Conclusões do advogado-geral Van Gerven apresentadas em 24 de Março de 1992. - PROCESSO-CRIME CONTRA MICHEL DEBUS. - PEDIDOS DE DECISAO PREJUDICIAL: PRETURA CIRCONDARIALE DI PORDENONE E PRETURA CIRCONDARIALE DI VIGEVANO - ITALIA. - MEDIDAS DE EFEITO EQUIVALENTE - CERVEJA - ANIDRIDO SULFUROSO. - PROCESSOS APENSOS C-13/91 E C-113/91.



Colectânea da Jurisprudência 1992 página I-03617



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. A sociedade Brasserie Fischer SA, estabelecida em Schiltigheim, França, produz e vende uma cerveja denominada "36 15 Pêcheur - La bière amoureuse", e isto em conformidade com a legislação francesa aplicável na matéria. Esta cerveja foi importada em Itália pela sociedade WAXOR Srl sendo aí comercializada como "bebida alcoólica à base de cerveja e de extractos naturais de plantas" (1).

O artigo 4. , n. 1, alínea c), da Lei italiana n. 1354/62, de 16 de Agosto de 1962, que fixa normas de higiene para o fabrico e comércio da cerveja (2) dispõe que a quantidade máxima de dióxido de enxofre autorizada na cerveja (e nas bebidas alcoólicas à base de cerveja) é de 20mg/l (3). Nos termos do artigo 19. , n. 1, dessa lei, essa disposição é também aplicável à cerveja importada. A legislação italiana não prevê qualquer procedimento que permita a obtenção de uma autorização de comercializar em Itália uma cerveja produzida e comercializada de modo legal noutro Estado-membro e cujo teor de dióxido de enxofre exceda 20 miligramas por litro (20 mg/l).

2. No decurso de uma fiscalização efectuada em Abril de 1990 pelas autoridades italianas competentes verificou-se que a cerveja em causa continha 36,8 mg de dióxido de enxofre por litro, o que é uma quantidade consideravelmente superior à que é autorizada pela legislação italiana. À luz do resultado dessa fiscalização, o Pubblico ministero deu início na Pretura circondariale di Pordenone a um processo penal por fraude contra Michel Debus, o representante legal da sociedade Brasserie Fischer SA, e ordenou a apreensão de toda a cerveja em causa que se encontrasse no comércio na circunscrição de Pordenone. Uma cópia da ordem de apreensão foi enviada aos Procuratori della Repubblica junto das outras Preture circondariali. Seguindo o exemplo do Pubblico ministero atrás referido, o Procuratore junto da Pretura circondariale di Vigevano ordenou também a apreensão da cerveja em causa que se encontrasse na área da sua competência.

Michel Debus contesta essas apreensões da Pretura circondariale di Pordenone e da Pretura circondariale di Vigevano e invoca, para esse efeito, a livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade. Foi no âmbito destes processos que, por despacho de 9 de Janeiro de 1991, a Pretura circondariale di Pordenone (processo C-13/91) e, por despacho de 25 de Março de 1991, a Pretura circondariale di Vigevano (processo C-113/91) apresentaram ao Tribunal de Justiça questões prejudiciais cujo texto, idêntico, é o seguinte:

"1) Os artigos 30. e 36. do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia devem ser interpretados no sentido de que não é compatível com os mesmos a legislação italiana que fixa normas de higiene para o fabrico e comércio da cerveja (Lei n. 1354/62, de 16 de Agosto de 1962, e Lei n. 141/89, 17 de Abril de 1989) na medida em que esta permite a utilização de dióxido de enxofre em quantidade não superior a 20 mg por litro?

2) O juiz penal deve abster-se de aplicar a regulamentação italiana?

3) Deve-se autorizar a livre circulação da cerveja com um teor de dióxido de enxofre superior a 20 mg por litro?"

3. Antes de abordar estas questões, há que observar que a Comissão suscita a questão da admissibilidade do pedido de interpretação apresentado pela Pretura circondariale di Vigevano. Com efeito, de acordo com os artigos 12. e 16. do código de processo penal italiano, a Pretura circondariale di Vigevano não é competente.

