CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PHILIPPE LÉGER

apresentadas em 3 de Maio de 2005 ( )

Processo C‑293/02

Jersey Produce Marketing Organisation Ltd

contra

The States of Jersey,

Jersey Potato Export Marketing Board

(pedido de decisão prejudicial apresentado pela Royal Court of Jersey)

«Protocolo n.° 3 respeitante às Ilhas Anglo‑Normandas e à Ilha de Man – Regulamento (CEE) n.° 706/73 – Livre circulação das mercadorias – Política agrícola comum – Batata da Ilha de Jersey – Regulamentação relativa à sua comercialização no Reino Unido – Aplicabilidade dos artigos 23.° CE, 25.° CE e 29.° CE – Situações puramente internas de um Estado‑Membro»





1. O direito comunitário opõe‑se a uma regulamentação, especial para a Ilha de Jersey ( ), que sujeita a comercialização – com destino ao Reino Unido – de batata produzida nesta ilha ao cumprimento de diversas formalidades?

2. Esta é, em suma, a questão colocada pela Royal Court of Jersey no presente processo, no qual se pede ao Tribunal de Justiça que analise o estatuto especial desta ilha face à Comunidade Europeia em consequência da adesão do Reino Unido.

3. Na sequência do acórdão de 16 de Julho de 1998, Pereira Roque ( ), relativo à situação de Jersey no domínio da livre circulação de pessoas, há que determinar no presente processo se as regras do Tratado CE relativas à livre circulação de mercadorias são aplicáveis a esse território insular no que se refere à comercialização de produtos agrícolas como a batata e, em caso afirmativo, em que condições. Tendo em consideração o estatuto especial da Ilha de Jersey face ao Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, neste processo pede‑se mais precisamente ao Tribunal de Justiça que analise de novo a questão da aplicabilidade das regras do Tratado em matéria de livre circulação de mercadorias a situações puramente internas de um Estado‑Membro.

I – Quadro jurídico

A – A regulamentação comunitária relativa à situação da Ilha de Jersey face à Comunidade

4. Várias disposições de direito comunitário, primário ou derivado, regulam a situação das Ilhas Anglo‑Normandas, como a da Ilha de Man ( ), quanto à aplicabilidade da regulamentação comunitária no território das referidas ilhas.

5. Assim, embora o artigo 299.°, n.° 4, CE preveja que «[a]s disposições do presente Tratado são aplicáveis aos territórios europeus cujas relações externas sejam asseguradas por um Estado‑Membro», o mesmo artigo precisa, todavia, no seu n.° 6, alínea c), que «[a]s disposições do presente Tratado só são aplicáveis às Ilhas Anglo‑Normandas e à Ilha de Man na medida em que tal seja necessário para assegurar a aplicação do regime previsto para esses ilhas no Tratado relativo à adesão de novos Estados‑Membros à Comunidade Económica Europeia […] assinado em 22 de Janeiro de 1972».

6. O regime previsto para estas ilhas pelo tratado de adesão em questão consta do Protocolo n.° 3 respeitante às Ilhas Anglo‑Normandas e à Ilha de Man, anexo aos actos relativos à adesão às Comunidades Europeias do Reino da Dinamarca, da Irlanda, do Reino da Noruega e do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte ( ).

7. O artigo 1.°, n.° 1, do referido protocolo prevê que «[a] regulamentação comunitária em matéria aduaneira e em matéria de restrições quantitativas, designadamente a do acto de adesão, [se aplica] às Ilhas Anglo‑Normandas e à Ilha de Man nas mesmas condições que ao Reino Unido. Em especial, os direitos aduaneiros e os encargos de efeito equivalente entre esses territórios e a Comunidade na sua composição originária e entre esses territórios e os novos Estados‑Membros serão progressivamente reduzidos, de acordo com o calendário previsto nos artigos 32.° e 36.° do acto de adesão».

8. O artigo 1.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Protocolo n.° 3 dispõe que, «[e]m relação aos produtos agrícolas e aos produtos resultantes da sua transformação que sejam objecto de um regime de comércio especial, aplicar‑se‑ão, em relação a países terceiros, os direitos niveladores e outras medidas de importação estabelecidas na regulamentação comunitária e aplicáveis pelo Reino Unido». O parágrafo seguinte acrescenta que «[s]erão igualmente aplicáveis as disposições da regulamentação comunitária, designadamente as do acto de adesão, que sejam necessárias para permitir a livre circulação e o respeito das condições normais de concorrência nas trocas comerciais desses produtos».

9. O artigo 1.°, n.° 2, último parágrafo, do referido protocolo prevê que «[o] Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, determinará as condições de aplicação a estes territórios [os das Ilhas Anglo‑Normandas e da Ilha de Man] das disposições referidas nos parágrafos anteriores». Foi com base nesta disposição e com esta finalidade que foi adoptado o Regulamento (CEE) n.° 706/73 do Conselho, de 12 de Março de 1973, relativo à regulamentação comunitária aplicável às Ilhas Anglo‑Normandas e à Ilha de Man no que diz respeito às trocas comerciais de produtos agrícolas ( ).

10. Assim, o artigo 1.°, n.° 1, do referido regulamento prevê que «[a] regulamentação comunitária aplicável no Reino Unido no que diz respeito às trocas de produtos agrícolas incluídos no anexo II do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia [( )], bem como às trocas de mercadorias submetidas ao Regulamento n.° 170/67/CEE [( )] e ao Regulamento (CEE) n.° 1059/69 [( )], [se aplica] às ilhas, com excepção das disposições relativas às restituições e aos montantes compensatórios concedidos à exportação pelo Reino Unido».

11. O artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 706/73 prevê que, «[p]ara a aplicação da regulamentação referida no n.° 1, o Reino Unido e as ilhas são consideradas como um só Estado‑Membro».

12. O artigo 3.° do mesmo regulamento, alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 1174/86 ( ), acrescenta que «a regulamentação comunitária aplicável nos sectores […] legislação fitossanitária, comercialização das sementes e propágulos, legislação dos géneros alimentícios […], normas de qualidade e de comercialização, [é] aplicável, nas mesmas condições que no Reino Unido, aos produtos referidos no artigo 1.°, importados nas ilhas ou exportados das ilhas para a Comunidade».

B – A regulamentação local, especial para a Ilha de Jersey

13. Em 18 de Dezembro de 2001, o States of Jersey (órgão legislativo da Ilha de Jersey) ( ) adoptou a lei que estabelece o regime de comercialização para as exportações de batata de Jersey (Jersey Potato Export Marketing Scheme Act 2001 ( ).

14. A regulamentação controvertida foi adoptada com o objectivo de responder às queixas dos agricultores face aos reduzidos lucros que obtêm com a produção de uma variedade de batata, denominada «Jersey Royal», que constitui a principal cultura agrícola de exterior da ilha ( ). Os responsáveis por esta situação são alegadamente as organizações de comercialização de batata de Jersey, na medida em que a sua política comercial é conduzida de modo pouco transparente e segundo considerações essencialmente impostas pelas relações de concorrência entre as mesmas, isto é, em condições que escapam, em larga medida, ao domínio dos produtores ( ). Foi neste contexto que a regulamentação controvertida foi adoptada, com o objectivo de promover a transparência e a lealdade das transacções comerciais.

15. O seu objectivo é criar um regime especial para a «exportação» de batata de Jersey para outras ilhas vizinhas bem como para o Reino Unido onde, como referi, a quase totalidade da produção é vendida. Segundo o artigo 2.° da regulamentação controvertida, que define o respectivo âmbito de aplicação geográfico, o termo «exportação» visa «o envio de batata para fora da ilha com fins de venda, quer directamente quer através de outro local, com destino ao Reino Unido, ao bailiado de Guernsey ou à Ilha de Man, para consumo nesses locais».

16. A regulamentação controvertida estabelece duas obrigações fundamentais cujo incumprimento é penalmente punível.

17. Mais precisamente, impõe aos produtores de batata de Jersey que desejem «exportar» os seus produtos a obrigação de estarem registados no Jersey Potato Export Marketing Board (organismo criado pela lei de 2001 com o objectivo de assegurar a gestão do regime em questão) ( ) e de celebrarem com este último um acordo de comercialização ( ).

18. A obrigação de celebrar um acordo de comercialização com o Board impõe‑se também às organizações de comercialização que desejam «exportar» a batata de Jersey que recebem dos produtores ( ).

19. O incumprimento dessas obrigações é penalmente punível. Com efeito, qualquer pessoa que venda ou que proponha vender ou comprar batata de Jersey em violação da regulamentação controvertida incorre numa pena de multa até 200 libras esterlinas e/ou numa pena de prisão até seis meses.

