Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 26de Septembro de2002. - Comissão das Comunidades Europeias contra Grão-Ducado do Luxemburgo. - Incumprimento de Estado - Artigo 7.º, n.os 2 e 4, do Regulamento (CEE) n.º 259/93 - Qualificação da finalidade de uma transferência de resíduos (valorização ou eliminação) - Resíduos incinerados - Ponto R 1 do anexo II B da Directiva 75/442/CEE - Conceito de utilização principal como combustível ou outro meio de produção de energia. - Processo C-458/00.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-01553



Conclusões do Advogado-Geral

1. Nesta acção, intentada nos termos do artigo 226.° CE, a Comissão alega que as objecções levantadas pelo Grão-Ducado do Luxemburgo contra certas transferências de resíduos para outros Estados-Membros a fim de serem utilizadas, principalmente, como combustível eram injustificadas e contrárias ao artigo 7.° , n.os 2 e 4, do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (a seguir «regulamento») e ao artigo 1.° , alínea f), em conjugação com o ponto R 1 do anexo II B da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (a seguir «directiva» ou «directiva resíduos») . Assim, a Comissão pretende que seja declarado que o Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 2.° , 6.° e 7.° , do regulamento e do artigo 1.° , alínea f), em conjugação com o ponto R 1 do anexo II B da directiva.

2. O processo versa, essencialmente, sobre a distinção entre operações de eliminação e operações de valorização de resíduos e, em particular, sobre a questão de saber se a incineração de resíduos municipais numa instalação industrial de incineração na qual a maior parte do calor produzido é utilizado como energia deve ser classificada de operação de eliminação ou de operação de valorização de resíduos.

A legislação comunitária relevante

A directiva resíduos

3. O artigo 3.° , n.° 1, da directiva obriga os Estados-Membros a tomarem as medidas adequadas para promover «a) em primeiro lugar, a prevenção ou a redução da produção e da nocividade dos resíduos» e «b) em segundo lugar: i) o aproveitamento dos resíduos por reciclagem, reemprego, reutilização ou qualquer outra acção tendente à obtenção de matérias-primas secundárias ou ii) a utilização de resíduos como fonte de energia».

4. O artigo 5.° da directiva consagra os princípios da auto-suficiência e da proximidade. Dispõe que:

«1. Em cooperação com outros Estados-Membros, e sempre que tal se afigurar necessário ou conveniente, os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não acarretem custos excessivos. Esta rede deverá permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto-suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados-Membros tendam para esse objectivo cada um por si, tendo em conta as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos.

2. Esta rede deverá além disso permitir a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próxima, graças à utilização dos métodos e das tecnologias mais adequadas para assegurar um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde pública.»

5. A directiva define «eliminação» como «qualquer das operações previstas no anexo II A» e «aproveitamento» como «qualquer das operações previstas no anexo II B» .

6. Os anexos II A e II B da directiva intitulam-se «Operações de eliminação» e «Operações de valorização», respectivamente. Cada anexo é precedido de uma nota que indica que o mesmo se destina a enumerar as operações «tal como surgem na prática».

7. O anexo II A inclui entre a lista das operações de eliminação:

«D 10 Incineração em terra».

8. O anexo II B inclui entre a lista das operações de eliminação:

«R 1 Utilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia».

O regulamento

9. O regulamento baseia-se no artigo 130.° -S do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 175.° CE). O seu objectivo consiste em fornecer um sistema harmonizado de procedimentos através dos quais se possa limitar a circulação dos resíduos a fim de assegurar a protecção do ambiente .

10. O título II do Regulamento é «Transferência de resíduos entre Estados-Membros». Os capítulos A e B do Título II definem, respectivamente, os processos a seguir para a transferência de resíduos destinados a ser eliminados e de resíduos destinados a ser valorizados.

11. O regulamento adopta as definições de «eliminação» e de «valorização» utilizadas na directiva .

12. O processo a seguir para a transferência de resíduos destinados a ser valorizados varia de acordo com o tipo de resíduos. Os anexos II a IV do regulamento classificam os resíduos específicos em três listas . O anexo II contém a «Lista verde de resíduos», que «não deverão em princípio constituir um risco para o ambiente se adequadamente valorizados no país de destino» . O anexo III contém a «Lista laranja de resíduos» e o anexo IV a «Lista vermelha de resíduos», considerados particularmente perigosos. As transferências de resíduos constantes do anexo II para valorização devem ser unicamente acompanhadas de um documento contendo as informações exigidas . As transferências de outros resíduos (incluindo os resíduos cuja transferência está na origem do presente processo) para valorização e as transferências de resíduos para eliminação estão sujeitas ao seguinte processo.

