CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 27 de janeiro de 2022 ( 1 )

Processo C‑43/21

FCC Česká republika s.r.o.

[reenvio prejudicial apresentado pelo Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo, República Checa)]

«Reenvio prejudicial — Diretiva 2010/75/UE — Emissões industriais — Prevenção e controlo integrados da poluição — Alteração substancial numa instalação — Prolongamento do período de armazenamento de resíduos num aterro»

I. Introdução

1. Em que sentido se deve entender o conceito de «alteração substancial» numa instalação, na aplicação da Diretiva 2010/75/UE (a seguir «Diretiva Emissões Industriais») ( 2 )? Mais precisamente, deve o prolongamento do período durante o qual podem ser armazenados resíduos adicionais num aterro ser considerado uma alteração substancial do aterro, se esse prolongamento não alterar a superfície máxima autorizada nem a capacidade do aterro? Pede‑se ao Tribunal de Justiça que aprecie esta questão no presente processo.

2. A importância do conceito de «alteração substancial», que o Tribunal de Justiça é chamado a interpretar pela primeira vez, reside no facto de as alterações substanciais numa instalação estarem sujeitas a requisitos especiais, em particular, no que diz respeito à participação do público e à proteção jurídica de terceiros, nos termos dos artigos 20.o, n.o 2 e 24.o e 25.o da Diretiva Emissões Industriais. A jurisprudência relativa à Diretiva 2011/92/UE (a seguir «Diretiva AIA») ( 3 ) e a Convenção de Aarhus ( 4 ), que foi implementada pelas normas da Diretiva Emissões Industriais relativas à participação do público e à proteção jurídica, podem fornecer orientações sobre esta interpretação.

II. Quadro jurídico

A. Direito internacional — Convenção de Aarhus

3. Uma vez que as normas relativas à participação do público, consagradas na Diretiva Emissões Industriais, implementam a Convenção de Aarhus, importa apresentar as disposições determinantes desta última.

4. O objetivo da Convenção de Aarhus resulta do artigo 1.o: «Com o objetivo de contribuir para a proteção do direito de todos os indivíduos, das gerações presentes e futuras, a viver num ambiente propício à sua saúde e bem‑estar, cada parte garantirá a concessão dos direitos de acesso à informação, à participação do público no processo de tomada de decisões e à justiça no domínio do ambiente, em conformidade com o disposto na presente convenção».

5. O artigo 6.o, da Convenção de Aarhus regula a participação do público nas decisões referentes a atividades específicas: «1. Cada Parte: a) aplicará o disposto no presente artigo às decisões relativas à autorização das atividades propostas, constantes do anexo I; […] 4. Cada Parte velará pela participação do público o mais cedo possível no processo, quando todas as opções estiverem em aberto e possa haver uma participação efetiva do público. 6. Cada Parte exigirá às autoridades públicas competentes que concedam ao público envolvido […] assim que estejam disponíveis, o acesso para exame a todas as informações que estiverem disponíveis no momento do procedimento de participação do público e que sejam relevantes para o processo de tomada de decisões referido no presente artigo; […] […] 10. Cada Parte assegurará que, ao reconsiderar ou atualizar as condições de exploração de uma atividade referida no n.o 1, as autoridades públicas apliquem mutatis mutandis, se necessário, o disposto nos n.os 2 a 9 do presente artigo. […]».

6. Os restantes números desta disposição regulam os detalhes da participação do público e da avaliação dos efeitos da atividade a nível do ambiente.

7. O anexo I, da Convenção de Aarhus enumera as atividades que estão obrigatoriamente sujeitas a participação do público, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, alínea a). O ponto 5, quarto travessão, faz referência a «aterros que recebam mais de 10 toneladas por dia ou com uma capacidade total superior a 25000 toneladas, com exceção dos aterros de resíduos inertes».

8. Nos termos do primeiro período do ponto 22 do anexo I da Convenção de Aarhus, «[a]s alterações ou o alargamento das atividades que preencham os critérios/limiares fixados no presente anexo serão submetidas ao disposto no n.o 1, alínea a) do artigo 6.o, da presente Convenção».

B. Direito da União — Diretiva Emissões Industriais

9. O considerando 18 da Diretiva Emissões Industriais esclarece o conceito de alteração substancial: «A introdução de alterações numa instalação poderá dar origem ao aumento dos níveis de poluição. Os operadores deverão comunicar à autoridade competente quaisquer alterações planeadas que possam ter consequências para o ambiente. Não deverão ser efetuadas alterações substanciais numa instalação que possam ter efeitos negativos significativos na saúde humana ou no ambiente sem uma licença concedida em conformidade com a presente diretiva».

