Conclusões do advogado-geral Lenz apresentadas em 28 de Septembro de 1993. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REPUBLICA ITALIANA. - INCUMPRIMENTO PELO ESTADO - NECESSIDADE DE UMA AUTORIZACAO PARA IMPORTACAO DE VEGETAIS ORIGINARIOS DE UM OUTRO ESTADO-MEMBRO. - PROCESSO C-249/92.



Colectânea da Jurisprudência 1994 página I-04311



Conclusões do Advogado-Geral

++++

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

A ° Introdução

1. A Comissão intentou a presente acção por incumprimento contra a República Italiana pelo motivo de ela ter instituído e mantido a exigência de uma autorização prévia do Ministério da Agricultura e das Florestas para a importação de certos vegetais provenientes de outros Estados-membros.

2. A Comissão considera que o Estado-membro demandado falta deste modo às obrigações que lhe incumbem por força das disposições conjugadas do artigo 30. do Tratado CEE e do artigo 10. , n. 1, do Regulamento (CEE) n. 234/68 do Conselho, de 27 de Fevereiro de 1968, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das plantas vivas e dos produtos de floricultura (1), que enuncia uma proibição particular das restrições quantitativas ou medidas de efeito equivalente, assim como às obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11. , n. 1, segundo período, da Directiva 77/93/CEE (2) relativa às medidas de protecção contra a introdução nos Estados-membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais.

3. O Governo da República Italiana considera que a autorização prévia é necessária para prevenir o risco de introdução e de propagação da "Erwinia amylovora", bactéria que provoca nos vegetais o "fogo bacteriano". Esta medida seria compatível com o artigo 36. do Tratado CEE e com os artigos 5. , n. 2, e 11. da Directiva 77/93.

4. A Comissão responde que a exigência de uma autorização não está abrangida pelas disposições da Directiva 77/93 e que, por outro lado, é proibido aos Estados-membros tomarem, num domínio completamente harmonizado, medidas que vão para além das disposições comunitárias.

5. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne

1) declarar que, ao exigir uma autorização prévia para a introdução no território italiano de vegetais sensíveis ao fogo bacteriano (Erwinia amylovora), a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem

° por força do artigo 11. , n. 1, segundo período, da Directiva 77/93/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1976, relativa às medidas de protecção contra a introdução nos Estados-membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais e

° por força das disposições conjugadas do artigo 30. do Tratado CEE e do artigo 10. , n. 1, do Regulamento (CEE) n. 234/68 do Conselho, de 27 de Fevereiro de 1968, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das plantas vivas e dos produtos de floricultura;

2) condenar a República Italiana nas despesas.

6. A República Italiana conclui pedindo que o Tribunal se digne

1) negar provimento ao recurso;

2) condenar a Comissão nas despesas.

7. No que diz respeito aos pormenores relativos ao caso em apreço, ao enquadramento jurídico e aos argumentos das partes, remetemos para o relatório para audiência.

B ° Análise

8. A Comissão não contesta a proibição de importar certos vegetais sensíveis à contaminação pela bactéria Erwinia amylovora, aplicada de 16 de Abril a 31 de Outubro de cada ano, que é compatível com as disposições conjugadas do artigo 4. , n. 2, alínea a), e da parte B do Anexo III, n. 10, da Directiva 77/93, modificada pela Directiva 84/378/CEE (3). A Directiva 84/37 foi precisamente adoptada designadamente para melhorar as medidas de protecção contra os organismos nocivos como a Erwinia amylovora (4). Além da possibilidade de proibir as importações durante um período limitado, determinados Estados-membros, entre os quais a Itália, foram autorizados a exigir uma série de constatações oficiais suplementares (5). O artigo 5. , n. 2, alínea b), da Directiva 77/93 refere-se a estas exigências particulares nos seguintes termos:

"Os Estados-membros podem:

...

b) determinar que as plantas enumeradas no Anexo IV, parte B, respectivamente, não podem ser introduzidas no seu território, a não ser que as exigências particulares que lhes dizem respeito mencionadas nesta parte do anexo sejam respeitadas."

9. Relativamente à fiscalização do cumprimento das exigências particulares, o artigo 6. da directiva dispõe:

"1. Os Estados-membros determinarão pelo menos para introdução, num outro Estado-membro, das plantas ou produtos vegetais (**) enumerados... que estes, assim como as suas embalagens (***) sejam minuciosamente examinados oficialmente na totalidade ou numa amostra representativa, e que em caso de necessidade, os veículos que assegurem o seu transporte sejam igualmente examinados oficialmente...

a) ...

b) ...

c) ...

