CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 29 de novembro de 2018 ( 1 )

Processo C‑411/17

Inter‑Environnement Wallonie ASBL,

Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw

contra

Ministerrat

interveniente:

Electrabel SA

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunal Constitucional (Bélgica)]

«Pedido de decisão prejudicial — Ambiente — Convenção de Espoo — Convenção de Aarhus — Diretiva 2011/92/UE — Diretiva 92/43/CEE — Diretiva 2009/147/CE — Abandono da energia nuclear — Prorrogação legal por dez anos do período de produção industrial de energia elétrica proveniente de determinadas centrais nucleares — Ausência de avaliação do impacto ambiental — Conceito de projeto — Ato do legislador — Prorrogação de uma autorização — Efeito direto de convenções internacionais — Derrogação de obrigações — Interesse público superior — Segurança do abastecimento»

Índice

I. Introdução II. Quadro jurídico A. Direito internacional 1. A Convenção de Espoo 2. A Convenção de Aarhus B. Direito da União 1. A Diretiva AIA 2. A Diretiva Habitats III. Matéria de facto IV. Pedido de decisão prejudicial V. Apreciação jurídica A. Aplicabilidade do direito da União à energia nuclear B. Atos legislativos no âmbito da avaliação do impacto ambiental C. Quanto à prorrogação do período de produção industrial de eletricidade 1. Conceito de projeto da Diretiva AIA 2. Conceito de projeto da Convenção de Espoo a) Competência do Tribunal de Justiça para interpretar b) Conceito de projeto da Convenção de Espoo 3. Conceito de projeto da Convenção de Aarhus a) Prorrogação como «Projeto» b) Reconsideração de autorizações como «Projeto» c) A alteração ou a ampliação como «Projeto» d) Conclusão intercalar 4. Contradição entre a interpretação atual da alínea a), do n.o 2, do artigo 1.o da Diretiva AIA e das duas convenções a) Interpretação conforme com o direito internacional do conceito de projeto da Diretiva AIA b) O efeito direto das Convenções de Espoo e Aarhus 5. Quanto à qualidade do projeto devido a trabalhos suplementares D. Outras questões relativas à aplicação da Diretiva AIA 1. Integração nos anexos da Diretiva AIA 2. Momento da avaliação E. Derrogação da obrigação de avaliação por motivos de segurança do abastecimento de eletricidade e de segurança jurídica 1. Derrogação por força da exceção no caso específico da Diretiva AIA 2. Derrogação da Convenção de Espoo 3. Derrogação da Convenção de Aarhus 4. Consequências para a interpretação da possibilidade de derrogação ao abrigo da Diretiva AIA F. Quanto à oitava questão prejudicial — N.os 3 e 4 do artigo 6.o da Diretiva Habitats 1. Quanto à alínea a) da oitava questão prejudicial — Conceito de projeto da Diretiva Habitats 2. Quanto à alínea b) da oitava questão prejudicial — Ato legislativo 3. Quanto à alínea c) da oitava questão prejudicial — Doel 1 und Doel 2 4. Quanto à alínea d) da oitava questão prejudicial — Exceção para a segurança do abastecimento a) Requisitos da aplicação do artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva Habitats b) Segurança do abastecimento de eletricidade c) Conclusão intercalar G. Quanto à manutenção dos efeitos da lei sobre a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade das centrais nucleares Doel 1 e Doel 2 1. Quanto à jurisprudência relativa ao âmbito de aplicação da Diretiva relativa à avaliação estratégica do impacto ambiental 2. Quanto à transposição para outros tipos de avaliação ambiental VI. Conclusão

I. Introdução

1. A aprovação de uma lei destinada a prorrogar o período de produção industrial de energia proveniente de centrais nucleares pressupõe a avaliação do impacto ambiental? O Tribunal Constitucional belga tem dúvidas e, por conseguinte, submete esta questão ao Tribunal de Justiça para decisão prejudicial.

2. Para tanto, o Tribunal Constitucional remete para as Convenções Internacionais de Espoo ( 2 ) e Aarhus ( 3 ), bem como para a Diretiva AIA ( 4 ) e a Diretiva Habitats ( 5 ) que preveem todas uma avaliação do impacto ambiental, embora contenham requisitos diferentes. Não menos exaustivo é o conjunto de questões submetidas.

3. Contudo, o pedido de decisão prejudicial reconduz‑se a três questões centrais, designadamente, em primeiro lugar, a questão de saber se as medidas legislativas exigem uma avaliação do impacto ambiental, em segundo lugar, a questão de saber se a prorrogação de uma atividade já autorizada exige uma avaliação e, em terceiro lugar, a questão de saber se em caso de eventual violação das obrigações de avaliação, o interesse público superior pode justificar a continuação da operação das centrais nucleares em causa. Pelo menos, à primeira vista, cada um dos atos jurídicos referidos contém regras diferentes no que diz respeito a estas questões.

4. Além disso, devido às questões relativas às convenções internacionais, este processo convida o Tribunal de Justiça a reconsiderar os efeitos do direito internacional em matéria de ambiente sobre o direito da União, bem como o seu próprio papel na interpretação dessas disposições. Tal como a Alemanha alegou na audiência, este processo reveste‑se de um grande interesse prático para a aplicação da Convenção de Espoo às centrais nucleares, uma vez que atualmente estão iminentes decisões sobre a prorrogação do período de exploração de cerca de 90 centrais. Pelo mesmo motivo, também foi criado um grupo de trabalho especial dos Estados partes, sobre esta matéria, no quadro da convenção.

II. Quadro jurídico

A. Direito internacional

5. As Convenções de Espoo e de Aarhus foram adotadas no âmbito da Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa (United Nations Economic Commission for Europe — UNECE). Em relação à então Comunidade Europeia, foram celebradas conjuntamente com os Estados‑Membros, como acordo misto.

1. A Convenção de Espoo

6. A Convenção de Espoo tem por objeto a avaliação do impacto ambiental num contexto transfronteiras. O Conselho aprovou‑a mediante uma decisão não publicada de 15 de outubro de 1996 que remeteu ao Tribunal de Justiça, a seu pedido ( 6 ). Esta decisão baseou‑se nos artigos 130.o S, em conjugação com a primeira frase do n.o 2 e o primeiro parágrafo do n.o 3 do artigo 228.o do Tratado CE então em vigor. Estas disposições foram entretanto incluídas, com alterações, nos artigos 192.o e a alínea b), do n.o 6 e o n.o 8, primeira frase do artigo 218.o TFUE.

7. Os n.os 5 e 9 do artigo 1.o da Convenção de Espoo contêm definições essenciais: «Para efeitos da presente Convenção: […] 5. A expressão “atividade proposta” designa qualquer atividade ou projeto destinados a modificar sensivelmente uma atividade cuja execução deva ser objeto de uma decisão por parte de uma autoridade competente de acordo com qualquer processo nacional aplicável; […] 9. A expressão “autoridade competente” designa a(s) autoridade(s) nacional (ou nacionais) designada(s) por uma parte para desempenhar as atribuições definidas na presente Convenção e ou a(s) autoridade(s) habilitada(s) por uma Parte a decidir relativamente a uma atividade proposta; […]»

8. O artigo 2.o da Convenção de Espoo contém as obrigações fundamentais dos Estados partes: «1. As Partes adotarão, individualmente ou em conjunto, todas as medidas adequadas e eficazes para prevenir, reduzir e combater os impactes ambientais transfronteiras prejudiciais importantes que as atividades propostas sejam suscetíveis de exercer sobre o ambiente. 2. Cada uma das Partes adotará as disposições regulamentares, administrativas ou outras, necessárias para aplicar as disposições da presente Convenção, incluindo, no que diz respeito às atividades propostas enumeradas no apêndice I que sejam suscetíveis de exercer impactes transfronteiras prejudiciais importantes, o estabelecimento de um processo de avaliação dos impactes ambientais que permita a participação do público e a constituição do dossier de avaliação dos impactes ambientais descrito no apêndice II. 3. A Parte de origem velará, em conformidade com o disposto na presente Convenção, por que se proceda a uma avaliação dos impactes ambientais anterior à tomada de decisão relativa à autorização ou início de uma atividade proposta incluída na lista do apêndice I que seja suscetível de exercer um impacte transfronteiras prejudicial importante. […] 6. Em conformidade com o disposto na presente Convenção, a Parte de origem oferecerá ao público das zonas suscetíveis de serem afetadas a possibilidade de participar nos processos pertinentes de avaliação dos impactes ambientais das atividades propostas e velará por que a possibilidade oferecida ao público da Parte afetada seja equivalente à que é oferecida ao seu próprio público.»

9. O ponto 2 do apêndice I da Convenção de Espoo define as centrais termoelétricas abrangidas pela convenção: «[as] centrais termoelétricas e outras instalações de combustão cuja produção térmica seja igual ou superior a 300 MW e centrais nucleares e outros reatores nucleares (com exceção das instalações de investigação destinadas à produção e conversão de materiais cindíveis e de materiais férteis cuja potência máxima não ultrapasse 1 kW de carga térmica contínua)».

2. A Convenção de Aarhus

10. O artigo 2.o da Convenção de Aarhus contém definições essenciais: «Para efeitos da presente Convenção: […] 2. Entende‑se por “autoridade pública” a) Um governo a nível nacional, regional ou outro; b) […] Esta definição não inclui organismos ou instituições que atuem na qualidade de órgãos jurisdicionais ou legislativos.»

11. O artigo 6.o da Convenção de Aarhus regula a participação do público nas decisões referentes a atividades específicas: «1. Cada parte a) Aplicará o disposto no presente artigo às decisões relativas à autorização das atividades propostas, constantes do anexo I; […] c) Pode decidir, caso a caso, se tal possibilidade for prevista no direito interno, não aplicar o disposto no presente artigo às propostas de atividades do domínio da defesa nacional, se entender que a aplicação das disposições em apreço prejudica esse objetivo. […] 4. Cada parte velará pela participação do público o mais cedo possível no processo, quando todas as opções estiverem em aberto e possa haver uma participação efetiva do público. […] 6. Cada parte exigirá às autoridades públicas competentes que concedam ao público envolvido, […] assim que estejam disponíveis, o acesso para exame a todas as informações que estiverem disponíveis no momento do procedimento de participação do público e que sejam relevantes para o processo de tomada de decisões referido no presente artigo, […] […] 10. Cada parte assegurará que, ao reconsiderar ou atualizar as condições de exploração de uma atividade referida no n.o 1, as autoridades públicas apliquem mutatis mutandis, se necessário, o disposto nos n.os 2 a 9 do presente artigo. […]»

12. Os restantes números desta disposição regulam os detalhes da participação do público e da avaliação do impacto ambiental da atividade.

13. O anexo I da Convenção de Aarhus enumera as atividades relativamente às quais, nos termos da alínea a), do n.o 1, do artigo 6.o, deve obrigatoriamente ser assegurada a participação do público. No quinto travessão do ponto 1 da Convenção de Aarhus são referidas as «centrais nucleares e outros reatores nucleares, incluindo o desmantelamento ou a desclassificação dessas centrais nucleares ou dos reatores nucleares». Nos termos da primeira frase do ponto 22, «[a]s alterações ou o alargamento das atividades que preencham os critérios/limiares fixados no presente anexo serão submetidos ao disposto no n.o 1, alínea a) do artigo 6.o da presente convenção».

B. Direito da União

1. A Diretiva AIA

14. A alínea a), do n.o 2, do artigo 1.o, da Diretiva AIA define projeto como «a realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras» (primeiro travessão) e «outras intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração dos recursos do solo» (segundo travessão).

15. O n.o 4 do artigo 1.o, da Diretiva AIA exclui os atos legislativos do seu âmbito de aplicação: «A presente diretiva não se aplica aos projetos que são adotados em pormenor por um ato legislativo nacional específico, visto os objetivos da presente diretiva, incluindo o de prestar informações, serem atingidos através do processo legislativo».

