CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

M. POIARES MADURO

apresentadas em 26 de Março de 2009 ( 1 )

Processo C-411/06

Comissão das Comunidades Europeias

contra

Parlamento Europeu

e

Conselho da União Europeia

«Recurso de anulação — Regulamento (CE) n.o 1013/2006 — Transferência de resíduos — Escolha da base jurídica — Artigos 133.o CE e 175.o, n.o 1, CE»

1. Em 2 de Outubro de 2006, a Comissão das Comunidades Europeias interpôs, ao abrigo do artigo 230.o CE, um recurso de anulação do Regulamento (CE) n.o 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Junho de 2006, relativo a transferências de resíduos ( 2 ), invocando que o mesmo padece de um erro quanto à sua base jurídica. Segundo a recorrente, o regulamento controvertido devia ter tido duas bases, no presente caso, simultaneamente, o artigo 175.o, n.o 1, CE e o artigo 133.o CE, sendo que os seus autores só o basearam no artigo 175.o, n.o 1, CE.

2. O presente processo submetido ao Tribunal de Justiça constitui uma nova manifestação do conflito que opõe, há muito tempo, a Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho da União Europeia, sobre a utilização dos artigos 133.o CE e 175.o, n.o 1, CE como base jurídica de um acto comunitário que prossegue um objectivo ambiental através de medidas relativas aos movimentos transfronteiriços de resíduos. Há que observar que a jurisprudência pertinente, que, no mínimo, é bastante matizada, não ajuda a clarificar este assunto. Os recorridos no presente processo sustentam mesmo que essa jurisprudência é contraditória e, em qualquer caso, que nela se encontram argumentos a favor das duas teses em presença. Os recorridos pediram também, nos termos do artigo 44.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, que o litígio fosse distribuído à Grande Secção.

I — Quanto à necessidade de apreciar a fundamentação da petição inicial

A — Admissibilidade do recurso

3. A título liminar, o Conselho invoca a excepção da inadmissibilidade do recurso, alegando que a Comissão não especificou, na petição inicial, contrariamente ao exigido no artigo 38.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, quais as disposições do regulamento impugnado que, no seu entender, deviam ser baseadas no artigo 133.o CE, quais as que deviam ser baseadas no artigo 175.o, n.o 1, CE e quais as que, eventualmente, deviam ser baseadas simultaneamente nesses dois artigos.

4. Esta excepção de inadmissibilidade não pode evidentemente ser acolhida. A petição inicial da Comissão contém uma exposição sumária dos fundamentos invocados e é suficientemente clara e precisa para permitir ao Conselho preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça decidir o recurso. Com efeito, nela encontramos as razões que levaram a Comissão a considerar que as condições do recurso a uma dupla base jurídica formuladas pela jurisprudência estão preenchidas. Não é necessário, para satisfazer as exigências do artigo 38.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo, que a Comissão identifique as disposições do regulamento impugnado que se integram nesta ou naquela base. Seja como for, a Comissão indicou na petição inicial que, embora o artigo 175.o, n.o 1, CE tenha sido correctamente escolhido para servir de base à maior parte das disposições do regulamento impugnado, as disposições dos seus títulos IV a VI, que se referem à transferência de resíduos (importação, exportação, trânsito) oriundos de ou com destino a países terceiros, deviam ter tido por base o artigo 133.o CE.

B — Carácter operante do fundamento suscitado

5. Antes de mais, há que precisar que esta controvérsia quanto à escolha da base jurídica adequada não tem, no presente caso, um alcance meramente formal, caso em que o fundamento de anulação suscitado seria inoperante.

6. É certo que se pode sustentar que essa controvérsia não tem consequências para o equilíbrio institucional, visto que, quer se considere o artigo 175.o, n.o 1, CE a base legal quer se lhe acrescente o artigo 133.o CE, o processo de aprovação do regulamento controvertido continua a ser o mesmo. Com efeito, essas duas disposições prevêem que o Conselho decide por maioria qualificada. É verdade que o artigo 175.o, n.o 1, CE prevê a co-decisão e que o artigo 133.o CE, lido em conjugação com o artigo 300.o, n.o 3, primeiro parágrafo, CE, não confere ao Parlamento nenhum direito de participação no processo decisório. Contudo, parece resultar da jurisprudência do Tribunal de Justiça uma preferência pela disposição que associa o máximo possível o Parlamento à aprovação do acto, preferência essa que deve determinar a opção entre duas bases cujas finalidades sejam prosseguidas de forma igual ( 3 ). Seguindo esta lógica, esta preferência deve igualmente decidir qual o procedimento a seguir quando se opte por duas bases e cada uma delas preveja um processo decisório diferente ( 4 ). Mesmo tendo sérias dúvidas sobre a justeza desta preferência concedida aos processos decisórios que maximizam a participação do Parlamento ( 5 ), parece-me difícil pô-la em causa neste momento, visto que esta linha jurisprudencial foi recentemente reafirmada ( 6 ). Por outras palavras, mesmo partindo do princípio de que o artigo 133.o CE deve efectivamente ser acrescentado ao artigo 175.o CE, que foi considerado a única base jurídica do regulamento controvertido, a co-decisão, prevista nesta disposição, continuaria, apesar disso, a ser o processo a observar para a aprovação do acto. Não tendo o alegado erro quanto à base jurídica tido consequência no processo a seguir, não pôde influenciar a determinação do conteúdo do acto impugnado ( 7 ).

