CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NIILO JÄÄSKINEN

apresentadas em 19 de março de 2015 ( )

Processos apensos C‑25/14 e C‑26/14

Union des syndicats de l’immobilier (UNIS)

contra

Ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social

Syndicat national des résidences de tourisme (SNRT) e o.

e

Beaudout Père et Fils SARL

contra

Ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social,

Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française,

Fédération générale agroalimentaire FGA – CFDT e o.

[pedidos de decisão prejudicial apresentados pelo Conseil d’État (França)]

«Artigo 56.° TFUE – Livre prestação de serviços – Princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação – Obrigação de transparência – Âmbito de aplicação desta obrigação – Convenções coletivas nacionais – Regime de previdência complementar – Designação pelos parceiros sociais de um organismo segurador único incumbido da gestão deste regime – Extensão por decreto ministerial deste regime à totalidade dos trabalhadores assalariados e dos empregadores do setor de atividade em questão»

I – Introdução

1. Nos presentes processos apensos, os parceiros sociais, numa primeira fase, negociaram acordos coletivos que visavam instituir um regime de previdência complementar, nomeadamente para efeitos da cobertura de despesas de saúde, e designaram, nestes acordos, um organismo segurador único sem recorrer a um processo de concurso. Numa segunda fase, as autoridades públicas, através de um procedimento de extensão, tornaram a inscrição nestes regimes obrigatória para todos os trabalhadores e empregadores do setor em questão.

2. A principal questão jurídica suscitada pelos presentes processos é a de saber se a jurisprudência relativa à interpretação do artigo 56.° TFUE, bem como ao princípio da igualdade de tratamento e à obrigação de transparência dele decorrente, que o Tribunal de Justiça desenvolveu, em especial, no âmbito das concessões de serviços, é aplicável mutatis mutandis ao procedimento de extensão acima descrito.

3. Os presentes pedidos de decisão prejudicial, apresentados pelo Conseil d’État (França), têm origem em recursos em que, por um lado, a Union des syndicats de l’immobilier (UNIS) (a seguir «UNIS»), no processo C‑25/14, e, por outro, a Beaudout Père et Fils SARL (a seguir «Beaudout»), no processo C‑26/14, pedem a anulação de dois decretos do ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé que têm por objeto proceder a tal extensão dos acordos coletivos. Os pedidos respeitam à questão de saber se uma eventual obrigação de transparência decorrente do artigo 56.° TFUE se aplica a uma decisão de extensão das autoridades públicas, pela qual é conferido um direito exclusivo ( ) a um operador económico. Os presentes processos inscrevem‑se, assim, na linha do processo que deu origem ao acórdão AG2R Prévoyance ( ), na medida em que implicam a apreciação do mesmo regime, a saber, o que é objeto do processo C‑26/14, à luz das liberdades fundamentais, nomeadamente da livre prestação de serviços, e não das regras de concorrência do direito da União.

II – Quadro jurídico francês

4. Em França, as despesas com cuidados de saúde associados a doenças ou acidentes sofridos pelos trabalhadores são parcialmente suportadas pelo regime de base da segurança social. A parte das despesas que fica a cargo do segurado pode ser objeto de um reembolso parcial no âmbito de um seguro complementar de saúde.

5. As disposições pertinentes do direito francês constam do Código da Segurança Social (code de la sécurité sociale) e no Código do Trabalho (code du travail).

6. Nos termos do artigo L. 911‑1 do Código da Segurança Social, as garantias coletivas de que beneficiam os trabalhadores assalariados podem ser determinadas, nomeadamente, através de convenções ou acordos coletivos, cujas estipulações apenas se aplicam, em princípio, aos membros das organizações representativas de empregadores e de trabalhadores que os negociaram e celebraram. No entanto, o artigo L. 911‑3 do mesmo código prevê que esses acordos podem ser estendidos mediante decreto do ministro competente.

7. Nos termos do artigo L. 912‑1 do Código da Segurança Social, na versão em vigor entre 24 de junho de 2006 e 25 de dezembro de 2013, «quando os acordos profissionais ou interprofissionais referidos no artigo L. 911‑1 prevejam uma mutualização dos riscos cuja cobertura organizam com um ou vários dos organismos referidos no artigo 1.° da Lei n.° 89‑1009 […] ou uma ou várias instituições mencionadas no artigo L. 370‑1 do Código dos Seguros, a que aderem obrigatoriamente as empresas abrangidas pelo âmbito de aplicação destes acordos, estes incluem uma cláusula que estabelece em que condições e com que periodicidade os regimes de organização da mutualização dos riscos podem ser reexaminados. A periodicidade do reexame não pode exceder cinco anos» ( ).

8. O procedimento de extensão de uma convenção ou de um acordo é regido pelo Código do Trabalho, em particular pelos seus artigos L. 2261‑15, L. 2261‑19, L. 2261‑24, L. 2261‑25, L. 2261‑27 e D. 2261‑3. Resulta destes artigos que as convenções setoriais e os acordos profissionais ou interprofissionais celebrados em comissão paritária, bem como os seus aditamentos e anexos, podem, em certas condições, ser objeto de extensão por decreto do ministro competente, com o objetivo de os tornr obrigatórios para todos os trabalhadores assalariados e empregadores abrangidos pelo âmbito de aplicação da convenção ou do acordo em causa. A Commission nationale de la négociation collective (Comissão nacional para a negociação coletiva) deve ser previamente consultada e emitir um parecer fundamentado favorável. Em caso de oposição fundamentada por parte de, pelo menos, duas organizações de empregadores ou de duas organizações de trabalhadores representadas nesta comissão, o ministro pode consultá‑la novamente de modo circunstanciado e, seguidamente, decidir da extensão à luz do novo parecer.