20. Por outro lado, resulta da regulamentação controvertida que quando um produtor de batata de Jersey não cumpre os termos do acordo de comercialização que celebrou com o Board, este último pode aplicar‑lhe sanções e, em caso de reincidência, informar do facto as autoridades competentes do States para que procedam ao cancelamento da sua inscrição no registo mantido pelo referido Board, o que impede assim o produtor excluído de celebrar um novo acordo de comercialização.

21. Além dos seus poderes sancionatórios, o Board pode, ao abrigo da regulamentação controvertida, exigir que cada produtor nele registado contribua para um fundo destinado a cobrir as suas despesas principais ( ), mesmo que o produtor não seja parte num acordo de comercialização.

II – Processo principal

22. Este novo regime instituído pela regulamentação controvertida com o objectivo de regular a «exportação» de batata de Jersey para as ilhas vizinhas e o Reino Unido devia, em princípio, entrar em vigor em 1 de Março de 2002.

23. Todavia, a sua entrada em vigor foi suspensa pela Royal Court of Jersey no âmbito de um processo de fiscalização da legalidade («judicial review») da regulamentação controvertida à luz, nomeadamente, do direito comunitário.

24. Esta acção foi proposta contra o States e contra o Board por uma das quatro organizações de comercialização que procedem à «exportação» de batata de Jersey para o Reino Unido (Jersey Produce Marketing Organisation Ltd) ( ). Em apoio da demandante, interveio uma outra organização de comercialização, que assegura, com a JPMO, cerca de 80% das referidas «exportações» (Top Produce Ltd) ( ), assim como a sociedade‑mãe desta última, que realiza e exporta cerca de 12% a 15% da produção de batata de Jersey (Fairview Farm Ltd) ( ).

25. Alguns meses após a suspensão da entrada em vigor do novo regime em questão, o States e o Board requereram o levantamento desta medida de suspensão a partir de 1 de Outubro de 2002 (uma vez decorrida a época alta da batata). A Royal Court of Jersey indeferiu este pedido, pelo que a entrada em vigor deste regime permaneceu suspensa.

III – Questões prejudiciais

26. Paralelamente à suspensão da entrada em vigor do novo regime impugnado, a Royal Court of Jersey decidiu suspender a instância no processo de fiscalização da legalidade da regulamentação controvertida e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve entender‑se que um regime legal como o que disciplina a exportação de batata de Jersey para o Reino Unido é uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à exportação, que viola o artigo 29.° CE, pelo facto de a batata enviada de Jersey directamente para o Reino Unido poder transitar através de outro Estado‑Membro mas não poder abandonar a embarcação que a transporta?

2) Deve entender‑se que um regime legal como o que disciplina a exportação de batata de Jersey para o Reino Unido é incompatível com os artigos 23.° CE, 25.° CE, 28.° CE e 29.° CE, na medida em que é susceptível de afectar as trocas comerciais entre aquela ilha e o Reino Unido (a par de Guernsey e da Ilha de Man) ou pode implicar a cobrança de direitos relativamente a essas trocas?»

27. Através destas duas questões que devem ser analisadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio procura essencialmente saber se as regras do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias devem ser interpretadas no sentido de que se opõem a que a comercialização de produtos agrícolas provenientes da Ilha de Jersey (como a batata) e destinados ao Reino Unido, ao bailiado de Guernsey ou à Ilha de Man seja sujeita ao cumprimento de diversas formalidades, como o registo dos produtores num organismo público local, a celebração de acordos de comercialização entre esse organismo e os produtores em causa (sob pena de incorrerem em sanções pecuniárias) e a eventual contribuição dos produtores para um fundo destinado a financiar o funcionamento do referido organismo.

IV – Apreciação

28. A fim de responder a esta questão, deve, antes de mais, ser analisado se as regras comunitárias relativas à livre circulação de mercadorias são aplicáveis à Ilha de Jersey quanto à comercialização de produtos agrícolas como a batata.

29. Só em caso de resposta afirmativa a esta questão é que há que perguntar se essas regras, em especial as previstas nos artigos 23.° CE, 25.° CE e 29.° CE, são susceptíveis de serem aplicadas às situações reguladas pela regulamentação controvertida, ou seja, ao comércio de mercadorias entre a Ilha de Jersey e o Reino Unido ou entre esta ilha e as outras Ilhas Anglo‑Normandas e a Ilha de Man, tendo em conta o estatuto especial destas ilhas face ao Reino Unido.

30. Apenas nesta hipótese é que se deverá apreciar se as referidas regras do Tratado em matéria de livre circulação de mercadorias se opõem efectivamente à regulamentação controvertida.

A – Quanto à aplicabilidade à Ilha de Jersey das regras do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias no que diz respeito à comercialização de produtos agrícolas como a batata

31. De acordo com uma norma comummente reconhecida em direito internacional público ( ), o âmbito de aplicação ratione loci do Tratado abrange, em princípio, o território dos Estados‑Membros da Comunidade que estão vinculados pelo referido Tratado. Conclui‑se que, para determinar se o Tratado é aplicável a uma determinada zona geográfica, há que procurar saber, em primeiro lugar, se essa zona faz parte do território de um dos Estados‑Membros, conforme definido pelo direito interno desse Estado.

32. Todavia, este exercício preliminar não é decisivo, visto que o âmbito de aplicação territorial do Tratado não coincide exactamente com a extensão do território de cada Estado‑Membro conforme definido pelo seu direito interno. É o que resulta de várias disposições do Tratado, designadamente do artigo 299.°, n.° 4, CE, segundo o qual, recorde‑se, «[a]s disposições do presente Tratado são aplicáveis aos territórios europeus cujas relações externas sejam asseguradas por um Estado‑Membro».

33. A situação da Ilha de Jersey corresponde precisamente a este caso. Com efeito, à semelhança das outras Ilhas Anglo‑Normandas e da Ilha de Man, a Ilha de Jersey não faz parte do território do Reino Unido ( ). Daqui resulta que, no plano interno, a Ilha de Jersey goze de uma grande autonomia em relação ao Reino Unido, tanto do ponto de vista legislativo como do ponto de vista administrativo ou jurisdicional ( ). Em contrapartida, no plano internacional, a mesma depende estreitamente do Reino Unido, na medida em que as suas relações externas são asseguradas por este último ( ). Assim, quando estava a ser considerada a adesão do Reino Unido à Comunidade, alguns temeram que, por força do artigo 299.°, n.° 4, CE, o Tratado fosse integralmente aplicável ao território europeu constituído pela Ilha de Jersey bem como ao das outras Ilhas Anglo‑Normandas ou da Ilha de Man ( ).

34. Tendo em conta este contexto, foi decidido adoptar um regime específico para essas ilhas, a fim de ter em consideração as relações especiais que mantinham desde há muito tempo com o Reino Unido ( ).

35. O acto relativo às condições de adesão e às adaptações dos Tratados ( ) trouxe um esclarecimento neste sentido. Com efeito, o artigo 299.°, n.° 6, alínea c), CE (que resulta do referido acto) refere que, em derrogação do n.° 4 do mesmo artigo, «[a]s disposições do presente Tratado só são aplicáveis às Ilhas Anglo‑Normandas e à Ilha de Man na medida em que tal seja necessário para assegurar a aplicação do regime previsto para essas ilhas no Tratado relativo à adesão de novos Estados‑Membros à Comunidade Económica Europeia […], assinado em 22 de Janeiro de 1972».

36. Por outras palavras, as regras do Tratado não se aplicam integralmente às referidas ilhas, incluída a Ilha de Jersey, mas somente em parte, dentro dos limites fixados pelo regime específico que lhes é reservado.

37. Os princípios directores deste regime específico constam do Protocolo n.° 3, que foi anexo ao acto relativo às condições de adesão. Resulta deste protocolo que, embora as regras do Tratado relativas à livre circulação de pessoas ou à liberdade de prestação de serviços não sejam aplicáveis à Ilha de Jersey ( ), o mesmo não acontece em relação à regulamentação comunitária em matéria de livre circulação de mercadorias.

38. Com efeito, recorde‑se que o artigo 1.°, n.° 1, do Protocolo n.° 3 prevê que «[a] regulamentação comunitária em matéria aduaneira e em matéria de restrições quantitativas, designadamente a do acto de adesão, [se aplica] às Ilhas Anglo‑Normandas […] nas mesmas condições que ao Reino Unido» e que «[e]m especial, os direitos aduaneiros e os encargos de efeito equivalente entre esses territórios e a Comunidade […] serão progressivamente reduzidos, de acordo com o calendário previsto nos artigos 32.° e 36.° do acto de adesão».

39. Resulta destas disposições que todas as regras relativas à livre circulação de mercadorias, que constam do título I da terceira parte do Tratado e de actos de direito derivado, são aplicáveis à Ilha de Jersey. O mesmo é válido, nomeadamente, para as regras enunciadas nos artigos 23.° CE e 25.° CE ( ) (relativos aos direitos aduaneiros de importação e de exportação e aos encargos de efeito equivalente) assim como nos artigos 28.° CE e 29.° CE (relativos às restrições quantitativas à importação ou à exportação e às medidas de efeito equivalente).

