CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

CARL OTTO LENZ

apresentadas em 23 de Abril de 1986 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

A —

O Regulamento (CEE) n.° 2750/75 do Conselho, que fixa os criterios de mobilização dos cereais destinados à ajuda alimentar (JO 1975, L 281, p. 89 e seguintes; EE 03 F09 p. 83) prevê que, no caso da utilização dos cereais na posse dos organismos de intervenção, é aberta uma adjudicação (n.° 2 do artigo 4.°). A este respeito — nos termos do n.° 4 do artigo 4.° — as condições de adjudicação devem assegurar a igualdade de acesso e de tratamento a qualquer interessado, qualquer que seja o seu lugar de estabelecimento na Comunidade.

As formalidades gerais de aplicação são fixadas pelo Regulamento (CEE) n.° 1974/80 da Comissão (JO 1980, L 192, p. 11 e seguintes; EE 03 F18 p. 202). Estas aplicam-se — como é estabelecido no segundo paràgrafo do artigo l.° — «em operações a efectuar quer no estádio FOB quer no estádio CIF». Nos termos do artigo 2.° do referido regulamento, o organismo de intervenção do Estado-membro designado fica encarregado da execução dos processos de mobilização e de fornecimento dos produtos. A proposta dos interessados que desejem participar em tal acção deve ser acompanhada, nos termos do artigo 4.°, nomeadamente:

«b) do compromisso... de respeitar as condições do concurso;

d) no caso de um concurso público referente ao fornecimento de mercadorias no estádio CIF, do compromisso... de realizar o transporte marítimo em navios classificados na categoria superior dos registos de classificação reconhecidos, com o máximo de quinze anos de antiguidade e apresentando garantias sanitárias atestadas por um organismo competente.»

O artigo 5.° deste regulamento estabelece, além disso, que as propostas apresentadas só serão tomadas em consideração mediante a constituição de uma caução destinada a garantir o cumprimento das obrigações do adjudicatário. Nos termos do artigo 11.°, o adjudicatário deve executar as suas obrigações em conformidade com as condições previstas no regulamento que estabelece a abertura do concurso público assim como no respeito pelos compromissos referidos no n.° 4, alíneas b), c), d) e e) do artigo 4.° Por fim, o artigo 20.° estabelece as condições em que a caução constituída é liberada. No caso presente é sobretudo o segundo travessão deste artigo que importa considerar. Nos termos desta disposição, a caução é liberada «para o adjudicatario, para as quantidades entregues, ... em conformidade com as disposições que regulam esta entrega...».

Uma medida tomada ao abrigo do n.° 1 do artigo 2° do Regulamento (CEE) n.° 1974/80 foi aprovada pelo Regulamento (CEE) n.° 588/81 da Comissão «relativo à entrega de trigo mole à Etiópia a título de ajuda alimentar». Nos termos deste regulamento, o organismo de intervenção alemão foi encarregado da execução dos processos de mobilização e de fornecimento. O anexo A deste último regulamento continha a indicação da quantidade total do trigo mole a mobilizar a partir das existências do organismo de intervenção alemão (isto é, um lote de 5000 toneladas), da necessidade de o fornecimento CIF ser feito a partir de um porto comunitário até Assab, porto de descarga, bem como do período de embarque (de 1 a 30 de Abril de 1981).

Neste concurso, a recorrente no processo principal foi escolhida como adjudicatária. Algumas dificuldades na organização do transporte determinaram, no entanto, que o embarque fosse feito em dois navios, os quais, embora classificados na categoria superior dos registos de classificação reconhecidos, têm mais de quinze anos de antiguidade, e que o carregamento apenas ficasse concluído, respectivamente, em 5 e 6 de Maio de 1981.

Deste modo, o Bundesanstalt für landwirtschatfliche Marktordnung (demandado no processo principal), que foi encarregado da condução da acção, considerou que os requisitos previstos pelas «disposições que regulam esta entrega», na acepção do artigo 20.° do Regulamento (CEE) n.° 1974/80, não tinham sido observados e declarou totalmente perdida a caução constituída pela adjudicatária.

