Conclusões do advogado-geral Cosmas apresentadas em 9 de Julho de 1998. - KappAhl Oy. - Pedido de decisão prejudicial: Uudenmaan lääninoikeus - Finlândia. - Livre circulação de mercadorias - Produtos em livre prática - Acto de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia - Disposições derrogatórias - Artigo 99. - Processo C-233/97.



Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-08069



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1 No presente processo, o Tribunal de Justiça é chamado a interpretar, na sequência do pedido que lhe foi dirigido pelo Uudenmaan läaninoikeus (Finlândia) (órgão de jurisdição administrativa de primeira instância), do departamento de Uusimma, o artigo 99._ do Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (94/C 241/08) (1) (a seguir «acto de adesão»), na sua versão alterada pela Decisão 95/1/CE, Euratom, CECA do Conselho, de 1 de Janeiro de 1995, que adapta os instrumentos relativos à adesão de novos Estados-Membros à União Europeia (2).

II - Enquadramento jurídico

A - As disposições do direito comunitário

2 Em conformidade com o artigo 3._ do Tratado que institui a Comunidade Europeia (a seguir «Tratado»), a acção da Comunidade implica, nomeadamente:

«a) A eliminação, entre os Estados-Membros, dos direitos aduaneiros e das restrições quantitativas à entrada e à saída de mercadorias, bem como de quaisquer outras medidas de efeito equivalente;

b) ...

c) Um mercado interno caracterizado pela abolição, entre os Estados-Membros, dos obstáculos à livre circulação de mercadorias, de pessoas, de serviços e de capitais;

...»

3 A terceira parte do Tratado, relativa às «Políticas da Comunidade», contém, no seu título I (artigos 9._ a 37._), um conjunto de disposições que visam assegurar a livre circulação de mercadorias no território aduaneiro da Comunidade, ou seja, a primeira das quatro liberdades fundamentais consagradas pelo Tratado.

4 O artigo 9._ do Tratado dispõe:

«1. A Comunidade assenta numa união aduaneira que abrange a totalidade do comércio de mercadorias e implica a proibição, entre os Estados-Membros, de direitos aduaneiros de importação e de exportação e de quaisquer encargos de efeito equivalente, bem como a adopção de uma pauta aduaneira comum nas suas relações com países terceiros.

2. O disposto no capítulo 1, secção 1, e no capítulo 2 do presente título é aplicável tanto aos produtos originários dos Estados-Membros, como aos produtos provenientes de países terceiros que se encontrem em livre prática nos Estados-Membros.»

5 O artigo 10._, n._ 1, do Tratado enuncia as condições em que os produtos provenientes de países terceiros se consideram em livre prática num Estado-Membro. Concretamente, o n._ 1 deste artigo dispõe:

«1. Consideram-se em livre prática num Estado-Membro os produtos provenientes de países terceiros em relação aos quais se tenham cumprido as formalidades de importação e cobrado os direitos aduaneiros ou encargos de efeito equivalente exigíveis nesse Estado-Membro, e que não tenham beneficiado de draubaque total ou parcial desses direitos ou encargos.»

6 Além disso, o artigo 12._ dispõe:

«Os Estados-Membros abster-se-ão de introduzir entre si novos direitos aduaneiros de importação e de exportação ou encargos de efeito equivalente e de aumentar aqueles que já aplicam nas suas relações comerciais mútuas.»

7 Por força do artigo 13._, os Estados-Membros suprimirão progressivamente, durante o período de transição, tanto os direitos aduaneiros de importação como os encargos de efeito equivalente em vigor entre os Estados-Membros (3).

8 O artigo 2._ do acto de adesão dispõe:

«A partir da adesão, as disposições dos Tratados originários e os actos adoptados pelas Instituições antes da adesão vinculam os novos Estados-Membros e são aplicáveis nestes Estados nos termos desses Tratados e do presente acto.»

9 Resulta, portanto, deste artigo que, para os novos Estados-Membros, o direito comunitário preexistente constitui um «acquis communautaire» (acervo comunitário) e, por isso, que as regras do direito comunitário, no seu conjunto, produzem todos os seus efeitos nos novos Estados-Membros da União e vinculam esses Estados nas condições enunciadas pelos Tratados e pelo acto de adesão.

10 O artigo 98._ do acto de adesão dispõe:

«Os direitos de base utilizados para o alinhamento pela pauta aduaneira comum, a que se refere o artigo 99._, serão, para cada produto, os direitos efectivamente aplicados pela República da Finlândia em 1 de Janeiro de 1994.»