9. O artigo L. 2261‑25 do Código do Trabalho dispõe:

«O ministro do trabalho pode excluir da extensão, mediante parecer fundamentado da Commission nationale de la négociation collective, as cláusulas que sejam contrárias a disposições legais.

Pode igualmente excluir as cláusulas que possam ser retiradas da convenção ou do acordo sem alterar a sua economia, mas que não respondam à situação do setor ou dos setores no âmbito de aplicação considerado.

[…]»

10. O artigo D. 2261‑3 do Código do Trabalho prevê:

«A aprovação de um decreto de extensão ou de alargamento será precedida da publicação de um aviso no Journal officiel de la République française. Este aviso convida as organizações e as pessoas interessadas a apresentarem observações. Indica o local onde a convenção ou o acordo foi depositado e o serviço junto do qual as observações são apresentadas.

As organizações e as pessoas interessadas dispõem de um prazo de quinze dias a contar da publicação do aviso para apresentarem as suas observações.»

11. O artigo 1.° da Lei n.° 89‑1009, de 31 de dezembro de 1989, que reforça as garantias oferecidas às pessoas seguradas contra determinados riscos ( ), dispõe:

«As disposições do presente título aplicam‑se às operações que tenham por objeto a prevenção e a cobertura do risco de morte, dos riscos relativos a lesões da integridade física da pessoa ou associados à maternidade, dos riscos de incapacidade para o trabalho ou de invalidez ou do risco de desemprego. Só estão autorizados a executar as operações de cobertura referidas no primeiro parágrafo os seguintes organismos:

a) empresas regidas pelo Código dos Seguros;

b) instituições abrangidas pelo título III do livro VII do Código da Segurança Social;

c) instituições abrangidas pela secção 4 do capítulo II do título II do livro VII do Código Rural;

d) sociedades mútuas abrangidas pelo Código do Mutualismo.»

III – Factos, litígios nos processos principais, questão prejudicial e tramitação processual no Tribunal de Justiça

12. No que respeita ao processo C‑25/14, a convenção coletiva nacional do imobiliário foi celebrada em 9 de setembro de 1988. Através do aditamento n.° 48, de 23 de novembro de 2010, e dos aditamentos n.os 49 e 50, de 17 de maio de 2011, a esta convecção coletiva, foi instituído um regime obrigatório de previdência, que cobria os riscos de morte, incapacidade para o trabalho e invalidez, e um regime obrigatório de reembolso das despesas de saúde. O artigo 17.° deste aditamento n.° 48 designa, por um período de três anos, a Institution de prévoyance du groupe Mornay como único organismo segurador das garantias destes dois regimes.

13. Por decreto de 13 de julho de 2011, o ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé tornou os referidos aditamentos n.os 48 a 50 obrigatórios para todos os trabalhadores assalariados e empregadores do setor de atividade em questão.

14. No que respeita ao processo C‑26/14, a convenção coletiva nacional da panificação‑pastelaria (empresas artesanais) foi celebrada em 19 de março de 1976. Através do aditamento n.° 83, de 24 de abril de 2006, à referida convenção, foi instituído um regime de reembolso complementar das despesas de saúde em benefício dos trabalhadores deste setor, com base na mutualização dos riscos cobertos e na adesão obrigatória dos empregadores. Através deste mesmo aditamento, a instituição de previdência AG2R Prévoyance (a seguir «AG2R») foi designada como único organismo gestor deste regime. Através do artigo 6.° do aditamento n.° 100, de 27 de maio de 2011, a AG2R foi novamente designada, por um período de cinco anos, como organismo segurador do referido regime.

15. Por decreto de 23 de dezembro de 2011, o ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé tornou o referido aditamento n.° 100 obrigatório para todos os trabalhadores e empregadores do setor de atividade em questão.

16. Por recursos interpostos, respetivamente, em 23 de setembro de 2011 e 24 de fevereiro de 2012, no Conseil d’État, a UNIS e a Beaudout pediram a anulação, respetivamente, dos decretos ministeriais de extensão de 13 de julho de 2011 e de 23 de dezembro de 2011.

17. Entre outros fundamentos, a UNIS e a Beaudout alegaram que a designação dos organismos seguradores dos regimes de proteção social complementar em questão tinha sido feita em violação da obrigação de transparência que decorre do artigo 56.° TFUE, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça. A este respeito, a UNIS e a Beaudout apoiaram‑se, em especial, no acórdão Sporting Exchange ( ), em que o Tribunal de Justiça qualificou a referida obrigação de transparência como uma condição prévia obrigatória do direito de um Estado‑Membro atribuir a um operador o direito exclusivo de exercer uma atividade económica, independentemente do modo de seleção desse operador.

18. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a Institution de prévoyance du groupe Mornay e a AG2R, embora não tenham fins lucrativos e operem com base no princípio da solidariedade, devem ser consideradas empresas que exercem uma atividade económica e que foram escolhidas, pelos parceiros sociais, de entre outras empresas com as quais estão em concorrência no mercado dos serviços de previdência que prestam.

