Conclusões do advogado-geral Léger apresentadas em 21 de Novembro de 2002. - Comissão das Comunidades Europeias contra Reino dos Países Baixos. - Incumprimento de Estado - Directiva 91/439/CEE - Carta de condução - Reconhecimento mútuo - Registo obrigatório - Cálculo do período de validade. - Processo C-246/00.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-07485



Conclusões do Advogado-Geral

1. Com a presente acção, a Comissão das Comunidades Europeias pede que o Tribunal de Justiça declare que, ao instituir um procedimento de registo das cartas de condução emitidas por outros Estados-Membros e ao calcular o seu período de validade a contar da data da sua emissão, o Reino dos Países Baixos não cumpriu a obrigação de reconhecimento mútuo que lhe incumbe por força do artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, relativa à carta de condução . A Comissão pede ainda a declaração de que este Estado-Membro não cumpriu as suas obrigações, ao adoptar disposições que não correspondem às previstas na referida directiva, por um lado, em matéria da idade mínima exigida para a condução e, por outro, em matéria de exame médico.

I - O quadro jurídico

A - A regulamentação comunitária

2. As cartas foram objecto de uma primeira harmonização através da adopção da Primeira Directiva 80/1263/CEE . Esta destinava-se a contribuir para a melhoria da segurança do trânsito rodoviário e a facilitar a circulação das pessoas que se estabelecem num Estado-Membro que não aquele em que fizeram o exame de condução ou que se deslocam na Comunidade Económica Europeia.

Para esse efeito, a Directiva 80/1263 aproximou certas normas nacionais, designadamente, no que toca à classificação dos veículos em categorias, aos sistemas nacionais de emissão das cartas e às condições da sua validade. Definiu um modelo comunitário de carta, instituiu um sistema de reconhecimento mútuo das referidas cartas e previu a troca destas últimas quando os titulares transfiram a sua residência ou o seu local de trabalho de um Estado-Membro para outro.

3. A Directiva 80/1263 foi revogada pela Directiva 91/439, que marca uma nova fase na harmonização das disposições nacionais, designadamente, no que respeita às condições de emissão das cartas e à classificação dos veículos. Assim, o artigo 6.° da Directiva 91/439 introduz condições referentes à idade mínima exigida para a emissão da carta em função das categorias dos veículos em questão. O artigo 7.° desta directiva acrescenta que a emissão da carta fica igualmente subordinada à aprovação em determinados exames, à satisfação de certas normas médicas, bem como à existência de uma residência habitual ou à prova da qualidade de estudante durante um período de pelo menos seis meses no território do Estado-Membro emissor da carta.

4. Além disso, a Directiva 91/439 suprime a obrigação da troca da carta prevista pela Directiva 80/1263 para o caso da transferência da residência habitual para outro Estado-Membro, tendo-se esta obrigação tornado um obstáculo à livre circulação das pessoas, isto tendo em conta os progressos já obtidos no âmbito da integração europeia . Todavia, permite a troca das cartas em certos casos específicos .

5. O artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439 enuncia o princípio de que «[a]s cartas de condução emitidas pelos Estados-Membros são mutuamente reconhecidas». Todavia, o seu n.° 3 prevê que, sempre que um titular de uma carta de condução válida transferir a sua residência habitual para um Estado-Membro diferente do que emitiu a carta, o Estado-Membro de acolhimento pode aplicar ao titular da carta as suas disposições nacionais em matéria do respectivo período de validade, de controlo médico e de legislação fiscal e pode inscrever na carta as referências indispensáveis à sua gestão.

No mesmo sentido, o artigo 8.° , n.° 2, da Directiva 91/439 prevê que, sem prejuízo do cumprimento do princípio da territorialidade das leis penais e das disposições de polícia, o Estado-Membro de acolhimento pode aplicar ao titular de uma carta emitida por outro Estado-Membro as suas disposições nacionais em matéria de restrição, suspensão, retirada ou anulação do direito de conduzir e, se necessário, proceder, para o efeito, à troca dessa carta.

6. A directiva foi alterada por diversas vezes, nomeadamente, através da Directiva 96/47/CE . Esta última atribui aos Estados-Membros a faculdade de emitirem as cartas segundo um modelo, definido no seu anexo I-A, diferente do previsto no anexo I da Directiva 91/439. Os Estados-Membros podem, portanto, optar entre conformarem-se com o modelo tradicional em papel ou passarem a um modelo mais avançado, em plástico, do tipo utilizado para os cartões bancários e de crédito.

