RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado no processo C-208/88 ( *1 )

I — Exposição dos factos

1. Enquadramento jurídico

1.1. A regulamentação comunitária

A Directiva 69/169/CEE do Conselho, de 28 de Maio de 1969, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às franquias dos impostos sobre o volume de negócios e sobre consumos específicos cobrados na importação no tráfego internacional de viajantes (JO L 133, p. 6; EE 09 Fl p. 19, a seguir «directiva») foi completada e alterada por toda uma série de directivas posteriores, a última das quais é a Directiva 89/220/CEE do Conselho, de 7 de Março de 1989QO L 92, p. 15). A directiva prevê, no seu artigo 2.°, n.° 1, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 88/664/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988QO L 382, p. 41), a aplicação de uma franquia dos impostos sobre o volume de negócios e dos impostos sobre consumos específicos cobrados na importação, no âmbito do tráfego de viajantes entre Estados-membros, que incidem sobre as mercadorias que satisfaçam as condições previstas nos artigos 9.° e 10.° do Tratado e contidas na bagagem pessoal dos viajantes, na medida em que se trate de importações sem carácter comercial e cujo valor global não exceda, por pessoa, 390 ecus. Para os viajantes com menos de 15 anos, a franquia é de 100 ecus (n.° 2).

Para efeitos de aplicação da directiva, o artigo 3.°, n.° 2, prevê que «são consideradas sem carácter comercial as importações que: a) apresentem natureza ocasional e b) respeitem exclusivamente a mercadorias reservadas ao uso pessoal ou familiar dos viajantes ou se destinem a oferta, não devendo traduzir, quer pela sua natureza quer pela quantidade, qualquer preocupação de ordem comercial». O n.° 3 do mesmo artigo 3.° [aditado pela Quarta Directiva 78/1033/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978QO L 366, p. 31; EE 09 Fl p. 106)] define o conceito de «bagagem pessoal».

O artigo 4.° da directiva fixa limites quantitativos para certas categorias de produtos e, nomeadamente, os produtos do tabaco, as bebidas alcoólicas, os perfumes, o café e o chá. As bebidas alcoólicas só podem ser importadas com franquia em quantidade limitada (no total 1,5, 3 e 5 litros, conforme o tipo das bebidas alcoólicas). A cerveja não está sujeita a tais limites.

Dentro dos limites quantitativos fixados pela citada disposição e tendo em conta as restrições respeitantes aos viajantes com menos de 15 anos de idade, o valor das mercadorias enumeradas não é tomado em consideração na determinação da franquia prevista nos artigos 1.° e 2.°

Desde a sua adesão à Comunidade, a Dinamarca obteve diversas derrogações à Directiva 69/169. A versão actual dessas derrogações foi fixada pela Directiva 87/198/CEE do Conselho, de 16 de Março de 1987 (JO L 78, p. 53), na qual se prevêem reduções dos limites quantitativos fixados no artigo 4.° para a importação de bebidas no caso de o viajante ter permanecido menos de 48 horas no estrangeiro, assim como a redução geral para 4 litros da quantidade prevista para a importação de vinhos tranquilos.

1.2. A regulamentação nacional

Pelo Despacho n.° 365, de 9 de Junho de 1986, do Ministério das Finanças, que entrou em vigor em 15 de Junho de 1986, a Dinamarca decidiu que os viajantes só poderiam importar com franquia de direitos aduaneiros e de impostos sobre consumos específicos 10 litros de cerveja por pessoa e que as quantidades que ultrapassassem este limite seriam tributadas.

Segundo o Governo dinamarquês, esta medida foi tomada para fazer face a práticas incompatíveis com a regulamentação comunitária. Com efeito, pessoas residentes na Dinamarca dirigiam-se à Alemanha para importar, em furgonetas ou reboques, até 300 litros de cerveja que se pode comprar na Alemanha por 350 ecus. A cerveja assim importada, em grande parte de fabricação dinamarquesa, era, numa proporção importante, vendida na Dinamarca. Tais práticas resultavam da diferença do nível dos impostos sobre a cerveja aplicados nos dois países.

Aliás, a medida controvertida mostrou-se necessária ao Governo dinamarquês para evitar uma fiscalização visando, em cada caso concreto, impedir que importações com finalidade comercial pudessem beneficiar do regime da directiva, fiscalização essa que implicaria demoras de espera e a formação de filas na fronteira.

