Processo T-257/04

República da Polónia

contra

Comissão das Comunidades Europeias

«Agricultura — Organização comum dos mercados — Medidas transitórias a adoptar devido à adesão de novos Estados-Membros — Regulamento (CE) n.o 1972/2003 que adopta medidas no que diz respeito ao comércio de produtos — Recurso de anulação — Prazo de recurso — Início da contagem — Atraso — Alteração de uma disposição de um regulamento — Reabertura do prazo de recurso dessa disposição e de todas as disposições que com ela formam conjunto — Admissibilidade parcial — Proporcionalidade — Princípio da não discriminação — Confiança legítima — Fundamentação»

Acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Primeira Secção alargada) de 10 de Junho de 2009 II ‐ 1553

Sumário do acórdão

O Acto relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia, prevê especificamente a possibilidade de as instituições comunitárias adoptarem certas medidas entre a data de assinatura do acto de adesão e a data da adesão dos novos Estados-Membros, sem que isso implique a previsão de derrogações temporárias ao sistema de fiscalização da legalidade dos actos comunitários. Ora, a regulamentação comunitária sobre prazos processuais é de aplicação estrita e só pode ser derrogada em circunstâncias muito excepcionais de caso fortuito ou de força maior. Assim, o prazo de recurso previsto no artigo 230.o CE é de aplicação geral e este artigo não prevê como ponto de partida desse prazo, para os actos jurídicos aprovados nos termos do referido acto de adesão, a data da sua entrada em vigor. Por conseguinte, mesmo que um regulamento como o Regulamento n.o 1972/2003, relativo às medidas transitórias a adoptar no que diz respeito ao comércio de produtos agrícolas devido à adesão da República Checa, da Estónia, de Chipre, da Letónia, da Lituânia, da Hungria, de Malta, da Polónia, da Eslovénia e da Eslováquia, se distinguisse, relativamente a estes Estados-Membros, do resto do acervo comunitário, quanto ao momento da sua aplicação e quanto ao círculo dos seus destinatários na medida em que é dirigido a todos os Estados-Membros, incluindo os Estados que aderiram à União Europeia em 2004, isso não impediria que o prazo de recurso começasse a contar a partir da publicação desse regulamento. Tal não priva os referidos Estados de um direito de recurso contra actos adoptados após a assinatura do acto de adesão e antes da sua adesão à União Europeia. Com efeito, embora os Estados terceiros, incluindo os novos Estados-Membros antes da adesão, não possam reivindicar o estatuto processual que o sistema comunitário confere aos Estados-Membros, beneficiam das possibilidades de actuar em juízo que esse sistema reconhece às pessoas colectivas quando preencham os pressupostos objectivos previstos. (cf. n.os 44, 46 a 48, 52 e 53)

Embora o carácter definitivo de um acto não impugnado dentro do prazo não respeite só ao próprio acto mas também a qualquer acto posterior que tenha carácter puramente confirmativo, uma vez que essa solução se justifica pela necessária estabilidade jurídica e é válida tanto para os actos individuais como para os que têm carácter normativo, como um regulamento, pode ser interposto um novo recurso não só contra essa disposição concreta mas também contra todas as que, mesmo não alteradas, formam com ela um todo. Ora, um acto comunitário que acrescenta produtos a uma lista só pode formar um todo com as disposições de outro acto comunitário que prevêem as medidas a que são sujeitos os produtos dessa lista, pois, de outro modo, o acto que acrescenta os produtos não teria qualquer efeito jurídico. Por outro lado, uma pessoa com legitimidade para interpor recurso de um acto comunitário que sujeita a certas medidas os produtos de uma lista não o faz no prazo previsto não pode por isso ser impedida de, em sede de recurso de outro acto que acrescenta outros produtos a essa lista, invocar a ilegalidade das medidas a que esses produtos adicionais passam a estar sujeitos. Com efeito, tais medidas constituem, no que diz respeito aos produtos acrescentados a essa lista pelo segundo acto adoptado, medidas novas. O segundo acto não pode, portanto, ser considerado puramente confirmativo dessas medidas. (cf. n.os 70 a 72)

