Conclusões da advogada-geral Stix-Hackl apresentadas em 14de Dezembro de2000. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Francesa. - Incumprimento de Estado - Qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável - Directiva 75/440/CEE - Condições para a produção de água para o consumo humano na Bretanha. - Processo C-266/99.



Colectânea da Jurisprudência 2001 página I-01981



Conclusões do Advogado-Geral

I - Objecto do processo

1. Neste processo é pedido ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não transpor ou ao não transpor integralmente a Directiva 75/440/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-Membros , a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário.

II - A Directiva 75/440/CEE

2. As disposições da Directiva 75/440/CEE determinantes no quadro do presente processo têm a seguinte redacção:

«Artigo 3.°

1. Os Estados-Membros fixarão para todos os pontos de colheita de amostras, ou para cada ponto de colheita de amostras, os valores aplicáveis às águas superficiais no que se refere aos parâmetros indicados no anexo II.

Relativamente aos parâmetros para os quais nenhum valor conste do quadro do anexo II, os Estados-Membros podem não fixar valores nos termos do primeiro parágrafo, enquanto esses valores não tiverem sido determinados segundo o procedimento previsto no artigo 9.°

2. Os valores fixados nos termos do n.° 1 não podem ser menos rigorosos que os indicados nas colunas I do anexo II.

3. Sempre que existam valores nas colunas G do anexo II, com ou sem valor correspondente nas colunas I do mesmo anexo, os Estados-Membros esforçar-se-ão por respeitá-los como valores-guia, sem prejuízo do disposto no artigo 6.°

Artigo 4.°

1. Os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para que as águas superficiais satisfaçam os valores fixados por força do artigo 3.° Cada Estado-Membro aplicará, igualmente, a presente directiva às águas nacionais e às águas que transpõem as fronteiras.

2. No âmbito dos objectivos da presente directiva, os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para assegurar uma melhoria contínua do ambiente. Para este fim, estabelecerão um plano de acção orgânico, compreendendo um calendário para o saneamento das águas superficiais, especialmente as da categoria A3. Devem ser efectuadas nesta matéria melhorias substanciais ao longo dos próximos dez anos no âmbito de programas nacionais.

Para a fixação do calendário referido no primeiro parágrafo, ter-se-ão em conta, por um lado, a necessidade de melhorar a qualidade do ambiente, nomeadamente da água e, por outro, as dificuldades de ordem económica e técnica que existam ou possam surgir nas diferentes regiões da Comunidade.

A Comissão procederá a um exame aprofundado dos planos de acção referidos no primeiro parágrafo, incluindo os calendários e, se for caso disso, apresentará ao Conselho propostas adequadas a esse respeito.

3. As águas superficiais que tiverem características físicas, químicas e microbiológicas inferiores aos valores-limite imperativos correspondentes ao tratamento tipo A3 não podem ser utilizadas na produção de água potável. Todavia, essa água de qualidade inferior pode ser utilizada, excepcionalmente, se lhe for aplicado um tratamento adequado - incluindo a mistura - que permita que todas as características de qualidade da água se encontrem a um nível conforme às normas de qualidade para a água potável. As justificações de tal excepção, com base num plano de gestão de recursos hídricos no interior da zona em questão, devem ser notificadas à Comissão no mais curto prazo, no que se refere a instalações existentes, e previamente no caso de novas instalações. A Comissão procederá a um estudo pormenorizado destas justificações e, se for caso disso, apresentará ao Conselho propostas adequadas nessa matéria.»

III - Processo pré-contencioso

3. A versão francesa da Directiva 75/440 foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias em 25 de Julho de 1975. Nos termos do seu artigo 10.° , a directiva deveria ser transposta no prazo de dois anos. Este prazo expirou, para a República Francesa, o mais tardar em 25 de Julho de 1977. Para as «melhorias substanciais» relativas ao saneamento das águas superficiais, o artigo 4.° , n.° 2, prevê um prazo de dez anos.

