ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quinta Secção)

7 de Março de 1996

Processo T-146/94

Calvin Williams

contra

Tribunal de Contas das Comunidades Europeias

«Funcionários — Deveres — Actos contrários à dignidade da função pública — Dever de lealdade — Processo disciplinar — Demissão»

Texto integral em língua francesa II-329

Objecto:

Pedido de anulação da decisão do Tribunal de Contas de 24 de Junho de 1993, que demitiu o recorrente sem redução nem supressão do direito à pensão de aposentação.

Decisão:

Negado provimento.

Resumo

No âmbito da candidatura que apresentou para as eleições no Comité do Pessoal do Tribunal de Contas, o recorrente divulgou, nas instalações do Tribunal de Contas, dois escritos considerados difamatórios, o que motivou a sua suspensão de funções e a instauração contra ele do processo disciplinar previsto no anexo IX do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias (Estatuto). O Conselho de Disciplina, a quem o caso foi submetido, emitiu parecer no sentido de ser aplicada a sanção prevista no artigo 86.o, n.o 2, alínea f), do Estatuto. Em 24 de Junho de 1993, a autoridade investida do poder de nomeação (AIPN) adoptou a decisão disciplinar aplicada ao recorrente, ou seja, tendo em conta a gravidade das infracções que lhe são imputadas e as circunstâncias agravantes e atenuantes dadas como provadas, a demissão sem redução nem supressão do direito à pensão de aposentação. A AIPN, nesta decisão, conclui que o recorrente é autor de dois documentos que contêm afirmações injuriosas, difamatórias e que ofendem a honra dos membros e de determinados agentes do Tribunal de Contas, bem como de membros de outras instituições, e que estes documentos foram tornados públicos, dado terem sido dirigidos a pessoas que não pertencem ao Tribunal de Contas e divulgados na cafetaria e no restaurante, onde pessoas estranhas à instituição deles puderam tomar conhecimento. Além disso, a AIPN considera que os escritos divulgados pelo recorrente constituem violação, simultaneamente, do artigo 12.o, primeiro parágrafo, do Estatuto, na medida em que ofendem a dignidade da função de administrador principal que desempenhava, e do artigo 21.o, primeiro parágrafo, do Estatuto, dado que as afirmações feitas, pela sua própria natureza, constituem violação do dever de lealdade que incumbe a todos os funcionários para com a instituição em que se integram e para com os seus superiores.

Em 23 de Setembro 1993, após a notificação desta decisão, o recorrente apresentou no Secretariado-Geral do Tribunal de Contas um documento designado «Reclamação nos termos do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto», em que faz alusão a um documento anexo contendo fundamentos, acusações e argumentos idênticos aos referidos e desenvolvidos no recurso que interpôs para o Tribunal de Primeira Instância. No mesmo dia, o recorrente inteipôs recurso para o Tribunal de Primeira Instância, que foi registado sob o número T-522/93 e notificado ao Tribunal de Contas em 27 de Setembro. Em 24 de Setembro de 1993, o secretário-geral acusou a recepção da reclamação entregue no Tribunal de Contas em 23 de Setembro de 1993, esclarecendo que o anexo ali referido não foi junto à mesma. Por despacho de 16 de Dezembro de 1993, o Tribunal de Primeira Instância julgou inadmissível o recurso interposto no processo T-522/93, por ter sido interposto antes do tempo. Em 24 de Janeiro de 1994, o Tribunal de Contas, decidindo relativamente à reclamação apresentada em 23 de Setembro de 1993 pelo recorrente, julgou-a inadmissível e, em qualquer hipótese, improcedente.

O recorrente interpôs então o presente recurso e, simultaneamente, apresentou um pedido de medidas provisórias, ao qual foi negado provimento por despacho do presidente do Tribunal de Primeira Instância de 29 de Junho de 1994, Williams/Tribunal de Contas (T-146/94 R, ColectFP, p. II-571).

Quanto à admissibilidade

Dado que o objectivo da fase pré-contenciosa do processo é a resolução consensual de um litígio surgido no momento da reclamação, a AIPN deve poder conhecer de modo suficientemente preciso os argumentos formulados pelo funcionário contra uma decisão administrativa. Daqui resulta que a reclamação deve conter a exposição dos fundamentos e argumentos invocados contra a decisão administrativa a que se dirige (n.o 44).

