CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 15 de junho de 2017 ( 1 )

Processo C‑281/16

Vereniging Hoekschewaards Landschap,

interveniente:

Staatssecretaris van Economische Zaken

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Raad van State (Conselho de Estado, Países Baixos)]

«Legislação ambiental — Diretiva 92/43/CEE — Preservação dos habitats naturais bem como da fauna e da flora selvagens — Lista dos sítios de importância comunitária para a região biogeográfica atlântica — Validade da inscrição da zona de Haringvliet na lista dos sítios de importância comunitária sem incluir o polder de Leenheeren — Redução da superfície das zonas — Superfícies com potencial para o restabelecimento»

I. Introdução

1. Um Estado‑Membro pode reduzir uma zona de conservação nos termos da diretiva habitats ( 2 ) quando altera a sua estratégia no âmbito do restabelecimento de tipos de habitats dignos de proteção e já não necessita das superfícies em causa? Esta questão constitui o ponto de partida do presente pedido de decisão prejudicial submetido pelo Raad van State (Conselho de Estado) neerlandês.

2. Em termos concretos, o Tribunal de Justiça terá de apreciar se é válida neste âmbito uma decisão de execução da Comissão, por via da qual esta, sob proposta dos Países Baixos, resolveu, designadamente, reduzir o sítio de importância comunitária neerlandês em causa (a seguir «SIC»). A Comissão baseou esta decisão no entendimento de que os Países Baixos cometeram um «erro científico» na sua proposta original relativa às superfícies em causa enquanto parte do SIC. Por conseguinte, cumpre agora analisar se esta fundamentação é sustentável.

3. Além disso, o Tribunal de Justiça deve ainda analisar se com a referida decisão de execução a Comissão cumpriu o seu dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE, se a decisão é suficientemente clara para satisfazer o princípio da segurança jurídica e — em termos mais gerais — se estão cumpridos os requisitos para uma redução da zona devido a alterações na estratégia de restabelecimento de tipos de habitats.

II. Enquadramento jurídico

4. O artigo 2.o, n.o 2, da diretiva habitats estabelece o objetivo geral da mesma: «As medidas tomadas ao abrigo da presente diretiva destinam‑se a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável.»

5. A Natura 2000, a rede europeia de zonas de conservação, é definida no artigo 3.o, n.o 1, da diretiva habitats: «É criada uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação denominada “Natura 2000”. Esta rede, formada por sítios que alojam tipos de habitats naturais constantes do anexo I e habitats das espécies constantes do anexo II, deve assegurar a manutenção ou, se necessário, o restabelecimento dos tipos de habitats naturais e dos das espécies em causa num estado de conservação favorável, na sua área de repartição natural. […]»

6. O artigo 3.o, n.o 2, da diretiva habitats descreve a obrigação dos Estados‑Membros de participarem na Natura 2000: «Cada Estado‑Membro contribuirá para a constituição da rede Natura 2000 em função da representação no seu território dos tipos de habitats naturais e dos habitats das espécies a que se refere o n.o 1. Cada Estado‑Membro designará para o efeito, nos termos do disposto no artigo 4.o, sítios como zonas especiais de conservação, tendo em conta os objetivos constantes do n.o 1.»

7. O artigo 4.o da diretiva habitats contém normas concretas a respeito da designação de uma zona: «1. Com base nos critérios estabelecidos no anexo III (fase 1) e nas informações científicas pertinentes, cada Estado‑Membro proporá uma lista dos sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies do anexo II (nativas do seu território) que tais sítios alojam. […] Os Estados‑Membros proporão, se necessário, adaptações à referida lista em função dos resultados da vigilância a que se refere o artigo 11.o […] 2. Com base nos critérios constantes do anexo III (fase 2) e no âmbito de cada uma das nove regiões biogeográficas a que se refere a alínea c), […] iii), do artigo 1.o e do conjunto do território a que se refere o n.o 1 do artigo 2.o, a Comissão elaborará, em concertação com cada Estado‑Membro, e a partir das listas dos Estados‑Membros, um projeto de lista dos sítios de importância comunitária […] 3. […] 4. A partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no n.o 2, o Estado‑Membro em causa designará esse sítio como zona especial de conservação, o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, por um lado, e em função das ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios, por outro.»

8. Com base na diretiva habitats, a Comissão definiu, por intermédio da Decisão 2004/813/CE ( 3 ), uma primeira lista dos SIC da região biogeográfica atlântica. Esta lista incluía o sítio de «Haringvliet» (código NL1000015 de Natura 2000), com uma superfície de 11107 hectares.

9. O SIC de «Haringvliet» tem por objeto a proteção dos tipos de habitats do anexo I da diretiva habitats«Cursos de água de margens vasosas com vegetação de Chenopodion rubri p.p e de Bidention p.p.» (código 3270 de Natura 2000), bem como «Comunidades de ervas altas hidrófilas das orlas basais e dos pisos montano a alpino» (código 6430 de Natura 2000), das espécies de peixe sável (Alosa alosa) e savelha (Alosa fallax), bem como da espécie prioritária «roedor nórdico» (Microtus oeconomus arenicola).

