Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 5 de Maio de 1993. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REPUBLICA PORTUGUESA. - MEDIDAS DE PROTECCAO CONTRA A NOVA DOENCA DOS SUINOS. - PROCESSO C-52/92.



Colectânea da Jurisprudência 1993 página I-02961



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. Na presente acção, a Comissão solicita que o Tribunal de Justiça declare que a República Portuguesa, ao decidir encerrar as suas fronteiras à importação de suínos provenientes de outros Estados-membros, infringiu a Decisão 91/237/CEE, da Comissão, de 25 de Abril de 1991, relativa a medidas de protecção contra a nova doença dos suínos (1), e não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

2. A decisão de encerrar as fronteiras "à importação de suínos vivos de qualquer tipo e provenientes da Alemanha, Países Baixos, Bélgica e Espanha", adoptada pelo director-geral da pecuária em 9 de Maio de 1991, baseia-se, como na mesma se refere, no artigo 9. da Directiva 64/432/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa a problemas de fiscalização sanitária em matéria de comércio intracomunitário de animais das espécies bovina e suína (2), bem como nos artigos 36. e 100. -A, n. 4 do Tratado. A fundamentação da decisão em causa mostra, por outro lado, que a medida impugnada se tornou necessária dada a insuficiência das medidas comunitárias para a protecção contra a nova doença dos suínos e os riscos de infecção em Espanha, principal fornecedor de suínos a Portugal.

Acrescente-se que durante a tramitação relativa à referida infracção, e através de três decisões sucessivas, a República Portuguesa tornou a medida de encerramento das fronteiras extensiva à França (em 1 de Julho de 1991), ao Reino Unido (em 21 de Novembro de 1991) e à Dinamarca (em 10 de Março de 1992). Segundo afirmou o Governo português na audiência, a proibição de importação de suínos vivos dos Estados em questão foi levantada a partir de 1 de Abril de 1993.

3. A tramitação do procedimento administrativo está descrita em detalhe no relatório para audiência, para o qual se remete. Contudo, impõe-se aqui fazer uma descrição sumária das normas comunitárias aplicáveis na matéria, a fim de facilitar a leitura das observações que se seguem.

Merece relevo sobretudo a Directiva 64/432, que pela primeira vez promoveu a harmonização das medidas em matéria de fiscalização sanitária. O já citado artigo 9. , invocado pelo Governo português como fundamento para a medida nacional impugnada, permite aos Estados-membros adoptarem medidas temporárias de proibição ou de restrição à importação de bovinos ou suínos provenientes de outros Estados-membros afectados por doença epizoótica ou por uma doença grave e contagiosa.

As medidas de harmonização previstas na Directiva 64/432 foram, porém, alteradas pela Directiva 90/425/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa aos controlos veterinários e zootécnicos aplicáveis ao comércio intracomunitário de certos animais vivos e produtos, na perspectiva da realização do mercado interno (3). Em especial, o seu artigo 14. substituiu, pelo menos formalmente, o artigo 9. da Directiva 64/432 por um novo artigo 9. que regula, todavia, um problema de outra natureza, ao prever que um Estado-membro que disponha de um programa nacional de luta contra determinadas doenças contagiosas pode apresentá-lo à Comissão para aprovação, com observância de certas condições.

A questão das medidas de protecção é, por seu lado, tratada no artigo 10. da Directiva 90/425, que define as obrigações, respectivamente, dos Estados-membros de expedição e de destino, bem como da Comissão em matéria de prevenção e luta contra as zoonoses e outras doenças. Em especial, este artigo prevê que seja a Comissão, após a análise da situação pelo comité veterinário permanente, a adoptar as medidas necessárias (n. 4), enquanto o Estado-membro de destino apenas pode, em resultado dos controlos referidos no artigo 5. da mesma directiva, tomar as medidas de prevenção previstas na regulamentação comunitária (n. 1, terceiro parágrafo) e, em determinadas condições, medidas cautelares enquanto não forem tomadas as medidas que são normalmente da competência da Comissão (n. 1, quarto parágrafo).

Acrescente-se que o artigo 26. da Directiva 90/425 previu dois prazos distintos para os Estados-membros darem cumprimento às disposições da mesma directiva: dois meses após a data de notificação, ou seja, 27 de Setembro de 1990 no que respeita ao artigo 10. ; quanto aos demais artigos, até 31 de Dezembro de 1991, prazo este posteriormente prorrogado até 1 de Julho de 1992 (4).

E foi justamente com base no artigo 10. , n. 4, da Directiva 90/425 que a Comissão adoptou a Decisão 91/237, que contém um conjunto de medidas tendo em vista a luta contra a propagação da nova doença dos suínos, e impõe determinadas obrigações aos Estados-membros de expedição. Estes últimos, em conformidade com os artigos 2. a 5. , são efectivamente obrigados a destruir todos os produtos provenientes das explorações infectadas e a não expedir para outros Estados-membros suínos provenientes dessas explorações. Em seguida, a decisão estabelece concretamente para a Bélgica, a Alemanha e os Países Baixos a obrigação de não expedirem suínos de produção provenientes de municípios de alto risco sanitário (5).

