CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MACIEJ SZPUNAR

apresentadas em 27 de outubro de 2016 ( 1 )

Processos C‑414/15 P e C‑415/15 P

Stichting Woonlinie,

Woningstichting Volksbelang,

Stichting Woonstede (C‑414/15 P),

Stichting Woonpunt,

Woningstichting Haag Wonen,

Stichting Woonbedrijf (C‑415/15 P)

contra

Comissão Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Artigo 108.o TFUE — Exame dos regimes de auxílios existentes — Regime neerlandês de auxílios a favor das sociedades de habitação social — Regulamento (CE) n.o 659/1999 — Artigo 19.o, n.o 1 — Decisão da Comissão que torna vinculativos os compromissos assumidos pelo Estado‑Membro — Alcance da fiscalização jurisdicional»

Introdução

1. Com os presentes recursos, seis sociedades recorrentes ( 2 ) pedem a anulação de dois despachos do Tribunal Geral da União Europeia, de 12 de maio de 2015, Stichting Woonlinie e o./Comissão ( 3 ), e de 12 de maio de 2015, Stichting Woonpunt e o./Comissão ( 4 ) (a seguir «despachos recorridos»), pelos quais o Tribunal Geral negou provimento aos seus recursos de anulação da Decisão C(2009) 9963 final da Comissão, de 15 de dezembro de 2009, relativa aos auxílios de Estado E 2/2005 e N 642/2009 — Países Baixos — Auxílio existente e auxílio específico por projetos a favor das sociedades de habitação (a seguir «decisão controvertida»).

2. Estes recursos, formulados em termos idênticos, o que justifica a sua análise conjunta, dão ao Tribunal de Justiça a oportunidade de traçar os contornos da fiscalização jurisdicional das decisões da Comissão Europeia que aprovam os compromissos assumidos por um Estado‑Membro em relação com um regime de auxílios existente.

Quadro jurídico

3. O procedimento de investigação dos regimes de auxílios existentes é regulado pelos artigos 17.° a 19.° do Regulamento (CE) n.o 659/1999 ( 5 ).

4. O artigo 17.o do Regulamento n.o 659/1999 prevê o seguinte: «1. A Comissão obterá do Estado‑Membro em causa todas as informações necessárias para, em cooperação com o Estado‑Membro, proceder ao exame dos regimes de auxílio existentes, nos termos do [artigo 108.o, n.o 1, TFUE]. 2. Quando a Comissão considerar que um regime de auxílio existente não é ou deixou de ser compatível com o mercado comum, informará o Estado‑Membro em causa da sua conclusão preliminar e dar‑lhe‑á a possibilidade de apresentar as suas observações no prazo de um mês. A Comissão pode prorrogar este prazo em casos devidamente justificados.»

5. O artigo 18.o deste regulamento dispõe o seguinte: «Quando, perante as informações prestadas pelo Estado‑Membro nos termos do artigo 17.o, a Comissão concluir que um regime de auxílios existente não é ou deixou de ser compatível com o mercado comum, formulará uma recomendação propondo medidas adequadas ao Estado‑Membro em causa. Esta recomendação pode consistir especialmente na: a) Alteração do conteúdo de regime de auxílios; ou b) Introdução de requisitos processuais; ou c) Supressão do regime de auxílios.»

6. O artigo 19.o do Regulamento n.o 659/1999 enuncia o seguinte: «1. Quando o Estado‑Membro em causa aceitar as medidas propostas e disso informar a Comissão, esta registará esse facto e informará o Estado‑Membro. Por força dessa aceitação, o Estado‑Membro fica obrigado a aplicar as medidas adequadas. 2. Quando o Estado‑Membro em causa não aceitar as medidas propostas e a Comissão, tendo em conta os argumentos do Estado‑Membro, continuar a considerar que essas medidas são necessárias, dará início a um procedimento nos termos do n.o 4 do artigo 4.o Os artigos 6.°, 7.° e 9.° são aplicáveis, mutatis mutandis.»

Antecedentes dos litígios

Decisão controvertida

7. As circunstâncias da adoção da decisão controvertida, conforme resultam dos n.os 1 a 12 e 39 a 40 dos despachos recorridos, podem ser resumidas da seguinte maneira.

8. As recorrentes são sociedades de habitação (woningcorporaties, a seguir «wocos») com sede nos Países Baixos. As wocos são entidades sem fins lucrativos que têm como missão proceder à aquisição, à construção e ao arrendamento de habitações destinadas a pessoas e a grupos socialmente desfavorecidos As wocos exercem também outras atividades de natureza comercial.

9. O Reino dos Países Baixos mantém um sistema de financiamento da habitação social que prevê auxílios a favor das wocos.

10. Em 14 de julho de 2005, a Comissão enviou às autoridades neerlandesas um ofício nos termos do artigo 17.o do Regulamento n.o 659/1999, qualificando esse sistema de regime de auxílios existente e manifestando dúvidas sobre a sua compatibilidade com o mercado interno.

