CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

JÁN MAZÁK

apresentadas em 21 de Junho de 2011 ( )

Processo C‑257/10

Försäkringskassan

contra

Elisabeth Bergström

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Regeringsrätten (Suécia)]

«Livre circulação de pessoas – Acordo entre a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a Confederação Suíça, por outro sobre a livre circulação de pessoas – Segurança Social – Prestações familiares – Artigos 3.°, n.° 1, e 72.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71)»

I – Introdução

1. O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação dos artigos 3.°, n.° 1, e 72.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados, e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 2) ( ) e também o Acordo entre a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a Confederação Suíça, por outro, sobre a livre circulação de pessoas, assinado no Luxemburgo em 21 de Junho de 1999 (JO 2002 L 114, p. 6; a seguir «acordo»).

2. O pedido foi efectuado no contexto de um recurso num processo entre a Försäkringskassan (organismo de segurança social; a seguir «organismo») e Elisabeth Bergström, que tem por objecto o direito a prestações familiares de um progenitor que trabalhou na Suíça e posteriormente se mudou para a Suécia.

II – Quadro jurídico

A – Direito da União

3. O artigo 1.° do acordo, intitulado «Objectivo», dispõe:

«O presente Acordo, tem por objectivo, a favor dos nacionais dos Estados‑Membros da Comunidade Europeia e da Suíça:

a) Conceder um direito de entrada, de residência, de acesso a uma actividade económica assalariada e de estabelecimento enquanto independente, bem como o direito de residir no território das Partes Contratantes;

[...]

d) Conceder as mesmas condições de vida, de emprego e de trabalho que as concedidas aos nacionais.»

4. O artigo 2.° do acordo, intitulado «Não discriminação», enuncia:

«Os nacionais de uma Parte Contratante que permaneçam legalmente no território de uma outra Parte Contratante não serão discriminados devido à sua nacionalidade, em conformidade com a aplicação das disposições dos Anexos I, II e III do presente Acordo.»

5. O artigo 8.° do acordo, intitulado «Coordenação dos sistemas de segurança social», estabelece que:

«As Partes Contratantes regulamentarão, nos termos do Anexo II, a coordenação dos sistemas de segurança social, com o objectivo de assegurar nomeadamente:

a) A igualdade de tratamento;

[...]

c) A totalização, no que se refere ao início e à manutenção do direito às prestações, bem como para o cálculo destas últimas, de todos os períodos considerados pelas diferentes legislações nacionais; [...]»

6. O artigo 1.° do Anexo II ( ) do acordo dispõe:

«1. As Partes Contratantes acordam aplicar entre elas, no domínio da coordenação dos regimes de segurança social, os actos comunitários em vigor à data de assinatura do presente Acordo, tal como modificados pela Secção A do presente Anexo, ou por normas equivalentes.

2. Considera‑se que o termo ‘Estado(s)‑Membro(s)’ constante dos actos referidos na secção A do presente Anexo é aplicável, para além dos Estados abrangidos pelos actos comunitários em questão, à Suíça.»

7. A Secção A do Anexo II do acordo, intitulado «Actos citados», prevê:

«1. 371 R 1408: Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, alterado e actualizado por [...]»

8. O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71, intitulado «Igualdade de tratamento», estabelece:

«As pessoas que residem no território de um dos Estados‑Membros e às quais se aplicam as disposições do presente regulamento estão sujeitas às obrigações e beneficiam da legislação de qualquer Estado‑Membro, nas mesmas condições que os nacionais deste Estado, sem prejuízo das disposições especiais constantes do presente regulamento».

9. O artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71, sob a epígrafe «Totalização dos períodos de seguro, de emprego ou de actividade não assalariada» que consta do capítulo 7, intitulado «Prestações familiares», do referido regulamento, dispõe:

«A instituição competente de um Estado‑Membro cuja legislação subordine a aquisição do direito às prestações ao cumprimento de períodos de seguro, de emprego ou de actividade não assalariada terá em conta para este efeito, na medida do necessário, os períodos de seguro, de emprego ou de actividade não assalariada cumpridos no território de qualquer outro Estado‑Membro, como se se tratasse de períodos cumpridos ao abrigo da legislação por ela aplicada.»

10. O artigo 89.° do Regulamento n.° 1408/71, sob a epígrafe «Modalidades especiais de aplicação de determinadas legislações», prevê:

«As modalidades especiais de aplicação das legislações de determinados Estados‑Membros constam do Anexo VI.»

11. O ponto N do Anexo VI do Regulamento n.° 1408/71, intitulado «Suécia», estabelece:

«1. Para a aplicação do artigo 72.° do Regulamento, o direito de uma pessoa a prestações parentais deve ser determinado considerando os períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação de outro Estado‑Membro como períodos de contribuição definidos com base no mesmo rendimento médio que os períodos de seguro cumpridos na Suécia com os quais se totalizam.»

B – Direito nacional

12. A Socialförsäkringslagen (Lei da segurança social) (1999:799) prevê:

«Capítulo 3. Protecção social

1. Quem resida na Suécia tem direito às seguintes prestações, previstas na Lagen om allmän försäkring (1962:381) (Lei do regime da Segurança Social):

1. subsídio para tratamentos médicos, etc., ao abrigo do Capítulo 2 relativamente às prestações determinadas pelo organismo de segurança social;

2. subsídio parental no nível mínimo e ao nível de base;

3. subsídio de doença e por incapacidade sob forma de um montante garantido; […]

Artigo 4.° – Quem exerça uma actividade profissional na Suécia tem direito às seguintes prestações, nos termos do disposto na Lagen om allmän försäkring (1962:381):

1. subsídio de doença e subsídio de gravidez;

2. subsídio parental a um nível superior ao inferior e subsídio parental temporário;

3. subsídio de doença e subsídio por incapacidade em função do rendimento; […]»

13. A Lagen om allmän försäkring (1962:381) enuncia:

«Capítulo 3. Prestações por doença

Artigo 2.° – O rendimento a atender para efeitos do subsídio de doença é constituído pelos rendimentos anuais que se prevê que o segurado auferirá com a sua actividade profissional na Suécia [...]

