Processo C‑494/01

Comissão das Comunidades Europeias

contra

Irlanda

«Incumprimento de Estado – Ambiente – Gestão dos resíduos – Directiva 75/442/CEE, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE – Artigos 4.°, 5.°, 8.°, 9.°, 10.°, 12.°, 13.° e 14.°»

Conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed apresentadas em 23 de Setembro de 2004

Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 26 de Abril de 2005

Sumário do acórdão

1. Acção por incumprimento – Objecto do litígio – Determinação no decurso do procedimento pré‑contencioso – Incumprimento de ordem geral das disposições de uma directiva – Apresentação no Tribunal de Justiça de elementos complementares em apoio da generalidade e da constância do incumprimento – Admissibilidade

(Artigo 226.° CE)

2. Acção por incumprimento – Prova do incumprimento – Ónus que incumbe à Comissão – Apresentação de elementos que provam o incumprimento – Ónus da contraprova que incumbe ao Estado‑Membro em causa

(Artigo 226.° CE)

3. Estados‑Membros – Obrigações – Missão de vigilância confiada à Comissão – Dever dos Estados‑Membros – Cooperação nas investigações em matéria de aplicação das directivas – Obrigação de verificação e de informação

(Artigos 10.° CE, 211.° CE e 226.° CE; Directiva 75/442 do Conselho, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156)

4. Ambiente – Eliminação dos resíduos – Directiva 75/442 – Execução pelos Estados‑Membros – Obrigação de resultado – Obrigação de os operadores terem obtido autorização previamente a qualquer operação de eliminação ou de aproveitamento de resíduos – Obrigação de controlo dos Estados‑Membros

(Artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE; Directiva 75/442 do Conselho, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156, artigos 9.° e 10.°)

5. Ambiente – Eliminação dos resíduos – Directiva 75/442 – Artigo 12.° – Sujeição da recolha e do transporte de resíduos a um sistema de autorização prévia ou a um processo de registo – Escolha pelo Estado‑Membro do sistema de autorização – Consequência – Irrelevância de qualquer registo, à luz da correcta aplicação da directiva

(Directiva 75/442 do Conselho, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156, artigo 12.°)

6. Ambiente – Eliminação dos resíduos – Directiva 75/442 – Artigo 5.° – Obrigação de constituir uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação – Obrigação não cumprida dado o grande número de instalações sem autorização e com uma capacidade de eliminação globalmente insuficiente

(Directiva 75/442 do Conselho, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156, artigo 5.°)

7. Ambiente – Eliminação dos resíduos – Directiva 75/442 – Obrigação que decorre do artigo 4.°, primeiro parágrafo, para os Estados‑Membros – Obrigação não cumprida no caso de violação persistente dos artigos 9.° e 10.°

(Directiva 75/442 do Conselho, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156, artigos 4.°, primeiro parágrafo, 9.° e 10.°)

8. Ambiente – Eliminação dos resíduos – Directiva 75/442 – Artigo 8.° – Obrigações que incumbem aos Estados-Membros relativamente aos detentores de resíduos – Obrigações igualmente válidas relativamente ao explorador ou proprietário de um aterro ilegal e que não pode ser cumprida por meio de uma mera acção repressiva

(Directiva 75/442 do Conselho, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156, artigo 8.°)

9. Ambiente – Eliminação dos resíduos – Directiva 75/442 – Artigos 13.° e 14.° – Obrigação de sujeitar a controlos periódicos os estabelecimentos que procedem à eliminação e ao aproveitamento – Objecto do controlo – Respeito pelas condições fixadas na autorização – Controlo que, na falta da devida autorização por parte do estabelecimento, não pode satisfazer os requisitos da directiva

(Directiva 75/442 do Conselho, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156, artigos 13.° e 14.°)

1. O objecto de uma acção intentada nos termos do artigo 226.° CE é delimitado pelo procedimento pré‑contencioso previsto nesta disposição. Consequentemente, a Comissão não pode pretender que seja declarado um incumprimento específico relativamente a uma situação de facto concreta que não foi referida no âmbito da fase pré‑contenciosa.

Contudo, na medida em que a acção visa denunciar um incumprimento generalizado às disposições da directiva, devido nomeadamente a uma atitude sistemática e constante de tolerância por parte das autoridades nacionais relativamente a situações não conformes a essa directiva, a apresentação pela Comissão de elementos complementares destinados, na fase contenciosa, a provar a constância e a generalidade do incumprimento assim alegado não pode, em princípio, ser excluída.

Com efeito, dado que a Comissão pode especificar as suas acusações iniciais na petição desde que não modifique o objecto do litígio, a apresentação de novos elementos destinados a ilustrar as acusações formuladas no seu parecer fundamentado, baseados num incumprimento de ordem geral às disposições da directiva, não altera o objecto do litígio. Assim, os factos de que a Comissão teve conhecimento após o envio do parecer fundamentado podem deste modo ser validamente mencionados por esta instituição em apoio do seu pedido com o objectivo de ilustrar os incumprimentos gerais que a Comissão denuncia.

(cf. n.os 35‑39)

2. No âmbito de uma acção por incumprimento intentada ao abrigo do artigo 226.° CE, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado. Compete‑lhe fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação, por este, da existência desse incumprimento, não podendo basear‑se numa qualquer presunção. Contudo, quando a Comissão tenha fornecido elementos suficientes que revelem determinados factos ocorridos no território do Estado‑Membro demandado susceptíveis de demonstrar que as autoridades de um Estado‑Membro adoptaram uma prática reiterada e persistente que é contrária às disposições de uma directiva, incumbe a esse Estado‑Membro contestar de modo substancial e detalhado os dados apresentados e as consequências que daí decorrem.

(cf. n.os 41, 44, 47)

3. Os Estados‑Membros devem, por força do artigo 10.° CE, facilitar à Comissão o cumprimento da sua missão, que consiste, designadamente, segundo o artigo 211.° CE, em velar pela aplicação das disposições do Tratado bem como das medidas tomadas pelas instituições por força deste. Em matéria de verificação da aplicação correcta, na prática, das disposições nacionais destinadas a assegurar a efectiva execução de uma directiva que abrange domínios em relação aos quais a Comissão não possui poderes próprios de investigação como é o caso da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156, a Comissão está largamente dependente dos elementos fornecidos por eventuais queixosos bem como pelo Estado‑Membro em causa. Em tais circunstâncias é, com efeito, às autoridades nacionais que incumbe em primeiro lugar proceder in loco às verificações necessárias, num espírito de cooperação leal, de acordo com o dever de cada Estado‑Membro de facilitar o cumprimento da missão geral da Comissão e de lhe fornecer todas as informações requeridas para o efeito.

(cf. n.os 42, 43, 45, 197, 198)

4. Os artigos 9.° e 10.° da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156, impõem aos Estados‑Membros obrigações de resultado formuladas de maneira clara e inequívoca, nos termos das quais as empresas ou estabelecimentos que efectuem operações de eliminação ou de aproveitamento de resíduos no território desses Estados devem ser titulares de uma autorização. Daqui resulta que um Estado‑Membro só cumpre as suas obrigações na perspectiva dessas disposições caso, para além de ter assegurado a sua correcta transposição para direito interno, verificar se os operadores dispõem efectivamente, antes de iniciarem a eliminação ou o aproveitamento, de uma autorização emitida nos termos do artigo 9.°, que não pode ser suprida pela simples apresentação de um pedido. Cabe‑lhe, por isso, garantir que o regime de autorização posto em prática é efectivamente aplicado e respeitado, designadamente através da realização dos controlos adequados para o efeito e assegurando a cessação e a punição efectivas das operações efectuadas sem autorização.

(cf. n.os 116‑118)

5. O artigo 12.° da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156, prevê, designadamente, que os estabelecimentos ou empresas que procedam a título profissional à recolha ou transporte de resíduos devem estar registados junto das autoridades competentes quando não estejam sujeitos a autorização. Esta disposição obriga os Estados‑Membros a procederem a uma escolha entre um sistema de autorização e um procedimento de registo.

Desde que um Estado‑Membro tenha optado pelo sistema de autorização, não poderá afirmar que deu cumprimento às obrigações que lhe incumbem sustentando que a apresentação de um pedido de autorização é equivalente a um registo, quando, devido a atrasos que lhe são imputáveis, os operadores não disponham de autorização na data relevante.

(cf. n.os 142, 144, 145)

6. Nos termos do artigo 5.° da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156, enquadra‑se nos objectivos prosseguidos pela mesma a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação de resíduos, tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não impliquem custos excessivos, devendo essa rede permitir ainda a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próximas. Consequentemente, um Estado‑Membro que tolera que um grande número de instalações de eliminação de resíduos funcione sem autorização e no território do qual a rede de eliminação considerada no seu conjunto está próxima da saturação e não é suficiente para absorver os resíduos produzidos no referido território não cumpre as obrigações impostas pelo artigo 5.° da directiva.

(cf. n.os 149‑158)

7. Embora não seja possível, em princípio, deduzir directamente da não conformidade de uma situação de facto com os objectivos fixados no artigo 4.°, primeiro parágrafo, da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156, que um Estado‑Membro necessariamente não cumpriu as obrigações impostas por esta disposição, ou seja, tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos são eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente, não deixa de ser verdade que a persistência de uma tal situação de facto, nomeadamente quando acarreta uma significativa degradação do ambiente durante um período prolongado sem intervenção das autoridades competentes, pode revelar uma ultrapassagem, por esse Estado, da margem de apreciação que esta disposição confere.

Quando um Estado‑Membro não cumpre, de modo geral e persistente, a sua obrigação de garantir a correcta execução dos artigos 9.° e 10.° da directiva relativos aos regimes de autorização das operações de eliminação e de aproveitamento dos resíduos, esta simples circunstância basta para se concluir que o mesmo não cumpriu igualmente, de modo geral e persistente, as exigências do artigo 4.° da directiva, disposição estreitamente relacionada com os artigos 9.° e 10.° da mesma.

(cf. n.os 169‑171)

8. O artigo 8.° da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156, que assegura designadamente a concretização do princípio da acção preventiva, prevê que incumbe aos Estados‑Membros verificar que o detentor dos resíduos os entrega a um colector privado ou público ou a uma empresa que efectue as operações de eliminação ou de aproveitamento de resíduos ou que assegura ele próprio o aproveitamento ou eliminação desses resíduos, dando cumprimento ao disposto na directiva.

Os Estados‑Membros têm a obrigação de tomar as mesmas medidas também em relação ao explorador ou ao proprietário de um aterro ilegal, devendo ser considerado detentor dos resíduos na acepção do referido artigo. Aquela obrigação não é respeitada quando um Estado‑Membro se limita a pôr sob sequestro o aterro ilegal e a diligenciar um processo penal contra o explorador desse aterro.

(cf. n.os 179, 181, 182)

9. Segundo o artigo 13.° da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156, os controlos periódicos adequados que esta disposição exige devem recair designadamente sobre os estabelecimentos ou empresas que asseguram as operações referidas nos artigos 9.° e 10.° da mesma directiva e que devem, por força destas duas últimas disposições, obter uma autorização individual prévia que inclua um determinado número de prescrições e de condições.

Na falta da concessão dessas autorizações e, assim, perante a inexistência de prescrições e de condições aí fixadas relativamente a uma determinada empresa ou a um determinado estabelecimento, os controlos efectuados a estes não podem, por hipótese, respeitar as exigências do artigo 13.° da directiva. Com efeito, um dos objectivos essenciais dos controlos previstos por esta disposição é o de assegurar o respeito pelas prescrições e condições fixadas na autorização emitida nos termos dos artigos 9.° e 10.° da directiva. O mesmo pode ser dito no que respeita à manutenção do registo pelos estabelecimentos ou empresas a que se referem estas últimas disposições, que, como especificado no artigo 14.° da directiva, devem, designadamente, indicar as quantidades e a natureza dos resíduos ou ainda o seu modo de tratamento.