Ver: Tribunalele Justiça. 14 de Março de 1989. Del Amo Martínez/Parlamento(133/88, Colect., p. 689. n.o 9); Tribunal de Primeira Instância, 22 de Junho de 1990, Marcopoulos/Tribunalde Justiça (T-32/89 e T-39/89, Colect., p. II-281, n.o 28)

O texto da reclamação não continha a exposição de qualquer fundamento ou argumento. Compunha-se de duas páginas, das quais a primeira apresentava dois carimbos de recepção; o texto constante da segunda página referia a existência de um anexo que continha os fundamentos, acusações e argumentos desenvolvidos no recurso que o recorrente declarava pretender interpor para o Tribunal de Primeira Instância no mesmo dia. Daqui resulta que a exposição da argumentação não se achava no texto da reclamação, mas em outro documento que, segundo o recorrente, estava anexo à reclamação, o que o recorrido contestou (n.os 45 e 46).

A pessoa que, em nome de uma instituição, está encarregada da recepção de documentos de caracter administrativo não tem por função verificar desde logo, em cada documento que lhe é entregue, se o mesmo faz referência a um anexo e se esse anexo está efectivamente junto ao documento em questão. Os carimbos comprovam apenas que o documento foi entregue na data referida, mas não têm qualquer valor probatório no que respeita ao número de páginas do mesmo documento. Quando a administração, ao receber um documento, repara que um elemento nele referido não está junto, é obrigada a avisar o signatário do elemento em falta e a solicitar-lhe que o forneça em prazo breve. Este requisito não pode ser considerado uma violação do princípio de que os prazos são de ordem pública e não estão na disponibilidade das partes ou do tribunal. Efectivamente, a segurança jurídica, que constitui a razão de ser do respeito dos prazos, não é posta em causa se a reclamação foi apresentada no prazo previsto (n.os 47 e 48).

O Tribunal recorda que o recorrido foi notificado, através da Secretaria do Tribunal, da petição apresentada pelo recorrente, a qual continha a totalidade dos fundamentos e argumentos que invocou contra a decisão litigiosa. Por isso, dois dias após o termo do prazo para apresentar uma reclamação, o recorrido podia ter conhecimento da argumentação do recorrente e, assim, tomar posição a esse respeito (n.o 49).

Dado que o recorrido podia conhecer de modo preciso os argumentos do recorrente, que, na sua decisão que indeferiu a reclamação, a considerou improcedente e que, após os ter examinado, respondeu, de modo detalhado, a fundamentos e argumentos idênticos aos desenvolvidos no recurso, daí resulta que o fundamento assente na inadmissibilidade, invocado pelo recorrido, improcede e, por isso, há que julgar o recurso admissível (n.os 50 a 52).

Quanto ao mérito

Quanto ao pedido de anulação

Quanto ao fundamento que consiste na violação do artigo 12.o, primeiro parágrafo, do Estatuto

— Quanto à existência de ofensa à dignidade da função

O artigo 12.o, primeiro parágrafo, do Estatuto tem em vista assegurar que os funcionários comunitários, no seu comportamento, apresentem uma imagem de dignidade conforme com a conduta particularmente correcta e respeitável que se pode esperar dos membros de uma função pública internacional. Daí resulta que é em função deste critério que há que analisar o alcance do conceito de ofensa à dignidade da função, que não pode depender da concepção subjectiva que o funcionário em causa tem das funções que lhe são confiadas no seio de uma instituição comunitária. O Tribunal recorda que afirmações injuriosas constituem uma ofensa à dignidade da função (n.os 64 a 66).

Ver: Tribunalele Primeira Instância, 26 de Novembro de 1991, Williams/Tribunal de Contas (T-146/89, Colect., p. II-1293, n.os 76 e 80)

Os dois documentos em causa, ao conterem afirmações que constituem injúrias e ofendem a honra dos membros da instituição e dos membros de outras instituições, bem como a dos funcionários e agentes, devem ser considerados como a expressão de opiniões que ofendem a dignidade da função (n.o 67).

O respeito que, enquanto membro do pessoal de uma instituição, o funcionário deve à dignidade da sua função não se limita ao momento em especial em que exerce esta ou aquela função específica, mas impõe-se-lhe em todas as circunstâncias e, designadamente, no âmbito de uma eleição para o Comité do Pessoal, dado que a sua qualidade de funcionário é justamente uma condição para ser candidato (n.o 68).

O Tribunal recorda que, se um funcionário entender que determinadas medidas adoptadas por uma instituição o foram em violação das disposições dos Tratados, é livre de recorrer a todas as vias de direito que lhe são facultadas ou de intentar as acções adequadas, mas respeitando os princípios inscritos no Estatuto, isto é, observando, tanto nos seus escritos como nas suas palavras, a obrigação de reserva e de moderação exigível a qualquer funcionário (n.o 69).