4. Abordemos agora a questão de fundo. No entender da Comissão, a medida de encerramento das fronteiras constitui directa violação da Decisão 91/237, tendo em conta que determina a interdição de importações permitidas por aquela decisão. Ainda segundo a Comissão, uma medida desse tipo não pode justificar-se com base no artigo 9. da Directiva 64/432, uma vez que essa norma foi substituída pelo artigo 10. da Directiva 90/425, já não estando, por isso, em vigor, nem com base nos artigos 36. e 100. -A do Tratado CEE, dado que se trata de um sector cuja legislação está inteiramente harmonizada.

O Governo português, adiantando que a decisão por si adoptada não constitui uma medida proteccionista do seu mercado interno mas sim uma medida objectiva de protecção sanitária, alega, pelo contrário, que a base jurídica dessa medida é o próprio artigo 9. da Directiva 64/432. Embora reconhecendo que o disposto no artigo 10. da Directiva 90/425 se destina a substituir o mecanismo de protecção instituído pelo artigo 9. da Directiva 64/432 e que, em princípio, em conformidade com o artigo 26. da Directiva 90/425, deve ser aplicável a partir do segundo mês seguinte à data da respectiva notificação, o Governo português alega que os Estados-membros de destino não podiam dar cumprimento ao artigo 10. antes da efectiva implementação das medidas de controlo previstas no artigo 5. da mesma directiva, cujo prazo de transposição para o direito interno ° até 1 de Julho de 1992 ° ainda não tinha terminado à data da decisão de encerramento das fronteiras.

5. No essencial, portanto, a Comissão censura o Governo português por ter adoptado unilateralmente medidas de protecção, que acrescem às tomadas pela própria Comissão, com base no artigo 10. da Directiva 90/425, na Decisão 91/237, enquanto o Governo em questão alega que, na altura em que se desenrolaram os factos, podia ainda actuar com base no artigo 9. da Directiva 64/432, dado estar ainda em vigor e, em qualquer caso, pela circunstância de a aplicabilidade do citado artigo 10. , no que respeita aos Estados de destino, estar dependente da implementação das restantes medidas previstas na Directiva 90/425.

Como se deduz da argumentação que acaba de ser descrita e como, aliás, foi realçado na audiência, o que na realidade a Comissão aponta ao Governo português é não tanto a violação da Decisão 91/237, a qual, na verdade, se limita a impor algumas obrigações aos Estados de expedição, mas mais concretamente a violação do artigo 10. da Directiva 90/425, na medida em que essa norma estabelece o procedimento a seguir quando se verifiquem doenças contagiosas e "harmoniza" o mecanismo de protecção, conferindo à própria Comissão a competência para adoptar as medidas adequadas.

6. Todavia, não entendemos que a circunstância de a Comissão, no pedido formulado na sua acção, ter formalmente imputado ao Governo português a violação da Decisão 91/237 e não do artigo 10. da citada Directiva 90/425 possa assumir um relevo decisivo ou mesmo conduzir ao indeferimento do pedido. Esta última solução seria não apenas excessivamente rigorosa, como atraiçoaria, em minha opinião, a verdadeira e inequívoca essência das censuras dirigidas ao governo demandado, o qual, aliás, não contestou o pedido da Comissão.

Em definitivo, a Comissão, longe de censurar a violação da decisão que apenas formalmente figura no pedido final, contestou, no essencial, a violação do citado artigo 10. relativamente a uma medida nacional específica. Que os termos da questão ficaram claros e bem identificados, ficou demonstrado pelo facto de, durante toda a tramitação do processo, as partes terem debatido extensa e exclusivamente sobre se o artigo 10. tinha ou não harmonizado o procedimento para adopção de medidas de protecção, e se tal artigo era plenamente aplicável a partir de 27 de Novembro de 1990.

7. Posto isto, é de considerar, em primeiro lugar, que, embora seja verdade que o artigo 9. da Directiva 64/432 apenas foi formalmente substituído em 1 de Julho de 1992, é também inequívoco que foi tacitamente revogado em 27 de Setembro de 1990, isto é, no termo do último prazo concedido aos Estados-membros para darem cumprimento ao artigo 10. da Directiva 90/425. Com efeito, é evidente que a cláusula de protecção referida no artigo 9. da Directiva 64/432 não podia em caso algum coexistir com um mecanismo de protecção já "harmonizado", como o previsto no artigo 10.

Resta, todavia, averiguar se, como afirma o Governo português, a efectiva aplicabilidade do artigo 10. estava ou não, embora apenas em parte, dependente da entrada em vigor das outras disposições da Directiva 90/425, em especial do seu artigo 5.

A este respeito, desde já afirmo que não partilho a tese da Comissão de que, caso o entendesse necessário para tornar aplicável o artigo 10. , o Governo português devia transpor para o ordenamento interno o artigo 5. da Directiva 90/425, ou seja, as normas relativas aos controlos, antes da data prevista na própria directiva para a transposição. De facto, embora seja verdade que o Governo português poderia tê-lo feito, não é menos evidente a ausência de qualquer fundamento para, no caso de a aplicabilidade do artigo 10. estar efectivamente dependente da entrada em vigor das medidas relativas aos controlos, justificar a necessidade de tal cumprimento "antecipado".

