ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção alargada)

14 de dezembro de 2022 ( *1 )

«Subvenções — Importações de biodiesel originário da Indonésia — Regulamento de Execução (UE) 2019/2092 — Direito de compensação definitivo — Artigo 3.o, ponto 1, alínea a), do Regulamento (UE) 2016/1037 — Contribuição financeira — Artigo 3.o, ponto 2, do Regulamento 2016/1037 — Vantagem — Artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento 2016/1037 — Cálculo do montante das subvenções passíveis de medidas de compensação — Artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), e ponto 2, do Regulamento 2016/1037 — Ação que consiste em “atribuir” a um organismo privado o exercício de uma função que constitui uma contribuição financeira ou em lhe “dar instruções” nesse sentido — Remuneração inferior à adequada — Proteção dos rendimentos ou manutenção dos preços — Artigo 28.o, n.o 5 do Regulamento 2016/1037 — Utilização dos dados disponíveis — Artigo 3.o, ponto 2 e artigo 6.o, alínea d), do Regulamento 2016/1037 — Vantagem — Artigo 8.o, n.o 8, do Regulamento 2016/1037 — Ameaça de prejuízo importante para a indústria da União — Artigo 8.o, n.os 5 e 6, do Regulamento 2016/1037 — Nexo de causalidade — Análise de imputação — Análise de não imputação»

No processo T‑111/20,

PT Wilmar Bioenergi Indonesia, com sede em Medan (Indonésia),

PT Wilmar Nabati Indonesia, com sede em Medan,

PT Multi Nabati Sulawesi, com sede em Sulawesi du Nord (Indonésia),

representadas por P. Vander Schueren e T. Martin‑Brieu, advogados,

recorrentes,

contra

Comissão Europeia, representada por P. Kienapfel, G. Luengo e P. Němečková, na qualidade de agentes,

recorrida

apoiada por:

European Biodiesel Board (EBB), com sede em Bruxelas (Bélgica), representado por M.‑S. Dibling e L. Amiel, advogados,

interveniente,

O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção alargada),

composto, durante as deliberações, por: S. Gervasoni (relator), presidente, L. Madise, P. Nihoul, R. Frendo e J. Martín y Pérez de Nanclares, juízes,

secretário: I. Kurme, administradora,

vista a fase escrita do processo,

após a audiência de 13 de janeiro de 2022,

profere o presente

Acórdão

1 Com o seu recurso baseado no artigo 263.o TFUE, as recorrentes, PT Wilmar Bioenergi Indonesia, PT Wilmar Nabati Indonesia e PT Multi Nabati Sulawesi, pedem a anulação do Regulamento de Execução (UE) 2019/2092 da Comissão, de 28 de novembro de 2019, que institui um direito de compensação definitivo sobre as importações de biodiesel originário da Indonésia (JO 2019, L 317, p. 42, a seguir «regulamento impugnado»), na parte em que lhes diz respeito.

Antecedentes do litígio

2 As recorrentes são sociedades indonésias que produzem e exportam biodiesel.

3 Em 19 de novembro de 2013, o Conselho da União Europeia aprovou o Regulamento de Execução (UE) n.o 1194/2013, que institui um direito antidumping definitivo e estabelece a cobrança definitiva do direito provisório instituído sobre as importações de biodiesel originário da Argentina e da Indonésia (JO 2013, L 315, p. 2) que aplicou às recorrentes um direito antidumping definitivo.

4 Em 25 de novembro de 2013, a Comissão Europeia adotou o Regulamento (UE) n.o 1198/2013, que encerra o processo antissubvenções relativo às importações de biodiesel originário da Argentina e da Indonésia e que revoga o Regulamento (UE) n.o 330/2013 que torna obrigatório o registo dessas importações (JO 2013, L 315, p. 67).

5 Em 15 de setembro de 2016, o Tribunal Geral anulou os artigos 1.o e 2.o do Regulamento de Execução n.o 1194/2013 na parte em que dizia respeito às duas primeiras recorrentes (Acórdão de 15 de setembro de 2016, PT Wilmar Bioenergi Indonesia e PT Wilmar Nabati Indonesia/Conselho, T‑139/14, não publicado, EU:T:2016:499).

6 Em 25 de janeiro de 2018, na sequência de um pedido da República da Indonésia, o painel da Organização Mundial do Comércio (OMC) elaborou um relatório sobre as medidas antidumping impostas pelo Regulamento de Execução n.o 1194/2013 sobre as importações de biodiesel proveniente da Indonésia [relatório do painel da OMC intitulado «União Europeia — Medidas antidumping sobre o biodiesel originário da Indonésia», de 25 de janeiro de 2018 (WT/DS 480/R)]. O painel da OMC concluiu que a União Europeia tinha agido de forma incompatível com várias disposições do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT) e do Acordo sobre a aplicação do artigo VI do GATT (JO 1994, L 336, p. 103), que figura no anexo 1 A do Acordo que institui a OMC (JO 1994, L 336, p. 3).

7 Em 22 de outubro de 2018, o European Biodiesel Board [Conselho Europeu do Biodiesel (a seguir «EBB»)] apresentou uma denúncia à Comissão nos termos do artigo 10.o do Regulamento (UE) 2016/1037 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2016, relativo à defesa contra as importações que são objeto de subvenções de países não membros da União Europeia (JO 2016, L 176, p. 55), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2018/825 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018 (JO 2018, L 143, p. 1) (a seguir «regulamento de base»). Segundo esta denúncia, as importações de biodiesel originário da Indonésia eram objeto de subvenções e, por isso, causavam prejuízo à indústria da União.

8 Por aviso publicado no Jornal Oficial da União Europeia em 6 de dezembro de 2018 (JO 2018, C 439, p. 16), a Comissão deu início a um processo antissubvenções relativo às importações de biodisel originário da Indonésia.

9 O produto visado no inquérito é constituído por «ésteres monoalquílicos de ácidos gordos e/ou gasóleos parafínicos de síntese e/ou hidrotratamento, de origem não fóssil, conhecidos geralmente como “biodiesel”, em estado puro ou incluídos numa mistura, originários da Indonésia».

10 O biodiesel produzido na Indonésia é principalmente éster metílico de óleo de palma (a seguir «EMP»), derivado do óleo de palma bruto (a seguir «OPB»). Em contrapartida, o biodiesel produzido na União é essencialmente éster metílico de colza (a seguir «EMC»), sendo também obtido a partir de outras matérias‑primas, entre as quais OPB.

11 O EMP e o EMC pertencem à categoria dos ésteres monoalquílicos de ácidos gordos. O termo «éster» refere‑se à transesterificação de óleos vegetais, a saber a mistura de óleo com álcool, o que produz biodiesel e, como subproduto, a glicerina. O termo «metílico» refere‑se ao metanol, o álcool mais frequentemente utilizado no processo. Os ésteres monoalquílicos de ácidos gordos também são conhecidos como «ésteres metílicos de ácidos gordos» (a seguir «EMAG»). Embora o EMP e o EMC sejam ambos EMAG, têm propriedades físicas e químicas parcialmente diferentes e, nomeadamente, possuem uma temperatura‑limite de filtrabilidade (Cold Filter Plugging Point) (a seguir «CFPP») diferente. O CFPP é a temperatura a que o combustível provocará obstrução no filtro devido à cristalização ou gelificação de alguns dos seus dos componentes. Para o EMC, o CFPP pode ser de ‑14 °C enquanto para o EMP, é de cerca de 13 °C. No mercado, o biodiesel com um CFPP específico é frequentemente descrito como EMAG X, EMAG 0 ou EMAG 5.

12 O inquérito sobre a existência de práticas de subvenção e do prejuízo daí resultante abrangeu o período compreendido entre 1 de outubro de 2017 e 30 de setembro de 2018 (a seguir «período de inquérito»). A análise das tendências pertinentes para a avaliação do prejuízo abrangeu o período compreendido entre 1 de janeiro de 2015 e o final do inquérito. Sempre que considerou necessário, a Comissão analisou também as informações apresentadas após o período de inquérito.

13 Por carta de 25 de janeiro de 2019, a PT Wilmar Bioenergi Indonesia a apresentou respostas ao questionário antissubvenções que a Comissão lhe tinha enviado em 19 de dezembro de 2018. A Comissão procedeu a inspeções nas instalações das recorrentes na Indonésia, de 18 a 21 de março de 2019.

14 Paralelamente, as recorrentes apresentaram as seguintes observações: em 17 de janeiro de 2019, sobre a denúncia; em 14 de fevereiro de 2019, sobre os dados apresentados pelo EBB e os produtores de biodiesel da União incluídos na amostra e sobre as alegações de ameaça de prejuízo; em 14 de fevereiro de 2019, sobre a aplicabilidade de medidas de compensação aos regimes de subvenções alegados, e, em 19 de junho de 2019, sobre as alegações de ameaça de prejuízo expostas nas observações do EBB de 29 de abril de 2019 e sobre o pedido de registo das importações do EBB.

15 Em 12 de agosto de 2019, a Comissão adotou o Regulamento de Execução (UE) 2019/1344, que institui um direito de compensação provisório sobre as importações de biodiesel originário da Indonésia (JO 2019, L 212, p. 1, a seguir «regulamento provisório»). O direito de compensação provisório aplicável à PT Wilmar Bioenergi Indonesia e à PT Wilmar Nabati Indonesia era de 15,7 %. O direito de compensação provisório aplicável a «[t]odas as outras empresas» além das expressamente mencionadas no artigo 1.o do regulamento provisório, era de 18 %.

16 Em 13 de agosto de 2019, a Comissão comunicou às recorrentes os factos e as considerações essenciais com base nos quais adotou o regulamento provisório.

17 Em 28 de agosto de 2019, as recorrentes apresentaram as suas observações sobre o regulamento provisório e sobre os factos e considerações essenciais com base nos quais este tinha sido adotado.

18 Em 4 de outubro de 2019, a Comissão comunicou os factos e as considerações essenciais com base nos quais tencionava instituir medidas de compensação definitivas sobre o biodiesel originário da Indonésia. As recorrentes apresentaram as suas observações sobre os mesmos em 14 de outubro de 2019.

19 No termo do processo antissubvenções, a Comissão adotou o regulamento impugnado mediante o qual confirmou as conclusões a que tinha chegado no regulamento provisório. Considerou que o Governo da Indonésia tinha apoiado a indústria do biodiesel através de subvenções na aceção do artigo 3.o, n.o 1, do regulamento de base. A Comissão considerou que esse apoio teve lugar através de certos programas. Tratava‑se, nomeadamente, do facto de o Fundo para as plantações de óleo de palma, um organismo público, pagar aos produtores de biodiesel que tinham fornecido biodiesel a sociedades designadas «Petrofuel Entities» a diferença entre o preço de referência do diesel mineral, pago por estas entidades, e o preço de referência para o biodiesel fixado pelo ministro da Energia e dos Recursos Minerais. A Comissão concluiu também que o Governo da Indonésia tinha atribuído aos produtores de OPB, matéria‑prima que os produtores de biodiesel compram para a transformar em biodiesel, a função de fornecer esta matéria‑prima mediante uma remuneração inferior à adequada, ou lhes tinha dado instruções nesse sentido, nomeadamente através das restrições à exportação e do controlo dos preços por intermédio do grupo de sociedades públicas PT Perkebunan Nusantara (a seguir «PTPN»).

20 O direito de compensação definitivo aplicável à PT Wilmar Bioenergi Indonesia e à PT Wilmar Nabati Indonesia era de 15,7 %. O direito de compensação definitivo aplicável a «[t]odas as outras empresas», além das expressamente mencionadas no artigo 1.o do regulamento impugnado era de 18 %.

