Conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn apresentadas em 18 de Septembro de 1986. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REPUBLICA HELENICA. - INCUMPRIMENTO - LEI DA CERVEJA. - PROCESSO 176/84.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 01193



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

No presente processo a Comissão pede ao Tribunal que declare que, ao proibir a importação de cerveja legalmente fabricada e comercializada noutros Estados-membros, mas não conforme às prescrições da sua legislação, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado CEE.

As disposições pertinentes da legislação grega invocadas são, resumidamente, as seguintes:

a) A Lei grega n.° 2963/1922 prevê no n.° 2 do seu artigo 3.° que a cerveja só pode ser fabricada na Grécia mediante autorização administrativa especial e que: a cerveja produzida no país deve ser fabricada exclusivamente a partir de malte e de lúpulo e corresponder a determinadas condições" (tradução provisória). As cervejas destinadas ao consumo no país ou à exportação devem apresentar uma densidade inicial mínima do mosto de malte antes da fermentação e um grau mínimo de fermentação. É proibido o fabrico de cerveja que não obedeça às condições impostas "bem como a adição, à cerveja, antes ou durante o seu fabrico, de extractos de malte, glicerina, glicirrizina, glicose ou açúcar, dextrina ou outros amidos e féculas, ou substâncias que substituam o malte de cevada, bem como a adição de álcool" (n.° 4 do artigo 3.°).

Entre 1945 e 1980, a Lei de urgência n.° 205, de 19 de Março de 1945, tornou possível que fosse autorizado o fabrico de cerveja a partir de outras substâncias que não o malte de cevada, embora se afirme que, de facto, nunca foi concedida qualquer autorização. De qualquer modo, a lei em questão foi revogada, com efeitos em 1 de Janeiro de 1981, pela Lei n.° 1402/1983 de 18 de Novembro de 1983.

b) O Código dos Alimentos e das Bebidas de 1971

i) O n.° 8 do artigo 3.° proíbe a comercialização de géneros alimentícios que contenham substâncias orgânicas ou inorgânicas estranhas à natureza do género em causa e que não possam ser justificadas pela natureza e composição do mesmo, ou resíduos destas substâncias resultantes de tratamentos autorizados, desde que essas quantidades de resíduos sejam excessivas em relação à aplicação regular desses tratamentos e sejam susceptíveis de constituir um risco para saúde pública;

ii) O n.° 4 do artigo 29.° estipula que: "na ausência de menções expressas a este respeito nos artigos do presente código relativos a um alimento específico, só se pode proceder à adição aos alimentos de um aditivo referido no presente capítulo após autorização do Comité Superior da Química; no caso contrário, a utilização de aditivos é considerada um acto que põe em perigo a saúde pública e tratado como tal" (tradução provisória).

Embora não se trate, formalmente, de uma proibição absoluta dos aditivos, o Governo grego reconhece que não foi concedida, e que não é provável que o seja, qualquer autorização para a utilização de aditivos na cerveja. Poder-se-ia igualmente discutir se esta disposição se refere efectivamente à cerveja mas considerou-se que tal era o caso.

iii) Nos termos do n.° 4 do artigo 144.°, "a cerveja deve ser fabricada e comercializada segundo as disposições e condições previstas na legislação especial relativa à cerveja" (tradução provisória). Segundo o Governo grego, este texto faz alusão à Lei n.° 2963/1922.

c) Sanções penais

O artigo 8.° de um decreto-lei de 29 de Dezembro de 1923 estabelece penas de multa e de prisão para quem fabricar cerveja a partir de produtos que não sejam exclusivamente o malte e o lúpulo e para quem utilizar no fabrico deste produto uma das substâncias proibidas por lei. Do Código da Legislação sobre as Imposições e os Álcoois (decreto real de 14 de Fevereiro de 1939) constam outras sanções penais relativas ao fabrico de cerveja.

