Conclusões do advogado-geral Tizzano apresentadas em 6 de Fevereiro de 2003. - República Helénica contra Comissão das Comunidades Europeias. - FEOGA - Apuramento das contas - Exercícios de 1996, 1997 e 1998 - Culturas arvenses - Carne de bovino - Ajudas à reforma antecipada. - Processo C-331/00.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-09085



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1. Por recurso interposto em 11 de Setembro de 2000, a República Helénica pediu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 230.° CE, a anulação da Decisão 2000/449/CE da Comissão, de 5 de Julho de 2000, que excluiu do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» , na parte em que procede a rectificações financeiras a suportar pela Grécia para os exercícios de 1996, 1997 e 1998.

2. Mais especificamente, a República Helénica formula, fazendo-as acompanhar do mesmo número de fundamentos de recurso distintos, oito críticas à decisão impugnada, contestando a recusa de financiamento, por parte do FEOGA, dos seguintes montantes:

- 26 482 863 795 GRD pagos a título de ajudas compensatórias no sector das culturas arvenses, em virtude das falhas do sistema integrado de gestão e de controlo, bem como da retenção irregular de uma parte das ajudas (primeiro, sexto e sétimo fundamentos);

- 134 771 782 GRD pagos a título de ajudas à reforma antecipada na agricultura, em consequência da deficiente qualidade do controlo e da supervisão (segundo e sexto fundamentos);

- 1 782 487 651 GRD pagos a título de prémios no sector da carne de bovino, por causa da não conclusão ou não aplicação do sistema integrado de gestão e controlo (terceiro e sexto fundamentos);

- 237 098 402 GRD e 350 000 000 GRD pagos a título de pagamentos suplementares no sector da carne de bovino em aplicação do Regulamento (CE) n.° 1357/96 , em virtude do atraso na execução desses pagamentos (quarto e quinto fundamentos);

- 560 130 762 GRD pagos a título de prémios no sector da carne de bovino, pela retenção irregular de uma parte desses prémios (sétimo fundamento);

- 5 326 625 GRD pagos no sector dos cereais, excluídos do financiamento comunitário no quadro do montante mais elevado de 141 667 389 GRD, por causa do atraso na execução dos respectivos pagamentos (oitavo fundamento).

II - Quadro jurídico geral

3. O Regulamento (CEE) n.° 729/70 dispõe nos artigos 1.° , n.° 2, alínea b), e 3.° , n.° 1, que o FEOGA, Secção «Garantia», financia as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. Neste contexto, o artigo 1.° , n.° 4, do regulamento especifica, além disso, que «as despesas respeitantes aos custos administrativos e ao pessoal suportadas pelos Estados-Membros e pelos beneficiários da contribuição do [FEOGA] não constituem encargo deste último».

4. O artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do referido regulamento, na versão resultante do Regulamento (CE) n.° 1287/95 , estabelece o procedimento a seguir quando se verifique que algumas despesas não foram efectuadas segundo as regras comunitárias. Dispõe, nomeadamente, que a Comissão, depois de consultar o comité do FEOGA:

«decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário referido nos artigos 2.° e 3.° , quando concluir que estas não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias.

Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão e as respostas do Estado-Membro em causa serão objecto de comunicações escritas, após o que as duas partes tentarão chegar a acordo sobre a atitude a adoptar.

Na falta de acordo, o Estado-Membro pode pedir a abertura de um processo para conciliar as suas posições respectivas dentro de um prazo de quatro meses, e cujos resultados serão objecto de um relatório transmitido à Comissão e analisado por esta antes de uma decisão de recusa de financiamento.

A Comissão avaliará os montantes a excluir tendo em conta, nomeadamente, a importância da verificação de não conformidade. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como os prejuízos financeiros resultantes para a Comunidade.

[...]»

5. O artigo 8.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 729/70, na versão resultante do Regulamento n.° 1287/95, prevê, por sua vez, que:

«1. Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:

- se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo;

- evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades;

- recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.

Os Estados-Membros informarão a Comissão das medidas tomadas com esses objectivos, e nomeadamente do ponto da situação dos procedimentos administrativos e judiciais.

2. Na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências são suportadas pela Comunidade, excepto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros.

As importâncias recuperadas serão creditadas aos organismos pagadores aprovados e inscritas por estes em dedução das despesas financiadas pelo Fundo. Os juros relativos às importâncias recuperadas ou pagas tardiamente serão creditados ao Fundo.»

6. Seguidamente, com referência ao mencionado no artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, chama-se a atenção para o artigo 8.° , n.os 1 e 2, do Regulamento (CE) n.° 1663/95 , que aí estabelece as suas modalidades de aplicação. Nos termos desta disposição:

«1. Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efectuada de acordo com as regras comunitárias, comunicará ao Estado-Membro em causa as suas verificações, as medidas correctivas a tomar para garantir a futura observância dessas regras, bem como o cálculo de qualquer despesa cuja exclusão [...] eventualmente proponha [...]. O Estado-Membro deve responder no prazo de dois meses e em consequência a Comissão pode modificar a sua posição [...].

Depois de expirado o prazo de resposta, a Comissão iniciará uma discussão bilateral, devendo ambas as partes tentar alcançar um acordo sobre as medidas a tomar. De seguida, a Comissão comunicará as suas conclusões ao Estado-Membro fazendo referência à Decisão 94/442/CE da Comissão.

2. As decisões referidas no n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70 serão tomadas depois do exame de qualquer relatório estabelecido pelo órgão de conciliação em conformidade com a Decisão 94/442/CE da Comissão».

7. O artigo 1.° , n.° 1, da Decisão 94/442/CE dispõe que:

«1. É criado na Comissão um órgão de conciliação, a seguir denominado órgão, que, no quadro do apuramento das contas do FEOGA-Garantia:

a) Apreciará os recursos apresentados pelos Estados-Membros quando, na sequência das verificações ao abrigo do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70, e após discussão bilateral do resultado dessas verificações, os serviços competentes da Comissão lhes tenham formalmente comunicado, com referência à presente decisão, a conclusão de que certas despesas por eles efectuadas não podem ser imputadas ao FEOGA-Garantia;

b) Actuará no sentido de aproximar as posições divergentes da Comissão e do Estado-Membro, e

c) No termo dos seus trabalhos, elaborará um relatório sobre o resultado da tentativa de aproximação, acompanhado de qualquer observação que considere útil caso o diferendo subsista no todo ou em parte.»

8. Em virtude do artigo 1.° , n.° 2, alínea a), da decisão:

«a) posição tomada pelo órgão [de conciliação] não prejudicará a decisão definitiva da Comissão em matéria de apuramento das contas [...]»

9. O artigo 2.° , n.os 4 e 5, da decisão prevê:

«4. O órgão realizará os seus trabalhos de um modo tão informal e rápido quanto possível, com base no processo em causa e depois de ouvidos equitativamente os serviços da Comissão e as autoridades nacionais interessadas. Na sequência do exame que tenha efectuado, o órgão comunicar-lhes-á o relatório referido no n.° 1, alínea c), do artigo 1.°

5. Quando, no prazo dos quatro meses seguintes à apresentação do recurso, os trabalhos do órgão não tenham levado à aproximação das posições da Comissão e do Estado-Membro em causa, o processo de conciliação é considerado como tendo falhado. Neste caso, o relatório referido no n.° 1, alínea c), do artigo 1.° indicará os elementos que impediram a aproximação das posições em causa.»

10. O documento de trabalho da Comissão n.° VI/216/93 de 1 de Junho de 1993, que veio a ser substituído pelo documento n.° VI/5330/97 de 23 de Dezembro de 1997, contém as orientações que a instituição se propõe seguir na aplicação das rectificações financeiras no quadro do processo de liquidação de contas do FEOGA. De acordo com as referidas orientações, quando não for possível determinar o efectivo montante dos pagamentos irregulares e, portanto, não se possa quantificar o dano financeiro a cargo da Comunidade, a Comissão aplica rectificações financeiras forfetárias, em regra equivalentes a 2%, 5%, 10% ou 25% da despesa declarada, em função da importância do risco de dano.

11. No que respeita, em particular, às rectificações financeiras devidas à inadequação dos controlos efectuados pelas autoridades dos Estados-Membros, as orientações distinguem duas categorias de controlos, os controlos-chave e os controlos ancilares:

«- Os controlos-chave são os controlos físicos e administrativos requeridos para verificar os elementos de fundo, designadamente a realidade do objecto do pedido, a quantidade e as condições qualitativas, incluindo o cumprimento dos prazos, as exigências de colheita, os períodos de retenção, etc. São efectuados no local através de verificações cruzadas com dados independentes, tais como registos cadastrais.

- os controlos ancilares são operações administrativas requeridas para tratar correctamente os pedidos, tais como a verificação do cumprimento dos prazos para a sua apresentação, a identificação de pedidos em duplicado com o mesmo objecto, a análise de risco, a aplicação de sanções e a supervisão adequada dos procedimentos.»

12. Com base nessas orientações, a Comissão aplica as seguintes percentagens de rectificação forfetária:

«Quando um ou vários controlos-chave não são efectuados ou são efectuados de um modo tão deficiente ou tão pouco frequente que se tornam ineficazes para a determinação da elegibilidade do pedido ou a prevenção da irregularidade, justifica-se uma correcção de 10%, dado ser legítimo concluir ter existido um risco elevado de amplas perdas para o Fundo.

Quando todos os controlos-chave são realizados, mas não no número, frequência ou profundidade exigidos pelos regulamentos, justifica-se uma correcção de 5%, uma vez que se pode razoavelmente concluir que não proporcionam o nível esperado de garantia da regularidade dos pedidos e que o risco para o fundo é significativo.

Quando um Estado-Membro tiver executado adequadamente os controlos-chave, mas não tiver efectuado um ou mais controlos ancilares, justifica-se uma correcção de 2%, atendendo ao menor risco de perda para o Fundo e à menor gravidade da infracção

[...]».

13. Além disso, as orientações prevêem a aplicação de uma percentagem de 25% «quando a aplicação de um sistema de controlo por um Estado-Membro estiver completamente ausente ou for gravemente deficiente, houver provas de amplas irregularidades e se verificar negligência na luta contra as práticas irregulares ou fraudulentas».

14. Em caso excepcionais, podem ser fixadas rectificações superiores, até 100%.

III - Análise

A - Premissa

15. Antes de iniciar a análise dos fundamentos apresentados pelo Governo helénico, consideramos oportuno relembrar, preliminarmente, alguns princípios a que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, importa atender na avaliação do fundamento das críticas de que são objecto as decisões de recusa de financiamento comunitário de despesas suportadas pelos Estados-Membros.

16. Importa recordar, antes de mais, que, por força dos artigos 2.° , n.° 1, e 3.° , n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, o FEOGA, Secção «Garantia», apenas pode financiar as despesas efectuadas pelos Estados-Membros em conformidade com as disposições comunitárias vigentes nos vários sectores agrícolas , e que o procedimento de liquidação das contas instituído pelo referido regulamento visa precisamente garantir que os recursos financeiros postos à disposição dos Estados-Membros sejam efectivamente utilizados no cumprimento das referidas disposições.

17. Sublinhe-se, em seguida, que o artigo 8.° , n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 impõe aos Estados-Membros a adopção de todas as medidas necessárias para garantir a correcta e regular execução das operações financiadas pelo FEOGA, a prevenção e perseguição das irregularidades, bem como a recuperação das somas perdidas em virtude de irregularidades e negligências, e isto apesar de a legislação comunitária vigente no sector agrícola em causa não impor a adopção de medidas específicas de controlo . Esta disposição, que constitui, no âmbito do financiamento da política agrícola comum, a expressão do dever de cooperação leal consagrado no artigo 10.° CE, define, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os princípios de acordo com os quais a Comunidade e os Estados-Membros devem organizar tanto a aplicação das medidas de intervenção financiadas pelo FEOGA, como a luta contra a fraude e as irregularidades relacionadas com estas operações .

