RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado no processo C-9/89 ( *1 )

I — Factos e tramitação do processo

1. Enquadramento jurídico e antecedentes do litígio

Pelo Regulamento (CEE) n.° 170/83 do Conselho, de 25 e Janeiro 1983, que institui um regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos da pesca (JO L 24, p. 1; EE 04 F2 p. 56), foi instituída uma política comum de pescas a fim de assegurar a conservação dos recursos biológicos do mar e a sua exploração equilibrada. O décimo segundo considerando sublinha que um regime comunitário deve ser completado por um sistema eficaz de controlo aplicado à actividade exercida nos pesqueiros e nos locais de desembarque. Por força deste regulamento, o total admissível das capturas (TAC) por unidade populacional («stock») ou grupo de unidades populacionais («stocks») para a Comunidade é repartido entre os Estados-membros. O n.° 2 do artigo 5.° do regulamento obriga os Estados-membros a determinar as regras de utilização dessas quotas. Nesta base, os Estados-membros podem instituir sistemas de licenças individuais de pesca.

Na altura da entrada em vigor do Regulamento n.o 170/83, tinham já sido previstas disposições em matéria de controlo das actividades de pesca pelo Regulamento (CEE) n.° 2057/82 do Conselho, de 29 de Junho de 1982, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias exercidas pelos barcos dos Estados-membros QO L 220, p. 1; EE 04 Fl p. 230), alterado em diversas ocasiões, e em último lugar pelo Regulamento (CEE) n.° 4027/86 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1986 (JO L 376, p. 4).

Em conformidade com o disposto no artigo 11.o do Regulamento n.° 170/83, o Regulamento n.° 2057/82 foi substituído pelo Regulamento (CEE) n.° 2241/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias (JO L 207, p. 1). Este último regulamento procede, por uma preocupação de clareza, à codificação do Regulamento n.° 2057/82, na sequência das modificações ocorridas em matéria de inspecção e de controlo.

As medidas previstas pelo novo regulamento têm por finalidade assegurar, entre outros aspectos, o respeito das limitações de possibilidades de pesca; devem, de acordo com o terceiro considerando, incluir disposições respeitantes à inspecção e ao controlo, pelas autoridades dos Estados-membros, de todos os navios de pesca, neles se incluindo os navios de países terceiros, tanto no mar como nos portos, e a todas as actividades cuja inspecção deveria permitir a verificação da aplicação do presente regulamento. O artigo 1.° do regulamento tem a seguinte redacção:

«1. A fim de assegurar o cumprimento de toda a regulamentação em vigor respeitante às medidas de conservação e de controlo, cada Estado-membro, no seu território e nas águas marítimas que dependem da sua soberania ou da sua jurisdição, controla o exercício da pesca e das actividades conexas. Inspecciona os barcos de pesca e todas as actividades cujo controlo permita verificar a aplicação do presente regulamento, nomeadamente as actividades de desembarque, de venda e de armazenagem de peixe e os registos dos desembarques e das vendas.

2. Se, na sequência de uma inspecção ou de um controlo efectuado por força do n.o 1, as autoridades competentes de um Estado-membro verificarem que um navio de pesca ou qualquer pessoa responsável por uma actividade referida nesse número não respeita a regulamentação em vigor relativa às medidas de conservação e de controlo, intentarão uma acção penal ou administrativa contra o capitão desse navio ou qualquer outra pessoa responsável.

3. A fim de assegurar uma inspecção tão eficaz e económica quanto possível, os Estados-membros coordenarão as duas actividades de controlo e introduzirão medidas que permitam às suas autoridades competentes bem como à Comissão serem informadas de modo regular e recíproco sobre a experiência adquirida.»

O artigo 9.° do referido regulamento prevê nomeadamente que os Estados-membros notificarão à Comissão, antes do dia 15 de cada mês, as quantidades de cada unidade populacional ou grupo de unidades populacionais sujeitos a TAC ou a quotas desembarcadas durante o mês anterior. No prazo de dez dias, a Comissão deve informar os Estados-membros das notificações que recebeu dos outros Estados-membros. O artigo 11.° dispõe que as capturas de uma unidade populacional ou grupo de unidades populacionais sujeitos a quotas, efectuadas pelos navios de pesca arvorando pavilhão de um Estado-membro, serão imputadas na quota aplicável a esse Estado, qualquer que seja o local de descarga em terra. Cada Estado-membro fixará a data em que as capturas de uma unidade populacional ou grupo de unidades populacionais sujeitos a quotas se considera terem esgotado a quota que lhe é aplicável para essa unidade ou grupo de unidades populacionais. O Estado-membro proibirá provisoriamente, a contar dessa data, a pesca de peixe daquela unidade populacional ou grupo de unidades populacionais pelos seus navios, bem como a sua conservação a bordo, o transbordo e o desembarque, sendo a proibição definitiva decidida pela Comissão.

A fim de permitir aos Estados-membros obter, a seu pedido, informações mais rápidas e mais pormenorizadas sobre os desembarques efectuados pelos seus navios noutro Estado-membro, o Conselho alargou as medidas de controlo sobre desembarques noutros Estados-membros pelo Regulamento (CEE) n.° 3483/88 do Conselho, de 7 de Novembro de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2241/87, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias (JO L 306, p. 2). Com efeito, verificou que os navios de pesca de um Estado-membro desembarcam frequentemente as suas capturas num Estado-membro que não aquele cuja bandeira arvoram. No caso de um sistema de licenças instituído pelo Estado-membro do pavilhão ou de registo, a experiência teria demonstrado que este podia encontrar dificuldades no controlo dos seus próprios navios que desembarcam ou transbordam as suas capturas num porto ou nas águas marítimas de outro Estado-membro.