Todas estas disposições dizem respeito à produção nacional; todavia, segundo a circular do ministro grego das Finanças n.° 24408/4369, de 6 de Dezembro de 1980, o n.° 1 do artigo 7.° do Código dos Alimentos e das Bebidas dispõe que os produtos alimentares importados devem corresponder às condições e exigências da legislação grega e que, por consequência, a cerveja importada deve ser conforme à Lei n.° 2963/1922. A importação de cerveja só será autorizada se o importador apresentar um certificado de uma autoridade pública estrangeira comprovando que a cerveja importada foi fabricada exclusivamente a partir de malte de cevada e que tem uma densidade inicial mínima do mosto antes da fermentação de 11,5 e um grau mínimo de fermentação de 45. A circular estipula igualmente que os produtos que não correspondam a estas condições não serão introduzidos no consumo interno sob a denominação de cerveja e o termo "cerveja" não pode constar da embalagem, nem em língua grega, nem numa outra língua.

A Comissão sustenta - e o Governo grego admite - que a legislação grega tem por efeito impedir a importação na Grécia e a venda sob a denominação de "cerveja" de cervejas legal e tradicionalmente fabricadas noutros Estados-membros a partir de outros cereais que não a cevada e contendo aditivos. Para a Comissão, estas regras constituem medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas contrárias ao artigo 30.° que não podem ser justificadas por exigências imperativas na acepção do acórdão do Tribunal no processo 120/78, Cassis de Dijon (Recueil 1979, p. 649 e seguintes, oitavo considerando) ou ao abrigo do artigo 36.° do Tratado; também não podem ser justificadas como relevando da competência discricionária dos Estados-membros de regulamentarem as importações até à harmonização ou aproximação das legislações dos Estados-membros pela Comunidade. As regras adoptadas constituem, de qualquer modo, uma discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada ao comércio na acepção do artigo 36.° do Tratado CEE.

O Governo grego responde que as disposições em causa são justificadas pela necessidade de proteger a saúde pública, na ausência de directivas que cubram todos os aspectos da questão. A utilização de aditivos não é necessária visto que a cerveja à base de malte de cevada pode ser fabricada sem estes aditivos, e também não é justificada se se tiverem em conta as incertezas que subsistem quanto aos efeitos de acumulação e às interacções ligadas à utilização de aditivos, de modo que não é possível demonstrar a sua inocuidade para a saúde. O Governo grego sustenta não haver qualquer razão para que todos os Estados-membros devam adoptar o mais baixo nível de protecção da saúde observado nos Estados-membros da Comunidade. Em sua opinião, as regras em questão são igualmente necessárias para evitar qualquer risco de confusão, não existindo ainda disposições comunitárias em matéria de rotulagem, e para proteger a saúde dos consumidores, sendo a cerveja grega mais sã e melhor do que a cerveja fabricada a partir de outros cereais com utilização de aditivos. Por último, o Governo grego invoca o argumento da eficácia do controlo fiscal para justificar as restrições, dado que na Grécia, desde 1887, o imposto é cobrado sobre a matéria-prima, o malte de cevada, e não sobre o produto acabado.

Na audiência, o Governo grego sustentou que a circular ministerial n.° 24408/4369 não tinha força legal. Em nossa opinião, não tem qualquer importância para o caso presente que a tenha ou não. Se a tiver, é então evidente que contém uma proibição de importar cerveja não conforme aos critérios de fabrico prescritos pela legislação nacional grega. Se a não tiver, não se pode então negar que reproduz as disposições adoptadas pelo Código dos Alimentos e das Bebidas grego e da Lei n.° 2963/1922, tal como são aplicados. Em ambos os casos, a legislação aplicada na Grécia constitui um obstáculo às importações de cerveja em proveniência de outros Estados-membros em que esta cerveja não é fabricada em conformidade com as disposições nacionais gregas.

O facto de as medidas nacionais em questão se aplicarem indistintamente às cervejas nacionais e às cervejas importadas não exclui, evidentemente, a aplicação do artigo 30.° (processo 193/80, Comissão/Itália (Recueil 1981, p. 3019, décimo nono e vigésimo considerandos). Inversamente, é também evidente que as restrições relativas à produção e à comercialização de bebidas alcoólicas podem considerar-se necessárias para satisfazer as exigências imperativas de interesse público da natureza das enumeradas no oitavo considerando do acórdão proferido no processo Cassis de Dijon.