10. A lista dos SIC da região biogeográfica atlântica foi entretanto atualizada dez vezes ( 4 ). Objeto do presente pedido de decisão prejudicial é a oitava atualização por intermédio da Decisão de Execução (UE) 2015/72 ( 5 ), na qual o sítio de «Haringvliet» foi integrado apenas com uma superfície de 10988 hectares.

11. No quarto considerando da Decisão de Execução (UE) 2015/72 são referidas as alterações dos dados relativos aos sítios: «[…] Os Estados‑Membros apresentaram também alterações às informações relativas aos sítios constantes da lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica atlântica.»

12. O sexto considerando da referida Decisão de Execução refere‑se ao aperfeiçoamento dos conhecimentos: «Os conhecimentos sobre a existência e distribuição das espécies e dos tipos de habitats naturais estão em constante evolução devido à vigilância assegurada em conformidade com o artigo 11.o da Diretiva 92/43/CEE. A avaliação e a seleção dos sítios a nível da União foram, portanto, efetuadas com base nas melhores informações disponíveis nesse momento.»

13. Estes considerandos encontram‑se também, por exemplo, na décima atualização.

III. Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial

14. O Haringvliet, situado na província neerlandesa da Holanda do Sul, é um braço de mar fechado por um dique entre as ilhas de Voorne‑Putten e Hoeksche Waard a norte e a ilha Goeree‑Overflakke a sul, apenas comunicando com o mar do Norte através do Spui, do Oude Maas e do Nieuwe Waterweg. O polder de Leenheeren situa‑se entre a localidade de Goudswaard, junto ao Hoeksche Waard, e o Spui, um braço lateral do Haringvliet. O polder tem uma superfície de cerca de 110 hectares.

15. À data da proposta de incluir a zona de «Haringvliet» na lista dos SIC, as autoridades neerlandesas competentes consideravam que não existiam no polder de Leenheeren quaisquer tipos de habitats e espécies que justificassem a classificação do Haringvliet como SIC, entendendo que este polder era apenas adequado para ser desenvolvido para o restabelecimento de diferentes tipos de habitats e espécies a proteger. Na medida em que resulta das considerações anteriores que o polder de Leenheeren não era parte da zona proposta devido aos habitats e espécies aí efetivamente existentes, mas sim devido às possibilidades que o referido polder representa para o restabelecimento da natureza na zona de «Haringvliet», o polder contribui para a realização do terceiro subcritério de determinação do estado de conservação de tipos de habitats e espécies, ou seja, a possibilidade de restabelecimento.

16. Por decisão de 4 de julho de 2013, o Estado neerlandês designou a zona de «Haringvliet» como zona de conservação nos termos da diretiva habitats. Por sentença de 1 de outubro de 2014 ( 6 ), o Raad van State anulou esta decisão na medida em que o polder de Leenheeren não foi incluído nesta zona, tendo constatado que o polder de Leenheeren é parte integrante da zona de «Haringvliet» tal como esta foi incluída na lista dos SIC. Por conseguinte, não foi cumprida a obrigação imposta nos termos do artigo 4.o, n.o 4, da diretiva habitats, de designar este polder como parte da zona sujeita à aplicação da diretiva habitats.

17. Posteriormente, por carta de 30 de setembro de 2014, as autoridades neerlandesas transmitiram à Comissão informações relativas à fundamentação da redução da zona. Nesta carta, as mesmas referiram que atualmente o polder de Leenheeren carece de qualquer valor natural e que os planos de desenvolver aí um valor natural tinham sido abandonados. Além disso, foi também comunicado à Comissão que os desenvolvimentos verificados parcialmente noutra parte do sítio são suficientes para concretizar os objetivos da zona Natura 2000 de «Haringvliet». Por motivos políticos, sociais e orçamentais tinha sido abandonado o projeto de inundar o polder de Leenheeren. Foi também comunicado que atualmente as autoridades neerlandesas consideravam um erro científico pressupor que as superfícies poderiam ser relevantes para a conservação e o restabelecimento de tipos de habitats.

18. Numa carta de 24 de outubro de 2014, dirigida às autoridades neerlandesas, a Comissão expôs também que, após a carta de 30 de setembro de 2014, chegou à conclusão de que a proposta original de incluir o polder de Leenheeren na zona de «Haringvliet» devia ser considerada um erro científico.

19. Por conseguinte, a Comissão adotou a Decisão de Execução (UE) 2015/72, de 3 de dezembro de 2014, que adota a oitava atualização da lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica atlântica, controvertida no presente processo. A zona de «Haringvliet» continua a ser incluída nesta lista, que já não abrange, porém, o polder de Leenheeren.

20. Por decisão de 28 de abril de 2015, as autoridades neerlandesas competentes designaram então a zona de «Haringvliet» como zona de conservação nos termos da diretiva habitats, voltando o polder de Leenheeren a não estar incluído na referida zona. A Vereniging Hoekschewaards Landschap impugnou esta designação perante o Raad van State.

