Processo C‑177/06

Comissão das Comunidades Europeias

contra

Reino de Espanha

«Auxílios de Estado – Regime de auxílios – Incompatibilidade com o mercado comum – Decisão da Comissão – Execução – Supressão do regime de auxílios – Cancelamento dos auxílios ainda não pagos – Recuperação dos auxílios colocados à disposição – Incumprimento – Fundamentos de defesa – Ilegalidade da decisão – Impossibilidade absoluta de execução»

Sumário do acórdão

1. Acção por incumprimento – Inobservância de uma decisão da Comissão relativa a um auxílio de Estado – Fundamentos de defesa

(Artigos 88.°, n.° 2, segundo parágrafo, CE, 226.° CE, 227.° CE, 230.° CE e 232.° CE)

2. Acção por incumprimento – Inobservância de uma decisão da Comissão relativa a um auxílio de Estado – Fundamentos de defesa

(Artigo 88.°, n.° 2, CE)

3. Acção por incumprimento – Inobservância de uma decisão da Comissão relativa a um auxílio de Estado – Não execução da decisão

(Artigo 88.°, n.° 2, CE)

1. O sistema das vias de recurso estabelecido pelo Tratado distingue as acções previstas nos artigos 226.° CE e 227.° CE, que têm por objecto obter a declaração de que um Estado‑Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem, dos recursos e acções previstos nos artigos 230.° CE e 232.° CE, que se destinam a controlar a legalidade dos actos ou omissões das instituições comunitárias. Essas vias de recurso têm em vista objectivos distintos e estão sujeitas a regras diferentes. Um Estado‑Membro não pode, por isso, utilmente, não existindo uma disposição do Tratado que expressamente lho autorize, invocar a ilegalidade de uma decisão de que é destinatário como fundamento de defesa contra uma acção por incumprimento fundada na não execução dessa decisão. Só assim não seria se o acto em causa estivesse afectado por vícios particularmente graves e evidentes, a ponto de poder ser qualificado de acto inexistente. Esta conclusão impõe‑se também no quadro de uma acção por incumprimento nos termos do artigo 88.°, n.° 2, segundo parágrafo, CE.

No quadro de uma acção por incumprimento nos termos do artigo 88.°, n.° 2, segundo parágrafo, CE, e excepto na hipótese de inexistência do acto, um Estado‑Membro não pode invocar a ilegalidade de uma decisão negativa da Comissão quando estiver pendente no tribunal comunitário um recurso dessa decisão.

(cf. n.os 30‑32, 37)

2. O único fundamento de defesa susceptível de ser invocado por um Estado‑Membro numa acção por incumprimento intentada pela Comissão nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE é a impossibilidade absoluta de executar correctamente a decisão.

(cf. n.° 46)

3. No quadro numa acção por incumprimento intentada pela Comissão nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE, o Tribunal não tem que examinar os pedidos de condenação de um Estado‑Membro por não ter informado a Comissão das medidas de execução de uma decisão que declara um regime de auxílios incompatível com o mercado comum e impõe a sua supressão, o cancelamento dos auxílios ainda não pagos e a recuperação dos auxílios já pagos, quando esse Estado‑Membro não cumpriu as suas obrigações nos prazos estabelecidos.

(cf. n.os 53, 54)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)

20 de Setembro de 2007 ( )

«Auxílios de Estado – Regime de auxílios – Incompatibilidade com o mercado comum – Decisão da Comissão – Execução – Supressão do regime de auxílios – Cancelamento dos auxílios ainda não pagos – Recuperação dos auxílios colocados à disposição – Incumprimento – Fundamentos de defesa – Ilegalidade da decisão – Impossibilidade absoluta de execução»