16. O n.o 1 do artigo 2.o da Diretiva AIA contém a obrigação fundamental de realização de uma avaliação do impacto ambiental: «Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para garantir que, antes de concedida a aprovação, os projetos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, fiquem sujeitos a um pedido de aprovação e a uma avaliação dos seus efeitos. Esses projetos são definidos no artigo 4.o».

17. O n.o 4 do artigo 2.o da Diretiva AIA permite que os Estados‑Membros excluam certos projetos do âmbito de aplicação da diretiva: «Sem prejuízo do disposto no artigo 7.o, os Estados‑Membros podem, em casos excecionais, isentar um projeto específico, na totalidade ou em parte, das disposições previstas na presente diretiva. Nesse caso, os Estados‑Membros: a) Examinam a conveniência de outras formas de avaliação; b) Colocam à disposição do público interessado a informação recolhida através das outras formas de avaliação nos termos da alínea a), a informação relativa à decisão que concede a isenção e os motivos para a concessão da mesma; c) Informarão a Comissão, antes de concederem a aprovação, dos motivos que justificam a isenção concedida e fornecer‑lhe‑ão as informações que porão, sempre que aplicável, à disposição dos seus nacionais. A Comissão transmite imediatamente aos outros Estados‑Membros os documentos recebidos. […]»

18. Nos termos do n.o 1, do artigo 4.o da Diretiva AIA, «[s]em prejuízo do disposto no artigo 2.o, n.o 4, os projetos incluídos no anexo I serão submetidos» à avaliação prevista. A alínea a), do n.o 2, do anexo I faz referência a centrais nucleares. Além disso, o n.o 24 do anexo I faz referência a «[q]ualquer alteração ou ampliação de projetos incluídos no presente anexo, se essa alteração ou ampliação, em si mesma, corresponder aos eventuais limiares estabelecidos no presente anexo».

19. Nos termos do n.o 2 do artigo 4.o da Diretiva AIA, os Estados‑Membros devem determinar, relativamente aos projetos incluídos no anexo II, se o projeto deve ser submetido a uma avaliação do impacto ambiental. A alínea a), do n.o 13, do anexo II refere «[q]ualquer alteração ou ampliação de projetos incluídos no anexo I ou no presente anexo, já autorizados, executados ou em execução, que possam ter impactos negativos importantes no ambiente (alteração ou ampliação não incluída no anexo I)»;

20. O n.o 4 do artigo 6.o da Diretiva AIA regula o momento da participação do público: «Ao público em causa deve ser dada a oportunidade efetiva de participar suficientemente cedo nos processos de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o artigo 2.o, n.o 2, devendo ter, para esse efeito, o direito de apresentar as suas observações e opiniões, quando estão ainda abertas todas as opções, à autoridade ou autoridades competentes antes de ser tomada a decisão sobre o pedido de aprovação».

21. O artigo 7.o da Diretiva AIA regula a avaliação do impacto ambiental transfronteiriço que deve ser realizada «[s]empre que um Estado‑Membro tiver conhecimento de que um projeto pode vir a ter efeitos significativos no ambiente de outro Estado‑Membro ou sempre que um Estado‑Membro que possa vir a ser significativamente afetado o solicitar».

2. A Diretiva Habitats

22. A aprovação de planos e projetos suscetíveis de afetarem de forma significativa a integridade de um sítio protegido ao abrigo da Diretiva Habitats ou da Diretiva Aves ( 7 ), está regulada nos n.os 3 e 4, do artigo 6.o da Diretiva Habitats, da seguinte forma: «3. Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.o 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública. 4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projeto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adotadas. No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público».

III. Matéria de facto

23. Entre 15 de fevereiro de 1975 e 1 de setembro de 1985 foram postas em funcionamento na Bélgica, por tempo indeterminado, sete centrais nucleares, em Doel sur l’Escaut e em Tihange sur la Meuse.

24. O local onde estão implantadas as centrais nucleares Doel faz fronteira, do lado de terra, com o sítio protegido ao abrigo da Diretiva Aves «Schorren en Polders van de Beneden‑Escaut» (código Natura 2000: BE2301336). Naquele sítio, o rio Escalda integra‑se no sítio protegido nos termos da Diretiva Habitats«Schelde‑ en Durmeëstuarium van de Nederlandse grens tot Gent» (código Natura 2000: BE2300006) e do território neerlandês «Westerschelde & Saeftinghe» (código Natura 2000: NL9803061). Além disso, segundo o pedido de decisão prejudicial, o território belga «Bos‑ en heidegebieden ten oosten van Antwerpen» (código Natura 2000: BE2100017) encontra‑se nas imediações.

25. No território belga BE2300006 encontram‑se, em particular, 350 hectares do tipo prioritário de habitat natural «Florestas aluviais de Alnus glutinosa e Fraxinus excelsior (Alno‑Padion, Alnion incanae, Salicion albae)» (código Natura 2000 91E0*) e uma presença menor do tipo igualmente prioritário de habitat natural «Formações herbáceas de Nardus, ricas em espécies, em substratos siliciosos das zonas montanas (e das zonas submontanas da Europa continental)» (código Natura 2000 6230*) ( 8 ). Os mesmos tipos prioritários de habitat natural também podem ser encontrados no território belga BE2100017 ( 9 ). No território neerlandês NL9803061 encontra‑se uma pequena presença do tipo prioritário de habitat «Dunas fixas com vegetação herbácea (“dunas cinzentas”)» (código Natura 2000 2130*) ( 10 ).

26. Conforme seria de esperar, são referidos para ambos os sítios protegidos que abrangem o rio Escalda, várias espécies de peixes constantes do anexo II da Diretiva Habitats, tais como a savelha (Alosa fallax), o bitterling (Rhodeus sericeus amarus), o peixe‑boi europeu (Cottus gobio), a serpentina (Cobitis taenia), a lampreia do rio (Lampetra fluviatilis) e a lampreia‑marinha (Petromyzon marinus), não sendo as duas espécies referidas em último lugar de classificar como peixes no sentido restrito, mas antes na superclasse dos ciclóstomos ( 11 ).

27. A fronteira com os Países Baixos situa‑se a poucos quilómetros de distância. Há Estados‑Membros que se situam a cerca de 100 quilómetros (Alemanha e França) de distância e outros estão mais afastados deste lugar.

28. Em 2003, o legislador belga decidiu pôr termo à produção de eletricidade a partir de energia nuclear. A Lei de 31 de janeiro de 2003 dispôs que nenhuma nova central nuclear seria construída e que as centrais em atividade seriam progressivamente desativadas após 40 anos de exploração, ou seja, entre 2015 (Doel 1 e 2, assim como Tihange 1) e 2025. Uma vez que as centrais nucleares representavam mais de metade da produção total de eletricidade, a Lei de 31 de janeiro de 2003 autorizava o Governo à derrogação da mesma em caso de ameaça para a segurança do abastecimento de eletricidade.

29. A Lei de 18 de dezembro de 2013 adiou por dez anos a data do encerramento da central nuclear de Tihange 1. A lei também revogou a autorização dada ao Governo para estabelecer derrogações ao calendário do encerramento das centrais nucleares.

30. A central nuclear Doel 1 deixou de produzir eletricidade em 15 de fevereiro de 2015.

31. No entanto, a Lei de 28 de junho alterou a data do fim da produção industrial de eletricidade das centrais nucleares Doel 1 e Doel 2, a fim de contribuir para a segurança do abastecimento de energia elétrica na Bélgica. Esta lei voltou a permitir à central nuclear Doel 1 produzir eletricidade a partir de 6 de julho de 2015 e até 15 de fevereiro de 2025 e adia por dez anos o fim da produção industrial de eletricidade da central Doel 2, agora fixado para 1 de dezembro de 2025.

32. De acordo com o pedido de decisão prejudicial, a celebração de uma convenção entre o Estado belga e a Electrabel AG (a seguir «Electrabel»), que explora as centrais nucleares, era condição para a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade. Esta convenção foi celebrada em 30 de novembro de 2015 e inclui um plano de investimentos no montante de 700 milhões de euros «para a prorrogação da longevidade». As medidas previstas incluem as modificações a introduzir por força da quarta inspeção periódica de segurança e dos testes de resistência efetuados na sequência do acidente de Fukushima.

33. Estes investimentos foram objeto de análise prévia com vista à avaliação dos seus efeitos no ambiente, tendo sido concluído que não era necessário proceder a uma avaliação do impacto ambiental, uma vez que as modificações não conduziam a efeitos radiológicos negativos nem a alterações significativas dos efeitos radiológicos existentes no ambiente. Esta decisão foi contestada pelo Conselho de Estado belga. Na data do pedido de decisão prejudicial, o processo ainda se encontrava pendente naquele órgão jurisdicional ( 12 ).

34. No que respeita à central nuclear Doel 1, a Lei de 28 de junho de 2015 pressupõe que uma nova autorização individual de produção de eletricidade seja concedida ao explorador da central em causa e que a autorização de exploração seja completada através de novas disposições relativas à produção de eletricidade.

35. As duas recorrentes no processo principal, duas associações que têm por objeto a proteção do ambiente e da qualidade de vida, interpuseram no Tribunal Constitucional um recurso de anulação desta última lei, na medida em que esta prorroga por dez anos a atividade dos reatores nucleares Doel 1 e 2 sem ter sido realizado previamente um estudo ambiental e sem terem sido desencadeados os procedimentos que permitem a participação do público.

