CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

GIOVANNI PITRUZZELLA

apresentadas em 14 de março de 2019 ( 1 )

Processo C‑89/18

A

contra

Udlændinge‑ og Integrationsministeriet

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este, Dinamarca)]

«Reenvio prejudicial — Acordo de Associação CEE/Turquia — Regulamentação nacional que tornou mais rigorosas as condições da primeira admissão no território do Estado‑Membro em causa dos cônjuges de nacionais de Estados terceiros que residam nesse Estado‑Membro na qualidade de trabalhadores — Reagrupamento familiar — Exigência de laços suficientes mais fortes com o Estado‑Membro de acolhimento do que com o país terceiro de origem — Artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 — Cláusula de “standstill” — Restrição nova — Razão imperiosa de interesse geral — Objetivo de integração de sucesso — Caráter necessário e proporcional da nova restrição»

1. Pode acontecer que os direitos pessoais garantidos pelo direito da União entrem numa situação de potencial conflito com a identidade nacional dos Estados‑Membros que a própria União se comprometeu a respeitar, como consagrado no artigo 4.o, n.o 2, TUE. Nesse caso, o Tribunal de Justiça deverá proceder a uma ponderação necessária mas delicada destes dois interesses, a priori divergentes, através da aplicação do princípio da proporcionalidade. Esta tarefa, que lhe é uma vez mais confiada no quadro do reenvio prejudicial, levará a que tenha de se pronunciar sobre a questão de saber se, a fim de beneficiar de uma autorização de residência por motivo de reagrupamento familiar com o seu marido, trabalhador turco regularmente inserido no mercado de trabalho do Estado‑Membro de acolhimento, poderá ser legitimamente exigido à mulher do referido trabalhador, sem ferir os direitos de que beneficia este último no território da União, que ela demonstre que o casal tem laços mais fortes com o Estado‑Membro de acolhimento do que com o seu Estado de origem.

I. Introdução

2. A recorrente no processo principal, A, é uma cidadã turca, nascida na Turquia, que contraiu casamento, a 24 de maio de 1983, com B, igualmente de nacionalidade turca. O casal teve quatro filhos nascidos na Turquia antes do divórcio a 24 de junho de 1998. A 7 de janeiro de 1999, B casou‑se com uma cidadã alemã residente na Dinamarca. Na qualidade de cônjuge de um cidadão da União, B beneficiou de uma autorização de residência na Dinamarca a partir de 6 de julho de 1999. Em 2006, viu ser‑lhe atribuída uma autorização de residência permanente por força das disposições dinamarquesas que transpuseram a Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias circularem e viverem livremente no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE ( 2 ). Os quatro filhos fruto da união entre A e B beneficiaram igualmente da autorização de residência na Dinamarca a título de reagrupamento familiar com B.

3. O divórcio entre B e a sua mulher de nacionalidade alemã foi decretado a 25 de junho de 2009. B voltou a casar com A na Dinamarca a 28 de agosto de 2009. A 3 de setembro de 2009, A apresentou no Udlændingeservice (Serviço de Estrangeiros) um pedido de autorização de residência na Dinamarca, com fundamento no seu casamento com B, onde consta que ele é um trabalhador assalariado.

4. A 26 de maio de 2010, o Serviço de Estrangeiros indeferiu este pedido com fundamento no § 9, n.o 1, ponto 1, e n.o 7, da Lei udlændingeloven (a seguir Lei sobre os estrangeiros) ( 3 ), em vigor à data da decisão no processo principal, o que fez nos seguintes termos: «1. Mediante requerimento, pode ser concedida autorização de residência: 1) a um cidadão estrangeiro maior de 24 anos, casado ou unido de facto com um residente permanente na Dinamarca também maior de 24 anos […] d) que seja titular de uma autorização de residência permanente na Dinamarca há mais de três anos […] 7. Exceto por motivos especiais, uma autorização de residência […] por força do n.o 1, ponto 1, alíneas b) a d), só pode ser concedida se os laços dos cônjuges ou unidos de facto com a Dinamarca forem mais fortes que os seus laços com um outro país.»

5. Por decisão de 30 de setembro de 2010, o Ministério negou provimento ao recurso interposto por A da decisão de 26 de maio de 2010, pelo facto de A e B não cumprirem o requisito de, com base numa apreciação conjunta, os laços do casal com a Dinamarca serem mais fortes do que os laços que possam ter com um país terceiro. Depois de ter mencionado qual o direito aplicável e quais as condições de aplicação e apreciação da existência de laços suficientes, o Ministério analisou se o casal A e B apresentava laços mais fortes com a Dinamarca do que com a Turquia através de uma ponderação dos laços de B com a Dinamarca e com o seu país de origem, assim como dos laços de A com o seu país de origem. Uma vez que o pedido de A não revelou qualquer motivo pessoal especial ou circunstância médica particular que pudesse justificar a concessão de uma autorização de residência apesar da ausência de laços de ligação com a Dinamarca, o Ministério rejeitou o pedido de A e convidou‑a e aos seus dois filhos mais novos a prosseguirem a sua vida familiar na Turquia.