19. O órgão jurisdicional de reenvio considera que a resposta aos fundamentos relativos à violação da obrigação de transparência depende da questão de saber se o respeito desta obrigação constitui uma condição prévia obrigatória a uma extensão, como as que estão em causa nos processos principais, e que esta questão é determinante para a resolução dos litígios que deve decidir.

20. Por ter dúvidas quanto à interpretação do artigo 56.° TFUE, o Conseil d’État, por duas decisões de 30 de dezembro de 2013, suspendeu a instância nos processos principais e submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial formulada em termos idênticos em ambos os processos:

«[D]eve o respeito da obrigação de transparência que decorre do artigo 56.° [TFUE] ser considerado uma condição prévia obrigatória à extensão, por um Estado‑Membro, a todas as empresas de um dado ramo de um acordo coletivo que confia a um único operador, escolhido pelos parceiros sociais, a gestão de um regime de previdência complementar obrigatóri[o] instituído em benefício dos trabalhadores?»

21. Foram apresentadas observações escritas pela UNIS, pela Beaudout, pelo Syndicat national des résidences de tourisme (SNRT) e o. (a seguir «SNRT»), pela Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française, pela Fédération générale agroalimentaire FGA – CFDT e o., pelos Governos francês e belga e pela Comissão Europeia, tendo todos estado representados na audiência realizada em 22 de janeiro de 2015.

IV – Análise

A – Observações preliminares

22. Esclareço, antes de mais, que a questão do Conseil d’État respeita ao procedimento pelo qual um Estado‑Membro estende um acordo coletivo, que inclui a designação de um organismo segurador único, a todas as empresas de um setor, e não à seleção deste operador pelos parceiros sociais. Porém, parece‑me evidente que, ao analisar a conformidade das decisões em questão com as disposições relativas à livre prestação de serviços, não se pode ignorar o procedimento seguido pelos parceiros sociais, subjacente às mesmas, dado que, no âmbito de uma decisão de extensão, o ministro competente não pode escolher um organismo de previdência diferente do escolhido pelos parceiros sociais.

23. Algumas das partes que apresentaram observações escritas salientaram a importância da liberdade contratual e do direito de negociação coletiva. É certo que o direito de negociação coletiva é reconhecido tanto pelas disposições de diferentes instrumentos internacionais com os quais os Estados‑Membros cooperaram ou a que aderiram como pelas dos instrumentos elaborados pelos mesmos Estados‑Membros a nível comunitário ou no âmbito da União Europeia, como o artigo 28.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, à qual o artigo 6.° TUE confere o mesmo valor jurídico que o reconhecido aos Tratados ( ).

24. O exercício do direito fundamental de negociação coletiva deve, todavia, ser conciliado com as exigências decorrentes das liberdades protegidas pelo Tratado FUE e ser conforme com o princípio da proporcionalidade ( ).

25. Consequentemente, as cláusulas de convenções coletivas não estão subtraídas ao âmbito de aplicação das disposições do Tratado relativas à livre circulação de pessoas. Os direitos que resultam das disposições do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias, de pessoas, de serviços e de capitais devem ser ajustados aos objetivos prosseguidos pela política social ( ).

26. Como segunda observação preliminar, importa salientar que a legislação francesa foi alterada após a apresentação dos presentes pedidos de decisão prejudicial.

27. Com efeito, por decisão de 13 de junho de 2013 ( ), o Conseil constitutionnel francês, ao qual tinha sido submetido um pedido de fiscalização da conformidade com a Constituição francesa das disposições de uma lei, dita «Lei relativa à segurança do emprego» ( ), declarou não conformes à Constituição as disposições do primeiro e do segundo parágrafos do artigo L. 912‑1 do Código da Segurança Social, relativas à inscrição obrigatória das empresas abrangidas pelo âmbito de aplicação de certos acordos num regime de reembolso complementar de despesas de saúde gerido por um organismo designado.

28. Segundo a decisão do Conseil constitutionnel, a declaração de inconstitucionalidade do referido artigo L. 912‑1 produziu efeitos a partir da publicação da referida decisão, ou seja, em 16 de junho de 2013, porém, mas não é aplicável aos contratos nele baseados que estavam em vigor à data da publicação.

29. Seguidamente, o artigo L. 912‑1 do Código da Segurança Social foi alterado pela Lei n.° 2013‑1203, de 23 de dezembro de 2013 ( ), no sentido de que este prevê, atualmente, que os acordos profissionais podem organizar a cobertura dos riscos em causa, recomendando um ou vários organismos autorizados a intervir como organismos seguradores. Nos termos do referido artigo L. 912‑1, n.° 1, «esta recomendação deve ser precedida de um procedimento de concurso aberto aos organismos ou instituições em causa, em condições de transparência, de imparcialidade e de igualdade de tratamento entre os candidatos e segundo as modalidades previstas por decreto» ( ).

30. Porém, há que analisar os presentes pedidos de decisão prejudicial à luz da legislação aplicável antes desta alteração.

