CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

apresentadas em 15 de Outubro de 1985 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senbores Juízes,

1. Resumo do processo

1.1. Observações genéricas

Tanto quanto nos foi dado verificar, o presente processo, intentado pela Comissão contra a França, constitui o primeiro processo em que os possíveis entraves às trocas comerciais resultantes das prescrições técnicas relativas a máquinas e outros aparelhos técnicos se revelam em toda a sua complexidade.

De uma maneira global, aquilo a que se convencionou chamar entraves técnicos às trocas comerciais de produtos industriais, podem manifestar-se sob três formas diferentes, enunciadas por ordem crescente de exigência.

Em primeiro lugar, podem ser a consequência prática de normas técnicas divergentes emanadas dos institutos nacionais de normalização do sector privado. Um efeito mais sensível de restrição das trocas comerciais pode, evidentemente, resultar já do facto de, na prática, estas normas técnicas serem sistematicamente aplicadas por contraentes privados. A Comissão parece ter como objectivo eliminar este género de entraves especiais às trocas, prescrevendo a substituição das normas nacionais em causa por normas europeias. Na medida em que se possa constatar a existência de uma prática concertada dos contraentes profissionais privados com vista à aplicação exclusiva de normas nacionais, conjugada com a exclusão de produtos que apenas satisfaçam as normas de outros Estados-membros, a aplicação do artigo 85.o do Tratado CEE, pode, evidentemente, ser também tomada em consideração.

O efeito restritivo das trocas, devido a normas emanadas dos institutos nacionais privados, é objecto de um primeiro agravamento quando os organismos públicos, agindo na qualidade de dono da obra, subordinam a entrega ao respeito por determinadas normas técnicas nacionais de origem privada. Na medida em que os poderes públicos não possam invocar, a este respeito, alguma das derrogações previstas no artigo 36.o do Tratado CEE (é raro que o possam fazer quando as normas têm um caracter puramente privado), é possível ultrapassar os entraves deste modo criados por uma prática administrativa constante dos poderes públicos, através da aplicação do artigo 30.o ou (quando surjem novos entraves deste género ou os já existentes são agravados) dos artigos 31.o ou 32.o do Tratado CEE.

Contudo, a forma mais grave de entraves técnicos é originada pelas prescrições técnicas emanadas dos poderes públicos, que impõem imperativamente o acatamento de certas normas técnicas a todos os fornecedores nacionais e estrangeiros dos produtos em causa (pouco importando se estas remetem ou não para as normas emanadas dos institutos de normalização nacional). Estes entraves técnicos às trocas não têm necessariamente que resultar de disparidades entre as normas nacionais. Podem ser agravados por certos processos prescritos em matéria de controlo e pelos encargos administrativos e financeiros que desses processos resultem para os produtores abrangidos. De uma maneira geral, um Estado-membro poderá considerar que tais regras são necessárias para a protecção da segurança, da saúde ou da vida dos utentes desses produtos. Nesse caso, a Comissão e, se for caso disso, o Tribunal, deverão interrogar-se, não apenas sobre se é aplicável o artigo 30.o, mas também se o será o artigo 36.o A apreciação das normas nacionais em causa face ao artigo 36.o do Tratado CEE parece, efectivamente, constituir o elemento essencial do presente processo.

1.2. Origem do presente processo

Foi a Comissão quem colocou este caso perante o Tribunal, após lhe terem sido apresentadas, em 1982 e 1983, um certo número de queixas provenientes da representação permanente de um Estado-membro e de uma organização profissional de um outro Estado-membro, relativas aos efeitos restritivos das trocas resultantes de uma série de novas disposições aprovadas entre 1979 e 1981 pelas autoridades francesas. Essas disposições respeitavam às condições técnicas e administrativas de admissão no mercado francês de máquinas para trabalhar madeira. Os textos dessas disposições estão reproduzidos nos anexos I e II juntos ao requerimento da Comissão. O seu âmbito material de aplicação está determinado no decreto n.o 80-542, de 15 de Julho de 1980. Significativo, quanto ao princípio de base vigente a este respeito, é o artigo R 233-85 do decreto n.o 80-543, de 15 de Julho de 1980, segundo o qual, as máquinas em questão devem ser construídas de modo a que a sua utilização, afinação e manutenção, quando efectuadas nas condições previstas pelo construtor ou importador, não apresentem perigos para os trabalhadores. Este princípio básico é posteriormente concretizado num certo número de detalhadas disposições técnicas e administrativas do decreto (artigos R 233-86 a R 233-107).