(cf. n.os 190‑192)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)

26 de Abril de 2005 ( )

«Incumprimento de Estado – Ambiente – Gestão dos resíduos – Directiva 75/442/CEE, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE – Artigos 4.°, 5.°, 8.°, 9.°, 10.°, 12.°, 13.° e 14.°»

No processo C‑494/01,

que tem por objecto uma acção por incumprimento ao abrigo do artigo 226.° CE, entrada em 20 de Dezembro de 2001,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por R. Wainwright e X. Lewis, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

contra

Irlanda, representada por D. O’Hagan, na qualidade de agente, assistido por P. Charleton, SC, e A. Collins, BL, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandada,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),

composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann (relator), C. W. A. Timmermans e A. Rosas, presidentes de secção, J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič, J. Malenovský, U. Lõhmus e E. Levits, juízes,

advogado‑geral: L. A. Geelhoed,

secretário: L. Hewlett, administradora principal,

vistos os autos e após a audiência de 6 de Julho de 2004,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral apresentadas na audiência de 23 de Setembro de 2004,

profere o presente

Acórdão

1 Na sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que:

– a Irlanda, ao não adoptar todas as medidas necessárias para assegurar uma correcta execução dos artigos 4.°, 5.°, 8.°, 9.°, 10.°, 12.°, 13.° e 14.° da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32, a seguir «directiva»), não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das referidas disposições;

– a Irlanda, ao não responder de forma completa e satisfatória a um pedido de esclarecimentos, datado de 20 de Setembro de 1999, referente a uma operação relativa a resíduos em Fermoy, no condado de Cork, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10.° CE.

Quadro jurídico

2 O artigo 4.° da directiva preceitua:

«Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente e, nomeadamente:

– sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora,

– sem causar perturbações sonoras ou por cheiros,

– sem danificar os locais de interesse e a paisagem.

Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para proibir o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos.»

3 Nos termos do artigo 5.° da directiva:

«1. Em cooperação com outros Estados‑Membros, e sempre que tal se afigurar necessário ou conveniente, os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não acarretem custos excessivos. Esta rede deverá permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto‑suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados‑Membros tendam para esse objectivo cada um por si, tendo em conta as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos.

2. Esta rede deverá além disso permitir a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próxima, graças à utilização dos métodos e das tecnologias mais adequadas para assegurar um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde pública.»

4 O artigo 8.° da directiva dispõe:

«Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para que qualquer detentor de resíduos:

– confie a sua manipulação a um serviço de recolha privado ou público ou a uma empresa que efectue as operações referidas no anexo IIA ou IIB,

ou

– proceda ele próprio ao respectivo aproveitamento ou eliminação, em conformidade com o disposto na presente directiva.»

5 O artigo 9.° da directiva tem a seguinte redacção:

«1. Para efeitos de aplicação dos artigos 4.°, 5.° e 7.°, qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas no anexo IIA deve obter uma autorização da autoridade competente referida no artigo 6.°

Esta autorização referir‑se‑á nomeadamente:

– aos tipos e quantidades de resíduos,

– às normas técnicas,

– às precauções a tomar em matéria de segurança,

– ao local de eliminação,

– ao método de tratamento.

2. As autorizações podem ser concedidas por um período determinado, ser renovadas, vir acompanhadas de condições e obrigações ou, nomeadamente nos casos em que o método de eliminação previsto não seja aceitável do ponto de vista da protecção do ambiente, ser recusadas.»

6 O artigo 10.° da directiva enuncia:

«Para efeitos de aplicação do artigo 4.°, qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas no anexo IIB deverá obter uma autorização para o efeito.»

7 Nos termos do artigo 12.° da directiva:

«Os estabelecimentos ou empresas que procedam a título profissional à recolha ou transporte de resíduos, ou que se ocupem da eliminação ou aproveitamento de resíduos por conta de outrem (comerciantes ou corretores) e que não estejam sujeitos a autorização, deverão estar registados junto das autoridades competentes.»

8 O artigo 13.° da directiva prevê:

«Os estabelecimentos ou empresas que assegurem as operações referidas nos artigos 9.° a 12.° serão submetidos a controlos periódicos apropriados pelas autoridades competentes.»

9 Segundo o artigo 14.° da directiva:

«Todos os estabelecimentos ou empresas a que se referem os artigos 9.° e 10.° devem:

– manter um registo que indique a quantidade, a natureza, a origem e, se for relevante, o destino, a frequência da recolha, o meio de transporte e o método de tratamento dos resíduos em relação aos resíduos referidos no anexo I e às operações referidas no anexo IIA ou IIB,

– fornecer essas indicações às autoridades competentes referidas no artigo 6.°, sempre que estas o solicitarem.

Os Estados‑Membros poderão também exigir que os produtores cumpram o disposto neste artigo.»

10 Os anexos IIA e IIB contêm, respectivamente, uma recapitulação das operações de eliminação de resíduos e uma recapitulação das operações de aproveitamento de resíduos tal como são efectuadas na prática.

Fase pré‑contenciosa

11 A Comissão recebeu três queixas relativas à Irlanda. A primeira é referente a descargas de entulhos de construções e de demolições numa zona húmida sita no território da cidade de Limerick (a seguir «queixa 1997/4705»). A segunda diz respeito ao armazenamento de resíduos orgânicos em lagoas situadas em Ballard, Fermoy, no condado de Cork, e à eliminação desses resíduos através do seu espalhamento no meio ambiente por um explorador privado que não possuía autorização (a seguir «queixa 1997/4792)». A terceira refere‑se à armazenagem de resíduos de diversos tipos em Pembrokestown, Whiterock Hill, no condado de Wexford, por um explorador privado que não possuía autorização (a seguir «queixa 1997/4847»).

12 Em 30 de Outubro de 1998, a Comissão enviou à Irlanda uma notificação para cumprir relativa àquelas queixas. A esta seguiu‑se, em 14 de Julho de 1999, um parecer fundamentado relativo apenas às queixas 1997/4705 e 1997/4792, em que este Estado‑Membro era acusado de ter violado os artigos 4.°, segunda parágrafo, 9.° e 10.° da directiva. Este Estado‑Membro foi convidado a tomar as medidas exigidas para dar cumprimento ao referido parecer no prazo de dois meses contados da sua notificação.

13 Nas suas respostas de 7 de Outubro e de 23 de Novembro de 1999, a Irlanda rejeitou todas as acusações contidas nas queixas enunciadas no número anterior.

14 Por outro lado, a Comissão recebeu mais cinco queixas relativas à Irlanda. A primeira denuncia a exploração sem autorização, desde 1975, de um aterro municipal em Powerstown, no condado de Carlow (a seguir «queixa 1999/4351»). A segunda refere‑se a descargas de resíduos (entulho) e à exploração, sem autorização, de uma instalação privada de tratamento de resíduos numa zona verde da península de Poolbeg, em Dublim (a seguir «queixa 1999/4801»). A terceira refere‑se à exploração, sem autorização, de dois aterros municipais sitos um em Tramore e o outro em Kilbarry, no condado de Waterford, respectivamente desde 1939 e 1970, próximos e/ou invadindo zonas protegidas (a seguir «queixa 1999/5008»). A quarta diz respeito à exploração, a partir dos anos 80, por um operador privado que não possuía autorização, de instalações de tratamento de resíduos em pedreiras abandonadas em Lea Road e Ballymorris, Portarlington, no condado de Laois (a seguir «queixa 1999/5112»). Quanto à quinta queixa, refere‑se à exploração, sem autorização, de um aterro municipal em Drumnaboden, no condado de Donegal (a seguir «queixa 2000/4408»).

15 Baseando‑se nestas queixas e em informações obtidas no âmbito das respectivas instruções, a Comissão enviou, em 25 de Outubro de 2000, à Irlanda uma notificação para cumprir.

16 Além disso, a Comissão recebeu quatro queixas contra a Irlanda, sendo a primeira relativa à exploração, sem autorização, de uma instalação privada de armazenagem e tratamento de resíduos em Cullinagh, Fermoy, no condado de Cork (a seguir «queixa 1999/4478»). A segunda refere‑se a depósitos de entulhos de demolições e de construções por um explorador privado, desde 1990, numa zona costeira em Carlingford Lough, Greenore, no condado de Louth (a seguir «queixa 2000/4145»). A terceira tem por objecto a recolha generalizada de resíduos por empresas privadas não autorizadas ou não registadas e que não estavam sujeitas a controlos, em Bray, no condado de Wicklow (a seguir «queixa 2000/4157»). No que se refere à quarta queixa, respeita a depósitos de diversos resíduos, principalmente de demolições e de construções, em quatro zonas húmidas sitas no condado de Waterford, em Ballynattin, em Pickardstown, em Ballygunner Bog e em Castletown (a seguir «queixa 2000/4633»).

17 Em 17 de Abril de 2001, a Comissão enviou à Irlanda uma nova notificação para cumprir em que se referia a estas últimas quatro queixas e em que recordava a notificação para cumprir de 25 de Outubro de 2000.

18 Por outro lado, não tendo recebido qualquer resposta a um pedido de informações de 20 de Setembro de 1999 enviado à Irlanda e relacionado com a queixa 1999/4478, a Comissão enviou a este Estado‑Membro, em 28 de Abril de 2000, uma nova notificação para cumprir invocando uma violação do artigo 10.° CE.

19 Em 26 de Julho de 2001, a Comissão enviou à Irlanda um parecer fundamentado em que reexaminava as doze queixas acima referidas, invocando as notificações para cumprir de 30 de Outubro de 1998, de 28 de Abril e 25 de Outubro de 2000 e de 17 de Abril de 2001, bem como o parecer fundamentado de 14 de Julho de 1999. A Comissão acusava este Estado‑Membro de não ter cumprido as suas obrigações de adoptar todas as medidas necessárias para garantir a correcta execução dos artigos 4.°, 5.°, 8.°, 9.°, 10.°, 12.°, 13.° e 14.° da directiva assim como as obrigações que decorrem do artigo 10.° CE e convidava‑o a tomar as medidas exigidas para dar cumprimento ao referido parecer no prazo de dois meses contados da sua notificação.

20 A Comissão especificou nesse parecer que as queixas não constituíam os únicos casos de não respeito da directiva e que se reservava, designadamente, o direito de referir outros exemplos para ilustrar os incumprimentos de ordem geral na transposição da directiva que censura às autoridades irlandesas.

21 Considerando que a Irlanda não deu cumprimento aos pareceres fundamentados de 14 de Julho de 1999 e de 26 de Julho de 2001, a Comissão intentou a presente acção.

Quanto à acção

Quanto às violações da directiva

Quanto ao objecto da acção, quanto à data em que a eventual existência dos alegados incumprimentos deve ser apreciada e quanto à admissibilidade de certas acusações invocadas pela Comissão

22 A Comissão afirma, a título liminar, que, no seguimento de um processo por incumprimento aberto contra a Irlanda e da subsequente adopção do Waste Management Act 1996 (Lei de 1996 relativa à gestão de resíduos, a seguir «Lei de 1996») assim como dos regulamentos de execução desta última, lei que, designadamente, visava submeter as operações relativas aos resíduos geridos pelas autoridades locais (a seguir «resíduos urbanos») a um sistema de autorizações emitidas pela Environmental Protection Agency (Agência de Protecção do Ambiente, a seguir «EPA»), o quadro jurídico da gestão dos resíduos naquele Estado‑Membro melhorou substancialmente. Excepção feita da não transposição do artigo 12.° da directiva, o presente processo visa assim essencialmente obter a declaração de que as autoridades irlandesas não cumpriram as obrigações de resultado que sobre elas recaem pois não asseguraram a execução concreta do disposto nessa directiva.

