3.

No acórdão recorrido, os factos que estão na origem do presente litígio foram apresentados do seguinte modo: «2. No início de 1994, no quadro do programa comunitário de assistência técnica à Comunidade de Estados Independentes (TACIS), foi celebrado um contrato, com a referência MO.94.01/01.01/B002, entre a Comissão, representada pelo director-geral adjunto da Direcção-Geral (DG) ‘Relações Económicas Externas’, e a Helmico SA, representada pelo seu administrador delegado. Este contrato (a seguir ‘contrato moldavo’) denominava-se ‘Assistência à organização de uma associação de empresários agrícolas privados’ e inscrevia-se no quadro do projecto com a referência TACIS/FD MOL 9401 (a seguir ‘projecto moldavo’). 3. Em Abril de 1996, a Helmico e a demandante celebraram um contrato mediante o qual a primeira subcontratou com a segunda o fornecimento de determinados serviços previstos no contrato moldavo. 4. Em 27 de Setembro de 1996, foi celebrado o contrato TACIS, com a referência RU 96/5276/00, entre a Comissão, representada pelo director-geral adjunto da DG Relações Políticas Externas, e a Helmico, representada pelo seu administrador delegado. Nos termos deste contrato (a seguir ‘contrato russo’), a Helmico comprometeu-se a fornecer serviços na Rússia no quadro de um projecto intitulado ‘Sistema federal de certificação e ensaio de sementes’ e com o número de referência FD RUS 9502 (a seguir ‘projecto russo’). 5. Em Dezembro de 1996, a Helmico e a demandante celebraram um contrato, sensivelmente idêntico ao celebrado em Abril de 1996 para o projecto moldavo, mediante o qual a primeira subcontratou o projecto russo. 6. No final de 1997, a demandante manifestou a sua preocupação com os atrasos nos pagamentos da Helmico, que invocou que os atrasos eram imputáveis à Comissão. A demandante contactou os serviços da Comissão, tendo sido informada de que esta tinha pago todas as facturas da Helmico até essa data. Investigações mais aprofundadas permitiram à demandante descobrir que a Helmico a tinha informado tardiamente ou de forma incorrecta sobre os pagamentos que tinha recebido da Comissão. […] 7. Em 2 de Outubro de 1998, realizou-se uma reunião entre um administrador da Masdar e representantes da Comissão. 8. Em 5 de Outubro de 1998, os serviços da Comissão enviaram um ofício por fax à Helmico. Nesse ofício, a Comissão declarava estar preocupada com o facto de as divergências entre as posições dos membros do consórcio da Helmico poderem comprometer a conclusão do projecto russo e sublinhava que atribuía grande importância à observância dos termos do contrato russo e ao êxito desse projecto. Pedia à Helmico garantias, sob a forma de uma declaração assinada pela Helmico e pela demandante, com a indicação de que ambas estavam em perfeito acordo quanto ao respeito dos termos do contrato russo e de que o projecto russo seria concluído dentro dos prazos estabelecidos. O ofício precisava que se não recebesse essa garantia antes de segunda-feira, 12 de Outubro de 1998, a Comissão ponderaria recorrer a outros meios para garantir a conclusão do referido projecto, em conformidade com os termos do contrato russo. 9. Por fax de 6 de Outubro de 1998, a Helmico respondeu aos serviços da Comissão que as divergências entre as posições dos membros do consórcio tinham sido sanadas e que a conclusão de modo nenhum estava comprometida. Essa resposta esclarecia que os membros do consórcio tinham acordado que todos os pagamentos a efectuar, incluindo os relativos às facturas ainda em fase de tratamento relativas ao projecto russo, sê-lo-iam por via de transferência para uma conta bancária da demandante aí designada e não para a conta bancária da Helmico. Indicou igualmente o seguinte: ‘Foi igualmente acordado que, a partir de hoje, a gestão dos contratos passará ser da competência de S, presidente da Masdar. Solicitamos que nos contactem o mais rapidamente possível para confirmar a aceitação destas alterações.’ 10. Essa carta foi assinada por T na qualidade de administrador delegado da Helmico e dela constava a seguinte menção manuscrita: ‘Aprovada, S, Masdar, 6 de Outubro de 1998’. 11. A Helmico enviou à Comissão uma carta redigida nos mesmos termos, com data do mesmo dia e rubricada pelo presidente da Masdar, a propósito das somas a pagar no quadro do contrato moldavo. 