Processos apensos C‑643/15 e C‑647/15

República Eslovaca

e

Hungria

contra

Conselho da União Europeia

«Recurso de anulação — Decisão (UE) 2015/1601 — Medidas provisórias em matéria de proteção internacional a favor da República Helénica e da República Italiana — Situação de emergência caracterizada por um afluxo súbito de nacionais de países terceiros ao território de certos Estados‑Membros — Recolocação desses nacionais no território desses outros Estados‑Membros — Contingentes de recolocação — Artigo 78.o, n.o 3, TFUE — Base jurídica — Requisitos de aplicação — Conceito de “ato legislativo” — Artigo 289.o, n.o 3, TFUE — Caráter vinculativo para o Conselho da União Europeia das conclusões adotadas pelo Conselho Europeu — Artigo 15.o, n.o 1, TUE e artigo 68.o TFUE — Formalidades essenciais — Modificação da proposta da Comissão Europeia — Exigências de nova consulta do Parlamento Europeu e de votação por unanimidade no seio do Conselho da União Europeia — Artigo 293.o TFUE — Princípios da segurança jurídica e da proporcionalidade»

Sumário — Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 6 de setembro de 2017

(Artigo 78.o, n.o 3, TFUE; Regulamento n.o 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 13.o, n.o 1: Decisão 2015/1601 do Conselho, artigo 5.o, n.o 3)

[Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 40.o; Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigos 129.o e 132.o, n.o 2, alínea b)]

Direito da União Europeia—Princípios—Proporcionalidade—Alcance—Poder de apreciação do legislador da União—Fiscalização jurisdicional—Limites—Apreciação à vista dos elementos disponíveis no momento da adoção do ato

Um ato jurídico só pode ser qualificado como ato legislativo da União se for adotado com base numa disposição dos Tratados que se refira expressamente ao processo legislativo ordinário ou ao processo legislativo especial. Por conseguinte, ao contrário do que a Hungria sustenta, não pode deduzir‑se da referência à exigência de uma consulta do Parlamento Europeu, que consta da disposição dos Tratados que serve de base jurídica do ato em causa, que o processo legislativo especial se aplica à adoção desse ato. Assim, na medida em que o artigo 78.o, n.o 3, TFUE prevê que o Conselho adote as medidas provisórias aí visadas sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu e não contém nenhuma referência expressa ao processo legislativo ordinário nem ao processo legislativo especial, deve considerar‑se que as medidas suscetíveis de serem adotadas com base nesta disposição devem ser qualificadas como atos não legislativos, porque não são adotadas na sequência de um processo legislativo. (cf. n.os 62, 64 a 66)

As disposições que figuram no artigo 78.o, n.os 2 e 3, TFUE, são de caráter complementar, permitindo à União adotar, no quadro da política comum da União em matéria de asilo, medidas diversificadas a fim de se dotar dos instrumentos necessários, designadamente, para responder de maneira efetiva, quer a curto quer a longo prazo, a situações de crise migratória. A este respeito, o conceito de medidas provisórias que podem ser adotadas por força do artigo 78.o, n.o 3, TFUE, deve ter um alcance suficientemente amplo para permitir que as instituições da União tomem todas as medidas necessárias para dar resposta efetiva e rápida a uma situação de emergência caracterizada por um afluxo súbito de nacionais de países terceiros. (cf. n.os 74 e 77)

Embora seja verdade que as medidas provisórias adotadas com base no artigo 78.o, n.o 3, TFUE podem em princípio derrogar as disposições de atos legislativos, tais derrogações devem, no entanto, ser enquadradas quanto ao seu âmbito de aplicação material e temporal, de maneira a limitarem‑se a dar resposta rápida e efetiva, por meio de um dispositivo provisório, a uma determinada situação de crise, o que exclui que essas medidas possam ter por objeto ou por efeito substituir ou alterar de modo geral e permanente esses atos legislativos, contornando assim o processo legislativo ordinário previsto no artigo 78.o, n.o 2, TFUE. Obedecem a essa exigência as derrogações previstas na Decisão 2015/1601, que institui medidas provisórias no domínio da proteção internacional a favor da Itália e da Grécia. Com efeito, as derrogações a disposições especiais de atos legislativos que a decisão impugnada prevê apenas se aplicam durante um período de dois anos, com ressalva da possibilidade de uma prorrogação desse prazo prevista no artigo 4.o, n.o 5, da decisão impugnada, e expiram, no caso vertente, em 26 de setembro de 2017. Acresce que dizem respeito a um número limitado de 120000 nacionais de certos países terceiros, que apresentaram pedidos de proteção internacional na Grécia ou em Itália, que possuem uma das nacionalidades visadas no artigo 3.o, n.o 2, da decisão impugnada, que serão recolocados a partir de um desses dois Estados‑Membros e que chegaram ou chegarão aos referidos Estados‑Membros. (cf. n.os 78 a 80)

