CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ATHANASIOS RANTOS

apresentadas em 10 de fevereiro de 2021 ( 1 )

Processo C‑719/19

FS

contra

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos)]

«Reenvio prejudicial — Cidadania da União — Artigo 21.o TFUE — Direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros — Diretiva 2004/38/CE — Artigo 15.o — Decisão de restrição da livre circulação por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública — Residência irregular de um cidadão da União no Estado‑Membro de acolhimento — Decisão de afastamento — Partida física de um cidadão da União do Estado‑Membro de acolhimento — Efeitos no tempo da decisão de afastamento — Artigos 5.o, 6.o e 7.o — Possibilidade de um cidadão da União ter um novo direito de entrada ou de residência por ocasião do seu regresso ao Estado‑Membro de acolhimento»

I. Introdução

1. Um cidadão da União que perdeu o direito de residir no território de um Estado‑Membro de que não é nacional e contra quem, por esse motivo, foi tomada uma decisão de afastamento ao abrigo do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38/CE ( 2 ) (a seguir «Diretiva Residência»), pode, em caso de regresso imediato a esse Estado‑Membro após ter abandonado o seu território em execução dessa decisão de afastamento, invocar um novo direito de residência ao abrigo desta diretiva? Em caso de resposta negativa, durante quanto tempo deve esse cidadão residir fora do território do referido Estado‑Membro antes de poder obter um novo direito de residência nesse mesmo Estado‑Membro?

2. Estas são as questões suscitadas pelo presente processo, que levarão o Tribunal de Justiça a determinar o momento em que uma decisão de afastamento tomada «por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública», na aceção do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência, esgota os seus efeitos jurídicos e, por conseguinte, em que condições um cidadão da União pode obter novamente um direito de residência no Estado‑Membro de acolhimento.

3. Estas questões permitirão ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se, pela primeira vez, tanto sobre os efeitos no tempo de tal decisão de afastamento como, de forma mais geral, sobre a articulação do artigo 15.o com o artigo 5.o (direito de entrada), em seguida com o artigo 6.o (direito de residência até três meses) e, por último, com o artigo 7.o dessa diretiva (direito de residência por mais de três meses) ( 3 ).

4. As respostas a estas questões não são evidentes. Por um lado, as referidas questões põem em evidência o delicado equilíbrio que é necessário encontrar entre dois direitos que não são fáceis de conciliar: o direito de livre residência dos cidadãos da União no território da União e o direito de os Estados‑Membros afastarem dos seus territórios pessoas que não têm o direito de aí residir. Por outro lado, estas mesmas questões inscrevem‑se no contexto regulamentar específico da ausência de controlo nas fronteiras internas da União ( 4 ), o que é dificilmente conciliável com o próprio conceito de «afastamento» de um cidadão da União de um para outro Estado‑Membro.

5. Nas presentes conclusões, exporei as razões que apoiam as minhas propostas, as quais podem ser resumidas da seguinte forma: – os efeitos jurídicos de uma decisão de afastamento tomada com base no artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência não se podem extinguir pelo simples facto de o cidadão da União abandonar fisicamente o território do Estado‑Membro de acolhimento, uma vez que tal prejudicaria o efeito útil desta diretiva; – a proposta que consiste em fazer perdurar, de forma sistemática, os efeitos de uma decisão de afastamento durante um determinado período após a partida física da pessoa em causa, nomeadamente durante pelo menos três meses, impõe uma limitação injustificada ao direito de residência, conforme consagrado no artigo 21.o TFUE e concretizado pela referida diretiva; e – incumbe às autoridades do Estado‑Membro de acolhimento apreciar os efeitos no tempo das decisões de afastamento tomadas ao abrigo do artigo 15.o da Diretiva Residência e, a fortiori, a possibilidade de invocar um novo direito de residência, com base num exame aprofundado da situação da pessoa em causa, tendo em conta todas as circunstâncias pertinentes e, nomeadamente, a existência de um termo real e efetivo da sua residência nesse Estado‑Membro e o risco de essa pessoa se tornar um encargo excessivo para o regime de segurança social do referido Estado‑Membro.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

6. O considerando 16 da Diretiva Residência enuncia que «[o]s titulares do direito de residência não podem ser afastados enquanto não se tornarem um encargo excessivo para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento. Por conseguinte, a medida de afastamento não poderá ser a consequência automática do recurso ao regime de segurança social. […] Os trabalhadores assalariados, os trabalhadores não assalariados ou as pessoas à procura de emprego, conforme definidas pelo Tribunal de Justiça, não poderão em circunstância alguma ser objeto de medida de afastamento, salvo por razões de ordem pública ou de segurança pública».

7. O artigo 5.o, n.o 1, dessa diretiva confere um direito de entrada no território dos Estados‑Membros, nomeadamente ao cidadão da União munido de um bilhete de identidade ou passaporte válido.

8. O artigo 6.o, n.o 1, da referida diretiva confere ao cidadão da União um direito de residência no território de outro Estado‑Membro por um período até três meses «sem outras condições e formalidades além de» ser titular de um bilhete de identidade ou passaporte válido.

9. O artigo 7.o, n.o 1, da mesma diretiva confere ao cidadão da União um direito de residência no território de outro Estado‑Membro por um período superior a três meses, quando: a) [e]xerça uma atividade assalariada ou não assalariada no Estado‑Membro de acolhimento; ou b) [d]isponha de recursos suficientes para si próprio e para os membros da sua família, a fim de não se tornar uma sobrecarga para o regime de segurança social desse Estado‑Membro de acolhimento durante o período de residência, e de uma cobertura extensa de seguro de doença no referido Estado‑Membro; ou c) seja estudante e preencha, em substância, as mesmas condições que as enunciadas na alínea b).

10. O artigo 14.o da Diretiva Residência enuncia, nos seus n.os 1 e 2, que os cidadãos da União e os membros das suas famílias têm o direito de residência a que se refere o artigo 6.o desta diretiva, desde que não se tornem uma sobrecarga não razoável para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento e o direito de residência a que se referem os artigos 7.o, 12.o e 13.o da referida diretiva enquanto preencherem as condições neles estabelecidas. Em derrogação a estas disposições, o artigo 14.o, n.o 4, da mesma diretiva dispõe que em caso algum pode ser tomada uma medida de afastamento contra esses cidadãos da União se a) forem trabalhadores assalariados ou não assalariados ou b) tiverem entrado no território desse Estado‑Membro para procurar emprego.

11. O artigo 15.o da Diretiva Residência, sob a epígrafe «Garantias processuais», dispõe, no n.o 1, que «[o]s procedimentos previstos nos artigos 30.o e 31.o aplicam‑se, por analogia, a todas as decisões de restrição da livre circulação dos cidadãos da União e membros das suas famílias, por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública». Nos termos do segundo parágrafo deste artigo: «[n]ão constitui motivo de afastamento do Estado‑Membro de acolhimento a caducidade do bilhete de identidade ou passaporte com base no qual a pessoa em causa teve entrada no território […]». Por último, o n.o 3 do referido artigo dispõe que «[o] Estado‑Membro de acolhimento não pode impor uma proibição de entrada no território no contexto de uma decisão de afastamento a que se aplica o n.o 1».

12. O artigo 30.o dessa diretiva dispõe, no n.o 3, que «[a] notificação [de qualquer decisão nos termos do n.o 1 do artigo 27.o da Diretiva Residência] deve especificar […], se for caso disso, o prazo concedido para abandonar o território do Estado‑Membro. Salvo motivo de urgência devidamente justificado, o prazo para abandonar o território não pode ser inferior a um mês a contar da data da notificação».

B. Direito neerlandês

13. A Vreemdelingenwet 2000 (Lei Relativa aos Estrangeiros de 2000), de 23 de novembro de 2000 (Stb. 2000, n.o 495), prevê, nos artigos 61.o e 62.o, que um estrangeiro que não esteja, ou que tenha deixado de estar, em situação de residência regular deve abandonar os Países Baixos por iniciativa própria no prazo de quatro semanas a partir do termo da residência regular. O artigo 63.o, n.o 1, desta lei dispõe que um estrangeiro que não esteja em situação de residência regular e que não tenha abandonado por iniciativa própria os Países Baixos nesse prazo pode ser afastado.

III. Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação do processo no Tribunal de Justiça

14. FS, recorrente no processo principal, é um cidadão polaco que, em 9 de novembro de 2017, se inscreveu no Registo de Não‑Residentes dos Países Baixos ( 5 ).

15. Por Decisão de 1 de junho de 2018, o Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretário de Estado da Segurança e Justiça, Países Baixos, a seguir «Secretário de Estado») determinou que FS não estava em situação de residência regular, uma vez que já não preenchia as condições previstas no artigo 7.o da Diretiva Residência relativo ao direito de residência por mais de três meses ( 6 ), e ordenou‑lhe que abandonasse o território neerlandês. A este respeito, foi tido em conta o facto de a polícia ter detido FS com bastante regularidade por suspeita de furtos em lojas e de furto de carteiras.

16. Por Decisão de 25 de setembro de 2018, o Secretário de Estado indeferiu a reclamação apresentada por FS da Decisão de 1 de junho de 2018. Embora, por um lado, o Secretário de Estado tenha reconhecido que o comportamento de FS não constituía um perigo para a ordem pública ou para a segurança pública, na aceção do artigo 27.o da Diretiva Residência, por outro, fixou um prazo de partida voluntária de quatro semanas, além do qual FS poderia ser afastado devido à sua residência irregular. O órgão jurisdicional de reenvio precisa que essa decisão de afastamento se enquadra nas «decisões de restrição da livre circulação dos cidadãos da União», na aceção do artigo 15.o, n.o 1, desta diretiva. Uma vez que FS não interpôs recurso, a referida decisão tornou‑se definitiva (a seguir «decisão de afastamento»).

