Palavras-chave

Sumário



Palavras-chave

1. Recurso de anulação – Pessoas singulares ou colectivas – Actos que lhes dizem directa e individualmente respeito

(Artigos 88.°, n.° 2, CE e 230.°, quarto parágrafo, CE)

2. Recurso de anulação – Pessoas singulares ou colectivas – Actos que lhes dizem directa e individualmente respeito

(Artigos 88.°, n.° 2 e 3.°, CE e 230.°, segundo e quarto parágrafos, CE)

3. Auxílios concedidos pelos Estados – Conceito – Carácter selectivo da medida

(Artigo 87.°, n.° 1, CE)

4. Auxílios concedidos pelos Estados – Conceito

(Artigos 6.° CE, 87.°, n.° 1, CE e 88.°, n.° 2 e 3.°, CE)

5. Auxílios concedidos pelos Estados – Conceito

(Artigo 87.°, n.° 1, CE)

6. Auxílios concedidos pelos Estados – Decisão da Comissão de não levantar objecções, no termo do procedimento preliminar de investigação, a um imposto ecológico sectorial

(Artigo 88.°, n. os 2 e 3, CE e 253.° CE)

7. Auxílios concedidos pelos Estados – Conceito – Carácter selectivo da medida

(Artigo 87.°, n.° 1, CE e 91.° CE)

8. Auxílios concedidos pelos Estados – Exame pela Comissão – Fase preliminar e fase contraditória

(Artigo 88.°, n. os 2 e 3, CE; Regulamento n.° 659/1999 do Conselho, artigos 4.°, n.° 4, e 13.°, n.° 1)

9. Auxílios concedidos pelos Estados – Processo administrativo – Obrigações da Comissão – Apreciação diligente e imparcial das denúncias

(Artigo 88.°, n.° 3, CE)

Sumário

1. A circunstância de uma associação de empresas ter apresentado uma denúncia relativa a um alegado auxílio de Estado na Comissão e manifestado o desejo de intervir no processo na qualidade de interessada, na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE, não é suficiente para lhe conferir, enquanto tal, legitimidade própria para interpor recurso de anluação da decisão de não dar início ao procedimento formal de investigação. Em particular, o facto de essa denúncia, juntamente com outras, ter levado a Comissão a analisar a medida estatal na decisão impugnada, não permite equiparar essa associação a um comerciante cuja posição seja afectada por essa decisão.

(cf. n.° 46)

2. No âmbito do procedimento de fiscalização dos auxílios de Estado previsto no artigo 88.° CE, se deve distinguir, por um lado, a fase preliminar de investigação dos auxílios, prevista no n.° 3 desse artigo, que tem por única finalidade permitir à Comissão formar uma primeira opinião sobre a compatibilidade parcial ou total do auxílio em causa e, por outro, a fase de investigação prevista no n.° 2 desse mesmo artigo. Só no âmbito desta última, que se destina a permitir à Comissão ter uma informação completa sobre todos os elementos do processo, é que o Tratado prevê a obrigação de a Comissão notificar os interessados para apresentarem as suas observações.

Sempre que, sem ter dado início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, a Comissão concluir, numa decisão tomada com base no n.° 3 desse mesmo artigo, que um auxílio é compatível com o mercado comum, as pessoas a quem as garantias processuais previstas no n.° 2 desse artigo aproveitam só podem prevalecer‑se delas se tiverem a possibilidade de contestar essa decisão no tribunal comunitário. Por essas razões, o juiz comunitário declara admissível um recurso com vista à anulação de uma decisão baseada no artigo 88.°, n.° 3, CE, interposto por um interessado na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE, sempre que o recorrente pretenda, através da sua interposição, salvaguardar os direitos processuais que extrai desta última disposição. Ora, os interessados na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE, que podem, assim, nos termos do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, interpor recursos de anulação, são as pessoas, empresas ou associações eventualmente afectadas nos seus interesses pela concessão de um auxílio, isto é, designadamente, as empresas concorrentes e as organizações profissionais.

Em contrapartida, se o recorrente puser em causa o mérito da decisão de apreciação do auxílio enquanto tal, o simples facto de poder ser considerado interessado na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE não basta para a admissibilidade do recurso. Deve, então, demonstrar que tem um estatuto especial, a saber, qua a decisão o afecta devido a certas qualidades que lhe são próprias ou a uma situação de facto que o caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e, assim, o individualiza de maneira análoga à do destinatário dessa decisão. É esse o caso, nomeadamente, quando a posição do recorrente no mercado seja substancialmente afectada pelo auxílio objecto da decisão controvertida.

