ACORDAO DO TRIBUNAL (SEGUNDA SECCAO) DE 15 DE DEZEMBRO DE 1994. - TRANSAFRICA SA CONTRA ADMINISTRACION DEL ESTADO ESPANOL. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: AUDIENCIA NACIONAL - ESPANHA. - PERDA DE CAUCAO - FORCA MAIOR. - PROCESSO C-136/93.



Colectânea da Jurisprudência 1994 página I-05757



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

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Agricultura ° Organização comum de mercado ° Regime de caução ° Força maior ° Conceito ° Anúncios oficiais de um acordo internacional relativo ao regime de importação do milho em Espanha ° Diminuição dos preços do milho neste Estado ° Inexistência de força maior relativamente aos operadores que subscreveram compromissos nos termos da regulamentação comunitária anterior à conclusão das negociações

(Regulamentos do Conselho n.os 2913/86 e 1799/87; Regulamentos da Comissão n.os 2220/85, artigo 22. , e 3593/86)

Sumário

Nem as medidas adoptadas pelo Regulamento n. 1799/87, relativo ao regime especial de importação de milho e de sorgo em Espanha para o período de 1987-1990, nem os anúncios oficiais, no decurso dos primeiros meses de 1987, da celebração do acordo entre a Comunidade Económica Europeia e os Estados Unidos da América, nem a decisão do Conselho que aprovou o acordo entre a Comunidade Económica Europeia e os Estados Unidos da América respeitante à conclusão das negociações nos termos do artigo XXIV.6 do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio, são constitutivas de caso de força maior na acepção do artigo 22. do Regulamento n. 2220/85, que fixa as regras comuns de aplicação do regime de garantias para os produtos agrícolas.

Com efeito, apesar de o conceito de força maior, no âmbito dos regulamentos agrícolas, atender à natureza específica das relações de direito público existentes entre os operadores económicos e a administração nacional, bem como aos objectivos dessa regulamentação, pelo que não se limita ao da impossibilidade absoluta, devendo antes ser entendido no sentido de circunstâncias alheias ao operador em causa, anormais e imprevisíveis, cujas consequências apenas poderiam ter sido evitadas através de sacrifícios excessivos, apesar de todas as diligências desenvolvidas, os acontecimentos em causa não eram de forma alguma anormais e imprevisíveis para os operadores que se tinham obrigado, pela constituição de caução, a importar em Espanha milho subsidiado nas condições estabelecidas no Regulamento n. 3593/86. Pelo contrário, atendendo às informações então disponíveis, qualquer operador económico normalmente informado poderia dar-se conta de que a questão da importação de milho em Espanha era um dos elementos importantes das negociações em curso com os Estados Unidos da América e que se procurava activamente um acordo para evitar um conflito comercial.

Ademais, a baixa de preços ocorrida no mercado espanhol no início de 1987, que não foi uma reacção súbita e imprevisível ao anúncio do acordo, deve ser considerada como um risco comercial normal e não como constitutiva de uma impossibilidade absoluta de colocar o milho subsidiado em regime de livre prática em Espanha.

Partes

No processo C-136/93,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, pela Sala de lo Contencioso-Administrativo de l' Audiencia Nacional, destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre

Transáfrica SA

e

Administración del Estado español,

uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 22. do Regulamento (CEE) n. 2220/85 da Comissão, de 22 de Julho de 1985, que fixa as regras comuns de aplicação do regime de garantias para os produtos agrícolas (JO L 205, p. 5; EE 03 F36 p. 206), e do Regulamento (CEE) n. 3593/86 da Comissão, de 26 de Novembro de 1986, relativo à concessão de um subsídio à importação de milho em Espanha (JO L 334, p. 21),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),

composto por: F. A. Schockweiler, presidente de secção, G. F. Mancini e J. L. Murray (relator), juízes,

advogado-geral: W. Van Gerven

secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal

vistas as observações escritas apresentadas:

° em representação da Transáfrica SA, por José Pérez Santos, advogado no foro de Madrid,

° em representação do Governo espanhol, por Alberto Navarro González, director-geral da coordenação jurídica e institucional comunitária, e Gloria Calvo Díaz, abogado del Estado, na qualidade de agentes,

