Processos apensos T-355/04 e T-446/04

Co-Frutta Soc. coop.

contra

Comissão Europeia

«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Documentos respeitantes ao mercado comunitário de importação de bananas — Recusa tácita seguida de uma recusa expressa de acesso — Recurso de anulação — Admissibilidade — Excepção relativa à protecção dos interesses comerciais de um terceiro — Cumprimento dos prazos — Acordo prévio do Estado-Membro — Dever de fundamentação»

Acórdão do Tribunal Geral (Segunda Secção) de 19 de Janeiro de 2010 II ‐ 8

Sumário do acórdão

(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.os 2 e 7)

(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.os 2, 3 e 6)

(Artigo 253.o CE; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho)

(Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.o, n.os 1 a 3 e 5)

(Artigo 10.o CE; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.o, n.os 1 a 3, 7.o e 8.o; Decisão 2001/937 da Comissão)

(Artigo 253.o CE; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 8.o, n.os1 e 2; Decisão 2001/937 da Comissão)

(Artigo 230.o CE; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 6.o a 8.o; Decisão 2001/937 da Comissão, anexo, artigos, artigos 2.o a 4.o)

(Artigo 230.o CE; Regulamento n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 8.o; Decisão 2001/937 da Comissão, anexo, artigos 3.o e 4.o)

Só constituem actos ou decisões susceptíveis de ser objecto de recurso de anulação, nos termos do artigo 230.o CE, as medidas que produzem efeitos jurídicos obrigatórios, susceptíveis de afectar os interesses do recorrente, alterando de forma significativa a sua situação jurídica. No que se refere, mais especificamente, aos actos ou às decisões cuja elaboração é feita em diversas fases, só constituem, em princípio, actos passíveis de ser objecto de um recurso de anulação as medidas que fixam definitivamente a posição da instituição em causa no fim do processo. Daqui resulta que as medidas preliminares ou de natureza simplesmente preparatória não podem ser objecto de um recurso de anulação. A este respeito, no âmbito do processo de acesso do público aos documentos da Comissão, resulta claramente da aplicação conjugada dos artigos 3.o e 4.o do anexo da Decisão 2001/937, que altera o regulamento interno da Comissão e do artigo 8.o do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, que a resposta ao pedido inicial constitui apenas uma primeira tomada de posição, que confere ao requerente a possibilidade de convidar o secretário-geral da Comissão a reexaminar a posição em causa. Por conseguinte, só a medida adoptada pelo secretário-geral da Comissão, uma vez que tem a natureza de uma decisão e substitui na íntegra a tomada de posição antecedente, é susceptível de produzir efeitos jurídicos que podem afectar os interesses do requerente e, consequentemente, de ser objecto de recurso de anulação com base no artigo 230.o CE. (cf. n.os 32, 33, 35, 36)

O interesse em agir deve perdurar até à prolação da decisão jurisdicional, sob pena de ser declarada a inutilidade superveniente da lide, o que pressupõe que o recurso possa, pelo seu resultado, conferir um benefício à parte que o interpôs. Se o interesse em agir do recorrente desaparecer no decurso do processo, uma decisão do juiz comunitário quanto ao mérito não lhe poderá trazer benefício algum. No âmbito do processo de acesso do público aos documentos da Comissão, regulado nos artigos 6.o a 8.o do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, e nos artigos 2.o a 4.o do anexo da Decisão 2001/937 que altera o regulamento interno da Comissão, em caso de recurso dirigido contra uma decisão tácita que é seguida de uma decisão expressa, a recorrente já não tem interesse em agir contra a decisão tácita, devido à adopção da decisão expressa, de que pede a anulação. Com efeito, através da adopção da decisão expressa, a Comissão procedeu, de facto, à revogação da decisão tácita precedentemente formada. Num caso desses, a apreciação do recurso da decisão tácita não pode ser justificada pelo objectivo de evitar que a ilegalidade apontada se reproduza nem pelo de facilitar uma eventual acção de indemnização, uma vez que os referidos objectivos podem ser atingidos pela apreciação do recurso da decisão tácita. (cf. n.os 34, 43-46)

O prazo de quinze dias úteis prorrogável, dentro do qual a instituição deve responder ao pedido confirmativo, previsto no artigo 8.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, é imperativo. Contudo, a expiração desse prazo não tem por efeito privar a instituição do poder de adoptar uma decisão. Com efeito, nenhum princípio jurídico retira à administração a sua competência para responder a um pedido, mesmo fora dos prazos estabelecidos para esse efeito. O mecanismo de uma decisão tácita de indeferimento foi estabelecido para evitar o risco de a administração escolher não responder a um pedido de acesso a documentos e de escapar a toda e qualquer fiscalização jurisdicional, e não para tornar ilegais todas as decisões tardias. Pelo contrário, a administração tem, em princípio, a obrigação de fornecer, mesmo tardiamente, uma resposta fundamentada a todos os pedidos de um administrado. Essa solução é conforme com a função do mecanismo da decisão tácita de indeferimento que consiste em permitir aos administrados impugnar a inacção da administração para obter uma resposta fundamentada da mesma. Esta interpretação não afecta o objectivo da protecção dos direitos dos administrados prosseguido pelo artigo 253.o CE e não permite à Comissão ignorar os prazos imperativos fixados pelo Regulamento n.o 1049/2001 e pela Decisão 2001/937, que altera o regulamento interno da Comissão. (cf. n.os 56, 59, 60)

