CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

M. POIARES MADURO

apresentadas em 9 de Julho de 2009 ( 1 )

Processo C-118/08

Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL

contra

Administración del Estado

«Autonomia processual dos Estados-Membros — Princípio da equivalência — Acção fundada em responsabilidade contra o Estado — Violação do direito da União — Violação da Constituição»

1. A remissão para a autonomia processual dos Estados-Membros a fim de assegurar a protecção dos direitos conferidos pelo direito comunitário é tradicionalmente temperada pela obrigação que cabe aos direitos nacionais de respeitarem os princípios comunitários da equivalência e da efectividade. O princípio da efectividade impõe que as modalidades processuais nacionais assegurem a protecção efectiva dos direitos conferidos pelo direito comunitário. Por sua vez, o princípio da equivalência exige que o direito nacional conceda a qualquer acção fundada no direito comunitário um tratamento processual pelo menos tão favorável como o previsto para uma acção semelhante fundada no direito interno. A fim de concluir pela existência de uma obrigação de igualdade de tratamento processual, deve determinar-se se as duas acções são comparáveis. Que tal apreciação pode suscitar dificuldades é o que o presente processo ilustra.

I — Litígio no processo principal e questão prejudicial

2. No essencial, a questão prejudicial tem por objecto saber se o facto de submeter uma acção fundada em responsabilidade do Estado a modalidades processuais diferentes, consoante essa acção tenha por fundamento a violação legislativa de uma disposição constitucional ou de uma norma comunitária, é conforme com os princípios comunitários da equivalência e da efectividade.

3. A referida questão foi remetida pela Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Supremo (Espanha), no âmbito de um litígio que opõe a sociedade Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL à Administración del Estado, que tinha julgado improcedente a acção fundada em responsabilidade proposta contra o Estado espanhol por violação legislativa do direito comunitário.

4. O litígio tem origem numa Lei espanhola de 28 de Dezembro de 1992, conforme alterada por uma Lei de , que limitava o direito de um sujeito passivo deduzir o imposto sobre o valor acrescentado (a seguir «IVA») relativo à compra de bens ou de serviços financiados através de subvenções e o obrigava a apresentar declarações periódicas, nas quais devia calcular os montantes de IVA repercutidos e suportados, procedendo ao mesmo tempo ao pagamento do saldo (autoliquidações). Deve, no entanto, precisar-se que o sujeito passivo, por força da legislação espanhola ( 2 ), pode pedir a rectificação das suas autoliquidações e, se for caso disso, exigir o reembolso dos pagamentos indevidos, desde que o faça no prazo de quatro anos.

5. Uma vez que a limitação da dedutibilidade do IVA prevista na Lei de 28 de Dezembro de 1992 foi declarada incompatível com os artigos 17.o, n.o 2, e 19.o da Sexta Directiva 77/388/CEE ( 3 ), a recorrente no processo principal, que tinha efectuado autoliquidações em relação aos exercícios de 1999 e 2000 e cujo direito à rectificação e à repetição do indevido tinha prescrito no momento da prolação do acórdão Comissão/Espanha, já referido, apresentou um pedido destinado a obter a indemnização do prejuízo sofrido, avaliado no montante de 1228366,39 euros correspondente aos pagamentos de IVA indevidamente recebidos pelo Estado espanhol, bem como aos reembolsos a que poderia ter tido direito relativamente aos mesmos exercícios.

6. Em 12 de Janeiro de 2007, o Conselho de Ministros indeferiu o pedido, por considerar que o facto de a recorrente não ter impugnado as suas autoliquidações no prazo fixado de quatro anos tinha quebrado o nexo de causalidade directa entre a violação censurada do direito comunitário e o dano pretensamente sofrido. Por outras palavras, entende que foi a falta de tal impugnação que constituiu a causa exclusiva do dano. Para justificar a sua decisão, o Conselho de Ministros baseou-se em dois acórdãos do Tribunal Supremo de e de , dos quais resulta que as acções fundadas em responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário estão sujeitas a uma regra de esgotamento prévio das vias de recurso, administrativas e judiciais, contra o acto administrativo lesivo, adoptado em aplicação de uma lei nacional pretensamente contrária ao direito comunitário.

7. Em 6 de Junho de 2007, a recorrente interpôs no Tribunal Supremo recurso da decisão do Conselho de Ministros que indeferiu o seu pedido de indemnização. No seu despacho de reenvio, o juiz a quo interroga-se sobre a conformidade com os princípios comunitários da equivalência e da efectividade deste requisito de esgotamento prévio das vias de recurso, exigido para as acções fundadas em responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário. Refere, com efeito, que a acção fundada em responsabilidade do Estado por inconstitucionalidade de uma lei não está sujeita ao requisito de impugnação prévia do acto lesivo baseado nessa lei.

8. Deste modo, remeteu ao Tribunal de Justiça, a título prejudicial, a seguinte questão: «É contrário aos princípios da equivalência e da efectividade o facto de o Tribunal Supremo do Reino de Espanha, nos acórdãos de 29 de Janeiro de 2004 e , aplicar às acções fundadas em responsabilidade patrimonial do Estado legislador, baseadas em actos administrativos adoptados ao abrigo de uma lei declarada inconstitucional, uma disciplina diferente da que reserva a acções baseadas em actos adoptados ao abrigo de uma norma declarada contrária ao direito comunitário?»

