Conclusões do advogado-geral Mischo apresentadas em 28 de Abril de 1998. - República Italiana contra Conselho da União Europeia. - Recurso de anulação - Regulamento (CE) n. 1522/96 - Abertura e modo de gestão de determinados contingentes pautais de importação de arroz e de trincas de arroz. - Processo C-352/96.



Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-06937



Conclusões do Advogado-Geral

1 O recurso interposto pelo Governo italiano tem por objecto a anulação do Regulamento (CE) n._ 1522/96 do Conselho, de 24 de Julho de 1996, relativo à abertura e modo de gestão de determinados contingentes pautais de importação de arroz e de trincas de arroz (1) (a seguir «regulamento»), em especial dos seus artigos 3._, 4._ e 9._

2 Este diploma foi adoptado no contexto da aplicação pela Comunidade do acordo a que se chegou em resultado das negociações levadas a cabo ao abrigo do artigo XXIV, n._ 6, do GATT, na sequência da adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia à Comunidade Europeia.

3 Com efeito, a aplicação da pauta aduaneira comum pelos novos aderentes implicou o aumento, relativamente ao período anterior à adesão, das taxas de determinados direitos aduaneiros aplicados por estes. Era, portanto, necessário, nos termos do artigo XXIV, n._ 6, do GATT, e especialmente do n._ 5 do memorando de entendimento sobre a interpretação do artigo XXIV do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994 (2) (a seguir «acordo»), chegar a acordo quanto às compensações com determinados países terceiros, membros do GATT.

4 Para o efeito, a Comunidade encetou negociações com diferentes países terceiros. Nesse âmbito, foram celebrados acordos com a Austrália e o Reino da Tailândia. Foram aprovados pela Decisão 95/592/CE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995, relativa à conclusão das negociações com certos países terceiros no âmbito do n._ 6 do artigo XXIV do GATT e a outras matérias conexas (3). Em consequência, o Conselho adoptou no mesmo dia o Regulamento (CE) n._ 3093/95 que estabelece as taxas dos direitos a aplicar pela Comunidade em resultado das negociações no âmbito do n._ 6 do artigo XXIV do GATT na sequência da adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia à União Europeia (4).

5 O Conselho adoptou em seguida, em 24 de Julho de 1996, o Regulamento n._ 1522/96, já referido, objecto do presente recurso. Nos termos do artigo 1._, n._ 1, alínea a), do referido regulamento, é aberto um contingente pautal para importação na Comunidade de 63 000 toneladas de arroz branqueado ou semibranqueado, com direito nulo.

6 O n._ 3 do mesmo artigo prevê a atribuição, neste contingente, de 1 019 toneladas à Austrália e de 21 455 toneladas à Tailândia. A quantidade atribuída à Tailândia ficou expressamente prevista no acordo celebrado com este país. Ao invés, o concluído com a Austrália não refere nenhuma quantidade precisa.

7 O Governo italiano solicita ao Tribunal de Justiça que declare o regulamento nulo, especialmente os seus artigos 3._, 4._ e 9._

8 Os artigos 3._ e 4._ definem as condições de obtenção dos certificados de importação. Em especial, o artigo 3._, n._ 1, estipula que:

«Sempre que o pedido de certificado de importação incidir em arroz e trincas de arroz originários da Tailândia ou em arroz originário da Austrália no âmbito das disposições referias no artigo 1._, deve ser acompanhado de um certificado de exportação estabelecido em conformidade com o modelo constante, respectivamente, dos anexos I e II e emitido pelo organismo competente desses países indicado nos mesmos anexos.»

9 Por seu turno, o artigo 9._ preceitua:

«1. A Comissão acompanhará as quantidades importadas ao abrigo do presente regulamento, tendo especialmente em vista determinar:

- em que medida os fluxos de comércio tradicionais, em termos de volume e apresentação, com a Comunidade alargada se alteraram significativamente, e

- se existem subvenções cruzadas entre as exportações que beneficiam directamente do presente regulamento e as exportações sujeitas aos encargos de importação normais.

2. Se algum dos critérios indicados nos travessões do n._ 1 for preenchido, em especial se a importação de arroz em embalagens com peso igual ou inferior a cinco quilogramas exceder 33 428 toneladas e, de qualquer modo, todos os anos, a Comissão apresentará um relatório ao Conselho acompanhado, se necessário, das propostas adequadas para evitar perturbações no sector do arroz na Comunidade.»

Fundamentos invocados contra os artigos 3._ e 4._

10 O Governo italiano considera que os artigos 3._ e 4._ devem ser declarados nulos e de nehum efeito por violarem:

- o n._ 6 do artigo XXIV do GATT;

- o artigo 43._ do Tratado CE;

- o princípio geral da proporcionalidade.

