CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PAOLO MENGOZZI

apresentadas em 6 de Setembro de 2011 ( )

Processo C‑434/10

Petar Aladzhov

contra

Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Administrativen sad Sofia‑grad (Bulgária)]

«Restrição ao exercício do direito à livre circulação de um cidadão da União – Proibição do representante de uma sociedade sair do território nacional devido ao não pagamento de dívidas ao Estado – Conceito de ordem pública – Proporcionalidade»

1. A problemática essencial suscitada pelo presente reenvio prejudicial consiste em determinar se e em que medida um Estado‑Membro, como justificação para a imposição de uma medida derrogatória da livre circulação dos seus próprios nacionais, pode invocar a ordem pública, devido ao facto de estes não terem pago as suas dívidas fiscais. O Tribunal de Justiça é, pois, chamado a pronunciar‑se sobre a interpretação do artigo 27.° da Directiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE ( ).

I – Quadro jurídico

A – Direito da União

1. Directiva 2004/38

2. O trigésimo primeiro considerando da Directiva 2004/38 afirma que «[a] presente directiva respeita os direitos e liberdades fundamentais e cumpre os princípios reconhecidos, nomeadamente, na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia».

3. O artigo 1.° da Directiva 2004/38 prevê que a mesma estabelece:

«a) As condições que regem o exercício do direito de livre circulação e residência no território dos Estados‑Membros pelos cidadãos da União e membros das suas famílias;

b) O direito de residência permanente no território dos Estados‑Membros para os cidadãos da União e membros das suas famílias;

c) As restrições aos direitos a que se referem as alíneas a) e b), por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública».

4. O artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 2004/38 afirma que «[s]em prejuízo das disposições em matéria de documentos de viagem aplicáveis aos controlos nas fronteiras nacionais, têm direito a sair do território de um Estado‑Membro a fim de se deslocar a outro Estado‑Membro todos os cidadãos da União, munidos de um bilhete de identidade ou passaporte válido […]».

5. O artigo 27.° da Directiva 2004/38 integra‑se no capítulo VI, consagrado às restrições ao direito de entrada e ao direito de residência por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública.

6. O artigo 27.°, n.os 1 e 2, da Directiva 2004/38 enuncia:

«1. Sob reserva do disposto no presente capítulo, os Estados‑Membros podem restringir a livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias, independentemente da nacionalidade, por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública. Tais razões não podem ser invocadas para fins económicos.

2. As medidas tomadas por razões de ordem pública ou de segurança pública devem ser conformes com o princípio da proporcionalidade e devem basear‑se exclusivamente no comportamento da pessoa em questão. A existência de condenações penais anteriores não pode, por si só, servir de fundamento para tais medidas.

O comportamento da pessoa em questão deve constituir uma ameaça real, actual e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade. Não podem ser utilizadas justificações não relacionadas com o caso individual ou baseadas em motivos de prevenção geral».

B – Direito nacional

1. Lei relativa aos documentos de identidade búlgaros

7. O artigo 23.°, n.° 2, da Lei relativa aos documentos de identidade búlgaros (Zakon za balgarskite lichni dokumenti, a seguir «ZBLD») ( ) dispõe que «[t]odos os cidadãos búlgaros têm o direito de deixar o país e de a ele voltar, munidos de um documento de identidade, através das fronteiras interiores da República da Bulgária com os Estados‑Membros da União Europeia, bem como nos casos previstos nos tratados internacionais».

8. O n.° 3 do mesmo artigo especifica que «[o] direito previsto no n.° 2 só pode ser objecto de restrições previstas na lei e que têm por objectivo a protecção da segurança nacional, da ordem pública, da saúde dos cidadãos ou dos direitos e das liberdades de outros cidadãos».

9. Nos termos do artigo 75.°, n.° 5, da ZBLD, não podem deixar o país «[a]s pessoas contra as quais foi pedida uma proibição, nos termos do artigo 182.°, n.° 2, segundo parágrafo, alínea a), e do artigo 221.°, n.° 6, ponto 1, alíneas a) e b), do [Código de Processo em Matéria Fiscal e de Segurança Social]».

2. Código de Processo em Matéria Fiscal e de Segurança Social

10. O artigo 182.°, n.° 2, ponto 2, alínea a), do Código de Processo em Matéria Fiscal e de Segurança Social (Danachno‑osiguritelen protsesualen kodeks, a seguir «DOPK») ( ) dispõe que, «conjuntamente com a intimação prevista no n.° 1 ou no seguimento desta última, quando o montante da dívida exceda [5 000 BGN] e não seja prestada qualquer garantia no valor do montante principal acrescido dos juros, (deve entender‑se por ‘garantia’ uma ‘provisão’ ou uma ‘caução’ que cubra/garanta o pagamento do montante principal acrescido dos juros), a autoridade referida no n.° 1 pode requerer às autoridades do Ministério do Interior que o devedor ou os membros dos seus órgãos de controlo ou de gestão não sejam autorizados a deixar o país, bem como que lhes seja retirado ou não lhes seja emitido passaporte ou outro documento análogo que permita a passagem através das fronteiras nacionais».

