CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 8 de Setembro de 2005 1( )

Processo C‑66/04

Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte

contra

Parlamento Europeu

e

Conselho da União Europeia

«Regulamento (CE) n.° 2065/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de Novembro de 2003, relativo aos aromatizantes de fumo utilizados ou destinados a serem utilizados nos ou sobre os géneros alimentícios – Escolha da base jurídica – Artigo 95.°, n.° 1, CE – Atribuição de competências de execução – Artigo 202.° CE»

I – Introdução

1. O Regulamento (CE) n.° 2065/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de Novembro de 2003, relativo aos aromatizantes de fumo utilizados ou destinados a serem utilizados nos ou sobre os géneros alimentícios ( ) não determina expressamente quais os aromatizantes que podem ser utilizados no mercado comum. O regulamento prevê, em substância, um procedimento com base no qual a Comissão autoriza os designados produtos primários na produção de aromatizantes de fumo. As substâncias admitidas constam de uma lista positiva anexa ao regulamento.

2. As partes não estão de acordo quanto à questão de saber se o artigo 95.°, n.° 1, CE permite que se institua um modelo regulamentar «a vários níveis» ou se, ao invés, dispõe apenas acerca da adopção de medidas que harmonizam directamente o direito dos Estados‑Membros. Discutem igualmente se os poderes da Comissão neste procedimento são regulados com suficiente detalhe.

II – Matéria de facto e quadro normativo

3. O artigo 95.° CE constitui a base jurídica do regulamento e dispõe, de forma resumida, o seguinte:

«1. […] O Conselho, deliberando de acordo com o procedimento previsto no artigo 251.°, e após consulta do Comité Económico e Social, adopta as medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros, que tenham por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno.

[…]

4. Se, após adopção de uma medida de harmonização pelo Conselho ou pela Comissão, um Estado‑Membro considerar necessário manter disposições nacionais justificadas por exigências importantes a que se refere o artigo 30.° ou relativas à protecção do meio de trabalho ou do ambiente, notificará a Comissão dessas medidas, bem como das razões que motivam a sua manutenção.

5. Além disso, sem prejuízo do disposto n.° 4, se, após a adopção de uma medida de harmonização pelo Conselho ou pela Comissão, um Estado‑Membro considerar necessário adoptar disposições nacionais baseadas em novas provas científicas relacionadas com a protecção do meio de trabalho ou do ambiente […] motivadas por qualquer problema específico desse Estado‑Membro que tenha surgido após a adopção da referida medida de harmonização, notificará a Comissão das disposições previstas, bem como dos motivos da sua adopção.»

4. A atribuição de competências de execução à Comissão é regulada no artigo 202.°, terceiro travessão, CE:

«Tendo em vista garantir a realização dos objectivos enunciados no presente Tratado e nas condições nele previstas, o Conselho:

[…]

– atribui à Comissão, nos actos que adopta, as competências de execução das normas que estabelece. O Conselho pode submeter o exercício dessas competências a certas modalidades. O Conselho pode igualmente reservar‑se, em casos específicos, o direito de exercer directamente competências de execução. As modalidades acima referidas devem corresponder aos princípios e normas que o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão e após parecer do Parlamento Europeu, tenha estabelecido previamente.»

5. A produção de aromatizantes de fumo vem descrita no sétimo considerando do regulamento:

«[…] A produção destes aromatizantes de fumo inicia‑se com a condensação do fumo. O fumo condensado é normalmente separado por processos físicos num condensado primário de fumo numa base aquosa, numa fase de elevada densidade de alcatrão insolúvel em água e numa fase oleosa insolúvel em água. A fase oleosa insolúvel em água constitui um subproduto que não é adequado para a produção de aromatizantes de fumo. Os condensados primários de fumo e as fracções da fase de elevada densidade de alcatrão insolúvel em água, designadas por ‘fracções primárias de alcatrão’, são purificados a fim de remover os componentes de fumo mais nocivos para a saúde humana. Podem então ser utilizados, como tais, nos ou sobre os géneros alimentícios ou para a produção de aromatizantes de fumo derivados obtidos por outros processos físicos adequados, como os de extracção, destilação, concentração por evaporação, absorção ou separação por membranas e adição de ingredientes alimentares, de outros aromatizantes, de aditivos alimentares ou de solventes, sem prejuízo da aplicação de legislação comunitária mais específica.»

