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56.

Não me parece, além disso, que o Governo alemão tenha provado que as águas do seu território eram já de qualidade tão elevada que as melhorias «contínuas» e «substanciais» referidas no n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 4.o fossem impossíveis de alcançar. É verdade que na tréplica conseguiu apontar algumas medidas de melhoria da qualidade que tiveram lugar nos casos do Danúbio e do lago de Constança. Persiste no entanto o facto de que, na falta de um plano orgânico, não é possível dizer-se que melhorias de qualidade podem razoavelmente esperar-se nos termos do n.o 2 do artigo 4.o, cujas obrigações assentam na existência de um plano e de um diálogo com a Comissão. Em minha opinião, a não elaboração de tal plano e a sua não apresentação para exame à Comissão foi, em si, uma clara violação das obrigações impostas pelo n.o 2 do artigo 4.o
A Comissão respondeu ( 20 ) que as decisões mencionam claramente os montantes das despesas consideradas não elegíveis, indicam a sua proveniência por referência às rubricas do pedido de pagamento do saldo e que, desse modo, do confronto entre as verbas constantes do formulário respeitante ao pedido de contribuição e as correspondentes verbas do formulário respeitante ao pedido de pagamento do saldo resulta claramente a proveniência dos montantes de despesas não elegíveis. Embora admita que a fundamentação «não peca (va) por abundância» ( 21 ), observou que esta devia ser apreciada em função do seu contexto e invocou a jurisprudência do Tribunal, nos termos da qual

«o dever de fundamentar uma decisão individual tem por finalidade permitir ao Tribunal o exercício do controlo da legalidade da decisão e fornecer ao interessado indicações suficientes para saber se a decisão é legítima ou se, eventualmente, enferma de um vício que permita contestar a sua validade. A extensão deste dever depende da natureza do acto em causa e do contexto em que ele tenha sido adoptado» ( 22 ).
Quanto à regulamentação comunitária, desejamos remeter para a Directiva 85/397/CEE do Conselho, de 5 de Agosto de 1985, relativa aos problemas sanitários e de polícia sanitária no comércio intracomunitário de leite tratado termicamente ( 14 ). As disposições conjugadas do n.° 1, alínea f), do artigo 3.°, A, desta directiva e do anexo A, capítulo X, bem como do anexo B impõem ao Estado-membro expedidor a obrigação de velar por que o leite tratado termicamente expedido para o território de um outro Estado-membro seja acompanhado de um certificado de salubridade em que um veterinário ou outra autoridade competente de nível equivalente designada pela autoridade central competente certifica que o leite importado foi obtido nas condições de produção e de controlo previstas na directiva. No décimo segundo considerando da directiva indica-se que a emissão de um certificado estabelecido pela autoridade competente do país expedidor constitui o meio mais adequado de fornecer às autoridades competentes do país destinatário a garantia de que uma remessa de leite tratado termicamente satisfaz as exigências dessa mesma directiva.

A regulamentação grega examinada no caso concreto pretende introduzir a garantia do respeito de normas sanitárias relativas à matéria-prima, à produção e à embalagem de manteiga, análogas às normas relativas à matéria-prima, à produção e à embalagem do leite tratado termicamente exigidas pela Directiva 85/397 ( 15 ). Em nossa opinião, tratando-se destas normas, não existe qualquer razão para efectuar uma distinção entre estes dois produtos lácteos. Com efeito, não podemos imaginar que o leite de vacas que não são sãs, tal como formas de produção não higiénicas ou embalagens inadequadas constituam um perigo para a saúde, contra o qual convém proteger o público quando se trate de leite tratado termicamente mas não quando se trate de manteiga pasteurizada. Na ausência de harmonização, a questão examinada no caso concreto diz respeito, é certo, à observância de disposições nacionais. Todavia não compreendemos por que motivo uma declaração exigida com vista ao respeito de disposições semelhantes deva ser apreciada diferentemente de uma declaração exigida por um regulamento do Conselho a fim de garantir o respeito de disposições análogas de direito comunitário.
51.

Mas se nos ativermos à conclusão do acórdão do processo 4/73 ( 17 ), de que a Convenção Europeia dos Direitos do Homem podia dar indicações a considerar no âmbito do direito comunitário, e se se pensar em dar expressão a esta ideia no quadro do n.° 2 do artigo 90.°, em conexão com a apreciação do interesse geral, de relevo em relação a direitos exclusivos de televisão, fi-car-se-á com a impressão, atendendo ao que se conhece da prática da Comissão dos Direitos do Homem e do Tribunal dos Direitos do Homem quanto à aplicação do artigo 10.° da convenção a monopólios televisivos, de que não é possível retirar quaisquer conclusões que vão para além do que já foi dito em relação ao princípio da livre prestação de serviços e ao n.° 1 do artigo 90.°, em conexão com o artigo 86.°
32.