13. Quando o produtor ou o detentor de resíduos, geralmente denominado notificador , pretende transferir tais resíduos de um Estado-Membro para outro deve enviar uma notificação à autoridade competente de destino e cópias da notificação às autoridades competentes de expedição e ao destinatário .

14. A notificação será efectuada mediante um documento de acompanhamento emitido pela autoridade competente de expedição . O notificador deve preencher o documento de acompanhamento e, se tal for solicitado pelas autoridades competentes, fornecer outras informações e documentação . No documento de acompanhamento, o notificador deverá fornecer informações nomeadamente no que se refere (i) à origem, composição e quantidade dos resíduos e (ii) às operações de eliminação ou de valorização mencionadas no anexo II A ou II B da directiva .

15. No caso de resíduos para valorização, o documento de acompanhamento deve fornecer informações referentes (i) ao método de eliminação previsto para os resíduos resultantes da reciclagem, (ii) à proporção entre os materiais reciclados e os resíduos resultantes da reciclagem e (iii) ao valor estimado do material reciclado .

16. No caso de resíduos destinados a eliminação, compete ao Estado-Membro de destino conceder a autorização de transferência. O Estado-Membro de expedição tem o direito de levantar objecções e o Estado-Membro de destino só pode conceder a autorização se não existirem tais objecções . No caso de resíduos para valorização, os Estados-Membros de expedição e de destino têm o direito de levantar objecções à transferência mas, regra geral , não é exigida uma autorização expressa .

17. A diferença mais significativa entre os processos aplicáveis às transferências de resíduos para valorização e para eliminação reside nos fundamentos que as diferentes autoridades competentes podem invocar para se oporem à transferência proposta.

18. No caso de resíduos para eliminação, as objecções devem basear-se no artigo 4.° , n.° 3 . Nos termos deste artigo, designadamente, (i) os Estados-Membros podem proibir de um modo geral ou parcial ou levantar sistematicamente objecções às transferências de resíduos a fim de aplicar os princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência a nível comunitário e nacional, em conformidade com a directiva e (ii) as autoridades competentes de expedição e de destino podem levantar objecções fundamentadas à transferência prevista se esta não estiver de acordo com o disposto na directiva de modo a implementar o princípio da auto-suficiência a nível comunitário e nacional .

19. No caso de resíduos para valorização, as objecções devem basear-se no artigo 7.° , n.° 4 . O artigo 7.° , n.° 4, alínea a) , enumera cinco fundamentos com base nos quais as autoridades competentes de destino e de expedição podem levantar objecções fundamentadas. Estes fundamentos não prevêem que as objecções se possam basear nos princípios da proximidade nem da auto-suficiência.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça

20. Dois acórdãos do Tribunal de Justiça têm particular interesse no contexto do presente processo.

21. Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça declarou no acórdão Dusseldorp que os princípios da auto-suficiência e da proximidade não são aplicáveis aos resíduos destinados a aproveitamento; pelo que estes resíduos deviam poder circular livremente entre os Estados-Membros para aí serem tratados, na medida em que o transporte não criasse perigo para o ambiente.

22. Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça conclui no acórdão ASA Abfall que a característica essencial de uma operação de valorização de resíduos reside no facto de o seu objectivo principal consistir em os resíduos poderem preencher uma função útil, substituindo-se à utilização de outros materiais que deveriam ser utilizados para preencher essa função, o que permite preservar os recursos naturais. Este processo respeitava inter alia à classificação correcta, para efeitos do regulamento (a saber, como operação de eliminação ou de valorização), do depósito de resíduos numa antiga mina de sal a fim de encher galerias (atulhamento da mina).

23. O Tribunal de Justiça também decidiu no acórdão ASA Abfall que os artigos 4.° , n.° 3 e 7.° , n.° 4 enumeravam taxativamente os casos em que o Estado-Membro podia levantar objecções à transferência de resíduos entre Estados-Membros .

