2.

O Governo alemão observa que as informações relativas à Leybucht transmitidas à Comissão nos termos do artigo 4.°, n.° 3, da directiva não incluem o novo traçado do dique e as zonas situadas do lado deste virado para a terra da zona de protecção especial. Esclarece que a delimitação desta zona está definida no regulamento que cria o parque nacional «Niedersächsisches Wattenmeer», de forma que esta vai apenas até junto do dique, tal como este se apresentará após terminados os trabalhos. Segundo o Governo alemão, a criação de uma zona de protecção especial nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da directiva ocorre não através de uma declaração nesse sentido do Estado-membro à Comissão, mas apenas através de um acto legislativo ou regulamentar nacional. Esta tese é confirmada pelo facto de o teor desta disposição não indicar como e em relação a quem deve ser feita a classificação como zona de protecção especial. O Governo alemão refere que a resolução do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à Directiva 79/409 (JO C 103, p. 6; EE 15 F2 p. 124), não considera a Comissão como destinatária das classificações referidas no artigo 4.°, n.° 1, da directiva, mas como instância colectora de informações e organismo coordenador na acepção dos artigos 12.° e 18.° da directiva. O Governo alemão acrescenta que resulta desta resolução que, ao adoptar a directiva, o Conselho partiu do princípio de que eram necessários outros actos, especialmente no que diz respeito à organização e à administração das zonas de protecção especial, ou seja, considerava que a directiva, nomeadamente o artigo 4.°, ainda não regulamentava de forma concreta o conteúdo das obrigações que incumbem aos Estados-membros no domínio das zonas de protecção especial. De qualquer forma, nem a determinação dessas zonas nem a definição das medidas de protecção necessárias podem ser da competência da Comissão. O Governo alemão afirma que não existe qualquer obrigação de englobar o novo traçado do dique e a zona situada do lado deste virado para terra na Leybucht, zona que é necessária para a drenagem do interior das terras e para o acesso portuário da vila de Greetsiel, no regulamento que cria o parque nacional «Niedersächsisches Wattenmeer» e de os classificar como zona de protecção especial nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da directiva. O Governo alemão sublinha que, na escolha das zonas de protecção especial, podem ser tidos em conta interesses de carácter geral que não os da protecção das aves. A obrigação geral dos Estados-membros de proteger as aves selvagens é acompanhada de derrogações em benefício dos interesses colectivos enunciados nos artigos 1° e 3.° da directiva. Portanto, incumbe aos Estados-membros apreciar esses interesses, tanto na escolha das zonas de protecção especial como na determinação das medidas necessárias nessas zonas. No entanto, na escolha do traçado do dique da Leybucht, só foram tidos em conta interesses gerais vitais, isto é, os imperativos da segurança do dique, da drenagem e da manutenção da abertura do porto de Greetsiel. No que se refere ao impacto dos trabalhos em causa no ambiente desta zona, o Governo alemão alega que o projecto de construção de diques na Leybucht não compromete de forma significativa a protecção das aves, como exige o artigo 4.°, n.° 4, da directiva. Segundo o Governo alemão, a Comissão não forneceu o menor elemento de prova concreto em apoio das suas alegações de que a decisão de aprovação de planos concede prioridade aos interesses da agricultura e da pesca, bem como do turismo, em detrimento da protecção das aves. Pelo contrário, todos esses interesses económicos foram subordinados aos imperativos da protecção da natureza. Segundo o Governo alemão, resulta da decisão de aprovação de planos que as medidas previstas têm como objectivo exclusivo a segurança do dique e a defesa do litoral. As fortíssimas tempestades de 1953, 1962 e 1976 mostraram que os diques existentes não eram suficientemente sólidos nem suficientemente elevados para assegurar a protecção do território e dos seus habitantes. Uma vez que as ondas de tempestade se tornaram muito mais altas nas últimas décadas, é urgente elevar e reforçar os diques, a fim de que estes possam proteger os habitantes da zona contra as tempestades mais violentas. Resulta da decisão de aprovação de planos que, aquando da planificação dos trabalhos de construção de diques, as autoridades competentes da Baixa Saxónia tiveram em conta todos os imperativos relativos à protecção das aves no quadro de uma análise aprofundada e ponderaram essas exigências com a da protecção do litoral e com a segurança trazida pelo dique. Neste contexto, não existia qualquer outra solução que respeitasse as mesmas exigências