O Regulamento n.° 3483/88 adita um artigo 9.° A ao texto do Regulamento n.° 2241/87, que prevê um sistema de informação entre o Estado-membro de desembarque ou de transbordo e o Estado-membro do pavilhão. A pedido desse Estado-membro, as informações sobre os desembarques ou transbordos efectuados em portos de outro Estado-membro devem ser fornecidas pelo Estado-membro de desembarque ou de transbordo. Essas informações incluirão o nome e as letras e números de identificação externos do navio, a quantidade da unidade populacional ou grupo de unidades populacionais desembarcada ou transbordada pelo navio, bem como a data e o local de desembarque ou transbordo, e devem ser fornecidas no prazo de quatro dias úteis a seguir ao desembarque ou transbordo.

O Regulamento n.° 3483/88 altera igualmente o anterior regulamento, aditando-lhe os artigos 11.°-A a 11.°-D.

O artigo 11.°-A proíbe aos navios registados num Estado-membro que sujeite as actividades de pesca a um regime de licença capturar, ter a bordo, transbordar ou desembarcar sem licença peixe sujeito a quota. A Comissão e os outros Estados-membros devem ser informados da quota em questão, bem como da emissão de uma licença, do nome e das letras e números de identificação externos do navio a que foi concedida a licença.

O artigo ll.°-B prevê a possibilidade de cada Estado-membro sujeitar os seus próprios navios de pesca a medidas de controlo suplementares quando estes tenham infringido as regras de conservação ou as medidas de controlo; essas medidas podem prever que, durante um período máximo de um ano, a contar da verificação da infracção, as capturas de peixe de uma unidade populacional ou grupo de unidades populacionais sujeitos a uma quota concedida a esse Estado-membro só podem ser desembarcadas ou transbordadas num porto ou nas águas marítimas de outro Estado-membro ou de um país terceiro se o navio dispuser a bordo de um certificado emitido pelo Estado-membro de registo e que comprove que este inspeccionou o navio no decurso dos últimos dois meses. A Comissão e os outros Estados-membros serão informados do nome e das letras e números de identificação externos de tal navio assim como da quota em questão.

Para o caso de as autoridades competentes do Estado-membro de desembarque ou de transbordo verificarem uma infracção, o artigo ll.°-C prevê que devem intentar contra o capitão do navio em causa, ou contra qualquer outra pessoa responsável, procedimento criminal ou administrativo susceptível de conduzir à privação efectiva dos responsáveis do lucro económico da infracção. Esse Estado-membro pode transferir o processo por infracção para as autoridades competentes do Estado-membro de registo, caso tal transferência apresente maiores probabilidades de garantir o resultado pretendido. O n.° 2 do artigo ll.°-C dispõe que, se o Estado-membro de desembarque ou de transbordo não instaurar procedimento criminal ou administrativo ou não transferir o processo, as quantidades desembarcadas ou transbordadas podem ser imputadas à quota atribuída a esse Estado-membro, em conformidade com o processo dito de comité de gestão.

2. Tramitação do processo

A petição do Reino de Espanha foi registada na Secretaria do Tribunal em 13 de Janeiro de 1989.

A fase escrita do processo teve tramitação normal. O Reino de Espanha renunciou a apresentar réplica.

Por despachos de 26 de Abril e 17 de Maio de 1989, a Comissão e o Reino Unido foram autorizados a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.

Com base no relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia.

II — Pedidos das partes

O Reino de Espanha, recorrente, conclui pedindo que o Tribunal se digne:

— anular o Regulamento n.° 3483/88 do Conselho, de 7 de Novembro de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2241/87, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias,

— condenar o Conselho nas despesas.

O Conselho, recorrido, conclui pedindo que o Tribunal se digne:

— julgar o recurso improcedente,

— condenar o Reino de Espanha nas despesas.

A Comissão e o Reino Unido, intervenientes, apoiam os pedidos do Conselho.

III — Fundamentos e argumentos

a) Observações prévias

O recurso do Governo espanhol acusa essencialmente o regulamento impugnado de pretender transferir para o Estado-membro de desembarque responsabilidades que incumbem ao Estado-membro de bandeira ou de registo.

A Comissão observa, a título preliminar, que a ideia de base em que o recurso assenta consiste em considerar que o regime anteriormente aplicável exija apenas ao Estado-membro da bandeira o cuidado de verificar o respeito das normas relativas à limitação das capturas. Ora, esta ideia não é exacta. Para este efeito, a Comissão explica que, desde sempre, a política comum da pesca impõe o princípio da co-responsabilidade dos Estados-membros para aplicação das medidas de controlo. Dada a importância da eficácia do sistema de fiscalização ao nível comunitário, a violação das normas de controlo deveria ser objecto de acção judicial a nível comunitário, como vem já previsto no artigo ll.°-B, conjugado com o artigo 11.o-A, e completado pelo novo artigo ll.°-C do Regulamento n.° 2241/87. Se a regulamentação comunitária qualifica como infracção não somente a captura mas também a detenção a bordo, o transbordo ou o desembarque do peixe capturado ilegalmente, o Estado-membro em cujas águas ou território essas actividades ocorreram é obrigado a instaurar procedimento criminal ou administrativo, mesmo que as capturas tenham sido efectuadas fora das águas dependentes da sua soberania ou da sua jurisdicção.

Uma ultrapassagem da quota deve-se ao facto de a pesca não ter sido proibida a tempo ou de os navios continuarem a pescar e a desembarcar ou transbordar ilegalmente devido à ineficácia do sistema de sanções. As consequências para o Estado-membro do pavilhão são muito severas: instauração de um processo por infracção, compensação aos Estados-membros lesados por uma imputação na quota futura e retirada do financiamento comunitário para as espécies incluídas na organização comum de mercado e capturadas além da quota nacional. É por esta razão que a Comissão entende que o contributo de todos os Estados-membros para o funcionamento do sistema de controlo é indispensável para o desenvolvimento da política da pesca.

