CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

GERARD HOGAN

apresentadas em 20 de janeiro de 2021 ( 1 )

Processo C‑872/19 P

República Bolivariana da Venezuela

contra

Conselho da União Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Política externa e de segurança comum — Regulamento (UE) 2017/2063 — Artigos 2.°, 3.°, 6.° e 7.° — Medidas restritivas tomadas tendo em conta a situação na Venezuela — Recurso de anulação interposto por um Estado terceiro — Artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE — Afetação direta — Questão de política pública — Conceito de “pessoa coletiva” — Estado terceiro — Inadmissibilidade»

I. Introdução

1. A deterioração da situação política e económica na República Bolivariana da Venezuela trouxe consigo uma situação em que princípios comuns democráticos, do Estado de direito e dos direitos fundamentais parecem ter sido comprometidos de forma considerável. É neste contexto que o Conselho da União Europeia decidiu, desde 2017, adotar uma série de medidas restritivas (sanções). Estas medidas restritivas impõem proibições à venda, fornecimento, transferência ou exportação de determinado equipamento militar e outro equipamento (como veículos antimotim ou veículos utilizados para a transferência de prisioneiros) para a Venezuela. Decorre claramente dos considerandos das decisões e dos regulamentos que põem em prática estas medidas restritivas que o Conselho receava que este equipamento pudesse ser utilizado para fins de repressão interna e de supressão generalizada dos protestos democráticos legítimos naquele Estado. As medidas estenderam‑se também à prestação de serviços técnicos, serviços de corretagem ou serviços financeiros associados ao fornecimento deste tipo de equipamento. As medidas preveem ainda a possibilidade de impor proibições de viagem a certas pessoas singulares devidamente designadas e medidas de congelamento de bens contra certas pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos devidamente designados. No entanto, estas medidas particulares individualizadas não são o objeto do presente processo.

2. O presente processo diz antes respeito à tentativa empreendida pela República Bolivariana da Venezuela para impugnar a validade de algumas destas medidas restritivas. Esta situação coloca imediatamente uma questão muito mais ampla de saber se um Estado que não é membro da União tem legitimidade para interpor recursos desta natureza perante os tribunais da União. Embora se possa considerar que estas questões abordam assuntos importantes e potencialmente sensíveis de direito internacional público, pode dizer‑se que, ao nível mais específico do direito da União, as questões a resolver no presente recurso se reduzem aos seguintes pontos: i) é a República Bolivariana da Venezuela uma «pessoa coletiva» para efeitos do artigo 263.o TFUE e ii) partindo do princípio de que a resposta à primeira questão é afirmativa, as medidas impostas afetam diretamente ( 2 ) a República Bolivariana da Venezuela de uma forma tal que esta circunstância lhe permite ter a necessária legitimidade para impugnar a validade das medidas restritivas para efeitos do artigo 263.o TFUE ( 3 )?

3. Assim, o presente processo diz respeito a um recurso interposto, em 28 de novembro de 2019, pela República Bolivariana da Venezuela (a seguir «recorrente») do Acórdão do Tribunal Geral (Quarta Secção alargada), de 20 de setembro de 2019, Venezuela/Conselho (T‑65/18, EU:T:2019:649, a seguir «acórdão recorrido»). Nesse acórdão, o Tribunal Geral considerou que a recorrente não demonstrara que as medidas lhe diziam direta e individualmente respeito na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. Por conseguinte, segundo o Tribunal Geral, a recorrente carecia da necessária legitimidade para interpor o seu recurso de anulação, o qual, portanto, foi julgado inadmissível com este fundamento.

4. A recorrente sustenta, em substância, que o Tribunal Geral interpretou incorretamente o critério da afetação direta previsto no quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE à luz do Acórdão de 13 de setembro de 2018, Almaz‑Antey/Conselho (T‑515/15, não publicado, EU:T:2018:545) (a seguir «Acórdão Almaz‑Antey»). Deste modo, o presente recurso dá ao Tribunal de Justiça uma oportunidade única para se pronunciar sobre a aplicação dos critérios de admissibilidade estabelecidos no quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE relativamente a um recurso de anulação interposto por um Estado terceiro contra medidas restritivas adotadas pelo Conselho da União Europeia tendo em conta a situação nesse país. No que se refere ao recurso, é, pois, necessário ponderar, como já referi, se, no contexto do presente processo, a recorrente é uma «pessoa coletiva» para efeitos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, e, em caso afirmativo, se também é diretamente afetada pelas medidas restritivas em causa.

II. Quadro jurídico e antecedentes do litígio

5. Em 13 de novembro de 2017, o Conselho adotou o Regulamento 2017/2063 com base no artigo 215.o, n.o 2, TFUE e na Decisão (PESC) 2017/2074 do Conselho, de 13 de novembro de 2017, relativa a medidas restritivas tendo em conta a situação na Venezuela ( 4 ).

6. O artigo 2.o do Regulamento 2017/2063 precisa que é proibido fornecer a qualquer pessoa singular ou coletiva, a qualquer entidade ou organismo na Venezuela ou para fins de utilização nesse país, assistência técnica, serviços de corretagem, financiamento ou assistência financeira e outros serviços relacionados com os bens e tecnologias enumerados na Lista militar comum da União Europeia, adotada pelo Conselho em 17 de março de 2014 ( 5 ).

7. O artigo 3.o e o anexo I do Regulamento 2017/2063 dispõem que é igualmente proibido vender, fornecer ou exportar equipamento que possa ser utilizado para fins de repressão interna, como armas, munições, veículos antimotim ou veículos utilizados para a transferência de prisioneiros ou de substâncias explosivas, e prestar assistência técnica, serviços de corretagem, financiamento ou assistência financeira ou outros serviços relacionados com esse equipamento a qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo da Venezuela, ou que se destinem a ser utilizados nesse país.

8. O artigo 4.o do Regulamento 2017/2063 prevê que, em derrogação dos artigos 2.° e 3.° deste regulamento, as autoridades competentes dos Estados‑Membros podem autorizar certas operações nas condições que julguem adequadas.

9. Salvo autorização prévia das autoridades competentes dos Estados‑Membros, os artigos 6.° e 7.° e o anexo II do Regulamento 2017/2063 proíbem a venda, a prestação ou a exportação dos equipamentos, tecnologias ou software de inspeção de pacotes, de interceção de redes, de vigilância, de interferência e de reconhecimento vocal, bem como de prestar assistência técnica, serviços de corretagem, assistência financeira e outros serviços relativos aos referidos equipamentos, tecnologias e software para qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo na Venezuela ou para utilização nesse país.

10. O artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento 2017/2063 dispõe que as autoridades competentes dos Estados‑Membros não podem conceder autorizações para vender, fornecer, transferir ou exportar, direta ou indiretamente, o equipamento, a tecnologia ou o software, a qualquer pessoa, entidade ou organismo na Venezuela ou para utilização nesse país, se tiverem motivos razoáveis para determinar que o equipamento, a tecnologia ou o software em questão seriam utilizados para fins de repressão interna, pelo Governo, pelos organismos públicos, pelas empresas ou agências da Venezuela ou por qualquer pessoa ou entidade que atue em seu nome ou sob a sua direção.

11. O artigo 7.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento 2017/2063 estabelece que, salvo se a autoridade competente do Estado‑Membro em causa tiver autorizado previamente essas atividades nos termos do artigo 6.o, n.o 2, é proibido prestar qualquer tipo de serviços de controlo ou interceção de telecomunicações ou da Internet ao Governo, a organismos públicos, empresas e agências da Venezuela ou a quaisquer pessoas ou entidades que atuem em seu nome ou sob as suas orientações, ou em seu benefício direto ou indireto.

12. Os artigos 8.° a 11.° e os anexos IV e V do Regulamento 2017/2063 preveem, além disso, com exceções, o congelamento dos ativos financeiros pertencentes a determinadas pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos e a proibição de colocar esses ativos à sua disposição. O artigo 17.o, n.o 4, do Regulamento 2017/2063 precisa que «[a]s listas constantes dos anexos IV e V são reapreciadas a intervalos periódicos e pelo menos de 12 em 12 meses» ( 6 ).

13. Por força do artigo 20.o do Regulamento 2017/2063, as proibições supramencionadas aplicam‑se: «a) No território da União, incluindo o seu espaço aéreo; b) A bordo de qualquer aeronave ou navio sob jurisdição de um Estado‑Membro; c) A todos os nacionais de qualquer Estado‑Membro, dentro ou fora do território da União; d) A todas as pessoas coletivas, entidades ou organismos, dentro ou fora do território da União, registados ou constituídos nos termos do direito de um Estado‑Membro; e) A todas as pessoas coletivas, entidades ou organismos no que respeita a qualquer atividade económica exercida, total ou parcialmente, na União.»

III. Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido

14. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de fevereiro de 2018, a recorrente interpôs um recurso de anulação contra o Regulamento 2017/2063, na parte em que as suas disposições lhe dizem respeito. O Tribunal Geral considerou que, na medida em que é dirigido contra o Regulamento 2017/2063, o recurso de anulação interposto pela recorrente apenas tem por objeto os seus artigos 2.°, 3.°, 6.° e 7.° (a seguir «disposições controvertidas») ( 7 ).

15. Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de maio de 2018, o Conselho suscitou uma exceção de inadmissibilidade ao abrigo do artigo 130.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral. O Conselho suscitou três fundamentos de inadmissibilidade, a saber, em primeiro lugar, a recorrente não tinha interesse em agir, em segundo lugar, as disposições controvertidas não lhe diziam diretamente respeito e, em terceiro lugar, não é uma «pessoa singular ou coletiva» na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE. A recorrente apresentou as suas observações a esta exceção em 27 de junho de 2018. Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de janeiro de 2019, a recorrente adaptou o pedido, com fundamento no artigo 86.o do Regulamento de Processo, de modo a que visasse igualmente a Decisão 2018/1656 e o Regulamento de Execução 2018/1653, na parte em que as disposições destes lhe dizem respeito. O Conselho respondeu ao articulado de adaptação em 5 de fevereiro de 2019.

16. Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas feitas pelo Tribunal Geral sobre a admissibilidade, na audiência de 8 de fevereiro de 2019. O Tribunal Geral considerou que havia que conhecer da admissibilidade do recurso de anulação nele pendente, tendo começado por examinar o segundo fundamento de inadmissibilidade invocado pelo Conselho, em que este sustentou que as disposições controvertidas não dizem diretamente respeito à recorrente.

17. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou que, segundo jurisprudência constante, a condição segundo a qual a decisão objeto de recurso deve dizer diretamente respeito a uma pessoa singular ou coletiva, tal como prevista no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, exige que estejam reunidos dois critérios cumulativos, a saber, que a medida contestada, por um lado, produza diretamente efeitos na situação jurídica da recorrente e, por outro, que não deixe nenhuma margem de apreciação aos seus destinatários que estão incumbidos da sua aplicação, uma vez que tem caráter puramente automático e decorre exclusivamente da regulamentação da União, sem aplicação de outras regras intermédias. Além disso, para determinar se um ato produz efeitos jurídicos, importa ter em conta, designadamente, o seu objeto, o seu conteúdo, o seu alcance, a sua substância assim como o contexto jurídico e factual no qual esse ato foi adotado ( 8 ).

