Conclusões do advogado-geral Saggio apresentadas em 9 de Março de 2000. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Portuguesa. - Incumprimento de Estado - Directiva 76/464/CEE - Poluição aquática - Não transposição. - Processo C-261/98.



Colectânea da Jurisprudência 2000 página I-05905



Conclusões do Advogado-Geral

1 Por acção interposta em 17 de Julho de 1998, a Comissão acusa a República Portuguesa de não ter adoptado, ou pelo menos comunicado de forma sucinta, os programas de redução da poluição que integrem objectivos de qualidade relativamente a algumas substâncias poluentes e as datas para a sua execução, em conformidade com o disposto no artigo 7._ da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (1) (a seguir «directiva»).

Legislação comunitária aplicável

2 A directiva visa, por um lado, a eliminação da poluição causada pela descarga das diversas substâncias perigosas enunciadas numa primeira lista, chamada «lista I» e, por outro, a redução da poluição das águas causada pelas substâncias enunciadas numa segunda lista, chamada «lista II» (2). As duas listas de substâncias nocivas constam de um anexo à directiva. Nos termos do seu artigo 1._, n._ 1, a directiva aplica-se às águas interiores superficiais (doces), às águas de mar territoriais (salgadas), às águas interiores do litoral e às águas subterrâneas. O conceito de «descarga» é definido no artigo 1._, n._ 2, alínea d), como a «introdução nas águas referidas no n._ 1 das substâncias enunciadas na Lista I ou na Lista II do anexo». Por seu turno, o conceito de «poluição» é definido na alínea e) da mesma disposição como «a descarga de substâncias ou de energia efectuada pelo homem no meio aquático, directa ou indirectamente, que tenha consequências de natureza a pôr em perigo a saúde humana, a prejudicar os recursos vivos, o sistema ecológico aquático e as actividades recreativas ou a dificultar outras utilizações legítimas das águas.»

3 A fim de realizar a finalidade de saneamento que a directiva se propõe alcançar, os Estados-Membros devem adoptar, nos termos do seu artigo 2._, «as medidas adequadas para eliminar a poluição das águas mencionadas no artigo 1._ por substâncias perigosas incluídas nas famílias ou grupos de substâncias enunciados na Lista I do anexo, assim como para reduzir a poluição das referidas águas pelas substâncias perigosas incluídas nas famílias e grupos de substâncias enunciados na Lista II do anexo, nos termos da presente Directiva, cujas disposições constituem apenas um primeiro passo para atingir esse objectivo.»

4 Nos termos do artigo 7._, n._ 1, da directiva, «A fim de reduzir a poluição das águas referidas no artigo 1._ por substâncias constantes da Lista II, os Estados-Membros estabelecem programas para cuja execução aplicam designadamente os meios referidos nos n.os 2 e 3.» O n._ 2 do mesmo artigo institui um sistema de autorizações prévias para as descargas poluentes, enquanto o n._ 3 prevê que os programas referidos «incluirão objectivos de qualidade para as águas, estabelecidos segundo as directivas do Conselho quando existam». Segundo os n.os 4 e 5 da mesma disposição, os referidos programas «podem igualmente incluir disposições específicas relativas à composição e à utilização de substâncias ou grupos de substâncias assim como de produtos» tendo em conta os últimos progressos técnicos economicamente viáveis e deverão fixar «os prazos da sua própria execução». Finalmente, o n._ 6 impõe que os programas e os resultados da respectiva aplicação sejam «comunicados à Comissão de forma sucinta».

5 Cabe assinalar que a lista II compreende substâncias «que têm um efeito prejudicial no meio aquático que pode todavia ser limitado a uma certa zona e que depende das características das águas de recepção e da respectiva localização». Essas substâncias estão divididas em duas categorias. A primeira engloba as substâncias previstas na lista I mas «para as quais os valores-limite não foram fixados»: tais substâncias, que são actualmente 99, devem ser eliminadas prioritariamente. A segunda engloba uma série de substâncias ou de compostos classificados especificamente.

6 O texto da directiva, adoptada em 4 de Maio de 1976 e notificada no dia seguinte aos Estados-Membros, não indica um prazo final para a sua transposição. No que respeita aos programas de redução da poluição, o artigo 7._, n._ 7, prevê que a Comissão organizará, regularmente, com os Estados-Membros, uma confrontação dos programas com vista a assegurar uma aplicação suficientemente harmoniosa e, se julgar necessário, apresentará ao Conselho, para esse efeito, propostas sobre a matéria.