Não considero necessário debruçar-me sobre essa objecção, porque a mesma não diz respeito à questão de saber se a Pretura circondariale di Vigevano é um órgão jurisdicional na acepção do artigo 177. do Tratado CEE, questão que tinha sido posta, por exemplo, no processo 14/86 no qual o Tribunal de Justiça decidiu em 11 de Julho de 1987 (4). O único ponto que é contestado é o de saber se o pedido prejudicial provém de um órgão jurisdicional competente de acordo com o direito processual nacional. Não é ao Tribunal de Justiça que compete responder a essa questão.

4. No respeitante à primeira questão prejudicial, observar-se-á à partida que a citada legislação italiana constitui incontestavelmente uma medida de efeito equivalente proibida pelo artigo 30. do Tratado CEE. Essa legislação, que proíbe a venda em Itália de cerveja cujo teor em dióxido de enxofre exceda 20 mg/l, é, efectivamente, uma regulamentação comercial susceptível de entravar directa ou indirectamente, actual ou potencialmente o comércio intracomunitário (5).

Coloca-se então a questão de saber se essa medida de efeito equivalente pode ser justificada com base numa das causas de justificação enunciadas no artigo 36. ou se, desde que se trate de uma regulamentação comercial não discriminatória, se pode ser justificada por uma das exigências imperativas reconhecidas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Nas observações que apresentaram ao Tribunal, o Governo italiano e o Governo neerlandês sustentam que a regulamentação em causa é justificada por razões de protecção da saúde pública. O Governo italiano considera, além disso, que essa regulamentação pode também ser justificada invocando a protecção do consumidor. Não considero necessário responder a este último aspecto dado que o Governo italiano não apresentou o menor argumento em apoio da sua posição e que é claro, em minha opinião, que na medida em que se inspira na preocupação de proteger o consumidor, a regulamentação em causa não satisfaz de modo algum a exigência de proporcionalidade definida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Existem, com efeito, medidas susceptíveis de garantir a protecção do consumidor provocando uma menor restrição do comércio intracomunitário. Tal seria o caso, por exemplo, de uma rotulagem adequada.

5. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, é aos Estados-membros que compete, na falta de harmonização das regulamentações nacionais, decidir do nível a que pretendem assegurar a protecção da saúde e da vida das pessoas (6). Ao fazê-lo, devem, no entanto, ter em consideração as exigências ligadas à livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade. No que diz respeito à utilização de aditivos nos alimentos, uma matéria em que a harmonização das regulamentações nacionais é ainda parcial (7), o Tribunal de Justiça precisou essa importante restrição nomeadamente no acórdão que proferiu em 6 de Maio de 1986 no processo 304/84, Ministère public/Muller e o. (8). Os fundamentos expostos pelo Tribunal de Justiça a este respeito têm tal pertinência para o processo ora vertente que se justifica a sua longa citação:

"20. Convém sublinhar, em primeiro lugar, que não é contestado pelas partes no processo que, se é certo que as substâncias referidas pela Directiva 74/329 não são nocivas em si mesmas, o seu consumo para além de um certo limite pode provocar um risco para a saúde humana. Isto é, aliás, confirmado pelo próprio facto de o legislador comunitário tencionar fixar, numa segunda fase da aproximação das legislações nacionais, quais os géneros alimentícios apropriados e as doses máximas admissíveis. Dos autos resulta que subsistem, no estádio actual da investigação científica, incertezas inerentes à apreciação dos limites críticos de nocividade, visto que esses limites são função das quantidades de aditivos absorvidos com a totalidade da alimentação e dependem, portanto, em larga medida, dos hábitos alimentares nos diferentes Estados-membros.

21. Tal como reconheceu o Tribunal, entre outros, nos acórdãos de 14 de Julho de 1983 (Sandoz, 174/82, Recueil, p. 2445), e de 10 de Dezembro de 1985, Motte, já referido, nestas condições cabe aos Estados-membros, na falta de uma harmonização comunitária completa na matéria, decidir do nível a partir do qual entendem assegurar a protecção da saúde e da vida das pessoas face aos hábitos alimentares das suas populações, tendo em consideração as exigências da livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade.

