CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

GIOVANNI PITRUZZELLA

apresentadas em 17 de setembro de 2020 ( 1 )

Processo C‑420/19

Maksu‑ ja Tolliamet

contra

Heavyinstall OÜ

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia)]

«Reenvio prejudicial — Assistência mútua em matéria de cobrança de créditos respeitantes a impostos, direitos e outras medidas — Pedido de medidas cautelares — Decisão judicial do Estado‑Membro requerente relativa à adoção de medidas cautelares — Competência do tribunal do Estado‑Membro requerido para apreciar a existência das condições que justificam a adoção de medidas cautelares com base na sua legislação nacional e segundo as suas práticas administrativas»

I. Introdução

1. No âmbito da assistência mútua entre Estados‑Membros em matéria de cobrança de créditos respeitantes a impostos, direitos e outras medidas, previsto pela Diretiva 2010/24/UE ( 2 ), o tribunal do Estado‑Membro que recebeu um pedido de medidas cautelares está vinculado à apreciação do Estado‑Membro requerente sobre a necessidade e a possibilidade de adotar tais medidas, se tiver sido transmitido com o pedido um documento no qual é exposta a referida apreciação?

2. É esta, em resumo, a questão suscitada no pedido de decisão prejudicial apresentado ao Tribunal de Justiça pelo Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia).

3. A presente questão prejudicial surgiu no âmbito de um litígio respeitante a um recurso interposto pela Maksu‑ ja Tolliamet (Autoridade Tributária e Aduaneira, Estónia; a seguir «Autoridade Tributária estónia») de uma decisão do Tallinna Ringkonnakohus (Tribunal de Recurso de Taline, Estónia), na qual este último indeferiu o seu pedido de autorização para a adoção de medidas cautelares contra a Heavyinstall OÜ (a seguir «Heavyinstall»). Esse pedido dava seguimento a um pedido de medidas cautelares dirigido pelas autoridades finlandesas às autoridades estónias em conformidade com as disposições relativas à assistência mútua previstas na Diretiva 2010/24.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

4. O artigo 14.o da Diretiva 2010/24, com a epígrafe «Litígios», dispõe: «1. Os litígios relativos ao crédito, ao título executivo inicial no Estado‑Membro requerente ou ao título executivo uniforme no Estado‑Membro requerido e os litígios sobre a validade de uma notificação efetuada por uma autoridade competente do Estado‑Membro requerente são dirimidos pelas instâncias competentes do Estado‑Membro requerente. Se, durante o processo de cobrança, o crédito, o título executivo inicial no Estado‑Membro requerente ou o título executivo uniforme no Estado‑Membro requerido for impugnado por uma parte interessada, a autoridade requerida informa essa parte de que a ação deve ser por ela instaurada perante a instância competente do Estado‑Membro requerente, nos termos das disposições legislativas em vigor nesse Estado. 2. Os litígios relativos às medidas de execução tomadas no Estado‑Membro requerido ou à validade de uma notificação efetuada por uma autoridade competente do Estado‑Membro requerido são dirimidos pela instância competente desse Estado‑Membro, nos termos das disposições legislativas e regulamentares que nele vigorem. […]»

5. O artigo 16.o da Diretiva 2010/24, com a epígrafe «Pedido de medidas cautelares», dispõe: «1. A pedido da autoridade requerente, a autoridade requerida toma medidas cautelares, se autorizadas pelo seu direito nacional e nos termos das suas práticas administrativas, com vista a garantir a cobrança sempre que um crédito ou o título executivo no Estado‑Membro requerente seja objeto de impugnação no momento em que o pedido é efetuado ou sempre que o crédito não tenha ainda sido objeto de um título executivo no Estado‑Membro requerente, na medida em que sejam igualmente admitidas medidas cautelares, numa situação idêntica, pelo direito nacional e pelas práticas administrativas do Estado‑Membro requerente. O documento relativo à aplicação de medidas cautelares no Estado‑Membro requerente e respeitante ao crédito para o qual é solicitada assistência mútua, se for caso disso, é anexado ao pedido de medidas cautelares no Estado‑Membro requerido. Esse documento não está sujeito a nenhum ato de reconhecimento, completamento ou substituição no Estado‑Membro requerido. […]»

6. O artigo 17.o da Diretiva 2010/24, com a epígrafe «Disposições que regem o pedido de medidas cautelares», prevê: «Para efeitos do artigo 16.o, aplica‑se mutatis mutandis o disposto no n.o 2 do artigo 10.o, nos n.os 1 e 2 do artigo 13.o, e nos artigos 14.o e 15.o»