Esta decisão foi objecto de um recurso interposto junto do Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main. Este tribunal manifestou algumas dúvidas relativamente à legalidade da regulamentação em que se baseou a referida declaração. A perda total da caução, quando toda a quantidade adjudicada foi, de facto, entregue, mas em navios e em prazos diversos dos que estavam previstos, é para o tribunal a quo, incompatível com o princípio da proporcionalidade e constitui um resultado absurdo se se considerar que a entrega de metade da quantidade adjudicada apenas daria origem à perda de metade da caução. Se partirmos do princípio de que, no caso da demandante — de acordo com o princípio segundo o qual as sanções devem corresponder à gravidade da infracção e ao grau de incumprimento da obrigação — apenas uma parte da caução por si constituída pode ser declarada perdida, deve considerar-se que, no caso presente, apenas está em causa uma pequena parte da caução, na medida em que a observância do prazo de embarque não garante que os cereais cheguem ao seu destino na data prevista, e que a idade do barco também não determina o aumento do risco, sendo o seu estado geral tal que está classificado na categoria superior dos registos de classificação reconhecidos. Segundo o tribunal a quo, pode além disso indagar-se se não é de considerar arbitrária a fixação de um antiguidade máxima do navio a utilizar, dado que a Comissão não utilizou, ela própria, tal critério no Regulamento (CEE) n.° 75/84 (JO 1984 L 10, p. 37) relativo ao fornecimento de trigo mole ao Reino do Lesotho, a título de ajuda alimentar. Por decisão de 15 de Novembro de 1984, o Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main suspendeu a instância neste processo e submeteu ao Tribunal, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, a seguinte questão prejudicial:

«O n.° 1, segundo travessão, do artigo 20.° do Regulamento (CEE) n.° 1974/80 da Comissão, de 22 de Julho de 1980, que estabelece regras gerais de aplicação para a execução de certas acções de ajuda alimentar sob a forma de cereais e arroz, é compatível com o princípio da proporcionalidade, na medida em que, de acordo com esta disposição, a caução a prestar, nos termos do artigo 5.° do regulamento é declarada totalmente perdida quando:

primeiro caso:

o adjudicatário viola a obrigação que lhe é imposta pelo n.° 4, alínea d), do artigo 4.°, ao efectuar o transporte em navios que, embora classificados na categoria superior dos registos de classificação reconhecidos, têm mais de quinze anos de antiguidade;

segundo caso:

o adjudicatário viola a obrigação de embarcar a mercadoria dentro de um determinado prazo [fixado, neste caso, pelo anexo A, n.° 16, do Regulamento (CEE) n.° 588/81 da Comissão, de 4 de Março de 1981, JO L 60 de 6.3.1981], ao efectuar o embarque das mercadorias com cinco ou seis dias de atraso?»

Relativamente a estas questões, apenas o Governo italiano e a Comissão apresentaram observações escritas. Para o primeiro (deixo agora de lado os pormenores), nem a violação da obrigação que impõe a utilização de navios com o máximo de quinze anos de activo — desde que os navios utilizados inspirem igualmente confiança —, nem a inobservância do prazo de embarque previsto (se se tratar de um atraso insignificante) podem determinar a perda total da caução. Em contrapartida, a Comissão entende que o artigo 20.° do Regulamento (CEE) n.° 1974/80 é compatível com o princípio da proporcionalidade, considerando, assim, que é correcto declarar perdida a caução quando o critério da antiguidade dos navios não for respeitado ou quando o prazo de embarque for ultrapassado, mesmo que por poucos dias. A demandante no processo principal apresentou igualmente as suas observações no decurso da fase oral do processo (na qual foram também apresentadas novas observações pelo Governo italiano e pela Comissão). Alegou, fundamentalmente, que um caso de força maior a teria impedido de observar as condições de fornecimento. Além disso, alegou igualmente que não se justificava impor a utilização de navios com o máximo de quinze anos de activo e declarar perdida a caução por ter sido minimamente excedido o prazo de embarque, o que — em circunstâncias precárias — não pode ser considerado como violação de uma obrigação principal do adjudicatário.

B —

Em minha opinião, esta problemática exige as seguintes considerações.