4. Na sequência de várias queixas relativas ao teor em nitratos das águas superficiais destinadas à produção de água potável na Bretanha, a Comissão transmitiu à França, em 1 de Abril de 1992, um pedido de informação. A França respondeu em 11 de Maio de 1993. A interpelação para cumprimento enviada pela Comissão data de 30 de Novembro de 1993. As observações apresentadas pela França datam de 1 de Fevereiro de 1994, de 28 de Novembro de 1994 e de 1 de Março de 1995. Em 28 de Outubro de 1997, a Comissão notificou o parecer fundamentado. A Comissão considera aí que a França não respeitou as obrigações resultantes do artigo 4.° , n.os 1, 2 e 3, da Directiva 75/440. A Comissão fixou um prazo para resposta de dois meses a contar da notificação. A França respondeu por carta de 2 de Janeiro de 1998. Nesta carta, foram anunciadas informações complementares num prazo de seis semanas a contar do termo do prazo para resposta ao parecer fundamentado. Em 18 de Junho de 1998, a França forneceu o complemento anunciado. Em 15 de Julho de 1999, a Comissão intentou uma acção contra a República Francesa junto do Tribunal de Justiça.

IV - Argumentos das partes

5. A Comissão acusa a República Francesa de, ao não ter atingido na Bretanha os objectivos mínimos de qualidade para as águas superficiais destinadas à produção de água potável, ter violado os n.os 1, 2 e 3 do artigo 4.° , da Directiva 75/440. A Comissão baseou a sua acção em três fundamentos:

1) Ultrapassagem dos valores-limite admissíveis para nitratos (violação do artigo 4.° , n.° 1, da Directiva 75/440).

2) Não estabelecimento e não comunicação de um plano de acção orgânico compreendendo um calendário para o saneamento das águas superficiais (violação do artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440).

3) Utilização de águas superficiais de qualidade inferior para a produção de água potável sem notificação à Comissão dos correspondentes planos de gestão de recursos hídricos (violação do artigo 4.° , n.° 3, da Directiva 75/440).

Em consequência, a Comissão pede que o Tribunal se digne:

- declarar que, ao não tomar as disposições necessárias para que a qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável seja conforme aos valores-limite fixados nos termos do artigo 3.° , a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 75/440/CEE, e em especial do seu artigo 4.° ;

- condenar a República Francesa nas despesas.

A República Francesa não contesta a ultrapassagem dos valores-limite da Directiva 75/440, mas nega que a situação se tenha deteriorado sistematicamente no decurso dos anos.

A França afirma que, a partir do final dos anos 80, fez grandes esforços para melhorar a qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável. Neste sentido foram elaborados e comunicados vários programas à Comissão.

Embora não conteste a utilização de águas superficiais com teor em nitratos não admissível, nos termos da Directiva 75/440, na produção de água potável, a República Francesa considera ter comunicado à Comissão os planos de gestão necessários.

Portanto, a República Francesa pede que o Tribunal se digne:

- rejeitar completamente o segundo fundamento e o terceiro fundamento na medida em que este tem por objecto a inexistência de um plano de gestão de recursos hídricos;

- declarar que foram tomadas medidas para resolver, de forma adequada e eficaz, o problema, por vezes verificado em determinados pontos de colheita de amostras e distribuição, da ultrapassagem do valor-limite em nitratos de 50 mg/l em águas destinadas à produção de água potável.

V - Apreciação

6. Os três fundamentos da acção da Comissão serão examinados sucessivamente:

A - O artigo 4.° , n.° 1, da Directiva 75/440 (ultrapassagem dos valores-limite)

7. A República Francesa não contesta as afirmações da Comissão de que não conseguiu manter para a totalidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável na Bretanha o valor-limite para nitratos de 50 mg/l (artigo 4.° , n.° 1, conjugado com o artigo 3.° e o anexo II da directiva).

