Conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn apresentadas em 15 de Março de 1988. - ESTADO BELGA CONTRA RENE HUMBEL E MARIE-THERESE EDEL. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL APRESENTADO PELA JUSTICE DE PAIX DO CANTAO DE NEUFCHATEAU. - NAO DISCRIMINACAO - ACESSO AO ENSINO - PROPINAS. - PROCESSO 263/86.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 05365



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

René Humbel e sua esposa, Marie Thérèse Edel, demandados no processo principal, têm a nacionalidade francesa e residem no Luxemburgo; o marido, pelo menos, trabalha neste país. O seu filho Frédéric, nascido em 1966, tem frequentado escolas belgas desde 1977, pagando uma propina de montante variável, conhecida por "minerval", pelos seus estudos desde o ano lectivo de 1978/1979 até ao ano lectivo de 1984/1985, inclusive, a partir do qual o minerval foi abolido.

O presente reenvio ao abrigo do artigo 177.° provém do juge de paix de Neufchâteau, no âmbito de um processo referente ao minerval de 35 000 BFR relativo ao ano lectivo de 1984/1985, que René Humbel recusa pagar e que o Estado belga lhe exige. No âmbito de outro processo, parece que René Humbel obteve uma decisão favorável contra o Estado belga, ordenando que lhe sejam reembolsados os minervais pagos no decurso dos anos precedentes; dessa decisão está actualmente pendente recurso.

O órgão jurisdicional nacional apresenta três questões. Em primeiro lugar, os estudos em questão fazem parte da formação profissional? Em segundo lugar, se não for esse o caso, Frédéric Humbel pode ser considerado destinatário de serviços, nos termos do artigo 59.°, e a obrigação de pagar o minerval constitui uma restrição à sua liberdade de ir para a Bélgica para beneficiar desses serviços? Por último, se os nacionais luxemburgueses podem mandar os seus filhos para os estabelecimentos de ensino belga sem pagarem minerval, um trabalhador francês residente no Luxemburgo pode invocar o mesmo direito?

No respeitante à primeira questão, o Tribunal considerou no processo 293/83, Gravier/Cidade de Liège (Recueil 1985, p. 593), que a imposição aos estudantes comunitários de uma taxa como o minerval, como condição de acesso aos cursos de ensino profissional, enquanto o mesmo encargo não é imposto aos estudantes nacionais, constitui uma discriminação em razão da nacionalidade proibida pelo artigo 7.° do Tratado, conjugado com o artigo 128.°, sendo o ensino profissional definido como "qualquer forma de ensino que confira uma qualificação para uma profissão, ofício ou emprego específico, ou que confira a aptidão específica para exercer essa profissão, ofício ou emprego... independentemente da idade e do nível de formação dos alunos ou dos estudantes, e mesmo que o programa de ensino inclua uma parte de ensino geral" (n.° 30).

Parece assente que o minerval exigido a Frédéric Humbel, em pagamento dos seus estudos, só foi cobrado por razões de nacionalidade. Não teria sido cobrado se se tratasse de um nacional belga ou luxemburguês. A questão de averiguar se o curso frequentado se integra no ensino profissional, como é definido no processo Gravier, parece-me ser da competência do órgão jurisdicional nacional. Na minha opinião, só em casos muito claros o Tribunal pode decidir se certos estudos fazem parte do ensino profissional (como o fez no processo 24/86, Blaizot e outros/Universidade de Liège e outros, acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, Colect. p. 379 mas como se absteve de fazer expressamente no próprio processo Gravier).