B - A regulamentação nacional

7. Nos Países Baixos, o essencial da regulamentação em matéria de cartas consta da Wegenverkeerswet (lei relativa à circulação rodoviária) e do Reglement Rijbewijs (regulamento de aplicação da WVW) .

8. O artigo 107.° , n.° 1, da WVW exige que o condutor de um veículo esteja munido de carta emitida pelas autoridades neerlandesas.

9. Todavia, o artigo 108.° , n.° 1, alínea h), da referida lei institui um regime específico em proveito dos condutores titulares de carta emitida por outro Estado-Membro quando estes últimos residam nos Países Baixos. Com efeito, a obrigação da posse de uma carta neerlandesa para conduzir no território nacional não lhes é aplicável durante um certo período de tempo, que varia consoante o titular tenha ou não procedido ao registo da sua carta nos Países Baixos. Em caso de registo, este período corresponde ao período de validade da carta nos Países Baixos. Na falta de registo, equivale a um ano a contar do estabelecimento do interessado nos Países Baixos.

10. Nos termos do artigo 109.° , n.° 1, da WVW, as cartas são válidas nos Países Baixos durante:

- um período de 10 anos a contar da data da sua emissão, quando nessa data o titular tiver menos de 60 anos de idade;

- o período decorrido até à data em que o titular atinja 70 anos de idade, quando o titular tiver uma idade compreendida entre os 60 e os 65 anos na data da emissão da carta, e

- um período de 5 anos a contar da data da emissão da carta, quando nessa data o titular tiver atingido 65 anos de idade.

11. O procedimento neerlandês de registo das cartas efectua-se do seguinte modo . O titular da carta deve, antes de mais, preencher um formulário, acompanhando-o de uma série de documentos , e apresentá-lo ao presidente da Câmara do município no qual está inscrito. Este último envia-o, por seu turno, a um organismo público encarregado de proceder à inscrição centralizada das cartas num registo instituído para esse efeito. Este organismo verifica seguidamente a identidade do requerente, normalmente convocando-o pessoalmente, e assegura-se da validade da carta, bem como do cumprimento das condições exigidas para o registo. Estabelece ainda nesse momento o período de duração do reconhecimento nos Países Baixos da carta registada.

12. O artigo 177.° , n.° 1, da WVW prevê que a condução sem carta, com carta cujo período de validade tenha expirado ou que não cumpra os requisitos legais é passível de sanções penais, ou seja, pena de prisão de dois meses ou multa.

II - A fase pré-contenciosa

13. Por ofícios de 22 de Março de 1994 e 25 de Outubro de 1995, o Reino dos Países Baixos enviou à Comissão uma série de propostas de lei e de projectos de regulamentos que se destinavam a proceder à transposição da Directiva 91/439. Apesar da Comissão ter formulado certas críticas relativamente aos diplomas projectados, estiveram na base da adopção da WVW e do regulamento de aplicação da WVW.

14. Na sequência de uma troca de correspondência entre as autoridades neerlandesas e a Comissão, esta notificou-as, em 17 de Junho de 1997, para apresentarem as suas observações sobre os referidos projectos de diplomas.

15. Não tendo sido convencida pelas observações apresentadas pelo Reino dos Países Baixos em resposta à sua notificação para cumprimento, a Comissão dirigiu-lhe um parecer fundamentado em 7 de Dezembro de 1998.

III - A acção

16. A Comissão intentou a presente acção por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 20 de Junho de 2000. A Comissão formula quatro acusações ao Reino dos Países Baixos.

17. Em primeiro lugar, considera que o procedimento de registo das cartas existente nos Países Baixos, na medida em que é aplicável aos titulares de cartas emitidas por outros Estados-Membros, é contrário ao princípio do reconhecimento mútuo consagrado no artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439.

18. Em segundo lugar, este princípio, segundo a Comissão, também se opõe ao facto de se considerar a data de emissão das cartas emitidas por outros Estados-Membros como ponto inicial para a contagem do respectivo período de validade nos Países Baixos.

19. Em terceiro lugar, a Comissão salienta que a idade mínima prevista pela regulamentação neerlandesa para a condução de veículos da categoria D não corresponde à exigida no artigo 6.° , n.° 1, alínea c), da Directiva 91/439.

20. Por último, refere que a regulamentação neerlandesa não prevê o exame médico periódico para os condutores do grupo 2, contrariamente ao que se exige no anexo III, 4, da Directiva 91/439.