17. Em 23 de outubro de 2018, FS foi detido pela polícia alemã por suspeita de furto em lojas. É pacífico entre as partes no processo principal que FS demonstrou ter abandonado os Países Baixos no prazo de partida de quatro semanas que lhe tinha sido imposto, a saber, antes do dia 24 de outubro de 2018. A este respeito, FS declarou igualmente que, desde a sua partida, cuja data precisa não resulta dos autos, residia em casa de amigos em Kaldenkirchen (Alemanha), logo depois da fronteira entre os Países Baixos e a Alemanha. FS indicou igualmente que, devido à sua dependência, se deslocava diariamente aos Países Baixos para comprar marijuana. Por último, declarou ter entrado nos Países Baixos em 21 de novembro de 2018 por ter recebido uma convocatória para comparecer, em 23 de novembro de 2018, perante um Juiz de Polícia.

18. Em 22 de novembro de 2018, o pessoal de um supermercado nos Países Baixos deteve FS por suspeita de furto. Chamada ao local, a polícia deteve então FS por o mesmo não estar em condições de apresentar um documento de identificação. Na sequência da detenção, a polícia manteve FS nessa situação com vista à audição prevista para estes casos na lei nacional.

19. Por Decisão de 23 de novembro de 2018, o Secretário de Estado colocou FS em detenção administrativa para efeitos de afastamento para o seu país de origem, concretamente a Polónia (a seguir «decisão de detenção administrativa»). A decisão foi fundamentada pelo risco de FS se subtrair ao controlo dos estrangeiros e evitar ou entravar a preparação da partida ou o procedimento de afastamento. Este risco resultava do facto de FS, em primeiro lugar, se ter subtraído durante um certo tempo ao controlo dos estrangeiros, em segundo lugar, ter sido objeto de uma decisão de afastamento que o obrigava a abandonar o território neerlandês e não a ter cumprido no prazo nela fixado ( 7 ), em terceiro lugar, não ter domicílio nem residência fixa, em quarto lugar, não dispor de recursos suficientes e, em quinto lugar, ser suspeito de ter praticado uma infração ou ter sido condenado a esse título.

20. Por Decisão de 7 de dezembro de 2018, o rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Tribunal de Primeira Instância de Haia, lugar da audiência em Groningen, Países Baixos, a seguir «rechtbank») julgou improcedente o recurso interposto por FS da decisão de detenção administrativa e negou provimento ao seu pedido de indemnização. FS interpôs recurso desta decisão para o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos).

21. Em 18 de dezembro de 2018, FS apresentou reclamação da decisão de afastamento para a Polónia, estando o afastamento previsto para dia 21 de dezembro de 2018. Pediu igualmente ao voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (Juiz das Providências Cautelares do Tribunal de Primeira Instância de Haia, Países Baixos, a seguir «voorzieningenrechter») que adotasse uma medida provisória destinada a proibir esse afastamento.

22. Por Decisão de 20 de dezembro de 2018, o voorzieningenrechter, por um lado, deferiu o pedido de medida provisória, considerando que não tinha sido demonstrado que, nesse momento, FS residia de forma irregular nos Países Baixos e, por outro, proibiu o Secretário de Estado de afastar FS antes do termo do prazo de quatro semanas a partir da decisão deste último sobre a reclamação.

23. Por decisão do mesmo dia e com base na decisão do voorzieningenrechter, o Secretário de Estado revogou a colocação de FS em detenção administrativa.

24. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, apesar da revogação da respetiva detenção administrativa, FS continua a ter interesse no recurso para o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pelo facto de ter direito a uma indemnização se essa detenção vier a ser julgada ilícita. Ora, seria esse o caso se, em 23 de novembro de 2018 (dia da colocação em detenção administrativa), FS dispusesse de um direito de residência nos Países Baixos com fundamento no direito da União.

25. A este respeito, no âmbito do recurso para o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), as partes no processo principal sustentaram duas posições opostas.

26. Por um lado, FS acusa o rechtbank de não ter fundamentado devidamente a sua Decisão de 7 de dezembro de 2018, na medida em que tinha efetivamente abandonado os Países Baixos no prazo fixado na decisão de afastamento e que, por conseguinte, no dia da sua colocação em detenção administrativa, tinha novamente um direito de residência nos Países Baixos, por força do artigo 6.o da Diretiva Residência.

27. Por outro lado, embora o Secretário de Estado reconheça que FS demonstrou ter abandonado os Países Baixos no prazo fixado na decisão de afastamento, afirma que os efeitos jurídicos desta decisão não estavam esgotados e que, consequentemente, FS não podia dispor novamente de um direito de residência nos Países Baixos. Com efeito, esses efeitos jurídicos só se teriam esgotado caso FS, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 8 ), se tivesse estabelecido noutro Estado‑Membro nos termos e no respeito pelas condições enunciadas no artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva Residência e pudesse demonstrar uma «residência efetiva» nesse Estado‑Membro por um período superior a três meses. Ora, tendo em conta as declarações de FS a respeito da sua residência na Alemanha, não é esse o caso. Segundo o Secretário de Estado, só esta interpretação permite evitar abusos de direito; se assim não fosse, teria sido suficiente que FS residisse um único dia na Alemanha para inviabilizar na totalidade os efeitos jurídicos da decisão de afastamento e, desse modo, regressar e residir novamente de forma legal nos Países Baixos.

28. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio observa que, dado que é atualmente pacífico que FS abandonou o território neerlandês no prazo previsto na decisão de afastamento, aferir se foi com razão que o mesmo foi colocado em detenção administrativa depende da questão de saber se, nessa data, tinha novamente um direito de residência nos Países Baixos, nomeadamente por força do artigo 6.o da Diretiva Residência. Este último ponto depende, por sua vez, dos efeitos jurídicos produzidos pela decisão de afastamento, na aceção do artigo 15.o desta diretiva. Ora, o órgão jurisdicional de reenvio observa que não resulta da redação do artigo 15.o da referida diretiva, nem da sua economia, se uma decisão de afastamento continua a produzir efeitos jurídicos por um determinado período após a partida da pessoa em causa do Estado‑Membro de acolhimento ou se se deve considerar essa decisão plenamente executada no momento da partida.

29. Foi nestas circunstâncias que o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Deve o artigo 15.o, n.o 1, da [Diretiva Residência] ser interpretado no sentido de que a decisão de afastamento de um cidadão da União do território do Estado‑Membro de acolhimento, tomada com base nesta disposição, foi cumprida e deixa de produzir efeitos jurídicos assim que esse cidadão da União tiver abandonado comprovadamente o território desse Estado‑Membro de acolhimento, no prazo de partida voluntária estipulado na referida decisão? 2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, esse cidadão da União, se regressar imediatamente ao Estado‑Membro de acolhimento, tem o direito, previsto no artigo 6.o, n.o 1, da [Diretiva Residência], de residência por um período máximo de três meses, ou pode o Estado‑Membro de acolhimento tomar uma nova decisão de afastamento para impedir que o cidadão da União entre no Estado‑Membro de acolhimento, mesmo por um curto período? 3) Em caso de resposta negativa à primeira questão, deve esse cidadão da União residir fora do território do Estado‑Membro de acolhimento durante um determinado período, e qual a duração desse período?».

30. Foram apresentadas observações escritas por FS, pelos Governos neerlandês, checo e dinamarquês e pela Comissão Europeia. Além disso, com exceção do Governo checo, todas estas partes se pronunciaram na audiência realizada em 16 de novembro de 2020. O Governo belga, que não tinha apresentado observações escritas, também pôde expor os seus argumentos nesta audiência.

IV. Análise

A. Observações preliminares

31. O presente reenvio prejudicial tem como pano de fundo um litígio relativo a um cidadão polaco, FS, que, tendo perdido o direito de residência nos Países Baixos ao abrigo do artigo 7.o da Diretiva Residência, foi objeto de uma decisão de afastamento, ao abrigo do artigo 15.o, n.o 1, desta diretiva. Tendo abandonado voluntariamente este Estado‑Membro no prazo previsto na decisão de afastamento, o cidadão em apreço alega ter residido em casa de amigos na Alemanha perto da fronteira dos Países Baixos, onde se deslocava diariamente para comprar marijuana. Um mês após a sua partida, na impossibilidade de apresentar um documento de identificação, foi detido pela polícia neerlandesa, tendo sido colocado em detenção administrativa para efeitos de afastamento para o seu país de origem pelo facto de apresentar um risco de se subtrair ao controlo dos estrangeiros e de evitar ou entravar a preparação do seu afastamento. Este risco resulta, nomeadamente, do facto de o referido cidadão não ter, em substância, executado plenamente a referida decisão de afastamento, uma vez que não demonstrou ter efetivamente residido noutro Estado‑Membro.

32. É neste contexto que o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se uma decisão de afastamento tomada ao abrigo do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência é plenamente executada pelo simples facto de o cidadão da União abandonar fisicamente o território do Estado‑Membro de acolhimento, caso em que esse cidadão, na eventualidade de um regresso, teria um novo direito de residência até três meses ao abrigo do artigo 6.o desta diretiva, ou se essa decisão de afastamento continua a produzir efeitos jurídicos por um certo tempo após a partida física do referido cidadão. Neste último caso, pretende saber durante quanto tempo tais efeitos se continuam a produzir.

33. O órgão jurisdicional de reenvio explica que a resposta a estas questões é indispensável para a resolução do litígio no processo principal, que tem por objeto a legalidade da decisão de detenção administrativa. Se os efeitos jurídicos da decisão de afastamento se devessem esgotar pelo simples facto de FS se ter deslocado à Alemanha, ainda que apenas por um dia, então, assim que este regressasse aos Países Baixos, teria um novo direito de residência ao abrigo do artigo 6.o da Diretiva Residência. Na falta de uma nova decisão de afastamento, a decisão de detenção administrativa seria ilegal e, por conseguinte, FS teria direito a uma indemnização.