O argumento relativo ao pretenso melhor gosto ou sabor mais apreciado da cerveja fabricada na Grécia a partir de malte de cevada não pode justificar tais restrições.

O mercado comum tem por objectivo a livre circulação das mercadorias de um Estado-membro para outro para que, deste modo, os consumidores de cada Estado-membro possam escolher entre produtos originários de todos os Estados-membros. Cabe aos consumidores decidirem se apreciam a cerveja importada em proveniência de outros Estados-membros, seja pela sua qualidade ou pelo seu preço. Não compete ao Estado-membro em causa privá-los desta escolha.

No que diz respeito à protecção dos consumidores, o Governo grego não demonstrou, em nossa opinião, com efectiva probabilidade, que os consumidores gregos sejam enganados ou defraudados pela cerveja vendida no seu país e fabricada noutros Estados-membros segundo métodos diferentes dos exigidos na lei de 1922. Mesmo na hipótese de uma tal eventualidade, a protecção dos consumidores de cerveja gregos pode ser suficientemente assegurada por uma rotulagem adequada do produto: processo 27/80 Fietje (Recueil 1980, p. 3839), e processo 182/84, Miro, acórdão de 26 de Novembro de 1985. É possível informar adequadamente o consumidor de cerveja de modo a permitir-lhe distinguir a cerveja importada, cujo fabrico não é conforme à legislação grega, do produto nacional. Quando a cerveja é acondicionada para a venda a retalho, a rotulagem na garrafa ou na embalagem pode fornecer ao consumidor uma informação adequada sobre o que ele compra. Quando a cerveja é vendida a copo, indicações nos locais de consumo são igualmente susceptíveis de fornecer ao consumidor uma informação adequada, especialmente porque a cerveja é habitualmente posta à venda e encomendada sob o nome de uma marca ou de um tipo específico. É por esta razão que consideramos que o Governo grego não conseguiu justificar a sua regulamentação restritiva com base na protecção do consumidor.

Quanto à eficácia do controlo fiscal, o imposto específico sobre a cerveja que onera na Grécia a quantidade de malte de cevada, ou seja, um dos ingredientes da cerveja, e não o volume ou o título alcoométrico, o Governo grego sustenta que não é possível aplicar este regime às cervejas importadas. Por razões históricas, este método pode ter sido e efectivamente pode ainda ser útil para a tributação das cervejas de fabrico nacional, mas a comodidade não justifica em si uma violação do Tratado CEE. Se é possível recorrer a outros sistemas de controlo fiscal que não implicam uma violação do direito comunitário, será conveniente adoptar um destes sistemas desde que não seja exageradamente oneroso ou ineficaz. É do domínio público que o sistema de impostos sobre o consumo calculados sobre o volume ou o título alcoométrico está em vigor e, parece, funciona de modo eficaz em vários Estados-membros. O Governo grego não conseguiu no presente caso justificar a restrição às importações pelo argumento da eficácia do controlo fiscal. Tal não significa, como sugeriu, que as as cervejas importadas sejam beneficiadas em relação às cervejas de produção nacional. É perfeitamente possível adoptar um sistema de tributação que garanta um tratamento igual às cervejas nacionais e às cervejas importadas.

Por último, o Governo grego pôs a tónica sobre a necessidade de proteger a saúde pública nos termos do artigo 36.° ou em conformidade com o acórdão do Tribunal no processo Cassis de Dijon. Examinámos os argumentos apresentados em apoio deste fundamento nas nossas conclusões no processo 178/84, Comissão/Alemanha, e por conseguinte podemos aqui abordar a questão de modo mais sucinto.