6. Em relação aos riscos dos aromatizantes de fumo, o sexto considerando dispõe:

«A composição química do fumo é complexa, dependendo designadamente dos tipos de madeiras empregues, do método utilizado para a produção de fumo, do teor de água da madeira e da temperatura e concentração de oxigénio durante a produção de fumo. Os géneros alimentícios fumados, em geral, colocam problemas para saúde, nomeadamente em virtude da eventual presença de hidrocarbonetos aromáticos policíclicos. Uma vez que os aromatizantes de fumo são produzidos a partir de fumo sujeito a processos de fraccionamento e de purificação, o uso de aromatizantes de fumo é geralmente considerado menos prejudicial para a saúde do que o processo de fumagem tradicional. Não obstante, a possibilidade de uma aplicação mais larga dos aromatizantes do fumo em comparação com a fumagem tradicional deve ser tomada em conta nas avaliações de segurança.»

7. O oitavo considerando evidencia a dificuldade de uma avaliação científica dos aromatizantes de fumo:

«O Comité Científico da Alimentação Humana concluiu que, em virtude das amplas diferenças físicas e químicas entre os aromatizantes de fumo utilizados para conferir um aroma de fumado aos géneros alimentícios, não é possível definir uma abordagem comum para a avaliação da sua segurança, devendo, deste modo, a avaliação toxicológica concentrar‑se na segurança dos vários condensados de fumo.»

8. A colocação no mercado de aromatizantes de fumo ou de géneros alimentícios nos quais ou sobre os quais estão presentes esses aromatizantes de fumo só é autorizada, segundo o artigo 4.°, n.° 2, do regulamento, quando a Comissão tenha autorizado, com base no procedimento estabelecido no regulamento, o produto primário do qual deriva o aromatizante.

9. O artigo 3.° do regulamento define como produtos primários os condensados primários de fumo e as fracções primárias de alcatrão. Estes produtos primários constituem o objecto do procedimento de autorização previsto pelo regulamento. Mediante pedido apresentado pelo produtor e após consulta de um comité de regulamentação ( ) e da Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos ( ), a Comissão decide sobre a concessão da autorização. Mediante pedido, deve avaliar o aromatizante e inclui‑lo, por regulamento de execução, na lista de aromatizantes autorizados («lista positiva»), ou negar a autorização por decisão dirigida ao recorrente.

10. Os requisitos para autorização encontram‑se especificados no artigo 4.°, n.° 1, do regulamento, que dispõe:

«A utilização de aromatizantes de fumo nos ou sobre os géneros alimentícios só deve ser autorizada se se demonstrar cabalmente que:

– não apresenta riscos para a saúde humana,

– não induz os consumidores em erro.»

11. De acordo com o artigo 9.° do regulamento a Comissão pode ter em consideração «quaisquer outros factores legitimamente relacionados com a matéria em causa» no momento da sua tomada de decisão.

12. Além disso, segundo o artigo 5.° do regulamento, as madeiras utilizadas para a produção de produtos primários não devem ter sido tratadas, intencionalmente ou não, com substâncias químicas durante os seis meses que imediatamente precedem ou se seguem ao abate, a menos que possa ser demonstrado que a substância utilizada para esse tratamento não liberta substâncias potencialmente tóxicas durante a combustão. O anexo I do regulamento estabelece condições adicionais para a produção de produtos primários e valores máximos de benzo[a]pireno e de benzo[a]antraceno.

III – Pedidos dos recorrentes

13. Por petição de 11 de Fevereiro de 2004, entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 16 de Fevereiro de 2004, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte interpôs, ao abrigo do artigo 230.° CE, um recurso contra o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia, pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

1. declarar que o Regulamento (CE) n.° 2065/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de Novembro de 2003, relativo aos aromatizantes de fumo utilizados ou destinados a serem utilizados nos ou sobre os géneros alimentícios é inválido;

2. condenar o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia nas despesas do Reino Unido.

14. O Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

1. negar provimento ao recurso e

2. condenar o Reino Unido nas despesas.

15. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça, de 24 de Junho de 2004, e nos termos do primeiro parágrafo, do artigo 40.°, n.° 1, do Estatuto do Tribunal de Justiça e do artigo 93.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a Comissão das Comunidades Europeias foi autorizada a intervir em apoio do Parlamento Europeu e do Conselho. A Comissão apoia os pedidos do Parlamento e do Conselho.

IV – Apreciação jurídica

16. Em primeiro lugar, o recorrente suscita a questão de saber se o artigo 95.°, n.° 1, CE constitui a base legal adequada para o regulamento. O Reino Unido põe igualmente em dúvida a proporcionalidade do modelo legislativo escolhido. Finalmente, o Reino Unido alega que o regulamento viola o terceiro travessão do artigo 202.° CE, visto que atribui à Comissão competências cruciais de harmonização da legislação, quando apenas é admissível uma atribuição de competências de «execução».

A – O artigo 95.°, n.° 1, CE como base jurídica do regulamento

17. Ao abrigo do artigo 95.°, n.° 1, CE, o Conselho adopta as medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros, que tenham por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno.

