ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)

27 de janeiro de 2021 ( *1 )

«Reenvio prejudicial — Política agrícola comum — Regime de apoio aos agricultores — Regulamento (UE) n.o 1306/2013 — Artigo 97.o, n.o 1, e artigo 99.o, n.o 1 — Pagamentos diretos — Reduções e exclusões em caso de incumprimento das regras de condicionalidade — Determinação do ano a ter em conta para determinar a percentagem de redução — Sanções proporcionadas, efetivas e dissuasivas — Regulamento de Execução (UE) n.o 809/2014 — Artigo 73.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea a)»

No processo C‑361/19,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica, Países Baixos), por Decisão de 23 de abril de 2019, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 3 de maio de 2019, no processo

De Ruiter vof

contra

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),

composto por: M. Vilaras (relator), presidente de secção, K. Lenaerts, presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Quarta Secção, N. Piçarra, D. Šváby e S. Rodin, juízes,

advogado‑geral: H. Saugmandsgaard Øe,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

considerando as observações apresentadas:

– em representação do Governo neerlandês, por M. K. Bulterman, C. Schillemans e J. Langer, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo dinamarquês, por J. Nymann‑Lindegren, na qualidade de agente, assistido por P. Biering, advokat,

– em representação do Governo alemão, por D. Klebs e J. Möller, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo sueco, por A. Falk, H. Eklinder, C. Meyer‑Seitz e H. Shev, na qualidade de agentes,

– em representação do Parlamento Europeu, por G. Mendola e R. van de Westelaken, na qualidade de agentes,

– em representação do Conselho da União Europeia, por D. Kornilaki, S. Boelaert e F. Naert, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por L. Haasbeek e A. Sauka, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 25 de novembro de 2020,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a validade, por um lado, do artigo 99.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549, e retificações no JO 2016, L 130, p. 13), e, por outro, do artigo 73.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento de Execução (UE) n.o 809/2014 da Comissão, de 17 de julho de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento n.o 1306/2013 no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo, às medidas de desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO 2014, L 227, p. 69).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe De Ruiter vof ao minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministro da Agricultura, da Natureza e da Qualidade Alimentar, Países Baixos) (a seguir «Ministro») a respeito da redução dos pagamentos diretos relativos ao ano de 2016, devido ao incumprimento das regras de condicionalidade das ajudas recebidas no âmbito da política agrícola comum (PAC), constatado nesse mesmo ano, mas relativo a casos de incumprimento ocorridos em 2015.

Quadro jurídico

Regulamento n.o 1306/2013

3 O considerando 53 do Regulamento n.o 1306/2013 enuncia: «O Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho[, de 29 de setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71 e (CE) n.o 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1)], que foi substituído pelo Regulamento (CE) n.o 73/2009 [do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006 e (CE) n.o 378/2007 e revoga o Regulamento (CE) n.o 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16)], estabelecia o princípio de que o pagamento integral aos beneficiários de alguns apoios no âmbito da PAC deverá ser sujeito ao cumprimento de regras relativas à gestão das terras, à produção e à atividade agrícolas. Este princípio foi subsequentemente refletido no Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho[, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2005, L 277, p. 1)], e no Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho[, de 22 de outubro de 2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento “OCM única”) (JO 2007, L 299, p. 1)]. No âmbito deste sistema de condicionalidade, os Estados‑Membros devem impor sanções sob a forma de redução ou exclusão do apoio recebido no âmbito da PAC.»

4 Nos termos do considerando 57 deste regulamento: «O sistema de condicionalidade implica alguns constrangimentos administrativos para os beneficiários e para as administrações nacionais, porquanto é necessário assegurar a manutenção de registos, a realização de controlos e, se for caso disso, a imposição de sanções. As sanções deverão ser proporcionadas, efetivas e dissuasivas. Essas sanções não deverão prejudicar outras sanções estabelecidas ao abrigo do direito da União ou nacional. Por razões de coerência, é conveniente agrupar as disposições pertinentes da União num único instrumento jurídico. […]»

5 O artigo 91.o do referido regulamento, com a epígrafe «Princípio geral», dispõe, no seu n.o 1: «No caso de um beneficiário referido no artigo 92.o não cumprir as regras de condicionalidade estabelecidas no artigo 93.o, deve ser‑lhe imposta uma sanção administrativa.»

