CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MELCHIOR WATHELET

apresentadas em 31 de maio de 2016 ( 1 )

Processo C‑72/15

Rosneft Oil Company OJSC

contra

Her Majesty’s Treasury,

Secretary of State for Business, Innovation and Skills,

The Financial Conduct Authority

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court), Reino Unido]

«Reenvio prejudicial — Política externa e de segurança comum — Validade de determinados artigos da Decisão 2014/512/PESC e do Regulamento (UE) n.o 833/2014 — Medidas restritivas tendo em conta as ações da Federação da Rússia que destabilizam a situação na Ucrânia»

I – Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a validade e a interpretação da Decisão 2014/512/PESC do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia ( 2 ) (a seguir «Decisão 2014/512»), e do Regulamento (UE) n.o 833/2014 do Conselho, de 31 de julho de 2014, que impõe medidas restritivas tendo em conta as ações da Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia ( 3 ) (a seguir «Regulamento n.o 833/2014»).

2. Este pedido tem uma grande importância, uma vez que levará o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se sobre a sua competência quanto à fiscalização da validade e quanto à interpretação, a título prejudicial, dos atos adotados pela União em matéria de política externa e de segurança comum (a seguir «PESC»), quando, aparentemente, os artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.° TFUE excluem esta possibilidade.

3. Por conseguinte, o presente processo permite que o Tribunal de Justiça identifique os atos que, segundo o n.o 252 do seu Parecer 2/13 (EU:C:2014:2454), «no estado atual do direito da União […] escapam à fiscalização jurisdicional do Tribunal de Justiça».

II – Enquadramento jurídico

A – Tratado UE

4. O artigo 19.o, n.o 1, do título III, sob a epígrafe «Disposições relativas às Instituições», do Tratado UE, dispõe que: «O Tribunal de Justiça da União Europeia inclui o Tribunal de Justiça, o Tribunal Geral e tribunais especializados. O Tribunal de Justiça da União Europeia garante o respeito do direito na interpretação e aplicação dos Tratados. Os Estados‑Membros estabelecem as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União.»

5. No título V do Tratado UE, sob a epígrafe «Disposições gerais relativas à ação externa da união e disposições específicas relativas à [PESC]», o artigo 21.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do capítulo 1, sob a epígrafe «Disposições gerais relativas à ação externa da união», prevê: «A ação da União na cena internacional assenta nos princípios que presidiram à sua criação, desenvolvimento e alargamento, e que é seu objetivo promover em todo o mundo: democracia, Estado de direito, universalidade e indivisibilidade dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais, respeito pela dignidade humana, princípios da igualdade e solidariedade e respeito pelos princípios da Carta das Nações Unidas e do direito internacional.»

6. O capítulo 2, sob a epígrafe «Disposições específicas relativas à política externa e de segurança comum», que figura igualmente no mesmo título do referido Tratado, dispõe: «Secção 1 Disposições comuns Artigo 23.o A ação da União na cena internacional ao abrigo do presente capítulo assenta nos princípios, prossegue os objetivos e é conduzida em conformidade com as disposições gerais enunciadas no [c]apítulo 1. Artigo 24.o 1. A competência da União em matéria de política externa e de segurança comum abrange todos os domínios da política externa, bem como todas as questões relativas à segurança da União, incluindo a definição gradual de uma política comum de defesa que poderá conduzir a uma defesa comum. A [PESC] está sujeita a regras e procedimentos específicos. É definida e executada pelo Conselho Europeu e o Conselho, que deliberam por unanimidade, salvo disposição em contrário dos Tratados. Fica excluída a adoção de atos legislativos. Esta política é executada pelo Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e pelos Estados‑Membros, nos termos dos Tratados. Os papéis específicos que cabem ao Parlamento Europeu e à Comissão neste domínio são definidos pelos Tratados. O Tribunal de Justiça da União Europeia não dispõe de competência no que diz respeito a estas disposições, com exceção da competência para verificar a observância do artigo 40.o do presente Tratado e fiscalizar a legalidade de determinadas decisões a que se refere o segundo parágrafo do artigo 275.o do Tratado [FUE]. […] 3. Os Estados‑Membros apoiarão ativamente e sem reservas a política externa e de segurança da União, num espírito de lealdade e de solidariedade mútua, e respeitam a ação da União neste domínio. Os Estados‑Membros atuarão de forma concertada a fim de reforçar e desenvolver a solidariedade política mútua. Os Estados‑Membros abster‑se‑ão de empreender ações contrárias aos interesses da União ou suscetíveis de prejudicar a sua eficácia como força coerente nas relações internacionais. […] Artigo 29.o O Conselho adota decisões que definem a abordagem global de uma questão específica de natureza geográfica ou temática pela União. Os Estados‑Membros zelarão pela coerência das suas políticas nacionais com as posições da União. […] Artigo 40.o A execução da política externa e de segurança comum não afeta a aplicação dos procedimentos e o âmbito respetivo das atribuições das instituições previstos nos Tratados para o exercício das competências da União enumeradas nos artigos 3.° a 6.° do Tratado [FUE]. De igual modo, a execução das políticas a que se referem esses artigos também não afeta a aplicação dos procedimentos e o âmbito respetivo das atribuições das instituições previstos nos Tratados para o exercício das competências da União a título do presente capítulo. […]»

B – Tratado FUE

7. O título I, sob a epígrafe «Disposições gerais relativas à ação externa da União», da quinta parte do Tratado FUE, sob a epígrafe «A ação externa da União», dispõe: «Artigo 205.o A ação da União na cena internacional ao abrigo da presente parte assenta nos princípios, prossegue os objetivos e é conduzida em conformidade com as disposições gerais enunciadas no [c]apítulo 1 do [t]ítulo V do Tratado [UE].»

8. O título IV, sob a epígrafe «As medidas restritivas», desta mesma parte do Tratado FUE, dispõe: «Artigo 215.o 1. Quando uma decisão, adotada em conformidade com o [c]apítulo 2 do [t]ítulo V do Tratado [UE], determine a interrupção ou a redução, total ou parcial, das relações económicas e financeiras com um ou mais países terceiros, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta conjunta do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e da Comissão, adota as medidas que se revelarem necessárias. O Conselho informa o Parlamento Europeu desse facto. 2. Quando uma decisão, adotada em conformidade com o [c]apítulo 2 do [t]ítulo V do Tratado [UE], o permita, o Conselho pode adotar, de acordo com o processo a que se refere o n.o 1, medidas restritivas relativamente a pessoas singulares ou coletivas, a grupos ou a entidades não estatais. 3. Os atos referidos no presente artigo compreendem as disposições necessárias em matéria de garantias jurídicas.»

9. O artigo 275.o, da secção 5, sob a epígrafe «O Tribunal de Justiça da União Europeia», do capítulo 1, sob a epígrafe «As Instituições», do título I, sob a epígrafe «Disposições institucionais», da sexta parte do Tratado FUE, sob a epígrafe «Disposições institucionais e financeiras», dispõe que: «O Tribunal de Justiça da União Europeia não dispõe de competência no que diz respeito às disposições relativas à [PESC], nem no que diz respeito aos atos adotados com base nessas disposições. Todavia, o Tribunal é competente para controlar a observância do artigo 40.o do Tratado [UE] e para se pronunciar sobre os recursos interpostos nas condições do quarto parágrafo do artigo 263.o do presente Tratado, relativos à fiscalização da legalidade das decisões que estabeleçam medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, adotadas pelo Conselho com base no [c]apítulo 2 do [t]ítulo V do Tratado [UE].»

C – Acordo de Parceria e de Cooperação

10. O Acordo de Parceria e de Cooperação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a Federação da Rússia, por outro, assinado em Corfu, em 24 de junho de 1994 ( 4 ) (a seguir «Acordo de Parceria») dispõe no título III, sob a epígrafe «Comércio de mercadorias», o seguinte: «Artigo 10.o 1. As partes conceder‑se‑ão mutuamente o tratamento geral da nação mais favorecida, na aceção do n.o 1 do artigo I do GATT. 2. O disposto no n.o 1 não é aplicável a: a) Vantagens concedidas a países limítrofes, tendo em vista facilitar o tráfego fronteiriço; b) Vantagens concedidas com o objetivo de criar uma união aduaneira ou uma zona de comércio livre ou na sequência da criação de uma união ou zona desse tipo. Entende‑se por «união aduaneira» e ‘zona de comércio livre’ as definidas no n.o 8 do artigo XXIV do GATT ou criadas através do processo referido no n.o 10 do mesmo artigo; c) Vantagens concedidas a determinados países de acordo com o GATT e com outros acordos internacionais a favor de países em desenvolvimento. […] Artigo 12.o 1. As partes acordam em que o princípio da liberdade de trânsito constitui uma condição essencial para alcançar os objetivos do presente acordo. Nesse sentido, cada parte deverá permitir, através do seu território, o livre trânsito de mercadorias originárias do território aduaneiro da outra parte ou com destino a esse território. 2. O disposto nos n.os 2, 3, 4 e 5 do artigo V do GATT é aplicável entre as partes. […] Artigo 19.o O presente acordo não prejudica as proibições ou restrições aplicáveis à importação, exportação ou a mercadorias em trânsito, justificadas por razões de moralidade pública, ordem pública e segurança pública; de proteção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas; de proteção dos recursos naturais; de proteção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico; ou de proteção da propriedade intelectual, industrial e comercial, nem a aplicação da regulamentação relativa ao ouro e à prata. Essas proibições e restrições não constituirão, contudo, um meio de discriminação arbitrária, nem uma restrição dissimulada ao comércio entre as partes.»

11. No capítulo III, sob a epígrafe «Prestação de serviços transfronteiras», que figura no título IV, sob a epígrafe «Disposições relativas a atividades empresariais e investimentos», o artigo 36.o dispõe: «As partes conceder‑se‑ão mutuamente, relativamente aos setores enumerados no anexo 5 do presente acordo, um tratamento não menos favorável do que o concedido a qualquer país terceiro no que se refere às condições que afetam a prestação de serviços transfronteiras por parte de sociedades da Comunidade ou da Rússia, no território da Rússia ou da Comunidade, respetivamente, nos termos das disposições legislativas e regulamentares aplicáveis em cada uma das partes.»

12. No título V, sob a epígrafe «Pagamentos e circulação de capitais», do referido acordo, o artigo 52.o estabelece: «[…] 2. Será assegurada a livre circulação de capitais entre residentes da Comunidade e da Rússia sob a forma de investimentos diretos efetuados em sociedades constituídas nos termos da legislação do país de acolhimento e de investimentos efetuados nos termos do capítulo II do título IV, a transferência para o estrangeiro destes investimentos, incluindo todas as indemnizações resultantes de medidas como a expropriação, a nacionalização ou medidas de efeito equivalente, bem como de quaisquer lucros daí resultantes. […] 5. Sem prejuízo dos n.os 6 e 7, após um período de transição de cinco anos a contar da entrada em vigor do presente acordo, as partes não introduzirão quaisquer novas restrições que afetem a circulação de capitais e os pagamentos correntes com ela relacionados entre residentes da Comunidade e da Rússia, nem tornarão mais restritivos os regimes existentes. No entanto, a introdução de restrições durante o período de transição referido na primeira frase não afetará os direitos e obrigações das partes nos termos dos n.os 2, 3, 4 e 9. […] 9. As partes conceder‑se‑ão mutuamente o tratamento da nação mais favorecida em relação à liberdade dos pagamentos correntes e da circulação de capitais, bem como em relação aos métodos de pagamento.»

