CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL HENRI MAYRAS

apresentadas em 11 de Janeiro de 1973 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

I — Exposição dos factos

No Outono de 1969, verificou-se existirem no conjunto do mercado comum excedentes importantes e crescentes de produção de leite e de produtos lácteos, enquanto, pelo contrário, existia uma certa penúria no sector da carne bovina. Para incitar os criadores a restringirem a produção leiteira, o Conselho adoptou, em 6 de Outubro de 1969, o Regulamento (CEE) n.o 1975/69-Este normativo instituía, a título temporário, um duplo regime de prémios, os primeiros destinados a favorecer o abate de vacas leiteiras, os segundos visando dissuadir os agricultores de comercializar leite e produtos lácteos.

O benefício dos prémios de abate destinava-se aos agricultores que, possuindo pelo menos duas vacas leiteiras, assumissem o compromisso de renunciar totalmente à produção de leite e de proceder, o mais tardar até 30 de Abril de 1970, ao abate de todas as vacas leiteiras que fizessem parte da sua exploração.

Quanto aos prémios de não comercialização, deviam ser pagos aos criadores que possuíssem mais de 10 vacas leiteiras e assumissem o compromisso de renunciar total e definitivamente ao fornecimento, a título gratuito ou oneroso, de leite e produtos lácteos.

O Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola devia financiar em 50 % os prémios pagos por cada um dos Estados-membros aos seus nacionais.

Por meio do Regulamento (CEE) n.o 2195/69, de 4 de Novembro desse ano. a Comissão fixou as modalidades de aplicação desses regimes.

Por força desses regulamentos, os Estados-membros tinham a obrigação de tomar as medidas necessárias para a sua implementação dentro dos prazos fixados pelas instituições comunitárias.

No que se refere aos prémios de abate, essas medidas consistiam em fazer com que os pedidos pudessem ser entregues em tempo útil, em fiscalizar a sua conformidade através da marcação das vacas leiteiras, em determinar o número de animais em relação aos quais podia ser atribuído o prémio, tendo em conta o número de vacas existente em cada exploração numa certa data de referência, em registar o compromisso do agricultor de renunciar à produção de leite e de abater todas as vacas leiteiras e, finalmente, em estabelecer uma ficha identificadora que permitisse traçar o percurso de cada animal, através de todas as transacções de que fosse objecto, até ao abate.

Para os prémios de não comercialização de leite e produtos lácteos, as administrações competentes dos Estados-membros deviam também assegurar que os pedidos seriam apresentados em conformidade com as regras fixadas, verificar o número de vacas em relação ao qual podia ser atribuído o prémio, registar o compromisso subscrito pelo agricultor de renunciar total e definitivamente ao fornecimento de leite e produtos lácteos e, finalmente, fiscalizar as empresas de recolha desses produtos que exercessem a sua actividade na zona da exploração.

Impunham-se aos Estados-membros prazos para o pagamento dos prémios: dois meses após a apresentação da prova do abate para os prémios desse tipo e três meses a partir da prestação do compromisso do criador para o pagamento da primeira prestação do prémio de não comercialização.

O relatório da comissão de fiscalização sobre as operações do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, para o exercício de 1971, mostra que cinco dos seis Estados que eram, à época, membros da Comunidade tinham cumprido as suas obrigações e tinham efectivamente pago os prémios aos seus agricultores. Apenas a República Italiana não tinha ainda adoptado, pelo menos até ao Outono de 1971, nenhuma das medidas legislativas ou regulamentares necessárias, nesse país, à execução dos regulamentos comunitários e ao pagamento dos prémios, quer de abate quer de não comercialização, com excepção de uma circular de natureza cautelar do ministro da Agricultura e Florestas, de 23 de Março de 1970, que se limitava a dar aos inspectores provinciais da agricultura directivas para a instrução dos pedidos de prémios de abate já apresentados, enquanto se aguardava que um texto legislativo permitisse a abertura dos créditos necessários ao seu pagamento.

