CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

apresentadas em 11 de Dezembro de 1985 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

I — Introdução

Por recurso interposto em 17 de Maio de 1984, o Reino Unido requereu ao Tribunal a anulação de duas decisões da Comissão relativas à aprovação das contas referentes às despesas feitas por aquele país e financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia.

Trata-se das decisões seguintes:

— Decisão 84/212/CEE, de 8 de Fevereiro de 1984, relativa à aprovação das contas apresentadas pelo Reino Unido para o exercício financeiro de 1978. O recorrente pede a anulação dessa decisão na medida em que a Comissão recusou responsabilizar o Fundo pelos montantes de 389674,76 UKL para os auxílios no sector das sementes e de 1662 UKL para as vendas de leite em pó desnatado provenientes de reservas de intervenção;

— Decisão 84/213/CEE, de 8 de Fevereiro de 1984, relativa à aprovação das contas apresentadas pelo Reino Unido para o exercício financeiro de 1979. O recorrente pede a anulação dessa decisão, na medida em que a Comissão recusou responsabilizar o Fundo pelos montantes de879175,26 UKL para os auxílios no sector das sememes, de 71946,92 UKL para a venda de leite em pó desnatado proveniente de reservas de intervenção e de 586571,56 UKL para a venda de manteiga proveniente de reservas de intervenção.

O litígio refere-se, portanto, a dois casos diferentes: a ajuda à produção de sementes e a venda de manteiga e de leite em pó desnatado provenientes das reservas de intervenção.

II — O litígio em matéria de auxílio no sector das sementes

Esta parte do litígio levanta a questão de saber se, de acordo com o direito comunitário, os mesmos produtos podem beneficiar de duas ajudas diferentes em estádios de comercialização diversos.

1. A legislação aplicável

a) O regime de auxílio no sector das sementes

O Regulamento (CEE) n.o 2358/71, do Conselho, de 26 de Outubro de 1971, cria uma organização comum de mercado no sector das sementes (JO 1971, L 246, p. 1; EE 03, fase. 05, p. 97). A organização comum de mercado respeita, entre outros, aos legumes de vagem secos destinados à sementeira (que correspondem à posição 07.05 da pauta aduaneira comum). No seu artigo 3.o, o referido regulamento prevê que pode ser concedida uma ajuda quando a situação desses produtos, no mercado da Comunidade, não permita assegurar aos produtores um rendimento justo. Como se diz no segundo considerando do regulamento, a ajuda é necessária para manter preços concorrenciais em relação aos preços mundiais desses produtos. Por meio do Regulamento (CEE) n.o 1674/72, o Conselho estabeleceu regras gerais para a concessão dessa ajuda (JO 1972, L 177, p. 1; EE 03, fase. 06, p. 57). Normas de execução mais precisas constam do regulamento (CEE) n.o 1686/72, da Comissão QO 1972, L 177, p. 26; EE 03, fase. 06, p. 59).

b) O regime de ajudas à produção de ervilhas, favas e favarolas

Através do Regulamento (CEE) n.o 1119/78, de 22 de Maio de 1978, o Conselho estabeleceu um regime de ajudas para as ervilhas, favas e favarolas utilizadas na alimentação de animais (JO 1978, L 142, p. 8). Resulta dos seus considerandos que a regulamentação criada visava encorajar uma cada vez maior utilização dos legumes de vagem na alimentação de animais. Nos termos do artigo 1.o do referido regulamento, essa ajuda é concedida para as ervilhas, com exclusão do grão-de-bico, correspondente à subposição 07.05 B I da pauta aduaneira comum, e para as favas e favarolas, correspondentes à subposição 07.05 B III da mesma pauta. A ajuda é concedida aos fabricantes de alimentos para animais. Uma das condições exigidas para a concessão da ajuda é a de os fabricantes terem celebrado com os produtores contratos que prevejam o pagamento a estes de um preço mínimo. No Regulamento (CEE) n.o 1418/78 (JO 1978, L 171, p. 5), substituído pelo Regulamento (CEE) n.o 2036/82 (JO 1982, L 219, p. 1; EE 03, fase. 25, p. 334) constam disposições gerais de execução do regime da ajuda. Contrariamente ao regulamento anterior, o novo regulamento prevê, no seu artigo 12.o, que as ajudas previstas não podem ser concedidas a produtos que beneficiam do regime de ajuda para as sementes, previsto pelo Regulamento (CEE) n.o 2358/71. Como se diz no décimo quinto considerando deste último regulamento, o regime de ajuda para as ervilhas, favas e favarolas destinadas à alimentação humana ou animal não tem em vista o mesmo objectivo que o regime de ajuda para esses mesmos produtos quando destinados a ser utilizados como sementes, e convém, portanto, a título de clarificação, prever expressamente que esses produtos só podem dar direito a um único tipo de ajuda.