As disposições téaiicas foram ainda reforçadas pelo decreto n.o 80-544, de 15 de Julho de 1980, e, posteriormente, modificadas pelos decretos n.os 81-170, 81-171, 81-172 e 81-173, de 20 de Fevereiro de 1981, e 81-408, 81-409, 81-410 e 81-411, de 15 de Abril de 1981, assim como por um certo nùmero de disposições técnicas de execução, aprovadas pelo ministro do Trabalho e pelo ministro da Agricultura, publicadas em 1, 2 e 3 de Abril e 2 de Junho de 1981. Todas estas disposições foram juntas em anexo ao requerimento.

Os processos de controlo administrativo estão regulamentados no decreto n.o 79-229, de 20 de Março de 1979. Este decreto sujeita as máquinas novas mais perigosas e os seus mecanismos de protecção a um controlo técnico prévio a cargo do Institut national de recherche et sécurité, cabendo no entanto ao ministro do Trabalho conceder, em definitivo, a declaração de conformidade com as normas francesas. Contudo, alguns tipos de aparelhos estão apenas sujeitos a um exame técnico efectuado pelo citado instituto, o qual emite um certificado que autoriza a comercialização do produto em causa. Os artigos R 233-68 e seguintes estabelecem o processo relativo ao equipamento para o qual apenas se exige uma declaração de conformidade do produtor ou do importador. As modalidades destas declarações de conformidade foram estabelecidas em 28 de Novembro de 1980 e 15 de Dezembro de 1981 pelos ministérios competentes. Os artigos R 233-70 e seguintes do decreto regulamentam o controlo do equipamento já em serviço ou usado e não são relevantes para este processo.

Como se deduz dos anexos ao requerimento, as tarifas aplicáveis ao controlo técnico prévio de certos tipos de máquinas para trabalhar madeira, a cobrar aos construtores ou importadores pelo instituto, são igualmente estabelecidas pelo ministro do Trabalho e, de acordo com a tabela apresentada (que no entanto, deve ser actualizada todos os anos), podem variar, consoante o tipo de máquina, entre 1470 FF e 3890 FF. Caso o construtor ou importador faça valer o direito, conferido pelo artigo R 233-64 do decreto n.o 79-229, de fazer efectuar o controlo, mediante autorização do INRS, noutro local que não as instalações deste, essas tarifas são acrescidas das despesas de deslocação dos técnicos competentes.

As datas inicialmente previstas para a entrada em vigor da obrigação de controlo prévio, 29 de Outubro de 1982 e 29 de Setembro de 1983, foram adiadas, relativamente a certas máquinas, para datas compreendidas entre 1 de Maio de 1983 e 1 de Janeiro de 1985. Em 29 de Setembro de 1983, a data de caducidade das autorizações concedidas sem controlo prévio ao abrigo da anterior regulamentação foi adiada, no que respeita às máquinas sujeitas a controlo prévio nos termos da nova regulamentação, de 1 de Outubro de 1983 para 1 de Janeiro de 1985.

No decurso das quatro fases do processo pré-contencioso previsto no artigo 169.o, o Governo francês apenas forneceu, em resposta ao pedido de informações formulado pela Comissão em 18 de Junho de 1982, indicações relativas à prorrogação dos prazos de entrada em vigor da nova regulamentação e aos prazos para adaptação dos interessados ao novo processo. O Governo francês não respondeu ao convite da Comissão, de 21 de Fevereiro de 1983, para apresentar as suas observações quanto ao ponto de vista da Comissão segundo o qual a regulamentação em questão seria contrária ao artigo 30.o do Tratado CEE. Também não respondeu, no prazo de 30 dias que lhe havia sido fixado, ao parecer fundamentado que lhe fora dirigido em 29 de Agosto de 1983. No decorrer de uma reunião que teve seguidamente lugar em Paris, nos dias 1 e 2 de Fevereiro de 1984, as autoridades francesas comprometeram-se a fornecer informações complementares, nomeadamente no respeitante aos prazos para a instrução dos requerimentos para concessão de certificados. Em 10 de Julho de 1984, não tendo ainda recebido tais informações, a Comissão decidiu intentar a presente acção.

1.3. Fundamentos e pedidos na acção

No processo, a Comissão reitera a tese segundo a qual, as normas francesas em causa devem ser consideradas uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas à importação. A este respeito, a Comissão remete para a jurisprudência constante do Tribunal a partir do acórdão no processo 8/74, Dassonville (Recueil 1974, p. 837).

As medidas em questão deveriam, portanto, ser consideradas imcompatíveis com o artigo 30.o, a não ser que fossem justificadas por razões de protecção da vida e da saúde das pessoas.