40. Na linha destas disposições gerais relativas à aplicabilidade da regulamentação comunitária em matéria de livre circulação de mercadorias (qualquer que seja o seu tipo), o Protocolo n.° 3 contém disposições específicas para determinadas mercadorias, nomeadamente os produtos agrícolas e os produtos resultantes da sua transformação.

41. Com efeito, como já referi, o artigo 1.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do referido protocolo precisa que, «[e]m relação aos produtos agrícolas e aos produtos resultantes da sua transformação que sejam objecto de um regime de comércio especial, aplicar‑se‑ão, em relação a países terceiros, os direitos niveladores e outras medidas de importação estabelecidas na regulamentação comunitária e aplicáveis pelo Reino Unido».

42. O artigo 1.°, n.° 2, segundo parágrafo, do mesmo protocolo acrescenta que «[s]erão igualmente aplicáveis as disposições da regulamentação comunitária, designadamente as do acto de adesão, que sejam necessárias para permitir a livre circulação e o respeito das condições normais de concorrência nas trocas comerciais desses produtos».

43. Em minha opinião, este artigo 1.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Protocolo n.° 3 é aplicável a produtos agrícolas como a batata, de modo que a regulamentação comunitária relativa à livre circulação de mercadorias é aplicável à Ilha de Jersey no que se refere à comercialização de batata que é produzida no seu território.

44. Com efeito, contrariamente ao que defende a JPMO, é pouco significativo que a batata não seja objecto de uma organização comum de mercado ( ).

45. Na verdade, o artigo 1.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Protocolo n.° 3 refere que a regulamentação comunitária pertinente, nomeadamente a destinada a assegurar a livre circulação de mercadorias, se aplica às trocas comerciais dos produtos referidos no parágrafo precedente. Ora, este último refere‑se aos «produtos agrícolas e aos produtos resultantes da sua transformação que sejam objecto de um regime de comércio especial» ( ).

46. Assim, a redacção destas disposições pode permitir pensar que, em relação aos produtos agrícolas, a aplicação à Ilha de Jersey da regulamentação comunitária relativa à livre circulação de mercadorias está subordinada ao facto de os referidos produtos agrícolas (como os produtos resultantes da sua transformação) serem objecto de um regime de comércio especial ( ).

47. Ora, segundo a JPMO, a expressão «regime de comércio especial» compreende a de organização comum de mercado, de modo que os produtos agrícolas que, como a batata, não são objecto desta medida não se encontram abrangidos pelo âmbito de aplicação da regulamentação comunitária relativa à livre circulação de mercadorias. No seu entender, daqui resulta que a comercialização de batata de Jersey não se encontra submetida ao regime da livre circulação de mercadorias.

48. Não concordo com esta interpretação restritiva do artigo 1.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Protocolo n.° 3 pelas seguintes razões.

49. Antes de mais, importa ter presente que pode ser sustentada uma outra interpretação desta disposição com base no mesmo exercício de leitura conjugada da referida disposição com a do artigo 1.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do referido protocolo. Com efeito, o primeiro parágrafo do n.° 2 do referido artigo diz respeito às trocas comerciais de produtos entre as ilhas em questão e países terceiros, enquanto o segundo parágrafo parece antes dizer respeito às trocas comerciais de produtos no interior da Comunidade. Ora, o que é válido para o primeiro tipo de trocas comerciais não é necessariamente válido para o segundo.

50. De facto, a utilização da expressão «regime de comércio especial» no artigo 1.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Protocolo n.° 3 pode limitar‑se a pretender sublinhar que este parágrafo diz respeito às trocas comerciais – com países terceiros – de determinados produtos do sector agrícola para os quais tenham sido criados mecanismos específicos como os direitos niveladores ou outras medidas de importação, designadamente os direitos aduaneiros (cujo montante é geralmente fixado de acordo com a pauta aduaneira comum). A menção à existência de um regime de comércio especial inscrever‑se‑ia assim facilmente no quadro do disposto no artigo 1.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do referido protocolo, visto que esta disposição tem precisamente por objectivo estender às ilhas em questão a aplicação da regulamentação comunitária relativa aos direitos niveladores e outras medidas de importação.

51. Em contrapartida, afigura‑se difícil detectar qualquer relação entre a existência de um «regime de comércio especial», na acepção de um regime especifico de comércio com países terceiros, e o objectivo do artigo 1.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Protocolo n.° 3, já que este parágrafo visa, em primeira linha, regular o comércio de produtos no interior da Comunidade.

52. Infiro daqui que o artigo 1.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Protocolo n.° 3, ao fazer referência aos produtos mencionados no primeiro parágrafo do n.° 2, pode ser interpretado no sentido de que faz simplesmente alusão aos produtos agrícolas e aos produtos resultantes da sua transformação, independentemente de estes serem ou não objecto de um «regime de comércio especial», na acepção de um regime específico de comércio com países terceiros.

53. Assim, em minha opinião, contrariamente ao que defende a JPMO, esta disposição do Protocolo n.° 3 não parece significar que a aplicação à Ilha de Jersey da regulamentação comunitária relativa à livre circulação de mercadorias esteja subordinada, em relação aos produtos agrícolas como a batata, à condição de que esses produtos sejam objecto de uma organização comum de mercado.

54. Esta conclusão impõe‑se, por maioria de razão, com base na leitura do Regulamento n.° 706/73, que foi adoptado com base no artigo 1.°, n.° 2, terceiro parágrafo, do Protocolo n.° 3, a fim de precisar as condições de aplicação, no território das ilhas em questão, da regulamentação comunitária aplicável a estes territórios por força dos parágrafos precedentes.

55. Recordo que o artigo 1.°, n.° 1, do referido regulamento prevê que «[a] regulamentação comunitária aplicável no Reino Unido no que diz respeito às trocas de produtos agrícolas incluídos no anexo II do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, bem como às trocas de mercadorias submetidas ao Regulamento n.° 170/67/CEE e ao Regulamento (CEE) n.° 1059/69, aplica‑se às ilhas, com excepção das disposições relativas às restituições e aos montantes compensatórios concedidos à exportação pelo Reino Unido».

56. Este artigo diz simultaneamente respeito às trocas comerciais dos referidos produtos ou das referidas mercadorias no interior da Comunidade e às que têm lugar entre a Comunidade e países terceiros.

57. Nada na redacção do artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 706/73 permite pensar que os produtos agrícolas, como a batata, não estão sujeitos à aplicação (no território das ilhas em questão) da regulamentação comunitária relativa à livre circulação de mercadorias, pelo motivo de os referidos produtos não serem objecto de uma organização comum de mercado. A este respeito, a redacção do referido regulamento é claramente mais satisfatória que a do Protocolo n.° 3, cuja ambiguidade de algumas das suas disposições justificava efectivamente as alterações mais precisas que nele foram introduzidas.

58. Como a Comissão sublinha com razão, a única condição prevista no artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 706/73 para a aplicação aos produtos agrícolas da regulamentação comunitária relativa à livre circulação de mercadorias consiste em que esses produtos estejam incluídos no anexo II do Tratado CEE (o actual anexo I CE) ( ).

59. Ora, recordo que a batata preenche esta condição ( ). Em consequência, as regras do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias podem ser aplicadas à Ilha de Jersey a fim de regular a comercialização de batata que aí é produzida.

60. A este respeito, é pouco significativo que uma parte importante da política agrícola comum não seja aplicável à Ilha de Jersey ( ), não obstante a ligação tradicionalmente estabelecida entre, por um lado, o funcionamento e o desenvolvimento do mercado comum para os produtos agrícolas e, por outro, a adopção de uma política agrícola comum ( ).

61. Com efeito, a situação especial na qual se encontra a Ilha de Jersey em relação à política agrícola comum resulta dos próprios termos do Protocolo n.° 3 e do Regulamento n.° 706/73, donde decorre também, como acabei de referir, que a regulamentação comunitária relativa à livre circulação de mercadorias é aplicável a esse território a fim de regular as trocas comerciais de batata que aí é produzida.

62. Subtrair as referidas trocas ao respeito das regras do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias, pelo único motivo de a Ilha de Jersey não ser totalmente abrangida pelo âmbito de aplicação da política agrícola comum, equivaleria assim a privar de efeito útil determinadas disposições do Protocolo n.° 3 e do Regulamento n.° 706/73 e a ignorar deste modo tanto a economia geral destes actos como a vontade do legislador comunitário.

63. Concluo do exposto que as regras do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias são aplicáveis à Ilha de Jersey e regem a comercialização de batata que é produzida no seu território.

64. Estabelecido este princípio, importa agora analisar se as referidas regras são susceptíveis de serem aplicadas às situações específicas reguladas pela regulamentação controvertida.