12. Em 7 de Outubro de 1998, a Helmico enviou à Comissão mais duas cartas, assinadas por T e rubricadas por S em nome da Masdar. […] 13. Em 8 Outubro de 1998, a Helmico escreveu duas cartas aos gestores dos projectos em causa do serviço ‘contratos’ da Comissão, solicitando-lhes que efectuassem todos os pagamentos posteriores no quadro dos contratos russo e moldavo numa conta diferente no nome da Helmico em Atenas. Essas cartas terminavam com a seguinte declaração:‘As presentes instruções não podem ser revogadas pela Helmico sem a aprovação escrita do presidente da Masdar, S. Agradecemos-lhes que informem a Masdar da situação dos pagamentos e da data em que os pagamentos serão efectuados.’ 14. Em 8 de Outubro de 1998, a Helmico e a demandante assinaram uma convenção mediante a qual outorgaram ao presidente da Masdar uma procuração para transferir os fundos a partir das duas contas mencionadas nas cartas de 7 e 8 de Outubro de 1998 endereçadas à Comissão. 15. Em 10 de Novembro de 1998, a Comissão emitiu o seu relatório de fim de projecto respeitante ao projecto russo. Entre as seis rubricas sujeitas a avaliação, quatro tiveram a apreciação de ‘excelente’, uma de ‘bom’ e outra de ‘satisfatório’. Em 26 de Fevereiro de 1999, a Comissão emitiu o seu relatório de fim de projecto respeitante ao projecto moldavo, do qual duas rubricas sujeitas a avaliação tiveram a apreciação de ‘bom’ e quatro tiveram a apreciação de ‘satisfatório’. 16. Em Fevereiro de 1999, os funcionários da Comissão realizaram uma auditoria aos projectos moldavo e russo. A auditoria do projecto russo foi concluída em Abril de 1999. A auditoria do projecto moldavo não estava concluída em Julho de 1999. 17. Em 29 de Julho de 1999, os serviços da Comissão enviaram à demandante um ofício no qual indicavam que a Comissão, tendo sido informada da existência de irregularidades financeiras entre a Helmico e a demandante na execução dos contratos russo e moldavo, tinha suspendido todos os pagamentos ainda não efectuados e realizado uma auditoria completa para determinar se tinham sido desviados fundos comunitários no quadro da execução dos contratos russo e moldavo. Consciente das dificuldades financeiras da demandante, a Comissão comunicou-lhe que, no quadro do projecto russo, depositaria um adiantamento de 200000 EUR na conta da Helmico mencionada nas instruções comunicadas por essa sociedade em 8 de Outubro de 1998. 18. O montante de 200000 EUR foi depositado nessa conta em Agosto de 1999, tendo em seguida sido transferido para a conta da demandante. 19. Entre Dezembro de 1999 e Março de 2000, o presidente da Masdar escreveu a vários funcionários da Comissão, bem como ao Comissário responsável pelas relações externas, Chris Patten.o Entre as diversas questões abordadas, figurava a questão do pagamento dos serviços fornecidos pela Masdar. 20. Em 22 de Março de 2000, o director-geral do serviço comum de relações externas da Comissão escreveu ao presidente da Masdar para o informar do seguinte:‘Após intensas consultas (em que foram ponderadas várias possibilidades, incluindo a possibilidade de liquidação final dos dois contratos mediante pagamentos adicionais a favor da Masdar, calculados em função dos trabalhos e das despesas efectuados), os serviços da Comissão decidiram proceder à recuperação dos fundos anteriormente pagos à contratante, Helmico. No plano jurídico, qualquer pagamento efectuado directamente à Masdar (mesmo por intermédio da conta bancária da Helmico para a qual dispõe de uma procuração) poderia ser considerado, em caso de insolvência da Helmico, como um acto colusório dos administradores ou dos credores da Helmico; além disso, não é certo que em caso de litígio entre a Helmico e a Masdar os fundos pagos pela Comissão Europeia sejam definitivamente adquiridos pela Masdar, como a Comissão desejaria.’ 21. Em 23 de Março de 2000, a Comissão escreveu à Helmico para lhe comunicar a sua recusa de pagar as facturas em suspenso e para lhe pedir o reembolso de um montante total de 2091168,07 EUR. A Comissão tomou esta iniciativa após ter descoberto que a Helmico tinha agido de forma fraudulenta na execução dos contratos moldavo e russo. 