8. O texto do artigo 4.° , n.° 1, primeiro período, da Directiva 75/440 é neste ponto claro e inequívoco, dado que, ao expirar o prazo de transposição, os Estados-Membros devem ter garantido para todas as águas superficiais destinadas à produção de água potável um teor em nitratos inferior aos valores-limite referidos.

A República Francesa não cumpriu esta obrigação.

B - O artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440/CEE (insuficiente melhoria do ambiente, não estabelecimento de um plano de acção orgânico)

9. Esta disposição da directiva contém duas problemáticas distintas:

10. Em primeiro lugar, os Estados-Membros são obrigados (de modo geral) a assegurar uma «melhoria contínua» do ambiente no que respeita à qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável. Para as melhorias, as quais não são objecto de especificação mais pormenorizada, é previsto um prazo de dez anos.

11. Além disso, os Estados-Membros são (em especial) obrigados a estabelecer para este fim um «plano de acção orgânico, compreendendo um calendário» para o saneamento e a comunicá-lo à Comissão, a qual o examina. Esta obrigação deve ser cumprida no prazo geral de dois anos para a transposição da Directiva 75/440.

1) Ausência de uma melhoria contínua da qualidade das águas superficiais

12. Para responder à questão de saber se o artigo 4.° , n.° 2, fixa objectivos ou se os Estados-Membros são apenas obrigados a fazer um esforço de melhoria, é necessário examinar a relação entre a) o artigo 4.° , n.° 1 (limites máximos), e o artigo 3.° , n.° 3 (valores-guia), da Directiva 75/440, e b) o artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440 (melhoria do ambiente). O artigo 4.° , n.° 1, obriga os Estados-Membros a assegurar que os limites máximos para determinadas substâncias nocivas não serão excedidos. O artigo 3.° , n.° 3, da directiva estabelece que os Estados-Membros se devem esforçar por atingir mesmo valores inferiores. Estes são os valores-guia não imperativos indicados nas colunas G do anexo II.

13. Na opinião da República Francesa, o artigo 4.° , n.° 2, ao contrário do artigo 4.° , n.° 1, não contém qualquer objectivo imperativo, limitando-se a prever um esforço de melhoria, bem como a utilização de meios adequados. Faz referência ao acórdão Comissão/Reino Unido , afirmando que o Tribunal de Justiça distinguiu claramente entre valores imperativos e não imperativos. A França considera, além disso, que qualquer melhoria da situação de início (no ano de 1975) satisfaz as exigências do artigo 4.° , n.° 2.

14. Deve concordar-se com a República Francesa, na medida em que considera que a Directiva 75/440 não pode ser interpretada no sentido de conferir aos valores-guia facultativos do artigo 3.° , n.° 3, um carácter imperativo através do artigo 4.° , n.° 2. Isto resulta da sistemática anteriormente enunciada.

15. O artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440 prossegue, em meu entender, objectivos independentes do artigo 4.° , n.° 1, e do artigo 3.° , n.° 3. A ratio legis do artigo 4.° , n.° 2, não é garantir que os Estados-Membros melhorem a qualidade da água unicamente para atingir um nível mínimo, o qual seria depois, quando muito, mantido, mas sim promover uma melhoria constante, mesmo após terem sido alcançados os valores-limite: o artigo 4.° , n.° 2, obriga os Estados-Membros a «assegurar uma melhoria contínua do ambiente» e fixa para tal um prazo mais longo do que o previsto para a transposição da Directiva 75/440, pois as melhorias «devem ser efectuadas... ao longo dos próximos dez anos».

16. O artigo 4.° , n.° 2, exige dos Estados-Membros não apenas um esforço, mas também reduções efectivas do teor das diferentes substâncias nocivas, incluindo o teor em nitratos. Embora a disposição não contenha quaisquer indicações qualitativas ou quantitativas expressas quanto às melhorias, o prazo consideravelmente mais longo só permite a conclusão de que o artigo 4.° , n.° 2, visa o alcance de valores inferiores aos valores-limite a assegurar pelos Estados-Membros dentro do prazo de transposição de dois anos, nos termos do artigo 4.° , n.° 1.