34. Ora, o interesse das questões vai além do quadro factual um pouco inabitual do presente processo. Com efeito, as questões prejudiciais inscrevem‑se numa problemática mais ampla, que incide sobre a forma como um Estado‑Membro pode afastar efetivamente do seu território (por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública) um cidadão da União que, após um período de residência regular, continua a aí residir sem todavia preencher as condições previstas na Diretiva Residência, correndo o risco de se tornar um encargo excessivo para o regime de segurança social desse Estado‑Membro. Esta problemática é tanto mais pertinente quanto, no Espaço Schengen ( 9 ), as fronteiras internas podem ser transpostas sem que sejam efetuados controlos sobre as pessoas. Por conseguinte, os meios de que dispõe um Estado‑Membro para verificar se o afastamento de um cidadão da União que se encontrava em residência irregular ocorreu efetivamente são muito limitados.

35. Tendo em conta estas constatações, a análise dos efeitos no tempo de uma decisão de afastamento tomada ao abrigo do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência afigura‑se intrinsecamente ligada à articulação desta disposição com as outras disposições do capítulo III desta diretiva, relativas ao direito de residência. Consequentemente, parece‑me útil, antes de iniciar a minha análise, apresentar um resumo do quadro regulamentar aplicável (1.), que permitirá igualmente clarificar o alcance das questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio (2.).

1. Quanto ao quadro regulamentar pertinente

36. A título preliminar, importa recordar que a cidadania da União — conforme introduzida pelo Tratado de Maastricht ( 10 ) — confere a cada cidadão da União um direito fundamental e individual de circular e residir livremente no território dos Estados‑Membros, sujeito às limitações e condições estabelecidas nos Tratados e às medidas adotadas em sua execução. Este direito é atualmente conferido aos cidadãos da União pelo artigo 21.o, n.o 1, TFUE, conforme reafirmado no artigo 45.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. A Diretiva Residência, que prevê, nomeadamente, as condições que regem o exercício do direito de livre circulação e residência no território dos Estados‑Membros pelos cidadãos da União e membros das suas famílias, visa facilitar e reforçar o exercício do referido direito ( 11 ).

37. A Diretiva Residência prevê dois regimes de residência para os cidadãos da União: o «direito de residência», regido pelas disposições do capítulo III, que inclui os direitos de residência «até três meses» e «por mais de três meses» (a seguir, conjuntamente, «residência temporária»), e o «direito de residência permanente», regido pelas disposições do capítulo IV, cujas condições de elegibilidade figuram nos artigos 16.o a 18.o desta diretiva. Apenas a residência temporária, ora em apreço, será tratada a seguir, o que permitirá esclarecer os motivos que justificam uma decisão de afastamento na aceção do artigo 15.o da referida diretiva.

a) Quanto ao direito de residência temporária previsto na Diretiva Residência

1) Quanto ao direito de residência até três meses

38. Nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Residência, os cidadãos da União têm o direito de residir no território de outro Estado‑Membro até três meses sem ser sujeitos a nenhuma condição nem formalidade além da obrigação de ser titular de um bilhete de identidade ou passaporte válido. Embora o artigo 6.o desta diretiva não imponha nenhuma condição relacionada com os recursos financeiros do cidadão da União, o artigo 14.o, n.o 1, da mesma diretiva prevê a conservação desse direito de residência durante os referidos três meses, desde que esse cidadão não se torne uma sobrecarga não razoável para o regime de segurança social daquele Estado‑Membro ( 12 ). Esta regra é coerente com o artigo 24.o, n.o 2, da Diretiva Residência, que permite ao Estado‑Membro de acolhimento, nomeadamente, não conceder o direito a prestações de assistência social durante os primeiros três meses de residência.

39. No que respeita à verificação dessas condições de residência, embora o referido Estado‑Membro não possa exigir que os cidadãos da União se registem junto das autoridades competentes ( 13 ), tem o direito de os obrigar a fazer prova da respetiva identidade e nacionalidade, desde que esta obrigação seja imposta aos seus próprios nacionais a respeito do bilhete de identidade ( 14 ). Todavia, o referido Estado‑Membro não pode pôr em causa o direito de residência pelo simples motivo de um cidadão não ter apresentado nenhum dos documentos acima referidos, nomeadamente quando o interessado puder, não obstante, provar, sem qualquer equívoco, a sua nacionalidade através de outros meios ( 15 ).

2) Quanto ao direito de residência por mais de três meses

40. O cidadão da União dispõe igualmente de um direito de residência no Estado‑Membro de acolhimento por um período superior a três meses, desde que preencha as condições enunciadas exaustivamente no artigo 7.o, n.o 1, alíneas a), b) ou c), da Diretiva Residência, a saber, em substância, que: a) exerça uma atividade assalariada ou não assalariada nesse Estado‑Membro, ou b) disponha de recursos suficientes, para si próprio e para os membros da sua família, e de uma cobertura extensa de seguro de doença no referido Estado‑Membro, ou c) seja estudante e disponha de recursos financeiros suficientes e de uma cobertura extensa de seguro de doença.

41. Os Estados‑Membros podem exigir que os cidadãos da União se registem junto das autoridades competentes, mas o prazo para esse registo não pode ser inferior a três meses a contar da data de chegada ( 16 ). Além disso, em conformidade com o artigo 14.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva Residência, quando haja dúvidas razoáveis quanto a saber se um cidadão ou os membros da sua família preenchem as condições a que se refere o artigo 7.o desta diretiva, os Estados‑Membros podem verificar se tais condições estão preenchidas. Todavia, esta verificação não pode ser feita sistematicamente. Por último, o Estado‑Membro pode exigir à pessoa em questão que, na sequência da sua entrada no território desse Estado‑Membro, comunique a sua presença no seu território num prazo razoável e não discriminatório ( 17 ).

3) Quanto ao direito de residência derivado dos membros da família

42. Os membros da família do cidadão da União podem residir no território dos Estados‑Membros, desde que satisfaçam as exigências previstas no artigo 6.o, n.o 2 (para uma residência até três meses), ou no artigo 7.o, n.o 1, alínea d), e no artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva Residência (para uma residência por mais de três meses), a saber, acompanhar ou reunir‑se a esse cidadão da União que tem um direito de residência ( 18 ).

b) Quanto aos motivos que justificam a tomada de uma decisão de afastamento com base no artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência

43. A Diretiva Residência não comporta apenas regras sobre as condições de obtenção dos diferentes tipos de direito de residência nela previstos, prevendo também um conjunto de disposições destinadas a regulamentar a situação resultante da perda do benefício de um desses direitos.

44. A este respeito, a Diretiva Residência prevê duas hipóteses em que os Estados‑Membros podem adotar uma decisão de afastamento: quando essa decisão seja tomada «por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública» (artigo 27.o desta diretiva), ou quando essa decisão seja tomada «por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública» (artigo 15.o, n.o 1, da referida diretiva) ( 19 ).

45. No que respeita à segunda hipótese, em que se enquadra o processo principal, importa observar, em primeiro lugar, que o artigo 15.o, que figura no capítulo III da mesma diretiva, apenas visa os titulares de residência temporária, e não os de residência permanente ( 20 ). Ora, contrariamente às decisões tomadas ao abrigo do artigo 27.o da Diretiva Residência ( 21 ), as situações em que os Estados‑Membros de acolhimento podem adotar decisões de restrição da livre circulação, nomeadamente decisões de afastamento, não resultam expressamente da redação do artigo 15.o desta diretiva. Com efeito, esta última disposição não precisa em que consistem as «razões que não sejam [as previstas no artigo 27.o da referida diretiva]».

46. Não obstante o silêncio dos textos, o Tribunal de Justiça interpretou o artigo 15.o da Diretiva Residência no sentido de que prevê o regime aplicável quando termina um direito de residência temporária ao abrigo desta diretiva, em especial quando um cidadão da União ou um membro da sua família que, no passado, beneficiou de um direito de residência temporária já não preenche as condições do direito de residência em causa e pode portanto, em princípio, ser afastado pelo Estado‑Membro de acolhimento ( 22 ).

47. Por conseguinte, pode deduzir‑se das considerações precedentes que as razões que justificam a adoção de uma decisão de afastamento com base no artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência só podem ser estabelecidas com fundamento numa interpretação conjugada das restantes disposições do capítulo III da mesma diretiva relativas às condições do direito de residência temporária.

48. A este respeito, em primeiro lugar, resulta da redação do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência que as decisões de restrição da livre circulação visam simultaneamente os cidadãos da União e os membros das suas famílias ( 23 ). Por conseguinte, no que se refere aos cidadãos da União, pode ser tomada uma decisão de afastamento por inobservância das condições previstas no artigo 6.o, n.o 1 (direito de residência até três meses), ou no artigo 7.o, n.o 1, alíneas a) a c) (residência por mais de três meses), desta diretiva, conforme expostas nos n.os 38 e 40 das presentes conclusões. No que se refere aos membros da família, tal decisão pode igualmente ser tomada por inobservância das condições do direito de residência derivado ou da sua conservação, conforme expostas no n.o 42 das presentes conclusões.

49. Todavia, a referida diretiva contém duas exceções à regra segundo a qual a decisão de afastamento é justificada quando as condições de residência temporária já não estão preenchidas.

