ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA DA UNIÃO EUROPEIA

(Terceira Secção)

12 de março de 2014

Processo F‑128/12

CR

contra

Parlamento Europeu

«Função pública — Remuneração — Prestações familiares — Abono por filho a cargo — Reposição do indevido — Intenção de induzir a Administração em erro — Prova — Inoponibilidade à Administração do prazo quinquenal para apresentar o pedido de reposição do indevido — Exceção de ilegalidade — Procedimento pré‑contencioso — Regra de concordância — Exceção de ilegalidade alegada pela primeira vez durante o recurso — Admissibilidade»

Objeto: Recurso, interposto nos termos do artigo 270.° TFUE, aplicável ao Tratado CEEA por força do seu artigo 106.°‑A, no qual CR pede a anulação da decisão do Parlamento Europeu de recuperar, depois de decorrido o prazo de prescrição quinquenal, as importâncias indevidamente recebidas a título do abono por filho a cargo.

Decisão: É negado provimento ao recurso. CR suporta as suas próprias despesas e é condenado a suportar as despesas efetuadas pelo Parlamento Europeu. O Conselho da União Europeia, parte interveniente, suporta as suas próprias despesas.

Sumário

1. Recursos de funcionários — Reclamação administrativa prévia — Concordância entre a reclamação e o recurso — Identidade de objeto e de causa de pedir — Exceção de ilegalidade invocada pela primeira vez no âmbito do recurso — Admissibilidade

(Estatuto dos Funcionários, artigos 90.° e 91.°)

2. Funcionários — Reposição do indevido — Prazo de prescrição — Agente que induziu deliberadamente a Administração em erro — Inoponibilidade do referido prazo à Administração — Violação do princípio da segurança jurídica pelo legislador da União — Inexistência

(Estatuto dos Funcionários, artigo 85.°, segundo parágrafo)

3. Funcionários — Reposição do indevido — Prazo de prescrição — Agente que induziu deliberadamente a Administração em erro — Inoponibilidade do referido prazo à Administração — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência

(Estatuto dos Funcionários, artigo 85.°, segundo parágrafo)

4. Funcionários — Reposição do indevido — Prazo de prescrição — Exceção — Intenção de um agente induzir a Administração em erro — Ónus da prova

(Estatuto dos Funcionários, artigo 85.°, segundo parágrafo)

1. Considerações relativas, respetivamente, à finalidade da fase pré‑contenciosa, à natureza da exceção de ilegalidade e ao princípio da proteção jurisdicional efetiva opõem‑se a que uma exceção de ilegalidade invocada pela primeira vez num recurso seja declarada inadmissível pela única razão de não ter sido invocada na reclamação que precedeu o referido recurso.

Em primeiro lugar, no que diz respeito à finalidade da fase pré‑contenciosa, tendo em conta o princípio da presunção da legalidade dos atos das instituições da União Europeia, segundo o qual a regulamentação da União Europeia mantém plena eficácia enquanto a sua ilegalidade não for declarada por um órgão jurisdicional competente, a autoridade investida do poder de nomeação não pode optar por não aplicar um ato geral em vigor, que viola, no seu entender, uma regra de direito de nível superior, com o único objetivo de permitir a resolução extrajudiciária do diferendo. Esta opção deve ser, a fortiori, excluída quando a referida autoridade atua numa situação de competência conexa, como sucede quando os requisitos da aplicação do artigo 85.° do Estatuto são preenchidos e a Administração é obrigada a recuperar os montantes indevidamente recebidos por um dos seus agentes. No âmbito do exercício de competências conexas, a referida autoridade não pode retirar ou alterar a decisão contestada pelo agente, ainda que considere procedente uma exceção de ilegalidade dirigida contra a disposição com base na qual foi adotada a decisão recorrida.