2. Antecedentes do litígio

Por ofício de 29 de Julho de 1987, a Comissão solicitou ao Governo dinamarquês, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, que lhe apresentasse as suas observações sobre a incompatibilidade do regime fiscal instituído pelo Despacho n.° 365 com as disposições da Directiva 69/169.

Por ofício de 29 de Setembro de 1987, o Governo dinamarquês apresentou diversas observações e diversos elementos de informação em sua defesa.

Em 25 de Janeiro de 1988, a Comissão emitiu o parecer fundamentado previsto no artigo 169.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE. Neste parecer precisou que o Governo dinamarquês não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE ao não dar cumprimento à directiva citada e solicitou àquele governo que desse cumprimento ao parecer no prazo de um mês.

Em 11 de Março de 1978, a representação permanente da Dinamarca junto das Comunidades Europeias fez chegar à Comissão uma nota de resposta ao parecer fundamentado, precisando que as autoridades dinamarquesas não tencionavam respeitá-lo.

II — Processo escrito e pedidos das partes

A acção da Comissão deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de Julho de 1988.

A fase escrita do processo teve tramitação normal. Com base no relatório do juiz relator, o Tribunal de Justiça, ouvido o advo-gado-geral, decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.

A Comissão, demandante, conclui pedindo que o Tribunal se digne:

1) declarar que, ao instituir pelo Despacho n.° 365, de 9 de Junho de 1986, do Ministério das Finanças, uma limitação à quantidade de cerveja que pode ser importada com franquia dos direitos aduaneiros e dos impostos sobre consumos específicos, em violação das franquias dos impostos sobre o volume de negócios e dos impostos sobre consumos específicos cobrados na importação no tráfego internacional de viajantes, previstas na Directiva 69/169 e suas posteriores alterações, o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE;

2) condenar o Reino da Dinamarca nas despesas.

O Governo dinamarquês, demandado, conclui pedindo que o Tribunal se digne:

1) julgar a acção improcedente;

2) condenar a Comissão nas despesas.

III — Fundamentos e argumentos das partes

A Comissão sustenta que a medida controvertida é contrária à directiva.

Na sua opinião, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdãos sobre os cruzeiros da manteiga, de 7 de Julho de 1981, Rewe I, Handelsgesellschaft Rewe/Hauptzollamt Kiel, 158/80, Recueil, p. 1805, e de 14 de Fevereiro de 1984, Handelsgesellschaft Rewe/Hauptzollämter Flensburg, Itzehoe e Lübeck-West, 278/82, Recueil, p. 721) que os Estados-membros não podem regulamentar livremente a matéria prevista na directiva. Resta-lhes apenas a competência limitada que a directiva lhes reconhece para conceder franquias diferentes das que nela são definidas.

A Comissão considera que, no que se refere à cerveja, a directiva não fixa limites quantitativos para a franquia. Em consequência, para beneficiar da franquia referida nos artigos 1.° e 2°, basta que a cerveja esteja contida na bagagem pessoal dos viajantes, que satisfaça as condições previstas nos artigos 9.° e 10.° do Tratado, que seja adquirida nas condições gerais de tributação do mercado interno de um dos Estados-membros e que se trate de uma importação sem carácter comercial e o seu valor global não exceda, por pessoa, 390 ecus.

Segundo a Comissão, não é permitido aos Estados-membros estabelecer por via regulamentar uma presunção do carácter comercial da importação, com base na quantidade da mercadoria. A existência de uma finalidade comercial deve ser apreciada em cada caso concreto, tendo em conta o que vem estabelecido no n.° 2 do artigo 3.° da directiva.

Além disso, a Comissão salienta que as franquias previstas na directiva só se aplicam em caso de importação ocasional de mercadorias que podem ser reservadas ao uso pessoal ou familiar dos viajantes ou destinadas a oferta. Nestas circunstâncias, a importação de cerveja na bagagem de um viajante não poderá ser considerada como revestindo carácter comercial só pelo facto de a quantidade importada exceder 10 litros, quantidade que, em numerosos casos, representa menos de uma semana de consumo de uma família.

Na opinião da Comissão, a comparação que o Governo dinamarquês estabelece entre o vinho e a cerveja no sentido de que, do ponto de vista fiscal, 10 litros de cerveja correspondem a 4 litros de vinho, isto é, o limite autorizado pela directiva no que respeita a este último produto, não é pertinente, uma vez que, como a Comissão demonstrou, a cerveja não pode ser sujeita a qualquer limite quantitativo.