18. Segundo o Tribunal Geral, as disposições controvertidas contêm, em primeiro lugar, uma proibição de vender ou de fornecer a qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo da Venezuela armas, equipamento militar ou qualquer outro equipamento que possa ser utilizado para fins de repressão interna, bem como equipamento, tecnologia ou software de vigilância. As disposições controvertidas contêm, em segundo lugar, uma proibição de fornecer a essas mesmas pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos na Venezuela serviços financeiros, técnicos ou outros relacionados com esses equipamentos e tecnologias ( 9 ). Além disso, o Tribunal Geral declarou que o artigo 20.o do Regulamento 2017/2063 limita a aplicação das proibições acima referidas ao território da União, às pessoas singulares que sejam nacionais de um Estado‑Membro e às pessoas coletivas constituídas em conformidade com o direito de um deles, bem como às pessoas coletivas, entidades e organismos no que diz respeito a qualquer operação comercial realizada integralmente ou em parte na União ( 10 ).

19. O Tribunal Geral considerou que as disposições controvertidas não impõem proibições à recorrente e que, quando muito, são suscetíveis de ter efeitos indiretos em relação a ela, uma vez que as proibições impostas às pessoas singulares nacionais de um Estado‑Membro e às pessoas coletivas constituídas em conformidade com o direito de um deles podem ter por consequência limitar as fontes junto das quais a recorrente pode obter os bens e os serviços em causa ( 11 ).

20. O Tribunal Geral declarou que, no Acórdão Almaz‑Antey, rejeitou o argumento segundo o qual a situação jurídica de uma entidade estabelecida fora da União não era diretamente afetada por medidas que visavam proibir os operadores da União de com ela efetuarem certos tipos de operações. Com efeito, o Tribunal Geral considerou, nesse processo, que proibir os operadores da União de efetuar essas operações equivalia a proibir a recorrente de efetuar com eles as operações em causa ( 12 ). No entanto, o Tribunal Geral salientou que a recorrente não é explícita e especificamente visada nas disposições controvertidas de modo comparável à recorrente no processo que deu origem ao Acórdão Almaz‑Antey ( 13 ).

21. Além disso, segundo o Tribunal Geral, a recorrente não pode ser equiparada a um operador como a recorrente no processo que deu origem ao Acórdão Almaz‑Antey, dado que as formas de atuação da recorrente não podem ser reduzidas a uma atividade puramente comercial, uma vez que um Estado é chamado a exercer prerrogativas de poder público, nomeadamente no âmbito de atividades de soberania, tais como missões de defesa, de polícia e de vigilância. Além disso, o Tribunal Geral considerou que, contrariamente a um operador cuja capacidade é limitada pelo seu objeto, a recorrente, na sua qualidade de Estado, dispõe de um campo de ação que se caracteriza por uma extrema diversidade e que não pode ser reduzido a uma atividade específica. Este leque muito vasto de competências distingue‑a, assim, de um operador que exerce habitualmente uma atividade económica específica determinada visada por uma medida restritiva ( 14 ).

22. O Tribunal Geral declarou igualmente que proibições como as impostas pelas disposições controvertidas não são suscetíveis de afetar diretamente a situação de operadores que não são ativos nos mercados em causa. No Acórdão Almaz‑Antey, o Tribunal Geral constatou, precisamente, que a recorrente era uma sociedade ativa no setor da defesa visado nas disposições pertinentes do ato impugnado ( 15 ).

23. O Tribunal Geral considerou que os dados do Eurostat apresentados pela recorrente, dos quais resulta que o valor total das transações comerciais com a Venezuela relativos aos bens abrangidos pelas disposições controvertidas se elevava a 76 milhões de euros em 2016, 59 milhões de euros em 2017 e era nulo em 2018, embora demonstrem a eficácia das disposições controvertidas, não eram suscetíveis de demonstrar que a recorrente, ao comprar os produtos e os serviços em causa, agiu na qualidade de entidade equiparada a um operador económico nos mercados em questão, e não no âmbito das suas atividades de soberania ( 16 ). O Tribunal Geral declarou que, na falta de um título, como um contrato, a possibilidade de estabelecer uma relação de alcance jurídico com operadores da União é puramente especulativa e só pode resultar de negociações futuras e hipotéticas. Por conseguinte, o Tribunal Geral entendeu que não se pode considerar que as proibições introduzidas pelas disposições controvertidas afetem, enquanto tais, a situação jurídica da recorrente ( 17 ).

24. Em resposta à alegação da recorrente de que decorre de jurisprudência constante que o facto de um ato da União impedir uma pessoa coletiva pública de exercer como entender as suas competências próprias afeta diretamente a sua posição jurídica, pelo que esse ato lhe diz diretamente respeito, o Tribunal Geral considerou que as disposições controvertidas não proíbem diretamente a recorrente de comprar e de importar o equipamento em questão e de obter os serviços em questão. O Tribunal Geral entendeu ainda que as referidas disposições não afetam a sua capacidade de exercer os seus direitos soberanos sobre os espaços e bens sob a sua jurisdição e nada no Regulamento 2017/2063 permite considerar que a intenção do Conselho tenha sido reduzir a sua capacidade jurídica. Tendo em conta o direito de qualquer Estado — ou associação de Estados — de decidir soberanamente sobre a forma como tenciona manter as relações económicas com Estados terceiros, as medidas em questão restringem, quando muito, indiretamente as oportunidades da recorrente a este respeito ( 18 ).

25. O Tribunal Geral concluiu que a situação jurídica da recorrente não era diretamente afetada pelas disposições controvertidas e que o recurso devia ser julgado inadmissível na parte em que era dirigido contra essas disposições ( 19 ).

IV. Pedidos formulados no presente recurso

26. A recorrente conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne: – anular o acórdão recorrido na medida em que julgou o recurso inadmissível; – declarar admissível o recurso interposto pela recorrente e remeter o processo ao Tribunal Geral para que este se pronuncie sobre o mérito da causa; e – condenar o Conselho a suportar as despesas do presente processo e do processo no Tribunal Geral.

27. O Conselho conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne: – negar provimento ao recurso; – condenar a recorrente a suportar as despesas no Tribunal de Justiça.

V. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

28. O quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE estabelece que «[q]ualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução». As condições estabelecidas no quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE são condições essenciais que exigem a necessária legitimidade para agir no âmbito de recursos interpostos por pessoas singulares ou coletivas com vista à fiscalização jurisdicional de um ato da União. Se essas condições essenciais não estiverem reunidas, tais recursos são inadmissíveis e esta inadmissibilidade constitui, consequentemente, um fundamento de ordem pública que pode — e deve até — ser suscitado oficiosamente pelo juiz da União ( 20 ). Por conseguinte, o incumprimento das condições essenciais fixadas no quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE no que diz respeito aos recursos de anulação constitui um motivo de inadmissibilidade de ordem pública que os órgãos jurisdicionais da União podem a todo o tempo examinar, inclusive oficiosamente ( 21 ).

29. Embora o presente recurso tenha por objeto a decisão do Tribunal Geral, no acórdão recorrido, segundo a qual o recurso nele interposto era inadmissível uma vez que a situação jurídica da recorrente não era diretamente afetada pelas disposições controvertidas, o Tribunal de Justiça solicitou à recorrente, ao Conselho, à Comissão Europeia e aos Estados‑Membros, por Decisão de 7 de julho de 2020, que tomassem posição por escrito, até 11 de setembro de 2020, sobre a questão de saber se um Estado terceiro deve ser considerado uma pessoa coletiva na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE.

30. A pedido de algumas partes interessadas, o prazo para a apresentação dessas observações escritas foi prorrogado até 25 de setembro de 2020. Além disso, algumas partes interessadas solicitaram o acesso aos autos do presente processo. O acesso foi concedido uma vez que nenhuma das partes levantou objeções. Apresentaram observações escritas sobre questão de saber se a recorrente é uma pessoa coletiva para efeitos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE a recorrente, o Conselho, o Reino da Bélgica, a República da Bulgária, a República Federal da Alemanha, a República da Estónia, a República Helénica, a República da Lituânia, o Reino dos Países Baixos, a República da Polónia, a República da Eslovénia, a República Eslovaca, o Reino da Suécia e a Comissão.

31. Creio que é oportuno analisar a questão de saber se a recorrente é uma «pessoa coletiva» para efeitos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE antes de analisar a questão da afetação direta.

VI. Quanto ao presente recurso

A. Quanto ao conceito de «pessoa coletiva»

1. Argumentos das partes

32. A recorrente observa que o Conselho, na sua resposta no âmbito do presente recurso, admitiu que a recorrente tem personalidade jurídica internacional e que é uma pessoa coletiva em conformidade com as normas relevantes do direito internacional público e do direito interno. A obrigação de assegurar o respeito do Estado de direito exige que a União garanta que qualquer pessoa singular ou coletiva «deve poder beneficiar de uma tutela jurisdicional efetiva dos direitos que a ordem jurídica da União lhes confere». Além disso, tais pessoas devem poder impugnar perante os tribunais da União as medidas adotadas pelas instituições da União que lhe sejam prejudiciais, desde que estejam reunidas as condições fixadas no artigo 263.o TFUE. Esta situação é uma expressão do princípio ubi ius ibi remedium, que é um princípio geral do direito da União e se encontra refletido no artigo 47.o, primeiro parágrafo, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), bem como no artigo 19.o, n.o 1, TUE.

33. A recorrente considera que a redação do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE não fornece qualquer indicação — nem mesmo indireta — que permita a sua exclusão do conceito de «pessoa coletiva» nele previsto. Acresce que, no seu Despacho de 10 de setembro de 2020, Camboja e CRF/Comissão (T‑246/19, EU:T:2020:415), o Tribunal Geral considerou, nomeadamente, que a expressão «qualquer pessoa singular ou coletiva» constante do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE deve ser entendida no sentido de que abrange igualmente os Estados que não são membros da União Europeia, como o Reino do Camboja. Segundo a recorrente, este raciocínio aplica‑se mutatis mutandis ao presente recurso. Além disso, a utilização do determinante «qualquer», não apenas em inglês mas também noutras versões linguísticas ( 22 ), com referência à «pessoa singular ou coletiva» no quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE indica que inclui «todos» os indivíduos e entidades que sejam pessoas singulares e/ou coletivas, sem distinções. Uma interpretação da expressão «qualquer pessoa singular ou coletiva» prevista no quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE no sentido de que não abrange entidades com personalidade jurídica internacional, como a recorrente, violaria a letra desta disposição e seria contra legem. Aliás, essa interpretação contra legem violaria igualmente a jurisprudência segundo a qual «as disposições do Tratado referentes à legitimidade dos particulares não podem ser interpretadas restritivamente e, consequentemente, no silêncio do Tratado, não pode presumir‑se uma limitação a esse respeito» ( 23 ).