No processo C‑177/06,

que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE, entrada em 4 de Abril de 2006,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por F. Castillo de la Torre e C. Urraca Caviedes, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

contra

Reino de Espanha, representado por N. Díaz Abad, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandado,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),

composto por: K. Schiemann, exercendo funções de presidente da Segunda Secção, L. Bay Larsen (relator), J.‑C. Bonichot, T. von Danwitz e C. Toader, juízes,

advogada‑geral: E. Sharpston,

secretário: M. Ferreira, administradora principal,

vistos os autos e após a audiência de 26 de Abril de 2007,

vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 Na sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, não tendo adoptado, no prazo fixado, todas as medidas necessárias para dar cumprimento às disposições dos artigos 2.° e 3.° das decisões:

– 2003/28/CE da Comissão, de 20 de Dezembro de 2001, relativa ao regime de auxílios estatais aplicado pela Espanha em 1993 a favor de certas empresas recentemente criadas em Álava (Espanha) (JO 2003, L 17, p. 20);

– 2003/86/CE da Comissão, de 20 de Dezembro de 2001, relativa a um regime de auxílios estatais aplicado pela Espanha em 1993 a favor de certas empresas recentemente criadas em Biscaia (Espanha) (JO 2003, L 40, p. 11);

– 2003/192/CE da Comissão, de 20 de Dezembro de 2001, relativa ao regime de auxílios estatais aplicado pela Espanha em 1993 a favor de certas empresas recentemente criadas em Guipúzcoa (Espanha) (JO 2003, L 77, p. 1, a seguir, em conjunto, «decisões controvertidas»);

ou, em todo o caso, não lhe tendo comunicado essas medidas em conformidade com o disposto no artigo 4.° destas decisões, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das referidas disposições.

I – Antecedentes do litígio

2 Em 1993, as províncias bascas de Álava, da Biscaia e de Guipúzcoa adoptaram medidas fiscais destinadas a favorecer a criação de empresas.

3 O artigo 14.° de cada uma das Normas Forales 18/1993, de 5 de Julho, da província de Álava, 5/1993, de 24 de Junho, da província da Biscaia, e 11/1993, de 26 de Junho, da província de Guipúzcoa – intituladas «Medidas fiscais urgentes de apoio ao investimento e incentivo da actividade económica» («Medidas Fiscales Urgentes de Apoyo a la Inversión e impulso de la Actividad Económica») –, isenta do imposto sobre as sociedades, durante o período de dez exercícios fiscais consecutivos, as empresas criadas entre a data de entrada em vigor da Norma Foral e 31 de Dezembro de 1994, desde que, nomeadamente:

– iniciem a sua actividade com um capital mínimo de 20 milhões de ESP;

– realizem investimentos entre a data de constituição da sociedade e 31 de Dezembro de 1995 num montante mínimo de 80 milhões de ESP; e

– criem, pelo menos, dez postos de trabalho nos seis meses subsequentes ao da sua constituição.

4 Por ofício de 28 de Novembro de 2000, a Comissão deu início a um procedimento formal de investigação, previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, contra o Reino de Espanha, relativamente a estes três regimes fiscais (a seguir, em conjunto, «medidas fiscais controvertidas»).

5 Por petições apresentadas em 9 de Fevereiro de 2001, a Diputación Foral de Álava (processo T‑30/01), a Diputación Foral de Guipúzcoa (processo T‑31/01) e a Diputación Foral de Biscaia (processo T‑32/01) interpuseram três recursos de anulação no Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias das decisões respectivas de dar início a esse procedimento.

6 Na sequência dos procedimentos formais de investigação, a Comissão adoptou as decisões controvertidas.

7 O artigo 1.° de cada uma dessas decisões qualifica de auxílio estatal o regime fiscal em causa e declara‑o incompatível com o mercado comum.

8 Os artigos 2.° a 4.° de cada uma das mesmas decisões têm a seguinte redacção:

«Artigo 2.°

A Espanha deve suprimir o regime de auxílios referido no artigo 1.° caso ainda se encontre em vigor.

