CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

ELEANOR SHARPSTON

apresentadas em 20 de junho de 2017 ( 1 )

Processo C‑670/16

Tsegezab Mengesteab

contra

Bundesrepublik Deutschland

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Verwaltungsgericht Minden (Tribunal Administrativo, Minden, Alemanha)]

«Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça — Interpretação do Regulamento (UE) n.o 604/2013 — Pedidos de tomada a cargo na aceção do artigo 21.o, n.o 1 — Prazos para a apresentação de um pedido de tomada a cargo — Momento em que um pedido de proteção internacional é apresentado nos termos do artigo 20.o, n.o 2 — Momento em que o prazo previsto no do artigo 21.o, n.o 1, começa a correr — Questão de saber se o incumprimento dos prazos previstos no artigo 21.o, n.o 1, se inscreve no âmbito do direito de recurso ou de revisão de uma decisão de transferência nos termos do artigo 27.o, n.o 1»

1. No presente pedido de decisão prejudicial, o Verwaltungsgericht Minden (Tribunal Administrativo, Minden, Alemanha) solicita uma orientação circunstanciada sobre a interpretação de vários aspetos do Regulamento Dublim III ( 2 ) e de determinados atos da UE que estão na base dos procedimentos estabelecidos pelo regulamento referido ( 3 ). Em primeiro lugar, nos casos em que um cidadão de um país terceiro apresenta um pedido de proteção internacional no Estado‑Membro «A», mas esse Estado solicita ao Estado‑Membro «B» que se responsabilize pela análise do seu pedido e que o Estado‑Membro «B» se torna o Estado‑Membro responsável, nos termos do Regulamento Dublim III, tem a pessoa em causa o direito de contestar a decisão de transferência do Estado‑Membro «A», nos termos do artigo 27.o, n.o 1, desse regulamento, com base no facto de o pedido de tomada a cargo ter sido efetuado após a expiração do prazo previsto no Regulamento Dublim III? Em segundo lugar, qual é precisamente o evento que marca o início do prazo em que o Estado‑Membro «A» (Estado‑Membro requerente) deve efetuar um pedido de tomada a cargo? A este respeito, surgem uma série de subperguntas, nomeadamente: tem esse prazo início no momento em que o nacional de um país terceiro se apresenta às autoridades de um Estado‑Membro e efetua o seu pedido inicial de proteção internacional? Ou no momento em que as autoridades de um Estado‑Membro emitem um documento que confirma que a pessoa em causa tem o direito de permanecer nesse Estado‑Membro enquanto aguarda a decisão do seu pedido de proteção internacional e que lhe assiste o direito a uma determinada assistência durante esse período, incluindo alojamento e prestações sociais? Ou no momento em que o pedido de proteção internacional é apresentado às autoridades competentes (e, em caso afirmativo, o que constitui a «apresentação» de tal pedido)?

Quadro jurídico da UE

Carta

2. O artigo 18.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ( 4 ) garante o direito de asilo, no quadro da Convenção de Genebra, de 28 de julho de 1951, relativa ao Estatuto dos Refugiados ( 5 ) e nos termos dos Tratados.

3. O artigo 47.o, primeiro parágrafo, da Carta prevê que toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação perante um tribunal ( 6 ).

4. Nos termos do artigo 52.o, n.o 3, da Carta, o sentido e o âmbito dos direitos garantidos pela Carta correspondentes aos direitos garantidos pela Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH) são iguais.

Sistema de Dublim — síntese

5. As origens do sistema de Dublim remontam ao mecanismo interestatal enunciado na Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen ( 7 ). O sistema de Dublim prevê critérios e mecanismos para estabelecer o Estado‑Membro responsável pela análise dos pedidos de proteção internacional. Essas disposições foram integradas na Convenção de Dublim ( 8 ), que foi enquadrada no acervo da UE pelo Tratado de Amesterdão em 1997 e posteriormente substituída pelo Regulamento (CE) n.o 343/2003 do Conselho ( 9 ).

Regulamento Dublim III

6. Os considerandos referem o seguinte: — O método para determinar o Estado‑Membro responsável deverá basear‑se em critérios objetivos e equitativos, tanto para os Estados‑Membros como para as pessoas em causa. Deverá, permitir, nomeadamente, uma determinação rápida do Estado‑Membro responsável, por forma a garantir um acesso efetivo aos procedimentos de concessão de proteção internacional e a não comprometer o objetivo de celeridade no tratamento dos pedidos de proteção internacional ( 10 ). — A Diretiva relativa aos Procedimentos ( 11 ) deverá ser aplicável em complemento e sem prejuízo das disposições relativas às garantias processuais regidas pelo Regulamento Dublim III, dentro dos limites de aplicação dessa diretiva ( 12 ). — A fim de garantir a proteção efetiva dos direitos das pessoas em causa, deverão ser previstas garantias legais e o direito efetivo de recurso contra as decisões de transferência para o Estado‑Membro responsável, nos termos, nomeadamente, do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. A fim de garantir o respeito do direito internacional, o direito efetivo de recurso contra essas decisões deverá abranger a análise da aplicação do Regulamento de Dublim III e da situação jurídica e factual no Estado‑Membro para o qual o requerente é transferido ( 13 ). — No que se refere ao tratamento das pessoas abrangidas pelo âmbito de aplicação do presente regulamento, os Estados‑Membros encontram‑se vinculados pelas obrigações que lhes incumbem por força de instrumentos de direito internacional, nomeadamente pela jurisprudência pertinente do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem ( 14 ). O Regulamento Dublim III respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos, nomeadamente, pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, e, portanto, devem ser aplicados em conformidade ( 15 ).

7. O artigo 2.o enuncia as seguintes definições: «a) “Nacional de um país terceiro”: uma pessoa que não seja cidadão da União, na aceção do artigo 20.o, n.o 1, do TFUE, nem nacional de um Estado participante no [Regulamento Dublim III] por força de um acordo com a União Europeia; b) “Pedido de proteção internacional”: um pedido de proteção internacional, tal como definido no artigo 2.o, alínea h), da [“Diretiva Condições” ( 16 )]; c) “Requerente”: um nacional de um país terceiro ou um apátrida que apresentou um pedido de proteção internacional pendente de decisão definitiva; […]»

8. O princípio geral consagrado no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III é o de que os Estados‑Membros «analisam todos os pedidos de proteção internacional apresentados por nacionais de países terceiros ou por apátridas no território de qualquer Estado‑Membro, inclusive na fronteira ou nas zonas de trânsito. Os pedidos são analisados por um único Estado‑Membro, que será aquele que os critérios enunciados no capítulo III designarem como responsável». Nos termos do artigo 3.o, n.o 2, caso o Estado‑Membro responsável não possa ser designado com base nos critérios do capítulo III, é responsável pela análise do pedido de proteção internacional o primeiro Estado‑Membro em que o pedido tenha sido apresentado. O segundo parágrafo do artigo 3.o, n.o 2, codifica o acórdão do Tribunal de Justiça no processo N.S ( 17 ). Refere o seguinte: «Caso seja impossível transferir um requerente para o Estado‑Membro inicialmente designado responsável por existirem motivos válidos para crer que há falhas sistémicas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes nesse Estado‑Membro, que impliquem o risco de tratamento desumano ou degradante na aceção do artigo 4.o da [Carta], o Estado‑Membro que procede à determinação do Estado‑Membro responsável prossegue a análise dos critérios estabelecidos no capítulo III a fim de decidir se algum desses critérios permite que outro Estado‑Membro seja designado responsável.»

9. O artigo 4.o, n.o 1, dispõe que, «após a apresentação de um pedido de proteção internacional, na aceção do artigo 20.o, n.o 2, num Estado‑Membro, as suas autoridades competentes informam o requerente da aplicação do presente regulamento […]» ( 18 ). Cumpre igualmente aos Estados‑Membros realizar uma entrevista com os requerentes, nos termos do artigo 5.o, n.o 1 ( 19 ).

10. O capítulo III compreende os artigos 7.° a 15.° O artigo 7.o, n.o 1, estabelece que os critérios do capítulo III devem ser aplicados pela ordem em que são enunciados no referido capítulo. O Estado‑Membro responsável deve ser determinado com base na situação existente no momento em que o requerente tiver apresentado pela primeira vez o seu pedido de proteção internacional junto de um Estado‑Membro (artigo 7.o, n.o 2).

11. No topo da hierarquia são estabelecidos os critérios relativos aos menores (artigo 8.o) e aos membros da família (artigos 9.°, 10.° e 11.°). O órgão jurisdicional de reenvio não referiu estarem em causa no processo principal.

12. O artigo 13.o, n.o 1, dispõe: «Caso se comprove, com base nos elementos de prova ou nos indícios descritos nas duas listas referidas no artigo 22.o, n.o 3, do [Regulamento Dublim III], incluindo os dados referidos no [Regulamento Eurodac], que o requerente de asilo atravessou ilegalmente a fronteira de um Estado‑Membro por via terrestre, marítima ou aérea e que entrou nesse Estado‑Membro a partir de um país terceiro, esse Estado‑Membro é responsável pela análise do pedido de proteção internacional. Essa responsabilidade cessa 12 meses após a data em que teve lugar a passagem ilegal da fronteira.»

13. Nos termos do artigo 17.o, n.o 1, «[e]m derrogação do artigo 3.o, n.o 1, cada Estado‑Membro pode decidir analisar um pedido de proteção internacional que lhe seja apresentado por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida, mesmo que essa análise não seja da sua competência por força dos critérios definidos no [Regulamento Dublim III]».

14. De acordo com o artigo 18.o, n.o 1, alínea a), o Estado‑Membro responsável é obrigado a tomar a cargo o requerente que tenha apresentado um pedido noutro Estado‑Membro. Nesses casos, o artigo 18.o, n.o 2, estabelece que o Estado‑Membro responsável deve analisar ou finalizar a análise do pedido de proteção internacional apresentado pelo requerente.

15. As regras que regem os procedimentos de «tomada a cargo» e «retomada a cargo» são enunciadas no capítulo VI. O artigo 20.o prevê: «1. O processo de determinação do Estado‑Membro responsável tem início a partir do momento em que um pedido de proteção internacional é apresentado pela primeira vez a um Estado‑Membro. 2. Considera‑se que um pedido de proteção internacional foi apresentado a partir do momento em que as autoridades competentes do Estado‑Membro em causa recebam um formulário apresentado pelo requerente ou um auto lavrado pela autoridade. No caso de um pedido não escrito, o período que medeia entre a declaração de intenção e a elaboração de um auto deve ser tão breve quanto possível. […]»

16. O artigo 21.o, n.o 1, dispõe: «O Estado‑Membro ao qual tenha sido apresentado um pedido de proteção internacional e que considere que a responsabilidade pela análise desse pedido cabe a outro Estado‑Membro pode requerer a este último, o mais rapidamente possível e, em qualquer caso, no prazo de três meses a contar da apresentação do pedido na aceção do artigo 20.o, n.o 2, que proceda à tomada a cargo do requerente. Não obstante o primeiro parágrafo, no caso de um acerto Eurodac com dados registados, nos termos do artigo 14.o do [Regulamento Eurodac], o pedido é enviado no prazo de dois meses a contar da receção desse acerto, nos termos do artigo 15.o, n.o 2, desse regulamento. Se o pedido de tomada a cargo de um requerente não for formulado nos prazos previstos no primeiro e no segundo parágrafo, a responsabilidade pela análise do pedido de proteção internacional cabe ao Estado‑Membro ao qual o pedido tiver sido apresentado.»

