CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

ELEANOR SHARPSTON

apresentadas em 12 de março de 2020 ( 1 )

Processo C‑575/18 P

República Checa

contra

Comissão Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Recursos próprios da União Europeia — Responsabilidade financeira dos Estados‑Membros — Apuramento da responsabilidade financeira da República Checa — Perda de determinados direitos de importação — Obrigação de pagar à Comissão o montante correspondente à perda — Conceito de “ato impugnável” — Direito à ação»

Introdução

1. Com o seu recurso, a República Checa pede a anulação do Despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 28 de junho de 2018, República Checa/Comissão ( 2 ), pelo qual foi negado provimento ao recurso de anulação que tinha interposto da alegada decisão da Comissão Europeia contida na carta de 20 de janeiro de 2015, proveniente do diretor da Direção «Recursos próprios e programação financeira» da Direção‑Geral do Orçamento, com a referência Ares (2015) 217973 (a seguir «carta controvertida»), com fundamento na sua inadmissibilidade.

2. O presente recurso suscita numerosas questões fundamentais quanto ao funcionamento do sistema de recursos próprios tradicionais (RPT) da União, quanto ao conceito de pagamento com reservas, mas também, mais genericamente, quanto ao acesso dos Estados‑Membros a uma proteção jurisdicional efetiva em caso de litígios relativos ao alcance das suas responsabilidades financeiras para com a União.

Quadro jurídico

Tratado FUE

3. O artigo 263.o, primeiro parágrafo, TFUE dispõe: «O Tribunal de Justiça da União Europeia fiscaliza a legalidade dos atos legislativos, dos atos do Conselho, da Comissão e do Banco Central Europeu, que não sejam recomendações ou pareceres, e dos atos do Parlamento Europeu e do Conselho Europeu destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros. O Tribunal fiscaliza também a legalidade dos atos dos órgãos ou organismos da União destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros.»

Carta

4. Nos termos do artigo 47.o, primeiro parágrafo, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»): «Toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação perante um tribunal nos termos previstos no presente artigo.»

Decisão 2007/436/CE, Euratom do Conselho

5. Nos termos do considerando 2 da Decisão 2007/436/CE, Euratom do Conselho, de 7 de junho de 2007, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias ( 3 ), o sistema de recursos próprios deve «garantir os recursos adequados para o desenvolvimento harmonioso das políticas [da União], sem prejuízo da necessidade de uma disciplina orçamental rigorosa».

6. Em conformidade com o artigo 2.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2007/436, constituem recursos próprios inscritos no orçamento geral da União Europeia as receitas provenientes nomeadamente dos direitos da Pauta Aduaneira Comum e outros direitos estabelecidos ou a estabelecer pelas instituições da União sobre as trocas comerciais com países não membros.

7. O artigo 8.o, n.o 1, esclarece ainda que os recursos próprios referidos no artigo 2.o, n.o 1, alínea a), são cobrados pelos Estados‑Membros. Estes devem colocar os referidos recursos à disposição da Comissão.

Regulamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000 do Conselho

8. O considerando 21 do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000 ( 4 ) dispõe que uma estreita colaboração entre os Estados‑Membros e a Comissão é suscetível de facilitar a correta aplicação da regulamentação financeira relativa aos recursos próprios.

9. Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1150/2000, o direito da União sobre os recursos próprios referidos no n.o 1, alínea a), do artigo 2.o da Decisão 2007/436 considera‑se apurado assim que se encontrem preenchidas as condições previstas na regulamentação aduaneira no que se refere ao registo de liquidação do montante do direito e à sua comunicação ao devedor.

10. O artigo 6.o, n.os 1 e 3, dispõe: «1. Será mantida pelo Tesouro de cada Estado‑Membro ou pelo organismo designado por cada Estado‑Membro uma contabilidade dos recursos próprios, discriminada segundo a natureza desses recursos. […] 3. a) Sem prejuízo do disposto na alínea b) do presente número, os direitos apurados nos termos do artigo 2.o serão lançados na contabilidade o mais tardar no primeiro dia útil seguinte ao dia 19 do segundo mês após aquele em que o direito tiver sido apurado; b) Os direitos apurados e não inscritos na contabilidade referida na alínea a) por ainda não terem sido cobrados, nem ter sido fornecida qualquer caução, serão lançados numa contabilidade separada, no prazo previsto na alínea a). Os Estados‑Membros podem proceder do mesmo modo aos casos em que os direitos apurados e cobertos por garantias sejam objeto de contestação e possam vir a sofrer variações na sequência de eventuais diferendos. […]»

11. Nos termos do artigo 9.o, n.o 1: «Segundo as regras definidas no artigo 10.o, cada Estado‑Membro inscreverá os recursos próprios a crédito da conta aberta para o efeito em nome da Comissão junto do Tesouro ou do organismo por ele designado. […]»

12. Nos termos do artigo 10.o, n.o 1, o lançamento dos recursos próprios referidos no artigo 2.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2007/436 deve ser efetuado o mais tardar no primeiro dia útil seguinte ao dia 19 do segundo mês seguinte durante o qual o direito tiver sido apurado em conformidade com o artigo 2.o deste regulamento.

13. O artigo 11.o, n.o 1, prevê que qualquer atraso nos lançamentos na conta referida no artigo 9.o, n.o 1, implicará o pagamento, pelo Estado‑Membro em causa, de juros de mora.

14. Por último, nos termos do artigo 17.o, n.os 1 a 4: «1. Os Estados‑Membros devem tomar todas as medidas necessárias para que os montantes correspondentes aos direitos apurados nos termos do artigo 2.o sejam colocados à disposição da Comissão nas condições fixadas pelo presente regulamento. 2. Os Estados‑Membros serão dispensados de pôr à disposição da Comissão os montantes correspondentes aos direitos apurados que se verifique serem incobráveis: a) Por razões de força maior; b) Por outras razões que não lhes sejam imputáveis. Os montantes de direitos apurados serão declarados incobráveis por decisão da autoridade administrativa competente que verifica a impossibilidade de cobrança. Os montantes de direitos apurados serão considerados incobráveis o mais tardar após um período de cinco anos a contar da data em que o montante foi apurado nos termos do artigo 2.o ou, em caso de recurso administrativo ou judicial, da data da decisão definitiva, da sua notificação ou da sua publicação. Em caso de pagamento escalonado, o período máximo de cinco anos correrá a partir do último pagamento efetivo, na medida em que este não tenha saldado a dívida. Os montantes declarados ou considerados incobráveis serão retirados definitivamente da contabilidade separada referida no n.o 3, alínea b), do artigo 6.o Serão mencionados em anexo ao extrato trimestral referido na alínea b) do n.o 4 do mesmo artigo bem como, se for caso disso, no extrato trimestral referido no n.o 5 desse artigo. 3. No prazo de três meses a contar da decisão administrativa a que se refere o n.o 2 ou do termo dos períodos a que se refere o mesmo número, os Estados‑Membros comunicarão à Comissão os elementos de informação relativos aos casos de aplicação do referido n.o 2 na medida em que o montante dos direitos apurados ultrapasse 50000 euros. […] Esta comunicação, que será efetuada conforme o modelo estabelecido pela Comissão após consulta do comité referido no artigo 20.o, deve permitir à Comissão apreciar as razões, referidas nas alíneas a) e b) do n.o 2, que impediram o Estado‑Membro em questão de pôr à disposição o montante em causa, bem como as medidas tomadas por este último para garantir a cobrança. 4. A Comissão dispõe de seis meses, a contar da receção do relatório previsto no n.o 3, para enviar os seus comentários ao Estado‑Membro em questão. Quando a Comissão considerar necessário solicitar informações complementares, o prazo de seis meses contar‑se‑á a partir da data de receção das informações complementares solicitadas.»

Antecedentes do litígio

15. Os antecedentes do litígio podem ser resumidos da seguinte forma.

16. Em 30 de maio de 2008, o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) adotou um relatório final na sequência de um inquérito respeitante a verificações relativas à importação de isqueiros de pedra, de bolso, provenientes do Laos, no período compreendido entre 2004 e 2007. Na realidade, estes isqueiros eram originários da China e deviam ter sido sujeitos a um direito antidumping.

17. Esse relatório referia que «os elementos de prova da origem chinesa apurados durante a missão de inspeção são suficientes para que os Estados‑Membros deem início a um procedimento administrativo de liquidação adicional». De acordo com o referido relatório, era necessário «que os Estados‑Membros realiz[ass]em auditorias de acompanhamento e, se necessário, inquéritos sobre os importadores em causa e inici[ass]em, com urgência, um processo de cobrança».

18. Em relação à República Checa, as conclusões do relatório do OLAF revelaram 28 casos de importação de mercadorias, que eram da competência de três estâncias aduaneiras diferentes.

19. As estâncias aduaneiras em causa tomaram medidas para proceder à liquidação e à cobrança fiscal nesses 28 casos.

20. No entanto, em nenhum desses 28 casos a República Checa esteve em condições de assegurar a liquidação no prazo fixado.

21. Entre novembro de 2013 e novembro de 2014, a República Checa registou no sistema WOMIS ( 5 ) 28 casos de impossibilidade de cobrança de recursos próprios.

22. Em julho e em dezembro de 2014, este Estado‑Membro comunicou informações complementares à Comissão, a pedido desta última, por intermédio do sistema WOMIS.