B – Quanto à aplicabilidade das regras do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias às situações reguladas pela regulamentação controvertida

65. Antes de analisar precisamente se as regras do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias são aplicáveis às situações reguladas pela regulamentação controvertida, importa fazer algumas observações preliminares relativamente, por um lado, ao estatuto das Ilhas Anglo‑Normandas e da Ilha de Man face ao Reino Unido no que se refere à aplicação da regulamentação comunitária em matéria de livre circulação de produtos agrícolas e, por outro, às situações concretas que devem ser consideradas reguladas pela regulamentação controvertida.

1. Observações preliminares

66. Em minha opinião, como acabei de expor, resulta da conjugação do artigo 1.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Protocolo n.° 3 e do artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 706/73 que as regras do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias são aplicáveis à Ilha de Jersey a fim de regular a comercialização de batata que é produzida no seu território.

67. Ora, recorde‑se que o artigo 1.°, n.° 2, do referido regulamento precisa que «[p]ara a aplicação da regulamentação referida no n.° 1, o Reino Unido e as ilhas são consideradas como um só Estado‑Membro».

68. Em consequência, para efeitos da aplicação das regras do Tratado em matéria de livre circulação de mercadorias aos produtos agrícolas como a batata, a Ilha de Jersey deve ser considerada parte integrante do Reino Unido. O mesmo é válido para as outras Ilhas Anglo‑Normandas assim como para a Ilha de Man.° Para efeitos da aplicação da regulamentação comunitária neste domínio, as relações entre estas ilhas e o Reino Unido não podem, portanto, ser equiparadas às que existem entre um país terceiro e um Estado‑Membro ou entre dois Estados‑Membros ( ).

69. Nestas condições, é legítimo colocar a questão de saber se as situações reguladas pela regulamentação controvertida para efeitos da comercialização de batata de Jersey não devem ser consideradas situações puramente internas de um único Estado‑Membro, a saber, o Reino Unido.

70. Com efeito, como já referi, a regulamentação controvertida prevê um regime especial para a «exportação» de batata de Jersey para o Reino Unido (onde a quase totalidade da produção é vendida). Recorde‑se também que, segundo o seu artigo 2.°, o termo «exportação» designa «o envio de batata para fora da ilha com fins de venda, quer directamente quer através de outro local, com destino ao Reino Unido, ao bailiado de Guernsey ou à Ilha de Man, para consumo nesses locais».

71. É facto assente que, por força do seu artigo 2.°, a regulamentação controvertida é aplicável aos casos em que a batata é enviada por «ferry‑boat» da Ilha de Jersey para o Reino Unido, quer directamente quer transitando pelo porto de outro Estado‑Membro (como o porto francês de Caen), sem abandonar o referido «ferry‑boat». O mesmo é válido para a batata enviada, directamente ou não, da Ilha de Jersey para as ilhas do bailiado de Guernsey ou para a Ilha de Man.

72. Para além destas situações, as partes no processo principal defenderam interpretações muito divergentes quanto ao âmbito de aplicação territorial da regulamentação controvertida ( ). Assim sendo, resulta de jurisprudência assente que, no âmbito da repartição de funções entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais que rege o processo de reenvio prejudicial, compete exclusivamente aos órgãos jurisdicionais nacionais, e não ao Tribunal de Justiça, interpretar o direito nacional ( ).

73. Em conformidade com a interpretação do artigo 2.° da regulamentação controvertida adoptada pelo órgão jurisdicional de reenvio, presumo pois que esta não é aplicável nos casos em que a batata é, em primeiro lugar, enviada para França para efeitos de processamento (por exemplo, lavagem, embalagem ou ensacamento) e posteriormente encaminhada para o Reino Unido para aí ser vendida e consumida ( ).

74. Embora o órgão jurisdicional de reenvio não se tenha pronunciado expressamente sobre esta situação, presumo também que a regulamentação controvertida não é aplicável ao caso em que a batata é vendida a um operador estabelecido em França ou noutro Estado‑Membro e, em seguida, revendida por este (no mesmo estado ou após ter sido processada) para consumo no Reino Unido.

75. Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio adoptou a interpretação defendida pelo States, segundo a qual a expressão «directamente ou através de outro local» se referia unicamente ao itinerário de navegação seguido para enviar a batata para fora da ilha ( ). Daí concluiu, como referi, que a regulamentação controvertida não é aplicável à situação em que a batata é enviada para França para aí ser processada e posteriormente encaminhada para o Reino Unido para aí ser vendida e consumida. Presumo que o mesmo é válido para a hipótese em que a batata é vendida a um operador estabelecido em França ou noutro Estado‑Membro e de seguida revendida por este (no mesmo estado ou após ter sido processada) para consumo no Reino Unido, visto que esta operação, como a anteriormente referida, ultrapassa o âmbito limitado no qual se insere, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a expressão em causa, ou seja, o de uma simples operação de transporte de mercadorias.

76. Estando assim circunscrito o alcance territorial da regulamentação controvertida, há que determinar agora se certas regras do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias são susceptíveis de serem aplicadas às operações de comercialização de batata abrangidas por essa regulamentação.

77. A minha análise incidirá simultaneamente sobre os artigos 23.° CE e 25.° CE e sobre o artigo 29.° CE. Embora o artigo 28.° CE seja também referido pelo órgão jurisdicional de reenvio, não será analisado por ser, de qualquer modo, desprovido de pertinência, visto que a regulamentação controvertida regula unicamente o envio de batata para fora da Ilha de Jersey, e não a sua introdução neste território.

2. A aplicabilidade dos artigos 23.° CE, 25.° CE e 29.° CE às situações reguladas pela regulamentação controvertida

78. A título liminar, note‑se que a questão da aplicabilidade dos artigos 23.° CE e 25.° CE às situações reguladas pela regulamentação controvertida só deve ser colocada em relação a uma eventual contribuição a favor do Board e não em relação às sanções pecuniárias destinadas a assegurar o respeito das obrigações impostas pelo regime de comercialização em causa, porque essas sanções se enquadram mais na qualificação de medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, na acepção do artigo 29.° CE.

79. Quanto à eventual contribuição a favor do Board, disponho de poucos elementos em relação a este aspecto da regulamentação controvertida. Sem prejuízo da verificação que competirá ao órgão jurisdicional de reenvio realizar nesta matéria, presumo, como é afirmado pela Comissão, que o montante da contribuição em causa é calculado em função da quantidade de batata que foi expedida no ano anterior pelo produtor em causa (para o Reino Unido, o bailiado de Guernsey ou a Ilha de Man) ou da superfície que este último destinou à produção de batata durante esse mesmo período ( ).

80. É neste âmbito que se coloca a questão da aplicabilidade dos artigos 23.° CE, 25.° CE e 29.° CE às situações reguladas pela regulamentação controvertida. Analisarei esta questão a partir da redacção dos artigos 23.° CE, 25.° CE, 28.° CE e 29.° CE e exporei em seguida a evolução da jurisprudência do Tribunal de Justiça neste domínio a fim de precisar as suas grandes linhas e de delimitar o seu alcance e os seus limites face às situações reguladas pela regulamentação controvertida.

a) A redacção dos artigos 23.° CE, 25.° CE, 28.° CE e 29.° CE e o seu entendimento na jurisprudência tradicional do Tribunal de Justiça quanto ao âmbito de aplicação territorial das regras do Tratado em matéria de livre circulação de mercadorias

81. Ao ler os artigos 23.° CE, 25.° CE, 28.° CE e 29.° CE, que se enquadram na sequência do artigo 3.°, n.° 1, alínea a), CE, parece ser evidente que os únicos obstáculos (tarifários ou não tarifários) à livre circulação de mercadorias que são proibidos por estes artigos são os relacionados com as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e não os relativos às trocas comerciais entre as diferentes partes do território de um único Estado‑Membro ( ).

82. Esta evidência foi recordada numerosas vezes pelo Tribunal de Justiça a propósito de legislações nacionais que têm uma dupla incidência na comercialização de mercadorias, simultaneamente no âmbito das trocas comerciais com outros Estados‑Membros e no das trocas comerciais internas ao Estado‑Membro que adoptou essa legislação ( ).

83. Face a essas legislações, que foram julgadas contrárias aos artigos 28.° CE ou 29.° CE, o Tribunal de Justiça teve o cuidado de distinguir a situação das trocas comerciais entre os Estados‑Membros (que são abrangidas pelas regras do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias) da das trocas comerciais internas ao Estado‑Membro em causa (que não são abrangidas por essas mesmas regras do Tratado) ( ). Acrescentou que uma legislação nacional não pode ser subtraída à proibição enunciada no artigo 28.° CE pela razão de essa legislação também afectar as trocas de mercadorias no interior do Estado‑Membro em causa ( ).

