Acórdão do Tribunal (Quinta Secção) de 13 de Fevereiro de 2003. - Comissão das Comunidades Europeias contra Grão-Ducado do Luxemburgo. - Incumprimento de Estado - Artigo 7.º, n.os 2 e 4, do Regulamento (CEE) n.º 259/93 - Qualificação da finalidade de uma transferência de resíduos (valorização ou eliminação) - Resíduos incinerados - Ponto R 1 do anexo II B da Directiva 75/442/CEE - Conceito de utilização principal como combustível ou outro meio de produção de energia. - Processo C-458/00.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-01553



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

1. Ambiente - Resíduos - Regulamento n.° 259/93 relativo à transferência de resíduos - Qualificação do projecto de transferência pelo notificador - Competência das autoridades destinatárias de um projecto de transferência para controlarem a qualificação (valorização ou eliminação) e para se oporem a uma transferência baseada numa qualificação errada

(Regulamento n.° 259/93 do Conselho, artigo 7.° , n.os 2 e 4)

2. Ambiente - Resíduos - Directiva 75/442 relativa aos resíduos - Anexo II B - Distinção entre operações de eliminação e operações de valorização - Combustão dos resíduos - Qualificação de operação de valorização - Condições

(Directiva 75/442 do Conselho, na redacção dada pela Decisão 96/350 da Comissão, anexo II B)

Sumário

1. Decorre do sistema instituído pelo Regulamento n.° 259/93, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, que todas as autoridades competentes destinatárias da notificação de um projecto de transferência de resíduos devem verificar se a qualificação dada pelo notificador é conforme com as disposições do regulamento. Se esta qualificação for errada, as referidas autoridades devem opor-se à transferência, suscitando uma objecção com fundamento nesse erro de qualificação, sem referência a qualquer das disposições específicas do regulamento que definem as objecções que os Estados-Membros podem opor. Em contrapartida, não cabe à autoridade competente proceder ex officio à requalificação da finalidade de uma transferência de resíduos.

( cf. n.os 21-22 )

2. A combustão de resíduos constitui uma operação de valorização nos termos do ponto R 1 do anexo II B da Directiva 75/442, na redacção dada pela Decisão 96/350, quando o seu objectivo principal é que os resíduos possam preencher uma função útil, enquanto meio de produção de energia, substituindo-se à utilização de uma fonte de energia primária que poderia ter sido utilizada para desempenhar esta função. Em especial, uma operação de combustão de resíduos domésticos pode ser qualificada de operação de valorização de resíduos quando tenha por objectivo principal permitir o emprego dos resíduos como meio de produção de energia, quando seja realizada em condições que permitam considerar que é efectivamente um meio de produção de energia e quando a maior parte dos resíduos deva ser consumida durante a operação e a maior parte da energia libertada recuperada e utilizada.

Daqui resulta que uma operação cuja finalidade principal é a eliminação de resíduos, deve ser qualificada de operação de eliminação quando a recuperação do calor produzido pela combustão apenas constitui um efeito secundário da referida operação.

( cf. n.os 31-37, 43 )

Partes

No processo C-458/00,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por H. Støvlbaek e J. Adda, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

contra

Grão-Ducado do Luxemburgo, representado por J. Faltz, na qualidade de agente,

demandado,

apoiado por

República da Áustria, representada por C. Pesendorfer, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

interveniente,

que tem por objecto obter a declaração de que, ao levantar objecções injustificadas a determinadas transferências de resíduos para outro Estado-Membro a fim de serem utilizados principalmente como combustível, contrárias ao previsto no artigo 7.° , n.os 2 e 4, do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (JO L 30, p. 1), bem como ao previsto no artigo 1.° , alínea f), em conjugação com o ponto R 1 do anexo II B da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), com as alterações introduzidas pela Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996 (JO L 135, p. 32), o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 2.° , 6.° e 7.° do referido regulamento, bem como do artigo 1.° , alínea f), em conjugação com o ponto R 1 do anexo II B desta directiva,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: M. Wathelet, presidente de secção, C. W. A. Timmermans (relator), D. A. O. Edward, P. Jann e S. von Bahr, juízes,