23. Através da carta controvertida, o diretor da Direção «Recursos próprios e programação financeira» da Direção‑Geral do Orçamento da Comissão informou as autoridades checas de que as condições de dispensa da obrigação de colocação à disposição de recursos próprios, previstas no artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1150/2000, não estavam preenchidas em nenhum dos casos acima referidos. Convidou as referidas autoridades checas a tomarem as medidas necessárias para creditar a conta da Comissão no montante de 53976340 coroas checas (CZK) (cerca de 2112708 euros), o mais tardar no primeiro dia útil seguinte ao décimo nono dia do segundo mês seguinte ao mês em que a referida carta foi enviada. O diretor acima referido acrescentou que qualquer atraso daria lugar ao pagamento de juros de mora nos termos do artigo 11.o do Regulamento n.o 1150/2000.

24. Em 17 de março de 2015, a República Checa pagou o montante controvertido na conta da Comissão, reiterando as suas reservas quanto à tese defendida por esta na carta controvertida.

Tramitação processual no Tribunal Geral e despacho recorrido

25. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de março de 2015, a República Checa interpôs recurso de anulação da decisão alegadamente contida na carta controvertida.

26. Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de junho de 2015, a Comissão suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade, com o fundamento de que a carta controvertida não constituía uma decisão suscetível de recurso de anulação. A República Checa apresentou as suas observações sobre esta exceção.

27. Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 20 de julho de 2015, a República Eslovaca pediu para intervir em apoio dos pedidos da República Checa.

28. Por Decisão de 22 de dezembro de 2015, vistas as observações das partes principais, o Tribunal Geral suspendeu a instância nesse processo até à prolação dos Acórdãos Eslováquia/Comissão ( 6 ) e Roménia/Comissão ( 7 ). O processo retomou o seu curso na sequência da prolação desses acórdãos e as partes principais foram notificadas para se pronunciarem quanto às consequências a retirar daí.

29. Com o seu despacho recorrido, o Tribunal Geral julgou procedente a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão, com o fundamento, exposto nos n.os 64 e 87 do referido despacho, de que a carta controvertida constituía uma simples manifestação de opinião escrita com finalidade informativa, completada por um convite para pôr à disposição recursos próprios, pelo que não podia ser objeto de recurso de anulação.

30. Esta qualificação decorre de uma análise, por um lado, do contexto da adoção da carta controvertida e dos poderes da Comissão no domínio dos recursos próprios da União e, por outro, do conteúdo dessa carta.

31. Em primeiro lugar, o Tribunal Geral declarou, no essencial, que, por força da Decisão 2007/436 e do Regulamento n.o 1150/2000, competia diretamente aos Estados‑Membros apurar e disponibilizar os recursos próprios (n.os 37 a 43 do despacho recorrido), sem que esses atos prevejam um procedimento específico no termo do qual a Comissão seja levada a adotar uma decisão relativa à obrigação de colocação à disposição (n.o 47 do referido despacho). Especificamente, quanto à dispensa excecional dessa obrigação prevista no artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1150/2000, a Comissão apenas pode emitir, nos termos do n.o 4 deste artigo, as suas observações sobre os motivos que impediram um Estado‑Membro de disponibilizar um montante declarado incobrável por decisão da autoridade administrativa nacional competente e sobre as medidas tomadas por esse Estado‑Membro para assegurar a cobrança. Estas observações são desprovidas de valor coercivo e, portanto, de efeitos jurídicos vinculativos (n.os 44 a 49 do referido despacho)

32. Além disso, nos n.os 51 a 55 do despacho recorrido, o Tribunal Geral acrescentou, em substância, que os eventuais diferendos entre um Estado‑Membro e a Comissão a respeito do apuramento e da colocação à disposição de recursos próprios eram decididos em sede da ação por incumprimento.

33. Em segundo lugar, o Tribunal Geral considerou, no n.o 59 do despacho recorrido, que resulta do conteúdo da carta controvertida que a Comissão, no essencial, expôs à República Checa as suas observações, em conformidade com o artigo 17.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1150/2000, quanto ao pedido desta última de ser dispensada da obrigação de disponibilizar o montante controvertido e que esta instituição convidou este Estado‑Membro a colocar esse montante à disposição. Na medida em que essa carta mencionava um prazo para a colocação à disposição do referido montante, o Tribunal Geral salientou, nos n.os 62 e 63 desse despacho, que, tendo em conta o conteúdo global da referida carta, a menção desse prazo não permitia considerar que a Comissão pretendia adotar um ato que produzisse efeitos jurídicos vinculativos e que, com essa menção, a carta controvertida reproduzia o teor dos artigos 10.o e 11.o desse regulamento.

34. Por último, o Tribunal Geral rejeitou os diferentes argumentos invocados pela República Checa. Em especial, tratando‑se de um argumento relativo ao direito a uma proteção jurisdicional efetiva, salientou o seguinte, nos n.os 81 a 84 do despacho recorrido: «81. […] por um lado, embora o requisito dos efeitos jurídicos obrigatórios deva ser interpretado à luz do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, garantido pelo artigo 47.o, primeiro parágrafo, da [Carta], basta recordar que este direito não tem por objeto alterar o sistema de fiscalização jurisdicional previsto pelos Tratados, designadamente as regras relativas à admissibilidade dos recursos interpostos diretamente perante o órgão jurisdicional da União, como decorre igualmente das [anotações] relativas a esse artigo 47.o, que devem, em conformidade com os artigos 6.o, n.o 1, terceiro parágrafo, TUE e 52.o, n.o 7, dessa [Carta], ser tomadas em consideração na sua interpretação. Por conseguinte, a interpretação do conceito de “ato impugnável” à luz do referido artigo 47.o não pode levar a que se afaste esse requisito sem exceder as competências atribuídas pelo Tratado aos tribunais da União (Acórdãos [Eslováquia/Comissão], n.o 66, e de 25 de outubro de 2017, Roménia/Comissão, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, n.o 68). 82. Além disso, na receção da carta [controvertida], era permitido à República Checa não dar seguimento à carta [controvertida], enquanto se aguardava a eventual propositura, pela Comissão, de uma ação por incumprimento. 83. É certo que resulta da economia do artigo 258.o TFUE que a Comissão não é obrigada a intentar essa ação, uma vez que o poder de apreciação de que dispõe quanto à oportunidade de intentar no Tribunal de Justiça uma ação por incumprimento exclui o direito de lhe exigirem que tome posição num determinado sentido (v. Despacho de 14 de setembro de 2015, Roménia/Comissão, T‑784/14, não publicado, EU:T:2015:659, n.o 55 e jurisprudência referida). 84. No entanto, também era possível que a República Checa procedesse a uma colocação à disposição condicional [do montante] em causa, embora formulando reservas quanto ao fundamento da tese defendida por esta instituição, uma vez que o Tribunal de Justiça tinha referido essa possibilidade por diversas vezes (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de maio de 1991, Comissão/Países Baixos, C‑96/89, EU:C:1991:213, n.o 17; de 12 de setembro de 2000, Comissão/Reino Unido, C‑359/97, EU:C:2000:426, n.o 31; e Despacho de 4 de outubro de 2007, Finlândia/Comissão, C‑457/06 P, não publicado, EU:C:2007:582, n.o 39).»

35. Por conseguinte, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso de anulação interposto pela República Checa por o considerar inadmissível, sem se pronunciar sobre o pedido de intervenção da República Eslovaca.

Pedidos das partes no presente recurso e tramitação processual no Tribunal de Justiça

36. Nos termos do seu recurso, interposto em 13 de setembro de 2018, a República Checa conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne: – anular o despacho recorrido; – julgar improcedente a exceção de inadmissibilidade deduzida pela Comissão; – remeter o processo ao Tribunal Geral para decisão sobre o mérito do recurso em primeira instância; – condenar a Comissão nas despesas.

37. Por seu turno, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne: – negar provimento ao presente recurso; – condenar a República Checa nas despesas.

38. O Reino dos Países Baixos interveio em apoio dos pedidos da República Checa.

39. As partes no presente recurso apresentaram os respetivos argumentos na audiência de 11 de novembro de 2019.

Análise

40. A recorrente invoca um único fundamento de recurso, relativo à violação do artigo 263.o TFUE, conjugado com o artigo 47.o da Carta. Antes de examinar a argumentação das partes, parece‑me útil recordar os princípios legais e jurisprudenciais que regem os RPT e, em especial, a sua colocação à disposição.

Regime dos RPT

41. Os RPT (incluindo os direitos aduaneiros) destinam‑se a financiar as políticas da União. Uma vez que a União não dispõe de um corpo de agentes habilitados a cobrar esses recursos, a recolha e a gestão dos mesmos compete aos Estados‑Membros, aos quais são impostas várias obrigações a este respeito (em conformidade com o Regulamento n.o 1150/2000, relativamente ao período pertinente no caso em apreço) ( 8 ).

42. Os recursos próprios são devidos a partir do momento em que forem apurados. Deve notar‑se que os Estados‑Membros são obrigados a apurar um direito sobre os recursos próprios «assim que se encontrem preenchidas as condições previstas na regulamentação aduaneira no que se refere ao registo de liquidação do montante do direito e à sua comunicação ao devedor» (v. artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1150/2000) ( 9 ).