11. Na sequência desse envio, a Comissão e as autoridades neerlandesas iniciaram um processo de cooperação com o objetivo de tornar o regime de auxílios em causa conforme com o artigo 106.o, n.o 2, TFUE.

12. Após uma série de consultas, a Comissão propôs, nos termos do artigo 18.o do Regulamento n.o 659/1999, as seguintes medidas adequadas com vista a assegurar a conformidade do regime de auxílios: i) a limitação da habitação social a um conjunto claramente definido de pessoas ou de grupos socialmente desfavorecidos; ii) a execução das atividades comerciais em condições de mercado, devendo as atividades de serviço público e as atividades comerciais ser objeto de contas distintas e de controlos adequados; iii) a adaptação da oferta de habitações sociais à procura das pessoas ou dos grupos socialmente desfavorecidos.

13. Por ofício de 3 de dezembro de 2009, as autoridades neerlandesas aceitaram as medidas adequadas propostas pela Comissão, comprometeram‑se a reformar o sistema de financiamento das wocos e enviaram à Comissão o projeto das disposições nacionais em causa.

14. Em 15 de dezembro de 2009, a Comissão adotou a decisão controvertida nos termos do artigo 19.o do Regulamento n.o 659/1999.

15. As medidas visadas nessa decisão são as seguintes: a) garantias do Estado para empréstimos concedidos para a construção de habitações sociais; b) auxílios do Fundo Central de Habitação, auxílios por projeto ou auxílios à racionalização sob a forma de empréstimos a juros bonificados ou subvenções diretas; c) venda pelos municípios de terrenos a preços inferiores aos preços de mercado; d) direito de contrair empréstimos junto do Bank Nederlandse Gemeenten (Banco Municipal Neerlandês).

16. Na decisão controvertida, a Comissão qualificou cada uma destas medidas de auxílios de Estado ( 6 ) e considerou que o sistema de financiamento das Wocos constituía um auxílio existente. Referiu que as autoridades neerlandesas se tinham comprometido a alterar esse sistema apresentando um projeto de novas regras. A Comissão concluiu, na sequência do exame desse projeto, que este último era compatível com o artigo 106.o, n.o 2, TFUE e, em consequência, registou os compromissos aceites pelas autoridades neerlandesas, em conformidade com o artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999.

Tramitação dos processos no Tribunal Geral e no Tribunal de Justiça

17. As recorrentes interpuseram os recursos de anulação da decisão controvertida em 29 e em 30 de abril de 2010.

18. Através de dois despachos que proferiu em 16 de dezembro de 2011, nos processos Stichting Woonlinie e o./Comissão ( 7 ) e Stichting Woonpunt e o./Comissão ( 8 ), o Tribunal Geral julgou esses recursos inadmissíveis, com fundamento no facto de as recorrentes não serem individualmente afetadas.

19. As recorrentes interpuseram recursos contra esses despachos.

20. Por dois acórdãos que proferiu em 27 de fevereiro de 2014, nos processos Stichting Woonpunt e o./Comissão ( 9 ) e Stichting Woonlinie e o./Comissão ( 10 ), o Tribunal de Justiça anulou esses despachos.

21. O Tribunal de Justiça concluiu que o Tribunal Geral tinha cometido um erro de direito ao declarar que a decisão controvertida não dizia individualmente respeito às recorrentes (n.os 44 a 51 desses acórdãos).

22. Decidindo definitivamente sobre a admissibilidade do recurso, o Tribunal de Justiça declarou que as recorrentes tinham interesse em agir, uma vez que a alteração do regime de auxílios tornava as condições de exercício das suas atividades menos favoráveis e que a anulação da decisão controvertida teria por efeito manter as condições anteriores (n.os 56 e 57 dos referidos acórdãos). Em seguida, o Tribunal de Justiça declarou que a decisão controvertida produzia diretamente efeitos na situação jurídica das recorrentes, na medida em que tornava vinculativas as propostas do Reino dos Países Baixos, em conformidade com o artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 (n.os 59 a 61 dos mesmos acórdãos).

23. Assim, tendo concluído que as recorrentes tinham, por um lado, interesse em agir contra a decisão controvertida e, por outro, que a decisão controvertida lhes dizia direta e individualmente respeito, o Tribunal de Justiça declarou os recursos admissíveis e remeteu os processos ao Tribunal Geral para decidir quanto ao mérito.

24. Na sequência da remessa dos autos, o Tribunal Geral decidiu proferindo os despachos recorridos.

25. Em apoio dos recursos, as recorrentes tinham alegado oito fundamentos, idênticos nos dois recursos.

26. Nos n.os 43 a 53 dos despachos recorridos, o Tribunal Geral julgou improcedente o primeiro fundamento respeitante, em substância, à qualificação errada de auxílio de Estado da medida c) relativa à venda de terrenos, referida no n.o 15 das presentes conclusões, o qual não é retomado nos recursos.

27. Nos n.os 55 a 88 dos despachos recorridos, o Tribunal Geral declarou manifestamente improcedentes os fundamentos segundo a sétimo, relativos a alegados erros de apreciação cometidos pela Comissão no âmbito da fiscalização do regime de auxílios em causa.

