CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

ANTONIO LA PERGOLA

apresentadas em 7 de Dezembro de 1995 ( *1 )

Objecto do litígio

1. A República Federal da Alemanha (a seguir «recorrente») pede a anulação parcial da Decisão 93/659/CE ( 1 ) da Comissão (a seguir «recorrida»), de 25 de Novembro de 1993, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros quanto às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (a seguir «FEOGA»), secção «Garantia», com respeito ao exercício financeiro de 1990. A decisão impugnada não reconhece, para efeitos de financiamento comunitário, algumas despesas efectuadas pelos Lander da Baviera e do Bade-Vurtemberga no âmbito da atribuição do premio especial à carne de bovino (a seguir «prémio»), que se rege pelo artigo 4.o A do Regulamento (CEE) n.o 805/68 do Conselho, de 27 de Junho dc 1968 ( 2 ), após as alterações introduzidas pelo Regulamento n.o 571/89, de 2 de Março de 1989 ( 3 ).

Fundamentos invocados pela Comissão

2. A Comissão justificou a decisão impugnada através da existência de diversas irregularidades detectadas no sistema adoptado para a atribuição do prémio pelas autoridades germânicas competentes. As suas críticas são expostas adiante, conjuntamente com os montantes da despesa a que dizem respeito c para os quais foi, portanto, negado o financiamento comunitário. Em primeiro lugar, a inexistência de controlos administrativos eficazes na Baviera e no Bade-Vurtemberga (5040986 DM). Em seguida, o sistema previsto nesses Länder não era adequado a evitar, relativamente aos bovinos importados de França c da Bélgica (838636 DM) c exportados para Itália (311529 DM), a dupla atribuição do prémio. Além disso, a aplicação do regime transitório estabelecido no artigo 11.o do Regulamento (CEE) n.o 714/89 ( 4 ) (a seguir «regulamento») para os bovinos mais velhos revelava a existência de lacunas (1326990 DM).

3. A título preliminar, o Tribunal de Justiça é chamado a apreciar toda a actividade, tanto de um ponto de vista organizativo como funcional, da administração nacional competente para a aplicação do direito comunitário. Em particular, no que toca à primeira crítica, trata-se de apurar se o sistema administrativo instituído cm execução da regulamentação comunitária na matéria fornece, ou não, garantias eficazes para o seu cumprimento. O presente caso comporta, assim, um elemento de novidade em relação a outros análogos já decididos ( 5 ). Nesses processos anteriores, o Tribunal de Justiça foi chamado a determinar se o Estado-Membro interessado tinha faltado às obrigações impostas pelo direito comunitário, não adoptando regras de orientação para a actividade de controlo desenvolvida pelos serviços locais. Aqui, pelo contrário, foi adoptado o regime nacional (rectius, regional) de execução da regulamentação comunitária. Foram também adoptadas directivas «a partir do centro», com vista a resolver eventuais problemas que pudessem surgir aquando do controlo da regularidade da atribuição do prémio ( 6 ). A questão que aqui se coloca é, portanto, a de saber se as regras adoptadas a nível nacional satisfazem a necessidade de garantir de forma adequada o exercício dos controlos prescritos em sede comunitária e, mais concretamente, se a sua aplicação concreta satisfaz os requisitos estabelecidos para o efeito pela regulamentação nacional.

Enquadramento normativo

Regulamentação relativa ao prémio

4. Parece-me oportuno, antes de me pronunciar sobre cada um dos fundamentos do recurso, expor os princípios que regem a relação entre a Comunidade e os Estados-Membros no que toca ao caso em apreço. Com o Regulamento (CEE) n.o 805/68 ( 7 ), a Comunidade introduziu algumas medidas públicas de apoio, a fim de «estabilizar os mercados e de garantir um nível de vida equitativo à população agrícola interessada» (quarto considerando).

5. Os meios de intervenção previstos por essas disposições foram mais tarde parcialmente revistos. O Regulamento (CEE) n.o 467/87 ( 8 ) reconhece (primeiro considerando) que: «... a intervenção pública perdeu progressivamente a sua função original de rede de segurança e se tornou, em si mesma, um mercado»; e estabelece regras para limitar as compras públicas, adaptando o regime existente à exigência de «tornar a dar ao preço de mercado o seu papel essencial como guia da oferta e da procura» (primeiro considerando). O mesmo regulamento prevê, por outro lado, medidas de apoio ao rendimento dos produtores, destinadas a «compensar o efeito da adaptação do regime de intervenção» (sexto considerando) ( 9 ). Aos produtores que não beneficiam de outras medidas é, de facto, concedido, uma só vez, um prémio especial por cada animal existente na sua exploração (v. o artigo 4.o A, aditado, para esse efeito, ao Regulamento 805/68) ( 10 ).

6. As regras gerais para atribuição do prémio foram estabelecidas por outro regulamento (n.o 468/87 ( 11 )). O Regulamento n.o 714/89 da Comissão já referido, definiu, mais tarde, as normas de execução do prémio ( 12 ). Deverei referir-me, ainda que pontualmente, a algumas disposições nele contidas aquando do exame de cada um dos fundamentos do recurso. Advirto, desde já, que essas disposições reflectem a atenção especial reservada pelo legislador comunitário à actividade de controlo ( 13 ).

Regime geral relativo ao financiamento da política agrícola

7. Para efeitos do presente processo, são igualmente importantes as normas constantes do Regulamento (CEE) n.o 729/70 ( 14 ). Passo a citá-lo. O artigo 8.o especifica (n.o 1) que: «Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para: — se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo; — evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades; — recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências. Os Estados-Membros informarão a Comissão das medidas tomadas com esses objectivos, e nomeadamente do ponto da situação dos procedimentos administrativos e judiciais.» O artigo 9.o, n.o 1 estabelece que: «Os Estados-Membros... tomarão as medidas susceptíveis de facilitar os controlos que a Comissão considere útil empreender no âmbito da gestão do financiamento comunitário, incluindo verificações locais. Os Estados-Membros comunicarão à Comissão as disposições legislativas, regulamentares e administrativas que tenham adoptado em cumprimento dos actos comunitários que tenham relação com a Política Agrícola Comum, desde que esses actos tenham uma incidência financeira para o Fundo.»

Os princípios de organização e jurisprudenciais

8. Que princípios regulam a matéria e permitem repartir as funções entre o nível administrativo comunitário e o nacional? Atente-se nos dados normativos supra-referidos. Numa perspectiva organizativo-funcional, a Comissão desenvolve uma intensa actividade de disciplina dos mercados: as orientações, os meios de intervenção, os montantes dos financiamentos e as modalidades do controlo da sua regular atribuição são estabelecidos a nível comunitário. À Comunidade não cabe, todavia, regulamentar em detalhe, nem controlar em concreto, a aplicação das normas que adopta para o sector em causa. Essa actividade é exercida pelas autoridades administrativas competentes dos Estados-Membros. Cabe a estas últimas organizar o sistema de atribuição do financiamento e garantir a regularidade do seu funcionamento, adoptando, eventualmente, as medidas necessárias para recuperar as somas indevidamente pagas ( 15 ). Desenha-se assim um regime de colaboração entre a Comunidade e os Estados-Membros, que obedece, como o Tribunal de Justiça teve ocasião de sublinhar, a razões de eficiência ( 16 ).

9. Este sistema de organização tem implicações cuja importância deve ser assinalada. Em primeiro lugar, os Estados-Mcmbros e a Comissão devem exercer as suas competências respectivas cm conformidade com o disposto no artigo 5.o do Tratado, e ainda com os princípios da boa administração e da segurança jurídica, tal como o Tribunal de Justiça os definiu e desenvolveu. A matéria sobre que nos debruçamos exige, de facto, um regime — para repetir aqui as palavras pronunciadas pelo Tribunal de Justiça — «estabelecido na base da confiança» ( 17 ), e o artigo 5.o é o ponto de referência obrigatório para determinar as obrigações que cabem, respectivamente, à Comunidade e ao Estado-Membro. As autoridades nacionais são obrigadas a observar o disposto, expressa ou mesmo implicitamente, nas normas comunitárias e a ter devidamente em conta o seu pleno significado para poderem realizar os objectivos que prosseguem ( 18 ). Por outro lado — e não poderia ser de outra maneira —, o princípio da cooperação implica obrigações de comportamento recíprocas. A regulamentação instituída pela Comunidade para a atribuição do prémio c as medidas adoptadas pelos Estados-Membros para a sua execução prosseguem, tanto uma como as outras, o escopo de organizar em comum o mercado do sector em causa. Com a mesma finalidade são repartidas as competências entre os dois níveis de administração chamados a colaborar. Como qualquer indivíduo, também a Comunidade não pode ultrapassar os limites da esfera cm que deve conter a sua intervenção. O princípio da cooperação — cabe acrescentar — deve também aqui ser conjugado com os da boa administração c da segurança jurídica. Quando as normas adoptadas pelos Estados-Membros, ou a actividade por eles desenvolvida, obedecem ao critério da boa administração, pode considerar-se que também satisfazem as obrigações decorrentes do princípio da cooperação e, assim, respeitam correctamente as disposições comunitárias ( 19 ). Quanto ao princípio da segurança jurídica, a ele se atende especialmente quando se trate de uma acção administrativa com consequências financeiras. São necessárias, de facto, disposições precisas para determinar o montante dos financiamentos que a actividade considerada exige e para que a sua atribuição seja correcta. Nesse caso, o princípio da cooperação conjuga-se com o da segurança jurídica: os encargos previstos devem não só ser determinados com exactidão, no que toca ao seu montante, e regularmente cumpridos, como também não ser excessivamente onerosos para a Comunidade e para o Estado-Membro ( 20 ).

10. Os princípios acima referidos devem aplicar-se à matéria em exame, sem perder de vista que a administração comunitária — preocupada em controlar as despesas, limitar as disparidades de tratamento e as possíveis distorções do sistema devidas à existência de fraudes ao sistema da ajuda financeira — fiscaliza rigorosamente a forma como as autoridades administrativas nacionais exercem as competências de execução que lhes incumbem ( 21 ). Este aspecto foi integralmente apreendido pelo legislador comunitário e pelo próprio Tribunal de Justiça. Basta recordar, por um lado, a atenção dada pela regulamentação aos controlos e à responsabilidade financeira directa dos Estados-Membros pelas irregularidades verificadas ( 22 ) e, por outro, os critérios de extremo rigor adoptados pela jurisprudência em sede do controlo da actividade do Estado-Membro, sob vários aspectos: parâmetros do controlo ( 23 ), ónus da prova ( 24 ), modalidades técnicas do controlo das irregularidades ( 25 ). As considerações que precedem ajudam, como adiante esclareço, ao exame dos diversos fundamentos invocados pela recorrente em apoio do seu pedido de anulação.