43. Os Estados‑Membros não gozam de qualquer margem de apreciação a este respeito. Com efeito, de acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, os Estados‑Membros não podem deixar de apurar os créditos, mesmo que os contestem, «sob pena de se aceitar que o equilíbrio financeiro da União seja perturbado» pelo comportamento de um Estado‑Membro ( 10 ). Daqui decorre que qualquer (eventual) contestação só deverá ser suscitada a posteriori.

44. Uma vez efetuado esse apuramento, cada Estado‑Membro inscreverá os recursos próprios a crédito da conta aberta para o efeito em nome da Comissão junto do Tesouro ou do organismo por este designado. De qualquer forma, cada Estado‑Membro age na qualidade de banqueiro e de depositário dos recursos em causa, com a obrigação de os colocar à disposição da Comissão na sua totalidade, independentemente de serem objeto de cobrança ou não ( 11 ). Assim, os Estados‑Membros só podem evitar a colocação à disposição nos casos enunciados no artigo 17.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1150/2000 — a saber, quando os montantes correspondentes aos direitos apurados se revelarem incobráveis, seja por razões de força maior, seja por outras razões não imputáveis aos Estados em causa.

45. Este mecanismo estrito justifica‑se pela necessidade de assegurar a colocação à disposição «rápida e eficaz» dos recursos próprios da União ( 12 ). Visa, nomeadamente, responsabilizar os Estados‑Membros.

46. É também por este motivo que a violação das obrigações acima evidenciadas implica a aplicação de juros de mora elevados, nos termos do artigo 11.o do Regulamento n.o 1150/2000. A este propósito, segundo o Tribunal de Justiça, existe «um nexo indissociável» entre a obrigação de apurar os recursos próprios, a de os inscrever na conta da Comissão nos prazos fixados e a de pagar juros de mora ( 13 ).

47. Neste contexto, compete à Comissão assegurar que os Estados‑Membros cumprem as suas obrigações. Está habilitada a instaurar um processo de infração nos termos do artigo 258.o TFUE, quando um Estado‑Membro não cumpra as referidas obrigações.

48. Em caso de contestação da existência de RPT ou do montante devido por um Estado‑Membro, este pode evitar a sanção dos juros de mora «pondo à disposição da Comissão os montantes exigidos, embora formulando reservas quanto ao fundamento da tese defendida por esta instituição» ( 14 ).

49. No entanto, o Tribunal de Justiça não definiu as modalidades de tal pagamento com reservas. Também não se pronunciou sobre a questão de saber se tal pagamento pode — em definitivo — ser considerado «perfeito» no plano jurídico ou se o Estado‑Membro em causa permanece em incumprimento face às suas obrigações.

50. O Tribunal de Justiça observou apenas que, embora a Comissão não possa recusar a um Estado‑Membro o benefício de um pagamento acompanhado de reservas, o regime dos RPT opõe‑se à possibilidade (de a Comissão) negociar as condições e as modalidades desse pagamento ( 15 ).

51. Esta situação resulta de uma especificidade do regime dos RPT: a Comissão não goza de nenhum poder decisório nos termos do Regulamento n.o 1150/2000.

52. Com efeito, embora a Comissão esteja obrigada a formular observações nos termos do artigo 17.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1150/2000, sobre a questão de saber se um Estado‑Membro pode ser dispensado da sua obrigação de colocação à disposição, não é chamada a adotar uma decisão a esse respeito. Do mesmo modo, os Estados‑Membros conservam o controlo das contas que mantêm em nome da Comissão e podem mesmo levantar dela os montantes controvertidos ( 16 ), sob pena de terem de enfrentar, se for caso disso, um processo por infração e o pagamento dos referidos juros de mora.

53. Não se trata de um esquecimento do legislador: este fez a opção deliberada de não conferir esse poder à Comissão. Com efeito, numa proposta de alteração ao Regulamento n.o 1150/2000, datada de 2003, o novo artigo 17.o, n.o 4, previa a adoção de uma «decisão fundamentada da Comissão» em caso de desacordo quanto à questão de saber se a não cobrança definitiva resultava de razões de força maior ou de outras razões não imputáveis ao Estado‑Membro em causa ( 17 ). O Conselho rejeitou esta proposta. Os Estados‑Membros preferiram preservar as suas prerrogativas e recusaram à Comissão qualquer poder decisório quanto aos montantes a pagar.

54. No entanto, esta falta de poder decisório não põe em causa o papel da Comissão na qualidade de guardiã dos Tratados nem a sua competência para emitir pareceres jurídicos sobre as obrigações que incumbem aos Estados‑Membros por força do Regulamento n.o 1150/2000.

55. Neste contexto, como a doutrina salientou, a Comissão é (por vezes) levada a dirigir aos Estados‑Membros recalcitrantes cartas com teor cominatório ( 18 ).

56. O Tribunal de Justiça já declarou que essas cartas não constituem «atos impugnáveis» nos termos do artigo 263.o TFUE ( 19 ), de modo que os Estados‑Membros que pretendam contestar a análise da Comissão são confrontados com um dilema corneliano: ou recusam colocar à disposição da Comissão os montantes reclamados, incorrendo assim no risco de terem que pagar juros de mora muito elevados; ou, para se precaverem desse risco, efetuam um pagamento com a reservas, sem terem todavia a certeza de que a Comissão instaurará um processo por infração que possibilite o Tribunal de Justiça decidir o litígio quanto ao mérito ( 20 ).

57. O recurso submetido ao Tribunal de Justiça no caso em apreço é sintomático desta situação jurídica quase kafkiana. A República Checa quis pôr em causa a análise feita pela Comissão na carta controvertida. Para tal, procedeu a um pagamento com reservas e interpôs um recurso de anulação com base no artigo 263.o TFUE. O Tribunal Geral negou provimento a esse recurso, com o fundamento de que a carta controvertida não constituía um ato impugnável. Pelo seu lado, a Comissão considerou que não havia incumprimento, na medida em que o pagamento reclamado tinha sido efetuado —, parecendo resultar que, na sua opinião, as reservas formuladas não têm efeitos jurídicos ( 21 ).

58. É à luz deste contexto jurídico específico que vou agora analisar o fundamento único aduzido pela recorrente em apoio do seu recurso e os argumentos invocados pelas outras partes no presente recurso.

Argumentos das partes

59. Com o seu fundamento único, relativo à violação do artigo 263.o TFUE, conjugado com o artigo 47.o da Carta, a República Checa alega — no essencial — que não dispõe de nenhuma via de recurso efetiva para submeter ao juiz da União o litígio que a opõe à Comissão quanto à existência (ou à inexistência) de uma obrigação de disponibilização dos RPT, contrariamente ao que o Tribunal Geral indicou nos n.os 81 e segs. do despacho recorrido.

60. A título preliminar, a República Checa sublinha que, quando a Comissão convida um Estado‑Membro a colocar à sua disposição um montante de recursos próprios por intermédio de um documento como a carta controvertida, esse Estado‑Membro é — de facto — obrigado a pagar no prazo fixado o montante reclamado, apesar das reservas que formula em relação à tese da Comissão. Com efeito, na falta desse pagamento, esse Estado‑Membro correria o risco de ter de pagar juros de mora elevados em caso de declaração de incumprimento da sua obrigação de colocação à disposição. O montante desses juros depende, na prática, da data em que a Comissão dá início à ação por incumprimento e da duração desse processo, pelo que está fora do controlo do Estado‑Membro em causa.

61. Ora, em primeiro lugar, tendo em conta o poder discricionário de que a Comissão goza quanto à instauração de uma ação por incumprimento ( 22 ) e a inexistência de condição de prazo para esse efeito, um Estado‑Membro não tem qualquer certeza de ver o diferendo examinado pelo Tribunal de Justiça quanto ao mérito. Na medida em que o acesso ao tribunal depende, a este título, da boa vontade da Comissão, o direito a uma proteção jurisdicional efetiva não está garantido ( 23 ).

62. Só assim não seria se, na sequência de um pagamento com reservas efetuado pelo Estado‑Membro em causa, a Comissão fosse obrigada a dar início a um processo por incumprimento contra o referido Estado‑Membro. No estado atual das coisas ( 24 ), essa obrigação não resulta, porém, do despacho recorrido nem da jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de pagamento com reservas. Essa jurisprudência carece, além disso, de precisão quanto às condições, e aos efeitos desse pagamento, gera um estado de insegurança jurídica e compromete o direito a uma proteção jurisdicional efetiva.

63. Em segundo lugar, a República Checa alega que a prática atual da Comissão revela que esta não se considera obrigada a intentar uma ação por incumprimento em caso de pagamento com reservas ( 25 ).

64. Em terceiro lugar, a República Checa considera que as insuficiências de proteção jurisdicional de um Estado‑Membro (em caso de pagamento com reservas), como as que resultam dos argumentos acima apresentados, constituem um elemento de «contexto factual e jurídico» da emissão da carta controvertida, que constitui um critério pertinente para apreciar a natureza impugnável dessa carta ( 26 ). Ora, tendo conta este contexto, há que interpretar os conceitos de «efeitos jurídicos obrigatórios» e «ato impugnável» de uma maneira diferente da adotada pelo Tribunal Geral no despacho recorrido, para garantir o direito a uma proteção jurisdicional efetiva.

65. A República Checa afirma ter reiterado as suas reservas (quanto à sua obrigação de colocar o montante controvertido à disposição) e pedido, sem sucesso, à Comissão que lhe restituísse o referido montante ou desse início a um processo por incumprimento.