13. O artigo 99.o, do título XI, sob a epígrafe «Disposições institucionais, gerais e finais», deste mesmo acordo dispõe: «Nenhuma disposição do presente acordo impede uma parte de tomar medidas: […] 1) Que considere necessárias para a proteção dos seus interesses de segurança essenciais: […] d) Em caso de graves perturbações internas que afetem a manutenção da ordem e da lei, em tempo de guerra ou de grave tensão internacional que represente uma ameaça de guerra, ou para cumprir obrigações por ela aceites para efeitos de manutenção da paz e da segurança internacionais; […]»

D – Decisão 2014/512

14. As seguintes disposições da Decisão 2014/512 constituem o objeto do presente pedido de decisão prejudicial: «Artigo 1.o […] 2. São proibidas a aquisição, a venda e a prestação, diretas ou indiretas, de serviços de investimento ou assistência para emitir ou de outro modo negociar obrigações, ações ou instrumentos financeiros análogos cujo prazo de vencimento seja superior a 30 dias, que tenham sido emitidos depois de 12 de setembro de 2014 por: […] b) Entidades estabelecidas na Rússia, controladas pelo Estado ou cuja propriedade seja detida em mais de 50% pelo Estado, com ativos totais estimados superiores a um bilião de rublos russos e cujas receitas estimadas provenham, numa proporção de pelo menos 50%, da venda ou do transporte de petróleo bruto ou de produtos do petróleo em 12 de setembro de 2014, tal como enumeradas no anexo III [a saber, Rosneft, Transneft e Gazprom Neft]; c) Qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo estabelecido fora da União cuja propriedade seja detida em mais de 50% por uma entidade referida [na alínea] […] b); ou d) Qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo que atue em nome ou sob a direção de uma entidade da categoria referida na alínea c) ou enumerada nos anexos […] III [a saber, Rosneft, Transneft e Gazprom Neft]. 3. É proibido criar ou participar direta ou indiretamente em qualquer acordo que vise a concessão de novos empréstimos ou crédito cujo prazo de vencimento seja superior a 30 dias a qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo a que se refere o n.o 1 ou o n.o 2 depois de 12 de setembro de 2014, excetuando os empréstimos ou o crédito com a finalidade específica e documentada de financiar importações ou exportações de bens e serviços não financeiros entre a União e a Rússia que não estejam sujeitos a proibição, ou os empréstimos com a finalidade específica e documentada de prestar financiamento de emergência para o cumprimento de critérios de solvabilidade e liquidez de pessoas coletivas estabelecidas na União cujos direitos de propriedade sejam detidos em mais de 50% por uma entidade referida no anexo I [a saber, Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank e Rosselkhozbank]. […] Artigo 4.o 1. A venda, o fornecimento, a transferência ou exportação, diretos ou indiretos, de certos equipamentos adequados para as seguintes categorias de exploração e produção na Rússia, incluindo a sua zona económica exclusiva e a plataforma continental, por nacionais dos Estados‑Membros, ou a partir dos territórios dos Estados‑Membros, ou utilizando navios ou aeronaves sob a jurisdição dos Estados‑Membros, ficam sujeitos à autorização prévia por parte da autoridade competente do Estado‑Membro exportador: a) exploração e produção de petróleo em águas com profundidade superior a 150 metros; b) exploração e produção de petróleo na zona offshore situada a norte do Círculo Polar Ártico; ou; c) projetos que tenham potencial para produzir petróleo a partir de recursos localizados em formações de xisto mediante fraturação hidráulica. O que precede não se aplica à exploração e produção através de formações de xisto para localizar jazidas não betuminosas ou para delas extrair petróleo. A União toma as medidas necessárias para determinar os produtos pertinentes que devem ser abrangidos pelo presente número. 2. A prestação de: a) Assistência técnica ou outros serviços relacionados com as tecnologias referidas no n.o 1; b) Financiamento ou assistência financeira à venda, fornecimento, transferência ou exportação das tecnologias referidas no n.o 1, ou à prestação da correspondente assistência ou formação técnica fica igualmente sujeita a autorização prévia por parte da autoridade competente do Estado‑Membro exportador. 3. As autoridades competentes dos Estados‑Membros não concedem qualquer autorização de venda, fornecimento, transferência ou exportação de equipamento ou de prestação de serviços, a que se referem os n.os 1 e 2, se determinarem que a venda, fornecimento, transferência ou exportação em causa ou a prestação dos serviços em causa se destina a uma das categorias de exploração e produção a que se refere o n.o 1. 4. O n.o 3 não prejudica a execução de contratos celebrados antes de 1 de agosto de 2014 ou de contratos conexos necessários para a execução desses contratos. 5. Uma autorização pode ser igualmente concedida quando a venda, fornecimento, transferência ou exportação dos bens ou a prestação de serviços, a que se referem os n.os 1 e 2, forem necessárias à prevenção ou atenuação urgentes de um evento suscetível de ter um impacto grave e significativo na saúde e segurança humanas ou no ambiente. Em casos devidamente justificados de emergência, a venda, fornecimento, transferência ou exportação ou a prestação dos serviços, a que se referem os n.os 1 e 2, podem ser efetuadas sem autorização prévia, desde que o exportador notifique as autoridades competentes no prazo de cinco dias úteis a contar da data em que a venda, fornecimento, transferência ou exportação ou a prestação de serviços se efetuou, transmitindo informações detalhadas sobre a justificação pertinente para a venda, fornecimento, transferência ou exportação ou a prestação de serviços sem autorização prévia. Artigo 4.o‑A 1. É proibida a prestação direta ou indireta dos serviços associados necessários às seguintes categorias de projetos de exploração e produção na Rússia, incluindo a sua zona económica exclusiva e a plataforma continental, por nacionais dos Estados‑Membros, ou a partir dos territórios dos Estados‑Membros, ou utilizando navios ou aeronaves sob a jurisdição dos Estados‑Membros: a) exploração e produção de petróleo em águas com profundidade superior a 150 metros; b) exploração e produção de petróleo na zona offshore situada a norte do Círculo Polar Ártico; c) Projetos que tenham potencial para produzir petróleo a partir de recursos localizados em formações de xisto mediante fraturação hidráulica. O que precede não se aplica à exploração e produção através de formações de xisto para localizar jazidas não betuminosas ou para delas extrair petróleo. 2. A proibição estabelecida no n.o 1 não prejudica a execução de contratos ou acordos‑quadro celebrados antes de 12 de setembro de 2014 ou de contratos conexos necessários à execução dos primeiros. 3. A proibição estabelecida no n.o 1 não é aplicável caso os serviços em causa sejam necessários à prevenção ou atenuação urgentes de um evento suscetível de produzir um impacto grave e significativo na saúde e segurança humanas ou no ambiente. […] Artigo 7.o 1. Não há lugar ao pagamento de qualquer indemnização relativamente a contratos ou transações cuja execução tenha sido afetada, direta ou indiretamente, total ou parcialmente, pelas medidas impostas pela presente decisão, nomeadamente sob a forma de pedidos de indemnização ou qualquer outro pedido deste tipo, tais como um pedido de compensação ou um pedido ao abrigo de uma garantia, em especial um pedido de prorrogação ou de pagamento de uma garantia ou contragarantia, nomeadamente financeira, independentemente da forma que assuma, a pedido de: a) Entidades referidas no artigo 1.o, n.o 1, alíneas b) ou c), e no artigo 1.o, n.o 2, alíneas c) ou d), ou enumeradas [no] [anexo] […] III […]; b) Outras pessoas, entidades ou organismos russos; ou c) Pessoas, entidades ou organismos que atuem por intermédio de uma das pessoas, entidades ou organismos, ou em seu nome, referidos nas alíneas a) ou b). 2. Nos procedimentos de execução de um pedido, o ónus da prova de que a satisfação do pedido não é proibida pelo n.o 1 cabe à pessoa que pretende que o pedido seja executado. 3. O presente artigo não prejudica o direito que assiste às pessoas, entidades e organismos referidos no n.o 1 a uma reapreciação judicial da legalidade do não cumprimento das obrigações contratuais em conformidade com a presente decisão. […]»

