CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PEDRO CRUZ VILLALÓN

apresentadas em 24 de fevereiro de 2015 ( 1 )

Processo C‑506/13

Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE

contra

Comissão Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Recurso de anulação — Atos suscetíveis de recurso — Redes transeuropeias — Contrato relativo a uma contribuição financeira da União a favor do projeto ‘Ward in Hand’, celebrado no âmbito de um programa específico de investigação no domínio da colaboração médica — Incumprimento por um beneficiário da contribuição das suas obrigações contratuais — Obrigação de reembolso dos adiantamentos recebidos indevidamente — Nota de débito — Ato não suscetível de recurso — Ato indissociável do seu contexto contratual — Inadmissibilidade do recurso de anulação — Pedido reconvencional da Comissão — Condenação do beneficiário no reembolso das quantias indevidas — Juros de mora»

1. Neste processo, é submetido ao Tribunal de Justiça um recurso do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 9 de julho de 2013, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão ( 2 ), pelo qual este último, por um lado, julgou inadmissível o recurso de anulação interposto pela Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro ( 3 ) da nota de débito da Comissão Europeia que a intima a reembolsar as quantias que considera ter‑lhe pago indevidamente no âmbito de um contrato de investigação e, por outro, julgou totalmente procedente o pedido reconvencional apresentado pela Comissão, em resposta, com vista a obter o reembolso das quantias controvertidas, acrescidas de juros de mora.

2. No caso em apreço, o Tribunal Geral considerou que a nota de débito em causa era indissociável do contexto contratual em que tinha sido emitida e que, consequentemente, não constituía um ato suscetível de recurso com fundamento no artigo 263.o TFUE.

3. Assim, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se, antes de mais, sobre uma jurisprudência relativamente constante do Tribunal Geral, que nunca teve oportunidade de analisar, na sequência da qual os atos unilaterais adotados pelas instituições no âmbito da execução de contratos celebrados com pessoas singulares ou coletivas, como a nota de débito em causa, não podem, uma vez que são indissociáveis do seu contexto contratual e apesar de constituírem títulos executivos na aceção do artigo 299.o TFUE, ser impugnados por via do recurso de anulação previsto no artigo 263.o TFUE, mas por via do recurso com fundamento em cláusula contratual, previsto no artigo 272.o TFUE. Consequentemente, o Tribunal de Justiça deve decidir, sendo esta a questão de princípio que coloca o primeiro fundamento de recurso da recorrente, se há que consagrar, infirmar ou ainda relativizar essa jurisprudência.

4. Por outras palavras, trata‑se de decidir a questão de saber se, no direito da União, a proteção jurisdicional das pessoas singulares ou coletivas, que celebram contratos com as instituições, órgãos e organismos da União Europeia, contra os atos unilaterais adotados por estes últimos no âmbito da execução desses contratos se pode inserir na competência do órgão jurisdicional de anulação e, se for caso disso, em que condições ou ainda se se deve, pelo contrário, no quadro da sistemática jurídica instituída pelo Tratado FUE, consagrar a existência de uma separação estrita do domínio do contencioso contratual e do domínio do contencioso de anulação e, portanto, daquilo que, em determinadas ordens jurídicas nacionais, se chama uma exceção de litispendência ( 4 ).

5. No seguimento da resposta que o Tribunal de Justiça der a esta questão de princípio, competir‑lhe‑á também analisar os nove outros fundamentos suscitados pela recorrente no seu recurso e a questão de saber se, no caso em apreço, o Tribunal Geral pôde, validamente, julgar procedente o pedido de reembolso das quantias alegadamente pagas indevidamente, incluindo juros de mora.

I – Antecedentes do litígio

6. Resulta dos n.os 1 a 8 do acórdão recorrido e das observações escritas apresentadas pelas partes que a Lito Maieftiko é uma maternidade membro de um consórcio que, no âmbito do programa e‑TEM que se insere na política de redes transeuropeias, celebrou com a Comissão, em 12 de maio de 2004, o contrato C510743 relativo ao projeto «Ward In Hand» (WIH) ( 5 ), um programa específico de investigação no domínio da colaboração médica.

7. O artigo 19.o das condições gerais que figuram no anexo II do referido contrato ( 6 ) dispunha: «1. Se for paga de modo injustificado qualquer quantia a um participante ou se se justificar uma cobrança segundo as condições do contrato, o beneficiário obriga‑se a devolver a quantia em questão à Comissão nas condições e na data que esta especificar. 2. Na falta de pagamento pelo beneficiário na data fixada pela Comissão, a dívida vencerá juros à taxa referida no artigo [3.°, n.o 6, das condições gerais]. Os juros de mora começam a contar a partir do dia seguinte à data fixada para o pagamento e terminam no final do dia em que a Comissão receber o pagamento integral da quantia em dívida. Qualquer pagamento parcial será em primeiro lugar imputado às despesas e aos juros de mora e só depois à quantia principal.»

8. No âmbito da execução desse projeto, que teve início em 1 de maio de 2004 e terminou em 31 de janeiro de 2006, a Lito Maieftiko beneficiou de uma contribuição financeira da União Europeia no valor total de 99349,50 euros.

9. Por carta de 29 de abril de 2009, a Comissão informou a Lito Maieftiko que seria alvo de uma auditoria financeira devido à sua participação no projeto WIH e que a mesma deveria apresentar as fichas de presença que registam as horas de trabalho do pessoal afeto a esse projeto, cujo reembolso pedia. Durante a auditoria, que foi efetuada entre 4 e 6 de agosto de 2009, a Lito Maieftiko não apresentou as referidas fichas.

10. Por carta de 20 de outubro de 2009, a Comissão comunicou à recorrente o projeto de relatório da auditoria que mencionava a falta das referidas fichas de presença e convidou‑a a apresentar as suas observações.

11. Por correspondência de 13 e de 16 de novembro de 2009, a recorrente apresentou as suas observações sobre o projeto de relatório da auditoria e enviou as fichas de presença relativas aos trabalhos dedicados ao projeto.

12. Por carta de 23 de dezembro de 2009, a Comissão enviou à recorrente o relatório final da auditoria, no qual manteve as conclusões do projeto de relatório.

13. Em 25 de outubro de 2010, a Comissão endereçou à recorrente uma carta de informação prévia ao processo de recuperação, que fixava em 93778,90 a quantia a reembolsar.

14. Tendo em conta as observações apresentadas pela recorrente, a Comissão, por carta de 24 de maio de 2011, reduziu para 83001,09 euros a quantia a reembolsar. Por carta de 17 de junho de 2011, a recorrente apresentou as suas observações a este respeito.

15. Em 16 de setembro de 2011, a Comissão endereçou à recorrente uma nota de débito emitida em 9 de setembro anterior ( 7 ), instando‑a a reembolsar a quantia de 83001,09 euros até 24 de outubro de 2011.

16. Sob a rubrica «Condições de pagamento», a nota de débito controvertida especificava o seguinte: «Condições de pagamento: 1. Todas as despesas bancárias são da vossa responsabilidade, a menos que a Diretiva 2007/64/CE relativa aos serviços de pagamento no mercado interno seja aplicável. 2. A Comissão reserva‑se o direito de proceder, após prévia notificação, à compensação de créditos recíprocos certos, líquidos e exigíveis. 3. No caso de a conta da Comissão não estar creditada na data de vencimento, o crédito certificado pela União Europeia vencerá juros à taxa aplicada pelo Banco Central Europeu às operações principais de refinanciamento, conforme publicada no Jornal Oficial da UE, série C, aplicável no primeiro dia do mês da data de vencimento [outubro 2011 + 3,5%]. 4. No caso de a conta da Comissão não estar creditada na data de vencimento, a Comissão pode: — proceder à execução de qualquer garantia financeira à primeira solicitação; — proceder à execução coerciva, nos termos do artigo [299.° TFUE]; — registar a falta de pagamento numa base de dados acessível aos responsáveis do orçamento comunitário até ao recebimento do pagamento integral; — publicar o nome do devedor condenado a proceder ao pagamento mediante uma decisão judicial.»

