ACORDAO DO TRIBUNAL DE 17 DE OUTUBRO DE 1989. - DOW BENELUX NV, ANTERIORMENTE DOW CHEMICAL (NEDERLAND) BV CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - CONCORRENCIA - RECURSO DE ANULACAO - DIREITO DA CONCORRENCIA - REGULAMENTO NO. 17 - DILIGENCIAS DE INSTRUCAO - DIREITO FUNDAMENTAL A INVIOLABILIDADE DO DOMICILIO - FUNDAMENTACAO - PROVAS. - PROCESSO 85/87.



Colectânea da Jurisprudência 1989 página 03137



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

1. Actos das instituições - Fundamentação - Obrigação - Alcance - Decisão que ordena a realização de diligências de instrução em aplicação do n.° 3 do artigo 14.° do Regulamento n.° 17

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 14.°, n.° 3)

2. Concorrência - Processo administrativo - Poderes para proceder a diligências de instrução conferidos à Comissão - Utilização de informações colhidas no decurso de diligências de instrução - Limites - Abertura de um inquérito sobre comportamentos contrários às regras da concorrência noutro sector revelados casualmente aquando da realização de diligências de instrução - Admissibilidade

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 14.°, n.° 3, e 20.°, n.° 1)

3. Direito comunitário - Princípios - Direitos de defesa - Respeito no âmbito dos processos administrativos

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 14.°)

4. Direito comunitário - Princípios - Direitos fundamentais - Direito das pessoas singulares à inviolabilidade do domicílio - Inaplicabilidade às empresas - Protecção face às intervenções arbitrárias ou desproporcionadas do poder público

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 14.°)

5. Concorrência - Processo administrativo - Poderes da Comissão para proceder a diligências de instrução - Alcance - Acesso às instalações das empresas - Limites - Indicação do objecto e da finalidade das diligências de instrução

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 14.°)

6. Concorrência - Processo administrativo - Poderes da Comissão para proceder a diligências de instrução - Limites - Situações que necessitem da assistência das autoridades nacionais

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 14.°)

7. Concorrência - Processo administrativo - Poderes da Comissão para proceder a diligências de instrução - Assistência das autoridades nacionais - Definição das modalidades processuais pelo direito nacional - Fiscalização das instâncias nacionais - Limites

(Regulamento n.° 17 do Conselho, artigo 14.°, n.° 6)

8. Actos das instituições - Decisão - Validade - Apreciação independentemente de eventuais irregularidades na sua execução

Sumário

1. O n.° 3 do artigo 14.° do Regulamento n.° 17 define os elementos essenciais da fundamentação da decisão que tenha ordenado a realização de diligências de instrução. A exigência de que a Comissão indique o objecto e a finalidade das diligências de instrução constitui uma garantia fundamental dos direitos de defesa das empresas interessadas. Donde se conclui que o alcance da obrigação de fundamentação das decisões de proceder a diligências de instrução não pode ser restringido em função de considerações respeitantes à eficácia dessas diligências. A esse respeito, se é certo que a Comissão não está obrigada a comunicar ao destinatário dessa decisão todas as informações de que disponha a propósito de pretensas infracções, como a delimitação precisa do mercado em causa ou o período durante o qual teriam sido cometidas as infracções, nem a proceder a uma qualificação jurídica rigorosa dessas infracções, deve, em contrapartida, indicar claramente as suspeitas que pretende comprovar.

2. Resulta dos artigos 20.°, n.° 1, e 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 17 que as informações colhidas no decurso das diligências de instrução não devem ser utilizadas para outras finalidades que as indicadas no mandado para proceder às diligências de instrução ou na decisão de proceder a essas diligências. Esta exigência visa preservar, para além do segredo profissional, que expressamente menciona o artigo 20.°, os direitos de defesa das empresas que o n.° 3 do artigo 14.° tem por objecto garantir.

Em contrapartida, não se pode daí concluir que esteja vedado à Comissão abrir um processo de inquérito a fim de verificar a exactidão ou de completar as informações de que tenha casualmente tomado conhecimento no decurso de diligências de instrução anteriores, caso essas informações sugiram a existência de comportamentos contrários às normas de concorrência estabelecidas no tratado. Com efeito, essa proibição iria além do que é necessário para preservar o segredo profissional e os direitos de defesa e constituiria, assim, um obstáculo injustificado ao cumprimento, pela Comissão, da missão de velar pelo respeito das normas de concorrência no mercado comum e de surpreender as infracções aos artigos 85.° e 86.° do Tratado.

