CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

DÁMASO RUIZ‑JARABO COLOMER

apresentadas em 12 de Janeiro de 2006 1( )

Processo C‑417/04 P

Regione Siciliana

contra

Comissão das Comunidades Europeias

«Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional – Intervenção relativa ao grande projecto ‘Auto‑estrada Messina‑Palermo’ – Encerramento do processo relativo à contribuição financeira comunitária – Afectação directa, para o efeito de interpor recurso de anulação»

I – Introdução

1. No presente recurso, a Regione Siciliana impugna o despacho do Tribunal de Primeira Instância ( ) que julgou inadmissível o recurso de anulação da Decisão D(2002) 810439 da Comissão ( ), que revogou a contribuição financeira do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) anteriormente concedida, com o fundamento de que a decisão não afectava directamente a região, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.

2. Nos últimos anos, o Tribunal de Justiça, em diversas ocasiões ( ), matizou a sua jurisprudência sobre os critérios da legitimidade activa das pessoas singulares e colectivas estabelecidos no referido preceito. No entanto, as suas decisões interpretaram a afectação do recorrente a título individual, como requisito para a impugnação de um acto normativo comunitário, enquanto agora se trata da outra condição necessária nesse contexto, que consiste na sua influência directa na esfera dos interesses do recorrente.

3. Colocada a questão nestes termos, surpreende que, a um escasso mês do prazo estipulado para a decisão deste recurso e sem esperar pelo acórdão do Tribunal de Justiça, a Primeira Secção alargada do Tribunal de Primeira Instância tenha proferido um acórdão ( ) de carácter diametralmente oposto ao do despacho recorrido, dando seguimento ao pedido e pronunciando‑se quanto ao mérito sobre uma questão entre as mesmas partes, em que também se dirime a supressão de uma contribuição concedida pelo FEDER ( ). Referir‑me‑ei a seguir a alguns dos seus argumentos, no âmbito do terceiro fundamento de anulação invocado ( ). Para completar o enquadramento da questão jurídica, cabe mencionar um acórdão da Quinta Secção do Tribunal de Primeira Instância, de 31 de Maio de 2005, que, partindo de factos muito semelhantes, nem sequer se pronunciou sobre a admissibilidade do pedido de anulação de um município ( ).

4. Oportunamente ( ), em consonância com o pensamento de outros advogados‑gerais, já manifestei as minhas preferências por uma exegese mais generosa do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, alheia aos termos em que foi reiteradamente interpretado pelo Tribunal de Justiça, fixando‑lhe limites muito estritos.

II – Quadro jurídico

5. No Tratado CE, há fundamentalmente dois artigos em matéria de política regional: o artigo 158.° CE, que obriga a Comunidade a desenvolver e prosseguir a sua coesão económica e social, procurando, em especial, reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das menos favorecidas, a fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade; e o artigo 159.° CE, segundo o qual a Comunidade apoia estes objectivos através dos fundos estruturais, em especial, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER).

6. Com o propósito de cumprir estes objectivos e regular as funções dos fundos, foram adoptados o Regulamento (CEE) n.° 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes ( ), e o Regulamento (CEE) n.° 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do anterior ( ).

O Regulamento n.° 2052/88

7. O artigo 4.°, n.° 1, primeiro período, do Regulamento n.° 2052/88 enuncia o princípio de complementaridade da acção comunitária neste âmbito. Consagra igualmente uma concertação estreita entre a Comissão, o Estado‑Membro em questão, as autoridades e os organismos competentes por ele designados a nível nacional, regional, local ou outro, prosseguindo todos um objectivo comum.

O Regulamento n.° 4253/88, na versão actualizada

8. Em aplicação do princípio da subsidiariedade e sem prejuízo das competências da Comissão, enquanto responsável pela gestão dos recursos financeiros comunitários, o sexto considerando do regulamento que alterou o Regulamento n.° 4253/88 atribui a execução das formas de intervenção aos Estados‑Membros, que as exercem ao nível territorial adequado, em função das características da sua organização interna.

9. O artigo 9.°, n.° 1, consagra o princípio da «adicionalidade» ( ), destinado a assegurar um impacto económico real, pois as dotações dos fundos estruturais não podem substituir‑se às despesas públicas ou equiparáveis do Estado‑Membro no conjunto dos territórios elegíveis para um objectivo.

10. O artigo 23.°, n.° 1, dispõe:

«Para garantir o êxito das acções empreendidas por promotores públicos ou privados, os Estados‑Membros, aquando da execução das acções, tomarão as medidas necessárias para:

– verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram empreendidas de forma correcta,

– prevenir e combater as irregularidades,

– recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou negligência. Salvo se o Estado‑Membro e/ou o intermediário e/ou o promotor provarem que esse abuso ou negligência lhes não são imputáveis, o Estado‑Membro será subsidiariamente responsável pelo reembolso das importâncias indevidamente pagas. […]»

11. Refere o artigo 24.°:

«1. Se a realização de uma acção ou de uma medida parecer não justificar, nem em parte nem na totalidade, a contribuição financeira que lhe foi atribuída, a Comissão procederá a uma análise adequada do caso no âmbito da parceria, solicitando nomeadamente ao Estado‑Membro ou às autoridades por ele designadas para a execução da acção que apresentem as suas observações num determinado prazo.

2. Após essa análise, a Comissão poderá reduzir ou suspender a contribuição para a acção ou para a medida em causa se a análise confirmar a existência de uma irregularidade ou de uma alteração importante que afecte a natureza ou as condições de execução da acção ou da medida, e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão.