Embora o artigo 78.o, n.o 3, TFUE exija que as medidas aí visadas sejam temporárias, reserva ao Conselho uma margem de apreciação para fixar, caso a caso, o seu período de aplicação em função das circunstâncias do caso e, em especial, à luz das especificidades da situação de emergência que justificam essas medidas. No que diz respeito à Decisão 2015/1601, que institui medidas provisórias no domínio da proteção internacional a favor da Itália e da Grécia, o Conselho não excedeu manifestamente o seu poder de apreciação ao fixar em 24 meses a duração das medidas que a decisão impugnada comporta. Com efeito, essa escolha afigura‑se justificada tendo em conta o facto de que uma recolocação de um grande número de pessoas, tal como a prevista pela decisão impugnada, é uma operação inédita e complexa que requer um certo tempo de preparação e de execução, designadamente no plano da coordenação entre as administrações dos Estados‑Membros, antes de produzir efeitos concretos. A este respeito, não se pode sustentar validamente que a Decisão 2015/1601 não é de natureza provisória porque terá efeitos a longo termo. Com efeito, se se tivesse em conta a duração dos efeitos de uma medida de recolocação sobre as pessoas recolocadas a fim de apreciar a sua natureza provisória na aceção do artigo 78.o, n.o 3, TFUE, nenhuma medida de recolocação de pessoas que têm clara necessidade de proteção internacional pode ser tomada em virtude dessa disposição, porque tais efeitos a mais ou menos longo termo são inerentes a essa recolocação. (cf. n.os 92, 96 a 99)

Para ser qualificado de «súbito», na aceção do artigo 78.o, n.o 3, TFUE, um afluxo de nacionais de países terceiros de uma amplitude tal que era imprevisível, e ainda que ocorra num contexto de crise migratória que se estenda por vários anos, tornando impossível o funcionamento normal do sistema comum de asilo da União. (cf. n.o 114)

No que respeita à interpretação do adjetivo «caracterizada» que qualifica a situação de emergência visada no artigo 78.o, n.o 3, TFUE, há que salientar que, embora uma minoria das versões linguísticas do artigo 78.o, n.o 3, TFUE utilize não o termo «caracterizada» mas o termo «causada», esses dois termos devem, no contexto dessa disposição e à luz do seu objetivo que visa permitir a adoção rápida de medidas provisórias destinadas a reagir de maneira eficaz a uma situação de emergência migratória, ser compreendidos no mesmo sentido da exigência de um nexo suficientemente estreito entre a situação de emergência em causa e o afluxo súbito de nacionais de países terceiros. (cf. n.o 125)

Tendo em conta o facto de ser inerente aos fluxos migratórios que estes podem evoluir rapidamente, designadamente deslocando‑se para outros Estados‑Membros, O artigo 78.o, n.o 3, TFUE não se opõe a que tais mecanismos de ajustamento se adicionem às medidas provisórias tomadas a título dessa disposição. Com efeito, a referida disposição confere um amplo poder de apreciação ao Conselho na escolha das medidas que podem ser tomadas a fim de responder de maneira rápida e eficaz a uma situação de emergência especial bem como a possíveis evoluções de que esta possa ser objeto. Responder à emergência não exclui o caráter evolutivo e adaptado da resposta, desde que esta conserve o seu caráter provisório. (cf. n.os 131 a 134)

Os princípios de atribuição dos poderes aplicam‑se igualmente ao poder de iniciativa da Comissão no quadro da adoção, com base no artigo 78.o, n.o 3, TFUE, de atos não legislativos, como uma decisão que institui medidas provisórias em matéria de proteção internacional em proveito de certos Estados‑Membros. A esse respeito, o artigo 78.o, n.o 3, TFUE não subordina o poder de iniciativa da Comissão à existência prévia de orientações definidas pelo Conselho Europeu a título do artigo 68.o TFUE. Por outro lado, o artigo 78.o, n.o 3, TFUE permite que o Conselho adote medidas por maioria qualificada, tal como fez o Conselho ao adotar a decisão impugnada. O princípio do equilíbrio institucional proíbe que o Conselho Europeu altere essa regra de voto impondo ao Conselho, através de conclusões tomadas nos termos do artigo 68.o TFUE, uma regra de voto por unanimidade. Com efeito, tal como o Tribunal de Justiça já decidiu, uma vez que as regras relativas à formação da vontade das instituições da União estão estabelecidas nos Tratados e não estão à disposição dos Estados‑Membros nem das próprias instituições, apenas os Tratados podem, em casos especiais, autorizar uma instituição a alterar um processo decisório neles previsto. (cf. n.os 146 a 149)

