CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 15 de maio de 2019 ( 1 )

Processo C‑378/18

Landwirtschaftskammer Niedersachsen

contra

Reinhard Westphal

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha)]

«Reenvio prejudicial — Política agrícola comum — Regimes de ajudas comunitárias — Pagamentos por superfície — Recuperação dos pagamentos indevidos — Sanções — Prescrição — Início do prazo — Eventual aplicação das regras sobre a proteção dos interesses financeiros da União Europeia»

1. Um agricultor alemão pediu ajudas, em 2001 e 2002, ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1251/1999 ( 2 ), para superfícies agrícolas. Recebeu os pagamentos correspondentes meses após os respetivos pedidos, mas, em 2006, a Landwirtschaftskammer Niedersachsen (Câmara da Agricultura do Land da Baixa Saxónia, Alemanha; a seguir «Câmara da Agricultura») verificou que tinha declarado incorretamente a área das suas parcelas, pelo que determinou a eliminação total das ajudas, como sanção aplicável a esse comportamento.

2. O litígio submetido aos tribunais alemães centrou‑se no prazo de prescrição aplicável a estes factos, questão relacionada com a eventual retroatividade in melius de determinadas normas do direito da União que teriam estabelecido um regime de aplicação de sanções mais favorável.

I. Quadro jurídico

A. Disposições da política agrícola comum

1. Regulamento (CEE) n.o 3887/92

3. O artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 3887/92 ( 3 ) dispõe: «2. Sempre que se verificar que a área declarada num pedido de ajudas “superfícies” excede a área determinada, o montante da ajuda será calculado com base na área efetivamente determinada aquando do controlo. Todavia, salvo caso de força maior, a área efetivamente determinada será diminuída do dobro do excedente verificado, no caso de este ser superior a 3 %, ou a 2 hectares, e inferior ou igual a 20 % da área determinada. No caso de o excedente verificado ser superior a 20 % da área determinada, não será concedida qualquer ajuda ligada à superfície. […] Na aceção do presente artigo, entende‑se por “área determinada” aquela em relação à qual tenham sido respeitadas todas as condições regulamentares […].»

2. Regulamento (CE) n.o 2419/2001

4. O artigo 32.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 2419/2001 ( 4 ) dispõe: «1. Sempre que, relativamente a um grupo de culturas, a superfície declarada exceder a superfície determinada nos termos do n.o 2 do artigo 31.o [ ( 5 )], a ajuda será calculada com base na superfície determinada para esse grupo de culturas diminuída do dobro da diferença verificada se for superior a 3 %, ou a 2 hectares, mas não superior a 20 % da superfície determinada. Se a diferença verificada for superior a 20 % da superfície determinada, não será concedida qualquer ajuda ligada à superfície relativamente ao grupo de culturas em causa.»

5. O artigo 49.o («Recuperação dos pagamentos indevidos») dispõe: «1. Em caso de pagamento indevido, o agricultor deve reembolsar o montante em questão acrescido de juros calculados de acordo com o n.o 3. […] 5. O dever de reembolso referido no n.o 1 não é aplicável se o período decorrido entre a data do pagamento da ajuda e a data da primeira notificação da autoridade competente ao beneficiário relativamente ao caráter indevido do pagamento for superior a dez anos. Todavia, o período referido no primeiro parágrafo fica limitado a quatro anos se o beneficiário tiver atuado de boa‑fé. 6. Os montantes a recuperar na sequência da aplicação de reduções e exclusões por força do artigo 13.o e do Título IV prescrevem no prazo de quatro anos. […]»

6. O artigo 52.o‑A, intitulado «Prescrição relativamente a pedidos de ajuda respeitantes a campanhas de comercialização e períodos de prémio iniciados antes de 1 de janeiro de 2002», acrescentado pelo artigo 1.o, ponto 13, do Regulamento (CE) n.o 118/2004 ( 6 ), dispõe: «Em derrogação ao n.o 2 do artigo 54.o e sem prejuízo de normas mais favoráveis em matéria de prazos de prescrição estabelecidas pelos Estados‑Membros, aos pedidos de ajuda respeitantes a campanhas de comercialização e períodos de prémio iniciados antes de 1 de janeiro de 2002 aplica‑se, igualmente, o n.o 5 do artigo 49.o, salvo se o beneficiário tiver sido notificado pela autoridade competente do caráter indevido do pagamento em causa antes de 1 de fevereiro de 2004».

7. Embora o artigo 80.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 796/2004 ( 7 ) tenha revogado o Regulamento n.o 2419/2001, as regras em matéria de prazos de prescrição mantiveram‑se no artigo 73.o, n.os 1, 5 e 6, do primeiro regulamento, até à sua revogação, em 1 de janeiro de 2010, pelo artigo 86.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1122/2009 ( 8 ). Este último foi substituído, por sua vez, pelo Regulamento (UE) n.o 640/2014 ( 9 ), em vigor desde 1 de janeiro de 2015.

B. Regras relativas à proteção dos interesses financeiros da União: Regulamento (CE, EURATOM) n.o 2988/95

8. A legislação que regula a luta contra a fraude, tendo em vista a proteção dos interesses financeiros da União, encontra‑se no Regulamento n.o 2988/85 ( 10 ), de caráter geral e subsidiário das regras setoriais, em especial, no âmbito da agricultura.