Inexistência de controlos suficientes

11. Este primeiro fundamento, relativo à inadequação dos controlos levados a cabo pelos Länder alemães, subdivide-se cm diversas séries de argumentos. São precisamente postos cm causa: 1) a adequação do controlo administrativo; 2) os controlos relativos à indicação da idade dos bovinos; 3) os critérios de selecção das explorações submetidas a inspecções; 4) os sistemas de identificação aplicados; 5) as modalidades de realização dos controlos relativamente à idade dos animais c à documentação exigida. Considero que, para uma correcta apresentação das minhas conclusões, devo debruçar-me, antes de mais, sobre os argumentos invocados a propósito dos aspectos mais gerais (n.os 1 e 3). Assim, é atendendo aos resultados alcançados que examinarei os argumentos relativos aos aspectos mais específicos. Os argumentos por que irei começar apelam a algumas reflexões de ordem geral sobre a distinção entre o controlo administrativo e a inspecção no local, para que seja clara a forma como a actividade de controlo se organiza no conjunto do procedimento de concessão do prémio.

Inadequação do controlo administrativo e critérios de selecção das inspecções no local

12. O artigo 8.o, n.o 1, do regulamento estabelece que: «As autoridades competentes designadas poicada Estado-Membro procederão ao controlo administrativo e às inspecções no local com vista ã verificação da observância das normas do regime do prémio especial. Essas inspecções devem incidir num número mínimo de explorações... O controlo incidirá, nomeadamente: a) No número de bovinos machos presentes na exploração gerida pelo produtor c que são objecto do pedido ou, cm caso de aplicação do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 468/87, na observância do limite de noventa animais por ano civil e por exploração; b) Na exactidão das declarações previstas e na observância dos compromissos assumidos pelo produtor; c) Na observância das normas relativas à identificação ou à marcação referidas no artigo 7.o»

13. A crítica contida no relatório de síntese visa directamente a actividade de controlo administrativo. A Comissão não considerou as modalidades do controlo realizado pelas autoridades competentes dos Länder conformes com as disposições comunitárias, e isto porque o controlo se destinava apenas a verificar se os formulários de pedido do prémio tinham sido correctamente preenchidos e se o número máximo de pedidos de prémio correspondia ao previsto pelo regulamento.

14. A propósito destas observações, a recorrente alega que por controlo administrativo se deve entender a «verificação eficaz da plausibilidade dos pedidos de prémio» — como prevista e efectuada — e não o controlo «definitivo» do respeito dos requisitos previstos pela regulamentação comunitária, que só se efectua, pelo contrário, através da inspecção. Os pedidos de prémio foram sempre cotejados (electronicamente na Baviera, manualmente no Bade-Vurtemberga) com os dados relativos aos anos anteriores; o pessoal dos serviços da agricultura competentes, que se caracteriza por um elevado profissionalismo e um bom conhecimento dos locais e das explorações da zona, garante uma execução eficaz dos controlos previstos. A eficácia dessa acção era, além disso, confirmada pelos controlos levados a cabo por funcionários do FEOGA, que detectaram uma percentagem de irregularidades muito pequena (inferior a 1%). Por último, o bom nível dos controlos previstos nos Länder era comprovado, como alega a recorrente na réplica, pelos bons resultados de uma fiscalização efectuada em 12 de Setembro de 1991 pelo Ministério da Alimentação, Agricultura e Florestas da Baviera, e que incidiu sobre as medidas adoptadas com vista a verificar a regularidade dos pedidos de prémio.

15. Na opinião da Comissão, o controlo administrativo, diferente do controlo no local, não deve, por essa razão, ser limitado a um controlo superficial da regularidade da actividade, embora neste caso o tenha sido. Quanto à referida comparação dos resultados, a recorrida sustenta que não existem elementos que a comprovem. Em todo o caso, tal comparação teria um valor relativo para efeitos da apreciação da plausibilidade dos pedidos, e isto, de resto, exclusivamente em relação ao controlo no local. No que diz respeito ao pretenso profissionalismo dos funcionários dos serviços da agricultura e ao seu bom conhecimento dos casos a investigar, tudo estava por provar: a própria relação numérica entre os pedidos e os funcionários que os apreciaram não depõe, afirma a Comissão, no sentido de se tratar de um controlo exaustivo. Finalmente, o pequeno número de irregularidades detectadas ao longo dos controlos era o resultado não da eficiência, como a recorrente afirma, mas, pelo contrário, da insuficiência do sistema de controlo e, cm particular, das lacunas detectadas pela Comissão no sistema de identificação dos animais. Diz-se, na tréplica, que o fundamento relativo ao êxito das investigações do ministério não pode, em razão do seu caracter tardio, ser considerado pelo Tribunal de Justiça, tanto nos termos da regulamentação comunitária a aplicar ( 26 ) como nos do artigo 42.o, n.os 1 e 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

16. A questão deve resolver-se, em minha opinião, com base na correcta definição do conceito de controlo administrativo acolhido pelo regulamento. A recorrente e a recorrida propõem a este propósito — já o disse — teses diferentes. Considero, pela minha parte, dever optar pela da recorrida. Recordo, para clarificar este ponto, que o Tribunal de Justiça esclareceu qual era a função essencial da actividade dc controlo que cabe aos Eslados-Mcmbros. Essa actividade, afirmou, é conduzida pela administração nacional de modo a «assegurar-se de que as condições materiais c formais para a concessão dos prémios cm causa foram correctamente observadas» (o sublinhado é meu) ( 27 ). Ora, o controlo administrativo e a inspecção no local são os meios de investigação e de conhecimento destinados à realização do objectivo definido pela jurisprudência. Os dois instrumentos têm o mesmo destino funcional e devem, por conseguinte, ser concebidos e utilizados segundo os princípios da regulamentação comunitária e as exigências que esta visa satisfazer. No sistema alemão, o controlo administrativo foi circunscrito à verificação formal da mera plausibilidade dos pedidos de prémio. O regulamento atribui, contudo, a esse controlo um alcance e uma importância que parecem poder ser bem diferentes. Configura-o como um meio — paralelo ao controlo no local, mas nem por isso menos eficaz — para a prossecução da finalidade supra-indicada. A actividade de controlo deve, de facto, qualquer que seja o meio escolhido para a pôr cm prática, ser idónea a assegurar a observância das disposições adoptadas para a concessão do prémio, o que significa que o controlo só cumpre a função que lhe cabe quando organizado e efectuado cm função do conjunto do processo de concessão do premio, e não apenas em função da disposição específica relativa ao número e à identificação dos bovinos, à exactidão das declarações dos produtores candidatos ao prémio, ao respeito, por estes, dos compromissos assumidos. Noutros termos, para ser adequado, na acepção do direito comunitário, o controlo que compete ao Estado-Membro — tanto o controlo administrativo como o no local — deve ser exaustivo, cobrindo oportunamente a área em que pode ser efectuado. Por outro lado, como já adverti, os parâmetros do controlo deduzem-se dos princípios de base da regulamentação: cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros, boa administração, segurança jurídica. Cabe ao intérprete esclarecer como é que esses princípios se concretizam, em relação a cada caso, ao definir o tipo de controlo e as regras do seu exercício. A verificação da mera plausibilidade dos pedidos de prémio baseia-se, como já observei, numa noção redutora do controlo administrativo, que, pelo que foi até agora dito, não corresponde à acolhida pela regulamentação comunitária. A recorrente apresenta vários argumentos para afirmar o contrário. Alguns versam, aliás, sobre circunstâncias e elementos de natureza subjectiva — tais como, por exemplo, o profissionalismo dos funcionários da administração alemã — que o Tribunal de Justiça, creio eu, dificilmente poderia examinar. Para se pronunciar sobre a actividade levada a cabo pelos serviços da administração competente, basta atentar no fundamento relativo aos critérios de selecção das explorações a inspeccionar. De facto, a análise desse aspecto permite remontar até à própria noção de controlo acolhida no sistema alemão e, o que aqui é importante, ver se, na prática, os instrumentos de conhecimento satisfazem as suas próprias finalidades, tal como configuradas na regulamentação comunitária.

17. Relativamente a este segundo aspecto, trata-se de determinar se o critério de selecção «ao acaso» das explorações submetidas ao controlo no local, adoptado pelo sistema alemão, é satisfatório. A Comissão considerou essa solução inadequada para assegurar o controlo exigido pelo regime comunitário, porque não assenta em critérios racionais.

18. Nos seus articulados e na audiência, a recorrente invocou a eficácia concreta do sistema escolhido. Nenhum dos beneficiários do prémio, argumenta, está ao abrigo de eventuais inspecções, uma vez que todas as explorações podem ser objecto de controlos no local, mesmo em vários anos seguidos. O controlo ao acaso, acrescenta, é associado a intervenções predeterminadas, justificadas por análises objectivas, e as autoridades alemãs estavam plenamente conscientes da necessidade de proceder a controlos rigorosos. A recorrente cita, a este propósito, as declarações dos serviços competentes dos dois Länder, que atendiam à exigência de efectuar controlos no local com mais frequência, caso, durante o ano, fossem detectadas mais irregularidades. A escolha do modo de inspecção continuava, por outro lado, a relevar do âmbito do poder discricionário que cabe à administração alemã na execução da regulamentação comunitária, e o correcto exercício desse poder discricionário por parte da recorrente foi reconhecido pela própria Comissão, em carta de 9 de Agosto de 1991. No recurso, são em seguida apresentados dois outros argumentos: o sistema beneficia das economias de escala da actividade de controlo exercida pelos mesmos serviços da administração no quadro da regulamentação nacional em matéria de subvenções agrícolas ( 28 ) as autoridades administrativas dos Länder convidaram expressamente os serviços locais a proceder a controlos no local relativamente ao número de explorações estabelecido ( 29 ).

19. Na opinião da Comissão, a selecção das explorações a inspeccionar, baseada apenas no método de amostragem ao acaso, não assenta em critérios racionais de controlo e afasta-se do parâmetro, previsto a nível comunitário, da eficácia concreta que deve estar subjacente à actividade de controlo. O exercício do poder discricionário que é reconhecido à administração nacional deixava assim de ser exercido tendo em vista as finalidades do regulamento. A Comissão acrescenta alguns esclarecimentos: as cartas das autoridades administrativas, invocadas pela recorrente, são de 13 de Agosto de 1990 c não respeitam ao período cm questão e, cm todo o caso, não tinham tido qualquer efeito prático, pois, não obstante a elevada taxa de indeferimentos registada no ano precedente, cm 1990 não se verificou um aumento correspondente dos controlos no local. De modo algum, portanto, o conteúdo da sua carta de 9 de Agosto podia justificar que as inspecções fossem decididas apenas ao acaso. Todavia, reconhece a necessidade de os controlos no local serem decididos com base em critérios objectivos e racionais, para além da amostragem proporcionada pelo método de controlo adoptado na Alemanha. Inútil seria, por outro lado, a referência, feita pela recorrente, às «economias de escala» decorrentes da existência simultânea da regulamentação nacional cm matéria de subvenções c dos actos administrativos invocados. Em seu entender, este argumento não se refere ao problema central da selecção das explorações a inspeccionar.