34. A recorrente sustenta que a interpretação literal acima referida é confirmada — ad abundantiam — por uma leitura do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE à luz do seu objetivo e contexto regulamentar. Em conformidade com jurisprudência constante, o objetivo do artigo 263.o quarto parágrafo, TFUE «é conceder uma tutela jurisdicional adequada a todas as pessoas, singulares ou coletivas, a quem os atos das instituições [da União] digam direta e individualmente respeito» ( 24 ). Além disso, o direito de interpor recurso de anulação é essencial para assegurar a conformidade com os requisitos decorrentes dos princípios do Estado de direito. Assim, os tribunais da União já aceitaram como «pessoas coletivas» na aceção desta disposição, por exemplo, regiões e outras entidades territoriais ( 25 ), entidades sub‑regionais de Estados terceiros ( 26 ), empresas estabelecidas em Estados terceiros ( 27 ), Estados terceiros ( 28 ), novos Estados‑Membros antes da sua adesão à União Europeia ( 29 ) e até organizações sem personalidade jurídica nos termos do direito nacional, do direito da União ou do direito internacional ( 30 ). Excluir a recorrente da tutela jurisdicional concedida ao abrigo do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE seria contrário a esta disposição e privá‑la‑ia de qualquer via de recurso contra medidas que têm um impacto direto e significativo na sua situação jurídica. Além disso, o direito primário da União não contém quaisquer indicações que apoiem o ponto de vista segundo o qual uma entidade com personalidade jurídica internacional como a recorrente não seria incluída no conceito de «pessoa coletiva» para efeitos desta disposição. Com efeito, a jurisprudência relativa ao direito de intervir ao abrigo do artigo 40.o do Estatuto do Tribunal de Justiça apoia a conclusão de que a recorrente é uma «pessoa coletiva» na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE.

35. O Conselho considera que um Estado terceiro não é uma pessoa coletiva na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, exceto quando lhe tenham sido conferidos direitos específicos no âmbito da ordem jurídica da União ao abrigo de um acordo celebrado com esta última. Esta exceção não se aplica ao caso em apreço. O objetivo da disposição consiste em reforçar a proteção dos particulares, não dos Estados ( 31 ). Nos termos do artigo 47.o da Carta, deve existir uma tutela jurisdicional efetiva de todos os direitos conferidos pelo direito da União. Os Estados soberanos que não estejam sujeitos a esse regime e aos quais não tenham sido conferidos (nem estejam sujeitos a obrigações) pelo direito da União não podem — em princípio — solicitar o acesso aos tribunais da União. Conceder a um Estado terceiro soberano acesso aos tribunais da União para além dos limites acima referidos não só seria incompatível com a interpretação literal e teleológica da disposição do Tratado em causa como também contrariaria, na opinião do Conselho, o próprio sistema de recursos previsto pelo direito da União (e o espírito que lhe está subjacente), que foi concebido para a proteção dos direitos concedidos ao abrigo do direito da União ( 32 ). Dado que «a União é dotada de um quadro constitucional que lhe é próprio» ( 33 ), as vias de recurso previstas nos Tratados não podem ser alargadas a Estados terceiros. Um Estado terceiro, embora seja uma pessoa coletiva de direito internacional, não está sujeito a este quadro constitucional, que é limitado aos Estados‑Membros. A União desenvolve as suas relações com Estados terceiros soberanos no panorama internacional e estas relações são regidas pelo direito internacional, que, por sua vez, se alicerça no consentimento. Na ordem jurídica internacional, os sujeitos de direito internacional não dispõem de um direito automático a um recurso judicial; em contrapartida, têm o direito de não se submeter à jurisdição de outro Estado ou a um tribunal internacional, a menos que tenham dado o seu consentimento para tal. Os Estados terceiros soberanos não têm quaisquer direitos específicos ao abrigo dos Tratados, incluindo um suposto direito à igualdade de tratamento ou à liberdade de comércio com os operadores económicos da União. Isto é coerente com a doutrina da imunidade soberana, segundo a qual os sujeitos de direito internacional não podem, por meio das suas disposições internas, reger a conduta de outros sujeitos de direito internacional.

36. O Conselho alega que o princípio da igualdade entre os antigos e os novos Estados‑Membros, no qual o Tribunal de Justiça apoiou a posição defendida pela República da Polónia, de que este último Estado dispunha de um direito de interpor recurso na sua qualidade de futuro Estado‑Membro ( 34 ), não pode servir de justificação para conceder a legitimidade para agir perante os tribunais da União a um Estado terceiro, como a Venezuela, que não é e não pode tornar‑se um Estado‑Membro. Além disso, o Conselho salienta que, embora seja verdade que esta legitimidade processual foi implicitamente reconhecida à Confederação Suíça pelo Tribunal de Justiça no seu Despacho de 14 de julho de 2005, Suíça/Comissão (C‑70/04, não publicado, EU:C:2005:468), esta situação ocorreu num contexto totalmente diferente, uma vez que o Acordo entre a Comunidade Europeia e a Confederação Suíça sobre os Transportes Aéreos previa que a Confederação Suíça fosse tratada como um Estado‑Membro para efeitos da aplicação de disposições específicas da legislação interna da União. O artigo 20.o do referido acordo conferia ainda competência exclusiva ao Tribunal de Justiça relativamente a certos assuntos.

37. O Conselho considera igualmente que autorizar um Estado terceiro visado por medidas restritivas gerais (embargo) a impugnar tais medidas com base em condições que permitem o acesso aos tribunais da União a pessoas sujeitas a medidas individuais seria contrário à distinção estabelecida pelos Tratados entre medidas restritivas gerais e individuais, e teria como efeito adicional uma extensão indevida do âmbito de aplicação da competência atribuída aos tribunais da União no que diz respeito às disposições relativas à política externa e de segurança comum ou aos atos adotados com base nessas disposições. Deste modo, a necessária coerência do sistema de tutela jurisdicional ao abrigo dos Tratados exige que o acesso aos tribunais da União não seja concedido a título excecional a um Estado terceiro que — como no caso em apreço — impugna um embargo, ou seja, medidas restritivas de caráter geral cuja base jurídica é constituída pelo primeiro parágrafo do artigo 215.o TFUE, e que, em conformidade com o artigo 24.o, n.o 1, TUE e o artigo 275.o TFUE, não são abrangidas pela esfera de competências dos tribunais da União. Esta conclusão é, aliás, coerente com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que dá acesso aos tribunais da União a diferentes entidades consideradas emanações de um Estado, quando estas estejam inscritas na lista de pessoas sujeitas a medidas restritivas individuais ( 35 ).

38. Além disso, no entender do Conselho, reconhecer a um Estado terceiro legitimidade para interpor recursos contra atos das instituições da União nas circunstâncias do presente caso criaria uma via jurídica que colocaria a União em desvantagem face aos seus parceiros internacionais, cujas decisões soberanas em matéria de relações internacionais ou de políticas comerciais ou económicas não podem ser impugnadas perante os seus tribunais, e, desta forma, limitaria indevidamente a União na condução das suas políticas e relações internacionais. Esta questão é particularmente relevante no contexto do presente processo em que um Estado terceiro contesta disposições de um ato interno da União que implementa uma decisão política do Conselho destinada a reduzir as relações económicas com esse Estado.

39. A República da Polónia considera que as pessoas coletivas na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE são, essencialmente, entidades com personalidade jurídica nos termos da lei de um Estado‑Membro ou de um Estado terceiro, mas não os próprios países. Alega que, de acordo com os relatórios sobre os trabalhos da Convenção Europeia relativos à redação atual do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, a intenção dos autores dos Tratados era proteger os direitos dos indivíduos. O conceito de pessoa coletiva na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE pode ser igualmente definido com referência ao contexto em que é utilizado na jurisprudência do Tribunal de Justiça. Nesta jurisprudência, os termos «pessoa singular e coletiva» são utilizados indistintamente com os termos «particular», ou mesmo «pessoa física», em contraste, em determinada medida, com o termo Estados (excluindo, assim, os Estados do âmbito da pessoa singular e coletiva). No entanto, o estatuto dos Estados, ao contrário do dos indivíduos, é determinado pelo direito internacional. Um dos princípios básicos do direito internacional é a reciprocidade. Permitir que países terceiros intentassem ações diretas contra atos de direito da União perante os tribunais da mesma resultaria numa falta de reciprocidade, tanto material como processual, nas relações da União com esses países, visto que, embora os países terceiros pudessem impugnar os atos de direito da União perante o tribunal interno desta última (o Tribunal de Justiça), a União não poderia contestar os atos nacionais desses países e os atos por eles adotados no âmbito das diferentes associações de Estados (organizações internacionais) de que são membros (perante os seus tribunais nacionais ou perante os tribunais dessas organizações internacionais). Os países terceiros não são partes nos Tratados em que se funda a União (Tratados UE e FUE) e os seus direitos e obrigações não decorrem desses Tratados. Ao mesmo tempo, os atos de direito da União adotados por força dos Tratados não são dirigidos a países terceiros. Estes atos não produzem efeitos jurídicos em relação a países terceiros e não são vinculativos no seu território, nem conferem quaisquer direitos ou obrigações a países terceiros. Isto inclui igualmente as medidas restritivas que, nos termos do artigo 215.o, n.o 2, TFUE, podem ser impostas a pessoas singulares ou coletivas, a grupos ou entidades não estatais. As leis internas adotadas pela União, que é um sujeito de direito internacional, não podem regular a situação de outros sujeitos de direito internacional como os Estados soberanos.

40. A República da Eslovénia considera que uma interpretação do conceito de pessoa coletiva referido no quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, segundo a qual a legitimidade para agir perante o Tribunal de Justiça deveria ser igualmente concedida a países terceiros sem estes terem celebrado qualquer acordo com a União que defina as relações jurídicas entre as partes, implicaria o risco de o Tribunal de Justiça se tornar no fórum de contestação das políticas da União. A reciprocidade não seria tão‑pouco assegurada nas relações internacionais. Os países terceiros em causa não deveriam ser autorizados a influenciar as políticas da União através da interposição de recursos perante o Tribunal de Justiça.

41. O Reino da Bélgica considera que, no estado atual do direito internacional, é incontestável que um Estado terceiro é uma pessoa coletiva pelo facto de, nomeadamente, ter personalidade jurídica e poder ser parte em processos judiciais. A União nunca procurou, e, de resto, não pode, pôr em causa esse estado do direito internacional. Negar que um Estado terceiro possa ser afetado por um ato da União equivaleria a pôr em causa a capacidade da União para desempenhar a tarefa que lhe foi atribuída pelo artigo 3.o, n.o 5, TUE. Além disso, negar a um Estado terceiro afetado por um ato da União o direito a uma tutela jurisdicional efetiva equivaleria a adotar uma visão restritiva do Estado de direito, valor em que se funda a União, nos termos do artigo 2.o TUE.

42. A República da Bulgária e a República da Lituânia consideram que os Estados soberanos são dotados de personalidade jurídica nos termos do direito internacional e que um Estado terceiro pode, em princípio, ser considerado como uma pessoa coletiva na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. No entanto, para que um Estado terceiro possa interpor um recurso contra um ato da União, é necessário reunir as condições adicionais fixadas no quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. Segundo a República da Bulgária e a República da Lituânia, a recorrente não é diretamente afetada pelas disposições controvertidas.

43. A República Helénica considera que um Estado terceiro não pode ser considerado uma pessoa coletiva na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. Entende que reconhecer a países terceiros um direito de recurso contra atos da União que impõem sanções pode comprometer a integridade e a autonomia das sanções instituídas pelos Tratados. Além disso, isso pode colocar a União em desvantagem em relação a países terceiros que não reconhecem um direito semelhante em benefício da União na sua ordem jurídica interna no âmbito da aplicação de convenções internacionais ( 36 ).