6 O artigo 92.o do mesmo regulamento, com a epígrafe «Beneficiários abrangidos», prevê, no seu primeiro parágrafo: «O artigo 91.o é aplicável aos beneficiários que recebem pagamentos diretos […]»

7 O artigo 97.o do Regulamento n.o 1306/2013, com a epígrafe «Aplicação da sanção administrativa», tem a seguinte redação: «1. A sanção administrativa prevista no artigo 91.o é aplicada sempre que as regras de condicionalidade não sejam cumpridas a qualquer momento de um determinado ano civil (“ano civil em causa”), e sempre que o incumprimento em causa seja diretamente imputável ao beneficiário que apresentou o pedido de ajuda ou o pedido de pagamento no ano civil em causa. […] 2. Em caso de cedência de terras durante o ano civil em causa ou os anos em causa, o n.o 1 também se aplica sempre que o incumprimento em questão resulte de um ato ou omissão diretamente imputável ao beneficiário ou ao autor da cedência dos terrenos agrícolas. Em derrogação do primeiro período, se a pessoa a quem for diretamente imputável o ato ou omissão tiver apresentado um pedido de ajuda ou um pedido de pagamento no ano civil em causa ou nos anos em causa, a sanção administrativa é aplicada com base nos montantes totais dos pagamentos referidos no artigo 92.o concedidos ou a conceder a essa pessoa. Para efeitos do presente número, por “cedência” entende‑se qualquer tipo de transação pela qual os terrenos agrícolas deixam de estar à disposição do cedente. 3. Não obstante o n.o 1 e sob reserva das regras a adotar nos termos do artigo 101.o, os Estados‑Membros podem decidir não aplicar uma sanção administrativa por beneficiário e por ano civil se o montante da sanção for igual ou inferior a 100 [euros]. Sempre que um Estado‑Membro decida utilizar a opção prevista no primeiro parágrafo, no ano seguinte, a autoridade competente toma, relativamente a uma amostra de beneficiários, as medidas necessárias para verificar se o beneficiário corrigiu o incumprimento constatado. As constatações e a obrigação de tomar medidas corretivas são notificadas ao beneficiário. […]»

8 Nos termos do artigo 99.o deste regulamento, com a epígrafe «Cálculo das sanções administrativas»: «1. A sanção administrativa prevista no artigo 91.o é aplicada mediante redução ou exclusão da totalidade do montante dos pagamentos enunciados no artigo 92.o, concedidos ou a conceder ao beneficiário em causa, no que se refere aos pedidos de ajuda apresentados ou a apresentar pelo beneficiário durante o ano civil em que o incumprimento for detetado. […]»

Regulamento de Execução n.o 809/2014

9 O artigo 73.o do Regulamento de Execução n.o 809/2014, com a epígrafe «Princípios gerais», dispõe, no seu n.o 4, primeiro parágrafo, alínea a): «A sanção administrativa deve ser aplicada ao montante total dos pagamentos a que se refere o artigo 92.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013, concedidos ou a conceder ao beneficiário: a) Na sequência de pedidos de ajuda ou de pagamento apresentados ou a apresentar no ano da constatação […]»

Litígio no processo principal e questão prejudicial

10 Na sequência de um controlo efetuado em 3 de março de 2016 pela Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (Autoridade Neerlandesa de Segurança dos Produtos Alimentares e dos Bens de Consumo), o Ministro, em 12 de janeiro de 2017, informou a recorrente no processo principal da sua intenção de lhe aplicar uma redução de 5 % dos pagamentos diretos relativamente ao ano de 2016, por incumprimento das regras de condicionalidade, devido a dois casos de incumprimento no domínio da saúde ocorridos em 2015 e a um caso de incumprimento no domínio do bem‑estar dos animais ocorrido em 2016.

