Conclusões do advogado-geral Darmon apresentadas em 12 de Julho de 1989. - THEO DAMMER CONTRA VZW SECUREX KINDERBIJSLAGFONDS E RIJKSDIENST VOOR KINDERBIJSLAG DER WERKNEMERS. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: ARBEIDSRECHTBANK ANTWERPEN - BELGICA. - SEGURANCA SOCIAL DOS TRABALHADORES MIGRANTES - PRESTACOES FAMILIARES. - PROCESSO 168/88.



Colectânea da Jurisprudência 1989 página 04553



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. O Arbeidsrechtbank de Antuérpia interrogou o Tribunal sobre a interpretação de disposições do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (1) (a seguir designado "Regulamento n.° 1408/71"), a propósito de um problema de cumulação das prestações familiares que pretendem para o seu filho residente com eles nos Países Baixos, o pai, a título da legislação do Reino da Bélgica, em que é assalariado, e a mãe, a título da República Federal da Alemanha, em que tem um emprego do mesmo tipo.

2. Por força do n.° 2, alínea a), do artigo 13.° do Regulamento n.° 1408/71, "a pessoa que exerça uma actividade assalariada no território de um Estado-membro está sujeita à legislação deste Estado, mesmo se residir no território de outro Estado-membro". Segundo o n.° 1 do artigo 73.° do mesmo regulamento, "o trabalhador assalariado sujeito à legislação de um Estado-membro (...) tem direito, em relação aos membros da sua família que residam no território de outro Estado-membro, às prestações familiares previstas na legislação do primeiro Estado, como se residissem no território deste Estado". Com fundamento nestas disposições, T. Dammer e a mulher, ambos neerlandeses, consideram ter cada um direito em relação ao seu filho às prestações familiares previstas pela legislação do Estado em que trabalham e solicitam o seu benefício.

3. A primeira vista, as disposições do Regulamento n.° 1408/71 e do Regulamento de aplicação n.° 574/72 do Conselho, de 21 de Março de 1972 (2) (a segui designado "Regulamento n.° 574/72"), não consideraram de modo preciso um caso de cumulação como o que acaba de ser descrito. Tratando-se de disposições que visam especificamente prestações familiares, observa-se, com efeito, que o artigo 76.° do Regulamento n.° 1408/71 previu que "o direito às prestações familiares ou abonos de família devidos por força dos artigos 73.° e 74.° fica suspenso se, em consequência do exercício de uma actividade profissional forem igualmente devidas prestações familiares ou abonos de família por força da legislação do Estado-membro em cujo território residem os membros da família". A hipótese aqui visada é, na realidade, aquela em que um dos pais trabalha num Estado-membro em que reside efectivamente o filho, como o demonstra, aliás, a disposição de aplicação que figura no n.° 1, alínea b), subalínea i), do Regulamento n.° 574/72. Aí é previsto que, no caso de cumulação de direitos em benefício, respectivamente, de um progenitor que trabalha num Estado-membro e do outro progenitor que exerce uma actividade profissional no território do Estado-membro em que reside o filho, só são pagas as prestações ou abonos de família deste último Estado. Assim, assinale-se que a situação de direitos a prestações cumuladas por um pai e uma mãe que trabalhem cada um num Estado-membro diferente, e distinto daquele em que reside o filho, não foi tomado em consideração nessas disposições.

4. Por não poder fazer referência às cláusulas de prioridade que figuram nos artigos 76.° do Regulamento n.° 1408/71 e artigo 10.°, n.° 1, alínea b), subalínea i), do Regulamento n.° 574/72, o juiz nacional pergunta ao Tribunal de Justiça se se pode recorrer a uma interpretação do n.° 1 do artigo 73.° do Regulamento n.° 1408/71, atrás referido, segundo a qual, numa situação como a do casal Dammer, é possível escolher o Estado-membro no qual o filho é reputado residir e, assim, a legislação nos termos da qual serão liquidadas e pagas as prestações familiares. De facto, isso conduziria, como o indica, aliás, expressamente o juiz a quo no texto da primeira questão prejudicial, a permitir aos pais em questão escolher o Estado-membro cuja legislação prevê as prestações familiares mais elevadas.