20. A tese da recorrente não me convence. O argumento «probabilista» adoptado terá a sua lógica (de matriz, digamos, matemática) mas não convence quando apreciado no contexto da regulamentação na matéria c da relação de complementaricdadc entre os instrumentos de controlo que esta visa. Que significa, de facto, essa complementariedade? O controlo administrativo e o controlo no local são instrumentos de conhecimento distintos que, como foi observado, têm um destino funcional comum. Quando se recorre a um destes instrumentos, deve, portanto, ver-se como pode ser utilizado cm conexão com o outro. Só assim é que todo o sistema de controlo será completo c eficaz. E é esse esquema, cm que o controlo administrativo e o controlo no local se completam reciprocamente, que devia ser adoptado no nosso caso. Dito isto, importa esclarecer melhor este ponto. O controlo ao acaso não é um método necessariamente irracional ou contrario ao princípio da boa administração. Todavia, assim se torna, no nosso caso, na medida cm que assenta numa simples presunção estatística. Considerou-se que existia uma igualdade de probabilidades de conduta irregular de — indistintamente — todas as explorações susceptíveis, em abstracto, de ser submetidas a um controlo no local. Contudo, podia ter-se previsto que a percentagem das explorações a inspeccionar fosse determinada não ao acaso, mas na base do resultado de controlos administrativos oportunos: através de uma primeira filtragem dos casos onde as probabilidades de irregularidades eram maiores, sempre com a finalidade, bem entendido, da correcta atribuição do prêmio ( 30 ). Essa seria, como salienta a Comissão através do seu perito, uma forma de inspecção menos indiferenciada e mais racional, que satisfazia o disposto no regulamento. Ora, não existe qualquer traço dessa utilização dos dois instrumentos de conhecimento no sistema alemão, tanto nas previsões normativas como na prática ( 31 ). A preferência foi dada ao critério do controlo por amostragem, com exclusão de qualquer outro. Não se verificou que esse sistema tivesse de necessariamente funcionar em conjugação com uma qualquer forma de controlo administrativo, em que o controlo baseado apenas no acaso pudesse encontrar uma base racional de apoio.

21. Acrescento, a este propósito, uma simples observação sobre a actividade de controlo administrativo. O pressuposto do critério de selecção das explorações a controlar é, no sistema alemão, simplesmente, o da igualdade das probabilidades de conduta irregular por parte de — indistintamente, repito — todos os possíveis beneficiários do prémio. Ora, isto constitui, a meu ver, uma indirecta, mas importante, confirmação da insuficiência do controlo administrativo previsto e praticado nos Länder em causa: o controlo é apenas «no papel» — como, de resto, se refere no relatório de síntese — e não serve para seleccionar, com base numa qualquer apreciação anterior dos factores de risco, as explorações que devem em seguida ser inspeccionadas. De facto, o controlo no local é precedido da verificação meramente formal da plausibilidade do pedido de prémio, verificação essa a que devem considerar-se estranhos quaisquer apreciações concretas sobre a forma como os interessados no prémio gerem as explorações. Em conclusão, a escolha do sistema alemão diverge das disposições comunitárias e não está em consonância com o princípio da boa administração.

22. Resta examinar os outros argumentos da recorrida. O primeiro é relativo ao alegado «juízo de conformidade» da Comissão relativamente ao critério de selecção adoptado. Também a este respeito, a posição da recorrente não é de partilhar. O teor da carta da Comissão, já invocado, é, de facto, explícito: face à «ausência total de critérios de escolha» detectada aquando das inspecções nos serviços de Erding e de Leonberg, a Comissão considerou «a taxa de controlos no local perfeitamente arbitrária e, por conseguinte, pouco representativa e pouco eficaz». Do mesmo modo, a afirmação, não contestada, do perito da Comissão, de que os serviços locais tinha sido, precisamente, interrogados sobre esse aspecto durante a inspecção, demonstra que as autoridades administrativas alemãs estavam conscientes da insuficiência desse método de selecção. São, em seguida, supérfluos os argumentos invocados pela recorrente a propósito das «economias de escala» decorrentes dos controlos realizados em aplicação da regulamentação nacional cm matéria de subvenções, do mesmo modo que as outras afirmações relativas às cartas enviadas pelas autoridades aos serviços a propósito da actividade de controlo. Em ambos os casos, a recorrida não aborda a questão suscitada pela ausência de critérios de orientação objectivos para a actividade de controlo da administração. Nada se diz quanto à compatibilidade do sistema previsto pela regulamentação nacional com as disposições comunitárias. Quanto às cartas invocadas, estas referem-se exclusivamente ao número de explorações a controlar, que não é contestado. Depois, cm relação aos resultados da investigação apresentados na réplica, considero que o Tribunal de Justiça não pode tê-los cm conta. A Comissão invocou as violações ao regime comunitário, atempadamente, durante o processo. A recorrente devia, por isso, apresentar tais documentos antes de 15 de Dezembro de 1992: data-limite estabelecida pela Comissão na sua decisão de 6 de Novembro de 1992, adoptada ao abrigo do artigo 1.o, n.o 3, do Regulamento (CEE) n.o 1723/72 da Comissão, de 26 de Julho de 1972, relativo ao apuramento das contas do Fundo Europeu de Intervenção ( 32 ). A isto acresce que esta apresentação tardia de meios de prova também não pode ser justificada ao abrigo do artigo 42.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Com efeito, a recorrente nada diz para justificar o «atraso no oferecimento das provas», justificação essa que a norma expressamente exige.

Indicações relativas à idade dos animais

23. O artigo 2.o do Regulamento n.o 714/89 prevê que: «Os pedidos de prémio... incluirão...: — indicações relativas à idade dos animais cm causa.» Sob este aspecto, a decisão impugnada baseia-se no facto de as autoridades administrativas alemãs não exigirem informações completas c precisas sobre a idade dos bovinos, mas apenas uma declaração dos criadores, certificando que os animais tinham pelo menos seis meses. Trata-se de um método de identificação que a fiscalização efectuada pelos funcionários do FEOGA mostrou ser deficiente, uma vez que, na documentação relativa a um grande número de bovinos, não eram fornecidas quaisquer indicações quanto à idade. Este facto, em conjunto com as características próprias do sistema (e, em particular, como referido na audiência, o facto de ser «auto gerido» pelos interessados), dava azo às maiores dificuldades na verificação da idade dos animais, quer em sede de controlo administrativo quer em sede de controlos no local.

24. A recorrente contesta, por sua vez, as acusações da Comissão. Não existiam, em seu entender, disposições comunitárias específicas relativas à idade dos animais. A prática vigente, de mera confirmação da idade mínima pelos criadores, justificava-se, assim, designadamente, em virtude das dificuldades existentes para se determinar com precisão a idade do bovino. Na petição, a recorrente também apresentou um argumento de caracter substancial. O sistema adoptado nos Länder em causa prevê marcações diferenciadas em função do período em que foi apresentado o pedido. Essa rotação, distinguindo os animais objecto de um pedido de prémio, por períodos, impedia a dupla atribuição do prémio e garantia a regularidade do mecanismo global de ajuda. Manter os animais na exploração até ao surgimento de um novo período com idêntica marcação, seria, de facto, uma escolha economicamente pouco rentável para o criador ( 33 ).

25. A recorrida considera que «a indicação da idade» devia ser entendida em conformidade com a legislação comunitária e com os seus objectivos, por forma a ser-lhe reconhecido valor no interior de todo o processo de controlo. Noutros ordenamentos jurídicos, afirmou-se, o sistema de controlo prevê uma verdadeira caderneta, que certifica, com uma razoável margem de certeza, nomeadamente, a idade de todos os animais objecto do prémio. Quanto ao sistema alemão de marcação rotativa diferenciada, a recorrida considera só constituir uma «garantia» da regularidade das operações relativas ao prémio se o sistema subjacente de identificação dos animais e da sua idade for eficiente. Ora, foi precisamente esse sistema que a recorrida pôs em causa na sua decisão.

26. Trata-se, portanto, de determinar como é que a idade dos bovinos deve ser indicada nos termos da regulamentação comunitária. As informações exigidas pelas autoridades administrativas nacionais devem, de qualquer forma, permitir o exercício de controlos adequados. Nos ordenamentos jurídicos de outros Estados-Mcmbros, como já recordei, previu-se uma caderneta para todos os animais objecto do prémio, cuja idade é assim certificada com uma margem de certeza satisfatória. Esta não é a única solução possível. O que importa, todavia, é que as «indicações» impostas pela regulamentação comunitária adquiram, a nível nacional, todo o alcance imposto pelos próprios objectivos do regulamento. Não é o que se passa no caso vertente. O sistema alemão de subdivisão em períodos, por si só, nada prova para os efeitos que aqui importam, e, de qualquer modo, não permite refutar a dúvida suscitada pela Comissão relativamente à eficácia da prática adoptada nos dois Länder para determinar a idade dos bovinos.

Os controlos no local: identificação dos animais

27. O artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 714/89 dispõe que: «Os animais que são objecto de um pedido de prémio... serão portadores... de uma identificação bem visível e permanente. Esta identificação consistirá numa marcação indelével de uma orelha do animal, quer por uma perfuração da orelha quer pela fixação de uma marca na orelha quer por um entalhe na orelha.»

28. Os sistemas de identificação utilizados nos Länder são «bem visíveis e permanentes» e aptos, assim, a evitar uma dupla atribuição do prémio? A Comissão considera que não. As operações de marcação, afirma, são executadas pelos próprios requerentes, sem controlo oficial, e não fornecem garantias suficientes. As inspecções levadas a cabo pelos funcionários do FEOGA revelaram, de facto, que as perfurações tendem a fechar-se e que as marcas podem ser facilmente retiradas. Aliás, a própria elevada percentagem de indeferimentos dos pedidos pelas autoridades alemãs decorria do facto de a marcação dos animais não ser um meio idóneo de reconhecimento.

29. A recorrente alega, pelo contrário, a suficiência técnica do sistema utilizado: o retirar das marcas e o processo de cicatrização nas perfurações, denunciados pela Comissão, eram pouco prováveis e raros ( 34 ). Em apoio dessa afirmação, apresentou ao Tribunal de Justiça, a título de prova, pareceres de peritos sobre a qualidade da marcação. A existência de uma actividade de controlo adequado era, além disso, comprovada, e não desmentida, pelo contencioso surgido nos tribunais administrativos alemães, que diz respeito precisamente à não concessão do prémio cm virtude de deficiências encontradas na identificação dos animais. A Comissão, acrescenta a recorrente, aprovou implicitamente o sistema organizativo adoptado nos Länder; ou porque, para outros casos (c, cm particular, no que se refere à Directiva 92/102/CEE do Conselho, dc 27 de Novembro dc 1992, relativa à identificação e ao registo de animais) ( 35 ), a Comunidade estabeleceu regimes de identificação similares, ou porque a Comissão, tendo-lhe sido comunicado o sistema adoptado na Alemanha, em conformidade com o disposto no regulamento, se manifestou favoravelmente ( 36 ).

