ACORDAO DO TRIBUNAL DE 10 DE MAIO DE 1995. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REPUBLICA FEDERAL DA ALEMANHA. - INCUMPRIMENTO - TRANSPOSICAO DAS DIRECTIVAS RELATIVAS AOS RESIDUOS, AOS RESIDUOS TOXICOS E PERIGOSOS E AS TRANSFERENCIAS TRANSFRONTEIRAS DE RESIDUOS PERIGOSOS. - PROCESSO C-422/92.



Colectânea da Jurisprudência 1995 página I-01097



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

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1. Acção por incumprimento ° Direito de acção da Comissão ° Exercício que não depende da existência de um interesse específico em agir

(Tratado CEE, artigo 169. )

2. Acção por incumprimento ° Direito de acção da Comissão ° Prazo de exercício ° Inexistência ° Escolha discricionária do momento da propositura da acção

(Tratado CEE, artigo 169. )

3. Aproximação das legislações ° Resíduos ° Directivas 75/442 e 78/319 ° Conceito ° Exclusão de certas matérias recicláveis ° Inadmissibilidade

(Directivas do Conselho 75/442, artigo 1. , e 78/319, artigo 1. )

4. Aproximação das legislações ° Resíduos ° Transferências transfronteiras de resíduos perigosos ° Directiva 84/631 ° Proibição geral e absoluta de exportar resíduos ° Inadmissibilidade ° Legislação nacional que consagra uma regra de eliminação dos resíduos no território nacional, embora não excluindo, sob reserva de autorização, as transferências transfronteiras ° Admissibilidade

(Tratado CEE, artigo 130. -R, n. 2; Directiva 84/631 do Conselho, alterada pela Directiva 86/279)

Sumário

1. A propositura pela Comissão de uma acção por incumprimento, nos termos do artigo 169. do Tratado, não exige que esta tenha um interesse específico em agir. Com efeito, o artigo 169. não visa proteger os direitos próprios da Comissão; a sua execução constitui um dos meios pelos quais a Comissão vela pela aplicação, pelos Estados-Membros, das disposições do Tratado e das disposições adoptadas pelas instituições por força deste.

2. A Comissão não é obrigada a respeitar um determinado prazo para intentar, nos termos do artigo 169. do Tratado, uma acção por incumprimento contra um Estado-Membro. Dispõe assim do poder de apreciar em que data deve ser intentada uma acção, e não cabe ao Tribunal de Justiça fiscalizar tal apreciação.

3. Na acepção dos artigos 1. das Directivas 75/442 e 78/319, o conceito de resíduo não deve ser entendido como excluindo as substâncias e objectos susceptíveis de reutilização económica, de modo que não assegura uma transposição correcta das referidas directivas um Estado-Membro que exclui certas categorias de resíduos recicláveis do âmbito de aplicação da sua legislação relativa à eliminação dos resíduos.

4. A Directiva 84/631, alterada pela Directiva 86/279, relativa à vigilância e ao controlo na Comunidade das transferências transfronteiras dos resíduos perigosos, introduziu um sistema completo que diz respeito nomeadamente aos movimentos transfronteiras de resíduos perigosos com vista à sua eliminação em estabelecimentos concretamente definidos e que se baseia na obrigação de notificação pormenorizada prévia por parte do detentor dos resíduos. Neste sistema, as autoridades nacionais competentes têm a faculdade de suscitar objecções e, por isso, proibir uma determinada transferência de resíduos perigosos para fazer face aos problemas relativos, por um lado, à protecção do ambiente e da saúde e, por outro, à ordem e à segurança públicas, mas não dispõem de qualquer possibilidade de proibir globalmente estes movimentos.

Não é incompatível com esta directiva uma legislação nacional que estabelece a regra da eliminação dos resíduos no território nacional, mas que a acompanha de condições de aplicação permitindo transferências transfronteiras de resíduos perigosos em circunstâncias especificadas e fixando para o efeito procedimentos administrativos correspondentes aos previstos pela directiva. Tal regra, que traduz a prossecução de um objectivo conforme ao princípio da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente, consagrado no artigo 130. -R, n. 2, do Tratado, não pode com efeito ser considerada uma proibição geral e absoluta de exportar resíduos perigosos, que seria contrária à referida Directiva 84/631.

