CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NILS WAHL

apresentadas em 26 de fevereiro de 2015 ( 1 )

Processo C‑684/13

Johannes Demmer

contra

Fødevareministeriets Klagecenter

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Vestre Landsret (Dinamarca)]

«Política agrícola comum — Recuperação de ajudas à agricultura indevidamente atribuídas e indevidamente pagas — Superfície elegível para ajuda — ‘Hectare elegível’ — Atividades agrícolas e não agrícolas — Áreas de segurança de um aeródromo — Cultivo de erva nessas superfícies para a produção de granulados — Utilização principal — Restrições relativas à utilização das áreas de segurança do aeródromo — Erro que podia razoavelmente ter sido detetado pelo agricultor — Boa‑fé»

1. Um agricultor que cultive e colha erva nas áreas de segurança de um aeródromo beneficia do direito de receber ajudas à agricultura relativas a essas áreas? Um litígio entre um agricultor e as autoridades dinamarquesas quanto a esta questão deu origem às questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça no caso em apreço.

2. O pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Vestre Landsret (tribunal regional do Oeste) (Dinamarca) incide sobre a interpretação correta da expressão «hectare elegível», mais precisamente sobre os parâmetros para determinar o que pode e o que não pode ser considerado superfície elegível para efeitos de ajudas à agricultura ao abrigo da legislação da UE pertinente. Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio tem igualmente dúvidas acerca do âmbito da obrigação de reembolso em caso de ajudas indevidamente concedidas: que critérios devem ser utilizados para determinar em que circunstâncias não recai sobre o beneficiário uma obrigação de reembolso?

3. Em seguida, exporei as razões pelas quais considero que as superfícies de terreno como as que estão em causa no processo no órgão jurisdicional de reenvio não devem, por uma questão de princípio, ser excluídas do âmbito de aplicação da expressão «hectare elegível». Como adiante explicarei, o facto de os terrenos situados em aeródromos não estarem excluídos a priori é igualmente relevante para determinar se um agricultor profissional podia razoavelmente ter detetado o erro que conduziu à atribuição indevida de direitos ao pagamento e ao subsequente pagamento das ajudas.

I – Quadro jurídico

A – Direito da UE

1. Regulamentos de base

4. O Regulamento (CE) n.o 1782/2003 ( 2 ) estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum (PAC). De acordo com o seu artigo 1.o, o Regulamento n.o 1782/2003 introduz uma nova forma de apoio ao rendimento dos agricultores.

5. No artigo 2.o, alínea b), do referido regulamento, o termo «exploração» é definido como «o conjunto das unidades de produção geridas por um agricultor situadas no território do mesmo Estado‑Membro», enquanto, no artigo 2.o, alínea c), a expressão «atividade agrícola» é definida como «a produção, criação ou cultivo de produtos agrícolas, incluindo a colheita, ordenha, criação de animais ou detenção de animais para fins de produção, ou a manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais tal como definidas nos termos do artigo 5.o».

6. O artigo 44.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1782/2003 dispõe que qualquer direito ligado a um hectare elegível dá direito ao pagamento do montante fixado pelo direito. O artigo 44.o, n.o 2, define «hectare elegível» como a superfície agrícola da exploração ocupada por terras aráveis e pastagens permanentes, com exceção das superfícies ocupadas por culturas permanentes ou florestas, ou afetadas a atividades não agrícolas.

7. A partir de 1 de janeiro de 2009, o Regulamento n.o 1782/2003 foi substituído pelo Regulamento (CE) n.o 73/2009 ( 3 ) (a seguir, conjuntamente, «regulamentos de base»).

8. O considerando 2 do preâmbulo do Regulamento n.o 73/2009 explica que um dos motivos pelos quais o Regulamento n.o 1782/2003 foi revogado foi o facto de este ter sido por diversas vezes alterado de forma substancial. Por conseguinte, o Regulamento n.o 73/2009 foi adotado por razões de clareza. Visa, inter alia, simplificar o funcionamento do regime de pagamento único.

9. As alíneas b) e c) do artigo 2.o do Regulamento n.o 73/2009 definem, respetivamente, «exploração» e «atividade agrícola» em termos idênticos ao Regulamento n.o 1782/2003.

10. Nos termos do artigo 34.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009, o apoio ao abrigo do regime de pagamento único é concedido aos agricultores após ativação de um direito ao pagamento por hectare elegível. De acordo com o artigo 34.o, n.o 2, alínea a), entende‑se por «hectare elegível» qualquer superfície agrícola da exploração «utilizada para uma atividade agrícola ou, se a superfície for igualmente utilizada para atividades não agrícolas, principalmente utilizada para atividades agrícolas».

11. O artigo 137.o do Regulamento n.o 73/2009 regula o reembolso de direitos ao pagamento indevidamente atribuídos. O artigo 137.o, n.o 1, dispõe que os direitos ao pagamento atribuídos a agricultores antes de 1 de janeiro de 2009 são considerados legais e regulares a partir de 1 de janeiro de 2010. Contudo, de acordo com o artigo 137.o, n.o 2, tal não é o caso dos direitos ao pagamento atribuídos a agricultores com base em pedidos factualmente incorretos. A exceção aplica‑se apenas nos casos em que «o erro não possa razoavelmente ter sido detetado pelo agricultor».

2. Regulamentos de execução

12. No que respeita ao período em causa (entre 2005 e 2009), os Regulamentos n.o 1782/2003 e n.o 73/2009 foram executados, inter alia, pelos Regulamentos da Comissão (CE) n.o 795/2004 ( 4 ) e (CE) n.o 796/2004 ( 5 ) (a seguir, conjuntamente, «regulamentos de execução»).

13. O artigo 2.o, alínea a), do Regulamento n.o 795/2004 define «superfície agrícola» — uma condição prévia para que a superfície relevante constitua um «hectare elegível» — como a superfície das terras aráveis, pastagens permanentes ou culturas permanentes.

14. O Regulamento n.o 795/2004 foi alterado, inter alia, pelo Regulamento (CE) n.o 370/2009 da Comissão ( 6 ), em vigor desde 1 de janeiro de 2009. Assim, no Regulamento n.o 795/2004 foi inserido o artigo 3.o‑C, com a seguinte redação: «Para efeitos da aplicação do n.o 2, alínea a), do artigo 34.o do [Regulamento n.o 73/2009], sempre que uma superfície agrícola de uma exploração seja igualmente utilizada para atividades não agrícolas, considera‑se que tal superfície é principalmente utilizada para atividades agrícolas se a atividade agrícola puder ser exercida sem ser significativamente afetada pela intensidade, natureza, duração e calendário da atividade não agrícola. Os Estados‑Membros estabelecerão critérios para a aplicação do primeiro parágrafo no respetivo território.»

15. De acordo com o artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 796/2004, entende‑se, inter alia, por «terras aráveis» as terras cultivadas destinadas à produção vegetal ou que sejam mantidas em boas condições agrícolas e ambientais. Nos termos do artigo 2.o, n.o 2, do referido regulamento, entende‑se por «pastagens permanentes» as terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas, que não tenham sido incluídas no sistema de rotação da exploração por um período igual ou superior a cinco anos ( 7 ).

16. O artigo 12.o do Regulamento n.o 796/2004 ( 8 ) é igualmente importante no presente contexto. De acordo com o artigo 12.o, n.o 1, alínea f), um agricultor que se candidate a ajudas ao abrigo dos regimes de ajudas aplicáveis deve apresentar uma declaração em que reconheça ter conhecimento das condições relativas ao regime de ajudas em causa. Além disso, o artigo 12.o, n.o 4, dispõe que, ao apresentar o formulário de pedido, o agricultor deve corrigir o formulário pré‑preenchido se alguma informação constante do formulário estiver incorreta.

