Acórdão do Tribunal (Quinta Secção) de 29 de Abril de 1999. - The Queen contra Secretary of State for the Environment e Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte H.A. Standley e o. e D.G.D. Metson e o.. - Pedido de decisão prejudicial: High Court of Justice (England ans Wales), Queen's Bench Division - Reino Unido. - Directiva 91/676/CEE - Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola - Definição das águas poluídas - Designação das zonas vulneráveis - Critérios - Validade à luz dos princípios do poluidor-pagador, da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente, da proporcionalidade e do direito de propriedade. - Processo C-293/97.



Colectânea da Jurisprudência 1999 página I-02603



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

1 Ambiente - Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola - Directiva 91/676 - Definição das «águas poluídas» - Designação das «zonas vulneráveis» - Critérios - Aplicação da directiva podendo divergir consoante os Estados-Membros - Admissibilidade

[Directiva 91/676 do Conselho, artigos 2._, alínea j), e 3._, n.os 1 e 2, e anexo I]

2 Ambiente - Protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola - Directiva 91/676 - Definição das «águas poluídas» - Princípio da proporcionalidade - Princípios do poluidor-pagador e da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente - Direito de propriedade - Violação - Ausência

(Directiva 91/676 do Conselho, artigos 3._, n._ 1, e 5._, n.os 3, 6 e 7, e anexo III)

Sumário

1 Os artigos 2._, alínea j), e 3._, n._ 1, bem como o anexo I da Directiva 91/676 relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola devem ser interpretados no sentido de que impõem a qualificação das águas doces superficiais como «águas poluídas» e, por conseguinte, a designação como «zonas vulneráveis», em conformidade com o disposto no n._ 2 do artigo 3._ desta directiva, de todas as zonas conhecidas que alimentam estas águas e contribuem para a sua poluição, quando estas águas contenham uma concentração de nitratos superior a 50 mg/l e o Estado-Membro em causa considere que a descarga de compostos azotados de origem agrícola «contribui de forma significativa» para a concentração global de nitratos.

O direito comunitário não poderia, todavia, fornecer critérios precisos que permitissem verificar, em cada caso concreto, se a descarga de compostos azotados de origem agrícola contribui de forma significativa para a poluição, pelo que a directiva pode ser aplicada pelos Estados-Membros de forma diferente. Contudo, essa consequência não é contrária à natureza da directiva, na medida em que esta não prossegue a harmonização das legislações nacionais na matéria, mas se destina a criar os instrumentos necessários a fim de garantir, na Comunidade, a protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola. O legislador comunitário aceitou necessariamente esta consequência, quando, no anexo I da directiva, reconheceu aos Estados-Membros um amplo poder de apreciação para a definição das águas a que se refere o disposto no n._ 1 do artigo 3._

2 O facto de a concentração de nitratos de origem agrícola nas águas definidas como «águas poluídas» em conformidade com o disposto no n._ 1 do artigo 3._ da Directiva 91/676 relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola poder não ser, por si só, superior a 50 mg/l não viola o princípio da proporcionalidade, nem os do poluidor-pagador e da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente, nem o direito fundamental da propriedade dos agricultores em questão.

Com efeito, a flexibilidade das medidas, previstas no artigo 5._, nos 3, 6 e 7, e no anexo III da directiva, relativas aos programas de acção aplicáveis às zonas vulneráveis, aos programas de controlo adequados para avaliar a eficácia destes e aos códigos de boa prática agrícola, permite aos Estados-Membros respeitarem o princípio da proporcionalidade.

No que respeita ao princípio do poluidor-pagador, a directiva não implica que os exploradores agrícolas devam assumir os encargos inerentes à eliminação de uma poluição para a qual não contribuíram, pois incumbe aos Estados-Membros tomarem em consideração, na aplicação da directiva, as outras fontes de poluição e, tendo em conta as circunstâncias, não impôr aos exploradores agrícolas encargos com a eliminação da poluição que não sejam necessários. Nesta perspectiva, o princípio do poluidor-pagador surge como a expressão do princípio da proporcionalidade. O mesmo se diga no que respeita ao princípio da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente.

Por último, se é certo que os programas de acção previstos no artigo 5._ e que contenham as medidas obrigatórias referidas no anexo III da directiva sujeitam a certas condições a aplicação de fertilizantes e de estrume, pelo que podem restringir o uso do direito de propriedade dos agricultores em causa, o regime previsto no artigo 5._, já referido, responde a exigências que se prendem com a salvaguarda da saúde pública e prossegue, portanto, um objectivo de interesse geral, sem atingir a essência do direito de propriedade. Embora, na prossecução deste objectivo, as instituições e os Estados-Membros devam respeitar o princípio da proporcionalidade, a directiva não infringe esse princípio.

