CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

ELEANOR SHARPSTON

apresentadas em 16 de outubro de 2014 ( 1 )

Processo C‑340/13

bpost SA

contra

Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT)

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Cour d’appel de Bruxelles (Bélgica)]

«Serviços postais — Diretiva 97/67/CE — Relações entre o prestador do serviço universal e os intermediários nos envios postais — Tarifas especiais — Proibição da discriminação — Descontos quantitativos»

1. A bpost é um prestador de serviço universal (a seguir «PSU») ( 2 ) que exerce a sua atividade no setor postal belga. Além das tarifas standard aplicáveis ao serviço de correios, a bpost aplica dois tipos de reduções de preços. As «reduções operacionais» são concedidas quando o cliente prepara o correio antes do seu tratamento pela bpost (por exemplo, procedendo à triagem em função do formato, da embalagem e do peso ou entregando a correspondência já triada nos centros postais da bpost). Os «descontos quantitativos» são calculados exclusivamente em função das receitas geradas para a bpost por um cliente num período de referência. Até 2010, os intermediários (empresas que agrupam o correio de diversos remetentes) podiam agregar o volume dos envios que processavam para obterem maiores descontos quantitativos. Essa possibilidade deixou de existir em 2010, quando a bpost decidiu que os descontos quantitativos seriam calculados segundo o volume dos envios que cada remetente decide efetuar.

2. A autoridade reguladora nacional dos serviços postais na Bélgica [Institut belge des services postaux et des télécommunications (Instituto belga dos serviços postais e de telecomunicações, a seguir «IBPT»)] decidiu, em julho de 2011, que o novo método de cálculo da bpost violava as disposições legais belgas que transpõem o princípio da não discriminação consagrado no artigo 12.o, quinto travessão, da Diretiva dos Serviços Postais ( 3 ). Essa decisão baseou‑se essencialmente na conclusão de que existia um tratamento diferenciado dos intermediários e dos remetentes individuais de envios em quantidade, uma vez que, por determinado volume de envios entregues à bpost, um remetente individual de envios em quantidade beneficiava de um desconto quantitativo mais elevado do que aquele que era aplicado ao intermediário. A bpost recorreu desta decisão para a Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Segunda Instância de Bruxelas, a seguir «órgão jurisdicional de reenvio»), que pede orientações sobre, em primeiro lugar, o âmbito de aplicação do artigo 12.o, quinto travessão, da Diretiva dos Serviços Postais e, em segundo lugar, sobre a questão de saber se, no que respeita aos descontos quantitativos, os intermediários e os remetentes individuais de envios em quantidade se encontram em situação comparável. Nesse contexto, o Tribunal de Justiça é convidado a esclarecer o alcance da sua fundamentação no acórdão Deutsche Post e o. ( 4 ), em que defendeu que, se um PSU concede descontos operacionais a remetentes individuais, os intermediários também deverão beneficiar de tais descontos nas mesmas condições.

Legislação

3. A Diretiva de 1997 iniciou o processo de liberalização gradual do mercado dos serviços postais, estabelecendo normas comuns relativas, em especial, à prestação de um serviço postal universal na Comunidade e aos princípios tarifários aplicáveis à prestação do serviço universal ( 5 ).

4. De acordo com a Diretiva dos Serviços Postais, entende‑se por «rede postal», o sistema de organização e de meios de toda a ordem utilizados pelo(s) PSU com vista, nomeadamente, à recolha, nos pontos de acesso em todo o território, dos envios postais abrangidos por uma obrigação de serviço universal; ao encaminhamento e tratamento desses envios postais desde o ponto de acesso da rede postal até ao centro de distribuição; e à distribuição dos envios postais aos destinatários ( 6 ). A sigla «PSU» designa um prestador público ou privado que presta um serviço postal universal, ou parte desse serviço, num Estado‑Membro e cuja identidade foi comunicada à Comissão Europeia ( 7 ). Por «remetente» entende‑se a pessoa singular ou coletiva que está na origem dos envios postais ( 8 ).

5. O considerando 26 do preâmbulo da Diretiva dos Serviços Postais refere que as tarifas aplicadas ao serviço postal universal devem ser objetivas, transparentes, não discriminatórias e orientadas em função dos custos para garantir uma gestão correta do serviço universal e evitar distorções da concorrência. Esses princípios refletem‑se no artigo 12.o da Diretiva dos Serviços Postais. Na versão originária, introduzida pela Diretiva de 1997, esse artigo tinha a seguinte redação: «Os Estados‑Membros devem providenciar para que, ao serem fixadas as tarifas para cada serviço compreendido na prestação do serviço universal, sejam observados os seguintes princípios: — os preços devem ser comportáveis e permitir o acesso de todos os utilizadores aos serviços prestados, — os preços devem ser orientados em função dos custos; os Estados‑Membros podem decidir que deverá ser aplicada uma tarifa única em todo o território nacional respetivo, — a aplicação de uma tarifa única não exclui o direito de o(s) prestador(es) do serviço universal celebrar(em) acordos individuais com clientes em matéria de preços, — as tarifas devem ser transparentes e não discriminatórias.»

6. Na proposta que conduziu à adoção da Diretiva de 2002, a Comissão referiu que as alterações propostas à Diretiva de 1997 se destinavam a «instituir uma linha de ação e um calendário precisos para a prossecução da abertura do setor postal da Comunidade, optando por uma abordagem faseada que dará ao mercado em geral e aos prestadores do serviço universal em particular a margem de tempo suficiente para realizar a modernização necessária e adaptar‑se às condições de uma concorrência acrescida num enquadramento regulamentar estável e previsível» ( 9 ).

7. Nesse contexto, a Comissão declarou que a oferta por parte dos PSU de tarifas especiais «aos intermediários e às empresas ou aos clientes que efetuam envios em massa», no intuito de evitar custos, levara ao aparecimento de algumas queixas neste domínio contra determinados operadores estabelecidos e que, por conseguinte, era necessário esclarecer «que os princípios da transparência e da não‑discriminação devem ser sempre respeitados aquando da aplicação destas tarifas especiais e de todas as condições associadas» ( 10 ). Assim, a Comissão propôs o aditamento de um novo travessão ao artigo 9.o da Diretiva de 1997 (inserido no capítulo 4, dedicado às «Condições relativas à prestação dos serviços não reservados e ao acesso à rede»), destacando a aplicação do princípio da não discriminação no contexto das tarifas especiais.

8. O travessão proposto foi aprovado sem alterações, embora tenha acabado por ser aditado ao artigo 12.o (inserido no capítulo 5, relativo aos «Princípios tarifários e transparência das contas»), e não ao artigo 9.o O considerando 29 do preâmbulo da Diretiva de 2002 adota a fraseologia da proposta de 2000 da Comissão ao estabelecer que, em geral, os PSU «oferecem serviços, por exemplo, a empresas, a intermediários que agrupam os envios de diversos clientes ou a remetentes de envios em massa, permitindo‑lhes participar na cadeia postal em fases e em condições diferentes do que seria possível no serviço tradicional de envio de correspondência» e que «[a]o fazê‑lo, os [PSU] devem respeitar os princípios da transparência e da não discriminação, os quais devem ser aplicáveis tanto na relação entre terceiros como na relação entre terceiros e os prestadores de serviço universal que prestam serviços equivalentes.»

9. Na versão que resultou da alteração introduzida pela Diretiva de 2002, o novo quinto travessão do artigo 12.o da Diretiva dos Serviços Postais estabelecia que: «[S]empre que os prestadores do serviço universal aplicarem tarifas especiais, por exemplo, para os serviços às empresas, os remetentes de envios em quantidade ou os intermediários responsáveis pelo agrupamento de envios de vários clientes, devem aplicar os princípios da transparência e da não‑discriminação no que se refere tanto às tarifas, como às condições a elas associadas. As tarifas devem ter em conta os custos evitados em relação ao serviço normalizado que oferece a totalidade das prestações de recolha, transporte, triagem e entrega dos diversos envios postais e devem, juntamente com as condições conexas, ser aplicadas de igual modo tanto na relação entre terceiros como na relação entre terceiros e os prestadores do serviço universal que prestam serviços equivalentes. Os clientes particulares que efetuem envios em condições similares devem usufruir também de quaisquer tarifas especiais oferecidas.»