Ver: Williams/Tribunal de Contas (já referido, n.o 80)

O Tribunal considera que a decisão recorrida considerou correctamente que os escritos em questão constituem uma ofensa à dignidade da função e que, por esse motivo, esta acusação deve ser rejeitada (n.os 70 e 71).

— Quanto ao caracter público da expressão de opiniões

A divulgação limitada ao interior de uma instituição de notas que ofendem a dignidade da função, mesmo no âmbito de um processo administrativo, preenche o requisito de publicidade exigido pelo artigo 12.o, primeiro parágrafo, do Estatuto, para que exista violação deste artigo. A este respeito, o Tribunal considera que a dignidade da função pública comunitária é susceptível de ser posta em causa não apenas pela imagem negativa que um funcionário dá no exterior da instituição a que pertence mas também pela actuação no interior da instituição, onde, em especial, deve fazer prova de um comportamento digno e respeitoso para com esta e para com todas as pessoas que nela estão integradas (n.os 79 e 80).

Ver: Williams/Tribunal de Contas (já referido, n.o 76)

Os dois escritos em causa tiveram simultaneamente publicidade interna e externa. No que respeita à publicidade externa, o próprio recorrente admitiu que a divulgação destes escritos no restaurante da instituição chegou a pessoas estranhas, e que enviou cópias a personalidades alheias à instituição. Acresce que é evidente que os restaurantes das instituições comunitárias são frequentados por funcionários das diversas instituições, bem como por familiares destes (n.os 81 e 82).

O Tribunal entende que o recorrido considerou correctamente que os escritos em causa tiveram publicidade interna e externa à instituição e que a acusação do recorrente deve, por isso, ser rejeitada. Igualmente, o recorrido considerou correctamente que os escritos e a respectiva divulgação constituem violação do artigo 12.o, primeiro parágrafo, do Estatuto. Assim, este fundamento improcede (n.os 83 a 86).

Quanto ao fundamento que consiste na violação do artigo 21.o, primeiro parágrafo, do Estatuto

O artigo 21.o, primeiro parágrafo, do Estatuto estabelece o dever de lealdade e de cooperação que incumbe a todos os funcionários para com a instituição em que se integram e para com os seus superiores. Este dever de lealdade e de cooperação não implica apenas obrigações positivas mas também, por maioria de razão, uma obrigação negativa, a obrigação de se abster, de modo geral, de condutas atentatórias à dignidade e ao respeito devidos à instituição e às suas autoridades (n.os 96 e 97).

Ver: Tribunalde Justiça, 14 de Dezembro de 1966, Alfieri/Parlamento(3/66, Colect. 1965-1968, p. 515); Williams/Tribunal de Contas (já referido, n.o 72)

As afirmações feitas pelo recorrente nos seus dois escritos, que foram julgadas injuriosas e difamatórias, constituem, pela sua natureza, grave violação do dever de lealdade e de cooperação que incumbe a todos os funcionários para com a instituição em que se integram e para com os seus superiores. Efectivamente, as afirmações injuriosas e difamatórias do recorrente contidas nos folhetos litigiosos referem-se quase exclusivamente ao modo como o Tribunal de Contas desempenha a sua função de controlo das contas no quadro institucional da Comunidade. Assim, o alcance do dever de lealdade e de cooperação que incumbe ao recorrente para com a instituição em que se integra e para com os seus superiores deve ser apreciado precisamente à luz da circunstância de que, enquanto funcionário, ele participa no cumprimento da função de controlo que compete à instituição em que se integra. O facto de as afirmações em causa terem sido efectuadas no âmbito de uma campanha para eleição do Comité do Pessoal do Tribunal de Contas não pode ter relevância para esta apreciação. Efectivamente, a observação deste dever de lealdade e de cooperação impõe-se não apenas na execução das tarefas específicas que são confiadas aos funcionários mas também em todo o conjunto das relações existentes entre o funcionário e a instituição. Uma campanha eleitoral relativa a um órgão instituído nos termos do Estatuto faz parte do conjunto das relações existentes entre o funcionário e a sua instituição, e a obrigação constante do artigo 21.o, primeiro parágrafo, do Estatuto não pode ser ignorada nessa ocasião (n.os 98 a 100).

Ver: Williams/Tribunal de Contas (já referido, n.o 72)

Quanto ao direito do funcionário à livre expressão de opiniões, basta salientar que em caso algum esse direito pode ser exercido através de afirmações difamatórias ou injuriosas (n.o 101).

O recorrido qualificou correctamente a divulgação dos dois escritos como violação do artigo 21.o, primeiro parágrafo, do Estatuto. Assim, este fundamento improcede (n.os 102 e 103).