O curso em causa é ministrado num estabelecimento de ensino secundário denominado instituto técnico. Isso não exclui que faça parte do ensino profissional, uma vez que, no processo Gravier, o Tribunal declarou que a idade dos alunos e o grau de ensino não eram relevantes. O curso tem a duração de seis anos divididos em três "ciclos" de dois anos cada um. O ano em relação ao qual o minerval em causa foi pago foi o quarto ano de Frédéric Humbel e está provado que nesse ano as matérias estudadas eram de carácter mais geral (línguas, matemática, economia, ciências gerais, dactilografia). Nos quinto e sexto anos, contudo, estudam-se matérias bastante mais técnicas. Ao que parece, René Humbel e o Estado belga parecem concordar em que o ensino ministrado no decurso dos dois últimos anos é de carácter profissional; de facto, não foi exigido qualquer minerval no que diz respeito a esses dois anos. Não estão de acordo quanto à questão de saber se é possível tomar em consideração os estudos ano a ano e exigir um minerval só no que diz respeito aos anos em que o ensino não é de natureza profissional. A posição de René Humbel parece-me correcta : é necessário considerar o programa de ensino, na sua globalidade, para decidir se se trata de ensino profissional ; o facto de os estudos incluírem elementos de ensino geral não lhes faz perder a sua natureza de ensino profissional, como demonstra claramente a definição que figura no acórdão Gravier.

Esta tese foi confirmada no processo Blaizot, em que estavam em causa os cursos de medicina veterinária ministrados pelas universidades belgas, divididos em dois ciclos de três anos, respectivamente designados por "candidature" e "doctorat"; no respectivo acórdão, o Tribunal considerou que o segundo ciclo pressupunha a conclusão do primeiro e que os dois ciclos constituíam um todo indivisível (n.° 21 desse acórdão). No caso vertente, não estou certo - embora se trate de uma questão que deve ser examinada pelo órgão jurisdicional nacional - de que os estudos em questão apresentem a mesma conexão que a existente entre os dois ciclos referidos no acórdão Blaizot.

Todavia, mesmo que o curso deva ser visto como um todo, não é evidente que, globalmente, faça parte do ensino profissional. Com base nas informações de que dispõe o Tribunal, parece-me que os quatro primeiros anos (que incluem o ano em causa no presente processo) constituem em larga medida, senão totalmente, ensino geral. Além do mais, foi declarado na audiência que, mesmo no decurso dos dois últimos anos, em que a proporção das disciplinas técnicas é mais elevada, estas matérias só representam treze horas semanais, ao passo que dezanove horas semanais são consagradas a matérias de carácter geral. Parece-me que, quando foi declarado no processo Gravier que o ensino profissional podia incluir "uma parte de educação geral", o Tribunal pensava numa proporção acessória ou menor. É discutível que estudos em que o elemento profissional apenas representa 40% possam ser considerados de natureza profissional.

De qualquer modo, mesmo que as matérias técnicas fossem preponderantes, seria necessário, antes de caracterizar esses estudos como pertencentes ao ensino profissional, na acepção do acórdão Gravier, demonstrar que preparavam para uma qualificação, ou conferiam a aptidão específica para exercer uma profissão, um ofício ou um emprego específico.

Parece que o Tribunal adoptou a mesma tese no n.° 19 do acórdão Blaizot, onde declara, no que respeita aos estudos universitários, que podem ser de natureza profissional, não apenas se conferirem as qualificações exigidas para uma profissão, um ofício ou um emprego específico, mas igualmente na medida em que confiram uma aptidão específica (os termos utilizados no acórdão Gravier) nos casos em que o estudante tenha necessidade de determinados conhecimentos para o exercício de uma profissão, de um ofício ou de um emprego, mesmo que nenhum certificado formal seja exigido por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas.

O Tribunal não foi informado para que profissão, ofício ou emprego específico eram necessários os estudos de Frédéric Humbel.

Por isso, considero que se deve responder à primeira questão no sentido de que compete ao juiz nacional analisar mais pormenorizadamente o curso em questão (o Tribunal não dispõe, realmente, de pormenores a esse respeito), para saber se corresponde à definição de ensino profissinal dada nos processos Gravier e Blaizot.