Em segundo lugar, no que diz respeito à natureza da exceção de ilegalidade, o artigo 277.° TFUE constitui a expressão de um princípio geral que garante a qualquer parte o direito de impugnar a título incidental, com o objetivo de obter a anulação de um ato do qual pode recorrer, a validade de um ato anterior de uma instituição da União que constitui a base jurídica do ato recorrido, se essa parte não dispôs do direito de interpor um recurso direto desse ato, do qual sofreu assim as consequências sem ter podido requerer a sua anulação. O artigo 277.° TFUE tem assim por objetivo proteger o particular da aplicação de um ato normativo ilegal, sendo que os efeitos de um acórdão que declara a inaplicabilidade são limitados apenas às partes do litígio e que esse acórdão não põe em causa o próprio ato, que se tornou irrecorrível.

Ora, admitindo que a obrigação de invocar uma exceção de ilegalidade na reclamação, sob pena de inadmissibilidade, possa corresponder à finalidade da fase pré‑contenciosa, a própria natureza da exceção de ilegalidade consiste em conciliar o princípio da legalidade e o da segurança jurídica.

Por último, resulta da redação do artigo 277.° TFUE que a possibilidade de pôr em causa um ato de alcance geral após o fim do prazo de recurso apenas é concedida a uma parte por ocasião de um litígio perante um juiz da União. Por conseguinte, essa exceção não pode produzir plenamente os seus efeitos no âmbito de um processo de reclamação administrativa.

Em terceiro e último lugar, a sanção de inadmissibilidade de uma exceção de ilegalidade invocada pela primeira vez na petição inicial constitui uma limitação do direito a uma proteção jurisdicional efetiva não proporcional ao objetivo prosseguido pela regra de concordância, isto é, permitir uma resolução amigável dos diferendos surgidos entre o funcionário em causa e a Administração. Com efeito, embora seja suposto que qualquer funcionário normalmente diligente conheça o Estatuto, a própria natureza de uma exceção de ilegalidade implica um raciocínio que consiste em apreciar a legalidade deste à luz de princípios gerais ou de regras de direito de nível superior de forma a que não se pode exigir do funcionário ou agente que apresenta a reclamação, e que não dispõe necessariamente de competências jurídicas adequadas, que formule essa exceção na fase pré‑contenciosa, sob pena de subsequente inadmissibilidade.

(cf. n.os 32, 33, 35, 36, 38 a 40, 44 e 45)

Ver:

Tribunal de Justiça: 16 de março de 1978, Ritter von Wüllerstorff und Urbair/Comissão, 7/77, n.° 7; 13 de fevereiro de 1979, Granaria, 101/78, n.° 4; 6 de março de 1979, Simmenthal/Comissão, 92/78, n.° 39; 3 de julho de 1980, Grassi/Conselho, 6/79 e 97/79, n.° 15; 14 de julho de 1983, Detti/Tribunal de Justiça, 144/82, n.° 16; 19 de janeiro de 1984, Andersen e o./Parlamento, 262/80, n.° 6; 7 de junho de 1988, Comissão/Grécia, 63/87, n.° 10; 5 de outubro de 2004, Comissão/Grécia, C‑475/01, n.° 18

Tribunal de Primeira Instância: 30 de setembro de 1998, Losch/Tribunal de Justiça, T‑13/97, n.° 99; 30 de setembro de 1998, Chvatal e o./Tribunal de Justiça, T‑154/96, n.° 112; 19 de maio de 1999, Connolly/Comissão, T‑34/96 e T‑163/96, n.° 168 e jurisprudência referida; 12 de julho de 2001, Kik/IHMI (Kik), T‑120/99, n.° 55; 23 de janeiro de 2002, Gonçalves/Parlamento, T‑386/00, n.° 34; 25 de outubro de 2006, Carius/Comissão, T‑173/04, n.° 45 e jurisprudência referida; 17 de setembro de 2008, Neurim Pharmaceuticals (1991)/IHMI — Eurim‑Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), T‑218/06, n.° 52; 21 de novembro de 2013, Roulet/Comissão, F‑72/12 e F‑10/13, n.° 48 e jurisprudência referida