10. De acordo com o considerando 27 da Diretiva Emissões Industriais, as disposições relativas à participação do público e à proteção jurídica implementam a Convenção de Aarhus: «Em conformidade com a Convenção de Aarhus, é necessária a efetiva participação do público na tomada de decisões para permitir ao público exprimir, e ao decisor tomar em consideração, as opiniões e preocupações que possam ser relevantes para essas decisões, aumentado assim o grau de responsabilidade e a transparência do processo de tomada de decisões e contribuindo para a sensibilização do público em relação às questões ambientais e para o seu apoio às decisões tomadas. Os membros do público interessados deverão ter acesso à justiça a fim de poderem contribuir para a proteção do direito a viver num ambiente adequado à saúde e ao bem‑estar dos indivíduos».

11. O objeto da Diretiva Emissões Industriais encontra‑se consagrado no artigo 1.o: «A presente diretiva define as regras aplicáveis à prevenção e ao controlo integrados da poluição proveniente das atividades industriais. Define também regras destinadas a evitar e, quando tal não seja possível, a reduzir as emissões para o ar, a água e o solo e a evitar a produção de resíduos, a fim de alcançar um elevado nível de proteção do ambiente no seu todo».

12. O artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva Emissões Industriais define o conceito de alteração substancial como «uma alteração da natureza ou do funcionamento, ou uma ampliação, de uma instalação ou de uma instalação de combustão, de uma instalação de incineração de resíduos ou de uma instalação de coincineração de resíduos que possa ter efeitos nocivos significativos na saúde humana ou no ambiente».

13. O artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva Emissões Industriais regula a necessidade de uma licença: «Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para que nenhuma instalação […] [seja explorada] sem licença. […]»

14. Nos termos do artigo 3.o, ponto 3 e do anexo I, ponto 5.4, da Diretiva Emissões Industriais e do artigo 2.o, alínea g), da Diretiva 1999/31/CE (a seguir «Diretiva Relativa à Deposição de Resíduos em Aterros») ( 5 ), os aterros que recebam mais de 10 toneladas de resíduos por dia ou com uma capacidade total superior a 25000 toneladas, com exceção dos aterros de resíduos inertes, são instalações na aceção do artigo 4.o da Diretiva Emissões Industriais.

15. O artigo 20.o da Diretiva Emissões Industriais diz respeito a alterações introduzidas nas instalações: «1. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para que o operador comunique à autoridade competente quaisquer alterações previstas das características ou do funcionamento da instalação, ou uma ampliação da mesma, que possam ter consequências ambientais. Se necessário, a autoridade competente atualiza a licença. 2. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para que não seja introduzida nenhuma alteração substancial prevista pelo operador sem uma licença concedida nos termos da presente diretiva. O pedido de licenciamento e a decisão das autoridades competentes devem abranger as partes da instalação e os elementos enumerados no artigo 12.o que possam ser afetados por essa alteração substancial. 3. Considera‑se substancial qualquer alteração das características ou do funcionamento ou ampliação de uma instalação se a alteração ou ampliação, em si mesma, fizer com que sejam alcançados os limiares de capacidade estabelecidos no anexo I».

16. Nos termos do artigo 24.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva Emissões Industriais, deve ser dada ao público interessado a oportunidade de participar em tempo útil no processo de concessão de uma licença para alterações substanciais. Os membros do público interessado podem exigir a fiscalização da legalidade material ou processual desta licença, ao abrigo do artigo 25.o

III. Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial

17. A FCC Česká republika (a seguir «FCC») é uma sociedade comercial checa que, com base numa licença emitida em execução da Diretiva Emissões Industriais, explora um aterro de resíduos no bairro de Praga — Ďáblice.

18. A licença integrada para explorar o aterro foi emitida em 2007 e, subsequentemente, diversas vezes alterada — em especial, o período de armazenamento foi prolongado duas vezes. No final de 2015, a FCC pediu ao Magistrát hlavního města Prahy (a seguir «Município de Praga») que procedesse a uma décima terceira alteração da licença integrada, porque a capacidade do aterro inicialmente planeada ainda não tinha sido plenamente utilizada e, em conformidade com a licença existente à data, o armazenamento devia terminar no final de 2015. Em 29 de dezembro de 2015, o Município de Praga prolongou o período de armazenamento por dois anos. Essa decisão não alterou a capacidade total do aterro nem a sua superfície máxima ( 6 ).

19. Em seguida, o bairro da cidade de Praga no qual se situa o aterro de resíduos e uma associação cujo objetivo principal é a preservação da natureza e da paisagem e através da qual os cidadãos participam nessa proteção interpuseram recurso administrativo da decisão do Município de Praga. Contudo, o recorrido, o Ministerstvo životního prostředí (Ministério do Ambiente, República Checa) declarou esse recurso administrativo inadmissível, com o fundamento de que nenhuma das referidas recorrentes era parte no procedimento de alteração à licença integrada.