17. Nos termos do artigo 22.o, n.o 1, o Estado‑Membro requerido procede às verificações necessárias e deve tomar uma decisão sobre a tomada a cargo no prazo de dois meses a contar da receção desse pedido. Por força do artigo 22.o, n.o 2, são utilizados elementos de prova e indícios. O artigo 22.o, n.o 7, prevê que a ausência de resposta do Estado‑Membro requerido no termo do prazo de dois meses mencionado no artigo 22.o, n.o 1, equivale à aceitação do pedido de tomada a cargo no processo de determinação do Estado‑Membro responsável por esse pedido.

18. Os procedimentos para os pedidos de retomada a cargo são estabelecidos nos artigos 23.° a 25.° No caso de um Estado‑Membro que tenha recebido do requerente um novo pedido de proteção internacional considerar que outro Estado‑Membro é responsável, pode efetuar um pedido de retomada a cargo (artigo 23.o, n.o 1). Esse pedido deve ser apresentado o mais rapidamente possível e, para todos os efeitos, no prazo de dois meses após a notificação de um acerto Eurodac. No caso de o pedido de retomada a cargo se basear em provas que não os dados obtidos através do sistema Eurodac, o Estado‑Membro dispõe de três meses a contar da data de apresentação do pedido de proteção internacional para apresentar o seu pedido (artigo 23.o, n.o 2). Na ausência de um pedido de tomada a cargo dentro dos prazos estabelecidos, a responsabilidade pela análise do pedido de proteção internacional cabe ao Estado‑Membro em que o pedido tiver sido apresentado (artigo 23.o, n.o 3).

19. É estabelecido um prazo de dois meses para dirigir um pedido de retomada a cargo nos termos do artigo 24.o, n.o 2, nos casos em que se verificar um acerto Eurodac, não tiver sido apresentado um novo pedido junto do Estado‑Membro requerente e de o nacional de um país terceiro em causa permanecer no território desse Estado sem um documento de residência. Na ausência de provas obtidas através do sistema Eurodac, o prazo é de três meses a contar da data em que o Estado‑Membro requerente tenha conhecimento de que pode ser responsável pela pessoa em causa. Se o pedido de retomada a cargo não for efetuado dentro dos prazos previstos no artigo 24.o, n.o 2, o Estado‑Membro requerente deve conceder à pessoa em causa a oportunidade de apresentar um novo pedido ( 20 ).

20. Nos termos do artigo 26.o, no caso de o Estado‑Membro requerido concordar em tomar (ou retomar) a cargo um requerente, o Estado‑Membro requerente deve notificar a pessoa em causa da decisão de a transferir para o Estado‑Membro responsável. Essa decisão deve conter informações sobre as vias de recurso disponíveis.

21. O artigo 27.o, n.o 1, prevê que os requerentes tenham direito a uma via de recurso efetiva, sob a forma de recurso ou de pedido de revisão, de facto e de direito, da decisão de transferência, para um órgão jurisdicional. Em conformidade com o artigo 27.o, n.o 3, os Estados‑Membros devem prever, nos termos da legislação nacional, que os recursos ou os pedidos de revisão das decisões de transferência suspendem tais decisões, permitindo que a pessoa em causa permaneça no território dos Estados‑Membros enquanto aguarda o resultado da contestação.

22. O artigo 29.o diz respeito às modalidades e prazos relativos às transferências. O artigo 29.o, n.o 1, estabelece que a transferência «do Estado‑Membro requerente para o Estado‑Membro responsável efetua‑se em conformidade com o direito nacional do Estado‑Membro requerente, após concertação entre os Estados‑Membros envolvidos, logo que seja materialmente possível e, o mais tardar, no prazo de seis meses a contar da aceitação do pedido de tomada ou retomada a cargo da pessoa em causa por outro Estado‑Membro ou da decisão final sobre o recurso ou revisão, nos casos em que exista efeito suspensivo nos termos do artigo 27.o, n.o 3».

23. O artigo n.o 35, n.o 1, estipula que: «[o]s Estados‑Membros devem notificar sem demora à Comissão as autoridades específicas responsáveis pelo cumprimento das obrigações decorrentes do presente regulamento e respetivas alterações. Os Estados‑Membros devem assegurar que essas autoridades disponham dos recursos necessários para cumprirem a sua missão e, nomeadamente, para responderem, nos prazos previstos, aos pedidos de informações, de tomada a cargo e de retomada a cargo de requerentes».

Regulamento Eurodac

24. O objetivo do sistema criado pelo Regulamento Eurodac consiste em ajudar a determinar o Estado‑Membro responsável, nos termos do Regulamento Dublim III, pela análise de um pedido de proteção internacional, apresentado num Estado‑Membro por um nacional de país terceiro, e em facilitar a aplicação do referido regulamento ( 21 ). O «acerto» é definido como «a concordância ou as concordâncias determinadas pelo Sistema Central por comparação entre os dados dactiloscópicos registados na base de dados informatizada central e os dados transmitidos por um Estado‑Membro relativamente a uma pessoa […]» ( 22 ).

25. Nos termos do artigo 9.o, cada Estado‑Membro tem de recolher sem demora as impressões digitais de todos os dedos de cada requerente de proteção internacional com, pelo menos, 14 anos de idade e transmiti‑las o mais rapidamente possível e no prazo de 72 horas a contar da apresentação do pedido de proteção internacional, tal como definido no artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III, juntamente com outros dados específicos ao Sistema Central ( 23 ). Os dados são armazenados por um período de 10 anos. A obrigação de recolher e transmitir os dados dactiloscópicos também se aplica aos nacionais de países terceiros intercetados por ocasião da passagem ilegal de uma fronteira externa (artigo 14.o, n.os 1 e 2). Os dados recolhidos são registados no Sistema Central. Sem prejuízo da obrigação de elaboração de estatísticas, os dados assim registados devem ser utilizados unicamente para efeitos de comparação com os dados relativos a requerentes de proteção internacional ( 24 ).

Regulamento de Execução de Dublim

26. O Regulamento de Execução de Dublim estabelece as disposições específicas adotadas para facilitar a cooperação entre as autoridades dos Estados‑Membros responsáveis pela aplicação do Regulamento Dublim III no que se refere à transmissão e tratamento dos pedidos de tomada e retomada a cargo dos requerentes de proteção internacional ( 25 ). Encontra‑se em anexo ao Regulamento de Execução um formulário‑tipo para pedidos de tomada a cargo. O pedido deve incluir, nomeadamente, uma cópia de todos os meios de prova e indícios que demonstrem que o Estado‑Membro requerido é responsável pela análise do pedido de proteção internacional e dos dados relativos ao acerto Eurodac ( 26 ).

27. O Anexo II do Regulamento de Execução de Dublim compreende uma «Lista A» e uma «Lista B», que indicam os meios de prova para a determinação do Estado‑Membro responsável para efeitos do Regulamento Dublim III. A Lista A refere‑se a uma prova formal que determina a responsabilidade desde que não seja refutada por prova em contrário. O primeiro travessão do ponto 7 dessa lista menciona uma correspondência da Eurodac com base numa comparação das impressões digitais do requerente com impressões digitais obtidas nos termos do artigo 14.o do Regulamento Eurodac.

Diretiva Condições

28. A Diretiva Condições estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados e pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida ( 27 ). Constam do artigo 2.o as seguintes definições: «a) “Proteção internacional”, o estatuto de refugiado e o estatuto de proteção subsidiária […] h) “Pedido de proteção internacional”, um pedido de proteção apresentado a um Estado‑Membro por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida que deem a entender que pretendem beneficiar do estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária e não solicitem expressamente outra forma de proteção não abrangida pelo âmbito de aplicação da presente diretiva e suscetível de ser objeto de um pedido separado […]»

Diretiva relativa aos Procedimentos

29. A Diretiva relativa aos Procedimentos define procedimentos comuns para a concessão e retirada da proteção internacional ( 28 ). A diretiva aplica‑se aos pedidos de proteção internacional apresentados no território da UE ( 29 ). Os Estados‑Membros devem designar um órgão de decisão responsável pela apreciação dos pedidos de acordo com todos os procedimentos relevantes. Os Estados‑Membros determinam se esse órgão de decisão também é responsável para efeitos de tratamento dos casos nos termos do Regulamento Dublim III ( 30 ).

30. Nos termos do artigo 6.o, n.o 1, quando uma pessoa apresenta um pedido de proteção internacional a uma autoridade competente segundo a lei nacional para o registo de tais pedidos, esse registo é feito no prazo de três dias úteis a contar da apresentação do pedido. Se o pedido de proteção internacional for feito a outras autoridades que não sejam competentes para registar a pessoa em causa segundo a lei nacional, o registo deve, no entanto, ser feito no prazo de seis dias úteis a contar da apresentação do pedido. Essas autoridades devem informar os requerentes sobre onde e como os pedidos de proteção internacional podem ser apresentados. Nos termos do artigo 6.o, n.o 2, os Estados‑Membros devem assegurar que as pessoas que apresentam um pedido de proteção internacional tenham a possibilidade efetiva de o apresentar o mais rapidamente possível ( 31 ). Sem prejuízo do artigo 6.o, n.o 2, os Estados‑Membros podem exigir que os pedidos de proteção internacional sejam apresentados presencialmente e/ou em local designado (artigo 6.o, n.o 3). O artigo 6.o, n.o 4, dispõe que, «[n]ão obstante o n.o 3, considera‑se que um pedido de proteção internacional foi apresentado no momento em que as autoridades competentes do Estado‑Membro em causa recebam um formulário apresentado pelo requerente ou, caso a lei nacional o preveja, um auto lavrado pela autoridade».

31. O requerente de proteção internacional tem o direito de permanecer no Estado‑Membro em causa unicamente para efeitos do processo de análise do pedido ( 32 ).

Diretiva relativa ao acolhimento

32. A Diretiva 2013/33/UE, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional ( 33 ), tal como definido no artigo 2.o, alínea h), da Diretiva Condições, prevê que os Estados‑Membros informem os requerentes, num prazo de 15 dias após a «apresentação» do seu pedido de proteção internacional, das vantagens de que poderão beneficiar e das obrigações que terão de respeitar no âmbito das condições de acolhimento (artigo 5.o, n.o 1). Os Estados‑Membros devem assegurar que, no prazo de três dias após a apresentação de um pedido de proteção internacional, o requerente receba um documento emitido em seu nome que certifique o seu estatuto de requerente ou que ateste que está autorizado a permanecer no território do Estado‑Membro enquanto o seu pedido estiver pendente ou a ser analisado (artigo 6.o, n.o 1).

Direito nacional

33. Resulta da explicação do órgão jurisdicional de reenvio no despacho de reenvio que, quando um nacional de um país terceiro solicita proteção internacional na Alemanha, o sistema nacional distingue, por um lado, um pedido informal dirigido às autoridades (como as responsáveis pelo controlo das fronteiras, a polícia, funcionários da imigração ou centros de acolhimento para requerentes de asilo) e, por outro, a apresentação de um pedido formal de proteção internacional junto do Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Serviço Federal para a Migração e os Refugiados, a seguir «BAMF»), que é o órgão designado de acordo com a legislação nacional para apreciar os pedidos de asilo e competente para tomar decisões em matéria de estrangeiros.

34. O nacional de um país terceiro é inicialmente encaminhado para o centro de acolhimento pertinente, que deve informar o BAMF. As autoridades alemãs devem emitir um certificado de registo como requerente de asilo (a seguir «certificado») em nome do nacional de país de terceiro. A partir desse momento, este é autorizado a residir na Alemanha até à conclusão do procedimento relativo ao seu pedido de asilo. O nacional de um país terceiro terá a possibilidade de marcar uma entrevista e deverá comparecer pessoalmente no BAMF para apresentar o seu pedido de proteção internacional.