11 Finalmente, o artigo 99._ do acto de adesão tem a seguinte redacção:

«A República da Finlândia pode manter, por um período de três anos a contar da adesão, a sua pauta aduaneira aplicável a países terceiros para os produtos referidos no anexo XI.

Durante esse período, a República da Finlândia reduzirá a diferença entre os seus direitos de base e os direitos da pauta aduaneira comum, de acordo com o calendário seguinte:

- em 1 de Janeiro de 1996, cada diferença entre os direitos de base e os direitos da pac será reduzida para 75%;

- em 1 de Janeiro de 1997, cada diferença entre os direitos de base e os direitos da pac será reduzida para 40%.

A República da Finlândia aplicará integralmente a pauta aduaneira comum a partir de 1 de Janeiro de 1998.»

B - A legislação nacional

12 Tratando-se da introdução de mercadorias provenientes de outro Estado-Membro da Comunidade Europeia, que já foram objecto de imposição de um direito aduaneiro por força do Regulamento (CEE) n._ 2658/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à pauta aduaneira comum (4), o artigo 1._ da Lei finlandesa n._ 1255/94 (laki eräistä väliaikaisista tulleista), de 16 de Dezembro de 1994, relativa a determinados direitos aduaneiros transitórios, prevê:

«No momento da importação de produtos de origem não comunitária, mencionados no anexo da presente lei, é cobrado um direito aduaneiro em conformidade com o anexo.

No momento da importação, de outro Estado-Membro da Comunidade, de um produto sujeito a um direito aduaneiro por força do Regulamento (CEE) n._ 2658/87, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à pauta aduaneira comum, e que já foi introduzido a partir de um país terceiro no território aduaneiro da Comunidade, é cobrada a diferença entre o direito referido no anexo e o direito recebido à entrada na Comunidade.

...»

13 O artigo 2._ da referida lei dispõe, entre outros, que a importação de um produto visado no artigo 1._, n._ 2, deve ser declarada à autoridade aduaneira segundo as modalidades precisadas por decreto.

14 Enfim, o artigo 3._ desse mesma lei dispõe:

«A presente lei entra em vigor na data fixada por decreto e manter-se-á em vigor até ao fim do ano de 1997. Não se aplica ao produto já colocado em livre prática ou que deveria ter sido declarado para desalfandegamento antes da sua entrada em vigor.»

15 A Lei n._ 1255/94 entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995 e deveria manter-se vigente até ao fim do ano de 1997.

16 O artigo 1._, n._ 2, dessa lei foi finalmente revogado pela Lei n._ 432/96, de 14 de Julho de 1996 (5), actualmente em vigor.

III - Matéria de facto

17 A sociedade de direito finlandês KappAhl Oy (a seguir «KappAhl Oy») importou da Suécia para a Finlândia, entre 29 de Março de 1995 e 26 de Junho de 1996, produtos têxteis e de vestuário originários de países terceiros. No momento da sua importação para a Suécia, essas mercadorias tinham sido submetidas aos respectivos direitos aduaneiros, devidos nos termos do Regulamento n._ 2658/87, e os produtos encontravam-se em livre prática na Suécia.

18 No momento da importação para a Finlândia das referidas mercadorias, a Lahden tullikamari (autoridade aduaneira de Lahti) decidiu que a KappAhl Oy devia pagar a diferença entre o direito previsto em conformidade com o anexo da Lei n._ 1255/94 e o direito cobrado nessa época à entrada da Comunidade, ou seja, na Suécia. A KappAhl Oy tinha declarado os referidos produtos às autoridades aduaneiras.

19 A KappAhl Oy interpôs recurso das decisões da Lahden tullikamari que impunham direitos aduaneiros, pedindo a anulação, no total, de 1 056 decisões da autoridade aduaneira de Lahti, que impunham direitos para o período de 29 de Maio de 1995 a 9 de Julho de 1996. Pediu, além disso, o reembolso dos direitos no total de 6 911 586 FIM, acrescido dos juros legais.

20 Perante o órgão jurisdicional nacional, a KappAhl Oy sustentou, por um lado, que o artigo 1._, n._ 2, da Lei n._ 1255/94 estava em contradição evidente com os artigos 9._, 12._ e 13._ do Tratado e, por outro lado, que a disposição em causa não tinha fundamento legal em nenhuma das regras derrogatórias previstas para o período de transição.