11 A este propósito, o Governo italiano alega o seguinte. Os artigos 3._ e 4._ estabelecem que os certificados de importação apenas são concedidos aos operadores titulares de um certificado de exportação obtido no país de origem, devendo estes operadores juntar esse certificado ao pedido de obtenção do título de importação.

12 Segundo o Governo italiano, «esta disposição conduz a que a gestão dos contingentes pautais anuais seja confiada, de facto, às autoridades do Estado exportador, as quais, com efeito, em virtude de concederem o certificado de exportação aos operadores que previamente escolheram, tinham a possibilidade concreta de estabelecer, no que toca à actividade de importação do produto para o mercado comunitário, uma reserva em favor apenas dos operadores previamente escolhidos».

13 Pelo menos no que se refere à Austrália, esta disposição era certamente injustificada, uma vez que o acordo relativo à celebração das negociações no âmbito do artigo XXIV, n._ 6, do GATT, aprovado pela Decisão 95/592, não prevê, contrariamente ao acordo celebrado com o Reino da Tailândia, qualquer cláusula de emissão automática de certificados de importação com base em títulos de exportação passados por esse Estado; por essa razão, a referida disposição era igualmente contrária à decisão que aprovava o acordo com a Austrália.

14 O facto de, na realidade, ter confiado a gestão do contingente a esse país implicava, além disso, uma vantagem indevida em favor deste último, contrariamente aos objectivos do artigo XXIV, n._ 6, do GATT, a que se refere expressamente o regulamento impugnado e para cuja aplicação este último foi adoptado.

15 Com efeito, a disposição contestada não introduzia qualquer compensação em favor do exportador do país terceiro susceptível de repor a situação que existia, antes da adesão dos três novos Estados-Membros (República da Áustria, República da Finlândia e Reino da Suécia) na Comunidade Europeia. Pelo contrário, os exportadores do país terceiro - que já tinham obtido, devido aos acordos referidos, a possibilidade de exportar o contingente de arroz previsto com direitos nulos para uma união aduaneira de grande dimensão, em vez de para três (modestos) mercados isolados, o que por si só já constituía uma ponderação razoável dos interesses das duas partes nas negociações - obtinham ainda a possibilidade de poderem ser eles próprios a gerir a exportação do contingente pautal acordado; esta circunstância não parece representar uma solução «mutuamente satisfatória» na acepção do artigo XXIV, n._ 6, do GATT.

16 O Governo italiano acrescenta que a atribuição ao país em questão da supra-referida vantagem indevida era, além disso, contrária ao princípio geral da proporcionalidade e constituía indício de que o Conselho, manifestamente, não procurou adoptar uma medida adequada relativamente às exigências da política agrícola comum.

17 Em resposta a estes argumentos, o Conselho recorda, desde logo, a jurisprudência do Tribunal de Justiça da qual resulta que um Estado-Membro não pode invocar as disposições do GATT para contestar a validade de um regulamento no âmbito de um recurso de anulação.

18 Cita, nessa linha, o acórdão Alemanha/Conselho (5), em que o Tribunal de Justiça recordou a sua jurisprudência constante segundo a qual «o GATT, baseado, nos termos do seu preâmbulo, no princípio de negociações efectuadas numa `base de reciprocidade e de vantagens mútuas', se caracteriza pela grande flexibilidade das suas disposições...».

19 Daí o Tribunal de Justiça deduziu que:

«estas particularidades do Acordo Geral, assinaladas pelo Tribunal para declarar que um particular da Comunidade não pode invocá-las em juízo para contestar a legalidade de um acto comunitário, opõem-se também a que o Tribunal tome em consideração as disposições do Acordo Geral para apreciar a legalidade de um regulamento no âmbito de um recurso interposto por um Estado-Membro ao abrigo do artigo 173._, primeiro parágrafo, do Tratado».

20 É, no entanto, com razão que a recorrente chama a atenção para o facto de que, no mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça precisou que:

«... só na hipótese de a Comunidade ter pretendido dar execução a uma obrigação particular assumida no âmbito do GATT, ou na hipótese de o acto comunitário remeter expressamente para disposições determinadas do Acordo Geral, é que compete ao Tribunal fiscalizar a legalidade do acto comunitário em causa à luz das normas do GATT...».

21 Todavia, o Conselho objecta que não estamos aqui perante tal hipótese. Com efeito, em seu entender, o acto impugnado não contém, em sentido estrito, qualquer remissão para as regras do GATT, tendo o regulamento sido adoptado não em aplicação destas, mas de um acordo celebrado pela Comunidade em conformidade com elas.

