RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado no processo C-8/90 ( *1 )

I — Matéria de facto e tramitação processual

1. Enquadramento jurídico

O Regulamento (CEE) n.° 543/69 do Conselho, de 25 de Março de 1969, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários (JO L 77 p. 49; EE 07 Fl p. 116) contém disposições relativas à composição da tripulação dos veículos e estipula períodos de condução e de repouso. Nos termos do artigo 18.°, n.° 1, os Estados-membros adoptarão, em tempo útil, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à execução do presente regulamento. Essas disposições incidirão, inter alia, sobre as sanções aplicáveis em caso de infracção ao regulamento. O Regulamento n.° 543/69 entrou em vigor no dia 1 de Abril de 1969.

O Regulamento (CEE) n.° 3820/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários tornou mais flexíveis certas disposições do Regulamento n.° 543/69. Tendo o Conselho decidido que convinha reunir, num texto único, o conjunto das medidas aplicáveis nesta matéria, o Regulamento n.° 543/69 foi revogado pelo artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3820/85. Nos termos do artigo 18.°, n.° 2:

«As referências ao regulamento revogado por força do n.° 1 devem entender-se como referências ao presente regulamento.»

O texto do artigo 17.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3820/85 é idêntico ao do artigo 18.°, n.° 1, do regulamento anterior. O Regulamento n.° 3820/85 entrou em vigor em 29 de Setembro de 1986.

As disposições de execução do Regulamento n.° 543/69 foram adoptadas na Bélgica por decreto real de 23 de Março de 1970. No que diz respeito às sanções, este decreto real remete para o artigo 2.° da lei de 18 de Fevereiro de 1969, relativa às medidas de execução dos tratados e actos internacionais em matéria de transportes rodoviários, ferroviários ou fluviais.

As disposições de execução do Regulamento n.° 3820/85 só foram adoptadas na Bélgica por decreto real de 13 de Maio de 1987. Este decreto real não tem efeito retroactivo.

Em 3 e 4 de Novembro de 1986, ou seja, depois da entrada em vigor do Regulamento n.° 3820/85, mas antes da adopção de disposições de execução pela Bélgica, W. Kennes, condutor ao serviço da empresa Verkooyen, foi indiciado por infracções aos artigos 6.°, n.° 1, 7.°, n.° 1, e 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3820/85 (normas relativas aos períodos de condução e de repouso).

O correctionele rechtbank te Turnhout absolveu o arguido e a ré com fundamento no facto de que à data da ocorrência não existia qualquer base legal que permitisse aplicar uma pena: por um lado, o Regulamento n.° 3820/85 não previa qualquer sanção penal, deixando aos Estados-membros a faculdade de tomar as necessárias medidas e, por outro lado, o decreto real de 23 de Março de 1970, adoptado para pôr em execução o Regulamento n.° 543/69, já não era aplicável.

O auditeur du travail recorreu desta sentença para a Hof van cassatie, alegando que o correctionele rechtbank tinha ignorado a aplicabilidade directa dos regulamentos do Conselho, estipulada pelo artigo 189.° do Tratado CEE. O Regulamento n.° 3820/85 é obrigatório em todas as suas medidas desde a sua entrada em vigor, em 29 de Setembro de 1986. A sua aplicação directa não pode ficar dependente da adopção de disposições nacionais de execução.

A Hof van cassatie confirmou que o decreto real de 13 de Maio de 1987 não se aplicava aos actos de que o arguido vinha incriminado, mas interroga-se sobre a questão de saber se o artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3820/85 se aplica ao decreto real belga de 23 de Março de 1970 e se, em consequência, a referência nele feita ao Regulamento n.° 543/69 se deve entender como referência a qualquer outra norma que lhe suceda.