Factos, procedimento e questões prejudiciais

35. Tsegezab Mengesteab (a seguir «requerente») é um cidadão eritreu. Afirmou ter entrado no território da UE em Itália, em 4 de setembro de 2015, atravessando o mar Mediterrâneo vindo da Líbia. Entrou na Alemanha em 12 de setembro de 2015, tendo viajado por via terrestre a partir de Itália. Em 14 de setembro de 2015, as autoridades alemãs forneceram‑lhe pela primeira vez um certificado emitido pelo Governo da Alta Baviera em resposta ao seu pedido informal de asilo. Em 8 de outubro de 2015, a autoridade central dos estrangeiros em Bielefeld emitiu um segundo certificado. Em 14 de janeiro de 2016, Tsegezab Mengesteab enviou o segundo certificado ao BAMF, fazendo‑o de novo em 6 de fevereiro de 2016. T. Mengesteab apresentou, em 22 de julho de 2016, um pedido formal de proteção internacional junto do BAMF.

36. Em 19 de agosto de 2016, uma verificação da base de dados da Eurodac mostrou que as impressões digitais de T. Mengesteab haviam sido colhidas em Itália (a pesquisa do Eurodac IT2LE01HRQ), mas que o requerente não havia apresentado um pedido de proteção internacional nesse país. As autoridades alemãs apresentaram um pedido de tomada a cargo aos seus homólogos italianos no mesmo dia. As autoridades italianas não responderam a esse pedido.

37. Por decisão de 10 de novembro de 2016, notificada ao requerente em 16 de novembro de 2016, o BAMF considerou o seu pedido de proteção internacional inadmissível, pelo que indeferiu o pedido de asilo do requerente e ordenou o seu afastamento para Itália. O BAMF considerou que era Itália, e não Alemanha, o Estado‑Membro responsável pela análise do pedido, com base no facto de ter atravessado ilegalmente a fronteira externa da UE quando viajou para Itália a partir da Líbia, circunstâncias essas que passaram a estar abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III.

38. Em 17 de novembro de 2016, T. Mengesteab impugnou essa decisão perante o órgão jurisdicional de reenvio e solicitou a suspensão da decisão de transferência. O tribunal concedeu a suspensão da ordem de afastamento em 22 de dezembro de 2016.

39. T. Mengesteab alega que a Alemanha é responsável pela análise do seu pedido, uma vez que o pedido de tomada a cargo foi efetuado após o termo do prazo de três meses previsto no primeiro parágrafo, do n.o 1, do artigo 21.o, do Regulamento Dublim III. Na sua opinião, o prazo para apresentar o pedido de tomada a cargo começou a correr no momento em que apresentou o seu pedido informal de asilo em 14 de setembro de 2015. Essa continua a ser a posição no caso de existir um acerto Eurodac, uma vez que o prazo mais curto de dois meses constante do segundo parágrafo do artigo 21.o se destina a acelerar o procedimento de tomada a cargo.

40. O BAMF argumenta, em primeiro lugar, que as regras referentes aos prazos previstos no Regulamento Dublim III não contemplam o recurso ou pedido de revisão por parte dos requerentes, uma vez que não criam direitos subjetivos. Em segundo lugar, considera que os prazos estabelecidos não começam a correr enquanto não for apresentado um pedido formal de asilo.

41. O órgão jurisdicional de reenvio pretende verificar se T. Mengesteab pode contestar a aplicação dos prazos previstos no artigo 21.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III em processos baseados no artigo 27.o, n.o 1, do referido regulamento. Se for esse o caso, o órgão jurisdicional de reenvio solicita orientação, em particular, sobre o que constitui a apresentação de um pedido de proteção internacional ao abrigo do Regulamento Dublim III.

42. Assim sendo, o órgão jurisdicional de reenvio apresenta as seguintes questões: «1) Pode um requerente de asilo invocar a transferência da responsabilidade para o Estado‑Membro requerente devido à expiração do prazo de apresentação do pedido de tomada a cargo (artigo 21.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do [Regulamento de Dublim III])? 2) Em caso de resposta afirmativa à questão 1: pode um requerente de asilo invocar a transferência da responsabilidade se o Estado‑Membro requerido continuar disponível para o tomar a cargo? 3) Em caso de resposta negativa à questão 2: pode deduzir‑se do consentimento expresso ou tácito (artigo 22.o, n.o 7, do [Regulamento Dublim III]) do Estado‑Membro requerido que o Estado‑Membro requerido está disposto a tomar a cargo o requerente de asilo? 4) Pode o prazo de dois meses previsto no artigo 21.o, n.o 1, segundo parágrafo, do [Regulamento Dublim III] terminar após a expiração do prazo de três meses previsto no artigo 21.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do [Regulamento Dublim III] quando o Estado‑Membro requerente tiver deixado passar mais de um mês após o início do prazo de três meses antes de fazer uma consulta à base de dados Eurodac? 5) Deve considerar‑se que um pedido de proteção internacional foi apresentado com a primeira emissão de um certificado de registo como requerente de asilo ou apenas quando for lavrado um auto relativo a um pedido formal de asilo na aceção do artigo 20.o, n.o 2, do [Regulamento de Dublim]? Em especial: a) Deve o certificado de registo como requerente de asilo ser considerado um formulário ou um auto na aceção do artigo 20.o, n.o 2, do [Regulamento Dublim III]? b) Deve ser considerada autoridade competente, na aceção do artigo 20.o, n.o 2, do [Regulamento Dublim III], a autoridade com competência para receber o formulário ou elaborar o auto, ou a autoridade com competência para decidir o pedido de asilo? (c) Deve ser considerado recebido um auto lavrado pela autoridade quando lhe tiver sido comunicado o conteúdo principal do formulário ou do auto, ou é necessário, para este efeito, transmitir‑lhe o original ou uma cópia do auto? 6) Os atrasos entre o primeiro pedido de asilo ou a primeira emissão de um certificado de registo como requerente de asilo e a apresentação de um pedido de tomada a cargo podem levar a uma transferência da competência para o Estado‑Membro requerente por aplicação analógica do artigo 21.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do [Regulamento Dublim III] ou obrigam o Estado‑Membro requerente a exercer o seu direito de assumir a responsabilidade, nos termos do artigo 17.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do [Regulamento Dublim III]? 7) Em caso de resposta afirmativa à questão 6 no tocante a qualquer das duas alternativas: a partir de que momento é que se pode falar de um atraso inadequado da apresentação de um pedido de tomada a cargo? 8) Um pedido de tomada a cargo no qual o Estado‑Membro requerente indica a data da entrada no Estado‑Membro requerente e a data da apresentação do pedido formal de asilo, não indicando a data do primeiro pedido de asilo e a data da primeira emissão do certificado de registo como requerente de asilo, cumpre o prazo previsto no artigo 21.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do [Regulamento Dublim III], ou esse pedido é “ineficaz”?»

43. A Alemanha, a Hungria e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Na audiência de 25 de abril de 2017, essas três partes apresentaram alegações orais, assim como T. Mengesteab e o Reino Unido.

Análise

Observações Preliminares

44. O órgão jurisdicional de reenvio declara no seu pedido de decisão prejudicial que T. Mengesteab entrou no território da UE viajando da Líbia para Itália pelo Mar Mediterrâneo. Enquanto cidadão da Eritreia, teria de possuir um visto para atravessar as fronteiras externas dos Estados‑Membros da UE ( 34 ). Presume‑se que não foi esse o caso e que a sua entrada no território da UE foi ilegal na medida em que não respeitou as condições previstas no artigo 5.o, n.o 1, do Código das Fronteiras Schengen ( 35 ). Neste contexto, as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio tomam como ponto de partida que a situação de T. Mengesteab é abrangida pelo artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III e que Itália é o Estado‑Membro responsável nos termos desse regulamento.

45. Está a premissa do órgão jurisdicional de reenvio de que a entrada de T. Mengesteab em Itália foi ilegal, na aceção dessa disposição, bem fundamentada?

46. A interpretação do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III não está claramente expressa no presente processo. Uma questão semelhante relativa à passagem de fronteiras terrestres por nacionais de países terceiros que viajaram pelos Balcãs Ocidentais entre o outono de 2015 e a primavera de 2016 está atualmente a ser analisada pelo Tribunal nos processos A.S. ( 36 ) e Jafari ( 37 ). É solicitado ao Tribunal, nesses processos, que forneça uma orientação quanto ao significado da expressão «atravessou ilegalmente a fronteira de um Estado‑Membro» constante do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III, em conjugação com a interpretação do artigo 5.o, n.o 4, alínea c), do Código das Fronteiras Schengen, que permite a um Estado‑Membro derrogar uma ou mais das condições previstas no artigo 5.o, n.o 1, desse ato (como estar na posse de um visto válido) por razões humanitárias ou devido às suas obrigações internacionais, autorizando o nacional de um país terceiro em questão a entrar no seu território.

47. Essa questão foi analisada em relação ao caso de T. Mengesteab? Se não o tiver sido, deve ser levada a cabo uma análise dessa natureza?

48. Esta é uma questão difícil e sensível, repleta de questões políticas não ditas e que se tornaram extremamente desconfortáveis com as histórias trágicas de pessoas que morrem na tentativa de atravessar o Mediterrâneo. Embora o órgão jurisdicional de reenvio não tenha levantado a questão, esta é, no entanto, relevante para determinar de que forma o Regulamento Dublim III se aplica a este caso particular. Se o artigo 13.o, n.o 1, não for o critério adequado entre os critérios enunciados no capítulo III, as questões que foram efetivamente colocadas poderão já não necessitar de respostas.

49. A título de informação, lembro que, em abril de 2015, o Parlamento Europeu exortou a União Europeia e os Estados‑Membros a envidarem todos os esforços possíveis para impedir que mais vidas se perdessem no mar ( 38 ). Consequentemente, foram realizadas várias operações de busca e salvamento (a seguir também «SAR») coordenadas e de grande dimensão, ou operações de controlo de fronteiras com as mesmas responsabilidades, pela UE e pelos Estados‑Membros costeiros, como Itália, muitas vezes em conjunto com a Frontex (Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira) ( 39 ).

50. Ao que parece, é assumido tacitamente que eventuais requerentes de proteção internacional que chegam ao território de um Estado‑Membro tendo efetuado uma travessia marítima terão necessariamente de ter atravessado a fronteira externa desse Estado‑Membro «ilegalmente» para efeitos do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III. Parece‑me que essa assunção não será necessariamente válida em todos os casos.

51. Quando alguém desembarca de forma segura e não detetada após uma travessia marítima e a seguir, num momento posterior, se apresenta às autoridades desse Estado‑Membro ou de outro Estado‑Membro para solicitar proteção internacional, a assunção de que tem necessariamente de ter atravessado a fronteira do primeiro Estado‑Membro «ilegalmente» é justa: na verdade, pode dizer‑se que é seguramente correta. Quando alguém é socorrido em alto mar numa situação de naufrágio de um insuflável superlotado, a posição legal é bastante mais complicada. A posição pode ser ainda mais matizada se a pessoa for socorrida em águas territoriais de um Estado‑Membro.

52. O dever de prestar assistência a pessoas em perigo no mar constitui «um dos princípios mais antigos e fundamentais do direito do mar» ( 40 ). O artigo 98.o, n.o 1, alínea b), da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM) estabelece que todo o Estado deverá exigir do capitão de um navio que arvore a sua bandeira, desde que o possa fazer sem acarretar perigo grave para o navio, para a tripulação ou para os passageiros, entre outros, que se dirija, tão depressa quanto possível, em socorro de pessoas em perigo. O artigo 98.o, n.o 2, da CNUDM prevê que todo o Estado costeiro deve promover o estabelecimento, o funcionamento e a manutenção de um adequado e eficaz serviço de busca e salvamento para garantir a segurança marítima e aérea ( 41 ).