O Governo britânico salienta que, na prática, os Estados-membros de registo de navios que procedem frequentemente a descargas em terra noutro Estado-membro não eram nem suficiente nem rapidamente informados dessas descargas em terra e, portanto, não tinham ou tinham demasiado tarde conhecimento de uma sobreexploração das suas quotas. O problema foi agravado por uma prática designada por «quota hopping», que existe para navios de pesca registados num Estado-membro e cujas capturas são imputadas às suas quotas, mas cujos proprietários e gestores são na realidade nacionais de outro Estado-membro nos portos do qual as capturas são frequentemente desembarcadas. Em especial, o Reino Unido viu-se confrontado com dificuldades particulares criadas por uma frota importante de navios registados no Reino Unido, mas cujos proprietários são empresas espanholas que desembarcam as suas capturas em Espanha.

b) As informações a fornecer pelo Estado-membro de desembarque (artigo 9. °-A)

O Governo espanhol observa que a obrigação de fornecer informações relativas aos desembarques e transbordos no prazo de quatro dias úteis coloca todas as operações de controlo de pesca a cargo do Estado-membro onde são efectuados esses desembarques. Um Estado-membro que acolha maior número de navios de pesca que outros Estados-membros suporta assim o custo económico das medidas de controlo; seria obrigado a criar novos meios de controlo. Todavia, cada Estado-membro deveria ser responsável pelo controlo das quotas que lhe foram atribuídas; tal obrigação não poderia ser transmitida a outro Estado-membro.

O Conselho, o Governo britânico e a Comissão salientam que as críticas do Governo espanhol são mais de natureza política do que jurídica; não podem constituir um fundamento de anulação, na acepção do artigo 173.° do Tratado CEE.

O Conselho lembra, aliás, que o Tribunal precisou, no seu acórdão de 30 de Setembro de 1982, Howe & Bainbridge (317/81, Recueil, p. 3257), que, embora as dificuldades causadas pela aplicação de uma disposição comunitária possam ter importância para a interpretação dessa disposição, não são susceptíveis de pôr em causa a sua validade. Por outro lado, o acórdão de 25 de Maio de 1982, Comissão/Países Baixos (96/81, Recueil, p. 1791), sublinhou que os Estados-membros são obrigados, por força do artigo 5.° do Tratado, a facilitar à Comissão o cumprimento da sua missão, consistente em velar pela aplicação das disposições comunitárias.

O Governo britânico acrescenta que a obrigação dos Estados-membros de registar e verificar as capturas desembarcadas nos seus territórios por todos os navios da Comunidade era anterior à entrada em vigor do artigo 9.°-A impugnado: essa obrigação decorria já dos artigos 1.° e 9.° do Regulamento n.° 2241/87 (inalterados).

A Comissão observa que o Estado-membro de registo deve determinar a data do esgotamento da sua quota com base nas informações sobre as capturas de cada navio que lhe chegam por diversos canais. O artigo 9.°-A permite-lhe verificar a exactidão das informações recebidas directamente dos seus próprios navios em conformidade com o Regulamento (CEE) n.° 2807/83 da Comissão, de 22 de Setembro de 1983, que define as regras especiais de registo das informações relativas às capturas de peixe pelos Estados-membros (JO L 276, p. 1; EE 04 F2 p. 138). Essa data é, no entanto, relevante para o Estado-membro de registo a fim de lhe permitir proibir provisoriamente aos seus navios a pesca de uma ou várias unidades populacionais («stocks») de peixe. Dada a desproporcionalidade entre as consequências de uma infracção e os meios de controlo de que dispunha o Estado-membro da bandeira antes da adopção do Regulamento n.° 3384/88, o artigo 9.°-A é indispensável para a manutenção de um sistema de controlo eficaz.

c) Controlo da licença por outro Estado-membro (artigo 11.°-A)

O Governo espanhol salienta que, atribuindo-se a competência para controlar a existência de licenças a um Estado-membro diferente do da bandeira, o regime geral de licenças de pesca seria sensivelmente alterado. De acordo com o disposto no n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento n.° 170/83, cabe aos Estados-membros determinar as regras de utilização das suas quotas e estabelecer as condições de concessão das licenças. O artigo 11.°-A «comunitariza» o regime de licenças ao obrigar o Estado-membro de desembarque a assegurar a função de garante de um regime de licenças instituído por outro Estado-membro. Não obstante, a responsabilidade de um Estado-membro pela aplicação do seu próprio regime de licenças não pode ser transferida para outro Estado-membro.

O Conselho, o Governo britânico e a Comissão lembram que a competência para tomar, no âmbito da política comum da pesca, as medidas destinadas à conservação dos recursos marítimos cabe à Comunidade, como o Tribunal declarou no seu acórdão de 5 de Maio de 1981, Comissão/Reino Unido (804/79, Recueil, p. 1045). Os sistemas de licenças de pesca são simples técnicas de gestão do regime comunitário de quotas, incluídas nas medidas de gestão expressamente previstas no n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento n.° 170/83. Por conseguinte, as modalidades de utilização das quotas estabelecidas por regras nacionais são adoptadas no exercício de uma competência comunitária delegada aos Estados-membros. Essa situação jurídica mostra, segundo as três partes em causa, que a atitude do Governo espanhol é contrária ao princípio da solidariedade comunitária, que exige que os Estados-membros prestem uma assistência mútua na aplicação do direito comunitário.

d) Controlo suplementar dos navios «reinci-dentes»(artigo ll.°-B)

Segundo o Governo espanhol, o artigo ll.°-B impõe ao navio que tenha cometido uma infracção às disposições comunitárias ou nacionais, antes de poder proceder à venda das suas capturas num Estado-membro diferente do do registo, que volte ao Estado-membro da bandeira para aí ser sujeito a uma inspecção e poder em seguida obter o certificado que lhe permitirá desembarcar e vender a sua carga no porto da sua escolha.