2. Os Estados-membros determinarão as medidas de controlo referidas no n. 1, a fim de assegurar igualmente o respeito pelas disposições previstas no... n. 2 do artigo 5. , na medida em que o Estado-membro destinatário (6) faça uso de uma das faculdades enumeradas...

3. ...".

No que respeita à prova dos exames efectuados, o artigo 7. determina: "Logo que seja estimado, com base no exame prescrito nos n.os 1 e 2 do artigo 6. , que as condições que daí constam estão preenchidas, é emitido um certificado fitossanitário...".

Resulta do artigo 9. da directiva que o certificado fitossanitário previsto no artigo 7. deve ser feito, para os vegetais enumerados no Anexo IV, partes A e B, no país de origem. O Anexo IV, na parte B, ponto 7A, determina por seu lado, na alínea B, que são colocadas marcas distintivas oficiais nas plantas e no certificado previsto no artigo 7.

10. No que diz respeito aos controlos efectuados pelo Estado-membro no qual as plantas são introduzidas, o artigo 11. da directiva contém uma regulamentação complexa. O artigo 11. determina, na versão aplicável no presente litígio (7):

"1. Sem prejuízo do disposto no n. 3, os Estados-membros podem determinar que as plantas, produtos vegetais e outros objectos assim como as suas embalagens e os veículos que asseguram o seu transporte sejam objecto, no caso da introdução no seu território provenientes de outro Estado-membro (8), de um controlo relativo ao cumprimento das interdições e restrições previstas nos artigos 3. , 4. e 5. (9). Os Estados-membros assegurarão que estas plantas, produtos vegetais e outros objectos, desde que a sua introdução não seja proibida nos termos dos artigos 3. , 4. e 5. , só sejam submetidos às interdições ou restrições relacionadas com medidas fitossanitárias nos casos seguintes:

a) os certificados indicados nos artigos 4. , 5. , 7. , 8. ou 9. (10) não foram apresentados;

b) suprimido (11);

c) as plantas, produtos vegetais ou outros objectos não se apresentam de maneira regulamentar a um controlo oficial admitido de acordo com o n. 3;

d) as proibições ou restrições são determinadas com base no artigo 18. ;

e) são necessários controlos para comprovar a identidade das plantas, produtos vegetais ou outros objectos declarados...

2. Os Estados-membros não podem exigir qualquer declaração complementar sobre os certificados fitossanitários referidos nos artigos 4. , 5. , 7. , 8. ou 9.

...

3. Os Estados-membros não podem prever, mais que as medidas admitidas nos termos do segundo período do n. 1, controlos oficiais sistemáticos efectuados respeitantes ao cumprimento das disposições tomadas segundo os artigos 3. e 5. (12), senão nos casos seguintes:

a) se existir um indício sério que leve a crer que uma das disposições não foi respeitada;

b) se os vegetais acima referidos são originários de um país terceiro...

Em todos os outros casos, os controlos fitossanitários oficiais, incluindo os controlos relativos à identificação, são efectuados ocasionalmente por sondagens. ... Os Estados-membros tomarão as medidas adequadas para garantir que a execução desses controlos na fronteira (13) seja progressivamente reduzida, excepto nos casos especificados em conformidade com o processo previsto no artigo 16. Esses controlos efectuar-se-ão, quer no local de destino das plantas, produtos vegetais ou outros objectos, quer noutro local designado, na condição de se perturbar o menos possível o itinerário das plantas, produtos vegetais ou outros objectos (14).

4. ...

5. Os Estados-membros determinarão que os certificados fitossanitários... apresentados quando da introdução das plantas, produtos vegetais ou outros objectos no seu território, têm aposto o carimbo de entrada do serviço competente, que indique pelos menos o seu nome e a data de entrada.

6. ...".

11. No que diz respeito aos controlos efectuados pelo Estado-membro destinatário, já se lia nos considerandos da Directiva 77/93 na sua versão original:

"Se um controlo fitossanitário, efectuado no Estado-membro expedidor, constitui uma garantia de que os produtos estão isentos de organismos prejudiciais, é possível suprimir os controlos sistemáticos efectuados no Estado-membro destinatário".

Um dos fins essenciais das medidas de harmonização é, portanto, o de tornar supérfluos os exames de controlo efectuados no Estado-membro destinatário. É o contexto regulamentar global da directiva, que não é completamente claro a este respeito, que deve indicar se o Estado-membro destinatário pode impor uma autorização ministerial prévia para introduzir certas plantas no seu território.