Partes

No processo C-293/97,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, pela High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Reino Unido), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre

The Queen

e

Secretary of State for the Environment,

Minister of Agriculture, Fisheries and Food,

ex parte: H. A. Standley e o. e D. G. D. Metson e o.,

sendo interveniente: National Farmers' Union,

uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação e a validade da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (JO L 375, p. 1),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Quinta Secção),

composto por: P. Jann, presidente da Primeira Secção, exercendo funções de presidente da Quinta Secção, J. C. Moitinho de Almeida (relator), C. Gulmann, D. A. O. Edward e L. Sevón, juízes,

advogado-geral: P. Léger,

secretário: L. Hewlett, administradora,

vistas as observações escritas apresentadas:

- em representação de Standley e o. e de Metson e o., por David Vaughan, QC, Peter Cranfield e Maurice Sheridan, barristers, mandatados por Richard Barker, solicitor,

- em representação da National Farmers' Union, por Stuart Isaacs, QC, e Clive Lewis, barrister, mandatados por Sally Stanyer, solicitor,

- em representação do Governo do Reino Unido, por Stephanie Ridley, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente, assistida por Stephen Richards, QC, e Jon Turner, barrister,

- em representação do Governo francês, por Kareen Rispal-Bellanger, subdirectora do Direito Económico Internacional e do Direito Comunitário na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Romain Nadal, secretário adjunto dos Negócios Estrangeiros na mesma direcção, na qualidade de agentes,

- em representação do Governo sueco, por Lotty Nordling, rättschef no Secretariado Jurídico (UE) do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente,

- em representação do Conselho da União Europeia, por Guus Houttuin, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente,

- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Richard B. Wainwright, consultor jurídico principal, na qualidade de agente,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações de Standley e o. e de Metson e o., representados por David Vaughan, Peter Cranfield e Maurice Sheridan, da National Farmers' Union, representada por Stuart Isaacs e Clive Lewis, do Governo do Reino Unido, representado por Stephanie Ridley, assistida por Kenneth Parker, QC, e Jon Turner, do Conselho, representado por Guus Houttuin, e da Comissão, representada por Richard B. Wainwright, na audiência de 18 de Junho de 1998,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 8 de Outubro de 1998,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por despacho de 17 de Junho de 1997, entrado no Tribunal de Justiça no dia 11 de Agosto seguinte, a High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, submeteu, em aplicação do artigo 177._ do Tratado CE, duas questões prejudiciais referentes à interpretação e à validade da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (JO L 375, p. 1, a seguir «directiva»).

2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de dois recursos interpostos por Standley e o. e por Metson e o., a respeito da anulação das decisões através das quais o Secretary of State for the Environment e o Minister of Agriculture, Fisheries and Food definiram os rios Waveney, Blackwater e Chelmer, bem como os seus afluentes, como «águas susceptíveis de serem poluídas», na acepção do artigo 3._, n._ 1, da directiva, e designaram as zonas que alimentam estas águas como «zonas vulneráveis», na acepção do artigo 3._, n._ 2, desta directiva.

A directiva

3 O artigo 1._ da directiva dispõe:

«A presente directiva tem por objectivo:

- reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola e

- impedir a propagação da referida poluição.»

4 Nos termos do artigo 2._, alínea j), da directiva:

«Para efeitos da presente directiva, entende-se por:

...

j) `Poluição': a descarga, directa ou indirecta, de compostos azotados de origem agrícola no meio aquático, com resultados susceptíveis de pôr em perigo a saúde humana, afectar os recursos vivos e os ecossistemas aquáticos, danificar áreas aprazíveis ou interferir noutras utilizações legítimas da água.»

5 O artigo 3._, n.os 1, 2, 4 e 5, da directiva prevê:

«1. As águas poluídas e as águas susceptíveis de serem poluídas caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5._ deverão ser identificadas pelos Estados-Membros em conformidade com os critérios definidos no anexo I.

2. Num prazo de dois anos contados a partir da data de notificação da presente directiva, os Estados-Membros deverão designar as zonas vulneráveis conhecidas nos respectivos territórios, entendidas como sendo as que drenam para as águas identificadas nos termos do n._ 1, contribuindo para a poluição das mesmas. Desse facto notificarão a Comissão no prazo de seis meses.