Os produtos da pesca marítima devem ser considerados como sendo inteiramente obtidos num país desde que tenham sido extraídos do mar a partir de navios registados nesse país. O desembarque e a venda de peixe a partir de um navio no porto de um Estado-membro diferente do da bandeira constitui, por isso, uma exportação. Nestas condições, o artigo ll.°-B constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à exportação, proibida pelo artigo 34.° do Tratado CEE, ao criar entraves à exportação de peixe a partir dos navios ditos reincidentes.

Foi este igualmente o ponto de vista defendido pela Comissão nas suas observações no processo 216/87, the Queen/Ministry of Agriculture, Fisheries and Food ex parte Jaderow (a seguir «Jaderow»), actualmente pendente no Tribunal de Justiça. Uma lei britânica que subordina a concessão de licenças de pesca à obrigação de desembarcar e de vender 50 % das capturas num porto britânico deve, na opinião da Comissão, ser considerada uma medida de efeito equivalente incompatível com o artigo 34.° do Tratado CEE. E verdade que, segundo jurisprudência constante, o artigo 34.° visa as medidas nacionais que têm por objecto ou por efeito restringir especificamente as correntes de exportação e instituir uma diferença de tratamento entre o comércio interno do Estado-membro e o seu comércio de exportação, de forma a atribuir uma vantagem especial à produção nacional ou ao mercado interno do Estado interessado. Todavia, no processo Jaderow, a finalidade e o efeito da medida britânica são precisamente os de atribuir uma vantagem económica ao Reino Unido favorecendo a indústria e o emprego nesse país.

O artigo ll.°-B tem idêntico objectivo. Os proprietários de navios de pesca não podem beneficiar, de facto, da existência de preços mais elevados oferecidos noutros Estados-membros que não o da bandeira. A disposição em litígio é, portanto, contrária ao princípio da liberdade de circulação de mercadorias.

O Conselho, o Governo britânico e a Comissão são de opinião de que o artigo ll.°-B não constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à exportação. A posição que a Comissão defendeu no processo 216/87, Jaderow, não pode ser invocada para adoptar um ponto de vista diferente. Naquele caso, tratava-se de uma disposição nacional que impedia, para uma quantidade determinada, qualquer exportação directa para outros Estados-membros, medida essa cuja finalidade era conseguir que os navios exercessem as suas actividades a partir do Reino Unido. Pelo contrário, o artigo ll.°-B prevê apenas a possibilidade de os navios de pesca serem obrigados a possuir um documento comprovativo de que foram inspeccionados no decurso dos últimos dois meses; além disso, aplica-se apenas a navios que tenham já cometido infracções. Tal encargo imposto a um grupo limitado de navios não é desproporcionado em relação à finalidade prosseguida, a saber, um controlo mais rigoroso.

Além disso, segundo a jurisprudência do Tribunal, o artigo 34.° do Tratado CEE visa as medidas nacionais que têm como objectivo ou como efeito restringir especificamente as correntes de exportação e estabelecer assim uma diferença de tratamento entre o comércio interno de um Estado-membro e o seu comércio de exportação, em detrimento da produção ou do comércio de outros Estados-membros. Para violar o artigo 34.° do Tratado, a medida nacional deve prosseguir uma finalidade proteccionista. O artigo ll.°-B não pode, em nenhum caso, ser qualificado desta forma.

O Governo britânico acrescenta que podem ser efectuadas inspecções com intervalos de dois meses no Estado-membro de registo se os navios em causa tiverem de visitar esse Estado-membro em determinado momento por outras razões, como a substituição da tripulação ou o abastecimento.

e) Procedimento criminal ou administrativo instaurado pelo Estado-membro de desembarque (artigo 11.°-C)

O Governo espanhol sustenta que um Estado-membro não tem competência para punir infracções cometidas fora do seu território por navios arvorando bandeira estrangeira. A lei espanhola dispõe que é apenas aplicável no território espanhol.

Por outro lado, a sanção da perda de uma parte da quota, tal como se prevê no artigo ll.°-C para o caso de não instauração dos processos, é uma medida desproporcionada em relação ao objectivo prosseguido. Cabe a cada Estado-membro gerir as suas próprias quotas e garantir a aplicação correcta do regime de licenças. Não pode punir-se outro Estado-membro por um comportamento que lhe não é imputável.

O processo para fixar as quantidades de peixe a imputar na quota do Estado-membro de desembarque é instaurado a pedido do Estado-membro de registo, que é o único a poder pedir à Comissão para agir. Mas não pode ser aplicada a um Estado-membro uma sanção tão considerável por força de uma decisão adoptada pela Comissão segundo o processo do comité de gestão. O Tratado CEE instituiu uma acção por incumprimento das obrigações comunitárias, pelos seus artigos 169.° e 170.°, e estas disposições prevêem garantias no plano processual. Em consequência, um processo que dependa apenas do pedido de um Estado-membro não é admissível.

O Conselho, o Governo britânico e a Comissão salientam que o artigo ll.°-C não viola qualquer norma de competência e que está em conformidade com o sistema do Tratado. O facto de o artigo 11.° -C impor uma tarefa de controlo suplementar ao Estado-membro de desembarque decorre do princípio da cooperação e da responsabilidades partilhadas, que está na base da política comum da pesca.