7. Contudo, a escolha entre os artigos 133.o CE e 175.o CE tem repercussões significativas na partilha das competências entre a Comunidade e os seus Estados-Membros, uma vez que o primeiro atribui uma competência exclusiva à Comunidade e o segundo prevê uma competência partilhada. A escolha do artigo 175.o, n.o 1, CE como base jurídica única do regulamento controvertido implica assim uma limitação da competência da Comunidade, que resulta numa competência dos Estados-Membros, incluindo para regulamentar as exportações e importações de resíduos, desde que e na medida em que essa iniciativa dos Estados-Membros não afecte as regras comunitárias em vigor na matéria. Segundo a Comissão, o exercício dessa competência reconhecida aos Estados-Membros terá fatalmente por efeito falsear a concorrência entre as empresas dos Estados-Membros nos mercados externos e criar perturbações no mercado interno da Comunidade.

II — Mérito do recurso

8. O único fundamento de anulação alegado é o erro quanto à base jurídica escolhida: o legislador comunitário escolheu o artigo 175.o CE como único fundamento do regulamento impugnado, ao passo que a Comissão sustenta que a essa disposição devia ter sido acrescentado o artigo 133.o CE.

9. Para fazer juz a esta argumentação, há que recordar antes de mais que, por força de jurisprudência assente, a escolha da base jurídica de um acto comunitário deve assentar em elementos objectivos, susceptíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram a finalidade e o conteúdo do acto ( 8 ). Caso o acto em causa prossiga uma dupla finalidade ou apresente duas componentes, deve, em princípio, estribar-se na base legal correspondente à finalidade e/ou à componente identificável como sendo a principal ou a preponderante ( 9 ).

10. Só a título excepcional, se ficar demonstrado que determinado acto prossegue simultaneamente diversos objectivos ou apresenta várias componentes indissociavelmente ligadas, não sendo nenhuma delas secundária e indirecta da outra, é que tal acto deve ser baseado nas diferentes bases jurídicas correspondentes ( 10 ). Contudo, mesmo pressupondo que o acto em causa prossegue simultaneamente diversos objectivos ou apresenta duas componentes, iguais e indissociáveis, o recurso a duas bases jurídicas é excluído em dois casos: quando uma das bases escolhidas seja uma disposição do Tratado CE e a outra uma disposição do Tratado UE ( 11 ), e quando os processos previstos por qualquer das bases forem incompatíveis e/ou quando o cúmulo de bases jurídicas puder lesar os direitos do Parlamento ( 12 ).

11. Apoiando-se nesta jurisprudência, a Comissão sustenta que o regulamento impugnado contém, tanto pela sua finalidade como pelo seu conteúdo, duas componentes indissociavelmente ligadas, uma relativa à política comercial comum e outra respeitante à política ambiental, e que, por conseguinte, há que utilizar duas bases jurídicas. Para este efeito, alega que o acto em causa não visa unicamente regulamentar as transferências de resíduos na Comunidade com fins unicamente ambientais, mas que contém igualmente nos títulos IV a VI uma regulamentação detalhada do comércio externo dos resíduos com países terceiros, incidindo sobre as importações de resíduos para a Comunidade oriundas de países terceiros, sobre as exportações de resíduos da Comunidade para países terceiros e sobre o trânsito de resíduos pela Comunidade no seu trajecto de ou para países terceiros. Em resumo e noutros termos, visto que o regulamento controvertido também regula as transferências de resíduos entre a Comunidade e os países terceiros, o artigo 133.o CE devia ter sido acrescentado ao artigo 175.o CE como base jurídica.

A — Admissibilidade de duas bases jurídicas

12. A primeira interrogação suscitada pela argumentação da Comissão consiste em saber se o recurso excepcional a duas bases jurídicas é possível num caso, como o presente, em que uma das disposições habilitantes, o artigo 133.o CE, atribui à Comunidade competência exclusiva para aprovar o acto impugnado, ao passo que a outra, o artigo 175.o CE, lhe confere uma competência partilhada para o mesmo fim. Com efeito, a natureza da competência comunitária influi consideravelmente na competência residual dos Estados-Membros. A existência de uma competência comunitária exclusiva proíbe toda e qualquer intervenção normativa dos Estados-Membros, salvo se agirem como gestores do interesse comum para evitar uma lacuna normativa devida à omissão do legislador comunitário ( 13 ). Pelo contrário, no caso de uma competência partilhada, os Estados-Membros podem legislar livremente no domínio considerado, desde que as medidas nacionais não afectem o efeito útil das regras comunitárias aprovadas na matéria ( 14 ). Paradigmático desta articulação das competências normativas da Comunidade e dos Estados-Membros na hipótese de uma competência partilhada é precisamente o artigo 176.o CE, que autoriza estes últimos, mesmo que existam disposições comunitárias na matéria, a tomar medidas de protecção ambiental reforçadas, desde que compatíveis com o Tratado. Assim, é possível colocar-se legitimamente, como fizeram neste processo o Conselho, o Parlamento e o Reino Unido, a questão de saber se a competência para aprovar um determinado acto pode ter, simultaneamente, natureza exclusiva e partilhada. Com efeito, como se explica que se possa aplicar a competência normativa residual dos Estados-Membros no caso de uma competência partilhada, ao abrigo da qual se aprovou um acto comunitário, se o referido acto se baseou igualmente numa competência comunitária exclusiva?