17. Esta disposição também não pode ser entendida - como a República Francesa pretende - no sentido de apenas prever melhorias relativamente à situação de início concreta do ano de 1975, de modo que qualquer melhoria da situação inicial significaria já um cumprimento das obrigações decorrentes do artigo 4.° , n.° 2. Os diferentes prazos dos n.os 1 e 2 do artigo 4.° só têm sentido se as «melhorias substanciais» a atingir nos termos do artigo 4.° , n.° 2, não foram já alcançadas através da realização dos objectivos do n.° 1.

18. Nos termos do artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440, os Estados-Membros estavam na obrigação «ao longo dos próximos dez anos» de chegar a valores de um teor em nitratos inferior a 50 mg/l. Esta sistemática implica que o desrespeito dos valores-limite do n.° 1 conduz à violação do n.° 2.

19. Assim, ao não assegurar nem sequer o teor limite em nitratos de 50 mg/l nas águas superficiais das zonas da Bretanha analisadas pela Comissão, a República Francesa violou também o artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440.

20. A Comissão alega que, ao contrário do afirmado pela República Francesa, a situação na Bretanha se tem agravado de modo contínuo e progressivo. A República Francesa pede ao Tribunal de Justiça que declare que têm sido feitos esforços e efectuadas melhorias em alguns pontos relativamente à situação de início no ano de 1975. Neste contexto, a República Francesa invoca o acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-365/97, Comissão/Itália , citado no processo C-387/97, Comissão/Grécia .

21. A jurisprudência citada não oferece qualquer base jurídica para o pedido da República Francesa ao declarar que, em matéria de melhorias do ambiente no quadro da transposição de uma directiva, os Estados-Membros conservam uma margem de apreciação na escolha dos meios . Isto não é contrariado pelo artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440, ao estabelecer que é necessário «assegurar» que as melhorias referidas sejam alcançadas, o que a República Francesa não conseguiu - como se verificou supra -para a totalidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável na Bretanha.

22. De resto, basta referir que o processo ao abrigo do artigo 226.° CE tem por objecto constatar se um Estado-Membro cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado. Não cabe assim ao Tribunal de Justiça declarar, no quadro da presente acção, em que medida foram feitos esforços nesse sentido.

23. Portanto, basta declarar que a República Francesa não conseguiu, no prazo fixado no artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440 («ao longo dos próximos dez anos»), assegurar melhorias substanciais na globalidade do território da Bretanha, no sentido de garantir um teor em nitratos inferior a 50 mg/l nas águas superficiais destinadas à produção de água potável.

2) Não apresentação de um plano de acção orgânico, compreendendo um calendário

24. A República Francesa considera que tanto as diferentes partes dos documentos fornecidos como o conjunto das informações apresentadas à Comissão satisfazem as exigências da Directiva 75/440 relativamente a um «plano de acção orgânico, compreendendo um calendário» requerido pelo artigo 4.° , n.° 2. A Comissão sustenta que nenhum dos documentos enviados satisfaz as exigências do artigo 4.° , n.° 2, da directiva. Mesmo o conjunto dos documentos fornecidos não poderia ser considerado como «plano de acção orgânico» na acepção desta disposição da directiva; todas as medidas resultantes destes documentos são - como o teor inadmissível em nitratos continua a indicar - «manifestamente ineficazes e não adequadas à situação». Considerando que a França só tomou as primeiras medidas deste tipo perto do final dos anos 80, a Comissão verifica um atraso considerável na transposição da directiva.