3. Qualquer verba que dê lugar a reposição deve ser devolvida à Comissão. […]»

III – Antecedentes do presente recurso

A – Resumo dos factos do litígio

12. Por decisão de 22 de Dezembro de 1993, dirigida à República Italiana, a Comissão atribuiu, para o período de programação 1994/1999, uma contribuição financeira do FEDER correspondente a 50% das despesas elegíveis relativas à construção da auto‑estrada entre Palermo e Messina, na Sicília, a qual constitui um grande projecto na acepção do artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88. Os trabalhos necessários foram repartidos em dez lotes, referindo o anexo da decisão que a Regione Siciliana foi designada autoridade responsável do projecto.

13. Após várias vicissitudes e uma abundante correspondência entre a Comissão e as autoridades italianas, descritas no despacho recorrido ( ), tendo verificado a dificuldade de concluir a construção empreendida antes da data estipulada, que era o dia 31 de Dezembro de 1997, bem como o incumprimento das obrigações assumidas pela recorrente, a referida instituição comunitária, pela decisão de 5 de Setembro de 2002, agora impugnada, comunicou à República Italiana a sua intenção de revogar a contribuição, tendo por base as despesas efectuadas até 31 de Dezembro de 1997 e relativas aos trabalhos concluídos até 5 de Setembro de 2002.

14. Nessa decisão, a Comissão indicou, em primeiro lugar, o montante do saldo não utilizado que devia ser liberado, correspondente à diferença entre o montante da contribuição financeira do FEDER inicialmente atribuída ao projecto e o montante da totalidade dos pagamentos por este efectuados; em segundo lugar, o montante a recuperar, correspondente à diferença entre este montante e o resultante da soma das despesas elegíveis a cargo do FEDER na data do encerramento. Além disso, a Comissão informou a República Italiana de que deveria comunicar esta decisão ao beneficiário, por carta registada.

15. Neste contexto, a Regione Siciliana interpôs um recurso de anulação no Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, invocando quatro fundamentos. O primeiro denunciava a incompetência do órgão signatário da decisão impugnada; o segundo, a violação e/ou aplicação errada dos artigos 24.° e 25.° do Regulamento n.° 4253/88; o terceiro, um comportamento contraditório da Comissão e a violação do princípio da confiança legítima; o quarto assentava na falta de fundamentação e na deficiente tramitação.

B – O despacho recorrido

16. Com fundamento no artigo 113.° do seu Regulamento de Processo, o Tribunal de Primeira Instância, considerando estar suficientemente informado pelos documentos constantes dos autos, razão pela qual decidiu não proceder à audição das observações orais das partes, apreciou oficiosamente a legitimidade activa da Regione Siciliana.

17. Depois de comprovar que a Regione Siciliana não era destinatária do acto, por a Comissão o ter dirigido à República Italiana, e de aceitar que a decisão impugnada dizia individualmente respeito à recorrente ( ), limitou a sua análise a apreciar se lhe dizia directamente respeito, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.

18. O Tribunal de Primeira Instância recordou ainda a jurisprudência assente na matéria ( ), prestando especial atenção a algumas decisões relativas ao FEDER ( ).

19. No que respeita aos factos em litígio, o Tribunal de Primeira Instância centrou a sua argumentação em dois pontos essenciais: a desvinculação do FEDER quanto aos montantes não pagos e a devolução dos montantes não devidos.

20. Quanto ao primeiro aspecto, especificou que, em conformidade com o disposto no artigo 21.°, n.° 5, do Regulamento n.° 4253/88, os créditos comunitários atribuídos no âmbito da contribuição financeira do FEDER são pagos pela Comissão ao Estado‑Membro em questão, tendo reforçado esta afirmação com um precedente jurisprudencial ( ) e recusado à Regione Siciliana a condição de actor privilegiado no âmbito do artigo 230.° CE ( ).

21. Além disso, considerou que, tendo em conta o carácter complementar das contribuições comunitárias e o princípio da «adicionalidade», segundo o qual estas não podem substituir as despesas públicas do Estado‑Membro, nada se opunha a que a República Italiana decidisse assumir com recurso a fundos próprios o montante excluído do financiamento comunitário, com o objectivo de custear a execução definitiva do projecto.

22. Quanto à restituição dos montantes injustamente obtidos, o Tribunal de Primeira Instância, uma vez observada a diferença relativamente à prática no sector dos auxílios de Estado declarados incompatíveis com o mercado comum, entendeu que, por não conter qualquer disposição que impusesse à República Italiana a recuperação dos referidos montantes indevidos ( ), a decisão impugnada só exigia a sua devolução ao FEDER pela própria República Italiana ( ), dado que o reembolso dos fundos comunitários pagos à recorrente não era consequência directa da decisão impugnada, mas da acção de direito interno intentada pela República Italiana para respeitar as obrigações resultantes da legislação comunitária na matéria ( ).

23. Embora a recorrente não tenha aludido ao carácter puramente teórico da faculdade de apreciação da República Italiana, o que, segundo a jurisprudência ( ), lhe teria conferido legitimidade activa, o Tribunal de Primeira Instância entendeu que não havia lugar a excluir que esse Estado‑Membro renunciasse a reclamar a contribuição em litígio à recorrente ou aos beneficiários finais ( ), afastando assim essa hipótese ( ).

24. Por último, o despacho recorrido não acolheu os argumentos da Regione Siciliana de que tinha mantido contactos directos com a Comissão, dado que lhe havia enviado certos documentos, e que tinha sido tomada em consideração a sua situação específica na adopção da decisão agora impugnada. O primeiro argumento não foi acolhido, porque esse envio de informação não produzia efeitos directos na situação jurídica da recorrente; o segundo, porque essa circunstância serviria para provar, na melhor das hipóteses, que a decisão lhe dizia individualmente respeito.