V. texto da decisão. (cf. n.os 160 a 162)

Nos termos do artigo 293.o, n.o 2, TFUE, enquanto o Conselho não tiver deliberado, a Comissão pode alterar a sua proposta em qualquer fase dos procedimentos que conduzam à adoção de um ato da União. Quanto ao artigo 293.o, n.o 2, TFUE, o Tribunal de Justiça já decidiu que as propostas alteradas que a Comissão adota não têm obrigatoriamente de revestir a forma escrita, dado que fazem parte do processo de adoção de atos da União que se caracteriza por uma certa flexibilidade, necessária para alcançar uma convergência de posições entre as instituições. Daí decorre que, no âmbito especial do artigo 78.o, n.o 3, TFUE, pode considerar‑se que a Comissão exerceu o seu poder de alteração visado no artigo 293.o, n.o 2, TFUE quando resulta claramente da participação dessa instituição no processo de adoção do ato em questão que a proposta alterada foi aprovada pela Comissão. Tal interpretação corresponde ao objetivo do artigo 293.o, n.o 2, TFUE que visa proteger o poder de iniciativa da Comissão. (cf. n.os 177, 179 e 181)

Resulta do artigo 13.o do regulamento interno da Comissão, interpretado à luz do objetivo do artigo 293.o, n.o 2, TFUE 78.o, n.o 3, TFUE, que visa proteger o poder de iniciativa da Comissão, que o colégio dos comissários pode habilitar alguns dos seus membros a proceder à modificação, no decurso do processo, de uma proposta da Comissão dentro dos limites por ele previamente determinados. (cf. n.o 185)

Ainda que a União se preocupe com a preservação do multilinguismo, cuja importância é recordada no artigo 3.o, n.o 3, quarto parágrafo, TUE, nada se opõe a que o Conselho interprete o artigo 14.o do seu regulamento interno no sentido de que, ao passo que o seu n.o 1 requer que os projetos que estão na base das deliberações do Conselho, no caso vertente, a proposta inicial da Comissão, devem, em princípio, ser redigidos em todas as línguas oficiais da União, o n.o 2 do mesmo artigo prevê um regime simplificado para as alterações que não têm imperativamente de estar disponíveis em todas as línguas oficiais da União. Apenas em caso de oposição de um Estado‑Membro é que as versões linguísticas designadas por este devem igualmente ser submetidas ao Conselho antes que este possa continuar a deliberar. Ainda que, tal como o Tribunal de Justiça já salientou, a União se preocupe com a preservação do multilinguismo, cuja importância é recordada no artigo 3.o, n.o 3, quarto parágrafo, TUE. Essa interpretação procede, com efeito, de uma abordagem equilibrada dos trabalhos do Conselho. (cf. n.os 201 e 203)

V. texto da decisão. (cf. n.os 206 a 208 e 221)

No contexto especial de uma situação de emergência grave caracterizada por um afluxo massivo e súbito de nacionais de países terceiros a Estados‑Membros, uma decisão de adotar um mecanismo restritivo de recolocação de 120000 pessoas a título do artigo 78.o, n.o 3, TFUE, devendo basear‑se em critérios objetivos, só pode ser censurada pelo Tribunal de Justiça se se verificar que, no momento da adoção da decisão impugnada, à luz das informações e dos dados disponíveis nesse momento, o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação, no sentido de que nenhuma outra medida menos restritiva, mas igualmente eficaz, poderia ter sido tomada nos mesmos prazos. A este respeito, tratando‑se de uma argumentação segundo a qual a decisão impugnada constitui uma medida desproporcionada porque impõe sem necessidade um mecanismo vinculativo que implica uma repartição numérica e obrigatória, sob a forma de contingentes, das pessoas recolocadas entre os Estados‑Membros, não parece que o Conselho, ao ter decidido impor tal mecanismo vinculativo de recolocação, tenha cometido um erro manifesto de apreciação. Com efeito, o Conselho entendeu com razão, no âmbito da ampla margem de apreciação que lhe deve ser reconhecida a esse respeito, que o caráter vinculativo da repartição das pessoas recolocadas se impunha tendo em conta a situação de emergência em que a decisão impugnada devia ser adotada. Além disso, quando da adoção da decisão impugnada, o Conselho é efetivamente obrigado a aplicar o princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades entre Estados‑Membros, incluindo no plano financeiro, que se impõe, em virtude do artigo 80.o TFUE, na execução da política comum da União em matéria de asilo. Assim, no caso vertente, o Conselho não pode ser acusado de ter cometido um erro manifesto de apreciação por ter entendido que devia tomar, tendo em consideração a emergência específica da situação, com base no artigo 78.o, n.o 3, TFUE, lido à luz do artigo 80.o TFUE, e com o princípio da solidariedade entre Estados‑Membros que nele se encontra consagrado, medidas provisórias que consistem em impor um mecanismo de recolocação obrigatório. (cf. n.os 235, 236, 245, 246, 252, 253)