66. O Reino dos Países Baixos, interveniente em apoio dos pedidos da República Checa, afirma que a carta controvertida se destinava a produzir efeitos jurídicos, nomeadamente na medida em que fixou, de forma autónoma, a data a partir da qual são devidos juros de mora.

67. A Comissão contesta o mérito do fundamento único.

68. À primeira vista, sublinha que a República Checa não põe de forma alguma em causa a interpretação (exposta nomeadamente nos n.os 42 e 47 do despacho recorrido) da Decisão 2007/436 e do Regulamento n.o 1150/2000, segundo a qual compete aos Estados‑Membros apurar os recursos próprios da União e segundo a qual estes instrumentos não preveem nenhum procedimento específico que permita à Comissão adotar uma decisão quanto à obrigação de colocação à disposição dos RPT. A este título, a Comissão considera‑se desprovida de qualquer poder decisório.

69. Na falta, aliás não contestada pela República Checa, dessa competência reconhecida à Comissão, esta está habilitada a comunicar ao Estado‑Membro em causa o seu parecer sobre a qualificação de determinados montantes como RPT pertencentes à União. No entanto, uma vez que esse parecer não tem efeitos jurídicos, não pode ser suscetível de recurso de anulação.

70. Segundo a Comissão, os argumentos que a República Checa retira do direito a uma proteção jurisdicional efetiva devido ao risco financeiro relacionado com os juros de mora não devem levar a uma conclusão diferente. Com efeito, a Comissão considera que argumentos análogos já foram rejeitados no Acórdão Eslováquia/Comissão.

71. A este respeito, a Comissão acrescenta, nas suas observações sobre o articulado de intervenção do Reino dos Países Baixos, que este último Estado‑Membro não apresentou nenhum argumento que justificasse distinguir o presente processo dos que deram origem ao Acórdão Eslováquia/Comissão. De resto, a obrigação de pagar juros de mora é a mera consequência necessária do incumprimento, por parte do Estado‑Membro em causa, da sua obrigação, que lhe incumbe por força da regulamentação relativa ao sistema dos RPT, de colocar atempadamente os referidos recursos à disposição da Comissão (mesmo que contestasse a sua obrigação de pagar os montantes em causa).

72. A Comissão salienta, por outro lado, que, à luz do estado atual do sistema dos RPT, o diferendo que a oponha a um Estado‑Membro a propósito da obrigação deste de apurar e disponibilizar os referidos recursos só pode ser resolvido por um único meio: o processo por incumprimento. Remete, a este respeito, para os n.os 51 e 53 a 55 do despacho recorrido, nos quais o Tribunal Geral sublinhou a competência exclusiva do Tribunal de Justiça quanto à determinação das obrigações dos Estados‑Membros na matéria.

73. Nas suas respostas às questões do Tribunal de Justiça, a Comissão também esclareceu que, apesar das reservas de que é acompanhado, o pagamento efetuado pela República Checa é juridicamente perfeito e as suas reservas não constituem um incumprimento da legislação relativa aos RPT ( 27 ). Segundo a Comissão, a formulação unilateral de reservas pelo Estado‑Membro em causa não pode alterar o estatuto jurídico dos fundos que devem ser incondicionalmente postos à sua disposição, nos termos da legislação relativa aos RPT. A contrario, a estabilidade financeira e a notação da União poderiam ser gravemente perturbadas.

74. Além disso, a Comissão observa ainda que, se um Estado‑Membro estiver convencido do mérito da sua posição e quiser recuperar os fundos colocados à disposição, pode efetuar (unilateralmente) uma correção na contabilidade que mantém, sem que seja necessário prever mecanismos de proteção judiciária para esse efeito. Ao proceder deste modo, o Estado‑Membro expõe‑se, no entanto, a um processo por incumprimento, com o risco de ter de pagar in fine os juros de mora previstos na legislação sobre os RPT. Esses juros de mora são, de alguma forma, o preço a pagar pelo Estado‑Membro que age contra o parecer da Comissão, «por sua conta e risco» ( 28 ). Se a Comissão demorasse a agir através de um processo por incumprimento, aumentando assim os juros devidos, o juiz da União poderia reduzir a responsabilidade do Estado‑Membro posto em causa a esse respeito.

Apreciação

75. Na minha opinião, há que proceder a uma apreciação em duas etapas sucessivas.

76. Num primeiro momento, examinarei a questão de saber se o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao concluir pela inadmissibilidade do recurso de anulação interposto pela recorrente contra a carta controvertida, por não existir um ato impugnável. Como explicarei adiante, a posição adotada pelo Tribunal Geral parece‑me exata no plano jurídico. No entanto, também é inegável que, no estado atual, o regime dos RPT contém uma lacuna, no sentido de que não permite a um Estado‑Membro contestar utilmente a posição adotada pela Comissão, sem correr o risco de se colocar «na ilegalidade» e de lhe ser aplicado o pagamento de juros de mora muito elevados.

77. É por este motivo que, num segundo momento, examinarei soluções alternativas que permitem oferecer aos Estados‑Membros um recurso jurisdicional efetivo em caso de litígio relativo à obrigação de colocação à disposição dos RPT.

Primeira etapa: inexistência de ato impugnável no caso em apreço

78. Segundo jurisprudência constante, são considerados «atos impugnáveis», na aceção do artigo 263.o TFUE, «todas as disposições adotadas pelas instituições, qualquer que seja a sua forma, que visem produzir efeitos jurídicos vinculativos» ( 29 ).

79. Para determinar se um ato impugnado produz tais efeitos, há que atender à sua essência ( 30 ). Esses efeitos devem ser apreciados em função de critérios objetivos, como o conteúdo do ato, tendo em conta, se for caso disso, o contexto da sua adoção, bem como os poderes da instituição autora ( 31 ).

80. Observo, a este respeito, que o Tribunal Geral procedeu a uma análise detalhada e rigorosa do contexto do envio da carta controvertida, bem como dos poderes da Comissão em matéria de RPT, nos n.os 36 a 56 do despacho recorrido. O Tribunal Geral considerou que a Comissão não está habilitada a adotar uma decisão suscetível de produzir efeitos jurídicos vinculativos e que se deve considerar que a carta controvertida tem valor informativo e é um mero convite.

81. Tendo em conta o quadro legal e jurisprudencial exposto anteriormente (refiro‑me aos n.os 41 a 58 das presentes conclusões), a análise do Tribunal Geral revela‑se exata.

82. Esta conclusão parece partilhada pelas partes no presente recurso. Observo, para todos os efeitos úteis, que, na audiência, a República Checa não conseguiu demonstrar qual seria precisamente a base jurídica da decisão alegadamente adotada pela Comissão no caso em apreço: com efeito, como já recordei, nenhum artigo do Regulamento n.o 1150/2000 confere qualquer poder decisório à Comissão.

83. Quanto ao conteúdo da carta controvertida, a recorrente também não conseguiu demonstrar em que é que a análise efetuada pelo Tribunal Geral nos n.os 57 a 64 do despacho recorrido está errada ( 32 ).

84. Quanto ao argumento do Reino dos Países Baixos de que a carta controvertida produz efeitos jurídicos, uma vez que faz correr os juros de mora numa data diferente da prevista no artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1150/2000, saliento que esse argumento já foi rejeitado pelo Tribunal de Justiça por ser insuficiente para conferir esses efeitos a uma carta dessa natureza ( 33 ).

85. Tendo em conta as considerações que precedem, resta apenas colocar a questão do acesso a uma proteção jurisdicional efetiva, nos termos do artigo 47.o da Carta.

86. De certo modo, a República Checa convida o Tribunal de Justiça a redefinir o conceito de «ato impugnável», a fim de o alargar a documentos como a carta controvertida, com o único objetivo de abrir uma via de recurso aos Estados‑Membros em caso de litígio em matéria de disponibilização de RPT.

87. O Tribunal Geral recordou, com razão, que o direito à ação consagrado no referido artigo 47.o da Carta não tem «por objeto alterar o sistema de fiscalização jurisdicional previsto pelos Tratados» ( 34 ). A este respeito, a reinterpretação (proposta pela República Checa) do conceito de «ato impugnável» à luz deste artigo não pode proceder, uma vez que levaria a afastar uma condição de admissibilidade de uma forma que excederia as competências atribuídas pelos Tratados ao juiz da União.

88. Além disso, embora a imperfeição do sistema dos RPT dificilmente possa ser negada, como já salientei ( 35 ), duvido, no entanto, que o recurso de anulação seja a solução mais adequada para colmatar as lacunas que identifiquei.

89. Com efeito, a tese defendida pela recorrente implica que a Comissão se arrogue um poder decisório para estabelecer as obrigações dos Estados‑Membros em matéria de RPT. Como salientei várias vezes, tendo em conta a repartição de competências em matéria de RPT, é incontestável que a Comissão não dispõe desse poder e, de resto, nunca pretendeu exercer esse poder.

90. Se a Comissão se tivesse arrogado esse poder e tivesse realmente adotado um ato que produzisse efeitos jurídicos (quod non), então este seria suscetível de anulação, por falta de fundamento jurídico.

91. Contudo — admitindo que se acolhesse esta tese —, não deixa de ser verdade que o contencioso de anulação não permite obter uma reforma da alegada decisão da Comissão. O Tribunal Geral teria de a anular por falta de competência, sem, no entanto, poder substituir a apreciação da Comissão pela sua própria apreciação e, portanto, sem ter condições para resolver o verdadeiro problema, a saber, a determinação das obrigações do Estado‑Membro em causa no âmbito dos RPT.