E – Regulamento n.o 833/2014

15. As disposições seguintes do Regulamento n.o 833/2014 são visadas pelo presente pedido de decisão prejudicial: «Artigo 3.o 1. É necessário obter previamente autorização para vender, fornecer, transferir ou exportar, direta ou indiretamente, os bens enumerados no anexo II, originários ou não da União, a qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo na Rússia, incluindo na sua zona económica exclusiva e plataforma continental, ou em qualquer outro Estado, caso tais bens se destinem a utilização na Rússia, incluindo na sua zona económica exclusiva e plataforma continental. 2. Para todas as vendas, fornecimentos, transferências ou exportações para as quais seja exigida autorização nos termos do presente artigo, essa autorização é concedida pelas autoridades competentes do Estado‑Membro em que o exportador esteja estabelecido, segundo as modalidades previstas no artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 428/2009. A autorização é válida em toda a União. 3. O anexo II inclui certos bens destinados às seguintes categorias de projetos de exploração e produção na Rússia, incluindo na sua zona económica exclusiva e plataforma continental: a) exploração e produção de petróleo em águas com profundidade superior a 150 metros; b) exploração e produção de petróleo na zona offshore situada a norte do Círculo Polar Ártico; ou c) projetos que tenham potencial para produzir petróleo a partir de recursos localizados em formações de xisto mediante fraturação hidráulica. O que precede não se aplica à exploração e produção através de formações de xisto para localizar jazidas não betuminosas ou para delas extrair petróleo. 4. Os exportadores prestam às autoridades competentes todas as informações necessárias à instrução do seu pedido de autorização de exportação. 5. As autoridades competentes não podem conceder qualquer autorização de venda, fornecimento, transferência ou exportação dos bens incluídos no anexo II quando tiverem motivos razoáveis para determinar que essa venda, fornecimento, transferência ou exportação se destina a projetos de exploração e produção de qualquer das categorias referidas no n.o 3. No entanto, as autoridades competentes podem conceder a autorização se a venda, fornecimento, transferência ou exportação corresponder à execução de uma obrigação decorrente de um contrato celebrado antes de 1 de agosto de 2014, ou de contratos acessórios necessários à execução do primeiro. As autoridades competentes podem igualmente conceder a autorização quando a venda, fornecimento, transferência ou exportação dos bens forem necessários à prevenção ou atenuação urgentes de um evento suscetível de produzir um impacto grave e significativo na saúde e segurança humanas ou no ambiente. Em casos devidamente justificados de emergência, a venda, fornecimento, transferência ou exportação pode efetuar‑se sem autorização prévia, desde que o exportador notifique as autoridades competentes no prazo de cinco dias úteis a contar da data em que essa venda, fornecimento, transferência ou exportação se efetuou, transmitindo informações detalhadas sobre a justificação pertinente para a venda, fornecimento, transferência ou exportação sem autorização prévia. 6. Nas condições previstas no n.o 5, as autoridades competentes podem anular, suspender, alterar ou revogar uma autorização de exportação que tenham concedido. 7. Se a autoridade competente recusar, anular, suspender, limitar significativamente ou revogar uma autorização nos termos dos n.os 5 ou 6, o Estado‑Membro em causa notifica desse facto os outros Estados‑Membros e a Comissão e partilha com eles as informações pertinentes, respeitando as disposições relativas à confidencialidade dessas informações previstas no Regulamento (CE) n.o 515/97 do Conselho. 8. Antes de conceder uma autorização em conformidade com o n.o 5 para uma transação essencialmente idêntica a uma transação que tenha sido objeto de uma recusa, ainda válida, por parte de outro ou outros Estados‑Membros nos termos dos n.os 6 e 7, o Estado‑Membro em causa consulta o ou os Estados‑Membros que recusaram a autorização. Se, na sequência de tais consultas, o Estado‑Membro em causa decidir conceder a autorização, informa desse facto os outros Estados‑Membros e a Comissão, comunicando todas as informações pertinentes que motivaram a sua decisão. Artigo 3.o‑A 1. É proibido prestar, direta ou indiretamente, serviços conexos necessários às seguintes categorias de projetos de exploração e produção na Rússia, incluindo na sua zona económica exclusiva e plataforma continental: a) exploração e produção de petróleo em águas com profundidade superior a 150 metros; b) exploração e produção de petróleo na zona offshore situada a norte do Círculo Polar Ártico; ou c) projetos que tenham potencial para produzir petróleo a partir de recursos localizados em formações de xisto mediante fraturação hidráulica. O que precede não se aplica à exploração e produção através de formações de xisto para localizar jazidas não betuminosas ou para delas extrair petróleo. Para efeitos do presente número, por ‘serviços conexos’ entende‑se: i) perfuração; ii) teste de poços; iii) serviços de diagrafia e revestimento de poços; iv) fornecimento de estruturas flutuantes especializadas. 2. As proibições estabelecidas no n.o 1 não prejudicam a execução de obrigações decorrentes de contratos ou acordos‑quadro celebrados antes de 12 de setembro de 2014 ou de contratos acessórios necessários à execução dos primeiros. 3. A proibição estabelecida no n.o 1 não é aplicável caso os serviços em causa sejam necessários à prevenção ou atenuação urgentes de um evento suscetível de produzir um impacto grave e significativo na saúde e segurança humanas ou no ambiente. O prestador de serviços deve notificar as autoridades competentes no prazo de cinco dias úteis a contar da data de realização de qualquer atividade ao abrigo do presente número, transmitindo informações detalhadas sobre a justificação pertinente para a venda, fornecimento, transferência ou exportação. Artigo 4.o […] 3. Fica sujeita a autorização, pela autoridade competente em causa: a) a prestação de assistência técnica ou serviços de corretagem relacionados com os bens enumerados no anexo II e com o seu fornecimento, fabrico, manutenção e utilização, direta ou indiretamente, a qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo na Rússia, incluindo na sua zona económica exclusiva e plataforma continental, ou, se essa assistência disser respeito a bens destinados a utilização na Rússia, incluindo na sua zona económica exclusiva e plataforma continental, qualquer pessoa, entidade ou organismo noutro Estado; b) o financiamento ou prestação de assistência financeira relacionados com os bens enumerados no anexo II, nomeadamente subvenções, empréstimos e seguros de crédito à exportação, para qualquer venda, fornecimento, transferência ou exportação desses bens, ou para a prestação de assistência técnica conexa, direta ou indiretamente, a qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo na Rússia, incluindo na sua zona económica exclusiva e plataforma continental, ou, se essa assistência disser respeito a bens destinados a utilização na Rússia, incluindo na sua zona económica exclusiva e plataforma continental, a qualquer pessoa, entidade ou organismo noutro Estado. Nos casos devidamente justificados de emergência a que se refere o artigo 3.o, n.o 5, a prestação de serviços a que se refere o presente número pode efetuar‑se sem autorização prévia, desde que o prestador de serviços notifique as autoridades competentes no prazo de cinco dias úteis a contar da data da prestação de serviços. 4. Se as autorizações forem solicitadas ao abrigo do n.o 2 do presente artigo, aplica‑se mutatis mutandis o artigo 3.o, em especial os n.os 2 e 5. Artigo 5.o […] 2. São proibidas a aquisição, a venda e a prestação, diretas ou indiretas, de serviços de investimento ou assistência para emitir ou de outro modo negociar valores mobiliários e instrumentos do mercado monetário com prazo de vencimento superior a 30 dias, que tenham sido emitidos depois de 12 de setembro de 2014 por: […] b) Uma das principais pessoas coletivas, entidades ou organismos estabelecidos na Rússia, controlados pelo Estado ou cuja propriedade seja detida em mais de 50% pelo Estado, com ativos totais estimados superiores a 1 bilião de rublos russos e cujas receitas estimadas provenham, numa proporção de pelo menos 50%, da venda ou do transporte de petróleo bruto ou de produtos do petróleo, tal como enumerados no anexo VI [a saber, Rosneft, Transneft, Gazprom Neft]; c) Uma pessoa coletiva, entidade ou organismo estabelecido fora da União, cujos direitos de propriedade sejam direta ou indiretamente detidos em mais de 50% por uma entidade referida na alínea a) ou na alínea b); ou d) uma pessoa coletiva, entidade ou organismo que atue em nome ou sob a direção de uma entidade referida nas alíneas a), b) ou c) do presente número. 3. É proibido criar ou participar, direta ou indiretamente, a partir de 12 de setembro de 2014, em qualquer acordo que vise a concessão de novos empréstimos ou crédito cujo prazo de vencimento seja superior a 30 dias a qualquer pessoa coletiva, entidade ou organismo referido nos n.os 1 e 2. Essa proibição não se aplica: a) aos empréstimos ou ao crédito com a finalidade específica e documentada de financiar importações ou exportações não proibidas de bens e serviços não financeiros entre a União e qualquer outro Estado, incluindo as despesas com bens e serviços de qualquer outro Estado terceiro necessárias para a execução do contrato de exportação ou importação; ou b) aos empréstimos com a finalidade específica e documentada de proporcionar financiamento de emergência para o cumprimento de critérios de solvabilidade e liquidez a pessoas coletivas estabelecidas na União cujos direitos de propriedade sejam detidos em mais de 50% por uma entidade referida no anexo III [a saber, Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank e Rosselkhozbank]. […] Artigo 8.o 1. Os Estados‑Membros estabelecem o regime das sanções aplicáveis em caso de incumprimento do disposto no presente regulamento e adotam todas as medidas necessárias para garantir a sua aplicação. As sanções previstas têm de ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas. 2. Os Estados‑Membros comunicam à Comissão as regras referidas no n.o 1, logo após a entrada em vigor do presente regulamento, e notificam‑lhe qualquer alteração posterior. […] Artigo 11.o 1. Não há lugar ao pagamento de qualquer indemnização relativamente a contratos ou transações cuja execução tenha sido afetada, direta ou indiretamente, total ou parcialmente, pelas medidas impostas pelo presente regulamento, nomeadamente sob a forma de pedidos de indemnização ou qualquer outro pedido deste tipo, tais como um pedido de compensação ou um pedido ao abrigo de uma garantia, em especial um pedido de prorrogação ou de pagamento de uma garantia ou contragarantia, nomeadamente financeira, independentemente da forma que assuma, a pedido de: a) entidades referidas no artigo 5.o, n.o 1, n.os b) e c) e no artigo 5.o, n.o 2, alíneas c) e d), ou enumeradas [no Anexo] VI [a saber, Rosneft, Transneft, Gazprom Neft]; b) outras pessoas, entidades ou organismos russos; c) pessoas, entidades ou organismos que atuem por intermédio de uma das pessoas, entidades ou organismos, ou em seu nome, referidos nas alíneas a) ou b). 2. Nos procedimentos de execução de um pedido, o ónus da prova de que a satisfação do pedido não é proibida pelo n.o 1 cabe à pessoa que pretende que o pedido seja executado. 3. O presente artigo não prejudica o direito que assiste às pessoas, entidades e organismos referidos no n.o 1 a uma reapreciação judicial da legalidade do não cumprimento das obrigações contratuais em conformidade com o presente regulamento.»

III – Litígio no processo principal e questões prejudiciais

16. Em 6 de março de 2014, os Chefes de Estado ou de Governo dos Estados‑Membros da União condenaram veementemente a «violação, pela Federação da Rússia] da soberania e integridade territorial ucranianas pela Federação da Rússia, sem que tenha havido provocação» ( 5 ). Exortaram a Federação da Rússia a retirar imediatamente as suas forças armadas para as suas áreas de estacionamento permanente, em conformidade com os acordos aplicáveis. Decidiram igualmente suspender as conversações bilaterais com a Federação da Rússia em matéria de vistos, bem como sobre um novo acordo global que substituiria o Acordo de Parceria. Todavia, sublinharam que, em seu entender, devia ser encontrada uma solução para a crise no âmbito de negociações entre os Governos da Ucrânia e da Federação da Rússia.

17. Os Chefes de Estado ou de Governo dos Estados‑Membros da União acrescentaram que, se estas negociações não produzissem resultados num prazo limitado, deveriam ser impostas restrições em matéria de viagens e de congelamentos de bens contra as pessoas responsáveis por ações que comprometessem ou ameaçassem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia.

18. Para dar execução a esta declaração, o Conselho adotou o Regulamento (UE) n.o 269/2014, de 17 de março de 2014, que impõe medidas restritivas no que diz respeito a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia ( 6 ), regulamento este que impôs as referidas medidas contra algumas pessoas, enunciadas no seu anexo I.

19. Em 31 de julho de 2014, por considerar que a Federação da Rússia não satisfeito os pedidos da União e tendo em conta a continuação dos ataques à integridade territorial, à soberania e à independência da Ucrânia, o Conselho adotou um conjunto de novas medidas restritivas substanciais, nomeadamente a Decisão 2014/512 e o Regulamento n.o 833/2014, que, entre outras empresas russas, visam a OJSC Rosneft Oil Company (a seguir «Rosneft»), cujas atividades incluem a exploração, a produção e a refinação de hidrocarbonetos, bem como a comercialização de petróleo bruto e de gás na Rússia e no estrangeiro.

20. A Rosneft realiza as suas atividades de exploração e de produção nas províncias russas ricas em hidrocarbonetos e na plataforma continental russa. As suas atividades de exploração incluem operações em águas com profundidade superior a 150 metros e em formações de xisto.

21. A maioria das ações da Rosneft (69,5%) é detida pela Rosneftegaz OJSC, uma sociedade anónima detida inteiramente pela Federação da Rússia. Uma minoria dessas ações (19,75%) é detida pela BP Russian Investments Ltd., uma filial da companhia petrolífera britânica BP plc. Os 10,75% restantes do capital social emitido estão cotados em bolsa.

22. Her Majesty’s Treasury (Ministro da Fazenda) e o Secretary of State for Business, Innovation and Skills (Ministro das Empresas, da Inovação e do Conhecimento) são as autoridades responsáveis no Reino Unido pela aplicação da legislação da União que impõe medidas restritivas em resposta às ações da Federação da Rússia na Ucrânia.

23. A Financial Conduct Authority (autoridade de supervisão do setor financeiro, a seguir «FCA») está igualmente sujeita à Decisão 2014/512 e ao Regulamento n.o 833/2014 e deve examinar os seus efeitos sobre as suas próprias obrigações e objetivos legais. Por conseguinte, se verificasse que existia a possibilidade de serem emitidos títulos proibidos e que isso podia prejudicar a integridade dos mercados que ela regula ou a proteção do consumidor, a FCA tinha a obrigação de examinar que ações devia tomar, se necessário, para antecipar ou evitar este risco.

24. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 9 de outubro de 2014, a Rosneft interpôs um recurso de anulação da Decisão 2014/512 e do Regulamento n.o 833/2014, com base no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE ( 7 ).

25. Com o seu recurso de fiscalização da legalidade interposto na High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [Tribunal Superior de Justiça (Inglaterra e País de Gales), Secção do Foro da Rainha (tribunal coletivo), Reino Unido], interposto em 20 de novembro de 2014, a Rosneft contesta a legalidade da Decisão 2014/512 e do Regulamento n.o 833/2014, assim como de certas medidas adotadas pelas autoridades do Reino Unido para implementar determinados aspetos do Regulamento n.o 833/2014, nomeadamente as sanções penais previstas em caso de violação deste regulamento ( 8 ), determinadas interpretações da FCA sobre o conceito de «assistência financeira» bem como a interpretação e a aplicação do regulamento pela FCA a certos valores mobiliários ( 9 ).

26. Na sua decisão de 9 de fevereiro de 2015 ( 10 ), a High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [Tribunal Superior de Justiça (Inglaterra e País de Gales), Secção do Foro da Rainha (tribunal coletivo), Reino Unido] considerou que, para decidir o litígio, era necessário determinar se certas disposições da Decisão 2014/512 e do Regulamento n.o 833/2014 eram inválidas, o que não poderia fazer sem questionar o Tribunal de Justiça a título prejudicial, em conformidade com o acórdão Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452).

27. Além disso, considera que, mesmo que estas disposições fossem válidas, não era certo que outros órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros chegassem às mesmas conclusões quanto à sua interpretação e aplicação. Por outro lado, salientou a existência de algumas divergências significativas de interpretação de certos pontos essenciais, entre as autoridades competentes dos diferentes Estados‑Membros.