10. A Diretiva de 2008 pretendia concluir o processo de liberalização iniciado pela Diretiva de 1997 e confirmar a data final para a realização do mercado interno dos serviços postais ( 11 ).

11. Na sua proposta que conduziu à adoção da Diretiva de 2008, a Comissão salientou particularmente a importância da maior flexibilidade dos preços para permitir aos PSU reagirem ao aumento da exposição à concorrência (em especial nos segmentos de mercado mais lucrativos, tal como o do correio comercial) que resulta da plena liberalização dos mercados postais e, simultaneamente, para limitar os eventuais riscos para o equilíbrio financeiro do serviço universal no novo ambiente ( 12 ). Esta flexibilidade foi considerada uma ferramenta essencial para garantir o financiamento do serviço universal, que constituiu uma preocupação importante ao longo de todo o processo legislativo que culminou na adoção da Diretiva de 2008. Por conseguinte, o artigo 12.o, segundo travessão, segundo período, foi reformulado para restringir a imposição estatal da tarifa única principalmente aos serviços de tarifa avulsa (por exemplo, os selos) ( 13 ).

12. A necessidade de maior flexibilidade dos preços está também espelhada no primeiro período do considerando 39 do preâmbulo da Diretiva de 2008, que estabelece que «[n]o que se refere à prestação de serviços a todos os utilizadores, incluindo as empresas, os remetentes de envios em quantidade ou os intermediários responsáveis pelo agrupamento de envios de vários utilizadores, os prestadores do serviço universal podem beneficiar de preços mais flexíveis, de acordo com o princípio da orientação dos preços em função dos custos».

13. Além disso, a referência à obrigação de os PSU «ter[em] em conta os custos evitados» no contexto das tarifas especiais foi eliminada do artigo 12.o, quinto travessão, cuja redação é agora a seguinte: «[S]empre que os prestadores do serviço universal aplicarem tarifas especiais, por exemplo para os serviços às empresas, para os remetentes de envios em quantidade ou para os intermediários responsáveis pelo agrupamento de envios de vários utilizadores, devem aplicar os princípios da transparência e da não discriminação no que se refere tanto às tarifas como às condições a elas associadas. As tarifas e as condições a elas associadas devem ser aplicadas de igual modo, tanto na relação entre terceiros como na relação entre terceiros e os prestadores do serviço universal que ofereçam serviços equivalentes. Também devem beneficiar dessas tarifas os utilizadores que efetuem envios em condições similares, especialmente os utilizadores individuais e as pequenas e médias empresas.»

Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais

14. Conforme já referido, existem duas categorias de reduções de preços concedidas pelos PSU no setor postal.

15. Os «descontos operacionais» recompensam o depósito no PSU da correspondência já triada (acima de um volume mínimo especificado). Destinam‑se a ter em conta os custos evitados pelo PSU em consequência da recolha e triagem da correspondência, de acordo, por exemplo, com o formato, embalagem e peso, e o seu depósito nos centros postais do PSU. Habitualmente, os descontos operacionais exigem «acesso a jusante» à rede postal do PSU, nomeadamente às suas instalações de triagem e/ou de distribuição.

16. Os «descontos quantitativos» recompensam o envio de grandes volumes de correspondência durante determinado período de referência, independentemente de já ter sido objeto de triagem aquando do seu depósito no PSU. A natureza desses descontos é exclusivamente comercial e o seu objetivo é aumentar a procura dos serviços postais.

17. A bpost aplica três tipos de tarifas aos serviços postais: (i) a tarifa standard, que consiste num preço por envio; (ii) as tarifas reduzidas ou preferenciais, concedidas aos clientes que depositam um volume mínimo de envios previamente triados e que, por conseguinte, podem ser considerados como descontos operacionais; e (iii) as tarifas convencionadas, que se destinam a volumes muito grandes de envios (adiante «envios em quantidade») e que são negociadas entre a bpost e os seus clientes.

18. Por sua vez, as tarifas convencionadas da bpost, que se aplicam principalmente ao «mailing direto» e à «correspondência administrativa» ( 14 ), podem ter por base três tipos de contratos: (i) «contratos diretos», negociados diretamente com remetentes empresariais; (ii) «contratos com representação», celebrados com representantes a quem os remetentes confiam a gestão da sua correspondência, em regime de exclusividade; e (iii) «contratos com intermediação», celebrados com intermediários que depositam na bpost envios em quantidade provenientes de diversos remetentes não identificados aquando da assinatura do contrato. A Comissão definiu o termo «intermediário» no contexto do setor postal como «qualquer operador [económico] que intervenha entre o remetente do envio postal e o [PSU] mediante a recolha, o transporte e/ou a triagem prévia de envios postais antes da sua introdução na rede postal pública do seu próprio Estado ou de um outro Estado» ( 15 ).

19. Em 2010, os descontos quantitativos aplicados pela bpost aos envios postais de peso inferior a 50 gramas variavam entre 10,4% (desconto de classe 1) e 39,7% (desconto de classe 11), enquanto os descontos quantitativos aplicáveis aos envios postais de peso superior a 50 gramas variavam entre 9,7% (desconto de classe 1) e 50,4% (desconto de classe 12) ( 16 ). Os descontos aplicados dependiam das receitas geradas para a bpost pelo volume dos envios depositados durante determinado período de referência ( 17 ), independentemente do tipo de contrato de tarifa ( 18 ).

20. Até 2010, a bpost permitia a «agregação» no âmbito dos descontos quantitativos. Desse modo, um intermediário podia agregar os volumes dos envios processados para diversos clientes, com vista a beneficiar de taxas mais elevadas de descontos quantitativos.

21. Em 2010, a bpost substituiu este sistema pelo modelo «por remetente», segundo o qual o intermediário tem direito a descontos quantitativos calculados com base nos volumes de envios de cada um dos seus clientes, individualmente considerados. A bpost refere que esta alteração pretendeu responder à prática de alguns intermediários que agregavam os envios de vários remetentes de uma forma meramente administrativa (ou seja, sem realizarem quaisquer tarefas preparatórias) para beneficiarem «artificialmente» dos níveis mais altos de descontos quantitativos.

22. Para ilustrar a diferença entre os dois modelos, imagine‑se que um intermediário agrupava os envios de três remetentes diferentes. Ao abrigo do sistema que vigorava antes de 2010, poderia ter obtido um desconto de, por exemplo, 20% relativamente aos seus envios combinados durante um período de referência específico, ainda que o volume de envios de cada remetente lhe assegurasse um desconto de apenas 10% se não existisse agregação. De acordo com o sistema de 2010, esse intermediário teria apenas direito ao desconto de 10% relativamente aos envios de cada remetente.

23. Em 20 de julho de 2011, o IBPT considerou que do modelo «por remetente» resultava um tratamento diferenciado entre os remetentes individuais de envios em quantidade e os intermediários, relativamente ao cálculo dos descontos quantitativos, ainda que as duas categorias estivessem numa situação comparável no que respeita aos serviços postais prestados pela bpost. Consequentemente, condenou a bpost ao pagamento de uma coima de 2250000 euros pela violação da legislação belga que transpõe o princípio da não discriminação consagrado no artigo 12.o, quinto travessão, da Diretiva dos Serviços Postais.

24. A bpost recorreu desta decisão para a Cour d’appel de Bruxelles, que suspendeu a instância e apresentou um pedido de decisão prejudicial sobre as seguintes questões: «1. Deve o artigo 12.o, quinto travessão, [da Diretiva dos Serviços Postais] ser interpretado no sentido de que impõe uma obrigação de não […] discriminação, designadamente nas relações entre o [PSU] e os intermediários, no que diz respeito aos descontos operacionais concedidos por este prestador, ficando os descontos exclusivamente quantitativos sujeitos à aplicação do artigo 12.o, quarto travessão? 2. Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, o [sistema de] desconto[s] exclusivamente quantitativo[s] [aplicados pela bpost em 2010] respeita a obrigação de não […] discriminação prevista no artigo 12.o, quarto travessão, quando a diferença de preço por ele estabelecida se baseia num fator objetivo, tendo em consideração o mercado geográfico e de serviços pertinente e não tem um efeito de exclusão ou de indução de fidelidade? 3. Em caso de resposta negativa à primeira questão, o desconto quantitativo concedido ao intermediário viola o princípio da não‑discriminação previsto pelo artigo 12.o, quinto travessão, quando o seu valor não é igual ao desconto concedido a um remetente que deposite um número de envios equivalente, mas sim à totalidade dos descontos concedidos à totalidade dos remetentes de envios, com base no número de envios que agrupou de cada um destes remetentes?»