1. A forma como o princípio da proporcionalidade, ao qual se refere no presente caso o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, deve ser entendido à luz da jurisprudencia do Tribunal, é certamente do vosso conhecimento. De acordo com esta jurisprudência, interessa averiguar «se os meios (que uma norma de direito comunitário) utiliza para realizar o objectivo por ela visado estão de acordo com a importância deste e... se são necessários para o atingir» (acórdão proferido pelo Tribunal no processo 66/82, Recueil 1983, p. 404, n.° 8) ( 1 ), ou deve partir-se — como no acórdão proferido no processo 15/83 ( 2 ) (Recueil 1984, p. 2185) — simplesmente daquilo «que é adequado e necessário para atingir o fim visado«(n.° 25). Permitam-me que relembre mais alguns casos marcantes de aplicação do princípio. No processo 122/78 ( 3 ) (Recueil 1979, p. 682 e seguintes) o recorrente impugnava o facto de a caução a prestar em caso de atribuição de um certificado de importação se considerar igualmente perdida, tanto em caso de falta de importação durante o prazo de validade do certificado, como em caso de falta de apresentação, nos prazos previstos, das provas de realização da importação. Relativamente a este último ponto, o Tribunal considerou que a sanção prevista — na medida em que se referia a uma infracção nitidamente de menor gravidade — era excessivamente severa em relação ao objectivo de uma boa gestão administrativa (que é o que está em causa no presente caso); devia antes exigir-se a melhor adequação da sanção aos efeitos práticos de tal infracção. O Tribunal pronunciou-se neste sentido no processo 240/78 ( 4 ) (Recueil 1979, p. 2147 e seguintes). Tratava-se, nesse caso, como se sabe, da armazenagem privada — beneficiando de auxílios — no sector da carne de porco (operação que implicava também a prestação de cauções) e, mais concretamente, do facto de os documentos comprovativos das operações de armazenagem não terem sido apresentados nos prazos previstos. Nesse acórdão, o Tribunal declarou que o direito à concessão de um auxílio deve considerar-se adquirido, independentemente da entrega tardia dos documentos comprovativos, e salientou, a propósito da perda da caução, prevista em princípio para tais casos, que o princípio da proporcionalidade exige que se adapte «a sanção... ao grau de incumprimento das obrigações contratuais ou à gravidade da violação das mesmas obrigações» (n.° 15). Se nestes acórdãos foi decisiva a distinção entre obrigações principais e obrigações acessórias (de natureza puramente administrativa), em compensação, em outros dois processos não foi possível comprovar a ilegalidade de um regime de sanções, com base nesta argumentação. Foi o caso do processo 272/81 ( 5 ) (relativo à concessão de um auxílio especial ao leite desnatado em pó para alimentação de animais, e à perda da caução em resultado da não observância dos requisitos previstos em matéria de desnaturação). No acórdão proferido em 2 de Dezembro de 1982, a Primeira Secção salientou a este respeito que se justificou estabelecer requisitos rigorosos para a desnaturação, atendendo ao risco de afastamento dos objectivos pretendidos. Deste modo, a perda do auxílio e da caução foi considerada justificada em caso de incumprimento da obrigação e foi salientado em particular que não era necessário fazer variar esta medida «de acordo com a gravidade do incumprimento» (n.° 14 — deve observar-se a este respeito que apenas se verificava um desvio insignificante da fórmula da desnaturação prevista no regulamento em causa). Deve referir-se aqui, de novo, o acórdão proferido no processo 66/82 (relativo à venda de manteiga a preço reduzido a determinadas empresas de transformação onde se devia realizar, dentro de determinado prazo, a transformação da manteiga — o que era garantido através da caução). A esse respeito o advogado-geral ( 6 ) considerou que não se justificava estabelecer a mesma sanção (a perda total da caução) para violações de importância completamente diversa, nomeadamente, a falta pura e simples de transformação e a transformação com um certo atraso. A Primeira Secção não partilhou, contudo, deste entendimento. Em sua opinião, a perda da caução em caso de não cumprimento dos prazos de transformação não podia ser objecto de reparos, atendendo sobretudo ao facto de a rigorosa observância do prazo de transformação ser de importância fundamental para o bom funcionamento do sistema instituído pelo regulamento em questão.