O artigo 41.o, primeiro parágrafo, do acto relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia, permite à Comissão obrigar os novos Estados-Membros a tributar as existências excedentárias dos produtos agrícolas visados pelo Regulamento n.o 1972/2003, relativo às medidas transitórias a adoptar no que diz respeito ao comércio de produtos agrícolas devido à adesão desses Estados, que se encontram nos seus territórios. Com efeito, por um lado, tanto a prevenção da constituição de existências com fins especulativos como a neutralização das vantagens económicas dos operadores que tivessem constituído existências excedentárias a baixo preço são susceptíveis de justificar a adopção pela Comissão de uma medida ao abrigo do artigo 41.o, primeiro parágrafo, do acto de adesão e, por outro, que é de considerar que a tributação das existências excedentárias facilita a passagem dos novos Estados-Membros para a organização comum dos mercados, na medida em que atenua a obrigação, prevista no anexo IV, ponto 4, n.o 2, do acto de adesão, de os novos Estados-Membros destruírem essas existências a expensas suas. (cf. n.os 101 e 102)

A Comissão, quando exerce as competências que lhe são conferidas em matéria de política agrícola comum pelo Conselho, ou mesmo pelos autores do acto de adesão, para a execução das normas por ele aprovadas, pode ter de fazer uso de um amplo poder de apreciação, pelo que só o carácter manifestamente inadequado de uma medida tomada nesse domínio face ao objectivo pretendido pela instituição competente pode afectar a legalidade dessa medida. A determinação do montante da imposição das existências excedentárias de certos produtos agrícolas em função do direito de importação aplicável erga omnes em 1 de Maio de 2004, tal como prevista pelo artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1972/2003, relativo às medidas transitórias a adoptar no que diz respeito ao comércio de produtos agrícolas devido à adesão da República Checa, da Estónia, de Chipre, da Letónia, da Lituânia, da Hungria, de Malta, da Polónia, da Eslovénia e da Eslováquia, não excede manifestamente o necessário para evitar a constituição de existências excedentárias, seja qual for a respectiva origem. Com efeito, o objectivo que a Comissão prossegue com a imposição em causa não é unicamente a prevenção da constituição de existências desses produtos para fins especulativos com origem no comércio, mas muito simplesmente a prevenção da constituição de existências excedentárias, isto é, existências que não fazem parte das reservas habituais dos novos Estados-Membros. Isto resulta claramente do considerando 3 do Regulamento n.o 1972/2003. Este critério seguido pela Comissão é coerente com a concepção que os autores do acto relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia, têm das existências excedentárias que devem ser eliminadas a expensas dos novos Estados-Membros. Com efeito, resulta claramente do anexo IV, ponto 4, n.os 1 e 2, desse acto que as existências excedentárias resultantes da produção nacional constituem um elemento perturbador da organização comum dos mercados agrícolas. Os autores do referido acto em nada limitaram a obrigação acima referida às existências com origem no comércio. Por último, o artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1972/2003 deixa aos novos Estados-Membros uma certa margem de apreciação para determinar se as existências de produtos em causa no seu território são o resultado de uma actividade justificada por actuações normais no mercado, caso em que podem não as qualificar de «existências excedentárias». Isso permite limitar a tributação dos detentores dessas existências unicamente aos casos em que a sua constituição gere riscos de perturbação nos mercados e reforce o carácter proporcionado da medida prevista no artigo 4.o, n.o 3, do referido regulamento face ao objectivo prosseguido. (cf. n.os 106, 111 a 113 e 120)