2. O litígio

A origem do litígio reside no facto de, para os anos 1978/1979, o Reino Unido ter concedido uma ajuda dupla, ou seja, concedeu ajudas para a produção de ervilhas, favas e favarolas, tanto nos termos do Regulamento (CEE) n.o 2358/71, como nos do Regulamento (CEE) n.o 1119/78. Após conversações e uma troca de correspondência entre o Reino Unido e a Comissão, a dupla concessão de ajudas determinou, finalmente, a adopção do Regulamento (CEE) n.o 2036/82.

O Reino Unido alega que a recusa da Comissão em responsabilizar por esses montantes o Feoga é ilegítima por assentar numa interpretação incorrecta dos regulamentos aplicáveis. A título subsidiário, sustenta que a Comissão induziu o Estado-membro interessado a confiar na regularidade do pagamento dos montantes em causa.

3. A interpretação dos regimes de ajuda

Para solucionar a questão de interpretação que se põe no caso vertente, importa determinar com rigor qual é o âmbito de aplicação essencial dos dois regimes de ajudas. Ambos os regulamentos do Conselho remetem para a posição 07.05 da pauta aduaneira comum, que é a seguinte:

«07.05 Legumes de vagem secos, em grão, mesmo em película ou partido:

A. Destinados a sementeira: I. Ervilhas, grão-de-bico e feijão II. Lentilhas III. Outros

B. Outros: I. Ervilhas, grão-de-bico e feijão II. Lentilhas III. Não especificados».

No seu artigo 1.o, o Regulamento (CEE) n.o 2358/71 remete para os legumes de vagem secos destinados à sementeira, «ex 07.05» da pauta aduaneira comum. O facto de acrescentar a palavra «ex» demonstra já que a referência não abrange o conjunto da posição pautal 07.05. A qualificação «destinados à sementeira», igualmente acrescentada, também não se deve ao acaso, mas antes visa claramente, à luz da redacção da posição pautal 07.05, limitar o benefício da ajuda aos produtos abrangidos pela subposição 07.05 A. Em contrapartida, o artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 1119/78 remete para as subposições pautais 07.05 Ble B III da pauta aduaneira comum (ervilhas, favas e favarolas).

Quanto ao problema de interpretação que se põe, encontra-se uma indicação útil nos objectivos dos dois regimes de ajudas. O regime de ajuda para as sementes é concebido como um apoio aos rendimentos dos produtores, por forma a manter a produção comunitária de sementes a um nível concorrencial no mercado mundial. O regime de ajuda para as ervilhas, favas e favarolas é concebido como uma ajuda à produção, com vista a promover a produção desses produtos e, atendendo aos considerandos do Regulamento (CEE) n.o 1119/78, a torná-los interessantes como solução alternativa relativamente aos bagaços moídos oleaginosos importados com direitos nulos. Essa ajuda à produção destina-se igualmente aos produtores, uma vez que, nos termos do artigo 2.o, n.o 2, do regulamento, o fabricante de alimentos para animais deve pagar um preço mínimo, para poder beneficiar da ajuda. Tal como a mesma disposição expressamente prevê, o preço mínimo tem também a natureza de um apoio aos rendimentos. As disposições aplicáveis mostram claramente que os dois regimes de ajudas devem ser considerados em separado. De facto, se o produtor de ervilhas, favas e favarolas destinadas à alimentação animal beneficiasse igualmente de uma ajuda directa aos rendimentos nos termos do Regulamento (CEE) n.o 2358/71 e se, em conformidade com essas disposições, tivesse, assim, a garantia de um rendimento justo, não seria necessário o sistema de repercussão da ajuda inerente ao Regulamento (CEE) n.o 1119/78.