Quanto ao fundamento que consiste na violação do princípio da proporcionalidade e na falta de fundamentação relevante

— Quanto ao alcance do fundamento

A escolha da sanção adequada compete à AI PN, uma vez determinada a veracidade dos factos de que o funcionário é acusado, e o órgão jurisdicional comunitário só pode censurar a escolha da sanção disciplinar pela AIPN, se a sanção aplicada for desproporcionada relativamente aos factos imputados ao funcionário (n.o 106).

Ver: Tribunal de Justiça, 4 de Fevereiro de 1970, Van Eick/Comissão (13/69, Colect. 1969-1970, p. 251, n.os 24 e 25); Tribunal de Justiça, 30 de Maio de 1973, De Greef/Comissão (46/72, Colect., p. 231, n.os 44 a 46); Tribunal de Justiça, 29 de Janeiro de 1985, F./Comissão (228/83, Recueil, p. 275, n.o 34); Tribunal de Justiça, 19 de Abril de 1988, M./Conselho (175/86 e 209/86, Colect., p. 1891, n.o9); Williams/Tribunal de Contas (já referido, n.o 83)

A determinação da sanção baseia-se na avaliação global pela AIPN de todos os factos concretos e circunstâncias próprias de cada caso individual, dado que os artigos 86.o a 89.o do Estatuto não prevêem relações fixas entre os diferentes tipos de faltas cometidas pelos funcionários e não esclarecem em que medida a existência de circunstâncias agravantes ou atenuantes deve influir na escolha da sanção. Assim, a análise do Tribunal limita-se à questão de saber se a ponderação das circunstâncias agravantes e atenuantes pela AIPN foi efectuada de modo proporcionado, esclarecendo-se que, nessa análise, o Tribunal não pode substituir-se à AIPN no que respeita aos juízos de valor por ela efectuados a este respeito (n.os 107 e 108).

Ver: Tribunal de Justiça, 5 de Fevereiro de 1987, F./Comissão (403/85, Colect., p. 645, n.o 26); Williams/Tribunal de Contas (já referido, n.o 83)

— Quanto à primeira circunstância agravante

O Tribunal não pode acolher o primeiro argumento do recorrente, segundo o qual os termos utilizados não foram reflectidos e ponderados devido às suas perturbações psicológicas. O Tribunal considera que as declarações feitas pelo recorrente vários meses depois da redacção dos documentos em questão apenas confirmam a apreciação da AIPN de que os termos utilizados foram reflectidos e ponderados (n.o 116).

O Tribunal também não pode acolher o segundo argumento do recorrente, nos termos do qual as afirmações feitas durante uma campanha eleitoral podem implicar determinados excessos de linguagem. Efectivamente, o Tribunal decidiu (v. n.o 67) que os documentos em causa encerram afirmações injuriosas e difamatórias e que nada pode justificar, mesmo no âmbito de uma campanha eleitoral, a utilização deste tipo de linguagem. Em segundo lugar, e em reforço, há que salientar que as afirmações injuriosas e difamatórias do recorrente nos folhetos litigiosos se referem quase exclusivamente ao modo como o Tribunal de Contas desempenha a sua função de controlo das contas no âmbito institucional da Comunidade e que essa função, definida nos artigos 188.o-A e 188.o-C do Tratado CE, em caso algum é objecto das competências exercidas pelo Comité do Pessoal, para o qual o recorrente pretendia ser eleito. Efectivamente, as competências do Comité do Pessoal, tal como estão definidas no artigo 9.o do Estatuto, respeitam, em exclusivo, ao funcionamento interno de uma instituição e à participação do pessoal na gestão. Não existe, assim, qualquer relação entre a função do órgão para o qual o recorrente pretendia ser eleito e o conteúdo dos seus escritos. Consequentemente, as afirmações contidas nos folhetos não podem ser consideradas susceptíveis de ser justificadas pelo seu contexto eleitoral, dada a total ausência de relação com as funções do órgão para o qual o recorrente pretendia ser eleito (n.o 117).

Acresce que é de salientar que o parecer do Conselho de Disciplina de 10 de Julho de 1992 considerou circunstancia agravante o facto de as afirmações injuriosas e difamatorias terem sido formuladas por escrito. Consequentemente, deve ser julgada improcedente a acusação do recorrente (n.os 118 e 119).