25. A bpost, a Bélgica, a Itália, a Suécia e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Na audiência de 11 de junho de 2014, apresentarem observações orais a bpost, a Bélgica, a França e a Comissão Europeia.

Apreciação

26. Começarei por debater a questão de saber qual a versão da Diretiva dos Serviços Postais relevante para os efeitos do presente pedido de decisão prejudicial. Seguidamente, analisarei a questão da aplicabilidade do artigo 12.o, quinto travessão, da Diretiva dos Serviços Postais aos descontos quantitativos, antes de apreciar a questão central da compatibilidade do modelo «por remetente» com o princípio de que as tarifas no serviço postal universal devem ser não discriminatórias.

A versão relevante da Diretiva dos Serviços Postais

27. Embora o órgão jurisdicional de reenvio peça orientações sobre o artigo 12.o da Diretiva dos Serviços Postais, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva de 2002 e pela Diretiva de 2008, a bpost defende que, no processo principal, se aplica a versão resultante da Diretiva de 2002 (que ainda contém a referência aos «custos evitados»).

28. O prazo para a transposição da Diretiva de 2008 terminou em 31 de dezembro de 2010, data em que esta diretiva se encontrava devidamente transposta para a legislação belga. Uma vez que o processo principal tem por objeto os descontos quantitativos concedidos pela bpost em 2010, creio que o presente litígio é formalmente regido pela versão do artigo 12.o que resulta da Diretiva de 2002.

29. Porém, a Diretiva de 2008 entrou em vigor no dia 27 de fevereiro de 2008. Conforme o IBPT defendeu, com razão, na decisão impugnada no processo principal, essa circunstância não pode ser ignorada na determinação da versão da Diretiva dos Serviços Postais que deve ser considerada pelo Tribunal de Justiça no presente processo. Com efeito, é jurisprudência assente que, durante o prazo fixado para a transposição de uma diretiva, os Estados‑Membros seus destinatários devem abster‑se de adotar disposições suscetíveis de comprometer seriamente a obtenção do resultado prescrito por essa diretiva ( 19 ). Daqui decorre que, a partir da data em que uma diretiva entra em vigor, os tribunais dos Estados‑Membros devem abster‑se, tanto quanto possível, de interpretar o direito interno de modo suscetível de comprometer seriamente, depois do termo do prazo de transposição, o objetivo prosseguido por tal diretiva ( 20 ).

30. Uma vez que, à data da prática dos factos que deram origem ao processo principal, a Diretiva de 2008 já tinha entrado em vigor, a interpretação solicitada pela Cour d’appel de Bruxelles, relativa à versão do artigo 12.o resultante daquela diretiva, tem de ser considerada útil para o efeito de permitir a esse órgão jurisdicional proferir uma decisão no processo principal em conformidade com a obrigação que acabei de descrever ( 21 ).

31. Por conseguinte, considero que o Tribunal de Justiça deve apreciar as questões objeto do pedido de decisão prejudicial com base naquela versão.

Questão 1: âmbito de aplicação do artigo 12.o, quinto travessão, da Diretiva dos Serviços Postais

32. Através da sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede orientações sobre o âmbito de aplicação do artigo 12.o, quinto travessão, da Diretiva dos Serviços Postais e sobre a sua relação com o princípio geral, consagrado no quarto travessão, de que as tarifas do serviço postal universal devem ser não discriminatórias.

33. Antes de mais, devo referir que, no meu entender, a resposta à primeira questão não tem relevância para a questão da discriminação suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio nas suas segunda e terceira questões. Isso deve‑se ao facto de o artigo 12.o, quarto travessão, deixar claro que as tarifas do serviço universal aplicadas pelos PSU nunca podem ser discriminatórias.

34. Apesar de a versão originária da Diretiva dos Serviços Postais já consagrar o princípio geral de que as tarifas dos serviços postais universais devem ser não discriminatórias, o quinto travessão sobre as «tarifas especiais» só foi aditado ao artigo 12.o com a alteração introduzida pela Diretiva de 2002. Esse quinto travessão impõe aos PSU o cumprimento dos princípios da transparência e da não‑discriminação quando aplicam as referidas «tarifas especiais». A Diretiva dos Serviços Postais menciona, a título de exemplo, os serviços prestados a empresas, a remetentes de envios em quantidade ou aos intermediários que agrupam envios de diferentes utilizadores.

35. No acórdão Deutsche Post e o. ( 22 ), o Tribunal de Justiça sustentou que o artigo 12.o, quinto travessão, visa precisamente regular os casos em que um PSU concede a alguns dos seus clientes «de modo ainda mais liberal do que o imposto pela [Diretiva dos Serviços Postais] […] o acesso à sua rede postal em pontos diferentes dos pontos de acesso tradicionais e concede‑lhes, para esse efeito, tarifas especiais». Nestes termos, os descontos operacionais concedidos aos clientes que realizam trabalhos preparatórios nos envios, procurando obter o acesso à cadeia postal em condições e em pontos diferentes dos que se aplicam ao serviço de correios tradicional, estão cobertos pela referida disposição.

36. Porém, o acórdão Deutsche Post e o. incidia exclusivamente sobre os descontos operacionais. No presente processo, o que está em questão é a aplicabilidade do artigo 12.o, quinto travessão, também aos descontos quantitativos. Estes descontos estão incluídos no conceito de «tarifas especiais»?

37. Essa questão é particularmente pertinente porque, de acordo com a versão do artigo 12.o que resultou da Diretiva de 2002, essas tarifas especiais deviam «ter em conta os custos evitados em relação ao serviço normalizado que oferece a totalidade das prestações de recolha, transporte, triagem e entrega dos diversos envios postais». Além disso, apesar de a Diretiva de 2008 ter eliminado essa frase do artigo 12.o, o considerando 39 do preâmbulo dessa diretiva continuava a estabelecer que «[a]s tarifas deverão ter em conta os custos evitados em relação ao serviço normalizado que abrange a gama completa das prestações de recolha, triagem, transporte e entrega dos diversos envios postais».

38. A bpost e o Governo francês defendem, no essencial, que a referência aos «custos evitados», tanto na versão de 2002 do artigo 12.o, quinto travessão, como no preâmbulo da Diretiva de 2008, indica que aquele travessão deve ser interpretado no sentido de se que aplica exclusivamente aos descontos operacionais, que são concedidos para recompensar a preparação dos envios antes do seu depósito e a redução de custos que daí resulta para o PSU. Em contrapartida, os Governos belga, italiano e sueco e a Comissão Europeia sustentam que os descontos quantitativos também implicam a concessão de «tarifas especiais» por parte do PSU: tanto os descontos operacionais como os descontos quantitativos constituem desvios às tarifas «normais» aplicáveis ao serviço de correios tradicional. Para o Governo belga, a própria referência aos «custos evitados» no artigo 12.o e/ou no preâmbulo da Diretiva de 2008 pretende apenas refletir o princípio da orientação em função dos custos no contexto dos descontos operacionais, não podendo ser interpretada no sentido de limitar o conceito de «tarifas especiais».

39. A Diretiva dos Serviços Postais não define o termo «tarifas especiais» e os três exemplos apresentados no artigo 12.o, quinto travessão, não são especialmente esclarecedores. É verdade que a referência a «empresas, […] remetentes de envios em quantidade ou […] intermediários responsáveis pelo agrupamento de envios de vários utilizadores» sugere que as tarifas especiais respeitam aos utilizadores que enviam volumes de correspondência superiores ao habitual. No entanto, conforme já expliquei, a quantidade de envios depositados no PSU é um fator que (ainda que de outra maneira) é relevante tanto no cálculo dos descontos operacionais como dos descontos quantitativos ( 23 ).