II — Apreciação jurídica

9. Antes de fornecer ao juiz de reenvio os elementos de resposta necessários para efeitos de apreciação da compatibilidade da jurisprudência controvertida do Tribunal Supremo com os princípios comunitários da equivalência e da efectividade, há que responder às objecções do Governo espanhol relativas à admissibilidade da presente questão prejudicial.

A — Admissibilidade da questão prejudicial

10. Segundo o Governo espanhol, a questão prejudicial remetida pelo juiz a quo é inadmissível, dado que, no âmbito de um reenvio prejudicial, o Tribunal de Justiça se pode pronunciar sobre a compatibilidade, com o direito comunitário, unicamente de medidas administrativas e legislativas nacionais, e não de uma jurisprudência de uma jurisdição suprema como o Tribunal Supremo, uma vez que ele próprio poderia alterar a sua jurisprudência para a tornar conforme com as exigências comunitárias e que, consequentemente, a presente questão prejudicial não seria necessária para efeitos da resolução do litígio no processo principal, assemelhando-se antes a uma consulta jurídica.

11. A argumentação do Governo espanhol relativa à inadmissibilidade do reenvio prejudicial não pode manifestamente colher.

12. Por um lado, recorde-se desde já que, embora o Tribunal de Justiça não tenha competência para apreciar, no âmbito de um reenvio prejudicial, a compatibilidade de disposições nacionais com as normas comunitárias, cabe-lhe, depois de ter reformulado, se tal for necessário, a questão que lhe foi submetida, fornecer ao juiz a quo todos os elementos de interpretação do direito comunitário que lhe possam ser úteis para apreciar os efeitos das disposições deste ( 4 ). No caso vertente, o Tribunal Supremo convida o Tribunal de Justiça a interpretar os princípios comunitários da equivalência e da efectividade, a fim de lhe permitir avaliar o respeito do direito comunitário pela sua jurisprudência.

13. Por outro lado, não há obviamente nenhum limite quanto à natureza das normas nacionais que podem ser indirectamente postas em causa no âmbito de um reenvio prejudicial destinado a obter a interpretação do direito comunitário. Contrariamente ao que o Governo espanhol sustenta, estas podem ser de origem jurisprudencial. De resto, o Tribunal de Justiça já foi convidado a pronunciar-se a título prejudicial, indirectamente, sobre a conformidade de jurisprudências nacionais com o direito comunitário ( 5 ). Acrescente-se, por último, que, de qualquer modo, a questão relativa a uma jurisprudência pode sempre ser reformulada no sentido de que diz respeito às disposições nacionais que serviram de ponto de partida ao juiz nacional para formular as suas regras jurisprudenciais. Por outras palavras, a questão remetida no caso presente pode ser entendida no sentido de que tem por objecto a questão de saber se a interpretação pelo Tribunal Supremo das normas nacionais relativas às acções fundadas em responsabilidade do Estado é compatível com os princípios comunitários da equivalência e da efectividade.

14. Por fim, em princípio, cabe unicamente ao juiz nacional, que conhece do litígio e que deve assumir a responsabilidade da decisão judicial a proferir, apreciar, à luz das particularidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial, para poder proferir a sua decisão, como a pertinência das questões que submete ao Tribunal, e, quando as questões se referem à interpretação do direito comunitário, o Tribunal é obrigado a pronunciar-se ( 6 ). Só excepcionalmente é que o Tribunal pode recusar pronunciar-se e declarar a questão prejudicial inadmissível, nomeadamente se for manifesto que esta não responde a uma necessidade objectiva para a solução do litígio no processo principal ( 7 ). Não é o que se verifica no presente caso. Embora o próprio Tribunal Supremo possa modificar livremente a sua jurisprudência, para, se for caso disso, a adequar às exigências comunitárias, a verdade é que considerou necessário questionar o Tribunal de Justiça acerca da interpretação dos princípios da equivalência e da efectividade, a fim de poder fazer uma apreciação sobre a sua própria jurisprudência. Ora, não é evidente que estejamos perante uma das situações que levariam o Tribunal de Justiça a pôr em causa «a presunção de pertinência» de que gozam as questões relativas à interpretação do direito comunitário submetidas pelo juiz nacional ( 8 ).

15. A presente questão prejudicial é, por conseguinte, admissível.

B — Princípio da efectividade

16. O facto de submeter a acção fundada em responsabilidade do Estado por violação legislativa do direito comunitário ao esgotamento prévio das vias de recurso, administrativas e judiciais, contra o acto administrativo na origem do prejuízo, adoptado com fundamento na lei contrária ao direito comunitário, não parece, em si, infringir o princípio da efectividade da protecção jurisdicional.

