Conclusões do advogado-geral La Pergola apresentadas em 20 de Março de 1997. - Parlamento Europeu contra Conselho da União Europeia. - Anulação da Decisão 95/184/CE do Conselho - Prerrogativas do Parlamento. - Processo C-259/95.



Colectânea da Jurisprudência 1997 página I-05303



Conclusões do Advogado-Geral

1 Pelo presente recurso, o Parlamento pede a anulação da Decisão 95/184/CE do Conselho, de 22 de Maio de 1995, que altera a Decisão n._ 3092/94/CE que cria um sistema comunitário de informação relativa aos acidentes domésticos e em actividades de lazer (1). O Parlamento contesta o processo de formação dessa decisão, adoptada pelo Conselho, sem participação do Parlamento, com base no artigo 169._ do Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia (2). Na opinião da instituição recorrente, o acto impugnado deveria ter sido adoptado segundo o procedimento dito de co-decisão, previsto no artigo 189._-B do Tratado CE.

O Conselho contesta, apoiado pela Comissão e pelo Reino da Suécia, intervenientes no processo.

2 Antes de analisar os argumentos invocados pelas partes, é oportuno invocar os factos que estão na base da interposição do recurso.

Através do acto impugnado, o Conselho alterou a Decisão n._ 3092/94/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Dezembro de 1994, que cria um sistema comunitário de informação relativa aos acidentes domésticos e em actividades de lazer (3). Este sistema, entre outras coisas, designava 54 hospitais, repartidos pelos diversos Estados-Membros, para recolha de dados e previa uma participação financeira da Comunidade, dividida entre esses mesmos Estados. Após a adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia, era necessário fazer nessa decisão as adaptações necessárias para permitir aplicá-la também nos novos Estados-Membros. Para esse efeito, foi adoptada a Decisão 95/184/CE do Conselho: o número total de hospitais foi aumentado para 65 e a participação financeira comunitária passou para 2 808 milhões de ecus.

Aquando da adopção do acto impugnado, o Conselho considerou poder recorrer ao procedimento simplificado previsto no artigo 169._ do acto de adesão, que tem a seguinte redacção:

«1. Quando os actos das Instituições, anteriores à adesão, devam ser adaptados em virtude da adesão, e as adaptações necessárias não estiverem previstas no presente Acto ou nos Anexos, estas serão efectuadas nos termos do procedimento previsto no n._ 2. Essas adaptações entrarão em vigor a partir da adesão.

2. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, ou a Comissão, consoante a Instituição que tenha adoptado os actos iniciais, estabelecerão os textos necessários para o efeito.»

Contudo, o Parlamento considera que as condições para recorrer a esse procedimento não estavam preenchidas. Em sua opinião, a decisão a alterar tinha sido baseada no artigo 129._-A do Tratado e adoptada segundo o procedimento de co-decisão. Assim, deveria ter sido seguido o mesmo procedimento para a adopção do acto impugnado.

3 A título preliminar, deve dizer-se que a correcta identificação do procedimento a seguir no caso em apreço incide em larga medida nas prerrogativas institucionais da instituição recorrente: efectivamente, o artigo 169._ do acto de adesão dispõe que o acto modificativo seja exclusivamente adoptado pelo Conselho, por maioria qualificada, ao passo que o artigo 189._-B do Tratado prevê claramente uma participação do Parlamento no processo decisório. Daqui resulta que a eventual verificação do erro no procedimento escolhido não se esgotaria na declaração de um vício de pura forma, mas diria respeito à violação de formalidades essenciais, que conduz à ilegalidade do acto.

Assim, o recurso preenche as condições de admissibilidade exigidas pelo artigo 173._, terceiro parágrafo, do Tratado, dado que é interposto pelo Parlamento com o objectivo de proteger as suas prerrogativas institucionais e assenta em pretensas violações dessas prerrogativas.