28. Antes de mais, o Tribunal Geral recordou a sua jurisprudência ( 11 ) segundo a qual a Comissão goza de um amplo poder de apreciação na matéria, de forma que a fiscalização que efetua deve limitar‑se a verificar que a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que os compromissos assumidos pelo Estado‑Membro em causa são suscetíveis de resolver os problemas de concorrência que o regime de auxílios em causa colocava.

29. A este propósito, por um lado, o Tribunal Geral julgou improcedentes os argumentos das recorrentes relativos à apreciação incompleta feita pela Comissão do sistema de auxílios anterior aos compromissos assumidos pelas autoridades neerlandesas. O Tribunal Geral declarou que esses argumentos não se referiam à decisão controvertida mas, na realidade, contestavam o exame desse sistema anterior, efetuado pela Comissão no seu ofício de 14 de julho de 2005 e que, por conseguinte, não constava da decisão recorrida, de forma que não era abrangido pela fiscalização exercida pelo Tribunal Geral no caso dos autos.

30. Por outro lado, o Tribunal Geral declarou manifestamente improcedentes os argumentos das recorrentes segundo os quais a Comissão tinha extravasado a sua competência ao exigir determinadas medidas adequadas. O Tribunal Geral declarou que as medidas adequadas propostas pela Comissão no âmbito da fiscalização dos regimes de auxílios existentes eram apenas propostas, que se tornaram vinculativas devido à sua aceitação pelas autoridades neerlandesas.

31. Por último, nos n.os 89 a 97 dos despachos recorridos, o Tribunal Geral declarou manifestamente improcedente o oitavo fundamento relativo a um abuso de procedimento e, consequentemente, negou provimento aos recursos.

Pedidos das partes

32. Com os seus pedidos, idênticos nos dois recursos, as recorrentes solicitam ao Tribunal de Justiça que anule os despachos recorridos, remeta o processo ao Tribunal Geral e condene a Comissão nas despesas.

33. A Comissão conclui pedindo, a título principal, que seja negado provimento aos recursos e que as recorrentes sejam condenadas nas despesas.

34. A título subsidiário, para o caso de o Tribunal de Justiça dar provimento aos recursos, a Comissão considera, por um lado, que não há que anular os despachos recorridos no que respeita à improcedência, em cada processo, do primeiro fundamento em primeira instância, não retomado na fase do recurso e, por outro, que o processo deve ser remetido ao Tribunal Geral.

Análise dos recursos

35. Em apoio dos seus recursos, as recorrentes alegam dois fundamentos, idênticos nos dois processos, dirigidos, o primeiro, contra os motivos dos despachos recorridos de acordo com os quais a fiscalização exercida pelo Tribunal Geral neste caso não é extensível às apreciações da Comissão relativas à incompatibilidade do regime de auxílios antes da sua alteração (n.os 56 a 60, 69 a 74, 81, 82, 86 e 87 dos despachos recorridos) e, o segundo, contra os motivos de acordo com os quais essa fiscalização não é extensível às apreciações relativas às medidas adequadas tornadas vinculativas pela decisão controvertida (n.os 61 a 66, 78 a 80 e 90 a 95 dos despachos recorridos). Segundo as recorrentes, esses motivos estão feridos de um erro de direito, de uma «apreciação inexata dos factos» e de falta de fundamentação.

36. Os dois fundamentos dos recursos censuram a abordagem adotada pelo Tribunal Geral quanto à fiscalização de uma decisão da Comissão tomada ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, o que dá ao Tribunal de Justiça a possibilidade de examinar esta problemática de uma maneira global.

Quanto à fiscalização jurisdicional das decisões tomadas ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999

Observações preliminares

37. Em matéria de fiscalização dos auxílios de Estado, as regras processuais variam consoante as medidas constituam auxílios existentes ou auxílios novos. O artigo 108.o, n.o 1, TFUE atribui competência à Comissão para proceder ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes. Diferentemente da fiscalização dos auxílios novos, esse exame incide unicamente sobre os regimes de auxílios e é prospetivo, na medida em que visa, sendo caso disso, a alteração ou a supressão do regime em causa para o futuro.

38. Em conformidade com os artigos 17.° a 19.° do Regulamento n.o 659/1999, esse exame desenrola‑se em várias etapas. Em primeiro lugar, quando a Comissão considerar que um regime de auxílio existente não é ou deixou de ser compatível com o mercado interno, permitirá que o Estado‑Membro apresente as suas observações (artigo 17.o, n.o 2, deste regulamento). Em segundo lugar, à luz dessas observações, a Comissão pode apresentar a esse Estado‑Membro uma proposta de medidas adequadas (artigo 18.o do referido regulamento) ( 12 ). Quando o Estado‑Membro aceita as medidas propostas, a Comissão regista esse facto e encerra o procedimento previsto nos artigos 17.° a 19.° do Regulamento n.o 659/1999 (artigo 19.o, n.o 1, deste regulamento). Na falta dessa aceitação, a Comissão dá início ao procedimento formal de investigação (artigo 19.o, n.o 2, do mesmo regulamento).