21. Este órgão jurisdicional parte do princípio de que a designação de uma zona transpõe a decisão de execução, mas tem dúvidas quanto à questão de saber se a Comissão aceitou corretamente a redução da zona de «Haringvliet» com a consequente exclusão do polder de Leenheeren. Por conseguinte, submeteu a seguinte questão prejudicial ao Tribunal de Justiça: «A Decisão de Execução 2015/72 é válida caso inclua a zona de “Haringvliet” (NL1000015) na lista de lugares de importância comunitária da região biogeográfica atlântica sem que o polder de Leenheeren seja parte integrante da mesma?»

22. No âmbito do processo no Tribunal de Justiça, a Vereniging Hoekschewaards Landschap, o Reino dos Países Baixos e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas e participaram na audiência realizada a 11 de maio de 2017.

IV. Apreciação jurídica

23. A análise da validade da decisão de execução, na medida em que a Comissão reduz aí o SIC de «Haringvliet», retirando‑lhe o polder de Leenheeren, exige antes de mais a descrição do procedimento e dos requisitos impostos à redução de uma zona (v., infra, ponto A), antes de serem apreciados os motivos em que se baseia a Comissão (v., infra, ponto B). Além disso, considero necessário fazer algumas observações relativas à forma da decisão da Comissão (v., infra, ponto C). Para pôr fim ao conflito subjacente ao processo principal importa, por último, esclarecer as condições em que uma zona como o polder de Leenheeren pode ser retirada de um SIC (v., infra, ponto D).

A. Procedimento e base jurídica da redução de uma zona

24. O Tribunal de Justiça já concluiu que a desclassificação de um sítio inscrito na lista dos SIC, deve, na falta de disposições especiais, ser efetuada seguindo o mesmo procedimento que a inscrição do sítio na referida lista ( 7 ). Este procedimento deve também aplicar‑se à redução de um SIC.

25. Por conseguinte, é antes de mais necessária uma proposta do Estado‑Membro em causa nos termos do artigo 4.o, n.o 1, da diretiva habitats, sobre a qual a Comissão decidirá posteriormente nos termos do artigo 4.o, n.o 2.

26. Neste sentido, deve salientar‑se que, se resulta das regras relativas ao procedimento de identificação dos sítios suscetíveis de ser incluídos na lista dos SIC, previstas no artigo 4.o, n.o 1, da diretiva habitats, que os Estados‑Membros gozam de uma certa margem de apreciação para efetuar as suas propostas de sítios, não é menos certo que devem efetuar essa operação no respeito dos critérios fixados pela diretiva ( 8 ).

27. Tal significa para a primeira elaboração da lista de SIC que a Comissão deve dispor de um inventário exaustivo dos sítios que revestem, a nível nacional, um interesse ecológico relevante, tendo em conta o objetivo de conservação dos habitats naturais, bem como da fauna e da flora selvagens, prosseguido pela diretiva habitats ( 9 ). É apenas deste modo que é possível realizar o objetivo, a que se refere o artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da diretiva habitats, de manutenção ou de restabelecimento, num estado de conservação favorável, dos tipos de habitats naturais e dos habitats das espécies consideradas na sua área de repartição natural, que se pode situar num ou noutro lado das várias fronteiras internas da União. Com efeito, resulta do artigo 1.o, alíneas e) e i), da diretiva habitats, em conjugação com o seu artigo 2.o, n.o 1, que o estado de conservação de um habitat natural ou de uma espécie deve ser apreciado relativamente ao conjunto do território europeu dos Estados‑Membros em que se aplica o TFUE ( 10 ).

28. Esta jurisprudência deve também assumir pertinência para a redução dos SIC. Na medida em que a inscrição de um sítio na lista permite pressupor que o mesmo assume, no seu conjunto, relevância para o objetivo de conservação dos habitats naturais bem como da fauna e da flora selvagens prosseguido pela diretiva, a proposta de um Estado‑Membro de eliminar ou reduzir determinados sítios da lista exige a demonstração de que as superfícies em causa não revestem, a nível nacional, um interesse ecológico relevante. E a Comissão apenas pode aceitar e implementar a proposta caso conclua que estas superfícies não são necessárias também do ponto de vista do conjunto da União.

B. Análise de fundo da decisão da Comissão a respeito da redução da zona

29. Na correspondência que manteve com as autoridades neerlandesas, a Comissão fundamenta a sua decisão de reduzir a superfície do SIC de «Haringvliet» retirando‑lhe o polder de Leenheeren com um erro científico dos Países Baixos na proposta original do SIC. Esta fundamentação não é, no entanto, convincente.

1. Quanto ao erro científico

30. A possibilidade de reduzir um SIC ou de o eliminar integralmente da lista dos SIC em virtude de um erro científico resulta, no entender da Comissão, de um acórdão do Tribunal de Justiça relativo a uma zona de proteção das aves na região francesa de Poitou. Neste caso, o Tribunal de Justiça aceitou a alegação do Estado‑Membro de que a designação de determinadas superfícies tinha sido realizada de forma errada. Com efeito, o Estado‑Membro comprovou que imediatamente antes da comunicação da zona à Comissão tinha sido adotada, na sequência de uma avaliação dos efeitos no ambiente, uma decisão favorável a um projeto de construção rodoviária nas superfícies em causa ( 11 ).