A Hof van cassatie decidiu, assim, em 9 de Janeiro de 1990, suspender a instância e submeter ao Tribunal a seguinte questão prejudicial:

«O n.° 2 do artigo 18.° do Regulamento (CEE) n.° 3820/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, deve ser interpretado no sentido de que as referências ao Regulamento (CEE) n.° 543/69 em disposições de direito interno que adoptam medidas de execução do referido regulamento devem igualmente ser interpretadas como referências nos termos do n.° 2 do artigo 18.°, já referido?»

2. Tramitação processual perante o Tribunal de Justiça

A decisão de reenvio deu entrada na Secretaria do Tribunal em 12 de Janeiro de 1990.

Nos termos do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, foram apresentadas observações escritas, em 2 de Maio de 1990, pelo Governo do Reino Unido, representado por Rosemary Caudwell, na qualidade de agente, e, em 11 de Abril de 1990, pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Thomas Van Rijn, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente.

Com base no relatório do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu, em 7 de Novembro de 1990, atribuir o processo à Primeira Secção e iniciar a fase oral do processo sem instrução.

II — Resumo das observações escritas

Para o Governo do Reino Unido, o artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3820/85 só se aplica ao direito comunitario: o seu objectivo é o de garantir que a referencia ao artigo 5.° do Regulamento n.° 543/69, constante da Directiva 80/1263/CEE do Conselho, de 4 de Dezembro de 1980, relativa à criação de uma carta de condução comunitária (JO L 375 p. 1; EE 07 F2 p. 259), fosse interpretada como uma referência ao artigo 5.° do Regulamento n.° 3820/85. A intenção do Conselho não era a de que o artigo 18.°, n.° 2, fosse considerado como referindo-se às menções do Regulamento n.° 543/69 constantes das medidas nacionais de execução. Uma tal intenção seria uma usurpação do poder legislativo nacional.

E aos Estados-membros que incumbe definir as sanções para as infracções aos regulamentos comunitários. Essas sanções devem, segundo a jurisprudência do Tribunal, ser eficazes, dissuasoras e proporcionais, e devem corresponder às sanções aplicáveis por infracções comparáveis das medidas nacionais de idêntica natureza.

A questão de saber se o decreto real de 27 de Março de 1970 ainda pode produzir efeitos quando o regulamento do Conselho que põe em execução foi revogado, releva, na opinião do Governo do Reino Unido, exclusivamente do direito belga. O Governo do Reino Unido sugere, assim, que se responda negativamente à questão colocada pela Hof van cassatie.

A Comissão considera que são possíveis duas abordagens para responder à questão colocada. A primeira, parte do facto de que, graças à sua aplicabilidade directa, um regulamento é parte integrante da ordem jurídica interna dos Estados-membros. Nesta óptica, uma norma de reenvio, como a constante do artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3820/85 tanto diz respeito às referências constantes das normas de direito nacional como às referências constantes de disposições de direito comunitário.

A segunda abordagem considera as normas de reenvio como uma aplicação dos princípios de interpretação dos.actos comunitários. O seu objectivo é o de esclarecer que as referências à norma revogada constantes de outros actos de direito comunitário devem, de futuro, ser interpretadas como referências ao novo texto.

Do ponto de vista da Comissão, é esta segunda abordagem que é a correcta no caso em apreço e a questão colocada deveria, assim, ter uma resposta negativa. Esclarece que a competência para a adopção de sanções pertence exclusivamente aos Estados-membros. O regulamento cria a obrigação de prever sanções, mas a a natureza destas releva da competência nacional. Esta distinção sobressai claramente do facto de, paralelamente ao Regulamento n.° 3280/85, o Conselho e os representantes dos governos dos Estados-membros reunidos no Conselho terem adoptado uma resolução destinada a melhorar a aplicação dos regulamentos sociais no domínio dos transportes rodoviários QO C 348, 1985, p. 1; EE 07 F4 p. 21). Não se coadunaria com o carácter nacional da competencia neste domínio que uma disposição geral de reenvio de um regulamento do Conselho se aplicasse a medidas nacionais.

