3.

No que diz respeito à análise correlativa da questão de saber se a acção é procedente, à primeira vista há um ponto que pode ser esclarecido. Se partirmos da ideia de que as disposições invocadas pela Comissão (artigo 48.o do Tratado CEE e artigos 1.o, 4.o e 7.o do Regulamento n.o 1612/68) são aplicáveis aos trabalhadores da navegação marítima, não restam quaisquer dúvidas de que a regulamentação francesa em causa, como resulta das disposições conjugadas do Code du travail maritime de 13 de Dezembro de 1926 e dos decretos ministeriais de execução supra referidos, não é compatível como o direito comunitário. Com efeito, o direito comunitário consagra o princípio segundo o qual os nacionais de um Estado-membro têm o direito de exercer actividades no território de um outro Estado-membro nas condições de remuneração fixadas em conformidade com as disposições aplicáveis aos trabalhadores do Estado-membro considerado. O artigo 4.o do Regulamento n.o 1612/68 é, nomeadamente, esclarecedor a este respeito quanto estabelece que: «As disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros que limitem o emprego de estrangeiros em número ou em percentagem, por empresa, por ramo de actividade, por região ou à escala nacional, não são aplicáveis aos nacionais dos outros Estados-membros.» Pelo contrário, o Code du travail maritime francês prevê que determinadas actividades exercidas em navios estão reservadas, umas exclusivamente e outras parcialmente, aos nacionais franceses. As derrogações a esta disposição obrigam a que os estrangeiros obtenham uma autorização especial, o que implica sem qualquer dúvida uma sujeição discriminatória. Todavia, a controvérsia essencial consiste, como já referimos, em saber se as disposições do Tratado relativas à livre circulação dos trabalhadores se aplicam efectivamente à navegação marítima. Permitam-me lembrar, previamente, a tese do Governo francês. Segundo ela, resulta claramente do Tratado que em matéria de transportes se aplica um regime especial e que, neste âmbito, se deverá elaborar uma política comum para realizar os objectivos do Tratado. Tendo em consideração os problemas específicos da navegação marítima, as disposições especiais do artigo 84.o estabeleceram que as normas relativas ao sector dos transportes não lhe seriam aplicáveis. Pode assim pensar-se com segurança que as disposições gerais do Tratado não podem aplicar-se à navegação marítima. Estas disposições gerais, pelo contrário, apenas poderiam ser obrigatórias para a navegação marítima por força de uma decisão especial do Conselho adoptada por unanimidade e que viria inserir-se no âmbito de uma política comum. Isto é igualmente válido para o domínio da livre circulação dos trabalhadores, pois a livre circulação dos trabalhadores do mar constitui um sector essencial da referida política comum. A Comissão considera, pelo contrário, que o Tratado CEE é aplicável em princípio a todos os ramos de actividade. As normas gerais do Tratado apenas deixarão de ser aplicáveis a um domínio particular quando existir uma disposição expressa neste sentido. Ora, não existe tal disposição em relação à navegação marítima, no que diz respeito à livre circulação dos trabalhadores. Na realidade, o artigo 84.o não deve de forma alguma ser interpretado no sentido de que a navegação marítima deve ser inteiramente excluída do âmbito de aplicação do Tratado. Pelo contrário, o espírito desta disposição é exclusivamente o de proibir a aplicação à navegação marítima das disposições especiais do Tratado relativas ao sector dos transportes. Para nos pronunciarmos sobre esta controvérsia, é conveniente analisar em primeiro lugar qual o lugar que o título «Transportes» ocupa no Tratado. Em princípio, é importante que a integração tenha, nos termos do Tratado, um vasto âmbito de aplicação e que não se realize por sectores económicos. Isso implica o princípio de que determinadas disposições especiais relativas a sectores económicos particulares devem ser interpretadas estritamente, devido à sua natureza derrogatória. Se aplicarmos este princípio ao sector dos transportes, em relação ao qual o Tratado consagrou a necessidade de uma política comum, não se pode considerar à partida que este sector económico seja, em todos os aspectos, objecto de uma regulamentação especial. Bem pelo contrário, foi considerado necessário, prioritariamente, adoptar uma regulamentação especial nos domínios que estão expressamente enumerados no título «Transportes». Estes domínios são os transportes internacionais e os transportes em trânsito, bem como a admissão dos transportadores não residentes nos Estados-membros (artigo 75o). São ainda regulados os preços e condições de transporte (artigo 78o), a supressão das cliscriminações no tráfego interno da Comunidade (artigo 79.o), ou os preços de apoio, na acepção do artigo 80.o Finalmente, são também abrangidos as taxas ou encargos cobrados por um transportador na passagem das fronteiras (artigo 81o do Tratado). Todavia, estas disposições são perfeitamente compatíveis com a aplicação de disposições gerais do Tratado, e nomeadamente