CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

ELEANOR SHARPSTON

apresentadas em 31 de outubro de 2019 ( 1 )

Processo C‑715/17

Comissão Europeia

contra

República da Polónia

Processo C‑718/17

Comissão Europeia

contra

República da Hungria

Processo C‑719/17

Comissão Europeia

contra

República Checa

«Espaço de liberdade, de segurança e de justiça — Incumprimento de Estado — Decisões (UE) 2015/1523 e (UE) 2015/1601 — Medidas provisórias a favor da República Helénica e da República Italiana no domínio da proteção internacional — Situação de emergência caracterizada por um súbito afluxo de nacionais de países terceiros ao território de determinados Estados‑Membros — Recolocação desses nacionais no território de outros Estados‑Membros — Procedimento de recolocação — Obrigação de os Estados‑Membros indicarem periodicamente, e, pelo menos, de três em três meses, o número de requerentes que podem ser recolocados rapidamente no seu território — Obrigação daí decorrente de recolocação efetiva — Artigo 72.o TFUE e segurança interna»

1. Em circunstâncias normais, o Regulamento n.o 604/2013 (a seguir «Regulamento Dublim III») ( 2 ) regula a repartição, entre os Estados‑Membros, dos requerentes de proteção internacional na União Europeia. No entanto, a continuação do conflito na Síria levou a um aumento dramático do número total de requerentes dessa proteção ( 3 ). A perigosa travessia marítima do Mediterrâneo era, e continua a ser, a principal rota dessas pessoas (e de outros potenciais refugiados) para entrarem no território da União Europeia ( 4 ). Essa via impõe uma enorme pressão sobre dois Estados‑Membros, a Itália e a Grécia (a seguir «Estados‑Membros da primeira linha»), que têm ambos longas costas mediterrânicas que, na prática, são impossíveis de controlar. Em circunstâncias normais, esses Estados‑Membros deveriam, nos termos do artigo 13.o do Regulamento Dublim III ( 5 ), ser responsáveis pela análise dos pedidos de proteção internacional apresentados por pessoas que entraram na União Europeia pelo seu território ( 6 ). Os dois foram ultrapassados pelo número considerável de potenciais requerentes ( 7 ).

2. Em 14 e 22 de setembro de 2015, respetivamente, o Conselho adotou duas decisões que instituíram medidas provisórias a favor dos Estados‑Membros da primeira linha: Decisão (UE) 2015/1523 do Conselho ( 8 ) e Decisão (UE) 2015/1601 ( 9 ). Ambas as decisões utilizaram o artigo 78.o, n.o 3, TFUE como base jurídica. Estas duas decisões instauraram um dispositivo detalhado para a recolocação de, respetivamente, 40000 e 120000 requerentes de proteção internacional. A seguir, referir‑me‑ei a essas duas decisões em conjunto por «decisões de recolocação», só me referirei a elas individualmente se necessário.

3. Foi negado provimento aos recursos que contestavam a legalidade da Decisão 2015/1601 ( 10 ).

4. A Comissão intentou, entretanto, ações por incumprimento contra três Estados‑Membros: a Polónia (processo C‑715/17), a Hungria (processo C‑718/17) e a República Checa (processo C‑719/17). Referir‑me‑ei a estes Estados‑Membros conjuntamente, se necessário, como os «três Estados‑Membros demandados».

5. Nestes processos paralelos, a Comissão alega que os três Estados‑Membros demandados violaram, no caso da Polónia e da República Checa, o artigo 5.o, n.o 2, da Decisão 2015/1523 e da Decisão 2015/1601 («requisito de assunção de compromissos») e, no caso da Hungria, apenas o artigo 5.o, n.o 2, da Decisão 2015/1601, bem como as obrigações daí decorrentes que lhes incumbem por força do artigo 5.o, n.os 4 a 11, dessas duas decisões, como tal não ajudando a Grécia e a Itália na recolocação de requerentes de proteção internacional nos respetivos territórios para aí proceder à apreciação quanto ao fundo dos pedidos individuais ( 11 ).

6. A Polónia, a Hungria e a República Checa contestam a admissibilidade das ações. A título subsidiário, alegam que podem invocar o artigo 72.o TFUE para justificar a não aplicação dessas decisões (cuja validade agora não contestam), uma vez que as medidas da União Europeia adotadas nos termos do título V da parte III do TFUE (de que faz parte o artigo 78.o TFUE, em que se baseiam as decisões de recolocação) «não prejudica[m] o exercício das responsabilidades que incumbem aos Estados‑Membros em matéria de manutenção da ordem pública e de garantia da segurança interna».

7. Os três processos foram apensados pelo que apresentarei conclusões conjuntas que abrangem as três ações por incumprimento.

Quadro legal

8. As decisões de recolocação não podem ser consideradas isoladamente. Foram adotadas no contexto de um conjunto (altamente complexo) de obrigações e de acordos de direito internacional e de direito da União Europeia subsequentes bem como da cuidadosa e detalhada decisão do Tribunal de Justiça no Acórdão República Eslovaca e Hungria/Conselho. Procurarei expor esse contexto de forma tão concisa quanto possível.

Declaração Universal dos Direitos do Homem

9. O artigo 14.o, n.o 1, da Declaração Universal dos Direitos do Homem ( 12 ) prevê, em termos gerais, que «[t]oda a pessoa sujeita a perseguição tem o direito de procurar e de beneficiar de asilo em outros países». No entanto, o seu artigo 14.o, n.o 2, prevê que «[e]ste direito não pode, porém, ser invocado no caso de processo realmente existente por crime de direito comum ou por atividades contrárias aos fins e aos princípios das Nações Unidas» ( 13 ).

Convenção de Genebra

10. O artigo 1.o, ponto A, n.o 2, da Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados ( 14 ) prevê, no primeiro parágrafo, que o termo «refugiado» aplicar‑se‑à a qualquer pessoa que «receando com razão ser perseguida em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a nacionalidade e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a proteção daquele país». O seu segundo parágrafo esclarece, adicionalmente, que, no caso dos apátridas, «aquele país» se refere ao país de residência habitual.

11. No entanto, o artigo 1.o, ponto F, prevê que as disposições da Convenção de Genebra «não serão aplicáveis às pessoas acerca das quais existam razões ponderosas para pensar: (a) Que cometeram um crime contra a paz, um crime de guerra ou um crime contra a Humanidade, segundo o significado dos instrumentos internacionais elaborados para prever disposições relativas a esses crimes; (b) Que cometeram um grave crime de direito comum fora do país que deu guarida, antes de neste serem aceites como refugiados; (c) Que praticaram atos contrários aos objetivos e princípios das Nações Unidas».

Tratado da União Europeia

12. O artigo 4.o, n.o 2, TUE prevê que «[a] União respeita a igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados, bem como a respetiva identidade nacional, refletida nas estruturas políticas e constitucionais fundamentais de cada um deles, incluindo no que se refere à autonomia local e regional. A União respeita as funções essenciais do Estado, nomeadamente as que se destinam a garantir a integridade territorial, a manter a ordem pública e a salvaguardar a segurança nacional. Em especial, a segurança nacional continua a ser da exclusiva responsabilidade de cada Estado‑Membro.»

Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

13. O artigo 72.o faz parte do capítulo 1 («Disposições Gerais») do título V do TFUE («O Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça»; a seguir «ELSJ»). Prevê sucintamente que «[o] presente título não prejudica o exercício das responsabilidades que incumbem aos Estados‑Membros em matéria de manutenção da ordem pública e de garantia da segurança interna».

14. O artigo 78.o, n.o 1, TFUE, que faz parte do capítulo 2 («Políticas relativas aos controlos nas fronteiras, ao asilo e à imigração») dispõe que a União «desenvolve uma política comum em matéria de asilo, de proteção subsidiária e de proteção temporária, destinada a conceder um estatuto adequado a qualquer nacional de um país terceiro que necessite de proteção internacional e a garantir a observância do princípio da não repulsão. Esta política deve estar em conformidade com a [Convenção de Genebra] e com os outros tratados pertinentes». O artigo 78.o, n.o 2, TFUE constitui a base jurídica das medidas adotadas para a construção do sistema europeu comum de asilo (a seguir «SECA») ( 15 ).

15. O artigo 78.o, n.o 3, TFUE dispõe que «[n]o caso de um ou mais Estados‑Membros serem confrontados com uma situação de emergência, caracterizada por um súbito fluxo de nacionais de países terceiros, o Conselho, sob proposta da Comissão, pode adotar medidas provisórias a favor desse ou desses Estados‑Membros. O Conselho delibera após consulta ao Parlamento Europeu».

16. O artigo 80.o TFUE prevê que «[a]s políticas da União referidas no presente capítulo e a sua execução são regidas pelo princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades entre os Estados‑Membros, inclusive no plano financeiro. Sempre que necessário, os atos da União adotados por força do presente capítulo conterão medidas adequadas para a aplicação desse princípio».

Carta dos Direitos Fundamentais

17. O artigo 18.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ( 16 ) dispõe que «[é] garantido o direito de asilo, no quadro [da Convenção de Genebra], e nos termos do [TUE] e do [TFUE]».

Elementos pertinentes do acervo da União em matéria de asilo

18. O SECA resulta de abundante direito derivado da União que estabelece regras processuais e substantivas uniformes que os Estados‑Membros devem aplicar na análise e na decisão dos pedidos de proteção internacional.

Diretiva Qualificação

19. A Diretiva 2011/95 (a seguir «Diretiva Qualificação») ( 17 ) contém normas uniformes que devem ser aplicadas ao decidir se os nacionais de um país terceiro ou os apátridas são elegíveis para o estatuto de refugiado ou a proteção subsidiária. Contém, igualmente, disposições que regulam a exclusão desses estatutos e que permitem aos Estados‑Membros revogar, suprimir ou recusar a renovação desses estatutos em determinadas circunstâncias.

20. O artigo 2.o, alínea a), define «[p]roteção internacional» como «o estatuto de refugiado e o estatuto de proteção subsidiária, definidos nas alíneas e) e g)»; o artigo 2.o, alínea d), define «refugiado» em conformidade com o artigo 1.o, ponto A, n.o 2, primeiro parágrafo, da Convenção de Genebra; o artigo 2.o, alínea e), estabelece que «[e]statuto de refugiado» significa «o reconhecimento por parte de um Estado‑Membro de um nacional de um país terceiro ou de um apátrida como refugiado»; e o artigo 2.o, alínea f), prevê uma definição de «[p]essoa elegível para proteção subsidiária».

21. O artigo 2.o, alíneas h) e i), respetivamente, define «[p]edido de proteção internacional» como «um pedido de proteção apresentado […] por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida que deem a entender que pretendem beneficiar do estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária»; e «[r]equerente» como «um nacional de um país terceiro ou um apátrida que tenha apresentado um pedido de proteção internacional em relação ao qual ainda não foi tomada uma decisão definitiva».

22. Em seguida, a Diretiva Qualificação trata sucessivamente da apreciação do pedido de proteção internacional (capítulo II, artigos 4.o a 8.o) e das condições para o reconhecimento como refugiado (capítulo III, artigos 9.o a 12.o) O artigo 12.o, sob a epígrafe «Exclusão», prevê uma lista detalhada de motivos obrigatórios de exclusão de um nacional de um país terceiro ou de um apátrida da elegibilidade para o estatuto de refugiado. Neste contexto, importa salientar que o artigo 12.o, n.o 2, enuncia motivos que correspondem, em substância, aos previstos no artigo 1.o, ponto F, da Convenção de Genebra ( 18 ).

23. O capítulo IV, sob a epígrafe «Estatuto de refugiado», contém uma longa disposição (artigo 14.o) que enuncia as circunstâncias em que o estatuto de refugiado, uma vez concedido, pode, no entanto, ser suprimido ou não ser renovado. Estas incluem a circunstância de a pessoa dever ter sido excluída desse estatuto nos termos do artigo 12.o [artigo 14.o, n.o 3, alínea a)]; de uma anterior deturpação de factos ter sido decisiva para receber o estatuto de refugiado [artigo 14.o, n.o 3, alínea b)]; de existirem motivos razoáveis para considerar que a pessoa em causa representa «um perigo para a segurança do Estado‑Membro em que se encontra» [artigo 14.o, n.o 4, alínea a)] e de, «[t]endo sido condenado por sentença transitada em julgado por crime particularmente grave, [o refugiado em causa] represente um perigo para a comunidade desse Estado‑Membro» [artigo 14.o, n.o 4, alínea b)] ( 19 ).

