ACORDAO DO TRIBUNAL DE JUSTICA DE 7 DE MAIO DE 1987. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REPUBLICA FEDERAL DA ALEMANHA. - PRESTACOES FAMILIARES A CARGO DE UM ESTADO-MEMBRO PAGAS AOS BENEFICIARIOS DE PRESTACOES FAMILIARES A CARGO DAS INSTITUICOES COMUNITARIAS - REGRA NACIONAL CONTRA A CUMULACAO. - PROCESSO 189/85.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 02061



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

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Funcionários - Estatuto e regime aplicável aos outros agentes - Natureza jurídica - Regulamento - Obrigações dos Estados-membros - Respeito pelo carácter complementar das prestações familiares previstas no estatuto

(Tratado CEE, artigo 189.°, segundo parágrafo; Regulamento n.° 259/68 do Conselho)

Funcionários - Remuneração - Prestações familiares - Dedução das prestações pagas ao abrigo de um regime nacional - Disposição excepcional - Regras nacionais contra a cumulação - Proibição - Alcance

(Estatuto dos funcionários, artigos 62.°, 67.°, n.° 2, e 68.°, segundo parágrafo; regime aplicável aos outros agentes, artigo 20.°)

Sumário

Nos termos do segundo parágrafo do artigo 189.° do Tratado CEE, o estatuto dos funcionários e o regime aplicável aos outros agentes, aprovados pelo Regulamento n.° 259/68 do Conselho, têm natureza geral, são obrigatórios em todos os seus elementos e directamente aplicáveis em todos os Estados-membros. Consequentemente, além dos efeitos que produzem na ordem interna da administração comunitária, obrigam igualmente os Estados-membros, sempre que o seu concurso seja necessário para a aplicação daqueles diplomas.

Uma vez que se baseia numa disposição contida num regulamento, a saber, o artigo 67.°, n.° 2, do estatuto, o carácter complementar das prestações familiares previstas no estatuto, relativamente às prestações da mesma natureza recebidas de outra proveniência, impõe-se aos Estados-membros e não pode ser ignorado por disposições legislativas nacionais.

Nos termos do artigo 62.° do estatuto, as prestações familiares estão compreendidas na remuneração que as Comunidades são obrigadas a pagar aos seus funcionários. O artigo 67.°, n.° 2, ao dispor que as prestações da mesma natureza recebidas de outra proveniência são deduzidas das que se encontram previstas no estatuto, introduz uma excepção à regra do artigo 62.° e não pode ter por efeito esvaziar de conteúdo a obrigação das instituições de pagar prestações familiares, caso um Estado-membro reconheça um direito a essas prestações a todas as pessoas com filhos a cargo, unicamente com base no critério do domicílio ou da residência habitual no seu próprio território. Para que se aplique o artigo 67.°, n.° 2, do estatuto, é necessário que exista com esse Estado-membro um vínculo comparável às situações que concedem direito à percepção de prestações previstas no estatuto.

É por essa razão que o artigo 67.°, n.° 2, e as disposições análogas do estatuto e do regime aplicável aos outros agentes não permitem que um Estado-membro exclua o pagamento das prestações familiares por filho a cargo previstas na sua legislação pelo facto de se poder beneficiar, relativamente ao mesmo filho, das prestações previstas no estatuto, no caso de o titular do direito, cônjuge de um funcionário, em serviço ou aposentado, ou de outro agente das Comunidades, exercer ou ter exercido no seu território uma actividade assalariada.

Partes

No processo 189/85,

Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico principal Henri Etienne e por Marie Wolfcarius, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido, no Luxemburgo, no gabinete de Georges Kremlis, membro do seu Serviço Jurídico, edifício Jean Monnet, Kirchberg,

demandante,

contra

República Federal da Alemanha, representada por Martin Seidel, Ministerialrat no Ministério federal da Economia, e por Manfred Zuleeg, professor na Johann Wolfgang Goethe-Universitaet de Frankfurt am Main, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido, no Luxemburgo, na Embaixada da República Federal da Alemanha, 20-22, avenue Emile Reuter,

demandada,

que se destina a obter a declaração de que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 67.°, n.° 2, e do segundo parágrafo do artigo 68.° do estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias, bem como do artigo 20.° do regime aplicável aos outros agentes das Comunidades Europeias,