3. O respeito dos direitos de defesa, enquanto princípio com natureza fundamental, deve ser assegurado não apenas nos processos administrativos susceptíveis de conduzir à aplicação de sanções, mas ainda no âmbito de processos de inquérito preliminar, como as diligências de instrução a que se refere o artigo 14.° do Regulamento n.° 17, que podem ter natureza determinante para a descoberta de provas da natureza ilegal dos comportamentos de empresas que sejam de natureza a implicar a sua responsabilidade.

4. Embora o reconhecimento do direito fundamental à inviolabilidade do domicílio no que se refere ao domicílio privado das pessoas singulares se imponha no ordenamento jurídico comunitário, enquanto princípio comum aos direitos dos Estados-membros, o mesmo não ocorre no que se refere às empresas, dado que os sistemas jurídicos dos Estados-membros apresentam divergências não negligenciáveis no que se refere à natureza ou ao grau de protecção das instalações comerciais face às intervenções das autoridades públicas. Não se pode tirar conclusão diferente do artigo 8.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

Ainda assim não deixa de ser menos verdade que, em todos os sistemas jurídicos dos Estados-membros, as intervenções do poder público na esfera da actividade privada de qualquer pessoa, seja singular ou colectiva, devem ter fundamento legal e ser justificadas pelas razões previstas na lei e que esses sistemas prevêem, por conseguinte, ainda que com modalidades diferentes, uma protecção face às intervenções que sejam arbitrárias ou desproporcionadas. A exigência dessa protecção deve, pois, ser reconhecida como um princípio geral do direito comunitário.

5. Resulta, quer da finalidade do Regulamento n.° 17, quer da enumeração, no artigo 14.°, dos poderes de que são investidos os agentes da Comissão, que as diligências de instrução podem ter um alcance muito vasto.

A esse propósito, o direito de acesso às instalações, terrenos e meios de transporte das empresas, apresenta uma importância especial, na medida em que deve permitir à Comissão recolher as provas das infracções às normas de concorrência nos locais em que estas normalmente se encontram, isto é, nas instalações comerciais das empresas.

Este direito de acesso ficaria desprovido de utilidade se os agentes da Comissão estivessem obrigados a limitar-se a pedir a apresentação de documentos ou de processos que teriam de identificar previamente de forma precisa. Implica, pelo contrário, a faculdade de procurar elementos de informação diversos que não são ainda plenamente conhecidos ou identificados. Sem esta faculdade, seria impossível à Comissão recolher os elementos de informação necessários à diligência de instrução caso lhe fosse oposta uma recusa de colaboração ou ainda uma atitude de obstrução por parte das empresas afectadas.

O exercício dos vastos poderes de investigação de que dispõe a Comissão está, contudo, sujeito a condições de modo a garantir o respeito dos direitos das empresas. A este propósito, a obrigação imposta à Comissão de indicar o objecto e a finalidade das diligências de instrução constitui uma exigência fundamental com vista, não apenas a demonstrar estar justificada a intervenção prevista nas instalações das empresas afectadas, mas ainda a permitir a estas compreender o alcance do seu dever de colaboração, preservando ao mesmo tempo os seus direitos de defesa.

6. No caso de diligências de instrução efectuadas com a colaboração das empresas em causa por força de uma obrigação que resulte de uma decisão de proceder a diligências de instrução, os agentes da Comissão têm, entre outras, a faculdade de exigir que lhe sejam apresentados os documentos que solicitem, de penetrar nos locais que designem e de que lhes seja mostrado o conteúdo dos móveis que indiquem. Em contrapartida, não podem forçar o acesso a esses locais ou a esses móveis ou obrigar o pessoal da empresa a facultar-lhes esse acesso, nem proceder a buscas sem autorização dos responsáveis da empresa, que, eventualmente, pode ser dada de forma implícita, designadamente, pela assistência prestada aos agentes da Comissão.

Pelo contrário, quando a Comissão enfrente a oposição das empresas interessadas, os seus agentes podem, com base no n.° 6 do artigo 14.° do Regulamento n.° 17, procurar, sem a colaboração das empresas, todos os elementos de informação necessários às diligências de instrução, com o auxílio das autoridades nacionais que estão obrigadas a lhes fornecer a assistência necessária ao cumprimento da sua missão. Embora essa assistência apenas seja exigida caso a empresa manifeste a sua oposição, convém acrescentar que a assistência pode também ser pedida a título preventivo, para vencer a eventual oposição da empresa.

7. Resulta do n.° 6 do artigo 14.° que é a cada Estado-membro que pertence regular as condições em que é fornecida a assistência das autoridades nacionais aos agentes da Comissão. A este propósito, os Estados-membros estão obrigados a assegurar a eficácia da acção da Comissão, respeitando embora os princípios gerais do direito comunitário, como os direitos de defesa. Nesses limites, é o direito nacional que define as modalidades processuais apropriadas para garantir o respeito dos direitos das empresas. Essas normas processuais internas devem ser respeitadas pela Comissão, que deve, além disso, velar para que a instância competente ao abrigo do direito nacional disponha de todos os elementos necessários que lhe permitam exercer a fiscalização que lhe compete.

