CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MICHAL BOBEK

apresentadas em 7 de março de 2019 ( 1 )

Processo C‑2/18

Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė

sendo interveniente:

Lietuvos Respublikos Seimas

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional da República da Lituânia)]

«Reenvio prejudicial — Agricultura — Organização comum de mercado — Leite e produtos lácteos — Regulamento (UE) n.o 1308/2013 — Artigo 148.o, n.o 4 — Disposições contratuais — Livre negociação de preços — Legislação nacional que obriga os compradores de leite cru a oferecer os mesmos preços aos grupos de produtores e proíbe a redução de preços sem justificação»

I. Introdução

1. O mercado do leite cru na Lituânia caracteriza‑se por um fornecimento disperso, com milhares de pequenos produtores, e uma procura extremamente concentrada constituída por apenas um número muito reduzido de grandes empresas compradoras. Os pequenos produtores não estão organizados, de modo que as empresas compradoras conseguiram impor‑lhes preços de compra, resultando em preços muito baixos do leite cru.

2. Em resposta a esta situação, a Lituânia adotou uma legislação específica para evitar práticas comerciais desleais no setor do leite cru. A referida legislação classifica os produtores em função do volume de leite cru vendido por dia e obriga os compradores de leite cru a oferecer o mesmo preço a todos os produtores pertencentes ao mesmo grupo. Proíbe também os compradores de leite cru de reduzir os preços de forma injustificada. Uma redução de preço de 3 % ou mais do preço de compra só é permitida mediante autorização prévia por parte da autoridade administrativa competente.

3. No processo principal, um grupo de membros do Parlamento lituano intentou no Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional da República da Lituânia) (a seguir «Tribunal Constitucional da Lituânia») uma ação de fiscalização da constitucionalidade das referidas disposições de direito nacional. No âmbito deste processo, foram igualmente manifestadas dúvidas quanto à compatibilidade destas disposições com o artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento (UE) n.o 1308/2013 ( 2 ), em especial, com a exigência de que todos os elementos do contrato sejam livremente negociados entre as partes, incluindo o preço de compra.

4. Nestas circunstâncias, a principal questão que se coloca no caso em apreço é determinar se existe ou não «harmonização exaustiva» ou «preempção legislativa ao nível do direito da União» num determinado domínio ou em relação a um determinado assunto. Que critérios e considerações devem ser tidos em conta? Embora seja evidente que a questão do âmbito das competências dos Estados‑Membros nos domínios abrangidos pelo direito da União não é certamente nova, as alterações recentes na técnica legislativa e na abordagem da política agrícola comum e a organização comum do mercado dos produtos agrícolas também tiveram impacto na jurisprudência tradicional nesta matéria, conforme demonstrado recentemente no Acórdão Scotch Whisky Association ( 3 ).

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

5. O artigo 148.o do Regulamento n.o 1308/2013 tem a seguinte redação: «1. Se um Estado‑Membro decidir que todas as entregas de leite cru no seu território efetuadas por um agricultor a um transformador de leite cru devem ser objeto de um contrato escrito entre as partes e/ou decidir que os primeiros compradores devem apresentar uma proposta escrita de contrato para a entrega de leite cru pelos agricultores, esse contrato e/ou essa proposta de contrato deve preencher as condições estabelecidas no n.o 2. […] 2. O contrato e/ou a proposta de contrato a que se refere o n.o 1 devem: a) Ser feitos antes da entrega, b) Ser feitos por escrito, e c) Incluir, em particular, os seguintes elementos: i) o preço a pagar pela entrega, o qual deve: – ser fixo e ser indicado no contrato, e/ou – ser calculado através da combinação de vários fatores indicados no contrato, que podem incluir indicadores de mercado que reflitam as alterações das condições de mercado, o volume entregue e a qualidade ou composição do leite cru entregue, ii) o volume de leite cru que pode e/ou deve ser entregue e o calendário dessas entregas, iii) a duração do contrato, a qual pode ser determinada ou indeterminada com cláusulas de rescisão, iv) informações relativas aos prazos e processos de pagamento, v) as modalidades de recolha ou de entrega de leite cru, e vi) as regras aplicáveis em caso de força maior. […] 4. Todos os elementos dos contratos de entrega de leite cru celebrados por agricultores, recoletores ou transformadores de leite cru, incluindo os referidos no n.o 2, alínea c), são negociados livremente entre as partes. Sem prejuízo do primeiro parágrafo, é aplicável uma das seguintes disposições ou ambas: a) Caso decida tornar obrigatórios os contratos escritos para a entrega de leite cru nos termos do n.o 1, o Estado‑Membro pode estabelecer uma duração mínima aplicável apenas aos contratos escritos entre o agricultor e o primeiro comprador de leite cru; essa duração mínima deve ser de pelo menos seis meses e não pode prejudicar o correto funcionamento do mercado interno; b) Caso decida que o primeiro comprador de leite cru tem de apresentar uma proposta escrita de contrato ao agricultor nos termos do n.o 1, o Estado‑Membro pode prever que a proposta tenha de incluir uma duração mínima do contrato nos termos estabelecidos pela legislação nacional aplicável nesta matéria; essa duração mínima deve ser de pelo menos seis meses e não pode prejudicar o correto funcionamento do mercado interno. O segundo parágrafo não prejudica o direito que assiste ao agricultor de recusar essa duração mínima, desde que o faça por escrito. Neste caso, as partes são livres de negociar todos os elementos do contrato, incluindo os referidos no n.o 2, alínea c).»

6. O Regulamento (UE) 2017/2393 ( 4 ), que altera o Regulamento n.o 1308/2013, modificou o artigo 148.o, n.o 4, alínea a), da seguinte forma: «a) Caso decida tornar obrigatórios os contratos escritos para a entrega de leite cru nos termos do n.o 1, o Estado‑Membro pode estabelecer: i) a obrigação de as partes chegarem a acordo sobre a relação entre uma determinada quantidade entregue e o preço a pagar por essa entrega; ii) uma duração mínima, aplicável apenas aos contratos escritos entre um agricultor e o primeiro comprador de leite cru; essa duração mínima é pelo menos de seis meses e não pode prejudicar o correto funcionamento do mercado interno; […]»

B. Direito lituano

7. De acordo com o artigo 46.o, primeiro parágrafo, da Lietuvos Respublikos Konstitucija (Constituição da República da Lituânia): «A economia da Lituânia deve basear‑se no direito à propriedade privada, na liberdade de atividade económica individual e na iniciativa económica.»

8. Nos termos do artigo 2.o, n.o 5, da Lietuvos Respublikos Ūkio subjektų, perkančių‑parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas (Lei que proíbe práticas desleais por parte de operadores económicos na compra e venda de leite cru e comercialização de produtos lácteos) ( 5 ), conforme alterada pela Lei n.o XII‑2230 (a seguir «Lei de proibição das práticas comerciais desleais») ( 6 ), os vendedores de leite cru são classificados em dez grupos, em função do volume (em quilogramas) de leite cru de teor natural de matéria gorda vendido por dia. Na aceção do artigo 2.o, n.o 7, da Lei de proibição das práticas comerciais desleais, o preço de compra do leite cru é o montante acordado entre o comprador e o vendedor de leite cru, que é pago pelo leite cru que cumpra os indicadores de base da composição do leite, excluindo sobretaxas, prémios ou deduções. Estes indicadores são regulados pelo Decreto n.o 146 do ministro da Agricultura, de 9 de maio de 2001, sob a epígrafe «Aprovação das regras para a compra de leite».

9. O artigo 3.o da Lei de proibição das práticas comerciais desleais intitula‑se «Proibição de práticas desleais por parte de operadores económicos». Nos termos do artigo 3.o, n.o 3, ponto 1, da referida lei: «O comprador de leite cru está proibido de praticar os seguintes atos desleais: 1) fixar preços diferentes nos contratos de compra e venda de leite cru que cumpre os requisitos de qualidade estabelecidos no decreto do ministro da Agricultura lituano, aquando da compra de leite cru ao mesmo grupo de vendedores e quando o leite cru é entregue ao comprador através do mesmo método (leite cru entregue num local de compra de leite cru, leite cru adquirido diretamente a uma exploração, leite cru entregue diretamente a uma empresa de transformação de leite cru), exceto quando comprado a vendedores que são, eles próprios, produtores de leite cru e pertençam a uma organização de produtores de leite reconhecida nos termos das regras estabelecidas pelo decreto do ministro da Agricultura lituano. Neste último caso, contudo, o preço de compra do leite cru não pode ser inferior ao preço que seria fixado em concordância com o grupo de vendedores de leite cru.»