...

4. Os Estados-Membros deverão analisar e, se necessário, rever ou aumentar em tempo oportuno e, pelo menos, de quatro em quatro anos, a lista das zonas vulneráveis designadas, de modo a ter em conta alterações e factores imprevistos por ocasião da primeira designação. Notificarão a Comissão de qualquer alteração ou aditamento à lista de designações no prazo de seis meses.

5. Os Estados-Membros ficarão isentos da obrigação de identificar as zonas vulneráveis específicas, se aprovarem e executarem em todo o seu território programas de acção em conformidade com o disposto na presente directiva.»

6 O artigo 4._ da directiva prevê a elaboração de um ou vários códigos de boa prática agrícola, a aplicar voluntariamente pelos agricultores, que deverão abranger, no mínimo, os elementos constantes do anexo II A.

7 Nos termos do artigo 5._, n.os 1, 2, 3, 4, alínea a), 6 e 7, da directiva:

«1. Para efeitos da concretização dos objectivos referidos no artigo 1._, e no prazo de dois anos contados a partir da data da designação inicial referida no n._ 2 do artigo 3._ ou no prazo de um ano contado a partir de cada nova designação referida no n._ 4 do artigo 3._, os Estados-Membros criarão programas de acção para as zonas designadas como vulneráveis.

2. Um programa de acção poderá abranger todas as zonas vulneráveis do território de um Estado-Membro ou, se este o considerar conveniente, poderão ser elaborados vários programas para diferentes zonas ou partes de zonas vulneráveis.

3. Os programas de acção terão em conta:

a) Os dados científicos e técnicos disponíveis, sobretudo no que se refere às contribuições relativas de azoto proveniente de fontes agrícolas ou outras;

b) As condições do ambiente nas regiões em causa do Estado-Membro interessado.

4. Os programas de acção serão executados no prazo de quatro anos a contar da respectiva elaboração e consistirão nas seguintes medidas obrigatórias:

a) As medidas referidas no anexo III;

...

6. Os Estados-Membros elaborarão e aplicarão programas de controlo adequados para avaliar a eficácia dos programas de acção estabelecidos por força do presente artigo.

Os Estados-Membros que aplicarem o artigo 5._ em todo o seu território deverão controlar o teor de nitratos das águas (superficiais e subterrâneas) em pontos de medição seleccionados que permitam determinar o nível de poluição das águas por nitratos de origem agrícola.

7. Os Estados-Membros analisarão e, se necessário, reverão os seus programas de acção, incluindo quaisquer medidas suplementares tomadas por força do artigo 5._, pelo menos de quatro em quatro anos. Comunicarão à Comissão toda e qualquer alteração dos programas de acção.»

8 Para efeitos da designação das zonas vulneráveis e da revisão da lista estabelecida, o artigo 6._ da directiva prevê um processo de controlo da qualidade das águas, que comporta, para a concentração dos nitratos e dos compostos azotados, a aplicação dos métodos de análise de referência definidos no anexo IV da referida directiva.

9 O anexo I, parte A, ponto 1, referente aos critérios de identificação das águas nos termos do n._ 1 do artigo 3._ da directiva, dispõe:

«A. Na identificação das águas referidas no n._ 1 do artigo 3._ serão aplicados, entre outros, os seguintes critérios:

1) As águas doces superficiais utilizadas ou a destinar à captação de água potável conterem ou poderem conter uma concentração de nitratos superior à definida de acordo com o disposto na Directiva 75/440/CEE, caso não sejam empreendidas acções nos termos do artigo 5._»

10 A concentração de nitratos prevista pela Directiva 75/440/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-Membros (JO L 194, p. 26; EE 15 F1 p. 123), é de 50 mg/l.

O direito nacional

11 Resulta do despacho de reenvio que os Protection of Water against Agricultural Pollution (England and Wales) Regulations [regulamento sobre a protecção da água contra a poluição agrícola (Inglaterra e País de Gales)], de 21 de Março de 1996 (SI 1996, 888, a seguir «regulamento»), foram adoptados no âmbito do European Communities Act 1972 (lei de 1972 sobre a adesão às Comunidades Europeias) a fim de dar execução às obrigações resultantes da directiva.

12 A designação da zona do rio Waveney e da zona dos rios Blackwater e Chelmer como zonas vulneráveis aos nitratos, por decisão ministerial, foi executada através do anexo 1 do regulamento. O tribunal a quo precisa que não existem disposições internas intermédias que deva interpretar.

