Conclusões do advogado-geral La Pergola apresentadas em 12 de Novembro de 1998. - Reino da Bélgica contra Comissão das Comunidades Europeias. - Auxílios de Estado - Conceito - Redução majorada de contribuições para a segurança social em certos sectores industriais - Operação Maribel bis/ter. - Processo C-75/97.



Colectânea da Jurisprudência 1999 página I-03671



Conclusões do Advogado-Geral

1 Com o presente recurso, o Reino da Bélgica pede a anulação da Decisão 97/239/CE da Comissão, de 4 de Dezembro de 1996, relativa aos auxílios concedidos pela Bélgica no âmbito da operação Maribel bis/ter (a seguir «decisão») (1).

Matéria de facto e legislação nacional

2 A operação designada «Maribel» foi instituída pela Lei de 29 de Junho de 1981 que estabelece os princípios gerais da segurança social dos trabalhadores assalariados. Consistia, no essencial, em conceder às empresas que empregassem trabalhadores manuais uma redução do pagamento das contribuições para a segurança social em relação a cada um destes trabalhadores (2).

3 O Decreto real de 14 de Junho de 1993 (3) introduziu neste regime uma alteração denominada «Maribel bis»: foi aumentada a redução das contribuições para a segurança social - passando, respectivamente, de 3 000 BFR para 7 200 BFR e de 1 875 BFR para 6 250 BFR por trimestre -, desde que o empregador exercesse principalmente a sua actividade num dos sectores mais expostos à concorrência internacional. Por outras palavras, para além da redução de base, prevista em geral na já referida Lei de 29 de Junho de 1981, foi acordada uma redução suplementar a certas categorias de operadores económicos. As empresas beneficiárias da redução majorada eram aquelas que operavam principalmente nos sectores da extracção e da transformação de produtos não energéticos e dos produtos derivados, da indústria química, da fabricação metalúrgica, da fabricação de instrumentos de precisão e de óptica e de outras indústrias de transformação (4).

4 A operação Maribel ter, introduzida por Decreto real de 22 de Fevereiro de 1994 (5), aumentou novamente a redução das contribuições a cargo das empresas, que passaram, respectivamente, para 9 300 BFR e 8 437 BFR. Os sectores em causa continuavam a ser os mais expostos à concorrência internacional, mas o leque dos beneficiários foi alargado aos operadores que exercessem actividades nos sectores: i) do transporte internacional (a partir de 1 de Janeiro de 1994); ii) do transporte aéreo e marítimo e das actividades anexas dos transportes (a partir de 1 de Abril de 1994); bem como nos sectores: iii) da horticultura, da silvicultura e da exploração florestal (a partir de 1 de Julho de 1994).

A decisão impugnada

5 A Comissão adoptou a decisão em 4 de Dezembro de 1996. A fundamentação da decisão impugnada revela que a instituição recorrida não tinha impugnado a operação Maribel I «em razão do seu carácter geral e automático». Em contrapartida, as operações Maribel bis e ter eram consideradas auxílios estatais, na medida em que concediam uma redução suplementar aos empregadores que exercessem as suas actividades num dos sectores mais expostos à concorrência internacional. A Comissão considerou que o montante do auxílio correspondia precisamente à diferença entre a redução de base, acessível a todos, e a redução majorada, reservada - como já disse - a um leque limitado de operadores económicos.

O artigo 1._ da decisão tem a seguinte redacção:

«A redução majorada das contribuições para a segurança social relativa aos trabalhadores manuais concedida no âmbito da operação Maribel bis/ter aos empregados que exerçam principalmente as suas actividades num dos sectores mais expostos à concorrência internacional constitui um auxílio estatal ilegal, dado não ter sido previamente comunicado à Comissão nos termos do n._ 3 do artigo 93._ do Tratado CE. Este auxílio é, para além disso, incompatível com o mercado comum por força do disposto no n._ 1 do artigo 92._ do Tratado CE e não pode beneficiar de qualquer uma das derrogações a esta proibição previstas nos n.os 2 e 3 do referido artigo 92._»

Nos termos do artigo 2._, o Reino da Bélgica era convidado a «tomar as medidas apropriadas para pôr termo imediatamente à concessão das reduções majoradas das contribuições para a segurança social, referidas no artigo 1._» e a «recuperar junto das empresas beneficiárias os auxílios pagos ilegalmente... em conformidade com o direito substantivo e processual belga, vencendo este montante juros até à data do reembolso efectivo, calculados, a contar da data de concessão dos auxílios, a uma taxa correspondente ao valor percentual nessa data da taxa de referência que serve de base ao cálculo do equivalente subvenção líquido dos auxílios regionais na Bélgica».