11 Chamado a pronunciar‑se pela recorrente no processo principal, o College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica, Países Baixos) salienta que o ano em que ocorreram os dois primeiros casos de incumprimento das regras de condicionalidade, a saber, o ano de 2015, não é o mesmo que aquele em que ocorreu o terceiro caso de incumprimento e no decurso do qual estes dois primeiros casos foram constatados, a saber, 2016.

12 O órgão jurisdicional de reenvio salienta que, em conformidade com o artigo 99.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 e com o artigo 73.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento de Execução n.o 809/2014, cujo texto considera ser claro, tanto em língua neerlandesa como em língua inglesa e francesa, o Ministro aplicou a redução por incumprimento das regras de condicionalidade no que respeita ao ano em que foram constatados os casos de incumprimento.

13 Esse órgão jurisdicional expressa dúvidas quanto à validade destas duas disposições tendo em conta o Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:597, n.os 34 a 59), relativo aos diplomas que antecederam os regulamentos aplicáveis no caso em apreço, salientando que as respetivas versões linguísticas são diferentes das versões destes diplomas.

14 Da leitura deste acórdão, o referido órgão jurisdicional interroga‑se sobre a questão de saber se, ao adotar, no Regulamento n.o 1306/2013 e no Regulamento de Execução n.o 809/2014, o ano da constatação do incumprimento para calcular a redução dos pagamentos diretos, o legislador da União não fez uma escolha contrária aos princípios da igualdade de tratamento, da proporcionalidade e da segurança jurídica.

15 Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que o Tribunal de Justiça declarou, no referido acórdão, em primeiro lugar, que a tomada em consideração do ano da constatação do incumprimento das regras de condicionalidade para calcular a redução dos pagamentos diretos implicava o risco de o montante dos pagamentos aos quais se aplica a redução ser claramente mais elevado do que o dos pagamentos no ano da ocorrência desse incumprimento ou de, pelo contrário, a redução aplicada ser claramente inferior em caso de diminuição do montante dos pagamentos diretos entre o ano em que ocorreu o referido incumprimento e o ano em que esse incumprimento foi constatado; em segundo lugar, que essa tomada em consideração não podia garantir o nexo entre o comportamento do agricultor na origem de tal redução ou supressão e esta; e, em terceiro lugar, que tal tomada em consideração pode tornar dificilmente previsíveis para o agricultor as consequências financeiras que teria de suportar.

16 O órgão jurisdicional de reenvio considera, portanto, necessário submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial para determinar se o artigo 99.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 e o artigo 73.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento de Execução n.o 809/2014 são válidos.

17 Por conseguinte, interroga‑se sobre a questão de saber se existe fundamento, no direito da União, para impor, relativamente ao ano de 2016, uma redução dos pagamentos diretos devido a um incumprimento das regras de condicionalidade ocorrido durante o ano de 2015. Observa que a falta de tal fundamento põe em causa o objetivo do Regulamento n.o 1306/2013 em matéria de cumprimento das regras de condicionalidade, enunciado nos considerandos 53 e 54 desse regulamento.

18 Nestas condições, o College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial: «Os artigos 99.o, n.o 1, do Regulamento [n.o 1306/2013] e 73.o, n.o 4, [primeiro parágrafo,] alínea a), do Regulamento de Execução [n.o 809/2014], na medida em que preveem que o ano da constatação do incumprimento é o ano decisivo para determinar o ano relativamente ao qual é calculada a redução por incumprimento das obrigações de condicionalidade, numa situação em que o ano do incumprimento das obrigações de condicionalidade não coincide com o ano da sua constatação, são válidos?»

Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

19 Devido aos riscos decorrentes da pandemia por coronavírus, a audiência marcada para o dia 11 de março de 2020 foi cancelada.

20 Por conseguinte, por Decisão de 24 de abril de 2020, as questões às quais os interessados referidos no artigo 23.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia tinham sido convidados a responder na audiência foram convertidas em questões escritas.

21 Os Governos dinamarquês, alemão, neerlandês e sueco, bem como o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia responderam às questões escritas do Tribunal de Justiça.