53. Um «local seguro» é um lugar onde se considera que termina uma operação de salvamento e onde a segurança ou a vida dos sobreviventes não se encontram ameaçadas, as suas necessidades humanas básicas (alimentação, abrigo e necessidades médicas) podem ser supridas e podem ser tomadas disposições com vista ao transporte dos sobreviventes para o seu próximo destino ou para o destino final ( 42 ). No entanto, não existe uma obrigação concomitante específica sobre um Estado costeiro (ou sobre o Estado de Pavilhão do navio ou o Estado que organiza a operação SAR) que permita que os socorridos desembarquem no seu território ( 43 ). Em princípio (e sujeito, obviamente, ao princípio da não repulsão), os nacionais de países terceiros socorridos por um navio que arvora pavilhão de um Estado‑Membro da UE ou dentro das águas territoriais de um Estado‑Membro podem ser desembarcados num país não pertencente à UE ( 44 ). Há dez anos, em 2007, a Comissão registou os problemas associados à identificação do porto de desembarque mais apropriado ( 45 ). O Comité de Facilitação da Organização Marítima Internacional propôs em 2009 que o governo responsável pela área de SAR deve aceitar o desembarque de pessoas socorridas se não for possível encontrar um outro local seguro, contudo essa proposta foi rejeitada mais tarde ( 46 ). Após uma iniciativa de 2010 do Conselho ( 47 ), que foi anulada por motivos processuais pelo Tribunal ( 48 ), o Regulamento Frontex estabeleceu a seguinte regra subsidiária no caso de situações de SAR: o Estado‑Membro de acolhimento e os Estados‑Membros participantes devem cooperar com o centro competente de coordenação das operações de salvamento para identificar um local seguro, mas, se não for viável, «logo que seja razoavelmente possível», devem as pessoas socorridas ser autorizadas a desembarcar no Estado‑Membro que organiza a operação ( 49 ). No entanto, o Regulamento Frontex não se aplica nos mares territoriais de países terceiros ( 50 ); tendo o regulamento sido criticado por não estabelecer requisitos legais claros para o desembarque no caso de situações de [SAR] ( 51 ).

54. Com base na breve panorâmica que apresentei, é evidente que a interceção do direito internacional do mar, do direito internacional humanitário (na forma da Convenção de Genebra de 1951) e do direito da UE não oferece uma resposta pronta e evidente à questão de saber se os socorridos durante uma travessia no Mediterrâneo e desembarcados num Estado‑Membro costeiro da UE (normalmente, mas não exclusivamente, Grécia ou Itália) devem ser considerados como tendo atravessado a fronteira desse Estado‑Membro «ilegalmente» para efeitos do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III.

55. Posto isto, o Tribunal de Justiça não está bem posicionado para fornecer aqui as orientações necessárias ao órgão jurisdicional de reenvio. Como a questão não foi levantada no pedido de decisão prejudicial, os Estados de Dublim não foram notificados da questão ( 52 ). Por conseguinte, não estavam em condições de tomar uma decisão informada sobre a apresentação de observações escritas que abordavam esta matéria.

56. No que diz respeito aos factos reais subjacentes ao pedido prejudicial, o Tribunal de Justiça não sabe se T. Mengesteab foi socorrido no mar (e, em caso afirmativo, por quem), ou se foi efetivamente autorizado a entrar em Itália por motivos humanitários ou devido a obrigações que incumbem a este país por força do direito internacional. Pode ser que, ao contrário, os seus movimentos tivessem sido inteiramente clandestinos. Nesse caso, é mais do que provável que o artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III se aplica inequivocamente às suas circunstâncias pessoais.

57. Por estas razões, embora considere que me incumbe chamar a atenção para o problema, parece‑me que a interpretação adequada do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III no contexto de uma travessia marítima que termina na chegada ao território de um Estado‑Membro costeiro é uma questão que deve aguardar a decisão noutro processo em que seja diretamente suscitada por um tribunal nacional. Passo, por conseguinte, às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

Primeira, segunda e terceira questões

58. As questões 1 a 3 estão intimamente ligadas. Tratam essencialmente de determinar se T. Mengesteab pode impugnar a decisão de o transferirem da Alemanha para Itália como Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido.

Primeira questão: Observações gerais

59. Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 27.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III permite que um requerente de proteção internacional impugne uma decisão de transferência quando o Estado‑Membro requerente (neste caso, a Alemanha) não cumpre o prazo de três meses para a apresentação do pedido previsto no artigo 21.o, n.o 1.

60. A Alemanha e o Reino Unido sustentam que a resposta à primeira questão deve ser «não». T. Mengesteab e a Hungria consideram o contrário. A Comissão argumentou nas suas observações escritas que um requerente pode contestar uma decisão de transferência por esse motivo. Na audiência, a Comissão alterou a sua posição. Alegou que o direito de recurso ou de pedido de revisão de um requerente nos termos do artigo 27.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III não abrange as disposições desse regulamento que estabelecem os prazos dentro dos quais os Estados‑Membros devem apresentar o pedido de tomada a cargo.

61. Estou em crer que a primeira questão suscita duas questões gerais, a saber, a interpretação do artigo 21.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III e o âmbito do direito a uma via de recurso efetiva nos termos do artigo 27.o, n.o 1. Na essência, a questão é saber se as ações dos Estados‑Membros, nomeadamente o não cumprimento dos prazos previstos no regulamento, devem ser objeto de fiscalização jurisdicional através de uma ação intentada perante um órgão jurisdicional nacional por um requerente de proteção internacional que impugna uma decisão de transferência.

62. Ao examinar essas questões, considero essencial ter em conta determinados princípios gerais da jurisprudência do Tribunal de Justiça que estão inscritos no preâmbulo do Regulamento Dublim III ( 53 ). Assim, a União Europeia baseia‑se no Estado de direito, na medida em que nem os seus Estados‑Membros nem as suas instituições podem evitar a revisão da conformidade dos seus atos com a Carta ou os Tratados, que estabelecem um sistema completo de vias legais de recurso e procedimentos destinados a permitir uma fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos que se enquadram no âmbito do direito da UE. Além disso, os direitos fundamentais são parte integrante dos princípios gerais de direito cuja observância o Tribunal garante. Para o efeito, o Tribunal inspira‑se nas tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e, em particular, na CEDH, que tem um significado especial a este respeito ( 54 ).

63. Os direitos fundamentais que, especificamente, aqui estão em causa são, inter alia, o respeito pelos direitos de defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva, garantidos pelo artigo 47.o da Carta. O primeiro faz parte dos direitos processuais abrangidos pelo direito de ser ouvido. O último inclui a exigência de que a autoridade competente permita que a pessoa em causa defenda os seus direitos e tenha acesso a vias de recurso efetivas no que se refere à totalidade das violações dos direitos consagrados na legislação da UE ( 55 ). A este respeito, o artigo 47.o possui um âmbito de aplicação mais amplo do que o dos direitos correspondentes conferidos ao abrigo dos artigos 6.° e 13.° da CEDH ( 56 ).

64. Tendo em conta estes princípios gerais na interpretação dos artigos 21.°, n.o 1, e 27.°, n.o 1, do Regulamento Dublim III, considero que a resposta à primeira questão deve ser «sim» pelas razões que passo a explicar. As implicações práticas para o caso de T. Mengesteab surgirão na resposta à quinta questão, que se prende com a determinação do momento em que se considera que o pedido de proteção internacional foi «apresentado». Esse momento marca o início do prazo de três meses previsto no artigo 21.o, n.o 1, primeiro parágrafo ( 57 ).

Artigo 21.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III

65. Embora seja verdade que não está expressamente referido que os prazos previstos no artigo 21.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III são objeto de recurso ou de pedido de revisão nos termos do artigo 27.o, n.o 1, essa interpretação não é contrária ao texto, nem incompatível com os objetivos da legislação ( 58 ).

66. A tensão entre os direitos subjetivos e os mecanismos interestatais criados pelos procedimentos regidos pelo sistema de Dublim tem vindo a ser reconhecida desde a respetiva criação ( 59 ). Uma vez que o sistema de Dublim foi originalmente concebido para fornecer um mecanismo que permitisse aos Estados‑Membros uma determinação rápida do Estado responsável pela avaliação de um pedido de asilo, a existência dessa tensão talvez não constitua uma surpresa ( 60 ).

67. No entanto, a forma de resolução dessa tensão tem vindo a sofrer alterações ao longo do tempo. Em primeiro lugar, é agora preciso que os direitos fundamentais consagrados na Carta como direito primário sejam tidos em consideração ( 61 ). Em segundo lugar, a história legislativa mostra que o legislador da UE pretendia, com a criação do Regulamento Dublim III, garantir que as suas disposições fossem plenamente compatíveis com os direitos fundamentais enquanto princípios gerais de direito da UE, bem como com o direito internacional. A este respeito, «[f]oi dada especial importância à necessidade de reforçar as salvaguardas jurídicas e processuais para as pessoas abrangidas pelo procedimento de Dublim e de lhes permitir defender melhor os seus direitos […]» ( 62 ). Esta ênfase nos direitos fundamentais é evidente no regime e no contexto do Regulamento Dublim III. No seu conjunto, constituem o pano de fundo para a interpretação do artigo 21.o, n.o 1 ( 63 ).

68. Resulta do regime do regulamento que o objetivo primordial é determinar o Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros o mais rapidamente possível ( 64 ). A determinação deve ser feita pelas autoridades competentes, designadas para o efeito nos termos do artigo 35.o, n.o 1. No desempenho das suas funções, as autoridades competentes devem respeitar os prazos especificados no Regulamento Dublim III.

69. Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, os pedidos são analisados por um único Estado‑Membro, que será aquele que os critérios enunciados no capítulo III designarem como responsável. O princípio geral é o de que a responsabilidade pela análise de um pedido de asilo cabe ao Estado‑Membro que desempenhou o maior papel na entrada ou residência do requerente no território da UE. Os critérios aplicados com maior frequência na determinação da responsabilidade pela avaliação de um pedido de proteção internacional são os enunciados no capítulo III sobre a entrada ilegal no território da UE (ou seja, o artigo 13.o, n.o 1). Já os critérios estabelecidos nos artigos 8.° a 11.° do capítulo III, relativos aos menores e à unidade da família, são utilizados com menor frequência ( 65 ). O sistema de Dublim visa assegurar que um requerente não seja transportado entre Estados‑Membros ou deixado em situação de incerteza sem que nenhum Estado‑Membro esteja disposto a analisar o seu pedido de proteção internacional. A expressão «um único Estado‑Membro» indica que os requerentes não têm o direito de apresentar pedidos múltiplos em diversos Estados‑Membros (o chamado «forum shopping» ( 66 )).

70. O processo de determinação do Estado‑Membro responsável tem início a partir do momento em que um pedido de proteção internacional é apresentado a um Estado‑Membro (artigo 20.o, n.os 1 e 2, do Regulamento Dublim III). Sempre que um Estado‑Membro ao qual tenha sido apresentado um pedido de proteção internacional considere que a responsabilidade pela análise desse pedido cabe a outro Estado‑Membro pode requerer a este último que proceda à tomada a cargo do requerente. Os pedidos de tomada a cargo devem ser feitos o mais rapidamente possível e, em qualquer caso, no prazo de três meses a contar da apresentação do pedido, na aceção do artigo 20.o, n.o 2. O Estado‑Membro em que o pedido é apresentado não é obrigado a proceder dessa forma, uma vez que o procedimento de tomada a cargo é discricionário. Caso não apresente esse pedido, continua a ser o Estado‑Membro responsável.

71. Além disso, a história legislativa mostra que, quando o Regulamento Dublim II substituiu a Convenção de Dublim, o prazo para os pedidos de tomada a cargo foi reduzido de seis para três meses ( 67 ). Os prazos revistos do Regulamento Dublim II (que se refletem no Regulamento Dublim III) foram ligados aos procedimentos de admissibilidade na (então) proposta de Diretiva relativa aos Procedimentos ( 68 ). A Comissão declarou, na altura, na sua Exposição de Motivos, que o mecanismo de determinação do Estado‑Membro responsável não funcionaria a menos que, inter alia, os pedidos fossem tratados dentro dos prazos acordados ( 69 ).