A Comissão chama, no entanto, a atenção para a obrigação que incumbe aos Estados-membros, nos termos do artigo 5.° do Tratado CEE, de assegurar que as sanções às infracções às normas de direito comunitário sejam efectivas. Um juiz nacional deve, assim, fazer uso da liberdade de interpretação que o direito nacional eventualmente lhe confira para garantir que as infracções às regras de direito comunitário sejam reprimidas através de sanções efectivas.

Gordon Slynn

Juiz-relator

( *1 ) Língua do processo: neerlandês.

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)

2 de Outubro de 1991 ( *1 )

No processo C-8/90,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pela Hof van Cassatie van België, destinado a obter, nò processo pendente neste órgão jurisdicional contra

Willy Kennes,

Verkooyen PVBA,

uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 18.° do Regulamento (CEE) n.° 3820/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários (JO L 370 p. 1; EE 07 F4 p. 21),

O TRIBUNAL (Primeira Secção),

composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente de secção, Sir Gordon Slynn e R. Joliét, juízes,

advogado-geral: C. O. Lenz

secretario: J. A. Pompe, secretario adjunto

vistas as observações escritas apresentadas:

— em representação do Governo do Reino Unido, por Rosemary Caudwell, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente;

— em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Thomas Van Rijn, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente;

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações da Comissão e do Governo do Reino Unido, representado por D. Wyatt, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente, na audiência de 15 de Janeiro de 1991,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiencia de 5 de Fevereiro de 1991,

profere o presente

Acórdão

1 Por decisão de 9 de Janeiro de 1990, que deu entrada no Tribunal em 12 de Janeiro seguinte, a Hof van cassatie van België submeteu ao Tribunal, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, uma questão sobre a interpretação do Regulamento (CEE) n.° 3820/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários (JO L 370, p. 1)

2 A questão foi suscitada no âmbito de um processo penal contra Kennes, condutor, e a sociedade Verkooyen, sua entidade patronal, na qualidade de parte civilmente responsável, com fundamento no facto de que W. Kennes teria infringido certos preceitos do Regulamento n.° 3820/85 relativos à duração máxima do período diário de condução e à duração do período de repouso obrigatório.

3 O Regulamento n.° 3820/85 veio tornar mais flexível o preceituado no Regulamento (CEE) n.° 543/69 do Conselho, de 25 de Março de 1969, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários (JO L 77, p. 49; EE 07 Fl p. 116), que fixa limites diários e semanais para os períodos de condução e que impõe certos períodos de repouso. O artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento n.° 543/69, tal como o artigo 17.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3820/85, impõem aos Estados-membros que adoptem as necessárias medidas para a execução dos respectivos regulamentos, nomeadamente no que respeita às sanções aplicáveis em caso de infracção.

4 O Regulamento n.° 543/69 foi revogado, com excepção de duas excepções temporárias, pelo artigo 18.°, n.° V, do Regulamento n.° 3820/85. Nos termos do artigo 18.°, n.° 2, deste último regulamento, «as referências ao regulamento revogado [...] devem entender-se como referências ao presente regulamento». Ö Regulamento n.° 3820/85 entrou em vigor no dia 29 de Setembro de 1986 (artigo 19.°).

5 O Reino da Bélgica adoptou as disposições de execução do Regulamento n.° 543/69 por decreto real de 23 de Março de 1970{Moniteur belge de 1.4.1970) e do Regulamento n.° 3820/85 por decreto real de 13 de Maio de 1987(Moniteur belge de 4.6.1987).

6 Em 3 e 4 de Novembro de 1986, quer dizer, depois da entrada em vigor do Regulamento n.° 3820/85 e da revogação do Regulamento n.° 543/69, mas antes da adopção, pelo Governo belga, das medidas de execução dp Regulamento n.° 3820/85, W. Kennes foi indiciado por infracção aos artigos 6.°, 7° e 8.° deste último regulamento.