4 Quanto ao mérito da causa, o recorrente sustenta que o Conselho não podia adoptar o acto impugnado com base no artigo 169._ do acto de adesão. Em apoio desta tese, invoca um duplo argumento: em primeiro lugar, o recurso ao procedimento previsto naquela disposição só seria possível antes da entrada em vigor do tratado de adesão. Além disso, esse procedimento estaria previsto exclusivamente para a adaptação dos actos do Conselho e da Comissão, ao passo que, no caso em apreço, o acto a adaptar releva conjuntamente do Conselho e do Parlamento e não entraria, deste modo, no âmbito de aplicação do artigo 169._ Debrucemo-nos na análise pormenorizada da tese do recorrente, sob os dois aspectos referidos.

5 O primeiro aspecto do argumento do Parlamento diz respeito, como disse acima, à incompetência do Conselho para recorrer ao procedimento do artigo 169._ do acto de adesão depois de entrado em vigor o tratado de adesão. Esta tese assenta essencialmente no texto da versão francesa do mencionado artigo 169._, nos termos do qual «lorsque les actes des institutions doivent, avant l'adhésion, être adaptés du fait de l'adhésion et que les adaptations nécessaires n'ont pas été prévues dans le présent acte ou ses annexes, ces adaptations sont effectuées, selon la procédure prévue au paragraphe 2...». Na opinião do recorrente, o inciso «avant l'adhésion» introduz um limite temporal preciso para se recorrer a esse procedimento de adaptação simplificado, o qual deveria precisamente ocorrer antes da adesão e não, como no caso em apreço, depois dela. Esta conclusão, ainda segundo o Parlamento, é além disso confirmada pelo artigo 2._ do tratado de adesão, que, depois de ter estabelecido que o tratado entra em vigor em 1 de Janeiro de 1995, prevê no seu n._ 3 que, «sem prejuízo do disposto no n._ 2, as Instituições da União podem adoptar antes da adesão as medidas previstas nos artigos... 169._ do Acto de Adesão...». Da análise destas disposições a instituição recorrente conclui que a ratio do artigo 169._ é permitir uma adaptação sob forma simplificada dos actos comunitários existentes no período compreendido entre a assinatura do tratado de adesão e a sua entrada em vigor. Decorrido esse prazo, as adaptações necessárias na sequência da entrada de novos Estados-Membros deveriam ser feitas segundo os procedimentos normais previstos no Tratado.

Todavia, esta tese não me convence. Como observaram correctamente o Conselho, a Comissão e o Reino da Suécia, o argumento literal em que assenta a tese do Parlamento figura exclusivamente na versão francesa do artigo 169._ do acto de adesão. Todas as outras versões linguísticas, pelo contrário, vão no sentido oposto. Assim, na versão italiana, pode ler-se que «quando gli atti delle istituzioni precedenti all'adesione richiedono adattamenti...», estas «sono effetuati secondo la procedura di cui al paragrafo 2». Analogamente, a versão inglesa dispõe que «where acts of the institutions prior to accession require adaptation by reason of accession, and the necessary adaptations have not been provided for in this Act or its Annexes, those adaptations shall be made in accordance with the procedure laid down by paragraph 2» (4).

Perante esta discordância entre as diversas versões, há que recordar que o Tribunal de Justiça, noutra ocasião, excluiu que um «texto seja considerado isoladamente numa das suas versões», tendo especificado que a interpretação deve fazer-se «em função, tanto da vontade real do seu autor como do objectivo prosseguido por ele, à luz, nomeadamente, das versões em todas as línguas» (5). Tendo em conta tudo isto, considero decisivo que, com excepção da versão francesa, em todas as outras versões o limite cronológico da adesão se prende não com a possibilidade de recorrer ao artigo 169._ mas com os actos a alterar: assim, é necessário que os actos que necessitam de adaptação sejam anteriores à adesão. E parece-me injustificado fazer prevalecer a única versão linguística que se distingue de todas as outras.