21. Estas duas últimas acusações não são contestadas pelo Reino dos Países Baixos e, portanto, limitarei o objecto das presentes conclusões ao exame das duas primeiras acusações, propondo que o Tribunal de Justiça julgue a acção procedente quanto ao mais.

A - Quanto à primeira crítica referente ao processo de registo das cartas

1. Os argumentos das partes

22. A Comissão observa que as cartas emitidas por um Estado-Membro a pessoas residentes nos Países Baixos há mais de um ano deixam de ser aí reconhecidas, salvo quando tenham sido registadas dentro deste período de tempo. Portanto, as pessoas estarão sistematicamente obrigadas a proceder ao registo da respectiva carta dentro do prazo fixado, de molde a continuarem a gozar do direito de conduzir no território deste Estado-Membro. Além disso, a Comissão observa que as formalidades de registo impostas nos Países Baixos são quase tão gravosas como as previstas para a troca das cartas, ao passo que a Directiva 91/439 proibiu expressamente aos Estados-Membros a instituição de semelhante procedimento nas suas relações mútuas.

23. Esta situação será incompatível com o princípio do reconhecimento mútuo das cartas, consagrado no artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439. Com efeito e após um ano de residência nos Países Baixos, o reconhecimento das cartas emitidas por outro Estado-Membro deixa de ser automático, estando, pelo contrário, subordinado ao cumprimento das diversas formalidades do registo.

24. A isto acresce que o procedimento litigioso não estará justificado pelas disposições do artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439, que prevêem que, quando o titular de uma carta transfira a sua residência habitual para um Estado-Membro diferente do que emitiu a carta, o Estado-Membro de acolhimento pode aplicar-lhe as suas disposições nacionais em matéria de legislação fiscal, de controlo médico, bem como de período de validade da carta, e pode inscrever nesta as referências indispensáveis à sua gestão. Segundo a Comissão, estas disposições deverão ser interpretadas de forma restritiva, pois prevêem uma excepção ao princípio do reconhecimento mútuo das cartas. Recorda que, mesmo antes da entrada em vigor da Directiva 80/1263, o Tribunal de Justiça já tinha considerado, no seu acórdão de 28 de Novembro de 1978, Choquet , que as limitações ao direito de condução de um veículo na Comunidade com carta emitida por um Estado-Membro só são aceitáveis, à luz das regras do Tratado em matéria da livre circulação de pessoas, se estiverem em razoável relação com as necessidades da segurança da circulação rodoviária. Ora, assim não será no caso em apreço.

25. A Comissão acrescenta que as sanções penais que podem ser aplicadas nos Países Baixos em caso de infracção ao procedimento litigioso não respeitam a condição de proporcionalidade imposta pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 29 de Fevereiro de 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos .

26. Por seu turno, o Governo neerlandês salienta que não existe na Comunidade um sistema de registo comum ou coordenado entre os Estados-Membros. Portanto, a instituição de um sistema de registo nacional será indispensável para que se possa assegurar da validade das cartas apresentadas durante os controlos rodoviários, em conformidade com os objectivos da segurança rodoviária e da luta contra a fraude prosseguidos pela Directiva 91/439.

27. Na verdade, só semelhante sistema permitirá às forças policiais verificar no terreno a conformidade das cartas apresentadas com os dados registados, em especial, no que respeita ao seu período de validade e à existência de sanções que possam ter incidência sobre os respectivos efeitos. Além disso, a consulta imediata dos dados registados será indispensável para controlar a validade das cartas emitidas antes da entrada em vigor da Directiva 91/439, pois que estas últimas não terão sido emitidas segundo um modelo uniforme facilmente identificável. Além disso, a instituição de um sistema de registo permitirá inscrever certos dados indispensáveis à gestão das cartas sem se ser confrontado com a impossibilidade material de inscrever menções nas que revistam a forma de uma carta em plástico.

28. Dito de outro modo, o sistema de registo em causa será o único meio, para o Estado-Membro de acolhimento, de aplicar efectivamente aos titulares de cartas emitidas por outro Estado-Membro as disposições nacionais em matéria de período de validade das cartas e de sanções, em conformidade com os artigos 1.° , n.° 3, e 8.° , n.° 2, da Directiva 91/439.

29. Além disso, o Governo neerlandês sustenta que o princípio do reconhecimento mútuo se limita a proibir os procedimentos de troca de cartas, mas não o respectivo registo. Esta interpretação estará confirmada pela declaração formulada pelo Conselho da União Europeia e a Comissão quando da adopção da Directiva 91/439 e que foi inscrita na acta . De resto, uma carta emitida por um Estado-Membro continuará a ser válida e reconhecida nos Países Baixos, apesar de não ter sido registada. A falta de registo terá por único efeito esta carta já não permitir que o seu titular conduza no território neerlandês.