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. Mackenzie Stuart, presidente, C. Kakouris e F. Schockweiler, presidentes de secção, G. Bosco, T. Koopmans, U. Everling e J. C. Moitinho de Almeida, juízes,

advogado-geral: J. Mischo

secretário: D. Louterman, administradora

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 20 de Novembro de 1986,

ouvidas as conclusões do advogado-geral, apresentadas na audiência de 29 de Janeiro de 1987,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 19 de Junho de 1985, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção destinada a obter a declaração de que a República Federal da Alemanha, ao colocar em vigor o n.° 8, primeiro parágrafo, ponto 4, da Bundeskindergeldgesetz (lei federal relativa às prestações familiares por filhos a cargo), na sua redacção de 31 de Janeiro de 1974, segundo a qual não há lugar à atribuição das prestações familiares devidas por força da legislação alemã para os filhos relativamente aos quais alguém beneficie de prestações equivalentes por parte de uma "instituição internacional ou supranacional", e ao atentar assim contra o carácter complementar das prestações familiares previstas pelo estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias (doravante designado por "estatuto") e pelo regime aplicável aos outros agentes das Comunidades Europeias (doravante designado por "RAOA"), não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 67.°, n.° 2, e do segundo parágrafo do artigo 68.° do estatuto, bem como do artigo 20.° do RAOA.

No que respeita aos factos e à tramitação do processo, bem como aos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo só serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

A este respeito, é preciso recordar primeiramente o conteúdo das pertinentes disposições de direito comunitário, bem como o teor da disposição de direito nacional impugnada pela Comissão.

O n.° 2 do artigo 67.° do estatuto está assim redigido:

"Os funcionários que beneficiem de prestações familiares previstas neste artigo são obrigados a declarar as prestações da mesma natureza que receberem de outra proveniência, sendo estas últimas deduzidas das que forem pagas por força dos artigos 1.°, 2.° e 3.° do anexo VII".

As prestações previstas por este artigo são o abono de lar, o abono por filho a cargo e o abono escolar.

O segundo parágrafo do artigo 68.° prevê uma regra de conteúdo idêntico para os funcionários na situação de disponibilidade, afastados do lugar no interesse do serviço ou beneficiários do subsídio previsto nos artigos 34.° e 42.° do antigo estatuto do pessoal da CECA.

A regra do n.° 2 do artigo 67.° é aplicável por analogia aos outros agentes das Comunidades, por força do artigo 20.° do RAOA.

É igualmente por analogia que se entende que esta regra é aplicável aos titulares de uma pensão de aposentação, de invalidez ou de sobrevivência a cargo das Comunidades, os quais, por força do artigo 81.° do estatuto, têm direito, nas condições previstas no anexo VII, às prestações familiares referidas no artigo 67.°

A Bundeskindergeldgesetz, na sua redacção de 31 de Janeiro de 1975, após dispor, no seu n.° 1, ponto 1, que "tem direito a prestações familiares para os filhos qualquer pessoa domiciliada ou com residência habitual no território onde é aplicável a presente lei", prevê, no seu n.° 8, primeiro parágrafo, que:

"Não há lugar à atribuição de prestações familiares para os filhos relativamente aos quais alguém beneficie, ao abrigo do n.° 2, ponto 1, de uma das prestações seguintes:

1) ...

2) ...

3) ...

4) Prestações relativas aos filhos, atribuídas por uma instituição internacional ou supranacional e equivalentes a prestações familiares."

Esta disposição admite uma derrogação à regra geral supracitada.

A Comissão alega que o artigo 67.°, n.° 2, do estatuto, prevê uma disposição contra a cumulação em matéria de prestações familiares, retomada pelo segundo parágrafo do artigo 68.° do estatuto e aplicável aos outros agentes por força do artigo 20.° do RAOA. Esta regra contra a cumulação obriga os funcionários a declarar as prestações da mesma natureza, recebidas de outra proveniência, para que possam ser deduzidas das prestações devidas por força das disposições estatutárias. Ao aprovar o n.° 2 do artigo 67.°, o legislador comunitário pretendeu atribuir às prestações previstas pelo estatuto e pelo RAOA um carácter complementar relativamente às prestações da mesma natureza devidas no âmbito dos diferentes regimes nacionais. Este artigo visa portanto, entre outros aspectos, limitar os encargos financeiros das Comunidades.

A Comissão sustenta que a disposição contra a cumulação adoptada pela República Federal da Alemanha despreza o carácter complementar das prestações previstas pelas disposições estatutárias e tem como efeito agravar os encargos financeiros das Comunidades nesta matéria.

Resulta da petição inicial da Comissão, no que respeita ao alcance dos seus pedidos, que o formulado a título principal consiste na aplicação integral do regime geral das prestações familiares, previsto pela legislação alemã, aos funcionários, antigos funcionários aposentados ou outros agentes das Comunidades "residentes ou domiciliados" na República Federal da Alemanha, pelo que exige que este Estado-membro pague as prestações familiares relativas a todos os filhos desses funcionários e agentes.

