RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado no processo 168/85 ( *1 )

I — Factos e tramitação processual

1. Legislação nacional aplicável

A primeira lei em análise é a Lei n.° 217, de 17 de Maio de 1983, lei-quadro sobre o turismo e as iniciativas destinadas a favorecer o reforço e a melhoria da oferta turística (GURI n.° 141 de 25.5.1983, p. 4091), que atribui aos departamentos regionais a incumbência de verificar se se encontram reunidas as condições exigíveis para o exercício das profissões ligadas ao turismo. Essas profissões constam da enumeração feita no artigo 11.° da lei (guia turístico, intérprete turístico, acompanhante turístico ou transportador, organizador de congressos, instrutor náutico, monitor de esqui, guia alpino titular ou aspirante, carregador alpino, guia de espeleologia e animador turístico). A enumeração termina, contudo, com a referência genérica a qualquer outra profissão relacionada com o turismo. O n.° 13 do artigo 11.° prevê que:

«Para o exercício das profissões acima enumeradas, os nacionais de outros Estados-membros das Comunidades são equiparados aos italianos sob condição de reciprocidade.»

A segunda lei em questão é a Lei n.° 69, de 3 de Fevereiro de 1963, que define o estatuto da profissão de jornalista (GURI n.° 49 de 20.2.1963, p. 918). Nela se prevêem as condições e as regras de inscrição no quadro profissional, sem a qual o exercício da profissão é proibido e passível de sanções penais. Nos termos do n.° 2 do artigo 26.° da lei, o quadro divide-se em duas listas, uma de jornalistas profissionais e outra de colaboradores. O artigo 1.° da lei estabelece que os jornalistas profissionais e os colaboradores inscritos nas respectivas listas do quadro são membros da Ordem dos Jornalistas. É «jornalista profissional» aquele que desempenha de forma exclusiva e continuada a profissão de jornalista, e «colaborador» quem exerça actividades jornalísticas não ocasionais e remuneradas, ainda que tenha outras profissões ou outros empregos (artigo 1.°). O artigo 33.° da lei prevê um registo de jornalistas estagiários, em que se podem inscrever as pessoas com mais de 18 anos de idade que tencionem dedicar-se à profissão de jornalista.

Para a inscrição na lista de jornalistas profissionais, o n.° 1 do artigo 29.° exige designadamente que se encontrem preenchidas as condições a que se refere o artigo 31.° O n.° 2 do artigo 31.° encontra-se redigido da seguinte forma:

«O Conselho da Ordem verifica, por iniciativa própria, as condições de nacionalidade, de boa conduta e de ausência de condenações penais.»

O n.° 1 do artigo 38.° estabelece que:

«O Conselho da Ordem determina, por iniciativa própria, o cancelamento da inscrição no quadro quando ocorrer a perda... da nacionalidade italiana.»

O artigo 35.° remete expressamente para o n.° 2 do artigo 31.°, quanto à inscrição na lista de colaboradores, e para o artigo 33.°, relativamente à inscrição no registo de jornalistas estagiários.

O artigo 28.° da lei prevê contudo a existência de listas especiais anexas ao quadro de jornalistas, uma das quais contém os elementos relativos aos jornalistas estrangeiros; estes podem inscrever-se no quadro, a fim de exercer a sua actividade em Itália, desde que preencham certos requisitos. O artigo 36.° estabelece a esse respeito que:

«Os jornalistas estrangeiros residentes em Itália podem obter a inscrição na lista especial a que se refere o artigo 28.°, se tiverem idade superior a 21 anos e se o Estado de que são nacionais praticar a reciprocidade. O pedido de inscrição deve ser acompanhado dos documentos referidos nos n.os 1, 2 e 4 do artigo 31.°, assim como um certificado emitido pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros que comprove ser o requerente nacional de um Estado que pratica a reciprocidade. É aplicável o n.° 2 do artigo 31.°»

Este regime especial foi confirmado pelo Decreto do presidente da República n.° 115, de 4 de Fevereiro de 1965 (GURI n.° 63, de 12.3.1965, suplemento ordinário), que contém o regulamento executivo da lei. O artigo 33.° do decreto dispõe que:

«Para ser inscrito na lista especial a que se refere o artigo 28.° da lei, o jornalista deverá apresentar os documentos exigidos pelo n.° 2 do artigo 36.° da lei, bem como fazer prova da sua qualificação profissional, para o que apresentará ao conselho regional ou inter-regional da sua residência documentos comprovativos de que o requerente exerceu a profissão de jornalista em conformidade com a lei do Estado de que é nacional.»