30. Por último, o Governo neerlandês alega que as sanções penais já não são aplicadas, desde cerca de 1990, aos condutores de cartas não registadas. Além disso, a regulamentação nacional em causa foi alterada, a fim de substituir as sanções penais por sanções administrativas. Esta nova regulamentação deverá entrar em vigor no início do ano de 2003.

31. O Governo espanhol, que intervém em apoio do Reino dos Países Baixos, também considera que a obrigação de registo é compatível com o princípio do reconhecimento mútuo e está justificada pelas disposições do artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439.

32. Em apoio desta afirmação, o Governo espanhol expõe que a aplicação das disposições nacionais em matéria de renovação das cartas pressupõe necessariamente que o Estado-Membro de acolhimento tenha conhecimento da existência das cartas emitidas por outro Estado-Membro e utilizadas no seu território. Acrescenta que o registo dos antecedentes do condutor é indispensável para aplicar a este último uma sanção apropriada, uma vez que a sua determinação depende frequentemente da existência ou não dum estado de reincidência. Por último, este governo considera que os simples controlos rodoviários na via pública são insuficientes para garantir a aplicação das disposições nacionais do Estado-Membro de acolhimento nesta matéria, pois que os titulares de cartas emitidas por outro Estado-Membro não acatam necessariamente a interpelação das forças policiais e podem, por esse facto, escapar a qualquer controlo da validade da respectiva carta.

2. Apreciação

33. A Comissão não põe em causa, de um modo geral, o próprio princípio do registo das cartas emitidas por outro Estado-Membro. Esse ponto foi claramente salientado nas suas observações ao pedido de intervenção do Reino de Espanha e seguidamente na audiência.

34. O que está em causa nos presentes autos é a natureza específica do procedimento de registo existente nos Países Baixos . Este procedimento específico é criticado a vários títulos, devido ao seu carácter obrigatório e sistemático, à complexidade das formalidades administrativas que impõe e à gravidade das sanções que o acompanham.

35. A presente acção coloca duas questões sucessivas. Em primeiro lugar, trata-se de determinar se o procedimento de registo existente nos Países Baixos é compatível com o princípio do reconhecimento mútuo das cartas consagrado no artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439. Na negativa, haverá seguidamente que examinar se esse procedimento pode ser justificado pelas disposições do artigo 1.° , n.° 3, da referida directiva.

a) Quanto à compatibilidade do procedimento de registo com o princípio do reconhecimento mútuo consagrado no artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439

36. O Governo neerlandês sustenta que uma carta emitida por outro Estado-Membro continuará a ser válida e reconhecida nos Países Baixos apesar de não ter sido registada. O único efeito da falta de registo será que esta carta já não permitirá que o seu titular conduza no território neerlandês. Como a Comissão, tenho alguma dificuldade em seguir o raciocínio do Governo neerlandês. Com efeito, parece-me que, na realidade e por força da regulamentação nacional em causa, uma carta emitida por um Estado-Membro deixa de ser válida e reconhecida nos Países Baixos quando não tenha sido registada dentro do prazo fixado.

37. Como salienta a Comissão, parece que a regulamentação neerlandesa se traduz em subordinar a manutenção do reconhecimento, no território dos Países Baixos, das cartas emitidas por outro Estado-Membro, findo o período de um ano de residência, ao cumprimento das formalidades de registo.

38. Semelhante regulamentação nacional parece ser mais restritiva do que é indicado pelo teor do disposto no artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439, nos termos do qual «[a]s cartas de condução emitidas pelos Estados-Membros são mutuamente reconhecidas». Com efeito, esta disposição recorre a uma formulação genérica em proveito do reconhecimento mútuo das cartas, sem o subordinar ao cumprimento de uma qualquer condição específica. Foi o que o Tribunal de Justiça salientou no acórdão Skanavi e Chryssanthakopoulos, já referido, quando indicou que o artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439 prevê o reconhecimento mútuo, sem qualquer formalidade, das cartas emitidas pelos Estados-Membros . No acórdão de 29 de Outubro de 1998, Awoyemi , o Tribunal acrescentou que esta disposição impõe aos Estados-Membros uma obrigação clara e incondicional de reconhecimento das cartas de modelo comunitário e que os Estados destinatários da Directiva 91/439 não dispõem de qualquer margem de apreciação quanto às medidas a adoptar para se conformarem com estas exigências. Daí deduziu o Tribunal que o artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439 produzia efeito directo.