Ora, a Comissão considera que o conjunto da regulamentação vigente em França quanto às máquinas para trabalhar madeira (que sintetizámos atrás) não é necessária para a protecção da vida e da saúde das pessoas, pelo que, consequentemente, se deve aplicar o artigo 30.o, sem que se possa recorrer ao artigo 36.o para encontrar qualquer justificação.

A este respeito, a Comissão não contesta o princípio da necessidade de um controlo prévio das máquinas para trabalhar madeira. Considera, no entanto, pelas razões que em seguida se enunciam, que as medidas em questão, ou produzem efeitos restritivos que ultrapassam o necessário para garantir a segurança dos utilizadores das máquinas, ou não são adequadas para a prossecução deste fim.

a) As máquinas construídas segundo as prescrições legais de outros Estados-membros ofereceriam, peio menos em certos casos, as mesmas garantias de segurança, e não poderiam, não obstante, ser utilizadas em França. Assim, por ex., o mecanismo de protecção prescrito na República Federal da Alemanha não seria admitido em França, porque a regulamentação francesa em causa não admite senão um só tipo especial de mecanismo de protecção.

b) Os prazos fixados seriam, frequentemente, demasiado curtos — mesmo depois da prorrogação — e os atrasos verificados constituiriam, também eles, medidas de efeito equivalente, na acepção do artigo 30.o; medidas estas que, segundo o acórdão do Tribunal, de 22 de Março de 1983, no processo 42/82 (Comissão/França, Recueil 1983, p. 1013), seria necessário justificar, mas cuja justificação não poderá consistir apenas na alegada sobrecarga dos serviços competentes.

c) O efeito conjugado das exigências francesas seria tal que apenas máquinas altamente automatizadas, submetidas ao controlo prévio, poderiam satisfazê-las. Ora, uma regulamentação que causasse menos entraves às trocas poderia igualmente garantir uma protecção suficiente, como, aliás, na acção se apresentam um certo número de exemplos.

d) As tarifas aplicáveis ao controlo técnico prévio poderiam atingir, em caso de inspecção in situ,15000 FF ou mais, sendo assim susceptíveis de desencorajar potenciais importações. Nomeadamente, tor-nar-se-ia muito difícil a um produtor estrangeiro construir certas máquinas por encomenda, de acordo com os desejos expressos pelo cliente. Nestes termos, para os fabricantes estrangeiros estabelecidos longe do INRS a tarifa (que em princípio é calculada segundo os mesmos critérios para os fabricantes nacionais e estrangeiros) tornaria as importações «mais difíceis ou onerosas que o escoamento da produção nacional», isto, em violação da Directiva 70/50/CEE, de 22 de Dezembro de 1969 (JO 1970, L 13, p. 29).

e) Os prazos para homologação das máquinas submetidas ao controlo técnico prévio e, por vezes, ainda a uma declaração prévia de conformidade do ministro do Trabalho, seriam susceptíveis de aumentar, bem como os encargos daí resultantes, em função dos seguintes factores:

1) necessidade de uma decisão discricionária da administração quanto ao carácter completo da documentação junto ao processo;

2) existência de uma prática administrativa consistente em sujeitar a um novo processo de controlo prévio máquinas pertencentes à mesma família, e oferecendo as mesmas garantias de segurança, de outra máquina que já tenha obtido um certificado técnico ou uma declaração de conformidade;

3) exigência de processos distintos para cada máquina que faça parte de uma máquina composta.

Concluindo, a Comissão solicita ao Tribunal:

— que declare que, ao adoptar as referidas medidas de controlo de máquinas para trabalhar madeira referidas, e na medida em que estas provoquem, na importação de máquinas dos outros Estados-membros, encargos não necessários para garantir a segurança ou, de qualquer modo, não proporcionais às necessidades de satisfação deste fim, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE, nomeadamente do seu artigo 30.o ;

— que condene a República Francesa nas despesas.

Em resposta às questões formuladas pelo Tribunal, a Comissão especificou quais os artigos da regulamentação francesa e quais as medidas práticas e administrativas de controlo que, em sua opinião, são desnecessários para assegurar a protecção da vida e da saúde das pessoas.