O artigo 12._, n._ 2, estabelece que as primeiras propostas nesta matéria devem ser transmitidas ao Conselho, se possível «no prazo de vinte e sete meses após a notificação da (...) directiva». Por conseguinte, a obrigação para os Estados-Membros de adoptar os programas referidos no artigo 7._, n._ 1, da directiva e de comunicar o respectivo texto à Comissão devia, em princípio, ser realizada até 5 de Agosto de 1978. A Comissão, no entanto, tinha proposto aos Estados-Membros, em 3 de Novembro de 1976, adoptar tais programas até 15 de Novembro de 1981 e dar-lhes execução até 15 de Setembro de 1986 (3).

7 A directiva passou a vincular a República Portuguesa a partir da sua adesão à Comunidade Europeia (4), mais concretamente a partir de 1 de Janeiro de 1986. A partir dessa data, Portugal tinha a obrigação de adoptar os programas de redução da poluição em questão.

Processo de infracção e pedidos das partes

8 Em 26 de Setembro de 1989 a Comissão pediu ao Governo português que lhe comunicasse, até 31 de Dezembro de 1989, informações sucintas sobre os programas de redução da poluição adoptados com base no artigo 7._, n._ 1, da directiva. Não tendo as autoridades portuguesas respondido, o pedido foi reiterado em 4 de Abril de 1990, embora igualmente sem sucesso.

9 Consequentemente, em 2 de Abril de 1991 a Comissão enviou ao Governo português uma notificação de incumprimento, convidando-o, em aplicação do artigo 169._, primeiro parágrafo, do Tratado CEE (sucessivamente artigo 169._, primeiro parágrafo do Tratado CE e artigo 226._, primeiro parágrafo CE) a apresentar, no prazo de um mês, as suas observações a tal respeito. Portugal respondeu através de duas cartas do seu representante permanente, respectivamente de 25 de Abril de 1991 e de 25 de Junho de 1992, que faziam referência à realização de um estudo técnico sobre as substâncias poluentes mencionadas na directiva bem como a alguns programas de redução da poluição aquática. Nenhuma das respostas foi considerada satisfatória pela Comissão.

10 A Comissão decidiu, assim, enviar ao Governo português, por carta de 25 de Maio de 1993, um parecer fundamentado na acepção do referido artigo 169._, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, convidando-a a tomar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento no prazo de dois meses a contar da sua notificação. Portugal respondeu por carta do seu representante permanente de 9 de Junho de 1993, que continha uma nova listagem de programas de redução da poluição, em execução ou em projecto. Acompanhavam esta informação elementos de resposta adicionais, constantes de uma série de cartas do representante permanente português de 26 de Agosto de 1993, de 21 de Junho de 1994, de 12 de Dezembro de 1994, de 25 de Maio de 1995, de 30 de Maio de 1996 e, finalmente, de 5 de Dezembro de 1996. Nenhuma das respostas foi considerada plenamente satisfatória pela Comissão.

11 Em consequência, a Comissão intentou, em 17 de Julho de 1998, uma acção nos termos do artigo 169._, segundo parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 226._, segundo parágrafo CE), pedindo que o Tribunal se dignasse:

- declarar que, ao não ter a adoptado e/ou comunicado de forma sucinta os programas de redução da poluição que integrem objectivos de qualidade e os correspondentes resultados no que diz respeito a algumas substâncias poluentes e as datas para a sua execução, em conformidade com o disposto no artigo 7._ da directiva, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da directiva e do Tratado CE;

- condenar a República Portuguesa nas despesas.

12 Na contestação, apresentada em 14 de Outubro de 1998, o Governo yportuguês pediu que o Tribunal se dignasse:

- «aguardar até 31 de Dezembro de 1998 o envio dos elementos complementares anunciados no âmbito do artigo 7._ da directiva» e, após a recepção destes elementos, julgar a presente acção desprovida de objecto útil e extinta;

- condenar a Comissão no pagamento das despesas do presente processo.

Quanto à existência do incumprimento

13 Começo por recordar que, segundo jurisprudência assente (5), a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não podendo as alterações (normativas ou administrativas) posteriormente ocorridas ser tomadas em consideração. Ora, a partir do momento em que, no caso vertente, o prazo em questão terminava em 25 de Julho de 1993, há que determinar se, naquela época, o Governo português tinha ou não cumprido a obrigação de adoptar os programas de redução da poluição previstos no artigo 7._ da directiva. Dado que a directiva passou a vincular Portugal a partir de 1 de Janeiro de 1986, o Governo português beneficiou de um período de mais de sete anos e meio para adoptar tais programas. Este período afigura-se razoável e adequado, tendo em conta a sua duração e o tempo que a preparação de programas deste tipo é suposto exigir.