Foi por esta razão que, em 24 de Junho de 1971, a Comissão advertiu o Governo italiano das consequências nocivas, para o bom funcionamento do mercado comum e para os seus agricultores interessados, desse incumprimento e o convidou, nos termos do disposto no artigo 169o do Tratado de Roma, a comunicar-lhe as suas observações no prazo de um mês.

Em resposta, aquele governo limitou-se a comunicar à Comissão que tinha apresentado ao Parlamento uma proposta de lei destinada a permitir a aplicação dos regulamentos comunitários em questão.

Na verdade, a lei que executava esses regulamentos «no sector zootécnico e no sector dos produtos lácteos» apenas foi promulgada em 26 de Outubro de 1971. É preciso esclarecer ainda que, para ser ela própria aplicável, essa lei, que estabelecia a abertura de um crédito de mil milhões de liras para o financiamento apenas dos prémios de abate de vacas leiteiras, tinha que ser completada por decretos, quer do ministro do Tesouro, para introduzir no orçamento de 1971 as alterações necessárias, quer do ministro da Agricultura e Florestas, para determinar as condições aplicáveis à instrução dos pedidos e à liquidação dos prémios de abate.

Ora, o decreto financeiro apenas foi aprovado em 30 de Dezembro de 1971, isto é, no fim do exercício orçamental, o que tornou indispensável um novo decreto, de 27 de Março de 1972, que abriu um crédito adicional para o exercício de 1972.

Quanto ao decreto do ministro da Agricultura, apenas foi assinado em 22 de Março desse ano. Além disso, apenas diz respeito aos prémios de abate.

Não foi adoptada qualquer medida legislativa, orçamental ou regulamentar para os prémios de não comercialização do leite e produtos lácteos.

A Comissão deu, pois, seguimento à intenção que tinha manifestado na sua notificação ao Governo italiano e, em 21 de Fevereiro de 1972, emitiu um parecer fundamentado, pelo qual convidava a República Italiana a adoptar, no prazo de um mês, as medidas necessárias à efectiva aplicação dos regulamentos comunitários em questão. Seguidamente, nos termos do segundo parágrafo do artigo 169o do Tratado, intentou uma acção por incumprimento, pedindo ao Tribunal que declarasse que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam por força dos referidos regulamentos.

As acções previstas no artigo 169o do Tratado podem dizer respeito quer ao facto de um Estado-membro adoptar ou manter legislação ou regulamentação incompatível com o Tratado ou com o direito derivado, quer à não execução — ou mesmo à execução incompleta ou tardia — das obrigações que lhe são impostas pelas normas comunitárias, em cuja adopção, de resto, ele participou.

É, com efeito, frequente, especialmente no domínio da política agrícola comum, os regulamentos comunitários imporem aos Estados-membros a obrigação de garantirem eles próprios a sua aplicação efectiva no seu território.

E o que acontece designadamente quando esses regulamentos impõem aos Estados-membros a obrigação de proceder ao pagamento de determinadas prestações como, por exemplo, as restituições à exportação para países terceiros. O Tribunal já decidiu a esse respeito que, do mesmo modo que a acção, a omissão de um Estado-membro é susceptível de constituir incumprimento de uma obrigação que lhe incumbe (acórdão de 17 de Fevereiro de 1970, Comissão/Itália, 31/69, Colect. 1969-1970, p. 255). É o que ocorre no presente processo. Os Regulamentos n. os 1975/69 e 2195/69 impunham aos Estados-membros o pagamento aos seus agricultores, nas condições e nos prazos que recordámos, dos prémios de abate de vacas leiteiras e de não comercialização de leite e produtos lácteos.

A Comissão acusa a Itália, relativamente aos prémios do primeiro tipo, de execução tardia dessa regulamentação e, relativamente aos do segundo tipo, de não execução pura e simples.

O Governo italiano não contesta essas acusações e, de resto, não pede que a acção intentada pela Comissão seja julgada improcedente, mas apenas que o Tribunal decida que não lhe cabe pronunciar-se, por razões distintas relativamente a cada um dos regimes de prémios.