1.4. Memorando de defesa do Governo francês

Invocando os acórdãos do Tribunal nos processos 788/79 (Gilli e Andrès, considerandos 5 e 6, Recueil 1980, p. 2071) e, em especial, 104/75 (De Peijper, Recueil 1976, p. 613), o Governo francês deduz da jurisprudência do Tribunal relativa ao artigo 36.o que «parmi les biens ou intérêts protégés par l'article 36, la santé et la vie des personnes occupent le premier rang et il appartient aux États membres, dans les limites imposées par le traité, de décider du niveau auquel ils entendent en assurer la protection, en particulier du degré de sévérité des contrôles à effectuer» (De Peijper, considerando 15; Trad, prov.:«entre os bens ou interesses protegidos pelo artigo 36.o, a saúde e a vida das pessoas ocupam o primeiro lugar, e compete aos Estados-membros, dentro dos limites impostos pelo Tratado, decidir sobre o nível de protecção que consideram dever garantir, em particular no que respeita ao grau de severidade dos controlos a efectuar»). Ainda não existe regulamentação comunitária sobre a segurança de máquinas para trabalhar madeira, pelo que compete aos Estados-membros adoptar todas as medidas necessárias neste sector. Isto é tanto mais verdade quanto as máquinas para trabalhar madeira figuram entre as máquinas mais perigosas para os seus utilizadores, pelo que não surpreende que a França, como a maior parte dos outros Estados-membros, tenha adaptado uma regulamentação própria nesta matéria. Uma primeira regulamentação havia sido já aprovada em 1893. Impôs-se então, com grande rapidez, o princípio — que está igualmente na base da regulamentação actual — segundo o qual, os objectivos de segurança devem ser tomados em consideração na própria concepção dos aparelhos. Em 1946, já tinha sido instituído um controlo prévio da conformidade com as exigências técnicas prescritas para as catorze categorias de máquinas consideradas mais perigosas. A lei de 6 de Dezembro de 1976 e os respectivos diplomas de execução, adaptaram o citado princípio de base à evolução técnica, e alargaram as exigências de segurança a todos os elementos das máquinas para trabalhar madeira. A regulamentação em causa neste processo não terá introduzido qualquer alteração importante no regime de 1976, limitando-se a readaptá-lo à evolução técnica. Manteve-se o sistema do controlo prévio, mas o processo a seguir actualmente foi dividido, no que respeita às máquinas mais perigosas, em duas modalidades intimamente relacionadas: um processo de homologação e um processo de «certificado de exame técnico». A homologação (i.e., a declaração de conformidade) é concedida pelo ministro do Trabalho, com base num processo contendo, além do mais, um relatório de exame prévio do instituto de investigação considerado competente para o efeito. Os certificados de conformidade técnica são concedidos directamente pelo instituto, no que respeita às sete categorias de máquinas para as quais este certificado é considerado suficiente. A diferença essencial face ao sistema anterior reside na necessidade de, actualmente, além do exame dos documentos constantes do processo, se proceder a um exame da máquina-tipo ou da máquina individual. Razões por que os encargos com o controlo, que aumentaram fortemente devido a este novo exame, passaram a ser facturados aos requerentes. Em relação ao processo para obtenção de certificados, estas tarifas foram publicadas no Jornal Oficial francês; também em relação ao processo de homologação foram fixadas tarifas, as quais são comunicadas, a seu pedido, aos interessados.

Este novo processo garantiria igualmente aos produtores uma segurança acrescida em relação àquela que lhes seria garantida se o exame se fizesse apenas com base em documentos, e constituiria um importante argumento nas suas relações com os clientes.

Seguidamente o Governo francês contesta, pormenorizadamente, as alegações da Comissão, a cuja exposição sucinta procedemos anteriormente, nas alíneas a) a e).

No que respeita ao fundamento a) (não reconhecimento das garantias de segurança oferecidas por outros Estados-membros), o Governo francês reitera, antes do mais, que compete aos Estados-membros decidir sobre o nível de segurança que consideram ser necessário garantir. Assim, por exemplo, os especialistas franceses consideraram que a regulamentação vigente na República Federal da Alemanha era insuficiente, entre outras razões, porque pressupõe uma adequada formação do utilizador das máquinas em questão, enquanto que a regulamentação francesa tem em conta o risco de erros por parte do próprio utilizador. De resto, seria errôneo concluir que a regulamentação francesa não admite senão um tipo de dispositivo de protecção. O decreto n.o 81-171, de 20 de Fevereiro de 1981, limita-se a definir os resultados a alcançar.

