CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

M. POIARES MADURO

apresentadas em 10 de Janeiro de 2007 1( )

Processo C‑307/05

Yolanda Del Cerro Alonso

contra

Osakidetza (Servicio Vasco de Salud)

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Juzgado de lo Social de San Sebastián (Espanha)]

«Acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP – Trabalho a termo – Condições de trabalho – Prémio de antiguidade – Não pagamento devido a acordos entre os representantes sindicais dos trabalhadores e a administração – Razões objectivas suficientes»

1. Por decisão de 6 de Julho de 2005, o Juzgado de lo Social de San Sebastián (Espanha) submeteu ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial, nos termos do artigo 234.º CE, que tem por objecto a interpretação do artigo 4.º do acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de Março de 1999 (a seguir «acordo‑quadro»), aplicado pela Directiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de Junho de 1999 (JO L 175, p. 43).

I – Contexto jurídico e factual

2. Os factos do processo que está na origem deste pedido são os seguintes: Yolanda Del Cerro Alonso trabalha num hospital público ligado ao serviço de saúde pública da Comunidade Autónoma espanhola do País Basco. Pertencendo ao quadro do pessoal efectivo, pediu que lhe fossem concedidos os prémios pelos períodos anteriores em que trabalhou na qualidade de trabalhadora temporária.

3. Os prémios de antiguidade são concedidos pela prestação de três anos de serviço efectivo. No entanto, o Decreto 231/2000 relativo às condições de trabalho do pessoal do Servicio Vasco de Salud, bem como a Lei 55/2003, de 16 de Dezembro de 2003, relativa ao estatuto‑quadro do pessoal dos serviços de saúde, que esse decreto aplica na Comunidade Autónoma espanhola do País Basco, estabelecem que esses prémios são reservados ao pessoal que tenha a qualidade de pessoal efectivo.

4. Uma vez que o seu pedido não obteve resposta, Yolanda Del Cerro Alonso recorreu para o órgão jurisdicional de reenvio. Para se opor aos seus pedidos, o serviço de saúde pública refere que, dado que a recorrente não tinha o estatuto de trabalhadora efectiva na data em causa no seu pedido, não podia beneficiar desses prémios.

5. O debate que se desencadeou no órgão jurisdicional de reenvio permitiu suscitar uma questão relativa à interpretação do direito comunitário. Verificou‑se que a recusa do pedido da recorrente era passível de constituir uma discriminação dos trabalhadores a termo. O artigo 4.º do acordo‑quadro dispõe, a esse propósito, que, «no que diz respeito às condições de emprego, não poderão os trabalhadores contratados a termo receber tratamento menos favorável do que os trabalhadores por tempo indeterminado, numa situação comparável, pelo simples motivo de terem um contrato ou uma relação laboral a termo, salvo se razões objectivas justificarem um tratamento diferente». Por conseguinte, há que levantar a questão de saber se a concessão de prémios, como os que estão em causa no presente processo, pode ser qualificada de «condições de trabalho» na acepção da Directiva 1999/70. É este o sentido das questões submetidas pelo Juzgado de lo Social de San Sebastián:

«1) Quando a Directiva 1999/70/CE dispõe que os trabalhadores contratados a termo não poderão receber tratamento menos favorável do que os trabalhadores [contratados por tempo indeterminado], refere‑se também às condições económicas?

Em caso de resposta afirmativa:

2) É razão objectiva bastante para a não atribuição do complemento remuneratório por antiguidade reconhecido aos trabalhadores [contratados por tempo indeterminado] o facto de o artigo 44.° da Lei 55/2003 […] consagrar a impossibilidade dessa atribuição?

3) Os acordos celebrados entre a representação sindical do pessoal e a administração são razões objectivas bastantes para o não reconhecimento do complemento por antiguidade aos trabalhadores temporários?»

II – Análise

A – Considerações preliminares

6. Este pedido de decisão prejudicial suscita uma questão prévia relativa à aplicabilidade da Directiva 1999/70 à situação em causa. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, não há dúvida que o pessoal estatutário está incluído na categoria de trabalhadores objecto desta directiva. Também não evoca essa questão no seu pedido. Nem todos os intervenientes partilham dessa opinião. É, nomeadamente, o caso do Reino de Espanha, que considera que a Directiva 1999/70 não se aplica ao litígio no processo principal. O Reino de Espanha pede que o pedido de decisão prejudicial seja julgado inadmissível.