28. Neste contexto, a High Court of Justice (England &Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [Tribunal Superior de Justiça (Inglaterra e País de Gales), Secção do Foro da Rainha (tribunal coletivo), Reino Unido] decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Tendo especialmente em consideração os artigos 19.°, n.o 1, 24.° e 40.° TUE, o artigo 47.o [da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir ‘Carta’)] e o artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça é competente para se pronunciar a título prejudicial, nos termos do artigo 267.o TFUE, sobre a validade do artigo 1.o, n.o 2, alíneas b) a d), do artigo 1.o, n.o 3, do artigo 4.o, do artigo 4.o‑A, do artigo 7.o, assim como do anexo III da [Decisão 2014/512]? 2) a) [É a]lguma das seguintes disposições (a seguir ‘[…] medidas em causa’) do [R]egulamento [n.o 833/2014] e, caso o Tribunal da Justiça seja competente, da [D]ecisão [2014/512] […] inválida: i) Artigo 4.o e artigo 4.o‑A da [D]ecisão [2014/512]; ii) Artigo 3.o, artigo 3.o‑A, artigo 4.o, n.os 3 e 4, e anexo II do [R]egulamento [n.o 833/2014]; (conjuntamente designados por ‘disposições sobre o setor do petróleo’); iii) Artigo 1.o, n.o 2, alíneas b) a d), e n.o 3, [bem como] anexo III da [D]ecisão [2014/512]; iv) Artigo 5.o, n.o 2, alíneas b) a d), e n.o 3, [bem como] anexo VI do [R]egulamento [n.o 833/2014]; (conjuntamente designados por ‘disposições sobre valores mobiliários e empréstimos’); v) Artigo 7.o da [D]ecisão [2014/512]; e vi) Artigo 11.o do [R]egulamento [n.o 833/2014]? 2) b) Caso as medidas em causa sejam válidas, é contrário aos princípios da segurança jurídica e nulla poena sine lege certa que um Estado‑Membro imponha sanções penais, nos termos do artigo 8.o do [R]egulamento [n.o 833/2014], antes de o âmbito da infração em causa ter sido suficientemente esclarecido pelo Tribunal de Justiça? 3) Caso as [medidas] em causa referidas na alínea a) da questão 2 sejam válidas: a) A expressão ‘assistência financeira’ constante do artigo 4.o, n.o 3, do [R]egulamento [n.o 833/2014] inclui o processamento de um pagamento por parte de um banco ou de outra instituição financeira? b) O artigo 5.o do [R]egulamento [n.o 833/2014] proíbe a emissão [de certificados internacionais] ([…] «GDR») […] a partir de 12 de setembro de 2014 (inclusive), ao abrigo de um contrato de depósito celebrado com uma das entidades enumeradas no anexo VI, [ou qualquer outra transação relativa a esses certificados, quando sejam representativos de] ações [emitidas por] uma dessas entidades […] antes de 12 de setembro de 2014? c) Se o Tribunal de Justiça considerar que existe [uma] falta de clareza que pode ser adequadamente sanada através de esclarecimentos adicionais, qual é a interpretação correta dos termos «xisto» e «águas com profundidade superior a 150 metros» que figuram no artigo 4.o da [D]ecisão [2014/512] e nos artigos 3.° e 3.°‑A do [R]egulamento [n.o 833/2014]? Em especial, se […] considerar necessário e adequado, pode o Tribunal de Justiça fornecer a interpretação geológica do termo «xisto» que deve ser utilizada para efeitos da aplicação do regulamento, e esclarecer se a medida das «águas com profundidade superior a 150 metros» deve ser tirada a partir do ponto de perfuração ou de outro local?»

29. Por despacho de 26 de março de 2015, o presidente do Tribunal Geral suspendeu o recurso de anulação no processo NK Rosneft e o./Conselho (T‑715/14) até à prolação do acórdão do Tribunal de Justiça no presente processo, em conformidade com o artigo 54.o, terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça.

IV – Tramitação processual no Tribunal de Justiça

30. O presente pedido de decisão prejudicial deu entrada no Tribunal de Justiça em 18 de fevereiro de 2015. A Rosneft, a FCA, os Governos do Reino Unido, checo, alemão, estónio e francês, assim como o Conselho e a Comissão, apresentaram observações escritas.

31. Em 23 de fevereiro de 2016, foi realizada uma audiência na qual a Rosneft, a FCA, os Governos do Reino Unido, checo, alemão, estónio, francês e polaco, assim como o Conselho e a Comissão, apresentaram as suas observações orais.

V – Análise

A – Quanto à primeira questão

32. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a sua competência para decidir, a título prejudicial, sobre a validade do artigo 1.o, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, dos artigos 4.°, 4.°‑A e 7.° e do anexo III da Decisão 2014/512, à luz dos artigos 19.°, 24.° e 40.° TFUE, do artigo 275.o TUE e do artigo 47.o da Carta.

1. Quanto à admissibilidade

33. O Governo estónio e o Conselho contestam a admissibilidade da primeira questão, uma vez que não é necessário responder‑lhe para que o órgão jurisdicional de reenvio possa decidir o litígio em causa no processo principal.

34. Proponho que o Tribunal de Justiça rejeite esta exceção de inadmissibilidade, uma vez que a sua competência para responder ao presente pedido de decisão prejudicial constitui, evidentemente, uma condição prévia à análise das outras questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio (cuja relevância ninguém contesta). Acresce que esta questão é, segundo jurisprudência constante, «de ordem pública [e] pode ser examinada a todo o momento, inclusivamente de forma oficiosa, pelo Tribunal de Justiça» ( 11 ).

35. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio tem de esclarecer qual a competência do Tribunal de Justiça, para saber se está, ou não, ligada ao monopólio do Tribunal de Justiça em matéria de fiscalização da validade dos atos de direito derivado da União ( 12 ).

2. Quanto à competência do Tribunal de Justiça para decidir a título prejudicial sobre a validade e a interpretação dos atos em matéria de PESC

a) Regra geral: fiscalização jurisdicional (artigos 19.° TUE, 263.°, 277.° e 267.° TFUE)

36. No n.o 23 do seu célebre acórdão Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166), o Tribunal de Justiça declarou que «[a União] é uma [União] de direito, na medida em que nem os seus Estados‑Membros nem as suas instituições estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus atos com a carta constitucional de base que é o Tratado [FUE]». Assim, o Tribunal de Justiça permitiu o recurso de anulação dos atos do Parlamento Europeu, mesmo que este não tenha sido explicitamente referido pelo primeiro parágrafo do ex‑artigo 173.o CEE (atualmente 263.° TFUE) como instituição cujos atos podem ser objeto de uma fiscalização de legalidade ( 13 ).

37. O artigo 19.o TUE atribui aos órgãos jurisdicionais da União a missão de «garant[ir] o respeito do direito na interpretação e aplicação dos Tratados» e impõe aos Estados‑Membros a obrigação de estabeleceram as vias de recurso necessárias para garantir uma proteção jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União.

38. Com efeito, segundo jurisprudência constante, «o Tratado FUE, através dos artigos 263.° e 277.°, por um lado, e através do artigo 267.o, por outro, estabeleceu um sistema completo de vias de recurso e de meios processuais destinado a garantir a fiscalização da legalidade dos atos da União, confiando‑a ao juiz da União» ( 14 ).

b) «Carve out»: imunidade jurisdicional de alguns atos adotados no âmbito da PESC (artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e 275.°, primeiro parágrafo, TFUE)

39. À primeira vista, a competência do Tribunal de Justiça em matéria de PESC está excluída pelos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e 275.°, primeiro parágrafo, TFUE.

40. Antes de apreciar estas disposições, importa observar que, apesar de, nos seus acórdãos Parlamento/Conselho (C‑130/10, EU:C:2012:472), Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776), Parlamento/Conselho (C‑658/11, EU:C:2014:2025), assim como Gbagbo e o./Conselho (C‑478/11 P a C‑482/11 P, EU:C:2013:258), ter tido oportunidade de examinar questões relacionadas com a sua competência em matéria PESC, o Tribunal de Justiça declarou, no n.o 251 do Parecer 2/13 (EU:C:2014:2454), que «ainda não teve oportunidade de precisar o alcance das restrições da sua competência resultantes, em matéria de PESC, [dos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e 275.° TFUE]». Por conseguinte, o Tribunal de Justiça afirmou, no n.o 252 do seu parecer, que «basta[va] declarar que, no estado atual do direito da União, alguns atos adotados no âmbito da PESC escapam à fiscalização jurisdicional do Tribunal de Justiça», sem todavia precisar que atos eram estes ( 15 ).

41. Além disso, apesar de a fiscalização da legalidade dos atos da União ser a regra (artigos 19.° TUE, bem como 263.°, 277.° e 267.° TFUE), os artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e 275.°, primeiro parágrafo, TFUE, que introduzem uma cláusula «carve‑out» à competência dos órgãos jurisdicionais da União, ou, por outras palavras, «uma derrogação à regra da competência geral que o artigo 19.o TUE confere ao Tribunal de Justiça, […] devem [por conseguinte] ser interpretados restritivamente» ( 16 ).

42. Por outro lado, há uma diferença de redação entre o artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e o artigo 275.o, primeiro parágrafo, TFUE.

43. Nos termos do artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, último período, [TUE], «[o] Tribunal de Justiça da União Europeia não dispõe de competência no que diz respeito a estas disposições» ( 17 ), ao passo que o artigo 275.o, primeiro parágrafo, TFUE prevê que «[o] Tribunal de Justiça da União Europeia não dispõe de competência no que diz respeito às disposições relativas à [PESC], nem no que diz respeito aos atos adotados com base nessas disposições» ( 18 ).

44. O facto de o artigo 275.o, primeiro parágrafo, TFUE utilizar a expressão «disposições relativas à [PESC]» pode criar a impressão, falsa, de que os órgãos jurisdicionais da União não têm nenhuma competência sobre as disposições do Tratado FUE que, embora não façam parte da PESC, lhe possam dizer respeito.

45. O Tribunal de Justiça nunca adotou esta interpretação bastante lata do artigo 275.o, primeiro parágrafo, TFUE. Pelo contrário, declarou que um ato fundado nos artigos 37.° TUE, que faz parte das disposições PESC do Tratado UE e 218.°, n.os 5 e 6, TFUE, não escapa à fiscalização jurisdicional, uma vez que o artigo 218.o TFUE, disposição manifestamente relativa à PESC, «tem um alcance geral, sendo, consequentemente, aplicável, em princípio, a todos os acordos internacionais negociados e celebrados pela União em todos os seus domínios de ação, incluindo a PESC» ( 19 ).

46. Como o artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE apenas exclui a competência do Tribunal de Justiça «no que diz respeito a estas disposições» ( 20 ), parece‑me que, como alega a Comissão no n.o 40 das suas observações escritas, essa referência é feita ao abrigo do capítulo 2 do título V do Tratado UE, sob a epígrafe «Disposições específicas relativas à política externa e de segurança comum» e no qual está incluído o referido artigo.

47. A cláusula de «carve‑out» dos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e 275.°, primeiro parágrafo, TFUE visa apenas, consequentemente, os artigos 23.° a 46.° TUE e os atos da União adotados com base nessas disposições ( 21 ).

48. Deste modo, escapam à referida cláusula de «carve‑out» os regulamentos adotados pelo Conselho com base no artigo 215.o TFUE. As partes no processo principal e todos os intervenientes no presente processo concordam que os regulamentos adotados pelo Conselho com fundamento no artigo 215.o TFUE, como, no caso em apreço, o Regulamento n.o 833/2014, estão abrangidos pela competência geral dos órgãos jurisdicionais da União de fiscalizar a sua legalidade, em conformidade com o artigo 19.o TUE, estando o debate limitado ao grau desta fiscalização e à margem de apreciação que deve ser concedida ao Conselho. Por outro lado, o Tribunal de Justiça já decidiu a título prejudicial sobre a interpretação do Regulamento (CE) n.o 765/2006 do Conselho, de 18 de maio de 2006, que impõe medidas restritivas contra o presidente Lukashenko e alguns funcionários da Bielorrússia ( 22 ), cuja base jurídica era igualmente o ex‑artigo 301.o CE, atual artigo 215.o TFUE ( 23 ).