18. Além disso, recordamos que a Comissão, quando se recusa a imputar ao FEOGA as despesas suportadas por um Estado-Membro em virtude de uma violação das normas da organização comum dos mercados agrícolas, tem o ónus de provar a existência dessa violação . Em especial, quando a recusa do financiamento comunitário se baseia na falta ou inadequação dos controlos instituídos pelo Estado-Membro em causa, a Comissão está obrigada a justificar esse juízo . Contudo, para esse efeito, a instituição não tem que demonstrar exaustivamente a insuficiência dos controlos efectuados pelo Estado-Membro ou a inexactidão dos dados que este lhe transmitiu, mas sim que corroborar, com elementos probatórios, as dúvidas sérias e razoáveis expressas a respeito desses controlos ou desses dados .

19. Esta facilitação do ónus da prova deve-se ao facto de o Estado-Membro estar em melhores condições para obter e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, incumbindo-lhe, consequentemente, provar da forma mais detalhada e completa possível a veracidade do seus controlos ou dos seus dados e, se necessário, a inexactidão dos cálculos da Comissão . Nesta perspectiva, o Estado-Membro cujos controlos a Comissão tenha considerado inexistentes ou insuficientes não pode refutar as afirmações desta sem apoiar as suas afirmações com elementos aptos a demonstrar a existência de um sistema de controlos fiável e operativo .

20. Posto isto, passamos a examinar os pedidos e argumentos apresentados pelo Governo helénico.

B - Quanto às rectificações resultantes das falhas na gestão e no controlo das ajudas no sector das culturas arvenses

1. Regulamentação aplicável

21. O Regulamento (CEE) n.° 3508/92 instituiu um sistema integrado para a gestão e controlo, por parte das autoridades competentes dos Estados-Membros, de determinados regimes de ajudas comunitárias aos produtores agrícolas (a seguir «sistema integrado»). Por força do artigo 1.° , n.° 1, desse regulamento, o sistema integrado aplica-se, em particular, às ajudas compensatórias instituídas, no sector das culturas arvenses, pelo Regulamento (CEE) n.° 1765/92 e, no sector da carne de bovino, aos regimes de prémios previstos pelos artigos 4.° , alínea a), a 4.° , alínea h), do Regulamento (CEE) n.° 805/68 .

22. Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 3508/92, o sistema integrado inclui os seguintes elementos:

a) uma base de dados informatizada;

b) um sistema alfanumérico de identificação das parcelas agrícolas;

c) um sistema alfanumérico de identificação e registo dos animais;

d) pedidos de ajudas;

e) um sistema integrado de controlo.

23. Quanto à questão em apreço, importa recordar que, segundo o que se encontra previsto no artigo 3.° do referido regulamento, na base de dados informatizada serão registados, para cada exploração agrícola, os dados constantes dos pedidos de ajuda. Esta base de dados deve, nomeadamente, «permitir a consulta directa e imediata, junto da autoridade competente do Estado-Membro, dos dados relativos, pelo menos, ao três últimos anos civis e/ou campanhas consecutivas». É permitida a criação de bases de dados descentralizadas, desde que essas bases, bem como os processos administrativos relativos ao registo e à obtenção dos dados, «sejam concebidos de forma homogénea em todo o território do Estado-Membro e sejam compatíveis entre si».

24. Além disso, nos termos do artigo 4.° do Regulamento n.° 3508/92, o sistema alfanumérico de identificação das parcelas agrícolas deve ser constituído «com base em planos e documentos cadastrais, em outras referências cartográficas, ou com base em fotografias aéreas ou imagens espaciais ou noutras referências justificativas equivalentes ou com base em vários destes elementos».

25. O sistema integrado de controlo definido no artigo 7.° do regulamento incidirá sobre a totalidade dos pedidos de ajuda apresentados, nomeadamente, no que se refere aos controlos administrativos, aos controlos no local e, eventualmente, às verificações por teledetecção aérea ou espacial.

26. Em matéria de controlos, o artigo 8.° do Regulamento n.° 3508/92 estabelece que:

«1. Os Estados-Membros procederão a um controlo administrativo dos pedidos de ajudas.

2. Os controlos administrativos serão completados por controlos no local, que incidirão sobre uma amostra das explorações agrícolas. Os Estados-Membros estabelecerão um plano de amostragem para o conjunto desses controlos.

3. Cada Estado-Membro designará uma autoridade encarregada de garantir a coordenação dos controlos previstos no presente regulamento.

4. As autoridades nacionais podem, em condições a definir, utilizar a teledetecção para determinar a superfície das parcelas agrícolas, identificar a sua utilização e verificar o seu estado.

5. Quando as autoridades competentes do Estado-Membro confiarem uma parte das tarefas a efectuar em execução do presente regulamento a organismos ou empresas especializados, devem manter o controlo e assumir a responsabilidade das mesmas.»

27. Nos termos do artigo 13.° , n.° 1, do Regulamento n.° 3508/92, os pedidos de ajudas, o sistema alfanumérico de identificação e registo dos animais das espécies bovinas, bem como o sistema integrado de controlo deviam aplicar-se a partir de 1 de Fevereiro de 1993, enquanto que os outros elementos do sistema integrado deveriam ter ficado operacionais o mais tardar em 1 de Janeiro de 1996. Este último prazo foi, posteriormente, prorrogado para o dia 1 de Janeiro de 1997, por efeito do artigo 1.° , n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 2466/96 .

28. Os critérios e os processos técnicos dos controlos administrativos e no local, que devem ser efectuados pelos Estados-Membros no âmbito do sistema integrado, estão definidos no artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 3887/92 que dispõe:

«1. Os controlos administrativos e no local serão efectuados de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito das condições de concessão das ajudas e dos prémios.

2. O controlo administrativo previsto no n.° 1 do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 3508/92 incluirá, nomeadamente, verificações cruzadas relativas às parcelas e aos animais declarados, a fim de evitar qualquer dupla concessão injustificada de ajuda a título do mesmo ano civil.

3. Os controlos no local incidirão, pelo menos, numa amostra representativa dos pedidos. Essa amostra deve representar, pelo menos:

- 10% dos pedidos de ajudas animais ou das declarações de participação,

- 5% dos pedidos de ajudas superfícies [...].

No caso de as visitas no local revelarem a existência de irregularidades significativas numa região ou parte de região, as autoridades competentes realizarão controlos suplementares durante o ano em curso e aumentarão a percentagem dos pedidos a controlar no ano seguinte em relação a essa região ou parte de região.

4. Os pedidos objecto de controlos no local serão determinados pela autoridade competente com base, designadamente, numa análise de riscos, bem como num elemento de representatividade dos pedidos de ajudas apresentados. A análise de riscos tomará em consideração:

- os montantes da ajuda,

- o número de parcelas, a superfície ou o número de animais objecto do pedido de ajudas,

- a evolução registada em relação ao ano anterior,

- as verificações efectuadas aquando dos controlos realizados nos anos anteriores,

- outros parâmetros a determinar pelos Estados-Membros.

5. Os controlos no local serão efectuados de modo inopinado e incidirão no conjunto das parcelas agrícolas ou dos animais abrangidos por um ou vários pedidos. Pode, no entanto, proceder-se à notificação prévia do controlo, com a antecedência estritamente necessária, que em regra geral não pode ultrapassar 48 horas.

Pelo menos 50% do número mínimo dos controlos dos animais serão efectuados durante o período de retenção. Fora do período de retenção só serão permitidos controlos em caso de disponibilidade do registo previsto no artigo 4.° da Directiva 92/102/CEE do Conselho [...]».

29. Nos termos do artigo 7.° , n.° 1, do Regulamento n.° 3887/92:

«No caso de decidir controlar por teledetecção, total ou parcialmente, a amostra referida no n.° 3 do artigo 6.° , o Estado-Membro procederá:

- à foto-interpretação de imagens ou de fotografias aéreas com vista a reconhecer a cobertura vegetal e medir a superfície de todas as parcelas a controlar,

- ao controlo físico de todos os pedidos relativamente aos quais a foto-interpretação não permita concluir da exactidão da declaração a contento da autoridade competente.»

30. Por força do artigo 12.° do Regulamento n.° 3887/92:

«Cada visita de controlo deve ser objecto de um relatório que indique, nomeadamente, os motivos da visita, as pessoas presentes, o número de parcelas visitadas, as parcelas medidas, as técnicas de medição utilizadas, o número e espécie dos animais verificados no local e, se for caso disso, o seu número de identificação [...]».

31. Por sua vez, artigo 17.° , n.° 1, do Regulamento n.° 3887/92 dispõe que:

«Na medida em que, por força do artigo 13.° do Regulamento (CEE) n.° 3508/92, certos elementos do sistema integrado não sejam ainda aplicáveis, cada Estado-Membro adoptará as disposições necessárias à aplicação de medidas de gestão e de controlo que assegurem o respeito das condições previstas para a concessão das ajudas em causa.»

2. As observações da Comissão e o processo

32. No seguimento das verificações realizadas na Grécia entre 1996 e 1999, os serviços da Comissão atribuíram às autoridades helénicas uma série de falhas na gestão e no controlo das ajudas no sector das culturas arvenses, nas colheitas 1995-1997 (exercício financeiro 1996-1998), principalmente em relação aos seguintes aspectos :

a) a não conclusão do sistema integrado. Na data prevista, ou seja, 1 de Janeiro de 1997, o sistema alfanumérico de identificação das parcelas agrícolas ainda não se encontrava completo, nem havia sido criada a base de dados mediante a colocação em rede do sistema informático das direcções regionais do Ministro da Agricultura com o DIDAGEP, organismo encarregado dos pagamentos;

b) a supervisão ineficaz, por parte das referidas direcções regionais, das associações de cooperativas agrícolas (as «ACA»), às quais, na Grécia, é atribuído um papel-chave na gestão e no controlo das ajudas comunitárias. Ao contrário do que se encontra previsto no Regulamento n.° 1663/95, as direcções regionais não se encontravam em condições de controlar eficazmente a actividade das ACA, designadamente em virtude da falta de acesso directo, isto é, de uma ligação informática aos bancos de dados destas últimas . Nem mesmo os processos seguidos satisfaziam os requisitos mínimos prescritos pelo referido Regulamento n.° 1663/95: nomeadamente, verificava-se que só a partir de 1998 é que as propostas de pagamento passaram a ser acompanhadas de um atestado comprovativo do controlo da actividade desenvolvida pelas ACA, efectuado pelas direcções regionais ;

c) a inexactidão dos dados relativos às colheitas, aos pagamentos e aos controlos fornecidos pelas autoridades helénicas aos serviços da Comissão que não permitiam a estes últimos efectuar as oportunas verificações. Em particular, detectavam-se divergências sensíveis entre os dados relativos aos pagamentos e os resultantes da análise dos pedidos; essas divergências eram de atribuir a falhas do sistema informático, que apenas permitia uma gestão separada dos pedidos e dos pagamentos;

d) os atrasos nos controlos mediante teledetecção, que eram efectuados, na maior parte dos casos, depois das colheitas, tornando assim difícil determinar as superfícies e as variedades cultivadas. Além disso, os controlos físicos que importava efectuar nas situações duvidosas também eram tardios e, como tal, de eficácia reduzida.