25. Como corolário, o Tribunal de Primeira Instância declarou a inadmissibilidade do recurso e condenou a recorrente nas despesas.

IV – Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

26. O recurso interposto pela Regione Siciliana deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 29 de Setembro de 2004 e a contestação da Comissão em 25 de Novembro desse mesmo ano. A estes documentos seguiram‑se a réplica e a tréplica.

27. A audiência, a que assistiram os representantes de ambas as partes, teve lugar em 15 de Novembro de 2005.

28. A recorrente conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

– anular o despacho do Tribunal de Primeira Instância, de 8 de Agosto de 2004, no processo T‑341/02;

– adoptar, em consequência, as medidas correspondentes à continuação do processo e à condenação nas despesas.

29. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

– negar provimento ao presente recurso;

– condenar a recorrente nas despesas do processo.

V – Análise dos fundamentos do presente recurso

30. A Regione Siciliana formulou quatro fundamentos. O primeiro baseia‑se na violação dos artigos 113.° e 114.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância; o segundo, na violação do artigo 230.°, segundo parágrafo, CE; o terceiro, no desrespeito dos Regulamentos n.os 2052/88 e 4253/88; o quarto, na ausência de fundamentação do despacho.

31. Por razões de ordem logico‑jurídica, inverterei a análise dos dois primeiros fundamentos, visto que o reconhecimento da condição de actor privilegiado, na acepção do artigo 230.°, segundo parágrafo, CE, ou de destinatário, conforme o quarto parágrafo, privaria de objecto a denúncia de violação dos artigos 113.° e 114.°, na medida em que se refere, principalmente, à afectação directa da recorrente pela decisão cuja validade se questiona.

A – Quanto ao segundo fundamento: violação do artigo 230.°, segundo parágrafo, CE e dos direitos de defesa

32. A Regione Siciliana critica o facto de o despacho recorrido a ter considerado um ente distinto e autónomo da República Italiana. Em seu entender, essa qualificação carece de justificação, pois a região agiu na qualidade de território integrante do referido Estado e era a verdadeira destinatária da contribuição financeira.

33. Alega ainda que, no âmbito dos fundos FEDER, os Estados‑Membros desempenham apenas um papel mediador, ficando identificado o beneficiário da subvenção comunitária desde o momento da sua concessão. Considerar que a decisão de revogação era dirigida ao Estado‑Membro pressupõe a adopção de uma tese excessivamente formalista.

34. Para a Comissão, este argumento carece de fundamento. Por um lado, recorre à jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual o artigo 230.°, segundo parágrafo, CE é aplicável unicamente às autoridades governamentais dos Estados‑Membros, não podendo alargar‑se a um tipo distinto de entes territoriais infra‑estatais. Por outro lado, não partilha da ideia de que a Regione Siciliana seja a destinatária da decisão controvertida, pois a argumentação aduzida não se prende com a afectação directa da recorrente pelo referido acto normativo, mas com a afectação individual.

1. Esboço da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a legitimidade activa dos entes infra‑estatais

35. Face à ausência de uma definição expressa de «Estado» nos Tratados, cumpre entender, segundo um sector doutrinal, que a expressão se refere aos sujeitos de direito internacional com reconhecida capacidade para celebrar e ratificar convénios internacionais, integrando uma organização de poder independente com uma base territorial ( ). Outros autores, em contrapartida, deduzem da jurisprudência do Tribunal de Justiça que tal expressão engloba um conjunto de autoridades e de missões ( ).

36. No entanto, estas elaborações científicas pouco acrescentam ao debate sobre o sentido do vocábulo no artigo 230.°, segundo parágrafo, CE, pois não facultam uma solução satisfatória para o problema da extensão do seu significado nesse contexto.

37. A escassez de jurisprudência sobre o assunto leva a pensar que, na realidade, o Tribunal de Justiça ainda não construiu uma noção clara, pois nesta matéria só existem os dois processos ( ) em que declarou a inadmissibilidade manifesta dos recursos de anulação interpostos pela Région Wallonne ( ) e pela Regione Toscana ( ). O teor de ambas as decisões é, porém, idêntico e refere o seguinte:

«[...] resulta […] da economia geral dos Tratados que o conceito de Estado‑Membro, na acepção das disposições institucionais e, em especial, das relativas às acções e aos recursos jurisdicionais, só abrange as autoridades governamentais dos Estados‑Membros das Comunidades Europeias e não pode ser alargado aos governos de regiões ou de comunidades autónomas, independentemente da extensão das competências que lhes são reconhecidas.»

38. Caberia contrapor, no entanto, que não há um acórdão formal para sustentar essa jurisprudência, mas um tal rigor processual não parece consistente, já que, por um lado, é habitual pôr termo aos incidentes de inadmissibilidade por despacho, em especial se esta for manifesta, ao abrigo do artigo 92.°, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, e, por outro, nas questões prejudiciais também se segue esta via «quando a resposta à questão prejudicial não suscita nenhuma dúvida razoável», segundo o artigo 104.°, terceiro parágrafo, do referido regulamento. Consequentemente, uma aproximação sistemática à actuação do Tribunal de Justiça reforça a contundência dessas duas decisões judiciais.

39. Além disso, há uma referência expressa a ambos os despachos no acórdão do Tribunal de Justiça que, sem acolher a citação transcrita, confirmou a impossibilidade de aplicar analogicamente o artigo 230.°, segundo e terceiro parágrafos, CE às regiões ( ).