49. Além disso, para que um ato PESC possa beneficiar da imunidade jurisdicional dos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e 275.°, primeiro parágrafo, TFUE, não só a sua base jurídica se deve situar entre os artigos 23.° a 46.° TUE como o seu conteúdo material deve estar incluído no âmbito exercício da PESC.

50. Assim, no âmbito de um recurso de anulação de medidas adotadas pela missão levada a cabo com base na Ação Comum 2008/124/PESC do Conselho, de 4 de fevereiro de 2008, sobre a Missão da União Europeia para o «Estado de Direito» no Kosovo, EULEX KOSOVO ( 24 ), conforme alterada pela Decisão 2011/752/PESC do Conselho, de 24 de novembro de 2011, que altera a Ação Comum 2008/124/PESC sobre a Missão da União Europeia para o Estado de Direito no Kosovo, EULEX KOSOVO ( 25 ), o Tribunal de Justiça declarou, nos n.os 48 e 49 do acórdão Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753), que:

«[…] as medidas controvertidas, cuja anulação foi pedida devido à violação das regras de direito aplicáveis aos contratos públicos da União, diziam respeito à adjudicação de um contrato público que gerou despesas para o orçamento da União. Daqui resulta[va] que o contrato em causa [era] abrangido pelas disposições do regulamento financeiro.» e que, «[a]tendendo às circunstâncias específicas do presente caso, não se pode considerar que o alcance da limitação derrogatória à competência do Tribunal de Justiça prevista no artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e no artigo 275.o TFUE seja alargado a ponto de excluir a competência do Tribunal de Justiça para interpretar e aplicar as disposições do regulamento financeiro em matéria de adjudicação de contratos públicos».

c) «Claw‑back»: fiscalização jurisdicional limitada dos atos PESC (artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.°, segundo parágrafo, TFUE)

i) Alcance

51. Se, e apenas se, um ato PESC satisfazer os dois requisitos enunciados nos n.os 47 e 49 das presentes conclusões, cabe ainda examinar se, não obstante, com base na cláusula de «Claw‑back» introduzida pelos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.°, segundo parágrafo, TFUE, não estará abrangido pela competência geral que o artigo 19.o, n.o 1, TUE confere aos órgãos jurisdicionais da União.

52. Observo que a limitação da competência do Tribunal de Justiça em matéria de PESC operada pela cláusula de «carve‑out» é motivada pelo facto de os atos PESC apenas traduzirem, em princípio, decisões de natureza puramente política ligadas ao exercício da PESC, em relação às quais uma fiscalização jurisdicional é dificilmente compatível com a separação de poderes ( 26 ).

53. Todavia, a cláusula de «claw‑back» priva um ato PESC desta imunidade jurisdicional quando os limites da PESC são ultrapassados, o que é o caso de decisões PESC que tendo sido adotadas com base no título V, capítulo 2, do Tratado UE usurpam as competências atribuídas à União pelo Tratado FUE, assim como de decisões PESC que preveem medidas restritivas contra as pessoas singulares ou coletivas.

54. Com efeito, já em 1998, o Tribunal de Justiça declarou, nos n.os 14 a 18 do acórdão Comissão/Conselho (C‑170/96, EU:C:1998:219), que era competente com fundamento no artigo M do Tratado UE (antecessor do artigo 40.o TUE) para «[se] certificar[…] de que os atos que o Conselho considera abrangidos pela previsão do artigo K.3, n.o 2, do Tratado da União Europeia não invadem a esfera de competências que as disposições do Tratado CE atribuem à Comunidade» ( 27 ).

55. De igual modo, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça relativa à fiscalização da legalidade das medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas previstas em atos anteriores à entrada em vigor do Tratado de Lisboa, «uma posição comum que tenha, por força do seu conteúdo, um alcance que ultrapasse o fixado no Tratado UE para esse tipo de ato deve poder ser sujeito à fiscalização do Tribunal de Justiça» ( 28 ) uma vez que «[a] possibilidade de submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial deve ser admitida relativamente a todas as disposições tomadas pelo Conselho, quaisquer que sejam a respetiva natureza ou forma, que se destinem a produzir efeitos jurídicos perante terceiros» ( 29 ).

56. A cláusula de «claw‑back» prevista pelos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.°, segundo parágrafo, TFUE não alterou substancialmente a situação existente antes da adoção do Tratado de Lisboa.

57. Constato que, tal como no caso da cláusula de «carve‑out», existe uma diferença de redação entre as disposições relevantes, mas desta vez é o artigo 275.o TFUE que utiliza termos mais estritos que o artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE.

58. Com efeito, o artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE prevê, com efeito, que os órgãos jurisdicionais da União são competentes «para verificar a observância do artigo 40.o [TUE] e fiscalizar a legalidade de determinadas decisões a que se refere o segundo parágrafo do artigo 275.o [TFUE]» ( 30 ).

59. Em contrapartida, o artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE prevê que os órgãos jurisdicionais da União são competentes «para controlar a observância do artigo 40.o [TUE] e para se pronunciar sobre os recursos interpostos nas condições do quarto parágrafo do artigo 263.o [TFUE], relativos à fiscalização da legalidade das decisões que estabeleçam medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, adotadas pelo Conselho com base no capítulo 2 do título V [TUE]».

60. No que respeita ao controlo da observância do artigo 40.o TUE, as duas disposições são idênticas. Qualquer ato PESC que esteja abrangido pela cláusula de «carve‑out» pode ser fiscalizado pelos órgãos jurisdicionais da União para garantir a observância do artigo 40.o TUE. Este aspeto da cláusula de «claw‑back» abrange, assim, entre outros, os atos adotados com fundamento no artigo 215.o, n.os 1 e 2, TFUE, que contêm simultaneamente medidas que preveem a interrupção e a redução, total ou parcial, das relações económicas e financeiras com um ou vários países terceiros, e medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas.

61. Todavia, existe uma diferença significativa entre a redação das duas disposições em causa, na medida em que o artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE limita a fiscalização da legalidade das decisões que preveem medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas aos recursos de anulação interpostos por estas pessoas em conformidade com o artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, ao passo que o artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE restabelece a competência do Tribunal de Justiça para fiscalizar, em geral, a legalidade de «determinadas decisões a que se refere o segundo parágrafo do artigo 275.o [TFUE]», ou seja, das «decisões que estabeleçam medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, adotadas pelo Conselho com base no [c]apítulo 2 do [t]ítulo V [TUE]».

62. Ora, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça referida no n.o 38 das presentes conclusões que a «fiscaliza[ção] da legalidade», a que se refere o artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE, inclui não apenas os recursos de anulação interpostos com fundamento no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, mas também o mecanismo do reenvio prejudicial previsto no artigo 267.o TFUE.

63. Com efeito, segundo jurisprudência antiga e constante do Tribunal de Justiça, «o reenvio prejudicial de apreciação de validade constitui, tal como o recurso de anulação, uma modalidade de fiscalização da legalidade dos atos das instituições [da União]» ( 31 ). Conforme o Tribunal de Justiça declarou no n.o 15 do acórdão Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452), «as competências reconhecidas ao Tribunal pelo artigo [267.° TFUE] visam essencialmente garantir uma aplicação uniforme do direito [da União] pelos órgãos jurisdicionais nacionais [uma vez que] [d]ivergências entre os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros quanto à validade dos atos [da União] seriam suscetíveis de comprometer a própria unidade da ordem jurídica comunitária e de prejudicar a exigência fundamental da segurança jurídica» ( 32 ).

64. Além disso, uma vez que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 33 ), a cláusula de «carve‑out» introduzida pelo artigo 275.o, primeiro parágrafo, TFUE deve, como qualquer exceção, ser interpretada de forma restritiva, e o alcance de uma cláusula de «claw‑back» não pode ser mais amplo do que o de uma cláusula de «carve‑out» ( 34 ), a cláusula de «claw‑back» do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, que remete para a regra de base, deve ser interpretada de forma ampla, tendo em conta os termos mais extensivos do artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE.

65. Assim, considero que a cláusula de «claw‑back» dos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.°, segundo parágrafo, TFUE permite aos órgãos jurisdicionais da União controlarem a observância do artigo 40.o TUE em relação a todos os atos PESC (quer através de um recurso de anulação quer a título prejudicial) ( 35 ), bem como fiscalizar a legalidade das decisões PESC que estabeleçam medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, adotadas pelo Conselho com fundamento no título V, capítulo 2, TUE (quer em sede de recurso de anulação quer a título prejudicial) ( 36 ).

66. A posição contrária, exposta pela advogada‑geral J. Kokott na sua tomada de posição relativa ao Parecer 2/13 (EU:C:2014:2475) e invocada no âmbito do presente processo pelos Governos do Reino Unido, checo, alemão, estónio, francês e polaco, assim como pelo Conselho, segundo a qual «os Tratados não atribuem ao Tribunal de Justiça, no domínio da PESC, nenhuma competência para decidir a título prejudicial» ( 37 ), é, em minha opinião, dificilmente compatível com o artigo 23.o TUE, que prevê que «[a] ação da União na cena internacional […] assenta nos princípios […] enunciadas no [c]apítulo 1 […]», entre os quais o do Estado de direito, assim como o da universalidade e indivisibilidade dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais ( 38 ), que incluem, indubitavelmente, o direito de acesso à justiça e a uma proteção jurisdicional efetiva.

ii) Cláusula de «claw‑back» e decisões do Conselho adotadas com base no título V, capítulo 2, do Tratado UE e que estabeleçam medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas

67. Embora a cláusula de «carve‑out» introduzida pelos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.°, primeiro parágrafo, TFUE abranja todos os atos PESC, a cláusula de «claw‑back» introduzida pelos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.°, segundo parágrafo, TFUE apenas se refere à observância do artigo 40.o TUE e à fiscalização da legalidade das decisões que estabeleçam medidas contra pessoas singulares ou coletivas adotadas pelo Conselho com fundamento no título V, capítulo 2, TUE.

68. Quanto à observância do artigo 40.o TUE, é evidente que a cláusula de «claw‑back» abrange qualquer ato PESC já abrangido pela cláusula de «carve‑out».

69. Em contrapartida, no que respeita à fiscalização da legalidade, os artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.°, segundo parágrafo, TFUE, assim como o artigo 215.o, n.o 2, TFUE são relativos às decisões que estabeleçam medidas contra pessoas singulares ou coletivas adotadas pelo Conselho com fundamento no título V, capítulo 2, TUE, o que, em meu entender, não inclui os regulamentos, como, no caso em apreço, o Regulamento n.o 833/2014, adotados pelo Conselho com fundamento no artigo 215.o, n.o 2, TFUE.

70. Isto reforça a minha tese, exposta nos n.os 47 e 48 das presentes conclusões, segundo a qual a cláusula de «carve‑out» apenas abrange os atos PESC cuja base legal figure entre os artigos 23.° a 46.° TUE, e, por conseguinte, não visa os atos adotados pelo Conselho com base no artigo 215.o TFUE.

71. Se assim não fosse estaríamos perante o paradoxo de o Tribunal de Justiça ser competente para fiscalizar decisões PESC que estabelecem medidas contra pessoas singulares ou coletivas adotadas pelo Conselho com fundamento no título V, capítulo 2, TUE, mas não os regulamentos adotados com base nestas decisões.