30. A Comissão apresenta, pelo seu lado, diversos argumentos. Tanto a inspecção como os depoimentos recolhidos pelos funcionários comunitários junto dos criadores alemães revelam a fragilidade do sistema de identificação utilizado: segundo o que foi afirmado pelo perito da Comissão na audiência, os animais apresentavam «um grande número» de perfurações, que tornava difícil, se não impossível, a sua correcta identificação. Em segundo lugar, a referência feita pela recorrente à carta e à regulamentação anteriormente referidas era supérflua para efeitos da presente decisão. A norma invocada tinha por objecto outra situação de facto e, de qualquer forma, só posteriormente tinha sido adoptada; por outro lado, a carta de 23 de Novembro limitava-se a apreciar em abstracto o sistema de identificação adoptado, sem se preocupar com a compatibilidade de todo o sistema de marcação, como previsto e correctamente aplicado, com as exigências decorrentes da regulamentação comunitária.

31. Estas são as conclusões das partes. Em meu entender, deve atribuir-se importância decisiva ao facto — detectado no decurso da inspecção efectuada pelos funcionários do FEOGA e confirmado na audiência pelo perito da Comissão — de os animais serem, com efeito, dificilmente identificáveis, por terem sofrido várias marcações, perfurações e lacerações. O primeiro facto que me parece oportuno sublinhar é o de que, nos Länder em causa, as operações de identificação são realizadas directamente pelos próprios criadores. A administração não as controla directamente. Ora, a identificação do animal é um elemento central da regularidade da concessão do prêmio e do controlo correspondente ( 37 ). Neste sentido depõem a lógica e a letra da regulamentação ( 38 ). Delegar nos criadores, que são os próprios beneficiários do prêmio, uma actividade de consequências tão importantes, está em contradição com os critérios de exaustão e de diligência do controlo a que os Estados-Membros são obrigados a obedecer para observância do princípio da boa administração. A actividade de marcação, se se pretendia que coubesse aos criadores, podia ou devia ser exercida sob a vigilância directa da administração.

32. A esta apreciação de ordem geral gostaria de acrescentar um segundo argumento. Em apoio da sua tese, a recorrente afirma existir um controlo final sobre a concessão do prémio: se a marcação não for regular, refere, o prémio não é concedido, como é demonstrado pelo abundante contencioso administrativo surgido na matéria. Todavia, raciocinando assim, esquece-se que o Tribunal de Justiça foi aqui chamado a apreciar, precisa e exclusivamente, a idoneidade técnica do sistema de identificação, isto é, a sua conformidade com as exigências de «permanência» e de «boa visibilidade» da marcação. A não adopção de um sistema que corresponda a estas características traduz-se na inobservância das disposições comunitárias. Era isto, e não outra coisa, que importava apurar no que toca a este aspecto do recurso. Pouco importa a reacção ulterior do ordenamento jurídico interno às eventuais irregularidades no funcionamento do sistema previsto. As decisões de indeferimento dos pedidos de prémio c as consequentes controvérsias perante os tribunais administrativos não alteram o facto de o sistema de identificação não ter sido concebido como deveria, cm conformidade com a regulamentação comunitária. Em todo o caso, como observa a Comissão, o referido contencioso — surgido precisamente porque, cm contradição com o regulamento, não se previram formas adequadas de marcação c de identificação dos bovinos — constitui uma confirmação indirecta das dúvidas suscitadas pelos resultados objectivos a que chegaram os funcionários do FEOGA na sequência dos seus controlos.

33. Nesta ordem de ideias, pode acrescentar-se outra observação. Os controlos no local foram previstos para uma pequena percentagem de explorações. Todavia, o número de irregularidades observado foi elevado. Assim, é lícito presumir que também seria possível detectar, com análoga frequência, marcações irregulares nos casos não submetidos a controlo no local e que representam 90% do total das explorações. Também este dado de facto — presumível — deve ser conjugado com a referida ineficácia ou insuficiência do sistema de identificação dos bovinos.

34. Consideremos, em seguida, o alegado conhecimento, por parte da Comissão, do sistema alemão e a sua aprovação implícita. Esta reconhece ter aceite, a seu tempo, a abstracta compatibilidade do regime adoptado na Alemanha com as normas comunitárias. Esclarece, todavia, que não pretendia com isso, de qualquer forma, excluir a possibilidade de, passando o sistema pela fase de aplicação prática, o resultado poder ser o oposto. De qualquer forma, é ao Tribunal de Justiça que cabe agora apreciar tanto as disposições do regime de identificação dos bovinos contestado como a sua aplicação concreta. Já expus a minha opinião sobre a solução a adoptar. Acrescento apenas que a referência que a recorrente fez à Directiva 92/102 não č importante para o presente caso. Esta medida é posterior e estranha aos factos controvertidos e cm nada contribui para esclarecer a questão central da aplicação prática do meio de identificação. Quanto ao parecer dos peritos oferecido na réplica, considero que o Tribunal de Justiça não o pode ter em conta. Valem, a este propósito, as observações que formulei no n.o 22.

Controlo no local: inexistencia de documentos e registos

35. Na decisão em exame, declara-se que, verificada a regularidade dos instrumentos de identificação, os inspectores nacionais limitavam-se a controlar se o número dos animais presentes na exploração correspondia aos animais indicados no pedido de prémio. A administração alemã não adoptou qualquer tipo de medida para se certificar do respeito dos requisitos da permanência na exploração e da idade dos animais.

36. A recorrente responde com considerações de facto e de direito: o profissionalismo dos funcionários era o garante da eficacia da actividade de controlo; os formulários de controlo impunham, expressamente, aos inspectores, a obrigação de verificar se o período mínimo previsto de permanencia do bovino na exploração tinha sido respeitado. O argumento de ordem jurídica diz respeito, pelo contrário, à inexistência, na regulamentação comunitaria, de disposições que obriguem a recorrente a manter uma documentação adicional. Com efeito, essa obrigação só existia, nos termos do artigo 7.o, n.o 1, segundo parágrafo, do regulamento, para os Estados-Membros que adoptem sistemas de identificação «fora do âmbito específico do prémio especial».

37. A Comissão recorda que a sua crítica não assenta no facto de não ter sido prevista documentação adicional, mas antes, mais simplesmente, na insuficiência objectiva da actividade de controlo no local levada a cabo a nível nacional. Os funcionários do FEOGA, afirma a recorrida, verificaram que os inspectores dos serviços competentes se tinham apenas limitado a verificar o número de animais presentes na exploração, sem colocarem aos criadores as questões que o formulário exigia e sem procederem a uma investigação séria sobre a observância dos requisitos previstos pela regulamentação.

38. Ora, os controlos no local representam, em meu entender, o instrumento mais avançado e incisivo para a verificação da regularidade das operações relativas ao prémio. Estes controlos devem assim ser profundos, como o exige a sua própria natureza. Só assim se justifica que, no projecto organizativo em exame, estejam limitados a uma percentagem das explorações beneficiárias do prémio. Se fosse obrigatório efectuar um controlo deste tipo em todas as explorações, a operação de controlo seria antieconòmica e constituiria um obstáculo à correcta comercialização dos produtos, acabando por prejudicar o próprio funcionamento do mercado. Nesta óptica, o controlo no local destina-se a garantir, com uma aproximação tão perto quanto possível da certeza, a observância dos requisitos, objectivos e subjectivos, da concessão do prémio. O controlo administrativo, como já referi, não é um controlo meramente formal. Trata-se de verificar se os requisitos, há pouco referidos, se encontram, total e efectivamente, preenchidos. Compreende-se, portanto, facilmente que o padrão do controlo seja rigoroso e se torne ainda mais quando se recorre ao instrumento específico do controlo no local. Já referi que os Estados-Membros têm a obrigação de adaptar os controlos que lhes são solicitados ao princípio da boa administração. O fim a atingir é a certeza, diga-se uma vez mais, ou pelo menos a convicção razoável, de que todas as disposições estabelecidas para a concessão de prémio são respeitadas, Face às dúvidas suscitadas pelos resultados objectivos a que chegou a inspecção do FEOGA, os argumentos da recorrente não bastam para demonstrar que a actividade de controlo era conduzida com o rigor necessário.

39. O exame dos diversos fundamentos do recurso mostrou que, no seu conjunto, a actividade de controlo levada a cabo nos dois Länder não era satisfatória. Em primeiro lugar, os resultados objectivos a que as inspecções conduziram revelaram a inexistência de indicações sobre a idade dos bovinos, a insuficiência dos meios de identificação utilizados, uma actividade dc controlo no local superficial. Por outro lado, a interpretação das normas do regulamento feita pela recorrente, tanto no que se refere à própria noção de controlo administrativo como no que respeita às disposições relativas à identificação dos animais, está cm contradição com as indicações de princípio que se podem retirar da própria regulamentação. Tais circunstâncias, associadas à existência de indícios da ineficácia do sistema, como o grande número de recursos administrativos ligados a irregularidades na fase de marcação, são suportes legítimos para a dúvida «séria c razoável» que a Comissão exprime quanto ao correcto comportamento da administração alemã. A Alemanha, em meu entender, não respondeu adequadamente a estas dúvidas. Considero, por isso, que as medidas tomadas pela Comissão com base nas razões em que assenta o presente fundamento de impugnação não podem ser consideradas contrárias ao direito.

A importação e a exportação de animais que já beneficiaram do prémio

40. O regulamento, em relação à exportação de animais que já beneficiaram do prémio, contém uma disposição específica que se insere na norma mais geral do artigo 7.o Este artigo, no segundo parágrafo, atribui aos Estados-Membros a possibilidade de utilizar «Os sistemas de identificação aplicados... fora do âmbito específico do prémio especial... para a identificação dos animais elegíveis, desde que esses sistemas permitam identificar cada animal... Neste caso, os números dos animais em causa devem constar do pedido de prémio c este deve poder ser verificado: — quer mediante um documento que acompanhe o animal durante a sua vida..., — quer... mediante um registo no qual o animal esteja registado sob o seu número c que seja mantido pelas autoridades competentes ou, se as disposições legislativas e administrativas nacionais o previrem, pelos produtores, de acordo com a Comissão.» O terceiro parágrafo estabelece o seguinte: «Todavia, os animais assim identificados que são expedidos, após o pagamento do prémio, para outro Estado-Membro devem ser marcados, aquando da sua expedição, de uma forma específica.» As críticas contidas no relatório de síntese dizem respeito à inexistência de medidas adequadas para evitar que os animais importados da Bélgica e da França e os exportados para Itália dêem origem a uma dupla concessão do prémio.