11. O artigo 182.°, n.° 4, do DOPK prevê que «[a]s medidas referidas no n.° 2 podem, segundo a apreciação da autoridade competente, ser adoptadas em simultâneo ou separadamente, tendo em conta o montante da dívida ou o comportamento do devedor até à extinção definitiva da dívida».

12. O artigo 221.°, n.° 6, do DOPK refere que, «[n]os casos em que as medidas referidas no n.° 2, ponto 2, ou no n.° 4 do artigo 182.° não são tomadas pela autoridade competente, o agente público no processo de execução pode, se o montante da dívida exceder [5 000 BGN] e não for prestada qualquer garantia no valor do montante principal acrescido dos juros:

1. requerer aos serviços do Ministério do Interior:

a) que proíbam ao devedor ou aos membros dos seus órgãos de controlo ou de gestão de deixar o país;

b) que lhes retirem ou não lhes sejam emitidos passaportes ou outros documentos análogos que permitem a passagem através das fronteiras nacionais».

13. O artigo 269.°‑B, n.° 4, do DOPK afirma que «[n]ão será apresentado um pedido de assistência mútua se o montante total do crédito ou dos créditos for inferior ao contravalor de [1 500 euros] em BGN».

II – Litígio no processo principal e questões prejudiciais

14. De nacionalidade búlgara, o recorrente no processo principal, P. Aladzhov, é um dos três gerentes de uma sociedade comercial cuja dívida fiscal ao Tesouro Público búlgaro ascende a mais de 5 000 BGN. Além disso, exerce funções de director de vendas de outra sociedade, funções que implicam deslocações frequentes ao estrangeiro.

15. Verifica‑se que a dívida fiscal em causa foi contraída após 10 de Outubro de 1995, data do aviso de liquidação correspondente ao crédito do Estado relativo a imposto sobre o valor acrescentado e a direitos aduaneiros. Foi emitida uma ordem para cobrança em 20 de Agosto de 1999, seguida de uma intimação para pagamento em 10 de Abril de 2000, notificada em 26 de Setembro de 2001. O processo de execução foi iniciado em 2002, mas não teve sucesso. Em 17 de Junho de 2010, por ofício emitido no âmbito de um processo judicial, as autoridades fiscais búlgaras indicaram que a dívida fiscal total da sociedade comercial ascendia a 44 449 BGN, o que inclui o montante principal de 7 721 BGN correspondente à dívida fiscal inicial e juros no valor de 38 728 BGN. Indicaram ainda que a penhora das contas bancárias da sociedade devedora, ordenada no processo de execução, se revelou infrutífera, porque as referidas contas não tinham provisão. Do mesmo modo, também não foi possível executar a penhora dos veículos da sociedade, por não ter sido possível localizá‑los.

16. Por ofício de 30 de Julho de 2009, o agente público da Agência Nacional das Receitas Fiscais no processo de execução, ao abrigo dos poderes que lhe são atribuídos pelo direito nacional, apresentou ao Zamestnik direktor na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti (director adjunto da Direcção dos Assuntos Internos da Capital do Ministério do Interior) um requerimento para que fosse aplicada ao recorrente no processo principal, na qualidade de gerente da sociedade comercial fiscalmente devedora, a medida administrativa consistente na proibição de deixar o território búlgaro até ao pagamento integral ou à prestação da garantia plena do crédito do Estado.

17. Assim, o presente reenvio prejudicial tem origem num recurso de anulação da decisão controvertida interposto no órgão jurisdicional de reenvio por P. Aladzhov.

18. Confrontado com uma dificuldade relativa à interpretação do direito da União, o Administrativen sad Sofia‑grad decidiu suspender a instância e, por decisão de reenvio de 6 de Setembro de 2010, submeter ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 267.° TFUE, as seguintes questões prejudiciais:

«1. A proibição de deixar o território de um Estado‑Membro da União Europeia, imposta a um cidadão desse Estado na sua qualidade de gerente de uma sociedade comercial, registada nos termos do direito nacional, devido ao não pagamento de dívidas ao Estado desta sociedade, está justificada por razões de protecção da ‘ordem pública’ previstas no artigo 27.°, n.° 1, da Directiva 2004/38 […], quando se verificam as circunstâncias do processo principal e, simultaneamente, as seguintes condições:

– a Constituição do referido Estado‑Membro não prevê uma restrição à liberdade de circulação de pessoas singulares para proteger a ‘ordem pública’;

– as razões de ‘ordem pública’ como base para aplicar a referida proibição estão previstas numa lei nacional, que foi adoptada para transpor outro acto jurídico da União […];

– as razões de ‘ordem pública’ na acepção da norma da referida directiva também abrangem a ‘salvaguarda dos direitos de outros cidadãos’, quando é tomada uma medida para garantir as receitas orçamentais do Estado‑Membro através do pagamento de dívidas ao Estado?