23 A este propósito, a Comissão especifica ainda que a acção visa obter a declaração de um incumprimento não apenas devido às falhas identificadas nas situações específicas referidas nas doze queixas mencionadas nos n.os 11, 14 e 16 do presente acórdão, mas, também e fundamentalmente, devido ao carácter geral e continuado das deficiências que caracterizam a execução concreta da directiva na Irlanda, de que as situações específicas referidas nessas queixas constituem exemplos. Trata‑se de assegurar que foi totalmente reconhecida e executada nesse Estado‑Membro a cadeia ininterrupta de responsabilidades que a directiva põe em prática relativamente aos resíduos, ao exigir que os seus detentores se desfaçam deles junto de operadores determinados, que os operadores que recolhem ou tratam esses resíduos sejam submetidos a um regime de autorização ou de registo bem como a controlos e que sejam proibidos o seu abandono, descarga ou eliminação não controlados.

24 Segundo a Comissão, o facto de a acção pretender essencialmente denunciar práticas administrativas sistematicamente deficientes conduz a que Comissão possa apresentar novos elementos de prova destinados a demonstrar a existência daquelas práticas e a sua continuidade. Do mesmo modo, o facto de, em certos casos concretos denunciados pela Comissão, ter sido finalmente concedida uma autorização ou terem sido efectuadas determinadas diligências antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado não afecta de forma determinante o incumprimento decorrente da existência de tais práticas.

25 O Governo irlandês, por seu lado, considera que as doze queixas que a Comissão refere no parecer fundamentado devem circunscrever o objecto do litígio. Por um lado, outros factos ou queixas não comunicados à Irlanda durante a fase pré‑contenciosa não podem ser invocados em apoio da acção e, por outro, a Comissão não pode retirar do exame de queixas concretas conclusões gerais através da presunção de incumprimentos sistemáticos por parte desse Estado‑Membro.

26 A existência de um eventual incumprimento deve, por outro lado, ser apreciada relativamente à situação que existia no termo do prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado de 26 de Julho de 2001.

27 Relativamente a estes aspectos, há que indicar, em primeiro lugar, quanto ao objecto do litígio, que, sem prejuízo da obrigação da Comissão de satisfazer, tanto num caso como no outro, o ónus da prova que lhe incumbe, nada a impede a priori de concomitantemente pretender a declaração de incumprimentos de disposições da directiva devido à atitude adoptada pelas autoridades de um Estado‑Membro a propósito de situações concretas, identificadas de forma específica, e de incumprimentos dessas referidas disposições devido a uma prática generalizada contrária a estas últimas adoptada por essas autoridades, de que as referidas situações específicas são o eventual exemplo.

28 Com efeito, tem‑se entendido que uma prática administrativa pode ser objecto de uma acção por incumprimento quando apresente um certo grau de constância e de generalidade (v., designadamente, acórdão de 29 de Abril de 2004, Comissão/Alemanha, C‑387/99, Colect., p. I‑0000, n.° 42 e jurisprudência citada).

29 Em segundo lugar, como resulta de jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (v., designadamente, acórdão de 12 de Junho de 2003, Comissão/Espanha, C‑446/01, Colect., p. I‑6053, n.° 15).

30 No presente caso, apesar de a Irlanda ser acusada de não ter dado cumprimento aos pareceres fundamentados de 14 de Julho de 1999 e de 26 de Julho de 2001 nos prazos fixados por estes, a Comissão indicou, na resposta que apresentou a uma questão escrita do Tribunal de Justiça, que o segundo desses pareceres se destinava a consolidar e a reagrupar todos os elementos e argumentos anteriormente trocados entre as partes e que, consequentemente, substituía o primeiro.

31 Nestas condições, os incumprimentos alegados pela Comissão devem ser apreciados em função da situação tal como se apresentava no termo do prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado de 26 de Julho de 2001 (a seguir «parecer fundamentado de 2001»).

32 Daqui resulta, efectivamente, que o Tribunal não pode declarar que a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da directiva relativamente a uma determinada situação concreta, quando se apure que, na data do termo do referido prazo, já tinha sanado as deficiências detectadas pela Comissão. Contudo, como esta última correctamente alega, na medida em que com a acção se pretende igualmente que seja declarado um incumprimento geral por parte das autoridades nacionais competentes, a circunstância de terem sido sanadas as deficiências detectadas em determinados casos concretos não significa necessariamente que a atitude geral e continuada dessas autoridades, que essas deficiências específicas eventualmente confirmavam, tenha cessado.

33 Há que recordar, em terceiro lugar, que, no âmbito de uma acção por incumprimento, a fase pré‑contenciosa tem por finalidade dar ao Estado‑Membro em questão a oportunidade, por um lado, de cumprir as suas obrigações decorrentes do direito comunitário e, por outro, invocar utilmente os seus meios de defesa contra as acusações formuladas pela Comissão (v., designadamente, acórdão de 24 de Junho de 2004, Comissão/Países Baixos, C‑350/02, Colect., p. I‑0000, n.° 18 e jurisprudência citada).

34 A regularidade desse procedimento constitui uma garantia essencial pretendida pelo Tratado CE, não apenas para a protecção dos direitos do Estado‑Membro em causa mas igualmente para assegurar que o eventual processo contencioso tenha por objecto um litígio claramente definido (v., designadamente, acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 19 e jurisprudência citada).

35 O objecto de uma acção intentada nos termos do artigo 226.° CE é assim delimitado pelo procedimento pré‑contencioso previsto nesta disposição. O parecer fundamentado da Comissão e a acção devem fundar‑se nos mesmos fundamentos e argumentos, pelo que o Tribunal de Justiça não pode examinar uma acusação que não tenha sido formulada no parecer fundamentado, que deve conter uma exposição coerente e detalhada das razões que criaram na Comissão a convicção de que o Estado‑Membro interessado não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado (v., designadamente, acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 20 e jurisprudência citada).

36 Daqui resulta, de facto, que a Comissão não pode pretender que seja declarado um incumprimento específico da Irlanda às suas obrigações que decorrem da directiva relativamente a uma situação de facto concreta que não foi referida no âmbito da fase pré‑contenciosa. Com efeito, uma acusação específica deste género tem de necessariamente ter sido invocada na fase pré‑contenciosa, de modo a que o Estado‑Membro interessado tenha a possibilidade de remediar a situação concreta assim denunciada ou de apresentar utilmente os seus argumentos de defesa a este respeito, pois essa defesa pode levar a Comissão a renunciar à referida acusação e/ou contribuir para a delimitação do objecto do litígio que irá posteriormente ser submetido ao Tribunal de Justiça.

37 Em contrapartida, na medida em que a acção visa denunciar um incumprimento generalizado às disposições da directiva, devido a uma atitude sistemática e constante de tolerância por parte das autoridades irlandesas relativamente a situações não conformes a essa directiva, a apresentação de elementos complementares destinados, na fase contenciosa, a provar a constância e a generalidade do incumprimento assim alegado não pode, em princípio, ser excluída.

38 Há que recordar que a Comissão pode especificar as suas acusações iniciais na petição desde que, no entanto, não modifique o objecto do litígio. Ora, ao carrear novos elementos destinados a ilustrar as acusações formuladas no seu parecer fundamentado, baseados num incumprimento de ordem geral às disposições da directiva, a Comissão não altera o objecto do litígio (v., por analogia, acórdão de 12 de Outubro de 2004, Comissão/Grécia, C‑328/02, não publicado na Colectânea, n.os 32 e 36).

39 No caso em apreço, contrariamente ao que o Governo irlandês sustenta, apesar de não terem sido invocados durante a fase pré‑contenciosa, os factos relativos às massivas descargas ilegais de resíduos, por vezes perigosos, no condado de Wicklow, de que a Comissão teve conhecimento após o envio do referido parecer fundamentado, puderam deste modo ser validamente mencionados por esta instituição em apoio do seu pedido com o objectivo de ilustrar os incumprimentos gerais que a Comissão denuncia.

Quanto ao ónus da prova

40 Na contestação, o Governo irlandês suscitou inúmeras questões relativas ao ónus da prova. Pôs designadamente em causa a materialidade do número de factos alegados pela Comissão no final da instrução das doze queixas que lhe foram apresentadas. Este governo alega ainda que a Comissão não pode tirar conclusões gerais da análise das queixas concretas, presumindo pretensos incumprimentos sistemáticos da Irlanda às suas obrigações.

41 A este propósito, há que recordar que, no âmbito de uma acção por incumprimento intentada ao abrigo do artigo 226.° CE, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado. Compete‑lhe fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação, por este, da existência desse incumprimento, não podendo basear‑se numa qualquer presunção (v., designadamente, acórdãos de 25 de Maio de 1982, Comissão/Países Baixos, 96/81, Recueil, p. 1791, n.° 6, e de 12 de Setembro de 2000, Comissão/Países Baixos, C‑408/97, Colect., p. I‑6417, n.° 15).

42 No entanto, os Estados‑Membros devem, por força do artigo 10.° CE, facilitar à Comissão o cumprimento da sua missão, que consiste, designadamente, segundo o artigo 211.° CE, em velar pela aplicação das disposições do Tratado bem como das medidas tomadas pelas instituições por força deste (acórdãos, já referidos, de 25 de Maio de 1982, Comissão/Países Baixos, n.° 7, e de 12 de Setembro de 2000, Comissão/Países Baixos, n.° 16).

43 Nesta perspectiva, deve ter‑se em consideração que, tratando‑se de verificar a correcta aplicação, na prática, das disposições nacionais destinadas a assegurar a efectiva execução da directiva, a Comissão, que, como referido pelo advogado‑geral no n.° 53 das conclusões, não possui poderes próprios de investigação nesta matéria, está largamente dependente dos elementos fornecidos por eventuais queixosos bem como pelo Estado‑Membro em causa (v., por analogia, acórdão de 12 de Setembro de 2000, Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 17).

44 Daqui resulta designadamente que, quando a Comissão tenha fornecido elementos suficientes que revelem determinados factos ocorridos no território do Estado‑Membro demandado, incumbe a este último contestar de modo substancial e detalhado os dados assim apresentados e as consequências que daí decorrem (v., neste sentido, acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, dito «San Rocco», C‑365/97, Colect., p. I‑7773, n.os 84 e 86).

45 Em tais circunstâncias é, com efeito, às autoridades nacionais que incumbe em primeiro lugar proceder in loco às verificações necessárias, num espírito de cooperação leal, de acordo com o dever de cada Estado‑Membro, relembrado no n.° 42 do presente acórdão, de facilitar o cumprimento da missão geral da Comissão (acórdão San Rocco, já referido, n.° 85).

46 Assim, quando a Comissão invoca queixas circunstanciadas que dão conta de repetidos incumprimentos às disposições da directiva, incumbe ao Estado‑Membro interessado contestar de modo concreto os factos alegados nessas queixas (v., por analogia, acórdão de 22 de Setembro de 1988, Comissão/Grécia, 272/86, Colect., p. 4875, n.° 19).