Também não são incompatíveis com a directiva disposições nacionais que sujeitam as transferências em causa a uma autorização, na medida em que este último conceito corresponde ao de "aviso de recepção" utilizado pela directiva e em que os motivos previstos para a recusa de autorização resultam essencialmente de razões de interesse geral ligadas à protecção da saúde humana e do ambiente, reconduzindo-se assim precisamente às preocupações contidas na directiva.

Partes

No processo C-422/92,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Rolf Waegenbaur, consultor jurídico principal, na qualidade de agente, assistido por Alexander Boehlke, advogado no foro de Bruxelas, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georgios Kremlis, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

demandante,

contra

República Federal da Alemanha, representada por Ernst Roeder, Ministerialrat no Ministério Federal da Economia, na qualidade de agente, e Ludger-Anselm Versteyl, advogado em Burgwedel, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da República Federal da Alemanha, 20-22, avenue Émile Reuter,

demandada,

que tem por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar todas as medidas necessárias para garantir a transposição da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), da Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98), da Directiva 84/631/CEE do Conselho, de 6 de Dezembro de 1984, relativa à vigilância e ao controlo na Comunidade das transferências transfronteiras de resíduos perigosos (JO L 326, p. 31; EE 15 F5 p. 122), e da Directiva 86/279/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1986, que altera a Directiva 84/631 (JO L 181, p. 13), a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, F. A. Schockweiler e C. Gulmann, presidentes de secção, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet (relator) e G. Hirsch, juízes,

advogado-geral: F. G. Jacobs,

secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 17 de Janeiro de 1995,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Março de 1995,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 18 de Dezembro de 1992, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169. do Tratado CEE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não adoptar todas as medidas necessárias para garantir a transposição da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129, a seguir "Directiva 75/442"), da Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98, a seguir "Directiva 78/319"), da Directiva 84/631/CEE do Conselho, de 6 de Dezembro de 1984, relativa à vigilância e ao controlo na Comunidade das transferências transfronteiras de resíduos perigosos (JO L 326, p. 31; EE 15 F5 p. 122, a seguir "Directiva 84/631"), e da Directiva 86/279/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1986, que altera a Directiva 84/631 (JO L 181, p. 13, a seguir "Directiva 86/279"), a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

2 Segundo os seus pedidos, a Comissão acusa mais especialmente a República Federal da Alemanha:

° de excluir do âmbito de aplicação das regulamentações relativas aos resíduos certas substâncias abrangidas pelo conceito de resíduos na acepção das Directivas 75/442 e 78/319,

° de prever, em violação das Directivas 84/631 e 86/279, que o tratamento dos resíduos está sujeito ao princípio da eliminação no território nacional,

° de sujeitar cada transferência transfronteira de todos os tipos de resíduos a uma autorização e de fixar relativamente à mesma condições que se afastam dos motivos que justificam as objecções na acepção da Directiva 84/631, na redacção dada pela Directiva 86/279,

° de não ter satisfeito a sua obrigação de estabelecer, manter actualizados e publicar ou comunicar programas em conformidade com a Directiva 78/319.

3 A Directiva 75/442 tem por finalidade a aproximação das legislações dos Estados-Membros no que diz respeito à eliminação dos resíduos e acompanhar esta aproximação de uma regulamentação mais ampla destinada a realizar um dos objectivos da Comunidade no domínio da protecção do ambiente e da melhoria da qualidade de vida. Define nomeadamente, no seu artigo 1. , como resíduo, "qualquer substância ou objecto de que o detentor se desfaz ou tem a obrigação de se desfazer por força das disposições nacionais em vigor", e prevê, no seu artigo 2. , n. 1, que os Estados-Membros podem adoptar regulamentações específicas para categorias particulares de resíduos. Este mesmo artigo 2. enumera, no seu n. 2, diferentes categorias de resíduos que se encontram excluídas do âmbito de aplicação da directiva.