2. Antes de tentar apresentar, com base nesta jurisprudência, uma solução para o problema em discussão, deve — uma vez que tal reveste considerável importância, tanto para o tribunal nacional, como para o Governo italiano, nas suas observações escritas — ainda esclarecer-se que é incorrecta a tese segundo a qual o Regulamento (CEE) n.° 1974/80 da Comissão estabelecia um regime flexível, pelo qual, em caso de entrega parcial da mercadoria a embarcar, apenas seria declarada perdida a parte correspondente da caução. É, por um lado, o que resulta — como a Comissão demonstrou de forma convincente — do disposto no artigo 15.° do referido regulamento. No n.° 2 deste artigo prevê-se que as quantidades entregues sejam definitivamente verificadas no momento em que a mercadoria é submetida a controlo aduaneiro (isto é, antes da largada dos navios) e refere-se apenas que, quando a mercadoria deva ser fornecida a granel, se admite uma margem de tolerância de menos de 2 % em relação ao peso que devia ser entregue. Além disso, o n.° 4 do mesmo artigo dispõe claramente que: «No caso de o controlo de conformidade referido nos números anteriores se revelar negativo, a mercadoria deve ser recusada e substituída. No caso de as quantidades serem faltosas, o adjudicatario deve completar o carregamento.» Por outro lado, pode referir-se a regulamentação relativa à liberação da caução (artigo 20.°). Nos termos desta disposição (segundo travessão) «a caução é liberada para as quantidades entregues, tendo em conta a tolerância de 2 % precisada no n.° 2, segundo parágrafo, do artigo 15.° ...». Além disso, no travessão seguinte, é tratada a questão «das quantidades não entregues por culpa do beneficiário», isto é, verificando-se no porto de chegada que o fornecimento é incompleto, a caução apenas é liberada se esse facto for da responsabilidade do beneficiário. Deve, assim, concluir-se que, correctamente analisado, um importante argumento em que assentavam as posições do tribunal nacional e do Governo italiano, resulta indefensável.