33. A isto acresciam, para cada um dos exercício em causa, outras observações específicas, entre as quais importa salientar em particular:

a) para a colheita de 1995 (exercício financeiro de 1996):

i) os erros na elaboração da análise dos riscos; os critérios adoptados eram tais que tornavam mais provável os controlos dos pedidos de ajudas que indicavam uma diminuição da superfície relativamente ao ano anterior do que, pelo contrário, o dos pedidos que apresentavam um aumento;

ii) o aviso prévio dado aos produtores no casos de controlo no local; verificava-se que, na província de Salónica, os produtores eram avisados da iminência do controlo com vários dias de antecedência, contrariamente ao que se encontrava previsto no artigo 6.° do Regulamento n.° 3887/92, segundo o qual o pré-aviso era, no máximo, de 48 horas;

b) para a colheita de 1996 (exercício financeiro de 1997):

i) o atraso na análise de riscos. As listas dos pedidos de ajudas a submeter à verificação foram transmitidas com grande atraso às autoridades locais, tornando problemática a execução dos respectivos controlos;

ii) as estatísticas de colheitas previstas pelo Regulamento (CE) n.° 658/96 eram enviadas tardiamente e de forma incompleta;

iii) a falta de execução dos controlos cruzados;

c) para a colheita de 1997 (exercício financeiro de 1998):

i) o número de controlos efectuados; as estatísticas fornecidas pelas autoridades helénicas não permitiam concluir que fora respeitada a percentagem mínima de controlos, fixada, no caso da Grécia, em 20% da superfície declarada; em particular, na província de Arcadia constatava-se que, para as colheitas de 1996 e 1997, os controlos no local tinham sido efectuados em medida inferior à percentagem fixada pelo DIDAGEP no seguimento da elaboração da análise de riscos;

ii) o desrespeito, a nível local, das instruções dadas pelo DIDAGEP quanto aos controlos a efectuar no seguimento da análise dos riscos; de facto, constava-se que a Direcção Regional da Agricultura de Pyrgos tinha procedido aos controlos de acordo com critérios diferentes dos indicados pelas autoridades centrais.

34. Com base nestas observações, os serviços da Comissão propuseram a aplicação de duas rectificações forfetárias às despesas declaradas pela Grécia no sector das culturas arvenses para os exercícios de 1996-1998, uma de 5% para os pedidos de ajuda submetidos aos controlos normais no local e outra de 2% para os pedidos controlados mediante teledetecção, num montante total de 26 482 863 795 GRD .

35. Por este motivo, as autoridades helénicas recorreram ao órgão de conciliação, onde alegaram, em primeiro lugar, ter procedido - se bem que com meios diferentes da ortofotografia - à identificação da quase totalidade das parcelas agrícolas, conforme determinado pelo Regulamento n.° 3508/92; em segundo lugar, afirmaram que, apesar dos atrasos constatados pelos serviços da Comissão, nos exercícios considerados, a Grécia tinha aplicado um sistema eficaz de controlos. Em particular, os controlos administrativos tinham sido regularmente efectuados, assim como os controlos cruzados e no local. Por outro lado, os atrasos não diminuíram a eficácia dos controlos: mesmo depois da colheita, as superfícies cultivadas conservavam vestígios da cultura praticada e, de qualquer forma, os agricultores estavam obrigados a manter uma amostra da variedade cultivada, precisamente com o objectivo de permitir eventuais verificações. À luz dos argumentos expostos pelas autoridades helénicas, tendo dúvidas quanto à oportunidade de aplicar uma rectificação de 5%, conforme proposta dos serviços da Comissão, o órgão de conciliação, no relatório final de 16 de Março de 2000, convidava os referidos serviços a reconsiderar as suas conclusões quanto ao sistema de controlos aplicado na Grécia, revendo, consequentemente, o montante das rectificações propostas .

36. Examinado o relatório final do órgão de conciliação, os serviços da Comissão acabaram por manter a sua posição, sublinhando, em particular, que, apesar das asserções das autoridades helénicas, a gestão e controlo das ajudas no sector das culturas arvenses nos exercícios de 1996-1998 tinham apresentado falhas susceptíveis de originar, ainda recentemente, importantíssimas diferenças contabilísticas, cuja origem as referidas autoridades não tinham sabido explicar. A isto devia também acrescentar-se o facto de a Grécia nem sequer ter completado o sistema integrado no prazo previsto, ou seja, até 1 de Janeiro de 1997. Nestas condições, as rectificações propostas seriam mais do que justificadas, atendendo à gravidade das falhas verificadas.

37. A decisão impugnada acolheu esta posição, aplicando as rectificações na medida proposta, ou seja, 5% e 2%.

3. Síntese dos argumentos das partes

38. De acordo com o Governo helénico, as rectificações em causa baseiam-se numa errada interpretação do artigo 4.° do Regulamento n.° 3508/92 e numa errada apreciação dos factos. Além disso, teriam sido impostas em violação do princípio da proporcionalidade.

39. Em primeiro lugar, no que diz respeito à não aplicação do sistema integrado, a recorrente admite que a identificação alfanumérica das parcelas através de ortofotografia só começou a ser parcialmente aplicada a partir de 1998. Porém, sustenta que, de qualquer forma, nos anos precedentes se garantiu uma identificação eficaz, através de outros sistemas, como a fotografia aérea e os elementos fornecidos pelo serviço topográfico do Ministério da Agricultura. Ao contrário do que a Comissão considerou, isto estaria de acordo com o artigo 4.° do Regulamento n.° 3508/92, que se refere precisamente ao emprego de mapas e documentos cadastrais e outras referências cartográficas, bem como fotografias aéreas ou imagens espaciais. Referindo-se, depois, à base de dados, o Governo helénico não contesta a sua não criação dentro do prazo estabelecido, limitando-se a apontar, como justificação, os atrasos no processo de concurso para o fornecimento do programa informático necessário.

40. Em segundo lugar, o Governo helénico também não contesta as divergências verificadas nos dados estatísticos transmitidos à Comissão, limitando-se a invocar, como justificação, a falta de uma ligação em rede com as Direcções Regionais de Agricultura. Em contrapartida, sustenta que, no que diz respeito ao envio tardio das estatísticas de colheitas referidas no artigo 8.° do Regulamento n.° 658/96, era impossível respeitar o prazo previsto nessa disposição, em virtude do grande número de controlos a efectuar e do tipo de culturas em causa.

41. Em terceiro lugar, o Governo helénico justifica os atrasos observados na execução dos controlos - no local e mediante teledetecção - com o tempo necessário para os processos de concurso realizados com o objectivo de designar os organismos a quem esses serviços de controlo deviam ser confiados. Todavia, sustenta que a rectificação de 2% relativa aos controlos efectuados mediante teledetecção é errada, por um lado, porque as autoridades helénicas se limitaram às modalidades prescritas pelos serviços da Comissão na execução desses controlos; por outro, porque, segundo os mesmos serviços da Comissão, nos controlos efectuados através de teledetecção, as exigências relativas aos controlos físicos - que constituem um controlo-chave - foram, em geral, respeitadas . Segundo a recorrente, a rectificação de 5% relativa ao controlos no local seria, pelo contrário, desproporcionada.

42. Ainda em matéria de controlos, o Governo helénico contesta, em seguida, algumas das conclusões a que chegaram os serviços da Comissão no seguimento das verificações realizadas na Grécia. Antes de mais, a situação observada na província de Salónica era pontual e não representativa de todo o país, onde o pré-aviso dado aos produtores no caso de controlos no local era de apenas 48 horas, conforme o disposto no artigo 6.° do Regulamento n.° 3887/92. Além disso, a rectificação das estatísticas de controlos mediante um novo programa informático demonstrava que a taxa mínima de controlos foi atingida na campanha de 1997/1998. Por fim, a recorrente sublinha que os controlos cruzados foram sempre efectuados, ainda que manualmente, e que, a partir da campanha de 1998/1999, foram efectuados antes do pagamento das ajudas.

43. Em quarto lugar, quanto à supervisão das ACA, o Governo helénico afirma que as Direcções Regionais de Agricultura cooperam com as ACA em todas as fases dos controlos; essas direcções têm acesso directo aos bancos de dados das ACA e controlam em permanência a actividade destas. O mesmo ocorria com a PASEGES (união das cooperativas agrícolas), organismo encarregado da informatização. Por outro lado, prossegue a recorrente, é precisamente às direcções regionais que cabe assegurar o controlo e a liquidação das despesas. A partir da campanha de 1998/1999, a execução dos controlos que se verificou por parte das direcções regionais passou a ser confirmada nas check-list de verificação e as ordens de pagamento só são emitidas depois de um controlo cruzado posterior efectuado pela direcção informática do Ministério da Agricultura. Ao contrário do que é afirmado pela Comissão, as condições prescritas pelo Regulamento n.° 1663/95 foram, por isso, respeitadas.

44. O Governo helénico considera, assim, que os progressos significativos que, segundo afirma, ocorreram na actuação do sistema integrado e, ao mesmo tempo, a fraca importância das falhas invocadas pela Comissão em relação à complexidade do próprio sistema, não justificavam a imposição de rectificações do montante das contestadas, que, para além de se basearem numa errada apreciação dos factos, também eram desproporcionadas face à importância das referidas falhas.

45. A Comissão defende a decisão impugnada observando que dos próprios argumentos apresentados pelo Governo helénico se retirava que as principais medidas do sistema integrado, como o sistema alfanumérico de identificação das parcelas agrícolas e a colocação em rede do sistema informático das direcções regionais, ainda não tinham sido postas em prática nos exercícios financeiros considerados. Por outro lado, no que diz respeito mais especificamente à identificação das parcelas agrícolas, a República Helénica nem sequer fornecera a prova da utilização, no período em questão, de sistemas de eficácia equivalente ao sistema alfanumérico. Com efeito, de acordo com a recorrida, embora desde 1997 as autoridades helénicas se tenham esforçado por utilizar meios como a fotografia aérea e as cartas militares para identificar as parcelas agrícolas, esses sistemas não eram equivalentes a uma identificação alfanumérica única.

46. Resta o facto de que, prossegue a Comissão, no decurso das verificações efectuadas na Grécia, se ter precisamente verificado que o sistema de controlos aplicado pelas autoridades helénicas não permitia localizar com precisão as parcelas nem verificar se as condições para a concessão de ajudas estavam satisfeitas. No que diz respeito à supervisão das ACA pelas Direcções Regionais de Agricultura, a Comissão insiste em defender que isso é impossível devido à inexistência de acesso directo aos bancos de dados destas últimas e ao facto de as próprias direcções regionais não disporem de pessoal suficiente.

47. Tratar-se-ia, portanto, de falhas generalizadas do sistema de controlo, que comportavam um risco elevado para o orçamento comunitário. Nesta situação, uma rectificação de 5% era, por conseguinte, muito moderada.

48. Por outro lado, também se detectaram falhas nos pedidos submetidos a controlo por teledetecção, em relação a erros e atrasos nos controlos físicos que devem realizar-se quando a análise das imagens revela possíveis irregularidades nos pedidos de ajudas. Dada a importância que a correcta execução desses controlos reveste no âmbito das técnica de teledetecção, considerou-se apropriada uma rectificação de 2%, analogamente ao que foi feito para outros Estados-Membros.

4. Apreciação

49. Pela nossa parte, consideramos que os argumentos do Governo helénico não podem ser atendidos. De acordo com a jurisprudência constante, acima recordada , para refutar as conclusões da Comissão quanto à existência de falhas do sistema na gestão e controlo das ajudas comunitárias no sector das culturas arvenses nos exercícios de 1996-1998, o Governo helénico devia ter demonstrado - de forma detalhada e completa - que, no período em questão, foi aplicado na Grécia um sistema de controlos fiável e operativo e, eventualmente, que as acusações formuladas no seguimento das verificações físicas realizadas pelos agentes da Comissão não correspondiam à situação efectiva do país. Ora, em nosso entender, o Governo helénico não apresentou essas provas. Além disso, sobre certos pontos específicos, chegou mesmo a reconhecer abertamente a exactidão das acusações formuladas pela Comissão.