39. No processo que deu origem ao acórdão TF1/Comissão ( 13 ), o Tribunal Geral declarou, ao rejeitar a posição contrária defendida pela Comissão, que o ato pelo qual esta regista os compromissos do Estado‑Membro, nos termos do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, constitui uma decisão recorrível. O Tribunal Geral considerou que a Comissão e o Estado‑Membro podem, efetivamente, debater sobre as medidas adequadas propostas. No entanto, em definitivo, só quando a Comissão decide aceitar que os compromissos do Estado‑Membro dão resposta às suas preocupações é que esses compromissos se tornam vinculativos e o procedimento termina.

40. Esta interpretação foi confirmada nos acórdãos Stichting Woonpunt e o./Comissão ( 14 ) e Stichting Woonlinie e o./Comissão ( 15 ). Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou que a decisão controvertida, baseada no artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, produz diretamente efeitos na situação jurídica das recorrentes, na medida em que torna vinculativos os compromissos assumidos pelas autoridades neerlandesas.

41. Nos despachos recorridos, proferidos em sede de recurso, o Tribunal Geral conformou‑se com a análise do Tribunal de Justiça quanto à admissibilidade dos recursos. Em seguida, quanto ao mérito, o Tribunal Geral considerou que a maior parte dos fundamentos e dos argumentos apresentados pelas recorrentes era improcedente ou suscetível de ser, desde logo, afastada, pelo facto de contestarem apreciações que não constavam da decisão controvertida ( 16 ). Assim, o Tribunal Geral declarou que as alegadas apreciações da Comissão relativas à compatibilidade do regime de auxílios antes da sua alteração com o mercado interno e ao alcance das medidas adequadas não se enquadram na fiscalização jurisdicional exercida no caso em apreço.

42. Nos seus recursos, as recorrentes contestam os limites da fiscalização jurisdicional definidos pelos despachos recorridos, sustentado que a adoção de uma decisão ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 implica que a situação anterior não era compatível com o Tratado. Por conseguinte, segundo as recorrentes, tal decisão compreende necessariamente uma apreciação do regime de auxílios antes da sua alteração, para saber se são necessárias medidas para tornar esse regime de auxílios compatível com o mercado comum e, na afirmativa, determinar a natureza das referidas medidas de alteração.

43. Apesar da sua posição nos processos anteriores ( 17 ), a Comissão já não invoca a inexistência de ato suscetível de recurso. Contudo, sustenta que, tendo em conta a natureza específica da decisão controvertida, a fiscalização jurisdicional do seu conteúdo deve limitar‑se à qualificação das medidas em causa enquanto pertencentes a um regime de auxílios existente, bem como à questão de saber se os compromissos assumidos pelo referido Estado‑Membro são suficientes para tornar esse regime compatível com o mercado interno.

44. Em contrapartida, segundo a Comissão, estão excluídas dessa fiscalização, por um lado, as preocupações expressas quanto à incompatibilidade desse regime antes da sua alteração e, por outro, a questão de saber se há outras medidas adequadas, menos gravosas para os beneficiários do regime de auxílios. A Comissão alega que não se pronuncia sobre esses dois aspetos, mas que se limita a aceitar os compromissos assumidos pelo Estado‑Membro, depois de ter verificado se estes últimos são suficientes para tornar o regime em causa compatível com o mercado interno.

45. Assim, a argumentação das partes revela um desacordo quanto à questão de saber se a fiscalização jurisdicional é extensível às apreciações da Comissão que incidem, por um lado, sobre a compatibilidade do regime de auxílios antes da sua alteração com o mercado interno e, por outro, sobre as medidas adequadas tornadas vinculativas pela decisão controvertida.

Quanto à fiscalização das apreciações da Comissão relativas à compatibilidade do regime de auxílios

46. Observo que o procedimento referido nos artigos 17.° a 19.° do Regulamento n.o 659/1999 visa, sendo caso disso, a alteração ou a supressão de um regime de auxílios existente. A iniciativa desse procedimento cabe à Comissão, que dispõe, a este respeito, de uma margem de apreciação considerável ( 18 ). No entanto, o início do procedimento implica, em conformidade com o artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento n.o 659/1999, considerar que o regime em causa não é — ou deixou de ser — compatível com o mercado interno.

47. Na minha opinião, essa apreciação, que é na verdade provisória no momento do início do procedimento em causa, é confirmada quando a Comissão encerra esse procedimento com uma decisão adotada ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999. Com efeito, ao adotar essa decisão, a Comissão pronuncia‑se sobre a questão de saber se os compromissos assumidos pelo Estado‑Membro respondem às suas preocupações quanto à incompatibilidade do regime de auxílios com o mercado interno. Ora, para se poder pronunciar sobre esta questão, a Comissão deve definir previamente quais são as suas preocupações a esse respeito. Por conseguinte, uma decisão adotada ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, que torna vinculativas as alterações do regime de auxílios aceites por um Estado‑Membro, assenta necessariamente na apreciação da Comissão relativa à incompatibilidade do regime preexistente.