Essa instância - seja judicial ou não - não pode, nessa oportunidade, substituir a sua própria apreciação, quanto ao carácter necessário das diligências de instrução ordenadas, à que tenha levado a cabo a Comissão, cujas apreciações de facto e de direito estão apenas sujeitas à fiscalização da sua legalidade por parte do Tribunal. Em contrapartida, compete à instância nacional analisar, após ter constatado a autenticidade da decisão de proceder a diligências de instrução, se as medidas de coacção previstas não são arbitrárias ou excessivas em relação ao objecto das diligências de instrução e velar pelo respeito das normas do seu direito interno na execução dessas medidas.

8. A validade de uma decisão não pode ser afectada por actos posteriores à sua adopção, de modo que as eventuais irregularidades cometidas aquando da sua execução são irrelevantes quando se trata de apreciar a referida validade.

Partes

No processo 85/87,

Dow Benelux NV, anteriormente Dow Chemical (Nederland) BV, sociedade de direito neerlandês, com sede em Roterdão, representada pelo advogado P. V. F. Bos, de Roterdão, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado Marc Loesch, 8, rue Zithe,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por René Barents, membro do seu Serviço Jurídico, e Norbert Koch, consultor jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georgios Kremlis, membro do seu Serviço Jurídico, Centro Wagner, Kirchberg,

recorrida,

que tem por objecto a anulação da decisão da Comissão, adoptada nos processos IV/31.865 - PVC e IV/31.866 - polietileno, de 15 de Janeiro de 1987 (C(87)19/10), relativa à realização de diligências de instrução, na acepção do n.° 3 do artigo 14.° do Regulamento n.° 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962 (JO 13, p. 204; EE 08 F1 p. 22),

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. O. Due, presidente, Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler e M. Zuleeg, presidentes de secção, T. Koopmans, G. F. Mancini, R. Joliet, T. F. O' Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse e M. Diez de Velasco, juízes,

advogado-geral: J. Mischo

secretário: B. Pastor, administradora

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 8 de Dezembro de 1988,

ouvidas as conclusões do advogado-geral, apresentadas na audiência de 21 de Fevereiro de 1989,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal em 23 de Março de 1987, a sociedade Dow Chemical (Nederland) BV (actualmente, Dow Benelux NV) interpôs, nos termos do segundo parágrafo do artigo 173.° do Tratado CEE, recurso de anulação da Decisão da Comissão, tomada nos processos IV/31.865 - PVC e IV/31.866 - polietileno, de 15 de Janeiro de 1987 (C(87)19/10), relativa à realização de diligências de instrução, na acepção do n.° 3 do artigo 14.° do Regulamento n.° 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, primeiro regulamento de execução dos artigos 85.° e 86.° do Tratado (JO 13, p. 204; EE 08 F1 p. 22).

2 Dispondo de informações que lhe permitiam presumir a existência de acordos ou de práticas concertadas relativos à fixação de preços e de quotas de fornecimento de PVC e de polietileno entre certos produtores e fornecedores dessas substâncias na Comunidade, a Comissão decidiu proceder a diligências de instrução junto de várias empresas, entre as quais a recorrente, e adoptou, relativamente a esta, a decisão litigiosa.

3 As diligências de instrução foram efectuadas em 20 e 21 de Janeiro de 1987. Os representantes da recorrente prestaram assistência aos agentes da Comissão, mas apresentaram objecções e protestaram, quer contra o conteúdo da decisão, quer quanto à actuação dos agentes da Comissão durante a execução das diligências de instrução.

4 Para mais ampla exposição dos antecedentes do litígio, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

5 Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca três fundamentos consistindo, a título principal, na insuficiente fundamentação da decisão litigiosa, a título subsidiário, na falta de prova razoável ou lícita que justificasse as diligências de instrução e, a título absolutamente subsidiário, da violação do direito fundamental à inviolabilidade do domicílio, bem como na execução irregular da decisão.

Quanto ao fundamento relativo à insuficiente fundamentação

6 Segundo a recorrente, a decisão em litígio não satisfaz as exigências de fundamentação que resultam do artigo 190.° do Tratado e do n.° 3 do artigo 14° do Regulamento n.° 17, designadamente, porque contém uma definição inexacta do mercado em causa, omite qualquer delimitação geográfica desse mercado, não caracteriza suficientemente as pretensas infracções e, finalmente, não contém indicações no que se refere ao período durante o qual teriam sido cometidas as infracções.