5. Não me parece que a disposição em questão possa ser interpretada nesse sentido. Penso que, se ela exprime, conjugada com o n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71, uma impossibilidade de cumulação das prestações em benefício de pais que estão na situação do casal Dammer, não formula, no entanto, uma regra de prioridade "à escolha", quer dizer, à discrição dos referidos pais. É à explicação desta opinião que pretendo agora consagrar as observações que se seguem.

6. Em primeiro lugar, parece-me de excluir que o n.° 1 do artigo 73.° do Regulamento n.° 1408/71 possa permitir legitimar uma situação de cumulação de prestações. Esta disposição configura, certamente, uma ficção, na medida em que dispõe que uma criança deve ser considerada como se residisse num Estado-membro em que não reside de facto, mas onde um dos seus pais trabalha. Assim dá origem a duas ficções quando os pais trabalham cada um num Estado-membro diferente e distinto do da residência. Mas deve-se ter também em consideração o n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71, cuja primeira frase dispõe que "o presente regulamento não pode conferir ou manter o direito de beneficiar de várias prestações da mesma natureza relativas a um mesmo período de seguro obrigatório". Assim, o n.° 1 do artigo 73.° deste regulamento não pode ser interpretado como conferindo o direito de beneficiar, em relação ao mesmo filho e em relação ao mesmo período, da cumulação das prestações familiares previstas pela legislação dos dois Estados-membros em que trabalham respectivamente os dois progenitores, ao mesmo tempo que residem com o filho num terceiro Estado.

7. Observo, aqui, que a posição da Comissão, segundo a qual o artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71 visa a cumulação de prestações por um mesmo beneficiário e não se aplica a uma situação como a do casal Dammer, em que cada um dos pais invoca o benefício de prestações familiares, não parece muito convincente. O n.° 1 do artigo 12.° constitui obstáculo ao "direito de beneficiar de várias prestações da mesma natureza relativas a um mesmo período de seguro obrigatório". Esta redacção não me parece excluir de modo manifesto do âmbito de aplicação da disposição em causa um caso de cumulação de prestações familiares solicitadas por cada um dos dois progenitores, para o mesmo filho, em relação ao mesmo período. O acórdão do Tribunal Bakker de 20 de Abril de 1988 (3), invocado pela Comissão, não me parece em contradição com esta opinião. Os seus considerandos 11 e 12 demonstram claramente que é o n.° 2 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71, que o Tribunal interpretou no sentido de que só respeita aos casos em que a mesma pessoa é beneficiária de várias prestações. Além disso, deve acrescentar-se que a interpretação que o Tribunal acolheu, como eu próprio nas conclusões, para esta última disposição, a propósito do caso em que as pensões de reforma ou de sobrevivência eram pagas a duas pessoas diferentes não me parece prejudicar a de que convém formular a respeito de situações em que cada um dos pais tem direito ao benefício de prestações familiares para o mesmo filho, em relação aos mesmos períodos. Não tenho a certeza de que a consideração estrita da noção de identidade de beneficiário corresponda, então, aos objectivos gerais do Regulamento n.° 1408/71 e, através dele, aos do Tratado. Voltarei a este assunto, mas, repito, é o n.° 1 do artigo 12.° desse regulamento que agora está em causa.