7. Antes de responder às questões submetidas, é necessário verificar se a Directiva 1999/70 é aplicável à situação em causa, na medida em que esta diz respeito a um agente do pessoal estatutário que beneficia de um estatuto de direito público.

B – Quanto à aplicabilidade da Directiva 1999/70 à situação em causa

8. O âmbito de aplicação da directiva é definido pelo artigo 2.º, n.° 1, do acordo‑quadro. Este artigo dispõe que «[o] presente acordo é aplicável aos trabalhadores contratados a termo ou partes numa relação laboral, nos termos definidos pela lei, pelas convenções colectivas ou pelas práticas vigentes em cada Estado‑Membro».

9. A jurisprudência recente do Tribunal de Justiça teve ocasião de se pronunciar sobre essa disposição ( ). Dela decorre que as disposições do acordo‑quadro se aplicam aos contratos e relações de trabalho a termo celebrados com as administrações e as outras entidades do sector público. Com efeito, é um facto que o conceito de «trabalhador contratado a termo», na acepção do acordo‑quadro, engloba todos os trabalhadores, sem proceder a distinção consoante a qualidade pública ou privada do empregador a que estão vinculados. No entanto, resta saber se se deve proceder a uma distinção consoante a qualidade e a natureza da relação que liga as administrações e as entidades públicas ao seu pessoal. A Directiva 1999/70 aplica‑se aos agentes contratuais das Administrações Públicas. Mas será que se aplica aos agentes estatutários dessas mesmas entidades? É esta a questão submetida neste processo.

10. Para responder pela afirmativa, o órgão jurisdicional de reenvio invoca, nos fundamentos da decisão de reenvio, a definição ampla do conceito de «trabalhadores» desenvolvida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça referente à Directiva 76/207/CEE do Conselho, de 9 de Fevereiro de 1976, relativa à concretização do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres no que se refere ao acesso ao emprego, à formação e promoção profissionais e às condições de trabalho (JO L 39, p. 40; EE 05 F2 p. 70). A Comissão das Comunidades Europeias contesta a pertinência desta referência no contexto do presente processo.

11. A jurisprudência do Tribunal de Justiça ensina‑nos que o conceito de trabalhador não é unívoco em direito comunitário, mas que varia em função do domínio de aplicação em causa ( ). Assim, é um facto que, em matéria de igualdade de tratamento entre trabalhadores masculinos e femininos, o conceito de trabalhador é um conceito autónomo do direito comunitário que deve ser interpretado de forma extensiva. Por conseguinte, não se pode excluir que os funcionários possam ser considerados uma categoria específica de trabalhadores ( ). Em contrapartida, verifica‑se que, em matéria de manutenção dos direitos dos trabalhadores em caso de transferência de empresas, em que a directiva adoptada apenas tem por objectivo uma harmonização parcial da matéria em questão, é necessário fazer referência à definição prevista na legislação nacional em matéria de direito do trabalho. Assim, embora, segundo esta legislação, um agente de direito público não esteja submetido ao direito do trabalho, esse agente não pode ser considerado um trabalhador na acepção do direito comunitário relativo às transferências de empresa ( ).

12. É um facto que a Directiva 1999/70 efectua expressamente uma remissão para a legislação nacional. No entanto, parece que a jurisprudência não considera que tal remissão seja determinante para efeitos de interpretação. Efectivamente, o Tribunal de Justiça já considerou, no âmbito da directiva que regula determinados aspectos relativos à organização do tempo de trabalho, que o conceito de «tempo de trabalho» é um conceito de direito comunitário autónomo que há que definir segundo características objectivas, pese embora o facto de, na referida directiva, ser objecto de uma remissão expressa para a legislação nacional ( ). O Tribunal de Justiça decidiu, em sentido contrário, numa matéria semelhante à que está em causa no presente processo, regulada pelo acordo‑quadro relativo ao trabalho a tempo parcial, que um trabalhador é abrangido pelo âmbito de aplicação desse acordo quando tenha um contrato ou uma relação de trabalho definidos pela legislação, pelas convenções colectivas ou pelas práticas vigentes no Estado‑Membro ( ).