° em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Francisco Santaolalla, consultor jurídico, na qualidade de agente,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações da Transáfrica SA, representada por Jaime Folguera Crespo, advogado no foro de Madrid, do Governo espanhol e da Comissão das Comunidades Europeias, na audiência de 3 de Março de 1994,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 24 de Março de 1994,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por decisão de 25 de Março de 1993, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 5 de Abril seguinte, a Sala de lo Contencioso-Administrativo de l' Audiencia Nacional submeteu, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação do artigo 22. do Regulamento (CEE) n. 2220/85 da Comissão, de 22 de Julho de 1985, que fixa as regras comuns de aplicação do regime de garantias para os produtos agrícolas (JO L 205, p. 5; EE 03 F36 p. 206), e do Regulamento (CEE) n. 3593/86 da Comissão, de 26 de Novembro de 1986, relativo à concessão de um subsídio à importação de milho em Espanha (JO L 334, p. 21, a seguir "Regulamento n. 3593/86").

2 Essas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio entre a Transáfrica SA (a seguir "Transáfrica") e a Administración del Estado español a propósito da recusa por parte desta última em liberar a garantia prestada nos termos do n. 3 do artigo 2. , do Regulamento n. 3593/86.

3 Na sequência da adesão do Reino de Espanha, a Comunidade Económica Europeia e os Estados Unidos da América encetaram negociações nos termos do artigo XXIV.6 do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (a seguir "GATT") com o objectivo de instaurar um novo regime quanto às importações de milho em Espanha. No âmbito dessas negociações, chegaram, em 1 de Julho de 1986, a um acordo intercalar, na sequência do qual foram adoptados o Regulamento (CEE) n. 2913/86 do Conselho, de 16 de Setembro de 1986, que estabelece uma derrogação do Regulamento (CEE) n. 2727/75 no que diz respeito ao direito nivelador à importação aplicável a determinadas quantidades de milho e de sorgo (JO L 272, p. 1), e o Regulamento (CEE) n. 3140/86 da Comissão, de 15 de Outubro de 1986, relativo à abertura de um concurso para a fixação do direito nivelador à importação de milho e de sorgo proveniente de países terceiros (JO L 292, p. 27).

4 Após ter constatado que o elevado nível de preços no mercado do milho em Espanha provocara dificuldades suficientemente graves para justificar a introdução de medidas transitórias com vista a fazer baixar o preço do milho, a Comissão adoptou, em 26 de Novembro de 1986, com base no artigo 90. do acto de adesão, o Regulamento n. 3593/86.

5 Este regulamento previa a concessão de um subsídio de oito ecus por tonelada relativamente às importações em Espanha efectuadas até 31 de Maio de 1987. A quantidade máxima de milho que podia beneficiar do subsídio era de 1 200 000 toneladas, devendo metade dessa quantidade provir de países terceiros e a outra metade dos outros Estados-membros, com exclusão de Portugal. Para poderem beneficiar desse subsídio, os importadores tinham de apresentar um pedido mencionando a quantidade que se comprometiam a importar, acompanhado de uma garantia de oito ecus por tonelada. O organismo de intervenção espanhol estava obrigado a emitir os títulos que permitiam beneficiar do subsídio. Esses títulos eram válidos para as importações de milho efectuadas até final do segundo mês seguinte à data de apresentação dos pedidos, o mais tardar até 31 de Maio de 1987. O subsídio era pago após o milho importado ser colocado em livre prática em Espanha.

6 O artigo 5. desse mesmo regulamento determinava que a garantia seria liberada, quer em relação às quantidades cujo pedido não tivesse sido aceite, quer em relação às quantidades colocadas em livre prática em Espanha durante o prazo de validade do título que permitia beneficiar do subsídio, mediante apresentação do título no organismo de intervenção espanhol, o mais tardar dois meses após o termo do seu prazo de validade, e que tal obrigação era uma exigência principal na acepção do artigo 20. do Regulamento n. 2220/85, já referido.

7 Relativamente ao não cumprimento de uma exigência principal pelo operador económico, o artigo 22. deste último regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo n. 3 do artigo 1. , do Regulamento (CEE) n. 1181/87 da Comissão, de 29 de Abril de 1987, que altera o Regulamento (CEE) n. 2220/85 que fixa as regras comuns de aplicação do regime de garantias para os produtos agrícolas (JO L 113, p. 31), determinava que "a garantia é perdida na totalidade em relação à quantidade para a qual não for respeitada uma exigência principal, excepto quando a não observância for devida a caso de força maior".