50. Por um lado, a Diretiva Residência precisa, no considerando 16, que nem os cidadãos da União nem os membros das suas famílias «podem ser afastados enquanto não se tornarem um encargo excessivo para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento» ( 24 ). Com efeito, esta exigência é coerente, em primeiro lugar, com o artigo 15.o, n.o 2, desta diretiva, que enuncia, em substância, que não constitui motivo de afastamento do Estado‑Membro de acolhimento a caducidade do bilhete de identidade ou passaporte com base no qual teve lugar a entrada no território, em segundo lugar, com o artigo 14.o, n.o 3, da mesma diretiva, que prevê que o recurso ao regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento por parte de um cidadão da União não deve ter como consequência automática uma medida de afastamento, e, em terceiro lugar, com o disposto no artigos 14.o, n.o 1, e 24.o, n.o 2, da referida diretiva, relativos ao recurso ao regime de segurança social (v. n.o 38 das presentes conclusões).

51. Por conseguinte, no âmbito da residência nos termos do artigo 6.o ou do artigo 7.o da Diretiva Residência, uma decisão de afastamento de um cidadão da União ou de um membro da sua família ao abrigo do artigo 15.o, n.o 1, desta diretiva só pode ser justificada se a condição de residência em falta estiver relacionada com o critério do encargo excessivo para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento, sendo as condições relativas à titularidade de um bilhete de identidade ou passaporte válido claramente insuficientes para, por si só, justificar essa medida de afastamento ( 25 ).

52. Por outro lado, o artigo 14.o, n.o 4, e o último período do considerando 16 da mesma diretiva dispõem, em substância, que os trabalhadores assalariados, os trabalhadores não assalariados ou as pessoas à procura de emprego não poderão em circunstância alguma ser objeto de medida de afastamento, salvo por razões de ordem pública ou de segurança pública. Com efeito, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os cidadãos da União e os membros das suas famílias não podem ser afastados enquanto esses cidadãos comprovarem que continuam a procurar emprego e que têm hipóteses genuínas de ser contratados ( 26 ).

53. Por conseguinte, no âmbito da residência ao abrigo do artigo 7.o da Diretiva Residência, não é possível tomar uma decisão de afastamento de um cidadão da União ou de um membro da sua família que não preencha as condições de residência previstas no artigo 7.o, n.o 1, alínea a), desta diretiva, relativa aos cidadãos que exerçam uma atividade (assalariada ou não assalariada), independentemente de esse cidadão ou membro da sua família se poder tornar um encargo, ainda que excessivo, para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento.

2. Quanto ao alcance das questões prejudiciais

54. Tendo em conta o que precede, considero útil fazer as seguintes precisões relativas ao alcance das questões prejudiciais.

55. Em primeiro lugar, parece‑me útil recordar que o órgão jurisdicional de reenvio explica que, apesar do comportamento delituoso de FS, o Secretário de Estado não baseou a decisão de afastamento no artigo 27.o, mas exclusivamente no artigo 15.o da Diretiva Residência. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça não tem de se pronunciar sobre a questão de saber se esse comportamento delituoso pode ter constituído uma ameaça para a ordem pública ou a segurança pública, na aceção do referido artigo 27.o, justificando uma medida de afastamento a esse título ( 27 ).

56. Em segundo lugar, importa notar que, embora a decisão de afastamento em causa no processo principal tenha sido tomada devido à inobservância das condições previstas no artigo 7.o da Diretiva Residência, as questões prejudiciais, conforme formuladas pelo órgão jurisdicional de reenvio, visam, de forma mais geral, todas as decisões de afastamento que possam ser adotadas com base no artigo 15.o, n.o 1, desta diretiva. Ora, como recordado supra, o artigo 15.o da referida diretiva aplica‑se quando um direito de residência temporária ao abrigo da mesma diretiva termina pelo facto de a pessoa em causa se poder tornar um encargo excessivo para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento. Por conseguinte, a resposta solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio não pode, na minha opinião, limitar‑se às situações em que um cidadão da União é afastado unicamente por razões relacionadas com o artigo 7.o da Diretiva Residência, mesmo que, na realidade, essas razões representem a maioria dos motivos de afastamento.

57. Em terceiro lugar, como resulta dos n.os 45 e 53 das presentes conclusões, a análise parte do pressuposto de que se excluem dos cidadãos da União em causa os cidadãos que tenham um direito de residência permanente, os cidadãos que exerçam uma atividade assalariada ou não assalariada e as pessoas à procura de emprego que beneficiam das exceções enunciadas no artigo 14.o, n.o 4, alínea b), da Diretiva Residência.

58. Em quarto e último lugar, importa precisar que, na ausência de controlo nas fronteiras internas da União, os efeitos no tempo das decisões de afastamento só serão apreciados quando um cidadão que foi afastado invoque novamente um direito de residência perante as autoridades de um Estado‑Membro. Por conseguinte, não se pode excluir que esta apreciação varie em função do Estado‑Membro que trate deste novo pedido de direito de residência. Com efeito, se, após ter abandonado o Estado‑Membro de acolhimento, esse cidadão invocar um novo direito de residência noutro Estado‑Membro (ou mesmo num país terceiro), este último não tem, em princípio, nenhuma razão para não considerar que, entretanto, cessaram os efeitos jurídicos da decisão de afastamento do Estado‑Membro de acolhimento. Consequentemente, o exame que se segue diz unicamente respeito à configuração do presente processo, em que o cidadão em causa abandonou o Estado‑Membro de acolhimento e invoca um novo direito de residência perante o mesmo Estado‑Membro, sem que entretanto lhe tenha sido formalmente conferido um direito de residência noutro Estado‑Membro ( 28 ).

B. Exame das questões prejudiciais

1. Quanto à partida física de um cidadão da União como circunstância suficiente para a plena execução de uma decisão de afastamento tomada com base no artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência

59. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o facto de um cidadão da União abandonar fisicamente o território do Estado‑Membro de acolhimento é suficiente, por si só, para que se considere plenamente executada uma decisão de afastamento tomada ao abrigo do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência, de modo que esta cessa a produção de efeitos jurídicos no tempo.

60. Os interessados que formularam observações escritas e orais apresentaram posições divergentes. Por um lado, FS propõe que se responda afirmativamente a essa questão, pelo que, em substância, na sua opinião, tal decisão de afastamento é plenamente executada pelo simples facto de a pessoa em causa abandonar, antes do termo do prazo previsto, e ainda que apenas por um tempo limitado, o território do Estado‑Membro de acolhimento, e no momento do referido abandono. Por conseguinte, essa pessoa deve poder invocar um novo direito de residência por um período de três meses, ao abrigo do artigo 6.o da Diretiva Residência. Por outro lado, todos os governos que apresentaram observações escritas e orais, bem como a Comissão, sustentam a posição do Secretário de Estado segundo a qual, em substância, a simples partida física do cidadão da União não pode ser suficiente para esgotar os efeitos jurídicos dessa decisão, alegando que tal interpretação seria contrária ao efeito útil da referida diretiva ( 29 ).

61. Pelas razões que se seguem, subscrevo esta segunda posição.

62. Recordo, antes de mais, que uma interpretação autónoma e uniforme do artigo 15.o da Diretiva Residência exige que se tenha em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos. Além disso, esta disposição não pode ser interpretada restritivamente e não deve, de qualquer modo, ser privada do seu efeito útil ( 30 ).

63. Em primeiro lugar, no que respeita aos termos do artigo 15.o da Diretiva Residência, constato que a sua redação não fornece nenhum elemento que permita apreciar os efeitos no tempo das decisões de afastamento tomadas com base no mesmo. Com efeito, o n.o 1 desta disposição limita‑se a indicar que «[o]s procedimentos previstos nos artigos 30.o e 31.o [se aplicam], por analogia, a todas as decisões de restrição da livre circulação […] por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública», o n.o 2, que «[n]ão constitui motivo de afastamento […] a caducidade do bilhete de identidade ou passaporte», e o n.o 3, que «[o] Estado‑Membro de acolhimento não pode impor uma proibição de entrada no território no contexto de uma decisão de afastamento».

64. Além disso, embora os artigos 30.o e 31.o da Diretiva Residência, para os quais remete o seu artigo 15.o, n.o 1, e que se aplicam por analogia ( 31 ), contenham disposições que podem afetar a execução das decisões de afastamento, estes não dispõem sobre os efeitos no tempo ( 32 ). Saliento, a este respeito, que o artigo 30.o, n.os 1 e 3, desta diretiva prevê, nomeadamente, que os Estados‑Membros devem notificar por escrito às pessoas em questão as decisões de afastamento, especificando o prazo concedido para abandonar o seu território, e precisa que, «[s]alvo motivo de urgência devidamente justificado, o prazo para abandonar o território não pode ser inferior a um mês a contar da data da notificação».

65. Por conseguinte, essas disposições têm como efeito, em substância, prorrogar a residência da pessoa afastada por um período máximo de um mês a partir da notificação da decisão de afastamento. Pode‑se sustentar, portanto, que essa prorrogação não teria nenhuma utilidade se, para executar plenamente uma decisão de afastamento, fosse suficiente que a pessoa interessada se deslocasse fisicamente para um Estado‑Membro vizinho. Todavia, interpretado no seu contexto mais geral, o artigo 30.o, n.o 3, da Diretiva Residência não se destina a regular os efeitos no tempo das decisões de afastamento, mas antes, por um lado, garantir que o interessado possa utilmente usar as vias de recurso instituídas pelos Estados‑Membros ( 33 ) e, por outro, conceder‑lhe um prazo razoável que lhe permita organizar a sua partida.

66. Decorre do que precede que nem o artigo 15.o nem os artigos 30.o e 31.o da Diretiva Residência permitem dar uma resposta definitiva quanto à forma como uma decisão de afastamento esgota os seus efeitos jurídicos.