25. Além disso, a República Francesa alega que do artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440 resulta para a Comissão a obrigação de submeter os documentos fornecidos pelos Estados-Membros a um exame aprofundado para efeitos da sua qualificação como «planos» na acepção desta disposição. No caso de este exame dar origem a críticas às medidas tomadas, a Comissão teria de consultar o Estado-Membro em questão e, sendo caso disso, apresentar ao Conselho propostas adequadas a esse respeito.

a) Quanto ao aspecto do «plano de acção orgânico»

26. No presente processo, a República Francesa considera ter indicado vários exemplos idóneos para consubstanciar um cumprimento correcto da obrigação de estabelecer um plano de acção orgânico. No entanto, à luz dos documentos apresentados ao Tribunal de Justiça, é difícil determinar se e quando foi posta em prática uma estratégia para reduzir o teor em substâncias nocivas nas águas superficiais destinadas à produção de água potável na França e, em especial, na Bretanha. Tanto quanto é possível constatar, parece haver essencialmente quatro programas susceptíveis de satisfazer as exigências do n.° 2 do artigo 4.° da Directiva 75/440: «BEP I» e «BEP II», «PMPOA», bem como os programas de reabsorção nas chamadas «ZES» e o «SDAGE». Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a existência de incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado . Tanto quanto é possível constatar, esta situação era, em resumo, a seguinte:

27. O programa «Bretagne Eau Pure» (BEP) I, precursor do BEP II (v. infra), tinha sobretudo em vista a melhoria da qualidade das águas costeiras da Bretanha. A partir de 1994, devido à degradação da qualidade das águas superficiais na Bretanha, procedeu-se a uma reorientação do BEP; o «BEP II» é assim o primeiro programa centrado na melhoria das águas superficiais destinadas à produção de água potável. Porém, o BEP II só se aplica de modo limitado na Bretanha, abrangendo apenas as 20 bacias de recepção mais problemáticas. O programa prevê essencialmente acções de sensibilização e estudos aplicados. A execução deveria ser assegurada através de subprogramas, a elaborar com base em convenções concluídas entre as colectividades territoriais, a Agência da Água e o chamado «Syndicat Mixte». Na data relevante para o processo só tinham sido concluídas duas convenções deste tipo (1996 e 1997).

28. Desde aproximadamente 1994 existe um programa nacional de redução da poluição de origem agrícola (programme de maîtrise des pollutions d`origine agricole, a seguir «PMPOA»), negociado entre os Ministérios da Agricultura e do Ambiente e os organismos de representação agrícola. Com este programa pretende-se apoiar trabalhos de construção destinados a reduzir a disseminação do azoto de origem orgânica e a incitar os agricultores a alterar as práticas de adubação, de modo a reduzir o teor em nitratos das águas superficiais. O PMPOA, aplicável em princípio a todo o território, só abrange porém explorações agrícolas a partir de uma determinada dimensão mínima, atingindo no máximo um terço das explorações agrícolas que originam em conjunto dois terços de todos os nitratos provenientes de fontes agrícolas. Como resulta do relatório sobre o PMPOA encomendado pelo Governo francês, a execução do programa tem-se processado lentamente.

29. A Lei n.° 92-3, de 3 de Janeiro de 1992, prevê para cada uma das grandes bacias de recepção o estabelecimento de um esquema-director de gestão das águas (schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, a seguir «SDAGE») através de um comité de bacia de recepção, após consulta das colectividades territoriais. Nesta base, devem ser definidos esquemas locais de gestão das águas (schémas d'aménagement et de gestion des eaux, a seguir «SAGE») a nível das sub-bacias de recepção (na Bretanha, o SDAGE define 16 destas zonas), em conformidade com os objectivos e as exigências do SDAGE e servindo de quadro às decisões a tomar pelas colectividades territoriais. A República Francesa não nega que ainda nenhum SAGE estava operacional à data relevante.

30. O conceito das ZES («zones en excédent structurel, a seguir ZES»), válido para todo o território, tem por objectivo a reabsorção do azoto nas zonas de França mais afectadas. Nas ZES fixadas deve ser reduzido o teor em azoto do solo, a fim de diminuir o teor em nitratos das águas superficiais. Os programas de reabsorção definem uma estratégia global a nível dos departamentos afectados. Como as próprias autoridades francesas informam, foram já determinadas quais as zonas da Bretanha afectadas, mas os programas de reabsorção a aplicar encontram-se, na data considerada, ainda num «estado embrionário».