84. Resulta desta jurisprudência que, para determinar se uma medida nacional é abrangida pelo âmbito de aplicação dos artigos 28.° CE ou 29.° CE, há que procurar saber se essa medida é susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Assim, quando essa medida afecte unicamente as trocas comerciais no interior de um único Estado‑Membro, e não as trocas comerciais entre vários Estados‑Membros, essa medida não é abrangida pelas regras do Tratado enunciadas nos artigos 28.° CE e 29.° CE.

85. Esta jurisprudência foi transposta para o caso semelhante em que legislações locais unicamente aplicáveis numa parte do território de um Estado‑Membro afectavam as trocas de mercadorias entre essa parte do território nacional e os outros Estados‑Membros, bem como as trocas entre essa parte do território nacional e as outras partes do território desse mesmo Estado‑Membro ( ).

86. Assim, para que os artigos 28.° CE ou 29.° CE sejam aplicáveis, é necessário que as mercadorias em causa passem do território de um Estado‑Membro (ou de uma parte deste) para o território de outro Estado‑Membro (ou de uma parte deste último), isto é, que as mercadorias introduzidas no território de um Estado‑Membro ou numa parte deste sejam provenientes de outro Estado‑Membro (ou de uma parte deste último) e que as mercadorias de origem nacional ou local sejam destinadas a outro Estado‑Membro (ou a uma parte deste último). Quando os produtos originários de um Estado‑Membro se limitam a passar de uma região para outra do mesmo Estado‑Membro, a condição fundamental para a aplicação dos artigos 28.° CE ou 29.° CE não se verifica, pelo que nenhum destes artigos é aplicável. Esta condição fundamental exige a passagem de uma fronteira de um Estado‑Membro para outro, isto é, a transposição de uma fronteira que qualificarei de «interestadual», qualquer que seja a sua localização, quer esta última se situe no limite de um território nacional ou numa parte deste ( ).

87. O cuidado do Tribunal de Justiça em circunscrever a aplicação das regras do Tratado em matéria de livre circulação de mercadorias, como as que figuram no artigo 28.° CE, apenas ao âmbito das trocas entre os Estados‑Membros também se manifestou aquando da análise de várias legislações nacionais que submetiam produtos de origem nacional (que não tinham sido objecto de trocas comerciais entre Estados‑Membros) a um regime de comercialização menos favorável do que o reservado aos produtos importados de outros Estados‑Membros ( ). Essas legislações nacionais suscitaram particulares dificuldades, pelo facto de delas resultar uma situação de «discriminação inversa».

88. Face a essas dificuldades, o Tribunal de Justiça salientou que o artigo 28.° CE tem «o objectivo de eliminar os entraves à importação de mercadorias e não o de assegurar que as mercadorias de origem nacional beneficiem sempre do mesmo tratamento que as mercadorias importadas» ( ). Concluiu daqui que uma «diferença de tratamento entre mercadorias, que não seja susceptível de entravar a importação ou de desfavorecer a comercialização das mercadorias importadas […], não é relevante para efeitos da proibição estabelecida por este artigo» ( ).

89. Resulta de toda esta evolução jurisprudencial que os artigos 28.° CE e 29.° CE não se aplicam a situações de trocas de mercadorias que são puramente internas de um Estado‑Membro. Tendo em conta esta jurisprudência, seria de esperar que o mesmo fosse válido relativamente à aplicação dos artigos 23.° CE e 25.° CE, dado que, como vimos, a redacção destes artigos, como a dos artigos 28.° CE e 29.° CE, faz referência às relações entre Estados‑Membros.

90. Contudo, o Tribunal de Justiça decidiu em sentido diferente. É o que resulta dos acórdãos Lancry e o., já referido; de 14 de Setembro de 1995, Simitzi ( ); e de 9 de Setembro de 2004, Carbonati Apuani ( ). Estes acórdãos afastam‑se de modo significativo da jurisprudência tradicional do Tribunal de Justiça quanto ao âmbito de aplicação territorial das regras do Tratado em matéria de livre circulação de mercadorias. Antes de analisar o alcance assim como os limites desta nova orientação jurisprudencial face às situações reguladas pela regulamentação controvertida, importa expor as diferentes fases desta jurisprudência.

b) A evolução da jurisprudência do Tribunal de Justiça quanto ao âmbito de aplicação territorial dos artigos 23.° CE e 25.° CE

91. Na sequência do acórdão de 16 de Julho de 1992, Legros e o. ( ), o Tribunal de Justiça decidiu, no acórdão Lancry e o., já referido, que o imposto denominado «octroi de mer», previsto pela regulamentação francesa, constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro de importação, na acepção do artigo 25.° CE.

92. Este imposto era cobrado nos departamentos ultramarinos franceses e incidia sobre as mercadorias introduzidas nessa região do território francês independentemente da sua proveniência, de modo que era simultaneamente aplicável aos produtos originários de outros Estados‑Membros e a produtos originários de outras partes do território do mesmo Estado‑Membro.

93. No acórdão Legros e o., já referido, o Tribunal de Justiça limitou‑se a salientar que «um imposto cobrado numa fronteira regional devido à introdução dos produtos numa região de um Estado‑Membro constitui um entrave pelo menos tão grave à livre circulação de mercadorias como um imposto cobrado na fronteira nacional devido à introdução dos produtos no conjunto do território do Estado‑Membro» ( ). A este respeito, referiu simplesmente que «[a] violação feita por tal imposto regional à unicidade do território aduaneiro comunitário não é alterada pelo facto de atingir igualmente as mercadorias provenientes das outras partes do território do Estado‑Membro em questão» ( ). Estas considerações inserem‑se inteiramente na linha da jurisprudência que acabo de expor ( ).

94. Todavia, essas considerações foram seguidamente desenvolvidas no n.° 29 do acórdão Lancry e o., já referido, num sentido profundamente diferente do adoptado até então. Com efeito, o Tribunal de Justiça salientou que «o próprio princípio da união aduaneira, sendo extensivo à globalidade do comércio de mercadorias […], exige que seja assegurada de modo geral a livre circulação de mercadorias no interior da União e não apenas o comércio interestadual». Esclareceu que «[s]e os artigos [23.° CE e 25.° CE] só visam expressamente as trocas comerciais entre Estados‑Membros, é porque os mesmos pressupuseram a inexistência de imposições com as características de um direito aduaneiro no interior destes Estados». O Tribunal de Justiça concluiu que, «[s]endo a ausência de tais imposições uma condição prévia indispensável à realização de uma união aduaneira abrangendo o conjunto das trocas comerciais de mercadorias, os artigos [23.° CE e 25.° CE] implicam igualmente a sua proibição».

95. No mesmo acórdão Lancry e o., o Tribunal de Justiça acrescentou a este argumento principal dois outros argumentos.

96. Em primeiro lugar, frisou que o imposto octroi de mer incide sobre todos os produtos introduzidos no departamento ultramarino francês em causa, independentemente da sua origem, de modo que esta medida se aplica a uma situação que não pode ser qualificada de puramente interna de um Estado‑Membro. A este respeito, entendeu que «seria incoerente considerar, por um lado, que o octroi de mer constitui um encargo de efeito equivalente na medida em que é cobrado sobre as mercadorias em proveniência de outros Estados‑Membros, e admitir, por outro, que este mesmo imposto não constitui um encargo de efeito equivalente quando é cobrado sobre mercadorias em proveniência da França metropolitana» ( ).

97. Além disso e de qualquer modo, o Tribunal de Justiça referiu que seria, na prática, muito difícil, senão mesmo impossível, efectuar uma distinção entre os produtos de origem nacional e os produtos originários de outros Estados‑Membros, se não fossem realizadas diversas verificações que teriam precisamente por efeito colocar entraves à livre circulação de mercadorias ( ).

98. Tendo em conta esta série de argumentos, o Tribunal de Justiça declarou no acórdão Lancry e o., já referido, que o imposto octroi de mer, em causa nesse processo, constituía um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro de importação «não apenas na medida em que incide sobre as mercadorias introduzidas nesta região em proveniência de outros Estados‑Membros, mas igualmente na medida em que é cobrado sobre as mercadorias introduzidas nesta região em proveniência de outra parte deste mesmo Estado» ( ).

99. Esta jurisprudência relativa à importação de mercadorias foi transposta para a exportação de mercadorias nos acórdãos Simitzi e Carbonati Apuani, já referidos.

100. No processo Simitzi, já referido, estava em causa um imposto municipal que incidia sobre as mercadorias introduzidas no Dodecaneso (independentemente da sua origem) ou expedidas desta parte do território grego (independentemente do seu destino). De acordo com o acórdão Lancry e o., já referido, o Tribunal de Justiça declarou que esse imposto constituía um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro de importação bem como um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro de exportação, nomeadamente, na medida em que era cobrado por um Estado‑Membro sobre mercadorias introduzidas numa região do seu território provenientes unicamente de outras regiões desse mesmo Estado e sobre as mercadorias expedidas de uma região unicamente para outras regiões desse mesmo Estado ( ).

