Conclusões do advogado-geral La Pergola apresentadas em 19 de Septembro de 1996. - Comissão das Comunidades Europeias contra Frédéric Daffix. - Funcionários - Demissão - Fundamentação. - Processo C-166/95 P.



Colectânea da Jurisprudência 1997 página I-00983



Conclusões do Advogado-Geral

1 Através do presente recurso, a Comissão solicita ao Tribunal de Justiça a anulação do acórdão proferido em 28 de Março de 1995 pelo Tribunal de Primeira Instância no processo Daffix/Comissão (T-12/94, ColectFP, p. II-223). A recorrente solicita igualmente que seja dado provimento ao pedido que apresentou em primeira instância e o recorrido condenado nas despesas.

2 Antes de analisar os argumentos apresentados pelas partes, cabe fazer uma breve referência à questão que esteve na origem do presente recurso.

F. Daffix, funcionário da Comissão aquando da ocorrência dos factos, desempenhava a função de encarregado de produção na Direcção-Geral da Informação, Comunicação, Cultura e Audiovisual (DG X), foi objecto de um processo disciplinar por alegada violação dos deveres decorrentes do Estatuto. Foi acusado de ter falsificado três notas de encomenda cujo destinatário era a sociedade Newscom, que, com base nessas notas de encomenda, foi levada a entregar-lhe a quantia de 450 000 BFR em dinheiro, bem como de se ter indevidamente apropriado dessa quantia.

O conselho de disciplina, a quem a questão foi submetida pela autoridade investida do poder de nomeação (a seguir «AIPN») em conformidade com o artigo 1._ do Anexo IX do Estatuto, considerou, quanto à primeira acusação, «não estar demonstrada a existência de uma falsificação das notas de encomenda por F. Daffix». A seguir, relativamente à acusação de apropriação indevida, o órgão consultivo chegou à conclusão de que não podia afastar a possibilidade de F. Daffix ter entregue a importância ao legítimo destinatário. Contudo, o conselho de disciplina considerou que se tinha verificado, no caso em apreço, uma falta ao dever geral de diligência que incumbe aos funcionários comunitários, em virtude de F. Daffix ter entregue uma quantia de dinheiro considerável sem antes ter confirmado a identidade de quem a recebia. Assim, recomendou que lhe fosse aplicada a sanção de retrogradação.

A AIPN não seguiu este parecer. Sem se pronunciar sobre a falsificação das notas de encomenda, a AIPN concluiu que F. Daffix se tinha apropriado da soma em questão e, por conseguinte, aplicou-lhe a sanção de demissão em vez da, mais ligeira, sugerida pelo conselho de disciplina.

3 F. Daffix recorreu da referida decisão para o Tribunal de Primeira Instância, invocando, nessa fase, cinco fundamentos distintos. Com o acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância, acolhendo o recurso, anulou a decisão da Comissão por falta de fundamento e não se pronunciou, portanto, sobre os outros fundamentos e argumentos invocados pelo recorrente. Mais concretamente, o Tribunal de Primeira Instância parte da premissa de que a obrigação de fundamentação é particularmente rigorosa quando o acto administrativo tem por destinatário indivíduos e se refere a factos que podem ter relevância penal. Considerou que a Comissão não tinha respeitado as exigências mínimas de fundamentação necessárias à legalidade do acto por ela adoptado. A decisão, segundo o Tribunal, não indicava com precisão quais as acusações feitas a F. Daffix que tinham fundamento, nem fundamentava adequadamente as razões que levaram a mesma AIPN a afastar-se do parecer do conselho de disciplina, aplicando a F. Daffix uma sanção mais pesada do que a proposta por este último conselho.

4 No presente processo, a Comissão solicita ao Tribunal de Justiça a anulação do acórdão proferido e o acolhimento dos pedidos que a recorrente tinha formulado em primeira instância. O recorrido solicita, por seu lado, que o recurso seja julgado improcedente e seja confirmado o acórdão do Tribunal de Primeira Instância.

Quanto ao primeiro fundamento

5 Na primeira crítica, a recorrente afirma que o Tribunal errou ao acolher a excepção deduzida por F. Daffix relativa à falta de fundamentação da decisão impugnada. Essa excepção, afirma, devia ter sido declarada inadmissível, porquanto intempestiva.

Este primeiro fundamento não pode, em meu entender, ser atendido. Foi correctamente que o Tribunal de Primeira Instância considerou que a falta de fundamentação constitui um fundamento de ordem pública, que o juiz comunitário pode conhecer oficiosamente (1). Assim, nenhuma importância pode ser atribuída ao facto de esse vício apenas ter sido invocado por F. Daffix na réplica.