13. O Tribunal de Justiça, como é sabido, admitiu esse cúmulo em dois processos em que estavam precisamente em causa as bases jurídicas aqui em questão ( 15 ). Contudo, lendo atentamente essas duas decisões, essa solução só pôde ser aplicada porque, apesar de os actos em causa terem duas componentes iguais indissociavelmente ligadas, foi possível distinguir claramente entre o que, nos referidos actos, resultava da competência exclusiva da Comunidade prevista no artigo 133.o CE e o que caía no âmbito de aplicação da competência partilhada conferida à Comunidade pelo artigo 175.o CE. É evidentemente esse o caso quando for possível isolar no acto disposições que resultem de uma ou outra bases jurídicas. É até possível que uma única e mesma disposição tenha duas bases jurídicas, quando tiver objectos diferentes. Pelo contrário, uma única e mesma questão não pode simultaneamente resultar de uma competência exclusiva e de uma competência partilhada.

14. No presente caso, o recurso conjunto aos artigos 133.o CE e 175.o CE como fundamentos do regulamento impugnado é teoricamente possível. Com efeito, como foi acima salientado, a Comissão identificou as disposições que, no seu entender, se deviam basear no artigo 133.o CE, tendo as outras sido correctamente associadas ao artigo 175.o CE: trata-se das disposições dos títulos IV e VI, que têm por objecto a transferência de resíduos (importação, exportação, trânsito) oriundos de ou com destino a países terceiros, cuja base devia ter sido o artigo 133.o CE.

15. Além disso, a combinação do artigo 133.o CE com o artigo 175.o CE não pode ser excluída pelo facto de os processos previstos por essas duas bases serem incompatíveis e/ou por o cúmulo das bases poder prejudicar os direitos do Parlamento ( 16 ). Com efeito, como já salientei ( 17 ), acrescentar o artigo 133.o CE, que exclui o Parlamento do processo decisório, em nada altera o processo normativo aplicável. Por força da jurisprudência, a co-decisão, prevista no artigo 175.o CE, continua a ser necessária para a aprovação de todas as disposições do acto.

B — Pertinência das duas bases jurídicas

16. Ainda há que determinar se da análise das suas finalidades e do seu conteúdo resulta que o regulamento controvertido tem uma componente ambiental e uma componente comercial iguais e indissociáveis, sem que uma seja secundária e indirecta relativamente à outra ( 18 ).

17. A argumentação desenvolvida pela recorrente para o demonstrar não é convincente. Sem dúvida que concordamos com ela quando afirma que o âmbito de aplicação da política comercial comum é tradicionalmente ( 19 ) de interpretação lata ( 20 ). Daqui resulta que uma medida que regulamenta as trocas comerciais com países terceiros continua a ser uma medida de política comercial, mesmo que sirva igualmente finalidades relacionadas com outros domínios, como objectivos de política do desenvolvimento ( 21 ), de política externa e de segurança comum ( 22 ) ou de protecção do ambiente ( 23 ). Neste último caso, é tanto mais assim quanto, por força do princípio da integração, actualmente formulado no artigo 6.o CE (anteriormente enunciado no artigo 130.o-R, n.o 2, CE), as exigências de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e na execução de todas as políticas da Comunidade ( 24 ). O facto de as disposições do regulamento impugnado integrarem preocupações ambientais não basta certamente para que estas não possam ou não devam basear-se no artigo 133.o CE. Só assim seria se a finalidade ambiental fosse preponderante e a dimensão comercial fosse apenas acessória. Nesse caso, o acto impugnado só deveria assentar no artigo 175.o, n.o 1, CE ( 25 ). Ora, resulta precisamente quer da análise do objectivo e da finalidade do regulamento impugnado quer do seu contexto que a sua dimensão ambiental é preponderante.

1. Conteúdo e finalidade do regulamento impugnado

18. Há que observar, em primeiro lugar, que o regulamento controvertido prossegue incontestavelmente uma finalidade principalmente ambiental. O primeiro considerando do referido regulamento afirma: «[o] principal e mais predominante objectivo e elemento do presente regulamento é a protecção do ambiente». Os considerandos seguintes confirmam-no. Com excepção do décimo sexto e décimo nono considerandos, que dizem respeito ao bom funcionamento do mercado interno, todos os considerandos revelam, de forma mais ou menos directa, preocupações ambientais. Em especial, o sétimo considerando insiste de maneira geral na «necessidade de preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente e da saúde humana». De igual modo, o quadragésimo segundo considerando recorda que o objectivo do regulamento consiste em «assegurar a protecção do ambiente quando se verifica a transferência de resíduos». Mesmo quando estão em causa as importações e as exportações de resíduos na ou a partir da Comunidade, as preocupações ambientais continuam omnipresentes. Assim, o vigésimo oitavo considerando afirma que é «[a] fim de proteger o ambiente dos países em causa» que há que clarificar o âmbito da proibição das exportações de resíduos perigosos destinados a valorização num país não abrangido pela decisão da OCDE. De igual modo, o trigésimo terceiro considerando salienta que os resíduos importados na Comunidade devem ser geridos durante todo o período de transferência, «sem perigo para a saúde humana e sem a utilização de processos ou métodos que possam prejudicar o ambiente».

19. No que se refere ao objecto do regulamento impugnado, a Comissão alega que o seu texto contém uma regulamentação detalhada do comércio externo com os países terceiros, sendo as suas regras igualmente aplicáveis às importações de resíduos na Comunidade oriundos de países terceiros, às exportações de resíduos da Comunidade para países terceiros e ao trânsito de resíduos pela Comunidade no trajecto de ou para países terceiros. Nessa medida, situa-se igualmente no âmbito da política comercial comum.