92. Na minha opinião, trata‑se, consequentemente, e em qualquer hipótese, de uma via sem saída.

93. A este título, o fundamento único invocado pela República Checa é inoperante e deve ser negado provimento ao recurso por falta de fundamento, na medida em que o Tribunal Geral concluiu corretamente pela inadmissibilidade do recurso de anulação, por falta de ato impugnável.

Segunda etapa: exame das soluções alternativas

94. Que outras soluções se devem considerar se a República Checa não puder interpor um recurso de anulação?

95. A Comissão defende o statu quo. Segundo esta, não há nada de anormal em que um Estado‑Membro em desacordo com a sua análise não tenha outra opção senão colocar‑se «na ilegalidade» e correr o risco de lhe serem aplicados juros de mora consideráveis, em contrapartida da expectativa (e não da certeza) de conseguir uma análise da situação pelo Tribunal de Justiça, favorável numa ação por incumprimento. Do mesmo modo, segundo a Comissão, as reservas enunciadas por um Estado‑Membro quando este procede à colocação à disposição de um montante controvertido a título dos RPT são (de facto) desprovidas de qualquer consequência jurídica: o pagamento é juridicamente válido, de tal forma que não se justifica um processo por infração nestas circunstâncias. Quando muito, admite que a formulação de reservas pode justificar, ao abrigo do princípio da cooperação leal, uma obrigação (da sua responsabilidade) de encetar «um diálogo construtivo» com o Estado‑Membro interessado, com vista a aproximar os pontos de vista: na sequência desse diálogo, depois de ter sido devidamente esclarecido pela sabedoria da Comissão, este Estado‑Membro pode resolver admitir a justeza da análise desta última ou retirar os fundos anteriormente colocados à sua disposição, expondo‑se assim (de novo) ao risco de ter de pagar juros de mora elevados em caso de acórdão do Tribunal de Justiça que declare o incumprimento da obrigação de colocação à disposição dos RPT.

96. Não partilho desta análise, que me parece redundante e inadequada para dar uma resposta satisfatória à problemática do acesso a uma proteção jurisdicional efetiva ( 36 ).

97. Em minha opinião, a título preliminar, importa clarificar o conceito de pagamento com reservas. Até hoje, como expus acima, nos n.os 48 a 50 das presentes conclusões, o Tribunal de Justiça não desenvolveu o referido conceito e não definiu os seus contornos jurídicos.

98. A interpretação defendida pela Comissão priva as referidas reservas de qualquer significado e alcance concretos. Na minha opinião, pelo contrário, há que considerar que um pagamento com reservas não pode ser considerado juridicamente perfeito e implica, consequentemente, um incumprimento. O Tribunal de Justiça admitiu esse procedimento para permitir aos Estados‑Membros evitar consequências financeiras prejudiciais (relacionadas com os juros de mora impostos pela legislação dos RPT), exprimindo formalmente um desacordo com o estatuto jurídico dos fundos em causa ( 37 ). Um pagamento com reservas implica que o crédito subjacente permaneça controvertido. A Comissão não pode considerar esse pagamento (definitivamente) adquirido.

99. Embora os fundos em causa tenham sido efetivamente postos à disposição da Comissão e esta possa utilizá‑los, não é menos verdade que as reservas expressas pelo Estado‑Membro não podem ser ignoradas e necessitam de uma clarificação definitiva. Parece‑me que o processo de infração, que permite uma troca de impressões construtiva entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa (pelo menos durante a fase pré‑contenciosa), pode constituir um fórum adequado para esse efeito.

100. Coloca‑se a seguinte questão: neste caso, pode a Comissão ser obrigada a instaurar um processo por infração?

101. Devem ser ultrapassados dois obstáculos jurisprudenciais antes de se chegar a essa conclusão.

102. Por um lado, como o Tribunal de Justiça recordou várias vezes, a Comissão, tendo em consideração o seu papel de guardiã dos Tratados, é a única competente para decidir se é oportuno instaurar um processo para obter a declaração de incumprimento. É também a única competente para decidir se é oportuno prosseguir o procedimento pré‑contencioso pelo envio de um parecer fundamentado, assim como tem a faculdade, mas não a obrigação, no final desse procedimento, de recorrer ao Tribunal de Justiça com vista a obter por parte deste a declaração de incumprimento presumido ( 38 ). Este poder totalmente discricionário não está (a priori) sujeito a nenhuma exceção ( 39 ). Em matéria de RPT, o Tribunal Geral já considerou que o poder de apreciação de que a Comissão dispõe quanto à oportunidade de recorrer ao Tribunal de Justiça através de uma ação por incumprimento exclui o direito de quem quer que seja exigir dela que tome posição num sentido determinado ( 40 ).

103. Por outro lado, como já referi no n.o 50, supra, o Tribunal de Justiça já declarou que o regime dos RPT «se opõe à possibilidade de negociar as condições e as modalidades de pagamento» ( 41 ). O Tribunal de Justiça esclareceu, na mesma ocasião, que os princípios da cooperação leal e da segurança jurídica não são suscetíveis de conferir ao Estado‑Membro em causa o direito a que sejam encetadas negociações, nomeadamente com vista à propositura de uma ação por incumprimento contra ele ( 42 ).

104. Em suma, segundo esta jurisprudência, a Comissão dispõe, consequentemente, de um poder de natureza discricionária e o Estado‑Membro em causa pode efetivamente expressar reservas, mas não tem o direito de exigir à Comissão que esta instaure um processo por infração, nem de subordinar o seu pagamento à instauração desse processo ( 43 ).

105. Por conseguinte, para ultrapassar estes dois obstáculos jurisprudenciais, o Tribunal de Justiça deverá, portanto, declarar a existência — a título puramente excecional — de uma obrigação de a Comissão instaurar um processo por infração em caso de pagamento com reservas. Esta obrigação estará estritamente limitada à matéria dos recursos próprios ( 44 ).

106. Esta obrigação de agir justifica‑se por duas razões.

107. Em primeiro lugar, por força do artigo 17.o, n.o 1, TUE, a Comissão «vela pela aplicação dos Tratados, bem como das medidas adotadas pelas instituições por força destes». A Comissão assegura a aplicação do direito da União, sob a fiscalização do Tribunal de Justiça. A este respeito, a Comissão é obrigada a velar pela boa aplicação do Regulamento n.o 1150/2000 ( 45 ). Neste âmbito, deve acompanhar e fiscalizar a colocação à disposição correta dos RPT pelos Estados‑Membros. Como antes expus, um pagamento com reservas também não pode ser considerado perfeito e necessita de uma clarificação que, em última análise, competirá ao Tribunal de Justiça efetuar, em definitivo ( 46 ).

108. Em segundo lugar, essa obrigação justifica‑se também à luz do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE, e refletido no considerando 21 do Regulamento n.o 1150/2000 ( 47 ), conjugado com o artigo 47.o da Carta, que consagra o direito à ação. Com efeito, na falta dessa obrigação da Comissão e tendo em conta a sua prática atual, que consiste em considerar «perfeito» um pagamento com reservas, o litígio entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa quanto ao mérito da obrigação de colocação à disposição dos RPT persistiria ( 48 ) e nunca seria decidido pelo juiz. O Estado‑Membro em causa não teria condições de obter a declaração de conformidade do seu comportamento com o prescrito na legislação em matéria de RPT pelo órgão competente para esse efeito, a saber, o Tribunal de Justiça ( 49 ).

109. Admitindo que o Tribunal de Justiça se recusa a declarar a existência dessa obrigação que compete à Comissão, que outra solução poderia ser considerada para permitir à República Checa submeter esse litígio à apreciação do juiz da União e obter, se fosse caso disso, a restituição do montante controvertido?

110. Na minha opinião, uma ação de indemnização também poderia permitir que o Tribunal Geral ( 50 ) decidisse o referido litígio, de modo que o Estado‑Membro em causa pudesse recuperar o montante controvertido de forma legal e ordenada.

111. Com efeito, o sistema dos RPT assenta na ideia de que estes recursos pertencem especificamente à União desde o seu apuramento. Em princípio, os Estados‑Membros são simplesmente chamados a desempenhar o papel de cobradores desses recursos, não se pretende que empobreçam aquando da sua recolha e da sua gestão. A situação é diferente quando esses recursos se revelem incobráveis, sem que o Estado‑Membro em causa possa invocar a força maior ou outras razões que lhe não sejam imputáveis: nesse caso, o Estado‑Membro deverá proceder à colocação à disposição desses recursos do seu próprio bolso.

112. Em caso de conflito a este respeito e desde que proceda ao pagamento formulando reservas, esse Estado‑Membro não poderá recuperar o montante controvertido sem se expor aos riscos financeiros anteriormente evidenciados.

113. Neste contexto, devem ser analisadas duas pistas de natureza indemnizatória, em conformidade com o artigo 268.o e com o artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE ( 51 ). Trata‑se da ação de responsabilidade extracontratual com base na culpa e da ação baseada no enriquecimento sem causa (ação de in rem verso), cuja existência foi constatada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Masdar ( 52 ).

114. Parece‑me que a primeira pista (a responsabilidade extracontratual com base na culpa) deve ser afastada.

115. Com efeito, segundo jurisprudência constante, a existência da responsabilidade extracontratual da União e o exercício do direito ao ressarcimento do prejuízo sofrido estão subordinados à verificação de um conjunto de condições no que respeita à ilegalidade do comportamento censurado às instituições comunitárias, à efetividade do dano e à existência de nexo de causalidade entre este comportamento e o prejuízo invocado ( 53 ).