47 De igual modo, quando a Comissão tenha fornecido elementos suficientes que revelem que as autoridades de um Estado‑Membro adoptaram uma prática reiterada e persistente que é contrária às disposições de uma directiva, incumbe a esse Estado‑Membro contestar de modo substancial e detalhado os dados apresentados e as consequências que daí decorrem (v., por analogia, acórdãos de 22 de Setembro de 1988, Comissão/Grécia, já referido, n.° 21, e San Rocco, já referido, n.os 84 e 86).

Quanto aos factos relativos às queixas analisadas pela Comissão

48 Como resulta dos n.os 11 a 21 do presente acórdão, a Comissão baseia a sua acção, nomeadamente, na atitude adoptada pelas autoridades irlandesas em diversas situações concretas que foram analisadas no seguimento de doze queixas apresentadas por particulares. Como as circunstâncias de facto em que a Comissão se baseia foram contestadas pela Irlanda, há que verificar se foi feita prova bastante desses factos.

– As descargas de resíduos em Limerick (queixa 1997/4705)

49 A Comissão sustenta que, em 1997, a Limerick Corporation, autoridade local responsável pela aplicação da legislação sobre resíduos, tolerou descargas de entulhos de construções e de demolições numa zona húmida em Limerick. Indica, por outro lado, que a EPA afirmou, num ofício de 23 de Janeiro de 1998, que aquelas descargas eram operações de aproveitamento não sujeitas a autorização. Os referidos resíduos não foram, além disso, completamente removidos, ao mesmo tempo que prosseguiram descargas naquela zona e noutras zonas húmidas das proximidades.

50 A Comissão baseia‑se, a este propósito, na queixa 1997/4705. Para além do referido ofício da EPA, apresenta fotografias provenientes do queixoso em que se vêem montículos de detritos no meio de uma vegetação típica de zonas pantanosas, artigos de jornais comprovativos de que as situações de descargas de resíduos não autorizadas nas zonas húmidas de Limerick eram de conhecimento público, bem como fotografias de 2002 enviadas por queixosos e que atestam a presença de entulhos de demolições e de construções naquelas zonas húmidas.

51 O Governo irlandês responde que, segundo a Limerick Corporation, apenas três carregamentos de camiões foram, por engano, despejados em Outubro de 1997 na zona objecto da queixa 1997/4705 e que os resíduos foram removidos algumas horas após essas descargas. Curiosamente, os factos censurados não estavam provados, à data em que terminou o prazo fixado no parecer fundamentado de 2001. Quanto às descargas ocorridas mais recentemente na zona objecto desta queixa, o referido governo alega que o seu nível parece ser fraco e assegura que serão rapidamente removidas. As outras descargas referidas pela Comissão não são pertinentes no âmbito do presente processo e ocorreram por motivos de enchimento e de ordenamento. Por outro lado, tratando‑se de um projecto de enchimento com vista à criação de infra‑estruturas desportivas, a posição da EPA é conforme à legislação irlandesa que, até 20 de Maio de 1998, não exigia autorização para os casos de aproveitamento de resíduos.

52 No presente caso, o Tribunal considera que, atendendo ao carácter circunstanciado da queixa 1997/4705 e aos elementos apresentados pela Comissão, o Governo irlandês não se pode, como resulta dos n.os 42 a 47 do presente acórdão, defender através de afirmações não sustentadas da Limerick Corporation, nem limitar‑se a sustentar que os factos censurados não foram provados ou que as descargas de resíduos em causa ocorreram no âmbito de uma política controlada de aproveitamento ou de criação de infra‑estruturas, sem substancial e detalhadamente contestar os dados assim apresentados pela Comissão nem corroborar, através de elementos concretos, as suas próprias alegações.

53 Contrariamente ao que o Governo irlandês sugere, todos os elementos apresentados pela Comissão são, além disso, pertinentes para justificar a acusação que esta formula e que decorre da atitude de tolerância persistente das autoridades locais relativamente às descargas de resíduos não autorizadas em zonas húmidas de Limerick.

54 Atendendo ao que precede, o Tribunal considera que os elementos mencionados no n.° 50 do presente acórdão constituem prova suficiente de que, em 1997, a autoridade local competente tolerou descargas não autorizadas de entulhos de construções e de demolições numa zona húmida em Limerick, que essas descargas prosseguiram na zona em causa, designadamente no decurso do presente processo, e que também ocorreram outras descargas em mais duas zonas húmidas das proximidades. Também está provado que a EPA afirmou num ofício que em 23 de Janeiro de 1998 enviou à Limerick Corporation que, ao abrigo da legislação irlandesa então aplicável, essas descargas não estavam submetidas a autorização se realizadas para fins de aproveitamento.

55 O facto de as zonas húmidas em causa terem um interesse ecológico especial não é contestado pelo Governo irlandês e está suficientemente provado nos autos, designadamente devido ao facto de ter sido considerada a hipótese de umas destas zonas ser classificada como zona especial de conservação nos termos da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7). Por outro lado, das fotografias e dos artigos de jornais apresentados pela Comissão, bem como de um ofício do Department of Arts, Heritage, Gaeltacht and the Islands, de 8 de Dezembro de 1997, também resulta que as zonas húmidas em causa foram muito danificadas.

– As operações não autorizadas de lagunagem e de espalhamento de resíduos em Ballard, Fermoy, no condado de Cork (queixa 1997/4792)

56 A Comissão sustenta que o Conselho do condado de Cork, autoridade competente em matéria de gestão de resíduos, tolerou a partir de 1990 que um operador privado sem autorização efectuasse operações de armazenamento em grande escala de resíduos orgânicos em lagoas situadas em Ballard e operações de eliminação desses resíduos por via de espalhamento, sem assegurar a cessação dessas operações nem a respectiva punição. Para mais, as infra‑estruturas em causa foram construídas sem a necessária licença tendo esta acabado por ser emitida em 1998, o que facilitou a prossecução dessas operações.

57 Na contestação, o Governo irlandês reconhece que as operações de armazenagem e de espalhamento levadas a cabo pelo operador em causa exigiam que este possuísse uma autorização. Considera, contudo, que o Conselho do condado de Cork tomou uma atitude adequada. Com efeito, esta autoridade verificou, em Abril de 1992, que tinha posto termo às actividades censuradas. Tendo estas recomeçado, essa autoridade tomou, durante o ano de 1996, medidas para assegurar a cessação de novos depósitos nas lagoas em causa. Tendo no entanto verificado, no decurso de uma inspecção efectuada durante o mês de Agosto de 2001, que as operações de lagunagem tinham recomeçado, o Conselho do condado de Cork instaurou um procedimento judicial que terminou, em Maio de 2002, com a condenação do faltoso numa coima de 1 800 EUR. A partir de então cessaram todos os depósitos ilegais e os resíduos ainda presentes foram removidos.

58 Na réplica, a Comissão mantém que as operações em causa nunca cessaram. Apresentou para esse efeito diversa correspondência, entre a qual alguma emanada do próprio Conselho do condado de Cork, reveladora de que os resíduos foram depositados em Ballard pelos menos até Junho de 2002. Além disso, a única sanção aplicada ao operador responsável apenas ocorreu devido à falta de envio de informações ao referido conselho.

59 Sem contestar esta última alegação da Comissão, o Governo irlandês refere, na tréplica que apresentou na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Janeiro de 2003, que o Conselho do condado de Cork estudou a possibilidade de instaurar procedimentos judiciais contra o operador em causa. A remoção dos resíduos ainda presentes no sítio em causa era, por outro lado, iminente.

60 À luz do que precede, o Tribunal considera estar suficientemente provado que importantes operações não autorizadas de lagunagem e/ou de espalhamento de resíduos prosseguiram por iniciativa de um operador privado em Ballard, no condado de Cork, entre 1990 e pelo menos Junho de 2002, sem que as entidades competentes tivessem tomado as medidas adequadas para pôr cobro a essas operações e sem que estas tenham dado lugar a sanções. Por outro lado, não é contestado que as infra‑estruturas necessárias a essas operações se mantiveram, embora não beneficiassem das licenças necessárias, tendo as autoridades competentes emitido, em 1998, a necessária licença autorizadora da conservação daquelas infra‑estruturas.

– As operações não autorizadas de armazenagem de resíduos em Pembrokestown, Whiterock Hill, no condado de Wexford (queixa 1997/4847)

61 A Comissão sustenta que um explorador privado levou a cabo, entre 1995 e 2001, operações de armazenagem de resíduos num local sito em Pembrokestown, não obstante três decisões do District Court, de 1996 e 1997, que o condenaram por esse motivo em coimas sucessivas de 100 IEP, e mais tarde duas vezes em coimas de 400 IEP, o que demonstra designadamente a inadequação das sanções aplicadas. Para além do mais, estas operações expuseram os habitantes das zonas vizinhas a graves incómodos de que o Conselho do condado de Wexford tinha conhecimento, como resulta designadamente dos termos da sua decisão de 23 de Fevereiro de 1996 que indeferiu um pedido de licença de construção para o local em causa, decisão que foi apresentada pela Comissão.

62 Segundo o Governo irlandês, essas coimas são conformes às disposições das European Communities (Waste) Regulations (1979), em vigor à época dos factos censurados, que previam a possibilidade de serem aplicadas, em processo sumário, coimas no montante máximo de 600 IEP e/ou penas de prisão até seis meses. Devido ao carácter intermitente daquelas operações, o Conselho do condado de Wexford considerou inútil obter uma injunção contra o interessado destinada a prevenir aquelas operações. Finalmente, estas últimas foram objecto de uma decisão de autorização, em 24 de Janeiro de 2001, que foi apresentada por aquele governo.

63 No caso em apreço, o Tribunal considera que os elementos do processo constituem prova suficiente de que foram levadas a cabo operações de armazenagem de resíduos num local privado, sito em Pembrokestown, em condições prejudiciais para os habitantes daquela zona, entre 1995 e o mês de Janeiro de 2001, sem qualquer autorização, sem que as autoridades competentes tenham tomado as medidas adequadas para pôr cobro a essas operações e sem que estas tenham sido objecto de sanções suficientemente eficazes para serem dissuasoras. Está igualmente provado que a autorização prevista pela Lei de 1996 foi atribuída pela EPA ao explorador desse local em 24 de Janeiro de 2001.

– A exploração não autorizada do aterro municipal de Powerstown, no condado de Carlow (queixa 1999/4351)

64 A Comissão sustenta, no seu pedido, que o aterro municipal de Powerstown, no condado de Carlow, funciona sem autorização desde 1975 e que, apesar de ter sido apresentado um pedido de autorização em 27 de Fevereiro de 1998 com base na Lei de 1996, nenhuma decisão tinha ainda sido tomada em 23 de Fevereiro de 2000, tendo a instalação continuado a funcionar depois da entrada desse pedido.

65 Sem contestar estas alegações, o Governo irlandês apresenta uma decisão de autorização relativa ao referido aterro adoptada pela EPA em 24 de Março de 2000.

– A exploração não autorizada de uma instalação de armazenagem e de tratamento de resíduos em Cullinagh, Fermoy, no condado de Cork (queixa 1999/4478)

66 A Comissão sustenta que o Conselho do condado de Cork tolerou, desde 1991, que um operador privado sem autorização explorasse uma instalação de armazenagem e de tratamento de resíduos num local sito em Cullinagh, numa zona de águas subterrâneas, sem assegurar nem a cessação dessas operações nem a respectiva punição, apesar dos sucessivos indeferimentos dos pedidos de licença de construção apresentados por esse operador entre 1991 e 1994.