36. As duas associações invocam as Convenções de Espoo e Aarhus, a Diretiva AIA, a Diretiva Habitats e a Diretiva Aves.

IV. Pedido de decisão prejudicial

37. O Tribunal Constitucional belga submeteu, portanto, as seguintes questões ao Tribunal de Justiça para decisão prejudicial: l. Devem os n.os 1 a 3, 6 e 7, do artigo 2.o, o n.o 8, do artigo 3.o, o artigo 5.o, o n.o 1, do artigo 6.o, e o ponto 2 do Apêndice I da Convenção de Espoo ser interpretados em conformidade com as precisões fornecidas pelo Documento de informação sobre a aplicação da Convenção a atividades relacionadas com a energia nuclear («Background note on the application of the Convention to nuclear energy‑related activities») e as Recomendações sobre as boas práticas relativas à aplicação da Convenção às atividades ligadas à energia nuclear («Good Practice recommendations on the application of the Convention to nuclear energy‑related activities»)? 2. Pode a alínea 9), do artigo 1.o, da Convenção de Espoo, que define a «autoridade competente», ser interpretada no sentido de que exclui do âmbito de aplicação da referida Convenção atos legislativos como a Lei de 28 de junho de 2015«que altera a Lei de 31 de janeiro de 2003 sobre o abandono progressivo da energia nuclear para fins de produção industrial de eletricidade a fim de garantir a segurança de abastecimento no plano energético», tendo em conta, designadamente, os diferentes estudos e audições conduzidos no âmbito da adoção desta lei? 3. a) Devem os artigos 2.o a 6.o da Convenção de Espoo ser interpretados no sentido de que se aplicam previamente à adoção de um ato legislativo como a Lei de 28 de junho de 2015«que altera a Lei de 31 de janeiro de 2003 sobre o abandono progressivo da energia nuclear para fins de produção industrial de eletricidade a fim de garantir a segurança de abastecimento no plano energético», cujo artigo 2.o adia a data da desativação e do fim da produção industrial de eletricidade das centrais nucleares de Doel 1 e de Doel 2? b) A resposta à questão enunciada na alínea a) é diferente consoante a mesma seja respeitante à central nuclear de Doel 1 ou à de Doel 2, tendo em conta a necessidade, no que diz respeito à primeira central, de adotar atos administrativos de execução da referida Lei de 28 de junho de 2015? c) Pode a segurança de abastecimento em eletricidade do país constituir um motivo imperioso de interesse geral que permite derrogar a aplicação dos artigos 2.o a 6.o da Convenção de Espoo ou suspender essa aplicação? 4. Deve o n.o 2, do artigo 2.o da Convenção de Aarhus «sobre o Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente» ser interpretado no sentido de que exclui do âmbito de aplicação da referida Convenção atos legislativos como a Lei de 28 de junho de 2015«que altera a Lei de 31 de janeiro de 2003 sobre o abandono progressivo da energia nuclear para fins de produção industrial de eletricidade a fim de garantir a segurança de abastecimento no plano energético», tendo em conta ou não os diferentes estudos e audições conduzidos no âmbito da adoção desta lei? 5. a) Tendo em conta designadamente as «Recomendações de Maastricht sobre os meios destinados a promover a participação efetiva do público no processo de tomada de decisão em matéria de ambiente» («Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision‑making in Environmental Matters») no que respeita a um processo de tomada de decisão com múltiplas etapas, devem os artigos 2.o e 6.o, em conjugação com o anexo I.I da Convenção de Aarhus, ser interpretados no sentido de que se aplicam previamente à adoção de um ato legislativo como a Lei de 28 de junho de 2015«que altera a Lei de 31 de janeiro de 2003 sobre o abandono progressivo da energia nuclear para fins de produção industrial de eletricidade a fim de garantir a segurança de abastecimento no plano energético», cujo artigo 2.o adia a data da desativação e do fim da produção industrial de eletricidade das centrais nucleares de Doel 1 e de Doel 2? b) A resposta à questão enunciada na alínea a) é diferente consoante a mesma seja respeitante à central de Doel 1 ou à de Doel 2, tendo em conta a necessidade, no que diz respeito à primeira central, de adotar atos administrativos de execução da referida Lei de 28 de junho de 2015? c) Pode a segurança do abastecimento em eletricidade do país constituir um motivo imperioso de interesse geral que permite derrogar a aplicação dos artigos 2.o e 6.o da Convenção de Aarhus ou suspender essa aplicação? 6. a) Deve o n.o 2, do artigo 1.o, conjugado com a alínea a), do ponto 13, do anexo II da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, lidos, sendo caso disso, à luz das Convenções de Espoo e de Aarhus, ser interpretado no sentido de que se aplica ao adiamento da data de desativação e do fim da produção industrial de eletricidade de uma central nuclear, que implica, como no caso vertente, investimentos importantes e nivelamentos da segurança no que respeita às centrais nucleares Doel 1 e 2? b) Em caso de resposta afirmativa à questão enunciada na alínea a), devem os artigos 2.o a 8.o e 11.o e os anexos I, II e III da Diretiva 2011/92/UE ser interpretados no sentido de que se aplicam previamente à adoção de um ato legislativo como a Lei de 28 de junho de 2015«que altera a Lei de 31 de janeiro de 2003 sobre o abandono progressivo da energia nuclear para fins de produção industrial de eletricidade a fim de garantir a segurança de abastecimento no plano energético», cujo artigo 2.o adia a data da desativação e do fim da produção industrial de eletricidade das centrais nucleares de Doel 1 e de Doel 2? c) A resposta às questões enunciadas nas alíneas a) e b) é diferente consoante a mesma seja respeitante à central de Doel 1 ou à de Doel 2, tendo em conta a necessidade, no que diz respeito à primeira central, de adotar atos administrativos de execução da referida Lei de 28 de junho de 2015? d) Em caso de resposta afirmativa à questão enunciada na alínea a), deve o artigo 2.o, n.o 4, da Diretiva AIA ser interpretado no sentido de que permite isentar o adiamento da desativação de uma central nuclear da aplicação dos artigos 2.o a 8.o e 11.o da Diretiva AIA por motivos imperiosos de interesse geral ligados à segurança do abastecimento em eletricidade do país? 7. Deve o conceito de «ato legislativo específico» na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Diretiva AIA ser interpretado no sentido de que exclui do âmbito de aplicação da referida diretiva um ato legislativo como a Lei de 28 de junho de 2015«que altera a Lei de 31 de janeiro de 2003 sobre o abandono progressivo da energia nuclear para fins de produção industrial de eletricidade a fim de garantir a segurança de abastecimento no plano energético», tendo em conta, designadamente, os diferentes estudos e audições conduzidos no âmbito da adoção desta lei e que seriam suscetíveis de alcançar os objetivos da diretiva referida? 8. a) Deve o artigo 6.o da Diretiva Habitats ser interpretado no sentido de que se aplica ao adiamento da data de desativação e do fim da produção industrial de eletricidade de uma central nuclear, que implica, como no caso vertente, investimentos importantes e nivelamentos da segurança no que respeita às centrais nucleares de Doel 1 e 2? b) Em caso de resposta afirmativa à questão enunciada na alínea a), deve o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats ser interpretado no sentido de que se aplica previamente à adoção de um ato legislativo como a Lei de 28 de junho de 2015«que altera a Lei de 31 de janeiro de 2003 sobre o abandono progressivo da energia nuclear para fins de produção industrial de eletricidade a fim de garantir a segurança de abastecimento no plano energético», cujo artigo 2.o adia a data da desativação e do fim da produção industrial de eletricidade das centrais nucleares de Doel 1 e de Doel 2? c) A resposta às questões enunciadas nas alíneas a) e b) é diferente consoante a mesma seja respeitante à central de Doel 1 ou à de Doel 2, tendo em conta a necessidade, no que diz respeito à primeira central, de adotar atos administrativos de execução da referida Lei de 28 de junho de 2015? d) Em caso de resposta afirmativa à questão enunciada na alínea a), deve o n.o 4, do artigo 6.o da Diretiva Habitats ser interpretado no sentido de que permite considerar como razão imperativa de interesse público fundamental motivos ligados à segurança do abastecimento em eletricidade do país, tendo em conta, designadamente, os diferentes estudos e audições conduzidos no âmbito da adoção da referida Lei e que seriam suscetíveis de alcançar os objetivos da diretiva referida? 9. Se chegar à conclusão, com base nas respostas dadas às questões prejudiciais anteriores, de que a lei impugnada viola uma das obrigações decorrentes das convenções ou diretivas referidas, sem que a segurança do abastecimento em eletricidade do país possa constituir um motivo imperioso de interesse geral que permita derrogar essas obrigações, pode o juiz nacional manter os efeitos da Lei de 28 de junho de 2015, a fim de evitar uma insegurança jurídica e permitir que sejam cumpridas as obrigações de avaliação das incidências ambientais e de participação do público decorrentes das convenções ou diretivas referidas?

38. A Inter‑Environnement Wallonie vzw e a Bond Beter Leefmilieu Vlaandere ASBL, bem como a Electrabel S. A., na qualidade de partes no processo principal, o Reino da Bélgica, a República da Áustria, a Alemanha, a República Portuguesa, a República da Finlândia, a República Checa, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Com exceção do Reino Unido, estas partes também participaram na audiência de 10 de setembro de 2018.

V. Apreciação jurídica

39. As questões do Tribunal Constitucional dizem respeito à interpretação de duas convenções internacionais da União e de duas diretivas de direito da União, tendo em conta questões de direito semelhantes, designadamente, a questão de saber se a prorrogação do período de produção de eletricidade por uma central nuclear (v. a este respeito os pontos C e D infra) mediante um ato legislativo (v. a este respeito o ponto B infra), enquanto projeto, exige uma avaliação do impacto ambiental e se pode haver derrogações a eventuais obrigações de avaliação do impacto ambiental (v. a este respeito o ponto E infra). Começarei por analisar estas questões de direito do ponto de vista da Diretiva AIA para em seguida analisar em que medida as duas convenções influenciam o resultado final. As questões relativas à Diretiva Habitats merecem, contudo, ser analisadas em separado (v. a este respeito o ponto F infra). Uma vez que a resposta às questões indicia que existe, com grande probabilidade, uma irregularidade processual, irei, por último, analisar a questão de saber até que ponto é possível manter os efeitos de uma medida adotada com violação de normas relativas à avaliação do impacto ambiental (v. a este respeito o ponto G infra). Contudo, importa começar por analisar se o Tratado CEEA se opõe à aplicação do direito da União no processo principal (v. a este respeito o ponto A infra).

A. Aplicabilidade do direito da União à energia nuclear

40. Todos os atos legislativos que são objeto do pedido de decisão prejudicial se basearam nas competências existentes em matéria de política do ambiente, hoje em dia consagradas no artigo 192.o TFUE, bem como, no caso das Convenções, na disposição processual relativa ao exercício das competências externas em vigor em cada momento.

41. No entanto, nos termos do n.o 3, do artigo 106.o‑A, EA as disposições do Tratado FUE não derrogam as disposições do Tratado CEEA ( 13 ). Por conseguinte, importa começar por analisar se a aplicação das duas convenções ou das duas diretivas à prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por centrais nucleares pode ter esse efeito derrogatório.

42. Em todo o caso, a derrogação está fora de questão nos casos em que as disposições do direito da União em causa dizem respeito a questões que não se encontram reguladas no Tratado FUE nem são regulados com base no mesmo ( 14 ).

43. Neste sentido, deverão ser tidas em conta as disposições do Título II, Capítulo 3, EA, relativas à proteção da saúde no setor da energia nuclear que devem ser interpretadas de forma extensiva, a fim de lhes ser conferido um efeito útil ( 15 ). A concessão de autorizações administrativas relativas à construção e ao funcionamento de instalações nucleares, nos aspetos relativos à proteção sanitária da população contra os perigos resultantes das radiações ionizantes, enquadra‑se, por isso, no âmbito de aplicação do Tratado CEEA ( 16 ).

44. Assim, importa referir, desde logo, que este âmbito de aplicação do Tratado CEEA no que diz respeito à proteção da população não impede a aplicação da Diretiva Habitats. Com efeito, esta última não visa a proteção da população, mas antes a proteção dos habitats naturais e das espécies selvagens.

45. Mas mesmo no que diz respeito à avaliação do impacto ambiental que seria necessária nos termos da Diretiva AIA e das Convenções de Espoo e de Aarhus, nenhuma disposição legislativa foi adotada com base nas disposições do Tratado CEEA. Além disso, as avaliações do impacto ambiental previstas naqueles diplomas não se restringem à proteção da população contra as radiações ionizantes, mas têm por objeto todas as incidências relevantes sobre o ambiente que poderão resultar dos respetivos projetos.

46. Acresce que o legislador da União partiu manifestamente do princípio de que as convenções e a Diretiva AIA não são contrárias ao Tratado CEEA, uma vez que as disposições preveem expressamente a avaliação dos efeitos das centrais nucleares no ambiente ( 17 ), mas não se baseiam, a título complementar, no Tratado CEEA.

47. A Bélgica alega que a aplicação do direito da União também não pode ser contrária aos objetivos do Tratado CEEA, em particular, ao objetivo da segurança do abastecimento previsto na alínea d), do artigo 2.o, EA; mas o que aí está em causa é o abastecimento de minérios e de combustíveis nucleares. Não se vislumbra que este abastecimento seja afetado por uma avaliação do impacto ambiental ou pela participação do público.

48. Assim, os restantes intervenientes e o Tribunal Constitucional defendem, corretamente, que o Tratado CEEA não se opõe à aplicação das convenções e das diretivas objeto do processo.

B. Atos legislativos no âmbito da avaliação do impacto ambiental

49. A segunda, quarta e sétima questões do pedido de decisão prejudicial dizem respeito ao facto de o período da produção industrial de eletricidade das centrais nucleares Doel 1 e 2 ter sido prorrogado por uma medida legislativa. Por conseguinte, o Tribunal Constitucional pretende saber se uma medida legislativa ao abrigo das Convenções de Espoo e de Aarhus, bem como da Diretiva AIA, necessita de uma avaliação do impacto ambiental.

