Processo C‑477/14

Pillbox 38 (UK) Ltd

contra

Secretary of State for Health

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court)]

«Reenvio prejudicial — Aproximação das legislações — Diretiva 2014/40/UE — Artigo 20.o — Cigarros eletrónicos e recargas — Validade — Princípio da igualdade de tratamento — Princípios da proporcionalidade e da segurança jurídica — Princípio da subsidiariedade — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigos 16.° e 17.°»

Sumário — Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 4 de maio de 2016

(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 16.°, 17.° e 52.°, n.o 1; Diretiva 2014/40 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 20.o, n.o 5)

(Diretiva 2014/40 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 20.o, n.o 7)

(Artigo 114.o TFUE; Diretiva 2014/40 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 43 e artigos 18.° e 20.°, n.o 6)

(Artigos 9.° TFUE, 114.°, n.o 3, TFUE e 168.°, n.o 1, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 35.o; Diretiva 2014/40 do Parlamento Europeu e do Conselho, considerando 43 e artigo 20.o, n.o 5)

Aproximação das legislações — Fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco — Diretiva 2014/40 — Cigarros eletrónicos — Proibição de comunicações comerciais e do patrocínio — Violação do princípio de proporcionalidade — Inexistência

[Diretiva 2014/40 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 20.o, n.o 4, alíneas a) e b)]

[Diretivas do Parlamento Europeu e do Conselho 2001/83 e 2014/40, considerandos 36 e 39 e artigos 1.° e 20.°, n.o 3, alíneas a), b) e f); Diretiva 93/42 do Conselho]

[Artigo 267.o TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 23.o; Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigo 94.o, alínea c)]

Questões prejudiciais — Competência do Tribunal de Justiça — Limites — Pedido de interpretação de um ato da União de alcance geral não sujeito a medidas de aplicação no direito nacional — Admissibilidade do recurso nos tribunais nacionais — Inclusão

V. texto da decisão. (cf. n.os 15, 16)

Não colhe a alegação de que um recurso interposto nos tribunais nacionais para a fiscalização da legalidade da intenção e/ou obrigação de um Estado‑Membro de transpor uma diretiva, no âmbito do qual foi apresentado um pedido de decisão prejudicial relativo à validade dessa diretiva, constitui um meio de contornar o sistema de meios processuais instituído pelo Tratado FUE. Com efeito, a possibilidade de os particulares invocarem nos órgãos jurisdicionais nacionais a invalidade de um ato comunitário de alcance geral não está sujeita à condição de o ato já ter sido objeto de medidas de aplicação adotadas nos termos do direito nacional. A esse respeito, basta que seja submetido ao órgão jurisdicional nacional um litígio real no qual seja colocada, a título incidental, a questão da validade desse ato. (cf. n.os 18, 19)

Resulta do espírito de cooperação que deve presidir ao funcionamento do reenvio prejudicial que é indispensável que o tribunal nacional exponha na decisão de reenvio as razões precisas por que considera que é necessária para a decisão da causa uma resposta às suas questões de interpretação ou de validade de certas disposições de direito da União. Assim, é importante que o tribunal nacional indique, em particular, as razões precisas que o levaram a interrogar‑se sobre a validade de certas disposições do direito da União e exponha as causas de invalidade que, consequentemente, entende poderem ser declaradas. Essa exigência resulta igualmente do artigo 94.o, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Além disso, as informações fornecidas nas decisões de reenvio não só permitem ao Tribunal de Justiça dar respostas úteis como também proporcionam aos Governos dos Estados‑Membros e aos outros interessados a possibilidade de apresentarem observações em conformidade com o artigo 23.o do Estatuto do Tribunal de Justiça. Daí resulta que, em sede de reenvio prejudicial, o Tribunal de Justiça examina a validade de um ato da União ou de algumas das suas disposições à luz das causas de invalidade indicadas na decisão de reenvio. (cf. n.os 24‑27)