17. Por carta de 3 de novembro de 2011, a Comissão recordou à recorrente o seu crédito, salientado que vencia juros à taxa de 5% ao ano, correspondentes a 11,37 euros por dia de atraso, pelo que, em 18 de novembro de 2011, os juros vencidos ascendiam a 284,25 euros.

II – Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido

18. Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de outubro de 2011, a recorrente interpôs um recurso de anulação da nota de débito controvertida.

19. Por requerimento separado do mesmo dia, a Lito Maieftiko pediu também a suspensão da execução da nota de débito controvertida, pedido que foi julgado improcedente por despacho do Presidente do Tribunal Geral de 14 de dezembro de 2011 ( 8 ).

20. Com o acórdão recorrido, o Tribunal Geral, antes de mais, julgou inadmissível o recurso de anulação da Lito Maieftiko (n.os 19 a 31 do acórdão recorrido), ao declarar, em substância, em conformidade com o despacho proferido no processo Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão ( 9 ) designadamente, que a nota de débito controvertida, que se inscreve no contexto do contrato que a liga à Comissão, não figura entre os atos cuja anulação pode ser pedida aos órgãos jurisdicionais da União com fundamento no artigo 263.o TFUE.

21. Em seguida, o Tribunal Geral analisou o pedido reconvencional apresentado pela Comissão com fundamento no artigo 272.o TFUE, no qual pedia a condenação da recorrente a pagar‑lhe a quantia de 83944,80 euros, correspondente a 83001,09 euros a título da dívida principal e 943,71 euros de juros de mora vencidos até 15 de janeiro de 2012.

22. Depois de ter analisado a admissibilidade do pedido reconvencional e a sua própria competência para se pronunciar sobre o mesmo (n.os 35 a 41), o Tribunal Geral julgou‑o procedente (n.os 42 a 81). Consequentemente, condenou a Lito Maieftiko a pagar à Comissão a quantia de 83001,09 euros a título da dívida principal e 11,37 euros por dia a título de juros de mora vencidos, a contar de 25 de outubro de 2011 até ao pagamento da dívida. Condenou também a Lito Maieftiko no pagamento da totalidade das despesas, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias.

23. Os fundamentos do acórdão recorrido serão reproduzidos, na medida do necessário, no âmbito da análise dos diferentes fundamentos do presente recurso.

III – Tramitação do processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

24. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 11 de setembro de 2013, a recorrente interpôs o presente recurso.

25. Por ato separado apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 23 de setembro de 2013, a recorrente apresentou um pedido de medidas provisórias, ao abrigo dos artigos 278.° TFUE e 279.° TFUE, destinado a obter a suspensão da execução do acórdão recorrido.

26. Com o despacho Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão ( 10 ), o pedido de medidas provisórias foi indeferido.

27. A recorrente conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne: — anular o acórdão recorrido; — decidir quanto ao mérito do litígio ou, em alternativa, remeter o processo ao Tribunal Geral para que decida; — indeferir o pedido reconvencional da Comissão em todos os seus aspetos; — anular a nota de débito controvertida, e — condenar a Comissão nas despesas.

28. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne: — negar provimento ao presente recurso; — dar provimento ao pedido reconvencional da Comissão; — negar provimento ao recurso de anulação da nota de débito controvertida, e — condenar a recorrente no pagamento de todas as despesas da instância e do processo de medidas provisórias.

IV – Observações preliminares

29. O presente recurso apresenta um elemento de complexidade devido ao facto de, no acórdão recorrido, o Tribunal Geral decidir, apenas numa única decisão jurisdicional, por um lado, enquanto órgão jurisdicional da anulação, um recurso de anulação interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, declarando‑o inadmissível, e, por outro, na qualidade instância de contencioso contratual, um pedido reconvencional, apresentado pela Comissão com fundamento no artigo 272.o TFUE, destinado a obter da recorrente o reembolso das quantias que considera ter pago indevidamente, declarando‑o admissível e julgando‑o procedente.

30. Com efeito, há que sublinhar que o Tribunal Geral recusou, sem se pronunciar explicitamente a este propósito e afastando‑se da sua própria jurisprudência ( 11 ), dar provimento ao pedido formulado pela recorrente na réplica que apresentou no processo em primeira instância ( 12 ), com vista à requalificação do seu recurso de anulação em recurso fundado em cláusula contratual.

31. No caso em apreço, o Tribunal Geral reconheceu a sua competência para conhecer do pedido reconvencional da Comissão ( 13 ), baseando‑se, no essencial, no interesse da economia do processo e na prioridade reconhecida ao órgão jurisdicional demandado em primeiro lugar ( 14 ), remetendo a este respeito para o despacho Comissão/IAMA Consulting ( 15 ).

32. Essa diligência bastante inabitual ( 16 ), à qual a recorrente tentou sem sucesso opor‑se na réplica no processo no Tribunal Geral, não foi todavia contestada no âmbito do presente recurso.

33. Daqui decorre que os fundamentos e os argumentos invocados pela recorrente no âmbito do seu recurso são dirigidos simultaneamente contra a parte do acórdão que julga inadmissível o seu recurso de anulação e contra a parte que julga procedente o pedido reconvencional. Todavia, embora o seu primeiro fundamento vise clara e exclusivamente o acórdão do Tribunal Geral na parte em que julga inadmissível o seu recurso de anulação, os outros fundamentos são muito mais ambíguos. Ainda que tentem, no essencial, obter a anulação da decisão de mérito proferida pelo Tribunal Geral do pedido reconvencional da Comissão, alguns deles denunciam na realidade a inadmissibilidade do recurso de anulação e as suas consequências, o que complica a análise do presente recurso.

34. Estes elementos levam‑me a analisar todos os fundamentos do recurso, embora considere que, se o Tribunal de Justiça vier a decidir, como proporei, que o primeiro fundamento do recurso da recorrente deve ser acolhido e que o acórdão do Tribunal Geral deve ser anulado, deverá sê‑lo na totalidade de forma a que, logicamente, não haverá que decidir quanto aos outros fundamentos.

V – Quanto à apreciação da admissibilidade do recurso de anulação

A – Quanto à qualificação da nota de débito controvertida (primeiro fundamento)

1. Resumo do acórdão do Tribunal Geral

35. Antes de mais, o Tribunal Geral sublinhou que tinha convidado a recorrente a pronunciar‑se sobre a questão da existência de circunstâncias especiais que justificassem a análise da admissibilidade do seu recurso de maneira diferente da que foi utilizada para analisar um recurso de anulação anterior interposto num processo com um objeto semelhante e, nesse caso, julgado inadmissível pelo seu despacho de 12 de outubro de 2011, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão ( 17 ).

36. Remetendo para esse mesmo despacho, o Tribunal Geral recordou, em seguida, a própria jurisprudência, segundo a qual, por força do artigo 263.o TFUE, os órgãos jurisdicionais da União fiscalizam a legalidade dos atos adotados pelas instituições destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros que alteram de forma caracterizada a sua situação jurídica ( 18 ). Esclareceu, por um lado, que esta competência diz apenas respeito aos atos referidos no artigo 288.o TFUE que as instituições são levadas a adotar nas condições previstas no Tratado FUE, no âmbito do exercício das suas prerrogativas de poder público ( 19 ). Por outro lado, acrescentou que os atos adotados pelas instituições que se inscrevem num quadro puramente contratual de que são indissociáveis não figuram, por força da sua própria natureza, entre os atos referidos no artigo 288.o TFUE, cuja anulação pode ser requerida ao abrigo do artigo 263.o TFUE ( 20 ).

37. O Tribunal Geral deduziu daí que só podia ser validamente chamado a pronunciar‑se sobre um recurso ao abrigo do artigo 263.o TFUE se a nota de débito controvertida se destinasse a produzir efeitos jurídicos vinculativos para além dos que decorrem do contrato e que implicassem o exercício das prerrogativas de poder público conferidas à Comissão na sua qualidade de autoridade administrativa ( 21 ).