40. Poder‑se‑ia invocar, no entanto, que, à margem do que foi declarado nos dois despachos referidos e fora do quadro dos recursos directos, o Tribunal de Justiça não hesitou em ampliar em muitas ocasiões o âmbito da palavra Estado. Seja qual for a sua natureza jurídica, considerou incluída nesse conceito toda a entidade encarregada de prestar um serviço de interesse público que disponha, para esse efeito, de poderes especiais que exorbitem das normas aplicáveis às relações entre particulares ( ), o que, no caso em questão, conferia a possibilidade de invocar uma directiva não transposta para o direito interno contra uma empresa pública anteriormente privatizada.

41. Esta força expansiva da ideia de Estado encontra‑se também na jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre os incumprimentos, pois aí se declarou o incumprimento das obrigações que incumbiam, por exemplo, ao Reino de Espanha, por infracções imputáveis, na realidade, a entes locais ou regionais (processos Marismas de Santoña ( ), Qualidade do ar ambiente ( ) ou Auxílios Magefesa II ( )). Na perspectiva europeia, portanto, sempre que uma colectividade territorial infra‑estatal esquece os seus compromissos comunitários, é responsabilizado o Estado‑Membro de que ela faz parte.

42. Depois desta interpretação ampla, o Tribunal de Justiça também não se coibiu de restringir a noção de «autoridade pública», certamente não inteiramente equiparável à de «Estado», a propósito da aplicação do artigo 39.°, n.° 4, CE, pois na noção de emprego na Administração Pública incluiu todos os «que comportam uma participação directa no exercício do poder público e nas funções que têm por objecto a salvaguarda dos interesses gerais do Estado e de outras colectividades públicas» ( ), englobando nestas últimas os entes infra‑estatais, especialmente regionais e locais ( ).

43. Em suma, adoptou‑se uma concepção de geometria variável ( ), que depende do âmbito em que se projecta e que responde ao pragmatismo com que se prossegue o efeito útil do direito comunitário, para atender, assim, à preocupação de integração ( ) inerente ao Tratado.

44. Nalguns contextos, porém, a flexibilidade do Tribunal de Justiça na exegese da palavra Estado não se impôs na fiscalização da legalidade, pois não se harmoniza com os preceitos que propiciam o respeito pela repartição de poderes na Comunidade, como se expôs nos despachos Région Wallonne e Regione Toscana, segundo os quais:

«[A]dmitir o contrário [a legitimidade activa per se dos entes infraestatais] afectaria o equilíbrio institucional previsto pelos Tratados, que determinam, nomeadamente, as condições em que os Estados‑Membros, quer dizer, os Estados partes nos Tratados institutivos e nos Tratados de adesão, participam no funcionamento das instituições comunitárias. As Comunidades Europeias não podem […] ter um número de Estados‑Membros superior ao número dos Estados pelos quais foram instituídas.»

45. Eliminada, pois, a hipótese de recorrer ao método hermenêutico utilizado com vista à eficácia do direito comunitário, apenas cabe questionar se a evolução do processo de integração europeia interferiu nesse equilíbrio institucional até ao extremo de excluir a afirmação referida no número anterior.

2. Breve síntese da evolução do papel dos entes infra‑estatais no âmbito da construção europeia

46. Nada resume melhor a falta de atenção às colectividades locais e aos entes regionais nos inícios da integração europeia do que a expressão criada por um professor alemão, para quem este processo sofria de «uma cegueira em relação à distribuição de competências no interior dos Estados‑Membros» («Länder‑Blindheit» ou cegueira relativamente aos Länder) ( ), criticando deste modo a ausência de qualquer alusão às regiões nos Tratados.

47. O primeiro reconhecimento da região no plano político teve lugar no Conselho da Europa, em 1961, quando se atribuiu um estatuto permanente à Conferência Europeia de Poderes Locais. A Carta desta Conferência foi revista em 1975 para acolher a região enquanto entidade política. Fruto das suas sessões de trabalho, surgiram a Carta sobre a Autonomia Local ( ) e a Carta sobre a Autonomia Regional ( ).

48. Merece, pelo menos, igual atenção a Assembleia das Regiões da Europa ( ), cuja finalidade, por força do capítulo I, artigo 1.°, n.° 3, dos seus estatutos, consiste em «promover o papel activo das regiões na construção europeia, melhorando a sua participação institucional, em particular, no âmbito dos processos de decisão e fundamentalmente perante o Conselho da Europa, a Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa e a União Europeia».

49. No âmbito comunitário, o ponto de partida situa‑se na criação do Conselho Consultivo dos Entes Regionais e Locais, através da Decisão n.° 88/487/CEE ( ), em cuja exposição de motivos a Comissão, sentindo a necessidade de que essas colectividades se associem mais à elaboração e execução da política regional da Comunidade, que inclui as repercussões das outras políticas comunitárias, instituiu uma instância representativa dos níveis de decisão infra‑estatais, com mero poder consultivo ( ), que só reunia mediante convocatória da própria Comissão ( ).

50. Com todas as suas limitações, este acto foi crucial, pois a semente foi lançada e germinou no Comité das Regiões, consagrado no Tratado de Maastricht ( ). Porém, apesar dos sucessivos avanços efectuados também no Tratado de Amesterdão ( ) ou no de Nice ( ), não se conseguiu ultrapassar o nível de órgão de assessoria.

51. No que respeita à legitimidade activa para suscitar o controlo de legalidade dos actos comunitários, cabe assinalar que, com base nas diversas revisões do Tratado CE, o Comité das Regiões reivindicou constantemente ( ) um papel privilegiado no recurso de anulação, tanto em seu benefício como no das regiões titulares de competências legislativas, propondo a modificação do terceiro parágrafo do artigo 173.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.° CE) ( ).