20. Contudo, o objecto do regulamento é impor obrigações de notificação, de procedimento e de controlo em matéria de transferência de resíduos, para que essas transferências ocorram em condições que garantam a protecção do ambiente. Essas obrigações são enunciadas no título II do referido regulamento e podem ser resumidas da seguinte forma: por força do artigo 3.o, n.o 1, estão sujeitas ao processo de notificação e de consentimento escrito prévios as transferências de todos os resíduos que se destinam a ser eliminados, bem como, em particular, as transferências de resíduos que constam do Anexo IV do regulamento impugnado, destinados a serem valorizados. No âmbito deste processo de notificação e de consentimento, o notificante deve fazer prova da existência de um contrato celebrado entre si e o destinatário, relativo à valorização ou à eliminação dos resíduos notificados (artigos 4.o, n.o 4, e 5.o do regulamento impugnado), e da subscrição de uma garantia financeira ou de um seguro equivalente que cubra os custos do transporte, das operações de valorização ou de eliminação e de armazenamento dos resíduos em causa (artigos 4.o, n.o 5, e 6.o do regulamento impugnado). Quando uma transferência de resíduos é notificada, as autoridades podem, baseando-se em motivos essencialmente ambientais, enumerados nos artigos 11.o e 12.o do regulamento impugnado, estabelecer condições para o seu consentimento da transferência notificada ou formular objecções fundamentadas contra essa transferência (artigos 9.o a 12.o do regulamento impugnado). Os artigos 22.o a 25.o impõem a obrigação de reaver os resíduos quando uma transferência não puder ser concluída ou em caso de transferência ilícita, prevendo regras relativas aos custos da retoma.

21. No que se refere aos aspectos externos do regulamento controvertido, basta observar que, quando não são proibidos pelo regulamento por razões relacionadas com a protecção do ambiente, as exportações a partir da Comunidade, as importações de resíduos na Comunidade e o trânsito de resíduos pela Comunidade são sujeitos aos mesmos processos de controlo, por força das disposições, respectivamente, dos títulos IV, V e VI do regulamento.

22. Por último, a obrigação decorrente do artigo 49.o, n.o 1, do regulamento impugnado, imposta ao produtor e ao notificante e às empresas envolvidas numa transferência e/ou na valorização ou eliminação de resíduos, de tomarem «as medidas necessárias para garantir que quaisquer resíduos por si transferidos sejam geridos sem pôr em perigo a saúde humana e de uma forma ambientalmente correcta durante todo o período de transferência e durante a operação de valorização e a eliminação», realça a homogeneidade de todo o sistema de controlo e o seu objectivo predominante de protecção do ambiente. Com efeito, a referida obrigação aplica-se não apenas quando a transferência ocorre no interior da Comunidade mas também quando estão em causa exportações e importações de resíduos.

23. Como se vê, o processo de notificação e de consentimento escritos e prévios constitui o cerne do regime instituído pelo regulamento controvertido. Ora, esse processo é muito semelhante aos processos de autorização prévia que foram qualificados pelo Tribunal de Justiça de instrumentos característicos da política ambiental ( 26 ). De resto, é essa a razão pela qual a Comissão reconhece que, na medida em que o referido regime está previsto no título II do regulamento, para regular, em primeiro lugar, a transferência intracomunitária de resíduos, a base jurídica adequada é o artigo 175.o, n.o 1, CE. Sendo este regime aplicável, por força dos títulos IV a VI do regulamento, mutatis mutandis, à transferência extracomunitária de resíduos, confesso ter dificuldades em ver de que forma é que o mesmo dispositivo de controlo deixaria de ter por objecto prevenir os atentados ao ambiente que essas transferências poderiam originar. Ao invés, se aderirmos à análise da Comissão, de acordo com a qual o regime instaurado deve ser visto como uma regulamentação do comércio externo dos resíduos que cai, assim, no âmbito da política comercial comum, há logicamente que considerar que, quando aplicado ao comércio intracomunitário de resíduos, esse mesmo regime visa assegurar a livre circulação dos referidos resíduos, devendo, por isso e nessa medida, ser baseado no artigo 95.o CE e não no artigo 175.o CE.

24. É verdade que, como a Comissão recorda acertadamente, os resíduos constituem mercadorias na acepção do artigo 28.o CE e, nessa medida, podem ser objecto de transacções comerciais ( 27 ). Contudo, o facto de os processos de controlo instaurados pelo regulamento serem aplicáveis às trocas comerciais de resíduos e, por isso, poderem afectá-las não significa que eles tenham por objectivo promover, facilitar ou regular as referidas trocas comerciais e não pode deste modo pôr em causa a constatação, assente na análise da finalidade e do conteúdo do regulamento impugnado, de que este é um instrumento que visa garantir principalmente a protecção do ambiente, uma vez que os seus efeitos no comércio são apenas secundários e indirectos; a acepção ampla de um conceito de política comercial comum também não pode pôr em causa essa constatação ( 28 ). O regulamento não tem por objectivo definir as características que os resíduos devem possuir para serem livremente comercializados, mas sim fornecer um sistema harmonizado de processos através dos quais a circulação dos resíduos pode ser limitada, a fim de assegurar a protecção do ambiente ( 29 ). Se seguíssemos a interpretação da Comissão, as disposições específicas do Tratado relativas à protecção do ambiente ficariam desprovidas de grande parte do seu conteúdo, porque, mal se demonstrasse que o acto comunitário poderia ter implicações nas trocas comerciais, a medida prevista deveria ser integrada na política comercial comum ( 30 ).

25. Em todo o caso, mesmo pressupondo que fosse exacta a afirmação da Comissão de que os títulos IV, V e VI do regulamento controvertido fazem parte da política comercial comum, não se justifica acrescentar o artigo 133.o CE como base jurídica, visto que a preponderância de um objectivo ou de uma componente deve ser apreciada à luz da finalidade e do conteúdo do acto em causa no seu todo ( 31 ). Ora, o exame de todas as disposições do regulamento impugnado demonstrou a preponderância da sua dimensão ambiental.

