Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 26 de Janeiro de 1989. - KURT DREWES CONTRA BEZIRKSREGIERUNG LUENEBURG. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICAL DO BUNDESVERWALTUNGSGERICHT. - PREMIOS DE NAO-COMERCIALIZACAO DO LEITE. - PROCESSO 358/87.



Colectânea da Jurisprudência 1989 página 00891



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. Drewes, que é proprietário de uma pequena quinta na Baixa-Saxónia, requereu, em 1 de Março de 1978 um prémio de não-comercialização ao abrigo do Regulamento (CEE) n.° 1078/77 do Conselho, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143). Neste requerimento afirmava Drewes que existiam dez efectivos bovinos na exploração, dos quais sete eram vacas leiteiras. Por decisão de 4 de Abril de 1978, o Bezirksregierung de Lueneburg (Administração do distrito de Lueneburg), que era responsável pela administração do regime a nível local, deferiu o requerimento. Drewes comunicou que cessaria a comercialização do leite e dos produtos lácteos em 1 de Setembro de 1978 e, por decisão de 12 de Outubro de 1978, a administração do distrito aprovou pagar-lhe 4 663,63 DM como primeira prestação do prémio, sendo o restante pagável em outras duas prestações posteriores, no termo do terceiro e quinto anos de participação no regime.

2. Dos autos transparece que Drewes marcou e registou sete vacas leiteiras, como é exigido pela legislação comunitária, e que em devida altura estas vacas foram vendidas para abate e substituídas por outros animais. No decurso do terceiro ano de participação no regime, Drewes foi instado a assinar uma declaração de conformidade com as regras do regime com vista ao pagamento da segunda prestação do prémio. A declaração, assinada em 6 de Novembro de 1980, revelou que ao tempo detinha cinco vacas leiteiras das quais somente duas tinham sido devidamente marcadas.

3. Resulta da decisão de reenvio que a razão para isso consistiu em que, quando funcionários do Landwitschaftskammer (Serviços de Agricultura) vieram para marcar os animais, não foi possível apanhar três deles com vista a prender o rótulo de identificação às suas orelhas. Depreendia-se que os animais seriam marcados antes de ser vendidos, mas, de facto, não tinham ainda sido marcados quando em Janeiro e Fevereiro de 1981 foram vendidos para abate.

4. Por decisão de 30 de Novembro de 1981, a administração do distrito de Lueneburg anulou as suas decisões anteriores de 4 de Abril de 1978 e 12 de Outubro de 1978 e exigiu de Drewes o reembolso da totalidade da primeira prestação do prémio com fundamento em que não tinha cumprido as regras do regime que exigiam marcar todas as vacas leiteiras detidas por ele durante a sua participação no regime. Na primeira instância, o Verwaltungsgericht (tribunal administrativo) de Stade revogou a decisão da administração do distrito, com o fundamento de que a exigência de marcação não constitui uma das obrigações fundamentais do regime, a violação das quais justifica a restituição total, mas antes seria considerada como uma regra de controlo do respeito dos compromissos decorrentes do regime, uma violação parcial dos quais podia implicar somente numa redução proporcional do prémio. Em recurso de apelação, o Oberverwaltungsgericht (tribunal administrativo superior) da Baixa-Saxónia e Schleswig-Holstein, adoptou posição diferente, sustentando que a exigência de marcação faz parte das obrigações essenciais decorrentes do regime e que era necessário consequentemente recuperar todo o prémio pago.

5. O caso chegou sob a forma de recurso ao Bundesverwaltungsgericht (tribunal administrativo federal), que suspendeu a instância e apresentou ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:

"1) o conceito de 'compromissos' , para efeitos do primeiro parágrafo do n.° 1 do artigo 11.° do Regulamento (CEE) n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, o não respeito dos quais implica que sejam restituídos os prémios já pagos, no caso de um prémio de não comercialização, será de interpretar:

a) no sentido de que tem a ver apenas com os compromissos (condições) do prémio de não-comercialização previstos nos artigos 1.° e 2.° desse regulamento,

b) ou, em caso de resposta negativa a esta questão, no sentido de que abrange igualmente as regras de controlo do respeito das obrigações estabelecidas de acordo com a alínea e) do artigo 7.° desse regulamento e enunciadas no artigo 7.° conjugado com a alínea b) do n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 1307/77 da Comissão, de 15 de Junho de 1977, entre as quais figuram, designadamente, a marcação e o registo dos animais e o estabelecimento de uma ficha identificadora dos animais?