52. Estas aspirações foram parcialmente satisfeitas no Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa, no que respeita à salvaguarda das prerrogativas do Comité ( ), ainda que não se tenha modificado a situação das regiões nos recursos de anulação. No entanto, mesmo que este texto venha a adquirir valor normativo, há que referir a carência actual da voluntas legislatoris para dar abertura aos desejos do Comité. Shakespeare já referiu que «em Veneza não há poder que mude o disposto pela lei. Criaria um precedente e, seguindo o mesmo exemplo, rapidamente os abusos invadiriam o Estado» ( ).

3. Improcedência do fundamento

53. Tendo em conta o referido nos números precedentes, fica patente não só a ausência de qualquer evolução que justifique que se altere o equilíbrio institucional mencionado nos despachos Région Wallonne e Regione Toscana mas também o rotundo fracasso das eventuais modificações empreendidas nesse sentido. Não existe, pois, qualquer razão de peso que incite à modificação da jurisprudência.

54. De resto, admitindo que, como pretende a recorrente, se possa considerar «Estado» uma região, para efeitos do artigo 230.°, segundo parágrafo, CE, não se lhe abririam as portas por essa circunstância, uma vez que uma parte não pode arrogar‑se a representação do todo. Por maioria de razão, o facto de constituir um elemento integrante dessa unidade põe à sua disposição vias de entendimento e de cooperação, nos planos político ou administrativo, com o Governo nacional, susceptíveis de provocar neste último a desejada reacção perante o Tribunal de Justiça contra a medida comunitária, possibilidade essa que, em geral, está vedada ao cidadão.

55. Por conseguinte, e sem abordar a alegada violação dos direitos de defesa da recorrente, na medida em que não foi demonstrada nem devidamente explicada no âmbito do presente recurso, há que negar provimento ao segundo fundamento, por não se ter encontrado, no despacho recorrido, qualquer violação do artigo 230.°, segundo parágrafo, CE.

B – Quanto ao primeiro fundamento: violação dos artigos 113.° e 114.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, ausência de fundamentação e desrespeito dos direitos de defesa

56. Com este fundamento, a recorrente impugna, substancialmente, a actuação do Tribunal de Primeira Instância ao analisar oficiosamente o fundamento de inadmissibilidade do recurso de anulação sem ouvir os litigantes, impedindo‑os, deste modo, de se defenderem.

57. Antes de mais, convém recordar que o artigo 113.° do seu Regulamento de Processo permite ao referido Tribunal, oficiosamente e a todo o tempo, analisar os fundamentos de inadmissibilidade, remetendo, quanto aos demais termos, para o artigo 114.°, n.os 3 e 4. O primeiro destes números regula a tramitação oral da parte restante do processo, salvo decisão em contrário do Tribunal de Primeira Instância.

58. Pois bem, do n.° 49 do despacho recorrido depreende‑se que baseou a sua decisão na suficiente informação proporcionada pelos documentos constantes dos autos. Além disso, os n.os 42 a 46 revelam que teve em conta as alegações da recorrente sobre a inadmissibilidade do pedido de anulação, razão pela qual há que considerar infundada a alegação de violação dos direitos de defesa.

59. Também não parece aceitável o argumento relativo à ausência de fundamentação, já que, como refere a Comissão na sua contestação, o Tribunal de Primeira Instância analisou prolixamente a legitimidade activa da Regione Siciliana, nos n.os 50 a 86.

60. Por último, quanto à alegação de que a Comissão não apresentou o seu pedido de inadmissibilidade em requerimento separado, contra o disposto no artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, há que considerá‑la improcedente, pois o Tribunal de Primeira Instância fundamentou a inadmissibilidade no artigo 113.° do referido regulamento.

61. Não decorrendo do exposto qualquer violação dos artigos 113.° e 114.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, o primeiro fundamento é manifestamente improcedente.

C – Quanto ao terceiro fundamento: incumprimento do disposto nos artigos 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2052/88 e 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 4253/88

62. Antes de começar a análise deste fundamento, há que chamar a atenção para a sua verdadeira essência, visto que pretende provar o erro do despacho recorrido, por este não ter reconhecido que a decisão de cancelamento da contribuição do FEDER, objecto do recurso, dizia directamente respeito à Regione Siciliana. A análise que se vai efectuar, portanto, adequar‑se‑á ao efectivo propósito da recorrente.

63. Note‑se que o litígio nunca versou sobre a circunstância de a região recorrente ser individualmente afectada pela Decisão da Comissão, pois as duas partes sempre estiveram de acordo quanto a este aspecto.

64. A Regione Siciliana apresentou dois argumentos no âmbito deste fundamento. O primeiro sustenta que o sistema criado pelos fundos estruturais se inspira nos princípios da subsidiariedade e da cooperação, prevendo a intervenção das instituições regionais, pelo que qualquer decisão de revogação de uma intervenção financeira programada nesse contexto produz efeitos jurídicos directos para a região em apreço. O segundo prende‑se com a recusa de o Tribunal de Primeira Instância admitir esses efeitos, por entender que a República Italiana podia suportar o financiamento dos restantes trabalhos até à conclusão do projecto, sem reclamar a sua devolução à Regione Siciliana, apreciação que considera contrária aos princípios da complementaridade e da adicionalidade. Além disso, na réplica, indica que o Estado italiano lhe requereu a restituição da contribuição pelo montante de 58 036 177 euros.

1. Quanto à legitimidade activa resultante da colaboração das entidades regionais com a Comissão

65. O artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2052/88, que acolhe o princípio da complementaridade, estabelece uma concertação estreita entre a Comissão, o Estado‑Membro em questão e as autoridades e organismos designados por este último com o objectivo de executar a acção comunitária em cada caso. Segundo o artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, quando tiver dúvidas acerca da contribuição inicialmente atribuída, a Comissão pode exigir às autoridades assim designadas que apresentem as suas observações.

