CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

ELEANOR SHARPSTON

apresentadas em 28 de janeiro de 2016 ( 1 )

Processo C‑96/15

Saint Louis Sucre, que sucedeu à Saint Louis Sucre SNC

contra

Directeur général des douanes et droits indirects

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunal de grande instance de Nanterre (Tribunal Regional de Nanterre, França)]

«Quotizações à produção no setor do açúcar — Método de cálculo — Reporte de quantidades armazenadas no fim da campanha de comercialização — Tratamento no caso de supressão das quotizações à produção — Direito ao reembolso — Enriquecimento sem causa — Liberdade de empresa»

1. O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de interpretar — em especial, nos seus acórdãos Jülich I ( 2 ) e Jülich II ( 3 ) — as complexas regras de cálculo das quotizações à produção destinadas a financiar as restituições à exportação no contexto da organização comum de mercado no setor do açúcar, nas campanhas de comercialização de 2001/2002 a 2005/2006. Durante essas campanhas de comercialização, os produtores ( 4 ) estavam autorizados a transferirem, de um ano para o outro, determinadas quantidades armazenadas. A partir da campanha de comercialização de 2006/2007, que teve início em 1 de julho de 2006, a organização comum de mercado foi reformada e a ligação direta entre o financiamento das restituições à exportação e as quotizações à produção foi suprimida. O Tribunal de Justiça é hoje chamado, no âmbito de um pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunal de grande instance de Nanterre (França), a determinar como é que as quotizações à produção devem ser aplicadas às quantidades armazenadas em 30 de junho de 2006, uma questão que não foi suscitada nem analisada nos acórdãos Jülich I ou Jülich II.

Quadro jurídico

Visão geral

2. A organização comum de mercado do açúcar foi estabelecida em 1967 ( 5 ) e, posteriormente, revista, alterada ou reformada várias vezes, mais recentemente antes dos factos do presente processo, pelo Regulamento n.o 1785/81 ( 6 ) e pelo Regulamento n.o 2038/99 ( 7 ).

3. À data dos factos, a organização comum de mercado do açúcar era regida pelo Regulamento n.o 1260/2001 ( 8 ), adotada para ter em conta a evolução da produção e dar cumprimento às obrigações decorrentes dos acordos resultantes das negociações comerciais multilaterais do Uruguay Round. O Acordo sobre a Agricultura previa a redução progressiva do nível do apoio da Comunidade à exportação, em especial de açúcar sob garantia de quotas de produção, tanto em termos de quantidades como de dotações, durante um período de transição, da campanha de comercialização de 2001/2002 à de 2005/2006 ( 9 ).

4. O regime estabelecido nesse regulamento compreendia, em termos muito gerais, três categorias de produção designadas, respetivamente, por açúcar A, açúcar B e açúcar C. O açúcar A inseria‑se numa quota que, em princípio, correspondia à procura no mercado interno. O açúcar B inseria‑se numa outra quota. A produção das quotas A e B podia ser vendida no mercado interno (onde beneficiava de preços artificialmente elevados mediante um mecanismo de intervenção) ou exportada para países terceiros, com o benefício das restituições à exportação destinadas a compensar a diferença entre os preços praticados no mercado interno e os preços significativamente mais baixos praticados no mercado mundial. O sistema de restituições foi concebido para funcionar em regime de autofinanciamento, através da cobrança de uma quotização de base sobre a produção de açúcar A e B, até ao limite de 2% do preço de intervenção, complementada, quando necessário, por uma quotização adicional (até ao limite de 37,5% deste preço) aplicada exclusivamente à produção de açúcar B. Qualquer produção não abrangida por estas quotas era designada por açúcar C. Não podia ser comercializado no interior da Comunidade durante a campanha de comercialização em causa, mas podia ser exportado sem beneficiar de qualquer restituição (e sem a cobrança de qualquer quotização) ou ser armazenado até à campanha de comercialização seguinte, em que seria imputado às quotas A e B atribuídas ao produtor.

5. O Regulamento n.o 314/2002 estabeleceu normas de execução do Regulamento n.o 1260/2001 ( 10 ).

6. Em 2005, uma decisão da OMC ( 11 ) obrigou a União a limitar as exportações de açúcar branco subsidiado a 1,37 milhões de toneladas, em comparação com a anterior média anual de 6,5 milhões de toneladas. Por conseguinte, era necessário proceder a uma reforma mais radical. O Regulamento n.o 1260/2001 e o Regulamento n.o 314/2002 foram revogados e substituídos, com efeitos a partir de 1 de julho de 2006, respetivamente, pelo Regulamento n.o 318/2006 ( 12 ) e pelo Regulamento n.o 952/2006 ( 13 ). Além disso, o Regulamento n.o 320/2006 ( 14 ) estabeleceu a reestruturação da indústria açucareira.

7. O Regulamento n.o 493/2006 estabeleceu medidas transitórias para resolução das questões relacionadas com a mudança para o novo sistema ( 15 ).

Regulamento n.o 1260/2001

8. Os considerandos do Regulamento n.o 1260/2001 afirmavam, designadamente: «(9) As razões que até agora levaram a Comunidade a manter um regime de quotas de produção […] continuam válidas. Contudo, certas adaptações foram introduzidas no referido regime, a fim de […] fornecer à Comunidade os meios necessários para assegurar, de forma justa mas eficaz, o financiamento integral pelos próprios produtores dos encargos de escoamento dos excedentes resultantes da diferença entre a produção da Comunidade e o seu consumo [...]. […] (11) A organização comum de mercado no setor do açúcar baseia‑se, por um lado, no princípio da responsabilidade financeira integral dos produtores, em cada campanha de comercialização, pelas perdas inerentes ao escoamento do excedente da produção comunitária no âmbito das quotas em relação ao consumo interno [...]. (12) [...] É conveniente manter o sistema de autofinanciamento do setor através das quotizações à produção, bem como o regime de quotas de produção. (13) Assim, o princípio da responsabilidade financeira continuará a ser assegurado pelas contribuições dos produtores, através da cobrança de uma quotização à produção de base aplicada a toda a produção de açúcar A e B, mas limitada a 2% do preço de intervenção do açúcar branco, e de uma quotização B aplicada à produção de açúcar B até ao limite máximo de 37,5% deste último preço. [...] […] (15) As quotas de produção atribuídas a cada empresa do setor do açúcar podem gerar, numa determinada campanha e atendendo ao consumo, à produção, às importações, às reservas, aos reportes e à perda média previsível a cargo do regime de autofinanciamento, um volume de exportações superior ao fixado no [Acordo da OMC sobre a Agricultura]. Assim sendo, há que prever a adaptação, em cada campanha de comercialização, das garantias ligadas às quotas, de modo a assegurar o respeito dos compromissos assumidos pela Comunidade.»

9. Segundo o artigo 1.o, n.o 2, alíneas e), f) e g), do Regulamento n.o 1260/2001, entendia‑se por «açúcar A» e «açúcar B» qualquer quantidade de açúcar produzida por conta de uma campanha de comercialização determinada dentro do limite, respetivamente, das quotas A e B da empresa em causa, ao passo que o «açúcar C» consistia em qualquer quantidade de açúcar produzida por conta de uma campanha de comercialização determinada e que ultrapassasse a soma das quotas A e B da empresa em causa ou fosse produzida por uma empresa não detentora de quotas.

10. O capítulo 2 do título I («Regime de quotas») compreendia os artigos 10.° a 21.° O artigo 10.o dispunha especificamente o seguinte: «1. O presente capítulo é aplicável às campanhas de comercialização de 2001/2002 a 2005/2006. 2. As quantidades de base de produção A e B de açúcar [...] são as fixadas no n.o 2 do artigo 11.o 3. A fim de respeitar os compromissos assumidos pela Comunidade no âmbito do [Acordo da OMC sobre a Agricultura] celebrado nos termos do n.o 2 do artigo 300.o do Tratado, as garantias de escoamento do açúcar [...] [produzido] sob quota podem ser reduzidas durante uma ou mais campanhas de comercialização. 4. Para efeitos do n.o 3, deve ser determinada, antes de 1 de outubro, em relação a cada campanha de comercialização, a quantidade garantida no âmbito das quotas com base nas previsões de produção, importação, consumo, armazenagem, reporte e saldo exportável, bem como na perda média previsível a cargo do regime de autofinanciamento nos termos do n.o 1, alínea d), do artigo 15.o Quando estas previsões apontarem para um excedente exportável, a título da campanha de comercialização em causa, superior ao máximo previsto no acordo acima referido, a quantidade garantida é reduzida da diferença [...] […].»