2. Tendo em conta as circunstâncias do processo principal, resulta das restrições e condições previstas para o exercício da liberdade de circulação dos cidadãos da União, bem como das medidas adoptadas para a sua aplicação em conformidade com o direito da União, que é admissível um regime jurídico nacional que prevê que o Estado‑Membro aplique a um cidadão, na sua qualidade de gerente de uma sociedade comercial, registada nos termos do direito nacional, devido ao não pagamento de dívidas ao Estado, classificadas na sua legislação como ‘de montante significativo’, a medida administrativa de coacção ‘proibição de deixar o país’, quando, para a cobrança dessas dívidas, é admissível a aplicação do sistema de assistência mútua entre os Estados‑Membros, previsto na Directiva [2008/55/CE], bem como no Regulamento [(CE) n.° 1179/2008]?

3. Tendo em conta as circunstâncias do processo principal, o princípio da proporcionalidade e as restrições e condições previstas relativamente ao exercício da liberdade de circulação dos cidadãos da União, bem como as medidas adoptadas para a sua aplicação em conformidade com o direito da União, os critérios do artigo 27.°, n.os 1 e 2, da Directiva 2004/38 […], devem ser interpretados no sentido de que, caso exista uma dívida ao Estado de uma sociedade comercial, registada nos termos do direito nacional, que é classificada como ‘dívida de montante significativo’ na legislação desse Estado, se pode proibir uma pessoa singular, gerente da sociedade em causa, de deixar este Estado‑Membro, se estiverem simultaneamente preenchidas as seguintes condições:

– a existência de uma dívida ao Estado ‘de montante significativo’ é considerada uma ameaça real, actual e grave, que afecta um interesse fundamental da sociedade, face à qual o legislador entendeu dever introduzir a medida administrativa concreta da ‘proibição de deixar o país’;

– não está prevista uma apreciação das circunstâncias relativas ao comportamento pessoal do gerente e à restrição dos seus direitos fundamentais, como o exercício do seu direito de exercer uma actividade profissional que implique viagens ao estrangeiro no âmbito de outra relação jurídica;

– as consequências para a actividade comercial da sociedade devedora e as possibilidades de cobrança da dívida ao Estado não são apreciadas após a proibição ser imposta;

– a proibição é imposta na sequência de um pedido, que tem carácter vinculativo, que comprova que existe uma dívida ao Estado ‘de montante significativo’ de uma sociedade comercial concreta, que o montante principal e os juros da dívida não estão garantidos e que a pessoa contra a qual é pedida a aplicação da proibição é membro de um órgão de direcção dessa sociedade comercial;

– a proibição é aplicada até ao pagamento integral ou até ser prestada garantia plena da dívida ao Estado, sem estar previsto que o destinatário da medida possa pedir a sua revisão à autoridade que a aplicou e sem se atender aos prazos de prescrição da dívida?»

III – Tramitação processual no Tribunal de Justiça

19. Apenas o recorrente no processo principal e a Comissão apresentaram observações escritas ao Tribunal de Justiça.

IV – Análise jurídica

A – Observações preliminares

20. De modo liminar, cabe recordar que o Tribunal de Justiça já foi chamado a interpretar o artigo 27.° da Directiva 2004/38 por ocasião do acórdão Jipa ( ). No processo na origem deste acórdão, o recorrente no processo principal tinha sido objecto de uma medida de proibição de saída do território nacional adoptada pelas autoridades do seu Estado‑Membro de origem devido ao facto de se ter encontrado em situação irregular no território de outro Estado‑Membro, o que tinha levado à sua repatriação para o Estado de origem. Embora o acórdão Jipa, já referido, não seja suficiente, por si só, para responder às questões prejudiciais suscitadas no âmbito do presente reenvio, impõe‑se observar que, neste contexto, o Tribunal de Justiça adoptou um determinado número de posições que é muito útil recordar antes de iniciar a análise do presente processo.

21. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça reafirmou que o estatuto de cidadão da União de que gozam os nacionais dos Estados‑Membros nos termos do direito da União lhes permite beneficiar do direito à livre circulação, que compreende necessariamente o direito de sair do seu Estado de origem ( ), como aliás expressamente prevê o artigo 4.° da Directiva 2004/38 ( ). Assim, a situação de um cidadão da União que se vê impedido, por uma medida nacional, de sair do seu Estado‑Membro de origem está abrangida pelo direito de livre circulação e de livre permanência dos cidadãos da União nos Estados‑Membros ( ). No entanto, o Tribunal de Justiça reconheceu imediatamente que «o direito à livre circulação dos cidadãos da União não é incondicional, podendo estar sujeito a restrições e condições previstas no Tratado e nas disposições adoptadas em sua aplicação» ( ). Estas limitações e condições decorrem da Directiva 2004/38 e, em particular, do seu artigo 27.°, n.° 1, «que permite aos Estados‑Membros restringir a liberdade de circulação dos cidadãos da União […], nomeadamente por razões de ordem pública ou de segurança pública» ( ). Tendo em conta o paralelismo que o Tribunal de Justiça estabeleceu entre o direito de entrar e o direito de sair, há, evidentemente, que considerar que o artigo 27.°, n.° 1, da Directiva 2004/38 constitui o fundamento da legitimidade dos Estados‑Membros para restringirem, mediante condições, a liberdade dos cidadãos da União de saírem dos respectivos territórios nacionais.