Não parece existir idêntico regime especial para os colaboradores e jornalistas estagiários.

A terceira lei a considerar é a Lei n.° 475, de 2 de Abril de 1968, que contém normas relativas ao serviço farmacêutico (GURI n.° 107 de 27.4.1968, p. 2638). O artigo 3.° dessa lei é do seguinte teor:

«A atribuição dos lugares de farmacêutico, vagos ou criados de novo, disponíveis para o exercício privado dessa profissão, tem lugar através de concurso documental e por provas, organizado a nível de províncias, antes do mês de Março de cada ano ímpar.

São admitidos ao concurso previsto no parágrafo anterior os nacionais italianos, maiores, na posse dos direitos civis e políticos, de sã constituição física e inscritos no quadro profissional de farmacêuticos.»

2. Antecedentes do processo

Em resposta a um pedido de explicação formulado pela Comissão, o Governo italiano enviou a esta instituição, por carta de 15 de Setembro de 1983:

a) cópia da circular n.° 7.31, de 21 de Julho de 1983, enviada pelo Ministério da Justiça ao Conselho Nacional da Ordem dos Jornalistas, chamando a atenção da ordem profissional para a necessidade de respeitar os artigos 52.° e seguintes do Tratado e convidando-a a aplicar aos nacionais dos Estados-membros da Comunidade as regras estabelecidas para os nacionais italianos;

b) cópia de um ofício, de 26 de Outubro de 1983, pelo qual o Conselho Nacional da Ordem dos Jornalistas comunicou a referida circular aos diferentes conselhos regionais e inter-regionais;

c) cópia de uma decisão do Conselho Nacional da Ordem anulando, em aplicação da referida circular, a decisão de 22 de Novembro de 1982 do Conselho Interregional do Lácio e do Molise, que recusou a inscrição na lista de colaboradores de um nacional neerlandês, com fundamento no facto de não possuir a nacionalidade italiana.

Por telex de 18 de Julho de 1983, o Governo italiano comunicou ainda à Comissão as circulares da Presidência do Conselho de Ministros italiano n.os 200/12188, de 2 de Dezembro de 1982 e, 200/12444, de 10 de Dezembro de 1982, enviadas respectivamente ao comissário do Governo para a Região da Lombardia e a todos os comissários do Governo para as regiões. Essas circulares esclarecem serem os nacionais dos Estados-membros da Comunidade titulares da faculdade de acesso aos concursos para atribuição de farmácias, sem que a condição de nacionalidade possa continuar a constituir impedimento a esse acesso.

Considerando que as referidas circulares administrativas não constituem a execução adequada das obrigações decorrentes dos artigos 48.°, 52.° e 59.° do Tratado, a Comissão intimou o Governo italiano, por carta de 26 de Janeiro de 1984, a apresentar as suas observações no prazo de um mês. Não tendo as autoridades italianas respondido à intimação, a Comissão formulou um parecer fundamentado, nos termos do primeiro parágrafo do artigo 169.°, e concedeu ao Governo italiano o prazo de um mês para actuar em conformidade. Não tendo o parecer fundamentado obtido resposta, a Comissão interpôs o presente recurso.

3. Processo

O requerimento da Comissão deu entrada na Secretaria do Tribunal em 3 de Junho de 1985.

O processo escrito seguiu os trâmites habituais. Com base no relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu dar início à fase oral, sem lugar a medidas de instrução prévia. Convidou, porém, o Governo italiano a esclarecer, por escrito, se a lei italiana relativa ao estatuto dos jornalistas proíbe totalmente a inscrição de estrangeiros na lista de colaboradores e no registo de jornalistas estagiários ou se apenas a submete a uma reserva de reciprocidade.