Quanto ao segundo fundamento

6 Através do segundo fundamento do recurso, a apreciação do Tribunal de Primeira Instância é contestada, sob vários aspectos, por ter considerado insuficiente, na perspectiva do artigo 190._ do Tratado, a fundamentação da decisão impugnada.

Segundo a Comissão, a decisão em causa assentava fundamentalmente na conclusão de que F. Daffix se apropriou indevidamente do dinheiro. Essa conclusão tinha sido adequadamente fundamentada através da referência às «declarações `notoriamente' incoerentes e contraditórias» feitas pelo interessado durante o procedimento administrativo. «E parece inútil» - afirmou a recorrente - «atardarmo-nos mais» na fundamentação do acto, sendo considerado suficiente remeter para o processo administrativo.

É uma tese que não convence. A recorrente afirma, em substância, que não havia necessidade de fundamentar, porque a fundamentação das acusações feitas a F. Daffix resultavam claramente do processo. Mesmo que as acusações sejam icto oculi justificadas - o que resta provar -, isto não exime - e importa desde já sublinhá-lo - a autoridade que aplica a sanção disciplinar de expor as razões em que essa decisão assenta. A obrigação de fundamentar tanto expressa como adequadamente a sanção disciplinar existe em qualquer hipótese. E aqui tanto mais quanto o conselho de disciplina tinha considerado que os factos de que F. Daffix era acusado não tinham sido provados. Isto bastava para excluir a possibilidade de os elementos que se podem retirar dos autos demonstrarem de forma completa e indiscutível a culpabilidade do recorrido. Assim, foi correctamente que no acórdão recorrido se declarou que a simples remissão para o processo administrativo não constitui uma fundamentação adequada.

7 Em seguida, a Comissão contesta o acórdão impugnado sob outras perspectivas. O Tribunal de Primeira Instância tinha errado ao considerar que a AIPN não tinha indicado com clareza as razões que a tinham conduzido a aplicar uma sanção mais grave do que a sugerida pelo conselho de disciplina: ao contrário do órgão consultivo, afirma a recorrente, a AIPN considerou que a apropriação do dinheiro era um facto provado. Isto implicava, como se disse na fundamentação, uma violação da confiança que deve caracterizar as relações entre a Comissão e os seus funcionários.

Para responder a esta crítica, importa esclarecer que o Tribunal de Justiça, no acórdão F./Comissão (2), estabeleceu o princípio segundo o qual sempre que «a sanção aplicada pela autoridade investida do poder de nomeação seja mais severa do que a indicada no parecer do conselho de disciplina, a fundamentação deve... indicar as razões desse agravamento». Isto significa que, de qualquer modo, a fundamentação do acto que aplica a sanção mais grave não pode, nem deve, deixar de conter um juízo de valor sobre o parecer dado pelo órgão consultivo do qual se dissocia, fundamentando - isto é, explicando expressa e implicitamente - porque é que as razões que levaram este último organismo a propor a sanção menos grave não podem ser acolhidas. A fundamentação, no caso em apreço, supõe necessariamente uma apreciação do juízo feito pelo órgão consultivo quanto à gravidade da falta disciplinar e quanto à improcedência da acusação que a AIPN, por seu lado, considera dever manter e à qual aplica uma sanção bem mais grave: no caso em apreço, a demissão, em vez da retrogradação proposta pelo conselho de disciplina.

Cabe apenas acrescentar que a obrigação de fundamentação é um elemento indispensável da legalidade da acção administrativa e do seu possível controlo jurisdicional: trata-se, em definitivo, de uma garantia do interessado, que deve poder invocar perante o Tribunal a eventual falta de fundamento do processo disciplinar de que é objecto. Como este mesmo Tribunal já noutra ocasião esclareceu, a fundamentação serve para «permitir ao Tribunal exercer o seu controlo sobre a legalidade da decisão e fornecer ao interessado uma base suficiente para saber se a decisão se encontra bem fundamentada ou se está ferida de vício que permita pôr em causa a sua legalidade» (3).

A decisão do Tribunal de Primeira Instância escapa, por conseguinte, à crítica que lhe é feita no fundamento em análise.