67 O Governo irlandês afirma que, no mês de Abril de 2002, foi adoptada uma decisão que autorizou a referida exploração a proceder a operações de aproveitamento até 6 500 toneladas de resíduos por ano. No entanto, esta decisão não foi apresentada. Segundo o referido governo, a contaminação das águas subterrâneas pela instalação em causa não foi provada e a decisão de autorização exige a implementação de um processo de vigilância e de avaliação da qualidade destas últimas. No que se refere às licenças de construção, foram concedidas pelo Conselho do condado de Cork, e em seguida anuladas pela autoridade de recurso.

68 Nestas condições, o Tribunal considera que está suficientemente provado que a exploração não autorizada de um local de armazenagem e de tratamento de resíduos foi levada a cabo, pelo menos entre 1991 e Abril de 2002, numa zona em que não se podia excluir que existisse um risco de contaminação das águas subterrâneas, sem que as autoridades competentes tenham tomado as medidas adequadas para pôr cobro a essa exploração e sem que tenham sido aplicadas sanções. Como resulta do número anterior, o Governo irlandês admite que aquelas autoridades concederam licenças de construção àquelas instalações num momento em que estas não dispunham da autorização prevista na directiva.

– As descargas de resíduos e a exploração não autorizada de instalações de tratamento de resíduos na península de Poolberg, em Dublim (queixa 1999/4801)

69 A Comissão sustenta, por um lado, que as autoridades competentes da cidade de Dublim toleraram, desde 1997, descargas de entulhos de construções e de demolições numa zona verde, sita na península de Poolberg, sem assegurarem nem a cessação nem a punição dessas descargas nem a remoção dos resíduos em causa. Por outro lado, essas mesmas autoridades toleraram a exploração nessa península de duas instalações de tratamento de resíduos metálicos não autorizadas, sem assegurarem nem a cessação nem a punição dessa exploração, tendo mesmo permitido que as instalações em causa beneficiassem de subsídios financeiros comunitários.

70 No que se refere às duas instalações referidas, o Governo irlandês indicou, nos seus ofícios de 12 de Dezembro de 2000 e de 26 de Junho de 2001, em resposta a pedidos de informações que lhe foram enviados pela Comissão, que, na sequência dos pedidos de autorização apresentados respectivamente em 23 de Setembro e 15 de Outubro de 1998, estas foram autorizadas por decisões de 3 de Agosto de 2000 e de 1 de Março de 2001. Relativamente aos auxílios comunitários, esse governo alega, na sua contestação, que foram atribuídos por engano.

71 Por outro lado, o Governo irlandês sustenta que no passado só ocorreu um único caso de descarga não controlada e que o local foi reabilitado antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 2001, não subsistindo qualquer vestígio de danos ambientais nesse local. Por não terem sido identificados, os autores dos actos não puderam ser punidos.

72 Na réplica, a Comissão alega que resulta de informações circunstanciadas que recebeu de queixosos que mantiveram contactos regulares com a Dublin Port Company, autoridade responsável pela península de Poolberg, e com a Dublin Corporation, que é a autoridade responsável pela gestão de resíduos, bem como de fotografias que apresenta, que continuaram a verificar‑se descargas de resíduos até ao início de 2000 e que o local em causa apenas foi efectivamente limpo pelas entidades irlandesas no final do mesmo ano.

73 Na tréplica, o Governo irlandês contesta estas alegações da Comissão e considera que as fotografias apresentadas por esta não as sustentam.

74 O Tribunal considera, por um lado, que, nos ofícios de 12 de Dezembro de 2000 e de 26 de Junho de 2001, o Governo irlandês reconheceu terem‑se verificado no passado importantes descargas de entulho na zona em causa e indicou que se tinha procedido ao seu nivelamento com vista à sua utilização como fundação de uma plataforma de operações de montagem de canalizações. Por outro lado, as afirmações dos queixosos e as fotografias apresentadas pela Comissão têm um carácter suficientemente preciso e circunstanciado para que o referido governo, como foi recordado nos n.os 42 a 47 do presente acórdão, se possa limitar a sustentar que os factos em causa não estão provados sem contestar substancial e detalhadamente os dados assim apresentados pela Comissão nem corroborar através de elementos concretos as suas próprias alegações.

75 Atendendo ao que precede, o Tribunal considera que está suficientemente provado que as autoridades competentes da cidade de Dublim toleraram, entre 1997 e 2000, a presença não autorizada de entulho depositado numa zona verde sita na península de Poolberg, sem terem assegurado a cessação dessas práticas e a remoção dos resíduos em causa. As referidas autoridades toleraram mesmo a exploração sem autorização, nessa península, de duas instalações de tratamento de resíduos, respectivamente até 3 de Agosto de 2000 e 1 de Março de 2001, datas em que foram deferidos os respectivos pedidos de autorização, sem se assegurarem da cessação da referida exploração e que fossem aplicadas sanções a quem as explorava. Para além do mais, estas instalações beneficiaram de apoio financeiro comunitário.

– A exploração não autorizada de aterros municipais em Tramore e em Kilbarry, no condado de Waterford (queixa 1999/5008)

76 Resulta dos documentos e dos articulados apresentados pelas partes que o aterro de Tramore, que funciona desde os anos 30, confronta com uma zona de protecção especial na acepção da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125), e que está parcialmente situado numa zona que foi proposta como sítio do património nacional e como zona especial de conservação na acepção da Directiva 92/43. Resulta igualmente dos referidos documentos processuais que o pedido de autorização relativo a este aterro, que só foi apresentado em 30 de Setembro de 1998, terminou com uma decisão positiva da EPA de 25 de Setembro de 2001.

77 Quanto ao aterro de Kilbarry, que funciona desde o início dos anos 70, confronta com uma zona húmida proposta como sítio do património natural e abrange parte de uma antiga zona de interesse científico. Apresentado em 30 de Setembro de 1997, o respectivo pedido de autorização só foi deferido pela EPA em 19 de Outubro de 2001.

78 Segundo a Comissão, a exploração não autorizada destes dois aterros provocou ainda estragos e graves prejuízos para o ambiente, que consistem designadamente na invasão das zonas húmidas adjacentes e numa subsequente redução da superfície destas últimas.

79 No ofício que enviou em 30 de Novembro de 2000 à Comissão em resposta a um pedido de informações desta, o Governo irlandês sustenta que a redução da zona húmida que confronta com o aterro de Kilbarry tinha ocorrido há dez anos. Quanto aos danos ambientais alegados, este governo nega qualquer impacto ambiental negativo significativo do aterro de Tramore na zona de protecção especial adjacente, embora em contrapartida reconheça que a EPA manifestou preocupações relativamente ao aterro de Kilbarry.

80 Na contestação, o Governo irlandês especifica por outro lado que, no seguimento de uma alteração dos limites da zona de conservação especial considerada que a Duchas, autoridade responsável pela conservação da natureza, ponderou fazer, o aterro deixou de invadir essa zona. Alega ainda que todos os efeitos prejudiciais ao ambiente, designadamente nas diferentes zonas ecologicamente sensíveis que confrontam com os aterros em causa, passaram a ser correctamente tratados nas decisões de autorização de 25 de Setembro e 19 de Outubro de 2001.

81 A este propósito, o Tribunal conclui que o Governo irlandês reconhece que o aterro de Kilbarry invadiu a zona húmida contígua e que, subsequentemente, esta superfície sofreu uma redução.

82 No que se refere ao aterro de Tramore, resulta de um ofício de 29 de Maio de 2000, emanado da autoridade irlandesa responsável pela protecção da natureza, que esta acusa o Conselho do condado de Waterford de ser responsável tanto pelas invasões operadas por este aterro na zona especial de conservação considerada como pelos prejuízos que lhe foram causados. Um projecto de um plano de conservação adoptado por esta mesma autoridade em 20 de Julho de 2000, igualmente apresentado pela Comissão, confirma que as invasões desta zona ocorreram depois de 1993, dando origem a graves degradações desta zona e a danos nos espaços adjacentes ao referido aterro. Fotografias datadas de Maio de 2001, apresentadas pela Comissão, revelam a existência de resíduos junto a esse aterro que invadem a natureza circundante.

83 Por último, determinadas conclusões contidas nos relatórios de inspecção realizados no âmbito dos processos de autorização destes dois aterros e nas próprias decisões de autorização, bem como diversas condições específicas impostas por estas últimas, confirmam que o funcionamento dos referidos aterros esteve na origem de importantes atentados contra o ambiente, designadamente aquífero. O respeito efectivo das diversas condições impostas nessas decisões implica, para além disso, a adopção de medidas de execução e de realização de trabalhos, de modo que a simples emissão das autorizações não garante que se ponha imediatamente cobro aos ataques ambientais que resultam da exploração dos dois aterros em causa. De resto, esta conclusão é confirmada, designadamente, pelo relatório ambiental anual elaborado em Outubro de 2002 pelo Conselho do condado de Waterford, em conformidade com as exigências da decisão de autorização relativa ao aterro de Tramore.

84 Atendendo ao que precede, o Tribunal considera ter sido feita prova bastante de que os aterros municipais de Tramore e de Kilbarry, cuja criação remonta aos anos 30 e 70, continuaram a funcionar sem autorização até 25 de Setembro e 19 de Outubro de 2001, datas em que a EPA deferiu os respectivos pedidos de autorização, apresentados respectivamente em 30 de Setembro de 1998 e 30 de Setembro de 1997. Também foi feita prova bastante de que os referidos aterros invadiram zonas húmidas sensíveis com interesse ecológico especial, provocando designadamente uma alteração daquelas zonas e uma redução da respectiva área, e que estão na origem de diversos atentados graves ao ambiente, a que, como resulta do número anterior, a emissão das referidas autorizações não pôs totalmente cobro.

– A exploração não autorizada de instalações de tratamento de resíduos em Lea Road e em Ballymorris, no condado de Laois (queixa 1999/5112)

85 A Comissão alega que as autoridades locais competentes toleraram que um operador privado explorasse sem autorização, desde os anos 80, instalações de tratamento de resíduos em pedreiras abandonadas de Lea Road e de Ballymorris, perto de Portarlington, no condado de Laois, estando as duas instalações situadas na bacia hidrográfica do rio Barrow, que se caracteriza por uma importante toalha aquífera, não tendo aquelas autoridades assegurado nem a cessação nem a punição dessas actividades.

86 Tendo reconhecido, em ofício enviado à Comissão em 28 de Novembro de 2000, que nos dois locais se verificaram efectivamente actividades de gestão de resíduos sem a autorização necessária, o Governo irlandês indica, contudo, na sua contestação, que o Conselho do condado de Laois lhe confirmou, em Setembro de 2001, que todas as actividades tinham entretanto cessado em Lea Road. No que se refere a Ballymorris, alega que a EPA tornou público, em Fevereiro de 2002, um projecto de decisão de indeferimento da autorização solicitada.

87 Na réplica, a Comissão contesta que as operações de gestão de resíduos efectuadas em Lea Road tenham cessado. Apresenta, a este propósito, diversos relatórios redigidos na sequência das visitas de inspecção ao local, um dos quais datado de 6 de Junho de 2002 e acompanhado de fotografias, que confirmam que no lugar continuaram a verificar‑se importantes actividades de gestão e de acumulação de resíduos, pelo menos até essa data. A Comissão apresenta igualmente diversos relatórios de inspecção e fotografias que demonstram a dimensão das operações de gestão de resíduos levadas a cabo em Ballymorris.

88 Na tréplica, entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Janeiro de 2003, o Governo irlandês indica que se esperava, para Março de 2003, uma decisão sobre o pedido de autorização relativo ao local de Ballymorris.