44. A República da Estónia considera que, uma vez que nem o quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE nem a jurisprudência relativa a esta disposição indicam exatamente quem se enquadra no conceito de pessoa coletiva, não se pode excluir que um Estado terceiro possa igualmente ser considerado como uma pessoa coletiva na aceção da referida disposição. As pessoas singulares e coletivas referidas no artigo 263.o TFUE não são recorrentes privilegiados como os Estados‑Membros e as instituições da União, devendo, por conseguinte, reunir as condições adicionais para interporem recursos. A República da Estónia considera que as disposições do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE não podem ser alargadas de tal maneira que um Estado terceiro se encontre numa posição mais favorável do que os indivíduos que recorrem ao Tribunal Geral com base nessa disposição. Se um Estado terceiro não puder ser tratado como uma pessoa coletiva na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, não será capaz, portanto, de proteger os seus interesses, mesmo quando é certo que os seus direitos foram violados e pode demonstrar satisfatoriamente que estão reunidas todas as condições necessárias para interpor recurso ( 37 ).

45. A República Eslovaca considera que não existe qualquer base jurídica nos Tratados para que o Tribunal de Justiça conheça dos recursos de anulação interpostos por Estados terceiros soberanos, relativamente aos quais a União nem sequer tem competência regulamentar. Não é possível estabelecer qualquer analogia entre o processo C‑70/04, que não aborda a questão de saber se a Confederação Suíça é uma pessoa coletiva para efeitos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, e a jurisprudência relativa às regiões que são dotadas de personalidade jurídica nos termos do direito nacional e cujo território é abrangido pela competência regulamentar da União ou a jurisprudência relativa aos intervenientes em recursos interpostos junto do Tribunal de Justiça. Em conformidade com o artigo 129.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, «a intervenção só pode ter por objeto apoiar, no todo ou em parte, os pedidos de uma das partes. Não confere os mesmos direitos processuais que os conferidos às partes […]». Além disso, nos termos do artigo 129.o, n.o 2, do referido regulamento, «a intervenção é acessória ao litígio principal». Por outro lado, o quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE tem por objetivo conferir legitimidade processual aos indivíduos para interpor um recurso de anulação.

46. A redação diferente do artigo 215.o, n.o 1, TFUE, que se refere a «a interrupção ou a redução, total ou parcial, das relações económicas e financeiras com um ou mais países terceiros», e do artigo 215.o, n.o 2, TFUE, que prevê que, «quando uma decisão, adotada em conformidade com o capítulo 2 do título V do Tratado da União Europeia, o permita, o Conselho pode adotar, de acordo com o processo a que se refere o n.o 1, medidas restritivas relativamente a pessoas singulares ou coletivas, a grupos ou a entidades não estatais», demonstra que o conceito de «pessoa coletiva» referido no artigo 215.o, n.o 2, TFUE abrange, não os Estados, mas exemplos comuns de pessoas coletivas, tais como empresas, associações, sindicatos ou diversas outras entidades. Assim, segundo a República Eslovaca, o artigo 215.o, n.o 2, TFUE apenas permite a adoção de medidas restritivas contra pessoas singulares, pessoas coletivas, grupos ou entidades não estatais, mas não diretamente contra Estados terceiros.

47. Além disso, o artigo 275.o TFUE limita a competência do Tribunal de Justiça da União Europeia (além de controlar a observância do artigo 40.o TUE) ao julgamento de recursos interpostos nas condições do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, relativos à fiscalização da legalidade das decisões que estabeleçam medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas. Não há razões para interpretar o conceito de «pessoa coletiva» que surge no contexto das medidas restritivas do artigo 215.o, n.o 2, TFUE de forma diferente daquela que foi adotada no artigo 275.o TFUE.

48. Por último, a República Eslovaca afirma que, se os Estados terceiros soberanos pudessem impugnar os atos das instituições da União através de um recurso de anulação, isso colocaria a União em desvantagem face aos seus parceiros internacionais e, por conseguinte, limitaria de forma inadequada a União na implementação das suas políticas e relações internacionais.

49. O Reino dos Países Baixos entende que a recorrente pode ser considerada uma «pessoa coletiva» na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. Os Estados terceiros, que, nos termos do direito internacional, têm personalidade jurídica, podem ser considerados pessoas coletivas para efeitos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. No entanto, a posição de um Estado terceiro como a recorrente não poderá nunca ser equiparada à das instituições da União ou dos Estados‑Membros. Por conseguinte, o direito de recurso de um Estado terceiro deve ser analisado à luz do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE e das condições de admissibilidade nele fixadas. Todavia, o Reino dos Países Baixos considera que a recorrente não preenche estas condições, dado que as medidas restritivas em causa, por um lado, não são dirigidas à recorrente, mas sim a pessoas singulares e coletivas específicas identificadas da Venezuela e da União Europeia, e, por outro, não a afetam diretamente.

50. O Reino da Suécia considera que um Estado terceiro não é uma pessoa coletiva nos termos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. Em conformidade com o artigo 275.o TFUE, o Tribunal de Justiça não dispõe de competência no que diz respeito às disposições relativas à política externa e de segurança comum, nem no que diz respeito aos atos adotados com base nessas disposições. Todavia, o Tribunal de Justiça é competente para controlar a observância do artigo 40.o TUE e para se pronunciar sobre os recursos interpostos nas condições do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, relativos à fiscalização da legalidade das decisões que estabeleçam medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, adotadas pelo Conselho com base no capítulo 2 do título V do Tratado UE. Isto reflete‑se igualmente no artigo 24.o, n.o 1, TUE. O facto de existir uma ligação entre o caráter individual das medidas restritivas e o acesso aos tribunais da União Europeia, tal como decorre do artigo 275.o TFUE e do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 38 ). O artigo 215.o, n.o 2, TFUE prevê que, quando uma decisão, adotada em conformidade com o capítulo 2 do título V do Tratado UE, o permita, o Conselho pode adotar medidas restritivas relativamente a pessoas singulares ou coletivas, a grupos ou a entidades não estatais. Por conseguinte, decorre da redação desta disposição que as medidas restritivas previstas no artigo 215.o, n.o 2, TFUE, suscetíveis de ser sujeitas à fiscalização do Tribunal de Justiça, não podem ser adotadas contra Estados.

51. A República Federal da Alemanha considera que um Estado terceiro é uma pessoa coletiva na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE e pode interpor recursos a esse título, desde que seja direta e individualmente afetado pela medida em causa. No caso de Estados terceiros, este estatuto pode ser inferido do direito internacional geral, que confere a todos os Estados reconhecidos pela comunidade de Estados o estatuto de pessoa coletiva. No entanto, um Estado terceiro só dispõe de um direito de interpor recursos se estiverem reunidas as restantes condições fixadas no quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE ( 39 ).

52. A República Federal da Alemanha considera que o princípio da tutela jurisdicional efetiva, à luz do qual devem ser interpretadas as condições de admissibilidade estabelecidas no artigo 263.o TFUE, exige que seja igualmente disponibilizado um recurso efetivo à fiscalização jurisdicional quanto à legalidade dos atos das instituições da União referidos no primeiro parágrafo do artigo 263.o TFUE. É verdade que os Estados terceiros não são, em princípio, pessoas coletivas vinculadas ao direito da União. Todavia, medidas restritivas como as que estão em causa no processo principal são particularmente suscetíveis de produzir efeitos de facto específicos sobre Estados terceiros. A recusa em classificar os Estados terceiros como «pessoas coletivas» na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE equivaleria a uma negação total da tutela jurisdicional efetiva e constituiria, em certa medida, uma incoerência na abordagem relativa à legitimidade das pessoas singulares e coletivas de direito privado do Estado terceiro para interpor recursos ao abrigo do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, que o Tribunal de Justiça reconhece mesmo a grupos de pessoas que não gozam, ou gozam apenas de forma limitada, de reconhecimento jurídico no Estado terceiro em causa. Por conseguinte, pareceria inaceitável que, quanto mais não seja por razões de paridade de meios em matéria processual, «organizações sem reconhecimento jurídico» baseadas num Estado terceiro, como a Frente «Polisário» de Libertação do Sahara Ocidental ou a «Liberation Tigers of Tamil Eelam» do Seri Lanca, tivessem legitimidade para interpor recursos ao abrigo do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, enquanto as suas homólogas estatais respetivas não têm.

53. A Comissão considera que não é possível chegar a qualquer conclusão definitiva no que diz respeito ao termo «pessoa coletiva» com base numa interpretação literal ou uma análise contextual do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE.

54. Se se adotar uma interpretação teleológica do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE com base no princípio da igualdade dos Estados, os recursos interpostos por Estados terceiros não são abrangidos pela jurisdição da União quando tenham por objeto relações com a União regidas pelo direito internacional (acta jure imperii). Por conseguinte, os Estados terceiros podem ser considerados uma «pessoa coletiva» na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE unicamente quando atuam jure gestionis ou têm acesso aos tribunais da União no âmbito de um acordo celebrado com esta última. Tendo em conta o objetivo do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, esta abordagem é conforme com o princípio da tutela jurisdicional efetiva. A referida abordagem não nega uma via de recurso ao Estado terceiro, mas implica que essa via seja concedida ao abrigo da jurisdição competente. Assim, quando o Estado terceiro atua no exercício da sua soberania, a via de recurso deve ser atribuída em conformidade com o direito internacional ( 40 ), e não o direito da União. Esta abordagem é também compatível com o artigo 47.o da Carta, uma vez que os direitos previstos na Carta só são conferidos ao Estado terceiro se este se inserir na categoria daqueles «cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados» — isto é — quando atua como entidade privada. Segundo a Comissão, se esta abordagem for aplicada ao caso em apreço, a recorrente não pode ser considerada uma «pessoa coletiva», uma vez que o regime de medidas restritivas, as razões que a recorrente invoca para solicitar a sua anulação e a relação entre a União e a recorrente no que se refere às medidas são todas questões do domínio do jure imperii e devem ser reguladas como questões de direito internacional.

55. A Comissão considera que, se se adotar uma interpretação teleológica do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE pautada pela abertura da ordem jurídica da União, nada impede que o quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE seja interpretado de forma a incluir Estados terceiros no conceito de «pessoa coletiva», caso o Estado terceiro decida submeter‑se à jurisdição dos tribunais da União ( 41 ).

56. Segundo a Comissão, sempre que a União adote um ato unilateral suscetível de afetar interesses de um Estado terceiro e que este último opte por solicitar uma fiscalização jurisdicional perante os tribunais da União em vez de dar início aos mecanismos internacionais de resolução de litígios, não há qualquer razão para os tribunais da União recusarem, por princípio, conhecer de um processo deste tipo, sem analisar se todas as condições relevantes de admissibilidade se encontram preenchidas. As tradições constitucionais dos Estados‑Membros também não parecem impedir essa interpretação aberta: pelo menos em alguns Estados‑Membros, os países terceiros podem intentar ações perante os tribunais nacionais, os quais podem, por sua vez, submeter, nesse contexto, pedidos de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça, inclusive no que se refere à validade dos atos da União.