22. Convém, além disso, salientar que a Directiva 74/329, da mesma forma aliás que as outras directivas de base no domínio dos aditivos alimentares, estruturadas de maneira análoga, testemunha uma grande prudência relativamente à nocividade potencial dessas substâncias, partindo, a este respeito, do princípio de que convém restringir, tanto quanto possível, o seu consumo incontrolado na alimentação. Este princípio, que deve ser considerado como conforme a um objectivo legítimo de política sanitária, é concretizado de forma que só os aditivos que correspondam a uma necessidade real, especialmente de ordem tecnológica ou económica, são permitidos para fins de alimentação humana.

23. Do que resulta que o direito comunitário, no seu estádio actual, não se opõe a que um Estado-membro proíba a comercialização de géneros alimentares provenientes de outros Estados-membros aos quais tais substâncias tenham sido adicionadas. Contudo, o princípio da proporcionalidade, que está na base da última frase do artigo 36. do Tratado, exige que essa proibição seja limitada ao que for necessário para atingir os objectivos de protecção da saúde legitimamente prosseguidos. Assim, devem ser concedidas autorizações de comercialização desses produtos através de um processo facilmente acessível aos operadores económicos, desde que essas autorizações sejam compatíveis com os objectivos indicados.

24. No quadro das apreciações de facto que os Estados-membros devem levar a cabo a este respeito, cabe-lhes avaliar se a comercialização dos géneros alimentícios com estes aditivos pode representar um risco para a saúde pública e se existe uma necessidade real de adicionar os agentes considerados a determinados géneros alimentícios. Ao aplicarem esses critérios, os Estados-membros devem ter em conta os resultados da investigação científica e internacional e, designadamente, os trabalhos do Comité Científico Comunitário da Alimentação Humana, avaliando-os à luz dos hábitos alimentares do Estado-membro importador.

25. Cabe às autoridades nacionais competentes demonstrar, caso a caso, que a sua regulamentação é necessária para proteger efectivamente os interesses visados pelo artigo 36. do Tratado e, especialmente, que a comercialização do produto em questão representa um risco para a saúde pública e, eventualmente, que a adição dos agentes referidos não corresponde a uma necessidade real."

6. A propósito do processo que evoca no n. 23 do acórdão que acabo de citar, o Tribunal de Justiça fez a seguinte precisão no acórdão que proferiu em 12 de Março de 1987 no processo 178/84, Comissão/Alemanha (9):

"45. Convém, em segundo lugar, lembrar que, tal como o Tribunal concluiu no seu acórdão de 6 de Maio de 1986, Muller, já referido, o princípio da proporcionalidade exige igualmente que os operadores económicos tenham a possibilidade de pedir, por um processo que lhes seja facilmente acessível e que possa ser concluído em prazos razoáveis, que seja autorizado o emprego de determinados aditivos por um acto de alcance geral.

46. Há que precisar que uma ausência injustificada de autorização deve poder ser posta em causa pelos operadores económicos através de um recurso jurisdicional. Sem prejuízo da faculdade de pedir aos operadores económicos os dados de que estes dispõem e que possam ser úteis à apreciação dos factos, como já foi decidido no acórdão de 6 de Maio de 1986, Muller, já referido, é às autoridades nacionais competentes do Estado-membro de importação que incumbe demonstrar que a proibição é justificada por razões de protecção da saúde da sua população."

7. Ninguém contesta nos processos agora em causa que uma ingestão excessiva de dióxido de enxofre pelo efeito cumulativo das doses contidas nos diferentes alimentos consumidos é prejudicial para a saúde humana (10). Devido à falta de uma regulamentação comunitária na matéria (v. atrás, o n. 5, nota 7), é à Itália que compete - como foi claramente reconhecido na jurisprudência já referida - implementar uma política destinada a manter em limites que garantam a segurança das pessoas, a ingestão de dióxido de enxofre que resulta da absorção total de alimentos e limitar, no âmbito de uma política preventiva da saúde, o teor máximo de dióxido de enxofre autorizado para a cerveja. A jurisprudência acima referida autoriza mesmo a Itália a proibir a adição de dióxido de enxofre à cerveja se essa adição não corresponder a uma necessidade real, designadamente, a uma necessidade tecnológica ou económica.