E jurisprudência constante do Tribunal que compete aos Estados-membros, por força do artigo 5.° do Tratado, garantir a execução no seu território das regulamentações comunitárias, especialmente as que dizem respeito à política agrícola comum (ver os processos apensos 205/82 a 215/82, Deutsche Milchkontor, n.° 17, Recueil 1983, p. 2633). Além disso, o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 dispõe que os Estados-membros tomarão as medidas necessárias para evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades que afectem as operações do FEOGA. O objectivo do novo sistema de prazos de tomada a cargo, que é evitar as vendas especulativas, foi exposto de forma extremamente clara, especialmente nos considerandos do Regulamento n.° 521/86. Nestas circunstâncias, incumbia aos Estados-membros, por sua própria iniciativa, proceder a todas as adaptações das suas normas ou práticas administrativas que se revelassem necessárias para garantir que os objectivos do sistema fossem alcançados.
Já foi submetido ao Tribunal de Justiça um determinado número de processos que tinham por objecto o cumprimento das obrigações que resultam da citada directiva. No entanto, tratava-se essencialmente das obrigações relativas à protecção das próprias aves. No presente processo estão em causa, pela primeira vez, disposições da directiva que visam a protecção dos habitats de determinadas espécies de aves ( 2 ).

A protecção dos habitats é um elemento importante da estratégia geral de protecção do meio ambiente. O desaparecimento e a poluição de habitats apropriados são as causas principais da taxa elevada de mortalidade de determinado número de espécies de aves cujo nível de população sofre uma diminuição importante ( 3 ). Acresce que as espécies de aves cujo número está a diminuir são, a maior parte das vezes, aves migradoras, o que confere à protecção dos habitats uma dimensão transfronteiriça que implica uma responsabilidade comum dos Estados-membros ( 4 ). No entanto, esta matéria incide igualmente sobre interesses económicos que são, muitas vezes, incompatíveis com o interesse do meio ambiente.

Em resposta a uma pergunta do Tribunal de Justiça, a Comissão referiu que deu início a 37 processos nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, por incumprimento do artigo 4.° da directiva (situação em 15 de Março de 1990). Isto indica que o presente processo reveste grande importância, sobretudo no que diz respeito ao futuro, uma vez que a Comissão, na audiência, comunicou que não exigiria a demolição das construções já realizadas na Leybucht se o Tribunal julgasse a acção procedente.

Dado que é a primeira vez, mas verosimilmente não a última, que o Tribunal se deve pronunciar sobre as obrigações que resultam do artigo 4.° da directiva, parece-me útil situar esse artigo no conjunto das disposições da directiva relativas à protecção dos habitats, e colocá-lo na perspectiva das convenções internacionais que existem nessa matéria, bem como na perspectiva de alguns textos comunitários afins. Ao fazer referência às convenções internacionais, não pretendo sugerir que as disposições da directiva não podem impor obrigações mais rigorosas. Em contrapartida, essas convenções podem conter indicações úteis quando os textos comunitários apresentarem lacunas que devam ser colmatadas por meio de interpretação.
O Governo italiano alega que a acção não é admissível porque as acusações feitas pela Comissão são demasiado gerais.

Para apreciar este fundamento de defesa é necessário examinar se a Comissão definiu com suficiente clareza o objecto do litígio, tal como previsto no artigo 19.o do Estatuto do Tribunal e no artigo 38.o do Regulamento Processual ( 3 ).

No requerimento que apresentou perante o Tribunal e que assenta nas mesmas considerações e nos mesmos fundamentos que o parecer fundamentado, a Comissão refere as obrigações que não teriam sido cumpridas pela Itália. Pede, a título principal, que o Tribunal se digne declarar verificado que a Itália não tomou as medidas necessárias para dar cumprimento à directiva. A título subsidiário, pede que o Tribunal se digne declarar verificado que, de qualquer modo, a Itália não cumpriu o dever de informação que lhe é imposto pela directiva.