20. Em seguida, os dois recorrentes interpuseram recurso da decisão do recorrido. O Městský soud v Praze (Tribunal de Praga, República Checa) deu provimento ao recurso, anulou a decisão do Município e remeteu‑lhe o processo para decisão. Com efeito, para determinar se as recorrentes são partes no procedimento importa estabelecer se a alteração da licença integrada constituiu uma «alteração substancial» da instalação explorada pela FCC. De tal depende a questão de saber quem pode participar no procedimento.

21. O Městský soud (Tribunal de Praga) concluiu que o âmbito de um projeto pode igualmente ser determinado no tempo e que o prolongamento do período de exploração de uma instalação deve ser entendido como uma alteração do âmbito do projeto. Assim, se, inicialmente, a exploração de uma instalação só foi autorizada para estar em funcionamento durante um determinado período de tempo, tal significa que os seus efeitos no ambiente não foram avaliados depois de terminado o período de exploração autorizado, porque não estava previsto qualquer impacto posterior. O prolongamento do período de exploração implica a extensão no tempo do seu impacto ambiental.

22. A FCC interpôs recurso da sentença do Městský soud (Tribunal de Praga), perante o Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo, República Checa).

23. Por esse motivo, o Supremo Tribunal Administrativo da República Checa submete a seguinte questão ao Tribunal de Justiça: «Deve o artigo 3.o, ponto 9, da [Diretiva Emissões Industriais] ser interpretado no sentido de que o conceito de «alteração substancial» de uma instalação também abrange o prolongamento do período de armazenamento de resíduos num aterro, ainda que, simultaneamente, não haja uma alteração da superfície máxima autorizada nem da capacidade total do aterro?»

24. A República Checa e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. O Tribunal de Justiça prescindiu da realização de uma audiência.

IV. Apreciação jurídica

25. Com o pedido de decisão prejudicial pretende‑se esclarecer se o prolongamento do período de armazenamento de resíduos num aterro sem que haja simultaneamente uma alteração da superfície máxima autorizada nem da capacidade total do aterro constitui uma alteração substancial desta instalação na aceção da Diretiva Emissões Industriais.

26. Resulta do pedido de decisão prejudicial que o aterro controvertido foi inicialmente autorizado ao abrigo da Diretiva Emissões Industriais. Por conseguinte, e com base nas informações disponíveis para consulta na Internet ( 7 ), deve presumir‑se que o aterro é suficientemente grande para ser abrangido pelo âmbito de aplicação da diretiva, ou seja, que tem capacidade para receber mais de 10 toneladas de resíduos por dia ou uma capacidade total superior a 25000 toneladas.

27. Se se entender que o prolongamento controvertido do período de armazenamento constitui uma alteração substancial, a mesma está sujeita a licença, em conformidade com o artigo 20.o, n.o 2, da Diretiva Emissões Industriais, concedida nos termos da mesma diretiva. Neste caso, o procedimento administrativo deve incluir a participação do público (artigo 24.o) e os membros do público afetado podem exigir a fiscalização jurisdicional da licença (artigo 25.o). As outras alterações que possam ter consequências ambientais só devem ser comunicadas pelo operador à autoridade competente (artigo 20.o, n.o 1).

28. Uma vez que a autoridade de licenciamento no processo principal entendeu que não existia uma alteração substancial, não houve lugar a participação do público. Se este entendimento tiver sido correto, os recorrentes não podem, aparentemente, à luz do direito checo, impugnar a licença controvertida e o pedido de decisão prejudicial não contém elementos que possam indiciar a existência de outros direitos de ação ao abrigo do direito da União. Por conseguinte, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apurar se a licença controvertida dizia respeito a uma alteração substancial.

29. A fim de responder a esta questão, começarei por analisar a definição de alteração substancial consagrada no artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva Emissões Industriais (v., a este respeito, A) e, em seguida, na Convenção de Aarhus (v., a este respeito, B). Concretizarei a interpretação assim desenvolvida à luz das circunstâncias do caso em apreço (v., a este respeito, C).

A. Artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva Emissões Industriais

30. O artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva Emissões Industriais define alteração substancial como uma alteração da natureza ou do funcionamento, ou uma ampliação, de uma instalação ou de uma instalação de combustão, de uma instalação de incineração de resíduos ou de uma instalação de coincineração de resíduos que possa ter efeitos nocivos significativos na saúde humana ou no ambiente.

31. O órgão jurisdicional suscita a questão de saber se a jurisprudência relativa à Diretiva AIA, segundo a qual a renovação de uma licença, na ausência de trabalhos ou intervenções que alterem a realidade física do lugar, não exige uma nova avaliação do impacto ambiental ( 8 ), pode ser transposta para a interpretação da Diretiva Emissões Industriais. No entanto, esta jurisprudência baseia‑se na definição de projeto do artigo 1.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva AIA ( 9 ) que é mais restrita do que a definição de alteração substancial ao abrigo da Diretiva Emissões Industriais.