4 A Directiva 78/319 prossegue os mesmos objectivos no que diz respeito à eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos. O seu artigo 1. retoma a definição de resíduo feita na Directiva 75/442 e precisa a de resíduo tóxico e perigoso. Esta directiva impõe nomeadamente aos Estados-Membros, no seu artigo 5. , a obrigação de estes tomarem as medidas necessárias para garantir que os resíduos tóxicos e perigosos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente. O seu artigo 12. impõe, além disso, o estabelecimento, a actualização e a publicação, pelas autoridades competentes, de programas para a eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos, que devem ser comunicados à Comissão.

5 A Directiva 84/631 visa introduzir um sistema de controlo dos movimentos transfronteiras de resíduos perigosos até ao tratamento ou à eliminação destes resíduos em condições seguras. O seu artigo 3. impõe, nomeadamente, ao detentor de resíduos perigosos que tenha a intenção de os transferir ou mandar transferir de um Estado-Membro para outro Estado-Membro, ou de os mandar transitar por um ou vários Estados-Membros, que envie uma notificação às autoridades competentes dos Estados-Membros em causa. O seu artigo 4. prevê que a transferência transfronteira só pode ser efectuada quando as autoridades competentes do Estado-Membro de destino, ou do último Estado-Membro de trânsito em caso de transferência para um país terceiro, tiverem acusado a recepção da notificação. Dá, em certas condições, a possibilidade às autoridades nacionais de suscitarem objecções fundamentadas com base nas disposições legislativas e regulamentares em matéria de protecção do ambiente, de ordem e de segurança públicas ou de protecção da saúde, conformes à directiva, a outros instrumentos comunitários ou a convenções internacionais que o Estado-Membro em causa tenha concluído nesta matéria antes da notificação da directiva.

6 A Directiva 86/279 visa completar o sistema de controlo dos movimentos transfronteiras de resíduos perigosos, tendo em conta os riscos de poluição susceptíveis de ocorrer no exterior da Comunidade. Altera, nomeadamente, os artigos 3. e 4. da Directiva 84/361, prevendo condições mais estritas para a transferência de resíduos para Estados terceiros. Assim, exige que o detentor obtenha o acordo do Estado terceiro de destino antes de iniciar o processo de notificação e confere, em caso de transferência de resíduos a partir de um Estado-Membro para eliminação fora da Comunidade, ao Estado-Membro de expedição ou, como excepção e em certas condições, ao último Estado-Membro de trânsito, o direito de emitir o aviso de recepção ou de suscitar objecções.

7 Convém precisar que a Directiva 75/442 foi totalmente alterada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32; a seguir "Directiva 91/156"). A Directiva 78/319 foi revogada, com efeitos em 12 de Dezembro de 1993, pela Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20; a seguir "Directiva 91/689"), que foi ela própria alterada pela Directiva 94/31/CE do Conselho, de 27 de Junho de 1994 (JO L 168, p. 28), que adiou para 27 de Junho de 1995 a data de produção de efeitos da revogação da Directiva 78/319. Por último, a Directiva 84/631, alterada pela Directiva 86/279, foi revogada com efeitos a partir da data de aplicação do Regulamento (CEE) n. 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (JO L 30, p. 1; a seguir "Regulamento n. 259/93").

8 Em direito alemão, a legislação de base no domínio abrangido pelas directivas já referidas é a Abfallgesetz de 27 de Agosto de 1986 (BGBl. I, p. 1410, a seguir "AbfG"). Várias das suas disposições são relevantes para o presente litígio.

9 O artigo 1. , n. 1, desta lei, define como resíduo "toda e qualquer coisa móvel de que o detentor tem a intenção de se desfazer ou cuja eliminação regular é necessária para a protecção do interesse geral, e em especial para a protecção do ambiente". Este mesmo número precisa que "toda e qualquer coisa móvel deixada pelo seu detentor ao organismo encarregado da eliminação, ou ao terceiro encarregado por este, constitui um resíduo mesmo em caso de valorização até que esta coisa, ou as substâncias obtidas ou a energia produzida a partir da mesma, entre no circuito económico". No entanto, o artigo 1. , n. 3, exclui do âmbito de aplicação da lei um certo número de matérias, entre as quais figuram, no ponto 7, salvo algumas excepções, as substâncias "que são objecto de uma valorização conforme às regras no quadro de uma recolha industrial, desde que seja apresentada aos organismos encarregados da eliminação a prova desta valorização e que os interesses públicos superiores não se oponham a tal".