advogado-geral: F. G. Jacobs,

secretário: H. A. Rühl, administrador principal,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 25 de Abril de 2002, onde a Comissão foi representada por J. Adda, o Grão-Ducado do Luxemburgo por N. Mackel e R. Schmit, na qualidade de agentes, e a República da Áustria por E. Riedl, na qualidade de agente,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 26 de Setembro de 2002,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 19 de Dezembro de 2000, a Comissão Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção para obter a declaração de que, ao levantar objecções injustificadas a determinadas transferências de resíduos para outro Estado-Membro a fim de serem utilizados principalmente como combustível, contrárias ao previsto no artigo 7.° , n.os 2 e 4, do Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (JO L 30, p. 1, a seguir «regulamento»), bem como ao previsto no artigo 1.° , alínea f), em conjugação com o ponto R 1 do anexo II B da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), com as alterações introduzidas pela Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996 (JO L 135, p. 32, a seguir «directiva»), o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 2.° , 6.° e 7.° do referido regulamento, bem como do artigo 1.° , alínea f), em conjugação com o ponto R 1 do anexo II B desta directiva.

2 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 7 de Junho de 2001, a República da Áustria foi admitida a intervir em apoio das conclusões do Grão-Ducado do Luxemburgo.

Enquadramento jurídico

A regulamentação comunitária

A directiva

3 A directiva tem por objectivo essencial a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos nocivos da recolha, do transporte, do tratamento, do armazenamento e do depósito dos resíduos. Em especial, o quarto considerando da directiva refere dever incentivar-se a recuperação dos resíduos e a utilização dos materiais de recuperação, a fim de preservar os recursos naturais.

4 A directiva define, no artigo 1.° , alínea e), a «eliminação» como «qualquer das operações previstas no anexo II A» e, na alínea f), o «aproveitamento» como «qualquer das operações previstas no anexo II B».

5 Segundo o artigo 3.° , n.° 1, da directiva:

«Os Estados-Membros tomarão medidas adequadas para promover:

a) Em primeiro lugar, a prevenção ou a redução da produção e da nocividade dos resíduos [...]

b) Em segundo lugar:

- o aproveitamento dos resíduos por reciclagem, reemprego, reutilização ou qualquer outra acção tendente à obtenção de matérias-primas secundárias

ou

- a utilização de resíduos como fonte de energia.»

6 O anexo II A da directiva, intitulado «Operações de eliminação», prevê no ponto D 10 a «[i]ncineração em terra».

7 O anexo II B da directiva, intitulado «Operações de valorização», prevê no ponto R 1 a «[u]tilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia».

O regulamento

8 O regulamento organiza designadamente a fiscalização e o controlo das transferências de resíduos entre Estados-Membros.

9 O regulamento define, no artigo 2.° , alínea i), a «eliminação» como «a eliminação conforme definida na alínea e) do artigo 1.° da Directiva 75/422/CEE» e, na alínea k), a «valorização» como «o aproveitamento conforme definido na alínea f) do artigo 1.° da Directiva 75/442/CEE».

10 O título II do regulamento, intitulado «Transferência de resíduos entre Estados-Membros», comporta designadamente dois capítulos distintos, respeitantes um, composto pelos artigos 3.° a 5.° , ao processo aplicável às transferências de resíduos destinados a eliminação e o outro, composto pelos artigos 6.° a 11.° , ao processo aplicável às transferências de resíduos destinados a valorização. O processo previsto para esta segunda categoria de resíduos é menos limitativo do que o aplicável à primeira categoria.

11 Por força das disposições do artigo 6.° , n.° 1, do regulamento, quando o produtor ou detentor de resíduos tiver a intenção de transferir resíduos destinados a valorização enumerados no Anexo III do regulamento (lista laranja de resíduos) de um Estado-Membro para outro e/ou de os fazer transitar por um ou vários outros Estados-Membros, notificará a autoridade competente de destino e enviará cópias dessa notificação às autoridades competentes de expedição e de trânsito bem como ao destinatário.

12 O artigo 7.° n.° 2, do regulamento estabelece o prazo bem como as condições e modalidades que devem ser respeitadas pelas autoridades competentes de destino, de expedição e de trânsito para levantarem objecções a um projecto notificado de transferência de resíduos para valorização. A referida disposição prevê em especial que as objecções devem basear-se no n.° 4 do respectivo artigo.