Artigo 3.°

1. A Espanha adoptará todas as medidas necessárias para recuperar junto dos beneficiários os auxílios referidos no artigo 1.° e já ilegalmente colocados à sua disposição. No que diz respeito aos auxílios por pagar, a Espanha deverá cancelar todos os pagamentos.

2. A recuperação deve ter lugar de imediato e em conformidade com os procedimentos de direito nacional, desde que estes permitam uma execução imediata e efectiva da presente decisão. […]

Artigo 4.°

A Espanha informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas adoptadas para lhe dar cumprimento.»

9 As três decisões foram notificadas ao Reino de Espanha por ofícios de 28 de Dezembro de 2001.

10 Segundo a Comissão, o prazo de dois meses referido no artigo 4.° de cada uma das decisões terminou sem que tivesse sido informada da adopção de medidas de execução.

11 Por petições apresentadas em 26 de Março de 2002, a Diputación Foral de Álava (processo T‑86/02), a Diputación Foral de Biscaia (processo T‑87/02) e a Diputación Foral de Guipúzcoa (processo T‑88/02) interpuseram três recursos de anulação no Tribunal de Primeira Instância das decisões negativas respectivas.

12 Os processos T‑30/01 a T‑32/01 e T‑86/02 a T‑88/02 foram apensos por ordem do Tribunal de Primeira Instância e encontram‑se actualmente pendentes nesse Tribunal.

13 Na sequência de troca de correspondência e de cartas de insistência posteriores a 1 de Março de 2002, a Comissão, considerando que o Reino de Espanha não lhe tinha ainda transmitido informações sobre a execução das decisões controvertidas, decidiu intentar a presente acção por incumprimento.

II – Tramitação processual no Tribunal de Justiça

14 Em 27 de Fevereiro de 2007, o Tribunal de Justiça indeferiu um pedido apresentado pelo Reino de Espanha, com base no artigo 82.°‑A do Regulamento de Processo, destinado a obter a suspensão da tramitação processual até à prolação dos acórdãos nos seis processos pendentes no Tribunal de Primeira Instância.

III – Quanto ao recurso

A – Argumentos das partes

1. Argumentos da Comissão

15 A Comissão invoca os artigos 249.° CE e 88.°, n.° 2, CE.

16 Segundo a Comissão, no termo do prazo de dois meses fixado pelo artigo 4.° de cada uma das decisões controvertidas, o Reino de Espanha, em violação do disposto nos artigos 2.° e 3.° das mesmas, não suprimiu os regimes de auxílios que se encontravam ainda em vigor, não cancelou os auxílios por pagar nem recuperou os auxílios já pagos.

17 A Comissão observa que, mesmo à data da propositura da presente acção, as decisões não tinham ainda sido executadas, apesar de múltiplas cartas de insistência.

18 Sustenta que o único fundamento susceptível de ser invocado por um Estado‑Membro numa acção por incumprimento intentada pela Comissão nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE é a impossibilidade absoluta de executar a decisão. Ora, esta condição não se encontra preenchida no caso vertente.

19 Em todo o caso, o Reino de Espanha não pode invocar a ilegalidade das decisões controvertidas, uma vez que não interpôs recurso de anulação destas.

2. Argumentos do Governo espanhol

20 O Governo espanhol suscita, a título principal, uma excepção baseada na ilegalidade das decisões controvertidas. A título subsidiário, contesta que lhe possa ser imputado o incumprimento na execução dessas decisões.

a) Ilegalidade das decisões controvertidas

21 Fazendo referência ao acórdão de 1 de Abril de 2004, Comissão/Itália (C‑99/02, Colect., p. I‑3353, n.° 16 e jurisprudência aí referida), analisado a contrario, o Governo espanhol considera que pode invocar a ilegalidade das decisões negativas da Comissão, apesar de não ter interposto recursos de anulação. Com efeito, essas decisões não são definitivas, na medida em que são objecto de recursos de anulação pendentes, interpostos no Tribunal de Primeira Instância pelos governos provinciais em causa.