Pedidos das partes

21 As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne: – anular o regulamento impugnado na parte em que lhes diz respeito; – condenar a Comissão nas despesas.

22 A Comissão, apoiada pelo EBB, conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne: – julgar o recurso inadmissível no que respeita à PT Multi Nabai Sulawesi; – negar provimento ao recurso; – condenar as recorrentes nas despesas.

Questão de direito

23 As recorrentes invocam, em substância, quatro fundamentos de recurso, relativos: – o primeiro, à violação do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), ponto 1, alínea a), i), e ponto 2, e do artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão ao concluir que os pagamentos obtidos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma constituíam uma subvenção passível de medidas de compensação e ao não adaptar a vantagem alegadamente recebida pelas recorrentes para ter em conta as reduções concedidas, bem como os custos de transporte e os custos de crédito incorridos para obter as alegadas subvenções; – o segundo, à violação do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), ponto 1, alínea b), e ponto 2, do artigo 6.o, alínea d), e do artigo 28.o, n.o 5, do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão ao concluir pela existência de um apoio dos poderes públicos ao fornecimento de OPB mediante uma remuneração inferior à adequada; – o terceiro, à violação do artigo 8.o, n.o 8, do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão ao concluir pela existência de uma ameaça de prejuízo importante para a indústria da União; – o quarto, à violação do artigo 8.o, n.os 5 e 6, do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão ao concluir que as importações provenientes da Indonésia ameaçavam causar um prejuízo à indústria da União e ao ignorar o impacto das importações provenientes da Argentina.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), ponto 1, alínea a), i), e ponto 2, e do artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão ao concluir que os pagamentos obtidos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma constituíam uma subvenção passível de medidas de compensação e ao não adaptar a vantagem alegadamente recebida pelas recorrentes para ter em conta as reduções concedidas e os custos de transporte e os custos de crédito incorridos para obter as alegadas subvenções.

24 O primeiro fundamento assenta em quatro partes, que são contestadas pela Comissão, apoiada pelo EBB.

Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação na medida em que a Comissão considerou que os pagamentos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma constituíam uma contribuição financeira dos poderes públicos ou de um organismo público

25 Na primeira parte, as recorrentes alegam que os pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma não constituem uma contribuição financeira dos poderes públicos ou de um organismo público.

26 A título preliminar, há que recordar que, segundo jurisprudência, no domínio da política comercial comum, mais particularmente em matéria de medidas de defesa comercial, as instituições da União dispõem de um amplo poder de apreciação em razão da complexidade das situações económicas e políticas que têm de examinar (v. Acórdão de 18 de outubro de 2018, Gul Ahmed Textile Mills/Conselho, C‑100/17 P, EU:C:2018:842, n.o 63 e jurisprudência referida).

27 O amplo poder de apreciação de que dispõem as instituições da União no domínio das medidas de defesa comercial abrange igualmente a determinação da existência de uma contribuição financeira na aceção do artigo 3.o, ponto 1, do regulamento de base (v., neste sentido, Acórdão de 11 de outubro de 2012, Novatex/Conselho, T‑556/10, não publicado, EU:T:2012:537, n.os 34 e 35).

28 A este respeito, há que salientar que o artigo 3.o do regulamento de base dispõe que se considera que existe uma subvenção se os requisitos estabelecidos nos seus pontos 1 e 2 estiverem preenchidos, nomeadamente, quando existir uma «contribuição financeira» dos poderes públicos do país de origem ou de exportação e, deste modo, se conceder uma «vantagem».

29 O objetivo do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), do regulamento de base é definir o conceito de «contribuição financeira» de modo a excluir do mesmo as medidas dos poderes públicos que não estão compreendidas em nenhuma das categorias enumeradas nesta disposição. É nesta perspetiva que o artigo 3.o, ponto 1, alínea a), i) a iii), do regulamento de base enumera situações concretas que devem ser consideradas no sentido de que incluem uma contribuição financeira dos poderes públicos, designadamente, a transferência direta ou indireta de fundos, a renúncia de receitas públicas ou o fornecimento de bens ou a prestação de serviços ou a aquisição de bem, ao passo que o ponto 1, alínea a), iv), do regulamento de base prevê que o facto de os poderes públicos atribuírem a um organismo privado o exercício de uma ou mais funções dos tipos assim enumerados subalíneas i), ii) e iii), ou de lhes dar instruções nesse sentido equivale à concessão, por esses poderes públicos, de uma contribuição financeira na aceção do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), do regulamento de base (Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão, T‑300/16, EU:T:2019:235, n.o 106).

30 Resulta da leitura do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), do regulamento de base, nomeadamente da formulação «uma contribuição financeira dos poderes públicos», que a contribuição financeira deve poder ser imputada aos poderes públicos. Todavia, esta disposição não contém nenhuma precisão quanto à origem dos fundos transferidos. Assim, no seu ponto 1, alínea a), i), este artigo inclui no conceito de «contribuição financeira» uma «medida dos poderes públicos» que inclua uma transferência direta de fundos, sem acrescentar exigências quanto à origem desses fundos. O facto de a origem dos fundos não ter incidência na qualificação de uma medida dos poderes públicos como «contribuição financeira dos poderes públicos» aparece claramente na hipótese prevista no segundo travessão do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), em que os poderes públicos atribuem a um organismo privado o exercício de certas funções como a transferência direta dos fundos, ou lhe dão instruções nesse sentido, sem precisar qual deve ser a origem dos fundos utilizados. Resulta destas disposições que o conceito de «contribuição financeira dos poderes públicos» abrange todos os meios pecuniários que os poderes públicos podem efetivamente utilizar.

31 No caso em apreço, resulta dos considerandos 30 a 33 do regulamento impugnado, e não é contestado pelas recorrentes, que o Fundo para as plantações de óleo de palma é um organismo público. Este organismo é utilizado para apoiar as compras de biodiesel pelas entidades designadas pelos organismos do Estado e incumbiu uma agência, a Agência Responsável pela Gestão do Fundo (a seguir «Agência de Gestão»), da cobrança dos direitos niveladores de exportação aplicáveis à exportação de produtos de óleo de palma que constituem o seu financiamento (considerandos 41 a 43 do regulamento provisório).

32 Resulta do regulamento provisório que o Fundo de subvenção para o biodiesel, que faz parte do Fundo para as plantações de óleo de palma, foi criado pelo Regulamento Presidencial n.o 61/2015 (considerando 40) e que a Agência de Gestão foi incumbida da cobrança dos direitos niveladores de exportação aplicáveis aos produtos de óleo de palma que constituem os fundos do Fundo para as plantações de óleo de palma (considerandos 41 e 42). Foi com base no artigo 1.o, n.o 4, do Regulamento Presidencial 61/2015 que o Governo da Indonésia concedeu à Agência de Gestão o direito de utilizar os direitos niveladores de exportação e os impostos de exportação instituídos sobre o OPB e os seus produtos derivados, ao passo que o artigo 18.o, n.o 1, do Regulamento Presidencial 66/2018 dispõe expressamente que «a utilização do fundo […] visa cobrir a diferença entre o preço do índice de mercado do diesel e o preço do índice de mercado do biodiesel» (considerandos 58 e 60). Assim, a diferença entre este preço de referência do diesel e o preço de referência do biodiesel é paga pela Agência de Gestão aos produtores de biodiesel graças aos fundos do Fundo para as plantações de óleo de palma (considerando 47).

33 Em primeiro lugar, as recorrentes alegam que a origem e a natureza dos fundos utilizados para os pagamentos efetuados aos produtores de biodiesel pela Agência de Gestão, a saber, o direito nivelador de exportação pago pelos produtores‑exportadores, são pertinentes para determinar se existe uma contribuição financeira. Em segundo lugar, o direito nivelador de exportação destinava‑se expressamente a financiar o Fundo para as plantações de óleo de palma e o Governo da Indonésia não podia dispor do mesmo de outra forma. Em terceiro lugar, o Fundo para as plantações de óleo de palma foi financiado pela cadeia de abastecimento de OPB a favor dessa mesma cadeia e os pagamentos não implicaram, portanto, nenhum custo para o Governo da Indonésia.

34 A este respeito, importa recordar, como salientado no n.o 30, supra, que o artigo 3.o, ponto 1, alínea a), do regulamento de base não contém nenhuma precisão quanto à origem dos fundos transferidos e abrange, assim, todos os meios pecuniários que os poderes públicos podem efetivamente utilizar.

35 Assim, a interpretação desta disposição proposta pelas recorrentes que tem em conta a origem dos fundos pagos pelos poderes públicos como forma de contribuição financeira e o modo como esses poderes públicos podem dispor da mesma ao abrigo da regulamentação nacional deve ser rejeitada. Além disso, o facto de os fundos de que dispõe o Fundo para as plantações de óleo de palma provirem do direito nivelador de exportação pago pelos produtores‑exportadores não significa que, quando esses fundos são pagos aos produtores de biodiesel para cobrir a diferença entre o preço do índice de mercado do diesel e o preço do índice de mercado do biodiesel, não há encargo para o organismo público que os paga.

36 Importa acrescentar, em primeiro lugar, que esta conclusão não é posta em causa pelo Acórdão de 14 de julho de 1988, Fediol/Comissão (188/85, EU:C:1988:400), invocado pelas recorrentes. Nesse processo, que tinha por objeto um recurso de anulação de uma decisão da Comissão pela qual esta encerrou um processo antissubvenções iniciado com base numa denúncia do recorrente, o Tribunal de Justiça rejeitou, é certo, o argumento segundo o qual o conceito de subvenção deve ser entendido de forma ampla e que existe subvenção, quando todas as medidas tomadas tenham como resultado conceder uma vantagem aos seus beneficiários. Todavia, no mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que o conceito de subvenção à exportação previsto no artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 2176/84 do Conselho, de 23 de julho de 1984, relativo à defesa contra as importações que são objeto de dumping ou de subvenções por parte de países não‑membros da Comunidade Económica Europeia (JO 1984, L 201, p. 1), foi concebido pelo legislador da União como implicando necessariamente um encargo financeiro suportado direta ou indiretamente por organismos públicos e que o conceito de encargo abrangia não só a hipótese de o Estado proceder a um pagamento de fundos mas também aquela em que renuncia à cobrança de créditos fiscais (Acórdão de 14 de julho de 1988, Fediol/Comissão, 188/85, EU:C:1988:400, n.o 12). O referido acórdão, que não tem em consideração a origem dos fundos utilizados, não exclui que os pagamentos efetuados pela Agência de Gestão no caso em apreço, financiados pela cobrança de um direito nivelador de exportação por esse organismo, constituam um encargo financeiro suportado diretamente por um organismo público.

37 Em segundo lugar, não pode prosperar o argumento das recorrentes relativo ao relatório do Órgão de Recurso do Órgão de Resolução de Litígios da OMC intitulado «Estados Unidos — Medidas que afetam o comércio de aeronaves civis de grandes dimensões (segunda denúncia)», adotado em 12 de março de 2012 (WT/DS 353/AB/R, n.o 617) (a seguir «relatório do Órgão de Recurso “Estados Unidos — Medidas que afetam o comércio de aeronaves civis de grandes dimensões (segunda denúncia)”»).

38 A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência, as interpretações do Acordo sobre as Subvenções e as Medidas de Compensação que figura no anexo 1 A do Acordo que institui a Organização Mundial do Comércio (OMC) (JO 1994, L 336, p. 156, a seguir «Acordo SMC»), adotadas por esse órgão, não são suscetíveis de vincular o Tribunal Geral na sua apreciação da validade do regulamento impugnado (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 1 de março de 2005, Van Parys, C‑377/02, EU:C:2005:121, n.o 54, de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão, T‑300/16, EU:T:2019:235, n.o 103, e de 19 de maio de 2021, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e o./Comissão, T‑254/18, pendente de recurso, EU:T:2021:278, n.o 419).

