Processo T‑166/98

Cantina sociale di Dolianova Soc. coop. rl e o.

contra

Comissão das Comunidades Europeias

«Organização comum do mercado vitivinícola – Regulamento (CEE) n.° 2499/82 – Ajuda comunitária – Recurso de anulação – Acção por omissão – Acção de indemnização»

Acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção) de 23 de Novembro de 2004

Sumário do acórdão

1. Recurso de anulação – Actos susceptíveis de recurso – Actos que produzem efeitos jurídicos vinculativos – Instituição que não tem competência para adoptar o acto pedido – Exclusão – Indeferimento de um pedido de modificação de uma disposição regulamentar – Falta de legitimidade

[Tratado CE, artigo 173.° (que passou, após alteração, a artigo 230.° CE); Regulamento n.° 2499/82 da Comissão]

2. Processo – Petição inicial – Requisitos de forma – Identificação do objecto do litígio

[Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, artigo 44.°, n.° 1, alínea c)]

3. Acção por omissão – Pessoas singulares ou colectivas – Omissões susceptíveis de recurso – Omissão da Comissão de deferir um pedido de pagamento de um auxílio pretensamente devido ao abrigo do Regulamento n.° 2499/82 – Inadmissibilidade

[Tratado CE, artigo 175.°, terceiro parágrafo (actual artigo 232.°, terceiro parágrafo, CE); Regulamento n.° 2499/82 da Comissão]

4. Acção por omissão – Pessoas singulares ou colectivas – Acto solicitado – Regulamento – Inadmissibilidade

[Tratado CE, artigo 175.° (actual artigo 232.° CE)]

5. Acção de indemnização – Objecto – Pedido de indemnização em que se alega a ilegalidade de uma decisão tomada por um Estado‑Membro quando da aplicação de uma regulamentação comunitária – Regulamento n.° 2499/82 – Ajuda comunitária à destilação preventiva dos vinhos de mesa – Escolha do Estado‑Membro de aplicar, para o pagamento dessa ajuda, o procedimento previsto no artigo 3.° do referido regulamento – Inexistência de mecanismo que garanta o pagamento dessa ajuda ao produtor em caso de insolvência do destilador – Ilegalidade que fere o próprio Regulamento n.° 2499/82 – Imputabilidade da ilegalidade alegada a uma instituição comunitária

[Tratado CE, artigo 215.°, segundo parágrafo (actual artigo 288.°, segundo parágrafo, CE); Regulamento n.° 2499/82 da Comissão, artigos 8.° e 9.°]

6. Acção de indemnização – Carácter autónomo – Esgotamento prévio das vias de recurso internas – Excepção – Impossibilidade de o juiz nacional dar seguimento a uma acção para pagamento na falta de disposição comunitária que autorize as autoridades nacionais a pagar os montantes reclamados – Admissibilidade do recurso interposto sem ter esgotado as vias de recurso internas

[Tratado CE, artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo (actuais artigos 235.° CE e 288.°, segundo parágrafo, CE)]

7. Acção de indemnização – Autonomia em relação aos recursos de anulação e de omissão – Limites – Acção de indemnização susceptível de conduzir a um resultado comparável ao das restantes vias de recurso – Admissibilidade

[Tratado CE, artigo 178.° (actual artigo 235.° CE)]

8. Acção de indemnização – Prazo de prescrição – Início – Responsabilidade devido a um acto normativo – Data em que se manifestaram os efeitos danosos do acto

[Tratado CE, artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo (actuais artigos 235.° CE e 288.°, segundo parágrafo, CE); Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 46.°]

9. Responsabilidade extracontratual – Condições – Violação suficientemente caracterizada do direito comunitário – Artigo 9.° do Regulamento n.° 2499/82 – Ajuda comunitária à destilação preventiva de vinhos de mesa – Inexistência de mecanismo que garanta o pagamento dessa ajuda ao produtor em caso de insolvência do destilador – Violação do princípio que proíbe o enriquecimento sem causa – Violação do princípio da não discriminação

[Tratado CE, artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo (actuais artigos 235.° CE e 288.°, segundo parágrafo2, CE); Regulamento n.° 2499/92 da Comissão]

1. Só constituem actos susceptíveis de recurso de anulação as medidas que produzam efeitos jurídicos vinculativos de molde a afectar os interesses do recorrente, ao modificarem de forma caracterizada a sua situação jurídica.

