Conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn apresentadas em 14 de Julho de 1988. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REPUBLICA HELENICA. - ACCAO POR INCUMPRIMENTO - ADMISSIBILIDADE - MEDIDAS DE EFEITO EQUIVALENTE - ADESAO DA REPUBLICA HELENICA. - PROCESSO 229/87.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 06347



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

O artigo 49.°, n.° 1, da Lei grega n.° 1089, de 12 de Novembro de 1980, prevê a criação de uma União das Câmaras de Comércio e de Indústria da Grécia (a "UCCIG"). De acordo com o artigo 49.°, n.° 3, alínea g), da referida lei, uma das funções da UCCIG é :

"Por despacho do ministro do Comércio, recolher e fornecer informações aos bancos autorizados a executar operações de câmbio, a fim de estes efectuarem um controlo eficaz das operações previstas no artigo 1.°, n.° 3, da Lei n.° 936/1979, que altera e adita as disposições relativas ao comércio externo ...".

O artigo 49.°, n.° 6, regula a cobrança dos montantes necessários para permitir à UCCIG atingir os diversos objectivos que lhe foram atribuídos. Nos termos do artigo 49.°, n.° 6, alínea b), o montante da taxa cobrada pela UCCIG pelos serviços prestados de acordo com o artigo 49.°, n.° 3, alínea g), é fixado por despacho do ministro do Comércio; e o produto das taxas é repartido "entre os organismos que colaboram na análise dos dados recolhidos" - quer dizer, ao que parece, entre as câmaras de comércio participantes.

Regras detalhadas de aplicação da taxa foram estabelecidas pela Circular n.° EG/8324/2714, do Ministério do Comércio, de 10 de Dezembro de 1980, que se refere expressamente à adesão da Grécia à CEE e às exigências dos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEE. Por força do n.° 1, os bancos intermediários são responsáveis pelo controlo das divisas, quando seja concedida autorização para importar ou pagar mercadorias, de modo a salvaguardar os direitos da República Helénica em matéria de câmbios. De acordo com o n.° 2, alínea b), da circular, o montante da taxa é de 0,1% do valor CIF constante da factura das mercadorias em questão, com um mínimo de 250 DR e um máximo de 5.000 DR, excepto se o importador ou devedor for uma pessoa colectiva de direito público, caso em que é cobrada apenas metade da taxa normal; quando se trate do Estado não é cobrada qualquer taxa. As importâncias cobradas devem ser depositadas numa conta especial no Banco da Grécia e repartidas de acordo com despacho ministerial.

A Comissão iniciou um processo nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE durante o período de transição, com base no artigo 28.° do Acto de Adesão da República Helénica às Comunidades (adiante designado por "Acto de adesão"), o qual determina: "Será suprimido em 1 de Janeiro de 1981 qualquer encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro de importação, introduzido a partir de 1 de Janeiro de 1979 nas trocas comerciais entre a Comunidade, na sua composição actual, e a Grécia."

Este processo seguiu uma tramitação normal. A notificação de incumprimento de 26 de Março de 1984 expunha a argumentação da Comissão quanto ao fundo da questão, nomeadamente que a taxa grega era um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, contrário ao artigo 28.° do acto de adesão. Seguiu-se, em devido tempo, um parecer fundamentado e uma acção no Tribunal (processo 138/85). Após o termo da fase escrita do processo e em resposta a uma pergunta escrita do Tribunal, o Governo helénico apresentou textos legislativos que mostravam ter a taxa em litígio a sua origem em legislação entrada em vigor em 1947. Este facto, parece, afastava as medidas impugnadas do âmbito de aplicação do artigo 28.° do acto de adesão (dado este artigo se referir a qualquer encargo "introduzido a partir de 1 de Janeiro de 1979").

Em todo o caso, a Comissão desistiu da acção no processo 138/85, que foi cancelado no registo do Tribunal por despacho de 3 de Outubro de 1986. Entretanto, a Comissão tinha iniciado novo processo nos termos do artigo 169.°, desta vez com base no artigo 29.° do acto de adesão, que prevê a progressiva supressão, por reduções sucessivas, dos encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros de importação, durante um período de transição, devendo a última redução dessas taxas ocorrer em 1 de Janeiro de 1986.