O princípio da não discriminação entre produtores e consumidores da Comunidade consagrado em matéria de organização comum dos mercados agrícolas pelo artigo 34.o, n.o 2, segundo parágrafo, CE opõe-se a que as situações comparáveis sejam tratadas de forma diferente e a que as situações diferentes sejam tratadas de forma igual, a menos que esse tratamento seja objectivamente justificado. As medidas abrangidas pela organização comum dos mercados só podem, portanto, ser diferenciadas, consoante as regiões e outras condições de produção ou de consumo, em função de critérios objectivos que garantam uma repartição proporcionada das vantagens e desvantagens entre os interessados, sem distinção entre os territórios dos Estados-Membros. A situação da agricultura nos novos Estados-Membros era radicalmente diferente da que existia nos antigos Estados-Membros, antes do alargamento da União Europeia em 2004, essas duas categorias de operadores estavam sujeitas a diferentes normas, quotas e mecanismos de apoio à produção. De resto, enquanto as instituições comunitárias podiam impedir a formação de existências excedentárias no interior da Comunidade por meio das medidas próprias da organização comum dos mercados agrícolas, não podiam impedir a formação de existências excedentárias no território dos futuros Estados-Membros. É por isso que o anexo IV, ponto 4, n.os 1 a 4, do acto de adesão prevê a obrigação de os novos Estados-Membros eliminarem a suas expensas as suas existências excedentárias, sem que com isso se imponha uma obrigação paralela aos antigos Estados-Membros. A situação na agricultura nos novos Estados-Membros era radicalmente diferente da que existia nos antigos Estados-Membros, nenhuma discriminação pode resultar da simples aplicação de normas diferentes aos operadores dos novos Estados-Membros e aos operadores dos antigos Estados-Membros. (cf. n.os 128 a 130, 199 e 200)

A cobrança da imposição prevista no artigo 3.o do Regulamento n.o 1972/2003, relativo às medidas transitórias a adoptar no que diz respeito ao comércio de produtos agrícolas devido à adesão da República Checa, da Estónia, de Chipre, da Letónia, da Lituânia, da Hungria, de Malta, da Polónia, da Eslovénia e da Eslováquia, não se opõe à proibição dos direitos aduaneiros e dos encargos de efeito equivalente que consta do artigo 25.o CE, pois essa imposição não é um tributo decidido unilateralmente por um Estado-Membro, mas sim uma medida comunitária tomada a título transitório para responder a certas dificuldades resultantes da adesão à União Europeia de dez novos Estados-Membros para a política agrícola comum. Além disso, a Comissão adoptou o referido regulamento, e, portanto, o seu artigo 3.o com base numa disposição que lhe permitia adoptar medidas transitórias para facilitar a transição do regime em vigor nos novos Estados-Membros para o regime resultante da aplicação da política agrícola comum, isto é, o artigo 41.o do acto relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia. Ora, essas medidas transitórias podem constituir, nomeadamente, excepções às normas à partida aplicáveis a uma dada situação jurídica, como o artigo 25.o CE. (cf. n.os 179 e 180)

A fundamentação exigida pelo artigo 253.o CE, quando está em causa um regulamento, a fundamentação pode limitar-se a indicar, por um lado, a situação de conjunto que levou à sua adopção e, por outro, os objectivos gerais que se propõe atingir. Por outro lado, se um acto de carácter geral mostrar o essencial do objectivo prosseguido pela instituição, seria excessivo exigir uma fundamentação específica para as diferentes opções técnicas efectuadas. A este respeito, a Comissão não estava obrigada a fundamentar mais especificamente a necessidade das medidas previstas no artigo 3.o do Regulamento n.o 1972/2003, relativo às medidas transitórias a adoptar no que diz respeito ao comércio de produtos agrícolas devido à adesão da República Checa, da Estónia, de Chipre, da Letónia, da Lituânia, da Hungria, de Malta, da Polónia, da Eslovénia e da Eslováquia, uma vez que a fundamentação desse regulamento identifica expressamente o objectivo de evitar a constituição de existências excedentárias e a necessidade de se instituir um sistema de tributação dessas existências (considerando 3) assim como a situação de conjunto que levou à adopção desse regulamento (considerandos 1 e 3 lidos em conjugação). A fundamentação em causa deve, portanto, ser considerada suficiente a esse respeito. (cf. n.os 214, 216, 217 e 234)