7 O correctionele rechtbank te Turnhout absolveu o arguido e a ré com o fundamento de que, à data da ocorrência, não existia qualquer base legal que lhe permitisse condenar numa pena: por um lado, o Regulamento n.° 3820/85 não previa nenhuma sanção penal e, por outro, o decreto real de 23 de Março de 1970, adoptado para execução do Regulamento n.° 543/69, já não era aplicável.

8 A Hof van Cassatie, para a qual foi interposto recurso, decidiu suspender a instância esubmeter ao Tribunal a seguinte questão prejudicial: «O n.° 2 do artigo 18.° do Regulamento (CEE) n.° 3820/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, deve ser interpretado no sentido de que as referências ao Regulamento (CEE) n.° 543/69 em disposições de direito interno que adoptam medidas de execução do referido regulamento devem igualmente ser interpretadas como referências nos termos do n.° 2 do artigo 18.°, já referido?»

9 Para mais ampla exposição dos factos do litígio no processo principal, da tramitação processual, das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

10 Deve observar-se, desde já, que o artigo 17.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3820/85, que faz parte da secção VIII, «Controlo e sanções», não prevê, expressamente, a recondução das disposições de direito interno de que constam as medidas de execução do Regulamento n.° 543/69. Pelo contrário, o artigo 17.°, n.° 1, impõe aos Estados-membros uma nova obrigação de adopção de medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para a aplicação do Regulamento n.° 3820/85, incluindo as relativas às sanções aplicáveis em caso de infracção.

11 Deve realçar-se, de seguida, que o objectivo do artigo 18.° das «disposições finais» do Regulamento n.° 3820/85 é o de enumerar os efeitos, no plano legislativo, das alterações às normas existentes, constantes dos outros artigos do regulamento. Como se conclui do segundo considerando do Regulamento n.° 3820/85, o Conselho quis, tendo em conta essas alterações, reunir num texto único o conjunto das disposições aplicáveis em matéria social no domínio dos transportes rodoviários. Foi por esta razão que o Regulamento n.° 543/69 foi revogado pelo artigo 18.°, n.° 1.

12 Neste contexto, é claro que o artigo 18.°, n.° 2, apenas consagra as consequências, ao nível comunitário, da revogação do Regulamento n.° 543/69. O seu objectivo era, por conseguinte, o de garantir que as referências a este regulamento constantes de outras normas comunitárias, como a Directiva 80/1263/CEE do Conselho, de 4 de Dezembro de 1980, relativa à criação de uma carta de condução comunitária (JO L 375, p. 1; EE 07 F2 p. 259), seriam interpretadas como referências ao Regulamento n.° 3820/85. Este artigo não visa, pois, de modo nenhum, as disposições de direito nacional adoptadas em aplicação do artigo 18.°, n.° 1, do Regulamento n.° 543/69.

13 Deve, assim, responder-se à questão colocada pela Hofvan cassatie van België que o artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 3820/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no dominio dos transportes rodoviários, deve ser interpretado no sentido de que não visa as referências ao Regulamento revogado n.° 543/69 constantes dos preceitos de direito interno de que constam as medidas de execução deste último regulamento.

Quanto às despesas

14 As despesas efectuadas pelo Governo do Reino Unido e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante ò órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL (Primeira Secção), pronunciando-se sobre a questão que lhe foi submetida pela Hof van Cassatie van België, por decisão de 9 de Janeiro de 1990, declara:

O artigo 18.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 3820/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, relativo à harmonização de certas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, deve ser interpretado no sentido de que não abrange as referências ao Regulamento revogado n.° 543/69 constantes das normas de direito interno que implementam as medidas de execução deste último regulamento.

Rodríguez Iglesias Slynn Joliét Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 2 de Outubro de 1991. O secretário J.-G. Giraud O presidente da Primeira Secção Rodríguez Iglesias

( *1 ) Língua do processo: neerlandês.