50. Assim, no que diz respeito à execução do sistema integrado, o Governo helénico admite que o banco de dados previsto no artigo 3.° do Regulamento n.° 3508/92 ainda não se encontrava criado no termo do prazo previsto e não estava operacional em nenhum dos exercício em causa. Como vimos, o referido governo alega, pelo contrário, ter procedido à identificação alfanumérica das parcelas agrícolas, prescrita no artigo 4.° do regulamento, não através da ortofotografia, mas por meio de outros dados cartográficos disponíveis. A este propósito, sem que seja necessário determinar se essa identificação satisfaz ou não os requisitos impostos pela regulamentação comunitária, parece-nos suficiente observar que a recorrente não demonstrou que a totalidade das parcelas agrícolas estava identificada em 1 de Janeiro de 1997, fim do prazo para a entrada em funcionamento do sistema. Dos documentos juntos aos autos parece, pelo contrário, dever retirar-se que, em Março de 1998, parte das superfícies agrícolas não estava ainda sequer identificada e que o problema subsistia em finais de 1999 . Nestas condições, consideramos que se deve recusar o argumento que o Governo helénico a este respeito formulou.

51. Aliás, como vimos, nem mesmo quanto às incongruências detectadas nos dados estatísticos fornecidos à Comissão, o Governo helénico contesta as acusações formuladas no decurso do processo de apuramento das contas. Apenas com referência às informações estatísticas previstas no artigo 8.° do Regulamento n.° 658/96, e, de qualquer forma, sem contestar os atrasos e falhas que lhe são imputados a este respeito, o referido governo invoca a impossibilidade de respeitar o prazo de 15 de Setembro previsto nessa disposição. Todavia, não nos parece que os motivos invocados a favor desse argumento - isto é, o número dos controlos a efectuar e o facto de para as culturas primaveris os controlos se prolongarem até ao início de Setembro - demonstrem que é objectivamente impossível comunicar as informações requeridas dentro de tal prazo. E isto tanto mais que, segundo o artigo 8.° do citado regulamento, os dados a comunicar até 15 de Setembro apenas são dados provisórios, que devem ser confirmados até ao dia 15 de Janeiro seguinte. Consideramos, por isso, que também este argumento deve ser desatendido.

52. Quanto aos atrasos na execução dos controlos mediante teledetecção, consideramos que o Governo helénico não só não apresenta qualquer elemento em apoio do alegado erro de apreciação em que a Comissão teria incorrido, como deturpa o próprio âmbito das conclusões formuladas por esta e, consequentemente, o fundamento da rectificação contestada. De facto, é verdade que a razão para uma rectificação mais moderada no que respeita às despesas relativas aos pedidos controlados por teledetecção reside no facto de, não obstante os atrasos nos controlos físicos, as fases precedentes de controlo, inclusivamente a análise das imagens obtidas, se terem desenrolado correctamente. Todavia, este facto não impede que precisamente aqueles atrasos - não contestados pela recorrente - sejam a causa das dificuldades no reconhecimento das culturas praticadas em diversos lotes de terreno e, consequentemente, do risco de ineficácia dos controlos, sublinhado pela Comissão. Portanto, em nosso entender, os argumentos formulados a este propósito devem, sem mais, ser rejeitados. Sublinhamos, por outro lado, que o Governo helénico já não defendeu no Tribunal de Justiça, contrariamente ao que havia feito durante o processo de conciliação, que a eficácia dos controlos não era afectada por eventuais atrasos, uma vez que os agricultores tinham a obrigação de conservar uma amostra da variedade cultivada, mesmo depois da colheita; nem forneceu qualquer prova a este respeito.

53. Além disso, realçamos que o Governo helénico nem sequer contesta os atrasos verificados na execução dos controlos no local. Limita-se a alegar que a rectificação de 5% imposta relativamente às despesas referentes aos pedidos de ajuda sujeitos a esses controlos é excessiva e desproporcionada, sem desenvolver, porém, qualquer argumento a esse propósito. Importa, contudo, referir que esta crítica é repetida de forma justificada num fundamento de recurso distinto e específico, que versa precisamente sobre o montante das rectificações forfetárias aplicadas na decisão impugnada. Procederemos, assim, ao seu exame no âmbito do tratamento do referido fundamento.

54. Ainda no que respeita aos controlos, realçamos que o Governo helénico, embora contestando a exactidão de algumas observações específicas da Comissão, não forneceu qualquer prova contrária a esse respeito. Em particular, não demonstrou que, contrariamente ao observado pela Comissão na província de Salónica, o pré-aviso máximo consentido para os controlos no local fosse, efectivamente, respeitado a nível local em todo o país. Também não fez prova de que, nos exercícios considerados, os controlos tenham sido efectuados na medida e nos termos prescritos. Consideramos, por isso, que os respectivos argumentos devem ser rejeitados.

55. Por fim, também no que diz respeito à supervisão das ACA, não nos parece que o Governo helénico tenha demonstrado a inexactidão das observações da Comissão, nem que, para cada um dos exercícios considerados, as autoridades competentes tenham exercido uma supervisão eficaz da actividade desenvolvida por essas associações. Assinalamos, em particular, que, embora sustentando que as Direcções Regionais do Ministério da Agricultura têm acesso directo às bases de dados das ACA, o Governo helénico não especifica, e não prova, que se trata de uma rede informatizada e não, como observa a Comissão, da possibilidade de aceder ao sistema informático das ACA dirigindo-se a estas e utilizando o seu material informático. Quanto aos melhoramentos no processo ocorridos - ao que parece - no decurso do exercício de 1998, como, por exemplo, a confirmação do controlo efectuado por parte das direcções regionais mediante as propostas de pagamento apresentadas pelas ACA, resta-nos aderir à orientação adoptada pela Comissão no decurso do processo de apuramento das contas, ou seja, que tais melhoramentos foram introduzidos demasiado tarde para poderem ser atendidos na avaliação da eficácia do sistema aplicado nos exercício considerados.

56. Em conclusão, uma vez que consideramos que nenhum dos argumentos avançados por Governo helénico deve ser aceite, propomos que o fundamento de recurso em análise seja rejeitado no seu todo.

C - Quanto à rectificação resultante das falhas na gestão, controlo e supervisão das ajudas à reforma antecipada na agricultura

1. Regulamentação aplicável

57. No âmbito das medidas de acompanhamento da reforma dos mecanismos de apoio dos mercados agrícolas iniciada em 1992, o Regulamento (CEE) n.° 2079/92 prevê a possibilidade de os Estados-Membros instituírem um regime de ajudas à reforma antecipada dos agricultores, co-financiado pelo FEOGA, Secção Garantia. Como resulta do artigo 4.° do regulamento, a execução do referido regime é solicitada aos Estados-Membros através de programas plurianuais, elaborados ao nível nacional ou regional e sujeitos à aprovação da Comissão.

58. Na concessão das ajudas previstas pelo regime em apreço, como em qualquer outra operação financiada pelo FEOGA, Secção Garantia, os organismos pagadores dos Estados-Membros devem garantir um controlo eficaz da admissibilidade dos pedidos de ajuda e da conformidade dos pagamentos correspondentes com a legislação comunitária. As regras administrativas e contabilísticas a adoptar para o efeito são estabelecidas com base nas orientações definidas pela Comissão no anexo do Regulamento n.° 1663/95. Este último prescreve, entre outras coisas, que:

«4. A função de autorização e/ou o serviço técnico podem, no todo ou em parte, ser delegados noutros órgãos, desde que sejam satisfeitas as seguintes condições:

[...]

ii) Esses órgãos disponham de sistemas eficazes que garantam o cumprimento das suas responsabilidades de um modo adequado;

iii) Esses órgãos confirmem explicitamente ao organismo que cumprem, de facto, as suas responsabilidades e descrevam os meios utilizados;

iv) O organismo seja informado, numa base regular e atempadamente, dos resultados dos controlos efectuados, de modo que a suficiência desses controlos possa sempre ser tida em conta antes de um pedido ser liquidado [...] Quando os controlos físicos ou administrativos forem realizados com base numa amostra de pedidos, os pedidos seleccionados devem ser identificados e o método de amostragem deve ser descrito, bem como os resultados de todas as inspecções e as medidas tomadas em relação às discrepâncias e irregularidades detectadas. Os documentos comprovativos apresentados ao organismo devem ser suficientes para garantir que todos os controlos exigidos relativamente à elegibilidade dos pedidos autorizados foram executados;

v) Quando os documentos relativos aos pedidos autorizados e controlos efectuados forem mantidos na posse dos outros órgãos, estes e o organismo estabelecerão os procedimentos que garantam que a localização de todos os documentos relevantes para os pagamentos efectuados pelo organismo seja registada e que esses documentos estarão disponíveis, para efeitos de inspecção, nas instalações do organismo o pedido das pessoas e entidades que tenham normalmente o direito de os inspeccionar, nomeadamente:

- o pessoal do organismo que se ocupa do pedido,

- o serviço de auditoria interna do organismo,

- o organismo de certificação que certifica a declaração anual do organismo pagador,

- agentes mandatados da Comunidade Europeia.

[...]

6. O organismo pagador deve adoptar os seguintes procedimentos, ou outros que ofereçam garantias equivalentes:

[...]

ii) A divisão de funções deve ser tal que nenhum agente detenha mais que uma das responsabilidades de autorização, pagamento ou contabilização dos montantes imputados ao FEOGA, nem desempenhe qualquer dessas tarefas sem que o seu trabalho seja supervisionado por um segundo agente;

As responsabilidades de cada agente serão estabelecidas por escrito, incluindo a definição dos limites financeiros da sua autoridade. Deverá ser proporcionada uma formação adequada ao pessoal, devendo igualmente ser aplicada uma política de rotação dos elementos do pessoal que ocupem posições sensíveis, ou em alternativa uma supervisão acrescida;

iii) Cada agente responsável pela autorização terá à sua disposição uma lista pormenorizada dos controlos que está encarregado de realizar, devendo inserir nos documentos comprovativos correspondentes ao pedido a sua confirmação de que esses controlos foram efectuados. [...] Deve igualmente ser incluída a prova de que o trabalho realizado foi comprovado por um elemento superior do pessoal;

iv) Um pedido só será autorizado para pagamento após terem sido efectuados controlos suficientes para verificar que satisfaz a regulamentação comunitária. [Os] controlos incluirão os exigidos pela regulamentação que estabelece as medidas específicas ao abrigo das quais a ajuda é solicitada, bem como os exigidos pelo artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70, para impedir e detectar as fraudes e irregularidades, sendo dada especial atenção aos riscos em causa. Os controlos a realizar serão especificados numa lista de controlos, devendo a sua realização ser certificada para cada pedido ou cada lote de pedidos.

[...]».

59. As modalidades de execução do regime de ajudas à reforma antecipada, previsto pelo Regulamento n.° 2079/92, foram fixadas na Grécia pelo Decreto interministerial n.° 407756/6081 de 20 de Setembro de 1994 , cujo artigo 6.° , alínea a), prevê a execução anual de controlos numa amostra de 5% dos beneficiários, mediante inspecções no local ou verificações contabilísticas junto do cedente e do cessionário.