21 Em concreto, a KappAhl Oy sustentou que o artigo 99._ do acto de adesão era de interpretação estrita, como disposição derrogatória do princípio fundamental do direito comunitário da livre circulação de mercadorias. Nem a formulação deste artigo nem o objectivo que prossegue permitiam à República da Finlândia impor direitos aduaneiros sobre mercadorias que estavam em livre prática na Comunidade, após a sua importação para outro Estado-Membro. E a KappAhl Oy salienta que, como os artigos 9._, 12._ e 13._ do Tratado têm efeito directo, as autoridades finlandesas são obrigadas a aplicar as regras de nível superior e, correlativamente, a não aplicar as regras de nível inferior que lhes sejam contrárias, tais como a regra enunciada no artigo 1._, n._ 2, da Lei n._ 1255/94.

22 Em contrapartida, para as autoridades finlandesas, a redacção do artigo 99._ do acto de adesão é ambígua, para não dizer infeliz. As autoridades finlandesas sustentam que os direitos aduaneiros não se aplicam a países, mas sim a mercadorias e que se pode considerar que o referido artigo visa tanto as mercadorias importadas de países terceiros como as que são originárias desses mesmos países.

23 Segundo o Ministério das Finanças, a interpretação das autoridades finlandesas é confirmada pelos elementos resultantes da fase de negociações que precederam a adesão. Sustentou, além disso, que, tendo em consideração o mercado único realizado no início de 1993, parecia claramente que a excepção concedida à República da Finlândia não poderia proteger os seus sectores de actividade sensíveis se se tornasse impossível a imposição de direitos aduaneiros também sobre as mercadorias importadas através de outro Estado-Membro. O Ministério das Finanças considera que, se fosse possível evitar a imposição pelas autoridades finlandesas do direito aduaneiro dito complementar, fazendo transitar o produto outro Estado-Membro, nunca se importariam para a Finlândia mercadorias provenientes directamente de países terceiros.

24 Resulta, além disso, do despacho de reenvio que, na sua carta de 19 de Dezembro de 1995, a Comissão tinha contestado esta medida legislativa adoptada pela República da Finlândia. Nesta carta, a Comissão expunha que o artigo 99._ do acto de adesão não autorizava uma derrogação ao princípio geral da livre circulação de mercadorias como a que foi introduzida pela disposição em litígio do artigo 1._, n._ 2, da Lei n._ 1255/94.

25 As autoridades finlandesas responderam que não admitiam o ponto de vista da Comissão, mas que, todavia, por razões práticas, tinham decidido revogar a disposição em litígio a partir de 1 de Julho de 1996.

IV - A questão prejudicial

26 Tendo dúvidas quanto à interpretação do artigo 99._ do acto de adesão, o Uudenmaan lääninoikeus suspendeu a instância e decidiu pedir ao Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 177._ do Tratado, que se pronunciasse sobre a seguinte questão prejudicial:

«O artigo 99._ do acto de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia deve ser interpretado no sentido de que visa também as mercadorias originárias de países terceiros, colocadas em livre prática num Estado-Membro da Comunidade Europeia e importadas a partir desse Estado para a Finlândia?»

V - Quanto ao fundo

27 A KappAhl Oy sustenta que o artigo 99._ do acto de adesão é de interpretação estrita, por se tratar uma disposição derrogatória do princípio fundamental do direito comunitário da livre circulação de mercadorias. Nem a formulação deste artigo nem o objectivo que prossegue permitiam à República da Finlândia impor direitos aduaneiros sobre mercadorias que estavam em livre prática na Comunidade, no momento da sua importação para outro Estado-Membro. E a KappAhl Oy conclui que a disposição em litígio do artigo 1._, n._ 2, da Lei n._ 1255/94 é contrária aos artigos 9._, 12._ e 13._ do Tratado bem como ao artigo 99._ do acto de adesão.

28 O Governo finlandês, tal como a Comissão, entende que a formulação do artigo 99._ do acto de adesão é ambígua e que não permite determinar com precisão se a derrogação introduzida se refere tanto às mercadorias directamente importadas de países terceiros para a Finlândia como às mercadorias simplesmente provenientes de países terceiros e que foram colocadas em livre prática na Comunidade.

29 Para o Governo finlandês, resulta das disposições conjugadas do artigo 99._ e do artigo 98._, que trata do direito de base aplicado a cada produto, que, uma vez que os direitos aduaneiros não são aplicáveis aos países, mas sim aos produtos, as mercadorias em livre prática na Comunidade são sujeitas, no momento da sua importação para a Finlândia, ao direito complementar que se tornou aplicável pela Lei n._ 1255/94.

30 Apesar da ambiguidade, que salienta, da redacção do artigo 99._, a Comissão não partilha o ponto de vista do Governo finlandês. Invoca três razões para esse efeito: o carácter derrogatório da disposição em causa, que deve ter uma interpretação estrita, o seu objecto e a análise dos trabalhos preparatórios do acto de adesão. A Comissão conclui daí que o artigo 99._ do acto de adesão não diz respeito às mercadorias originárias de países terceiros que se encontram em livre prática na Comunidade e que são, em seguida, introduzidas na Finlândia.