38. No caso em apreço, constatou, antes de mais, que a nota de débito controvertida se inscrevia no contexto do contrato entre a Comissão e a recorrente, dado que tinha por objeto a recuperação de um crédito com base nas cláusulas desse contrato ( 22 ).

39. Em seguida, declarou que, ao contrário do que a recorrente alegava, a nota de débito controvertida não era destacável do contexto contratual em que se inscrevia, uma vez que nenhum elemento permitia concluir que a Comissão tinha agido no exercício das suas prerrogativas de poder público ( 23 ).

40. Por último, considerou que as indicações que figuram da nota de débito controvertida sob o título «Condições de pagamento» não podiam, apesar do seu caráter ambíguo, levar a qualificar a nota de débito controvertida de «ato definitivo» ( 24 ).

2. Argumentos das partes

41. A recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, nos n.os 28 a 31 do acórdão recorrido, que a nota de débito controvertida não tinha natureza executória e que, consequentemente, não podia ser objeto de um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE. Considera que esta nota de débito corresponde precisamente à decisão executória que a Comissão se reservou o direito de adotar, nos termos do artigo 19.o, n.o 5, das condições gerais.

42. O caráter executório da referida nota de débito é confirmado pelo facto de, por um lado, esta fixar unilateralmente uma data limite para o pagamento da quantia reclamada, a partir da qual os juros de mora se começavam a vencer, e, por outro, contém uma referência expressa à faculdade de a Comissão recorrer ao procedimento previsto no artigo 299.o TFUE.

43. Antes de mais, a Comissão alega que esse primeiro fundamento deve ser julgado inadmissível, na medida em que se destina a obter a reapreciação da decisão proferida em primeira instância. Considera que, em todo o caso, este fundamento não pode julgado procedente, porquanto o Tribunal Geral decidiu legitimamente e em conformidade com o caso julgado segundo jurisprudência constante ( 25 ), que a nota de débito controvertida não era um ato executório, mas um ato preparatório de caráter puramente informativo estabelecido no âmbito de um litígio puramente contratual. A Comissão acrescenta que a nota de débito controvertida não configura a expressão de prerrogativas de poder público e não pode, consequentemente ser considerada destacável do contexto contratual em que se inscreve ( 26 ).

44. Por outro lado, a Comissão sublinha que o facto de a nota de débito controvertida definir as condições de pagamento e fixar juros de mora não põe em causa a sua qualificação de «ato não executório».

3. Apreciação

a) Quanto à admissibilidade do fundamento

45. Antes de mais, importa salientar que, contrariamente ao que alega a Comissão, o primeiro fundamento da recorrente não pode ser julgado inadmissível. Com efeito, a Comissão considera, em substância, que a recorrente pretende na realidade obter a reapreciação da sentença do Tribunal Geral. Todavia, a recorrente pede ao Tribunal de Justiça que declare que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que a nota de débito controvertida não figurava entre os atos cuja anulação pode ser pedida aos órgãos jurisdicionais da União ao abrigo do artigo 263.o TFUE. Ora, esta apreciação enquadra‑se na qualificação jurídica dos factos, sujeita à fiscalização do Tribunal de Justiça no quadro de um recurso de decisão do Tribunal Geral ( 27 ).

b) Quanto à procedência do fundamento

46. Recordo que, numa primeira parte do acórdão recorrido o Tribunal Geral julgou inadmissível o recurso de anulação da recorrente, pelo facto de a nota de débito controvertida não figurar entre os atos cuja anulação pode ser pedida aos órgãos jurisdicionais da União ao abrigo do artigo 263.o TFUE ( 28 ).

47. Esclareço, antes de mais, que considero que esta conclusão enferma de um erro de direito.

48. Importa salientar que acórdão recorrido se inscreve numa linha jurisprudencial inaugurada há muito pelo Tribunal Geral ( 29 ) e desde então aplicada regularmente ( 30 ), embora por vezes nos termos de uma fundamentação diferente ( 31 ), aos recursos de anulação dos atos adotados pelas instituições, órgãos ou organismos da União, em contextos contratuais como o em causa no caso em apreço, e, muito especialmente, de notas de débito emitidas pela Comissão para recuperação de quantias pagas indevidamente a cocontratantes no âmbito de programas de auxílio ou de financiamento ( 32 ). Em todas essas decisões ( 33 ), o Tribunal Geral considera, de uma forma muito geral, que as notas de débito em causa não são dissociáveis do contexto contratual em que são adotadas e que não são, consequentemente, passíveis de recurso de anulação.

49. No entanto, o Tribunal de Justiça nunca teve a oportunidade de analisar essa jurisprudência e as suas principais propostas, circunstância que justifica amplamente uma análise detalhada da sua parte e que se pronuncie, mais especificamente, sobre o raciocínio desenvolvido e sobre os critérios com base nos quais o Tribunal Geral pôde considerar que os atos com as características e o conteúdo da nota de débito controvertida não eram suscetíveis de recurso, ao abrigo do artigo 263.o TFUE.

50. Com a nota de débito controvertida, a Comissão exigia que a recorrente a reembolsasse das quantias que considerava que lhe tinham sido pagas indevidamente no âmbito do projeto WIH e fixava um prazo a partir do qual essas quantias começavam a vencer juros. Por outro lado, apresentava‑se como executória, na medida em que ameaçava a recorrente de uma execução coerciva, ao abrigo do artigo 299.o TFUE ( 34 ). Estes foram precisamente os elementos invocados pela recorrente para demonstrar que a nota de débito controvertida era um ato recorrível.

51. A este propósito, cabe recordar que, em conformidade com jurisprudência reiterada do Tribunal de Justiça, deve ser possível o recurso de anulação de todas as disposições adotadas pelas instituições que se destinem a produzir efeitos jurídicos, quaisquer que sejam a respetiva natureza ou forma ( 35 ) e, mais especificamente, efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada a situação jurídica deste ( 36 ).

52. Para determinar se um ato se enquadra nas disposições do artigo 263.o TFUE deve, consequentemente, ter‑se em atenção a sua substância, o seu conteúdo essencial, por assim dizer. Em contrapartida, a natureza, a forma, a base, as modalidades segundo as quais ou ainda o contexto em que o ato foi adotado são, em princípio, irrelevantes para efeitos da sua qualificação de ato suscetível de recurso de anulação ( 37 ).

53. Esta abordagem constante do Tribunal de Justiça é ditada, importa insistir a este propósito, pela necessidade de garantir a proteção jurisdicional efetiva dos particulares contra os atos adotados pelas instituições ( 38 ), uma vez que a fiscalização jurisdicional desses atos constitui o próprio fundamento da ideia de União de direito ( 39 ).

54. Ora, não foi em consideração da sua substância, isto é dos efeitos que se destinava a produzir, mas apenas em consideração do seu objeto ( 40 ), do contexto em que tinha sido emitida e do conteúdo da disposição contratual em execução ou com base na qual tinha sido adotada ( 41 ), que o Tribunal Geral considerou que a nota de débito controvertida não constituía um ato recorrível.

55. Com efeito, o Tribunal Geral começou por expor ( 42 ), por um lado, que a competência dos órgãos jurisdicionais da União para fiscalizar a legalidade dos atos das instituições, órgãos e organismos da União só dizia respeito «aos atos previstos no artigo 288.o TFUE» especificação formalmente contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 43 ), e desde que estes últimos tivessem sido adotados, especificações inéditas na jurisprudência do Tribunal de Justiça, «nas condições previstas no Tratado FUE» e «no exercício das suas prerrogativas de poder público».

56. O Tribunal Geral acrescentou ( 44 ), por outro lado, que os atos adotados pelas instituições que se inscrevem num quadro puramente contratual de que são indissociáveis «não figura[vam], devido à sua própria natureza, entre os atos referidos no artigo 288.o TFUE, cuja anulação pode ser requerida ao abrigo do artigo 263.o TFUE».

57. É, mais uma vez, uma afirmação que entra em contradição com a jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 45 ), que reiteradamente declarou que não é a natureza do ato recorrido que importa, mas a sua substância e os efeitos que visa produzir em relação a terceiros.