O objecto do litígio parece-nos, portanto, claramente definido e não vemos qualquer razão para atender à excepção de inadmissibilidade.
Pode ficar em aberto, a este respeito, a questão do valor do argumento da Comissão de que a decisão impugnada teria sido aprovada, fundamentalmente (como decorre do respectivo artigo 1.o) com base no n.o 3 do artigo 93.o do Tratado CEE, o qual é do seguinte teor:

«Para que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios. Se a Comissão considerar que determinado projecto de auxílio não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92.o, deve sem demora dar início ao procedimento previsto no número anterior. O Estado-membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final.»
Resulta das suas próprias afirmações que, para o tribunal a quo, não está em causa propriamente a validade do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1932/81, mas as consequências jurídicas que o Regulamento n.° 2661/85 acarretou para as obrigações decorrentes do Regulamento n.° 1932/81. Isto não resulta apenas da formulação da primeira questão, na qual os elementos da hipótese de facto no Regulamento n.° 2661/85 são referidos, mas também dos fundamentos da decisão, onde se lê:

«No caso em apreço, porém, verifica-se uma situação especial que a Comissão criou pelo facto de ter adoptado o Regulamento (CEE) n.° 2661/85 com efeitos a partir de 21 de Setembro de 1985. Com este regulamento, o risco em que incorre qualquer participante num processo de concurso foi, na prática, neutralizado em relação a uma parte dos operadores do mercado...»
66.

Finalmente, o artigo 2.°, n.° 1, do Protocolo Adicional n.° 4 à Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, que dispõe que «qualquer a pessoa que se encontra em situação regular no território de um Estado tem direito a nele circular livremente e a escolher livremente a sua residência», não conduz a uma conclusão diferente. De resto, a jurisprudência da Comissão Europeia dos Direitos do Homem não comporta de forma alguma as indicações que o recorrente na causa principal pretendeu dela tirar. A propósito do requerimento 11825/85, em que dois cidadãos do Sri Lanka se queixavam de uma violação do artigo 2.° do citado protocolo n.° 4 por parte dà administração da República Federal da Alemanha, que, enquanto aguardavam uma decisão definitiva sobre o seu pedido de asilo, lhes tinha concedido uma autorização de residência provisória limitada à área administrativa da cidade de Neuss e previra sanções para o desrespeito deste limite geogràfico, a Comissão concluiu pela inadmissibilidade, observando nomeadamente: «Artide 2 para. 1 of Protocol No. 4 secures the freedom of movement to persons “lawfully within the territory of a State”. This condition refers to the domestic law of the State concerned. It is for the domestic law and organs to lay down the conditions which must be fulfilled for a person's presence in the territory to be considered “lawful”. The Commission, in this respect, recalls its constant case-law according to which there is no right of an alien to enter, reside or remain in a particular country, as such, guaranteed by the Convention (see No. 9285/81, Dec. 6.7.1982, DR 29, p. 205). The Commission is of the opinion that aliens provisionally admitted to a certain district of the territory of a State, pending proceedings to determine whether or not they are entitled to a residence permit under the relevant provisions of domestic law, can only be regarded as “lawfully” in the territory as long as they comply with the conditions to which their admission and stay are subjected.» Assim, muito longe de consagrar uma interpretação do artigo 2.° do protocolo n.° 4 que permitisse sustentar que uma pessoa se pode encontrar em situação regular no que diz respeito à residência sem possuir a autorização de residência exigida pela legislação nacional, a Comissão, nesta decisão expressamente invocada pelo recorrente na causa principal, declarou formalmente que competia à legislação e aos órgãos nacionais estabelecer as condições a preencher para que a presença de um indivíduo seja considerada regular, na acepção da disposição em causa. Portanto, não podemos pretender apoiar-nos no artigo 2.° do protocolo n.° 4 para considerar como residência regular aquela que não respeita a exigência de uma autorização de residência estabelecida pela lei nacional.
2.