17. O artigo 73.o, n.o 1, do Regulamento n.o 796/2004 dispõe que, em caso de pagamento indevido, incumbe ao agricultor reembolsar o montante em questão acrescido de juros.

18. Contudo, o artigo 73, n.os 4 e 5, desse regulamento prevê uma exceção a essa regra, ao abrigo qual: «4. A obrigação de reembolso referida no n.o 1 não será aplicável se o pagamento tiver sido efetuado por erro da autoridade competente ou por erro de outra autoridade e o erro não pudesse razoavelmente ter sido detetado pelo agricultor. No entanto, se o erro estiver relacionado com elementos factuais relevantes para o cálculo do pagamento em causa, o disposto no primeiro parágrafo só será aplicável se a decisão de recuperação não tiver sido comunicada nos 12 meses seguintes ao pagamento. 5. A obrigação de reembolso referida no [artigo 73.o, n.o 1] não será aplicável se tiver decorrido um período superior a dez anos entre a data do pagamento da ajuda e a data da primeira comunicação da autoridade competente ao beneficiário relativamente à natureza indevida do pagamento. Todavia, o período referido no primeiro parágrafo fica limitado a quatro anos se o beneficiário tiver agido de boa‑fé.»

19. O artigo 73.o‑A, n.o 1, do Regulamento n.o 796/2004 ( 9 ) dispõe que, se se provar que foram indevidamente atribuídos direitos ao pagamento, o agricultor deve ceder esses direitos e deve considerar‑se que não foram atribuídos ab initio.

B – Direito dinamarquês

20. No direito dinamarquês, os requisitos relativos às áreas de segurança dos aeródromos são estabelecidos pela Trafikstyrelsen (anteriormente Statens Luftfartsvæsen, Autoridade dos Transportes) através do «Regulamento da Aviação Civil» (Bestemmelser for Civil Luftfart, a seguir «BL»).

21. O cultivo das áreas de segurança é regulado pelas normas BL 3‑16, de 31 de janeiro de 2005, relativas às medidas de redução do risco de colisão entre aeronaves e aves ou mamíferos em aeródromos. Essas normas dispõem o seguinte: «5.2.2 Parcelas de terreno sem pavimento localizadas no território do aeródromo até à(s) pista(s) e a uma distância máxima de 150 m dos respetivos limites: a. As terras devem ser mantidas com erva […] […] 5.2.3 Parcelas de terreno sem pavimento localizadas no território do aeródromo a uma distância de 150 metros a 300 metros dos limites da(s) pista(s): a. As terras devem destinar‑se ao cultivo de erva […]. b. As terras apenas podem ser utilizadas para o cultivo de cereais após consulta junto do consultor. Não são permitidas culturas cuja sementeira seja viável durante todo o ano. 5.2.4 Parcelas de terreno sem pavimento localizadas no território do aeródromo a uma distância superior a 300 m dos limites da(s) pista(s) só podem utilizadas para fins agrícolas após consulta junto do consultor. […] 6.4.1 Relativamente ao cultivo das terras, aplicam‑se as seguintes normas: a. A erva deve ser permanentemente mantida a uma altura máxima de 20 cm nas pistas e caminhos de circulação sem pavimento […]. b. Fora das áreas referidas na alínea a), mas dentro das áreas abrangidas pelo ponto 5.2.2, deve‑se procurar manter permanentemente a erva a uma altura entre 20 cm, no mínimo, e 40 cm, no máximo […]».

II – Factos, procedimento e questões prejudiciais

22. Em 21 de dezembro de 1999 e em 10 de maio de 2000, J. Demmer celebrou contratos, respetivamente, com o aeroporto de Aalborg (Aalborg Lufthavn) e com a base aérea de Skrydstrup (Flyvestation Skrydstrup), relativos ao arrendamento de áreas de segurança em redor das pistas, dos caminhos de circulação e das áreas de escape (stop‑ways) desses aeródromos. As terras são utilizadas para cultivar erva para a produção de granulados.

23. Ao abrigo desses contratos, Johannes Demmer obteve, enquanto locatário, o direito de cortar e utilizar a erva dos terrenos aeroportuários mediante o pagamento de uma renda. J. Demmer colhia erva três a quatro vezes por ano.

24. Os contratos continham várias cláusulas relativas à manutenção das terras em questão. Entre as disposições previstas estavam condições relativas aos prazos e à forma como a erva devia ser cortada; condições relativas à utilização de adubo; e, no contrato com a base aérea de Skrydstrup, a proibição da utilização de pesticidas ( 10 ).

25. Nos termos do n.o 8 do contrato celebrado com a base aérea de Skrydstrup, J. Demmer comprometeu‑se a realizar o seu trabalho de forma a não prejudicar as operações de voo e em conformidade com as instruções e as proibições emitidas pelo Serviço de Controlo do Tráfego Aéreo ou pela administração da base aérea de Skrydstrup.

26. Nos termos do n.o 6 do contrato de arrendamento celebrado entre J. Demmer e o aeroporto de Aalborg, J. Demmer comprometeu‑se a informar o locador quando pretendesse aceder às terras arrendadas. A referida disposição assegurava igualmente às Forças Armadas o direito ilimitado de utilizar, ou de permitir que terceiros utilizassem, as terras arrendadas para realizar quaisquer exercícios militares.

27. Nos termos de ambos os contratos, J. Demmer comprometeu‑se, a partir de 2005, a utilizar as terras de modo a garantir o direito a que lhe fossem atribuídos direitos ao pagamento e a apresentar os pedidos nesse sentido. Na sequência de um pedido de J. Demmer, a Agência para a Indústria Alimentar (FødevareErhverv, atualmente NaturEhrverv styrelsen, Agência para a Indústria Alimentar) atribuiu‑lhe, por decisão de 29 de maio de 2006, direitos ao pagamento relativos às terras em causa, com efeitos a partir de 2005.

28. Em 1 de fevereiro de 2006, J. Demmer cedeu às Forças Armadas os direitos ao pagamento relativos às terras situadas no aeroporto de Aalborg. Assim, entre 2006 a 2009, J. Demmer apenas foi locatário das terras situadas na base aérea de Skrydstrup, tendo recebido ajudas respeitantes apenas a essas terras.

29. Em 2008, a Agência para a Indústria Alimentar procedeu a um inquérito e a uma auditoria do registo dos blocos de cultura. Em consequência da auditoria, alguns dos blocos de cultura cujas terras haviam sido incluídas por J. Demmer no regime de pagamento único, foram reduzidos ou eliminados do registo. De acordo com a Agência para a Indústria Alimentar, tal deveu‑se ao facto de as áreas de segurança dos aeródromos não poderem ser consideradas superfícies agrícolas elegíveis para ajuda. Consequentemente, J. Demmer foi notificado de que os pedidos relativos a anos anteriores seriam igualmente reanalisados e de que os direitos ao pagamento atribuídos seriam recalculados.

30. Em 2 de maio de 2011, a Agência para a Indústria Alimentar decidiu reduzir os direitos ao pagamento de J. Demmer e recuperar as ajudas indevidamente pagas pelas terras situadas no aeroporto de Aalborg, em 2005, e na base aérea de Skrydstrup, de 2005 a 2009.

31. J. Demmer impugnou essa decisão no Serviço de Receção de Queixas do Fødevareministeriet (Ministério da Alimentação, Agricultura e Pescas). Em maio de 2012, o Serviço de Receção de Queixas confirmou a decisão da Agência para a Indústria Alimentar.