2) O conceito de 'condições' para efeitos do disposto no n.° 1 do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 1307/77 da Comissão, de 15 de Junho de 1977, cujo não respeito implica que sejam restituídos os prémios já pagos, será de interpretar no sentido de que, no caso de um prémio de não comercialização, se refere, somente, aos compromissos (condições) previstos no artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 1078/77?

3) A norma contida no n.° 3 do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 1307/77 da Comissão, de 15 de Junho de 1977, e que foi adoptada para o caso de 'não ser provado, nos termos do artigo 7.°, que os animais foram utilizados para os fins a que estavam destinados' será de interpretar no sentido de que abrange também os casos em que a marcação e o registo de animais individualmente e o estabelecimento da ficha sinalética não se tenham efectuado?

4) No caso de ser afirmativa a resposta à primeira questão, alínea b)e, consequentemente, de dever ser negativa a resposta à questão 3:

O primeiro parágrafo do n.° 1 do artigo 11.° do Regulamento (CEE) n.° 1078/77, é compatível com o princípio da proporcionalidade consagrado pelo direito comunitário, na medida em que prevê a perda da totalidade do prémio mesmo no caso de a falta, não intencional, de marcação e registo de, apenas, um bovino fêmea adquirido como efectivo para engorda, sendo a perda decidida, sem se verificar se a prova do respeito dos compromissos (condições) previstos, no artigo 2.° desse regulamento foi feita por outra forma?"

6. Com vista a reduzir os excedentes no mercado comum o Regulamento (CEE) n.° 1078/77 do Conselho (a seguir "o Regulamento do Conselho") instituiu um sistema de prémios de não comercialização de leite e produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira em produção de carne. O artigo 2.° deste regulamento diz respeito ao prémio de não comercialização, o artigo 3.° ao prémio da reconversão. De acordo com o n.° 2 do artigo 2.° desse regulamento, a concessão do prémio de não comercialização está condicionada ao compromisso escrito, do produtor, de que durante o período de cinco anos nem leite, nem produtos lácteos provenientes da sua exploração sejam cedidos a título oneroso ou gratuito. Além disso, o produtor tem de comprometer-se a não locar a sua exploração para ser usada por outrém para a criação de gado leiteiro, ou ceder o seu efectivo leiteiro ou dispor dele, a não ser para abate ou exportação.

7. O n.° 1 do artigo 11.° ordena aos Estados-membros que "tomem as medidas necessárias para recuperar os prémios já pagos, quando os compromissos previstos não tenham sido respeitados". O artigo 7.° do mesmo regulamento prevê a adopção, de acordo com procedimento do comité de gestão, entre outas coisas, de "regras de contolo do respeito dos compromissos decorrentes da concessão de prémio" ((alínea e) )).

8. O Regulamento (CEE) n.° 1307/77 da Comissão (JO 1977, L 150, p. 24) (a seguir designado por "o Regulamento da Comissão") adopta regras detalhadas para aplicação do regime de prémios. A alínea b) do n.° 2 do artigo 2.° prevê que a autoridade competente entre outras coisas "marca e regista o efectivo leiteiro existente na exploração e possa, para esse efectivo, distribuir as fichas sinaléticas previstas no artigo 7.°...". A alínea b) do n.° 1 do artigo 5.° define "efectivo leiteiro" como o conjunto de bovinos domésticos fêmeas, com pelo menos seis meses de idade, aptos para a produção de leite destinado a ser comercializado".

9. O artigo 7.° trata detalhadamente das fichas sinaléticas. O n.° 1 dispõe o seguinte:

"A fim de assegurar o controlo do respeito dos compromissos decorrentes do regime de prémios, uma ficha identificadora estabelecida num original e, pelo menos uma cópia para cada bovino marcado e registado nos termos do n.° 2 da alínea b) do artigo 2.°

O original da ficha é destinado a acompanhar o bovino durante todo o período de não comercialização ou de reconversão e eventualmente até ao seu abate ou à sua exportação; a cópia é conservada pelo organismo emissor."