24. No capítulo V, sob a epígrafe «Condições de elegibilidade para proteção subsidiária», o artigo 17.o prevê disposições para excluir um nacional de um país terceiro ou um apátrida da qualidade de pessoa elegível para proteção subsidiária que são, em substância, semelhantes às previstas no artigo 12.o a respeito do estatuto de refugiado. Os motivos obrigatórios de exclusão enunciados também incluem, além dos previstos no artigo 12.o da diretiva, que refletem o artigo 1.o, ponto F, da Convenção de Genebra, a circunstância em que «[um requerente] [r]epresenta um perigo para a comunidade ou para a segurança do Estado‑Membro onde se encontra» [artigo 17.o, n.o 1, alínea d)]. O artigo 17.o, n.o 2, amplia o âmbito de aplicação da exclusão obrigatória prevista nesta disposição para abranger as «pessoas que tenham instigado ou participado de outra forma na prática dos crimes ou atos […] referidos [no artigo 17.o, n.o 1]». Acresce que o artigo 17.o, n.o 3, confere aos Estados‑Membros a possibilidade de excluir um nacional de um país terceiro ou um apátrida da qualidade de pessoa elegível para proteção subsidiária «se, antes de ter sido admitida no Estado‑Membro em causa, essa pessoa tiver cometido um ou mais crimes não abrangidos pelo âmbito de aplicação do [artigo 17.o, n.o 1], que seriam puníveis com pena de prisão caso tivessem sido praticados no Estado‑Membro em causa, e tiver deixado o seu país de origem unicamente com o objetivo de evitar sanções decorrentes desses crimes».

25. O capítulo VI, sob a epígrafe «Estatuto de proteção subsidiária», contém, no artigo 19.o, uma disposição equivalente ao artigo 14.o, relativo ao estatuto de refugiado, que enuncia as circunstâncias em que o estatuto de proteção subsidiária, uma vez concedido, pode, no entanto, ser suprimido ou não ser renovado. Tal é possível, inter alia, se a pessoa em causa puder deixar de ser elegível ( 20 ) para essa proteção nos termos do artigo 17.o, n.o 3 (artigo 19.o, n.o 2), ou devesse ter sido ou tenha sido excluída nos termos do artigo 17.o, n.os 1 ou 2 [artigo 19.o, n.o 3, alínea a)], e se uma anterior deturpação de factos tiver sido decisiva para receber o estatuto [artigo 19.o, n.o 3, alínea b)].

26. Por último, no capítulo VII, sob a epígrafe «Conteúdo da proteção internacional», o artigo 21.o trata da proteção contra a repulsão. Embora determine que os Estados‑Membros «devem respeitar o princípio da não repulsão, de acordo com as suas obrigações internacionais» (artigo 21.o, n.o 1), o n.o 2 deste artigo prevê expressamente que, «[n]os casos em que as obrigações internacionais mencionadas no [artigo 21.o, n,.° 1,] não o proíbam, os Estados‑Membros podem repelir um refugiado, formalmente reconhecido ou não, quando: a) [h]aja motivos razoáveis para considerar que representa um perigo para a segurança do Estado‑Membro em que se encontra; ou b) [t]endo sido condenado por sentença transitada em julgado por crime particularmente grave, represente um perigo para a comunidade desse Estado‑Membro».

Diretiva Procedimentos

27. A Diretiva 2013/32 (a seguir «Diretiva Procedimentos») ( 21 ) estabelece procedimentos uniformes para o tratamento dos pedidos de proteção internacional. O considerando 51 desta diretiva prevê expressamente que, «[d]e harmonia com o artigo 72.o [TFUE], [esta] diretiva não prejudica o exercício das responsabilidades que incumbem aos Estados‑Membros em matéria de manutenção da ordem pública e de garantia da segurança interna».

28. A definição de «requerente» no artigo 2.o, alínea c), dessa diretiva reflete o artigo 2.o, alínea i), da Diretiva Qualificação.

29. Uma vez que os menores não acompanhados figuravam entre os numerosos requerentes a recolocar nos termos das decisões de recolocação, há que referir o artigo 25.o, n.o 6, alínea a), iii), e o artigo 25.o, n.o 6, alínea b), iii), da Diretiva Procedimentos, que permite aos Estados‑Membros derrogar regras processuais normalmente aplicáveis se o menor não acompanhado em causa «puder ser considerado, por razões justificadas, uma ameaça para a segurança nacional ou ordem pública do Estado‑Membro, ou tiver sido objeto de uma decisão executória de expulsão por razões graves de segurança e de ordem pública nos termos da lei nacional» ( 22 ).

30. Em termos mais gerais, o artigo 31.o da Diretiva Procedimentos, sob a epígrafe «Procedimento de apreciação», autoriza expressamente os Estados‑Membros a acelerar o procedimento de apreciação e/ou a conduzir esse procedimento na fronteira ou em zonas de trânsito se, inter alia, «[o] requerente puder, por razões justificadas, ser considerado uma ameaça para a segurança pública ou para a ordem pública do Estado‑Membro; ou […] tiver sido objeto de uma decisão executória de expulsão por razões justificadas de segurança pública ou de ordem pública, por força do direito interno» [artigo 31.o, n.o 8, alínea j)] ( 23 ).

Diretiva Acolhimento

31. A Diretiva 2013/33 (a seguir «Diretiva Acolhimento») ( 24 ) complementa a Diretiva Procedimentos através de disposições detalhadas relativas ao tratamento («acolhimento») a conceder aos requerentes de proteção internacional enquanto os seus pedidos são analisados. A definição de «requerente» no artigo 2.o, alínea b), dessa diretiva reflete o artigo 2.o, alínea i), da Diretiva Qualificação.

32. No capítulo II, sob a epígrafe «Disposições gerais relativas às condições de acolhimento», o artigo 7.o, n.o 1, estabelece o princípio de que os requerentes podem circular livremente no território do Estado‑Membro de acolhimento ou no interior de uma área que lhes for fixada por esse Estado‑Membro. No entanto, por derrogação a este princípio, o artigo 7.o, n.o 2 permite expressamente ao Estados‑Membros «decidir da residência do requerente por razões de interesse público, de ordem pública ou, sempre que necessário, para o rápido tratamento e acompanhamento eficaz do seu pedido de proteção internacional».

33. O artigo 8.o regula a detenção de requerentes. O artigo 8.o, n.o 2, dispõe que, «[q]uando se revele necessário, com base numa apreciação individual de cada caso, os Estados‑Membros podem manter os requerentes detidos se não for possível aplicar de forma eficaz outras medidas alternativas menos coercivas». A lista exaustiva dos fundamentos de detenção autorizados inclui, no artigo 8.o, n.o 2, alínea e), «[s]e a proteção da segurança nacional e da ordem pública o exigirem».

Diretiva Regresso

34. Por último, se um requerente a quem não foi concedida proteção internacional continuar em situação irregular no território de um Estado‑Membro, a Diretiva 2008/115 (a seguir «Diretiva Regresso») ( 25 ) prevê normas uniformes para o seu afastamento e repatriamento.

35. O artigo 1.o esclarece que a diretiva «estabelece normas e procedimentos comuns a aplicar nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, no respeito dos direitos fundamentais enquanto princípios gerais do direito [da União] e do direito internacional, nomeadamente os deveres em matéria de proteção dos refugiados e de direitos do Homem».

36. O artigo 2.o dispõe que a diretiva é aplicável, salvo determinadas exceções ( 26 ), a nacionais de países terceiros em situação irregular no território de um Estado‑Membro.

37. O artigo 6.o, n.o 1, impõe aos Estados‑Membros o dever de emitir uma decisão de regresso ( 27 ) relativamente a qualquer nacional de país terceiro que se encontre em situação irregular no seu território. Se for necessária a partida imediata de um nacional de um país terceiro por razões de ordem pública ou de segurança nacional, a referida decisão pode ser emitida ainda que essa pessoa seja detentora de um título de residência válido ou de outro título, emitido por outro Estado‑Membro e que lhe confira direito de permanência (artigo 6.o, n.o 2). Normalmente, é previsto um prazo adequado, entre sete e trinta dias, para a partida voluntária (artigo 7.o, n.o 1), mas «[s]e houver risco de fuga […], ou se a pessoa em causa constituir um risco para a ordem ou segurança pública ou para a segurança nacional, os Estados‑Membros podem não conceder um prazo para a partida voluntária ou podem conceder um prazo inferior a sete dias» (artigo 7.o, n.o 4). Como último recurso, podem ser utilizadas medidas coercivas para o afastamento (artigo 8.o, n.o 4).

38. O artigo 11.o trata da imposição de uma proibição de entrada que acompanha o afastamento. Esta proibição é obrigatória sempre que não tenha sido concedido qualquer prazo para a partida voluntária [artigo 11.o, n.o 1, alínea a)]. A duração da proibição de entrada «é determinada tendo em devida consideração todas as circunstâncias relevantes do caso concreto, não devendo em princípio exceder cinco anos. Essa duração pode, contudo, ser superior a cinco anos se o nacional de país terceiro constituir uma ameaça grave para a ordem pública, a segurança pública ou a segurança nacional» (artigo 11.o, n.o 2). Em circunstâncias específicas, quando esse tratamento coercivo for proporcionado e devidamente justificado, os Estados‑Membros podem manter detido um nacional de um país terceiro para efeitos de afastamento (v. disposições detalhadas do artigo 15.o).

Decisões de Recolocação

39. Antes da adoção das decisões de recolocação, a União Europeia tomou medidas para fazer face a uma situação que foi reconhecida como uma crise migratória global. Na sequência da Recomendação da Comissão de 8 de junho de 2015 ( 28 ), vinte e sete Estados‑Membros (com exceção da Hungria), juntamente com a Islândia, o Listenstaine, a Noruega e a Suíça (a seguir «Estados Dublim») acordaram, em 20 de julho de 2015, proceder à reinstalação, através de regimes multilaterais e nacionais, de 22504 pessoas deslocadas de fora da UE que tinham uma clara necessidade de proteção internacional ( 29 ). O número de lugares destinados a pessoas a reinstalar foi repartido entre os Estados‑Membros e os Estados Dublim, em conformidade com os compromissos estabelecidos no anexo da Resolução de 20 de julho de 2015 ( 30 ).

40. Em 14 e 22 de setembro de 2015, respetivamente, o Conselho adotou a Decisão 2015/1523 e a Decisão 2015/1601, utilizando o artigo 78.o, n.o 3, TFUE como base jurídica para instituir medidas provisórias destinadas a lidar com a situação de emergência enfrentada pelos Estados‑Membros da primeira linha. As duas decisões foram adotadas na sequência de uma proposta da Comissão, após consulta ao Parlamento Europeu. A Decisão 2015/1523 foi adotada por consenso ( 31 ), ao passo que a Decisão 2015/1601 foi adotada por maioria qualificada ( 32 ). O texto das duas decisões de recolocação não é totalmente idêntico. No termos da Decisão 2015/1523, deviam ser recolocados 40000 requerentes de proteção internacional a partir da Itália e da Grécia, em conformidade com o acordo alcançado entre os Estados‑Membros através da Resolução de 20 de julho de 2015. Nos termos da Decisão 2015/1601, deviam ser recolocados 120000 requerentes de proteção internacional a partir da Itália e da Grécia. Os anexos dessa decisão estabeleciam o número específico de pessoas que deviam ser recolocadas em cada Estado‑Membro.

41. Em 15 de dezembro de 2015, a Comissão adotou uma Recomendação relativa a um regime voluntário de admissão por motivos humanitários com a Turquia, que propunha que os Estados participantes admitissem pessoas deslocadas devido ao conflito na Síria que necessitavam de proteção internacional e que tinham sido registadas pelas autoridades turcas antes de 29 de novembro de 2015. Este regime deveria constituir uma medida de acompanhamento dos compromissos mútuos previstos no plano de ação conjunto entre a UE e a Turquia, de 29 de novembro de 2015 ( 33 ).