101. Quanto ao já referido processo Carbonati Apuani, tinha por objecto uma taxa municipal que incidia sobre os mármores extraídos no território desse município (o de Carrara) devido ao seu transporte para fora desta parte do território italiano. O Tribunal de Justiça decidiu que essa taxa constituía um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro de exportação na acepção do artigo 23.° CE, não obstante o facto de também incidir sobre mercadorias cujo destino final se situa no interior do Estado‑Membro em causa ( ). Retomou e desenvolveu dois dos argumentos apresentados no acórdão Lancry e o., já referido, relativos, por um lado, às exigências da união aduaneira e, por outro, à circunstância de a medida em causa não se aplicar a uma situação puramente interna de um Estado‑Membro.

102. Quanto ao primeiro argumento, que continua a ser o argumento principal, o Tribunal de Justiça desenvolveu‑o, sublinhando a necessidade de interpretar os artigos 23.° CE e seguintes à luz do artigo 14.°, n.° 2, CE, que define o mercado interno como sendo «um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada». Não fazendo estas disposições nenhuma distinção entre fronteiras interestaduais e intra‑estaduais, inferiu daqui, na linha do referido acórdão Lancry e o., que «a ausência de imposições – tanto interestatais como intra‑estatais – que apresentem as características de um direito aduaneiro ou de um encargo de efeito equivalente constitui uma condição prévia indispensável à realização de uma união aduaneira na qual seja assegurada a livre circulação das mercadorias» ( ).

103. Quanto ao segundo argumento, o Tribunal de Justiça declarou que a taxa em questão se aplica a qualquer mármore de Carrara que transponha os limites territoriais deste município, sem distinção entre mármores cujo destino final se situe em Itália e os que se destinem a outros Estados‑Membros. Concluiu que esta taxa afecta, pela sua natureza e pelo seu teor, o comércio entre os Estados‑Membros.

104. Tendo sido recordados estes aspectos da jurisprudência, há que analisar o alcance assim como os limites desta face às situações reguladas pela regulamentação controvertida.

c) O alcance e os limites da jurisprudência, já referida, Lancry e o., Simitzi e Carbonati Apuani

105. Da leitura dos referidos acórdãos Lancry e o., Simitzi e Carbonati Apuani, parece resultar como dado adquirido que os artigos 23.° CE e 25.° CE são aplicáveis a situações como as reguladas pela regulamentação impugnada no processo principal. Com efeito, segundo esta jurisprudência, uma imposição é susceptível de ser abrangida pela proibição estabelecida nestes artigos se for cobrada devido à passagem de uma fronteira, quer esta última seja inter‑estadual (no âmbito das trocas comerciais entre vários Estados‑Membros) ou intraestadual (no âmbito das trocas comerciais internas a um único Estado‑Membro) ( ). Assim, admitindo que a eventual contribuição para o Board é imposta devido ao envio de batata para fora da Ilha de Jersey (com destino ao Reino Unido, ao bailiado de Guernsey ou à Ilha de Man), esta medida é susceptível de constituir um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro de exportação.

106. Assim sendo, importa ter presente que a eventual transposição dessa jurisprudência para as situações reguladas pela regulamentação controvertida está longe de ser evidente. Com efeito, em minha opinião, dois dos três argumentos nos quais o Tribunal de Justiça se baseia no acórdão Lancry e o., já referido, são destituídos de pertinência para o caso do processo principal, de modo que devem ser rejeitados. Quanto ao argumento que resta, parece‑me particularmente frágil. É o que pretendo demonstrar ao analisar cada um destes argumentos a fim de os entender plenamente e de evitar assim qualquer erro de perspectiva ou qualquer «ilusão de óptica» ( ) na aplicação do direito comunitário.

107. Antes de mais, há que referir que, contrariamente ao que se verificava nos referidos acórdãos Lancry e o., Simitzi e Carbonati Apuani, a regulamentação controvertida se aplica a situações cujos elementos devem ser considerados integralmente confinados ao interior de um único Estados‑Membro.

108. Com efeito, esta regulamentação regula exclusivamente as trocas comerciais de batata entre, por um lado, a Ilha de Jersey e, por outro, o Reino Unido, as ilhas do bailiado de Guernsey e a Ilha de Man.° Ora, recorde‑se que, para efeitos da aplicação das regras do Tratado em matéria de livre circulação de mercadorias aos produtos agrícolas como a batata, o Reino Unido e todas estas ilhas devem ser considerados um único Estado‑Membro.

109. A este respeito, é despiciendo que, no âmbito das trocas comerciais reguladas pela regulamentação controvertida, a batata seja encaminhada directamente para o Reino Unido (ou para o bailiado de Guernsey ou para a Ilha de Man) ou indirectamente, transitando pelo porto de outro Estado‑Membro (sem que essas mercadorias sejam objecto neste Estado de qualquer operação de processamento ou de venda). Com efeito, em minha opinião, a eventualidade de um simples trânsito das mercadorias por outro Estado‑Membro não é susceptível de conferir à transacção comercial em questão a qualidade de troca comercial entre Estados‑Membros na acepção dos artigos 23.° CE e 25.° CE. Por outras palavras, este eventual elemento de extraneidade não é suficiente para que as situações reguladas pela regulamentação controvertida sejam subtraídas à qualificação de situações puramente internas de um único Estado‑Membro, isto é, o Reino Unido.

110. Regulando a regulamentação em apreço unicamente as trocas comerciais de batata no interior do Reino Unido, e não as trocas com outros Estados‑Membros, seria pelo menos surpreendente considerar que as regras do Tratado em matéria de livre circulação de mercadorias são aplicáveis mesmo nesta situação. Em todo o caso, não é possível invocar qualquer afectação, mesmo parcial, do comércio intracomunitário para defender a aplicação dos artigos 23.° CE e 25.° CE. Embora este argumento tenha sido utilizado pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos Lancry e o. (n.° 30) e Carbonati Apuani (n.° 26), já referidos, não tem qualquer pertinência para o litígio no processo principal.

111. A este respeito, importa sublinhar que o presente processo não suscita as dificuldades que a existência de «discriminações inversas» pudera suscitar nos processos anteriores.

112. Recorde‑se que existe uma situação de discriminação inversa, nomeadamente, quando os produtos originários de um Estado‑Membro são sujeitos (por força de uma regulamentação nacional), relativamente às suas trocas comerciais no interior desse mesmo Estado‑Membro, a um regime menos favorável do que o reservado quer aos produtos importados de outros Estados‑Membros quer aos produtos destinados a serem exportados para outros Estados‑Membros (por força das regras do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias). Como já referi, o Tribunal de Justiça instituiu o princípio segundo o qual as regras do Tratado em matéria de livre circulação de mercadorias não são aplicáveis para resolver problemas ligados à existência de discriminações inversas, na medida em que estas afectam situações puramente internas, que se encontram, por natureza, excluídas do âmbito de aplicação do direito comunitário ( ).

113. No n.° 30 do acórdão Lancry e o., já referido, o Tribunal de Justiça afastou‑se manifestamente desta jurisprudência assente ao sublinhar que seria incoerente qualificar o octroi de mer como um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro de importação na acepção dos artigos 23.° CE e 25.° CE, uma vez que incide sobre mercadorias provenientes de outros Estados‑Membros, e rejeitar essa qualificação quando é cobrado sobre mercadorias provenientes de outra parte do Estado‑Membro em causa. Esta análise parece exprimir a preocupação do Tribunal de Justiça em evitar contribuir para o aparecimento de discriminações inversas, na medida em que, na sequência da prolação do seu acórdão (na hipótese de este último acolher essa diferença de qualificação), os produtos nacionais seriam sujeitos a um tratamento menos favorável do que os produtos importados de outros Estados‑Membros. O Tribunal de Justiça extraiu argumentos desta perspectiva para declarar que o octroi de mer constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro de importação, mesmo quando é cobrado sobre mercadorias introduzidas numa parte do território de um Estado‑Membro que sejam provenientes de outra parte deste mesmo Estado‑Membro. Este argumento não parece ter sido tomado em consideração no acórdão Carbonati Apuani, já referido, embora este último faça referência ao acórdão de 5 de Dezembro de 2000, Guimont ( ).