72. Se um Estado‑Membro decidir não efetuar um pedido de tomada a cargo, os prazos previstos no artigo 21.o, n.o 1, são obrigatórios e estritos. Não existe qualquer disposição que permita aos Estados‑Membros estendê‑los, e o legislador não previu a possibilidade de os Estados‑Membros derrogarem a aplicação dos prazos especificados em circunstâncias excecionais.

73. O Estado‑Membro em que é apresentado um pedido pode claro apresentar a outro Estado‑Membro um pedido de tomada a cargo que este irá deferir. Nesse caso, deixava de ser responsável pela análise do mérito do pedido de asilo. Contudo, também pode: i) decidir não apresentar um pedido de tomada a cargo; ii) apresentar um pedido no prazo de três meses previsto no artigo 21.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III, que é legitimamente rejeitado pelo Estado‑Membro requerido (por falta de elementos de prova); ou iii) efetuar esse pedido após o prazo de três meses ter expirado. Em qualquer dessas circunstâncias, torna‑se o Estado‑Membro responsável pela análise do pedido de proteção internacional ( 70 ). Isso, naturalmente, tem uma consequência substantiva para o próprio requerente: não é transferido do Estado‑Membro «A» para o Estado‑Membro «B». Permanece no primeiro Estado‑Membro na pendência da análise e decisão sobre o seu pedido de proteção internacional. O impacto substantivo sobre o requerente variará de acordo com as circunstâncias do caso. Nos casos em que o procedimento de Dublim avance rapidamente, as consequências daquele processo para o progresso geral do pedido de proteção internacional do requerente serão provavelmente menores do que nos casos em que um pedido esteja sujeito a atrasos, em particular, na fase preliminar de determinação do Estado‑Membro responsável ( 71 ). A este respeito, os prazos estabelecidos, incluindo os previstos no artigo 21.o, n.o 1, proporcionam um certo grau de certeza aos requerentes, bem como ao Estado‑Membro em causa. Os vários prazos estabelecidos são fundamentais para o funcionamento geral do sistema de Dublim.

74. Esta opinião é corroborada pelas disposições introduzidas com vista a conferir ou reforçar direitos subjetivos, como o direito à informação, a que se refere o artigo 4.o, n.o 1, e o direito à notificação da decisão de transferência, estabelecido artigo 26.o, n.os 1 e 2, do Regulamento Dublim III.

75. Acrescento que resulta da redação do artigo 29.o, n.o 3, que o regime legislativo prevê que uma pessoa possa ser transferida erroneamente e que as transferências possam ser revogadas por via de recurso ou pedido de revisão ( 72 ).

76. Considero, por conseguinte, que a redação e os objetivos, juntamente com o regime legislativo do Regulamento Dublim III, indicam que, nos casos em que os Estados‑Membros não cumprem os prazos relativos aos pedidos de tomada a cargo, os requerentes devem poder impugnar as decisões de transferência, em especial, quando o incumprimento desses prazos tem impacto na progressão do pedido de proteção internacional do indivíduo em questão.

Artigo 27.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III

77. O órgão jurisdicional de reenvio pretende obter orientação quanto à pertinência de aplicar o acórdão do Tribunal no processo Abdullahi ( 73 ) ao caso de T. Mengesteab. O processo Abdullahi dizia respeito a uma cidadã somali que entrou pela primeira vez no território da UE na Grécia. S. Abdullahi avançou depois através da Hungria até a Áustria, onde apresentou um pedido de asilo. As autoridades austríacas consideraram que, nos termos do critério pertinente enunciado no capítulo III, a Hungria era o Estado‑Membro responsável ( 74 ). As autoridades húngaras concordaram em analisar o seu pedido. S. Abdullahi argumentou que, pelo contrário, a Grécia era o Estado‑Membro responsável, visto que foi nesse país que entrou pela primeira vez no território da UE ( 75 ). O Tribunal de Justiça declarou que o direito de recorrer ou rever no artigo 19.o, n.o 2, do Regulamento Dublim II deve ser interpretado no sentido de que, no caso de um Estado‑Membro ter aceitado a tomada a cargo de um requerente de asilo, na qualidade de Estado‑Membro da primeira entrada do requerente de asilo no território da União Europeia, este só podia pôr isso em causa se invocasse a existência de deficiências sistémicas do procedimento de asilo e das condições de acolhimento dos requerentes de asilo nesse Estado‑Membro que constituam razões sérias e verosímeis de que o referido requerente corre um risco real de ser sujeito a tratos desumanos ou degradantes, na aceção do artigo 4.o da Carta.

78. Parece‑me que a decisão no processo Abdullahi se limita às circunstâncias particulares desse caso. A posição de T. Mengesteab é diferente.

79. Em primeiro lugar, T. Mengesteab não impugna a aplicação do critério pertinente enunciado do capítulo III (artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III). Em segundo lugar, a interpretação do Regulamento Dublim II no processo Abdullahi foi largamente ultrapassada pelas alterações introduzidas na versão subsequente do Regulamento de Dublim ( 76 ). Os objetivos e o regime geral do regulamento evoluíram. Consequentemente, o direito de recurso ou de revisão é menos restrito do que o previsto no artigo 19.o, n.o 2, do Regulamento Dublim II. As disposições do Regulamento Dublim III relativas às garantias dos requerentes no que respeita às informações que os Estados‑Membros devem colocar à sua disposição e à obrigação de efetuar uma entrevista pessoal não constavam do regulamento anterior ( 77 ). As alterações ao regime legislativo são confirmadas pelos objetivos declarados de melhorar a proteção concedida aos requerentes no sistema de Dublim e de introduzir vias de recurso efetivas que abranjam tanto a análise da aplicação do Regulamento Dublim III como a análise da situação jurídica e factual no Estado‑Membro para o qual o requerente é transferido ( 78 ).

80. O artigo 27.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III, segundo o qual os requerentes têm direito a uma via de recurso efetiva, sob a forma de recurso ou de pedido de revisão, da decisão de transferência, foi analisado recentemente pelo Tribunal de Justiça nos processos Ghezelbash ( 79 ) e Karim ( 80 ).

81. Em ambos esses processos, um requerente de proteção internacional procurou contestar a decisão das autoridades competentes do Estado‑Membro em que estava localizado no sentido de o transferir para outro Estado‑Membro que havia concordado com o primeiro assumir a responsabilidade de analisar o seu pedido. No processo Ghezelbash, o Tribunal de Justiça decidiu [em relação a um alegada aplicação incorreta do critério enunciado do capítulo III relativamente à emissão de vistos (artigo 12.o do Regulamento Dublim III)] que, para garantir o cumprimento do direito internacional, o recurso efetivo introduzido pelo Regulamento Dublim III contra decisões de transferência deverá abranger: i) a análise da aplicação desse regulamento; e ii) a análise da situação jurídica e factual no Estado‑Membro para o qual requerente de asilo é transferido ( 81 ). No processo Karim, o Tribunal de Justiça declarou que a aplicação incorreta do artigo 19.o, n.o 2 (que não é um dos critérios enunciados no capítulo III, mas faz parte do capítulo V do Regulamento Dublim III) era suscetível de recurso ou pedido de revisão nos termos do artigo 27.o, n.o 1, desse regulamento, referindo que «[…] a aplicação [do Regulamento Dublim III assenta] essencialmente na condução de um procedimento de determinação do Estado‑Membro responsável, designado com base nos critérios enunciados no capítulo III do referido regulamento […]» ( 82 ).

82. T. Mengesteab e a Hungria alegam que a jurisprudência Ghezelbash e Karim se aplicam ao presente processo. A Alemanha, o Reino Unido e a Comissão consideram que a referida jurisprudência só se aplica em circunstâncias limitadas, nomeadamente, quando um requerente de proteção internacional alega que os critérios enunciados no capítulo III foram incorretamente aplicados ou quando a disposição em causa está estreitamente ligada à aplicação desses critérios. A Comissão convida ainda o Tribunal de Justiça a clarificar os seus acórdãos nos processos Ghezelbash e Karim e a indicar claramente os limites dos direitos dos requerentes nos termos do artigo 27.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III.

83. Entendo que, embora os processos Ghezelbash e Karim não abordassem expressamente a questão de saber se um requerente de asilo pode contestar o incumprimento dos prazos previstos no artigo 21.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III, os princípios enunciados nesses processos se aplicam igualmente ao presente caso ( 83 ).

84. Permitam‑me que aborde de imediato as objeções a que os requerentes na posição de T. Mengesteab invoquem o artigo 21.o, n.o 1, no âmbito de um processo de revisão ou recurso contra decisões de transferência.

85. O primeiro argumento invocado pela Alemanha, pelo Reino Unido e pela Comissão (esta última na audiência) é o de que o requerente não pode invocar o incumprimento dos prazos previstos no artigo 21.o, n.o 1, porque os prazos aí fixados regem relações interestatais entre o Estado‑Membro requerente e o Estado‑Membro requerido. Daí decorre que tais relações não devem ser objeto de contestação por um indivíduo.

86. Não estou absolutamente convicta disso, uma vez que o sistema de Dublim já não é um mecanismo meramente interestatal. Esse deixou de ser o quadro, visto que o sistema de Dublim foi incorporado no acervo da UE, à semelhança do Regulamento Dublim II, como demonstra a documentação preparatória do referido ato ( 84 ). Essa realidade tornou‑se ainda mais clara com a introdução do Regulamento Dublim III ( 85 ).

87. A segunda objeção, levantada principalmente pelo Reino Unido, é a de que os prazos estabelecidos são questões processuais. O Reino Unido convida o Tribunal de Justiça a estabelecer uma distinção entre questões que dão origem a direitos substantivos (como a aplicação incorreta dos critérios enunciados no capítulo III) e aquelas que dizem exclusivamente (segundo afirma) respeito aos procedimentos.

88. No meu entender, a questão não é tão linear como o Reino Unido sugere. Parece‑me que estabelecer uma distinção dessa forma pode conduzir a uma aplicação artificial do regulamento e pode, de facto, não ser conforme com a Carta.

89. É verdade que o estabelecimento de prazos é habitualmente considerado como uma questão processual. No entanto, a aplicação do prazo previsto no artigo 21.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III tem implicações substantivas tanto para os requerentes como para os Estados‑Membros em causa ( 86 ).

90. É geralmente aceite na legislação da UE relativamente aos atos adotados pelas instituições da UE que a violação de um requisito processual essencial vicia um exercício de poder, sempre que o exercício de poder seja suscetível de afetar o resultado do processo. A este respeito, quer o princípio da proteção jurisdicional efetiva quer o direito de audição têm sido considerados requisitos processuais essenciais dessa natureza ( 87 ). No caso de um de um pedido de tomada a cargo, assim que o prazo previsto no artigo 21.o, n.o 1, primeiro parágrafo, tenha sido ultrapassado, são desencadeadas as consequências previstas no terceiro parágrafo ‑ a saber, que a responsabilidade pela análise do pedido de proteção internacional continua a caber ao Estado‑Membro requerente.

91. O Tribunal de Justiça declarou que, em caso de contestação da legalidade da decisão de inscrever ou manter nomes na lista, a fiscalização jurisdicional deve estender‑se, inter alia, ao respeito das regras processuais e à competência dos órgãos jurisdicionais da União para verificarem o respeito por parte autoridade competente da União das garantias processuais pertinentes ( 88 ). Na minha opinião, esses princípios aplicam‑se igualmente neste processo.

92. A aplicação dos prazos previstos no artigo 21.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III, que respeita à legalidade do pedido de tomada a cargo e da posterior decisão de transferência baseada nesse pedido, prende‑se com questões de facto e de direito quanto à aplicação do referido regulamento, relativamente à qual os órgãos jurisdicionais nacionais devem poder exercer a fiscalização jurisdicional nos termos do artigo 27.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III.