13 O artigo 7.° , n.° 4, alínea a), do regulamento dispõe:

«As autoridades competentes de destino e de expedição podem levantar objecções fundamentadas à transferência prevista:

- de acordo com a Directiva 75/442/CEE, em especial com o seu artigo 7.°

ou

- se a transferência não respeitar as disposições legislativas e regulamentares nacionais relativas à protecção do ambiente, à ordem pública, à segurança pública ou à protecção da saúde

ou

- se o notificador ou o destinatário tiverem sido culpados, no passado, de transferências ilegais. Nesse caso, a autoridade competente de expedição poderá indeferir todas as transferências que envolvam a pessoa em causa, nos termos da legislação nacional

ou

- se a transferência colidir com obrigações decorrentes de acordos internacionais celebrados pelos Estados-Membros interessados

ou

- se a razão entre os resíduos susceptíveis de valorização e os resíduos não susceptíveis de valorização, o valor estimativo dos materiais a serem finalmente valorizados ou o custo da operação de valorização e da eliminação da fracção não valorizável dos resíduos não justificarem a valorização sob o ponto de vista económico e do ambiente.»

As medidas nacionais

14 No início de 1998, a sociedade J. Lamesch Exploitation SA, estabelecida em Bettembourg (Luxemburgo), apresentou às autoridades luxemburguesas competentes dois processos de notificação a fim de obter autorização para transferir para França resíduos de origem doméstica e equiparada previstos no Anexo III do regulamento. Estes resíduos, originários de dois produtores de resíduos estabelecidos no Luxemburgo, deviam, segundo os processos de notificação, ser valorizados por incineração com recuperação de energia na incineradora do município de Estrasburgo. Uma empresa actuando sob a designação «Négoce de tous matériaux réutilisables» (a seguir «NTMR»), estabelecida em Metz (França), devia assumir o papel de fretador no transporte dos resíduos em causa.

15 Através de duas decisões de 1 de Outubro de 1998 (a seguir «decisões controvertidas»), a autoridade luxemburguesa competente requalificou oficiosamente as transferências notificadas de transferências de resíduos destinados a serem eliminados. Acrescentou que transferências desta natureza apenas podem ser efectuadas «sob reserva da apresentação de uma prova de que os resíduos a transferir não podem ser entregues a instalações de eliminação luxemburguesas, seja por razões técnicas, seja por razões de falta de capacidade».

16 A autoridade luxemburguesa competente justificou a requalificação a que procedeu oficiosamente indicando que «[a] incineração de resíduos em instalações cuja principal finalidade é o tratamento térmico com vista à mineralização destes resíduos, independentemente do aproveitamento do calor produzido, é considerada no Luxemburgo uma operação de eliminação D 10 em conformidade com o anexo II A da Directiva 75/442/CE, na versão alterada».

O procedimento pré-contencioso

17 Na sequência de uma denúncia que lhe foi apresentada pela NTMR, a Comissão convidou, por notificação de 22 de Outubro de 1999, o Grão-Ducado do Luxemburgo a apresentar as suas observações, no prazo de dois meses, em relação à acusação de que as autoridades luxemburguesas competentes tinham violado as disposições do regulamento e da directiva ao se recusarem a qualificar de operação de valorização uma incineração de resíduos efectuada em instalações de incineração não industriais, quando a energia produzida pela incineração é recuperada no todo ou em parte.

18 Uma vez que o Grão-Ducado do Luxemburgo não respondeu a essa notificação, a Comissão enviou-lhe, por carta de 4 de Abril de 2000, um parecer fundamento no qual considerou que este Estado-Membro não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força dos artigos 6.° e 7.° do regulamento, do artigo 1.° , alínea f), e do ponto R 1 do anexo II B da directiva, bem como, na medida do necessário, do artigo 34.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 29.° CE). Nesta mesma carta, a Comissão convidava o Grão-Ducado do Luxemburgo a tomar as medidas exigidas para dar cumprimento ao parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua notificação.

19 Por carta de 28 de Abril de 2000, o Grão-Ducado do Luxemburgo sustentou que uma operação de tratamento de resíduos podia ser qualificada de operação prevista no ponto D 10 do anexo II A da directiva mesmo quando permitisse recuperar energia e que, além disso, a requalificação das operações em causa tinha sido efectuada pelas autoridades luxemburguesas de acordo com as autoridades de destino francesas.

20 Foi nestas circunstâncias que a Comissão intentou a presente acção.

Quanto ao mérito

21 Há que recordar, a título liminar, que, no sistema instituído pelo regulamento, todas as autoridades competentes destinatárias da notificação de um projecto de transferência de resíduos devem verificar se a qualificação dada pelo notificador é conforme com as disposições do regulamento e opor-se à transferência quando tal qualificação seja errada (acórdão de 27 de Fevereiro de 2002, ASA, C-6/00, Colect., p. I-1961, n.° 40).