10 O artigo 2. prevê, nomeadamente, que os resíduos produzidos no território de aplicação da lei alemã devem aí ser eliminados, salvo disposição em contrário do artigo 13. Precisa igualmente que a eliminação deve efectuar-se de modo a que o interesse geral não seja afectado, velando-se pela protecção da saúde humana e do ambiente.

11 Por força do artigo 6. da AbfG, os Laender estabelecem programas de eliminação dos resíduos, que devem ser harmonizados.

12 O artigo 13. do mesmo diploma regulamenta a transferência dos resíduos no interior e para o exterior do território alemão. Impõe, nomeadamente, a qualquer pessoa que deseje transportar resíduos que obtenha uma autorização que só pode ser emitida se o transporte, o tratamento, a armazenagem ou o depósito dos resíduos não comportarem qualquer risco que afecte o interesse geral e se não existirem reservas quanto à fiabilidade do requerente. No que diz respeito à importação e à exportação de resíduos, este artigo exige, além disso, para a emissão da autorização, outras condições que podem variar consoante o destino dos resíduos.

13 Por último, o artigo 13. c prevê as condições em que devem ser transpostas, por via de regulamento, as disposições da Directiva 84/631. Esta transposição foi realizada pelo Abfallverbringungsverordnung de 18 de Novembro de 1988 (BGBl. I, p. 2126, a seguir "AbfVerbrV"), que especifica nomeadamente as correspondências a estabelecer entre o processo administrativo definido pela lei e o previsto pela directiva.

14 Considerando que as disposições nacionais não eram conformes, em vários aspectos, às Directivas 75/442, 78/319, 84/631 e 86/279, a Comissão, nos termos do artigo 169. do Tratado, dirigiu ao Governo alemão, em 30 de Janeiro de 1990, uma carta de notificação de incumprimento, à qual as autoridades alemãs responderam através de uma comunicação de 2 de Maio de 1990. A Comissão formulou em seguida, em 25 de Setembro de 1991, um parecer fundamentado, concluindo no sentido do incumprimento, pela República Federal da Alemanha, das suas obrigações e convidando-a a tomar as medidas necessárias no prazo de dois meses. A Comissão, não tendo julgado satisfatória a resposta do Governo alemão de 20 de Março de 1992, intentou a presente acção.

Quanto à admissibilidade

15 A República Federal da Alemanha suscita uma questão prévia de inadmissibilidade fundada na ausência de interesse em agir da Comissão e na intempestividade da acção por incumprimento. Por um lado, segundo o Governo alemão, no momento da propositura da acção, a Comissão não tinha, como lhe impõe a Directiva 75/442, na redacção dada pela Directiva 91/156, estabelecido a lista dos resíduos que condiciona a transposição desta directiva actualizada. Por outro lado, intentou a sua acção muito tempo depois da publicação das disposições nacionais controvertidas, e isto quando os desenvolvimentos do direito e da política comunitária do ambiente podiam levar a que se pensasse que tal acção já não seria intentada.

16 A propositura de uma acção por incumprimento, nos termos do artigo 169. do Tratado, não exige que a Comissão tenha um interesse específico em agir. Com efeito, o artigo 169. não visa proteger os direitos próprios da Comissão, mas a sua execução constitui um dos meios pelos quais esta vela pela aplicação, pelos Estados-Membros, das disposições do Tratado e das disposições adoptadas pelas instituições por força deste. De qualquer modo, o facto de a directiva modificativa não poder ser transposta para o direito interno enquanto a Comissão não tivesse estabelecido a lista que condiciona esta transposição não tem qualquer incidência na admissibilidade da acção na medida em que esta se funda no incumprimento das obrigações decorrentes das disposições iniciais, então em vigor, da Directiva 75/442.

17 Em contrapartida, é exacto, e um pouco surpreendente, que a Comissão tenha intentado a sua acção mais de seis anos após a entrada em vigor da legislação alemã de base sobre as transferências de resíduos, e numa altura em que, precisamente, a Comunidade inflectiu a sua política na matéria numa direcção que corresponde à seguida por esta legislação. Tal como o advogado-geral salienta nos pontos 18 e 79 das conclusões, podemos perguntar por que razão a Comissão intentou e pretende prosseguir a instância em tais condições.