116. No plano da ilegalidade do ato ou da omissão em causa, o juiz deve poder estabelecer a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares ( 54 ), resultante de uma escolha deliberada ou da negligência da instituição posta em causa.

117. No caso em apreço, importa recordar que a Comissão não tem qualquer poder decisório quanto às obrigações de disponibilização dos RPT; além disso, um Estado‑Membro não pode ser considerado um particular; e, por último, a existência de uma simples diferença de interpretação da legislação entre a Comissão e o referido Estado‑Membro não basta para demonstrar uma «violação caracterizada» de uma regra de direito, constitutiva de uma infração imputável à Comissão ( 55 ).

118. Na falta de tal violação, não é necessário apreciar a verificação das duas outras condições referidas no n.o 115 (supra) ( 56 ).

119. Consequentemente, esta primeira pista indemnizatória deve ser abandonada.

120. Há que analisar a segunda pista indemnizatória atrás evocada: a ação por enriquecimento sem causa.

121. O Tribunal de Justiça decidiu no seu Acórdão Masdar que «[…]segundo os princípios comuns aos direitos dos Estados‑Membros, a pessoa que tenha sofrido uma perda que beneficie o património de outrem sem que exista qualquer fundamento jurídico para esse enriquecimento tem, regra geral, direito à restituição, até ao montante da perda, por parte da pessoa enriquecida» ( 57 ). A este propósito, «uma ação de reembolso baseada no enriquecimento sem causa da União exige, para ser considerada procedente, a prova de que o enriquecimento esteja desprovido de toda e qualquer base legal válida da União e de que o empobrecimento do demandante esteja ligado ao referido enriquecimento» ( 58 ).

122. A ação baseada no enriquecimento sem causa não faz parte do regime da responsabilidade extracontratual em sentido estrito ( 59 ), que está subordinado à verificação das condições enumeradas no n.o 115 das presentes conclusões.

123. É geralmente admitido, na tradição dos países de direito civil, que o demandante que age a título de enriquecimento sem causa deve fazer a prova: i) de um enriquecimento, ii) de um empobrecimento, iii) de um nexo causal entre esse enriquecimento e esse empobrecimento, iv) da subsidiariedade dessa ação e v) de uma inexistência de causa de enriquecimento e de empobrecimento ( 60 ).

124. Esta ação é subsidiária na medida em que «não pode servir para, por um subterfúgio, conseguir obter o que a lei não permite conferir» ( 61 ). O caráter subsidiário da ação baseada no enriquecimento sem causa opõe‑se a que esta seja admitida quando o demandante tiver disposto de outra ação que deixou caducar ( 62 ), nomeadamente pelo decurso do prazo de prescrição.

125. O enriquecimento deve ser destituído de qualquer causa jurídica, no sentido de que a transferência patrimonial efetuada não pode ter a sua razão de ser numa obrigação legal ou contratual, ou numa liberalidade (como, por exemplo, uma doação).

126. No caso em apreço, numa situação de pagamento com reservas, parece‑me que os cinco elementos referidos no n.o 123 das presentes conclusões estão reunidos.

127. Com efeito, como salientei no n.o 111 (supra), quando tem de resolver pagar, do seu próprio bolso, os RPT que não conseguiu cobrar ao devedor (que devia ter honrado a dívida aduaneira), o Estado‑Membro empobrece e, consequentemente, a União enriquece correlativamente. O nexo de causalidade é claro. Também é inegável que, nestas circunstâncias, a ação de in rem verso tem um caráter subsidiário, uma vez que não existe uma via de recurso que permita ao Estado‑Membro em causa contestar a análise realizada pela Comissão e recuperar o montante controvertido. Por último, na minha opinião, uma vez que o Tribunal Geral constata, a título declaratório, que o Estado‑Membro em causa não era efetivamente obrigado a pôr o montante controvertido à disposição da Comissão, o pagamento (acompanhado ou não de reservas) torna‑se ipso facto desprovido de qualquer fundamento jurídico. Uma vez que esta declaração é retroativa, a quinta condição (ou seja, a inexistência de causa de pedir) está preenchida.

128. É ao Tribunal Geral, decidindo sobre esta ação, que caberá determinar o montante exato que deverá ser restituído ao Estado‑Membro em causa. Na minha opinião, a fim de não perturbar o equilíbrio financeiro das instituições da União, a restituição deve incidir exclusivamente sobre o capital que foi efetivamente colocado à disposição da União por esse Estado‑Membro. Este capital não se destina a produzir juros em benefício desse mesmo Estado‑Membro.

129. Por último, é também ao Tribunal Geral que caberá verificar o preenchimento das condições de admissibilidade da ação, nomeadamente à luz das regras relativas à prescrição ( 63 ).

Conclusão

130. Na minha opinião, o fundamento invocado pela República Checa deve ser julgado improcedente e, por conseguinte, deve ser negado provimento ao presente recurso.

131. No entanto, seria oportuno que o Tribunal de Justiça desse uma resposta à problemática evidenciada neste recurso, declarando, como expliquei nos n.os 100 a 108 das presentes conclusões, que um pagamento com reservas não pode ser considerado juridicamente perfeito e que, nessas circunstâncias, a Comissão é obrigada a intentar uma ação por incumprimento para demonstrar a violação, pelo Estado‑Membro em causa, das suas obrigações de colocação à disposição dos RPT.

132. Na falta dessa ação por incumprimento, a única outra pista que permite submeter esse litígio à apreciação do juiz da União é uma ação baseada no enriquecimento sem causa.

133. Na minha opinião, a pista da ação por incumprimento obrigatória é a mais adequada, no sentido de que permite ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre o mérito do problema, a saber, o respeito pelo Estado‑Membro em causa das suas obrigações em matéria de RPT, e declarar, sendo caso disso, a existência de um incumprimento das mesmas. O grave inconveniente, cujo alcance não deve ser subavaliado, é que esta pista implicaria estabelecer uma exceção à regra jurisprudencial por força da qual a Comissão goza de uma liberdade de apreciação completa no âmbito do processo de infração. Este obstáculo não é insuperável, desde que esta exceção esteja claramente limitada à matéria dos RPT.

134. A pista da ação de indemnização (baseada no enriquecimento sem causa) parece‑me menos adequada, uma vez que levaria o Tribunal Geral a ter de (indiretamente) se pronunciar sobre o cumprimento, por um Estado‑Membro, das suas obrigações decorrentes do direito da União: não sendo essa a sua função, tendo em conta a arquitetura jurisdicional existente atualmente. Todavia, tal pista continua a ser aceitável, como solução supletiva.

135. No futuro, é evidentemente desejável que o próprio legislador se debruce sobre esta problemática e melhore o funcionamento do sistema dos RPT, prevendo um mecanismo de fiscalização jurisdicional adequado. No entanto, enquanto aguarda essa iniciativa, compete ao Tribunal de Justiça resolver o problema que lhe é submetido, com base nos instrumentos processuais existentes no direito da União.

Quanto às despesas

136. Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do seu artigo 184.o, n.o 1, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

137. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Checa nas despesas e tendo esta sido vencida no seu fundamento único, há que condenar a recorrente a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão.

138. O artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, que é igualmente aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, deste regulamento, dispõe que os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas.

139. Por conseguinte, o Reino dos Países Baixos suportará as suas próprias despesas.

Conclusões

140. À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça decida nos seguintes termos: – É negado provimento ao recurso. – A República Checa suporta, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia. – O Reino dos Países Baixos suporta as suas próprias despesas.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) T‑147/15, não publicado, a seguir «despacho recorrido», EU:T:2018:395.

( 3 ) JO 2007, L 163, p. 17.

( 4 ) Regulamento do Conselho, de 22 de maio de 2000, relativo à aplicação da Decisão 2007/436/CE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (JO 2000, L 130, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (CE, Euratom) n.o 2028/2004 do Conselho, de 16 de novembro de 2004 (JO 2004, L 352, p. 1), e pelo Regulamento (CE, Euratom) n.o 105/2009 do Conselho, de 26 de janeiro de 2009 (JO 2009, L 36, p. 1) (a seguir «Regulamento n.o 1150/2000»). Para ser exaustiva, observo que, atualmente, o Regulamento n.o 1150/2000 foi revogado. As suas disposições foram, em grande parte, reproduzidas no Regulamento (UE, Euratom) n.o 609/2014 do Conselho, de 26 de maio de 2014, relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição dos recursos próprios tradicionais e dos recursos próprios baseados no IVA e no RNB e às medidas destinadas a satisfazer às necessidades da tesouraria (JO 2014, L 168, p. 39).

( 5 ) WOMIS é a abreviatura de Write‑Off Management and Information System. Trata‑se de um sistema de gestão e de informação relativo à dispensa de colocação à disposição dos créditos apurados que se revelem incobráveis. Para mais esclarecimentos a este respeito, v. também: Oitavo relatório da Comissão sobre o funcionamento do sistema de controlo dos recursos próprios tradicionais (2013‑2015) [artigo 18.o, n.o 5, do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000 do Conselho, de 22 de maio de 2000], COM(2016) 639 final, n.o 5.1.

