pelo conceito de «circunstâncias inevitáveis e excecionais», conforme definido no artigo 3.o, n.o 12, da Diretiva 2015/2302, entende‑se «qualquer situação fora do controlo da parte que a invoca e cujas consequências não poderiam ter sido evitadas mesmo que tivessem sido tomadas todas as medidas razoáveis». O considerando 31 desta diretiva dá alguns exemplos de eventos que se enquadram nesse conceito, entre os quais figuram os «riscos significativos para a saúde humana, como sejam surtos de doenças graves no destino da viagem». O surto da pandemia de COVID‑19 gerou riscos significativos para a saúde humana não apenas no destino de viagem em questão, mas a nível mundial. Uma pandemia reúne, em geral, os elementos constitutivos da definição de «circunstâncias inevitáveis e excecionais». Na verdade, é uma situação fora do controlo de qualquer pessoa e cujas consequências não poderiam ter sido evitadas mesmo que tivessem sido tomadas todas as medidas razoáveis.

45. O Governo francês alega, todavia, que a pandemia constitui uma situação de força maior que não pode ser equiparada às «circunstâncias inevitáveis e excecionais» previstas na referida diretiva. O mesmo Governo alega, em substância, que a dimensão sem precedentes da pandemia de COVID‑19 constitui uma situação que extrapola a definição do conceito de «circunstâncias inevitáveis e excecionais». Os Governos checo, italiano e eslovaco alegam que a Diretiva 2015/2302 não se aplica à pandemia de COVID‑19. Assim, os Estados‑Membros continuam a ter competência para prever obrigações contratuais diferentes das previstas no artigo 12.o, n.o 4, da referida diretiva.

46. Em apoio da sua tese, o Governo francês recorda os elementos constitutivos do conceito de força maior, que, segundo a jurisprudência, abrange «circunstâncias alheias a quem o invoca, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas, apesar de todas as diligências efetuadas» ( 28 ). Este governo sustenta que o conceito de «circunstâncias inevitáveis e excecionais» não «substitui inteiramente» o conceito de força maior, que fica excluído do âmbito de aplicação da Diretiva 2015/2302.

47. A este respeito, o Governo francês observa que o conceito de força maior não consta do artigo 12.o da Diretiva 2015/2302. Além disso, salienta que a definição do conceito de «circunstâncias inevitáveis e excecionais» nos termos do artigo 3.o, n.o 12, da Diretiva 2015/2302 não é idêntica ao conceito de força maior, uma vez que não exige que tais circunstâncias sejam «anormais e imprevisíveis». Em seu entender, uma leitura conjugada do artigo 12.o, n.o 4, e do considerando 31 da Diretiva 2015/2302 permite concluir que esta diretiva abrange eventos excecionais isolados e limitados no espaço e no tempo. O Governo francês considera que esta diretiva não prevê eventos excecionais de impacto e amplitude mundiais. Sustenta que tal interpretação é compatível com o efeito útil do artigo 12.o da Diretiva 2015/2302, que assenta no pressuposto de que o organizador pode suportar as consequências financeiras da rescisão do contrato devido a circunstâncias inevitáveis e excecionais. Se esta disposição se aplicasse mesmo no contexto de uma pandemia que paralisa a atividade comercial dos organizadores de viagens organizadas, tal seria contrário ao objetivo prosseguido pela diretiva, que é o de salvaguardar a competitividade das empresas, assegurando, em simultâneo, um elevado nível de defesa dos consumidores.

48. A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, não tendo o conceito de força maior o mesmo conteúdo nos diversos domínios de aplicação do direito da União, o seu significado deve ser determinado em função do quadro legal no qual se destina a produzir efeitos ( 29 ). Considero que, no âmbito do quadro legal da Diretiva 2015/2302, o conceito de força maior é abrangido pelo conceito de «circunstâncias inevitáveis e excecionais».

49. A título preliminar, conforme já referi, a pandemia reúne, em geral, os elementos constitutivos da definição de «circunstâncias inevitáveis e excecionais». Não há nada na Diretiva 2015/2302 que indique que um evento abrangido pelo referido conceito deva, no entanto, ser excluído se for um evento em larga escala ou se for particularmente extraordinário. Não estou convencido de que seja possível extrair uma conclusão diferente do artigo 12.o, n.o 2, da Diretiva 2015/2302, que enuncia o direito do viajante de rescindir o contrato de viagem organizada caso se verifiquem «circunstâncias inevitáveis e excecionais no local de destino ou na sua proximidade imediata». Com efeito, esta parte da frase sublinha a necessidade de analisar a situação no local de realização da viagem organizada, designadamente no local de destino, a fim de apreciar a existência de circunstâncias inevitáveis e excecionais. No entanto, tal não tem por objeto excluir eventos que ocorrem não apenas no local de destino, mas também noutros locais.

50. A seguir, considero importante salientar que o Tribunal de Justiça trata com cautela as tentativas das transportadoras de invocarem uma categoria distinta de eventos particularmente extraordinários que lhes permitiriam eximir‑se de todas as suas obrigações. A este respeito, refiro um exemplo do domínio dos direitos dos passageiros aéreos. No célebre Acórdão McDonagh ( 30 ), relativo à erupção do vulcão Eyjafjallajökull, o Tribunal de Justiça decidiu que o Regulamento n.o 261/2004 não contém nenhuma indicação que permita concluir que reconhece, para além das «circunstâncias extraordinárias» mencionadas no artigo 5.o, n.o 3, deste regulamento, uma categoria distinta de eventos «particularmente extraordinários» que tenha como consequência eximir a transportadora aérea de todas as suas obrigações ( 31 ).

51. A aplicação por analogia do raciocínio do Acórdão McDonagh ( 32 ) à Diretiva 2015/2302 levaria a supor que não há nada nesta diretiva que permita concluir que reconhece, para além das «circunstâncias inevitáveis e excecionais» mencionadas no artigo 3.o, ponto 12, uma categoria distinta de eventos. Tanto mais assim é que esta diretiva prevê, nos termos do artigo 4.o, uma completa harmonização dos direitos e das obrigações das partes no contrato de viagem organizada.

52. A interpretação da Diretiva 2015/2302 no sentido de reconhecer uma categoria distinta de circunstâncias particularmente extraordinárias, como a pandemia de COVID‑19, que são excluídas do conceito de «circunstâncias inevitáveis e excecionais» poderia conduzir a resultados contraditórios que, em última análise, comprometeriam a coerência da sistemática da Diretiva 2015/2302. Com efeito, as partes teriam o direito de rescindir o contrato se o risco para a saúde humana surgisse no destino da viagem e afetasse a execução da viagem organizada, mas ficariam vinculadas pelo contrato em caso de risco significativo para a saúde humana causado pela pandemia, mesmo que a execução da viagem organizada fosse gravemente afetada. Além disso, o organizador teria o direito de recusar o pagamento de uma indemnização se se provasse que a falta de conformidade na execução do contrato de viagem organizada se devia a «circunstâncias inevitáveis e excecionais» no destino da viagem, nos termos do artigo 14.o, n.o 3, alínea c), da Diretiva 2015/2302, mas não estaria habilitado a fazê‑lo em caso de pandemia.

53. Isto leva‑me a concluir que a interpretação proposta pelo Governo francês teria por efeito pôr em causa a sistemática e o principal objetivo da Diretiva 2015/2302, que consiste em permitir aos viajantes e operadores beneficiarem plenamente do mercado interno, assegurando‑se, em simultâneo, um elevado nível de defesa do consumidor ( 33 ). Criaria igualmente uma grande insegurança jurídica ao tentar distinguir entre situações de força maior, por um lado, e «circunstâncias inevitáveis e excecionais», por outro, sem qualquer fronteira clara entre as duas.