31. Mais precisamente, a Comissão critica os documentos apresentados pela República Francesa em dois aspectos distintos:

- em primeiro lugar, não se trata de vários planos ou de um plano de conjunto, ainda menos de planos de acção orgânicos com vista a alcançar os objectivos do n.° 2 do artigo 4.° da Directiva 75/440;

- em segundo lugar, as medidas são manifestamente ineficazes e não adequadas à situação.

32. Antes de mais, quanto à qualificação dos documentos apresentados pela França como «planos de acção orgânicos, compreendendo um calendário». O Tribunal de Justiça enunciou em numerosas ocasiões as exigências relativas aos «planos de acção orgânicos». No processo Comissão/Alemanha , o Tribunal de Justiça declarou que, em princípio, também o conjunto de vários planos de saneamento limitados ao nível regional podem constituir um «plano» na acepção do artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440, sendo porém sempre necessário que a soma dos documentos fornecidos apresente a qualidade de um «plano de conjunto». No mesmo acórdão, é também observado que um plano de acção orgânico nos termos do artigo 4.° , n.° 2, tem de estar «escalonado, em função de determinadas prioridades» . No processo Comissão/Bélgica , o Tribunal de Justiça explicou ainda: «O carácter específico dos programas em questão consiste no facto de os mesmos deverem constituir uma abordagem global e coerente, tendo o carácter de uma planificação concreta e articulada abrangendo todo o território nacional... Distinguem-se assim tanto de um programa geral de saneamento como de um conjunto de medidas pontuais...». No processo Comissão/Espanha (C-298/97) , o Tribunal de Justiça indicou: «Acções materiais parciais ou regulamentações fragmentárias não satisfazem a obrigação que incumbe a um Estado-Membro de estabelecer um programa global com vista a alcançar certos objectivos...». No processo Comissão/Alemanha , o Tribunal de Justiça apreciou a qualidade do «plano» atendendo sobretudo ao objectivo dos planos, que consiste, no caso do artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440, em permitir à Comissão constatar a redução do teor em substâncias nocivas nas águas de cada Estado-Membro abrangidas pela disposição da directiva, comparar as medidas tomadas na Comunidade e indicar os resultados num relatório de síntese a apresentar ao Conselho. No processo Comissão/Portugal , o Tribunal de Justiça sublinhou que todos os documentos apresentados como «plano» devem conter medidas com prazos de execução.

33. O BEP I concentrava-se na melhoria da qualidade das águas costeiras. Ora, estas não são abrangidas pela Directiva 75/440, cujo artigo 1.° , n.° 1, define «águas superficiais» como «águas doces superficiais». O PMPOA, que cobre em princípio todo o território, restringe-se a explorações agrícolas de determinada dimensão, abrangendo uma parte relativamente pequena destas explorações na Bretanha. Os programas de reabsorção para as ZES e o BEP II aplicam-se a sectores geográficos da Bretanha particularmente afectados, mas não a todas as águas superficiais com teor em nitratos crítico. O conceito das ZES encontra-se além disso, segundo as autoridades francesas, ainda num estado embrionário na data relevante. Também no âmbito do BEP II foram concluídas para a Bretanha apenas duas convenções susceptíveis de servir de base às medidas a tomar. Os SAGE a estabelecer, no quadro do SDAGE da Bretanha, para as diferentes bacias de recepção, não estavam igualmente operacionais na data relevante.

34. As medidas indicadas pela República Francesa têm assim, tanto quanto é possível constatar, mesmo no que respeita à Bretanha, um campo de aplicação limitado a nível material e geográfico ou apresentam, no tocante ao grupo de destinatários, o carácter de uma operação pontual. Além disso, falta uma estratégia de conjunto. Não é possível discernir nem prazos nem a necessária coerência exigida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.