40. A regra constante da versão de 2002 do quinto travessão que estabelece que as tarifas especiais «devem ter em conta os custos evitados em relação ao serviço normalizado que oferece a totalidade das prestações de recolha, transporte, triagem e entrega dos diversos envios postais» tão‑pouco fornece indícios decisivos. Essa frase pode ser interpretada tanto no sentido de integrar o próprio conceito de «tarifas especiais» (caso em que estas se referem exclusivamente aos descontos operacionais) como no sentido de salientar simplesmente o princípio da orientação em função dos custos em matéria de descontos operacionais, sem prejuízo da aplicação do quinto travessão aos descontos quantitativos. O mesmo vale para a referência aos «custos evitados» no preâmbulo da Diretiva de 2008.

41. Contudo, os trabalhos preparatórios da Diretiva de 2002 ( 24 ) apontam no sentido de as «tarifas especiais» se referirem apenas aos casos em que um PSU evita custos através da concessão, aos seus clientes que se encarregam de parte do processamento dos envios postais, o acesso à cadeia postal em pontos diferentes daqueles em que os envios postais são habitualmente depositados na rede postal pública, tais como os centros postais. Decorre da proposta de 2000 da Comissão que o aditamento do quinto travessão ao artigo 12.o foi considerado necessário para dar resposta à prática de alguns PSU, que davam a várias categorias de clientes um tratamento diferenciado no respeitante aos descontos operacionais. O objetivo da alteração consistia, portanto, em deixar claro que, ao concederem esses descontos, os PSU têm de o fazer em termos não discriminatórios, especialmente entre remetentes e intermediários. Do mesmo modo, o quinto travessão exige que as condições conexas com os descontos operacionais (por exemplo, as quantidades mínimas ou máximas de envios previamente triados que dão origem a um desconto, ou a embalagem dos envios) se apliquem independentemente da identidade do cliente ( 25 ).

42. Na minha opinião, o facto de o novo travessão não ter sido inserido no capítulo 4 («Condições relativas à prestação dos serviços não reservados e ao acesso à rede»), conforme proposto pela Comissão, mas sim no capítulo 5 («Princípios tarifários e transparência das contas») não afeta essa conclusão. Tal como o Tribunal de Justiça esclareceu no acórdão Deutsche Post e o., a nova disposição não pretendia regular o acesso à rede postal em si, obrigando os PSU a conceder acesso à cadeia postal em condições e em pontos diferentes daqueles que se aplicam ao serviço de correios tradicional ( 26 ). Pelo contrário, o objetivo era evitar a discriminação em matéria de tarifas, nos casos em que um PSU decide conceder esse acesso. No meu entender, esse pode também ter sido o motivo pelo qual os membros franceses e portugueses do Grupo de Trabalho do Conselho para os Serviços Postais consideraram que o novo travessão «faria mais sentido se introduzid[o]» no artigo 12.o da Diretiva dos Serviços Postais do que no artigo 9.o ( 27 ).

43. Por conseguinte, considero que, na versão da Diretiva dos Serviços Postais que resultou da Diretiva de 2002, o artigo 12.o, quinto travessão, se aplicava exclusivamente aos descontos operacionais.

44. Essa conclusão, confirmada pelo considerando 29 do preâmbulo da Diretiva de 2002, não é prejudicada pelo argumento dos Governos belga e italiano, apoiados pela Comissão, de que aquela disposição se aplica igualmente aos descontos quantitativos porque o processamento de grandes volumes de envios implica reduções de custos para os PSU, sob a forma de economias de escala.

45. É um facto assente que o processamento e a distribuição de grandes volumes de envios postais, estimulados por descontos quantitativos, permitem aos PSU beneficiar de economias de escala através da distribuição dos custos fixos por um número maior de envios postais. Porém, não estou convicta de que tais economias de escala quase automáticas se insiram no conceito de «custos evitados» da Diretiva dos Serviços Postais.

46. Tal como já referi, na versão de 2002 do quinto travessão, a referência aos «custos evitados» respeitava à realização de parte das tarefas da cadeia de processamento postal por terceiros. As economias de escala resultam do aumento dos volumes totais de envios processados pelo PSU, e não da alteração do serviço de correio tradicional prestado por esse PSU. Além disso, não é fácil prever com rigor de que modo a procura dos serviços postais poderá evoluir como consequência dos descontos quantitativos. As reais economias de escala só podem ser medidas por referência ao volume total de envios processados pelo PSU. Por esse motivo, parece‑me difícil (se não impossível) o cálculo antecipado (aquando da fixação das «tarifas especiais») de qual a parte de tais economias (e dos custos assim evitados) que pode estar especificamente relacionada com o aumento da procura de serviços postais decorrente dos descontos quantitativos. Em contrapartida, é mais fácil medir os custos evitados pelo PSU nos casos em que um terceiro se encarrega de parte das tarefas da cadeia de processamento postal.

47. A eliminação pela Diretiva de 2008 da referência aos «custos evitados» no quinto travessão do artigo 12.o alterou o âmbito de aplicação desta disposição?

48. Neste ponto, saliento que a proposta original da Comissão para o que viria a ser a Diretiva de 2008 não sugeria essa alteração. Nesse contexto, a Comissão referiu que relativamente às «fases de triagem e de entrega da rede»«os Estados‑Membros devem continuar a satisfazer o disposto no quinto travessão do artigo 12.o e podem, à luz das circunstâncias nacionais, introduzir outras medidas para assegurar o acesso à rede postal pública em condições transparentes e não discriminatórias» ( 28 ). Creio que isso confirma (ainda que implicitamente) que, no quinto travessão, a Comissão não pretendia redefinir o conceito de «tarifas especiais» de modo a abranger os descontos quantitativos.

49. Não vejo motivo para considerar que a eliminação final da referência aos «custos evitados» no artigo 12.o implicava essa redefinição.

50. Em primeiro lugar, como a bpost e o Governo francês acertadamente salientam, o considerando 39 do preâmbulo da Diretiva de 2008 continua a fazer referência aos «custos evitados» relativamente aos serviços prestados pelo PSU em comparação com o serviço normalizado que abrange a gama completa das prestações de recolha, triagem, transporte e entrega dos diversos envios postais.

51. Em segundo lugar, os trabalhos preparatórios da Diretiva de 2008 ( 29 ) não contêm qualquer indicação de que a referência aos «custos evitados» tenha sido eliminada do artigo 12.o, quinto travessão, para assegurar que, no futuro, esta disposição abrangesse tanto os descontos operacionais como os descontos quantitativos.

52. Na minha perspetiva, os trabalhos preparatórios apoiam a tese sustentada na audiência pelo Governo francês de que a nova redação do quinto travessão reflete um compromisso relativamente à flexibilidade que deve ser concedida aos PSU na fixação das suas tarifas.

53. O Governo francês explicou que, no contexto de uma maior liberalização dos mercados postais, alguns PSU tinham referido a necessidade de maior flexibilidade relativamente às tarifas (ou seja, menor número de restrições impostas pelas autoridades públicas) para poderem adaptar‑se à crescente concorrência.

54. Embora dando voz a essa preocupação, a proposta de 2006 da Comissão não sugeriu o abandono da regra de que as tarifas especiais devem ter em conta os custos evitados pelo PSU quando o cliente realiza parte das tarefas próprias da cadeia postal. Nestas circunstâncias, alguns PSU podem ter receado que não lhes seria permitido ajustar as suas tarifas especiais às novas condições da concorrência, nomeadamente, quando necessário, através da concessão de descontos operacionais mais elevados do que aqueles que resultariam automaticamente da repercussão dos custos evitados ( 30 ). Foi nesse contexto que o Parlamento Europeu propôs a introdução de um considerando adicional ao preâmbulo da Diretiva de 2008, sublinhando que «[é] necessário que a prestação, pelos [PSU], de serviços às empresas, aos expedidores de correio por grosso e aos intermediários encarregados de agrupar os envios de vários clientes se faça em condições tarifárias mais flexíveis» ( 31 ).