22. Ainda no acórdão Jipa, já referido, o Tribunal de Justiça recordou que, «embora, quanto ao essencial, os Estados‑Membros continuem a ser livres de determinar, em conformidade com as suas necessidades nacionais, que podem variar de um Estado‑Membro para outro e de uma época para outra, as exigências de ordem pública e de segurança pública, não é menos verdade que, no contexto comunitário, e nomeadamente enquanto justificação de uma derrogação ao princípio fundamental da livre circulação de pessoas, estas exigências devem ser entendidas estritamente, de modo que o seu alcance não pode ser determinado unilateralmente por cada um dos Estados‑Membros, sem controlo das instituições da [União]» ( ).

23. Recordando a própria letra do artigo 27.° da Directiva 2004/38, o Tribunal de Justiça prosseguiu, especificando que, segundo a sua jurisprudência, «a noção de ordem pública pressupõe, de qualquer modo, a existência, além da perturbação da ordem social que qualquer infracção à lei constitui, de uma ameaça real, actual e suficientemente grave para afectar um interesse fundamental da sociedade» ( ). Além disso, tendo em conta a interpretação estrita que deve ser dada a qualquer derrogação à liberdade de circulação, uma restrição à referida liberdade terá que se basear «exclusivamente no comportamento da pessoa em questão, não podendo ser utilizadas justificações não directamente relacionadas com o caso individual ou baseadas em motivos de prevenção geral» ( ), de modo que «uma medida que restringe o exercício do direito à livre circulação deve ser tomada à luz de considerações adequadas à protecção da ordem pública […] do Estado‑Membro que adopta essa medida» ( ).

24. Cumpre agora apreciar a situação na origem do presente reenvio prejudicial à luz dos princípios assim enunciados pelo Tribunal de Justiça.

25. O facto de saber se P. Aladzhov fez anteriormente uso da sua liberdade de circulação não resulta de forma clara dos autos, ainda que se possa razoavelmente pensar que a actividade que ele exerce na qualidade de director de vendas de uma sociedade que, segundo refere, em princípio, o leva a viajar para o estrangeiro, já o tenha levado a utilizá‑la. Em todo o caso, no respeitante ao direito de saída como é assegurado pelo direito da União, o exercício anterior da liberdade de circulação não poderia ser determinante por duas razões principais. Por um lado, o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 2004/38 garante esse direito de saída sem exigir o exercício anterior da liberdade de circulação ( ). Por outro, a lógica impõe que se considere que a liberdade de circulação ficaria absurdamente esvaziada da sua substância se os cidadãos da União só pudessem invocar um direito de saída do seu Estado de origem mediante a condição prévia de já terem saído e regressado ao território do referido Estado. Embora a situação no acórdão Jipa, já referido, fosse precisamente essa ( ) e tendo em conta as observações precedentes, sugiro que as afirmações constantes do referido acórdão sejam estendidas para abranger a situação de um cidadão que ainda não se tenha deslocado no interior da União. Esta apreciação é, aliás, confirmada pelo artigo 3.° da Directiva 2004/38, que dispõe que esta última se «aplica[…] a todos os cidadãos da União que se desloquem ou residam num Estado‑Membro que não aquele de que são nacionais». A situação de P. Aladzhov está, pois, inquestionavelmente abrangida pelo direito de livre circulação e de livre permanência dos cidadãos da União nos Estados‑Membros, como garantido pela Directiva 2004/38.

26. O problema essencial suscitado por este processo é, pois, outro. No caso vertente, o Tribunal de Justiça é chamado a determinar se a liberdade de circulação dos cidadãos da União pode ser limitada, em total conformidade com a Directiva 2004/38, por razões atinentes à cobrança de dívidas públicas que, no caso, assumem a forma de dívidas fiscais. Dito de outro modo, a questão consiste em saber se e em que medida um Estado‑Membro pode invocar a ordem pública para justificar uma medida de proibição de saída do território nacional imposta a um dos seus nacionais com o fundamento de que este último é devedor ao tesouro público de uma quantia considerada de montante significativo. Para apreciar se tal medida é conforme com o disposto no artigo 27.° da Directiva 2004/38, o raciocínio a seguir comporta duas etapas, em minha opinião, bem distintas. Em primeiro lugar, há que determinar se a razão justificativa é susceptível de se inserir nas mencionadas pelo artigo 27.°, n.° 1, da Directiva 2004/38; seguidamente, tratar‑se‑á de verificar o carácter proporcionado da referida medida, aplicando os critérios mencionados pelo artigo 27.°, n.° 2, da Directiva 2004/38, verificação esta a efectuar no âmbito da análise das segunda e terceira questões prejudiciais, que deverão ser examinadas conjuntamente.