9. O nono considerando do Regulamento n.o 2988/95 enuncia: «Considerando que as medidas e sanções comunitárias adotadas no âmbito da realização dos objetivos da política agrícola comum são parte integrante dos regimes de ajudas; que têm uma finalidade própria […]; que a sua eficácia deve ser assegurada pelo efeito imediato da norma comunitária […]».

10. O artigo 1.o, n.o 2, incluído no Título I («Princípios gerais»), do Regulamento n.o 2988/95 dispõe: «2. Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito [da União] que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral da Comunidades ou orçamentos geridos pela [União], quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas diretamente por conta [da União], quer por uma despesa indevida.»

11. Nos termos do artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2988/95: «2. Não pode ser aplicada qualquer sanção administrativa que não tenha sido prevista num ato [da União] anterior à irregularidade. Se disposições da regulamentação [da União] que estabelecem sanções administrativas forem alteradas em momento posterior, as disposições menos severas são aplicáveis retroativamente.»

12. O artigo 3.o do Regulamento n.o 2988/95 prevê: «1. O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.o 1 do artigo 1.o […] O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. […] A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção. […] 2. O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. […] Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional. 3. Os Estados‑Membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respetivamente nos n.os 1 e 2.»

II. Matéria de facto e desenvolvimento do processo na instância

13. Exporei os factos tal como vêm relatados no despacho de reenvio (do qual transcreverei algumas passagens de modo literal), ainda que alertando para a relativa falta de clareza de alguns deles.

14. R. Westphal, agricultor, pediu, em maio de 2000 e em maio de 2001 ( 11 ), para as referidas campanhas de comercialização, pagamentos por superfície ao abrigo do sistema de apoio aos agricultores de determinadas culturas arvenses.

15. A Câmara da Agricultura concedeu os pagamentos por superfície requeridos e continuou a efetuar os pagamentos durante os anos da apresentação do pedido ( 12 ).

16. «No âmbito de um controlo in loco realizado em 12 de janeiro de 2006, a [Câmara da Agricultura] constatou a existência de irregularidades nas informações prestadas sobre as superfícies retiradas da produção. Após ter ouvido [R. Westphal], anulou parcialmente, por decisão de 23 de julho de 2007, as decisões de atribuição relativas aos anos de 2000 e 2001, e exigiu o reembolso dos montantes pagos em excesso. Ao calcular os referidos montantes, a Câmara da Agricultura partiu do princípio de que a sanção, em caso de declaração excessiva de superfícies retiradas da produção, é a recusa de concessão de toda e qualquer ajuda ( 13 )».

17. R. Westphal interpôs recurso dessa decisão. «No recurso no tribunal de segunda instância, o mesmo aceitou a retirada da concessão das ajudas e os reembolsos, desde que os mesmos não se baseiem na sanção […] No que diz respeito à restante recuperação dos pagamentos, baseada na sanção, o tribunal de recurso anulou a decisão de 23 de julho de 2007» ( 14 ).

18. Os argumentos do tribunal de segunda instância para justificar a sua decisão foram os seguintes ( 15 ): — Verificam‑se as condições substanciais de aplicação da sanção prevista no artigo 9, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 3887/92. Relativamente aos dois anos em causa, a diferença entre a área retirada da produção declarada e a área apurada era superior a 20 % da área determinada; — No entanto, a sanção tinha prescrito; — O princípio da aplicação retroativa da norma sancionatória mais favorável (artigo 2.o, n.o 2, segundo período, do Regulamento n.o 2988/95) exigia a aplicação do regime de prescrição do artigo 49.o, n.os 5 e 6, do Regulamento n.o 2419/2001; — Segundo este regime, a sanção tinha prescrito, na medida em que entre os pagamentos das ajudas e a data em que R. Westphal foi notificado pela autoridade competente, após o controlo in loco, de que as ajudas foram ilegalmente concedidas, tinham decorrido mais de quatro anos; — Esta regra de prescrição é menos severa do que a regra que de outro modo seria aplicável (isto é, o artigo 3.o, n.o 1, segundo parágrafo, primeiro período, do Regulamento n.o 2988/95), uma vez que segundo esta disposição, nos casos de irregularidade repetida, como este, o prazo de prescrição só começa a correr quando cessa a irregularidade.

19. A Câmara da Agricultura interpôs recurso desta decisão no tribunal de reenvio.

III. Questões prejudiciais e tramitação do processo no Tribunal de Justiça

20. O tribunal de reenvio concorda com o tribunal de segunda instância no que diz respeito ao facto de que se verificavam as condições de aplicação da sanção prevista no Regulamento n.o 3887/92, especialmente no que diz respeito à diferença superior a 20 % entre a área declarada e a área determinada.