32. Em 13 de novembro de 2012, J. Demmer intentou uma ação contra o Serviço de Receção de Queixas no órgão jurisdicional de reenvio. Este órgão jurisdicional submeteu as seguintes questões para decisão prejudicial: «1) Devem os requisitos de que uma superfície agrícola não seja utilizada para ‘atividades não agrícolas’, na aceção do artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003, e de que uma superfície agrícola seja utilizada para ‘uma atividade agrícola’ ou ‘[…] principalmente utilizada para atividades agrícolas’, na aceção do artigo 34.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 73/2009, ser interpretados no sentido de que significam que a atribuição de ajuda está condicionada a que a superfície em causa tenha como fim principal a utilização agrícola? a) Se assim for, solicita‑se ao Tribunal de Justiça que especifique os parâmetros a considerar para, caso uma superfície seja utilizada para vários fins diferentes em simultâneo, decidir qual dos fins de utilização constitui o fim ‘principal’. b) Se assim for, solicita‑se igualmente ao Tribunal de Justiça que esclareça, quando aplicável, se isso significa que as áreas de segurança em redor das pistas, dos caminhos de circulação e das áreas de escape (stop‑ways) dos aeródromos, que fazem parte do aeródromo e estão sujeitas a regras e restrições especiais relativamente à utilização dos solos — como é o caso das superfícies em apreço — mas são simultaneamente utilizadas para a colheita de erva para a produção de granulados, são, pela sua natureza e utilização, elegíveis para ajuda ao abrigo dessas disposições. 2) Deve o requisito de que a superfície agrícola faça parte da ‘exploração’ do agricultor, na aceção do artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003 e do artigo 34.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 73/2009, ser interpretado no sentido de que as áreas de segurança em redor das pistas, dos caminhos de circulação e das áreas de escape (stop‑ways) dos aeroportos, que fazem parte do aeródromo e estão sujeitas a regras e restrições especiais relativamente à utilização dos solos — como é o caso das superfícies em apreço — mas são simultaneamente utilizadas para a colheita de erva para a produção de granulados, são elegíveis para ajuda ao abrigo dessas disposições? 3) Em caso de resposta negativa à questão 1, alínea b), e/ou à questão 2, atendendo a que as parcelas de terreno, além de serem utilizadas no cultivo de pastagens permanentes para a produção de granulados, constituem igualmente áreas de segurança em redor de pistas, caminhos de circulação e áreas de escape (stop‑ways), está‑se perante a) Um erro que podia razoavelmente ter sido detetado pelo agricultor, na aceção do artigo 137.o do Regulamento n.o 73/2009, quando, ainda assim, tenham sido atribuídos direitos ao pagamento pelas superfícies em causa? b) Um erro que podia razoavelmente ter sido detetado pelo agricultor, na aceção do artigo 73.o, n.o 4, do [Regulamento n.o 796/2004], quando, ainda assim, tenha havido pagamento de ajudas pelas superfícies em causa? c) Um pagamento indevido em relação ao qual não se pode considerar que o beneficiário tenha agido de boa‑fé, na aceção do artigo 73.o, n.o 5, do [Regulamento n.o 796/2004], quando, ainda assim, tenha havido pagamento de ajudas pelas superfícies em causa? 4) Qual o momento relevante para apreciar se a) Existiu um erro que podia razoavelmente ter sido detetado pelo agricultor, na aceção do artigo 137.o do Regulamento n.o 73/2009, b) Existiu um erro que podia razoavelmente ter sido detetado pelo agricultor, na aceção do artigo 73.o, n.o 4, do [Regulamento n.o 796/2004], c) Pode considerar‑se que o beneficiário agiu de boa‑fé, na aceção do artigo 73.o, n.o 5, do [Regulamento n.o 796/2004]? 5) Deve a apreciação referida na questão 4, alíneas a) a c), respeitar a cada ano de atribuição de ajuda ou à totalidade dos pagamentos?»

33. No presente processo, foram apresentadas observações escritas por J. Demmer, pelos Governos dinamarquês, grego e polaco e pela Comissão. O Tribunal de Justiça decidiu não realizar audiência.

III – Análise

A – Questões prévias

34. O órgão jurisdicional de reenvio colocou várias questões ao Tribunal de Justiça. No entanto, o conjunto de problemas suscitados no processo principal resume‑se a três questões estreitamente relacionadas: i) a elegibilidade para ajuda de áreas de terreno situadas nas zonas de segurança de um aeródromo (questões 1 e 2); ii) os parâmetros para apreciar se recai sobre o beneficiário uma obrigação de reembolsar as ajudas indevidamente atribuídas e pagas (questão 3); e iii) o momento relevante para essa apreciação (questões 4 e 5). Contudo, antes de abordar estas questões com mais pormenor é importante tratar três questões prévias que têm relevância para a análise a desenvolver.

35. Em primeiro lugar, qualquer interpretação das regras aplicáveis à concessão de ajudas ao abrigo do regime de pagamento único deve ter em conta as razões subjacentes à concessão das ajudas à agricultura. No que respeita ao regime de pagamento único, em concreto, foi instituído pelo Regulamento n.o 1782/2003, no contexto da reforma da política agrícola da UE. Como esclarece o artigo 1.o desse Regulamento, o objetivo primordial do Regulamento n.o 1782/2003 era introduzir uma nova forma de apoio ao rendimento dos agricultores. Nesse sentido, o regime de pagamento único contribui indubitavelmente para a prossecução do objetivo sociopolítico da política agrícola da UE, que consiste em assegurar um nível de vida equitativo aos que trabalham na agricultura ( 11 ). Esse objetivo tem implicações na interpretação dos regulamentos de base.

36. Em segundo lugar, como observa o órgão jurisdicional de reenvio, verifica‑se uma certa disparidade entre o Regulamento n.o 1782/2003 e o Regulamento n.o 73/2009 quanto ao que constitui um «hectare elegível» para efeitos desses regulamentos. Na verdade, enquanto o artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003, dispõe que por «hectares elegíveis» deve entender‑se quaisquer superfícies agrícolas da exploração ocupadas por terras aráveis e pastagens permanentes, com exceção das superfícies afetadas a atividades não agrícolas, o Regulamento n.o 73/2009 contém uma definição um pouco diferente. De facto, o artigo 34.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 73/2009 dispõe que por «hectare elegível» deve entender‑se qualquer superfície agrícola da exploração utilizada para uma atividade agrícola ou, se a superfície for igualmente utilizada para atividades não agrícolas, principalmente utilizada para atividades agrícolas.

37. As alterações efetuadas não são, de modo algum, insignificantes. Na verdade, numa leitura meramente literal, pode alegar‑se que, ao abrigo do Regulamento n.o 1782/2003, qualquer utilização não agrícola de uma superfície agrícola exclui automaticamente essa superfície da elegibilidade para o regime de pagamento único. Contudo, como as partes parecem concordar, há que não atribuir particular importância à discrepância na terminologia utilizada nesses dois instrumentos. Na verdade, nada nos travaux préparatoires do Regulamento n.o 73/2009 parece indicar que o legislador teve a intenção de modificar as regras relativas aos hectares elegíveis, que constituem indubitavelmente uma das pedras angulares do regime de pagamento único.