32. Nos termos do artigo 1.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva AIA, o conceito de projeto abrange a realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras e outras intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração dos recursos do solo. Por conseguinte, baseia‑se expressamente em obras de construção ou intervenções.

33. Em contrapartida, a definição de alteração substancial consagrada no artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva Emissões Industriais utiliza conceitos mais abstratos, designadamente, uma alteração da natureza ou do funcionamento, ou uma ampliação, de uma instalação. Estes conceitos permitem uma interpretação mais ampla.

34. Por esse motivo, a jurisprudência relativa à Diretiva AIA não deve ser transposta diretamente.

35. Contudo, não é menos verdade que o simples prolongamento do período de armazenamento de resíduos adicionais, sem que simultaneamente haja uma alteração da superfície máxima autorizada, nem da capacidade total do aterro, não altera o funcionamento nem a natureza do aterro.

36. O prolongamento também não aumenta o aterro do ponto de vista da dimensão física ou da sua capacidade total. No entanto, permite apenas o aumento da capacidade dos resíduos efetivamente armazenados, previsivelmente em cerca de 50000 t de resíduos adicionais ( 10 ), os quais, sem o prolongamento, já não poderiam ser armazenados no aterro.

37. Em todo o caso, este prolongamento constitui uma extensão temporal da exploração do aterro ( 11 ). Esta alteração do ponto de vista temporal não é o cerne do significado literal do conceito de «ampliação». Pelo contrário, o cerne deverá corresponder antes, e não apenas na versão alemã ( 12 ), ao conceito de «aumento». Não obstante, o significado do conceito não exclui necessariamente que a renovação de uma licença seja considerada uma extensão temporal da exploração do aterro.

38. Esta interpretação do conceito de ampliação é justificada pelo objetivo da Diretiva Emissões Industriais. Nos termos do artigo 1.o, a mesma visa a prevenção e o controlo integrados da poluição através da aplicação de medidas a evitar ou a reduzir as emissões das atividades constantes do seu anexo I, para o ar, a água e o solo, de modo a alcançar‑se um nível elevado de proteção do ambiente ( 13 ). Uma vez que o objetivo da Diretiva Emissões Industriais foi assim definido em sentido amplo ( 14 ), o conceito de alteração substancial não pode ser interpretado de uma forma restritiva. Pelo contrário, o objetivo de um elevado nível de proteção ambiental deve ser determinante.

39. O mesmo também é demonstrado pelo décimo oitavo considerando da Diretiva Emissões Industriais, segundo o qual as alterações substanciais se caracterizam por poderem ter efeitos negativos significativos na saúde humana ou no ambiente. O mesmo não faz referência a alterações ao funcionamento ou à natureza da instalação. Por conseguinte, estes outros pontos de referência de uma alteração, constantes da definição do artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva Emissões Industriais, não devem ser entendidos em sentido restritivo, mas antes amplo, ou seja, no sentido de um esclarecimento abrangente de possíveis alterações.

40. Em contrapartida, a delimitação do conceito de alteração substancial deve ser encontrada, sobretudo, no eventual impacto ambiental adicional da atividade. Assim, as simples alterações que, em comparação com o estado anterior, não possam ter efeitos nocivos adicionais significativos na saúde humana ou no ambiente não são substanciais. Pelo contrário, as alterações que podem ter efeitos adicionais significativos carecem de uma maior atenção para garantia de um elevado nível de proteção.

41. Por conseguinte, deve reconhecer‑se, como conclusão intercalar, que o simples prolongamento do armazenamento de resíduos sem que simultaneamente haja uma alteração da superfície máxima autorizada nem da capacidade total do aterro na aceção de uma extensão temporal da exploração da instalação pode constituir uma alteração substancial nos termos do artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva Emissões Industriais, se for suscetível de ter efeitos nocivos adicionais significativos na saúde humana ou no ambiente.

B. Convenção de Aarhus

42. Esta interpretação também está conforme com a Convenção de Aarhus. De acordo com o artigo 1.o, a mesma visa garantir a participação do público no processo de tomada de decisões. Para esse efeito, o artigo 6.o estabelece determinadas regras relativas à participação do público. Nos termos do anexo I, ponto 5, quarto travessão, da Convenção de Aarhus, os aterros que recebam mais de 10 toneladas por dia ou com uma capacidade total superior a 25000 toneladas estão sujeitos a estas regras.

43. Uma vez que, segundo o vigésimo sétimo considerando, a Diretiva Emissões Industriais visa implementar as disposições da Convenção de Aarhus sobre a participação do público e o conceito de alteração substancial é determinante para o alcance da participação do público, a Convenção deve ser tida em conta na interpretação deste conceito da diretiva ( 15 ).