21. No entanto, duvida da aplicabilidade do critério da sanção mais favorável, alegando que: — O Regulamento n.o 3887/92 não previa regras de prescrição das sanções, pelo que seriam aplicáveis as regras do artigo 3.o, n.o 1, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento n.o 2988/95, cujo prazo de prescrição de quatro anos começa a correr quando cessa a irregularidade repetida ( 16 ); — O direito alemão recorreu à possibilidade de aplicar «um prazo mais longo», a que se refere o artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento n.o 2988/95; — A adoção, pela primeira vez, no artigo 49.o, n.os 5 e 6, do Regulamento n.o 2419/2001 de uma legislação setorial de prescrição das sanções de recuperação de pagamentos indevidos, incluindo os reembolsos na sequência de reduções ou exclusões, alterou o inicio do prazo de prescrição, tomando como referência o pagamento da ajuda, embora mantendo o período de quatro anos;

22. Como o artigo 49.o, n.o 6, do Regulamento n.o 2419/2001 não prevê o início do prazo de prescrição dos montantes a recuperar na sequência da aplicação de reduções e exclusões, o tribunal de reenvio tem de saber: — Se deve aplicar o dies a quo previsto no n.o 5 do referido artigo (a data do pagamento da ajuda). Nesta hipótese, a prescrição ter‑se‑ia verificado; — Se, pelo contrário, tivesse de preencher essa lacuna recorrendo ao artigo 3.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95, enquanto regra geral subsidiária, a prescrição não se teria verificado.

23. Ora, o princípio de aplicação da norma sancionatória mais favorável (artigo 2.o, n.o 2, segundo período, do Regulamento n.o 2988/95) seria aplicável, apesar de o novo regime setorial do Regulamento n.o 2419/2001 ter entrado em vigor em 1 de janeiro de 2002, ou seja, após o pagamento das ajudas ( 17 ). Além disso, este regulamento não tinha alterado o regime da ajuda e da sanção, pelo que, em conformidade com a jurisprudência, o referido princípio é aplicável apesar de o contexto normativo ser diferente ( 18 ).

24. Manter‑se‑ia a dúvida quanto à questão de saber se as novas regras de prescrição constituem disposições que estabelecem sanções administrativas, para efeitos do artigo 2.o, n.o 2, segundo período, do Regulamento n.o 2988/95. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, os tribunais penais alemães enquadram a prescrição de um crime no direito processual, pelo que o princípio da aplicação da lei mais favorável (§ 2, n.o 3, StGB ( 19 )) apenas entra em linha de conta quando a pena aplicável é agravada no período entre a prática da infração e a decisão, com o efeito de alterar a regra da prescrição, o que não acontece neste litígio. Em todo o caso, teria de se ter em consideração a equidade e o facto de, por via de um novo regime de prescrição, o legislador ter procedido, necessariamente, a uma reavaliação do regime.

25. Se a regra mais favorável da prescrição não fosse aplicável, estaria afastada a aplicação do artigo 49.o, n.o 6, do Regulamento n.o 2419/2001. Colocar‑se‑ia, nesse caso, a hipótese da eventual aplicação analógica do n.o 5 desse artigo, mesmo quando o seu teor literal não o permite. O tribunal de reenvio considera evidente que está subjacente à letra do artigo 52.o‑A do Regulamento n.o 2419/2001 que não era necessária uma norma sobre o artigo 49.o, n.o 6, e que já estava garantido um sistema coerente por via do artigo 2.o, n.o 2, segundo período, do Regulamento n.o 2988/95. Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se existe uma lacuna que possa ser resolvida com recurso à analogia.

26. Neste contexto, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) decidiu submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões a título prejudicial: «1) O prazo de prescrição, na aceção do artigo 49.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 2419/2001 começa a correr na data do pagamento da ajuda, ou o início desse prazo é determinado nos termos do artigo 3.o, n.o 1 (no presente caso: segundo parágrafo, primeiro período) do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95? 2) As regras de prescrição previstas no artigo 49.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 2419/2001, ou no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95, constituem disposições que estabelecem sanções administrativas, na aceção do artigo 2.o, n.o 2, segundo período, do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95? 3) O artigo 52.o‑A do Regulamento (CE) n.o 2419/2001, que prevê um regime sobre a aplicação retroativa da regra de prescrição prevista no artigo 49.o, n.o 5, do Regulamento (CE) n.o 2419/2001, também pode ser aplicado por analogia ao artigo 49.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 2419/2001?»

27. O tribunal de reenvio explica que, caso fosse aplicável o artigo 3.o, n.o 1, segundo parágrafo, primeiro período, do Regulamento n.o 2988/95 (primeira questão), não seria necessário responder às restantes questões. Se não fosse aplicável, a terceira questão ficaria resolvida se se respondesse afirmativamente à segunda questão.

28. O despacho de reenvio deu entrada no Tribunal de Justiça em 8 de junho de 2018, tendo apresentado observações escritas, no prazo estabelecido, a Câmara da Agricultura e a Comissão Europeia. Não foi considerada necessária a realização de audiência.

IV. Análise jurídica

A. Quanto à primeira questão prejudicial

1. Regras de prescrição pertinentes

29. Dos factos descritos no despacho de reenvio resulta que a Câmara da Agricultura aplicou a R. Westphal, pela decisão de 23 de julho de 2007, uma sanção na aceção do artigo 9.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 3887/92. A sanção dizia respeito aos pedidos de ajuda apresentados em maio de 2000 e em maio de 2001 para as respetivas campanhas, que foram concedidas nesses anos. A Administração competente interveio apenas quando, em janeiro de 2006, realizou um controlo in loco e apurou a diferença de áreas, facto que está na origem das dúvidas relativas à prescrição.

30. As questões prejudiciais parecem assumir que o prazo de prescrição (quatro anos) previsto artigo 49.o, n.o 6, do Regulamento n.o 2419/2001, é aplicável neste processo. No entanto, pelos motivos expostos seguidamente, não creio que a disposição referida seja a adequada para fundamentar a sua apreciação.