10. O artigo 3.o, n.o 3, ponto 3, da Lei de proibição das práticas comerciais desleais dispõe o seguinte: «É proibida a prática dos seguintes atos desleais pelos compradores de leite cru: […] 3) reduzir injustificadamente o preço de compra de leite cru […]»

11. O artigo 5.o da Lei de proibição das práticas comerciais desleais prevê: «1. Se o comprador de leite cru reduzir o preço de compra estabelecido no contrato de compra e venda de leite cru num montante superior a 3 %, deve expor e submeter as razões que justificam a redução do preço à Agência Reguladora do Mercado. 2. Em conformidade com as orientações aprovadas por decreto do ministro da Agricultura lituano, a Agência Reguladora do Mercado, depois de examinar, no prazo de cinco dias úteis, as razões apresentadas para a redução do preço de compra de leite cru pelo comprador a que se refere o n.o 1 do presente artigo, decide, no prazo de três dias úteis, sobre se uma redução superior a 3 % do preço de compra de leite cru é justificada. 3. Se a Agência Reguladora do Mercado, em conformidade com as orientações previstas no n.o 2 do presente artigo, decidir que uma redução superior a 3 % do preço de compra de leite cru é injustificada, o comprador de leite cru ficará proibido de reduzir o preço de compra estabelecido no contrato de compra e venda.»

III. Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais

12. O Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė (um grupo de membros do Parlamento lituano, a seguir «recorrentes») solicitou ao Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional da Lituânia) que examinasse a conformidade da Lei de proibição das práticas comerciais desleais, nomeadamente dos seus artigos 3.o e 5.o, com a Constituição da Lituânia, em especial com o disposto no artigo 46.o, n.o 1. Alegam que a referida lei é inconstitucional porque restringe o direito de as partes num contrato de compra e venda de leite cru estabelecerem, por acordo, os elementos essenciais desse contrato, em violação da liberdade contratual instituída a nível constitucional, garantida pelo artigo 46.o, n.o 1, da Constituição lituana.

13. O órgão jurisdicional de reenvio explica que, sendo o setor dos laticínios um dos maiores setores de produção alimentar, que representa aproximadamente 2 % do produto interno bruto do país, o mercado lituano do leite cru caracteriza‑se pela existência de milhares de pequenos produtores (cerca de 25000 produtores, 74 % dos quais têm entre 1 e 5 vacas), e apenas alguns transformadores (seis empresas transformadoras de leite transformam 97 % do leite). Os diferentes métodos utilizados para incentivar a cooperação entre os produtores de leite cru foram infrutíferos. Não existe nenhuma organização de produtores de leite cru definida e reconhecida nos termos dos artigos 152.o a 154.o do Regulamento n.o 1308/2013. O leite cru é comprado aos pequenos produtores de leite cru através de pontos de venda de leite. Antes de a Lei de proibição das práticas comerciais desleais ter sido aprovada, os compradores limitavam‑se a apresentar, nesses pontos de venda, informação relativa ao preço a que lhes interessaria comprar o leite cru, sem negociar com os produtores de leite cru. Consequentemente, segundo os dados da Comissão Europeia, o custo médio de aquisição de leite cru na Lituânia era um dos mais baixos de toda a União Europeia.

14. O órgão jurisdicional de reenvio observa ainda que o objetivo da Lei de proibição das práticas comerciais desleais é proibir práticas desleais por parte dos vendedores e compradores de leite cru. A nota explicativa do projeto da referida lei indicava que esta lei visava garantir a existência de um equilíbrio entre os interesses legítimos dos compradores e dos vendedores de leite cru, limitar o amplo poder de mercado que as grandes empresas transformadoras de leite detêm e restringir a vantagem indevida que os operadores económicos que vendem produtos lácteos obtêm da redução dos preços de venda por grosso de produtos lácteos.

15. De acordo com as opiniões expressas no decurso do processo perante o Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional da Lituânia), o artigo 3.o, n.o 3, ponto 1, o artigo 3.o, n.o 3, ponto 3, e o artigo5.o da Lei de proibição das práticas comerciais desleais suscitam dúvidas quanto à compatibilidade com o artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013. O Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional da Lituânia) observa que a interpretação do artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013 é, realmente, importante para determinar se as disposições controvertidas são conformes com o artigo 46.o, n.o 1, da Constituição lituana. O direito da União é uma fonte de interpretação da legislação lituana, incluindo a Constituição, nos domínios em que a Lituânia partilha ou transfere à União Europeia os poderes das suas instituições estatais, como sucede no âmbito dos setores da agricultura e do mercado interno.

16. Nestas circunstâncias, o Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional da República da Lituânia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Pode o artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013 ser interpretado no sentido de que, com a finalidade de reforçar os poderes de negociação dos produtores de leite cru e evitar práticas comerciais desleais, e tendo em conta certas características estruturais particulares do setor do leite e dos produtos lácteos do Estado‑Membro e alterações no mercado do leite, não proíbe a criação de um quadro regulamentar nacional que restringe a liberdade das partes contratantes de negociar o preço de compra de leite cru ao proibir o comprador de leite cru de pagar preços diferentes de compra de leite cru a vendedores do mesmo grupo, agrupados [em função do] volume de leite vendido, que não pertencem a uma organização de produtores de leite reconhecida, por leite cru com a mesma qualidade e composição da que é entregue ao comprador através do mesmo método, não podendo, assim, as partes fixar preços diferentes de compra de leite cru com base em quaisquer outros fatores? 2) Pode o artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013 ser interpretado no sentido de que, com a finalidade de reforçar os poderes de negociação dos produtores de leite cru e evitar práticas comerciais desleais, e tendo em conta certas características estruturais particulares do setor do leite e dos produtos lácteos do Estado‑Membro e alterações no mercado do leite, não proíbe a criação de um quadro regulamentar nacional que restringe a liberdade das partes contratantes de negociar o preço de compra do leite cru ao proibir o comprador de leite cru de reduzir injustificadamente o preço de compra de leite cru, só permitindo uma redução superior a 3 % do preço se uma instituição com poderes estatais reconhecer essa redução como sendo justificada?»

17. Apresentaram observações escritas os Governos alemão, francês e lituano, bem como a Comissão. As partes interessadas, os recorrentes e o Governo dos Países Baixos apresentaram alegações orais na audiência realizada em 5 de dezembro de 2018.

IV. Análise

18. As presentes conclusões são estruturadas da seguinte forma. Começarei sugerindo as considerações que devem orientar a apreciação da questão de saber se o direito da União se opõe a que os Estados‑Membros adotem certas medidas (A). Em segundo lugar, partindo dessas considerações, analisarei as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, para concluir que medidas nacionais como as do processo principal são efetivamente proibidas (B). Em terceiro lugar, tecerei igualmente algumas observações finais, que se justificam no contexto mais amplo deste processo (C).

A. Harmonização (ou melhor, preferência federal) da União

1. Evolução do contexto legislativo

19. O presente processo levanta uma questão fundamental, tão antiga quanto o próprio projeto de integração europeia: em que medida podem os Estados‑Membros (ainda) adotar medidas nacionais num domínio «coberto» pelo direito da União? A natureza evolutiva da regulamentação da política agrícola comum oferece uma nova perspetiva sobre esta questão (e a jurisprudência anterior do Tribunal de Justiça a este propósito).

20. Historicamente, a questão do alcance da harmonização da União Europeia tem sido frequentemente suscitada no domínio da política agrícola comum, tendo em conta a ampla e minuciosa atividade do direito da União nesta matéria. Não sendo possível desfazer todas as complexidades da vasta jurisprudência do Tribunal de Justiça neste domínio ( 7 ), pode afirmar‑se, em síntese, que esta questão recebeu uma resposta matizada do Tribunal de Justiça, consoante: 1) a ocupação do espaço regulamentar pelas regras da União; 2) a interação específica entre a norma nacional e o quadro jurídico da União em função da especificidade do conflito normativo; e 3) os objetivos prosseguidos pelas diferentes disposições.

21. Assim, em situações em que o direito da União regulamentou exaustivamente uma matéria (por vezes referida como harmonização «exaustiva»), os Estados‑Membros já não podem intervir através de medidas nacionais tomadas unilateralmente, que podem afetar o sistema estabelecido a nível da União. O quadro regulamentar da legislação da União, que constitui um sistema ou uma estrutura legislativa completa, pode não implicar «uma prevalência de domínio» ou de «matéria», mas os seus efeitos assemelham‑se: qualquer norma nacional que possa afetá‑lo é proibida ( 8 ). Desta forma foi criada uma certa visão redutora, de «harmonização exaustiva», definida em abstrato, que abarca todo um campo ou subcampo. Em consequência, seriam proibidas quaisquer regras nacionais referentes a esse campo.

22. No passado, parece ter sido esse o caso no que concerne ao regime comum de preços, em que se baseava o «antigo» quadro legislativo das organizações comuns de mercado em diferentes setores. Embora se possa discutir a existência de uma preempção absoluta em todo esse domínio ( 9 ), o Tribunal de Justiça declarou que «em setores cobertos por uma organização comum de mercado, e, por maioria de razão, quando esta organização se baseia num regime comum de preços, os Estados‑Membros já não podem intervir, através de medidas nacionais tomadas unilateralmente, no mecanismo de formação de preços regulados, na mesma fase de produção, pela organização comum.» ( 10 )

23. Contudo, as reformas sucessivas da política agrícola comum conduziram a uma abordagem mais orientada para o mercado, procurando reforçar a competitividade do setor e a sua sustentabilidade no contexto do comércio globalizado ( 11 ). Esta mudança de abordagem levou, por sua vez, a uma «reajustamento» do nível de preempção em relação ao espaço legislativo nacional. Com efeito, a organização comum de mercado já não se baseia num regime comum de preços ( 12 ).