57. No entanto, a Comissão salienta que o Estado terceiro deve preencher as condições de afetação direta e individual.

2. Análise

58. Decorre claramente das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, que tomei a liberdade de resumir brevemente, que, no âmbito do presente processo de recurso, a problemática da legitimidade para agir da recorrente suscita não apenas a questão geral de saber se o conceito de «pessoa coletiva» na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE inclui os Estados terceiros mas também a questão mais restrita — própria dos processos relativos a medidas restritivas — de saber se o Tribunal de Justiça dispõe de competência, ao abrigo, nomeadamente, do artigo 275.o TFUE, para se pronunciar sobre um recurso de anulação de medidas restritivas interposto por um Estado terceiro. Em meu entender, é conveniente analisar, em primeiro lugar, a questão da competência do Tribunal de Justiça.

a) Quanto à competência do Tribunal de Justiça no domínio da política externa e de segurança comum («PESC»)

59. No seu recurso perante o Tribunal Geral, a recorrente impugnou uma série de disposições do Regulamento 2017/2063. A base jurídica deste regulamento é o artigo 215.o TFUE.

60. É jurisprudência constante que o segundo parágrafo do artigo 275.o TFUE prevê que o Tribunal de Justiça é competente para se pronunciar sobre os recursos interpostos nas condições do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, relativos à fiscalização da legalidade das decisões do Conselho adotadas ao abrigo de disposições relativas à PESC, que prevejam medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas ( 42 ). No n.o 106 do Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), o Tribunal de Justiça declarou que «a competência do Tribunal de Justiça não se encontra de modo algum limitada no que respeita a um regulamento, adotado com base no artigo 215.o TFUE, que dá execução às posições da União estabelecidas no contexto da PESC. Com efeito, tais regulamentos constituem atos da União, adotados com base no Tratado FUE, a respeito dos quais os órgãos jurisdicionais da União devem, em conformidade com as competências em que estão investidos por força dos Tratados, assegurar a fiscalização, em princípio integral, da legalidade».

61. Na verdade, não há qualquer razão para proceder de forma diferente no presente processo. Conclui‑se que os tribunais da União têm competência para decidir da validade de medidas restritivas adotadas nos termos do artigo 215.o TFUE desde que o recorrente cumpra os critérios estabelecidos no artigo 263.o TFUE. Para esse efeito, é necessário determinar, em primeiro lugar, se a recorrente é uma «pessoa coletiva» para efeitos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE.

62. É esta questão que passarei agora a analisar.

b) Artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE — Quanto à pessoa coletiva

1) Jurisprudência em direito internacional

63. Embora o problema da interpretação do artigo 263.o TFUE seja, naturalmente, uma questão de direito da União que deve ser decidida pelo Tribunal de Justiça, as questões de direito internacional público suscitadas no âmbito do presente recurso são, todavia, importantes e podem exercer alguma influência sobre essa questão.

64. Os Estados soberanos como a Venezuela, que são reconhecidos pela comunidade das nações, gozam de personalidade jurídica e são, do ponto de vista do direito internacional, considerados como pessoas coletivas. É, portanto, inerente a este estatuto soberano que esses Estados tanto possam ser demandados e como demandar em juízo. Este princípio poderá estar sujeito a certas limitações relativamente a alguns aspetos, uma vez que pode haver circunstâncias em que um Estado soberano pode invocar imunidade soberana como meio de defesa completa ou, em alternativa, apoiar‑se em doutrinas, como a doutrina do «Act of State», no que diz respeito à validade de atos oficiais praticados dentro das suas próprias fronteiras estatais.

65. Uma parte fundamental da defesa do Conselho assenta no facto de que o princípio de direito internacional público da imunidade do Estados (incluindo doutrinas conexas, como a doutrina do «Act of State») exclui efetivamente que Estados terceiros instaurem processos desse tipo nos tribunais da União. No entanto, a meu ver, a prática assente entre os Estados e os princípios tradicionais da cortesia reconhecida a todos os Estados soberanos garantem que esses Estados estão autorizados a instaurar processos judiciais nos tribunais de outro Estado soberano, salvo em caso de hostilidades abertas.

66. Embora este assunto ainda não tenha sido diretamente abordado pelo Tribunal de Justiça, pelo que deve ser apreciado quase sob o ponto de vista dos princípios fundamentais, a declaração que segue, relativa à prática de direito internacional relevante, formulada no Acórdão do Supremo Tribunal dos Estados Unidos no processo Banco Nacional de Cuba c. Sabbatino ( 43 ), pode, todavia, ser considerada como uma referência: «De acordo com os princípios de cortesia que regem as relações deste país com outras nações, os Estados soberanos estão autorizados a instaurar processos nos tribunais dos Estados Unidos. […] Embora a cortesia esteja frequentemente associada à existência de relações de amizade entre os Estados, o privilégio de instaurar processos tem sido apenas negado aos Governos em guerra com os Estados Unidos […] ou àqueles que não são reconhecidos por este país […]» ( 44 ).

67. Nesse processo, o Supremo Tribunal dos Estados Unidos considerou que a República de Cuba tinha direito à ação nos tribunais federais dos EUA, apesar das relações tensas entre os dois países.

68. Por conseguinte, em princípio, mesmo considerada exclusivamente à luz dos princípios de direito internacional público, é evidente que a recorrente é uma pessoa coletiva para efeitos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. Na minha opinião, também não se pode invocar o princípio da imunidade do Estado para limitar a legitimidade da recorrente para agir perante os tribunais da União, dado que o recurso não é interposto contra a recorrente, mas sim pela recorrente. A doutrina da imunidade do Estado, que é um escudo ou um entrave contra processos judiciais ( 45 ), foi reiterada pelo Tribunal Internacional de Justiça no processo relativo às imunidades jurisdicionais do Estado [Alemanha c. Itália — Grécia (interveniente)] ( 46 ). No acórdão que pronunciou nesse processo, o Tribunal Internacional de Justiça considerou que o direito consuetudinário internacional continua a exigir que seja concedida imunidade a um Estado em processos por delitos alegadamente praticados no território de outro Estado pelas suas forças armadas e outros órgãos estatais no âmbito de um conflito armado ( 47 ).

69. Além disso, não creio que a recente Decisão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH») no processo República Democrática do Congo c. Bélgica (TEDH, 29 de outubro de 2020, CE:ECHR:2020:1006DEC001655419) seja verdadeiramente de alguma utilidade para o caso vertente. Nesse processo, o TEDH declarou inadmissível a ação nele intentada pela República Democrática do Congo. Essa decisão baseou‑se, todavia, na redação e no conteúdo específicos dos artigos 33.° ( 48 ) e 34.° ( 49 ) da CEDH. No entanto, é evidente que o sistema da CEDH é um sistema específico e especial, concebido para permitir a apresentação de queixas tanto por particulares (incluindo pessoas coletivas) contra Estados contratantes como por um Estado contratante contra outro Estado contratante. Foi neste contexto que o TEDH considerou que apenas as Altas Partes Contratantes, as pessoas privadas, os grupos de particulares ou as organizações não governamentais podem intentar uma ação nesse tribunal. Uma vez que a República Democrática do Congo não se inseria em nenhuma destas categorias, a sua ação foi declarada inadmissível ( 50 ).

70. No entanto, não é possível fazer uma verdadeira comparação a este respeito com os tribunais da União estabelecidos pelos Tratados. Em primeiro lugar, a redação e o contexto do artigo 263.o TFUE são diferentes e menos prescritivos do que no caso da convenção. No seu quarto parágrafo, o artigo 263.o TFUE prevê claramente que uma pessoa coletiva pode interpor recursos, apenas sob condição de ser, por exemplo, «direta e individualmente afetada» nos termos exigidos por esta disposição. Contudo, em substância, o quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE não distingue entre os diferentes tipos de pessoas coletivas. Dado que a recorrente é dotada de personalidade jurídica em virtude do seu estatuto de Estado soberano, este país deve ser considerado uma «pessoa coletiva» para efeitos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE.

71. Em segundo lugar, as medidas restritivas impugnadas no presente processo refletem não só o facto de que os Estados‑Membros optaram por unificar a sua própria soberania neste aspeto da política externa e de segurança através da União Europeia mas também o facto de que, por força dos Tratados, foi atribuído ao Conselho um poder expresso para adotar medidas deste tipo como um instrumento coletivo que representa a vontade dos Estados‑Membros. O Tribunal de Justiça indicou frequentemente que o direito da União se guiará, sendo caso disso, pelos princípios e práticas de direito internacional estabelecidos ( 51 ). Tudo isto significa que, neste contexto pelo menos, é adequado que a prática de direito internacional público oriente a interpretação do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE no que respeita ao conceito de «pessoa coletiva», embora reconheça, naturalmente, que esta expressão tem um significado autónomo a nível do direito da União, que compete, em última análise, ao Tribunal de Justiça determinar.

72. Nestas circunstâncias, é, portanto, adequado que os tribunais da União sigam a prática de direito internacional público estabelecida e o princípio da cortesia judicial que lhe está associado, que são igualmente seguidos pelos tribunais individuais dos Estados‑Membros no caso de estes terem adotado medidas restritivas deste tipo por direito próprio. Assim, esta prática e este princípio exigem que os tribunais da União estejam abertos a recursos interpostos por outros Estados soberanos na sua qualidade de pessoas coletivas.

2) Jurisprudência anterior dos tribunais da União

73. O artigo 19.o, n.o 3, alínea a), TUE prevê que o Tribunal de Justiça da União Europeia decide, nos termos do disposto nos Tratados, sobre os recursos interpostos por um Estado‑Membro, por uma instituição ou por pessoas singulares ou coletivas. Os recorrentes que podem interpor recurso perante o Tribunal de Justiça são, portanto, enumerados nesta disposição ( 52 ). No que diz respeito à fiscalização da legalidade de certos atos — referida como recurso de anulação ( 53 ) —, para além dos recursos suscetíveis de ser interpostos pelos Estados‑Membros e pelas instituições da União ( 54 ) referidos no segundo e terceiro parágrafos do artigo 263.o TFUE, o quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE prevê que qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, em determinadas condições, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução.

74. Nem o artigo 19.o, n.o 3, alínea a), TUE, nem o quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE contêm uma definição da expressão «pessoa coletiva». Além disso, nenhuma outra disposição deste Tratado, nem sequer do Tratado da União Europeia, fornece essa definição ( 55 ). Esta expressão, que não comporta nenhuma remissão para as legislações nacionais, deve ser considerada um conceito autónomo do direito da União ( 56 ).

75. O Tribunal de Justiça ainda tem de se pronunciar explicitamente sobre se um Estado terceiro pode ser considerado uma «pessoa coletiva» para efeitos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. Ao contrário, no seu Despacho de 10 de setembro de 2020, Camboja e CRF/Comissão (T‑246/19, EU:T:2020:415, n.o 51), o Tribunal Geral considerou que a expressão «qualquer pessoa singular ou coletiva», constante do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, deve ser entendida no sentido de que também abrange os Estados que não são membros da União, como o Reino do Camboja nesse processo ( 57 ). Anteriormente, no seu Acórdão de 10 de junho de 2009, Polónia/Comissão (T‑257/04, EU:T:2009:182, n.os 51 e 52), o Tribunal Geral ( 58 ) considerou que a República da Polónia, que, no período relevante ( 59 ), não era um Estado‑Membro, tinha legitimidade para interpor um recurso de anulação ao abrigo do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE ( 60 ).