7 Convém recordar que, como o Tribunal já decidiu no acórdão de 26 de Junho de 1980 (National Panasonic, 136/79, Recueil, p. 2033, n.° 25), o n.° 3 do artigo 14.° do Regulamento n.° 17 define ele próprio os elementos essenciais da fundamentação da decisão que tenha ordenado a realização de diligências de instrução, prevendo que a decisão "indicará o objecto e a finalidade da diligência, fixará a data em que esta se inicia e indicará as sanções previstas no n.° 1, alínea c), do artigo 15.° e no n.° 1, alínea d), do artigo 16.°, bem como a possibilidade de recurso da decisão para o Tribunal de Justiça".

8 Como recentemente afirmou o Tribunal no acórdão de 21 de Setembro de 1989 (Hoechst/Comissão, 46/87 e 227/88, Colect. 1989, p. ??????, n.° 41), a exigência de que a Comissão indique o objecto e a finalidade das diligências de instrução constitui uma garantia fundamental dos direitos de defesa das empresas interessadas. Donde se conclui que o alcance da obrigação de fundamentação das decisões de proceder a diligências de instrução não pode ser restringido em função de considerações respeitantes à eficácia dessas diligências.

9 No mesmo acórdão, o Tribunal precisou que, se é certo que a Comissão não está obrigada a comunicar, ao destinatário de uma decisão de proceder a diligências de instrução, todas as informações de que disponha a propósito de pretensas infracções, nem a proceder a uma qualificação jurídica rigorosa dessas infracções, deve, em contrapartida, indicar claramente as suspeitas que pretende comprovar.

10 A luz das considerações precedentes, não devem ser acolhidas as acusações avançadas pela recorrente quanto à fundamentação da decisão em litígio. Com efeito, a delimitação precisa do mercado em causa, a qualificação jurídica exacta das pretensas infracções e a indicação do período durante o qual essas infracções teriam sido cometidas não são indispensáveis para uma decisão de proceder a diligências de instrução, desde que essa decisão contenha os elementos essenciais referidos anteriormente.

11 A esse propósito, convém constatar que, embora a fundamentação da decisão em litígio esteja redigida em termos muito genéricos que mereceriam melhor precisão e pode, portanto, ser alvo de crítica a esse propósito, contém, contudo, os elementos essenciais que exige o n.° 3 do artigo 14.° do Regulamento n.° 17. Com efeito, a decisão em causa refere, designadamente, informações que indicam a existência e a aplicação de acordos ou de práticas concertadas entre certos produtores e fornecedores de PVC e polietileno (incluindo, mas não limitado ao, polietileno de baixa densidade) na CEE, relativos aos preços, quantidades ou objectivos de venda desses produtos. Refere que esses acordos e práticas podem constituir uma infracção grave ao n.° 1 do artigo 85.° do Tratado. Segundo o artigo 1.° da decisão em questão, a recorrente "está obrigada a submeter-se às diligências de instrução respeitantes à sua eventual participação" nesses acórdos ou práticas concertadas e, por conseguinte, a permitir o acesso dos agentes da Comissão às suas instalações, a apresentar ou deixar tirar cópias, para as finalidades da inspecção, dos documentos profissionais "relativos ao objecto do inquérito".

12 Resulta do que precede que o fundamento relativo à falta de fundamentação não deve ser acolhido.

Quanto ao fundamento respeitante à falta de prova razoável ou lícita que justificasse as diligências de instrução

13 Na sua petição e na réplica, a recorrente alega que a decisão em litígio viola o n.° 3 do artigo 14.° do Regulamento n.° 17 na medida em que não indica qualquer "prova razoável" de natureza a justificar a realização de diligências de instrução. O silêncio da Comissão a esse propósito mostraria ou que não dispunha de informações ou provas, ou de que estas não eram razoáveis, ou ainda que não teriam sido obtidas de forma lícita.

14 Tendo seguidamente tomado conhecimento que a Comissão tinha tomado a decisão em litígio com base em informações obtidas no decurso de diligências de instrução respeitantes a um pretenso acordo em matéria de polipropileno, efectuadas em 13 e 14 de Outubro de 1983 junto de outras empresas, a recorrente alega que a Comissão violou os artigos 14.° e 20.° do Regulamento n.° 17 ao ter utilizado essas informações para uma finalidade diferente daquela para as quais foram efectuadas as diligências de instrução.

15 A recorrente pede que lhe seja concedido invocar esses elementos, de que teve conhecimento após o termo da fase escrita do processo, mas antes da audiência, seja a título de incidente processual com base no disposto no artigo 91.° do Regulamento Processual, seja a título de factos novos e com fundamento no disposto no n.° 2 do artigo 42.° desse regulamento.