Decisão 2015/1523

42. Os considerandos da Decisão 2015/1523 continham as seguintes afirmações ( 34 ): «(1) Em conformidade com o artigo 78.o, n.o 3, do [TFUE], no caso de um ou mais Estados‑Membros serem confrontados com uma situação de emergência, caracterizada por um súbito afluxo de nacionais de países terceiros, o Conselho, sob proposta da Comissão e após consulta ao Parlamento Europeu, pode adotar medidas provisórias a favor desse ou desses Estados‑Membros. (2) Em conformidade com o artigo 80.o do TFUE, as políticas da União no domínio dos controlos nas fronteiras, do asilo e da imigração e a sua execução são regidas pelo princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades entre Estados‑Membros, e os atos da União adotados neste domínio devem conter medidas adequadas para a aplicação desse princípio. (3) A recente situação de crise no Mediterrâneo levou as instituições da União a reconhecerem imediatamente o caráter excecional dos fluxos migratórios nesta região e a apresentarem medidas concretas de solidariedade para com os Estados‑Membros mais diretamente afetados. Em especial, numa reunião conjunta dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e do Interior, realizada em 20 de abril de 2015, a Comissão Europeia apresentou um plano de ação de dez pontos com medidas de resposta imediata a esta crise, incluindo o compromisso de examinar opções visando adotar um mecanismo de recolocação de emergência. (4) Na sua reunião de 23 de abril de 2015, o Conselho Europeu decidiu, nomeadamente, reforçar a solidariedade e a responsabilidade interna e comprometeu‑se, em especial, a aumentar a ajuda de emergência a favor dos Estados‑Membros mais diretamente afetados e a analisar opções visando a organização da recolocação de emergência entre os Estados‑Membros numa base voluntária, bem como o destacamento de equipas do Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO) para os Estados‑Membros mais diretamente afetados para o tratamento conjunto dos pedidos de proteção internacional, incluindo o registo e a recolha das impressões digitais. (5) Na sua resolução de 28 de abril de 2015, o Parlamento Europeu reiterou a necessidade de a União basear a sua resposta às recentes tragédias no Mediterrâneo na solidariedade e partilha equitativa das responsabilidades, e de intensificar os seus esforços neste domínio para com esses Estados‑Membros que acolhem o maior número de refugiados e de requerentes de proteção internacional, tanto em termos absolutos como relativos. […] (9) Entre os Estados‑Membros que se encontram confrontados com situações de considerável pressão, e tendo em conta os trágicos acontecimentos recentemente ocorridos no Mediterrâneo, a Itália e a Grécia, em especial, registaram um afluxo sem precedentes de migrantes, incluindo requerentes de proteção internacional que dela manifestamente necessitam, e que chegam aos seus territórios gerando uma pressão significativa sobre os respetivos sistemas de migração e de asilo. (10) Segundo dados da Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas (Frontex), as rotas do Mediterrâneo Central e Oriental foram as principais zonas de passagem irregular das fronteiras da União em 2014. No último ano, mais de 170000 migrantes chegaram a Itália de forma irregular, o que representa um aumento de 277 % em relação a 2013. Na Grécia foi também verificado um aumento constante, com mais de 50000 migrantes irregulares a entrar no país, o que representa um aumento de 153 % em relação a 2013. O número global aumentou ainda mais no decurso de 2015. Nos primeiros seis meses de 2015, a Itália registou um aumento de 5 % nas passagens irregulares das fronteiras, em comparação com o mesmo período do ano anterior. A Grécia viu‑se confrontada com um aumento acentuado do número de passagens irregulares das fronteiras durante o mesmo período, correspondendo a um aumento de seis vezes face ao primeiro semestre de 2014 (mais de 76000 no período de janeiro a junho de 2015, em comparação com 11336 no período de janeiro a junho de 2014). Uma percentagem significativa do número total de migrantes irregulares detetados nestas duas regiões incluía migrantes de nacionalidades que, com base nos dados do Eurostat, beneficiam de uma taxa elevada de reconhecimento de proteção internacional a nível da União. […] (13) Devido à atual instabilidade e aos conflitos na vizinhança imediata da Itália e da Grécia, é muito provável que uma pressão importante e crescente continue a ser exercida sobre os respetivos sistemas de migração e asilo, com uma parte significativa dos migrantes a necessitarem provavelmente de proteção internacional. Esta situação revela que é absolutamente necessário demonstrar solidariedade para com a Itália e a Grécia e complementar as ações adotadas até à data com medidas provisórias de apoio no domínio do asilo e da migração. […] (16) Se qualquer Estado‑Membro se vir confrontado com uma situação de emergência similar, caracterizada por um súbito afluxo de nacionais de países terceiros, o Conselho, sob proposta da Comissão, e após consulta ao Parlamento Europeu, pode adotar medidas provisórias a favor do Estado‑Membro em causa, com base no artigo 78.o, n.o 3, do TFUE. Tais medidas podem incluir, se necessário, a suspensão das obrigações desse Estado‑Membro previstas na presente decisão. (17) Em conformidade com o artigo 78.o, n.o 3, do TFUE, as medidas previstas a favor da Itália e da Grécia deverão ter natureza provisória. Um período de 24 meses é razoável para assegurar que as medidas previstas na presente decisão têm um impacto real no apoio a favor da Itália e da Grécia para fazer face aos importantes fluxos migratórios nos seus territórios. (18) As medidas de recolocação a partir da Itália e da Grécia, previstas na presente decisão, implicam uma derrogação temporária da regra estabelecida no artigo 13.o, n.o 1, do [Regulamento Dublim III] segundo a qual a Itália e a Grécia ficariam responsáveis pela análise de um pedido de proteção internacional baseado nos critérios definidos no capítulo III do referido regulamento bem como uma derrogação temporária das medidas processuais, incluindo os prazos fixados nos artigos 21.o, 22.o e 29.o do referido regulamento. As outras disposições do [Regulamento Dublim III], assim como as normas de execução estabelecidas no Regulamento (CE) n.o 1560/2003 da Comissão ( 35 ) e no Regulamento de Execução (UE) n.o 118/2014 da Comissão ( 36 ) permanecem aplicáveis, incluindo as regras neles contidas relativas à obrigação de os Estados‑Membros que efetuam a transferência suportarem os custos da transferência de um requerente para o Estado‑Membro de recolocação e relativas à cooperação em matéria de transferências entre Estados‑Membros, bem como sobre a transmissão de informações através da rede de comunicação eletrónica DubliNet. A presente decisão implica igualmente uma derrogação do consentimento do requerente de proteção internacional referido no artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 516/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho ( 37 ). (19) As medidas de recolocação não isentam os Estados‑Membros de aplicar na íntegra o [Regulamento Dublim III], incluindo as disposições relativas ao reagrupamento familiar, à proteção especial dos menores não acompanhados e à cláusula discricionária por razões humanitárias. […] (21) As medidas provisórias visam aliviar a considerável pressão em matéria de asilo exercida sobre a Itália e a Grécia, em especial graças à recolocação de um significante número de requerentes com manifesta necessidade de proteção internacional que tenham chegado ao território da Itália e da Grécia após a data em que a presente decisão se torne aplicável. Com base no número total de nacionais de países terceiros que entraram irregularmente em Itália e na Grécia em 2014, bem como no número de pessoas que têm clara necessidade de proteção internacional, haverá que recolocar a partir de Itália e da Grécia um total de 40000 requerentes com necessidade manifesta de proteção internacional. Este número corresponde a cerca de 40 % do número total de nacionais de países terceiros com clara necessidade de proteção internacional que entraram irregularmente em Itália e na Grécia em 2014. Assim, a medida de recolocação proposta na presente decisão constitui uma partilha equitativa do ónus entre a Itália e a Grécia, por um lado, e os outros Estados‑Membros, por outro. Tendo por base os mesmos dados totais disponíveis em 2014 e nos primeiros quatro meses de 2015 para a Itália em comparação com a Grécia, 60 % desses requerentes deverão ser recolocados a partir de Itália e 40 % a partir da Grécia. […] (24) Com vista à aplicação do princípio da solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades, e tendo em conta que a presente decisão constitui um novo desenvolvimento político neste domínio, será conveniente assegurar que os Estados‑Membros que recoloquem requerentes com manifesta necessidade de proteção internacional a partir de Itália ou da Grécia ao abrigo da presente decisão recebam um montante fixo por cada pessoa recolocada, idêntico ao montante previsto no artigo 18.o do Regulamento (UE) n.o 516/2014, nomeadamente de 6000 EUR, aplicando os mesmos procedimentos. Tal implica uma derrogação limitada e temporária ao artigo 18.o do Regulamento (UE) n.o 516/2014, uma vez que o montante fixo deverá ser pago relativamente a requerentes recolocados e não a beneficiários de proteção internacional. Este alargamento temporário do âmbito de aplicação no que respeita aos potenciais beneficiários do montante fixo representa, de facto, uma parte integrante do regime de emergência criado pela presente decisão. (25) Será necessário assegurar a instauração de um procedimento de recolocação rápido e acompanhar a aplicação das medidas provisórias através de uma estreita cooperação administrativa entre os Estados‑Membros e do apoio operacional prestado pelo EASO. (26) A segurança nacional e a ordem pública deverão ser tidas em conta ao longo de todo o procedimento de recolocação, até que a transferência do requerente esteja concluída. No pleno respeito dos direitos fundamentais do requerente, incluindo as regras aplicáveis em matéria de proteção de dados, sempre que um Estado‑Membro tenha motivos razoáveis para considerar que o requerente representa um perigo para a sua segurança nacional ou para a ordem pública, deverá informar do facto os demais Estados‑Membros. […] (32) Deverão ser adotadas medidas a fim de evitar os movimentos secundários, entre o Estado‑Membro de recolocação e os outros Estados‑Membros, de pessoas que foram objeto de uma medida de recolocação, dado que esses movimentos seriam suscetíveis de criar entraves à correta aplicação da presente decisão. Em especial, os requerentes deverão ser informados das consequências de deslocações posteriores irregulares dentro dos Estados‑Membros e do facto de que, se o Estado‑Membro de recolocação lhes conceder proteção internacional, em princípio só beneficiarão dos direitos associados à proteção internacional nesse Estado‑Membro. […] (41) Dada a urgência da situação, a presente decisão entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.»

43. O artigo 1.o dispunha que a Decisão 2015/1523 «estabelece medidas provisórias no domínio da proteção internacional a favor da Itália e da Grécia, a fim de ajudar estes Estados‑Membros a enfrentarem melhor uma situação de emergência caracterizada por um súbito afluxo de nacionais de países terceiros».

44. O artigo 2.o previa as seguintes definições: «a) “Pedido de proteção internacional”, um pedido de proteção internacional na aceção do artigo 2.o, alínea h), da [Diretiva Qualificação]; b) “Requerente”, um nacional de um país terceiro ou um apátrida que apresentou um pedido de proteção internacional que ainda não foi objeto de decisão definitiva; c) “Proteção internacional”, o estatuto de refugiado e de proteção subsidiária, tal como definidos, respetivamente, no artigo 2.o, alíneas e) e g), da [Diretiva Qualificação]; d) “Membros da família”, os familiares na aceção do artigo 2.o, alínea g), do [Regulamento Dublim III]; e) “Recolocação”, a transferência de um requerente do território do Estado‑Membro que os critérios enunciados no capítulo III do [Regulamento Dublim III] indicam como responsável pela análise do seu pedido de proteção internacional para o território do Estado‑Membro de recolocação; f) “Estado‑Membro de recolocação”, o Estado‑Membro que se torna responsável pela análise do pedido de proteção internacional de um requerente, em conformidade com o [Regulamento Dublim III], na sequência da sua transferência para o território desse Estado‑Membro».

45. Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, a recolocação para efeitos da Decisão 2015/1523 apenas se aplicou aos requerentes que apresentaram o respetivo pedido de proteção internacional na Itália ou na Grécia e em relação aos quais esses Estados teriam sido os responsáveis pela análise do pedido, em aplicação dos critérios de determinação do Estado‑Membro responsável estabelecidos no capítulo III do Regulamento Dublim III.