67. Em segundo lugar, no que respeita ao contexto em que se inscreve o artigo 15.o da Diretiva Residência, importa recordar que a mesma permite a restrição da livre circulação dos cidadãos da União «por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública» e por «razões que não sejam [essas]» (v. n.o 44 das presentes conclusões). Embora não preveja as medidas através das quais os Estados‑Membros podem restringir a livre circulação, a referida diretiva contém, todavia, uma disposição que rege os efeitos no tempo de uma dessas medidas, a saber, a decisão de proibição de entrada no território.

68. Com efeito, o artigo 32.o da Diretiva Residência permite a apresentação de um pedido de levantamento dessa proibição após um «prazo razoável, em função das circunstâncias, e, em todo o caso, três anos após a execução da decisão definitiva de proibição […], invocando meios suscetíveis de provar que houve uma alteração material das circunstâncias que haviam justificado a proibição de entrada no território».

69. Ora, na minha opinião, o facto de essa diretiva reger os efeitos no tempo das decisões de proibição de entrada no território, não contendo nenhuma disposição equivalente ao seu artigo 32.o que fixe os efeitos no tempo das outras decisões de restrição da livre circulação dos cidadãos da União, nomeadamente das decisões de afastamento tomadas com base no artigo 15.o, n.o 1, da referida diretiva, não é suscetível de demonstrar, através de uma interpretação por analogia, que os efeitos dessas decisões de afastamento perduram durante um prazo razoável, nem, através de uma interpretação a contrario, que a vontade do legislador da União era garantir que os efeitos jurídicos de uma decisão de afastamento se extinguissem pelo simples facto de o cidadão da União abandonar fisicamente o Estado‑Membro de acolhimento ( 34 ).

70. Daqui resulta que de uma interpretação contextual da Diretiva Residência não pode ser retirada nenhuma precisão sobre a forma como uma decisão de afastamento esgota os seus efeitos no tempo.

71. Uma vez que as interpretações literal e contextual não são concludentes, apenas à luz da interpretação teleológica da Diretiva Residência e do seu efeito útil será eventualmente possível encontrar elementos de resposta a esta primeira questão.

72. Por conseguinte, no que respeita, em terceiro lugar, ao objetivo do artigo 15.o da Diretiva Residência, saliento desde já que esta disposição prossegue uma dupla finalidade. Por um lado, destina‑se a instituir, em relação às decisões adotadas com fundamento na mesma, um regime de garantias processuais semelhante ao aplicável às decisões de restrição da livre circulação adotadas com base no artigo 27.o desta diretiva ( 35 ). Por outro lado, visto que permite a adoção de decisões de restrição da livre circulação quando um cidadão da União ou um membro da sua família já não preenche algumas das condições de residência temporária, o referido artigo 15.o prossegue uma finalidade menos evidente, mas igualmente importante. Com efeito, o mesmo constitui a única disposição da Diretiva Residência que os Estados‑Membros podem invocar para garantir, com base no direito da União, que as pessoas que já não preenchem as condições de residência temporária e representam um encargo excessivo para o seu regime de segurança social possam ser afastadas do seu território. Consequentemente, esta disposição destina‑se a garantir o efeito útil das disposições relativas ao direito de residência, protegendo ao mesmo tempo os recursos financeiros públicos de um Estado‑Membro ( 36 ).

73. Na minha opinião, é por referência a esta segunda finalidade do artigo 15.o da Diretiva Residência que há que apreciar se a partida física de um cidadão da União é suficiente, por si só, para que uma decisão de afastamento seja plenamente executada.

74. A este respeito, considero que uma interpretação do artigo 15.o da referida diretiva segundo a qual uma decisão de afastamento cessa, de uma forma quase mecânica, de produzir efeitos jurídicos assim que o cidadão da União abandona fisicamente do território do Estado‑Membro de acolhimento equivaleria, em substância, a privar de efeito útil não só este artigo mas também, em consequência, todas as disposições que fixam as condições do direito de residência temporária.

75. Com efeito, como foi indicado nos n.os 43 a 53 das presentes conclusões, os motivos que justificam a adoção de uma decisão de afastamento com base no artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência podem variar em função do tipo de residência de que beneficiava o cidadão da União ou o membro da sua família antes do respetivo afastamento. Todavia, têm um ponto em comum — a pessoa em causa não deve ser afastada enquanto não se tornar um encargo excessivo para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento.

76. Ora, parece‑me evidente que não é atravessando as fronteiras do Estado‑Membro de acolhimento que um cidadão da União ou um membro da sua família poderá, de um dia para o outro, alterar o seu estatuto, de modo a deixar de representar esse encargo excessivo para o regime de segurança social do referido Estado‑Membro. Se assim fosse, as decisões adotadas com base no artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência não teriam, na realidade, nenhuma força vinculativa. Com efeito, o conceito de «afastamento» ficaria totalmente privado de efeito útil se, por exemplo, um cidadão da União pudesse afirmar ter cumprido uma decisão de afastamento pelo simples facto da sua presença física momentânea num Estado‑Membro limítrofe.

77. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que se responda à primeira questão prejudicial que o artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência deve ser interpretado no sentido de que uma decisão de afastamento adotada com base nesta disposição não pode ser plenamente executada, de modo a deixar de produzir efeitos jurídicos, pelo simples facto de um cidadão da União abandonar fisicamente o Estado‑Membro de acolhimento.

78. Por conseguinte, embora não haja que responder à segunda questão prejudicial, resta, todavia, determinar a duração no tempo dos efeitos jurídicos dessas decisões.

2. Quanto aos efeitos no tempo de uma decisão de afastamento tomada com base no artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência

79. Se a proposta segundo a qual os efeitos jurídicos de uma decisão de afastamento se extinguem pelo facto de a pessoa em causa atravessar a fronteira do Estado‑Membro de acolhimento foi rejeitada tendo em conta o efeito útil do artigo 15.o da Diretiva Residência, considero, por uma questão de coerência, que devem ser esses mesmos imperativos ligados à conservação do efeito útil do artigo 15.o desta diretiva a guiar‑nos na nossa análise relativa aos efeitos no tempo das decisões de afastamento.

a) Quanto ao critério da «alteração material das circunstâncias» que justificou a decisão de afastamento

80. Em primeiro lugar, importa sublinhar que uma medida de afastamento ao abrigo do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência perde necessariamente a sua razão de ser, como tal caducando, se a pessoa afastada conseguir demonstrar uma «alteração material das circunstâncias» ( 37 ) após o seu afastamento, até mesmo no dia seguinte àquele em que abandonou o território do Estado‑Membro de acolhimento, que lhe permite, atualmente, preencher as condições de residência que estavam em falta e justificaram essa decisão de afastamento.

81. Com efeito, nessa hipótese, um cidadão da União deve poder demonstrar perante a Administração do referido Estado‑Membro que a decisão de afastamento caducou, a fim de invocar um novo direito de residência, nomeadamente ao abrigo do artigo 6.o da Diretiva Residência. Evidentemente, essa alteração material das circunstâncias ocorrerá sempre que se possa considerar que o cidadão da União é novamente um trabalhador (assalariado ou não assalariado) ou uma pessoa à procura de emprego no antigo Estado‑Membro de acolhimento, dado que tal estatuto exclui a perda do direito de residência ao abrigo do artigo 15.o da referida diretiva e é, por conseguinte, incompatível com a existência concomitante de uma decisão de afastamento ( 38 ).

82. Ainda que essas situações sejam possíveis, é raro, na realidade, que essa alteração material das circunstâncias ocorra pouco tempo após o afastamento da pessoa em causa. Pelo contrário, tal alteração só ocorre, na maioria dos casos, após a residência noutro país. Consequentemente, coloca‑se a questão de saber se a única forma de essa pessoa poder residir novamente no Estado‑Membro de acolhimento consiste em provar a referida alteração material das circunstâncias.

83. A esta questão, considero ser necessário responder de forma claramente negativa. Com efeito, seria contrário ao próprio espírito da Diretiva Residência, que visa facilitar e reforçar o exercício do direito de residir livremente no território dos Estados‑Membros, considerar que uma decisão de afastamento continua a produzir efeitos enquanto não houver uma alteração material do estatuto da pessoa em causa. Esta abordagem poderia ter como consequência perpetuar os efeitos dessa decisão no tempo, sendo caso disso, de forma ilimitada, dando assim lugar a um entrave desproporcionado à liberdade de residência.

84. Para evitar essa situação, podem ser consideradas duas soluções: a primeira é determinar a duração dos efeitos jurídicos de uma decisão de afastamento tendo em conta a duração precisa da residência fora do Estado‑Membro de acolhimento na sequência do afastamento, ponto de referência que se aplicaria de forma sistemática, enquanto a segunda é determinar a duração dos efeitos da decisão de afastamento, não exclusivamente com base na duração da residência fora desse Estado‑Membro, mas com base num conjunto de outros elementos.

85. Pelas razões expostas em seguida, proponho que se rejeite a primeira e se adote a segunda solução.

b) Quanto ao critério da «residência por um determinado período» fora do território do Estado‑Membro de acolhimento

86. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se um cidadão da União contra quem foi tomada uma decisão de afastamento ao abrigo do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência deve residir durante um determinado período fora do território do Estado‑Membro de acolhimento para que se considere essa decisão plenamente executada. Em caso de resposta afirmativa, pede ao Tribunal de Justiça que determine a duração desse período.