7. O artigo 18.o da Diretiva 2010/24, com a epígrafe «Limites às obrigações da autoridade requerida», estabelece: «1. A autoridade requerida não é obrigada a conceder a assistência prevista nos artigos 10.o a 16.o se, tendo em conta a situação do devedor, a cobrança do crédito puder criar graves dificuldades de natureza económica ou social no Estado‑Membro requerido, desde que as disposições legislativas e regulamentares e as práticas administrativas em vigor nesse Estado‑Membro admitam esta exceção em relação aos créditos nacionais. 2. A autoridade requerida não é obrigada a conceder a assistência prevista nos artigos 5.o e 7.o a 16.o se o pedido inicial de assistência ao abrigo do artigo 5.o, 7.o, 8.o, 10.o ou 16.o for apresentado em relação a créditos com mais de cinco anos, contados desde a data de vencimento do crédito no Estado‑Membro requerente até à data do pedido de assistência inicial. […] 3. Um Estado‑Membro não é obrigado a conceder assistência se o montante total dos créditos abrangidos pela presente diretiva para os quais seja solicitada assistência for inferior a [1500 euros]. 4. A autoridade requerida informa a autoridade requerente dos motivos que obstam a que o pedido de assistência seja satisfeito.»

B. Direito estónio

8. O § 130 do Maksukorralduse seadus (Código Tributário; a seguir «Código Tributário estónio»), com a epígrafe «Medidas executivas da autoridade fiscal», dispõe o seguinte: «(1) Se o sujeito passivo não cumprir a obrigação financeira no prazo fixado no ato administrativo da autoridade fiscal ou numa decisão referida no § 128, n.o 4, pontos 2 ou 3, a autoridade fiscal procede à cobrança da dívida através da execução coerciva. A autoridade fiscal tem o direito de: 1. solicitar a inscrição de uma proibição de atos de disposição no registo predial ou noutro registo de património, sem o consentimento da pessoa em causa; 2. solicitar a constituição de uma hipoteca sobre um imóvel, um navio registado no registo de navios ou uma aeronave registada no registo da aviação civil, em conformidade com o regime das hipotecas judiciais; 3. proceder à execução dos direitos de crédito em conformidade com as disposições da presente lei e com os atos que regulam o processo de execução; 4. proceder à penhora de outros direitos patrimoniais que não possam ser executados na aceção do ponto 3 do presente número e solicitar a inscrição de uma proibição de atos de disposição desses direitos no correspondente registo; 5. emitir uma ordem de bloqueio de valores mobiliários ou de uma conta de títulos mobiliários em conformidade com as disposições da Lei relativa ao Registo de Valores Mobiliários […].»

9. O § 1361 do Código Tributário estónio, com a epígrafe «Medidas cautelares prévias à determinação do crédito pecuniário ou da obrigação», dispõe o seguinte: «(1) Caso durante a verificação do pagamento correto de impostos existam motivos razoáveis para suspeitar que, após a determinação da obrigação ou do crédito pecuniário resultante de uma lei fiscal, a sua executoriedade se possa revelar significativamente mais difícil ou impossível devido ao comportamento do sujeito passivo, o diretor da autoridade tributária ou qualquer funcionário por ele autorizado podem apresentar ao tribunal administrativo um pedido de aprovação de uma medida cautelar prevista no § 130, n.o 1, da presente lei. […]»

III. Matéria de facto, processo principal e questão prejudicial

10. Em 13 de março de 2018, a Autoridade Tributária finlandesa apresentou à Autoridade Tributária estónia um pedido de medidas cautelares contra a Heavyinstall, fundado no artigo 16.o da Diretiva 2010/24 (a seguir, «pedido de assistência»), para assegurar o cumprimento de uma obrigação fiscal que incumbia a essa empresa. Em anexo ao pedido, foi junta uma Decisão do Tribunal de primeira instância de Keski Pohjanmaa käräjäoikeus (Finlândia) de 8 de fevereiro de 2018, que, na sequência do pedido nesse sentido da Autoridade Tributária finlandesa, autorizou a penhora dos bens pertencentes à referida empresa em garantia de um crédito de 320022 euros.