6 No presente processo, o Reino da Bélgica apresenta, em especial, cinco fundamentos de recurso. No primeiro fundamento, sustenta que as medidas impugnadas pela Comissão têm carácter geral, pelo que não favorecem «certas empresas ou certas produções», como exige, pelo contrário, o artigo 92._, n._ 1, do Tratado CE. No segundo fundamento, contesta a incidência das operações bis e ter sobre as trocas comerciais intracomunitárias. Sustenta, no terceiro fundamento, que estas operações deveriam, de qualquer forma, ter beneficiado da derrogação prevista no artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado, na medida em que são compatíveis com o mercado comum. O Governo recorrente impugna, por último, nos quarto e quinto fundamentos, a obrigação de proceder à recuperação dos auxílios em causa, na medida em que é desproporcionada e, em qualquer caso, impossível de realizar.

Quanto ao carácter geral das medidas controvertidas

7 O Governo recorrente apresenta uma tese radical em apoio do seu primeiro fundamento de recurso: com efeito, contesta que as operações Maribel bis/ter tenham carácter sectorial e apresenta-as, pelo contrário, como uma regulamentação de ordem geral inspirada pela necessidade de proteger as categorias de trabalhadores a que se refere. Consequentemente, as medidas estatais que o Tribunal de Justiça é chamado a examinar não constituem um auxílio sujeito às disposições do Tratado e, especialmente, às obrigações, a que se refere o n._ 3 do artigo 93._, de comunicar atempadamente à Comissão os projectos destinados a instituir essas medidas e de não pôr em prática as medidas projectadas antes de a Comissão ter adoptado uma decisão final. Foi, portanto, sem razão que a Comissão acusou o Governo recorrente de ter violado essas obrigações.

No processo submetido ao Tribunal de Justiça, importa, portanto, determinar se, em razão dos efeitos que são destinadas a produzir, as medidas em causa se traduzem em vantagens que beneficiam exclusivamente «certas empresas ou certas produções» (6). É o que exige literalmente o artigo 92._, n._ 1, do Tratado, do qual resulta claramente que é sempre em razão da selectividade da medida que o auxílio de Estado é incompatível com o mercado comum (7).

8 Ora, para determinar se, como desejaria o Governo belga, estamos perante medidas gerais, excluídas, por essa razão, do campo de aplicação do artigo 92._, n._ 1, já referido, importa, evidentemente, ter em conta o leque dos seus destinatários e determinar se a operação Maribel bis/ter se destina a uma classe de empresas consideradas no seu conjunto, sem, por outro lado, introduzir excepções num regime de aplicação geral, que, não existindo tais excepções, seria extensivo a esses mesmos destinatários. Por outras palavras, as derrogações ou modificações introduzidas pelas medidas controvertidas no regime geral de segurança social existente, que elas deixam em vigor, podem-se considerar objectivamente justificadas pela economia e pela natureza deste regime de direito comum, tendo em conta a lógica interna deste, ou será que respondem à única finalidade de beneficiar de forma arbitrária empresas determinadas ou sectores específicos (8)? A meu ver, a medida é geral quando se destina a realizar a igualdade entre os operadores económicos. O princípio geral da igualdade de tratamento é recordado no artigo 92._, n._ 1, do Tratado, que proíbe especificamente as medidas através das quais o Estado beneficia certas empresas ou produções, preterindo as restantes empresas que fazem parte do mesmo grupo de destinatários e às quais as medidas adoptadas deveriam poder aplicar-se. Uma medida deste tipo continua sujeita ao regime dos auxílios porque - ao instituir medidas discriminatórias injustificadas e até expressamente proibidas pelo Tratado - não respeita, mas contradiz, o critério da medida geral, que o Governo recorrente nos pede para termos em conta.

9 Assim, como apreciar as medidas adoptadas para a operação Maribel bis/ter? O conteúdo destas medidas mostra que se trata de medidas sectoriais - e neste sentido discriminatórias -, como revela, de resto, uma simples comparação das disposições actuais com as então contidas na lei adoptada para a operação Maribel inicial, que data de 9 de Junho de 1981 (v. n._ 2, supra). O artigo 35._ desta última lei previa uma redução do montante das contribuições para a segurança social em relação a todas as entidades patronais que empregassem trabalhadores manuais. Concebida desta forma, a operação Maribel de 29 de Junho de 1981 baseava-se em disposições que podiam considerar-se gerais, uma vez que permitam indistintamente a todas as empresas beneficiar, nas condições fixadas na lei, da vantagem decorrente da redução das contribuições sociais.