58. Deve, sobretudo, observar‑se que essa afirmação, enquanto premissa do raciocínio do Tribunal Geral, é também a sua conclusão e que este não esclarece em que é que a nota de débito controvertida é indissociável do seu contexto contratual nem, a fortiori, quais seriam os critérios da dissociabilidade.

59. Por último, a conjugação destes dois elementos levou o Tribunal Geral a uma «redefinição» do conceito de «ato impugnável», enunciada no n.o 24 do acórdão recorrido.

60. Com efeito, o Tribunal Geral refere que o recurso de anulação de um ato como a nota de débito controvertida só pode ser declarado admissível na medida em que se destine a produzir efeitos jurídicos vinculativos para além dos que decorrem do contrato e implique o exercício das prerrogativas de poder público conferidas à Comissão na sua qualidade de autoridade administrativa.

61. Considera que não é o que se verifica no caso em apreço por três razões. A primeira é que as quantias controvertidas foram pagas «com base no contrato». A segunda é que o pedido de reembolso das quantias pagas indevidamente corresponde a um direito previsto no artigo 19.o, n.o 1, das condições gerais. Por último, a terceira é que, na sua própria redação, a nota de débito controvertida pedia o reembolso de quantias pagas indevidamente «em conformidade com o artigo 19.o das condições gerais». O Tribunal Geral concluiu daí que a nota de débito controvertida se destinava a invocar direitos que a Comissão considerava decorrerem das cláusulas do contrato e não a produzir efeitos jurídicos que tinham a sua origem no exercício, por parte da referida instituição, de prerrogativas de poder público de que esta era titular nos termos do direito da União.

62. Só alusivamente é que o Tribunal Geral evoca, no n.o 29 do acórdão recorrido, o facto de a nota de débito controvertida se apresentar como executória, na medida em que mencionava o artigo 299.o TFUE. A este respeito, limita‑se a sublinhar que as indicações, que figuram na nota de débito sob o título «Condições de pagamento» não podem, apesar do seu caráter ambíguo, permitir qualificar a nota de débito controvertida de «ato definitivo».

63. Sublinhe‑se que esta especificação, que representa uma remissão tão discreta quanto indiscutível para a jurisprudência IBM ( 46 ), ao abrigo da qual os atos preparatórios não são impugnáveis, é difícil de compreender na medida em que não está relacionada com as explicações que antecedem.

64. Todavia, o mais importante é que, na realidade, o Tribunal Geral se recusou a analisar se, devido à sua própria substância, no sentido indicado, e em especial devido à ameaça de uma execução coerciva, a nota de débito controvertida não devia ser considerada suscetível de produzir efeitos jurídicos autónomos e, como tal e só por esse facto, ser destacável do seu contexto contratual e, consequentemente, suscetível de recurso de anulação, ao abrigo do artigo 263.o TFUE.

65. Assim, o Tribunal Geral considerou que a nota de débito controvertida não era suscetível de recurso porque não era dissociável do seu contexto contratual, quando, tendo em conta a sua substância e muito especialmente o facto de se apresentar como executória, devia ter decidido que era dissociável do seu contexto contratual e, por conseguinte, suscetível de recurso.

66. Com efeito, há que declarar que, ao enviar à recorrente uma nota de débito apresentada como executória, a Comissão não agiu como uma parte contratante, mas como uma autoridade administrativa no uso das suas prerrogativas de poder público com o objetivo de obter o pagamento de quantias cuja recuperação pretendia.

67. O facto de a adoção dessa decisão executória estar precisamente prevista no artigo 19.o, n.o 5, das condições gerais não pode por em causa a conclusão de que a nota de débito controvertida deve ser considerada um ato suscetível de recurso. Com efeito, exceto se se considerasse que a Comissão podia ser juiz e parte no âmbito da execução do contrato em questão, a proteção jurisdicional do seu cocontratante exige que ao «privilégio» que lhe é assim concedido corresponda um direito de recurso de anulação.

68. Consequentemente, considero que, ao concluir que a nota de débito controvertida não produzia efeitos jurídicos, o Tribunal Geral afastou‑se da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça e cometeu um erro de direito. Por conseguinte, o primeiro fundamento invocado pela recorrente é procedente e, por esse motivo, o acórdão recorrido deve ser anulado.

B – Quanto às consequências da anulação do acórdão do Tribunal Geral

69. Em conformidade com o artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça pode decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.

70. Na medida em que o Tribunal Geral declarou inadmissível o recurso de anulação da nota de débito controvertida interposto pela recorrente, não analisou os fundamentos nem os argumentos que esta tinha invocado, de forma que o processo deve ser‑lhe remetido para decidir sobre eles.

71. Como já salientei acima ( 47 ), a conclusão a que cheguei implica a anulação do acórdão recorrido na sua totalidade, incluindo, assim, a parte em que Tribunal Geral, na sua qualidade de instância de contencioso contratual, reconhece a admissibilidade e julga procedente o pedido reconvencional da Comissão.

72. Nestas condições, não é necessário pronunciar‑me sobre os outros fundamentos do recurso, que contestam todos, de uma forma geral, a apreciação pelo Tribunal Geral do mérito do pedido reconvencional da Comissão.

73. Considero, no entanto oportuno, nas circunstâncias específicas deste processo e para o caso de o Tribunal de Justiça decidir não seguir a minha conclusão principal, fornecer‑lhe uma perspetiva completa deste processo e, por conseguinte, uma análise dos outros nove fundamentos invocados pela recorrente ( 48 ).

VI – Quanto à apreciação do mérito do pedido reconvencional

74. Com o seu segundo, quinto e sétimo fundamentos, a recorrente contesta essencialmente a apreciação que o Tribunal Geral faz dos elementos de prova que arrolou em apoio do seu pedido destinado a obter a declaração de improcedência do pedido reconvencional da Comissão. O Tribunal Geral fez, mais especificamente, uma aplicação errada do conceito de «quantia indevidamente paga» (segundo fundamento). Por outro lado, cometeu erros na apreciação da natureza jurídica das fichas de presença (quinto fundamento) e dos métodos de avaliação dos custos («cost models») (sétimo fundamento).

75. Com o seu terceiro e sexto fundamentos, a recorrente denuncia, em substância, a violação pelo Tribunal Geral das exigências do direito a um processo equitativo, uma vez que não teve em conta alguns dos seus argumentos e violou os princípios do respeito dos direitos da defesa e da igualdade de armas.

76. Com o seu oitavo fundamento, a recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de apreciação do desvio de poder cometido pela Comissão.

77. Com o seu nono fundamento, denuncia o facto de o Tribunal Geral ter julgado improcedente o seu fundamento relativo a uma motivação insuficiente da nota de débito controvertida.

78. Por último, o seu décimo fundamento assenta num erro de direito cometido pelo Tribunal Geral na apreciação do seu fundamento relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima.

79. Por seu turno, a Comissão considera que todos os fundamentos devem ser julgados inadmissíveis, uma vez que a recorrente procura, de uma maneira geral, obter a reapreciação do processo quanto ao mérito, limitando‑se a reproduzir os fundamentos e os argumentos apresentados no Tribunal Geral, sem identificar com precisão as regras de direito que o Tribunal Geral alegadamente violou e os fundamentos precisos do acórdão recorrido que critica. No entanto, faz uma análise dos diferentes fundamentos quanto ao mérito ( 49 ), para pedir, em todo o caso, a sua improcedência.

A – Quanto aos erros cometidos pelo Tribunal Geral na apreciação dos elementos de prova da improcedência do pedido reconvencional (segundo, quinto e sétimo fundamentos)

1. Quanto ao segundo fundamento, relativo à desvirtuação do conceito jurídico de «quantia indevidamente paga»

80. No âmbito do seu segundo fundamento, a recorrente alega que o Tribunal Geral desvirtuou o conceito jurídico de «quantia indevidamente paga» na aceção do artigo 1376.o do Código Civil Belga, ao considerar, nos n.os 26 e 47 a 69 do acórdão recorrido, que a Comissão lhe tinha pago indevidamente a quantia de 83001,09 euros. Considera, por um lado, que, em conformidade com essa disposição, o caráter indevido dessa disposição devia ser constatado na data do pagamento daquela quantia. Por outro lado, considera que para que as condições previstas nessa disposição sejam cumpridas, é necessário que seja efetuado um pagamento indevido, intencionalmente ou por erro.