II — Regime dos prémios de abate das vacas leiteiras

No que se refere aos prémios de abate das vacas leiteiras, o governo demandado admite ser incontestável o atraso do seu pagamento em relação aos prazos fixados pelos regulamentos.

Mas, por um lado, sustenta ter cumprido as suas obrigações e, por outro, tenta justificar o atraso em que incorreu afirmando que a abertura dos créditos necessários ao cumprimento desse regulamento se tornou difícil em virtude dos encargos financeiros simultâneos que o Estado tinha de assumir para adaptar as estruturas económicas e sociais do país, devido à própria existência do mercado comum.

Além disso, o facto de a proposta de lei submetida ao Parlamento respeitar conjuntamente aos prémios de abate e aos prémios de não comercialização de leite e produtos lácteos explica a lentidão com que essa proposta foi aprovada. No que se refere aos prémios do segundo tipo, o legislador pôs objecções que o levaram a retirar da proposta as disposições destinadas a assegurar a sua aplicação.

Ora, precisamente o que a Comissão censura à Itália e considera um incumprimento das suas obrigações é o facto de não ter procedido ao pagamento dos prémios de abate em tempo útil, isto é, nos prazos estabelecidos nos regulamentos, e de não ter tomado, nesses prazos, as medidas necessárias à aplicação efectiva desse regime, fossem elas legislativas, orçamentais ou administrativas.

Se, no caso de textos legais que não fixam qualquer prazo para o cumprimento das obrigações impostas aos Estados-membros, um pequeno atraso pode ser admissível, sobretudo quando a implementação das normas comunitárias exige a instituição de um processo administrativo complexo bem como verificações ou controlos minuciosos, já o mesmo se não verifica quando tenham sido fixados prazos certos. Era exactamente o que se passava no presente, caso: tinha sido fixado o período durante o qual os agricultores que tivessem assumido o compromisso de renunciar à produção de leite deveriam proceder ao abate das suas vacas leiteiras; tinha sido fixado um prazo para lhes permitir apresentar os seus pedidos; finalmente, o pagamento do prémio devia oconer no prazo de dois meses a contar da apresentação da prova do abate.

Em segundo lugar, Senhores Juízes, os regulamentos em causa são, nos termos do artigo 189.o do Tratado, «Obrigatórios em todos os seus elementos», antes do mais para todos os Estados-membros, mas são também directamente aplicáveis e criam direitos para os particulares, como o Tribunal declarou no acórdão de 17 de Maio de 1972, Leonesio (93/71, Colect. 1972, p. 93), com base num pedido prejudicial submetido pelo Pretore de Lonato, nos termos do artigo 177.o do Tratado, que se relacionava, precisamente, com os prémios de abate de vacas leiteiras.

Acresce que o Tribunal esclareceu que esses regulamentos conferem aos agricultores o direito de exigirem o pagamento do prémio, sem que o Estado-membro em questão lhes possa contrapor qualquer argumento baseado na sua legislação ou em qualquer prática administrativa para se opor a esse pagamento.

Ora, como o Tribunal afirmou no acórdão de 17 de Fevereiro de 1970, Comissão/Itália, já referido, a possibilidade de impugnação judicial perante os tribunais nacionais não pode, de forma alguma, prejudicar o exercício da acção prevista no artigo 169. o, dado que as duas acções prosseguem finalidades e têm efeitos diferentes. Quando a aplicação dos regulamentos comunitários, em cada um dos Estados-membros, implica uma modificação de certos serviços públicos ou das normas que os regem, o facto de as autoridades em questão se absterem de tomar as medidas necessárias é susceptível de constituir um incumprimento, na acepção do artigo 169.o

De igual modo, é incontestável que não apenas a omissão, mas também o atraso prolongado na adopção das medidas indispensáveis à execução de um regulamento comunitário, constitui um incumprimento quando, para assegurar concomitantemente a sua aplicação uniforme em cada um dos Estados-membros e a eficácia do direito comunitário, o regulamento tenha imposto prazos para a sua implementação.

Assim sendo, os argumentos invocados pelo Governo italiano não podem ser acolhidos.