13 Resulta também do despacho de reenvio que, de acordo com as declarações feitas sob juramento, em 16 de Setembro de 1996, por Paul Bristow, chefe da Divisão da Qualidade das Águas do Ministério do Ambiente, «a abordagem seguida pelo Governo para designar as zonas vulneráveis consistiu em identificar bacias precisamente definidas de águas poluídas, em vez de designar sempre bacias consistentes em sistemas completos de águas de superfície nos quais se tenha verificado uma poluição no seu ponto de extracção. Num primeiro momento, identificaram-se assim formações aquáticas que estavam muito poluídas ou revelavam claramente a sua exposição a uma elevada poluição por nitratos. Em segundo lugar, identificaram-se as zonas conhecidas que alimentam essas águas (e não todas as zonas que alimentam os rios a montante dessas águas). Em terceiro lugar, tendo especialmente em conta a utilização das terras e outras características das zonas e formações aquáticas em causa, foi feita uma avaliação sobre a questão de saber se as origens agrícolas contribuíam de forma significativa para os níveis de poluição detectados».

O litígio na causa principal

14 Os recorrentes na causa principal, apoiados pela National Farmer's Union (a seguir «NFU»), pediram a anulação das decisões dos recorridos na causa principal, através das quais as águas superficiais que abrangem os rios Waveney, Blackwater e Chelmer e os seus afluentes foram definidas como águas susceptíveis de serem poluídas por nitratos e as zonas que alimentam esses rios foram designadas como zonas vulneráveis aos nitratos.

15 Segundo os recorrentes na causa principal, o estabelecimento, nas zonas em que possuem ou exploram terras, de programas de acção que restringem a utilização agrícola, exigido pelo regulamento com base no qual as zonas vulneráveis aos nitratos foram designadas, causa-lhes um prejuízo económico imediato e a longo prazo, no que toca ao valor das terras e aos rendimentos provenientes das suas explorações agrícolas.

16 Consideram que o n._ 1 do artigo 3._ da directiva impõe aos Estados-Membros que só definam como águas poluídas ou susceptíveis de o ser as águas doces superficiais que ultrapassem ou possam ultrapassar, caso não sejam tomadas as medidas necessárias, o limite de 50 mg/l de nitratos, devido à descarga, directa ou indirecta, de compostos azotados de origem agrícola. Os Estados-Membros deverão, nesse caso, determinar a proveniência dos nitratos que estão na origem dessa ultrapassagem.

17 A título subsidiário, os recorrentes na causa principal sustentam que, caso a interpretação sustentada pelos recorridos na causa principal seja correcta, a directiva será contrária ao princípio do poluidor-pagador, ao da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente, ao princípio da proporcionalidade bem como ao direito fundamental da propriedade.

18 Segundo os recorridos na causa principal, resulta da alínea j) do artigo 2._ e do anexo I, parte A, ponto 1, que a expressão «águas poluídas», que consta do n._ 1 do artigo 3._ da directiva, se refere às águas doces superficiais utilizadas para as reservas de água potável e com um teor em nitratos superior a 50 mg/l, para o qual os nitratos de origem agrícola contribuem de forma significativa. Referem que não há qualquer disposição da directiva ou dos seus anexos que obrigue, mesmo implicitamente, os Estados-Membros a avaliarem a concentração de nitratos imputável apenas às fontes de poluição agrícola, a fim de determinar se o limite de 50 mg/l foi excedido. O limite de 50 mg/l representa a concentração global de nitratos, seja qual for a sua origem, nas reservas de água potável, para além da qual surgem os riscos para a saúde humana. Será, além disso, impossível determinar com precisão se a parte de nitratos de origem agrícola contida nas águas superficiais excede 50 mg/l.

19 Em resposta ao fundamento invocado a título subsidiário pelos recorrentes na causa principal, os recorridos na causa principal recordam que as medidas previstas pelo programa de acção têm em conta as quantidades de azoto de origem agrícola e as provenientes de outras fontes.