Esta solução, de resto, é a única que está em conformidade com a finalidade do artigo 169._ Esta disposição, efectivamente, é aplicável, de modo residual, quando sejam necessárias as adaptações e não estejam previstas de outro modo no tratado ou no acto de adesão. Assim, as partes contratantes pretenderam pôr à disposição das instituições comunitárias um procedimento fácil e rápido para efectuar as adaptações que «escaparam» à atenção aquando das negociações, mas que são essenciais para permitir a aplicação de um acto comunitário aos novos Estados aderentes. Ora, esta situação pode evidentemente também ser encontrada após a entrada em vigor do tratado de adesão. E, nesse caso, foi considerado preferível proceder às adaptações segundo as formalidades simplificadas do artigo 169._, em vez de se seguirem os procedimentos normais previstos pelo Tratado para a alteração do acto em questão. Esta opção, que se inspira em critérios de economia processual, permite, assim, assegurar imediatamente, sem demoras, a aplicação uniforme dos actos comunitários em todos os Estados-Membros. Por outro lado, há que observar que o procedimento simplificado em causa não pode ser invocado para qualquer modificação de um acto existente; ele diz unicamente respeito às adaptações de carácter técnico e não incide, de modo derrogatório, sobre o alcance normativo do acto. Isto reduz, em minha opinião, os receios do Parlamento sobre a pretensa violação das suas prerrogativas institucionais.

6 A alusão ao artigo 2._ do tratado de adesão, do qual o Parlamento pretende retirar um limite à utilização do procedimento do artigo 169._ após a entrada em vigor desse tratado, é igualmente desprovida de pertinência. A disposição invocada pela instituição recorrente, como observam com razão o Conselho e os outros intervenientes, corresponde a uma lógica diferente. Efectivamente, o tratado entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995; todavia, por derrogação a essa disposição, prevê-se que as «Instituições... podem adoptar antes da adesão as medidas previstas nos artigos... 169._ do Acto de Adesão...». A disposição é clara: as instituições podem, e não devem, recorrer ao artigo 169._ antes da adesão. Trata-se de uma simples habilitação, de que não resulta qualquer proibição de utilizar esse procedimento depois da adesão. De resto, a ratio do artigo 2._ compreende-se facilmente: o tratado entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995, mas pretendia-se dar às instituições comunitárias a possibilidade de procederem, mesmo antes dessa data, às adaptações necessárias. Assim, era necessário prever um regime de derrogação adequado para permitir o recurso «antecipado» ao procedimento simplificado do artigo 169._, recurso esse que de outro modo seria impossível, dado que as instituições não podiam certamente recorrer a um procedimento previsto numa disposição ainda não entrada em vigor.

Por conseguinte, nem do referido artigo 2._ nem da formulação literal do artigo 169._ (6) se podem inferir limites, no aspecto temporal, à utilização que o Conselho fez do procedimento simplificado de adaptação. Poder-se-ia perguntar se o procedimento previsto pelo artigo 169._ pode ser utilizado depois da entrada em vigor do tratado de adesão, sem qualquer limite no tempo, ou se o recurso a essa disposição só é legal se ocorrer num prazo breve. Esta questão é irrelevante para efeitos do presente litígio, dado que a Decisão 95/184 foi adoptada em 22 de Maio de 1995, quer dizer, num lapso de tempo razoável depois da entrada em vigor do tratado de adesão. De qualquer modo, tendo em conta a finalidade do artigo 169._ e devido ao facto de o seu alcance ser exclusivamente limitado a simples adaptações, por assim dizer, técnicas, considero que a sua eventual aplicação, mesmo posterior, não justificaria, de qualquer modo, o fundamento invocado pelo Parlamento.