6. Em 10 de março de 2014, A interpôs no Retten i Aalborg (Tribunal de Primeira Instância de Aalborg, Dinamarca) um recurso de anulação dessa decisão e pediu que o seu pedido de reagrupamento familiar fosse reexaminado. O processo foi reenviado ao Københavns byret (Tribunal Municipal de Copenhaga, Dinamarca) a 26 de maio de 2014, que remeteu depois o processo para o órgão jurisdicional de reenvio, em 14 de dezembro de 2016, uma vez que a lei nacional autoriza os Tribunais de Primeira Instância a remeter aos Tribunais de Recurso os processos que suscitam questões de princípio para que possam depois decidir em primeira instância. A pede que a decisão de 30 de setembro de 2010 seja anulada ( 4 ) e ainda uma nova avaliação do seu pedido de reagrupamento familiar.

7. O órgão jurisdicional de reenvio afirma que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 do Conselho de Associação, de 19 de setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da Associação (a seguir «Decisão n.o 1/80»), em anexo ao Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado, em 12 de setembro de 1963, em Ancara, pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados‑Membros da CEE e a Comunidade, por outro, e que foi concluído, aprovado e confirmado, em nome desta, pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de dezembro de 1963 ( 5 ) (a seguir «Acordo de Associação CEE‑Turquia»), é aplicável visto que B é um trabalhador turco. Ora, este artigo proíbe os Estados‑Membros de «introduzir quaisquer restrições novas às condições de acesso ao emprego relativamente aos trabalhadores e aos membros da sua família que se encontrem no seu território […] em situação regular no que se refere à residência e ao emprego.» Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, à data da entrada em vigor da Decisão n.o 1/80, não existia nenhuma regra equivalente à do § 9, sétimo parágrafo, da Lei sobre os estrangeiros que fosse aplicável, de modo que esta disposição constitui uma nova restrição ao sentido do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80.

8. O órgão jurisdicional de reenvio remete para a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual uma nova restrição ao sentido do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 é proibida «salvo se constituir uma das restrições referidas no artigo 14.o [da Decisão n.o 1/80] ou for justificada por razões imperiosas de interesse geral, for adequada para garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido e não ultrapassar o que é necessário para alcançar esse objetivo» ( 6 ). Resulta da exposição de motivos dos projetos de lei de 2000 e de 2002 ( 7 ) que o objetivo da condição relativa aos laços suficientes é conseguir alcançar uma integração bem‑sucedida. O juiz a quo lembra que o Tribunal de Justiça já decidiu ( 8 ) que tal objetivo podia constituir uma razão imperiosa de interesse geral. Por conseguinte, continua a ser essencialmente necessário determinar se a exigência de ligações mais fortes com a Dinamarca do que com o Estado de origem é adequado a assegurar a realização do objetivo legítimo prosseguido sem ir além do necessário para o atingir.

9. Foi nestas condições que o Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este, Dinamarca) decidiu suspender a instância e, por decisão de reenvio entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em dia 8 de fevereiro de 2018, submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Num caso em que tenham sido introduzidas “restrições novas” ao reagrupamento familiar entre cônjuges que infrinjam, à primeira vista, a denominada cláusula de “standstill” prevista no artigo 13.o da [Decisão n.o 1/80], e essas restrições sejam justificadas com base em critérios de “verdadeira integração”, reconhecidos pelo Tribunal de Justiça [nos seus Acórdãos de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), e de 29 de março de 2017, Tekdemir, (C‑1652/15,EU:C:2017:239)], pode uma disposição como a vertida no [§ 9, n.o 7, da Lei dinamarquesa sobre os estrangeiros] — ao abrigo da qual é condição geral para o reagrupamento familiar entre um nacional de um país terceiro que tenha uma autorização de residência na Dinamarca e o cônjuge dessa pessoa, designadamente, que os laços do casal com a Dinamarca sejam mais fortes do que com a Turquia — considerar‑se “justificada por razões imperiosas de interesse geral, […] adequada para garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido e [que] não [ultrapassa] o que é necessário para o atingir”? 2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, com a consequência que a condição da existência de laços suficientes seja genericamente considerada adequada para garantir a realização do objetivo de integração, é possível, sem violar as orientações que devem ser seguidas na aplicação dos critérios relativos às restrições nem a condição de proporcionalidade: (i) aplicar uma prática segundo a qual, nos casos em que o cônjuge com autorização de residência no Estado‑Membro (a pessoa de referência) entra na Dinamarca pela primeira vez aos 12‑13 anos ou mais tarde, é atribuída uma ponderação significativa, para efeitos de apreciação dos laços da pessoa de referência com o Estado‑Membro, ao seguinte: se a pessoa já residiu legalmente […] — durante cerca de 12 anos, no Estado‑Membro; — ou já teve um período de residência e de emprego estável no Estado‑Membro que implique um significativo grau de contacto e comunicação com colegas e clientes na língua do Estado‑Membro que tenha durado, sem interrupções relevantes, pelo menos entre quatro e cinco anos; — ou já teve um período de residência e de emprego estável que não implique um significativo grau de contacto e comunicação com colegas e clientes na língua do Estado‑Membro que tenha durado, sem interrupções relevantes, pelo menos entre sete e oito anos; (ii) aplicar uma prática segundo a qual, para efeitos de apreciação do preenchimento da condição de existência de laços suficientes, é atribuída uma ponderação negativa ao facto de a pessoa de referência manter laços significativos com o seu país de origem, fazendo visitas frequentes ou prolongadas ao país de origem, ao passo que, para efeitos de concessão de uma autorização, não é atribuída uma ponderação negativa a férias curtas ou a estadas para fins educacionais; (iii) aplicar uma prática segundo a qual, para efeitos de apreciação do preenchimento da condição de existência de laços suficientes, é atribuída uma forte ponderação negativa à denominada situação de “casados, divorciados e recasados”?»