13. Parece que esta diferença no tratamento das remissões em matéria social resulta da forma de abordar a questão, consoante o Tribunal de Justiça privilegie a finalidade ou o regime da regulamentação sujeita a interpretação. Em matéria de organização do tempo de trabalho, o Tribunal de Justiça recorda que a directiva prossegue um objectivo social fundamental, que consiste em assegurar uma melhor protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores. Por conseguinte, embora a referida directiva se limite a estabelecer prescrições mínimas para esse efeito, apenas uma interpretação autónoma do conceito de tempo de trabalho, que assegure uma aplicação uniforme, pode garantir a essa directiva a sua plena eficácia. Pelo contrário, tanto em matéria de transferência de empresa como em matéria de trabalho a tempo parcial, o Tribunal de Justiça ( ) considera, no essencial, que a directiva em causa não tem em vista instituir um nível de protecção uniforme em toda a Comunidade ou conceder um determinado poder discricionário aos Estados‑Membros. Nestas condições, há que admitir que o conceito de trabalhador é exclusivamente determinado por referência ao direito nacional aplicável.

14. Neste processo, proponho que se adopte uma abordagem ligeiramente diferente. Em princípio, é legítimo que se respeite a letra do acordo‑quadro, que remete para o direito nacional a tarefa de definir a categoria de trabalhadores a que se aplica o acordo. No caso vertente, parece resultar dos autos que, uma vez que Yolanda Del Cerro Alonso não está sujeita ao direito do trabalho, não beneficia, segundo o direito nacional em causa, do estatuto de trabalhador. Compete ao órgão jurisdicional nacional assegurar‑se disso. No entanto, esta apreciação não pode ser efectuada à margem do direito comunitário. Recorde‑se que a delimitação estabelecida pelo acordo‑quadro visa evitar, de maneira geral, os abusos decorrentes da utilização de sucessivos contratos ou relações laborais a termo. Daqui pode deduzir‑se que o Estado‑Membro deve definir e interpretar o conceito de «trabalhadores» objecto desse acordo, respeitando simultaneamente os objectivos prosseguidos pela Directiva 1999/70 e os princípios gerais do direito comunitário, em especial, o princípio fundamental da igualdade de tratamento.

15. Esta remissão, sujeita a condições, parece‑me ser o processo mais fiel à letra e ao espírito da regulamentação comunitária. Daqui resulta que o Estado‑Membro em causa não se pode limitar a basear‑se na natureza formal ou especial das normas aplicáveis a determinadas relações de trabalho, para as excluir do benefício da protecção prevista pelo acordo‑quadro. Se tal ocorresse, criar‑se‑ia o risco de este último ser privado de todo o efeito útil. Se assim fosse, permitir‑se‑ia que qualquer Estado‑Membro submetesse os agentes contratuais dos organismos públicos a regras especiais, com vista a pôr em causa as soluções dadas pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos Adeneler e o., Marrosu e Vassallo. Consequentemente, a exclusão dos agentes públicos do âmbito de aplicação da Directiva 1999/70 só pode ser admitida se for demonstrado que a natureza da relação de trabalho que os vincula à Administração é substancialmente diferente da relação que vincula à sua entidade patronal os empregados que, nos termos do direito nacional, estão incluídos na categoria dos trabalhadores. Parece resultar do processo que o Tribunal Supremo teve a ocasião de se pronunciar sobre o conteúdo da relação especial que caracteriza os vínculos entre o funcionário e a Administração no domínio do presente caso, que a torna incomparável à situação dos trabalhadores que não têm o estatuto de funcionários. No entanto, compete ao órgão jurisdicional nacional analisar em que medida essa apreciação está em conformidade com os requisitos impostos pelo direito comunitário.

