PARECER 3/94 DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA

13 de Dezembro de 1995

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 228.°, n.° 6, do Tratado CE, pela República Federal da Alemanha e destinado a obter um parecer sobre a compatibilidade com o Tratado do Acordo-quadro sobre bananas entre a Comunidade Europeia e a Colômbia, a Costa Rica, a Nicaràgua e a Venezuela.

Exposição do pedido

I — Enquadramento histórico do acordo-quadro

1. A estratégia da Comunidade para a condução das negociações do Uruguai Round foi fixada por uma comunicação da Comissão ao Conselho, intitulada «concepção de conjunto», aprovada pelo Conselho em 16 e 17 de Junho de 1986.

2. Relativamente à agricultura, a Comissão recebeu instruções para: «contribuir para o equilíbrio dos mercados mundiais, que não pode, aliás, ser atingido sem uma cooperação mais estreita dos países participantes no comércio dos produtos agrícolas e alimentares... permitir um acesso razoável aos mercados de importação... assegurar a participação dos países em vias de desenvolvimento em condições adaptadas às características das suas economias agrícolas e a estratégias alimentares equilibradas».

3. Na declaração de Punta del Este, de 20 de Setembro de 1986, adoptada na perspectiva das negociações do Uruguai Round, as partes contratantes do GATT declararam pretender «reforçar a liberalização do comércio dos produtos agrícolas e... subordinar todas as medidas ligadas ao acesso à importação e a concorrência na exportação às regras e normas do GATT reforçadas e tornadas mais eficazes na prática...». Na mesma declaração, as partes contratantes consentiam no respeito do statu quo relativamente à criação de novos obstáculos às trocas internacionais e reconheciam que as negociações visavam reduzir ou eliminar as medidas não pautais, nomeadamente as restrições quantitativas.

4. No mesmo dia, o Conselho, por recomendação da Comissão, aprovou essa declaração e autorizou a Comissão a encetar as negociações previstas no quadro das directrizes do Conselho.

5. O Regulamento (CEE) n.° 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (JO L 47, p. 1), prevê, no título IV, relativo ao regime comercial com países terceiros, a substituição do direito aduaneiro de 20%, consolidado no quadro do GATT, por um regime de contingentes de importação sujeitos a direitos fixos.

6. Em 19 de Fevereiro de 1993, a Colômbia, a Costa Rica, a Guatemala, a Nicarágua e a Venezuela pediram à Comunidade que abrisse um processo de consultas, ao abrigo do artigo XXII, n.° 1, do GATT, à luz do Regulamento n.° 404/93. Não tendo as consultas permitido chegar a uma solução satisfatória, os Estados latino-americanos em causa desencadearam, em Abril de 1993, o processo de regulação de litígios previsto no artigo XXIII, n.° 2, do GATT.

7. Em 22 de Março de 1993, no quadro das negociações do Uruguai Round, a Comissão submeteu, em nome da Comunidade, uma proposta relativa à importação de bananas, que retomava o disposto no Regulamento n.° 404/93 sobre o comércio com países terceiros.

8. Em 3 de Junho de 1993, isto é, antes da entrada em vigor, prevista para 1 de Julho, do Regulamento n.° 404/93, a Comissão submeteu ao Conselho um projecto de recomendação relativo a uma decisão através da qual o Conselho autorizaria a Comissão a encetar negociações nos termos do artigo XXVIII, n.° 5, do GATT, relativo à compensação a oferecer pela Comunidade a determinadas partes contratantes do GATT, como contrapartida da supressão do direito consolidado de 20% na importação de bananas.

9. Em 18 e 19 de Outubro de 1993, o Conselho, na sequência dessa recomendação, autorizou a Comissão a encetar negociações, precisando que estas deviam ser conduzidas segundo as regras vigentes do GATT, que as compensações deviam ser concedidas aos membros do GATT, em conformidade com as regras deste, e que as negociações não deviam «comprometer» o Regulamento n.° 404/93.

10. Em 14 de Dezembro de 1993, na véspera da data-limite das negociações do Uruguai Round, a Comissão comunicou ao director-geral do GATT as suas propostas «finais», nomeadamente no que se refere à importação de bananas. Essas propostas tinham sido aprovadas pelo Conselho numa reunião de 13 de Dezembro de 1993.

11. As propostas no sector da banana baseavam-se nas últimas ofertas da Comunidade aos Estados latino-americanos no quadro das negociações ao abrigo do artigo XXVIII, n.° 5, do GATT.

12. Na comunicação ao GATT, especificava-se: «A oferta relativa às bananas... está dependente da aceitação do nela disposto pelos países produtores latino-americanos, membros do GATT... Caso contrário, a oferta das Comunidades Europeias (será) a definida na sua comunicação (anterior) de 22 de Março de 1993».