31. A Comissão deduz daí que o estatuto de proteção das superfícies também pode ser anulado nos casos em que a decisão original relativa à proteção se baseava na presunção de que existem nelas tipos de habitats ou habitats de espécies que devem ser protegidos nos termos da diretiva habitats, mas que na realidade nunca aí existiram nem se desenvolveram desde então ( 12 ).

32. No entanto, uma análise mais aprofundada revela que o acórdão relativo à zona de proteção das aves em Poitou não apoia estas conclusões da Comissão. Isto porque este acórdão não dizia respeito a um erro do Estado‑Membro na identificação da zona, mas sim a um erro na comunicação com a Comissão, equiparável a um erro tipográfico por via do qual se transmite uma expressão de vontade errada. Caso se tenha verificado um erro, este apenas afetou a Comissão que, devido a um erro na cartografia, ficou com uma ideia errada quanto às intenções do Estado‑Membro.

33. No entanto, o entendimento da Comissão quanto às consequências de erros científicos é, em princípio, plausível. As superfícies em que, ao contrário das suposições iniciais, não se verificam os tipos de habitats ou espécies objeto de proteção, não podem contribuir tal como esperado para a criação de um estado de conservação favorável. Neste caso pode ser deixada em aberto a questão de saber em que medida este entendimento e as condições concretas impostas pela Comissão neste contexto são, em última instância, fundamentadas.

34. Isto porque não é possível discernir um erro deste tipo no presente caso.

35. Pelo contrário, os Países Baixos conheciam desde o início as características do polder de Leenheeren e, apesar disso, integraram‑no no SIC, pois tinham originariamente a intenção de desenvolver habitats dignos de proteção neste polder, aproveitando a influência das marés. Nos termos do pedido de decisão prejudicial, o polder de Leenheeren é particularmente indicado para um desenvolvimento deste tipo na medida em que, após o dique de verão ser retirado para o rio Spui, estaria exposto a uma dinâmica de marés particularmente intensa. A possibilidade de uma evolução deste tipo continua a verificar‑se, mas os Países Baixos desistiram entretanto deste plano.

2. Quanto ao erro de prognóstico

36. A Comissão entende, no entanto, que o erro no presente processo está relacionado com o facto de os Países Baixos terem começado por pressupor que as medidas planeadas no polder de Leenheeren eram necessárias para concretizar um estado de conservação favorável de determinados habitats e espécies. À luz das evoluções mais recentes demonstrou‑se, contudo, que este objetivo também pode ser concretizado sem a adoção das medidas em causa.

37. Esta argumentação não é convincente, na medida em que a proposta de uma redução da zona não se baseia precisamente num erro — tal como até os Países Baixos observaram na audiência.

38. Apesar de as autoridades neerlandesas terem comunicado à Comissão, em 30 de setembro de 2014, que consideravam atualmente um erro científico que se pudesse partir do princípio de que o polder de Leenheeren poderia ser relevante para a conservação e o restabelecimento de tipos de habitats, é no entanto inquestionável que estas superfícies continuam a ser adequadas para contribuir para o restabelecimento de habitats dignos de proteção. Na verdade, a invocação de um erro científico parece basear‑se exclusivamente no facto de a Comissão ter rejeitado previamente, numa carta de 10 de setembro de 2014, uma redução do SIC de «Haringvliet» e ter exortado as autoridades neerlandesas a explicar por que razão a inscrição original do polder de Leenheeren no SIC é atualmente considerada um erro científico.

39. A verdadeira justificação das autoridades neerlandesas está relacionada com o facto de os planos para as medidas de restabelecimento no polder de Leenheeren terem sido abandonados em 2011 por motivos políticos, sociais e orçamentais, tendo em conta os objetivos de conservação da zona de proteção especial de «Haringvliet». Noutros locais desta zona existem suficientes possibilidades para o restabelecimento e a ampliação de habitats. De seguida são referidas várias medidas.

40. Esta situação não representa qualquer erro sobre o potencial de restabelecimento, mas apenas uma reorientação dos objetivos de desenvolvimento no seio do SIC de «Haringvliet», objetivos estes que a Comissão não teve em consideração ao autorizar a redução da zona. Em particular, a Comissão não analisou a questão de saber se, nesta perspetiva, o polder de Leenheeren já não é necessário do ponto de vista da União para concretizar o objetivo de um estado de conservação favorável.

41. Por conseguinte, a fundamentação da Comissão não justifica a redução do SIC de «Haringvliet».

3. Conclusão provisória

42. Neste sentido, são fundadas as dúvidas do Raad van State a respeito da decisão da Comissão sobre a redução do SIC de «Haringvliet». A fundamentação da Comissão não justifica a sua decisão de reduzir o SIC de «Haringvliet». Por conseguinte, a decisão de execução é ilegal e deve ser anulada no que respeita à redução do SIC.