18. O artigo 95.°, n.° 1, CE só pode ser considerado como base jurídica de um acto jurídico quando deste resulte efectivamente de forma objectivamente verificável ( ) que o seu objecto consiste na melhoria das condições de estabelecimento e funcionamento do mercado interno ( ).

19. É esta a situação do caso vertente. Nos termos do regulamento, uma vez autorizados, os produtos primários podem ser utilizados em todo o espaço comunitário. Como alega a Comissão, sem ser contestada, existiam anteriormente procedimentos de autorização dos Estados‑Membros, que podiam, no mínimo, conduzir a resultados distintos, susceptíveis de afectar a livre circulação de produtos primários, de aromatizantes produzidos a partir desses produtos e de géneros alimentícios tratados com esses aromatizantes, e distorcer a concorrência. Se, no futuro, com base no regulamento, os produtos primários tiverem que ser retirados do mercado, tal será justificado pela protecção da saúde humana, para a qual o artigo 95.°, n.° 3, CE prescreve um elevado nível de protecção.

20. Todavia, o artigo 95.°, n.° 1, CE só autoriza a adopção de «medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas». Esta formulação é que é alvo de diferentes interpretações pelas partes. As diferentes interpretações podem resumir‑se da seguinte forma:

21. Do ponto de vista do Reino Unido, «as medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros» devem ter por objecto o direito dos Estados‑Membros – o artigo 95.°, n.° 1, CE não pode ser utilizado para medidas que ultrapassem as competências dos Estados‑Membros. A questão determinante é, pois, a de saber se uma medida tem por fim um resultado que podia ter sido alcançado pela adopção simultânea de legislação idêntica nos Estados‑Membros.

22. A resposta a esta questão deve, no caso vertente, ser negativa, uma vez que o regulamento não introduz critérios materiais para a aproximação das disposições legislativas dos Estados‑Membros e não introduz normas harmonizadas no direito nacional. Pelo contrário, o regulamento cria um procedimento centralizado de autorização ao nível comunitário que atribui à Comissão e à Autoridade para a Segurança dos Alimentos a tarefa de estabelecer uma lista positiva de aromatizantes de fumo. Uma medida desta natureza não poderia ser adoptada pelos legisladores nacionais, mesmo adoptando simultaneamente leis nacionais com o mesmo conteúdo do regulamento. Desta forma, o artigo 95.°, n.° 1, CE não constitui uma base legal válida do regulamento. Em vez deste, deveria ter sido usado o artigo 308.° CE como base legal.

23. O argumento do Reino Unido relativo à interpretação do artigo 95.°, n.° 1, CE corresponde a uma posição amplamente representada, sobretudo na doutrina alemã, que se baseia na expressão «à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros», mas que, não obstante, vê na «usurpação» pela Comissão de competências administrativas nacionais a principal problemática ( ).

24. Pelo contrário, segundo as instituições que são parte no processo, o artigo 95.°, n.° 1, CE permite a adopção de medidas diferenciadas a vários níveis. Uma regulamentação como a que está em análise não deve ser considerada isoladamente, mas sim em conjunto com as medidas de execução adoptadas com base nessa mesma regulamentação. No fim de contas, o regulamento tem por resultado uma aproximação, sob a forma de uma lista positiva de produtos primários autorizados, que a Comissão, com base no regulamento, é chamada a regular ( ).

25. Tendo em conta estes argumentos, importa recordar que o regulamento impugnado não comporta, em si mesmo, qualquer aproximação directa do direito dos Estados‑Membros. Embora preveja parâmetros materiais, estes são dirigidos à Comissão para que esta elabore uma lista positiva. Apenas um regulamento de execução da Comissão baseado no regulamento impugnado, pode ser considerado uma medida de harmonização, concretizada sob a forma de uma lista positiva. Por conseguinte, o regulamento regula, no máximo, uma fase intermédia no processo de aproximação do direito dos Estados‑Membros relativo ao uso de aromatizantes de fumo.

26. Resta, portanto, verificar se o artigo 95.°, n.° 1, CE permite a introdução de um modelo regulamentar a diferentes níveis, ou se apenas admite medidas que, elas próprias, harmonizem directamente o direito dos Estados‑Membros.

27. Não se contesta que o conceito de «medida», empregue no artigo 95.°, n.° 1, CE abrange, pelo menos, todas as formas de actos jurídicos definidos no artigo 249.° CE, isto é, regulamentos, directivas, decisões e recomendações. A adopção de um regulamento com base no artigo 95.°, n.° 1, CE é, pois, formalmente admissível.