11. Segundo o artigo 11.o, eram fixadas para cada Estado‑Membro quantidades de base A e B, que seriam atribuídas aos produtores como as suas quotas A e B. O artigo 13.o estabelecia que o açúcar C não podia ser escoado no mercado interno, devendo ser exportado no seu estado inalterado antes de 1 de janeiro seguinte ao fim da campanha de comercialização em causa ou reportado para a campanha de comercialização seguinte, nos termos do artigo 14.o

12. O artigo 14.o, n.o 1, dispunha o seguinte: «Cada empresa pode decidir reportar para a campanha de comercialização seguinte, à conta da produção dessa mesma campanha, no todo ou em parte, a produção de açúcar que ultrapasse a quota A. Esta decisão é irrevogável. Cada empresa pode decidir reportar para a campanha de comercialização seguinte, por conta da produção dessa mesma campanha, a totalidade ou parte da produção de açúcar A ou de açúcar B que tenha passado a ser produção de açúcar C após a aplicação dos n.os 3 a 6 do artigo 10.o Essa decisão é também irrevogável ( 16 ).»

13. No que respeita ao cálculo das quotizações à produção, para financiamento dos encargos da Comunidade com o escoamento dos excedentes da produção, o artigo 15.o dispunha, nos n.os 1 a 4: «1. Antes do fim de cada campanha de comercialização, é verificada: a) A quantidade previsível de açúcar A e B [...] produzida por conta da campanha em curso; b) A quantidade previsível de açúcar [...] escoada para consumo no interior da Comunidade durante a campanha em curso; c) O excedente exportável, subtraindo à quantidade referida na alínea a) a quantidade referida na alínea b); d) A perda média previsível ou a receita média previsível por tonelada de açúcar relativamente aos compromissos de exportação a realizar a título da campanha em curso. Essa perda média, ou essa receita média, será igual à diferença entre o montante total das restituições e o montante total dos direitos niveladores [ ( 17 ) ], divididos pela tonelagem total dos compromissos de exportação em causa; e) A perda global ou a receita global previsíveis, multiplicando o excedente referido na alínea c) pela perda média ou pela receita média referidas na alínea d). 2. Antes do final da campanha de comercialização de 2005/2006 [...] deve ser cumulativamente verificado, em relação às campanhas de comercialização de 2001/2002 a 2005/2006: a) O excedente exportável estabelecido em função da produção definitiva de açúcar A e B [...], por um lado, e da quantidade definitiva de açúcar [...] escoada para consumo interno da Comunidade, por outro; b) A perda média ou a receita média por tonelada de açúcar resultante da totalidade dos compromissos de exportação em causa, estabelecida segundo a regra de cálculo referida na alínea d), segundo parágrafo, do n.o 1; c) A perda global ou a receita global, multiplicando o excedente referido na alínea a) pela perda média ou receita média referidas na alínea b); d) A soma global das quotizações à produção de base e das quotizações B cobradas. A perda global previsível ou a receita global previsível, referidas na alínea e) do n.o 1, é ajustada em função da diferença entre as verificações referidas nas alíneas c) e d). 3. Quando das verificações referidas no n.o 1, depois dos ajustamentos efetuados nos termos do n.o 2 [...], resulte uma perda global previsível, esta é dividida pela quantidade previsível de açúcar A e B [...] produzida por conta da campanha em curso. O montante correspondente a este quociente é cobrado aos fabricantes como quotização à produção de base sobre as suas produções de açúcar A e B […]. […] 4. Quando o limite da quotização à produção de base não permitir cobrir integralmente a perda global referida no primeiro parágrafo do n.o 3, o saldo restante é dividido pela quantidade previsível de açúcar B […] produzida por conta da campanha em causa. O montante resultante é cobrado aos fabricantes como quotização B sobre as suas produções de açúcar B […]. […].»

14. O artigo 15.o, n.o 8, previa a aprovação de normas de execução relativas aos montantes das quotizações a cobrar ( 18 ).

Regulamento n.o 314/2002

15. Com base, designadamente, no artigo 15.o, n.o 8, do Regulamento n.o 1260/2001, a Comissão adotou o Regulamento n.o 314/2002, cujo artigo 6.o, n.o 4, dispunha originalmente: «A quantidade a verificar em aplicação do n.o 1, alínea b), do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 1260/2001 será estabelecida com base na soma das quantidades que se seguem: a) Quantidades de açúcar […] escoadas na Comunidade para consumo direto e para consumo após transformação pelas indústrias utilizadoras; b) Quantidades de açúcar desnaturadas; c) Quantidades de açúcar […] importadas de países terceiros sob a forma de produtos transformados. Deduz‑se da soma do primeiro parágrafo a soma das quantidades de açúcar […] exportadas para países terceiros sob a forma de produtos transformados e das quantidades de produtos de base expressas em açúcar branco para as quais foram emitidos títulos de restituições à produção referidos no n.o 3 do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 1260/2001 do Conselho ( 19 ).»

16. Esse texto foi substituído, com efeitos a partir de 1 de julho de 2003, pelo Regulamento n.o 1140/2003. A disposição alterada tinha a seguinte redação: «A quantidade escoada para consumo na Comunidade a verificar em aplicação do n.o 1, alínea b), e do n.o 2, alínea a), do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 1260/2001 é estabelecida com base na soma das quantidades [...]: a) Armazenadas no início da campanha; b) Produzidas no âmbito das quotas A e B; c) Importadas no seu estado inalterado; d) Contidas nos produtos transformados importados; Do valor referido no primeiro parágrafo, são deduzidas as quantidades [ ( 20 ) ] [...]: a) Exportadas no seu estado inalterado; b) Contidas nos produtos transformados exportados; c) Armazenadas no final da campanha; d) Que tenham sido objeto de títulos de restituições à produção referidos no n.o 3 do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 1260/01. […].»

17. A Comissão deixou claro na audiência do presente processo, sem que a Saint Louis Sucre o contestasse, que a nova redação não introduziu uma alteração no método de cálculo, representando tão somente uma expressão mais clara e explícita desse método.

Regulamento n.o 493/2006

18. A Comissão adotou o Regulamento n.o 493/2006 com base, designadamente, no artigo 44.o do Regulamento n.o 318/2006, que previa a adoção de medidas transitórias destinadas a facilitar a passagem da situação de mercado da campanha de comercialização de 2005/2006 para a situação de mercado da campanha de 2006/2007, nomeadamente reduzindo a quantidade que podia ser produzida dentro da quota.

19. O considerando 8 do Regulamento n.o 493/2006 estabelecia que, para efetuar o cálculo, a fixação e a cobrança das quotizações para a produção da campanha de comercialização de 2005/2006, determinadas disposições do Regulamento n.o 314/2002 deviam continuar a aplicar‑se depois de 30 de junho de 2006. Acrescentava que: «As quotizações são calculadas com base em dados estatísticos atualizados regularmente. Dado que se trata da última fixação das quotizações para todo o período compreendido entre a campanha de comercialização de 2001/2002 e a de 2005/2006, sem possibilidade de, como nos anos anteriores, proceder a um ajustamento posterior dos cálculos com base em dados atualizados afigura‑se oportuno adiar o cálculo e a fixação das quotizações para 15 de fevereiro de 2007, para garantir a fiabilidade dos cálculos e a pertinência dos dados estatísticos utilizados.

20. Segundo o artigo 6.o do Regulamento n.o 493/2006, o Regulamento n.o 314/2002, conforme alterado, aplicava‑se à fixação e à cobrança das quotizações para a produção da campanha de comercialização de 2005/2006, incluindo as correções relativas ao cálculo das quotizações das campanhas de comercialização de 2001/2002 a 2004/2005 previstas no artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1260/2001. Nos termos do artigo 12.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento n.o 493/2006, relativamente à campanha de comercialização de 2005/2006, os montantes das quotizações deveriam ser fixados antes de 15 de fevereiro de 2007.

O sistema reformado

21. A reforma de 2006 teve como principais objetivos assegurar a competitividade reduzindo a capacidade de produção não rentável, estabilizar os mercados e garantir a segurança do abastecimento, e atenuar o impacto social e económico nas populações agrícolas das regiões afetadas. As principais características da reforma eram: a redução das quotas de produção; reduções graduais dos preços; (como objetivo final), a suspensão do mecanismo de restituições à exportação, e medidas de reestruturação e de diversificação, financiadas por um fundo de reestruturação temporário ( 21 ).

22. No que respeita às quotas, o artigo 7.o do Regulamento n.o 318/2006 estabelecia uma quota única e indiferenciada, igual ao total das quotas A e B que tivessem sido atribuídas a cada empresa para a campanha de comercialização de 2005/2006. Contudo, segundo o artigo 8.o, as empresas também podiam solicitar a atribuição de uma quota adicional (dentro de um limite total por Estado‑Membro), contra o pagamento de um montante único de 730 EUR por tonelada.