11. Segundo o referido tribunal, uma vez que o estabelecimento estável e o centro de interesses da Heavyinstall se encontram na Finlândia, esta empresa está obrigada a cumprir as suas obrigações fiscais nesse Estado‑Membro. Todavia, por um lado, a Heavyinstall, apesar de dispor de um estabelecimento estável na Finlândia, não declarou nem pagou aí quaisquer impostos; por outro, o seu sócio único prestou falsas declarações tanto em relação à atividade económica da empresa como ao seu domicílio. Por conseguinte, existe o risco de a empresa ter um comportamento semelhante no que respeita às obrigações fiscais que serão fixadas no final do processo tributário em curso, e designadamente que seja ocultado, destruído, transmitido ou devolvido a terceiros o seu património, ou de serem praticados atos de outra natureza suscetíveis de prejudicar a cobrança do crédito da administração fiscal finlandesa.

12. Na sequência do pedido de assistência, em 29 de março de 2018, a Autoridade Tributária estónia apresentou no Tallinna Halduskohus (Tribunal administrativo de Taline, Estónia) um pedido de autorização de medidas cautelares e, designadamente, o registo na Estónia da proibição da prática de atos de disposição no que respeita aos veículos da Heavyinstall (dois reboques, no valor aproximado de 7500 euros, e um camião, no valor aproximado de 9500 euros), bem como a penhora das contas bancárias da sociedade em todas as instituições de crédito estónias, no montante de 297304 euros (a seguir «pedido de autorização de medidas cautelares»).

13. Por Despacho de 3 de abril de 2018, o referido tribunal indeferiu o pedido de autorização de medidas cautelares.

14. Na sequência do referido despacho, a Autoridade Tributária estónia interpôs recurso para o Tallinna Ringkonnakohus (Tribunal de Recurso de Taline), que lhe negou provimento, não se considerando convencido de que o cumprimento das obrigações fiscais que incumbem à Heavyinstall podia tornar‑se mais difícil ou impossível devido ao comportamento da mesma empresa e, portanto, de que estivesse satisfeita a condição prevista no § 1361, n.o 1, do Código Tributário estónio.

15. A Autoridade Tributária estónia interpôs recurso do despacho do tribunal de recurso para o Riigikohus (Supremo Tribunal; a seguir «órgão jurisdicional de reenvio»), pedindo a anulação do referido despacho e a prolação de novo despacho que defira o pedido de medidas cautelares em relação à Heavyinstall. É no âmbito desse recurso que o órgão jurisdicional de reenvio se questiona sobre a interpretação da Diretiva 2010/24, em especial do seu artigo 16.o relativo ao pedido de medidas cautelares.

16. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, há que esclarecer, para a solução do litígio no processo principal, se o tribunal de um Estado‑Membro, ao pronunciar‑se sobre um pedido de medidas cautelares apresentado pela administração fiscal de outro Estado‑Membro com base no artigo 16.o da Diretiva 2010/24, pode apreciar os meios de prova apresentados em apoio desse pedido, e decidir com base na sua própria convicção se estão preenchidas as condições para a adoção de medidas cautelares, ou se o referido tribunal está vinculado a basear‑se nas apreciações do tribunal do Estado requerente.

17. O órgão jurisdicional de reenvio decidiu, portanto, suspender a instância e, por Despacho apresentado em 29 de maio de 2019, submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial: «Deve o artigo 16.o da Diretiva 2010/24/UE do Conselho, de 16 de março de 2010, relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos respeitantes a impostos, direitos e outras medidas, ser interpretado no sentido de que o tribunal do Estado‑Membro que recebeu o pedido de medidas cautelares, ao pronunciar‑se sobre esse pedido em conformidade com a sua legislação nacional (conforme permitido pelo artigo 16.o, n.o 1, ao tribunal requerido), está vinculado à apreciação do tribunal do Estado‑Membro de estabelecimento do requerente, no que respeita à necessidade e à possibilidade das medidas cautelares, caso tenha sido apresentado ao tribunal um documento que contém essa apreciação (artigo 16.o, [n.o 1], segundo parágrafo, último período, nos termos do qual no Estado‑Membro requerido […] não é necessário um ato destinado a reconhecer, completar ou substituir esse documento)?»

IV. Análise jurídica

18. Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça se o artigo 16.o da Diretiva 2010/24 deve ser interpretado no sentido de que o tribunal do Estado‑Membro que recebeu um pedido de medidas cautelares, ao pronunciar‑se sobre esse pedido em conformidade com a sua legislação nacional, está vinculado à apreciação do tribunal do Estado‑Membro requerente sobre a necessidade e a possibilidade de adotar medidas cautelares caso tenha sido apresentado ao mesmo tribunal um documento contendo essa apreciação.