Quanto à questão prejudicial

22 A título preliminar, importa recordar que, no âmbito do processo de cooperação entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, instituído pelo artigo 267.o TFUE, compete a este dar ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta útil que lhe permita decidir o litígio que lhe foi submetido e, nesta ótica, compete‑lhe reformular as questões que lhe são submetidas ou examinar se uma questão relativa à validade de uma disposição do direito da União assenta numa interpretação correta do texto em causa (Acórdão de 17 de julho de 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, n.os 22 e 23).

23 Além disso, para dar tal resposta útil, o Tribunal de Justiça pode entender que é necessário levar em consideração normas de direito da União às quais o juiz nacional não fez referência no enunciado da sua questão (Acórdão de 14 de maio de 2020, T‑Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, n.o 45 e jurisprudência referida).

24 A este respeito, o artigo 99.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013, sobre cuja validade o Tribunal de Justiça é questionado, não pode ser tomado em consideração fora do contexto em que se insere e, especialmente, do artigo 97.o, n.o 1, primeiro parágrafo, desse regulamento, que dispõe que a sanção administrativa prevista no artigo 91.o do referido regulamento é aplicada quando as regras de condicionalidade não são cumpridas a qualquer momento de um determinado ano civil, denominado «ano civil em causa», e quando o incumprimento é diretamente imputável ao beneficiário que apresentou o pedido de ajuda ou de pagamento no ano civil em causa.

25 Por seu turno, o artigo 99.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 prevê que a sanção administrativa prevista no artigo 91.o desse regulamento é aplicada mediante redução ou exclusão da totalidade do montante dos pagamentos enunciados no artigo 92.o do mesmo, concedidos ou a conceder ao beneficiário em causa, no que se refere aos pedidos de ajuda apresentados ou a apresentar pelo beneficiário durante o ano civil em que o incumprimento for detetado.

26 Por conseguinte, não resulta claramente de uma leitura conjugada do artigo 97.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e do artigo 99.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 que, contrariamente à premissa em que o órgão jurisdicional de reenvio se baseia para interrogar o Tribunal de Justiça sobre a validade da segunda destas disposições e a do artigo 73.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento de Execução n.o 809/2014, a redução dos pagamentos diretos em razão do incumprimento das regras de condicionalidade deva ser calculada com base nos pagamentos concedidos ou a conceder relativamente ao ano da constatação desse incumprimento.

27 Daqui resulta que, para dar ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta útil baseada numa interpretação correta das disposições por ele mencionadas, a questão prejudicial deve ser reformulada.

28 Assim, com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 97.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e o artigo 99.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 e o artigo 73.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento de Execução n.o 809/2014 devem ser interpretados no sentido de que as reduções dos pagamentos diretos em razão do incumprimento das regras de condicionalidade devem ser calculadas com base nos pagamentos concedidos ou a conceder relativamente ao ano em que esse incumprimento é constatado ou com base nos pagamentos concedidos ou a conceder relativamente ao ano em que esse incumprimento ocorreu, e se, na hipótese de o Tribunal de Justiça seguir a primeira destas interpretações, estas duas últimas disposições são válidas.

29 Em primeiro lugar, importa salientar que, no Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:597), o Tribunal de Justiça interpretou, nomeadamente, as disposições do Regulamento n.o 73/2009 e as do Regulamento (CE) n.o 1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento n.o 73/2009 no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como as regras de execução do Regulamento n.o 1234/2007 (JO 2009, L 316, p. 65), que precederam o artigo 97.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e o artigo 99.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 e o artigo 73.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento de Execução n.o 809/2014.

30 Essa interpretação era necessária para determinar se a redução dos pagamentos diretos em razão do incumprimento das regras de condicionalidade devia ser efetuada sobre os pagamentos concedidos ou a conceder relativamente ao ano da ocorrência desse incumprimento ou sobre os pagamentos concedidos ou a conceder relativamente ao ano da sua constatação.

31 A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou, primeiro, que o Regulamento n.o 73/2009 impõe aos agricultores que respeitem, em cada ano agrícola, os requisitos legais de gestão ou as boas condições agrícolas e ambientais, os quais formam as regras de condicionalidade (Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, n.o 42).