87. Embora todos os governos que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça e a Comissão concordem que a simples partida física do território do Estado‑Membro de acolhimento não é suficiente, por si só, para esgotar os efeitos de uma decisão de afastamento, só o Governo neerlandês considera que este esgotamento ocorre quando um cidadão abandona esse Estado‑Membro de forma real e efetiva durante um determinado período, a saber, durante pelo menos três meses. Quanto à aplicação deste critério, o referido Governo precisou, nomeadamente na audiência, que, durante esses três meses, uma pessoa afastada do Estado‑Membro de acolhimento não pode invocar um novo direito de residência (exceto em caso de «alteração material das circunstâncias»), mas pode continuar a entrar no território desse Estado‑Membro ao abrigo do artigo 5.o da Diretiva Residência. Todavia, esse direito de entrada só é concedido se se demonstrar que existe uma razão específica e concreta que justifique a sua presença no referido território (por exemplo, uma consulta médica ou uma compra pontual, etc.). Na falta de tal justificação, presume‑se que a pessoa em causa se encontra no território do Estado‑Membro de acolhimento em continuidade do seu direito de residência anterior e, portanto, em violação da decisão de afastamento.

88. A proposta do Governo neerlandês apresenta incontestavelmente vantagens do ponto de vista da execução efetiva das decisões de afastamento. Com efeito, o facto de exigir em todos os casos o mesmo período mínimo de residência fora do Estado‑Membro de acolhimento à escala da União garante uma certa previsibilidade e, por conseguinte, a segurança jurídica, permitindo tanto aos cidadãos da União como aos Estados‑Membros saber, antecipadamente, por quanto tempo se deve considerar que a decisão de afastamento produz efeitos jurídicos. Esta previsibilidade seria tanto mais garantida quanto, em conformidade com o artigo 30.o, n.o 3, da Diretiva Residência, esse período poderia começar a correr numa data precisa, a saber, um mês após a data da notificação da decisão de afastamento, sem que se exija prova de um afastamento efetivo, a qual, na ausência de fronteiras internas, é difícil de fazer.

89. Todavia, afirmar que os efeitos jurídicos de uma decisão de afastamento devem sempre perdurar durante um período de pelo menos três meses obrigaria, na realidade, o cidadão da União a demonstrar uma residência de três meses fora do Estado‑Membro de acolhimento antes de poder invocar um novo direito de residência ao abrigo do artigo 6.o da Diretiva Residência. Na minha opinião, esta abordagem seria contrária não só à letra mas também ao espírito desta diretiva.

90. Com efeito, por um lado, essa abordagem estabeleceria a residência por um período de três meses fora do Estado‑Membro de acolhimento como condição sine qua non do direito fundamental de qualquer cidadão da União de livre circulação e residência no território dos Estados‑Membros. Ora, tendo em conta o caráter fundamental deste direito ( 39 ), não só o mesmo não pode ser interpretado de modo restritivo ( 40 ), como, em conformidade com o artigo 21.o, n.o 1, TFUE, só pode ser limitado quando essa limitação esteja prevista no Tratado FUE ou no direito derivado ( 41 ).

91. A este respeito, há que constatar que nenhuma regra de direito derivado, designadamente entre as da Diretiva Residência, sujeita o exercício do direito de residência dos cidadãos da União, em especial daqueles contra quem foi tomada uma decisão de afastamento, à prova de uma residência fora do Estado‑Membro de acolhimento por um determinado período, seja por três meses seja por um período mais curto. Por conseguinte, aceitar a proposta do Governo neerlandês constituiria uma criação pretoriana, visto que o Tribunal de Justiça substituiria o legislador da União na imposição de uma regra específica quanto à duração dos efeitos jurídicos das decisões de afastamento. Essa aceitação violaria não só a letra do artigo 21.o, n.o 1, TFUE mas também os princípios do equilíbrio institucional e da atribuição de competências, consagrados no artigo 13.o, n.o 2, TUE. Além disso, nada impede o legislador da União de prever na Diretiva Residência uma duração precisa dos efeitos no tempo das decisões de afastamento tomadas ao abrigo do artigo 15.o, n.o 1, desta diretiva, como fez em relação aos efeitos no tempo das decisões de proibição de entrada no território ( 42 ).

92. Por outro lado, essa proposta do Governo neerlandês é igualmente contrária ao exercício do direito de circular livremente, conforme garantido no artigo 5.o da Diretiva Residência, visto que imporia oficiosamente uma condição adicional para o exercício do direito de entrada ‐ a justificação «específica e concreta» da visita do cidadão ao Estado‑Membro de acolhimento. Ora, o exercício do direito de entrada, que constitui uma expressão da liberdade de circular livremente na União, é dificilmente conciliável com essa obrigação de justificação, nomeadamente porque, atendendo ao seu caráter subjetivo e potencialmente arbitrário, poderia dissuadir os interessados de efetivamente exercerem o referido direito. É certo que, no âmbito do Espaço Schengen, dada a ausência de controlo nas fronteiras internas, essa justificação só seria exigida em casos excecionais, nomeadamente durante os controlos de polícia. Todavia, essa prática de controlo em grande escala seria certamente entendida pelas pessoas em causa como tendo instituído indiretamente uma proibição de entrada no território do Estado‑Membro de acolhimento, dado que os motivos apresentados poderiam ser sistematicamente considerados insuficientes para justificar a presença no território do Estado‑Membro de acolhimento. Acresce que tal prática seria contrária ao próprio espírito do artigo 15.o, n.o 3, da Diretiva Residência, que proíbe esse Estado‑Membro de impor uma proibição de entrada no contexto de uma decisão de afastamento.

93. Tendo em conta o que precede, proponho que se conclua no sentido de que há que rejeitar a proposta do Governo neerlandês segundo a qual os efeitos jurídicos de uma decisão de afastamento devem, de forma sistemática ( 43 ), perdurar durante um período de pelo menos três meses.

94. Esta conclusão não pode ser posta em causa pelos argumentos, numa interpretação a contrario tanto das disposições sobre «abuso» das orientações da Comissão ( 44 ) como do Acórdão de 12 de março de 2014, O. e B. ( 45 ), invocados por esse Governo para demonstrar que só pode ser criado um novo direito de residência ao abrigo do artigo 6.o da Diretiva Residência a partir do momento em que tenha havido uma «residência real e efetiva» fora do Estado‑Membro de acolhimento.

95. Em primeiro lugar, o comportamento das pessoas que, após terem sido afastadas do território de um Estado‑Membro de acolhimento, pretendem aí regressar para nele residir, não pode ser descrito como «abusivo», na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça e das orientações da Comissão, uma vez que não se trata de um comportamento artificial adotado com o único objetivo de obter o direito de livre circulação e residência em virtude do direito da União nem um comportamento que, apesar do respeito formal pelas condições previstas na legislação da União, não alcança o objetivo por ela prosseguido ( 46 ). Ao invés, no caso em apreço, trata‑se simplesmente de determinar se pode ser conferido a essas pessoas um novo direito de residência, respeitando assim, no plano formal, as condições previstas nessa legislação.

96. Em seguida, quanto ao mérito, o elemento de conexão entre o Acórdão O. e B. e a hipótese de uma pessoa que pretende residir novamente no Estado‑Membro de acolhimento é fraco, dado que se trata de processos que não são comparáveis. Com efeito, no Acórdão O. e B, o Tribunal de Justiça foi chamado a decidir a questão de saber se o direito da União se opunha a que um Estado‑Membro recusasse o direito de residência a um nacional de um Estado terceiro, membro da família de um cidadão da União nacional desse Estado‑Membro, no regresso desse cidadão ao referido Estado‑Membro, quando o mesmo, antes do seu regresso, tivesse residido noutro Estado‑Membro com o membro da sua família em causa, na exclusiva qualidade de cidadão da União. Por conseguinte, estavam em causa as condições de concessão de um direito de residência derivado ao nacional de um Estado terceiro, tendo sido neste contexto específico que se considerou que o critério da «residência efetiva» no Estado‑Membro de acolhimento do cidadão da União e do membro da sua família cria um direito de residência derivado no regresso desse cidadão da União ao Estado‑Membro de que era nacional ( 47 ). Ora, numa situação como a que está em causa no litígio no processo principal, a pessoa em causa não pretende invocar um direito de residência derivado por ela adquirido ao estabelecer‑se num Estado‑Membro diferente do Estado‑Membro de acolhimento, para dele beneficiar no Estado‑Membro de acolhimento por ocasião do seu regresso.

97. Por último, contrariamente ao referido Acórdão O. e B., na sequência de uma decisão de afastamento, não há nenhuma razão para exigir uma «residência duradoura» ou uma «residência efetiva» num Estado‑Membro diferente daquele que adotou essa decisão. O que importa é que o interessado tenha posto termo à sua residência no território do Estado‑Membro que adotou a decisão de afastamento. Com efeito, a obrigação de abandonar o território na sequência de uma decisão de afastamento não pode dar lugar a uma obrigação de estabelecimento noutro Estado‑Membro e de obtenção de uma nova «residência efetiva», uma vez que essa obrigação é contrária à liberdade fundamental do cidadão da União de residir onde deseje no território da União.

c) Quanto aos outros elementos pertinentes

98. Resulta da nossa análise, por um lado, que os efeitos jurídicos das decisões de afastamento ao abrigo do artigo 15.o da Diretiva Residência não se esgotam pelo facto de o cidadão em causa abandonar fisicamente o território do Estado‑Membro de acolhimento e, por outro, que esses efeitos não podem perdurar enquanto esse cidadão não preencha novamente as condições de residência ou um determinado período de residência fora desse Estado‑Membro. Consequentemente, pode daí deduzir‑se que as autoridades e os órgãos jurisdicionais nacionais do Estado‑Membro de acolhimento deverão apreciar, de forma casuística, os efeitos no tempo das decisões de afastamento.

99. A este respeito, se deve ser o efeito útil das disposições da Diretiva Residência a guiar‑nos no estabelecimento dos elementos pertinentes, considero que existem pelo menos três tipos de elementos que devem fazer parte do conjunto de indícios a serem tidos em conta pelas autoridades nacionais.