O próprio facto de os decretos de aplicação que tinham por finalidade permitir o pagamento dos prémios de abate terem sido apenas adoptados em Março de 1972 e de os primeiros pagamentos apenas terem tido lugar, como foi dito pelos representantes daquele governo, no final do ano passado, deverá levar o Tribunal a concluir, quanto a este primeiro ponto, que a República Italiana não cumpriu as suas obrigações, ao tomar com um atraso incontestado e considerável as medidas necessárias.

Está demonstrado que, no momento em que foi intentada a acção da Comissão, os regulamentos comunitários em causa não tinham ainda tido, mesmo no que se refere aos prémios de abate, qualquer aplicação no território da República Italiana.

Ora, como o Tribunal já decidiu, no acórdão de 19 de Dezembro de 1961, Comissão/Itália, 7/6l, «ao Tribunal cabe decidir se tal violação foi cometida sem necessidade de examinar se posteriormente à propositura da acção o Estado em causa adoptou os procedimentos necessários para pôr fim à referida violação».

III — Regime dos prémios de não comercialização de leite e produtos lácteos

No que se refere, agora, aos prémios de não comercialização de leite e produtos lácteos, a tese do Governo italiano funda-se, essencialmente, na impossibilidade em que se encontraria, por falta de elementos estatísticos adequados e dos meios de fiscalização necessários, e também devido ao tipo particular de exploração agrícola e criação de gado que existe pelo menos numa parte do país, de aplicar um regime que implicava um recenseamento preciso das vacas leiteiras em cada exploração agrícola e uma fiscalização exaustiva dos circuitos de recolha e comercialização. Por outro lado, a política da Comunidade destinada a estimular, afirma-se que artificialmente, a não comercialização de leite, ter-se-ia revelado contrária aos imperativos específicos da economia italiana, que se caracteriza por uma insuficiência da produção, especialmente nas regiões meridionais do país, e teria ameaçado provocar um estado de crise que se repercutiria no conjunto da situação económica e social da Itália.

De resto, as próprias autoridades comunitárias, conscientes de que essa política era inadequada para as regiões de fraca produção de leite, tê-la-iam posteriormente adaptado e modificado no sentido desejado pelo Governo italiano, reconhecendo desse modo a justeza da sua posição e as razões que o levaram a não proceder a uma aplicação apressada de medidas que se revelariam prejudiciais à sua economia.

Dito isto, o Governo italiano não contesta de forma alguma não ter tomado qualquer medida para a aplicação dos regulamentos em questão e reconhece não ter sequer dado início à sua aplicação. Acrescenta, todavia, que, sendo as coisas como são e estando já consumado o incumprimento, a acção da Comissão estaria desprovida de objecto; não haveria, pois, lugar à decisão.

Antes de rejeitar esta argumentação, convém analisar um problema que, na verdade, foi suscitado pela própria Comissão. Esta observou, na sua acção, que a República Italiana, tal como os outros Estados-membros, esteve intimamente associada à concepção e elaboração dos regulamentos em causa; ter-lhe-ia sido possível, nessa fase, apresentar todos os argumentos de ordem técnica, económica ou política que entendesse deverem, tanto no interesse geral da Comunidade como no seu próprio interesse, levar à não adopção desses regulamentos, pelo menos no que se refere aos prémios de não comercialização.

Mas, na audiência, um dos representantes do Governo italiano retomou esta questão, aludindo às declarações da delegação italiana no Conselho aquando da discussão do projecto do Regulamento n.o 1975/69. Com efeito, essa delegação «recordou as dúvidas extremamente sérias que sempre manifestara no que se refere à eficácia da medida (prevista) para atribuição de um prémio para a cessação da produção de leite» e declarou que, «após uma análise aprofundada do problema, se opõe claramente a essa medida, que não permite a resolução concreta dos problemas colocados pelos excedentes de leite». Por fim, precisou que essa medida seria impossível de aplicar na prática em Itália e que o seu custo seria desproporcionado em relação aos resultados esperados.

