Conclusões do advogado-geral Ruiz-Jarabo Colomer apresentadas em 16 de Janeiro de 2003. - Comissão das Comunidades Europeias contra Reino dos Países Baixos. - Incumprimento de Estado - Directiva 89/391/CEE - Medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho - Artigo 7.º, n.º 3. - Processo C-441/01.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-05463



Conclusões do Advogado-Geral

1. A Comissão solicita ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 226.° CE, a declaração de que o Reino dos Países Baixos não cumpre as obrigações impostas pelo artigo 7.° , n.° 3, da Directiva 89/391/CEE, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho .

Por força desta disposição, se a empresa carece de capacidade para organizar as actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais, deve recorrer a serviços externos. Aparentemente, a legislação neerlandesa permite ao empresário escolher entre designar um ou vários dos seus trabalhadores para essas funções ou contratar a prestação fora da empresa.

I - A Directiva 89/391

2. A Directiva 89/391 foi adoptada pelo Conselho com base no artigo 118.° -A do Tratado CE (os artigos 117.° a 120.° do Tratado CE foram substituídos pelos artigos 136.° CE a 143.° CE). Nos décimo e décimo primeiro considerandos, tendo em conta que continua a haver demasiados acidentes de trabalho e doenças profissionais, devem ser, sem demora, adoptadas medidas preventivas com o objectivo de preservar a segurança e a saúde dos trabalhadores, por forma a assegurar um melhor nível de protecção. Para o garantir, é necessário que os trabalhadores e os seus representantes estejam informados dos riscos para a sua segurança e saúde, bem como das medidas necessárias à redução ou eliminação desses riscos.

3. O artigo 7.° , cujo n.° 3 é a norma alegadamente não cumprida, dispõe:

«1. Sem prejuízo das obrigações previstas nos artigos 5.° e 6.° , a entidade patronal designará um ou mais trabalhadores para se ocuparem das actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais na empresa e/ou no estabelecimento.

2. Os trabalhadores designados não podem ser prejudicados pelas suas actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais.

A fim de poderem dar cumprimento às obrigações decorrentes da presente directiva, os trabalhadores designados devem dispor do tempo adequado.

3. Se os meios da empresa e/ou do estabelecimento forem insuficientes para organizar estas actividades de protecção e/ou de prevenção, a entidade patronal deve recorrer a entidades (pessoas ou serviços) exteriores à empresa e/ou ao estabelecimento.

4. No caso de a entidade patronal recorrer a pessoas ou serviços exteriores, deve informá-los dos factores que, reconhecida ou presumivelmente, afectam a segurança e a saúde dos trabalhadores e facultar-lhes o acesso às informações a que se refere o n.° 2 do artigo 10.°

5. Em todos os casos:

- os trabalhadores designados devem possuir as capacidades necessárias e dispor dos meios requeridos,

- as pessoas ou serviços exteriores consultados devem possuir as aptidões necessárias e dispor dos meios pessoais e profissionais requeridos, e

- os trabalhadores designados e as pessoas ou serviços exteriores consultados devem ser em número suficiente,

para se encarregarem das actividades de protecção e de prevenção, tendo em conta a dimensão da empresa e/ou do estabelecimento e/ou os riscos a que os trabalhadores estão expostos, bem como a sua repartição no conjunto da empresa e/ou do estabelecimento.

6. A protecção e a prevenção dos riscos para a segurança e a saúde que são objecto do presente artigo serão garantidas por um ou mais trabalhadores, por um único serviço ou por serviços distintos, quer se trate de serviço(s) interno(s) ou externo(s) à empresa e/ou ao estabelecimento.

O(s) trabalhador(es) e/ou o(s) serviço(s) devem colaborar na medida do necessário.

7. Tendo em conta a natureza das actividades e a dimensão das empresas, os Estados-Membros podem definir as categorias de empresas em que a entidade patronal, se para tal for competente, pode assumir a tarefa prevista no n.° 1.

8. Os Estados-Membros definirão as capacidades e aptidões necessárias referidas no n.° 5.»

4. Os Estados-Membros deviam transpor esta directiva antes de 31 de Dezembro de 1992 e informar imediatamente a Comissão. São mesmo obrigados a comunicar-lhe o texto das disposições de direito nacional já adoptadas ou que adoptarem no domínio abrangido pela directiva.