O artigo 20.o da Diretiva 2014/40, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins, não pode ser considerado inválido por violação dos princípios da igualdade de tratamento e da livre concorrência por dar aos cigarros eletrónicos um tratamento menos favorável do que aquele a que estão sujeitos os produtos do tabaco, mesmo apesar de os primeiros serem menos nocivos do que os segundos. Com efeito, os cigarros eletrónicos não estão na mesma situação dos produtos do tabaco. Primeiro, os elementos que entram nas respetivas composições são claramente diferentes sob vários aspetos. Segundo, o modo de consumo de cigarros eletrónicos é substancialmente diferente do dos produtos do tabaco. Terceiro, ao contrário dos produtos do tabaco, os cigarros eletrónicos são produtos relativamente novos, cujos riscos para a saúde estão ainda por precisar. Assim, ao submeter esses cigarros a um regime jurídico distinto e, além disso, menos estrito que o regime aplicável aos produtos do tabaco, o legislador da União não pode ser acusado de violar o princípio da igualdade de tratamento e da livre concorrência. (cf. n.os 34, 37, 40‑45)

V. texto da decisão. (cf. n.o 35)

V. texto da decisão. (cf. n.os 48, 49)

O regime jurídico específico dos cigarros eletrónicos previsto no artigo 20.o da Diretiva 2014/40, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins, é compatível com os princípios da proporcionalidade e da segurança jurídica. Com efeito, uma vez que os efeitos dos cigarros eletrónicos para a saúde humana são objeto de controvérsia a nível internacional e os dados científicos sobre a eficácia dos inaladores eletrónicos de nicotina como método de desabituação tabágica são limitados e não permitem extrair conclusões, o legislador da União tinha de ter em conta o princípio da precaução. A esse respeito, ao decidir dedicar uma regulamentação específica à comercialização de cigarros eletrónicos e recargas, o legislador da União quis, por um lado, zelar pelo bom funcionamento do mercado interno no que respeita a esses produtos, tomando por base um elevado nível de proteção da saúde humana, particularmente dos jovens, e, por outro, respeitar as obrigações da União resultantes da Convenção‑Quadro da Organização Mundial de Saúde para a Luta Antitabaco. Ao fazê‑lo, esse legislador não violou manifestamente os limites da margem de apreciação de que dispõe na matéria. Além disso, é certo que as medidas adotadas pelo legislador da União nos termos do artigo 20.o da Diretiva 2014/40 não faziam parte das inicialmente previstas pela Comissão na sua proposta de diretiva e não tinham, portanto, sido objeto de uma análise de impacto. Contudo, essa análise de impacto não vincula o Parlamento nem o Conselho. Consequentemente, o legislador da União tem a liberdade de adotar medidas diferentes das que são objeto de uma análise de impacto. Também só o facto de ter adotado uma medida diferente e, sendo caso disso, mais restritiva do que as previstas pela Comissão na análise de impacto não é suscetível de demonstrar que excedeu manifestamente os limites do necessário para atingir o objetivo pretendido. (cf. n.os 51, 53, 55, 61, 64, 65)