No que respeita ao fundamento b) (fixação de prazos demasiado curtos, o que acarretaria atrasos devido à sobrecarga dos serviços competentes), o Governo francês salienta, antes do mais, que o objectivo da regulamentação (a saber, a segurança dos utilizadores) exigia que os prazos fossem os mais curtos possíveis, a fim de que a nova regulamentação produzisse a totalidade dos seus efeitos. Aliás, os principais prazos foram prorrogados, a pedido dos fabricantes, para além do que os serviços competentes foram convidados a evitar, através da adopção de certas medidas processuais específicas, todo e qualquer atraso. Os atrasos ocorridos seriam, portanto, imputáveis exclusivamente ao envio tardio da documentação por parte dos fabricantes interessados. O prazo médio para notificação de uma decisão ao requerente seria, actualmente, de dois meses. Aliás, o alargamento dos prazos teria sido benéfico para o requerente, a quem teria assim sido dada a possibilidade de completar o seu processo e, em caso de necessidade, de efectuar modificações nas máquinas em causa, o que permitiria evitar o indeferimento do requerimento. Para além disso, jamais teria sido utilizada a faculdade de recurso concedida ao requerente, o que confirmaria que o problema dos prazos não se teria colocado senão temporariamente, em casos menos importantes, em que o atraso ocorrido teria sido devido ao próprio requerente. A análise das relações anuais de concessão de certificados permitiria constatar a inexistência de qualquer atitude discriminatória em relação aos fabricantes estrangeiros.

No que respeita ao fundamento c) (o facto de a regulamentação francesa ter como efeito que apenas máquinas altamente automatizadas podem ser admitidas), o Governo francês nega que a sua regulamentação conduza a privilegiar as máquinas automatizadas, ou que alguma vez a automatização haja sido exigida. E verdade que as máquinas totalmente automatizadas estão dispensadas do controlo prévio.

No que respeita ao fundamento d) (custo elevado dos processos de controlo), o Governo francês observa que a facturação dos custos do controlo aos requerentes é justificada pelo caracter aprofundado dos exames realizados. As tarifas fixadas não estabelecem qualquer distinção entre os fabricantes franceses e estrangeiros, se bem que, em certas circunstâncias, as despesas de deslocação sejam mais elevadas para os fabricantes estrangeiros (com excepção, em todo o caso, dos fabricantes alemães) do que para os fabricantes franceses. De resto, o sistema alemão acarretaria, na prática, custos equiparáveis. Para além do que, os custos do controlo seriam compensados pela vantagem da garantia quase absoluta da conformidade das máquinas em questão com as normas vigentes.

No que respeita ao fundamento e) (factores susceptíveis de aumentarem os prazos de controlo e os custos), o Governo francês observa, no seu memorando de defesa, o seguinte:

A decisão da administração quanto ao caracter completo da documentação não reveste qualquer caracter discricionário, dado que a composição da documentação está regulamentada em despacho ministerial (de 30 de Outubro de 1981, quanto aos certificados, e de 12 de Março de 1982, quanto às homologações). A autorização para colocação no mercado (sob a forma de homologação ou de certificado) seria válida para um determinado tipo de máquina, isto é, para todos os exemplares do mesmo modelo.

Contrariamente ao que a Comissão afirma, os serviços encarregues do controlo procederiam de facto ao reagrupamento de certas categorias de máquinas do mesmo tipo em «famílias». No entanto, tal reagrupamento seria impossível quanto a máquinas cujas dimensões e sistemas de protecção são diferentes.

Finalmente, as máquinas compostas não podem ser consideradas como um simples conjunto das máquinas componentes. Apresentam riscos específicos e certos elementos de protecção devem ser considerados de modo global. Nestes casos, o fabricante tem interesse em submeter ao controlo a combinação de máquinas a mais completa possível.

Em conclusão, o Governo francês pretende que a exigência de um controlo prévio das máquinas para trabalhar madeira é justificada devido ao caracter perigoso. de tais máquinas, que as medidas adoptadas são apropriadas ao objectivo prosseguido, que os efeitos restritivos que delas resultam não ultrapassam o necessário para garantir a segurança dos utilizadores, que as medidas em questão são aplicadas, de um modo não discriminatório, quer aos produtos nacionais quer aos produtos importados, e que, como tal, o pedido da Comissão deve ser rejeitado e a Comissão deve ser condenada nas despesas.

1.5. Tramitação posterior do processo

Por razões que não foram totalmente esclarecidas no decorrer do processo, o memorando de defesa do Governo francês chegou demasiado tarde ao conhecimento do agente da Comissão para que este pudesse ainda apresentar a réplica. Razão por que também não chegou a haver tréplica. Em contrapartida, as respostas escritas das partes a certas questões formuladas pelo Tribunal forneceram ainda um certo número de esclarecimentos úteis, relativamente ao efeito das medidas francesas, à regulamentação existente nos outros Estados-membros e ao efeito das despesas do controlo nos vários Estados-membros. Voltaremos, se necessário, a referirmo-nos pormenorizadamente a estes vários aspectos, aquando da nossa apreciação do processo.