Sucede, porém, que o regime então instituído foi posteriormente modificado pelo Decreto real de 14 de Junho de 1993 (Maribel bis, v. n._ 3, supra) que reduziu ainda mais o montante das contribuições em causa, mas, desta vez, expressa e exclusivamente a favor das empresas cuja principal actividade era exercida nos sectores previstos precisamente pelo próprio legislador, que se referiu à nomenclatura estatística prevista no Regulamento n._ 3037/90 (v. nota 4, supra). O legislador belga acolheu o mesmo critério para a operação Maribel ter que foi objecto do Decreto real de 22 de Fevereiro de 1994 (v. n._ 4, supra). Esta operação também previu uma redução majorada das contribuições sociais a favor das empresas beneficiárias do tratamento preferencial introduzido pela operação Maribel bis, empresas às quais se juntaram, pouco a pouco, através de novas medidas regulamentares, as empresas de outros sectores.

10 Francamente não vejo de que forma, com base nas disposições adoptadas em 1993 e 1994, é possível sustentar que as operações Maribel bis e ter instituem um regime de natureza e alcance geral, ao mesmo título que o relativo à primeira operação Maribel. De facto, as medidas em causa derrogam ou modificam o regime anterior e afectam o próprio equilíbrio da regulamentação belga em matéria de segurança social, a fim de garantir, através da majoração repetida das reduções, um tratamento de favor reservado unicamente a certos operadores económicos. Uma inegável desigualdade de tratamento foi assim introduzida entre as empresas destinatárias dos acórdãos de 1993 e 1994. Foram privilegiadas as empresas de determinados sectores, outras não. A prova mais convincente desta conclusão resulta, de resto, da redacção das disposições adoptadas pelo legislador belga, por força das quais as reduções foram majoradas a favor dos sectores particularmente expostos à concorrência internacional. Isto confirma as observações que fizemos e revela sem ambiguidade a qualificação que dei às medidas em causa: medidas sectoriais, na medida em que se destinavam explicitamente e sem ambiguidade a um leque precisamente determinado de operadores económicos, com exclusão de qualquer outro.

11 O Governo recorrente justifica, no entanto, o carácter selectivo das medidas controvertidas, sustentando que pretendia instituir um regime com carácter geral, introduzido todavia progressivamente por razões ligadas a restrições de carácter financeiro e, mais precisamente, à ausência actual de margens de manobra orçamentais. As medidas da operação Maribel bis/ter não são, portanto, medidas sectoriais destinadas a beneficiar unicamente as empresas exportadoras, mas apenas a aplicação de uma reforma que as autoridades belgas previam alargar progressivamente a outros sectores económicos. No entanto, este argumento também não merece ser acolhido. Com efeito, no caso vertente, o regime geral é o instituído pela primeira operação Maribel, como resultava da Lei de 29 de Junho de 1981, ao passo que as modificações introduzidas posteriormente - isto é, Maribel bis e ter - se apresentam como excepções (ou derrogações) a este regime, que se destinam a conceder um tratamento preferencial às empresas expostas principalmente à concorrência internacional. Não me parece estarmos, assim, perante uma reforma do sector da segurança social que deve ser realizada em etapas sucessivas por considerações de ordem financeira; trata-se antes de derrogações pontuais a um regime geral anterior. Estas derrogações consistem precisamente em conceder reduções suplementares a um grupo restrito de operadores, com exclusão de outros. Além disso, pouco importa se o número das empresas susceptíveis de beneficiar das novas reduções mais importantes das contribuições tenha aumentado progressivamente. Este elemento, por si só, não tem por efeito instituir um regime geral. Quando muito foi simplesmente alargado o campo de aplicação do benefício sectorial, que é inevitavelmente constitutivo do auxílio de Estado.