O n.° 4 dispõe que o beneficiário deverá pedir para qualquer bovino que possua, uma ficha identificadora a que se referem as alíneas a) e b) do n.° 1 do artigo 5.° antes de expirarem os compromissos decorrentes do regime de prémios. No caso de mudança de propriedade, os dados respeitantes ao novo proprietário devem ser introduzidos na ficha, durante todo o período de tempo em que permaneçam válidas as obrigações decorrentes do regime de prémios (n.° 5). Em caso de exportação, os serviços aduaneiros carimbam a ficha e enviam-na ao produtor (n.° 7). No caso de o bovino ser abatido ou morrer durante o período em causa, a autoridade competente certificará a data do abate ou da morte na ficha e providenciará no sentido da sua devolução ao produtor (n.° 8). Nos termos do n.° 9 do artigo 7.° a "prova do abate ou da morte ou da exportação apenas é feita se o beneficiário fornecer o original da ficha sinalética, completada nos termos dos n.os 7 e 8".

10. O artigo 8.° do Regulamento da Comissão diz respeito à violação das condições do regime e ao reembolso de prémios. O n.° 1 prevê o seguinte:

"Se o produtor não demonstrar de forma suficiente à autoridade competente que respeita as condições previstas no artigo 2.° ou no artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 1078/77, os Estados-membros tomam todas as medidas necessárias à restituição dos montantes do prémio já pagos."

Nos termos do n.° 3 do artigo 8.°:

"Se se não provar, nos termos do artigo 7.° que os animais foram utilizados para os fins a que estavam destinados, o direito ao prémio só é perdido em relação aos animais para os quais essa prova não foi feita."

11. Os dispositivos legais acima referidos não tratam expressamente das consequências jurídicas resultantes do facto da não marcação de parte das vacas de acordo com as condições do regime. Na falta de disposição expressa, o tribunal nacional pergunta se tal incumprimento deve ser visto como não respeito de um "compromisso" na acepção do n.° 1 do artigo 11.° do Regulamento do Conselho ou de uma "condição" na acepção do n.° 1 do artigo 8.° do Regulamento da Comissão com a consequência de num e noutro caso ser perdido o prémio na sua totalidade (primeira e segunda questões). Alternativamente, o tribunal nacional pergunta se a falta de marcação deve ser vista como não apresentação da prova de que os animais foram utilizados para os fins a que estavam destinados de acordo com o n.° 3 do artigo 8.° do Regulamento da Comissão, com a consequência de o direito ao prémio se perder somente na proporção da medida do não respeito (terceira questão).

12. O n.° 1 do artigo 11.° do Regulamento do Conselho prevê a recuperação pelos Estados-membros de prémios já pagos "quando os compromissos previstos não tenham sido respeitados". A questão essencial que se levanta é saber se a expressão "compromissos previstos" se refere somente às obrigações assumidas pelo explorador, como condição da concessão do prémio, segundo os artigos 2.° ou 3.° do regulamento do Conselho ou inclui também algumas condições adicionais resultantes das regras de aplicação adoptadas pela Comissão nomeadamente regras adoptadas, em obediência ao disposto na alínea e) do artigo 7.° desse regulamento, "de controlo ou respeito dos compromissos decorrentes do regime de prémios".

13. Em minha opinião, o texto do n.° 1 do artigo 11.° vai no sentido de uma interpretação "estrita" da expressão em causa. O termo "compromissos" visa claramente as expressões "compromisso escrito" contida no n.° 2 do artigo 2.°, "compromisso" contida no n.° 2 do artigo 3.° e "os compromissos" contida no n.° 1 do artigo 4.° do regulamento do Conselho. Além disso a palavra "previstos", pelo menos nas versões inglesa e francesa, indicam que as obrigações em causa foram já constituídas não tendo, contudo, de ser constituídas pela legislação de aplicação posterior.