23. As restituições à exportação não foram abolidas. Os artigos 32.° e 33.° do Regulamento n.o 318/2006 referiam‑se ao âmbito de aplicação e à fixação dessas restituições à exportação, que foram concedidas nas campanhas de 2006/2007 e de 2007/2008 ( 22 ). No entanto, foram suspensas no ano seguinte ( 23 ) e não voltaram a ser concedidas. Além disso, o artigo 14.o do Regulamento n.o 318/2006 permitia às empresas efetuarem o reporte, para a campanha de comercialização seguinte, da totalidade ou de uma parte da sua produção que excedesse a sua quota, para ser tratada como produção dessa campanha, tal como o permitia o artigo 14.o do Regulamento n.o 1260/2001, aplicável ao presente caso.

24. Contudo, as regras de execução do financiamento das restituições à exportação (e a organização comum de mercado, no seu conjunto) foram alteradas. O considerando 19 do Regulamento n.o 318/2006 dispunha: «Deverá ser imposto um encargo de produção, destinado a contribuir para o financiamento da despesa efetuada no âmbito da organização comum de mercado no setor do açúcar». Assim a função do novo encargo era financiar a despesa geral, e não apenas as restituições à exportação. Por conseguinte, o cálculo do novo encargo não estava relacionado com o montante dessas restituições. O artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento n.o 318/2006 introduziu o encargo de produção a partir da campanha de comercialização de 2007/2008 (não foi cobrado em 2006/2007) e o artigo 16.o, n.o 2, fixou o montante forfetário de 12 EUR por tonelada de açúcar de quota. Porém, o fundo de reestruturação temporário estabelecido pelo Regulamento n.o 320/2006 era financiado por um «montante temporário a título da reestruturação» significativamente mais elevado, instituído por este regulamento ( 24 ).

Regulamentos que fixam os montantes das quotizações para as campanhas de comercialização de 2002/2003 a 2005/2006, acórdãos do Tribunal de Justiça

25. O Regulamento n.o 164/2007 ( 25 ) fixou as quotizações à produção para a campanha de comercialização de 2005/2006. O método de cálculo utilizado era o mesmo que já tinha sido usado nas quatro campanhas de comercialização anteriores, o que deu lugar a uma quotização à produção de base de 6,333 EUR por tonelada de açúcar branco para o açúcar A e o açúcar B, mas (ao contrário dos anos anteriores) sem necessidade de uma quotização B.

26. Posteriormente, em 8 de maio de 2008, no acórdão Jülich I, o Tribunal de Justiça declarou inválidos os regulamentos que fixaram as quotizações para as campanhas de comercialização de 2002/2003 e 2003/2004 ( 26 ), essencialmente por terem considerado no denominador do rácio apenas as quotas A e B em relação às quais tivessem efetivamente sido pagas restituições à exportação, permitindo calcular a «perda média por tonelada» para os efeitos do artigo 15.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1260/2001, e por terem excluído as quantidades de açúcar contidas nos produtos transformados exportados e em relação às quais não tinham sido pagas restituições à exportação ( 27 ) .

27. Consequentemente, a Comissão adotou o Regulamento n.o 1193/2009 ( 28 ), que retificou, não só os regulamentos que tinham sido declarados inválidos, mas também o Regulamento n.o 164/2007, com base num cálculo revisto que alterava ligeiramente algumas das quotizações à produção em causa (reduzindo a quotização de base do Regulamento n.o 164/2007 de 6,333 EUR para 6,133 EUR por tonelada de açúcar branco para o açúcar A e o açúcar B).

28. Em 11 de dezembro de 2010, a Comissão publicou uma comunicação «que reconhece formalmente que determinados atos da legislação da União Europeia no domínio agrícola se tornaram obsoletos» ( 29 ), designadamente o Regulamento n.o 164/2007, dado que «os montantes das quotizações foram recalculados pelo Regulamento (CE) n.o 1193/2009». Foi declarado que, por força da comunicação, os atos enunciados seriam «retirados do acervo ativo» e o Serviço das Publicações foi convidado a retirar esses atos do repertório da legislação da União Europeia em vigor, apesar de não ter havido uma revogação formal.

29. No entanto, o Regulamento n.o 1193/2009 foi declarado inválido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Jülich II, de 27 de setembro de 2012, essencialmente porque, no seu cálculo revisto, a Comissão incluiu no «montante total das restituições», para os efeitos do artigo 15.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1260/2001 (permitindo o numerador do rácio calcular a perda média), todas as restituições disponíveis, e não apenas as que efetivamente tivessem sido pagas.

30. Posteriormente, o Conselho adotou o Regulamento n.o 1360/2013 ( 30 ). Os considerandos deste regulamento refletiam a posição do Tribunal de Justiça nos acórdãos Jülich I e Jülich II, afirmando especificamente: «(11) Consequentemente, as quotizações no setor do açúcar deverão ser fixadas ao nível adequado. Para as exportações [...], a ‘perda média’, na aceção do artigo 15.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento (CE) n.o 1260/2001, deverá ser calculada dividindo as restituições efetivamente pagas pelas quantidades exportadas, quer tenha ou não sido paga uma restituição. O ‘excedente exportável’, na aceção do artigo 15.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 1260/2001, deverá também ser calculado tendo em conta todas as exportações, quer tenha ou não sido paga uma restituição. […] (21) Em relação à campanha de comercialização de 2005/2006, a aplicação do método referido no considerando 11 resulta num montante equivalente a 1,2335% para a quotização à produção de base, sem necessidade de uma quotização B. A perda global recalculada é inteiramente coberta pelas receitas da quotização à produção de base, não sendo necessário fixar o coeficiente complementar referido no artigo 16.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1260/2001. [...]»

31. Nos termos do artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1360/2013, as quotizações à produção no setor do açúcar para as campanhas de comercialização de 2001/2002 a 2005/2006 são as estabelecidas no ponto 1 do anexo. Por conseguinte, a quotização de base fixada para a campanha de comercialização de 2005/2006 era de 7,794 EUR por tonelada de açúcar branco; para todas as outras campanhas de comercialização, manteve‑se inalterada, em 12,638 EUR por tonelada. A quotização B manteve‑se inalterada para as campanhas de comercialização de 2001/2002, 2004/2005 e 2005/2006 (ano em que o seu montante foi 0 EUR), ao passo que, em 2002/2003, baixou de 126,139 EUR para 103,447 EUR por tonelada e, em 2003/2004, baixou de 170,929 EUR para 109,061 EUR por tonelada.

Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais

32. A Saint Louis Sucre é um produtor de açúcar estabelecido em França e abrangido, à data dos factos, pela organização comum de mercado no setor do açúcar, estando portanto sujeita ao pagamento das quotizações à produção, em conformidade com o Regulamento n.o 1260/2001.

33. Nos termos do Código Geral dos Impostos francês e de legislação relativa aos impostos indiretos, a cobrança das referidas é feita quotizações pela Direction des douanes et droits indirects (Direção‑geral das alfândegas e dos impostos indiretos, a seguir «autoridade tributária»).

34. Tendo em conta que, na campanha de comercialização de 2005/2006, não lhe devia ter sido exigido o pagamento de quotizações para financiar as restituições à exportação com base em quantidades armazenadas que não tinham sido exportadas à data em que expirou a organização comum de mercado que regulava essas quotizações e restituições, a Saint Louis Sucre apresentou uma reclamação, em 28 de dezembro de 2008, em que pedia o reembolso do montante de 158982544 EUR ( 31 ), tendo essa reclamação sido indeferida pela autoridade tributária, em 30 de setembro de 2009.

35. Em 19 de novembro de 2009, a Saint Louis Sucre impugnou a decisão de indeferimento no órgão jurisdicional de reenvio, pedindo‑lhe que submetesse ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial sobre a interpretação e a validade dos regulamentos então aplicáveis. A pedido das partes, a instância foi suspensa em 6 de setembro de 2010, até à prolação do acórdão Jülich I. Na sequência dos acórdãos Jülich I e Jülich II e da adoção do Regulamento n.o 1360/2013, a Saint Louis Sucre concluiu as suas alegações no órgão jurisdicional de reenvio em 5 de março de 2014.

36. Sustentou que, embora o Regulamento n.o 1360/2013 permita calcular o montante do reembolso solicitado, subsiste a questão do reembolso das quotizações relativas ao açúcar armazenado mas não exportado no final da organização comum de mercado, uma vez que o Regulamento n.o 318/2006 pôs termo ao mecanismo das quotizações à produção. A Saint Louis Sucre recordou os objetivos gerais da organização comum de mercado no setor do açúcar estabelecidos, nomeadamente, pelo Regulamento n.o 1260/2001, e, em especial, a condição do autofinanciamento, que já não se aplicava, pelo que uma parte das quotizações pagas não foi utilizada para financiar as exportações, mas para enriquecer a União. Em 30 de junho de 2006, estavam armazenadas 5669000 toneladas de açúcar de quota, que foram contabilizadas como excedente exportável, mas não exportado, não tendo sido efetuada qualquer restituição relativamente a essas quantidades.