39 Contudo, o Tribunal de Justiça sublinha igualmente que o princípio do direito internacional geral do respeito das obrigações contratuais (pacta sunt servanda), consagrado no artigo 26.o da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 23 de maio de 1969, implica que o juiz da União deve, para efeitos de interpretação e de aplicação do Acordo SMC, ter em conta a interpretação das diferentes disposições desse acordo que o Órgão de Resolução de Litígios da OMC adotou [v., por analogia, Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, n.o 32, e Conclusões do advogado‑geral G. Pitruzzella no processo Comissão/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2021:533, n.o 24, seguidas pelo Tribunal de Justiça no referido processo; v., igualmente, por analogia, Acórdão de 6 de outubro de 2020, Comissão/Hungria (Ensino Superior), C‑66/18, EU:C:2020:792, n.o 92]. Assim, nada se opõe a que o Tribunal Geral lhes faça referência, uma vez que se trata de proceder à interpretação das disposições do regulamento de base que correspondem a disposições do acordo SMC (Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão, T‑300/16, EU:T:2019:235, n.o 103).

40 Em todo o caso, o n.o 617 do relatório do Órgão de Recurso «Estados Unidos — Medidas que afetam o comércio de aeronaves civis de grandes dimensões (segunda denúncia)» invocado pelas recorrentes precisa que «uma transferência direta de fundos implica normalmente um financiamento concedido pelos poderes públicos ao beneficiário». Não se pode deixar de observar que este relatório conclui que a contribuição financeira é concedida «normalmente […] pelos poderes públicos», mas, contrariamente ao que sustentam as recorrentes, não estabelece exigências quanto à origem dos fundos de que os referidos poderes públicos dispõem.

41 Dado que os argumentos das recorrentes foram rejeitados na íntegra, há que julgar improcedente a primeira parte do primeiro fundamento.

Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), i), do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação na medida em que a Comissão concluiu que os pagamentos do Fundo para as plantações de óleo de palma constituem subvenções

42 Na segunda parte do primeiro fundamento, as recorrentes sustentam que os pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma não constituem uma transferência direta de fundos na forma de subvenção, mas um pagamento para a aquisição de biodiesel.

43 Importa recordar, como salientado nos n.os 29 e 30, supra, que o artigo 3.o, ponto 1, alínea a), do regulamento de base enumera situações concretas que devem ser consideradas como comportando uma contribuição financeira dos poderes públicos, nomeadamente a transferência direta ou indireta de fundos, e que essa contribuição financeira deve poder ser imputada aos poderes públicos.

44 Além disso, para apreciar se uma transferência direta de fundos representa uma vantagem constitutiva de uma subvenção na aceção do artigo 3.o do regulamento de base que pode justificar a instituição de um direito de compensação, deve ser tida em conta a falta de contrapartida, ou de contrapartida equivalente, por parte da empresa que recebe essa transferência.

45 No caso em apreço, nos termos dos considerandos 45 a 50 do regulamento provisório (igualmente do considerando 37 do regulamento impugnado), o procedimento que a Comissão qualificou de «transferência direta de fundos» era o seguinte: «(45) Mais precisamente, o artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento Presidencial n.o 26/2016 estipula que “o diretor‑geral da [Direção‑Geral das Novas Energias Renováveis e da Conservação de Energia] deve nomear a ‘Petrofuel Entity’ que será responsável pela aquisição de biodiesel, como previsto no artigo 4.o, no âmbito do financiamento pela Agência de Gestão e em conformidade com a política do seu comité de direção”. O artigo 9.o, n.o 8, do mesmo regulamento estipula que “com base na aprovação do ministro, nos termos do n.o 7, o diretor‑geral [da Direção‑Geral das Novas Energias Renováveis e da Conservação de Energia], em nome do ministro, deve designar os produtores de biodiesel que participarão na aquisição de biodiesel e atribuir o volume de biodiesel a cada produtor”. […] (46) Os produtores de biodiesel que decidiram participar, e aos quais foi atribuída uma quota ao abrigo desse regulamento, estão obrigados a vender a quantidade mensal de biodiesel à designada “Petrofuel Entity”. Até ao momento, o GI nomeou as seguintes empresas como “Petrofuel Entity”: a) PT Pertamina (“Pertamina”), uma empresa de petróleo e gás detida pelo Estado; e b) PT AKR Corporindo Tbk (“AKR”), uma empresa privada de petróleo e gás. (47) O [Fundo para as plantações de óleo de palma] prevê um mecanismo de pagamento específico, segundo o qual a Pertamina (e para alguns pequenos volumes, a AKR) paga aos produtores de biodiesel o preço de referência do diesel (em comparação com o preço real do biodiesel que, durante o [período de inquérito], teria sido mais elevado), enquanto a diferença entre esse preço de referência do diesel e o preço de referência do biodiesel é paga aos produtores de biodiesel pela Agência de Gestão através do [Fundo para as plantações de óleo de palma]. (48) O preço de referência do diesel e do biodiesel é determinado pelo ministro da Energia e dos Recursos Minerais, […] do seguinte modo: a) O preço de referência do diesel é baseado nos preços indicados pela Platts Singapore para o petróleo […] e no custo de produção do diesel na Indonésia; b) […] o preço de referência do biodiesel é baseado no preço interno do OPB, ao qual são adicionados os custos de transformação. (49) Mais concretamente, cada produtor de biodiesel (incluindo todos os produtores‑exportadores) fatura à Pertamina (ou à AKR, consoante o caso) o volume de biodiesel que o comprador é obrigado a utilizar, nos termos da obrigação de mistura [nos termos da qual, os operadores têm a obrigação de utilizar como combustível em várias aplicações, por exemplo, nos transportes públicos, uma mistura de diesel mineral e de biodiesel que contenha, pelo menos 20 % de biodiesel], e a Pertamina (ou a AKR) paga ao produtor o preço de referência do diesel para esse período. […] (50) A fim de obter o reembolso da diferença entre o preço pago pela Pertamina e pela AKR (com base no preço de referência do diesel) e o preço de referência do biodiesel, o produtor de biodiesel envia à Agência de Gestão uma fatura adicional para o mesmo volume, juntamente com uma lista de documentos. Após receção da fatura e verificação dos elementos nela constantes, a Agência de Gestão paga ao produtor de biodiesel em causa a diferença entre o preço de referência do diesel (pago pela Pertamina ou pela AKR, consoante o caso) e o preço de referência do biodiesel fixado para esse período.»

46 Em primeiro lugar, as recorrentes alegam que foi erradamente que a Comissão qualificou os pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma de transferência direta de fundos e não de pagamentos efetuados em contrapartida da compra de biodiesel. Primeiro, sustentam que o sistema de pagamentos do Fundo para as plantações de óleo de palma incluía obrigações recíprocas por parte do Governo da Indonésia e dos produtores de biodiesel, a saber, a venda do biodiesel pelo pagamento de um preço. A existência de contratos prévios entre as recorrentes e o Fundo para as plantações de óleo de palma, bem como o facto de as primeiras enviarem faturas ao segundo a fim de receber os pagamentos, deviam ser tomados em consideração nesse sentido. A natureza do Fundo para as plantações de óleo de palma, que visava apoiar as compras e a utilização de biodiesel para a implementação da obrigação instaurada pelos poderes públicos indonésios em matéria de mistura do biodiesel, devia ter sido tomada em consideração para determinar a natureza da contribuição em causa. Segundo, a maior parte das compras de biodiesel às recorrentes foram efetuadas pela PT Pertamina (a seguir «Pertamina»), um organismo público que faz parte do Governo da Indonésia. Terceiro, com base nestes elementos, as recorrentes sustentam que a Comissão devia ter qualificado os pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma, como parte de uma aquisição de bens na aceção do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iii), do regulamento de base.

47 A este respeito, há que salientar que, no considerando 38 do regulamento impugnado, a Comissão constatou que «os pagamentos do [Fundo para as plantações de óleo de palma] a favor dos produtores de biodiesel não podiam ser considerados pagamentos devidos num contrato de compra celebrado entre o Governo da Indonésia e os produtores de biodiesel, mas constituí uma transferência direta de fundos».

48 Resulta do contexto factual do caso em apreço, conforme apresentado nos considerandos 45 a 50 do regulamento provisório e no considerando 37 do regulamento impugnado (v. n.o 45, supra) e que não é contestado pelas recorrentes, que, no contexto do sistema concebido pelo Regulamento Presidencial n.o 26/2016, a Agência de Gestão não intervinha na transação entre os produtores e a Pertamina e a PT AKR Corporindo Tbk (a seguir «AKR»). Com efeito, era o diretor‑geral da Direção‑Geral das Novas Energias Renováveis e da Conservação de Energia que designava, em primeiro lugar, as entidades responsáveis pela compra de biodiesel (em aplicação da política definida pelo comité de direção da Agência de Gestão) e, em segundo lugar, em nome do ministro, os produtores de biodiesel que participavam na aquisição de biodiesel e o volume de biodiesel atribuído a cada produtor. Tanto o preço de referência para o diesel como para o biodiesel era determinado pelo ministro da Energia e dos Recursos Minerais. Em seguida, cada produtor faturava à Pertamina ou à AKR o volume de biodiesel que estas empresas deviam utilizar por força da obrigação de mistura e estas últimas pagavam ao produtor o preço de referência do diesel. Só após o encerramento dessa transação é que os produtores de biodiesel enviavam à Agência de Gestão uma fatura adicional para o mesmo volume de biodiesel a fim de obter o pagamento da diferença entre o preço de referência do diesel e o preço de referência do biodiesel, juntamente com uma cópia da decisão da Direção‑Geral das Novas Energias Renováveis e da Conservação de Energia a autorizar a participar na aquisição de biodiesel e a respetiva atribuição do volume de biodiesel, uma cópia do contrato de aquisição de biodiesel celebrado com a Pertamina ou a AKR, o certificado assinado pela Pertamina ou a AKR e pelo produtor de biodiesel em causa e visado pelo Governo da Indonésia, com informações sobre o local de entrega, o volume e o tipo de biodiesel e o montante das taxas de transporte, bem como uma cópia do contrato entre a Agência de Gestão e o produtor de biodiesel em causa.

49 Além disso, a Comissão entendeu igualmente, nos considerandos 67 e 69 do regulamento impugnado, que o preço de referência para o biodiesel pago aos fornecedores independentes não refletia a oferta e a procura em condições normais de mercado sem intervenção governamental, e que o montante dos custos de transformação calculado pelo Governo da Indonésia no âmbito da fórmula utilizada para determinar o preço de referência para o biodiesel era excessivo. A Comissão não cometeu nenhum erro manifesto de apreciação ao deduzir desta situação, no considerando 68 do regulamento impugnado, que, sem esses pagamentos, os preços do biodiesel na Indonésia seriam inferiores. Uma vez que os pagamentos efetuados pela Agência de Gestão aos produtores de biodiesel são calculados com base num preço de referência do biodiesel que não resultam de condições normais de mercado, não podem ser considerados um complemento de preço que os produtores têm o direito de obter em contrapartida das suas entregas à Pertamina ou à AKR.