46. O artigo 4.o dispunha: «Na sequência do acordo alcançado entre os Estados‑Membros através da Resolução de 20 de julho de 2015, dos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, reunidos no Conselho, relativa à recolocação a partir da Itália e da Grécia de 40000 pessoas com clara necessidade de proteção internacional: a) 24000 requerentes são recolocados a partir de Itália para o território de outros Estados‑Membros; b) 16000 requerentes são recolocados a partir da Grécia para o território de outros Estados‑Membros».

47. O procedimento de recolocação foi estabelecido no artigo 5.o Esta disposição tinha uma redação muito semelhante à do artigo 5.o da Decisão 2015/1601, que cito integralmente mais adiante. Por conseguinte, não repetirei aqui o texto em causa.

48. O artigo 10.o previa que «[o] Estado‑Membro de recolocação recebe um montante fixo de 6000 EUR por cada pessoa recolocada nos termos da presente decisão. Esse apoio financeiro está sujeito à aplicação dos procedimentos previstos no artigo 18.o do Regulamento (UE) n.o 516/2014».

49. Nos termos do artigo 12.o, com base nas informações fornecidas pelos Estados‑Membros e pelas agências competentes, a Comissão devia apresentar ao Conselho, de seis em seis meses, relatórios sobre a aplicação da Decisão 2015/1523. A Comissão devia apresentar ao Conselho, também semestralmente, com base nas informações fornecidas pela Itália e pela Grécia, relatórios sobre a aplicação dos «roteiros» referidos no artigo 8.o ( 38 ).

50. O artigo 13.o dispunha que a Decisão 2015/1523 entrava em vigor em 15 de setembro de 2015 e era aplicável até 17 de setembro de 2017.

Decisão 2015/1601

51. Os considerandos da Decisão 2015/1601 continham adicionalmente as seguintes afirmações ( 39 ): «(11) Em 20 de julho de 2015, e refletindo as situações específicas dos Estados‑Membros, foi adotada por consenso uma resolução dos representantes dos Governos dos Estados‑Membros, reunidos no Conselho, relativa à recolocação, a partir da Grécia e da Itália, de 40000 pessoas com clara necessidade de proteção internacional. Ao longo de um período de dois anos serão recolocadas 24000 pessoas a partir da Itália e 16000 pessoas a partir da Grécia. Em 14 de setembro de 2015, o Conselho adotou a Decisão (UE) 2015/1523, que prevê um mecanismo de recolocação temporária e excecional a partir da Itália e da Grécia para outros Estados‑Membros de pessoas com clara necessidade de proteção internacional. (12) Nos últimos meses, a pressão migratória nas fronteiras terrestres e marítimas externas meridionais voltou a aumentar drasticamente, tendo prosseguido a transferência dos fluxos migratórios da rota do Mediterrâneo Central para a rota do Mediterrâneo Oriental e dos Balcãs Ocidentais, em resultado do crescente número de migrantes que chegam à Grécia e partem desse país. Atendendo a esta situação, deverão ser adotadas novas medidas provisórias para aliviar a pressão exercida sobre a Itália e a Grécia em matéria de asilo. […] (18) […] a Decisão (UE) 2015/1523 obriga a Itália e a Grécia a apresentarem soluções estruturais para fazer face às pressões excecionais exercidas sobre os respetivos sistemas de asilo e migração, mediante a criação de um quadro estratégico sólido para dar resposta à situação de crise e a intensificação do processo de reformas em curso neste domínio. Os roteiros que a Itália e a Grécia apresentaram para esse efeito deverão ser atualizados de modo a ter em conta a presente decisão. […] (20) A partir de 26 de setembro de 2016, 54000 requerentes deverão ser recolocados, de modo proporcional, a partir da Itália e da Grécia noutros Estados‑Membros. O Conselho e a Comissão deverão acompanhar permanentemente a situação no que respeita ao afluxo maciço de nacionais de países terceiros aos Estados‑Membros. A Comissão deverá apresentar, se necessário, propostas de alteração da presente decisão, a fim de fazer face à evolução da situação no terreno e ao respetivo impacto no mecanismo de recolocação, assim como da pressão sobre os Estados‑Membros, nomeadamente os Estados‑Membros da primeira linha. Para o efeito, deverá ter em conta a opinião do provável Estado‑Membro beneficiário. […] (26) As medidas provisórias visam aliviar a considerável pressão em matéria de asilo exercida sobre a Itália e a Grécia, em especial graças à recolocação de um número significativo de requerentes com clara necessidade de proteção internacional que tiverem chegado ao território da Itália ou da Grécia após a data de aplicação da presente decisão. Com base no número total de nacionais de países terceiros que entraram irregularmente em Itália e na Grécia em 2015, bem como no número de pessoas que têm clara necessidade de proteção internacional, deverão ser recolocados a partir da Itália e da Grécia um total de 120000 requerentes com clara necessidade de proteção internacional. Este número corresponde a cerca de 43 % do número total de nacionais de países terceiros com clara necessidade de proteção internacional que entraram irregularmente em Itália e na Grécia em julho e agosto de 2015. A medida de recolocação prevista na presente decisão constitui uma partilha equitativa do ónus entre a Itália e a Grécia, por um lado, e os outros Estados‑Membros, por outro, tendo em conta os dados disponíveis sobre as passagens irregulares das fronteiras em 2015. Considerando os dados em causa, 13 % desses requerentes deverão ser recolocados a partir de Itália, 42 % a partir da Grécia e 45 % deverão ser recolocados conforme previsto na presente decisão. […] (44) Atendendo a que os objetivos da presente decisão não podem ser suficientemente alcançados pelos Estados‑Membros mas podem, devido à dimensão e aos efeitos da ação prevista, ser mais bem alcançados a nível da União, a União pode tomar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.o [TUE]. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade, consagrado no mesmo artigo, a presente decisão não excede o necessário para alcançar esses objetivos. […] (50) Dada a urgência da situação, a presente decisão entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia» ( 40 ).

52. O artigo 1.o, n.o 1, estava redigido em termos idênticos à frase única do artigo 1.o da Decisão 2015/1523 (estabelecimento de medidas provisórias). O artigo 1.o, n.o 2, exigia que a Comissão acompanhasse permanentemente a situação no que respeita ao afluxo maciço de nacionais de países terceiros e que apresentasse propostas de alteração dessa decisão a fim de ter em conta a evolução da situação no terreno e o seu impacto no mecanismo de recolocação ( 41 ).

53. As definições no artigo 2.o refletiam as previstas no artigo 2.o da Decisão 2015/1523. Não as repetirei aqui.

54. O artigo 3.o («Âmbito de aplicação») também estava redigido em termos semelhantes ao artigo 3.o da Decisão 2015/1523.

55. O artigo 4.o tinha a epígrafe «Recolocação de 120000 requerentes nos Estados‑Membros». O mesmo dispunha: «1. São recolocados nos outros Estados‑Membros 120000 requerentes, do seguinte modo: a) 15600 requerentes que se encontram em Itália são recolocados no território de outros Estados‑Membros nos termos do quadro constante do anexo I; b) 50400 requerentes que se encontram na Grécia são recolocados no território de outros Estados‑Membros nos termos do quadro constante do anexo II; c) 54000 requerentes são recolocados no território de Estados‑Membros proporcionalmente aos valores estabelecidos nos anexos I e II, quer nos termos do n.o 2 do presente artigo, quer através da alteração da presente decisão, conforme referido no artigo 1.o, n.o 2, e no n.o 3 do presente artigo. […] 2. A partir de 26 de setembro de 2016, são recolocados 54000 requerentes, tal como referido no n.o 1, alínea c), a partir da Itália e da Grécia, na proporção resultante do n.o 1, alíneas a) e b), no território de outros Estados‑Membros, proporcionalmente aos valores estabelecidos nos anexos I e II. [A Comissão apresenta uma proposta ao Conselho relativa aos valores a atribuir por Estado‑Membro]. 3. Se até 26 de setembro de 2016, a Comissão considerar que se justifica uma adaptação do mecanismo de recolocação devido à evolução da situação no terreno ou que um Estado‑Membro se encontra confrontado com uma situação de emergência caracterizada por um súbito afluxo de nacionais de países terceiros em virtude de uma forte mudança dos fluxos migratórios, e tendo em conta a opinião do provável Estado‑Membro beneficiário, pode apresentar, se necessário, propostas ao Conselho, conforme referido no artigo 1.o, n.o 2. 3‑A. No que se refere à recolocação dos requerentes referidos no n.o 1, alínea c), os Estados‑Membros podem optar pelo cumprimento das suas obrigações através da admissão, no seu território, de nacionais sírios presentes na Turquia ao abrigo de regimes de admissão nacionais ou multilaterais legais de pessoas com clara necessidade de proteção internacional que não o regime de reinstalação que foi objeto das Conclusões dos Representantes dos Governos dos Estados‑Membros, reunidos no Conselho, de 20 de julho de 2015. O número de pessoas assim admitidas por um Estado‑Membro conduz a uma redução correspondente da obrigação do Estado‑Membro em causa. O artigo 10.o é aplicável, com as devidas adaptações, a cada admissão legal conducente a uma redução da obrigação de recolocação. Os Estados‑Membros que escolherem a opção prevista no presente número devem apresentar mensalmente à Comissão um relatório sobre o número de pessoas admitidas legalmente para efeitos do presente número, indicando o tipo de regime ao abrigo do qual a admissão ocorreu e a forma de admissão legal utilizada» ( 42 ).

56. O anexo I enunciava o contingente de requerentes de proteção internacional por Estado‑Membro proveniente da Itália. O anexo II enunciava o contingente desses requerentes por Estado‑Membro proveniente da Grécia.