No decorrer da fase oral do processo, a Comissão admitiu que o problema essencial da presente causa reside no referido princípio da regulamentação francesa, a saber, que os objectivos de segurança devem ser tomados em consideração no próprio projecto das máquinas em causa. Contrariamente a alguns dos outros Estados-membros, o legislador francês parte da ideia de que o trabalhador deve ser protegido contra si próprio e que a protecção oferecida pela máquina deve ter, na medida do possível, um carácter automático. Outros Estados-membros, nomeadamente a República Federal da Alemanha, partem do princípio de que o trabalhador deve receber uma formação profissional profunda e contínua no que respeita à utilização das máquinas, de modo a poder agir correctamente no caso, sempre possível, de acontecer uma avaria no funcionamento normal da máquina. A questão jurídica que a Comissão deduziu deste contexto, consiste em saber se não se deveria exigir aos Esta-dos-membros de uma comunidade que modifiquem a sua regulamentação, ou a aplicação desta aos produtos importados, de modo a que os princípios consagrados em outros Estados-membros sejam tomados em consideração, quando estiver estatisticamente provado que a regulamentação baseada nesses princípios distintos não acarreta um número mais elevado de acidentes.

Para além disso, uma parte importante das queixas chegadas à Comissão respeitariam, em especial, aos elevados custos resultantes do novo processo de controlo das mesmas máquinas.

Resulta das respostas do Governo francês às questões formuladas pelo Tribunal que, em relação a três tipos de elementos de protecção de certas máquinas autorizados em outros Estados-membros, apenas um é admitido em França. Por outro lado, no seu memorando de defesa, o Governo francês terá citado de forma incompleta o acórdão do processo De Peijper.

A Comissão tomou conhecimento, com satisfação, de que, como resulta da resposta do Governo francês às questões formuladas pelo Tribunal, a administração francesa teve igualmente em conta os certificados ou homologações concedidos pelas autoridades de outros Estados-membros. Por força dos artigos R 233-54 e R 233-57 do Código do Trabalho, este facto pode inclusivamente conduzir à admissão, no mercado francês, de produtos que não preencham todas as condições técnicas prescritas.

No seu memorando de defesa, o Governo francês teria confirmado expressamente a posição privilegiada das máquinas totalmente automatizadas, na medida em que nele se afirma que tais máquinas não estão submetidas ao controlo prévio. Segundo a Comissão, os custos do controlo seriam muito mais elevados, em particular para os fabricantes estrangeiros, quando a máquina em questão é difícil de transportar, devido ao seu peso e volume, de modo que o controlo tem inevitavelmente que se efectuar in situ, o que acarreta despesas com a deslocação do engenheiro encarregue do controlo. Estes custos seriam mais gravosos para os fabricantes estrangeiros, não apenas porque estão sujeitos a despesas de deslocação mais elevadas devido às distâncias maiores, mas também, em termos relativos, porque os fabricantes franceses estão sempre sujeitos ao controlo prévio, qualquer que seja o país em que a máquina seja vendida. Uma vez que os fabricantes estrangeiros não estão submetidos ao disposto em matéria de controlo, salvo quanto às vendas, relativamente fracas, realizadas no mercado francês, os custos desses controlos far-se-iam sentir de um modo relativamente mais gravoso sobre as exportações em questão. Nem na sua resposta escrita a uma questão formulada pelo Tribunal, nem na audiência, a Comissão forneceu quaisquer números comparativos sobre os custos ocasionados pelos controlos nos outros quatro Estados-membros que facturam tais custos aos requerentes. No que respeita ao fundamento relativo aos atrasos e aos prazos demasiado curtos, também não foi possível à Comissão, devido à falta de colaboração dos queixosos, apresentar na audiência quaisquer dados susceptíveis de rebater a defesa do Governo francês.

Abstemo-nos, por razões que explicaremos ao proceder à apreciação do caso em apreço, de resumir as discussões que tiveram lugar durante a audiência, no que respeita aos novos aspectos técnicos do caso, e que foram completados após a audiência, através da apresentação de observações escritas suplementares por parte do Governo francês, através de carta de 18 de Julho de 1985.