Se tivesse chegado à conclusão de que esta primeira questão devia ser decidida pelo Tribunal, não estaria convencido, com base nas informações de que disponho, de que esses estudos, mesmo considerados globalmente, se enquadrassem no ensino profissional, na acepção do acórdão Gravier. Parecem-me antes estudos de carácter geral, com algumas matérias de origem recente (informática), que estão actualmente na linha de fronteira entre o ensino geral e o ensino técnico. Considerado isoladamente, o ano em causa não se enquadra no ensino profissional.

Se o órgão jurisdicional nacional considerar que os estudos de Frédéric Humbel não faziam parte do ensino profissional, colocar-se-á então a segunda questão, sobre as disposições do Tratado relativas aos serviços.

René Humbel, apoiado pela Comissão, apresenta um argumento semelhante a um dos suscitados pela Sr.a Gravier que examinei nas minhas conclusões, mas que o Tribunal não teve de apreciar no acórdão, uma vez que admitiu que o ensino profissional estava abrangido pelo âmbito do Tratado, de modo que se aplicava o artigo 7.° Em resumo (uma vez que tratei desse aspecto de modo aprofundado no processo Gravier), o argumento é o seguinte. O ensino ministrado numa escola ou noutro estabelecimento de ensino constitui uma prestação de serviços. Conclui-se que Frédéric Humbel era o beneficiário desses serviços e, enquanto tal, estava abrangido pelo âmbito do acórdão do Tribunal nos processos apensos 286/82 e 26/83, Luisi e Carbone/Ministero del Tesoro (Recueil 1984, p. 377), nomeadamente pela seguinte passagem:

"... a liberdade de prestação de serviços inclui a liberdade, de que gozam os destinatários dos serviços, de se deslocarem para outro Estado-membro para aí beneficiarem de um serviço, sem serem embaraçados por restrições, inclusive em matéria de pagamentos... os turistas, os beneficiários de cuidados médicos e aqueles que efectuem viagens de estudo ou de negócios devem ser considerados destinatários de serviços"

(n.° 16, Recueil, p. 403).

Este caso não é verdadeiramente análogo ao caso em apreço porque dizia respeito a restrições à liberdade de efectuar pagamentos por serviços recebidos no estrangeiro, impostas pelo Estado de que eram nacionais os destinatários dos serviços.

Aceito, como no processo Gravier, que o ensino pode ser um serviço, na acepção da definição não exclusiva contida no artigo 60.° do Tratado. Não penso que o facto de Frédéric Humbel ter sido

destinatário desse serviço durante um período de cerca de seis anos implique necessariamente que os seus estudos não caiam no âmbito de aplicação das disposições do Tratado relativas aos serviços que alguns dizem ser de natureza transitória, em contraste com a natureza mais permanente do "estabelecimento" referido nos artigos 52.° a 58.° do Tratado. Quando o prestador de serviços se desloca frequentemente ao Estado-membro em que os seus serviços devem ser prestados, pode colocar-se a questão de saber se está estabelecido neste Estado-membro. Todavia, como subentende claramente o terceiro parágrafo do artigo 60.°, é apenas um modo possível de fornecer serviços, na acepção do Tratado. Pode igualmente acontecer que nem o prestador, nem o destinatário dos serviços se desloquem, sendo os serviços prestados e pagos pelo correio ou por outras formas mais modernas de comunicação, ou, como no caso em apreço e nos processos Luisi e Carbone, pode acontecer que seja o destinatário a deslocar-se. Em nenhuma destas situações, em minha opinião, é relevante a distinção entre o estabelecimento e os serviços.

O Governo do Reino Unido entende que as disposições do Tratado relativas aos serviços têm por objectivo isentar aquele que fornece os serviços de qualquer restrição que lhe seja imposta ou que seja imposta às pessoas interessadas em beneficiar desses serviços (como no processo Luisi). Todavia, não o obrigam a prestar os seus serviços contra a sua vontade. Noutros termos, o prestador pode usar essa liberdade conforme entender. A recusa de prestar serviços pode ser coberta por outras disposições do Tratado, nomeadamente as normas relativas à concorrência. A recusa de prestar serviços não é uma "restrição" abrangida pelo capítulo dos serviços, como também não o é

a sua intenção de prestar serviços a determinadas categorias de destinatários em termos especiais ou mais onerosos.