57. O artigo 5.o dispunha o seguinte: «1. Para efeitos da cooperação administrativa necessária à aplicação da presente decisão, cada Estado‑Membro nomeia um ponto de contacto nacional cujo endereço é comunicado aos demais Estados‑Membros e ao EASO. Os Estados‑Membros, em colaboração com o EASO e outras agências competentes, adotam todas as medidas adequadas para estabelecer vias diretas de cooperação e um intercâmbio de informações entre as autoridades competentes, nomeadamente sobre os motivos a que se refere o n.o 7. 2. Os Estados‑Membros indicam periodicamente e, pelo menos, de três em três meses, o número de requerentes que podem ser recolocados rapidamente no seu território e quaisquer outras informações pertinentes. 3. Com base nessas informações, a Itália e a Grécia, com a assistência do EASO e, se for caso disso, dos agentes de ligação dos Estados‑Membros a que se refere o n.o 8, identificam cada um dos requerentes suscetíveis de serem recolocados noutros Estados‑Membros e, logo que possível, apresentam todas as informações pertinentes aos pontos de contacto desses Estados‑Membros. Para esse efeito, é dada prioridade aos requerentes vulneráveis, na aceção dos artigos 21.o e 22.o da Diretiva 2013/33/UE. 4. Após aprovação do Estado‑Membro de recolocação, a Itália e a Grécia tomam, o mais rapidamente possível, a decisão de recolocar cada um dos requerentes identificados num Estado‑Membro específico de recolocação, em consulta com o EASO, e notificam cada requerente nos termos do artigo 6.o, n.o 4. O Estado‑Membro de recolocação só pode decidir não autorizar a transferência de um requerente se existirem motivos razoáveis para o fazer, tal como referido no n.o 7 do presente artigo. 5. Os requerentes cujas impressões digitais tenham de ser recolhidas por força das obrigações estabelecidas no artigo 9.o do Regulamento (UE) n.o 603/2013 ( 43 ) só podem ser propostos para recolocação se as suas impressões digitais tiverem sido recolhidas e transferidas para o Sistema Central do Eurodac, nos termos do referido regulamento. 6. A transferência do requerente para o território do Estado‑Membro de recolocação é realizada o mais rapidamente possível após a data da notificação à pessoa em causa da decisão de transferência a que se refere o artigo 6.o, n.o 4, da presente decisão. A Itália e a Grécia comunicam ao Estado‑Membro de recolocação a data e hora da transferência, bem como quaisquer outras informações pertinentes. 7. Os Estados‑Membros só têm o direito de recusar a recolocação de um requerente se houver motivos razoáveis para considerar que este constitui um perigo para a sua segurança nacional ou ordem pública, ou se existirem motivos sérios para aplicar as disposições em matéria de exclusão previstas nos artigos 12.o e 17.oda Diretiva 2011/95/UE. 8. Para efeitos da aplicação de todo o procedimento de recolocação descrito no presente artigo, os Estados‑Membros podem decidir nomear agentes de ligação para a Itália e a Grécia, após terem trocado todas as informações pertinentes. 9. Nos termos do acervo da União, os Estados‑Membros devem cumprir integralmente as suas obrigações. Por conseguinte, a identificação, o registo e a recolha de impressões digitais para o procedimento de recolocação são garantidos pela Itália e pela Grécia. Para assegurar que o procedimento se mantém eficiente e gerível, as instalações e medidas de acolhimento devem ser devidamente organizadas de forma a alojar temporariamente as pessoas, em conformidade com o acervo da União, até ser tomada uma decisão rápida sobre a sua situação. Os requerentes que se eximam ao procedimento de recolocação são excluídos da recolocação ( 44 ). 10. O procedimento de recolocação previsto no presente artigo é concluído o mais rapidamente possível e, o mais tardar, dois meses a contar da data da indicação dada pelo Estado‑Membro de recolocação, como referido no n.o 2, exceto se a aprovação pelo Estado‑Membro de recolocação a que se refere o n.o 4 ocorrer menos de duas semanas antes do termo desse prazo de dois meses. Nesse caso, o prazo para a conclusão do procedimento de recolocação pode ser prorrogado por um período não superior a duas semanas. Além disso, o prazo pode também ser prorrogado por mais quatro semanas, consoante adequado, se a Itália ou a Grécia justificarem a existência de obstáculos práticos objetivos que impeçam a transferência. Se o procedimento de recolocação não tiver sido concluído dentro desses prazos, e salvo se a Itália e a Grécia acordarem com o Estado‑Membro da recolocação numa prorrogação razoável do prazo, a Itália e a Grécia continuam a ser responsáveis pela análise do pedido de proteção internacional nos termos do [Regulamento Dublim III]. 11. Na sequência da recolocação do requerente, o Estado‑Membro da recolocação recolhe e transmite ao Sistema Central do Eurodac as impressões digitais do requerente, nos termos do artigo 9.o do [Regulamento Eurodac], e atualiza os conjuntos de dados nos termos do artigo 10.o e, quando aplicável, do artigo 18.o do mesmo regulamento».

58. Nos termos do artigo 10.o, os Estados‑Membros de recolocação recebiam um montante fixo de 6000 euros por cada pessoa recolocada, ao passo que a Itália ou a Grécia (consoante o caso) recebiam um montante fixo mínimo de 500 euros.

59. Nos termos do artigo 12.o, com base nas informações fornecidas pelos Estados‑Membros, a Comissão devia apresentar ao Conselho de seis em seis meses relatórios sobre a aplicação da Decisão 2015/1601.

60. Nos termos do artigo 13.o, a Decisão 2015/1601 entrou em vigor em 25 de setembro de 2015 e foi aplicável até 26 de setembro de 2017.

61. A Comissão publicou desde então quinze relatórios sobre recolocação e reinstalação, nos termos do artigo 12.o das decisões de recolocação e do n.o 6 da Comunicação da Comissão, de 4 de março de 2016 [Restab[e]lecer Schengen — Um roteiro, COM(2016) 120 final] ( 45 ).

Acórdão República Eslovaca e Hungria/Conselho

62. Em 2 e 3 de dezembro de 20015, respetivamente, a Eslováquia e a Hungria interpuseram recursos contra o Conselho destinados à anulação da Decisão 2015/1601 ( 46 ). A Eslováquia invocou seis fundamentos, enquanto a Hungria invocou dez fundamentos.

63. O Tribunal de Justiça examinou os fundamentos invocados agrupando os mesmos por subtítulos. Começou por apreciar a alegação relativa à inadequação do artigo 78.o, n.o 3, TFUE como base jurídica da Decisão 2015/1601. Essa apreciação foi repartida pelos seguintes elementos: (i) a natureza legislativa da referida decisão; (ii) se a decisão tinha caráter provisório e se o seu período de aplicação era excessivo; e (iii) se a referida decisão preenchia os requisitos de aplicação do artigo 78.o, n.o 3, TFUE.

64. Em seguida, o Tribunal de Justiça apreciou a regularidade do processo de adoção da Decisão 2015/1601. Ao fazê‑lo, examinou: (i) se o legislador tinha violado o artigo 68.o TFUE; (ii) se tinha havido uma violação de formalidades essenciais, designadamente se a obrigação de consultar o Parlamento Europeu tinha sido respeitada; (iii) se, nos termos do artigo 293.o, n.o 1, TFUE, era permitido ao Conselho não deliberar por unanimidade; (iv) se o direito dos parlamentos nacionais de emitir um parecer tinha sido violado; e (v) se o Conselho tinha respeitado as regras do direito da União em matéria de uso das línguas quando da adoção da Decisão 2015/1601.

65. O último conjunto de fundamentos que o Tribunal de Justiça examinou dizia respeito aos fundamentos de mérito invocados pela Eslováquia e pela Hungria. Estes incluíam: (i) a alegada violação do princípio da proporcionalidade; (ii) o facto de alegadamente não terem sido tomados em conta os efeitos produzidos por essa decisão em relação à Hungria; e (iii) a alegada violação do princípio da segurança jurídica e da Convenção de Genebra.

66. Numas longas e cuidadosas conclusões, com 344 números, o meu estimado e muito saudoso colega e amigo, o falecido advogado‑geral Y. Bot, recomendou ao Tribunal de Justiça que negasse provimento a esses recursos ( 47 ).

67. Em 6 de setembro de 2017, num acórdão igualmente longo e cuidadoso, composto por 347 números, a Grande Secção julgou improcedentes todos os fundamentos e negou provimento aos recursos.

68. Os processos pré‑contenciosos relativos às três ações por incumprimento ora em apreço começaram no verão de 2017, ou seja, antes da prolação do Acórdão República Eslovaca e Hungria/Conselho ( 48 ). No entanto, as ações foram intentadas no Tribunal de Justiça em 21 de dezembro de 2017 (Comissão/Polónia) e em 22 de dezembro de 2017 (Comissão/Hungria e Comissão/República Checa), respetivamente, ou seja, depois de o Tribunal de Justiça ter confirmado a validade da Decisão 2015/1601. Por conseguinte, no momento em que se iniciou a fase escrita do processo no Tribunal de Justiça, a validade desta decisão já era incontestável.

69. A questão essencial nas três ações por incumprimento ora em apreço pode assim ser reformulada do seguinte modo: uma vez que a Decisão 2015/1601 é válida e que, por conseguinte, sempre foi vinculativa para todos os Estados‑Membros a que se dirigia, será que existem argumentos jurídicos que os três Estados‑Membros demandados possam invocar que os isentem das obrigações que lhes incumbem por força das decisões de recolocação ( 49 )?

Matéria de facto

70. Em 16 de dezembro de 2015, a Polónia assumiu junto da Comissão o compromisso de aceitar a recolocação de 100 requerentes (65 requerentes a partir da Grécia e 35 requerentes a partir da Itália). Por conseguinte, a Grécia e a Itália identificaram, respetivamente, 73 e 36 requerentes para recolocação na Polónia. No entanto, a Comissão alega (sem que a Polónia conteste) que nenhum desses requerentes foi recolocado na Polónia e que a Polónia não assumiu junto da Comissão compromissos adicionais para aceitar requerentes.

71. A Comissão alega (sem que a Hungria conteste) que a Hungria não assumiu junto da Comissão qualquer compromisso de aceitar requerentes nos termos das decisões de recolocação.

72. Em 8 de julho de 2015 — ou seja, antes das Conclusões da reunião do Conselho JAI [Justiça e Assuntos Internos] de 20 de julho de 2015 ( 50 ) — a República Checa adotou a Resolução n.o 556 relativa à recolocação a partir da Grécia e da Itália ( 51 ). Em 5 de fevereiro de 2016, a República Checa assumiu junto da Comissão o compromisso de aceitar a recolocação de 30 requerentes nos termos da Decisão 2015/1523. Em 13 de maio de 2016, declarou, por acréscimo a esse compromisso, que aceitava 20 requerentes adicionais nos termos da Decisão 2015/1601. Por conseguinte, a Grécia e a Itália identificaram, respetivamente, 30 e 10 requerentes para recolocação na República Checa. A Comissão alega (novamente, sem que o Estado‑Membro conteste) que dos requerentes propostos para recolocação nestes termos, a República Checa concordou aceitar 15 requerentes a partir da Grécia, dos quais 12 foram efetivamente recolocados, não tendo sido aceites nem recolocados quaisquer requerentes a partir da Itália.

73. Por cartas paralelas de 10 de fevereiro de 2016 enviadas à Polónia, à Hungria e à República Checa, a Comissão convidou estes três Estados‑Membros a darem início à recolocação de migrantes o mais rapidamente possível e a garantirem a rápida aplicação do processo de recolocação.

74. Em 4 de março de 2016, a Comissão publicou uma Comunicação (com base no artigo 12.o das decisões de recolocação) intitulada «Restab[e]lecer Schengen — Um roteiro» ( 52 ). As seguintes afirmações constantes dos vários relatórios da Comissão sobre recolocação e reinstalação, bem como as afirmações constantes de correspondência trocada com os Estados‑Membros, esclarecem o curso dos acontecimentos que se seguiram.

75. No primeiro relatório sobre recolocação e reinstalação de 16 de março de 2016, a Comissão salientou que «apenas 937 pessoas foram recolocadas a partir da Itália e da Grécia» e que «[o] nível insatisfatório de aplicação de ambos os regimes [é] devido a uma série de fatores, entre os quais a falta de vontade política dos Estados‑Membros de cumprirem plenamente e em tempo útil as suas obrigações legais de recolocação» ( 53 ).

76. No quarto relatório sobre recolocação e reinstalação de 15 de junho de 2016, a Comissão salientou que «[c]inco Estados‑Membros (Áustria, Croácia, Hungria, Polónia e Eslováquia) ainda não recolocaram um único requerente» e que «sete (Bélgica, Bulgária, República Checa, Alemanha, Lituânia, Roménia e Espanha) recolocaram apenas 1 % da sua afetação» ( 54 ).

77. Por cartas paralelas de 5 de agosto de 2016 enviadas à Polónia e à República Checa, a Comissão pediu aos referidos Estados‑Membros «que mant[ivessem] os compromissos que [tinham assumido] nos termos das [decisões de recolocação] e que, com urgência, d[essem] uma resposta adequada através de uma participação mais ativa e regular na recolocação a partir da Itália e da Grécia». Por carta de 5 de agosto de 2016, a Comissão recordou igualmente à Hungria as suas obrigações em termos semelhantes.

78. Durante a Presidência maltesa do Conselho (janeiro a junho de 2017), o ministro maltês dos Assuntos Internos e a Comissão enviaram uma carta conjunta em 28 de fevereiro de 2017 aos ministros dos Assuntos Internos dos restantes Estados‑Membros ( 55 ). Essa carta referia: «em especial, instamos os Estados‑Membros que ainda não recolocaram ninguém ou que não recolocaram na proporção do contingente que lhes foi atribuído a intensificar imediatamente os seus esforços, ao mesmo tempo que encorajamos os Estados‑Membros que têm cumprido as suas obrigações a manter os seus esforços».

79. Em 1 de março de 2017, a República Checa respondeu à Comissão que considerava a sua proposta inicial de recolocação suficiente. Em 5 de junho de 2017, a República Checa adotou a Resolução n.o 439 relativa «à importante deterioração da segurança na União Europeia e ao disfuncionamento do sistema de recolocação», que suspendeu a sua anterior Resolução n.o 556 relativa à recolocação a partir da Grécia e da Itália nos termos da Decisão 2015/1523. Por conseguinte, a Resolução n.o 439 também suspendia a recolocação nos termos da Decisão 2015/1601 e impunha ao ministro do Interior a cessação das atividades nesse domínio. A Resolução n.o 439 fazia referência, enquanto justificação das medidas adotadas, a um «disfuncionamento do sistema de [recolocação]».