44. Nos termos do artigo 6.o, n.o 10, da Convenção de Aarhus, cada Parte assegurará que, ao reconsiderar ou atualizar as condições de exploração de uma atividade sujeita ao artigo 6.o, as autoridades públicas apliquem mutatis mutandis, se necessário, as normas relativas à participação do público.

45. A prática decisória do Comité de Avaliação do Cumprimento da Convenção de Aarhus ( 16 ), adotada pelas partes na Convenção, inclusivamente, pela União, contém elementos importantes para a interpretação daquela disposição.

46. O Comité de Avaliação entende que a duração permitida de uma atividade constitui claramente uma condição de exploração dessa atividade, e bem importante. Por conseguinte, qualquer alteração desta duração, quer se trate de uma redução ou de uma extensão, corresponde a uma reconsideração ou uma atualização das condições de exploração dessa atividade na aceção do artigo 6.o, n.o 10, da Convenção de Aarhus ( 17 ).

47. Certamente, o artigo 6.o, n.o 10, da Convenção de Aarhus exige a aplicação mutatis mutandis e se necessário das regras sobre a participação do público. No entanto, o Comité de Avaliação só considera apropriadas as exceções à aplicação do artigo 6.o se a alteração à duração permitida ocorrer apenas por um período mínimo de tempo e não tiver, manifestamente, nenhum impacto ambiental ou um impacto meramente insignificante ( 18 ).

48. À primeira vista, esta afirmação é mais abrangente do que a interpretação do artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva Emissões Industriais por mim desenvolvida. No entanto, o Comité de Avaliação também considera o eventual impacto ambiental um importante critério de diferenciação ( 19 ).

C. Avaliação de possíveis impactos ambientais significativos

49. No entanto, para responder à questão prejudicial, é ainda necessário apreciar os impactos ambientais adicionais significativos à luz da licença controvertida, pois estes impactos permitem a diferenciação entre alterações substanciais ou não substanciais da instalação.

50. Por um lado, os impactos ambientais de um aterro devem‑se ao armazenamento de resíduos, o que é sublinhado pela República Checa. Em especial, se o aterro tiver defeitos de construção, os resíduos podem prejudicar a água subterrânea ou, se a cobertura for insuficiente, poluir outras superfícies. Os tipos de resíduos inadequadamente armazenados junto com outros também podem dar origem a reações químicas ou a processos biológicos prejudiciais com efeitos nocivos no ambiente. No entanto, estes efeitos nocivos não se alteram devido ao prolongamento do período de utilização enquanto a superfície e a capacidade do aterro e as medidas necessárias para impedir determinados efeitos nocivos no ambiente se mantiverem. Por conseguinte, nesta perspetiva, um simples prolongamento da licença não é um efeito ambiental adicional.

51. Em contrapartida, conforme salienta a Comissão, o transporte de resíduos para o aterro e as eventuais medidas de tratamento também produzem desde logo efeitos ambientais adicionais. Neste sentido, há que pensar, em especial, no tráfego, bem como no facto de um aterro desativado de lege artis produzir provavelmente menos emissões no ar, devido à cobertura integral, em especial, no que diz respeito a odores desagradáveis e poeiras, do que um aterro que ainda esteja cheio de resíduos. Estes impactos ambientais causados pela exploração aumentam com o prolongamento do período de tempo de armazenamento de resíduos adicionais, pelo menos, do ponto de vista temporal, sendo abrangidos pelo conceito de poluição, na aceção do artigo 3.o, ponto 2, da Diretiva Emissões Industriais.

52. Ora, como avaliar se estes impactos ambientais adicionais atingem o nível de uma alteração substancial no aterro?

1. Quanto aos limiares de capacidade

53. A este respeito, importa começar por recordar que o artigo 20.o, n.o 3, da Diretiva Emissões Industriais define as alterações que devem ser sempre consideradas substanciais. Trata‑se de alterações que, em si mesmas, atingem os limiares de capacidade estabelecidos no anexo I. Também se pode encontrar uma norma semelhante no ponto 22, do anexo I, da Convenção de Aarhus. Deve necessariamente considerar‑se que estas alterações têm efeitos ambientais significativos.

54. Nos termos do ponto 5.4 do anexo I da Diretiva Emissões Industriais, os aterros de resíduos deveriam aumentar a capacidade diária em pelo menos 10 t ou a capacidade total em pelo menos 25000 t, para preencher o requisito do artigo 20.o, n.o 3 ( 20 ).

55. Os efeitos do transporte e do armazenamento de resíduos por um período de tempo prolongado também não parecem ser relevantes, à luz deste critério, uma vez que a licença controvertida em nada altera a superfície ou a capacidade total do aterro. Consequentemente, a República Checa defende que os requisitos do artigo 20.o, n.o 3, da Diretiva Emissões Industriais não se encontram preenchidos.