8. Além disso, parece interessante salientar que algumas disposições do Regulamento n.° 574/72 expressamente apresentadas, neste texto como disposições de aplicação do artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71 são incontestavelmente relativas a situações de cumulação de prestações pagas a vários beneficiários. Com efeito, o n.° 1, alínea b), subalínea i) do artigo 10.° do Regulamento n.° 574/72, inserido numa subdivisão desse diploma intitulada "Aplicação do artigo 12.° do regulamento", tem por objectivo fixar as regras de prioridade no caso de cumulação de direitos a prestações familiares em benefício, por um lado, de um dos pais nos termos da legislação do Estado-membro em que ele trabalha, por outro, do outro progenitor a título da legislação do Estado-membro em que reside com o filho (ou filhos). Se a aplicação do artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71, tal como a prevê precisamente uma disposição do Regulamento n.° 574/72, diz respeito aos casos de cumulação de prestações familiares resultantes de direitos a prestações para cada um dos dois progenitores do mesmo filho, isso não significa que o referido artigo 12.° pode ser interpretado como respeitando a determinados casos de cumulação de prestações em proveito de dois beneficiários? Sou dessa opinião. Com efeito, uma vez que o próprio Regulamento n.° 574/72 prevê, numa das suas disposições, a possibilidade de aplicar o artigo 12.°, em matéria de prestações familiares, a determinados casos em que essas prestações interessam a cada um dos dois progenitores de uma criança, em relação aos mesmos períodos, não penso que a exigência "identidade de beneficiário" seja suficiente para justificar que não se aplica esse mesmo artigo noutros casos em que as prestações familiares interessam a cada um dos progenitores do filho sempre em relação ao mesmo período.

9. É por isso que considero que a situação como a do casal Dammer é abrangida pelo n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71, e que se pode interpretar o n.° 1 do artigo 73.° do mesmo regulamento, conjugado com o referido n.° 1 do artigo 12.°, como excluindo a possibilidade de cumular as prestações familiares previstas para o mesmo filho e em relação aos mesmos períodos, pela legislação de cada um dos dois Estados-membros em que trabalham, sem aí residirem, os seus progenitores.

10. Todavia, embora o n.° 1 do artigo 73.°, próximo do n.° 1 do artigo 12.°, exprima uma proibição de cumulação num caso como o do casal Dammer, não inclui, em contrapartida, qualquer regra que determine o modo como os progenitores em questão receberão as prestações familiares. Tal é devido ao facto de o n.° 1 do artigo 12.° consagrar uma regra comunitária de proibição de cumulação de carácter geral e de competir às disposições de aplicação especificar, nos diferentes casos, o modo como as prestações serão efectivamente pagas. Em matéria de prestações familiares, o Regulamento n.° 574/72 previu, no n.° 1 do artigo 10.°, alínea b), subalínea i), atrás referido, as regras de prioridade entre prestações pertencentes a legislações de vários Estados-membros. É assim que, no caso em que um dos progenitores pode pretender, nos termos do n.° 1 do artigo 73.° do Regulamento n.° 1408/71, as prestações familiares previstas pela legislação do Estado-membro onde trabalha ao passo que, simultaneamente, o outro progenitor exerce uma actividade profissional no Estado-membro de residência, onde se encontra o filho, e pode aí solicitar as prestações familiares, só estas últimas são pagas, sendo o direito às primeiras suspenso. Ora, não foi prevista nos regulamentos n.os 1408/71 ou 574/72, "qualquer regra de prioridade" para o caso em que os dois progenitores solicitam prestações familiares no seu Estado de emprego respectivo, mas residem com o filho num terceiro Estado-membro.

11. O paliativo desta lacuna dos textos não reside, na minha opinião, numa interpretação segundo a qual os pais podem escolher a legislação nos termos da qual as prestações devem efectivamente ser-lhes pagas. Nada, nas disposições comunitárias de segurança social, fundamenta essa interpretação que tenderia a pôr o serviço efectivo das prestações sistematicamente a cargo das instituições competentes do Estado-membro cuja legislação prevê os montantes mais elevados. Essa perspectiva de "dumping social negativo" parece-me, pelo menos, perfeitamente estranha aos objectivos do Tratado e dos regulamentos adoptados para sua aplicação. Isto conduz-me a considerar que se deve responder de modo negativo à primeira questão prejudicial.