80. No décimo relatório sobre recolocação e reinstalação de 2 de março de 2017, a Comissão salientou que «[a] Hungria, a Áustria e a Polónia continuam a recusar‑se a participar no regime de recolocação. Desde maio de 2016 que a República Checa não assume qualquer compromisso e não recoloca migrantes desde agosto de 2016» ( 56 ).

81. No décimo quinto relatório sobre recolocação e reinstalação de 6 de setembro de 2017, a Comissão salientou que «a Hungria e a Polónia continuam a ser os únicos Estados‑Membros que não recolocaram qualquer pessoa, não tendo esta última assumido qualquer compromisso desde 16 de dezembro de 2015. Além disso, desde maio de 2016 que a República Checa não assume compromissos, não tendo recolocado qualquer pessoa desde agosto de 2016. Estes países devem começar imediatamente a assumir compromissos e a efetuar recolocações» ( 57 ).

Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

82. Nos termos do procedimento previsto no artigo 258.o TFUE, a Comissão enviou notificações para cumprir aos três Estados‑Membros demandados ( 58 ). À luz das suas respostas, enviou pareceres fundamentados aos três Estados‑Membros em 26 de julho de 2017, estabelecendo o dia 23 de agosto de 2017 como prazo final para os Estados‑Membros em causa procederem em conformidade com os pareceres fundamentados. Não o fizeram.

83. Por cartas de 19 de setembro de 2017, a Comissão recordou a Polónia, a Hungria e a República Checa de que «o Tribunal de Justiça da União Europeia confirmou recentemente a legalidade das medidas de recolocação» no Acórdão República Eslovaca e Hungria/Conselho. A Comissão convidou os três Estados‑Membros demandados a «iniciar[em] rapidamente os passos necessários para contribuír[em] para a recolocação em tempo útil dos restantes requerentes elegíveis, começando por indicar as pessoas que tenciona[vam] recolocar no seu território».

84. Nenhum dos três Estados‑Membros demandados respondeu à Comissão.

85. A Comissão intentou então as presentes ações em 21 de dezembro de 2017 (processo C‑715/17, Comissão/Polónia) e em 22 de dezembro de 2017 (processo C‑718/17, Comissão/Hungria, e processo C‑719/17, Comissão/República Checa).

86. No processo C‑715/17, Comissão/Polónia, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.o, n.o 2, das decisões de recolocação, no sentido de indicar periodicamente, e, pelo menos, de três em três meses, o número de requerentes que podem ser recolocados no seu território e quaisquer outras informações pertinentes; e que, consequentemente, violou as demais obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.o, n.os 4 a 11, dessas decisões.

87. No processo C‑718/17, Comissão/Hungria, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.o, n.o 2, da Decisão 2015/1601 e que, consequentemente, ocorreu uma violação das demais obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.o, n.os 4 a 11, dessa decisão.

88. No processo C‑719/17, Comissão/República Checa, o pedido da Comissão está formulado em termos idênticos ao pedido no processo C‑715/17, Comissão/Polónia.

89. Os três processos incluíram uma fase escrita completa.

90. Em 15 de maio de 2019, foi realizada uma audiência de alegações comum. A Polónia, a Hungria, a República Checa e a Comissão participaram nessa audiência, durante a qual foram ouvidas as suas alegações.

Admissibilidade

91. Os três Estados‑Membros demandados contestam a admissibilidade das ações por incumprimento contra si intentadas. Em substância, invocam quatro categorias de argumentos: (i) falta de objeto das presentes ações, falta de interesse em agir para intentar as presentes ações e violação do princípio da boa administração da justiça; (ii) violação do princípio da igualdade de tratamento; (iii) violação dos direitos de defesa, na medida em que não lhes foi concedido um período de tempo adequado para responder durante o processo pré‑contencioso e que a petição da Comissão está formulada de modo insuficientemente preciso; e (iv) (no processo C‑719/17, Comissão/República Checa) insuficiente precisão do pedido (petitum) constante da petição da Comissão.

92. Analisarei assim estas quatro categorias de argumentos para determinar a admissibilidade das ações intentadas pela Comissão nestes processos por incumprimento.

Falta de objeto, falta de interesse em agir para intentar as ações e violação do princípio da boa administração da justiça

93. Os três Estados‑Membros demandados alegam que as ações contra si intentadas pela Comissão são inadmissíveis por falta de objeto, uma vez que as obrigações decorrentes do artigo 5.o, n.o 2, e do artigo 5.o, n.os 4 a 11, da Decisão 2015/1523 e da Decisão 2015/1601 se extinguiram definitivamente em 17 e 26 de setembro de 2016, respetivamente.

94. A Polónia (processo C‑715/17) salienta que o alegado incumprimento deixou de se verificar, respetivamente, a partir de 18 e 27 de setembro de 2017, no que se refere a cada uma das decisões de recolocação. Embora reconhecendo que, no âmbito de uma ação intentada com base no artigo 258.o TFUE, a existência de um incumprimento deve ser apreciada à luz da legislação da União em vigor no termo do prazo que a Comissão concedeu ao Estado‑Membro em causa para proceder em conformidade com o seu parecer fundamentado ( 59 ) (neste caso, 23 de agosto de 2017), a Polónia considera que o objeto dessa ação deve ser pôr termo ao incumprimento. A Polónia alega que, uma vez que as decisões de recolocação caducaram e que os Estados‑Membros em causa já não podem sanar o seu incumprimento, a presente ação é desprovida de objeto. A Polónia alega ainda que, não sendo possível sanar o alegado incumprimento, a decisão do Tribunal de Justiça apenas pode ter efeito declarativo.

95. A Hungria e a República Checa adotaram uma abordagem semelhante nos seus articulados e na audiência.

96. Segundo a Hungria (processo C‑718/17), semelhante utilização das ações por incumprimento é desapropriada, abusiva e contrária ao princípio da boa administração da justiça, dado que apenas pode levar a uma declaração de princípio sem quaisquer efeitos jurídicos efetivos. A República Checa (processo C‑719/17) acrescenta que o objeto das ações por incumprimento não é ter uma «discussão académica» sobre a questão de saber se, no passado, um Estado‑Membro violou ou não o direito da União.

97. Na mesma linha, os três Estados‑Membros demandados alegam que a Comissão não demonstrou um interesse em agir suficiente para intentar as presentes ações e que a sua atuação prossegue um objetivo meramente político, designadamente o de «estigmatizar» os Estados‑Membros que contestaram abertamente o mecanismo de recolocação estabelecido pelas decisões de recolocação ( 60 ). Alegam que, ao fazê‑lo, a Comissão não respeitou o espírito do artigo 258.o TFUE.

98. Considero essas alegações improcedentes.

99. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o processo previsto no artigo 258.o TFUE assenta na verificação objetiva do incumprimento, por um Estado‑Membro, das obrigações que lhe são impostas pelo direito da União ( 61 ).

100. Os acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça nos termos dessa disposição têm, em substância, natureza declarativa ( 62 ). Por conseguinte, o objeto do processo perante o Tribunal de Justiça não é, em si mesmo, eliminar o alegado incumprimento. O Tribunal de Justiça limita‑se a declarar que o Estado‑Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem ou a julgar a ação improcedente. Uma vez verificado o incumprimento, o Tribunal de Justiça não emite uma injunção destinada ao Estado‑Membro em causa. Cabe a este último, se for caso disso, adotar medidas adequadas para garantir que cumpre o direito da União, nos termos do artigo 260.o, n.o 1, TFUE.

101. É igualmente jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, pelo que as alterações que se verificaram posteriormente não podem ser tidas em conta pelo Tribunal de Justiça ( 63 ). Por conseguinte, a Comissão pode intentar uma ação no Tribunal de Justiça mesmo que o alegado incumprimento tenha virtualmente cessado ( 64 ).

102. A jurisprudência invocada a este respeito pela Polónia nos seus articulados não é pertinente. O processo C‑365/97, Comissão/Itália ( 65 ), dizia respeito a uma situação em que o direito da União aplicável tinha sido alterado no decurso do processo pré‑contencioso. No presente processo, as decisões de recolocação permaneceram inalteradas até ao termo do prazo fixado no parecer fundamentado. O facto de essas decisões terem posteriormente caducado não afeta o facto de os três Estados‑Membros demandados não terem cumprido (conforme efetivamente admitido por estes) as exigências dessas decisões. No processo C‑177/03, Comissão/França ( 66 ), a legislação nacional em causa tinha sido alterada entre o termo do prazo fixado para o cumprimento do parecer fundamentado e a propositura da ação por incumprimento, de modo que o acórdão a proferir poderia ter sido «privado de uma parte da sua utilidade». O Tribunal de Justiça considerou que, numa situação deste tipo, pode ser preferível que a Comissão não intente uma ação, mas formule «um novo parecer fundamentado precisando as acusações que pretend[e] manter dadas as alterações das circunstâncias» ( 67 ). É evidente que esse acórdão não é aplicável às circunstâncias do presente processo.

103. Uma vez que não é contestada a existência de um incumprimento das decisões de recolocação quando do termo do prazo fixado no parecer fundamentado (23 de agosto de 2017), a Comissão tem a faculdade de intentar uma ação por incumprimento dessas decisões e de pedir ao Tribunal de Justiça que declare a existência desse incumprimento. Na medida em que entretanto as decisões de recolocação caducaram, não será necessário os Estados‑Membros adotarem medidas específicas para cumprirem o direito da União. Isso não significa que as ações sejam desprovidas de objeto.

104. Em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a Comissão não tem de demonstrar a existência de um interesse em agir nem indicar os motivos que a levaram a propor uma ação por incumprimento ( 68 ). É certo que o Tribunal de Justiça já declarou que, no caso de um incumprimento ocorrido no passado, deve examinar «se a Comissão ainda tem um interesse suficiente em agir» para intentar as ações ( 69 ). Na presente situação — como salientou com razão a Comissão — o litígio entre a Comissão e os três Estados‑Membros demandados suscita questões fundamentais, designadamente a questão de saber se é possível invocar o artigo 72.o TFUE para isentar os Estados‑Membros de obrigações normalmente vinculativas que lhes incumbem por força do direito derivado da União.

105. De forma mais geral, estas ações suscitam questões legítimas e importantes sobre o respeito do Estado de direito, o princípio da solidariedade, a política comum em matéria de asilo e a missão da Comissão de guardiã dos Tratados. Quer tenha ou não ocorrido no passado, essas questões mantêm toda a pertinência. Não é de modo algum — como a República Checa procurou sugerir — um debate «académico». Infelizmente, é bem possível que a gestão futura das migrações maciças dê origem a problemas semelhantes aos que levaram à adoção das decisões de recolocação. Em minha opinião, o interesse da Comissão em que seja verificado o incumprimento e em esclarecer as obrigações dos Estados‑Membros é assim incontestável ( 70 ).

106. Considero, por conseguinte, que as ações intentadas pela Comissão nestes processos não são desprovidas de objeto. A Comissão tem um interesse suficiente em agir para intentar as ações e a sua abordagem não pode ser considerada contrária ao princípio da boa administração da justiça.

Violação do princípio da igualdade de tratamento

107. A Hungria (processo C‑718/17) alega que ao intentar ações por incumprimento apenas contra os três Estados‑Membros demandados, não obstante a grande maioria dos Estados‑Membros não ter cumprido integralmente as obrigações previstas nas decisões de recolocação, a Comissão violou o princípio da igualdade de tratamento previsto no artigo 4.o, n.o 2, TUE e abusou do poder de apreciação de que dispõe nos termos do artigo 258.o TFUE.