48. Embora essa apreciação não possa, devido ao seu caráter provisório, ser sujeita a fiscalização jurisdicional na fase do início do procedimento, deve ser sujeita a essa fiscalização no âmbito de um recurso interposto do ato que encerra esse procedimento.

49. Com efeito, a jurisprudência do Tribunal de Justiça que limita a possibilidade de contestar um ato intermédio assenta na premissa de que a ilegalidade desse ato poderá ser invocada como fundamento de um recurso interposto da decisão final do qual constitui um ato de elaboração e que, em tais condições, o recurso interposto contra a decisão que põe termo ao procedimento assegurará uma proteção jurisdicional suficiente ( 19 ).

50. Do mesmo modo, no caso em apreço, a exclusão definitiva da fiscalização jurisdicional da apreciação contida num ato intercalar pelo qual a Comissão declara, em conformidade com o artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento n.o 659/1999, que o regime de auxílios não é ou deixou de ser compatível com o mercado interno criaria uma lacuna na proteção jurisdicional efetiva dos terceiros interessados, a saber, os beneficiários desse regime.

51. Por outro lado, pouco importa que a apreciação em causa seja expressa num ato distinto da decisão que encerra o procedimento, a saber, num ofício enviado ao Estado‑Membro em conformidade com o artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento n.o 659/1999. Com efeito, na medida em que uma decisão final da Comissão confirma pura e simplesmente a posição expressa previamente, essa posição pode ser tomada em consideração para efeitos da fiscalização jurisdicional dessa decisão final ( 20 ).

52. O facto invocado pela Comissão de que a apreciação em causa não está formulada em termos definitivos também não exclui a sua fiscalização judicial ( 21 ).

53. Em contrapartida, esta consideração tem influência no alcance da obrigação de fundamentação da Comissão e na intensidade da fiscalização jurisdicional.

54. Em relação à obrigação de fundamentação, a partir do momento em que a declaração da incompatibilidade de um regime de auxílios existente expressa na fase do início do procedimento não é contestada pelo Estado‑Membro, a Comissão não tem de esclarecer melhor os motivos dessa incompatibilidade na sua decisão adotada ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 e pode simplesmente confirmar essa apreciação provisória. Com efeito, basta que os motivos em questão permitam compreender as preocupações expressas pela Comissão e as medidas de alteração propostas.

55. Quanto à intensidade da fiscalização jurisdicional, observo que a declaração da incompatibilidade do regime de auxílios não reveste um caráter definitivo no momento do início do procedimento. Nesta fase, basta que a Comissão demonstre a existência de preocupações quanto à incompatibilidade do regime de auxílios que justifiquem as propostas de alteração ou de supressão desse regime de auxílios. Tendo em conta esta circunstância, a fiscalização jurisdicional das referidas apreciações, no âmbito de um recurso contra uma decisão adotada ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, deve, na minha opinião, ser restrita ( 22 ).

56. Por conseguinte, considero que as apreciações da Comissão relativas à compatibilidade de um regime de auxílios existente estão sujeitas à fiscalização jurisdicional no âmbito de um recurso contra uma decisão adotada ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999. Tendo em conta a natureza do procedimento em causa, essa fiscalização é, no entanto, limitada à verificação da questão de saber se a Comissão logrou demonstrar, sem cometer um erro manifesto, a existência de preocupações quanto à incompatibilidade do regime de auxílios com o mercado interno, que justifiquem as medidas adequadas propostas.

Quanto à fiscalização das apreciações relativas às medidas adequadas

57. Com o segundo fundamento de recurso, as recorrentes sustentam que compete à Comissão determinar se devem ser propostas medidas adequadas para assegurar a compatibilidade do regime de auxílios com o mercado interno e, em caso afirmativo, quais devem ser essas medidas adequadas. Por conseguinte, consideram que a apreciação da Comissão relativa à necessidade e ao alcance das medidas adequadas faz parte da decisão controvertida e deve estar sujeita à fiscalização jurisdicional.

58. A Comissão alega, em substância, que está obrigada a assegurar que os compromissos assumidos pelo Estado‑Membro são suficientes para tornar o regime de auxílios compatível e que, a partir do momento em que o referido Estado‑Membro aceita as medidas adequadas, não lhe compete averiguar se há outras medidas adequadas menos gravosas para os beneficiários do regime de auxílios.

59. Observo que o debate entre as partes respeita, essencialmente, à questão de saber se, antes de registar os compromissos aceites pelo Estado‑Membro, a Comissão deve não só determinar que esses compromissos são suficientes para assegurar a compatibilidade do regime de auxílios com o mercado interno, mas também assegurar‑se de que esses compromissos são indispensáveis e não excedem o que é necessário. Por outras palavras, as partes discutem para saber se a Comissão é obrigada a verificar o caráter proporcionado das medidas adequadas, em especial, à luz da situação dos beneficiários do regime de auxílios.

60. Enquanto princípio geral do direito da União, o princípio da proporcionalidade é um critério da legalidade de qualquer ato das instituições da União ( 23 ). Por conseguinte, a Comissão tem de assegurar que os efeitos jurídicos da sua decisão, adotada ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, não violam esse princípio.