50. Nos termos do n.o 4, do artigo 1.o da Diretiva AIA, a mesma não se aplica aos projetos que são adotados em pormenor por um ato legislativo nacional específico, visto os objetivos desta diretiva, incluindo o de prestar informações, serem atingidos através do processo legislativo.

51. Em contrapartida, os atos legislativos não são expressamente excluídos pela Convenção de Espoo. O n.o 2, do artigo 2.o da Convenção de Aarhus contém uma ressalva para o legislador. No entanto, esta ressalva é formulada no sentido de apenas excluir os organismos e as instituições que atuem na qualidade de órgãos legislativos.

52. Por conseguinte, poderiam entender‑se as duas convenções no sentido de que também abrangem atos do legislador, quando este não atua como legislador, ou seja, não na qualidade de legislador, mas como uma autoridade administrativa que aprova um projeto ( 18 ).

53. À primeira vista, este âmbito de aplicação alargado da avaliação do impacto ambiental parece ser preferível, uma vez que, caso contrário, poderia haver um risco de evasão que se poderia concretizar precisamente no caso dos grandes projetos que fossem particularmente prejudiciais para o ambiente.

54. Esta evasão violaria não apenas as duas convenções, mas também a obrigação geral de avaliação do impacto ambiental imposta pelo direito internacional. Com efeito, de acordo com o Tribunal Internacional de Justiça (TIJ), todos os Estados estão obrigados a realizar uma avaliação do impacto ambiental quando existe o perigo de uma atividade projetada ou proposta num contexto transfronteiras produzir efeitos prejudiciais consideráveis ( 19 ). E os Estados, de acordo com um princípio geral de direito internacional, consagrado nos artigos 27.o e 46.o da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados ( 20 ) não podem invocar as disposições do seu direito interno, incluindo as relativas à atribuição interna de competências para justificar o incumprimento de compromissos internacionais. A legislação da União contém os mesmos princípios a este respeito ( 21 ). Neste sentido, entretanto, a nova formulação da exceção para atos legislativos nacionais específicos consagrada no n.o 5 do artigo 2.o, da versão da Diretiva AIA, ainda não é aplicável ao processo principal, introduzida pela Diretiva 2014/52/UE ( 22 ), não se aplica à avaliação do impacto ambiental transfronteiriço previsto no artigo 7.o

55. No entanto, em última instância, no presente caso, o Tribunal de Justiça não tem de se pronunciar sobre as consequências desta contradição que à primeira vista existe entre o n.o 4 do artigo 1.o, da Diretiva AIA e as Convenções de Espoo e Aarhus. Com efeito, a interpretação que faz do artigo 1.o, n.o 4, impede a violação das convenções.

56. O Tribunal de Justiça declarou, quanto ao n.o 4 do artigo 1.o da Diretiva AIA, que os projetos só são dispensados da avaliação do impacto ambiental se estiverem satisfeitas duas condições. Em primeiro lugar, o projeto deve ser aprovado em pormenor por um ato legislativo específico; em segundo lugar, os objetivos desta diretiva, incluindo o de fornecer informações, devem ser atingidos através do processo legislativo ( 23 ).

57. A primeira condição implica que o ato legislativo apresente as mesmas características que uma aprovação na aceção do n.o 2, do artigo 1.o da Diretiva AIA ( 24 ). Irei abordar este ponto na parte em que o pedido de decisão prejudicial incide sobre o mesmo, em conexão com a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade ( 25 ).

58. A segunda condição implica que os objetivos da Diretiva AIA sejam atingidos através do processo legislativo. Com efeito, resulta do artigo 2.o, n.o 1, desta diretiva que o seu objetivo principal é garantir que os projetos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos «antes da concessão de uma aprovação» ( 26 ).

59. Em consequência, no momento da aprovação do projeto, o legislador deve ter à sua disposição informações suficientes. A este respeito, as informações a fornecer pelo dono da obra devem incluir, pelo menos, uma descrição do projeto com informações relativas à sua localização, conceção e dimensões, uma descrição das medidas previstas para evitar, reduzir e, se possível, remediar os efeitos negativos significativos, bem como os dados necessários para identificar e avaliar os efeitos principais que o projeto pode ter no ambiente ( 27 ).

60. Para além do fornecimento de informações, o processo legislativo também deve garantir uma participação suficiente do público. Com efeito, conforme o demonstram os considerandos 16, 17 e 19, este também é um objetivo essencial da Diretiva AIA, o que inclui, necessariamente, a participação transfronteiriça do público, uma vez que a Diretiva, de acordo com o considerando 15, se destina a implementar a Convenção de Espoo.

61. Assim, os requisitos das duas convenções deverão estar satisfeitos, se os objetivos da Diretiva AIA forem realizados mediante ato legislativo.

62. Por conseguinte, há que responder à segunda, quarta e sétima questões do pedido de decisão prejudicial que, nos termos do n.o 4, do artigo 1.o, da Diretiva AIA, estão excluídos do âmbito de aplicação desta diretiva apenas os projetos adotados em pormenor por um ato legislativo específico de tal forma que os objetivos da referida diretiva tenham sido atingidos através do processo legislativo. Cabe ao juiz nacional determinar se o ato legislativo equivale à aprovação de um projeto e se os objetivos da diretiva foram atingidos no processo legislativo, tendo em conta não só o conteúdo do próprio ato legislativo mas também o conjunto do processo legislativo que levou à sua aprovação, nomeadamente os atos preparatórios e os debates parlamentares ( 28 ).

C. Quanto à prorrogação do período de produção industrial de eletricidade

63. Os objetivos da Diretiva AIA ou das Convenções de Espoo e Aarhus devem, no entanto, ser apenas preenchidos se a medida em causa se inserir no respetivo âmbito de aplicação. Neste contexto, o Tribunal Constitucional pretende saber, com a primeira questão e a alínea a) da terceira questão, bem como com a alínea a) da quinta questão e com as primeiras partes da alínea a) da sexta questão, se a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade nas duas centrais nucleares deve ser considerada um projeto.

1. Conceito de projeto da Diretiva AIA

64. Assim, a primeira parte da alínea a) da sexta questão visa esclarecer se a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade em centrais nucleares é um projeto na aceção da Diretiva AIA.

65. O artigo 1.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva AIA define projeto como «a realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras» (primeiro travessão) e «outras intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração dos recursos do solo» (segundo travessão).

66. O Tribunal de Justiça declarou, a este respeito, que o conceito de «projeto» engloba trabalhos ou intervenções que alterem a realidade física de um lugar ( 29 ). Deste modo, a mera renovação de uma licença já existente de exploração de um projeto não pode, na ausência de trabalhos ou intervenções que alterem a realidade física do lugar, ser qualificada como «projeto», na aceção do artigo 1.o, n.o 2, segundo travessão, da Diretiva AIA ( 30 ).

67. Esta interpretação do artigo 1.o, n.o 2, alínea a) da Diretiva AIA, apesar de ser a que é sugerida pela letra desta disposição, não está em conformidade com as Convenções de Espoo e Aarhus.

2. Conceito de projeto da Convenção de Espoo

68. O conceito de projeto da Convenção de Espoo não é expressamente abordado nas questões do Tribunal Constitucional. No entanto, em última análise, tanto a primeira questão como também a alínea a) da terceira questão referem‑se ao mesmo. Em particular, a primeira questão não visa esclarecer se os dois documentos a que alude são vinculativos, uma vez que tal dúvida não é sequer suscitada. Pelo contrário, esta questão pretende esclarecer se é correto o entendimento jurídico neles expresso de que a prorrogação da autorização de uma central nuclear é um projeto. Em última análise, este é igualmente o cerne da alínea a) da terceira questão.

a) Competência do Tribunal de Justiça para interpretar

69. A análise do conceito de projeto da Convenção de Espoo pressupõe, desde logo, que o Tribunal de Justiça possa interpretar a convenção.

70. Uma vez que a então Comunidade Europeia aprovou a Convenção de Espoo, as suas disposições passaram a fazer parte integrante da ordem jurídica da União, por força do artigo 216.o, n.o 2, TFUE ( 31 ).

71. Com efeito, a convenção foi celebrada pela Comunidade e por todos os seus Estados‑Membros no exercício de uma competência partilhada ( 32 ), no entanto, o Tribunal de Justiça, chamado a pronunciar‑se ao abrigo do artigo 267.o TFUE, tem competência para definir a linha divisória entre as obrigações que a União assume e as que continuam exclusivamente a cargo dos Estados‑Membros e, para este efeito, para interpretar as disposições da convenção ( 33 ). Se concluir que a disposição em causa constitui uma das obrigações assumidas pela União, a sua interpretação também se insere no âmbito das suas competências.

72. A Convenção de Espoo prevê a participação transfronteiriça do público com uma avaliação do impacto ambiental, para a autorização de determinadas atividades. Estas disposições foram em grande medida transpostas através da Diretiva AIA, nomeadamente, pelo seu artigo 7.o, pelo que dizem respeito a um domínio amplamente abrangido pelo direito da União. Quanto mais não seja por esse motivo, o Tribunal de Justiça é competente, pelo menos, para a interpretação das disposições da convenção que dizem respeito a esta avaliação do impacto ambiental ( 34 ).

73. Além disso, ainda que se conclua que determinados projetos são da competência exclusiva dos Estados‑Membros, existe um interesse real em que uma disposição que pode ser aplicada tanto a situações que são abrangidas pelo direito nacional como a situações que são abrangidas pelo direito da União seja interpretada de modo uniforme, para evitar divergências de interpretação futuras, da referida disposição, quaisquer que sejam as condições em que esta se deva aplicar ( 35 ).

74. O Tribunal de Justiça tem, pois, competência para interpretar a convenção no que diz respeito à avaliação do impacto ambiental.

b) Conceito de projeto da Convenção de Espoo

75. Nos termos do ponto 5 do artigo 1.o, da Convenção de Espoo, o conceito de «atividade proposta» abrange qualquer atividade ou projeto ou qualquer alteração significativa a uma atividade. Esta definição é claramente circular no que diz respeito ao conceito de projeto propriamente dito, pois contrariamente à Diretiva AIA, falta uma definição que descreva mais pormenorizadamente as atividades necessárias.

76. No entanto, podemos recorrer aos projetos específicos referidos no anexo I da Convenção de Espoo para definir melhor o conceito de projeto ( 36 ). Apenas esses projetos se inserem no âmbito de aplicação da convenção e podem desencadear a obrigação de avaliação do impacto ambiental.

77. Assim, existem alguns tipos de projetos que se caracterizam por determinadas atuações, como por exemplo, a desflorestação de grandes superfícies (anexo I, n.o 17, da Convenção de Espoo) ou a construção de autoestradas, vias rápidas, vias ferroviárias de longa distância e determinados aeroportos (n.o 7). Em contrapartida, a maior parte dos tipos de projetos abrange determinados tipos de instalações ou equipamentos enquanto tais, como por exemplo, refinarias de petróleo (n.o 1), instalações de grande dimensão para a produção de ferro fundido e de aço, bem como de metais não ferrosos (n.o 4) ou instalações químicas integradas (n.o 6).

78. As centrais nucleares (anexo I, n.o 2, da Convenção de Espoo) devem ser incluídas nesta segunda categoria. Deste facto, o Comité de Implementação da Convenção de Espoo concluiu, corretamente, que não é apenas a construção nem a primeira utilização de uma central nuclear que constitui um projeto, mas também a continuação da operação da central nuclear para além do período de longevidade inicialmente aprovado. Com efeito, esta operação pode dar origem a efeitos negativos transfronteiriços consideráveis ( 37 ). Neste sentido, a prorrogação da autorização de uma central nuclear também constitui um projeto.