B – Quanto à primeira questão

27. Antes de entrar na análise pormenorizada desta primeira etapa, devo observar que o Governo búlgaro não quis intervir no presente processo prejudicial. O Tribunal de Justiça fica assim privado do esclarecimento específico que o referido Governo poderia ter dado quanto aos objectivos prosseguidos pela sua própria legislação que está em causa no processo principal; tendo em conta o estado dos autos, esta circunstância leva‑me a considerar que seria perigoso para o Tribunal de Justiça efectuar uma apreciação definitiva quanto aos referidos objectivos baseada apenas em suposições, pelo que a apreciação final deve, em larga medida, ser deixada para o órgão jurisdicional de reenvio.

28. Além disso, assinalo que o órgão jurisdicional de reenvio, tanto no pedido de decisão prejudicial como na própria redacção da primeira questão, refere uma divergência entre a Constituição búlgara – que não prevê uma razão justificativa assente na ordem pública – e a lei nacional ao abrigo da qual a decisão controvertida foi imposta ao recorrente no processo principal, a qual prevê tal razão. Observo, porém, que a medida aplicada a P. Aladzhov foi adoptada com base na conjugação entre o disposto no ZBLD e no DOPK. A questão de saber se a não inclusão na letra do artigo pertinente da Constituição búlgara de uma referência à ordem pública corresponde à vontade consciente do poder constituinte de limitar mais do que faz a própria directiva o âmbito das restrições à liberdade de circulação constitui um debate que deve ser dirimido pelas autoridades políticas e/ou jurisdicionais búlgaras e que, consequentemente, tal como a questão da conformidade da lei com o disposto na Constituição búlgara, é alheio à competência do Tribunal de Justiça. Por essa razão, nos desenvolvimentos subsequentes, dedicar‑me‑ei apenas a determinar se a proibição de deixar o território de um Estado‑Membro da União, imposta a um nacional do referido Estado, na sua qualidade de gerente de uma sociedade comercial registada em conformidade com o direito do referido Estado‑Membro, com fundamento numa dívida desta sociedade à administração pública, pode, em princípio, ser abrangida pelo fundamento relativo à protecção da ordem pública na acepção do artigo 27.°, n.° 1, da Directiva 2004/38 e reproduzido na legislação nacional que serviu de base à referida proibição.

29. Esclarecido isto, retomo agora o cerne desta primeira questão.

30. Começarei relativizando, no âmbito do presente processo, a incidência do acórdão Riener/Bulgária, proferido pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem ( ). Neste acórdão, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem tinha sido chamado a pronunciar-se sobre a compatibilidade com o artigo 2.° do Protocolo n.° 4 da Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH») ( ) de uma medida de proibição de saída do território búlgaro adoptada em relação a uma nacional austro‑búlgara devido ao facto de ser devedora de uma dívida pública de montante muito elevado ( ). O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem declarou então que o objectivo prosseguido pela legislação búlgara consistia em garantir o pagamento do imposto ( ) e que, consequentemente, a medida adoptada prosseguia o objectivo da manutenção da ordem pública e dos direitos e liberdades de outrem, na acepção da CEDH ( ). Se o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem pôde decidir deste modo, foi porque o direito da CEDH e os seus protocolos admitem que a ordem pública possa ser invocada inclusivamente para fins económicos ( ) e, portanto, não prevê uma restrição semelhante à constante do artigo 27.°, n.° 1, in fine, da Directiva 2004/38. Assim, a ordem jurídica da União tolera em casos muito mais limitados as restrições à livre circulação dos cidadãos da União e oferece um nível de protecção mais elevado do que o oferecido pelo sistema da CEDH.

31. O artigo 27.° da Directiva 2004/38 exige que as motivações subjacentes à invocação da ordem pública visem preservar «um interesse fundamental da sociedade» ( ), ao passo que exclui tal invocação «para fins económicos» ( ). O problema consiste então em saber aqui qual é o objectivo efectivamente prosseguido pela legislação nacional. A este respeito, as únicas indicações disponíveis foram prestadas pelo órgão jurisdicional de reenvio que observou, sem dar mais precisões, que a República da Bulgária «toma medidas relativas ao pagamento de dívidas à administração pública para garantir as receitas orçamentais, dado que a garantia destes recursos é uma questão de interesse geral» ( ). A redacção da questão prejudicial limita‑se a recordar que a medida é adoptada para garantir as receitas orçamentais do Estado‑Membro, mas refere igualmente que a cobrança dos créditos do Estado prossegue, em direito nacional, o objectivo de «salvaguarda dos direitos de outros cidadãos». A existência da dívida fiscal da sociedade devedora é, além disso, apresentada como uma ameaça «que afecta um interesse fundamental da sociedade», sem todavia o determinar.