20 Tendo em conta as precedentes observações e considerando que os recursos na causa principal suscitam questões de interesse geral que dizem respeito ao conjunto dos agricultores que são afectados pela interpretação da directiva e a sua aplicação pelas autoridades nacionais, a High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) A Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (a seguir `a directiva dos nitratos'), impõe aos Estados-Membros, em especial por força dos artigos 2._, alínea j), e 3._, n._ 1, e do anexo I, que identifiquem as águas doces superficiais que devem ser consideradas `águas poluídas' e designem como zonas vulneráveis, nos termos do artigo 3._, n._ 2, da directiva, todas as zonas conhecidas do seu território que drenam para essas águas e que contribuem para a poluição:

i) no caso de essas águas conterem uma concentração de nitratos superior a 50 mg/l (concentração de nitratos que é fixada no anexo I da directiva dos nitratos mediante referência às disposições da Directiva 75/440/CEE) e o Estado-Membro estar convencido de que a descarga de compostos azotados de origem agrícola tem uma `contribuição significativa' para essa concentração global de nitratos e, em tal situação, se um Estado-Membro pode assegurar que há razão para considerar que a contribuição para essa concentração global de nitratos e de compostos azotados de origem agrícola é superior ao mínimo ou a outra quantidade ou grau de contribuição e, neste último caso, que quantidade ou grau equivale para esses efeitos a uma `contribuição significativa'; ou

ii) só quando a descarga de compostos azotados de origem agrícola é responsável, só por si, por uma concentração de nitratos nessas águas de mais de 50 mg/l (quer dizer, sem ter em conta a contribuição de outras origens); ou

iii) numa outra base e, nesse caso, qual?

2) Caso a primeira questão mereça uma resposta de sentido diverso do que figura no ponto ii) anterior, é a directiva dos nitratos inválida (na medida em que se aplica às águas doces superficiais) por violar:

i) o princípio do poluidor-pagador e/ou

ii) o princípio da proporcionalidade e/ou

iii) os direitos fundamentais da propriedade dos proprietários e/ou dos exploradores agrícolas de terras que alimentam as águas doces superficiais sujeitas à definição dada no n._ 1 do artigo 3._, ou seja, as zonas que os Estados-Membros designarão como zonas vulneráveis nos termos do n._ 2 do artigo 3._?»

Quanto à primeira questão

21 Com a sua primeira questão, o tribunal nacional pretende, essencialmente, saber se os artigos 2._, alínea j), e 3._, n._ 1, bem como o anexo I da directiva devem ser interpretados no sentido de que impõem que as águas doces superficiais sejam qualificadas de «águas poluídas» e, por conseguinte, que sejam designadas como «zonas vulneráveis», em conformidade com o disposto no n._ 2 do artigo 3._ desta directiva, todas as zonas conhecidas que alimentam essas águas e contribuem para a sua poluição, quando estas águas contenham uma concentração de nitratos superior a 50 mg/l e o Estado-Membro em questão considere que a descarga de compostos azotados de origem agrícola «contribui de forma significativa» para essa concentração global de nitratos.

22 Em caso de resposta afirmativa a esta questão, o tribunal nacional pretende saber qual é a quantidade de nitratos ou o grau de contribuição para a poluição que representa uma «contribuição significativa».

23 Os recorrentes na causa principal, apoiados pela NFU, invocam que as águas doces superficiais só podem ser definidas como poluídas caso as origens agrícolas sejam, por si só, responsáveis por uma concentração de nitratos, nestas águas, superior a 50 mg/l, limite estabelecido na Directiva 75/440.

24 Esta afirmação terá apoio, em primeiro lugar, no facto de a directiva ter por objectivo a protecção das águas contra a poluição devida aos nitratos de origem agrícola (segundo, terceiro, quinto, sexto, nono e décimo considerandos e artigo 1._ da directiva).

25 Em segundo lugar, a definição do termo «poluição» que consta da alínea j) do artigo 2._ da directiva, que se limita expressamente às descargas de compostos azotados de origem agrícola, implica que, quando os Estados-Membros definam as águas poluídas em conformidade com o disposto no n._ 1 do artigo 3._ da directiva, essa expressão tenha um conteúdo idêntico, isto é, a descarga de compostos azotados de origem exclusivamente agrícola.

26 Em terceiro lugar, os recorrentes na causa principal salientam que, no âmbito de aplicação do n._ 1 do artigo 3._ da directiva, os Estados-Membros apreciarão se a concentração máxima de nitratos nas águas é susceptível de ser ultrapassada caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5._ Ora, uma vez que estas medidas só respeitam às práticas agrícolas, o limite de 50 mg/l apenas se pode referir aos nitratos de origem agrícola.

27 Em quarto lugar, embora, em conformidade com o disposto no n._ 5 do artigo 3._ da directiva, os Estados-Membros tenham a possibilidade de estabelecer e aplicar programas de acção no conjunto do seu território, sem designar zonas vulneráveis específicas, o que não ocorreu no caso em apreço, tal não os dispensa da obrigação de determinar a extensão da poluição das águas causada pelos nitratos de origem agrícola.