76. Apesar da inexistência de uma resposta direta sobre este ponto por parte do Tribunal de Justiça, há, todavia, uma série de decisões anteriores que tendem a indicar que a expressão em causa é suficientemente ampla para abranger o recurso de anulação interposto por Estados terceiros.

77. O precedente mais convincente do Tribunal de Justiça sobre esta matéria é talvez o seu Despacho de 14 de julho de 2005, Suíça/Comissão (C‑70/04, não publicado, EU:C:2005:468), em que o Tribunal de Justiça analisou a questão de saber se este Tribunal ou o Tribunal Geral tinham competência para decidir de um recurso de anulação interposto pela Confederação Suíça ( 61 ). O Tribunal de Justiça considerou que a Confederação Suíça tinha o direito de manter o processo, quer com base no Acordo entre a Comunidade Europeia e a Confederação Suíça relativo aos transportes aéreos (no âmbito do qual o estatuto da Confederação Suíça é equiparada ao dos Estados‑Membros para efeitos do segundo parágrafo do artigo 263.o TFUE ( 62 )), quer com base no facto de a Confederação Suíça ser uma «pessoa coletiva» independente para efeitos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE ( 63 ). Pelo menos numa das leituras deste despacho, o Tribunal de Justiça considerou, assim, implicitamente que a Confederação Suíça era, no mínimo, uma «pessoa coletiva» para efeitos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE.

78. No entanto, ao adotar esta posição, o Tribunal de Justiça referiu‑se especificamente ao contexto particular, que era caracterizado pelo acordo em causa. Esse contexto não é indubitavelmente o do presente processo, que se caracteriza por medidas restritivas, e não por um acordo bilateral. Não obstante, no seu Acórdão de 18 de janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), o Tribunal de Justiça aceitou que o Kurdistan Workers’ Party (PKK) [Partido dos Trabalhadores do Curdistão], uma organização que não possuía personalidade jurídica, devia ter legitimidade para contestar medidas restritivas que lhe eram impostas. O Tribunal de Justiça declarou que, dado que o legislador da União considerou que o PKK continua a ter uma existência suficiente para ser objeto das medidas restritivas, a coerência e a justiça impõem que se reconheça que esta entidade continua a gozar de uma existência suficiente para contestar essas medidas. Segundo o Tribunal de Justiça, qualquer outra conclusão teria como resultado que uma organização pudesse ser objeto de tais medidas sem poder impugná‑las.

79. Esse acórdão é particularmente interessante, uma vez que parece sugerir que a exigência de uma «pessoa singular ou coletiva» não é respeitada de forma estrita para que uma entidade possa interpor recurso de medidas restritivas nos termos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. Deste modo, poderá argumentar‑se que uma entidade como a recorrente, desde que possa demonstrar, nomeadamente, que é direta e individualmente afetada por medidas restritivas, deve ter acesso aos tribunais da União para proteger os seus direitos, independentemente da sua qualificação jurídica nos termos do direito nacional, do direito internacional ou talvez mesmo do direito da União.

80. Além disso, em conformidade com o segundo parágrafo do artigo 40.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, qualquer pessoa pode intervir perante os tribunais da União Europeia, desde que essa pessoa demonstre interesse na resolução da causa submetida a um desses tribunais ( 64 ). Embora a disposição em causa não se refira a uma «pessoa coletiva», considero que o termo «pessoa» inclui indubitavelmente as «pessoas coletivas». Com efeito, no seu Despacho de 23 de fevereiro de 1983, Chris International Foods/Comissão (91/82 e 200/82, EU:C:1983:45), o Tribunal de Justiça considerou que a Comunidade da Domínica, um Estado terceiro, podia intervir num recurso de anulação uma vez que tinha demonstrado interesse suficiente no resultado do processo ( 65 ).

81. Além disso, a meu ver, o quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE não se limita aos privados ou particulares ( 66 ). O Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que, nos termos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, uma entidade local ou regional pode, na medida em que goza de personalidade jurídica por força do direito nacional, interpor recurso das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam direta e individualmente respeito ( 67 ).

82. Um exemplo disso é dado pelo Acórdão de 22 de novembro de 2001, Nederlandse Antillen/Conselho (C‑452/98, EU:C:2001:623). Nesse processo, as Antilhas Neerlandesas sustentaram que, uma vez que, por força do estatuto para o Reino dos Países Baixos, podem defender de modo independente os seus interesses próprios, devem ter legitimidade para agir por direito próprio, nos termos do segundo parágrafo do artigo 263.o TFUE, a fim de proteger as suas prerrogativas, e, portanto, sem ter de provar que a medida lhes dizia direta e individualmente respeito. O Tribunal de Justiça rejeitou esta alegação, declarando que a legitimidade para agir das Antilhas Neerlandesas só podia ser examinada à luz do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, se aquelas gozassem de personalidade jurídica por força do direito neerlandês.

3) Quanto ao presente processo

83. É pacífico que a recorrente goza de personalidade jurídica e é, indubitavelmente, uma pessoa coletiva para efeitos do direito internacional. A Venezuela foi, aliás, um membro fundador das Nações Unidas em 1945.

84. Embora, como já referi, o Tribunal de Justiça nunca se tenha pronunciado diretamente sobre este ponto, toda a jurisprudência do Tribunal Geral e do Tribunal de Justiça relativa à legitimidade para agir parece, todavia, sugerir que a recorrente é uma «pessoa coletiva» para efeitos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. Como o Tribunal Geral declarou no seu Despacho de 10 de setembro de 2020, Camboja e CRF/Comissão (T‑246/19, EU:T:2020:415, n.o 46), o disposto no quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE deve ser objeto de uma interpretação teleológica ( 68 ), e excluir os Estados terceiros da tutela jurisdicional concedida ao abrigo deste artigo seria contrário ao seu objetivo.

85. Além disso, o respeito do Estado de direito e do princípio da tutela jurisdicional efetiva ( 69 ) preconizam igualmente o reconhecimento de que a recorrente é uma «pessoa coletiva» para efeitos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. Tal como resulta do artigo 2.o TUE, o Estado de direito é um dos valores fundadores da União. De resto, embora o artigo 47.o da Carta não possa conferir competência ao Tribunal de Justiça, esta disposição, que constitui uma reafirmação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, exige, no seu primeiro parágrafo, que toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação perante um tribunal nos termos previstos no presente artigo. A própria existência de uma fiscalização jurisdicional efetiva destinada a assegurar o cumprimento das disposições do direito da União é a essência do Estado de direito ( 70 ).

86. Contrariamente aos argumentos aduzidos por algumas partes, e em particular o Conselho, não considero que o reconhecimento de um Estado terceiro como uma pessoa coletiva para efeitos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE coloque a União em desvantagem face aos seus parceiros internacionais e, consequentemente, limite a União na condução das suas políticas internas e relações internacionais. A este respeito, o Conselho salienta o que diz ser a falta de reciprocidade no acesso aos tribunais de Estados terceiros, que não permitem que decisões soberanas em matéria de relações internacionais, comércio ou economia sejam impugnadas.

87. Já abordei a questão da prática assente entre os Estados no âmbito do direito internacional, pelo que considero que os receios do Conselho no que diz respeito à falta de reciprocidade são, nesta medida, inapropriados. Em todo o caso, a justiça, a equidade e a tutela jurisdicional efetiva são marcos da tradição democrática, que constitui uma característica fundamental e essencial tanto dos 27 Estados‑Membros como da União. Mesmo que os tribunais da Venezuela (ou os de qualquer outro Estado terceiro) estivessem efetivamente fechados a qualquer processo instaurado pela União ou pelos seus Estados‑Membros, isso seria uma questão da competência desse Estado. Tal não podia, todavia, isentar a União da sua obrigação de garantir os mais elevados padrões democráticos, o respeito pelo Estado de direito e o julgamento dos litígios por um sistema judicial independente. Conclui‑se que o respeito do Estado de direito e do princípio da tutela jurisdicional efetiva não assenta em qualquer conceito de reciprocidade e não pode ser negociado nem comprometido em intercâmbios diplomáticos ou ser sujeito a obrigações convencionais recíprocas.

88. Acrescentaria apenas que, contrariamente ao que sustenta o Conselho, o facto de um Estado terceiro «impugnar disposições de um ato interno da União que implementa uma decisão política do Conselho para reduzir as relações económicas com esse Estado» pode apenas ser considerado como a constatação de um facto. Trata‑se, contudo, de um assunto que não tem qualquer relevância para a questão jurídica de saber se a recorrente tem o direito de interpor o presente recurso.

89. Além disso, o reconhecimento de um Estado terceiro como uma pessoa coletiva nos termos do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE não dispensa esse Estado da necessidade de satisfazer os demais critérios relevantes que regulam a questão da legitimidade para agir. Em última análise, permitir que um Estado terceiro tenha acesso aos tribunais da União nos termos destas condições, longe de colocar a União em desvantagem interna ou externamente, garante, acima de tudo, o respeito do Estado de direito.

90. Por todas estas razões, considero que a recorrente deve ser considerada uma «pessoa coletiva» na aceção do artigo 263.o TFUE, não obstante o seu estatuto de Estado terceiro.

B. Quanto à afetação direta

1. Argumentos das partes

91. A recorrente invoca um único fundamento de recurso, em que alega que o Tribunal Geral interpretou incorretamente o critério de afetação direta previsto no quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, à luz do Acórdão Almaz‑Antey.

92. A recorrente alega que, ao avaliar se ela é diretamente afetada pelas disposições controvertidas, o Tribunal Geral se baseou erradamente no Acórdão Almaz‑Antey, cuja relevância para o caso em apreço é difícil de entender. Sustenta que o presente processo, que é o primeiro do seu género na jurisprudência da União, diz respeito, ao invés, a um recurso interposto pelo governo de um Estado terceiro que é expressamente visado pelas medidas restritivas. Esta particularidade importante do caso em apreço, que o distingue da jurisprudência já proferida pelo Tribunal de Justiça, foi completamente negligenciada pelo Tribunal Geral. A este respeito, a recorrente recorda que, ao avaliar novas questões relativas à admissibilidade do recurso de anulação, o Tribunal de Justiça salientou a importância de «evitar um formalismo excessivo que equivaleria a negar qualquer possibilidade de interposição de recurso de anulação mesmo quando a entidade em questão tenha sido objeto de medidas restritivas comunitárias» ( 71 ). A recorrente alega que a questão de saber se atuou como um operador económico ativo nos mercados em causa não pode ser considerada como o critério orientador para decidir se é diretamente afetada pelas disposições controvertidas, uma vez que não é isto que o quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE exige. Em seu entender, as disposições controvertidas destinam‑se a impedi‑la de adquirir bens e serviços. Consequentemente, pela sua própria natureza e o seu conteúdo, as disposições controvertidas afetam diretamente a recorrente tanto do ponto de vista jurídico como factual.