32. Perante tal situação, são possíveis duas interpretações.

33. É possível considerar que a cobrança das dívidas fiscais tem como único efeito obrigar o devedor a honrar a sua dívida. Trata‑se de uma concepção que tende a equiparar o Estado a qualquer outro operador económico que procure cobrar um montante que lhe seja devido. O Estado prosseguiria essencialmente, ou mesmo exclusivamente, um objectivo económico. Se o único objectivo prosseguido consistir em assegurar as receitas do Estado, então é claro que uma justificação assente na ordem pública com fundamento no artigo 27.°, n.° 1, da Directiva 2004/38 não seria permitida ( ).

34. Em alternativa, é possível abordar o problema de modo diferente, tendo em conta a natureza muito particular do credor no presente caso e o destino do imposto. Não é possível excluir que considerações diversas das económicas estejam subjacentes à legislação búlgara porque, ao pagar as suas dívidas fiscais, qualquer contribuinte toma consciência de que pertence a uma colectividade em relação à qual demonstra, deste modo, a sua solidariedade. É certo que o pagamento do imposto serve essencialmente para o financiamento de um determinado número de actividades do Estado ou de infra‑estruturas, e se nos contentássemos com isto seria fácil concluir que o pagamento do imposto prossegue um objectivo económico. Creio, contudo, que tal atitude é redutora, pois não está em causa o financiamento de umas actividades concretas ou de quaisquer infra‑estruturas. Para além da cobrança do imposto, está em jogo – ou, pelo menos, pode estar – tanto a perenidade das funções essenciais do Estado como os fundamentos da solidariedade social e da vontade de fazer parte da comunidade em apreço. Talvez seja neste sentido que se deve interpretar a ideia expressa pelo órgão jurisdicional de reenvio segundo a qual o objectivo prosseguido pela medida em causa no processo principal é igualmente o da «salvaguarda dos direitos de outros cidadãos». Em todo o caso, creio que a ideia – no fundo, comezinha – segundo a qual a função do imposto consiste em proporcionar recursos ao Estado com vista à sua redistribuição para assegurar um mínimo de coesão social está muito distante de uma lógica puramente económica que se caracteriza pela procura do lucro pessoal a qualquer preço.

35. Assim, em meu entender, os interesses colectivos fundamentais defendidos quando se trata de o Estado instituir ou cobrar impostos não podem ser sistemática e automaticamente reduzidos apenas à sua dimensão económica, tendo, aliás, o Tribunal de Justiça admitido que o facto de uma regulamentação ser de natureza a permitir alcançar, em simultâneo com objectivos que se inserem numa razão derrogatória, outros objectivos de natureza económica eventualmente prosseguidos, não impedia, enquanto tal, que se invocasse a referida razão derrogatória ( ).

36. Em todos os casos, incumbe ao Estado‑Membro cuja legislação ou regulamentação está em causa explicitar e explicar de maneira particularmente circunstanciada as razões pelas quais considera que a não cobrança de dívidas fiscais poria efectivamente em perigo a sua ordem pública. A este respeito, sem me opor ao reconhecimento de um nexo possível entre a cobrança das dívidas fiscais e a manutenção da ordem pública, considero, no entanto, que a invocação da ordem pública só é possível em circunstâncias inteiramente excepcionais que exigem uma demonstração especialmente rigorosa e o realce, pelo Estado‑Membro em apreço, das razões pelas quais considera que a sua ordem pública é ameaçada pela não cobrança de uma dívida fiscal, e isto tanto mais quanto não creio que o montante da dívida a partir do qual a medida derrogatória da livre circulação pode ser adoptada, apesar de ser considerado significativo no direito interno, seja, à partida, de natureza a pôr em causa os interesses fundamentais que acabo de referir.

37. Podem, pois, retirar‑se dois tipos de ensinamentos do que antecede. Por um lado, em minha opinião, não é possível excluir a priori e em todas as circunstâncias a hipótese segundo a qual a cobrança das dívidas fiscais pode, mediante certas condições, ser abrangida pela derrogação que se prende com a ordem pública. Por outro, pronunciar‑se sobre a questão de saber se a ordem pública pode ser invocada no processo principal como justificação para uma medida derrogatória da livre circulação dos cidadãos da União exigirá que o órgão jurisdicional de reenvio se interrogue sobre a filosofia geral do seu sistema fiscal nacional, bem como sobre o contexto específico em que foi tomada a medida controvertida. Finalmente, permito‑me recordar que a apreciação da compatibilidade da medida em causa no processo principal com o direito da União não se limita à determinação da razão justificativa invocada, devendo ainda a referida medida respeitar os outros critérios fixados pelo artigo 27.°, n.° 2, da Directiva 2004/38, o que será precisamente objecto de uma análise no âmbito da apreciação da segunda e terceira questões.

38. Nestas condições e tendo em conta as lacunas dos autos, proponho que se responda à primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio no sentido de que uma medida que estabelece uma proibição de saída do território de um Estado‑Membro da União imposta a um cidadão desse Estado, na sua qualidade de gerente de uma sociedade comercial registada nos termos do direito nacional, devido ao não pagamento de uma dívida desta sociedade à administração pública, pode, em princípio, ser justificada por razões de ordem pública na acepção do artigo 27.°, n.° 1, da Directiva 2004/38, desde que a cobrança da referida dívida prossiga interesses primordiais distintos dos económicos e que sejam efectivamente colocados em perigo pela falta de pagamento, o que cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar, determinando as razões subjacentes à legislação nacional em que assenta a referida medida, bem como as circunstâncias específicas que enquadraram a adopção desta última.