Aliás, a Comissão não contesta o próprio princípio da competência reservada dos Estados-membros, no caso concreto da Itália. No entanto, coloca a questão de saber se, ao limitar a 20 mg/l o teor máximo de dióxido de enxofre tanto em relação à cerveja italiana como à cerveja importada e ao não prever um processo que permita obter a autorização de comercializar em Itália cerveja cujo teor de dióxido de enxofre exceda 20 mg/l mas que foi produzida de modo legal noutro Estado-membro, a legislação italiana em causa satisfaz o princípio da proporcionalidade. Mais precisamente, a questão que se coloca é a de saber se a legislação italiana não vai além da medida necessária à protecção da saúde pública.

8. O Governo italiano observa a este propósito que, para assegurar a protecção da saúde pública, a maior parte dos Estados-membros limita a utilização de dióxido de enxofre na cerveja e que a legislação italiana não faz parte das regulamentações nacionais mais restritivas. A Alemanha, a Bélgica, os Países Baixos, o Luxemburgo, a Dinamarca e a Grécia aplicam uma restrição idêntica ou mesmo mais severa do teor máximo de dióxido de enxofre (11), o que demonstra, segundo o Governo italiano, que a norma instituída pela legislação italiana não é desproporcionada em relação ao objectivo prosseguido, isto é, a protecção da saúde pública, e demonstra, além disso, que a adição de uma quantidade de dióxido de enxofre superior a 20 mg/l não corresponde a uma necessidade tecnológica ou económica.

Por seu turno, a Comissão refere que a legislação italiana autoriza relativamente ao vinho um teor máximo de dióxido de enxofre que é dez vezes superior, isto é, 200 mg/l, ao autorizado relativamente à cerveja, e isso não obstante o facto de o consumo de vinho em Itália ser claramente mais elevado do que o consumo de cerveja. O representante de Michel Debus acrescentou na audiência que os champanhes e os vinhos franceses podem ter um teor de dióxido de enxofre de 400 mg/l e que a Itália não tomou qualquer medida restritiva no respeitante à sua importação.

9. É ao juiz nacional que compete responder à questão de saber se a legislação italiana em causa infringe o princípio da proporcionalidade ao prescrever para a cerveja um teor máximo de dióxido de enxofre claramente mais baixo do que para o vinho, e isso não obstante o facto de, contrariamente ao que se passa, por exemplo, nos países do Benelux, na Dinamarca e na Alemanha, o consumo de cerveja em Itália ser claramente menos elevado que o consumo de vinho. Para responder a esta questão, o juiz nacional deverá ter em consideração, por um lado, a importância relativa do consumo de cerveja e de vinho na alimentação total da população do Estado-membro em causa e o perigo real que cada um destes produtos representa para a saúde em consequência de uma ingestão excessiva de dióxido de enxofre pelo efeito cumulativo das doses contidas no conjunto dos alimentos consumidos e, por outro, deverá igualmente ter em consideração as diferenças que existem entre a cerveja e o vinho no que diz respeito à necessidade tecnológica ou económica de adicionar o aditivo em causa a esses produtos.

Tendo em consideração os hábitos alimentares existentes no Estado-membro em causa, a grande diferença entre o teor máximo de dióxido de enxofre autorizado para a cerveja em Itália e o que é aí autorizado relativamente ao vinho parece, apesar disso, um indício sério que demonstra que, não obstante diferenças tecnológicas claras que justificam uma adição muito mais elevada de dióxido de enxofre no vinho, a legislação italiana em causa não deve ser considerada conforme ao princípio da proporcionalidade. Não se deveria esperar, com efeito, que a legislação de um Estado-membro em que o consumo de cerveja é relativamente baixo em relação ao consumo do vinho, que é muito mais elevado, e no qual a adição de dióxido de enxofre à cerveja representa portanto um perigo relativamente fraco para a saúde pública, autorizasse um teor de dióxido de enxofre mais elevado para a cerveja do que para o vinho e autorizasse igualmente um teor mais elevado que a legislação de um Estado-membro em que o consumo de cerveja é mais elevado do que o consumo do vinho? Recordo ainda a este propósito que, de acordo com a jurisprudência já referida (v. o n. 25 do acórdão citado no n. 5 e o n. 46 do acórdão citado no n. 6), é ao Governo italiano que compete demonstrar que a legislação em causa é conforme ao princípio comunitário da proporcionalidade.