14. A interpretação "estrita" do n.° 1 do artigo 11.° está portanto em sintonia com a estrutura da legislação comunitária, considerada como um todo, e com o princípio da proporcionalidade desenvolvido na jurisprudência do Tribunal. Tal como foi afirmado nas observações escritas apresentadas pelo Conselho, pela Comissão e pelos governos francês e alemão, a legislação comunitária em causa assenta numa clássica distinção entre obrigações principais - o cumprimento das quais é essencial para realizar os objectivos da legislação - e obrigações acessórias, que são essencialmente de carácter administrativo e cuja violação não atinge a essência da legislação. Neste contexto, as obrigações principais são claramente aquelas que formam o objecto dos compromissos do explorador, tendo em conta o disposto nos artigos 2.° e 3.° do regulamento do Conselho, enquanto a exigência de marcação, que não consta daquele regulamento, deve ser considerada como obrigação acessória cuja função essencial é controlar o cumprimento das obrigações essenciais ao regime de prémios. De acordo com o estabelecido na Jurisprudência do Tribunal, confirmada recentemente no processo 181/84, E. D. & F. Man (Sugar) Ltd/Intervention Board for Agricultural Produce, Recueil 1985, p. 2889, e no processo 21/85 Maas/Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung, Colect. 1986, p. 3537, quando a legislação comunitária faz uma distinção entre obrigações principais e obrigações acessórias não pode, sem violação do princípio da proporcionalidade, penalisar o não respeito de uma obrigação acessória tão severamente como o não respeito de uma obrigação principal. Admitir que o não respeito da condição de marcação é contemplado no n.° 1 do artigo 11.° teria precisamente essa consequência.

15. O sugerido entendimento do escopo do n.° 1 do artigo 11.° é além disso, consistente com o acórdão do Tribunal de 22 de Setembro de 1988 no processo 199/87 Jensen/Ministry of Agriculture, Colect., p. 0000. Neste processo, pronunciando-se, inter alia, sobre a interpretação do n.° 1 do artigo 11.°, o Tribunal afirmou que o compromisso, referido no artigo 2.° do regulamento do Conselho, de não comercializar leite ou produtos lácteos durante cinco anos, deve ser considerado como a justificação jurídica essencial para a concessão do prémio, com a consequência de que mesmo o incumprimento parcial desse compromisso deve implicar a recuperação do todo o prémio pago (n.os 30 e 31).

16. Sou, por conseguinte, de opinião de que a primeira questão deve ser respondida no sentido de que deve ser dada preferência à primeira interpretação.

17. Similares considerações induzem a uma resposta negativa quanto à segunda questão. O n.° 1 do artigo 8.° do regulamento da Comissão prevê a recuperação de todos os montantes já pagos em casos em que o produtor não conseguiu provar que respeitou as "condições previstas nos artigos 2.° ou 3.° do Regulamento (CEE) n.° 1078/77". A disposição refere-se exclusivamente aos artigos 2.° e 3.° do regulamento do Conselho, sem mencionar quaisquer outras condições a ser decretadas em aplicação do artigo 7.° desse regulamento, ou na realidade, qualquer disposição específica do regulamento da Comissão. Além disso, admitir que o n.° 1 do artigo 8.° também abange o não respeito da condição de marcação resultaria, uma vez mais, na penalização da violação de uma obrigação secundária com o mesmo grau de severidade que a de uma obrigação primária.

18. Consequentemente resta em campo somente o n.° 3 do artigo 8.° do regulamento da Comissão como possível base para a restituição no caso de violação da condição de marcação. Há duas visões possíveis do escopo subjacente a esta disposição que dependem de diferentes interpretações dos termos "prova... de que os animais foram utilizados para os fins a que estavam destinados" utilizados no n.° 3 do artigo 8.°. A primeira, a visão estrita de que estes termos se referem ao n.° 9 do artigo 7.° do regulamento da Comissão, com a consequência de o reembolso proporcional do prémio ser viável somente no caso de o explorador não poder provar, por apresentação do original da ficha sinalética certificada e devidamente selada, que o bovino foi abatido ou exportado de acordo com as regras do regime. De acordo com a segunda visão, visão extensiva, a utilização "para os fins a que estavam destinados" não significa justamente utilização para exportação ou abate, mas, mais geralmente, utilização de acordo com as exigências do regime; desde que as diferentes exigências quanto à identificação (marcação, registo e estabelecimento da ficha sinalética) estão todos em causa com a prova do respeito neste sentido geral, o incumprimento parcial de uma dessas exigências implicaria somente o reembolso proporcional de acordo com o n.° 3 do artigo 8.° Acrescentaria que o acórdão Jensen não nos fornece aqui apoio directo uma vez que este processo, na medida em que tem interesse para o presente caso, dizia respeito às consequências da violação de uma obrigação primária do regime, isto é do próprio compromisso de não comercialização.