A título subsidiário, sem renunciar à sua tese principal, a Comissão pede que se declare que a República Federal da Alemanha está obrigada, tanto pelo artigo 67.°, n.° 2, como pelos "princípios gerais" do estatuto, a pagar as prestações familiares relativas aos filhos dos funcionários, antigos funcionários titulares de uma pensão ou outros agentes das Comunidades, nos casos em que o outro pregenitor exerce uma actividade profissional em território alemão.

O Governo da República Federal da Alemanha sustenta, por seu lado, que o artigo 67.°, n.° 2, e as outras disposições em causa não passam de regras contra a cumulação, desprovidas de qualquer efeito obrigatório relativamente aos Estados-membros, e que estes continuam a poder organizar a sua legislação social de forma inteiramente livre.

Cabe aqui recordar, liminarmente, que o estatuto e o RAOA foram aprovados pelo Regulamento n.° 259/68 do Conselho, de 29 de Fevereiro de 1968 (JO L 56, p. 1; EE 01 F1 p. 129), e que, nos termos do segundo parágrafo do artigo 189.° do Tratado CEE, este regulamento tem um alcance geral, é obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os Estados-membros. Daí que, como afirmou o Tribunal, nomeadamente no seu acórdão de 20 de Outubro de 1981 (Comissão/Bélgica, 137/80, Recueil, p. 2393), para além dos efeitos que produzem na ordem interna da administração comunitária, o estatuto e o RAOA obrigam igualmente os Estados-membros, sempre que o seu concurso seja necessário para a execução destes diplomas. Coloca-se, portanto, a questão de saber se o n.° 2 do artigo 67.° do estatuto implica, para os Estados-membros, obrigações que estes devam respeitar.

Para esse efeito, convém observar que as prestações familiares em causa no presente litígio são daquelas cuja concessão depende da situação familiar do funcionário. Na falta de disposições especiais, a aplicação conjunta do regime comunitário e de um regime nacional pode, portanto, originar conflitos, caso a mesma situação familiar dê lugar à concessão integral de prestações pelos dois regimes. O n.° 2 do artigo 67.° do estatuto tem precisamente por objectivo regular este género de conflitos.

Com efeito, se os conflitos em questão fossem resolvidos por disposições da legislação nacional, seriam susceptíveis de ter soluções diferentes, consoante o Estado-membro em cujo território o funcionário ou o respectivo cônjuge exercem as suas actividades ou têm a sua residência. O n.° 2 do artigo 67.° do estatuto permite resolver os conflitos entre o regime comunitário e os diferentes regimes nacionais, sendo as prestações familiares previstas pelo estatuto pagas aos beneficiários apenas na medida em que excedam o montante das prestações equiparáveis pagas em aplicação de um regime previsto pela legislação de um Estado-membro. Visto que encontra o seu fundamento no próprio n.° 2 do artigo 67.°, isto é, numa disposição contida num regulamento, na previsão do segundo parágrafo do artigo 189.° do Tratado CEE, o carácter complementar das prestações estatutárias impõe-se aos Estados-membros e não pode ser ignorado por disposições legislativas nacionais.

Uma vez assente que os Estados-membros são obrigados a respeitar as obrigações decorrentes do artigo 67.°, n.° 2, do estatuto e das outras disposições atrás referidas, é ainda necessário especificar em que consistem estas obrigações.

Para este efeito, devemos observar que o n.° 2 do artigo 67.° se integra no sistema geral das remunerações que as Comunidades têm de pagar aos seus funcionários, nos termos do artigo 62.° do estatuto. Com efeito, segundo esta disposição, as prestações familiares estão compreendidas na remuneração a que estes funcionários têm direito. Pelo mesmo motivo, o artigo 67.° figura na primeira secção do capítulo I do título V do estatuto, intitulada "Remuneração". O mesmo carácter de remuneração é atribuído pelos artigo 19.° e 61.° do RAOA às prestações familiares dos outros agentes.

Integrado no contexto do sistema das remunerações, o artigo 67.°, n.° 2, na medida em que dispõe que as prestações da mesma natureza recebidas de outra proveniência são deduzidas das devidas pelas Comunidades, introduz uma excepção ao artigo 62.° do estatuto, pelo que não pode ser objecto de interpretação extensiva.

Ora, esta disposição, ainda que tenha por efeito limitar o encargo financeiro das Comunidades, não pode esvaziar de conteúdo a obrigação das Comunidades de pagar prestações familiares, caso um Estado-membro reconheça o direito a essas prestações a todas as pessoas com filhos a cargo, unicamente com base no critério do domicílio ou da residência habitual no seu próprio território.

Esta interpretação, com efeito, conduziria a uma solução manifestamente discriminatória, na medida em que colocaria a cargo dos Estados-membros que atribuem prestações familiares apenas com base no critério do domicílio ou da residência habitual o pagamento destas prestações relativas aos filhos de qualquer funcionário, antigo funcionário aposentado ou outro agente das Comunidades com domicílio ou residência habitual no seu território, ao passo que exoneraria deste encargo os Estados-membros que financiam as prestações familiares através de um sistema de contribuições, a que o pessoal das Comunidades não está sujeito.