16 No que se refere ao fundamento na sua versão original, basta constatar que o argumento da recorrente, que se traduz em sustentar que a Comissão estaria obrigada, nos termos do n.° 3 do artigo 14.° do Regulamento n.° 17, de referir na decisão de proceder a diligências de instrução todas as informações de que dispunha a propósito das pretensas infracções, foi já desatendido no âmbito da análise do fundamento respeitante à insuficiente fundamentação da decisão.

17 No que se refere à acusação respeitante à utilização ilícita das informações obtidas no decurso das diligências de instrução efectuadas em 13 e 14 de Outubro de 1983, convém constatar que resulta, com efeito, dos artigos 20.°, n.° 1, e 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 17, que as informações colhidas no decurso das diligências de instrução não devem ser utilizadas para outras finalidades que as indicadas no mandado para proceder às diligências de instrução ou na decisão de proceder a essas diligências.

18 Esta exigência visa preservar, para além do segredo profissional, que expressamente menciona o artigo 20.°, antes citado, os direitos de defesa das empresas que o n.° 3 do artigo 14.° tem por objecto garantir, como já anteriormente foi referido. Estes direitos ficariam, com efeito, gravemente comprometidos se a Comissão pudesse invocar contra as empresas provas que, obtidas no decurso de diligências de instrução, fossem estranhas ao objecto ou à finalidade dessa instrução.

19 Em contrapartida, não se pode daí concluir que esteja vedado à Comissão abrir um processo de inquérito a fim de verificar a exactidão ou de completar as informações de que tenha casualmente tomado conhecimento no decurso de diligências de instrução anteriores, caso essas informações sugiram a existência de comportamentos contrários às normas de concorrência estabelecidas no Tratado. Com efeito, essa proibição iria além do que é necessário para preservar o segredo profissional e os direitos de defesa e constituiria, assim, um obstáculo injustificado ao cumprimento, pela Comissão, da missão de velar pelo respeito das normas de concorrência no mercado comum e de surpreender as infracções aos artigos 85.° e 86.° do Tratado.

20 No caso vertente, a acusação avançada pela recorrente visa precisamente o facto de a Comissão se ter fundado nas informações obtidas no decurso de anteriores diligências de instrução, que tinham outro objecto, para abrir novo inquérito relativo a infracções às regras da concorrência que constam do Tratado. Resulta do que precede que essa acusação não deve ser acolhida.

21 Por conseguinte, sem ser necessário analisar a admissibilidade do pedido apresentado no incidente processual levantado a esse propósito pela recorrente, o fundamento respeitante à falta de prova razoável ou lícita que justificasse as diligências de instrução não deve ser acolhido.

Quanto ao fundamento respeitante à violação do direito fundamental à inviabilidade do domicílio, bem como à execução irregular da decisão em litígio

22 A recorrente entende que a decisão em litígio é ilegal, na medida em que autoriza os agentes da Comissão a proceder a medidas que qualifica de buscas, medidas que não estariam previstas no artigo 14.° do Regulamento n.° 17 e que lesariam os direitos fundamentais reconhecidos pelo direito comunitário. Acrescenta que, se essa disposição for interpretada no sentido de que confere à Comissão o poder de proceder a buscas, será ilegal pelo facto de ser incompatível com os direitos fundamentais, o respeito dos quais exige que as buscas apenas possam ter lugar ao abrigo de uma decisão judidicial prévia. A título absolutamente subsidiário, sustenta que, no âmbito de aplicação da decisão em litígio, a Comissão violou o artigo 14.° do Regulamento n.° 17 na medida em que terá ultrapassado os limites dos seus poderes para proceder a diligências de instrução e ter, de facto, procedido a uma busca.

23 O Tribunal referiu recentemente (acórdão de 21 de Setembro de 1989, Hoechst, já citado) que o artigo 14.° do Regulamento n.° 17 não poderá ser interpretado de forma que redunde em resultados incompatíveis com os princípios gerais do direito comunitário e, designadamente, com os direitos fundamentais.

24 Com efeito, de acordo com uma jurisprudência constante, os direitos fundamentais fazem parte integrante dos princípios gerais de direito cujo respeito o Tribunal assegura, em conformidade com as tradições constitucionais comuns aos Estados-membros e com os instrumentos internacionais a que estes tenham aderido ou para a celebração dos quais tenham cooperado (ver, designadamente, acórdão de 14 de Maio de 1974, Nold, 4/73, Recueil, p. 491). A Convenção Europeia de Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, de 4 de Novembro de 1950 (de ora em diante, "Convenção Europeia dos Direitos do Homem"), reveste, para este efeito, um significado especial (ver, designadamente, acórdão de 15 de Maio de 1986, Johnston, 222/84, Colect., p. 1651).