8 Em 1 e 2 de Dezembro de 1986, a Transáfrica pediu, nos termos do Regulamento n. 3593/86, ao Servicio Nacional de Productos Agrarios (a seguir "Senpa"), órgão do Ministério espanhol da Agricultura, um subsídio para a colocação em livre prática em Espanha de 125 000 toneladas de milho de origem comunitária. O pedido foi acompanhado da correspondente garantia. Em 10 de Dezembro de 1986, o Senpa emitiu os títulos de subsídio, que vinculavam a Transáfrica a importar a quantidade acordada até 28 de Fevereiro de 1987.

9 Em finais de Janeiro de 1987, verificou-se a celebração do acordo entre a Comunidade e os Estados Unidos da América, que punha fim às referidas negociações, aprovado em nome da Comunidade pela Decisão 87/224/CEE do Conselho, de 30 de Janeiro de 1987, relativa ao acordo entre a Comunidade Económica Europeia e os Estados Unidos da América respeitante à conclusão das negociações a título do artigo XXIV.6 do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT) (JO L 98, p. 1). Através deste acordo, a Comunidade comprometia-se a garantir entre 1987 e 1990 um nível anual de importações em Espanha de dois milhões de toneladas de milho provenientes de países terceiros. Em 25 de Junho de 1987 foi adoptado o Regulamento (CEE) n. 1799/87 do Conselho, relativo ao regime especial de milho e de sorgo em Espanha para o período de 1987 a 1990 (JO L 170, p. 1), para dar execução ao acordo com os Estados Unidos, cujas modalidades de aplicação foram definidas no Regulamento (CEE) n. 2059/87 da Comissão, de 13 de Julho de 1987, que estabelece regras de execução do regime especial de importação de milho e de sorgo em Espanha durante o período de 1987 a 1990 (JO L 193, p. 6).

10 Em 16 de Fevereiro de 1987, a Transáfrica, que importara 31 587,62 toneladas das 125 000 acordadas, pediu ao Senpa a liberação da obrigação de importar o remanescente da quantidade acordada e a recuperação da correspondente garantia, alegando que a celebração do referido acordo provocara uma baixa do preço do milho, que constituía um caso de força maior de que decorria a extinção da sua obrigação. Em 14 de Setembro de 1987, o Senpa indeferiu esse pedido. Tendo a Transáfrica recorrido para o Ministério da Agricultura, a decisão ministerial de 6 de Setembro de 1988 confirmou a decisão do Senpa. Em 11 de Novembro de 1988, a Transáfrica interpôs recurso administrativo dessa decisão ministerial para a Audiencia Nacional.

11 Foi no quadro deste litígio que a Sala de lo Contencioso-Administrativo de l' Audiencia Nacional solicitou ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre as seguintes questões prejudiciais:

"1) Se as medidas adoptadas no Regulamento (CEE) n. 1799/87 do Conselho, de 25 de Junho de 1987, relativo ao regime de importação de milho em Espanha, para o período de 1987 a 1990, pelos seus possíveis efeitos na redução dos preços de milho, podem incidir negativamente e dificultar o cumprimento das obrigações assumidas como contrapartida às subvenções concedidas para a importação de milho em Espanha ao abrigo do Regulamento (CEE) n. 3593/86 da Comissão, de 26 de Novembro de 1986, configurando caso de força maior que torne impossível ou difícil o cumprimento das obrigações de colocação em livre prática de milho e implique o consequente direito à liberação da garantia prestada?

2) Se os anúncios oficiais dos acordos entre a CEE e os Estados Unidos da América e do resultado das negociações no âmbito do GATT, nos primeiros meses do ano de 1987, sobre o compromisso de importação de milho e de sorgo em Espanha a efectuar anualmente de 1989 a 1990, mesmo antes de se converterem em norma escrita, podem produzir consequências inevitáveis e imprevisíveis, a ponto de tornar impossível, ou dificultar, o cumprimento de uma obrigação principal, invocáveis como caso de força maior previsto no artigo 22. do Regulamento (CEE) n. 2220/85 da Comissão, de 22 de Julho de 1985?"

12 Estas questões visam saber se as medidas adoptadas pelo Regulamento n. 1799/87, já referido, ou os anúncios oficiais, no decurso dos primeiros meses de 1987, da celebração do acordo entre a Comunidade e os Estados Unidos da América, ou a Decisão 87/224 do Conselho, já referida, são constitutivas de caso de força maior, na acepção do artigo 22. do Regulamento n. 2220/85, já referido.

13 Refira-se, antes de mais, que, como o advogado-geral salientou no ponto 17 das suas conclusões, o Regulamento n. 1799/87, adoptado em Junho de 1987, não pôde ter qualquer influência sobre a execução de uma obrigação que deveria estar cumprida em Fevereiro de 1987.