50 Com base nestes elementos de facto, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação, tendo em conta a ampla margem de apreciação que lhe é reconhecida pela jurisprudência referida no n.o 27, supra, quanto à determinação da existência de uma contribuição financeira na aceção do artigo 3.o, n.o 1, do regulamento de base e de uma vantagem na aceção do n.o 2 da mesma disposição, ao entender, no considerando 37 do regulamento impugnado, que o dinheiro pago pelo Fundo para as plantações de óleo de palma «não faz[ia], portanto, parte de um contrato a título oneroso (como a aquisição pelo governo de biodiesel em troca de um preço)». Com efeito, não resulta da apresentação dos factos que o Fundo para as plantações de óleo de palma intervinha na transação entre os produtores de biodiesel e as «Petrofuel Entities», a saber, a Pertamina e a AKR, nem que o referido fundo recebia qualquer contrapartida pelos pagamentos que efetuava. Assim, a natureza da transação, em que as recorrentes se centraram na audiência, não permite concluir que os pagamentos efetuados pelo referido fundo faziam parte de um esquema de obrigações recíprocas.

51 Esta conclusão não pode ser posta em causa pela natureza do Fundo para as plantações de óleo de palma que visava, segundo as recorrentes, apoiar as aquisições e a utilização de biodiesel para implementação da obrigação instaurada pelo Governo da Indonésia em matéria de mistura do biodiesel. Com efeito, no caso em apreço, a natureza e o objetivo do referido fundo foram corretamente tidos em conta pela Comissão, nos considerandos 56 a 61 do regulamento provisório e no considerando 30 do regulamento impugnado, para qualificar os pagamentos que este efetuava como «contribuição financeira».

52 Além disso, esta conclusão também não pode ser posta em causa pela referência das recorrentes aos pontos 616 e 617 do Relatório do Órgão de Recurso «Estados Unidos — Aeronaves civis de grandes dimensões (segunda denúncia)» onde se indica que, «numa transação desse tipo [um “donativo”], o dinheiro ou o equivalente é dado a um beneficiário, normalmente sem que este seja obrigado ou deva dar seja o que for em troca ao doador», que «uma transferência direta de dinheiro implica normalmente um financiamento concedido pelo governo ao beneficiário» e que, «[e]m certos casos, como nas doações, a transmissão de fundos não envolve uma obrigação recíproca por parte do beneficiário».

53 A este respeito, importa recordar, a título preliminar, que, segundo jurisprudência, as interpretações do Acordo SMC, adotadas por este órgão, não são suscetíveis de vincular o Tribunal Geral na sua apreciação da validade do regulamento impugnado (v. n.os 38 e 39, supra).

54 De resto, resulta da leitura do excerto citado pelas recorrentes que o conceito de transferência direta de fundos comporta «normalmente» um financiamento concedido «pelo governo» e que, quando se trata de uma «doação», «a transmissão de fundos não implica uma obrigação recíproca» e é feita «normalmente sem que [o beneficiário] seja obrigado ou deva conceder seja o que for em troca ao doador».

55 No que respeita aos argumentos das recorrentes expostos no n.o 46, supra, primeiro, como resulta dos n.os 48 e 49, supra, os pagamentos efetuados pela Agência de Gestão aos produtores de biodiesel, uma vez que são calculados com base num preço de referência do biodiesel que não resultam de condições normais de mercado, não podem ser considerados um complemento de preço que os produtores têm o direito de obter em contrapartida das suas entregas à Pertamina ou à AKR. Por conseguinte, há que rejeitar este argumento das recorrentes.

56 Segundo, importa observar que resulta do considerando 46 do regulamento provisório que a Pertamina pertence ao Estado indonésio. Mesmo admitindo que, contrariamente às conclusões da Comissão constantes dos considerandos 48 e 49 do regulamento impugnado, a Pertamina seja um organismo público, trata‑se de uma entidade independente do Fundo para as plantações de óleo de palma e da Agência de Gestão e nada indica que a Pertamina agisse como comprador de biodiesel juntamente com o Fundo para as plantações de óleo de palma como sustentam as recorrentes. Com efeito, como sublinha com razão a Comissão, a Pertamina não era uma agência à qual os poderes públicos atribuíram apenas o exercício de determinadas funções, mas uma empresa de petróleo e gás que exercia as mesmas funções que a AKR, uma empresa privada de petróleo e gás, como resulta do considerando 46 do regulamento provisório e do considerando 55 do regulamento impugnado, o que não foi contestado pelas recorrentes.

57 Tendo em conta as considerações que precedem, deve observar‑se que, mesmo que as alegações das recorrentes de que a Pertamina era um organismo público estivessem corretas, um erro sobre este ponto por parte da Comissão só justificaria a anulação do regulamento impugnado se fosse suscetível de pôr em causa a sua legalidade, invalidando toda a sua análise relativa à existência de uma subvenção (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 25 de outubro de 2011, Transnational Company Kazchrome e ENRC Marketing/Conselho, T‑192/08, EU:T:2011:619, n.o 119), o que não sucede no caso em apreço.

58 Terceiro, o facto de os pagamentos em questão não poderem ser qualificados de contrapartida pela compra de biodiesel significa que a transação em questão no caso em apreço não pode ser qualificada de «aquisição» de bens por parte do Governo da Indonésia e, assim, ser abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iii), do regulamento de base. Por conseguinte, há que julgar improcedentes os argumentos das recorrentes formulados nesse sentido.

59 Em segundo lugar, as recorrentes apresentam uma série de argumentos para demonstrar que, se o Tribunal Geral considerar que a Pertamina não é um organismo público, esta foi, todavia, «encarregada» ou «instruída» pelo Governo da Indonésia para comprar biodiesel e que os produtores de biodiesel foram «encarregados» ou «instruídos» para o vender na aceção do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), do regulamento de base.

60 A este respeito, há que constatar que não foi o pagamento do preço de referência do diesel pela Pertamina como contrapartida pela compra do biodiesel que foi considerado pela Comissão como «transferência direta de fundos», nem a venda de biodiesel pelos produtores de biodiesel, mas sim o pagamento pela Agência de Gestão, um organismo público, da diferença entre o preço de referência do diesel e o preço de referência do biodiesel fixado para o período em questão ao produtor de biodiesel em causa. Por conseguinte, o artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), do regulamento de base, que se refere ao comportamento dos organismos privados (v. n.os 111 e 116, infra), não é aplicável.

61 Por conseguinte, a segunda parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente na íntegra.

Quanto à terceira parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 3.o, n.o 2, do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação na medida em que a Comissão concluiu que os pagamentos do Fundo para as plantações de óleo de palma conferiam uma vantagem

62 Na terceira parte, as recorrentes alegam que os pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma não conferem uma vantagem aos produtores de biodiesel.

63 A este respeito, importa salientar que o artigo 3.o do regulamento de base prevê que se considera que existe uma subvenção se houver uma «contribuição financeira» ou uma «proteção dos rendimentos ou […] dos preços» dos poderes públicos e se, deste modo, for conferida uma «vantagem». Os artigos 6.o e 7.o do referido regulamento precisam as modalidades de cálculo da «vantagem» conferida. Segundo jurisprudência, é concedida uma vantagem ao beneficiário quando este se encontra numa situação melhor do que a que teria se o regime de subvenção não existisse. Além disso, resulta do artigo 3.o, pontos 1 e 2, do regulamento de base que só no caso de uma contribuição financeira dos poderes públicos conferir efetivamente uma vantagem a um produtor‑exportador é que se considera existir uma subvenção para esse produtor‑exportador (v., neste sentido, Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão, T‑300/16, EU:T:2019:235, n.os 195 e 210).

64 No âmbito da sua primeira alegação, as recorrentes sustentam que a Comissão se baseou num cenário contrafactual manifestamente errado quando concluiu que, sem o Fundo para as plantações de óleo de palma e os seus pagamentos, os produtores de biodiesel não poderiam vender o seu produto no mercado indonésio e que os preços do biodiesel seriam inferiores. Sem o Fundo para as plantações de óleo de palma, a obrigação de mistura existiria ainda assim e os misturadores seriam obrigados a comprar biodiesel para cumprir a obrigação de mistura e os produtores de biodiesel faturariam o mesmo preço que poderiam ter obtido no mercado mundial.

65 No caso em apreço, a Comissão entendeu, no considerando 65 do regulamento impugnado, que o cenário alternativo correto não era aquele em que, sem o Fundo para as plantações de óleo de palma, os misturadores pagariam o preço de referência do biodiesel. Segundo a Comissão, sem a obrigação de mistura, sem o Fundo para as plantações de óleo de palma e sem os seus pagamentos, os misturadores não tinham incentivo para comprar biodiesel e os produtores de biodiesel não receberiam o financiamento adicional correspondente à diferença entre o preço de referência do diesel e o preço de referência do biodiesel fixado pelo Governo da Indonésia.

66 Resulta do regulamento provisório que a obrigação de mistura foi introduzida pelo Regulamento 12/2015 do Ministério da Energia e dos Recursos Minerais (considerando 189). No mesmo ano de 2015, o Fundo de subvenção para o biodiesel, que faz parte do Fundo para as plantações de óleo de palma, foi criado pelo Regulamento Presidencial n.o 61/2015 (considerando 40) e a Agência de Gestão foi incumbida da cobrança dos direitos niveladores de exportação aplicáveis à exportação de produtos de óleo de palma que constituíam o financiamento do Fundo para as plantações de óleo de palma (considerandos 41 e 42). Foi com base nesta mesma disposição (artigo 1.o, n.o 4, do Regulamento Presidencial n.o 61/2015), que o Governo da Indonésia concedeu à Agência de Gestão o direito de utilizar os impostos de exportação e os direitos niveladores de exportação instituídos sobre o HPB e os seus produtos derivados e instituiu o direito de aquisição e utilização de biodiesel (considerando 60). Os fundos para pagar aos produtores de biodiesel a diferença entre o preço de referência do diesel e o do biodiesel provinham dos fundos assim atribuídos à Agência de Gestão.

67 Afigura‑se que a implementação da obrigação de mistura no sistema concebido pelo Governo da Indonésia dependia do financiamento pela Agência de Gestão. Trata‑se de um regime complexo instituído pelo Governo da Indonésia com o objetivo de financiar as aquisições de biodiesel por entidades designadas pelos órgãos governamentais, como resulta dos Regulamentos Presidenciais n.o 24/2016 e n.o 26/2016 (considerando 44 do regulamento provisório). O cenário da existência da obrigação de mistura sem o financiamento pela Agência de Gestão é, assim, puramente hipotético e a Comissão não pode ser acusada de não ter baseado a sua análise no mesmo.

68 Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação na aceção da jurisprudência referida nos n.os 26 e 27, supra, que se aplica igualmente à determinação da existência de uma vantagem concedida ao beneficiário de uma subvenção, ao considerar esse regime como um todo para efeitos da determinação da existência de uma vantagem.

69 No âmbito da sua segunda alegação, as recorrentes sustentam que foi erradamente que a Comissão concluiu que, sem o Fundo para as plantações de óleo de palma, o preço de referência do biodiesel teria sido inferior.

70 A título preliminar, há que rejeitar o argumento da Comissão segundo o qual esta alegação das recorrentes é inoperante. É certo que foi com razão que a Comissão sublinhou nos seus articulados e também na audiência, que o artigo 3.o, n.o 2, do regulamento de base não exige que se calcule precisamente o montante da vantagem, mas antes que se determine a existência de uma vantagem. O cálculo da vantagem era abrangido pelos artigos 6.o e 7.o do regulamento de base. Todavia, o facto de o preço de referência do biodiesel ser mais elevado do que o que teria resultado das condições do mercado, sem que haja necessidade, nesta fase da análise, de o quantificar com exatidão, é um dos aspetos do sistema de pagamentos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma que permite concluir pela existência de uma vantagem. O facto de o montante dos pagamentos do Fundo para as plantações de óleo de palma poder eventualmente ser igualmente tomado em consideração quando se trata de calcular a vantagem conferida ao beneficiário não significa que seja a priori irrelevante para a determinação da existência dessa vantagem.