A acção de incumprimento

24. No início de 1998, a empresa NTMR (Négoce de tous matériaux réutilisables) apresentou às autoridades competente luxemburguesas duas notificações a fim de obter autorização para transferir resíduos domésticos e equiparados nos termos do ponto AD 160, «Resíduos municipais/domésticos», do anexo III (lista laranja) do regulamento. As notificações da NTMR indicavam que as transferências tinham por objecto resíduos destinados a valorização que deviam ser tratados na incineradora do município de Estrasburgo. Segundo a Comissão (que não foi contestada neste ponto), resulta da carta do Prefeito de Bas-Rhin , de 3 de Julho de 1998, que a incineração naquela instalação permite que toda a energia assim produzida seja aproveitada.

25. Por decisão de 1 Outubro de 1998, a autoridade competente do Luxemburgo reclassificou a transferência como dizendo respeito a resíduos destinados a eliminação, que apenas podiam ser transferidos se fosse feita prova de que, por razões técnicas ou devido a insuficiente capacidade, os resíduos não podiam ser entregues a uma instalação de eliminação no Luxemburgo. A autoridade justificou essa reclassificação pelo facto de a incineração de resíduos em instalações cuja principal finalidade é o tratamento térmico com vista à mineralização dos resíduos, independentemente do aproveitamento do calor produzido, ser considerada no Luxemburgo uma operação de eliminação prevista no ponto D 10 do anexo II A da directiva resíduos.

26. Por considerar que estes factos sugeriam que o Luxemburgo tinha violado o regulamento e a directiva, a Comissão enviou-lhe uma notificação para cumprimento, que não foi respondida. Face a esta situação, a Comissão emitiu um parecer fundamentado. Na sua resposta, o Luxemburgo sustentou, no essencial, que o facto de a energia produzida por uma operação de tratamento de resíduos poder ser aproveitada não obsta à classificação dessa operação como operação de eliminação nos termos do ponto D 10 do anexo II A da directiva, que reclassificou a operação com o acordo das autoridades francesas, que os artigos 3.° e 4.° , em vez dos artigos 6.° e 7.° do regulamento eram, por isso, aplicáveis e que, por esta razão, o Luxemburgo não tinha violado a legislação.

27. O Luxemburgo também referiu, na sua resposta, que as instalações permitiam que o calor produzido pela incineração fosse utilizado, em particular para a produção de energia eléctrica que alimenta a rede nacional.

28. Uma vez que o Luxemburgo não tomou as medidas necessárias para se conformar com o parecer fundamentado, a Comissão intentou a presente acção.

29. A Áustria interveio em apoio do Luxemburgo.

30. A Comissão pretende obter a declaração de que o Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 2.° , 6.° e 7.° do Regulamento n.° 259/93 e do artigo 1.° , alínea f), em conjugação com o ponto R 1 do anexo II B da Directiva 75/442. A alegada violação consiste no facto de o Luxemburgo ter levantado objecções injustificadas contra certas transferências de resíduos para outro Estado-Membro a fim de serem utilizados principalmente como combustível. Assim, em causa está a correcta classificação nos termos da directiva - e portanto também do regulamento - da incineração de resíduos domésticos numa instalação de incineração que utiliza a maior parte ou a totalidade da energia assim produzida. Tratar-se-á necessariamente de uma operação de valorização, como a Comissão defende, caso em que as objecções levantadas pelo Luxemburgo e baseadas essencialmente na sua auto-suficiência em matéria de eliminação de resíduos não são justificadas e se verifica a alegada violação, ou tratar-se-á, como o Luxemburgo defende, de uma operação de eliminação, caso em que as objecções podem ser justificadas com base naquele princípio?

31. O argumento principal da Comissão é retirado do teor do anexo II B.

«Utilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia»

32. A Comissão defende que a questão decisiva é determinar, em primeiro lugar, se o processo de incineração produz mais energia, ou mais calor transformado em energia, do que a energia ou o calor que teriam sido produzidos pela combustão do gás injectado no forno para incinerar os resíduos - por outras palavras, há uma produção líquida de energia? - e, em segundo lugar, se a instalação está apta a reutilizar ou a aproveitar uma proporção substancial da energia contida nos resíduos incinerados.