3. Na medida em que a questão submetida se prende com a fixação de uma antiguidade máxima dos navios a utilizar, e com a questão de saber se o Regulamento (CEE) n.° 1974/80 estabelece, assim, uma obrigação demasiado estrita, o Governo italiano sustentou, como se sabe, que uma antiguidade superior a quinze anos não representa um aumento do risco sempre que o estado do navio seja tal que este se encontre classificado na categoria superior dos registos de classificação reconhecidos. Seria, assim, suficiente ter em conta a aptidão objectiva de um navio que, sendo caso disso, pode ser comprovada por um certificado ad hoc. A este respeito, o Governo italiano salienta igualmente que nos portos do Mediterrâneo não há muitas possibilidades de escolha relativamente a meios de transporte que satisfaçam as rigorosas exigências impostas, tendo-se ainda referido ao princípio, essencial neste domínio, da igualdade de acesso e de tratamento (n.° 4 do artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 2750/75), o qual seria posto em causa se fossem estabelecidas condições demasiadamente rigorosas em prejuízo dos interessados da zona mediterrânica. A Comissão contra-alegou que as condições estabelecidas no Regulamento (CEE) n.° 1974/80 são essenciais para garantir que as entregas sejam realizadas com toda a segurança e em tempo útil. De acordo com a jurisprudência do Tribunal aplicável, tratar-se-ia, a este respeito, de obrigações principais (e não de obrigações secundárias ou acessórias), sendo, deste modo, conveniente assegurar o seu cumprimento através de sanções rigorosas. Acresce que a Comissão se referiu, neste contexto, ao conceito utilizado pela jurisprudência de «bom funcionamento do sistema». Salienta que o princípio de igualdade de tratamento, previsto no artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 2750/75, é, nesse sentido, importante. No interesse da observância deste princípio não seria, contudo, possível renunciar a critérios objectivos e precisos, e isto não com o objectivo, por exemplo — como entende o Governo italiano —, de que todos os participantes num concurso beneficiem de iguais condições de seguro, mas sim porque, de outro modo, se permitiria aos concorrentes que efectuam o transporte em navios mais antigos — e, portanto, mais baratos — beneficiar de uma vantagem. Em minha opinião, deve aceitar-se a posição da Comissão na medida em que, nas actuais circunstâncias, esta salienta muito especialmente a necessidade de atribuir grande importância ao cumprimento fiel das obrigações contraídas face aos países destinatários, isto é, de providenciar um transporte seguro e de confiança dos produtos alimentares, que — para que o objectivo da acção seja alcançado — devem chegar ao respectivo destino rapidamente e em bom estado. Igualmente me parecem convincentes os argumentos expostos a propósito da questão de saber se deve considerar-se que navios com mais de quinze anos de activo implicam um maior risco. A experiência mostra claramente que estes navios aparecem mais frequentemente implicados em acidentes e fraudes. Deve ainda acrescentar-se que, devido ao facto de o seu preço de compra ser mais baixo, são quase sempre propriedade de armadores com poucos recursos financeiros que, no domínio das medidas de manutenção dos navios, têm tendência a ser especialmente poupados. É por isso que o referido critério da antiguidade tem igualmente a ver — como a Comissão demonstrou apoiando-se na situação jurídica existente em vários Estados-membros (Reino Unido, Países Baixos e República Federal da Alemanha) — com as condições do seguro e com a fixação dos prémios, isto é, considera-se que os navios mais antigos implicam um maior risco (excepto se se tratar de navios de linha que não devem, em regra, ser levados em conta para o transporte de mercadorias a granel, como acontece no caso presente). Além disso, é também um facto — como declarou a Comissão, sem ser contestada — que os países do Médio Oriente (como a Arábia Saudita e a Jordânia) sujeitam os navios com mais de quinze anos de activo a controlos apertados, o que desencorajaria a passagem destes pelas suas águas territoriais e criaria dificuldades a um rápido transporte. Por um lado, se se deve dar razão ao Governo italiano quando este afirma que existem certamente navios com mais de quinze anos de activo em tão bom estado que a sua utilização não representa um risco de maior, este facto, contudo, dificilmente pode ser tido em conta no âmbito de uma regulamentação geral quer através da previsão de um controlo de segurança para cada caso concreto (o que implicaria um aumento adicional evitável e, por isso, injustificável, dos custos administrativos) ou, a título de exemplo, obrigando os concorrentes a apresentar certificados ad hoc sobre o estado dos navios utilizados (os quais não se vê como poderiam ser obtidos facilmente, para além de a sua apreciação poder levantar problemas). Numa regulamentação geral, é sem dúvida mais conveniente utilizar critérios gerais que resultem de uma longa experiência, sobretudo porque — e parece-me que a Comissão tem igualmente razão neste ponto — a observância do princípio de igualdade de tratamento, essencial no âmbito do processo de adjudicação, é assim mais facilmente garantida. O abandono ulterior do critério da antiguidade máxima favoreceria, de forma unilateral, o adjudicatário e constituiria uma discriminação em relação a todos os restantes interessados, os quais poderiam eventualmente, caso fosse excluído o critério da antiguidade, apresentar propostas mais vantajosas que a do adjudicatário. Esta consideração obriga a excluir qualquer concessão ulterior em benefício do adjudicatário. Em consequência, na medida em que o critério, estabelecido pela Comissão, da antiguidade dos navios não é arbitrário, mas adequado, razoável e conforme com o princípio da proporcionalidade, esta conclusão também não é afectada por dois outros argumentos apresentados no processo, a saber, a referência feita pelo Governo italiano às condições especiais existentes nos portos do Mediterrâneo (em que os navios que satisfazem o referido critério de antiguidade não abundam) e a referência ao Regulamento (CEE) n.° 75/84 da Comissão (JO 1984, L 10, p. 37), nos termos do qual o fornecimento de trigo mole ao Reino do Lesotho, a título de ajuda alimentar, estava apenas subordinado à condição de «o transporte ser efectuado em navios classificados na categoria superior dos registos de classificação reconhecidos» (já que não estava fixado um critério de antiguidade). Se, como a Comissão declarou, sem ser contradita, é verdade que a proporção de navios com mais de quinze anos de activo em todo o mundo é de apenas 28 % do total e se, em consequência, deve concluir-se que na zona do Mediterrâneo existe uma situação quando muito equivalente (e até provavelmente mais favorável), não se compreende, na verdade, por que razão é que a exclusão deste meio de transporte, no quadro da regulamentação em questão, constituiria uma verdadeira limitação das possibilidades de participação para os interessados da região mediterrânica, limitação que seria incompatível com o já referido princípio da igualdade de tratamento. Por outro lado, relativamente às normas fixadas para os fornecimentos ao Reino do Lesotho, a Comissão explicou, de forma convincente, que se tinha tornado inevitável o abandono do critério da antiguidade dos navios [critério que a regulamentação inicial — Regulamento (CEE) n.° 3406/83, JO 1983, L 337, p. 28 — estabelecia claramente], porque, de outro modo, não se teriam encontrado quaisquer interessados na realização deste difícil transporte, por mar e através do continente africano. Deve, por outro lado, observar-se que não se tratava, nesse caso, de uma entrega CAF, à qual se aplica o n.° 4, alínea d), do artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 1974/80. Pelo contrário, o transporte devia ser assegurado até ao lugar do destino. Neste domínio, aceitar-se-iam mais facilmente, relativamente à escolha dos meios de transporte, condições menos rigorosas do que no caso de uma entrega CAF (em que importa sobretudo um fretamento de confiança), uma vez que é de supor ser do próprio interesse do adjudicatário, que é responsável pelo sucesso do transporte, providenciar para que não sejam escolhidos meios de transporte que envolvam riscos. Relativamente à primeira parte da questão submetida, deve assim concluir-se que a definição dos navios a utilizar, contida no n.° 4, alínea d), do artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 1974/84, parece apropriada, uma vez que se trata de uma obrigação essencial para o sucesso das acções em questão, e que, se encontra justamente prevista uma sanção eficaz, sob a forma de perda total da caução prestada, em caso de violação da referida obrigação.