71 Por conseguinte, o argumento das recorrentes é operante.

72 No caso em apreço, o considerando 69 do regulamento impugnado enuncia o seguinte: «Além disso, a Comissão observou que os preços de referência utilizados pelo Governo da Indonésia para determinar o montante da subvenção paga pelo [Fundo para as plantações de óleo de palma] não são indicativos de um preço de mercado, uma vez que a fórmula de cálculo não se baseia numa realidade de mercado não falseada. Isto acontece porque, por um lado, todo o mercado, a montante e a jusante, é distorcido e não pode, portanto, ser considerado representativo de condições de mercado normais [e concorrenciais]. Por outro lado, a Comissão considerou que o montante dos custos de conversão calculado pelo Governo da Indonésia como parte da fórmula utilizada para calcular o preço de referência para o biodiesel (o preço médio no mercado interno do óleo de palma em bruto acrescido de uma taxa de conversão de 100 dólares por tonelada) é excessivo. A Comissão verificou os custos de transformação reais de alguns dos produtores‑exportadores e observou que o cálculo efetuado pelo Governo da Indonésia exagera esses custos. Estes custos de transformação reais ascenderam, em média, a um montante entre 60 dólares e 80 dólares por tonelada durante o período de inquérito.»

73 Resulta assim do considerando 69 do regulamento impugnado que a Comissão teve em conta dois elementos para concluir pela existência de uma vantagem. Primeiro, concluiu que todo o mercado indonésio estava falseado, tanto a montante como a jusante, e não podia ser representativo de condições de mercado normais e concorrenciais e, segundo, considerou que o montante dos custos de transformação, a saber, 100 dólares americanos por tonelada, utilizado na fórmula para determinar o preço de referência para o biodiesel, era excessivo em relação aos custos reais de alguns dos produtores‑exportadores que tinha apurado.

74 Em primeiro lugar, as recorrentes sustentam que o preço de referência para o biodiesel não protege os produtores de biodiesel das flutuações do mercado, uma vez que evoluiu em função das cotações do OPB «custo, seguro, frete» (CIF) de Roterdão (Países Baixos).

75 A este respeito, há que salientar que o facto de o preço de referência indonésio do biodiesel evoluir em função das cotações do OPB CIF de Roterdão, admitindo‑o demonstrado, não significa que constituía um preço de mercado. Com efeito, como sublinha com razão a Comissão, o facto de o preço de referência do biodiesel seguir as flutuações de outros preços internacionais, não altera o facto de esse preço de referência ser fixado com base no preço interno do OPB (v. considerando 48 do regulamento provisório) que tinha sofrido a intervenção do Governo da Indonésia (v. n.o 150, infra). Além disso, o preço CIF de Roterdão do OPB já inclui o preço do transporte e de seguro o que não é o caso do produto vendido no mercado interno. Por conseguinte, o argumento das recorrentes não pode, por si só, invalidar as conclusões da Comissão.

76 Em segundo lugar, as recorrentes alegam que o preço de referência do biodiesel era determinado com base nos custos das matérias‑primas, aos quais era acrescentado um montante razoável para cobrir os diferentes custos de transformação. Ora, a Comissão não tomou em consideração o facto de esses «custos de transformação» não se limitarem a esses custos, mas incluírem igualmente um montante razoável para os «encargos de venda, despesas administrativas e outros encargos gerais, bem como o lucro».

77 Resulta do considerando 81 do regulamento impugnado, e não foi contestado pelas recorrentes, que os custos de transformação estavam fixados em 100 USD por tonelada desde 21 de março de 2016. Este elemento demonstra que esses custos não estavam sujeitos a variações. Além disso, não há uma relação aparente entre rubricas orçamentais como «encargos de venda, despesas administrativas e outros encargos gerais, bem como o lucro» e a categoria de despesas «custos de transformação». Por conseguinte, não se pode criticar a Comissão por não ter acrescentado aos custos reais de transformação dos produtores‑exportadores, entre 60 e 80 dólares por tonelada durante o período de inquérito segundo o considerando 69 do regulamento impugnado, rubricas orçamentais que não parecem ter relação com a transformação do produto.

78 Decorre do exposto que a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação na aceção da jurisprudência referida no n.o 26, supra, quando concluiu que o preço de referência indonésio para o biodiesel era excessivo.

79 No âmbito da terceira alegação, as recorrentes sustentam que qualquer vantagem resultante dos pagamentos do Fundo para as plantações de óleo de palma tinha sido passada para as «Petrofuel Entities».

80 A este respeito, não se pode deixar de observar que os argumentos das recorrentes destinados a contestar a existência de uma contribuição financeira que lhes atribui uma vantagem foram rejeitados no âmbito da primeira, da segunda e da presente parte do primeiro fundamento. É igualmente pacífico que os pagamentos em causa, correspondentes à diferença entre o preço de referência do diesel e o do biodiesel, foram pagos pela Agência de Gestão aos produtores de biodiesel, entre os quais as recorrentes. As recorrentes não apresentaram elementos suficientes que indiquem que uma parte dessas quantias ou da vantagem obtida com o seu pagamento foi passada para a AKR e a Pertamina. Ora, essa prova é exigida para determinar que uma instituição da União cometeu um erro manifesto de apreciação suscetível de justificar a anulação de um ato (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2014, Gold East Paper e Gold Huasheng Paper/Conselho, T‑444/11, EU:T:2014:773, n.o 62). O facto de o regime instituído pelo Governo da Indonésia poder ter sido benéfico igualmente para a AKR e a Pertamina não significa que a vantagem conferida aos beneficiários tenha sido passada para essas empresas. Além disso, mesmo admitindo que os misturadores tivessem beneficiado de condições de compra vantajosas de biodiesel ao adquiri‑lo ao preço de referência do diesel e não ao preço de referência do biodiesel, esta circunstância não exclui que, no âmbito do mesmo regime, os produtores de biodiesel tenham beneficiado de outra vantagem, resultante dos pagamentos efetuados pela Agência de Gestão.

81 Tendo em conta as considerações que antecedem, há que rejeitar a terceira alegação.

82 No âmbito da quarta alegação, as recorrentes sustentam que a análise da vantagem efetuada pela Comissão não tem em conta o facto de o Fundo para as plantações de óleo de palma ser financiado pelo direito nivelador de exportação pago nomeadamente pelos produtores de biodiesel. Esse direito tem como objetivo o financiamento do Fundo para as plantações de óleo de palma e não existiria sem o referido fundo e os seus pagamentos.

83 A título preliminar, há que rejeitar o argumento da Comissão segundo o qual esta alegação das recorrentes é inoperante. Dado que os direitos niveladores de exportação fazem parte do financiamento do Fundo para as plantações de óleo de palma, o seu papel no sistema de pagamentos do referido fundo pode ter influência sobre a existência de uma vantagem para o beneficiário. O facto de o montante dos direitos niveladores de exportação também poder eventualmente ser tomado em consideração para calcular a vantagem conferida ao beneficiário não significa, a priori, que seja irrelevante para a determinação da existência dessa vantagem.

84 No caso em apreço, resulta claramente do considerando 89 do regulamento provisório, e é admitido pelas recorrentes, que o direito nivelador de exportação não diz unicamente respeito ao biodiesel, mas ao «OPB e [aos] produtos a jusante», entre os quais o biodiesel. Por outro lado, resulta do mesmo considerando que o direito nivelador de exportação era muito mais importante durante o período de inquérito para o OPB do que para o biodiesel. Neste contexto, as recorrentes não explicam como é que um direito nivelador de exportação que diz respeito a vários produtos compensaria a subvenção de que beneficia um desses produtos e anularia assim a vantagem proporcionada aos beneficiários dessa subvenção.

85 Além disso, e sem prejuízo da jurisprudência referida nos n.os 38 e 39, supra, os argumentos que as demandantes tiram dos relatórios dos órgãos da OMC não podem ser aceites.

86 Primeiro, as recorrentes invocam o relatório do painel da OMC intitulado «Estados Unidos — Medidas que afetam o comércio de aeronaves civis de grandes dimensões — Segunda denúncia (Recurso da União Europeia ao artigo 21.o, n.o 5 do memorando de entendimento sobre o Órgão de Resolução de Litígios)», de 9 de junho de 2017 (WT/DS 353/RW). Este diferendo tinha por objeto a questão de saber se as transferências diretas de fundos do Estado da Carolina do Sul para a sociedade Boeing tinham sido objeto de compensação, na forma de investimentos da Boeing em bens imóveis no sítio do projeto em causa, ou se constituíam uma subvenção. O Órgão de Recurso considerou que não estava demonstrada a existência de uma compensação paga pela Boeing, uma vez que não resultava do acordo celebrado entre o Estado da Carolina do Sul e a Boeing que o valor residual dos bens imóveis seria restituído ao Estado da Carolina do Sul. Por conseguinte, este diferendo não dizia respeito à questão de saber se o direito nivelador de exportação relativo a um leque de produtos compensa uma subvenção de que beneficiam os produtores de um desses produtos e o argumento das recorrentes baseado numa análise a contrario do relatório do painel deve ser rejeitado.

87 Segundo, as recorrentes invocam relatório do Órgão de Recurso da OMC intitulado «Estados Unidos — Medidas de compensação sobre determinados produtos planos de aço‑carbono laminados a quente provenientes da Índia», de 8 de dezembro de 2014 (WT/DS 436/AB/R). Este diferendo dizia respeito à questão de saber se havia que ter em conta os custos suportados pelos beneficiários de certos empréstimos para determinar se os mesmos conferiam uma vantagem aos beneficiários. Consequentemente, este diferendo não dizia respeito à questão de saber se os direitos niveladores de exportação relativos a um leque de produtos compensam uma subvenção de que beneficiam os produtores de um desses produtos e o argumento por analogia das recorrentes deve ser rejeitado.

88 Por estas razões, os argumentos das recorrentes não podem ser acolhidos e, consequentemente, deve ser rejeitada toda a terceira parte do primeiro fundamento.

Quanto à quarta parte do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação na medida em que a Comissão não adaptou o montante da subvenção para ter em conta as reduções concedidas e os custos de transporte e de crédito

89 Na quarta parte, as recorrentes alegam que, quando calculou o montante da subvenção passível de medidas de compensação, a Comissão deveria ter deduzido os custos de transporte e de crédito suportados pelas recorrentes.

90 O artigo 7.o, n.o 1, do regulamento de base dispõe o seguinte: «[…] Na determinação do montante [da subvenção passível de medidas de compensação], podem ser deduzidos do total da subvenção os seguintes elementos: a) as despesas com o pedido de subvenção e outras despesas necessárias para ter direito à subvenção ou para dela beneficiar; b) os impostos, direitos e outros encargos cobrados na exportação desse produto para a União, destinados especificamente a neutralizar a subvenção. Caso uma parte interessada solicite uma dedução, incumbe‑lhe a prova de que o pedido é justificado.»

91 A título preliminar, importa sublinhar que resulta claramente da leitura do artigo 7.o, n.o 1, do regulamento de base, nomeadamente da formulação «podem ser deduzidos», que a Comissão dispõe de uma ampla margem de apreciação na aplicação desta disposição, em conformidade com a jurisprudência referida no n.o 26, supra. A dedução destes elementos do montante de subvenção passível de medidas de compensação pressupõe que a parte interessada prove que o seu pedido de dedução é justificado. Uma vez feita esta prova, a Comissão deve proceder à dedução solicitada.