13. Em 18 de Janeiro de 1994, o grupo de peritos designado no quadro do processo de regulação de litígios apresentou um relatório em que declarava que determinadas disposições do Regulamento n.° 404/93 eram incompatíveis com as regras do GATT. Este relatório não foi adoptado pelo conjunto das partes contratantes.

14. Por acórdão de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho (C-280/93, Colect., p. I-4973), o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso de anulação interposto pela República Federal da Alemanha contra o Regulamento n.° 404/93. No que se refere ao GATT, o Tribunal decidiu que a recorrente não podia invocar as disposições daquele para contestar a legalidade do regulamento.

15. Em 7 de Março de 1994, o Conselho decidiu assinar a acta final do Uruguai Round e autorizou o presidente do Conselho e o membro da Comissão responsável pelas negociações a fazê-lo; nesta altura, a proposta da Comunidade relativa às bananas tinha voltado a ser a de 22 de Março de 1993, tendo as negociações entre a Comunidade e os países latino-americanos envolvidos sido interrompidas.

16. Em 25 de Março de 1994, a Comissão apresentou uma versão definitiva dos seus compromissos respeitantes ao acesso ao mercado; o anexo LXXX retomava, quanto às bananas, a proposta de 22 de Março de 1993.

17. Em 28 de Março de 1994, a Comissão chegou a um acordo com a Colômbia, a Costa Rica, a Nicarágua e a Venezuela, designado Acordo-quadro sobre bananas.

18. No dia seguinte, em 29 de Março de 1994, a Comissão comunicou ao Secretariado-Geral do GATT uma adenda às suas propostas, constantes do anexo LXXX, que reproduz em anexo o acordo-quadro.

19. Nas reuniões do Comité especial do artigo 113.° do Tratado, em Marraqueche, em 11 e 14 de Abril de 1994, as delegações da República Federal da Alemanha e de outros Estados-Membros exprimiram o seu desacordo pelo facto de a Comissão ter integrado o Acordo-quadro sobre bananas na lista dos compromissos da Comunidade constante do anexo LXXX e manifestaram o seu desacordo com o conteúdo desse acordo-quadro.

20. O Conselho de Ministros dos Negócios Estrangeiros, reunido em Marraqueche em 15 de Abril de 1994, confirmou implicitamente, por unanimidade, a sua decisão de assinar a acta final do Uruguai Round. Numa declaração, a Comissão registou as diferentes declarações feitas pelas delegações nacionais nas reuniões do Comité do artigo 113.° do Tratado relativas ao regime de importação de bananas.

21. Em 22 de Dezembro de 1994, o Conselho adoptou a Decisão 94/800/CE relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia, e em relação às matérias da sua competência, dos acordos resultantes das negociações multilaterais do Uruguai Round (1986/1994) (JO L 336, p. 1).

22. Em 1 de Janeiro de 1995, os acordos do Uruguai Round, incluindo os anexos com os compromissos da Comunidade em matéria de importação de bananas, entraram em vigor.

II — Teor do acordo-quadro

1. O Acordo-quadro sobre bananas (a seguir «acordo-quadro»), é constituído por dois documentos; o primeiro, intitulado «Resultado acordado das negociações entre a Colômbia, a Costa Rica, a Nicarágua, a Venezuela e a Comunidade Europeia sobre o regime comunitário de importação de bananas», assinado em Bruxelas, em 28 de Março de 1994, pelo membro da Comissão responsável pelo pelouro da agricultura e do desenvolvimento rural e pelo embaixador da Colômbia junto da Comunidade, constitui uma espécie de preâmbulo ao acordo propriamente dito; o segundo documento, intitulado «Acordo-quadro sobre bananas», contém as disposições técnicas do acordo com os Estados latino-americanos.

2. No primeiro documento estipula-se: «O projecto de acordo sobre bananas anexo ao presente constitui um resultado satisfatório das negociações sobre bananas no contexto do Uruguai Round. O acordo constitui igualmente o resultado das negociações e das consultas nos termos do artigo XXVIII que tiveram lugar sobre bananas entre a CE e os países acima mencionados. Além disso, o acordo constitui um regulamento do diferendo sobre bananas, que foi objecto de um relatório do grupo de peritos do GATT. Foi consequentemente acordado que a Colômbia, a Costa Rica, a Nicarágua, a Venezuela e a CE renunciam a pedir a adopção do relatório do referido grupo de peritos. A Colômbia, a Costa Rica, a Nicarágua e a Venezuela acordaram em não encetar o processo de arbitragem de conflitos do GATT contra o regime comunitário de importação de bananas durante a vigência do acordo anexo ao presente.»