39. A este respeito, a Directiva 91/439 distingue-se claramente da Directiva 80/1263, que revogou. Com efeito, esta última previa, no seu artigo 8.° , primeiro parágrafo, que, findo um ano de residência habitual em Estado-Membro diferente do da emissão, a continuação do reconhecimento da carta ficava subordinada à obtenção da sua troca. Nenhuma condição deste tipo foi prevista na Directiva 91/439. Aliás, o legislador comunitário teve o cuidado de excluir expressamente, nos considerandos desta directiva, esta condição de troca da carta.

40. Em meu entender e apesar de - contrariamente ao que ocorria com a troca da carta - a directiva não excluir expressamente um procedimento de registo como o existente nos Países Baixos, exclui-o implícita e necessariamente. Diversos elementos militam nesse sentido.

41. Em primeiro lugar, as formalidades que são exigidas para o registo são quase tão gravosas como as previstas para uma troca de carta. É verdade, como salientou o Governo neerlandês, que o procedimento em causa poderá ser realizado sem despesas e rapidamente, contrariamente ao que ocorrerá em caso de troca da carta. Todavia, importa ter em mente que se exigem numerosos documentos para o registo, o que impõe o cumprimento prévio de diversos trâmites administrativos que acrescem aos do registo propriamente dito, que normalmente pressupõe uma deslocação aos serviços competentes na sequência de uma convocação.

42. Em segundo lugar, é importante salientar que, quando do pedido de registo, a regulamentação neerlandesa exige a apresentação de documentos justificativos que atestem que o titular da carta residiu pelo menos 185 dias no país de emissão ou que esteve inscrito durante pelo menos 6 meses numa escola ou numa universidade desse país. Esta exigência não se poderá admitir, pois que se inscreve no quadro de um controlo duplicado relativamente àquele que a este respeito foi necessariamente feito pelas autoridades de emissão da carta, em conformidade com as disposições do artigo 7.° , n.° 2, da Directiva 91/439. Esta formalidade específica é contrária à própria filosofia do sistema instituído por esta directiva, que consiste na definição de regras comuns para a emissão da carta e na atribuição ao Estado-Membro de emissão da competência exclusiva para garantir o respeito destas regras. Esta análise pode ser equiparada à que o Tribunal seguiu a respeito de determinadas restrições às liberdades garantidas pelo Tratado .

43. Em terceiro lugar, a regulamentação neerlandesa prevê que a condução com carta não registada será punida com sanções penais, isto é, pena de prisão de dois meses ou multa. Pouco importa que a regulamentação que prevê sanções tão graves tenha sido revogada por nova regulamentação, que não foi até hoje objecto de medidas de execução, ou que não se faça efectivamente aplicação da regulamentação em causa nos termos duma simples prática administrativa. Com efeito, constitui jurisprudência constante que a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal . A falta de adopção, durante esse período, de medidas que permitam a aplicação da nova regulamentação nacional invocada pode suscitar interrogações incompatíveis com o princípio da segurança jurídica, na medida em que esta situação não permite aos beneficiários do princípio do reconhecimento mútuo das cartas, consagrado na disposição que produz efeito directo do artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439, conhecerem facilmente a extensão dos seus direitos . Além disso, segundo jurisprudência constante, a incompatibilidade da legislação nacional com as disposições do Tratado, mesmo directamente aplicáveis, não pode ser definitivamente eliminada senão através de normas internas de carácter coercivo com o mesmo valor jurídico que as que devem ser modificadas. Donde decorre que as simples práticas administrativas, por natureza modificáveis ao critério da administração e desprovidas de publicidade adequada, não podem ser consideradas como constituindo execução válida das obrigações impostas pelo Tratado .

44. Decorre destes elementos que a Directiva 91/439 entendeu necessariamente excluir a instauração de um sistema de registo das cartas como o existente nos Países Baixos.