22. Em 31 de Março de 2000, a demandante propôs uma acção contra a Helmico na High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division, mediante a qual reclamava o pagamento dos serviços efectuados em subcontratação no quadro da execução dos contratos moldavo e russo, num montante total de 453000 EUR. 23. Em 4 de Abril de 2000, a Comissão, ao abrigo do artigo 28.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro, de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 356, p.1; EE 01 F2 p. 90) emitiu duas ordens de cobrança oficiais endereçadas à Helmico. O conteúdo destes documentos foi comunicado aos advogados da demandante em 1 de Fevereiro de 2002 (ver, n.o 36, infra). 24. Em 15 de Junho de 2000, o presidente da Masdar enviou um fax ao Comissário responsável pelas relações externas, no qual declarou: ‘Há 18 meses, alertámos a Comissão Europeia para as dificuldades que temos com os nossos parceiros da Helmico a propósito dos dois projectos acima referidos. Recebemos garantias de que, se prosseguíssemos com a execução dos projectos, a Comissão Europeia asseguraria que seríamos remunerados pelos nossos serviços. Continuamos a financiar e a executar os dois projectos em vosso nome com custos adicionais elevados, apesar de já termos dado conta de que a Helmico tinha enganado a Masdar e que esses fundos seriam provavelmente irrecuperáveis.’ 25. A resposta do Comissário, por ofício de 25 de Julho de 2000, confirma a posição da Comissão expressa no ofício de 22 de Março de 2000. 26. Em 5 de Fevereiro de 2001, o presidente da Masdar enviou novo fax ao Comissário responsável pelas relações externas, argumentando, por um lado, que a demandante era parte nos contratos russo e moldavo celebrados com a Comissão e, por outro, que, na reunião de 2 de Outubro de 1998, tinha recebido garantias de que a Masdar seria paga se prosseguisse a execução dos projectos russo e moldavo. 27. Em Abril de 2001, a demandante contactou a Comissão para examinar a possibilidade de esta lhe pagar directamente os trabalhos efectuados e facturados à Helmico. 28. Por ofício de 8 de Maio de 2001, o Comissário responsável pelas relações externas reiterou a posição da Comissão segundo a qual a demandante não era parte nos contratos russo e moldavo. 29. Em 21 de Maio de 2001, teve lugar uma reunião entre os advogados da demandante e os serviços da Comissão para examinar a possibilidade de se remunerar directamente a demandante pelos serviços fornecidos. 30. Em 1 de Agosto de 2001, os advogados da demandante reiteraram o pedido de pagamento ex gratia (pagamento que não implica reconhecimento da obrigação de pagar) por parte da Comissão. A demandante pediu o pagamento de 448947,78 EUR ou, a título subsidiário, de 249314 EUR. O primeiro montante correspondia ao valor total facturado pela Helmico à Comissão que ainda não tinha sido pago, ao passo que o segundo montante correspondia ao valor dos trabalhos efectuados depois da descoberta da fraude. 31. Em 28 de Agosto de 2001, realizou-se uma reunião entre os advogados da demandante e os serviços da Comissão para examinar a possibilidade de remunerar directamente a demandante pelos serviços prestados. 32. Em 10 de Outubro de 2001, os advogados da demandante transmitiram aos serviços da Comissão a cópia de um relatório redigido em 1998. Esperava-se que esse documento ajudasse os serviços da Comissão a encontrar o rasto dos administradores da Helmico. 33. Em 16 de Outubro de 2001, os serviços da Comissão responderam que as informações tinham sido transmitidas aos serviços competentes da DG ‘Orçamento’, ao Organismo Europeu de Luta Antifraude e à unidade de finanças e contratos responsável pelos programas TACIS e que os serviços da Comissão tomariam todas as medidas necessárias para encontrar os administradores da Helmico. 