CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NIILO JÄÄSKINEN

apresentadas em 9 de julho de 2015 ( 1 )

Processo C‑157/14

Neptune Distribution

contra

Ministre de l’Économie et des Finances

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (França)]

«Reenvio prejudicial de interpretação ou apreciação da validade — Proteção do consumidor — Regulamento (CE) n.o 1924/2006 — Alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos — Águas minerais naturais — Base de cálculo do ‘valor equivalente de sal’ do sódio presente num alimento — Tomada em conta apenas do teor de cloreto de sódio (sal de mesa) ou da quantidade total de sódio — Diretivas 2000/13/CE e 2009/54/CE — Rotulagem e publicidade dos géneros alimentícios — Comercialização de águas minerais naturais — Proibição da menção de baixo teor de sal — Artigo 6.o TUE — Artigos 11.° e 16.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Liberdade de expressão e de informação — Liberdade de empresa»

I – Introdução

1. O presente processo surge na sequência de um recurso contencioso apresentado em França por Neptune Distribution com vista à anulação, por um lado, da decisão administrativa que a notificou para eliminar várias menções da rotulagem e da publicidade das águas minerais por ela comercializadas — que se destinam a levar os consumidores a crer que tais águas têm baixos teores de sal ou de sódio — bem como, por outro lado, da decisão ministerial que negou provimento ao recurso hierárquico que a referida sociedade tinha interposto da primeira decisão. Chamado a conhecer de um recurso no âmbito deste litígio, o Conseil d’État (França) apresenta ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial assente em duas bases diferentes.

2. Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio solicita uma interpretação do anexo do Regulamento (CE) n.o 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos ( 2 ), o que constitui um pedido inédito ( 3 ).

3. O referido anexo contém, nomeadamente, disposições que preveem que as alegações nutricionais segundo as quais um alimento tem «baixo teor de sódio/sal» ou «muito baixo teor de sódio/sal» só são permitidas se o produto não contiver mais do que uma determinada quantidade de sódio ou do «valor equivalente de sal» dessa quantidade. Pede‑se ao Tribunal de Justiça que decida se este último conceito deve ser interpretado no sentido de implicar que, ao calcular o referido equivalente, seja tomado em conta apenas o teor de cloreto de sódio, usualmente designado sal de mesa, ou o teor total de sódio ( 4 ) presente num alimento, sem distinguir, neste caso, em função da forma de apresentação deste elemento mineral.

4. Porém, a questão que se coloca previamente, a este respeito, será a de saber se as referidas disposições do Regulamento n.o 1924/2006 se destinam efetivamente a ser aplicadas quando os «alimentos» em causa são, como no processo principal, águas minerais naturais. Parece‑me que não deve ser o caso no que respeita à primeira destas alegações nutricionais, dado que existe uma regulamentação específica do direito da União que é prioritariamente aplicável à comercialização de tais águas.

5. Em segundo lugar, o Conseil d’État convida o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se sobre a validade das disposições do artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2000/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de março de 2000, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios ( 5 ), e das disposições do artigo 9.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho de 2009, relativa à exploração e à comercialização de águas minerais naturais ( 6 ), bem como do seu anexo III, à luz do anexo do Regulamento n.o 1924/2006 já referido. Esclareço desde já que tenho sérias dúvidas quanto à adequação do pedido assim formulado.

6. Esta problemática é apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio dado que a Neptune Distribution alega que, na medida em que a proíbem de destacar uma característica da composição dos seus produtos que é, porém, verdadeira, as referidas disposições do direito derivado da União violam tanto a liberdade de expressão e de informação como a liberdade de empresa, que são asseguradas pelos artigos 11.°, n.o 1, e 16.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), conjugados com o artigo 6.o, n.o 1, primeiro parágrafo, TUE, bem como pelo artigo 10.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»). Todavia, esta invocação das referidas liberdades fundamentais, numa área tão técnica e específica como a regida pelas disposições em causa, parece‑me destituída de fundamento.

II – Quadro jurídico

7. Importa indicar, a título preliminar, que o Regulamento (UE) n.o 1169/2011 ( 7 ) que, em particular, altera o Regulamento n.o 1924/2006 e revoga a Diretiva 2000/13, é aplicável, salvo disposições contrárias, desde 13 de dezembro de 2014 mas, nos termos dos seus artigos 54.° e 55.°, não se destina a reger o litígio no processo principal, ratione temporis.

A – Regulamento n.o 1924/2006

8. O artigo 1.o, n.os 1 e 5, do Regulamento n.o 1924/2006, intitulado «Objeto e âmbito de aplicação», dispõe, por um lado, que este instrumento «harmoniza as disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros em matéria de alegações nutricionais e de saúde, a fim de garantir o funcionamento eficaz do mercado interno, assegurando ao mesmo tempo um elevado nível de proteção dos consumidores» e, por outro, que «é aplicável sem prejuízo [de determinadas] disposições comunitárias», entre as quais as da Diretiva 80/777, que foi substituída pela Diretiva 2009/54 ( 8 ).

9. O artigo 2.o, n.o 2, pontos 4 e 5, deste regulamento indica o que se deve entender por: «4) ‘Alegação nutricional’, qualquer alegação que declare, sugira ou implique que um alimento possui propriedades nutricionais benéficas particulares devido: […] b) [nomeadamente] [a]os nutrientes ou outras substâncias que: i) contém, ii) contém em proporção reduzida ou aumentada, ou iii) não contém; 5) ‘Alegação de saúde’, qualquer alegação que declare, sugira ou implique a existência de uma relação entre uma categoria de alimentos, um alimento ou um dos seus constituintes e a saúde».

10. O artigo 8.o, n.o 1, do referido regulamento dispõe que «[s]ó são permitidas as alegações nutricionais que constem do Anexo e que preencham as condições estabelecidas no presente regulamento».

11. O anexo do Regulamento n.o 1924/2006, intitulado «Alegações nutricionais e condições que se lhes aplicam», define os limites abaixo dos quais as seguintes alegações são autorizadas:

B – Diretiva 2000/13

12. Nos termos do artigo 2.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2000/13, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios: «1. A rotulagem e as modalidades em que é realizada não podem: a) Ser de natureza a induzir em erro o comprador, nomeadamente: i) no que respeita às características do género alimentício e, em especial, no que se refere [às] […] qualidades, composição […];» ii) atribuindo ao género alimentício efeitos ou propriedades que não possua; iii) sugerindo que o género alimentício possui características especiais quando todos os géneros alimentícios similares possuem essas mesmas características; b) Sem prejuízo das disposições comunitárias aplicáveis às águas minerais naturais e aos géneros alimentícios destinados a uma alimentação especial, atribuir a um género alimentício propriedades de prevenção, de tratamento e de cura de doenças humanas, nem mencionar tais propriedades. [...] 3. As proibições ou restrições previstas nos n.os 1 e 2 aplicar‑se‑ão igualmente: a) à apresentação dos géneros alimentícios […] b) à publicidade» [ ( 9 )].

C – Diretiva 2009/54

13. O considerando 8 da Diretiva 2009/54, relativa à comercialização das águas minerais naturais, indica que estas águas «são abrangidas, no que respeita à rotulagem, pelas regras gerais estabelecidas pela Diretiva [2000/13]. A presente diretiva pode, portanto, limitar‑se a estabelecer os aditamentos e as derrogações que é conveniente fazer a essas regras gerais».