79. No entanto, a Bélgica alega que a autorização de exploração das centrais nucleares controvertidas não é limitada no tempo, tendo apenas sido prorrogado o período de produção industrial de eletricidade.

80. Contudo, a exploração de uma central nuclear não é um fim em si mesmo. Pelo contrário, só se justifica pela produção de eletricidade. Sem a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade das centrais nucleares Doel 1 e 2, a produção de eletricidade nas mesmas não poderia ter sido retomada, ou teria de ser abandonada. Por esse motivo, a central nuclear Doel 1 chegou a ser provisoriamente desativada até à entrada em vigor da lei. Por conseguinte, esta situação é muito semelhante ao caso que foi apreciado pelo Comité de Implementação ( 38 ).

81. O argumento invocado pela República Checa de que segundo as considerações que vêm sendo tecidas, a nova avaliação do impacto ambiental de uma central nuclear que já tenha sido autorizada só depende de o Estado em causa ter limitado a autorização no tempo, é mais relevante.

82. Porém, esta objeção em nada altera o facto de a prorrogação de uma autorização poder produzir efeitos consideráveis no ambiente e, por conseguinte, a realização de uma avaliação do impacto ambiental estar em conformidade não apenas com a letra, mas também com os objetivos da Convenção de Espoo.

83. Em princípio, no caso das centrais nucleares autorizadas sem limite temporal, também seria aconselhável apreciar, com alguma periodicidade, na sequência de uma consulta pública, se devem continuar a ser exploradas, à luz dos seus efeitos no ambiente. No entanto, a circunstância de tal não estar previsto na Convenção de Espoo não justifica que as decisões efetivamente necessárias sobre a continuação da exploração devam ser excluídas do âmbito de aplicação da Convenção.

84. Além disso, demonstrar‑se‑á em seguida, no contexto da Convenção de Aarhus, que a revisão da autorização de centrais nucleares prevista noutros atos legislativos também pode dar origem à obrigação de participação do público com uma avaliação do impacto ambiental ( 39 ).

85. Aliás, importa referir que a classificação de uma atividade como um projeto na aceção do ponto 5 do artigo 1.o e do Apêndice I da Convenção de Espoo, contrariamente aos projetos nos termos do n.o 1, do artigo 4.o e do anexo I da Diretiva AIA, não exige necessariamente uma avaliação do impacto ambiental. Com efeito, no âmbito do n.o 3 do artigo 2.o da Convenção de Espoo não se presume de forma irrefutável que um projeto nos termos do anexo I tem efeitos prejudiciais consideráveis, transfronteiriços, no ambiente e, por conseguinte, exige uma avaliação do impacto ambiental. O mesmo é sublinhado, em particular, pelo n.o 7, do artigo 3.o, da Convenção, que em caso de litígio, prevê um procedimento entre Estados para determinar a probabilidade de tais efeitos.

86. No entanto, o facto de, designadamente, tanto o risco de acidente grave como também a quantidade de resíduos produzidos durante a prorrogação da exploração de uma central nuclear aumentarem proporcionalmente, aponta para que a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por uma central nuclear pode ter efeitos prejudiciais consideráveis, transfronteiriços, no ambiente. Além disso, na ausência de medidas de reforço, é de recear que os riscos de acidente devido ao desgaste das instalações aumentem desproporcionadamente. Por conseguinte, a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por centrais nucleares pode ter efeitos prejudiciais consideráveis, transfronteiriços, que justifiquem uma avaliação do impacto ambiental. Acresce que, no que diz respeito ao processo principal, há que recordar que as centrais se situam nas imediações diretas dos Países Baixos e que há outros Estados‑Membros que provavelmente também seriam afetados em caso de acidente grave.

87. Além disso, a avaliação dos efeitos no ambiente em consequência da prorrogação do período de produção de eletricidade também é aconselhável, uma vez que, ao longo dos vários anos de exploração de uma central nuclear, normalmente, surgem novas descobertas científicas relativas aos riscos envolvidos que até então não teriam podido ser tidas em conta ( 40 ). E tal como Portugal alega, são precisamente as muitas centrais antigas que nunca foram sujeitas a uma avaliação do impacto ambiental com a participação do público.

88. Em contrapartida, as prorrogações da utilização de centrais nucleares por períodos muito curtos, normalmente, não necessitam de uma avaliação do impacto ambiental. Com efeito, estas prorrogações não são, tipicamente, adequadas para causar efeitos prejudiciais consideráveis no ambiente. No entanto, o Tribunal de Justiça não tem de decidir onde deve precisamente ser traçada a fronteira, uma vez que a prorrogação por dez anos basta, em todo o caso, para justificar o risco destes efeitos no ambiente.

89. Por conseguinte, deve responder‑se à primeira questão e à alínea a) da terceira questão prejudicial que a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por dez anos é um projeto na aceção do ponto 5 do artigo 1.o e do n.o 2 do apêndice I, da Convenção de Espoo que, nos termos do n.o 3 do artigo 2.o, exige uma avaliação transfronteiriça do impacto ambiental, porque é suscetível de dar origem a efeitos prejudiciais consideráveis, transfronteiriços, no ambiente.

3. Conceito de projeto da Convenção de Aarhus

90. A alínea a) da quinta questão prejudicial diz respeito à aplicação do artigo 6.o, da Convenção de Aarhus e das normas relativas à participação do público com uma avaliação do impacto ambiental à prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por uma central nuclear.

a) Prorrogação como «Projeto»

91. A alínea a), do n.o 1, do artigo 6.o, da Convenção de Aarhus estabelece que o artigo 6.o é aplicável às decisões relativas à autorização das atividades propostas, constantes do anexo I. Para esse efeito o conceito de «atividade» corresponde ao conceito de «projeto» utilizado na Diretiva AIA.

92. O quinto travessão, do n.o 1, do anexo I, da Convenção de Aarhus faz referência a «centrais nucleares», não estabelecendo qualquer limiar do ponto de vista da sua utilização comercial. Contrariamente à Convenção de Espoo, não se exige uma avaliação sobre se esse projeto no caso concreto tem efeitos prejudiciais consideráveis no ambiente.

93. A lei controvertida autorizou a produção de eletricidade nas duas centrais nucleares por mais dez anos. Tal como a Bélgica e a Electrabel salientam, as centrais nucleares dispõem, além disso, de uma autorização de exploração sem limite temporal que não é posta em causa pela limitação temporal da produção de eletricidade. Aliás, tal como já ficou acima referido no que diz respeito à Convenção de Espoo ( 41 ), a produção de eletricidade constitui uma razão para a exploração de centrais nucleares. Por conseguinte, a autorização da produção de eletricidade numa central nuclear também deve ser considerada como autorização da atividade «centrais nucleares» nos termos do quinto travessão, do n.o 1, do anexo I, da Convenção de Aarhus.

94. Quanto à circunstância de estar em causa a prorrogação de uma autorização já concedida, a alínea a), do n.o 1, do artigo 6.o da Convenção de Aarhus não se restringe à primeira autorização de uma atividade. Por conseguinte, esta disposição também abrange, em princípio, a renovação da autorização de uma atividade.

95. Com efeito, a Convenção de Aarhus contém disposições especiais relativas à reconsideração de autorizações (n.o 10, do artigo 6.o) e às alterações às mesmas (n.o 22 do anexo I). No entanto, tal como demonstrarei em seguida, estas disposições não prevalecem sobre a aplicação da alínea a), do n.o 1, do artigo 6.o e do quinto travessão, do n.o 1, do anexo I à prorrogação do período de produção industrial de eletricidade.

b) Reconsideração de autorizações como «Projeto»

96. À primeira vista, o n.o 10 do artigo 6.o, da Convenção de Aarhus poderia constituir uma lex specialis em relação à alínea a) do n.o 1, do artigo 6.o Nos termos desta disposição, cada parte assegurará que, ao reconsiderar ou atualizar as condições de exploração de uma atividade referida no n.o 1, as autoridades públicas apliquem mutatis mutandis, se necessário, o disposto nos n.os 2 a 9 desse artigo. Estes números regulam os detalhes da participação do público na avaliação do impacto ambiental.

97. Com efeito, a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade está relacionada com a reconsideração e a atualização das condições de exploração, designadamente, com as medidas de reforço acordadas. Por conseguinte, poderia, desde logo por este motivo, ser necessária a participação do público na avaliação do impacto ambiental ( 42 ).

98. Porém, em última instância, a reconsideração ou a atualização da autorização de centrais nucleares não constitui um caso especial de autorização de uma central nuclear mediante prorrogação do período de produção de eletricidade. Neste sentido, o n.o 10, do artigo 6.o, da Convenção de Aarhus não constitui uma lex specialis em relação à alínea a), do n.o 1, do artigo 6.o

99. No entanto, esta possível obrigação de participação do público numa avaliação do impacto ambiental por força de uma reconsideração ou de uma atualização da autorização de uma central nuclear retira força à objeção da República Checa de que a aplicação do conceito de projeto à prorrogação de autorizações é contraditória, porque não abrange as centrais nucleares autorizadas sem limite temporal ( 43 ). Com efeito, a verificação regular da segurança das centrais nucleares prevista no artigo 14.o, da Convenção de Viena sobre Segurança Nuclear ( 44 ) e no n.o 2, do artigo 6.o, da Diretiva 2009/71/Euratom ( 45 ), pode dar origem à participação do público na avaliação do impacto ambiental, por força do n.o 10, do artigo 6.o, da Convenção de Aarhus. Aliás, a Bélgica afirma que as suas autoridades realizam uma avaliação do impacto ambiental no âmbito deste tipo de reconsiderações. A Diretiva relativa às Emissões Industriais também justifica as obrigações de reconsideração em relação a outras instalações de grande dimensão ( 46 ).

c) A alteração ou a ampliação como «Projeto»

100. A primeira frase do n.o 22 do anexo I da Convenção de Aarhus determina que as alterações ou o alargamento das atividades que preencham os critérios/limiares fixados neste anexo serão submetidas ao disposto no n.o 1, alínea a) do artigo 6.o Tal também poderá constituir uma lex specialis em relação à alínea a), do n.o 1, do artigo 6.o, em conjugação com o quinto travessão do n.o 1, do anexo I.

101. A prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por uma central nuclear constitui uma extensão temporal desta atividade e as medidas de reforço acordadas são abrangidas pelo conceito de alteração. Uma vez que não estão previstos limiares para centrais nucleares destinadas à produção comercial de eletricidade, estas regras também exigem a participação do público ( 47 ).

102. Do mesmo modo, o disposto na primeira frase, do n.o 22, do anexo I, da Convenção de Aarhus não constitui lex specialis em relação ao quinto travessão, do n.o 1, do anexo I, no que diz respeito à prorrogação do período de produção de eletricidade. Com efeito, a prorrogação da exploração de uma central distingue‑se, desde logo, da «simples» alteração ou ampliação, pelo facto de sem a prorrogação a atividade ser abandonada.

d) Conclusão intercalar

103. Em face do exposto, deve responder‑se à alínea a), da quinta questão, que a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por determinadas centrais nucleares deve ser considerada, por um lado, como uma autorização de uma atividade na aceção da alínea a), do n.o 1, do artigo 6.o e do quinto travessão, do n.o 1, do anexo I, da Convenção de Aarhus e, por outro, como uma alteração à exploração de centrais nucleares e uma extensão temporal das mesmas, na aceção da alínea a), do n.o 1 do artigo 6.o e da primeira frase, do n.o 22, do anexo I, em conjugação com o quinto travessão, do n.o 1.