O Governo espanhol fez uma apresentação errada do artigo ll.°-C, ao afirmar que ele obriga os Estados-membros de desembarque a aplicar sanções aos navios que tenham cometido infracções. Esta disposição cria antes uma obrigação de instauração de acção penal ou processo administrativo, em conformidade com o princípio consagrado pelo n.° 2 do artigo 1.° do Regulamento n.° 2241/87. Esses procedimentos devem efectuar-se segundo as disposições aplicáveis da legislação nacional do Estado-membro de desembarque, respeitando a repartição de competências entre a Comunidade e os Estados-membros. Além disso, está prevista uma solução alternativa, uma vez que o Estado-membro de desembarque pode transferir o procedimento para o Estado de registo.

A concepção estritamente territorial do direito de punir, invocada pelo Governo espanhol, não é compatível com o princípio da lex loci delicti commissi do direito internacional em matéria de responsabilidade penal. Segundo a regulamentação da política comum da pesca, o acto essencial não é a captura, mas o desembarque ou o transbordo. Existe, por conseguinte, uma conexão substancial entre o local da infracção e a Lei que será em princípio aplicada, a do Estado de desembarque. Aliás, a Lei espanhola n.° 53/1982, relativa às infracções em matéria de pescas, dispõe expressamente que se aplica a todas as infracções administrativas cometidas em matéria de pescas nas águas sob jurisdição espanhola.

No presente caso, a ratio legis é a de assegurar uma aplicação uniforme do direito comunitário, nomedamente das medidas de controlo. Segundo o acórdão de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor (205/82 a 215/82, Recueil, p. 2633), os Es-tados-membros devem assegurar nos seus territórios a execução dos regulamentos comunitários. Na medida em que o direito comunitário não contenha normas comuns, as autoridades nacionais devem proceder segundo as regras do direito nacional de forma a conciliar essa aplicação com as exigências do direito comunitário. Segundo a jurisprudência constante do Tribunal, o princípio da proporcionalidade exige que os actos das instituições comunitárias não excedam os limites daquilo que é adequado e necessário para atingir o objectivo pretendido. Não existe qualquer solução alternativa para fazer respeitar o regime das quotas de pesca: a imputação das quantidades na quota do Estado-membro de desembarque afigura-se a fórmula mais adequada porque se prende directamente com o objectivo prosseguido.

O processo do comité de gestão, previsto para a redução de uma quota em caso de violação do disposto no artigo ll.°-C, não é contrário aos artigos 169.° e 170.° do Tratado CEE. Em primeiro lugar, porque a imputação na quota do Estado-membro de desembarque não tem a natureza de sanção, dado que deve ser considerada uma medida de gestão, tal como a já prevista pelo artigo ll.°-C. Se um Estado-membro admitiu desembarques ilegais, a gestão das quotas do Estado-membro de registo tornou-se ineficaz; nesse caso, sendo o Estado-membro de desembarque responsável pela ultrapassagem da quota, o excedente deve ser imputado na sua quota. A propósito do processo do comité de gestão, importa assinalar que ele se aplica igualmente às reduções de quotas dos Estados-membros em caso de suspensão das actividades de pesca pela Comissão; está prevista uma consulta dos dois Estados-membros em causa. Assim, foram previstas todas as garantias para a salvaguarda dos interesses do Estado de desembarque.

T. Koopmans

Juiz relator

( *1 ) Língua do processo: espanhol.

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL

27 de Março de 1990 ( *1 )

No processo C-9/89,

Reino de Espanha, representado por Javier Conde de Saro, director-geral da Coordenação Jurídica e Institucional Comunitária, e por Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, do Serviço do Contencioso Comunitário, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na embaixada de Espanha, 4-6, boulevard Emmanuel-Servais,

recorrente,

contra

Conselho das Comunidades Europeias, representado por Antonio Sacchettini, director no Serviço Jurídico, Jacques Demoly, administrador principal desse Serviço, e German-Luis Ramos Ruano, membro do mesmo serviço, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Jörg Käser, director dos Assuntos Jurídicos do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Conrad-Adenauer,

recorrido,

apoiado por

Comissão das Comunidades Europeias, representada pelos seus consultores jurídicos Robert Caspar Fischer e Francisco José Santaolalla, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georgios Kremlis, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

interveniente,

e por

Reino Unido, representado por J. E. Collins, Assistam Treasury Solicitor, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na embaixada da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, 14, boulevard Roosevelt,

interveniente,

que tem por objecto um pedido de anulação do Regulamento (CEE) n.° 3483/88 do Conselho, de 7 de Novembro de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2241/87, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatorias (JO L 306, p. 2),

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. O. Due, presidente, Sir Gordon Slynn e F. A. Schockweiler, presidentes de secção, T. Koopmans, G. F. Mancini, R. Joliét, T. F. O'Higgins, G. C. Rodríguez Iglesias e M. Diez de Velasco, juízes,

advogado-geral : M. Darmon

secretário: J. -G. Giraud

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 31 de Janeiro de 1990,

ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiencia de 22 de Fevereiro de 1990,

profere o presente

Acórdão

1 Por petição registada na Secretaria do Tribunal em 13 de Janeiro de 1989, o Reino de Espanha requereu, nos termos do primeiro paràgrafo do artigo 173.° do Tratado CEE, a anulação do Regulamento (CEE) n.° 3483/88 do Conselho, de 7 de Novembro de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2241/87, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias (JO L 306, p. 2).