31. O principal motivo radica na natureza das reduções e das exclusões relativas à prescrição referidas pelo artigo 49.o, n.o 6, do Regulamento n.o 2419/2001. Da leitura dos artigos 13.o (para os pedidos apresentados tardiamente), 32.o (para as reduções e exclusões em casos de declarações de áreas em excesso ( 20 )) e 38.o (para as relativas às disparidades no número de cabeças de gado) do referido regulamento infere‑se que prevê verdadeiras sanções pecuniárias, isto é, o pagamento de montantes superiores ao cálculo proporcional entre o excesso declarado e o montante a recuperar pela Administração.

32. Com efeito, as reduções e exclusões são configuradas como uma sanção na aceção do artigo 5.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 2988/95 ( 21 ), na medida em que impõem ao requerente o pagamento de um montante superior aos valores indevidamente recebidos. A jurisprudência do Tribunal de Justiça salientou a natureza punitiva destas disposições legais, que não hesita em qualificar de sanções ( 22 ).

33. Os montantes a recuperar na sequência das reduções e exclusões são calculados, naturalmente, nas respetivas decisões administrativas de aplicação das sanções. Os referidos montantes são exigíveis a partir da data das decisões. Além disso, do mesmo modo que na regulamentação geral (artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95) se estabelece um «prazo de execução [de três anos] da decisão que aplica a sanção administrativa», na norma setorial (artigo 49.o, n.o 6, do Regulamento n.o 2419/2001) prevê‑se um prazo de prescrição de quatro anos, que deve ser entendido como período máximo durante o qual a Administração pode exigir os montantes que são recuperáveis por força da sanção aplicada ( 23 ).

34. Em meu entender, esta interpretação evita o absurdo de fixar um prazo de prescrição de apenas quatro anos para comportamentos que, dada a sua natureza claramente ilegal, implicam a aplicação de sanções (n.o 6) e, pelo contrário, de um prazo não superior a dez anos para os outros comportamentos menos graves (n.o 5) que implicam apenas o dever de reembolso. A única explicação que encontro é que constituem prazos de natureza diferente de que, como acabo de referir, o prazo do n.o 6 diz respeito à execução da própria sanção.

35. Ora, neste litígio não parece estar em causa o prazo de prescrição para executar as sanções (reduções e exclusões) aplicadas através da decisão da Câmara da Agricultura de 23 de julho de 2007 ( 24 ). A discussão circunscreve‑se à prescrição do dever de reembolso dos montantes que foram pagos ao agricultor, como ajuda para as campanhas de 2000 e 2001, e que este recebeu indevidamente, por dizerem respeito a áreas diferentes das reais.

36. Por conseguinte, entendo que a interpretação do artigo 49.o, n.o 6, do Regulamento n.o 2419/2001 não é relevante neste processo.

37. O Regulamento n.o 1251/1999, no qual se fundamentavam os pedidos apresentados por R. Westphal, não previa nenhuma regra de prescrição dos deveres de reembolso decorrentes de irregularidades como as deste litígio. O Regulamento n.o 3887/92, cujo artigo 9.o fundamentou a decisão de aplicação de sanções da Câmara da Agricultura, de 23 de julho de 2007, também não previa nenhuma regra para esse efeito.

38. Na ausência de regras específicas, seria necessário recorrer à regulamentação geral ( 25 ), isto é, ao artigo 3.o do Regulamento n.o 2988/95, em vigor no momento da apresentação dos pedidos e do pagamento do valor das ajudas requeridas (em 2000 e 2001, respetivamente) ( 26 ).

39. No entanto, em 2001, foi adotada legislação específica (relativa às ajudas no setor agrícola) que aprova as suas próprias regras de prescrição. O regime de prescrição setorial para reembolso dos pagamentos indevidos deste tipo de ajudas foi fixado no artigo 49.o do Regulamento n.o 2419/2001 e foi parcialmente alterado, em 2004, com o aditamento do artigo 52.o‑A a esse regulamento.

40. A aplicação retroativa do novo regime de prescrição resultou da alteração do Regulamento n.o 2419/2001, em 2004: concretamente, os deveres de reembolso relativos a pedidos de ajuda respeitantes a campanhas iniciadas antes de 1 de janeiro de 2002 podiam beneficiar do prazo de prescrição previsto no n.o 5 do artigo 49.o do Regulamento n.o 2419/2001 ( 27 ).

41. Nos termos deste novo regime, aplicável retroativamente, o dever de reembolso prescreve quando decorreram dez anos (sem boa‑fé) ou quatro anos (com boa‑fé) «entre a data do pagamento da ajuda e a data da primeira notificação da autoridade competente ao beneficiário relativamente ao caráter indevido do pagamento competente». Este é, em suma, o teor do artigo 49.o, n.o 5, do Regulamento n.o 2419/2001.

42. Com a introdução do 52.o‑A, a extensão do artigo 49.o, n.o 5, do Regulamento n.o 2419/2001 aos pedidos de ajuda anteriores a 1 de janeiro de 2002 (é o caso em apreço) entrou em vigor em 25 de janeiro de 2004. Como nessa data ainda decorria o prazo (geral) de prescrição de quatro anos, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95, não se colocam problemas sob a perspetiva da segurança jurídica ( 28 ) para as irregularidades praticadas de boa‑fé: o prazo de prescrição era o mesmo em ambos os regimes (o geral e o específico), isto é, quatro anos.