92 Em primeiro lugar, as recorrentes sustentam que a Comissão deveria ter deduzido do montante da subvenção passível de medidas de compensação as despesas de transporte do biodiesel no âmbito das vendas à Pertamina e à AKR que eram necessárias para obter os pagamentos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma. As recorrentes consideram que o Tribunal Geral não está vinculado na sua interpretação do artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base pela Comunicação da Comissão — Diretrizes para o cálculo do montante da subvenção no âmbito dos inquéritos em matéria de direitos de compensação (JO 1998, C 394, p. 6, a seguir «Diretrizes para o cálculo do montante da subvenção»), que limita os custos de transporte suscetíveis de serem deduzidos aos pagos diretamente aos poderes públicos ou a um organismo público.

93 A este respeito, há que salientar que as diretrizes constituem um instrumento destinado a precisar, no respeito das regras de direito de grau superior, os critérios que a Comissão entende aplicar no exercício do seu poder de apreciação no cálculo do montante da subvenção passível de medidas de compensação (v., neste sentido, por analogia, Acórdão de 15 de março de 2006, Daiichi Pharmaceutical/Comissão, T‑26/02, EU:T:2006:75, n.o 49). Daqui decorre que, quando adota diretrizes, a Comissão não se pode afastar do texto de grau superior em que precisa os critérios de aplicação.

94 Além disso, segundo jurisprudência, ao adotar regras de conduta destinadas a produzir efeitos externos, como é o caso das diretrizes que visam operadores económicos, e ao anunciar, através da sua publicação, que as aplicará no futuro aos casos a que estas dizem respeito, a instituição em questão limita‑se no exercício do seu poder de apreciação e não se pode afastar dessas regras sob pena de censurar as suas decisões, eventualmente, por violação de princípios gerais do direito, como a igualdade de tratamento ou a proteção da confiança legítima. Por conseguinte, não se pode excluir que, sob certas condições e em função do seu conteúdo, tais regras de conduta que têm um alcance geral possam produzir efeitos jurídicos (v., por analogia, Acórdão de 28 de junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, EU:C:2005:408, n.os 210 e 211).

95 As Diretrizes para cálculo do montante da subvenção, sob o título «G. Dedução do montante da subvenção» prevê que «[a]s únicas despesas ou custos que normalmente podem ser deduzidos são os diretamente pagos aos poderes públicos durante o período de inquérito», que «[é] necessário provar que tal pagamento é obrigatório para poder receber a subvenção» e que «[o]s pagamentos efetuados a partes privadas como por exemplo advogados ou contabilistas tendo em vista a apresentação do pedido de subvenção não são deduzíveis».

96 Estas precisões são compatíveis com o texto de grau superior que devem explicitar. Primeiro, a precisão de que é necessário provar que as despesas e os custos dedutíveis são «obrigatórios para poder receber a subvenção» está em conformidade com a condição prevista no artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base, a saber, que os custos e as despesas dedutíveis devem ser «necessariamente suportados» para poder beneficiar da subvenção. Segundo, a precisão de que «[a]s únicas despesas ou custos que normalmente podem ser deduzidos são os diretamente pagos aos poderes públicos durante o período de inquérito» é igualmente compatível com esta disposição. Tendo em conta a ampla margem de apreciação da Comissão na matéria, em conformidade com a jurisprudência referida no n.o 91, supra, a Comissão, contrariamente ao que sustentam as recorrentes, não limitou erradamente as despesas e os custos dedutíveis quando precisou nas diretrizes que as «despesas com o pedido de subvenção e outras despesas necessárias para ter direito à subvenção» mencionada no artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base eram as «pag[a]s diretamente aos poderes públicos durante o período de inquérito».

97 Por conseguinte, foi acertadamente que a Comissão aplicou, nos considerandos 87 a 92 do regulamento impugnado, as Diretrizes para o cálculo do montante da subvenção ao pedido de dedução dos custos de transporte.

98 Ora, no caso em apreço, primeiro, as recorrentes não alegam que as despesas de transporte relativas ao fornecimento do biodiesel foram pagas diretamente ao Governo da Indonésia durante o período de inquérito. Segundo, o seu argumento de que as despesas de transporte eram necessárias para receber os pagamentos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma que estavam subordinadas à entrega do biodiesel não pode ser aceite. Com efeito, essas despesas estavam ligadas exclusivamente à execução do contrato de compra e venda entre as recorrentes e a Pertamina ou a AKR. O facto de, para receber os pagamentos pela Agência de Gestão, os produtores de biodiesel deverem juntar à sua fatura uma série de justificativos, incluindo as informações relativas ao local de entrega, ao volume e ao tipo de biodiesel fornecido e ao montante das despesas de transporte, não significa que essas despesas fossem «obrigatórias para ter direito à subvenção» na aceção das Diretrizes para o cálculo do montante da subvenção e não altera esta conclusão.

99 Por conseguinte, há que rejeitar estes argumentos.

100 Em segundo lugar, as recorrentes alegam que a Comissão deveria ter deduzido do montante da subvenção passível de medidas de compensação um custo de crédito ligado aos pagamentos efetuados pelo Fundo para as plantações de óleo de palma. Na opinião das recorrentes, elas só podem faturar ao Fundo para as plantações de óleo de palma a parte do preço relativa às vendas de biodiesel que este lhes deve pagar uma vez emitida a fatura à Pertamina ou à AKR. O fundo submete os dados fornecidos a múltiplas verificações e as recorrentes só recebem o pagamento vários meses depois do envio da fatura à Pertamina ou à AKR. As recorrentes precisaram na audiência que o custo de crédito era devido para o período de tempo decorrido entre a entrega do biodiesel e os pagamentos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma.

101 Não se pode deixar de observar que estes custos de crédito, supondo‑os comprovados, resultam do processo estabelecido pelo Governo da Indonésia e do tempo de tratamento dos justificativos apresentados pelas recorrentes à Agência de Gestão, em conformidade com o procedimento descrito nos considerandos 49 e 50 do regulamento provisório. Daqui resulta que não se trata de «despesas necessárias para ter direito à subvenção» na aceção do artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base. Estas despesas também não são «despesas e custos pagos diretamente aos poderes públicos» na aceção das Diretrizes para o cálculo do montante da subvenção, uma vez que, enquanto despesas ligadas aos prazos de pagamento do Fundo para as plantações de óleo de palma, não podem ser consideradas montantes «pagos diretamente» ao referido fundo. Além disso, as recorrentes referem‑se ao tempo decorrido entre a entrega de biodiesel e a data de envio da fatura à Pertamina ou à AKR, por um lado, e a data dos pagamentos, por outro. Ora, a data pertinente para apreciar se os custos de crédito são despesas necessárias para ter direito à subvenção não deve ser a da entrega do biodiesel ou do envio da fatura à Pertamina ou à AKR, mas a posterior, do envio da fatura ao fundo, formalidade necessária para a obtenção dos pagamentos do fundo. Por conseguinte, as recorrentes não demonstram, através desse argumento, que apresentavam os custos de crédito para efeitos do pagamento da subvenção pelo fundo.

102 Por conseguinte, este argumento deve ser rejeitado.

103 Em terceiro lugar, as recorrentes alegam que também incorreram num «custo resultante da redução aplicada» para obter os pagamentos pelo Fundo para as plantações de óleo de palma que a Comissão deveria ter deduzido do montante de subvenção passível de medidas de compensação.

104 A Comissão replica que as recorrentes não afirmaram, no decurso do inquérito, que havia que ajustar o montante da subvenção para ter em conta o valor atualizado do biodiesel vendido à Pertamina à AKR. As recorrentes, sem invocarem que apresentaram um pedido nesse sentido, alegam que a Comissão tinha à sua disposição as informações necessárias e, por força do princípio da boa administração, que esta deveria ter tido um papel mais ativo e considerar que as provas apresentadas pelas partes interessadas justificavam uma dedução.

105 Quanto a este ponto, há que observar que resulta do artigo 7.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base que, caso uma parte interessada solicite uma dedução, «incumbe‑lhe a prova de que o pedido é justificado». Resulta dos factos do caso em apreço, expostos no n.o 104, supra, que as recorrentes não apresentaram tal pedido e também não forneceram as precisões necessárias a este respeito. Ora, no contexto da dedução dos custos do montante da subvenção passível de medidas de compensação e tendo em conta a ampla margem de apreciação de que dispõe a Comissão em conformidade com a jurisprudência referida no n.o 91, supra, a Comissão não pode ser acusada de não ter deduzido os custos por sua própria iniciativa.

106 Atendendo a estas considerações, há que rejeitar este argumento e, portanto, toda a quarta parte do primeiro fundamento.

107 Uma vez que todos os argumentos apresentados no âmbito do primeiro fundamento foram rejeitados, este deve ser julgado improcedente.

Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), ponto 1, alínea b), e ponto 2, do artigo 6.o, alínea d), e do artigo 28.o, n.o 5, do regulamento de base e a erros manifestos de apreciação cometidos pela Comissão ao concluir pela existência de um apoio dos poderes públicos ao fornecimento de OPB mediante uma remuneração inferior à adequada

108 O segundo fundamento assenta em três partes, que são contestadas pela Comissão, apoiada pelo EBB.

Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa à violação do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), e do artigo 28.o, n.o 5, do regulamento de base e a um erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão quando concluiu que os fornecedores de OPB foram incumbidos de fornecer OPB mediante uma remuneração inferior à adequada ou que receberam instruções nesse sentido

109 No âmbito da primeira parte, as recorrentes sustentam que a Comissão concluiu erradamente, que o Governo da Indonésia atribuiu aos fornecedores de OPB a função de fornecerem os seus produtos mediante uma remuneração inferior à adequada, ou lhes deu instruções nesse sentido, em primeiro lugar, através de um imposto e de um direito nivelador de exportação e, em segundo lugar, através de uma «fixação dos preços» transparente pela PTPN, uma empresa produtora de OPB integralmente detida pelo Governo da Indonésia. As recorrentes alegam igualmente que os fornecedores indonésios de OPB não estão sujeitos a nenhuma forma de ameaça ou de persuasão que os leve a vender o seu produto no mercado interno a preços mais baixos.

110 A título preliminar, importa recordar que o amplo poder de apreciação de que dispõem as instituições da União no domínio das medidas de defesa comercial segundo a jurisprudência incide igualmente sobre a determinação da existência de uma contribuição financeira na aceção do artigo 3.o, ponto 1, do regulamento de base. (v. n.os 26 e 27, supra).

111 O artigo 3.o do regulamento de base dispõe que se considera que existe uma subvenção se estiverem preenchidas as condições enunciadas nos seus pontos 1 e 2, ou seja, se houver uma «contribuição financeira» dos poderes públicos do país de origem ou de exportação e se, desse modo, for conferida uma «vantagem». Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base, considera‑se que existe uma «contribuição financeira» quando os poderes públicos «atribuam a um organismo privado o exercício de uma ou mais funções dos tipos referidos nas subalíneas i), ii) e iii), e que normalmente incumbiriam aos poderes públicos», ou «lhe deem instruções nesse sentido, e a prática observada não difira realmente das práticas normais dos poderes públicos».

112 Os conceitos de «atribuir» ou de «dar instruções» não são definidos no regulamento de base.

113 Segundo jurisprudência constante, o significado e o alcance dos termos para os quais o direito da União não fornece nenhuma definição devem ser estabelecidos de acordo com o sentido habitual destes na linguagem corrente, tendo em atenção o contexto em que são utilizados e os objetivos da regulamentação de que fazem parte (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de setembro de 2014, Deckmyn e Vrijheidsfonds, C‑201/13, EU:C:2014:2132, n.o 19, e de 5 de abril de 2017, Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Conselho, C‑376/15 P e C‑377/15 P, EU:C:2017:269, n.o 52).