2 As medidas de controlo que constituem o objecto do presente processo são as adoptadas em conformidade com os artigos 10.° e 11.° do Regulamento (CEE) n.° 170/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que institui um regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos da pesca (JO L 24, p. 1; EE 04 F2 p. 56). Nos termos do seu artigo l.°, este regulamento estabelece um regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos da pesca para garantir «a protecção dos fundos marinhos, a conservação dos recursos biológicos do mar e a sua exploração equilibrada em bases duráveis e em condições económicas e sociais adequadas». Para tanto, esse regime devia integrar nomeadamente medidas de conservação, regras de utilização e de repartição dos recursos, disposições especiais para a pesca costeira e medidas de controlo.

3 Na sequência de substanciais alterações introduzidas em matéria de inspecção e de controlo das actividades piscatórias, o Regulamento n.° 2241/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias (JO L 207, p. 1), procedeu, por razões de clareza, à codificação das normas aplicáveis na matéria. Segundo os considerandos do regulamento, estas regras devem incluir disposições relativas à inspecção e controlo pelas autoridades dos Estados-membros de todos os navios de pesca, incluindo os navios de países terceiros, tanto no mar como nos portos, e de todas as actividades cuja inspecção deveria permitir verificar a execução do regulamento e a repressão das infracções à regulamentação aplicável.

4 O Regulamento n.° 3483/88, cuja legalidade é contestada pelo Reino de Espanha, introduz certas alterações às disposições do Regulamento n.° 2241/87, aditando-lhe cinco novos artigos. Segundo os seus considerandos, o regulamento inspira-se na necessidade de reforçar a aplicação das regras de conservação dos recursos da pesca através de uma melhor cooperação entre os Estados-membros a fim de evitar a pesca excessiva, e prevê, para esse efeito, permitir aos Estados-membros obter, a seu pedido, informações mais rápidas e mais pormenorizadas sobre os desembarques efectuados pelos seus navios noutro Estado-membro.

5 Para mais ampla exposição dos factos e da tramitação do processo, bem como dos fundamentos e argumentos das partes e dos intervenientes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

6 Os quatro fundamentos invocados pelo Governo espanhol referem-se, respectivamente, aos artigos 9.°-A, 11.°-A, ll.°-B e 11.°-C que o Regulamento n.° 3483/88 aditou às disposições do Regulamento n.° 2241/87. Convém examiná-los por ordem sucessiva.

a) Artigo 9.°-A (comunicação de informações)

7 Segundo o artigo 9.°-A, o Estado-membro de registo de navios de pesca, ou cuja bandeira esses navios arvoram, pode solicitar aos outros Estados-membros as informações relativas aos desembarques ou transbordos efectuados por esses navios nos seus portos ou nas suas águas marítimas, quando essas informações incidam sobre uma unidade populacional («stock») ou grupo de unidades populacionais («stocks») especial sujeitos a quota atribuída a esse Estado-membro de registo. Os outros Estados-membros devem fornecer essas informações no prazo de quatro dias; estas serão igualmente transmitidas à Comissão.

8 O Governo espanhol acusa esta nova disposição de colocar as operações de controlo das actividades de pesca a cargo do Estado-membro em que os desembarques são efectuados e transferir assim as responsabilidades do Estado-membro de registo para o Estado de desembarque. As quotas teriam, com efeito, sido atribuídas em função da bandeira ou do registo dos navios de pesca, sendo cada Estado-membro assim obrigado a controlar a actividade dos seus próprios navios.

9 Há que recordar, em primeiro lugar, como o Governo britânico e a Comissão, intervenientes, alegaram com razão, que o regime que era aplicável antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 3483/88 impunha o cuidado de controlar o respeito das regras de limitação das capturas a todos os Estados-membros, e não apenas ao Estado de registo. Segundo o n.° 1 do artigo 1.° do Regulamento n.° 2241/87, cada Estado-membro exerce os controlos necessários «no seu território e nas águas marítimas que dependem da sua soberania ou da sua jurisdição»; esses controlos devem nomedamente incidir sobre as actividades de desembarque, de venda e de armazenagem de peixe e sobre o registo dos desembarques e das vendas.

10 O Regulamento n.° 2241/87 institui, assim, uma responsabilidade conjunta dos Estados-membros para o controlo do regime de limitação das capturas. E neste mesmo espírito que o n.° 3 do artigo 1.° do regulamento obriga os Estados-membros a coordenar as suas actividades de controlo e a introduzir «medidas que permitam às suas autoridades competentes bem como à Comissão serem informadas de modo regular e recíproco sobre a experiência adquirida». Ora, o artigo 9.°-A limita-se a especificar essas obrigações de informação.

11 Convém considerar, em segundo lugar, que o Governo espanhol não pôde indicar as razões jurídicas que constituiriam obstáculo a uma alteração do regime de controlo tal como foi inicialmente previsto pelo Regulamento n.° 2241/87. Na sua petição, contentou-se em apontar os novos meios de controlo e as despesas adicionais que implicaria a nova disposição, sem, no entanto, demonstrar por que tais elementos seriam susceptíveis de pôr em causa a validade desta. Na audiência, o Governo espanhol invocou o princípio da proporcionalidade, mas não explicou até que ponto as medidas introduzidas pelo artigo 9.°-A seriam mais onerosas que o necessário para chegar a um regime coerente de controlo.

12 Por conseguinte, o fundamento do Governo espanhol dirigido contra o artigo 9.° -A deve ser rejeitado.

b) Artigo 11.°-A (controlo das licenças)

13 Um Estado-membro que subordine, no âmbito da quota que lhe foi atribuída, as actividades de pesca dos seus navios a um regime de licenças deve fornecer, por força do disposto no n.° 1 do artigo 11.°-A, certas informações à Comissão e aos outros Estados-membros. Nos termos do n.° 2 do mesmo artigo, é proibido «capturar, reter a bordo, transbordar ou desembarcar peixe da quota em causa, a não ser que o navio disponha de uma licença para exercer actividades de pesca sob essa quota» bem como nos casos em que a licença tenha sido retirada ou suspensa. O controlo da existência a bordo de uma licença pode assim incumbir às autoridades do Estado-membro de desembarque ou de transbordo.