12. Todavia, penso que o Tribunal de Justiça não pode, depois de ter afastado uma interpretação tendente a uma "livre escolha" dos progenitores quanto à legislação nos termos da qual serão efectivamente pagas as prestações, adoptar uma posição que consiste em declarar que nenhuma regra do direito comunitário prevê as condições de pagamento num caso como o do casal Dammer. Com efeito, semelhante posição conduziria à interpretação livre das regras nacionais de proibição de cumulação. Assim, no caso do casal Dammer, a Comissão referiu-nos que, na falta de qualquer regra comunitária que indique, à semelhança do n.° 1, alínea b), subalínea i) do artigo 10.° do Regulamento n.° 574/72, uma saída sob forma de cláusula de prioridade, para a proibição de cumulação resultante do n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71, o fogo cruzado das cláusulas de proibição de cumulação belga e alemã podia conduzir a que as prestações efectivamente pagas fossem de um montante muito reduzido.

13. A situação em presença da qual se encontra o Tribunal de Justiça é, na realidade, muito paradoxal. O n.° 1 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71 coloca o princípio de proibição de cumulação que engloba casos como o do casal Dammer. Mas nenhuma regra comunitária de aplicação vem especificar quem vai pagar efectivamente as prestações, e qual o montante. As regras de proibição de cumulação nacionais são então aplicáveis sem ser, segundo a Comissão, temperadas pela aplicação do n.° 1, alínea a), do artigo 7.° do Regulamento n.° 574/72. Esta disposição prevê que, quando a aplicação do n.° 2 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71 implicar a redução ou a suspensão simultânea de prestações, nenhuma delas "pode ser reduzida ou suspensa num montante superior ao montante que se obtém dividindo o montante sobre o qual incide a redução ou a suspensão, por força da legislação nos termos da qual a prestação em causa é devida, pelo número de prestações sujeitas à redução ou à suspensão a que o beneficiário tem direito". Ora, a Comissão considera que as cláusulas de proibição de cumulação nacionais, aplicadas numa situação como a do casal Dammer, não são abrangidas pelo n.° 2 do artigo 12.°, atrás referido, e não são, por conseguinte, regidas pelo n.° 1, alínea a), do artigo 7.° do Regulamento n.° 574/72. Considera que o n.° 2 do artigo 12.° só se aplica aos casos de cumulação de prestações a favor de um mesmo beneficiário, na acepção mais estrita da palavra "um".

14. Dito de outro modo, se se acolher a análise da Comissão, o direito comunitário, pelo seu silêncio aparente, deixa o caminho livre às cláusulas de proibição de cumulação nacionais e, ao mesmo tempo, parece ignorar as consequências da acção dessas cláusulas. Penso que essa iniquidade deve levar a que se verifique se a interpretação que a Comissão faz a respeito do n.° 2 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71 não é excessivamente restritiva. Como já o deixei entender, parece-me que nem os termos dessa disposição nem os considerandos do acórdão Bakker, atrás referido, proíbem pensar que as cláusulas de redução previstas pela legislação de um Estado-membro em caso de cumulação de prestações familiares pagas a um progenitor como prestações familiares pagas, em relação ao mesmo filho, e a título do mesmo período, ao outro progenitor, são abrangidas pelo n.° 2 do artigo 12.°