Capítulo 4. Subsídio parental

Secção 6

O subsídio parental, na sua integralidade, não será inferior a 60 SEK por dia (nível mínimo).

Durante os primeiros 180 dias, o montante do subsídio parental corresponderá ao subsídio de doença dos progenitores, calculado nos termos do disposto no quinto parágrafo, se, durante pelo menos 240 dias consecutivos antes do nascimento, tenham estado segurados com direito ao subsídio de doença por um montante superior ao nível inferior ou devessem ter estado se o organismo de segurança social tivesse tido conhecimento de todas as circunstâncias. Todavia, o subsídio parental durante os primeiros 180 dias será sempre pago, no mínimo, ao nível de 150 SEK por dia (nível de base).

[...]»

III – Litígio no processo principal e questões prejudiciais

14. Elisabeth Bergström é uma nacional sueca. Passou a residir na Suíça a partir de Janeiro de 1994 e trabalhou nesse país até ao nascimento da sua filha, em 19 de Março de 2002. A família mudou‑se para a Suécia em 1 de Setembro de 2002. O marido começou imediatamente a trabalhar na Suécia. E. Bergström não se empregou na Suécia, assim continuando para se ocupar da filha. Requereu prestações parentais ao nível das prestações por doença a partir de 16 de Março de 2003, calculadas a partir do rendimento que tinha recebido pelo trabalho na Suíça.

15. O organismo considerou que E. Bergström não tinha direito às prestações parentais ao nível das prestações por doença e decidiu conceder‑lhe prestações parentais ao nível básico, de SEK 150 por dia. O Organismo alegou que, nos termos do Regulamento n.° 1408/71, os períodos de seguro cumpridos noutros Estados‑Membros são também contabilizados para determinar se estão preenchidos os requisitos da regra dos 240 dias, mas é necessário que o último dia do período de 240 tenha sido cumprido na Suécia.

16. E. Bergström recorreu da decisão para o Länsrätt i Stockholms län. O Länsrätten negou provimento ao recurso, com base, essencialmente, na fundamentação de que as prestações parentais ao nível das prestações por doença constituem um seguro baseado no trabalho.

17. E. Bergström recorreu para o Kammarrätt i Stockholm que decidiu não admitir o recurso. E. Bergström recorreu dessa decisão para o Regeringsrätt que anulou a decisão e admitiu o seu recurso para o Kammarrätt. Seguidamente, esse tribunal deu provimento ao recurso de E. Bergström, declarando que o período de qualificação previsto na regra dos 240 dias devia ser considerado cumprido através do período de seguro na Suíça e que lhe devia ser reconhecida uma compensação superior ao nível básico, baseada no trabalho prestado na Suíça. O Kammarrätt invocou, nomeadamente, o artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71 e os acórdãos do Tribunal de Justiça Rockler ( ) e Öberg. ( )

18. O Organismo recorreu da decisão do Kammarrätt, pedindo que o órgão jurisdicional de reenvio a anule e que confirme as decisões do Länsrätt e do Office. E. Bergström pediu que fosse negado provimento ao recurso.

19. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, o Organismo considera, presentemente, que o período de qualificação pode ser integralmente cumprido através de trabalho prestado noutro Estado‑Membro. O Organismo alegou, porém, que E. Bergström não tem direito a prestações parentais a um nível mais elevado do que o básico porque não tem qualquer rendimento de base para efeitos de prestações por doença. O rendimento de base para efeito de prestações por doença assenta no pressuposto de que o regime da segurança social é financiado através de trabalho na Suécia, pelo qual são pagas contribuições previstas por lei. Além disso, as disposições do Tratado relativas à livre circulação de trabalhadores não são aplicáveis relativamente à Suíça. Não pode, portanto, aplicar‑se a jurisprudência dos acórdãos Rockler e Öberg, da forma como o Kammarrätt fez.

20. E. Bergström alegou que um progenitor que tenha trabalhado na Suécia e que, com o nascimento do filho, ponha termo à relação laboral tem direito às prestações parentais ao nível das prestações por doença. A mesma regra deve ser aplicada a quem se mudar para a Suécia, a partir de outro Estado‑Membro ou de outro país em que seja aplicável o Regulamento n.° 1408/71.

21. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 72.°° do Regulamento n.° 1408/71, que é aplicável às prestações familiares, e prevê a totalização dos períodos de seguro, de emprego, ou de actividade não assalariada, não é claro. A epígrafe do artigo 72.° refere‑se à «totalização» dos períodos de seguro. A formulação da epígrafe poderia indicar que o artigo se aplica apenas quando exista um período nacional com o qual o período estrangeiro possa ser cumulado. O artigo 72.° indica apenas, porém, que um Estado‑Membro deve ter em conta períodos de seguro cumpridos noutros Estados‑Membros. A letra do artigo implica, portanto, que os períodos cumpridos no estrangeiro devem ser contabilizados mas não permite concluir directamente que se pressupõe a existência de um período de seguro nacional.

22. Quanto ao nível das prestações, o órgão jurisdicional de reenvio observa que o artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71 equipara certos períodos nacionais e estrangeiros mas não regula, porém, a medida em que os rendimentos nacionais e estrangeiros devem ser equiparados. O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 e o artigo 8.° do acordo também contêm disposições relativas ao direito à igualdade de tratamento. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, não é claro que o direito à igualdade de tratamento se aplique também aos trabalhadores migrantes que sejam cidadãos nacionais ( ) e que o artigo 3.°, n.° 1, implique que os rendimentos auferidos noutro Estado‑Membro sejam equiparados aos rendimentos nacionais para efeitos do cálculo de prestações familiares relacionadas com o rendimento. Se assim for, surge a questão de saber se tal se aplica também quanto à Suíça, país ao qual o Tratado não é aplicável.