61. No entanto, para determinar o conteúdo preciso da obrigação que, a este respeito, impende sobre a Comissão, importa ter em conta a natureza do procedimento em questão.

62. No contexto da execução dos artigos 101.° TFUE e 102.° TFUE, o Tribunal de Justiça já declarou que as obrigações que incumbem à Comissão por força do princípio da proporcionalidade têm um alcance e um conteúdo diferentes no âmbito das decisões de verificação da infração e das decisões de compromisso adotadas com fundamento, respetivamente, nos artigos 7.° e 9.° do Regulamento (CE) n.o 1/2003 ( 24 ).

63. Quanto às decisões de compromisso, o papel da Comissão limita‑se a verificar se os compromissos propostos pelas empresas envolvidas respondem às suas preocupações em matéria de concorrência e se essas empresas não propuseram compromissos menos gravosos, mas igualmente adequados. Embora a Comissão deva ter em consideração os interesses de terceiros, a fiscalização jurisdicional incide unicamente sobre a questão de saber se a apreciação feita pela Comissão é manifestamente errada ( 25 ).

64. Do mesmo modo, no caso em apreço, o alcance da obrigação que visa assegurar o respeito do princípio da proporcionalidade deve ser determinado em função do papel cometido à Comissão.

65. Considero que o principal papel da Comissão, quando adota uma decisão ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, consiste em verificar se os compromissos assumidos pelo Estado‑Membro asseguram a compatibilidade do regime de auxílios com o mercado interno. Neste contexto, a Comissão também está obrigada a assegurar que as restrições da concorrência que decorrem do regime de auxílios, conforme alterado, são proporcionadas tendo em conta os objetivos prosseguidos. Em contrapartida, não lhe compete verificar se existem outras medidas adequadas que sejam menos gravosas para o Estado‑Membro em causa e para os beneficiários do regime de auxílios.

66. Esta repartição dos papéis decorre da natureza especial do procedimento previsto nos artigos 17.° a 19.° do Regulamento n.o 659/1999 que assenta numa consulta entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa, e que conduz à aceitação dos compromissos por este último.

67. Ao contrário de uma decisão que a Comissão adota no termo de um procedimento formal de investigação de auxílios de Estado, o conteúdo das medidas específicas registadas pela decisão adotada ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999 é o resultado de um consenso entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa.

68. No âmbito das consultas destinadas estabelecer esse consenso, a Comissão deve assegurar que seja dada uma resposta satisfatória às suas preocupações em matéria de concorrência. É ao Estado‑Membro em causa que incumbe assegurar que os compromissos assumidos não ultrapassam o necessário, tanto à luz dos seus próprios interesses como à luz de eventuais interesses legítimos de beneficiários do regime de auxílios.

69. Se, no âmbito das consultas com o Estado‑Membro, a Comissão estivesse obrigada a assegurar, simultaneamente, que os compromissos assumidos são suficientes para responder às suas preocupações em matéria de concorrência e que não excedem o necessário para responder a essas preocupações, então o seu papel durante essas consultas seria semelhante ao que lhe cabe num procedimento de decisão habitual, pondo assim em causa o caráter consensual do procedimento em apreço no caso dos autos.

70. Consequentemente, considero que a Comissão não está obrigada a verificar, antes de tornar vinculativos os compromissos aceites pelo Estado‑Membro mediante a adoção de uma decisão ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento n.o 659/1999, se as medidas visadas por esses compromissos são necessárias, examinando se existem outras medidas adequadas que sejam menos gravosas para o Estado‑Membro em causa e para os beneficiários do regime de auxílios. Por conseguinte, a fiscalização jurisdicional dessa decisão não incide sobre este aspeto.

Apreciação dos fundamentos dos recursos à luz das considerações precedentes

Quanto ao primeiro fundamento

71. Com o primeiro fundamento, idêntico nos dois recursos, as recorrentes censuram, invocando nomeadamente um erro de direito, os n.os 56 a 60, 69 a 74, 81, 82, 86 e 87 dos despachos recorridos.

72. Com base nos motivos censurados, o Tribunal Geral declarou improcedentes os argumentos das recorrentes, invocados no âmbito dos fundamentos segundo a sétimo da petição em primeira instância, segundo os quais a Comissão tinha efetuado uma apreciação incompleta e inexata relativamente à incompatibilidade do regime de auxílios em causa antes da sua alteração. O Tribunal Geral declarou que a fiscalização jurisdicional exercida no caso em apreço não é extensível à investigação efetuada pela Comissão ao regime de auxílios anterior aos compromissos assumidos (n.os 59, 73, 82 e 87 dos despachos recorridos).

73. Ora, conforme resulta do n.o 56 das presentes conclusões, este motivo está ferido de um erro de direito. Com efeito, competia ao Tribunal Geral examinar a pertinência dos argumentos das recorrentes e verificar se a Comissão logrou demonstrar, sem cometer um erro manifesto, as preocupações quanto à compatibilidade do regime de auxílios com o mercado interno que justificavam as medidas adequadas propostas.