26. É aqui que reside a diferença relativamente ao processo Energy Star ( 32 ). A coordenação dos programas de rotulagem em matéria de eficiência energética dos equipamentos de escritório, instituída pelo acordo em causa nesse processo, visava principalmente facilitar o comércio dos referidos equipamentos, permitindo aos fabricantes usar, em virtude de um processo de reconhecimento mútuo dos registos, um logótipo comum para identificar, face aos consumidores, certos produtos que correspondem a especificações comuns de eficiência energética a ser comercializados nos mercados americano e comunitário. De qualquer forma, a esperada redução do consumo energético com a alteração do comportamento efectivo dos fabricantes e dos consumidores induzida por esse programa de rotulagem apenas constitui, em qualquer caso, um efeito indirecto.

27. Contudo, a recorrente pensa poder apoiar a sua argumentação na solução adoptada pelo Tribunal de Justiça a propósito da escolha da base jurídica da decisão de aprovação da Convenção de Roterdão ( 33 ) e do seu regulamento de execução ( 34 ). Esse acordo internacional instituía um procedimento de prévia informação e consentimento aplicável a certos produtos químicos e pesticidas perigosos, muito parecido com os processos de controlo previstos no regulamento controvertido. De resto, o Tribunal de Justiça tinha-o qualificado de «instrumento típico da política do ambiente» ( 35 ). No entanto, considerou necessário o recurso a uma dupla base jurídica: os artigos 133.o CE e 175.o CE.

28. Pode opor-se à Comissão a base jurídica adoptada para a celebração do Protocolo de Cartagena: o Tribunal de Justiça considerou adequado recorrer unicamente ao artigo 175.o CE, visto tratar-se da implementação de um processo de controlo muito análogo referente a organismos vivos modificados e considerado também como um «instrumento típico da política do ambiente» ( 36 ). Assim sendo, há que admitir, como fizeram, em particular, o Conselho e o Reino Unido, que existe uma contradição entre as duas soluções. O presente processo, distribuído à Grande Secção, constituiria a oportunidade para lhe pôr fim.

29. Uma leitura atenta das decisões proferidas nos dois processos relativos à Convenção de Roterdão permite contudo dissipar uma contradição que é apenas aparente. O que quer que se pense da justeza da sua solução ( 37 ), há que observar que, para justificar o recurso conjunto aos artigos 133.o CE e 175.o CE, o Tribunal de Justiça salientou a ligação explícita estabelecida na Convenção de Roterdão entre o comércio e o ambiente, uma vez que o processo de controlo previsto nessa disposição só se aplicava a certos produtos químicos e pesticidas perigosos que são objecto de comércio internacional e que a sua execução era regulada por disposições que regulam directamente o comércio dos referidos produtos; essa ligação não existia no Protocolo de Cartagena, porque o mecanismo de controlo por ele instaurado era aplicável às actividades que implicam o tratamento de organismos vivos modificados e, portanto, não exclusivamente aos movimentos transfronteiriços desses organismos para fins comerciais ( 38 ).

30. Ora, no presente caso, como vimos, o processo de notificação e de consentimento escritos e prévios estabelecido no regulamento controvertido não regula unicamente a transferência extracomunitária de resíduos. Diz, antes de mais, respeito à transferência intracomunitária de resíduos. Assim, há que concluir, à luz de uma leitura conjunta das soluções proferidas, respectivamente, no processo do Protocolo de Cartagena e nos processos relativos à Convenção de Roterdão, que o regulamento impugnado apresenta uma componente principalmente ambiental, uma vez que não existe uma ligação suficientemente acentuada entre comércio e ambiente. A análise tanto da sua finalidade como do seu objecto revela que o regulamento impugnado não visa tanto regulamentar o comércio dos resíduos, mas antes assegurar que a sua transferência se faça em condições conformes à protecção do ambiente. Por conseguinte, o legislador comunitário considerou, acertadamente, o artigo 175.o CE como a única base jurídica do regulamento.

2. Contexto do regulamento impugnado

31. O contexto constitui igualmente um elemento a ter em conta para apreciar a pertinência da base jurídica escolhida para adoptar um acto ( 39 ). A conclusão, resultante da análise do objecto e da finalidade do regulamento impugnado, de que este só se deve basear no artigo 175.o CE é confirmada por um exame do contexto em que esse acto se insere.

32. Em primeiro lugar, o regulamento impugnado foi adoptado para substituir e actualizar o Regulamento (CEE) n.o 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade ( 40 ), no qual se inspira em grande parte. Ora, este baseava-se no artigo 130.o-S CEE (que passou, após alteração, a artigo 175.o CE), e o Tribunal de Justiça, que se pronunciou por iniciativa do Parlamento, que sustentava que esse acto se devia basear conjuntamente nos artigos 100.o-A (que passou, após alteração, a artigo 95.o CE) e 113.o CEE (que passou, após alteração, a artigo 133.o CE), reconheceu expressamente a pertinência dessa base jurídica ( 41 ). É certo que, por razões ligadas à limitação do direito de recurso do Parlamento, o Tribunal de Justiça só se pronunciou sobre a dimensão intracomunitária do Regulamento n.o 259/93 e não examinou se os elementos do referido regulamento relativos à transferência de resíduos entre a Comunidade e os países terceiros teriam justificado acrescentar o artigo 113.o CEE. Contudo, o facto de os elementos do regulamento relativos às transferências intracomunitárias de resíduos terem sido, correctamente, baseados no artigo 130.o-S, e não no artigo 100.o-A, pode ser invocado contra a pertinência do recurso conjunto ao artigo 113.o, na medida em que o Regulamento n.o 259/93 se limitava, como o regulamento em causa no presente caso, a estender às transferências extracomunitárias o dispositivo de controlo que instituía para as transferências intracomunitárias de resíduos, dispositivo esse que tinha sido adoptado com base no artigo 130.o-S.