A incidência sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros

12 No segundo fundamento de recurso, o Reino da Bélgica deduz que as operações Maribel bis e ter não teriam, de qualquer forma, podido ser qualificadas de auxílios de Estado, na medida em que não eram susceptíveis de influenciar o comércio intracomunitário. Em qualquer hipótese, a decisão não está adequadamente fundamentada no ponto em causa: em especial, uma vez que o artigo 92._ do Tratado CE define as medidas de auxílio em função dos seus efeitos, a Comissão deveria ter examinado os efeitos concretos da operação controvertida sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros. A instituição recorrida violou, portanto, a obrigação de fundamentação imposta pelo artigo 190._ do Tratado CE.

Todavia, esta argumentação também não me convence. Com efeito, a Comissão especificou, da seguinte forma, no segundo parágrafo do título IV da decisão impugnada - depois de ter observado que o regime instituído pelas operações Maribel bis e ter reduzia uma parte dos custos das empresas beneficiárias, proporcionando-lhes benefícios financeiros que melhoravam a sua posição concorrencial -, as razões que a levaram a concluir que a operação em causa afecta as trocas comerciais entre Estados-Membros: «Dado que a regulamentação reserva expressamente a concessão da redução suplementar [no pagamento das contribuições para a segurança social] às empresas que exercem principalmente as suas actividades num dos sectores mais expostos à concorrência internacional, a produção destas empresas, por definição, entra em concorrência com a de empresas estrangeiras, nomeadamente de outros Estados-Membros, afectando assim os auxílios em causa o comércio intracomunitário.» Em minha opinião, esta passagem da fundamentação ilustra claramente a incidência da operação Maribel bis/ter sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros: é o próprio facto de o auxílio beneficiar as empresas mais expostas à concorrência internacional que leva a Comissão a concluir que o auxílio influencia o comércio intracomunitário. Por outro lado, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, pode, em determinados casos, «resultar das próprias circunstâncias em que o auxílio foi concedido que ele é susceptível de afectar as trocas entre Estados-Membros» (9). Para esse efeito, a própria Comissão - sempre segundo as orientações acabadas de citar - pode limitar-se a estudar as características do auxílio para apreciar se, em razão das «... modalidades por ele previstas, esse programa... é susceptível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas comerciais entre Estados-Membros» (10). Facilmente se conclui então que, tratando-se do caso vertente, um auxílio concedido às empresas mais expostas à concorrência internacional beneficia, por definição, os operadores económicos que «participam nas trocas comerciais entre Estados-Membros». Esta tese é ainda corroborada por jurisprudência assente, segundo a qual «quando um auxílio concedido pelo Estado reforça a posição de uma empresa relativamente a outras empresas concorrentes nas trocas comerciais intracomunitárias, devem estas últimas ser consideradas como influenciadas pelo auxílio» (11).

13 Além disso, a acusação do Governo belga relativa à falta de fundamentação é igualmente infundada. Com efeito, segundo a orientação do Tribunal de Justiça, mesmo quando é possível deduzir das próprias circunstâncias em que o auxílio foi concedido que este pode afectar o comércio intracomunitário e falsear a concorrência, compete à Comissão, pelo menos, invocar essas circunstâncias na fundamentação da sua decisão (12). Todavia, a Comissão, tendo exposto em que medida as trocas comerciais entre os Estados-Membros são manifestamente afectadas, não é obrigada a proceder a uma análise económica quantificada extremamente pormenorizada (13). Ora, a meu ver, as indicações a que o Tribunal de Justiça se refere constam claramente na fundamentação da medida impugnada, mais concretamente, na parte em que é especificado que o auxílio beneficia as empresas mais expostas à concorrência internacional e, portanto, os operadores económicos que participam, por definição, nas trocas comerciais entre Estados-Membros. Além disso, tratando-se de um auxílio não notificado, a Comissão nem sequer era obrigada a demonstrar os efeitos reais por ele produzidos (14). Considero, portanto, que esta acusação do Governo recorrente também não merece acolhimento.

Compatibilidade da operação Maribel bis/ter com o mercado comum

14 O Governo belga sustenta, além disso, que, mesmo que a operação Maribel bis/ter tivesse sido acertadamente qualificada de auxílio de Estado, deveria, porém, ter sido declarada incompatível com o mercado comum em aplicação do artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado. Além disso, e ainda a propósito deste aspecto da decisão impugnada, o Governo recorrente alega falta de fundamentação.