43. A retroatividade do artigo 49.o, n.o 5, do Regulamento n.o 2419/2001 suscita maiores dúvidas caso se entenda que R. Westphal não atuou de boa‑fé. Nessa hipótese, o prazo de prescrição da nova regra setorial (dez anos) é mais desfavorável do que o prazo da regra geral (quatro anos). No entanto, creio que essa aplicação retroativa tem fundamento jurídico.

44. Com efeito, a jurisprudência do Tribunal de Justiça reconheceu aos Estados‑Membros, em matéria de aplicação de sanções, o poder de fixarem prazos de prescrição mais longos, que apenas podem ser aplicados quando, à data da entrada em vigor do novo prazo, a irregularidade não tenha prescrito e forem respeitados os princípios gerais do direito da União ( 29 ), concretamente, os da segurança jurídica e da proporcionalidade.

45. Não vejo nenhum motivo para não aplicar estas linhas jurisprudenciais à regulamentação do legislador europeu, submetida aos mesmos critérios.

46. Ora, neste caso, o aumento do prazo de prescrição para dez anos (artigo 49.o, n.o 5, do Regulamento n.o 2419/2001) só é aplicável aos pedidos apresentadas de má‑fé cujo prazo não tenha ainda expirado ( 30 ).

47. No que diz respeito à proporcionalidade ( 31 ), embora um prazo de dez anos possa parecer excessivo, esse aspeto é relativizado quando são tomados em consideração os montantes dos prémios atribuídos todos os anos à agricultura e o facto de serem distribuídos por um grande número de pedidos, sem que as autoridades dos Estados‑Membros realizem uma fiscalização exaustiva, limitando‑se a efetuar amostragens.

2. Dies a quo para o início da prescrição

48. A aplicabilidade ratione temporis do artigo 49.o, n.o 5, do Regulamento n.o 2419/2001 permite deduzir a data em que começou a correr o prazo da prescrição do dever de reembolso de R. Westphal: a data do pagamento da ajuda, nos termos do primeiro parágrafo do artigo referido.

49. A verdade é que, ao contrário do Regulamento n.o 2988/95, cujo artigo 3.o fixa o dies a quo da prescrição na data em que foi praticada a irregularidade (no caso em apreço seriam datas algures em maio de 2000 e de 2001) ( 32 ), o artigo 49.o, n.o 5, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 2419/2001 fixa o início da prescrição na data do pagamento da ajuda.

50. Quanto ao resto, o Regulamento n.o 2419/2001 não distingue entre irregularidades únicas e continuadas, como faz o Regulamento n.o 2988/95. O tribunal de reenvio parte do pressuposto de que se trata de uma irregularidade continuada ( 33 ), na medida em que abrange os dois pedidos, de 2000 e de 2001.

51. Esta qualificação pode ser apoiada quer na leitura do Regulamento n.o 1251/1999 ( 34 ), que estabelece uma estrutura dos pedidos de ajuda (como os de R. Westphal), baseada no padrão «o pedido precede o pagamento», quer nos factos do litígio, uma vez que os pedidos foram apresentados em dois anos sucessivos, isto é, em maio de 2000 e em maio de 2001, e foram pagos nos meses finais de cada um desses anos.

52. Ora, a jurisprudência do Tribunal de Justiça entende que, nestes casos, o início do prazo de prescrição se situa na data da realização da lesão económica ao orçamento da União, ou seja, o pagamento, na medida em que este é posterior ao ato ou omissão constitutivos de uma violação do direito da União ( 35 ).

53. Em suma, o critério do artigo 49.o, n.o 5, do Regulamento n.o 2419/2001 para determinar o início da contagem da prescrição coincide com o estabelecido pelo Tribunal de Justiça relativamente às irregularidades continuadas. Neste litígio, conduzem ambos ao mesmo resultado: o dies a quo será o do pagamento da ajuda indevidamente concedida.

54. Resta ainda uma última nota relativa à questão de saber qual dos dois prazos previstos no artigo 49.o, n.o 5, do Regulamento n.o 2419/2001 é aplicável, pressupondo a inatividade anterior da Administração, em ambos os casos, até 2006: o prazo de dez anos a partir da data do pagamento, sem nenhuma condição adicional, ou o de quatro anos a contar do pagamento, condicionado ao pressuposto de que R. Westphal tenha atuado de boa‑fé.

55. Como a apreciação da boa‑fé é uma questão de facto, compete ao órgão jurisdicional nacional ponderá‑la, e em função das suas conclusões ( 36 ), aplicar a opção correspondente.

B. Quanto à segunda questão prejudicial

56. O tribunal de reenvio pretende saber se as regras da prescrição previstas no artigo 49.o, n.o 6, do Regulamento n.o 2419/2001 e no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95 podem ser qualificadas de disposições que estabelecem sanções administrativas.

57. Em seu entender, da resposta a essa questão dependerá a aplicação do princípio de retroatividade in melius, característico das normas de natureza sancionatória posteriores que impliquem um tratamento mais favorável para o interessado. A consagração desse princípio é percetível no artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2988/95 e no artigo 49.o, n.o 1, terceiro período, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ( 37 ).