em matéria de segurança, e a medida de construção de diques também não podia ser reduzida, sob pena de deixar de cumprir a sua função. A intervenção no ecossistema da Leybucht, que o projecto em causa constitui, bem como as perturbações temporárias causadas pelos trabalhos de construção de diques, limitam-se assim ao mínimo indispensável. O Governo alemão sublinha que o traçado do dique constitui o menor prejuízo possível para o mundo das aves da Leybucht e que, para além da segurança da população costeira contra os maremotos, só tem em conta, na medida do inevitável, a necessidade de garantir a drenagem do interior das terras bem como a manutenção da abertura de um canal de ligação entre o porto de Greetsiel e o alto mar, para uso da frota de embarcações desta cidade. A deslocação da drenagem do interior das terras situadas por trás do dique do canal exterior de Norden para o novo canal de drenagem e para o reservatório do Leyhörn implica uma melhoria das condições ecológicas desta zona. Com efeito, uma vez terminados os trabalhos de construção, assistir-se-á ao desaparecimento tanto da circulação de embarcações como de trabalhos de dragagem permanentes no canal externo de Norden e no canal externo de Greetsiel, trabalhos esses até agora necessários para evitar a acumulação de lodo nas duas vias navegáveis que atravessam a Leybucht em direcção a Norderley. Além disso, a reconstrução do dique não podia deixar de lado a drenagem de grandes extensões do interior das terras situadas abaixo do nível do mar que, precisamente em caso de maremoto, estariam expostas aos riscos de uma inundação suplementar vinda do lado oposto ao mar. Assim, a longo prazo, os trabalhos no dique e a drenagem que lhe está necessariamente ligada terão um efeito positivo para as populações de aves protegidas, tendo em conta a colocação em repouso do centro da Leybucht. Segundo o Governo alemão, só duas exigências impostas pela configuração natural da Leybucht tiveram de ser tomadas em conta, isto é, a necessária drenagem de cerca de 35000 hectares de terras que se encontram, em grande parte, abaixo do nível do mar, e a preservação de um acesso ao mar para o porto da vila de Greetsiel e para a sua frota de pesca. Uma vez que importantes extensões do interior das terras que se situam atrás do dique estão abaixo do nível do mar, era necessário assegurar que, mesmo após a reconstrução do dique, essas terras interiores pudessem ser correctamente drenadas. Quanto às consequências do projecto, o Governo alemão precisa que, do ponto de vista da protecção da natureza, o mesmo projecto se apresenta de forma extremamente positiva para a Leybucht. Com efeito, o novo traçado do dique e o novo canal projectado para o lado do dique virado para o interior das terras tornarão inútil, no futuro, a dragagem permanente dos dois canais situados na Leybucht. Esses trabalhos de desassoreamento, bem como a circulação dos barcos que até ao presente passam pelo canal de Greetsiel, não permitiram que o ecossistema da baía conhecesse, no passado, uma situação de calma. Uma vez terminada a reconstrução do dique e a supressão das vias de navegação actuais, essas perturbações pertencerão definitivamente ao passado. O Governo alemão admite que a realização do projecto de construção de diques pode comportar algumas perturbações para as aves que vivem na Leybucht. No entanto, resulta das observações mais recentes não ter até agora ocorrido qualquer perturbação grave, designadamente para o alfaiate. Com efeito, as últimas observações mostram que o alfaiate não se deixou perturbar pelos trabalhos de construção de diques realizados na barragem e no reservatório de Leyhörn, sendo este, no entanto, o estaleiro mais importante de todo o projecto. O Governo alemão nota que em 1989 vários casais de aves instalaram os seus ninhos pela primeira vez a este e a oeste do reservatório, alguns deles ao lado da via de acesso ao estaleiro, que é percorrida por pesados camiões. No que se refere à condição das terras em questão, o Governo alemão considera que a sedimentação natural que futuramente se produzirá na Leybucht provocará o aparecimento de novos prados salgados naturais e a extensão das superfícies de vegetação crucifera. Segundo as observações de peritos, são mesmo prováveis o aparecimento a longo prazo de uma superfície correspondente à situação actual e o aumento da população de aves dos campos graças às medidas projectadas. Segundo o Governo alemão, não existem alternativas a este projecto. Um alargamento do dique para o interior das terras não é possível, uma vez que o espaço disponível está limitado pela estrada nacional que se encontra por trás do dique e uma vez que o canal de drenagem, a uma distância de segurança que já foi reduzida ao mínimo, deve correr, por razões técnicas, entre a estrada nacional e o dique. Seria impossível renunciar completamente ao canal de drenagem, não apenas devido à necessidade de uma drenagem óptima de cerca de 35000 hectares de terra, mas também porque esta solução teria graves inconvenientes ecológicos, uma vez que implica a renúncia total a todos os melhoramentos ecológicos previstos para a Leybucht, isto é, o abandono dos dois canais de navegação e uma acalmia completa da zona graças ao desaparecimento da circulação dos barcos e de todos os trabalhos de dragagem. Em termos de direito, o Governo alemão considera que o artigo 4.