Processo T‑561/14

European Citizens’ Initiative One of Us e o.

contra

Comissão Europeia

«Direito institucional — Iniciativa cidadania europeia — Política de investigação — Saúde pública — Cooperação para o desenvolvimento — Financiamento pela União das atividades que implicam a destruição de embriões humanos — Comunicação da Comissão nos termos do artigo 10.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento (UE) n.o 211/2011 — Recurso de anulação — Capacidade judiciária — Ato impugnável — Inadmissibilidade parcial — Fiscalização jurisdicional — Dever de fundamentação — Erro manifesto de apreciação»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Segunda Secção alargada) de 23 de abril de 2018

[Artigo 17.o, n.o 1, TUE; Regulamento n.o 211/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 10.o, n.o 1, alínea c)]

[Artigo 296.o TFUE; Regulamento n.o 211/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 10.o, n.o 1, alínea c)]

[Regulamento n.o 211/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 20 e artigo 10.o, n.o 1, alínea c)]

Cidadania da União — Direitos do cidadão — Apresentação de uma iniciativa de cidadania — Regulamento n.o 211/2011 — Exame pela Comissão — Obrigação de apresentar em separado as conclusões de caráter jurídico e de caráter político — Inexistência

[Artigos 11.°, n.o 4, TUE e 17.°, n.os 1 a 3, TUE; artigos 225.° TFUE, 241.° TFUE e 289.° TFUE; Regulamento n.o 211/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 1 e artigos 4.° e 10.°, n.o 1, alínea c)]

[Artigo 11.o, n.o 4, TUE; artigo 263.o TFUE; Regulamento n.o 211/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 10.o, n.o 1, alínea c)]

(Artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE; Regulamento n.o 211/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho)

V. texto da decisão. (cf. n.o 53)

Resulta da própria redação do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE que apenas as pessoas singulares e as entidades dotadas de personalidade jurídica podem interpor recurso de anulação ao abrigo desta disposição. No entanto, foi reconhecido que, em certos casos particulares, uma entidade que não dispusesse de personalidade jurídica segundo o direito de um Estado‑Membro ou de um Estado terceiro podia, no entanto, ser considerada uma «pessoa coletiva» na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, e interpor recurso de anulação com fundamento nessa disposição. É nomeadamente esse o caso quando, nos seus atos ou comportamentos, a União e as suas instituições tratam a entidade em questão como sendo um sujeito distinto que pode ser titular de direitos que lhe são próprios ou estar sujeito a obrigações ou a restrições. Consequentemente, deve ser declarado inadmissível um recurso interposto por uma entidade denominada «Iniciativa cidadania europeia», que não tem personalidade jurídica por força do direito de um Estado‑Membro ou de um Estado terceiro e que não foi tratada como sendo um sujeito distinto. A este respeito, não resulta do Regulamento n.o 211/2011, relativo à iniciativa europeia, que este confere personalidade jurídica a uma iniciativa de cidadania europeia ao tratá‑la como um sujeito distinto. Essa entidade não dispõe da capacidade processual para agir perante o juiz da União. (cf. n.os 58 a 63)

O recurso de anulação baseado no artigo 263.o TFUE todos os atos adotados pelas instituições da União, independentemente da sua natureza ou da sua forma, que se destinem a produzir efeitos jurídicos vinculativos que podem afetar os interesses do recorrente, modificando de forma caracterizada a sua situação jurídica. É esse o caso de uma comunicação adotada por força do artigo 10.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 211/2011, relativo à iniciativa de cidadania, através da qual a Comissão tomou a posição definitiva de não apresentar nenhuma proposta de ato jurídico em resposta à iniciativa de cidadania europeia em causa e, a título mais geral, não levar a cabo nenhuma ação em resposta a esta. Além do mais, esta comunicação constitui o culminar do procedimento específico iniciado e conduzido pelos recorrentes com fundamento no Regulamento n.o 211/2011 e a sua adoção constitui uma obrigação para a Comissão. Tendo em conta estes elementos, impõe‑se concluir que a comunicação impugnada produz efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses dos organizadores, modificando de forma caracterizada a sua situação jurídica. Além disso, o direito dos cidadãos, fundado no artigo 11.o, n.o 4, TUE, é destinado a reforçado a cidadania europeia e a melhorar o funcionamento democrático da União (v. n.o 72, supra), dado que o objetivo último é encorajar a participação dos cidadãos na vida democrática e tornar a União mais acessível (v. considerando 2 do Regulamento n.o 211/2011). O facto de não sujeitar a uma fiscalização jurisdicional a recusa da Comissão de apresentar ao legislador da União uma proposta de ato jurídico, formulada na comunicação prevista pelo artigo 10.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 211/2011, comprometeria a realização desse objetivo, na medida em que o risco de arbitrariedade da parte da Comissão dissuadiria qualquer recurso ao mecanismo da ICE, atentos, igualmente, os procedimentos e condições exigentes a que este mecanismo está sujeito. (cf. n.os 68, 71, 77, 93)