41. O controlo da importação e da exportação de bovinos toca um aspecto delicado da matéria aqui considerada. A circulação dos animais pode desencadear o risco da concessão de mais de um prémio. O sistema do regulamento baseia-se, por seu lado, no critério inderrogável de que o prémio só pode ser concedido uma vez ao mesmo bovino. Se não existem regras de coordenação apropriadas entre os diversos mercados nacionais, que possam garantir a irrepetibilidade do prémio, essas regras devem, sem dúvida, ser adoptadas de lege ferenda. A questão submetida ao Tribunal de Justiça põe-se, todavia, exclusivamente ao nível das obrigações que incumbem aos Estados-Membros ao abrigo do regulamento em vigor. Que critério devia ser observado pela recorrente, para evitar o receado risco da dupla concessão do prémio? A questão, em meu entender, apresenta dois aspectos que devem, evidentemente, ser dissociados. Discute-se, de facto, o sistema de identificação dos bovinos, num caso, importados (da Bélgica e da França), e, no outro, exportados (para Itália).

42. Sob o primeiro aspecto, dá-se particular importância — atente-se, com efeito, nas posições de ambas as partes — ao princípio da cooperação entre a Comunidade e os Estados-Membros. A Comissão lamenta que a Alemanha não tenha adoptado medidas idóneas para identificar os bovinos importados, limitando-se a pedir a intervenção da Comunidade para resolver convenientemente o problema da dupla atribuição do prémio, no Estado-Membro de destino ou no de proveniência do animal. A recorrente não tinha actuado com a diligência que a dificuldade do caso requeria. Em contrapartida, a Alemanha alega ter sido a Comissão a «romper» a relação de cooperação com a autoridade nacional, não dando seguimento, pelo menos em relação ao ano objecto do apuramento das contas, aos instantes pedidos que lhe foram apresentados no sentido de resolver o assunto ( 39 ).

43. Tentemos esclarecer os termos da questão. A Comissão pretende obter da Alemanha a observância de um dever de lealdade para com a Comunidade, que, no caso em apreço, se devia ter concretizado através da adopção de regras e práticas de identificação dos bovinos tecnicamente idóneas — o problema é sempre o mesmo — para prevenir as possíveis duplicações do prémio ( 40 ). Porém, a própria recorrida ficou inerte face ao problema a resolver. Não respondeu aos pedidos da recorrente, que tinha solicitado expressamente à Comissão medidas de intervenção de interesse comum. Ora, as dificuldades de cooperação ultrapassam-se através da lealdade recíproca dos sujeitos interessados e da sua vontade comum em se empenhar para regular os interesses cm jogo. O princípio da cooperação leal — a Gemeinschaftstreite que se assemelha à «affectio foederis», a Bnndestreiie, de que o próprio ordenamento constitucional alemão oferece o exemplo — não pode funcionar de forma claudicante. Assim raciocinou justamente o Tribunal de Justiça para estabelecer as bases dos critérios que regem as relações quer entre a Comunidade e os Estados-Membros quer entre as próprias instituições ( 41 ).

44. No nosso caso, nem o regulamento cm análise nem qualquer outra norma comunitária impuseram aos Estados-Membros uma identificação específica c diferenciada do animal importado. Segundo a Comissão, como se viu, a Alemanha devia, segundo o direito comunitário, ter integrado as previsões do regulamento, adoptando formas c garantias idóneas de controlo, de modo a que os animais importados não fossem objecto de dupla concessão do prémio. Penso, todavia, que essa obrigação não pode considerar-se consagrada, ainda que implicitamente, pelas normas do regulamento. A circulação dos bovinos importa necessariamente, como já adverti, a coordenação dos mercados nacionais. Essa matéria só será eficazmente organizada através de disposições c medidas adoptadas — como aconteceu posteriormente — em sede comunitária ( 42 ). A disciplina do caso cm exame cabia, portanto, cm primeiro lugar, à Comissão, e isto tanto em virtude da já referida natureza «supranacional» do problema como em virtude da dificuldade objectiva, na falta de um sistema homogéneo de marcação, de verificar a origem dos bovinos adquiridos. Se assim é, a recorrente não é responsável por uma omissão ilícita nem deve suportar despesas que a Comissão se recusou a pagar ( 43 ).

45. Vejamos agora como se coloca e se deve resolver a questão da marcação específica no momento da exportação. O artigo 7.o do regulamento, como já vimos, contém, no n.o 1, primeiro paragrafo, disposições precisas sobre o modo de individualizar os animais que são objecto de um pedido de premio e que satisfazem os requisitos da regulamentação para o obter. O sinal de identificação deve ser «bem visível e permanente» e consiste numa marcação indelével numa orelha do animal, quer por perfuração da orelha quer pela fixação de uma marca na orelha quer por um entalhe na orelha. Este tipo de marcação vale para todo o espaço comunitário: é a marca-padrão. O mesmo artigo 7.o prevê, todavia, nos parágrafos subsequentes, que os Estados-Membros possam recorrer a outro sistema, diferente do acabado de referir, desde que também respeitem as indicações técnicas estabelecidas pelo regulamento para identificar os animais elegíveis: marca ou número na orelha do animal, acompanhado, segundo os casos, de um documento ou um registo. Imediatamente após estas últimas disposições, o artigo 7o acrescenta textualmente o seguinte: «Todavia, os animais assim identificados que são expedidos, após o pagamento do prémio, para outro Estado-Membro devem ser marcados, aquando da sua expedição, de uma forma específica.»

46. A Comissão considera que a marcação especial aqui prevista deve aplicar-se a todos os bovinos identificados em conformidade com o disposto no artigo 7.o, através do sistema-padrão ou de outro tipo de marcação que o Estado-Membro tenha preferido utilizar. Porém, a norma utiliza precisamente o termo «assim» e deve considerar-se que quem legisla quer atribuir às palavras que utiliza o seu significado exacto. O facto de ter utilizado o termo «assim», e não outro, significa, portanto, que a obrigação de apor um sinal distintivo suplementar no bovino exportado após o pagamento do prêmio refere-se, textualmente, a um só caso, ou seja, aquele em que o animal não foi identificado com a marca prevista no primeiro parágrafo, mas de acordo com outro dos sistemas permitidos pelo regulamento.

47. Esta leitura da norma, proposta pela recorrente, justifica-se não só pelo seu teor literal mas também pela estrutura lógica do artigo 7o O sistema-padrão fixado no primeiro parágrafo assenta no caracter de permanência e de clara visibilidade da marcação. As disposições estabelecidas para os sistemas que os Estados-Membros podem utilizar em alternativa ao sistema regulamentar reduzem, pelo contrário, a identificação, ao mínimo indispensável, de incisões corporais no bovino e dispõem, em compensação, que o pedido de prémio possa ser verificado através dos documentos que devem acompanhar o animal. Neste caso, quando o bovino é expedido para outro Estado-Membro da Comunidade e se verifica o risco de ser igualmente objecto de prémio no lugar de destino, deve colocar-se a marcação específica que acresce aos sinais de identificação já postos no animal ao abrigo do sistema nacional. Essas obrigações decorrem, portanto, da própria lógica do regulamento, inspirado pelo princípio da unicidade da concessão do prémio.

48. Mas, poderá também pensar-se nesta obrigação para os bovinos que já foram identificados de acordo com o sistema-padrão? A minha resposta é negativa. As características dessa identificação adicional não se encontram, de facto, definidas. Penso deverem satisfazer a exigência de ser indeléveis e reconhecíveis, como a marca-padrão. Todavia, poderá considerar-se que uma dupla marcação com as mesmas características satisfaz o princípio da boa administração e da eficácia da acção administrativa? Como poderá contribuir para a redução do risco da dupla concessão do prémio ao animal exportado? Parece-me mais correcto interpretar a norma no sentido de serem os outros sistemas de identificação, eventualmente utilizados no Estado-Membro, os únicos a dever ser integrados com a marcação específica que segue a concessão do prémio c que se encontra prevista para o caso de exportação. A marcação segundo o sistema-padrão não foi, pelo contrário, tomada em consideração para a hipótese particular que aqui interessa, e isso tem uma explicação. Essa marcação foi prevista, no regulamento, com a ideia evidente de as marcas, as perfurações ou os entalhes nas orelhas identificarem o bovino para todos os fins possíveis do regime comunitário do prémio, inclusive o de assegurar a unicidade da sua concessão. O animal portador da marca-padrão deve, portanto, ser considerado, em todo o território comunitário e, por isso, também no Estado onde é importado, como já tendo sido objecto de um prémio irrepetível. O pedido da recorrente é fundado ( 44 ). Considero, portanto, dever propor ao Tribunal de Justiça que acolha o fundamento relativo às importações de animais da Bélgica e da França e o relativo às exportações para a Itália.

Aplicação das disposições transitórias

49. O regime transitório encontra a sua expressão no artigo 11.o, n.os 2 e 3, do regulamento, que dispõe o seguinte: «Os Estados-Membros... podem abrir, de 3 de Abril a 4 de Junho de 1989, um período de apresentação de pedidos transitórios em relação a animais cuja engorda está quase terminada. Neste caso, o produtor deve declarar no seu pedido: — que os animais em causa têm, no mínimo, a idade de doze meses na data da apresentação do pedido, — que os mantém na sua exploração durante, pelo menos, um mês, — que os animais serão abatidos ou exportados para um país terceiro antes de 3 de Setembro de 1989. Os animais em causa devem ser portadores de uma identificação bem visível e permanente.»

50. O não reconhecimento das despesas efectuadas ao abrigo desse regime articula-se do modo seguinte: 4% (equivalente a 379140 DM) decorre de inspecções documentais levadas a cabo pelos funcionários do FEOGA, das quais resultou que o prémio foi concedido de forma irregular no que respeita a 5,6% dos pedidos (esta percentagem foi reduzida para 4%, na sequência das informações fornecidas pela Alemanha no decurso do processo contencioso); 10% (equivalente a 957850 DM) decorre de lacunas mais gerais do sistema adoptado nos dois Länder. A razão específica do litígio são as irregularidades concretas detectadas no pagamento das ajudas. Na carta da Comissão de 29 de Setembro de 1992, de facto, refere-se que, relativamente a 36 pedidos em que o prémio foi pontualmente pago, se detectou: venda ou abatimento do animal antes do prazo prescrito; inexistência de provas documentais; modificações introduzidas nos documentos comprovativos. Essa acusação específica, que, não obstante, a recorrente revelou conhecer (v. ponto 18 do articulado), não foi directamente contestada. Deve, portanto, considerar-se como aceite.

51. O mesmo não se passa, pelo contrário, no que respeita ao não reconhecimento de despesas ligado a lacunas de ordem geral no funcionamento do regime transitório. Embora derrogando expressamente o regime geral, as normas cm causa estabelecem, mesmo para os bovinos adultos, determinados requisitos — relativamente tanto aos controlos como à identificação dos animais —, sempre com o objectivo de limitar os casos de dupla concessão do prémio. O acto impugnado baseia-se na alegada inobservância desses requisitos. Mais precisamente, o relatório de síntese refere: a) uma identificação dos animais, cm desacordo com as disposições regulamentares; b) casos dc dupla concessão do prémio; c) irregularidades dos documentos comprovativos do abate; d) uma vigilância insuficiente. Abordarei estes aspectos pela ordem a), c), b) e, finalmente, d).