28 Por último, no que toca ao «carácter significativo» da contribuição das fontes agrícolas para o teor de nitratos nas águas em causa, os recorrentes na causa principal sustentam que este conceito, que de resto é impreciso, não figura em nenhuma das disposições da directiva. O facto de os Estados-Membros poderem decidir do nível a partir do qual semelhante contribuição é significativa será contrário ao princípio da segurança jurídica e não se justificará pela impossibilidade de medir, com o suficiente grau de exactidão, as várias origens dos nitratos.

29 A este respeito, há que referir que, quando os Estados-Membros definem as águas poluídas, em conformidade com o disposto no n._ 1 do artigo 3._ da directiva, aplicam os critérios fixados no anexo I. Segundo a parte A, ponto 1, deste anexo, as águas doces superficiais, designadamente as utilizadas ou destinadas à captação de água potável, devem ser definidas como águas poluídas quando contenham ou corram o risco de vir a conter, caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5._ da directiva, uma concentração de nitratos superior à prevista na Directiva 75/440.

30 Ora, não resulta do teor desta disposição que os Estados-Membros tenham a obrigação de determinar com precisão a parte imputável aos nitratos de origem agrícola na poluição das águas nem que a causa desta poluição deva ser exclusivamente agrícola.

31 Como resulta da economia da directiva, a definição das águas, na acepção do n._ 1 do artigo 3._, faz parte de um processo que engloba também a designação das zonas vulneráveis e o estabelecimento de programas de acção. Portanto, seria incompatível com a directiva restringir a definição das águas poluídas aos casos em que as fontes agrícolas provoquem, por si sós, uma concentração de nitratos superior a 50 mg/l, quando, no quadro do processo já referido, a directiva prevê expressamente que, aquando do estabelecimento dos programas de acção previstos no artigo 5._, serão tomadas em conta as quantidades respectivas de azoto de origem agrícola ou proveniente de outras fontes.

32 De igual modo, o n._ 5 do artigo 3._ da directiva, ao conceder aos Estados-Membros a possibilidade de não definirem as águas poluídas e de designarem como zona vulnerável aos nitratos o conjunto do seu território, implica que podem estabelecer programas de acção mesmo quando a poluição pelos nitratos de origem exclusivamente agrícola não exceda o limite de 50 mg/l.

33 Por último, a interpretação proposta pelos recorrentes na causa principal conduziria à exclusão do âmbito de aplicação da directiva de numerosos casos de poluição para os quais as fontes agrícolas contribuem de forma significativa, o que seria contrário ao espírito e à finalidade da directiva.

34 Com efeito, o facto de o limite da concentração de nitratos tomado em conta para a definição das águas ter sido fixado por referência ao previsto na Directiva 75/440 demonstra que as exigências da salvaguarda da saúde pública determinaram o limite máximo admissível de concentração de nitratos das águas destinadas ao consumo humano, seja qual for a origem dos nitratos, sendo o carácter nocivo para a saúde humana da poluição pelos nitratos independente do facto de ter sido provocada por fontes agrícolas ou industriais.

35 Quanto à questão de saber se a directiva se aplica só aos casos em que a descarga de compostos azotados de origem agrícola contribui de forma significativa para a poluição, há que responder afirmativamente a esta questão, tendo em conta o objectivo do legislador comunitário, que é reduzir e prevenir a poluição das águas provocada ou induzida pelos nitratos a partir de fontes agrícolas, bem como a amplitude das medidas previstas para esse efeito pelo artigo 5._

36 Todavia, a directiva não impede que os Estados-Membros, caso o seu direito interno o permita, apliquem as disposições desta última a situações que esta não abrange.

37 Na fiscalização da legalidade dos actos que definem as águas poluídas, em conformidade com o n._ 1 do artigo 3._ da directiva, assim interpretado, os tribunais nacionais devem ter em conta o amplo poder de apreciação de que dispõem os Estados-Membros e que é inerente à complexidade das avaliações a que devem proceder neste contexto.

38 O direito comunitário não poderia, todavia, fornecer critérios precisos que permitissem verificar, em cada caso concreto, se a descarga de compostos azotados de origem agrícola contribui de forma significativa para a poluição.