A Comissão alega que é inaceitável o argumento de que uma viagem efectuada por razões fiscais não deverá beneficiar do regime da directiva. A directiva visa, dentro dos limites nela fixados, suprimir todas as barreiras, mesmo fiscais, à livre circulação das mercadorias. De acordo com o seu segundo considerando, um dos seus objectivos é tornar a população dos Estados-membros consciente da realidade do mercado comum e, nomeadamente, da possibilidade, no quadro fixado na directiva, de efectuar compras além-fronteiras que lhe permitam adquirir noutro Estado-membro produtos de qualidade que não encontram no mercado nacional ou produtos a preços inferiores, porque os impostos ou as margens de lucro são aí mais baixos.

O Reino da Dinamarca tinha sido autorizado no Acto de Adesão a excluir a cerveja da franquia até 31 de Dezembro de 1975, desde que a quantidade não excedesse 2 litros. Após o termo deste prazo, não é permitido à Dinamarca reintroduzir limitações quantitativas como as previstas no Despacho n.° 365. Com efeito, esta medida não está incluída naquelas que, em conformidade com a directiva, a Dinamarca está autorizada a tomar a título derrogatório.

O Governo dinamarquês alega, em primeiro lugar, que o objectivo prosseguido pela directiva não é o de favorecer os consumidores que têm a possibilidade de fazer regularmente as suas compras num Estado vizinho. Tal resulta do artigo 3.°, n.° 2, segundo o qual só podem ser consideradas sem carácter comercial as importações ocasionais, assim como das medidas que os Estados-membros podem tomar nos termos do artigo 5.°

Segundo o Governo dinamarquês, o artigo 2.°, n.° 1, e o artigo 3.°, n.° 2, da directiva devem ser interpretados no sentido de que os Estados-membros podem introduzir limites quantitativos para recusar a franquia desde que uma importação que exceda esses limites permita supor uma preocupação de ordem comercial.

Na opinião do Governo dinamarquês, a expressão «mercadorias não devendo traduzir, quer pela sua natureza quer pela sua quantidade, qualquer preocupação de ordem comercial» do artigo 3.°, n.° 2, permite concluir que não é determinante que a importação seja efectuada, de facto, por razões comerciais. Esta técnica de regulamentação não é excepcional no direito comunitário. Por exemplo, é geralmente admitido, no que respeita aos artigos 85.°, n.° 1, e 86.°, n.° 1, do Tratado CEE, que as suas regras são aplicáveis mesmo que não seja feita a prova de que o comércio intracomunitário foi afectado. Basta que o comportamento abusivo seja susceptível de produzir esse efeito.

Segundo o Governo dinamarquês, esta interpretação é, aliás, confirmada pelas versões inglesa, alemã e francesa do artigo 3.°, n.° 2, da directiva.

O Governo dinamarquês observa que, normalmente, a maior quantidade de cerveja comprada de uma só vez por uma família dinamarquesa é uma caixa contendo no total 10 litros de cerveja. Quando são importados mais de 10 litros deste produto por pessoa, isso permite concluir que se trata de uma importação com caracter comercial.

Em apoio do estabelecimento do limite de 10 litros, o Governo dinamarquês invoca o acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Junho de 1983, Comissão/Reino Unido (170/78, Recueil, p. 2265), e a posição sustentada pela Comissão nesse processo no que respeita ao método de comparação da carga fiscal que onera o vinho e a cerveja. Segundo os critérios que aí foram preconizados, 10 litros de cerveja corresponderiam a 4 litros de vinho, ou seja, a quantidade máxima que pode beneficiar da franquia prevista na directiva.

Finalmente, o Governo dinamarquês salienta que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os Estados-membros têm o direito de tomar as medidas necessárias para impedir que se abuse das regras comunitárias para efeitos de tornear a regulamentação nacional. E essa a situação no caso em apreço.

A esse respeito, o Governo dinamarquês cita os acórdãos: de 3 de Dezembro de 1974, Binsbergen/Bedrijfsvereniging Metaalnijverheid (33/74, Recueil, p. 1299); de 4 de Dezembro de 1986, Comissão/Alemanha (205/84, Colect., p. 3755); de 23 de Março de 1982, D. M. Levin/Secretário de Estado da Justiça (53/81, Recueil, p. 1035); de 21 de Junho de 1988, Lair/Universität Hannover (39/86, Colect., p. 3161), e Brown/Secretary of State for Scotland (197/86, Colect., p. 3205); de 10 de Janeiro de 1985, Leclerc/Au blé vert (229/83, Recueil, p. 1); de 11 de Março de 1980, Foglia/Novello (104/79, Recueil, p. 745); de 27 de Outubro de 1981, Anklagemyndigheden/Töpfer e outros (250/80, Recueil, p. 2465).