17. É verdade que, por força de jurisprudência assente, o nascimento do direito a reparação, que decorre do princípio da responsabilidade do Estado pelos danos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhe sejam imputáveis, está sujeito apenas a três requisitos: a norma jurídica violada deve ter por objecto conferir direitos aos particulares; a violação dessa norma deve ser suficientemente caracterizada; e é necessário um nexo de causalidade directo entre essa violação e o dano sofrido pela vítima ( 9 ). E estes requisitos são «necessários e suficientes» para conferir aos particulares um direito a reparação ( 10 ). Daqui poderia, portanto, a priori, inferir-se que um Estado-Membro não pode submeter o direito a indemnização ao requisito de o litigante ter previamente impugnado a legalidade do acto que está na origem do prejuízo cuja reparação pede, sob pena de violar o princípio da efectividade da protecção jurisdicional que constitui o fundamento do princípio da responsabilidade dos Estados-Membros por violação do direito comunitário ( 11 ).

18. No entanto, a jurisprudência em causa do Tribunal Supremo assenta no facto de que a pessoa lesada poderia ter obtido reparação da totalidade do prejuízo invocado, se tivesse contestado em tempo útil a validade do acto que está na origem do prejuízo.

19. Ora, resulta de um princípio geral comum aos direitos dos Estados-Membros ( 12 ) que a determinação do prejuízo ressarcível pelo juiz nacional pode ser feita em função da diligência razoável manifestada pela pessoa lesada, para limitar o alcance do prejuízo, isto é, do exercício por esta última, em tempo útil, de todas as vias de recurso de que razoavelmente dispunha para evitar o prejuízo ou limitar o seu alcance ( 13 ).

20. Além disso, o Tribunal de Justiça declarou, por um lado, que a admissibilidade da acção fundada em responsabilidade extracontratual da Comunidade pode depender do esgotamento das vias de recurso internas existentes para obter a anulação da medida nacional que deu origem ao prejuízo, desde que essas vias de recurso nacionais levem à reparação do dano alegado ( 14 ) e, por outro, que a acção de indemnização proposta contra a Comunidade é inadmissível quando diz respeito à mesma ilegalidade e prossegue os mesmos fins pecuniários que o recurso de anulação do acto lesivo da instituição, o qual a pessoa lesada não interpôs em tempo útil ( 15 ). Tal acontece, nos dois casos, se o montante da indemnização reclamada corresponder ao montante da importância que as autoridades, nacionais ou comunitárias, receberam em violação do direito comunitário. Assim, de certa forma, o Tribunal de Justiça opõe à acção de indemnização uma excepção de recurso paralelo, uma vez que a acção de repetição do indevido — ou seja, se se preferir, o recurso de anulação da medida nacional ou comunitária de tributação —, proposta perante a autoridade nacional ou comunitária teria permitido reparar o prejuízo de modo adequado ( 16 ) e que a acção de indemnização encobre, na realidade, uma acção de repetição do indevido.

21. Ora, o Tribunal de Justiça declarou igualmente que «as condições de efectivação da responsabilidade do Estado por danos causados aos particulares em virtude da violação do direito comunitário não devem, caso não existam razões específicas, diferir das que regulam a responsabilidade da Comunidade em circunstâncias equiparáveis. Com efeito, a protecção dos direitos que os particulares retiram do direito comunitário não pode variar em função da natureza nacional ou comunitária da autoridade que está na origem do prejuízo» ( 17 ).

22. No que diz respeito ao processo principal, importa referir que o prejuízo cuja reparação é pedida mais não é do que o montante do IVA, acrescido dos juros legais, que a recorrente no processo principal foi obrigada a pagar, em violação do direito comunitário. Em tal hipótese, teria bastado que esta, para ser ressarcida do prejuízo sofrido, intentasse uma acção de devolução das imposições indevidamente pagas, baseando-se no efeito directo das disposições violadas da Sexta Directiva IVA ( 18 ). Com efeito, constitui jurisprudência assente que o direito de obter o reembolso de impostos recebidos num Estado-Membro em violação do direito comunitário é a consequência e o complemento dos direitos conferidos aos litigantes pela disposição de efeito directo violada ( 19 ). Assim, a recorrente no processo principal poderia ter pedido, como a legislação espanhola lhe permite, no prazo fixado de quatro anos, a rectificação das suas autoliquidações relativas aos exercícios de 1999 e 2000 e o reembolso dos pagamentos indevidos de IVA, efectuados relativamente a estes exercícios, o que não fez. Ao condicionar, nestas circunstâncias, a admissibilidade da acção fundada em responsabilidade do Estado legislador por violação do direito comunitário à impugnação prévia do acto administrativo na origem do prejuízo, adoptado com fundamento na lei contrária ao direito comunitário, o Tribunal Supremo limita-se a submeter a acção fundada em responsabilidade ao exercício da acção de repetição do indevido de que a recorrente no processo principal dispunha.

23. Daqui resulta que o facto de submeter a admissibilidade da acção fundada em responsabilidade do Estado por violação legislativa do direito comunitário ao requisito de a pessoa lesada ter impugnado previamente o acto administrativo baseado nessa lei não é, em princípio, contrário ao princípio da efectividade, uma vez que, através da impugnação, em tempo útil, da validade do acto lesivo, a vítima poderia ter obtido a reparação da totalidade do prejuízo invocado.