22 Em meu entender também é verdade que a Comunidade pretendeu dar execução a «uma obrigação particular assumida no âmbito do GATT», ou seja, os compromissos que para ela resultaram dos acordos celebrados com outras partes no GATT na sequência das negociações conduzidas ao abrigo do artigo XXIV, n._ 6, do GATT.

23 Considero, por conseguinte, que, no caso vertente, nada se opõe em princípio a que o Tribunal de Justiça controle a legalidade do regulamento impugnado à luz do GATT. Importa, no entanto, observar que a recorrente apenas alega uma violação do n._ 6 do artigo XXIV do GATT, em especial do já referido memorando de entendimento. Ora, é com razão que o Conselho sublinha que estas disposições impõem uma única obrigação às partes contratantes, que é a de alcançar um ajustamento compensatório mutuamente satisfatório. Não se trata de um critério objectivo, mas de uma referência à vontade das partes, como decorre da utilização do termo «mutuamente». As condições impostas pelo o artigo XXIV, n._ 6, encontram-se, portanto, preenchidas desde que, como no caso vertente, as partes nas negociações cheguem a acordo.

24 A recorrente afirma, na sua réplica, que, caso se adoptasse a tese do Conselho, ficar-se-ia na impossibilidade absoluta de apreciar os acordos celebrados com base no GATT. Tal não é o caso. Com efeito, nada impede uma outra parte contratante de considerar que um acordo celebrado no termo de negociações conduzidas no âmbito do n._ 6 do artigo XXIV é contrário a outra disposição do GATT e de iniciar então um procedimento de resolução dos diferendos.

25 Do mesmo modo, e sem prejuízo das condições impostas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, um demandante podia invocar neste Tribunal a violação, no contexto desse acordo, de outras disposições do GATT. Como a recorrente só alegou a violação do artigo XXIV, n._ 6, do GATT, há que, portanto, rejeitar esse argumento.

26 O Governo italiano refere, por fim, que o regulamento vai para além dos acordos celebrados na sequência das negociações que tiveram lugar no âmbito do GATT. Com efeito, o Governo italiano critica o facto de as autoridades dos Estados exportadores poderem conceder certificados de exportação a operadores por elas previamente escolhidos. Esclarece que, pelo menos no que se refere à Austrália, esta disposição é perfeitamente injustificada uma vez que não está prevista no acordo celebrado com este país.

27 Importa, no entanto, salientar que o acordo com a Austrália prevê que «o sistema de gestão deste contingente pautal inclui a atribuição aos fornecedores tradicionais».

28 Ora, as autoridades do país de exportação são as melhor colocadas para determinar quem eram, na Austrália, os fornecedores tradicionais da Áustria, da Finlândia e da Suécia, e para velar para que estes recebam os certificados de exportação necessários à manutenção do fluxo de trocas tradicional. Esta manutenção não pode ser considerada como criação de uma vantagem indevida.

29 Aliás, mesmo que o acordo com a Austrália não impusesse ao Conselho a obrigação de prever a criação de um sistema de certificados de exportação, também não o proibia, dado que a única condição aí prevista era a de que o sistema de gestão do contingente «inclui a atribuição aos fornecedores tradicionais com base nas suas exportações para a Áustria, a Finlândia e a Suécia». Não estamos, portanto, em presença de uma violação deste acordo, nem da decisão que o aprova.

30 A recorrente afirma igualmente que o Conselho não adoptou «uma medida adequada relativamente às exigências da política agrícola comum» e violou, portanto, o artigo 43._ do Tratado. Não adianta, no entanto, qualquer precisão em apoio deste fundamento, embora seja a ela que incumbe o ónus da prova. De todo o modo, não vemos a priori o que teria de inapropriado, por referência ao artigo 43._, um sistema que recorre a certificados de exportação para assegurar a manutenção dos fluxos tradicionais, objectivo cuja legitimidade não é aliás contestada.

31 Em terceiro lugar, entendo que, ao aplicar à Austrália o regime concedido à Tailândia, o Conselho não violou o princípio da proporcionalidade. Com efeito, tendo em conta o amplo poder discricionário que a jurisprudência do Tribunal de Justiça reconhece ao Conselho em matéria de política agrícola comum, não se pode considerar desproporcionado o facto de o Conselho ter concedido à Austrália, cujo contingente apenas representava 5% do contingente tailandês, o mesmo regime de gestão imposto pelo acordo celebrado com o Reino da Tailândia.