A disposição invocada pela Bélgica faz parte das disposições que determinam quais os auxílios de Estado que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum. O caso previsto no artigo 92._, n._ 3, alínea c), já referido, refere-se aos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de determinadas actividades (ou de determinadas regiões económicas), quando não alterem as condições das trocas comerciais numa medida que contrarie o interesse comum. A Bélgica sustenta que a operação Maribel bis/ter se destina a promover a «criação de emprego», beneficiando unicamente o sector da indústria e, em especial, o sector secundário, onde era possível, em seu entender, incitar as empresas a criar empregos pouco qualificados. A Comissão responde, por sua vez, que - como foi afirmado então na fundamentação da decisão impugnada - a operação Maribel bis/ter não entra em nenhuma das categorias de auxílios em relação aos quais considera poder aplicar as derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 92._ do Tratado. Mas sobretudo - e aqui reside, em minha opinião, o motivo central da decisão, retomado pela Comissão nos seus articulados -, as medidas do Governo belga constituem meros auxílios ao funcionamento das empresas beneficiárias. Com efeito, uma vez que a redução majorada foi concedida de forma contínua para todos os trabalhadores manuais que elas empregassem, sem que tivesse sido imposto ou garantido a criação de novos postos de trabalho ou a manutenção do nível de emprego actual, as medidas proibidas não são acompanhadas de qualquer contrapartida social ou económica por parte destas últimas. A instituição recorrida evoca, a este propósito, uma jurisprudência assente segundo a qual «os auxílios ao funcionamento, ou seja, os auxílios que visam libertar uma empresa dos custos que ela mesma deveria normalmente suportar no âmbito da sua gestão corrente e das suas actividades normais, não são abrangidos em princípio pelo âmbito de aplicação do artigo 92._, n._ 3... Com efeito, segundo a jurisprudência, estes auxílios, em princípio, falseiam as condições de concorrência nos sectores em que são concedidos, sem, apesar disso, serem capazes, pela sua própria natureza, de atingir um dos objectivos fixados pelas disposições derrogatórias já referidas» (15). No caso presente, é fácil observar que o objectivo primeiro dos auxílios em litígio é precisamente reduzir os custos das empresas exportadoras ou, em todo o caso, das que estão em situação de concorrência com empresas estrangeiras, e portanto especialmente de outros Estados-Membros, cujos produtos ou serviços são importados para a Bélgica. Auxílios deste tipo, pela sua própria natureza, prejudicam os concorrentes estabelecidos noutros Estados-Membros, pelo que, segundo a recorrida, nenhum interesse comunitário os pode justificar. São, portanto, incompatíveis com o mercado comum. Por outras palavras, quando o auxílio concedido pelo Estado reforça a posição das empresas nacionais face às restantes empresas concorrentes nas trocas comerciais intracomunitárias, tal auxílio ultrapassa os limites fixados pelo artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado CE, uma vez que comporta automaticamente o risco de alterar a situação das empresas concorrentes e, portanto, não pode ser justificado pelo interesse comum.

15 O ponto de vista da Comissão é, em minha opinião, correcto. Antes de mais, quanto à alegada falta de fundamentação, basta observar que a decisão controvertida apresenta de forma exaustiva e pormenorizada as razões que levaram a instituição recorrida a não conceder a derrogação prevista no artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado.

16 Por outro lado, recorde-se que, para efeitos da declaração de compatibilidade de um auxílio em derrogação à proibição referida no artigo 92._, n._ 1, do Tratado, em aplicação do n._ 3 deste artigo, o Tribunal de Justiça sempre reconheceu que a Comissão goza de um amplo poder de apreciação cujo exercício envolve apreciações de ordem económica e social que devem ser efectuadas num contexto comunitário (16). Assim, continua excluída a possibilidade de o juiz comunitário substituir pela sua própria análise económica a análise efectuada pela Comissão; o controlo jurisdicional que tem por objecto uma decisão adoptada nesse quadro deve limitar-se à verificação do respeito das regras processuais e de fundamentação, da exactidão da matéria de facto em que se baseou a opção contestada, da ausência de erros manifestos na apreciação da matéria de facto e da ausência de desvio de poder (17). Ora, parece-me que a decisão impugnada aplicou correctamente as orientações seguidas pela Comissão nesta matéria, tendo, de resto, em conta a jurisprudência segundo a qual os auxílios ao funcionamento das empresas não podem beneficiar da derrogação a que se refere o artigo 92._, n._ 3, alínea c), do Tratado. O Governo belga não apresentou, em contrapartida, nenhum elemento que permita considerar que a Comissão, ao entender que os auxílios controvertidos não podiam beneficiar dessa derrogação, tenha excedido os limites do seu poder de apreciação. Consequentemente, o terceiro fundamento de recurso deve, também ele, ser afastado.