33. Em segundo lugar, o regulamento impugnado visa igualmente executar as obrigações decorrentes da Convenção sobre o Controlo de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e sua Eliminação, assinada em Basileia, em 22 de Março de 1989 (a seguir «Convenção de Basileia»). Ora, é opinião comum que o principal objectivo dessa Convenção consiste na «gestão ecologicamente racional» dos resíduos, a fim de proteger a saúde humana e o ambiente através da redução da produção de resíduos perigosos, sempre que isso seja possível e mediante o controlo rigoroso da sua armazenagem, do seu transporte, do seu tratamento, da sua reutilização, da sua reciclagem, da sua valorização e da sua eliminação final através de uma «abordagem integrada do ciclo de vida». Também a referida Convenção foi concluída em nome da Comunidade, por decisão do Conselho ( 42 ), com base no artigo 130.o-S CEE, e classificada como um acordo ambiental multilateral pela OMC. A Comissão não tem razão quando, para diminuir a pertinência desse precedente, tenta acentuar a diferença entre a Convenção de Basileia e o regulamento impugnado, alegando que a Convenção incide unicamente sobre a eliminação dos resíduos perigosos, ao passo que o regulamento cobre todos os resíduos, quer sejam ou não perigosos e quer se destinem à eliminação ou à valorização. Como acertadamente observaram os governos do Reino Unido e francês, uma leitura mais atenta do texto da referida Convenção, e, em especial, do seu artigo 2.o, n.o 4, e do seu Anexo IV, revela, com efeito, que, ao contrário do que o seu título sugere, ela também se aplica às modalidades de tratamento dos resíduos, na sequência de uma transferência, que consistem na valorização, na reciclagem, na recuperação ou na reutilização, e não unicamente na eliminação. De qualquer forma, o facto de o regulamento impugnado também se aplicar a resíduos não perigosos e a resíduos que se destinam a ser valorizados não lhe pode imprimir carácter comercial e diminuir a sua dimensão ambiental, uma vez que o carácter nocivo para o ambiente é inerente à própria natureza dos resíduos, sejam eles quais forem ( 43 ).

34. A pertinência desses precedentes poderia, é certo, ser contestada, pelo facto de uma simples prática institucional não poder derrogar as regras do Tratado, não sendo por isso susceptível de criar um precedente vinculativo para as instituições da Comunidade quanto à base jurídica correcta ( 44 ), e porque a determinação da base jurídica de um acto deve ser feita tendo em consideração a sua própria finalidade e o seu próprio conteúdo, e não atendendo à base jurídica escolhida para a adopção de outros actos comunitários que apresentam, eventualmente, características semelhantes ( 45 ). Contudo, embora uma simples prática das instituições não possa determinar a escolha da base jurídica em detrimento do resultado de uma análise da finalidade e do conteúdo do acto em causa, pode constituir um factor pertinente do contexto em que este se insere, para confirmar a escolha da base jurídica resultante do exame da sua finalidade e do seu conteúdo. Foi assim que o Tribunal de Justiça justificou expressamente a dupla base jurídica, constituída pelos artigos 133.o CE e 175.o CE, do Regulamento (CE) n.o 304/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003, relativo à exportação e importação de produtos químicos perigosos ( 46 ), pelo facto de o mesmo executar ao nível comunitário a Convenção de Roterdão, que, segundo um acórdão do mesmo dia ( 47 ), deveria igualmente assentar nessa dupla base, e pela consideração de uma semelhança evidente entre as disposições desses dois actos ( 48 ). De igual modo, o Tribunal de Justiça confirmou expressamente a escolha do artigo 95.o CE como base jurídica de uma directiva, escolha essa resultante da análise da sua finalidade e do seu conteúdo, devido à constatação de que a mesma alterava uma directiva anterior baseada na mesma disposição ( 49 ). Ora, no presente caso, como vimos, o regulamento impugnado visa dar execução à Convenção de Basileia e retoma em larga medida o dispositivo do Regulamento n.o 259/93, que vem substituir.

III — Conclusão

35. Pelos motivos acima expostos, proponho que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso de anulação que a Comissão interpôs do Regulamento (CE) n.o 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Junho de 2006, relativo a transferências de resíduos.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) JO L 190, p. 1.

( 3 ) É a leitura que pode ser feita do processo dióxido de titânio (acórdão de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho, C-300/89, Colect., p. I-2867).

( 4 ) V., neste sentido, acórdãos de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Parlamento e Conselho (C-178/03, Colect., p. I-107, n.o 59), de 6 de Novembro de 2008, Parlamento/Conselho (C-155/07, Colect., p. I-8103, n.os 77 a 83). V. também conclusões da advogada-geral J. Kokott apresentadas no processo C-178/03 (n.os 63 e 64) e no processo C-155/07 (n.os 90 e 91).