II — Conclusões das partes

A Comissão, demandante, conclui pedindo ao Tribunal se digne:

1) declarar que, ao manter em vigor: a) a disposição do artigo 11.° da Lei n.° 217, de 17 de Maio de 1983, que subordina à condição de reciprocidade a equiparação aos nacionais italianos dos nacionais de outros Esta-dos-membros quanto ao acesso a diversas actividades profissionais do sector do turismo; b) as disposições dos artigos 31.°, 33.°, 35.°, 36.° e 38.° da Lei n.° 69, de 6 de Fevereiro de 1963, e do artigo 33.° do Decreto do presidente da República n.° 115, de 4 de Fevereiro de 1965, que fazem depender da posse da nacionalidade italiana a inscrição nas listas e registos de colaboradores e de jornalistas estagiários, bem como da condição de reciprocidade a inscrição dos jornalistas profissionais nacionais de outros Estados-membros na lista especial de jornalistas estrangeiros; c) a disposição do artigo 3.° da Lei n.° 475, de 2 de Abril de 1968, que reserva exclusivamente aos nacionais italianos a participação nos concursos para atribuição de farmácias; a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 48.°, 52.° e 59.° do Tratado CEE;

2) condenar a República Italiana no pagamento das despesas do processo.

O Governo italiano, demandado, conclui pedindo ao Tribunal se digne:

1) julgar a acção improcedente;

2) condenar a recorrente ao pagamento das despesas do processo.

III — Fundamentos e argumentos das partes

A Comissão entende que as disposições italianas em causa contrariam as normas do Tratado relativas à livre circulação de trabalhadores, ao direito de estabelecimento e à livre prestação de serviços. No que respeita às cláusulas de reciprocidade, a Comissão invoca os acórdãos do Tribunal de 22 de Junho de 1972 (Frilli, 1/72, Recueil p. 457), de 28 de Junho de 1977 (Patrick, 11/77, Recueil p. 1199) e de 25 de Outubro de 1979 (Comissão/República Italiana, 159/78, Recueil p. 3247).

Na contestação, o Governo italiano alega não ser fundada a acusação da Comissão relativa ao sector do turismo. Sendo as disposições do Tratado directamente aplicáveis, a condição de reciprocidade encontrar-se-ia sempre preenchida pelos cidadãos dos outros Estados-membros. A manutenção dessa cláusula na legislação não levantaria, pois, qualquer obstáculo.

A acusação da Comissão relativa aos jornalistas profissionais, aos colaboradores e aos jornalistas estagiários não teria também qualquer fundamento. A este respeito, o Governo italiano remete para as instruções administrativas transmitidas pelo Ministério da Justiça ao Conselho Nacional da Ordem dos Jornalistas, respeitantes ao acesso à profissão dos nacionais da Comunidade. Desde então, a questão da inscrição desses nacionais passou a ser decidida de acordo com as obrigações comunitárias.

O problema da admissão dos farmacêuticos ao concurso para atribuição das farmácias disponíveis teria sido resolvido de forma idêntica pela circular de 2 de Dezembro de 1982, enviada pelo presidente do Conselho de Ministros aos comissários do Governo para as regiões.

O Governo italiano invoca, enfim, ser desnecessária a revogação formal das leis em litígio uma vez que, com o decurso do tempo, qualquer cidadão comunitário teria já adquirido certezas quanto aos direitos de que pode beneficiar nos outros Estados-membros.

A Comissão contesta os argumentos apresentados pelo Governo italiano, salientando entre outras coisas, serem as circulares por ele invocadas meras instruções para uso interno, que nem sequer foram publicadas e que não têm força jurídica para alterar as disposições legislativas. A segurança jurídica não estaria pois minimamente garantida.

T. Koopmans

Juiz relator

( *1 ) Língua do processo: italiano.