Não obstante, entendemos que a República Portuguesa era obrigada a dar cumprimento e a aplicar na íntegra o artigo 10. da Directiva 90/425 a partir de 27 de Setembro de 1990, mesmo na hipótese de (legitimamente) não ter posto em vigor o artigo 5. relativo às medidas de controlo.

8. Seria, por certo, demasiado fácil observar que o próprio facto de a directiva em referência ter obrigado os Estados-membros a dar cumprimento ao artigo 10. em data diferente da prevista para as outras normas da mesma directiva, preceito não acompanhado de qualquer condição adicional, indica que o artigo 10. deveria ser plenamente aplicado dentro do prazo previsto para a sua execução. Tal conclusão é, porém, confirmada pelas considerações que se seguem.

Antes de mais, como claramente resulta da própria letra do artigo 10. , as medidas de controlo referidas no artigo 5. constituem um instrumento para a verificação de eventuais doenças contagiosas dos suínos e, consequentemente, o pressuposto para que seja iniciado o procedimento a que se refere o artigo 10. : nesta óptica, o único dado relevante é o próprio facto do conhecimento da existência de uma doença. Uma vez que isso haja ocorrido, não importa de que modo, é o mecanismo do referido artigo 10. que deve ser accionado, cabendo, consequentemente, à Comissão adoptar as medidas necessárias, atribuição que no caso em análise a Comissão cumpriu ao adoptar a Decisão 91/237.

A isto acresce que a possibilidade de levar a cabo controlos nas fronteiras, bem como de colocar os animais infectados em regime de quarentena, medidas contempladas no artigo 5. da Directiva 90/425, e cuja execução o Governo português pretende subordinar à aplicabilidade do artigo 10. da mesma directiva, estava na realidade já prevista na Directiva 64/432. E, de facto, o artigo 5. da Directiva 90/425 mais não faz, no essencial, do que retomar e especificar o conteúdo do artigo 6. da Directiva 64/432, com base no qual os Estados de destino estão habilitados a proceder nas fronteiras ao exame dos animais importados e, eventualmente, a adoptar as medidas que entenderem adequadas, no âmbito das normas comunitárias sobre a matéria, nelas se incluindo a colocação dos animais em questão em regime de quarentena (v., em especial, o artigo 6. , n. 3).

Em definitivo, o Governo português não pode justificar a decisão de encerramento das fronteiras com base nos artigo 9. da Directiva 64/432, uma vez que esse preceito foi tacitamente revogado pelo artigo 10. da Directiva 90/425, cuja transposição devia ser assegurada a partir de 27 de Setembro de 1990, não estando a respectiva aplicabilidade, como acaba de ser dito, dependente da execução das demais disposições dessa mesma directiva.

9. Subsidiariamente, o Governo português sustentou igualmente que a decisão litigiosa se fundava nos artigos 100. -A, n. 4, e 36. do Tratado. No tocante ao artigo 100. -A, n. 4, limito-me a observar, como foi salientado pela Comissão, que essa norma apenas pode ser invocada quando o acto comunitário em questão tenha sido adoptado com base no artigo 100. -A, circunstância que se não verifica no caso presente, dado que a Directiva 90/425 se baseia no artigo 43. do Tratado. Por outro lado, já na contestação, o Governo português deixou de fazer referência à norma em questão.

Mais não resta, assim, do que examinar se o Governo português pode legitimamente invocar o artigo 36. como base jurídica para a medida nacional litigiosa. A este respeito, a tese daquele governo é de que, numa situação caracterizada pela harmonização incompleta dos sistemas nacionais de controlo da circulação intracomunitária de animais vivos, as medidas adoptadas pela Comissão através da Decisão 91/237 são insuficientes, legitimando assim o recurso ao artigo 36.

Esta tese não pode merecer acolhimento. De facto, o artigo 36. não pode ser invocado num caso como este, que tem a ver com medidas de protecção que estão totalmente harmonizadas na acepção do artigo 10. da Directiva 90/425, nem a noção de harmonização pode depender da concepção que qualquer Estado-membro isoladamente perfilhe. É, portanto, de excluir que o Governo português pudesse adoptar unilateralmente medidas de protecção fora do âmbito comunitário e, por isso, fora do quadro previsto no artigo 10.

10. À luz das considerações que antecedem, propomos, por isso, que o Tribunal de Justiça julgue a acção procedente e condene o Estado demandado nas despesas.

(*) Língua original: italiano.

(1) ° JO L 106, p. 67.

(2) ° JO 1964, 121, p. 1977; EE 03 F1 p. 77.

(3) ° JO L 224, p. 29.

(4) ° V. o artigo 27. da Directiva 91/496/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1991 (JO L 268, p. 56).

(5) ° A Comissão impôs também a interdição em causa ao Reino Unido, através da Decisão 91/332/CEE de 8 de Julho de 1991 (JO L 183, p. 15).