37. A Saint‑Louis Sucre observa que, no acórdão Jülich I, o Tribunal de Justiça confirmou que «as quantidades de produtos eventualmente armazenadas no fim da campanha devem ser contabilizadas a título de quantidades não consumidas, com vista ao estabelecimento do excedente exportável, quando, por hipótese, não beneficiaram, nessa fase, de medidas de apoio ao escoamento» ( 32 ), mas nunca se pronunciou sobre as consequências da abolição desse sistema que devem ser aplicadas ao caso em apreço.

38. A Saint‑Louis Sucre considera que o artigo 15.o, n.o 2, conjugado com o artigo 15.o, n.o 8, do Regulamento n.o 1260/2001, autorizava o reembolso de quotizações à produção no caso de o mecanismo não ter sido prorrogado. Por conseguinte, a Comissão estava obrigada a aplicar as medidas transitórias previstas no artigo 44.o do Regulamento n.o 318/2006, por forma a conferir efeito útil ao artigo 15.o do Regulamento n.o 1260/2001. A Saint Louis Sucre invoca o princípio da proibição do enriquecimento sem causa, um princípio geral do direito da UE, e sustenta que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao considerar que não estava obrigada a devolver as quotizações correspondentes às reservas não exportadas, embora tivesse conhecimento da tonelagem efetivamente exportada no final do período de novo cálculo das quotizações, no termo da organização comum de mercado. A Saint Louis Sucre acrescenta que as restrições financeiras que resultam para a sua atividade devido ao não reembolso das quotizações excedentárias são desproporcionais e intoleráveis e constituem uma violação da sua liberdade de empresa.

39. Por conseguinte, o Tribunal de grande instance de Nanterre (Tribunal de Regional de Nanterre) submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudicias: «1) Deve[m] o artigo 15.o, n.os 2 e 8 do [Regulamento n.o 1260/2001], aplicado à luz dos seus considerandos 9 e 11 e dos acórdãos [Jülich I e Jülich II], e os princípios gerais de direito [da União] da proporcionalidade, da liberdade de empresa e da proibição do enriquecimento sem causa ser interpretados no sentido de que um fabricante de açúcar tem direito a ser reembolsado pelas quotizações à produção pagas com base nas quantidades de açúcar de quota que ainda estavam armazenadas em 30 de junho de 2006, uma vez que o regime das quotizações à produção não foi prorrogado após esta data pelo [Regulamento n.o 318/2006]? 2a) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, deve o montante das quotizações a restituir aos fabricantes basear‑se apenas na tonelagem de açúcar armazenada em 30 de junho de 2006? 2b) Em caso de resposta negativa à questão anterior [ ( 33 ) ], deve a tonelagem de açúcar que serve de base ao reembolso das quotizações basear‑se na variação das reservas comunitárias de açúcar verificada no período compreendido entre 1 de julho de 2001 e 30 de junho de 2006? 3) Pode o cálculo da quotização a reembolsar resultar validamente da multiplicação da reserva de açúcar, determinada em função da resposta dada à questão 2, pela média ponderada das ‘perdas médias’ verificadas durante a organização comum de mercado de 2001/2006, ou deve aquele cálculo ser efetuado de modo diferente e, em caso afirmativo, de que modo? 4) Em caso de resposta afirmativa às anteriores questões, o Regulamento n.o 164/2007 [...] é inválido?»

40. Apresentaram observações escritas no Tribunal de Justiça, a Saint Louis Sucre, os Governos belga e francês, e a Comissão Europeia.

41. Em resposta às questões escritas do Tribunal de Justiça, as mesmas partes expressaram os seus pontos de vista sobre a validade do Regulamento n.o 164/2007 e sobre a possibilidade de a resposta à questão 4 do órgão jurisdicional exigir que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre a validade do Regulamento n.o 1360/2013. A Comissão apresentou ao Tribunal de Justiça os dados utilizados no cálculo dos montantes das quotizações fixadas pelo Regulamento n.o 1360/2013.

42. Na audiência de 11 de novembro de 2015, a Saint Louis Sucre, o Governo francês e a Comissão apresentaram observações orais.

Apreciação

Admissibilidade do pedido de decisão prejudicial

43. Antes de mais, o Governo francês observa, que o pedido de decisão prejudicial é manifestamente inadmissível na sua totalidade.

44. Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio não apresentou razões que justifiquem o seu pedido de decisão prejudicial, limitando‑se a referir que foi chamado a pronunciar‑se sobre um litígio relativo à interpretação de um ato da União. Não tentou dirimir o litígio, tendo‑se limitado a apresentar ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial sobre as questões sugeridas pela Saint Louis Sucre.

45. Em segundo lugar, o despacho de reenvio não fornece uma descrição suficientemente detalhada —não tem em conta — o contexto factual do processo principal. Os acórdãos Jülich I e Jülich II impuseram à Comissão a adoção das medidas necessárias para sanar os vícios detetados nos regulamentos declarados inválidos. Em abril de 2015, os produtores de açúcar acabaram por ser reembolsados, ao abrigo do Regulamento n.o 1360/2013, mas o pedido de decisão prejudicial foi apresentado em janeiro de 2015, sem que tenha sido verificado se as questões seriam pertinentes após o reembolso.

46. Não subscrevo os argumentos expostos pelo Governo francês.

47. Segundo jurisprudência constante, as questões submetidas por um órgão jurisdicional nacional gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só se pode recusar a responder a uma questão prejudicial quando for manifesto que a interpretação solicitada não tem qualquer relação com os factos ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto ou de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas ( 34 ).

48. Além disso, a necessidade de se chegar a uma interpretação do direito da União que seja útil ao órgão jurisdicional nacional exige que este defina o quadro factual e regulamentar no qual se inserem as questões que coloca ou que, pelo menos, explique as hipóteses factuais em que assentam essas questões. Acresce que o despacho de reenvio tem de indicar as razões precisas que levaram o juiz nacional a interrogar‑se sobre a interpretação do direito da União e a considerar necessário apresentar questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça ( 35 ).

49. No caso em apreço, há que reconhecer que o despacho de reenvio é muito sumário e não fornece ao Tribunal de Justiça uma visão completa da argumentação jurídica apresentada no processo principal. Contudo, na minha opinião, o contexto jurídico e factual do litígio é suficientemente pormenorizado e o objeto das questões prejudiciais é claro. O órgão jurisdicional nacional é chamado a pronunciar‑se sobre a validade do cálculo final das quotizações, quando o sistema de quotizações à produção chegou ao fim em 30 de junho de 2006, e, em especial, sobre a validade da inclusão das quantidades em armazém a essa data. Além disso, nem a Comissão nem qualquer dos governos que apresentaram observações revelaram dificuldades em formular essas observações com base no despacho de reenvio ( 36 ).

50. Consequentemente, concluo que o pedido de decisão prejudicial é admissível.

Admissibilidade e objeto da quarta questão

51. O Governo francês suscita especificamente a exceção de inadmissibilidade da quarta questão, relativa à validade do Regulamento n.o 164/2007, dado que o órgão jurisdicional de reenvio não explica de que modo este regulamento (uma vez que foi substituído em primeiro lugar pelo Regulamento n.o 1193/2009 e depois, pelo Regulamento n.o 1360/2013) pode ser pertinente para o processo principal.

52. Nas observações escritas originais, a Saint Louis Sucre alegou que o Regulamento n.o 164/2007 era inválido; o Governo belga defendeu a sua validade; e a Comissão sustentou que não era necessário responder à quarta questão, na medida em que o Regulamento n.o 164/2007 tinha sido declarado inválido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Jülich II.

53. Seguidamente, em resposta a uma questão escrita do Tribunal de Justiça, o Governo belga e a Comissão afirmaram que o Tribunal de Justiça deveria interpretar a quarta questão no sentido de que se refere à validade do Regulamento n.o 1360/2013. O Governo francês defendeu o mesmo ponto de vista (sem prejuízo das suas reservas mais gerais quanto à admissibilidade), tal como fez a Saint Louis Sucre (com a ressalva de que a declaração de invalidade não deveria afetar os direitos ao reembolso já adquiridos pelos produtores ao abrigo daquele regulamento).

54. Como tal, considero necessário examinar a situação do Regulamento n.o 164/2007 à data dos factos do processo principal.

55. Quando a Saint Louis Sucre iniciou o processo principal, em 19 de novembro de 2009, o Regulamento n.o 164/2007 estava em vigor, mas tinha sido «retificado» pelo Regulamento n.o 1193/2009, que tinha sido adotado para dar execução ao acórdão Jülich I e que, relativamente ao Regulamento n.o 164/2007, era aplicável a partir de 23 de fevereiro de 2007. No entanto, como o Regulamento n.o 1193/2009 só entrou em vigor em 9 de dezembro de 2009 ( 37 ), pode presumir‑se que as quotizações à produção que tinham sido cobradas à Saint Louis Sucre quando o processo principal foi iniciado, foram calculadas com base na redação original do Regulamento n.o 164/2007. Ao contrário do que afirma a Comissão, o acórdão Jülich I não declarou inválido o Regulamento n.o 164/2007 (este regulamento não tinha sequer sido adotado quando os despachos de reenvio foram proferidos naquele processo), mas os fundamentos do acórdão impuseram à Comissão alterá‑lo, para correção do método de cálculo.