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL

15.de Outubro de 1986 ( *1 )

No processo 168/85,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Guido Berardis, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, assistido por Silvio Pieri, funcionário italiano posto à disposição da Comissão no âmbito do regime de trocas, que escolheu para domicílio no Luxemburgo o de Georges Kremlis, edifício Jean Monnet, Kirchberg,

demandante,

contra

República Italiana, representada por Luigi Ferrari Bravo, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático, na qualidade de agente, assistido por Ivo Braguglia, avvocato dello Stato, que escolheu para domicílio no Luxemburgo a embaixada de Itália,

demandada,

que tem por objecto declarar que a República Italiana faltou às obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 48.°, 52.° e 59.° do Tratado CEE, ao fazer depender de condições de reciprocidade a equiparação dos nacionais de outros Esta-dos-membros aos nacionais italianos, para o acesso a diferentes actividades profissionais ligadas ao turismo; ao reservar a inscrição na lista de colaboradores e no registo de jornalistas estagiários para os nacionais italianos e ao subordinar a condições de reciprocidade a inscrição de jornalistas estrangeiros na relação de jornalistas profissionais; ao reservar só para nacionais italianos a participação nos concursos para atribuição de farmácias,

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. C. Kakouris, presidente de secção, f. f. de presidente, T. F. O'Higgins e F. Schockweiler, presidentes de secção, G. Bosco, T. Koopmans, K. Bahlmann e G. C. Rodríguez Iglesias, juízes,

advogado-geral: J. Mischo

secretário: D. Louterman, administradora

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 29 de Abril de 1986,

ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiencia de 17 de Junho de 1986,

profere o presente

ACÓRDÃO

1 Por requerimento entregue na Secretaria do Tribunal a 3 de Junho de 1985, a Comissão das Comunidades Europeias interpôs, com base no artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção que tem por objecto declarar que a República Italiana faltou às obrigações que lhe são impostas por força dos artigos 48.°, 52.° e 59.° do Tratado CEE, ao manter em vigor disposições que : — subordinam a condições de reciprocidade a equiparação dos nacionais dos outros Estados-membros aos nacionais italianos, para efeitos de acesso a diferentes actividades profissionais no sector do turismo; — subordinam a inscrição nas listas e registos de colaboradores e jornalistas estagiários à condição de se ser possuidor da nacionalidade italiana e à condição de reciprocidade a inscrição de jornalistas profissionais nacionais de outros Estados-membros na lista especial de jornalistas estrangeiros; — reservam, apenas para nacionais italianos, a participação nos concursos para atribuição de farmácias.

2 No que toca às disposições da legislação italiana em causa, remetemos para o relatório de audiência. Convém, no entanto, recordar que as disposições em matéria de turismo datam de 1983, as referentes à profissão de jornalista de 1963 e as relativas ao serviço farmacêutico de 1968.

3 Na sequência de um pedido de esclarecimento apresentado em Março de 1983 pela Comissão, o Governo italiano enviou-lhe, por carta de 15 de Setembro de 1983, cópia de uma circular de 21 de Julho de 1983 endereçada ao Conselho Nacional da Ordem dos Jornalistas, pelo Ministério da Justiça. Essa circular recorda à ordem profissional o dever de respeitar os artigos 52.° e seguintes do Tratado e convida-a a aplicar aos nacionais dos Estados-membros da Comunidade os mesmos critérios que os previstos para os nacionais italianos. O Governo italiano endereçou, igualmente, à Comissão cópia de uma nota, datada de 26 de Outubro de 1983, através da qual o Conselho Nacional da Ordem dos Jornalistas transmitiu aos diferentes conselhos regionais e inter-regionais a circular acima referida; bem como cópia de uma decisão do Conselho Nacional da Ordem de 16 de Dezembro de 1983, anulando, em aplicação dessa mesma circular, a decisão do Conselho Inter-regional do Lácio e de Molise, de 22 de Novembro de 1982, que tinha recusado, por não ser italiano, a inscrição de um nacional neerlandês na lista de colaboradores.

4 Por telex de 18 de Julho de 1983, o Governo italiano fez novo envio à Comissão das circulares do Conselho de Ministros italiano, de 2 e 10 de Dezembro de 1982, dirigidas respectivamente ao comissário do Governo para a região da Lombardia e a todos os comissários do Governo para as regiões. Essas circulares especificam que, de acordo com as disposições combinadas dos artigos 52.° e seguintes do Tratado, os nacionais dos Estados-membros da Comunidade podem aceder aos concursos para atribuição de farmácias, não lhes podendo mais ser oposta a condição de nacionalidade.