54. Esta interpretação é também corroborada pela génese da Diretiva 2015/2302. O artigo 4.o, n.o 6, da Diretiva 90/314, previa a possibilidade de o organizador rescindir o contrato antes da data de partida acordada. Nesse caso, o viajante tinha direito a uma indemnização por parte do organizador, exceto nos casos em que «a anulação, com exclusão do excesso de reservas, [fosse] devida a razões de força maior, a saber, a circunstâncias alheias àquele que as invoca[va], anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas apesar de todas as diligências feitas». Não foi reconhecida ao viajante nenhuma opção semelhante de anulação. A Diretiva 2015/2302 veio colmatar esta lacuna e reconhecer o mesmo direito aos viajantes. O legislador pretendeu, portanto, equiparar os direitos das partes no contrato de viagem organizada em caso de «circunstâncias inevitáveis e excecionais». Nada indica que a intenção fosse limitar o direito de rescisão de ambas as partes no contrato, excluindo a força maior do âmbito do conceito de «circunstâncias inevitáveis e excecionais».

55. A este respeito, importa salientar que, enquanto a proposta legislativa da Comissão ( 34 ) empregava os termos «circunstâncias inevitáveis e excecionais», o documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha essa proposta ( 35 ) utiliza, em certos casos, o conceito de força maior ( 36 ). Além disso, o Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação da Diretiva 2015/2302 precisa que «o conceito de “circunstâncias inevitáveis e extraordinárias” substitui o conceito de “força maior” utilizado na Diretiva de 1990» ( 37 ). Assim, reconstituir a génese da Diretiva 2015/2302 corrobora a tese de, no âmbito da Diretiva 2015/2302, a força maior ser um conceito equivalente ao de «circunstâncias inevitáveis e excecionais».

56. Face ao exposto, concluo que, no contexto específico da Diretiva 2015/2302, o conceito de «circunstâncias inevitáveis e excecionais» não exclui a pandemia enquanto situação de força maior.

c) Aplicabilidade da Diretiva 2015/2302 no contexto de uma pandemia

57. Os Governos belga, checo, eslovaco e italiano não distinguem entre «circunstâncias inevitáveis e excecionais» e casos de força maior. Todavia, contestam, de forma mais ampla, a aplicabilidade da Diretiva 2015/2302 num contexto de pandemia. Afirmam, em substância, que esta diretiva abrange circunstâncias inevitáveis e excecionais com caráter local e limitado, o que exclui uma pandemia. Encontram apoio para este argumento no considerando 31 da Diretiva 2015/2302, que refere, entre os exemplos de circunstâncias inevitáveis e excecionais que dão origem ao direito de rescindir antecipadamente o contrato de viagem, a existência de «riscos significativos para a saúde humana como sejam surtos de doenças grave no destino da viagem» ( 38 ).

58. Na minha opinião, não é possível deduzir do considerando 31 que o legislador pretendeu limitar a aplicabilidade da Diretiva 2015/2302 a eventos ocorridos a nível local. Este considerando fornece apenas uma lista indicativa de situações de circunstâncias inevitáveis e excecionais. Parece antes levar à conclusão oposta à sustentada pelos governos acima mencionados. Se a propagação de uma doença grave no destino da viagem constitui um exemplo de «circunstâncias inevitáveis e excecionais», o mesmo deve ser aplicado a fortiori no que diz respeito à propagação de uma doença grave no mundo inteiro. A mesma linha de raciocínio pode ser aplicada em relação ao artigo 12.o, n.o 2, da Diretiva 2015/2302, que consagra o direito do viajante de rescindir o contrato de viagem organizada caso se verifiquem circunstâncias inevitáveis e excecionais «no local de destino ou na sua proximidade imediata que afetem consideravelmente a realização da viagem organizada». Se o viajante tem o direito de rescindir o contrato caso se verifiquem circunstâncias inevitáveis e excecionais a nível local que afetem consideravelmente a realização da viagem organizada, deverá a fortiori ter o mesmo direito caso tal evento se verifique a nível global e afete consideravelmente a realização da viagem organizada.

59. Posto isto, o legislador da União pode prever diferentes direitos e obrigações das partes caso se verifiquem circunstâncias inevitáveis e excecionais, consoante a dimensão da perturbação. A este respeito, recordo que a Diretiva 2015/2302 foi adotada na sequência da crise das cinzas vulcânicas de 2010, que teve um impacto significativo no setor das viagens. Ainda que este impacto não seja comparável ao da pandemia de COVID‑19, foi uma oportunidade para o legislador alterar as regras em conformidade. Foi o que aconteceu, por exemplo, no que diz respeito à limitação da responsabilidade do organizador de suportar o custo da acomodação necessária por um período não superior a três noites por viajante enquanto for impossível assegurar o regresso do viajante como estipulado no contrato de viagem organizada devido a circunstâncias inevitáveis e extraordinárias [artigo 13.o, n.o 7, da Diretiva 2015/2302]. Por conseguinte, considero razoável inferir que se a intenção do legislador fosse limitar, excluir ou prever de forma diversa o direito do viajante de obter um reembolso no prazo de 14 dias após a rescisão do contrato em caso de circunstâncias inevitáveis e excecionais causadoras de perturbações de uma certa dimensão, tê‑lo‑ia feito de forma expressa.

60. Os Governos checo e eslovaco alegaram ainda que a obrigação de o organizador reembolsar o viajante nos termos do artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302 não é aplicável devido ao âmbito limitado da proteção em caso de insolvência. O artigo 17.o da Diretiva 2015/2302 prevê a obrigação de os Estados‑Membros assegurarem que os organizadores estabelecidos no seu território garantam o reembolso de todos os pagamentos efetuados pelos viajantes ou por conta destes na medida em que os serviços em causa não sejam executados em consequência da declaração da insolvência do organizador. Essa garantia «deve ser efetiva e cobrir os custos razoavelmente previsíveis» ( 39 ). O considerando 40 da Diretiva 2015/2302 refere que a proteção efetiva em caso de insolvência «não deverá ter de atender a riscos extremamente improváveis como por exemplo a insolvência simultânea de vários dos principais organizadores, caso tal afete desproporcionadamente o custo da proteção, comprometendo assim a sua eficácia». A respeito desses casos, o considerando refere «a garantia de reembolso pode ser limitada». Estes dois governos alegam que, em caso de incumprimento generalizado por parte dos organizadores, os viajantes não receberiam nenhum reembolso, na medida em que as suas reclamações não se encontram protegidas.

61. A este respeito, decorre do artigo 17.o da Diretiva 2015/2302 que a obrigação do organizador de garantir o reembolso dos pagamentos efetuados abrange o caso em que os serviços em causa não são prestados na sequência da insolvência do organizador. Isto significa que o pedido de reembolso está protegido quando o problema de liquidez resulta da insolvência do organizador. Todavia, em caso de pandemia, os problemas de liquidez derivam de pedidos de cancelamento generalizados, que podem levar à insolvência. Esta é a razão pela qual a Recomendação da Comissão relativa aos vales reconhece que, se os organizadores se tornarem insolventes, «há um risco de muitos viajantes […] não receberem qualquer reembolso, pois as suas reclamações contra organizadores […] não estão protegidas» ( 40 ).

62. Além disso, não se pode deduzir do facto de a Diretiva 2015/2302 não harmonizar a proteção em caso de insolvência contra pedidos de reembolso nestas situações que o artigo 12.o, n.o 4, desta diretiva não é aplicável. Mais amplamente, a Diretiva 2015/2302 não harmoniza as medidas de reestruturação ou a proteção em caso de falência dos organizadores de viagens. É certo que, embora o direito substantivo da insolvência, por não ter sido objeto de harmonização ao nível do direito da União, continue hoje em grande parte a ser da competência dos Estados‑Membros, estes são, no entanto, obrigados a exercer essa competência no respeito do direito da União, incluindo as liberdades fundamentais garantidas pelo TFUE ( 41 ). Por conseguinte, as medidas adotadas pelos Estados‑Membros para atenuar os problemas de liquidez dos organizadores devem respeitar o conteúdo essencial do direito do viajante de obter um reembolso, nos termos do artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302. Essas medidas devem, além disso, respeitar a legislação em matéria de auxílios estatais.