com a do princípio da livre circulação dos trabalhadores, que reveste uma importância particular relativamente à integração. A análise de algumas disposições especiais do Tratado corrobora a mesma interpretação, o que é talvez ainda mais convincente. Muito justamente, a Comissão invoca a este respeito o n.o 1 do artigo 61.o do Tratado, o qual estabelece: «A livre prestação de serviços em matéria de transportes é regulada pelas disposições constantes do título relativo aos transportes.» Esta disposição revela que os artigos 59.o a 66.o do capítulo III, relativo aos serviços, não são aplicáveis aos transportes. A estes aplica-se pelo contrário um título especial, o que de resto demonstra, pois este título compreende o artigo 84.o, relativo aos transportes marítimos, que estes também não são abrangidos pelo capítulo relativo aos serviços. Com efeito, pode deduzir-se que uma disposição especial como a do artigo 61.o não teria sido necessária se as disposições gerais do Tratado não fossem de qualquer forma aplicáveis ao sector dos transportes. Noutros termos, a existência da disposição especial confirma que as disposições gerais do Tratado são igualmente aplicáveis ao sector dos transportes. Por outro lado, a Comissão remete para o artigo 77.o, que está compreendido no título «Transportes», o qual estabelece o seguinte: «São compatíveis com o presente Tratado os auxílios que vão ao encontro das necessidades de coordenação dos transportes ou correspondam ao reembolso de certas prestações inerentes à noção de serviço público.» Se conjugarmos este artigo com a regra estabelecida pelo artigo 42.o (segundo o qual as disposições do capítulo relativo às regras da concorrência só são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos agrícolas na medida em que tal seja determinado pelo Conselho) e se tivermos presente o texto do artigo 77.o, que manifestamente postula a aplicação dos artigos 92.o a 94.o, chegaremos necessariamente à mesma conclusão que a Comissão, segundo a qual o artigo 77.o tem por função proibir a aplicação das regras da concorrência do Tratado apenas a determinados auxílios no sector dos transportes. Também isso sugere, de forma indubitável, que mesmo em matéria de transportes o Tratado postula a aplicabilidade das suas disposições gerais, entre as quais se encontram as disposições relativas às regras da concorrência. Finalmente, a Comissão invocou com razão em apoio da sua tese a jurisprudência seguida até ao momento pelo Tribunal de Justiça, e mais precisamente o acórdão proferido em 31 de Março de 1971 no processo 22/70 (Comissão/Conselho, Colect. 1971, p. 69). Com efeito, a decisão proferida quanto à competência da Comunidade para celebrar tratados no domínio dos transportes baseia-se na mesma orientação fundamental. Isso resulta nomeadamente da seguinte frase: «Na ausência de disposições específicas do Tratado relativas à negociação e à celebração de acordos internacionais no domínio da política de transportes…, há que recorrer ao sistema geral do direito comunitário relativo às relações com os Estados terceiros». Esta frase apenas permite deduzir o princípio segundo o qual as disposições do Tratado só deixam de ser aplicáveis ao sector dos transportes na medida em que normas especiais prevejam expressamente uma derrogação. Todavia é necessário admitir que as considerações desenvolvidas até aqui diziam respeito ao sector dos transportes em geral. Assim, há ainda que determinar se são igualmente válidas quanto à navegação marítima, em relação à qual, como sabemos, está consagrada uma disposição especial no título «Os transportes». Esta disposição especial (artigo 84.o) estabelece o seguinte: «1. As disposições do presente título (isto é, o título relativo aos transportes) são aplicáveis aos transportes por caminho-de-ferro, por estrada e por via navegável. 2. O Conselho, deliberando por unanimidade, pode decidir se, em que medida, e por que processo, podem ser adoptadas, para os transportes marítimos e aéreos, disposições adequadas.» A este respeito, é necessário sublinhar em primeiro lugar que se trata, considerando o sistema do Tratado, de uma disposição derrogatória que figura ela própria numa regulamentação derrogatória, o que permite a priori admitir como correcta uma interpretação estrita. Por outro lado, o artigo 84.o deve ser considerado como um todo cujo espírito tende unicamente a afastar a extensão à navegação marítima das disposições aplicáveis ao sector dos transportes e a exigir a adopção pelo Conselho de regulamentos específicos para preencher esse vazio jurídico. Em contrapartida, não se pode deduzir desta disposição a não aplicabilidade das disposições gerais do Tratado. A par destas considerações gerais, a argumentação seguinte corrobora a tese segundo a qual a navegação marítima é igualmente abrangida pelas disposições gerais do Tratado. A actividade das empresas de transporte é igualmente exercida fora do domínio dos serviços de transporte propriamente ditos. Essas empresas empregam pessoal não só para os serviços de transporte, mas também para proceder a operações financeiras, bem como a