72. Além disso, contrariamente ao caso das medidas restritivas que estabelecem a interrupção ou a redução, total ou parcial, das relações económicas e financeiras com um ou vários Estados terceiros ( 39 ), a adoção de um regulamento com base no artigo 215.o, n.o 2, TFUE não é obrigatória no que respeita às medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas. Com efeito, segundo esta disposição,«[q]uando uma decisão [PESC] o permita, o Conselho pode adotar [tais medidas]» ( 40 ). Assim, é possível adotar medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas através de uma mera decisão PESC. É precisamente devido a este tipo de decisão que os artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.°, segundo parágrafo, TFUE preveem a cláusula de «claw‑back».

iii) E quanto ao poder de interpretação?

73. Como a cláusula de «claw‑back» introduzida pelos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.°, segundo parágrafo, TFUE limita a competência do Tribunal de Justiça a uma fiscalização da legalidade das decisões PESC que estabeleçam medidas contra pessoas singulares ou coletivas adotadas pelo Conselho com fundamento no título V, capítulo 2, TUE, o poder de interpretação que o artigo 267.o, primeiro parágrafo, alínea b), TFUE confere ao Tribunal de Justiça, parece estar excluído da competência do Tribunal de Justiça em relação a esses atos.

74. Ora, num quadro jurídico comparável, no qual o artigo 41.o do Tratado CECA permitia ao Tribunal de Justiça «decidir, a título prejudicial, sobre a validade das deliberações da Alta Autoridade e do Conselho» ( 41 ), o Tribunal de Justiça declarou que «a apreciação da validade de um ato implica necessariamente a sua prévia interpretação» ( 42 ). Por este motivo, afirmou que «[s]eria […] contrário à finalidade e à coerência dos [T]ratados que, estando em causa normas procedentes dos tratados CEE e CEEA, a fixação do seu sentido e do seu alcance caiba em última instância ao Tribunal de Justiça, como preveem, em termos idênticos, o artigo 177.o do Tratado CEE [atualmente artigo 267.o TFUE] e o artigo 150.o do Tratado CEEA [atualmente revogado], o que permite assegurar a uniformidade da respetiva aplicação, ao passo que, quando as normas em causa tivessem a ver com o Tratado CECA, esta competência continuaria a pertencer exclusivamente aos múltiplos órgãos jurisdicionais nacionais, cujas interpretações poderiam divergir, ficando o Tribunal desprovido de qualidade para assegurar uma interpretação uniforme dessas normas.» ( 43 ).

75. Por estes motivos, considero que se os órgãos jurisdicionais da União podem fazer o máximo, ou seja, fiscalizar a legalidade de uma decisão que estabelece medidas contra pessoas singulares ou coletivas adotadas pelo Conselho com fundamento no título V, capítulo 2, TUE, podem certamente fazer o mínimo, que consiste em interpretar os termos destas decisões, nomeadamente para evitar que o Tribunal de Justiça anule ou declare inválido um ato relativo à PESC que poderia manter utilizando outra interpretação.

76. Tanto mais que, como refere o órgão jurisdicional de reenvio nos n.os 30 a 34 do seu pedido de decisão prejudicial, existem já, entre as autoridades competentes dos diferentes Estados‑Membros, divergências de pontos de vista em relação a alguns aspetos essenciais, designadamente no que respeita à interpretação do conceito de assistência financeira que figura nos artigos 4.°, n.o 2, alínea b), da Decisão 2014/512 e 4.°, n.o 3, do Regulamento n.o 833/2014, como sublinham as observações escritas apresentadas pelos Governos do Reino Unido, alemão, estónio e francês.

3. Decisão 2014/512 à luz dos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.° TFUE

77. A Decisão 2014/512 beneficia, à primeira vista, da imunidade jurisdicional prevista pela cláusula de «carve‑out» introduzida pelos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.°, primeiro parágrafo, TFUE, uma vez que cumpre os dois requisitos enunciados nos n.os 47 e 49 das presentes conclusões.

78. Com efeito, a base legal da Decisão 2014/512 é o artigo 29.o TUE, que faz parte do título V, capítulo 2, do Tratado EU, sob a epígrafe «Disposições específicas relativas à política externa e de segurança comum», e a sua substância está manifestamente abrangida pela PESC, uma vez que, através daquela decisão, o Conselho introduziu medidas restritivas «tendo em conta as ações da Federação da Rússia que destabilizam a situação na Ucrânia» ( 44 ).

79. Em aplicação da cláusula de «claw‑back» introduzida pelos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e 275.°, segundo parágrafo, TFUE, considero que o Tribunal de Justiça é competente para decidir a título prejudicial sobre a compatibilidade da Decisão 2014/512 com o artigo 40.o TUE, visto que, nos n.os 21 e 22 das suas observações escritas, a Rosneft contesta a legalidade da Decisão 2014/512 à luz desta disposição.

80. Para que o Tribunal de Justiça seja igualmente competente para fiscalizar a legalidade da Decisão 2014/512 em relação a qualquer outra ilegalidade diferente da violação do artigo 40.o TUE, é necessário verificar se esta decisão constitui uma «decisão [que] estabeleç[a] medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas adotadas pelo Conselho com base no [t]ítulo V, [c]apítulo 2, [TUE]» na aceção dos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.°, segundo parágrafo, TFUE.

81. A este respeito, os Governos do Reino Unido, francês e estónio, assim como o Conselho e a Comissão, contestam que a Decisão 2014/512 contenha medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, uma vez que, em seu entender, as medidas que inclui são aplicáveis a situações determinadas objetivamente e a uma categoria de pessoas consideradas de forma geral.

82. Com efeito, os artigos 4.° e 4.°‑A ( 45 ) da Decisão 2014/512 não se referem à Rosneft, como, ao invés, fazem os seus artigos 1.°, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, ( 46 ) e 7.° ( 47 ), cujo âmbito de aplicação visa três sociedades russas, entre as quais a Rosneft (v. anexo III da referida decisão).

83. A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, as medidas restritivas que «se equiparam, simultaneamente, a atos de caráter geral, na medida em que proíbem que uma categoria de destinatários determinados de forma geral e abstrata, nomeadamente, ponha fundos e recursos económicos à disposição das pessoas e das entidades cujos nomes figuram nas listas contidas nos respetivos anexos, e a um conjunto de decisões individuais relativas a essas pessoas e entidades» ( 48 ). Segundo o Tribunal de Justiça, «é a natureza individual desses atos que […] dá acesso aos tribunais da União» ( 49 ).

84. Neste sentido, foi negado provimento ao recurso de anulação objeto do acórdão Manufacturing Support & Procurement Kala Naft/Conselho (T‑509/10, EU:T:2012:201) por falta de competência, nos termos do artigo 275.o TFUE, na medida em que esse recurso tinha por objeto o artigo 4.o da Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC ( 50 ) (a seguir «Decisão 2010/413»), que não visava especificamente o recorrente ( 51 ). No n.o 99 do seu acórdão Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776), o Tribunal de Justiça confirmou a negação de provimento com base nos mesmos fundamentos.

85. Como a redação dos artigos 4.° e 4.°‑A da Decisão 2014/512 é bastante semelhante à do artigo 4.o da Decisão 2010/413 ( 52 ), concordo com a opinião da Comissão segundo a qual as referidas disposições não contêm medidas restritivas contra a Rosneft. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça não é competente para fiscalizar a sua legalidade (e para as interpretar), não sendo aplicável a cláusula de «Claw‑back» dos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e 275.°, segundo parágrafo, TFUE.

86. No entanto, discordo da posição dos Governos do Reino Unido, checo, francês, estónio e polaco, assim como do Conselho e da Comissão, segundo a qual os artigos 1.°, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e 7, da Decisão 2014/512, que, através do anexo III, visam explicitamente a Rosneft, não preveem medidas restritivas contra ela, uma vez que as medidas que contêm são aplicáveis a situações determinadas objetivamente e a uma categoria de pessoas considerada de forma geral, tendo o anexo III que reproduz o nome da Rosneft natureza puramente declaratória.

87. A este respeito, a Comissão invocou os n.os 39 do acórdão Sina Bank/Conselho (T‑67/12, EU:T:2014:348) e 32 do acórdão Hemmati/Conselho (T‑68/12, EU:T:2014:349) nos quais o Tribunal Geral declarou, em relação ao artigo 20.o, n.o 1, alínea b), da Decisão 2010/413, que «a «decisão que estabeleça medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas», na aceção do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, reside no ato através do qual a inscrição do nome da recorrente foi mantido, após reapreciação, no anexo II da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2010/644, desde 1 de dezembro de 2011», e não no facto de o nome da recorrente figurar no próprio anexo II da versão original da Decisão 2010/413. Por este motivo, o Tribunal Geral declarou‑se incompetente, afirmando que o artigo 20.o, n.o 1, alínea b), da Decisão 2010/413 não introduzia medidas restritivas contra pessoas, mas medidas de alcance geral.

88. Além disso, no n.o 42 do acórdão Sina Bank/Conselho (T‑67/12, EU:T:2014:348) e no n.o 35 do acórdão Hemmati/Conselho (T‑68/12, EU:T:2014:349), o Tribunal Geral interpretou o critério de ser «individualmente» afetado pelo artigo 16.o, n.o 2, do regulamento adotado pelo Conselho com fundamento na Decisão 2010/413 ( 53 ), e reproduz como medidas de alcance geral as mesmas medidas que o artigo 20.o, n.o 1, alínea b), da Decisão 2010/413 do mesmo modo que o conceito de «decisão que estabeleça medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas». Por este motivo, negou provimento ao recurso de anulação do referido artigo 16.o, n.o 2, interposto pela recorrente.

89. Em meu entender, esta jurisprudência do Tribunal Geral não está em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça que decorre do n.o 99 do acórdão Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776) ( 54 ). Com efeito, conforme declarou outra formação do Tribunal Geral no n.o 36 do acórdão National Iranian Oil Company/Conselho (T‑578/12, EU:T:2014:678), confirmado pelo Tribunal de Justiça no acórdão National Iranian Oil Company/Conselho (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), «o artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE confere a qualquer pessoa singular ou coletiva a legitimidade para agir contra os atos das instituições da União, desde que os requisitos definidos por esta disposição estejam preenchidos, o que sucede no caso em apreço [uma vez que os referidos atos da União se inserem nas listas de medidas em causa]».

90. Além disso, segundo este mesmo número do acórdão National Iranian Oil Company/Conselho (T‑578/12, EU:T:2014:678), a tese do Tribunal Geral nos acórdãos Sina Bank/Conselho (T‑67/12, EU:T:2014:348) e Hemmati/Conselho (T‑68/12, EU:T:2014:349), que, na realidade, identifica o conceito de medida restritiva contra pessoas com o critério de ser individualmente afetado pela medida em causa, «viola as disposições do artigo 263.o e do artigo 275.o, segundo parágrafo, TFUE, e, por conseguinte, é contrária ao sistema de proteção jurisdicional instituído pelo Tratado FUE, assim como ao direito a um recurso efetivo consagrado pelo artigo 47.o da [Carta]».

91. Dito isto, a título subsidiário, uma interpretação tão rigorosa produziria o efeito de tornar a cláusula de «claw‑back» frequentemente ilusória, se, ao contrário do que acima propus, as disposições de decisões PESC que, à semelhança dos artigos 1.°, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e 7.° da Decisão 2014/512, visam explicitamente pessoas singulares ou coletivas não constituíssem «medidas restritivas contra pessoas» na aceção da cláusula de «claw‑back», com a consequência de que esta cláusula não incluiria a possibilidade de uma questão prejudicial de apreciação da validade.

92. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à primeira questão que, em conformidade com os artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.° TFUE, o Tribunal de Justiça é competente para decidir a título prejudicial, nos termos do artigo 267.o TFUE, sobre a validade da Decisão 2014/512 à luz do artigo 40.o TUE, assim como para interpretar e fiscalizar a legalidade dos artigos 1.°, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e 7.° e do anexo III desta decisão.