23. Neste contexto, o Regeringsrätten (Suécia) submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1. O direito da União, especialmente o acordo com a Suíça sobre a livre circulação de pessoas e o artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71, implica que um período de qualificação para receber prestações familiares, sob a forma de compensação relacionada com o rendimento, para cuidar dos filhos, pode ser cumprido na totalidade através de trabalho e do pagamento de quotizações sociais na Suíça?

2. O direito da União, especialmente o acordo com a Suíça sobre a livre circulação de pessoas e os artigos 3.°, n.° 1 e 72.°° do Regulamento n.° 1408/71, implica que os rendimentos auferidos na Suíça devem ser equiparados a rendimentos nacionais ao apreciar o direito a prestações familiares, sob a forma de compensação relacionada com o rendimento, para cuidar dos filhos?»

IV – Tramitação do processo

24. E. Bergström, os Governos sueco e finlandês e a Comissão apresentaram observações por escrito.

25. Nos termos do artigo 54.°‑A do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o juiz‑relator e o advogado‑geral convidaram as partes no processo principal, os Estados‑Membros, a Comissão e o Conselho, a apresentarem observações, querendo, sobre se consideravam que o pedido de E. Bergström de prestações familiares era abrangido pelo acordo. Foi pedido às partes no processo principal, aos Estados‑Membros, à Comissão e ao Conselho, que tomassem em consideração, designadamente, o facto ou a hipótese de E. Bergström ser uma nacional sueca a residir na Suécia que apresentou o pedido competente nesse Estado‑Membro, os artigos 1.°, 2.°, 8.° e Anexo II do acordo e a decisão do Tribunal de Justiça no acórdão Grimme ( ).

26. Em 4 de Maio de 2011, realizou‑se uma audiência, na qual apresentaram alegações E. Bergström, os Governos sueco e do Reino Unido e a Comissão.

V – Questão preliminar – aplicabilidade do acordo

27. E. Bergström e a Comissão consideram, em resposta à questão submetida ao abrigo do artigo 54.°‑A do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, que o acordo é aplicável aos factos e ao litígio no processo principal. O Governo sueco declarou, na sua resposta, que a situação de E. Bergström não é abrangida pelo acordo. Segundo esse governo, os artigos 1.° e 2.° do acordo procuram proteger os trabalhadores migrantes contra a discriminação no Estado onde trabalham. Porém, a situação de um trabalhador no seu Estado de origem e a sua situação quando regressa a esse Estado não estão reguladas pelo acordo. Isto é confirmado pelo artigo 9.° do Anexo I do acordo que refere que um trabalhador assalariado nacional de uma Parte Contratante não pode, no território da outra Parte Contratante, sofrer, em razão da sua nacionalidade, tratamento diferente daquele que é concedido aos trabalhadores nacionais assalariados. Além disso, no acórdão Grimme ( ), o Tribunal de Justiça declarou que a igualdade de tratamento prevista no artigo 9.° do Anexo I do acordo não se aplica ao tratamento de um nacional de uma parte contratante pelas autoridades desse Estado.

28. Considero que, na apreciação da questão de saber se o acordo é aplicável às circunstâncias do processo principal, é imperativo examinar esse acordo como um todo, incluindo os respectivos anexos e protocolos que fazem dele parte integrante ( ) e que de nenhuma forma têm um valor secundário. Contudo, dito isto, o acordo especifica e portanto limita o âmbito de aplicação específico dos seus anexos. Assim, por exemplo, o artigo 6.° do acordo dispõe que o direito de residência no território de uma Parte Contratante é garantido às pessoas que não exerçam qualquer actividade económica, nos termos das disposições do Anexo I relativas às pessoas que não exerçam uma actividade ( ).

29. Considero que o artigo 9.° do anexo I do acordo, que garante a igualdade de tratamento aos trabalhadores por conta de outrem nacionais de uma parte contratante no território de outra parte contratante, e a decisão do Tribunal de Justiça no acórdão Grimme ( ), que se referia em parte a esta disposição, não são aplicáveis aos factos e circunstâncias do processo principal. Resulta do artigo 8.° do acordo que é o Anexo II e não o Anexo I que é aplicável à questão da coordenação dos sistemas de segurança social das partes contratantes desse acordo. Em conformidade com o artigo 8.°, alínea a), do acordo, as partes contratantes têm a obrigação de regulamentar, nos termos do Anexo II, a coordenação dos sistemas de segurança social, com o objectivo de assegurar nomeadamente a igualdade de tratamento.

30. Além disso, ao contrário de E. Bergström, C. Grimme não exerceu, de facto, os direitos conferidos pelo acordo aos nacionais dos Estados‑Membros nomeadamente de trabalhar e residir na Confederação Suíça ( ).

31. É jurisprudência assente que o artigo 1.°, n.° 1, do anexo II do acordo, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social impõe, no seu n.° 1, às partes contratantes a obrigação de aplicarem entre si, no domínio da coordenação dos sistemas de segurança social, os actos da UE aos quais é feita referência que estejam em vigor na data da assinatura do referido acordo, tal como modificados pela secção A desse anexo. Além disso, nos termos do n.° 2 desse mesmo artigo 1.°, «o termo ‘Estado(s)‑Membro(s)’ constante dos actos referidos na secção A do presente Anexo é aplicável, para além dos Estados abrangidos pelos actos comunitários em questão, à Suíça». O Regulamento n.° 1408/71 consta da secção A do anexo II, intitulada «Actos citados», do acordo. Daqui resulta que as disposições desse regulamento cobrem, além dos Estados‑Membros, igualmente a Confederação Suíça ( ).