81. Ora, segundo a recorrente, não ficou provado que as fichas de presença não tinham sido elaboradas durante o período de execução do projeto, que na sua opinião era o único período pertinente para apreciar o caráter indevido do pagamento controvertido.

82. Os argumentos assim apresentados pela recorrente não podem proceder.

83. Com efeito, o Tribunal Geral declarou, antes de mais, que a recorrente não tinha conseguido pôr em causa as conclusões do relatório final de auditoria com base no qual a Comissão considerou que as despesas de pessoal contabilizadas para o projeto WIH não eram elegíveis na aceção dos artigos 13.°, n.o 1, e 14.°, n.o 1, alínea a), das condições gerais ( 50 ). O referido relatório revelou, no caso em apreço, que a recorrente não tinha respeitado as obrigações, que lhe incumbiam por força do artigo 14.o, n.o 1, alínea a), das condições gerais, de registar e de certificar, pelo menos uma vez por mês, todo o tempo de trabalho contabilizado ao abrigo do contrato.

84. Consequentemente, as despesas correspondentes foram declaradas inelegíveis e recusadas pela Comissão.

85. Por outro lado, resulta do n.o 56 do acórdão recorrido que, não obstante, o Tribunal Geral analisou as folhas de presença fornecidas pela recorrente depois da auditoria, em 13 de novembro de 2009, e concluiu que estas não podiam ser utilizadas como meio de prova para comprovar as horas de trabalho feitas ao abrigo do projeto WIH, uma vez que não estavam datadas e certificadas por uma das pessoas referidas no artigo 14.o, n.o 1, alínea a), das condições gerais.

86. Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral analisou soberanamente os factos e os elementos de prova produzidos pela recorrente para demonstrar que a Comissão tinha erradamente declarado inelegíveis as quantias cujo reembolso reclamava.

87. Ora, a recorrente não apresentou nenhum elemento suscetível de demonstrar que o Tribunal Geral tinha, desse modo, desvirtuado os referidos elementos de prova.

88. Por conseguinte, o segundo fundamento da recorrente deve ser julgado inadmissível, por força do disposto nos artigos 256.°, n.o 1, TFUE e 58.°, n.o 1, do Estatuto do Tribunal de Justiça e em conformidade com jurisprudência reiterada deste Tribunal ( 51 ).

2. Quanto ao quinto fundamento, relativo ao erro de apreciação da natureza das fichas de presença

89. Com o seu quinto fundamento, a recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na sua apreciação da natureza das fichas de presença e do alcance das obrigações de apresentação de relatórios periódicos que lhe incumbem. Sublinha que esses relatórios periódicos, que devem compilar cada unidade de tempo de trabalho prestado por cada empregado no âmbito do programa subvencionado, permitem, por um lado, registar o trabalho prestado e, por outro, constituir uma base de avaliação objetivamente mensurável suscetível de justificar as despesas de funcionamento. Assim, considera, em substância, que a elaboração deficiente dos relatórios periódicos não pode, tendo em conta o seu objetivo, ser equiparada à falta de qualquer trabalho prestado, sob pena de manifesta desproporção. Acrescenta que o conceito de relatório periódico não está definido na legislação nem na jurisprudência, de forma que o seu conteúdo específico devia ser determinado in concreto à luz das circunstâncias do caso.

90. Antes de mais, deve sublinhar‑se que a recorrente reproduz, no essencial, a argumentação já apresentada na primeira instância, conforme resulta nomeadamente do n.o 43 do acórdão recorrido.

91. Em todo o caso, importa salientar que, no n.o 59 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral constatou que os relatórios periódicos em questão só continham um extrato trimestral do total das horas contabilizadas pela recorrente em relação a cada secção do projeto e não uma distribuição mensal, por empregado, das horas consagradas ao projeto. Consequentemente, declarou que esses relatórios não respeitavam as exigências formais enunciadas no artigo 14.o, n.o 1, alínea a), terceiro parágrafo, das condições gerais, e que, em todo o caso, não podiam substituir as fichas de presença de um ponto de vista substancial.

92. Ao agir assim, o Tribunal Geral analisou soberanamente os factos e os elementos de prova apresentados pela recorrente para demonstrar que a Comissão tinha erradamente declarado inelegíveis as quantias cujo reembolso reclamava.

93. Por conseguinte, uma vez que a recorrente não apresentou nenhum elemento suscetível de demonstrar que o Tribunal Geral tinha desvirtuado as referidas provas, o seu quinto fundamento deve também ser julgado inadmissível, por força do disposto nos artigos 256.°, n.o 1, TFUE e 58.°, n.o 1, do Estatuto do Tribunal de Justiça.

3. Quanto ao sétimo fundamento, relativo ao erro de apreciação da natureza jurídica dos métodos de avaliação dos custos

94. Com o seu sétimo fundamento, a recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na sua apreciação da natureza jurídica dos métodos de avaliação dos custos («cost models»).

95. Este fundamento deve ser rejeitado por ser manifestamente inadmissível.

96. Com efeito, por um lado, a recorrente não precisa qual é a parte dos fundamentos do acórdão recorrido que critica. Por outro lado, a recorrente não explica de que forma o Tribunal Geral tinha cometido um erro de direito a este respeito.

97. No entanto, essas lacunas explicam‑se pelo facto de o Tribunal Geral não se ter pronunciado sobre essa questão na sua apreciação do pedido reconvencional da Comissão.

98. Com efeito, resulta do n.o 42 do acórdão recorrido que o pedido reconvencional da Comissão se baseava, por um lado, no incumprimento pela recorrente da sua «obrigação, prevista no artigo 14.o, n.o 1, alínea a), das condições gerais, de dispor de fichas de presença e de registar as horas de trabalho prestadas pelo seu pessoal para o projeto», e, por outro, no facto de se ter «baseado erradamente no ‘método de custos globais’ para o cálculo dos custos indiretos imputados ao projeto WIH».

99. No entanto, resulta do acórdão recorrido (n.os 47 a 64) que o Tribunal Geral concluiu pela procedência do pedido reconvencional depois de ter constatado que a Comissão tinha, com razão, concluído que as despesas de pessoal imputadas ao projeto pela recorrente não constituíam encargos elegíveis na aceção do artigo 13.o, n.o 1, das conclusões gerais. Em contrapartida, o Tribunal Geral não analisou o segundo fundamento invocado pela Comissão.

100. Por conseguinte, o sétimo fundamento apresentado pela recorrente deve ser julgado improcedente por ser, em todo o caso, inoperante.

B – Quanto ao erro de apreciação cometido pelo Tribunal Geral na análise do desvio de poder cometido pela Comissão (oitavo fundamento)

101. No âmbito do seu oitavo fundamento, a recorrente alega essencialmente que o comportamento da Comissão é abusivo, na medida em que exigiu o reembolso das quantias controvertidas pelo simples facto de não ter apresentado, nos prazos fixados, as fichas de presença exigidas, apesar de os seus empregados terem participado no projeto WIH. A entrega dessas fichas não pode ser equiparada a uma obrigação fundamental emergente do contrato, uma vez que o seu objeto consiste na entrega dos resultados do projeto, o que tinha sido feito e comprovava o efetivo envolvimento do pessoal da recorrente no projeto. Na sua opinião, a Comissão tinha equiparado abusivamente a não‑entrega das referidas fichas à falta de entrega dos resultados do projeto. Por conseguinte, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao julgar improcedente o argumento da recorrente relativo ao desvio de poder.

102. A Comissão afirma que, no caso de contratos relativos a programas que beneficiam de uma contribuição financeira, o beneficiário está juridicamente obrigado a registar e a declarar os seus custos. Assim, a obrigação a que o beneficiário está sujeito de justificar a admissibilidade dos seus custos é totalmente independente da obrigação de executar ou de entregar o projeto.