( 5 ) Esta orientação jurisprudencial não tem, com efeito, base no Tratado. Esta abordagem, que foi defendida em particular pela Comissão na audiência, parte da hipótese de que qualquer base jurídica que aumente a implicação do Parlamento no processo decisório reforçará o carácter democrático da Comunidade Europeia. Contudo, a democracia apresenta diferentes faces, em especial na Comunidade Europeia. A nível comunitário, a legitimação democrática tem principalmente duas fontes: ou provém dos diferentes povos europeus, através das posições tomadas no Conselho pelos respectivos governos, sob a fiscalização dos parlamentos nacionais; ou é assegurada pelo Parlamento Europeu, instituição europeia directamente representativa, e pela Comissão, directamente responsável perante ele. A representatividade directamente democrática é incontestavelmente um parâmetro pertinente de medida da democracia europeia, mas não é o único. Em especial, a democracia europeia implica igualmente um equilíbrio delicado entre as dimensões nacional e europeia da democracia, não tendo a segunda necessariamente que prevalecer sobre a primeira. É por este motivo que o Parlamento Europeu não dispõe do mesmo poder que os parlamentos nacionais no processo legislativo e, ainda que se possa defender um reforço dos poderes do Parlamento Europeu, é aos povos europeus que compete decidir esse assunto através de uma revisão dos Tratados. O equilíbrio entre os poderes conferidos ao Parlamento Europeu e às outras instituições, traduzido pelos diversos processos normativos, evoluiu no tempo e reflecte o equilíbrio desejado pelos povos europeus entre os meios nacionais e europeus de legitimação do exercício do poder a nível europeu. Aceitar um princípio geral de preferência pela base jurídica que maximiza a participação do Parlamento Europeu no processo decisório equivaleria a alterar o equilíbrio institucional e democrático fixado no Tratado. Estou consciente de que esta análise resulta, na prática, numa proibição do cúmulo de bases jurídicas. Ou as duas bases jurídicas prevêem o mesmo processo decisório e o erro quanto à base jurídica constituiria, sob reserva de uma eventual influência na partilha de competências entre a Comunidade e os Estados-Membros, um vício puramente formal, e logo inoperante, ou então prevêem processos normativos diferentes, portanto, necessariamente incompatíveis pelos motivos que acabo de expor, e o seu cúmulo seria impossível.

( 6 ) Acórdão Parlamento/Conselho, já referido, n.os 77 a 83. Quanto ao momento e às condições de uma reorientação jurisprudencial, v. as minhas reflexões nos n.os 28 a 30 das conclusões proferidas no processo Cipolla e o. (acórdão de 5 de Dezembro de 2006, C-94/04 e C-202/04, Colect., pp. I-11421, I-11426).

( 7 ) V., neste mesmo sentido, acórdãos de 27 de Setembro de 1988, Comissão/Conselho (165/87, Colect., p. 5545, n.o 19), e de 10 de Dezembro de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C-491/01, Colect., p. I-11453, n.os 98 a 111).

( 8 ) V., por exemplo, acórdãos de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho (45/86, Colect., p. 1493, n.o 11); de 13 de Maio de 1997, Alemanha/Parlamento e Conselho (C-233/94, Colect., p. I-2405, n.o 12); de 25 de Fevereiro de 1999, Parlamento/Conselho (C-164/97 e C-165/97, Colect., p. I-1139, n.o 12); de 4 de Abril de 2000, Comissão/Conselho (C-269/97, Colect., p. I-2257, n.o 43); de 14 de Abril de 2005, Bélgica/Comissão (C-110/03, Colect., p. I-2801, n.o 78); de 13 de Setembro de 2005, Comissão/Conselho (C-176/03, Colect., p. I-7879, n.o 45); de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Conselho (C-94/03, Colect., p. I-1, n.o 34); e de 10 de Fevereiro de 2009, Irlanda/Parlamento e Conselho (C-301/06, Colect., p. I-593, n.o 60).

( 9 ) V. acórdãos de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho (C-155/91, Colect., p. I-939, n.os 19 e 21); de 23 de Fevereiro de 1999, Parlamento/Conselho (C-42/97, Colect., p. I-869, n.o 38); de 30 de Janeiro de 2001, Espanha/Conselho (C-36/98, Colect., p. I-779, n.o 59); de 19 de Setembro de 2002, Huber (C-336/00, Colect., p. I-7699, n.o 31); de 11 de Setembro de 2003, Comissão/Conselho (C-211/01, Colect., p. I-8913, n.o 39); de 29 de Abril de 2004, Comissão/Conselho (C-338/01, Colect., p. I-4829, n.o 55); e de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Parlamento e Conselho, já referido, n.o 42. V., também, parecer 2/00, de 6 de Dezembro de 2001 (Colect., p. I-9713, n.o 23).

( 10 ) V., nomeadamente, acórdãos de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho, já referido, n.os 13 e 17; de 23 de Fevereiro de 1999, Parlamento/Conselho, já referido, n.os 38 e 43; Huber, já referido, n.o 31; de 12 de Dezembro de 2002, Comissão/Conselho (C-281/01, Colect., p. I-12049, n.o 35); de 11 de Setembro de 2003, Comissão/Conselho, já referido, n.o 40; British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, já referido, n.o 94; de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Conselho, já referido, n.os 34 a 36, e Comissão/Parlamento e Conselho, já referido, n.os 41 a 43; de 20 de Maio de 2008, Comissão/Conselho (C-91/05, Colect., p. I-3651, n.o 75); de 6 de Novembro de 2008, Parlamento/Conselho, já referido, n.o 36. V., também, parecer 2/00, já referido, n.o 23.

( 11 ) Neste caso, é a base jurídica comunitária que deve ser privilegiada: v., neste sentido, acórdão de 20 de Maio de 2008, Comissão/Conselho, já referido, n.os 76 e 77.

( 12 ) V. acórdãos de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Conselho, já referido, n.o 52, e de 6 de Novembro de 2008, Parlamento/Conselho, já referido, n.o 37 e jurisprudência referida.