22 Caso considere que a finalidade de uma transferência foi erradamente qualificada na notificação, a autoridade competente de expedição deve basear a sua objecção à transferência no fundamento decorrente desse erro de qualificação, sem referência a qualquer das disposições específicas do regulamento que definem as objecções que os Estados-Membros podem opor às transferências de resíduos (acórdão ASA, já referido, n.° 47). Em contrapartida, não cabe à autoridade competente proceder ex officio à requalificação da finalidade de uma transferência de resíduos (acórdão ASA, já referido, n.° 48)

23 O artigo 7.° , n.° 2, do regulamento, do qual resulta que as autoridades competentes dos Estados-Membros apenas podem levantar objecções a uma transferência de resíduos para valorização nos casos taxativamente enumerados no n.° 4 do referido artigo, não impede, portanto, em princípio, que estas autoridades levantem uma objecção a uma transferência determinada, com o fundamento de que esta respeita, na realidade, a resíduos destinados a serem eliminados.

24 Contudo, uma objecção dessa natureza só é conforme com o disposto no artigo 7.° , n.os 2 e 4, do regulamento no caso de aplicar critérios de distinção entre a eliminação e a valorização de resíduos que sejam conformes com os critérios fixados pelas disposições da directiva para as quais o artigo 2.° , alíneas i) e k), do regulamento remete para definir esses conceitos.

25 Através das decisões controvertidas, as autoridades luxemburguesas requalificaram oficiosamente as transferências notificadas de transferências de resíduos destinados a serem eliminados e opuseram-se à sua realização. Estas decisões devem ser interpretadas como pretendendo levantar a objecção baseada na natureza errada da qualificação referida nas notificações das transferências em causa.

26 Assim, para determinar se o Grão-Ducado do Luxemburgo não cumpriu, pelas decisões controvertidas, as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.° , n.os 2 e 4, do regulamento, importa examinar se a objecção levantada através dessas decisões são conformes com a distinção entre operações de eliminação e operações de valorização estabelecida pela directiva, nos seus anexos II A e II B.

27 A Comissão sustenta que as transferências às quais as decisões controvertidas se opuseram respeitavam a resíduos destinados a serem utilizados como um meio de produção de energia, inserindo-se esta utilização na operação de valorização prevista no ponto R 1 do anexo II B da directiva.

28 Segundo a Comissão, há que considerar que os resíduos são utilizados como um meio de produzir energia quando a operação produzir um excedente de energia e uma proporção substancial da energia contida nos resíduos incinerados for recuperada para ser utilizada.

29 O Governo luxemburguês alega que a incineração dos resíduos em causa, com a recuperação de energia, num incinerador do município de Estrasburgo não constitui uma operação de valorização inserida no ponto R 1 do anexo B da directiva. Com efeito, apenas estão previstas nesta disposição as operações que não só permitem produzir e utilizar um excedente de energia, mas ainda, tendo em conta a finalidade das instalações de tratamento dos resíduos, que têm por objectivo utilizar os resíduos como combustível ou outro meio de produção de energia. Segundo o Governo luxemburguês, esta conclusão resulta do emprego dos termos «utilização principal» pela referida disposição.

30 Assim, o Governo luxemburguês sustenta que foi correctamente que a decisões controvertidas consideraram que as transferências dos resíduos em causa respeitavam a resíduos destinados, na realidade, a serem objecto da operação de eliminação prevista no ponto D 10 do anexo II A da directiva.

31 A este respeito, importa recordar que, nos termos do ponto R 1 do anexo II B da directiva, constitui uma operação de valorização de resíduos a sua «[u]tilização principal como combustível ou outros meios de produção de energia».

32 Há que interpretar a referida disposição no sentido de que a mesma abrange a combustão de resíduos domésticos, quando, em primeiro lugar, a operação em causa tenha por objectivo principal permitir o emprego dos resíduos como meio de produzir energia. O termo «utilização» empregue no ponto R 1 do anexo II B da directiva implica, com efeito, que a finalidade essencial da operação prevista por esta disposição é permitir que os resíduos preencham uma função útil, a saber, a produção de energia.

33 Em segundo lugar, a combustão de resíduos domésticos insere-se na operação prevista no ponto R 1 do anexo II B da directiva quando as condições nas quais essa operação deve ser realizada permitam considerar que é efectivamente um «meio de produção de energia». Isto pressupõe, por um lado, que a energia produzida pela combustão dos resíduos e recuperada seja superior à energia consumida no processo de combustão e, por outro, que uma parte do excedente de energia libertada nesta combustão seja efectivamente utilizada, ou imediatamente, sob a forma de calor produzido pela incineração, ou depois de transformada, sob a forma de electricidade.