12. Primeiramente, pode admitir-se como ponto de partida que uma harmonização completa é desejada para que os produtos possam circular à escala comunitária. É também esse, em especial, o caso das medidas de protecção contra os organismos nocivos como a bactéria Erwinia amylovora, por causa dos quais o Anexo IV, parte A, ponto 15, da Directiva 77/93 previa já na sua versão original exigências particulares obrigatórias para a introdução de plantas e produtos vegetais. A Directiva 84/378 alargou consideravelmente as possibilidades de tomar medidas de protecção, ao autorizar os Estados-membros a declarar uma proibição provisória de introduzir as plantas e a exigir garantias particulares para os períodos durante os quais o comércio dos vegetais está autorizado.

13. Por força dos princípios inerentes a uma harmonização completa, os Estados-membros fundamentalmente só têm o direito de impor derrogações e excepções às disposições comunitárias nos limites das autorizações previstas pelas próprias medidas de harmonização. É pacifico que o Estado-membro recorrido tinha o direito de impor exigências particulares com base nas disposições conjugadas do artigo 5. , n. 2, e do Anexo IV, parte B, ponto 7A. A questão é apenas de saber de que maneira ele pode exercer o controlo do cumprimento destas exigências. Parece evidente que deve tratar-se de um controlo efectivo, exercido em tempo útil, visto que, se as exigências particulares não são respeitadas, "a introdução" das plantas, produtos vegetais ou outros objectos abrangidos é "proibida" (15).

14. O sistema de controlo previsto pela directiva assenta em primeiro lugar no facto de os controlos físicos serem efectuados no país expedidor (artigo 6. da directiva), visto que os certificados oficiais de controlo são elaborados com base nas fiscalizações efectuadas (artigos 7. e 9. da directiva). Os controlos autorizados do Estado destinatário intervêm aquando da introdução das plantas, produtos vegetais e outros objectos no território do Estado-membro (artigo 11. , n. 1, primeiro período).

15. Para interpretar o artigo 11. da directiva, deve distinguir-se, claramente, entre os controlos autorizados, os controlos físicos e os controlos formais. O artigo 11. , n. 1, primeiro período, autoriza a proceder a controlos físicos que incidem sobre o cumprimento das proibições e restrições previstas no artigo 5. , nas plantas, produtos vegetais e outros objectos, assim como nas suas embalagens e nos veículos que asseguram o seu transporte. A dimensão dos controlos autorizados é determinada pela remissão para o n. 3. Segundo este, só são autorizados controlos oficiais sistemáticos ° por força da alínea a), única pertinente no caso em apreço ° "se existir um indício sério que leve a crer que uma das disposições não foi respeitada". Fora isto, só controlos ocasionais podem ser efectuados, e apenas por sondagem.

16. Em contrapartida, podem ser efectuados sistematicamente controlos formais com base do artigo 11, n. 2, segundo período (16). Se estes controlos revelarem certos incumprimentos enumerados na disposição, o Estado-membro em questão pode então ° e só então ° impor proibições e restrições. O protótipo destes controlos formais é constituído pela verificação dos certificados por força do artigo 11. , n. 1, segundo período, alínea a). Se os certificados não são apresentados, a importação pode ser recusada.

17. Várias razões, em nossa opinião, militam a favor da ideia de que os controlos só podem validamente ser efectuados quando os produtos são introduzidos no território do Estado-membro, e não eventualmente algum tempo antes, através da autorização em causa. Em primeiro lugar, devemos basear-nos na redacção, muito clara a este respeito, do artigo 11. , n. 1, primeiro período. Um outro indício é dado pela alínea b), revogada apenas pela Directiva 89/439 (17), que autorizava proibições e restrições no caso de as plantas, produtos vegetais ou outros objectos não serem introduzidos no território do Estado-membro passando pelos pontos de entrada exigidos. O princípio do respeito pelos pontos de entrada exigidos, que lhe está subjacente, permite e impõe um controlo efectivo na fronteira e, sendo caso disso, a proibição de introduzir o produto no território se certas disposições não forem respeitadas. A antiga alínea b) implica, em nossa opinião, igualmente que não existe nenhum filtro antes da introdução da mercadoria.

18. Por fim, os dois últimos períodos do artigo 11. , n. 3, segundo parágrafo, introduzidos pela Directiva 88/572, também militam a nosso ver a favor da ideia de que os controlos só eram até então possíveis na fronteira, visto que eles impunham a sua redução progressiva e uma deslocação dos controlos para o lugar de destino. Devemos reconhecer que existe uma relação conflitual entre o artigo 11. , n. 3, segundo parágrafo, que já não é muito recente, e um controlo efectivo que pode implicar, eventualmente, uma proibição de introduzir os vegetais se as condições enumeradas não forem respeitadas. Em nossa opinião, ele pode contudo ser resolvido se, ainda que a deslocação dos controlos seja em princípio procurada, permanecer a possibilidade das excepções em certos casos determinados segundo o procedimento previsto no artigo 16. da directiva.