63. No que diz respeito à legislação em matéria de auxílios estatais, a Recomendação da Comissão relativa aos vales recorda a possibilidade de os Estados‑Membros prestarem aos operadores dos setores das viagens e dos transportes apoio em matéria de liquidez a fim de assegurar o cumprimento dos pedidos de reembolso resultantes do surto de COVID‑19. Esta recomendação faz referência ao quadro temporário relativo aos auxílios estatais ( 42 ) para fundamentar a compatibilidade desse apoio em matéria de liquidez com as regras da União em matéria de auxílios estatais.

64. Tendo em conta estas considerações, considero que a Diretiva 2015/2302 é aplicável no contexto da pandemia de COVID‑19.

d) Emergência de saúde pública como fundamento que permite aos interessados invocar uma derrogação a uma disposição específica do direito derivado da União

65. A próxima questão a abordar é a de saber se, em caso de grave emergência de saúde pública, os organizadores de viagens podem recorrer à força maior para invocar uma derrogação a uma disposição do direito derivado da União. Mais especificamente, o Governo francês alegou que o artigo 12.o da Diretiva 2015/2302 não exclui a possibilidade de aplicação do princípio de «força maior», tal como foi desenvolvido na jurisprudência do Tribunal de Justiça. Remete, a este respeito, para o Acórdão Billerud Karlsborg e Billerud Skärblacka ( 43 ) (a seguir «Acórdão Billerud»), bem como para o Despacho Luxaviation ( 44 ).

66. O processo que deu origem ao Acórdão Billerud dizia respeito a empresas que foram sancionadas por não entregarem atempadamente as suas emissões de dióxido de carbono. Essas empresas argumentaram que o alegado incumprimento se devia a um problema administrativo interno. O Tribunal de Justiça, remetendo para a sua jurisprudência anterior no Acórdão Valsabbia/Comissão ( 45 ), já referido, declarou que «mesmo na falta de disposição específica, o reconhecimento de um caso de força maior é possível quando uma causa exterior invocada pelos interessados tenha consequências irresistíveis e inevitáveis, de modo a tornar objetivamente impossível, para as pessoas em causa, a observância das suas obrigações» ( 46 ). O Tribunal de Justiça também afirmou, no mesmo número, que incumbe ao órgão jurisdicional nacional apreciar se o operador em questão, apesar de todas as diligências que deveria ter efetuado para que os prazos estabelecidos fossem respeitados, foi confrontado com circunstâncias a ele alheias, anormais e imprevisíveis, e que foram além de um simples problema de funcionamento a nível interno ( 47 ).

67. Resulta do contexto em que se inscreve o Acórdão Billerud que a exceção de força maior, tal como reconhecida no referido acórdão, diz respeito a uma possibilidade limitada de derrogação das consequências jurídicas resultantes do incumprimento de uma obrigação decorrente do direito da União. Em seguida, analisarei se a fundamentação exposta nesse acórdão é pertinente no âmbito do presente processo, que incide sobre a questão da derrogação de uma obrigação decorrente de uma disposição específica do direito da União por motivo de força maior.

68. Nas alíneas b) e c) da minha análise supra, considerei que uma situação de força maior está abrangida geralmente pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2015/2302 e se insere no conceito de «circunstâncias inevitáveis e excecionais». A Diretiva 2015/2302 já contém disposições específicas que regem a relação contratual caso se verifiquem circunstâncias inevitáveis e excecionais. Tais disposições incluem o artigo 12.o, n.os 2 e 3, desta diretiva, que prevê o direito do viajante ou do organizador de rescindir o contrato em caso de circunstâncias inevitáveis e extraordinárias. A rescisão do contrato, nos termos do artigo 12.o, n.o 4, tem por efeito dar origem à obrigação do organizador de reembolsar integralmente o viajante dos pagamentos que este tenha efetuado para a viagem organizada, sem demora injustificada e, em todo o caso, até 14 dias após a rescisão do contrato.

69. Todavia, o facto de a Diretiva 2015/2302 conter disposições específicas sobre o impacto de circunstâncias inevitáveis e excecionais na relação contratual não significa necessariamente que não haja margem de aplicação do Acórdão Billerud. Isto porque, no caso da pandemia, as circunstâncias inevitáveis e excecionais não só impediram o organizador de cumprir o contrato, mas também afetaram significativamente a sua capacidade administrativa de processarem os pedidos de rescisão bem como a sua capacidade financeira para pagar os reembolsos. Nesta perspetiva, há lugar para a aplicação do princípio consagrado no Acórdão Billerud. Este princípio pode ser entendido no sentido de permitir um certo grau de tolerância em relação à aplicação rigorosa da lei ( 48 ). Os investigadores que estudam o impacto do COVID‑19 na política e nas disposições relativas à proteção dos consumidores ( 49 ) desenvolveram o conceito de «força maior da sociedade» para refletir o «impacto coletivo da pandemia sobre todos os interesses em causa». Este conceito tem essencialmente por objeto reconhecer que a pandemia teve um impacto grave e inesperado tanto nos consumidores quanto nas empresas, pelo que se tornou motivo de preocupação para a sociedade como um todo.

70. Nestas circunstâncias, poderia ser aplicável o princípio de força maior em relação à impossibilidade objetiva de cumprimento do direito da União conforme estabelecido no Acórdão Billerud de modo a garantir uma possibilidade muito limitada de derrogação temporária do cumprimento de uma obrigação específica prevista num domínio harmonizado do direito derivado da União. Os organizadores poderiam então invocar um caso de força maior quando, apesar de todas as diligências efetuadas para que os prazos previstos no artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302 fossem cumpridos, a pandemia tiver tido consequências irresistíveis e inevitáveis, resultando em dificuldades momentaneamente intransponíveis, de modo a tornar objetivamente impossível, para as pessoas em causa, a observância das suas obrigações resultantes desta disposição ( 50 ). A este respeito, poderia ser tido em conta um risco real de insolvência que ameace a existência do organizador que invoca a defesa de força maior ( 51 ). Os organizadores só podem invocar uma situação de força maior pelo período necessário à resolução dessas dificuldades ( 52 ). Ao abrigo destas limitações, a aplicação do princípio geral de força maior em relação à impossibilidade objetiva de respeitar o direito da União no âmbito do contrato de viagem não é uma cláusula derrogatória de âmbito geral (ou carta branca). Só pode permitir uma derrogação temporária aos prazos estritos e apenas durante o período necessário para a distribuição regular dos reembolsos.

71. Em seguida, há que responder à questão de saber se o princípio da força maior em relação à impossibilidade objetiva de respeitar o direito derivado da União pode permitir aos organizadores diferir o reembolso sob a forma de vale. Do ponto de vista contratual, a proposta de emissão de um vale é uma forma de adaptação do contrato. A oferta do vale tem em vista a preservação da relação contratual. Com efeito, o vale tem o efeito de atrasar a execução para uma fase posterior, quando as circunstâncias permitirem retomar a viagem. A compatibilidade de tal adaptação contratual com a Diretiva 2015/2302 dependerá das características específicas do vale.