3. O acordo-quadro propriamente dito fixa, no ponto 1, o contingente pautal global de base em 2100000 toneladas para 1994 e em 2200000 toneladas para 1995 e para os anos seguintes, sem prejuízo de qualquer aumento resultante do alargamento da Comunidade e, no ponto 2, distribui esse contingente entre as quatro partes contratantes, a República Dominicana e os outros Estados ACP relativamente às quantidades não tradicionais, e os outros Estados. Os pontos 3 a 5 tratam da aplicação ou da alteração dos contingentes por país, caso um deles não possa utilizar o seu contingente ou caso este último seja aumentado. O ponto 6 prevê que a gestão dos contingentes, inclusivamente dos aumentos, permaneça inalterada em relação ao disposto no Regulamento n.° 404/93. Este ponto prevê ainda que «os países fornecedores aos quais tenha sido atribuído um contingente específico podem emitir licenças de exportação especiais para uma quantidade que poderá ascender a 70% do seu contingente, sendo estas licenças uma condição prévia da emissão, pela Comunidade, de certificados de importação de bananas provenientes desses países pelos operadores da ‘categoria A’‘categoria C’». O ponto 7 fixa o direito aduaneiro sobre o contingente em 75 ecus/tonelada. Segundo os pontos 8 e 9, o sistema acordado estaria operacional, o mais tardar, a partir de 1 de Outubro de 1994, e expiraria em 31 de Dezembro de 2002. Nos termos dos pontos 10 e 11: «O presente acordo será incorporado na lista da Comunidade para o Uruguai Round. O presente acordo resolve o diferendo entre a Colômbia, a Costa Rica, a Venezuela, a Nicarágua e a Comunidade relativamente ao regime comunitário para as bananas. As partes no presente acordo renunciam a pedir a adopção do relatório do grupo de peritos do GATT sobre esta questão.»

III — O pedido de parecer

1. O Governo alemão, representado por E. Röder, Ministerialrat no Ministério Federal da Economia e J. Sedemund, advogado em Colónia, na qualidade de agentes, apresentou no Tribunal de Justiça o seguinte pedido de parecer: «a) O Acordo-quadro sobre bananas assinado pela Comissão em 28/29 de Março de 1994 foi celebrado de modo processualmente correcto, ou seja, — com base em mandato negocial do Conselho suficiente, e — em conformidade com as directrizes de negociação traçadas pelo Conselho? b) O Acordo-quadro sobre bananas é compatível, no plano material, com os preceitos do Tratado CE?»

2. O Governo alemão afirma que a admissibilidade do pedido de parecer não pode ser posta em causa. Com efeito, o pedido tem por objecto analisar a compatibilidade com o direito comunitário do processo de celebração do acordo-quadro e do conteúdo deste último. A questão de saber se se deve eventualmente renegociar o acordo tem uma importância inegável nas relações externas da Comunidade e na situação das empresas comunitárias. O acordo-quadro ainda não tem caracter definitivo em direito internacional público, dado que a referência à inserção do conteúdo do acordo na lista dos compromissos da Comunidade no Uruguai Round deve ser considerada como uma reserva de ratificação. O acordo-quadro é separável da acta final do Uruguai Round; com efeito, só a título declarativo é que ele figura como anexo do anexo LXXX da acta final; além disso, só fazem parte integrante do anexo LXXX as regras dos pontos 1 a 7 do acordo-quadro; finalmente, essa incorporação só foi efectuada depois de o Conselho ter decidido assinar a acta final. Nestas condições, a Comunidade tem direito a ratificar a acta final, com excepção das disposições relativas às bananas, se o acordo-quadro for considerado contrário ao Tratado. A assinatura separada do acordo-quadro pela Comissão demonstra que a própria Comissão considerava o acordo-quadro separável da acta final. Na audiência, o Governo alemão precisou que o artigo 228.°, n.° 6, do Tratado exige unicamente que o acordo-quadro exista como projecto no momento do pedido de parecer. O Tratado não exige que o acordo não esteja ainda em vigor no momento em que o parecer é proferido. Admitir o contrário equivaleria a esvaziar de sentido o procedimento previsto no artigo 228.°, n.° 6, através de uma celebração rápida do acordo, e a prejudicar a protecção judicial da instituição ou do Estado que apresentou ao Tribunal o pedido de parecer. A apresentação de um pedido de parecer no Tribunal, nos termos do artigo 228.°, n.° 6, do Tratado, deveria suspender o processo de celebração do acordo até ser proferido o parecer do Tribunal.