2. As observações da Comissão e o processo

60. No decurso de uma verificação levada a cabo na Grécia, no período compreendido entre 3 e 6 de Junho de 1997, os inspectores do FEOGA constataram uma série de falhas na gestão e controlo do regime de ajudas à reforma antecipada instituído nesse Estado-Membro ao abrigo do Regulamento n.° 2079/92. Como resulta do respectivo relatório de verificação , as falhas detectadas pelos inspectores do Fundo diziam respeito, em particular, aos seguintes aspectos:

a) A taxa anual de controlos por amostra efectuados pela Banco Agrícola da Grécia (ATE), organismo encarregado da gestão do regime, teria sido inferior à exigida pela decisão interministerial de 20 de Setembro de 1994. No ATE de Edessa apurou-se, efectivamente, que alguns controlos, aparentemente relativos ao ano de 1996, tinham sido, pelo contrário, efectuados em 1997.

b) A não execução de controlos no local junto do cedente e do cessionário da exploração agrícola, indispensáveis para verificar quais as superfícies agrícolas afectadas e o gado presente na exploração, bem como para confirmar que o cessionário cultiva efectivamente as superfícies em questão.

c) A incompleta e errada tramitação dos processos relativos aos pedidos de ajuda. Ainda em Edessa, os inspectores do FEOGA apuraram, entre outras coisas, a falta de documentos justificativos em alguns processos, enquanto noutros detectaram erros no cálculo das superfícies afectadas ou na identidade dos beneficiários da ajuda.

61. Considerando, com base nestas verificações, que a gestão das ajudas à reforma antecipada, bem como o controlo e a supervisão por parte das autoridades centrais, não satisfazia as exigências impostas pela regulamentação comunitária, os serviços da Comissão informaram as autoridades helénicas das mesmas, convidando-as a apresentar as suas observações a esse respeito . Seguiu-se uma discussão bilateral, no termo da qual os serviços da Comissão retiraram a acusação relativa à falta de execução dos controlos no local e confirmaram, pelo contrário, a sua posição quanto às restantes falhas verificadas . Em consequência, esses serviços propuseram uma rectificação financeira forfetária de 134 771 782 GRD, correspondente a 2% do total das despesas declaradas pela Grécia para as ajudas à reforma antecipada em relação ao exercício de 1997 . Essa rectificação foi aplicada com a decisão impugnada.

3. Síntese dos argumentos das partes

62. De acordo com o Governo helénico, a rectificação em causa assentava numa errada apreciação dos factos. Reconhece que um certo número de controlos, inicialmente programados para 1996, acabaram por ser efectuados em 1997, mas justifica essa circunstância com o facto de o regime de ajudas à reforma antecipada ter sido aplicado na Grécia a partir de Julho de 1995 e de, no primeiro período, o número de beneficiários ter sido modesto. De qualquer forma, continua a recorrente, em 1996 e 1997 o número de controlos efectuados foi bem superior ao limite mínimo de 5% estabelecido no decreto interministerial de 20 de Setembro de 1994. As actas de controlo, como de resto todos os elementos dos processos relativos aos pedidos de ajuda, eram conservados nas agências do ATE e estavam disponíveis para qualquer verificação. A Comissão teria sido devidamente informada disto no decurso das discussões bilaterais que antecederam a tomada da decisão impugnada.

63. Quanto, em seguida, às restantes falhas detectadas no decurso da verificação realizada no mês de Junho de 1997, o Governo helénico não as contesta, mas defende - tanto quanto se pode compreender - que não são susceptíveis de comprometer a fiabilidade da gestão e do controlo do regime de ajudas em questão, pois tratava-se de problemas de carácter meramente administrativo e não de lacunas substanciais.

64. A isto, a Comissão objecta que as afirmações do Governo helénico não se encontram assentes em qualquer prova. Em particular, não obstante o referido governo afirmar que os controlos por amostra tiveram, efectivamente, lugar segundo as modalidades previstas no artigo 6.° do decreto interministerial, tal facto não ficou provado, nem durante a verificação efectuada pelos inspectores do FEOGA, nem, mais tarde, no decurso do processo de apuramento das contas.

4. Apreciação

65. Da nossa parte, não consideramos que o Governo helénico apresente elementos susceptíveis de pôr em causa a validade da rectificação contestada. De facto, como já dissemos, é a esse governo que cabe o ónus de provar, de modo detalhado e completo, a inexactidão das observações em que assenta a rectificação em causa.

66. Ora, no tocante ao respeito da taxa mínima anual de controlos prevista pelo decreto interministerial de 20 de Setembro de 1994, não podemos deixar de concordar com a Comissão quanto ao facto de o Governo helénico, embora afirmando que 8,6% dos beneficiários foram submetidos a controlo em 1996, e 6,6% em 1997, não ter fornecido qualquer prova a esse respeito. Com efeito, nenhum elemento útil, nesse sentido, pode ser detectado nos documentos apresentados pela recorrente em apoio das suas afirmações , nem tão-pouco se pode concluir que esta cumpriu o ónus probatório que lhe cabe ao remeter para as actas conservadas, segundo afirma, nas agências do ATE. Nestas condições, continua intacta a dúvida quanto ao facto de os controlos terem sido feitos no número e com a periodicidade previstos no citado decreto interministerial.

67. Quanto ao argumento segundo o qual a incompleta e errada manipulação dos processos observada pela Comissão consubstanciava lacunas substanciais, susceptíveis de comprometer a fiabilidade da gestão e do controlo do regime de ajudas, observamos que a correcta manutenção dos documentos relativos às despesas financiadas pelo FEOGA é essencial não apenas para a actividade dos organismos pagadores ou dos organismos em que estes delegaram competências , mas também para a supervisão destes organismos pelas autoridades competentes dos Estados-Membros e, em última análise, para permitir à Comissão efectuar, se for esse o caso, os controlos oportunos . E isto sobretudo no caso em apreço, no qual a Comissão pôde constatar, num sistema não informatizado, não só a falta de alguns documentos dos processos ou a sua difícil consulta, mas também erros sobre a identidade do beneficiário ou sobre a superfície da exploração cedida. Estas circunstâncias, não contestadas pelo Governo helénico, são mais do que suficientes para corroborar as dúvidas expressas pela Comissão quanto à qualidade da gestão e controlo das ajudas à reforma antecipada. Acrescente-se que a recorrente também não apresentou qualquer elemento apto a demonstrar que, contrariamente, o sistema de gestão, de controlo e de supervisão dessas ajudas era fiável e eficaz.

68. Tendo em conta o que precede, consideramos que o fundamento em exame deve ser rejeitado.

D - Quanto à rectificação resultante da não aplicação do sistema integrado no sector da carne de bovino

1. Regulamentação aplicável

69. Como já referimos supra, em virtude do artigo 1.° , n.° 1, alínea b), primeiro travessão, do Regulamento n.° 3508/92, o sistema integrado também se aplica aos prémios no sector da carne de bovino previstos pelo artigo 4.° , alínea a) a alínea h), do Regulamento n.° 805/68. Para efeitos da gestão e controlo desses prémios, assumem particular relevo, entre os elementos constitutivos do sistema integrado, a base de dados informatizada referida no artigo 3.° do Regulamento n.° 3508/92 e o sistema alfanumérico de identificação e registo dos animais previsto no artigo 5.° do mesmo regulamento.

70. Já enumerámos os requisitos da base de dados exigidos pelo artigo 3.° do Regulamento n.° 3508/92. No que diz respeito ao sistema alfanumérico de identificação e de registo dos animais, o artigo 5.° do Regulamento prevê que este se baseie nas disposições da Directiva 92/102/CEE . Esta impõe, nomeadamente, a manutenção de registos actualizados dos animais existentes nas explorações, registos a que as autoridades competentes devem ter acesso. Além disso, cada animal deve ser portador de uma marca de identificação que, para os bovinos, é constituída por uma marca auricular que inclui um código alfanumérico, destinado a ser conservado durante toda a vida do animal . A partir de 1 de Julho de 1997, as referidas determinações foram completadas, ainda em relação à espécie bovina, pelo Regulamento (CE) n.° 820/97 que prevê, em especial, a utilização de novas marcas auriculares que incluam um código uniforme estabelecido a nível comunitário e a instituição de uma base dados informatizada destinada a recolher os dados relativos aos animais, às explorações agrícolas e aos movimentos dos animais .

71. Como resulta do artigo 13.° do Regulamento n.° 3508/92, o sistema de identificação e registo dos animais devia ser aplicado a partir de 1 de Janeiro de 1993.

2. As observações da Comissão e o processo

72. No seguimento de verificações, os serviços da Comissão acusaram as autoridades helénicas do facto de nenhum dos dois elementos de que depende a aplicação do sistema integrado no sector da carne de bovino, isto é, o sistema de identificação individual dos animais e o banco de dados informatizado, se encontrar pronto em 1 de Janeiro de 1997, nem se encontrar ainda operacional em meados de 1998. Face à gravidade destas falhas, e ao consequente risco para o orçamento comunitário, os serviços da Comissão propuseram, portanto, a aplicação de uma percentagem de rectificação forfetária de 10% às despesas declaradas pela Grécia no sector em causa para a campanha de comercialização de 1997 (exercício de 1998) .

73. A Grécia colocou a questão ao órgão de conciliação, onde defendeu, em primeiro lugar, que a falta de criação do banco de dados foi ultrapassada submetendo sistematicamente todos os pedidos de ajudas a controlos no local. Em segundo lugar, alegou que o controlo dos movimentos do gado foi efectuado no âmbito dos controlos veterinários. Em terceiro lugar, sublinhou que as cabeças de gado sem marca de identificação haviam sido excluídas do prémio. A mesma sanção tinha sido aplicada no caso de falta ou não correcta conservação dos registos dos animais. Embora verificando que na Grécia o sistema integrado não tinha sido aplicado no prazo previsto, o órgão de conciliação tinha dúvidas quanto ao montante da rectificação proposto. Em seu entender, esta poderia ter sido reduzida a 5% se um exame posterior tivesse permitido concluir que os controlos efectuados pelas autoridades helénicas tinham, de qualquer modo, sido suficientemente eficazes para garantir, em geral, que os prémios apenas tinham sido atribuídos aos animais devidamente identificados. O órgão convidava, por isso, os serviços da Comissão a pronunciar-se sobre este ponto .

74. Porém, reexaminada a questão, os serviços da Comissão não mudaram de opinião, observando, antes de mais, que nenhum dos controlos previstos pela regulamentação comunitária tinha podido ser aplicado de forma satisfatória devido a uma falta de identificação apropriada dos animais. Além disso, não obstante as solicitações explícitas nesse sentido, as autoridades helénicas não forneceram as estatísticas dos controlos efectuados no ano de 1997, em relação ao qual não se demonstrou que todos os pedidos de prémio tivessem sido efectivamente controlados. Por fim, as referidas autoridades nem sequer tinham indicado o número exacto de pedidos rejeitados devido à falta de identificação dos animais, que estava reduzido a pouquíssimos casos. Face à possibilidade de a atribuição de prémios a animais não identificados ou não registados ser bastante grande, uma rectificação de 10% teria sido apropriada .

75. Consequentemente, a decisão impugnada aplicou as rectificações referidas na medida proposta.

3. Síntese dos argumentos das partes

76. Para contestar estas rectificações, o Governo helénico, além de voltar a utilizar os argumentos que já formulara no decurso do processo de conciliação, alega, por uma lado, que a actuação do sistema integrado se revelou muito difícil na Grécia em virtude das características específicas do relevo geográfico do país e da dispersão dos criadores pelo território, o que exigia mais tempo para a formação e instrução dos próprios criadores com vista à aplicação dos processos previstos pelo sistema. Por outro lado, continua a recorrente, a identificação dos bovinos com novas marcas auriculares estava quase terminada e, embora o sistema central de controlo on-line não estivesse concluído em 1 de Janeiro de 1997, isto não impediu a aplicação parcial dos sistemas informáticos, o que permitiu a realização de controlos cruzados em medida idêntica à do sistema integrado. O Governo helénico considera que, nestas circunstâncias, as rectificações de 10% são erradas e injustificadas.