39 Assim, a directiva pode ser aplicada pelos Estados-Membros de forma diferente. Contudo, esta consequência não é contrária à natureza da directiva, na medida em que esta não prossegue a harmonização das legislações nacionais na matéria, mas se destina a criar os instrumentos necessários a fim de garantir, na Comunidade, a protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola. O legislador comunitário aceitou necessariamente esta consequência, quando, no anexo I da directiva, reconheceu aos Estados-Membros um amplo poder de apreciação para a definição das águas a que se refere o disposto no n._ 1 do artigo 3._

40 Há, pois, que responder à primeira questão que os artigos 2._, alínea j), e 3._, n._ 1, bem como o anexo I da directiva devem ser interpretados no sentido de que impõem a qualificação das águas doces superficiais como «águas poluídas» e, por conseguinte, a designação como «zonas vulneráveis», em conformidade com o disposto no n._ 2 do artigo 3._ desta directiva, de todas as zonas conhecidas que alimentam estas águas e contribuem para a sua poluição, quando estas águas contenham uma concentração de nitratos superior a 50 mg/l e o Estado-Membro em causa considere que a descarga de compostos azotados de origem agrícola «contribui de forma significativa» para esta concentração global de nitratos.

Quanto à segunda questão

41 Com a sua segunda questão, o tribunal a quo pretende saber se o facto de a concentração de nitratos de origem agrícola nas águas definidas em conformidade com o disposto no n._ 1 do artigo 3._ da directiva poder não ser, por si só, superior a 50 mg/l viola o princípio da proporcionalidade, o do poluidor-pagador e o direito fundamental da propriedade dos agricultores em questão, acarretando, assim, a nulidade da directiva.

42 Os recorrentes na causa principal consideram, em primeiro lugar, que a definição das águas que excedem este limite devido à presença de nitratos de origem não agrícola (artigo 3._, n._ 1, da directiva), a designação como zonas vulneráveis das terras agrícolas que alimentam estas águas, apesar de estas terras só em parte contribuírem para a concentração de nitratos (artigo 3._, n._ 2, da directiva), e o estabelecimento de um programa de acção que faz incidir apenas sobre os agricultores a responsabilidade de assegurar que esse limite não será excedido (artigo 5._ da directiva) criam obrigações desproporcionadas a cargo das pessoas em causa, pelo que a directiva viola o princípio da proporcionalidade.

43 Invocam, em segundo lugar, que a directiva viola o princípio do poluidor-pagador, consagrado no artigo 130._-R, n._ 2, do Tratado CE, devido ao facto de serem só os exploradores agrícolas a suportar o custo da redução da concentração dos nitratos nas águas para além do limite de 50 mg/l, apesar de se admitir que a agricultura é apenas uma das fontes dos nitratos contidos nas águas, escapando porém as outras fontes destes nitratos a qualquer encargo financeiro.

44 Sustentam, em terceiro lugar, que a directiva é contrária ao princípio da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente, princípio que deve ser interpretado em conjugação com o do poluidor-pagador, como resulta do n._ 2 do artigo 130._-R do Tratado. Contrariamente ao princípio da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente, a interpretação que os recorridos na causa principal fazem da directiva teria por consequência que, em vez de se prevenir ou reduzir, na fonte, a poluição das águas causada pelo depósito de nitratos por via atmosférica, provenientes principalmente da indústria ou dos transportes, os agricultores ficariam obrigados a suportar o custo total da prevenção ou da redução da poluição causada pelos nitratos nas águas doces superficiais.

45 Consideram, por último, que o facto de se impor aos agricultores a inteira responsabilidade e o encargo económico da redução das concentrações de nitratos nas águas em causa, quando são outras entidades a sua fonte principal ou essencial, viola o direito de propriedade.

46 No que respeita ao princípio da proporcionalidade, há que recordar, em primeiro lugar, que a directiva prevê, no seu artigo 5._, n._ 3, que os programas de acção aplicáveis às zonas vulneráveis terão em conta os dados científicos e técnicos disponíveis no que se refere às contribuições relativas de azoto de origem agrícola ou proveniente de outras fontes, bem como as condições do ambiente nas regiões em causa.

47 Seguidamente, há que referir que as medidas obrigatórias tomadas no âmbito destes programas devem ter em conta as características da zona vulnerável em causa (anexo III, n._ 1, ponto 3) e que os Estados-Membros podem, no que toca ao estrume de origem animal aplicado nas zonas vulneráveis, fixar quantidades diferentes das previstas, caso se justifiquem por critérios objectivos e não comprometam a realização das finalidades da directiva [anexo III, n._ 2, alínea b)].