108. A Hungria alega, em especial, que a Comissão escolheu o grupo de Estados‑Membros objeto de ações por incumprimento de modo arbitrário e discriminatório. A ter seguido uma abordagem objetiva, a Comissão teria iniciado esses processos contra todos os Estados‑Membros que não tinham cumprido integralmente as obrigações que lhes incumbiam por força das decisões de recolocação, uma vez que todos esses Estados‑Membros se encontravam numa situação comparável. Ao invocar este argumento, a Hungria adota, por conseguinte, uma abordagem binária. Apenas haveria que considerar dois grupos: os Estados que cumpriram integralmente as suas obrigações e os que não o fizeram, independentemente da maior ou menor gravidade do incumprimento ( 71 ). Ao visar a Polónia, a Hungria e a República Checa, a Comissão tenta transformar esses Estados‑Membros em (cito) «bodes expiatórios», destinados a expiar o «fiasco» do sistema de recolocação instituído pelas decisões de recolocação.

109. A Polónia (processo C‑715/17) adota uma posição semelhante à da Hungria em relação a estas questões.

110. Considero esta argumentação improcedente.

111. Segundo jurisprudência constante, a Comissão goza de uma ampla margem de apreciação ao intentar ações por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE: «cabe à Comissão decidir da oportunidade de agir contra um Estado‑Membro, determinar as disposições por este violadas e escolher o momento em que dará início ao processo por incumprimento contra ele, não podendo as considerações que determinam essa escolha afetar a admissibilidade da ação» ( 72 ).

112. Por conseguinte, o facto de não ter sido intentada uma ação por incumprimento contra um Estado‑Membro não é pertinente para apreciar a admissibilidade da ação por incumprimento intentada contra outro Estado‑Membro ( 73 ).

113. O Tribunal de Justiça também já declarou claramente que «um Estado‑Membro não pode justificar o incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do [TFUE] invocando o facto de outros Estados‑Membros também não cumprirem as respetivas obrigações». Na ordem jurídica da União, a aplicação do direito da União pelos Estados‑Membros não pode estar sujeita a uma condição de reciprocidade. Os artigos 258.o e 259.o TFUE preveem os meios processuais adequados para fazer face aos incumprimentos pelos Estados‑Membros das obrigações que decorrem do TFUE ( 74 ).

114. A Hungria e a Polónia declararam que, com o recurso a estes argumentos, não pretendem invocar o incumprimento de outros Estados‑Membros das obrigações que lhes incumbem por força do direito da União para justificar o seu incumprimento dessas mesmas obrigações. Essas declarações frugais não me convencem de modo algum. Os articulados dos dois Estados‑Membros indicam que estes pretendem invocar, em especial, deficiências generalizadas na aplicação do sistema de recolocação para contestar a admissibilidade das ações contra si intentadas e justificar a respetiva recusa em aplicar as decisões de recolocação. Essas deficiências generalizadas, a serem demonstradas, afetariam (por hipótese) a capacidade de cumprir as decisões de recolocação de todos os Estados‑Membros. Além disso, tanto a Hungria como a Polónia invocam (através do seu argumento relativo à discriminação) o facto de muitos outros Estados‑Membros não terem cumprido integralmente as obrigações que lhes incumbem por força dessas decisões.

115. A Comissão abusou da sua margem de apreciação ao exercer as suas competências? Mais precisamente, é razoável afirmar que os três Estados‑Membros demandados se encontravam numa situação comparável à dos outros Estados‑Membros e que a Comissão exerceu de forma manifestamente abusiva a sua margem de apreciação, praticando assim uma diferença de tratamento injustificada em detrimento dos três Estados‑Membros em causa?

116. Em minha opinião, a resposta a esta questão é «não».

117. Como salientado pela Comissão nos seus articulados e alegações, os três Estados‑Membros demandados foram os únicos que não assumiram formalmente nenhum compromisso em matéria de recolocação (Hungria) ou que não assumiram nenhum compromisso em matéria de recolocação durante pelo menos um ano (Polónia e República Checa) nos termos do artigo 5.o, n.o 2, das decisões de recolocação, apesar de reiterados pedidos da Comissão nesse sentido. O décimo segundo e o décimo terceiro relatório sobre recolocação e reinstalação demonstram claramente estes factos.

118. Daqui resulta que os três Estados‑Membros demandados se encontram numa situação que se distingue, em razão da gravidade e da persistência do respetivo incumprimento, da situação dos outros Estados‑Membros, que pelo menos assumiram o compromisso de recolocar um determinado número de requerentes de proteção internacional, ainda que (lamentavelmente), na prática, esses compromissos não se tenham sistematicamente concretizado através de recolocações efetivas ( 75 ).

119. Considero, por conseguinte, que a Comissão não ultrapassou os limites da margem de apreciação conferida pelo artigo 258.o TFUE ao intentar ações por incumprimento contra a Polónia, a Hungria e a República Checa sem intentar essas ações contra outros Estados‑Membros que não cumpriram integralmente as obrigações estabelecidas pelas decisões de recolocação.

120. Por último, importa referir aqui um argumento adicional invocado pela Hungria nos seus articulados. Este Estado‑Membro questiona se é efetivamente possível exigir o cumprimento das obrigações que decorrem da Decisão 2015/1601 sem que sejam integralmente cumpridas as obrigações impostas nos termos da Decisão 2015/1523. Vindo da Hungria, este argumento parece‑me manifestamente desprovido de pertinência. A Hungria apenas foi abrangida pela Decisão 2015/1601 e a ação por incumprimento contra si intentada apenas respeita ao incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força desta decisão.

121. Por conseguinte, concluo que os argumentos relativos à admissibilidade com base na violação do princípio da igualdade de tratamento devem ser julgados improcedentes.

Violação dos direitos de defesa

122. A Hungria (processo C‑718/17) alega que a Comissão violou os seus direitos de defesa durante a fase pré‑contenciosa: (i) ao conceder‑lhe apenas quatro semanas para responder à notificação para cumprir e ao parecer fundamentado e (ii) ao não definir claramente o alegado incumprimento, na medida em que a Comissão não esclareceu de forma adequada a ligação entre a alegada violação do artigo 5.o, n.o 2, da Decisão 2015/1601 e a alegada violação do artigo 5.o, n.os 4 a 11, desta decisão.

Prazos para responder à correspondência pré‑contenciosa da Comissão

123. A Hungria reconhece que, no âmbito dos processos por incumprimento, a Comissão dispõe indubitavelmente de uma ampla margem de discricionariedade na fixação dos prazos das várias etapas processuais. No entanto, considera que a Comissão abusou do seu poder discricionário no presente processo. A Hungria alega que a Comissão impôs prazos «extremamente curtos» no meio do verão, não tomando em consideração o facto de que a Hungria enfrentava outros processos por incumprimento durante esse mesmo período. A Hungria sugere que esse modus operandi se destinava a tornar impossível o exercício dos seus direitos de defesa.

124. A Hungria alega, além disso, que a Comissão não podia invocar uma situação de urgência que a própria tinha criado ao não agir mais cedo e que a Comissão reduziu os prazos apenas para garantir a admissibilidade das ações por incumprimento que, em todo o caso, a mesma estava determinada a intentar no Tribunal de Justiça antes do final do ano ( 76 ).

125. Por último, a Hungria alega que os prazos curtos não podem ser justificados pelo facto de ter pleno conhecimento do alegado incumprimento.

126. Concordo com a posição da Comissão de que os direitos de defesa da Hungria não foram violados em razão dos prazos curtos fixados durante o procedimento pré‑contencioso.

127. O Tribunal de Justiça já precisou que o procedimento pré‑contencioso previsto no artigo 258.o TFUE tem um duplo objetivo. Visa dar ao Estado‑Membro em causa a oportunidade, por um lado, de cumprir as obrigações que lhe incumbem por força do direito da União e, por outro, de apresentar os seus meios de defesa face às acusações formuladas pela Comissão ( 77 ). A regularidade desse procedimento constitui uma garantia essencial pretendida pelo TFUE, não só para a proteção dos direitos do Estado‑Membro em causa mas igualmente para assegurar que o processo contencioso eventual tenha por objeto um litígio claramente definido ( 78 ). O procedimento pré‑contencioso (notificação para cumprir, seguida do parecer fundamentado) tem assim por finalidade circunscrever o objeto do litígio e permitir ao Estado‑Membro preparar a sua defesa, bem como (de modo relevante) permitir a este último cumprir as suas obrigações antes da propositura de uma ação no Tribunal de Justiça.

128. Por conseguinte, a Comissão deve conceder aos Estados‑Membros um prazo razoável para responderem à notificação para cumprir e procederem em conformidade com o parecer fundamentado, bem como, eventualmente, para prepararem a sua defesa. Para apreciar a razoabilidade do prazo fixado, há que tomar em consideração todas as circunstâncias do caso. Assim, podem justificar‑se prazos muito curtos em circunstâncias especiais, designadamente quando é urgente dar solução a um incumprimento ou quando o Estado‑Membro em causa tem pleno conhecimento da posição da Comissão muito antes de se iniciar o processo ( 79 ).

129. Recordo, igualmente, que segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, cabe à Comissão «escolher o momento em que dará início ao processo por incumprimento [contra o Estado‑Membro], não podendo as considerações que determinam essa escolha afetar a admissibilidade da ação» ( 80 ).

130. No que se refere à urgência, saliento que as decisões de recolocação foram adotadas em resposta a uma situação especialmente crítica e urgente de migração maciça, que justificou a adoção das medidas provisórias previstas nessas decisões.

131. A Comissão esclareceu que adotou uma abordagem cooperativa, destinada a encorajar a aplicação voluntária pelos Estados‑Membros das medidas previstas nas decisões de recolocação. A Comissão também procurou ter em conta o tempo necessário a cada Estado‑Membro para preparar o processo de recolocação, que envolvia — como a mesma acertadamente salientou — procedimentos administrativos complexos que exigiam uma estreita cooperação entre os Estados‑Membros.

132. Os relatórios sobre recolocação e reinstalação da Comissão chamaram periodicamente a atenção dos Estados‑Membros para as suas obrigações.

133. Por conseguinte, é lógico que, tendo a Comissão optado por encorajar os Estados‑Membros a cumprirem voluntariamente as decisões de recolocação, esta não tenha, precisamente por esse motivo, iniciado processos por incumprimento mais cedo no decurso do período de 24 meses disponível para a aplicação das decisões de recolocação. Em maio de 2017, tornou‑se efetivamente urgente ponderar a possibilidade de iniciar processos por incumprimento. Esse facto ficou a dever‑se não à Comissão, mas à persistente recusa dos três Estados‑Membros demandados em cumprir as suas obrigações. Por conseguinte, a Comissão não pode ser acusada de «invocar uma urgência que a própria tinha criado» ao não iniciar o procedimento pré‑contencioso mais cedo. Por esse motivo, a referência pela Hungria ao processo 293/85, Comissão/Bélgica ( 81 ), é desprovida de pertinência.

134. Recordo, igualmente, que no processo C‑20/09, Comissão/Portugal, o Tribunal de Justiça declarou que incumbe à Comissão velar oficiosamente e no interesse geral pela aplicação do direito da União pelos Estados‑Membros e obter a declaração da existência de eventuais incumprimentos das obrigações dele derivadas, tendo como objetivo a sua cessação ( 82 ). Daqui resulta ter sido legítimo a Comissão garantir — neste contexto, fixando prazos adequados (curtos) para o procedimento pré‑contencioso — a responsabilização dos três Estados‑Membros demandados em causa perante o Tribunal de Justiça em razão da sua vontade deliberada de não aplicar as decisões de recolocação ( 83 ).

135. Os prazos curtos fixados pela Comissão também se afiguram justificados na medida em que os três Estados‑Membros demandados em causa tiveram pleno conhecimento da opinião da Comissão muito antes do início formal do processo por incumprimento ( 84 ). Antes de enviar a notificação para cumprir, a Comissão convidou a Hungria a cumprir as obrigações que lhe incumbiam por força da Decisão 2015/1601 através do envio separado de várias cartas e da sua série de relatórios mensais. O décimo segundo relatório sobre recolocação e reinstalação (publicado em 16 de maio de 2017) indicou claramente a todos os Estados‑Membros a intenção da Comissão de iniciar processos por incumprimento em caso de persistência do incumprimento ( 85 ).