28. O Reino Unido concentra, porém, a sua atenção nos elementos individuais do resto do excerto e, em especial, nos termos «aproximação» e «dos Estados‑Membros»:

29. Alega que o artigo 95.°, n.° 1, CE confere poder para aproximar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros. Segundo ele, o conceito de «aproximação» evidencia, desde logo, uma referência ao direito dos Estados‑Membros, uma vez que o Direito Comunitário, com a sua validade uniforme e supranacional não requer qualquer aproximação. Por este motivo, a directiva é a clássica medida de harmonização, uma vez que requer uma adaptação do direito nacional às prescrições comunitárias. O regulamento, como meio de acção, ultrapassa esse objectivo, na medida em que, prevalece sobre o direito nacional e pela aplicação directa, contudo, o seu resultado de harmonização do direito pode ainda ser visto como a «forma suprema» de aproximação. As decisões dirigidas aos Estados‑Membros também podem contribuir para a aproximação das legislações. Uma característica comum das medidas consiste no facto de determinarem um ajustamento ou uma substituição das normas nacionais potencialmente divergentes. O objecto das medidas de aproximação pode, nesta medida, consistir apenas naquilo que os próprios Estados‑Membros conseguem potencialmente regular por competência própria.

30. Alega, além disso, que o artigo 95.°, n.° 1, CE confere uma competência de aproximação das disposições legislativas e administrativas dos Estados‑Membros. Da referência à lei dos Estados‑Membros pode igualmente concluir‑se que a Comunidade apenas tem competência para tomar medidas que também se enquadrem no âmbito do que é possível ao direito dos Estados‑Membros.

31. A interpretação do Reino Unido é convincente, na medida em que a expressão, ao mencionar a «aproximação» das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos «Estados‑Membros», exige uma relação entre a medida de harmonização adoptada e o direito nacional. Tal relação existe se, através da transposição de disposições de direito comunitário se alcança em todos os Estados‑Membros uma disciplina harmonizada a nível nacional. Todavia, o direito comunitário com efeito directo e com aplicação prevalecente, que substitua ou desaplique direito interno não conforme com ele também demonstra esta relação com o direito nacional. Medidas puramente comunitárias que produzam efeitos ao lado do direito nacional sem modificar o seu conteúdo normativo, por outro lado, não produzem, de facto, qualquer aproximação do direito dos Estados‑Membros. Isto foi esclarecido pelo Tribunal de Justiça relativamente, por exemplo, a novos títulos em matéria de propriedade intelectual que produziram efeito ao lado dos títulos nacionais existentes ( ).

32. Todavia, desta necessária relação com o direito nacional resulta apenas que as medidas devem aproximar o direito dos Estados‑Membros. As indicações relativas à forma de aproximação – como é que deve ter lugar e a que é que deve dizer respeito – não se podem deduzir apenas destes dois termos do excerto.

33. Há que dar razão às instituições na medida em que deduzem da expressão «Maßnahmen zur Angleichung» [«medidas relativas à aproximação»] que estas medidas não têm que, elas próprias, aproximar directamente o direito nacional. Com efeito, ao contrário de formulações como «Angleichungsmaßnahmen» [«medidas de aproximação»], «angleichende Maßnahmen» [«medidas destinadas a aproximar»], ou «Maßnahmen, die…angleichen», [«medidas que aproximam»] essa expressão permite fases intermédias. Outras versões linguísticas, como, por exemplo, a francesa, a inglesa, a espanhola, a italiana e a portuguesa, confirmam essa distinção ( ).Visto que, portanto, uma medida, apenas no seu conjunto, serve para a aproximação do direito dos Estados‑Membros, esta pode prever um procedimento que não determine directamente uma aproximação, mas sim uma sequência de passos intermédios segundo um modelo que preveja várias fases.

34. O exposto – ao contrário da posição do Reino Unido – não contraria a interpretação dos dois elementos da aproximação das disposições legislativas dos Estados‑Membros. Com efeito, as instituições reconhecem a necessidade de relação com o direito interno dos Estados‑Membros, mas vêem mais possibilidades do que o Reino Unido para alcançar esse objectivo.

35. A lista positiva pretendida pelo regulamento, que deve ser elaborada mediante regulamentos de execução, tem por resultado prevalecer sobre a legislação relevante dos Estados‑Membros ou impedir que esta se aplique. Por conseguinte – como o Reino Unido reconhece – evidencia um efeito de harmonização no direito dos Estados‑Membros.