Por conseguinte, é admissível o recurso de uma associação de empresas que ponha em causa o mérito de uma decisão da Comissão de não levantar objecções a uma medida estatal, quando esta medida possa afectar sunstancialmente o posição de pelo menos um dos seus membros no mercado. Neste caso, a associação tem legitimidade para invocar qualquer dos fundamentos de ilegalidade enumerados no artigo 230.°, segundo parágrafo, CE, e não apenas o fundamento relativo à violação da obrigação de dar início ao procedimento formal de investigação.

(cf. n. os 49‑54, 68)

3. Para constituir um auxílio de Estado na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, uma medida tem que, nomeadamente, ser susceptível de conferir uma vantagem selectiva em benefício exclusivo de certas empresas ou certos sectores de actividade. Com efeito, esse artigo é relativo aos auxílios que falseiem ou ameacem falsear a concorrência «favorecendo certas empresas ou certas produções». A este respeito, esta disposição não estabelece qualquer distinção consoante as causas ou os objectivos de uma medida que conceda benefícios fiscais a uma empresa normalmente tributada, definindo‑a em função dos respectivos efeitos. Daí decorre que nem o carácter fiscal nem o objectivo económico ou social ou os objectivos de protecção do ambiente ou da segurança das pessoas, eventualmente atingidas por essa medida, bastam para a subtrair a priori à aplicação da disposição cima mencionada.

Na apreciação do carácter selectivo de uma medida, o juiz comunitário deve verificar se assistiu razão à Comissão ao considerar que a diferenciação entre empresas, em matéria de benefícios ou de tributação, instituída pela medida em causa, se inclui na natureza ou na estrutura do sistema geral aplicável. Se essa diferenciação tiver fundamento em objectivos diferentes dos prosseguidos pelo sistema geral, em princípio, considera‑se que a medida em causa preenche o requisito de selectividade previsto no artigo 87.°, n.° 1, CE.

(cf. n. os 105‑107)

4. Um imposto ecológico é uma medida fiscal autónoma caracterizada pela sua finalidade ambiental e a sua base tributável específica. Prevê a tributação de determinados bens ou serviços para incluir os custos ambientais no respectivo preço e/ou tornar os produtos reciclados mais competitivos e orientar os produtores e os consumidores para actividades mais respeitadoras do ambiente. Importa salientar, a este respeito, que os Estados‑Membros, que na fase actual do direito comunitário mantêm a sua competência em matéria de política ambiental pelo facto de não existir coordenação nesse domínio, podem criar impostos ecológicos sectoriais, destinados à prossecução de determinados objectivos ambientais. Os Estados‑Membros são nomeadamente livres, na ponderação dos diversos interesses em causa, de definir as suas prioridades em matéria de protecção do ambiente e de determinar, consequentemente, os bens ou serviços que decidem sujeitar a um imposto ecológico.

Por conseguinte, em princípio, o mero facto de um imposto ecológico constituir uma medida pontual, que tem por objecto determinados bens ou serviços específicos e não ser susceptível de recondução a um sistema geral de tributação aplicável a todas as actividades semelhantes com um impacto comparável no ambiente, não legitima a conclusão de que as actividades semelhantes, não sujeitas a esse imposto ecológico, beneficiam de uma vantagem selectiva. Em particular, a não sujeição dessas actividades semelhantes a um imposto ecológico aplicado a certos produtos específicos não pode ser equiparada a uma medida de desagravamento fiscal nesses sectores de actividade, idêntica, nomeadamente, às que estavam em causa. Com efeito, ao contrário de um imposto ecológico, que se caracteriza precisamente pelo seu âmbito de aplicação e pela sua finalidade próprios e, por essa razão, não poder ser, em princípio, reconduzido a nenhum sistema geral.

Neste quadro jurídico, como os impostos ecológicos constituem por natureza medidas específicas adoptadas pelos Estados‑Membros no âmbito das suas políticas ambientais, domínio em que se mantêm competentes na falta de medidas de harmonização, cabe à Comissão, quando analisa um imposto ecológico à luz das regras comunitárias relativas aos auxílios de Estado, tomar em consideração as exigências ligadas à protecção do ambiente previstas no artigo 6.° CE. Com efeito, o referido artigo dispõe que essas exigências devem ser integradas na definição e execução, nomeadamente, de um regime que garanta que a concorrência não é falseada no mercado interno.