31 Antes de mais, há que salientar que o acto de adesão (artigo 2._) se funda no princípio da aplicação imediata e integral das disposições do direito comunitário (primário e derivado) à Finlândia, sob reserva, evidentemente, das disposições transitórias previstas por outras disposições desse mesmo acto de adesão (6).

32 Entendemos, além disso, que, por força dos artigos 9._, 12._, 13._ e 16._ do Tratado, a união aduaneira sobre a qual é fundada a Comunidade apresenta dois elementos fundamentais: o primeiro é a proibição, de «maneira geral e absoluta» (7), entre Estados-Membros, dos direitos à importação e à exportação bem como de todas as imposições de efeito equivalente. Este elemento é completado pelas disposições relativas à eliminação de todas as formas de restrições quantitativas entre Estados-Membros (artigos 12._ a 17._ e 30._ a 37._ do Tratado). Estas disposições consagram a primeira das quatro liberdades fundamentais da Comunidade, a livre circulação de mercadorias. O segundo elemento fundamental da união aduaneira reside na adopção de uma pauta aduaneira comum aplicável às trocas entre Estados-Membros e países terceiros (artigos 18._ a 29._). Portanto, há que distinguir claramente estes dois elementos da união aduaneira, tal como a KappAhl Oy salienta, a justo título.

33 A proibição, entre Estados-Membros, dos direitos à importação e à exportação e das taxas de efeito equivalente aplica-se tanto aos produtos originários dos Estados-Membros como aos produtos originários de países terceiros que se encontram em livre prática nos Estados-Membros: com efeito, segundo a jurisprudência constante do Tribunal (8), estes últimos produtos são «definitiva e totalmente» assimilados aos produtos originários dos Estados-Membros.

34 Pensamos que há que interpretar o artigo 99._ do acto de adesão tendo em consideração este princípio fundamental.

35 Antes de mais, resulta claramente da interpretação literal deste artigo que ele apenas comporta uma derrogação provisória à aplicação da pauta aduaneira comum nas trocas entre um Estado-Membro e países terceiros. Por um lado, esta derrogação diz exclusivamente respeito a certos produtos originários de países terceiros, mencionados no anexo XI, e, por outro lado, não pode estender-se para além de um período de três anos após a adesão da República da Finlândia às Comunidades.

36 Todavia, o artigo 99._ não prevê nenhuma derrogação ao princípio da proibição da manutenção ou da instituição de novos direitos aduaneiros entre os Estados-Membros; por outras palavras, não diz respeito à livre circulação de mercadorias no seio do mercado interno, ou seja, no interior do território aduaneiro da Comunidade. Uma derrogação tão essencial ao princípio, fundamental para o mercado comum, da proibição entre os Estados-Membros dos direitos aduaneiros e de encargos de efeito equivalente, princípio aplicável ao conjunto dos produtos e das mercadorias, deveria resultar expressamente e de modo inequívoco do próprio texto do artigo 99._ do acto de adesão e deveria ser objecto de interpretação estrita (9).

37 É, aliás, a esta conclusão que chegamos se aplicarmos as regras de interpretação já enunciadas pelo Tribunal no que respeita às derrogações previstas pelos actos de adesão. Com efeito, a jurisprudência do Tribunal precisa que as derrogações: a) devem ser previstas expressamente (10); b) devem ter uma interpretação estrita (11), e c) devem ser interpretadas tendo em vista uma realização mais fácil dos objectivos do Tratado e a aplicação integral das suas regras (12).

38 Pensamos que a derrogação inscrita no artigo 99._ diz respeito a produtos de países terceiros importados directamente para a Finlândia e, portanto, não a produtos originários dos Estados-Membros, a que são assimilados os produtos originários de países terceiros que se encontram em livre prática em qualquer um dos Estados-Membros.

39 Dado que as disposições do acto de adesão devem ser interpretadas tendo em consideração os fundamentos e o sistema da Comunidade, tais como foram fixados pelo Tratado (13), pensamos que a redacção desta disposição é clara e que deve ser objecto de interpretação estrita. Por conseguinte, não há que estender o seu âmbito de aplicação aos produtos originários de países terceiros em livre prática na Comunidade.

40 Esta conclusão também é corroborada pela assimilação total aos produtos originários dos Estados-Membros dos produtos provenientes de países terceiros que se encontram em livre prática nos Estados-Membros no que diz respeito à aplicação, a esses produtos, entre outros, do artigo 12._, em conformidade com o artigo 9._, n._ 2, como, aliás, admite a jurisprudência constante do Tribunal (14).