É, portanto, verdade que o governo demandado, por intermédio do seu representante, emitiu sérias reservas sobre o regulamento em causa, pelo menos quanto ao regime de prémios de não comercialização de leite e produtos lácteos. Mas, Senhores Juízes, a natureza jurídica dessa decisão comunitária está claramente definida; trata-se de um regulamento, na acepção do artigo 189 o do Tratado e, portanto, de um acto de uma instituição comunitária que, repetimo-lo, se impõe aos Estados-membros. As reservas, ou mesmo a oposição, manifestadas antes da sua adopção por um dos Estados-membros não pode, de forma alguma, justificar a recusa da sua aplicação no seu território. Além, disso, está demonstrado que o regulamento do Conselho acabou por ser aprovado pelo voto unânime dos seus membros.

O Tribunal decidiu, no acórdão de 18 de Fevereiro de 1970, Comissão/Itália (38/69, Colect. 1969-1970, p. 259), a propósito de uma decisão dita de aceleração, tomada ao abrigo do artigo 235.o do Tratado, e em relação à qual o Governo italiano sustentara que tinha a natureza de um «acto internacional»a que a República Italiana recusara aderir, que não podia ser qualificado de acordo internacional um acto caracterizado como decisão comunitária, tanto pelo seu objecto como pelo quadro institucional em que foi elaborado.

Por maioria de razão, o alcance e o efeito obrigatório de um regulamento, que é a expressão normal do poder de decisão das instituições comunitárias, não podem ser afectados pelas reservas ou pelas declarações feitas no decurso da sua elaboração.

Limitamo-nos a acrescentar, para completar este ponto, que o Governo italiano, se entendesse que podia convencer o Conselho da justeza da sua posição, tinha a possibilidade de pedir posteriormente ou uma prorrogação dos prazos para a aplicação da medida no seu território ou talvez mesmo uma derrogação, como por diversas vezes aconteceu, no que se refere à Itália, com certos regulamentos agrícolas. Ora, o Governo italiano nem sequer o tentou.

Resta, pois, apreciar o valor dos argumentos invocados pelo governo demandado para tentar justificar a omissão total e definitiva de aplicação do regime de prémios de não comercialização de leite.

Parece ser necessário distinguir, na contestação, dois fundamentos, apesar de, na audiência, os representantes daquele governo terem insistido apenas no segundo.

Em primeiro lugar, afirma-se, tendo sido apresentada ao Parlamento uma proposta de lei para a execução do Regulamento n.o 1975/69 na sua globalidade, aquele, tendo em conta os graves inconvenientes que a aplicação do regime de prémios de não comercialização colocaria à economia nacional e devido, acrescenta-se, ao conhecimento que teriam os deputados italianos das dúvidas, formuladas também a nível comunitário, quanto à racionalidade das medidas adoptadas nesta matéria, retirou da proposta de lei as medidas relativas a esse sistema e adiou a sua decisão quanto a estas. Conclua-se, pois, que o Parlamento, quanto a este ponto, rejeitou as propostas do governo.

Mas esta tese, Senhores Juízes, já foi rejeitada no acórdão de 5 de Maio de 1970, Comissão/Bélgica (77/69, Colect. 1969-1970, p. 335), que recordou que as obrigações resultantes do Tratado — e o mesmo tem que valer para as que decorrem dos regulamentos comunitários — incumbem aos Estados-membros enquanto tais, e acrescentou que o Estado-membro é responsável, nos termos do artigo 169.o, seja qual for o órgão estatal cuja acção — ou omissão — esteja na origem do incumprimento, mesmo que se trate de uma instituição constitucionalmente independente, como é o Parlamento.

Quanto ao segundo fundamento, baseia-se, como já referi, na impossibilidade material em que se encontraria a administração italiana para efectivamente aplicar o regime de prémios em causa, devido, por um lado, à falta de meios estatísticos e de fiscalização e, por outro, à dispersão e à fraca dimensão média das explorações em causa e dos métodos de criação praticados.