22 A excepção suscitada subdivide‑se em seis partes, relativas, respectivamente, ao desvio de poder, à aplicação de orientações que não estavam em vigor aquando da adopção das medidas fiscais controvertidas, à violação do artigo 14.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [88.°] do Tratado CE (JO L 83, p. 1), à violação dos direitos de defesa no âmbito do procedimento preliminar de investigação, à violação dos direitos de defesa no âmbito do procedimento formal de investigação e à violação do dever de fundamentação.

b) Inexistência de incumprimento

23 O Governo espanhol contesta a existência de incumprimento no que respeita às obrigações de suprimir os regimes de auxílios que se encontravam ainda em vigor, de cancelar os auxílios por pagar e de recuperar os auxílios já colocados à disposição.

i) Obrigações de suprimir os regimes de auxílios que se encontravam ainda em vigor e de cancelar os auxílios por pagar

24 O Governo espanhol recorda que as medidas fiscais controvertidas consistiam em isenções de imposto sobre as sociedades por um período de dez exercícios fiscais consecutivos a contar do da constituição da nova sociedade.

25 Estas medidas, apesar de não terem sido formalmente revogadas, estiveram em vigor por um período limitado, uma vez que, sendo aplicáveis a sociedades constituídas entre a data de entrada em vigor das Normas Forales 18/1993, 5/1993 e 11/1993, em 1993, e 31 de Dezembro de 1994, só podiam dar lugar a isenções até à apresentação da declaração o mais tardar no mês de Julho de 2005.

26 Assim sendo, os regimes fiscais em causa deixaram de produzir efeito.

ii) Obrigações de recuperação dos auxílios já colocados à disposição

27 O Governo espanhol considera que a Comissão lhe fez erradamente críticas por ter optado, para efeitos da recuperação dos auxílios já colocados à disposição, pelo procedimento de direito interno de declarar o carácter prejudicial dos actos anuláveis, procedimento que, segundo a Comissão, era susceptível de complicar extraordinariamente a recuperação dos auxílios.

28 Ora, o procedimento escolhido foi, na realidade, o procedimento de revisão de actos nulos, que é o processo adequado para executar correctamente as decisões controvertidas.

29 Por conseguinte, na medida em que a Comissão cometeu um erro ao criticar o Reino de Espanha por ter escolhido um procedimento de recuperação que não permitiria de modo nenhum executar as decisões controvertidas, não pode ser imputado um incumprimento a esse Estado‑Membro.

B – Apreciação do Tribunal de Justiça

1. Quanto à excepção baseada na ilegalidade das decisões controvertidas

30 O sistema das vias de recurso estabelecido pelo Tratado CE distingue as acções previstas nos artigos 226.° CE e 227.° CE, que têm por objecto obter a declaração de que um Estado‑Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem, dos recursos e acções previstos nos artigos 230.° CE e 232.° CE, que se destinam a controlar a legalidade dos actos ou omissões das instituições comunitárias. Essas vias de recurso têm em vista objectivos distintos e estão sujeitas a regras diferentes. Um Estado‑Membro não pode, por isso, utilmente, não existindo uma disposição do Tratado que expressamente lho autorize, invocar a ilegalidade de uma decisão de que é destinatário como fundamento de defesa contra uma acção por incumprimento fundada na não execução dessa decisão (v., designadamente, acórdãos de 22 de Março de 2001, Comissão/França, C‑261/99, Colect., p. I‑2537, n.° 18, e de 26 de Junho de 2003, Comissão/Espanha, C‑404/00, Colect., p. I‑6695, n.° 40).

31 Só assim não seria se o acto em causa estivesse afectado por vícios particularmente graves e evidentes, a ponto de poder ser qualificado de acto inexistente (acórdãos, já referidos, Comissão/França, n.° 19, e Comissão/Espanha, n.° 41).