°, n.° 1, da directiva não visa especificamente as zonas de protecção especial, e sim todo o território nacional dos Estados-membros. Esclarece que os artigos 2.° e 3.° da directiva se referem a todas as espécies de aves, enquanto o artigo 4.°, n.° 1, da directiva diz unicamente respeito às enunciadas no anexo I. Ora, se a obrigação especial de protecção prevista no artigo 4.°, n.° 1, da directiva não diz respeito unicamente às zonas de protecção especial, mas se estende a todo o território nacional dos Estados-membros, não é possível afirmar que o legislador comunitário entendeu esta obrigação de protecção de forma absoluta. O Governo alemão sustenta que, no artigo 4.° da directiva, nada permite concluir que a aplicação das regras gerais inscritas nos artigos 2° e 3.° deve ser excluída. Segundo as regras da interpretação sistemática, os interesses colectivos enumerados nessas disposições devem ser tidos em conta na interpretação do artigo 4.° da directiva. No que diz respeito à gestão das zonas de protecção especial, o Governo alemão afirma que as disposições da directiva exigem uma ponderação dos vários interesses gerais em causa. Assim, o artigo 4.° da directiva constitui apenas uma expressão muito geral de objectivos e implica uma ponderação muito complexa de factos e circunstâncias extremamente variados. O Governo alemão observa que a escolha de uma zona de protecção especial já exige um trabalho científico notável. Portanto, é necessária uma larga margem de apreciação dos Estados-membros na ponderação dos elementos de facto e na sua avaliação no plano biològico, a firn de ter em conta todos os dados científicos pertinentes. Segundo o Governo alemão, esta interpretação da directiva é duplamente confirmada pelo artigo 4.°, n.° 4, da mesma. Por um lado, a segunda frase desta disposição prevê que, para além das zonas de protecção, os Estados-membros devem esforçar-se por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats. Por conseguinte, mesmo a obrigação especial enunciada no artigo 4.°, n.° 1, da directiva relativa à protecção das espécies de aves mencionadas no anexo I não pretende impor aos Estados-membros uma obrigação absoluta. Assim deve ser também, a fortiori, no que se refere à obrigação geral, baseada nos artigos 2.° e 3.° da directiva, de proteger as espécies que não estão enumeradas no anexo I. Por outro lado, mesmo nas zonas de protecção especial, os Estados-membros só estão sujeitos a uma obrigação rigorosa de protecção quando, nos termos do artigo 4.°, n.° 4, primeira frase, da directiva, as perturbações que afectam as aves tenham um efeito significativo sobre os habitats classificados. A título subsidiário, isto é, supondo que o projecto em causa tenha um efeito significativo na situação ecológica da Leybucht, o Governo alemão invoca o artigo 13.° da directiva. Em sua opinião, esta disposição não pode ser interpretada no sentido de que proíbe uma deterioração efectiva da situação real, mas apenas no de que proíbe um afrouxamento das normas de protecção em vigor no momento da adopção da directiva. Consequentemente, quando os Estados-membros tenham adoptado medidas de protecção que vão para além do que era permitido no momento da entrada em vigor da directiva, essas medidas de protecção podem ser revogadas por normas nacionais posteriores. O Governo alemão observa que não é possível que, nas zonas de protecção especial, também as medidas de defesa do litoral estejam em princípio excluídas, na medida em que não se destinem específica e exclusivamente à manutenção de uma zona de protecção especial e que eventuais excepções só possam ser consideradas em circunstâncias excepcionais. Pelo contrário, as medidas destinadas à garantia de interesses vitais dos habitantes do litoral, como as relativas à segurança do dique, à drenagem das terras interiores situadas abaixo do nível do mar e à garantia de acesso de uma cidade portuária ao alto mar, são também lícitas nas zonas de protecção especial, desde que o prejuízo daí resultante para essas zonas e para as espécies de aves que aí vivem seja inevitável. O Governo alemão é de opinião de que a protecção prevista no artigo 4.°, n.