36. A relação com outras disposições do Tratado confirma igualmente a admissibilidade de um modelo de aproximação em fases progressivas. O artigo 202.°, terceiro travessão, CE enuncia o princípio segundo o qual as medidas adoptadas pelo legislador comunitário não têm de ser exaustivas, mas podem prever medidas de execução a ser tomadas pela Comissão. Nem o artigo 202.° CE nem o artigo 95.° CE prevêem limitações específicas do poder de atribuir para normas relativas ao artigo 95.°, n.° 1, CE. Ao invés, como observa acertadamente o Parlamento, o quarto e o quinto parágrafo do artigo 95.° CE pressupõem a «adopção de uma medida de harmonização […] pela Comissão», ou seja, pressupõem que «a Comissão tenha adoptado uma medida de harmonização». Nesta medida, o artigo 95.° CE atribui a qualidade de medidas de harmonização às próprias medidas de execução tomadas pela Comissão nos termos do artigo 202.° CE.

37. Ao contrário das alegações do Reino Unido que fazem referência ao acórdão relativo ao sistema de informação alfandegário ( ), o efeito de harmonização do procedimento de criação de uma lista positiva pela Comissão não é tão remoto que possa ser visto como um efeito meramente acidental da medida. De facto, a aproximação das legislações constitui o único objectivo do procedimento criado para a elaboração de uma lista positiva.

38. O Reino Unido está igualmente errado quando afirma que o regulamento institui um organismo comunitário, e que tal não é possível com fundamento no artigo 95.°, n.° 1, CE. Um procedimento levado a cabo por uma instituição criada pelo Tratado, não pode ser equiparado à instituição de um novo organismo comunitário ( ).

39. A constatação da possibilidade de um procedimento que preveja várias fases para a harmonização também não pode ser contestada com base no argumento de que o regulamento atribui competências de execução à Comissão que o Tratado reserva aos Estados‑Membros ( ). Independentemente da questão de saber se o direito comunitário – e, por exemplo, o direito constitucional alemão – reconhece uma tal separação entre competências legislativas e executivas ( ), esta acusação é irrelevante no que respeita ao regulamento ora impugnado. O procedimento para a autorização de produtos primários apresenta, de facto, elementos administrativos, todavia, à luz do objectivo que se pretende alcançar – o de instituir uma autorização geral a nível comunitário de determinados produtos primários – deve ser interpretado, no seu conjunto, como legislação. As competências executivas, continuam, em larga medida, a pertencer aos Estados‑Membros: a inclusão de um produto primário na lista positiva não implica autorizações comerciais para os produtos finais. Isto permanece no âmbito da competência dos Estados‑Membros. Estes apenas não podem proibir o uso de produtos primários autorizados para aromatizantes de fumo, e devem proibir a comercialização de aromatizantes de fumo com base em produtos primários não autorizados.

40. Em suma, pois, devemos concluir que o artigo 95.°, n.° 1, CE constitui a base jurídica adequada do regulamento, visto que esta disposição admite a introdução de procedimentos em várias fases, tal como o regulamento, que tenham por resultado uma aproximação do direito dos Estados‑Membros.

B – Quanto aos outros argumentos do Reino Unido

41. Numa fase ulterior do processo, o Reino Unido apresentou argumentos relacionados não com a base jurídica do regulamento, mas com a sua proporcionalidade relativamente às competências dos Estados‑Membros e aos limites da atribuição de competências de acordo com o artigo 202.° CE.

42. Como alegam a Comissão e o Conselho em relação à questão da atribuição, os argumentos do Reino Unido são extemporâneos, de acordo com o artigo 42.°, n.° 2, do Regulamento de Processo. Trata‑se de novos fundamentos aduzidos pela primeira vez na réplica ou na resposta às alegações da intervenção da Comissão. O recurso não menciona nem o princípio da proporcionalidade, nem uma possível violação dos poderes de atribuição. Se o Reino Unido tivesse tido essas dúvidas, seria incompreensível que, no recurso, pudesse ter considerado perfeitamente admissível a adopção do regulamento com base no artigo 308.° CE. Na medida em que o Reino Unido defendeu, desde o início, que um regulamento baseado no artigo 95.° CE deve prever parâmetros materiais, esse argumento está exclusivamente relacionado com a questão de saber se o regulamento pode ser considerado uma medida de harmonização.

43. Por este motivo, apenas a título subsidiário analisarei a questão da proporcionalidade do regulamento e as possibilidades de atribuição.

1. Quanto à proporcionalidade do regulamento

44. O artigo 5.° CE, que, no primeiro parágrafo, enuncia o princípio da competência limitada às atribuições e, no segundo parágrafo, o princípio da subsidiariedade, impõe, no terceiro parágrafo, que a acção da Comunidade não deve exceder o necessário para atingir os objectivos do Tratado. Isto é a expressão do princípio da proporcionalidade no plano das competências. De acordo com este princípio, que faz parte dos princípios gerais de direito comunitário, os actos dos órgãos comunitários não devem ultrapassar os limites do que é apropriado e necessário para atingir os objectivos legitimamente prosseguidos pela legislação em questão. Por este motivo, quando haja a possibilidade de escolher entre diversas medidas adequadas, deve escolher‑se a menos onerosa. As desvantagens causadas devem igualmente ser razoavelmente proporcionadas aos objectivos prosseguidos ( ).