56. Porém, sem a licença controvertida não poderiam ser armazenados mais resíduos. Por conseguinte, a Comissão sugere que a apreciação da decisão sobre o prolongamento do armazenamento se baseie na capacidade restante do aterro, prevista na licença original, uma vez que esta capacidade restante só podia esgotar‑se devido à decisão de prolongamento.

57. Aparentemente, na data do prolongamento, o aterro ainda tinha espaço para cerca de 50000 t de resíduos ( 21 ), quantidade essa que se situa manifestamente acima do limiar de capacidade de 25000 t, nos termos do quarto travessão do n.o 5 do anexo I da Diretiva Emissões Industriais. Se esta informação estiver correta, o que cabe ao órgão jurisdicional nacional avaliar, o entendimento da Comissão levaria a que se devesse necessariamente considerar que existe uma alteração substancial.

2. Quanto à prática decisória e à jurisprudência pertinentes

58. Este raciocínio está em conformidade com a prática decisória do Comité de Avaliação ( 22 ) e, à primeira vista, também parece encontrar bases na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à Diretiva AIA.

59. No entanto, o Acórdão do Tribunal de Justiça referido pela Comissão ( 23 ) é menos aplicável do que parece. Com efeito, a renovação da autorização de um terminal de gás analisada no mesmo foi pressuposto para a realização de obras de construção pela primeira vez, uma vez que a autorização anteriormente concedida nunca tinha sido utilizada.

60. A situação no processo Wells ( 24 ), no qual o Tribunal de Justiça se baseia no acórdão referido, era semelhante. Com efeito, o processo Wells dizia respeito a uma pedreira desativada há muito tempo, que não teria podido tornar a ser utilizada sem a autorização controvertida.

61. Por conseguinte, ambos os casos se caracterizam pelo facto de as autorizações em causa, em princípio, poderem dar origem a novos efeitos ambientais, que anteriormente não existiam.

62. Em contrapartida, no caso das renovações de autorizações de utilização de utilização de infraestruturas existentes que não pressupõem mais obras adicionais, tal como no caso da licença de exploração de um aeroporto ( 25 ) ou da deposição de resíduos em aterros ( 26 ), o Tribunal de Justiça não exigiu um estudo de impacto ambiental com a participação do público.

63. Consequentemente, parece que o Tribunal de Justiça, perante efeitos continuados e inalterados no ambiente, não vê necessidade de realizar um estudo de impacto ambiental. Manifestamente, o Tribunal de Justiça não considerou determinante o facto de estes efeitos no ambiente aumentarem devido à sua continuação ao longo do tempo em toda a sua superfície.

64. Assim, a transposição para a Diretiva Emissões Industriais destas apreciações da jurisprudência relativa à Diretiva AIA suscita dúvidas sobre se só a possibilidade de utilização da capacidade restante de um aterro anteriormente aprovado e ainda em exploração pode justificar a aplicação do artigo 20.o, n.o 3, da Diretiva Emissões Industriais.

3. Quanto ao alcance da licença original

65. A jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à Diretiva AIA pode explicar‑se com base em presunções sobre o alcance da licença original, que, em última instância, também apontam o caminho para a interpretação do artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva Emissões Industriais.

66. Com efeito, se determinados efeitos no ambiente já tiverem sido objeto de estudo de impacto ambiental no contexto desta licença, não há, em princípio, necessidade de repetir este estudo no âmbito da renovação subsequente da licença ( 27 ). Em contrapartida, se o estudo obrigatório não tiver sido realizado por ocasião de um licenciamento anterior, poderá ser necessário realizá‑lo no âmbito de um licenciamento subsequente, independentemente de este licenciamento, considerado isoladamente, exigir um estudo de impacto ambiental ( 28 ).

67. Do mesmo modo, a prática decisória do Comité de Avaliação contém elementos que sustentam esta conclusão. Com efeito, o referido Comité também considerou que se deve estabelecer se o público, no âmbito de uma participação inicial, foi informado sobre eventuais renovações futuras da licença e se, por conseguinte, teve a possibilidade de se pronunciar sobre os impactos ambientais decorrentes das mesmas ( 29 ).

68. Assim, no âmbito de uma renovação de uma licença de exploração, a diferença entre uma alteração simples e uma alteração substancial na aceção do artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva Emissões Industriais reside no facto de o maior prazo de duração poder dar origem a efeitos nocivos significativos no ambiente, que não tenham sido abrangidos pela licença original e, por conseguinte, necessitem de um novo estudo.

69. No que diz respeito ao caso em apreço, a República Checa e a FCC alegam, no processo nacional, que o prolongamento controvertido da licença de depósito de resíduos já estava prevista, desde o início, na licença do aterro. Com efeito, o parâmetro determinante para a duração do armazenamento dos resíduos não era o prazo de validade da licença, mas a capacidade total do aterro.