52. Examinemos a primeira crítica. De acordo com o conteúdo do oitavo considerando, foi autorizada uma simples marca de tinta na cabeça ou no dorso para os animais que relevam do regime derrogatório ( 45 ). Durante a inspecção no local detectou-se, na grande maioria dos animais, a inexistência de uma identificação conforme aos requisitos da regulamentação comunitária. Como referido na audiência pelo perito da Comissão, detectou-se, sobretudo, a inexistência de indicações precisas, por parte dos serviços administrativos, relativamente às cores utilizadas: elemento essencial para efeitos de um controlo eficaz.

53. A recorrente não respondeu capazmente a esta acusação específica, nem na fase escrita nem na fase oral. Limitou-se, com efeito, a justificar a suficiência da identificação à luz do regulamento, invocando o período de tempo limitado durante o qual os bovinos deviam permanecer na exploração após a marcação. Todavia, nada observou quanto à substância da crítica, ou seja, a inexistência, apontada pela Comissão, de uma actividade de coordenação, por parte dos serviços competentes, no que toca às diversas cores utilizadas. Com efeito, o perito da Comissão afirmou que as inspecções permitiram verificar que os bovinos eram identificados de forma diferente de exploração para exploração e, o que é mais grave, sem que os inspectores nacionais estivessem ao corrente dos tipos de identificação utilizados nas diversas explorações. Estas condições demonstravam a inadequação objectiva dessa actividade, para efeitos de um controlo eficaz. A recorrente não contestou esta opinião.

54. As acusações da Comissão justificam-se, creio, pelo resultado das inspecções e penso que bastam para permitir a conclusão de que o sistema de identificação adoptado no quadro do regime derrogatório viola o regulamento. Por não ter previsto instrumentos de coordenação, a actividade dos serviços competentes não satisfaz os requisitos da boa administração e denota, pelo contrário, algum «desinteresse» no que respeita aos objectivos do controlo a efectuar, que, conjuntamente com a realidade objectiva da actividade levada a cabo, depõe, como observava o advogado-geral W. Van Gerven num caso análogo ao presente, a favor da insuficiência da organização do sistema de controlo a nível regional ( 46 ).

55. A segunda crítica do relatório de síntese diz respeito à irregular aplicação da regulamentação nacional de execução do regulamento. As disposições adoptadas na Alemanha prevêem que, entre as declarações do produtor que devem acompanhar o pedido de prémio, também deve figurar a relativa ao abate dos animais ocorrido durante o período relevante ( 47 ). Do relatório de síntese resulta que o FEOGA, devido à insuficiência da documentação correspondente, não pode controlar se o abate se verificou ( 48 ). Em particular, a Comissão salientou a inexistência ou a inexactidão das indicações relativas à data e ao lugar do abate dos animais adquiridos vivos pelos comerciantes, de uma definição clara dos animais, de indicações precisas quanto ao preço e peso dos animais, bem como quanto ao nome do requerente do prémio ou do negociante. Além disso, a maior parte dos certificados foi redigida pelos comerciantes, sem o visto do matadouro. Estas insuficiências tornavam impossível verificar com exactidão se os animais objecto do prémio foram efectivamente abatidos antes da data prevista, ou se os animais abatidos eram precisamente aqueles para os quais foi apresentado o pedido de prémio.

56. A recorrente alega, em primeiro lugar, que a afirmação do FEOGA, de que «quase todos os certificados de abate» foram preenchidos pelos comerciantes, não correspondia à verdade. Tratava-se apenas de metade desses certificados e esse facto tinha-se verificado em virtude de muitos matadouros serem originariamente negócios por grosso e de na documentação a eles relativa mencionar ainda o título da sua actividade original. Em segundo lugar, sustenta a recorrente, as indicações contidas nas facturas dos negociantes permitiam determinar se o animal objecto de prémio tinha sido efectivamente abatido no prazo prescrito. Com efeito, era antieconómico mantê-los na exploração para além da data de abate prevista pela regulamentação. Por estas razões, bem como devido ao profissionalismo dos serviços competentes e ao seu conhecimento dos locais, deviam considerar-se garantidas as condições para a regular concessão do prémio.

57. Estes argumentos não são partilhados pela Comissão. Também eu considero que eles não bastam para rejeitar o dado objectivo e pacífico da insuficiência da documentação relativa ao abate dos animais objecto do prémio. No que respeita à lista de informações que o criador devia fornecer nos termos das disposições nacionais, também aqui, na verdade, se deve distinguir entre a regulamentação e a sua aplicação prática. Como já observei em relação aos outros fundamentos, as deficiências do sistema cm vigor nos Länder traduzem-se, cm diversos casos, cm omissões ou outras irregularidades na aplicação concreta dessas normas, que não podem ser remediadas — e não o foram, de facto — através do bom conhecimento que, segundo a recorrente, os serviços competentes têm das explorações alemãs.

58. A terceira crítica da Comissão é mais geral. Em substância, imputa à recorrente uma falta de coordenação adequada entre os dois regimes: devido a controlos ineficazes, sistemas de marcação insuficientes e controlos no local meramente formais, os mesmos animais, insuficientemente controlados, podiam ser objecto de uma dupla concessão do prémio: a primeira vez, segundo o sistema-padrão, a segunda, de acordo com o regime derrogatório.

59. Precisamente cm virtude da alegada ligação substancial entre o regime transitório e o sistema-padrão, os argumentos aduzidos não podem ser dissociados do contexto mais geral em que a actividade de controlo se desenvolve, como foi por mim analisado e apreciado no âmbito do primeiro fundamento do recurso. A recorrente sustenta, de facto, que a actividade de controlo desenvolvida nos dois Länder (e, cm particular, o controlo no local) podia, no seu conjunto, evitar episódios de dupla concessão. Os outros argumentos mais específicos que invoca e que interessam nesta fase podem ser assim resumidos: precisamente com referência aos animais abrangidos pelo regime derrogatório, o formulário de controlo previa expressamente que os inspectores verificassem da probabilidade de o requerente já ter obtido o prémio; a própria administração teria, por diversas vezes, indicado que era ilícita uma dupla concessão do prémio; o regulamento de execução alemão impunha a manutenção de um registo, desde o dia do pedido do prémio até ao do abate.

60. A recorrida opõe a estas considerações a detectada insuficiência na execução concreta da actividade de controlo. Nem o disposto na circular administrativa nem o formulário que contém as perguntas que os inspectores devem fazer permitiam evitar casos de dupla concessão do prémio, pois são superficiais. Além disso, o registo nada provava quanto à dupla concessão do prémio, pois refere-se a um momento posterior ao da eventual obtenção dessas ajudas ao abrigo do sistema-padrão.

61. Como se vê, estes argumentos têm fortes analogias com os apresentados a propósito da actividade de controlo realizada ao abrigo do sistema-padrão e permitem-me, portanto, remeter para as conclusões que formulei em relação a esse sistema, a que há que adicionar as que dizem respeito aos pontos a) e c) do aspecto presentemente em análise: no regime transitório não existiam os elementos essenciais para uma correcta execução, a nível nacional, da actividade de controlo, como concebida pela regulamentação comunitária. Do conjunto dos elementos referidos em relação à actividade de controlo no local, tanto sob o sistema-padrão como sob o sistema transitório, penso poder concluir que, independentemente do sistema considerado, o resultado não muda: a realização dos controlos é inadequada. Prescindindo das prescrições dos formulários — a meu ver, aliás, suficientemente detalhados —, os resultados da inspecção efectuada pelos funcionários do FEOGA suscitam uma dúvida justificada quanto ao facto de a concreta condução dos controlos no local possuir as características de profundidade e de exaustão que, como acima referi, devem imperativamente ser reconhecidas no regime comunitário. E mesmo precisamente o conjunto da análise das diversas críticas que relevam do âmbito da questão sobre que actualmente nos debruçamos que demonstra como, no regime transitório, as práticas adoptadas tornam difícil a identificação dos animais já objecto do prémio, bem como a verificação prevista em relação à observância dos requisitos relativos ao abate. A actividade de controlo não é, por consequência, exercida de modo a impedir que a ajuda em causa seja concedida várias vezes.

62. A recorrida considera, por fim, que a grande descentralização administrativa na Baviera e no Bade-Vurtemberga constitui, em virtude de as autoridades dos dois Länder não terem também adoptado medidas de orientação ou directivas, «uma agravante» das dificuldades registadas na realização da actividade de controlo.

63. Este argumento não me convence. Seja-me permitido invocar o que o Tribunal de Justiça afirmou noutra ocasião, observando que «incumbe a todas as autoridades dos Estados-Membros, quer se trate de autoridades do poder central do Estado, de autoridades de um estado federado ou de outras autoridades territoriais, assegurar o respeito das normas de direito comunitário no âmbito das suas competências respectivas. Em contrapartida, não compete à Comissão pronunciar-se sobre a repartição das competências decorrente das normas institucionais de cada Estado-Membro e sobre as obrigações que, respectivamente, podem incumbir às autoridades da República Federal e às dos estados federados» ( 49 ). A competência relativa à definição das medidas de organização, com especial referência à repartição de funções entre o nível federal e o dos Länder, escapa, assim, ao controlo da Comissão: a matéria é da exclusiva competência nacional. Quero somente acrescentar que, em meu entender, as normas aprovadas pelos Länder configuraram a coordenação cuja existência a Comissão nega. Estamos, pelo contrário, em presença de uma actividade normativa e regulamentar frequentemente bastante detalhada e concreta. Como observei, no que toca à maior parte das acusações, é apenas a sua aplicação concreta que deve ser considerada inadequada na perspectiva do direito comunitário. Pelos motivos expostos c com este último esclarecimento, considero que o Tribunal de Justiça não deve acolher os argumentos da recorrente relativos ao regime transitório.

Conclusões

Com base no que precede, proponho ao Tribunal de Justiça:

— anular a Decisão 93/659/CE da Comissão, de 25 de Novembro de 1993, num montante de 1150165 DM, correspondente às despesas não reconhecidas que dizem respeito às importações de bovinos de França e da Bélgica c às exportações de bovinos para Itália,

— negar provimento aos restantes pedidos da recorrente,

— como cada uma das partes foi parcialmente vencida, repartir as despesas nos termos do artigo 69.o, n.o 3, do Regulamento de Processo.

( *1 ) Língua original: italiano.

( 1 ) JO L 301, p. 13.

( 2 ) JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157.

( 3 ) JO L 61, p. 43.

( 4 ) Regulamento da Comissão de 20 de Março de 1989, que estabelece normas de execução do regime do premio especial a favor dos produtores da carne de Dovino (JO L 78, p. 38).