72. No caso, um vale que apresente as características expostas no despacho recorrido não se afigura compatível com a Diretiva 2015/2302. Mais especificamente, a oferta de um vale como esse não parece restabelecer o equilíbrio entre as partes face ao caso de força maior. Antes parece pôr uma das partes no contrato em desvantagem, a saber, o viajante. Conforme observa a doutrina, «é excessivo obrigar o cliente a financiar a cocontratante quando não o pretenda fazer» ( 53 ). Isto é particularmente verdade tendo em conta o período de validade do vale, que é de 18 meses. Só após este período é que o viajante tem a possibilidade de exercer o seu direito ao reembolso sem que haja qualquer garantia contra a insolvência do organizador. Além disso, cabe ao viajante tomar as providências necessárias para receber o seu dinheiro de volta no termo desse período. Qualquer renegociação do contrato deve ser benéfica para ambas as partes. Salienta‑se, com razão, na doutrina que os operadores turísticos e os consumidores devem «beneficiar mutuamente de um regime de vales», e esse seria o caso «se os organizadores turísticos oferecessem ao consumidor algo mais do que o que é seu por direito» ( 54 ).

73. Em última análise, as disposições contratuais face a uma situação de força maior dependerão das circunstâncias de cada caso à luz do princípio da boa‑fé ( 55 ). No contexto da pandemia, especificamente no início, o impacto da extinção do contrato na outra parte não pode ser completamente ignorado. Tendo em conta a amplitude dos cancelamentos, mesmo os organizadores que tivessem capacidade financeira para reembolsar todos os viajantes precisariam de pelo menos algum tempo para proceder ao reembolso dos pagamentos efetuados ( 56 ). Na audiência, a Comissão admitiu que nas fases iniciais da pandemia a maioria dos viajantes reagiu à situação com pragmatismo, sendo que não esperava ser reembolsada no prazo reduzido de 14 dias aplicável em circunstâncias normais. Desde que recebessem informações suficientes sobre as condições do seu reembolso, mostravam‑se dispostos a esperar um período de tempo razoável. Ambas as partes no contrato de viagem organizada devem, portanto, esforçar‑se para atuar «corretamente e com responsabilidade» ( 57 ).

74. À luz do exposto, considero que um organizador individual pode invocar um caso de força maior em circunstâncias em que, apesar de todas as diligências efetuadas para cumprir os prazos, a pandemia de COVID‑19 teve consequências irresistíveis e inevitáveis, resultando em dificuldades momentaneamente intransponíveis, de modo a tornar objetivamente impossível, para o organizador, efetuar o reembolso nos termos do artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302. O organizador só pode invocar uma situação de força maior pelo período necessário à resolução dessas dificuldades. A exceção de força maior decorrente da impossibilidade objetiva de cumprimento do direito da União não permite, no entanto, que os organizadores emitam um vale com as características expostas no despacho recorrido.

e) Emergência de saúde pública como fundamento que permite aos Estados‑Membros invocar uma derrogação a uma disposição específica de direito derivado da União

75. Se se admitisse que o raciocínio do Acórdão Billerud pode ser aplicado quando é objetivamente impossível para um organizador individual dar cumprimento à sua obrigação de reembolsar os pagamentos efetuados por viajantes no prazo de 14 dias devido à pandemia de COVID‑19, tal não proporcionaria, ainda assim, uma resposta adequada para o caso em apreço. Com efeito, o processo não incide sobre litígios entre particulares. Diz respeito à legalidade de uma disposição legislativa por força da qual um Estado‑Membro decide adotar uma medida derrogatória do direito derivado da União em resposta à pandemia de COVID‑19. Por conseguinte, considero que as declarações proferidas no Acórdão Billerud não podem ser automaticamente aplicáveis aos Estados‑Membros.

76. No que respeita à inobservância por parte de um Estado‑Membro do direito da União, importa recordar que o Tribunal de Justiça admitiu, a título excecional, no âmbito de ações por incumprimento, a força maior como uma razão que permite justificar tal incumprimento. A jurisprudência pertinente dizia sobretudo respeito à não transposição de um ato do direito da União ( 58 ) ou ao incumprimento de uma obrigação específica estabelecida no direito derivado da União ( 59 ). Segundo esta jurisprudência, «um Estado‑Membro que se depare com dificuldades momentaneamente intransponíveis que o impeçam de dar cumprimento às obrigações resultantes do direito da União só pode invocar uma situação de força maior pelo período necessário à resolução dessas dificuldades» ( 60 ).

77. No caso em apreço, uma vez que não é o Estado‑Membro, mas sim o organizador da viagem, que tem a obrigação em relação à qual é invocada a derrogação, pode alegar‑se que não é possível aplicar a jurisprudência aplicável às ações por incumprimento. No entanto, se o Acórdão Billerud fosse aplicável a um grande número de organizadores e afetasse um número muito significativo de contratos, tal poderia revelar um problema sistémico e a necessidade de dispor do tempo necessário para encontrar uma solução «sistémica» para fazer face ao impacto da pandemia ( 61 ). Nestas circunstâncias, se um Estado‑Membro se deparar com dificuldades momentaneamente intransponíveis na aplicação, na sua ordem jurídica, de uma disposição de transposição do direito derivado da União, deve também, a título excecional, poder invocar a situação de força maior.

78. A aplicação por analogia da exceção de força maior a uma situação de derrogação de uma disposição específica do direito derivado da União deverá estar sujeita a garantias particularmente rigorosas. Não deve ser entendida como uma cláusula derrogatória de âmbito geral ou uma carta branca para invocar uma derrogação do direito da União. Trata‑se de uma derrogação temporária de caráter muito excecional e de âmbito limitado aplicável nos casos em que é objetivamente impossível respeitar o direito derivado da União. Considero, portanto, que no contexto de uma «emergência sanitária sem precedentes» ( 62 ), como é o caso da pandemia de COVID‑19, um Estado‑Membro pode invocar uma situação de força maior que justifique a adoção de uma medida derrogatória em resposta à pandemia se encontrar dificuldades momentaneamente intransponíveis que o impeçam de dar cumprimento à sua obrigação de aplicar, na sua ordem jurídica, uma disposição específica do direito derivado da União. No entanto, o Estado‑Membro só pode invocar uma situação de força maior pelo período necessário à resolução dessas dificuldades. Os meios escolhidos para resolver as dificuldades intransponíveis devem respeitar o princípio geral da proporcionalidade. Cabe ao Estado‑Membro que invoca uma situação de força maior provar que é necessário recorrer a uma derrogação para resolver as dificuldades intransponíveis com que se depara devido a essa situação. A este respeito, o Estado‑Membro não deve ter outra alternativa senão invocar uma derrogação temporária do direito da União.

79. No caso em apreço, o Governo francês alega que foi obrigado a implementar uma derrogação ao direito da União e, mais concretamente, a permitir que os organizadores de viagens emitissem um vale em vez de procederem ao reembolso imediato, a fim de evitar falências generalizadas desses operadores. A esse respeito, faço as seguintes observações. Durante as fases iniciais da pandemia, os Estados‑Membros confrontaram‑se com grandes desafios em relação à saúde das suas populações e à economia. Diante das circunstâncias, os governos foram obrigados a definir um certo número de prioridades, proteger os vulneráveis, apoiar os trabalhadores que ficaram em situação de desemprego, garantindo ao mesmo tempo que as empresas mais afetadas pela pandemia não entrariam em colapso. Na audiência, o Governo checo insistiu que a emergência sanitária exigia que os Estados‑Membros tomassem medidas num grande número de domínios e reequilibrassem os interesses em causa face às circunstâncias. Poderia então justificar‑se que um Estado‑Membro impusesse uma suspensão, limitada em termos de objetivo e temporais, do exercício de certos direitos contratuais pelo tempo estritamente necessário para permitir que as partes se adaptassem a uma situação nova e imprevista ou para que o Governo encontrasse soluções adequadas. Tais soluções poderiam incentivar a continuidade dos contratos para evitar crises de liquidez na economia sem impor um ónus excessivo aos viajantes com direito ao reembolso ( 63 ).