Os factos do presente processo são do conhecimento do Tribunal. De Janeiro a Setembro de 1983, a sociedade Erwin Behn Verpackungsbedarf GmbH (adiante «sociedade Behn») importou para a República Federal da Alemanha, em proveniência do Reino de Espanha, que ainda não tinha aderido à Comunidade, e de outros estados terceiros, papel não branqueado para sacos de grande capacidade, da subposição pautal 48.01 C II a) da pauta aduaneira comum. Estas mercadorias foram declaradas mensalmente ao abrigo do regime de declaração global. O Hauptzollamt de, Itzehoe liquidou os direitos aduaneiros de 3 e 7,5 %, em conformidade com as declarações efectuadas pela Behn e com as indicações que então figuravam na pauta em uso na Alemanha. Ora, a taxa aplicável às importações provenientes de países terceiros para o papel e cartão kraft para sacos de grande capacidade era de 8 % no ano de 1983. Aliás, ela era idêntica à do ano de 1982. Relativamente às importações dos mesmos produtos provenientes do Reino de Espanha, à taxa normal de 8 % era aplicado um coeficiente de redução de 60 % sendo, pois, reduzida a 3,2 %, desde a adopção do Regulamento (CEE) n.° 1524/70 do Conselho, de 20 de Julho de 1970, relativo à celebração de um acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a Espanha, e que adopta as disposições para a sua aplicação ( 2 ). Ao basear-se na pauta em uso na Alemanha, o Hauptzollamt aplicou por erro a taxa de 7,5 % e, por conseguinte, a taxa reduzida de 3 %, as quais diziam respeito, desde a adopção do Regulamento (CEE) n.° 3000/82 do Conselho, de 19 de Outubro de 1982 ( 3 ), ao papel e cartão kraft não especificados. A pauta em uso na Alemanha foi rectificada pelo Despacho n.° 151/83 do ministro federal das Finanças, de 17 de Agosto de 1983.
Foi só dois anos depois, no já mencionado processo 119/75, Terrapin/Terranova, que o Tribunal, provocado, talvez, pelo coro de críticas com que o acórdão HAG I foi recebido, tentou explicar ex post facto por que razão tinha dado tanta importância à origem comum das marcas. Aquele caso envolvia uma marca alemã e outra inglesa, de origens independentes, que os tribunais alemães entendiam ser semelhantes a ponto de poder causar confusão. O Tribunal declarou, no n.o 6 do acórdão, que

«... o titular de um direito de propriedade industrial e comercial protegido pela legislação de um Estado-membro não poderá invocar esta legislação para se opor à importação de um produto que foi lançado legalmente no mercado de um outro Estado-membro pelo próprio titular ou com o seu consentimento. O mesmo sucede quando o direito invocado deriva do fraccionamento quer voluntário quer através de medida coerciva pública, de um direito de marca que originariamente pertenceu ao mesmo titular. Nestas hipóteses, a função essencial da marca, que consiste em garantir aos consumidores a identidade da origem do produto, já se encontra posta em causa pelo próprio fraccionamento do direito originário.»
7.

A este respeito, convém observar que a exigência de equivalência das garantias exprime o grau material de harmonização a que devem corresponder as directivas adoptadas com base no artigo 54.°, n.° 3, alínea g), do Tratado. Esta disposição não impõe, portanto, uma completa uniformização. Basta, pelo contrário, para ser respeitada, que as garantias nacionais sejam equivalentes no resultado. Em contrapartida, do artigo 54.°, n.° 3, alínea g), não se pode deduzir que o legislador comunitário e os Es-tados-membros são juridicamente obrigados a fazer depender a aplicabilidade interna das medidas de transposição de uma directiva da adopção de medidas equivalentes em todos os Estados-membros. A Comunidade baseia-se na fidelidade ao direito por parte dos Estados-membros, de forma que se pode supor terem os Estados-membros adaptado o seu direito interno à situação jurídica imposta pela directiva, no prazo referido nesta última.
4.

A Comissão é, como se sabe, de opinião de que aqueles transportes em que o lugar de partida e de chegada se situam em território francês e não seja feita escala em território de outros Estados-membros deveriam considerar-se como prestações de serviço no interior do país (na acepção do artigo 2.° da Directiva 77/388) e assim sujeitos a imposto na sua totalidade com os efeitos que isso implica na colocação à disposição dos recursos próprios das Comunidades, em conformidade com o disposto no artigo 2° do Regulamento n.° 2892/77 ( 2 ). Dado que a República Francesa é de opinião diferente (que de resto é partilhada — como vimos — pelo Reino de Espanha) foi instaurado um processo em conformidade com o disposto no artigo 169.° do Tratado CEE em que, de acordo com o pedido da Comissão deve ser declarado «que a França violou as suas obrigações decorrentes do Tratado CEE, que não cumpriu a obrigação de calcular os recursos próprios não pagos referentes ao anos de 1980 a 1985 e aos exercícios posteriores, que não cumpriu a obrigação de fornecer uma cópia desses cálculos à Comissão e que não observou a obrigação de colocar à disposição da Comissão o montante equivalente aos recursos próprios em causa, ao ter isentado de imposto sobre o valor acrescentado, com violação do disposto na sexta directiva relativa ao imposto sobre o valor acrescentado, a parte internacional dos transportes entre a França continental e o departamento da Córsega e que não observou as obrigações decorrentes do disposto no artigo 11.° do Regulamento n.° 2891/ 177 ( 3 ) de pagar juros de mora em relação a esses montantes desde a data indicada por banda da Comissão até à colocação desses montantes à disposição».
12.