( 5 ) Refiro-me, de modo especial, ao caso que considero mais próximo da presente situação de facto: o acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão (C-S/88, Colect., p. I-2321). Então, o advogado-geral W. Van Gerven teve a oportunidade de observar: «A originalidade do presente processo reside no facto de o litígio não versar tanto as conclusões que a Comissão terá deduzido da análise dos processos individuais mas mais precisamente as consequências que retirou da sua apreciação da organização administrativa, no âmbito da aplicação da política agrícola comum, de certas regiões do Estado-Membro cm questão» (conclusões apresentadas no processo já referido, p. I-2334, em particular, p. I-2335).

( 6 ) Refiro-me a regimes tanto de carácter geral como específico. Por um lado, basta citar, a nível federal, o regulamento geral de aplicação relativo à atribuição dos prémios aos produtores de carne de bovino c de ovino, de 7 de Outubro de 1987 (BGBl. I, 2266, mais tarde alterado pelo regulamento de 10 de Abril de 1989, BGBl. I, 778). Por outro lado, foi prevista uma regulamentação administrativa, a nível dos Länder, extremamente detalhada, para o processo de atribuição do prémio e a fase de controlo: v. directivas de execução do ministério da Agricultura c das Florestas da Baviera para a aplicação do prémio especial concedido aos produtores de carne de bovino, de 12 de Fevereiro dc 1990 (n.o T6-7643.2--511); comunicação do ministério do Espaço rural, da Alimentação, da Agricultura c das Florestas de Bade-Vurtemberga, de 29 de Março de 1989 (relativa ao regime geral do prémio); circular do mesmo ministério, de 29 de Março de 1989 (relativa à atribuição do premio); nota do mesmo ministério de 7 de Junho dc 1989 (relativa aos controlos efectuados no âmbito do regime do prémio); finalmente, formulário de inspecção circunstanciado adoptado a nível federal.

( 7 ) Regulamento que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157).

( 8 ) Regulamento do Conselho, de 10 de Fevereiro de 1987, que altera o Regulamento (CEE) n.o 805/68, que estabelece a organização comum no mercado no sector da carne de bovino, bem como os regimes de premios concedidos nesse sector (JO L 48, p. 1).

( 9 ) Os prémios vigentes foram introduzidos pelos Regulamentos (CEE) do Conselho, de 6 de Maio de 1986 (CEE) n.o1346 (JO L 119, p. 39), e (CEE) n.o 1347 (JO L 119, p.40),

( 10 ) O prazo inicial dc 31 dc Dezembro dc 1988 foi prorrogado pelo Regulamento n.o 571/89 do Conselho.

( 11 ) Regulamento (CEE) n.o 468/87 do Conselho, dc 10 dc Fevereiro dc 1987, que estabelece as regras de execução do regime do prèmio especial concedido aos produtores dc carne de bovino (JO L 48, p. 4), alterado pelo Regulamento (CEE) n.o 572/89 do Conselho, de 2 de Março dc 1989 Í]0 L 63, p. 1). Este regulamento fixou alguns elementos de base oa regulamentação: montante do prémio, número máximo de cabeças de gado, por exploração, que dele podem beneficiar c idade mínima dos bovinos.

( 12 ) O Regulamento n.o 714/89 substituiu, revogando, o Regulamento (CEE) n.o 859/87 da Comissão, de 25 de Março de 1987, que estabelece as normas de execução do regime do Erémio especial cm favor dos produtores de carne de ovino (JO L 82, p. 25). Tais normas contêm:

«a) as disposições relativas à apresentação dos pedidos c ao pagamento do prémio;

b) as disposições relativas à identificação dos animais;

c) as modalidades de controlo do número de bovinos machos declarados c das condições... cm particular, do período cm que o animal é mantido na exploração, com a finalidade de garantir um controlo suficiente;

d) as disposições especiais que deverão ser aplicadas pelos Estados-Mcmbros cm execução do regime previsto no artigo 4.o, no momento da exportação dos bovinos vivos elegíveis para países terceiros ou da sua expedição para outros Estados-Mcmbros.»

( 13 ) V., neste sentido, os terceiro c quarto considerandos do regulamento (mas também o quinto c o sétimo):

O terceiro considerando refere que «atendendo às dificuldades ligadas à apresentação das provas de observância das condições exigidas, é necessário prever que os pedidos sejam acompanhados de declarações e de compromissos por parte dos beneficiários e que estas declarações c estes compromissos sejam sujeitos a controlo administrativo, bem como a um controlo no local que incida num número mínimo de explorações, por parte dos Estados-Membros, c dêem origem à recuperação total das verbas pagas caso se revelem inexactos»;

O quarto considerando especifica que, «à luz da experiência adquirida c tendo simultaneamente cm conta, de modo adequado, as infracções de menor importância, é necessário reforçar as normas que visam a prevenção e a penalização das irregularidades e das fraudes» (o sublinhado é meu).

( 14 ) Regulamento do Conselho de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da Política Agrícola Comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220). V. também os terceiro, sétimo e oitavo considerandos. O primeiro prevê a criação de um comité do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola; o segundo que deverão ser tomadas «medidas para evitar c proceder judicialmente cm relação a todas as irregularidades c para recuperar as importâncias perdidas após tais irregularidades ou negligencias [cl que é conveniente determinar quem toma a cargo as consequências financeiras de tais irregularidades ou negligências»; o terceiro, para efeitos deste processo o mais significativo, recorda os dois valores —cooperação c fiscalização —, especificando que «as despesas cia Comunidade deverão ser objecto de controlos aprofundados» c acrescentando que, «cm complemento das fiscalizações que os Estados-Mcmbros efectuem por sua própria iniciativa c que se mantem essenciais, é conveniente prever verificações por agentes da Comissão, assim como a faculdade de esta fazer apelo aos Estados-Membros».

( 15 ) V. acórdão de 6 de Maio de 1982, Fromme (54/81, Recueil, p. 1449): «O supracitado artigo 8.o do Regulamento (CEK) n.o 729/70, ao prever que os Estados-Membros tomem, em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares c administrativas nacionais, as medidas necessárias para recuperar as quantias perdidas cm consequência de irregularidades e/ou de negligências, mais não faz do que confirmar expressamente uma obrigação, que já incumbe aos Estados-Membros por força do princípio de cooperação enunciado no artigo 5.o do Tratado» (n.o 5). V. as conclusões do advogado-geral F. Capotorti relativas ao acórdão de 6 de Maio de 1982, BayWa (146/81, 192/81 e 193/81, Recueil, pp. 1503, 1545).

( 16 ) V., por último, acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Novembro de 1995, Nutral/Comisao (C-476/93 P, Colect., p. I-4125). V. acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão (C-48/91, Colect., p. I-5611, n.o 11): «A gestão do financiamento do FEOGA assenta principalmente nas administrações nacionais às quais incumbe zelar pelo estrito cumprimento das regras comunitárias... Com efeito, só o Estado-Membro pode conhecer c determinar com precisão os dados necessários à elaboração das coulas do PEOGA, não estando a Comissão suficientemente próxima para obter as informações de que necessita junto dos agentes económicos» (o sublinhado é meu); v. acórdão de 7 de Julho de 1987, Étoile commerciale c CNTA/Comissão (89/86 c 91/86, Colect., p. 3005).

( 17 ) V. acórdão Países Baixos/Comissão (já referido na nota 16, n.o 11).

( 18 ) Assim — relativamente a uma objecção da República Federal da Alemanha, segundo a qual, nas normas do Regulamento (CEE) n.o 1244/82 da Comissão, de 19 de Maio de 1982 (que estabelece as modalidades de aplicação do regime de prémios para a manutenção de vacas em aleitamento) não estava consagrada uma obrigação de adopção de determinadas normas com vista a regular a atribuição do prémio — o Tribunal de Justiça indicou que: «há que referir, a esse respeito, que a regulamentação comunitária, sem ir ao ponto de impor aos Estados-Membros o estabelecimento de normas detalhadas c rígidas na matéria, implica, contudo, a obrigação de instituir um conjunto coerente de medidas que comportem linhas directrizes concretas dirigidas aos agentes encarregados das inspecções no local» (o sublinhado é meu), acórdão Alemanha/Comissão (já referido na nota 5, cm particular, n.os 36 a 38).

( 19 ) A noção de princípio da boa administração que aqui evocamos relaciona-se, em particular, com a exigência de exaustação da acção administrativa pela qual «a autoridade, quando decide... tom(a) cm consideração o conjunto de elementos susceptíveis de determinar a sua decisão»; v. despacho do Tribunal de Primeira Instância de 7 de Junho de 1991, Wcyrich/Comissão (T-14/91, Colect., p. II-235); por outro lado, c de um modo mais geral, faz-se referencia à razoabilidade da actividade da administração; v. acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Março de 1990, Itália/Comissão (C-10/88, Colect., p. I-1229, n.o 13): «o princípio da boa administração exige a comunicação atempada desse prazo»; v. também acórdãos de 14 de Novembro de 1989, Itália/Comissão (C-14/88, Colect., p. 3677), e de 11 de Outubro de 1990, Itália/Comissão (C-34/89, Colect., p. I--3603): a obrigação de diligencia «implica para os Estados-Membros a obrigação de tomar as medidas destinadas a remediar as irregularidades com prontidão» (n.o 12)

( 20 ) V. acórdão de 13 de Março de 1990, Comissão/França (C-30/89, Colect., p. I-691).

( 21 ) V. acórdão Países Baixos/Comissão, já referido na nota 16. V. também a exposição do sistema organizativo na matéria, feita pelo advogado-geral W. Van Gerven, nas suas conclusões de 3 de Março de 1993 apresentadas no processo Itália/Comissão (C-55/91, Colect. 1993, pp. I-4813, I-4834); v., cm particular, a primeira parte das conclusões: «Observações preliminares de ordem geral».

( 22 ) V. artigo 8.o, n.o 2, já referido Regulamento n.o 729/70: «Na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências são suportadas pela Comunidade, excepto as que resultem de irregularidades ou de negligencias atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros.»

( 23 ) O Tribunal de Justiça afirmou que «os Estados-Membros estão obrigados a organizar um conjunto de controlos administrativos c de fiscalizações no local que lhes permitam assegurar-se de que as condições materiais e formais para a concessão dos prémios em causa foram correctamente observadas» (o sublinhado é meu); acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão (já referido na nota 5, n.o 20).

( 24 ) A Comissão deve ter dúvidas sérias c razoáveis (rectius justificadas) relativamente a eventuais irregularidades da actividade administrativa nacional, cabendo aos Estados-Membros provar o contrário; acórdão Países Baixos/Comissão (já referido na nota 16, cm particular, n.os 15 a 18); acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão (já referido na nota 5). Para outra perspectiva, v. acórdãos de 12 de Julho de 1984, Luxemburgo/Comissão (49/83, Colect., p. 2931), e acórdão de 27 de Fevereiro de 1985, Itália/Comissão (55/83 e 56/83, Colect., respectivamente, pp. 683 e 703); (só as despesas cm relação às quais o Estado-Membro demonstra a realidade c a regularidade da realização podem ser reembolsadas pelo FEOGA).