7 Contudo, o Parlamento observa que a possibilidade de se aplicar o procedimento do artigo 169._ depois da entrada em vigor do tratado de adesão seria contrária ao princípio segundo o qual os Estados-Membros aceitam, aquando da sua entrada na Comunidade, o acquis comunitário, tal como existe no momento da adesão. Nessa óptica, não se poderiam alterar indefinidamente os actos comunitários existentes sem se violar esse princípio fundamental. Este argumento, contudo, não me parece decisivo. Não há dúvida de que os Estados-Membros que aderem à União devem aceitar o conjunto dos actos comunitários já adoptados (7). Mas, no nosso caso, esse resultado não é afectado pelo eventual recurso ao procedimento simplificado de adaptação depois da entrada em vigor do tratado de adesão. Eu diria mesmo o contrário: essa possibilidade é adequada para permitir a plena aplicação do acquis aos novos Estados aderentes, sobretudo quando - e é o que nos interessa aqui - os actos já existentes exigem adaptações precisamente para poderem ser aplicados também a esses Estados.

Uma última observação. A decisão impugnada foi adoptada em 22 de Maio de 1995, mas os seus efeitos, em conformidade com o disposto no artigo 169._, retroagem a 1 de Janeiro de 1995, ou seja, à data da entrada em vigor do tratado de adesão. De acordo com as observações da Comissão, considero que isso não é contrário ao princípio da segurança jurídica. Efectivamente, o Tribunal de Justiça declarou que esse princípio se opõe, regra geral, «a que a eficácia no tempo de um acto comunitário tenha o seu início fixado em data anterior à sua publicação, podendo não ser assim, a título excepcional, quando o objectivo a alcançar o exija e quando a confiança legítima dos interessados seja devidamente respeitada» (8). Estas condições, em minha opinião, estão preenchidas no caso em apreço. Por um lado, não foi invocada qualquer violação da confiança legítima dos interessados; por outro, o objectivo a atingir era o de assegurar, a partir da adesão, a aplicação uniforme do acquis em todo o território da União. É por esta razão que o artigo 169._ não exclui uma adaptação ulterior dos actos das instituições, mas prevê, simultaneamente, que ela produza efeitos retroactivos à data de entrada em vigor do tratado de adesão.

8 A seguir o Parlamento censura a Decisão 95/184 sob outro aspecto. Em sua opinião, o procedimento simplificado previsto no artigo 169._ só podia ser invocado para adaptar os actos da Comissão ou do Conselho, ao passo que o acto impugnado modificava um acto, a Decisão n._ 3092/94, que fora adoptado na época pelo Conselho e pelo Parlamento. Esta tese assenta exclusivamente na letra do artigo 169._, que, segundo o Parlamento, não prevê, e, assim, exclui, a possibilidade de se adaptarem sob forma simplificada os actos adoptados em conjunto pelo Conselho e pelo Parlamento segundo o procedimento de co-decisão.

É um argumento que me deixa perplexo. Como o Conselho, a Comissão e o Governo sueco observaram, o artigo 169._ prevê a possibilidade de se adaptar qualquer acto «das Instituições» às exigências que decorrem da adesão de novos Estados. É verdade que a escolha terminológica das partes contratantes pode parecer pouco apropriada, quando previram, no n._ 2 da disposição em questão, que as adaptações serão feitas pelo Conselho ou pela Comissão, consoante o autor do acto a modificar. E isto na medida em que, a rigori, uma decisão adoptada com base no artigo 189._-B do Tratado pudesse ser considerada um acto do Parlamento e do Conselho (9). Todavia, não resulta nem da letra nem da ratio do artigo 169._ que as partes contratantes pretenderam excluir do âmbito de aplicação desta disposição os actos adoptados segundo o procedimento acima referido; actos, aliás, que são adoptados conjuntamente pelas duas instituições, mas que o próprio Tratado atribui, por várias vezes, apenas ao Conselho (10). Isto deixa pressupor que o n._ 2 do artigo 169._, ao mencionar os actos do Conselho, pretendeu na realidade referir-se também aos actos que essa instituição adopta em co-decisão com o Parlamento. Com efeito, a finalidade da norma em questão consiste em prever um procedimento rápido de adaptação para permitir uma aplicação plena e uniforme dos actos comunitários também aos novos Estados aderentes; e essa exigência fundamental existe evidentemente também em relação aos actos adoptados segundo o procedimento de co-decisão.