18 Todavia, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as regras do artigo 169. do Tratado devem ser aplicadas sem que a Comissão seja obrigada a respeitar um determinado prazo (v., nomeadamente, acórdão de 16 de Maio de 1991, Comissão/Países Baixos, C-96/89, Colect., p. I-2461, n. 15). Esta dispõe assim do poder de apreciar em que data deve ser intentada a acção, e não cabe ao Tribunal de Justiça fiscalizar tal apreciação. Há assim que afastar a questão prévia de inadmissibilidade.

Quanto ao mérito

19 As acusações da Comissão, que são quatro, dizem respeito, respectivamente, à exclusão de certas matérias recicláveis do âmbito de aplicação da AbfG, à regra da eliminação dos resíduos no território nacional, à exigência de uma autorização para as transferências transfronteiras de resíduos perigosos e à existência de programas para a eliminação dos resíduos.

Quanto à primeira acusação

20 A Comissão considera que a exclusão, prevista no artigo 1. , n. 3, ponto 7, da AbfG, de certas matérias recicláveis, consideradas não como resíduos propriamente ditos, mas como "resíduos recicláveis", a que não se aplica a legislação alemã sobre os resíduos, é incompatível com as Directivas 75/442 e 78/319, que dão uma definição lata dos resíduos e não excluem do seu âmbito de aplicação os resíduos recicláveis.

21 O Governo alemão sustenta que a disparidade invocada pela Comissão entre o conceito de resíduo utilizado pelo direito comunitário e o utilizado pelo direito alemão não existe, ou já não existe. Considera, no entanto, que o conceito de resíduo deve ser distinguido do de produto usado susceptível de continuar no circuito económico quando o seu detentor pretende desfazer-se do mesmo para fins de uma acção social ou de uma operação comercial.

22 Assim, como o Tribunal de Justiça já decidiu, o conceito de resíduo, na acepção dos artigos 1. das Directivas 75/442 e 78/319, não deve ser entendido como excluindo as substâncias ou objectos susceptíveis de reutilização económica. Uma regulamentação nacional que adopta uma definição do conceito de resíduo que exclui as substâncias e objectos susceptíveis de reutilização económica não é, portanto, compatível com estas directivas (v. acórdão de 28 de Março de 1990, Zanetti e o., C-359/88, Colect., p. I-1509, n.os 12 e 13).

23 Esta verificação não é posta em causa nem pelas alterações introduzidas na primeira destas duas directivas pela Directiva 91/156, cuja data-limite de transposição é posterior à propositura da presente acção, nem pela revogação da segunda pela Directiva 91/689, que fixou os efeitos desta revogação numa data igualmente posterior à da propositura da acção.

24 Quanto à argumentação do Governo alemão sobre a ausência de disparidade a este respeito entre as legislações comunitária e nacional, basta salientar a afirmação deste mesmo Governo, segundo a qual o alargamento previsto do âmbito de aplicação da lei alemã permitirá suprimir tal disparidade. Esta afirmação demonstra, com efeito, que a disparidade subsiste enquanto a nova legislação nacional não tiver sido adoptada.

25 Há assim que verificar que, ao excluir certas categorias de resíduos recicláveis do âmbito de aplicação da sua legislação relativa à eliminação dos resíduos, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das Directivas 75/442 e 78/319.

Quanto às segunda e terceira acusações

26 Segundo a Comissão, a legislação alemã é incompatível com as Directivas 84/631 e 86/279 na medida em que, por um lado, estabelece a regra da eliminação dos resíduos no território nacional e, por outro, sujeita a uma autorização as transferências transfronteiras de resíduos perigosos.

27 Sobre o primeiro ponto, a Comissão considera que estas directivas consagram como um dado prévio a possibilidade da transferência de resíduos perigosos para outros Estados-Membros ou para Estados terceiros e não permitem, assim, consagrar um princípio geral de eliminação destes resíduos no território nacional.