55. A solução que prevaleceu no Conselho (não obstante a oposição da Comissão e de alguns Estados‑Membros) foi a de eliminar a referência aos «custos evitados» no artigo 12.o, quinto travessão, em consonância com a crescente flexibilidade na fixação de preços concedida aos PSU ( 32 ). Porém, comparada com a proposta do Parlamento, a redação final do considerando 39 do preâmbulo da Diretiva de 2008 sugere que esta eliminação fazia parte de um compromisso: por um lado, o considerando explicita que os PSU devem beneficiar de maior flexibilidade, ainda que «de acordo com o princípio da orientação dos preços em função dos custos»; por outro lado, o segundo período do considerando reproduz (com pequenas alterações) a referência aos custos evitados anteriormente constante do artigo 12.o, quinto travessão ( 33 ).

56. Nestes termos, concluo que a eliminação da referência aos «custos evitados» no artigo 12.o, quinto travessão, determinada pela Diretiva de 2008, não alterou o âmbito de aplicação material daquela disposição, que se aplica apenas aos descontos operacionais.

57. Os trabalhos preparatórios acima mencionados reforçam o meu entendimento de que a questão substantiva da discriminação, suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio, não incide sobre a aplicabilidade do quarto travessão ou de alguma das versões do quinto travessão do artigo 12.o da Diretiva dos Serviços Postais. Ao aditar o quinto travessão à referida disposição, o legislador da UE não teve, claramente, a intenção de alterar a proibição geral da discriminação em matéria de tarifas já consagrada na versão originária da Diretiva dos Serviços Postais. Pelo contrário, conforme podemos concluir da proposta de 2000 da Comissão, o objetivo era o de responder às práticas discriminatórias de alguns PSU em matéria de descontos operacionais.

58. Daqui decorre que, se o Tribunal de Justiça discordar do meu entendimento e decidir que o quinto travessão se aplica tanto aos descontos quantitativos como aos descontos operacionais, a resposta que proponho para a questão 2 pode ser aplicada por analogia à questão 3.

Questão 2: a compatibilidade do modelo «por remetente » com o princípio da não‑discriminação

59. Começo por referir que o presente pedido de decisão prejudicial incide exclusivamente sobre o sistema de descontos quantitativos concedidos pela bpost em 2010 ( 34 ). Na sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio procura determinar, no essencial, se o modelo «por remetente» viola o princípio da igualdade de tratamento estabelecido no artigo 12.o, quarto travessão, da Diretiva dos Serviços Postais. Como defende a bpost, é provável que a resposta a essa questão seja diretamente relevante não só para Bélgica, mas também para os outros Estados‑Membros em que os PSU calculam os descontos quantitativos com base nos volumes dos envios de cada remetente.

60. É jurisprudência assente que o princípio da igualdade de tratamento, que constitui um dos princípios fundamentais do direito da União, exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente, exceto se esse tratamento diferente for objetivamente justificado, e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual ( 35 ). Na avaliação da comparabilidade das situações, têm de ser considerados todos os elementos que as definem, nomeadamente os princípios e os objetivos do domínio a que se refere o ato da União ( 36 ).

61. Em primeiro lugar, creio que, ao contrário do que sustenta a bpost, o sistema de descontos quantitativos em causa no processo principal implica efetivamente um tratamento diferenciado entre os intermediários e os remetentes individuais de envios em quantidade. Servindo‑me do exemplo já apresentado ( 37 ), no modelo «por remetente» o intermediário apenas teria direito a um desconto de 10% relativamente aos envios de cada um dos três remetentes, enquanto um remetente individual de envios em quantidade que depositasse no PSU exatamente o mesmo volume de envios (e que, por conseguinte, gerasse, em princípio, as mesmas receitas para o PSU) teria direito a um desconto de 20%.

62. A questão fundamental é a de saber se os remetentes e intermediários (de envios em quantidade) estão numa situação comparável no que respeita aos descontos quantitativos, caso em que o referido tratamento diferenciado será ilegal.

63. Nesse aspeto, a bpost e o Governo francês salientam que apenas os remetentes geram efetivamente a procura dos serviços postais. Os descontos quantitativos destinam‑se a estimular essa procura, pelo que se justifica que sejam calculados de modo a que seja recompensada apenas a decisão do remetente de fazer novos envios, e não a capacidade do intermediário de recolher grandes volumes de envios de diversos remetentes. Por seu turno, os Governos belga, italiano e sueco e a Comissão Europeia defendem que os remetentes e os intermediários se encontram numa situação comparável, uma vez que a bpost presta a cada um deles o mesmo serviço.

64. Devo esclarecer desde já que não me convence o argumento dos Governos belga, italiano e sueco e da Comissão Europeia de que o raciocínio do Tribunal de Justiça no acórdão Deutsche Post e o. ( 38 ) pode ser simplesmente transposto para a situação em apreço.

65. Naquele processo, o Tribunal de Justiça teve de determinar se a Diretiva dos Serviços Postais proibia a Deutsche Post (o PSU na Alemanha) de recusar a aplicação às empresas que agrupavam, a título profissional e em seu próprio nome, os envios postais de diversos remetentes as tarifas especiais que esse PSU concedia aos clientes empresariais pelo depósito nos seus centros postais de quantidades mínimas de envios previamente triados. Por conseguinte, o acórdão Deutsche Post e o. incidia sobre o acesso a jusante à cadeia postal em condições e em pontos diferentes dos que se aplicam ao serviço de correios tradicional. No essencial, o Tribunal de Justiça sustentou que, embora seja verdade que o artigo 12.o, quinto travessão, da Diretiva dos Serviços Postais não pretende responder à questão de princípio de saber se um PSU está ou não obrigado a conceder tal acesso, a recusa por parte da Deutsche Post de estender aos intermediários o sistema de descontos operacionais vigente para os remetentes (empresariais) violava a regra da igualdade de tratamento constante daquela disposição ( 39 ). Assim, o Tribunal de Justiça reconheceu, implícita mas incontestavelmente, que os remetentes individuais e os intermediários estão numa situação comparável no que respeita aos descontos operacionais.

66. No meu entender, a transposição desse raciocínio para o processo em apreço equivaleria a negar que os remetentes individuais e os intermediários estão em situações diferentes no que respeita aos descontos quantitativos, devido ao facto de apenas os remetentes individuais gerarem procura autónoma de envios postais. Para exemplificar essa diferença, é útil analisar os prováveis efeitos do modelo «por remetente» sobre o mercado e compará‑los com os efeitos que o modelo «por agregação» deverá, em princípio, produzir.

67. Suponhamos que o remetente individual de envios em quantidade A (por exemplo, um banco que envia grandes volumes de correspondência administrativa) tem direito a um desconto quantitativo de 10%. Imaginemos que A decide confiar exatamente o mesmo volume de envios postais ao intermediário X para depósito no PSU. Ao abrigo do modelo «por remetente», essa decisão não afeta o desconto quantitativo gerado pelo volume de envios postais provenientes de A. Portanto, X receberá um desconto de 10% por esses envios. Em contrapartida, ao abrigo do modelo «por agregação», X terá direito a um desconto quantitativo gerado pelos envios provenientes de A que corresponderá aos volumes agrupados dos envios da totalidade dos seus clientes cujo depósito efetua durante o período de referência (por exemplo, 20%).

68. Imaginemos agora que A celebra um contrato para o processamento e depósito do mesmo volume de envios nos PSU com o intermediário Y, cuja dimensão é maior do que a de X. Ao abrigo do modelo «por remetente», Y continuará a beneficiar de um desconto de 10% relativamente aos envios provenientes de A. Ao abrigo do modelo «por agregação», Y receberá pelos envios provenientes de A um desconto quantitativo calculado com base nas receitas brutas totais geradas por Y para o PSU (por exemplo, 30%).

69. Por último, consideremos a situação do remetente individual B, que não faz envios suficientes para ter direito a um desconto quantitativo. Ao abrigo do modelo «por remetente», não haverá desconto, independentemente de B depositar os seus envios no PSU ou de confiar essa tarefa a um intermediário. Porém, a situação é muito diferente ao abrigo do modelo «por agregação»: os volumes de envios provenientes de B darão origem a um desconto quantitativo de 20% se B decidir recorrer ao intermediário X e a um desconto quantitativo de 30% se B decidir recorrer ao intermediário Y.