10. No presente processo, apresentaram alegações escritas, além de A, o Governo dinamarquês e a Comissão Europeia.

11. Na audiência realizada no Tribunal de Justiça em 13 de dezembro de 2018, foram apresentadas alegações orais por A, pelo Governo dinamarquês e pela Comissão.

II. Análise

12. Com estas questões prejudiciais, que devem ser analisadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se uma medida nacional como a que está em causa no processo principal, que subordina o reagrupamento familiar ao facto de um trabalhador turco a residir legalmente no Estado‑Membro em causa e a sua mulher de nacionalidade turca ao requisito de existência de laços suficientes dos cônjuges com a Dinamarca que sejam mais fortes do que aqueles que tenham com um outro país, constitui uma nova restrição ao sentido do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80.

13. Sublinho, preliminarmente, que o presente processo se inscreve na mesma linha do processo Genc ( 9 ). No referido processo, o Tribunal de Justiça apreciou a compatibilidade do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 com uma outra disposição da mesma Lei sobre os estrangeiros, disposição essa que subordinava o reagrupamento familiar entre um trabalhador turco que residia legalmente no Estado‑Membro em causa e o seu filho menor à condição de este último ter estabelecido, ou poder vir a estabelecer, laços com esse Estado‑Membro que lhe permitissem uma verdadeira integração, quando o menor em causa e o seu outro progenitor residiam no Estado de origem ou noutro Estado e o pedido de reagrupamento familiar fora apresentado no prazo de dois anos a contar da data em que o progenitor que residia no Estado‑Membro em causa obtivera uma autorização de residência permanente ou um título de residência com possibilidade de residência permanente. Vários ensinamentos podem ser extraídos do Acórdão Genc ( 10 ) e transpostos para o presente caso. Resulta do pedido de decisão prejudicial que a Administração dinamarquesa retirou as devidas consequências desse acórdão relativamente à disposição específica da Lei sobre os estrangeiros que estava então em causa, mas que nada foi mencionado a propósito das condições a serem cumpridas em caso de reagrupamento familiar requerido pelo cônjuge de um trabalhador turco e, em particular, o requisito de laços suficientes com a Dinamarca. Mas, embora seja verdade que a Administração dinamarquesa parece convencida que o § 9, n.o 7, da Lei sobre os estrangeiros, ainda que sendo uma nova restrição no sentido do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, é lícita porque justificada por uma razão imperiosa de interesse geral e adequada a alcançar o objetivo pretendido sem ir além do necessário para o atingir, já o tribunal de reenvio tem mais dúvidas.

A. Sobre a existência de uma nova restrição justificada por uma razão imperiosa de interesse geral

14. Como foi referido pelo tribunal de reenvio, a cláusula de «standstill» enunciada no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 proíbe, de forma geral, a introdução de qualquer nova medida interna que tenha como objeto ou efeito sujeitar o exercício por um nacional turco de uma liberdade económica no território do Estado‑Membro em causa a condições mais restritivas do que as que lhe eram aplicáveis aquando da entrada em vigor da referida decisão ( 11 )

15. Resulta do processo que o § 9, n.o 7, da Lei sobre os estrangeiros foi introduzido depois da data de entrada em vigor da Decisão n.o 1/80 na Dinamarca e que a referida lei introduz um aumento de rigor das condições de admissão do cônjuge de um trabalhador turco que deseje juntar‑se a este no território dinamarquês. Também consta que B é um trabalhador assalariado regular no mercado dinamarquês. A requereu uma autorização de residência a fim de se juntar a B. Assim sendo, no caso de a nova restrição afetar a liberdade de B de exercer um emprego assalariado na Dinamarca, a aplicação da disposição nacional em causa no processo principal deve ser descartada ( 12 ). A decisão de B de se estabelecer e, sobretudo, de ficar na Dinamarca na sua qualidade de trabalhador turco poderia, efetivamente, ser afetada negativamente se a legislação nacional dificultasse ou impossibilitasse o reagrupamento familiar pois poderia forçar B a ter de escolher entre a sua atividade profissional na Dinamarca e a sua vida familiar na Turquia ( 13 ). A legislação nacional em causa no processo principal, que torna mais difícil o reagrupamento familiar, endurecendo as condições necessárias para que a mulher do trabalhador turco possa juntar‑se a ele no território do Estado‑Membro de acolhimento, por comparação com as existentes no momento da entrada em vigor da Decisão n.o 1/80 naquele território, e que, assim sendo, afeta o exercício de uma atividade económica por esse trabalhador, é, portanto, uma «nova restrição», na aceção do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, relativa ao exercício, por cidadãos turcos, da livre circulação de trabalhadores nesse Estado‑Membro.