31. Começarei a minha análise pela verificação da pertinência do artigo 56.° TFUE para efeitos dos processos principais. Em segundo lugar, para apreciar se as exigências de transparência que, segundo jurisprudência assente, decorrem do artigo 56.° TFUE devem ser respeitadas no caso em apreço, importa examinar se a gestão destes regimes em questão nos processos principais apresenta um interesse transfronteiriço certo e tomar em consideração a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos contratos de concessão de serviços. Terminarei a minha análise examinando se a interpretação do artigo 56.° TFUE desenvolvida, essencialmente, pela jurisprudência relativa aos contratos de concessão de serviços e respeitante à obrigação de transparência, pode ser transposta para as circunstâncias que caracterizam os processos principais. Por fim, pronunciar‑me‑ei sobre o pedido de limitação no tempo dos efeitos do acórdão do Tribunal de Justiça que vier a ser proferido.

B – Quanto à aplicabilidade do artigo 56.° TFUE ao caso em apreço

32. Importa, antes de mais, determinar se os processos principais se inserem efetivamente no âmbito da livre prestação de serviços. Na audiência, o SNRT e a Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française alegaram que só as instituições que tenham obtido uma autorização do Estado francês e estejam estabelecidas em França podem operar na área da proteção social ( ).

33. A este respeito, parece‑me útil recordar, que os regimes de previdência em questão nos processos principais podiam ser geridos por outras empresas regidas pelo Código dos Seguros, além das instituições de previdência.

34. Desde o termo do prazo de transposição da Diretiva 92/49 ( ), diretiva de terceira geração em matéria de seguro não vida, o acesso à atividade seguradora e o seu exercício estão sujeitos à concessão de uma autorização administrativa única, emitida pelas autoridades do Estado‑Membro onde a empresa de seguros tem a sua sede social. Esta autorização permite à empresa exercer a sua atividade em toda a União, quer ao abrigo do regime da liberdade de estabelecimento quer do regime da livre prestação de serviços. Importa salientar que, nos termos do artigo L362‑2 do Código dos Seguros, qualquer empresa de seguros comunitária estabelecida num Estado‑Membro diferente da República Francesa pode cobrir ou assumir, no território francês, em livre prestação de serviços a partir desse estabelecimento, riscos ou compromissos nos termos das autorizações que lhe tenham sido conferidas pelas autoridades fiscalizadoras do seu Estado de origem.

35. Os regimes de previdência em questão nos processos principais são regimes complementares à segurança social, pelo que não fazem parte do regime legal da segurança social. Todavia, há que acrescentar que decorre do acórdão Comissão/Bélgica que, embora a Diretiva 92/49 não diga respeito, em princípio, aos seguros abrangidos por um regime legal de segurança social, esta diretiva é aplicável aos seguros abrangidos por um regime legal de segurança social praticados por empresas de seguros por sua conta e risco ( ).

36. Assim, atendendo à referida diretiva, à legislação nacional e ao referido acórdão Comissão/Bélgica, parece‑me que as empresas de seguros estabelecidas noutros Estados‑Membros e que tenham obtido uma autorização nesses Estados‑Membros, deveriam poder prestar os seus serviços em França, ao abrigo do regime da livre prestação de serviços, no que respeita à gestão de um regime complementar de despesas de saúde como os que estão em causa nos processos principais.

37. Todavia, importa acrescentar que, mesmo que a prestação transfronteiriça de tais serviços não fosse possível, a questão das implicações da obrigação de transparência no âmbito da seleção do organismo segurador continuaria, em qualquer caso, a ser pertinente no que respeita à liberdade de estabelecimento.

38. Por fim, observo que o órgão jurisdicional de reenvio, referindo‑se ao artigo 56.° TFUE, parte da premissa de que a concessão de direitos exclusivos como os que estão em causa nos processos principais constitui uma restrição à livre prestação de serviços e que esta restrição pode ser justificada. Dado que a questão prejudicial não respeita à apreciação da existência de tal restrição ou da sua justificação e que a existência de tal restrição ou a sua justificação também não foi contestada, não aprofundarei esta questão.

39. Antes de passar a um exame mais pormenorizado da interpretação do artigo 56.° TFUE pelo Tribunal de Justiça a respeito dos contornos da obrigação de transparência e da questão de saber se essa interpretação é transponível para as circunstâncias dos processos principais, há que examinar se a atividade em causa nestes processos apresenta um interesse transfronteiriço, o que é, de resto, uma condição prévia da aplicação da obrigação de transparência, conforme desenvolvida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.

C – Quanto ao interesse transfronteiriço certo da gestão de um regime de previdência complementar como os que estão em causa nos processos principais

40. Começo por observar que o órgão jurisdicional de reenvio não faz referência ao conceito de «interesse transfronteiriço certo» nos pedidos de decisão prejudicial. Segundo as afirmações da UNIS e da Beaudout na audiência, a questão deste interesse também não foi expressamente discutida nesse órgão jurisdicional. Todavia, a falta de constatações prévias por parte do órgão jurisdicional de reenvio quanto à existência de um eventual interesse transfronteiriço certo não implica a inadmissibilidade do pedido se, apesar dessas deficiências, o Tribunal de Justiça considerar, face aos elementos dos autos, que está em condições de dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio. Contudo, a resposta dada pelo Tribunal de Justiça só tem lugar sob reserva de um interesse transfronteiriço certo no processo principal poder, com base numa apreciação circunstanciada de todos os elementos pertinentes relativos ao processo principal, ser constatado pelo órgão jurisdicional de reenvio ( ).