41 Em nossa opinião, só a adopção de uma interpretação estrita do artigo 99._ do acto de adesão se coaduna com o objectivo da realização do mercado comum, bem como o da garantia da livre circulação de mercadorias. Por outras palavras, esta interpretação corresponde à realização dos objectivos do Tratado, à aplicação integral das suas regras, bem como à razão de ser do regime transitório instituído pelo referido artigo (15), como analisaremos em seguida.

42 A interpretação sistemática do artigo 99._ confirma ainda esta conclusão. Salientamos, assim, que esta disposição faz parte do capítulo 4 do acto de adesão, intitulado «Relações Externas incluindo a União Aduaneira» (artigos 97._ a 105._). Este capítulo comporta, entre outros, um regime específico relativo à aplicação, pela República da Finlândia, de acordos internacionais concluídos pela Comunidade com países terceiros (16).

43 A única disposição do capítulo 4 que não diz respeito às relações externas é o artigo 101._, por força do qual a República da Finlândia pode abrir para o estireno (17) uma quota tarifária anual com isenção de direitos, até 31 de Dezembro de 1999. Todavia, repetimos, trata-se neste caso de uma disposição específica que, ao contrário do artigo 99._, prevê expressamente certas restrições à aplicação da derrogação, a fim de não atentar contra o princípio da livre circulação de mercadorias (18). Existia, além disso, nesse caso, uma disposição específica relativa à exportação de certos produtos da Finlândia para outros Estados-Membros (19).

44 O Governo finlandês suscita em seguida uma série de argumentos baseados na interpretação teleológica do artigo 99._ do acto de adesão. Antes de mais, sustenta que a derrogação inscrita no artigo 99._ tinha sido admitida relativamente à República da Finlândia com o objectivo de facilitar a adaptação dos sectores industriais sensíveis no momento da adesão e de oferecer à República da Finlândia uma oportunidade de desmantelar por etapas a sua protecção aduaneira anterior (20). Ora, esta derrogação não permitiria proteger esses sectores sensíveis se fosse impossível aplicar também direitos aduaneiros às mercadorias originárias de países terceiros introduzidas por intermédio de outro Estado-Membro. É que, se fosse possível escapar à imposição pelas autoridades finlandesas dos referidos direitos complementares, introduzindo o produto por intermédio de outro Estado-Membro, as mercadorias originárias de países terceiros nunca seriam introduzidas directamente na Finlândia.

45 O Governo finlandês salienta igualmente que é possível que as mercadorias provenientes de países terceiros e destinadas à Finlândia sejam desalfandegadas noutro Estado-Membro e sejam, em seguida, introduzidas no território finlandês. O Governo finlandês salienta que este modo de proceder teria o efeito de perturbar as trocas e falsear a concorrência, o que seria contrário ao objectivo da criação de um mercado único, que consiste em garantir a todos os operadores económicos as mesmas condições de concorrência (21).

46 Sobre esta questão, partindo do princípio de que o artigo 99._ do acto de adesão não visa as mercadorias originárias de países terceiros que se encontram em livre prática na Comunidade e que são, em seguida, introduzidas na Finlândia, a Comissão reconhece que a interpretação que propõe se inscreve na lógica da aproximação entre a pauta aduaneira imposta pela República da Finlândia e a da Comunidade. A Comissão sustenta que o artigo 99._ fixava, para um período transitório, a diferença máxima entre as duas pautas que a Finlândia devia utilizar sob o ângulo da relação custo/benefício. As pequenas diferenças entre as duas pautas deviam evitar os desvios de tráfego, oferecendo simultaneamente uma protecção aos sectores industriais sensíveis e incitando-os a adaptar-se rapidamente à nova realidade comunitária.

47 Pensamos que o aumento sensível do risco de desvios de tráfego pelo facto de, após a adesão às Comunidades, a República da Finlândia já não poder exercer controlo nas fronteiras internas da Comunidade não basta para justificar a imposição do direito complementar em litígio cobrado nos termos do direito nacional, porque a imposição desse direito estaria em contradição directa com um princípio fundamental do Tratado.

48 Consideramos igualmente que não há, no caso em apreço, violação do princípio da igualdade de tratamento dos operadores económicos que seja devida à diferença de tratamento, em matéria de direitos aduaneiros, entre produtos provenientes de países terceiros directamente importados para a Finlândia e produtos colocados em livre prática noutro Estado-Membro e, em seguida, introduzidos na Finlândia. Com efeito, nesse caso, estamos em presença de um tratamento diferente de situações diferentes, que não é proibido pelo direito comunitário.