3. Quanto ao mérito, o Governo alemão sustenta que a Comissão não tinha mandato para negociar ou que, pelo menos, foi além do permitido pelas instruções do Conselho, que não estava autorizada a assinar o acordo, que o procedimento seguido foi contrário à prática usual na matéria e que o acordo-quadro infringe regras materiais do Tratado.

a) Quanto ao mandato para negociar

Segundo o Governo alemão, o mandato para negociar o acordo-quadro, indispensável nos termos do artigo 228.°, n.° 1, do Tratado, não existiu. Esse mandato não se encontra nem na decisão do Conselho relativa à abertura de negociações do Uruguai Round, nem na decisão de abertura de negociações nos termos do artigo XXVIII do GATT, nem na de autorização de assinatura da acta final.

As negociações do Uruguai Round foram conduzidas pela Comissão com base nas duas decisões do Conselho de 1986, que aprovaram a concepção de conjunto e a declaração de Punta del Este. Ora, a negociação do acordo-quadro prossegue finalidades diferentes. Com efeito, estando longe de levar a uma liberalização do comércio, essa negociação visou impedir a adopção do relatório do grupo de peritos e a preservar o Regulamento n.° 404/93; ora, este regulamento viola a declaração de Punta del Este, nomeadamente ao instituir direitos aduaneiros mais elevados, restrições quantitativas e certificados de importação.

Com efeito, a Comissão, no quadro dos artigos XXII e XXIII do GATT, conduziu negociações destinadas a pôr termo ao processo de regulação do diferendo sobre o regime de importação de bananas. A referência expressa ao anexo LXXX à acta final, de onde constam as propostas da Comunidade, não basta para fazer ingressar, ex post, o acordo-quadro no mandato de negociação do Uruguai Round, dado que o conteúdo do acordo não é consentàneo, na sua substancia, com esse mandato. Qualquer interpretação diferente esvaziaria de sentido o artigo 228.°, n.° 1, segunda metade do primeiro período, do Tratado, visto que a Comissão poderia utilizar negociações globais, como as do Uruguai Round, para realizar objectivos diferentes.

A adopção, pelo Conselho, de um mandato de negociação específico, aliás mediante proposta da Comissão, no quadro do artigo XXVIII do GATT, evidencia igualmente que a Comissão não considerava que o mandato conferido para as negociações do Uruguai Round fosse suficiente para negociar o acordo-quadro. Finalmente, o conteúdo do mandato de negociação no quadro do Uruguai Round era demasiado impreciso para servir de base às negociações técnicas e concretas do acordo-quadro. A autorização prevista no artigo 228.°, n.° 1, primeiro período, do Tratado não pode consistir num mandato em branco à Comissão.

A decisão do Conselho de 18 e 19 de Outubro de 1993, relativa à abertura de negociações nos termos do artigo XXVIII do GATT, visava, segundo as instruções de negociação dadas à Comissão, fazer do Regulamento n.° 404/93 um facto consumado contrário ao GATT. Estas negociações tiveram como objectivo conseguir um consenso com certos Estados latino-americanos para impedir a instauração de um processo de regulação de diferendos ou o prosseguimento do processo pendente.

A decisão do Conselho de 7 de Março de 1994 sobre a assinatura da acta final do Uruguai Round surgiu num momento em que as negociações sobre o acordo-quadro ainda não estavam terminadas e em que este ainda não constava do anexo LXXX.

b) Quanto ao respeito das instruções do Conselho

A título subsidiário, o Governo alemão sublinha que a Comissão desrespeitou as linhas directrizes fixadas para as negociações.

As linhas directrizes das negociações do Uruguai Round, fixadas pela declaração de Punta del Este, não autorizavam novas medidas restritivas; ora, a negociação do acordo-quadro destinou-se a preservar o Regulamento n.° 404/93, derrogando o GATT.

A Comissão desrespeitou igualmente as linhas directrizes das negociações nos termos do artigo XXVIII do GATT. Com efeito, contrariamente às instruções, o acordo-quadro infringe o Regulamento n.° 404/93, ao restringir ainda mais a liberdade dos agentes económicos. O Governo alemão invoca o estabelecimento de quotas fixas para os diferentes países, o que consolida as estruturas de abastecimento e as partes de mercado, a instituição de licenças de exportação e a imposição de novos encargos aos exportadores ou importadores de bananas dos países terceiros pela cobrança de uma taxa pelas licenças de exportação. Daqui resulta uma degradação suplementar da situação concorrencial dos importadores de bananas dos países terceiros, que reforça a discriminação já efectuada pelo Regulamento n.° 404/93. A Comissão desrespeitou também a instrução de negociar com os países latino-americanos um compromisso, em contrapartida da desconsolidação do direito aduaneiro.