56. A retificação foi efetuada pelo Regulamento n.o 1193/2009 com base num cálculo corrigido, que veio também a ser considerado incorreto pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Jülich II, que, consequentemente, declarou a invalidade daquele regulamento.

57. Daqui resulta que o texto original do Regulamento n.o 164/2007, estava em vigor em todo o período pertinente do processo principal, mas que, devido aos acórdãos Jülich I e Jülich II do Tribunal de Justiça, deveria em qualquer caso de ser declarado inválido, na sua versão original ou na redação que lhe foi dada pelo Regulamento n.o 1193/2009, por se basear num cálculo que já tinha sido declarado incorreto. Contudo, não considero que a comunicação da Comissão, de 11 de dezembro de 2010 ( 38 ), que não constitui um ato jurídico da União na aceção do artigo 288.o TFUE, possa ser pertinente nessa matéria.

58. Se o Regulamento n.o 164/2007 não puder ser aplicado, com que base jurídica podem as quotizações finais à produção relativas às campanhas de comercialização de 2001/2002 a 2005/2006 ser cobradas legalmente à Saint Louis Sucre?

59. A única possibilidade é o Regulamento n.o 1360/2013, que entrou em vigor em 20 de dezembro de 2013 (antes da apresentação do pedido de decisão prejudicial) e que é aplicável a partir das mesmas datas que os regulamentos originais. Ainda que não tivesse sido revogado por aquele ato, nem por qualquer outro, o Regulamento n.o 164/2007 não podia servir de base jurídica para cobrar as quotizações à produção, uma vez que (tanto na sua versão original como na versão retificada pelo Regulamento n.o 1193/2009) assentava num cálculo que tinha sido declarado inválido pelo Tribunal de Justiça.

60. Assim, considero que qualquer impugnação do montante das quotizações à produção em causa deve ser apreciada exclusivamente em função dos cálculos subjacentes ao Regulamento n.o 1360/2013.

61. Não obstante, aproveito a oportunidade para expressar a minha preocupação relativamente à abordagem legislativa da Comissão nestas matérias. Embora admirável, o objetivo de eliminar os atos obsoletos do acervo da União deve ser prosseguido de forma criteriosa. Quando se encontram esgotados todos os possíveis efeitos de um ato, a ação mais adequada é a sua revogação. Mantê‑lo em vigor, num estado de limbo, através do «reconhecimento formal da obsolescência» ( 39 ), é semear dúvidas e confusão. Isso é ainda mais verdadeiro no caso de um ato como o Regulamento n.o 164/2007, que, longe de ter esgotado todos os seus efeitos em 11 de dezembro de 2010, quando a comunicação da Comissão foi publicada, na verdade permaneceu em vigor, na sua versão retificada pelo Regulamento n.o 1193/2009. Entendo que, tanto no interesse do Tribunal de Justiça como, acima de tudo, no interesse de todos os que estão abrangidos pelo direito da União, a Comissão deve rever a sua prática nesta matéria.

Apreciação quanto ao mérito da primeira e da quarta questões

62. Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o Regulamento n.o 1260/2001 deve ser interpretado no sentido de que, depois de expirada a organização comum de mercado que se regia por esse regulamento e substituído o sistema de autofinanciamento «de forma justa mas eficaz» (em que as quotizações de base e as quotizações B se destinavam a financiar as restituições à exportação) por um sistema de encargos de produção forfetários (já não expressamente associados às restituições à exportação), os produtores têm direito ao reembolso das quotizações à produção pagas em função das quantidades que estavam armazenadas quando do término da referida organização comum de mercado.

63. A quarta questão está intimamente relacionada com a primeira, na medida em que versa diretamente sobre a validade do Regulamento n.o 1360/2013 que substitui o Regulamento n.o 164/2007, no qual a fixação das quotizações à produção em causa tinha em conta as quantidades armazenadas quando do término da organização comum de mercado estabelecida no Regulamento n.o 1260/2001.

64. Analisarei as duas questões em conjunto. A Saint Louis Sucre alega que a primeira questão e a quarta deviam ser respondidas no sentido de que o Regulamento n.o 1360/2013 é inválido na medida em que as existências finais foram tidas em conta nos cálculos, e que, por conseguinte, os produtores têm direito ao reembolso. Os Governos belga e francês, bem como a Comissão defendem a tese contrária.

65. Para analisar estas matérias, pode ser útil ter bem presente a estrutura e o funcionamento do sistema de autofinanciamento estabelecido no Regulamento n.o 1260/2001, e a sua relação com os dois sistemas que, respetivamente, o precederam e lhe sucederam.

66. No que respeita à estrutura geral do sistema, decorre nitidamente dos considerandos do Regulamento n.o 1260/2001 que o objetivo das quotizações à produção era especificamente cobrir os custos das restituições à exportação e que a intenção era calcular essas quotizações de modo a cumprir esse objetivo. Contudo, como resulta, em especial, do artigo 15.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1260/2001 e do artigo 6.o, n.o 4, do Regulamento n.o 314/2002, também é claro que o cálculo não se resumia à soma dos custos e à sua repartição pelas quantidades produzidas nas quotas A e B ( 40 ).

67. Em concreto, as quotizações de base e as quotizações B eram calculadas nos termos do artigo 15.o, n.os 3 e 4, do Regulamento n.o 1260/2001, dividindo a perda global em cada campanha pela produção de açúcar A e B nessa mesma campanha. Nos termos do artigo 15.o, n.os 1 e 2, a referida perda global correspondia ao excedente exportável, multiplicado pela perda média por tonelada. O caso em apreço respeita unicamente ao cálculo do excedente exportável; a Saint Louis Sucre não contesta o cálculo da perda média por tonelada, nem os valores relativos à produção.

68. Segundo o artigo 15.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1260/2001, o excedente exportável relativo a cada campanha compreendia essencialmente as quantidades produzidas nas quotas A e B, menos a quantidade escoada para consumo interno da União ( 41 ).

69. Nos termos do artigo 6.o, n.o 4, do Regulamento n.o 314/2002, a quantidade escoada para consumo interno da União era estabelecida somando: i) as quantidades armazenadas no início da campanha pertinente (existências iniciais); ii) as quantidades produzidas; e iii) as quantidades importadas durante a campanha. Deduzindo‑se a esse total: i) as quantidades exportadas durante a campanha em causa; ii) as quantidades armazenadas no final da campanha (existências finais); e iii) as quantidades utilizadas na indústria química que tivessem beneficiado de restituições à produção.

70. Verifica‑se, assim, que se as existências finais fossem retiradas do cálculo, a quantidade escoada para consumo interno da União aumentaria (porque, de outro modo, as existências finais teriam sido deduzidas a essa quantidade) e o montante do excedente exportável diminuiria (porque o excedente exportável é calculado com base na dedução, às quantidades produzidas, da quantidade escoada para consumo). Isto teria como efeito a redução da perda global (determinada pela multiplicação da perda média pelo excedente exportável) e, consequentemente, do montante das quotizações à produção (estabelecido pela divisão da perda global pela produção de açúcar A e B).

71. No que respeita à relação com o sistema precedente, o princípio do autofinanciamento integral das restituições à exportação pelos produtores vigorava desde a reforma de 1981 da organização comum de mercado no setor do açúcar. A redação do artigo 28.o do Regulamento n.o 1785/81 era praticamente idêntica à do artigo 15.o do Regulamento n.o 1260/2001 ( 42 ). Nesse contexto, a situação em causa no caso presente era simplesmente a continuação da situação ao abrigo do sistema anterior. A fórmula de cálculo da «quantidade escoada para consumo» no mercado interno também permaneceu inalterada, ainda que a sua definição tenha sido clarificada e explicitada com a redação que foi dada pelo Regulamento n.o 1140/2003 ao artigo 6.o, n.o 4, do Regulamento n.o 314/2002 ( 43 ).

72. No que respeita à relação com o sistema subsequente, a necessidade de financiar as restituições à exportação manteve‑se, pelo menos, até ao final da campanha de comercialização de 2007/2008, mas o anterior método de cálculo das quotizações à produção, destinado especificamente a cobrir as restituições à exportação, foi substituído por um encargo de produção forfetário, concebido para contribuir para o financiamento do sistema no seu todo (incluindo quaisquer restituições à exportação concedidas) ( 44 ). Contudo, há que referir que o artigo 6.o do Regulamento n.o 493/2006 confirmou expressamente (pelos motivos enunciados no seu considerando 8) que o artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1260/2001 devia aplicar‑se para fixar e cobrar as quotizações à produção de toda a campanha de 2001/2002 a 2005/06, depois de apurados os dados estatísticos definitivos.