45. Visto que se trata da relação entre as medidas da Comunidade e as competências dos Estados‑Membros, deve ponderar‑se se os objectivos prosseguidos pelo regulamento não poderiam ser atingidos por outras medidas, igualmente eficazes, que deixassem mais responsabilidade para os Estados‑Membros.

46. Porém, deve ter‑se em consideração que o legislador comunitário dispõe de uma ampla margem de apreciação no caso de ter que tomar decisões políticas, económicas e sociais que impliquem avaliações complexas ( ). É este o caso do objecto do regulamento em análise. A autorização para a comercialização de aromatizantes de fumo para uso em géneros alimentícios requer uma avaliação complexa, de carácter económico, relativamente à produção e comercialização de aromatizantes, e de carácter científico e social, no que diz respeito à protecção da saúde humana.

47. No caso vertente não se está perante qualquer indicação de que o legislador comunitário tenha violado essa margem de apreciação. Pelo contrário, tudo parece confirmar que a solução adoptada é, entre os possíveis modelos normativos, a mais adequada para atingir o objectivo. Uma directiva que fornecesse parâmetros aos Estados‑Membros para a autorização de aromatizantes de fumo e previsse um reconhecimento mútuo das autorizações não podia ser adoptada uma vez que, como dispõe o oitavo considerando do regulamento, por motivos científicos objectivos, não é possível definir um procedimento comum para a avaliação da segurança dos produtos primários para aromatizantes de fumo, devendo, deste modo, a avaliação toxicológica concentrar‑se na segurança dos condensados de fumo individualmente considerados. Uma «solução coordenada» ( ), segundo a qual os Estados‑Membros emitem autorizações automaticamente reconhecidas em todos os Estados‑Membros no caso de não ter sido suscitada alguma objecção, teria conduzido, na falta de parâmetros comuns, a conflitos entre os Estados‑Membros a necessitarem de regulação pela Comissão. O estabelecimento imediato de uma lista positiva no processo de co‑decisão, isto é, pelo Parlamento e pelo Conselho sob proposta da Comissão, hipótese defendida pelo Reino Unido, limitaria as competências dos Estados‑Membros tanto quanto a solução escolhida, e, ao mesmo tempo, tornaria o procedimento para a autorização de aromatizantes de fumo consideravelmente mais difícil e reduziria o direito de participação dos produtores.

48. Pelos fundamentos expostos, as «desvantagens» para as competências dos Estados‑Membros são proporcionadas aos objectivos do n.° 1 do artigo 95.° CE e do regulamento.

49. Por conseguinte, o regulamento preenche os requisitos de proporcionalidade.

2. Quanto aos limites da atribuição de competências efectuada de acordo com o artigo 202.° CE

50. Segundo o terceiro travessão do artigo 202.° CE e o quarto travessão do artigo 211.° CE, a competência de execução do direito derivado é, em geral, atribuída à Comissão ( ). Para determinar a legitimidade de uma atribuição de poderes à Comissão, o Tribunal de Justiça faz uma distinção entre disposições essenciais para a matéria a ser regulada, e que, portanto devem ser reservadas para o acto jurídico de base, e disposições que possuem uma natureza meramente executiva e que podem, pois, ser adoptadas pela Comissão ( ). Por conseguinte, como alega correctamente o Reino Unido, o ponto decisivo aqui é o de saber se as competências atribuídas dizem respeito aos «elementos essenciais da matéria a ser regulada» ou ao âmbito da «execução».

51. O Reino Unido põe em dúvida que os elementos essenciais da matéria a ser regulada sejam, no caso vertente, definidos no regulamento de base. Afirma que o Conselho e o Parlamento não indicaram qualquer critério material para a aproximação das legislações, apenas tendo conferido à Comissão a tarefa de formular os critérios materiais para regular a matéria.

52. Contra este argumento, importa recordar que o Tribunal de Justiça interpreta o conceito de «elementos essenciais da matéria a regular» de uma forma muito restrita, considerando como tais apenas as disposições que têm por objectivo executar as directrizes fundamentais da política comunitária ( ). Do mesmo modo, em jurisprudência assente, interpreta amplamente o conceito de «execução» ( ), permitindo ao Conselho atribuir poderes amplos à Comissão ( ).