89 Atendendo ao que precede, o Tribunal considera ter ficado suficientemente provado que as autoridades irlandesas competentes toleraram que um operador privado explorasse, desde os anos 80, sem autorização, duas importantes instalações de tratamento de resíduos nas pedreiras abandonadas de Lea Road e de Ballymorris, perto de Portalington, no condado de Laois, instalações estas situadas na bacia hidrográfica do rio Barrow, que se caracteriza por uma importante toalha aquífera, não tendo essas autoridades assegurado nem a cessação nem a punição dessas actividades. No caso de Lea Road, esta situação perdurou pelo menos até 6 de Junho de 2002 e, no caso de Ballymorris, até 10 de Janeiro de 2003.

– Exploração sem autorização dos aterros municipais de Drumnaboden, de Muckish e de Glenalla, no condado de Donegal (queixa 2000/4408)

90 As partes não contestam que, depois de o aterro municipal de Drumnaboden ter sido objecto de um pedido de autorização, entrado em 30 de Setembro de 1998 ao abrigo da Lei de 1996, o encerramento desse aterro foi ordenado por decisão do Conselho do condado de Donegal de 26 de Abril de 1999. Esta autoridade foi assim levada a pronunciar‑se pela prossecução das actividades dos aterros municipais de Muckish e de Glenalla, cujo encerramento ocorreu pouco antes de 1 de Março de 1999, termo do prazo para a apresentação, nos termos da referida lei, de um pedido de autorização relativamente aos aterros municipais existentes. Consequentemente, as actividades de gestão de resíduos recomeçaram nestes dois últimos aterros, tendo os respectivos pedidos de autorização apenas dado entrada em 5 de Outubro de 1999. Não obstante o carácter tardio destes pedidos, a EPA não formulou objecções relativamente à prossecução das actividades destes aterros.

– As descargas e os depósitos não autorizados de resíduos em Carlingford Lough, Greenore, no condado de Louth (queixa 2000/4145)

91 A Comissão sustenta que as autoridades irlandesas toleraram, desde 1990, descargas não autorizadas de entulhos de construções e de demolições numa zona costeira, em Carlingford Lough, Greenore, no condado de Louth, sem se certificarem nem da cessação nem da punição dessas operações, nem sequer da remoção dos resíduos.

92 O Governo irlandês indicou, num ofício enviado à Comissão em 9 de Abril de 2001, que o Department of the Marine and Natural Resources tinha considerado que a questão desses resíduos seria resolvida no âmbito de um projecto de desenvolvimento local que estava em fase de análise. Por outro lado, o Department of the Environment and Local Government enviou à Comissão a cópia de um relatório, de 23 de Outubro de 2000, no qual os resíduos depositados em Carlingford Lough são identificados como sendo entulho de demolições.

93 Na contestação, o Governo irlandês sustenta contudo que esta última apreciação está errada. No seguimento de levantamentos efectuados in situ, no decurso de Janeiro de 2002, a pedido do Conselho do condado de Louth, verificou‑se que os materiais presentes no local eram constituídos por rochas e pedras extraídas de uma pedreira e depositadas naquele local pela empresa Greenore Port para efeitos de aproveitamento dos solos, pelo que não houve eliminação de resíduos. Além disso, estava‑se a considerar a hipótese de utilizar esses materiais na construção de um dique.

94 No caso em apreço, o Tribunal considera que resulta dos elementos apresentados pela Comissão, entre os quais figuram, em especial, cartas dos queixosos e do Department of the Marine and Natural Resources, dois relatórios de inspecção elaborados por funcionários desse ministério no seguimento de inspecções efectuadas no local em 1993 e em 1997, e diversas fotografias de Janeiro de 2002, que os resíduos em causa são efectivamente constituídos por entulho de demolições, designadamente, cimento armado e por restos de ferragens. Dos referidos elementos resulta de forma suficientemente clara que, desde 1990, esses entulhos de demolições e de construções foram efectivamente descarregados e armazenados por um operador privado que não possuía autorização numa zona costeira, em Carlingford Lough, e que essa situação foi tolerada pelas autoridades irlandesas competentes pelo menos até Janeiro de 2002, sem que estas últimas tenham assegurado a cessação e a punição dessas actividades e sem que se tenha procedido à remoção dos resíduos em causa.

– A recolha dos resíduos por empresas privadas não autorizadas ou não registadas, em Bray, no condado de Wicklow (queixa 2000/4157)

95 A Comissão sustenta que, em Janeiro de 2000, o Conselho Municipal de Bray decidiu deixar de assumir a recolha dos resíduos domésticos e convidou os habitantes a dirigirem‑se a colectores privadas, cuja lista lhes foi comunicada. Ora, segundo a Comissão, estes últimos não foram objecto de registo ou de autorização na acepção do artigo 12.° da directiva, devido à não transposição dessa disposição para direito irlandês.

96 No ofício que em 4 de Outubro de 2000 enviou à Comissão, o Governo irlandês indicou, por um lado, que o município de Bray mantinha um registo de todos os colectores de resíduos que operavam no seu território. Por outro lado, informou a Comissão da futura adopção de uma regulamentação que irá submeter a recolha de resíduos na Irlanda a um regime de autorização.

– Os depósitos não autorizados de resíduos nos sítios de Ballynattin, de Pickardstown, de Ballygunner Bog e de Castletown, no condado de Waterford (queixa 2000/4633)

97 Na sua petição, a Comissão sustenta que o Conselho do condado de Waterford tolerou, pelo menos até Dezembro de 2001, depósitos não autorizados de resíduos diversos, principalmente de entulhos de construções e de demolições, em diversas zonas húmidas do referido condado, entre as quais figuram os sítios de Ballynattin, de Pickardstown, de Ballygunner Bog e de Castletown, sem se assegurar da cessação e da punição dessas actividades, bem como da remoção desses resíduos.

98 Na contestação, entrada no Tribunal de Justiça em 19 de Agosto de 2002, o Governo irlandês sustenta que, na data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 2001, todas as descargas tinham cessado nos sítios de Pickardstown, de Castletown e de Ballygunner Bog. Além disso, o Conselho do condado de Waterford tinha levado a cabo diligências a fim de obter a remoção dos resíduos depositados nos dois primeiros locais. Quanto ao terceiro, foi, entretanto, semeado com relva e, segundo o referido conselho, a remoção dos resíduos não permite que se reponha o estado original da zona húmida em causa. Este governo alega ainda que foram instaurados processos em Janeiro de 2002 relativamente ao sítio de Ballynattin, após uma injunção do referido conselho, de 20 de Junho de 2000, que ordenou a cessação de todas as descargas e a remoção dos resíduos, não ter produzido efeitos.

99 Em apoio da sua réplica, a Comissão apresenta fotografias de Setembro de 2002 reveladoras da presença de entulho de demolições nos sítios de Ballynattin, de Pickardstown e de Castletown, assim como uma construção em curso no primeiro destes três locais.

100 Na tréplica, entrada no Tribunal em 10 de Janeiro de 2003, o Governo irlandês alega que as descargas de resíduos em Ballynattin, Pickardstown, Ballygunner Bog e Castletown ocorreram em áreas de, respectivamente, 0,1, 0,8, 0,4 e 1 hectare, ou seja, representativas de 0,15%, 27%, 6% e 17% das zonas húmidas em causa. No caso do sítio de Ballynattin, um despacho do Circuit Court exigiu a remoção dos resíduos assim como a demolição da construção em curso e, em Dezembro de 2002, deu entrada no referido órgão jurisdicional um pedido de encarceramento do proprietário do local. Tendo sido recentemente informado de novas descargas no sítio de Castletown, o Conselho do condado de Waterford exprimiu a sua intenção de exigir a remoção dos resíduos depositados nesse local e em Pickardstown.

101 Atendendo ao que precede, o Tribunal considera ter sido feita prova bastante de que em diversas zonas húmidas do Condado de Waterford, nos sítios de Ballynattin, de Pickardstown, de Ballygunner Bog e de Castletown, foram efectuados depósitos de resíduos, principalmente de construções e demolições, por iniciativa de operadores privados, e que, na data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 2001, a autoridade local competente não tinha assegurado a cessação e a punição dessas descargas, nem a remoção dos resíduos em causa, situação que perdurava ainda quando a presente acção foi intentada.

Quanto à violação dos artigos 9.° e 10.° da directiva

– Argumentos das partes

102 A Comissão alega que, nos termos dos artigos 9.° e 10.° da directiva, todas as operações de tratamento dos resíduos devem, desde 1977, ser efectuadas ao abrigo de uma autorização. Emitida para efeitos da aplicação do artigo 4.° da directiva e devendo especificar as condições que essas operações devem respeitar a fim de preservar o ambiente, esta autorização tem de imperativamente ser prévia.

103 Segundo a Comissão, inúmeras operações de tratamento de resíduos urbanos são efectuadas sem autorização na Irlanda, como o comprovam, por exemplo, os casos dos aterros de Powerstown, bem como os de Tramore e Kilbarry, objecto, respectivamente, das queixas 1999/4351 e 1999/5008.

104 Além disso, a duração do processamento dos pedidos de autorização apresentados ao abrigo da Lei de 1996 é excessiva, relativamente às instalações existentes, na medida em que estas últimas continuam sistematicamente a funcionar durante o processo de autorização. Deste modo, a resposta enviada pelo Governo irlandês à Comissão em 23 de Fevereiro de 2000 indica que, em 137 pedidos de autorização deste tipo, 102 ainda não tinham tido resposta em 2 de Fevereiro de 2000. No caso dos aterros de Muckish e de Glenalla, objecto da queixa 2000/4408, a EPA tolerou mesmo que a exploração prosseguisse sem que o pedido de autorização tivesse dado entrada dentro dos prazos previstos por aquela lei.

105 Segundo a Comissão, a Irlanda também não cumpre as suas obrigações ao não submeter a processo de autorização previsto no artigo 9.° da directiva os aterros municipais fechados antes do termo dos referidos prazos.

106 No que se refere ao tratamento dos resíduos por operadores privados, a Comissão sustenta que as autoridades irlandesas, em escalas diferentes, toleraram igualmente a perpetração, em muitos locais do território, de operações não autorizadas, sem assegurarem nem a cessação nem a sua punição, tal como resulta designadamente da instrução das queixas 1997/4705, 1997/4792, 1999/4478, 1999/4801, 1999/5112, 2000/4145 e 2000/4633. As sanções, aplicadas a título excepcional, também não tiveram qualquer efeito dissuasor, como o demonstra o exame da queixa 1997/4847. Os operadores não cumpridores eram assim encorajados, após um simples cálculo económico, a prosseguir as suas actividades ilegais, enquanto os seus concorrentes que satisfizeram as exigências da directiva eram penalizados.

107 Nos casos de pedidos de autorização ou de licenças de construção relativos a instalações ilegais existentes, as autoridades irlandesas competentes toleravam ainda a continuação das actividades em causa, pois a autorização que acabava por ser concedida abrangia nesses casos as irregularidades anteriores, como o demonstra designadamente a análise das queixas 1997/4792, 1999/4478, 1999/4801, 1999/5112 e 2000/4145. No caso referido pela queixa 1997/4705, a EPA admitiu mesmo que uma actividade de enchimento de uma zona húmida equivale a um aproveitamento e que, nessas circunstâncias, não é necessária qualquer autorização ao abrigo da legislação nacional.

108 Na contestação, o Governo irlandês alega, a propósito das operações relativas aos resíduos urbanos, que, no final de Setembro de 2001, apenas catorze aterros municipais operacionais aguardavam ainda uma autorização e que a situação ficou inteiramente regularizada em 29 de Novembro de 2002, data em que a última autorização foi emitida. A duração do processamento dos pedidos foi neste caso normal, atendendo ao fluxo de pedidos simultâneos relativos a instalações existentes, à complexidade dos processos e ao peso do processo de autorização. No que se refere aos casos dos aterros de Glenalla e de Muckish, são excepcionais.