16. Uma tal restrição é proibida, como refere o tribunal de reenvio, salvo se estiver abrangida pelas limitações referidas no artigo 14.o da Decisão n.o 1/80 ( 14 ) — o que não é alegado no processo principal — ou se for justificada por razões imperiosas de interesse geral, for adequada para garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido e não ultrapassar o necessário para atingir esse objetivo ( 15 ).

17. Relativamente à exigência de razões imperiosas de interesse geral, o Tribunal de Justiça já decidiu anteriormente que «o objetivo que consiste em garantir uma verdadeira integração bem‑sucedida dos nacionais de Estados terceiros no Estado‑Membro em causa […] pode constituir [essa] razão» ( 16 ) após ter lembrado «a importância, atribuída no âmbito do direito da União, às medidas de integração, como resulta do artigo 79.o, n.o 4, TFUE […] e diretivas […] que preveem que a integração dos nacionais de países terceiros constitui um elemento chave para promover a coesão económica e social, que é um dos objetivos fundamentais da União consagrados no tratado» ( 17 ).

18. O Governo dinamarquês invoca ainda, como razão imperiosa de interesse geral, a eficácia da gestão dos fluxos migratórios, que entende ser uma consideração superior conexa à razão imperiosa previamente referida, e que a mencionada gestão é necessária de modo a assegurar a integração das pessoas titulares de uma autorização de residência ou suscetíveis de virem a ser titulares. O Governo dinamarquês é de opinião que a proporção da taxa de estrangeiros face à população total tem influência no sucesso da integração. Não obstante o Tribunal de Justiça não ter de se pronunciar sobre esta conexão e proporção, lembro que o Tribunal de Justiça já decidiu que «o objetivo de evitar a entrada e a residência irregulares constitui uma razão imperiosa de interesse geral, para efeitos do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80» ( 18 ) e que «o objetivo de uma gestão eficaz dos fluxos migratórios pode constituir uma [tal] razão» ( 19 ) suscetível de justificar uma nova restrição ao abrigo dessa disposição.

19. Entendo ser improvável que o Tribunal de Justiça volte atrás nestas afirmações, tanto mais que a constatação da existência de uma razão imperiosa de interesse geral não é, de modo algum, suficiente para considerar a nova restrição autorizada. nos termos do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, uma vez que é ainda preciso que ela se revele necessária e proporcional, o que constitui o verdadeiro cerne do problema do presente reenvio prejudicial.

B. Sobre o caráter necessário e proporcionado da nova restrição

1. Descrição da legislação e das práticas nacionais

20. A legislação nacional prevê que todo o estrangeiro maior de 24 anos, numa união estável e duradoura com uma pessoa igualmente maior de 24 anos, a residir na Dinamarca e titular de uma autorização de residência permanente há mais de três anos, pode requerer uma autorização de residência. No entanto, quando o residente na Dinamarca («pessoa de referência») não tenha adquirido a nacionalidade dinamarquesa antes dos 28 anos, uma tal autorização de residência não poderá ser concedida ao cônjuge a não ser que os laços do casal com a Dinamarca sejam mais fortes do que os que tenham com um terceiro Estado.

21. A correta e plena apreensão do alcance desta medida nacional exige, no entanto, que se vá além da letra da lei e que se analise, como impõe a jurisprudência ( 20 ), os procedimentos para a sua criação, neste caso, dos trabalhos preparatórios das Leis de 2000 e 2002 ( 21 ) e da Circular de 2005 ( 22 ).

22. Deste modo, quando as autoridades têm de determinar se o casal que pede a reunião familiar tem laços suficientes mais fortes com a Dinamarca do que com o seu(s) Estado(s) de origem, devem proceder a uma apreciação geral e ter em consideração todos os elementos à sua disposição. Assim, têm que pesar, por um lado, a existência de laços suficientes com a Dinamarca da pessoa de referência — o trabalhador turco neste caso — e, por outro lado, os do cônjuge com o seu país de origem. Deverá ainda ter em consideração os laços da pessoa de referência com o país de origem do seu cônjuge. Serão particularmente tidos em consideração o local de nascimento dos cônjuges, o local onde passaram a infância, onde frequentaram a escola e a frequência e duração das estadias no país de origem. Deverão igualmente ser tidas em consideração as ligações familiares do casal com a Dinamarca comparadas com as ligações familiares no Estado de origem, especialmente se um ou os dois pais da pessoa de referência forem naturais do mesmo país do cônjuge. Saber quem exerce a responsabilidade parental ou quem beneficia de um direito de visita relativamente a menores a residir na Dinamarca será igualmente tido em consideração, sem, no entanto, ser um fator determinante. Os conhecimentos linguísticos e a língua em que os cônjuges comunicam entre si serão também tidos em consideração. Serão também examinados os vínculos educacionais e profissionais dos cônjuges com a Dinamarca, bem como o tempo de residência no território dinamarquês, assim como a frequência e a duração das estadias no país de origem da pessoa de referência e/ou do cônjuge ( 23 ). Não é apenas o tempo de permanência do trabalhador no mercado de trabalho que será analisada, uma vez que a natureza do trabalho realizado é igualmente importante, bem como saber se o posto de trabalho em questão terá sido conseguido graças a qualificações adquiridas na Dinamarca. Assim, se a pessoa de referência exerceu durante quatro ou cinco anos um trabalho que contribuiu para a sua integração na comunidade dinamarquesa, se devido aos contactos com o público a que está exposto nesse mesmo trabalho ou à necessidade de comunicar em dinamarquês com seus colegas ou clientes, poderá considerar‑se que tem fortes ligações com a Dinamarca, mesmo que a sua permanência no país seja de apenas «quatro ou cinco anos» ( 24 ). Por outro lado, não se considera que um emprego estável exercido durante um mesmo período de tempo, mas que não permita contactos significativos com o público dinamarquês, permitiu a criação das tais ligações. Neste caso, a duração da permanência no país e o exercício de um trabalho deverá ser de «sete ou oito anos» ( 25 ).