C. Quanto aos vícios formais da decisão de execução

43. A título suplementar, gostaria de assinalar que na medida em que contenha uma decisão sobre a redução do SIC de «Haringvliet», a decisão de execução também é ilegal por outros motivos, nomeadamente devido ao facto de violar o princípio da segurança jurídica e não ser possível conhecer a sua fundamentação sem conhecer a comunicação entre a Comissão e as autoridades neerlandesas.

1. O princípio da segurança jurídica

44. O princípio da segurança jurídica exige que uma regulamentação da União permita aos interessados conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e tomar as providências adequadas ( 13 ). Na medida em que a alteração da extensão de um SIC pode afetar os direitos e os deveres dos utilizadores das terras, mas também de terceiros afetados, em particular das associações ambientais ( 14 ), deve ser identificável de forma suficientemente clara.

45. Por si só, a decisão de execução carece desta clareza, na medida em que não contém qualquer referência expressa à alteração do SIC de «Haringvliet», nem sequer uma codificação. Apenas uma comparação com a versão da lista anteriormente aplicável permite concluir que as suas superfícies eram menores que antes. No entanto, esta comparação não é evidente, na medida em que a lista atualizada contém todos, ou seja, vários milhares de SIC da região biogeográfica atlântica, e ninguém irá analisar todas as zonas enumeradas para verificar se o seu tamanho foi alterado.

46. Por conseguinte, a decisão de execução carece de suficiente clareza no que respeita à redução do SIC de «Haringvliet» após a eliminação do polder de Leenheeren.

2. Quanto ao dever de fundamentação

47. Além disso, nos termos do segundo parágrafo do artigo 296.o TFUE, os atos jurídicos da União devem ser fundamentados. A fundamentação deve revelar, de forma clara e inequívoca, o percurso lógico seguido pelo autor do ato em causa, de modo a permitir aos interessados conhecer as razões que justificaram a medida adotada e possibilitar ao Tribunal de Justiça o exercício da sua fiscalização. Não se exige, porém, que essa fundamentação especifique todos os elementos de direito ou de facto pertinentes. O respeito do dever de fundamentação deve, por outro lado, ser apreciado à luz não apenas do texto do ato mas também do seu contexto, assim como de todas as regras jurídicas que regem essa matéria ( 15 ). Por conseguinte, não estão em causa apenas os considerandos, mas também o contexto mais vasto da medida controvertida ( 16 ).

48. Não é por isso necessário fundamentar todas as alterações dos SIC da região biogeográfica atlântica na respetiva decisão quando seja possível verificar onde estes motivos podem ser encontrados. Neste sentido, em princípio não existiam quaisquer objeções à fundamentação da elaboração original da lista comunitária, na medida em que os motivos se deveriam deduzir dos formulários de dados padrão correspondentes a cada zona.

49. No presente caso deve, no entanto, concluir‑se que a decisão de execução carece desde logo de um princípio de fundamentação, na medida em que é difícil de reconhecer nela a decisão de reduzir o SIC de «Haringvliet». Por conseguinte, a decisão de execução não fornece quaisquer motivos para analisar o contexto e ter desta forma — um possível — conhecimento da correspondência acima discutida relativa à redução da zona.

50. O facto de neste caso os Países Baixos, enquanto Estado‑Membro afetado, terem sido informados e também várias pessoas afetadas terem sido notificadas pelas autoridades neerlandesas sobre a operação não é suficiente para sanar a falta de fundamentação. Isto porque estes acontecimentos acidentais não são suscetíveis de garantir que todos os interessados teriam conhecimento dos motivos.

D. Quanto aos requisitos para reduzir um SIC em superfícies com potencial para medidas de restabelecimento

51. As considerações precedentes não permitem, no entanto, concluir que, atendendo às circunstâncias do presente caso, a redução de um SIC seja desde logo de excluir. É certo que não se verifica aqui nenhum dos casos reconhecidos até ao momento pelo Tribunal de Justiça, nomeadamente um erro de comunicação no contexto da identificação da zona ( 17 ) ou a sua deterioração inevitável ( 18 ), e também não colhe o argumento invocado pela Comissão relacionado com um erro científico sobre as características da zona. O presente — e atípico — caso demonstra, no entanto, a necessidade de reconhecer uma outra possibilidade de redução das zonas.

1. Quanto à obrigação de proteger superfícies com o potencial para medidas de restabelecimento

52. O ponto de partida para esta questão deve ser constituído pelo motivo inicial para a integração do polder de Leenheeren no SIC de «Haringvliet», que não estava relacionado com a proteção de tipos de habitats ou espécies existentes e dignas de proteção, mas sim com o potencial destas superfícies para os desenvolver.

a) Obrigação de adotar medidas de restabelecimento

53. Do artigo 4.o, n.o 1, primeira frase e do anexo III (fase 1) da diretiva habitats apenas é possível deduzir quanto muito indiretamente uma obrigação de propor este tipo de «superfícies com potencial para medidas de restabelecimento» como SIC. Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, primeira frase, os Estados‑Membros devem indicar quais dos tipos de habitats ou espécies a proteger existem nos sítios propostos, o que poderia ser entendido no sentido de que apenas a sua existência efetiva poderia justificar uma proposta de sítio. O anexo III (fase 1) prevê, no entanto, também a possibilidade de incluir o restabelecimento de existências de tipos de habitats ou espécies no âmbito da avaliação de sítio. Além disso, o artigo 4.o, n.o 4 exige que no âmbito da designação de um SIC como zona especial de conservação sejam estabelecidas prioridades em função da importância do sítio em particular para o restabelecimento de tipos de habitats ou espécies.