70. Retiro duas lições destes exemplos.

71. A primeira lição é que apenas o modelo «por remetente» é suscetível de incentivar os remetentes a fazerem mais envios e, consequentemente, servir o objetivo comercial dos descontos quantitativos. Em última análise, só os remetentes são responsáveis pela existência de novos envios. Presumivelmente, os intermediários gerarão essa procura autónoma apenas na medida em que também eles sejam remetentes ( 40 ). A situação do remetente individual B exemplifica este ponto: ao abrigo do modelo «por remetente», mantendo‑se todos os restantes fatores, B só poderá obter um desconto quantitativo se aumentar o volume dos seus envios ( 41 ).

72. Na minha perspetiva, o incentivo para fazer mais envios praticamente desaparece no modelo «por agregação»: o que releva não é o volume dos envios que o remetente decide fazer, mas sim a decisão de recorrer a um intermediário, bem como a escolha entre vários intermediários. Com efeito, para o mesmo volume de envios, B tem um incentivo para recorrer ao intermediário que oferece o melhor preço unitário. No meu exemplo, esse intermediário seria provavelmente Y, que tem direito a um nível mais alto de desconto quantitativo do que X e que poderá apresentar preços mais competitivos do que X ( 42 ).

73. Uma vez que as situações dos remetentes e dos intermediários no que respeita aos descontos quantitativos são diferentes, o objetivo do PSU de aumentar a procura dos serviços postais pode ser prejudicado pelo modelo «por agregação». Pode, designadamente, existir o risco de que surjam no mercado intermediários «meramente administrativos», que processem o maior volume de envios possível (incluindo os envios provenientes dos pequenos remetentes) para beneficiarem dos mais altos níveis de descontos quantitativos ( 43 ).

74. Conforme a bpost corretamente defende, o resultado pode ser uma situação clássica em que ninguém é beneficiado. Se o PSU for obrigado a aplicar o modelo «por agregação», poderá ter de abandonar o seu sistema de descontos quantitativos para proteger a sua estabilidade financeira. No entanto, a abolição dos descontos quantitativos provavelmente faria diminuir a procura de serviços postais, em benefício de meios de comunicação alternativos, tais como as transmissões por fax, correio eletrónico, radiodifusão e Internet ( 44 ). Por sua vez, esta situação poderia afetar o financiamento do serviço universal, em prejuízo do PSU.

75. Por conseguinte, não posso concordar com o argumento do Governo belga de que o raciocínio do Tribunal de Justiça nos n.os 37 e 38 do acórdão Deutsche Post e o. se aplica ao presente caso. Naquele acórdão, o Tribunal de Justiça rejeitou o argumento da Deutsche Post e do Governo alemão de que estender o sistema de descontos operacionais aos intermediários constituiria uma ameaça à estabilidade financeira do PSU (a Deutsche Post). O Tribunal de Justiça considerou que a Deutsche Post poderia reduzir os seus descontos operacionais para todos os beneficiários «se se revelar que a concessão aos intermediários dos descontos que […] apenas são concedidos aos clientes profissionais […] são excessivos em relação aos custos evitados» ( 45 ). Decorre nitidamente desse enunciado que o raciocínio do Tribunal de Justiça estava intimamente relacionado com a natureza dos descontos operacionais: uma vez que estes descontos refletem os custos evitados para o PSU em relação aos custos do serviço normal de correios, a sua extensão aos intermediários não comporta, à primeira vista, o risco de afetar a estabilidade financeira do PSU. Conforme já referi, esse raciocínio não pode ser aplicado aos descontos quantitativos porque a sua redução ou eliminação é suscetível de produzir um impacto negativo na procura dos serviços postais e, portanto, na estabilidade financeira do PSU.

76. Acresce que a imposição do modelo «por agregação» aos descontos quantitativos dificilmente será compatível com a flexibilidade dos preços que o legislador da União deliberadamente concedeu aos PSU a título de compensação pelo aumento da sua exposição à concorrência, com os limites estabelecidos pelo artigo 12.o da Diretiva dos Serviços Postais e, de um modo geral, os resultantes dos Tratados (por exemplo, a proibição do abuso de posição dominante estabelecida no artigo 102.o TFUE) ( 46 ).

77. A segunda lição respeita à neutralidade do modelo «por remetente» quanto aos seus efeitos sobre a posição competitiva dos diversos intervenientes no mercado postal.

78. Ao avaliar se um sistema de descontos quantitativos como o que está em apreço no processo principal é ou não discriminatório, o Tribunal de Justiça deve, no meu entender, guiar‑se pelo objetivo de abertura à concorrência dos mercados postais. Tal como confirmado pelo considerando 26 do preâmbulo da Diretiva dos Serviços Postais, os princípios de que as tarifas aplicáveis ao serviço universal devem ser não discriminatórias e de que os falseamentos da concorrência devem ser evitados estão intimamente relacionados. Nesse sentido, é necessário, num ambiente cada vez mais competitivo, «dar aos [PSU] a liberdade suficiente para se adaptarem à concorrência e, simultaneamente, assegurar a monitorização adequada do comportamento do eventual operador dominante, a fim de salvaguardar a concorrência efetiva» ( 47 ).

79. Neste contexto, creio que o modelo «por remetente» não é suscetível de falsear a concorrência. Segundo esse modelo, o nível de desconto quantitativo concedido depende exclusivamente das receitas geradas para o PSU por cada remetente individual durante um período de referência. Como resultado, o modelo «por remetente» nem incentiva nem desencoraja os remetentes de envios em quantidade de confiarem os seus envios a um intermediário.

80. Ao contrário do que sustentou o Governo belga na audiência, não vejo motivo para considerar que o modelo «por remetente» ameaça, em termos gerais, a viabilidade dos intermediários. Ainda que esse modelo evite o aparecimento de intermediários puramente administrativos, não afeta o potencial interesse de um remetente de envios em quantidade em recorrer a um intermediário «operacional». Este é normalmente o caso quando, contra o pagamento da mesma «tarifa de selo», o remetente apenas pode preparar, fazer a triagem prévia e/ou depositar ele próprio os envios com um custo médio mais elevado. Vários fatores influenciam a decisão de subcontratar ou não estas tarefas, tais como a (in)disponibilidade de infraestruturas e recursos humanos internos, o custo destes recursos, as alterações periódicas do volume dos envios a efetuar ou a mera conveniência do recurso a um intermediário. O facto de, ao abrigo do modelo «por remetente», o intermediário não poder beneficiar de níveis mais altos de descontos quantitativos (que poderá ou não repercutir no cliente) do que aqueles que estão disponíveis individualmente para cada remetente não retira à subcontratação destes serviços o seu potencial interesse económico.

81. A neutralidade dos efeitos do modelo «por remetente» sobre a competitividade dos intermediários contrasta fortemente com os efeitos de falseamento da concorrência da prática em apreço no acórdão Deutsche Post e o ( 48 ). Nesse caso, o facto de os intermediários não poderem beneficiar dos descontos operacionais que a Deutsche Post concedia aos remetentes individuais pelo depósito de quantidades mínimas de envios previamente triados nos seus centros postais era claramente impeditivo do desenvolvimento da concorrência no mercado de agregação dos envios postais. A decisão do Tribunal de Justiça nesse processo promovia o objetivo da liberalização dos mercados postais prosseguido pela Diretiva dos Serviços Postais ( 49 ).

82. O modelo «por remetente» caracteriza‑se igualmente pela neutralidade no que respeita à competitividade dos diferentes intermediários, na medida em que se aplica uniformemente a todos eles ( 50 ). Se os descontos quantitativos se basearem apenas nos envios provenientes de remetentes individuais, a escolha de um intermediário por parte do remetente dependerá (se todos os restantes fatores permanecerem inalterados) da qualidade do serviço oferecido. Por sua vez, essa qualidade presumivelmente refletir‑se‑á em fatores como a fiabilidade do intermediário, a conveniência do método que este utiliza para a recolha dos envios, a celeridade do processamento e depósito dos envios no PSU e a sua capacidade ou vontade de responder, a preços razoáveis para o remetente, aos aumentos ou diminuições súbitos no volume dos envios a processar.

83. Em contrapartida, ao abrigo do modelo «por agregação», é provável que surjam situações de falseamento da concorrência.

