Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 6 de Julho de 1989. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REPUBLICA HELENICA. - INCUMPRIMENTO - AGRICULTURA - REGIME NACIONAL DE INTERVENCAO PARA O TRIGO DURO DEGRADADO. - PROCESSO 281/87.



Colectânea da Jurisprudência 1989 página 04015



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. Na presente acção, intentada nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, a Comissão pretende obter a declaração de que, ao dar instruções à KYDEP (uma organização de cooperativas agrícolas) para comprar trigo duro degradado da colheita de 1982, sem respeitar as normas de intervenção comunitárias, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Regulamento (CEE) n.° 2727/75 do Conselho, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO 1975, L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13).

Enquadramento material e jurídico

2. O título I do Regulamento n.° 2727/75 (com as alterações nele introduzidas) prevê um regime de preço único para os cereais, incluindo o trigo duro. Ao abrigo desse regime, o Conselho fixa nomeadamente, todos os anos, um preço único de intervenção para o trigo duro para todos os centros de intervenção da Comunidade (artigo 3.°). Nos termos do n.° 1 do artigo 7.°, os organismos de intervenção designados pelos Estados-membros têm a obrigação de comprar os cereais que lhes sejam propostos e que tenham sido colhidos na Comunidade, desde que as propostas correspondam às condições, especialmente qualitativas e quantitativas, a determinar em conformidade com o n.° 5. O artigo 7.°, n.° 5, prevê a adopção pela Comissão, de acordo com o processo dos comités de gestão, de regras pormenorizadas sobre, nomeadamente, a qualidade e a quantidade mínimas exigidas para a intervenção em relação a cada cereal e os processos e condições de tomada a cargo pelos organismos de intervenção.

3. O Regulamento (CEE) n.° 1569/77 da Comissão, que fixa os procedimentos e condições da tomada a cargo dos cereais pelos organismos de intervenção (JO 1977, L 174, p. 15; EE 03 F12 p. 234), fixa, nomeadamente, as exigências de qualidade mínima que os cereais, incluindo o trigo duro, devem preencher para serem aceites à intervenção (artigo 2.° e anexo). Relativamente a determinadas definições utilizadas nesses critérios de qualidade, o Regulamento n.° 1569/77 remete para o anexo I do Regulamento (CEE) n.° 2731/75 do Conselho, que fixa as qualidades-tipo do trigo mole, do centeio, da cevada, do milho e do trigo duro (JO 1975, L 281, p. 22; EE 03 F9 p. 34).

4. O artigo 2.° da Lei grega n.° 1541/85, relativa às organizações agrícolas cooperativas, prevê três níveis de cooperativas. No primeiro, e mais baixo, nível encontram-se as cooperativas agrícolas constituídas por produtores individuais. No segundo, um nível intermédio, encontram-se as associações regionais de cooperativas agrícolas. No terceiro, e mais elevado, nível encontram-se as organizações nacionais das associações de cooperativas agrícolas, divididas por sectores de produtos ou ramos de produção. Nos termos do artigo 52.° da lei, entre as actividades das cooperativas agrícolas do terceiro nível inclui-se a de actuarem como organismo de intervenção para o sector ou produto em questão, com autorização do ministro da Agricultura.

5. A KYDEP é uma organização de cooperativas agrícolas do terceiro nível para o sector dos cereais, produtos hortícolas e alimentos para animais. Resulta dos autos que as suas principais funções consistem na compra da produção dos seus associados, bem como na sua recolha, armazenagem e comercialização. Resulta ainda dos autos que, desde a adesão da República Helénica à CEE em 1981, a KYDEP tem actuado como organismo de intervenção comunitária no sector dos cereais e do arroz por força de um acordo com o departamento responsável no Ministério da Agricultura grego pelas medidas de intervenção comunitárias. A KYDEP foi designada como organismo de intervenção comunitária por decisão do Ministro da Agricultura, a qual tem sido renovada anualmente.

6. No Verão de 1982, o ministro da Agricultura grego emitiu dois despachos relativamente à intervenção no sector dos cereais para a campanha de comercialização de 1982-1983. O Despacho n.° 468082, de 23 de Junho de 1982, fixava as normas de qualidade e os procedimentos quanto à compra de trigo, centeio e cevada pelo organismo de intervenção. O Despacho n.° 469049, de 2 de Julho de 1982, dizia respeito à organização da tomada a cargo da colheita de cereais do Outono de 1982. Os preâmbulos de ambos os despachos referem a legislação comunitária relevante e a designação da KYDEP como organismo de intervenção para o sector dos cereais e do arroz. A conformidade destes dois despachos com a legislação comunitária não é posta em questão no presente processo.