( 6 ) Acórdão de 25 de outubro de 2017 (C‑593/15 P e C‑594/15 P, a seguir «Acórdão Eslováquia/Comissão, EU:C:2017:800).

( 7 ) Acórdão de 25 de outubro de 2017, C‑599/15 P, EU:C:2017:801.

( 8 ) Para mais desenvolvimentos quanto ao regime dos recursos próprios, v.: Albert, J.‑L., Le droit douanier de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelas, 2019, pp. 132 a 144; Berlim, D., Politiques de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelas, 2016, pp. 53 a 64.

( 9 ) O Tribunal de Justiça esclareceu ainda que os Estados‑Membros são obrigados a apurar um direito da União relativamente aos recursos próprios a partir do momento em que as autoridades aduaneiras disponham dos elementos necessários e, portanto, estejam em condições de calcular o montante dos direitos resultante de uma dívida aduaneira e de determinar o devedor: v., neste sentido, Acórdão de 15 de novembro de 2005, Comissão/Dinamarca (C‑392/02, EU:C:2005:683, n.os 58 e 59 e jurisprudência referida).

( 10 ) Acórdão de 7 de abril de 2011, Comissão/Finlândia (C‑405/09, EU:C:2011:220, n.o 37 e jurisprudência referida).

( 11 ) O artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1150/2000 permite distinguir, no plano contabilístico, os créditos que ainda não tenham sido objeto de recuperação ou que sejam objeto de contestação. Os montantes declarados ou considerados incobráveis são definitivamente retirados da contabilidade, por força do artigo 17.o, n.o 2, do referido regulamento.

( 12 ) V. Acórdão de 5 de outubro de 2006, Comissão/Bélgica (C‑378/03, EU:C:2006:639, n.o 48 e jurisprudência referida).

( 13 ) Além disso, estes juros são exigíveis qualquer que seja a razão do atraso com que estes recursos sejam creditados na conta da Comissão. V., nomeadamente, Acórdão de 15 de novembro de 2005, Comissão/Dinamarca (C‑392/02, EU:C:2005:683, n.o 67 e jurisprudência referida).

( 14 ) V., a título de exemplo, Acórdão de 12 de setembro de 2000, Comissão/Reino Unido (C‑359/97, EU:C:2000:426, n.o 31 e jurisprudência referida).

( 15 ) Despacho de 21 de junho de 2007, Finlândia/Comissão (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, n.os 32 e 35 e jurisprudência referida).

( 16 ) Esta foi, pelo menos, a interpretação defendida pela Comissão nos seus articulados e na audiência: v. n.os 73 e 74 das presentes conclusões.

( 17 ) V. exposição de motivos e artigo 1.o, n.o 13.3, da Proposta de Regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000, que aplica a Decisão 2000/597/CE, Euratom, relativa ao sistema dos recursos próprios das Comunidades, COM(2003) 366 final.

( 18 ) Potteau, A., «Observações» (note relativa ao Acórdão Eslováquia/Comissão, acima referido), em Picod, F., Jurisprudence de la CJUE 2017. Décisions et commentaires, Bruylant, Bruxelas, 2018, p. 1023l.

( 19 ) V., nomeadamente, Acórdão Eslováquia/Comissão, n.o 57.

( 20 ) Este problema já tinha sido identificado por um dos meus estimados colegas. Refiro‑me às Conclusões da advogada‑geral J. Kokott nos processos Eslováquia/Comissão e Roménia/Comissão (C‑593/15 P, C‑594/15 P e C‑599/15 P, EU:C:2017:441, n.os 104 a 107).

( 21 ) A Comissão alega que a formulação dessas reservas tem (quando muito) como consequência, por força do princípio da cooperação leal, impor‑lhe a obrigação de iniciar um diálogo construtivo com o Estado‑Membro em causa, a fim de procurar aproximar os pontos de vista (v., também, n.o 95 e notas 24 e 25 das presentes conclusões).

( 22 ) A República Checa refere‑se ao Acórdão de 11 de agosto de 1995, Comissão/Alemanha (C‑431/92, EU:C:1995:260, n.o 22).

( 23 ) A República Checa refere‑se, por analogia, ao Acórdão de 13 de dezembro de 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, n.os 38 e segs.).

( 24 ) A República Checa esclarece que esta mesma questão é objeto de uma ação por omissão no âmbito do processo pendente T‑13/19. Nessa ação, a República Checa acusa a Comissão de não ter instaurado um processo por infração contra si, apesar de o seu pagamento ter sido feito com reservas.

( 25 ) Este elemento foi devidamente confirmado pela Comissão: v. n.o 73 das presentes conclusões. No processo pendente T‑13/19, a Comissão responde que, na medida em que o Estado‑Membro efetuou o pagamento exigido, não subsiste nenhuma infração que lhe seja imputável e, portanto, não existe nenhuma base jurídica que permita à Comissão instaurar um processo por infração.

( 26 ) Este Estado‑Membro refere‑se às Conclusões da advogada‑geral J. Kokott nos processos Eslováquia/Comissão e Roménia/Comissão (C‑593/15 P, C‑594/15 P e C‑599/15 P, EU:C:2017:441, n.o 40).

( 27 ) Assim, perante as reservas formuladas por um Estado‑Membro, a Comissão tem, quando muito, a obrigação de encetar um diálogo construtivo com este com o objetivo de aproximar os seus pontos de vista: v. n.os 57 e 95 das presentes conclusões.

( 28 ) A Comissão refere‑se, nomeadamente, às Conclusões do advogado‑geral M. Darmon no processo Comissão/Países Baixos (C‑96/89, EU:C:1990:374, n.o 32).

( 29 ) V. Acórdão Eslováquia/Comissão, n.o 46 e jurisprudência referida. O sublinhado é meu.

( 30 ) Acórdão de 22 de junho de 2000, Países Baixos/Comissão (C‑147/96, EU:C:2000:335, n.o 27 e jurisprudência referida).

( 31 ) Acórdão de 13 de fevereiro de 2014, Hungria/Comissão (C‑31/13 P, EU:C:2014:70, n.o 55 e jurisprudência referida).

( 32 ) Acrescento que, embora certas formulações contidas na carta controvertida levem a pensar que a Comissão tinha «recusado» conceder a dispensa da obrigação de colocação à disposição solicitada pelas autoridades checas, o Tribunal Geral considerou, no entanto, que, tendo em conta o seu contexto e os poderes da Comissão, essa carta não continha uma decisão sobre um pedido de dispensa, mas um simples parecer (n.os 57 a 59 e 66 a 70 do despacho recorrido). Esta análise corresponde à conclusão formulada pela doutrina em matéria de RPT: v. n.o 55 das presentes conclusões.

( 33 ) V. Acórdão Eslováquia/Comissão, n.o 61. Saliento que, sobre esta questão, o Tribunal de Justiça recusou seguir a análise defendida pela minha estimada colega J. Kokott: v. Conclusões da advogada‑geral J. Kokott nos processos Eslováquia/Comissão e Roménia/Comissão (C‑593/15 P, C‑594/15 P e C‑599/15 P, EU:C:2017:441, n.os 50 a 59). V., também, a este respeito: Potteau, A., op. cit., pp. 1022 a 1023.

( 34 ) V. n.o 81 do despacho recorrido e Acórdão Eslováquia/Comissão, n.o 66.

( 35 ) V. n.os 56 e 57 das presentes conclusões.

( 36 ) Na mesma ordem de ideias, rejeito o argumento, apresentado na audiência pela Comissão, de que o Estado‑Membro é o único detentor da chave do problema, na medida em que pode recuperar, por sua própria iniciativa, o montante controvertido na conta aberta em nome da Comissão. Procedendo deste modo, o Estado‑Membro em causa encontra‑se novamente obrigado a violar a lei para tentar suscitar um debate judicial. O raciocínio da Comissão é manifestamente redundante e não dá uma solução satisfatória à inexistência de um recurso jurisdicional efetivo com que nos confrontamos no caso em apreço. A este respeito, o facto de o Tribunal de Justiça poder reduzir o montante dos juros de mora (por exemplo, em caso de ação intentada tardiamente pela Comissão) não compensa o risco financeiro incorrido pelo Estado‑Membro em causa.

( 37 ) V. n.o 48 das presentes conclusões e jurisprudência referida.

( 38 ) V. Acórdão de 16 de julho de 2015, Comissão/Bulgária (C‑145/14, EU:C:2015:502, n.o 24 e jurisprudência referida).

( 39 ) V., para maiores desenvolvimentos, Von Bardeleben, E., Donnat, F. e Siritzky, D., La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen, La Documentation française, Paris, 2012, p. 189.

( 40 ) V. Despacho de 9 de janeiro de 2006, Finlândia/Comissão (T‑177/05, não publicado, EU:T:2006:1, n.o 39).

( 41 ) V. Despacho de 21 de junho de 2007, Finlândia/Comissão (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, n.o 35).

( 42 ) Despacho de 21 de junho de 2007, Finlândia/Comissão (C‑163/06 P, EU:C:2007:371, n.o 36). O sublinhado é meu.

( 43 ) Observo, a este respeito, que a expressão «pagamento condicional», utilizada, nomeadamente, nos Despachos de 9 de janeiro de 2006, Finlândia/Comissão (T‑177/05, não publicado, EU:T:2006:1), e de 21 de junho de 2007, Finlândia/Comissão (C‑163/06 P, EU:C:2007:371), é inadequada: por força da legislação relativa aos RPT, os Estados‑Membros não podem subordinar a colocação à disposição dos referidos recursos a quaisquer condições. Apenas têm o direito de formular reservas, procedendo incondicionalmente ao pagamento legalmente exigido.