32. O Regulamento n.° 1408/71 foi adoptado para contribuir para o estabelecimento de uma liberdade de circulação de trabalhadores migrantes tão completa quanto possível. Esse escopo não será atingido se, por efeito do exercício do seu direito de livre circulação, os trabalhadores perderem os benefícios de segurança social que lhes são assegurados pela legislação de um Estado‑Membro, nomeadamente quando estes benefícios representarem a contrapartida de quotizações que pagaram ( ).

33. Na minha opinião, ao referirem expressamente o Regulamento n.° 1408/71 na secção A do Anexo II do acordo, as partes contratantes também pretenderam garantir efectivamente a liberdade de circulação dos trabalhadores migrantes nos respectivos territórios. Além disso, considero que os objectivos do acordo, em especial os previstos no artigo 1.°, alínea a), desse acordo, sobre o direito, designadamente, de entrada, de residência, de acesso a uma actividade económica assalariada e o direito de residir no território das Partes Contratantes, e, de facto, no artigo 1.°, alínea d), do referido acordo, em especial o objectivo respeitante às condições de vida idênticas, seriam seriamente dificultados se os direitos concedidos nos termos do acordo apenas se aplicassem de uma forma limitada e truncada, quando um nacional de uma parte contratada se encontrasse noutra parte contratante. Os objectivos em questão e o princípio da não discriminação consagrado no artigo 2.° do acordo seriam comprometidos se os cidadãos da UE, tendo exercido o respectivo direito de livre circulação nos termos do acordo, não pudessem invocar as suas disposições após o seu regresso ao respectivo Estado‑Membro.

34. Por conseguinte, entendo que o pedido de prestações familiares de E. Bergström está abrangido pelo acordo. Além disso, por força do artigo 16.°, n.° 1, do acordo, os direitos e obrigações previstos no Regulamento n.° 1408/71 devem produzir efeitos equivalentes nas relações entre a Confederação Suíça e os Estados‑Membros da UE.

VI – Apreciação

A – Questão 1 – período de qualificação

35. Resulta dos autos remetidos ao Tribunal de Justiça que, nos termos do direito sueco, para se ter direito ao subsídio parental ao nível do subsídio de doença, é exigido o cumprimento de um período de seguro ou emprego mínimo. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que decida se, nos termos do artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71, o período em questão podem ser cumprido na totalidade através de trabalho e do pagamento de quotizações sociais na Suíça ou se também deve ter sido cumprido um período de seguro ou emprego na Suécia. O órgão jurisdicional de reenvio considera, em especial, que o artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71 é ambíguo, tendo em conta a sua epígrafe e o ponto N 1 do Anexo VI desse regulamento.

36. Nas suas alegações apresentadas no Tribunal de Justiça, E. Bergström declarou que, nos termos do artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71, o período em questão pode ser cumprido na totalidade através de trabalho e do pagamento de quotizações sociais na Suíça. A aplicação directa do artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71 e a aplicação por analogia dos acórdãos do Tribunal de Justiça Öberg ( ) e Rockler ( ) asseguram que uma legislação nacional que não tem em consideração os períodos em que um trabalhador esteve coberto pelo seguro de doença de outro Estado‑Membro, ou uma legislação nacional que exige um período de seguro nacional para além de um período de seguro no estrangeiro, é susceptível de dissuadir os nacionais desse Estado‑Membro de saírem e exercerem uma actividade profissional noutro Estado‑Membro. Nas suas observações escritas, o Governo sueco considerou que, em conformidade com o princípio da igualdade, o artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71 deve ser interpretado no sentido de que um período de seguro pode ser cumprido na sua totalidade noutro Estado‑Membro ou na Suíça. No entanto, na sua resposta à questão colocada nos termos do artigo 54.°A do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça e nas suas observações orais, o Governo sueco corrigiu as suas observações escritas relativas à primeira questão prejudicial e declarou que considerava que a exigência imposta pelo direito nacional de que também devia ser cumprido um período de seguro no Estado‑Membro da instituição competente é compatível com o acordo e com o artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71. O Governo finlandês considera que o teor e a epígrafe do artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71 exigem a totalização dos períodos de seguro, de emprego ou de actividade não assalariada e devem ser interpretados no sentido de não impedirem que a legislação de um Estado‑Membro exija o cumprimento de um determinado período de seguro ou emprego nos termos dessa legislação para que se constitua o direito a prestações. No seu pedido de audiência no presente processo, o Governo do Reino Unido declarou que o artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71 não exige um período de emprego ou seguro no Estado onde é efectuado o pedido de prestação. Na audiência, este Governo declarou que a primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio devia ser respondida pela negativa e que os Estados‑Membros têm o direito de impor um período de seguro ou de emprego nacional, nos termos do artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71.