24. No entanto, para que o princípio da efectividade seja respeitado, é ainda necessário que o direito interno não sujeite a acção fundada em responsabilidade extracontratual do Estado por violação legislativa do direito comunitário a modalidades processuais que, na prática, impossibilitem ou tornem excessivamente difícil a obtenção da reparação. É ainda necessário que o direito interno não sujeite a acção de repetição do indevido, de cujo exercício prévio depende a admissibilidade da referida acção fundada em responsabilidade, a modalidades processuais que, na prática, tornariam impossível ou excessivamente difícil o exercício da referida acção ( 20 ).

25. Importa, portanto, saber se o prazo de quatro anos a contar da apresentação pelo sujeito passivo das suas autoliquidações, a que o direito espanhol sujeita o pedido de rectificação, torna, na prática, impossível ou excessivamente difícil o exercício da acção de devolução dos impostos pagos em violação do direito comunitário.

26. A este respeito, o direito comunitário admite a fixação de prazos razoáveis, sob pena de prescrição, para o exercício da acção de repetição do indevido, no interesse da segurança jurídica que protege ao mesmo tempo o contribuinte e a administração em causa ( 21 ). Esses prazos razoáveis não podem ser considerados contrários ao princípio da efectividade, mesmo que, por definição, o seu termo determine a improcedência da acção proposta ( 22 ). Assim, foi declarado razoável, em matéria de repetição do indevido, um prazo nacional de prescrição de três anos a contar da data do pagamento das imposições em causa ( 23 ).

27. A fortiori, o prazo de quatro anos previsto na legislação espanhola respeita o princípio da efectividade, embora já tivesse decorrido e, portanto, já não permitisse pedir a rectificação das autoliquidações efectuadas em relação aos exercícios de 1999 e 2000, no momento em que o Tribunal de Justiça proferiu o seu acórdão declarando a incompatibilidade da lei espanhola com as disposições da Sexta Directiva IVA. Com efeito, a acção de repetição do indevido não depende da declaração prévia pelo Tribunal de Justiça de que a imposição é contrária ao direito comunitário, uma vez que o princípio do primado obriga a Administração e o juiz nacional a afastarem, por sua própria iniciativa, sem aguardarem essa declaração do Tribunal de Justiça, a lei fiscal que consideram contrária ao direito comunitário ( 24 ).

C — Princípio da equivalência

28. Trata-se agora de determinar se as modalidades processuais diferentes, a que o direito espanhol sujeita a acção fundada em responsabilidade do Estado legislador, consoante esta resulte de violação do direito comunitário ou de inobservância da Constituição, não infringem o princípio da equivalência. Com efeito, o requisito do esgotamento prévio das vias de recurso contra o acto lesivo da Administração adoptado em aplicação da lei só está previsto para as acções fundadas em responsabilidade do Estado por violação legislativa do direito comunitário, e não para as acções baseadas em violação legislativa da Constituição. As modalidades processuais dessas acções são, portanto, a priori, mais restritas do que as destas últimas.

29. Ora, o respeito pelo princípio da equivalência exige que, quando a acção fundada em responsabilidade se baseia no direito comunitário, os requisitos impostos pelo direito nacional em matéria de reparação dos danos não sejam menos favoráveis do que quando a acção se baseia no direito interno ( 25 ), ou ainda que a modalidade processual controvertida se aplique indiferentemente às acções baseadas na violação do direito comunitário e às baseadas na violação do direito interno, devendo considerar-se, no entanto, que um Estado-Membro não está obrigado a alargar o seu regime interno de responsabilidade mais favorável a todas as acções de indemnização baseadas na violação do direito comunitário ( 26 ).

30. Porém, para que o princípio da equivalência seja aplicável, é ainda necessário que as duas acções sejam semelhantes ( 27 ). Para o determinar, é necessário compará-las do ponto de vista do seu objecto, da sua causa de pedir e dos seus elementos essenciais ( 28 ). Dado que, manifestamente, as acções partilham do mesmo objecto (indemnização do prejuízo) e da mesma causa de pedir (ilicitude do comportamento lesivo), há que determinar se a acção fundada em responsabilidade do Estado por violação legislativa do direito comunitário difere, nos seus elementos essenciais ( 29 ), da acção fundada em responsabilidade do Estado por inobservância da Constituição pela lei, a ponto de justificar o tratamento processual diferente que o direito espanhol lhes aplica.

31. Para justificar a diferença de tratamento processual entre as duas acções fundadas em responsabilidade, o órgão jurisdicional de reenvio tece diferentes considerações que, no essencial, equivalem a afirmar que a impugnação prévia do acto administrativo lesivo, diversamente do caso em que o referido acto tinha por base uma lei contrária ao direito comunitário, é, na prática, impossível ou excessivamente difícil, quando o referido acto tenha sido tomado com fundamento numa lei inconstitucional, pelo que impor a impugnação como requisito prévio da acção fundada em responsabilidade do Estado legislador por violação da Constituição privaria essa acção de efectividade. Em suma, para o litigante, é mais difícil pôr em causa a constitucionalidade de uma lei do que a sua compatibilidade com o direito comunitário.