114 A este respeito, há que salientar que o objetivo do artigo 3.o do regulamento de base é definir o conceito de «subvenção» passível de um direito de compensação.

115 Mais concretamente, o objetivo do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), do regulamento de base é definir o conceito de «contribuição financeira» de modo a excluir do mesmo as medidas dos poderes públicos que não estão abrangidas por uma das categorias enumeradas nesta disposição. É nesta perspetiva que o artigo 3.o, n.o 1, alínea a), i) a iii), do regulamento de base enumera situações concretas que devem ser consideradas no sentido de que incluem uma contribuição financeira dos poderes públicos, a saber, a transferência direta ou indireta de fundos, a renúncia de receitas públicas ou o fornecimento de bens ou de serviços. O artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), do regulamento de base prevê no seu segundo travessão que o facto de os poderes públicos atribuírem a um organismo privado o exercício de uma ou mais funções dos tipos assim enumerados ou lhe dar instruções nesse sentido, equivale à concessão, por estes poderes públicos, de uma contribuição financeira na aceção do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), do regulamento de base. (Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão, T‑300/16, EU:T:2019:235, n.o 106).

116 Neste contexto, o artigo 3.o, n.o 1, alínea a), iv), segundo travessão, do regulamento de base é, em substância, uma disposição antievasão, que visa assegurar que os poderes públicos de países terceiros não possam evitar as regras relativas às subvenções mediante a adoção de medidas que, aparentemente, não estão incluídas, stricto sensu, no âmbito de aplicação do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), i) a iii), deste regulamento, mas que produzem, de facto, efeitos equivalentes (Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão, T‑300/16, EU:T:2019:235, n.o 107). Esta é igualmente a interpretação do Órgão de Recurso da OMC do artigo 1.1, alínea a), 1, iv), do Acordo SMC, cujo conteúdo é semelhante ao do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), do regulamento de base [v. relatório do Órgão de Recurso da OMC intitulado «Estados Unidos — Inquérito em matéria de direitos de compensação sobre memórias dinâmicas de acesso aleatório (DRAM) provenientes da Coreia», de 27 de junho de 2005 (WT/DS 296/AB/R, n.o 113), a seguir «relatório do Órgão de Recurso “Estados Unidos — DRAN”»].

117 Segundo o seu sentido habitual na linguagem corrente, o termo «atribuir» significa «confiar uma função ou um serviço, cometer, delegar, encarregar». Assim, a jurisprudência interpretou este termo, para assegurar um efeito plenamente útil ao artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), segundo travessão, do regulamento de base, no sentido de que designa «qualquer ação dos poderes públicos que, direta ou indiretamente, equivale a confiar a um organismo privado a responsabilidade de executar uma função do tipo das elencadas no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), i) a iii), do referido regulamento» (Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão, T‑300/16, EU:T:2019:235, n.o 108). Daqui resulta que o termo «dar instruções» que, segundo o seu sentido habitual na linguagem corrente significa «adjurar, recomendar, estipular, ordenar, determinar, intimar», engloba qualquer ação dos poderes públicos que consista, direta ou indiretamente, em exercer os seus poderes sobre um organismo privado para que este execute uma função do tipo das elencadas no artigo 3.o, ponto 1, alínea a), i) a iii), do regulamento de base.

118 Além disso, resulta claramente da conjunção coordenativa que marca a alternativa «ou» entre «atribuir» e «dar instruções» que estas duas ações podem ter lugar independentemente uma da outra, mas também em conjunto. Acresce que, resulta da leitura do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), iv), segundo travessão, do regulamento de base, que não restringe a natureza ou o objeto da ação de «atribuir» ou de «dar instruções», e da jurisprudência referida no n.o 117, supra, que toma em consideração «qualquer ação dos poderes públicos», que essa ação não deve necessariamente ser o resultado de um ato ou de uma medida tomada considerados isoladamente, mas que pode também ser o resultado do efeito combinado de várias medidas.

119 É à luz destas considerações que deve ser analisada a conclusão da Comissão segundo a qual, através de medidas como um imposto e um direito nivelador de exportação, o controlo de facto por intermédio da PTPN dos preços internos do OPB e a concessão de subvenções aos produtores de OPB, o Governo da Indonésia procurou obter dos produtores de OPB o fornecimento deste produto no mercado indonésio a uma remuneração inferior à adequada.

– Quanto ao imposto e ao direito nivelador de exportação

120 No âmbito da primeira alegação, as recorrentes sustentam que a Comissão concluiu, erradamente, que o imposto de exportação, fixado em zero durante o período de inquérito, e o direito nivelador de exportação, que era um imposto destinado a gerar receitas e que estava fixado em zero no mês de dezembro de 2018, tiveram o efeito de «atribuir» aos fornecedores de OPB a função de fornecerem os seus produtos mediante uma remuneração inferior à adequada ou de lhes «dar instruções» nesse sentido.

121 Resulta dos considerandos 113 a 117 do regulamento provisório que, no caso em apreço, o Governo da Indonésia aplicava um imposto e um direito nivelador de exportação sobre o OPB.

122 Segundo os considerandos 87 e 88 do regulamento provisório, o imposto de exportação foi aplicado em 1994 e, na sua versão de 2016, consistia numa pauta aduaneira progressiva sobre o OPB e outros produtos, incluindo o biodiesel (ao qual era consistentemente atribuída uma taxa mais baixa do que a do OPB). Os exportadores indonésios pagam um imposto progressivo associado ao preço de referência do Governo da Indonésia para as exportações de OPB. Assim, quando o preço de referência fixado pelo Governo da Indonésia para as exportações aumentava, a taxa do imposto de exportação também aumentava. Quando o preço de referência era inferior a 750 USD por tonelada, a taxa do imposto de exportação aplicável era 0 %. Durante o período de inquérito, o preço do OPB manteve‑se abaixo do limiar de 750 USD por tonelada e, por conseguinte, não houve lugar ao pagamento do imposto de exportação.

123 Segundo o considerando 89 do regulamento provisório, o Governo da Indonésia instituiu em 2015 também um direito nivelador de exportação sobre o OPB e os produtos a jusante, o qual foi fixado durante o período de inquérito em 50 USD por tonelada de OPB e em 20 USD por tonelada de biodiesel.

124 Para demonstrar a existência de uma contribuição financeira no regulamento provisório, cujas conclusões são confirmadas pelo regulamento impugnado (nos considerandos 102 a 161), a Comissão efetuou uma análise baseada na jurisprudência pertinente da OMC.

125 Com base nessa análise, a Comissão entendeu, nos considerandos 111 a 157 do regulamento provisório, que a ação do Governo da Indonésia relativamente aos produtores de OPB era «atribuir» ou «dar instruções» para fornecerem os seus produtos aos utilizadores nacionais a uma remuneração inferior à adequada para criar na Indonésia um mercado interno do OPB em que os preços eram artificialmente baixos. Seguidamente, a Comissão salientou, no considerando 160 desse regulamento, que todos os produtores indonésios de OPB deviam ser considerados organismos privados e, nos considerandos 162 e 169 do mesmo regulamento, que essas empresas tinham fornecido o OPB no mercado interno mediante uma remuneração inferior à adequada. Por último, no considerando 170 do mesmo regulamento, a Comissão considerou que o abastecimento da indústria de biodiesel com OPB localizado em solo indonésio era uma função que incumbia normalmente aos poderes públicos. Com efeito, a Comissão entendeu, no mesmo considerando, que estava abrangida por essa função a determinação pelo Governo de um Estado, que tem soberania sobre os seus recursos naturais, das condições regulamentares do fornecimento de matérias‑primas do país às empresas desse país.

126 Com a análise em causa, a Comissão demonstrou, como resulta do considerando 134 do regulamento impugnado, através do imposto e do direito nivelador de exportação, em conjugação, como sublinhado nos considerandos 103, 146 e 157 do regulamento impugnado, com outras medidas, Governo da Indonésia tentou obter dos produtores de OPB o fornecimento de OPB no mercado indonésio por uma remuneração inferior à adequada. Com efeito, o referido Governo tinha instituído um sistema de restrições à exportação que tornava a exportação de OPB comercialmente não atrativa.

127 O facto de o Governo da Indonésia ter concebido e instituído esse sistema é evidenciado por diversos elementos mencionados pela Comissão no regulamento impugnado e no regulamento provisório.

128 Assim, foi salientado, no considerando 116 do regulamento provisório, que o Governo da Indonésia associou diretamente o sistema do imposto de exportação aos preços internacionais do OPB, e não a outros fatores (como os volumes de produção ou o impacto ambiental) com o objetivo de ter efeitos sobre os preços pagos pelos produtores‑exportadores. Resulta do quadro 1 reproduzido nesse considerando que Governo da Indonésia seguia a evolução dos preços a nível internacional e ajustava o nível dos impostos de exportação em função desses preços, tendo como resultado a diminuição da rendibilidade das exportações.

129 A Comissão observou igualmente, no considerando 119 do regulamento provisório, que a Direção‑Geral para os Assuntos Aduaneiros e Impostos Especiais de Consumo da Indonésia tinha explicado publicamente, em 2015, que o objetivo dos direitos de exportação consistia em garantir a disponibilidade das matérias‑primas e promover o crescimento da indústria nacional do óleo de palma a jusante, da qual a produção de biodiesel é parte integrante.

130 No que respeita ao direito nivelador de exportação, a Comissão sublinhou, no considerando 117 do regulamento provisório, que a sua introdução em 2015 coincidiu com um período em que os preços indonésios eram quase idênticos aos preços a nível mundial e permitiu aos produtores de biodiesel adquirir OPB a preços inferiores aos que seriam normais Além disso, no considerando 114 do regulamento impugnado, a Comissão explicou que o referido direito financiava o Fundo para as plantações de óleo de palma e apoiava exclusivamente a indústria do biodiesel através das subvenções.

131 O regulamento impugnado menciona igualmente, nos considerandos 128 e 129, dois artigos de imprensa posteriores ao período de inquérito que confirmam as conclusões da Comissão sobre esse período. Assim, num artigo de 19 de dezembro de 2018, o secretário‑geral da Associação Indonésia do Óleo de Palma previa que as exportações de OPB podiam subir depois de o direito nivelador de exportação ter sido reduzido a zero. Num artigo de 6 de dezembro de 2018, um analista independente considera que a supressão do direito nivelador de exportação aumentará a competitividade dos exportadores indonésios de óleo de palma graças a poupanças, cuja maior parte reverterá provavelmente para os agricultores indonésios através de preços mais elevados do OPB no mercado interno.

132 Com base nestas considerações, a Comissão concluiu, no considerando 118 do regulamento impugnado, que «o sistema global de restrições à exportação instituído pelo Governo da Indonésia foi concebido para beneficiar a indústria de biodiesel mantendo os preços internos do [OPB] artificialmente baixos».

133 A este respeito, em primeiro lugar, as recorrentes alegam que o imposto de exportação, que estava fixado em zero durante o período de inquérito, não podia permitir atribuir ou dar instruções aos fornecedores de OPB para fornecerem os seus produtos mediante uma remuneração inferior à adequada.