( 44 ) Para todos os efeitos, observo ainda que, no passado, a própria Comissão considerou a possibilidade dessa obrigação: v., neste sentido, Conclusões da advogada‑geral J. Kokott nos processos Eslováquia/Comissão e Roménia/Comissão (C‑593/15 P, C‑594/15 P e C‑599/15 P, EU:C:2017:441, n.o 106).

( 45 ) A economia do referido regulamento assenta na função de acompanhamento e de fiscalização exercida pela Comissão (v., nomeadamente, os seus considerandos 8, 9 e 11). É também útil observar que, na vigência da atual legislação e, mais especificamente, do Regulamento (UE, Euratom) n.o 608/2014 do Conselho, de 26 de maio de 2014, que estabelece as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União Europeia (JO 2014, L 168, p. 29), os poderes e as responsabilidades da Comissão e dos seus agentes em matéria de RPT foram objeto de uma definição claramente mais específica.

( 46 ) Para efeitos de uma boa administração do orçamento, embora a Comissão esteja habilitada a utilizar os fundos colocados à disposição, é, no entanto, oportuno que tenha em conta a incerteza que recai sobre estes devido às reservas formuladas, enquanto aguarda a decisão do Tribunal de Justiça.

( 47 ) Recorde‑se que, segundo este considerando, a estreita colaboração entre os Estados‑Membros e a Comissão é susceptível de facilitar a correta aplicação da regulamentação financeira relativa aos recursos próprios.

( 48 ) No caso em apreço, a prova disso são as tentativas infrutíferas da recorrente, que convidou várias vezes a Comissão a intentar uma ação por incumprimento contra si — essas tentativas culminaram com a propositura de uma ação por omissão, com o número de processo T‑13/19, através da qual a recorrente convidou o Tribunal Geral a declarar que a Comissão não cumpriu as obrigações que lhe competem por força do artigo 4.o, n.o 3, TUE, conjugado com o artigo 47.o da Carta, na medida em que, na sequência da colocação à disposição condicional dos RPT, a Comissão não instaurou a ação por incumprimento contra a República Checa a esse propósito e também não procedeu ao reembolso da quantia controvertida. V., a este respeito, notas 24 e 25 das presentes conclusões.

( 49 ) Com efeito, conforme jurisprudência constante, «a Comissão não está habilitada a estabelecer de modo definitivo […] os direitos e obrigações de um Estado‑Membro ou a dar a este garantias relativas à compatibilidade com o direito [da União] de um determinado comportamento». Neste sentido, v. Acórdão de 20 de março de 2003, Comissão/Alemanha (C‑135/01, EU:C:2003:171, n.o 24).

( 50 ) Na falta de uma ação por incumprimento, a decisão tomada pelo Tribunal Geral no âmbito de uma ação de indemnização não colidiria com a competência exclusiva do Tribunal de Justiça em matéria de declaração de incumprimento. V. Conclusões da advogada‑geral J. Kokott nos processos Eslováquia/Comissão e Roménia/Comissão (C‑593/15 P, C‑594/15 P e C‑599/15 P, EU:C:2017:441, n.o 109).

( 51 ) Recorde‑se que, nos termos do artigo 268.o TFUE, o Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para conhecer dos litígios relativos à reparação dos danos referidos no segundo e terceiro parágrafos do artigo 340.o O artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE prevê que, «em matéria de responsabilidade extracontratual, a União deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções».

( 52 ) Refiro‑me ao Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Masdar (UK)/Comissão (C‑47/07 P, a seguir «Acórdão Masdar», EU:C:2008:726). Assim, a possibilidade de intentar uma ação baseada no enriquecimento sem causa da União não pode ser recusada ao particular pela simples razão de o Tratado FUE não prever expressamente uma via de recurso destinada a este tipo de ação. Com efeito, como o Tribunal de Justiça já declarou, uma interpretação dos artigos 268.o e 340.o TFUE que excluísse essa possibilidade conduziria a um «resultado contrário ao princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça e reafirmado no artigo 47.o da [Carta]»: v., também, neste sentido, Acórdão de 18 de setembro de 2018, Barroso Truta e o./Tribunal de Justiça da União Europeia (T‑702/16 P, EU:T:2018:557, n.o 105).

( 53 ) Acórdão de 9 de setembro de 2008, FIAMM e o./Conselho e Comissão (C‑120/06 P e C‑121/06 P, EU:C:2008:476, n.o 106 e jurisprudência referida). O sublinhado é meu.

( 54 ) V., a título de exemplo, Acórdão de 19 de abril de 2007, Holcim (Deutschland)/Comissão (C‑282/05 P, EU:C:2007:226, n.os 47 a 49). O sublinhado é meu.

( 55 ) Para todos os efeitos, recordo que o Tribunal de Justiça recusou expressamente reconhecer a existência de um regime de responsabilidade objetiva (independente de culpa): refiro‑me aqui ao Acórdão de 9 de setembro de 2008, FIAMM e o./Conselho e Comissão (C‑120/06 P e C‑121/06 P, EU:C:2008:476, n.o 175). No caso em apreço, parece‑me claro que, ao agir na sua qualidade de guardiã dos Tratados e mesmo que a sua interpretação sobre uma questão de direito complexa possa, a prazo, revelar‑se errada, a Comissão não pode, ipso facto, ser acusada de uma violação caracterizada do direito da União (nem, mais genericamente, de uma infração) nesse contexto.

( 56 ) Com efeito, quando declara que nenhum ato ou nenhuma omissão de uma instituição tem carácter ilegal, não estando, assim, preenchido o primeiro requisito a que está sujeita a responsabilidade extracontratual da União, o juiz pode julgar a ação improcedente na íntegra, sem que seja necessário analisar os outros requisitos dessa responsabilidade [Acórdão de 9 de setembro de 2008, FIAMM e o./Conselho e Comissão (C‑120/06 P e C‑121/06 P, EU:C:2008:476, n.o 166 e jurisprudência referida)].

( 57 ) Acórdão Masdar, n.o 44.

( 58 ) V. Acórdão de 28 de julho de 2011, Agrana Zucker (C‑309/10, EU:C:2011:531, n.o 53; no qual o Tribunal de Justiça se refere também ao Acórdão Masdar).

( 59 ) Acórdão Masdar, n.o 49.

( 60 ) V. a título de exemplo, no direito belga: Van Ommeslaghe, P., Traité élémentaire de droit civil, t. II, Les obligations, vol. 2 (Source des obligations — deuxième partie), Bruxelas, Bruylant, 2013, p. 1138, n.o 782. Este mecanismo foi consagrado, no direito belga, pela jurisprudência. Em direito francês foi objeto de uma codificação legislativa: v. artigos 1303 a 1303‑4 do Code civil [Código Civil], relativos ao «enriquecimento injustificado». No sistema jurídico anglo‑saxão existe um instituto análogo. Como acontece frequentemente na common law, o instituto do enriquecimento injustificado (unjust enrichment) no direito inglês é um edifício complexo, baseado na jurisprudência e não num texto legal. A estrutura, o alcance e a natureza específicas deste instituto ainda são incertos: v., para uma exposição geral, Burrows, A., A Restatement of the English Law of Unjust Enrichment, Oxford University Press, 2012, e Virgo, G., The Principles of the Law of Restitution (3.a ed.), Oxford University Press, 2015. No seu Acórdão Bank of Cyprus UK Ltd v Menelaou [(2015) UKSC 66], a Supreme Court of the United Kingdom (Supremo Tribunal do Reino Unido) declarou que, antes de admitir uma ação baseada no enriquecimento injustificado, havia que raciocinar em quatro fases e analisar i) se o demandado enriqueceu, ii) se esse enriquecimento ocorreu às custas do demandante, iii) se o referido enriquecimento é injustificado e iv) se o demandado está em condições de invocar um qualquer fundamento de defesa. Uma jurisprudência abundante sustenta e esclarece cada um destes critérios.

( 61 ) Cour de cassation (Tribunal de Cassação) da Bélgica, Acórdão de 22 de agosto de 1940, Pasicrisie, 1940, p. 205. Por outras palavras, essa ação não pode servir para um subterfúgio processual. Na mesma ordem de ideias, o Tribunal Geral já considerou que uma ação de indemnização deve ser declarada inadmissível quando, na realidade, se destina à revogação de um ato que se tornou definitivo e teria por efeito — se fosse procedente — anular os efeitos jurídicos desse ato: v. Acórdão de 15 de março de 1995, Cobrecaf e o./Comissão (T‑514/93, EU:T:1995:49, n.os 59 e 60 e jurisprudência referida). É ainda preciso que o ato seja suscetível de recurso: tal não é (por hipótese) o caso em apreço.

( 62 ) Cour de cassation (Tribunal de Cassação) da Bélgica, Acórdão de 25 de março de 1994, Pasicrisie, 1994, p. 305.

( 63 ) Recorde‑se que o artigo 46.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia prevê que as ações contra a União em matéria de responsabilidade extracontratual prescrevem no prazo de cinco anos a contar da ocorrência do facto que lhes tenha dado origem. Caberá, portanto, ao Tribunal Geral determinar em que data, precisamente, ocorreu o enriquecimento (e o empobrecimento correspondente).