109 Por outro lado, segundo o Governo irlandês, o artigo 9.° da directiva não exige que uma instalação encerrada antes do termo do prazo legal em que um pedido de autorização deve ser apresentado deva ser retroactivamente submetida a autorização.

110 No que se refere aos resíduos tratados pelo sector privado, esse governo contesta que tenha havido uma tendência geral das autoridades irlandesas para tolerarem operações não autorizadas. Assim, entre Maio de 1998 e Agosto de 2001, deram entrada 651 pedidos de autorização de exploração relativos a actividades de aterros existentes ou projectadas, tendo sido emitidas 384 autorizações.

111 Por outro lado, a Lei de 1996 prevê coimas e penas de prisão adequadas e as infracções às disposições dessa lei dão efectivamente lugar a sanções. Na contestação, entrada no Tribunal de Justiça em 19 de Agosto de 2002, o Governo irlandês sustenta que resulta de informações que não apresenta, mas que lhe foram transmitidas por 33 das 34 autoridades locais competentes, que, desde Maio de 1996, foram levantados mais de 930 autos em que se ordena que seja posto cobro às operações não autorizadas e que os resíduos em causa sejam transferidos para uma instalação autorizada, assim como 76 autos em que se ordenam outras acções, enquanto essas autoridades levaram a cabo com êxito 111 processos desde 1998, embora 84 processos ainda estejam em curso. Quanto à EPA, instaurou 14 processos ao abrigo da Lei de 1996.

112 Além disso, os tribunais pronunciaram diversas condenações. Em apoio desta alegação, o Governo irlandês apresenta um acórdão da High Court, de 31 de Julho de 2002, em que os infractores são condenados a reabilitar um sítio, localizado no condado de Wicklow, em que resíduos perigosos provenientes de hospitais tinham sido ilegalmente colocados em aterros. Também invoca um acórdão que foi proferido pela Naas District Court, que aplicou três penas de prisão por detenção ilegal de resíduos.

113 No que se refere aos casos concretos das queixas apresentadas à Comissão, o Governo irlandês contesta, na medida em que esses factos são pertinentes no quadro da presente acção, que as autoridades irlandesas tenham feito prova de inércia. Aliás, a directiva não proibia que durante o processo de autorização prosseguissem operações de aproveitamento, que não ocasionam qualquer dano significativo ao ambiente. Quanto ao ofício da EPA de 20 de Março de 1998, apenas reflectia o estado da legislação irlandesa então em vigor, na medida em que as actividades de aproveitamento de resíduos apenas foram submetidas a autorização por força das Waste Management (Licensing) (Amendment) Regulations 1998, que entraram em vigor em 19 de Maio de 1998.

– Apreciação do Tribunal

114 Há que referir, a título liminar, que, na Irlanda, os resíduos urbanos apenas ficaram sujeitos a um regime de autorização a partir da adopção da Lei de 1996 e dos regulamentos de execução. Quanto aos resíduos geridos por operadores privados, certas afirmações do Governo irlandês sugerem que a sua eliminação estava sujeita a esse regime desde 1980, enquanto o seu aproveitamento só o passou a estar a partir de 1998.

115 Todavia, como resulta dos n.os 22 e 23 do presente acórdão, a presente acção destina‑se a obter a declaração de que, na data do termo do prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado de 2001, a Irlanda não respeitava as suas obrigações decorrentes dos artigos 9.° e 10.° da directiva, ou seja, assegurar que todas as operações de tratamento se processavam efectivamente ao abrigo de uma autorização.

116 A este propósito, deve recordar‑se de imediato que, nos termos do artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE, as directivas vinculam os Estados‑Membros destinatários quanto ao resultado a alcançar. Ora, no caso em apreço, os artigos 9.° e 10.° da directiva impõem aos Estados‑Membros obrigações de resultado formuladas de maneira clara e inequívoca, nos termos das quais as empresas ou estabelecimentos que efectuem operações de eliminação ou de aproveitamento de resíduos no território desses Estados devem ser titulares de uma autorização. Conclui‑se que um Estado‑Membro só cumpriu as suas obrigações na perspectiva dessas disposições caso, para além da sua correcta transposição para direito interno, os operadores em causa disponham da necessária autorização [v., por analogia, a propósito das autorizações prévias de exploração das instalações de incineração referidas no artigo 2.° da Directiva 89/369/CEE do Conselho, de 8 de Junho de 1989, relativa à prevenção da poluição atmosférica proveniente de novas instalações de incineração de resíduos urbanos (JO L 163, p. 32), acórdão de 11 de Julho de 2002, Comissão/Espanha, C‑139/00, Colect., p. I‑6407, n.° 27].

117 Como referido pelo advogado‑geral nos n.os 27 a 29 das suas conclusões, é, portanto, aos Estados‑Membros que cabe garantir que o regime de autorização posto em prática é efectivamente aplicado e respeitado, designadamente através da realização dos controlos adequados para o efeito e ao assegurar a cessação e a punição efectivas das operações efectuadas sem autorização.

118 Além disso, há que referir que os regimes de autorização indicados nos artigos 9.° e 10.° da directiva se destinam, como resulta da própria letra destas disposições, a permitir a correcta aplicação do artigo 4.° da directiva, designadamente ao assegurar que as operações de eliminação e de aproveitamento efectuadas ao abrigo dessas autorizações são efectuadas de acordo com as diversas exigências impostas por esta última disposição. Para este efeito, essas autorizações devem conter um determinado número de precisões e de condições, como de resto está expressamente previsto no artigo 9.° da directiva a propósito das operações de eliminação. Conclui‑se que os mecanismos de autorização indicados nos referidos artigos 9.° e 10.° têm obrigatoriamente de possuir um carácter prévio relativamente a todas as operações de eliminação ou de aproveitamento (v., neste sentido, acórdão de 14 de Junho de 2001, Comissão/Bélgica, C‑230/00, Colect., p. I‑4591, n.° 16). Contrariamente ao que sustenta o Governo irlandês, a simples apresentação de um pedido de autorização não pode de imediato conduzir a que essas operações se tornem conformes às exigências das referidas disposições.

119 A este propósito, o argumento do Governo irlandês segundo o qual a aplicação efectiva de um regime de autorização introduzido por uma legislação nacional necessita de um período de transição durante o qual as instalações existentes devem poder permanecer em funcionamento não pode ser acolhido no âmbito da presente acção.

120 Com efeito, nos termos do artigo 13.° da Directiva 75/442, os Estados‑Membros eram obrigados a adoptar as medidas necessárias para lhe darem cumprimento no prazo de vinte e quatro meses a contar da sua notificação. A este propósito, importa referir que os artigos 9.° e 10.° da directiva substituíram o artigo 8.° da Directiva 75/442 e, numa perspectiva de continuidade das obrigações anteriores, reforçaram‑nas. Essas obrigações já previam um regime de autorização das instalações de tratamento, de armazenagem ou de depósito de resíduos (v., neste sentido, designadamente, acórdão San Rocco, já referido, n.° 37).

121 Cabia assim ao Governo irlandês iniciar em tempo útil os procedimentos necessários à transposição para o ordenamento jurídico nacional, num primeiro momento, do artigo 8.° da Directiva 75/442, e em seguida, num segundo momento, dos artigos 9.° e 10.° da directiva, de modo a que esses procedimentos estivessem concluídos dentro dos prazos previstos por essas directivas e que fossem respeitadas as obrigações de resultado clara e inequivocamente formuladas nessas disposições, ou seja, que as operações em causa só fossem efectuadas ao abrigo das autorizações exigidas. Na medida em que as medidas de transposição adoptadas pela Irlanda foram tardias, não podiam ser validamente invocadas para justificar o incumprimento (v., por analogia, acórdão de 18 de Junho de 2002, Comissão/França, C‑60/01, Colect., p. I‑5679, n.os 33, 37 e 39).

122 Ao abrigo destes esclarecimentos prévios, há que referir que, relativamente aos aterros municipais, resulta do n.° 108 do presente acórdão que o próprio Governo irlandês admitiu que, na data em que terminou o prazo fixado no parecer fundamentado de 2001, existiam catorze aterros operacionais que não dispunham de autorização.

123 Esse governo admite igualmente que, no termo do referido prazo, as autoridades irlandesas toleravam sistematicamente que as instalações existentes prosseguissem as suas actividades durante o período compreendido entre a data em que o pedido de autorização deu entrada e aquela em que a decisão foi tomada após análise desse pedido. Como resulta do n.° 84 do presente acórdão, foi o que aconteceu, designadamente, com os aterros de Tramore e de Kilbarry.

124 A este propósito, de diversos documentos submetidos à apreciação do Tribunal também resulta que, na mesma época, o período de tempo que na prática decorria antes de as instalações existentes serem objecto de uma decisão de autorização ou de indeferimento era, globalmente, bastante considerável, tendo o próprio Governo irlandês reconhecido o carácter preocupante desses prazos no ofício que em 30 de Novembro de 2000 enviou à Comissão.

125 Um artigo intitulado «Waste Licensing 1997‑2002: Lessons from the Application process», publicado em 2002 no Irish Planning and Environmental Law Journal, apresentado pelo Governo irlandês, estima em 808 dias a duração média do processo de análise dos pedidos de autorização. Resulta do n.° 84 do presente acórdão que a emissão de autorizações para os aterros municipais de Tramore e de Kilbarry, cuja criação remonta porém aos anos 30 e 70, só ocorreu no termo de procedimentos que duraram, respectivamente, 36 e 48 meses, embora esses aterros estivessem na origem de graves atentados ao ambiente e de danos a sítios de especial interesse ecológico.

126 Segundo o citado artigo, as principais causas dessa lentidão são o número extremamente elevado de pedidos concomitantes relativos a locais existentes frequentemente mal localizados e pouco controlados bem como um efectivo da EPA manifestamente insuficiente. Ora, como indicado pelo advogado‑geral no n.° 75 das conclusões, quando um Estado‑Membro não cumpre durante quase vinte anos a sua obrigação de resultado prescrita no artigo 9.° da directiva, cabe‑lhe tomar todas as medidas necessárias para sanar esse incumprimento o mais rapidamente possível.

127 Resulta de tudo o que precede que, na data em que terminou o prazo fixado no parecer fundamentado de 2001, a Irlanda ainda não tinha cumprido a sua obrigação, que lhe incumbia desde 1977, de garantir que todos os aterros municipais possuam a autorização exigida. Esse incumprimento, que é o resultado, simultaneamente, de uma transposição extremamente tardia do artigo 9.° da directiva, de uma sistemática não exigência da cessação das actividades existentes não autorizadas durante o processo de autorização e de uma inexistência de medidas adequadas para assegurar a rápida sujeição das instalações ao regime interno finalmente posto em prática, apresentava na referida data um carácter simultaneamente geral e persistente.

128 Quanto aos aterros municipais abandonados antes do termo dos prazos previstos para a apresentação de um pedido de autorização ao abrigo da Lei de 1996 e dos regulamentos de execução, basta declarar que a Comissão não alegou que essa legislação efectuou uma transposição incorrecta da directiva pois não previu que esses aterros deviam estar sujeitos a autorização. Como resulta do n.° 22 do presente acórdão, a Comissão, pelo contrário, sublinhou, tanto durante a fase pré‑contenciosa como no Tribunal, que, salvo no que respeita ao artigo 12.° da directiva, a sua acção visa denunciar não a não transposição desta mas deficiências na concreta aplicação das disposições nacionais adoptadas para efeitos dessa transposição. Nestas condições, a Comissão não pode pretende obter, no âmbito da presente acção, uma declaração de um incumprimento da Irlanda por as suas autoridades administrativas não terem, no âmbito da aplicação da Lei de 1996 e dos regulamentos de execução que não prevêem essa possibilidade, submetido os aterros abandonados ao processo de autorização previsto no artigo 9.° da directiva.