34 Em terceiro lugar, decorre do termo «principal» empregue no ponto R 1 do anexo II B da directiva que os resíduos devem ser utilizados principalmente como combustível ou outro meio de produção de energia, o que implica que a maior parte dos resíduos deve ser consumida durante a operação e que a maior parte da energia libertada deve ser recuperada e utilizada.

35 Esta interpretação está em conformidade com o próprio conceito de valorização que resulta da directiva.

36 Com efeito, decorre do artigo 3.° , n.° 1, alínea b), da directiva, bem como do respectivo quarto considerando, que a característica essencial de uma operação de valorização de resíduos reside no facto de o seu objectivo principal consistir em os resíduos poderem preencher uma função útil, substituindo-se à utilização de outros materiais que deveriam ser utilizados para preencher essa função, o que permite preservar os recursos naturais (acórdão ASA, já referido, n.° 69).

37 A combustão de resíduos constitui, portanto, uma operação de valorização quando o seu objectivo principal é que os resíduos possam preencher uma função útil, enquanto meio de produção de energia, substituindo-se à utilização de uma fonte de energia primária que poderia ter sido utilizada para desempenhar esta função.

38 À luz destes critérios, importa concluir que, no caso em apreço, a Comissão não demonstrou que a objecção levantada pelas decisões controvertidas não está em conformidade com a distinção entre operações de eliminação e operações de valorização estabelecida pela directiva, nos seus anexos II A e II B.

39 Com efeito, as autoridades luxemburguesas competentes recusaram-se, nas decisões controvertidas, a considerar uma valorização a transferência de resíduos em causa para uma incineradora situada em França, com o fundamento de que a principal finalidade destas instalações era o tratamento térmico com vista à mineralização dos resíduos.

40 A objecção assim levantada por estas autoridades assenta na consideração segundo a qual o objectivo principal da operação em causa é a eliminação dos resíduos, consideração que constitui um fundamento adequado para se opor a que a transferência de resíduos para essas instalações seja qualificada de valorização.

41 Com efeito, a transferência de resíduos com vista à sua incineração em instalações de tratamento concebidas para a eliminação de resíduos não pode ser considerada como tendo por objectivo principal a valorização dos resíduos, mesmo se, aquando da incineração destes, se proceder à recuperação de todo ou parte do calor produzido pela combustão.

42 É certo que tal recuperação de energia está em conformidade com o objectivo prosseguido pela directiva de preservar os recursos naturais.

43 Contudo, quando apenas constitui um efeito secundário de uma operação cuja finalidade principal é a eliminação de resíduos, a recuperação do calor produzido pela combustão não pode pôr em causa a qualificação desta operação como operação de eliminação.

44 Ora, a Comissão não apresentou, no âmbito da sua acção, qualquer elemento susceptível de demonstrar que, contrariamente ao que as autoridades luxemburguesas competentes consideraram nas decisões controvertidas, a operação em causa tinha por objectivo principal a valorização dos resíduos. A Comissão não apresentou qualquer indício neste sentido, como o facto de que os resíduos em causa se destinariam a instalações que, por não estarem abastecidas de resíduos, teriam sido obrigadas a prosseguir a sua actividade utilizando uma fonte de energia primária ou de que estes resíduos deveriam ter sido entregues nas instalações de tratamento, contra um pagamento por parte do explorador destas últimas ao produtor ou ao detentor dos resíduos.

45 A este respeito, a Comissão apenas alegou que as transferências respeitavam a resíduos destinados a serem utilizados como meio de produção da energia e que a finalidade das instalações de tratamento para as quais estes resíduos deviam ser transferidos não constituía um critério pertinente para qualificar uma operação de transferência de resíduos.

46 Consequentemente, a acção da Comissão não é fundamentada, pelo que deve ser julgada improcedente.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

47 Por força do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo o Grão-Ducado do Luxemburgo pedido a condenação da Comissão e tendo esta última sido vencida, há que condená-la nas despesas. Nos termos do artigo 69.° , n.° 4, primeiro parágrafo, deste regulamento, a República da Áustria, que interveio no processo, suportará as suas próprias despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)

decide:

1) A acção é improcedente.

2) A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas.

3) A República da Áustria suportará as suas próprias despesas.