8 A Comissão, afirma, além disso, que a decisão tinha sido adequadamente fundamentada porquanto F. Daffix tinha confessado os factos e a referência a essa confissão, que consta da fundamentação do acto, justificava, por si só, a sanção aplicada. Todavia, o Tribunal de Primeira Instância observou justamente que essa confissão - cujo valor, aliás, é assaz dúbio, pois o interessado retractou-se - foi invocada na parte final da fundamentação apenas para confortar uma conclusão a que já se tinha chegado com base noutros elementos. Correctamente, portanto, o acórdão impugnado recusou que o facto de o interessado ter confessado, confissão essa de que mais tarde se retractou, possa constituir uma justificação autónoma da decisão tomada pela AIPN.

A recorrente, no entanto, entende o contrário. Em sua opinião, a confissão era válida e, de qualquer modo, F. Daffix não tinha provado a inexactidão dos factos que lhe eram imputados. Na verdade, de acordo com esta perspectiva singular, não era a AIPN que devia fundamentar a decisão impugnada, mas sim, pelo contrário, F. Daffix que devia provar a falta de fundamento das acusações de que era objecto. Em apoio desta tese invoca as locuções onus probandi incumbit ei qui dicit e reus in excipiendo fit actor.

O argumento não tem qualquer fundamento. Prescindamos no entanto de nos ater sobre a afirmação discutível de que devia ser F. Daffix a provar a sua própria inocência face a uma acusação que a Comissão presume provada embora o conselho de disciplina tenha uma opinião contrária. De qualquer modo, não vejo como se pode responder à crítica do Tribunal de Primeira Instância relativa à falta de fundamentação do acto, afirmando que o ónus da prova incumbia ao interessado e não à administração. Uma coisa é, de facto, estabelecer quem deve provar um facto, outra coisa é, evidentemente, a obrigação de expor as razões que justificam a decisão. Em conclusão, a recorrente confunde aqui dois aspectos distintos do nosso caso: por um lado, a disciplina do ónus da prova bem como a apreciação da prova por parte do juiz e, por outro, a obrigação de fundamentação dos actos administrativos. De resto, a confusão da Comissão relativamente a essa distinção fundamental resulta com clareza quando, em vez de demonstrar a suficiência da fundamentação na acepção do artigo 190._, tenta pelo contrário convencer o Tribunal de Justiça da correcção, em sede de mérito, da decisão tomada em relação a F. Daffix. Estas últimas considerações pouco importam para este efeito. O Tribunal de Primeira Instância apenas sublinhou que a decisão que lhe coube apreciar não enunciava com clareza suficiente as razões em que assentava. Por essa razão a anulou. E o Tribunal de Justiça é agora chamado a apenas apreciar a congruência, numa perspectiva jurídica, da apreciação do Tribunal de Primeira Instância. O facto de a confissão ser válida ou de o recorrido ser, ou não, responsável pelos ilícitos que lhe são imputados é problema que de modo algum interessa para efeitos do presente processo. Essas questões, de facto, são relativas ao mérito da decisão impugnada e não à obrigação de a fundamentar correctamente.

9 Em seguida, a Comissão critica o acórdão do Tribunal de Primeira Instância em virtude de este ter considerado que a fundamentação do acto não indicava de forma precisa os factos que deram lugar à sanção aplicada a F. Daffix. Mas, mesmo deste ponto de vista, a argumentação do Tribunal de Primeira Instância é inatacável. Com efeito, o acórdão impugnado considerou que a decisão não especificava se o recorrido tinha, ou não, sido considerado responsável da falsificação das notas de encomenda. O Tribunal de Primeira Instância fez assim uma correcta aplicação do princípio já enunciado pelo Tribunal de Justiça segundo o qual é indispensável que «nos fundamentos da decisão estejam consignados os factos concretos imputados ao funcionário» (4). Como afirmado pelo Tribunal de Primeira Instância, a fundamentação a este respeito era tanto mais necessária quanto, no caso em apreço, o interessado tinha negado a acusação e a AIPN não tinha fornecido qualquer explicação para justificar a inexistência de medidas de instrução com o objectivo de determinar quem era o signatário das referidas notas de encomenda.

A Comissão objecta, no entanto, que a falsificação das notas de encomenda tinha sido um dos factos imputados ao recorrido. Em seu entender, essa conclusão, ainda que não expressamente formulada, podia em qualquer caso deduzir-se da interpretação de todo o acto. Ora, sobre este aspecto igualmente, aplica-se a observação que anteriormente fizemos. A fundamentação adequada e suficiente a que se refere o artigo 190._ exige que as razões se revelem de forma clara e inequívoca (5). Seguramente, não se pode considerar claro e inequívoco um fundamento que só se revela na sequência de uma análise exegética do acto, que está longe de ser fácil.