19. A presente questão prejudicial implica a determinação do alcance dos poderes do tribunal do Estado‑Membro que recebeu um pedido de medidas cautelares no âmbito do sistema de assistência mútua entre os Estados‑Membros instituído pela Diretiva 2010/24, designadamente no que se refere a dois elementos distintos: a necessidade da adoção das medidas cautelares solicitadas e a possibilidade dessa adoção.

20. A título preliminar, saliento que resulta do artigo 16.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2010/24 que um pedido de assistência relativo à adoção de medidas cautelares pode ser ou não acompanhado de um documento redigido para efeitos da adoção de medidas cautelares no Estado‑Membro requerente e respeitante ao crédito para o qual é solicitada assistência mútua ( 3 ). Tal documento pode ser constituído por uma decisão administrativa ou por uma decisão judicial de um tribunal do Estado‑Membro requerente ( 4 ).

21. Resulta da decisão de reenvio que, no processo principal pendente no órgão jurisdicional de reenvio, o pedido de assistência relativo à adoção de medidas cautelares enviado pelas autoridades finlandesas às autoridades estónias vinha acompanhado de uma decisão judicial que continha uma análise da observância das condições, em direito finlandês, para a adoção de medidas cautelares contra a Heavyinstall. Tanto o tribunal de primeira instância como o tribunal de recurso reapreciaram a observância dessas condições com base nos critérios próprios do direito estónio.

22. É, portanto, nesse contexto que o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que proceda à interpretação do artigo 16.o da Diretiva 2010/24 a fim de verificar se — e em que medida —, no âmbito do sistema de assistência mútua entre os Estados‑Membros instituído pela diretiva acima referida, essa disposição permite que o tribunal do Estado‑Membro requerido aprecie o documento anexo constituído por uma decisão judicial proferida por um tribunal do Estado‑Membro requerente e avalie se, no seu entender, estão preenchidas as condições relativas à necessidade e à possibilidade de adotar medidas cautelares conforme solicitado pela autoridade requerente.

23. No despacho de reenvio, o referido tribunal afirma inclinar‑se para uma interpretação do artigo 16.o da Diretiva 2010/24 no sentido de que a decisão do tribunal do Estado‑Membro requerente anexa ao pedido de assistência constitui, relativamente ao processo de confirmação das medidas cautelares no tribunal do Estado‑Membro requerido, unicamente um meio de prova, que deverá ser apreciado pelo tribunal do Estado‑Membro requerido para efeitos da verificação da existência das condições para a adoção de medidas cautelares com base na legislação desse Estado.

24. As partes que apresentaram observações no Tribunal de Justiça não estão de acordo acanto à interpretação a dar à disposição em análise. O Governo sueco concorda com a opinião do órgão jurisdicional de reenvio e entende igualmente que a decisão de um tribunal do Estado‑Membro requerente que autoriza a adoção de medidas cautelares constitui unicamente um meio de prova no tribunal do Estado‑Membro requerido. Os Governos estónio e húngaro entendem, porém, que o tribunal do Estado‑Membro requerido está vinculado pela apreciação do tribunal do Estado requerente acerca da necessidade e da possibilidade de adotar medidas provisórias, quando um documento contendo essa apreciação seja apresentado ao referido tribunal.

25. A Comissão Europeia sustenta que compete à autoridade requerente, salvo casos excecionais, verificar a necessidade das medidas cautelares. Em contrapartida, no que respeita à possibilidade de conceder tais medidas, o documento anexo ao pedido de assistência fornece unicamente uma indicação da possibilidade de as adotar no Estado‑Membro requerente.

26. Para responder à questão prejudicial apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio, há pois que proceder à interpretação do artigo 16.o da Diretiva 2010/24.

27. A esse respeito, segundo jurisprudência constante, decorre das exigências tanto da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que os termos de uma disposição do direito da União que não comporte uma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance devem normalmente ser objeto, em toda a União, de uma interpretação autónoma e uniforme, tendo em conta não só o seu teor mas também o contexto da disposição e do objetivo prosseguido pela regulamentação em causa ( 5 ).