66. Esta apresentação de observações leva a recorrente a, tendo como ideia subjacente o princípio da subsidiariedade, equiparar a posição dos órgãos infra‑estatais, escolhidos pelo Estado‑Membro para a cooperação que precede a aprovação de toda a acção comunitária no quadro do FEDER, com a das empresas exportadoras que recorrem de um regulamento antidumping e que colaboraram nas investigações efectuadas pela Comissão ( ), com a das que impugnam uma decisão pela qual são autorizados auxílios de Estado, quando participaram de algum modo no processo do artigo 88.° CE ( ), ou com a das que denunciaram o comportamento anticoncorrencial dos seus adversários no mercado ( ).

67. Sem negar a oportunidade de tais afirmações, convém matizá‑las para evitar que a jurisprudência do Tribunal de Justiça seja desvirtuada.

68. Em primeiro lugar, no direito antidumping, a razão que levou o Tribunal de Justiça a conferir legitimidade activa aos exportadores afectados que apoiaram a Comissão nas suas investigações foi o facto de, nessa matéria, a Comunidade só poder legislar através de regulamentos ( ), o que excluía, em princípio, os recursos directos dos particulares ( ). De resto, note‑se que, diversamente do que acontece no presente processo, aí se questionaram regulamentos, não decisões.

69. Em segundo lugar, no âmbito dos auxílios de Estado, a extensão do direito a impugnar decisões da Comissão varia consoante a intervenção tenha ocorrido no procedimento prévio, de acordo com o artigo 88.°, n.° 2, CE, ou no principal, de acordo com o n.° 3. Neste último caso, o direito das empresas a serem ouvidas confere‑lhes legitimidade activa, mesmo quando não o tenham exercido, sem se verem constrangidas pelas observações feitas ao abrigo do artigo 88.°, n.° 2, CE ( ). O Regulamento n.° 659/1999 ( ) consolidou certas garantias processuais em benefício dos participantes nesses processos ( ), as quais, no entanto, não os isentam de demonstrar o prejuízo sofrido na sua esfera de interesses ( ).

70. Por último, a referência da Regione Siciliana à jurisprudência relativa ao direito da concorrência merece uma pormenorização que, por sua vez, conduz a outra, de maior envergadura. Assim, quando o célebre acórdão Metro I reconheceu a legitimidade da empresa que, ao abrigo do artigo 3.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 17 ( ), tinha solicitado uma decisão da Comissão que lhe veio a ser recusada, baseou‑se na necessidade de assegurar uma tutela jurisdicional efectiva ( ), uma vez que, em princípio, a empresa carecia de legitimidade para recorrer dessa recusa.

71. Não é por acaso que a expressão tutela jurisdicional efectiva neste contexto faz recordar o acórdão Jégo‑Quéré, dado que todas as decisões referidas pela Regione Siciliana para reforçar a sua posição têm algo em comum com esse conhecido caso e se prendem com o requisito de que só pode recorrer quem for individualmente afectado por uma decisão. Pois bem, já referi que, neste caso, não se duvidou de tal afectação, pelo que se presumiu provada.

72. Consequentemente, a pretensão da recorrente de que a sua colaboração no processo de concessão da acção comunitária lhe proporcionava direitos idênticos aos dos operadores económicos nas situações e âmbitos referidos (concorrência, auxílios de Estado e medidas antidumping) não pode ser acolhida, porque esses direitos destinam‑se fundamentalmente a proporcionar a demonstração da afectação individual, o que, no caso, devia dar‑se por aceite, por esta não ter sido refutada em momento algum.

2. Quanto ao erro de direito resultante de se ter entendido que a República Italiana podia assumir o custo da conclusão do projecto

73. Em contraste com a jurisprudência sobre a influência individual de um acto comunitário, a relativa à afectação directa foi mais restrita, o que provavelmente se deve ao método utilizado pelo Tribunal de Justiça que, logicamente, prescinde da análise deste segundo requisito quando nega o carácter decisório do acto impugnado ou o seu efeito individualizador sobre o recorrente, por não o equiparar ao destinatário ( ). Não é, pois, de estranhar que a jurisprudência não tenha, neste âmbito, criado uma fórmula, como a do processo Plaumann ( ), para comprovar o pressuposto da aplicação da afectação a título individual, o que não significa que faltem precedentes suficientes para deduzir os princípios básicos que o Tribunal de Justiça estabeleceu sobre o efeito directo da decisão impugnada na esfera jurídica do recorrente.

74. Assim, o acórdão Toepfer I ( ) interpretou pela primeira vez a expressão «digam directa(...)mente respeito», aceitando a legitimidade activa dos terceiros que não sejam destinatários de um acto comunitário, sempre que este último confirme as medidas anteriormente decretadas pelo Estado‑Membro em questão. Não sendo exigível qualquer acto de execução de direito interno, os particulares interessados sentiam a sua incidência tão directamente como a das disposições internas que o regulamento comunitário substituía.

75. Outras decisões posteriores equipararam os casos em que a intervenção estatal aparece subordinada a critérios previamente estabelecidos pelo Conselho ou pela Comissão ( ), sendo puramente automática ( ) ou não discricionária ( ), àqueles em que não é necessária a aprovação de normas de direito interno.