34. Em 16 de Outubro de 2001, os advogados da demandante escreveram à Comissão afirmando que existia entre os serviços da Comissão e a demandante um acordo tácito segundo o qual a Comissão pagaria à demandante, a contar de 8 de Outubro de 1998, sob a condição de esta última levar a bom termo os projectos russo e moldavo. Os principais argumentos invocados nessa carta visavam demonstrar que a Comissão tinha admitido que a demandante se tinha tornado contratante principal do projecto russo a partir de 1998. Essa carta terminava com a seguinte declaração:‘Agradeço-lhe que me informe se os serviços da Comissão acolhem o argumento desenvolvido na presente carta e, se assim for, se estão dispostos a pagar à Masdar Ltd um adiantamento de 279711,85 EUR enquanto se aguarda a conclusão do procedimento de cobrança accionado contra a Helmico.’ 35. Os argumentos avançados pelos advogados da demandante foram rejeitados pelos serviços da Comissão num ofício de 13 de Novembro de 2001. O ofício terminava com a declaração que se segue: ‘A Comissão procederá à cobrança, junto dos representantes da Helmico, das somas recebidas por essa sociedade, com base na ordem de cobrança. Em função do resultado desse procedimento, é possível que se estabeleçam novas disposições quanto à utilização das somas cobradas.’ 36. Em 1 de Fevereiro de 2002, numa resposta escrita a um pedido formulado pelos advogados da demandante, os serviços da Comissão explicaram que, em 4 de Abril de 2000, tinham sido emitidas duas ordens de cobrança oficiais dirigidas à Helmico, uma respeitante ao contrato moldavo no montante de 1236200,91 EUR e outra respeitante ao contrato russo no montante de 854967,16 EUR, ou seja, num total de 2091168,07 EUR. 37. Numa carta de 27 de Fevereiro de 2002 endereçada aos serviços da Comissão, os advogados da demandante observaram que os montantes das duas ordens de cobrança oficiais correspondiam aproximadamente aos montantes que figuravam no extracto das somas pagas pela Comissão à Helmico. Deduziram que a Comissão tinha considerado não ser necessário emitir ordens de cobrança para os montantes facturados pela Helmico à Comissão, mas que esta última não pagou. 38. Em 11 de Março de 2002, os serviços da Comissão escreveram aos advogados da demandante para confirmar que as duas ordens de cobrança oficiais emitidas pelos serviços da Comissão em 4 de Abril de 2000 dirigidas à Helmico não abrangiam os montantes facturados pela Helmico à Comissão, mas que esta última não pagou. 39. Em 17 de Dezembro de 2002, o serviço jurídico da Comissão transmitiu aos advogados da demandante uma lista dos montantes facturados pela Helmico à Comissão, bem como as datas, os montantes dos pagamentos e os montantes dos pagamentos não efectuados. 40. Em 18 de Fevereiro de 2003, realizou-se uma reunião entre os advogados da demandante e os serviços da Comissão. 41. Em 23 de Abril de 2003, os advogados da demandante enviaram aos serviços da Comissão uma carta registada que terminava com a seguinte declaração:‘[…] A menos que os serviços da Comissão estejam em condições de avançar, o mais tardar até 15 de Maio de 2003, com uma proposta concreta de pagamento dos serviços fornecidos pela minha cliente, será proposta uma acção de indemnização contra a Comissão no Tribunal de Primeira Instância ao abrigo dos artigos 235.o CE e 288.o CE (ex-artigos 178.o e 215.o do Tratado CE).’ 42. Por fax de 15 de Maio de 2003, a Comissão escreveu aos advogados da recorrente propondo-lhes uma reunião para discutir uma eventual solução amigável mediante a qual a Comissão pagaria à demandante o montante de 249314,35 EUR pelos trabalhos efectuados depois da descoberta da fraude da Helmico, se a demandante provasse a existência de um acordo que previsse que ela seria paga directamente pela Comissão se concluísse os projectos russo e moldavo. 43. Por carta registada de 23 de Junho de 2003, os advogados da demandante responderam aos serviços da Comissão que recusavam prosseguir as negociações com base na proposta pela Comissão, expondo os detalhes do pedido da demandante bem como os termos e condições em que esta admitia participar numa reunião. 44. Essa carta registada foi seguida de um fax de 3 de Julho de 2003, no qual os advogados da demandante solicitaram a resposta da Comissão quanto à possibilidade de organizar, antes de 15 de Julho de 2003, uma reunião com base nas condições propostas e declararam que, se essa reunião não fosse possível, seria proposta uma acção no Tribunal de Primeira Instância. 45. Por ofício de 22 de Julho de 2003, os serviços da Comissão responderam que não podiam dar seguimento ao pedido de pagamento da demandante.»