Quanto a determinar a existência de um ato que pode ser objeto de recurso de anulação, quando um ato da Comissão reveste caráter negativo, esse ato deve ser apreciado em função da natureza do pedido para o qual o mesmo constitui uma resposta. Em especial, uma recusa é um ato suscetível de ser objeto de um recurso de anulação na aceção do artigo 263.o TFUE, desde que o ato que a instituição recuse adotar puder ser impugnado ao abrigo dessa disposição. a decisão da Comissão for tomada num processo definido precisamente por um regulamento da União, no âmbito do qual a Comissão é obrigada a pronunciar‑se sobre um pedido apresentado por um particular por força desse regulamento. (cf. n.os 85, 86)

A Comissão não é obrigada a levar a cabo a ação específica proposta por uma iniciativa de cidadania europeia. Com efeito, o poder de iniciativa legislativa reconhecido à Comissão pelo artigo 17.o, n.o 2, TUE e pelo artigo 289.o TFUE implica que cabe, em princípio, à Comissão decidir apresentar ou não uma proposta de ato legislativo e, se for caso disso, determinar o seu objeto, a finalidade e o conteúdo. Este quase monopólio da iniciativa legislativa conferido pelos Tratados à Comissão explica‑se pela função desta, por força do artigo 17, n.o 1, TUE, que é promover o interesse geral da União, bem como pela independência de que esta goza, por força do artigo 17.o, n.o 3, terceiro parágrafo, TUE, no exercício das suas responsabilidades O quase monopólio mencionado no n.o 110, supra, não é afetado pelo direito à iniciativa de cidadania europeia previsto pelo artigo 11.o, n.o 4, TUE. A este propósito, a intenção do poder constituinte da União de não conferir um poder de iniciativa legislativa ao mecanismo da ICE encontra confirmação no considerando 1 do Regulamento n.o 211/2011, que equipara, em substância, o direito conferido à ICE ao conferido ao Parlamento, por força do artigo 225.o TFUE, e ao Conselho, por força do artigo 241.o TFUE. Ora, um pedido que emane do Parlamento ou do Conselho não obriga a Comissão a submeter uma proposta de ato jurídico. Esta intenção do poder constituinte encontra igualmente confirmação na própria redação do artigo 10.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 211/2011. Tal conclusão não é, além disso, posta em causa pela existência do procedimento de registo de uma proposta de iniciativa de cidadania europeia, prevista no referido regulamento. O mecanismo da iniciativa de cidadania europeia tem por objetivo convidar a Comissão, no âmbito das suas atribuições, a submeter uma proposta de ato. O facto de permitir à Comissão dispor de um importante poder de apreciação no exercício do seu poder de iniciativa legislativa não põe em causa o referido objetivo. (cf. n.os 109 a 111, 113, 114, 116, 124)

V. texto da decisão. (cf. n.o 128)

Na medida em que a obrigação de apresentação em separado das conclusões jurídicas e políticas da Comissão sobre uma iniciativa de cidadania europeia, mencionada no 20 do Regulamento n.o 211/2011, relativo à iniciativa de cidadania, não é retomada no corpo do artigo 10.o, n.o 1, alínea c), do referido regulamento, é o conteúdo deste que deve primar. Daqui decorre que a Comissão não está sujeita a essa obrigação quando da redação da comunicação prevista por esta disposição. De qualquer modo, mesmo admitindo que a Comissão seja juridicamente obrigada a apresentar separadamente as conclusões jurídicas e políticas no âmbito da comunicação adotada por força do artigo 10.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 211/2011. (cf. n.os 130, 131)

V. texto da decisão. (cf. n.os 141, 142, 144, 145)

Na medida em que uma comunicação adotada por força do artigo 10.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 211/2011, relativo à iniciativa de cidadania, constitui um ato suscetível de recurso de anulação, está sujeita ao dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE e deve, consequentemente, permitir aos organizadores de uma iniciativa de cidadania europeia determinar se a mesma padece de vícios e ao juiz da União exercer a sua fiscalização. A Comissão deve, designadamente, expor as razões jurídicas, políticas ou outras que a tinham levado a decidir não dar seguimento às propostas de atos jurídicos, submetidas pela iniciativa de cidadania europeia em causa. A obrigação da Comissão de expor, na comunicação adotada por força do artigo 10.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 211/2011, as razões que ela tem para levar ou não a cabo qualquer ação na sequência de uma iniciativa de cidadania europeia constitui a expressão específica do dever de fundamentação imposto no âmbito da referida disposição. (cf. n.os 143, 147)

V. texto da decisão. (cf. n.o 146)