103. A Comissão acrescenta que nunca duvidou da boa execução do projeto WIH, tendo apenas tirado as consequências das infrações contratuais cometidas pela recorrente, que não conseguiu demonstrar de forma conclusiva o tempo de trabalho efetivamente consagrado pelo seu pessoal ao projeto WIH.

104. Admitindo que este oitavo fundamento pudesse ser acolhido no âmbito de um contencioso contratual ( 52 ), considero que o mesmo deve ser julgado manifestamente inadmissível. Com efeito a recorrente limita‑se a invocar um desvio de poder, sem precisar em que consistiu esse desvio, nem fornecer o menor indício de que a Comissão teria agido com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados ou elidir um procedimento especialmente previsto pelo Tratado para fazer face às circunstâncias do caso ( 53 ).

C – Quanto à violação pelo Tribunal Geral das exigências do direito a um processo equitativo (terceiro e sexto fundamentos)

1. Argumentos das partes

105. Com o seu terceiro fundamento, a recorrente alega que, ao declarar nos n.os 73 a 77 do acórdão recorrido que a Comissão tinha o direito de reclamar o reembolso da quantia de 83001,09 euros acrescida dos juros de mora calculados à taxa de 5% a contar de 25 de outubro de 2011, o Tribunal Geral não teve em atenção os seus argumentos, violando dessa forma o seu direito a um processo equitativo, conforme garantido pelo artigo 6.o da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950, e pelos princípios gerais de direito da União.

106. Com efeito, em resposta às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência, a recorrente afirma ter alegado que, uma vez que a nota de débito foi apresentada e tratada como um ato preparatório, isto é, um documento contratual de caráter informativo incapaz de alterar a sua situação jurídica, o ponto de partida da contagem dos juros de mora que lhe eram reclamados não podia ser validamente fixado após o termo da data prevista nessa nota de débito, neste caso, 25 de outubro de 2011. Ora, na sua opinião, este argumento não foi analisado pelo Tribunal Geral, uma vez que este não apreciou a legalidade da alteração que a simples comunicação da nota de débito tinha provocado na sua situação jurídica.

107. No âmbito do seu sexto fundamento, a recorrente alega que o Tribunal Geral violou o seu direito a um processo equitativo, mais especificamente os seus direitos de defesa e o princípio da igualdade de oportunidades, ao declarar, por um lado, no n.o 56 do acórdão recorrido, que as fichas de presença apresentadas não cumpriam aos requisitos estabelecidos no contrato e não podiam ser admitidas como prova das horas de trabalho dispensadas ao projeto WIH, e, por outro, no n.o 63 do acórdão recorrido, que a correspondência apresentada não era suscetível de demonstrar o tempo de trabalho efetivamente consagrado a esse projeto pelos seus empregados. Ao agir assim, o Tribunal Geral tinha‑a privado de qualquer meio de prova, em violação manifesta do princípio da igualdade de armas.

108. Acrescenta que o contrato que celebrou com a Comissão é abusivo, na medida em que restringe de forma desproporcionada os meios destinados a demonstrar a participação efetiva do seu pessoal no projeto WIH.

109. Por outro lado alega que, numa situação como a do caso em apreço, em que a Comissão constata unilateralmente, através de uma auditoria, o incumprimento de obrigações contratuais e deduz, em seguida, um pedido reconvencional com o objetivo de recuperar as quantias pagas indevidamente, a referida instituição encontra‑se numa posição de juiz e de parte e dispõe de uma vantagem contrária ao princípio da igualdade de armas.

110. A Comissão entende que o terceiro fundamento apresentado pela recorrente deve ser julgado improcedente. Por um lado, o Tribunal Geral, no âmbito de medidas de organização do processo, colocou às partes uma questão específica sobre a taxa de juros requerida no pedido reconvencional, dando‑lhes a oportunidade de se pronunciarem a esse respeito. Por outro lado, o atraso no pagamento e o cálculo dos juros moratórios não estão obrigatoriamente relacionados com o caráter executório da nota de débito.

111. A Comissão considera que o sexto fundamento também deve ser julgado improcedente. A este respeito, sublinha que a recorrente conhecia, desde o início, todas as disposições do contrato, e designadamente as relativas às condições financeiras. O facto de ter violado diversas disposições contratuais não pode tornar as referidas condições abusivas e desproporcionadas.

2. Apreciação

a) Quanto ao terceiro fundamento

112. Resulta do acórdão recorrido que, no caso em apreço, o Tribunal Geral declarou que a Comissão tinha direito ao pagamento de juros de mora a partir de 25 de outubro de 2011 ( 54 ), depois de ter constatado que, segundo o artigo 19.o, n.o 2, das condições gerais, na falta de reembolso dos montantes indevidos na data fixada pela Comissão, a quantia em dívida venceria juros à taxa prevista no artigo 3.o, n.o 6, dessas condições ( 55 ).

113. Deste modo, o Tribunal Geral limitou‑se, pura e simplesmente, a dar execução ao estabelecido nas disposições conjugadas dos artigos 19.°, n.o 2, e 3.°, n.o 6, das condições gerais, tirando, assim, as consequências da sua apreciação segundo a qual, por um lado, o litígio entre as partes era de natureza contratual e, por outro, o pedido de reembolso da Comissão era procedente.

114. O facto de, nestas circunstâncias, o Tribunal Geral não ter formalmente tomado posição sobre os argumentos da recorrente não pode ser considerado constitutivo de uma violação do seu direito a um processo equitativo.

115. Com efeito, no âmbito do seu terceiro fundamento, a recorrente critica o Tribunal Geral por não ter tido em conta o seu argumento de que a nota de débito controvertida não podia simultaneamente fixar a data de início dos juros de mora, alterando assim a sua situação jurídica, e ser apresentada pela Comissão como um ato meramente preparatório. Contesta assim a falta de tomada em consideração do nexo que na sua opinião devia ser estabelecido entre a natureza impugnável da nota de débito e a fixação de juros moratórios. Em contrapartida, em nenhum momento, nem na sua petição inicial, nem na sua réplica, nem na sua resposta às questões escritas do Tribunal Geral, pôs formalmente em causa a validade das disposições contratuais aplicáveis no caso em apreço.

116. Nestas condições, o terceiro fundamento apresentado pela recorrente não pode deixar de ser julgado improcedente.

b) Quanto ao sexto fundamento

117. O sexto fundamento apresentado pela recorrente também deve, no caso em apreço, ser julgado manifestamente improcedente.

118. Com efeito, resulta do acórdão recorrido que o Tribunal Geral analisou, não só as fichas de presença apresentadas pela recorrente em 13 de novembro de 2009 ( 56 ) e os relatórios periódicos que esta tinha enviado à Comissão ( 57 ), mas também as 3656 páginas da correspondência eletrónica que a recorrente tinha produzido com o objetivo de demonstrar a veracidade de uma parte do tempo consagrada ou projeto pelos seus empregados ( 58 ). O Tribunal Geral concluiu daí que estes diferentes elementos não eram suscetíveis de pôr em causa as constatações apresentadas no relatório final de auditoria.

119. Daqui resulta que, longe de ter privado a recorrente de qualquer meio de prova, o Tribunal Geral, pelo contrário, analisou, escrupulosamente, os argumentos formulados por ela e os elementos de prova que apresentou a este respeito.

120. Importa acrescentar que a recorrente contesta, na realidade, a apreciação que o Tribunal Geral faz desses elementos de prova. Ora, como já foi recordado, a apreciação dos factos e dos elementos de prova não constitui, exceto em caso de desvirtuação dos mesmos, uma questão de direito sujeita, como tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral.

121. Por último, a recorrente não pode acusar o Tribunal Geral de não ter constatado, no âmbito da apreciação do pedido reconvencional da Comissão, o caráter abusivo de um contrato cuja validade não tinha, aliás, contestado.