93. Todavia, gostaria de precisar que, apesar de as medidas restritivas introduzidas pelos artigos 4.° e 4.°‑A da Decisão 2014/512 estarem abrangidas pelo âmbito de aplicação da cláusula de «carve‑out» e não pelo da cláusula de «claw‑back», não existe falta de proteção jurisdicional, uma vez que, conforme expliquei nos n.os 47, 49, 69 e 70 das presentes conclusões, o Regulamento n.o 833/2014 está plenamente abrangido pela competência do Tribunal de Justiça e reproduz quase palavra por palavra o enunciado dessas disposições nos seus artigos 3.°, 3.°‑A e 4.°, n.os 3 e 4. Caso o Tribunal de Justiça seja levado a anular estas disposições do Regulamento n.o 833/2014, o Conselho deve adotar as medidas necessárias para tornar as disposições equivalentes da Decisão 2014/512 compatíveis com o acórdão do Tribunal de Justiça, e isto, tal como o Conselho aceitou na audiência, em conformidade com artigo 266.o TFUE.

B – Quanto à segunda questão, alínea a)

94. Com a sua segunda questão, alínea a), o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a validade dos artigos 1.°, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, 4.°, 4.°‑A e 7.° e do anexo III da Decisão 2014/512, assim como dos artigos 3.°, 3.°‑A, 4.°, n.os 3 e 4, 5.°, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e 11.° e dos anexos II e VI do Regulamento n.o 833/2014.

95. Tendo em conta a minha resposta à primeira questão, apreciarei a observância do artigo 40.o TUE pela Decisão 2014/512 e o Regulamento n.o 833/2014, assim como a validade dos artigos 1.°, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e 7.° e do anexo III, da Decisão 2014/512, tal como a validade dos artigos 3.°, 3.°‑A, 4.°, n.os 3 e 4, 5.°, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e 11.° e dos anexos II e VI do Regulamento n.o 833/2014.

1. Quanto à observância do artigo 40.o TUE pela Decisão 2014/512 e pelo Regulamento n.o 833/2014

96. Segundo a Rosneft, ao adotar uma decisão PESC que, no essencial, tem caráter legislativo, o Conselho excedeu os seus poderes. Nos termos do artigo 29.o TUE, o papel do Conselho consiste em definir «a abordagem global de uma questão específica de natureza geográfica ou temática pela União». Em contrapartida, a adoção de atos legislativos no âmbito da PESC está excluída por força do artigo 31.o, n.o 1, TUE. Por conseguinte, ao adotar as disposições, bastante pormenorizadas, da Decisão 2014/512, reproduzidas, no essencial, de forma idêntica no Regulamento n.o 833/2014, o Conselho violou a cláusula de não afetação prevista no artigo 40.o TUE e usurpou o poder de proposta conjunta da Comissão e do Alto Representante previsto no artigo 215.o TFUE.

97. Em minha opinião, a Decisão 2014/512 e o Regulamento n.o 833/2014 não constituem atos legislativos.

98. Mesmo que, em geral, se entenda por «ato legislativo» as medidas de alcance geral que se aplicam a situações determinadas objetivamente e a uma categoria de pessoas consideradas de forma geral e abstrata, só no artigo 289.o, n.o 3, TFUE se encontra a definição dada a estes termos utilizados pelo artigo 24.o TUE. Ora, este artigo define essa categoria como «[o]s atos jurídicos adotados por processo legislativo», a saber, o processo legislativo ordinário previsto pelo artigo 289.o, n.o 1, TFUE ou o processo legislativo especial previsto no artigo 289.o, n.o 2, TFUE.

99. Por conseguinte, ao proibir a adoção de atos legislativos, os artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, terceiro período, e 31.°, n.o 1, TUE produzem o efeito de excluir o papel mais amplo que o artigo 289.o, n.os 1 e 2, TFUE confere ao Parlamento e à Comissão ( 55 ).

100. De resto, o processo previsto no artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE utilizado para a adoção da Decisão 2014/512 e o previsto no artigo 215.o TFUE utilizado para a adoção do Regulamento n.o 833/2014 diferem dos que estão previstos no artigo 289.o TFUE para qualificar um ato legislativo.

101. Como a Rosneft não alega que a Decisão 2014/512 e o Regulamento n.o 833/2014 deviam ser adotados com uma base legal diferente, respetivamente, dos artigos 29.° TUE e 215.° TFUE, os seus argumentos devem ser rejeitados.

2. Quanto à validade dos artigos 1.°, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e 7.° e do anexo III da Decisão 2014/512, bem como dos artigos 3.°, 3.°‑A, 4.°, n.os 3 e 4, 5.°, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e 11.° e dos anexos II e VI do Regulamento n.o 833/2014

a) Quanto ao alcance da fiscalização

102. Nos n.os 64, 108 e 115 das suas observações, o Conselho alega que o Tribunal de Justiça não é competente para fiscalizar a legalidade das disposições em causa do Regulamento n.o 833/2014, na medida em que os fundamentos de nulidade invocados pela Rosneft visam, no essencial, contestar as decisões de princípio, plenamente abrangidas pelo domínio da PESC, que o Conselho adotou através da sua Decisão 2014/512.

103. Discordo desta posição uma vez que, em meu entender, a adoção de um regulamento, com fundamento no artigo 215.o TFUE, mesmo que reproduza palavra por palavra ou complete ou especifique as medidas previstas por uma decisão relativa à PESC, como é o caso da Decisão 2014/512 e do Regulamento n.o 833/2014 no processo principal, implica a perda de imunidade jurisdicional de que estas medidas podiam beneficiar com base nos artigos 24.°, n.o 1, segundo parágrafo, último período, TUE e 275.°, primeiro parágrafo, TFUE ( 56 ).

104. A solução contrária conduziria a uma interpretação extensiva da exclusão da competência do Tribunal de Justiça neste domínio, quando esta exclusão é a exceção, e não a regra.

105. Dito isto, considero que neste domínio da diplomacia e da política externa e de segurança o Conselho goza de um amplo poder de apreciação ( 57 ).

b) Quanto ao fundamento de invalidade relativo à alegada violação do Acordo de Parceria

106. Segundo a Rosneft, o artigo 1.o, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e o anexo III da Decisão 2014/512, tal como os artigos 3.°, n.os 1, 3 e 5, 3.°‑A, n.o 1, 5.°, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e os anexos II e VI, do Regulamento n.o 833/2014 violam os artigos 10.°, n.o 1 (cláusula de tratamento da nação mais favorável relativa ao comércio de mercadorias), 12.° (liberdade de trânsito das mercadorias), 36.° (cláusula de tratamento não menos favorável relativo à prestação de serviços transfronteiras) e 52.°, n.os 2, 5 e 9 (livre circulação de capitais) do Acordo de Parceria.

107. Os Governos do Reino Unido, estónio e francês, assim como o Conselho e a Comissão, afirmam que as medidas em causa se justificam uma vez que são «necessárias para a proteção dos […] interesses de segurança essenciais [das partes] em tempo de guerra ou de grave tensão internacional que represente uma ameaça de guerra», em conformidade com o artigo 99.o, n.o 1, alínea d), do Acordo de Parceria, e que, em todo o caso, as disposições deste acordo invocadas pela Rosneft não produzem efeitos diretos.

108. Como o artigo 99.o pressupõe a existência de uma medida contrária às disposições materiais ao referido acordo, importa antes de mais apreciar se o artigo 1.o, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e o anexo III da Decisão 2014/512, tal como os artigos 3.°, n.os 1, 3 e 5, 3.°‑A, n.o 1, 5.°, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e os anexos II e VI do Regulamento n.o 833/2014 violam os artigos 10.°, n.o 1, 12.°, 36.° e 52.°, n.os 2, 5 e 9, do referido acordo.

i) Quanto ao efeito direto dos artigos 10.°, n.o 1, 12.°, 36.° e 52.°, n.os 2, 5 e 9, do Acordo de Parceria

109. A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, um acordo celebrado pela União e um ou vários Estados terceiros constitui, no que diz respeito à União, um ato adotado por uma das suas instituições, na aceção do artigo 267.o, primeiro parágrafo, alínea b), TFUE, que as disposições de tal acordo são, a partir da sua entrada em vigor, parte integrante desta ordem jurídica, e que, no âmbito da referida ordem jurídica, o Tribunal de Justiça é competente para decidir, a título prejudicial, sobre a interpretação desse acordo ( 58 ).

110. Além disso, no n.o 37 do acórdão Comissão/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494), o Tribunal de Justiça declarou que «as disposições de um acordo internacional no qual a União seja parte só podem ser invocadas em apoio […] de uma exceção de ilegalidade desse ato na dupla condição de, por um lado, a natureza e a economia desse acordo a tal não se oporem e, por outro, essas disposições serem, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicionais e suficientemente precisas […]. Assim, só quando estas duas condições estiverem cumulativamente preenchidas tais disposições podem ser invocadas perante o juiz da União a fim de servir de critério para apreciar a legalidade de um ato da União» ( 59 ).

111. Como os artigos 10.°, n.o 1, e 12.° do Acordo de Parceria fazem referência às disposições específicas do GATT, o Conselho e a Comissão apoiam‑se na jurisprudência constante do Tribunal de Justiça em matéria de acordos da Organização Mundial do Comércio, segundo a qual «tendo em conta a sua natureza e a sua sistemática, não constam, em princípio, das normas à luz das quais se pode fiscalizar a legalidade dos atos das instituições da União» ( 60 ).

112. Ora, o Acordo de Parceria não é um acordo que respeita unicamente ao comércio de mercadorias, ao qual possa ser aplicada esta jurisprudência ( 61 ).

113. Com efeito, conforme declarou o Tribunal de Justiça em relação ao Acordo de Parceria no n.o 27 do seu acórdão Simutenkov (C‑265/03, EU:C:2005:213), este acordo «tem por objetivo instituir uma parceria entre as partes, destinada a promover, designadamente, o desenvolvimento de relações políticas estreitas entre estas partes, as trocas e relações económicas harmoniosas entre elas, as liberdades políticas e económicas e a realização de uma integração progressiva da Federação da Rússia e uma zona mais vasta de cooperação na Europa».

114. Além disso, no n.o 28 desse acórdão, o Tribunal de Justiça acrescentou que «[o] facto de o referido acordo se limitar, assim, ao estabelecimento de uma parceria entre as partes, sem prever uma associação ou uma futura adesão da Federação da Rússia [à União], não é suscetível de impedir o efeito direto de algumas das suas disposições. Com efeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, quando um acordo estabelece uma cooperação entre as partes, determinadas disposições inseridas neste podem, [sempre que, atendendo aos seus termos bem como ao objetivo e à natureza do acordo, contenha obrigações claras e precisas que não estejam dependentes, na sua execução ou nos seus efeitos, da intervenção de um ato posterior], regular diretamente a situação jurídica dos particulares».

115. Assim, o Tribunal de Justiça reconheceu, no n.o 22 do referido acórdão, o efeito direto do artigo 23.o, n.o 1, desse acordo, relativo às condições de trabalho.

116. Contrariamente ao que alegam os Governos do Reino Unido e francês, assim como o Conselho e a Comissão, não vejo como é que os enunciados das disposições em causa do Acordo de Parceria não cumprem os critérios de efeito direto tais como enunciados no n.o 21 do acórdão Simutenkov (C‑265/03, EU:C:2005:213) e reproduzidos no n.o 37 do acórdão Comissão/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494).

117. Com efeito, o artigo 10.o, n.o 1, do Acordo de Parceria prevê que «[a]s partes conceder‑se‑ão mutuamente o tratamento geral da nação mais favorecida, na aceção do n.o 1 do artigo I do GATT» ( 62 ). O artigo 12.o, n.o 1, segundo parágrafo, prevê que «cada parte deverá permitir, através do seu território, o livre‑trânsito de mercadorias originárias do território aduaneiro da outra parte ou com destino a esse território». O artigo 36.o dispõe que «as partes conceder‑se‑ão mutuamente […] um tratamento não menos favorável do que o concedido a qualquer país terceiro no que se refere às condições que afetam a prestação de serviços transfronteiras». Por último, segundo o artigo 52.o, as partes do Acordo de Parceria garantem «[a] livre circulação de capitais entre residentes da [União] e da Rússia sob a forma de investimentos diretos» (n.o 2), não introduzirão novas restrições após um período de transição de cinco anos a partir da entrada em vigor do referido acordo (n.o 5) e «conceder‑se‑ão mutuamente o tratamento da nação mais favorecida em relação à liberdade dos pagamentos correntes e da circulação de capitais, bem como em relação aos métodos de pagamento» (n.o 9).