Consequentemente, mesmo antes da adopção do Regulamento (CEE) n.o 2036/82, não seria possível, em nosso entender, conceder uma ajuda dupla às mesmas sementes.

O argumento invocado pelo Reino Unido, segundo o qual p direito à ajuda prevista pelo regime aplicável no sector das sementes não depende do destino das mesmas, em nada modifica esta posição. Conforme acima se explicou, é ponto assente que tal ajuda foi concebida com esse sentido. É também o que resulta do sistema do Regulamento (CEE) n.o 2358/71 e das regras de execução constantes dos Regulamentos (CEE) n.os 1674/72 e 1686/72. Estes regulamentos baseiam-se no facto de a ajuda apenas ser concedida para as sementes certificadas com base nas disposições da Directiva 66/401/CEE, fundamento que levou ao sistema dos contratos de multiplicação e declarações de multiplicação. Tratando-se de sementes destinadas à alimentação animal, tal sistema não é necessário. O regime baseou-se manifestamente na ideia de que, li-gando-a a esse sistema, a ajuda seria concedida com a finalidade para que tinha sido criado. O facto de, apesar disso, e com o benefício da ajuda, a produção de sementes ser utilizada na alimentação de animais, revela uma lacuna do regime aplicável. O Reino Unido reconheceu também o risco existente, conforme ressalta do facto de, já antes da adopção do regime de concessão de ajudas para a alimentação animal, ter chamado a atenção da Comissão para o risco de os produtores mandarem certificar as suas colheitas, apesar de grande parte destas dever ser utilizada para a alimentação animal. E acrescentamos que o problema não era manifestamente importante aquando da introdução do regime de ajuda para as sementes, e que só adquiriu actualidade durante os últimos anos. Por outro lado, convém ainda referir, neste contexto, que o artigo 5.o do Regulamento (CEE) n.o 1674/72 impõe aos Estados-membros o estabelecimento de um regime de controlo administrativo susceptível de garantir o cumprimento pelos interessados das condições para a concessão da ajuda.

Em nosso entender, o artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.o 2036/82 deve ser considerado norma interpretativa. Isto é evidenciado pelo facto de, conforme se diz nos considerandos, essa disposição complementar ter sido acrescentada «a título de clarificação». É certo que o Reino Unido alegou que aquela formulação foi erradamente utilizada no regulamento, mas, fazendo nosso, neste ponto, o parecer da Comissão, consideramos que esta regulamentação reflecte a vontade do Conselho, a menos que do regulamento resulte o contrário. Se o Reino Unido considerava que aquele acto do Conselho era incorrecto, deveria ter sugerido uma modificação do regulamento ou impugnado a sua validade perante o Tribunal.

4. A confiança legítima

Subsidiariamente, o Reino Unido alegou ter sido induzido pela Comissão a confiar na interpretação de que a cumulação das ajudas era licita. Este fundamento baseia-se, em primeiro lugar, na argumentação de que a Comissão não teria declarado, pelo menos antes da reunião de 16 de Outubro de 1980, que a dupla concessão de ajuda era ilegal. A nosso ver, é de rejeitar liminarmente esse argumento. A questão de saber se a concessão de ajuda é ou era lícita não depende do ponto de vista da Comissão, antes é determinada pelos regulamentos aplicáveis. Não se poderá também acusar a Comissão de negligência. Como o problema da dupla concessão de ajudas surgiu no decurso de 1980, a Comissão não hesitou manifestamente, após um exame interno efectuado pelos seus serviços, em adoptar uma posição clara.

Em segundo lugar, o Reino Unido chama a atenção para as diferentes propostas elaboradas pela Comissão, no período que decorreu entre o final de 1980 e meados de 1982, para eliminar o problema da dupla concessão de ajudas. Na opinião do Reino Unido, poderia deduzir-se daí que, antes disso, a Comissão considerava, manifestamente, que a dupla concessão de ajudas era lícita. Também este argumento não colhe. Ainda que os esforços da Comissão pudessem ser interpretados nesse sentido — o que, em nosso entender, não está de modo algum provado —, as clarificações feitas posteriormente quanto a ajudas já concedidas — durante os anos de 1978 e 1979 — não poderiam fazer desaparecer a irregularidade da concessão pelo facto de, em momento ulterior, a Comissão ter gerado expectativas sobre a licitude da concessão das ajudas.