Não é esse o caso dos actos de indeferimento de um pedido quando a instituição não é competente para adoptar o acto pedido e, portanto, o acto de recusa não tem carácter decisório.

De igual modo, o recurso interposto contra a decisão da Comissão em que esta se recusa a efectuar uma rectificação retroactiva de um acto é inadmissível quando a rectificação solicitada deva ser adoptada sob a forma de um regulamento de alcance geral, em razão da falta de legitimidade do recorrente.

(cf. n.os 64, 76)

2. Uma petição que deve, nos termos do artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, indicar o objecto do litígio, pedidos de anulação de actos diferentes do acto impugnado ou que o fundamentem ou com ele estejam coordenados ou conexos, sem que sejam identificados, devem, por não serem suficientemente precisos, ser declarados inadmissíveis.

(cf. n.° 79)

3. Dado que a Comissão não tem competência para deferir o pedidos dos produtores de vinho no sentido de lhes pagar a ajuda alegadamente devida ao abrigo do Regulamento n.° 2499/82, que estabelece as disposições relativas à destilação preventiva para a campanha vitícola de 1982/1983, a acção por omissão com vista a sancionar essa abstenção é inadmissível. Com efeito, a Comissão não pode ser criticada por se ter dessa forma abstido de dirigir às recorrentes um acto diferente de uma recomendação ou um parecer, na acepção do artigo 175.°, terceiro parágrafo, do Tratado (actual artigo 232.°, terceiro parágrafo, CE).

(cf. n.os 70, 81)

4. Os particulares que não têm legitimidade para impugnar a legalidade de um acto regulamentar também não dispõem de legitimidade para intentar no Tribunal de Justiça uma acção por omissão visando a não adopção do mesmo acto depois de terem dirigido um convite a uma instituição para o adoptar.

(cf. n.° 82)

5. Uma vez que o regime de pagamento da ajuda previsto no artigo 9.° do Regulamento n.° 2499/82, que estabelece as disposições relativas à destilação preventiva para a campanha vitícola de 1982/1983, não garante, nomeadamente em caso de falência de um destilador, o pagamento aos produtores em causa da ajuda incluída no preço mínimo de compra para o vinho entregue a esse destilador e destilado em conformidade com as disposições do referido regulamento, a eventual ilegalidade que consiste na inexistência de garantia de que os produtores beneficiem dessa ajuda resulta directamente da lacuna do Regulamento n.° 2499/82, e não da opção exercida pelo Estado‑Membro em causa, nos termos do artigo 8.° do referido regulamento, a favor do regime de pagamento indirecto da ajuda, previsto pelo referido artigo 9.° Daqui resulta que essa ilegalidade vicia o próprio regulamento e não o comportamento do Estado‑Membro em questão, que se limitou a aplicar correctamente este regulamento. Essa ilegalidade é, pois, imputável à Comissão, autora do referido regulamento.

(cf. n.os 109‑112)

6. Embora seja exacto que a acção de indemnização deve ser apreciada à luz do sistema de protecção jurisdicional dos particulares e que a sua admissibilidade pode, portanto, estar sujeita, em determinados casos, ao esgotamento das vias de recurso internas, no entanto, para que assim seja, é ainda necessário que essas vias de recurso nacionais assegurem de modo eficaz a protecção dos particulares interessados que se considerem lesados pelos actos das instituições comunitárias e que sejam susceptíveis de conduzir à reparação do dano alegado.

A este respeito, a admissibilidade de uma acção de indemnização não pode estar sujeita ao esgotamento das vias de recurso internas quando, admitindo que a regulamentação comunitária criticada seja declarada inválida por um acórdão proferido a título prejudicial pelo Tribunal de Justiça, chamado a pronunciar‑se nos termos do artigo 177.° do Tratado CE, os órgãos jurisdicionais nacionais não possam dar seguimento a uma acção para obter o pagamento – ou qualquer outra acção apropriada – sem intervenção prévia do legislador comunitário, devido à falta de uma disposição comunitária que autorize as autoridades nacionais competentes a pagar os montantes reclamados. Com efeito, em tal hipótese, seria contrário não somente à boa administração da justiça e à exigência de economia processual mas também à condição relativa à inexistência de uma via jurisdicional interna eficaz obrigar as pessoas interessadas a esgotar as vias de direito nacionais antes de intentar uma acção de indemnização.