28 O Governo alemão alega, por seu turno, que este princípio representa uma prioridade e não uma proibição de exportar, como o demonstram tanto as disposições que permitem as transferências transfronteiras como a importância de facto das exportações de resíduos. Sustenta, além disso, que as directivas em causa não podem ser interpretadas contrariamente à norma de categoria superior resultante do artigo 130. -R, n. 2, do Tratado, que enuncia, nomeadamente, o princípio da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e em que se inspiram, aliás, a nova legislação comunitária em matéria de resíduos e a Convenção de Basileia de 22 de Março de 1989 sobre o controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e sua eliminação, convenção de que a Comunidade é signatária (International environmental Law, Kluwer, Deventer-Boston, 1991, p. 546).

29 Sobre o segundo ponto, a Comissão considera que a obrigação de obter uma autorização previamente a toda e qualquer transferência excede as exigências do sistema de controlo instituído por estas directivas. Em sua opinião, as condições especiais previstas pela regulamentação alemã para a transferência dos resíduos para outros Estados-Membros ultrapassam as possibilidades deixadas pelo artigo 4. , n. 6, da Directiva 84/631, cuja redacção foi retomada pela Directiva 86/279, às autoridades competentes do Estado-Membro de expedição, que podem apenas fixar condições relativas ao transporte dos resíduos no seu território e suscitar objecções fundadas em certos motivos. Do mesmo modo, as condições impostas para a transferência para Estados terceiros excedem as previsões do artigo 3. , n. 4, da mesma directiva, na redacção dada pela Directiva 86/279, que dispõe simplesmente que, para tais transferências, o detentor dos resíduos deve obter o acordo do Estado terceiro de destino antes de iniciar o processo de notificação.

30 O Governo alemão sustenta, pelo contrário, que as disposições da sua regulamentação que regem as transferências transfronteiras de resíduos são conformes à Directiva 84/631, na redacção dada pela Directiva 86/279, cuja transposição asseguraram. No que diz respeito, mais especialmente, às restrições à exportação dos resíduos para Estados terceiros, as mesmas não se fundam apenas no interesse público na Alemanha mas também na protecção da população local no Estado de destino. Ora, este é, segundo o Governo alemão, um dos objectivos do Regulamento n. 259/93, que submete as exportações de resíduos para países terceiros a condições particularmente restritivas, precisamente, a fim de proteger o ambiente destes países.

31 A referência a este último regulamento não é aqui pertinente, uma vez que a sua data de aplicação, a partir da qual foi revogada a Directiva 84/631, alterada pela Directiva 86/279, é posterior à propositura da presente acção. Portanto, as acusações da Comissão devem ser apenas examinadas à luz destas duas directivas.

32 A este respeito, convém recordar que a Directiva 84/631 introduziu um sistema completo que diz respeito nomeadamente aos movimentos transfronteiras de resíduos perigosos com vista à sua eliminação em estabelecimentos concretamente definidos e que se baseia na obrigação de notificação pormenorizada prévia por parte do detentor dos resíduos. As autoridades nacionais competentes têm a faculdade de suscitar objecções e, por isso, proibir uma determinada transferência de resíduos perigosos (por oposição às transferências de resíduos perigosos em geral), para fazer face aos problemas relativos, por um lado, à protecção do ambiente e da saúde e, por outro, à ordem e à segurança públicas. Assim, deste sistema não pode extrair-se qualquer possibilidade de os Estados-Membros proibirem globalmente estes movimentos (v. acórdão de 9 de Julho de 1992, Comissão/Bélgica, C-2/90, Colect., p. I-4431, n. 20).

33 Contrariamente ao que a Comissão parece pensar referindo-se ao acórdão Comissão/Bélgica, já referido, a legislação alemã não é comparável à regulamentação da região da Valónia, que o Tribunal de Justiça declarou, no n. 21 daquele acórdão, não ser conforme à Directiva 84/631, na medida em que excluía a aplicação do processo previsto por esta directiva e introduzia uma proibição absoluta de importar resíduos perigosos para a Valónia. Com efeito, embora o artigo 2. da AbfG enuncie o princípio segundo o qual os resíduos produzidos no território alemão devem aí ser eliminados, este princípio só se aplica "salvo disposição em contrário do artigo 13. ". Ora, este artigo 13. prevê as condições em que são autorizadas as transferências transfronteiras de resíduos e deve ser relacionado com o artigo 13. c, cujo objecto é precisamente permitir a transposição, por via de regulamento, das disposições da Directiva 84/631.