19. Visto isoladamente, o texto do n.° 3 do artigo 8.° e do artigo 7.° parecem, à primeira vista, militar a favor de interpretação "stricto sensu". Enquanto o n.° 3 do artigo 8.° remete para o artigo 7.° em geral, e não justamente para o n.° 9 do artigo 7.°, os únicos destinos presentemente "previstos" no artigo 7.° são o abate ou a exportação referidos no n.° 9. Além disso, o n.° 3 do artigo 8.° refere-se à perda do prémio para aqueles animais "em relação aos quais não foi apresentada prova": a referência à apresentação da prova pelo artigo 7.° está de novo, contida apenas no n.° 9 do mesmo artigo. Além disso, o texto do n.° 1 do artigo 7.° que prevê o estabelecimento da ficha identificadora "para cada animal marcado ou registado de acordo com a alínea b) do n.° 2 do artigo 2.°" parece indicar que a marcação e o registo a levar a cabo, nos termos do artigo 7.° se torna justamente relevante. Tendo em conta esta interpretação, o não respeito da condição de marcação não pode consequentemente ser vista como a falta de apresentação de prova "nos termos do artigo 7.°".

20. Todavia, logo que o n.° 3 do artigo 8.° é interpretado no contexto global da legislação, resulta claro que não pode ser objecto de tal interpretação stricto sensu.

21. Resulta claro dos artigos 2.° e 3.° do regulamento do Conselho que exportação ou abate não são os únicos destinos "previstos" pela legislação. De facto todas as obrigações principais do regime contidas nessas disposições - tais como a obrigação de não ceder efectivos leiteiros ou de não locar a exploração para ser usada para a produção de leite - têm a ver com a utilização dos bovinos e com as restrições a essa utilização.

22. Transparece, portanto, claramente da legislação que as diferentes exigências relativas à identificação - marcação, registo e estabelecimento da ficha sinalética - estão tão estreitamente relacionados que não podem ser distinguidos nitidamente uns dos outros tendo em conta as consequências do não respeito de uma das exigências. O segundo considerando do preâmbulo do Regulamento da Comissão refere que essas condições têm uma função comum - "fornece o meio de identificação" - e um escopo comum - "garantir um controlo durante período de duração das obrigações". Além disso, o texto do artigo 7.° torna claro que a marcação e o registo são uma pré-condição para o estabelecimento de uma ficha identificadora, de tal forma que a falta de marcação e de registo no animal redundará inevitavelmente na não obtenção de uma ficha identificadora. Dada a interrelação e identidade de escopo, seria ilógico que a legislação previsse o reembolso proporcional em caso de falta de apresentação da prova da exportação ou de abate, mas não fizesse similar previsão para casos de não respeito de outras exigências de identificação.

23. Sou, consequentemente, de opinião de que a terceira questão deve ser respondida em sentido afirmativo.

24. Tendo em conta as respostas sugeridas para a primeira e terceira questões, não é necessário responder à quarta questão.

25. Sendo assim, em minha opinião, às questões apresentadas pelo Bundesverwaltungsgericht dever-se-ia responder como se segue:

"1) O termo 'compromissos' contido no n.° 1 do artigo 11.° do Regulamento (CEE) n.° 1078/77 deve ser interpretado no sentido de que, no caso de prémios de não comercialização, visa somente os compromissos (condições) relacionados com os prémios de não comercialização referidos nos artigos 1.° e 2.° desse regulamento.

2) O termo 'condições' contido no n.° 1 do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 1307/77 da Comissão deve ser interpretado no sentido de que, no caso de prémios de não comercialização, se refere apenas a compromissos (condições) previstas no artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 1078/77.

3) O n.° 3 do artigo 8.° do Regulamento (CEE) n.° 1307/77 da Comissão deve ser interpretado no sentido de que contempla casos em que alguns animais não foram marcados e registados e em que as respectivas fichas sinaléticas não foram estabelecidas."

(*) Língua original: inglês.