C – Quanto à segunda e terceira questões

39. Com a sua segunda e terceira questões, que devem ser analisadas conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se no essencial quanto à questão de saber se a medida de proibição de saída do território imposta ao recorrente no processo principal preenche as condições previstas no artigo 27.°, n.° 2, da Directiva 2004/38. Nos termos deste número, não basta que o objectivo prosseguido por uma medida restritiva da liberdade de circulação de um cidadão da União se insira nas razões justificativas definidas pelo artigo 27.°, n.° 1, da Directiva 2004/38. Tal medida deve ser conforme com o princípio da proporcionalidade e basear‑se no comportamento da pessoa em questão, que deve constituir uma ameaça real, actual e suficientemente grave para o interesse fundamental da sociedade que a medida procura desse modo preservar.

40. Quanto ao respeito do princípio de proporcionalidade pela medida em causa no processo principal sobre o qual o Tribunal de Justiça é explicitamente chamado a pronunciar-se pelo órgão jurisdicional de reenvio, há, segundo a jurisprudência assente deste Tribunal, que determinar se uma restrição ao direito de saída imposta pelo direito nacional é adequada para garantir a realização do objectivo que prossegue e não vai além do que é necessário para o atingir ( ). Dito de outro modo, para preencher as condições enunciadas no artigo 27.°, n.° 2, da Directiva 2004/38, a medida de que o recorrente no processo principal foi objecto deve mostrar‑se adequada e necessária para atingir o fim visado ( ). Além disso, o carácter coerente e sistemático da regulamentação que serve de base à medida restritiva deve igualmente ser tido em consideração para a apreciação do seu carácter proporcionado ( ).

41. Saliente‑se, pois, que a medida em questão só foi aplicada ao recorrente no processo principal na sua qualidade de gerente da sociedade devedora, sendo que esta mesma sociedade tem, no total, três gerentes que, segundo as declarações do órgão jurisdicional de reenvio e do recorrente no processo principal, têm todos os mesmos poderes para representar a sociedade «conjunta e solidariamente». Sempre segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a aplicação da medida controvertida precisamente a P. Aladzhov é «subjectiva e não assenta em critérios concretos». Além disso, o facto de privar o recorrente no processo principal do seu direito de sair do território, quando os rendimentos que poderia retirar da sua actividade profissional dependem precisamente do exercício desse direito, mostra‑se, de certo modo, em contradição com o próprio objectivo de cobrança das dívidas fiscais. Nestas condições, é, no mínimo, permitido duvidar do carácter sistemático e coerente da legislação nacional.

42. Como já salientei, é igualmente necessário questionar o carácter efectivamente significativo da dívida a cobrar. A este respeito, recordo que o limite a partir do qual o direito búlgaro autoriza as autoridades fiscais a requererem ao Ministério do Interior a adopção de uma medida de proibição de saída do território é de 5 000 BGN, ou seja, aproximadamente 2 500 euros. Ora, uma vez mais, duvido que todas as dívidas de tal montante contraídas para com o Estado sejam verdadeiramente susceptíveis de pôr em perigo os interesses fundamentais diversos dos económicos que referi no âmbito da primeira questão, salvo em casos inteiramente excepcionais que o órgão jurisdicional de reenvio, também neste caso, deverá apreciar de maneira particularmente circunstanciada.

43. Por último, dificilmente se pode sustentar que não existam medidas alternativas com um mesmo grau de eficácia que atentem em menor medida contra a liberdade de circulação. A medida aplicada ao recorrente no processo principal não é de duração limitada e não se verifica que possa ser objecto de reapreciação enquanto a dívida não tiver sido paga ou não tiverem sido prestadas garantias equivalentes ao montante da mesma. Segundo refere o órgão jurisdicional de reenvio, as possibilidades tanto de reapreciação da decisão como de recurso são relativamente limitadas, ou mesmo inexistentes. Além disso, qualquer restrição da liberdade de circulação acarreta consigo uma potencial limitação de uma série de direitos fundamentais cujo gozo é condicionado pela liberdade de entrada e de saída. É, pois, uma medida particularmente restritiva que veio afectar o recorrente no processo principal, contra uma eficácia afinal muito relativa se, como parecer acontecer com P. Aladzhov, tem por efeito impedi‑lo de exercer a sua actividade profissional. Este último refere, com acerto, que era possível prever uma penhora sobre o seu salário. Há ainda que ter em conta todos os meios de acção alternativos que oferece o direito da União. A este respeito, como o órgão jurisdicional de reenvio correctamente referiu, deve igualmente ter‑se em conta a possibilidade de aplicação do sistema de assistência mútua em matéria de cobrança de créditos respeitantes, designadamente, ao imposto sobre o valor acrescentado e aos direitos aduaneiros ( ) – imposto e direitos que estão precisamente na origem da dívida contraída pela sociedade devedora da qual P. Aladzhov é um dos gerentes. Assim, tal procedimento garante ao Estado búlgaro que, mesmo caso P. Aladzhov faça uso do seu direito de sair do território para se instalar de forma duradoura no território de outro Estado‑Membro, não poderá, apesar desta mudança, eximir‑se às suas obrigações fiscais para com o Estado búlgaro.