32 Não se podia, objectivamente, considerar que a vantagem concedida era de uma importância tal que os artigos 3._ e 4._ do regulamento eram desproporcionados ao objectivo prosseguido, que é o de regular a gestão dos contingentes concedidos na sequência dos acordos com os países terceiros em questão.

33 Por todas estas razões, concluo, portanto, que a recorrente não demonstrou que os artigos 3._ e 4._ do Regulamento n._ 1522/96 violam o direito comunitário.

Fundamentos invocados contra o artigo 9._

34 No entender do Governo italiano, o artigo 9._ implica uma violação:

- das formalidades essenciais, designadamente por falta de fundamentação;

- do artigo XXIV, n._ 6, do GATT;

- do artigo 43._ do Tratado;

- do princípio geral da proporcionalidade.

Por último, comportava igualmente um desvio de poder.

35 O Governo recorrente refere, em primeiro lugar, que o Conselho violou formalidades essenciais ao não fundamentar suficientemente o conteúdo do já referido artigo 9._, do regulamento. Entende, com efeito, que:

«O Conselho devia ter determinado a quantidade de arroz em embalagens de 5 quilogramas ou menos importada para os novos Estados-Membros antes da sua adesão e, a partir daí, fixar a quantidade máxima (não superior à referida quantidade) a partir da qual a Comissão seria obrigada a intervir para evitar perturbações.

Em qualquer caso, o Conselho devia ter justificado o carácter adequado do limite de 33 428 toneladas por referência à exigência de manutenção dos fluxos de comércio tradicionais para a Comunidade alargada, expressamente recordada no antepenúltimo considerando do regulamento.»

36 Este argumento assenta na hipótese, avançada pela recorrente, de que a quantidade de 33 428 toneladas fixada pelo Conselho é muito superior aos fluxos comerciais tradicionais que o regulamento visa salvaguardar.

37 Ora, resulta dos elementos juntos aos autos pelo Conselho a pedido do Tribunal de Justiça que o número em causa corresponde à soma das importações médias efectuadas pelos três novos Estados-Membros, ou seja, 30 389 toneladas, acrescida de 10%.

38 Importa ainda notar que, para dois dos três Estados-Membros, os números adiantados se referem unicamente às embalagens inferiores a 5 quilogramas, e não às de 5 quilogramas ou menos. A soma das importações foi, portanto, muito provavelmente, mais elevada. Seja como for, ao considerar que, de qualquer modo, havia alteração do fluxo de comércio tradicional a partir do momento em que a média das importações anteriores fosse ultrapassada em 10%, o Conselho instaurou um «limiar de alerta» razoável.

39 Não era obrigado a explicar, nos considerandos, o modo de cálculo utilizado para obter as 33 428 toneladas, acolhidas no artigo 9._ Caso o fosse, deveria, com efeito, igualmente explicar a repartição do contingente de 63 000 toneladas entre os Estados Unidos da América, a Tailândia, a Austrália e as outras regiões, e deveria fazer o mesmo no que se refere à repartição dos outros contingentes previstos no mesmo regulamento, ou seja, 20 000 toneladas relativamente ao arroz descascado e 80 000 toneladas no que se refere às trincas de arroz. Seria excessivo relativamente às obrigações de fundamentação exigidas pelo Tribunal de Justiça (6).

40 Efectivamente, o Conselho adoptou, portanto, no artigo 9._ do regulamento, uma disposição conforme à fundamentação constante do oitavo e nono considerandos do referido regulamento.

41 Estes evocam, com efeito, a expectativa do Conselho na manutenção dos fluxos de comércio tradicionais e a necessidade de evitar a possibilidade de subvenções cruzadas entre as exportações que beneficiam do direito reduzido e as outras.

42 A decisão adoptada, que obriga a Comissão a actuar caso sejam excedidos em 10% os fluxos de comércio existentes, é bem o resultado lógico desta fundamentação.

43 O governo recorrente alega igualmente violação do artigo XXIV, n._ 6, do GATT, do artigo 43._ do Tratado e do princípio da proporcionalidade. Com efeito, partindo da hipótese que o limiar de 33 428 toneladas não corresponde às importações tradicionais, o Governo italiano chega à conclusão que «a fixação dessa quantidade traduz-se, portanto, numa vantagem indevida, em termos de concorrência, em benefício dos exportadores habituais de determinados países terceiros para a Comunidade e revela-se, a este propósito, manifestamente anormal e injustificada na prespectiva da solução `mutuamente satisfatória' para que tendem os acordos celebrados com os países terceiros ao abrigo do artigo XXIV, n._ 6, do GATT, e é, além disso, manifestamente contrária ao princípio geral da proporcionalidade. Ainda nesta óptica, o regulamento controvertido é o resultado de não se ter ponderado a adequação da medida em relação às exigências da política agrícola comum».