operações de importação e dè exportação de material para os seus estabelecimentos. Em contrapartida, a realização do mercado comum mediante o estabelecimento da livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais efectua-se de uma forma global e não por sectores económicos. Se, partindo da ideia de que a navegação marítima não cabe em princípio no âmbito de aplicação do Tratado, nos devêssemos, por conseguinte, basear na eventual existência de uma relação mais ou menos estreita com este sector económico e apreciar sob este prisma a aplicabilidade das normas gerais do Tratado (relativas à livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais), essa orientação daria lugar, na ausência de critérios de delimitação precisos, a consideráveis dificuldades de ordem jurídica, e implicaria uma insegurança que não pensamos ter sido desejada pelos autores do Tratado. No domínio da livre circulação dos trabalhadores, princípio que em matéria de integração se reveste, como já referimos, de uma importância fundamental, é ainda relevante que o n.o 4 do artigo 48.o do Tratado preveja unicamente uma derrogação para os empregos na administração pública, excluindo quaisquer outros empregos. Se o referido título não fosse aplicável aos trabalhadores da navegação marítima, teria sido fácil prever no artigo 48.o uma derrogação para esse efeito. O facto de tal não ter sido previsto apenas pode ser interpretado em sentido favorável à tese defendida pela Comissão. Esta tese é igualmente corroborada pelo facto de o sector da navegação marítima não ter sido excluído da lista do Anexo II do Tratado CEE, o qual é importante para a aplicação do artigo 106.o (relativo aos movimentos de capitais entre os Estados-membros). O Regulamento n.o 141 do Conselho, relativo à não aplicação do Regulamento n.o 17 ao sector dos transportes (JO L 124 de 26.11.1962, p. 2751; EE 13 F1 p. 3), tem também interesse. O artigo 1.o trata dos transportes em geral e o artigo 3.o estabelece que, no que diz respeito aos transportes por caminho-de-ferro, por estrada ou por via navegável, o artigo 1.o é válido até 31 de Dezembro de 1965. Deduz-se desta disposição que o âmbito de aplicação do regulamento inclui igualmente os transportes marítimos. Todavia, isso supõe que as disposições gerais do Tratado (entre as quais se encontram as que dizem respeito às regras da concorrência) são igualmente aplicáveis aos transportes marítimos. Se assim não fosse, pareceria efectivamente impossível compreender a razão pela qual o Conselho considerou necessário adoptar um regulamento derrogatório para os transportes em geral, baseando-se, aliás, unicamente no artigo 87.o, isto é, sem ter em conta o n.o 2 do artigo 84.o Finalmente, pondo de parte os argumentos (de modo nenhum despiciendos) que a Comissão retirou da redacção da pauta aduaneira comum, o Regulamento n.o 3, relativo à segurança social dos trabalhadores migrantes, e o Regulamento n.o 1408, de 14 de Junho de 1971 (JO L 149 de 5 7.1971; EE 05 Fl p. 98), que o substituiu, são igualmente significativos no presente contexto. Em conformidade com o artigo 51.o do Tratado, estes dois regulamentos foram adoptados com o objectivo de favorecer, no domínio da segurança social, o estabelecimento da livre circulação dos trabalhadores. Se, como resulta quer do n.o 6 do artigo 4.o e da alínea b) do artigo 13.o do Regulamento n.o 3, quer do n.o 2 do artigo 4.o e da alínea b) do artigo 13.o do Regulamento n.o 1408/71, os trabalhadores do domínio dos transportes, incluindo a navegação marítima, são abrangidos por estes dois regulamentos, daí infere-se necessariamente que, mesmo nesta matéria, o Conselho decidiu-se pela aplicabilidade do princípio da livre circulação dos trabalhadores, sem se considerar, aliás, obrigado, uma vez mais, a recorrer ao n.o 2 do artigo 84.o Todas as considerações desenvolvidas levam-nos a considerar correcta a tese, defendida pela Comissão, da aplicabilidade ao domínio da navegação marítima das disposições gerais do Tratado, e nomeadamente das que dizem respeito à livre circulação dos trabalhadores, e a não conferir qualquer valor decisivo aos argumentos contrários apresentados pelo Governo francês. É o caso da referência feita por este ao artigo 77.o do Tratado (a saber, o facto de os auxílios enumerados neste artigo não poderem ser aplicados aos transportes marítimos), da remissão para o programa geral de supressão das restrições à liberdade de estabelecimento e da referência aos trabalhos preparatórios do Tratado, incluindo os diferentes projectos que o Governo francês apresentou relativamente à redacção do artigo 74.o — sendo nós de opinião que todos estes argumentos não conduzem necessariamente à conclusão a que chegou o Governo francês. Após todas as considerações que desenvolvemos quanto às restantes questões (e nomeadamente a propósito do problema da regularização formal do direito positivo nacional) e considerada a jurisprudência aplicável, segundo a qual é irrelevante saber qual é a instituição estatal responsável pela violação do Tratado, fica provado que a acção apresentada pela Comissão é procedente.