93. A recorrente alega igualmente que o facto de não figurar como tal num anexo importante do Regulamento 2017/2063, de uma forma semelhante à recorrente no processo que deu origem ao Acórdão Almaz‑Antey, é irrelevante uma vez que é expressamente referida nas disposições controvertidas. Ao proibir a exportação de determinados bens e serviços para a Venezuela, as disposições controvertidas têm, pelo seu próprio conteúdo, efeitos factuais e jurídicos diretos significativos na recorrente. Esta última considera que o facto de a atividade do governo de um Estado terceiro não ser uma atividade puramente comercial é inegável. No entanto, este facto não exclui que a recorrente possa igualmente atuar como operador económico num mercado específico. Por conseguinte, a circunstância específica referida no n.o 37 do acórdão recorrido é insuficiente para se concluir que essa entidade não é diretamente afetada pelas disposições controvertidas. A recorrente alega que, ao adquirir os bens e equipamentos abrangidos pelas disposições controvertidas, a recorrente exerceu uma atividade puramente comercial, uma vez que se comportou como um operador privado no mercado em causa. Por conseguinte, contrariamente ao que afirma o acórdão recorrido, a recorrente atuou como um operador económico.

94. A recorrente considera que as disposições controvertidas impedem‑na de i) adquirir armas, equipamento militar ou qualquer outro equipamento que possa ser utilizado para fins de repressão interna, bem como equipamento, tecnologia ou software de vigilância; e de ii) obter serviços financeiros, técnicos ou outros relacionados com o equipamento e tecnologia acima referidos. É, por conseguinte, evidente que, ao afetarem a atual relação económica da recorrente com todos os operadores em causa da União, as disposições controvertidas têm um efeito factual significativo sobre ela. Esse efeito é, aliás, mais do que meramente indireto. A recorrente sustenta que o Tribunal Geral interpretou erradamente a jurisprudência referida no n.o 46 do acórdão recorrido e que, por consequência, não considerou a circunstância evidente de que as disposições controvertidas têm efeitos factuais diretos na situação da recorrente.

95. O Conselho afirma que as alegações da recorrente relativas às três partes do seu único fundamento se sobrepõem em certa medida. Considera que, em substância, as três partes giram em torno da mesma questão, a de saber se o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao concluir que as disposições controvertidas do Regulamento 2017/2063 não dizem diretamente respeito à recorrente na aceção quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE. A recorrente no presente recurso não invoca a violação de quaisquer outras disposições ou princípios específicos do direito da União. O Conselho entende que, na medida em que a recorrente solicita apenas a reapreciação dos elementos de prova apresentados perante do Tribunal Geral, o recurso deve ser declarado inadmissível, pois ultrapassa o objeto de um recurso para o Tribunal de Justiça, que, em conformidade com o artigo 58.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, se deve limitar às questões de direito.

96. O Conselho considera que o presente recurso é, em parte, inadmissível, e igualmente infundado, pelo que deve ser julgado improcedente.

97. O Conselho considera que a recorrente não invoca qualquer disposição ou princípio específico do direito da União por força do qual o Tribunal Geral estivesse obrigado a alargar o conceito de afetação direta para além do que está atualmente estabelecido na jurisprudência dos tribunais da União. O Conselho salienta que o Acórdão de 18 de janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho ( 72 ), é totalmente irrelevante para o presente processo. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu adaptar as regras processuais que regem a admissibilidade de um recurso de anulação estendendo a legitimidade para agir a organizações sem personalidade jurídica. Segundo o Conselho, «não há, no entanto, qualquer problema no que se refere à personalidade jurídica no presente processo: é incontestável que a recorrente é uma pessoa coletiva e, portanto, em princípio, tem acesso aos tribunais da União, sob reserva, todavia, das condições de admissibilidade, que, no entender do Conselho, não estão preenchidas neste caso» ( 73 ).

98. A questão de saber se as disposições controvertidas afetam diretamente a posição da recorrente foi resolvida pelo Tribunal Geral em conformidade com jurisprudência constante, ou seja, «caso a caso, tendo em conta o conteúdo normativo do ato jurídico da União em causa» ( 74 ). Contrariamente às alegações da recorrente, o Tribunal Geral não tinha, por conseguinte, qualquer obrigação, por força do direito da União, de apreciar o objetivo global das medidas restritivas em causa a fim de determinar se a recorrente era diretamente afetada pelas disposições controvertidas. Se o objetivo da medida fosse utilizado como critério para apreciar se um ato de direito da União afeta diretamente a posição jurídica e factual de um Estado terceiro, isso seria contrário à jurisprudência constante dos tribunais da União e essa abordagem alargaria igualmente a categoria de potenciais recorrentes a qualquer Estado terceiro em relação ao qual a União decida, em matéria de política externa, interromper ou reduzir, parcial ou totalmente, as relações económicas e financeiras. Além disso, embora as pessoas, entidades ou organismos desses países terceiros, incluindo aqueles que podem ser considerados emanações do Estado, possam ser impedidos de adquirir equipamento sujeito a restrições à exportação pelo mercado da União, é evidente que tais limitações não produzem qualquer efeito direto na situação jurídica de um Estado terceiro, enquanto Estado, na sua qualidade de iure imperii, ou seja, na qualidade em que, segundo a recorrente, lhe deveria ter sido reconhecida legitimidade para agir.

99. O Conselho considera que, contrariamente à alegação da recorrente, o Tribunal Geral não declarou que a mesma não era diretamente afetada com base unicamente no facto de as disposições controvertidas se referirem a ela de forma insuficiente. Pelo contrário, o Tribunal Geral chegou a esta conclusão com base numa série de elementos relevantes, considerados em conjunto, que foram devidamente fundamentados e apoiados pela jurisprudência pertinente nos n.os 35 a 48 do acórdão recorrido. Além disso, no que diz especificamente respeito às referências feitas à recorrente nas disposições controvertidas, impõe‑se constatar que ela não é diretamente visada por essas disposições. Existe simplesmente a proibição de os operadores económicos da União manterem relações económicas e financeiras com pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos (que tenham a sua sede ou operem) no território da Venezuela. Diretamente visadas são as utilizações específicas de certos equipamentos por essas pessoas ou entidades no território da Venezuela, «tendo em conta o risco de novos atos de violência, do uso excessivo da força e de violações dos direitos humanos».

100. O Conselho considera que, ao contrário do que sustenta a recorrente (no âmbito do primeiro fundamento), o Tribunal Geral teve plenamente em conta a situação específica do Estado e analisou a questão de saber se a recorrente pode ser comparada a um operador económico ativo num mercado específico na aceção da jurisprudência dos tribunais da União. O Conselho concluiu que tal não é possível, uma vez que um Estado que atua na sua qualidade de iure imperii não é comparável a uma entidade privada ou pública cuja existência é limitada pelo seu objetivo (a atividade comercial em causa). A recorrente não explica por que razão considera que esta conclusão do Tribunal Geral constitui um erro de direito. A sua alegação de que um Estado pode atuar como um operador económico num mercado específico é irrelevante no contexto da análise do Tribunal Geral. A razão subjacente ao estabelecimento da condição da afetação direta para outras entidades que não os Estados é o impacto que a aplicação de medidas restritivas pode ter na sua atividade económica. Tal impacto não pode ser estabelecido relativamente a um Estado dado o «leque muito vasto de competências» e os diversos domínios de ação característicos de um Estado.

101. O Conselho considera que o Tribunal Geral concluiu corretamente que a recorrente, que não é especificamente designada nas medidas nem demonstrou que operava no mercado afetado pelas restrições à exportação, não cumpriu as exigências da jurisprudência, pelas razões desenvolvidas nos n.os 37 a 40 do acórdão recorrido, e, por este motivo, teve de recusar‑lhe a legitimidade para agir. Na medida em que alega que o Tribunal Geral deveria ter reconhecido os efeitos factuais das medidas independentemente das circunstâncias em que esses efeitos foram reconhecidos como suficientes para estabelecer a legitimidade para agir na jurisprudência constante, a recorrente pede agora ao Tribunal de Justiça que estabeleça uma nova regra segundo a qual a legitimidade para agir deve ser concedida automaticamente a Estados terceiros que pretendam contestar medidas económicas adotadas pela União no contexto da sua política externa. Por outras palavras, a recorrente parece insistir na criação de uma nova regra que dê automaticamente legitimidade para agir a Estados terceiros permitindo‑lhes contestar medidas que implementam decisões adotadas com vista à prossecução de objetivos legítimos da ação externa da União, tal como previsto no artigo 21.o TUE, incluindo através da interrupção ou redução, total ou parcial, das relações económicas e financeiras com um ou mais países terceiros (artigo 215.o, n.o 1, TFUE).

102. O Conselho sustenta que esta situação seria contrária ao sistema de tutela jurisdicional previsto nos Tratados, concebido com vista a assegurar a proteção dos direitos concedidos ao abrigo do direito da União. Os países terceiros soberanos não têm, ao abrigo dos Tratados da União, quaisquer direitos específicos à igualdade de tratamento ou à liberdade de comércio com os operadores económicos da União. Por conseguinte, por definição, os países terceiros soberanos não podem legitimamente alegar que a sua posição jurídica é afetada em consequência de uma medida da União que, potencialmente, os sujeita a um tratamento diferenciado (normalmente apenas em setores limitados da sua atividade), inclusive talvez em relação a outros Estados terceiros com quem a União não decida reduzir ou interromper as suas relações económicas. Além disso, a criação ab novo de uma via jurídica dessa natureza colocaria a União em desvantagem face aos seus parceiros internacionais cujas decisões soberanas relativas às suas políticas económicas não podem ser impugnadas perante os seus tribunais, e, desta forma, limitaria indevidamente a União na condução das suas políticas e relações internacionais. Isto é particularmente relevante no contexto do presente processo, em que um Estado terceiro impugna disposições de um ato interno da União que implementa uma decisão política do Conselho no sentido de reduzir as relações económicas com esse Estado.

2. Análise

103. A condição segundo a qual a pessoa singular ou coletiva deve ser diretamente afetada pela decisão objeto do recurso, tal como previsto no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, requer a reunião de dois critérios cumulativos, a saber, que a medida contestada, em primeiro lugar, produza diretamente efeitos na situação jurídica do particular e, em segundo lugar, não deixe qualquer poder de apreciação aos seus destinatários que são encarregados da sua execução, tendo esta caráter puramente automático e decorrendo apenas da regulamentação da União, sem aplicação de outras normas intermédias ( 75 ).

104. É, portanto, necessário analisar se o Tribunal Geral aplicou corretamente os critérios em causa no presente processo.

105. Resulta claramente do acórdão recorrido que o Tribunal Geral apenas analisou o primeiro dos dois critérios cumulativos e considerou, com efeito, que as disposições controvertidas não diziam diretamente respeito à situação jurídica da recorrente. No n.o 30 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou, em meu entender corretamente, que, para determinar se um ato produz efeitos jurídicos, importa ter em conta, designadamente, o seu objeto, o seu conteúdo, o seu alcance, a sua substância assim como o contexto jurídico e factual no qual esse ato foi adotado ( 76 ). Esta posição, que preconiza uma abordagem holística e pragmática na apreciação dos efeitos de uma medida e favorece a substância em detrimento da forma, deve ser utilizada ao analisar os efeitos de uma medida na situação jurídica de uma pessoa singular ou coletiva. Dado o caráter inédito do presente processo, em que, pela primeira vez, um Estado terceiro pediu a anulação de medidas restritivas, tal abordagem é particularmente justificada e está em conformidade com o espírito do n.o 114 do Acórdão PKK e KNK/Conselho (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), em que o Tribunal de Justiça defendeu a ideia de se «evitar um formalismo excessivo que equivaleria a negar qualquer possibilidade de interposição de recurso de anulação mesmo quando a entidade em questão tenha sido objeto de medidas restritivas […]» ( 77 ).