134 Todavia, como salientado nos n.os 122 e 128, supra, o Governo da Indonésia associou diretamente o sistema dos impostos de exportação aos preços internacionais do OPB. Daqui resulta que o facto de o imposto de exportação ser de montante nulo durante o período de inquérito se devia, como sublinha o considerando 113 do regulamento impugnado, às circunstâncias específicas do mercado. Com efeito, o nível baixo dos preços internacionais bastava, por si só, para incitar os produtores de OPB a satisfazer prioritariamente a procura interna. Como acertadamente salienta a Comissão, se a intenção do Governo da Indonésia fosse a de deixar de cobrar esse imposto, tê‑lo‑ia revogado. Além disso, como resulta nomeadamente do considerando 118 do regulamento impugnado, foi o efeito conjugado do imposto e do direito nivelador de exportação (que, por sua vez, era cobrado durante o período de inquérito) que foi tomado em consideração pela Comissão, enquanto sistema global de restrições à exportação instituído pelo Governo da Indonésia concebido para favorecer a indústria de biodiesel mantendo os preços internos do OPB artificialmente baixos.

135 Por conseguinte, há que rejeitar o argumento das recorrentes segundo o qual qualquer referência da Comissão ao imposto de exportação deve ser ignorada.

136 Em segundo lugar, as recorrentes alegam que, ao instituir o direito nivelador de exportação, o Governo da Indonésia exerceu as suas competências gerais de regulação para gerar receitas sobre as exportações de produtos de base que, embora sujeitos a um direito nivelador de exportação, continuariam a ser competitivos nos mercados de exportação.

137 Primeiro, as recorrentes sustentam que a Comissão admitiu, no considerando 62 do regulamento impugnado, que, quando decidiu financiar o Fundo para as plantações de óleo de palma através de um imposto de exportação, o Governo da Indonésia limitou‑se a exercer as suas competências gerais de regulação, decisão que não pode ser qualificada de ação de «atribuir» ou de «dar instruções». Em apoio da sua argumentação as recorrentes invocam o relatório do Órgão de Recurso «Estados Unidos — DRAM».

138 Quanto a este ponto, há que observar que, ao adotar as restrições à exportação em causa num contexto concreto em que, por um lado, o imposto de exportação estava associado aos preços internacionais do OPB e aumentava quando esses preços aumentavam e, por outro, o direito nivelador de exportação foi instituído durante um período em que os preços indonésios eram quase idênticos aos preços a nível mundial, o referido Governo restringiu a liberdade de ação dessas empresas, ao limitar na prática a capacidade destas últimas de decidirem em que mercado pretendiam vender os seus produtos (v., neste sentido, Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão, T‑300/16, EU:T:2019:235, n.o 124).

139 Esta conclusão não pode ser posta em causa pela análise da Comissão feita no considerando 62 do regulamento impugnado, quando, ao tratar outro aspeto do processo, a saber, a existência de uma vantagem, observa que «todas as empresas envolvidas na cadeia de valor do [OPB], incluindo os produtores de biodiesel, são obrigadas por lei a pagar [direitos de exportação]», e daí conclui que não se justifica argumentar que o Fundo para as plantações de óleo de palma tem financiamento privado, mas que era efetivamente financiado «através da atividade normal de cobrança de receitas fiscais e públicas do Governo da Indonésia».

140 Com efeito, e sem prejuízo da jurisprudência referida nos n.os 38 e 39, supra, esta observação da Comissão não significa que, contrariamente à interpretação do Órgão de Recurso da OMC citado pelas recorrentes, a saber o ponto 115 do relatório do Órgão de Recurso «Estados Unidos — DRAM», procedeu a uma interpretação do artigo 3.o, ponto 1, alínea a), iv), do regulamento de base que «permite que os membros instituam medidas de compensação sobre os produtos quando os poderes públicos se limitam a exercer as suas competências gerais de regulação».

141 No caso em apreço, o facto de o Governo da Indonésia ter instaurado e ajustado as restrições à exportação em causa de forma continuada para se assegurar de que o objetivo prosseguido através dessas restrições era alcançado não pode ser considerado um simples incentivo aos produtores nacionais de OPB. Pelo contrário, essas ações por parte do Governo da Indonésia levaram esses produtores a vender os seus produtos no mercado interno a um preço inferior ao adequado, consequência que, contrariamente ao que alegam as recorrentes, não pode ser considerada uma «simples consequência da regulamentação dos poderes públicos», na aceção do ponto 114 do relatório do Órgão de Recurso «Estados Unidos — DRAM» (v., neste sentido, Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão, T‑300/16, EU:T:2019:235, n.o 125).

142 Por conseguinte, há que rejeitar este argumento das recorrentes.

143 Segundo, as recorrentes alegam que os documentos e as comunicações citados pela Comissão nos considerandos 118 a 121 do regulamento provisório em apoio da sua constatação de que o Governo da Indonésia tinha explicitamente prosseguido um objetivo estratégico destinado a promover e desenvolver a da indústria do biodiesel, nomeadamente procurando reduzir o preço do OPB, diz respeito ao imposto de exportação, que era fixado em zero e, consequentemente, não tinha efeitos sobre os produtores de OPB, e não ao direito nivelador de exportação. Segundo as recorrentes, os dois instrumentos eram distintos e o objetivo do direito nivelador de exportação era financiar o Fundo para as plantações de óleo de palma e não fazer baixar os preços internos do OPB.

144 Este argumento das recorrentes baseia‑se numa leitura errada do regulamento provisório. Com efeito, depois de ter anunciado, no considerando 118 do referido regulamento, que vários documentos demonstravam o objetivo prosseguido pelo Governo da Indonésia, a Comissão citou declarações públicas do Governo Indonésio que diziam respeito ao imposto e aos direitos de exportação (considerando 119) e aos relatórios da OMC e da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) que diziam respeito ao imposto de exportação (considerandos 120 e 121). Em seguida, no considerando 122, a Comissão orientou a sua análise para o direito de exportação e considerou que esse direito, que era atribuído ao Fundo para as plantações de óleo de palma, tinha como objetivo apoiar a indústria do biodiesel, como a maioria dos fundos do referido fundo. Resulta destes considerandos que a Comissão examinou tanto o imposto como o direito nivelador de exportação antes de chegar a conclusões quanto aos objetivos dessas restrições à exportação no considerando 123 do regulamento provisório e no considerando 118 do regulamento impugnado. Além disso, há que recordar que os argumentos das recorrentes baseados no facto de o imposto de exportação ter sido fixado em zero durante o período de inquérito já foram rejeitados no n.o 134, supra.

145 A circunstância de, como alegam as recorrentes, o direito nivelador de exportação se aplicar igualmente às exportações de biodiesel e de ter sido concebido para apoiar o Fundo para as plantações de óleo de palma não pode invalidar estas considerações. Por um lado, resulta do considerando 117 do regulamento provisório que este direito nivelador de exportação era consideravelmente mais elevado para o OPB do que para os produtos refinados como o biodiesel e, por outro, o facto de o direito nivelador de exportação ser atribuído ao Fundo para as plantações de óleo de palma que era, por sua vez, responsável pelos pagamentos no âmbito do sistema exposto no n.o 45, supra, corrobora as conclusões da Comissão.

146 Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação, na aceção da jurisprudência referida nos n.os 26 e 27, ao concluir no considerando 123 do regulamento provisório, que «o objetivo do sistema de restrições à exportação introduzido pelo [Governo da Indonésia] [consistia] efetivamente no apoio direto e indireto à indústria do biodiesel e que não [era] simplesmente um “efeito secundário” do exercício de competências gerais de regulação», conclusão confirmada no considerando 118 do regulamento impugnado.

147 Terceiro, as recorrentes alegam que a constatação da Comissão feita no considerando 115 do regulamento impugnado segundo a qual «a introdução do direito nivelador de exportação pelo Governo da Indonésia em 2015 coincidiu com um período em que os preços indonésios do [OPB] eram quase idênticos aos preços a nível mundial» é puramente conjetural e não prova que o direito nivelador de exportação foi instituído para fazer baixar os preços do OPB, que evoluíram consistentemente em função do nível mundial dos preços. As recorrentes sustentam igualmente que a Comissão considerou erradamente, no considerando 116 do regulamento impugnado, que o direito nivelador de exportação tinha atingido o seu objetivo, a saber, reduzir os preços do OPB no mercado interno. Segundo as recorrentes, esta diferença entre os preços internos e os preços de exportação do OPB correspondia ao direito nivelador de exportação de 50 USD por tonelada. Além disso, a redução dos preços do OPB no mercado indonésio é explicada por uma queda do mercado mundial dos produtos de base.

148 Importa sublinhar que as recorrentes não põem em causa as constatações factuais da Comissão, a saber, por um lado, que a introdução do direito nivelador de exportação coincidiu com uma diminuição dos preços do OPB no mercado interno indonésio e, por outro, que o aumento da produção de biodiesel constatado no quadro 2 reproduzido no considerando 192 do regulamento provisório implicava um aumento do consumo interno de OPB em 2016, como referido no considerando 117 do regulamento provisório. Por outro lado, resulta de um quadro apresentado pelas recorrentes na réplica que o preço do OPB no mercado interno indonésio baixou durante esse período e que os preços indonésios do OPB eram, em geral, inferiores aos preços a nível mundial.

149 Com esta argumentação, as recorrentes não põem em causa a exatidão das constatações factuais da Comissão, mas a apreciação desses factos pela referida instituição. Ora, segundo a jurisprudência, a fiscalização pelo Tribunal Geral dos elementos de prova em que as instituições da União baseiam as suas conclusões no domínio da política de defesa contra as subvenções não constitui uma nova apreciação dos factos que substitui a dessas instituições. Essa fiscalização não se sobrepõe ao amplo poder de apreciação dessas instituições no domínio da política comercial, antes se limita a referir se esses elementos são suscetíveis de sustentar as conclusões a que chegaram as instituições. Por conseguinte, cabe ao Tribunal Geral verificar não só a exatidão material dos elementos de prova invocados, a sua fiabilidade e a sua coerência, mas também se estes elementos constituem a totalidade dos dados pertinentes que devem ser tomados em consideração para apreciar uma situação complexa e se são suscetíveis de fundamentar as conclusões que deles se retiram (v. Acórdão de 18 de outubro de 2018, Gul Ahmed Textile Mills/Conselho, C‑100/17 P, EU:C:2018:842, n.o 64 e jurisprudência referida).

150 No caso em apreço, a Comissão apreciou os dados em questão baseando‑se na finalidade com que foi concebido o sistema global das restrições à exportação. Ora, o Tribunal Geral constata que a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação quando concluiu, no considerando 118 do regulamento impugnado, com base num conjunto de dados, a saber, a existência de um imposto e de um direito nivelador de exportação, as declarações públicas do Governo da Indonésia, os relatórios da OMC e da OCDE, o aumento do consumo interno do OPB, bem como a diminuição dos preços desse produto no mercado indonésio após a introdução do direito nivelador de exportação, que o sistema global de restrições à exportação tinha sido concebido para favorecer a indústria do biodiesel ao manter os preços internos do OPB artificialmente baixos, e isso por oposição a um mero efeito secundário de medidas governamentais de cobrança de receitas públicas.

151 Quarto, as recorrentes alegam que o direito nivelador de exportação não teve por efeito restringir as exportações de OPB, uma vez que os produtores de OPB continuam a exportar até 70 % da sua produção.

152 Este argumento não pode ser acolhido. Com efeito, o facto de 70 % do OPB da indonésia ser exportado não significa que os produtores de OPB estivessem em condições de fazer livremente a escolha racional de exportar o seu produto e de daí obterem uma remuneração adequada. Pelo contrário, como acertadamente salienta a Comissão, os produtores de OPB começavam por satisfazer a procura interna, que ascendia a 30 % da produção, segundo as fontes públicas evocadas no considerando 153 do regulamento impugnado, e só depois recorriam à exportação. Daqui resulta que esses produtores não procuravam exportar uma proporção mais importante da sua produção a preços mais elevados, pois os potenciais lucros suplementares à exportação eram limitados pelas restrições à exportação instituídas pelo Governo da Indonésia.

153 Dado que