77. Contrária é, obviamente, a posição da Comissão, que as considera plenamente justificadas tendo em conta a não aplicação do sistema de identificação dos animais, a não criação da base de dados e as falhas detectadas no sistema administrativo nacional e de controlo. A recorrida esclarece a este propósito que, na Grécia, não era possível a identificação dos animais com base nos registos existentes, que não respeitavam os requisitos impostos pela Directiva 92/102.

78. A Comissão sublinha, seguidamente, que não existe prova de que as autoridades helénicas tenham efectivamente controlado todos os pedidos de ajudas. Em qualquer caso, ainda que assim fosse, este não seria um sistema de controlo eficaz e fiável. Se não são identificados todos os animais e não existe um banco de dados que recolha, a nível central, os dados relativos à identificação, não é possível proceder a controlos cruzados, confrontando esses dados com os indicados nos pedidos de ajuda.

4. Apreciação

79. Da nossa parte, salientamos que o Governo helénico não contesta nem a não criação do banco de dados previsto no artigo 3.° do Regulamento n.° 3508/92, nem a incompleta aplicação do sistema de identificação e de registo dos animais, embora neste último caso procure minorar a extensão do fenómeno, alegando que todos os bovinos são dotados de marcas auriculares, mas que num certo número de casos se verificou a perda dessas marcas. Ao invés, o referido governo concentra a sua defesa na aplicação, na campanha de 1997, de um sistema de controlo que, embora diferente do estabelecido pela regulamentação comunitária, teria permitido verificar com um grau de eficácia equivalente a regularidade dos pagamentos efectuados.

80. Devemos confessar que, a este propósito, compartilhamos as dúvidas expressas pela Comissão quanto à possibilidade de exercer um controlo eficaz dos pedidos de ajuda sem poder contar com uma completa identificação das cabeças de gado e na falta de um sistema informático que permita comparar facilmente os dados relativos à identificação dos animais com os declarados nos pedidos de prémio . Sob outro ponto de vista, importa observar que o facto de recusar os pedidos de prémio aos animais não identificados não é, de forma alguma, uma medida excepcional adoptada pelas autoridades helénicas para suprir as lacunas existentes no sistemas de controlo mas, pelo menos no que diz respeito ao prémio especial para os bovinos previsto no artigo 4.° , alínea b), do Regulamento n.° 805/68, simplesmente uma condição de admissibilidade para a atribuição do prémio .

81. Seja como for, parece-nos determinante, de qualquer forma, o facto de o Governo helénico se ter limitado a apresentar ao Tribunal de Justiça uma série de afirmações genéricas quanto às medidas tomadas para garantir a aplicação de controlos eficazes, não apoiadas, porém, por qualquer elemento de prova concreto e preciso. Destacamos, em particular, que a recorrente não apresentou qualquer elemento de prova para demonstrar o aspecto central da sua defesa, isto é, que a totalidade dos pedidos de ajuda apresentados na campanha em causa tinham sido submetidos a controlos no local. Por outro lado, vimos que, durante o processo de apuramento das contas, as autoridades helénicas tinham sido convidadas a transmitir à Comissão informações precisas sobre o número dos controlos no local efectuados durante a campanha, bem como sobre o número dos pedidos recusados devido à falta de identificação dos animais em causa e que esse convite não obteve qualquer resposta .

82. Nestas condições, uma vez que o Governo helénico não cumpriu o ónus que lhe cabia, por força de jurisprudência assente do Tribunal de Justiça acima recordada , de fornecer a prova detalhada e exaustiva da existência e da operacionalidade do sistema de controlos aplicados na Grécia na campanha de comercialização relevante, consideramos que o fundamento em exame deve ser rejeitado.

E - Quanto ao montante das rectificações forfetárias relativas aos sectores das culturas arvenses e da carne de bovino e às ajudas à reforma antecipada na agricultura

1. Síntese dos argumentos das partes

83. Como já adiantámos, o Governo helénico, com um fundamento distinto de recurso, contesta, em seguida, o montante das rectificações forfetárias que a decisão impugnada impôs aos sectores das culturas arvenses e da carne de bovino e às ajudas à reforma antecipada na agricultura. Defende que, na imposição de tais rectificações, a Comissão violou o artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 719/70, ultrapassando os limites do poder discricionário que lhe é atribuído por essa disposição, bem como o princípio da proporcionalidade.

84. De acordo com o Governo helénico, resulta das orientações da Comissão em matéria de rectificações financeiras que a aplicação de uma rectificação forfetária em consequência de deficiências nos controlos efectuados por um Estado-Membro só pode ser decidida quando sejam constatadas falhas significativas na aplicação da legislação comunitária, que exponham o orçamento comunitário - no caso concreto o FEOGA - a um risco concreto de perdas. Por outro lado, isto mesmo seria confirmado pelo próprio artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70.

85. Ora, essas condições não se verificavam em nenhum dos sectores referidos. Nos sector das culturas arvenses, a Comissão não detectou falhas de tal forma graves que constituíssem violações claras das disposições comunitárias relativas à aplicação e gestão do sistema integrado; além disso, os argumentos avançados como fundamento das rectificações em discussão não permitiriam quantificar o risco de perdas para o orçamento comunitário. Do mesmo modo, não se verificou, em relação às ajudas à reforma antecipada, nenhuma violação da regulamentação comunitária apta a expor o FEOGA a um risco concreto de perdas. As rectificações impostas nestes dois sectores deviam, assim, ser anuladas. Por fim, não se justificava uma rectificação de 10% no sector da carne de bovino, no qual, não obstante não ter sido aplicado o sistema integrado, os controlos aplicados pelas autoridades helénicas excluíam a existência de riscos de perda para o orçamento comunitário. A respectiva rectificação deveria, por isso, ser anulada ou reduzida a 2%.

86. A isto, a Comissão contrapõe, invocando a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça , que incumbe ao Governo helénico provar o alegado erro que a instituição cometeu no cálculo das consequências financeiras das irregularidades detectadas. Ora, no caso em apreço, a recorrente ter-se-ia limitado a denunciar a arbitrariedade dos critérios adoptados pela Comissão, sem, porém, fornecer tal prova.

2. Apreciação

87. Pela nossa parte, recordamos antes de mais que em nenhum dos sectores aqui em discussão o Governo helénico conseguiu demonstrar a inexactidão das averiguações realizadas pela Comissão ou a existência de um sistema adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo. As dúvidas expressas a este respeito pela instituição justificam, por isso, a aplicação de rectificações forfetárias às despesas declaradas nos sectores em questão .

88. Quanto ao montante dessas rectificações, só podemos compartilhar da posição da Comissão. Incumbia, de facto, ao Governo helénico provar que as irregularidades detectadas pela instituição não tinham influído no orçamento comunitário, ou tinham influído em medida inferior ao que previra . Por outro lado, como também sublinhou a Comissão, nos casos em que, em vez de rejeitar a totalidade das despesas relacionadas com a infracção, procurou estabelecer regras com vista a um tratamento diferenciado dos casos de irregularidade, consoante o grau de insuficiência dos controlos e de risco incorrido pelo FEOGA, cabe ao Estado-Membro demonstrar que esses critérios são arbitrários e iníquos .

89. Ora, é fácil verificar que o Governo helénico não fez prova disso. Propomos, por isso, também a rejeição do fundamento em exame.

F - Quanto às rectificações resultantes do atraso na execução dos pagamentos suplementares previstos no Regulamento (CE) n.° 1357/96

1. Regulamentação aplicável

90. Com o intuito de fazer face às graves perturbações do mercado provocadas pelo surgimento da encefalopatia espongiforme bovina (BSE), o Regulamento (CE) n.° 1357/96 previu, para o ano de 1996, a concessão de ajudas específicas aos criadores, denominadas «pagamentos suplementares».

91. O artigo 1.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1357/96 previu, portanto, que o prémio especial por bovinos e o prémio por vacas em aleitamento, para o ano civil de 1995, nos termos dos artigos 4.° , alínea b), e 4.° , alínea d), do Regulamento n.° 805/68 , fosse acrescido de um suplemento de montante determinado.

92. O artigo 1.° , n.° 3, do Regulamento especificou a este respeito que:

«[o] direito a cada um dos pagamentos suplementares referidos nos n.os 1 e 2 e recebidos a título do ano civil de 1995 [é] [...] função do número de animais em relação aos quais prove ter direito a prémio no ano civil de 1996».

93. Nos termos do artigo 2.° , n.os 1 e 2, do regulamento:

«1. Sempre que o número de animais em relação aos quais ficar estabelecido o direito ao prémio a título do ano civil de 1996 for inferior àquele pelo qual o produtor recebeu pagamentos suplementares nos termos do artigo 1.° , a parte dos pagamentos suplementares a que o produtor não tinha direito será deduzida dos prémios previstos no Regulamento (CEE) n.° 805/68 a que o produtor tiver direito no ano civil de 1996.

2. Sempre que um produtor não apresentar qualquer pedido de prémio ao abrigo do Regulamento (CEE) n.° 805/68 a título do ano civil de 1996 ou sempre que os prémios a que o produtor tiver direito forem insuficientes para proceder à dedução prevista no n.° 1, ser-lhe-á solicitado o reembolso dos pagamentos suplementares efectuados nos termos do artigo 1.° a que não tinha direito».

94. Além disso, nos termos do artigo 3.° do regulamento:

«Os produtores cujo direito a prémios, a título do ano civil de 1996, disser respeito a mais animais do que aqueles em relação aos quais tiveram direito a prémios a título do ano civil de 1995 são elegíveis para pagamentos suplementares adicionais. Estes pagamentos apenas são efectuados:

- na medida que os pagamentos suplementares a produtores não elegíveis tenham sido reembolsados ou deduzidos no Estado-Membro interessado, e

- proporcionalmente ao número adicional de prémios recebidos a título do ano civil de 1996.»

95. O artigo 4.° , alínea a), do Regulamento n.° 1357/96 destinou a cada Estado-Membro uma dotação financeira, na medida indicada no anexo do próprio regulamento, para posteriormente efectuar pagamentos aos produtores relativamente aos quais a atribuição dos suplementos previstos no artigo 1.° se revelasse ser insuficiente para resolver completamente os problemas resultantes da situação do mercado.

96. Saliente-se, além disso, que o artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96 conferiu aos Estados-Membros a faculdade de substituir as intervenções previstas nos artigos 1.° e 4.° , alínea a), do mesmo regulamento, por um pagamento único, distribuindo entre os criadores de bovinos, segundo critérios objectivos, o montante total que teria resultado da aplicação dessas intervenções. Como resulta do quinto considerando do regulamento, a previsão do artigo 5.° tinha por objectivo não só responder às exigências impostas às diversas estruturas de produção existentes nos Estados-Membros, mas também permitir que todos os pagamentos fossem efectuados até 15 de Outubro de 1996.

97. Por último, segundo o artigo 7.° , segundo parágrafo, do regulamento:

«[a] Comunidade financia exclusivamente as despesas suportadas pelos Estados-Membros com os pagamentos referidos no artigo 1.° e na alínea a) do artigo 4.° que forem efectuados até 15 de Outubro de 1996».

2. As observações da Comissão e o processo

98. No seguimento de verificações, os serviços da Comissão observaram que a Grécia efectuara pagamentos suplementares nos termos do Regulamento n.° 1357/96 depois da data de 15 de Outubro de 1996. Resulta do relatório de síntese pertinente que as observações relativas às autoridades helénicas diziam respeito:

a) por um lado, aos pagamentos efectuados depois de 15 de Outubro de 1996, no montante de 311 006 387 GRD;

b) por outro, aos pagamentos que as autoridades helénicas efectuaram às associações de cooperativas agrícolas (ACA) antes de 15 de Outubro de 1996, mas pagas aos titulares do direito depois daquela data, no montante de 350 000 000 GRD.