76. Consequentemente, salvo nos casos de execução técnica ( ) por parte do Estado‑Membro, quando lhe é atribuída uma margem de apreciação para executar o acto comunitário no seu território, deve negar‑se o efeito jurídico de tal acto sobre os interesses do recorrente ( ), pois essa influência apenas se verifica pela adaptação no Estado‑Membro através da correspondente disposição nacional ( ). Em suma, a interposição de uma vontade autónoma entre a decisão e as suas repercussões no recorrente faz com que esta não lhe diga directamente respeito ( ). A única limitação a este princípio corresponde às hipóteses em que a faculdade conferida ao Estado‑Membro para executar o acto comunitário se torna teórica, isto é, quando a vontade das autoridades estatais implicadas não suscita dúvidas quanto ao uso que pretendem fazer do referido acto ( ).

77. Neste litígio, deduz‑se do despacho recorrido que a decisão se destinava ao Estado italiano e não continha qualquer regra com um impacto directo na esfera da Regione Siciliana, quer por restringir a margem de apreciação da República Italiana quer por reduzir o exercício daquela faculdade a uma mera hipótese de improvável cumprimento. Também não consta que, no quadro desse acto comunitário ou anteriormente, a Comissão tenha imposto qualquer critério ou conhecesse ou pudesse conhecer de antemão a intenção das autoridades do referido país sobre o assunto.

78. Nesse contexto, o Tribunal de Primeira Instância carecia de indícios para prever a actuação futura do Estado e a recorrente não facultou provas credíveis do comportamento da República Italiana face à revogação das contribuições do FEDER que tinha recebido. Assumir como provável a adopção de uma medida nacional concreta significaria basear a sua análise em meras conjecturas, na falta de outros elementos. Neste sentido, a nota de 30 de Outubro de 2002, que, na sua réplica, a Regione Siciliana juntou como prova de que o Estado italiano pensava reaver os montantes indevidamente obtidos pela referida região, deve ser considerada inadmissível, pois, como adequadamente assinala a Comissão, o Tribunal de Justiça não pode acolher elementos factuais novos no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância ( ).

79. Poder‑se‑ia argumentar que a decisão impugnada em primeira instância produz automaticamente efeitos sobre a recorrente devido, por um lado, à modificação da sua situação patrimonial, por se ver privada do valor da contribuição, e, por outro, por a tornar devedora desse montante, quando assumiu até à adopção do acto controvertido a qualidade de credora; cabe, ainda, acrescentar que, nesse contexto, a eventual medida aprovada pelo Estado‑Membro em execução da decisão comunitária implicaria a segunda alteração do património jurídico da Regione Siciliana, exclusivamente decorrente da decisão nacional ( ).

80. Contudo, esta tese, que, à primeira vista, não deixa de ser sedutora, revela‑se demasiado redutora. Ao analisar unicamente a natureza do acto da Comissão ( ), não respeita a interpretação sistemática do mesmo, que é necessária tendo em conta a complexa estrutura das relações que a gestão dos fundos estruturais evidencia.

81. Porém, quando se analisam os vários níveis da configuração desta construção, vê‑se claramente que a função do Estado‑Membro denota maior peso do que a recorrente pretende. Sem que seja necessário expor in extenso o regime jurídico do FEDER, a análise pormenorizada dos seus regulamentos de base e de execução mostra que os Governos centrais estão mais envolvidos. Desde logo, não devem ser qualificados de mera «caixa do correio», a que as autoridades designadas em cada projecto acorram em busca da sua correspondência com a Comissão.

82. Em primeiro lugar, a própria essência dos fundos em questão mostra o seu carácter complementar ( ), valorizando assim a preponderância da acção estatal e a sua ampla margem de discricionariedade, não só quanto à selecção dos beneficiários mas também na elaboração dos planos que pretenda subvencionar ( ). Daí que não se erre ao atribuir‑lhes a responsabilidade da execução das formas de intervenção indicadas no quadro comunitário, como refere o sexto considerando do Regulamento n.° 2082/93. À luz destas premissas, a posição das autoridades centrais adquire uma projecção bastante diferente do papel de parceiro a que a Regione Siciliana pretende relegá‑las.

83. Nesse conjunto de faculdades que incumbem ao Estado‑Membro ( ), uma decisão da Comissão, como a controvertida, mostra o seu verdadeiro perfil, o que não sucede se for observada autonomamente, já que, deste novo ângulo, entende‑se melhor a margem de actuação do país gestor das contribuições do FEDER, do qual se faz depender, em última instância, a continuação da obra quando a instituição comunitária retira o seu apoio.

84. Incumbe, pois, ao governo afectado decidir quanto ao futuro do que verdadeiramente constitui o seu próprio projecto. Dispõe de várias soluções, como, por exemplo, abandoná‑lo, suspendê‑lo ou cedê‑lo, mas também lhe é permitido assumir o encargo financeiro para garantir a sua conclusão. Ainda que os inconvenientes da revogação do crédito sejam muitos e dolorosos, ao ordenar o cancelamento do saldo, a Comissão não prejudica nem antecipa, ou sequer recomenda, o sentido que há‑de tomar o Estado‑Membro ao estabelecer o futuro dos seus planos de desenvolvimento territorial.

85. Por tudo o que precede, a Regione Siciliana só é afectada pela solução do governo do país em que está integrada, que goza assim de um poder soberano de apreciação suficientemente amplo, para que a sua vontade determine os efeitos reais para a região.

86. Parece, pois, claro que a eventual afectação da recorrente depende da acção do Estado‑Membro na sequência da nova situação criada pela revogação da contribuição do FEDER, da qual deriva uma incidência potencial, que só se converte num prejuízo imediato e inevitável (não meramente possível) quando o Governo lhe exigir a devolução dos montantes indevidamente obtidos no âmbito da contribuição comunitária.