74. Daqui decorre que o primeiro fundamento do recurso é procedente.

Quanto ao segundo fundamento

75. Com o segundo fundamento, as recorrentes censuram, invocando nomeadamente um erro de direito e uma falta de fundamentação, os motivos que constam dos n.os 61 a 66, 78 a 80 e 90 a 95 dos despachos recorridos.

76. Com base nesses motivos, o Tribunal Geral, no âmbito do exame do segundo, quarto, sexto e oitavo fundamentos da petição em primeira instância, julgou manifestamente improcedentes os argumentos das recorrentes dirigidos contra as apreciações da Comissão relativas às medidas tornadas vinculativas pela decisão controvertida.

77. A este propósito, o Tribunal Geral salientou que o Estado‑Membro podia aceitar ou recusar as medidas adequadas propostas pela Comissão e que, consequentemente, é a aceitação dessas medidas pelas autoridades neerlandesas que as torna vinculativas (n.os 65 e 79 dos despachos recorridos). Além disso, o Tribunal Geral declarou, no âmbito do exame do oitavo fundamento da petição em primeira instância, que o alcance das medidas em causa não tinha sido definido pela Comissão, mas pelas autoridades neerlandesas nos seus compromissos (n.o 95 dos despachos recorridos).

78. Estes motivos parecem‑me censuráveis na medida em que indiciam que a Comissão não desempenha nenhum papel na determinação das medidas visadas pelos compromissos assumidos pelo Estado‑Membro, e que é a aceitação dessas medidas por esse Estado‑Membro que as torna vinculativas. Observo que o Tribunal de Justiça já declarou que é a decisão da Comissão que regista os compromissos do Estado‑Membro que produz efeitos jurídicos vinculativos a este respeito ( 26 ).

79. No entanto, ainda que se considerasse que os motivos que figuram nos n.os 65, 79 e 95 dos despachos recorridos estavam feridos de um erro de direito, dever‑se‑ia, em todo o caso, confirmar a conclusão do Tribunal Geral de que os argumentos das recorrentes deviam ser afastados, na medida em que contestavam a necessidade e o caráter adequado das medidas visadas na decisão controvertida.

80. Com efeito, conforme resulta dos n.os 65 a 70 das presentes conclusões, o papel da Comissão no caso em apreço consistia em verificar se os compromissos assumidos pelo Reino dos Países Baixos asseguravam a compatibilidade do regime de auxílios com o mercado interno; em contrapartida, não lhe competia examinar se existiam outras medidas adequadas menos gravosas para esse Estado‑Membro e para os beneficiários do regime de auxílios.

81. Daqui decorre que o segundo fundamento do recurso deve ser julgado improcedente.

82. Tendo em consideração tudo o que precede, proponho a anulação dos despachos recorridos na medida em que o Tribunal Geral declarou improcedentes os argumentos formulados nos fundamentos segundo a sétimo das petições em primeira instância que dizem respeito às apreciações efetuadas pela Comissão quanto à incompatibilidade do regime de auxílios existente antes da sua alteração.

Quanto às consequências da anulação dos despachos recorridos

83. Em conformidade com o artigo 61.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral. Pode, neste caso, decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.

84. Considero que o litígio não está em condições de ser julgado. Com efeito, o exame da pertinência dos argumentos das recorrentes levaria o Tribunal de Justiça a decidir sobre questões de facto com base em elementos que não foram apreciados pelo Tribunal Geral nos despachos recorridos, uma vez que este julgou tais argumentos improcedentes. Além disso, as alegações de facto quanto ao mérito do litígio não foram debatidas perante o Tribunal de Justiça.

Conclusão

85. À luz de quanto precede, proponho ao Tribunal de Justiça que anule os despachos recorridos e remeta os autos ao Tribunal Geral, reservando para final a decisão quanto às despesas.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) Três recorrentes, a Stichting Allee Wonen, a Stichting WoonInvest (processo C‑414/15 P) e a Stichting Havensteder (processo C‑415/15 P), desistiram dos seus recursos.

( 3 ) T‑202/10 RENV, não publicado, EU:T:2015:287.

( 4 ) T‑203/10 RENV, não publicado, EU:T:2015:286.

( 5 ) Regulamento do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [87.° CE] (JO 1999, L 83, p. 1). O novo Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9), que não é aplicável ratione temporis neste caso, contém disposições análogas (artigos 21.° a 23.°).

( 6 ) Em 30 de agosto de 2010, a Comissão adotou a Decisão C(2010) 5841 final relativa ao auxílio de Estado E 2/2005 que altera os n.os 22 a 24 da decisão recorrida, no sentido de que não podia concluir que a medida relativa ao direito de contrair empréstimos junto do Banco Municipal Neerlandês preenchia todos os critérios de um auxílio de Estado.

( 7 ) T‑202/10, não publicado, EU:T:2011:765.

( 8 ) T‑203/10, não publicado, EU:T:2011:766.