Segundo uma jurisprudência constante do Tribunal, na medida em que subsistam incertezas no estádio actual da investigação científica, cabe aos Estados-membros, na falta de uma harmonização ao nível comunitário decidir qual o grau de protecção da saúde e da vida das pessoas que pretendem garantir, tendo simultaneamente em conta as exigências da livre circulação das mercadorias na Comunidade: ver, por exemplo, o processo 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten (Recueil 1981, p. 3277, na p. 3290, décimo segundo considerando), o processo 174/82, Sandoz (Recueil 1983, p. 2445, na p. 2463, décimo sexto considerando) e o processo 227/82, Van Bennekom (Recueil 1983, p. 3883, na p. 3905, trigésimo sétimo considerando). Todavia, estas proibições ou restrições às importações em proveniência de outros Estados-membros justificadas por razões de protecção da saúde pública não devem constituir nem um meio de discriminação arbitrária, nem uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-membros. Numa série de processos, o Tribunal foi firme em precisar que o princípio da proporcionalidade, que está na base da última frase do artigo 36.°, exige que a faculdade de os Estados-membros proibirem as importações dos produtos em causa de outros Estados-membros seja limitada ao estritamente necessário para atingir os objectivos de protecção da saúde legitimamente prosseguidos: processo 124/81, Comissão/Reino Unido (Recueil 1983, p. 203, na p. 240, trigésimo terceiro considerando), processo 174/82, Sandoz, décimo oitavo considerando, processo 227/82, Van Bennekom, trigésimo nono considerando, processo 247/84, Motte, acórdão de 10 de Dezembro de 1985, vigésimo terceiro considerando e processo 304/84, Muller, acórdão de 6 de Maio de 1986, vigésimo terceiro considerando. As medidas nacionais só são justificadas se se demonstrar que elas são necessárias para proteger a saúde pública e se esse objectivo não puder ser alcançado através de medidas menos restritivas das trocas comerciais na Comunidade: processo 155/82, Comissão/Bélgica (Recueil 1983, p. 531, na p. 543, décimo segundo considerando) e processo 247/81, Comissão/Alemanha (Recueil 1984, p. 1111, na p. 1120, sétimo considerando).

Cabe às autoridades nacionais demonstrar, caso a caso, que a sua regulamentação é necessária para garantir uma protecção efectiva e, nomeadamente, que a comercialização do produto em questão apresenta riscos sérios para a saúde pública e, eventualmente, que a adição de determinadas substâncias não corresponde a uma necessidade real: processo 227/82, Van Bennekom, quadragésimo considerando e processo 304/84, Muller, vigésimo quinto considerando. No presente caso, cabe portanto ao Governo grego não só apresentar argumentos que aparentemente justifiquem as restrições à importação por razões de protecção da saúde, mas também demonstrar que as suas disposições nacionais não vão para além do que é necessário para atingir os objectivos de protecção da saúde. Não incumbe à Comissão - como o Governo grego tentou alegar - provar que a cerveja fabricada noutros Estados-membros é absolutamente inofensiva ou mesmo que os aditivos que possa conter são indispensáveis por razões tecnológicas.

No que diz respeito às matérias-primas de base, o malte e o lúpulo, o Governo grego não conseguiu demonstrar que outras matérias-primas são em si mesmas perigosas. Afirmou que, quando a cerveja é feita com outros cereais que não sejam maltados, é necessário utilizar enzimas. Admite no entanto a utilização de enzimas desde que provenham de matérias-primas sãs e sejam preparadas em conformidade com as regras de uma boa prática industrial. Não defendeu, portanto, uma proibição total da utilização de enzimas na brassagem da cerveja, mas contentou-se em sustentar que a sua utilização devia estar sujeita ao respeito de certas normas. Confirmou a sua posição na audiência, quando o seu agente disse que o Governo grego não pretendia que as enzimas fossem nocivas de um modo geral. Com base no que precede, a proibição total da utilização das enzimas na brassagem da cerveja (que é indiscutivelmente imposta pela legislação grega) não pode justificar-se. Efectivamente não existem provas concretas da nocividade potencial das enzimas especiais utilizadas.

Em nossa opinião, não foi igualmente demonstrado como é que os extractos de malte, a dextrose ou o açúcar, a dextrina ou outros amidos e féculas, as substâncias que substituam o malte de cevada, ou o álcool podiam ser considerados suficientemente tóxicos para justificar a proibição do n.° 4 do artigo 3.° da Lei n.° 2963/1922 por razões de protecção da saúde pública. Também não existem provas, nem tal foi sustentado, de que estas substâncias sejam ou possam ser nocivas.