— Quanto à segunda circunstancia agravante

O argumento do recorrente carece de apoio factual. Com efeito, foi dada por provada (v. n.o 81) a divulgação interna e externa destes folhetos, e o pròprio recorrente reconheceu que a divulgação dos mesmos escritos no restaurante e na cafetaria alcançou pessoas alheias ao Tribunal de Contas, e que tinha enviado cópias a personalidades estranhas à instituição. Por outro lado, o parecer do Conselho de Disciplina de 10 de Julho de 1992 considera que a divulgação dos documentos em causa no restaurante e na cafetaria do Tribunal de Contas, num momento em que aí estavam presentes pessoas alheias à instituição, constitui circunstância agravante. Deve, assim, a referida acusação ser julgada improcedente (n.os 123 a 125).

— Quanto à terceira circunstância agravante

A circunstância agravante em análise não consiste no facto de o recorrente ter recorrido a acções inadequadas, mas no facto de ter reincidido, ou seja, ter recorrido a acções equiparáveis às que já no passado lhe tinham valido sanções disciplinares. A este respeito, o Tribunal de Justiça já decidiu que, apesar da gravidade dos factos imputados, a administração tem o direito de aplicar apenas uma sanção leve, tendo em conta circunstâncias independentes das censuras invocadas, tais como a ausência de qualquer sanção disciplinar anterior. A contrario, da mesma jurisprudência se pode concluir que a AIPN pode tomar em consideração, como circunstância agravante, a existência de uma anterior sanção disciplinar (n.o 128).

Ver: Tribunal de Justiça, 8 de Julho de 1965, Fonzi/Comissãoda CEEA (27/64 e 30/64, Colect. 1965-1968. p. 161)

Resulta do processo que o recorrente já foi alvo de duas sanções disciplinares por factos equiparáveis aos que estão em causa no presente processo, ou seja, por uma nota desprovida da mais elementar cortesia para com um superior e por escritos cujos termos foram considerados injuriosos e difamatórios para com o Tribunal de Contas, os seus membros e os seus agentes. Contra esta última decisão, o recorrente interpôs no Tribunal de Primeira Instância um recurso que deu lugar ao acórdão de 26 de Novembro de 1991, Williams/Tribunal de Contas, já referido, que confirmou na íntegra a sanção aplicada ao recorrente. A circunstância de os factos que estão na origem do presente litígio terem lugar no âmbito de uma campanha eleitoral, enquanto, nos anteriores processos disciplinares, os factos imputados ao recorrente se enquadravam num âmbito diferente, não é susceptível de prejudicar a apreciação efectuada pela AIPN quanto ao carácter de reincidência do comportamento do recorrente. Acresce que as notas que estiveram na origem da sanção disciplinar que foi objecto do acórdão de 26 de Novembro de 1991, Williams/Tribunal de Contas, já referido, e os folhetos devido aos quais foi proferida a sanção de demissão do recorrente foram qualificados como contendo afirmações injuriosas e difamatórias para com os membros do Tribunal de Contas (n.os 129 a 131).

Por último, deve salientar-se que o parecer do Conselho de Disciplina de 10 de Julho de 1992 considera que a existência de sanções disciplinares anteriores por escritos julgados menos corteses, caluniosos ou difamatórios constitui circunstância agravante. O Tribunal considera, assim, que o recorrido podia tomar em consideração como circunstância agravante o facto de o recorrente já ter sido objecto de duas sanções disciplinares por factos equiparáveis aos do presente processo. Improcede, por isso, a acusação do recorrente (n.os 132 a 134).

Atento o que antecede, o Tribunal considera que nenhum elemento permite concluir que a sanção aplicada seja desproporcionada relativamente ao comportamento censurado bem como às circunstâncias agravantes correctamente indicadas pela

AIPN. Daqui resulta também que a decisão recorrida está adequadamente fundamentada, na medida em que precisa de modo claro os factos imputados ao recorrente, bem como os elementos de apreciação que levaram a AIPN a adoptar a sanção de demissão. Consequentemente, o fundamento improcede, bem como o pedido de anulação (n.os 135 a 138).

Quanto aos restantes pedidos

Quanto ao pedido de reintegração do recorrente em todas as suas funções, o Tribunal recorda que o órgão jurisdicional comunitario não pode, sem colidir com as prerrogativas da autoridade administrativa, dirigir injunções a uma instituição comunitária. Este pedido deve, por isso, ser julgado inadmissível (n.o 139).

Ver: Tribunalele Primeira Instância, 10 de Abril de 1992, Bollendorff/Parlamento(T-15/91, Colect., p. II-1679, n.o 57)

Dado que improcede o pedido de anulação, ficam sem objecto os restantes pedidos formulados para a hipótese de ser anulada a decisão de demissão. Assim, há que negar provimento ao recurso na totalidade (n.os 140 e 141).

Dispositivo:

É negado provimento ao recurso.