( 13 ) V. acórdão de 5 de Maio de 1981, Comissão/Reino Unido (804/79, Recueil, p. 1045). V., também, Gautier, Y. — «La compétence communautaire exclusive», Mélanges en honneur à Guy Isaac: 50 ans de droit communautaire, tomo 1, Presses universitaires de Toulouse, 2004, p. 165.

( 14 ) Em especial, enquanto a harmonização realizada no plano comunitário não cobrir a totalidade da matéria em causa, os Estados-Membros continuam, nessa medida, competentes e livres de agir. Daqui resulta que se se pretender celebrar um acordo sobre esta matéria, este fará parte da competência partilhada da Comunidade e dos Estados-Membros (v. parecer 2/00, já referido, n.os 45 a 47).

( 15 ) V. acórdãos de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Conselho, já referido, e Comissão/Parlamento e Conselho, já referido.

( 16 ) V. acórdãos de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Conselho, já referido., n.o 52, e de 6 de Novembro de 2008, Parlamento/Conselho, já referido, n.o 37 e jurisprudência referida.

( 17 ) V., supra, n.o 6 das presentes conclusões.

( 18 ) Para usar os termos da jurisprudência referida na nota 10 das presentes conclusões.

( 19 ) Ainda que não seja ilimitada: v. parecer 1/94, de 15 de Novembro de 1994 (Colect., p. I-5267).

( 20 ) V. parecer 1/78, de 4 de Outubro de 1979 (Recueil, p. 2871, n.o 45); acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, já referido, n.o 19.

( 21 ) V. acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, já referido, n.os 17 a 21.

( 22 ) V. acórdãos de 17 de Outubro de 1995, Werner (C-70/94, Colect., p. I-3189, n.o 10); de 17 de Outubro de 1995, Leifer e o. (C-83/94, Colect., p. I-3231, n.o 10); de 14 de Janeiro de 1997, Centro-Com (C-124/95, Colect., p. I-81, n.o 26).

( 23 ) V. acórdãos de 29 de Março de 1990, Grécia/Conselho (C-62/88, Colect., p. I-1527, n.os 18 a 20); de 12 de Dezembro de 2002, Comissão/Conselho, já referido, n.os 39 a 43.

( 24 ) V. acórdãos de 29 de Março de 1990, Grécia/Conselho, já referido, n.o 20, e de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho, já referido, n.o 22.

( 25 ) V., neste sentido, parecer 2/00, já referido.

( 26 ) Parecer 2/00, já referido, n.o 33; acórdão de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Conselho, já referido, n.o 44.

( 27 ) V. acórdão de 9 de Julho de 1992, Comissão/Bélgica (C-2/90, Colect., p. I-4431, n.os 22 a 28).

( 28 ) V., no mesmo sentido, a propósito do Protocolo de Cartagena, que instituía processos de controlo aplicáveis aos movimentos transfronteiriços de organismos vivos modificados, parecer 2/00, já referido, n.os 37 a 40.

( 29 ) V., mutatis mutandis, para uma mesma análise que visa confirmar o artigo 130.o-S CEE como base jurídica, em vez do artigo 100.o-A CEE, o acórdão de 28 de Junho de 1994, Parlamento/Conselho (C-187/93, Colect., p. I-2857, n.o 26).

( 30 ) V. parecer 2/00, já referido, n.o 40.

( 31 ) V. acórdão British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, já referido, n.o 96.

( 32 ) Acórdão de 12 de Dezembro de 2002, Comissão/Conselho, já referido.

( 33 ) V. acórdão de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Conselho, já referido.

( 34 ) V. acórdão de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Parlamento e Conselho, já referido.

( 35 ) Acórdão de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Conselho, já referido, n.o 44.

( 36 ) V. parecer 2/00, já referido.

( 37 ) Nesses dois processos, a advogada-geral J. Kokott concluiu a favor do recurso a uma única base jurídica: o artigo 175.o CE.

( 38 ) V. acórdão de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Conselho, já referido, n.os 44 e 45.

( 39 ) V., expressamente nesse sentido, parecer 2/00, já referido, n.o 25.

( 40 ) JO L 30, p. 1.

( 41 ) V. acórdão de 28 de Junho de 1994, Parlamento/Conselho, já referido.

( 42 ) Decisão 93/98/CEE do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativa à celebração, em nome da Comunidade, da Convenção sobre o controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e sua eliminação (Convenção de Basileia) (JO L 39, p. 1, com o texto da Convenção de Basileia em anexo).

( 43 ) V. acórdão de 18 de Abril de 2002, Palin Granit e Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C-9/00, Colect., p. I-3533, n.os 36 e 45 a 51).

( 44 ) V., por exemplo, acórdãos de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho (68/86, Colect., p. 855, n.o 24), e de 26 de Março de 1996, Parlamento/Conselho (C-271/94, Colect., p. I-1689, n.o 24). V. também o n.o 29 das minhas conclusões apresentadas no processo que deu origem ao acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de Maio de 2008, Parlamento/Conselho (C-133/06, Colect., p. I-3189).

( 45 ) V. acórdãos de 28 de Junho de 1994, Parlamento/Conselho, já referido; de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Conselho, já referido, n.o 50, e Comissão/Parlamento e Conselho, já referido, n.o 55; de 20 de Maio de 2008, Comissão/Conselho, já referido, n.o 106; e de 6 de Novembro de 2008, Parlamento/Conselho, já referido, n.o 34.

( 46 ) JO L 63, p. 1.

( 47 ) V. acórdão de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Conselho, já referido.

( 48 ) V. acórdão de 10 de Janeiro de 2006, Comissão/Parlamento e Conselho, já referido.

( 49 ) V. acórdão Irlanda/Parlamento e Conselho, já referido, n.os 73 e 74.