32. Isto é assim, antes de mais, devido à diferença de efeitos dos acórdãos do Tribunal Constitucional que declaram a inconstitucionalidade de uma lei espanhola e dos acórdãos prejudiciais do Tribunal de Justiça dos quais decorra a incompatibilidade de uma lei nacional com o direito comunitário. A declaração de inconstitucionalidade da lei implica a nulidade da mesma, ou seja, o seu desaparecimento ex tunc, ao passo que, ao invés, um acórdão do Tribunal de Justiça que declare a incompatibilidade de uma lei nacional com o direito comunitário não implica, em si, a nulidade da referida lei. É certo.

33. No entanto, este argumento relativo ao efeito retroactivo da declaração de nulidade de uma lei inconstitucional está em contradição com a lógica da argumentação apresentada pelo Tribunal Supremo para justificar o tratamento mais favorável concedido às acções fundadas em responsabilidade por inconstitucionalidade das leis, quando comparado com o tratamento reservado às acções fundadas em responsabilidade por leis contrárias ao direito comunitário. Afigura-se-nos que este argumento milita antes a favor da (maior) efectividade das vias de recurso contra o acto lesivo adoptado em aplicação da lei inconstitucional e impõe, consequentemente, em nome do respeito pelo princípio da equivalência, o esgotamento prévio destas igualmente como requisito da acção fundada em responsabilidade do Estado por violação legislativa da Constituição.

34. Por outro lado, este argumento carece de base factual. Por força de jurisprudência bem assente ( 30 ), os efeitos de um acórdão prejudicial de interpretação são igualmente, em princípio, retroactivos, tendo em conta a sua natureza declarativa: a interpretação de uma norma comunitária dada pelo Tribunal de Justiça clarifica e precisa o significado e o alcance da referida norma tal como esta deveria ter sido entendida e aplicada a partir da sua entrada em vigor, pelo que essa interpretação retroage à data da entrada em vigor da norma interpretada, a qual, interpretada desse modo, deve ser aplicada mesmo a relações jurídicas nascidas e constituídas antes de ter sido proferido o acórdão do Tribunal de Justiça. Além disso, como o juiz a quo indicou e o Governo espanhol precisou na audiência, a nulidade da lei inconstitucional espanhola não implica automaticamente a nulidade dos actos administrativos adoptados com fundamento na mesma; cabe ao órgão jurisdicional que conhece da acção determinar o alcance da nulidade da lei inconstitucional em cada caso. Daqui resulta que o litigante deve, invocando a declaração de nulidade da lei inconstitucional, pedir a anulação dos actos administrativos adoptados com fundamento nessa lei, sendo eventualmente possível, por razões de segurança jurídica, que lhe seja oposta a autoridade do caso definitivamente julgado se não o fizer dentro dos prazos previstos. Por outras palavras, decorrido o prazo de prescrição, um contribuinte não pode impugnar a liquidação do seu imposto, mesmo invocando uma declaração de inconstitucionalidade da lei fiscal. Do mesmo modo, se o próprio direito nacional não previr essa possibilidade, o direito comunitário não impõe à Administração que reforme uma decisão que já se tornou definitiva por terem decorrido os prazos razoáveis de recurso, a fim de garantir a plena eficácia do direito comunitário na interpretação resultante de um acórdão prejudicial posterior, não obstante o efeito ex tunc deste último ( 31 ). Consequentemente, não há uma diferença notória de efeitos entre as declarações de inconstitucionalidade de uma lei nacional pelo Tribunal Constitucional espanhol e os acórdãos prejudiciais de interpretação do Tribunal de Justiça.

35. A segunda diferença apresentada pelo Tribunal Supremo, segundo a qual a impugnação prévia do acto lesivo seria mais fácil quando este tivesse sido adoptado em aplicação de uma lei contrária ao direito comunitário do que quando tivesse sido adoptado com fundamento numa lei inconstitucional, está ligada à presunção de constitucionalidade de que goza a lei espanhola. Daqui resultam, com efeito, duas consequências.