49 Enfim, o Governo finlandês tenta defender o seu ponto de vista recorrendo à interpretação histórica do artigo 99._ Sustenta, assim, que a interpretação que preconiza se apoia em elementos que remontam à fase das negociações relativas à sua adesão às Comunidades. Quando foram iniciadas as negociações com a Comissão, a República da Finlândia procurava manter os controlos nas fronteiras durante um período determinado. Todavia, não o conseguiu, e os novos Estados-Membros comprometeram-se a suprimir os controlos nas fronteiras relativamente aos outros Estados-Membros.

50 O Governo finlandês invoca, além disso, uma declaração comum dos então Estados-Membros, que continha uma condição escrita estipulando que a aplicação desses direitos aduaneiros transitórios não autorizava a criar medidas de controlo nas fronteiras internas/intracomunitárias. Esta condição seria desprovida de objecto se a possibilidade de a República da Finlândia exigir direitos mais elevados que os previstos pela pauta aduaneira comum apenas cobrisse a importação para a Finlândia de produtos provenientes directamente de países terceiros.

51 Para a KappAhl Oy, as informações relativas ao desenvolvimento das negociações de adesão, as posições tomadas pelas partes interessadas no decurso destas negociações e as opiniões pessoais de funcionários da Comissão sobre a questão, invocados pelo Governo finlandês, constituem fontes à disposição apenas do Governo finlandês. Por isso, esses elementos, que não são acessíveis ao público, não podem ser admitidos para efeitos de interpretação do artigo 99._ do acto de adesão, sem violarem o princípio da «igualdade de armas» no quadro do processo, consagrado no artigo 6._ da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.

52 A argumentação do Governo finlandês não pode ser acolhida.

53 Pensamos que os elementos que dizem respeito às informações relativas ao desenvolvimento das negociações entre a República da Finlândia e a Comunidade não podem ser admitidos para os efeitos da interpretação de qualquer disposição do acto de adesão, porque não encontram qualquer expressão no texto da disposição que é objecto da interpretação. Basta, nesta perspectiva, recordar que o Tribunal julgou repetidamente que as declarações inscritas numa acta do Conselho por ocasião dos trabalhos preparatórios que levam à adopção de um acto «não podem ser consideradas para a interpretação desta quando o conteúdo da declaração não encontre qualquer expressão no texto da disposição em causa e não tenha, portanto, relevância jurídica» (22).

54 A Comissão comunicou-nos que, no decurso das negociações, a representação permanente da Finlândia tinha pedido a instauração de um processo comunitário destinado a fazer face ao risco de desvio de tráfego, mas que, no entanto, não foi instaurado nenhum processo nesse sentido. Por conseguinte, como o pedido da República da Finlândia não foi aceite, a representação permanente pediu expressamente para poder impor sobre os produtos originários de países terceiros importados para a Finlândia pelo território de outro Estado-Membro um encargo de efeito equivalente à diferença entre a pauta nacional e a pauta comunitária. Todavia, como salienta, com razão, a Comissão, a existência de uma pauta aduaneira diferenciada seria indissociável de sistemas de controlo e seria forçosamente acompanhada da instauração de um mecanismo de salvaguarda. Ora, a Comunidade não concedeu à República da Finlândia uma derrogação com esse alcance.

55 Além disso, a possibilidade de manter um tratamento pautal diferenciado para certos produtos importados para a Finlândia depois de estarem em livre prática noutro Estado-Membro não é evocada de modo expresso e inequívoco nem na resposta inicial da Comissão ao referido pedido da representação permanente da Finlândia nem no texto do acto de adesão.

56 Em contrapartida, em Outubro de 1993, a Comunidade adoptou a seguinte posição comum (23): «A Comunidade pode aceitar que a Finlândia mantenha durante três anos a partir da adesão os seus direitos aduaneiros para os produtos visados em anexo, cujas taxas são mais elevadas que as resultantes da pauta aduaneira comum, entendendo-se que esta manutenção não deve conduzir a controlos nas fronteiras internas. Por outro lado, a Comunidade convida a Finlândia a considerar a possibilidade de utilizar este período transitório para proceder a uma aproximação progressiva das taxas já referidas à pauta aduaneira comum» (24).

57 Esta posição comum reflecte-se no artigo 153._ do acto de adesão, que dispõe:

«A aplicação das normas internas dos novos Estados-Membros durante os períodos transitórios referidos no presente acto não pode conduzir a controlos nas fronteiras entre os Estados-Membros, a fim de não perturbar o correcto funcionamento do mercado interno.»