33. O Luxemburgo considera que a posição da Comissão assenta, na realidade, na distinção entre eliminação e valorização do potencial energético dos resíduos em causa. Contudo, a definição de operação de valorização R 1 («utilização principal como combustível») baseia-se no critério da utilização e, portanto, no objectivo da operação, e não na qualidade ou na composição dos resíduos. O Luxemburgo sustenta que o critério idóneo é o do objectivo da instalação de incineração: se o seu principal objectivo for a produção de energia, a incineração é uma operação de valorização; se, contudo, o seu objectivo for o tratamento térmico de resíduos, independentemente de se verificar a recuperação acessória de energia, a incineração é uma operação de eliminação.

34. Na audiência, cada uma das partes sustentou que o acórdão ASA Abfall - proferido depois de terminada a fase escrita do presente processo - fundamenta a respectiva posição.

35. A Comissão considera que os princípios aí definidos são integralmente aplicáveis ao presente caso tendo como resultado que a operação deve ser classificada de operação de valorização. Decorre desse acórdão que o objectivo da operação determina a sua classificação. O Luxemburgo, contudo, centra-se no objectivo da instalação de incineração. A Comissão sustenta que o critério correcto consiste em saber se a energia produzida pela incineração é de facto recuperada, servindo, assim, uma finalidade útil.

36. Por outro lado, o Luxemburgo argumenta que o critério formulado pelo Tribunal de Justiça no acórdão ASA Abfall, a saber, o critério do principal objectivo da operação, é, com efeito, idêntico ao critério do objectivo da instalação de incineração utilizado pelo Luxemburgo.

37. Concordo com a tese da Comissão de que, para determinar se uma dada operação deve ser classificada de operação de valorização ao abrigo do ponto D 10 do anexo II A da directiva ou do ponto R 1 do anexo II B, a redacção das descrições enunciadas nestes dois pontos tem de ser cuidadosamente analisada.

38. O ponto R 1 refere a «Utilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia».

39. Como o Luxemburgo argumenta, o critério de utilização requer uma interpretação à luz do objectivo da operação. Esta conclusão decorre, claramente, em minha opinião, do significado corrente do termo «utilização», e, talvez, em particular, do conceito de «Utilização principal como» qualquer coisa. Importa observar que esta construção - ou a análoga de «principalmente utilizada como» - consta de todas as versões linguísticas com excepção da versão grega (que refere «utilização como» sem outra qualificação).

40. A Comissão sustenta que, uma vez que o ponto R 1 refere «Utilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia», a classificação de operação de valorização deve abranger não só a utilização principal como combustível mas também a utilização como outro meio de produção de energia. Este argumento sugere que a qualificação de «principal» não é relevante quando o resíduo é utilizado não como combustível mas como outro meio de produção de energia. Esta interpretação não parece decorrer de uma leitura natural da disposição - em todas as versões linguísticas (com excepção da versão grega) . É evidente para mim que, a fim de ser abrangida pelo ponto R 1 do anexo II B da directiva, uma operação deve consistir na utilização dos resíduos principalmente como combustível ou como outro meio de produção de energia.

41. Assim, dada a sua redacção, uma operação de incineração não será abrangida pela descrição do ponto R 1 a não ser que o seu objectivo seja a utilização principal de resíduos como combustível ou a utilização principal de resíduos como outro meio de produção de energia. Se esta condição não estiver preenchida, a operação será uma operação de incineração em terra, nos termos do ponto D 10 do anexo II A da directiva .

42. Esta análise é compatível com o acórdão no processo ASA Abfall , no qual o Tribunal de Justiça decidiu que o principal objectivo de uma operação valorização consiste em os resíduos poderem preencher uma função útil, substituindo outros materiais que deveriam ter sido utilizados para esse fim, o que permite preservar os recursos naturais. Tal como propus nas minhas conclusões nesse processo, a questão decisiva consiste em saber se os resíduos são utilizados para um fim genuíno: se os resíduos não estivessem disponíveis para determinada operação, seria essa operação, não obstante, realizada, utilizando-se outros materiais ? No caso de resíduos destinados a ser incinerados em instalações construídas para este fim, a resposta a esta questão, é claramente «não»: na falta de resíduos disponíveis, não haverá incineração. Nestas circunstâncias, não seria correcto descrever a operação de incineração como operação de valorização unicamente porque, sempre que os resíduos estiverem disponíveis e forem incinerados, o calor produzido pela incineração é utilizado, total ou parcialmente, como meio de produção de energia. Por si só, este facto não faz com que o principal objectivo da incineração seja a utilização de resíduos como combustível ou como outro meio de produzir energia.