10. A legislação italiana parece-me de qualquer modo estar em contradição com o princípio da proporcionalidade numa outra perspectiva, contradição mais manifesta e, portanto, mais fácil de verificar. Como já o disse, a legislação italiana não prevê um processo que permita obter a autorização de comercializar em Itália a cerveja fabricada de modo legal noutro Estado-membro cujo teor de dióxido de enxofre exceda 20 mg/l.

O representante de Michel Debus observa a este propósito que a cerveja francesa em causa tem um teor em dióxido de enxofre de 36,8 mg/l, nitidamente inferior ao teor autorizado pela legislação francesa (100 mg/l). Por outro lado, não pode deixar de se observar que o facto de se tratar de uma cerveja especial, isto é, uma bebida alcoólica à base de cerveja e de extractos naturais de plantas (12), cerveja especial para a qual, no que diz respeito à adição de dióxido de enxofre, é necessário talvez ter em consideração exigências tecnológicas diferentes das que se aplicam relativamente às cervejas "normais".

Assim, não me parece ser conforme ao princípio da proporcionalidade, tal como é precisado na jurisprudência citada mais acima (v. o n. 23 citado no n. 5 e os n. 45-46 citados no n. 6), que o importador não disponha em Itália de um processo facilmente acessível e que possa ser levado a termo num prazo razoável (13), processo através do qual poderia obter para uma determinada variedade de cerveja, por um acto de alcance geral, uma isenção da proibição de comercialização e interpor um recurso contra uma eventual recusa.

11. No respeitante às duas outras questões apresentadas pelo juiz a quo poderei ser breve. Um juiz nacional não pode aplicar uma legislação interna que seja incompatível com os artigos 30. e 36. e é obrigado a tomar, dentro dos limites da sua competência, todas as medidas susceptíveis de tornar possível, de acordo com os artigos 30. e 36. do Tratado, a livre circulação na Comunidade de uma cerveja importada de outro Estado-membro.

12. Tendo em consideração as observações que acabo de expor, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões que lhe foram submetidas:

"1) Os artigos 30. e 36. devem ser interpretados no sentido de que obstam à legislação de um Estado-membro que proíbe a comercialização de cerveja importada de outro Estado-membro cujo teor de dióxido de enxofre exceda 20 mg/l, se essa regulamentação não satisfizer o princípio da proporcionalidade enunciado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, ou seja, se ultrapassar a medida necessária para garantir a protecção da saúde pública. Quando o Estado-membro em causa autoriza, relativamente a outros produtos alimentares como o vinho, um teor máximo de dióxido de enxofre nitidamente superior, a proporcionalidade da citada legislação aplicável à cerveja deve ser examinada, por um lado, à luz da importância relativa do consumo de cerveja quando comparado com o de outros produtos alimentares, e mais especificamente com o consumo do vinho, no conjunto de produtos alimentares consumidos no Estado-membro em causa, e do perigo que cada um desses produtos representa portanto para a saúde, em caso de absorção excessiva de dióxido de enxofre pelo efeito acumulado das doses contidas na totalidade dos produtos alimentares consumidos e, por outro, à luz das diferenças existentes entre a cerveja e os demais produtos alimentares, e mais especificamente o vinho, no que se refere à necessidade tecnológica ou económica de adicionar a esses produtos o aditivo controvertido. Seja como for, a legislação já referida não satisfaz o princípio da proporcionalidade, na medida em que não prevê a possibilidade de se obter, relativamente a determinadas cervejas, através de um acto de alcance geral, uma isenção da proibição de comercialização por via de um processo facilmente acessível, que possa ser levado a cabo num prazo razoável e que comporte a possibilidade de recurso judicial do eventual indeferimento da concessão da isenção.