25 Para interpretar o artigo 14.° do Regulamento n.° 17, convém ter em conta, designadamente, as exigências que resultam do respeito dos direitos de defesa, princípio cuja natureza fundamental foi sublinhada por diversas vezes na jurisprudência do Tribunal (ver, designadamente, acórdão de 9 de Novembro de 1983, Michelin, 322/81, Recueil, p. 3461, n.° 7).

26 Há que precisar que, sendo embora verdade que, nesse acórdão, o Tribunal referiu que os direitos de defesa devem ser respeitados nos processos administrativos susceptíveis de conduzir à aplicação de sanções, importa evitar que esses direitos possam ficar irremediavelmente comprometidos no âmbito de processos de inquérito preliminar, portanto, designadamente, aquando da realização de diligências de instrução, que podem ter natureza determinante para a descoberta de provas da natureza ilegal dos comportamentos de empresas que sejam de natureza a implicar a sua responsabilidade.

27 Por conseguinte, se certos direitos de defesa apenas dizem respeito aos processos de natureza contraditória que se seguem a uma comunicação de acusações, outros direitos, por exemplo, o de ter assistência jurídica e o de preservar a confidencialidade da correspondência entre advogado e cliente (reconhecidos pelo Tribunal no acórdão de 18 de Maio de 1982, AM & S, 155/79, Recueil, p. 1575), devem ser respeitados desde a fase do inquérito prévio.

28 Tratando-se de exigências que resultam do direito fundamental à inviolabilidade do domicílio, invocado pela recorrente, convém observar que, embora o reconhecimento desse direito no que se refere ao domicílio privado das pessoas singulares se imponha no ordenamento jurídico comunitário, enquanto princípio comum aos direitos dos Estados-membros, o mesmo não ocorre no que se refere às empresas, dado que os sistemas jurídicos dos Estados-membros apresentam divergências não negligenciáveis no que se refere à natureza ou ao grau de protecção das instalações comerciais face às intervenções das autoridades públicas.

29 Não se pode tirar conclusão diferente do artigo 8.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, cujo n.° 1 prescreve que "qualquer pessoa tem direito ao respeito da sua vida privada e familiar, do seu domicílio e da sua correspondência". O objecto da protecção desse artigo diz respeito ao domínio do desenvolvimento da liberdade pessoal do homem e não pode, pois, ser estendido às instalações comerciais. Há, aliás, que reconhecer a não existência de uma jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem a esse respeito.

30 Ainda assim não deixa de ser menos verdade que, em todos os sistemas jurídicos dos Estados-membros, as intervenções do poder público na esfera da actividade privada de qualquer pessoa, seja singular ou colectiva, devem ter fundamento legal e ser justificadas pelas razões previstas na lei e que esses sistemas prevêem, por conseguinte, ainda que com modalidades diferentes, uma protecção face às intervenções que sejam arbitrárias ou desproporcionadas. A exigência dessa protecção deve, pois, ser reconhecida como um princípio geral do direito comunitário. A este propósito, há que recordar que o Tribunal afirmou a sua competência para controlar a natureza eventualmente excessiva das diligências de inspecção efectuadas pela Comissão no âmbito do Tratado CECA (acórdão de 14 de Dezembro de 1962, San Michele e outros, 5 a 11 e 13 a 15/62, Recueil, p. 859).

31 É, pois, à luz dos princípios gerais recordados anteriormente que convém analisar a natureza e o alcance dos poderes para proceder a diligências de instrução conferidos à Comissão nos termos do artigo 14.° do Regulamento n.° 17.

32 O n.° 1 desse artigo habilita a Comissão a proceder a todas as diligências de instrução necessárias junto das empresas e associações de empresas e precisa que "para o efeito, compete aos agentes incumbidos pela Comissão:

a) inspeccionar os livros e outros documentos profissionais;

b) tirar cópias ou extractos dos livros e documentos profissionais;

c) pedir in loco explicações orais;

d) ter acesso às instalações, terrenos e meios de transporte das empresas".

33 Os n.os 2 e 3 do mesmo artigo prevêem que as diligências de instrução podem ser efectuadas mediante apresentação de mandado escrito ou com base numa decisão obrigando as empresas a sujeitar-se a essas diligências. Como o Tribunal já decidiu, a Comissão pode escolher entre essas duas possibilidades, de acordo com as particularidades de cada caso concreto (acórdão citado, de 26 de Junho de 1980, National Panasonic). Tanto os mandados escritos como as decisões devem indicar o objecto e a finalidade das diligências de instrução. Seja qual for o processo seguido, a Comissão está obrigada a informar previamente a autoridade competente do Estado-membro em cujo território a diligência de instrução deverá ser efectuada, autoridade que, nos termos do n.° 4 do artigo 14.°, deverá ser ouvida antes da adopção de uma decisão que ordene diligências de instrução.