58. Uma vez que considero que o artigo 49.o, n.o 6, do Regulamento n.o 2419/2001 não é aplicável, parece‑me desnecessário responder a esta questão. Por conseguinte, os argumentos que se seguem são apresentados meramente a título subsidiário.

59. Neste ponto, importa salientar novamente, a jurisprudência do Acórdão Taricco e o ( 38 ), complementada com a do Acórdão M.A.S e M.B. ( 39 ). Neste acórdão, a resposta do Tribunal de Justiça foi dada tendo em conta que o órgão jurisdicional de reenvio salientava a «natureza substantiva das regras de prescrição previstas na ordem jurídica italiana, que implica que tais regras sejam razoavelmente previsíveis para os particulares no momento em que cometem as infrações que lhes são imputadas, sem poderem ser alteradas in pejus retroativamente» ( 40 ).

60. Ora, no Acórdão M.A.S e M.B afirma‑se que terá de se ter em conta se, segundo as normas nacionais do tribunal que tem de aplicar o direito da União, «as exigências de previsibilidade, de precisão e de não retroatividade inerentes ao princípio da legalidade dos crimes e das penas aplicam‑se, […] igualmente ao regime de prescrição relativo às infrações» ( 41 ).

61. O tribunal de reenvio confirmou que, no direito alemão, a prescrição não se enquadra no direito substantivo, mas sim no direito processual penal, pelo que não seria aplicável às regras que a regulam o princípio da irretroatividade (por conseguinte, também não lhes seria aplicável o princípio da retroatividade in melius). No despacho de reenvio afirma que o princípio da legalidade das penas não abrange as regras da prescrição ( 42 ).

62. Se assim fosse, as normas que estabelecem períodos mais curtos para a prescrição de irregularidades ou de sanções administrativas não seriam aplicáveis, tendo precedência as que, no momento da ocorrência dos factos, tivessem fixado prazos mais longos. Como salientei anteriormente ( 43 ), nada impediria o aumento dos prazos de prescrição para as irregularidades dessa natureza que ainda não tivessem prescrito, como o Tribunal de Justiça afirmou no Acórdão Glencore Céréales France ( 44 ).

63. Sob outra perspetiva, mais focada nas circunstâncias particulares do litígio, a Câmara da Agricultura salienta que o montante da sanção decorrente de lex posterior (o artigo 32.o do Regulamento n.o 2419/2001) não era inferior ao resultante da aplicação da disposição que fundamentou a aplicação da sanção a R. Westphal (artigo 9.o do Regulamento n.o 3887/92).

64. Embora o princípio da retroatividade da norma sancionatória mais favorável seja aplicável quando uma norma da União altera a posteriori, reduzindo‑a, a sanção prevista noutra disposição anterior, neste processo o montante era igual segundo ambas as normas.

65. Para que a retroatividade in melius fosse aplicável, seria necessário que tivesse ocorrido «uma alteração da apreciação do legislador comunitário quanto à questão de saber se as sanções são adequadas à gravidade da irregularidade em causa» ( 45 ). Dessa alteração de apreciação decorreria que o montante da sanção, segundo a nova regra, seria inferior ao resultante da aplicação da regra anterior ( 46 ). Não me parece que essa situação se tenha verificado neste processo.

C. Quanto à terceira questão prejudicial

66. Com a sua terceira questão prejudicial, o tribunal de reenvio pretende saber se a retroatividade da regra da prescrição do artigo 49.o, n.o 5, do Regulamento n.o 2419/2001 poderia ser aplicada, por analogia, ao n.o 6 desse artigo.

67. Como referi para a segunda questão prejudicial, também não me parece necessário responder à terceira questão, na medida em que as referências ao artigo 49.o, n.o 6, do Regulamento n.o 2419/2001 não têm utilidade para a decisão da presente causa. No entanto, também me pronunciarei, a título meramente subsidiário, sobre esta questão.

68. As reduções e as exclusões a que se refere o artigo 49.o, n.o 6, do Regulamento n.o 2419/2001 pressupõem a intervenção da autoridade competente que as aplicou. Como já afirmei, esta circunstância é alheia à inatividade da Administração durante dez ou quatro anos, que são os prazos de prescrição estabelecidos no artigo 49.o, n.o 5, do mesmo regulamento para os deveres de reembolso cujo pagamento não tenha sido exigido ao beneficiário.

69. Creio que, quando o legislador de 2004 acrescentou um artigo 52.o‑A ao Regulamento n.o 2419/2001, limitando a retroatividade dos (novos) prazos de prescrição às situações do artigo 49.o, n.o 5, e excluindo as do n.o 6, tomou essa decisão legislativa com a finalidade de distinguir, e não de equiparar, os dois conjuntos de situações, que não são análogos.

70. Além disso, nas situações em que o requerente atuou de boa‑fé, o prazo de prescrição do artigo 49.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 2419/2001 coincide com o do artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95, prazo que, na realidade, veio substituir, no setor das ajudas em causa.

71. Destas considerações deduzo que o legislador, ao estabelecer, do modo em que o fez, a retroatividade dos prazos de prescrição (artigo 52.o‑A, do Regulamento n.o 2419/2001), pretendia efetivamente aumentar o prazo de prescrição dos deveres de reembolso para dez anos, em todos os casos de declarações (pedidos) intencionalmente erradas, incluindo as das campanhas anteriores a 2002, e manter o prazo de quatro anos para as declarações sem má‑fé.