( 25 ) O Tribunal de Justiça, para não agravar a actividade de controlo e tornar mais eficaz a ameaça de sanções, afirmou a legitimidade do processo de extrapolação dos resultados obtidos por amostras mínimas para o conjunto da organização administrativa do Estado-Membro, ou, nos casos, como o cm apreço, cm que a competência esteja atribuída a nível regional, para a administração local competente; v. acórdão de 9 de Agosto de 1994, Alemanha/Comissão (C-413/92, Colect., p. I-3781, n.o II).

( 26 ) Decisão C/92/2645 da Comissão, de 6 de Novembro de 1992, adoptada ao abrigo do artigo 1.o, n.o3, do Regulamento (CEE) n.o 1723/72 da Comissão, de 26 de Julho de 1972 (JO L 186, p. 1; EE 03 F6 p. 70).

( 27 ) Acórdão dc 12 dc Junho dc 1990, Alemanha/Comissão (já referido, na nota 5, n.o 20).

( 28 ) De facto, devido à actividade que exercem cm aplicação da regulamentação alemã, as autoridades administrativas competentes adquiriram um conhecimento funcional do controlo no local ent matéria de prémio.

( 29 ) Km ambos os Länder, ao indicar a necessidade de proceder ao número previsto de controlos no local, fazia-se expressa referência à exigência de dar cumprimento às prescrições do direito comunitário (directiva do Ministério da Alimentação, da Agricultura c das Florestas da Baviera, de 13 de Agosto de 1990; directiva do Ministério do Espaço rural, da Alimentação, da Agricultura c das Florestas de Bade-Vurtemberga, de 7 de Junho de 1989, c circular do mesmo ministério, de 29 de Março de 1989).

( 30 ) V., cm apoio da interpretação proposta, o Regulamento (CEE) n.o 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão c dc controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 391, p. 36); em particular, com referencia à necessidade de conjugar o controlo no local com o controlo administrativo, v. o artigo 6.o, n.o 4: «Os pedidos objecto dc controlos no local serão determinados pela autoridade competente com base, designadamente, numa análise de riscos, bem como num elemento da representatividade dos pedidos de ajudas apresentados.»

( 31 ) Pelo contrário, com referência aos controlos no local, as directivas do Ministério da Alimentação, da Agricultura e das Florestas bávaro, de 12 de Fevereiro de 1990, relativas à execução do regime de prêmio especial concedido aos produtores de carne de bovino (n.o T-6-7463.2-511) especificam explicitamente que «Os controlos no local são efectuados por amostragem (pelo menos 10%), mas devem cobrir a totalidade do território» (§ 8.2.2.; o sublinhado é nosso).

( 32 ) V. acórdão de 22 de Junho de 1993, Alemanha/Comissão (C-54/91, Colect., p. I-3399), c as conclusões correspondentes do advogado-geral G. Tesauro.

( 33 ) De facto, segundo esse sistema, os animais em relação aos quais foi apresentado um pedido de prémio num determinado período são marcados numa orelha, enquanto os do período subsequente, oito meses mais tarde, são marcados na outra. Isto evitaria que os animais objecto de um prémio durante o primeiro período fossem objecto de prémio no segundo período c tornaria «seguro» o sistema, c isto pela seguinte razão: sendo de seis meses a idade mínima dos animais, estes atingiriam, durante o terceiro período, uma idade mínima de vinte e dois (seis meses + oito meses do primeiro período + oito meses do segundo período), que era superior à idade de rentabilidade máxima (dezoito meses).

( 34 ) Adicionalmente, alega oue, a nível federal, se previu que, cm caso de identificação defeituosa, sc devia proceder a uma nova operação de identificação.

( 35 ) JO L 355, p. 32.

( 36 ) Carta de 23 de Novembro de 1989 e, antes ainda, telex de 2 de Julho de 1987 (este último relativo ao regime análogo previsto no artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 859/87, já referido).

( 37 ) V., neste sentido, as conclusões do Tribunal de Contas no seu relatório anual relativo ao exercício de 1991 (JO 1992, C 330, p. 91, ponto 3.76).

( 38 ) V. sétimo considerando do Regulamento n.o 714/89.

( 39 ) Os pedidos cm questão da Alemanha foram apresentados sob a fornia de carta (em Dezembro de 1989 e em Novembro de 1990), de debates no Comité da Carne de Bovino (em Maio de 1991), de comunicação oral cm Novembro de 1989 c aquando das inspecções do FEOGA na Baviera c no Bade-Vurtemberga.

( 40 ) V. acórdão de 11 de Outubro de 1990, Itália/Comissão (já referido na nota 19).

( 41 ) V., neste sentido, as indicações relativas à cooperação, fornecidas, cm matéria de auxílios de listado, no acórdão de 2 de Fevereiro de 1989, Comissão/Alemanha (9-1/87, Colect., P. 175).

( 42 ) Essa regulamentação homogénea só foi adoptada, como se viu, em 1992, com a Directiva 92/102, referida no n.o 29 das presentes conclusões.

( 43 ) E considero oportuno invocar, mesmo que posteriores aos factos do presente processo, duas indicações normativas relativas a fraudes que lesam os interesses financeiros da Comunidade e que reforçam a solução por mim preferida. O artigo 209.o-A, introduzido pelo Tratado de Maastricht, prevê, no seu segundo parágrafo (segunda frase), que, para coordenar a acção destinada a defender os interesses financeiros da Comunidade, os Estados-Membros «organizarão, com a ajuda da Comissão, uma colaboração estreita c regular entre os serviços competentes das respectivas administrações». Em sentido análogo, c de uma forma mais específica, o regime previsto pelo Regulamento (CEE) n.o 595/91 do Conselho, de 4 de Março de 1991, relativo às irregularidades c à recuperação das importâncias pagas indevidamente no âmbito da Política Agrícola Comum (JO L 67, p. 11), centra a luta contra as fraudes, precisamente, à volta de uma estreita cooperação entre os Estados-Membros c a Comissão (v. décimo considerando). É também à luz das indicações fornecidas por esses actos normativos que considero particularmente significativo o comportamento omissivo da Comissão, no caso cm apreço, que impediu a realização da cooperação que a recorrente, com as suas repetidas solicitações, tinha explicitamente solicitado.

( 44 ) E é a própria «história legislativa» da disposição que fornece a confirmação definitiva da correcção da posição por mim preferida. Originariamente, o Regulamento (CEE) n.o 859/87 da Comissão, de 25 de Março de 1987, que estabelece as normas de execução do regime do prémio especial cm favor dos produtores da carne de bovino (JO L 82, p. 25), previa, no artigo 6.o, n.o 2, que «Os animais que são objecto de um pedido de prémio... serão, aquando da sua expedição, marcados de um modo permanente. Esta marcação deve ser diferente da identificação [padrão] para evitar uma confusão entre os dois regimes.» Posteriormente, o Regulamento (CEE) n.o 1120/87 da Comissão, de 23 de Abril de 1987 (JO L 109, p. 11), que modifica o acto normativo anterior, introduziu — cm termos que deviam mais tarde ser mantidos também no Regulamento n.o 714/89, num único parágrafo — o regime dc identificação derrogatório c a necessidade de uma marcação específica, no momento da expedição, cm relação aos animais submetidos a esse regime. O sistema assim delineado, segundo o qual os animais que relevam de ambos os regimes deviam ser especificamente marcados no momento da expedição para outro Estado-Membro, c que foi substancialmente confirmado pelo Regulamento (CEE) n.o 2430/87, de 11 de Agosto de 1987 (JO L 224, p. 10), encontrou a sua expressão definitiva no Regulamento n.o 714/89. Este acto eliminou a disposição que estabelecia a marcação específica — c «diversa» — dos bovinos identificados com o sistema padrão, mantendo, ao contrário, a obrigação de marcação específica para os animais sujeitos ao regime derrogatório. Este percurso normativo mostra duas coisas: a primeira é que a marcação específica c «diversa» prevista para os bovinos identificados com o regime padrão foi expressamente eliminada pelo legislador. A segunda é que a origem do parágrafo do artigo 7.o do Regulamento n.o 714/89, aqui objecto de discussão, está directa c exclusivamente ligada aos bovinos identificados segundo o regime derrogatório. Trata-se de duas indicações que, cm meu entender, militam indiscutivelmente no sentido de a obrigação de uma marcação específica no momento da expedição existir apenas para os bovinos desta segunda categoria, considerando desnecessária uma segunda marcação (que, presentemente, na falta de disposições específicas, teria as mesmas características das primeiras) dos bovinos já identificados, cm conformidade com o regulamento, de maneira «bem visível c permanente».

( 45 ) O oitavo considerando do Regulamento n.o 714/89 prevé que «as exigencias relacionadas com a comercialização dos bovinos machos na posse dos produtores aquando da entrada cm vigor do presente regulamento tornam conveniente uma derrogação transitória da obrigação de manutenção na exploração durante um determinado período depois da apresentação do pedido, na condição, todavia, de que os bovinos cm questão tenham a idade exigida c tenham sido objecto de engorda na exploração durante dois meses, pelo menos; ... é necessário, por outro lalo, prever em relação a esses bovinos, que, devido a sua idade, são de maneio difícil, uma derrogação do sistema de marcação previsto» (o sublinhado à meu).

( 46 ) V. conclusões do advogado-geral W. Van Gerven no processo Alemanha/Comissão (já referido, na nota 5), cm particular o n.o 7: «o ‘desinteresse manifestado a nível federal ou pelos estados federados’... vem a coincidir com os outros fundamentos... designadamente a insuficiência das normas de controlo instituídas por, e cm concertação com, os competentes estados federados da República Federal e a insuficiência da vigilância exercida sobre os funcionários locais encarregados da aplicação c do controlo»; v. também os n.os 25-28 do acórdão.

( 47 ) Considero necessário chamar a atenção para a importância concreta da documentação no regime transitório. Em razão, de facto, do período de tempo limitado durante o qual se previu a manutenção do bovino na exploração (um mês a partir da data do pedido) e do período que decorre entre essa data e o abate ou a exportação do animal (no máximo, cinco meses), a documentação torna-se, no fundo, o único meio através do qual é possível verificar a regularidade da concessão da ajuda comunitária.

( 48 ) A documentação prevista pela regulamentação nacional é extremamente detalhada. Prevê, entre outras coisas, que a prova do abate se opere através de: inspecção sanitária; certificado de abate (peso da carcaça); certificado do animal a abater (peso vivo) quando figura em documentos anexos comprovativos do abate: v. circular do Ministério do Espaço rural, da Alimentação, da Agricultura c das Florestas de Bade-Vurtemberga, de 29 de Março de 1989, artigo 5.o

( 49 ) Acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão (já referido na nota 5, n.o 13); v., igualmente, acórdão de 15 de Dezembro de 1971, International Fruit (51/71 a 54/71, Colect., p. 439, n.o 4).