32 Segundo o Tribunal de Justiça, o cumprimento destas regras só assume todo o sentido se a sanção pela sua violação, resultante de negligência ou de um ato intencional, se traduzir numa redução ou numa supressão dos pagamentos diretos concedidos ou a conceder no ano civil dessa violação, sendo apenas tal correspondência suscetível de manter a ligação entre o comportamento do agricultor que está na origem da sanção e esta última (Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, n.o 43).

33 Segundo, para interpretar o artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009, que precisava que, quando as regras de condicionalidade não eram respeitadas a qualquer momento num determinado ano civil, denominado «ano civil em causa», e que esse incumprimento se devia a um ato ou a uma omissão diretamente imputável ao agricultor que tinha apresentado o pedido de ajuda durante o ano civil em causa, lhe era aplicada uma redução do montante total dos pagamentos diretos, o Tribunal de Justiça recusou basear‑se na redação do artigo 70.o, n.o 8, alínea a), do Regulamento n.o 1122/2009, uma vez que um Regulamento de Execução como este último regulamento, adotado ao abrigo de uma norma habilitante contida no regulamento de base, não pode derrogar as disposições deste último, do qual deriva (v., neste sentido, Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, n.os 45, 56 e 57).

34 O Tribunal de Justiça precisou que esta última disposição visava, na realidade, as modalidades de imputação de uma redução dos pagamentos diretos por incumprimento das regras de condicionalidade e não as regras de cálculo dessa redução (Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, n.os 46 e 58).

35 Terceiro, o Tribunal de Justiça considerou que tal interpretação do quadro jurídico que lhe era submetido era corroborada pelos princípios da igualdade de tratamento, da proporcionalidade e da segurança jurídica (Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, n.o 47).

36 No que respeita ao primeiro destes princípios, o Tribunal de Justiça declarou que tomar como base de cálculo da redução dos pagamentos diretos os concedidos ou a conceder relativamente ao ano da ocorrência do incumprimento das regras de condicionalidade permitia afastar o risco de o montante dos pagamentos a que se aplicava a redução ser claramente mais elevado do que o desse ano ou, pelo contrário, de a redução aplicada ser claramente menos elevada em caso de diminuição do montante dos pagamentos diretos entre o ano da ocorrência desse incumprimento e o ano da sua constatação, o que era, nesse caso, suscetível de garantir a igualdade de tratamento entre agricultores (v., neste sentido, Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, n.o 48).

37 Quanto ao princípio da proporcionalidade, o Tribunal de Justiça considerou que o respeito pelo princípio da proporcionalidade está sempre garantido quando a redução ou a supressão dos pagamentos diretos seja calculada sobre o montante dos pagamentos diretos concedidos ou a conceder relativamente ao ano civil da ocorrência do incumprimento das regras de condicionalidade, uma vez que o nexo entre o comportamento do agricultor que esteve na origem dessa redução ou supressão e esta estava preservado, sendo a redução ou a supressão assim calculada apta para a realização do objetivo da regulamentação da União na matéria, que é o de sancionar os casos de incumprimento das regras de condicionalidade, não excedendo o necessário para realizar esse objetivo (v. Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, n.o 51).

38 Por último, quanto ao princípio da segurança jurídica, o Tribunal de Justiça sublinhou que, quando a redução ou a supressão dos pagamentos diretos era calculada com base no montante desses pagamentos concedidos ou a conceder relativamente ao ano civil da ocorrência do incumprimento das regras de condicionalidade, o risco de as consequências financeiras para o agricultor em causa serem dificilmente previsíveis era inexistente, uma vez que uma eventual variação das circunstâncias materiais, à luz das quais os referidos pagamentos são concedidos, após a ocorrência desse incumprimento, não tinha incidência nas consequências financeiras que teria de suportar (v. Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, n.o 53).

39 Em segundo lugar, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para interpretar uma disposição do direito da União, há que tomar simultaneamente em conta os termos desta disposição, o seu contexto e os objetivos da regulamentação de que faz parte

(Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, n.o 35 e jurisprudência referida).