23. O facto de a pessoa de referência e o requerente terem sido casados entre si ou terem vivido juntos anteriormente no seu país de origem antes da vinda da pessoa de referência para a Dinamarca, seguido de um pedido de reagrupamento familiar com base num novo casamento entre si, depois da entrada da pessoa de referência na Dinamarca (situação de «casados, divorciados, recasados»), pesará fortemente contra a existência de ligações mais fortes com a Dinamarca. O facto de terem voltado a contrair casamento entre si, segundo as autoridades dinamarquesas, indica que a pessoa de referência manteve fortes ligações quer com a requerente quer com o seu país de origem.

24. Em certos casos, motivos especiais poderão favorecer a concessão de uma autorização de residência ao cônjuge, apesar da falta de fortes laços de ligação à Dinamarca. Será o caso, por exemplo, em que a recusa de uma autorização de residência obrigaria o casal a viver a sua vida em família num país onde a pessoa de referência não pode entrar ou permanecer, ou ainda, no caso de doença grave, incapacidade ou idade avançada da pessoa de referência. A existência de uma razão especial também pode ser invocada quando a pessoa de referência tem a responsabilidade parental ou direito de visita a filhos menores a viver na Dinamarca ( 26 ). Finalmente, o requisito de laços de ligação mais fortes com a Dinamarca não é imposto no caso de casamento entre pessoas residentes que nasceram e cresceram na Dinamarca ou que chegaram ao país ainda crianças e que lá cresceram e viveram de forma legal durante vinte oito anos.

25. A decisão em causa no processo principal leva a crer que o Ministério procedeu a uma apreciação global da situação de A e do seu marido e seguiu as diretivas acima descritas. Concluiu que A tinha nascido, crescido e feito a sua escolarização na Turquia; que ela e o seu marido comunicavam em turco ou em curdo; e que as raras estadias de A na Dinamarca não eram de natureza a criar laços de ligação com a Dinamarca. No que diz respeito à situação de B, o Ministério entendeu que este tinha crescido na Turquia; tinha chegado tardiamente à Dinamarca, sendo a primeira entrada em 1999; que, antes dessa data, tinha uma vida em comum de longa duração com A na Turquia e que, a partir dessa data, efetuara visitas frequentes ao seu país de origem com uma duração que podia chegar aos três meses; que familiares próximos (pais e dois outros membros da sua família) continuavam na Turquia; que quatro outros membros da família estavam na Dinamarca; que, a existirem elementos de conexão com o mercado do trabalho dinamarquês, atendendo à natureza e à duração dos diferentes postos de trabalho que B exerceu ou exerce atualmente na Dinamarca, estes não eram de molde a atenuar as ligações fortes de B com a Turquia; que a situação do casal, casado, divorciado e recasado depois de B obter um título de residência permanente indiciava fortemente que não existiam laços mais fortes com a Dinamarca ( 27 ), indicando o novo casamento com a sua primeira mulher que B mantivera laços com A e com o seu país de origem. No que diz respeito aos filhos menores do casal, o Ministério considerou que eram todos nascidos na Turquia onde tinham iniciado a sua vida antes de se juntarem ao pai na Dinamarca; que dois tinham atingido a maioridade; que podia, por conseguinte, presumir‑se que tinham mantido laços linguísticos, culturais e familiares com a Turquia; na medida em que os filhos do casal já tinham vivido separados da mãe, era uma decisão dos cônjuges dividir a unidade familiar de modo a A poder regressar à Turquia com os seus dois filhos mais novos, sem que essa situação se revele contrária ao artigo 8.o da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950.

2. Análise relativa ao princípio da proporcionalidade

26. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a apreciação feita pelas autoridades nacionais, face a uma regulamentação nacional que regula o reagrupamento familiar aplicável a um membro da família de um trabalhador turco, deve ser feita com base em «critérios suficientemente precisos, objetivos e não discriminatórios, que devem ser examinados caso a caso, dando lugar a uma decisão fundamentada suscetível de recurso efetivo, a fim de prevenir uma prática administrativa de indeferimento sistemático» ( 28 ). É manifesto que o Ministério fundamentou amplamente o seu indeferimento, que a recorrente pôde depois apresentar perante o órgão jurisdicional de reenvio. O que me parece mais problemático é a multiplicidade de critérios que conduz a um sentimento de uma certa imprevisibilidade ( 29 ).