5 Entendendo que as normas em causa são contrárias aos artigos 48.°, 52.° e 59.° do Tratado e que as circulares administrativas não constituem um meio suficiente para remediar esta incompatibilidade, a Comissão interpelou o Governo italiano, por carta de 26 de Janeiro de 1984, para, no prazo de um mês, apresentar as suas observações. Como essa carta não teve resposta, a Comissão enviou a 20 de Novembro de 1984, à República Italiana, um parecer fundamentado. Não tendo o Governo italiano reagido ao parecer fundamentado, a Comissão interpôs a presente acção.

6 Em apoio do seu pedido a Comissão invoca fundamentalmente dois argumentos. Em primeiro lugar, recorda que o Tribunal afirmou, repetidamente, a incompatibilidade das cláusulas de reciprocidade com o direito comunitário; a esse respeito refere, especialmente, o acórdão de 25 de Outubro de 1979 (República Italiana, 159/78, Recueil p. 3247). Em segundo lugar, refere a jurisprudência uniforme do Tribunal segundo a qual as circulares administrativas não são de natureza a fazer desaparecer a incompatibilidade de disposições legislativas nacionais com o direito comunitário; não seria pertinente, a este respeito, dizer que as regras de direito comunitário, de que se trata, são directamente aplicáveis e que, portanto, a situação jurídica seria clara.

7 Na sua contestação, o Governo italiano reconhece a incompatibilidade formal entre as normas em questão e o direito comunitário. Argumenta, no entanto, que estes textos não constituem nenhum obstáculo real à livre circulação de pessoas e serviços, já que os artigos 48.°, 52.° e 59.° do Tratado são directamente aplicáveis na ordem jurídica italiana. Esta aplicação directa teria como consequência que os textos legislativos que exigem a nacionalidade italiana ou a reciprocidade, deveriam ser considerados como alterados em favor dos nacionais dos outros Estados-membros.

8 O Governo italiano conclui que, nessas circunstâncias, as circulares ou as instruções administrativas servem, não para modificar as leis, mas para delimitar o seu âmbito de aplicação, pondo em evidência o efeito e o primado do direito comunitário. Difundidas de forma adequada junto dos órgãos nacionais competentes, essas medidas administrativas seriam suficientes, mesmo na ausência de uma derrogação formal da legislação nacional em questão, para garantir aos nacionais comunitários os direitos que lhes advêm do Tratado.

9 O Governo italiano acrescenta que, como as normas do Tratado directamente aplicáveis se substituem às normas jurídicas nacionais incompatíveis, seria inútil e fastidioso revogar ou modificar formalmente todas essas disposições nacionais. Com o decorrer do tempo, todo o cidadão comunitário teria adquirido certezas quanto aos seus direitos, aplicáveis nos outros Estados-membros que não aquele de que é nacional. Em consequência, o facto de não haver lugar à derrogação expressa dessa legislação, não poderia ter o efeito de dar origem a uma situação de insegurança jurídica.

10 Ressalta deste debate que é aceite que as disposições postas em causa pela Comissão são incompatíveis com os artigos 48.°, 52.° e 59.° do Tratado.

11 A esse respeito cabe observar que as normas do Tratado, directamente aplicáveis, vinculam todas as autoridades dos Estados-membros que são obrigadas, portanto, a observá-las sem que seja necessário adoptar normas nacionais de execução. Todavia, conforme o Tribunal declarou no seu acórdão de 20 de Março de 1986 (Comissão/Países Baixos, 72/85, Recueil 1986, p. 1219), a possibilidade que os demandantes têm de invocar normas do Tratado, directamente aplicáveis, perante os órgãos jurisdicionais nacionais, só constitui uma garantia mínima que não chega para assegurar por si só a aplicação plena e completa do Tratado. Resulta, com efeito, da jurisprudência do Tribunal, e em particular do acórdão de 25 de Outubro de 1979 já citado, que manter inalterado, na legislação de um Estado-membro, um texto incompatível com a disposição do Tratado, mesmo directamente aplicável na ordem jurídica dos Estados-membros, dá lugar a uma situação factual ambígua, já que mantém os sujeitos de direito interessados num estado de incerteza quanto às possibilidades que lhe estão reservadas de recorrer ao direito comunitário, e que uma tal manutenção constitui, desde logo, por parte do referido Estado, uma falta às obrigações que lhe são impostas em virtude do Tratado.