80. O Governo francês alega que a medida derrogatória controvertida só era aplicável aos contratos de viagem organizada rescindidos entre 1 de março de 2020 e 15 de setembro de 2020. Não foi prorrogada após esse período, uma vez que foi considerado que o setor das viagens tinha tido tempo suficiente para se adaptar à nova situação. É certo que a derrogação era temporária, na medida em que abrangia apenas os contratos rescindidos no prazo de seis meses acima referido. No entanto, o despacho recorrido, como a Comissão insistiu minuciosamente nas suas observações orais, incidia retroativamente sobre um direito adquirido e obrigatório dos viajantes de receberem os montantes já pagos. Tendo em vista o impacto tão significativo no contrato de consumo, não basta alegar que a medida se manteve em vigor apenas por um determinado período de tempo. Deve ser objeto de uma análise especial. A este respeito, saliento duas características do regime de vales previsto no despacho recorrido que, conjugadas com o efeito retroativo, podem indicar que excedeu o necessário para fazer face ao impacto da pandemia na rescisão dos contratos de viagem. A primeira característica é a duração da suspensão do direito de obter um reembolso. O despacho recorrido prevê que o organizador pode propor um vale, até três meses a contar da notificação da rescisão do contrato, o qual é válido depois de decorrido um período de 18 meses. O consumidor só pode exercer o seu direito ao reembolso dos pagamentos efetuados em dinheiro após decorrido o prazo de 18 meses. Em termos práticos, o despacho recorrido suspende o direito do viajante ao reembolso das quantias já pagas, por um período compreendido entre 18 e 21 meses após a rescisão do contrato. O Governo francês não explicou por que motivo era necessário privar os viajantes do seu direito decorrente do artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302 por um período mínimo de 18 meses após a emissão do vale.

81. A segunda característica é a inexistência de uma vantagem oferecida aos viajantes para contrabalançar a grave ingerência no seu direito ao reembolso. Com efeito, o regime de vales instituído pelo despacho recorrido obrigou os viajantes a suportar o risco do impacto da pandemia no contrato de viagem sem qualquer medida para contrabalançar esse risco. A este respeito, considero particularmente importante um dos princípios elaborados pelo Instituto Europeu de Direito para a Crise COVID‑19 relacionado com a situação de «Force Majeure and Hardship» (Força Maior e Dificuldades) e redigido da seguinte forma: «Em conformidade com o princípio da solidariedade, os Estados devem assegurar que as consequências da rutura das relações contratuais, como a anulação de viagens, não devem ser da exclusiva responsabilidade de uma das partes, em especial do consumidor ou de uma PME» ( 64 ). Por outras palavras, o argumento «grande demais para falir» não deve ser acolhido quando gere uma desvantagem para o consumidor.

82. No que diz respeito às alternativas adequadas, há que fazer referência à Recomendação da Comissão relativa aos vales, que contém uma secção específica sobre medidas de apoio e auxílios estatais ( 65 ). Insiste na possibilidade de os Estados‑Membros prestarem apoio aos operadores dos setores das viagens e dos transportes, a fim de assegurar o cumprimento dos pedidos de reembolso resultantes da pandemia de COVID‑19. Na medida em que os operadores nos setores das viagens necessitem de apoio geral em matéria de liquidez, essa recomendação estipula que os Estados‑Membros podem também decidir criar regimes para lhes proporcionar esse apoio. A este respeito, é feita referência ao quadro temporário que providencia uma base de compatibilidade de qualquer apoio à liquidez com os requisitos da União em matéria de auxílios estatais.

83. O quadro temporário, alterado seis vezes consecutivas, prevê vários tipos de auxílios que podem ser avaliados ao abrigo do artigo 107.o, n.o 2, alínea b) ( 66 ) ou n.o 3, alínea b), TFUE ( 67 ). No que diz respeito, em especial, às compensações concedidas às empresas de turismo, o quadro temporário deixa claro que os Estados‑Membros podem notificar tais medidas de compensação e a Comissão procederá à sua avaliação diretamente nos termos do artigo 107.o, n.o 2, alínea b) ( 68 ). Sublinho que a Comissão se comprometeu a assegurar um rápido processo de aprovação ( 69 ). Vários Estados‑Membros recorreram ao quadro temporário e notificaram medidas de auxílios estatais para apoiar os organizadores de viagens organizadas, que a Comissão aprovou em conformidade com o quadro temporário ou ao abrigo do Tratado ( 70 ).

84. Por conseguinte, afigura‑se que o direito da União proporcionava aos Estados‑Membros instrumentos alternativos para resolver os problemas de liquidez dos organizadores. Em apoio desta tese, o Governo dinamarquês, nas suas observações, pegou no exemplo da adoção de um regime de empréstimos para apoiar o setor das viagens (o «Rejsegarantifonden»). Nas suas respostas a uma questão formulada pelo Tribunal de Justiça, os governos que participaram da audiência posicionaram‑se sobre a possibilidade de constituir um fundo semelhante. O Governo francês alegou que não era possível transpor para França a solução adotada pelo Governo dinamarquês, uma vez que não existia nenhum fundo comparável antes da crise sanitária. Em especial, o Governo francês explicou que em França a atividade seguradora está limitada ao papel de fiador e não pode emprestar dinheiro sem autorização.

85. No âmbito da apreciação das opções de que cada Estado‑Membro dispõe para apoiar os organizadores de viagens na resposta à pandemia, há que ter em conta as diferenças estruturais de cada país. Contudo, neste processo, os Estados‑Membros devem respeitar o princípio da cooperação leal, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 3, TUE. Este princípio vincula tanto os Estados‑Membros como as instituições da União. Nos casos em que um Estado‑Membro notifica a Comissão das dificuldades significativas com que se depara na aplicação de uma disposição específica do direito da União devido a uma emergência de saúde pública, a Comissão tem a obrigação de ter devidamente em conta essas dificuldades e prestar assistência ao Estado‑Membro em causa. Tanto mais que o direito da União não dispõe, de um modo geral, do seu próprio «regime de emergência da União» ( 71 ).

86. Importa ainda referir que, nos primeiros meses da pandemia, não existia legislação específica ao nível do direito da União no que respeita aos vales emitidos como alternativa ao reembolso em caso de rescisão de contratos de transporte e de viagem organizada ( 72 ). Em 5 de março de 2020, com atualização em 19 de março de 2020, a Comissão publicou no seu sítio Web orientações informais relativas à aplicação da Diretiva 2015/2302, confirmando o direito do viajante a obter um reembolso total, mas igualmente declarando que é possível ao viajante aceitar um vale ( 73 ). Por carta de 27 de março de 2020 dirigida a todos os Estados‑Membros, o Comissário Reynders reafirmou o direito do viajante a obter um reembolso. Sugeriu aos operadores turísticos a oferta de vales, desde que tais vales não fossem obrigatórios. Sugeriu igualmente aos Estados‑Membros que adotassem medidas a fim de reforçar a confiança do viajante em optar por um vale ( 74 ).

87. Entretanto, vários Estados‑Membros solicitaram à Comissão que suspendesse o direito ao reembolso num prazo de 14 dias e/ou o substituísse por uma solução temporária de emissão de um vale ( 75 ). Em vez disso, a Comissão reafirmou a sua posição de que os direitos dos consumidores não deveriam ser suspensos e que «não acederia aos apelos no sentido de diminuir a proteção dos consumidores» ( 76 ). Em 13 de maio de 2020, a Comissão formulou a sua Recomendação relativa aos vales. Nessa recomendação, a Comissão reconhece plenamente o grave impacto dos cancelamentos devido à pandemia, os problemas de liquidez dos organizadores, bem como o risco de muitos viajantes não receberem qualquer reembolso, pois as suas reclamações contra organizadores e transportadoras não estão protegidas. A solução para esses problemas passa, segundo esta recomendação, por tornar os vales mais atraentes para os viajantes. Para esse fim, a Comissão convidou os Estados‑Membros a ponderarem a criação de regimes de garantia para apoiar os operadores nos regimes de transportes e de viagens em conformidade com as regras da União em matéria de auxílios estatais. A Comissão sugeriu que os Estados‑Membros pudessem também considerar a adoção de medidas temporárias de auxílio estatal nas condições estabelecidas no quadro temporário.