14. O artigo 9.o, n.os 1 e 2, desta diretiva dispõe: «1. É proibida, tanto nas embalagens ou etiquetas como na publicidade sob qualquer forma, a utilização de indicações […] que: a) no que respeita a uma água mineral natural, sugiram uma característica que esta não possui […]; [...] 2. São proibidas quaisquer indicações que atribuam a uma água mineral propriedades de prevenção, de tratamento ou de cura de uma doença humana. São, no entanto, autorizadas as menções constantes do anexo III, desde que sejam respeitados os critérios correspondentes fixados neste anexo ou, na sua ausência, os critérios fixados pelas disposições nacionais, e na condição de que tenham sido estabelecidos com base em análises físico‑químicas e, se necessário, em exames farmacológicos, fisiológicos e clínicos efetuados de acordo com métodos cientificamente reconhecidos, nos termos do ponto 2 da Parte I do anexo I. Os Estados‑Membros podem […] autorizar outras menções desde que não estejam em contradição com os princípios enunciados no primeiro parágrafo e que sejam compatíveis com os princípios enunciados no segundo parágrafo.»

15. No anexo III da Diretiva 2009/54, intitulado «Menções e critérios previstos no n.o 2 do artigo 9.o», a menção «Convém para um regime pobre em sódio» está associada ao seguinte critério: «O teor em sódio é inferior a 20 mg/l».

III – Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça

16. Por ato de 5 de fevereiro de 2009, a Direção regional da concorrência, do consumo e do combate às fraudes de Auvergne (França) notificou a Neptune Distribution, que assegura a venda e a distribuição das águas minerais naturais gasosas «Saint‑Yorre» e «Vichy Célestins», para eliminar da rotulagem e da publicidade destas águas as menções seguintes: — «O sódio de St‑Yorre é essencialmente bicarbonato de sódio. St‑Yorre contém apenas 0,53 g de sal (ou cloreto de sódio) por litro, ou seja, menos do que num litro de leite» e — «Não se deve confundir sal e sódio — o sódio de Vichy Célestins é essencialmente fornecido pelo bicarbonato de sódio. Sobretudo, não se deve confundir com o sal de mesa (cloreto de sódio). Vichy Célestins contém apenas 0,39 g de sal por litro, ou seja, 2 a 3 vezes menos do que num litro de leite!», bem como, — de um modo geral, qualquer menção que se destine a levar a crer que as águas em questão têm baixo ou muito baixo teor de sal ou de sódio.

17. Por decisão de 25 de agosto de 2009, o Ministro francês da Economia, da Indústria e do Emprego negou provimento ao recurso hierárquico que a Neptune Distribution tinha interposto dessa notificação.

18. Por sentença de 27 de maio de 2010, o tribunal administratif (tribunal administrativo) de Clermont‑Ferrand negou provimento ao recurso contencioso da Neptune Distribution que visava anular, com fundamento em abuso de poder, tanto a notificação de 5 de fevereiro de 2009 como a posterior decisão ministerial. A cour administrative d’appel (tribunal administrativo de segunda instância) de Lyon confirmou esta sentença, por acórdão de 9 de junho de 2011. A Neptune Distribution recorreu deste acórdão para o Conseil d’État (supremo tribunal administrativo francês).

19. Atendendo aos fundamentos relativos a disposições do direito da União que tinham sido suscitados no âmbito deste recurso, o Conseil d’État, por decisão de 26 de março de 2014, que deu entrada na secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de abril de 2014, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) A base de cálculo do ‘equivalente de sal’ da quantidade de sódio presente num alimento, na aceção do anexo do Regulamento (CE) n.o 1924/2006, é constituída [apenas pela] quantidade de sódio que, associada aos iões de cloreto, forma o cloreto de sódio, ou sal de mesa, ou compreende a quantidade total de sódio contida no alimento, sob todas as suas formas? 2) Na segunda hipótese, as disposições do artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2000/13/CE e do artigo 9.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/54/CE, conjugadas com o anexo III desta diretiva, interpretadas à luz da relação de equivalência estabelecida entre o sódio e o sal no anexo do Regulamento (CE) n.o 1924/2006, ao proibirem um distribuidor de água mineral natural de fazer nos seus rótulos e nas suas mensagens publicitárias uma menção relativa ao baixo teor em sal que pode existir no seu produto, de resto, rico em bicarbonato de sódio, na medida em que tal menção é suscetível de induzir em erro o comprador quanto ao teor total de sódio da água, violam o artigo 6.o, n.o 1, primeiro parágrafo, [TUE], interpretado em conjugação com o artigo 11.o, n.o 1 (liberdade de expressão e de informação), e o artigo 16.o (liberdade de empresa) da [Carta], assim como o artigo 10.o da [CEDH]?»

20. Foram apresentadas observações escritas pela Neptune Distribution, pelos Governos francês, helénico e italiano, bem como pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho da União Europeia e pela Comissão Europeia. Na audiência realizada em 26 de fevereiro de 2015, apenas o Governo italiano não esteve representado.

IV – Análise

A – Quanto à interpretação do anexo do Regulamento n.o 1924/2006 (primeira questão)

21. O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto, antes de mais, a interpretação de um conceito, a saber, o de «valor equivalente de sal» da quantidade de sódio presente num alimento, que consta do anexo do Regulamento n.o 1924/2006, no que respeita às alegações nutricionais «baixo teor de sódio/sal» e «muito baixo teor de sódio/sal» atrás referidas ( 10 ). É colocada ao Tribunal de Justiça, pela primeira vez, a questão de saber se este conceito deve ser interpretado no sentido de que este ato adota como base de cálculo do «valor equivalente de sal» apenas a quantidade de sódio que — através da associação com iões de cloreto — é suscetível de constituir cloreto de sódio (o chamado «sal de mesa») ou a quantidade total de sódio — independentemente da sua forma — que se encontra no alimento em questão.

22. Em apoio da primeira alternativa desta opção, privilegiada pela Neptune Distribution, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que «na medida em que, normalmente, o sódio apenas se encontra na natureza associado a outros elementos químicos», seria possível considerar que o referido anexo impõe que se tome em conta apenas a quantidade de sódio que forma o cloreto de sódio ( 11 ). Observa igualmente que se, pelo contrário, o Tribunal de Justiça vier a optar pela segunda alternativa, como a administração francesa defendeu, uma água rica em bicarbonato de sódio poderia não ser qualificada como «de baixo teor de sódio/sal», na aceção do anexo do Regulamento n.o 1924/2006, mesmo que tivesse um teor baixo, ou até muito baixo, de cloreto de sódio ( 12 ).

23. Dito isto, considero que há que decidir previamente sobre um problema, ou seja, a aplicabilidade ao caso em apreço das disposições do Regulamento n.o 1924/2006, em particular das contidas no seu anexo. À semelhança dos Governos francês e helénico, considero que a Diretiva 2009/54 introduz um regime específico para as menções que podem constar dos rótulos e da publicidade relativa às águas minerais naturais, daí resultando, na minha opinião, que a utilização das alegações nutricionais ou de saúde previstas pelo Regulamento n.o 1924/2006 fica, em geral, excluída relativamente a esta categoria particular de alimentos ( 13 ). A Neptune Distribution e a Comissão sustentam, pelo contrário, que o Regulamento n.o 1924/2006 e a Diretiva 2009/54 têm caráter complementar no que respeita às menções que podem ser utilizadas para as águas minerais naturais, mas esta tese não me convence totalmente, atendendo à letra e à articulação dos atos de direito da União pertinentes neste caso.

