ACORDAO DO TRIBUNAL DE JUSTICA DE 3 DE MARCO DE 1988. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REPUBLICA ITALIANA. - NAO TRANSPOSICAO DE UMA DIRECTIVA RELATIVA A BRUCELOSE. - PROCESSO 116/86.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 01323



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

Actos das instituições - Directivas - Execução pelos Estados-membros - Insuficiência de simples práticas administrativas - Exigência de segurança jurídica

(Tratado CEE, artigo 189, terceiro parágrafo)

Sumário

As disposições de uma directiva que modifica uma directiva anterior devem ser transpostas através de disposições internas de carácter vinculativo que tenham o mesmo valor do que as adoptadas aquando da primeira transposição e que devem ser alteradas.

Com efeito, simples práticas administrativas, que são por natureza modificáveis por decisão da administração e desprovidas de publicidade adequada, não podem ser consideradas execução válida da obrigação que incumbe aos Estados-membros destinatários de uma directiva, por força do artigo 189.° do Tratado.

Também não constitui forma adequada de execução uma legislação que mantenha os sujeitos de direito em causa num estado de incerteza quanto às possibilidades que têm de recorrer ao direito comunitário.

Partes

No processo 116/86,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Alberto Prozillio e Giuliano Marenco, consultores jurídicos da Comissão, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georges Kremlis, edifício Jean Monnet, Kirchberg,

demandante,

contra

República Italiana, representada por Luigi Ferrari Bravo, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático, na qualidade de agente, representado por Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido na embaixada de Itália no Luxemburgo,

demandada,

que tem por objecto um pedido de declaração de que a República Italiana, ao não adoptar no prazo estabelecido as disposições necessárias para aplicar a Directiva 79/109/CEE do Conselho, de 24 de Janeiro de 1979, que

modifica a Directiva 64/432/CEE no que respeita à brucelose, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE,

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. C. Kakouris, f. f. de presidente, G. Bosco e G. C. Rodríguez Iglesias, presidentes de secção, T. Koopmans, K. Bahlmann, R. Joliet e F. Schockweiler, juízes,

advogado-geral: J. Mischo

secretário: B. Pastor, administradora

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 8 de Julho de 1987,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 1 de Outubro de 1987,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 20 de Maio de 1986, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção que tem por objecto fazer declarar que, ao não adoptar no prazo estabelecido as disposições necessárias para aplicar a Directiva 79/109/CEE do Conselho de 24 de Janeiro de 1979 (JO L 29, p. 20; EE 03 F15 p. 118) que modifica, no que diz respeito à brucelose,

a Directiva 64/432/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1984, relativa a problemas de fiscalização sanitária em matéria de comércio intracomunitário de animais das espécies bovina e suína (JO L 121, p. 1977; EE 03 F01 p. 77), com as últimas modificações introduzidas pela Directiva 77/98 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1976 (JO 1977 L 26, p. 81; EE 03 F11 p. 170), a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

A Directiva 79/109/CEE inseriu na Directiva 64/432/CEE modificações que consistem essencialmente na introdução de disposições relativas às "regiões indemnes" por um lado, e, por outro, na aplicação de novas técnicas de controlo sanitário utilizadas para detectar a presença da brucelose nos bovinos destinados às trocas intracomunitárias. Segundo o seu artigo 10.°, os Estados-membros introduzirão as disposições legislativas, regulamentares e admnistrativas necessárias para dar cumprimento à directiva, o mais tardar em 1 de Abril de 1979 e comunicarão imediatamente essas disposições à Comissão.

Uma vez que não tinha recebido do Governo italiano, no prazo fixado, qualquer comunicação relativa às medidas de transposição da directiva em causa e não dispunha de qualquer outro elemento de informação que lhe permitisse concluir que a República Italiana tinha cumprido a sua obrigação de adoptar as disposições necessárias, a Comissão dirigiu ao Governo italiano, em 10 de Agosto de 1984, uma notificação de incumprimento em que a convidava a apresentar, no prazo de dois meses, as suas observações sobre a questão. Após ter examinado a resposta do

Governo italiano comunicada por telex de 18 de Outubro de 1984, a Comissão emitiu, em 16 de Dezembro de 1985, um parecer fundamentado ao qual não foi dada resposta. Nestas condições, a Comissão interpôs a presente acção por incumprimento.

Para mais ampla exposição da matéria de facto, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo serão retomados adiante apenas na medida necessária à fundamentação do Tribunal.

Sobre o objecto do processo

O Governo italiano forneceu em 30 de Abril de 1987, a pedido do Tribunal, um quadro comparativo onde figuram as disposições da Directiva 79/109/CEE acompanhadas de diferentes textos nacionais que corresponderiam às disposições da directiva em causa. Face a esse quadro, a Comissão, por carta de 29 de Maio de 1987, especificou os pontos concretos da directiva que não estariam abrangidos pela legislação nacional. Durante a audiência, as partes forneceram novas indicações sobre este ponto.