34 Segundo o n.° 5 do mesmo artigo, os agentes da Comissão podem ser assistidos no cumprimento das suas tarefas por agentes da autoridade competente do Estado-membro em cujo território deva efectuar-se a diligência de instrução. Essa assistência pode ser concedida a pedido seja dessa autoridade, seja da Comissão.

35 Finalmente, nos termos do n.° 6, a assistência das autoridades nacionais é necessária para a execução das diligências quando uma empresa a estas se oponha.

36 Como o Tribunal referiu no citado acórdão de 26 de Junho de 1980 (National Panasonic, n.° 20), resulta dos considerandos sétimo e oitavo do Regulamento n.° 17 que os poderes conferidos à Comissão pelo artigo 14.° desse regulamento têm por finalidade permitir-lhe cumprir a missão, que lhe é confiada pelo Tratado CEE, de velar pelo respeito das normas de concorrência no mercado comum. Estas normas têm por função, como resulta do quarto parágrafo do preâmbulo do Tratado, da alínea f) do artigo 3.°, e dos artigos 85.° e 86.°, evitar que a concorrência seja falseada em detrimento do interesse geral, das empresas individualmente consideradas e dos consumidores. O exercício dos poderes conferidos à Comissão pelo Regulamento n.° 17 contribui desse modo para a manutenção do regime concorrencial desejado pelo Tratado e cujo respeito se impõe imperativamente às empresas. O oitavo considerando, citado, precisa que, para essa finalidade, a Comissão deve dispor, em todo o mercado comum, do poder de exigir as informações e de proceder às averiguações "necessárias" para detectar as infracções aos citados artigos 85.° e 86.°

37 Quer a finalidade do Regulamento n.° 17, quer a enumeração, no artigo 14.°, dos poderes de que são investidos os agentes da Comissão demonstram que as diligências de instrução podem ter um alcance muito vasto. A esse propósito, o direito de acesso às instalações, terrenos e meios de transporte das empresas, apresenta uma importância especial, na medida em que deve permitir à Comissão recolher as provas das infracções às normas de concorrência nos locais em que estas normalmente se encontram, isto é, nas instalações comerciais das empresas.

38 Este direito de acesso ficaria desprovido de utilidade se os agentes da Comissão estivessem obrigados a limitar-se a pedir a apresentação de documentos ou de processos que teriam de identificar previamente de forma precisa. Este direito implica, pelo contrário, a faculdade de procurar elementos de informação diversos que não são ainda plenamente conhecidos ou identificados. Sem esta faculdade, seria impossível à Comissão recolher os elementos de informação necessários à diligência de instrução caso lhe fosse oposta uma recusa de colaboração ou ainda uma atitude de obstrução por parte das empresas afectadas.

39 Embora o artigo 14.° do Regulamento n.° 17 confira, desse modo, à Comissão vastos poderes de investigação, o exercício desses poderes está sujeito a condições de modo a garantir o respeito dos direitos das empresas afectadas.

40 A este propósito, convém começar por referir a obrigação imposta à Comissão de indicar o objecto e a finalidade das diligências de instrução. Esta obrigação constitui uma exigência fundamental com vista, não apenas a demonstrar estar justificada a intervenção prevista nas instalações das empresas afectadas, mas ainda a permitir a estas compreender o alcance do seu dever de colaboração, preservando ao mesmo tempo os seus direitos de defesa.

41 Há que referir seguidamente que as condições para o exercício dos poderes para proceder a diligências de instrução, que cabem à Comissão, variam em função do processo escolhido por esta, da atitude das empresas interessadas, bem como da intervenção das autoridades nacionais.

42 O artigo 14.° do Regulamento n.° 17 visa, em primeiro lugar, as diligências de instrução efectuadas com a colaboração das empresas em causa, quer voluntariamente, na hipótese do mandado escrito para proceder à diligência, quer por força de uma obrigação que resulte de uma decisão de proceder a diligências de instrução. Nesta última hipótese, que corresponde à do presente caso, os agentes da Comissão têm, entre outras, a faculdade de exigir que lhes sejam apresentados os documentos que solicitem, de penetrar nos locais que designem e de que lhes seja mostrado o conteúdo dos móveis que indiquem. Em contrapartida, não podem forçar o acesso a esses locais ou a esses móveis ou obrigar o pessoal da empresa a facultar-lhes esse acesso, nem proceder a buscas sem autorização dos responsáveis da empresa, que, eventualmente, pode ser dada de forma implícita, designadamente, pela assistência prestada aos agentes da Comissão.