c) Quanto à autorização de assinatura do acordo-quadro

Em 7 de Março de 1994, data em que o Conselho autorizou a Comissão a assinar a acta final, o texto do acordo-quadro não existia e o anexo LXXX retomava as anteriores propostas da Comunidade, de Março de 1993. Esta decisão não pode, por conseguinte, ser considerada como uma autorização de assinatura do acordo-quadro.

d) Quanto à derrogação à prática habitual da Comissão

A falta de proposta da Comissão ao Conselho para celebração do acordo-quadro e a inclusão deste acordo, a posteriori, na acta final do Uruguai Round são contrárias a uma prática constante das instituições comunitárias.

e) Quanto à compatibilidade do acordo-quadro com o Tratado

Segundo o Governo alemão, o acordo-quadro infringe o Tratado CE. O Governo insiste particularmente na discriminação de que são vítimas os operadores das categorias A e C, relativamente aos da categoria B. Com efeito, os operadores das categorias A e C seriam os únicos a ficar sujeitos, por força do n.° 6 do acordo-quadro, ao regime das licenças de exportação, que implica, para eles, um encargo financeiro suplementar importante ao qual escapam os operadores da categoria B.

IV — Tramitação processual

Nos termos do artigo 107.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o pedido de parecer foi notificado ao Conselho, à Comissão e aos Estados-Membros. Foram apresentadas observações escritas pela Comissão, representada por P. Gilsdorf, director do Serviço Jurídico, e T. Christoforou, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, pelo Conselho, representado por J. Huber, consultor jurídico, e J.-P. Hix, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, bem como pelo Governo belga, representado por J. Devadder, director de administração no Ministério dos Negócios Estrangeiros, do Comércio Externo e da Cooperação para o Desenvolvimento, na qualidade de agente, pelo Governo neerlandês, representado por A. Bos, consultor jurídico no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, pelo Governo espanhol, representado por A. Navarro Gonzalez, director-geral da Coordenação Jurídica e Institucional Comunitária, e Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, do Serviço do Contencioso Comunitário, na qualidade de agentes, pelo Governo francês, representado por E. Belliard e C. de Salins, subdirectoras na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministerio dos Negocios Estrangeiros, na qualidade de agentes, e pelo Governo do Reino Unido, representado por J. E. Collins, do Treasury Solicitor's Department, na qualidade de agente, bem como por D. Wyatt e D. Anderson, barristers.

Na audiencia de 25 de Outubro de 1995. foram ouvidas as alegações do Governo alemão, representado por E. Roder e J. Sedemund, do Governo belga, representado por J. Devadder, do Governo helénico, representado por G. Karipsiadis, colaborador científico especializado no serviço especial de Contencioso Comunitário do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, do Governo espanhol, representade por Rosario Silva de Lapuerta, do Governe francês, representado por J.-F. Dobelle director adjunto na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, do Governo neerlandês, representado por M. Fierstra, consultor jurídico adjunto no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, do Governo do Reino Unido, representado por D. Wyatt, do Conselho, representado por J. Huber, e da Comissão, representada por P. Gilsdorf.

V — Observações dos Governos e das instituições comunitárias

a) Quanto à admissibilidade do pedido de parecer

Na audiência, os Governos espanhol e francês, bem como o Conselho e a Comissão, sustentaram que a celebração e a entrada em vigor do acordo-quadro, no quadro da Acta Final do Uruguai Round privava de objecto o pedido de parecer. Segundo os Governos belga, neerlandês e do Reino Unido, o pedido de parecer é admissível e compete ao Tribunal dar-lhe resposta.

b) Quanto ao mandato para negociação

1. Os Governos belga e neerlandês estão de acordo com o Governo alemão quanto à inexistência de um mandato para negociar. Segundo estes Governos, o acordo-quadro é independente da acta final do Uruguai Round. Foi celebrado no quadro do processo do artigo XXVIII do GATT e não estava incluído no mandato de negociação para o Uruguai Round; foi assinado separadamente cora os países latino-americanos em causa e prevê uma data de entrada em vigor específica.