II - A legislação neerlandesa

5. O n.° 1 do artigo 17.° da lei relativa às condições de trabalho (Nederlandse Arbeidsomstandighedenwet), cuja finalidade é inserir as disposições do artigo 7.° , n.os 1 e 3, da Directiva 89/391, dispõe:

«1. Por força das obrigações que lhe impõe a lei, a entidade patronal deve recorrer à colaboração:

a) de um ou de vários trabalhadores peritos, que podem estar organizados como serviço;

b) de outros peritos;

c) de um ou de vários serviços compostos por outros peritos; ou

d) de uma combinação de trabalhadores peritos, de outros peritos, ou de serviços na acepção das alíneas a), b) e c).»

6. Na contestação, o Governo dos Países Baixos refere que esta disposição foi substituída pelo artigo 14.° da lei relativa às condições de trabalho de 1998. Apesar de a formulação da norma em vigor ser diferente da do artigo 17.° , sobre o qual se baseou a acção da Comissão, ambos os textos consagram o mesmo princípio no que se refere à possibilidade de a entidade patronal recorrer, indistintamente, a serviços internos ou externos para organizar as actividades de protecção e de prevenção.

III - O processo administrativo

7. As autoridades neerlandesas comunicaram, em Fevereiro de 1994, os diplomas legislativos que transpunham a Directiva 89/391. Em Julho de 1997, a Comissão enviou-lhes um ofício, salientando que, para se ocuparem das actividades de protecção e de prevenção, a Directiva 89/391 não concede à entidade patronal a faculdade de escolher entre o seu pessoal e uma empresa externa, visto estabelecer uma hierarquia entre ambas as opções, em função da existência de trabalhadores com necessária competência.

8. Não ficando convencida com as explicações dadas em Novembro do mesmo ano pelo Governo neerlandês, em finais de Dezembro de 1998 a Comissão emitiu um parecer fundamentado, convidando-o a adoptar as medidas necessárias para transpor correctamente a directiva no prazo de dois meses. Na resposta de finais de Março de 1999, o referido governo manteve o seu ponto de vista, pelo que a Comissão propôs a presente acção.

IV - O processo contencioso

9. A Comissão apresentou a petição na Secretaria do Tribunal de Justiça em 15 de Novembro de 2001. O governo alegadamente infractor contestou em 5 de Fevereiro de 2002. Ambas as peças processuais foram completadas com uma réplica, em 27 de Março de 2002, e uma tréplica, em 13 de Maio seguinte.

10. Na audiência, que se efectuou em 28 de Novembro de 2002, compareceram, a fim de apresentarem oralmente as suas alegações, o agente da Comissão e o do Governo neerlandês.

V - Apreciação da acção

11. A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare o incumprimento dos Países Baixos por não ter transposto correctamente para o direito nacional o artigo 7.° , n.° 3, da Directiva 89/391, e a sua condenação nas despesas.

Alega que a directiva obriga a entidade patronal a designar um ou vários trabalhadores para se ocuparem das actividades de protecção e de prevenção, permitindo-lhe recorrer a pessoal externo apenas se os meios dentro da empresa forem insuficientes.

12. No entanto, os Países Baixos entendem que a Directiva 89/391 não impõe aos Estados-Membros nenhuma hierarquia entre as duas opções, alegando cinco fundamentos.

a) O teor do artigo 7.° , n.° 3

13. Segundo o governo demandado, a interpretação da Comissão não é corroborada pela letra da norma, pois se assim fosse, a entidade patronal com pessoal qualificado para a prevenção de riscos profissionais ver-se-ia impossibilitada de contratar esse serviço no exterior, a não ser que optasse por despedi-lo; se depois contratasse trabalhadores competentes nessa matéria, estaria obrigado a rescindir o contrato com a empresa exterior. Da mesma maneira, o n.° 6 do artigo 7.° deixaria de ter sentido. Mesmo pressupondo que se devesse interpretar o artigo 7.° , n.° 3, na linha preconizada pela Comissão, os Estados-Membros não deveriam copiar textualmente os seus termos, pois gozam de liberdade quanto à forma e aos meios para alcançar o resultado prosseguido pela directiva. Na sua opinião, é preferível que a realização das actividades de protecção e de prevenção dos riscos laborais seja contratada fora da empresa, porque os serviços externos dispõem de melhores conhecimentos neste campo.