Quando um ou mais Estados‑Membros se encontram numa situação de emergência na aceção do artigo 78.o, n.o 3, TFUE, os encargos que comportam as medidas provisórias adotadas em virtude dessa disposição em benefício desse ou desses Estados‑Membros devem, em princípio, ser repartidos entre todos os outros Estados‑Membros, em conformidade com o princípio da solidariedade e da partilha equitativa das responsabilidades entre os Estados‑Membros, uma vez que, em conformidade com o artigo 80.o TFUE, esse princípio rege a política da União em matéria de asilo. Por conseguinte, foi com razão que, quando da adoção de uma decisão que institui medidas provisórias em matéria de proteção internacional em proveito de alguns Estados‑Membros, a Comissão e o Conselho consideraram que a repartição dos requerentes recolocados entre todos os Estados‑Membros, em conformidade com o princípio consagrado no artigo 80.o TFUE, constituía um elemento fundamental da referida decisão. A este respeito, se a recolocação tivesse de ser estritamente condicionada pela existência de ligações culturais ou linguísticas entre cada requerente de proteção internacional e o Estado‑Membro de recolocação, daí decorreria que uma repartição desses requerentes entre todos os Estados‑Membros no respeito do princípio da solidariedade que impõe o artigo 80.o TFUE e, por conseguinte, a adoção de um mecanismo de recolocação obrigatório, seriam impossíveis. Acresce que as considerações ligadas à origem étnica dos requerentes de proteção internacional não podem ser tidas em conta porque são, manifestamente, contrárias ao direito da União e designadamente ao artigo 21.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. (cf. n.os 291, 292, 304 e 305)

V. texto da decisão. (cf. n.o 303)

Em conformidade com o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, deve ser assegurado no plano nacional um direito de recurso de qualquer decisão que deva ser tomada por uma autoridade nacional no âmbito do procedimento de recolocação ao abrigo do artigo 78.o, n.o 3, TFUE. (cf. n.o 325)

O sistema instituído pela decisão 2015/1601, que institui medidas provisórias no domínio da proteção internacional a favor da Itália e da Grécia, se baseia, tal como o sistema instituído pelo Regulamento n.o 604/2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida, em critérios objetivos, e não na expressão de uma preferência pelo requerente de proteção internacional. Em especial, a regra da responsabilidade do Estado‑Membro de primeira entrada, prevista no artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III, que é a única regra de determinação do Estado‑Membro responsável prevista por esse regulamento à qual derroga a decisão impugnada, não está ligada às preferências do requerente por um determinado Estado‑Membro de acolhimento e não visa especificamente assegurar que existe uma ligação linguística, cultural ou social entre esse requerente e o Estado‑Membro responsável. Por outro lado, embora seja reservada uma certa margem de apreciação às autoridades dos Estados‑Membros beneficiários quando são chamados, em virtude do artigo 5.o, n.o 3, da Decisão 2015/1601, a identificar os requerentes individuais que podem ser recolocados num determinado Estado‑Membro de recolocação, essa margem de apreciação justifica‑se à luz do objetivo dessa decisão que é o de aliviar os regimes de asilo grego e italiano de um número importante de requerentes, recolocando‑os, em prazos curtos e de maneira efetiva, noutros Estados‑Membros em cumprimento do direito da União e, em especial, dos direitos fundamentais garantidos pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Por outro lado, o direito da União não permite aos requerentes escolherem o Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido. Com efeito, os critérios que prevê o Regulamento n.o 604/2013 para determinar o Estado‑Membro responsável pelo tratamento de um pedido de proteção internacional não estão ligados às preferências do requerente por um determinado Estado‑Membro de acolhimento. (cf. n.os 333, 334, 337 e 339)