37. A Comissão considera que o artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71 deve ser interpretado à luz do seu objectivo que é o de realizar a livre circulação de pessoas . Tal interpretação está em conformidade com os acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça nos processos Öberg e Rockler. O artigo 8.°, alínea c), do acordo prevê que as partes contratantes devem aprovar normas, nos termos do Anexo II, relativas à coordenação dos sistemas de segurança social, com o objectivo de assegurar a totalização de todos os períodos considerados pelas diferentes legislações nacionais que dão origem, nomeadamente, a um direito a prestações. Em conformidade com o artigo 1.° do Anexo II do acordo, as partes acordam aplicar determinados actos da UE, incluindo o Regulamento n.° 1408/71. A Comissão considera que as disposições pertinentes do acordo são disposições expressas que devem, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça ( ) ser interpretadas por analogia com as normas correspondentes do direito da União. A Comissão considera, assim, em conformidade com os acórdãos Öberg e Rockler, que o artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71 deve ser interpretado no sentido de que os períodos cumpridos noutro Estado‑Membro não têm necessariamente de ser adicionados a períodos cumpridos no Estado‑Membro em que é solicitada a prestação, sob pena de os cidadãos da UE serem dissuadidos de exercer uma actividade profissional noutro Estado‑Membro. Na hipótese de o Tribunal de Justiça considerar que é necessário um período de seguro ou de emprego na Suécia, a Comissão observa que o marido de E. Bergström começou a trabalhar na Suécia em 1 de Setembro de 2002 e completou o período exigido em conformidade com o acórdão do Tribunal de Justiça Hoever e Zachow ( ). O referido acórdão estabelece que as prestações familiares não podem, pela sua própria natureza, ser consideradas devidas a um indivíduo, independentemente da sua situação familiar. Quando a concessão de uma prestação se destina a compensar os encargos familiares, a escolha do progenitor que deve receber o subsídio não tem importância

38. É pacífico que as prestações concedidas pela legislação sueca em questão no processo principal são «prestações familiares» na acepção do artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 ( ).

39. Embora um Estado‑Membro tenha o direito, de acordo com o princípio de que os Estados‑Membros mantêm a competência para definir os requisitos de concessão das prestações de segurança social, de prever um período de seguro para que se verifique o direito a uma prestação familiar, o artigo 48.°, alínea a), TFUE enuncia o princípio da totalização de determinados períodos a serem tomados em consideração pelos Estados‑Membros. O referido princípio foi concretizado, no presente contexto, pelo artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71, em relação às prestações familiares. O princípio da totalização é um dos princípios de base da coordenação, ao nível da União, dos regimes de segurança social dos Estados‑Membros, que tem por fim garantir que o exercício do direito à livre circulação conferido pelo Tratado não conduz a privar um trabalhador de benefícios de segurança social a que teria direito se tivesse cumprido a sua carreira num único Estado‑Membro. Com efeito, essa consequência poderia dissuadir o trabalhador da União de exercer o seu direito à livre circulação e constituiria, por isso, um entrave a essa liberdade ( ).

40. O artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71, sob a epígrafe «[t]otalização dos períodos de seguro, de emprego ou de actividade não assalariada», dispõe que sempre que um Estado‑Membro subordine a aquisição do direito às prestações ao cumprimento de períodos de seguro, de emprego ou de actividade não assalariada, tais períodos cumpridos em qualquer outro Estado‑Membro devem ser considerados como se se tratasse de períodos cumpridos no primeiro Estado‑Membro. Em meu entender, embora a utilização do termo «totalização» ( ) na epígrafe do artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71 possa, em abstracto, dar origem a alguma ambiguidade ao permitir eventualmente inferir, conforme observado pelo órgão jurisdicional de reenvio, a exigência da soma de dois ou mais períodos pertinentes em diferentes Estados‑Membros, com a exclusão de um único período apenas cumprido num Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro da instituição competente, o próprio teor claro do artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71 não deixa qualquer margem à ambiguidade e não suporta, de forma alguma, a interpretação dessa disposição sugerida pelos Governos sueco, finlandês e do Reino Unido.

41. A interpretação literal do próprio artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71 apoia claramente a conclusão de que, quando o período pertinente seja totalmente cumprido num Estado‑Membro diferente do da instituição competente, deve ser equiparado a um período cumprido no Estado‑Membro da instituição competente ( ), e de que o simples cumprimento do referido período pode conferir direitos neste último Estado‑Membro. A redacção clara do artigo 72.° não suporta a imposição pelo Estado‑Membro da instituição competente de quaisquer condições adicionais que exijam um período de seguro nacional.

42. Também considero que o ponto N 1 do Anexo VI do Regulamento n.° 1408/71 respeitante à Suécia que prevê, em relação à aplicação do artigo 72.° do referido regulamento, que o direito de uma pessoa a prestações parentais deve ser determinado considerando os períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação de outro Estado‑Membro como períodos de contribuição definidos com base no mesmo rendimento médio que os períodos de seguro cumpridos na Suécia com os quais se totalizam, não pode ser interpretado no sentido de que a legislação sueca exige um período de seguro ou emprego na Suécia para se adquirir um direito a prestações familiares. A meu ver, resulta do teor do ponto N 1 do Anexo VI do Regulamento n.° 1408/71 que este se aplica em conjugação com o artigo 72.° do referido regulamento. Além disso, considero que o ponto N 1 do Anexo VI do Regulamento n.° 1408/71 não prevê, nem sugere, a obrigatoriedade de um período de seguro na Suécia. De facto, na minha opinião, o ponto N 1 do Anexo VI do Regulamento n.° 1408/71 só é aplicável quando existam, de facto, dois períodos de seguro pertinentes em relação a uma pessoa, um na Suécia e um noutro Estado‑Membro. Nessas circunstâncias, o ponto N 1 do Anexo VI do Regulamento n.° 1408/71 estabelece regras específicas para a Suécia em relação ao rendimento com base no qual é determinado o direito de uma pessoa a prestações parentais. Por conseguinte, entendo que o ponto N 1 do Anexo VI do Regulamento n.° 1408/71 não se aplica aos factos do processo principal.