88. Na audiência, a Comissão alegou que, noutros domínios do direito ( 77 ), as instituições da União consideraram necessário e justificado propor ao legislador da União a adoção de uma derrogação a disposições específicas do direito derivado da União. No entanto, tomou‑se a decisão de não o fazer no que respeita ao artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302. A Comissão explicou que uma alteração da Diretiva 2015/2302 afetaria retroativamente os direitos adquiridos dos consumidores. Além disso, a Comissão salientou que cerca de metade dos Estados‑Membros não considerou absolutamente necessário alterar esta diretiva, tendo conseguido adaptar‑se à situação de forma diferente. Independentemente da opção política, penso que, tendo em conta as fortes preocupações expressas por vários Estados‑Membros sobre as repercussões dos cancelamentos generalizados de contratos de viagem, seria de esperar a proposta de um ato legislativo (em vez de uma recomendação) para responder à situação de forma coordenada. Contudo, esta observação por si só não significa que os Estados‑Membros possam introduzir livremente uma derrogação unilateral do direito da União para além do estritamente necessário para superar uma situação de força maior.

89. Uma última observação deve ser feita em relação a eventuais ensinamentos a retirar para o futuro. A necessidade de considerar as questões suscitadas pela pandemia de COVID‑19 reflete‑se na revisão em curso das regras da União atualmente em vigor em matéria de viagens organizadas. Conforme anunciado na sua Nova Agenda do Consumidor, a Comissão comprometeu‑se a realizar, até 2022, uma «análise aprofundada do atual quadro regulamentar aplicável às viagens organizadas, incluindo no que se refere à proteção em caso de insolvência, para apurar se continua a assegurar de forma constante uma proteção sólida e abrangente dos consumidores» ( 78 ). A Comissão deixa claro, no entanto, que o objetivo da avaliação «não visará diminuir a proteção do consumidor».

90. Em face do exposto, considero que a resposta à segunda questão deve ser no sentido de que a crise sanitária relacionada com a pandemia de COVID‑19 e o impacto extraordinário que teve no setor do turismo podem justificar uma derrogação temporária da obrigação do organizador de conceder ao viajante o reembolso integral dos pagamentos efetuados relativos à viagem organizada no prazo de 14 dias após a rescisão do contrato de viagem organizada, conforme previsto no artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302, apenas pelo período necessário à resolução por parte do Estado‑Membro das dificuldades intransponíveis que o impedem de aplicar a disposição nacional que transpõe tal obrigação. Os meios escolhidos para fazer face a essas dificuldades devem respeitar o princípio da proporcionalidade. Cabe ao Estado‑Membro que invoca uma situação de força maior provar que é necessário recorrer a uma derrogação para resolver essas dificuldades com que se depara devido a essa situação. A este respeito, há que verificar se não existe nenhuma medida alternativa ao recurso a uma derrogação do direito da União. Todavia, o despacho recorrido parece exceder o que é necessário e proporcionado para fazer face às dificuldades intransponíveis encontradas, nomeadamente tendo em conta o seu efeito retroativo, a duração da suspensão do direito ao reembolso e a inexistência de qualquer vantagem concedida ao viajante para contrabalançar o impacto retroativo nos seus direitos decorrentes do contrato de viagem organizada.

Quanto à terceira questão

91. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, caso o Tribunal de Justiça decida que o artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma derrogação como a instituída pelo despacho recorrido, se é possível, nas circunstâncias que acabam de ser recordadas no âmbito da segunda questão, modular os efeitos no tempo de uma decisão que anula um diploma de direito interno contrário a essa disposição.

92. A este respeito, importa recordar que apenas o Tribunal de Justiça pode, a título excecional e com base em considerações imperiosas de segurança jurídica, conceder uma suspensão provisória do efeito de exclusão exercido por uma regra de direito da União relativamente ao direito nacional a ela contrário. Com efeito, se os órgãos jurisdicionais nacionais pudessem, ainda que a título provisório, dar primazia sobre o direito da União a disposições nacionais a ele contrárias, ficaria comprometida a aplicação uniforme do direito da União ( 79 ).

93. Por conseguinte, só a título excecional é que o Tribunal de Justiça pode, aplicando o princípio geral da segurança jurídica inerente à ordem jurídica da União, ser levado a limitar a possibilidade de qualquer interessado invocar uma disposição por si interpretada para pôr em causa relações jurídicas estabelecidas de boa‑fé. Para que se possa decidir por esta limitação, é necessário que se encontrem preenchidos dois requisitos essenciais, a saber, a boa‑fé dos meios interessados e o risco de perturbações graves ( 80 ).

94. No caso em apreço, no que respeita ao primeiro critério relativo ao princípio da boa‑fé, pode alegar‑se que o Governo francês atuou com a devida observância desse princípio, pelo menos no que respeita às fases iniciais da pandemia e até à publicação da Recomendação da Comissão relativa aos vales. É certo que a Comissão comunicou a sua posição na sequência do surto da pandemia ( 81 ). No entanto, essa comunicação em 5 de março de 2020 (com atualização em 19 de março de 2020) constituiu uma «orientação informal» ( 82 ). A Comissão reconheceu nas suas observações escritas que se viu obrigada a gerir um certo número de dificuldades relacionadas com problemas de inadequação da regulamentação da União no que respeita às circunstâncias específicas da crise. Para fazer face a essas dificuldades, a Comissão considerou necessário apresentar propostas legislativas urgentes de forma a poder adaptar‑se temporariamente à situação. Conforme referi acima na minha análise da segunda questão ( 83 ), no que diz respeito à Diretiva 2015/2302, vários Estados‑Membros solicitaram à Comissão que suspendesse o direito ao reembolso de 14 dias e/ou o substituísse por uma solução temporária de emissão de um vale.

95. A Comissão afirma nas suas observações escritas que os seus serviços avaliaram, no início da pandemia, se seria adequado adotar medidas específicas para proteger os organizadores. A Comissão acabou por decidir que não era adequado apresentar uma proposta legislativa nesse sentido. Conforme explicou na audiência, um dos elementos decisivos subjacentes a essa decisão foi a preocupação de que os contratos celebrados pelos viajantes fossem afetados retroativamente. Em vez disso, a Comissão adotou a Recomendação relativa aos vales.

96. Considero que a sequência de eventos acima referida indica que, pelo menos nas fases iniciais da pandemia, havia motivos razoáveis para os Estados‑Membros considerarem que o quadro legislativo existente poderia ser adaptado às circunstâncias da pandemia de COVID‑19. Portanto, concordo com o Governo belga no sentido de que o Governo francês agiu de boa fé, pelo menos nas fases iniciais da pandemia, quando decidiu adotar o despacho recorrido. Todavia, após a publicação da Recomendação da Comissão relativa aos vales, a posição do Governo francês de manter o despacho recorrido já não convence.

97. O segundo requisito exigido pela jurisprudência acima referida no n.o 93 para limitar o efeito no tempo do acórdão do Tribunal de Justiça é a constatação de um «risco de perturbações graves». No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio indicou que o montante dos vales emitidos pelos organizadores de viagens franceses em 15 de setembro de 2020, data em que o despacho recorrido deixou de ser aplicável, foi estimado em 990 milhões de euros, o que representa cerca de 10 % do volume de negócios do setor num ano normal. No entanto, o facto de os organizadores se terem deparado com problemas de liquidez no início da pandemia não significa que continuem a ter esses problemas. A este respeito, importa referir que, mais de dois anos após a entrada em vigor do despacho recorrido e dois anos depois de este deixar de ser aplicável (15 de setembro de 2020), estão consolidados os meios financeiros de que dispõem os Estados‑Membros para mitigar as necessidades de liquidez dos organizadores afetados pela pandemia ( 84 ). Pode dar‑se o caso de os organizadores serem obrigados a pagar juros sobre os reembolsos que não foram concedidos durante a vigência do despacho recorrido. No entanto, nem o órgão jurisdicional de reenvio nem o Governo francês se debruçaram sobre este aspeto ou sobre a questão de saber se tal conduziria a um «risco de perturbações graves».