118. Em meu entender, a redação destas disposições em nada difere, em termos de incondicionalidade, do artigo 23.o, n.o 1, do referido acordo, cujo efeito direto já foi declarado pelo Tribunal de Justiça ( 63 ). Assim, o Acordo de Parceria constitui mais do que «um acordo em chegar a acordo («an agreement to agree»)» ( 64 ).

ii) Quanto à existência de restrições aos direitos conferidos pelos artigos 10.°, n.o 1, 12.°, 36.° e 52.°, n.os 2, 5 e 9, do Acordo de Parceria

119. Por conseguinte, importa apreciar se as medidas introduzidas pelo artigo 1.o, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e pelo anexo III da Decisão 2014/512, tal como pelos artigos 3.°, n.os 1, 3 e 5, 3.°‑A, n.o 1, 5.°, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e pelos anexos II e VI do Regulamento n.o 833/2014 incluem restrições aos artigos 10.°, n.o 1, 12.°, 36.° e 52.°, n.os 2, 5 e 9, do Acordo de Parceria.

– Artigos 10.°, n.o 1, e 12.° do Acordo de Parceria (comércio de mercadorias)

120. No que respeita à alegação de violação do artigo 10.o, n.o 1, do Acordo de Parceria pelos artigos 3.°, n.os 1, 3 e 5, e 3.°‑A, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2014, há que sublinhar que o artigo 10.o, n.o 1, do Acordo de Parceria apenas tinha como efeito estender a aplicação do artigo I:1 do GATT às relações entre a União e a Federação da Rússia, numa altura em que esta não fazia parte da Organização mundial do comércio.

121. O artigo I:1 do GATT limita, todavia, o seu alcance aos «direitos aduaneiros e […] imposições de qualquer espécie que sejam cobrados na importação ou na exportação ou no momento da importação ou da exportação, bem como aos que oneram as transferências internacionais de fundos efetuadas para pagamento das importações ou exportações, à forma de cobrança desses direitos e imposições, ao conjunto da regulamentação e das formalidades relacionadas com as importações ou exportações bem como a quaisquer questões objeto dos n.os 2 e 4 do artigo III».

122. Uma vez que o artigo 3.o, n.os 1, 3 e 5, do Regulamento n.o 833/2014 não se refere, de modo algum, às tarifas aduaneiras aplicáveis à exportação das mercadorias visadas por estas disposições, mas sujeita a sua exportação para a Federação da Rússia a uma autorização prévia, e precisa as condições em que os Estados‑Membros devem recusar esta autorização, é manifesto que tais disposições não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 10.o, n.o 1, do Acordo de Parceria.

123. A fortiori, o artigo 3.o‑A, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2014, que proíbe a prestação dos serviços conexos necessários a algumas categorias de projetos de exploração e de produção na Rússia, também não está abrangido pelo artigo 10.o, n.o 1, do Acordo de Parceria.

124. O artigo 12.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Acordo de Parceria obriga a União e os seus Estados‑Membros a garantir a liberdade de trânsito ( 65 ) através do território da União das mercadorias originárias do território aduaneiro ou destinadas ao território aduaneiro da Federação da Rússia.

125. A União e os seus Estados‑Membros estão, assim, obrigados a garantir a livre passagem, através do seu território, de mercadorias com destino à Federação da Rússia ou dela provenientes.

126. O artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2014 sujeita as vendas, os fornecimentos, as transferências ou as exportações dos artigos enumerados no anexo II, originários ou não da União, a uma autorização prévia, caso tais artigos se destinem a ser utilizados na Federação da Rússia. Além disso, o artigo 3.o, n.o 5, deste regulamento proíbe a concessão desta autorização quando as vendas, os fornecimentos, as transferências ou as exportações em causa dizem respeito a artigos destinados a uma das categorias de projetos de exploração e de produção visadas no n.o 3 deste artigo.

127. Em meu entender, estas disposições não têm impacto na liberdade de trânsito garantida pelo artigo 12.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Acordo de Parceria.

128. Embora o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2014 refira, entre outros, a transferência dos artigos enumerados no anexo II «originários ou não da União», também é verdade que os n.os 2 e 4 deste artigo apenas dizem respeito à exploração.

129. Neste sentido, «[p]ara todas as vendas, fornecimentos, transferências ou exportações para as quais seja exigida autorização […] essa autorização é concedida pelas autoridades competentes do Estado‑Membro em que o exportador esteja estabelecido» ( 66 ). De igual modo, «[o]s exportadores prestam às autoridades competentes todas as informações necessárias à instrução do seu pedido de autorização de exportação» ( 67 ).

130. Por conseguinte, parece‑me claro que estas disposições do Regulamento n.o 833/2014 não visam o trânsito dos artigos do anexo II mas o caso de venda, de fornecimento, de transferência ou de exportação a partir do território dos Estados‑Membros.

131. Neste sentido, a liberdade de trânsito dos artigos em causa provenientes de países terceiros e com destino à Federação da Rússia não é, de forma alguma, afetada.

132. Em qualquer caso, mesmo que o Tribunal de Justiça concluísse pela existência de uma restrição aos artigos 10.°, n.o 1, e 12.°, n.o 1, segundo parágrafo, do Acordo de Parceria, esta restrição seria justificada, como alega a Comissão, por motivos de ordem pública e de segurança pública, em conformidade com o artigo 19.o deste acordo.

– Artigo 36.o do Acordo de Parceria (prestação de serviços transfronteiras)

133. Nos termos do artigo 36.o do Acordo de Parceria, a União e os seus Estados‑Membros são obrigados a conceder um tratamento não menos favorável do que o concedido a qualquer país terceiro no que se refere às condições que afetam a prestação de serviços transfronteiras por parte de sociedades da União, no território da Federação da Rússia, nos termos das disposições legislativas e regulamentares aplicáveis nesta última.

134. Segundo o anexo 5 deste acordo, os serviços visados pelo artigo 36.o incluem os serviços de engenharia (CPC 8672) ( 68 ) e os serviços de controlo e análise técnicos (CPC 8676) ( 69 ).

135. Ora, contrariamente ao que alega a Rosneft, nenhum dos serviços que constam dos números CPC 8672 e CPC 8676 respeita aos serviços de perfuração, de teste de poços, de diagrafia e revestimento de poços ou o fornecimento de estruturas flutuantes especializadas que são visados pelo artigo 3.o‑A, n.o 1, do Regulamento n.o 833/2014 ( 70 ).

– Artigo 52.o, n.os 2, 5 e 9 do Acordo de Parceria (livre circulação de capitais)

136. O n.o 2 desta disposição garante a livre circulação de capitais entre a União e a Federação da Rússia «sob a forma de investimentos diretos efetuados em sociedades constituídas nos termos da legislação do país de acolhimento».

137. Além disso, nos termos do n.o 9 do mesmo artigo, a União deve conceder à Federação da Rússia «o tratamento da nação mais favorecida em relação à liberdade […] da circulação de capitais».

138. Segundo a Declaração comum relativa ao artigo 52.o (Definições), a expressão «investimentos diretos» é definida como: «[…] um investimento para efeitos do estabelecimento de relações económicas duradouras com uma empresa, como os investimentos que conferem a possibilidade de exercer uma influência efetiva na gestão dessa empresa, no país em questão por não residentes ou no exterior por residentes, através: […] 2) Da participação em empresas novas ou já existentes; 3) De um empréstimo de cinco anos ou a mais longo prazo.»

139. Resulta muito claramente destas disposições que a aquisição, a venda e a prestação, diretas ou indiretas, de serviços de investimento ou assistência para emitir, obrigações, ações ou instrumentos financeiros semelhantes ( 71 ), apenas constituem um investimento direto se conduzirem à aquisição de uma participação numa empresa para efeitos do estabelecimento de relações económicas duradouras.

140. Resulta igualmente destas disposições que concluir um acordo ou participar nele, a fim de conceder à Rosneft, após 12 de setembro de 2014, novos empréstimos ou créditos com um prazo de vencimento superior a 30 dias ( 72 ) apenas pode constituir um investimento direto caso se trate de um empréstimo ou de um crédito com uma duração de cinco anos ou mais, concedido para efeitos do estabelecimento de relações económicas duradouras.

141. Daqui decorre que o artigo 1.o, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e o anexo III da Decisão 2014/512, tal como os artigos 5.°, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e o anexo VI do Regulamento n.o 833/2014 não constituem uma restrição à livre circulação de capitais protegida pelo artigo 52.o, n.os 2, 5 e 9, do Acordo de Parceria, na medida em que proíbem os investimentos diretos visados nos n.os 139 e 140 das presentes conclusões.

iii) Quanto à justificação

142. Contrariamente ao comércio de mercadorias, em relação ao qual o artigo 19.o do Acordo de Parceria prevê a possibilidade de justificar restrições em termos quase idênticos aos do artigo 36.o TFUE, o referido acordo não prevê qualquer possibilidade de justificar uma restrição à livre circulação de capitais.

143. Pelos mesmos motivos que já referi nos n.os 123 a 125 das conclusões que apresentei no processo SECIL (C‑464/14, EU:C:2016:52) ( 73 ), considero que é possível justificar por razões imperiosas de interesse geral as restrições à livre circulação de capitais garantida pelo artigo 52.o do Acordo de Parceria.

144. Embora o Conselho não apresente uma razão imperiosa de interesse geral, entendo que é possível deduzir dos seus argumentos fundados no artigo 99.o do Acordo de Parceria que, em sua opinião, uma restrição à livre circulação de capitais se justifica por motivos de ordem pública e de segurança pública.

145. Com efeito, visto que as medidas restritivas introduzidas pelo artigo 1.o, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e pelo anexo III da Decisão 2014/512, tal como pelo artigo 5.o, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e pelo anexo VI do Regulamento n.o 833/2014 foram adotadas «em resposta às ações da [Federação da] Rússia que desestabilizam a situação na Ucrânia» ( 74 ) e «com vista a aumentar os custos das ações da Rússia de desestabilização da integridade territorial, da soberania e da independência da Ucrânia, e a promover uma resolução pacífica da crise» ( 75 ), podem ser justificadas por razões de ordem e de segurança pública.

146. Resulta dos considerandos da Decisão 2014/512 e do Regulamento n.o 833/2014 que a adoção de medidas restritivas contra a Federação da Rússia começou por ser anunciada publicamente pela União e os seus Estados‑Membros, e só foram adotadas e alargadas gradualmente em função da falta de resposta da Federação da Rússia.

147. Como as medidas restritivas tem por finalidade «aumentar os custos das ações da [Federação da] Rússia de desestabilização da integridade territorial, da soberania e da independência da Ucrânia, e a promover uma resolução pacífica da crise» ( 76 ) e uma vez que a Rosneft é a sociedade petrolífera que tem as maiores reservas de petróleo e a maior produção entre as sociedades petrolíferas cujas ações são cotada na bolsa russa (mais de 40% do petróleo produzido na Federação da Rússia ( 77 )) e que o Estado russo detém 69,5% do seu capital social, considero que as restrições impostas pelo artigo 1.o, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e pelo anexo III da Decisão 2014/512, tal como pelo artigo 5.o, n.os 2, alíneas b) a d), e 3, e pelo anexo VI do Regulamento n.o 833/2014 são necessárias para exercer uma pressão capaz de atingir a finalidade prosseguida pela referida decisão e o referido regulamento, que consiste em «aumentar os custos das ações da [Federação da] Rússia de desestabilização da integridade territorial, da soberania e da i