2. Os Governos espanhol, francês e do Reino Unido, a Comissão e o Conselho sustentam que a Comissão foi autorizada pelo Conselho a negociar o acordo-quadro. O Governo espanhol e o Conselho invocam a decisão de 18 e 19 de Outubro de 1993, que autoriza a Comissão a encetar negociações nos termos do artigo XXVIII do GATT; o Governo espanhol salienta a este respeito o facto de o acordo-quadro prever uma redução do direito fixo sobre o contingente de 100 para 75 ecus/tonelada. Os Governos francês e do Reino Unido, bem como o Conselho, referem igualmente a decisão do Conselho de 16 e 17 de Junho de 1986, que aprova a concepção de conjunto e a de 20 de Setembro de 1986, que aprova a declaração de Punta del Este. Segundo o Governo francês, o resultado das negociações com os Estados latino-americanos inscreve-se no quadro das negociações do Uruguai Round, uma vez que o acordo-quadro, ao aumentar o contingente e ao reduzir os direitos fixos, melhorou o acesso dos países terceiros ao mercado comunitário, definiu as tarifas das restrições quantitativas e previu uma concessão da Comunidade aos países abrangidos, através da instituição de licenças de exportação. A Comissão sublinha que o Conselho deve autorizar a abertura das negociações, o que este fez pelas decisões de 1986 e de 1993.

c) Quanto ao respeito das instruções do Conselho

1. Segundo os Governos belga e neerlandês, o acordo excede o quadro das negociações o Uruguai Round, ao pôr fim aos procedimentos em curso de regulação do litígio. A inserção do acordo-quadro nos anexos da acta final do Uruguai Round não pode considerar-se um corrigendum, mas uma alteração do texto do tratado.

2. Os Governos espanhol, francês e do Reino Unido, o Conselho e a Comissão contestam que a Comissão tenha ido além das linhas directrizes definidas na autorização de negociação. Os Governos espanhol e francês sustentam que o acordo-quadro respeita as linhas directrizes de 1993. O regime das licenças de exportação garante aos Estados contratantes o seu acesso ao mercado comunitário, permite-lhes que controlem eles próprios a sua produção e os seus fluxos comerciais e não pode ser qualificado como um entrave ao comércio. O acordo respeita a obrigação de oferecer uma compensação, uma vez que prevê um aumento do contingente e uma diminuição do direito fixo, e respeita os grandes princípios do Regulamento n.° 404/93. O Conselho contesta a pertinência do argumento baseado no desrespeito das linhas directrizes de negociação. Com efeito, a decisão do Conselho de assinar um acordo negociado pela Comissão implicava a aprovação do seu conteúdo e cobria qualquer irregularidade eventual cometida no decorrer das negociações. Na prática, a negociação de um acordo internacional leva muitas vezes a Comissão a exceder as directrizes de negociação; nesses casos, o Conselho, em vez de alterar essas directrizes durante a negociação, limita-se a aceitar o resultado final pela assinatura do acordo. A Comissão sublinha que, se o Conselho tem que autorizar a abertura das negociações, não é obrigado a dar directrizes de negociação. Em qualquer caso, a Comissão considera ter respeitado as de 1986 e as de 1993. O acordo-quadro, ao aumentar o contingente pautal e ao baixar o direito fixo, efectuou uma liberalização do comércio das bananas. As partes contratantes consideraram o acordo-quadro uma compensação adequada da desconsolidação do direito de 20%. O acordo-quadro também é conforme às disposições centrais do Regulamento n.° 404/93 e não infringe as regras fundamentais do GATT, que aceita os contingentes pautais. O acordo-quadro foi resultado de duas negociações conduzidas em paralelo, isto é, das discussões comerciais gerais do Uruguai Round e do processo específico do artigo XXVIII do GATT.

d) Quanto à autorização de assinatura do acordo-quadro

1. Os Governos belga e neerlandês estão de acordo com a posição do Governo alemão de que o Conselho não autorizou a Comissão a assinar o acordo-quadro.