84. Em primeiro lugar, esse modelo cria, para a maioria dos remetentes, incentivos ao recurso aos serviços do intermediário ( 51 ). Essa conclusão não é posta em causa pelo facto de não existir qualquer garantia de que o desconto (total) obtido pelo intermediário será repercutido nos clientes. Mesmo o recurso a um intermediário meramente administrativo poderá ser economicamente vantajoso para um remetente, desde que a oferta do intermediário lhe permita efetuar os envios postais a um preço médio (até ligeiramente) mais baixo do que o preço que, de outro modo, lhe seria cobrado pelo PSU. Por exemplo, partindo do princípio de que o intermediário Y (que, graças ao modelo «por agregação», tem direito a um desconto global de 30%) oferece ao remetente de envios em quantidade A um desconto de apenas 12%, ainda assim A terá um incentivo para recorrer aos serviços de Y, uma vez que só beneficiará de um desconto de 10% se depositar os seus envios diretamente no PSU.

85. Em segundo lugar, o modelo «por agregação» beneficia os intermediários que agrupam os maiores volumes de envios e que, por conseguinte, recebem os mais elevados níveis de descontos ( 52 ). Isso torna‑se especialmente claro quando se compara a situação competitiva dos intermediários X e Y ( 53 ). No exemplo anterior, ao abrigo do modelo «por agregação», X tinha direito a descontos quantitativos de 20%, enquanto Y tinha direito a descontos quantitativos de 30%. Permanecendo iguais todos os outros fatores, isto significa que, pelo mesmo serviço, Y goza de uma vantagem competitiva considerável sobre X para atrair remetentes. Y beneficia ainda de maior flexibilidade operacional do que X, pois pode (por exemplo) oferecer um serviço menos completo mas um desconto muito mais vantajoso; ou pode oferecer o mesmo serviço com um desconto ligeiramente melhor e ter uma margem de lucro mais alta.

86. Além disso, se o PSU não puder utilizar o modelo «por remetente», poderá acabar por ser obrigado a abolir totalmente o seu sistema de descontos quantitativos para assegurar a sua viabilidade financeira ( 54 ), o que provavelmente teria consequências negativas para os utilizadores dos serviços postais em geral.

87. Os referidos falseamentos da concorrência e os seus efeitos colaterais são, obviamente, incompatíveis com os objetivos declarados da Diretiva dos Serviços Postais.

88. O legislador da União considerou que o encorajamento da concorrência com os operadores estabelecidos é fundamental para a realização do mercado interno dos serviços postais ( 55 ). O acórdão Deutsche Post e o. ( 56 ) revela o papel desempenhado pelo princípio da não‑discriminação consagrado no artigo 12.o da Diretiva dos Serviços Postais na prossecução desse objetivo. No entanto, partilho do entendimento do Governo francês de que essa diretiva não exige que o PSU estabeleça tarifas de modo que beneficie os grandes intermediários em prejuízo dos pequenos intermediários e/ou do próprio PSU ( 57 ). Pelo contrário, a discriminação positiva a favor dos grandes intermediários poderia violar o artigo 12.o, quarto travessão, que exige que os Estados‑Membros assegurem que as tarifas dos serviços postais não favoreçam determinados (tipos de) clientes.

89. Além disso, no meu entender, a não aplicação de métodos de cálculo dos descontos quantitativos que gerem uma vantagem competitiva para os grandes intermediários é suscetível de contribuir para o aparecimento e desenvolvimento de intermediários que, independentemente da sua dimensão, ofereçam o melhor serviço aos utilizadores finais. Nesse sentido, o modelo «por remetente» parece ser conforme aos objetivos da Diretiva dos Serviços Postais de melhoria da qualidade do serviço postal na UE e de promoção da realização de um mercado interno operacional no domínio dos serviços postais ( 58 ).

90. Por conseguinte, concluo que, uma vez que os remetentes e os intermediários estão em situações objetivamente diferentes no que respeita aos descontos quantitativos, o princípio da não discriminação consagrado no artigo 12.o, quarto travessão, da Diretiva dos Serviços Postais deve ser interpretado no sentido de não se opor a que um PSU calcule os descontos quantitativos concedidos a um intermediário com base nos volumes de envios postais de cada um dos clientes do intermediário, individualmente considerados, durante um período de referência, e não com base nos volumes agrupados de envios postais depositados por esse intermediário no PSU durante aquele período.

91. Pelos motivos já explanados ( 59 ), não é necessário responder separadamente à terceira questão.

Conclusão

92. De acordo com as observações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pela Cour d’appel de Bruxelles (Bélgica) no seguinte sentido: 1) O artigo 12.o, quinto travessão, da Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço, na redação em vigor, não se aplica aos descontos quantitativos concedidos por um prestador de serviço universal em função do volume dos envios postais nele depositados por um remetente durante determinado período de referência, e destinados a criar um incentivo ao aumento da procura dos serviços postais por parte dos remetentes. 2) O princípio da não discriminação consagrado no artigo 12.o, quarto travessão, da Diretiva 97/67/CE não se opõe ao cálculo, por um prestador de serviço universal, dos descontos quantitativos concedidos a um intermediário com base nos volumes de envios postais de cada um dos seus clientes, individualmente considerados, durante um período de referência, e não com base nos volumes agrupados de envios postais depositados por esse intermediário no prestador de serviço universal durante o mesmo período.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) V. o n.o 4, infra.

( 3 ) Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade do serviço (JO 1998, L 15, p. 14). Designarei a sua versão originária por «Diretiva de 1997». Essa diretiva foi alterada pela Diretiva 2002/39/CE do Parlamento e do Conselho, de 10 de junho de 2002, altera a Diretiva 97/67/CE no que respeita à prossecução da abertura à concorrência dos serviços postais da Comunidade (JO 2002, L 176, p. 21) (a seguir «Diretiva de 2002»), e pela Diretiva 2008/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008, que altera a Diretiva 97/67/CE no respeitante à plena realização do mercado interno dos serviços postais da Comunidade (JO 2008, L 52, p. 3) (a seguir «Diretiva de 2008»). Designarei a Diretiva de 1997, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva de 2002 e pela Diretiva de 2008, por «Diretiva dos Serviços Postais». O Regulamento (CE) n.o 1882/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que adapta à Decisão 1999/468/CE do Conselho as disposições relativas aos comités que assistem a Comissão no exercício das suas competências de execução previstas em atos sujeitos ao artigo 251.o do Tratado (JO 2003, L 284, p. 1), também alterou a Diretiva dos Serviços Postais, mas apenas no que respeita à comitologia.

( 4 ) Acórdão Deutsche Post e o., C‑287/06 a C‑292/06, EU:C:2008:141.

( 5 ) Artigo 1.o da Diretiva de 1997.

( 6 ) Artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva dos Serviços Postais.

( 7 ) Artigo 2.o, n.o 13.

( 8 ) Artigo 2.o, n.o 16.

( 9 ) Exposição de motivos da Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 97/67/CE no que respeita à prossecução da abertura à concorrência dos serviços postais da Comunidade, COM(2000) 319 final (a seguir «proposta de 2000 da Comissão»), ponto 2.1. (JO 2000, C 337E, p. 220).

( 10 ) Exposição de motivos da proposta de 2000 da Comissão, referida na nota de rodapé 9, ponto 2.9.4.

( 11 ) V. os considerandos 12, 13 e 16.

( 12 ) Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 97/67/CE no respeitante à plena realização do mercado interno dos serviços postais da Comunidade, COM(2006) 594 final (a seguir «proposta de 2006 da Comissão»), ponto 3.2.2, p. 5.

( 13 ) Esse travessão tem agora a seguinte redação: ‘[s]empre que necessário por motivos de interesse público, os Estados‑Membros podem aplicar uma tarifa única no seu território nacional e/ou além‑fronteiras aos serviços de tarifa avulsa e a outros envios postais».

( 14 ) Na terminologia do setor postal, «mailing direto» designa a publicidade endereçada e «correspondência administrativa» refere‑se aos envios em quantidade que contêm informações individualizadas, tais como os extratos de conta enviados pelos bancos aos seus clientes.

( 15 ) V. Comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras da concorrência ao setor postal e à apreciação de certas medidas estatais referentes aos serviços postais (JO 1998, C 39, p. 2).