38. Na minha opinião, o que o legislador pretendeu foi clarificar as regras aplicáveis aos regimes de apoio a que os agricultores podem recorrer. Acresce que não é, de modo algum, incomum que uma parcela de terreno seja utilizada tanto para atividades agrícolas como para atividades não agrícolas. Por conseguinte, parece lógico que a elegibilidade dessas terras deva ser determinada com base na atividade principal. O Regulamento n.o 73/2009, lido à luz do artigo 3.o‑C do Regulamento n.o 795/2004, alterado, serve de alguma forma para satisfazer a necessidade de clareza neste domínio. Na verdade, estas disposições indicam claramente que a utilização mista de uma parcela de terreno não exclui automaticamente essas terras do benefício da ajuda. Pelo contrário, o requisito fundamental para a elegibilidade é o de que as terras sejam principalmente utilizadas para atividades agrícolas ( 12 ). Consequentemente, considero adequado apreciar as questões suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio (em especial, as questões 1 e 2) à luz da redação do Regulamento n.o 73/2009, em relação a todo o período em apreço, ou seja, de 2005 a 2009.

39. Em terceiro lugar, gostaria de realçar que o órgão jurisdicional de reenvio baseia a sua abordagem no pressuposto de que se trata de superfícies utilizadas tanto para atividades agrícolas como para atividades não agrícolas, na aceção dos regulamentos de base. A este respeito, resulta do pedido de decisão prejudicial que J. Demmer concordou em utilizar as terras situadas na base aérea de Skrydstrup tendo em atenção as operações de voo e em conformidade com eventuais instruções e proibições. Nos termos do contrato de arrendamento relativo ao aeroporto de Aalborg, as Forças Armadas salvaguardaram o direito ilimitado de utilizar, ou de permitir que terceiros utilizem, as terras arrendadas para realizar quaisquer exercícios militares. Além disso, J. Demmer comprometeu‑se a informar o locador quando pretendesse aceder às terras arrendadas.

40. Contudo, não resulta claro dos autos se foram desenvolvidas atividades não agrícolas nas terras em questão ou se o locador exerceu, de facto, os seus direitos contratuais em relação a essas terras.

41. Por conseguinte, torna‑se necessário fazer as seguintes ressalvas. Na minha opinião, nem o facto de existirem cláusulas como as referidas nem o facto de a parcela de terreno em questão estar situada na zona de segurança de um aeródromo podem ser considerados provas de uma atividade não agrícola. Neste contexto, o facto relevante é, na minha opinião, que ocorram efetivamente atividades não agrícolas (tais como exercícios militares ou operações de voo).

42. Na minha perspetiva, uma cláusula contratual que determine que as terras devem ser utilizadas tendo em atenção as operações de voo e em conformidade com eventuais instruções e proibições não pode, só por si, ser considerada uma «atividade». O mesmo se aplica às disposições que definam a finalidade de uma zona de segurança de um aeródromo ou que estabeleçam determinadas restrições à sua utilização. Na verdade, não é de modo algum invulgar que o locador salvaguarde determinados direitos sobre as terras arrendadas ou limite a margem de manobra do agricultor em relação às terras arrendadas (por exemplo, no que respeita à utilização de pesticidas, ao tipo de culturas ou até à manutenção do solo de forma respeitadora do ambiente). Quando muito, diria que as regras e as restrições resultantes quer da lei quer das cláusulas contratuais permitem o exercício de uma atividade não agrícola.

43. Contudo, deve ter‑se em conta que, para serem elegíveis para ajuda, as terras em questão devem, em qualquer caso, fazer parte da exploração do agricultor. Como se explicará no n.o 60 e seguintes, infra, as regras e as restrições relativas à utilização das terras em questão são relevantes no contexto dessa apreciação (mais do que para decidir se as terras são utilizadas predominantemente para uma atividade agrícola ou para uma atividade não agrícola).

44. Seja como for, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se as terras foram ou não utilizadas para exercícios militares ou para qualquer outra atividade não agrícola. Não obstante estas reservas e tendo em conta que esta questão não foi abordada em todas as suas dimensões pelo órgão jurisdicional de reenvio nem pelas partes, procederei, em seguida, à análise das questões submetidas para decisão prejudicial, baseando essa análise no pressuposto de que as parcelas de terreno em questão são, de facto, objeto de uma utilização mista (atividades agrícolas e não agrícolas).

B – «Hectare elegível »

1. Fim principal e utilização principal em caso de utilização mista de terras

45. No contexto das questões 1 e 2, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, inter alia, se o fator decisivo para que uma superfície agrícola seja elegível para ajuda é que essa superfície tenha como fim principal a utilização agrícola.

46. Antes de abordar este assunto, observo, a título preliminar, que não parecem existir grandes dúvidas de que as superfícies em apreço no processo principal constituem superfícies agrícolas na aceção dos Regulamentos n.o 1782/2003 e n.o 73/2009: na verdade, as superfícies em apreço são utilizadas para cultivar erva para a produção de granulados. Por conseguinte, essas superfícies podem ser classificadas com relativa facilidade como superfícies agrícolas, atendendo a que estão a ser utilizadas como terras aráveis ou pastagens permanentes, na aceção do artigo 2.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 796/2004 ( 13 ). Parece ser igualmente um facto assente que a atividade de J. Demmer, que consiste em cultivar erva nessas terras, constitui uma «atividade agrícola» na aceção dos regulamentos de base.

47. No que respeita mais especificamente ao fim das superfícies em apreço, afigura‑se seguro pressupor que o seu fim original (ou a razão da sua existência) era garantir a segurança do aeródromo e do tráfego aéreo. É possível que, inicialmente, essas superfícies não se destinassem a ser utilizadas como superfícies agrícolas. Contudo, essa circunstância deve ser claramente distinguida do fim para o qual essas superfícies são atual e efetivamente utilizadas. Apesar de se tratar reconhecidamente de conceitos indeterminados, parece ser difícil distinguir o fim principal para o qual as superfícies são utilizadas — conceito referido pelo órgão jurisdicional de reenvio nas suas questões — da utilização principal dessas superfícies, na aceção do artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento n.o 73/2009. Na verdade, como o advogado‑geral J. Mazák já observou, o que releva (para que uma superfície seja considerada um «hectare elegível») é a utilização efetiva dessa superfície, ou talvez o que é efetivamente plantado na superfície, e não os objetivos ou os fins (predominantes) para os quais a superfície é utilizada ( 14 ). Por essa razão, considero que, quando se coloca a questão da elegibilidade de uma parcela de terreno, o critério relevante para essa apreciação é a utilização principal (e efetiva) dessa superfície.

48. Para determinar o que constitui a utilização principal de uma dada parcela de terreno, o Regulamento n.o 370/2009 (que inseriu o artigo 3.o‑C no Regulamento n.o 795/2004) fornece orientações úteis quanto aos critérios a utilizar, ainda que esse Regulamento não seja aplicável ratione temporis a todo o período de 2005 a 2009. De facto, o artigo 3.o‑C do Regulamento n.o 795/2004 dispõe que, quando uma superfície seja utilizada tanto para atividades agrícolas como para atividades não agrícolas, considera‑se que tal superfície é principalmente utilizada para atividades agrícolas se a atividade agrícola em questão puder ser exercida sem ser significativamente afetada pela intensidade, natureza, duração e calendário da atividade não agrícola.

49. Coloca‑se, portanto, a seguinte questão: neste contexto, o que se entende por «significativamente afetada»? — Abordarei esta questão em seguida.

2. Utilização principal de uma superfície

50. É certamente tentador deixar a resolução desta questão para o órgão jurisdicional de reenvio, dado que este tem competência exclusiva para apreciar os factos. Ainda assim, para garantir, na medida do possível, que as regras de elegibilidade são uniformemente aplicadas em toda a União Europeia (apesar da margem de manobra deixada aos Estados‑Membros para a aplicação dessas regras, de acordo com o artigo 3.o‑C, n.o 2, do Regulamento n.o 795/2004), procurarei elencar alguns parâmetros que serão úteis para a determinação do que constitui a utilização agrícola principal de uma dada parcela de terreno ( 15 ).