V. texto da decisão. (cf. n.o 55)

A obrigação de notificação de comercialização de cigarros eletrónicos prevista no artigo 20.o, n.o 2, da Diretiva 2014/40, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins, não viola os princípios da proporcionalidade e da segurança jurídica. Com efeito, essa obrigação visa, de acordo com o considerando 36 da referida diretiva, permitir aos Estados‑Membros o desempenho das suas missões de vigilância e fiscalização. Esse critério justifica‑se ainda pelas exigências ligadas ao princípio da precaução e pelo convite às partes na Convenção‑Quadro da Organização Mundial de Saúde para a Luta Antitabaco para vigiarem integralmente a utilização de inaladores eletrónicos com ou sem nicotina. Quanto à questão de saber se essa obrigação vai além do necessário para realizar esse objetivo, não se pode deixar de observar, por um lado, que uma medida alternativa que consista na fixação, à escala da União, de normas comuns aplicáveis aos cigarros eletrónicos e às recargas não surge, nesta fase, como uma medida a encarar, uma vez que a elaboração dessas normas pressupõe, em geral, a existência de dados suficientemente sólidos sobre o produto em causa, de que o legislador da União não dispunha quando adotou a Diretiva 2014/40. Por outro lado, o prazo de seis meses previsto no artigo 20.o, n.o 2, primeiro parágrafo, dessa diretiva destina‑se a dar tempo suficiente às autoridades competentes para analisar todos os dados que os fabricantes e os importadores lhes transmitiram. Por outro lado, a obrigação de prestar informações sobre as doses e a absorção de nicotina quando consumida em condições normais ou razoavelmente previsíveis, nos termos do artigo 20.o, n.o 2, segundo parágrafo, alínea d), da Diretiva 2014/40, é suficientemente precisa, quando as informações a comunicar não se refiram à dose nem à absorção individual de nicotina de cada consumidor, mas sim aos valores mínimos, médios e máximos normalmente previsíveis quando se fumam cigarros eletrónicos. Além disso, o legislador da União pode recorrer a um quadro jurídico geral, eventualmente a precisar depois. No caso, cabe precisamente à Comissão adotar, nos termos do artigo 20.o, n.o 13, dessa diretiva, os atos de execução que instituam, nomeadamente, um modelo comum para a notificação prevista no n.o 2 desse artigo. Nestas condições, não se pode considerar que o legislador da União violou o princípio da segurança jurídica. (cf. n.os 70‑73, 76‑79)

Quanto ao líquido com nicotina acondicionada numa recarga para cigarros eletrónicos, no que respeita à aptidão das exigências previstas no artigo 20.o, n.o 3, alíneas a), b) e f), da Diretiva 2014/40, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins, para atingirem o objetivo dessa diretiva, que, de acordo com o seu artigo 1.o, consiste em facilitar o bom funcionamento do mercado interno dos produtos do tabaco e dos produtos conexos, tomando por base um elevado nível de proteção da saúde, particularmente dos jovens, não se pode deixar de observar que as normas que harmonizam a composição dos cigarros eletrónicos e das recargas são, pela sua própria natureza, aptas a remover os obstáculos à livre circulação dessas mercadorias. Do mesmo modo, as exigências previstas no artigo 20.o, n.o 3, alíneas a) e b), dessa diretiva permitem limitar os riscos associados à exposição à nicotina. Assim, também são adequadas a assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana. Além disso, a comercialização de cigarros eletrónicos cujo líquido contenha mais de 20 mg/ml de nicotina não é proibida pelo direito da União. Com efeito, conforme resulta do artigo 20.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2014/40, lido à luz do seu considerando 36, esses produtos podem, eventualmente, ser comercializados na União, nas condições e de acordo com os procedimentos previstos na Diretiva 2001/83, que estabelece um código comunitário relativo aos medicamentos para uso humano, e na Diretiva 93/42, relativa aos dispositivos médicos. Ao prever essa possibilidade, o legislador da União teve em conta a necessidade de certos consumidores, devido ao seu estado de dependência ou aos seus hábitos, recorrerem, como ajuda à desabituação, a cigarros eletrónicos com uma concentração de nicotina superior à autorizada pelo artigo 20.o, n.o 3, alínea b), da Diretiva 2014/40. Desse modo, o legislador da União procedeu a uma ponderação dos diferentes interesses, tendo em conta diversos fatores e sem violar os limites da sua ampla margem de apreciação. Assim, não se verifica que, ao adotar o artigo 20.o, n.o 3, alíneas a) e b), dessa diretiva, o legislador tenha agido de forma arbitrária ou tenha manifestamente excedido os limites do adequado e necessário para atingir o objetivo que prosseguia. Por outro lado, lido à luz do objetivo referido no considerando 39 da Diretiva 2014/40, o artigo 20.o, n.o 3, alínea f), dessa diretiva define com suficiente clareza o resultado a atingir, a saber, que cada inalação liberte a mesma quantidade de nicotina, em condições de utilização idênticas, incluindo a força da inalação. A esse respeito, não é pelo facto de não prever um método ou um procedimento concretos para a execução dessa exigência que essa disposição viola o princípio da segurança jurídica. Com efeito, na falta de regulamentação a esse respeito a nível da União, cabe aos Estados‑Membros ou, se for caso disso, aos próprios fabricantes escolher um método fiável suscetível de assegurar o respeito dessa exigência. (cf. n.os 84‑86, 94‑97, 100, 101)