A instituição a quem tenha sido apresentado um pedido de acesso a um documento emanado de um Estado-Membro e este último Estado devem, logo que esse pedido tenha sido notificado por essa instituição ao referido Estado-Membro, iniciar imediatamente um diálogo leal relativo à eventual aplicação das excepções previstas no artigo 4.o, n.os 1 a 3, do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, permanecendo atentos, designadamente, à necessidade de permitir à referida instituição tomar posição dentro dos prazos em que os artigos 7.o e 8.o desse regulamento a obrigam a decidir sobre esse pedido de acesso. Contudo, a ultrapassagem dos prazos previstos pelo artigo 8.o não acarreta automaticamente a anulação da decisão tomada fora de prazo. Com efeito, a anulação de uma decisão pelo simples facto da ultrapassagem dos prazos previstos no Regulamento n.o 1049/2001 e na Decisão 2001/937, que altera o regulamento interno da Comissão, teria por único efeito a reabertura do processo administrativo de acesso aos documentos. De qualquer forma, pode ser pedida a indemnização de um eventual prejuízo resultante do atraso na resposta dada pela Comissão através de uma acção de indemnização. (cf. n.os 70, 71)

O legislador comunitário, com a adopção do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, aboliu designadamente a regra do autor que prevalecia até então. Neste contexto, interpretar o artigo 4.o, n.o 5, desse regulamento, que prevê que um Estado-Membro pode pedir a uma instituição que não divulgue um documento que emane desse Estado sem o seu acordo prévio, no sentido de que confere ao Estado-Membro um direito de veto geral e incondicional que permite que este se oponha, de forma puramente discricionária e sem ter de fundamentar a sua decisão, à divulgação de todo e qualquer documento na posse de uma instituição comunitária pelo simples facto de o referido documento emanar desse Estado-Membro não é compatível com os objectivos do referido regulamento. Com efeito, a instituição não pode dar seguimento à oposição manifestada por um Estado-Membro à divulgação de um documento que dele emana se essa oposição não tiver qualquer fundamentação ou se a fundamentação aduzida não for articulada por referência às excepções enumeradas no artigo 4.o, n.os 1 a 3, do Regulamento n.o 1049/2001. Quando, apesar do convite expresso nesse sentido dirigido pela instituição ao Estado-Membro em causa, este último continuar a não lhe fornecer essa fundamentação, a referida instituição, se considerar, por sua vez, que não se aplica nenhuma das referidas excepções, deve dar acesso ao documento solicitado. Ao invés, quando a oposição manifestada por um ou mais Estados-Membros à divulgação de um documento não é conforme com esta exigência de fundamentação, a Comissão pode entender, de forma autónoma, que uma ou várias das excepções previstas no referido artigo 4.o, n.os 1 a 3, se aplica aos documentos que são objecto do pedido de acesso. (cf. n.os 80-82)

A fundamentação exigida pelo artigo 253.o CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e evidenciar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao tribunal competente exercer a sua fiscalização. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto cumpre as exigências do artigo 253.o CE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Quanto a um pedido de acesso aos documentos, quando a instituição em causa recusa esse acesso, deve demonstrar em cada caso, com base nas informações de que dispõe, que os documentos cujo acesso é solicitado estão efectivamente abrangidos pelas excepções enumeradas no Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão. No entanto, pode ser impossível indicar as razões que justificam a confidencialidade em relação a cada documento, sem divulgar o conteúdo deste último e, portanto, privar a excepção da sua finalidade essencial. (cf. n.os 99-101)

As excepções ao acesso aos documentos devem ser interpretadas e aplicadas restritivamente, de forma a não pôr em cheque a aplicação do princípio geral que consiste em conferir ao público o acesso mais amplo possível aos documentos na posse das instituições. Além disso, o exame que se exige para o tratamento de um pedido de acesso a documentos deve revestir um carácter concreto. Com efeito, a simples circunstância de um documento dizer respeito a um interesse protegido por uma excepção não basta para justificar a aplicação dessa excepção. Essa aplicação só pode, em princípio, ser justificada na hipótese de a instituição ter previamente apreciado, em primeiro lugar, se o acesso ao documento prejudicava concretamente e efectivamente o interesse protegido e, em segundo lugar, nas hipóteses referidas no artigo 4.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, se não existia um interesse público superior que justificasse a divulgação do documento em causa. Um exame concreto e individual de cada documento é também necessário uma vez que, mesmo na hipótese de ser claro que um pedido de acesso se refere a documentos abrangidos por uma excepção, apenas este exame pode permitir à instituição apreciar a possibilidade de conceder um acesso parcial ao requerente, em conformidade com o disposto no artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1049/2001. Uma apreciação respeitante a documentos efectuada por categorias e não com base nos elementos de informação concretos que comportavam estes documentos não é suficiente. O exame que se exige a uma instituição deve permitir-lhe apreciar concretamente se uma excepção invocada se aplica realmente ao conjunto das informações constantes dos referidos documentos. Contudo, para examinar se a divulgação dos documentos prejudica concreta e efectivamente o interesse protegido, em princípio, a Comissão pode basear-se em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, sempre que considerações de ordem geral semelhantes possam aplicar-se a pedidos de divulgação respeitantes a documentos da mesma natureza. Todavia, incumbe-lhe verificar, caso a caso, se as considerações de ordem geral normalmente aplicáveis a um determinado tipo de documento são efectivamente aplicáveis a um dado documento cuja divulgação é solicitada. (cf. n.os 122-124, 130)