14 Recorde-se, em seguida, que, de acordo com uma jurisprudência constante, a noção de força maior no âmbito dos regulamentos agrícolas atende à natureza específica das relações de direito público existentes entre os operadores económicos e a administração nacional, bem como aos objectivos dessa regulamentação. Daqui resulta que a noção de força maior não se limita à da impossibilidade absoluta, devendo ser entendida no sentido de circunstâncias alheias ao operador em causa, anormais e imprevisíveis, cujas consequências apenas poderiam ter sido evitadas através de sacrifícios excessivos, apesar de todas as diligências desenvolvidas (v., por último, acórdão de 13 de Outubro de 1993, An Bord Bainne Co-operative e Compagnie Inter-Agra, C-124/92, Colect., p. I-5061, n. 11).

15 Os anúncios oficiais do acordo entre a Comunidade e os Estados Unidos da América, bem como a celebração deste acordo, devem ser considerados como circunstâncias alheias ao operador em causa.

16 Contudo, numa hipótese como a que está em causa no processo principal, não se pode considerar estarem preenchidas as demais condições decorrentes da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Decorre dos factos dados como provados pelo órgão jurisdicional de reenvio que a celebração do acordo entre a Comunidade e os Estados Unidos da América não foi, de forma alguma, um acontecimento anormal e imprevisível para os operadores económicos em causa. As negociações entre a Comunidade e os Estados Unidos da América estavam em curso há diversos meses e o Regulamento n. 2913/86, já referido, referia-se, aliás, a uma solução intercalar encontrada em 1 de Julho de 1986. Mesmo os artigos de imprensa relativos a essas negociações, a que a Transáfrica fez referência perante o órgão jurisdicional de reenvio, comprovam que qualquer operador económico normalmente informado poderia dar-se conta de que a questão da importação de milho em Espanha era um dos elementos importantes dessas negociações e que se procurava activamente um acordo para evitar um conflito comercial.

17 Quanto ao argumento da Transáfrica de que a baixa de preços do milho tornou impossível ou particularmente difícil a execução da obrigação de colocar o milho subsidiado em regime de livre prática em Espanha, deve declarar-se que essa baixa de preços não foi uma reacção súbita e imprevisível ao anúncio do acordo entre a Comunidade e os Estados Unidos da América. Seja como for, tal baixa de preços não pode ser considerada como constitutiva de uma impossibilidade absoluta de colocar o milho subsidiado em regime de livre prática em Espanha, constituindo, pelo contrário, um risco comercial normal.

18 Deve, pois, responder-se às questões submetidas que nem as medidas adoptadas pelo Regulamento (CEE) n. 1799/87 do Conselho, de 25 de Junho de 1987, relativo ao regime especial de importação de milho e de sorgo em Espanha, para o período de 1987 a 1990, nem os anúncios oficiais, no decurso dos primeiros meses de 1987, da celebração do acordo entre a Comunidade Económica Europeia e os Estados Unidos da América, nem a Decisão 87/224/CEE do Conselho, de 30 de Janeiro de 1987, relativa ao acordo entre a Comunidade Económica Europeia e os Estados Unidos da América respeitante à conclusão das negociações nos termos do artigo XXIV.6 do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio, são constitutivas de caso de força maior, na acepção do artigo 22. do referido Regulamento n. 2220/85.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

19 As despesas efectuadas pelo Governo espanhol e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),

pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pela Sala de lo Contencioso-Administrativo de l' Audiencia Nacional, por decisão de 25 de Março de 1993, declara:

Nem as medidas adoptadas pelo Regulamento (CEE) n. 1799/87 do Conselho, de 25 de Junho de 1987, relativo ao regime especial de importação de milho e de sorgo em Espanha, para o período de 1987 a 1990, nem os anúncios oficiais, no decurso dos primeiros meses de 1987, da celebração do acordo entre a Comunidade Económica Europeia e os Estados Unidos da América, nem a Decisão 87/224/CEE do Conselho, de 30 de Janeiro de 1987, relativa ao acordo entre a Comunidade Económica Europeia e os Estados Unidos da América respeitante à conclusão das negociações nos termos do artigo XXIV.6 do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio, são constitutivas de caso de força maior, na acepção do artigo 22. do Regulamento (CEE) n. 2220/85 da Comissão, de 22 de Julho de 1985, que fixa as regras comuns de aplicação do regime de garantias para os produtos agrícolas.