15. Um dos objectivos do Regulamento n.° 1408/71 consiste em evitar que as regras comunitárias de coordenação em matéria de segurança social possam ocasionar "cumulações injustificadas" (4). As disposições que consagra à cumulação das prestações devem, em princípio, corresponder a esse objectivo. Em relação às prestações relativas à velhice ou à invalidez, é compreensível entender a noção de identidade de beneficiário num sentido estrito. Com efeito, não se distingue, a priori, o que confere um carácter injustificado a uma situação em que essas prestações são devidas a pessoas distintas. No entanto, uma interpretação estrita dessa noção de identidade de beneficiário em matéria das prestações familiares teria por consequência, retirar, sem justificação aparente, determinadas cumulações ao âmbito de aplicação das disposições em questão. Assim seria no caso de situações em que cada um dos progenitores pode invocar, em relação ao mesmo período e para o mesmo filho, prestações familiares. Uma interpretação que conduza a esse resultado não me parece corresponder ao objectivo de evitar "cumulações injustificadas". Além disso, parece contestada, de um certo modo, pelo n.° 1, alínea b), subalínea i), do artigo 10.° do Regulamento n.° 574/72 que, como já vimos, inclui uma disposição de proibição de cumulação relativa a uma situação que cada um dos dois progenitores pode evocar, para o mesmo filho, prestações familiares.

16. Também penso que deve ser antes acolhida uma interpretação da noção de identidade de beneficiário correspondente ao objectivo de evitar cumulações injustificadas em relação a todas as modalidades de prestações abrangidas pela regulamentação comunitária. Ora, é intrínseco a algumas delas, como as prestações familiares, originar em "cumulações injustificadas", na acepção da fundamentação do Regulamento n.° 1408/71, em proveito de dois beneficiários. Por conseguinte, convém não acolher uma interpretação estrita da noção de identidade de beneficiário.

17. Acrescento que a manutenção de uma interpretação estrita não teria, assim penso, como resultado, ao limitar o âmbito da proibição das cumulações, permitir aos progenitores adicionar prestações. Pode haver, pelo contrário, um "efeito perverso" numa aplicação demasiado rigorosa da noção de identidade de beneficiário, como o demonstra a situação do casal Dammer. O facto, para uma situação como essa, de deixar de estar abrangida pelo âmbito de aplicação do n.° 2 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71, teria por consequência não a colocar ao abrigo da actuação das cláusulas nacionais de proibição de cumulação, mas antes de colocar a aplicação dessas cláusulas ao abrigo da actuação da "regra de redução" prevista no n.° 1, alínea a), do artigo 7.° do Regulamento n.° 574/72. Isso pode conduzir a que, longe de cumular prestações, os progenitores as recebam muito reduzidas, pelo facto de uma "cumulação das cláusulas nacionais de proibição de cumulações".

18. Também me parece que a noção de identidade de beneficiário, à qual parece referir-se o n.° 2 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71, deve ser interpretada de modo a não afastar do âmbito de aplicação dessa disposição situações em que cada um dos progenitores pode invocar, no Estado-membro em que trabalha sem aí residir, prestações familiares para o mesmo filho, e a título do mesmo período. Assim, a aplicação, em relação a uma tal situação, de cláusulas de proibição de cumulação nacionais é regida pela "regra de redução" do n.° 1, alínea a) do artigo 7.° do Regulamento n.° 574/72. É neste sentido que proponho ao Tribunal que responda à segunda questão prejudicial.

19. A Comissão, que sugeriu ao Tribunal, que declare que o n.° 1, alínea a), do artigo 7.°, atrás referido, se aplicava por analogia a uma situação como a do casal Dammer, acrescentou que tal aplicação deveria, de acordo com a jurisprudência Kromhout (5), ser acompanhada da garantia de que, se o total dos dois montantes nacionais reduzidos pela aplicação das disposições de proibição de cumulação nacionais for inferior ao montante nacional mais elevado, deve ser pago um complemento igual à diferença entre este último montante e o total, que deve ser pago pela instituição do Estado-membro cuja legislação prevê o montante mais elevado. Esta referência à jurisprudência Kromhout pode causar admiração na medida em que, depois de explicações dadas na audiência pela Comissão, a aplicação pura e simples do n.° 1, alínea a), do artigo 7.° do Regulamento n.° 574/72 conduz a que os progenitores recebam, no total, um montante igual à prestação mais elevada. Contudo, não é talvez inútil fazer alusão à jurisprudência Kromhout nas respostas às questões do juiz nacional, podendo subsistir uma dúvida quanto aos efeitos reais do n.° 1, alínea a), do artigo 7.°, atrás referido.