72. Quanto ao resto, uma vez que a Administração interveio para indicar o montante recuperável na sequência de reduções e/ou exclusões, emitindo a decisão adequada, a boa ou má‑fé do requerente interessado não é relevante, em especial, para efeitos da prescrição.

73. Em suma, não estão preenchidos os pressupostos para aplicar a retroatividade da prescrição do artigo 49.o, n.o 5, lido em conjugação com o artigo 52.o‑A, ambos do Regulamento n.o 2419/2001, ao n.o 6 do mesmo artigo 49.o

V. Conclusão

74. Atendendo a estas considerações, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais suscitadas pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) nos seguintes termos: Numa situação como a do processo principal, em que foi aplicada uma sanção a um agricultor que apresentou pedidos de ajuda para uma área declarada superior à posteriormente determinada pela autoridade competente, o artigo 49.o do Regulamento (CE) n.o 2419/2001 da Comissão, de 11 de dezembro de 2001, que estabelece normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.o 3508/92 do Conselho, deve ser interpretado no sentido de que: — Em conformidade com o n.o 5 do referido artigo 49.o, pode considerar‑se prescrito o dever de reembolso dos montantes indevidamente recebidos, desde que a autoridade competente não tenha realizado nenhum ato dirigido à sua reclamação, ou no decurso de dez anos desde a data em que foi efetuado o pagamento ou no decurso de quatro anos desde essa data, se o requerente tiver atuado de boa‑fé. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se houve boa‑fé do interessado na apresentação dos pedidos objeto do litígio; — O n.o 6 do referido artigo 49.o não é aplicável à situação dos autos; — As regras de prescrição dos pedidos de ajuda respeitantes às campanhas de comercialização e períodos de prémio iniciados antes de 1 de janeiro de 2002, tal como previstas no artigo 52.o‑A do Regulamento n.o 2419/2001, não constituem “disposições que estabelecem sanções administrativas”, na aceção do artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento (CE, EURATOM) n.o 2988/85 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias; — Os pressupostos da prescrição do artigo 49.o, n.o 5, são diferentes dos pressupostos relativos à prescrição do artigo 49.o, n.o 6, pelo que a retroatividade do n.o 5, lido em conjugação com o artigo 52.o‑A do Regulamento n.o 2419/2001, não é aplicável, por analogia, ao referido n.o 6.

( 1 ) Língua original: espanhol.

( 2 ) Regulamento do Conselho, de 17 de maio de 1999, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO 1999, L 160, p. 1).

( 3 ) Regulamento da Comissão, de 23 de dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO 1992, L 391, p. 36), na sua versão alterada pelo Regulamento (CE) n.o 2801/1999 da Comissão, de 21 de dezembro de 1999 (JO 1999, L 340, p. 29).

( 4 ) Regulamento da Comissão, de 11 de dezembro de 2001, que estabelece normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.o 3508/92 (JO 2001, L 327, p. 11).

( 5 ) Este artigo estabelece a base de cálculo do montante da ajuda.

( 6 ) Regulamento da Comissão, de 23 de janeiro de 2004, que altera o Regulamento (CE) n.o 2419/2001 que estabelece normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.o 3508/92 do Conselho (JO 2004, L 17, p. 7).

( 7 ) Regulamento da Comissão, de 21 de abril de 2004, que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos no Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (JO 2004, L 141, p. 18).

( 8 ) Regulamento da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor vitivinícola (JO 2009, L 316, p. 65).

( 9 ) Regulamento Delegado da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo e às condições de recusa ou retirada de pagamentos, bem como às sanções administrativas aplicáveis aos pagamentos diretos, ao apoio ao desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO 2014, L 181, p. 48).

( 10 ) Regulamento do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO 1995, L 312, p. 1).

( 11 ) O processo enviado pelo tribunal de reenvio inclui a decisão da Câmara da Agricultura de 23 de julho de 2007, à qual me referirei de seguida, onde se afirma, no entanto, que os pedidos foram apresentados em março de 2000 e em março de 2001.

( 12 ) Infere‑se da decisão da Câmara da Agricultura que as concessões das ajudas foram notificadas em 30 de novembro de 2000 e de 2001.

( 13 ) Despacho de reenvio, n.o 2.

( 14 ) Ibidem, n.o 3.

( 15 ) Ibidem, n.o 4.

( 16 ) O tribunal de reenvio não questiona a qualificação de irregularidade repetida.

( 17 ) O tribunal de reenvio refere o Acórdão de 1 de julho de 2004, Gerken (C‑295/02, EU:C:2004:400, n.os 53 a 58).

( 18 ) Refere, a este respeito, o Acórdão de 11 de março de 2008, Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, n.os 68 e 73).

( 19 ) Previsto no artigo 2, n.o 3, do Strafgesetzbuch (Código penal alemão; a seguir «StGB»).

( 20 ) Disposição que substituiu o artigo 9.o do Regulamento n.o 3887/92.

( 21 ) Quanto à natureza conformadora do Regulamento n.o 2988/95 para as regulamentações setoriais, como a agrícola, v. o Acórdão de 13 de dezembro de 2012, FranceAgriMer (C‑670/11, EU:C:2012:807, n.o 43).