32 Esta conclusão impõe‑se também no quadro de uma acção por incumprimento nos termos do artigo 88.°, n.° 2, segundo parágrafo, CE (acórdãos, já referidos, Comissão/França, n.° 20, e Comissão/Espanha, n.° 42).

33 A este respeito, há que declarar que o Reino de Espanha não alegou nos seus articulados que as decisões controvertidas enfermam de um vício que poderia pôr em causa a própria existência desses actos.

34 Em todo o caso, o Governo espanhol não pode, fazendo referência ao acórdão Comissão/Itália, já referido, invocar utilmente os recursos de anulação pendentes no Tribunal de Primeira Instância, interpostos pelas províncias em causa.

35 O facto de o Tribunal de Justiça ter pretendido sublinhar nesse acórdão, como noutros acórdãos, que nos processos que lhe foram submetidos não tinha sido interposto um recurso de anulação no prazo previsto ou que esse recurso tinha sido julgado improcedente não permite, por si só, concluir que a ilegalidade de um acto comunitário possa, a contrario, ser invocada como fundamento de defesa no quadro de uma acção por incumprimento exclusivamente com base na alegação de que o recurso de anulação interposto do referido acto se encontra pendente.

36 Com efeito, importa igualmente recordar que as decisões controvertidas gozam de presunção de legalidade e que, não obstante o recurso de anulação, continuam a ser obrigatórias em todos os seus elementos para o Reino de Espanha (v. acórdão Comissão/França, já referido, n.° 26).

37 Daqui decorre que, no quadro de uma acção por incumprimento nos termos do artigo 88.°, n.° 2, segundo parágrafo, CE, e excepto na hipótese de inexistência do acto, um Estado‑Membro não pode invocar a ilegalidade de uma decisão negativa da Comissão quando estiver pendente no tribunal comunitário um recurso dessa decisão (v., relativamente a processos em que se encontravam pendentes recursos de anulação, acórdãos de 27 de Junho de 2000, Comissão/Portugal, C‑404/97, Colect., p. I‑4897, e de 1 de Junho de 2006, Comissão/Itália, C‑207/05, não publicado na Colectânea).

38 Resulta do exposto que a excepção analisada deve ser julgada inadmissível.

2. Quanto à existência de incumprimento

a) Quanto às críticas relativas às obrigações de suprimir os regimes de auxílios que se encontrem ainda em vigor e de cancelar os auxílios por pagar

39 O artigo 2.° de cada uma das decisões controvertidas impõe ao Reino de Espanha a obrigação de suprimir o regime de auxílios em causa na medida em que se encontre ainda em vigor. O artigo 3.°, n.° 1, segunda frase, de cada uma das mesmas decisões impõe o cancelamento dos auxílios por pagar.

40 Como sublinha o Governo espanhol, os regimes de auxílios só eram aplicáveis às sociedades constituídas até 31 de Dezembro de 1994.

41 No entanto, os regimes destinam-se a produzir efeitos durante dez exercícios fiscais, ou seja, vários anos depois da adopção das decisões controvertidas.

42 No cumprimento do disposto nos artigos 2.° e 3.°, n.° 1, segunda frase, de cada uma das decisões, competia, por consequência, ao Reino de Espanha assegurar a revogação dos regimes de auxílios assim como o cancelamento dos direitos à isenção do imposto ainda não exercidos.

43 O Governo espanhol não contesta que os regimes de auxílios não foram revogados nem que os direitos à isenção do imposto ainda não exercidos à data das decisões controvertidas não foram cancelados.

44 Daqui decorre que as críticas da Comissão relativas aos artigos 2.° e 3.°, n.° 1, segunda frase, de cada uma das decisões controvertidas são procedentes.

b) Quanto às críticas relativas à obrigação de recuperação dos auxílios já colocados à disposição

45 Em caso de decisão negativa relativamente a um auxílio ilegal, a sua recuperação, ordenada pela Comissão, é efectuada nas condições previstas no artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 659/1999, nos termos do qual:

«[…] a recuperação será efectuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado‑Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efectiva da decisão da Comissão. Para o efeito e na eventualidade de um processo nos tribunais nacionais, os Estados‑Membros interessados tomarão as medidas necessárias previstas no seu sistema jurídico, incluindo medidas provisórias, sem prejuízo da legislação comunitária».