Este argumento é convincente, em especial no que diz respeito à prestação de serviços por pessoas singulares ou colectivas, que não o Estado. Todavia, quando um serviço é fornecido pelo Estado ou por um organismo dele dependente (como no caso de uma escola pública), podem entrar em acção considerações diferentes e parece-me que a recusa do Estado em fornecer um serviço em condições que constituem uma discriminação contra os nacionais de outros Estados-membros pode, em certas circunstâncias, constituir uma discriminação proibida pelos artigos 59.° e 60.°

Todavia, não me parece necessário aprofundar mais estas questões, porque partem do princípio de que o ensino recebido por Frédéric Humbel é um serviço, nos termos do Tratado. Ora, pelas razões que expus nas conclusões no processo Gravier (locução citada, p. 602 a 604), considero que não se trata de um serviço porque não preenche o critério fixado pelo artigo 60.°, segundo o qual "consideram-se serviços as prestações realizadas normalmente mediante remuneração", critério que, em minha opinião, não pode ser pura e simplesmente ignorado.

O meu ponto de vista, depois de ter ouvido os argumentos alegados no caso em apreço, é o de que o ensino assegurado pelo Estado não é fornecido "mediante remuneração". O Estado não é uma organização comercial que procura lucros, nem mesmo para cobrir as despesas e equilibrar o orçamento. Se uma organização que não procura

lucros ("sem fim lucrativo") não goza da liberdade de se estabelecer e de prestar serviços noutros Estados-membros, conferida pelo Tratado (é o que resulta claramente dos artigos 58.° e 66.°), parece-me que, consequentemente, os potenciais destinatários dos serviços prestados por esse organismo também não podem prevalecer-se do Tratado.

As organizações com fim lucrativo (ou que visam o lucro) são geralmente financiadas pelo pagamento das mercadorias vendidas ou dos serviços prestados ("remuneração"). O seu objectivo, quando vendem mercadorias ou prestam serviços é precisamente receber uma retribuição. Tal como a saúde, porém, o ensino oficial é financiado em larga medida por impostos estatais. Em ambos os casos, estes serviços fazem parte do que se pode chamar, lato sensu, política social. O facto de certas taxas, geralmente simbólicas mas excepcionalmente aproximadas do custo dos serviços, serem cobradas a determinados destinatários, em nada altera esta situação. Não penso que fosse essa a situação referida pelo advogado-geral Warner nas conclusões do processo 52/79, procureur du roi/Debauve (Recueil 1980, p. 833), e isto pelas razões que apresentei no processo Gravier, nem penso que a Comissão ou René Humbel possam apoiar-se nessas conclusões.

René Humbel alega, como também se alegou no processo Gravier, que os professores são pagos e que as facturas das despesas correntes das escolas são pagas, de modo que não se pode dizer que os serviços

não sejam prestados mediante uma remuneração. Não penso que o facto seja relevante. As instituições caritativas e religiosas também empregam pessoal e pagam as despesas de aquecimento e de electricidade. Podem igualmente exigir o pagamento de determinados serviços. O verdadeiro critério consiste em saber se os serviços são prestados no âmbito de uma actividade económica. Quem diz "económica", pode também dizer "comercial" ou "profissional". Parece-me ser este o significado da expressão "realizadas normalmente mediante remuneração". A questão não está em saber se os professores são remunerados, mas se (ou como) a escola é remunerada ou financiada.