2) Um órgão jurisdicional nacional não pode aplicar uma legislação interna incompatível com os artigos 30. e 36. do Tratado.

3) O órgão jurisdicional nacional deve tomar, dentro dos limites da sua competência, todas as medidas susceptíveis de assegurar, nos termos dos artigos 30. e 36. do Tratado, a livre circulação na Comunidade de uma cerveja importada de outro Estado-membro."

(*) Língua original: neerlandês.

(1) - Do rótulo das pequenas garrafas da cerveja em causa que são comercializadas em Itália consta a menção: 36 15 Pêcheur - Bevanda alcolica a base di birra ed estratti vegetali . A legislação italiana não permite comercializar essa cerveja sob a denominação birra (cerveja). Nas suas observações, a Comissão suscita a questão de saber se essa proibição é compatível com a Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978. Esta questão não está, no entanto, na ordem do dia no presente processo.

(2) - V. GURI n. 234, de 17.9.1962. Esta lei foi alterada pela Lei n. 329/74, de 16 de Julho de 1974 (GURI n. 211 de 12.8.1974), e pela Lei n. 141/89, de 17 de Abril de 1989 (GURI n. 96 de 26.4.1989). O artigo 4. , n. 1, alínea c), não foi no entanto alterado.

(3) - O dióxido de enxofre (SO2) é um aditivo (E 220) que é adicionado aos alimentos como conservante, e em especial, mas não exclusivamente, à cerveja e ao vinho.

(4) - Acórdão de 11 de Junho de 1987, Pretore di Saló/X, n.os 6 e 7 (14/86, Colect., p. 2545).

(5) - Acórdão de 11 de Julho de 1974, Dassonville, n. 5 (8/74, Recueil, p. 837).

(6) - V. recentemente o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça em 16 de Abril de 1991 no processo C-347/89, Freistaat Bayern/Eurim-Pharm, n. 26 (Colect., p. I-1747).

(7) - Ninguém contesta que este é o caso ora vertente. A Directiva 64/54/CEE do Conselho, de 5 de Novembro de 1963, relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes aos conservantes que podem ser utilizados nos géneros destinados à alimentação humana (JO 1964, 12, p. 161; EE 13 F1 p. 13), e a Directiva 89/107/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes aos aditivos que podem ser utilizados nos géneros destinados à alimentação humana (JO 1989, L 40, p. 27), autorizam a adição de dióxido de enxofre nos produtos alimentares, mas não especificam a quantidade máxima autorizada.

(8) - N.os 20 a 25 inclusive (Colect., p. 1511). V. também por exemplo o acórdão mais recente de 13 de Dezembro de 1990, Ministério Público/Bellon, n.os 11-17 (C-42/90, Colect., p. I-4863).

(9) - N.os 45-47 (Colect., 1987, p. 1227).

(10) - A este propósito remeto para o parecer formulado pelo Comité Misto de Peritos da FAO e da Organização Mundial de Saúde bem como para o parecer formulado pelo Comité Científico Comunitário da Alimentação Humana. No entanto, é necessário observar que, segundo a Comissão, a ingestão total de dióxido de enxofre não pode exceder 20 mg por dia para uma pessoa de 60 kg ao passo que, segundo o Governo neerlandês, que se baseia nas mesmas fontes, a dose diária máxima se situa em 40 mg.

(11) - Os teores máximos autorizados nestes Estados-membros são os seguintes: França: 100 mg/l; Espanha: 30 mg/l; Itália e Dinamarca: 20 mg/l; Bélgica, Países Baixos e Luxemburgo: 20 mg/l para as cervejas de elevado teor de álcool e 10 mg/l para as cervejas pouco alcoolizadas; Alemanha: 10 mg/l. Na Grécia, a utilização de dióxido de enxofre é totalmente proibida.

(12) - Como já o assinalei no n. 1 e na nota 1, a cerveja em causa não podia mesmo ser comercializada em Itália sob a denominação birra (cerveja).

(13) - Como é o caso, por exemplo, nos Países Baixos, como o representante do Governo neerlandês o explicou na audiência.