24. Com efeito, o artigo 1.o, n.o 5, alínea b), do Regulamento n.o 1924/2006, que tem por objeto as alegações nutricionais e de saúde ( 14 ) relativas aos alimentos em geral, exclui expressamente que este regulamento se aplique em prejuízo das disposições da Diretiva 80/777, relativa à comercialização de águas minerais naturais, que foi substituída pela Diretiva 2009/54 a partir de 16 de julho de 2009 ( 15 ).

25. Acresce que o anexo deste regulamento limita apenas às águas «que não as águas minerais naturais abrangidas pela Diretiva [2009/54]» a alegação nutricional segundo a qual um alimento é «de baixo teor de sódio/sal» cuja utilização é permita por este anexo, sob determinadas condições. Parece‑me claro que o legislador da União teve aqui a intenção de distinguir as águas minerais naturais, por constituírem uma categoria particular de alimentos, relativamente à qual a Diretiva 2009/54 se aplica prioritariamente, o até exclusivamente, no domínio abrangido pelas suas disposições ( 16 ).

26. É certo que o anexo do Regulamento n.o 1924/2006 estabelece uma proibição de utilizar a alegação nutricional segundo a qual um alimento é «de muito baixo teor de sódio/sal» que se aplica tanto às águas minerais naturais como às outras águas. Trata‑se, porém, na minha opinião, de um esclarecimento relativo a um tipo de menções que não é de todo regido pela Diretiva 2009/54. Esta disposição especial do anexo do referido regulamento destina‑se, assim, a ser aplicada às águas minerais naturais, que são, quanto ao resto, abrangidas pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2009/54. Todavia, a disposição estabelece uma proibição de utilizar a referida alegação para as águas minerais naturais e às outras águas que é de caráter absoluto, na medida em que, como a última frase dessa disposição indica, a proibição opera independentemente do critério do «valor equivalente de sal» do sódio. Consequentemente, a sua aplicação a situações como a do processo principal não depende da interpretação deste critério.

27. Em contrapartida, no que respeita à alegação «de baixo teor de sódio/sal», atrás referido, o anexo do Regulamento n.o 1924/2006 que autoriza a sua utilização era suscetível de entrar em conflito substancial com o anexo III da Diretiva 2009/54, que regula a utilização da menção «convém para um regime pobre em sódio», tendo esse conflito de normas sido decidido a favor desta diretiva.

28. Daqui resulta, em minha opinião, que as únicas indicações que podem permitir alegar a reduzida quantidade de sódio presente numa água mineral natural são as previstas pela Diretiva 2009/54, em conformidade com o artigo 9.o, n.o 2, desta diretiva, conjugado com o seu anexo III. Ora, o conceito de «valor equivalente de sal», cuja interpretação é pedida na primeira questão prejudicial, consta apenas do Regulamento n.o 1924/2006, e não da referida diretiva ( 17 ), nem, de resto, da Diretiva 2000/13 ( 18 ).

29. Observo, porém, para todos os efeitos, que, no que respeita à interpretação do conceito de «valor equivalente de sal», na aceção do anexo do referido regulamento, partilho da posição expressa pelos Governos francês, helénico e italiano bem como pela Comissão ( 19 ), segundo a qual a quantidade total de sódio presente num alimento é a única base pertinente para calcular o «valor equivalente de sal» do sódio que tal alimento contém.

30. Com efeito, o Regulamento n.o 1924/2006 e o seu anexo não estabelecem distinções entre as diferentes fontes do sódio presente num alimento. Em especial, não estabelecem qualquer diferença em função da eventual associação do sódio com iões de bicarbonato ou iões de cloreto. Pelo contrário, nas alegações nutricionais em causa, o referido anexo estabelece uma correlação direta entre o teor máximo de «sódio» autorizado, independentemente da forma que o sódio revista, e o «valor equivalente de sal» desse teor de referência ( 20 ).

31. Seguindo a mesma lógica, o legislador da União pretendeu evitar qualquer confusão entre o conceito de sódio e o conceito de sal (ou cloreto de sódio) no que respeita, mais especificamente, à comercialização das águas minerais naturais, que é regulada pela Diretiva 2009/54 ( 21 ) e à informação dos consumidores sobre os géneros alimentícios, que é agora abrangida pelo Regulamento n.o 1169/2011 ( 22 ).

32. Estes argumentos de ordem literal são corroborados por considerações de ordem teleológica. Com efeito, como o Governo francês e a Comissão recordam, o Regulamento n.o 1924/2006 tem como objetivos assegurar tanto a lealdade das alegações nutricionais e de saúde como um elevado nível de proteção dos consumidores nesta matéria ( 23 ). Ora, em minha opinião, esses objetivos só podem ser plenamente alcançados se for o teor total de sódio presente num alimento, e não apenas uma parte — sob a forma de cloreto de sódio — que é tomado em conta para efeitos das alegações nutricionais autorizadas ao abrigo da aplicação conjugada do artigo 8.o deste regulamento e do seu anexo.

33. Por fim, o Conselho salienta, com razão, que «a tomada em consideração da dose global de sódio, proveniente de todas as fontes, corresponde a uma prática científica de longa data no seio dos organismos internacionais no domínio alimentar» ( 24 ). O Parlamento Europeu acrescenta que, «no que respeita ao objetivo de reduzir o consumo de sódio, os documentos da OMS estabelecem especificamente uma equivalência entre o sal de mesa (cloreto de sódio) e outras fontes de sódio, incluindo, entre outras, o bicarbonato de sódio» ( 25 ).

34. Consequentemente, considero que o conceito de «valor equivalente de sal», na aceção do anexo do Regulamento n.o 1924/2006, deve ser interpretado no sentido de visar a quantidade total do sódio contido num alimento, sob todas as suas formas, e não apenas o sódio que pode ser associado a iões de cloreto (cloreto de sódio, dito «sal de mesa»).

B – Quanto à apreciação da validade das disposições em causa da Diretiva 2000/13 e da Diretiva 2009/54 (segunda questão)

1. Quanto ao teor e ao alcance da questão submetida

35. A segunda questão prejudicial é colocada a título subsidiário. Só é submetida para a hipótese de, em resposta à primeira questão, o Tribunal de Justiça vir a declarar que deve ser tomada em conta a quantidade total de sódio contida num alimento, independentemente da forma desse mineral, para calcular o «valor equivalente de sal» do teor máximo de sódio permitido para poder utilizar as alegações nutricionais «baixo teor de sódio/sal» e «muito baixo teor de sódio/sal» previstas pelo Regulamento n.o 1924/2006.

36. Esta questão tem por objeto, em substância, a apreciação da validade de várias disposições do direito derivado da União, duvidando o órgão jurisdicional de reenvio da sua compatibilidade, por um lado, com o artigo 6.o, n.o 1, primeiro parágrafo, TUE, o qual confere valor vinculativo à Carta, e, por outro, com os artigos 11.°, n.o 1, e 16.° da Carta, relativos, respetivamente, à liberdade de expressão e de informação e à liberdade de empresa ( 26 ), bem como com o artigo 10.o da CEDH, igualmente relativo à liberdade de expressão ( 27 ).

37. O órgão jurisdicional de reenvio indica que, caso se venha a concluir que todas as formas de sódio presentes num alimento devem ser tomadas em consideração para o cálculo do «valor equivalente de sal», as disposições do artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2000/13 e as do artigo 9.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/54, conjugadas com o anexo III desta última, «interpretadas à luz da relação de equivalência estabelecida entre o sódio e o sal no anexo do Regulamento n.o 1924/2006» ( 28 ), poderiam levar a uma limitação excessiva das liberdades acima referidas.