Trata-se, pois, de invocar, de certo modo, o conceito de força maior e sustentar que ninguém está obrigado a fazer o impossível. Mas é, ao mesmo tempo, esquecer que «os sujeitos do direito — ou da obrigação —(como recordava o advogado-geral J. Gand no processo 77/69, já referido) são os próprios Estados-membros que, por força do artigo 5 o. do Tratado, devem tomar todas as medidas, gerais ou específicas, aptas a assegurar a execução das obrigações que resultam do Tratado» ou dos regulamentos adoptados em sua aplicação.

Portanto, não nos cabe aqui discutir se as dificuldades — que, de resto, creio terem sido reais — encontradas pelas autoridades nacionais, neste caso face ao aparelho estatístico e aos meios de investigação de que dispunham, eram ou não insuperáveis. Não é possível comprová-lo. Quando muito, poderemos exprimir algumas dúvidas sobre a impossibilidade absoluta que nos foi referida. Mesmo sendo os meios do Ministério da Agricultura insuficientes, mesmo que as fiscalizações necessárias não fossem tão precisas e eficazes como seria desejável, essas lacunas e insuficiências não teriam impedido a entrada em vigor do regime de prémios, sem dúvida com a margem de erro ou incerteza infelizmente bastante frequente na aplicação de regulamentações económicas, e especialmente na agricultura.

Mas, em termos de direito, o fundamento invocado parece-me destituído de valor, dado que o Governo italiano não se podia prevalecer de uma ocorrência imprevisível, exterior e irresistível, que constituísse caso de força maior. Obrigado por força de um regulamento comunitário, isto é, por uma decisão da Comunidade de que ele próprio é membro, tinha juridicamente o dever de o aplicar ou, pelo menos, de tentar aplicá-lo, fossem quais fossem as dificuldades resultantes das estruturas da sua economia agrícola e da insuficiência dos seus meios administrativos.

A sua inacção cai no âmbito do artigo 169.o do Tratado, cuja finalidade é fazer prevalecer os interesses comunitários contra a inércia ou a resistência dos Estados-membros. Decidir noutro sentido seria desconhecer os próprios fundamentos e objectivos da Comunidade que, segundo a jurisprudência deste Tribunal, apenas podem ser atingidos se as normas adoptadas pelas suas instituições forem aplicadas automaticamente, simultaneamente e com os mesmos efeitos no conjunto do mercado comum.

É certo que as decisões tomadas pelo Conselho ou pela Comissão, especialmente no âmbito da política agrícola comum, são susceptíveis de serem mais ou menos eficazes, mais ou menos vantajosas, ou, pelo contrário, de apresentar mais ou menos inconvenientes e encontrar mais ou menos dificuldades em cada um dos Estados-membros em questão. Mas nenhuma dessas decisões pode ser isolada do conjunto da política agrícola, cuja virtude é, precisamente, a de ser comum a todos esses Estados. Que a Itália se considere mais particularmente atingida por medidas destinadas a eliminar os excedentes da produção de leite devido à sua própria produção ser, pelo menos em certas regiões, insuficiente, é compreensível, mas, quando se trata, por exemplo, do sector dos frutos e legumes ou da viticultura, não haverá outros Estados que entenderão ser prejudicados por decisões que o Governo italiano julgará extremamente úteis, ou mesmo indispensáveis, para si próprio?

Deste modo, é o equilíbrio global do mercado comum que está em causa. Admitir-se que, por razões de oportunidade, ou mesmo de necessidade económica, um Estado-membro se exima da aplicação dos regulamentos comunitários, seria negar a própria existência da Comunidade Económica.

Proponho, pois, que o Tribunal declare que:

— ao não tomar, nos prazos fixados, as medidas necessárias para permitir a aplicação efectiva do regime de prémios de abate das vacas leiteiras e ao não tomar qualquer medida para permitir a aplicação efectiva do regime de prémios de não comercialização de leite e produtos lácteos, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos Regulamentos (CEE) n.o 1975//69 do Conselho e (CEE) n.o 2195/69 da Comissão.

— a demandada seja condenada nas despesas.

( *1 ) Língua original: francês.