36. A primeira é que o litigante não é titular da acção de inconstitucionalidade da lei, podendo apenas convidar, mas de modo nenhum obrigar, o juiz que conhece da acção a remeter a questão da constitucionalidade ao Tribunal Constitucional. Em contrapartida, o Tribunal de Justiça declarou que o princípio do primado obriga o juiz nacional que conhece da acção a não aplicar uma lei contrária ao direito comunitário se uma das partes lho solicitar ( 32 ). No entanto, a declaração da incompatibilidade de uma lei com uma norma comunitária depende frequentemente da interpretação a dar a esta última, e o reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça efectuado, se for caso disso, com o objectivo de precisar essa interpretação é também ele alheio a qualquer iniciativa das partes e depende inteiramente da apreciação, feita pelo juiz nacional, da pertinência e da necessidade desse reenvio ( 33 ). É certo que os órgãos jurisdicionais nacionais cujas decisões não são susceptíveis de recurso devem, nos termos do artigo 234.o CE, se se colocar uma questão de interpretação do direito comunitário, remeter o exame da mesma ao Tribunal de Justiça. Porém, é sabido que a teoria do acto claro dispensa ( 34 ), em certos casos e sob certas condições, o juiz nacional supremo desta obrigação de reenvio. Por outro lado, a liberdade de o juiz espanhol remeter uma questão de constitucionalidade da lei não é tão grande quanto isso. Com efeito, resulta dos artigos 163.o da Constituição espanhola e 35.o da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional ( 35 ), conforme interpretados pelo próprio Tribunal Constitucional ( 36 ), que os litigantes podem, ao pôr em causa a constitucionalidade de uma lei perante o juiz do processo principal, obrigá-lo a proceder a um exame prévio e, se também ele considerar que a lei é inconstitucional, a remeter a questão da constitucionalidade da lei ao Tribunal Constitucional. Assim, as possibilidades de pôr em causa, perante o juiz nacional do processo principal, a constitucionalidade da lei ou a sua compatibilidade com o direito comunitário não são muito diferentes ( 37 ). Acrescente-se, de resto, que o litigante, se não obtiver do juiz nacional que conhece do processo principal o reenvio da questão da constitucionalidade da lei ao Tribunal Constitucional, dispõe ainda da possibilidade de submeter essa questão directamente ao Tribunal Constitucional através de um recurso de amparo, ao passo que, no que diz respeito ao direito comunitário, não dispõe evidentemente desse meio de pôr a lei directamente em causa perante o juiz nacional, nem perante o Tribunal de Justiça.

37. A segunda consequência que decorre da presunção de constitucionalidade de que goza a lei espanhola é que a Administração tem a obrigação de a aplicar. Daqui resulta uma presunção de legitimidade dos actos administrativos que dela emanam. Por outras palavras, qualquer recurso administrativo que ponha em causa um acto administrativo, com fundamento em inconstitucionalidade da lei que este aplica, está votado ao insucesso. Inversamente, o princípio do primado obriga não só o juiz nacional mas também a Administração nacional a afastarem a aplicação de uma lei contrária ao direito comunitário ( 38 ) e, consequentemente, a julgar procedente um recurso administrativo dirigido contra a medida administrativa que dela emana.

38. Contudo, as duas situações não são realmente comparáveis. A presunção de constitucionalidade da lei nacional decorre da autoridade superior à Administração, reconhecida ao legislador, para interpretar a Constituição. Só o juiz constitucional pode inverter esta presunção num sistema centralizado de fiscalização da constitucionalidade. É a consequência da separação de poderes interna à ordem constitucional deste Estado. Porém, quando a Administração deve resolver um conflito entre uma norma nacional e uma norma comunitária, não actua exclusivamente no âmbito da sua ordem constitucional interna. Pelo contrário, está confrontada com duas vontades legislativas opostas que emanam de duas ordens jurídicas diferentes, embora integradas, e às quais são reconhecidas presunções de validade diferentes. É por esta razão que o acatamento da lei nacional, imposto à Administração no âmbito da ordem constitucional interna, não pode ser pura e simplesmente transposto para o âmbito das relações entre esta ordem jurídica e a ordem jurídica comunitária. Em si, a obrigação imposta à Administração nacional, de não aplicar as normas nacionais, sejam elas quais forem, incompatíveis com o direito comunitário, não decorre de uma hipotética presunção inversa de incompatibilidade do direito nacional com o direito comunitário. Pelo contrário, é porque os actos comunitários beneficiam, na ordem jurídica comunitária, de uma presunção de validade equivalente àquela de que gozam as leis nacionais na ordem jurídica interna que a Administração, quando confrontada com um conflito entre o direito comunitário e uma lei nacional, deve dispor de um critério para resolver esse conflito. Este critério é-lhe proporcionado pelo princípio do primado. Consequentemente, quando a Administração afasta a aplicação de uma lei nacional contrária ao direito comunitário, não inverte a presunção de validade das leis nacionais nem põe em causa o princípio constitucional interno da separação de poderes. Pelo contrário, está perante uma presunção equivalente de validade da norma comunitária e resolve este conflito com base no princípio do primado do direito comunitário. O certo é que, embora os pressupostos sejam diferentes e as duas situações possam, portanto, ser dificilmente comparáveis no plano dos princípios, daí resulta, em termos práticos, que o litigante goza, perante a Administração, de uma protecção contra a lei incompatível com o direito comunitário, da qual não beneficia contra a lei inconstitucional.

39. No entanto, não é seguro que as possibilidades mais restritas, para os litigantes, de impugnação da constitucionalidade de uma lei, devido à presunção de constitucionalidade de que esta última goza, comparadas com as possibilidades de pôr em causa a compatibilidade de uma lei com o direito comunitário, sejam tais que justifiquem que a acção fundada em responsabilidade do Estado legislador por violação do direito comunitário dependa do esgotamento prévio de todas as vias de recurso, administrativas e judiciais, contra o acto administrativo lesivo adoptado com fundamento na lei, contrariamente à acção fundada em responsabilidade do Estado legislador por violação da Constituição.