114. No presente processo, não há nenhuma razão para que o Tribunal de Justiça se baseie nessas considerações.

115. Com efeito, embora a batata de Jersey esteja submetida, para efeitos da sua comercialização no Reino Unido e nos territórios insulares que lhe estão ligados (bailiado de Guernsey e Ilha de Man), a um regime menos favorável que o reservado à batata que é exportada para outros Estados‑Membros, esta diferença de tratamento resulta unicamente da regulamentação controvertida na medida em que, de acordo com o seu artigo 2.°, o regime de comercialização nela previsto só se aplica às trocas comerciais entre diferentes territórios que fazem parte do mesmo Estado‑Membro, com exclusão das trocas comerciais com outros Estados‑Membros. A comercialização de batata de Jersey para outros Estados‑Membros que não o Reino Unido não é, pois, em si mesma, abrangida pelo regime imperativo previsto pela regulamentação controvertida, não sendo necessário que o Tribunal de Justiça profira um acórdão neste sentido com base nas regras relativas à livre circulação de mercadorias. Assim, está fora de questão que o Tribunal de Justiça possa contribuir, com a prolação do seu acórdão, para o aparecimento de discriminações inversas, que já existem só por causa da regulamentação controvertida.

116. Sendo o direito comunitário estranho a esta situação discriminatória, não há nenhum motivo para que o Tribunal de Justiça lhe dê importância e, por conseguinte, estenda o âmbito de aplicação dos artigos 23.° CE e 25.° CE a situações puramente internas de um Estado‑Membro, como as do litígio no processo principal, pela razão de que seria incoerente submeter estas últimas a um tratamento diferente do aplicável às situações que apresentam uma relação com a exportação de mercadorias para outros Estados‑Membros. Embora seja legítimo colocar a questão de saber qual é a lógica precisamente subjacente à regulamentação controvertida, não cabe nem ao direito comunitário nem ao Tribunal de Justiça remediar a situação discriminatória que dela decorre. Só as autoridades locais, legislativas ou jurisdicionais, são competentes para a remediar, adoptando as medidas que julguem apropriadas e que consistem, por exemplo, em pôr em causa a regulamentação controvertida.

117. Quanto ao argumento segundo o qual seria, na prática, muito difícil, senão mesmo impossível, identificar a origem ou o destino das mercadorias e limitar em correspondência a aplicação dos artigos 23.° CE e 25.° CE apenas ao âmbito das trocas comerciais entre Estados‑Membros, com exclusão das trocas comerciais internas a um Estado‑Membro, o mesmo parece também ser desprovido de pertinência para o caso do litígio no processo principal. Se pode ser particularmente difícil distinguir determinados produtos segundo a sua origem ou o seu destino quando a regulamentação nacional em causa lhes é indistintamente aplicável (sem dúvida devido a dificuldades práticas), tenho dificuldades em entender que também seja assim quando está precisamente previsto que a regulamentação em causa, como a do litígio no processo principal, só se aplica aos produtos originários de um território, considerado como fazendo parte do território de um Estado‑Membro, e destinados a serem vendidos e consumidos noutras partes do território deste mesmo Estado‑Membro. Por conseguinte, no presente processo, há que rejeitar este argumento (invocado no n.° 31 do acórdão Lancry e o., já referido), tanto mais que não foi retomado no acórdão Carbonati Apuani, já referido.

118. Quanto ao último argumento (relativo às exigências da união aduaneira e do mercado interno), que continua a ser o argumento principal, em minha opinião, não é suficiente para justificar a aplicação dos artigos 23.° CE e 25.° CE a situações que são puramente internas de um Estado‑Membro como as reguladas pela regulamentação controvertida.

119. É verdade que, como o advogado‑geral G. Tesauro afirmou nas suas conclusões no referido processo Lancry e o., pode parecer paradoxal que, num mercado único, os obstáculos às trocas comerciais entre dois Estados‑Membros (por exemplo, entre a República Portuguesa e o Reino da Dinamarca) sejam proibidos, ao passo que os obstáculos às trocas comerciais no interior de um único Estado‑Membro (por exemplo entre Nápoles e Capri) não são tidos em consideração ( ). Com efeito, à primeira vista, o processo de integração dos Estados‑Membros da Comunidade, que preside ao desenvolvimento da construção europeia, parece dificilmente compatível com a adopção, no seio dos Estados‑Membros, de medidas destinadas a criar um desmembramento ou uma fragmentação deste ou daquele território nacional, no interior do qual a livre circulação de mercadorias não seria assegurada.

120. Embora seja assim, qualquer que seja a extensão deste fenómeno, não deixa, em minha opinião, de ser verdade que as regras do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias, incluindo as enunciadas nos artigos 23.° CE e 25.° CE, não podem constituir um obstáculo ao mesmo.

121. A argumentação do Tribunal de Justiça para admitir o contrário parece‑me pouco convincente e no mínimo frágil.

122. Desde logo, tenho dificuldade em aderir à ideia de que, como o Tribunal de Justiça salientou nos acórdãos, já referidos, Lancry e o. (n.° 29) e Carbonati Apuani (n.° 22), o próprio princípio da união aduaneira, como decorre do artigo 23.° CE, exija que seja assegurada de modo geral a livre circulação de mercadorias não apenas no âmbito do comércio interestadual mas, mais amplamente, na totalidade do território da união aduaneira.

123. Com efeito, como o advogado‑geral M. Poiares Maduro sublinhou nas suas conclusões no processo Carbonati Apuani, já referido ( ), «[o] artigo 23.° CE não é mais do que a expressão da vontade dos Estados fundadores da Comunidade de limitar a utilização que os Estados‑Membros farão, daí em diante, da sua competência em matéria aduaneira», quer seja no âmbito das suas relações mútuas ou no âmbito das suas relações com países terceiros, tendo em conta a adopção de uma pauta aduaneira comum.

124. Esta vontade traduziu‑se, no que diz respeito à vertente interna da união aduaneira, pela proibição de direitos aduaneiros e de encargos de efeito equivalente na importação ou na exportação. Como o Tribunal de Justiça esclareceu relativamente cedo, «a justificação [deste tipo de proibição] reside no entrave que os encargos pecuniários, aplicados devido à passagem das fronteiras, por mais pequenos que sejam, constituem para a livre circulação de mercadorias» ( ). Ora, pela expressão «passagem das fronteiras», o Tribunal de Justiça não entendeu outra coisa que não a transposição de fronteiras interestaduais, quer estas últimas se situem no limite de um território nacional ou de uma parte deste último.

125. Com efeito, a actividade aduaneira inscreve‑se por definição neste âmbito, de modo que a limitação da competência dos Estados‑Membros neste domínio, prevista pelo artigo 23.° CE com o objectivo de instituir uma união aduaneira, se define necessária e exclusivamente em função da transposição de uma fronteira interestadual. Acrescente‑se que esta análise é a única que é conforme à redacção dos artigos 3.°, n.° 1, alínea a), CE, 23.° CE e 25.° CE. Esta análise é também a única que é compatível com os numerosos desenvolvimentos jurisprudenciais que, como já vimos, limitaram a aplicação das regras relativas à livre circulação de mercadorias apenas às trocas comerciais entre Estados‑Membros, com exclusão das trocas internas a um único Estado‑Membro.

126. Em minha opinião, os desenvolvimentos resultantes do acórdão Carbonati Apuani, já referido, em relação à redacção do artigo 14.°, n.° 2, CE, não são susceptíveis de dissipar a fragilidade que afecta o raciocínio seguido pelo Tribunal de Justiça desde o acórdão Lancry e o., já referido, quanto às exigências da união aduaneira.

127. Recordo que este artigo, que foi inserido no Tratado pelo Acto Único Europeu, define o mercado interno como «um espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada de acordo com as disposições do presente Tratado» ( ).

128. É verdade que, à primeira vista, esta redacção pode permitir pensar que o estabelecimento do mercado interno impõe exigências suplementares às que presidiram à instituição do mercado comum, na medida em que a constituição de um mercado interno implica uma progressão no processo de integração dos Estados‑Membros da Comunidade ( ).

129. Todavia, ao definir o mercado interno como «um espaço sem fronteiras internas», os autores do Acto Único não pretenderam pôr em causa o quadro que tinha sido claramente definido pelo Tratado CEE para a aplicação das regras relativas à livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais e que já tinha sido exposto pela jurisprudência do Tribunal de Justiça ( ).

130. Com efeito, importa sublinhar que o artigo 14.°, n.° 2, CE remete expressamente, em relação à realização das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado, para as disposições deste último. Esta precisão, que foi acrescentada no decurso das negociações do Acto Único, reflecte a preocupação de não alargar o âmbito de aplicação das regras do Tratado em matéria de livre circulação não só no que diz respeito às pessoas mas também no que se refere às mercadorias, aos serviços e aos capitais ( ).

131. Ora, como vimos, no que se refere à livre circulação de mercadorias, a redacção do artigo 3.°, n.° 1, alínea a), CE, bem como a dos artigos 23.° CE, 25.° CE, 28.° CE e 29.° CE, regula unicamente as trocas comerciais de mercadorias entre os Estados‑Membros, com exclusão das trocas comerciais de mercadorias no interior de um único Estado‑Membro. Concluo daqui que o artigo 14.°, n.° 2, CE não é susceptível de alargar o âmbito de aplicação territorial dos artigos 23.° CE e 25.° CE às trocas comerciais puramente internas a um Estado‑Membro.