D – Quanto ao erro cometido na apreciação de uma falta de fundamentação da nota de débito (nono fundamento)

122. No âmbito do seu nono fundamento, a recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao julgar improcedente o argumento relativo a uma falta de fundamentação da nota de débito controvertida que tinha aduzido na primeira instância. A este propósito, esclarece que a nota de débito controvertida não contém nenhuma fundamentação que permita verificar os cálculos efetuados, uma vez que a remissão que a Comissão faz para as suas cartas de 24 de maio de 2011 e de 17 de agosto de 2011 não pode ser considerada fundamentação suficiente.

123. A Comissão replica que explicou os factos e as razões que justificavam a sua decisão, no âmbito do procedimento que precedeu a emissão da nota de débito controvertida iniciado com a sua carta de 20 de outubro de 2009 e, em especial, nas suas cartas de 24 de maio de 2011 e de 17 de agosto de 2011, mencionadas no n.o 26 do acórdão recorrido, e no relatório de auditoria. Observa que, em todo o caso, o Tribunal Geral declarou, no n.o 29 do acórdão recorrido, que a nota de débito controvertida não era um ato definitivo e remete, consequentemente, para os argumentos apresentados na sua resposta ao primeiro fundamento.

124. A este propósito, deve observar‑se que, com este nono fundamento, a recorrente critica em substância o Tribunal Geral por não se ter pronunciado sobre o segundo fundamento que tinha apresentado em primeira instância, no âmbito do seu pedido de anulação da nota de débito controvertida.

125. Ora, uma vez que o recurso de anulação da nota de débito controvertida interposto pela recorrente foi julgado inadmissível, há efetivamente que concluir que o Tribunal Geral não analisou o referido fundamento e que também não se pronunciou formalmente, ao analisar o mérito do pedido reconvencional da Comissão, sobre a fundamentação da nota de débito controvertida.

126. Todavia, resulta do acórdão recorrido ( 59 ) que o Tribunal Geral analisou, com base nas informações fornecidas pela Comissão, que conforme se especifica não foram contestadas, o cálculo da quantia de 83000,09 euros reclamada à recorrente.

127. Também resulta do acórdão recorrido ( 60 ) que o Tribunal Geral analisou se a Comissão tinha especificado as «condições de reembolso e a data de pagamento» das quantias reclamadas à recorrente. Declarou que, no caso em apreço, essa era a situação, remetendo a esse propósito, por um lado, para a carta de 24 de maio de 2011 e por outro, para as informações contidas na nota de débito controvertida sob o título «Condições de pagamento».

128. Nestas condições, o nono fundamento da recorrente só pode ser julgado manifestamente improcedente.

E – Quanto à violação do princípio da proteção da confiança legítima (décimo fundamento)

129. Com o seu décimo fundamento, a recorrente alega que, cinco anos depois da conclusão do projeto, a quantia correspondente à última parte do programa ainda não lhe foi paga, quando não se contesta que essa ultima parte foi efetuada e que os seus relatórios trimestrais foram aceites. Deste modo, a Comissão violou o princípio da proteção da confiança legítima, pelo que o acórdão do Tribunal Geral também devia ser anulado com este fundamento.

130. Há que constatar que, embora a recorrente, com este fundamento, denuncie a uma violação do princípio da proteção da confiança legítima por parte da Comissão, não indica de que forma o Tribunal Geral teria ele próprio violado o referido princípio. Consequentemente, este décimo fundamento deve, deste ponto de vista e por esse motivo, ser julgado manifestamente inadmissível.

131. Contudo, deve observar‑se que este décimo fundamento reproduz o quinto fundamento que a recorrente tinha suscitado em primeira instância no âmbito do seu recurso de anulação e sobre o qual, consequentemente, o Tribunal Geral não se pronunciou. Todavia, não se pode deixar de constatar que o pedido que comporta, apesar de estar relacionado com a execução do contrato em causa nos autos, não tem qualquer relação com o objeto da nota de débito controvertida e, por conseguinte, com o litígio.

132. Consequentemente, o décimo fundamento deve ser julgado manifestamente inadmissível.

133. À luz das considerações que precedem, e para o caso de o Tribunal de Justiça não seguir a minha conclusão principal, considero que deve ser negado provimento ao presente recurso da recorrente.

VII – Quanto às despesas

134. Na medida em que, a título principal, é proposto ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido e remeta o processo ao Tribunal Geral, é igualmente proposto, a título principal, que se reserve para final a decisão quanto às despesas do presente recurso.

135. No entanto, e para o caso de o Tribunal de Justiça não seguir a minha conclusão principal e decidir negar provimento ao recurso, deverá então, por força das disposições conjugadas dos artigos 184.°, n.o 1 e 138.°, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, condenar a recorrente na totalidade das despesas.

VIII – Conclusão

136. Tendo em conta as considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que, a título principal, decida: 1) Anular o acórdão do Tribunal Geral da União Europeia, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão (T‑552/11, EU:T:2013:349), na parte em que declara inadmissível o recurso de anulação interposto pela recorrente da nota de débito emitida pela Comissão Europeia, em 9 de setembro de 2011, e lhe pede o reembolso da quantia de 83001,09 euros até 24 de outubro de 2011. 2) Remeter o processo ao Tribunal Geral da União Europeia para que se pronuncie sobre o mérito do recurso. 3) Reservar para final a decisão quanto às despesas.

137. A título subsidiário, proponho ao Tribunal de Justiça que decida: 1) Negar provimento ao presente recurso. 2) Condenar a Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE nas despesas.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) T‑552/11, EU:T:2013:349 (a seguir «acórdão recorrido»).

( 3 ) A seguir «Lito Maieftiko»

( 4 ) V., nomeadamente, em relação ao direito administrativo francês, Wachsmann, P., La recevabilité du recours pour excès de pouvoir à l’encontre des contrats — Pour le centenaire de l’arrêt Martin, Revue française de droit administratif, n.o 1 (2006), p. 24.

( 5 ) A seguir «projeto WIH».

( 6 ) A seguir «condições gerais».

( 7 ) A seguir «nota de débito controvertida».

( 8 ) T‑552/11 R, EU:T:2011:749).

( 9 ) T‑353/10, EU:T:2011:589.

( 10 ) C‑506/13 P‑R, EU:C:2013:882.

( 11 ) V. nomeadamente, acórdão Lecureur/Comissão (T‑26/00, EU:T:2001:222, n.o 38); despachos Musée Grévin/Comissão (T‑314/03 e T‑378/03, EU:T:2004:139, n.o 88); Helm Düngemittel/Comissão (T‑265/03, EU:T:2005:213, n.os 54 a 57); acórdão CEVA/Comissão (T‑428/07 e T‑455/07, EU:T:2010:240, n.os 57 a 64); despachos Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão (EU:T:2011:589, n.os 34 e 35); Technion e Technion Research & Development Foundation/Comissão (EU:T:2012:303, n.os 58 e 59); Technion e Technion Research & Development Foundation/Comissão (T‑657/11, EU:T:2012:411, n.os 54 a 60); acórdãos GRP Security/Tribunal de Contas (T‑87/11, EU:T:2013:161, n.os 31 a 38) e Technische Universität Dresden/Comissão (T‑29/11, EU:T:2014:912, n.os 42 a 44). Sobre uma recusa de requalificação de um recurso com fundamento numa cláusula contratual em recurso de anulação por preclusão, v. acórdão, Helkon Media/Comissão (T‑122/06, EU:T:2008:418, n.o 54).

( 12 ) V. n.o 84 da referida réplica.

( 13 ) N.o 40 do acórdão recorrido.

( 14 ) V. n.o 39 do acórdão recorrido.

( 15 ) C‑517/03, EU:C:2004:326, n.o 17.

( 16 ) É verdade que o pedido reconvencional apresentado num contexto contratual não é desconhecido do direito da União, tendo‑o o Tribunal de Justiça admitido expressamente; v., acórdãos Comissão/Zoubek (426/85, EU:C:1986:501, n.o 12); IDE/Comissão (C‑114/94, EU:C:1997:68, n.os 82 e 83). Em contrapartida, não encontrei nenhum precedente correspondente a uma configuração como a do caso em apreço, em que um pedido reconvencional apresentado no âmbito de um recurso de anulação é analisado e julgado procedente, apesar de o recurso de anulação em que se insere ter sido declarado inadmissível.