10 Por estas razões, consideramos que o acórdão do Tribunal de Primeira Instância deve ser confirmado. Com efeito, a decisão do Tribunal de Primeira Instância não está ferida de qualquer erro de direito na aplicação das regras que devem presidir a uma fundamentação adequada dos actos administrativos, na medida em que considerou que, no caso em apreço, a condição estabelecida no artigo 190._ não tinha sido satisfeita.

Quanto ao terceiro fundamento

11 Através do terceiro fundamento, a Comissão sustenta que o Tribunal de Primeira Instância se tinha erradamente recusado a atender as explicações por si fornecidas durante o processo no Tribunal. Noutros termos, o Tribunal de Primeira Instância deveria, em seu entender, ter aceite a possibilidade de ulteriormente completar a fundamentação.

Todavia, esta crítica também é manifestamente improcedente. Basta recordar, a este respeito, a jurisprudência segundo a qual «a fundamentação deve, em princípio, ser comunicada ao interessado ao mesmo tempo que a decisão que lhe diz respeito» (6). A falta de fundamentação não podia ser regularizada durante o processo perante o Tribunal de Justiça. Não existem razões para, no caso em apreço, se derrogar esse princípio fundamental. Além disso, isto é tanto mais válido quanto, no caso em apreço - tal como o Tribunal de Primeira Instância justamente sublinhou -, a decisão controvertida e os factos a que diz respeito eram de uma grande gravidade e que o conselho de disciplina e a AIPN tinham chegado a conclusões diferentes no que respeita à responsabilidade de F. Daffix. O acolhimento da tese da Comissão conduziria, inaceitavelmente, a que, no quadro do contencioso disciplinar, a autoridade administrativa pudesse preparar um simulacro de fundamentação reservando-se a possibilidade de a completar após o destinatário do acto ter interposto recurso. Daqui decorria que a administração podia adaptar o conteúdo da fundamentação em função das críticas do interessado. Se assim fosse, era igualmente concebível uma eventual violação dos direitos da defesa. Sob este ponto de vista igualmente, o acórdão recorrido deve, portanto, ser confirmado.

Quanto aos outros fundamentos invocados pela Comissão

12 Por último, a Comissão retoma determinados argumentos relativos ao mérito do processo sobre que se pronunciou o Tribunal de Primeira Instância. Todavia, no âmbito do presente processo, esses argumentos não podem ser tomados em consideração. As disposições do artigo 51._ do Estatuto do Tribunal são peremptórias: o recurso está limitado apenas às questões de direito. Importa recordar que o Tribunal de Primeira Instância considerou que a decisão controvertida estava viciada por uma falta de fundamentação e decidiu anulá-la precisamente por essa razão, sem se pronunciar sobre os outros fundamentos do recurso apresentados por F. Daffix. Só posso reiterar o que já anteriormente disse: o Tribunal de Justiça é apenas chamado, no caso em apreço, a verificar se o acórdão recorrido aplicou correctamente as regras jurídicas que devem presidir à fundamentação dos actos. Noutros termos, trata-se de uma simples apreciação de direito sobre o acórdão do Tribunal de Primeira Instância. O mérito da medida que foi objecto do processo sobre que se pronunciou o Tribunal de Primeira Instância não pode entrar em linha de conta.

Conclusão

13 Face às considerações que precedem, entendo que o Tribunal de Justiça deveria:

«- negar provimento ao recurso da Comissão;

- condenar a Comissão nas despesas».

(1) - V. acórdãos de 20 de Março de 1959, Nold/Alta Autoridade (18/57, Recueil, p. 89, Colect. 1954-1961, p. 315), de 1 de Julho de 1986, Usinor/Comissão (185/85, Colect., p. 2079, n._ 19); de 28 de Janeiro de 1992, Speybrouck/Parlamento (T-45/90, Colect., p. II-33, n._ 89); de 13 de Dezembro de 1990, González Holguera/Parlamento (T-115/89, Colect., p. II-831, n._ 37), e de 14 de Julho de 1994, Grynberg e Hall/Comissão (T-534/93, ColectFP, p. II-595, n._ 59).

(2) - Acórdão de 29 de Janeiro de 1985 (228/83, Recueil, p. 275, n._ 35).

(3) - Acórdão de 26 de Novembro de 1981, Michel/Parlamento (195/80, Recueil, p. 2861, n._ 22).

(4) - V. acórdão F./Comissão, já referido na nota 2, n._ 35.

(5) - V., designadamente, acórdão de 9 de Julho de 1969, Itália/Comissão (1/69, Recueil, p. 277, n._ 9; Colect. 1969-1970, p. 91).

(6) - V. acórdão Michel/Parlamento, já referido na nota 3, n._ 22.