43 A situação é diferente quando a Comissão enfrente a oposição das empresas interessadas. Nesse caso, os agentes da Comissão podem, com base no n.° 6 do artigo 14.°, procurar, sem a colaboração das empresas, todos os elementos de informação necessários às diligências de instrução, com o auxílio das autoridades nacionais que estão obrigadas a lhes fornecer a assistência necessária ao cumprimento da sua missão. Embora essa assistência apenas seja exigida caso a empresa manifeste a sua oposição, convém acrescentar que a assistência pode também ser pedida a título preventivo, para vencer a eventual oposição da empresa.

44 Resulta do n.° 6 do artigo 14.° que é a cada Estado-membro que pertence regular as condições em que é fornecida a assistência das autoridades nacionais aos agentes da Comissão. A este propósito, os Estados-membros estão obrigados a assegurar a eficácia da acção da Comissão, respeitando embora os princípios gerais antes referidos. Donde se conclui que, nesses limites, é o direito nacional que define as modalidades processuais apropriadas para garantir o respeito dos direitos das empresas.

45 Por conseguinte, quando a Comissão deseje proceder, com o concurso das autoridades nacionais, a diligências de instrução não fundadas na colaboração das empresas interessadas, deve respeitar as garantias processuais previstas para esse efeito pelo direito nacional.

46 A Comissão deve velar para que a instância competente ao abrigo do direito nacional disponha de todos os elementos necessários que lhe permitam exercer a fiscalização que lhe compete. Importa sublinhar que essa instância - seja judicial ou não - não pode, nessa oportunidade, substituir a sua própria apreciação, quanto ao carácter necessário das diligências de instrução ordenadas, à que tenha levado a cabo a Comissão, cujas apreciações de facto e de direito estão apenas sujeitas à fiscalização da sua legalidade por parte do Tribunal. Em contrapartida, compete à instância nacional analisar, após ter constatado a autenticidade da decisão de proceder a diligências de instrução, se as medidas de coacção previstas não são arbitrárias ou excessivas em relação ao objecto das diligências de instrução e velar pelo respeito das normas do seu direito interno na execução dessas medidas.

47 A luz do que precede, há que reconhecer que as medidas que a decisão em litígio autorizava os agentes da Comissão a tomarem não excediam os poderes de que dispõem nos termos do artigo 14.° do Regulamento n.° 17. Com efeito, o artigo 1.° da decisão em causa limitava-se a impor à recorrente a obrigação de "permitir aos agentes mandatados pela Comissão o acesso às suas instalações durante as horas normais de abertura do estabelecimento, de apresentar, para as finalidades da inspecção e de deles deixar tirar cópia, os documentos profissionais relativos ao objecto do inquérito pedidos pelos referidos agentes e de fornecer imediatamente todas as explicações que estes pudessem pedir".

48 É verdade que, no decurso do processo perante o Tribunal, a Comissão sustentou que os seus agentes teriam o direito de proceder, no âmbito das diligências de instrução, a buscas sem o concurso das autoridades nacionais e sem respeitar as garantias processuais previstas pelo direito interno. A natureza errada dessa interpretação do artigo 14.° do Regulamento n.° 17 não pode, contudo, envolver a ilegalidade das decisões adoptadas com base nessa disposição.

49 No que se refere ao argumento subsidiário da recorrente, relativo à forma como foi executada a decisão em litígio, convém referir que, admitindo que o comportamento dos agentes da Comissão não foi conforme aos poderes de que dispunham, nos termos do artigo 14.° do Regulamento n.° 17 e da decisão impugnada, essa circunstância não pode afectar a legalidade dessa decisão. Com efeito, como o Tribunal já decidiu no acórdão de 8 de Novembro de 1983 (IAZ, 96 a 102, 104, 105, 108 e 110/82, Recueil, p. 3369, n.° 16), os actos posteriores à adopção de uma decisão não podem afectar a sua validade. Por conseguinte, não há que analisar, no âmbito do presente recurso, as acusações avançadas no que se refere à execução das diligências de instrução.

50 Resulta do que precede que o fundamento relativo à violação do direito fundamental da inviolabilidade do domicílio, bem como à execução irregular da decisão em litígio, não deve ser acolhido.

51 Não tendo sido acolhidos nenhum dos fundamentos avançados contra a decisão em litígio, deve ser negado provimento ao recurso no seu conjunto.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

52 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL

decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) A recorrente é condenada nas despesas.