III — O litígio sobre a venda de leite em pó desnatado e de manteiga

Esta parte do recurso diz respeito às consequências de uma modificação das cotações representativas aplicadas na política agrícola comum. No caso presente, põe-se a questão de saber qual é o momento a tomar em consideração para converter em moeda nacional o preço expresso em unidades de conta.

1. Legislação aplicável

a) O valor da unidade de conta

O Regulamento (CEE) n.o 1134/68, do Conselho (JO 1968, L 188, p. 1), estabeleceu regras mais detalhadas para execução do Regulamento (CEE) n.o 653/68 QO 1968, L 123, p. 4), relativamente às condições de modificação do valor da unidade de conta utilizada para a política agrícola comum. O artigo 4.o do regulamento citado em primeiro lugar previa que, para as operações realizadas no quadro da política agrícola comum, a conversão das unidades de conta em moeda nacional se fazia utilizando a taxa de câmbio em vigor no momento da realização da operação. Nos termos do artigo 6.o, «é considerado como momento de realização da operação a data em que ocorre o facto constitutivo do crédito relativo ao montante relacionado com essa operação, sendo esse facto constitutivo definido pela regulamentação comunitária ou, na falta dela e provisoriamente, pela regulamentação do estado-membro interessado».

b) A venda de leite em pó desnatado e de manteiga

Na época que interessa ao presente litígio, a venda de leite em pó desnatado e de manteiga era regida pelos seguintes regulamentos:

— Regulamento (CEE) n.o 1282/72, relativo à venda de manteiga a preço reduzido ao Exército e instituições equiparadas (JO 1972, L 142, p. 14; EE 03, fase. 06, p. 37);

— Regulamento (CEE) n.o 1717/72, relativo à venda de manteiga a preço reduzido a instituições e colectividades sem fim lucrativo (JO 1972, L 181, p. 11; EE 03, fase. 06, p. 67);

— Regulamento (CEE) n.o 2213/76, relativo à venda de leite em pó desnatado de reserva pública (JO 1976, L 249, p. 6; EE 03, fase. 11, p. 40);

— Regulamento (CEE) n.o 443/77, relativo à venda a um preço determinado de leite em pó desnatado, destinado à alimentação de porcos e aves de capoeira (JO 1977, L 58, p. 16; EE 03, fase. 12, p. 15);

— Regulamento (CEE) n.o 649/78, relativo ao escoamento a preço reduzido de manteiga de intervenção destinada ao consumo directo sob a forma de manteiga concentrada (JO 1978, L 86, p. 33; EE 03, fase. 13, p. 266).

2. O litigio

Durante os exercícios em causa, o Intervention Board for Agricultural Produce aplicou a taxa representativa em vigor na data em que aquele organismo recebera e aceitara a proposta de compra. Devido às desvalorizações regulares da libra verde nessa época, os preços de compra fixados pelo Board eram inferiores ao valor que teriam se tivesse sido aplicada a taxa em vigor na data em que o comprador efectivamente adquiriu os produtos da reserva de intervenção. A Comissão recusou responsabilizar o FEOGA pelos montantes que resultam dessas diferenças. Segundo a Comissão, deveria ter sido aplicada esta última taxa. O Reino Unido afirma que, na falta de regulamentação comunitária que determine o facto constitutivo, aplica-se a regulamentação nacional, de forma que a interpretação da Comissão é errada. Subsidiariamente, o Estado-membro interessado invoca erro desculpável, imputável à Comissão.

3. A definição do facto constitutivo

Antes de abordarmos esta questão de interpretação, chamaremos a atenção do Tribunal para as conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn, de 23 de Outubro de 1985, nos processos apensos 129 e 130/84 (República Italiana/Comissão), em que surgia um problema idêntico.