136. Por último, o argumento segundo o qual há que tomar em consideração o facto de o procedimento pré‑contencioso ter ocorrido durante o período de verão, quando a Hungria também apresentava os seus meios de defesa no âmbito de outros processos por incumprimento, parece‑me desprovido de fundamento. Os Estados‑Membros devem dispor dos recursos administrativos necessários para poderem defender‑se no âmbito de processos pré‑contenciosos em qualquer momento do ano, caso seja necessário. Tal aplica‑se, a fortiori, no presente caso em que a intenção da Comissão no sentido de iniciar processos por incumprimento era conhecida há semanas.

137. Concluo que os prazos fixados pela Comissão na fase pré‑contenciosa dos presentes processos por incumprimento não foram excessivamente curtos nem suscetíveis de prejudicar o exercício dos direitos de defesa pela Hungria.

Definição do alegado incumprimento

138. A Hungria acusa a Comissão de não ter definido o alegado incumprimento em tempo útil e, em especial, de não ter esclarecido por que razão, além de alegar a violação do artigo 5.o, n.o 2, da Decisão 2015/1601, também alega a violação do artigo 5.o, n.os 4 a 11, desta decisão.

139. Em especial, a Hungria alega neste contexto que não estava em condições de perceber a ligação entre a violação do artigo 5.o, n.o 2, da Decisão 2015/1601 (compromissos relativos ao número de requerentes que podiam ser recolocados) e a violação do artigo 5.o, n.os 4 a 11, desta decisão (posterior execução da recolocação). A Hungria acusa a Comissão de não ter esclarecido de forma detalhada a relação entre essas violações no seu parecer fundamentado e, por conseguinte, de não ter definido claramente o incumprimento que imputava à Hungria. Essa falta de clareza foi alegadamente agravada pelo facto de o parecer fundamentado enviado à Hungria conter referências erradas à Decisão 2015/1523, que a Hungria considera desprovida de pertinência (tal ficou provavelmente a dever‑se à redação em paralelo dos pareceres fundamentados relativos à Polónia e à República Checa e à imputação de violações da Decisão 2015/1523 e da Decisão 2015/1601 a estes dois Estados‑Membros).

140. Saliento que a parte final da notificação para cumprir e do parecer fundamentado que foram enviados à Hungria referiam o artigo 5.o, n.os 4 a 11, e o artigo 5.o, n.o 2, da Decisão 2015/1601. Correndo o risco de afirmar o óbvio: as decisões de recolocação tinham por objetivo permitir a recolocação efetiva de requerentes que chegavam ao território da Itália e da Grécia. Assumir compromissos no sentido de aceitar um determinado número de requerentes era certamente obrigatório, mas era apenas o primeiro passo do processo de recolocação; por si só, não era suficiente. Isso também resulta muito claramente da série de relatórios sobre recolocação e reinstalação. Por conseguinte, o argumento de que a violação do artigo 5.o, n.o 2, da Decisão 2015/1601 também implicava ipso facto a violação do artigo 5.o, n.os 4 a 11 desta decisão, deveria ter sido evidente para um leitor de boa‑fé ( 86 ).

141. Os três Estados‑Membros demandados alegaram expressamente — em especial na audiência — que tinham o estatuto de «rebeldes» que queriam resistir e opor‑se à aplicação do mecanismo de recolocação. A Comissão não contesta esta apresentação dos factos que deram origem aos presentes processos. No entanto, a posição que estes Estados‑Membros escolheram adotar implica igualmente que dificilmente pode ser considerada fidedigna a alegação da Hungria segundo a qual, de algum modo, não tinha tido conhecimento da amplitude do incumprimento da Decisão 2015/1601 que era suscetível de lhe ser imputado.

142. Por último, é evidentemente lamentável que o parecer fundamentado enviado à Hungria tenha incluído, por inadvertência, referências à Decisão 2015/1523 que eram desprovidas de pertinência. Afigura‑se provável que os erros tenham resultado da utilização do «copiar‑colar» durante a preparação simultânea dos três pareceres fundamentados destinados à Polónia, à Hungria e à República Checa. Não considero que esses erros sejam suscetíveis de tornar incompreensíveis os factos imputados à Hungria no parecer fundamentado. Por conseguinte, não considero que o exercício dos direitos de defesa pela Hungria tenha sido prejudicado.

143. Assim, concluo que o argumento da Hungria deve ser julgado totalmente improcedente na medida em que respeita à violação dos direitos de defesa.

Processo C‑719/17, insuficiente precisão do pedido (petitum)

144. Na notificação para cumprir e no parecer fundamentado enviados à República Checa, a Comissão indicou que o incumprimento tinha começado em 13 de agosto de 2016. Na petição, a Comissão salientou que, desde a notificação de 13 de maio de 2016, a República Checa não tinha dado qualquer indicação adicional em relação ao número de requerentes que podiam ser recolocados, não obstante a tal estar obrigada, pelo menos, uma vez de três em três meses. A Comissão concluiu, por conseguinte, que a República Checa não tinha cumprido as suas obrigações a partir de 13 de agosto de 2016 ( 87 ). No entanto, o petitum constante da petição não especifica a data em que começou o incumprimento ( 88 ). Numa peça processual posterior, a Comissão também indicou o dia 13 de agosto de 2016 como a data em que o incumprimento tinha começado.

145. A República Checa alega que o texto do petitum não permite determinar o alcance do incumprimento que lhe é imputado ( 89 ). Alega, igualmente, que os articulados da Comissão são ambíguos no que respeita à questão de saber se o incumprimento começou em 13 de maio de 2016 ou em 13 de agosto de 2016.

146. Em minha opinião, as acusações formuladas pela República Checa são improcedentes.

147. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, «a petição inicial deve conter o objeto do litígio, os fundamentos e os argumentos invocados e uma exposição sumária dos referidos fundamentos. Essa indicação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir à parte demandada preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização. Daqui resulta que os elementos essenciais de facto e de direito em que se baseia uma ação devem resultar, de modo coerente e compreensível, do texto da própria petição e que os pedidos desta última devem ser formulados de forma inequívoca, a fim de evitar que o Tribunal de Justiça decida ultra petita ou que não se pronuncie sobre uma acusação» ( 90 ).

148. Em minha opinião, resulta claramente do texto da petição que a última notificação efetuada pela República Checa nos termos do artigo 5.o, n.o 2, das decisões de recolocação ocorreu em 13 de maio de 2016. Uma vez que esta disposição obrigava os Estados‑Membros a efetuar as referidas notificações, pelo menos, de três em três meses, poder‑se‑á logicamente deduzir que o incumprimento começou três meses após essa data — ou seja, em 13 de agosto de 2016. Com efeito, a Comissão tinha indicado essa data com exatidão na notificação para cumprir e no parecer fundamentado e confirmou a mesma nos seus articulados posteriores apresentados no Tribunal de Justiça. A relação lógica entre 13 de maio de 2016 e 13 de agosto de 2016 resulta expressamente da petição da Comissão ( 91 ).

149. É evidentemente lamentável que o próprio petitum não se refira expressamente a 13 de agosto de 2016. Dito isto, o texto da petição contém, no entanto, os elementos essenciais de facto e de direito em que se baseia a ação. Esses elementos estão formulados de modo coerente e compreensível e não são contrariados pela correspondência trocada durante o procedimento pré‑contencioso ( 92 ). Nestas circunstâncias, não obstante a omissão do petitum, não considero que exista um risco real de o Tribunal de Justiça decidir ultra petita ou de não se pronunciar sobre uma acusação.

150. Também não partilho da opinião da República Checa, segundo a qual as alegações da Comissão relativas à data em que começou o incumprimento estão redigidas de modo ambíguo ou contraditório. As datas indicadas pela Comissão nos seus articulados são coerentes e não são suscetíveis de criar confusão no espírito de um leitor atento e de boa‑fé.

151. Concluo que o argumento da República Checa (processo C‑719/17) assente na insuficiente precisão do petitum deve ser julgado improcedente.

Conclusão sobre a admissibilidade

152. À luz das considerações precedentes, concluo que as ações por incumprimento intentadas contra os três Estados‑Membros demandados são admissíveis.

Quanto ao mérito

Observações preliminares

153. A análise exaustiva da Decisão 2015/1601 efetuada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão República Eslovaca e Hungria/Conselho levou a que fosse negado provimento aos recursos de anulação desta medida. Não foi interposto nenhum recurso tempestivo contra a Decisão 2015/1523. O exame efetuado pela Grande Secção da Decisão 2015/1601 implica necessariamente que, a ter sido interposto um recurso da Decisão 2015/1523 em que fossem invocados argumentos análogos, este teria tido o mesmo resultado.

154. As decisões de recolocação devem assim ser consideradas como relevando incontestavelmente da competência da Comissão e como sendo válidas. Os três Estados‑Membros demandados aceitam esta conclusão nos presentes processos ( 93 ).

155. As duas decisões de recolocação eram medidas provisórias adotadas nos termos do artigo 78.o, n.o 3, TFUE. Como o Tribunal de Justiça esclareceu no Acórdão República Eslovaca e Hungria/Conselho, «[…] as medidas suscetíveis de serem adotadas com base no artigo 78.o, n.o 3, TFUE devem ser qualificadas como “atos não legislativos”, porque não são adotadas na sequência de um processo legislativo» ( 94 ).

156. O artigo 288.o TFUE dispõe que «[a] decisão é obrigatória em todos os seus elementos. Quando designa destinatários, só é obrigatória para estes». As decisões de recolocação não designam destinatários. Estas eram obrigatórias em todos os seus elementos e manifestamente criaram obrigações legais para os três Estados‑Membros demandados.

157. O incumprimento ou, a fortiori, a recusa de um Estado‑Membro em cumprir as obrigações legais que lhe incumbem por força das decisões de recolocação tem necessariamente um efeito negativo na eficácia global da operação de recolocação de emergência, que foi instaurada por estas decisões para fazer face a um súbito afluxo de migrantes. Deixa os Estados‑Membros beneficiários (Itália e Grécia) a braços com um número considerável de requerentes de proteção internacional que chegam dia e noite ao seu território. Dificulta e/ou impede esses Estados‑Membros e as instituições da União de cumprirem as suas próprias obrigações nos termos das decisões de recolocação.

Petição da Comissão

158. O Tribunal de Justiça tem declarado de forma constante que, no âmbito de uma ação por incumprimento intentada contra um Estado‑Membro nos termos do artigo 258.o TFUE, a Comissão deve «apresentar as acusações de forma coerente e precisa, para permitir ao Estado‑Membro e ao Tribunal de Justiça apreenderem exatamente o alcance da violação do direito da União imputada, condição necessária para que esse Estado possa apresentar utilmente os seus meios de defesa e para que o Tribunal de Justiça possa verificar a existência do incumprimento alegado» ( 95 ).

159. A Comissão precisou que o alegado incumprimento consistiu, em substância, no facto de não terem sido assumidos compromissos nos termos do artigo 5.o, n.o 2, das decisões de recolocação e, consequentemente, de não terem sido realizadas recolocações nos termos do artigo 5.o, n.os 4 a 11, das mesmas ( 96 ).

160. Dos três Estados‑Membros demandados, a Polónia e a República Checa tentam de alguma forma contestar (ou, mais precisamente, matizar) os factos alegados pela Comissão. A Hungria não contesta, em substância, os factos apresentados pela Comissão.

161. Assim, a Polónia alega que não era possível, nos termos das decisões de recolocação, verificar se as pessoas suscetíveis de serem transferidas tinham ligações com organizações extremistas ou criminosas de forma a poderem eventualmente constituir um risco para a segurança. A Polónia refere em termos gerais a ocorrência de incidentes noutros Estados‑Membros em que alguns requerentes a quem foi concedido o estatuto de refugiado se envolveram posteriormente em agressões e na prática de crimes. A Polónia alega que a falta de documentação fiável, o facto de as pessoas transferidas não se encontrarem na Polónia mas no estrangeiro, a brevidade do prazo de que dispunha o agente de ligação e, no que respeita a algumas pessoas suscetíveis de serem transferidas, a impossibilidade de realizar entrevistas de segurança antes da transferência a impediram efetivamente de cumprir os deveres que lhe incumbem por força do artigo 72.o TFUE e de aplicar as decisões