14. Não posso subscrever nenhum destes argumentos.

15. O artigo 7.° da Directiva 89/391 regula a organização das actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais das empresas, atribuindo à entidade patronal um papel determinante, até ao ponto de, se tiver a capacidade necessária, lhe permitir assumi-la pessoalmente. O n.° 1 exige à entidade patronal, a título principal, designar um ou mais trabalhadores para desempenhar essas actividades, tendo em conta que, por força do n.° 5, devem possuir as capacidades necessárias e dispor dos meios adequados e que, de acordo com o n.° 6, as acções de protecção e de prevenção efectuadas pelos trabalhadores podem ser completadas com as que realizem empresas exteriores. A seguir, o n.° 3 refere que se os meios da empresa ou do estabelecimento forem insuficientes para organizar as referidas actividades, a entidade patronal deve recorrer a pessoas ou serviços externos. É uma situação prevista de modo acessório, submetida à condição de que não haja na empresa meios suficientes.

O Tribunal de Justiça deu a mesma interpretação a estas duas disposições no acórdão de 15 de Novembro de 2001, Comissão/Itália , ao afirmar que «o artigo 7.° , n.os 1 e 3, da directiva prevê uma obrigação, que impende sobre a entidade patronal, de organizar um serviço de prevenção e de protecção dos riscos profissionais no interior da empresa ou, se as competências no interior desta forem insuficientes, de recorrer a competências externas». Nesta matéria, a legislação italiana concedia à entidade patronal a faculdade, mas não a obrigação, de recorrer a pessoas ou serviços exteriores à empresa se a capacidade dos trabalhadores fosse insuficiente.

16. Tanto o n.° 1 como o n.° 3 do artigo 7.° têm uma redacção clara e precisa. A entidade patronal aprecia se tem pessoal qualificado capaz e se o não tiver aplica-se o n.° 3, tendo em conta a descrição de capacidades e aptidões necessárias dos trabalhadores que os Estados-Membros devem definir, de acordo com o previsto no n.° 8. Não se trata, pois, como parecem temer os Países Baixos, de um juízo de valor pessoal e subjectivo da entidade patronal, mas sim de uma decisão tomada com critérios gerais, objectivos e uniformes, fixados pela legislação nacional. Se uma entidade patronal que, por falta de pessoal disponível, tinha contratado o serviço de protecção e de prevenção no exterior vem posteriormente a ter trabalhadores competentes para o efeito, é porque, conscientemente e não por acaso, decidiu assegurar a realização dessas actividades dentro do seu estabelecimento. Nesse caso, parece-me lógico que rescinda o contrato que a unia com a empresa externa, visto não necessitar dos seus serviços.

17. O Tribunal de Justiça declarou que a transposição para o direito interno de uma directiva não exige que as suas disposições sejam reproduzidas formal e literalmente noutra disposição legal ou regulamentar expressa e específica, sempre que, em função do seu conteúdo, seja suficiente um contexto jurídico geral, mas acrescentou que esse contexto deve assegurar a plena aplicação da directiva de forma clara e precisa . O governo demandado admite que a lei sobre as condições de trabalho não prevê a preferência da directiva pela realização das actividades de protecção e prevenção pelos próprios trabalhadores da empresa. Ao omitir a hierarquia que a directiva impõe entre as duas opções, há que reconhecer que os n.os 1 e 3 do artigo 7.° não foram fielmente inseridos na legislação nacional.

18. Estou de acordo com a Comissão em que há razões de peso para reconhecer a preferência que o artigo 7.° prevê de os próprios trabalhadores se ocuparem das actividades de protecção e de prevenção, quando for possível. Em primeiro lugar, conhecem a empresa por dentro, praticam os seus métodos de trabalho, compreendem os perigos associados à actividade concreta desenvolvida, estão ao corrente dos antecedentes, podem identificar potenciais riscos e estão presentes de modo permanente na empresa. Em segundo lugar, os trabalhadores são os primeiros interessados em que as actividades se realizem de modo eficaz, já que estão em jogo a sua própria integridade física e a dos seus companheiros. Além disso, ao organizar essas actividades internamente aumentam as possibilidades de consciencializar todo o pessoal sobre a importância que reveste a execução dessas tarefas, de modo que os eventuais inconvenientes não sejam vistos como derivados de uma imposição alheia à empresa.

b) O sistema do artigo 7.°

19. O Governo neerlandês é de opinião de que a alternativa de contratar um serviço externo tem certas vantagens. A liberdade para decidir entre uma solução ou outra depende de factores tais como a disponibilidade de pessoal qualificado, a composição do quadro de pessoal, a continuidade na prestação do serviço e os inconvenientes para a gestão do estabelecimento que derivam do facto de confiar essas actividades ao pessoal. Contrariamente à tese da Comissão, o artigo 7.° da Directiva 89/391 não estabelece nenhuma ordem hierárquica entre as duas opções que prevê.