35. Tanto quanto se pode constatar, a República Francesa só comunicou por carta de 18 de Junho de 1998 um levantamento, articulado por pontos de colheita de amostras e regiões, de todas as águas superficiais destinadas à produção de água potável na Bretanha, com a indicação sistemática, para cada zona com problemas, dos programas citados supra. Todavia, também aqui não são fixados objectivos ou prazos. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado para a resposta ao parecer fundamentado . Este prazo expirou, para a República Francesa, na data da carta já referida.

36. Por conseguinte, verifica-se que a República Francesa não cumpriu a obrigação de apresentar um «plano de acção orgânico, compreendendo um calendário», nos termos do artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440.

37. Em segundo lugar, a Comissão afirma que os programas e pacotes de medidas apresentados pela República Francesa não só são desprovidos de toda a sistemática, mas também manifestamente ineficazes e não adequados à situação.

38. A este respeito, saliente-se que a eficácia e a adequação das medidas tendentes a eliminar as substâncias nocivas contidas nas águas superficiais só podem ser avaliadas a posteriori. Os planos na acepção do artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440 devem ser apresentados no prazo de transposição de dois anos; as «melhorias» (ou seja, a prova da eficácia) só têm de se tornar efectivas ao longo de dez anos. Tendo já sido constatado que a República Francesa não efectuou quaisquer melhorias na acepção do artigo 4.° , n.° 2, o aspecto da eficácia não pode assim servir de novo como critério para efeitos da qualificação como «plano de acção orgânico».

b) Dever da Comissão de proceder a um exame aprofundado

39. Segundo a tese da República Francesa, a Comissão não terá respeitado o dever de discutir os documentos apresentados pela França, relativos ao cumprimento das obrigações do artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440, e de assinalar eventuais insuficiências. A República Francesa funda a existência de um tal dever da Comissão no disposto no artigo 4.° , n.° 2, quinto período, da Directiva 75/440, de acordo com o qual a Comissão «procederá a um exame aprofundado dos planos de acção... incluindo os calendários e, se for caso disso, apresentará ao Conselho propostas adequadas a esse respeito».

40. Esta argumentação não pode ser aceite. A Directiva 75/440 não impõe à Comissão, adicionalmente aos deveres de exame consagrados no artigo 226.° CE, qualquer dever geral de encetar discussões com os Estados-Membros sobre a qualidade dos documentos fornecidos. Aliás, não é claro que efeitos jurídicos o pretenso incumprimento da Comissão poderia ter no âmbito do presente processo. A própria República Francesa indicou na fase oral que os direitos e deveres da Comissão decorrentes do artigo 226.° CE não seriam afectados.

C - Artigo 4.° , n.° 3 (produção de água potável, não apresentação de um plano de gestão)

41. Como foi observado, a República Francesa não conseguiu assegurar para todas as zonas da Bretanha nas quais são utilizadas águas superficiais na produção de água potável o respeito do limite máximo admissível de concentração de nitratos (50 mg/l), fixado pelo artigo 4.° , n.° 1, em conjugação com o artigo 3.° e o anexo II da Directiva 75/440. A República Francesa também não contestou ter utilizado na Bretanha, pelo menos parcialmente, águas superficiais de qualidade não conforme aos valores fixados na directiva para a produção de água potável.

42. O artigo 4.° , n.° 3, primeiro período, da Directiva 75/440 proíbe em princípio este método, só o autorizando sob reserva da observância de certas condições. Excepcionalmente, o segundo período permite que essa água seja utilizada na produção de água potável, sob a condição deste tratamento ocorrer, para cada zona afectada, «com base num plano de gestão de recursos hídricos», devendo estes planos de gestão ser notificados à Comissão «no mais curto prazo» e «previamente no caso de novas instalações» A apresentação de um «plano de gestão» é uma das várias condições a preencher para que seja excepcionalmente autorizado utilizar águas superficiais com concentração de nitratos demasiado elevada na produção de água potável.

43. As partes divergem quanto à questão de saber se a República Francesa apresentou um ou vários destes planos de gestão nos termos do artigo 4.° , n.° 3, segundo período, da Directiva 75/440.