Resulta de todos esses esclarecimentos que a Comissão, desistindo da generalidade dos pedidos do seu requerimento introdutório, manteve certas acusações mais limitadas, que constituem, por conseguinte, o objecto do processo.

A este respeito, a Comissão observa a título preliminar que a aplicação da directiva em causa comporta dois aspectos:

a) a

obrigação para cada Estado-membro de adaptar as suas próprias normas de acordo com o previsto nas disposições comunitárias em matéria de controlos sobre as exportações;

b) a obrigação de aceitar a importação de animais provenientes de outros Estados-membros e submetidos, por conseguinte, aos controlos harmonizados.

Quanto ao primeiro aspecto, a Comissão considera que a legislação italiana cumpre as exigências da directiva, já que há disposição da mesma - entre as quais não se incluem os artigos 6.°, 7.° e 8.° -, cuja não transposição não constitui uma violação. Quanto ao segundo aspecto, a Comissão considera que nenhuma aplicação regulamentar da directiva foi efectuada no que respeita às importações provenientes dos outros Estados-membros.

É necessário examinar em seguida cada uma das acusações da Comissão.

Sobre o artigo 6.° da Directiva 70/109/CEE

No que respeita à transposição do artigo 6.°, a Comissão nota que as disposições que figuram na alínea b), segundo travessão, deste artigo, autorizando um novo tipo de vacina, não têm qualquer correspondência nos diplomas nacionais invocados pelo Governo italiano. A acusação da Comissão limita-se pois à alínea b), segundo travessão, do artigo 6.°

A este respeito, saliente-se que, na audiência, o Governo italiano reconheceu não ter transposto para o direito nacional a

disposição do artigo 6.°, alínea b), segundo travessão, da directiva, relativo à introdução da vacina morta atenuada 45/20, pelo facto de a mesma não estar ainda registada, e, por consequência, comercializada, no território da República Italiana.

Esta consideração não é relevante, pelo que se deve reconhecer o fundamento da acusação da Comissão.

Sobre os artigos 7.° e 8.° da Directiva 79/109/CEE

Resulta do quadro comparativo transmitido pelo Governo italiano que estes dois artigos, relativos aos bovinos considerados oficialmente indemnes de brucelose, que foram vacinados com a vacina viva Buck 19, foram objecto das circulares administrativas n.os 25, de 23 de Junho de 1981, e 32, de 30 de Abril de 1986, juntamente com a Circular n.° 65, de 16 de Abril de 1979, já existente, e que nenhuma outra medida de natureza legislativa ou regulamentar foi adoptada com vista à sua transposição para a ordem jurídica italiana.

A demandanda invoca a Lei n.° 397, de 30 de Abril de 1976, que tinha transposto para a ordem jurídica italiana a anterior directiva 64/432/CEE, e alega que as circulares em causa não vão contra o disposto nesta lei, mas constituem a sua simples aplicação - a título complementar - no plano prático.

Note-se sobre este ponto que certas disposições que figuram nos anexos da Directiva 64/432/CEE foram modificados pelos dois artigos em referência da Directiva 79/109/CEE; dado que a

directiva de 1964 tinha sido transposta com os seus anexos para o direito interno pela Lei n.° 397, de 30 de Abril de 1976, os dois artigos em causa da Directiva 79/109/CEE deveriam também ter sido transpostos por disposições internas de carácter vinculativo, com o mesmo valor jurídico que as disposições a modificar.

Recorde-se a este respeito que, segundo a jurisprudência constante do Tribunal, as simples práticas administrativas que são por natureza modificáveis por vontade da administração e desprovidas de uma publicidade adequada, não podem ser consideradas como medidas de execução válida da obrigação que incumbe aos Estados-membros, destinatários de uma directiva, por força do artigo 189.° do Tratado CEE.

Por conseguinte, reconhece-se o fundamento das acusações relativas à não transposição dos artigos 7.° e 8.° da directiva.

Sobre a aplicação da directiva quanto às importações provenientes de outros Estados-membros

Tendo o artigo 1.° da Directiva 79/109/CEE definido a noção de "região", os seus artigos 2.° e 4.° permitem aos Estados-membros, em certos casos e através de determinados processos, diminuir os controlos relativos à brucelose numa "parte de um Estado-membro composta por várias regiões contíguas". O artigo 3.° prevê, sob certas condições, a possibilidade de declarar que se trata de "efectivos bovinos oficialmente indemnes de brucelose", utilizando como métodos de controlo, além dos três

testes do anel, o teste ao antigénio brucélico tamponado. Por último, o artigo 5.°, articulado com o artigo 9.° da mesma directiva prevê quatro tipos de provas serológicas que podem ser utilizadas à escolha, isto é, a prova de seroaglutinação, o teste ao antigénio brucélico tamponado, o teste de plasmoaglutinação ou o teste do anel de leite sobre plasma sanguíneo.