45. Contrariamente ao que sustenta o Governo neerlandês, esta conclusão não é infirmada pela declaração controvertida. Com efeito e nos termos de uma jurisprudência constante, o Tribunal já decidiu que uma declaração inscrita na acta da reunião do Conselho no decurso da qual foi adoptada uma disposição de direito derivado não pode ser considerada para efeitos da sua interpretação quando o seu conteúdo não encontre qualquer expressão no texto da disposição em causa, não tendo, assim, esta declaração relevância jurídica . Ora, é o que se passa no caso em apreço. Com efeito, o artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439, ao qual se refere a declaração controvertida, não comporta qualquer disposição sobre «o registo dos dados das cartas de condução». O único procedimento aí referido é o de inscrição de menções na carta. O recurso a este procedimento está limitado às menções indispensáveis à gestão da carta. O seu objecto e as suas modalidades estão precisadas nos anexos I, 4, da Directiva 91/439 e I-A, 4, da Directiva 96/47. Estas disposições tendem a circunscrever os casos em que o Estado-Membro de acolhimento pode proceder à inscrição de menções na carta. Esta lógica não encontra equivalência na declaração controvertida, pois que esta última evoca, em termos gerais, o registo dos dados das cartas, sem qualquer restrição quanto à natureza e à utilidade dos dados a registar.

46. Para além disso e na hipótese de o Tribunal considerar que o conteúdo da declaração controvertida encontra expressão no artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439, importa salientar que tal declaração não autoriza necessariamente que os Estados-Membros instituam todo e qualquer sistema de registo das cartas e, designadamente, o existente nos Países Baixos. Com efeito, podendo embora admitir-se que um Estado-Membro institua um sistema de registo, com formalidades simplificadas e sem restrições, por exemplo, para fins estatísticos, o facto é que não se vê bem como seria possível admitir o sistema existente nos Países Baixos, tendo-se em conta o facto de que é contrário ao princípio do reconhecimento mútuo.

47. Sendo, em meu entender, o processo de registo existente nos Países Baixos contrário ao princípio do reconhecimento mútuo consagrado no artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439, a questão que se coloca é, portanto, a de examinar se este procedimento se poderá justificar pelas disposições do artigo 1.° , n.° 3, da referida directiva.

b) Quanto à possibilidade de justificação do procedimento de registo à luz do artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439

i) Quanto à aplicação das disposições nacionais do Estado-Membro de acolhimento em matéria de período de validade das cartas

48. No acórdão Canal Satélite Digital, já referido, o Tribunal de Justiça decidiu que, quando uma directiva não contenha qualquer disposição relativa às modalidades administrativas destinadas a pôr em prática as obrigações que incumbem aos Estados-Membros por força dessa directiva, estes últimos têm o direito de instituírem um procedimento administrativo para esse efeito, mas devem a cada momento respeitar as liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado .

49. Em meu entender, esta jurisprudência é transponível para os presentes autos no que toca à aplicação dos direitos que são atribuídos ao Estado-Membro de acolhimento pelo artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439. Com efeito, a referida directiva não prevê um procedimento administrativo que permita a este Estado aplicar as respectivas disposições nacionais em matéria de período de validade das cartas aos titulares de cartas emitidas por outro Estado-Membro. Nem o artigo 1.° , n.° 3, nem o anexo I, 4, da Directiva 91/439 prevêem que o período de validade das cartas possa ser nestas inscrito a título das menções indispensáveis à sua gestão. Portanto, o Reino dos Países Baixos tem o direito de instituir um procedimento administrativo destinado a dar execução à faculdade que lhe é atribuída pelo artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439, isto é, de aplicar as suas disposições nacionais em matéria de período de validade das cartas. Todavia, ao fazê-lo, deve respeitar as liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado. Importa, pois, examinar a conformidade do procedimento neerlandês de registo no que respeita a este ponto.

50. No acórdão de 31 de Março de 1993, Kraus , o Tribunal de Justiça declarou que «os artigos 48.° e 52.° [do Tratado] opõem-se a qualquer medida nacional [...] que, embora aplicável sem discriminação em razão da nacionalidade, é susceptível de afectar ou de tornar menos atraente o exercício pelos nacionais comunitários [...] das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado». O Tribunal recordou que «[s]ó assim não seria se essa medida prosseguisse um objectivo legítimo compatível com o Tratado e se justificasse por razões imperiosas de interesse geral [...] [e se] a aplicação da regulamentação nacional em questão fosse adequada para garantir a realização do objectivo por ela prosseguido e não ultrapassasse o necessário para atingir esse objectivo» .