38. A este respeito, só a Neptune Distribution alega que as disposições do direito derivado da União mencionadas na segunda questão prejudicial são contrárias às liberdades fundamentais protegidas pelos artigos 11.°, 16.° e 52.° da Carta e pelo artigo 10.o da CEDH, na medida em que, segundo a interpretação feita pela Cour administrative d’appel de Lyon, estas disposições a impedem de destacar as qualidades do seu produto através de informações sobre a sua composição que são, todavia, verdadeiras ( 29 ). Os Governos francês, helénico e italiano, bem como o Parlamento, o Conselho e a Comissão consideram, pelo contrário, que as disposições em causa das Diretivas 2000/13 e 2009/54 não violam o artigo 6.o, n.o 1, primeiro parágrafo, TUE, conjugado com os artigos 11.°, n.o 1, e 16.° da Carta e, consequentemente, que a validade destas disposições não é afetada.

39. Antes de mais, interrogo‑me sobre a utilidade do pedido de apreciação de validade assim formulado pelo órgão jurisdicional de reenvio. Com efeito, parece‑me pouco razoável considerar que uma eventual invalidade destas disposições da Diretiva 2000/13 e da Diretiva 2009/54, que procede a uma reformulação da Diretiva 80/777, possa resultar do facto de as disposições de outro ato, a saber, o Regulamento n.o 1924/2006, tal como viesse a ser interpretado pelo Tribunal, não estabelecerem uma distinção, neste caso no que respeita à forma do sódio que deve ser tomada em consideração para efeitos do teor deste nutriente num alimento. Parece‑me excecional que a questão da validade de um ato do direito da União seja, como neste caso, suscitada num quadro em que a eventual incompatibilidade com a Carta decorreria do efeito acumulado das disposições de vários atos legislativos diferentes. Além disso, recordo que a apreciação da validade de um ato a que o Tribunal procede no âmbito de um pedido de decisão prejudicial deve normalmente basear‑se na situação, de facto e de direito, que existia no momento da adoção desse ato ( 30 ).

40. Por outro lado, como o Governo francês e o Conselho salientam, atendendo ao objeto do litígio no processo principal ( 31 ), o alcance da segunda questão prejudicial é definido de modo incorreto. Na minha opinião, deveria limitar‑se a apreciação de validade submetida ao Tribunal de Justiça às disposições do artigo 9.o, n.o 2, segundo parágrafo, e do anexo III da Diretiva 2009/54, cuja aplicação conjugada é a única suscetível de ser pertinente para o caso em apreço ( 32 ). Dado que não existe nenhuma exigência específica no que respeita às menções relativas à composição em sódio de um género alimentício no artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2000/13, que estabelece apenas normas «de natureza geral e horizontal» ( 33 ), a validade desta última disposição não pode ser afetadas pelas considerações expostas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

41. Considero, portanto, que seria conveniente reformular a segunda questão prejudicial. Em qualquer caso, considero que a invalidade de atos de direito derivado da União que a Neptune Distribution baseia numa pretensa incompatibilidade com as disposições da Carta não pode ser admitida num contexto como o que ora está em causa ( 34 ), em particular pelas razões que passo a expor.

2. Quanto à justificação e à proporcionalidade das restrições em questão

42. Não há dúvida de que as disposições da Diretiva 2009/54 em questão constituem uma restrição relativamente aos direitos fundamentais consagrados pelos artigos 11.° e 16.° da Carta, dado que limitam a possibilidade das sociedades que comercializam águas minerais naturais de decidirem livremente quanto ao teor das alegações que utilizam nas suas mensagens comerciais relativas a estes produtos.

43. Todavia, é jurisprudência constante que a liberdade de empresa garantida pelo artigo 16.o da Carta não constitui uma prerrogativa absoluta e que o seu exercício pode, portanto, ser validamente limitado pelo legislador da União ( 35 ). O mesmo se aplica à liberdade de expressão e de informação protegida pelo artigo 11.o da Carta ( 36 ). Todavia, resulta do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, por um lado, que «[q]ualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela presente Carta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades» e, por outro, que «[n]a observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros».

44. Em primeiro lugar, parece‑me que, no caso em apreço, as limitações de origem legal que resultam da aplicação das disposições ora em questão não afetam o conteúdo essencial da liberdade de expressão e de informação e da liberdade de empresa reconhecidas, respetivamente, nos artigos 11.° e 16.° da Carta. Embora estas disposições tenham por objeto regular e enquadrar o exercício que é feito dessas liberdades, em especial no que respeita às menções relativas ao teor de sódio na rotulagem e na publicidade relativa às águas minerais naturais, não são, porém, suscetíveis de «atentar contra a própria essência» dessas liberdades ( 37 ), dado que as pessoas a quem tais normas são aplicáveis mantêm a faculdade de se exprimir e de informar os consumidores bem como o direito de exercer a sua atividade empresarial no âmbito de um quadro definido, de modo proporcionado, pelo direito da União.

45. Em segundo lugar, recordo que o princípio da proporcionalidade exige, segundo a jurisprudência do Tribunal, que os atos das instituições da União não excedam os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, sendo que, quando se proporcione uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva, e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados face aos objetivos prosseguidos ( 38 ).

46. Nos que respeita às finalidades das disposições da Diretiva 2009/54, observo, à semelhança dos Governos e das instituições que apresentaram observações ao Tribunal, que as limitações por elas introduzidas respondem aos «objetivos primordiais de [...] proteção da saúde dos consumidores, evitar que estes possam ser induzidos em erro e garantir um comércio leal» ( 39 ). Ora, a «proteção da saúde humana» e a «proteção dos consumidores» num «nível elevado» constituem objetivos legítimos de interesse geral cuja realização é visada pela União, como resulta de várias disposições do Tratado FUE e da Carta ( 40 ).

47. Relativamente à proteção da saúde dos consumidores, o nexo entre este objetivo, consagrado no artigo 35.o da Carta, e a adoção da Diretiva 2009/54 decorre manifestamente da letra das disposições desta, em particular do seu considerando 5, atrás citado, e do seu artigo 9.o, n.o 2.

48. A este respeito, o Governo francês e a Comissão salientam que a menção de um baixo teor de sal (cloreto de sódio) na rotulagem e/ou na publicidade relativas às águas minerais naturais poderia ser entendida pelos compradores como uma vantagem nutricional, embora tal menção não refira o teor total de sódio, apesar dos pareceres científicos que recomendam a redução do consumo de sódio por razões médicas ( 41 ). Pelo contrário, a Neptune Distribution critica as disposições de direito derivado em causa por não estabelecerem qualquer distinção entre, por um lado, o cloreto de sódio cujo consumo excessivo é sabidamente prejudicial à saúde e, por outro, o bicarbonato se sódio presente em certas águas minerais. O órgão jurisdicional de reenvio, por seu lado, considera que «existe uma dúvida séria sobre a equivalência, em termos de riscos para a saúde das pessoas que sofrem de hipertensão e, mais geralmente, do consumidor europeu, entre o consumo de águas ricas em bicarbonato de sódio e de águas ricas em cloreto de sódio», nomeadamente à luz de diversos pareceres emitidos pela Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (AESA) ( 42 ).