28. No que respeita, em primeiro lugar, ao disposto no artigo 16.o da Diretiva 2010/24, a referida disposição prevê, no seu n.o 1, primeiro parágrafo, que, a pedido da autoridade requerente, a autoridade do Estado requerido procede à adoção de medidas cautelares para a cobrança de um crédito em duas situações: por um lado, sempre que um crédito ou o título executivo no Estado‑Membro requerente seja objeto de impugnação no momento em que o pedido é efetuado; por outro, sempre que o crédito ainda não tenha sido objeto de um título executivo no Estado‑Membro requerente.

29. A adoção de medidas cautelares pela autoridade requerida é, em seguida, subordinada a duas condições, uma respeitante ao Estado‑Membro requerido e a outra respeitante ao Estado‑Membro requerente.

30. Assim, as medidas cautelares podem ser adotadas, por um lado, «se autorizadas pelo [direito nacional do Estado requerido] e nos termos das suas práticas administrativas», e, por outro, «na medida em que sejam igualmente admitidas medidas cautelares, numa situação idêntica, pelo direito nacional e pelas práticas administrativas do Estado‑Membro requerente».

31. Em seguida, resulta do segundo parágrafo do n.o 1 do artigo em questão que o documento relativo à aplicação de medidas cautelares no Estado‑Membro requerente e respeitante ao crédito objeto do pedido de assistência mútua, no caso de esse documento existir, deve ser anexado ao pedido de medidas cautelares no Estado‑Membro requerido ( 6 ).

32. A última frase do segundo parágrafo referido prevê, além disso, que esse documento não está sujeito a nenhum ato de reconhecimento, completamento ou substituição no Estado‑Membro requerido.

33. Por último, nos termos do artigo 16.o, n.o 2, da diretiva em causa, o pedido de medidas cautelares pode ser acompanhado de outros documentos respeitantes ao crédito em causa, emitidos no Estado‑Membro requerente, diferentes do documento mencionado no segundo parágrafo do n.o 1.

34. Decorre da análise textual do artigo 16.o da Diretiva 2010/24 que, embora essa disposição não especifique explicitamente o alcance dos poderes do tribunal do Estado‑Membro requerido em caso de apresentação de um pedido de medidas cautelares no âmbito do sistema de assistência mútua, fornece no entanto algumas indicações a esse respeito.

35. Por um lado, no que respeita à análise que deve efetuar, no caso de ser apresentado um tal pedido, o tribunal do Estado‑Membro requerido com base no seu direito nacional, a referida disposição prevê que essa análise se limita à verificação de que as medidas cautelares solicitadas são «autorizadas» pelo seu direito nacional e nos termos das suas práticas administrativas. Daí deduz‑se que a análise que esse tribunal deve efetuar com base na sua legislação parece limitada à possibilidade de adotar no seu ordenamento medidas cautelares conforme solicitadas no pedido de assistência mútua ( 7 ).

36. Por outro lado, resulta daquela disposição que o documento da autoridade requerente, que acompanha (eventualmente) o pedido e que permite a adoção das medidas cautelares no Estado‑Membro requerente, não carece de nenhum reconhecimento no Estado‑Membro requerido e não pode, portanto, ser aí completado ou substituído. Daí resulta que a análise contida nesse eventual documento de acompanhamento, que geralmente dirá respeito ao preenchimento das condições para a adoção de medidas cautelares à luz do direito nacional do Estado‑Membro requerente, não deve e não pode ser completada nem substituída no Estado‑Membro requerido, o que parece indicar que, conforme sustentam os Governos estónio e húngaro, as considerações aí contidas quanto à necessidade da adoção das medidas cautelares solicitadas e à possibilidade da adoção de tais medidas no Estado‑Membro requerente vinculam o tribunal do Estado‑Membro requerido ( 8 ).

37. A interpretação do artigo 16.o da Diretiva 2010/24 que decorre da análise literal dessa disposição é, de resto, corroborada quer pela análise sistemática, quer pela análise dos objetivos da diretiva referida.

38. No que respeita, com efeito, em segundo lugar, à análise do contexto em que se insere o artigo 16.o da Diretiva 2010/24, há que salientar que essa disposição pertence ao capítulo IV da referida diretiva que regula a «[c]obrança ou medidas cautelares».