4. Dado que resulta da decisão de reenvio que, no caso concreto apreciado no processo principal, a condição agora mesmo referida não foi observada (o que significa que a caução foi justamente declarada perdida), o segundo ponto referido na questão prejudicial — a não observância do prazo de embarque — é irrelevante para a decisão do processo principal. Apreciá-lo-ei, contudo, brevemente. Sobre esta questão a Comissão, como se sabe, entendeu que a observância do prazo de embarque constitui uma obrigação principal, nos termos da jurisprudência aplicável, sendo assim legítima a perda total da caução em caso de violação dessa obrigação. O Governo italiano, pelo contrário, entende que a observância do prazo de embarque não reveste uma importância fundamental e isto, por um lado, porque não garante a chegada da mercadoria ao destino numa data determinada, e, por outro, porque mesmo em caso de violação da referida obrigação, há lugar ao pagamento do transporte (e não à denúncia do contrato). Em sua opinião, uma ultrapassagem pouco significativa do prazo previsto não deve ser sancionada, além de que — precisamente porque a inobservância não leva à denúncia do contrato —, à luz do princípio da proporcionalidade, seria mais apropriado estabelecer uma sanção pecuniária por cada dia de atraso em relação à data de embarque (até um certo limite máximo). Relativamente a este aspecto do litígio, deve, antes de mais, observar-se que dificilmente pode considerar-se pertinente o argumento do Governo italiano segundo o qual a observância do prazo de embarque não é de fundamental importância, na medida em que a ultrapassagem desse prazo não conduz à extinção da relação jurídica estabelecida com o adjudicatário. Em minha opinião, não se pode proceder desta forma a uma apreciação correcta dos critérios aplicáveis à entrega. De facto, quando se torna evidente — num controlo efectuado no porto de embarque — que o prazo de carregamento não foi observado, parece que esta realização tardia do transporte é de aceitar mais facilmente, tendo em conta os objectivos da ajuda alimentar, do que a repetição total ab initio do processo, que implicaria uma perda de tempo considerável. Não se pode negar, contudo, que a tese do Governo italiano, segundo a qual se poderia estabelecer uma sanção variável em função da importância do atraso, é sem dúvida bastante sugestiva (tal como o ponto de vista do advogado-geral — exposto no processo 66/82 — segundo o qual, em caso de simples atraso no prazo fixado para a transformação da manteiga a preço reduzido, justifica-se uma sanção menos rigorosa do que na hipótese de incumprimento total da obrigação de transformação). Penso, todavia, que tão-pouco neste caso se pode censurar a Comissão por ter violado o princípio da proporcionalidade, ao preferir outra solução. E o que resulta principalmente de duas conclusões que podem ser extraídas da jurisprudência aplicável já referida, nomeadamente, por um lado, a ideia segundo a qual, verificando-se o incumprimento de uma obrigação principal contraída pelo adjudicatário, não é necessário fixar o montante da sanção de acordo com a gravidade do incumprimento (processo 272/81, Recueil 1982, p. 4167, 4180, n.° 14) e, por outro lado, a de que convém apurar o que é de importancia fundamental para o bom funcionamento de um sistema (processo 66/82, Recueil 1983, p. 395, 405, n.° 13). Na verdade, é impossível negar que a observância do prazo de embarque constitui uma obrigação essencial, destinada a assegurar a execução eficaz da obrigação contraída face ao país destinatário, e que consiste em fornecer os produtos alimentares no menor espaço de tempo. Mesmo que seja inquestionável que a duração dos transportes marítimos não pode ser calculada de forma exacta, pode considerar-se contudo que, em geral, um navio que foi carregado tardiamente e que larga atrasado chegará igualmente atrasado ao porto de descarga. Neste contexto, a posição do Governo italiano, segundo a qual o sistema do Regulamento (CEE) n.° 1974/80 não atribui qualquer importância à chegada da mercadoria ao país de destino, na medida em que os controlos apenas estão previstos até ao final das operações de carregamento, é, de qualquer forma, indefensável. É igualmente exacto que a observância do prazo de embarque é de importância fundamental para o bom funcionamento do sistema, em razão do princípio fundamental da igualdade de tratamento e do facto de não poder ser certamente garantida a escolha da proposta mais favorável [nos termos do artigo 7.° do Regulamento (CEE) n.° 1974/80], se fosse possível, sem mais, introduzir derrogações ao prazo de embarque. Além disso, na medida em que tais atrasos dessem lugar apenas a sanções leves, estas podiam eventualmente ser facilmente compensadas com certas vantagens resultantes de ter sido excedido o prazo de embarque. É ainda menos desejável renunciar a qualquer sanção em caso de um atraso insignificante na data do embarque (e isto independentemente do facto de, nestes casos, o problema da delimitação dos conceitos «importante» e «insignificante» se colocar de imediato). Além disso, é igualmente de aplicar neste caso o princípio atrás referido (ver p. 3547, terceiro parágrafo), segundo o qual o facto de se renunciar a posteriori ao princípio da observância do prazo de embarque fixado favoreceria, de forma unilateral, o adjudicatário, representando um tratamento desigual para todos os outros interessados que, se tivessem tido o conhecimento da possibilidade de exceder o prazo de embarque, poderiam apresentar eventualmente propostas mais vantajosas que a do adjudicatário. Por fim, para completar, deve ainda acrescentar-se que, no contexto actual, a referência feita pelo Governo italiano às condições especiais existentes em portos do Mediterrâneo é manifestamente irrelevante. A este respeito, a Comissão salientou justamente que não é de presumir que se verifiquem aí maiores dificuldades no cumprimento das disposições que regulam o embarque. Mas mesmo supondo — o que, aliás, não foi demonstrado — que existem dificuldades de certa monta, o prazo de embarque generosamente calculado dá seguramente margem de manobra suficiente para ter tal facto em conta, não sendo — no interesse da igualdade de tratamento dos interessados da região mediterrânica — de forma alguma necessária uma margem de tolerância suplementar.