Quanto à restituição do auxílio

17 O terceiro e o quarto fundamentos de recurso referem-se à obrigação de pedir a restituição dos auxílios e podem ser examinados em conjunto.

O Reino da Bélgica sustenta, em primeiro lugar, que o pedido da Comissão de proceder à recuperação dos montantes em causa nas empresas beneficiárias é desproporcionado em relação à violação que lhe é censurada, na medida em que o conceito de medida geral não é suficientemente claro. A dificuldade de entender a distinção entre auxílio de Estado e medida geral justifica a eventual infracção, pelo que a recuperação de montantes pagos ilegalmente constitui uma sanção excessivamente severa relativamente à gravidade da infracção cometida. Além disso, a Comissão violou o artigo 190._ do Tratado, na medida em que não fundamentou o seu pedido de proceder à recuperação dos auxílios ilegais. Por último, segundo o Governo recorrente, a Comissão era obrigada, à luz dos princípios gerais de segurança jurídica e da boa administração, a recorrer a meios menos restritivos, como ordenar a suspensão do pagamento do auxílio (não notificado) na pendência do procedimento administrativo.

Em segundo lugar, o Governo recorrente observa que a recuperação dos montantes em causa é impossível devido a problemas administrativos intransponíveis. Com efeito, a recuperação deve ser efectuada separadamente junto de cerca de 2 000 empresas e exige a verificação retroactiva quer do número de trabalhadores manuais, empregados por cada beneficiário, durante os períodos trimestrais em que a operação impugnada foi aplicada, quer do montante da redução concedida a cada um deles. Além disso, muitas empresas terão entretanto encerrado ou sido declaradas falidas.

18 As teses avançadas pelo Governo recorrente deixam-me perplexo. Quanto à primeira ordem de argumentos, observo, antes de mais, que a alegada dificuldade em distinguir entre medida geral e auxílio de Estado não me parece intransponível. Certamente reconheço que esta distinção pode, em determinados casos, não parecer fácil. Trata-se, no entanto, de casos extremos e, de qualquer forma, diferentes do caso vertente, no qual o carácter sectorial resulta, como é evidente, da redacção das disposições que prevêem as medidas controvertidas que reservam o benefício da redução a apenas algumas empresas e não a outras. Em todo o caso, reconheço, tal como a Comissão, que as autoridades belgas, tendo omitido a notificação da medida projectada, em aplicação do artigo 93._, n._ 3, do Tratado, assumiram inteiramente o risco subjacente às consequências da qualificação jurídica que consideraram dever dar unilateralmente às operações Maribel bis e ter.

De qualquer forma, é totalmente deslocado invocar, no caso vertente, uma alegada desproporção entre sanção e violação: como o Tribunal de Justiça desde há muito precisou, a restituição dos montantes recebidos pelos beneficiários de um auxílio é, com efeito, a consequência lógica da conclusão de que este auxílio é ilegal. Esta restituição não é, portanto, uma sanção, mas uma medida destinada a restabelecer o equilíbrio concorrencial alterado pela concessão de um auxílio ilegal. É a razão pela qual, segundo a jurisprudência, «a recuperação de um auxílio estatal ilegalmente concedido, com vista ao restabelecimento da situação anterior, não pode, em princípio, ser considerada como uma medida desproporcionada relativamente aos objectivos das disposições do Tratado em matéria de auxílios de Estado» (18).

Por outro lado, não são necessárias considerações profundas para responder ao outro argumento do Governo belga relativo a uma alegada violação da obrigação de fundamentação. Basta, também a este propósito, recordar a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual «a Comissão não é obrigada a referir razões específicas para justificar o exercício do poder» de ordenar a recuperação dos auxílios concedidos de forma ilegal (19). Reconheço, assim, tal como a Comissão, que a fundamentação expressa só é necessária em casos excepcionais, quando, em razão de circunstâncias especiais, a recuperação se revela impossível ou inoportuna.

A alegada obrigação de a Comissão suspender imediatamente a concessão dos auxílios através de uma decisão provisória, invocada no caso vertente pelo Governo recorrente, também não é alicerçada pela jurisprudência comunitária. Mesmo que o Tribunal de Justiça tenha reconhecido à Comissão o poder de ordenar tais medidas cautelares quando procede ao exame de um auxílio não notificado, não lhe impôs de modo algum qualquer obrigação correspondente (20).