Nos termos do artigo 60.°, a "remuneração" será quase sempre um pagamento feito pelo destinatário ou por sua conta, ligado ao custo económico da prestação de serviços ou fixado em função de critérios comerciais (como na hipótese de um serviço prestado gratuitamente ou a baixo preço para atrair clientela ou em resposta à pressão dos concorrentes). Não existe essa remuneração, em minha opinião, se o destinatário receber o serviço sem ter de o pagar, ou se pagar esse serviço graças a uma subvenção já recebida do Estado ou ainda se pagar um serviço fornecido pelo Estado ou em nome deste e a totalidade ou uma parte do pagamento for reembolsada pelo Estado ou em nome deste, como acontece no caso das propinas das universidades do Reino Unido (um exemplo citado na argumentação) ou no caso dos serviços de saúde de determinados países.

A analogia com as políticas de protecção da saúde é flagrante porque, embora os nacionais dos Estados-membros da Comunidade tenham geralmente direito a cuidados médicos em toda a Comunidade, esse direito é reforçado por um sistema complexo destinado a determinar qual o Estado que deve, afinal, suportar as despesas do tratamento. Na minha opinião, é lamentável que esse sistema não exista ainda em relação ao ensino em toda a Comunidade.

É por isso que concluo, como no processo Gravier, que o estudante não pode invocar as disposições do Tratado relativas à prestação de serviços para invocar o direito ao ensino, quando esse ensino não é prestado "mediante remuneração". Por isso não é necessário responder ao final da segunda questão e em especial à questão de saber se o minerval constitui uma "restrição" relativamente ao destinatário de serviços.

Chego assim à terceira questão, que exige a tomada em consideração do artigo 48.° do Tratado e do artigo 12.° do Regulamento n.° 1612/68 (JO 1968, L 257, p. 2), que dispõe que "os filhos de um nacional de um Estado-membro que esteja ou que tenha estado empregado no território de outro Estado-membro, são admitidos nos cursos de ensino geral, de aprendizagem e de formação profissional nas mesmas condições que os nacionais desde Estado, desde que residam no seu território".

Segundo as informações de que o Tribunal dispõe, René Humbel nunca trabalhou na Bélgica. Os filhos dos nacionais luxemburgueses, independentemente do local da sua residência, no Grão-Ducado ou fora

dele, podem estudar gratuitamente na Bélgica. O Tribunal desconhece se isso resulta de um convénio oficial ou de um simples acordo informal entre a Bélgica e o Luxemburgo. O Tribunal colocou uma questão escrita ao Governo luxemburguês, mas não obteve resposta. O representante do Governo belga não estava em condições de esclarecer o Tribunal, aquando da audiência.

Resulta das observações de René Humbel e da Comissão que as normas belgas em causa ocasionam diferentes anomalias. O minerval não é imposto aos filhos de nacionais franceses que residam numa comuna francesa situada a menos de quinze quilómetros da fronteira belga; todavia, um francês que resida em qualquer ponto do Luxemburgo tem de pagar o minerval se os seus filhos frequentarem as escolas belgas.

René Humbel afirma que esta discriminação baseada na nacionalidade é pura e simplesmente proibida pelo artigo 7.° do Tratado. Contudo, como demonstra o acórdão Gravier, é necessário provar que a discriminação é praticada em circunstâncias abrangidas pelo Tratado.

René Humbel afirma igualmente que o Governo belga tenta justificar essa discriminação com base no artigo 233.° do Tratado, que dispõe:

"As disposições do presente Tratado não constituem obstáculo à existência e aperfeiçoamento das uniões regionais entre a Bélgica e o Luxemburgo, bem como entre a Bélgica, o Luxemburgo e os Países Baixos, na medida em que os objectivos dessas uniões regionais não sejam atingidos pela aplicação do presente Tratado."

René Humbel alega que este artigo não traz nada de novo aos argumentos da Bélgica. A existência da União Benelux não é relevante, uma vez que esse tratamento favorável não abrange os estudantes neerlandeses; a União Económica belgo-luxemburguesa não tem nada a ver com o ensino. Além disso, como confirma o acórdão proferido pelo Tribunal no processo 105/83, Pakvries (Recueil 1984, p. 2101), resulta claramente da letra do artigo que este só é aplicável quando o objectivo da união regional não puder ser atingido ao abrigo do Tratado, o que aqui não é o caso.