(cf. n.os 115‑117)

7. A acção de indemnização é uma via de recurso autónoma, que tem a sua função específica no âmbito de sistema das vias de recurso e que está sujeita a condições de exercício concebidas em função do seu objecto específico. Esta acção destina‑se à reparação do prejuízo causado por uma instituição comunitária. Seria, pois, contrário à autonomia desta acção, bem como à eficácia do sistema das vias de recurso instituído pelo Tratado, considerar que uma acção de indemnização é inadmissível pelo facto de poder conduzir, pelo menos para os demandantes, a um resultado comparável aos de um recurso de anulação ou de uma acção por omissão. É apenas no caso de uma acção de indemnização ter, na realidade, como objecto a revogação de uma decisão individual destinada aos demandantes e que se tenha tornado definitiva – tendo assim o mesmo objecto e o mesmo efeito de um recurso de anulação – que essa acção de indemnização poderia ser considerada um desvio de procedimento.

(cf. n.° 122)

8. O prazo de prescrição para as acções contra as Comunidades em matéria de responsabilidade extracontratual previsto no artigo 46.° do Estatuto do Tribunal de Justiça não pode começar a correr antes de estarem preenchidas todas as condições a que está sujeita a obrigação de reparação, ou seja, a existência de um comportamento ilegal das instituições comunitárias, a realidade do dano alegado e a existência de um nexo de causalidade entre este comportamento e o prejuízo invocado. A condição, acima referida, da existência de um prejuízo certo está preenchida quando o prejuízo é iminente e previsível com um grau suficiente de certeza, mesmo que não possa ainda ser quantificado com precisão.

Daqui resulta que, estando em causa a responsabilidade da Comunidade decorrente de um acto normativo, o prazo de prescrição não pode começar a correr antes de se produzirem os efeitos danosos deste acto e, por conseguinte, antes do momento em que os interessados tenham sofrido um prejuízo certo. No caso vertente, esse prazo de prescrição começa a correr a partir do momento em que o recorrente se pode efectivamente aperceber deste, pois este é iminente e previsível.

(cf. n.os 129‑131, 145, 149, 154)

9. Ao abster‑se, na economia do Regulamento n.° 2499/82, que estabelece as disposições relativas à destilação preventiva para a campanha vitícola de 1982/1983, de incluir no regime de pagamento da ajuda comunitária previsto no artigo 9.° deste regulamento um mecanismo que garanta o pagamento desta aos produtores em questão, em caso de insolvência do destilador, a Comissão violou de forma manifesta e grave os limites impostos ao seu poder de apreciação.

Com efeito, o referido regime é manifestamente contrário ao princípio geral do direito comunitário que proíbe o enriquecimento sem causa porquanto não é acompanhado de nenhum mecanismo susceptível de assegurar o pagamento dessa ajuda aos produtores que tenham cumprido todas as suas obrigações e que tenham feito a destilação nos prazos prescritos pelo regulamento.

Além disso, em caso de insolvência do destilador, a opção entre os processos previstos nos artigos 9.° e 10.° do Regulamento n.° 2499/82 para o pagamento da ajuda comunitária conduziu a uma diferença de tratamento consoante os Estados‑Membros quanto à garantia de pagamento da referida ajuda aos produtores em questão, quando essa ajuda lhes é, em princípio, devida por força da regulamentação comunitária aplicável. Esta diferença não é objectivamente justificada pela diversidade das situações consideradas, uma vez que não diz respeito às condições de concessão da ajuda à destilação preventiva, mas unicamente às modalidades administrativas dessa concessão e, portanto, não pode ser explicada por diferenças relativas à situação dos produtores de vinho ou, mais em geral, dos sectores vitivinícolas nos diversos Estados‑Membros.

Por conseguinte, o Regulamento n.° 2499/82 enferma igualmente de uma violação suficientemente caracterizada do princípio da não discriminação e do princípio que proíbe o enriquecimento sem causa, fazendo a Comunidade incorrer em a responsabilidade extracontratual por danos causados pelas instituições.

(cf. n.os 157, 161, 172‑174, 176)