44. Vistas todas estas considerações, entendo que há que concluir que existe uma ingerência desproporcionada no exercício do direito de sair do território do interessado. É, pois, possível pensar desde logo que, supondo que se possa invocar a ordem pública como razão justificativa para uma medida derrogatória da livre circulação de um cidadão da União como organizada pela Directiva 2004/38, o artigo 27.°, n.° 2, da referida directiva se opõe a tal medida e isto unicamente com base na violação do princípio da proporcionalidade.

45. Refira‑se ainda que, se, apesar desta conclusão, o Tribunal de Justiça decidir prosseguir o exame dos critérios impostos pelo artigo 27.°, n.° 2, da Directiva 2004/38, será igualmente forçoso observar que a medida controvertida não se baseia exclusivamente no comportamento pessoal do recorrente no processo principal nem foi adoptada atendendo ao facto de ele constituir uma ameaça real, actual e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade búlgara. Com efeito, decorre do estado actual do direito nacional que, a partir do momento em que o agente público no processo de execução requeira às autoridades competentes do Ministério do Interior a aplicação de uma medida de proibição de saída do território, estas últimas têm a obrigação de o fazer. Trata‑se de um caso de competência vinculada. Ora, basta que tal agente público, no seu requerimento, mencione a existência de uma dívida fiscal superior a 5.000 BGN, a existência de um processo de execução e a identificação da sociedade devedora e do gerente destinatário da decisão de proibição de saída. Não foi, pois, o comportamento pessoal de P. Aladzhov que serviu de fundamento ao requerimento deste agente. Logo, este último não estabeleceu que ele constituísse uma ameaça real, actual e suficientemente grave. Também não seria possível sustentar que o simples facto de se ter uma dívida fiscal superior a 5 000 BGN constitui tal ameaça, uma vez que o artigo 27.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Directiva 2004/38 prevê, de um modo muito claro, que é o comportamento pessoal, e não uma qualquer situação de facto, que deve constituir esta ameaça. Além disso, resulta dos autos que a decisão controvertida não contém qualquer referência a elementos subjectivos e actuais relativos ao comportamento pessoal do interessado (como, por exemplo, uma situação de reincidência de fraude de grande envergadura ou a organização fraudulenta da sua insolvência), eventualmente susceptíveis de justificar que só ele seja objecto da mesma.

46. Nestas condições, há que concluir que o artigo 27.°, n.° 2, da Directiva 2004/38 se opõe a uma legislação nacional que prevê que um Estado‑Membro pode aplicar a um cidadão, na sua qualidade de gerente de uma sociedade comercial registada nos termos do direito nacional, devido ao não pagamento de dívidas desta sociedade à administração pública deste mesmo Estado, uma medida administrativa coerciva de «proibição de deixar o país», quando resulta dos autos que, por um lado, a decisão se mostra contrária ao princípio de proporcionalidade e, por outro, a referida medida não se baseia numa apreciação do comportamento pessoal do interessado, como constituindo uma ameaça real, actual e suficientemente grave.

V – Conclusão

47. Tendo em conta o conjunto das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo às questões prejudiciais submetidas pelo Administrativen sad Sofia‑grad:

«1. Uma medida que estabelece uma proibição de saída do território de um Estado‑Membro da União imposta a um cidadão desse Estado, na sua qualidade de gerente de uma sociedade comercial registada nos termos do direito nacional, devido ao não pagamento de uma dívida desta sociedade à administração pública, pode, em princípio, ser justificada por razões de ordem pública na acepção do artigo 27.°, n.° 1, da Directiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, desde que a cobrança da referida dívida prossiga interesses primordiais distintos dos económicos e que sejam efectivamente colocados em perigo pela falta de pagamento, o que cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar, determinando as razões subjacentes à legislação nacional em que assenta a referida medida, bem como as circunstâncias específicas que enquadraram a adopção desta última.

2. O artigo 27.°, n.° 2, da Directiva 2004/38 opõe‑se a uma legislação nacional que prevê que um Estado‑Membro pode aplicar a um cidadão, na sua qualidade de gerente de uma sociedade comercial registada nos termos do direito nacional, devido ao não pagamento de dívidas desta sociedade à administração pública deste mesmo Estado, uma medida administrativa coerciva de ’proibição de deixar o país’, quando resulta dos autos que, por um lado, a decisão se mostra contrária ao princípio de proporcionalidade e, por outro, a referida medida não se baseia numa apreciação do comportamento pessoal do interessado, como constituindo uma ameaça real, actual e suficientemente grave.»