100. Em primeiro lugar, considero que, para que os efeitos de uma decisão de afastamento se esgotem relativamente a uma pessoa e a mesma possa obter novamente o direito de residir no Estado‑Membro de acolhimento, é necessário que ela tenha abandonado o território desse Estado‑Membro, pondo efetivamente termo à sua permanência nesse país. Nesta hipótese, a Administração deve verificar se a pessoa encetou efetivamente todas as diligências necessárias para demonstrar que deixou de residir no referido Estado‑Membro. Os seguintes elementos, que variam consoante o tipo de residência em causa, podem ser pertinentes para determinar o caráter real e efetivo do termo da residência no Estado‑Membro de acolhimento. Assim, quando a pessoa em causa residia no Estado‑Membro de acolhimento ao abrigo do artigo 6.o da Diretiva Residência e foi afastada porque já não preenchia as condições de conservação desse direito ao abrigo do artigo 14.o desta diretiva, a prova que deve fazer para demonstrar a sua partida efetiva desse território é, por natureza e pelo facto de a pessoa em causa não ter tido tempo de se integrar no Estado‑Membro de acolhimento, mais fácil. Com efeito, como o Tribunal de Justiça já estabeleceu na sua jurisprudência, um cidadão da União que exerce os direitos que lhe confere o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Residência não tenciona instalar se no Estado‑Membro de acolhimento de um modo que seria propício ao desenvolvimento ou à consolidação de uma vida em família neste último Estado‑Membro ( 48 ). Em contrapartida, quando a pessoa em causa residia no Estado‑Membro de acolhimento ao abrigo do artigo 7.o desta diretiva, as provas exigidas à pessoa interessada podem ser mais exigentes. Por exemplo, esse cidadão terá de conseguir demonstrar que pediu o cancelamento no registo da população, a resolução de um contrato de arrendamento, de fornecimento de água ou de energia, uma mudança, a desinscrição de um serviço de inserção profissional ou a cessação de outras relações que impliquem uma presença permanente. A este respeito, noto que, embora não possa ser, em si mesma, determinante, nem tida em conta isoladamente, a duração da ausência do território do Estado‑Membro de acolhimento pode constituir um dos elementos importantes a serem tidos em conta pelas autoridades nacionais. É evidente que uma ausência de longa duração milita a favor de um termo real e efetivo da residência no Estado‑Membro de acolhimento e, por conseguinte, do esgotamento dos efeitos jurídicos de uma decisão de afastamento.

101. Em segundo lugar, como já foi estabelecido, os titulares do direito de residência não podem ser afastados enquanto não se tornarem um encargo excessivo para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento. Em conformidade com o considerando 16 da Diretiva Residência, para poder considerar se o titular se tornou nesse encargo excessivo e, sendo caso disso, proceder ao seu afastamento, o referido Estado‑Membro deve examinar «se se está perante […] dificuldades temporárias e ter em conta a duração da residência, a situação pessoal e o montante de ajuda concedida». Por conseguinte, inspirando‑se nestes critérios, as autoridades nacionais devem poder verificar, com base num exame individual, se a pessoa afastada, apesar de não preencher as condições do artigo 7.o da Diretiva Residência, já não representa um encargo excessivo para o regime de segurança social, e pode, portanto, invocar um direito de residência ao abrigo do artigo 6.o desta diretiva. Esta apreciação pode consistir em avaliar a situação pessoal e o comportamento da pessoa em causa após o seu afastamento. A este respeito, noto que o conceito de «segurança social» é amplo e abrange todas as prestações para as quais um cidadão da União não contribuiu e que são financiadas pelo erário público ( 49 ). A título de exemplo, quando uma pessoa, como o recorrente no processo principal, revela um comportamento delituoso reiterado após o seu afastamento ( 50 ), esse comportamento pode ser pertinente neste contexto, uma vez que é suscetível de refletir o risco de essa pessoa representar um encargo excessivo, devido à mobilização, resultante do comportamento da pessoa em causa, de uma parte considerável dos recursos da polícia. Todavia, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar o caráter excessivo desse recurso à segurança social.

102. Em terceiro lugar e último lugar, outro elemento que poderia ser tido em conta é o da intenção da pessoa em causa de cumprir a decisão de afastamento e romper os laços existentes com o Estado‑Membro de acolhimento. No entanto, este elemento apresenta uma série de dificuldades práticas, nomeadamente de implementação, dado que se afigura difícil apreciar, de forma objetiva, a real intenção de alguém de pôr termo à sua residência. Com efeito, a necessidade dessa apreciação obrigaria a Administração Nacional a efetuar um «mero processo de intenções», dificilmente sustentado por indícios objetivos, sobretudo no caso de existir uma proximidade temporal entre a data da partida e a verificação pela Administração ou uma proximidade geográfica entre o lugar onde essa pessoa reside e o Estado‑Membro de acolhimento.

V. Conclusão

103. Tendo em conta o que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais submetidas pelo Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos) da seguinte forma: O artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, conforme alterada pelo Regulamento (UE) n.o 492/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011, deve ser interpretado no sentido de que não se pode considerar que uma decisão de afastamento do Estado‑Membro de acolhimento adotada com base nesta disposição é plenamente executada e deixou de produzir efeitos jurídicos pelo simples facto de a pessoa afetada por essa decisão ter abandonado fisicamente o território desse Estado‑Membro. Incumbe às autoridades do referido Estado‑Membro apreciar os efeitos no tempo dessas decisões com base num exame individual da pessoa em causa, tendo em conta a existência de uma eventual alteração material das circunstâncias que permita a essa pessoa preencher novamente as condições de residência que estavam em falta e que justificaram a decisão de afastamento ou, a não existir essa alteração material das circunstâncias, um conjunto de elementos como, nomeadamente, a existência de um termo real e efetivo da residência no Estado‑Membro de acolhimento, sendo, a este respeito, a duração da residência fora do território deste último um critério indicativo mas não determinante em si mesmo, e o risco de a referida pessoa constituir um encargo excessivo para o regime de segurança social desse Estado‑Membro.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77), conforme alterada pelo Regulamento (UE) n.o 492/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2011 (JO 2011, L 141, p. 1; retificações no JO 2004, L 229, p. 35, e no JO 2005, L 197, p. 34).

( 3 ) O Tribunal de Justiça foi levado a interpretar alguns outros aspetos do artigo 15.o da Diretiva Residência, nomeadamente o alcance das garantias processuais previstas neste artigo, nos Acórdãos de 12 de julho de 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, n.os 42 a 52), e de 10 de setembro de 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, n.os 71 a 88). Estas garantias processuais foram igualmente interpretadas nas conclusões do advogado‑geral M. Szpunar apresentadas no processo G. M. A. (Pessoa à procura de emprego) (C‑710/19, EU:C:2020:739, n.os 86 a 99).

( 4 ) V. Regulamento (CE) n.o 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) (JO 2006, L 105, p. 1).

( 5 ) Esse Registo faz parte integrante do Registo da População e contém, nomeadamente, os dados das pessoas que residem nos Países Baixos por um período inferior a quatro meses.

( 6 ) Com efeito, verificou‑se que FS tinha trabalhado cinco meses nos Países Baixos, mas já não exercia nenhuma atividade económica, não tinha demonstrado ser uma pessoa em situação de desemprego involuntário ou à procura de emprego e não dispunha de recursos suficientes para poder prover às suas necessidades.

( 7 ) Entretanto, o Secretário de Estado retificou esta apreciação, reconhecendo que FS tinha cumprido a decisão no prazo fixado (v. n.o 27 das presentes conclusões).

( 8 ) V. Acórdão de 12 de março de 2014, O. e B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, n.os 53 e 56).

( 9 ) V. artigo 5.o, n.o 1, da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de junho de 1985, entre os Governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa relativo à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns, assinada em Schengen, em 19 de junho de 1990 (JO 2000, L 239, p. 19), que entrou em vigor em 26 de março de 1995.

( 10 ) V. artigo 8.o CE (JO 1992, C 191, p. 1).

( 11 ) Ao adotar a Diretiva Residência, o legislador da União pretendeu codificar num único texto o direito derivado anterior que tratava separadamente a situação dos trabalhadores assalariados, dos trabalhadores não assalariados, assim como dos estudantes e de outras pessoas não ativas, a fim de simplificar e reforçar o direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União (v. considerandos 3 e 4). Remediando esta abordagem fragmentada, a Diretiva Residência alterou ou revogou esse direito derivado, conferindo assim uma nova dimensão à liberdade de circulação com base na cidadania da União [Acórdão de 7 de outubro de 2010, Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, n.o 30 e jurisprudência referida)].

( 12 ) V. considerando 10 da Diretiva Residência e o Acórdão de 11 de novembro de 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, n.o 70 e jurisprudência referida).

( 13 ) V. artigo 8.o, n.os 1 e 2, da Diretiva Residência.

( 14 ) V. Acórdão de 17 de fevereiro de 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, n.os 21 e 35).

( 15 ) V. Acórdão de 17 de fevereiro de 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, n.os 24 e 25).

( 16 ) V. artigo 8.o, n.os 1 e 2, da Diretiva Residência.

( 17 ) V. artigo 5.o, n.o 5, da Diretiva Residência.

( 18 ) V. Acórdão de 10 de setembro de 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, n.os 60 e 61 e jurisprudência referida). Além disso, a Diretiva Residência prevê situações de conservação do direito de residência derivado quando deixe de ser possível satisfazer a exigência de acompanhar ou de se reunir ao cidadão da União, a saber, em caso de morte ou partida desse cidadão (artigo 12.o) ou em caso de divórcio, anulação do casamento ou cessação da parceria registada (artigo 13.o). Nestas situações, os membros da família que tenham a nacionalidade de um Estado‑Membro, para poderem conservar o seu direito de residência, devem preencher as condições previstas no artigo 7.o, n.o 1, da referida diretiva (artigos 12.o, n.o 1, e 13.o, n.o 1), ao passo que os membros da família que sejam nacionais de um país terceiro devem preencher as condições específicas previstas a este respeito nos artigos 12.o, n.o 2, e 13.o, n.o 2, da mesma diretiva [v. Acórdão de 10 de setembro de 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, n.o 66)].