24. Assim, pode‑se dizer que também estes elementos foram (integralmente) devolvidos ao regime geral de competências partilhadas. Nos termos do artigo 4.o, n.o 2, alínea d), TFUE, a política agrícola comum é uma competência partilhada entre a União Europeia e os Estados‑Membros. Por conseguinte, em conformidade com o artigo 2.o, n.o 2, do TFUE, os Estados‑Membros podem exercer a sua competência legislativa desde que a questão não tenha sido regulada pela União Europeia ( 13 ).

25. Neste contexto, uma norma de direito nacional não pode ser automaticamente excluída por estar relacionada com o leite, um produto coberto pela organização comum de mercado única. Nem pode ser proibida porque abarca ou se prende com a formação dos preços. Dito de outro modo, a questão não é (ou deixou de ser, se é que alguma vez foi) se se trata de «harmonização do domínio» ou de «preempção em bloco», em que as regras num domínio definido de forma abstrata jamais poderiam ser adotadas a nível nacional.

2. Elementos a ter em consideração

26. A fim de proceder a uma apreciação correta da existência ou não da preempção legislativa da União Europeia no caso em apreço, há que ter em conta três elementos: o nível correto de análise ou de abstração em que as regras da União e as nacionais devem ser comparadas e confrontadas (a); a natureza e o alcance do conflito que pode emergir (b); seguido da identificação dos objetivos que as diferentes regras prosseguem (c).

a) Nível de análise

27. Na minha opinião, não é adequado examinar a existência da preempção em termos de «exaustividade» da harmonização fora de situações claramente definidas. Isto porque a análise da questão de saber se o direito da União regulamentou exaustivamente uma questão específica dependerá, obviamente, do maior ou menor grau de precisão com que se concebe o quadro de referência.

28. Por exemplo, suponhamos que uma medida de direito da União pode prever uma regra (imaginária) numa diretiva relativa à defesa do consumidor. Esta regra imaginária enuncia que «se o comerciante não se encontrar nas instalações da sua empresa, aquando da negociação de um contrato com um consumidor, e começar a piscar os olhos de forma suspeita pelo menos duas vezes ao discutir a qualidade do produto que vende, tal constitui motivo suficiente para o contrato ser declarado nulo e sem efeito». Isto dificilmente pode ser interpretado no sentido que tal disposição (ou várias regras sobre esta matéria que figuram na referida medida) pretende harmonizar (exaustivamente) «todos os elementos da formação dos contratos de consumo», ou, num nível mais elevado de abstração, a «formação de contratos (de consumo)» ou mesmo o «direito dos contratos» no seu conjunto.

29. Desta forma, é lógico que quando a questão em causa diz respeito à compatibilidade de uma norma nacional com uma disposição do direito da União, o ponto de partida para avaliar essa compatibilidade deve ser o alcance da norma, nos termos do direito da União. Como já sugeri, é ao nível da microanálise que é adequado abordar a questão de saber se uma regra nacional específica é excluída pelo direito da União, examinando uma regra específica ou um aspeto específico e bem definido do direito da União ( 14 ). Portanto, é necessário levar a cabo a análise da preempção através do exame de um conflito normativo específico.

b) Tipos de conflito

30. Considerando a regra do direito da União ao nível adequado de abstração, o próximo passo consiste em determinar se, tendo em conta a natureza e o âmbito da regra legal, esta entra em conflito com qualquer disposição do direito nacional. Podem surgir dois tipos de conflito.

31. Em primeiro lugar, surge um conflito normativo óbvio quando existe uma discrepância direta textual entre as disposições do direito da União e uma ou mais regras do direito nacional. Ao nível da declaração normativa, a proposta da União e a nacional não podem ser mantidas ao mesmo tempo: a regra da União declara «ser A», ao passo que a regra nacional afirma «ser (total ou parcialmente) não A».

32. Em segundo lugar, no entanto, também é possível a existência de conflitos normativos de natureza funcional: que se referem a situações em que as regras nacionais e as da União são incompatíveis porque, mesmo na ausência de uma disposição expressa e divergente, certas regras do Estado‑Membro entram em conflito com o quadro legislativo do direito da União ao nível da aplicação ou da execução ( 15 ). É neste sentido que eu interpretaria a afirmação do Tribunal de Justiça de que, mesmo que uma questão não tenha sido exaustivamente regulada pela organização comum de mercado, as regras que interferem com o seu bom funcionamento estão excluídas pelo direito da União ( 16 ).

33. Contudo, é óbvio que estas duas categorias estão muito longe de constituir dois compartimentos estanques. São antes equiparáveis a dois pontos do espetro. É igualmente manifesto que é raro existir conflitos diretos respeitantes ao teor literal ( 17 ). A probabilidade de surgirem conflitos é maior quando uma disposição de direito nacional estabelece uma regra incidentalmente diferente ou introduz exceções, derrogações ou condições suplementares que não estejam expressamente previstas na disposição do direito da União. Por conseguinte, torna‑se também particularmente necessário examinar o contexto mais amplo de uma disposição, incluindo o regime geral em que se insere e os seus objetivos.

c) Objetivos

34. Quando se trata de determinar se uma norma de direito nacional está excluída por uma disposição de direito da União com a qual entra em conflito, o Tribunal de Justiça reconheceu que os objetivos prosseguidos a nível nacional desempenham um papel importante, deixando espaço para a justificação da medida nacional em causa à luz dos requisitos de proporcionalidade ( 18 ).

35. No entanto, tal possibilidade de diferenciação nacional está naturalmente ligada ao alcance e à exaustividade da preempção do direito da União (também designada por «exaustividade da harmonização» ( 19 )). Isto explica a conclusão de que as medidas nacionais que afetam o mecanismo de formação de preços nas fases de produção e comercialização numa organização comum de mercado do antigo regime estavam proibidas «independentemente da sua finalidade alegada ou demonstrada» ( 20 ), ou «ainda que essa medida seja suscetível de secundar a política comum [da União]» ( 21 ).

36. Em contrapartida, em domínios regulamentares que não foram totalmente abrangidos pelo legislador da União ou que se tornaram «desregulamentados» a nível da União, o exame da compatibilidade das regras nacionais com o direito da União pode ter em conta os objetivos prosseguidos em ambos os níveis. Consequentemente, as regras nacionais que prosseguem objetivos de interesse geral não abrangidos pelo ato de direito da União em causa, como a proteção da saúde humana, foram declaradas compatíveis com o direito da União, estando sujeitas às exigências do princípio da proporcionalidade, mesmo se tiverem um impacto na organização comum do mercado ( 22 ). O Tribunal de Justiça declarou ainda que «o simples estabelecimento de uma organização comum de mercado não tem por efeito subtrair os produtores agrícolas a toda e qualquer regulamentação nacional destinada que prossiga objetivos diferentes dos visados pela organização comum, ainda que essa regulamentação possa ter alguma incidência no funcionamento do mercado no setor em causa» ( 23 ).

37. Contudo, numa situação em que as disposições em causa prosseguem os mesmos objetivos que a regra de direito da União com a qual estão em conflito, as disposições nacionais estão excluídas ( 24 ). Esta diferença de abordagem deve‑se ao facto de que, quando regras em conflito prosseguem os mesmos objetivos, as regras nacionais colidem com as regras do direito da União, simplesmente porque pretendem estabelecer um equilíbrio legislativo diferente com base no mesmo tipo de considerações. Por outras palavras, depois de ter tido em conta todos os fatores relevantes, o legislador da União optou por uma solução normativa específica que requer um equilíbrio entre os diferentes interesses e considerações em questão. Uma regra nacional que persegue os mesmos objetivos, mas através de uma configuração normativa diferente, implica uma reavaliação da mesma questão.

38. Em contrapartida, a existência de objetivos diferentes significa que as considerações que os dois legisladores tinham em mente eram de natureza diferente. Por exemplo, podem dizer respeito a diferentes domínios de direito que têm apenas uma ligação incidental com um ato de direito da União, ou mesmo num domínio coberto pelo direito da União, podem dizer respeito a uma fase diferente na cadeia de produção/distribuição ou a diferentes atores. O legislador nacional goza de um certo grau de liberdade para prosseguir outros objetivos de interesse público, que o legislador europeu não teve (ou não pôde ter) em conta, porque não foram (ou não puderam ser) tidos em consideração quando a regra do direito da União foi redigida.

39. Gostaria de salientar um importante esclarecimento: a diferença dos objetivos perseguidos deve ser qualitativa, e não apenas quantitativa. Assim, por exemplo, ao adotar uma medida da União que vise a proteção dos consumidores, em que se estabeleceu um equilíbrio entre a proteção dos consumidores, por um lado, e a concorrência e liberdade contratual, por outro, é perfeitamente plausível que o objetivo de proteção da saúde pública ou do ambiente não tenha sido considerado. Em contrapartida, a situação é diferente quando tanto as medidas da União como as nacionais visam contemplar os mesmos tipos de objetivos, mas atribuem pesos diferentes a uns e a outros. Seria esse o caso se a legislação nacional referida no meu exemplo anterior colocasse maior ênfase na proteção dos consumidores do que a legislação da União nesse caso específico, impondo, por exemplo, proibições mais precisas e detalhadas. Isso implicaria uma diferença quantitativa ou de precisão, mas as regras em questão continuariam a prosseguir o mesmo tipo de objetivos.