C – Quanto ao conceito de condições de emprego na acepção do artigo 4.º do acordo‑quadro

16. A primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio incide, no essencial, sobre a interpretação do conceito de «condições de emprego» na acepção do artigo 4.º do acordo‑quadro. O órgão jurisdicional pretende precisamente saber se as condições económicas e, designadamente, a atribuição de prémios como os previstos pela Lei 55/2003 estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da cláusula de não discriminação prevista no referido acordo‑quadro.

17. Segundo a Comissão, a resposta não suscita dúvidas. A esse respeito, remete, antes de mais, para o senso comum, para admitir que a remuneração é a primeira e a mais importante das condições de trabalho. Em seguida, recorda que não há no acordo, nem no contexto normativo em que se insere, qualquer indicação com vista a excluir a remuneração das condições de trabalho. Reconhece, é certo, que o artigo 139.º CE, em que se baseia, remete para o artigo 137.º CE, que dispõe no n.° 5 que «[o] disposto no presente artigo não é aplicável às remunerações […]». No entanto, tal disposição não impede a adopção de uma legislação que tenha efeitos indirectos nas remunerações.

18. Tal como os Estados intervenientes neste processo, não partilho desta opinião.

19. Tanto a redacção como a finalidade das disposições da Directiva 1999/70 parecem indicar que ela não se aplica às remunerações. Nos termos do décimo quarto considerando desta, as partes signatárias do acordo manifestaram «a sua vontade de melhorar a qualidade do trabalho com contrato a termo, garantindo a aplicação do princípio da não discriminação». Além disso, ao contrário de outras directivas baseadas nos artigos 13.º CE ( ), 57.º, n.° 2, alínea c), CE e 66.º CE ( ) ou 141.º CE ( ), esta não faz referência alguma às condições de remuneração. Em semelhantes casos, como recorda o Governo do Reino Unido, o Tribunal de Justiça decidiu que os termos «condições de trabalho», referidos na Directiva 76/207 relativa à igualdade de tratamento entre homens e mulheres, não englobavam as remunerações. Nomeadamente, no processo McKenna ( ), o Tribunal de Justiça, respondendo a um argumento da Comissão, segundo o qual o regime de baixa por doença em causa nesse processo estava incluído nas condições de trabalho, na acepção da Directiva 76/207, na versão anterior à resultante da sua alteração pela Directiva 2002/43, pelo facto de as repercussões na remuneração serem apenas indirectas, afirmou que «uma remuneração na acepção do artigo 141.º CE e da Directiva 75/117 não pode estar igualmente abrangida pela Directiva 76/207».

20. No entanto, segundo a Comissão, o simples facto de a directiva em causa não mencionar as remunerações, não as pode excluir do seu âmbito de aplicação. A jurisprudência do Tribunal de Justiça respeitante à interpretação das Directivas 76/207 e 75/117 relativas à igualdade de tratamento entre homens e mulheres, invocada pelo Governo do Reino Unido, não é pertinente para o caso vertente. Embora, através desta jurisprudência, o Tribunal de Justiça tenha entendido dar uma interpretação restritiva do conceito de «condições de trabalho», foi porque, neste domínio, havia uma repartição clara entre o domínio regulado pela Directiva 75/117, que incide especificamente sobre as remunerações, e o domínio abrangido pela Directiva 76/207, adoptada mais tarde e mais geral. Não é o que se passa no domínio abrangido pela Directiva 1999/70.

21. É verdade que, em determinados casos e na falta de indicações em contrário, os termos «condições de trabalho» podem englobar as remunerações. Foi assim que o Tribunal de Justiça decidiu, em matéria de manutenção dos direitos dos trabalhadores em caso de transferência de empresas, que uma redução da remuneração dos trabalhadores abrangidos pela transferência podia ser considerada uma «modificação substancial das condições de trabalho» na acepção da Directiva 77/187 ( ). Há que precisar, no entanto, que esta última directiva foi adoptada com base nas disposições do Tratado CE relativas ao estabelecimento do mercado comum. Pelo contrário, à semelhança das directivas relativas à igualdade de tratamento entre homens e mulheres, a directiva em causa no presente processo diz respeito às disposições sociais do Tratado. A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência assente, quando um texto de direito comunitário derivado exija uma interpretação, deve ser interpretado em conformidade com as disposições do Tratado ( ).