Por outro lado, quando fiscaliza a legalidade de uma decisão da Comissão de não dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, o Tribunal de Primeira Instância, tendo em conta o amplo poder de apreciação da Comissão na aplicação do artigo 88.°, n.° 3, CE, deve limitar‑se a verificar se foram respeitadas as normas processuais e de fundamentação, a exactidão material dos factos considerados pertinentes para tomar a opção contestada, a inexistência de erros manifestos na apreciação desses factos e a inexistência de desvios de poder.

(cf. n. os 114‑118)

5. No quadro da sua apreciação à luz das regras comunitárias relativas aos auxílio de Estado, um imposto ecológico instituído por um Estado‑Membro, que incide, em princípio, sobre a comercialização dos granulados virgens – isto é, dos materiais granulosos de primeira extracção utilizados na construção civil e nas obras públicas – e destinado a maximizar o recurso a granulados reciclados ou a outros materiais de substituição dos granulados virgens, a promover uma utilização racional dos granulados virgens e a garantir a internalização dos custos ambientais da extracção dos granulados visados pelo imposto, de acordo com o princípio do poluidor‑pagador, não contém elementos de auxílio de Estado pelo facto de os materiais comercializados para finalidades diferentes da utilização como granulados não pertencerem ao sector sujeito ao referido imposto. Com efeito, o facto de esses materiais serem isentos não constitui, portanto, nenhuma derrogação em relação ao sistema do imposto ecológico em causa. Em particular, a decisão de criar um imposto ecológico apenas no sector dos granulados – e não, de modo geral, em todos os sectores de exploração das pedreiras e das minas com o mesmo impacto ambiental que a extracção dos granulados – é matéria da competência do Estado‑Membro em causa, que estabelece as suas prioridades em termos de política económica, fiscal e ambiental. Essa escolha, ainda que motivada pela preocupação de preservar a competitividade internacional de determinados sectores, não permite pôr em causa a coerência do imposto ecológico com os objectivos ambientais prosseguidos.

Além disso, no âmbito da sua política ambiental, o Estado‑Membro em causa pode determinar livremente os materiais destinados a granulados que considere oportuno tributar, e excluir do âmbito de aplicação do imposto ecológico determinados materiais, mesmo quando utilizados como granulados a seguir à sua extracção, uma vez que, tendo em conta os objectivos ambientais prosseguidos, a isenção desses materiais permite a sua utilização como substitutos dos granulados virgens visados pelo imposto ecológico e pode, desse modo, contribuir para uma racionalização da extracção e da utilização destes últimos.

Por último, a sujeição ao imposto ecológico de certos materiais não substituíveis por sucedâneos pode razoavelmente responder ao objectivo do imposto ecológico que consiste na internalização dos custos ambientais ligados à produção dos granulados virgens, quando o seu montante corresponde, aproximadamente, aos custos ambientais médios ligados à extracção dos granulados.

A tributação dos produtos derivados da extracção de materiais não substituíveis pode ser igualmente justificada pelo princípio do poluidor‑pagador e pode igualmente justificar‑se pelo objectivo do imposto ecológico sectorial de incentivar a extracção e o tratamento mais racionais dos granulados, de modo a reduzir a proporção de granulados de qualidade inferior.

(cf. n. os 124, 127, 128, 130, 135‑137, 139)

6. A exigência de fundamentação de uma decisão tomada em matéria de auxílios do Estado não pode ser determinada unicamente em função do interesse do Estado‑Membro, ao qual a decisão é dirigida, em ser informado. Em particular, incumbe à Comissão, quando aprova uma medida no termo da fase preliminar de investigação prevista no artigo 88.°, n.° 3, CE, expor de forma sumária as principais razões dessa decisão de aprovação, de modo a permitir que terceiros interessados tomem conhecimento da sua justificação e decidam se é oportuno interpor recurso da referida decisão para se prevalecerem dos direitos processuais que lhe são conferidos pelo artigo 88.°, n.° 2, CE.