54. A inclusão de superfícies com potencial para medidas de restabelecimento na identificação de SIC corresponde ao objetivo do artigo 2.o, n.o 2 e do artigo 3.o, n.o 1, da diretiva habitats, de garantir o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável. Caso os tipos de habitats ou espécies atualmente existentes não sejam suficientes para garantir um estado de conservação favorável será necessário restabelecer aqueles que são necessários.

b) Quanto ao significado do estado de conservação

55. Tal não significa, no entanto, que todas as superfícies com potencial para medidas de restabelecimento de tipos de habitats ou espécies protegidos devam ser propostas como SIC e inscritas na lista comunitária.

56. O critério decisivo para saber se uma superfície deste tipo deve ser utilizada está relacionado antes de mais com o estado de conservação dos tipos de habitats ou espécies em causa. Nos termos das definições constantes do artigo 1.o, alíneas e) e i), da diretiva habitats, um estado de conservação favorável pressupõe, no essencial, que a respetiva existência seja, pelo menos, estável a longo prazo.

57. Enquanto e desde que o estado de conservação já seja favorável, isto é, que a existência dos tipos de habitats ou espécies seja estável a longo prazo ou esteja a aumentar, não se verifica qualquer obrigação de adotar medidas de restabelecimento ou de incluir as superfícies com potencial para medidas de restabelecimento nas propostas de zonas. Caso, pelo contrário, um estado de conservação desfavorável apenas possa ser melhorado através do esgotamento de um determinado potencial de restabelecimento, seria difícil de justificar que se pudesse renunciar às medidas necessárias e às correspondentes superfícies.

58. No entanto, em muitos casos a situação não se apresentará de forma tão clara, na medida em que se verifica uma ampla margem para decisões difíceis relativas a prognósticos entre a insegurança científica acerca do estado de conservação de tipos de habitats ou espécies, por um lado, e acerca da eficácia das medidas de restabelecimento, por outro. Além disso, quando existem várias possibilidades de restabelecimento poderá haver uma certa discricionaridade na escolha entre estas opções que, em geral, competirá às autoridades nacionais. Parece, portanto, pouco provável que na prática se imponham determinadas medidas de restabelecimento. Por princípio é também possível alterar ao longo do tempo a estratégia de restabelecimento de tipos de habitats e espécies.

c) Quanto à competência para avaliar o estado de conservação

59. No presente processo analisou‑se em particular se se deve garantir um estado de conservação favorável ao nível da União, do Estado‑Membro ou da respetiva zona. Neste âmbito, resulta das definições constantes do artigo 1.o, alíneas e) e i), bem como do artigo 2.o da diretiva habitats que esta visa a obtenção de um estado de conservação favorável em toda a União, o que deve, em última análise, constituir o critério principal para a decisão da Comissão.

60. O Estado‑Membro, por seu lado, não pode em regra avaliar de forma definitiva a situação em toda a União ( 19 ). No âmbito da proposta de redução da zona, deve sobretudo analisar se as superfícies que pretende excluir revestem, a nível nacional, um interesse ecológico relevante para o objetivo de conservação dos habitats naturais, bem como da fauna e da flora selvagens, prosseguido pela diretiva habitats. A este respeito, pode ser útil ter em consideração eventuais conhecimentos que existam sobre a situação a nível europeu, caso os mesmos demonstrem que pelo menos de um ponto de vista europeu não é possível renunciar às superfícies.

61. O estado de conservação de tipos de habitats e espécies em determinados sítios pode, no entanto, assumir um interesse particular caso o mesmo seja aí desfavorável. Nessa hipótese, a renúncia a medidas de restabelecimento suscetíveis de melhorar o estado de conservação poderia violar a proibição de deterioração do artigo 6.o, n.o 2, da diretiva habitats ( 20 ), na medida em que seria de recear que o estado dos tipos de habitats ou espécies em causa se deteriore no sítio se não forem adotadas quaisquer medidas de restabelecimento. Tal não pode ser ignorado, sobretudo ao analisar a redução de uma zona.

62. Mas no que respeita a zonas concretas não é necessário aproveitar todos os potenciais de restabelecimento e integrá‑los na zona, mesmo em caso de estado de conservação desfavorável, porque em regra será possível ter em consideração diferentes medidas de restabelecimento, sobretudo em zonas grandes como o SIC de «Haringvliet», pelo que os Estados‑Membros e, em princípio, também a Comissão, dispõem de uma margem de escolha.