40 Primeiro, quanto às respetivas redações, tanto o artigo 97.o, n.o 1, primeiro parágrafo, como o artigo 99.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 utilizam o termo «aplicada» ou, em certas versões linguísticas, o termo «imposta», no que respeita à sanção administrativa prevista no artigo 91.o deste regulamento. Como salientou o advogado‑geral no n.o 61 das suas conclusões, trata‑se de termos de aceção ampla que podem significar «calcular» a sanção, mas também «imputar» esta sanção, de acordo com a distinção efetuada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:597, n.o 46).

41 Ora, há que salientar que o artigo 97.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 faz referência ao facto de as regras de condicionalidade não serem respeitadas a qualquer momento de um dado ano civil, denominado «ano civil em causa», como facto gerador da redução ou da exclusão dos pagamentos diretos e de estar assim redigido em termos muito semelhantes aos do artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 73/2009, o qual foi interpretado no sentido de que prevê que as reduções dos pagamentos diretos em razão do incumprimento de regras de condicionalidade devem ser calculadas com base nos pagamentos concedidos ou a conceder relativamente ao ano civil da ocorrência do incumprimento (Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, n.os 54 a 56).

42 Além disso, como salientou o advogado‑geral nos n.os 62 e 63 das suas conclusões, resulta da tabela de correspondência que figura no anexo XI do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.o 637/2008 do Conselho e o Regulamento n.o 73/2009 (JO 2013, L 347, p. 608), que o artigo 97.o do Regulamento n.o 1306/2013 substituiu o artigo 23.o do Regulamento n.o 73/2009.

43 Por outro lado, há que salientar que resulta igualmente dessa tabela de correspondência que o artigo 99.o do Regulamento n.o 1306/2013 substituiu o artigo 24.o do Regulamento n.o 73/2009, com a epígrafe «Regras aplicáveis às reduções e exclusões em caso de incumprimento das regras de condicionalidade», e que previa, nomeadamente, as circunstâncias que podiam influir no nível de percentagem de reduções a aplicar.

44 No entanto, nenhuma das disposições que figuram no artigo 24.o do Regulamento n.o 73/2009 corresponde à redação do artigo 99.o, n.o1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013, que está redigido em termos próximos aos do artigo 70.o, n.o 8, alínea a), do Regulamento n.o 1122/2009, adotado para aplicação do Regulamento n.o 73/2009, e que indicava que «a percentagem de redução aplica‑se ao somatório […] do montante total dos pagamentos diretos concedidos ou a conceder ao agricultor em causa na sequência dos pedidos de ajuda que tenha apresentado ou que apresentará no ano civil da constatação».

45 Quanto a esta última disposição, o Tribunal de Justiça precisou que, na realidade, visava as modalidades de imputação de uma redução dos pagamentos diretos por incumprimento das regras de condicionalidade e não as regras de cálculo dessa redução (v., neste sentido, Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, n.os 46 e 58).

46 A circunstância de o artigo 99.o do Regulamento n.o 1306/2013 ter por epígrafe «Cálculo da sanção administrativa» não pode ter relevância, uma vez que, por um lado, o n.o 1, primeiro parágrafo, deste artigo visa, na realidade, as modalidades de imputação de uma redução dos pagamentos diretos por incumprimento das regras de condicionalidade e, por outro, outras disposições que figuram nesse artigo 99.o dizem respeito a determinadas modalidades de cálculo dessa sanção, como, nomeadamente, a fixação de taxas de redução máximas quando o incumprimento é devido a negligência ou em caso de recorrência, mencionadas no artigo 99.o, n.o 2, primeiro parágrafo, desse regulamento.

47 Por conseguinte, resulta das respetivas redações do artigo 97.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 e do artigo 99.o, n.o 1, primeiro parágrafo, deste regulamento que a primeira destas disposições tem por objeto o cálculo da sanção administrativa prevista no artigo 91.o deste regulamento e que a segunda diz respeito à imputação desta sanção.

48 Segundo, o contexto em que se insere o artigo 97.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 confirma que esta disposição diz respeito ao cálculo das reduções a efetuar nos pagamentos diretos.