129 No que se refere ao tratamento dos resíduos por operadores privados, o Tribunal considera que, como resulta das conclusões constantes dos n.os 60, 63, 68, 75, 89, 94 e 101 do presente acórdão, inúmeras autoridades locais irlandesas deram provas de tolerância relativamente a operações não autorizadas que abrangiam grandes quantidades de resíduos em numerosos locais do território, frequentemente durante longos períodos, sem tomarem medidas adequadas para assegurar a cessação de tais operações e a punição efectiva destas, bem como para prevenir a sua reiteração.

130 Dessas conclusões também resulta que esta atitude ainda se verificava quando terminou o prazo fixado no parecer fundamentado de 2001.

131 Por um lado, como resulta dos n.os 118 e 119 do presente acórdão, a circunstância de um pedido de autorização ter, eventualmente, sido apresentado relativamente a uma instalação existente não permite de modo algum que se considere, contrariamente à prática seguida pelas autoridades irlandesas, estarem reunidas as exigências dos artigos 9.° ou 10.° da directiva nem que a prossecução das actividades em causa pode ser tolerada durante o processo de autorização.

132 Por outro lado, como a Comissão correctamente alega, a circunstância de, em duas situações concretas analisadas, referidas nos n.os 63 e 75 do presente acórdão, ter sido finalmente concedida uma autorização antes do termo do prazo previsto no parecer fundamentado de 2001 não afecta nem o facto de não ter sido adoptada qualquer sanção relativamente ao passado no que respeita às operações não autorizadas em causa nem a conclusão de que, na época em questão, existia na Irlanda uma tendência generalizada das autoridades locais competentes para tolerar situações de não respeito dessas disposições.

133 Sendo reveladora, como sublinhou o advogado‑geral no n.° 121 das suas conclusões, de um problema administrativo de grande extensão, esta atitude de tolerância apresenta um grau suficiente de generalidade e de duração para que se possa concluir pela existência de uma prática imputável às autoridades irlandesas e que consiste em não assegurar a correcta execução dos artigos 9.° e 10.° da directiva.

134 De resto, esta apreciação é corroborada por diversos documentos apresentados pela Comissão. Resulta designadamente de um estudo analítico quantitativo, intitulado «Strategic review & Outlook for Waste Management capacity and the impact on the Irish Economy», de Julho de 2002, que, na data em que terminou o prazo fixado no parecer fundamentado de 2001, a rede irlandesa das instalações de eliminação de resíduos estava próxima da saturação e que a essa situação acrescia o aparecimento de um número elevado de aterros e de depósitos ilegais. A mesma conclusão figura num documento intitulado «National Waste management strategy», submetido ao Governo irlandês em Janeiro de 2002 pelo The Institution of the Engineers of Ireland, que sublinha que centenas, ou mesmo milhares, de aterros ilegais estavam disseminados um pouco por todo o lado no território irlandês.

135 Mais concretamente, em relação ao condado de Wicklow, artigos de imprensa publicados entre 8 de Dezembro de 2001 e 9 de Abril de 2002, assim como um relatório de 7 de Setembro de 2001 emanado do conselho do referido condado, comprovam que, designadamente, quando do termo do prazo fixado no referido parecer fundamentado, estavam recenseados nesse condado cerca de uma centena de sítios ilegais, alguns dos quais com uma dimensão considerável e contendo resíduos perigosos provenientes, designadamente, de hospitais.

136 Tendo a Comissão assim fornecido elementos suficientes para permitir a conclusão de que as autoridades irlandesas mantiveram uma atitude geral e persistente de tolerância relativamente a numerosas situações que se traduzem numa violação das exigências enumeradas nos artigos 9.° e 10.° da directiva, sem assegurar nem a cessação nem a punição efectivas desta última, cabia à Irlanda, como resulta dos n.os 42 a 47 do presente acórdão, contestar de modo substancial e circunstanciado esses elementos apresentados e as consequências que daí decorrem.

137 Importa observar que, no caso em apreço, a Irlanda não cumpriu essa exigência ao limitar‑se a formular alegações gerais não corroboradas, como as constantes dos n.os 110 a 112 do presente acórdão, e a apresentar uma decisão judicial que, sendo posterior à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 2001, não é, de resto, pertinente para efeitos da apreciação da atitude das autoridades irlandesas naquela data.

138 Por outro lado, na tréplica, entrada no Tribunal de Justiça em 10 de Janeiro de 2003, foi o próprio Governo irlandês que indicou ter recentemente tomado diversas iniciativas para apoiar uma abordagem coerente na execução das normas ambientais, que designadamente implicavam a atribuição às autoridades locais de fundos destinados a permitir‑lhes velar pelo respeito dessas normas, a sujeição dessas autoridades a um sistema de gestão do ambiente elaborado pela EPA, uma abordagem mais estruturada e eficaz em matéria de inspecções, a elaboração de um projecto de lei que incluísse disposições reforçadas em matéria ambiental e a criação de um gabinete especializado para o efeito. Num artigo publicado em 14 de Agosto de 2002 no Irish Times e que a Comissão apresenta, indica‑se mesmo que o Ministro do Ambiente irlandês referiu que a criação desse gabinete era uma das suas prioridades devido à necessidade manifesta de assegurar um respeito mais estrito e sistemático da legislação sobre resíduos.

139 Resulta do que precede, assim como da conclusão constante do n.° 127 do presente acórdão no que se refere aos aterros municipais, que foi feita prova bastante de que, na data em que terminou o prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado de 2001, a Irlanda incumprira, de um modo geral e persistente, a sua obrigação de garantir a correcta execução dos artigos 9.° e 10.° da directiva, pelo que a acusação da Comissão a este respeito deve ser acolhida.

Quanto à violação do artigo 12.° da directiva

– Argumentos das partes

140 A Comissão alega que as Waste Management (Collection Permit) Regulations 2001 (a seguir «Regulations 2001»), que lhe foram notificadas em 27 de Setembro de 2001, operam uma transposição simultaneamente tardia e insatisfatória do artigo 12.° da directiva. Com efeito, as Regulations 2001 fixam como data‑limite para a apresentação dos pedidos de autorização o dia 30 de Novembro de 2001. Sem prejuízo da apresentação do pedido de autorização antes dessa data, os operadores interessados estão além disso autorizados a prosseguir as suas actividades até ao termo do processo. Esta transposição tardia conduziu a que as empresas que asseguram a recolha e o transporte dos resíduos se subtraíssem às exigências de autorização ou de registo, como o atestam designadamente os factos denunciados na queixa 2000/4157.

141 Segundo o Governo irlandês, as Regulations 2001 asseguram uma transposição correcta do artigo 12.° da directiva e puseram fim ao incumprimento. Quanto às medidas transitórias denunciadas pela Comissão, este governo sustenta que a apresentação de um pedido de autorização equivale a um registo, na acepção do referido artigo 12.°, conceito que com efeito decorre de uma simples notificação formal à autoridade, sem necessidade de se cumprirem condições prévias. Por outro lado, o caso concreto que foi referido pela Comissão também não traduz um incumprimento das obrigações que incumbem à Irlanda.

– Apreciação do Tribunal

142 O artigo 12.° da directiva prevê, designadamente, que os estabelecimentos ou empresas que procedam a título profissional à recolha ou transporte de resíduos devem estar registados junto das autoridades competentes quando não estejam sujeitos a autorização.

143 O Governo irlandês não contesta a afirmação da Comissão segundo a qual o regime de autorização tardiamente posto em prática pelas Regulations 2001 prevê que, a partir de 30 de Novembro de 2001, a recolha de resíduos se efectua em conformidade com as prescrições de uma autorização emitida pela autoridade local e que todos os pedidos de autorização relativos a actividades existentes deviam dar entrada antes daquela data.

144 Daqui resulta que, na data em que terminou o prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado de 2001, as operações de recolha de resíduos ainda não estavam obrigatoriamente sujeitas à posse de uma autorização ou a um registo. Por outro lado, admitindo que todos os operadores interessados tenham apresentado um pedido de autorização ao abrigo das Regulations 2001 antes dessa data, o que não foi provado pelo Governo irlandês, a apresentação desse pedido não pode, contrariamente ao que este último sustenta, ser considerada equivalente a um registo na acepção do artigo 12.° da directiva e, consequentemente, cumprir as exigências desta disposição. Com efeito, esta obriga os Estados‑Membros a procederem a uma escolha entre um sistema de autorização e um procedimento de registo e a Irlanda não optou por esta segunda solução.

145 Resulta do que precede que a acusação da Comissão deve ser acolhida na parte em que visa obter a declaração de que a Irlanda não transpôs correctamente o artigo 12.° da directiva.

Quanto à violação do artigo 5.° da directiva

– Argumentos das partes

146 A Comissão sustenta que a Irlanda não adoptou as medidas apropriadas ao estabelecimento de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação de resíduos, dado que numerosas instalações funcionam sem autorização, originando, além do mais, atentados ambientais como o comprova, por exemplo, o caso dos aterros de Tramore e de Kilbarry referidos na queixa 1999/5008.

147 O carácter inadequado da rede de eliminação irlandesa resulta igualmente do facto de esta última ter atingido um nível de saturação, o que de resto contribui para o aparecimento de descargas ilegais de resíduos em grande escala.

148 O Governo irlandês contesta qualquer violação do artigo 5.° da directiva. Por um lado, a Comissão não provou não existir um sistema de autorização conforme ao artigo 9.° dessa directiva na data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado de 2001. Por outro lado, na medida em que se possa interpretar o termo «adequado» como abrangendo um espaço disponível suficiente para responder às necessidades actuais de eliminação de um Estado‑Membro, os diferentes documentos apresentados pela Comissão para demonstrar uma pretensa insuficiência da capacidade de eliminação na Irlanda não eram probantes. A Comissão não demonstrou, designadamente, que os resíduos não puderam ser eliminados devido à insuficiente capacidade dos aterros e não é de estranhar que alguns se tenham aproximado da saturação. A Comissão também não tomou em consideração factores como a possibilidade de repartição das capacidades de eliminação entre as autoridades locais ou de extensão dos aterros existentes, os projectos de abertura de novos aterros que estão em fase de análise ou o desenvolvimento de infra‑estruturas de aproveitamento.

– Apreciação do Tribunal

149 A constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação, que tenha em conta as melhores tecnologias disponíveis que não impliquem custos excessivos, devendo essa rede permitir ainda a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próximas, nos termos do artigo 5.° da directiva, faz parte dos objectivos perseguidos por esta última (acórdão de 1 de Abril de 2004, Commune de Braine‑le‑Château e o., C‑53/02 e C‑217/02, Colect., p. I‑0000, n.° 33).

150 Nos termos do artigo 9.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva, é «[p]ara efeitos de aplicação dos artigos 4.°, 5.° e 7.°» desta que qualquer estabelecimento ou qualquer empresa que efectue operações de eliminação tem de obter uma autorização. Esta expressão significa que se considera que a execução do artigo 5.° da directiva deve ser realizada através, designadamente, da emissão de autorizações individuais (v., neste sentido, acórdão Commune de Braine‑le‑Château e o., já referido, n.os 40, 41 e 43).

151 Ora, como resulta do n.° 139