27. Antes de mais, sublinho que a avaliação efetuada pelas autoridades é uma avaliação conjunta, quer do marido já presente no território dinamarquês, há quase vinte anos no que se refere ao caso concreto de B, quer da requerente no processo principal. Questiono‑me, no entanto, se não será um pouco contraditório, atenta a natureza do pedido — que incide sobre uma autorização de residência por motivo de reagrupamento familiar — exigir que a requerente tenha também laços mais fortes com a Dinamarca do que com o seu Estado de origem. Na realidade, por definição, o reagrupamento familiar é requerido em casos onde a vida em comum foi interrompida ou não é possível e em que os dois elementos do casal vivem separados. É também inegável que uma parte substancial dos reagrupamentos familiares visa situações em que ambos os membros do casal têm a mesma nacionalidade ou são originários do mesmo Estado em cujo território começaram a sua vida juntos. Isto é igualmente verdade quanto aos trabalhadores turcos. De acordo com a minha leitura do Acordo de Associação CEE/Turquia e da Decisão n.o 1/80, quando estes dois textos estabeleceram a situação jurídica dos membros da família dos trabalhadores turcos, os legisladores tinham em mente, ainda que de forma não exclusiva ( 30 ), membros da família de nacionalidade turca. Por conseguinte, no contexto de um pedido de reagrupamento familiar que, regra geral, pressupõe que foi criada uma relação familiar no Estado de origem e que o objetivo é recriar essa unidade familiar no território do Estado de acolhimento, questiono‑me em que medida o ónus de os requerentes provarem que têm laços mais fortes com a Dinamarca do que com o seu Estado de origem, não será exigir‑lhes uma probatio diabolica, tanto mais que a descrição da prática administrativa não leva a crer que haja uma ponderação individualizada no que respeita aos critérios que não se encontram preenchidos pelo requerente da autorização de residência para efeitos de reagrupamento familiar.

28. Por outro lado, é evidente que casais compostos por duas pessoas da mesma nacionalidade, como A e B, terão mais dificuldades em preencher a condição de terem laços mais fortes com a Dinamarca, visto que os critérios como o local de nascimento, infância e escolarização, conhecimentos linguísticos e laços familiares serão mais dificilmente preenchidos, pois o marido ou mulher ainda se encontram no país de origem onde ele ou ela passaram toda a sua vida e dificilmente tal facto poderá ser compensado pelo trabalhador turco porque ele próprio deixou o mencionado país já em idade adulta. As autoridades dinamarquesas também não podem contar com o facto de o referido cônjuge ter permanecido na Dinamarca durante um longo período de tempo a estabelecer ligações com a comunidade, uma vez que esse é precisamente o objetivo do pedido e tal permanência regular foi até agora impedida ou limitada a períodos curtos ( 31 ). As estadias regulares e de duração média do trabalhador turco no seu Estado de origem são interpretadas como sinais de uma ainda (muito) importante ligação a esse Estado, mas, como a vida conjunta ainda não é possível na Dinamarca, a vida conjugal ou familiar, ainda que de forma esporádica, só pode ser mantida graças a viagens frequentes, dentro dos limites da sua compatibilidade com as obrigações profissionais do trabalhador turco na Dinamarca.

29. Seguidamente, os critérios tomados em consideração pelas autoridades administrativas não são, segundo o Governo dinamarquês, nem absolutos nem cumulativos. Nenhum é determinante por si só. Podem revelar‑se algo imprecisos. Assim, no caso de chegada «tardia» ao território dinamarquês, ou seja, depois dos «12 ou 13 anos» ( 32 ), é exigida uma permanência do trabalhador de pelo menos 12 anos, mas este período poderá ser encurtado em caso de formação ou trabalho na Dinamarca, na condição de que o trabalho seja de um determinado tipo, de modo a que um trabalhador com quatro ou cinco anos de ocupação possa preencher a condição relativa à ligação. A duração da permanência num emprego é aumentada para sete ou oito anos se o emprego em causa não for considerado passível de contribuir para a integração do trabalhador na Dinamarca. A impressão que isso deixa é a de uma certa ininteligibilidade para o requerente, deixando, em última análise, um grande poder discricionário às autoridades administrativas no momento da decisão. O requisito acima referido estabelecido pelo Tribunal de Justiça, de que as autoridades devem decidir com base em critérios precisos, não parece assim estar preenchido.

30. No que diz respeito à situação de «casado/divorciado/recasado», o órgão jurisdicional de reenvio afirma, por seu lado, que se trata de uma presunção inilidível que exclui qualquer consideração da situação pessoal dos cônjuges e a sua integração, e que conduziria a uma prática de recusa quase sistemática da autorização de residência para efeitos de reagrupamento familiar. Se assim for, esta presunção será de per se contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 33 ). No entanto, segundo o Governo dinamarquês, tal situação seria meramente interpretável como sendo um forte sinal contra a existência de fortes ligações com a Dinamarca. Mesmo que a prática fosse menos drástica do que é apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio, é‑me difícil ver a conexão entre essa situação de «casado/divorciado/recasado» e a perspetiva de uma integração bem‑sucedida e/ou de uma gestão eficaz dos fluxos migratórios. Se as autoridades dinamarquesas suspeitam, perante uma situação deste tipo, da existência de uma situação de fraude à lei, porque o novo casamento os leva a duvidar da sinceridade do casamento que permitiu ao trabalhador turco obter uma autorização de residência, essas suspeitas deveriam ser apoiadas por provas concretas contra B. Ora, não resulta dos autos que o Governo dinamarquês tenha estabelecido, de um modo geral ou particular, relativamente ao casal formado por A e B, um nexo de causalidade entre a situação de «casados/divorciados/recasados» e uma situação de fraude. Portanto, a justificação para tal presunção, mesmo que não seja simples, pode ser discutida.