( 22 ) V., por exemplo, acórdãos de 4 de outubro de 2007, Kruck (C‑192/06, EU:C:2007:579, n.o 35); e de 14 de setembro de 2000, Fisher (C‑369/98, EU:C:2000:443, n.os 43 a 47).

( 23 ) A necessidade de introduzir o n.o 6 do artigo 49.o do Regulamento n.o 2419/2001, enquanto lex specialis, decorre do aumento previsto para quatro anos, relativamente ao prazo do artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95 (três anos). Há um paralelismo regulatório entre o artigo 3.o, n.os 1 e 2, deste último regulamento e o artigo 49.o, n.os 5 e 6, do Regulamento n.o 2419/2001.

( 24 ) Além disso, a decisão de 23 de julho de 2007 foi impugnada e seria razoável presumir que os recursos subsequentes interromperam a sua eventual prescrição.

( 25 ) Neste sentido, o Acórdão de 28 de outubro de 2010, SGS Belgium e o. (C‑367/09, EU:C:2010:648, n.o 66).

( 26 ) Neste ponto importa recordar o que afirmei nas minhas Conclusões do processo Glencore Céréales Frances (C‑584/15, EU:C:2016:655, n.o 24): que a utilização da expressão «prazo de prescrição do procedimento» no artigo 3.o do Regulamento n.o 2988/95 pode induzir em erro, na medida em que não se trata, em sentido estrito, de uma prescrição do procedimento, mas sim de um prazo para que a Administração exerça o seu direito a recuperar o que tenha indevidamente atribuído aos beneficiários das ajudas.

( 27 ) Salvo se o beneficiário tiver sido notificado pela autoridade competente do caráter indevido do pagamento em causa antes de 1 de fevereiro de 2004.

( 28 ) V., a este respeito, o Acórdão de 29 de janeiro de 2009, Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o. (C‑278/07 a C‑280/07, EU:C:2009:38, n.os 30 e 31).

( 29 ) Acórdãos de 8 de setembro de 2015, Taricco e o. (C‑105/14, EU:C:2015:555, n.o 57); e de 2 de março de 2017, Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160, n.os 69, 70 e 72).

( 30 ) Assim o exige a jurisprudência referida na nota anterior.

( 31 ) Acórdão de 2 de março de 2017, Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160, n.o 74) e jurisprudência aí referida.

( 32 ) V. os acórdãos de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und ‑export (C‑59/14, EU:C:2015:660, n.o 24); e de 29 de janeiro de 2009, Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o. (C‑278/07 a C‑280/07, EU:C:2009:38, n.o 27).

( 33 ) V. nota 16 das presentes conclusões.

( 34 ) V., em especial, os artigos 6.o, 7.o e 8.o do referido regulamento.

( 35 ) Acórdão de 2 de março de 2017, Glencore Céréales France (C‑584/15, EU:C:2017:160, n.o 47) e jurisprudência aí referida.

( 36 ) No primeiro parágrafo da página 4 da decisão da Câmara da Agricultura de 23 de julho de 2007 afirma‑se que R. Westphal não podia alegar boa‑fé, uma vez que deveria ter‑se apercebido atempadamente do seu erro no cálculo das áreas relativamente às quais pediu as ajudas. Sob outra perspetiva, do acórdão do tribunal de recurso que consta dos autos enviados pelo tribunal de reenvio deduz‑se que R. Westphal utilizou os valores cadastrais das áreas em causa. Sem prejuízo da ponderação de outros elementos fácticos a realizar pelo tribunal de reenvio, este último fator poderia ser relevante.

( 37 ) V., precisamente no que diz respeito ao artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2988/95, o Acórdão de 11 de março de 2008, Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, n.o 60): «Este princípio [da aplicação retroativa da pena mais leve] encontra expressão, em especial, no artigo 2.o, n.o 2, segunda frase, do Regulamento n.o 2988/95, disposição nos termos da qual incumbe às autoridades competentes aplicar retroativamente, a um comportamento constitutivo de uma irregularidade na aceção do n.o 1 desse artigo, as alterações posteriores introduzidas por disposições de uma regulamentação comunitária setorial que instituem sanções administrativas menos severas […]».

( 38 ) Acórdão de 8 de setembro de 2015 (C‑105/14, EU:C:2015:555).

( 39 ) Acórdão de 5 de dezembro de 2017 (C‑42/17, EU:C:2017:936).

( 40 ) Ibidem, n.o 27.

( 41 ) Ibidem, n.o 58.

( 42 ) N.o 20 do despacho de reenvio.

( 43 ) Nos n.os 44 a 46 das presentes conclusões.

( 44 ) Acórdão de 2 de março de 2017 (C‑584/15, EU:C:2017:160, n.o 73).

( 45 ) Acórdão de 11 de março de 2008, Jager (C‑420/06, EU:C:2008:152, n.o 70).

( 46 ) Acórdão de 4 de maio de 2006, Haug (C‑286/05, EU:C:2006:296, n.o 23): «O artigo 2.o, n.o 2, segundo período, do Regulamento n.o 2988/95 seria aplicável quando, tendo sido apurado um excedente superior a 20 % da área determinada, na aceção do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 3887/92, fosse exigida a restituição integral do montante da ajuda comunitária inicialmente concedida, acrescido de juros, não obstante uma disposição comunitária posterior que alterou a sanção resultante do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 3887/92, prever uma restituição inferior» (o sublinhado é meu).