19 Por último, quanto ao segundo fundamento consagrado à recuperação dos auxílios, limito-me a recordar que - mesmo admitindo que, para efeitos dessa recuperação, não é possível utilizar as mesmas informações que as então recolhidas e examinadas tendo em vista a concessão dos montantes controvertidos - eventuais dificuldades, processuais ou outras, quanto à execução do acto impugnado, não têm, segundo o Tribunal de Justiça, qualquer influência sobre a legalidade deste último, na acepção e para efeitos do artigo 173._ do Tratado CE (21). De resto, é à apreciação da Comissão e não do Tribunal de Justiça que são colocadas as dificuldades eventuais, imprevistas ou imprevisíveis, surgidas na fase de execução de uma decisão em matéria de auxílios de Estado, ou as eventuais consequências que não foram previstas pela instituição no momento em que adoptou a medida (22). Considero que é de aderir a estas orientações do Tribunal de Justiça. Trata-se de jurisprudência assente que me incita a propor que este fundamento de recurso seja julgado improcedente.

Conclusão

20 À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça se pronuncie nos seguintes termos:

«1) É negado provimento ao recurso.

2) O Reino da Bélgica é condenado no pagamento das despesas.»

(1) - JO 1997, L 95, p. 25.

(2) - Essa redução estava inicialmente fixada em 6,17% do montante da remuneração dos trabalhadores em causa. Por Decreto real de 12 de Fevereiro de 1993, foi fixada em 1 875 BFR por trimestre, por trabalhador empregado. Para as empresas que empregassem menos de vinte trabalhadores, a redução relativa aos seus cinco primeiros trabalhadores estava fixada em 2 825 BFR (3 000 BFR, a partir de 1 de Julho de 1993) por trimestre.

(3) - Decreto real que altera o Decreto real de 12 de Fevereiro de 1993 relativo à execução do artigo 35._, n._ 1, último parágrafo, da Lei de 29 de Junho de 1981 que estabelece os princípios gerais da segurança social dos trabalhadores assalariados (v. artigo 1._).

(4) - Para determinar os sectores em questão, o legislador belga fez referência às divisões 13 a 22 e 24 a 36 da nomenclatura estatística resultante do Regulamento (CEE) n._ 3037/90 do Conselho, de 9 de Outubro de 1990, relativo à nomenclatura estatística das actividades económicas na Comunidade Europeia (JO L 293, p. 1).

(5) - Decreto que modifica o Decreto real de 12 de Fevereiro de 1993 (v. artigos 2._ e 3._).

(6) - A orientação unívoca da jurisprudência mostra que o conceito de auxílio de Estado proibido assenta, para além da «selectividade» da medida, no efeito que produz sobre a concorrência: v., nomeadamente, o acórdão de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão (173/73, Colect., p. 357, n.os 26 a 28), no qual o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 92._ do Tratado CE tem por objectivo evitar que as trocas entre Estados-Membros sejam afectadas por benefícios concedidos pelas autoridades públicas, que, sob diversas formas, falseiem ou ameacem falsear a concorrência favorecendo certas empresas ou produções. Nestes termos, o artigo 92._ não distingue em função das causas ou dos objectivos das intervenções previstas, definindo-as antes em função dos seus efeitos; consequentemente, nem a eventual natureza fiscal nem o eventual objectivo social da medida controvertida bastam para a proteger da regra prevista no artigo 92._ O Tribunal de Justiça afirmou, assim, que o desagravamento parcial dos encargos públicos das empresas de um sector industrial particular constitui um auxílio na acepção do artigo 92._ do Tratado, se essa medida se destinar a isentar parcialmente essas empresas dos encargos pecuniários que decorrem da aplicação normal do regime geral das contribuições obrigatórias impostas pela lei (v. os n.os 33 a 35).

(7) - É certo que podem existir medidas sectoriais que, no entanto, não constituem auxílios de Estado, quando não comportam transferências, directas ou indirectas, de recursos de Estado para as empresas: v. o acórdão de 30 de Novembro de 1993, Kirsammer-Hack (C-189/91, Colect., p. I-6185), relativo à exclusão das pequenas empresas do campo de aplicação da regulamentação relativa à protecção contra os despedimentos ilegais, prevista na ordem jurídica alemã.