A própria Comissão implicitamente reconhece, na petição inicial, o carácter discriminatório desta solução, quando, depois de considerar que "se um Estado-membro aplica a favor dos seus habitantes um regime geral de prestações financiado com o auxílio de fundos públicos, este regime deve aplicar-se igualmente aos agentes da Comunidade que residam neste Estado-membro", admite, todavia, que só exigiria deste Estado o financiamento prévio das prestações familiares para os filhos de um funcionário se o outro cônjuge exercesse uma actividade profissional. A este respeito, convém observar que, se a solução que preconiza fosse correcta, a Comissão teria de aplicar as disposições estatutárias com todo o rigor, e não poderia acordar aos Estados-membros qualquer redução dos encargos financeiros que decorreriam, para cada Estado, do n.° 2 do artigo 67.° do estatuto e das disposições análogas.

Além disso, a solução defendida pela Comissão teria como efeito inverter a regra geral do estatuto, segundo a qual as Comunidades têm de pagar a remuneração aos seus funcionários e outros agentes, erigindo em regra geral as disposições de excepção, como o artigo 67.°, n.° 2, do estatuto e as outras disposições análogas, pelo menos no caso dos Estados-membros cuja legislação interna reconhece o direito às prestações familiares unicamente com base no critério do domicílio ou da residência habitual.

Face às considerações precedentes, portanto, verifica-se que os pedidos formulados pela Comissão, a título principal, devem ser indeferidos.

Convém então averiguar se os pedidos formulados pela Comissão, a título subsidiário, são compatíveis com o artigo 67.°, n.° 2, e com as outras disposições em questão.

A este respeito, é preciso tomar em conta que as prestações familiares, enquanto componentes da remuneração, estão ligadas, na sistematização do estatuto, a uma relação de trabalho ou, em geral, a uma actividade profissional assalariada.

Tendo em conta as considerações precedentes, há que admitir que o n.° 2 do artigo 67.° só é de aplicar quando exista, em relação ao Estado-membro cuja legislação concede, em princípio, direito ao pagamento de prestações nacionais para um filho a cargo que pode beneficiar de prestações estatutárias, um vínculo comparável às situações que concedem direito à percepção de prestações estatutárias.

Assim sendo, só quando o cônjuge do funcionário, do antigo funcionário aposentado ou de outro agente exerce ou exerceu num Estado-membro uma actividade assalariada, é que o n.° 2 do artigo 67.° do estatuto e as outras disposições análogas proíbem que esse Estado lhe recuse o pagamento das prestações familiares previstas pela sua própria legislação, opondo-lhe a possibilidade de beneficiar, para o mesmo filho, de prestações estatutárias.

Face a esta interpretação do artigo 67.°, n.° 2, e do segundo parágrafo do artigo 68.° do estatuto, assim como do artigo 20.° do RAOA, há que reconhecer que são fundados os pedidos formulados pela Comissão, a título subsidiário.

Deve declarar-se, portanto, que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações decorrentes do artigo 67.°, n.° 2, e do segundo parágrafo do artigo 68.° do estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias, bem como do artigo 20.° do regime aplicável aos outros agentes das Comunidades Europeias, na medida em que o n.° 8, primeiro parágrafo, ponto 4, da Bundeskindergeldgesetz, na redacção de 31 de Janeiro de 1975, exclui o pagamento das prestações familiares por filhos a cargo previstas pela legislação nacional, nos casos em que o titular do direito, cônjuge de um funcionário, em serviço ou aposentado, ou de outro agente das Comunidades Europeias, exerce no seu território uma actividade assalariada.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Todavia, segundo o primeiro parágrafo do n.° 3 do mesmo artigo, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal pode determinar que as partes suportem as respectivas despesas, no todo ou em parte. Tendo sido considerada procedente apenas uma parte das pretensões da Comissão, esta e a demandada suportarão as despesas respectivas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL

decide :

1) A República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações decorrentes do artigo 67.°, n.° 2, e do segundo parágrafo do artigo 68.° do estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias, bem como do artigo 20.° do regime aplicável aos outros agentes das Comunidades Europeias, na medida em que o n.° 8, primeiro parágrafo, ponto 4, da Bundeskindergeldgesetz, na redacção de 31 de Janeiro de 1975, exclui o pagamento das prestações familiares por filhos a cargo previstas pela legislação nacional, nos casos em que o titular do direito, cônjuge de um funcionário, em serviço ou aposentado, ou de outro agente das Comunidades Europeias, exerce no seu território uma actividade assalariada.

2) É negado provimento à acção, quanto ao restante.

3) Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.