70. Segundo a mesma alegação, tal é demonstrado pelo facto de, na prática, a renúncia ao prolongamento, dar aparentemente origem à necessidade de novas alterações. O plano de encerramento necessário ao abrigo do artigo 7.o, alínea g), da Diretiva Relativa à Deposição de Resíduos em Aterros deveria possivelmente ser alterado, uma vez que tem em conta um aterro preenchido na sua totalidade. Eventualmente, deveria até ser acrescentado outro material que não resíduos para evitar efeitos nocivos no ambiente.

71. O mesmo raciocínio não se aplica às situações em que está em causa a renovação de uma licença atribuída por um determinado período de tempo, já decorrido. Nestes casos, pode entender‑se que a licença original considerou uma determinada duração máxima de exploração ( 30 ). O mesmo deverá aplicar‑se à continuação de uma licença provisória ou de uma solução transitória. O prolongamento de uma licença já existente que ainda não tenha necessitado da participação do público, cujos efeitos ainda não fossem, originalmente, totalmente conhecidos ou cuja compatibilidade com os padrões atuais fosse duvidosa, também deveria, por princípio, ser antes considerada uma alteração substancial.

72. Em suma, pode concluir‑se que os efeitos adicionais no ambiente se caracterizam pelo facto de ainda não terem sido tidos em conta numa licença anterior concedida para a atividade e no processo de participação do público realizado para esse efeito.

73. Em última análise, compete, porém, ao órgão jurisdicional nacional apreciar estas circunstâncias concretas.

V. Conclusão

74. Em suma, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial nos seguintes termos: O artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais, deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «alteração substancial» de uma instalação também abrange o prolongamento do período de armazenamento de resíduos num aterro, ainda que, simultaneamente, não haja uma alteração da superfície máxima autorizada nem da capacidade potencial total do aterro, se o prolongamento da licença for suscetível de produzir efeitos adicionais significativos no ambiente. Os efeitos adicionais no ambiente caracterizam‑se pelo facto de ainda não terem sido tidos em conta numa licença anterior concedida para a atividade nem no processo de participação do público realizado para esse efeito.

( 1 ) Língua original: alemão.

( 2 ) Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) (JO 2010, L 334, p. 17).

( 3 ) Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2011, L 26, p. 1), recentemente alterada pela Diretiva 2014/52/UE (JO 2014, L 124, p. 1).

( 4 ) Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente, celebrada em 1998 (JO 2005, L 124, p. 4), adotada pelo Decisão 2005/370/CE do Conselho de 17 de fevereiro de 2005 (JO 2005, L 124, p. 1).

( 5 ) Diretiva 1999/31/CE do Conselho, de 26 de abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em aterros (JO 1999, L 182, p. 1), com a redação da Diretiva 2011/97/UE do Conselho, de 5 de dezembro de 2011, que altera a Diretiva 1999/31/CE no que respeita a critérios específicos relativos à armazenagem de mercúrio metálico considerado resíduo (JO 2011, L 328, p. 49).

( 6 ) A licença controvertida parece poder ser consultada na Internet, em https://ippc.mzp.cz/ippc/ippc.nsf/xsp/.ibmmodres/domino/OpenAttachment/ippc/ippc.nsf/215B32AAF47F72E0C1257F32002C2B15/Files/zmena %20IP.pdf. Podem encontrar‑se mais informações sobre as licenças atribuídas ao aterro em https://www.mzp.cz/ippc/ippc4.nsf/$$OpenDominoDocument.xsp?documentId=4D88556E61533616C1257B82004CE066&action=openDocument.

Segundo informações prestadas pela Comissão, o período de aterro foi, entretanto, prolongado pelo menos mais uma vez, por dois anos. Em contrapartida, de acordo com as mesmas, a última alteração ao aterro considerada substancial foi decidida em 2009.

( 7 ) Referidas na nota 6, v. igualmente, infra, n.os 54 a 57.

( 8 ) Acórdãos de 17 de março de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e o. (C‑275/09, EU:C:2011:154, n.o 24), e de 19 de abril de 2012, Pro‑Braine e o. (C‑121/11, EU:C:2012:225, n.o 32).

( 9 ) Acórdãos de 17 de março de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e o. (C‑275/09, EU:C:2011:154, n.os 20 e seg.), e de 19 de abril de 2012, Pro‑Braine e o. (C‑121/11, EU:C:2012:225, n.o 31).

( 10 ) P. 4 da decisão controvertida, já referida na nota 6.

( 11 ) V., desde logo, as Conclusões por mim apresentadas no processo Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2018:972, n.o 101).

( 12 ) As versões inglesa e francesa utilizam ambas a expressão «extension».