(8) - O critério do «carácter derrogatório da medida... em relação à estrutura do sistema geral em que se insere», que permite distinguir as medidas sectoriais das medidas gerais, tinha sido sugerido pelo advogado-geral M. Darmon nas conclusões que apresentou no processo Sloman Neptun (acórdão de 17 de Março de 1993, C-72/91 e C-73/91, Colect., pp. I-887, I-903, n._ 50).

(9) - Acórdão de 14 de Outubro de 1987, Alemanha/Comissão (248/84, Colect., p. 4013, n._ 18).

(10) - Acórdão referido na nota anterior (n._ 18).

(11) - Acórdão de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão (C-278/92, C-279/82 e C-280/92, Colect., p. I-4103, n._ 40).

(12) - V., nomeadamente, o acórdão de 24 de Outubro de 1996, Alemanha e o./Comissão (C-329/93, C-62/95 e C-63/95, Colect., p. I-5151, n._ 52).

(13) - V. acórdão de 30 de Abril de 1998, Vlaams Gewest/Comissão (T-214/95, Colect., p. II-717, n._ 67).

(14) - «Na verdade, se a Comissão tivesse de provar na sua decisão as consequências práticas dos auxílios já concedidos, isso levaria a favorecer os Estados-Membros que pagam auxílios sem observarem o dever de notificação do n._ 3 do artigo 93._ do Tratado, em detrimento daqueles que notificam os auxílios na fase de projecto» (v. acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, C-301/87, Colect., p. I-307, n._ 33).

(15) - V. o acórdão de 8 de Junho de 1995, Siemens/Comissão (T-459/93, Colect., p. II-1675, n._ 48). V. igualmente os acórdãos Vlaams Gewest/Comissão (já referido na nota 13, n.os 42 e 43), e de 6 de Novembro de 1990, Itália/Comissão (C-86/89, Colect., p. I-3891, n._ 18).

(16) - V., nomeadamente, os acórdãos de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris Holland/Comissão (730/79, Recueil, p. 2671, n.os 17 e 24), e de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão (C-303/88, Colect., p. I-1433, n._ 34).

(17) - V., nomeadamente, os acórdãos de 25 de Junho de 1998, British Airways e o. e British Midland Airways/Comissão (T-371/94 e T-394/94, Colect., p. II-2405, n.os 79 a 81), e de 5 de Novembro de 1997, Ducros/Comissão (T-149/95, Colect., p. II-2031, n._ 63).

(18) - V., nomeadamente, o acórdão Espanha/Comissão (já referido na nota 11, n._ 75). V. igualmente o acórdão de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália (C-350/93, Colect., p. I-699, n.os 21 e 22), no qual o Tribunal de Justiça declarou que «A obrigação do Estado de supressão de um auxílio considerado pela Comissão incompatível com o mercado comum visa, segundo jurisprudência constante, o restabelecimento da situação anterior... Esse objectivo atinge-se a partir do momento em que os auxílios em causa, acrescidos, se for caso disso, de juros de mora, são restituídos pelo beneficiário... Através dessa restituição, o beneficiário perde, efectivamente, a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior à concessão do auxílio é reposta.»

(19) - Acórdão Espanha/Comissão (já referido na nota 11, n._ 78).

(20) - V. os acórdãos França/Comissão (já referido na nota 14, n._ 19), e de 18 de Setembro de 1995, SIDE/Comissão (T-49/93, Colect., p. II-2501, n._ 83). Do mesmo modo, no decurso do exame de uma medida de auxílio, a Comissão pode, mas não deve, exigir o reembolso dos montantes já pagos na ausência de notificação prévia, e isto na medida em que o Tribunal de Justiça não lhe reconheceu o poder de declarar os auxílios ilegais só por não ter sido respeitada a obrigação de notificação pelo Estado-Membro em causa e sem examinar a compatibilidade da medida em causa com o mercado comum (v. o acórdão SIDE/Comissão, já referido, n._ 84).

(21) - V. os acórdãos de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão (C-142/87, Colect., p. I-959, n._ 63), e de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão (C-42/93, Colect., p. I-4197, n._ 33).

(22) - V., nomeadamente, o acórdão de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália (C-348/93, Colect., p. I-673, n._ 17). Segundo o artigo 5._ do Tratado CE, a Comissão e o Estado-Membro em causa são, assim, obrigados a colaborar de boa fé para ultrapassar as dificuldades que surgiram, no pleno respeito das disposições do Tratado e, em particular, das disposições relativas aos auxílios concedidos pelos Estados.