73. Relativamente às alegações no presente caso, saliento, em primeiro lugar, que a Saint Louis Sucre não contesta que os cálculos finais foram efetuados em estrita conformidade com a letra do artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1260/2001 e do artigo 6.o, n.o 4, do Regulamento n.o 314/2002 — nos quais a fórmula de cálculo do excedente exportável tem em conta expressamente as quantidades armazenadas no final da campanha — e que respeitavam os acórdãos Jülich I e Jülich II do Tribunal de Justiça.

74. Pelo contrário, a Saint Louis Sucre alega que, quando o sistema de restituições à exportação financiado por quotizações à produção destinadas especificamente a cobrir o custo dessas restituições foi substituído por um sistema em que essa ligação entre as quotizações e as restituições já não existia, deixou de haver justificação para considerar as quantidades armazenadas à data da transição de uma campanha de comercialização para outra como parte do «excedente exportável» que podia dar origem ao pagamento de restituições a financiar ao abrigo do sistema antigo. Quaisquer restituições à exportação a serem pagas relativamente às referidas quantidades seriam financiadas ao abrigo do novo sistema. Assim, o cálculo final das quotizações ao abrigo do sistema antigo não deveria ter em conta as referidas quantidades. Para o efeito, era necessário interpretar o artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1260/2001 e do artigo 6.o, n.o 4, do Regulamento n.o 314/2002, de modo a utilizar no cálculo final o conceito de excedente «exportado», e não o de excedente «exportável». A Comissão devia ter adotado medidas transitórias que tornassem possível essa interpretação ou devia ter utilizado mais cedo os seus poderes, ao abrigo do artigo 10.o do Regulamento n.o 1260/2001, para reduzir as quotas A e B, de modo a que apenas quantidades mínimas estivessem armazenadas no término do sistema antigo. No entanto, mesmo na falta dessas medidas, a interpretação sistemática da legislação à luz do seu contexto e finalidade impõe a exclusão das existências finais do cálculo.

75. Esta argumentação assenta na tese de que o artigo 6.o, n.o 4, do Regulamento n.o 314/2002 deve ser interpretado, contrariamente ao claro teor literal, excluindo, no final das campanhas de comercialização de 2001/2002 a 2005/2006, as quantidades «armazenadas no final da campanha», dos montantes a deduzir ao abrigo do segundo parágrafo dessa disposição, de modo a erguer uma barreira definitiva e impenetrável entre o financiamento no sistema antigo e o financiamento no novo sistema.

76. Para que seja correto interpretar esse artigo no sentido contrário ao da sua letra, é necessário demonstrar que a interpretação literal seria incompatível com o Regulamento n.o 1260/2001 ou com o regime geral da organização comum de mercado no setor do açúcar.

77. No que respeita à compatibilidade com o Regulamento n.o 1260/2001, observo que o artigo 15.o, n.os 1 e 2, deste regulamento refere expressamente o excedente «exportável» e não o excedente «exportado». As quantidades de açúcar armazenadas são obviamente exportáveis, mas ainda não foram exportadas. Por conseguinte, a consideração de tais quantidades no cálculo do excedente exportável é totalmente compatível com o artigo 15.o do Regulamento n.o 1260/2001; de facto, não o fazer seria incompatível com este artigo. Além disso, continuando a fazer referência à perda global «previsível», mesmo depois do ajustamento previsto no artigo 15.o, n.os 2 e 3 do Regulamento n.o 1260/2001 no final das campanhas de comercialização de 2001/2002 a 2005/2006, implica que a perda ainda não se tenha verificado totalmente ( 45 ). Conforme afirmou o Tribunal de Justiça no acórdão Jülich I, «o método de cálculo da perda global previsível tem por objeto, em todo o caso, estabelecer de forma prospetiva e convencional as perdas devidas ao escoamento dos excedentes de produção comunitária» ( 46 ).

78. Será possível, ainda assim, que tanto o Regulamento n.o 1260/2001 como o Regulamento n.o 314/2002 sejam, a esse respeito, incompatíveis com aquilo que a Saint Louis Sucre designa por «contexto, objetivo e efeito» da organização comum de mercado no setor do açúcar?

79. Não creio que assim seja.

80. Em primeiro lugar, deve ter‑se presente que o legislador da União dispõe, no domínio da agricultura, de um amplo poder de apreciação correspondente às responsabilidades políticas que lhe são atribuídas pelos artigos 40.° a 43.° TFUE. Por conseguinte, a fiscalização jurisdicional deve limitar‑se a examinar se a medida em causa não padece de um erro manifesto ou de desvio de poder ou se a autoridade em questão não excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação ( 47 ).

81. Em segundo lugar, há que observar que a organização comum de mercado do açúcar existe há muitos anos e foi objeto de várias reformas, algumas menos profundas, outras mais radicais. Mas o próprio mercado tem avançado sempre, e continua a avançar, de ano para ano, com flutuações ao nível da produção, das existências, das importações e das exportações. O mesmo se pode dizer da sua organização comum. É claro que existiu um ponto de partida, em 1 de julho de 1967, e um dia poderá existir um ponto de chegada, após o qual deixará de haver uma organização comum de mercado do açúcar. Quando isso acontecer, se acontecer, será necessário saldar definitivamente as contas, na data pertinente, e não haverá lugar ao reporte dos pagamentos, das quantidades ou dos cálculos. Entretanto, porém, seria artificial e contraproducente se, a cada reforma introduzida, se tentasse pôr um ponto final definitivo na situação precedente e pôr todos os valores a zero para o futuro. É obviamente inevitável que, relativamente a alguns parâmetros, seja necessário pôr um ponto final e começar do zero e quanto mais profunda for a reforma, mais necessário será.

82. A reforma de 2006, não obstante o seu grande alcance, não extinguiu o sistema de restituições à exportação nem a possibilidade de os produtores reportarem as existências de uma campanha de comercialização para outra, para serem imputadas à produção do ano seguinte. Em especial, na campanha de comercialização de 2005/2006, com vista a beneficiarem das restituições à exportação da campanha de 2006/2007, os produtores podiam, nomeadamente, invocar o artigo 14.o do Regulamento n.o 1260/2001 para reportarem as existências para a campanha seguinte ( 48 ). Portanto, houve uma nítida sobreposição entre a organização comum de mercado das campanhas de 2001/2002 a 2005/2006 e o sistema reformado a partir de 2006/2007 em diante.

83. Assim, considero que não existe qualquer incompatibilidade entre essa situação e continuar a utilizar o excedente exportável (ao invés do excedente exportado) como elemento do cálculo da perda global previsível a financiar pelos produtores. Em qualquer caso, não existe qualquer indício de erro manifesto ou de desvio de poder, nem de que o Conselho ou a Comissão tenham excedido manifestamente os limites dos seus poderes de apreciação.

84. Afigura‑se especialmente indefensável o argumento da Saint Louis Sucre de que as quantidades armazenadas no final da campanha de comercialização de 2005/2006 não geraram despesas para a União, o que terá resultado no enriquecimento sem causa desta. Na campanha de comercialização seguinte, foram concedidas restituições à exportação relativamente às quantidades que excederam a procura no mercado interno e essas quantidades tinham necessariamente sido somadas às quantidades armazenadas e reportadas.

85. No que respeita ao financiamento dessas restituições, a Saint Louis Sucre alega principalmente que não estavam cobertas pelas quotizações de «autofinanciamento» cobradas em relação às campanhas de 2001/2002 a 2005/2006, que se destinavam expressamente a financiar as restituições à exportação concedidas para o mesmo período.

86. Não subscrevo este entendimento. A inclusão das existências finais no cálculo do excedente exportável visa ter em conta o facto das referidas existências serem, efetivamente, exportáveis e suscetíveis de darem origem a restituições à exportação. Para «assegurar, de forma justa mas eficaz, o financiamento integral pelos próprios produtores dos encargos de escoamento dos excedentes resultantes da diferença entre a produção [...] e o [...] consumo» ( 49 ) — excedentes criados ou acumulados durante as campanhas de 2001/2002 a 2005/2006 — é necessário ter em conta todos os elementos que integram tais excedentes, no cálculo das quotizações à produção a pagar em relação a esse período.

87. Além disso, a Saint Louis Sucre sustentou na audiência que as restituições à exportação concedidas na campanha de comercialização de 2006/2007 foram financiadas pelas receitas da venda de quotas adicionais na mesma campanha de comercialização, nos termos do artigo 8.o do Regulamento n.o 318/2006. Essas receitas eram mais do que suficientes para o efeito e não houve necessidade de as existências reportadas gerarem quotizações à produção na campanha de 2005/2006.

88. Pelo contrário, afigura‑se claro que as receitas resultantes da venda das quotas adicionais se destinavam a financiar tanto as despesas gerais relativas à organização comum de mercado como os custos específicos de assegurar que as quotas adicionais (acima das quantidades reportadas das quotas A e B precedentes) pudessem beneficiar de preços de intervenção ou de restituições à exportação. Por um lado, a venda de quotas adicionais gerou um montante único, ainda que as quotas vendidas pudessem dar origem a despesas durante vários anos; por outro lado, o encargo de produção foi imposto apenas a partir da campanha de comercialização de 2007/2008, pelo que foi necessária uma fonte adicional de financiamento das despesas gerais na campanha de 2006/2007.