51. Em primeiro lugar, gostaria de referir que o conceito de «utilização principal» é, em si mesmo, um pouco enganador. Na verdade, se não se tiver devidamente em conta o artigo 3.o‑C do Regulamento n.o 795/2004, é razoável pressupor que, para que uma parcela de terreno seja elegível, apenas podem ser desenvolvidas nessa parcela atividades não agrícolas meramente complementares ou acessórias. Contudo, o artigo 3.o‑C baixa expressamente o limiar de elegibilidade: na verdade, o facto de a utilização principal apenas exigir que a atividade agrícola não seja significativamente afetada indica, na minha opinião, que a apreciação deve incidir nas condições especiais que envolvem o exercício da atividade agrícola e, mais especificamente, nas possibilidades efetivas de exercício dessa atividade ( 16 ). A este respeito, não existe impedimento ao exercício de duas (ou mais) atividades na mesma parcela de terreno, desde que as atividades não agrícolas não afetem significativamente a prática da atividade agrícola.

52. Uma vez que é impossível — e não é de todo desejável — elaborar uma lista taxativa das situações em que a atividade agrícola deve ser considerada principal, é especialmente importante que o órgão jurisdicional de reenvio, ao levar a cabo a sua apreciação, tenha em conta todas as circunstâncias de facto relativas às várias utilizações. Na medida em que possa ser detetado um certo grau de interferência no que respeita ao exercício da atividade agrícola, o passo seguinte é aferir se essa interferência atinge um nível que pode ser considerado «significativo». Considero que, para atingir esse nível, o agricultor deve enfrentar dificuldades ou obstáculos efetivos — e não inconsequentes — no desenvolvimento da atividade agrícola.

53. Para ser mais concreto, imaginemos que um agricultor celebra um contrato com uma estância de esqui. Ao abrigo desse contrato, o agricultor cultiva erva mas coloca igualmente gado a pastar nas parcelas de terreno em questão, que fazem parte da zona de esqui durante a época de inverno. Por outras palavras, as mesmas parcelas de terreno são utilizadas para diferentes atividades. Contudo, desde que a atividade não agrícola não torne mais difícil para o agricultor cultivar a terra e fazer as colheitas durante os períodos do ano relevantes, dificilmente se pode dizer que a atividade não agrícola constitui um obstáculo capaz de afetar significativamente as atividades agrícolas do agricultor. Pode estabelecer‑se um paralelismo óbvio com a realização de exercícios militares: o simples facto de serem realizados exercícios militares (aspeto que está sujeito a verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio) nas terras em questão não significa que essas terras deixem de estar abrangidas pela expressão «hectares elegíveis» — desde que esses exercícios não interfiram significativamente na atividade agrícola em questão.

54. É certo que o exercício das prerrogativas contratuais relevantes, bem como as restrições resultantes do exercício de atividades não agrícolas (neste caso: a realização de exercícios militares ou o bom funcionamento das operações de voo) podem, de facto, impor limitações ao agricultor. Contudo, tal não implica automaticamente que a atividade agrícola seja significativamente afetada.

55. Na minha opinião, só pode alegar‑se que a elegibilidade de uma parcela de terreno é afetada quando a atividade não‑agrícola interfira igualmente na utilização agrícola das terras no que respeita ao seu âmbito temporal e/ou espacial ( 17 ). Nesse sentido, o importante é que o agricultor possa desenvolver a atividade agrícola da sua escolha apesar do exercício paralelo de uma atividade não agrícola e, se for o caso, da aplicação de regras e restrições especiais relativas à utilização das terras em questão. Na minha perspetiva, a atividade agrícola não é significativamente afetada quando o agricultor possa, de facto, utilizar as terras em questão para a atividade agrícola da sua escolha ( 18 ).

56. É certo que, como alegam a Comissão e o Governo dinamarquês, a escolha das potenciais atividades agrícolas é manifestamente limitada no caso de um aeródromo. É igualmente verdade que o corte da erva em redor das pistas e das áreas de escape (stop‑ways) tem outros objetivos (não‑agrícolas), tais como a segurança do tráfego aéreo: para respeitar os regulamentos em matéria de segurança aérea, a erva tem sempre de ser cortada. Contudo, ao abrigo do regime de pagamento único, estas circunstâncias não têm relevo. Pelo contrário, o importante — como resulta, em especial, do artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento n.o 73/2009 e do artigo 3.o‑C do Regulamento n.o 795/2004 — é que o agricultor possa desenvolver a atividade agrícola da sua escolha nas terras em questão.

57. J. Demmer, por exemplo, decidiu cultivar erva para a produção de granulados nas terras em questão. Trata‑se de uma atividade agrícola que pode ser exercida sem grande dificuldade nessas terras ( 19 ). Não vejo por que razão deve J. Demmer ser penalizado por ter escolhido uma atividade agrícola que pode ser desenvolvida apesar das restrições aplicáveis e da atividade não‑agrícola «concorrente».

58. Além disso, para responder às preocupações suscitadas pelo Governo dinamarquês, há que fazer ainda mais uma observação. Não creio que admitir, em circunstâncias como as que estão em causa no processo no órgão jurisdicional de reenvio, que a atividade agrícola não é significativamente afetada pela atividade não agrícola seja levar os limites da elegibilidade longe de mais. Na verdade, um aspeto que não deve ser descurado é que, no caso em apreço, trata‑se de um aeródromo (militar) de província. Para ser mais preciso, parece um contrassenso alegar que qualquer grande plataforma de transportes ou uma área verde em redor de uma autoestrada muito movimentada preencheria o critério acima identificado no n.o 55. Dada a intensidade (mas talvez também a natureza, duração e frequência) da atividade não‑agrícola em tais superfícies, o agricultor ficaria certamente impedido de desenvolver a atividade agrícola da sua escolha durante a época de cultivo ou de pastagem, consoante o caso.

59. Feito este esclarecimento, concluo que as áreas de segurança em redor das pistas, dos caminhos de circulação e das áreas de escape (stop‑ways) dos aeródromos que estejam sujeitas a regras e restrições especiais podem ser «elegíveis» para ajuda, na aceção do artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003 e do artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento n.o 73/2009, desde que a atividade agrícola exercida nessas superfícies não seja significativamente afetada pela atividade não‑agrícola. Contudo, tal não é suficiente para que as superfícies sejam plenamente elegíveis. As parcelas de terreno em causa devem igualmente, de acordo com o artigo 44.o, n.o 2 do Regulamento n.o 1782/2003 e do artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento n.o 73/2009, fazer parte da exploração do agricultor. Abordarei esta questão em seguida.

3. Requisito de que a superfície faça parte da exploração

60. O primeiro aspeto a observar é que, nos termos do artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003 e do artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento n.o 73/2009, qualquer superfície agrícola da exploração é elegível para ajuda. O termo «exploração» é definido no artigo 2.o, alínea b), do Regulamento n.o 1782/2003 (e do Regulamento n.o 73/2009) como «o conjunto das unidades de produção geridas por um agricultor situadas no território do mesmo Estado‑Membro».