40. Como se viu, na realidade, é apenas perante a Administração que a protecção contra a lei incompatível com o direito comunitário é incontestavelmente mais forte do que a protecção contra a lei inconstitucional. No entanto, sob pena de ser violado o princípio comunitário da equivalência, essa diferença não é tal que justifique que a acção fundada em responsabilidade do Estado por violação legislativa do direito comunitário dependa do esgotamento prévio de todas as vias de recurso, não só administrativas como também judiciais, contra o acto administrativo adoptado com fundamento na lei, quando semelhante requisito não é imposto no caso de uma acção fundada em responsabilidade por violação legislativa da Constituição pela lei.

III — Conclusão

41. Atentas as considerações precedentes, deve responder-se do seguinte modo à questão submetida pelo Tribunal Supremo: «1) Submeter a acção fundada em responsabilidade do Estado por violação legislativa do direito comunitário à impugnação prévia da validade do acto administrativo adoptado em aplicação da lei não infringe o princípio da efectividade, desde que, através da impugnação, em tempo útil, da validade do referido acto administrativo, o litigante pudesse ter obtido a reparação da totalidade do prejuízo alegado. 2) Submeter a acção fundada em responsabilidade do Estado por violação legislativa do direito comunitário à impugnação prévia da validade do acto administrativo adoptado em aplicação da lei infringe o princípio da equivalência, desde que a acção fundada em responsabilidade do Estado por violação legislativa da Constituição não esteja sujeita a semelhante requisito e que as possibilidades de pôr em causa o acto administrativo adoptado em aplicação da lei não sejam significativamente diferentes, consoante se impugna a sua constitucionalidade ou a sua conformidade com o direito comunitário.»

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) Lei fiscal geral n.o 58/2003, de 17 de Dezembro de 2003.

( 3 ) Sexta Directiva do Conselho, de 17 de Maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios — Sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria colectável uniforme (JO L 145, p. 1; EE 09 F1 p. 54; a seguir «Sexta Directiva IVA»). V. acórdão de , Comissão/Espanha (C-204/03, Colect., p. I-8389).

( 4 ) V. acórdãos de 3 de Outubro de 2000, Corsten (C-58/98, Colect., p. I-7919, n.o 24), e de , Flightline (C-181/00, Colect., p. I-6139, n.o 20).

( 5 ) V. acórdão de 30 de Setembro de 2003, Köbler (C-224/01, Colect., p. I-10239).

( 6 ) V. acórdãos de 13 de Março de 2001, PreussenElektra (C-379/98, Colect., p. I-2099, n.o 38); de , Salzmann (C-300/01, Colect., p. I-4899, n.os 29 e 30); acórdão Flightline, já referido (n.o 21); e acórdão de , VTB-VAB (C-261/07, Colect., p. I-2949, n.o 32).

( 7 ) V., por exemplo, acórdão de 17 de Maio de 1994, Corsica Ferries (C-18/93, Colect., p. I-1783, n.o 14).

( 8 ) Para o inventário destas situações, v., em último lugar, acórdão de 16 de Dezembro de 2008, Cartesio (C-210/06, Colect., p. I-9641, n.o 67); v., para casos anteriores, por exemplo, acórdão de , van der Weerd e o. (C-222/05 a C-225/05, Colect., p. I-4233, n.o 22).

( 9 ) V., para uma afirmação jurisprudencial recente, acórdão de 24 de Março de 2009, Danske Slagterier (C-445/06, Colect., p. I-2119, n.os 19 e 20).

( 10 ) V. acórdãos Köbler, já referido (n.o 57), e de 5 de Março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-1029, n.o 66).

( 11 ) V. acórdão de 19 de Novembro de 1991, Francovich e o. (C-6/90 e C-9/90, Colect., p. I-5357).

( 12 ) V. acórdão de 19 de Maio de 1992, Mulder e o./Conselho e Comissão (C-104/89 e C-37/90, Colect., p. I-3061, n.o 33).

( 13 ) V. acórdãos Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido (n.os 84 e 85); de 8 de Março de 2001, Metallgesellschaft e o. (C-397/98 e C-410/98, Colect., p. I-1727, n.o 101); de , Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation (C-524/04, Colect., p. I-2107, n.o 124); e Danske Slagterier (já referido, n.os 60 a 62).

( 14 ) V. acórdãos de 26 de Fevereiro de 1986, Krohn Import-Export/Comissão (175/84, Colect., p. 753, n.o 27); de , De Boer Buizen/Conselho e Comissão (81/86, Colect., p. 3677, n.o 9); e de , Roquette frères/Comissão (20/88, Colect., p. 1553, n.o 15).

( 15 ) V. acórdãos de 12 de Novembro de 1981, Birke/Comissão e Conselho (543/79, Recueil, p. 2669, n.o 28) e Bruckner/Comissão e Conselho (799/79, Recueil, p. 2697, n.o 19); despacho de , Pevasa e Inpesca/Comissão (C-199/94 P e C-200/94 P, Colect., p. I-3709, n.os 26 a 28); e acórdão de , Comissão/AssiDomän Kraft Products e o. (C-310/97 P, Colect., p. I-5363, n.o 59).