9 Em suma, parece-me que o recurso ao procedimento simplificado em questão está sujeito a três condições. A primeira é que os actos que necessitam de uma adaptação sejam anteriores à adesão; a segunda é que as adaptações necessárias não estejam previstas no acto de adesão ou nos seus anexos; por último, a terceira é que o procedimento em questão se destine a assegurar a adaptação do acto para permitir também a sua aplicação aos novos Estados aderentes. Isto significa que é necessário que se trate, como expliquei acima, não de uma modificação substancial que tenha incidência no conteúdo do acto mas, de modo mais limitado, de uma simples adaptação posterior deste para responder às exigências que se manifestem na sequência das novas adesões.

Penso que todas estas condições estão preenchidas no caso em apreço. Com efeito, a decisão impugnada destinava-se a adaptar um acto comunitário anterior à adesão; nada se previa nesse sentido no acto de adesão ou nos seus anexos; o conteúdo do acto impugnado era, além disso, exclusivamente limitado às adaptações necessárias para permitir a sua aplicação prática aos novos Estados-Membros. De resto, este último aspecto, que me parece essencial, não é contestado pelo Parlamento com argumentos convincentes. Na audiência, limitou-se a observar que o Conselho, ao adoptar a decisão impugnada, dispunha de um poder discricionário na escolha dos critérios a utilizar para proceder à adaptação da Decisão n._ 3092/94; seria necessário que o Parlamento pudesse também intervir na escolha desses critérios, segundo o procedimento de co-decisão. Todavia, não é assim. A necessidade de aplicar a referida decisão igualmente aos novos Estados aderentes exigia a sua adaptação apenas em dois aspectos: por um lado, o número dos hospitais participantes na recolha de dados foi aumentado de 54 para 65; por outro lado, o montante da participação comunitária foi aumentado em conformidade, passando para 2 808 milhões de ecus. Como a Comissão assinalou, ao proceder à adaptação criticada, o Conselho limitou-se aos critérios seguidos na Decisão n._ 3092/94, fixando o número dos hospitais em relação aos novos Estados em função da população e adaptando proporcionalmente a participação financeira; estes critérios tinham, de resto, sido aprovados pelo próprio Parlamento, uma vez que a Decisão n._ 3092/94 fora adoptada segundo o procedimento de co-decisão. Assim, não me parece seriamente sustentável afirmar que o acto impugnado não é uma simples adaptação, na acepção do artigo 169._, e que envolve, pelo contrário, opções discricionárias que, devido ao seu conteúdo inovador, devem dar origem ao procedimento de co-decisão. Deste modo, considero que o Conselho, ao recorrer ao procedimento previsto no artigo 169._, se manteve dentro dos limites substanciais traçados por essa disposição.

10 O Conselho, a Comissão e o Reino da Suécia pedem, além disso, que o Tribunal de Justiça, em caso de anulação da decisão impugnada, preserve os efeitos de eventuais decisões adoptadas pela Comissão nos termos do artigo 7._ da Decisão n._ 3092/94 relativamente à participação financeira a favor dos hospitais dos novos Estados-Membros. A este respeito, além das dificuldades de ordem prática que resultariam de uma decisão de anulação com efeitos retroactivos, foi alegado que, com base na decisão impugnada, foram já feitos pagamentos a quatro hospitais suecos e a três hospitais finlandeses.

O Parlamento, por seu turno, «remete para a douta apreciação do Tribunal de Justiça», embora manifestando, por princípio, a sua oposição ao pedido de aplicação do artigo 174._

Pela minha parte, sou de opinião de que deve ser dado provimento ao pedido das partes. Com efeito, considero que a anulação ex tunc da decisão em exame prejudicaria seriamente as acções já empreendidas pela Comissão em relação aos novos Estados-Membros, acções que, de resto, se destinam essencialmente a proteger os consumidores. Assim, proponho ao Tribunal de Justiça que decida, nos termos do artigo 174._, segundo parágrafo, que os efeitos das decisões adoptadas pela Comissão nos termos do artigo 7._ da Decisão n._ 3092/94, alterada pela decisão impugnada, sejam considerados definitivos.