40. Por último, mesmo que exista uma efetiva diferença qualitativa entre os objetivos, já foi sublinhado que não existe uma liberdade plena para adotar regras nacionais que prossigam objetivos diferentes, independentemente do «impacto» que possam ter nas regras comuns. As limitações decorrentes da aplicação do princípio da proporcionalidade significam necessariamente que há que encontrar um equilíbrio entre esses objetivos e os da política agrícola comum e da organização comum de mercado, de modo a que a medida seja adequada e não vá além do que é estritamente necessário ( 25 ).

41. É neste quadro analítico que interpreto as recentes declarações do Tribunal de Justiça no Acórdão Scotch Whisky Association ( 26 ). Este acórdão dizia respeito a regras nacionais que impõem preços mínimos de venda a retalho para as bebidas alcoólicas, a fim de proteger a saúde humana. O Tribunal de Justiça declarou que a legislação nacional era suscetível de prejudicar a concorrência ao impedir que alguns produtores ou importadores beneficiassem de preços mais baixos. Assim, considerou que a legislação nacional era incompatível com o princípio da livre formação dos preços dos produtos agrícolas com base na concorrência leal, que é o fundamento do Regulamento n.o 1308/2013. No entanto, uma vez que a regra nacional prosseguia um objetivo de interesse geral diferente dos previstos no Regulamento n.o 1308/2013, o Tribunal de Justiça declarou que a regra não seria proibida se respeitasse o princípio da proporcionalidade.

42. Afigura‑se que o objetivo da proteção da saúde pública não fazia parte especificamente da equação no que concerne ao equilíbrio alcançado pelo legislador da União ao nível da União quando estabelecem as regras de funcionamento do mercado comum relativamente aos produtos vitivinícolas ( 27 ). Esse objetivo inscrevia‑se num regime regulamentar nacional diferente, orientado por considerações diferentes, que só incidentalmente coincidia com o do direito da União. A regra nacional em causa era uma medida aplicável apenas na venda a retalho. Assim, embora a venda a retalho seja, naturalmente, também uma etapa (a última) da cadeia de comercialização, a sobreposição e, consequentemente, o conflito daí decorrente entre as regras da União e as regras nacionais era, de facto, marginal.

B. O caso em apreço

43. Com estes esclarecimentos gerais em mente, vou agora analisar o presente caso.

44. Com as suas questões, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a compatibilidade do artigo 3.o, n.o 3, ponto 1, do artigo 3.o, n.o 3, ponto 3 e do artigo 5.o da Lei de proibição das práticas comerciais desleais com o artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013. O conteúdo e o âmbito desta última disposição constituem assim, logicamente, o ponto de partida em termos de referência a nível do direito da União para apreciar qualquer potencial conflito, definindo o nível adequado de abstração em que a análise da preempção deve ser realizada.

45. Por conseguinte, o argumento do Governo francês, que designa o domínio geral das «relações contratuais» ou do direito comercial como quadro de referência para apreciar a exaustividade da harmonização, e que sugere que não é de excluir as normas aplicáveis ao âmbito das relações contratuais no seu conjunto porque tal harmonização não decorre do Regulamento n.o 1308/2013, não é convincente. Fora dos casos referentes ao «domínio» ou «campo» em que atua a preempção, aos quais o elemento da organização comum do mercado de leite não pertence, ou já não pertence, há que privilegiar o exame do conflito normativo. Ao adotar este quadro de referência, o Governo alemão e a Comissão concentraram‑se, corretamente no meu entender, na regra específica relativa à livre negociação de todos os elementos contratuais para a entrega de leite cru (incluindo o seu preço), que figura no artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013.

46. Para responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, é necessário determinar, em primeiro lugar, o âmbito de aplicação exato e a interpretação da regra prevista no artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013 (1). Em segundo lugar, há que analisar se as disposições nacionais em causa entram em conflito com essa disposição (2). Se for esse o caso, uma norma nacional contraditória só poderia ser compatível com o direito da União — respeitando o princípio da proporcionalidade — se uma ou outra prosseguissem objetivos diferentes (3).

47. Depois de proceder a esta análise, tenho de concluir que, uma vez que o artigo 3.o, n.o 3, ponto 1, o artigo 3.o, n.o 3, ponto 3, e o artigo 5.o da Lei de proibição das práticas comerciais desleais parecem prosseguir o mesmo tipo de objetivos que já são inerentes ao artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013 e que foram tomados em consideração pelo legislador da União aquando da adoção da referida disposição, as regras nacionais em causa são proibidas pelo direito da União (4).

1. Artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013 e a «livre negociação de todos os elementos contratuais»

48. O artigo 148.o do Regulamento n.o 1308/2013 deve ser analisado no contexto da evolução da regulamentação da organização comum de mercado no setor do leite e dos produtos lácteos ( 28 ). As reformas sucessivas da política agrícola comum implicaram uma mudança de abordagem, impulsionada por uma maior ênfase na orientação para o mercado e na competitividade ( 29 ).

49. Contudo, a fim de responder à difícil situação do mercado neste setor, foram consideradas necessárias medidas adicionais, de acordo com as recomendações do Grupo de Peritos de Alto Nível do setor leiteiro. Essas medidas (de apoio) incluíam uma recomendação para a adoção de disposições relativas às relações contratuais. Consequentemente, em 2012, foi introduzida no Regulamento (CE) n.o 1234/2007 uma disposição que corresponde ao atual artigo 148.o ( 30 ).

50. A adoção de uma disposição sobre contratos escritos formalizados foi considerada uma medida de apoio no setor do leite, tendo em conta o facto de o regime comum de preços já não ser aplicável e o prazo de vigência do regime de quotas estar prestes a terminar. O legislador da União considerou que a utilização de contratos escritos formalizados «ajudaria a reforçar a responsabilidade dos operadores do setor do leite e dos produtos lácteos e sensibilizá‑los para a necessidade de atender em maior medida aos sinais do mercado, melhorar a transmissão dos preços e adaptar a oferta à procura, bem como evitar certas práticas comerciais desleais» ( 31 ). A disposição relativa às relações contratuais, inicialmente de natureza temporária, tornou‑se posteriormente uma medida permanente ( 32 ) e foi alargada a outros setores que não o do leite e dos produtos lácteos ( 33 ).

51. Nos termos do artigo 148.o do Regulamento n.o 1308/2013, quando os Estados‑Membros decidem que as entregas de leite cru por um agricultor a um transformador devem ser objeto de um contrato escrito (como sucede na Lituânia, segundo o órgão jurisdicional de reenvio), esses contratos devem, de acordo com o n.o 1 da referida disposição, preencher certas condições. Tal como explicado no considerando 127, o regulamento estabelece algumas condições básicas para a utilização desses contratos, a fim de assegurar normas mínimas adequadas para esses contratos e o correto funcionamento do mercado interno e da organização comum de mercado. Para o efeito, o artigo 148.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1308/2013 estabelece o conteúdo mínimo que esses contratos devem ter, incluindo o preço ( 34 ).

52. O artigo 148.o, n.o 2, estabelece ainda que o contrato deve ser feito antes da entrega e ser feito por escrito; e incluir, em particular, elementos como o preço, o volume de leite entregue e o calendário das entregas, a duração do contrato, informações relativas aos pagamentos, as modalidades de recolha e entrega e as regras aplicáveis em caso de força maior. O artigo 148.o, n.o 2, alínea c), i), especifica que o elemento «preço», que é obrigatório incluir no contrato escrito, pode ser expresso de diversas formas: o preço deve ser fixo e ser indicado no contrato e/ou o preço deve ser calculado através da combinação de vários fatores indicados no contrato (que podem incluir indicadores de mercado que reflitam as alterações das condições de mercado, o volume entregue e a qualidade ou composição do leite cru entregue).

53. Contudo, mesmo que os Estados‑Membros recorram à possibilidade que o Regulamento n.o 1308/2013 lhes confere de tornar obrigatórios os contratos escritos, todos os elementos desses contratos entre vendedores e compradores — incluindo o preço — devem, ainda assim, ser negociados livremente. Deste modo, e como resulta do seu considerando 127, o artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013 impõe limites aos poderes de intervenção dos Estados‑Membros no setor quando torna obrigatório a celebração de contratos escritos. Esta disposição permite apenas duas derrogações específicas ao princípio da livre negociação. Em primeiro lugar, os Estados‑Membros podem estabelecer a obrigação de as partes chegarem a acordo sobre a relação entre uma determinada quantidade entregue e o preço a pagar por essa entrega. Em segundo lugar, os Estados‑Membros podem estabelecer uma duração mínima para os contratos entre agricultores e primeiros compradores.