Tribunal da Função Pública: 7 de junho de 2011, Mantzouratos/Parlamento, F‑64/10, n.° 22; 20 de junho de 2012, Cristina/Comissão, F‑66/11, n.° 34

2. A prescrição, ao impedir que sejam indefinidamente postas em causa situações consolidadas pelo decurso do tempo, destina‑se a reforçar a segurança jurídica, mas pode igualmente permitir a consolidação de situações que eram, pelo menos inicialmente, contrárias à lei. A medida na qual se recorre à prescrição resulta de uma ponderação entre as exigências da segurança jurídica e as da legalidade em função das circunstâncias históricas e sociais que prevalecem na sociedade numa dada época. Depende, por essa razão, unicamente da opção do legislador. O legislador da União não pode pois ser criticado pelo juiz da União devido às opções que faz ao introduzir regras de prescrição e de fixação dos prazos correspondentes.

O facto de ter previsto, no artigo 85.°, segundo período, segundo parágrafo, do Estatuto, a inoponibilidade à Administração do prazo de cinco anos para o exercício da ação de reposição do indevido quando a Administração pode provar que o agente em causa a induziu deliberadamente em erro não é assim suscetível de constituir, por si só, uma ilegalidade à luz do respeito do princípio da segurança jurídica.

(cf. n.os 48 e 49)

Ver:

Tribunal de Primeira Instância: 6 de outubro de 2005, Sumitomo Chemical e Sumika Fine Chemicals/Comissão, T‑22/02 e T‑23/02, n.os 82 e 83

3. Por força do princípio da proporcionalidade, a legalidade de uma regulamentação da União está sujeita à condição de os meios por si utilizados serem adequados para atingir o objetivo legitimamente prosseguido pela regulamentação em causa e não irem além do que é necessário para o atingir, sendo certo que, havendo escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer, em princípio, à menos onerosa.

O objetivo prosseguido pelo artigo 85.° do Estatuto é, evidentemente, o da proteção dos interesses financeiros da União no contexto específico das relações entre as instituições da União e os seus agentes, isto é, pessoas que estão ligadas a essas instituições através do dever de lealdade específico previsto no artigo 11.° do Estatuto, que exige, em especial, que o funcionário paute a sua conduta tendo «unicamente em vista os interesses da União» e que desempenhe as funções que lhes são confiadas «observando o seu dever de lealdade para com a União».

Ora, o artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto obriga a Administração a recuperar integralmente os montantes indevidamente pagos na situação especial em que esteja em condições de provar que o agente em causa a induziu deliberadamente em erro, em violação do dever específico de lealdade acima referido. Neste contexto, a inoponibilidade do prazo de prescrição quinquenal não ultrapassa o que é necessário para atingir o objetivo prosseguido.

(cf. n.os 60 a 63)

Ver:

Tribunal da Função Pública: 28 de março de 2012, Rapone/Comissão, F‑36/10, n.° 50

4. Segundo o artigo 85.°, segundo parágrafo, do Estatuto, o pedido de reposição de um montante indevidamente recebido deve ser apresentado o mais tardar no termo de um prazo de cinco anos a contar da data em que a importância foi paga. Todavia, este prazo de cinco anos só é oponível à autoridade investida do poder de nomeação quando esta possa provar que o interessado induziu deliberadamente a Administração em erro para obter o pagamento da importância em causa. Por conseguinte, resulta claramente da redação do artigo 85.°, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto que cabe à Administração provar a intenção do agente em causa de a induzir em erro.

Quando a autoridade investida do poder de nomeação baseie o seu pedido de reposição do indevido no facto de o agente em causa ter prestado, por várias vezes, falsas declarações à Administração e de essas falsas declarações provirem de um funcionário de um grau elevado, que tinha uma experiência de jurista no domínio da função pública e que não contestou que tinha conhecimento ou que deveria ter tido conhecimento da irregularidade do pagamento, aquela autoridade faz prova bastante da vontade do referido agente a induzir em erro.

(cf. n.os 67, 68, 72 e 73)