( 16 ) V. acórdão de 18 de Janeiro de 2001, Stockholm Lindöpark (C-150/99, Colect., p. I-493, n.o 35).

( 17 ) Acórdão Brasserie du pêcheur e Factortame, já referido (n.o 42), e acórdão de 4 de Julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão (C-352/98 P, Colect., p. I-5291, n.o 41).

( 18 ) Com efeito, foi reconhecido efeito directo ao artigo 17.o, n.o 2, da referida directiva (v. acórdão de 6 de Julho de 1995, BP Soupergaz, C-62/93, Colect., p. I-1883, n.os 32 a 36).

( 19 ) V., por exemplo, acórdão de 9 de Novembro de 1983, San Giorgio (199/82, Recueil, p. 3595, n.o 12), e acórdão Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, já referido.

( 20 ) Como repetidamente recorda a jurisprudência. V., por exemplo, no que diz respeito à acção fundada em responsabilidade do Estado por violação do direito comunitário, acórdãos de 10 de Julho de 1997, Palmisani (C-261/95, Colect., p. I-4025, n.o 27), e de , Test Claimants in the FII Group Litigation (C-446/04, Colect., p. I-11753, n.o 219); no que diz respeito à acção de repetição do indevido, acórdãos, já referidos, Metallgesellschaft e o. (n.o 85) e Test Claimants in the FII Group Litigation (n.o 203).

( 21 ) V. acórdãos de 16 de Dezembro de 1976, Rewe-Zentralfinanz e Rewe-Zentral (33/76, Colect., p. 813, n.o 5); de , Haahr Petroleum (C-90/94, Colect., p. I-4085, n.o 48); de , Aprile (C-228/96, Colect., p. I-7141, n.o 19); de , Roquette Frères (C-88/99, Colect., p. I-10465, n.o 22).

( 22 ) V. acórdãos de 2 de Dezembro de 1997, Fantask e o. (C-188/95, Colect., p. I-6783, n.o 48), e de , Roquette Frères, já referido (n.o 23).

( 23 ) V. acórdão de 15 de Setembro de 1998, Edis (C-231/96, Colect., p. I-4951, n.os 39 e 49).

( 24 ) V. acórdãos de 9 de Março de 1978, Simmenthal (106/77, Colect., p. 243), e de , Costanzo (103/88, Colect., p. 1839, n.o 31). Embora se saiba que decorre actualmente em Espanha um debate sobre o alcance e as modalidades de execução desta obrigação comunitária (v. acórdão do Tribunal Constitucional n.o 58/2004, de ); notas Alonso Garcia, R. — CMLR, 2005, p. 535; Martín Rodríguez, P. J. — Revista Española de Derecho Constitucional, 2004, p. 315.

( 25 ) V. acórdãos, já referidos, Brasserie du pêcheur e Factortame (n.o 67), Palmisani (n.o 27) e Danske Slagterier (n.o 31).

( 26 ) V., neste sentido, a propósito de uma acção de repetição do indevido, acórdão Edis, já referido (n.o 36). Note-se que o Tribunal utiliza indiferentemente as duas fórmulas, embora as mesmas possam não ser totalmente equivalentes (v., por exemplo, acórdão de 1 de Dezembro de 1998, Levez, C-326/96, Colect., p. I-7835, n.os 37 e 41).

( 27 ) Isto é, «comparáveis» (v. as minhas conclusões no processo van der Weerd e o., já referido, n.o 15).

( 28 ) V. acórdão de 16 de Maio de 2000, Preston e o. (C-78/98, Colect., p. I-3201, n.o 57).

( 29 ) V., no mesmo sentido, acórdão Palmisani, já referido (n.o 38).

( 30 ) V., por último, acórdão de 12 de Fevereiro de 2008, Kempter (C-2/06, Colect., p. I-411, n.os 35 e 36 e jurisprudência referida).

( 31 ) V. acórdão de 13 de Janeiro de 2004, Kühne & Heitz (C-453/00, Colect., p. I-837).

( 32 ) V. acórdão Simmenthal, já referido.

( 33 ) V., mais recentemente, acórdãos, já referidos, Cartesio (n.os 90 e 91) e Kempter (n.os 41 e 42 e jurisprudência referida).

( 34 ) Consagrada pelo Tribunal de Justiça: v. acórdão de 6 de Outubro de 1982, Cilfit e o. (283/81, Recueil, p. 3415).

( 35 ) Lei orgânica n.o 2/1979, de 3 de Outubro de 1979, BOE de , p. 23180.

( 36 ) V. acórdão n.o 67/1988, de 18 de Abril de 1988.

( 37 ) V., neste sentido, igualmente, Alonso Garcia, R. — «La responsabilidad patrimonial del Estado-legislador, en especial en los casos de infracción del Derecho Comunitario», QDL n.o 19, 2009.

( 38 ) V. acórdãos Costanzo, já referido (n.o 31), e de 9 de Setembro de 2003, CIF (C-198/01, Colect., p. I-8055, n.o 49).