93. Saliento que uma decisão deste Tribunal nesse sentido não interferirá no processo a nível nacional. O artigo 27.o, n.o 1, do Regulamento de Dublim III consagra o direito de acesso a uma via de recurso efetiva. Não decorre desse facto que qualquer recurso interposto venha a ter êxito quanto ao fundo. No entanto, para que o direito a uma via de recurso efetiva, previsto no artigo 27.o, n.o 1, seja exercido de forma cabal, os órgãos jurisdicionais nacionais devem poder determinar se uma decisão de transferência baseada num acordo de tomada a cargo nos termos do artigo 21.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III foi adotada em conformidade com os procedimentos previstos nessa disposição e com as garantias de base consagradas nesse regulamento ( 89 ).

94. Para que esse direito seja efetivo nas circunstâncias em que um requerente impugna uma decisão de transferência com o fundamento de que o Estado‑Membro requerente não cumpriu o prazo previsto no artigo 21.o, n.o 1, para a apresentação de um pedido de tomada a cargo, o órgão jurisdicional nacional deve analisar, inter alia, a aplicação do Regulamento Dublim III de acordo com a sua redação sistemática e objetivos da legislação. Afirmei já que os prazos estabelecidos no artigo 21.o, n.o 1, não contêm qualquer elemento de flexibilidade ( 90 ). Facultar a um requerente o acesso aos tribunais em caso de incumprimento de prazos, é permitir que a fiscalização jurisdicional garanta que, sempre que as circunstâncias o exijam, esse requerente disponha efetivamente de vias de recurso efetivas.

95. O Reino Unido e a Comissão afirmam, justificadamente, que o artigo 21.o, n.o 1, não foi concebido tendo em vista conferir direitos subjetivos. Contudo, daí não decorre que o legislador tenha, por conseguinte, tido como intenção não permitir que os particulares pudessem invocar um incumprimento do prazo previsto no Regulamento Dublim III. Os prazos vinculativos foram introduzidos, pela primeira vez, no Regulamento Dublim II a fim de incentivar os Estados‑Membros a determinar o Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de asilo o mais rapidamente possível e evitar que os requerentes de proteção internacional «permanecessem na incerteza» por longos períodos de tempo ( 91 ). Deste modo, qualquer requerente tem interesse em que o sistema de Dublim funcione de forma eficaz, a fim de que o Estado‑Membro responsável seja determinado com celeridade e que o seu processo seja transferido para a fase em que se procederá à análise do mérito do seu pedido. Evitar atrasos entre, primeiro, a determinação do Estado‑Membro responsável e, depois, a análise e a decisão de um pedido de proteção internacional também tem vantagens para os Estados‑Membros. Um processo célere e eficiente reduz a probabilidade de movimentos secundários em direção a Estados vistos como mais expeditos na análise dos pedidos ao abrigo de Dublim.

96. Será um pedido de tomada a cargo efetuado um dia depois de terminado o prazo de três meses previsto no artigo 21.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III suficiente para tornar ineficaz qualquer transferência subsequente, ou deverão as transferências ser proibidas apenas nos casos de incumprimento flagrante, como nos casos em que houvesse decorrido um ano ou mais?

97. Observo, aqui, que o artigo 31.o, n.o 3, da Diretiva relativa aos Procedimentos prevê um prazo de seis meses para a conclusão do procedimento de apreciação do pedido de proteção internacional. Entendo que o prazo para a apresentação de um pedido de tomada a cargo não pode, em circunstâncias normais, exceder o da conclusão da apreciação do mérito ( 92 ). Por conseguinte, um período superior a seis meses (mais do dobro do prazo especificado pelo legislador) tenderia a indiciar que os objetivos do Regulamento Dublim III estariam a ser postos em causa. A determinação do Estado‑Membro responsável não teria decorrido «rapidamente» e o requerente teria efetivamente «permanecido na incerteza» na pendência da resolução dessa fase preliminar, antes da apreciação do mérito do seu pedido. Dito isto, cumpriria, obviamente, ao órgão jurisdicional nacional decidir sobre qualquer caso individual à luz de todas as circunstâncias.

98. Acrescento que, uma vez que as contestações ao abrigo do artigo 27.o, n.o 1, têm efeito suspensivo, a posição do Estado‑Membro requerido não é necessariamente prejudicada quando uma decisão de transferência é impugnada. Os requerentes com ganho de causa nas respetivas impugnações não são «recompensados» por isso. O êxito de uma impugnação significa simplesmente que se está perante a situação prevista no Regulamento Dublim III e que o Estado‑Membro requerente continua a ser responsável pela apreciação do pedido de proteção internacional.

99. Uma terceira objeção, apresentada pelo Reino Unido e pela Comissão, prende‑se com facto de o direito de recurso ou de revisão num caso de incumprimento dos prazos incentivar o chamado «forum shopping».

100. Não estou convicta desse argumento.

101. Não há indícios de que T. Mengesteab seja suspeito de enveredar por esse tipo de prática. Por conseguinte, essa preocupação específica não tem, aqui, razão de ser. Deve também ter‑se em mente que o Regulamento Dublim III contém disposições específicas que visam contrariar esse fenómeno, nomeadamente, as modalidades de pedidos de retomada a cargo, nos artigos 23.° a 25.° ( 93 ). Impugnar uma decisão de transferência nos termos do artigo 21.o, n.o 1, com o fundamento de que foi ultrapassado o prazo de três meses é uma questão diferente da do «forum shopping».

102. Se um requerente apresentar dois pedidos em dois Estados‑Membros diferentes, essa situação enquadrar‑se‑á certamente na definição de «forum shopping». Nesse caso, aplicar‑se‑ão os prazos previstos no artigo 23.o, e as autoridades competentes estarão sujeitas ao prazo de três meses previsto. Se os prazos não forem cumpridos, a responsabilidade caberá então ao Estado‑Membro onde o novo pedido é apresentado. No entanto, essa consequência resulta do próprio regime legislativo, e não do direito de recurso ou pedido de revisão ( 94 ).

103. A quarta objeção é apresentada apenas pela Comissão. Esta solicita ao Tribunal de Justiça que restrinja o direito de revisão ou recurso nos termos do artigo 27.o, n.o 1, ligando‑o exclusivamente às disposições em que os direitos fundamentais do requerente estão em causa ( 95 ). Entendo que o argumento se baseia na premissa de que o direito de asilo está garantido na medida em que o princípio da não repulsão seja, naturalmente, respeitado. Assim, a Comissão argumenta que deve existir um direito de recurso ou de revisão apenas quando o direito à vida familiar ou os direitos da criança estejam em causa, ou quando existam deficiências sistémicas no sistema de asilo do Estado para o qual o requerente deve ser transferido ( 96 ).

104. Não cumpre ao Tribunal, no presente processo, examinar o conteúdo da proposta da Comissão de «Regulamento Dublim IV». Dito isto, eu própria não leio a expressão «direito a vias de recurso efetivas» dessa forma. Essa expressão deve ser interpretada com base nos artigos 41.° e 47.° da Carta ( 97 ), como o Tribunal fez nos acórdãos Ghezelbash e Karim ( 98 ).

105. A interpretação da Comissão criaria igualmente uma distinção arbitrária no que diz respeito à aplicação dos critérios enunciados no capítulo III, na medida em que os processos em que estivesse em causa a aplicação incorreta dos critérios relativos aos menores ou aos procedimentos relativos à família (artigos 8.° a 11.°) estariam sujeitos ao artigo 27.o, n.o 1, mas os processos relativos à aplicação incorreta dos critérios enunciados nos artigos 12.° a 15.° (vistos e requisitos de entrada), em geral, não.

106. Não estou de modo algum certa de que essa posição respeite os requisitos da Carta.

107. A análise do direito a vias de recurso efetivas nos termos do artigo 27.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III exige que esta disposição seja lida em conjugação com o artigo 26.o, n.o 1. Este último impõe aos Estados‑Membros a obrigação de notificar o requerente da decisão da sua transferência para o Estado‑Membro responsável. O artigo 27.o, n.o 1, garante simultaneamente o direito de audição, que é um direito de defesa, e existe para impor vias de recurso efetivas contra decisões de transferência incorretas ( 99 ). Na falta dos requisitos de notificação previstos no artigo 26.o, n.o 1, o artigo 27.o, n.o 1 não cumpriria essas funções. Decorre da própria redação do artigo 27.o, n.o 1 — «sob a forma de um recurso ou de pedido de revisão, de facto e de direito» — que a aplicação dos prazos é abrangida por esta disposição. Esta interpretação é consentânea com os direitos de defesa e com o princípio da proteção jurisdicional efetiva que estão ligados, tal como explicado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Kadi II ( 100 ).

108. Na falta de uma exclusão expressa no artigo 27.o, n.o 1, no que se refere aos prazos estabelecidos no artigo 21.o, n.o 1, considero que seria contrário à redação, ao regime e aos objetivos do Regulamento Dublim III, restringir o direito a vias de recurso efetivas e o acesso à proteção jurisdicional tal como sugerido.

109. É evidente que a crise dos refugiados no final de 2015 e no início de 2016 criou uma situação excecional que colocou os Estados‑Membros numa posição difícil face a recursos disponíveis limitados ( 101 ). No entanto, não aceito que essa realidade possa servir de justificação para reduzir a proteção jurisdicional conferida pelas regras estabelecidas no Regulamento Dublim III.

110. Concluo, por conseguinte, que o artigo 27.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III, lido à luz do considerando 19 do mesmo regulamento, deve ser interpretado no sentido de que um requerente de proteção internacional tenha o direito de apresentar recurso ou um pedido de revisão de uma decisão de transferência adotada na sequência de um pedido de tomada a cargo sempre que o Estado‑Membro requerente, aquando da apresentação desse pedido, não tenha respeitado o prazo previsto no artigo 21.o, n.o 1, do referido regulamento.

Questão 2

111. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta se um requerente de asilo pode contestar uma decisão de transferência mesmo que o Estado‑Membro requerido continue disponível para o tomar a cargo e se torne o Estado‑Membro responsável pela análise do seu pedido de proteção internacional.

112. No caso de T. Mengesteab, Itália não respondeu ao pedido de tomada a cargo da Alemanha. É designada como Estado‑Membro responsável por força artigo 22.o, n.o 7, do Regulamento Dublim III, uma vez que as autoridades italianas não agiram no prazo de dois meses previsto no artigo 22.o n.o 1, do referido regulamento.

113. Considero que o direito de um requerente a vias de recurso efetivas consagrado no artigo 27.o, n.o 1, não depende da reação (ou da não reação) do Estado‑Membro requerido. A redação do artigo 27.o, n.o 1, indica que a via de recurso disponibilizada diz respeito à decisão de transferência emitida pelo Estado‑Membro requerente. O seu objetivo consiste em assegurar a fiscalização jurisdicional para determinar se essa decisão foi tomada com fundamento adequado de facto e de direito. São estes os elementos que serão objeto de fiscalização no âmbito de um recurso ou de uma revisão, e não as ações do Estado‑Membro requerido, que deve efetuar determinadas verificações no prazo de dois meses a contar da receção do pedido de tomada a cargo (artigo 22.o, n.o 1).

114. Assim, se um requerente contestar uma decisão de transferência com base no incumprimento dos prazos fixados no artigo 21.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III, a questão de saber se o Estado‑Membro requerido concorda com o pedido de tomada a cargo é irrelevante. A situação é a mesma quando o Estado‑Membro requerido se torna o Estado‑Membro responsável pela análise do pedido de proteção internacional, nos termos do artigo 22.o, n.o 7.

115. À luz das respostas que proponho para a primeira e a segunda questão, não se impõe qualquer resposta à terceira questão.