20. Por último, observo que uma resposta à segunda questão prejudicial no âmbito do n.° 2 do artigo 12.° do Regulamento n.° 1408/71, não deixa de ser precisa quanto à data a partir da qual se aplica a não cumulação. Esta opinião resulta de duas séries de considerações.

21. Em primeiro lugar, é necessário referir que, no âmbito da disposição em causa, a especificação diz respeito às datas de aplicação de cláusulas de proibição de cumulação dos direitos nacionais. Ora, essas datas resultam, com todas as probabilidades, de disposições dos referidos direitos. Por conseguinte, uma tomada de posição a este respeito poderia conduzir o Tribunal a interpretar o direito nacional, o que não é da sua competência.

22. Além disso, parece-me que o raciocínio que está na base de respostas que sugiro que o Tribunal dê torna sem objecto a pergunta do juiz a quo sobre a data de aplicação da não cumulação. Se o n.° 1 do artigo 12.° proíbe a cumulação de prestações familiares da mesma natureza, em relação ao mesmo período, numa situação como a do casal Dammer, e se, na ausência de uma concretização dessa proibição, por falta de uma disposição de aplicação análoga à do n.° 1, alínea b), subalínea i), do artigo 10.° do Regulamento n.° 574/72, as cláusulas nacionais de proibição de cumulação referidas no n.° 2 do artigo 12.° se aplicam, "temperadas" pelo n.° 1, alínea a), do artigo 7.° do Regulamento n.° 574/72, apenas dois casos são concebíveis. O primeiro é aquele em que as legislações dos dois Estados-membros consagram um direito ao pagamento de prestações para o mesmo filho, e em relação ao mesmo período. A cumulação, materialmente possível, é então juridicamente impedida, segundo as modalidades que acabamos de referir. O segundo é aquele em que não há "dupla consagração" de um direito a prestações para o mesmo filho e em relação ao mesmo período. Não existe mesmo, então, possibilidade material de cumulação. Nestas condições, não posso vislumbrar a finalidade de uma determinação da data de aplicação da não cumulação. Para aí chegar, é necessário supor que a "não cumulação" é a sequência de uma situação de cumulação "lícita". Ora, no esquema que acabei de descrever não há lugar para essa cumulação.

23. Em conclusão, proponho ao Tribunal que declare:

"1) O artigo 73.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 não permite aos pais que trabalhem em dois Estados-membros distintos daquele em que ambos têm a sua residência, com o filho, exercer uma opção nos termos da qual a criança fosse considerada como residente num único dos estados de emprego e só tivesse direito ao pagamento efectivo das prestações familiares nos termos da legislação deste último Estado.

2) A implementação das cláusulas de redução, de suspensão ou de supressão previstas pelas legislações dos dois estados de emprego com base na existência de uma cumulação das prestações familiares devidas, em cada um deles, a um dos pais em aplicação do artigo 73.°, n.° 1, atrás citado, releva do âmbito de aplicação do artigo 12.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1408/71, e, por conseguinte, tem os seus efeitos limitados pelo artigo 7.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 574/72, sem que o total das importâncias pagas possa ser inferior ao montante da prestação mais elevada."

(*) Língua original: francês.

(1) JO L 149, p. 2; EE 05 F1 p. 98.

(2) JO L 74, p. 1; EE 05 F1 p. 156.

(3) 151/87, Colect., p. 2009.

(4) Fundamentação do Regulamento n.° 1408/71, sétimo considerando.

(5) 104/84, acórdão de 4 de Julho de 1985, Recueil p. 2205.