A propósito da glicerina e da glicirrizina, outras substâncias cuja adição à cerveja é proibida pelo n.° 4 do artigo 3.°, o Governo grego não alegou nada de concreto e não apresentou qualquer prova específica da sua toxicidade. O parecer elaborado para a Comissão pelos peritos C. E. Dalgliesh e J. Gry, anexo ao requerimento apresentado neste processo, não menciona sequer a glicerina. Diz que a glicirrizina é um agente edulcorante raramente utilizado e cujo emprego no Reino Unido, por exemplo, é proibido porque dá à cerveja uma falsa impressão de "corpo" e de "força" (um ponto que, em nosso entender, releva mais da lealdade das transacções comerciais do que da protecção da saúde). O parecer afirma igualmente que a glicirrizina apenas é utilizada em determinadas cervejas muito especiais produzidas unicamente no Benelux, que a sua utilização como aditivo alimentar não é permitida em todos os países da CEE, estando actualmente a ser objecto de um estudo pelo Comité Científico da Alimentação Humana da CEE. Tal não justifica a posição do Governo grego, embora a questão deva ser examinada. Face aos elementos de prova produzidos no presente processo, o Tribunal não deve, em nosso entender, declarar que o Governo grego demonstrou que quer a restrição relativa à glicerina quer a relativa à glicirrizina, eram justificadas. Consequentemente, consideramos que o Governo grego não conseguiu justificar a proibição de nenhum dos produtos referidos no n.° 4 do artigo 3.° da lei de 1922.

A propósito da proibição geral dos aditivos contida, tal como foi admitido, no n.° 4 do artigo 29.° do Código dos Alimentos e das Bebidas, e ainda que tenha formulado dúvidas quanto à sua interpretação, o Governo grego adiantou uma série de argumentos que dizem sobretudo respeito a incertezas quanto aos níveis globais de segurança da absorção de aditivos e à sua eventual interacção com outras substâncias. Nenhum destes argumentos especifica um produto determinado que seja tóxico ou perigoso ou ainda que apresente sérios riscos para a saúde. Em nossa opinião, no entanto, segundo a jurisprudência do Tribunal, o Estado-membro é obrigado a analisar caso a caso se um produto específico constitui um risco para a saúde pública no seu país, tendo em conta os hábitos alimentares nacionais e tendo em conta os resultados da investigação científica internacional.

Deste modo, o que o Tribunal admitiu a propósito dos pesticidas no seu acórdão proferido no processo 94/83, Heijn (Recueil 1984, p. 3263) não se aplica necessariamente às enzimas ou aos aditivos alimentares. Nada prova que o Governo grego tenha, neste caso, procedido a uma tal investigação. Os riscos alegados são de carácter geral e de tal modo mínimos que uma proibição geral de todos os aditivos, como a que consta do n.° 4 do artigo 29.° do código, não está em proporção com o que é necessário para atingir os objectivos de protecção da saúde pública como o prevê o artigo 36.° do Tratado CEE. Em nossa opinião, as autoridades gregas não apresentaram justificação que, à primeira vista, se afigure fundada por razões de protecção da saúde pública; se se adoptasse o ponto de vista oposto, a medida seria abrangida pela segunda frase do artigo 36.° como constituindo "um meio de discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-membros".

Em conclusão, consideramos que o Governo grego não conseguiu justificar, por razões tiradas da protecção da saúde pública, a proibição geral dos aditivos constante do n.° 4 do artigo 29.° do seu Código dos Alimentos e das Bebidas, na medida em que esta disposição pode ter por efeito impedir as importações na Grécia de cerveja legalmente fabricada e comercializada noutros Estados-membros.

Consequentemente, em nossa opinião, a Comissão tem razão em pedir que seja declarado que, ao proibir a importação de cervejas legalmente fabricadas e comercializadas noutros Estados-membros, mas não conformes às exigências da sua legislação nacional, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado CEE. Consideramos que as despesas devem ser suportadas pela República Helénica.

(*) Tradução do inglês.