87. Considero conveniente aprofundar essa ideia de prejuízo que a doutrina propicia ( ), pois a sua mera potencialidade não permite reclamar a condição de pessoa directamente afectada, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE. Neste processo, aceitar a modificação no âmbito jurídico da recorrente não representaria mais do que uma mera contingência, como os factos se encarregaram de demonstrar, pois, para efeitos do presente recurso, a Regione Siciliana declarou que a auto‑estrada foi construída até ao fim com meios procedentes da empresa pública ANAS, especializada neste tipo de vias de comunicação.

88. Apesar disso, a alteração da posição jurídica da recorrente de credora a devedora ( ) e, mesmo, a mudança da fonte do seu financiamento só de modo formal se repercutem na referida posição, uma vez que o seu interesse real, o financiamento, nunca foi concreta e inevitavelmente prejudicado.

89. Em consequência, de acordo com a jurisprudência que ficou exposta, não se observa qualquer erro de direito em que tenha incorrido o Tribunal de Primeira Instância; as especificidades deste processo também não propiciam uma alteração jurisprudencial, porque encaixam perfeitamente na tese mantida até agora pelo Tribunal de Justiça e, diversamente dos processos União dos Pequenos Agricultores e Jégo‑Quéré, já referidos ( ), não suscitam problemas tão relevantes como a alegada impossibilidade de defesa da recorrente.

90. Todas as considerações precedentes conduzem à improcedência do terceiro fundamento.

D – Quanto ao quarto fundamento de recurso: falta de fundamentação no que respeita à faculdade de o Estado italiano não exigir a reposição da contribuição e ao valor jurídico vinculativo da correspondência com a Comissão

91. Na primeira parte deste fundamento, a recorrente repudia a afirmação do Tribunal de Primeira Instância de que o Estado‑Membro conservava a faculdade de executar a decisão controvertida relativamente aos beneficiários da contribuição inicialmente outorgada pela Comissão e a cargo do FEDER, intitulando‑a de incoerente e arbitrária por se basear numa insuficiente instrução dos factos e em presunções carecidas de qualquer base probatória.

92. Quanto a este aspecto, basta referir que, nos n.os 71 a 79 do despacho recorrido, o Tribunal de Primeira Instância abordou detalhadamente a eventual discricionariedade de que gozava a República Italiana para recuperar os fundos que a Comissão lhe exigia. Apresentou os textos legislativos aplicáveis ( ), apoiou‑se na jurisprudência pertinente ( ) e avaliou os elementos probatórios de maneira lógica, deduzindo que a decisão impugnada não exigia que a República Italiana reclamasse da recorrente ou dos beneficiários finais os montantes indevidamente recebidos ( ).

93. É certo que o Tribunal de Primeira Instância não aceitou a solução que a Regione Siciliana desejava, mas este desencontro não implica a incoerência ou a arbitrariedade do despacho recorrido, que, de resto, está bem fundamentado, devendo, pois, considerar‑se manifestamente improcedente este aspecto do fundamento.

94. A segunda parte desta alegação refere que o n.° 84 do despacho do Tribunal de Primeira Instância nega que a correspondência com a Comissão diga directamente respeito à Regione Siciliana. Não se vislumbra qualquer outra razão para justificar esta troca de correspondência, pela qual a referida instituição comunitária instou com o Estado italiano para que lhe comunicasse a decisão de encerramento do processo relativo à contribuição, para lhe facilitar o acesso às vias de recurso previstas no ordenamento jurídico da União. Daí que o referido número do despacho impugnado lhe pareça contraditório e ilógico.

95. Por um lado, a jurisprudência do Tribunal de Justiça considera que a mera troca de correspondência com a Comissão é insuficiente para caracterizar a afectação individual ( ).

96. Por outro lado, os cuidados da Comissão para manter informada a Regione Siciliana sobre o projecto que estava a co‑financiar devem ser entendidos como uma expressão da estreita «cooperação» entre a própria Comissão, o Estado‑Membro e as autoridades designadas por este último, a que alude o artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2052/88. Além disso, reflectem, neste contexto, o espírito de transparência que deve animar as relações de boa gestão entre os entes públicos e os administrados.

97. Do mesmo modo, a referência aos possíveis recursos de que dispõem os destinatários de um acto obedece à prática administrativa comum dos Estados‑Membros e a um esforço para servir melhor o cidadão. Mas, mesmo que a Comissão tivesse errado por excesso ao notificar à Regione Siciliana o âmbito de uma eventual tutela jurisdicional, esse equívoco não mudaria a natureza da decisão controvertida nem as suas repercussões, criando um vínculo jurídico onde ele nunca existiu; também não vincularia o Tribunal de Justiça na interpretação e aplicação dos requisitos processuais para a interposição do recurso de anulação.

98. Por isso, carece de qualquer fundamento pretender que decorrem obrigações dessa relação epistolar, não devendo censurar‑se o Tribunal de Primeira Instância por ter deduzido o contrário, quando, além disso, o fez após um exame prévio e exaustivo da afectação da recorrente pela decisão controvertida.

99. Em suma, não há que acolher a alegação de falta de fundamentação no contexto da troca de correspondência entre a Regione Siciliana e a Comissão, por improcedente.

100. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que seja negado provimento ao quarto fundamento de recurso por ser, em parte, manifestamente improcedente.

VI – Despesas

101. Tendo indeferido todos os fundamentos de recurso, de acordo com o disposto no artigo 122.°, conjugado com o artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 118.°, há que condenar a parte vencida, no caso a Regione Siciliana, nas despesas.

VII – Conclusão

102. Tendo em conta o que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao presente recurso, interposto pela Regione Siciliana contra o despacho proferido pelo Tribunal de Primeira Instância em 8 de Julho de 2004, no processo T‑341/02, condenando expressamente a recorrente nas despesas do processo.