7. Em 7 de Julho de 1982, pouco tempo depois da adopção dos despachos acima referidos, o ministro da Agricultura dirigiu à KYDEP a circular 41032 (a seguir "a circular"). A circular tinha o seguinte título: "Finalidade: tomada a cargo de trigo duro degradado da colheita de 1982", tendo o seu primeiro parágrafo a seguinte redacção:

"Na sequência das medidas anunciadas quanto à recolha do trigo duro degradado da colheita de 1982, e nos termos dos despachos n.os 468082, de 23 de Junho de 1982, e 469049, de 2 de Julho de 1982, solicitamos que seja observado o seguinte procedimento na compra de todas as quantidades do referido trigo duro degradado."

A circular divide-se depois em duas partes, a primeira relativa ao trigo duro para transformação e a segunda ao trigo duro destinado à alimentação de animais. A circular enumera as normas mínimas de qualidade relativamente a cada uma das categorias, para além de definir os requisitos de bonificação ou redução do preço de compra do trigo duro para transformação. O último parágrafo da circular determina que o trigo duro das duas categorias referidas apenas deve ser tomado a cargo junto de produtores ou empresas de debulha e do seu pessoal, excluindo-se os comerciantes. A circular foi enviada para informação às direcções regionais do Ministério da Agricultura.

Quanto à admissibilidade

8. O Governo grego deduz uma excepção de inadmissibilidade na contestação. Alega que a Comissão fundamenta as suas acusações em três documentos: a circular, um relatório do Serviço Jurídico da KYDEP de 4 de Novembro de 1985 e uma nota interna da Direcção-Geral da KYDEP de 6 de Junho de 1985. A República Helénica alega que aqueles documentos dizem respeito à actividade da KYDEP enquanto empresa comercial, pelo que devem considerar-se abrangidos pelo segredo comercial. Além disso, os documentos teriam sido obtidos pela Comissão de maneira ilegal ou ilícita. Na réplica, a Comissão contesta que tenha obtido ilicitamente os documentos.

9. No que diz respeito à questão do segredo comercial, é suficiente afirmar que, embora isso possa constituir fundamento para o tratamento confidencial de documentos apresentados ao Tribunal, não pode ser considerado motivo para a sua exclusão enquanto meio de prova. De qualquer maneira, os referidos relatórios de 4 de Novembro de 1985 e a nota interna de 6 de Junho de 1985 são invocados pela Comissão na sua petição apenas para apoiar a afirmação de que, no sector dos cereais, a KYDEP não só actua por conta própria como também executa instruções do Governo grego, facto que não é controvertido. Se se entender que a circular constitui uma ordem à KYDEP para que intervenha, ela prevê manifestamente o exercício de uma função pública, ou seja, a intervenção, pelo que não pode ser considerada confidencial; se se entender que ela se destinava meramente a informar os produtores gregos relativamente às diferenças qualitativas entre o trigo para transformação e o destinado à alimentação de animais (como sugere o Governo grego), mais uma vez não se vê a razão pela qual essa informação deva ser considerada confidencial.

10. Embora a obtenção ilícita de documentos possa, em princípio, fundamentar a sua exclusão enquanto meios de prova, compete ao Governo grego provar a ilicitude da actuação da Comissão. Na verdade, ele limitou-se a fazer afirmações nesse sentido. De qualquer maneira, como já se disse, os dois documentos internos da KYDEP pouca relevância têm para o presente processo, e a circular, independentemente do seu objectivo, não pode ser considerada como sendo de natureza interna ou confidencial.

Quanto ao mérito

11. No presente processo, a petição faz, essencialmente, duas acusações. A primeira, e principal acusação, é a de que a circular dá instruções à KYDEP para proceder a medidas de intervenção nacionais. A segunda, subsidiária, é a de que o trigo comprado nos termos da circular foi posteriormente entregue à intervenção comunitária, em violação das suas normas de qualidade. Esta acusação subsidiária não aparece no pedido da Comissão, formulado no início e no fim da petição. Além disso, na audiência, o agente da Comissão reconheceu que os fundamentos da acção se baseiam essencialmente na circular, devendo considerar-se a alegada entrega de trigo à intervenção comunitária apenas como uma circunstância agravante. Assim, após apreciar o problema principal da circular, apenas abordarei brevemente a questão do destino do trigo.