53. Na sua interpretação ampla do conceito de execução, o Tribunal de Justiça baseia‑se, por um lado, no contexto geral do Tratado CE e, por outro, em requisitos práticos, especialmente no campo da política agrícola e do direito comercial internacional. Considera que apenas a Comissão está em posição de seguir constante e atentamente os desenvolvimentos dos mercados agrícolas e dos mercados internacionais, agindo com a celeridade exigida pela situação ( ).

54. De acordo com esta abordagem, o Tribunal de Justiça, estabeleceu até agora apenas requisitos muito leves quanto ao nível de definição de uma atribuição de poderes à Comissão. Por conseguinte, afirmou que pode ser atribuída à Comissão uma competência geral para disciplinar as modalidades de aplicação das normas. Em especial, não era necessário que os elementos essenciais das competências atribuídas fossem especificados com precisão. Disposições formuladas em termos gerais e amplos também constituem um fundamento de atribuição adequado ( ). Tal atribuição geral de competências tem, mais ou menos, o seguinte teor: «regras detalhadas para aplicação deste regulamento [...] devem ser adoptadas de acordo com o procedimento [...]» ( ).

55. Uma tal atribuição, assim indefinida, não seria aceitável no caso vertente. De facto, não diz respeito a domínios como o mercado agrícola, caracterizados por uma rápida evolução e, ao mesmo tempo, por uma intervenção intensiva da Comissão. Ao invés, trata‑se de proceder, de uma vez por todas, com base em avaliações científicas e em relação a cada produto primário, a uma ponderação de interesses entre a liberdade económico‑empresarial e a protecção da saúde dos consumidores no mercado interno. Este exercício de ponderação não exige rapidez ou flexibilidade, mas uma investigação e avaliação cuidadosas de toda a informação relevante.

56. Além disso, o respeito pelo direito de participação do Parlamento, direito a que o próprio Parlamento não pode, sem mais, renunciar, e o perigo de afastamento das normas do Tratado relativas ao processo de decisão, jogam a favor de requisitos mais estritos para a atribuição. Ao contrário do procedimento do comité (comitologia), no qual o Parlamento pode participar apenas em casos teóricos e excepcionais ( ), o procedimento previsto pelo artigo 95.° CE é caracterizado por uma maior transparência e por uma legitimação democrática claramente superior.

57. Mesmo aplicando critérios mais rigorosos em domínios particulares para os quais há precedentes na jurisprudência ( ), a atribuição de poderes no caso vertente é conforme com o direito. Em particular, os artigos 4.° e 5.° do Regulamento, conjugados com o anexo I, indicam com precisão suficiente os objectivos e o âmbito da matéria a disciplinar. Deste modo, servem, como correctamente alegam as instituições, para dar execução às directrizes fundamentais da política comunitária neste domínio, e, ao mesmo tempo, determinam os aspectos essenciais da matéria a ser regulada. Além disso, o regulamento prevê disposições precisas sobre a forma como as competências atribuídas devem ser exercidas.

58. O artigo 4.°, n.° 1, define as três condições essenciais na presença das quais os aromatizantes de fumo podem ser autorizados e utilizados em géneros alimentícios. Não devem apresentar riscos para a saúde humana, não devem induzir em erro os consumidores, e devem, se apropriado, respeitar condições específicas relativas ao uso. O artigo 4.°, n.° 2 proíbe, ao mesmo tempo, a colocação no mercado de aromatizantes de fumos não autorizados ou que não respeitem as condições de utilização.

59. As instituições intervenientes observam, acertadamente, que o artigo 3.° do regulamento e os considerandos 7, 11 e 17 se referem à Directiva 88/388/CEE ( ) e ao Regulamento (CE) n.° 178/2002 ( ), que conferem aos conceitos gerais do regulamento um enquadramento que os contextualiza do ponto de vista técnico, concretizando, deste modo, as normas. Em particular, o artigo 4.° da Directiva 88/388/CEE e os artigos 3.°, 5.°, 14.° e 16.° do Regulamento (CE) n.° 178/2002 oferecem indicações mais precisas para perceber quando é que um género alimentício não apresenta riscos para a saúde humana e quando é que um consumidor não é induzido em erro. A questão de saber se podem ser considerados «termos técnicos», como alega o Parlamento, pode ser deixada em aberto; em qualquer caso, os termos mostram‑se adequadamente definidos.

60. A Comissão salientou, além disso, sem ser contestada, que o método de produção de produtos primários tem uma influência decisiva no possível efeito tóxico dos aromatizantes de fumo. Desta forma, o artigo 5.° proíbe, para a produção de produtos primários, o uso de madeiras tratadas quimicamente, a menos que se possa provar que tal não é perigoso. O anexo I especifica as condições para a produção de produtos primários, no que respeita a aditivos, tratamento térmico e processos químicos e físicos para obtenção de condensados e fases, e sucessivos estádios de tratamento destes últimos. Também se estabelecem os teores máximos relativos a duas substâncias. O anexo II fornece outras indicações substanciais relevantes para avaliação científica.