63. A título suplementar importa ainda referir que pelo menos no caso de uma redução da zona devido à falta de interesse de determinadas superfícies para a garantia de um estado de conservação favorável os motivos políticos, sociais e orçamentais apresentados pelas autoridades neerlandesas não podem desempenhar um papel decisivo ( 21 ). Este tipo de motivos apenas poderia assumir significado caso a redução da zona se torne necessária para reduzir um SIC com base no artigo 6.o, n.o 4, da diretiva habitats, para poder realizar determinados planos ou projetos. Neste caso, teriam no entanto de ser tidos em consideração projetos ou planos concretos e respeitadas todas as restantes condições desta disposição.

2. Quanto ao critério de controlo no caso de redução de uma zona

64. A margem de apreciação existente neste âmbito assume uma importância decisiva para o controlo pelo juiz da União da decisão de reduzir um SIC.

65. Tanto a proposta do Estado‑Membro como também a decisão da Comissão caracterizam‑se, em regra, por uma considerável complexidade factual e científica.

66. Quando compete aos órgãos da União tomar este tipo de decisões deve em regra ser‑lhes reconhecida uma ampla margem de apreciação ( 22 ), o que no presente caso deve valer em particular para a decisão da Comissão.

67. O exercício desse poder não está todavia subtraído ao controlo jurisdicional. No quadro desse controlo, o juiz da União deve verificar o respeito das regras de processo, a exatidão material dos factos considerados pela Comissão, a não existência de erro manifesto na apreciação desses factos ou de desvio de poder. Em especial, quando uma parte invoca um erro manifesto de apreciação cometido pela instituição competente, o juiz da União deve fiscalizar se esta instituição examinou, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto que apoiam as conclusões deles extraídas ( 23 ).

68. Ao analisar todas as circunstâncias relevantes importa ter em consideração que a proposta de superfícies com potencial para o restabelecimento de habitats e/ou populações de espécies pelo Estado‑Membro e a aceitação da proposta pela Comissão fundamentam a presunção de que estas superfícies e as medidas de restabelecimento contempladas são necessárias para obter um estado de conservação favorável dos tipos de habitats e espécies em causa.

69. Por conseguinte, ao propor a redução de uma zona através da exclusão deste tipo de superfícies, o Estado‑Membro deve refutar a presunção da necessidade das medidas de restabelecimento, não sendo suficiente neste âmbito uma mera declaração, tal como constava das informações das autoridades neerlandesas competentes, nas quais a Comissão se baseou na sua decisão sobre a redução da zona. Pelo contrário, o Estado‑Membro deve expor de forma convincente e com base nos melhores conhecimentos científicos disponíveis por que razão entende que um bom estado de conservação também pode ser garantido, ou será atingido no futuro, sem as referidas superfícies e as correspondentes medidas.

70. Em particular, enquanto ainda não estiver determinado que o estado de conservação dos tipos de habitats e espécies em causa é favorável no interior do SIC afetado, é mesmo possível que o poder de escolha fique totalmente excluído quanto à proteção de potenciais de restabelecimento no SIC. Neste caso, devido à proibição de deterioração prevista no artigo 6.o, n.o 2, da diretiva habitats, o Estado‑Membro não pode em regra ainda negar às superfícies que foram integradas no SIC devido ao seu potencial de restabelecimento a sua importância ecológica para o objetivo de conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens. Com efeito, não é de excluir que as mesmas ainda são necessárias caso se demonstre que as outras medidas de restabelecimento não são suficientes. Por conseguinte, neste período não podem ainda perder o seu estatuto de proteção.

71. A Comissão apenas pode apoiar uma proposta de redução de uma zona apresentada por um Estado‑Membro caso o mesmo consiga convencê‑la, com o recurso a suficientes conhecimentos científicos, de que as superfícies em causa não revestem, a nível nacional, uma importância significativa para o objetivo de conservação dos habitats naturais e das espécies e também nada se oponha, da perspetiva de toda a União, a que as referidas superfícies sejam retiradas da zona.

3. Conclusão provisória

72. Resumindo, importa concluir que, nos termos do artigo 4.o da diretiva habitats, a Comissão pode reduzir um SIC, sob proposta do Estado‑Membro competente, quando as superfícies em causa integram o SIC exclusivamente tendo em consideração medidas futuras de restabelecimento de habitats e/ou populações de espécies e o Estado‑Membro transmite informações que permitem à Comissão concluir que não é necessário adotar medidas nestas superfícies para garantir um estado de conservação favorável dos tipos de habitats e/ou espécies em causa.

V. Conclusão

73. À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça decida do seguinte modo o pedido de decisão prejudicial: 1) A Decisão de Execução (UE) 2015/72 da Comissão, de 3 de dezembro de 2014, que adota a oitava atualização da lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica atlântica é inválida na medida em que exclui o polder de Leenheeren da zona de «Haringvliet» (NL1000015). 2) Nos termos do artigo 4.o da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, a Comissão pode reduzir um sítio de importância comunitária, sob proposta do Estado‑Membro competente, quando as superfícies em causa integram a zona exclusivamente tendo em consideração medidas futuras de restabelecimento de habitats e/ou populações de espécies e o Estado‑Membro transmite informações que permitem à Comissão concluir que não é necessário adotar medidas nestas superfícies para garantir um estado de conservação favorável dos tipos de habitats e/ou espécies em causa.