14 Resulta dos autos que em 25 de Julho de 1993 o Governo português tinha comunicado à Comissão: a) um estudo técnico sobre as substâncias poluentes mencionadas na directiva (6); b) uma lista esquemática de «programas de redução da poluição» (7); c) um documento intitulado «Directiva 76/464/CEE. Programas de redução da poluição» (8).

15 No que respeita ao estudo técnico sobre as substâncias poluentes mencionadas na directiva, não se trata de um verdadeiro programa na acepção do artigo 7._ da directiva, mas de um acto preparatório de carácter genérico, como de aliás o próprio Governo português expressamente reconhece (9). De resto, o Tribunal de Justiça já sublinhou que os programas de saneamento previstos pela directiva para a protecção do ambiente e dos recursos hídricos devem ter carácter específico, na medida em que «o objectivo de redução da poluição prosseguido por programas gerais de saneamento não corresponde necessariamente ao objectivo mais específico da directiva em causa» (10).

16 O mesmo se diga da lista esquemática de «programas de redução da poluição», transmitida em 9 de Junho de 1993. Esta mais não é do que uma lista de projectos, dos quais apenas é indicado o título, a bacia hidrográfica de referência, o município de localização e a estimativa dos custos, nada dizendo quanto aos conteúdos, objectivos e duração dos próprios projectos. Por conseguinte, também este documento não é idóneo para consubstanciar um cumprimento correcto das obrigações resultantes do artigo 7._ da directiva, segundo o qual os programas de saneamento devem ser comunicados à Comissão de forma sucinta, com a indicação clara dos «objectivos de qualidade para as águas» e dos «prazos da sua própria execução».

17 Resta analisar o documento intitulado «Directiva 76/464/CEE. Programas de redução da poluição», transmitido pelo Governo português à Comissão em 25 de Junho de 1992. Os programas - cinco - compreendidos em tal documento contêm uma descrição muito genérica dos projectos a realizar, sem no entanto fornecer indicações sobre os objectivos de qualidade prosseguidos com referência às substâncias previstas na «lista II» nem sobre os prazos para a execução dos projectos em questão. Como observa a recorrente, programas deste tipo, embora revelem a atenção do Governo português pela protecção do ambiente hídrico, não respeitam os termos do artigo 7._ da directiva, uma vez que não indicam os objectivos de qualidade a alcançar nem os prazos para a respectiva execução.

18 Daqui resulta que, em 25 de Julho de 1993, o Governo português não tinha completamente cumprido as obrigações resultantes do artigo 7._ da directiva, como de resto este governo reconhece na contestação (11). Assim, o Tribunal de Justiça deve declarar o incumprimento, em conformidade com o requerido pela recorrente.

Quanto às despesas

19 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Consequentemente, tendo a Comissão feito um pedido nesse sentido, sugiro que a República Portuguesa, parte vencida, seja condenada a pagar à Comissão as despesas por esta suportadas no presente processo.

20 Com base nas considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que se pronuncie do seguinte modo:

«1) Ao não ter adoptado, ou pelo menos comunicado de forma sucinta, os programas de redução da poluição que integrem objectivos de qualidade relativamente a algumas substâncias poluentes e as datas para a sua execução, em conformidade com o disposto no artigo 7._ da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força de tal directiva.

2) A República Portuguesa condenada nas despesas do processo».

(1) - JO L 129, p. 23.

(2) - V. sétimo e nono considerandos.

(3) - Petição, ponto 3.

(4) - V. artigos 392._ e 395._ do Acto de Adesão.

(5) - No que respeita à mesma directiva, ver o recente acórdão de 11 de Junho de 1998, processos apensos C-232/95 e C-233/95, Comissão/Grécia (Colect., p. I-3343, n._ 38).

(6) - «Levantamento nacional dos quantitativos de produção, importação e exportação de produtos químicos», estudo técnico anexo à carta do representante permanente português de 25 de Junho de 1992.

(7) - «Programas de redução da poluição», documento anexo à carta do representante permanente português de 9 de Junho de 1993.

(8) - «Directiva 76/464/CEE. Programas de redução da poluição», documento anexo à referida carta de 25 de Junho de 1992.

(9) - V. a citada carta de 9 de Junho de 1993, p. 2.

(10) - Acórdão Comissão/Grécia, já referida, n._ 35. V. igualmente o acórdão de 12 de Dezembro de 1996, processo C-298/95, Comissão/Alemanha (Colect., p. I-6747, n._ 26).

(11) - N._ 6.