14 O Governo espanhol sustenta que esta nova disposição modifica sensivelmente o regime geral das licenças de pesca, obrigando o Estado-membro de desembarque a assumir o papel de garante de um regime de licenças instituído por outro Estado-membro. O regime de licenças estaria assim a «comunitarizar-se».

15 A este propósito, há que assinalar que o Regulamento n.° 170/83 instituiu, a partir de Janeiro de 1983, um «regime comunitário» de conservação e de gestão dos recursos do mar (artigo 1.°, primeiro parágrafo). Este regime inclui, entre outras, medidas de conservação que podem comportar uma limitação das capturas [artigo 2°, n.° 2, alínea d)]. Para esse efeito, o total admissível das capturas por unidade populacional («stock») ou grupo de unidades populaconais («stocks») em causa é fixado para se determinar, nessa base, o volume das capturas disponíveis para a Comunidade (artigo 3.°). É esse volume que é em seguida «repartido entre os Estados-membros» (n.° 1 do artigo 4.°). Cabe às autoridades dos Estados-membros determinar, em conformidade com as disposições comunitárias aplicáveis, as regras de utilização das quotas que lhes foram atribuídas.

16 Resulta daí que um regime de licenças instituído pelo Estado-membro de registo constitui um dos métodos de que os Estados-membros dispõem para fazer respeitar os limites de captura impostos no âmbito do regime comunitário de conservação. Assim, o Conselho podia reforçar o respeito dos regimes de licenças, impondo a colaboração dos Estados-membros diferentes do do registo, sem violar qualquer norma do Tratado nem qualquer princípio de direito.

17 O segundo fundamento do Governo espanhol não pode, pois, ser acolhido.

c) Artigo ll.°-B (controlo de certificados)

18 O artigo ll.°-B visa o problema especial dos navios que infringiram as regras de conservação ou as medidas de controlo adoptadas pela Comunidade ou pelo Estado-membro de registo. Por este motivo, podem ser sujeitos a medidas de controlo adicionais que prevejam que, durante um período máximo de um ano, devem dispor a bordo de um certificado emitido pelo Estado-membro de registo, e que comprove que este inspeccionou o navio em questão no decurso dos últimos dois meses. O artigo ll.°-B prevê que esses navios não podem desembarcar ou transbordar as suas capturas de peixe, sujeitas a quota, num porto ou nas águas marítimas de outro Estado-membro sem demonstrar que o certificado se encontra a bordo.

19 Segundo o Governo espanhol, essa medida de controlo suplementar obriga o navio em causa a não vender as suas capturas num Estado-membro da Comunidade sem ter previamente regressado ao Estado-membro de registo para aí se submeter a uma inspecção e obter o certificado que lhe permitirá desembarcar as suas capturas no porto da sua escolha. Tal medida tornaria difícil a exportação do peixe a partir do Estado-membro de registo e constituiria, assim, uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à exportação proibida pelo artigo 34.° do Tratado CEE.

20 Há que declarar, antes de mais, como aliás sublinhou o Conselho, que o artigo 11.° -B não impõe restrições à exportação de peixe mas incide sobre a detenção a bordo de um documento comprovativo de que o navio foi inspeccionado no decurso dos últimos dois meses. Essa obrigação aplica-se apenas a navios que tenham já cometido infracções ao regime de conservação.

21 Convém recordar em seguida que, segundo a jurisprudência do Tribunal, o artigo 34.° tem em vista apenas as medidas que têm por objecto ou por efeito restringir especificamente as correntes de exportação e estabelecer assim uma diferença de tratamento entre o comércio interno de um Estado-membro e o seu comércio de exportação, de forma a assegurar uma vantagem especial à produção nacional ou ao mercado interno, em detrimento da produção ou do comércio de outros Estados-membros (acórdão de 8 de Novembro de 1979, Groenveld, 15/79, Recueil, p. 3409).

22 O Governo espanhol não conseguiu demonstrar por que a obrigação imposta pela regulamentação comunitária de ter um certificado a bordo de um navio de pesca seria susceptível de restringir especificamente as correntes de trocas entre os Estados-membros e poderia por isso ser considerada um entrave à exportação na acepção do artigo 34.° do Tratado.

23 O fundamento alegado contra o artigo ll.°-B deve, por isso, ser rejeitado.

d) Artigo ll.°-C (instauração de processos por infracções)

24 O artigo ll.°-C diz respeito às obrigações das autoridades do Estado-membro de desembarque ou de transbordo em matéria de sanções. Quando essas autoridades verifiquem certas infracções ao regime da limitação das capturas, são obrigadas a instaurar contra o capitão do navio em causa, ou contra qualquer outra pessoa responsável, procedimento criminal ou administrativo susceptível de conduzir à privação dos responsáveis do lucro económico da infracção ou a qualquer outro resultado proporcional à gravidade da infracção e que os desencoraje eficazmente de cometer outras infracções da mesma natureza. O Estado-membro de desembarque pode, todavia, transferir o processo por infracção em causa para o Estado-membro de registo com o consentimento deste. As quantidades desembarcadas ou transbordadas ilegalmente podem ser imputadas na quota atribuída ao Estado-membro de desembarque ou de transbordo quando este não instaure acção penal ou processo administrativo contra as pessoas responsáveis ou não transfira esses procedimentos para o Estado-membro de registo.