Na sua nova notificação de incumprimento (8 de Agosto de 1986), a Comissão especificou como base legal para a acção o "artigo 29.° do acto de adesão, conjugado com o artigo 13.° do Tratado CEE", mas remeteu para a sua argumentação quanto ao fundo da questão no processo 138/85, remetendo, assim, inter alia, para o artigo 28.° do acto de adesão. O Governo helénico respondeu contestando a validade da notificação por a mesma se referir a uma argumentação desenvolvida noutro processo que estava legalmente encerrado. A Comissão continuou o processo pré-contencioso nos termos do artigo 169.° do Tratado e, no parecer fundamentado, expôs na íntegra a argumentação jurídica em que se baseia. Tendo recebido nova resposta do Governo helénico, contestando tanto a admissibilidade como o mérito da questão, a Comissão intentou a presente acção em 29 de Julho de 1987, pedindo a declaração de que, ao cobrar uma taxa pelo controlo dos preços das mercadorias importadas de outros Estados-membros da Comunidade, a Grécia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 12.° e seguintes do Tratado CEE e do artigo 29.° do acto de adesão.

O Governo helénico contesta a admissibilidade da acção com fundamento em que a remissão para o processo 138/85 na notificação de 8 de Agosto de 1986 constitui irregularidade processual nos termos do artigo 169.°, ao privar o Governo helénico da possibilidade de responder integralmente, nesse estádio do processo, à argumentação contra si desenvolvida, e refere os processos 45/64 (Comissão/Itália, Recueil 1965, p. 1058, p. 1075); 20/59, (Itália/Alta Autoridade, Recueil 1960, p. 663, p. 709, um processo referente ao artigo 88.° do Tratado CECA); e 31/69 (Comissão/Itália, Recueil 1970, p. 25, p. 34, n.° 13). A Comissão sustenta que as formalidades processuais do artigo 169.° foram respeitadas e alega, sem pedir que isso seja declarado incumprimento do Tratado, que o Governo helénico não prestou a colaboração total que se espera de um Estado-membro, de acordo com o artigo 5.° do Tratado CEE.

Embora a Grécia tenha razão ao salientar a importância da notificação, destinada a dar ao Estado-membro a que é dirigida conhecimento adequado da essência das acusações de que é alvo, no presente caso não tenho dúvidas de que o Governo helénico foi exaustiva e adequadamente informado sobre a natureza dos argumentos da Comissão. O processo 138/85 referia-se exactamente à mesma legislação em litígio e - como o Governo helénico sabia - foi objecto de desistência apenas porque, num estádio muito avançado, o Governo helénico apresentou elementos de prova que levaram a Comissão a concluir que a sua acção devia ter sido fundamentada no artigo 29.° , e não no artigo 28.°, do acto de adesão.

Apesar de a notificação incorporar por remissão os argumentos anteriores, o que não me parece que provoque qualquer risco de erro, considero não terem sido desrespeitadas as garantias processuais essenciais do Estado-membro, nos termos do artigo 169.°, e ser a acção, consequentemente, admissível (ver processo 211/81, Comissão/Dinamarca, Recueil 1982, p. 4547, p. 4557 e 4558, n.os 7 a 12 do acórdão). É irrelevante a objecção de que a argumentação incorporada por remissão constava de memorandos apresentados num processo que já tinha chegado ao fim.

Quanto ao mérito da questão, a Comissão considera que a legislação grega impõe claramente uma taxa proibida de efeito equivalente a um direito aduaneiro, uma vez que essa taxa constitui um encargo pecuniário unilateralmente imposto sobre as mercadorias importadas de outro Estado-membro quando transpõem a fronteira e não incide sobre as mercadorias produzidas na Grécia. A Comissão, baseando-se, inter alia, nos processos apensos 52 e 55/65, Alemanha/Comissão (Recueil 1966, p. 227, p. 244), e nos processos 24/68, Comissão/Itália (Recueil 1969, p. 193, p. 200 e 201, n.os 7 a 10), 8/70, Comissão/Itália (Recueil 1970, p. 961, p. 965 a 966, n.os 2 e 3), 39/73, Rewe Zentralfinanz GmbH/Direktor der Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe (Recueil 1973, p. 1039, p. 1044, n.os 3 e 4), e 87/75, Bresciani/Amministrazione italiana delle finanze (Recueil 1976, p. 129, 138, n.os 8 e 9), alega que o controlo das facturas de importação pelas câmaras de comércio - a justificação para a taxa em litígio - é uma actividade administrativa desempenhada por razões de administração pública, no interesse geral ou no interesse da economia nacional, e não se relaciona com a salvaguarda dos interesses dos importadores. A Comissão aceita que, se se tratasse de um serviço prestado ao importador, poderia ter justificação a imposição de uma taxa.