61. O Tribunal de Justiça já forneceu orientações sobre o conceito de «exploração» no acórdão Landkreis Bad Dürkheim ( 20 ). Nesse processo, tal como no processo em apreço, o agricultor não tinha plena liberdade para utilizar as superfícies em questão. Pelo contrário, estava vinculado por determinadas instruções das autoridades nacionais para assegurar que o objetivo de conservação da natureza e da paisagem era alcançado. No seu acórdão Landkreis Bad Dürkheim, o Tribunal de Justiça afirmou que o critério decisivo para determinar se uma dada superfície de terreno faz parte da exploração do agricultor é que o agricultor tenha condições para utilizar essa superfície com um grau de autonomia e poder de decisão suficientes para levar a cabo as atividades agrícolas em questão. Contudo, o Tribunal de Justiça teve o cuidado de explicar que o critério relativo à autonomia não implica que o agricultor tenha de gozar de um poder de disposição ilimitado na superfície em causa, no âmbito da sua utilização para fins agrícolas ( 21 ).

62. É certo que o processo Landkreis Bad Dürkheim se inseria no contexto específico da proteção da natureza, o que o Tribunal de Justiça reconheceu estar em conformidade com os objetivos gerais do Regulamento n.o 73/2009. Não obstante esse facto, considero que a declaração acima referida, relativa ao critério da autonomia é igualmente relevante no contexto das áreas de terreno utilizadas para fins que não tenham uma conexão imediata com os objetivos do regime de pagamento único. Como resulta claro dessa declaração, a apreciação sobre se uma área de terreno faz parte da exploração do agricultor está estreitamente relacionada com a questão de saber o que constitui a utilização principal dessa superfície em concreto. Na verdade, em certa medida, os critérios relevantes parecem convergir ( 22 ).

63. No caso em apreço, trata‑se das áreas de segurança em redor das pistas, dos caminhos de circulação e das áreas de escape (stop‑ways) dos aeródromos. As regras e as restrições aplicáveis resultam, por um lado, de disposições nacionais e internacionais concebidas para garantir a segurança do tráfego aéreo e, por outro, de cláusulas contratuais. Dizem respeito, inter alia, à manutenção do solo em condições específicas, às culturas que podem ser cultivadas e colhidas (na prática, erva) e à altura aceitável da erva. Por conseguinte, dificilmente se pode negar que um agricultor na posição de J. Demmer não goza de total autonomia relativamente à utilização das superfícies em questão.

64. Contudo, desde que o agricultor tenha condições para utilizar as terras para a atividade agrícola da sua escolha sem que essa atividade seja significativamente afetada pela atividade não‑agrícola desenvolvida nessas terras (ou, quando não ocorra efetivamente qualquer atividade não‑agrícola, apenas pelas regras e restrições aplicáveis), não há qualquer motivo para considerar que as áreas de terreno em apreço no processo no órgão jurisdicional de reenvio não fazem igualmente parte da exploração do agricultor, na aceção dos Regulamentos n.o 1782/2003 e n.o 73/2009. Desde que esse critério esteja preenchido, não vejo razão para que não se reconheça que um agricultor como J. Demmer possui um grau de autonomia e poder de decisão suficientes para levar a cabo as atividades agrícolas em questão, tal como o exige a jurisprudência do Tribunal de Justiça.

65. Como consideração final, chamo a atenção para o facto de que o regime de pagamento único é uma forma de apoio ao rendimento que pode encorajar o cultivo de superfícies que, de outra forma, não seriam utilizadas para a agricultura. O processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio é um exemplo disso. Contudo, não consigo encontrar fundamentos no quadro legislativo aplicável, ou em qualquer outro lado, para considerar que o mero facto de uma atividade agrícola ser exercida em terras situadas no perímetro de um aeródromo impossibilite automaticamente que essa área seja elegível para ajuda. Desde que o critério acima identificado no n.o 55 seja cumprido, a localização das terras é irrelevante.

66. Por conseguinte, na minha opinião, deve considera‑se que as superfícies agrícolas que consistam em áreas de segurança em redor das pistas, dos caminhos de circulação e das áreas de escape (stop‑ways) dos aeródromos fazem parte de uma «exploração» e são, por isso, elegíveis para ajuda, na aceção do artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003 e do artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento n.o 73/2009; desde que, apesar das regras e restrições aplicáveis, o agricultor possua um grau de autonomia e poder de decisão suficientes para desenvolver as atividades agrícolas da sua escolha nas áreas de terreno em questão.

67. Se, após apreciar todos os factos relevantes relativos ao litígio pendente, o órgão jurisdicional de reenvio concluir que as áreas em apreço não são elegíveis para ajuda por considerar que as regras e as restrições aplicáveis afetam significativamente a atividade agrícola de J. Demmer, coloca‑se a questão de saber se J. Demmer podia razoavelmente ter detetado a atribuição incorreta de direitos ao pagamento e o pagamento indevido das ajudas (questão 3). A este respeito, deve igualmente determinar‑se o momento relevante que serve de referência para essa apreciação (questões 4 e 5). Abordarei todas estas questões, conjuntamente, em seguida.

C – Erros que podem razoavelmente ser detetados pelo agricultor, e boa‑fé

68. No caso em apreço, colocam‑se três questões: i) se existiu um erro que podia razoavelmente ter sido detetado pelo agricultor no que respeita à atribuição de direitos ao pagamento pelas áreas de terreno em questão; ii) se existiu um erro que podia razoavelmente ter sido detetado pelo agricultor no momento em que foram pagas as ajudas pelas superfícies em questão; e por último iii) se pode considerar‑se que um beneficiário como J. Demmer agiu de boa‑fé. O órgão jurisdicional de reenvio tem igualmente dúvidas quanto ao momento relevante que serve de referência para essa apreciação.

69. Por uma questão de princípio, os direitos indevidamente atribuídos devem ser retirados e as ajudas indevidamente pagas devem ser recuperadas. Fundamentalmente, o objetivo que subjaz à recuperação dos pagamentos indevidos é, sem dúvida, proteger os interesses financeiros da União Europeia e prevenir o enriquecimento sem causa ( 23 ). Esta ideia está claramente expressa nos artigos 73.°, n.o 1, e 73.°‑A do Regulamento n.o 796/2004. Há, contudo, exceções a esta regra.

70. Essas exceções constam do artigo 137.o, n.o 2, do Regulamento n.o 73/2009 (atribuição indevida de direitos ao pagamento) e dos artigos 73.°, n.os 4 e 5, do Regulamento n.o 796/2004 (pagamento indevido das ajudas). Não há dúvida, como observa o Governo dinamarquês, de que estas disposições se destinam a garantir o respeito pelo princípio da proteção das expetativas legítimas ( 24 ). Contudo, mantém‑se a questão de saber se essas exceções se aplicam ou não nas circunstâncias do caso em apreço.

71. Antes de abordar esta questão, gostaria de observar, a título preliminar, que, de acordo com o critério acima seguido, a elegibilidade das áreas de terreno situadas no perímetro dos aeródromos depende de uma análise caso a caso. Na verdade, a elegibilidade não pode ser excluída à partida. A elegibilidade pode igualmente variar de um ano de atribuição de ajuda para o outro. De facto, as áreas de segurança em redor das pistas, dos caminhos de circulação e das áreas de escape (stop‑ways) dos aeródromos podem constituir hectares elegíveis desde que o agricultor possa efetivamente desenvolver a atividade agrícola da sua escolha nas terras em apreço. Outro aspeto que deve ser tido em conta é que a agricultura é uma atividade profissional. Na minha opinião, deve atribuir‑se um significado especial a esse facto na identificação do grau de cuidado que o agricultor deve ter quando se candidata a ajudas ao abrigo do regime de pagamento único.