20. Também não estou de acordo com esta posição. O n.° 3 do artigo 7.° deve ser interpretado tendo em conta a posição que ocupa dentro da sua estrutura. O n.° 1 exige à entidade patronal que designe um ou mais trabalhadores para se ocuparem das actividades de protecção e de prevenção, sem que, de acordo com o n.° 2, os trabalhadores possam ser prejudicados pelo facto de as levar a cabo e sempre que disponham do tempo necessário. Nos termos do n.° 3, se não se puder realizar essa designação por falta de pessoal qualificado, a entidade patronal deve contratar a prestação do serviço com uma empresa exterior, facultando-lhe a informação necessária para o efeito, por força do n.° 4. O n.° 5 aplica-se, completado pela legislação nacional prevista no n.° 8, quer as actividades se realizem a partir de dentro da empresa quer se contratem no exterior. O n.° 6 prevê a possibilidade de a protecção e a prevenção dos riscos profissionais numa empresa se efectuarem, em parte, pelo seu próprio pessoal e, em parte, por um serviço externo, caso em que, os trabalhadores devem colaborar na medida do necessário. O facto de o n.° 3 estar situado a seguir a dois números que regulam, por um lado, a designação dos trabalhadores encarregados das actividades e, por outro, a contrapartida do respeito dos seus direitos e a disponibilidade horária, indica claramente que só na falta de pessoal capacitado no seu estabelecimento, a entidade patronal deve contratar com uma empresa externa.

Em qualquer caso, se a directiva não estabelecesse nenhuma preferência entre ambas as opções, a frase inicial do n.° 3, que condiciona o recurso aos serviços externos ao facto de os meios da empresa serem insuficientes, seria supérflua.

c) Objectivo da directiva

21. Segundo o governo demandado, a Directiva 89/391 pretende garantir que as condições de trabalho e os riscos laborais na empresa recebam uma atenção sistemática e de carácter preventivo. A participação equilibrada dos trabalhadores nessas actividades pode alcançar-se de variadas maneiras e não apenas dando preferência à sua realização pelos próprios trabalhadores. Nos Países Baixos, consegue-se através da inserção no direito nacional do artigo 9.° da directiva, que regula as obrigações das entidades patronais, e do artigo 10.° , que especifica os seus deveres de informação aos trabalhadores. Inclusivamente, se as actividades de protecção e de prevenção forem confiadas a um serviço externo, a lei neerlandesa prevê a colaboração estreita do pessoal da empresa. Discorda da Comissão quanto ao facto de a directiva pretender uma contribuição dos trabalhadores o mais ampla possível, pois esse objectivo não figura no seu artigo 1.° nem na sua exposição de motivos nem no comentário da proposta inicial da directiva. A posição da Comissão também não tem apoio na estrutura da directiva nem nos princípios que a inspiram, apresentados no artigo 1.° , n.° 2.

22. É um facto que o objectivo da Directiva 89/391, segundo dispõe o seu artigo 1.° , n.° 1, é promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho. No entanto, na exposição de motivos, considera-se indispensável que os trabalhadores ou os seus representantes contribuam para a adopção das medidas de protecção necessárias, e se promova a informação, o diálogo e a participação equilibrada em matéria de segurança e de saúde no trabalho entre as entidades patronais e os trabalhadores ou os seus representantes . Estas declarações foram inseridas como princípios gerais relativos à prevenção dos riscos profissionais e à protecção da segurança e da saúde, no n.° 2 do mesmo artigo. Estes princípios determinaram a preferência pela organização das actividades de protecção e de prevenção no seio da empresa. Como muito bem assinala a Comissão na réplica, a directiva aplica-se a todos os sectores económicos, públicos ou privados, dos quais só se excluem os que apresentam certas particularidades inerentes e específicas à função pública, citando, a título de exemplo, as forças armadas, a polícia e os serviços de protecção civil. Num âmbito de aplicação tão amplo, é previsível que haja empresas sem capacidade de assegurar o serviço pelos seus próprios empregados, o que não significa que não sejam obrigadas a fazê-lo quando tenham essa possibilidade, total ou parcialmente, em combinação com serviços externos, tal como permite o n.° 6 do artigo 7.°

Assim, visto que a directiva qualifica como princípio geral a participação equilibrada das entidades patronais e dos trabalhadores na prevenção dos riscos profissionais, parece lógico que o seu artigo 7.° tenha dado prioridade à organização interna dessas actividades antes de permitir à entidade patronal a contratação dos serviços com uma empresa externa.