89. Outro argumento avançado (com alguma insistência) pela Saint Louis Sucre foi o de que a Comissão deveria ter «desclassificado» (palavras suas) as quotas de produção, nos termos do artigo 10.o do Regulamento n.o 1260/2001 ( 50 ), para assegurar que apenas quantidades mínimas (ou nenhumas quantidades) de existências de açúcar A e de açúcar B estivessem armazenadas no término da campanha de comercialização de 2005/2006, em vez de uma quantidade de existências consideráveis de 5669000 toneladas, que levou a calcular as quotizações à produção num nível particularmente alto.

90. Todavia, como a Comissão corretamente salientou na audiência, o artigo 10.o do Regulamento n.o 1260/2001 não é um instrumento de gestão do mercado, ao serviço dos objetivos internos da União Europeia; a sua função é ajustar as quotas para garantir o cumprimento dos compromissos internacionais no âmbito do Acordo da OMC sobre a Agricultura. Além disso, os referidos ajustamentos tiveram lugar em várias campanhas de comercialização entre 2001/2002 e 2005/2006. Por último, não vejo como a obrigação da Comissão de proceder ao ajustamento das quotas para cumprir compromissos internacionais possa ser invocada pelos produtores em apoio da alegação de que as quantidades armazenadas deveriam ser excluídas, por motivos de ordem interna, do cálculo do excedente exportável. Os produtores eram livres de efetuar o reporte de mais ou menos tonelagem, conforme lhes aprouvesse. Se acreditassem que essa tonelagem poderia posteriormente vir a beneficiar de restituições à exportação, deveriam ter estado preparados para a sua inclusão no excedente exportável; não o tendo feito, teria sido mais prudente evitar manter a as referidas quantidades em armazém.

91. Para concluir relativamente a estas questões, não encontro nada na legislação, nos seus objetivos ou no seu contexto que imponha interpretar o artigo 15.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1260/2001, conjugado com o artigo 6.o, n.o 4, do Regulamento n.o 314/2002, no sentido de que as quantidades armazenadas no final da campanha de comercialização de 2005/2006 deveriam ter sido excluídas do cálculo do excedente exportável no final das campanhas de comercialização de 2001/2002 a 2005/2006. Por conseguinte, não existe nenhum motivo para questionar a validade do Regulamento n.o 1360/2013.

Segunda e terceira questões

92. Tendo concluído pela validade dos cálculos em que se baseavam os montantes das quotizações à produção do Regulamento n.o 1360/2013, considero desnecessário — ou mesmo impossível — analisar a segunda e a terceira questões prejudiciais, que se referem aos métodos para determinar as importâncias a reembolsar nos casos de os montantes terem sido incorretamente calculados. As referidas questões só poderiam ser analisadas se fosse possível saber qual aspeto do cálculo era incorreto.

Conclusão

93. À luz de todas as considerações precedentes, considero que o Tribunal de Justiça deve responder às questões submetidas pelo Tribunal de grande instance de Nanterre nos seguintes termos: — O Regulamento (CE) n.o 1260/2001 do Conselho, de 19 de junho de 2001, que estabelece a organização comum de mercado no setor do açúcar, não concede a qualquer fabricante de açúcar o direito ao reembolso das quotizações à produção pagas com base nas quantidades de açúcar de quota ainda armazenadas em 30 de junho de 2006; e — a análise do Regulamento (UE) n.o 1360/2013 do Conselho, de 2 de dezembro de 2013, que fixa as quotizações à produção no setor do açúcar para as campanhas de comercialização de 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 e 2005/2006, o coeficiente necessário para o cálculo da quotização complementar para as campanhas de comercialização de 2001/2002 e 2004/2005 e o montante a pagar pelos fabricantes de açúcar aos vendedores de beterraba no respeitante à diferença entre o montante máximo da quotização e o montante da quotização a cobrar em relação às campanhas de comercialização de 2002/2003, 2003/2004 e 2005/2006, não revelou nenhum elemento que possa determinar a sua invalidade.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Zuckerfabrik Jülich, C‑5/06 e C‑23/06 a C‑36/06, EU:C:2008:260.

( 3 ) Zuckerfabrik Jülich e o., C‑113/10, C‑147/10 e C‑234/10, EU:C:2012:591.

( 4 ) Na legislação, por vezes este termo designa os agricultores, para os distinguir dos fabricantes, e outras vezes é utilizado como sinónimo de fabricantes. Utilizarei «produtores», como termo genérico, exceto quando as citações impuserem a referência a «fabricantes».

( 5 ) Règlement n.o 44/67/CEE du Conseil, du 21 février 1967, concernant certaines mesures d’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre pour la campagne 1967/1968 (JO 1967 P 40, p. 597).

( 6 ) Regulamento (CEE) n.o 1785/81 do Conselho, de 30 de junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no setor do açúcar (JO 1981, L 177, p. 4).

( 7 ) Regulamento (CE) n.o 2038/1999 do Conselho, de 13 de setembro de 1999, que estabelece a organização comum de mercado no setor do açúcar (JO 1999, L 252, p. 1), que revogou e substituiu o Regulamento n.o 1785/81 e que, por sua vez, foi revogado e substituído pelo Regulamento n.o 1260/2001.

( 8 ) Regulamento (CE) n.o 1260/2001 do Conselho, de 19 de junho de 2001, que estabelece a organização comum de mercado no setor do açúcar (JO 2001, L 178, p. 1). A produção no setor do açúcar compreende o açúcar, a isoglicose e o xarope de inulina. Uma vez que a isoglicose e o xarope de inulina representam somente uma parte muito reduzida do mercado e não são pertinentes para o caso em apreço, farei referência apenas ao açúcar.

( 9 ) V. considerandos 9 e 10 do Regulamento n.o 1260/2001.

( 10 ) Regulamento (CE) n.o 314/2002 da Comissão, de 20 de fevereiro de 2002, que estabelece as normas de execução do regime de quotas no setor do açúcar (JO 2002, L 50, p. 40), com a redação que lhe foi dada, em especial, pelo Regulamento (CE) n.o 1140/2003 da Comissão, de 27 de junho de 2003, que altera, no setor do açúcar, os Regulamentos (CE) n.o 779/96 que estabelece normas de execução no que respeita às comunicações e (CE) n.o 314/2002 que estabelece as normas de execução do regime de quotas (JO 2003 L 160, p. 33).

( 11 ) Relatório do Órgão de Recurso, European Communities — Export Subsidies on Sugar, WT/DS265/AB/R, WT/DS266/AB/R, WT/DS283/AB/R, aprovado em 19 de maio de 2005, DSR 2005:XIII, 6365.

( 12 ) Regulamento (CE) n.o 318/2006 do Conselho, de 20 de fevereiro de 2006, que estabelece a organização comum de mercado no setor do açúcar (JO 2006 L 58, p. 1), que, por sua vez, foi revogado e substituído, com efeitos a partir de 1 de outubro de 2008, pelo Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho, de 22 de outubro de 2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento «OCM única») (JO 2007 L 299, p. 1).

( 13 ) Regulamento (CE) n.o 952/2006 da Comissão, de 29 de junho de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 318/2006 do Conselho no que diz respeito à gestão do mercado interno do açúcar e ao regime de quotas (JO 2006 L 178, p. 39).

( 14 ) Regulamento (CE) n.o 320/2006 do Conselho, de 20 de fevereiro de 2006, que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade e altera o Regulamento (CE) n.o 1290/2005 relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2006 L 58, p. 42).

( 15 ) Regulamento (CE) n.o 493/2006 da Comissão, de 27 de março de 2006, que estabelece medidas transitórias no âmbito da reforma da organização comum de mercado no setor do açúcar e altera os Regulamentos (CE) n.o 1265/2001 e (CE) n.o 314/2002 (JO 2006 L 89, p. 11).

( 16 ) A redação deste artigo era praticamente idêntica à dos seus antecessores, o artigo 27.o do Regulamento n.o 1785/81 e o artigo 32.o do Regulamento n.o 2038/99.

( 17 ) Uma vez que nunca foram cobrados direitos niveladores de exportação, a «diferença entre o montante total das restituições e o montante total dos direitos niveladores» correspondia simplesmente ao montante total das restituições.

( 18 ) A redação do artigo 15.o do Regulamento n.o 1260/2001 era praticamente idêntica à dos seus antecessores: o artigo 28.o do Regulamento n.o 1785/81 e o artigo 33.o do Regulamento n.o 2038/99 (v., também, acórdão Eridania zuccherifici nazionali e o., 250/84, EU:C:1986:22, n.os 9 e 10).