72. Em relação a este último aspeto, gostaria de chamar a atenção para o artigo 12.o do Regulamento n.o 796/2004, em especial para os artigos 12.°, n.os 1, alínea f), e 4, desse Regulamento. Nos termos dessas disposições, incumbe ao agricultor verificar a correção da informação no formulário pré‑preenchido utilizado para se candidatar a ajudas ao abrigo do regime de pagamento único. Resulta ainda dessas disposições que o sistema de apoio ao rendimento estabelecido pelos regulamentos de base se baseia na premissa de que os agricultores conhecem as condições que regem a concessão das ajudas ao abrigo dos regimes em questão. As referidas disposições consubstanciam a ideia de que os agricultores, enquanto profissionais, devem ter especial cuidado quando se candidatem a ajudas e devem conhecer as condições de concessão de ajudas.

73. Além disso, como a Comissão salienta, o facto de as autoridades competentes terem atribuído direitos ao pagamento por determinadas áreas de terreno ou de terem sido pagas ajudas relativas a essas superfícies não «exonera» o agricultor das suas obrigações. Na verdade, as disposições que o órgão jurisdicional de reenvio identifica nas suas questões, em especial o artigo 73.o do Regulamento n.o 796/2004, dizem respeito a situações em que o pagamento indevido já foi efetuado. Acresce que, nos termos do artigo 73.o‑A desse Regulamento, o agricultor deve ceder os direitos indevidamente atribuídos e deve considerar‑se que estes não foram atribuídos. Por conseguinte, o simples facto de os direitos ao pagamento terem sido atribuídos (ou, na verdade, de terem sido efetuados pagamentos) não significa que o benefício indevidamente recebido deva ser considerado lícito. Pelo contrário, existe o risco — de que os agricultores devem ter conhecimento — de ser necessário efetuar correções mesmo depois do pagamento.

74. Assim, um agricultor profissional como J. Demmer deve conhecer as condições relativas aos «hectares elegíveis», na aceção do artigo 44.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2004 e do artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento n.o 73/2009. Por conseguinte, não parece especialmente desproporcionado exigir que tal agricultor — sobretudo tendo em conta a sua experiência profissional ( 25 ) — tenha conhecimento das regras especiais aplicáveis a áreas de terra que sejam objeto de uma utilização mista ( 26 ). No que respeita, mais concretamente, à questão da boa‑fé e das ajudas que já foram pagas, observo apenas que o facto de o pagamento ter sido efetuado tem pouca importância na apreciação sobre se pode considerar‑se que o beneficiário agiu de boa‑fé. No contexto especial de um regime de ajudas concebido para proporcionar apoio ao rendimento de um grupo de profissionais, a apreciação da boa‑fé deve — tal como o teste da razoabilidade supra — assentar em elementos objetivos.

75. No que respeita ao momento relevante que serve de referência para essa apreciação, saliento o seguinte:

76. Em primeiro lugar, o artigo 137.o do Regulamento n.o 73/2009 institui a regra de que os direitos ao pagamento atribuídos indevidamente antes de 1 de janeiro de 2009 são regularizados a partir de 1 de janeiro de 2010. Contudo, essa regra apenas se aplica na medida em que o erro que induziu o pagamento indevido não possa razoavelmente ter sido detetado pelo agricultor. A este respeito, decorre dos autos que as parcelas de terreno controvertidas foram eliminadas do registo predial em 2008. Nessa altura, essa informação — mas igualmente a intenção da autoridade competente de reapreciar os pedidos relativos a anos anteriores e de recalcular os direitos aos pagamentos — foi comunicada a J. Demmer. Tendo em conta este facto, considero que o artigo 137.o, n.o 2, do Regulamento n.o 73/2009 não é aplicável nas circunstâncias do processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio.

77. Mais genericamente, para que tal disposição seja aplicável, deve tratar‑se de um erro que o agricultor não possa razoavelmente ter detetado antes de 1 de janeiro de 2010. Quando a atividade agrícola do agricultor tenha sido significativamente afetada pela atividade não‑agrícola (em qualquer momento antes de 1 de janeiro de 2010), não vejo como pode argumentar‑se seriamente que o agricultor, tendo em conta a sua experiência profissional, não podia ter detetado o erro que conduziu à atribuição de direitos ao pagamento.

78. Em segundo lugar, o artigo 73.o do Regulamento n.o 796/2004 diz respeito a pagamentos já efetuados. Tendo em conta a informação que J. Demmer possuía em 2008, as exceções à recuperação previstas nos artigos 73.°, n.os 4 e 5, nas circunstâncias específicas do caso em apreço, só são aplicáveis no que respeita ao período anterior àquela data.

79. Na apreciação sobre se um agricultor podia razoavelmente ter detetado um erro que conduziu a um pagamento indevido para efeitos do artigo 73.o, n.o 4, do Regulamento n.o 796/2004, o momento relevante deve, na minha opinião, ser a data do pagamento — tal como é também claramente indicado nessa disposição. Na verdade, por que razão deve um agricultor ser impedido de se candidatar a ajudas quando as superfícies de terreno possam, com efeito, constituir hectares elegíveis?

80. No caso específico da utilização mista de terras, é perfeitamente concebível que o impacto das restrições contratuais e legislativas à utilização das terras em questão possa não ser evidente até ao ano de atribuição de ajuda em questão. Por exemplo, pode não ser possível prever, antes da apresentação da candidatura, se (e em que medida) o proprietário das terras utilizará de facto as suas prerrogativas contratuais (no caso em apreço, a realização de exercícios militares) ou se o agricultor poderá efetivamente utilizar as terras em questão para a atividade agrícola da sua escolha. Na medida em que as ajudas são pagas por períodos de um ano, a apreciação relativa ao artigo 73.o, n.o 4, do Regulamento n.o 796/2004 deve, na minha opinião, ser realizada separadamente em relação a cada ano de atribuição de ajuda. Isto porque, como acima se explicou, as circunstâncias podem variar ao longo do tempo.

81. Em terceiro e último lugar, de acordo com o artigo 73.o, n.o 5, do Regulamento n.o 796/2004, a obrigação de reembolso é limitada a quatro anos quando o beneficiário tenha agido de boa‑fé. Como acima referi, não creio que um agricultor que tenha verdadeiramente a intenção de utilizar as terras em questão para uma determinada atividade agrícola deva ser penalizado por se candidatar a ajudas. Isto porque o agricultor pode só conseguir determinar posteriormente se a natureza das restrições à utilização das terras o impede de utilizar as áreas em questão para a atividade agrícola da sua escolha.

82. Dito isto, para poder beneficiar da exceção prevista no artigo 73.o, n.o 5, o agricultor deve — tendo em conta, em especial, a necessidade de evitar o enriquecimento sem causa — agir de boa‑fé (ou seja, estar verdadeiramente convicto de que a atividade agrícola da sua escolha pode, de facto, ser exercida nas terras em questão) em todos os momentos relevantes, desde o momento em que são atribuídos os direitos ao pagamento até ao momento do pagamento das ajudas. Consequentemente, a apreciação da boa‑fé para efeitos do artigo 73.o, n.o 5, do Regulamento n.o 796/2004 deve ser levada a cabo em relação a cada ano de atribuição de ajuda separadamente e a boa‑fé deve manter‑se até ao momento do pagamento.