O Governo dinamarquês considera que, destes acórdãos, é possível extrair as conclusões seguintes:

a) os Estados-membros têm o direito de se opor a que os particulares invoquem normas comunitárias directamente aplicáveis, quando as pessoas em questão não exerçam lealmente as actividades reais e efectivas que as normas do direito comunitàrio têm como objectivo proteger ou favorecer. Os acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça nos processos Binsbergen e Ledere ilustram este ponto de vista;

b) o direito de reprimir os abusos existe quer se verifique o abuso de um direito que decorre do Tratado (Binsbergen), de um regulamento (Töpfer e outros) ou de uma directiva (ver, nomeadamente, os acórdãos sobre os cruzeiros da manteiga);

c) além disso, o direito de reprimir os abusos existe, mesmo quando as regulamentações comunitárias surgem como exaustivas (ver acórdãos Levin e Lair). Todavia, quando uma regulamentação pretende ser exaustiva, pode revelar-se difícil decidir se a exploração de uma «lacuna» da legislação é legítima ou se a mesma constitui um abuso que se pode fazer cessar;

d) quando o abuso de um direito constitui igualmente uma violação dos direitos protegidos de outrem, o Estado tem não apenas o direito mas também o dever de intervir. Isto deduz-se, por um lado, do artigo 5.° do Tratado e, por outro lado, tratando-se das directivas, do artigo 189.°, nos termos do qual os Estados-membros têm um poder de apreciação no que respeita à escolha da forma e dos meios de as aplicar, o que lhes confere uma obrigação específica de zelar para que os objectivos visados pela directiva sejam atingidos da maneira mais eficiente.

J. C. Moitinho de Almeida

Juiz relator

( *1 ) Lingua do processo: dinamarquês.

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA

6 de Dezembro de 1990 ( *1 )

No processo C-208/88,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Johannes Føns Buhl, consultor jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Guido Berardis, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

demandante,

contra

Reino da Dinamarca, representado por Jørgen Molde, consultor jurídico no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete do encarregado de negócios da Dinamarca interino Suzanne Rubow, conselheira ministerial, na Embaixada da Dinamarca, UB, boulevard Joseph-Il,

demandado,

que tem por objecto obter a declaração de que, ao instituir e manter uma franquia limitada a 10 litros para a cerveja importada na bagagem pessoal dos viajantes, contrariamente às disposições da Directiva 69/169/CEE do Conselho, de 28 de Maio de 1969, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às franquias dos impostos sobre o volume de negócios e sobre consumos específicos cobrados na importação no tráfego internacional de viajantes (JO L 133, p. 6; EE 09 Fl p. 19), na sua redacção actual, o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE,

O TRIBUNAL de JUSTIÇA,

constituído pelos Srs. O. Due, presidente, G. F. Mancini, T. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida e G. C. Rodríguez Iglesias, presidentes de secção, F. A. Schockweiler e F. Grévisse, juízes,

advogado-geral : M. Darmon

secretário: H. A. Rühl, administrador principal

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações dos representantes das partes na audiência de 23 de Maio de 1990,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 3 de Julho de 1990,

profere o presente

Acórdão

1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Agosto de 1988, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção com vista a obter a declaração de que, ao instituir e manter em vigor uma franquia limitada a 10 litros para a cerveja importada na bagagem pessoal dos viajantes, contrariamente às disposições da Directiva 69/169/CEE do Conselho, de 28 de Maio de 1969, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às franquias dos impostos sobre o volume de negócios e sobre consumos específicos cobrados na importação no tráfego internacional de viajantes (JO L 133, p. 6; EE 09 Fl p. 19), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 87/198/CEE do Conselho, de 16 de Março de 1987QO L 78, p. 93), o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

2 A Comissão considera que a franquia em causa, instituída pelo Despacho n.° 365, de 9 de Junho de 1986, do Ministério das Finanças {Lovtidende A 1986, p. 1126), é contrária aos artigos 2.°, n.° 1, e 3.°, n.° 2, da mencionada directiva, pelo facto de a importação de mais de 10 litros de cerveja não poder ser considerada como tendo sistematicamente carácter comercial.