( 19 ) O artigo 7.o, n.o 3, referia‑se ao açúcar utilizado na indústria química. Na sua redação original, o artigo 6.o, n.o 4, era muito semelhante ao primeiro parágrafo do artigo 5.o, n.o 5, do Regulamento (CEE) n.o 1443/82 da Comissão, de 8 de junho de 1982, que estabelece as modalidades de aplicação do regime de quotas no setor do açúcar (JO 1982 L 158, p. 17), que definiu as normas de execução do Regulamento n.o 1785/81 e que foi revogado e substituído pelo Regulamento n.o 314/2002.

( 20 ) Na versão inglesa, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento n.o 1140/2003 — subtracting [from] the quantities referred to in the first subparagraph, [the quantities] [...] — faltam as palavras entre parênteses retos, que, conforme resulta claramente das outras versões linguísticas, da versão anterior à alteração e até do senso comum, têm de ser aditadas para que se chegue ao significado correto.

( 21 ) V., também, a introdução do Relatório Especial n.o 6 do Tribunal de Contas da União Europeia «A reforma do mercado do açúcar alcançou os seus principais objetivos?» (http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR10_06/SR10_06_EN.PDF).

( 22 ) V., respetivamente, Regulamento (CE) n.o 958/2006 da Comissão, de 28 junho de 2006, relativo a um concurso permanente, a título da campanha de comercialização de 2006/2007, para a determinação de restituições à exportação de açúcar branco (JO 2006 L 175, p. 49) e Regulamento (CE) n.o 900/2007 da Comissão, de 27 de julho de 2007, relativo a um concurso permanente para a determinação de restituições à exportação de açúcar branco até ao final da campanha de comercialização de 2007/2008 (JO 2007 L 196, p. 26).

( 23 ) V., em especial, Regulamento (CE) n.o 947/2008 da Comissão, de 25 de setembro de 2008, que suspende as restituições à exportação de açúcar branco e de açúcar bruto no seu estado inalterado (JO 2008 L 258, p. 60).

( 24 ) Este montante foi fixado em 126,40 EUR por tonelada de quota para a campanha de comercialização de 2006/2007; em 173,80 EUR por tonelada para 2007/2008; e em 113,30 EUR por tonelada para 2008/2009 (artigo 11.o do Regulamento n.o 320/2006; v., também, artigo 1.o).

( 25 ) Regulamento (CE) n.o 164/2007 da Comissão, de 19 de fevereiro de 2007, que fixa, para a campanha de comercialização de 2005/2006, os montantes das quotizações à produção no setor do açúcar (JO 2007 L 51, p. 17).

( 26 ) Respetivamente, Regulamento (CE) n.o 1762/2003 da Comissão, de 7 de outubro de 2003, que fixa, para a campanha de comercialização de 2002/2003, os montantes das quotizações à produção no setor do açúcar (JO 2003 L 254, p. 4) e Regulamento (CE) n.o 1775/2004 da Comissão, de 14 de outubro de 2004, que fixa, para a campanha de comercialização de 2003/2004, os montantes das quotizações à produção no setor do açúcar (JO 2004 L 316, p. 64).

( 27 ) No acórdão SAFBA, C‑175/07 a C‑184/07, EU:C:2008:543, o Tribunal de Justiça também declarou inválido o Regulamento (CE) n.o 1686/2005 da Comissão, de 14 de outubro de 2005, que fixa, para a campanha de comercialização de 2004/2005, os montantes das quotizações à produção, bem como o coeficiente da quotização complementar no setor do açúcar (JO 2005 L 271, p. 12).

( 28 ) Regulamento (CE) n.o 1193/2009 da Comissão, de 3 de novembro de 2009, que retifica os Regulamentos (CE) n.o 1762/2003 (CE) n.o 1775/2004 (CE) n.o 1686/2005 (CE) n.o 164/2007 e fixa, para as campanhas de comercialização de 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006, os montantes das quotizações à produção no setor do açúcar (JO 2009 L 321, p. 1).

( 29 ) JO 2010 C 336, p. 1.

( 30 ) Regulamento (UE) n.o 1360/2013 do Conselho, de 2 de dezembro de 2013, que fixa as quotizações à produção no setor do açúcar para as campanhas de comercialização de 2001/2002, 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 e 2005/2006, o coeficiente necessário para o cálculo da quotização complementar para as campanhas de comercialização de 2001/2002 e 2004/2005 e o montante a pagar pelos fabricantes de açúcar aos vendedores de beterraba no respeitante à diferença entre o montante máximo da quotização e o montante da quotização a cobrar em relação às campanhas de comercialização de 2002/2003, 2003/2004 e 2005/2006 (JO 2013 L 343, p. 2). O Regulamento n.o 1360/2013 foi aprovado pelo Conselho, com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE, e não pela Comissão, uma vez que o Regulamento n.o 1260/2001 tinha sido revogado e a Comissão já não era competente para adotar esse tipo de regulamentos [v. ponto 3 da exposição de motivos da proposta da Comissão para a adoção do Regulamento n.o 1360/2013; v., também, minhas conclusões apresentadas nos processos apensos Zuckerfabrik Jülich, C‑113/10, C‑147/10 e C‑234/10, EU:C:2011:701 (Jülich I), n.os 60 a 72].

( 31 ) Com base no exposto pela Saint Louis Sucre na audiência parece resultar que — em comparação com os valores apresentados pela Comissão — este montante considerável representa o que a Saint Louis Sucre considera ser a sua parte (com base numa quota de mercado de pouco mais de 6%) de todos os montantes, tanto das quotizações de base como das quotizações B cobradas sobre o açúcar em todos os Estados‑Membros, durante todas as campanhas de comercialização de 2001/2002 a 2005/2006. Se assim for, parece que o pedido vai consideravelmente além do que poderia resultar de um ajustamento que se limita a não ter em conta, para efeito dos cálculos, as quantidades em armazém em 30 de junho de 2006.

( 32 ) N.o 39 do acórdão.

( 33 ) Na minha opinião, a questão anterior é a «questão 2a)» e não a «questão 1».

( 34 ) V., por exemplo, acórdão Melki e Abdeli, C‑188/10 e C‑189/10, EU:C:2010:363, n.o 27 e jurisprudência aí referida.

( 35 ) V., por exemplo, acórdão Mulders, C‑548/11, EU:C:2013:249, n.o 28 e jurisprudência aí referida).

( 36 ) V., por exemplo, acórdão Azienda Agricola Ettore Ribaldi e o., C‑480/00 a C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00 a C‑491/00 e C‑497/00 a C‑499/00, EU:C:2004:179, n.o 74.

( 37 ) Foi adotado em 3 de novembro de 2009, mas publicado no Jornal Oficial da União Europeia em 8 de dezembro de 2009. O seu artigo 6.o dispunha que o regulamento entraria em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e que o artigo 4.o, que substituiu o artigo 1.o do Regulamento n.o 164/2007, seria aplicável a partir de 23 de fevereiro de 2007.

( 38 ) V. n.o 28 e nota 29 supra.

( 39 ) Presumo que, pelo menos nas versões inglesa e francesa da sua comunicação, que utilizam a palavra «obsolescence» (processo que está em desuso), o sentido pretendido pela Comissão era «caráter obsoleto» (característica do que caiu em desuso).

( 40 ) V., também, acórdão Jülich I, em especial n.os 41 e 43.

( 41 ) Artigo 15.o, n.o 1, alíneas a) a c), e n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 1260/2001.

( 42 ) V. nota 16 supra; v., também, acórdão Jülich I, n.os 30 e 31.

( 43 ) V. n.os 15 a 17 supra; a aclaração foi meramente formal e a Saint Louis Sucre não alega que tenha acarretado qualquer alteração pertinente à sua pretensão.

( 44 ) V. n.os 21 a 24 supra.

( 45 ) É certo que, nos n.os 94 a 98 das minhas conclusões apresentadas nos processos apensos Zuckerfabrik Jülich, C‑113/10, C‑147/10 e C‑234/10, EU:C:2011:701 (Jülich II), defendi a tese de que não existia uma intenção legislativa de «limitar o cálculo às restituições à exportação previsíveis, quer tivessem ou não sido pagas e mesmo depois de estarem disponíveis valores definitivos». Porém, essa questão é bastante diferente. O que é aqui pertinente é que os valores definitivos, uma vez disponíveis, revelavam quantidades armazenadas, no final da campanha, que previsivelmente seriam passíveis de exportação e que, portanto, faziam parte do excedente exportável (não pretendendo referir‑se às quantidades efetivamente exportadas).

( 46 ) N.o 43 do acórdão, itálico meu.

( 47 ) V., por exemplo, acórdão Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, n.o 43 e jurisprudência aí referida.

( 48 ) Artigo 14.o, n.o 1, conjugado com o artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1260/2001.

( 49 ) Considerando 9 do Regulamento n.o 1260/2001; ver n.o 8 supra.

( 50 ) V. n.o 10 supra.