43. O conceito de «objectivo principal» pode, assim, ser considerado um critério de aplicação geral, do qual os pontos D 10 e R 1 são aplicações específicas.

44. A importância do objectivo da operação resulta particularmente clara em casos que envolvem a incineração de resíduos domésticos com recuperação acessória da energia produzida. Classificar todas estas operações como operações de valorização unicamente com base no facto de que a energia produzida - ainda que em pequena quantidade - é aproveitada leva a consequências inaceitáveis. A Comissão afirma, na sua petição, que o direito comunitário não prevê uma quantidade mínima de energia produzida para que a incineração de resíduos com recuperação acessória de energia possa ser classificada de operação de valorização: quando muito, pode considerar-se que uma operação não é valorização se essa quantidade for «absurdamente pequena». Contudo, resulta da informação apresentada ao Tribunal de Justiça que a incineração de resíduos urbanos com aproveitamento de energia é o principal método de eliminação destes resíduos em muitos Estados-Membros; classificar todas estas operações de valorização unicamente com base nesse aproveitamento de energia significaria, com efeito, que tais resíduos poderiam ser transferidos na Comunidade sem grandes restrições, o que seria contrário ao objectivo do regulamento, que é fornecer um sistema harmonizado de procedimentos através dos quais se possa limitar a circulação dos resíduos a fim de assegurar a protecção do ambiente . Neste contexto, importa referir que o Conselho, na sua Resolução de 24 de Fevereiro de 1997 relativa a uma estratégia comunitária de gestão de resíduos, «constata e partilha da preocupação dos Estados-Membros relativamente a movimentos em grande escala na Comunidade de resíduos para incineração, com ou sem recuperação de energia» .

45. Que o principal objectivo da operação de incineração em causa no presente processo é, sobretudo, a eliminação e não a valorização resulta também da parte que suporta o custo da transacção: os contratos entre os detentores luxemburgueses dos resíduos e o município de Estrasburgo, anexos à contestação, prevêem que os detentores paguem ao município a taxa correntemente aplicável quando os resíduos são transportados para instalações de incineração. Embora não considere que este pagamento pelos detentores constitui necessariamente uma prova conclusiva de que determinada operação é uma operação de eliminação e não de valorização, trata-se, apesar de tudo, de um factor normalmente significativo .

46. A abordagem que proponho - a saber, que determinada operação de incineração constituirá uma operação de eliminação se for esse o seu principal objectivo, independentemente de poder haver aproveitamento acessório de energia - permite, na minha opinião, atingir o correcto equilíbrio entre o princípio da livre circulação de mercadorias e o da protecção do ambiente. É claramente desejável, por razões ambientais, limitar as transferências em larga escala de resíduos domésticos para incineração; se, contudo, a incineração destes resíduos fosse classificada de operação de valorização pelo simples facto de a energia produzida poder ser utilizada, o transporte desses resíduos - eventualmente para grandes distâncias - seria estimulado.

47. Acresce que esta solução é confirmada se o presente caso for comparado com o processo Comissão/Alemanha , no qual também apresento hoje as minha conclusões. Este processo respeita à correcta classificação para efeitos do regulamento de resíduos destinados a ser incinerados em cimenteiras; a energia produzida pela incineração destina-se a ser utilizada no processo industrial, onde substituirá o combustível convencional até um terço, em certos casos, e integralmente, noutros. Nas minhas conclusões, fui de opinião que se pode considerar que o principal objectivo de uma operação de incineração que faz integralmente parte de um processo industrial e que produz energia é a utilização de resíduos como combustível. Caso se coloque a questão de saber se, na ausência de resíduos disponíveis para determinada operação, essa operação seria, não obstante, realizada utilizando outros materiais, a resposta no caso de resíduos utilizados como combustível numa cimenteira é claramente «sim»: na falta de resíduos disponíveis, a cimenteira continuaria a funcionar utilizando outro combustível.

Conclusão

48. Face ao exposto, sou de opinião de que o Tribunal de Justiça deveria:

«1) julgar improcedente a acção da Comissão;

2) condenar a Comissão nas despesas.»