12. O desacordo essencial entre as partes prende-se com o objectivo da circular. A Comissão alega que esta dá claramente ordem à KYDEP para comprar a colheita de 1982 em conformidade com os requisitos de qualidade e outros nela contidos. Tendo em consideração que esses requisitos divergem (e, na prática, são menos rígidos) das normas de intervenção comunitária, a circular constituiu uma ordem para efectuar uma medida de intervenção nacional, que em si era incompatível com a organização comum de mercado no sector dos cereais e susceptível de perturbar as medidas de intervenção comunitária adoptadas nos termos daquela organização comum. Contudo, o Governo grego tem alegado repetidamente que a circular tinha uma função de informação e esclarecimento. Afirma que, durante a campanha de comercialização de 1981-1982, se verificou uma grave seca em três regiões do país. Em consequência, a colheita de trigo duro foi pequena e de má qualidade. Os comerciantes compraram a colheita a preço reduzido, afirmando aos produtores que apenas era adequada para a alimentação de animais. Posteriormente, os produtores souberam que o trigo fora vendido à indústria transformadora. Pressionadas pelos seus associados, as organizações de produtores pediram esclarecimentos às autoridades quanto à qualidade e outras características que lhes permitissem distinguir o trigo duro transformável e o destinado à alimentação de animais, bem como indicações relativas à formação de preços. A circular continha precisamente essas informações, e foi enviada à KYDEP com o objectivo de ser comunicada às suas associadas e, por fim, aos produtores individuais.

13. Na minha opinião, não há dúvidas de que a circular tinha efectivamente a finalidade que a Comissão lhe atribui. Isso é desde logo patente pelo título e pelos parágrafos inicial e final da circular, acima referidos no n.° 7. O primeiro parágrafo solicita claramente a compra de uma colheita determinada, e o último parágrafo inclui instruções quanto a quem pode vender. Ambos os parágrafos seriam desprovidos de sentido se, na verdade, a circular se destinasse apenas a informar os produtores. O penúltimo parágrafo da circular, relativo à armazenagem do trigo, também seria desnecessário nessa hipótese. Além disso, a circular foi dirigida à KYDEP e, embora tenha sido comunicada às direcções regionais da agricultura, não continha qualquer solicitação ou instrução no sentido de que o seu teor fosse transmitido às cooperativas de nível inferior ou aos produtores.

14. Em resposta a uma pergunta escrita do Tribunal, a Comissão indicou os aspectos em que as normas de qualidade definidas na circular diferem das normas aplicáveis na intervenção comunitária. Refere, por exemplo, que a primeira parte da circular, relativa ao trigo duro para transformação, fixa os seguintes requisitos: a) um peso específico mínimo de 74 kg por hectolitro; b) um máximo de 60 % de grãos bragados; e c) um máximo de 10% de grãos de trigo mole. Diferentemente, o Regulamento (CEE) n.° 1569/77, na redacção que então tinha, exigia: a) um peso específico mínimo de 76 kg por hectolitro; b) um máximo de 50% de grãos bragados; e c) um máximo de 4% de grãos de trigo mole. A segunda parte da circular, relativa ao trigo duro destinado exclusivamente à alimentação de animais, dispõe que não há necessidade de observar quaisquer requisitos quanto ao peso específico, ao teor de grãos bragados ou mosqueados de trigo duro, enquanto o Regulamento (CEE) n.° 1569/77 fixa máximos ou mínimos específicos a esse respeito. Além disso, a circular fixa o teor máximo em grãos partidos de trigo duro em 8% e o teor máximo em trigo mole em 20%, em vez dos teores máximos de 5% e 4%, respectivamente, exigidos pelo regulamento.

15. Em certas matérias, a circular remete para as normas da legislação comunitária. Por exemplo, relativamente ao trigo duro destinado à alimentação de animais, a circular, após definir determinadas normas de qualidade que diferem das normas comunitárias, determina que "as restantes características são as aplicáveis no caso de intervenção pelo FEOGA". Esta referência às normas comunitárias apenas acentua o facto de que as restantes normas definidas na circular divergem das comunitárias e de que o que está em causa é essencialmente uma medida de intervenção nacional.