( 19 ) Há que constatar que nem o artigo 27.o, n.o 1, nem o artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva Residência utilizam os termos «decisões de afastamento», referindo‑se, respetivamente, de forma mais geral, a uma «[restrição da] livre circulação e residência» e às «decisões de restrição da livre circulação». Todavia, resulta das demais disposições desta diretiva que as «decisões de afastamento» fazem claramente parte dessas medidas (v., respetivamente, artigo 28.o, n.o 1, e artigo 15.o, n.os 2 e 3, da referida diretiva).

( 20 ) Com efeito, em conformidade com o artigo 28.o, n.o 2, da Diretiva Residência, um Estado‑Membro não pode decidir o afastamento de cidadãos da União ou de membros das suas famílias que tenham direito de residência permanente no seu território, exceto por razões graves de ordem pública ou de segurança pública.

( 21 ) V. capítulo VI da Diretiva Residência, intitulado «Restrições ao direito de entrada e ao direito de residência por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública».

( 22 ) Acórdão de 10 de setembro de 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, n.o 74).

( 23 ) Por força do artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva Residência, estão igualmente abrangidos pelo âmbito de aplicação desta diretiva e são titulares dos direitos por esta conferidos os membros da família do cidadão da União, como definidos no artigo 2.o, n.o 2, da referida diretiva, que o acompanham ou que a ele se reúnem [v. Acórdão de 10 de setembro de 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, n.o 54 e jurisprudência referida)].

( 24 ) Além disso, o considerando 16 da Diretiva Residência precisa que «[o] Estado‑Membro de acolhimento deverá examinar se se está perante um caso de dificuldades temporárias e ter em conta a duração da residência, a situação pessoal e o montante de ajuda concedida para poder considerar se o titular se tornou uma sobrecarga não razoável para o regime de segurança social do Estado‑Membro de acolhimento e proceder ao seu afastamento».

( 25 ) O critério do caráter excessivo do encargo para o regime de segurança social pode igualmente ser aplicável no âmbito das condições do artigo 13.o, n.o 2, da Diretiva Residência, relativo à conservação do direito de residência dos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado‑Membro, em caso de divórcio, anulação do casamento ou cessação da parceria registada, as quais não estão relacionadas com o regime de segurança social.

( 26 ) V. Acórdãos de 20 de fevereiro de 1997, Comissão/Bélgica (C‑344/95, EU:C:1997:81, n.os 12 a 18), e de 17 de dezembro de 2020, G. M. A. (Pessoa à procura de emprego) (C‑710/19, EU:C:2020:1037, n.os 22 a 27).

( 27 ) Para os devidos efeitos, importa recordar que, segundo a nossa jurisprudência, conforme codificada no artigo 27.o, n.o 2, da Diretiva Residência, as medidas de afastamento por razões de ordem pública ou de segurança pública só são justificadas se o comportamento em causa constituir uma «ameaça real, atual e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade». A este respeito, a Comissão indicou que, em certas circunstâncias, a pequena criminalidade persistente pode, considerada em conjunto, constituir um ato único que represente uma ameaça suficientemente grave para a ordem pública. V. ponto 3.2 da Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre orientações para assegurar uma transposição e aplicação mais adequadas da [Diretiva Residência] [COM(2009) 313 final, p. 12, a seguir «orientações da Comissão»)]. Todavia, recordo que, em conformidade com a nossa jurisprudência, a existência de diversas condenações não é em si mesma suficiente para demonstrar tal ameaça e que, por conseguinte, essa proposta da Comissão só deve ser aplicada de forma excecional (v., por analogia, Acórdão de 4 de outubro de 2007, Polat, C‑349/06, EU:C:2007:581, n.os 28 a 39).

( 28 ) Com efeito, se um Estado‑Membro diferente do de acolhimento conferir um novo direito de residência, o mesmo coloca um termo efetivo erga omnes à decisão de afastamento, incluindo em relação ao Estado‑Membro de acolhimento.

( 29 ) V. n.o 27 das presentes conclusões. Segundo o Governo neerlandês, se começasse a correr um novo prazo de três meses a cada passagem de fronteira, isso criaria, de facto, um direito de residência ilimitado e automático, por períodos sucessivos de três meses, em benefício de cidadãos da União que não satisfazem as exigências previstas no artigo 7.o Diretiva Residência.

( 30 ) Acórdão de 11 de abril de 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, n.os 37 e 38 e jurisprudência referida).

( 31 ) O Tribunal de Justiça explicou que a locução «por analogia» deve ser entendida no sentido de que as disposições dos artigos 30.o e 31.o da Diretiva Residência só se aplicam, no âmbito do artigo 15.o desta, se puderem efetivamente ser aplicadas, se for caso disso, mediante os ajustamentos necessários, a decisões tomadas por razões que não sejam de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública (v. Acórdão de 10 de setembro de 2019, Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, n.o 81).

( 32 ) V., igualmente, artigo 31.o, n.o 4, da Diretiva Residência.

( 33 ) V., neste sentido, Acórdão de 4 de junho de 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, n.o 48).

( 34 ) Além disso, observo que a decisão de proibição de entrada no território é uma medida cuja duração pode, potencialmente, ser ilimitada no tempo («proibição de entrada no território a título definitivo»), o que prejudicaria de forma desproporcionada as pessoas abrangidas pela Diretiva Residência (v. considerando 27). Em contrapartida, uma decisão de afastamento pode ser executada de forma instantânea, sendo que, sem prejuízo de os efeitos jurídicos dessa decisão poderem perdurar após o afastamento, sob a forma de uma proibição de um novo direito de residência, tal proibição não pode perdurar no tempo de forma ilimitada, uma vez que trataria nesse caso de uma decisão de proibição de residência a título definitivo.

( 35 ) Acórdão de 10 de setembro de 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, n.o 74).

( 36 ) V., neste sentido, Conclusões do advogado‑geral N. Wahl no processo Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, n.o 44).

( 37 ) Termos inspirados pelo artigo 32.o, n.o 1, da Diretiva Residência, que visa as proibições de entrada no território, mas que se podem aplicar, por analogia, às decisões de afastamento. V., igualmente, neste sentido, Acórdão de 18 de maio de 1982, Adoui e Cornuaille (115/81 e 116/81, EU:C:1982:183, n.o 12).

( 38 ) Por outro lado, os membros da família que gozavam, antes do seu afastamento, de um direito de residência derivado também devem poder beneficiar da mesma possibilidade quando preencham novamente as condições previstas no artigo 6.o, n.o 2, ou no artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva Residência. Todavia, a situação é menos evidente em relação aos membros da família que invocam a «conservação» desse direito, na aceção dos artigos 12.o e 13.o da referida diretiva, uma vez que aquela pressupõe que o direito de residência em causa não tenha sido interrompido. Ora, é manifesta a ocorrência desta interrupção quando o direito de residência termina e é tomada uma decisão de afastamento. Por conseguinte, quando tal membro da família tenha sido afastado, não pode o mesmo, a meu ver, invocar as disposições que se aplicam à conservação do direito de residência. Uma alteração material das circunstâncias que justifique um novo direito de residência apenas ocorrerá, portanto, quando esse membro da família preencha ele próprio as condições enunciadas nos artigos 6.o ou 7.o da referida diretiva. Recorda‑se, a este respeito, que as disposições da Diretiva Residência não conferem nenhum direito autónomo aos nacionais de países terceiros, sendo os direitos que lhes são eventualmente conferidos derivados do exercício da liberdade de circulação por parte de um cidadão da União (Acórdão de 12 de março de 2014, O. e B, C‑456/12, EU:C:2014:135, n.o 36).

( 39 ) V. n.o 36 das presentes conclusões.

( 40 ) V., neste sentido, Acórdãos de 25 de julho de 2008, Metock e o. (C‑127/08, EU:C:2008:449, n.o 84), e de 11 de abril de 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, n.o 38).

( 41 ) No mesmo sentido, uma vez que este direito é garantido pelo artigo 45.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais, o artigo 52.o da mesma dispõe que qualquer restrição ao exercício do referido direito deve «ser prevista por lei e respeitar o [seu] conteúdo essencial».

( 42 ) V. n.os 68 e 69 das presentes conclusões.

( 43 ) Isto não significa que, com base numa apreciação individual, os efeitos jurídicos de uma decisão de afastamento não possam perdurar por um período superior a três meses.

( 44 ) V. nota 27, Orientações da Comissão, ponto 4.3., «Outras formas de abuso», p. 18.

( 45 ) C‑456/12, EU:C:2014:135.

( 46 ) V., neste sentido, Acórdãos de 14 de dezembro de 2000, Emsland‑Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, n.os 52 e segs.), e de 12 de março de 2014, O. e B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, n.o 58).

( 47 ) V. Acórdão de 12 de março de 2014, O. e B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, n.os 56 e 57).

( 48 ) Acórdão de 12 de março de 2014, O. e B.C‑456/12, EU:C:2014:135, n.o 52)

( 49 ) Conclusões do advogado‑geral N. Wahl no processo Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, n.o 41); v., igualmente, Acórdão de 19 de setembro de 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, n.o 61).

( 50 ) O órgão jurisdicional de reenvio indica que «[a]pós a revogação da detenção para efeitos de afastamento, a polícia ainda registou duas participações relativas ao estrangeiro».