A Comissão sustenta no essencial que, ainda que a não transposição das disposições acima referidas da Directiva 79/109/CEE não constitua um incumprimento das obrigações que a mesma directiva impõe à República Italiana, na medida em que esta não é obrigada a permitir a utilização de todos os métodos para os controlos efectuados no seu território relativamente aos bovinos destinados à exportação, a não transposição dessas disposições constitui, apesar disso, um incumprimento das obrigações estabelecidas pela directiva quanto à importação de bovinos provenientes das referidas regiões; com efeito, devido à não transposição, a legislação italiana não autoriza a importação de bovinos, ainda que acompanhados de certificados de controlo efectuados segundo os métodos adoptados por outros Estados-membros nos termos das faculdades de escolha permitidas pela directiva, mas não adoptados em Itália. Assim, era necessária uma disposição legislativa que afastasse esse risco de entrave às importações.

A República Italiana sustenta que tinha já adoptado, com vista à transposição para o direito nacional da Directiva 64/432/CEE, a Lei n.° 397, de 30 de Abril de 1976, cujo artigo 11.° dispõe que:

"Os animais das espécies bovina e suína enviados para Itália por outros Estados-membros da Comunidade Económica Europeia devem oferecer as mesmas garantias sanitárias previstas para a expedição a partir de Itália para outros Estados-membros. Todavia, os referidos animais devem ser presentes ao controlo veterinário praticado na fronteira acompanhados de certificados conformes com os modelos I a IV do anexo F e redigidos em língua italiana." (Tradução provisória).

Este artigo, diz-se, exige a apresentação de certificados aquando da importação, mas estes não têm de se basear em métodos de controlo adoptados em Itália. Aliás, não existe na prática qualquer caso de aplicação diferente relativo às importações.

É necessário salientar que não está excluído que o referido artigo 11.°, invocado pelo Governo italiano, seja interpretado no sentido de impôr, para as importações de bovinos, os mesmos métodos de controlo exigidos para as exportações. É esta aliás a interpretação que é dada pela Circular n.° 32, de 30 de Abril de 1986, do Ministério da Sáude, cujo penúltimo parágrafo estabelece que as "disposições estabelecidas em matéria de brucelose para os bovinos expedidos de Itália para a Comunidade Económica Europeia são também aplicáveis aos bovinos de criação ou de rendimento importados dos Estados-membros" (tradução não oficial).

Deste modo, o Governo italiano não conseguiu provar a existência de qualquer disposição estabelecendo claramente que os bovinos provenientes dos Estados-membros são admitidos à importação, no caso de terem sido submetidos a testes autorizados pela Directiva 79/109/CEE mas não adoptados pela República Italiana, ao abrigo da faculdade de escolha prevista pela referida directiva. Assim, esta exigência da directiva em litígio não foi cumprida. O facto de, até à data, não ter sido assinalado qualquer caso concreto relativo a obstáculos levantados aquando da importação de bovinos em território italiano, em nada altera a existência do incumprimento, dado que, segundo a jurisprudência constante do Tribunal, uma legislação ambígua, que mantém os destinatários num estado de incerteza quanto às possibilidades que lhes são concedidas de invocarem o direito comunitário não cumpre a obrigação de transposição de uma directiva para o direito nacional.

Do conjunto das considerações expostas, deve concluir-se que, ao não adoptar no prazo prescrito uma disposição legislativa autorizando a importação de bovinos submetidos no Estado-membro de origem a controlos efectuados segundo métodos que não são adoptados em Itália, mas que o são noutros Estados-membros por força da faculdade de escolha concedida pelos artigos 1.° a 5.° e 9.° da Directiva 79/109/CEE do Conselho, de 24 de Janeiro de 1979, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

Nos termos do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo a República Italiana sido vencida, deve ser condenada nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL

decide:

1) Ao não adoptar no prazo estabelecido as disposições necessárias para aplicar os artigos 6.°, alínea b, segundo travessão, 7.° e 8.° da Directiva 79/109/CEE do Conselho, que altera, no que se refere à brucelose, a Directiva 64/432/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa a problemas de polícia sanitária em matéria de trocas intracomunitárias de animais das espécies bovina e suína, e ao não adoptar uma disposição legislativa autorizando a importação de bovinos submetidos, no Estado-membro de proveniência a controlos segundo métodos que não são adoptados em Itália, de acordo com a faculdade de escolha concedida

pelos artigos 1.° a 5.° e 9.° da mesma directiva, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

2) A República Italiana é condenada nas despesas.