58 Além disso, uma vez que a Comunidade rejeitou expressamente a instituição do sistema de controlo comunitário proposto pela República da Finlândia no decurso das negociações de adesão, a Comissão conclui daí que a única verdadeira alternativa parece ser ou o estabelecimento de controlos nas fronteiras internas, solução que a Comunidade rejeitou explicitamente, ou o risco de desvios de tráfego.

59 Pensamos, contudo, que o risco de desvios de tráfego poderia, em última análise, ser considerado menos grave do que o risco que consiste em tolerar de modo inconsiderado uma falha no respeito de uma liberdade fundamental, a livre circulação de mercadorias, por uma interpretação extensiva do artigo 99._ do acto de adesão, disposição que, pela sua natureza derrogatória, deve ter uma interpretação estrita. É que uma interpretação extensiva poderia servir como cavalo de Tróia, contornando o princípio fundamental do direito comunitário da livre circulação de mercadorias, consagrado no Tratado.

60 Portanto, interpretado à luz dos artigos 9._, 10._, 12._ e 13._ do Tratado, o artigo 99._ do acto de adesão não pode justificar a imposição ou a manutenção de um direito aduaneiro como o previsto pela Lei finlandesa n._ 1255/94, aplicável às mercadorias originárias de países terceiros que se encontram em livre prática noutro Estado-Membro da Comunidade Europeia e que são, em seguida, introduzidas na Finlândia.

VI - Conclusão

61 A análise a que acabámos de proceder leva-nos a propor ao Tribunal a seguinte resposta à questão prejudicial apresentada pelo Uudenmaan lääninoikeus:

«O artigo 99._ do Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia, tal como alterado pela Decisão 95/1/CE, Euratom, CECA do Conselho, de 1 de Janeiro de 1995, que adapta os instrumentos relativos à adesão de novos Estados-Membros à União Europeia, deve ser interpretado no sentido de que não visa as mercadorias originárias de países terceiros colocadas em livre prática noutro Estado-Membro da Comunidade Europeia e importadas desse Estado-Membro para a Finlândia.»

(1) - JO C 241, p. 21.

(2) - JO L 1, p. 1.

(3) - Finalmente, o artigo 16._ do Tratado dispõe que os Estados-Membros suprimirão entre si, o mais tardar no final da primeira fase, os direitos aduaneiros de exportação e os encargos de efeito equivalente.

(4) - JO L 256, p. 1.

(5) - Lei que altera o artigo 1._ bem como a nomenclatura constante do anexo da lei relativa a determinados direitos aduaneiros transitórios (laki eräistä välliaikaisista tulleista annetun lain 1 §:n ja liitteenä olevan luettelon muuttamisesta).

(6) - V., a título de exemplo, o acórdão de 9 de Dezembro de 1982, Metallurgiki Halyps/Comissão (258/81, Recueil, p. 4261, n._ 8).

(7) - V., a título de exemplo, o acórdão de 14 de Setembro de 1995, Simitzi (C-485/93 e C-486/93, Colect., p. I-2655, n._ 14).

(8) - V., a título de exemplo, os acórdãos de 15 de Dezembro de 1976, Donckerwolcke e Schou (41/76, Colect., p. 781, n.os 14 e 15), e de 11 de Junho de 1985, Comissão/Irlanda (288/83, Recueil, p. 1761, n._ 24). V., igualmente, o acórdão de 22 de Março de 1990, Houben (C-83/89, Colect., p. I-1161, n.os 9 e 10).

(9) - V., por exemplo, os acórdãos de 15 de Abril de 1997, Deutsches Milch-Kontor (C-272/95, Colect., p. I-1905, n._ 35), bem como os acórdãos mais antigos de 13 de Novembro de 1964, Comissão/Luxemburgo e Bélgica (90/63 e 91/63, Recueil, p. 1217, Colect. 1962-1964, p. 579), e de 20 de Abril de 1978, Les commissionaires réunis e Ramon (80/77 e 81/77, Recueil, p. 927, n._ 24, Colect., p. 341).

(10) - V., por exemplo, o acórdão Metallurgiki Halyps/Comissão, já referido na nota 6, n._ 8.

(11) - V., por exemplo, os acórdãos de 29 de Março de 1979, Comissão/Reino Unido (231/78, Recueil, p. 1447, n._ 16); de 23 de Março de 1983, Peskeglou (77/82, Recueil, p. 1085, n._ 12); de 10 de Maio de 1984, Comissão/Grécia (58/83, Recueil, p. 2027, n._ 9), e de 17 de Janeiro de 1985, Piraiki Patraiki e o./Comissão (11/82, Recueil, p. 207, n._ 26).