106. O principal raciocínio do Tribunal Geral, no acórdão recorrido, a respeito da afetação direta pode ser encontrado nos n.os 31 a 33 do mesmo ( 78 ).

107. No n.o 31 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que as disposições controvertidas proíbem, em primeiro lugar, a venda ou o fornecimento a qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo da Venezuela de armas, equipamento militar ou qualquer outro equipamento que possa ser utilizado para fins de repressão interna, bem como equipamento, tecnologia ou software de vigilância, e, em segundo lugar, o fornecimento a essas mesmas pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos na Venezuela de serviços financeiros, técnicos ou outros relacionados com esses equipamentos e tecnologias.

108. O Tribunal Geral declarou seguidamente que o artigo 20.o do Regulamento 2017/2063 limita a aplicação das proibições constantes das disposições controvertidas ao território da União, às pessoas singulares que sejam nacionais de um Estado‑Membro e às pessoas coletivas constituídas em conformidade com o direito de um deles, bem como às pessoas coletivas, entidades e organismos no que diz respeito a qualquer operação comercial realizada integralmente ou em parte na União, e que as disposições controvertidas não impõem proibições à recorrente. Assim, segundo o Tribunal Geral, as disposições controvertidas são, quando muito, suscetíveis de ter efeitos indiretos na recorrente, uma vez que as proibições impostas às pessoas singulares nacionais de um Estado‑Membro e às pessoas coletivas constituídas em conformidade com o direito de um deles podem ter como consequência limitar as fontes junto das quais a recorrente pode obter os bens e os serviços objeto destas proibições ( 79 ).

109. Não posso deixar de pensar que a apreciação feita pelo Tribunal Geral sobre os efeitos das disposições controvertidas na situação jurídica da recorrente é, com todo o respeito, altamente artificial e indevidamente formalista. Sou igualmente obrigado a constatar que a análise do Tribunal Geral simplesmente não reflete a realidade das medidas restritivas em causa. Essas medidas destinavam‑se especialmente à recorrente e foram concebidas para a afetar. Digo isto pelas razões que seguem.

110. Em primeiro lugar, resulta de forma particularmente clara dos artigos 6.° e 7.° do Regulamento 2017/2063 que a referência «a qualquer pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo na Venezuela ou para utilização nesse país» nas disposições controvertidas inclui o Governo, os organismos públicos, as empresas ou as agências da Venezuela ou qualquer pessoa ou entidade que atue em seu nome ou sob a sua direção. A identificação e focalização específicas na recorrente pelas disposições controvertidas decorrem do facto de que, de outro modo, não teria sido necessário excluir ou referir expressamente «o Governo, os organismos públicos, as empresas ou agências da Venezuela ou qualquer pessoa ou entidade que atue em seu nome ou sob a sua direção» no artigo 6.o, n.o 2, e no artigo 7.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento 2017/2063 ( 80 ). Por conseguinte, as proibições constantes das disposições controvertidas identificam e visam especificamente a recorrente e suas diferentes emanações ( 81 ). Além disso, destinam‑se a garantir, designadamente, que a própria recorrente (e as diferentes emanações deste Estado ( 82 )) não obtém determinados bens e serviços de nenhuma pessoa identificada no artigo 20.o do Regulamento 2017/2063 ( 83 ).

111. Dado que as proibições constantes das disposições controvertidas impedem a recorrente de obter os bens e serviços enumerados de qualquer pessoa identificada no artigo 20.o do Regulamento 2017/2063, é, com todo o respeito, simplesmente artificial e formalista sugerir que a proibição de venda e fornecimento de bens e serviços à recorrente, identificada e visada especificamente, não afeta diretamente, nem mesmo individualmente, a situação jurídica da recorrente ( 84 ). A partir daqui, pode igualmente observar‑se que estas medidas têm um impacto evidente na reputação da Venezuela como membro da comunidade das nações: as referidas medidas sugerem e têm a intenção de sugerir — talvez por uma boa razão — que o compromisso da Venezuela com as tradições e os valores democráticos é falso e que este Estado tem de fazer muito mais antes de poder beneficiar da plena confiança da União e dos seus Estados‑Membros no que diz respeito à manutenção destes valores.

112. Em segundo lugar, embora o Tribunal Geral tenha descrito corretamente o âmbito ratione loci e ratione personae das proibições constantes das disposições controvertidas em conformidade com o artigo 20.o do Regulamento 2017/2063, o facto de que essas proibições são limitadas ao território da União e de que as disposições controvertidas não impõem proibições à recorrente per se não significa que as disposições controvertidas não afetem diretamente a situação jurídica da recorrente.

113. Com efeito, o artigo 20.o do Regulamento 2017/2063 indica unicamente o alcance — tanto territorial como pessoal — da competências ou jurisdição do legislador da União relativamente às medidas restritivas adotadas ao abrigo do referido regulamento. Assim, o facto de o Regulamento 2017/2063 não se «aplicar» ( 85 ) à recorrente, uma vez que o legislador da União não tem claramente jurisdição direta sobre a mesma, não implica necessariamente que as medidas restritivas, que se aplicam, por exemplo, apenas no território da União e são vinculativas para os nacionais de um Estado‑Membro, não afetem diretamente a situação jurídica da recorrente ( 86 ). Qualquer outra conclusão significaria que nenhuma pessoa singular ou coletiva fora do território da União e que não é nacional de um Estado‑Membro nem foi registada ou constituída de acordo com a legislação de um Estado‑Membro, que consta, por exemplo, do anexo IV e do anexo V do Regulamento 2017/2063 e cujos fundos ou recursos económicos foram congelados em conformidade com o artigo 8.o do referido regulamento ou de medidas restritivas equivalentes, teria legitimidade para pedir a anulação dessas medidas ( 87 ).

114. No entanto, o Tribunal de Justiça afirmou repetidamente que, tendo em conta a sua significativa incidência negativa nas liberdades e nos direitos fundamentais da pessoa ou da entidade em causa, qualquer inclusão numa lista de pessoas ou entidades visadas por medidas restritivas, quer seja baseada no artigo 215.o TFUE ou no artigo 291.o, n.o 2, TFUE, dá a essa pessoa ou a essa entidade, na medida em que se assemelha a uma decisão individual a seu respeito, acesso ao juiz da União, em conformidade com o artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE ( 88 ).

115. A este respeito, gostaria de salientar que a inclusão de pessoas ou entidades objeto de medidas restritivas numa lista faz com que as pessoas ou entidades sejam afetadas tanto direta como individualmente pelas medidas ( 89 ). Além disso, embora o congelamento dos fundos ou dos recursos económicos de uma pessoa possa talvez (quod non) ter uma maior incidência na situação jurídica da pessoa do que uma proibição de venda de determinados bens ou de prestação de determinados serviços a essa pessoa ( 90 ), é, todavia, curioso que, no Acórdão Almaz‑Antey, o Tribunal Geral tenha considerado que essa proibição afetava diretamente ( 91 ) a situação jurídica da recorrente naquele caso ( 92 ). Por conseguinte, no Acórdão Almaz‑Antey, o Tribunal Geral considerou que, uma vez que a medida restritiva em causa no processo principal proibia, por um lado, a venda, o fornecimento, a transferência ou a exportação, direta e indireta, de bens e tecnologia de dupla utilização a qualquer pessoa, entidade ou organismo na Rússia, tal como enumerados no anexo IV da decisão em causa, por nacionais de Estados‑Membros ou dos territórios dos Estados‑Membros, e, por outro, a prestação de assistência técnica, serviços de corretagem, financiar ou prestar assistência financeira relativamente aos bens e tecnologias referidos, a qualquer pessoa, entidade ou organismo na Rússia, tal como enumerados no anexo IV, as disposições relevantes da decisão em causa afetavam diretamente a situação jurídica da recorrente, que foi designada pelo nome no anexo IV da decisão em causa ( 93 ).

116. No Acórdão Almaz‑Antey, o Tribunal Geral rejeitou, portanto, a alegação do Conselho de que a situação jurídica da recorrente neste caso não foi afetada, uma vez que a disposição em causa não proibiu as entidades referidas de exercerem determinadas atividades, mas sim a venda de bens e tecnologia de dupla utilização a essas entidades por pessoas singulares e coletivas sujeitas à jurisdição da União ( 94 ).

117. Concordo que a decisão e o raciocínio no Acórdão Almaz‑Antey estão corretos e considero que devem ser aplicados, por analogia, ao caso em apreço. A meu ver, as disposições controvertidas impedem a recorrente de adquirir certos bens e serviços específicos a determinados operadores definidos da União, e, deste modo, afetam diretamente os seus direitos e interesses jurídicos. Todavia, por uma questão de exaustividade e à luz do caráter inédito do presente processo, abordarei alguns outros argumentos apresentados pelas partes e o raciocínio do Tribunal Geral.

118. Nos n.os 34 a 37 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral distinguiu os factos do presente processo daqueles que conduziram ao Acórdão Almaz‑Antey. A este respeito, o Tribunal Geral observou que, nesse caso, o nome da recorrente figurava no anexo da decisão impugnada enquanto empresa à qual era proibido vender ou fornecer os produtos e os serviços em causa. Além disso, o Tribunal Geral considerou que a recorrente não pode ser equiparada a um operador como a recorrente no Acórdão Almaz‑Antey, uma vez que os seus modos de ação não podem ser reduzidos a uma atividade puramente comercial.

119. Considero totalmente irrelevante que a recorrente seja designada ou identificada no corpo do Regulamento 2017/2063 em vez de num anexo do mesmo. Se assim não fosse, isso significaria que o direito de interpor o recurso previsto no artigo 263.o TFUE poderia ser frustrado pela simples decisão de designar ou identificar essa parte no corpo principal do próprio regulamento, e não num anexo.

120. O importante é o efeito ou o impacto das disposições controvertidas e das proibições nelas contidas na situação jurídica da recorrente e não a forma precisa sob a qual essas proibições se apresentam. Por conseguinte, considero que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar, no n.o 36 do acórdão recorrido, que a recorrente não é explicitamente e especificamente visada nas disposições controvertidas de modo comparável à recorrente no processo que deu origem ao Acórdão Almaz‑Antey.

121. Além disso, considero irrelevante para efeitos da questão da afetação direta no caso em apreço que o estatuto jurídico ou a atividade da recorrente não se limitem aos de um operador económico ativo em determinados mercados. O facto de a recorrente dispor, enquanto Estado, de um leque diversificado de competências, que não são de caráter exclusivamente comercial, não elimina, reduz nem torna indiretos, de modo algum, por si só, os efeitos das disposições controvertidas na sua situação jurídica ( 95 ). Note‑se, a este respeito, que, para além da exigência de o recurso ser interposto por uma pessoa singular ou coletiva, o quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE não impõe quaisquer outras exigências relativas ao estatuto ou à competência dessa pessoa ( 96 ).

122. Acrescentaria ainda que, contrariamente às alegações do Conselho, a abordagem da questão da afetação direta da recorrente que defendo nas presentes conclusões não cria qualquer nova regra ou «via jurídica» ( 97 ) que conceda automaticamente aos Estados terceiros legitimidade para interpor recursos de anulação contra medidas restritivas, ao abrigo do artigo 263.o TFUE