43. Acresce que, para além de fazer uma interpretação literal das disposições pertinentes do Regulamento n.° 1408/71, este critério é suportado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça e pelos objectivos e disposições do acordo. Nos acórdãos Öberg ( ) e Rockler ( ) o Tribunal de Justiça decidiu que uma legislação nacional que não toma em consideração, para efeitos do cálculo do montante de prestações parentais, os períodos de actividade cumpridos ao abrigo do regime comum de seguro de doença das Comunidades Europeias é susceptível de dissuadir os nacionais de um Estado‑Membro de saírem desse Estado para exercer uma actividade profissional numa instituição da União Europeia situada no território de outro Estado‑Membro, uma vez que, ao aceitarem um emprego junto de uma instituição, perderiam a possibilidade de beneficiar, ao abrigo do regime nacional de seguro de doença, de uma prestação familiar a que teriam direito se não tivessem aceite esse emprego. Por conseguinte, a legislação sueca em matéria de prestações familiares em causa nos processos Öberg ( ) e Rockler ( ) foi considerada um entrave à livre circulação dos trabalhadores, nos termos do artigo 39.° CE (actualmente artigo 45.° TFUE). Em meu entender, a fundamentação subjacente do Tribunal de Justiça nesses processos não pode ser limitada, como defendeu o Governo do Reino Unido na audiência, aos seus factos estritos específicos e, portanto, a situações relativas a antigos funcionários de instituições da União Europeia. As decisões nos referidos processos sublinham o princípio da totalização consagrado no artigo 48.°, alínea a), TFUE ( ) que exige que, em princípio, designadamente para fins de aquisição do direito às prestações da segurança social pagas por um Estado‑Membro, os períodos de seguro, emprego ou actividade não assalariada cumpridos por um trabalhador migrante noutro Estado‑Membro devem ser tratados como totalmente equivalentes aos períodos cumpridos no Estado‑Membro da instituição competente. A meu ver, as excepções ao referido princípio, no contexto das prestações da segurança social, devem ser previstas pelo legislador da União Europeia de forma expressa e clara ( ). Em caso de ambiguidade, considero que o princípio da totalização deve prevalecer.

44. Resulta, portanto, dos artigos 45.° e 48.°, alínea a), TFUE e da fundamentação do Tribunal de Justiça nos acórdãos Öberg e Rockler, que os períodos pertinentes de seguro e emprego, nos termos do artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71, podem ser cumpridos na totalidade através de trabalho e do pagamento de quotizações sociais num Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro da instituição competente. A exigência de um período de seguro ou emprego cumprido no Estado‑Membro da instituição competente ( ) poderia dissuadir um nacional desse Estado‑Membro de sair do seu país de origem para exercer a sua liberdade de circulação ( ).

45. Porém, conforme observado pelo órgão jurisdicional de reenvio, a interpretação dada às disposições de direito comunitário relativas ao mercado interno não pode ser automaticamente transposta para a interpretação do acordo, salvo disposições expressas para o efeito previstas no próprio acordo ( ). Por conseguinte, o litígio no processo principal deve ser analisado à luz das disposições específicas do acordo.

46. É jurisprudência constante que, para efeitos da aplicação do Regulamento n.° 1408/71, a Confederação Suíça deve ser equiparada a um Estado‑Membro da União ( ). Portanto, o artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71 cobre a Confederação Suíça.

47. Na minha opinião, embora as decisões nos processos Öberg e Rockler se baseiem no artigo 39.° CE (actualmente artigo 45.° TFUE) e, portanto, não sejam directamente aplicáveis no contexto do processo submetido ao órgão jurisdicional de reenvio, a fundamentação aplicada pelo Tribunal de Justiça nesses processos, em conjugação com o princípio da totalização nomeadamente previsto no artigo 48.°, alínea a), TFUE e com a respectiva jurisprudência, deve ser aplicada mutatis mutandis ao litígio no processo principal. Esta aplicação é necessária para a realização dos objectivos do Acordo sobre a livre circulação de pessoas, em especial dos previstos no seu artigo 1.°, alíneas a) e d). Além disso, importa salientar que o princípio da totalização, para efeitos de assegurar e manter as prestações da segurança social, é expressamente referido no artigo 8.°, alínea c), do acordo.

48. No contexto do processo principal, considero que os objectivos do acordo ficariam seriamente comprometidos se os períodos de seguro, de emprego ou de actividade não assalariada cumpridos na Suíça, que neste caso terão sido bastante longos ( ), só pudessem ser tidos em consideração, após o regresso à UE de um indivíduo, para efeitos de aquisição do direito a prestações familiares, se os períodos pertinentes cumpridos na Suíça fossem adicionados a um período mínimo hipotético de seguro, de emprego ou de actividade não assalariada no Estado‑Membro da instituição competente.

49. Por conseguinte, considero que, nos termos dos artigos 1.° e 8.° do acordo e do artigo 72.° do Regulamento n.° 1408/71, a instituição competente de um Estado‑Membro cuja legislação subordine a aquisição de um direito a prestações familiares ao cumprimento de períodos de seguro, de emprego ou de actividade não assalariada, deve ter em conta, para este efeito, um período de seguro, de emprego ou de actividade não assalariada cumprido na totalidade na Suíça.

B – Questão 2 – nível de compensação

50. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, nos termos do Acordo e dos artigos 3.°, n.° 1, e 72.° do Regulamento n.° 1408/71, uma pessoa que tenha trabalhado na Suíça antes da licença parental e, consequentemente, não tinha um rendimento de base das prestações por doença na Suécia, tem, todavia, direito às prestações parentais ao nível das prestações por doença com base no rendimento auferido na Suíça.

51. O objectivo do Regulamento n.° 1408/71 é garantir, como referem os seus segundo e quarto considerandos, a livre circulação de trabalhadores assalariados e não assalariados na União Europeia, respeitando ao mesmo tempo as características específicas das legislações nacionais de segurança social. Para esse efeito, como decorre dos quinto, sexto e décimo considerandos, este regulamento estabelece o princípio da igualdade de tratamento dos trabalhadores à luz das diferentes legislações nacionais, visando garantir da melhor forma a igualdade de tratamento de todos os trabalhadores ocupados no território de um Estado‑Membro, bem como não penalizar os trabalhadores que exercem o seu direito à livre circulação ( ).