Quarta questão

116. O artigo 21.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento Dublim III prevê que, no caso de um acerto Eurodac relativamente a um nacional de um país terceiro intercetado pelas autoridades de um Estado‑Membro por ocasião da passagem ilegal das fronteiras, nos termos do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento Eurodac, o pedido de tomada a cargo é enviado no prazo de dois meses a contar da receção da notificação desse acerto.

117. Com a quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se esse prazo de dois meses começa a contar após o termo do prazo de três meses previsto no artigo 21.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento Dublim III, conferindo assim ao Estado‑Membro requerente um período total de cinco meses para a apresentação de um pedido de tomada a cargo. Em alternativa, será que o artigo 21.o, n.o 1, segundo parágrafo, prevê um prazo mais curto nos casos de um acerto Eurodac ( 102 )?

118. A Hungria e a Comissão sustentam que o prazo de dois meses é autónomo e não tem início no termo do prazo de três meses previsto no artigo 21.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento Dublim III. O Reino Unido discorda deste ponto de vista. Considera consentâneo com a redação desse regulamento interpretar o artigo 21.o, n.o 1, segundo parágrafo, no sentido de que o prazo de dois meses acresce ao prazo de três meses.

119. A redação do artigo 21.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento Dublim III indica que o prazo geral para a apresentação de um pedido de tomada a cargo é de três meses. A expressão «não obstante» no início do segundo parágrafo significa que, apesar da regra geral, se prevê uma disposição especial para os casos em que exista um acerto Eurodac. Na minha opinião, o prazo de dois meses é substituído, como alternativa, ao período geral de três meses, e não como acréscimo deste, pelas seguintes razões.

120. Em primeiro lugar, um acerto Eurodac que resulte de uma comparação das impressões digitais de um requerente com as impressões obtidas ao abrigo do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento Eurodac constituirá um elemento com valor probatório de uma passagem irregular numa fronteira externa dos Estados‑Membros da UE ( 103 ). Esse elemento constitui um elemento de prova formal que determina se um Estado‑Membro é efetivamente o Estado‑Membro responsável para efeitos do Regulamento Dublim III ( 104 ). Um acerto Eurodac permite que esse processo decorra com maior celeridade do que nos casos em que não existam provas dessa natureza ( 105 ). Assim, o Estado requerente deve precisar de menos tempo para determinar se deve ou não apresentar um pedido de tomada a cargo.

121. Em segundo lugar, o entendimento de que um acerto Eurodac facilita uma determinação célere dos procedimentos de Dublim III é corroborado pelas disposições relativas aos pedidos de retomada a cargo ( 106 ). Nesses casos, o pedido de retomada a cargo é apresentado o mais rapidamente possível e, em qualquer caso, no prazo de dois meses após a receção do acerto do Eurodac, em conformidade com o artigo 23.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento Dublim III. Quando o pedido de retomada a cargo assentar em elementos de prova diferentes dos que resultam de um acerto Eurodac, esse prazo deve ser de três meses a contar da data de apresentação do pedido de proteção internacional, nos termos do artigo 23.o, n.o 2, segundo parágrafo.

122. De igual modo, nas situações abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 24.o do Regulamento Dublim III (respeitante aos pedidos de retomada a cargo de pessoas que se encontrem no território de um Estado‑Membro sem possuir um título de residência e que não tenham apresentado um novo pedido de proteção internacional) é estabelecida uma distinção entre os casos em que existe um acerto Eurodac e as circunstâncias em que não existem tais provas. O artigo 24.o, n.o 2, primeiro parágrafo, prevê um período de dois meses no caso de existir um acerto Eurodac. O mesmo artigo, no seu segundo parágrafo, prevê um prazo de três meses, quando não exista tal prova. Nos termos do artigo 25.o, n.o 1, o Estado‑Membro requerido deve responder a um pedido de retomada a cargo o mais rapidamente possível e, para todos os efeitos, dentro do prazo de um mês a contar da data em que o pedido foi recebido. No entanto, dispõe apenas de duas semanas para responder nos casos em que o pedido de retomada a cargo assenta num acerto Eurodac.

123. Em terceiro lugar, os prazos previstos no artigo 21.o, n.o 1, primeiro e segundo parágrafos, são acionados por acontecimentos diferentes. No caso do primeiro, é relevante a apresentação do pedido de proteção internacional. No caso do segundo, é relevante a receção de informações do sistema central Eurodac quanto a um acerto. Para chegar a um período de cinco meses, seria necessário tratar os dois meses mencionados no artigo 21.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento Dublim III como tendo início apenas no termo do período de três meses, independentemente do momento em que a informação relativa ao acerto se torna disponível. No entanto, este entendimento é contrário à redação expressa do diploma.

124. O Reino Unido manifestou a sua preocupação pelo facto de os Estados‑Membros terem, por vezes, dificuldades na aplicação do Regulamento Eurodac. Explicou que existem casos em que as pessoas se ferem deliberadamente a fim de dificultar a obtenção de impressões digitais pelas autoridades competentes. Existem igualmente casos de dificuldade na obtenção de impressões digitais por as pontas dos dedos de uma pessoa terem sofrido danos ao longo do tempo devido ao trabalho manual.

125. Embora não duvide da legitimidade das preocupações do Reino Unido, não acredito que os problemas que identificou possam ser corrigidos através da interpretação que sugere do artigo 21.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento Dublim III.

126. A obrigação de recolha de impressões digitais é introduzida pelo artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento Eurodac ( 107 ). De acordo com esse regulamento, as impressões digitais devem ser recolhidas sem demora, o mais rapidamente possível após a apresentação de um pedido de proteção internacional e, em qualquer caso, o mais tardar 72 horas depois ( 108 ). O prazo previsto no artigo 21.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento Dublim III diz exclusivamente respeito às obrigações dos Estados‑Membros relativas aos pedidos de tomada a cargo. Não se especifica o período durante o qual as impressões digitais de um nacional de um país terceiro devem ser recolhidas após a apresentação do seu pedido de proteção internacional. Para que exista um acerto Eurodac, é preciso, por definição, que as impressões digitais já tenham sido registadas no Sistema Central Eurodac (porque, por exemplo, foram recolhidas e transmitidas no contexto de uma passagem irregular de fronteiras para outro Estado‑Membro (nos termos do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento Eurodac). Esta etapa do processo antecede o pedido de tomada a cargo. Por conseguinte, parece‑me que quanto à preocupação do Reino Unido de que os Estados‑Membros possam ser prejudicados por um período mais curto de dois meses nos termos do segundo parágrafo dessa disposição, a sua opinião assenta numa interpretação errónea do artigo 21.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III. A contagem do prazo de dois meses não pode ser iniciada nos casos em que não são recolhidas impressões digitais nos termos do artigo 9.o do Regulamento Eurodac para efeitos de comparação com impressões já existentes na base de dados do Sistema Central Eurodac ou na falta de impressões digitais concordantes (independentemente da razão) no referido sistema. Nesses casos, aplica‑se o prazo geral de três meses.

127. É verdade que a questão de saber se o prazo de dois meses previsto no artigo 21.o, n.o 1, segundo parágrafo, se sobrepõe ao prazo geral de três meses ou se aquele prazo começa a contar após o termo do prazo geral de três meses não está clara (o que é discutível) no texto da disposição.

128. Contudo, o objetivo principal do processo de Dublim é que o Estado‑Membro responsável seja determinado com celeridade. Seria incompatível com esse objetivo que o prazo de dois meses fosse interpretado no sentido de que começa a contar após o término do prazo de três meses fixado no artigo 21.o, n.o 1, primeiro parágrafo (gerando assim um prazo de cinco meses) ( 109 ). Deste modo, nos casos em que exista um acerto Eurodac, o prazo para a apresentação de um pedido de tomada a cargo começa a contar no momento da receção das informações que confirmam a correspondência das impressões digitais no Sistema Central Eurodac pelo Estado‑Membro requerente. Tal acerto Eurodac constitui um indicio probatório da entrada ilegal por uma fronteira externa dos Estados‑Membros da União. Consequentemente, o prazo para apresentar um pedido de tomada a cargo em tais circunstâncias deve ser inferior ao prazo geral de três meses.

129. Concluo, pois, que o período de três meses referido no artigo 21.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento Dublim III constitui o prazo geral em que os pedidos de tomada a cargo devem ser apresentados. O prazo mais curto de dois meses previsto no artigo 21.o, n.o 1, segundo parágrafo, aplica‑se nas situações em que a comparação das impressões digitais recolhidas nos termos do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento Eurodac revela um acerto, na aceção dos artigos 2.°, alínea d), e 14.°, n.o 1, desse regulamento. Esse prazo de dois meses não é complementar do prazo geral de três meses e, por conseguinte, não pode começar a contar após o termo do prazo previsto no artigo 21.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento Dublim III. Nos casos em que as autoridades competentes verifiquem a existência de um acerto, o prazo de dois meses começa a contar a partir desse momento, o que tem como efeito reduzir o prazo geral de três meses previsto no artigo 21.o, n.o 1, primeiro parágrafo.

Quinta questão

130. Com a quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende determinar o significado da frase «[c]onsidera‑se que um pedido de proteção internacional foi apresentado a partir do momento em que as autoridades competentes do Estado‑Membro em causa recebam um formulário apresentado pelo requerente ou um auto lavrado pela autoridade», constante do artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III. Refere que, no âmbito do sistema alemão, um certificado que declara que o nacional de país terceiro em causa é requerente de asilo é inicialmente emitido em resposta a um pedido inicial informal de asilo. Uma vez registado esse pedido, o nacional do país terceiro deve então apresentar um pedido formal de proteção internacional ao BAMF, autoridade competente designada nos termos do artigo 35.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III. A emissão do certificado de registo pelas autoridades após o pedido informal constitui a «apresentação» de um pedido de proteção internacional nos termos do Regulamento Dublim III, ou essa apresentação apenas ocorre quando for lavrado um auto relativo a um pedido formal apresentado às autoridades competentes?

131. A Alemanha, o Reino Unido e a Comissão sustentam que o pedido só é apresentado depois de o pedido formal ser efetuado e recebido pelas autoridades competentes. T. Mengesteab e a Hungria discordam dessa posição. T. Mengesteab sustenta que a apresentação do pedido informal de asilo constitui a apresentação do pedido de proteção internacional para efeitos do artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III e que esse facto desencadeia a contagem do prazo de três meses previsto no artigo 21.o, n.o 1, primeiro parágrafo. A Hungria é da opinião de que o certificado emitido na sequência de um pedido informal de asilo representa o «auto» lavrado pelas autoridades, na aceção do artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III.

132. O órgão jurisdicional de reenvio entende que se deve considerar ter sido apresentado um pedido proteção internacional quando as autoridades nacionais emitem um certificado em nome de um requerente, indicando que este tem o direito de residir no Estado‑Membro em causa até à conclusão do processo de asilo e de receber assistência, como alojamento e determinadas prestações de segurança social.

133. A meu ver, a posição da Alemanha, do Reino Unido e da Comissão reflete uma interpretação mais correta do artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III.

134. Segundo jurisprudência constante, na interpretação de uma disposição de direito da União, deve atender‑se não apenas aos seus termos mas também ao seu contexto e aos objetivos prosseguidos pela regulamentação em que está integrada ( 110 ).

135. O pedido de proteção internacional encontra‑se definido no artigo 2.o, alínea h), da Diretiva Condições, como sendo «um pedido de proteção apresentado a um Estado‑Membro por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida que deem a entender que pretendem beneficiar do estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária e não solicitem expressamente outra forma de proteção não abrangida pelo âmbito de aplicação da presente diretiva e suscetível de ser objeto de um pedido separado» ( 111 ). Esta redação é suficientemente lata para abranger, simultaneamente, um pedido informal de proteção internacional dirigido às autoridades de um Estado‑Membro (como a polícia, os guardas de fronteira, as autoridades de imigração ou o pessoal de um centro de acolhimento) e um pedido formal apresentado às autoridades competentes designadas nos termos do artigo 35.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III.