49. Considero, por um lado, que, no estado atual dos conhecimentos científicos, não é possível tomar uma posição definitiva quanto ao caráter mais nocivo ou não, em especial relativamente à hipertensão arterial, de um consumo abundante de sódio sob a forma de bicarbonato ou sob a forma de cloreto ( 43 ). Consequentemente, em conformidade com o princípio da precaução ( 44 ), que o legislador da União tem que tomar em consideração ( 45 ), parece‑me adequado proibir os distribuidores de águas minerais naturais de utilizarem uma indicação que utiliza o argumento de um baixo teor de sal (cloreto de sódio) mas omite a dose total de sódio que pode resultar da presença, eventualmente forte, de bicarbonato de sódio nessas águas. De igual modo, é necessário, em minha opinião, não autorizar esses distribuidores a indicar, como a Neptune Distribution pretende, a diferença que existiria entre as diferentes formas de ingestão de sódio nas menções relativas aos seus produtos, dado que tal alegação é suscetível de induzir os consumidores em erro quanto aos possíveis benefícios para a sua saúde do consumo de sódio sob formas diferentes do sal de mesa ( 46 ).

50. Por outro lado, resulta do acórdão Deutsches Weintor ( 47 ) que, ainda que uma alegação possa, em si, ser verdadeira, a sua proibição é legítima se tal alegação se revelar incompleta. Nesse processo, tendo‑lhe sido submetido um pedido de apreciação da validade de disposições do Regulamento n.o 1924/2006, nomeadamente à luz do artigo 16.o da Carta, o Tribunal de Justiça declarou compatíveis com o artigo 6.o, n.o 1, primeiro parágrafo, TUE as referidas disposições, que proíbem, sem exceção, um produtor ou distribuidor de vinhos de utilizar uma alegação de saúde do tipo da que estava em causa no processo principal ( 48 ), atendendo ao seu caráter incompleto, ainda que pudesse ser verdadeira ( 49 ). O legislador da União podia pois legitimamente considerar que era necessário evitar a utilização de menções eventualmente verdadeiras mas não obstante ambíguas, que privam o consumidor da possibilidade de regular o seu consumo de forma esclarecida, nesse processo em relação às bebidas alcoólicas e no presente processo no que respeita ao sódio contido nas águas minerais naturais.

51. Quanto à informação dos consumidores relativamente às características essenciais de produtos, como as águas minerais naturais, observo, antes de mais, que o respeito deste objetivo de interesse geral está, no caso em apreço, intimamente associado ao atrás referido, relativo à proteção da saúde humana, e que, consequentemente, algumas das considerações acima expostas podem igualmente ser pertinentes a este respeito. Por outro lado, há que salientar que a liberdade de expressão e de informação que é assegurada pelo artigo 11.o da Carta abrange as informações de caráter comercial, nomeadamente para fins publicitários, à semelhança do que se passa com o artigo 10.o da CEDH ( 50 ).

52. No presente processo, pode observar‑se que, embora as partes que apresentaram observações no Tribunal de Justiça invoquem como argumento a necessidade de proteger os consumidores através de informações precisas e verdadeiras, formulam, todavia, propostas de resposta diametralmente opostas, baseando‑se neste mesmo argumento ( 51 ). Em minha opinião, atendendo às posições tomadas pelos organismos internacionais acima referidos ( 52 ), é efetivamente necessário que os distribuidores de águas minerais naturais forneçam uma informação simultaneamente clara e completa no que respeita à quantidade total de sódio nelas contido, de modo a que um consumidor normalmente avisado possa, com pleno conhecimento de causa, fazer a sua escolha entre todos os produtos semelhantes que lhe são propostos ( 53 ), o que implica que não exista a mais pequena confusão a este respeito, mesmo em caso de eventual veracidade da informação prestada ( 54 ).

53. Por fim, no que respeita ao caráter adequado dos meios utilizados pelo legislador da União para alcançar os dois objetivos acima referidos, a Neptune Distribution alega que as restrições às liberdades de informação e de empresa que resultam das disposições em causa na segunda questão prejudicial são desproporcionadas relativamente a tais objetivos.

54. Porém, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, «há que reconhecer ao legislador comunitário um amplo poder de apreciação num domínio como o do caso vertente, que implica escolhas de natureza política, económica e social da sua parte, em que é chamado a efetuar apreciações complexas», daí resultando que «a fiscalização jurisdicional da legalidade destes atos apenas [pode] ser restrita» e que «só o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada nesse domínio, em relação ao objetivo que as instituições competentes pretendem prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida» ( 55 ).

55. Em particular, quanto à avaliação dos elementos factuais de ordem científica e técnica altamente complexos para determinar a natureza e o alcance das medidas que o legislador da União adota, em tal contexto, é pacífico que o juiz da União não pode substituir pela sua apreciação a apreciação de tais elementos feita pelas instituições, às quais o Tratado CE exclusivamente conferiu esta missão ( 56 ). Decorre igualmente da jurisprudência que «o poder de apreciação de que dispõem as autoridades competentes no que se refere à questão de determinar onde se encontra o justo equilíbrio entre a liberdade de expressão e os objetivos [acima referidos] varia em relação a cada um dos objetivos que justificam a limitação desse direito e segundo a natureza das atividades em jogo» e parece‑me que a margem de apreciação conferida pelo Tribunal é mais ampla no que respeita, especificamente, à utilização comercial — consequentemente, lucrativa — da liberdade de expressão, nomeadamente em mensagens de caráter publicitário ( 57 ).

56. No caso em apreço, considero que, atendendo ao amplo poder de apreciação dos dados científicos e técnicos que deve ser reconhecido ao legislador da União nesta matéria e atendendo à necessidade deste de tomar em conta o princípio da precaução atrás referido ( 58 ), o legislador pôde razoavelmente considerar que os objetivos legitimamente prosseguidos pelas disposições da Diretiva 2009/54 em questão não podiam ser alcançados através de medidas menos restritivas relativamente às liberdades que aqui são invocadas pela Neptune Distribution, no âmbito de uma comunicação de natureza comercial.

57. Além disso, à semelhança do Governo francês, do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, saliento que a restrição destas liberdades é, na realidade, moderada, dado que os distribuidores de águas minerais naturais continuam a ser livres de informar os consumidores sobre a composição destas águas, nomeadamente quanto ao seu baixo teor de sódio, utilizando, na sua rotulagem ou na sua publicidade, menções que são expressamente autorizadas pelo legislador da União, a saber, as que figuram no anexo III da Diretiva 2009/54, ou menções que sejam eventualmente permitidas pelos legisladores dos Estados‑Membros ( 59 ).

58. Tendo em conta todos estes elementos, sou de opinião que, ao adotar as disposições do artigo 9.o, n.o 2, segundo parágrafo, e do anexo III da Diretiva 2009/54, o legislador da União não excedeu os limites impostos pelo respeito do princípio da proporcionalidade, relativamente aos artigos 11.°, 16.° e 52.°, n.o 1, da Carta.

V – Conclusão

59. Atendendo às considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais colocadas pelo Conseil d’État (França) do seguinte modo: 1) A disposição do anexo do Regulamento (CE) n.o 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos, respeitante às condições de admissão da alegação nutricional «baixo teor de sódio/sal», não se aplica às águas minerais naturais. Em contrapartida, o referido anexo proíbe expressamente a utilização da alegação «muito baixo teor de sódio/sal» para as águas minerais naturais. 2) As disposições do artigo 9.o, n.o 2, segundo parágrafo, e do anexo III da Diretiva 2009/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de junho de 2009, relativa à exploração e à comercialização de águas minerais naturais, são válidas.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) JO L 404, p. 9; retificação no JO 2007, L 12, p. 3.

( 3 ) Embora o Tribunal já tenha procedido à interpretação de várias disposições do Regulamento n.o 1924/2006, em contrapartida nunca foi chamado a decidir sobre o referido anexo.

( 4 ) Sódio que consta da lista dos «nutrientes» estabelecida no artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1924/2006.

( 5 ) JO L 109, p. 29.