Por seu lado, o Governo helénico sustenta que as importâncias cobradas por meio da taxa se referem única e exclusivamente a um serviço prestado pela UCCIG. Alega que estes montantes são cobrados pela UCCIG por actividades que cabem na sua esfera de competência específica, que o montante da taxa e o seu método de cobrança são estabelecidos pelo Ministério do Comércio e que o resultado é uma taxa cujas receitas são repartidas entre todos os membros da UCCIG como contrapartida do trabalho que representa a ajuda prestada à comissão de controlo dos câmbios.

Na audiência, o representante do Governo helénico ampliou estes argumentos, sugerindo que havia uma articulação entre o "quid pro quo recebido" (a taxa) e o preço de factura das mercadorias importadas. O serviço prestado pelos membros das câmaras de comércio consistia, afirmou, em assegurar que era realmente feito um controlo dos câmbios e não uma dissimulada restrição ao comércio: por isso, alegou, a taxa não financia a actividade administrativa do Estado, mas o fornecimento de um genuíno serviço aos importadores. Concluiu que a taxa era algo que nem por natureza, nem pelos efeitos produzidos podia constituir uma restrição às importações e que, por conseguinte, a taxa não tinha qualquer relação com um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro.

Penso que o argumento do Governo helénico deve ser rejeitado. Não consigo encontrar qualquer verdadeira relação entre a taxa e um serviço prestado pelas câmaras de comércio aos seus membros. Com base nas provas apresentadas em Tribunal, parece-me que o controlo das facturas - o pretenso serviço - constitui uma medida adoptada por razões de interesse público que tem muito pouco, se é que tem alguma coisa, a ver com os interesses dos próprios importadores. Face às provas disponíveis, parece-me que o que se faz, embora feito pelas câmaras de comércio e utilizando o seu próprio pessoal, é mais um controlo estatal dos câmbios do que um serviço prestado aos comerciantes sobre cujas importações incide a taxa. Ainda que as câmaras de comércio prestem ajuda aos trabalhadores bancários e aos funcionários do Estado que são os principais responsáveis pela gestão das operações de controlo dos câmbios, isso é feito essencialmente no interesse público e não como um serviço prestado aos membros das câmaras de comércio.

Na parte final da audiência, o representante do Governo helénico afirmou que podiam ser apresentadas provas de que os importadores tinham interesse em que a taxa fosse cobrada. Se essas provas existiam, deviam ter sido apresentadas juntamente com os memorandos. É claro que não podem ser aceites neste estádio; nem a sugestão de que existem pode influenciar a decisão final.

Na minha opinião, a taxa em litígio cabe clara e indubitavelmente na definição de encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro. "Um encargo pecuniário, quaisquer que sejam a sua designação e modo de aplicação, unilateralmente imposto sobre os bens importados de outro Estado-membro pelo facto de atravessarem uma fronteira, constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro" (acórdão Bresciani, p. 138, n.° 9) (tradução provisória)

A título subsidiário, o representante do Governo helénico alegou que a taxa em litígio não era cobrada sobre as próprias importações, mas apenas ao iniciar-se o processo de obtenção de divisas, o que podia ocorrer num momento completamente diferente. Este argumento não me convence. Parece-me que a autorização de aquisição de divisas está tão inextrincavelmente ligada ao processo de importação de mercadorias (e só se aplica às mercadorias importadas) que essa distinção não tem qualquer significado real.

A título ainda mais subsidiário, o Governo helénico alega que o efeito proteccionista da taxa é negligenciável, referindo três exemplos como ilustração. Porém, qualquer encargo pecuniário, embora pequeno, imposto sobre as mercadorias pelo facto de atravessarem uma fronteira, constitui um entrave à livre circulação de mercadorias (ver, por exemplo, o acórdão Bresciani, p. 138, n.° 8, e o processo Itália, p. 200, n.° 7), pelo que esse argumento não colhe. Em todo o caso, não é seguro que o montante total recebido seja negligenciável.

A natureza da taxa também não se altera pelo facto de não ser cobrada em remessas de pequeno valor.

Em consequência, proponho que seja dado provimento ao pedido da Comissão e condenado o Governo helénico nas despesas.

(*) Tradução do inglês.