16. Nos termos da jurisprudência constante do Tribunal, a existência de uma organização comum de mercado torna incompatíveis medidas nacionais nos sectores abrangidos, excepto quando a legislação comunitária disponha em contrário. Além disso, o Tribunal declarou repetidas vezes que, uma vez instituída uma organização comum de mercado, os Estados-membros devem evitar adoptar quaisquer medidas que possam derrogar ou prejudicar aquela organização (ver, por exemplo, os processos 111/76, Officier van Justitie/Van den Hazel (Recueil 1977, p. 901); 177/78, Pigs and Bacon Commission/MacCarren (Recueil 1979, p. 2161)). É indubitável que o Regulamento (CEE) n.° 2727/75, conjugado com o Regulamento (CEE) n.° 1569/77, organiza um regime exaustivo de intervenção no mercado dos cereais e que, portanto, estão excluídas medidas nacionais paralelas. Além disso, uma medida de intervenção nacional que, como no presente caso, complementa medidas de intervenção comunitária e fixa condições de intervenção inferiores, pode perfeitamente perturbar o funcionamento da organização comum. Em especial, ao retirar do mercado o trigo duro degradado que, de outra maneira, poderia não ser escoado, essa medida é susceptível de influenciar no sentido da alta os preços de mercado do trigo duro em geral e de perturbar, assim, a intervenção comunitária relativa ao trigo que corresponde às normas de intervenção comunitária. A longo prazo, ao encorajar os agricultores a produzir mais trigo duro, essa medida pode levar a um aumento de encargos para a intervenção comunitária. Acresce que, ao conceder, na prática, uma ajuda aos produtores de trigo duro de qualidade inferior, uma medida deste tipo pode falsear as condições de concorrência entre produtores.

17. Tal como a Comissão refere na réplica, o n.° 4 do artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 1569/77 prevê a possibilidade de derrogações a algumas das exigências de qualidade para a intervenção comunitária "no caso de circunstâncias climáticas particularmente desfavoráveis". Na sequência da seca em 1981-1982, o Governo grego podia invocar aquela disposição em vez de adoptar as suas próprias medidas de derrogação.

18. No que diz respeito ao destino do trigo comprado pela KYDEP em conformidade com a circular, a Comissão alega que ele foi posteriormente entregue à intervenção comunitária, em violação das condições de intervenção acima referidas. A este respeito, a Comissão invoca o acórdão do Tribunal de 21 de Fevereiro de 1989, no processo 214/86, República Helénica/Comissão, bem como extractos de um relatório apresentado pela Direcção-Geral da KYDEP na assembleia geral da associação em 12 de Dezembro de 1986. O Governo grego alega, contudo, que o trigo foi vendido pela KYDEP no mercado livre (reconhecendo assim, pelo menos implicitamente, que o trigo foi comprado em conformidade com a circular).

19. Na audiência, em resposta a uma pergunta, o agente do Governo grego declarou que a colheita de trigo duro em 1982 foi de cerca de 800 000 toneladas. O acórdão no processo 214/86, embora não se prendesse especificamente com a circular, considerou provado que cerca de 700 000 toneladas dessa colheita tinham sido vendidas à intervenção comunitária e que dessa quantidade 90% não preenchiam as exigências de qualidade comunitárias (n.os 12 a 20 dos fundamentos). Além disso, resulta claramente da parte relativa ao trigo duro do relatório apresentado na assembleia geral da KYDEP em 12 de Dezembro de 1986 que quantidades de trigo duro da colheita de 1982 foram especificamente compradas pela KYDEP e depois vendidas à intervenção comunitária. Na página 30 da tradução francesa daquele relatório, apresentada pela Comissão, afirma-se o seguinte:

"Em 1982, foram recolhidas 275 000 toneladas (de trigo duro), tendo sido entregue à intervenção comunitária praticamente a totalidade das quantidades disponíveis. A diferença em relação ao preço de compra foi suportada pelo Governo."

20. Em minha opinião, estas indicações evidenciam que o trigo comprado nos termos da circular foi vendido, no todo ou em parte, à intervenção comunitária. No entanto, como referi acima (n.° 11), esta questão não faz parte do pedido formulado contra a República Helénica, pelo que não há necessidade de uma conclusão concreta.

21. Nestes termos, concluo que deve ser dado provimento ao pedido da Comissão de que se declare que, ao dar instruções à KYDEP para comprar trigo duro degradado da colheita de 1982 sem respeitar as condições de intervenção comunitária, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Regulamento (CEE) n.° 2727/75 do Conselho, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais; e que a República Helénica deve ser condenada nas despesas.

(*) Língua original: inglês.