41. Parece‑me que a questão prejudicial é submetida partindo da premissa de que a gestão dos regimes em causa nos processos principais apresenta um interesse transfronteiriço certo. Considero, portanto, que a questão deve ser examinada.

42. As opiniões das partes que apresentaram observações escritas diferem quanto à questão de saber se a atividade de gestão de um regime de previdência complementar, como os que estão em causa nos processos principais, apresenta um interesse transfronteiriço certo.

43. Segundo a Beaudout e a Commission, a gestão de tais regimes apresenta um interesse transfronteiriço. A Comissão afirma que uma empresa de outro Estado‑Membro pode prestar esse serviço sem se deparar com dificuldades particulares. Por outro lado, Beaudout remete, no processo C‑26/14, para o valor do contrato de gestão em causa, que estima em 70 milhões de euros ( ).

44. Em contrapartida, as outras partes que apresentaram observações escritas, com exceção do Governo francês, sustentam que este tipo de contrato não é suscetível de interessar a um operador económico situado noutro Estado‑Membro. Entre as razões invocadas a este respeito constam as características económicas dos mercados de seguros ( ) e as relações estreitas que devem ser mantidas com a administração da segurança social e com os empregadores e os trabalhadores em causa. Além disso, os vínculos que a instituição de previdência escolhida mantém com os parceiros sociais, que asseguram a sua fiscalização de modo paritário, são tais que nenhuma entidade estabelecida noutro Estado‑Membro poderia substituir‑se a tal instituição.

45. A existência de um interesse transfronteiriço foi examinada na jurisprudência relativa aos contratos públicos que, atendendo ao seu valor, não estão sujeitos aos procedimentos previstos pelas diretivas aplicáveis na matéria e na jurisprudência relativa aos contratos de concessão de serviços.

46. Assim, no acórdão SECAP e Santorso ( ), o Tribunal de Justiça constatou que a existência do interesse transfronteiriço de um determinado mercado deve ser apreciada em função das suas características próprias. Por exemplo, uma empreitada de obras públicas poderia apresentar um interesse desse tipo devido ao seu valor estimado, conjugado com a sua tecnicidade ou com a localização das obras num local propício a despertar o interesse de operadores estrangeiros. Critérios objetivos que indiquem a existência de um interesse transfronteiriço podem ser, nomeadamente, o montante de uma certa importância do contrato em causa, conjugado com o local de execução das obras. Também é possível excluir a existência desse interesse no caso, por exemplo, de um interesse económico muito reduzido do contrato em causa.

47. Decorre do acórdão Belgacom ( ) que um interesse transfronteiriço certo pode resultar, designadamente, da importância económica do contrato cuja celebração é pretendida, do lugar da sua execução ou de características técnicas e que compete ao órgão jurisdicional de reenvio proceder a uma apreciação circunstanciada de todos os elementos relevantes a este respeito.

48. Existe um interesse transfronteiriço certo independentemente de um operador económico manifestar efetivamente interesse. É sobretudo assim quando o litígio tem por objeto a falta de transparência que rodeou o contrato em causa. Com efeito, em semelhante caso, os operadores económicos estabelecidos noutros Estados‑Membros não têm nenhuma possibilidade real de manifestar o seu interesse em obter a referida concessão ( ).

49. No que respeita à importância económica das atividades em causa, resulta das observações do Governo francês que o regime da convenção coletiva nacional da panificação‑pastelaria (empresas artesanais) abrange 117 476 trabalhadores do setor ( ). Quanto à convenção coletiva nacional do imobiliário, garante aos 142 800 trabalhadores do setor prestações mais amplas do que a convenção coletiva nacional da panificação‑pastelaria (empresas artesanais). Assim, parece‑me que a importância económica da gestão destes regimes não pode ser qualificada como reduzida.

50. É certo que algumas características da área da previdência complementar poderiam levar a crer que se trata de um mercado essencialmente nacional ( ).

51. Porém, não me parece de excluir que a gestão de um regime de previdência complementar como os que estão em causa nos processos principais apresente um interesse transfronteiriço certo, atendendo, nomeadamente, à importância económica associada a esses regimes. Em qualquer caso, a necessidade de uma presença local e as exigências linguísticas não são obstáculos intransponíveis para as empresas estabelecidas noutros Estados‑Membros, pelo menos nos Estados‑Membros vizinhos ( ).

52. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio proceder a uma apreciação circunstanciada de todos os elementos relevantes referentes ao contrato em causa, para verificar se existe um interesse transfronteiriço certo ( ).

53. Admitindo que exista realmente um interesse transfronteiriço certo, importa então, para fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio elementos úteis para a resolução dos litígios nele pendentes, examinar a obrigação de transparência, conformedesenvolvida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, e a sua aplicabilidade ao caso em apreço.

D – Quanto à obrigação de transparência nos termos da jurisprudência relativa aos contratos de concessão de serviços

54. O acórdão Sporting Exchange, a que fazem referência tanto o órgão jurisdicional de reenvio como as partes que apresentaram observações escritas, insere‑se na linha de acórdãos do Tribunal de Justiça relativos aos contratos de concessão de serviços. No acórdão Sporting Exchange, que não respeitava a uma concessão de serviços, o Tribunal de Justiça estendeu a sua jurisprudência relativa aos contratos de concessão de serviços à atribuição de um direito exclusivo, considerando que a obrigação de transparência surgia como condição prévia obrigatória do direito de um Estado‑Membro atribuir a um operador o direito exclusivo de exercer uma atividade económica, independentemente do modo de seleção desse operador ( ). Assim, para delimitar melhor o alcance desta obrigação jurisprudencial de transparência, importa analisar a jurisprudência relativa aos contratos de concessão de serviços.