No que respeita ao poder discricionário da administração francesa para apreciar o caracter completo ou não da documentação apresentada, aspecto em relação ao qual a Comissão prestou esclarecimentos, o Governo francês salientou, na audiência, que resulta do próprio texto do decreto que a solicitação ao requerente da apresentação de dados mais completos do que os dados mínimos exigidos é feita principalmente no seu próprio interesse. Todavia, o Governo francês admitiu que também para os serviços de controlo poderia ser vantajosa esta possibilidade de solicitar ao requerente o fornecimento de dados complementares.

2. Apreciação da causa

2.1. Observações de ordem processual

Em nossa opinião, o facto de a Comissão não ter instruído de modo satisfatório este processo, tecnicamente tão complexo, deve ser imputado essencialmente ao Governo francês. Se bem que este não pudesse ignorar, tal como aliás veio a admitir perante o Tribunal no decorrer do processo, que a nova regulamentação impunha aos fabricantes e importadores encargos administrativos e financeiros sensivelmente mais elevados, a verdade é que, como se deduz da nossa exposição dos factos, não colaborou de modo satisfatório, no decorrer da fase administrativa habitual num processo nos termos do artigo 169.o, para criar as condições necessárias para um diálogo com a Comissão no decorrer dessa fase e, eventualmente, para permitir alcançar uma solução extrajudicial do litígio. Esta falta de colaboração por parte de um Estado-membro parece-nos contrária ao espírito do artigo 169.o Para além disso, é evidente que a tarefa do Tribunal se torna muito mais difícil quando a Comissão se vê obrigada, devido à falta de colaboração, a concluir a instrução da causa já depois de iniciada a fase contenciosa do processo. Em nossa opinião, esta falta de colaboração deve ser tomada em consideração na decisão sobre as despesas do processo.

E possível que, se a Comissão o tivesse pedido, concluíssemos no sentido de que, ao não consultar a Comissão antes da adopção de regulamentação mais rigorosa, o Governo francês violara o artigo 5.o do Tratado CEE, conjugado com o artigo 32.o do mesmo Tratado, a recomendação da Comissão 65/428/CEE, de 20 de Setembro de 1965 (JO 160, de 20 de Setembro de 1965, p. 2611) e o acordo dos representantes dos governos dos Estados-membros, reunidos em Conselho, de 28 de Maio de 1968 (JO 1969, C 76, p. 9); EE, 13, fase. 01, p. 165), no qual os representantes assumiram importantes obrigações em materia de consultas e manutenção do statu quo, mesmo quanto a disposições em relação às quais se possa invocar o artigo 36.o A directiva de 28 de Maio de 1983 (JO 1983, L 108), relativa ao mesmo objecto, não releva, obviamente, para o caso em análise, mas poderá, no futuro, evitar semelhantes controvérsias.

2.2. Apreciação do mérito da causa

A aplicabilidade do artigo 30.o ao caso em apreço não foi contestada. Por isso, a discussão entre as partes concentrou-se, justamente, sobre a apreciação da regulamentação em causa à luz do artigo 36.o do Tratado. A este respeito, a Comissão salientou, correctamente, na audiência, que o acórdão do caso De Peijper, do qual o Governo francês invocou em apoio da sua tese o considerando 15, também refere, no seu considerando 17 «qu'une regulamentation ou pratique nationale ne bénéficie donc pas de la dérogation de l'article 36 lorsque la santé et la vie des personnes peuvent être protégés de manière aussi efficace par des mesures moins restrictives des échanges intracommunautaires»(Trad. prov:« ... que uma regulamentação ou prática nacional não é, portanto, abrangida pela derrogação prevista no artigo 36.o quando a saúde e a vida das pessoas possam ser protegidas, de maneira igualmente eficaz, através de medidas menos restritivas das trocas intracomunitárias»). Não nos parece de excluir que, após uma consulta à Comissão e às autoridades de outros Estados-membros, mesmo mantendo as suas concepções de base, as autoridades francesas pudessem ter encontrado soluções parcialmente diferentes, que tivessem mais em conta as dificuldades específicas daqueles que importam de outros Estados-membros. Quer o artigo 5.o do Tratado CEE, quer a recomendação da Comissão de 1965, a decisão dos representantes dos Estados-membros, de 28 de Maio de 1969, e a directiva de 1983, referidos, são manifestamente baseados na premissa de que um adequado processo de consultas conduz a esse resultado.