99. Os serviços da Comissão propuseram, assim, duas rectificações de igual montante para o exercício de 1997. A Grécia recorreu ao órgão de conciliação sustentando, quanto à primeira proposta de rectificação, que os pagamentos efectuados depois de 15 de Outubro de 1996 constituíam, na realidade, ajustamentos para rectificação de pagamentos já feitos em 1995, e, quanto à segunda, que os pagamentos recebidos pelas ACA antes de 15 de Outubro de 1996 deviam considerar-se regulares de acordo com o Regulamento n.° 1357/96, pois tinham sido decididos antes dessa data. No seu relatório final de 21 de Janeiro de 2000, o órgão de conciliação convidava os serviços da Comissão a reconsiderar a sua posição quanto a este último ponto . Não tendo intenção de seguir as indicações do órgão, os serviços da Comissão mantiveram as duas referidas propostas de rectificação, reduzindo porém o valor da primeira para o montante de 237 098 402 GRD, a fim de atender a algumas regularizações contabilísticas entretanto efectuadas pelas autoridades helénicas . As rectificações em questão foram, seguidamente, aplicadas com a decisão impugnada.

100. No seu recurso, a Grécia contesta estas rectificações invocando dois fundamentos distintos, que importa, assim, examinar separadamente.

3. Quanto à rectificação de 237 098 402 GRD

a) Síntese dos argumentos das partes

101. Se bem compreendemos os argumentos, o Governo helénico formula, substancialmente, duas críticas à rectificação em análise.

102. Em primeiro lugar, defende que, ao contrário do que considerou a Comissão, o montante controvertido não foi pago tardiamente, sendo apenas o resultado dos ajustamentos efectuados em aplicação dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 1357/96. Isto é, tratava-se de somas pagas aos produtores que, na sequência de controlos efectuados, tinham direito, no ano de 1996, ao prémio por bovino e ao prémio por vaca em aleitamento relativamente a um número de cabeças superior àquele pelo qual tinham auferido desses prémios no ano de 1995. Com o auxílio de dados numéricos, o governo recorrente procura, assim, demonstrar que o montante de 311 006 387 GRD, depois reduzido a 237 098 402 GRD, corresponde precisamente à soma algébrica dos montantes mais elevados devidos aos produtores para o ano de 1996 em relação ao aumento do número de cabeças para as quais se verificava o direito a prémio com os montantes recuperados de produtores cujo direito a prémio para o ano de 1996 se referia, pelo contrário, a um número de cabeças menor do que relativamente ao ano de 1995 .

103. Em segundo lugar, o Governo helénico defende que, de qualquer forma, teria sido impossível executar, a título definitivo, antes de 15 de Outubro de 1996, os pagamentos suplementares previstos no Regulamento n.° 1357/96, faltando o tempo necessário para efectuar, antes daquela data, todos os controlos prescritos pela legislação comunitária (no caso concreto, no âmbito do sistema integrado) com o fim de confirmar a efectiva titularidade do direito a receber, para o ano de 1996, o prémio especial por bovinos e/ou o prémio por vacas de aleitamento, de que dependem os pagamentos suplementares em questão. Os referidos controlos, sublinha o Governo helénico, são geralmente efectuados no fim do «período de detenção» dos animais na exploração em causa, que, neste caso, podia ir bem para lá da data de 15 de Outubro de 1996. Este prazo estaria, assim, em flagrante contradição com as disposições do sistema integrado em matéria de controlos relativos aos prémios no sector da carne de bovino.

104. O Governo helénico considera, portanto, que a rectificação em questão, além de assentar numa errada premissa jurídica, viola o princípio da proporcionalidade, ignorando o objectivo do Regulamento n.° 1357/96 que, de acordo com o referido governo, é o de compensar os criadores pelas perdas sofridas em virtude da crise do mercado provocada pela BSE, e não, simplesmente, assegurar uma rápida efectivação dos pagamentos suplementares.

105. A Comissão responde insistindo no facto de o artigo 7.° do Regulamento n.° 1357/96 ser claro ao dispor que só podem ser imputados ao FEOGA os pagamentos que tenham tido lugar antes, e não após, 15 de Outubro de 1996. No que diz respeito à alegada execução de ajustamentos nos termos dos artigos 2.° e 3.° desse regulamento, a Comissão afirma que, para além das regularizações contabilísticas de 65 530 701 GRD e de 8 377 284 GRD que conduziram à redução do montante de 311 006 387 GRD para 237 098 402 GRD, antes da data da adopção da decisão impugnada, as autoridades helénicas não a tinham informado de qualquer outra regularização contabilística que justificasse a imputação deste último montante a pagamentos de ajustamento. A instituição recorrida, pelo contrário, não toma abertamente posição sobre os outros aspectos evocados pelo Governo helénico na segunda crítica.

b) Apreciação

106. Pela nossa parte, consideramos oportuno referir, a título prévio, alguns aspectos do regime de ajudas instituído pelo Regulamento n.° 1357/96 que nos parecem relevantes para a análise das críticas formuladas pelo Governo helénico. Para esse efeito, devemos, antes de mais, observar que, como correctamente realçou a Comissão, o artigo 7.° do Regulamento n.° 1357/96 coloca um limite claro e explícito à imputabilidade ao FEOGA das despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título dos artigos 1.° e 4.° , alínea a), do mesmo regulamento. Essas despesas só são financiadas pela Comunidade se os respectivos pagamentos tiverem tido lugar «até, e não após, 15 de Outubro de 1996». Nos termos do artigo 3.° , n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, a Comissão tem, por isso, o dever de recusar o financiamento comunitário das despesas ocorridas posteriormente .

107. Realçamos que, embora a data de 15 de Outubro de 1996 resulte, essencialmente, de exigências orçamentais , não é menos verdade que a imposição de um prazo curto para a execução dos pagamentos previstos pelo Regulamento n.° 1357/96 está relacionada com a finalidade do referido regulamento, que é a de atenuar, através do rápido pagamento de ajudas extraordinárias, os efeitos da queda dos preços de mercado sobre os rendimentos dos produtores de carne de bovino provocada pela propagação da BSE . À mesma finalidade obedece o mecanismo previsto para o pagamentos das referidas ajudas, previsto nos artigos 1.° a 3.° do regulamento. De facto, o artigo 1.° , n.os 1 e 2, previu que as ajudas em causa fossem atribuídas, na medida do possível, sob a forma de suplementos a alguns prémios «por animal» (o prémio por bovino e o prémio por vaca em aleitamento) atribuídos aos criadores no âmbito da organização comum de mercado da carne de bovino para o ano civil de 1995, precisamente porque, em Julho de 1996, os dados necessários para o pagamento destes últimos já deveriam estar disponíveis, permitindo, assim, também o pagamento das referidas ajudas extraordinárias .

108. Porém, o artigo 1.° , n.° 3, do regulamento subordinou o direito de receber esses suplementos na condição de, no ano civil de 1996, os produtores interessados manterem a titularidade do direito a um e/ou a outro dos prémios indicados relativamente a um número de cabeças não inferior àquele pelo qual tinham tido direito a esses prémios no ano civil de 1995. Não sendo satisfeita essa condição, nos termos do artigo 2.° do regulamento, os pagamentos em excesso deviam ser compensados com os prémios devidos aos produtores para o ano civil de 1996 ou, na sua falta, reembolsados às autoridades competentes dos Estados-Membros. Nos termos do artigo 3.° , as somas assim recuperadas podiam ser redistribuídas pelos produtores cujos prémios para o ano de 1996 eram superiores aos recebidos em 1995, proporcionalmente ao aumento do número dos prémios recebidos.

109. Posto isto, passamos à análise das duas críticas feitas à rectificação em apreço.

i) Quanto à alegada errada qualificação do montante em discussão como «pagamento tardio»

110. Como vimos, com a primeira crítica, o Governo helénico contesta, substancialmente, a qualificação de «pagamento tardio» dada pela Comissão ao montante em discussão, sustentando, pelo contrário, tratar-se de somas pagas aos criadores que, em aplicação do artigo 3.° do Regulamento n.° 1357/96, tinham direito ao pagamento de suplementos posteriores, mantendo em 1996 um número de cabeças superior ao apresentado em 1995. Porém, não nos parece que estas afirmações encontrem um fundamento probatório adequado. Efectivamente, dos autos não resulta que o Governo helénico alguma vez tenha fornecido à Comissão, durante o processo de apuramento das contas, os documentos comprovativos idóneos a demonstrar que o montante em questão foi pago no respeito das disposições do artigo 3.° do regulamento, nem tão-pouco que esses documentos tenham sido depois apresentados no Tribunal de Justiça.

111. Na realidade, o único elemento invocar pelo Governo helénico em apoio da sua tese - tanto no Tribunal de Justiça como, tanto quanto nos é dado saber, durante o processo de apuramento das contas - foi o cálculo do qual resultaria que o montante de 311 006 387 GRD constitui efectivamente o montante exacto dos suplementos posteriores que a Grécia podia legitimamente pagar aos criadores por força da citada disposição . Ora, parece-nos que, precisamente, os números indicados pelo Governo helénico, não obstante não contestados pela Comissão, demonstram, ao invés, a falta de fundamento desta tese. Isto é, parece-nos que, ao apresentar esse cálculo, o Governo helénico esquece o facto de que o artigo 3.° do Regulamento n.° 1357/96 apenas consente pagamentos posteriores para o ano de 1996, desde que os já executados para o ano de 1995 tenham sido reembolsados ou recuperados dos produtores que a eles não tinham direito. Uma vez que - tanto quanto foi indicado pela própria recorrente - já haviam sido recuperados ou reembolsados pagamentos já efectuados de 299 240 392 GRD, isto significa que as autoridades helénicas só podiam proceder a posteriores pagamentos para o ano de 1996 até esse montante, e não até ao montante de 311 006 387 GRD.

112. De resto, os números fornecidos pelo Governo helénico parecem indicar que este último montante não é mais do que a diferença entre o montante total pago pelas autoridades helénicas aos criadores que tinham mantido mais cabeças de gado no ano de 1996, por referência ao ano de 1995 (408 828 391 GRD por bovinos machos e 201 418 388 GRD por vacas em aleitamento), e o limite dentro do qual os referidos pagamentos podiam ser efectuados de acordo com o artigo 3.° (os montantes recuperados, isto é, precisamente 299 240 392 GRD). Assim sendo, a Comissão apenas podia recusar o financiamento.

113. Tendo em conta o que precede, consideramos que a crítica em exame não pode ser aceite.

ii) Quanto à alegada impossibilidade de respeitar o prazo de 15 de Outubro de 1996

114. Antes de mais, assinalamos que, com este argumento, o Governo helénico parece querer invocar a ilegalidade do artigo 7.° , segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1357/96, em consequência da contestação da rectificação financeira controvertida, que se funda, precisamente, na violação dessa disposição. De facto, como vimos, a recorrente defende que o respeito do prazo de 15 de Outubro de 1996 era impossível, não podendo ser cumpridos em tempo útil os processo de controlo prescritos pela legislação comunitária para confirmar a titularidade do direito aos pagamentos previstos no regulamento em questão. Se, efectivamente, são essas as intenções do Governo helénico, esta excepção não pode, sem qualquer dúvida, ser aceite, e, como tal, deve ser rejeitada, enquanto fundada numa alegada ilegalidade de um acto que o referido governo, embora tendo tido essa possibilidade, não impugnou nos termos previstos pelo artigo 230.° CE .