39. No quadro do referido capítulo IV, os artigos 10.o a 15.o regulam diversos aspetos dos pedidos de cobrança apresentados em conformidade com a Diretiva 2010/24, os artigos 16.o e 17.o dizem respeito aos pedidos de assistência mútua em matéria de medidas cautelares e os artigos 18.o a 20.o referem‑se a questões comuns aos dois tipos de pedidos. Nos termos do artigo 17.o da diretiva referida, algumas das disposições respeitantes aos pedidos de cobrança, entre as quais o artigo 14.o, com a epígrafe «Litígios», são aplicáveis mutatis mutandis para efeitos da aplicação do artigo 16.o da mesma diretiva.

40. No que respeita especificamente ao referido artigo 14.o da Diretiva 2010/24, o Tribunal de Justiça já teve ocasião de esclarecer o alcance e a ratio da repartição das competências entre os tribunais dos Estados‑Membros, respetivamente requerente e requerido.

41. Resulta, com efeito, dessa jurisprudência que o artigo 14.o da Diretiva 2010/24 prevê uma repartição das competências entre as instâncias do Estado‑Membro requerente e as do Estado‑Membro requerido para conhecer dos litígios relativos, por um lado, ao crédito, ao título inicial no Estado‑Membro requerente, ao título executivo uniforme no Estado‑Membro requerido ou à validade de uma notificação efetuada por uma autoridade competente do Estado‑Membro requerente e, por outro, às medidas de execução tomadas no Estado‑Membro requerido ou à validade de uma notificação efetuada por uma autoridade competente deste último ( 9 ).

42. O Tribunal de Justiça explicou que essa repartição de competências é o corolário do facto de o crédito e os títulos executivos que permitem a execução da sua cobrança serem constituídos com base no direito em vigor no Estado‑Membro requerente, ao passo que as medidas de execução são adotadas no Estado‑Membro requerido, nos termos das disposições de direito aplicáveis neste último ( 10 ).

43. A ratio decorrente da jurisprudência relativa ao artigo 14.o da Diretiva 2010/24 em matéria de assistência mútua para a cobrança, aplicável mutatis mutandis no quadro de um pedido de assistência mútua relativa à adoção de medidas cautelares apresentado nos termos do artigo 16.o da mesma diretiva, parece ser transponível, por analogia, para definir a repartição de competências entre o tribunal do Estado‑Membro requerente e o tribunal do Estado‑Membro requerido, quando seja junta ao pedido de assistência mútua relativo à adoção de medidas cautelares, como no caso pendente no órgão jurisdicional de reenvio, uma decisão judicial do tribunal do Estado requerente que determine a existência das condições exigidas pelo seu direito nacional para a adoção de medidas cautelares.

44. Aplicando essa ratio, deduz‑se uma repartição das competências entre o tribunal do Estado‑Membro requerente e o tribunal do Estado‑Membro requerido segundo a qual o primeiro tem competência relativamente aos litígios respeitantes ao crédito e às condições que permitem adotar as medidas cautelares estabelecidas com base na legislação em vigor no Estado‑Membro requerente, ao passo que o segundo tem competência relativamente ao processo de adoção das medidas cautelares no Estado‑Membro requerido, em conformidade com as disposições legislativas e as práticas administrativas daquele Estado.

45. Decorre do exposto que uma análise contextual do artigo 16.o da Diretiva 2010/24 leva a considerar que o tribunal do Estado‑Membro requerido, como o tribunal estónio no processo principal, é competente para conhecer da conformidade do processo de adoção de medidas cautelares no território desse Estado‑Membro com as disposições legislativas e as práticas administrativas daquele Estado, mas não da observância das condições substanciais da adoção das medidas cautelares, quando exista a esse respeito uma decisão judicial proferida por um tribunal do Estado‑Membro requerente.

46. De resto, resulta da jurisprudência que a Diretiva 2010/24, que assenta igualmente no princípio da confiança mútua entre os Estados‑Membros, não confere aos órgãos competentes do Estado‑Membro requerido o poder de fiscalizar os atos do Estado‑Membro requerente ( 11 ). Além disso, as autoridades competentes do Estado‑Membro requerente ou requerido estão em melhor posição para interpretar a sua legislação nacional e, por conseguinte, decidir sobre a legalidade de um ato ( 12 ).

47. Aliás, só em casos excecionais, que devem ser interpretados restritivamente ( 13 ), é que a Diretiva 2010/24 permite que as autoridades do Estado‑Membro requerido recusem a assistência mútua.