4. Contradição entre a interpretação atual da alínea a), do n.o 2, do artigo 1.o da Diretiva AIA e das duas convenções

104. Consequentemente, as Convenções de Espoo e de Aarhus exigem uma avaliação de impacto ambiental transfronteiriço ou a participação do público na avaliação dos efeitos no ambiente da prorrogação do período de produção industrial de determinadas centrais nucleares. Em contrapartida, a interpretação atual da definição de projeto da alínea a), do n.o 2, do artigo 1.o, da Diretiva AIA exclui tal medida do âmbito de aplicação da diretiva.

a) Interpretação conforme com o direito internacional do conceito de projeto da Diretiva AIA

105. Contudo, uma vez que a Diretiva AIA visa transpor as convenções em larga medida ( 48 ), é aconselhável sujeitá‑la a uma interpretação conforme com as convenções ( 49 ). As competências da União também devem ser exercidas com respeito pelo direito internacional; consequentemente, o direito secundário da União deve, em princípio, ser interpretado em conformidade com as obrigações de direito internacional ( 50 ).

106. A alínea a) do n.o 2 do artigo 1.o da Diretiva AIA permite uma interpretação conforme com os requisitos das duas convenções, pois a prorrogação de uma autorização poderia ser considerada como outra intervenção no meio natural ou na paisagem.

107. Além disso, a hesitação do Tribunal de Justiça em relação ao caráter absolutamente obrigatório da interpretação atual da alínea a) do n.o 2 do artigo 1.o da Diretiva AIA é igualmente demonstrada pelo facto de este tribunal, pelo menos no primeiro dos dois acórdãos pertinentes, ter considerado necessário basear a sua conclusão de que a diretiva não é aplicável ao projeto controvertido, adicionalmente, no tipo de projeto do anexo I, no caso, a construção de aeroportos, nos termos da alínea a) do n.o 7 ( 51 ). No entanto, a mera prorrogação de uma autorização de exploração sem medidas de construção não pode de modo algum ser considerada como construção de um aeroporto. Por seu turno, o tipo de projeto centrais nucleares não se restringe a obras de construção.

108. Por conseguinte, à luz da obrigação dos Estados‑Membros de avaliar os efeitos transfronteiriços no ambiente, a qual resulta tanto da Convenção de Espoo como também da jurisprudência do TIJ ( 52 ), parece obrigatório incluir no conceito de projeto da Diretiva AIA pelo menos a prorrogação de autorizações suscetíveis de terem como consequência efeitos prejudiciais consideráveis, transfronteiriços, na aceção da Convenção de Espoo, tal como a Alemanha sugeriu na audiência.

109. Porém, além disso, ou seja, nos casos puramente internos, a interpretação mais abrangente do conceito de projeto também é mais consentânea com o objetivo da Diretiva AIA e da Convenção de Aarhus, de garantir a avaliação dos efeitos no ambiente de projetos cuja espécie, dimensão ou localização façam recear um impacto significativo no ambiente. Neste sentido, a prorrogação da exploração de uma central pode evidentemente ter um impacto significativo no ambiente, não apenas em virtude da continuação da exploração, mas também devido à alteração das condições ambientais na área circundante. Acresce que, na altura em que é tomada a decisão de prorrogação, podem existir novos conhecimentos científicos.

110. Por último, há que lembrar que o facto de a prorrogação de uma autorização ser considerada um projeto ainda não obriga à realização de uma avaliação do impacto ambiental. Com efeito, só os tipos de projeto dos anexos I e II aos quais esteja associado um certo risco para o ambiente é que estão sujeitos à avaliação do impacto ambiental nos termos da Diretiva AIA. E só neste contexto seria de analisar se certas prorrogações são suficientemente importantes para justificar uma avaliação.

111. Por conseguinte, deve responder‑se à primeira questão, à alínea a) da terceira questão, à alínea a) da quinta questão e à primeira parte da alínea a) da sexta questão que o conceito de projeto nos termos da alínea a) do n.o 2 do artigo 1.o, da Diretiva AIA, contrariamente ao entendimento da jurisprudência anterior, abrange a prorrogação por dez anos do período de produção industrial de eletricidade de uma central nuclear.

112. Com esta conclusão e o abandono da jurisprudência proferida até ao momento, poderia pensar‑se em limitar os efeitos de um acórdão que decida nesse sentido, para limitar os riscos para a segurança jurídica de medidas que tenham sido adotadas com base na jurisprudência anterior do Tribunal de Justiça, sem avaliação do impacto ambiental ( 53 ). Porém, só muito poucos projetos estarão expostos ao risco de impugnação por violação da Diretiva AIA, uma vez que o direito da União não exclui prazos de recurso ( 54 ). Além disso, por força das duas convenções e da prática decisória dos respetivos comités de avaliação, poderiam certamente surgir dúvidas quanto à fiabilidade da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Por esse motivo, não considero necessário limitar os efeitos dos acórdãos.

b) O efeito direto das Convenções de Espoo e Aarhus

113. Porém, se o Tribunal de Justiça tiver de ter em conta a sua jurisprudência relativa ao conceito de projeto da alínea a) do n.o 2 do artigo 1.o da Diretiva AIA, coloca‑se a questão de saber se, pelo menos em relação à definição de projetos que exigem uma avaliação do impacto ambiental, as Convenções de Espoo e Aarhus têm efeito direto.

114. As regras de um acordo celebrado pela União e os seus Estados‑Membros com Estados terceiros têm efeito direto sempre que, atendendo aos seus termos e ao objetivo e natureza desse acordo, contenham obrigações claras e precisas que não estejam dependentes, na sua execução ou nos seus efeitos, da intervenção de nenhum ato posterior ( 55 ).

115. Os atos legislativos tais como a Diretiva AIA não se opõem à aplicação direta destas convenções. Com efeito, por força do artigo 216.o, n.o 2, TFUE, quando são celebrados acordos internacionais pela União, as instituições da União ficam vinculadas por tais acordos e, por conseguinte, estes primam sobre os atos da União ( 56 ).

116. No entanto, não está em causa a análise da eficácia da Diretiva AIA à luz das duas convenções, mas apenas identificar uma lacuna no conceito de projeto, com base nas convenções, e preenchê‑la recorrendo diretamente ao conceito de projeto das convenções.

117. E, nesta medida, também não está em causa saber se a realização de uma avaliação do impacto ambiental exige outros atos de transposição, tais como o estabelecimento de um quadro processual. Com efeito, este quadro já está estabelecido pela Diretiva AIA e pela sua transposição para os Estados‑Membros. Deve apenas ser aplicado aos projetos que sejam abrangidos pelas duas convenções, mas não pela Diretiva AIA ( 57 ). O Tribunal de Justiça não exige mais no que diz respeito a projetos abrangidos pela alínea b) do n.o 1 do artigo 6.o da Convenção de Aarhus, ou seja, que apesar de não serem expressamente referidos no anexo da convenção, podem ter um impacto significativo no ambiente e devem por isso ser submetidos a avaliação ( 58 ).

118. O objetivo e a natureza das convenções não se opõem a uma tal aplicação direta.

119. Para tanto, o quadro jurídico das convenções em matéria de ambiente também desempenha um papel fundamental. Assim, o artigo 1.o e o sétimo parágrafo do preâmbulo da Convenção de Aarhus salientam o direito que todos os indivíduos têm de viver num ambiente propício à sua saúde e bem‑estar. O sétimo parágrafo do preâmbulo também refere o dever, quer individualmente quer em associação com outros indivíduos, de proteger e melhorar o ambiente em benefício das gerações presentes e futuras. Por esse motivo, os parágrafos oitavo, décimo terceiro e décimo oitavo do Preâmbulo, sublinham a necessidade de garantir uma proteção jurídica efetiva no que diz respeito à implementação do direito do ambiente. Tal deve incluir a possibilidade de invocar normas de direito do ambiente internacional que, tal como os direitos de participação nos termos da Convenção de Espoo, beneficiam os particulares.

120. Consequentemente, conclui‑se nos esclarecimentos ao projeto de Pacto Internacional sobre o Ambiente, que precisamente as convenções internacionais em matéria de ambiente, contrariamente às meras declarações, visam normalmente fundamentar direitos juridicamente vinculativos com efeito direto ( 59 ).

121. Para o caso de o Tribunal de Justiça permanecer fiel à sua interpretação de conceito de projeto nos termos da alínea a) do n.o 2 do artigo 1.o da Diretiva AIA, no que diz respeito à prorrogação do período de produção de eletricidade em centrais nucleares, proponho que declare que, ainda assim, a Diretiva AIA é aplicável a tal prorrogação, porque se trata de um projeto na aceção do n.o 5 do artigo 1.o e do anexo I da Convenção de Espoo e da alínea a) do n.o 1 do artigo 6.o e do anexo I da Convenção de Aarhus.

5. Quanto à qualidade do projeto devido a trabalhos suplementares

122. Por último, a primeira parte da alínea a) da sexta questão prejudicial aflora outra possibilidade que pode, no processo principal, conduzir à consideração da existência de um projeto. Com efeito, também estamos perante um projeto e uma aprovação na aceção do n.o 2 do artigo 1.o da Diretiva AIA quando se decide, no contexto da prorrogação de uma autorização, sobre um «plano de ordenamento» que respeite à alteração ou à ampliação, por obras ou intervenções que alterem a realidade física e possa ter efeitos negativos importantes no ambiente ( 60 ).

123. E se esse plano de ordenamento constituir um requisito para a prorrogação da licença, a exploração mais prolongada do projeto controvertido deverá ser tida em conta adicionalmente nos efeitos diretos do ordenamento, tanto no que diz respeito à questão da necessidade de avaliação como também no decurso da avaliação propriamente dita.

124. Assim, independentemente de o Tribunal de Justiça aceitar as propostas de interpretação da alínea a) do n.o 2 do artigo 1.o da Diretiva AIA em conformidade com o direito internacional ou de aplicação direta do conceito de projeto das Convenções de Espoo e de Aarhus, a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por uma central nuclear corresponde à aprovação de um projeto na aceção da alínea a) do n.o 2 do artigo 1.o, se a licença das obras ou das intervenções estiver relacionada com a alteração ou a ampliação da central.

125. Daqui resulta, em termos práticos, que o Tribunal Constitucional deve analisar até que ponto as medidas previstas para o reforço das centrais nucleares em causa estão estreitamente relacionadas com a prorrogação legal do seu período de produção de eletricidade. Se os trabalhos de construção forem um requisito da prorrogação, estaremos perante um único projeto ( 61 ). Se se tiver aproveitado a oportunidade da prorrogação para realizar esses trabalhos, estes não farão parte integrante do mesmo projeto.

D. Outras questões relativas à aplicação da Diretiva AIA

126. A segunda parte da alínea a) da sexta questão prejudicial visa esclarecer em que tipo de projeto dos anexos I ou II da Diretiva AIA seria de integrar a prorrogação do período de produção de eletricidade, eventualmente em conexão com as medidas de reforço. Com efeito, sem uma tal imputação, não existe obrigação de avaliação. A alínea b) da sexta questão diz respeito ao momento da avaliação.

1. Integração nos anexos da Diretiva AIA

127. Caso o Tribunal de Justiça partilhe o entendimento aqui proposto, de que a prorrogação do período de produção de eletricidade é um projeto, este projeto deverá ser imputado à alínea b) do n.o 2, do anexo I, da Diretiva AIA, que faz referência a centrais nucleares. O mesmo sucederia no caso de aplicação direta do conceito de projeto das Convenções de Aarhus e de Espoo.