48 Há ainda que referir que os Estados-Membros são obrigados a elaborar e a aplicar programas de controlo adequados para avaliar a eficácia dos programas de acção (artigo 5._, n._ 6, da directiva) e que analisarão e, se necessário, reverão os seus programas de acção, pelo menos de quatro em quatro anos (artigo 5._, n._ 7, da directiva). Portanto, podem ter em conta a evolução da situação tanto no que respeita à poluição de origem agrícola como à proveniente de outras fontes.

49 Por último, os códigos de boa prática agrícola, adoptados pelos Estados-Membros nos termos do artigo 4._, n._ 1, alínea a), da directiva, devem ter em conta as condições existentes nas diferentes regiões da Comunidade (anexo II, parte A, da directiva).

50 Resulta das precedentes considerações que a directiva contém disposições cuja flexibilidade permite aos Estados-Membros respeitarem o princípio da proporcionalidade na aplicação das medidas que adoptarem. Incumbe aos tribunais nacionais assegurar o respeito deste princípio.

51 No que respeita ao princípio do poluidor-pagador, basta referir que a directiva não implica que os exploradores agrícolas devam assumir os encargos inerentes à eliminação de uma poluição para a qual não contribuíram.

52 Como já foi referido nos n.os 46 e 48 do presente acórdão, incumbe aos Estados-Membros tomar em consideração, na aplicação da directiva, as outras fontes de poluição e, tendo em conta as circunstâncias, não impor aos exploradores agrícolas encargos com a eliminação da poluição que não sejam necessários. Nesta perspectiva, o princípio do poluidor-pagador surge como a expressão do princípio da proporcionalidade, sobre o qual o Tribunal de Justiça já tomou posição (n.os 46 a 50 do presente acórdão).

53 O mesmo se diga no que respeita à violação do princípio da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente, confundindo-se a argumentação desenvolvida pelos recorrentes na causa principal com a referente à violação do princípio da proporcionalidade.

54 No que toca à violação do direito de propriedade, há que recordar, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, que o direito de propriedade faz parte dos princípios gerais do direito comunitário, que, no entanto, não constitui prerrogativa absoluta, mas deve ser tomado em consideração tendo presente a sua função na sociedade. Consequentemente, podem ser introduzidas restrições à utilização do direito de propriedade, desde que tais restrições respondam efectivamente a objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituam, à luz do objectivo prosseguido, uma intervenção desproporcionada e intolerável que afecte a própria essência dos direitos desse modo garantidos (v. acórdãos de 13 de Dezembro de 1979, Hauer, 44/79, Recueil, p. 3727, n._ 23; de 11 de Julho de 1989, Schräder, 265/87, Colect., p. 2237, n._ 15; e de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho, C-280/93, Colect., p. I-4973, n._ 78).

55 É certo que os programas de acção previstos no artigo 5._ e que contenham as medidas obrigatórias referidas no anexo III da directiva sujeitam a certas condições a aplicação de fertilizantes e de estrume, pelo que podem restringir o uso do direito de propriedade dos agricultores em causa.

56 Todavia, o regime previsto no artigo 5._ da directiva responde a exigências que se prendem com a salvaguarda da saúde pública e prossegue, portanto, um objectivo de interesse geral, sem atingir a essência do direito de propriedade.

57 Embora, na prossecução deste objectivo, as instituições e os Estados-Membros devam respeitar o princípio da proporcionalidade, há que recordar, como se afirmou nos n.os 46 a 50 do presente acórdão, que a directiva não infringe esse princípio.

58 Nestas condições, há que concluir que o exame das questões submetidas não revelou qualquer elemento de natureza a afectar a validade da directiva.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

59 As despesas efectuadas pelos Governos do Reino Unido, francês e sueco bem como pelo Conselho e a Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Quinta Secção),

pronunciando-se sobre as questões submetidas pela High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, por despacho de 17 de Junho de 1997, declara:

1) Os artigos 2._, alínea j), e 3._, n._ 1, bem como o anexo I da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, devem ser interpretados no sentido de que impõem a qualificação das águas doces superficiais como «águas poluídas» e, por conseguinte, a designação como «zonas vulneráveis», em conformidade com o disposto no n._ 2 do artigo 3._ desta directiva, de todas as zonas conhecidas que alimentam estas águas e contribuem para a sua poluição, quando estas águas contenham uma concentração de nitratos superior a 50 mg/l e o Estado-Membro em causa considere que a descarga de compostos azotados de origem agrícola «contribui de forma significativa» para esta concentração global de nitratos.

2) O exame das questões submetidas não revelou qualquer elemento de natureza a afectar a validade da Directiva 91/676.