98. Assim, não tendo sido demonstrada a existência de um risco de perturbações graves decorrentes da interpretação proposta nas presentes conclusões e considerando que os critérios acima referidos no n.o 93 são cumulativos, não há que limitar os efeitos no tempo do acórdão ( 85 ).

99. Para dar uma resposta completa, há que salientar que o Tribunal de Justiça reconheceu, casuisticamente e a título excecional, a um órgão jurisdicional nacional a faculdade de ajustar os efeitos da anulação de uma disposição nacional considerada incompatível com o direito da União, no respeito das condições estabelecidas na jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 86 ).

100. O Tribunal de Justiça reconheceu esta possibilidade no âmbito de uma «consideração imperiosa» ligada ao ambiente, desde que estejam preenchidas determinadas condições definidas na jurisprudência ( 87 ). O Tribunal de Justiça também reconheceu, a título excecional, a possibilidade de manter os efeitos das medidas no domínio do direito do ambiente sempre que tal manutenção se justifique por considerações imperiosas ligadas à necessidade de afastar uma ameaça real e grave de rutura do abastecimento em eletricidade do Estado‑Membro em causa, à qual não se pode fazer face por outros meios e alternativas, nomeadamente no âmbito do mercado interno ( 88 ). Os efeitos só podem ser mantidos pelo período de tempo estritamente necessário para sanar a ilegalidade. A aplicação desta jurisprudência está, portanto, subordinada à existência de uma «ameaça real e grave de perturbação da segurança do abastecimento no plano energético».

101. No processo principal, é difícil sustentar a existência de um interesse superior pelo menos comparável ao do abastecimento de eletricidade num Estado‑Membro. Além disso, o despacho recorrido já não se encontra em vigor. Portanto, conforme afirmado, em substância, pela Comissão, a limitação no tempo dos efeitos do acórdão no presente processo não permitiria à administração sanar a ilegalidade constatada. Conduziria antes a uma validação de facto da violação do direito da União.

102. Importa ainda salientar que as consequências concretas da anulação do despacho recorrido são da competência do órgão jurisdicional de reenvio. Os autos de que dispõe o Tribunal de Justiça não contêm informações sobre o impacto exato que essa anulação teria sobre os organizadores. De qualquer modo, as repercussões económicas da anulação não bastariam por si só para justificar a limitação dos efeitos no tempo do acórdão do Tribunal de Justiça ( 89 ).

103. Em face do exposto, considero que a resposta à terceira questão deve ser no sentido de que não é adequado modular os efeitos no tempo de uma decisão que anula um diploma de direito interno contrário ao artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302.

Conclusão

104. Com base na análise acima exposta, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) da seguinte forma: 1) O artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva (UE) 2015/2302 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, relativa às viagens organizadas e aos serviços de viagem conexos, que altera o Regulamento (CE) n.o 2006/2004 e a Diretiva 2011/83/UE do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga a Diretiva 90/314/CEE do Conselho, deve ser interpretado da seguinte forma: em caso de rescisão de um contrato de viagem organizada, o organizador é obrigado a reembolsar em dinheiro quaisquer pagamentos efetuados e não pode impor uma alternativa, nomeadamente sob a forma de vale de montante igual ao dos pagamentos efetuados. No entanto, esta disposição não impede o viajante de optar por receber tal vale após a ocorrência do evento que deu direito ao reembolso. 2) A crise sanitária relacionada com a pandemia de COVID‑19 e o impacto extraordinário que teve no setor do turismo podem justificar uma derrogação temporária da obrigação do organizador de conceder ao viajante o reembolso integral dos pagamentos efetuados relativos à viagem organizada no prazo de 14 dias após a rescisão do contrato de viagem organizada, conforme previsto no artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302, apenas pelo período necessário à resolução por parte do Estado‑Membro das dificuldades intransponíveis que o impedem de aplicar a disposição nacional que transpõe tal obrigação. Os meios escolhidos para fazer face a essas dificuldades devem respeitar o princípio da proporcionalidade. Cabe ao Estado‑Membro que invoca uma situação de força maior provar que é necessário recorrer a uma derrogação para resolver essas dificuldades com que se depara devido a essa situação. A este respeito, importa verificar se não existe nenhuma medida alternativa ao recurso a uma derrogação do direito da União. Todavia, o despacho recorrido parece exceder o que é necessário e proporcionado para fazer face às dificuldades intransponíveis encontradas, em especial tendo em conta o seu efeito retroativo, a duração da suspensão do direito ao reembolso e a inexistência de qualquer vantagem concedida ao viajante para contrabalançar o impacto retroativo nos seus direitos decorrentes do contrato de viagem organizada. 3) Não é adequado modular os efeitos no tempo de uma decisão que anula um diploma de direito interno contrário ao artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2015/2302.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Morin, E., Changeons de voie, les leçons du coronavirus (Denoël, 2020), p. 25. (Tradução livre do texto original em francês: «la nouveauté radicale du Covid‑19 tient à ce qu’il est à l’origine d’une mégacrise, faite de la combinaison de crises politiques, économiques, sociales, écologiques, nationales [et] planétaires»).

( 3 ) Twigg‑Flesner, C., «The COVID‑19 Pandemic — a Stress Test for Contract Law?» (2020) Journal of European Consumer and Market Law (EuCML), Vol. 9, pp. 89‑92.

( 4 ) Twigg‑Flesner, C., «The Potential of the COVID‑19 Crisis to Cause Legal “Disruption” to Contracts» in Hondius, E., Santos Silva, M., Nicolussi, A., Salvador Coderch, P., Wenderhorst, C. e Zoll, F. (eds.), Coronavirus and the Law in Europe, Intersentia, Cambridge, Antwerp, Chicago, 2021, pp. 1091, 1096.

( 5 ) UNWTO, Secretary General’s Policy Brief on Tourism and Covid‑19 (disponível em https://www.unwto.org/tourism‑and‑covid‑19‑unprecedented‑economic‑impacts).

( 6 ) Greene, A., Emergency Powers in A Time of Pandemic, Bristol University Press, Bristol, 2020, p. 7.

( 7 ) V., neste sentido, Acórdão de 18 de março de 2021, Kuoni Travel (C‑578/19, EU:C:2021:213, n.os 36 e 37 e jurisprudência referida).

( 8 ) Definição do termo «refund [reembolso]» dada pelo Cambridge Dictionary.

( 9 ) É o caso do termo francês «remboursement», do termo alemão «Erstattung», do termo espanhol «reembolso» ou do termo letão «atmaksa».

( 10 ) Diretiva do Conselho, de 13 de junho de 1990, relativa às viagens organizadas, férias organizadas e circuitos organizados (JO 1990, L 158, p. 59).

( 11 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos e que revoga o Regulamento (CEE) n.o 295/91 (JO 2004, L 46, p. 1).

( 12 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de outubro de 2007 relativo aos direitos e obrigações dos passageiros dos serviços ferroviários (JO 2007, L 315, p. 14).

( 13 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativo aos direitos dos passageiros do transporte marítimo e por vias navegáveis interiores e que altera o Regulamento (CE) n.o 2006/2004 (JO 2010, L 334, p. 1).