54. Para resumir a complexa estrutura desta disposição, a regra geral que deve estar presente na nova organização comum de mercado é a livre determinação do preço de venda com base na concorrência leal, que também «constitui a expressão do princípio da livre circulação de mercadorias em condições de concorrência efetiva» ( 35 ). A título excecional, os Estados‑Membros podem impor uma série de formalidades contratuais, essencialmente como medida de apoio para corrigir desequilíbrios nesse setor específico. Contudo, mesmo quando os Estados‑Membros preveem essas derrogações, existe um limite externo: os Estados‑Membros não podem chegar ao ponto de prejudicar o princípio da livre negociação de todos os elementos do contrato, incluindo o preço, com pequenas exceções previstas no artigo 148.o, n.o 4.

55. É neste contexto, tendo em conta a natureza e o âmbito do direito da União aplicável, que as disposições nacionais em causa devem ser apreciadas.

2. Um conflito entre o artigo 148.o, n.o 4, e as disposições nacionais?

a) Primeira questão: artigo 3.o, n.o 3, ponto 1, da Lei de proibição das práticas comerciais desleais

56. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013 se opõe a uma disposição nacional como o artigo 3.o, n.o 3, ponto 1, da Lei de proibição das práticas comerciais desleais. De acordo com esta última disposição, o comprador de leite cru não pode praticar preços diferentes quando da compra de leite cru a vendedores que pertençam a um mesmo grupo. Os grupos são constituídos em função do volume de leite vendido e incluem apenas produtores que não pertençam a uma organização de produtores de leite reconhecida. O mesmo preço deve ser aplicado a cada grupo para leite cru da mesma qualidade e composição do que a entregue ao comprador através do mesmo método.

57. O órgão jurisdicional de reenvio observa ainda que as partes num contrato não podem acordar um preço de compra do leite cru tendo em conta outros fatores relevantes para além dos estipulados pela legislação. Segundo informações fornecidas por esse órgão jurisdicional, de acordo com as regras para a compra de leite, o leite é comprado se os indicadores iniciais de qualidade (cor, cheiro, consistência, temperatura, sabor, acidez, pureza, densidade, substâncias neutralizadoras e inibidoras) respeitarem os indicadores definidos nas referidas regras. Se o leite não cumprir outros indicadores de qualidade (como, por exemplo, o número total de bactérias, o número de células somáticas, as substâncias inibidoras e a temperatura de congelação do leite), são aplicadas deduções aos montantes estabelecidos nas referidas regras. Em aplicação dessas regras, podem ser pagos sobretaxas ou prémios aos produtores de leite cru nas condições estabelecidas no contrato e, portanto, também para o leite de qualidade superior.

58. Assim sendo, os únicos casos em que um comprador de leite cru não está proibido de aplicar preços diferentes de compra de leite cru a vendedores de leite cru do mesmo grupo são aqueles em que a composição e a qualidade do leite fornecido variam. A lista que enuncia os fatores que influenciam o preço de compra de leite cru é, no entanto, exaustiva, pelo que as partes no contrato não podem escolher livremente os fatores relevantes para a determinação do preço.

59. Tendo em conta esta dupla limitação, sou obrigado a concordar com a Comissão e o Governo alemão que as disposições nacionais não são compatíveis com a liberdade de negociar todos os elementos dos contratos escritos, prevista no artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013. Além disso, como o Governo alemão também salientou, o artigo 148.o, n.o 4, prevê explicitamente as exceções ao princípio da livre negociação dos elementos do contrato. As restrições previstas no artigo 3.o, n.o 3, ponto 1, da Lei de proibição das práticas comerciais desleais não são abrangidas por nenhuma dessas derrogações.

60. O Governo lituano alegou, no entanto, que as partes contratantes podem negociar o «preço de base» tendo como referência indicadores baseados na composição do leite. O efeito do artigo 3.o, n.o 3, ponto 1, é a aplicação desse preço de base a todos os membros de um grupo. Neste caso, o preço pode variar em função dos métodos escolhidos para a entrega. O preço final também será influenciado por sobretaxas, descontos ou prémios, com base em critérios de qualidade. Em consequência, o Governo lituano considera que este mecanismo respeita a liberdade de negociação dos preços ao mesmo tempo que evita práticas desleais.

61. Os argumentos do Governo lituano não são convincentes.

62. Em primeiro lugar, o Governo lituano insiste que o preço de base é livremente negociado entre as partes. No entanto, mesmo que isso fosse verdade em relação a um produtor, provavelmente aquele com quem o comprador celebrou o primeiro contrato num determinado grupo ( 36 ), nos termos do artigo 3.o, n.o 3, ponto 1, da Lei de proibição das práticas comerciais desleais aplica‑se o mesmo preço de base obrigatoriamente a todos os outros produtores do mesmo grupo. Não vejo como a imposição do mesmo preço de base a todos os membros de um grupo de produtores pode respeitar o princípio da liberdade contratual, no que concerne a todos os outros contratos celebrados. Para todos os outros produtores desse grupo, o preço de base torna‑se efetivamente fixo.

63. Em segundo lugar, as alegações do Governo lituano, de acordo com as quais o preço também pode variar em função de outros fatores estabelecidos pela legislação, não conduzem a uma conclusão diferente. Em vez disso, apenas salientam o facto de que, uma vez fixado o preço de base, todos os fatores que podem ser tidos em conta ao calcular o preço exato de cada entrega individual também se tornam fixos, pelo que, com efeito, não existe liberdade de negociação do preço.

64. O artigo 148.o, n.o 2, alínea c), i), do Regulamento n.o 1308/2013 refere‑se ao conteúdo mínimo relativo à menção do preço a pagar pela entrega, que deve ser aí indicado. O contrato deve referir‑se a um preço fixo e/ou a um preço calculado através da combinação de vários fatores, que devem ser definidos no contrato. A título de exemplo, a disposição estabelece que esses fatores «podem incluir indicadores de mercado que reflitam as alterações das condições de mercado, o volume entregue e a qualidade ou composição do leite cru entregue».

65. Com a utilização das conjunções «e/ou» no artigo 148.o, n.o 2, alínea c), i), o Regulamento n.o 1308/2013 parece ser neutro quanto ao mecanismo de fixação de preços escolhido pelas partes no contrato. Além disso, a expressão «que podem incluir» sugere que os fatores enumerados no segundo travessão do n.o 2, alínea c), i), do artigo 148.o são meramente indicativos e que podem ser incluídos outros ou menos elementos.

66. De qualquer forma, contudo, a essência do artigo 148.o, n.o 4, continua a ser a mesma: deve ser permitido às partes negociar livremente todos os elementos de um contrato. É dificilmente conciliável com essa proposta a elaboração de uma lista de fatores imutáveis que só podem ser tidos em conta ao calcular o preço exato de cada entrega mediante um decreto de um Estado‑Membro, e cuja aplicação é obrigatória para todas as partes.

67. Consequentemente, há que concluir que a disposição em causa no caso em apreço restringe a liberdade das partes contratantes de negociar o preço de compra do leite cru em dois aspetos: vincula o preço de base ao grupo e implica que as partes num contrato não possam chegar a acordo sobre um preço diferente de compra do leite cru tendo em conta outros fatores para além dos especificados na legislação nacional.

b) Segunda questão: a proibição de redução injustificada do preço

68. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013 se opõe a regras nacionais que proíbem os compradores de leite cru de reduzir injustificadamente o preço de compra do leite cru. Quando a redução do preço for superior a 3 %, só é permitida se a autoridade competente (Agência Reguladora do Mercado) a considerar justificada.

69. Segundo o Governo lituano, o artigo 3.o, n.o 3, ponto 3, e o artigo 5.o da Lei de proibição das práticas comerciais desleais visam oferecer garantias para evitar alterações injustificadas do preço após a celebração do contrato. Tais disposições não limitam a livre negociação de preços, mas garantem que o preço não será modificado sem uma razão objetiva.

70. O Governo alemão alega que o artigo 3.o, n.o 3, ponto 3, da Lei de proibição das práticas comerciais desleais não viola o artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013. Afirma que esta regra diz respeito ao comportamento unilateral de uma das partes do contrato após a celebração desse contrato e, como tal, não é abrangida pelo âmbito do artigo 148.o, n.o 4, uma vez que se prende com um aspeto não regulamentado por esta disposição: a prevenção de práticas desleais.

71. A Comissão alega que, como o artigo 3.o, n.o 3, ponto 1, da Lei de proibição das práticas comerciais desleais, esta disposição constitui uma restrição à liberdade de negociar o preço, conforme enunciado no artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013, pelo que é proibida por esta última disposição.

72. Concordo com a Comissão quanto a este ponto.

73. Desde logo, devo admitir que estou um pouco intrigado com o artigo 3.o, n.o 3, ponto 3, e o artigo 5.o da Lei de proibição das práticas comerciais desleais. A sua mera existência parece dar a entender que, apesar de ser obrigatório celebrar contratos escritos (e mesmo após a fixação de preços comuns no seio do grupo nos termos do artigo 3.o, n.o 3, ponto 1, da Lei de proibição das práticas comerciais desleais), ainda pode haver uma volatilidade relativamente elevada do preço após a celebração do contrato escrito, cujo objetivo declarado era precisamente dar estabilidade às relações contratuais.