44 Dado que esta argumentação da recorrente assenta numa permissa cujo carácter erróneo foi demonstrado pelos elementos juntos aos autos pelo Conselho, afigura-se de imediato que esta razão basta para não poder ser atendida.

45 Acrescentemos no entanto alguns esclarecimentos relativamente ao princípio da proporcionalidade.

46 Como muito justamente sublinhou o Conselho, para demonstrar que uma norma comunitária é conforme ao princípio da proporcionalidade, importa verificar se os meios que estabelece são adequados para alcançar o objectivo prosseguido e não excedem o necessário para o atingir.

47 Ora, o objectivo do regulamento é, segundo afirma, a aplicação dos acordos celebrados com os países terceiros e o Conselho entende que as suas disposições são adequadas para atingir esse objectivo, independentemente do conteúdo do artigo 9._ Com efeito, este prevê um mecanismo de garantia para os operadores comunitários que tem por objecto evitar uma eventual desorganização do sector comunitário do arroz. O Conselho, no uso do seu poder discricionário, julgou adequado incluir essa garantia no regulamento, mas, sem ela, este último continuaria adequado a cumprir o seu objectivo, ou seja, a aplicação dos acordos com os países terceiros.

48 Subscrevo esta análise. Com efeito, da leitura do preâmbulo do regulamento retira-se com toda a clareza que o seu objectivo é aplicar os acordos celebrados no quadro das negociações conduzidas nos termos do artigo XXIV, n._ 6, do GATT, abrindo os contingentes necessários e regulando a sua gestão.

49 Podia, no entanto, sustentar-se que, uma vez que o Conselho optou por estabelecer uma garantia como a prevista no artigo 9._, esta devia ser conforme ao princípio da proporcionalidade e, portanto, não estar condicionada por um limite fixado de modo desproporcionado em relação ao objectivo prosseguido.

50 Mesmo que se devesse aceitar esta tese, a argumentação da recorrente continuava ainda mal fundada em termos de facto, uma vez que o limite em causa corresponde efectivamente ao total das importações existentes acrescido de 10% Não foi, portanto, fixado a um nível desproporcionado com os fluxos de comércio tradicionais.

51 Além disso, o artigo 9._ não limita as possibilidades de intervenção da Comunidade à hipótese em que esse limite foi alcançado. Com efeito, o n._ 2 estabelece claramente que a obrigação de fiscalização da Comissão deve funcionar quando ocorra uma das circunstâncias descritas no n._ 1, ou seja, a alteração significativa dos fluxos de comércio tradicionais e a existência de subvenções cruzadas entre as importações com direito nulo e as outras, e designadamente quando o limite de 33 428 toneladas seja atingido. O artigo 9._ permite, portanto, à Comissão exercer o seu controlo mesmo quando as quantidades importadas sejam inferiores a esse limite.

52 Segue-se igualmente que o argumento segundo o qual o Conselho não atendeu às quantidades importadas pelos novos Estados-Membros sob o regime do aperfeiçoamento activo também não é de molde a permitir estabelecer que se verificou uma violação do princípio da proporcionalidade.

53 Por último, quanto ao fundamento do desvio de poder, a recorrente refere que como a fixação, pelo Conselho, de um limite não corresponde ao objectivo da manutenção dos fluxos de comércio tradicionais, o fim que essa fixação prosseguia era diverso do indicado nos considerandos do regulamento.

54 O Conselho sublinha, muito justamente, que a recorrente não apresenta qualquer precisão quanto aos fins que o Conselho teria aqui prosseguido, embora seja a ela que cabe o ónus da prova.

55 Por não me ter deixado convencer por nenhum dos fundamentos invocados pela recorrente, proponho que se negue provimento ao recurso e se condene a recorrente nas despesas.

(1) - JO L 190, p. 1.

(2) - JO 1994, L 336, p. 16.

(3) - JO L 334, p. 38.

(4) - JO L 334, p. 1.

(5) - Acórdão de 5 de Outubro de 1994 (C-280/93, Colect., p. I-4973).

(6) - V., por exemplo, acórdãos de 29 de Fevereiro de 1996, Comissão/Conselho (C-122/94, Colect., p. I-881, n._ 29); de 9 de Novembro de 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e o. (C-466/93, Colect., p. I-3799, n._ 16), e de 22 de Janeiro de 1986, Eridania e o. (C-250/84, Colect., p. 117, n.os 37 e 38).