( 6 ) JO L 164, p. 45. Esta diretiva, aplicável a partir de 16 de julho de 2009, procedeu à reformulação e à revogação da Diretiva 80/777/CEE do Conselho, de 15 de julho de 1980, relativa à aproximação de legislações dos Estados‑Membros respeitantes à exploração e à comercialização de águas minerais naturais (JO L 229, p. 1; EE 13 F11 p. 65).

( 7 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2011, relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1924/2006 e (CE) n.o 1925/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga as Diretivas 87/250/CEE da Comissão, 90/496/CEE do Conselho, 1999/10/CE da Comissão, 2000/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, 2002/67/CE e 2008/5/CE da Comissão e o Regulamento (CE) n.o 608/2004 da Comissão (JO L 304, p. 18).

( 8 ) V. nota 6 das presentes conclusões.

( 9 ) O artigo R. 112‑7 do Código do Consumo (code de la consommation) transpõe o artigo 2.o da Diretiva 2000/13 para o direito francês. Na versão em vigor de 25 de novembro de 2005 a 13 de dezembro de 2014, previa, no seu primeiro parágrafo, que «[a] rotulagem e as modalidades em que é realizada não devem ser suscetíveis de gerar confusão no espírito do comprador ou do consumidor, designadamente quanto às características do género alimentício e nomeadamente quanto […] às qualidades, à composição» e, no seu quarto parágrafo, que «[as] proibições ou restrições acima previstas se aplicam igualmente à publicidade e à apresentação dos géneros alimentícios».

( 10 ) V. n.o 11 das presentes conclusões. Estas duas alegações só são permitidas se o produto não contiver mais do que uma quantidade definida de sódio (respetivamente, «0,12 g» e «0,04 g» de sódio «por 100 g ou por 100 ml») ou o equivalente de sal desta quantidade de sódio.

( 11 ) A Neptune Distribution sustenta que outro método de cálculo seria inapropriado, dado que, nas águas minerais naturais, o sódio está essencialmente associado ao bicarbonato, e só uma pequena parte do sódio se associa aos cloretos para formar sal.

( 12 ) O resultado prático desta última interpretação seria o de o distribuidor de uma água mineral natural pobre em cloreto de sódio mas rica em bicarbonato de sódio não poder utilizar uma menção relativa ao baixo teor de sal (ou cloreto de sódio) do seu produto, dado que, mesmo admitindo que fosse correta, essa menção seria suscetível de gerar confusão no espírito dos compradores quanto ao teor total de sódio dessa água.

( 13 ) O Governo francês salienta que, no litígio no processo principal, os órgãos jurisdicionais tanto de primeira instância como de recurso consideraram que a decisão que tinha proibido as menções controvertidas se baseava, incorretamente, no Regulamento n.o 1924/2006, mas que podia ser justificada nos termos da Diretiva 80/777, atual Diretiva 2009/54. Este governo observa que o órgão jurisdicional de reenvio não coloca em causa esta análise mas apresenta, todavia, a sua primeira questão porque considera que as disposições que, na sua opinião, são aplicáveis ao caso em apreço — a saber, o artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2000/13 bem como artigo 9.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/54 e o seu anexo III — devem ser lidas à luz do conceito de «valor equivalente de sal» constante do anexo do Regulamento n.o 1924/2006 (v. n.o 37 das presentes conclusões).

( 14 ) Como são definidas no artigo 2.o, n.o 2, quarto e quinto parágrafos, do referido regulamento. No que respeita às diferenças entre estas duas categorias de alegações e à articulação das respetivas disposições, v., nomeadamente, acórdão Ehrmann (C‑609/12, EU:C:2014:252, n.os 25 e segs.).

( 15 ) O Governo helénico alega que não pode, em caso algum, sustentar‑se que o conceito de alegação nutricional, na aceção do Regulamento n.o 1924/2006, é diferente do conceito de rotulagem, a qual é regida pela Diretiva 2009/54, dado que se trata, em última análise, da proteção dos mesmos interesses jurídicos, a saber, tanto a proteção da saúde e dos consumidores como a proteção da livre circulação de mercadorias e de uma concorrência sã.

( 16 ) É igualmente reservado um tratamento específico às águas minerais naturais na Diretiva 2000/13 [v. artigo 2.o, n.o 1, alínea b)], bem como no Regulamento n.o 1169/2011, que substitui esta diretiva (v. reenvios para as disposições do direito da União específicas das águas minerais naturais que constam dos artigos 7.° e 29.° e do anexo V deste regulamento).

( 17 ) Para uma aplicação conjugada das referidas disposições da Diretiva 2009/54, a menção «convém para um regime pobre em sódio» pode ser utilizada para as águas minerais cujo «teor em sódio [seja] inferior a 20 mg/l», critério que não se refere a um eventual valor equivalente de sal. Observo que esta menção, cujo teor é perfeitamente explícito para um consumidor médio, está associada não apenas a um valor relativo da dose de sódio mas a um valor absoluto dessa dose, por referência ao regime em questão.

( 18 ) Isto explica‑se também pelo dado químico segundo o qual as águas minerais naturais não contêm sal (cloreto de sódio) enquanto tal. Como o Governo francês e o Conselho salientaram, são suscetíveis de conter elementos naturais que são o sódio, o bicarbonato e o cloreto apenas de modo separado, e não sob as combinações que estes podem formar, tais como o bicarbonato de sódio ou o cloreto de sódio, uma vez que os iões de cada um dos referidos elementos se encontram dissolvidos nestes líquidos.

( 19 ) O Parlamento e o Conselho apenas tomaram posição quanto à resposta a dar à segunda questão prejudicial. Todavia, certos elementos das suas observações fornecem esclarecimentos úteis também para a primeira questão prejudicial.

( 20 ) V. nota 10 das presentes conclusões.

( 21 ) Recordo que a referida diretiva menciona apenas o «sódio» presente nestas águas (v. anexo III).

( 22 ) Nos termos do considerando 37 do Regulamento n.o 1169/2011, para que «a informação constante da rotulagem seja facilmente compreensível para o consumidor final», «convém utilizar na rotulagem o termo ‘sal’ em vez do termo correspondente do nutriente ‘sódio’». Além disso, no seu anexo I, ponto 11, especifica que, para efeitos da «declaração nutricional» imposta por este regulamento, «o teor equivalente de sal [deve ser] calculado por meio da fórmula: sal = sódio × 2,5» e o documento da Comissão intitulado «Perguntas e respostas sobre a aplicação do Regulamento (UE) n.o 1169/2011», de 31 de janeiro de 2013, acrescenta que «a quantidade total de sódio do alimento» deve ser tomada em conta para este efeito (v. ponto 3.25).

( 23 ) V., nomeadamente, considerandos 1, 2, 9 e 10 bem como o artigo 1.o, n.o 1, do referido regulamento e o ponto 6 da exposição de motivos da proposta [COM(2003) 424 final] que resultou na adoção do mesmo.

( 24 ) O Conselho menciona, nomeadamente, orientações do Codex Alimentarius — órgão conjunto da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (OAA) e da Organização Mundial da Saúde (OMS) —, umas «relativas à rotulagem nutricional» (CAC/GL 2‑1985, na versão revista em 2013) e as outras «sobre a utilização de alegações relativas à nutrição e à saúde» (CAC/GL 23‑1997, na versão revista em 2004). Observo que o considerando 7 do Regulamento n.o 1924/2006 faz expressamente referência a estas últimas.