74. Na audiência, o Governo lituano explicou que a razão de ser desta disposição é a particularidade do mercado lituano. Tendo em conta a desigualdade do poder de negociação existente entre os compradores de leite cru e os produtores de leite cru, os compradores podem impor um preço inferior aos produtores, com a ameaça de não lhe voltar a comprar os seus produtos. De acordo com este Governo, a aplicação das cláusulas contratuais não funciona como é suposto no que diz respeito aos compradores de leite cru.

75. Perante esta realidade, considero o argumento do Governo alemão — que se baseia na distinção entre o momento exato da celebração do contrato, ao qual se aplica o princípio da liberdade contratual, e a subsequente execução do contrato, que não está sujeita a tais regras —, como sendo algo formalista e pouco convincente. A explicação oferecida pelo Governo lituano sublinha o facto de que a assimetria, que existe na fase de negociação do contrato, pode facilmente ser transposta para a fase posterior da execução do contrato. Tal pode acontecer formalmente (incorporando cláusulas contratuais que permitiriam tal volatilidade dos preços, o que aparentemente seria em detrimento de apenas uma das partes), ou num plano factual (visto que vários contratos sucessivos são passíveis de ser celebrados entre as mesmas partes, — tal como indicado pelo Governo lituano —, a «falta de cooperação» ou o «incumprimento» de um contrato pode traduzir‑se em «condições menos favoráveis» no contrato seguinte entre as mesmas partes).

76. No entanto, tendo em conta estes dois pontos de vista, parece‑me também evidente que as disposições relevantes procuram, de facto, restringir a liberdade de negociação dos elementos do contrato, o que compromete a aplicação do artigo 148.o, n.o 4, do regulamento. Limitam a possibilidade de negociar livremente reduções de preço. O artigo 3.o, n.o 3, ponto 3, da Lei de proibição das práticas comerciais desleais impõe uma proibição absoluta de reduções injustificadas, limitando assim, claramente, a liberdade contratual das partes. O artigo 5.o da referida lei desenvolve e enquadra institucionalmente esta lógica, ao fazer depender as reduções de preço superiores a 3 % da obtenção de autorização da autoridade administrativa competente.

77. Em conclusão, mesmo estando ciente da realidade económica subjacente ao funcionamento do mercado do leite cru na Lituânia, não encontro uma forma de conciliar tais regras nacionais com a regra claramente definida de que as partes contratantes podem livremente negociar todos os elementos do contrato.

3. Objetivos diferentes?

78. Na audiência, o Governo neerlandês alegou, invocando o Acórdão Scotch Whiskey Association e o. ( 37 ), que, apesar de as regras em causa implicarem restrições à liberdade de negociação prevista no artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013, devem, no entanto, ser analisadas em função dos requisitos do princípio da proporcionalidade, dado que prosseguem objetivos diferentes dos previstos no regulamento. A este respeito, o Governo dos Países Baixos considera que o objetivo prosseguido pela Lei de proibição das práticas comerciais desleais — evitar práticas comerciais desleais — não é um objetivo autónomo deste regulamento, mas desempenha o papel de uma mera consideração acessória.

79. Do mesmo modo, o Governo francês alegou na audiência que a solução contida no Acórdão Scotch Whisky Association é aplicável ao caso em apreço, uma vez que a regra em causa não implica uma harmonização exaustiva. Só caso a caso é possível verificar se as disposições nacionais que têm um impacto sobre uma disposição explícita do direito da União podem ser permitidas com base neste fundamento.

80. O Governo alemão sustenta o oposto. Segundo este Governo, o presente caso é diferente do Acórdão Scotch Whisky Association. Contrariamente a esse caso, onde o que estava em causa não era regulado pelo Regulamento n.o 1308/2013, o presente caso diz respeito a uma regra explícita que regula os limites que um Estado‑Membro pode impor à liberdade de negociação de todos os elementos de um contrato.

81. Aplicando o quadro analítico exposto nos n.os 26 a 42 das presentes conclusões, a questão essencial nesta fase da avaliação é a seguinte: quais eram exatamente os objetivos prosseguidos pelas disposições da União e do direito nacional, respetivamente, entre quais acaba de se confirmar a existência de um conflito?

82. No que diz respeito ao artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013, destacam‑se dois objetivos. O primeiro, é o de ampliar o poder de negociação dos produtores de leite no setor do leite. Como a Comissão afirma, com razão, este regulamento, como referido no seu considerando 128, estabeleceu medidas destinadas a reforçar o poder de negociação dos produtores de leite perante os transformadores, tendo em vista garantir um nível de vida equitativo a esses produtores. O artigo 149.o do Regulamento n.o 1308/2013 permite às organizações de produtores, constituídas por produtores de leite ou pelas suas associações, negociarem coletivamente as cláusulas dos contratos de entrega de leite cru, como exceção à aplicação das regras de concorrência. Além disso, o regulamento baseia‑se geralmente (não apenas no setor do leite) na capacidade de tais organizações de produtores concentrarem a oferta e, portanto, contribuírem para uma melhor posição de negociação dos produtores, promovendo, por sua vez, a criação e o reconhecimento de tais organizações ( 38 ).

83. Segundo, como resulta do considerando 138 do Regulamento n.o 1308/2013, a utilização de contratos escritos, como previsto pelos artigos 148.o e 168.o do Regulamento n.o 1308/2013, é geralmente considerada como sendo uma ferramenta que pode ajudar a evitar certas práticas comerciais desleais. A disposição equivalente do artigo 148.o foi inserida no Regulamento n.o 1234/2007 pelo Regulamento n.o 261/2012, com o objetivo expresso de que a utilização de contratos escritos formalizados contribuiria para evitar certas práticas comerciais desleais ( 39 ). Em especial, os considerandos do Regulamento n.o 261/2012 esclarecem que as considerações que levaram à adoção da disposição correspondente ao atual artigo 148.o do Regulamento n.o 1308/2013 consistiam na constatação de que, apesar das grandes diferenças no que se refere ao setores de produção e da transformação do leite entre os Estados‑Membros, em muitos casos, a concentração da oferta é reduzida, o que cria um desequilíbrio no poder de negociação na cadeia de abastecimento entre os produtores e as centrais leiteiras, podendo esse desequilíbrio conduzir a práticas comerciais desleais ( 40 ).

84. No que diz respeito aos objetivos prosseguidos pela Lei de proibição das práticas comerciais desleais, o Governo lituano declarou que as regras em causa visam proibir práticas comerciais desleais, estimulando assim a concorrência e reforçando o poder de negociação dos produtores. O artigo 3.o, n.o 3, ponto 1, da referida lei garante um certo grau de cooperação entre os produtores relativamente à fixação de preços do leite cru, como meio de reforçar a sua posição de negociação. Assim, a Lei de proibição das práticas comerciais desleais visa ampliar o poder de negociação dos produtores de leite e evitar práticas comerciais desleais no setor do leite.

85. Assim, é evidente que os objetivos prosseguidos pelas disposições nacionais em causa são os mesmos que os do regulamento. Na audiência, o próprio Governo lituano o admitiu. O legislador da União concebeu o artigo 148.o do Regulamento n.o 1308/2013 precisamente depois de ter tido em conta considerações da mesma natureza que as que motivaram a adoção pelo legislador lituano das disposições impugnadas da Lei de proibição das práticas comerciais desleais. O que foi alcançado talvez seja um equilíbrio diferente entre os mesmos valores: ao procurar conciliar os objetivos da livre concorrência com os objetivos específicos da política agrícola comum, incluindo o de assegurar um nível de vida equitativo aos produtores do setor leiteiro, reforçando o seu poder de negociação e protegendo‑os contra práticas comerciais desleais, o legislador da União, em vez de adotar medidas talvez mais rigorosas como fez o legislador lituano, optou apenas por permitir a possibilidade de os Estados‑Membros tornarem obrigatória a utilização de contratos escritos.

86. Ora, saber se e até que ponto essa medida é efetivamente adequada e eficaz para alcançar tais objetivos é uma questão bastante diferente, à qual voltarei na parte final das presentes conclusões. Há, no entanto, poucas dúvidas de que o legislador da União fez uma clara escolha de valores: ter em conta os mesmos objetivos e chegar a regulamentar a mesma situação exatamente na mesma fase de produção. Por estas razões, o conflito entre as regras do direito da União e as nacionais, no caso em apreço, não é simplesmente um exemplo puramente marginal de dois regimes que se sobrepõem parcialmente, o que permitiria inclusivamente fazer uma análise mais aprofundada da proporcionalidade. Em vez disso, o que aqui se trata é de uma discrepância funcional fundamental entre duas formas de regular exatamente o mesmo assunto, refletindo diferentes escolhas de valor entre os mesmos objetivos.

87. O facto de, como refere o órgão jurisdicional de reenvio, ainda não existirem outras medidas específicas da União em matéria de práticas comerciais desleais entre empresas na cadeia de abastecimento alimentar, mas apenas medidas preparatórias ( 41 ), faz com que o resultado pouco mude.

88. Em abril de 2018, foi publicada uma proposta de diretiva relativa às práticas comerciais desleais nas relações entre empresas na cadeia de abastecimento alimentar ( 42 ). É verdade que enquanto este espaço legislativo permanecer vago, até ser adotado um instrumento de direito da União neste domínio, os Estados‑Membros podem adotar disposições nacionais.