55. Os contratos de concessão de serviços não são atualmente regulados por nenhuma das diretivas pelas quais o legislador da União regulamentou o domínio dos contratos públicos ( ). Todavia, as autoridades públicas que celebram esses contratos estão obrigadas a respeitar as regras fundamentais do Tratado FUE em geral, nomeadamente o artigo 56.° TFUE, e, em especial, os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação em razão da nacionalidade, bem como a obrigação de transparência deles decorrente ( ).

56. Observo, antes de mais, que a obrigação de transparência, conforme desenvolvida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa às concessões de serviços, é uma obrigação a que estão vinculadas as autoridades públicas dos Estados‑Membros que celebram um contrato de concessão de serviços ( ). Esta obrigação de transparência aplica‑se no caso de a concessão de serviços em causa ser suscetível de interessar uma empresa situada num Estado‑Membro diferente daquele em que a concessão é adjudicada ( ).

57. No que respeita aos objetivos da obrigação de transparência, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o artigo 56.° TFUE e os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação em razão da nacionalidade, bem como a obrigação de transparência que daí decorre, prosseguem objetivos idênticos aos visados pela Diretiva 92/50/CEE ( ), relativa aos contratos públicos de serviços, nomeadamente a livre circulação de serviços e a abertura à concorrência não falseada nos Estados‑Membros ( ). Assim, para examinar os objetivos da obrigação de transparência, poderá ser útil examinar, por analogia, os objetivos da referida diretiva.

58. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o objetivo da referida diretiva é excluir simultaneamente o risco de que seja dada preferência aos proponentes ou candidatos nacionais em toda e qualquer adjudicação de contrato efetuada pelas entidades adjudicantes e a possibilidade de um organismo financiado ou controlado pelo Estado, as autarquias locais ou outros organismos de direito público se deixar guiar por considerações diferentes das económicas ( ). A obrigação de transparência prossegue objetivos idênticos no âmbito, nomeadamente, da adjudicação das concessões de serviços ou dos direitos exclusivos.

59. A obrigação de transparência permite, assim, à autoridade pública concedente assegurar‑se de que os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação em razão da nacionalidade são respeitados. Compete à autoridade pública concedente apreciar, sob controlo dos órgãos jurisdicionais competentes, a adequação das modalidades de abertura à concorrência às especificidades da concessão dos serviços públicos em causa ( ).

60. Sem implicar necessariamente uma obrigação de proceder à abertura de um concurso público, a referida obrigação de transparência impõe à autoridade concedente que garanta, a favor de todos os potenciais concessionários, um grau de publicidade adequado que permita que as concessões de serviços sejam abertas à concorrência e sujeitas à fiscalização da imparcialidade dos procedimentos de adjudicação ( ).

61. Decorre dos acórdãos Parking Brixen e Comissão/Itália que a total ausência de uma abertura à concorrência no caso da atribuição de uma concessão de serviços, como as que estavam em causa nos processos que deram origem a estes acórdãos, não era conforme com os artigos 49.° TFUE e 56.° TFUE e, em especial, violava o princípio geral da transparência e a obrigação de garantir um grau de publicidade adequado ( ).

62. No referido acórdão Sporting Exchange, o Tribunal de Justiça considerou, a respeito da concessão de uma licença única no domínio dos jogos de fortuna ou azar, que o facto de tal concessão não equivaler a um contrato de concessão de serviços não podia, por si só, justificar que as exigências resultantes do artigo 56.° TFUE, nomeadamente o princípio da igualdade de tratamento e a obrigação de transparência, fossem violadas quando da concessão de uma autorização administrativa como a que estava em causa no processo principal. Segundo o Tribunal de Justiça, a obrigação de transparência destina‑se também a ser aplicada no quadro de um regime de licença concedida a um operador único pelas autoridades de um Estado‑Membro no exercício dos seus poderes de polícia, uma vez que os efeitos dessa licença relativamente às empresas estabelecidas noutros Estados‑Membros e que estariam potencialmente interessadas no exercício dessa atividade são os mesmos que os de um contrato de concessão de serviços ( ).

63. Esta interpretação relativa aos direitos exclusivos foi confirmada no acórdão Belgacom, relativo a uma concessão de serviços. O Tribunal de Justiça declarou que um operador económico de um Estado‑Membro pode invocar nos órgãos jurisdicionais desse Estado‑Membro a violação da obrigação de transparência que resulta do artigo 56.° TFUE que terá ocorrido quando da celebração de um contrato através do qual uma ou várias entidades públicas do referido Estado‑Membro adjudicaram a um operador económico do mesmo Estado‑Membro uma concessão de serviços que apresenta um interesse transfronteiriço certo ou cederam a um operador económico o direito exclusivo de exercer uma atividade económica que apresenta semelhante interesse ( ).