12 Quanto ao argumento do Governo italiano segundo o qual, tendo em conta que as referidas disposições do Tratado são directamente aplicáveis, os direitos dos nacionais dos outros Estados-membros estariam suficientemente garantidos pelas circulares ou instruções administrativas, desde logo se verifica que esse argumento não poderia ser invocado quanto às acusações da Comissão relativas ao acesso às diferentes actividades profissionais no domínio do turismo. Com efeito, o Governo italiano não referiu ter emitido qualquer circular ou instrução administrativa no que toca ao acesso dos nacionais dos outros Estados-membros a essas actividades.

13 Este argumento está, de resto, mal fundamentado. A incompatibilidade da legislação nacional com as disposições do Tratado, mesmo directamente aplicáveis, não pode ser definitivamente eliminada senão através de normas internas de carácter coercivo com o mesmo valor jurídico que as que devem ser modificadas. Como o Tribunal tem declarado em jurisprudencia uniforme, relativa à execução das directivas pelos Estados-membros, as simples práticas administrativas, por natureza modificáveis ao sabor da administração e desprovidas de publicidade adequada, não poderiam ser consideradas como constituindo uma execução válida das obrigações impostas pelo Tratado.

14 Por consequência, a República Italiana não se pode subtrair à obrigação de proceder à adaptação da legislação nacional às exigências do Tratado, invocando a aplicabilidade directa das disposições deste, ou o facto de ter posto em execução uma certa prática administrativa, ou ainda, o conhecimento que os cidadãos comunitários teriam dos seus direitos. No caso vertente, aliás, estes encontram-se num estado de incerteza, não só por causa da manutenção de antigas normas nacionais contrárias ao Tratado, mas também pela entrada em vigor de normas da mesma natureza no domínio do turismo, em 1983.

15 Resulta do que vem dito, que os argumentos do Governo italiano não podem ser acolhidos.

16 Convém portanto reconhecer que a República Italiana faltou às obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 48.°, 52.° e 59.° do Tratado CEE, ao manter em vigor normas jurídicas que : — subordinam à condição de reciprocidade a equiparação dos nacionais dos outros Estados-membros aos nacionais italianos para o acesso a diferentes actividades profissionais no sector do turismo. — subordinam à posse da nacionalidade italiana a inscrição nas listas e registos de colaboradores e jornalistas estagiários e subordinam à condição de reciprocidade a inscrição na lista especial dos jornalistas estrangeiros, dos jornalistas profissionais nacionais de outros Estados-membros; — reservam para os nacionais italianos a participação nos concursos para atribuição de farmácias.

Quanto às despesas

17 Nos termos do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida nas suas pretensões, há lugar à sua condenação nas despesas.

Com base nestes fundamentos, O TRIBUNAL, decide:

1) A República Italiana faltou às obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 48.°, 52.° e 59.° do Tratado CEE, ao manter em vigor disposições que: — subordinam à condição de reciprocidade a equiparação dos nacionais dos outros Estados-membros aos nacionais italianos para o acesso às diferentes actividades profissionais no sector do turismo; — subordinam à posse de nacionalidade italiana a inscrição nas listas e registos dos colaboradores e jornalistas estagiários, e subordinam à condição de reciprocidade a inscrição na lista especial dos jornalistas estrangeiros, dos jornalistas profissionais nacionais de outros Estados-membros; — reservam para os nacionais italianos a participação nos concursos para atribuição de farmácias.

2) A República Italiana é condenada nas despesas.

Kakouris O'Higgins Schockweiler Bosco Koopmans Bahlmann Rodríguez Iglesias Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, a 15 de Outubro de 1986. O secretário P. Heim O presidente f. f. C. Kakouris Presidente de secção

( *1 ) Língua do processo: italiano.