Quando se trate, mais especificamente, de uma decisão da Comissão de encerrar o processo preliminar de investigação que conclui pela inexistência de um auxílio de Estado denunciado, a Comissão é sempre obrigada a expor de forma suficiente ao denunciante as razões pelas quais os elementos de facto e de direito invocados na denúncia não bastaram para demonstrar a existência de um auxílio de Estado. Todavia, a Comissão não é obrigada a tomar posição sobre elementos manifestamente despropositados, desprovidos de significado ou claramente secundários.

A decisão da Comissão de não levantar objecções a um imposto ecológico, no termo da fase preliminar de investigação, que expõe sucintamente as considerações essenciais em que se baseou não pode ser considerada viciada de falta de fundamentação relativamente a uma associação denunciante que agrupa operadores económicos avisados, tendo em conta, a liberdade de os Estados‑Membros definirem a sua política fiscal e ambiental recorrendo, como no caso em apreço, à criação de um imposto ecológico.

(cf. n. os 142, 143, 146)

7. Uma vez que um imposto ecológico sobre a comercialização dos granulados, que incide sobre os produtos, e não sobre os rendimentos dos produtores, é um imposto indirecto, regulado enquanto tal pelo princípio da tributação no país de destino, em conformidade com o artigo 91.° CE, a isenção de que beneficiam os exportadores, justifica‑se pela lógica interna do sistema fiscal, pelo que não se pode considerar que confere uma vantagem selectiva aos exportadores e não é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 87.°, n.° 1, CE.

Ao conceder essa isenção, o Estado‑Membro em causa utiliza a faculdade de que dispõe de privilegiar as considerações ligadas à estrutura do regime fiscal considerado, em relação aos objectivos ambientais prosseguidos, sendo irrelevante que outros Estados‑Membros tenham efectuado escolhas diferentes.

(cf. n. os 151‑153)

8. A obrigação de a Comissão analisar previamente um eventual auxílio ilegal juntamente com o Estado‑Membro em causa, solicitando‑lhe, sendo caso disso, informações, não dispensa essa instituição da sua obrigação de dar início ao procedimento formal de investigação, nomeadamente, se, à luz das informações obtidas, se vir confrontada com sérias dificuldades de apreciação da medida considerada. Com efeito, essa obrigação resulta directamente do artigo 88.°, n.° 3, CE, tal como foi interpretado pela jurisprudência, o que é, aliás, expressamente confirmado pelas disposições conjugadas do artigo 4.°, n.° 4, e do artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 659/1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.°], quando a Comissão conclui, após investigação preliminar, que a medida ilegal suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade.

Com efeito, o procedimento do artigo 88.°, n.° 2, CE reveste‑se de carácter indispensável sempre que a Comissão se depare com dificuldades sérias para apreciar se um auxílio é compatível com o mercado comum. Portanto, a Comissão só se pode limitar à fase preliminar do artigo 88.°, n.° 3, CE e adoptar uma decisão favorável a uma medida estatal notificada se tiver a convicção, no termo de um primeiro exame, de que essa medida não pode ser qualificada de auxílio na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, ou de que, embora constituindo um auxílio, é compatível com o mercado comum. Em contrapartida, se esse primeiro exame tiver levado a Comissão à convicção oposta ou não lhe tiver permitido ultrapassar todas as dificuldades suscitadas pela apreciação da medida em causa, a instituição tem o dever de se rodear de todos os pareceres necessários e dar início, para o efeito, ao procedimento do artigo 88.°, n.° 2, CE.

A circunstância de a Comissão ter levado em conta o interesse do Estado‑Membro em causa na obtenção rápida de uma decisão não permite por si só presumir que essa instituição se baseou em critérios diferentes do das sérias dificuldades de apreciação, para decidir não dar início ao procedimento formal de investigação.

(cf. n. os 165, 166, 168)

9. Quando terceiros interessados tenham submetido à Comissão denúncias relativas a medidas estatais que não foram objecto de notificação nos termos do artigo 88.°, n.° 3, CE, esta instituição é obrigada, no quadro da fase preliminar prevista por esta disposição, a proceder a um exame diligente e imparcial dessas denúncias, no interesse de uma correcta aplicação das regras fundamentais do Tratado relativas aos auxílios estatais.

Na inexistência de qualquer outro indício, a mera circunstância de a decisão impugnada ter sido adoptada rapidamente não permite concluir pela insuficiência da instrução.

(cf. n. os 177, 178)