64. No acórdão AG2R Prévoyance, o Tribunal de Justiça declarou que, dado que a AG2R devia ser considerada uma empresa que exercia uma atividade económica, a decisão dos poderes públicos de tornarem obrigatória a inscrição num regime de reembolso complementar de despesas de saúde a todas as empresas de um setor, sem nenhuma possibilidade de isenção, implicava necessariamente a concessão a esse organismo do direito exclusivo de receber e de gerir as cotizações pagas pelos empregadores e trabalhadores desse setor no âmbito desse regime ( ).

65. Daqui decorre que os efeitos de tal direito exclusivo relativamente a empresas estabelecidas noutros Estados‑Membros e que estariam potencialmente interessadas no exercício dessa atividade podem ser equiparados aos de um contrato de concessão de serviços. Consequentemente, importa examinar agora as restantes condições de aplicação da obrigação de transparência.

E – Quanto à aplicabilidade da obrigação de transparência ao procedimento de extensão

66. Segundo a UNIS, a Beaudout, o Governo francês e a Comissão, resulta do acórdão Sporting Exchange ( ) que a obrigação de transparência decorrente do artigo 56.° TFUE deve ser respeitada quando é conferido um direito exclusivo a um operador económico através do procedimento de extensão de um acordo coletivo.

67. As outras partes que apresentaram observações escritas sustentam que a interpretação do artigo 56.° TFUE adotada nesse acórdão Sporting Exchange não pode ser transposta para as circunstâncias dos processos principais e que a obrigação de transparência não é, portanto, aplicável. Em primeiro lugar, estas partes sustentam que, ao contrário das circunstâncias em causa no referido acórdão ou no contexto dos contratos públicos e das concessões de serviços, a escolha de um organismo segurador não resultava de uma decisão de uma autoridade pública, mas de um acordo dos parceiros sociais agindo no quadro de negociações coletivas. O ministro competente para estender um acordo coletivo que designa um organismo segurador não intervém na escolha deste organismo e não dispõe de nenhum poder quanto a esta escolha no âmbito do procedimento de extensão.

68. Recordo que a obrigação de transparência, conforme desenvolvida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa às concessões de serviços, é uma obrigação a que estão vinculadas as autoridades públicas dos Estados‑Membros que celebram um contrato de concessão de serviços ( ) e que esta obrigação não implica necessariamente uma obrigação de proceder à abertura de um concurso público. As exigências de transparência são suscetíveis de permitir que uma empresa situada no território de um Estado‑Membro diferente do do destinatário da prestação tenha acesso às informações adequadas relativas à referida concessão antes de esta ser adjudicada, de forma a que, se essa empresa o desejar, possa manifestar o seu interesse na obtenção dessa concessão ( ).

69. Como já referi no n.° 22 das presentes conclusões, a questão do Conseil d’État respeita ao procedimento pelo qual um Estado‑Membro estende um acordo coletivo a todas as empresas de um setor. Tal implica necessariamente a concessão de um direito exclusivo ao organismo escolhido pelos parceiros sociais.

70. Parece conforme com os ensinamentos da jurisprudência atrás referida interpretar o artigo 56.° TFUE no sentido de que se opõe à concessão, pelas autoridades públicas do Estado‑Membro, de um direito exclusivo a um operador económico escolhido no âmbito de um procedimento completamente opaco, independentemente do modo de seleção desse operador.

71. Quando a seleção de tal operador for feita por qualquer outra entidade que não a autoridade pública que concede o direito exclusivo em questão e quando esta autoridade pública estiver vinculada por essa escolha de operador, realizada no termo de um procedimento que não foi conduzido pela autoridade em questão, este procedimento de seleção prévia deve respeitar a obrigação de transparência. Caso contrário, as exigências que decorrem do artigo 56.° TFUE não seriam cumpridas, porquanto as empresas situadas noutros Estados‑Membros não estariam em condições de manifestar o seu interesse antes de efetuada a escolha do organismo gestor. Nesse caso, o facto de o procedimento de extensão do acordo coletivo no seio do ministério ser transparente, como afirma o Governo francês, não é suscetível de justificar a opacidade do procedimento de seleção do organismo de previdência.

72. Esta conclusão não significa que a obrigação de transparência, enquanto tal, incumba aos parceiros sociais, que podem sempre exercer o seu direito de negociação coletiva ( ), mas implica apenas que seja atingido um nível mínimo de transparência durante este procedimento preliminar, caso os poderes públicos devam em seguida estender o acordo coletivo negociado à totalidade do setor.

73. Importa igualmente salientar que a objetividade da escolha do organismo segurador não é, em si, suficiente para garantir o respeito das exigências que decorrem do artigo 56.° TFUE. Um processo de seleção opaco, ainda que objetivo, não permite às empresas interessadas aceder às informações adequadas nem lhes dá a possibilidade de manifestar o seu interesse antes de se proceder a tal escolha. A exigência de um mínimo de transparência permite às empresas interessadas conhecer os critérios de seleção e avaliar a objetividade dos mesmos, bem como a imparcialidade da escolha.

74. Recordo que a legislação francesa nesta matéria foi recentemente alterada no sentido de introduzir um processo de abertura à concorrência, conduzido pelos parceiros sociais, na fase da seleção deste organismo segurador. Por conseguinte, parece que é também possível uma solução mais transparente no que respeita ao procedimento de seleção prévia e que, a contrario, uma limitação da transparência do procedimento de seleção não é necessária para a proteção dos interesses gerais em causa.

F – A obrigação de transparência foi respeitada no caso em apreço?