51. Em meu entender, o processo de registo existente nos Países Baixos inscreve-se nesta categoria de medidas nacionais restritivas. Com efeito, no acórdão Skanavi e Chryssanthakopoulos, já referido , o Tribunal salientou que «as regulamentações relativas à emissão e ao reconhecimento mútuo das cartas de condução pelos Estados-Membros têm simultaneamente influência directa e indirecta no exercício dos direitos garantidos pelas disposições do Tratado relativas à livre circulação de trabalhadores, à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços». A este propósito, o Tribunal indicou que, «tendo em conta a importância dos meios de transporte individuais, a posse de uma carta de condução devidamente reconhecida pelo Estado de acolhimento pode ter incidência no exercício efectivo, pelas pessoas abrangidas pelo direito comunitário, de um grande número de actividades profissionais, assalariadas ou independentes, e, mais genericamente, na liberdade de circulação» . Tendo em conta estas considerações de ordem geral, o carácter gravoso do procedimento neerlandês de registo e as sanções que o acompanham, o procedimento nacional pode dificultar ou tornar menos atraente o exercício, pelos nacionais comunitários, da liberdade de estabelecimento ou da livre circulação de pessoas.

52. É certo que esta medida nacional restritiva, que é indistintamente aplicável aos nacionais neerlandeses e aos dos outros Estados-Membros, se justifica por razões imperiosas de interesse geral referentes à segurança rodoviária . Todavia, em meu entender, é desproporcionada, pois vai além do necessário para atingir este objectivo. Vários elementos militam neste sentido.

53. Em primeiro lugar, o Estado-Membro de acolhimento pode correctamente aplicar, por ocasião dos controlos rodoviários, as suas disposições nacionais em matéria de período de validade das cartas, sem que seja indispensável instituir um sistema de registo como o existente nos Países Baixos. Com efeito, no momento destes controlos, as forças policiais têm razoavelmente a possibilidade de calcularem elas próprias o período de validade das cartas que lhes sejam apresentadas. Basta-lhes, no estado actual da regulamentação neerlandesa, acrescentar 10 anos à data de emissão, que é necessariamente mencionada nas cartas emitidas em conformidade com o modelo comunitário.

54. Contrariamente ao que sustenta o Governo neerlandês, a situação é idêntica tanto para as cartas emitidas em papel como para as emitidas em plástico. Com efeito, a data de emissão das cartas está referida a título das menções obrigatórias nos anexos I, 2, da Directiva 91/439 (para as cartas em papel) e I-A, 2, da Directiva 96/47 (para as cartas em plástico). Não é, portanto, indispensável, por ocasião dos controlos rodoviários, consultar um registo para conhecer o período de validade das cartas e assegurar-se do cumprimento da regulamentação nacional na matéria.

55. É verdade que tal não é necessariamente o caso no que respeita a todas as cartas e mais precisamente no que respeita às emitidas antes de 1 de Janeiro de 1986, isto é, antes da expiração do prazo para a transposição da Directiva 80/1263, que instituiu um modelo comunitário de carta que exige a menção da data de emissão . Todavia, a eventual falta desta menção nas cartas emitidas antes de 1 de Janeiro de 1986 não pode justificar a obrigação de registo de todas as cartas, sem distinção entre as emitidas antes ou após 1 de Janeiro de 1986.

56. Em segundo lugar, não estou convencido de que, para aplicar as suas disposições em matéria de período de validade, o Estado-Membro de acolhimento se veja obrigado a impor um procedimento de registo a fim de tomar sistematicamente em conta este dado e de se assegurar que os titulares procedem à renovação da respectiva carta dentro dos prazos necessários.

ii) Quanto à inscrição na carta das menções indispensáveis à sua gestão

57. Segundo o Governo neerlandês, a instituição de um sistema de registo será tecnicamente necessária devido à impossibilidade de apor menções nas cartas em plástico. Ora, tal não é o caso. Com efeito, o anexo I-A, 3, da Directiva 96/47 prevê a possibilidade de inscrever menções nas cartas em plástico, do mesmo modo que o anexo I, 4, da Directiva 91/439 prevê no que toca às cartas em papel. Por conseguinte, menções como as infracções graves cometidas no território do Estado-Membro de acolhimento podem ser inscritas em todo o tipo de cartas. Tal como a Comissão, penso que estas menções podem utilmente ser inscritas no momento em que se verifica ou se aplica uma sanção a uma infracção, sem que seja absolutamente necessário instituir um sistema de registo como o existente nos Países Baixos.

58. Decorre do anteriormente exposto, na sua globalidade, que o procedimento de registo das cartas existente nos Países Baixos é contrário ao princípio do reconhecimento mútuo consagrado no artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439 e não pode ser justificado pelas disposições do n.° 3 deste mesmo artigo. Proponho, portanto, que o Tribunal julgue procedente esta acusação.