46 Segundo jurisprudência assente, o único fundamento de defesa susceptível de ser invocado por um Estado‑Membro numa acção por incumprimento intentada pela Comissão nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE é a impossibilidade absoluta de executar correctamente a decisão (v., designadamente, acórdãos, já referidos, Comissão/França, n.° 23; Comissão/Espanha, n.° 45; e de 12 de Maio de 2005, Comissão/Grécia, C‑415/03, Colect., p. I‑3875, n.° 35).

47 No presente processo, a obrigação de recuperação encontra‑se prevista no artigo 3.°, n.os 1, primeira frase, e 2, de cada uma das decisões controvertidas.

48 O Reino de Espanha não invoca a impossibilidade absoluta de execução dessas disposições.

49 Limita‑se a sustentar que o procedimento escolhido para a recuperação dos auxílios já colocados à disposição é o procedimento adequado para executar correctamente as decisões.

50 Todavia, não apresentou nenhum documento comprovativo, nomeadamente, da identidade dos beneficiários dos auxílios, dos montantes dos auxílios atribuídos e dos processos efectivamente conduzidos para efeitos da recuperação dos referidos auxílios.

51 Por conseguinte, não demonstrou a aplicação efectiva, no prazo fixado pelo artigo 4.° de cada uma das decisões controvertidas, de medidas que permitem, nos termos do artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 659/1999, a execução imediata e efectiva das decisões controvertidas no que respeita aos auxílios já colocados à disposição.

52 Assim sendo, as críticas da Comissão relativas ao artigo 3.°, n.os 1, primeira frase, e 2, de cada uma das decisões controvertidas são procedentes.

53 Resulta do exposto que a acção é procedente na medida em que a Comissão censura o Reino de Espanha por não ter adoptado todas as medidas necessárias para suprimir os regimes de auxílios em causa, cancelar os auxílios por pagar e recuperar os auxílios já colocados à disposição.

54 O Tribunal não tem que examinar os pedidos de condenação do Reino de Espanha por não ter informado a Comissão das medidas referidas no número anterior, uma vez que, precisamente, este Estado‑Membro não cumpriu as suas obrigações nos prazos estabelecidos (v. acórdãos de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália, C‑348/93, Colect., p. I‑673, n.° 31, e de 1 de Junho de 2006, Comissão/Itália, já referido, n.° 53).

55 Por conseguinte, importa declarar que, não tendo adoptado, no prazo fixado, todas as medidas necessárias para dar cumprimento às disposições dos artigos 2.° e 3.° de cada uma das decisões controvertidas, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessas disposições.

IV – Quanto às despesas

56 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino de Espanha sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:

1) Não tendo adoptado, no prazo fixado, todas as medidas necessárias para dar cumprimento às disposições dos artigos 2.° e 3.° de cada uma das decisões:

– 2003/28/CE da Comissão, de 20 de Dezembro de 2001, relativa ao regime de auxílios estatais aplicado pela Espanha em 1993 a favor de certas empresas recentemente criadas em Álava (Espanha);

– 2003/86/CE da Comissão, de 20 de Dezembro de 2001, relativa a um regime de auxílios estatais aplicado pela Espanha em 1993 a favor de certas empresas recentemente criadas em Biscaia (Espanha);

– 2003/192/CE da Comissão, de 20 de Dezembro de 2001, relativa ao regime de auxílios estatais aplicado pela Espanha em 1993 a favor de certas empresas recentemente criadas em Guipúzcoa (Espanha);

o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força destas disposições.

2) O Reino de Espanha é condenado nas despesas.

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