IV – Conclusão

83. Tendo em conta as considerações que antecedem, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas para decisão prejudicial pelo Vestre Landsret da seguinte forma: 1) As áreas de segurança m das pistas, dos caminhos de circulação e das áreas de escape (stop‑ways) dos aeródromos podem ser elegíveis para ajuda, na aceção do artigo 44.o, n.o 2 do Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, e do artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 73/2009, de 19 de janeiro 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, desde que, apesar das regras e restrições aplicáveis, o agricultor possa utilizar efetivamente as terras em apreço para a atividade agrícola da sua escolha. 2) Quando um agricultor se candidate a ajudas para desenvolver uma atividade agrícola nas áreas de segurança em redor das pistas, dos caminhos de circulação e das áreas de escape (stop‑ways) de um aeródromo, a) existe um erro que podia razoavelmente ter sido detetado pelo agricultor para efeitos do artigo 73.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 796/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos no Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (conforme alterado), se — no momento do pagamento — o agricultor tivesse conhecimento de que não podia utilizar efetivamente as terras em apreço para a atividade agrícola da sua escolha durante o ano de atribuição de ajuda relevante, e b) não pode considerar‑se que o beneficiário agiu de boa‑fé para efeitos do artigo 73.o, n.o 5, do Regulamento n.o 796/2004 se — no momento do pagamento — o agricultor tivesse conhecimento de que não podia utilizar efetivamente as terras em apreço para a atividade agrícola da sua escolha durante o ano de atribuição de ajuda relevante. 3) A apreciação respeitante ao n.o 2, alíneas a) e b), deve ser levada a cabo em relação a cada ano de atribuição de ajuda individualmente.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Regulamento do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.o 2019/93 (CE) n.o 1452/2001 (CE) n.o 1453/2001 (CE) n.o 1454/2001 (CE) n.o 1868/94 (CE) n.o 1251/1999 (CE) n.o 1254/1999 (CE) n.o 1673/2000 (CEE) n.o 2358/71, e (CE) n.o 2529/2001 (JO L 270, p. 1), conforme alterado.

( 3 ) Regulamento do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1290/2005 (CE) n.o 247/2006 e (CE) n.o 378/2007 e revoga o Regulamento (CE) n.o 1782/2003 (JO L 30, p. 16), conforme alterado.

( 4 ) Regulamento da Comissão, de 21 de abril 2004, que estabelece as normas de execução do regime de pagamento único previsto no Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (JO L 141, p. 1), conforme alterado.

( 5 ) Regulamento (CE) n.o 796/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos no Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (JO L 141, p. 18), alterado pelo Regulamento (CE) n.o 2184/2005 da Comissão, de 23 de dezembro de 2005, que altera os Regulamentos (CE) n.o 796/2004 e (CE) n.o 1973/2004, que estabelecem normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (JO L 347, p. 61), conforme alterado.

( 6 ) Regulamento da Comissão, de 6 de maio de 2009, que altera o Regulamento (CE) n.o 795/2004 que estabelece as normas de execução do regime de pagamento único previsto no Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho (JO L 114, p. 3).

( 7 ) V., igualmente, artigo 2.o, alínea b), e artigo 2.o, alínea e), do Regulamento n.o 795/2004.

( 8 ) Conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 2184/2005 da Comissão, de 23 de dezembro de 2005, que altera os Regulamentos (CE) n.o 796/2004 e CE n.o 1973/2004, que estabelecem normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (JO L 347, p. 61).

( 9 ) Conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 239/2005 da Comissão, de 11 de fevereiro de 2005, que altera e retifica o Regulamento (CE) n.o 796/2004 que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos no Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (JO L 42, p. 3).

( 10 ) N.os 4 a 8 do contrato celebrado entre J. Demmer e a base aérea de Skrydstrup e n.os 4 e 6 a 8 do contrato celebrado entre J. Demmer e o aeroporto de Aalborg.

( 11 ) V. artigo 39.o, n.o 1, alínea b), TFUE. Para mais considerações, v., Hartig Danielsen, J., EU Agricultural Law, Kluwer Law International, Alphen An den Rijn, 2013, pp. 17 e segs.

( 12 ) V., igualmente, artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 1120/2009 da Comissão, de 29 de outubro de 2009, que estabelece normas de execução do regime de pagamento único previsto no título III do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (JO L 316, p. 1), e artigo 32.o, n.os 2, alínea a), e 3 do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.o ° 637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho (JO L 347, p. 608), que não são aplicáveis ao processo em apreço, ratione temporis.

( 13 ) V. acórdão Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, n.o 37. A qualificação como superfície agrícola não exige que a terra seja utilizada exclusivamente para fins agrícolas.

( 14 ) V., quanto a este aspeto, conclusões do advogado‑geral J. Mazák no processo que deu origem ao acórdão Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:265, n.o 26. Esta opinião foi confirmada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Landkreis Bad Dürkheim, EU:C:2010:606, n.o 49.

( 15 ) De acordo com o considerando 3 do preâmbulo do Regulamento n.o 370/2009, deve ser fixado um quadro de critérios para todos os Estados‑Membros. Interpreto esta declaração como refletindo o desejo do legislador de garantir, na medida do possível, a aplicação uniforme das normas que regulam a atribuição das ajudas.

( 16 ) V., quanto a este aspeto, conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen no processo C‑422/13, Wree, EU:C:2014:2108, n.os 38 a 41. Em sua opinião, deve dar‑se especial importância às características objetivas da superfície e ao objetivo da atividade agrícola em causa.

( 17 ) V., quanto a este aspeto, conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen apresentadas no processo Wree, EU:C:2014:2108, n.os 36 a 38.

( 18 ) V., analogamente, conclusões do advogado‑geral J. Mazák no processo que deu origem ao acórdão Landkreis Bad Dürkheim, EU:C:2010:265, n.o 58, a propósito dos critérios que devem ser tomados em consideração para determinar se uma área está afeta à exploração de um agricultor. V., no que respeita à sobreposição dos critérios relevantes, n.o 62, infra.

( 19 ) A análise conduziria quase de certeza a uma conclusão diferente se um agricultor na situação de J. Demmer pretendesse cultivar cereais, tais como aveia, que, tanto quanto é do meu conhecimento, tem de ser colhida em condições específicas, ou pôr gado a pastar nas zonas de segurança do aeródromo em questão.

( 20 ) V. acórdão Landkreis Bad Dürkheim, EU:C:2010:606.

( 21 ) Ibidem, n.os 59 a 66 e jurisprudência aí referida. Embora não esteja diretamente em questão no presente contexto, vale a pena salientar que, além do critério da autonomia, o Tribunal de Justiça sustentou que, para que uma superfície seja considerada parte de uma exploração, a superfície elegível para ajuda deve igualmente estar à disposição do agricultor durante um período não inferior a 10 meses. Acresce que essas superfícies não devem ser objeto de nenhuma atividade agrícola de terceiros nesse período.

( 22 ) V., igualmente, conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen no processo C‑422/13, Wree, EU:C:2014:2108, n.o 40. N. Jääskinen considera que o critério de «autonomia suficiente» referido no acórdão Landkreis Bad Dürkheim pode ser utilizado, mutatis mutandis, para apreciar se a atividade agrícola é significativamente afetada.

( 23 ) V. acórdão Strawson e Gagg & Sons, C‑304/00, EU:C:2002:695, n.o 41.

( 24 ) V., quanto a este aspeto, acórdão Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, n.o 52. V., igualmente, conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo que deu origem ao acórdão Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:35, n.os 47 e segs.

( 25 ) V., por analogia, jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à cobrança a posteriori dos direitos de importação, acórdão Ilumitrónica, C‑251/00, EU:C:2002:655, n.o 54 e jurisprudência referida. Nesse contexto, o Tribunal de Justiça atribui especial importância à experiência profissional do operador ao apreciar se a pessoa responsável atuou de boa‑fé ou, por outras palavras, se os direitos não foram cobrados devido a um erro que não podia razoavelmente ter sido detetado pela pessoa em causa.

( 26 ) V., mutatis mutandis, acórdão Schilling e Nehring, C‑63/00, EU:C:2002:296, n.o 41.