( 1 ) Língua original: alemão.

( 2 ) Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7).

( 3 ) Decisão de 7 de dezembro de 2004 que adota, nos termos da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, a lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica atlântica (JO 2004, L 387, p. 1).

( 4 ) Mais recentemente pela Decisão de Execução (UE) 2016/2335 da Comissão, de 9 de dezembro de 2016, que adota a décima atualização da lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica atlântica (JO 2016, L 353, p. 533).

( 5 ) Decisão de Execução de 3 de dezembro de 2014, que adota a oitava atualização da lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica atlântica (JO 2015, L 18, p. 385).

( 6 ) ECLI:NL:RVS:2014:3543.

( 7 ) Acórdão de 3 de abril de 2014, Cascina Tre Pini (C‑301/12, EU:C:2014:214, n.o 26).

( 8 ) Acórdãos de 11 de setembro de 2001, Comissão/Irlanda (C‑67/99, EU:C:2001:432, n.o 33); Comissão/Alemanha (C‑71/99, EU:C:2001:433, n.o 26); Comissão/França (C‑220/99, EU:C:2001:434, n.o 30); e de 3 de abril de 2014, Cascina Tre Pini (C‑301/12, EU:C:2014:214, n.o 27).

( 9 ) Acórdãos de 7 de novembro de 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, n.o 22); de 11 de setembro de 2001, Comissão/Irlanda (C‑67/99, EU:C:2001:432, n.o 34);, Comissão/Alemanha (C‑71/99, EU:C:2001:433, n.o 27); e Comissão/França (C‑220/99, EU:C:2001:434, n.o 31).

( 10 ) Acórdãos de 7 de novembro de 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, n.o 23); de 11 de setembro de 2001, Comissão/Irlanda (C‑67/99, EU:C:2001:432, n.o 35); Comissão/Alemanha (C‑71/99, EU:C:2001:433, n.o 28); e Comissão/França (C‑220/99, EU:C:2001:434, n.o 32).

( 11 ) Acórdão de 25 de novembro de 1999, Comissão/França (Poitou) (C‑96/98, EU:C:1999:580, n.o 54).

( 12 ) V. a «Note to the Members of the Habitats Committee» de 21 de junho de 2005, anexo 4 às observações escritas da Comissão (acessível em http://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/document‑library/natura‑2000/reporting‑guidelines‑for‑natura2000/reference‑documents‑relevant‑for‑the/habcomm2005‑updating‑of‑the‑natura).

( 13 ) Acórdãos de 21 de junho de 2007, ROM‑projecten (C‑158/06, EU:C:2007:370, n.o 25), e de 10 de março de 2009, Heinrich (C‑345/06, EU:C:2009:140, n.o 44).

( 14 ) V. acórdãos de 7 de dezembro de 2000, Comissão/França (C‑374/98, EU:C:2000:670, n.o 54); de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.os 66 e 69); e de 8 de novembro de 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, em particular o n.o 44).

( 15 ) V., por exemplo, acórdãos de 19 de novembro de 2013, Comissão/Conselho (C‑63/12, EU:C:2013:752, n.os 98 e 99), e de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o. (C‑62/14, EU:C:2015:400, n.o 70).

( 16 ) V., por exemplo, acórdão de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o. (C‑62/14, EU:C:2015:400, n.o 71).

( 17 ) Acórdão de 25 de novembro de 1999, Comissão/França (Poitou) (C‑96/98, EU:C:1999:580, n.os 52 a 55).

( 18 ) Acórdão de 3 de abril de 2014, Cascina Tre Pini (C‑301/12, EU:C:2014:214, n.os 27, 30 e 32 a 34).

( 19 ) Acórdão de 7 de novembro de 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, n.o 23).

( 20 ) V., neste sentido, acórdão de 20 de outubro de 2005, Comissão/Reino Unido (Gibraltar, C‑6/04, EU:C:2005:626, n.o 34).

( 21 ) Acórdão de 7 de novembro de 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, n.os 23 e 24).

( 22 ) Acórdãos de 9 de setembro de 2004, Espanha/Comissão (C‑304/01, EU:C:2004:495, n.o 23); de 18 de julho de 2007, Industrias Químicas del Vallés/Comissão (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, n.o 75); de 22 de dezembro de 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, n.o 82); de 19 de dezembro de 2012, Brookfield New Zealand e Elaris/CPVO e Schniga (C‑534/10 P, EU:C:2012:813, n.o 50); de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o. (C‑62/14, EU:C:2015:400, n.o 68); e de 8 de setembro de 2016, Borealis e o. (C‑180/15, EU:C:2016:647, n.o 45).

( 23 ) Acórdãos de 18 de julho de 2007, Industrias Químicas del Vallés/Comissão (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, n.os 76 e 77); de 6 de novembro de 2008, Países Baixos/Comissão (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, n.os 55 e 56); bem como de 9 de julho de 2015, Alemanha/Comissão (C‑360/14 P, não publicado, EU:C:2015:457, n.o 37).