128. Contudo, se se considerar que só existe um projeto, na aceção da Diretiva AIA, só por causa da sua ligação a medidas de reforço, tal poderá consubstanciar a alteração de um projeto existente de uma central nuclear. Aparentemente, o Tribunal Constitucional parte do princípio de que, neste caso, a alínea a) do n.o 13, do anexo II, da Diretiva AIA é aplicável. Esta disposição faz referência a alterações ou ampliações de projetos incluídos em ambos os anexos, já autorizados, executados ou em execução, que possam ter impactos negativos importantes no ambiente. Os seus efeitos no ambiente deveriam eventualmente ser avaliados nos termos do n.o 2, do artigo 4.o e, nomeadamente, apenas se forem suscetíveis de terem efeitos prejudiciais significativos no ambiente.

129. No entanto, a alínea a) do n.o 13 do anexo II não se aplica, expressamente, a alterações ou ampliações abrangidas pelo anexo I. O n.o 24, do anexo I, da Diretiva AIA, à semelhança da Convenção de Aarhus ( 62 ), refere qualquer alteração ou ampliação de projetos incluídos no presente anexo, se essa alteração ou ampliação, em si mesma, corresponder aos eventuais limiares estabelecidos neste anexo. Uma alteração desta natureza, independentemente de se concluir que é suscetível de produzir efeitos prejudiciais consideráveis no ambiente, deve ser sujeita a uma avaliação do impacto ambiental, nos termos do n.o 1, do artigo 4.o

130. A referência a limiares não significa que o n.o 24, do anexo I da Diretiva AIA só seja aplicável a tipos de projetos nos quais estejam estabelecidos limiares. Pelo contrário, esta disposição contém um requisito e uma exceção a esse requisito. O requisito é atingir limiares. No entanto, só é aplicável se estiverem estabelecidos limiares.

131. Uma vez que não estão estabelecidos limiares para centrais nucleares comerciais, em princípio, qualquer alteração ou ampliação de uma central dessa natureza exige uma avaliação do impacto ambiental. Em consequência, se a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade pelas duas centrais nucleares devesse ser considerada um projeto na aceção da alínea a) do n.o 2 do artigo 1.o da Diretiva AIA devido à sua ligação aos trabalhos de reforço, exigir‑se‑ia necessariamente uma avaliação do impacto ambiental nos termos do n.o 1 do artigo 4.o e da alínea b) do n.o 2, bem como do n.o 24 do anexo I.

132. Poderíamos interrogar‑nos se a obrigação de avaliação de alterações ou ampliações de centrais para as quais não tenham sido estabelecidos quaisquer limiares, deve ser restringida, tendo em vista a finalidade da Diretiva AIA. Com efeito, esta diretiva visa garantir a avaliação dos efeitos no ambiente de projetos suscetíveis de terem um impacto considerável no ambiente (n.o 1 do artigo 1.o) ou que possam ter tais impactos (n.o 1 do artigo 2.o). Mesmo no caso das centrais nucleares poderá haver alterações cujos impactos devam definitivamente ser excluídos. No caso de tais medidas, poderia pôr‑se em causa o sentido de uma avaliação do impacto ambiental. Por outro lado, o n.o 24 do anexo I não pode ser interpretado no mesmo sentido da alínea a) do n.o 13 do anexo II, onde a suscetibilidade de impactos negativos no ambiente deve ser constatada, sob pena de a primeira disposição ser destituída do seu efeito prático.

133. No entanto, por último, é manifesto, no presente caso, que a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por dez anos em conexão com as medidas de reforço pode ter um impacto considerável no ambiente ( 63 ). Por conseguinte, não é necessário decidir a questão relativa a uma interpretação restritiva do n.o 24, do anexo I da Diretiva AIA.

134. Deste modo, importa reter, no que diz respeito à segunda parte da alínea a) da sexta questão prejudicial que a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por centrais nucleares comerciais, por dez anos, associada a obras de reforço, deve ser sujeita a uma avaliação do impacto ambiental, dado que se trata de uma alteração da central nuclear nos termos do n.os 1, do artigo 4.o e do n.o 24, do anexo I, em conjugação com a alínea b) do n.o 2, da Diretiva AIA, se não se considerar que a prorrogação enquanto tal consubstancia, desde logo, uma aprovação do projeto na aceção da alínea b) do n.o 2, do anexo I.

2. Momento da avaliação

135. O momento da avaliação do impacto ambiental pode ser decisivo para o processo perante o Tribunal Constitucional. Se esta avaliação só tiver de ocorrer no momento da autorização das medidas de reforço, não é de excluir que as questões relacionadas com as mesmas devam ser esclarecidas no processo que corre em paralelo perante o Conselho de Estado belga ( 64 ), que diz respeito a essa autorização. Em contrapartida, se o impacto no ambiente tiver de ser avaliado desde logo antes da aprovação da lei que estipulou a prorrogação, esta seria uma questão a colocar ao Tribunal Constitucional que está a apreciar a lei.

136. Sempre que o direito nacional preveja que o processo de licenciamento decorra em várias fases, a avaliação dos efeitos de um projeto no ambiente deve, em princípio, efetuar‑se logo que seja possível identificar e avaliar todos os efeitos que tal projeto é suscetível de causar no ambiente ( 65 ). Assim, quando uma dessas etapas é uma decisão principal e a outra uma decisão de execução que não pode ir além dos parâmetros determinados pela decisão principal, os efeitos que o projeto é suscetível de ter no ambiente devem ser identificados e avaliados no procedimento relativo à decisão principal ( 66 ).

137. O Tribunal de Justiça declarou, a respeito da Diretiva AIA anteriormente em vigor ( 67 ), que só se esses efeitos apenas forem identificáveis no procedimento relativo à decisão de execução é que a avaliação deve ser efetuada durante este procedimento ( 68 ). Esta jurisprudência pode ser interpretada como significando que no caso em apreço só o acordo relativo às medidas de reforço ou até as licenças de construção subsequentes estão sujeitos à avaliação do impacto ambiental, porque só estas decisões permitem identificar com precisão e em definitivo os impactos no ambiente.

138. Contudo, posteriormente a esta jurisprudência, foi estabelecido, no n.o 4, do artigo 6.o, da Diretiva AIA, com as alterações à Diretiva AIA pela Diretiva 2003/35 que transpôs a Convenção de Aarhus, que a participação do público deve ocorrer quando estão abertas todas as opções, antes de serem tomadas decisões sobre os planos e programas. No entanto, se o legislador já tiver decidido a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade, no momento da autorização de medidas individuais de reforço já não estarão abertas todas as opções.

139. Consequentemente, a decisão sobre a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade de determinadas centrais nucleares deve desde logo ser preparada de modo que os seus impactos no ambiente sejam suficientemente tidos em conta.

140. Caso contrário, a consideração dos impactos no ambiente poderia ser contornada nos casos de decisões de base mais importantes. Além disso, a diretiva relativa à avaliação ambiental estratégica ilustra a possibilidade de avaliação ambiental antes de todos os detalhes de projetos posteriores se tornarem conhecidos.

141. Aliás, é por esse motivo que a necessidade, no que diz respeito à central nuclear Doel 1, de atos administrativos de execução da Lei de 28 de junho de 2015, que não existe em relação à central nuclear Doel 2, também não altera as respostas às questões relativas à Diretiva AIA e às duas convenções.

142. Deve assim responder‑se à alínea b) da sexta questão que nos casos em que é proferida uma decisão sobre a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por determinadas centrais nucleares, relacionada com obras de reforço, a participação do público nos termos do n.o 4, do artigo 6.o, da Diretiva AIA deve ter lugar o mais cedo possível, quando todas as opções ainda estão em aberto, ou seja, antes de ser tomada uma decisão sobre a prorrogação.

E. Derrogação da obrigação de avaliação por motivos de segurança do abastecimento de eletricidade e de segurança jurídica

143. A alínea c) da terceira questão prejudicial, a alínea c) da quinta questão prejudicial, a alínea c) da sexta questão prejudicial e a nona questão prejudicial dizem respeito à possibilidade de derrogação da obrigação de avaliação do impacto ambiental por motivos de segurança do abastecimento em eletricidade ou de segurança jurídica.

1. Derrogação por força da exceção no caso específico da Diretiva AIA

144. Com a alínea d) da sexta questão prejudicial, o Tribunal Constitucional pretende saber se o n.o 4, do artigo 2.o, da Diretiva AIA permite isentar a prorrogação do período de produção industrial de uma central nuclear da obrigação de avaliação do impacto ambiental, por motivos imperiosos de interesse geral ligados à segurança do abastecimento de eletricidade do país.

145. O n.o 4, do artigo 2.o, da Diretiva AIA determina que, sem prejuízo do disposto no artigo 7.o, os Estados‑Membros podem, em casos excecionais, isentar um projeto específico, total ou parcialmente, das disposições previstas na diretiva.

146. Como nota também o Tribunal Constitucional, segundo esta disposição, pode prescindir‑se da avaliação do impacto ambiental nacional, mas não da avaliação transfronteiriça regulada no artigo 7.o Esta ressalva relativa à avaliação do impacto ambiental transfronteiriço ainda não constava da versão original da Diretiva AIA ( 69 ). Foi acrescentada pelo Conselho com a Diretiva 97/11/CE ( 70 ), para garantir que a exceção não afetava os requisitos mais rigorosos da consulta transfronteiriça nos termos do artigo 7.o ( 71 ) que, nos termos dos décimo segundo e décimo terceiro considerandos da Diretiva 97/11, se reconduzem à Convenção de Espoo.

147. Além disso, as alíneas a) a c) do n.o 4, do artigo 2.o contêm outros requisitos que os Estados‑Membros devem respeitar se quiserem invocar esta exceção.

148. Em particular, os Estados‑Membros devem começar por examinar a conveniência de outras formas de avaliação [alínea a)] e, além disso, colocar à disposição do público interessado a informação recolhida através das outras formas de avaliação nos termos da alínea a), a informação relativa à decisão que concede a isenção e os motivos para a concessão da mesma [alínea b)]. Além disso, os Estados‑Membros devem informar a Comissão [alínea c)].

149. Estes requisitos devem ser, desde logo, respeitados no que diz respeito à forma, ou seja, as autoridades competentes devem realizar o exame previsto na alínea a) e depois proceder às «outras formas de avaliação» referidas, bem como colocar à disposição do público interessado as referidas informações e informar a Comissão.

150. No entanto, não são meras formalidades. Pelo contrário, estes requisitos visam, pela sua natureza, tanto quanto possível, implementar os objetivos da Diretiva AIA no quadro da outra forma de avaliação.

151. Como esclarecem especialmente as versões inglesa e francesa da Diretiva AIA, mas também a letra do artigo 2.o, n.o 4, alínea a), só é permitido proceder a outra forma de avaliação quando isso for conveniente. Entendo este requisito no sentido de que deve haver motivos ponderosos que impeçam a realização de uma avaliação nos termos da Diretiva AIA. Assim, para além da segurança do abastecimento de eletricidade, também deve ser tida em conta a prevenção da insegurança jurídica que é referida na nona questão prejudicial. Contudo, se, tal como possivelmente sucede no processo principal, for necessária uma avaliação do impacto ambiental transfronteiriço, nos termos do artigo 7.o, da qual não se possa prescindir, devido aos efeitos transfronteiriços no ambiente, parece altamente improvável que possa haver motivos que, nessas situações, se oponham a uma avaliação interna do impacto ambiental.

152. Aliás, importa referir que a falta de realização atempada de uma avaliação do impacto ambiental, regra geral, não é adequada para justificar a não aplicação da Diretiva AIA. Com efeito, a Bélgica refere problemas de curto prazo noutras centrais nucleares. No entanto, em princípio, as necessidades de consumo de eletricidade podem ser previstas a longo prazo, pelo que se poderiam ter adotado atempadamente as medidas necessárias. Acresce que não parece, à partida, ser de excluir que a Bélgica pudesse ter suprido as suas necessidades de consumo de eletricidade, pelo menos, a título provisório, mediante fornecimentos de outros Estados‑Membros.