2. Segundo os Governos espanhol, francês e do Reino Unido, bem como o Conselho e a Comissão, o Conselho decidiu assinar o acordo-quadro. O Governo espanhol refere a decisão do Conselho de 7 de Março de 1994, que autoriza a Comissão a assinar a acta final do Uruguai Round, a que está anexo o acordo-quadro. A alteração posterior dos anexos não afecta essa decisão, podendo as propostas ser alteradas até à assinatura da acta final, uma vez que o que está em causa é a melhoria do acesso ao mercado. O Governo francês salienta igualmente que o acordo-quadro constitui uma parte integrante e inseparável dos resultados do Uruguai Round. A assinatura do comissário europeu não constituía a assinatura de um acordo na acepção da Convenção de Viena de 23 de Maio de 1969 sobre o direito dos tratados, mas uma mera rubrica ou assinatura de uma acta de negociações. Os Governos francês e do Reino Unido reconhecem que, em 7 de Março de 1994, o acordo-quadro não figurava entre os compromissos da Comunidade. Em 15 de Abril de 1994, data em que o Conselho confirmou, por unanimidade, a decisão de assinar a acta final, o anexo LXXX abrangia o conteúdo do acordo-quadro. Ao contrário do que sustenta o Governo alemão, o conjunto dos resultados das negociações intitulado «Acordo-quadro sobre a banana» estava integrado na lista dos compromissos da Comunidade. O Conselho e a Comissão também referem que o acordo-quadro constitui parte integrante dos resultados do Uruguai Round. A inserção das disposições do acordo-quadro no anexo LXXX não constitui, de modo nenhum, uma reprodução com fins declarativos de um acordo independente, mas fixa os compromissos da Comunidade. Como se pode ver pela acta da reunião do Conselho de 7 de Março de 1994, este último autorizou a assinatura da acta final do Uruguai Round, sabendo que os textos jurídicos existentes nessa data não eram definitivos e que seriam necessárias negociações posteriores, nomeadamente, relativamente aos compromissos da Comunidade. Nesta perspectiva foram convocadas reuniões do Comité especial do artigo 113.° do Tratado para Marraqueche, em 11 e 14 de Abril de 1994. Na sua reunião e 15 de Abril, o Conselho confirmou implicitamente, por unanimidade, a sua decisão de assinar todos os resultados do Uruguai Round na versão existente nessa altura, incluindo o acordo-quadro, que era parte integrante do anexo LXXX. As declarações para a acta de algumas delegações nacionais não podem afectar a legalidade da assinatura da acta final pelo Conselho, em 15 de Abril de 1994.

e) Quanto à compatibilidade do acordo-quadro com o Tratado

Os Governos espanhol, francês e do Reino Unido, bem como a Comissão e o Conselho sublinham que as críticas avançadas pelo Governo alemão são em grande medida coincidentes com as que foram rejeitadas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Alemanha/Conselho, já referido.

O regime das licenças de exportação destina-se a permitir que os Estados exportadores mantenham as suas partes de mercado na Comunidade. A não sujeição dos operadores da categoria B a este regime explica-se pela diferente situação em que se encontram esses importadores de bananas comunitárias e de bananas tradicionais ACP nos mercados desses países terceiros relativamente aos importadores tradicionais de bananas de países terceiros.

Tomada de posição do Tribunal

1 Convém recordar sucintamente as diferentes fases do presente processo, tal como estas resultam do pedido de parecer supra.

2 O resultado acordado das negociações entre a Colômbia, a Costa Rica, a Nicarágua, a Venezuela e a Comunidade Europeia sobre o regime comunitário de importação de bananas, a que se encontra anexo o Acordo-quadro sobre bananas, foi assinado pelo membro da Comissão responsável pelo pelouro da agricultura e do desenvolvimento rural e pelo embaixador da República da Colômbia em 28 e 29 de Março de 1994.

3 O pedido de parecer foi apresentado pela República Federal da Alemanha em 25 de Julho de 1994.

4 Como resulta dos factos, referidos supra, no pedido de parecer, os pontos 1 e 7 deste acordo, relativos à fixação de um contingente aduaneiro de importação, foram integrados no anexo LXXX, do qual constam as concessões aduaneiras propostas pela Comissão no quadro das negociações do Uruguai Round. O acordo-quadro é reproduzido em anexo a este anexo LXXX.

5 Em 15 de Abril de 1994, o Conselho, apesar das reservas formuladas por vários Estados-Membros quanto à inserção do acordo-quadro nas propostas da Comunidade, decidiu assinar a acta final do Uruguai Round.

6 Em 22 de Dezembro de 1994, o Conselho adoptou a Decisão 94/800/CE, relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia e em relação às matérias da sua competência, dos acordos resultantes das negociações multilaterais do Uruguai Round (1986/1994).

7 Em 1 de Janeiro de 1995, os acordos do Uruguai Round, incluindo os anexos com os compromissos da Comunidade em matéria de importação de bananas, entraram em vigor.

8 Resulta da sua incorporação em anexo ao anexo LXXX da acta final que, juridicamente, o acordo-quadro faz parte integrante dos acordos de negociação multilaterais do Uruguai Round e que foi celebrado com estes acordos depois de o presente pedido de parecer ter sido apresentado no Tribunal.

9 Para verificar se, nestas circunstâncias, o Tribunal se deve pronunciar sobre o pedido de parecer que lhe foi apresentado, têm que se analisar as disposições e o objectivo do artigo 228.°, n.° 6, do Tratado CE.

10 Segundo o artigo 228.°, n.° 6, o Conselho, a Comissão ou um Estado-Membro podem obter previamente o parecer do Tribunal de Justiça sobre a compatibilidade de um projecto de acordo com as disposições do Tratado.