( 25 ) O Parlamento cita, nomeadamente, um documento da OMS intitulado «Réduire les apports en sel au niveau des populations, Rapport du forum et de la réunion technique OMS 5‑7 octobre 2006, Paris, France» (acessível no seguinte endereço Internet: http://apps.who.int/iris/handle/10665/43712), que especifica que, «[p]ara efeitos […] do presente relatório, […] o termo sal aplica‑se indiferentemente à ingestão de sódio ou de cloreto de sódio. A expressão redução da ingestão por via alimentar de sal designa a redução da ingestão total de sódio proveniente de todas as fontes alimentares» (p. 3, sublinhado no original).

( 26 ) Quanto ao conteúdo desta liberdade, v. «anotações relativas à Carta dos Direitos Fundamentais» (JO 2007, C 303, p. 17), as quais — em conformidade com os artigos 6.°, n.o 1, terceiro parágrafo, TUE e 52.°, n.o 7, da Carta — devem ser tomadas em conta para a sua interpretação.

( 27 ) Resulta do artigo 52.o, n.o 3, da Carta que, na medida em que esta contenha direitos correspondentes a direitos garantidos pela CEDH, o sentido e o âmbito desses direitos são iguais aos conferidos por essa Convenção, sem que, todavia, este princípio obste a que o direito da União confira uma proteção mais ampla. Esclareço que esta disposição é pertinente no que respeita ao artigo 11.o da Carta, cujo teor corresponde ao do artigo 10.o da CEDH, e não no que respeita ao seu artigo 16.o, que não tem correspondência na CEDH.

( 28 ) O órgão jurisdicional de reenvio explica a referida «relação de equivalência» salientando que, para definir os limites abaixo dos quais as alegações «baixo [ou] muito baixo teor de sódio/sal» são autorizadas, o anexo do Regulamento n.o 1924/2006 se refere, indiferentemente, ao teor de sódio de um alimento ou ao valor «equivalente de sal».

( 29 ) Dado que uma água mineral natural pode não conter cloreto de sódio (sal) mas apenas iões de cloreto ou iões de sódio presentes de modo independente uns dos outros (v. nota 18 das presentes conclusões), parece‑me que as menções em causa no litígio no processo principal são incorretas.

( 30 ) V. acórdão SAM Schiffahrt e Stapf (C‑248/95 e C‑249/95, EU:C:1997:377, n.o 46).

( 31 ) Este governo salienta, com razão, que as dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio respeitam apenas à validade da proibição de mencionar o baixo teor de sal ou de cloreto de sódio de uma água mineral natural rica em bicarbonato de sódio, e não a validade da proibição geral de uma rotulagem suscetível de induzir em erro o consumidor ou que atribua a um género alimentício efeitos ou propriedades que o mesmo não tem.

( 32 ) Considero que o n.o 1 e o primeiro parágrafo do n.o 2 do referido artigo 9.o são incorretamente invocados pelo órgão jurisdicional de reenvio, dado que é apenas o segundo parágrafo deste n.o 2 que remete para o anexo III da Diretiva 2009/54, a única que contém as menções autorizadas e os respetivos critérios de aplicação que são, na realidade, objeto da segunda questão prejudicial.

( 33 ) V. considerandos 4 e 5 da Diretiva 2000/13. Nos termos do considerando 8 da Diretiva 2009/54, esta fornece «os aditamentos e as derrogações» necessários relativamente às «regras gerais» estabelecidas pela Diretiva 2000/13.

( 34 ) A título de comparação, no acórdão Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238) as implicações das ingerências que levaram o Tribunal a declarar a invalidade da diretiva em causa nesse processo, por falta de proporcionalidade, eram de uma importância completamente diferente.

( 35 ) V., nomeadamente, conclusões do advogado‑geral J. Mazák no processo Deutsches Weintor (C‑544/10, EU:C:2012:189, n.os 66 e segs.) bem como acórdão Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, n.o 45 e jurisprudência referida).

( 36 ) V. acórdãos Schmidberger (C‑112/00, EU:C:2003:333, n.o 79) e Damgaard (C‑421/07, EU:C:2009:222, n.o 26). As anotações relativas ao artigo 11.o da Carta, acima referidas, esclarecem que as restrições legais ao direito à liberdade de expressão por ela garantido devem respeitar as condições previstas no artigo 10.o, n.o 2, da CEDH.

( 37 ) V., nomeadamente, acórdãos Karlsson e o. (C‑292/97, EU:C:2000:202, n.os 45 e segs.); Deutsches Weintor (C‑544/10, EU:C:2012:526, n.os 54 e 57), bem como Digital Rights Ireland e o. (C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238, n.os 39 e 40).

( 38 ) V., nomeadamente, acórdão Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, n.o 29 e jurisprudência referida).

( 39 ) V. considerando 5 da Diretiva 2009/54.

( 40 ) Na sequência lógica dos artigos 9.° e 12.° TFUE (que contêm disposições de aplicação geral) e do artigo 114.o, n.o 3, TFUE (relativo à aproximação das legislações dos Estados‑Membros), os artigos 168.°, n.o 1, e 169.°, n.o 1, TFUE, confirmam que «[n]a definição e execução de todas as políticas e ações da União será assegurado um elevado nível de proteção da saúde» bem como um «elevado nível de defesa [dos consumidores]», disposições cujo teor foi elevado à categoria de «princípios», respetivamente, nos artigos 35.° e 38.° da Carta (v. «anotações relativas à Carta» atrás referidas).

( 41 ) O Governo francês alega que os resultados da investigação internacional reunidos pelas diferentes autoridades sanitárias, em especial a OMS, conduzem à constatação de uma relação direta entre o consumo excessivo de sódio e os riscos de hipertensão arterial bem como as patologias cardiovasculares e renais associadas a esse risco.

( 42 ) Nos termos da decisão de reenvio, resulta dos autos, designadamente de um parecer da AESA de 21 de abril de 2005, que o aumento da tensão arterial é o principal efeito indesejável identificado em relação com um aumento do consumo de sódio. Embora o sódio seja o principal responsável, os iões de cloreto têm também um papel no aumento da tensão arterial associada a um consumo importante de sal. Vários estudos tendem a demonstrar que um regime rico em bicarbonato de sódio não tem os mesmos efeitos indesejáveis que um regime rico em cloreto de sódio para as pessoas que sofrem de hipertensão. Num parecer publicado em junho de 2011, a AESA ter‑se‑á recusado a incluir na lista de alegações de saúde autorizadas, prevista no artigo 13.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1924/2006, a alegação de que o bicarbonato de sódio não tem efeitos indesejáveis para a tensão arterial, com fundamento em que o estudo apresentado para suportar tal alegação não continha garantias metodológicas suficientes mas, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, esta mera circunstância também não permite afirmar que o bicarbonato de sódio deva ser considerado suscetível de induzir ou de agravar a hipertensão arterial, do mesmo modo e nas mesmas proporções que o cloreto de sódio.

( 43 ) O teor do artigo apresentado pela Neptune Distribution (Helwig, J.‑J., «À l’instar du chlorure de sodium, le bicarbonate de sodium doit‑il être considéré comme pouvant induire ou aggraver l’hypertension artérielle?», Médecine et nutrition, 2008, volume 44, n.o 1, pp. 29 a 37) não me parece decisivo a este respeito, dado que não se prova nem que esta publicação provém de uma autoridade científica reconhecida, nem que reflete um consenso médico atual. Aliás, o próprio autor indica que este artigo «não tem a pretensão de decidir a questão [colocada no seu título] mas sim de fazer um levantamento, o mais objetivamente possível, dos dados experimentais gerados nesta área […] durante estes dois últimos decénios».