Conclusões

Com base nas considerações acima expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que:

- negue provimento ao recurso do Parlamento;

- em caso de eventual anulação da Decisão 95/184/CE do Conselho, de 22 de Maio de 1995, que altera a Decisão n._ 3092/94/CE que cria um sistema comunitário de informação relativa aos acidentes domésticos e em actividades de lazer, declare definitivos os efeitos das decisões adoptadas pela Comissão com base no artigo 7._ da Decisão n._ 3092/94/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 7 de Dezembro de 1994;

- condene o Parlamento nas despesas, com excepção das efectuadas pela Comissão e pelo Reino da Suécia.

(1) - JO L 120, p. 36.

(2) - JO 1994, C 241, p. 21.

(3) - JO L 331, p. 1.

(4) - No mesmo sentido, a título exemplificativo, veja-se a versão espanhola: «1. En caso de que los actos de las instituciones previos a la adhesión requieran una adaptación como consecuencia de esta y no se hayan previsto en la presente Acta o en sus Anexos las necesarias adaptaciones, dichas adaptaciones se harán con arreglo al procedimiento establecido en el apartado 2...»; e a versão portuguesa dispõe que: «1. Quando os actos das Instituições, anteriores à adesão, devam ser adaptados em virtude da adesão, e as adaptações necessárias não estiverem previstas no presente Acto ou nos Anexos, estas serão efectuadas nos termos do procedimento previsto no n._ 2...».

(5) - Acórdão de 7 de Julho de 1988, Moksel (55/87, Colect., p. 3845, n._ 15).

(6) - Poderia dizer-se, pelo contrário, que a letra do artigo 169._ vai em sentido contrário ao da interpretação feita pelo Parlamento. Com efeito, esta disposição prevê a possibilidade de fazer as adaptações necessárias «em virtude da adesão» e não «tendo em vista» esta última. Ora, a expressão utilizada deixa pressupor de modo evidente que a adesão já ocorreu, e, deste modo, que o tratado já entrou em vigor. Noutros termos, na economia da disposição, prevê-se a possibilidade de as adaptações serem, precisamente, uma consequência da adesão, e, portanto, de o procedimento em questão ser posterior à adesão.

(7) - Este princípio foi claramente afirmado pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 16 de Fevereiro de 1982, Halyvourgiki e Helleniki Halyvourgia/Comissão (39/81, 43/81, 85/81 e 88/81, Recueil, p. 593, n._ 12): «... o Estado aderente aceita a totalidade dos actos institucionais adoptados até ao momento em que a sua adesão se torna efectiva...». Todavia, como a Comissão observou com razão, o princípio afirmado pelo Tribunal de Justiça nesse processo refere-se de modo evidente à hipótese de as condições para a aplicação concreta do acto em questão já resultarem com suficiente precisão do próprio acto. Esta jurisprudência não diz respeito de modo algum ao problema que aqui nos interessa: quer dizer, a possibilidade de adaptar os actos existentes, mesmo depois da entrada em vigor do tratado de adesão.

(8) - V. acórdão de 30 de Novembro de 1983, Ferriere San Carlo/Comissão (235/82, Recueil, p. 3949, n._ 9).

(9) - V., por exemplo, a formulação do artigo 173._, primeiro parágrafo: «O Tribunal de Justiça fiscaliza a legalidade dos actos adoptados em conjunto pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, dos actos do Conselho, da Comissão e do BCE, que não sejam recomendações ou pareceres, e dos actos do Parlamento Europeu destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros.»

(10) - V., por exemplo, artigos 129._-A, n._ 2, 54._, n._ 2, 56._, n._ 2, e 100._-A do Tratado CE.