3 Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

4 Convém recordar que, em conformidade com a Directiva 69/169, na sua redacção actual, as mercadorias, como a cerveja, que não são mencionadas no artigo 4.°, n.° 1, e que, por consequência, não são objecto de limites quantitativos, podem, no âmbito do tráfego de viajantes entre os Estados-membros, ser importadas com franquia dos impostos sobre o volume de negócios e sobre consumos específicos cobrados na importação «na medida em que se trate de importações sem carácter comercial, cujo valor global não exceda, por pessoa, 350 ecus» (artigo 2.°, n.° 1). Consideram-se sem caracter comercial as importações que respeitem exclusivamente a mercadorias reservadas ao uso pessoal ou familiar dos viajantes ou se destinem a oferta, não devendo traduzir, quer pela sua natureza quer pela quantidade, qualquer preocupação de ordem comercial [artigo 3.°, n.° 2, alínea b)].

5 O Governo dinamarquês alega, em substância, que o facto de o limite fixado pela medida controvertida ser excedido constitui uma presunção do carácter comercial da importação que exclui, em conformidade com o artigo 3.°, n.° 2, da directiva, o benefício da franquia. Refere que a instituição da referida presunção era necessária em virtude de numerosos abusos cometidos pelos viajantes que importavam grandes quantidades de cerveja com franquia (até 500 litros por veículo), para seguidamente a venderem a retalho, e da dificuldade que daí resultou de verificar caso a caso, com toda a objectividade e toda a segurança jurídica, se cada importação revestia ou não carácter comercial.

6 O Governo dinamarquês acrescenta que o volume de álcool contido em 10 litros de cerveja corresponde ao de 4 litros de vinho, ou seja, a quantidade máxima susceptível de beneficiar da franquia prevista no artigo 4.°, n.° 1, da directiva, na redacção que lhe foi dada pela acima citada Directiva 87/198 e que, em consequência, a medida controvertida foi adoptada em conformidade com as disposições da directiva.

7 Convém salientar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (ver, como mais recente, o acórdão de 12 de Junho de 1990, Comissão/Irlanda, n.° 7, C-158/88, Colect., p. I-2367), os Estados-membros apenas conservam no domínio em questão a competência limitada que lhes é reconhecida pelas próprias disposições das directivas em questão. Ora, estas não prevêem a faculdade de estabelecer limites quantitativos para as mercadorias não expressamente referidas no artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 69/169.

8 Com efeito, um tal limite quantitativo só pode ser instituído por força de uma directiva que altere a Directiva 69/169, como sucedeu, nomeadamente, através da Directiva 85/348/CEE do Conselho, de 8 de Julho de 1985 (JO L 183, p. 24; EE 09 F2 p. 4), que acrescentou o tafia, o saké e outras bebidas similares ao número das mercadorias sujeitas a limites quantitativos, ou a título de medida de protecção prevista no Tratado.

9 A este respeito, há que observar que a medida controvertida implica a presunção inilidível do carácter comercial da importação desde que esta seja de mais de 10 litros de cerveja, o que conduz a acrescentar ao texto do artigo 4.° da directiva um produto que no mesmo não vem mencionado.

10 Portanto, há que declarar que, ao instituir e manter em vigor uma franquia limitada alO litros para a cerveja importada na bagagem pessoal dos viajantes, contrariamente às disposições da Directiva 69/169 do Conselho, de 28 de Maio de 1969, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às franquias dos impostos sobre o volume de negócios e sobre consumos específicos cobrados na importação no tráfego internacional de viajantes, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 87/198 do Conselho, de 16 de Março de 1987, o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

Quanto às despesas

11 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo o Reino da Dinamarca sido vencido, há que condená-lo nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL DE JUSTIÇA decide:

1) Ao instituir e manter em vigor uma franquia limitada a 10 litros para a cerveja importada na bagagem pessoal dos viajantes, contrariamente às disposições da Directiva 69/169/CEE do Conselho, de 28 de Maio de 1969, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às franquias dos impostos sobre o volume de negócios e sobre consumos específicos cobrados na importação no tráfego internacional de viajantes, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 87/198/CEE do Conselho, de 16 de Março de 1987, o Reino da Dinamarca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

2) O Reino da Dinamarca é condenado nas despesas.

Due Mancini O'Higgins Moitinho de Almeida Rodríguez Iglesias Schockweiler Grévisse Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 6 de Dezembro de 1990. O secretário J.-G. Giraud O presidente O. Due

( *1 ) lingua do processo: dinamarquês.