75. Segundo as observações escritas do Governo francês, nos termos do artigo L. 2261‑19 do Código do Trabalho, para que uma convenção setorial ou um acordo profissional ou interprofissional, ou ainda um aditamento a um destes textos, possa ser estendido, é indispensável que tenha sido negociado e celebrado em comissão paritária. Esta comissão é composta pelos parceiros sociais do setor profissional em questão, ou seja, pelas organizações de empregadores e de trabalhadores representativas no âmbito de aplicação do acordo coletivo em causa.

76. No âmbito desta fase da negociação coletiva, um organismo segurador poderia apresentar a sua candidatura aos parceiros sociais do setor profissional em causa, com o objetivo de lhe ser confiada a gestão do regime de previdência complementar desse setor. A este respeito, o Governo salienta a acessibilidade dos acordos coletivos na Internet e a possibilidade de as empresas interessadas acompanharem, sem dificuldade, os períodos de renegociação relativos à gestão dos regimes de previdência complementares.

77. Na minha opinião, não se pode excluir que esta prática nacional permita já evitar, em certa medida, a verificação dos riscos que a obrigação de transparência se destina a impedir e permita, nomeadamente, às empresas interessadas ter acesso às informações necessárias e manifestar o seu interesse antes de ser feita a escolha do organismo. No entanto, tenho sérias dúvidas a este respeito.

78. A este propósito, importa igualmente determinar se a obrigação de transparência implica que as exigências de transparência sejam garantidas ao nível da legislação ou se basta que a transparência factual seja, mesmo na falta de regulamentação expressa, efetivamente assegurada por um certo nível de informação e de publicação dos dados, como o Governo francês sustenta no caso em apreço.

79. Não me parece que a jurisprudência do Tribunal de Justiça exija garantias legislativas de transparência, se for garantido um nível suficiente de transparência por outros meios.

80. Importa acrescentar que, na minha opinião, a questão debatida na audiência relativa aos efeitos da fiscalização que os parceiros sociais podem exercer sobre o organismo segurador que escolheram não é pertinente para uma eventual justificação da opacidade do procedimento de seleção. Com efeito, segundo jurisprudência anterior ( ), a fiscalização rigorosa exercida por um Estado‑Membro sobre o operador escolhido podia, em certas condições, justificar a falta de transparência na fase da seleção. Não obstante, há que observar que esta solução é válida no caso de uma fiscalização que os poderes públicos podem exercer diretamente sobre o operador escolhido, ao passo que, nos processos principais, são os parceiros sociais que podem, em certa medida ( ), fiscalizar os organismos seguradores. Por conseguinte, no caso em apreço, o Estado‑Membro não os fiscaliza nem diretamente nem por intermédio dos parceiros sociais.

81. Consequentemente, tendo em conta todos estes elementos, compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar se, num contexto como o dos processos principais, o procedimento de seleção dos organismos seguradores dos regimes de previdência em questão foi suficientemente transparente, do ponto de vista da livre prestação de serviços, para justificar as extensões efetuadas pelos decretos ministeriais em causa.

G – Quanto ao pedido de limitação dos efeitos do acórdão no tempo

82. Nas suas observações escritas, o Governo francês pediu a limitação dos efeitos do acórdão do Tribunal de Justiça no tempo, se o Tribunal vier a considerar que os procedimentos em questão nos processos principais não são conformes com a obrigação de transparência, tendo em conta o risco de repercussões graves na saúde dos beneficiários dos regimes objeto da extensão pelos decretos ministeriais ( ) e a boa‑fé dos meios interessados. Na audiência, a Beaudout requereu o indeferimento deste pedido, ao passo que a Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française pediu a modulação dos efeitos do acórdão no tempo.

83. Só a título absolutamente excecional é que o Tribunal de Justiça pode, em aplicação do princípio geral da segurança jurídica inerente à ordem jurídica da União, ser levado a limitar a possibilidade de qualquer interessado invocar uma disposição por si interpretada para pôr em causa relações jurídicas estabelecidas de boa‑fé. Para que se possa decidir por esta limitação, é necessário que se encontrem preenchidos dois requisitos essenciais, a saber, a boa‑fé dos meios interessados e o risco de perturbações graves ( ).

84. Na minha opinião, os elementos avançados pelo Governo francês não satisfazem os referidos requisitos. A anulação dos decretos ministeriais não implica necessariamente a cessação das diferentes relações contratuais que existem neste caso na área dos seguros. Os efeitos de tal anulação tanto relativamente aos empregadores como aos segurados são incertos, pelo menos do ponto de vista do direito civil, pelo que é ao direito nacional que compete determinar os efeitos concretos do acórdão que o Tribunal de Justiça vier a proferir.

V – Conclusão

85. Atendendo às considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial submetida pelo Conseil d’État (França) do seguinte modo:

O respeito da obrigação de transparência que decorre do artigo 56.° TFUE é uma condição prévia obrigatória à extensão, por um Estado‑Membro, a todas as empresas de um setor, de um acordo coletivo que confia a um único operador, escolhido pelos parceiros sociais, a gestão de um regime de previdência complementar obrigatório instituído em benefício dos trabalhadores. Compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar se, num contexto como o dos processos principais, o procedimento de seleção dos organismos seguradores dos regimes de previdência em questão foi suficientemente transparente, do ponto de vista da livre prestação de serviços, para justificar as extensões em causa.