C —

Em consequência, deve responder-se à questão submetida pelo Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main da seguinte forma:

O n.° 1, segundo travessão, do artigo 20.° do Regulamento (CEE) n.° 1974/80 que estabelece regras gerais de aplicação para a execução de certas acções de ajuda alimentar sob a forma de cereais e arroz, é compatível com o princípio da proporcionalidade, na medida em que, segundo esta disposição, a caução a constituir nos termos do artigo 5.° do regulamento é declarada totalmente perdida quando o adjudicatário viola a obrigação que lhe é imposta pelo n.° 4, alínea d), do artigo 4.°, ao proceder ao transporte em navios que, embora classificados na categoria superior dos registos de classificação reconhecidos, têm mais de quinze anos de antiguidade; ou quando o adjudicatário viola a obrigação, a que está adstrito, de embarcar a mercadoria em determinado prazo, fazendo-o com um atraso de cinco a seis dias.

( *1 ) Tradução do alemão.

( 1 ) Acórdão proferido em 23 de Fevereiro no processo 66/82, Fromancais SA/Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Recueil 1983, p. 395.

( 2 ) Acórdão proferido em 17 de Maio de 1984 no processo 15/83, Denkavit Nederland BV/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Ķecueil 1984, p. 2171.

( 3 ) Acórdão proferido em 20 de Fevereiro de 1979 no processo 122/78, SA Buitoni/Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles. Recueil 1979, p. 677.

( 4 ) Acórdão proferido em 21 de Junho de 1979 no processo 240/78, Atalanta Amsterdam BV/Produklschap voor Vee en Vlees, Recueil 1979, p. 2137.

( 5 ) Acórdão proferido cm 2 de Dezembro de 1982 no processo 272/81. Société RU-MI/Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Recueil 1982, p. 4167.

( 6 ) Conclusões do advogado-geral Gerhard Reischl apresentadas em 11 de Novembro de 1982 no processo 66/82, Fromançais SA/Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Recueil 1983, p. 407.