25 O Governo espanhol formula diversas acusações contra esta disposição, algumas das quais assentam na transferência de responsabilidades do Estado-membro de registo para o de desembarque; essas acusações devem ser rejeitadas pelas razões já invocadas aquando do exame dos fundamentos alegados contra os artigos 9.°-A e ll.°-A.

26 O Governo espanhol invoca igualmente duas novas acusações. Segundo a primeira, as autoridades do Estado-membro não teriam competência para punir comportamentos de navios estrangeiros que não ocorreram no seu território, dado que o poder de punir de um Esudo, em conformidade com as normas do direito internacional público, tem carácter territorial. A segunda nova acusação diz respeito à imputação das capturas ilegalmente desembarcadas ou transbordadas na quota do Estado-membro de desembarque ou de transbordo. Esta medida constituiria uma sanção desproporcionada em relação ao objectivo prosseguido, que é o de assegurar uma aplicação correcta do regime de quotas, e desprovida de garantias a nível processual.

27 No que toca à competência do Estado-membro de desembarque para proceder criminal ou administrativamente contra o capitão de um navio com bandeira de outro Estado-membro, há que observar que o artigo ll.°-C, ao mesmo tempo que visa reforçar o sistema de controlo, não obriga os Estados-membros a alargar os seus poderes para além dos limites resultantes dos princípios geralmente admitidos em matéria de repartição de competências penais entre os estados. O próprio texto do artigo refere-se explicitamente às «disposições pertinentes da legislação nacional».

28 Convém notar em seguida que a ultrapassagem das quotas que o sistema de controlo procura evitar se realiza não pela captura de certos peixes, mas pelo desembarque ou pelo transbordo de capturas excedentárias. Resulta, com efeito, do artigo 1.° do Regulamento n.° 2241/87 que os controlos e inspecções impostos pela regulamentação comunitária visam «as actividades de desembarque, de venda e de armazenagem de peixe e os registos dos desembarques e das vendas». Os artigos 6.° e 7.° do mesmo regulamento determinam quais são as obrigações do capitão de um navio de pesca que arvore bandeira de um Estado-membro ou registado num Estado-membro; essas obrigações incluem nomeadamente as declarações e as informações relativas às capturas que o capitão deve fornecer aquando da descarga em terra ou aquando do transbordo de quaisquer quantidades de peixes de unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais sujeitos a limitação de capturas.

29 Daí resulta que as infracções ao regime de quotas que devem ser punidas pelo Estado-membro de desembarque ou de transbordo por força do artigo ll.°-C são as que ocorrem aquando da descarga em terra ou aquando do transbordo de capturas num porto desse Estado-membro ou nas águas marítimas que dependem da sua soberania ou da sua jurisdição. A acusação do Governo espanhol deve, por isso, ser rejeitada.

30 No que toca à imputação das capturas ilegalmente desembarcadas ou transbordadas na quota do Estado-membro de desembarque ou de transbordo, a Comissão alegou que essa imputação não constitui sanção do incumprimento das obrigações do Estado-membro em causa, e sim uma aplicação da norma de dedução das quantidades capturadas para além da quota, dedução essa necessária à gestão do regime de quotas no quadro do total admissível de capturas. Sem o artigo ll.°-C, essa dedução atingiria apenas o Estado-membro de registo, escapando a ultrapassagem em causa inteiramente ao seu controlo. A imputação na quota do Estado-membro de desembarque constituiria uma reacção adequada às ultrapassagens que seriam ocasionadas por um controlo deficiente por parte desse Estado-membro.

31 Esta argumentação da Comissão deve ser acolhida. O Conselho podia decidir, sem violar o princípio da proporcionalidade, que a responsabilidade conjunta dos Estados-membros pelo controlo do regime de limitação das capturas implica não somente que certas tarefas de inspecção e de controlo incumbam ao Estado-membro de desembarque, mas igualmente que a redução das quotas efectuada na sequência da sua ultrapassagem não seja necessariamente efectuada em detrimento das quotas atribuídas ao Estado-membro de registo dos navios de pesca em causa, quando a ultrapassagem se explique nomeadamente pelo facto de o Estado-membro não ter tomado as medidas de controlo necessárias. Com efeito, pode ser adequado decidir que as quantidades desembarcadas ou transbordadas ilegalmente podem ser deduzidas das quotas atribuídas ao Estado-membro onde essas actividades ocorreram, quando as autoridades desse Estado-membro não tenham nem instaurado acção penal ou processo administrativo nem transferido tal procedimento para o Estado-membro de registo.

32 Por outro lado, convém esclarecer que qualquer decisão da Comissão que reduza quotas de um determinado Estado-membro pode ser impugnada por este através do recurso de anulação, em conformidade com o disposto no primeiro parágrafo do artigo 173.° do Tratado CEE.

33 Decorre de tudo o que precede que deve ser negado provimento ao recurso na sua totalidade.

Quanto às despesas

34 Nos termos do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se tal for requerido. Tendo o Reino de Espanha sido vencido, há que condená-lo nas despesas, incluindo as despesas efectuadas pela Comissão. Não tendo o Governo britânico formulado pedido quanto às despesas relativas à sua intervenção, estas devem ser por ele suportadas.

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL decide :

1) Ē negado provimento ao recurso.

2) O Reino de Espanha é condenado nas despesas, incluindo as efectuadas pela Comissão.

3) O Reino Unido suportará as suas próprias despesas.

Due Slynn Schockweiler Koopmans Mancini Joliét O'Higgins Rodríguez Iglesias Diez de Velasco Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 27 de Março de 1990. O secretário J.-G. Giraud O presidente O. Due

( *1 ) Lingua do processo: espanhol.