153. Resumindo, deve concluir‑se que o artigo 2.o, n.o 4, da Diretiva AIA permite isentar da obrigação de avaliação do impacto ambiental a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por uma central nuclear por motivos imperiosos de interesse geral relacionados com a segurança do abastecimento de eletricidade do país e/ou a prevenção da insegurança jurídica, se outra forma de avaliação for adequada e o público interessado e a Comissão forem informados, nos termos das alíneas b) e c) do n.o 4 do artigo 2.o Em contrapartida, o artigo 2.o, n.o 4, não permite a renúncia à avaliação do impacto ambiental transfronteiriço nos termos do artigo 7.o

2. Derrogação da Convenção de Espoo

154. Dado que não se pode prescindir da avaliação do impacto ambiental transfronteiriço nos termos da Diretiva AIA, a alínea c) da terceira questão prejudicial, sobre se a Convenção de Espoo permite derrogar a Convenção de Espoo, não se afigura necessária.

3. Derrogação da Convenção de Aarhus

155. Em contrapartida, à primeira vista, o n.o 4, do artigo 2.o da Diretiva AIA parece permitir derrogações à avaliação do impacto ambiental mais amplas do que as eventuais derrogações à participação do público nos termos do artigo 6.o da Convenção de Aarhus. Tal contradição também poderia justificar uma lacuna na transposição desta Convenção para o direito da União.

156. A Convenção de Aarhus não prevê nenhuma exceção por motivos de segurança no abastecimento de eletricidade e de segurança jurídica, mas apenas uma única exceção relacionada com a defesa nacional, constante da alínea c) do n.o 1 do artigo 6.o que, no entanto, não é aplicável. Os artigos 54.o a 64.o da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, que contêm regras relativas à rescisão ou à suspensão de contratos, também não são aplicáveis.

157. Além disso, o estado de necessidade («state of necessity») é reconhecido como justificação do incumprimento das obrigações de direito internacional consuetudinária ( 72 ), porém, está sujeito a requisitos muito rigorosos. A Comissão de Direito Internacional codificou‑os no sentido de que o incumprimento deve ser a única possibilidade que um Estado tem de proteger um interesse significativo de um perigo grave e iminente ( 73 ). O TIJ também aplica os mesmos requisitos ( 74 ).

158. Não parece ser de excluir que os riscos para a segurança do abastecimento ou a segurança jurídica possam ser considerados como um perigo grave e iminente para um interesse significativo da Bélgica. No entanto, também deve ficar provado que o incumprimento das obrigações da Convenção de Aarhus era a única possibilidade de fazer face a esse perigo.

159. Nesse contexto, também se deveria analisar se a participação atempada do público numa avaliação do impacto ambiental também teria sido impossível.

160. Consequentemente, o abastecimento de eletricidade do país e a prevenção da insegurança jurídica não constituem um motivo imperioso de interesse público que permita afastar a Convenção de Aarhus e/ou a sua aplicação, se tivesse sido possível adotar atempadamente as medidas necessárias ao cumprimento da Convenção.

4. Consequências para a interpretação da possibilidade de derrogação ao abrigo da Diretiva AIA

161. Por conseguinte, a Diretiva AIA parece permitir uma derrogação que a Convenção de Aarhus eventualmente não permite.

162. Para evitar esta contradição é necessário integrar os requisitos do estado de necessidade do direito internacional na interpretação do n.o 4 do artigo 2.o da Diretiva AIA. O exame previsto no n.o 4 do artigo 2.o da Diretiva AIA relativo à conveniência de outras formas de avaliação constitui uma solução adequada para esse efeito. Consequentemente, a conveniência só pode ser presumida se os requisitos do estado de necessidade do direito internacional também estiverem preenchidos.

163. Em face do exposto, deve responder‑se à alínea c) da terceira questão prejudicial, à alínea c) da quinta questão prejudicial, à alínea d) da sexta questão prejudicial e à nona questão prejudicial que o n.o 4 do artigo 2.o da Diretiva AIA permite isentar da obrigação de avaliação do impacto ambiental a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade de uma central elétrica da obrigação se for necessária outra forma de avaliação para evitar um perigo grave e iminente para um interesse significativo do Estado‑Membro em causa, tal como a segurança do abastecimento de eletricidade ou a segurança jurídica e o público interessado e a Comissão forem informados nos termos das alíneas b) e c) do n.o 4 do artigo 2.o Em contrapartida, o n.o 4 do artigo 2.o não permite a renúncia à avaliação do impacto ambiental transfronteiriço prevista no artigo 7.o

F. Quanto à oitava questão prejudicial — N.os 3 e 4 do artigo 6.o da Diretiva Habitats

1. Quanto à alínea a) da oitava questão prejudicial — Conceito de projeto da Diretiva Habitats

164. Com a alínea a) da oitava questão prejudicial, o Tribunal Constitucional pretende saber se o artigo 6.o da Diretiva Habitats é aplicável à prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por uma central nuclear.

165. Nos termos da primeira frase do n.o 3 do artigo 6.o da Diretiva Habitats, os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Se essa avaliação fosse necessária, englobaria a participação do público nos termos do artigo 6.o da Convenção de Aarhus ( 75 ).

166. Por conseguinte, importa esclarecer se a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por centrais nucleares constitui um plano ou um projeto na aceção desta disposição.

167. É certo que a Diretiva Habitats não define o conceito de projeto. No entanto, o Tribunal de Justiça declarou que o conceito de «projeto» é pertinente para determinar o conceito de plano ou de projeto na aceção da Diretiva Habitats que visa, como a Diretiva 85/337, evitar que atividades suscetíveis de afetar o ambiente sejam autorizadas sem avaliação prévia das suas incidências no ambiente ( 76 ).

168. No entanto, não é possível equiparar na íntegra o conceito de projeto das duas diretivas, desde logo, porque a avaliação nos termos da Diretiva Habitats é indissociável dos requisitos de autorização de planos e projetos que podem afetar significativamente um sítio protegido. Com efeito, as autoridades competentes só podem aprovar um plano ou programa se a avaliação das incidências contiver conclusões completas, precisas e definitivas que sejam adequadas a afastar qualquer dúvida científica razoável sobre os efeitos dos trabalhos suscetíveis de afetar o sítio protegido em causa ( 77 ). Em contrapartida, a Diretiva AIA não contém nenhuma exigência de fundo a que a aprovação de um projeto deva obedecer ( 78 ).

169. Por conseguinte, entendo a constatação do Tribunal de Justiça quanto ao significado do conceito de projeto da Diretiva AIA no quadro do n.o 3 do artigo 6.o da Diretiva Habitats no sentido de que em todo o caso os projetos na aceção desta definição também são projetos na aceção da primeira frase do n.o 3 do artigo 6.o da Diretiva Habitats. No entanto, considero que esta constatação não delimita com caráter definitivo o conceito de projeto na aceção da Diretiva Habitats ( 79 ).

170. Assim, caso o Tribunal de Justiça seguir a minha opinião e considerar que a prorrogação enquanto tal deve ser, desde logo, considerada como um projeto na aceção da Diretiva AIA ou se o Tribunal Constitucional concluir que a prorrogação em conjunto com as medidas de reforço constitui um projeto, também se deve considerar que existe um projeto na aceção do n.o 3 do artigo 6.o da Diretiva Habitats. Mas mesmo quando não existe nenhum projeto na aceção da Diretiva AIA, tal facto não exclui a aplicação do n.o 3 do artigo 6.o da Diretiva Habitats.

171. Assim, o Tribunal de Justiça sublinhou igualmente que não é permitido subtrair à avaliação das incidências determinadas categorias de projetos, com base em critérios inadequados para garantir que estes não são suscetíveis de afetar significativamente os sítios protegidos ( 80 ). No controlo subsequente das diferentes exonerações previstas nos direitos internos dos Estados‑Membros, o Tribunal de Justiça não analisou detalhadamente se estas dizem respeito a projetos na aceção do n.o 2, do artigo 1.o, da Diretiva AIA. Pelo contrário, considerou que a possibilidade de um impacto significativo nos sítios protegidos era suficiente para excluir exceções para as atividades em questão ( 81 ).

172. Por conseguinte, a definição de projeto da alínea a) do n.o 2, do artigo 1.o, da Diretiva AIA não delimita de maneira definitiva o conceito de projeto na aceção da primeira frase do n.o 3, do artigo 6.o, da Diretiva Habitats. Com efeito, o que é determinante é a questão de saber se a atividade em causa é suscetível de afetar significativamente um sítio protegido.

173. Por esse motivo, o risco remanescente de os sítios protegidos serem afetados por um acidente grave numa das centrais nucleares justifica a presunção da existência de um projeto na aceção do n.o 3, do artigo 6.o, da Diretiva Habitats. Além disso, o mecanismo de arrefecimento pode prejudicar, em particular, os peixes e os ciclóstomos ( 82 ) para os quais tanto a Bélgica como também os Países Baixos protegem o rio Escalda. Tendo em conta as informações disponíveis, não é de excluir que são ainda possíveis outras incidências.

174. Em consequência, deve responder‑se à alínea a) da oitava questão prejudicial que a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade por uma central nuclear também pode ser considerada um projeto na aceção da primeira frase, do n.o 3, do artigo 6.o da Diretiva Habitats, nos casos em que essa prorrogação não seja enquanto tal um projeto no sentido da Diretiva AIA nem estiver indissociavelmente ligada a obras de reforço da central.

2. Quanto à alínea b) da oitava questão prejudicial — Ato legislativo

175. A alínea b) da oitava questão prejudicial diz respeito à circunstância de a prorrogação do período de produção industrial de eletricidade de uma central nuclear ser determinada por um ato legislativo.

176. No entanto, tal não põe em causa a aplicação do n.o 3 do artigo 6.o da Diretiva Habitats. Esta disposição deve ser interpretada no sentido de que não permite que uma autoridade nacional, mesmo que se trate de um órgão legislativo, aprove planos ou projetos sem se ter assegurado que os mesmos não afetarão a integridade do sítio em causa ( 83 ).

3. Quanto à alínea c) da oitava questão prejudicial — Doel 1 und Doel 2

177. A resposta à alínea b) da oitava questão tem como consequência para a alínea c) da oitava questão, que as respostas às questões constantes das alíneas a) e b) relativas às duas centrais nucleares Doel 1 e Doel 2, não devem ser diferentes.

4. Quanto à alínea d) da oitava questão prejudicial — Exceção para a segurança do abastecimento

178. Por último, o Tribunal Constitucional pergunta, na alínea d) da oitava questão prejudicial, se o n.o 4 do artigo 6.o da Diretiva Habitats permite adiar o fim da produção industrial de eletricidade por uma central nuclear por motivos de segurança no abastecimento de eletricidade.

179. Nos termos do primeiro parágrafo do n.o 4 do artigo 6.o da Diretiva Habitats, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000 quando for necessário realizar um plano ou projeto, apesar das conclusões negativas da avaliação das incidências, por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, e na falta de soluções alternativas.

a) Requisitos da aplicação do artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva Habitats

180. Por conseguinte, a questão assenta na premissa de que a avaliação do impacto ambiental terá um resultado negativo. Com efeito, se a avaliação do impacto ambiental tivesse um resultado positivo, o projeto poderia, desde logo, ser aprovado nos termos da segunda frase do n.o 3 do artigo 6.o da Diretiva Habitats.

181. Além disso, o artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva Habitats, enquanto disposição derrogatória do critério de autorização enunciado no n.o 3, segunda frase, do mesmo artigo, deve ser objeto de uma interpretação estrita e só pode ser aplicado depois de terem sido analisadas as incidências de um plano ou de um projeto, em conformidade com as disposições do artigo 6.o, n.o 3 ( 84 ). Com efeito, o conhecimento destas incidências