115. Mesmo prescindindo deste facto, importa sublinhar que, de qualquer maneira, a análise deste argumento não leva a conclusões diferentes, uma vez que o mesmo se revela manifestamente privado de fundamento. Como já realçámos, para conceder as ajudas previstas no artigo 1.° do Regulamento n.° 1357/96, os Estados-Membros não tinham, de forma alguma, que completar os controlos relativos à titularidade do direito aos prémios «por animal» no ano civil de 1996, devendo, ao invés, pagar as ajudas em complemento dos prémios «por animal» devidos para o ano civil de 1995. A Grécia nunca negou dispor dos dados necessários para o pagamento desses prémios. Não vemos, então, por que razão não deveria respeitar o prazo de 15 de Outubro de 1996. Os resultados dos controlos efectuados no ano de 1996 eram, pelo contrário, importantes para determinar as somas indevidamente pagas; mas isto, obviamente, nada tem a ver com o respeito do prazo indicado.

116. Por fim, quanto ao carácter alegadamente desproporcionado da rectificação em questão, não conseguimos ver como é que uma rectificação analítica, ou seja, exactamente igual à despesa em relação à qual se verificou a desconformidade face à legislação comunitária, possa violar o princípio da proporcionalidade. De facto, ao recusar o financiamento comunitário dessas despesas, a Comissão não dispõe de qualquer margem de apreciação. Por outro lado, o Governo helénico também não invoca argumentos precisos em apoio dessa alegação.

117. Assim, nem mesmo sobre este aspecto consideramos que os argumentos do Governo helénico possam ser acolhidos.

118. Por isso, propomos a rejeição integral do fundamento relativo à rectificação financeira de 237 098 402 GRD.

4. Quanto à rectificação de 350 000 000 GRD

a) Síntese dos argumentos das partes

119. Para contestar a rectificação em questão, o Governo helénico denuncia uma errada interpretação do artigo 7.° do Regulamento n.° 1357/96, bem como uma errada apreciação dos factos pela Comissão. De acordo com o governo recorrente, a referida disposição deve ser interpretada no sentido de que também respeitam o prazo de 15 de Outubro de 1996 os pagamentos efectuados pelas autoridades competentes dentro daquela data, por meio de ordens de pagamento dirigidas aos organismos encarregados de entregar a ajuda ao beneficiário, já que este último adquiriu o direito de receber esta mesma ajuda. No caso concreto, o montante em discussão de 350 000 000 GRD teria sido precisamente transferido para os organismos encarregados do pagamento (as ACA) até 15 de Outubro de 1996, com a obrigação expressa de proceder à entrega desses montantes aos beneficiários. O facto de isto só ter ocorrido depois dessa data deve-se, de acordo com o governo recorrente, às dificuldades de comunicação existentes nas regiões em causa.

120. Contrária é, obviamente, a posição da Comissão, segundo a qual a data de 15 de Outubro de 1996 deve ser entendida como a da entrega da ajuda aos criadores, isto é, aos titulares do direito ao pagamento suplementar na acepção do Regulamento n.° 1357/96. Em apoio desta interpretação, invoca, além disso, as disposições do anexo do Regulamento n.° 1663/95, do qual seria possível extrair que a «execução» de um pagamento consiste em ordenar a um banco ou a um serviço de tesouraria que pague os montantes devidos ao titular do direito .

b) Apreciação

121. Da nossa parte, compartilhamos a tese exposta pela Comissão. Como já dissemos, em nosso entender, o prazo de 15 de Outubro de 1996 não foi fixado apenas por exigências orçamentais, mas também para garantir uma rápida entrega aos beneficiários das ajudas previstas pelo regulamento. Admitir, como pretendia o Governo helénico, que um pagamento deve considerar-se executado quando é dada a respectiva instrução aos organismos encarregados de o fazer (ACA), significaria, nem mais nem menos, contornar o prazo em questão, permitindo a entrega da ajuda aos beneficiários bem depois da data de 15 de Outubro de 1996.

122. Por outro lado, para rejeitar a tese sustentada pelo Governo helénico, parece-nos também pertinente invocar os n.os 2, alínea ii), e 6, alínea v), do anexo do Regulamento n.° 1663/95, que estabelece, designadamente, os processos que os organismos pagadores dos Estados-Membros devem seguir na concessão das ajudas comunitárias financiadas pelo FEOGA. De facto, retira-se destas disposições que a execução dos pagamentos consiste nas instruções dadas a um banco ou a um serviço governativo pagador no sentido de pagar o montante devido ao beneficiário. Efectuar um pagamento significa, assim, pagar ao beneficiário. Não vemos razão para atribuir um significado diferente aos termos utilizados no artigo 7.° , segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1357/96, nem o Governo helénico - importa sublinhar - explica por que razão assim deveria ser.

123. Por último, também não consideramos que deva ser acolhido o argumento relativo às alegadas dificuldades de comunicação que, no dizer do Governo helénico, teriam impedido o tempestivo pagamento dos montantes em questão. Efectivamente, nem neste caso a recorrente provou que, não obstante ter usado toda a diligência exigida, lhe foi impossível entregar as ajudas aos beneficiários até 15 de Outubro de 1996.

124. Tendo em conta o que precede, propomos igualmente a rejeição do fundamento respeitante à rectificação financeira de 350 000 000 GRD.

G - Quanto à rectificação financeira resultante das retenções operadas pelas ACA

1. Contexto jurídico e factual

125. Com a decisão impugnada, a Comissão impôs, entre outras, uma série de rectificações financeiras equivalentes a 2% das despesas declaradas pela Grécia nos sectores das culturas arvenses (exercícios financeiros de 1996, 1997 e 1998) e da carne de bovino (exercícios financeiros de 1996 e 1997), em consequência das retenções efectuadas pelas ACA sobre os montantes das ajudas entregues aos beneficiários.

126. Como resulta dos autos, essas rectificações foram motivadas pelas mesmas considerações que fundaram as rectificações análogas efectuadas nos exercícios de 1994 e 1995. O órgão de conciliação, ao qual as autoridades helénicas submeteram esta questão, observou que a questão já havia sido examinada anteriormente, nos processos respeitantes aos referidos exercícios, e que o caso não continha qualquer elemento novo .

2. Análise

127. O Governo helénico defende que a rectificação impugnada assentou numa errada apreciação da natureza das retenções em questão - que, no seu entender, tinham carácter voluntário e não obrigatório - invocando argumentos, em nosso entender, substancialmente idênticos aos que o Tribunal de Justiça já havia rejeitado nos acórdãos de 11 de Janeiro de 2001, relativo ao apuramento das contas para o exercício de 1994 , e de 6 de Dezembro de 2001, respeitante ao subsequente exercício de 1995 .

128. Efectivamente, ao contrário do que parece defender o governo recorrente, não consideramos que, no caso em apreço, tenham sido introduzidos importantes elementos de novidade. Isso não acontece nem com a modificação do artigo 2.° da Lei helénica n.° 1409/83 - que autorizava a aplicação das retenções - por força do artigo 37.° da Lei n.° 2538/97 , nem com a Circular difundida pelo Ministério da Agricultura helénico em 5 de Março de 1997, através da qual os organismos locais competentes foram informados de que as ajudas comunitárias eram integralmente entregues aos beneficiários .

129. Começando precisamente pela circular, importa observar que a difusão dessa informação, qualquer que seja o seu valor jurídico, certamente não demonstra que a prática das retenções cessou a partir de Março de 1997 - tanto mais que a alteração da Lei n.° 1409/83, que as autorizava, só entrou em vigor no dia 1 de Dezembro seguinte - nem sequer que as retenções já efectuadas até àquele momento foram posteriormente reembolsadas aos beneficiários. Em nosso entender, nem a referida alteração legislativa fornece prova plena disto. Com efeito, salientámos que já durante o processo de apuramento das contas os serviços da Comissão haviam informado as autoridades helénicas de que, não obstante a alteração da Lei n.° 1409/83, dos quadros relativos aos pagamentos fornecidos pelas ACA resultava que estas continuavam a efectuar as retenções. Assim, exigiu-se a essas autoridades que apresentassem documentação idónea a demonstrar, por um lado, que as retenções já não estavam a ser aplicadas e, por outro, que os montantes indevidamente retidos tinham sido restituídos aos produtores . Ora, dos autos não resulta que a Grécia alguma vez tenha feito tal prova.

130. Assim, somos do parecer que, tal como ocorreu nos dois exercícios financeiros anteriores, também as críticas relativas às rectificações em análise devem ser rejeitadas.

H - Quanto às rectificações financeiras resultantes da inobservância dos prazos de pagamento

1. Regulamentação aplicável

131. Como se sabe, o sistema de financiamento instituído pelos artigos 4.° , n.° 5, e 5.° , n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 729/70, na versão resultante do Regulamento n.° 1287/95, prevê que os meios financeiros destinados a cobrir as despesas do FEOGA sejam mobilizados pelos Estados-Membros em função das necessidades dos seus organismos pagadores e depois reembolsados pela Comunidade mediante o pagamento de adiantamentos mensais, calculados com base nas despesas efectuadas. Compete à Comissão decidir o montante dos adiantamentos em questão, após consulta prévia do comité do FEOGA.

132. As modalidades de cálculo e de pagamento dos adiantamentos mensais rege-se pelo Regulamento (CE) n.° 296/96 . Nos termos do artigo 4.° , n.° 2 desse regulamento, as despesas efectuadas por um Estado-Membro para além dos termos ou prazos estatuídos pela legislação comunitária são objecto de uma contabilização reduzida no quadro dos adiantamentos em questão . A referida redução limita-se às despesas tardias que excedam 4% das despesas pagas tempestivamente e é graduada em função do atraso verificado, de um mínimo de 10% para um atraso de um mês até 100% para um atraso de cinco meses ou mais. Todavia, o artigo 4.° , n.° 2, segundo parágrafo, estabelece que, «em caso de aplicação de condições especiais de gestão a certas medidas, ou se os Estados-Membros apresentarem justificativos fundamentados, a Comissão aplicará um escalonamento diferente e/ou taxas de redução inferiores ou nulas».

133. Para os fins que aqui importam, lembramos, além disso, que nos termos do terceiro parágrafo do n.° 2 do artigo 4.° do Regulamento n.° 296/96, que remete, neste aspecto, para o artigo 13.° da Decisão 94/729/CEE , as reduções dos adiantamentos mensais em virtude de pagamentos atrasados por parte dos Estados-Membros são decididas pela Comissão no termo de um processo contraditório com o Estado-Membro interessado, após prévia consulta do comité do FEOGA. O artigo 4.° , n.° 4, do citado regulamento estabelece, por sua vez, que «as eventuais reduções realizadas em aplicação do artigo 13.° da Decisão 94/279/CE e, nomeadamente, as ocorridas na sequência da superação dos termos e prazos serão efectuadas sem prejuízo da decisão posterior no quadro do apuramento das contas» .

2. Factos e argumentos das partes

134. Com a decisão impugnada, a Comissão confirmou essas reduções dos adiantamentos mensais sobre despesas agrícolas concedidos à Grécia para o exercício de 1998, no montante total de 141 667 389 GRD. O motivo da rectificação financeira assim aplicada é o facto de as autoridades gregas terem efectuado as respectivas despesas depois de esgotados os prazos estatuídos pela legislação comunitária aplicável.

135. Dessas rectificações, o Governo helénico contesta a relativa à rubrica 1055-004 (cereais), correspondente a 5 326 625 GRD, que, no seu entender, assentaria numa errada interpretação do artigo 4.° , n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 296/96 e do artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70.

136. A recorrente não nega que as respectivas despesas tenham sido pagas após o termo dos prazos estatuídos; todavia, isso não deveria dar lugar a qualquer redução dos adiantamentos, pois a Grécia tinha apresentado, a esse respeito, «justificativos fundamentados», como previsto no artigo 4.° , n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 296/96. Concretamente, esclarece o Governo helénico, tratar-se-ia de pagamentos efectuados em quatro casos individuais; o atraso verificado pela Comissão teria resultado, num dos casos, da existência de um processo judicial e, nos outros três, de razões de protecção dos interesses financeiros da Comunidade, uma vez que a verificação do direito dos beneficiários d