89. No entanto, é igualmente verdade que as medidas que os Estados‑Membros podem adotar nesse intervalo não podem entrar em conflito com as normas de direito da União que já estão em vigor ao abrigo do Regulamento n.o 1308/2013, ou de quaisquer outros instrumentos de direito da União em vigor.

90. Contudo, na audiência, o Governo dos Países Baixos sugeriu que a proposta supracitada significa que o direito da União, através do artigo 148.o do Regulamento n.o 1308/2013, não poderia ter já abrangido exclusivamente a questão da (proteção contra) práticas comerciais desleais no setor do leite cru. Se o tivesse feito, como poderia a Comissão propor agora uma nova legislação neste domínio? Assim, ao propor nova legislação exatamente sobre esta matéria, a Comissão reconheceu implicitamente que existe uma lacuna legislativa específica.

91. Por mais atrativo que esse argumento possa parecer à primeira vista, não resiste a uma análise mais aprofundada. Em primeiro lugar, a atual preempção da União, como descrita acima ( 43 ), ocorreu ao nível da regra que estipula que todos os elementos do contrato devem ser livremente negociados entre as partes. Isso não exclui outras possíveis medidas que visam corrigir o desequilíbrio sem impedir a execução dessa regra específica. Ora, é o que fazem as medidas em causa no processo principal. Em segundo lugar, mesmo que se devesse considerar que haveria uma correspondência exata entre o âmbito de aplicação das novas regras da União que estão prestes a ser propostas e o atual âmbito de aplicação do artigo 148.o e outras disposições do Regulamento n.o 1308/2013, quid non, o facto de serem propostas novas regras no mesmo domínio também poderia significar simplesmente que o que já existe vai ser alterado. Por conseguinte, as novas disposições do direito da União constituiriam uma lex posterior ao mesmo nível legislativo que o Regulamento n.o 1308/2013.

4. Conclusão provisória

92. Em face do que precede, entendo que o artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1308/2013 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a legislações como a que está em causa, que, para reforçar os poderes de negociação dos produtores de leite cru e evitar práticas comerciais desleais: – restringe a liberdade das partes contratantes para negociar o preço de compra de leite cru, ao proibir o comprador de leite cru de pagar preços diferentes de compra de leite cru a vendedores do mesmo grupo, agrupados em função do volume de leite vendido, que não pertencem a uma organização de produtores de leite reconhecida, por leite cru com a mesma qualidade e composição da que é entregue ao comprador através do mesmo método, não podendo assim as partes chegar a acordo sobre um preço diferente de compra de leite cru tendo em conta outros fatores, e que; – restringe a liberdade das partes contratantes de negociarem o preço de compra de leite cru, ao proibir o comprador de leite cru de reduzir injustificadamente o preço de compra de leite cru só permitindo uma redução superior a 3 % mediante autorização da autoridade competente.

C. Observações finais

93. Com a alteração do quadro regulamentar da política agrícola comum e da organização comum de mercado dos produtos agrícolas, bem como com o Acórdão Scotch Whisky Association do Tribunal de Justiça, podem ter surgido dúvidas quanto à margem exata de que dispõem as regras nacionais que prosseguem objetivos legítimos que não são abrangidos pelos instrumentos da política agrícola comum.

94. Tendo em conta a nova abordagem e lógica regulamentar que discuti nas presentes conclusões, existe alguma margem para a diversidade nacional, em especial os limites do mercado, onde as forças do mercado têm de ser conciliadas com outros objetivos e valores. No entanto, não considero que a «licença para divergir», mesmo que conduzida por objetivos legítimos, possa ir tão longe ao ponto de desmantelar o núcleo regulamentar da organização comum de mercado única.

95. Estas afirmações não contestam de modo algum a legitimidade e a coerência dos objetivos prosseguidos pelo legislador lituano com as disposições controvertidas da Lei. Na verdade, pessoalmente, simpatizo muito com esses objetivos. As disposições nacionais em causa procuram responder a um contexto nacional específico em que a abordagem do regulamento, baseando‑se no potencial das organizações e associações de produtores, não parece ter funcionado adequadamente. O último relatório da Comissão sobre a aplicação das disposições relevantes do Regulamento n.o 1308/2013 reflete essa realidade no terreno a nível nacional, denunciando a resistência de alguns Estados‑Membros à «abordagem associativa» como uma das razões para o seu sucesso incompleto ( 44 ).

96. Contudo, se não se quiser que a organização do mercado dos produtos agrícolas se converta num queijo Emmental, mesmo estas considerações não permitem que um Estado‑Membro se desvie unilateralmente das claras exigências do direito da União. Em primeiro lugar, o Regulamento n.o 1308/2013 prevê medidas específicas relativas a problemas específicos ( 45 ). Em segundo lugar, procura também garantir a capacidade de resposta do legislador da União, ao acrescentar obrigações de comunicação e de notificação ( 46 ).

97. Em terceiro lugar e acima de tudo, em termos gerais, os Estados‑Membros estão obrigados, pelo dever de cooperação leal, a respeitar o direito da União. No caso de dificuldades e problemas na sua aplicação, devem, se considerarem necessário enfrentar esses problemas, recorrer às vias institucionais adequadas a nível da União, a fim de promover alterações legislativas e a adaptação progressiva à evolução das circunstâncias ( 47 ).

98. O dever de cooperação leal, contudo, funciona nos dois sentidos, pois tem duas vertentes. Impõe uma obrigação não apenas aos Estados‑Membros, mas também às instituições de «colaborar de boa‑fé com vista a superar as dificuldades, respeitando plenamente as disposições do Tratado e as outras disposições [da União], nomeadamente, as que regulam a organização comum de mercado no setor em causa» ( 48 ).

99. Neste contexto, o legislador da União deve reagir em tempo útil a tais desenvolvimentos ( 49 ). Como já tive oportunidade de afirmar noutras ocasiões, o facto de o legislador da União gozar de uma ampla margem de discricionariedade, em especial no domínio da política agrícola comum, tal não equivale a um «cheque em branco», através do qual opções regulamentares feitas no passado relativas à organização do mercado devem ser percebidas como uma justificação permanente e suficiente para a sua aplicação contínua a ambientes sociais e de mercado consideravelmente modificados ( 50 ). Com efeito, o princípio da proporcionalidade exige também que as medidas do direito da União sejam adequadas para alcançar os objetivos prosseguidos, sob pena de a sua validade poder ser eventualmente contestada ( 51 ). Contudo, tal eventual impugnação seria um caso diferente, exigindo a apresentação de argumentos e provas diferentes no Tribunal de Justiça.

V. Conclusão

100. À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões submetidas pelo Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional da República da Lituânia) da seguinte forma: O artigo 148.o, n.o 4, do Regulamento (UE) n.o 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas e que revoga os Regulamentos do Conselho (CEE) n.o 922/72, (CEE) n.o 234/79, (CE) n.o 1037/2001 e (CE) n.o 1234/2007, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional como a que está em causa no presente caso, que, com a finalidade de reforçar os poderes de negociação dos produtores de leite cru e evitar práticas comerciais desleais: – restringe a liberdade das partes contratantes para negociar o preço de compra de leite cru, ao proibir o comprador de leite cru de pagar preços diferentes de compra de leite cru a vendedores do mesmo grupo, agrupados em função do volume de leite vendido, que não pertencem a uma organização de produtores de leite reconhecida, por leite cru com a mesma qualidade e composição da que é entregue ao comprador através do mesmo método não podendo assim as partes chegar a acordo sobre um preço diferente de compra de leite cru tendo em conta outros fatores, e que; – restringe a liberdade das partes contratantes para negociar o preço de compra de leite cru, ao proibir o comprador de leite cru de reduzir injustificadamente o preço de compra de leite cru, só permitindo uma redução superior a 3 % mediante autorização da autoridade competente.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas e que revoga os Regulamentos do Conselho (CEE) n.o 922/72, (CEE) n.o 234/79, (CE) n.o 1037/2001 e (CE) n.o 1234/2007 (JO 2013, L 347, p. 671).

( 3 ) Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Scotch Whisky Association e o. (C‑333/14, EU:C:2015:845).

( 4 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de dezembro de 2017 (JO 2017, L 350, p. 15).

( 5 ) Registo de Legislação (TAR), 2015‑07‑09, n.o 11209.

( 6 ) Registo de Legislação (TAR), 2015‑12‑29, n.o 20903.

( 7 ) V., em relação às fases seguintes da evolução da política agrícola comum (PAC), por exemplo: Barents, R., The Agricultural Law of the EC, Kluwer, 1994; Usher, J. A., EC Agricultural Law, Oxford University Press, 2001; McMahon, J. A., EU Agricultural Law, Oxford University Press, 2007; e Schütze, R., «Reforming the “CAP”: From Vertical to Horizontal Harmonisation», Yearbook of European Law, volume 28, n.o 1, 2009, pp. 337 a 361.