31. Finalmente, e talvez mais importante, a maioria dos critérios tidos em conta são, em si mesmos, completamente estranhos à questão de uma integração bem‑sucedida do cônjuge do trabalhador turco ou do casal que ele/ela formam na comunidade dinamarquesa, e que é o primeiro dos motivos imperiosos de interesse público invocados. Na realidade, não vejo necessariamente uma contradição no facto de se manter uma ligação forte com o seu país de origem e a capacidade de se integrar no país de acolhimento. Além disso, os critérios que regem a avaliação das autoridades dinamarquesas baseiam‑se, em grande parte, em elementos sobre os quais o cônjuge não teve qualquer influência (como o local de nascimento, local de escolarização, os laços familiares, etc.). Não permitem estabelecer um diagnóstico de não integração, tal como também não permitem prever uma integração bem‑sucedida. Na verdade, deste ponto de vista, são neutros. Seria, em minha opinião, mais coerente, tendo em conta o objetivo prosseguido, impor condições prospetivas positivas aos requerentes, como, por exemplo, a exigência de um certo nível de conhecimentos da língua ou sociedade dinamarquesa dentro de um prazo razoável após a autorização do reagrupamento familiar.

32. No que respeita à segunda razão imperiosa de interesse geral invocada, a saber, a gestão eficaz dos fluxos migratórios, também aqui me parece difícil estabelecer qualquer relação lógica entre os vários critérios tomados em consideração e o objetivo prosseguido. Em particular, para a gestão dos fluxos migratórios, qual o sentido do local de nascimento da recorrente, da língua usada para comunicar com o marido ou do local onde os pais moram?

33. O artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 impõe aos Estados‑Membros que tenham em consideração o estatuto especial dos trabalhadores turcos que não são nem totalmente equiparáveis a cidadãos da União nem a nacionais de países terceiros como os outros, e é à luz deste estatuto especial, que a legislação nacional em causa no processo principal me parece reforçar, de forma por vezes excessiva e incoerente, os requisitos que deverão ser preenchidos pelo trabalhador turco em questão para continuar ou retomar a vida conjugal no território do Estado de acolhimento. Além disso, as repercussões da implementação da legislação nacional sobre B, através de sua mulher, vão muito além da sua situação conjugal, já que as autoridades dinamarquesas convidaram A e dois dos seus filhos, já a viver na Dinamarca e a usufruir de uma autorização de reagrupamento familiar, a «levar a sua vida familiar na Turquia e [aí] prosseguir a sua vida familiar» ( 34 ). Por conseguinte, é manifesto que a medida nacional em causa no processo principal afeta a liberdade de B de exercer uma atividade assalariada, obrigando‑o a escolher, em minha opinião de maneira injustificada, entre a sua atividade profissional na Dinamarca e a sua vida familiar na Turquia.

34. Nestas circunstâncias e pelas razões expostas, fica claro que o § 9.o, n.o 7, da Lei relativa aos estrangeiros não é adequado a fazer cumprir o objetivo legítimo prosseguido e ultrapassa o limite necessário para o alcançar.

35. Assim, resulta da minha análise que uma medida nacional como a que está em causa no processo principal, ao subordinar o reagrupamento familiar entre um trabalhador turco que resida legalmente no Estado‑Membro de acolhimento e o seu cônjuge ao requisito de o casal apresentar ligações mais fortes com o Estado‑Membro de acolhimento do que com o Estado terceiro de origem, constitui uma nova restrição ao sentido do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 e que uma tal restrição não é justificada.

III. Conclusão

36. À luz de todas estas considerações, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Østre Landsret (Tribunal de Recurso da Região Este, Dinamarca) do seguinte modo: Uma medida nacional, como a que está em causa no processo principal, que subordina o reagrupamento familiar entre um trabalhador turco que reside legalmente no Estado‑Membro de acolhimento e o seu cônjuge ao requisito de o casal ter laços mais fortes com o Estado‑Membro de acolhimento do que com o ou os Estados terceiros de origem, constitui uma restrição nova na aceção do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 do Conselho de Associação, de 19 de setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da Associação, em anexo ao Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado, em 12 de setembro de 1963, em Ancara, pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados‑Membros da CEE e a Comunidade, por outro, e que foi concluído, aprovado e confirmado, em nome desta, pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de dezembro de 1963. Uma tal restrição não é permitida.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) JO 2004, L 158, p. 77.