B - Quanto à segunda acusação referente ao cálculo do período de validade das cartas

1. Os argumentos das partes

59. A Comissão observa que as autoridades neerlandesas aplicam as suas disposições nacionais em matéria de período de validade das cartas, fixando o início da sua contagem a partir da data da respectiva emissão e não da data do estabelecimento do seu titular no território nacional. Por este facto, o princípio do reconhecimento mútuo continuará a ser letra-morta para numerosos titulares de cartas emitidas por Estados-Membros diferentes do Reino dos Países Baixos. Assim será, em especial, no que toca aos titulares de cartas emitidas mais de 9 anos antes dos respectivos titulares se terem estabelecido nos Países Baixos e que tenham atingido 60 anos de idade. Com efeito, já não as poderão registar dentro do prazo fixado de um ano, pois que o período de validade das respectivas cartas, que é de 10 anos nos Países Baixos, já terá entretanto expirado. Estarão, portanto, obrigados a proceder à troca da sua carta .

60. O Governo neerlandês salienta que a Directiva 91/439 permite que o Estado-Membro de acolhimento aplique as suas disposições nacionais em matéria de período de validade das cartas sem precisar qual será o momento inicial para a contagem desse período a fixar. Acrescenta que o momento do início da contagem desse período por que optaram os Países Baixos aplica-se indistintamente às cartas neerlandesas e às emitidas por outro Estado-Membro, o que permite assegurar a igualdade de tratamento entre os seus titulares. A este propósito, este governo sustenta, essencialmente, que a aceitação de momentos diferentes para o início da contagem do período de validade de uma carta no seu território, consoante a carta tenha sido emitida pelas suas autoridades nacionais (a contar da data da sua emissão) ou por outro Estado-Membro (a contar da data do estabelecimento do respectivo titular nos Países Baixos), conduziria a uma «discriminação dos próprios nacionais», pois que os titulares de cartas emitidas nos Países Baixos ficariam em situação desfavorável relativamente à dos titulares de cartas emitidas por outro Estado-Membro. Ao que acrescerá que a regulamentação nacional que consiste em iniciar a contagem do período de validade das cartas emitidas por outro Estado-Membro a partir da data da respectiva emissão, e não da do estabelecimento do seu titular no território neerlandês, estará ditada por imperativos de controlo eficaz, de segurança rodoviária e de combate optimizado contra a fraude.

2. Apreciação

61. Como a Comissão, creio que o efeito útil do princípio do reconhecimento mútuo consagrado no artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439 se opõe a uma regulamentação nacional, como a existente nos Países Baixos, que fixa o início da contagem do período de validade das cartas emitidas por outro Estado-Membro na data da sua emissão e não na do estabelecimento dos respectivos titulares nos Países Baixos. Com efeito, decorre de vários elementos, designadamente estatísticos, apresentados pela Comissão que a regulamentação em causa tem por efeito limitar de forma significativa a aplicação do princípio do reconhecimento mútuo das cartas.

62. Não partilho, tal como se apresentam os autos, da objecção invocada pelo Governo neerlandês para se opor aos pedidos da Comissão a este respeito. Com efeito, o Tribunal considerou que situações de «discriminação dos próprios nacionais» não são tomadas em conta pelo direito comunitário. Devem ser resolvidas no quadro do sistema jurídico interno do Estado-Membro em causa .

63. Para além do mais e contrariamente ao que sustenta o Governo neerlandês, a regulamentação em causa surge como desproporcionada relativamente aos objectivos de combate optimizado contra a fraude e de segurança rodoviária, por si invocados para restringir a livre circulação de pessoas.

64. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça julgue procedente esta acusação.

IV - Conclusão

65. Consequentemente, proponho que o Tribunal:

1) declare que, ao adoptar uma regulamentação que impõe que o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro proceda ao registo da respectiva carta, dentro do período de um ano a contar da aquisição da sua residência nos Países Baixos, para continuar a gozar do direito de conduzir neste Estado, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, relativa à carta de condução;

2) declare que, ao adoptar uma regulamentação que prevê que o período de validade da referida carta começa a correr a partir da data da sua emissão, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439;

3) declare que, ao não adoptar as disposições legislativas e regulamentares previstas no artigo 6.° , n.° 1, alínea c), e no anexo III, 4, da Directiva 91/439, por um lado, em matéria da idade mínima exigida para a condução e, por outro, em matéria de exame médico, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva, e

4) condene o Reino dos Países Baixos nas despesas da instância.