49 Assim, várias disposições do artigo 97.o do Regulamento n.o 1306/2013 visam o ano da ocorrência do incumprimento das regras de condicionalidade. Por um lado, o artigo 97.o, n.o 2, primeiro parágrafo, segundo período, deste regulamento menciona que, quando a pessoa à qual o ato ou omissão é diretamente imputável tiver apresentado um pedido de ajuda ou de pagamento durante o ano civil em causa, a sanção administrativa é aplicada com base no montante total dos pagamentos referidos no artigo 92.o do mesmo regulamento, recordando, assim, o nexo entre o ano em que ocorreu o incumprimento e os pagamentos com base nos quais a sanção administrativa é calculada, a saber, os correspondentes aos pedidos de ajuda apresentados relativamente ao mesmo ano. Por outro lado, o artigo 97.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento prevê que os Estados‑Membros possam decidir não aplicar uma sanção administrativa de montante igual ou inferior a 100 euros por beneficiário e por ano civil, sublinhando a regra segundo a qual a sanção administrativa é calculada sobre os pagamentos diretos do ano em que ocorre o incumprimento.

50 Terceiro, a finalidade do Regulamento n.o 1306/2013 consiste em assegurar um nexo entre os pagamentos diretos e o respeito das regras de condicionalidade, impondo, como enuncia o considerando 53 deste regulamento, uma redução ou uma exclusão da totalidade ou de parte dessas ajudas em caso de incumprimento. Ora, a existência desse nexo na regulamentação anterior levou o Tribunal de Justiça a considerar que o respeito das referidas regras só tinha sentido se a sanção da sua violação se traduzisse numa redução ou numa supressão dos pagamentos diretos concedidos ou a conceder no ano civil dessa violação (Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, n.o 43).

51 Tal consideração deve igualmente prevalecer na interpretação do artigo 97.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e do artigo 99.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 e do artigo 73.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento de Execução n.o 809/2014, a fim de assegurar da melhor forma o nexo entre pagamentos diretos e regras de condicionalidade, mas igualmente o respeito dos princípios da igualdade de tratamento, da proporcionalidade e da segurança jurídica (v., neste sentido, Acórdão de 25 de julho de 2018, Teglgaard e Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, n.os 47 a 52).

52 É certo que o considerando 57 do Regulamento n.o 1306/2013 enuncia que as sanções aplicadas em razão do incumprimento das regras de condicionalidade devem ser efetivas e dissuasivas. No entanto, essa exigência faz todo o sentido num sistema de sanções, como o previsto por este regulamento. Com efeito, por um lado, o cálculo da sanção é efetuado, em conformidade com o artigo 97.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do referido regulamento, com base nos pagamentos diretos concedidos ou a conceder relativamente ao ano da ocorrência do incumprimento, o que permite assegurar o nexo entre o comportamento do agricultor e a sanção e, como tal, a proporcionalidade desta, princípio igualmente mencionado no referido considerando 57. Por outro lado, a imputação da sanção é efetuada, em conformidade com o artigo 99.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento, com base nos pagamentos diretos concedidos ou a conceder relativamente ao ano da constatação do incumprimento, o que assegura a efetividade e o caráter dissuasivo da sanção, uma vez que esta é aplicável aos pagamentos devidos ao agricultor relativamente a esse ano, sem ser necessário um processo independente do processo de liquidação desses pagamentos.

53 Quarto, como salientou o advogado‑geral nos n.os 79 a 84 das suas conclusões, importa salientar que nada nos trabalhos preparatórios que conduziram à adoção do Regulamento n.o 1306/2013 permite considerar que o legislador da União quis adotar a regra segundo a qual as reduções a efetuar nos pagamentos diretos em caso de incumprimento das regras de condicionalidade deviam ser calculadas com base nos pagamentos concedidos ou a conceder relativamente ao ano da constatação desses casos de incumprimento.

54 Antes de mais, nenhum dos considerandos do Regulamento n.o 1306/2013 refere essa vontade. Pelo contrário, o considerando 57 deste menciona que este regulamento visa, «por razões de coerência, […] agrupar as disposições pertinentes da União num único instrumento jurídico», limitando‑se, assim e na falta de indicação contrária, a reproduzir o sistema de sanções do incumprimento das regras de condicionalidade que resultava da regulamentação anterior, sem o alterar.