136. O Regulamento Dublim III não define no seu texto o que constitui «apresentação» de um pedido de proteção internacional. No que diz respeito às questões processuais relativas à concessão de proteção internacional, a Diretiva relativa aos Procedimentos está, evidentemente, estreitamente ligada às regras do Regulamento Dublim III ( 112 ).

137. O artigo 6.o da Diretiva relativa aos Procedimentos estabelece uma distinção entre duas fases no que se refere ao processo de apresentação do pedido: a primeira, quando uma pessoa efetua um pedido de proteção internacional e, a segunda, quando essa pessoa dispõe da oportunidade efetiva de apresentar esse pedido ( 113 ). Relativamente à primeira fase, o artigo 6.o, n.o 1, precisa que o pedido deve ser registado no prazo de três dias úteis a contar da data da sua apresentação ( 114 ). No que diz respeito à segunda fase (que não é abrangida pelos prazos previstos no artigo 6.o, n.o 1), o artigo 6.o, n.o 2, precisa que a pessoa que apresenta o pedido deve ter a possibilidade efetiva de o apresentar «o mais rapidamente possível» ( 115 ). O artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva relativa aos Procedimentos espelha artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III, segundo o qual: «[c]onsidera‑se que um pedido de proteção internacional foi apresentado a partir do momento em que as autoridades competentes do Estado‑Membro em causa recebam um formulário apresentado pelo requerente ou um auto lavrado pela autoridade». A Diretiva relativa aos Procedimentos, assim como o Regulamento Dublim III, não definem o que constitui a «apresentação» de um pedido de proteção internacional, e não existem regras processuais específicas. Por conseguinte, estas questões estão sujeitas a normas nacionais.

138. A expressão «foi apresentado» constante do artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III sugere um procedimento formal relativo à apresentação de um pedido de proteção internacional ( 116 ). Este pedido é apresentado através do preenchimento de um formulário, ou por alguém que lavra um auto oficial em nome do requerente. Não existe um formulário‑tipo para os pedidos de proteção internacional anexo à Diretiva relativa aos Procedimentos ou à Diretiva condições. Por conseguinte, compete a cada um dos Estados‑Membros determinar o conteúdo exato do formulário e do auto. Pode acontecer que os requerentes sejam, por norma, ele próprios responsáveis pelo preenchimento dos formulários, talvez com a ajuda de organizações não‑governamentais ou das autoridades competentes de um Estado‑Membro. Certos requerentes podem, no entanto, não ser capazes de preencher um formulário, razão por que existe a possibilidade de um auto lavrado por um terceiro, que pode ser utilizado em vez de um formulário de pedido. Este ponto de vista parece ser corroborado pelo artigo 20.o, n.o 2, segundo o qual «[n]o caso de um pedido não escrito, o período que medeia entre a declaração de intenção e a elaboração de um auto deve ser tão breve quanto possível». Tanto quanto sei, o certificado emitido pelas autoridades responsáveis pela receção dos requerentes não constitui um formulário ou um auto para efeitos da referida disposição. A finalidade do certificado é, simplesmente, confirmar o estatuto do requerente enquanto se aguarda uma avaliação do seu pedido e garantir que os requisitos da Diretiva relativa ao acolhimento sejam cumpridos ( 117 ). Não visa registar o tipo de informação circunstanciada sobre um requerente, necessária para permitir que as autoridades competentes apreciem o mérito do seu pedido de asilo.

139. Outro requisito imposto pelo artigo 20.o, n.o 2, é a receção do formulário ou o auto pelas autoridades competentes para que se possa considerar que o pedido foi apresentado. No contexto do Regulamento Dublim III, as autoridades competentes devem ser as designadas nos termos do artigo 35.o, n.o 1, em vez de uma autoridade nacional que tenha funções gerais no âmbito do sistema nacional para o acolhimento dos requerentes de proteção internacional, isto porque o ato de apresentação do pedido de proteção internacional desencadeia determinados acontecimentos no âmbito do processo de Dublim. Assinala o início: i) do processo de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido (artigo 1.o); ii) da obrigação de fornecer ao requerente informações sobre o procedimento de Dublim (artigo 4.o, n.o 1); iii) da possibilidade de um Estado‑Membro decidir se exerce o seu poder discricionário com vista a tornar‑se o Estado‑Membro responsável, como exceção à responsabilidade determinada pela aplicação dos critérios do capítulo III (artigo 17.o, n.o 1); e iv) dos prazos relativos à tomada a cargo ou à retomada a cargo dos pedidos (nos termos, respetivamente, do artigo 21.o, primeiro parágrafo, e do artigo 23.o, segundo parágrafo) ( 118 ).

140. Assim, para se enquadrar no âmbito de aplicação do artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III, o pedido de proteção internacional deve ser efetuado por meio de um formulário ou de um auto, nos termos das normas processuais nacionais, e deve ser recebido pela autoridade competente designada nos termos do artigo 35.o, n.o 1, do Regulamento Dublim III. Essa autoridade é responsável, nomeadamente, pela receção do pedido. A questão de saber se é também a mesma autoridade que auxilia os requerentes na preparação do pedido é regida pela Diretiva relativa aos Procedimentos.

141. O órgão jurisdicional de reenvio afirma que, no âmbito do sistema alemão, um nacional de um país terceiro que solicita proteção internacional (primeira fase) às autoridades nacionais, tais como as responsáveis pelo controlo das fronteiras, a polícia, ou os serviços de imigração, deve ser encaminhado para um centro de acolhimento para efeitos de registo. É o centro de acolhimento que deve notificar o BAMF (a autoridade competente designada nos termos do artigo 35.o, n.o 1, Regulamento Dublim III) do pedido de proteção internacional. Deve ser entregue à pessoa em causa um certificado. Essas medidas devem ser executadas antes de o pedido de proteção internacional (segunda fase) ser apresentado ao BAMF.

142. Parece, por conseguinte, que o documento relevante para o pedido informal de proteção internacional (primeira fase) não é apresentado ao BAMF. Também nada indica que o pedido informal seja apresentado num formulário nos termos do artigo 20.o, n.o 2 ( 119 ). O pedido informal não constitui um auto para efeitos da referida disposição, uma vez que não é lavrado pelas autoridades nacionais. Pelo contrário, é gerado pelo próprio requerente.

143. Considero que o certificado emitido em resposta ao pedido informal também não constitui um auto na aceção do artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III, isto porque o certificado não constitui um pedido de proteção internacional apresentado por um nacional de um país terceiro na aceção do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva Condições. Ao invés, trata‑se de uma resposta oficial ao pedido informal do requerente. Regista o estatuto provisório da pessoa em causa na pendência da avaliação do seu pedido de proteção internacional e confirma que a mesma tem direito à assistência concedida nos termos da Diretiva relativa ao acolhimento ( 120 ). Parece provável que, de facto, se trate do documento emitido, nos termos da legislação nacional, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, Diretiva relativa ao acolhimento, que certifica o estatuto do requerente e atesta que o mesmo está autorizado a permanecer no Estado‑Membro em causa na pendência da avaliação do seu pedido de proteção internacional.

144. A interpretação contrária por parte do órgão jurisdicional de reenvio do artigo 20.o, n.o 2, assenta nas especificidades processuais do sistema alemão. No entanto, estas podem não se refletir noutros Estados da União Europeia. Não é necessariamente obrigatório que outros Estados‑Membros emitam um certificado formal em resposta a um pedido informal de proteção internacional. Por conseguinte, parece‑me que a data em que o certificado é emitido não pode constituir o momento em que o pedido é apresentado.

145. A Hungria alega que, se o pedido de proteção internacional fosse considerado como tendo sido apresentado logo que recebido pelas autoridades competentes, isso proporcionaria aos Estados‑Membros demasiada margem de manobra. Permitir‑lhes‑ia, especificamente, controlar o tempo decorrido entre o momento em que um nacional de um país terceiro efetua o pedido de proteção internacional inicial e o momento em que posteriormente apresenta o seu pedido, de modo a garantir que os pedidos só sejam apresentados na altura em que a administração nacional está em condições de garantir que pode cumprir os prazos para efetuar os pedidos de tomada ou retomada a cargo. Essa situação poderia conduzir a um tratamento arbitrário dos casos individuais, que prejudicaria o funcionamento dos procedimentos de Dublim, nomeadamente, no que diz respeito à exigência de determinação célere do Estado‑Membro responsável. O órgão jurisdicional de reenvio manifesta preocupações semelhantes.

146. É verdade que o Regulamento Dublim III não contém regras que rejam o período que medeia entre o pedido informal e a apresentação de um pedido formal de proteção internacional. Nada impõe aos Estados‑Membros que atuem num prazo determinado, com exceção do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva relativa aos Procedimentos, que obriga os Estados‑Membros a assegurar que as pessoas que apresentam um pedido de proteção internacional tenham a possibilidade efetiva de o apresentar o mais rapidamente possível. Consequentemente, os Estados‑Membros ficam efetivamente livres para «gerir» a velocidade com que permitem a apresentação de pedidos de asilo.

147. As possíveis desvantagens decorrentes dessa flexibilidade para os indivíduos têm de ser ponderadas face aos problemas que se colocariam no procedimento de Dublim, caso os artigos 20.°, n.o 2, e 35.°, n.o 1, fossem ignorados e os pedidos informais dirigidos às autoridades nacionais, que não as designadas nos termos desta última disposição, fossem considerados equivalentes à apresentação de um pedido. Na minha opinião, esta última interpretação poderia perturbar o procedimento de Dublim e introduzir um elemento de incerteza quanto ao momento em que um pedido é efetivamente apresentado. Além disso, tornaria inoperacional o cálculo dos prazos.

148. Assim, a meu ver, a melhor interpretação do artigo 20.o, n.o 2, é a que confere todo o peso à redação desta disposição, lida em conjugação com o artigo 35.o, n.o 1.

149. Considero que o legislador reservou para as normas processuais nacionais a obrigação de determinar o momento em que o formulário ou o auto, na aceção do artigo 20.o, n.o 2, é recebido pelas autoridades competentes do Estado‑Membro em causa. Nos casos em que os Estados‑Membros apliquem o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva relativa aos Procedimentos, existirá menos margem para confusão relativamente a este aspeto do procedimento, uma vez que o pedido deve ser apresentado presencialmente (como no caso da Alemanha) ou num local designado ( 121 ). É nesse momento que o auto é «recebido» pelas autoridades competentes na aceção do artigo 20.o, n.o 2.

150. Daqui resulta que os pedidos informais de proteção internacional apresentados por T. Mengesteab e os certificados emitidos pelas autoridades nacionais em 14 de setembro de 2015 e em 8 de outubro de 2015 não constituíam uma apresentação de um pedido de proteção internacional na aceção do artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III, assim como esses certificados também não constituíam um auto na aceção dessa disposição. Por conseguinte, o prazo durante o qual as autoridades competentes eram obrigadas a apresentar o pedido de tomada a cargo não começou a contar em qualquer dessas datas. Começou sim em 22 de julho de 2016, altura em que T. Mengesteab apresentou o seu pedido formal de proteção internacional ao BAMF. Assim sendo, o pedido de tomada a cargo efetuado em 19 de agosto de 2016 respeitou o prazo previsto no artigo 21.o, n.o 1, segundo parágrafo.

151. Concluo, por conseguinte, que se considera ter sido apresentado um pedido de proteção internacional, na aceção do artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento Dublim III, quando um formulário ou auto é recebido pelas autoridades competentes designadas para cumprir as obrigações de um Estado‑Membro n