19. Em conclusão, o Governo italiano não podia, portanto, em nossa opinião, ao abrigo da directiva, exigir uma autorização prévia, emitida a pedido, visto que todos os controlos necessários são possíveis e autorizados aquando da introdução das mercadorias.

20. O facto de exigir abusivamente uma autorização, não só deve ser considerado a este respeito como contrário à Directiva 77/93, mas constitui também uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas (18), na acepção do artigo 30. do Tratado CEE e do artigo 10. do Regulamento n. 234/68. Segundo jurisprudência assente (19), o recurso ao artigo 36. do Tratado não é possível nos domínios do direito completamente harmonizados. O Estado-membro já só pode invocar as disposições derrogatórias que constam das medidas de harmonização.

Despesas

21. A decisão quanto às despesas resulta do n. 2 do artigo 69. do Regulamento de Processo.

C ° Conclusão

22. No fim desta análise, propomos que o Tribunal decida da seguinte maneira:

1) Ao exigir uma autorização prévia para a introdução no território italiano de vegetais sensíveis ao fogo bacteriano, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem

° por força do artigo 11. , n. 1, segundo período, da Directiva 77/93/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1976, relativa às medidas de protecção contra a introdução nos Estados-membros de organismos prejudiciais às plantas e produtos vegetais e

° por força das disposições conjugadas do artigo 30. do Tratado CEE e do artigo 10. , n. 1, do Regulamento (CEE) n. 234/68 do Conselho, de 27 de Fevereiro de 1968, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das plantas vivas e dos produtos de floricultura.

2) A República Italiana é condenada nas despesas.

(*) Língua original: alemão.

(1) ° JO L 55 p. 1; EE 03 F2 p. 94.

(2) ° Do Conselho, de 21 de Dezembro de 1976 (JO L 26, p. 20; EE 03 F11 p. 121), na versão pertinente para o caso em apreço, modificada pela última vez pela Directiva 89/439/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1989 (JO L 212, p. 106).

(3) ° Do Conselho, de 28 de Junho de 1984, que altera os anexos da Directiva 77/93/CEE.

(4) ° V. o segundo considerando da directiva.

(5) ° Anexo IV, parte B, ponto 7A, da directiva.

(**) Ndt: e não as plantas ou produtos vegetais , como consta da versão oficial portuguesa.

(***) Ndt: e não ainda que as suas embalagens , como consta da versão oficial portuguesa.

(6) ° Sublinhado nosso.

(7) ° Tendo em consideração, em especial, as modificações introduzidas nesta disposição pela Directiva 88/572/CEE, de 14 de Novembro de 1988 (JO L 313, p. 39), e pela Directiva 89/439/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1989, loc. cit. (nota 2).

(8) ° Sublinhado nosso.

(9) ° Sublinhado nosso.

(10) ° Sublinhado nosso.

(11) ° Pela Directiva 89/439/CEE, loc. cit.; por força do seu artigo 2. , os Estados-membros eram obrigados a pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias antes de 1 de Janeiro de 1990. A alínea b) dispunha até esse momento: as plantas, produtos vegetais ou outros objectos não foram introduzidos passando pelos pontos de entrada prescritos .

(12) ° Sublinhado nosso.

(13) ° Sublinhado nosso.

(14) ° Estes dois últimos períodos, do segundo parágrafo do n. 3, foram introduzidos na Directiva 77/93 pela Directiva 88/572, cujo artigo 2. dispunha que os Estados-membros deviam pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias o mais tardar até 1 de Janeiro de 1989.

(15) ° Tais são os termos do artigo 11. , n. 1, segundo período; v. igualmente a formulação mais clara desta disposição na versão inglesa da directiva.

(16) ° A formulação do artigo 11. , n. 3, primeiro parágrafo, Os Estados-membros... podem prever, mais que as medidas admitidas nos termos do segundo período do n. 1, controlos oficiais sistemáticos... , confirma que os controlos sistemáticos são permitidos.

(17) ° Com um prazo de transposição que expirava em 1 de Janeiro de 1990.

(18) ° Acórdão de 8 de Fevereiro de 1983, Comissão/Reino Unido (124/81, Recueil, p. 203); acórdão de 17 de Novembro de 1992, Comissão/Irlanda (C-235/91, Colect., p. I-5917).

(19) ° Acórdãos de 5 de Outubro de 1977, Tedeschi (5/77, Recueil, p. 1555); de 5 de Abril de 1979, Ratti (148/78, Recueil, p. 1629); de 8 de Novembro de 1979, Denkavit (251/78, Recueil, p. 3369); e de 20 de Setembro de 1988, Moormann (190/87, Colect., p. 4689).