Deste modo, proponho que o Tribunal declare que, ao não adoptar as medidas previstas nos artigos 9.o, n.o 4; 11.o, n.o 1; 15.o, n.o 2; 17.o, ri.o 2; 21.o, n.o 3, do Regulamento (CEE) n.o 3796/81 do Conselho, no artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 3191/82 da Comissão, no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 1501/83 da Comissão, nos artigos 1.o, 3.o e 4.o do Regulamento (CEE) n.o 3598/83 da Comissão, bem como no artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 3599/83 da Comissão, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessas disposições. Em consequência, deve também ser condenada nas despesas.
12.

Desejamos entretanto evocar brevemente algumas interrogações que neste caso suscita a extensão do mecanismo prejudicial: — Será concebível que os órgãos jurisdicionais cujas decisões não são recorríveis sejam submetidos a uma obrigação de reenvio tratando-se de hipóteses semelhantes ao caso dos autos? — Da mesma forma, poderá encarar-se o próprio princípio do recurso para apreciação da validade a propósito de disposições comunitárias para as quais o direito nacional remeteu de forma unilateral e autónoma? — Finalmente, e principalmente, Senhores Juízes, qual seria o valor do acórdão deste Tribunal? A este respeito, independentemente da atitude que o órgão jurisdicional a quo possa previsivelmente adoptar após ter posto as questões a este Tribunal, mera circunstância de facto, estaria o juiz nacional juridicamente vinculado pelos termos do acórdão deste Tribunal, quando lhe compete aplicar o direito nacional e apenas este último? Estas sérias interrogações deixam antever os graves inconvenientes que comportaria a perspectiva de o Tribunal se envolver numa colaboração de contornos indefinidos, fora do âmbito e dos objectivos precisos do reenvio prejudicial. Noutros termos, o papel do Tribunal consistiria então em emitir pareceres ou consultas do tipo das que um jurisconsulto qualificado é levado por vezes a fornecer ao juiz do foro quando este tem de aplicar a lei estrangeira. Não é essa a missão do Tribunal no quadro do reenvio prejudicial ( 6 ).
7.

No processo Moksel, 45/81, tratava-se do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 885/68 do Conselho, de 28 de Junho de 1968, que estabelece, no sector da carne de bovino, regras gerais relativas à concessão de restituições à exportação e os critérios de fixação do seu montante, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1504/76 do Conselho, de 21 de Junho de 1976 (JO L 168 de 28.6.1976, p. 7; EE 03 FIO p. 154). O n.° 4 dessa disposição prevê o seguinte: «4. Sempre que na sequência de uma análise da situação do mercado venham a verificar-se dificuldades com origem na aplicação das disposições relativas à fixação prévia da restituição, ou sempre que a ocorrência de tais dificuldades seja previsível, poderá, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 27.° do Regulamento (CEE) n.° 805/68, ser decretada a suspensão da sua aplicação pelo período estritamente necessário. Em casos de extrema urgência, a Comissão poderá, após um exame da situação com base na totalidade dos elementos de informação de que disponha, decidir a suspensão da prefixação pelo prazo máximo de três dias úteis. Não serão aceites os pedidos de certificados e correspondentes requerimentos de prefixação apresentados durante o período de suspensão acima mencionado.»
As normas do Regulamento n.° 2892/77 relativas às operações a ter em conta para determinar a matéria colectável são determinantes no caso em apreço. O n.° 1 do artigo 2.° do referido Regulamento n.° 2892/77 prevê que a matéria colectável dos recursos IVA será determinada a partir das operações tributáveis referidas no artigo 2° da sexta directiva, com excepção das operações definitivamente isentas nos termos dos artigos 13.° a 16.° desta directiva. Nos termos do n.° 2, terceiro travessão, do artigo 2.°, as operações que os Estados-membros continuem a isentar, nos termos do n.° 3, alínea b), do artigo 28.° da sexta directiva (isto é, as que apenas são isentas a título transitório) «devem ser tidas em conta para a determinação dos recursos IVA» O n.° 2 do artigo 9. estabelece no segundo travessão :

«No que se refere às operações enumeradas no anexo F da Directiva 77/388/CEE que os Estados-membros continuam a isentar por força do disposto no n.° 3, alínea b), do artigo 28.° da referida directiva, os Estados-membros calcularão a matéria colectável dos recursos IVA como se tais operações fossem tributadas.»