A primeira questão que se põe é a de saber se os artigos 4.o e 6.o do Regulamento (CEE) n.o 1134/68 fornecem uma indicação que determine o facto constitutivo nas vendas de leite em pó desnatado e de manteiga, ao abrigo dos cinco regulamentos acima referidos. Em nosso entender, é possível, sem mais, resolver essa questão pela negativa. O artigo 6.o do regulamento em causa só dá uma definição abstracta da noção de facto constitutivo. Como a Comissão observou, o texto inglês diverge nesse aspecto das outras versões linguísticas. Nas suas conclusões, no processo 80/76 (Kerry Milk, Recueil 1977, p. 425), o advogado-geral Capotorti dedicou-lhe um extenso desenvolvimento. Todavia, no caso presente, essa diferença de definições não é determinante, uma vez que a descrição da noção de facto constitutivo é de natureza abstracta, e só pode ser aplicada a um caso concreto através de regulamentações mais específicas.

Para determinar o facto constitutivo, o artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 1134/68, remete antes de mais para as disposições do direito comunitário. Na opinião da Comissão, esta remissão deve ser entendida como referida aos cinco regulamentos já mencionados, relativos à venda de manteiga e de leite em pó desnatado. Segundo o Comissão, resultaria da economia desses regulamentos que o facto constitutivo se refere ao dia da sua retirada da reserva pública. De acordo com o regime estabelecido por esses regulamentos, o comprador pode rescindir unilateralmente o contrato enquanto o preço de compra, ou o seu saldo, não tiverem sido pagos. O levantamento da mercadoria pressupõe que o preço da compra foi pago, e que, portanto, o contrato se tornou definitivo. A Comissão já manifestou esta opinião aquando da 442.a a reunião do comité de gestão competente nesta matéria. E a isso acrescentaremos que este último elemento näo pode ser considerado como um acto legislativo, na acepção do artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 1134/68.

Não podemos aceitar o ponto de vista da Comissão. Nenhum dos cinco regulamentos aplicáveis contém uma remissão explícita ou implicita que determine o facto constitutivo. Assim, poderia deduzir-se dos regulamentos que esse facto é constituído pela conclusão do contrato de venda, uma vez que esse acto cria direitos e obrigações bilaterais. O facto de se tratar, a este respeito, de um direito condicional — sujeito à condição de o comprador não rescindir o contrato — não implica qualquer modificação. Em nosso entender, os cinco regulamentos não podem ser considerados como uma «regulamentação comunitária», na acepção do artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 1134/68. Essa interpretação é igualmente confirmada pela legislação relativa ao facto constitutivo no sector dos cereais, do arroz e da carne de bovino. Em ambos os casos, por força de um regulamento separado da Comissão, a saber, os regulamentos (CEE) n.os 1003/81 (JO 1981, L 100, p. 11; EE 03, fase. 21, p. 83) e 2182/77 (JO 1977, L 251, p. 60; EE 03, fase. 13, p. 58), o facto constitutivo é objecto de uma descrição precisa. Sem pretender transpor essas disposições para o caso presente, é possível inferir delas, em nosso entender, que a determinação do facto constitutivo pode exigir uma legislação especial.

Como, em nossa opinião, é ponto assente a falta de disposições especiais que determinem o facto constitutivo no sector dos laticínios, resta a questão de saber se é de considerar válida a qualificação do momento de conclusão do contrato como facto constitutivo, nos termos do direito nacional. Não consideramos que seja esse o caso. Por força do Regulamento (CEE) n.o 1676/85 (JO 1985, L 164, p. 1), foi revogado o Regulamento (CEE) n. 1134/68. No artigo 5.o do primeiro descrevem-se os diferentes factos constitutivos de forma mais clara que até ao presente. Nele se especifica que como facto constitutivo de créditos resultantes de contratos deve considerar-se a conclusão dos mesmos contratos, a menos que exista indicação em contrário. Embora não sendo aplicável ao presente caso, aquela legislação mostra, todavia, que é possível qualificar como facto constitutivo a conclusão do contrato. Em nossa opinião, e na falta de legislação comunitária, a interpretação do Reino Unido deve considerar-se correcta.

IV — Conclusão

Em conclusão, propomos a seguinte solução:

1) as decisões 84/212/CEE e 84/213/CEE, de 8 de Fevereiro de 1984, devem ser declaradas nulas na medida em que recusam responsabilizar o FEOGA pelos montantes relativos à venda de leite em pó desnatado de reservas de intervenção;

2) na parte restante, o recurso deve ser indeferido;

3) cada parte deve ser condenada a suportar as suas próprias despesas.

( *1 ) Tradução do neerlandés.