Parece-me todavia que, do mesmo modo que o artigo 7.°, o artigo 233.° só deve ser tomado em consideração quando a discriminação praticada for contrária ao Tratado, o que ainda falta provar.

A seguir, René Humbel alega que a prática belga constitui uma restrição à livre circulação dos trabalhadores franceses, incompatível com o artigo 48.° do Tratado. Ora, na minha opinião, e como parecem igualmente afirmar a Comissão e o Governo italiano (que só interveio na audiência e apenas no que respeita à terceira questão), os direitos especiais dos trabalhadores migrantes no que respeita à instrução dos filhos devem ser inferidos do artigo 12.° do Regulamento n.° 1612/68.

No entanto, a Comissão teve de admitir que a letra do artigo 12.° e, em especial, a exigência de os filhos dos trabalhadores deverem residir no Estado de acolhimento, impedem que o Tribunal o aplique no caso em apreço. Não obstante, a Comissão considera que a discriminação é contrária ao espírito do artigo 12.° e sugere que o artigo 12.° possa impor ao Luxemburgo que assegure a educação gratuita, nos outros Estados-membros, dos filhos de trabalhadores migrantes que residam no Luxemburgo, no que respeita aos tipos de ensino que não são ministrados no Luxemburgo, mas que são acessíveis gratuitamente aos filhos dos nacionais luxemburgueses noutro Estado-membro.

Do mesmo modo, o Governo italiano (que parte do princípio de que a discriminação em causa é entre os trabalhadores luxemburgueses e os trabalhadores migrantes nacionais de outros Estados-membros que residem no Luxemburgo) alega que o artigo 12.° não é expressamente limitado ao ensino ministrado no território do Estado de acolhimento. Se o Estado de acolhimento consegue oferecer aos seus próprios nacionais a possibilidade de estudarem no exterior em condições vantajosas, este benefício deve ser alargado também aos outros nacionais comunitários que residam no seu território, ou pelo menos aos abrangidos pelo Regulamento n.° 1612/68. O objectivo deste regulamento, que dá execução ao artigo 48.°, é integrar o trabalhador migrante no Estado de acolhimento, o que seria prejudicado se os filhos dos trabalhadores migrantes não beneficiassem, no domínio dos estudos e da cultura, de hipóteses de progressão iguais às que têm os nacionais do Estado de acolhimento.

Embora este argumento seja muito convincente, ele diz respeito, em primeiro lugar, como o representante do Governo italiano pareceu admitir, à situação existente no Luxemburgo, situação essa que não compete apreciar ao órgão jurisdicional belga. Como a Comissão finalmente admitiu, o artigo 12.° não pode razoavelmente ser alargado ao ponto de se exigir que a Bélgica conceda aos trabalhadores migrantes residentes no Luxemburgo as vantagens que não era obrigada a conceder - mas que concedeu, numa base que não é do conhecimento do Tribunal - aos nacionais luxemburgueses.

Consequentemente, considero que há que responder do seguinte modo às questões apresentadas pelo juge de paix de Neufchâteau:

"1) É ao órgão jurisdicional nacional que compete decidir se o curso frequentado por Frédéric Humbel faz parte do ensino profissional, tal como foi definido no acórdão Gravier.

2) O ensino oficial não é um serviço, na acepção dos artigos 59.° e 60.° do Tratado CEE, dado que não é facultado mediante remuneração.

3) O artigo 12.° do Regulamento n.° 1612/68 não impõe que um Estado faculte aos trabalhadores migrantes residentes noutro Estado o acesso ao ensino nas mesmas condições que oferece aos nacionais deste último Estado-membro."

É no âmbito do processo principal que há que decidir quanto às despesas de René Humbel e do Governo belga, partes nesse processo. Não há que decidir quanto às despesas em que incorreram os governos italiano, luxemburguês e britânico, bem como a Comissão.

(*) Tradução do inglês.