132. Esta conclusão impõe‑se, por maioria de razão, por força da redacção do artigo 3.°, n.° 1, alínea c), CE. Com efeito, este artigo prevê que «[…] a acção da Comunidade implica, nos termos do disposto e segundo o calendário previsto no presente Tratado […] [u]m mercado interno caracterizado pela abolição, entre os Estados‑Membros, dos obstáculos à livre circulação de mercadorias, de pessoas, de serviços e de capitais» ( ).

133. Esta definição de mercado interno, anterior ao Acto Único, não foi alterada por este último a fim de a harmonizar com a que introduziu no Tratado. Logo, o conceito de «mercado interno» na acepção do artigo 14.°, n.° 2, CE não pode ser radicalmente diferente daquele que figura no artigo 3.°, n.° 1, alínea c), CE.

134. Em consequência, a expressão «espaço sem fronteiras internas» que figura no artigo 14.°, n.° 2, CE não significa outra coisa que não um espaço no qual são proibidos os obstáculos às trocas comerciais entre os Estados‑Membros. Assim, por «fronteiras internas» deve‑se entender «fronteiras interestaduais» (no âmbito de trocas comerciais entre Estados‑Membros, no interior da Comunidade) ( ), com exclusão das fronteiras intra‑estaduais (no âmbito de trocas no interior de um único Estado‑Membro) e por oposição a fronteiras externas (no âmbito de trocas comerciais entre os Estados‑Membros e Estados terceiros) ( ).

135. Na realidade, ao definir o mercado interno como um «espaço sem fronteiras internas», os autores do Acto Único procuraram primordialmente dar à construção europeia um novo impulso, de modo que o contributo desta expressão é mais de ordem política que jurídica. É o que resulta da leitura do «Livro Branco» sobre a conclusão do Mercado Interno, que foi elaborado pela Comissão tendo em vista o Conselho Europeu de Milão, de 28 e 29 de Junho de 1985, e que teve uma influência determinante durante as negociações do Acto Único ( ).

136. Com efeito, nesse documento foi feito um reportório de uma vasta série de medidas destinadas a relançar o processo de integração europeia através da eliminação de qualquer tipo de «fronteiras», quer estas últimas sejam «físicas», «técnicas» ou «fiscais».

137. Quanto às fronteiras físicas, tencionava‑se suprimir, em relação às mercadorias e às pessoas, os controlos nas fronteiras ditas «internas», isto é, os postos de alfândega situados na fronteira entre vários Estados‑Membros ( ). Nada no referido «Livro Branco» permite pensar que o estabelecimento do mercado interno exigiria também a eliminação de eventuais obstáculos tarifários à livre circulação de mercadorias no interior de cada Estado‑Membro.

138. Quanto aos outros tipos de obstáculos às trocas intracomunitárias, que eram designados pelo termo de «fronteiras técnicas e fiscais», estava previsto reduzi‑los de modo significativo graças a um vasto programa de harmonização ou de aproximação das regulamentações nacionais, cuja execução até ao prazo fixado em 31 de Dezembro de 1992 devia ser facilitada, excepto em determinados domínios, através da simplificação do processo de adopção das medidas comunitárias em causa. Foi neste contexto que o Acto Único inseriu no Tratado CEE o artigo 100.°‑A (que passou, após alteração, a artigo 95.° CE), a fim de concretizar, como determina o n.° 1 do referido artigo, o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno, de acordo com os objectivos enunciados no artigo 8.°‑A do Tratado CEE (que passou, após alteração, a artigo 14.° CE).

139. Embora o Acto Único tenha assim estabelecido uma ligação estreita entre, por um lado, a realização do mercado interno e, por outro, a adopção de medidas de harmonização ou de aproximação das legislações nacionais, não se pode concluir deste facto que o estabelecimento do mercado interno, na acepção do artigo 14.°, n.° 2, CE, implique que as regras do Tratado em matéria de livre circulação de mercadorias também sejam aplicáveis a situações puramente internas de um Estado‑Membro.

140. Com efeito, embora o Tribunal de Justiça tenha decidido que «o recurso ao fundamento jurídico do artigo 100.°‑A do Tratado não pressupõe a existência de uma ligação efectiva com a livre circulação entre Estados‑Membros em cada uma das situações visadas pelo acto baseado em tal fundamento» ( ), de modo que esse acto é susceptível de ser aplicado a situações puramente internas de um Estado‑Membro, o mesmo não se passa em relação à aplicação das regras do Tratado como as previstas nos artigos 23.° CE e 25.° CE. De facto, se as regras do Tratado em matéria de livre circulação de mercadorias, de pessoas, de serviços e de capitais contribuem de modo significativo para a integração dos Estados‑Membros da Comunidade, as medidas de harmonização ou de aproximação das legislações nacionais contribuem ainda mais para este efeito, de modo que a sua adopção constitui geralmente uma etapa decisiva no processo de integração europeia.

141. Em minha opinião, resulta de todas estas considerações que é essencial não transpor a jurisprudência, já referida, Lancry e o., Simitzi e Carbonati Apuani para as situações reguladas pela regulamentação controvertida e excluir assim a aplicação dos artigos 23.° CE e 25.° CE nessas situações, que, recordo, são todas puramente internas de um único Estado‑Membro.

142. A mesma conclusão impõe‑se relativamente ao artigo 29.° CE. Em minha opinião, contrariamente ao que defende a Comissão ( ), a referida jurisprudência Lancry e o. bem como Simitzi não pode ser transposta para o domínio dos obstáculos não tarifários às trocas comerciais de mercadorias. Esta transposição basear‑se‑ia em argumentos tão insuficientes como os que levaram o Tribunal de Justiça a admitir a aplicação dos artigos 23.° CE e 25.° CE a situações puramente internas de um Estado‑Membro.

143. Na verdade, o n.° 23 do acórdão Carbonati Apuani, já referido ( ), pode permitir pensar que o Tribunal de Justiça admitiu implicitamente que todas as regras do Tratado em matéria de livre circulação de mercadorias são aplicáveis a situações puramente internas de um Estado‑Membro ( ).

144. Todavia, não é nada certo que seja necessário extrair desse acórdão uma consequência tão geral. Em minha opinião, o referido acórdão Carbonati Apuani limita‑se a confirmar a jurisprudência Legros, Lancry e o., bem como Simitzi, já referida, no que diz unicamente respeito aos obstáculos tarifários às trocas comerciais. É difícil conceber que, através desse acórdão, o Tribunal de Justiça tenha pretendido pôr em causa a sua jurisprudência tradicional em matéria de obstáculos não tarifários às trocas comerciais, quer dizer, noutro domínio que não o relacionado com o litígio no processo em causa. A atribuição ao referido acórdão de um alcance maior do que o directamente relacionado com o referido litígio parece‑me difícil de admitir, tanto mais que poderia, no limite, daí resultar que todas as regras do Tratado em matéria de livre circulação (quer seja das mercadorias ou das pessoas, dos serviços e dos capitais) seriam aplicáveis às regulamentações nacionais exclusivamente relativas a situações puramente internas de um Estado‑Membro. É extremamente plausível que, através deste acórdão, o Tribunal de Justiça não tenha tido a intenção de realizar essa mudança geral de jurisprudência ( ).

145. Face ao exposto, concluo que nem os artigos 23.° CE e 25.° CE nem o artigo 29.° CE são aplicáveis às situações reguladas pela regulamentação controvertida.

146. Por conseguinte, deve‑se responder às presentes questões prejudiciais que, embora as regras do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias sejam aplicáveis à Ilha de Jersey em relação às trocas intracomunitárias de produtos agrícolas como a batata, nem os artigos 23.° CE e 25.° CE nem o artigo 29.° CE são susceptíveis de serem aplicados a situações, como as do litígio no processo principal, exclusivamente relacionadas com a comercialização dos referidos produtos entre, por um lado, a Ilha de Jersey e, por outro, o Reino Unido, o bailiado de Guernsey ou a Ilha de Man, uma vez que estes territórios devem ser considerados parte de um único Estado‑Membro.

V – Conclusão

147. Tendo em conta todas as considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pela Royal Court of Jersey nos seguintes termos:

«Embora as regras do Tratado CE relativas à livre circulação de mercadorias sejam aplicáveis à Ilha de Jersey em relação às trocas intracomunitárias de produtos agrícolas como a batata, nem os artigos 23.° CE e 25.° CE nem o artigo 29.° CE são susceptíveis de serem aplicados a situações, como as do litígio no processo principal, exclusivamente relacionadas com a comercialização dos referidos produtos entre, por um lado, a Ilha de Jersey e, por outro, o Reino Unido, o bailiado de Guernsey ou a Ilha de Man, uma vez que estes territórios devem ser considerados parte de um único Estado‑Membro.»