52. Conforme indicado pelo órgão jurisdicional de reenvio e pela Comissão, o Regulamento n.° 1408/71 contém regras específicas para o cálculo de certos tipos de prestações. No entanto, ao contrário, por exemplo, dos artigos 23.°, 47.°, 58.° e 68.° do Regulamento n.° 1408/71 que têm por objecto o cálculo, respectivamente, das prestações relativas a doença e maternidade, pensão de velhice e de invalidez, acidentes de trabalho e doenças profissionais e desemprego, não existe uma disposição específica no referido regulamento que regule o cálculo das prestações familiares que seja aplicável aos factos do litígio no processo principal ( ).

53. Os Governos sueco e finlandês e a Comissão consideram que as prestações em questão no processo principal devem ser calculadas por analogia com o artigo 23.° do Regulamento n.° 1408/71 relativo ao cálculo das prestações pecuniárias de doença e de maternidade com base num rendimento médio. Os Governos sueco e finlandês entendem que só pode ser tido em conta, para esse efeito, o rendimento auferido no Estado‑Membro da instituição competente. A Comissão considera que existe um princípio geral de que o rendimento auferido noutro Estado‑Membro não é tido em consideração no cálculo de prestações. No entanto, se as autoridades suecas só pagassem a E. Bergström as prestações parentais ao nível básico, tratariam de forma desigual os trabalhadores migrantes e os que permaneceram na Suécia. A fim de eliminar essa discriminação, deve ser utilizado como base para o cálculo em questão o rendimento médio de uma pessoa que exerça a mesma profissão e possua as mesmas qualificações que E. Bergström.

54. Em meu entender, na falta de uma disposição específica no Capítulo 7 do Regulamento n.° 1408/71 que regule o cálculo das prestações familiares e, portanto, de qualquer regra de coordenação a esse respeito, as prestações familiares em questão, que estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do referido regulamento, devem ser calculadas com base no direito do Estado‑Membro competente, desde que os requisitos adoptados não impliquem uma discriminação ostensiva ou dissimulada entre trabalhadores da União. Assim, as disposições de direito nacional que regulam o cálculo da prestação são aplicáveis, desde que estejam em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71.

55. O órgão jurisdicional de reenvio e o Governo sueco consideram que o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 se destina apenas a que os cidadãos estrangeiros aos quais seja aplicável o regulamento, tenham as mesmas obrigações e os mesmos direitos que os cidadãos nacionais. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, não é claro que o direito à igualdade de tratamento se aplique também aos trabalhadores migrantes que sejam cidadãos nacionais ( ) e que o artigo 3.°, n.° 1, implique que os rendimentos auferidos noutro Estado‑Membro sejam equiparados aos rendimentos nacionais para efeitos do cálculo de prestações familiares relacionadas com o rendimento. Se assim for, surge a questão de saber se tal se aplica também quanto à Suíça, país ao qual o Tratado não é aplicável. O Governo sueco considera que os Estados‑Membros podem aplicar um tratamento menos favorável aos seus próprios nacionais do que a outros cidadãos da UE.

56. No seu acórdão Petit ( ), o Tribunal de Justiça declarou que as regras da livre circulação e do Regulamento n.° 1408/71, designadamente o seu artigo 3.°, não se aplicam a situações em que a totalidade dos elementos se confina ao interior de um único Estado‑Membro. A meu ver, resulta dos autos remetidos ao Tribunal de Justiça, que as circunstâncias no processo principal não constituem uma situação puramente interna sem nenhuma conexão com uma das situações previstas pelo direito de União e cujos elementos pertinentes se situam, na sua totalidade, no interior de um só Estado‑Membro ( ).

57. O princípio da não discriminação, nos termos em que se encontra concretizado em matéria de segurança social no artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71, proíbe não só as discriminações ostensivas, baseadas na nacionalidade dos beneficiários dos regimes de segurança social, mas também todas as formas dissimuladas de discriminação que, por aplicação de outros critérios de distinção, conduzem de facto ao mesmo resultado ( ).

58. Assim, devem ser consideradas indirectamente discriminatórias as condições do direito nacional que, ainda que aplicáveis independentemente da nacionalidade, afectem essencialmente ou na sua grande maioria os trabalhadores migrantes, bem como as condições indistintamente aplicáveis que possam ser mais facilmente preenchidas pelos trabalhadores nacionais do que pelos trabalhadores migrantes ou ainda que possam actuar particularmente em detrimento destes últimos ( ). Não é necessário, a este propósito, verificar se a disposição em causa afecta, na prática, uma proporção substancialmente maior de trabalhadores migrantes. Basta referir que esta disposição é susceptível de produzir esse efeito ( ).

59. Só assim não sucede se essas disposições, por um lado, se justificarem por considerações objectivas, independentes da nacionalidade dos trabalhadores em causa, e se, por outro, forem proporcionadas ao objectivo legitimamente prosseguido pelo direito nacional ( ).

60. A meu ver, resulta da decisão do Tribunal de Justiça no acórdão Borawitz ( ) que o facto de um requerente de prestações da segurança social ser um nacional do Estado‑Membro da instituição competente não impede necessariamente a aplicação do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 às suas circunstâncias, desde que se constate que os nacionais de outros Estados‑Membros, ou neste caso também da Suíça, sejam mais susceptíveis de ser afectados ou sejam mais susceptíveis de ser mais afectados do que os nacionais do Estado‑Membro da instituição competente ( ).