55 Em seguida, não resulta dos trabalhos preparatórios do Regulamento n.o 1306/2013 que, contrariamente ao que alega a Comissão, o legislador da União tenha tido a intenção de adotar uma regra segundo a qual as reduções a efetuar nos pagamentos diretos em caso de incumprimento das regras de condicionalidade deviam ser calculadas sobre os pagamentos concedidos ou a conceder relativamente ao ano da constatação desses casos de incumprimento. Com efeito, nada permite considerar que a alteração do texto do artigo 99.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do projeto de regulamento que passou a ser o Regulamento n.o 1306/2013, efetuada sob proposta da Comissão, tinha por objeto alterar a regra de cálculo dessas reduções, conforme resultava do Regulamento n.o 73/2009 e do Regulamento n.o 1122/2009.

56 Por último, embora os documentos internos da Comissão, apresentados no Tribunal de Justiça, mencionem, como fundamentação dessa alteração, a opção de considerar o ano da constatação desses casos de incumprimento para calcular as referidas reduções devido à dificuldade em determinar o ano em que esses casos ocorreram, há que salientar, como sublinham o Parlamento e o Conselho, que nenhuma passagem dos trabalhos preparatórios publicados menciona tal fundamentação.

57 Em terceiro lugar, não pode ser acolhida a argumentação apresentada, nomeadamente, pelos Governos neerlandês e alemão, segundo a qual as dificuldades de ordem prática tornam necessário adotar uma regra simples para o cálculo das reduções dos pagamentos diretos, a saber, a baseada no ano da constatação dos casos de incumprimento das regras de condicionalidade.

58 Por um lado, um Estado‑Membro não pode invocar dificuldades práticas para justificar uma interpretação de disposições que preveem um sistema de sanções por incumprimento das regras de condicionalidade que seria contrário ao próprio texto dessas disposições (v., por analogia, Acórdãos de 21 de fevereiro de 1991, Alemanha/Comissão, C‑28/89, EU:C:1991:67, n.o 18, e de 14 de abril de 2005, Espanha/Comissão, C‑468/02, não publicado, EU:C:2005:221, n.o 44).

59 Por outro lado, resulta do exame tanto dos considerandos do Regulamento n.o 1306/2013 como dos trabalhos preparatórios deste que, como já foi salientado no n.o 56 do presente acórdão, o legislador da União não teve em conta essas dificuldades antes de adotar o referido sistema de sanções e, nomeadamente, o artigo 97.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e o artigo 99.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013.

60 Quanto à interpretação do artigo 73.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento de Execução n.o 809/2014, há que observar que a redação desta disposição é, em substância, idêntica à do artigo 99.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, sendo que o Regulamento de Execução n.o 809/2014 estabelece as normas de execução do mesmo. Nestas condições, as considerações formuladas nos n.os 24 a 59 do presente acórdão a propósito do artigo 99.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 são igualmente pertinentes para a interpretação do artigo 73.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento de Execução n.o 809/2014.

61 Tendo em conta as considerações anteriores, há que responder à questão submetida que o artigo 97.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e o artigo 99.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013 e o artigo 73.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento de Execução n.o 809/2014 devem ser interpretados no sentido de que as reduções dos pagamentos diretos em razão do incumprimento das regras de condicionalidade devem ser calculadas com base nos pagamentos concedidos ou a conceder relativamente ao ano em que esse incumprimento ocorreu.

Quanto às despesas

62 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

O artigo 97.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e o artigo 99.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho, e o artigo 73.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento de Execução (UE) n.o 809/2014 da Comissão, de 17 de julho de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento n.o 1306/2013 no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo, às medidas de desenvolvimento rural e à condicionalidade, devem ser interpretados no sentido de que as reduções dos pagamentos diretos em razão do incumprimento das regras de condicionalidade devem ser calculadas com base nos pagamentos concedidos ou a conceder relativamente ao ano em que esse incumprimento ocorreu.

Assinaturas

( *1 ) Língua do processo: neerlandês.