Não é desproporcionado exigir, no artigo 20.o, n.o 4, alínea a), da Diretiva 2014/40, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins, que as embalagens individuais dos cigarros eletrónicos e das recargas contenham um folheto informativo separado. Com efeito, primeiro, o número e a natureza de algumas das informações que devem constar de um folheto separado, como as relativas às contraindicações, às advertências para os grupos de risco específicos e aos possíveis efeitos indesejáveis, são tais que parece pouco provável que pudessem ser apresentadas de forma suficientemente visível e legível só na embalagem do produto em causa, tanto mais que esta deve conter, por força do artigo 20.o, n.o 4, alínea b), da Diretiva 2014/40, a lista de todos os ingredientes contidos no produto e as advertências sanitárias exigidas. Segundo, um folheto separado da embalagem do produto e que contenha essas informações permite aos consumidores dispor delas mesmo depois de terem deitado fora a embalagem. (cf. n.os 103‑105)

Não se verifica que, ao adotar o artigo 20.o, n.o 5, da Diretiva 2014/40, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins, o legislador da União tenha manifestamente excedido os limites do necessário para atingir o objetivo pretendido por essa diretiva. Com efeito, a proibição das comunicações comerciais e do patrocínio a favor dos cigarros eletrónicos e das suas recargas, decretada no artigo 20.o, n.o 5, da Diretiva 2014/40, é apta a atingir esse objetivo de assegurar a aplicação de um regime uniforme ao comércio dos cigarros eletrónicos no mercado interno, garantindo embora um elevado nível de proteção da saúde humana, tendo em conta as incertezas quanto a este produto e as exigências resultantes do princípio da precaução. Por um lado, resulta do considerando 43 da diretiva que as disparidades entre os direitos e as práticas nacionais em matéria de publicidade e de patrocínio dos cigarros eletrónicos entravam a livre circulação de mercadorias e a livre prestação de serviços e constituem um risco não negligenciável de distorção da concorrência. Na falta de medidas a nível da União, essas disparidades poderão aumentar nos próximos anos, tendo em conta a rápida expansão do mercado de cigarros eletrónicos e recargas. Por outro lado, o artigo 20.o, n.o 5, dessa diretiva permite limitar o contacto dos consumidores, nomeadamente dos jovens que sejam particularmente sensíveis à publicidade, com os incentivos comerciais à compra ou ao consumo de cigarros eletrónicos, a fim de ficarem menos expostos aos riscos demonstrados ou potenciais para a saúde humana que esses produtos possam causar. Por outro lado, o facto de os produtos do tabaco terem beneficiado, durante muitos anos, de campanhas publicitárias em caso algum pode constituir um motivo que obrigue o legislador da União a permitir essas campanhas igualmente a favor dos cigarros eletrónicos. Pelo contrário, a partir do momento em que tomou conhecimento de informações científicas sérias que denunciavam a existência de riscos potenciais para a saúde humana que um produto relativamente novo no mercado pode gerar, o legislador da União era obrigado a agir em conformidade com o princípio da precaução, com o artigo 35.o, segundo período, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, com o artigo 9.o TFUE e com os artigos 114.°, n.o 3, TFUE e 168.°, n.o 1, TFUE, que lhe impõem que assegure um elevado nível de proteção da saúde humana na definição e na execução de todas as política e ações da União. (cf. n.os 111‑113, 115, 116)