48. Assim, o artigo 18.o da Diretiva 2010/24, com a epígrafe «Limites às obrigações da autoridade requerida», prevê três casos específicos em que o Estado‑Membro requerido pode recusar a assistência mútua — quer para pedido de cobrança de créditos, quer para a adoção de medidas cautelares — designadamente, em primeiro lugar, se a execução ou a adoção de medidas cautelares puder criar, tendo em consideração a situação do devedor, graves dificuldades de ordem económica ou social no Estado‑Membro requerido; em segundo lugar, se tiverem decorrido mais de cinco anos a contar da adoção do ato que permite a execução do crédito ou a adoção de medidas cautelares e, em terceiro lugar, se o crédito que é objeto do pedido de execução ou do pedido de medidas cautelares for de montante inferior a 1500 euros.

49. O Tribunal de Justiça salientou, além disso, que um pedido de assistência mútua pode ser recusado, excecionalmente, se se verificar que pode violar a ordem pública do Estado‑Membro a que pertence a autoridade requerida ( 14 ).

50. Entendo, em terceiro lugar, que a análise dos objetivos da Diretiva 2010/24 confirma as considerações precedentes.

51. Antes de mais, como já se observou, a Diretiva 2010/24 funda‑se no princípio da confiança mútua. A aplicação do regime de assistência mútua instituído por essa diretiva depende da existência de tal confiança entre as autoridades nacionais competentes ( 15 ).

52. Além disso, como resulta do considerando 4 da referida diretiva, a sua adoção prosseguia a finalidade, por um lado, de alargar o âmbito de aplicação da assistência mútua em matéria de cobrança de créditos decorrentes de impostos e direitos aduaneiros e, por outro, em face dos crescentes pedidos de assistência, tornar a assistência mais eficaz e eficiente. A exigência do bom funcionamento do sistema de assistência mútua previsto pela Diretiva 2010/24 é mencionada igualmente no seu considerando 6.

53. No que se refere, em especial, às medidas cautelares, o considerando 10 sublinha, em seguida, que, tendo em conta a mobilidade crescente do mercado interno, bem como as restrições impostas pelo Tratado ou por outros diplomas em relação às garantias que podem ser exigidas a contribuintes não estabelecidos no território nacional, deverão ser alargadas as possibilidades de solicitar a cobrança ou aplicação de medidas cautelares noutro Estado‑Membro.

54. Uma nova apreciação pelo tribunal do Estado‑Membro requerido relativa à existência das condições para a adoção das medidas cautelares à luz das circunstâncias do caso concreto, quando estas já foram verificadas por um tribunal do Estado‑Membro requerente e a respetiva decisão é junta ao pedido, seria contrária aos objetivos acima referidos. Em especial, seria contrária ao princípio da confiança mútua no qual se baseia a Diretiva 2010/24, arriscando‑se a tornar impossível ou excessivamente difícil a execução de um pedido de assistência, o que seria igualmente contrário ao bom funcionamento e à eficácia e eficiência do sistema de assistência mútua previsto pela diretiva.

55. Essa nova apreciação seria, além disso, contrária tanto às exigências especiais de celeridade que caracterizam o processo de adoção de medidas cautelares como à exigência de evitar, no âmbito do mesmo processo de assistência, apreciações contraditórias sobre as mesmas circunstâncias de facto por parte de instâncias judiciais dos dois Estados‑Membros envolvidos.

56. Os objetivos da Diretiva 2010/24 opõem‑se, portanto, a uma interpretação do seu artigo 16.o segundo a qual o tribunal do Estado‑Membro requerido, salvo nas circunstâncias excecionais mencionadas nos n.os 47 a 49, supra, pode recusar um pedido de medidas cautelares com base numa nova apreciação das condições que justificam a sua adoção, se essas condições já foram verificadas, como é o caso no processo principal, por um órgão jurisdicional e a respetiva decisão foi junta ao pedido de medidas cautelares.

57. Resulta das considerações precedentes que o artigo 16.o da Diretiva 2010/24 deve ser interpretado no sentido de que, no caso de ser apresentado um pedido de assistência mútua relativo à adoção de medidas cautelares acompanhado de um documento referido no n.o 1, segundo parágrafo, daquela disposição, constituído por uma decisão de um tribunal do Estado‑Membro requerente, o tribunal do Estado‑Membro requerido está vinculado pela apreciação desse tribunal no que respeita à necessidade, concretamente à observância das condições, da adoção de medidas cautelares solicitada, bem como à possibilidade de adotar medidas cautelares no Estado‑Membro requerente.