No entanto, pensamos que a primeira acusação da Comissão deve ser rejeitada. No estádio actual do direito comunitário, não seria razoável exigir a um Estado-membro, o qual parte do princípio que os trabalhadores também devem ser protegidos contra a sua própria imprudência, que admita no seu mercado máquinas perigosas construídas em conformidade com as normas de um outro Estado-membro, o qual parte do princípio que o trabalhador recebeu uma formação profissional suficiente para o precaver contra os perigos de tais máquinas. Não é possível extrair qualquer outra conclusão das estatísticas sobre acidentes que demonstre, por exemplo, que os acidentes não são mais numerosos na República Federal da Alemanha do que em França. Tais estatísticas não podem, nomeadamente, legitimar a ideia de que a aplicação da regulamentação alemã (que parte do princípio de que os trabalhadores devem receber uma formação correcta) em França (que parte precisamente de um outro princípio) poderia produzir os mesmos efeitos favoráveis. Se a aplicação do princípio de base alemão conduz a resultados mais favoráveis, isso poderia, quando muito, conduzir o legislador comunitário a considerar a possibilidade de adopção (após um razoável período de transição) do princípio de base alemão no conjunto da Comunidade.

Em nossa opinião, a segunda acusação da Comissão deve ser igualmente rejeitada, já que a Comissão não foi capaz de demonstrar, através de exemplos concretos, que os prazos controvertidos provocaram mais do que simples problemas transitórios — que são praticamente inevitáveis.

Pensamos que a terceira acusação da Comissão, cuja exactidão foi aliás contestada pelo Governo francês, assenta de tal modo no princípio que serve de fundamento à primeira acusação, por nós já julgada não pertinente, que, no estádio actual dos conhecimentos sobre o mérito técnico da regulamentação francesa, deve igualmente ser rejeitada.

A quarta acusação da Comissão não se apoia em dados numéricos relativos aos custos de controlo facturados em outros Estados-membros, em casos análogos. Nestas condições, e porque a Comissão não sustentou que as tarifas (que são igualmente aplicáveis aos fabricantes franceses) ultrapassam o necessário para cobrir os custos, consideramos que esta acusação deve igualmente ser rejeitada. Em nossa opinião, apenas o legislador comunitário poderá regulamentar de forma satisfatória o problema dos efeitos restritivos das trocas que está incontestavelmente ligado a este aumento dos custos para os fabricantes afastados de máquinas que, por razões práticas, tenham de ser examinadas no local de fabrico. A este respeito, poderia igualmente pensar-se em retomar a regulamentação aplicável aos produtos agrícolas, que permite efectuar o controlo no país de exportação com base nos critérios aplicáveis no país de importação. Não encontramos na jurisprudência do Tribunal qualquer fundamento que permita sustentar opinião diferente; referimo-nos a este respeito, em particular, ao considerando 18 do referido acórdão do caso de Peijper. Tal como a organização profissional francesa referida pela Comissão, pensamos que, em si, é contrário aos fins de um mercado comum regulamentar os custos de tal forma que, num mercado comum de dez — e dentro em breve de doze — Estados-membros, esses custos possam ser multiplicados por dez ou doze, para os fabricantes que desejem vender em todo o mercado comum. Ora, do nosso ponto de vista, aliás, como já o afirmámos, o Tribunal apenas pode fornecer uma solução, quando muito, parcial, para este problema; e isto, com base em dados comparativos provenientes de todos os Estados-membros, os quais, no caso em análise, não foram fornecidos..

Consideramos que a quinta acusação da Comissão está, mais uma vez, de tal modo ligada ao princípio de base que serviu de fundamento à sua primeira acusação, julgada improcedente, que deve, igualmente, ser rejeitada.

Obviamente, as nossas considerações não excluem que, em certos casos concretos, o Tribunal possa, perante uma questão prejudicial, concluir que existe uma violação do direito comunitário.

2.3. Decisão sobre as despesas

Pese embora o facto de, com base na nossa apreciação das acusações formuladas pela Comissão, devermos concluir pela improcedência da acção, consideramos que a França deve ser condenada nas despesas do processo, nos termos do segundo parágrafo do número 3 do artigo 69.o do regulamento processual. Pela sua falta de colaboração durante a fase administrativa do processo, o Governo francês impediu, certamente, uma solução extrajudicial do litígio, causando assim despesas inúteis à Comissão. Esta negligência do Governo francês parece-nos tanto mais grave quanto, devido à complexidade técnica da regulamentação litigiosa, teria sido mais fácil aos peritos, agindo concertadamente, procederem ao exame, no decurso da primeira fase, do sensível aumento das restrições às trocas comerciais que dessa regulamentação incontestavelmente resultava — e até, se possível, procederem à sua redução — do que o é para o Tribunal.

3. Conclusão

Em conclusão, propomos:

3.1. que a acção intentada pela Comissão seja considerada improcedente,

3.2. que a República Francesa seja condenada nas despesas.

( *1 ) Tradução do neerlandês.