44. No entender da Comissão, o incumprimento pela França da obrigação que lhe incumbe por força do artigo 4.° , n.° 3, da Directiva 75/440, advém principalmente do facto de os documentos fornecidos não conterem objectivos de melhoria da qualidade da água e serem manifestamente ineficazes.

45. Para poder classificar as medidas expostas pela República Francesa como «planos de gestão» no sentido da disposição presentemente aplicável, importa esclarecer, em primeiro lugar, que os planos de gestão do artigo 4.° , n.° 3, da Directiva 75/440 têm, em meu entender, uma finalidade diferente daquela dos planos de acção orgânicos referidos no artigo 4.° , n.° 2. Os planos de gestão para os recursos hídricos previstos no artigo 4.° , n.° 3, prosseguem, na minha opinião, objectivos ambientais e sanitários diferentes. Estes planos não são concebidos para controlar as águas superficiais com níveis críticos de substâncias nocivas, como os planos previstos no artigo 4.° , n.° 2, mas sim para fornecer uma vista geral da utilização de águas superficiais sem níveis críticos de substâncias nocivas. Dado que a mistura de águas superficiais contendo substâncias nocivas com águas superficiais não poluídas, expressamente referida no artigo 4.° , n.° 3, é na prática o método mais frequentemente utilizado na produção de água potável, os planos de gestão para os recursos hídricos devem permitir à Comissão obter uma vista geral sobre a utilização de fontes sem níveis críticos de substâncias nocivas e, se for caso disso, apresentar ao Conselho propostas adequadas nessa matéria. Ora, se os planos de gestão do artigo 4.° , n.° 3, têm por objectivo a supervisão das águas superficiais sem níveis críticos de substâncias nocivas, é de concluir que estes planos não prosseguem objectivos de melhoria da qualidade das águas superficiais com níveis críticos de substâncias nocivas. Daqui resulta que as alegações da Comissão não podem ser acolhidas.

46. No que respeita à questão da existência e apresentação, pela França, de planos de gestão no sentido do artigo 4.° , n.° 3, segundo período, é necessário concluir que, segundo parece, apenas os SAGE deram os primeiros passos para o estabelecimento de tais planos de gestão. Todavia, como a própria República Francesa reconhece, este caminho deixou de ser seguido. Tanto quanto é possível constatar, só por carta de 18 de Junho de 1998 foi apresentado pela República Francesa um levantamento articulado de todas as águas superficiais da Bretanha poluídas por nitratos, incluindo também indicações detalhadas sobre a mistura com águas superficiais não poluídas.

47. Como já se referiu, estes documentos só foram comunicados após o termo do prazo fixado para a resposta ao parecer fundamentado.

48. Assim, a República Francesa não apresentou em tempo útil um plano de gestão para justificar a excepção ao artigo 4.° , n.° 3, primeiro período, e, consequentemente, não respeitou os requisitos para a utilização de águas superficiais com teor em nitratos inadmissível na produção de água potável.

VI - Conclusão

49. Portanto, entendo que a República Francesa, relativamente às águas superficiais da Bretanha destinadas à produção de água potável:

- não cumpriu a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 4.° , n.° 1, da Directiva 75/440, ao não assegurar o respeito da concentração máxima admissível em nitratos;

- não cumpriu a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 4.° , n.° 2, da Directiva 75/440, ao não efectuar melhorias substanciais do ambiente e ao não apresentar qualquer plano de acção orgânico, compreendendo um calendário;

- não cumpriu a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 4.° , n.° 3, da Directiva 75/440, ao infringir a proibição de utilizar águas superficiais com teor em nitratos inadmissível para a produção de água potável.

Com base nas considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que se pronuncie do seguinte modo:

«1) declarar que, ao não ter tomado as disposições exigidas pelo artigo 4.° , n.os 1, 2 e 3, da Directiva 75/440/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados-Membros, ou ao não as ter tomado no prazo previsto para o efeito, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva;

2) condenar a República Francesa nas despesas».