22. A base jurídica da Directiva 1999/70 é o artigo 139.º, n.° 2, CE. Nos termos desta disposição, «os acordos celebrados ao nível comunitário serão aplicados, […] nas matérias abrangidas pelo artigo 137.º, a pedido conjunto das partes signatárias, com base na decisão adoptada pelo Conselho, sob proposta da Comissão» (o sublinhado é meu). Ora, resulta claramente do artigo 137.º, n.° 5, CE que o Conselho não está habilitado a adoptar, com essa base, medidas relativas às remunerações ( ). Nestas condições, a inexistência de qualquer referência às remunerações na Directiva 1999/70 deve ser interpretada como uma vontade expressa de as excluir do seu âmbito de aplicação.

23. No entanto, a Comissão contesta essa interpretação. Em sua opinião, há que interpretar o Tratado no sentido de os actos baseados no artigo 137.º CE não poderem fixar directamente o nível ou a natureza das remunerações. Em contrapartida, é permitido ao legislador adoptar uma legislação como a que está em causa, que apenas tenha efeitos indirectos ou incidentes nas remunerações. Só nesta condição é que poderá ser preservado o efeito útil do artigo 137.º CE. Daqui decorre que os Estados‑Membros são totalmente livres de escolher as modalidades de determinação e o nível das remunerações, mas não podem permitir que os trabalhadores contratados a termo sejam objecto de discriminação no que respeita a essas remunerações.

24. Esta interpretação é seguramente sedutora. Contudo, não tem apoio sério no texto interpretado. Além disso, se for seguida, há o risco de se esvaziar de sentido o artigo 137.º, n.° 5, CE. Segundo esta interpretação, seria possível, através da adopção de normas relativas às condições de trabalho, determinar as condições de remuneração. Ora, é evidente que a igualização das condições de remuneração pode ter um efeito directo no nível e na natureza destas. Essa consequência é manifestamente contrária aos desejos expressos pelos redactores do Tratado no artigo 137.º, n.° 5, CE. Qualquer que seja a importância que se possa atribuir ao objectivo da igualdade das condições de remuneração dos trabalhadores contratados a termo, é indubitável que o artigo 139.º, n.° 2, CE, conjugado com o artigo 137.º CE, não pode constituir a base apropriada para esse efeito.

25. Daqui decorre que, embora seja verdade que as remunerações representam para o trabalhador uma condição essencial de trabalho, não é menos verdade que a Directiva 1999/70 deve ser interpretada no sentido de que o artigo 4.º do acordo‑quadro que ela executa exclui do seu âmbito de aplicação as condições económicas e todo o tipo de remunerações.

D – Quanto à segunda e à terceira questão

26. Dado que estas questões foram submetidas à apreciação do Tribunal de Justiça para o caso de ser dada uma resposta afirmativa à primeira questão, não há que responder‑lhes.

III – Conclusão

27. Vistas as considerações expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões submetidas pelo Juzgado de lo Social de San Sebastián:

«A Directiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de Junho de 1999, respeitante ao acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo, deve ser interpretada no sentido de que:

– estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do acordo‑quadro anexo à referida directiva os trabalhadores contratados a termo ou partes num contrato ou numa relação laboral, nos termos definidos pela lei, pelas convenções colectivas ou pelas práticas vigentes no Estado‑Membro em causa. No entanto, compete ao órgão jurisdicional nacional verificar se essa qualificação é efectuada pelo direito nacional em condições que respeitem os objectivos prosseguidos pela Directiva 1999/70 e os princípios gerais do direito comunitário, em especial o princípio fundamental da igualdade de tratamento. A exclusão de uma categoria de trabalhadores do âmbito de aplicação desta directiva não pode ser justificada pelo simples facto de essa categoria ser regida por normas especiais. Pelo contrário, a exclusão deve ser justificada pela existência de um determinado tipo de relações de trabalho que não pode ser comparado com as relações de trabalho sujeitas, segundo o direito nacional, às disposições do acordo‑quadro;

– o artigo 4.º do acordo‑quadro anexo à Directiva 1999/70 só se aplica às condições de trabalho, com exclusão das remunerações.»