( 8 ) Alguns acórdãos do Tribunal de Justiça pareciam apontar para a preempção, ao afirmar que «uma vez que as regras relativas à organização comum de mercado podem ser consideradas como exaustivas, constituindo um sistema completo, os Estados‑Membros já não têm competência neste domínio, a menos que o direito [da União] preveja expressamente o contrário», Acórdão de 13 de março de 1984, Prantl (16/83, EU:C:1984:101, n.o 13). Sobre este debate, v. Schütze, R., «Reforming the “CAP”: From Vertical to Horizontal Harmonisation»Yearbook of European Law, volume 28, n.o 1, 2009, pp. 337 a 361.

( 9 ) V., por exemplo, Berardis, G., «The Common organisation of agricultural markets and national price regulations», CML Rev, 1980, pp. 539 a 551; Usher, J. A., «The Effects of Common Organisations and Policies on the Powers of a Member State», European Law Review, Volume 2, 1977, pp. 428 a 443.

( 10 ) V., por exemplo, Acórdão de 26 de maio de 2005, Kuipers (C‑283/03, EU:C:2005:314, n.o 42 e jurisprudência aí referida).

( 11 ) V. considerando 1 do Regulamento (UE) n.o 261/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de março de 2012, que altera o Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que diz respeito às relações contratuais no setor do leite e dos produtos lácteos (JO 2012, L 94, p. 38).

( 12 ) Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no Acórdão The Scotch Whiskey Association e o. (C‑333/14, EU:C:2015:527, n.o 31 e segs.)

( 13 ) V., neste sentido, Acórdão de 19 de setembro de 2013, Panellinios Sindesmos Viomikhanion Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567, n.o 26).

( 14 ) V. as minhas Conclusões no processo Dzivev e o.(C‑310/16, EU:C:2018:623, n.os 72 a 80).

( 15 ) V., novamente, as minhas Conclusões no processo Dzivev e o. (C‑310/16, EU:C:2018:623, n.o 76), citando como exemplo, no contexto do mandado de detenção europeu, o Acórdão de 30 de maio de 2013, F. (C‑168/13 PPU, EU:C:2013:358, n.os 37 a 38 e 56).

( 16 ) V., por exemplo, Acórdão de 19 março de 1998, Compassion in World Farming (C‑1/96, EU:C:1998:113, n.o 41 e jurisprudência referida).

( 17 ) V., a propósito disso, Arena, A., «The Twin Doctrines of Primacy and Pre‑emption»in Schütze R., e Tridimas, T., Oxford Principles of European Union Law: The European Union Legal Order, vol. 1, Oxford University Press, 2018, pp. 300 a 349, p. 329.

( 18 ) V. Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Scotch Whisky Association e o. (C‑333/14, EU:C:2015:845, n.o 26 e jurisprudência referida).

( 19 ) V. n.os 21 e 22, supra.

( 20 ) V. Acórdão de 26 de maio de 2005, Kuipers (C‑283/03, EU:C:2005:314, n.o 53).

( 21 ) V., por exemplo, Acórdão de 14 outubro de 2004, Espanha/Commissão (C‑173/02, EU:C:2004:617, n.o 19 e jurisprudência referida).

( 22 ) Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Scotch Whisky Association e o. (C‑333/14, EU:C:2015:845, n.os 26 a 29).

( 23 ) V., por exemplo, Acórdão de 6 de outubro de 1987, Nertsvoederfabriek Nederland (118/86, EU:C:1987:424, n.o 12). V., igualmente, Acórdão de 1 abril de 1982, Holdijk e o. (141/81 a 143/81, EU:C:1982:122, n.os 12 e 13).

( 24 ) V., por exemplo, Acórdão de 16 de janeiro de 2003, Hammarsten (C‑462/01, EU:C:2003:33, n.o 34 e segs.), e Despacho de 11 de julho de 2008, Babanov (C‑207/08, não publicado, EU:C:2008:407, n.o 28 e segs.)

( 25 ) V., neste sentido, Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Scotch Whisky Association e o. (C‑333/14, EU:C:2015:845, n.o 29).

( 26 ) Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Scotch Whisky Association e o. (C‑333/14, EU:C:2015:845).

( 27 ) Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo The Scotch Whisky Association e o. (C‑333/14, EU:C:2015:527, n.o 41).

( 28 ) Secção 3, consagrada ao leite e aos produtos lácteos, do capítulo II (Disposições específicas para certos setores) do título II da parte II do Regulamento n.o 1308/2013.

( 29 ) V. n.o 23, supra.

( 30 ) O artigo 185.o‑F foi incluído no Regulamento n.o 1234/2007 do Conselho, de 22 de outubro de 2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento «OCM única») (JO 2007, L 299, p. 1) pelo Regulamento n.o 261/2012.

( 31 ) Considerando 8 do Regulamento n.o 261/2012.

( 32 ) De acordo com o artigo 232.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1308/2013, o artigo 148.o deveria, supostamente, aplicar‑se apenas até 30 de junho de 2020. Contudo, considerou‑se importante continuar a ajudar o setor do leite e dos produtos lácteos no seu processo de transição na sequência do fim do regime de quotas, e incitá‑lo a responder de forma mais eficaz às flutuações do mercado e dos preços, pelo que a data do seu termo data foi suprimida pelo Regulamento 2017/2393, v. considerando 60 e artigo 4.o, n.o 22.

( 33 ) V. considerando 138 e artigo 168.o do Regulamento n.o 1308/2013.

( 34 ) O caráter «mínimo» desta regra depreende‑se também dos trabalhos preparatórios, em particular, da proposta da Comissão referente a um regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que diz respeito às relações contratuais no setor do leite e dos produtos lácteos, COM(2010) 0728 final (proposta conducente ao Regulamento n.o 261/2012, que introduz o antecessor do artigo 148.o).

( 35 ) V. Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Scotch Whisky Association e o. (C‑333/14, EU:C:2015:845, n.o 20).

( 36 ) «Provavelmente» já que num mercado com características como as do mercado de leite cru na Lituânia, em que parece haver um desequilíbrio significativo no que respeita ao poder de negociação, seria justo supor que isso também se traduz numa considerável assimetria de informação.

( 37 ) Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Scotch Whisky Association e o. (C‑333/14, EU:C:2015:845, n.os 26 a 29).

( 38 ) V. considerandos 131 a 134 e o capítulo III do título II da parte II do regulamento, intitulado «Organizações e associações de produtores e organizações interprofissionais».

( 39 ) Considerando 8 do Regulamento n.o 261/2012, referido no n.o 50 das presentes conclusões.

( 40 ) V. considerando 5 do Regulamento n.o 261/2012.

( 41 ) Em 7 de junho de 2016, o Parlamento Europeu aprovou uma resolução sobre práticas comerciais desleais na cadeia de abastecimento alimentar [2015/2065 (INI)]. Em 14 de novembro de 2016, o Grupo de Missão para os Mercados Agrícolas, criado pelo membro da Comissão Europeia, Phil Hogan, divulgou o Relatório sobre o fortalecimento da posição dos agricultores na cadeia de abastecimento, enquanto em 12 de dezembro de 2016, o Conselho da União Europeia aprovou as conclusões do Relatório sobre o reforço da posição dos agricultores na cadeia de abastecimento alimentar e o combate às práticas comerciais desleais (Conclusões n.o 15508/16).

( 42 ) COM(2018) 173 final, de 12 de abril de 2018.

( 43 ) N.o 29, e n.os 59 a 67, das presentes conclusões.

( 44 ) Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Evolução da situação do mercado do leite e dos produtos lácteos e da aplicação das disposições relativas ao «Pacote do Leite». COM(2016) 724 final. Um observador cético do leste europeu pode achar tais conclusões dificilmente surpreendentes, notando que tal é suscetível de acontecer quando uma única «solução», claramente tendenciosa a nível cultural, está a ser sugerida aos restantes. Nos Estados‑Membros com uma sensibilidade histórica bastante recente em termos de «associação obrigatória» e de coletivização da produção agrícola, é bastante provável que um tal modelo venha a ter «pouco êxito».

( 45 ) V., em especial, artigo 221.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1308/2013.

( 46 ) Artigos 223.o e 225.o do regulamento, respetivamente.

( 47 ) V., neste sentido, Acórdão de 7 fevereiro de 1973, Commissão/Itália (39/72, EU:C:1973:13, n.os 20 e segs.)

( 48 ) Acórdão de 8 de janeiro de 2002, van den Bor (C‑428/99, EU:C:2002:3, n.o 47).

( 49 ) V., neste sentido, sobre o «dever de alterar a legislação existente», Acórdão de 12 de dezembro de 1985, Vonk’s Kaas Inkoop en Produktie Holland (208/84, EU:C:1985:508, n.o 22).

( 50 ) V. as minhas Conclusões no processo Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:169, n.o 90) e no processo Confédération paysanne e o. (C‑528/16, EU:C:2018:20, n.o 139).

( 51 ) V., por exemplo, Acórdão de 12 de julho de 2012, Association Kokopelli (C‑59/11, EU:C:2012:447, n.o 38 e jurisprudência referida). V., igualmente, Acórdão de 6 de dezembro de 1984, Biovilac/CEE (59/83, EU:C:1984:380, n.o 17), segundo o qual «[…] a legalidade de uma medida só pode ser prejudicada se a mesma for manifestamente inadequada para alcançar o objetivo prosseguido pela instituição comunitária competente».