11 Da letra do primeiro período desta disposição não decorre claramente se basta que o acordo exista como projecto no momento da apresentação do pedido de parecer ou se deve ainda encontrar-se nessa fase no momento em que o Tribunal se pronuncia.

12 Porém, o segundo período do artigo 228.°, n.° 6, prevê que um acordo que tenha sido objecto de parecer negativo do Tribunal de Justiça só pode entrar em vigor nas condições previstas no artigo N do Tratado da União Europeia, respeitante à revisão do Tratado.

13 Seria, portanto, contrário à lógica do artigo 228.°, n.° 6, aceitar que o Tribunal se pronunciasse sobre a compatibilidade com o Tratado de um acordo já celebrado, dado que um parecer eventualmente negativo não teria o efeito jurídico previsto por esta disposição.

14 Assim, no parecer 1/94, de 15 de Novembro de 1994 (Colect., p. I-5267), o Tribunal considerou que pode ser chamado a pronunciar-se, nos termos do artigo 228.°, n.° 6, do Tratado, em qualquer momento, antes de ser expresso definitivamente o consentimento da Comunidade em ser vinculada pelo acordo. O Tribunal precisou igualmente (n.° 12) que, enquanto não houver consentimento, o acordo continua a ser um projecto de acordo.

15 Esta apreciação é também conforme ao objectivo do processo de pedido de parecer.

16 O artigo 228.°, n.° 6, do Tratado tem como objectivo, como o Tribunal considerou no parecer 1/75, de 11 de Novembro de 1975 (Colect., p. 457), prevenir as complicações que resultariam de contestações em juízo relativas à compatibilidade com o Tratado dos acordos internacionais que obrigam a Comunidade.

17 O Tribunal salientou, ainda nesse mesmo parecer que, uma decisão judicial que eventualmente verificasse que esse acordo, tendo em vista quer o seu conteúdo, quer o processo adoptado para a sua celebração, é incompatível com as disposições do Tratado, não deixaria de criar, não só a nível comunitário, mas também a nível das relações internacionais, sérias dificuldades e correria o risco de provocar prejuízos a todas as partes interessadas, incluindo os países terceiros.

18 A fim de evitar essas complicações, o Tratado instituiu o processo excepcional do pedido de parecer prévio do Tribunal de Justiça, para verificar, antes da celebração do acordo, se este é compatível com o Tratado.

19 Ora, o objectivo de prevenção prosseguido pelo artigo 228.°, n.° 6, do Tratado não poderá ser atingido se o Tribunal se pronunciar sobre um acordo já celebrado.

20 Não pode sustentar-se que esta interpretação equivale a pôr em causa a protecção judicial da instituição ou do Estado-Membro que pediu o parecer num momento em que o acordo ainda não tinha sido celebrado.

21 Com efeito, o processo do artigo 228.°, n.° 6, do Tratado visa, em primeiro lugar, como já foi precisado, prevenir as dificuldades que poderiam resultar da incompatibilidade com o Tratado de acordos internacionais que vinculem a Comunidade, e não proteger interesses ou direitos do Estado-Membro ou da instituição comunitária autor do pedido de parecer.

22 De qualquer modo, o Estado ou a instituição comunitária autor do pedido de parecer pode interpor recurso de anulação da decisão do Conselho de celebrar o acordo, e pode também requerer, na mesma altura, medidas provisórias.

23 Resulta de quanto precede que o pedido de parecer ficou privado de objecto, pelo facto de o Acordo-quadro sobre bananas, integrado nos acordos das negociações multilaterais do Uruguai Round (1986/1994), ter sido celebrado com estes acordos, depois de o Tribunal ter sido chamado a pronunciar-se, e que, em consequência, não há que responder ao pedido de parecer.

Em conclusão,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. N. Kakouris, D. A. O. Edward e G. Hirsch, presidentes de secção, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler (relator), J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm e L. Sévon, juízes,

ouvidos: G. Tesauro, primeiro advogado-geral, C. O. Lenz, F. G. Jacobs, A. La Pergola, G. Cosmas, P. Léger, M. B. Elmer, N. Fennelly e D. Ruiz-Jarabo Colomer, advogados-gerais,

emite o seguinte parecer:

Não há que responder ao pedido de parecer.

Rodríguez Iglesias

Kakouris

Edward

Hirsch

Mancini

Schockweiler

Moitinho de Almeida

Kapteyn

Gulmann

Murray

Jann

Ragnemalm

Sévon

Proferido no Luxemburgo, em 13 de Dezembro de 1995.

O secretário

R. Grass

O presidente

G. C. Rodríguez Iglesias