( 17 ) EU:T:2011:589.

( 18 ) N.o 21 do acórdão recorrido.

( 19 ) N.o 22 do acórdão recorrido.

( 20 ) N.o 23 do acórdão recorrido.

( 21 ) N.o 24 do acórdão recorrido.

( 22 ) N.os 25 e 26 do acórdão recorrido.

( 23 ) N.o 28 do acórdão recorrido.

( 24 ) N.o 29 do acórdão recorrido.

( 25 ) A Comissão refere‑se ao despacho Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão, já referido (EU:T:2011:589).

( 26 ) Acórdão Geotronics/Comissão (C‑395/95 P, EU:C:1997:210).

( 27 ) V. nomeadamente, despachos An Taisce e WWF UK/Comissão (C‑325/94 P, EU:C:1996:293, n.o 30) e acórdão Parlamento/Ripa di Meana e o. (C‑470/00 P, EU:C:2004:241, n.o 41).

( 28 ) N.o 30 do acórdão recorrido.

( 29 ) Despacho Musée Grévin/Comissão (T‑314/03 e T‑378/03, EU:T:2004:139, n.os 61 a 89).

( 30 ) Relativamente a decisões que julgaram inadmissíveis recursos de anulação de notas de débito mediante uma fundamentação idêntica ou muito aproximada, v., despacho Austrian Relief Program/Comissão (T‑235/06, EU:T:2008:411, n.os 34 a 38); acórdãos ArchiMEDES/Comissão (T‑396/05 e T‑397/05, EU:T:2009:184, n.os 53 a 58) e CEVA/Comissão (T‑428/07 e T‑455/07, EU:T:2010:240, n.os 51 a 55); despachos Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão (EU:T:2011:589, n.os 22 a 32); Groupement Adriano, Jaime Ribeiro, Conduril/Comissão (T‑335/09, EU:T:2011:614, n.os 22 a 36); Technion e Technion Research & Development Foundation/Comissão (T‑546/11, EU:T:2012:303, n.os 30 a 55).

( 31 ) Relativamente a decisões que julgaram inadmissíveis recursos de anulação de notas de débito, mas que se afastaram da fundamentação adotada inicialmente, v. despacho Imelios/Comissão (T‑97/07, EU:T:2008:105, n.os 23 a 30); acórdão Cestas/Comissão (T‑260/04, EU:T:2008:115, n.os 67 a 77); despachos CPEM/Comissão (T‑106/08, EU:T:2009:228, n.os 25 a 37); Alisei/Comissão (T‑481/08, EU:T:2010:32, n.o 72), e IEM/Comissão (T‑435/10, EU:T:2011:410, n.os 26, 30 e 31); acórdão CEVA/Comissão (T‑285/09, EU:T:2011:479, n.os 45 a 48) e EMA/Comissão (T‑116/11, EU:T:2013:634, n.os 72 a 75) e despacho Hungria/Comissão (T‑37/11, EU:T:2012:310, n.os 35 a 43).

( 32 ) Relativamente aos casos de aplicação desta jurisprudência depois de proferido o acórdão recorrido, v. despacho Evropaïki Dynamiki/Comissão (T‑554/11, EU:T:2013:548, n.os 30 e 41); acórdãos EMA/Comissão (T‑116/11, EU:T:2013:634, n.os 71 a 75) e Technische Universität Dresden/Comissão (T‑29/11, EU:T:2014:912, n.os 29 a 35).

( 33 ) Relativamente a uma decisão em sentido contrário, v. acórdão Applied Microengineering/Comissão (T‑387/09, EU:T:2012:501, n.os 36 a 52). Também aconteceu o Tribunal Geral negar provimento ao recurso quanto ao mérito, sem analisar a sua admissibilidade, em aplicação da jurisprudência dita Boehringer [acórdão Conselho/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118, n.os 51 e 52]; v. acórdão Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung/Comissão (T‑73/08, EU:T:2013:433, n.os 47 e 48).

( 34 ) V. n.os 14 e 15 destas conclusões.

( 35 ) V. acórdão Comissão/Conselho (22/70, EU:C:1971:32, n.o 42).

( 36 ) V., nomeadamente, acórdãos IBM/Comissão (60/81, EU:C:1981:264, n.o 9); Internationaler Hilfsfonds/Comissão (C‑362/08 P, EU:C:2010:40, n.o 29), e despacho Mauerhofer/Comissão (C‑433/10 P, EU:C:2011:204, n.o 57).

( 37 ) V., nomeadamente, acórdão IBM/Comissão (EU:C:1981:264, n.o 9), e despacho Mauerhofer/Comissão (EU:C:2011:204, n.o 58).

( 38 ) V., nomeadamente, acórdão Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166, n.os 24 a 27).

( 39 ) V., nomeadamente, acórdãos Weber/Parlamento (C‑314/91, EU:C:1993:109, n.os 8 a 12), e Unión de Pequeños Agricultores/Conselho (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, n.o 38).

( 40 ) N.o 25 do acórdão recorrido.

( 41 ) N.o 26 do acórdão recorrido.

( 42 ) N.o 22 do acórdão recorrido.

( 43 ) V. acórdãos Comissão/Conselho (22/70, EU:C:1971:32, n.o 41) e IBM/Comissão (EU:C:1981:264, n.o 9).

( 44 ) N.o 23 do acórdão recorrido.

( 45 ) Acórdão IBM/Comissão (EU:C:1981:264, n.o 9).

( 46 ) EU:C:1981:264, n.o 9.

( 47 ) V. n.o 29 das presentes conclusões.

( 48 ) Todavia, pode observar‑se a este propósito que o Tribunal de Justiça podia, é certo, confirmar a análise do Tribunal Geral segundo a qual a nota de débito controvertida não era dissociável do seu contexto contratual, mas que podia também afastar‑se dessa análise e decidir, por diferentes fundamentos, que os litígios entre as partes de um contrato relativos à execução desse contrato eram da competência exclusiva da instância de contencioso contratual, e assim consagrar a existência em direito da União de uma verdadeira exceção de litispendência.

( 49 ) A este respeito, propõe a análise conjunta do segundo, quarto a sexto e oitavo fundamentos.

( 50 ) V., em especial, n.o 54 do acórdão recorrido.

( 51 ) V., designadamente, por analogia, acórdãos Hilti/Comissão (C‑53/92 P, EU:C:1994:77, n.o 10); Ismeri Europa/Tribunal de Contas (C‑315/99 P, EU:C:2001:391, n.o 19) e despacho OCVV/Schräder (C‑38/09 P‑DEP, EU:C:2013:679, n.os 69 a 75).

( 52 ) Como o Tribunal de Justiça declarou, o conceito de desvio de poder tem um alcance preciso que se refere à utilização, por uma autoridade administrativa, dos respetivos poderes para uma finalidade diversa daquela para a qual estes lhe foram conferidos; v., nomeadamente, acórdão O’Hannrachain/Parlamento (C‑121/01 P, EU:C:2003:323, n.o 46).

( 53 ) Para retomar os termos da definição do desvio de poder classicamente utilizada pelo Tribunal de Justiça. V., nomeadamente, acórdãos Países Baixos/Conselho (C‑110/97, EU:C:2001:620); O’Hannrachain/Parlamento (EU:C:2003:323, n.o 46); Windpark Groothusen/Comissão (C‑48/96 P, EU:C:1998:223, n.o 52) e Ramondín e o./Comissão (C‑186/02 P e C‑188/02 P, EU:C:2004:702, n.o 44).

( 54 ) V. n.o 77 do acórdão recorrido.

( 55 ) V. n.os 75 e 76 do acórdão recorrido.

( 56 ) N.o 56 do acórdão recorrido.

( 57 ) N.o 59 do acórdão recorrido.

( 58 ) N.os 60 e 61 do acórdão recorrido.

( 59 ) V. n.os 65 a 69.

( 60 ) V. n.os 46 e 70 a 72.