(12) - Acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, Comissão/Grécia (194/85 e 241/85, Colect., p. 1037, n.os 19 e 20), que dizia respeito ao princípio da livre circulação dos produtos agrícolas.

(13) - V., por exemplo, o acórdão Comissão/Reino Unido, já referido na nota 11, n._ 12.

(14) - V., designadamente, o acórdão Donckerwolcke e Schou, já referido na nota 8, n.os 14 e 15.

(15) - O Tribunal interpretou repetidamente as disposições de um acto de adesão que introduzia derrogações a um ou outro princípio, visando dar essa interpretação à razão de ser do regime transitório instituído; v., por exemplo, os acórdãos de 27 de Setembro de 1989, Lopes da Veiga (9/88, Colect., p. 2989, n._ 10), relativo à livre circulação de trabalhadores, e de 27 de Março de 1990, Rush Portuguesa (C-113/89, Colect., p. I-1417, n._ 13), em matéria de livre prestação de serviços. V., igualmente, o acórdão de 30 de Maio de 1989, Comissão/Grécia (305/87, Colect., p. 1461, n.os 15 a 27), relativo à livre circulação de trabalhadores.

(16) - Trata-se dos artigos 100._ e 102._ a 105._ do acto de adesão.

(17) - Tipo de hidrocarboneto que entra na composição de diversas matérias plásticas.

(18) - O artigo 101._, n._ 1, dispõe que a República da Finlândia pode abrir uma quota anual de 21 000 toneladas de estireno até 31 de Dezembro de 1999, desde que a mercadoria em questão. a) seja colocada em livre circulação no território da República da Finlândia e nele seja consumida ou transformada conferindo-lhe origem comunitária; e b) permaneça sob supervisão aduaneira de acordo com as disposições comunitárias pertinentes sobre a utilização final.

(19) - O artigo 101._, n.os 2 e 3, dispõe que o disposto no n._ 1 só será aplicável se for apresentada uma licença, emitida pelas autoridades finlandesas competentes, que declare que as mercadorias em causa são abrangidas pelo âmbito de aplicação do n._ 1, em apoio da declaração de colocação em livre circulação. Além disso, a Comissão e as autoridades finlandesas competentes tomarão todas as medidas necessárias para garantir que o consumo final do produto em questão, ou a transformação através da qual adquire origem comunitária, se efectue no território da República da Finlândia.

(20) - Como menciona o próprio Governo finlandês (n._ 11 das suas observações escritas), os direitos cobrados sobre certos produtos originários de países terceiros ultrapassavam com efeito em 20% os da pauta aduaneira comum.

(21) - O Governo finlandês explica (no n._ 13 das suas observações escritas) que, na falta de uma pauta aduaneira uniforme relativamente aos países terceiros, a aplicação da proibição dos direitos no mercado interno, que constitui o segundo aspecto da união aduaneira, não é possível sem perturbar as trocas comerciais.

(22) - V., designadamente, os acórdãos de 13 de Fevereiro de 1996, Bautiaa e Société française maritime (C-197/94 e C-252/94, Colect., p. I-505, n._ 51); de 26 de Fevereiro de 1991, Antonissen (C-292/89, Colect., p. I-745, n._ 18), e o acórdão, mais antigo, de 30 de Janeiro de 1985, Comissão/Dinamarca (143/83, Recueil, p. 427, n._ 13).

(23) - As sucessivas cartas da representação permanente da Finlândia, de 10 de Maio de 1993 e de 1 de Junho de 1993, figuram, respectivamente, nos anexos III e IV das observações escritas da Comissão. A posição comum da Comunidade já referida foi adoptada pelo comité dos representantes permanentes aquando da sua reunião de 27 de Outubro de 1993. Este documento figura no anexo IV das observações escritas da Comissão.

(24) - É, aliás, igualmente o que resulta da carta n._ 14923, de 15 de Dezembro de 1995, dirigida pelo serviço competente da Comissão à representação permanente da Finlândia junto das Comunidades, na qual a Comissão comunica ao Governo finlandês que o artigo 99._ do acto de adesão não autorizava essa derrogação ao princípio fundamental da livre circulação de mercadorias e convidava-a a tomar as medidas necessárias para deixar de infringir, ao manter em vigor a Lei n._ 1255/94, as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 9._ do Tratado. Na sua carta de 25 de Março de 1996, o Governo finlandês declarou não partilhar o ponto de vista da Comissão relativo à interpretação do artigo 99._; todavia, por razões práticas, decidiu revogar a disposição em litígio da Lei n._ 1255/94.