( 44 ) Resulta deste princípio, como foi interpretado pelo Tribunal de Justiça, que «quando subsistam incertezas quanto à existência ou alcance de riscos para a saúde das pessoas, podem ser adotadas medidas de proteção sem ser necessário esperar que a realidade e gravidade de tais riscos sejam plenamente demonstradas» e que basta que «persista a probabilidade de um prejuízo real para a saúde pública na hipótese de o risco se realizar» (acórdão Acino/Comissão, C‑269/13 P, EU:C:2014:255, n.os 57 e 58 bem como jurisprudência referida), nomeadamente à luz dos «dados científicos disponíveis mais fiáveis e [dos] resultados mais recentes da investigação internacional» (acórdão Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, n.o 60).

( 45 ) V., nomeadamente, acórdão Alliance for Natural Health e o. (C‑154/04 e C‑155/04, EU:C:2005:449, n.o 68 e jurisprudência referida).

( 46 ) O Governo francês observa, com razão, que uma menção que salienta o baixo teor de sal (cloreto de sódio) de uma água mineral natural que é, por outro lado, muito rica em bicarbonato de sódio, é suscetível de ocultar a dosa considerável de sódio de tal água e é, portanto, suscetível de incitar a um consumo excessivo dessa água que pode levar a que seja ultrapassada a norma da dose diária de sódio recomendada pela OMS.

( 47 ) C‑544/10, EU:C:2012:526.

( 48 ) O Tribunal declarou que a expressão «alegações de saúde», na aceção do referido regulamento, que são normalmente proibidas para as bebidas alcoólicas, abrange uma indicação como «digestível», acompanhada da menção do teor reduzido de ácidos, substâncias consideradas negativas por um grande número de consumidores (ibidem, n.o 41).

( 49 ) O Tribunal de Justiça salientou que a alegação controvertida, admitindo que possa ser considerada em si mesma materialmente verdadeira, se revela, porém, incompleta e, consequentemente, ambígua ou até mesmo enganosa, ao destacar a fácil digestão do vinho em questão, ignorando que os perigos inerentes ao consumo de bebidas alcoólicas não são de maneira nenhuma eliminados, nem sequer limitados, pelo bom funcionamento da digestão (ibidem, n.os 50 e segs.). Do mesmo modo, no acórdão Teekanne (C‑195/14, EU:C:2015:361, n.os 36 a 41), o Tribunal sublinhou que a rotulagem de um género alimentício, tomada no seu todo, pode ser de natureza a induzir em erro o comprador médio apesar de a lista dos ingredientes que contém ser exata.

( 50 ) V., nomeadamente, acórdãos Alemanha/Parlamento e Conselho (C‑380/03, EU:C:2006:772, n.o 155) e Damgaard (C‑421/07, EU:C:2009:222, n.o 27 e jurisprudência referida), bem como acórdão do Tribunal EDH, Hachette Filipacchi Presse Automobile e Dupuy c. França, n.o 13353/05 (§ 30 e jurisprudência referida, 5 de março de 2009).

( 51 ) A Neptune Distribution sustenta, assim, que a difusão de uma informação alegadamente verdadeira (v. as reservas que exprimi na nota 29 das presentes conclusões) relativa à composição de uma água mineral natural rica em bicarbonato de sódio mas pobre em cloreto de sódio contribuiria para a proteção dos consumidores, ajudando‑os a escolher corretamente os elementos que constituem o seu regime alimentar, ao passo que o Governo francês sustenta que as restrições previstas pelas Diretivas 2000/13 e 2009/54 relativamente a menções como as que estão em causa no processo principal são adequadas e necessárias para permitir aos consumidores proceder a uma escolha informada que corresponda da melhor forma possível às suas necessidades nutricionais.

( 52 ) Nomeadamente, pareceres da OMS e da AESA referidos nas notas 25 e 42 das presentes conclusões.

( 53 ) Ainda que o Regulamento n.o 1169/2011 não seja aplicável ao caso em apreço (v. n.o 7 das presentes conclusões), parece‑me útil salientar que a preocupação de informar o melhor possível os consumidores para lhes permitir «fazer uma escolha informada» dos seus géneros alimentícios surge em várias ocasiões neste regulamento, em especial no que respeita a elementos nutricionais como o sódio (v., nomeadamente, considerandos 3, 4, 10, 34, 36 e 37 bem como artigos 3.°, n.o 1, e 4.°). V. igualmente o Livro Branco da Comissão intitulado «Uma estratégia para a Europa em matéria de problemas de saúde ligados à nutrição, ao excesso de peso e à obesidade», COM(2007) 279 final, p. 5 e segs.

( 54 ) V. n.o 50 das presentes conclusões e, por analogia, acórdão do Tribunal EDH, Markt intern Verlag GmbH e Klaus Beermann c. Alemanha, 20 de novembro de 1989, n.o 10572/83, série A n.o 165, § 35).

( 55 ) V., nomeadamente, acórdãos Alliance for Natural Health e o. (C‑154/04 e C‑155/04, EU:C:2005:449, n.o 52); Alemanha/Parlamento e Conselho (C‑380/03, EU:C:2006:772, n.o 145 e jurisprudência referida), bem como Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, n.o 125 e jurisprudência referida), o sublinhado é meu.

( 56 ) V. acórdãos Nickel Institute (C 14/10, EU:C:2011:503, n.o 60) e Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, n.o 60 e jurisprudência referida).

( 57 ) V., nomeadamente, acórdãos Alemanha/Parlamento e Conselho (C‑380/03, EU:C:2006:772, n.o 155) e Damgaard (C‑421/07, EU:C:2009:222, n.o 27), bem como as conclusões que apresentei no processo Novo Nordisk (C‑249/09, EU:C:2010:616, n.os 46 e segs.). De igual modo, o Tribunal EDH exerce o seu poder de fiscalização de um modo ponderado e deixa uma margem de apreciação cujo alcance varia em função dos tipos de utilização da liberdade de expressão e do seu contexto, sendo a margem claramente mais ampla no domínio comercial (v., nomeadamente, Tribunal EDH, Ahmed e outros c. Reino Unido, n.o 22954/93, § 61, 1998‑VI, bem como Remuszko c. Polónia, n.o 1562/10, § 64 e jurisprudência referida, 16 de julho de 2013).

( 58 ) V. n.o 49 das presentes conclusões.

( 59 ) Quanto a este aspeto, o Conselho e a Comissão salientam que as menções previstas no referido anexo III permitem informar o consumidor no que respeita tanto ao grau geral de mineralização de uma água mineral natural (v., por exemplo, a menção «rica em sais minerais») como aos elementos característicos da água (v., por exemplo, as menções «bicarbonatada», «cloretada» e «sódica») ou à capacidade da água de responder a um regime específico (através da menção «convém para um regime pobre em sódio», que é a mais adequada, na minha opinião, desde que a água mineral natural em questão tenha um terror de sódio inferior a 20 mg/l, como esta disposição exige). O Conselho e a Comissão acrescentam, com razão, que o facto de nenhum dos Estados‑Membros ter recorrido à faculdade — prevista no artigo 9.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da Diretiva 2009/54 — de autorizar outras menções, além das enumeradas no anexo III, constitui um indício concreto de que a regulamentação criticada é, em si, adequada para assegurar a informação útil do consumidor por parte dos distribuidores de águas mineiras naturais. Além disso, o Parlamento salienta, com razão, que a referida faculdade constitui um elemento de flexibilidade que confirma que o regime jurídico estabelecido pelo legislador da União satisfaz o princípio da proporcionalidade.