( 3 ) Estas disposições foram introduzidas na Lei sobre os estrangeiros pela lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere (Lei n.o 365, que alterou a Lei sobre os estrangeiros, a Lei sobre o casamento, etc. de 6 de junho de 2002), que ampliou e dificultou o requisito dos laços suficientes introduzida pela Lei n.o 424, de 31 de maio de 2000. Este aumento de rigor da condição relativa à exigência de laços suficientes, introduzido pela modificação legislativa de 2002, levou à exigência de que os laços suficientes dos cônjuges com a Dinamarca sejam mais fortes do que aqueles que tenham com um outro país. Uma Circular do Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (Ministério dos Refugiados, Imigrantes e da Integração, a seguir «Ministério»), de 1 de dezembro de 2005, veio esclarecer como deveria ser interpretado o § 9, n.o 7, da Lei sobre os estrangeiros. O rigor da condição relativa aos laços suficientes mais fortes com a Dinamarca foi uma vez mais aumentado aquando de uma modificação legislativa de 2011, tendo depois o legislador decidido regressar à redação de 2003, do § 9, n.o 7, da Lei sobre os estrangeiros. No decorrer da sessão de audiência perante o Tribunal de Justiça, o Governo dinamarquês esclareceu que o § 9, n.o 7, da Lei sobre os estrangeiros foi revogado em 2018 e foi substituído por um requisito de integração. Para o caso em análise, será a versão de 2003 do § 9, n.o 7, da Lei sobre os estrangeiros que será analisada porque era esta a legislação aplicável à data da tomada de decisão no processo principal em 2010.

( 4 ) O pedido de decisão prejudicial refere também a decisão do Ministério em 24 de agosto de 2017, que é a decisão na qual este último confirmou o indeferimento de 1 de dezembro de 2014 pelo Udlændingestyrelsen (Serviço das Migrações, Dinamarca) quanto ao novo pedido de reagrupamento familiar apresentado por A. No entanto, resulta do pedido de decisão prejudicial que este incide sobre o recurso no órgão jurisdicional de reenvio, tal como dirigido contra a decisão do Ministério de 30 de setembro de 2010.

( 5 ) JO 1964, L 217, p. 3685; EE 11 F1 p. 18.

( 6 ) Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 51 e jurisprudência aí referida).

( 7 ) V. nota 3 das presentes conclusões.

( 8 ) Respetivamente, Acórdãos de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), e de 29 de março de 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239).

( 9 ) Acórdão de 12 de abril de 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).

( 10 ) Acórdão de 12 de abril de 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).

( 11 ) V. Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 33 e jurisprudência aí referida).

( 12 ) V., por analogia, Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 37).

( 13 ) V., por analogia, Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 40), e de 7 de agosto de 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, n.o 61 e jurisprudência aí referida).

( 14 ) Ou seja, considerações de ordem pública, segurança ou saúde pública.

( 15 ) V., inter alia, Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 51 e jurisprudência aí referida).

( 16 ) Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 56).

( 17 ) Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 55). V., também, Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, n.os 31 e segs.).

( 18 ) Acórdão de 29 de março de 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, n.o 38).

( 19 ) Acórdão de 29 de março de 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, n.o 39). V., também, Conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2016:960, n.o 17), e Acordão de 7 de agosto de 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, n.o 77).

( 20 ) Acórdão de 7 de agosto de 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, n.o 81 e jurisprudência aí referida).

( 21 ) V. nota 3 das presentes conclusões.

( 22 ) V. nota 3 das presentes conclusões.

( 23 ) A menos que a permanência da pessoa de referência no país de origem do cônjuge tenha ocorrido devido a um destacamento por motivos profissionais junto de uma autoridade dinamarquesa, de uma organização internacional ou equivalente ou ainda de uma empresa dinamarquesa no estrangeiro.

( 24 ) V. redação das questões prejudiciais.

( 25 ) V. redação das questões prejudiciais.

( 26 ) Este critério é também tido em consideração na análise da existência de laços de ligação mais fortes com a Dinamarca: v. n.o 21 destas conclusões.

( 27 ) Como resulta da Circular de 1 de dezembro de 2005 sobre a aplicação do critério dos laços de ligação no quadro de um pedido de reagrupamento familiar.

( 28 ) Acórdão de 12 de abril de 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, n.o 66).

( 29 ) Por causa desta imprevisibilidade, a recorrente no processo principal duvida da capacidade dos tribunais nacionais para conseguirem proceder a uma efetiva fiscalização jurisdicional sobre as decisões da Administração nacional.

( 30 ) A questão de saber se o conceito de «membros da família» de um trabalhador turco, ao abrigo do artigo 7.o, primeiro parágrafo, da Decisão n.o 1/80, está limitada aos referidos membros de nacionalidade turca foi submetida ao Tribunal de Justiça no âmbito do processo que deu origem ao Acórdão de 19 de julho de 2012, Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504), e recebeu resposta negativa por parte do Tribunal de Justiça.

( 31 ) Incluindo, por vezes, também razões económicas. Partilho a este propósito o ponto de vista do advogado‑geral P. Mengozzi nas suas Conclusões no processo Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, n.o 49).

( 32 ) V. a redação das questões prejudiciais.

( 33 ) V. Acórdão de 10 de julho de 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, n.o 38).

( 34 ) V. n.o 5 das presentes conclusões.