d) Harmonização mínima

23. O governo demandado alega que a Directiva 89/391 só efectua uma harmonização mínima por duas razões: a primeira, a sua base jurídica, que é o artigo 118.° -A do Tratado CE; a segunda, o princípio inserido no artigo 1.° , n.° 3, de que as suas disposições não prejudicam as normas nacionais e comunitárias mais favoráveis à protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores. O legislador neerlandês aproveitou essa possibilidade para dar uma maior protecção, em especial, estabelecendo um sistema de serviços de grande qualidade em todo o território, com actividades de prevenção mais desenvolvidas que as da directiva. Para cumprir as obrigações impostas aos serviços competentes em matéria de condições de trabalho, alguns empresários vêem-se obrigados a contratar pessoal externo. A directiva autoriza os Estados-Membros a proporcionar uma protecção reforçada, permitindo ao empresário escolher, com toda a liberdade, o serviço que lhe proporcione o nível mais elevado de protecção.

24. O n.° 3 do artigo 1.° da Directiva 89/391 permite, efectivamente, aos Estados-Membros tanto manter as disposições existentes mais favoráveis à protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, como melhorar as suas previsões. Contudo, não há que avaliar se a protecção que a legislação neerlandesa garante é superior à que oferece a Directiva 89/391, mas sim verificar se a preferência entre as duas opções previstas no artigo 7.° foi correctamente prevista pela legislação nacional.

e) Efeito útil da directiva

25. Os Países Baixos sustentam que a sua legislação é capaz de assegurar uma política de saúde e de segurança preventiva e sistemática no seio da empresa, por várias razões: em primeiro lugar, porque exige que os encarregados das actividades de protecção e de prevenção mais importantes, independentemente de serem trabalhadores ou pessoal externo, sejam competentes em matéria de medicina e de higiene no trabalho, de segurança, de ergonomia e de organização. Assim, é a dimensão da empresa que determina se há que recorrer a serviços externos, que tenham a vantagem de actuar com maior objectividade do que o próprio pessoal, pois não dependem da entidade patronal. Em segundo lugar, porque garante a participação dos trabalhadores na política seguida em matéria de condições de trabalho, já que a entidade patronal e os peritos, sejam internos ou externos, devem informar os representantes do pessoal e consultar o comité de empresa. Por último, porque um sistema flexível, exigente em relação à competência dos peritos e que concede direitos importantes aos representantes dos empregados é a melhor garantia do respeito dos objectivos da directiva.

26. Também não posso subscrever esta alegação no âmbito desta acção por incumprimento. O facto de os Países Baixos, ao definir as capacidades dos trabalhadores e dos serviços externos, terem sido mais exigentes do que outros Estados-Membros, não os exime do dever de respeitar a ordem de prioridades imposta pelos n.os 1 e 3 do artigo 7.° Estou de acordo quanto ao facto de que, normalmente, a dimensão da empresa influi em que haja trabalhadores com possibilidade de se ocuparem das actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais, mas convém precisar que não acontece sempre assim. Os Estados-Membros, em qualquer caso, têm de prever que a entidade patronal é obrigada a organizar, com carácter prioritário, essas actividades no seio da empresa. Por outra parte, ao garantir tanto a informação do pessoal como a participação e a consulta dos trabalhadores ou dos seus representantes, os Países Baixos inseriram no seu direito nacional algumas das outras disposições da directiva.

27. Pelas razões expostas, considero que a Comissão demonstrou que o Reino dos Países Baixos não cumpre as obrigações que lhe são impostas pelo n.° 3 do artigo 7.° da Directiva 89/391, ao admitir, na sua legislação interna, que a entidade patronal pode optar, indistintamente, por organizar as actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais no seio da empresa ou por contratar esse serviço com uma organização externa. Portanto, a acção da Comissão é procedente e há que declarar que o Estado demandado não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário.

VI - Despesas

28. Nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se tal foi requerido pela outra parte. Dado que proponho que a acção da Comissão deve ser julgada procedente e que foi pedida a condenação nas despesas judiciais do Reino dos Países Baixos, há que condená-lo das despesas do processo.

VII - Conclusão

29. Em conformidade com os fundamentos precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que:

1) Declare que o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe são impostas pelo n.° 3 do artigo 7.° da Directiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho, ao admitir, na sua legislação interna, que a entidade patronal pode optar, indistintamente, entre organizar as actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais no seio da empresa ou contratar esse serviço com uma organização externa.

2) Condene o Estado-Membro demandado nas despesas.