° 4, primeira frase, da directiva não é absoluta no sentido de, nessas zonas, só serem lícitas medidas positivas de protecção das aves, estando excluídas medidas destinadas a proteger outros interesses gerais vitais. O facto de conferir um carácter tão absoluto à protecção das aves é não apenas incompatível com a letra e o objectivo da directiva, mas também com os princípios superiores do direito comunitário. E certo que, nas zonas de protecção especial, os interesses económicos gerais como os do turismo, da indústria ou da agricultura devem ceder perante os imperativos da protecção das aves. No entanto, mesmo nas zonas de protecção especial podem ser adoptadas as medidas inevitáveis para salvaguardar interesses gerais vitais. Assim, as medidas necessárias à protecção do litoral são prioritárias em relação à protecção das aves, mesmo nas zonas de protecção especial na acepção do artigo 4.°, n.° 1, da directiva. Com efeito, a proibição prevista no artigo 4.°, n.° 4, da directiva nunca pode prevalecer sobre a protecção de vidas humanas. O Governo alemão observa que o texto do artigo 4.°, n.° 4, da directiva não impõe aos Estados-membros a obrigação de evitarem qualquer prejuízo à avifauna em geral, mas designa apenas o objectivo das medidas. Acrescenta que, se o artigo 4.°, n.° 4, primeira frase, da directiva impõe aos Estados-membros que tomem as medidas adequadas para evitar a poluição ou a deterioração dos habitats, bem como as perturbações que afectam as aves, essas medidas devem necessariamente ser dirigidas contra terceiros, ou seja, contra particulares, uma vez que a maior parte das perturbações que as aves sofrem nas zonas de protecção especial são ocasionadas por particulares. No quadro desta interpretação, o artigo 4.°, n.° 4, primeira frase, da directiva não se refere de forma alguma a medidas estatais ou autorizadas pelo Estado. Quanto às relações entre os n.os 1 e 4 do artigo 4.° da directiva, o Governo alemão afirma que, se o princípio da criação de zonas de protecção especial é ultrapassado pelos interesses colectivos enunciados no artigo 2.° da directiva, isto deve valer, a fortiori, no que diz respeito ao conteúdo das obrigações que incumbem aos Estados-membros na gestão dessas zonas. Se a obrigação que lhes incumbe nas zonas de protecção especial fosse uma obrigação absoluta, os Estados-membros mostrar-se-iam extremamente reticentes em proceder à classificação dessas zonas. Além disso, segundo o Governo alemão, existe, na tradição jurídica dos Estados-membros, uma grande variedade de zonas de protecção especial, o que exclui qualquer conceito uniforme na matéria. Sublinha que, além de as regras aplicáveis, no que diz respeito a essas zonas, serem diferentes, numerosos Estados-membros conhecem diferentes categorias de zonas de protecção especial reguladas por direitos de intervenção que variam de uma categoria para outra. Portanto, nada permite pensar que a directiva pretende instituir, nas zonas de protecção especial, obrigações de conservação mais exigentes que a tradição nacional comum dos Estados-membros em matéria de protecção da natureza. Finalmente, o Governo alemão lembra que a directiva foi adoptada com base no artigo 235.° do Tratado, isto é, antes da entrada em vigor dos artigos 130.°-R a 130.°-T do Tratado que definiram a protecção do ambiente como um dos objectivos da Comunidade. Por conseguinte, o legislador comunitário só podia ter em conta a protecção da fauna no quadro dos objectivos económicos referidos no artigo 2° do Tratado. Portanto, a competência comunitária não ia ao ponto de conceder à protecção das aves uma prioridade absoluta, mesmo sobre os interesses gerais vitais dos Estados-membros. De qualquer forma, uma concepção do artigo 4.°, n.° 4, da directiva que não dê prioridade à protecção da vida humana não pode ter estado nas intenções do legislador comunitário. Para o Governo alemão, resulta de um princípio fundamental do direito comunitário originário, que encontrou expressão particular no artigo 36.° do Tratado e na jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa às exigências imperativas, que a protecção da saúde e da vida das pessoas, bem como a segurança pública, têm, em princípio, prioridade sobre as disposições comunitárias relativas ao estabelecimento do mercado comum, desde que as medidas adoptadas para esse efeito sejam necessárias à protecção de interesses colectivos imperativos e respeitem o princípio da proporcionalidade. Em consequência, o artigo 4.°, n.° 4, da directiva não pode ser interpretado no sentido de que a protecção das aves suplanta totalmente os interesses incluídos na noção de melhoria das condições de vida, enunciada no artigo 2.° do Tratado, que os habitantes das zonas de protecção especial e das zonas limítrofes podem invocar.