( 9 ) C‑132/12 P, EU:C:2014:100.

( 10 ) C‑133/12 P, EU:C:2014:105.

( 11 ) Acórdão de 11 de março de 2009, TF1/Comissão (T‑354/05, EU:T:2009:66, n.os 188 e 189).

( 12 ) O Tribunal Geral declarou o caráter irrecorrível dessa proposta. V. acórdão de 22 de outubro de 1996, Salt Union/Comissão (T‑330/94, EU:T:1996:154, n.o 35), e despacho de 14 de maio de 2009, US Steel Košice/Comissão (T‑22/07, não publicado, n.o 55).

( 13 ) Acórdão de 11 de março de 2009 (T‑354/05, EU:T:2009:66, n.os 60 a 81, e, em particular, n.os 69 a 70).

( 14 ) Acórdão de 27 de fevereiro de 2014 (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, n.os 72 a 74).

( 15 ) Acórdão de 27 de fevereiro de 2014 (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, n.os 59 a 61).

( 16 ) V. n.os 28 a 30 das presentes conclusões.

( 17 ) No âmbito dos processos C‑132/12 P e C‑133/12 P.

( 18 ) Segundo a jurisprudência do Tribunal Geral anterior à adoção do Regulamento n.o 659/1999, a iniciativa a este respeito incumbe à Comissão, de forma que um concorrente do beneficiário de um regime de auxílios existente não pode contestar a recusa da Comissão de dar início ao procedimento. V. acórdão de 22 de outubro de 1996, Salt Union/Comissão (T‑330/94, EU:T:1996:154, n.os 35 e 37).

( 19 ) V. acórdãos de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão (60/81, EU:C:1981:264, n.o 12); de 13 de outubro de 2011, Deutsche Post e Alemanha/Comissão (C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:656); e conclusões do advogado‑geral Y. Bot nos processos apensos (C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:445, n.o 76).

( 20 ) V., neste sentido, acórdãos de 6 de novembro de 2014, Itália/Comissão (C‑385/13 P, não publicado, EU:C:2014:2350, n.o 116), e de 11 de junho de 2015, Laboratoires CTRS/Comissão (T‑452/14, não publicado, EU:T:2015:373, n.o 60). V. também as minhas conclusões no processo Evonik Degussa/Comissão (C‑162/15 P, EU:C:2016:587, n.o 79).

( 21 ) Observo que a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação pode constituir um ato suscetível de recurso nos termos do artigo 263.o TFUE, desde que comporte efeitos jurídicos autónomos, mesmo que as apreciações que aí sejam formuladas não revistam um caráter definitivo. V. acórdãos de 9 de outubro de 2001, Itália/Comissão (C‑400/99, EU:C:2001:528, n.os 62 e 69), e de 23 de outubro de 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e o./Comissão (T‑269/99, T‑271/99 e T‑272/99, EU:T:2002:258, n.os 38 a 40).

( 22 ) Observo que se exercesse uma fiscalização completa, o juiz da União decidiria sobre questões que apenas foram objeto de uma apreciação provisória da Comissão e sobre as quais, dada a inexistência de uma contestação, a Comissão não estava obrigada a pronunciar‑se definitivamente. V., no âmbito de um recurso interposto contra uma decisão de dar início a um procedimento formal de investigação, acórdão de 23 de outubro de 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e o./Comissão (T‑269/99, T‑271/99 e T‑272/99, EU:T:2002:258, n.os 48 e 49). V., também neste sentido, acórdão de 9 de outubro de 2001, Itália/Comissão (C‑400/99, EU:C:2001:528, n.os 48 e 54).

( 23 ) V., nomeadamente, acórdão de 24 de maio de 2007, Maatschap Schonewille‑Prins (C‑45/05, EU:C:2007:296, n.o 45).

( 24 ) Regulamento do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.° e 82.° do Tratado (JO 2003, L 1, p. 1).

( 25 ) Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Alrosa (C‑441/07 P, EU:C:2010:377, n.os 38 a 42). Seguindo um raciocínio semelhante, o Tribunal Geral declarou que a aplicação do princípio da proporcionalidade, no âmbito das decisões que declaram um auxílio compatível sob condições, varia consoante as condições tenham sido impostas pela Comissão ou resultem dos compromissos subscritos voluntariamente pelo Estado‑Membro. V. acórdãos de 8 de abril de 2014, ABN Amro Group/Comissão (T‑319/11, EU:T:2014:186, n.os 72 a 82); de 17 de julho de 2014, Westfälisch‑Lippischer Sparkassen‑ und Giroverband/Comissão (T‑457/09, EU:T:2014:683, n.os 347 a 351); e de 12 de novembro de 2015, HSH Investment Holdings Coinvest‑C e HSH Investment Holdings FSO/Comissão (T‑499/12, EU:T:2015:840, n.os 108 a 113).

( 26 ) Acórdãos de 27 de fevereiro de 2014, Stichting Woonpunt e o./Comissão (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, n.o 72), e de 27 de fevereiro de 2014, Stichting Woonlinie e o./Comissão (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, n.o 59).