( 13 ) Acórdãos de 22 de janeiro de 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières e Association OABA (C‑473/07, EU:C:2009:30, n.o 25, v., igualmente, n.o 40); de 26 de maio de 2011, Stichting Natuur en Milieu e o. (C‑165/09 a C‑167/09, EU:C:2011:348, n.o 72); de 15 de dezembro de 2011, Møller (C‑585/10, EU:C:2011:847, n.o 29); e de 15 de janeiro de 2013, Križan e o. (C‑416/10, EU:C:2013:8, n.o 108).

( 14 ) Acórdãos de 22 de janeiro de 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières e Association OABA (C‑473/07, EU:C:2009:30, n.o 27), e de 15 de dezembro de 2011, Møller (C‑585/10, EU:C:2011:847, n.o 31).

( 15 ) Neste sentido, Acórdão de 15 de janeiro de 2013, Križan e o. (C‑416/10, EU:C:2013:8, n.o 77). V. igualmente, quanto à Diretiva AIA, Acórdãos de 12 de maio de 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, n.o 41), e de 16 de abril de 2015, Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, n.o 34).

( 16 ) Aarhus Convention Compliance Committee (a seguir «Comité de Avaliação»); v., a este respeito, as Conclusões por mim apresentadas no processo Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, n.o 8) e as Conclusões do advogado‑geral P. Cruz Villalón no processo Gemeinde Altrip e o. (C‑72/12, EU:C:2013:422, n.o 101), do advogado‑geral N. Jääskinen nos processos apensos Conselho e o./Vereniging Milieudefensie e Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P a C‑403/12 P, EU:C:2014:310, n.o 114) e nos processos apensos Conselho e Comissão/Stichting Natuur en Milieu e Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P e C‑405/12 P, EU:C:2014:309, n.o 23) e do advogado‑geral M. Bobek no processo Folk (C‑529/15, EU:C:2017:1, n.o 86) e no processo Stichting Varkens in Nood e o. (C‑826/18, EU:C:2020:514, n.o 77).

( 17 ) Conclusões e recomendações de 4 de outubro de 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Países Baixos (Central Nuclear de Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, n.o 65); de 19 de agosto de 2019, Cummins/Irlanda (Pedreira de Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, n.o 79); e de 26 de julho de 2021, OEKOBUERO e o./República Checa (Central Nuclear de Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, n.o 97).

( 18 ) Conclusões e recomendações de 4 de outubro de 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Países Baixos (Central Nuclear de Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, n.o 71); de 19 de agosto de 2019, Cummins/Irlanda (Pedreira de Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, n.o 83); e de 26 de julho de 2021, OEKOBUERO e o./República Checa (Central Nuclear de Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, n.o 104).

( 19 ) V. referências na nota 18 e as conclusões e recomendações de 12 de maio de 2011, Global 2000 [Friends of the Earth Austria]/Eslováquia (Central nuclear de Mochowce) (ACCC/C/2009/41, ECE/MP.PP/2011/11/Add.3, n.o 57), e de 4 de outubro de 2018, Fons de Defensa Ambiental/Espanha (Uniland Cementera) (ACCC/C/2013/99, ECE/MP.PP/C.1/2017/17, n.o 85)

( 20 ) Para a aplicação do ponto 22 do anexo I da Convenção de Aarhus são estabelecidos os mesmos valores limiar do quarto travessão do ponto 5 do anexo I.

( 21 ) P. 4 da decisão controvertida, já referida na nota 6.

( 22 ) Conclusões e recomendações de 26 de julho de 2021, OEKOBUERO e o./República Checa (Kernkraftwerk Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, n.o 99). V., igualmente, as Conclusões por mim apresentadas no processo Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2018:972, n.os 91 e seg.).

( 23 ) Acórdão de 9 de setembro de 2020, Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, n.os 43 a 47).

( 24 ) Acórdão de 7 de janeiro de 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, n.os 45 e 46).

( 25 ) Acórdão de 17 de março de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e o. (C‑275/09, EU:C:2011:154, n.o 24).

( 26 ) Acórdão de 19 de abril de 2012, Pro‑Braine e o. (C‑121/11, EU:C:2012:225, n.o 32).

( 27 ) V. Acórdãos de 22 de setembro de 2011, Valčiukienė e o. (C‑295/10, EU:C:2011:608, n.os 61 e 62), e de 10 de setembro de 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, n.o 58), respetivamente relativos à Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (JO 2001, L 197, p. 30).

( 28 ) Acórdão de 17 de março de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e o. (C‑275/09, EU:C:2011:154, n.o 37).

( 29 ) Conclusões e recomendações de 19 de agosto de 2019, Cummins/Irlanda (Pedreira Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, n.o 85).

( 30 ) V. conclusões e recomendações do Comité de Avaliação de 4 de outubro de 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Países Baixos (Central Nuclear de Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, n.os 65, 66 e 71), e de 26 de julho de 2021, OEKOBUERO e o./República Checa (Central Nuclear de Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, n.o 104). V., igualmente, conclusões e recomendações de 19 de agosto de 2019, Cummins/Irlanda (Pedreira de Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, n.o 79).