61. O regulamento prevê, portanto, critérios concretos, ou pelo menos suficientemente definidos, para o método de produção de produtos primários, e, sem dúvida, disciplina mais do que apenas os elementos essenciais da matéria. Tudo o resto, e em particular a formulação de critérios específicos de protecção da saúde e dos consumidores no âmbito do artigo 4.° do regulamento, pode – ao contrário do que é alegado pelo Reino Unido – inscrever‑se no âmbito da «execução», como definido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. As disposições de execução e regras detalhadas de aplicação que a Comissão pode adoptar mediante competências atribuídas incluem, de facto, a determinação dos pressupostos, alcance, e outras condições para a aplicação de regras gerais a casos individuais ( ).

62. Além disso, a Comissão sustentou, de maneira convincente, que motivos de ordem prática e jurídica se opunham necessariamente a uma regulamentação detalhada no próprio regulamento, por exemplo, na forma de uma lista positiva de todos os produtos primários autorizados. O considerando 8 do regulamento explica, a este respeito, que, por razões científicas objectivas, não é possível definir um procedimento uniforme para a avaliação da segurança dos produtos primários utilizados na produção de aromatizantes de fumo.

63. A este respeito é, em particular, de ter em consideração que o artigo 95.°, n.° 3, CE e o artigo 152.°, n.° 1, primeiro travessão, CE exigem um elevado nível de protecção da saúde humana. Todavia, se os potenciais efeitos tóxicos dos aromatizantes de fumo dependem tão decisivamente dos seus componentes e proporções, que o que essencialmente importa são os produtos primários e o seu método de produção, uma lista de produtos primários autorizados só pode ser elaborada com base em avaliações toxicológicas efectuadas caso a caso ( ). Visto que todos os produtos podem, além disso, ser específicos, no seu método de produção, na sua composição química e nas suas características toxicológicas, compreende‑se que todas as autorizações devam estabelecer condições específicas de utilização.

64. À luz da informação disponível acerca dos objectivos do regulamento, do seu objecto e dos critérios determinantes, não levanta problemas, de acordo com o artigo 9.°, n.° 1, o facto de a Comissão dever ter em conta, no momento da sua avaliação, para além do disposto no artigo 4.°, n.° 1, e do direito comunitário, outros «factores válidos relativos à questão em exame». O que pode legitimamente ser incluído nos «factores» pode ser suficientemente delimitado com referência aos principais objectivos gerais do regulamento impugnado, aos objectivos da base jurídica prevista no artigo 95.°, n.° 1, CE, aos critérios fornecidos e ao contexto normativo.

65. Nos dois aspectos materiais centrais da matéria a ser regulada, os requisitos de segurança fundamentais para a utilização e comercialização de aromatizantes de fumo e as condições de produção, o regulamento estabelece, portanto, as características essenciais das medidas de harmonização, definindo suficientemente os elementos principais da atribuição de competências.

66. Finalmente, o regulamento prevê, nos artigos 6.°, 8.° a 12.° e 19.°, como é que a Comissão deve exercer as competências atribuídas. A sua tarefa consiste em elaborar uma lista positiva de produtos primários autorizados. As disposições relativas ao procedimento prevêem que a Comissão, com auxílio da Autoridade para a Segurança dos Alimentos, avalia os produtos primários com base em critérios substanciais e decide, após consulta de um comité regulador, sobre a sua inclusão ou não na lista. O tipo, os efeitos, a duração, a alteração, a suspensão, a revogação e a renovação das autorizações, bem como os efeitos da recusa, são aí previstos.

C – Conclusões sumárias

67. Em conclusão pode, portanto, afirmar‑se que o artigo 95.°, n.° 1, CE é uma base jurídica adequada para o Regulamento, que o seu modelo regulamentar respeita o princípio da proporcionalidade e que a atribuição de competências de execução à Comissão se inclui no âmbito do que é admissível nos termos do terceiro travessão do artigo 202.° CE. Deve, portanto, ser negado provimento ao recurso.

V – Despesas

68. Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Parlamento e o Conselho pedido a condenação do Reino Unido, na acepção do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas.

69. Segundo o artigo 69.°, n.° 4, do mesmo regulamento, as instituições que intervenham no processo devem suportar as respectivas despesas. A Comissão suportará, portanto, as suas próprias despesas.

VI – Conclusão

70. À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que:

«1. Negue provimento ao recurso.

2. Condene o Reino Unido nas despesas, excepto nas suportadas pela Comissão, e condene a Comissão nas suas próprias despesas.»