61. Considero que uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal, que prevê efectivamente que, para adquirir o direito a prestações parentais ao nível do subsídio de doença e acima do nível de base, só podem ser tidos em conta os rendimentos auferidos no Estado‑Membro da instituição competente (Suécia), é susceptível de colocar em desvantagem em primeiro lugar os nacionais de outros Estados‑Membros e da Suíça, uma vez que a exigência de auferir rendimentos no Estado‑Membro da instituição competente (Suécia) e de estar segurado com direito ao subsídio de doença por um montante superior ao nível inferior em questão pode ser mais facilmente preenchida pelos cidadãos deste último Estado (nacionais suecos).

62. Além disso, essa legislação compromete os próprios objectivos da livre circulação de pessoas e a igualdade das condições de vida previstos no artigo 1.°, alíneas a) e d) do acordo, assim como a norma específica que visa assegurar a igualdade de tratamento no contexto dos regimes de segurança social prevista no artigo 8.°, alínea a), do referido acordo. A meu ver, o artigo 8.°, alínea a), do acordo procura garantir que as pessoas que fazem uso do direito de livre circulação não sejam discriminadas em relação a outros trabalhadores em situações semelhantes que não exerceram esses direitos ( ).

63. Nos termos da legislação sueca em questão, um trabalhador migrante como E. Bergström arrisca‑se a receber um montante da prestação familiar mais reduzido do que receberia se não tivesse exercido o seu direito de livre circulação ao abrigo do acordo. Resulta aparentemente do despacho de reenvio que E. Bergström recebe prestações parentais ao nível básico, enquanto que os trabalhadores em circunstâncias equivalentes que trabalham na Suécia têm direito a essas prestações calculadas de acordo com o respectivo rendimento de base das prestações por doença.

64. Considero que, para remediar a discriminação em questão, não é necessário, na falta de uma disposição legislativa específica da União a esse respeito, conceder a E. Bergström prestações familiares ao nível do subsídio de doença calculado com base no seu rendimento na Suíça. A obrigação de remediar a discriminação implica apenas que as prestações familiares de E. Bergström devem ser iguais às que seriam se esta não tivesse exercido o seu direito à livre circulação e tivesse permanecido na Suécia ( ). Considero, portanto, que os níveis de rendimento na Suécia devem ser tomados como um factor de comparação ou como um ponto de referência ( ). Em circunstâncias como as dos autos principais, o montante da prestação familiar ao nível do subsídio de doença deve ser calculado tomando como referência o rendimento de um trabalhador na Suécia numa profissão semelhante, com experiência profissional e qualificações semelhantes.

65. Na audiência, o Governo sueco declarou que se as prestações parentais ao nível do subsídio de doença não correspondessem a contribuições para a segurança social efectivas, o equilíbrio do regime de segurança social sueco seria gravemente afectado ( ). Para além de esta afirmação ser demasiado genérica e carecer absolutamente de qualquer suporte factual da existência de um risco de sério comprometimento do equilíbrio financeiro do referido regime, a existência de tal risco seria, na minha opinião, difícil de demonstrar uma vez que resulta do despacho de reenvio que o montante das prestações parentais que podem ser pagas a uma família nessas circunstâncias está sujeito a um limite máximo legal e que o seu pagamento só é possível durante um período de tempo limitado.

66. Observo que o Governo do Reino Unido e a Comissão sugeriram sumariamente, neste órgão jurisdicional, que o rendimento do cônjuge de E. Bergström poderia ser utilizado como a base de referência do montante da prestação parental em questão ( ). Embora considere que essa possibilidade não pode ser excluída, sou de opinião de que o Tribunal de Justiça não deve examinar esta questão hipotética uma vez que não foi claramente suscitada no despacho de reenvio e que, na falta de informação suficiente sobre esta matéria, quaisquer indicações fornecidas pelo Tribunal de Justiça a esse respeito seriam essencialmente especulativas.

67. Considero, por conseguinte que o acordo e os artigos 3.°, n.° 1, e 72.° do Regulamento n.° 1408/71 não exigem que os rendimentos auferidos na Suíça sejam equiparados a rendimentos nacionais ao apreciar o direito a prestações familiares, sob a forma de compensação relacionada com o rendimento, para cuidar dos filhos, mas que os níveis de rendimento no Estado‑Membro da instituição competente devem ser tomados como um factor de comparação ou um ponto de referência. No cálculo do montante da prestação familiar ao nível do subsídio de doença, o órgão jurisdicional nacional deve tomar como referência o rendimento de um trabalhador nesse Estado‑Membro numa profissão semelhante, com uma experiência profissional e qualificações semelhantes.

VII – Conclusão

68. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo às questões submetidas pelo Regeringsrätten (Suécia):

1. Nos termos do artigos 1.° e 8.° do Acordo entre a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a Confederação Suíça, por outro, sobre a livre circulação de pessoas, assinado no Luxemburgo em 21 de Junho de 1999 («acordo») e do artigo 72.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados, e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 1386/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Junho de 2001, a instituição competente de um Estado‑Membro cuja legislação subordine a aquisição de um direito a prestações familiares ao cumprimento de períodos de seguro, de emprego ou de actividade não assalariada deve ter em conta, para este efeito, um período de seguro, de emprego ou de actividade não assalariada cumprido na totalidade na Suíça.

2. O acordo e os artigos 3.°, n.° 1, e 72.° do Regulamento n.° 1408/71 não exigem que os rendimentos auferidos na Suíça sejam equiparados a rendimentos nacionais na determinação do direito a prestações familiares, sob a forma de compensação relacionada com o rendimento, para cuidar dos filhos, antes devendo os níveis de rendimento no Estado‑Membro da instituição competente ser tomados como um factor de comparação ou um ponto de referência. No cálculo do montante da prestação familiar ao nível do subsídio de doença, o órgão jurisdicional nacional deve tomar como referência o rendimento de um trabalhador nesse Estado‑Membro numa profissão semelhante, com uma experiência profissional e qualificações semelhantes.