V. Conclusão

58. À luz das considerações expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial apresentada pelo Riigikohus (Supremo Tribunal, Estónia) nos termos seguintes: O artigo 16.o da Diretiva 2010/24/UE do Conselho, de 16 de março de 2010, relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos respeitantes a impostos, direitos e outras medidas deve ser interpretado no sentido de que, no caso de ser apresentado um pedido de assistência mútua relativo à adoção de medidas cautelares acompanhado de um documento referido no n.o 1, segundo parágrafo, daquela disposição, constituído por uma decisão de um tribunal do Estado‑Membro requerente, o tribunal do Estado‑Membro requerido está vinculado pela apreciação desse tribunal no que respeita à necessidade, concretamente, à observância das condições, da adoção de medidas cautelares solicitada, bem como à possibilidade de adotar medidas cautelares no Estado‑Membro requerente.

( 1 ) Língua original: italiano.

( 2 ) Diretiva 2010/24/UE do Conselho, de 16 de março de 2010, relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos respeitantes a impostos, direitos e outras medidas (JO 2010, L 84, p. 1).

( 3 ) Tal pedido não pode, porém, ser acompanhado do título executivo uniforme referido no artigo 12.o da Diretiva 2010/24, na medida em que resulta da leitura conjugada desta disposição com o artigo 11.o da diretiva que o referido título é reservado, em princípio, aos pedidos de cobrança. Mas um título uniforme pode constituir fundamento de um pedido de medidas cautelares apresentado em conformidade com o artigo 14.o, n.o 4, segundo parágrafo, da diretiva, ou seja, quando um litígio previsto pelo n.o 1 desse artigo (v. infra, n.o 41) surja após a apresentação do pedido de cobrança e a fim de garantir este último. Essa última hipótese é claramente diferente das previstas pelo artigo 16.o (v. infra, n.o 28).

( 4 ) Tal resulta do modelo de Declaração que especifica os motivos e as circunstâncias para um pedido de medidas cautelares, constante do anexo III do Regulamento de Execução (UE) n.o 1189/2011 da Comissão, de 18 de novembro de 2011, que fixa as normas de execução relativamente a certas disposições da Diretiva 2010/24/UE do Conselho relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos respeitantes a impostos, direitos e outras medidas (JO 2011, L 302, p. 16). Com efeito, esse modelo prevê que um pedido de medidas cautelares baseado no artigo 16.o da Diretiva 2010/24 pode ser fundado numa decisão administrativa que permite a adoção de medidas cautelares no Estado requerente, ou na confirmação judicial de que as medidas cautelares são justificadas, e prevê igualmente que a decisão em questão seja junta à Declaração (v. secções 2.2 e 2.3 do modelo referido).

( 5 ) V., inter alia, Acórdão de 19 de dezembro de 2019, GRDF (C‑236/18, EU:C:2019:1120, n.o 30 e jurisprudência referida). V., igualmente, Acórdão de 23 de janeiro de 2020, Energiavirasto (C‑578/18, EU:C:2020:3519, n.o 24 e jurisprudência referida).

( 6 ) A esse respeito, observo que as versões inglesa e alemã da disposição em causa são ainda mais explícitas do que a italiana e a francesa ao indicar que existe uma obrigação de anexar esse documento, quando ele exista. A existência de tal obrigação deduz‑se, aliás, já nessas versões do emprego do presente «é anexado».

( 7 ) O sublinhado é meu.

( 8 ) O sublinhado é meu.

( 9 ) Acórdão de 14 de março de 2019, Metirato (C‑695/17, EU:C:2019:209, n.o 33).

( 10 ) Acórdão de 14 de março de 2019, Metirato (C‑695/17, EU:C:2019:209, n.o 34 e jurisprudência referida).

( 11 ) V., nesse sentido, a respeito do artigo 14.o da Diretiva 2010/24, Acórdão de 26 de abril de 2018, Donnellan (C‑34/17, EU:C:2018:282, n.os 41 e 44).

( 12 ) V., nesse sentido, Acórdão de 14 de março de 2019, Metirato (C‑695/17, EU:C:2019:209, n.o 36).

( 13 ) V. Acórdão de 26 de abril de 2018, Donnellan (C‑34/17, EU:C:2018:282, n.o 47).

( 14 ) V., nesse sentido, Acórdão de 26 de abril de 2018, Donnellan (C‑34/17, EU:C:2018:282, n.o 47).

( 15 ) V. Acórdão de 26 de abril de 2018, Donnellan (C‑34/17, EU:C:2018:282, n.o 41).