Não se verifica que a regra estabelecida no artigo 20.o, n.o 6, da Diretiva 2014/40, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins, vá manifestamente além do adequado e necessário para atingir o objetivo pretendido por essa diretiva. Esta disposição, que dispõe que a possibilidade de os Estados‑Membros proibirem a venda à distância transfronteiriça de produtos do tabaco aos consumidores, prevista no artigo 18.o da Diretiva 2014/40, se aplica à venda à distância transfronteiriça de cigarros eletrónicos e de recargas, visa permitir aos Estados‑Membros impedir que se contornem as regras de conformidade estabelecidas nessa diretiva no que respeita aos cigarros eletrónicos e às recargas, tomando por base um elevado nível de proteção da saúde humana, particularmente dos jovens. Ora, um ato da União adotado com base no artigo 114.o TFUE pode incorporar disposições destinadas a evitar que se contornem as disposições que tenham por objeto a melhoria das condições de funcionamento do mercado interno. Ao permitir que os Estados‑Membros proíbam a venda à distância transfronteiriça de cigarros eletrónicos e de recargas e ao impor certas regras comuns aos Estados‑Membros que não a proíbem, as medidas previstas no artigo 20.o, n.o 6, da Diretiva 2014/40 são aptas a atingir o objetivo prosseguido. Quanto ao caráter estritamente necessário dessas medidas, essa disposição não impõe uma proibição de venda transfronteiriça de cigarros eletrónicos e de recargas, mas deixa aos Estados‑Membros a opção de proibir ou permitir essas vendas, sob certas condições. O artigo 20.o, n.o 6, permite, pois, aos Estados‑Membros adaptarem a sua ação em função dos progressos científicos na matéria e da evolução do mercado relevante. (cf. n.os 119, 122‑126, 128)

V. texto da decisão. (cf. n.o 130)

O artigo 20.o, n.o 7, da Diretiva 2014/40, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins, que obriga os fabricantes e os importadores de cigarros eletrónicos e de recargas a apresentar anualmente às autoridades competentes dos Estados‑Membros certos dados que lhes permitam vigiar a evolução do mercado, não viola os princípios da proporcionalidade e da segurança jurídica. Com efeito, essa obrigação não seria desproporcionada unicamente por não ser imposta nenhuma obrigação análoga aos fabricantes e importadores de produtos do tabaco, uma vez que, ao contrário destes, relativamente aos quais as autoridades competentes já dispõem de informações detalhadas devido à sua presença de longa data no mercado e aos estudos científicos de que foram objeto, a comercialização de cigarros eletrónicos e de recargas podia ou devia até ser objeto de uma vigilância acrescida devido à novidade desses produtos e às incertezas quanto aos riscos para a saúde humana corridos pelos seus consumidores. Além disso, os dados que os fabricantes e importadores de cigarros eletrónicos e de recargas têm de fornecer nos termos do artigo 20.o, n.o 7, da Diretiva 2014/40 estão diretamente relacionados com a sua atividade comercial, pelo que aqueles estão em melhor situação para fornecer esses dados. Acresce que, uma vez que esses dados têm manifesto interesse para o desenvolvimento das estratégias comerciais dos fabricantes e importadores desses produtos, é provável que sejam frequentemente recolhidos por eles próprios. Não se verifica, pois, que essa obrigação imponha a esses fabricantes e importadores um encargo manifestamente excessivo. Por outro lado, quanto à precisão dos contornos da obrigação de dar informações sobre as preferências dos vários grupos de consumidores, prevista no artigo 20.o, n.o 7, alínea ii), da Diretiva 2014/40, não se pode deixar de observar, por um lado, que não é necessário que o próprio ato legislativo preste esclarecimentos de natureza técnica, nomeadamente a definição do método a aplicar para recolher determinados dados, e, por outro, que, na falta de regulamentação a esse respeito a nível da União, cabe aos Estados‑Membros escolher um método fiável para efeitos de execução das obrigações na matéria. (cf. n.os 132, 136, 137, 139, 140)

V. texto da decisão. (cf. n.os 144, 147, 148)