( 14 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2011, relativa aos direitos dos consumidores, que altera a Diretiva 93/13/CEE do Conselho e a Diretiva 1999/44/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga a Diretiva 85/577/CEE do Conselho e a Diretiva 97/7/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2011, L 304, p. 64).

( 15 ) Diretiva 2015/2302, considerando 3.

( 16 ) Acórdão de 7 de abril de 2022, I (Isenção de IVA das prestações hospitalares) (C‑228/20, EU:C:2022:275, n.o 47 e jurisprudência referida).

( 17 ) Recomendação da Comissão, de 13 de maio de 2020, relativa aos vales propostos aos passageiros e viajantes em alternativa ao reembolso de serviços de transporte e de viagens cancelados no contexto da pandemia de COVID‑19, C/2020/3125 (JO 2020, L 151, p. 10) (a seguir designada «Recomendação da Comissão relativa aos vales»), pontos 9 e 15.

( 18 ) V., Koutrakos, P., Nic Shuibhne, N. e Syrpis, P. (Eds.), Exceptions from EU Free Movement Law — Derogations, Justification and Proportionality, Hart Publishing, 2016.

( 19 ) Artigo 25.o e segs. do Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) (JO 2016, L 77, p. 1). Ora, como o Tribunal de Justiça declarou e é recordado no considerando 27 do Código das Fronteiras Schengen, as exceções e as derrogações à livre circulação de pessoas são de interpretação estrita [Acórdão de 26 de abril de 2022, Landespolizeidirektion Steiermark (Duração máxima do controlo nas fronteiras internas)] (C‑368/20 e C‑369/20, EU:C:2022:298, n.o 64).

( 20 ) Comissão Europeia, COVID‑19 Orientações relativas às medidas de gestão das fronteiras para proteger a saúde e garantir a disponibilidade de bens e serviços essenciais (JO 2020, C 86, I, 01), ponto 18.

( 21 ) Recomendação (UE) 2020/1475 do Conselho, de 13 de outubro de 2020, sobre uma abordagem coordenada das restrições à liberdade de circulação em resposta à pandemia de COVID‑19 (JO 2020, L 337, p. 3.), considerando 10.

( 22 ) Ibidem, considerandos 11 e 12.

( 23 ) V. considerando 5 da Diretiva 2015/2302.

( 24 ) V. Declaração 20/567, de 31 de março de 2020, da Presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, relativa às medidas de emergência nos Estados‑Membros, na qual sublinha: «[…] Devemos todos trabalhar em conjunto para controlar esta crise. Neste caminho, defenderemos os nossos valores europeus e os direitos humanos. É isto o que somos e é por isto que lutamos».

( 25 ) V. notas 20 e 21, supra. V. Dubout E., Picod F., «L’Union européenne au défi du coronavirus: le passage au “monde d’après”?»in Dubout E., Picod F. (dir.), Coronavirus et droit de l’Union européenne, Bruylant, 2021, p. 15, na p. 19.

( 26 ) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho, Uma frente unida para vencer a COVID‑19, COM/2021/35 final.

( 27 ) A análise não prejudica a apreciação individual das circunstâncias específicas de cada caso de forma a determinar se a pandemia pode ser invocada para dar origem ao direito de rescisão do contrato, nos termos do artigo 12.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2015/2302.

( 28 ) Acórdão de 25 de janeiro de 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, n.o 53).

( 29 ) Acórdão de 25 de janeiro de 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, n.o 54).

( 30 ) Acórdão de 31 de janeiro de 2013, McDonagh (C‑12/11, EU:C:2013:43).

( 31 ) Acórdão de 31 de janeiro de 2013, McDonagh (C‑12/11, EU:C:2013:43, n.o 30) (o sublinhado é meu).

( 32 ) Ibidem.

( 33 ) Considerandos 5, 6 e 51 da Diretiva 2015/2302.

( 34 ) Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às viagens organizadas e aos serviços combinados de viagem que altera o Regulamento (CE) n.o 2006/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2011/83/UE e revoga a Diretiva 90/314/CEE do Conselho [COM(2013) 512 final], 9.7.2013.

( 35 ) Documento de trabalho dos serviços da Comissão, Avaliação de impacto que acompanha o documento relativo às viagens organizadas e aos serviços combinados de viagem, que altera o Regulamento (CE) n.o 2006/2004 e a Diretiva 2011/83/UE e revoga a Diretiva 90/314/CEE do Conselho.

( 36 ) V., por exemplo, sob a epígrafe «Direitos de rescisão dos viajantes», página 136 «em graves circunstâncias imprevistas e excecionais (casos de força maior)» ou página 137 «é evidente que os consumidores beneficiam do direito de decidir por si próprios se pretendem tirar férias em caso de força maior, como, por exemplo, a eclosão de um conflito violento ou de catástrofe ecológica».

( 37 ) Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação da Diretiva (UE) 2015/2302 do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às viagens organizadas e aos serviços de viagem conexos, COM(2021) 90 final, nota 7.

( 38 ) O sublinhado é meu.

( 39 ) Artigo 17.o, n.o 2, da Diretiva 2015/2302 (o sublinhado é meu).

( 40 ) Considerando 14.

( 41 ) Acórdão de 11 de novembro de 2021, MH e ILA (Direitos a pensão em caso de insolvência) (C‑168/20, EU:C:2021:907, n.o 76).

( 42 ) Comunicação da Comissão Quadro Temporário relativo a medidas de auxílios estatal em apoio da economia no atual contexto do surto de COVID‑19, C/2020/1863 (JO 2020, C 91I, p. 1) (a seguir «quadro temporário»). Desde a sua adoção, o quadro temporário foi alterado seis vezes. Nas presentes conclusões, baseio‑me na versão consolidada do Quadro Temporário conforme alterado pela última vez em 18 de novembro de 2021, disponível em https://competition‑policy.ec.europa.eu/state‑aid/coronavirus/temporary‑framework_fr.

( 43 ) Acórdão de 17 de outubro de 2013, C‑203/12 (EU:C:2013:664, n.o 31).

( 44 ) Despacho de 26 de março de 2020, C‑113/19 (EU:C:2020:228, n.o 55).

( 45 ) Acórdão de 18 de março de 1980, Ferriera Valsabbia e o./Comissão (154/78, 205/78, 206/78, 226/78 a 228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 e 85/79, EU:C:1980:81, n.o 140).

( 46 ) Acórdão de 17 de outubro de 2013, Billerud Karlsborg e Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, n.o 31).

( 47 ) V. Despacho de 26 de março de 2020, Luxaviation (C‑113/19, EU:C:2020:228, n.o 56).

( 48 ) Os ordenamentos jurídicos dos Estados‑Membros preveem, em certos contextos e relações jurídicas, a possibilidade de derrogação às exigências rigorosas da lei (v. Acórdão de 14 de fevereiro de 1978, IFG/Comissão, 68/77, EU:C:1978:23, n.o 11). Doutrinas relevantes incluem a defesa em caso de dificuldades, a frustração de objetivo, ou a alteração de circunstâncias (v. Brunner, C., Force Majeure and Hardship under General Contract Principles, Exemption for non‑performance in international arbitration, Wolters Kluwer, The Netherlands, 2009, p. 435 e seq.). A forma específica como cada jurisdição regula essas doutrinas varia, no entanto, consideravelmente (v., Bortolotti F., Ufot D., Hardship and Force Majeure in International Commercial Contracts, Dealing with unforeseen events in a changing world, International Chamber of Commerce, Paris, 2018).

( 49 ) COVID‑19 Consumer Law Research Group, «Consumer Law and Policy Relating to Change of Circumstances Due to the COVID‑19 Pandemic» Journal of Consumer Policy (2020) 43(3), pp. 437‑450.

( 50 ) V., neste sentido, Acórdão de 17 de outubro de 2013, Billerud Karlsborg e Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, n.o 31).

( 51 ) V., neste sentido, Acórdão de 1