( 16 ) Na audiência, a bpost confirmou que os remetentes de envios em quantidade ou os intermediários podiam beneficiar cumulativamente dos descontos quantitativos e dos descontos operacionais ao abrigo dos contratos de tarifa.

( 17 ) Em 2010, o período de referência era de um ano para os envios de peso inferior a 50 gramas e de três meses para os envios de peso superior a 50 gramas.

( 18 ) Salvo no caso do «desconto do canal indireto», concedido ao abrigo de contratos com intermediação. No entanto, esse desconto destina‑se a refletir os custos evitados pela bpost devido ao facto de ser o intermediário (e não a bpost) a gerir o relacionamento comercial com os remetentes individuais, pelo que deve ser considerado um desconto operacional e não um desconto quantitativo.

( 19 ) Acórdãos Inter‑Environnement Wallonie, C‑129/96, EU:C:1997:628, n.o 45; ATRAL, C‑14/02, EU:C:2003:265, n.o 58; e Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e o., C‑43/10, EU:C:2012:560, n.o 57.

( 20 ) V., em especial, o acórdão Adeneler e o., C‑212/04, EU:C:2006:443, n.os 122 e 123.

( 21 ) V., por analogia, o acórdão VTB‑VAB e Galatea, C‑261/07 e C‑299/07, EU:C:2009:244, n.o 40.

( 22 ) C‑287/06 a C‑292/06, EU:C:2008:141, n.os 42 e 43.

( 23 ) V. os n.os 15 e 16, supra.

( 24 ) V. os n.os 6 a 9.

( 25 ) Nos termos do último período da versão de 2002 do quinto travessão, «[o]s clientes particulares que efetuem envios em condições similares devem usufruir também de quaisquer tarifas especiais oferecidas».

( 26 ) EU:C:2008:141, n.o 41.

( 27 ) Relatório da reunião de 8 de setembro de 2000, documento do Conselho n.o 11249/00, de 15 de setembro de 2000, p. 3.

( 28 ) Proposta de 2006 da Comissão, referida na nota de rodapé 12, ponto 3.3.2, p. 8.

( 29 ) V. os n.os 10 a 13, supra.

( 30 ) Se os PSU estiverem cada vez mais expostos à concorrência na cadeia postal (nomeadamente, na distribuição dos envios postais), poderão querer delegar parte das tarefas próprias dessa cadeia a um preço competitivo quando comparado com o que é cobrado pelos seus concorrentes por um serviço equivalente.

( 31 ) Posição do Parlamento Europeu aprovada em primeira leitura em 11 de julho de 2007 tendo em vista a aprovação da diretiva que altera a Diretiva 97/67/CE no respeitante à plena realização do mercado interno dos serviços postais da Comunidade (JO 2008, C 175E, p. 355) (v. o considerando 34 da versão alterada proposta pelo Parlamento).

( 32 ) Grupo de Trabalho para os Serviços Postais, preparação do Conselho «Transportes, Telecomunicações e Energia», de 1 e 2 de outubro de 2007, Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 97/67/CE no que respeita à plena realização do mercado interno dos serviços postais da Comunidade à prossecução da abertura à concorrência dos serviços postais da Comunidade — acordo político, documento do Conselho n.o 12864/07, de 14 de setembro de 2007, p. 32 (v., em especial, a nota de rodapé 40).

( 33 ) Documento do Conselho n.o 12864/07(nota de rodapé 25), referido na nota de rodapé 32, p. 16. A Comissão opôs‑se com êxito à proposta de alguns Estados‑Membros de substituir a expressão «deverão ter em conta os custos evitados» por «poderão ter em conta os custos evitados».

( 34 ) Como tal, o presente pedido de decisão prejudicial não diz respeito a outras questões suscitadas no processo principal, tais como a alegada violação por parte da bpost da sua obrigação de aplicação de tarifas não discriminatórias ao exigir dos intermediários a identificação dos seus clientes individuais para beneficiarem dos descontos quantitativos, ou ao calcular os descontos operacionais concedidos aos intermediários com base na quantidade dos envios objeto de triagem prévia provenientes dos seus clientes, individualmente considerados.

( 35 ) Acórdãos Ruckdeschel e o., 117/76 e 16/77, EU:C:1977:160, n.o 7; Edeka Zentrale, 245/81, EU:C:1982:277, n.o 11; e Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, n.o 76.

( 36 ) V., por analogia, o acórdão Arcelor Atlantique et Lorraine e o., C‑127/07, EU:C:2008:728, n.os 25 e 26 e a jurisprudência referida.

( 37 ) V. o n.o 22, supra.

( 38 ) EU:C:2008:141.

( 39 ) EU:C:2008:141, n.os 41 e 44.

( 40 ) Por exemplo, a correspondência com os funcionários e clientes do intermediário ou com subcontratantes e autoridade públicas.

( 41 ) É óbvio que isso não poderá acontecer se, por exemplo, a evolução das atividades de B resultarem na redução da sua correspondência ou se B passar a utilizar outros meios de comunicação, possivelmente com melhor relação custo‑eficácia, tais como o correio eletrónico.

( 42 ) V. o n.o 85, infra.

( 43 ) Efetivamente, a bpost sustenta que foi precisamente para responder a este fenómeno que decidiu introduzir o modelo «por remetente» em 2010. V. o n.o 21, supra.

( 44 ) Um relatório independente elaborado a pedido do Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform do Reino Unido explica a crescente elasticidade dos preços dos serviços postais como resultado (em especial) das alternativas mais baratas ao correio postal. V. Hooper, R., Hutton, D., Smith, I.R., «The challenges and opportunities facing UK postal services. An initial response to evidence», maio de 2008, p. 26 (https://www.berr.gov.uk/files/file46075.pdf). V. igualmente a exposição de motivos da proposta de 2000 da Comissão, referida na nota de rodapé 9, pontos 1.2.5 e 1.3.

( 45 ) Acórdão Deutsche Post e o., EU:C:2008:141, n.o 38.

( 46 ) V. os n.os 11, 12 e 52 a 56, supra. A Comissão realçou que, em princípio, não existe contradição entre a manutenção e a melhoria do serviço universal e a introdução gradual da concorrência, «desde que [o PSU] possua a necessária flexibilidade comercial e de preços para funcionar no âmbito do direito da concorrência». V. a Exposição de motivos da proposta de 2000 da Comissão, referida na nota de rodapé 9, ponto 1.3.

( 47 ) Proposta de 2006 da Comissão, referida na nota de rodapé 12, ponto 3.3.3, p. 8.

( 48 ) EU:C:2008:141.

( 49 ) V., em especial, o considerando 8 do preâmbulo da Diretiva dos Serviços Postais; os considerandos 2 e 12 a 15 do preâmbulo da Diretiva de 2002; e os considerandos 12, 16 e 38 do preâmbulo da Diretiva de 2008.

( 50 ) Tanto quanto me consigo aperceber, parece ser esse o caso: a bpost refere, em particular, que os seus descontos quantitativos de 2010 foram aplicados nas mesmas condições à sua própria filial que se dedica à agregação de envios postais (Speos).

( 51 ) V. o n.o 72, supra. No entanto, esse incentivo não existe relativamente aos remetentes de envios em quantidade que têm sempre direito ao nível mais elevado de descontos.

( 52 ) V., nesse sentido, Avis n.o 07‑A‑17 du Conseil de la concurrence (France) relatif à une demande d’avis de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) sur le dispositif de remises commerciales de La Poste, 20 de dezembro de 2007, Bulletin officiel de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, 23 de abril de 2008, p. 313.

( 53 ) V. os n.os 67 e 68, supra.

( 54 ) V. o n.o 74, supra.

( 55 ) V., nesse sentido, por exemplo, a Exposição de motivos da proposta de 2000 da Comissão, referida na nota de rodapé 9, ponto 2.7.

( 56 ) EU:C:2008:141.

( 57 ) Em termos mais genéricos, mesmo depois das alterações de 2002 e de 2008, a Diretiva dos Serviços Postais não exige que os Estados‑Membros atinjam um nível mínimo especificado de concorrência efetiva no setor postal.

( 58 ) V., em especial, os considerandos 1, 19, 30, 31, 32 e 35 do preâmbulo da Diretiva dos Serviços Postais.

( 59 ) V. os n.os 33, 57 e 58, supra.