34 Atendendo às suas condições de aplicação, a regra da eliminação no território nacional enunciada na lei alemã, que não diz respeito, por definição, à importação de resíduos, não pode ser considerada uma proibição geral e absoluta de exportar resíduos perigosos que seria contrária às Directivas 84/631 e 86/279. Como o Governo alemão alega, esta regra traduz a prossecução de um objectivo que é conforme ao princípio da correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente, consagrado no artigo 130. -R, n. 2, do Tratado.

35 Quanto à obrigação de obter a autorização prevista pela mesma lei para as transferências transfronteiras de resíduos, a mesma foi objecto de uma adaptação por via regulamentar. Tal como foi salientado no n. 13 do presente acórdão, o AbfVerbrV precisou, nomeadamente, as correspondências entre os processos administrativos fixados pela lei e os previstos pela Directiva 84/631. Em especial, aos conceitos de "notificação", de "aviso de recepção" e de "objecção", que constam da directiva, correspondem, respectivamente, um pedido de autorização, uma autorização e uma decisão de indeferimento ou de adiamento na acepção da legislação alemã.

36 Esta legislação impõe nomeadamente à autoridade competente recusar a transferência transfronteira de resíduos se a mesma comportar um risco de prejudicar o interesse geral, se existirem reservas quanto à fiabilidade das pessoas responsáveis pelo transporte, se os planos de eliminação dos resíduos não forem consentâneos com tal transporte e se, salvo quando estes planos tenham previsto outras possibilidades, existirem instalações adequadas de eliminação dos resíduos no Land onde foram produzidos ou se a utilização das instalações de outro Land for possível.

37 Estas disposições, contrariamente ao que sustenta a Comissão, não são incompatíveis com as da Directiva 84/631, alterada, seja qual for o tipo de movimento transfronteira projectado.

38 No que diz respeito tanto às importações de resíduos perigosos como à sua exportação com vista a uma eliminação fora da Comunidade, resulta do artigo 4. , n.os 1 e 2, desta directiva, na sua redacção resultante da Directiva 86/279, que as autoridades competentes do Estado-Membro de destino e, para as transferências para um Estado terceiro, as do Estado-Membro de expedição, são competentes para emitir um aviso de recepção permitindo a transferência ou, pelo contrário, suscitar objecções que têm por efeito proibi-la. Nos termos do n. 3 do mesmo artigo, estas objecções devem ser fundamentadas com base em disposições legislativas e regulamentares em matéria de protecção do ambiente, da ordem pública e da segurança pública ou de protecção da saúde, conformes à directiva, a outros instrumentos comunitários ou a convenções internacionais.

39 Ora, os motivos previstos pela legislação alemã para impedir certas transferências transfronteiras de resíduos, que resultam essencialmente de razões de interesse geral, ligadas, como decorre dos dois primeiros artigos da AbfG, à protecção da saúde humana e do ambiente, reconduzem-se precisamente às preocupações contidas nas referidas disposições da directiva.

40 No que diz respeito às transferências de resíduos perigosos com destino a outro Estado-Membro, as autoridades competentes do Estado-Membro de expedição estão autorizadas, por força do artigo 4. , n. 6, primeiro parágrafo, da Directiva 84/631, alterada, a fixar condições relativas ao transporte dos resíduos no seu território nacional. Podem também, em conformidade com o segundo parágrafo do mesmo número, suscitar objecções, porque a transferência compromete a execução dos programas estabelecidos nos termos do artigo 12. da Directiva 78/319 ou porque a mesma é contrária às obrigações resultantes de acordos internacionais concluídos anteriormente à notificação da directiva.

41 Tal como o advogado-geral salienta no ponto 56 das suas conclusões, o estabelecimento dos programas previstos no artigo 12. da Directiva 78/319 constitui um exemplo específico da obrigação geral, imposta pelo artigo 5. da mesma directiva, de tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos tóxicos e perigosos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana nem prejudicar o ambiente. As disposições controvertidas da legislação alemã fundam-se precisamente em tais preocupações e, como o advogado-geral, acertadamente, sublinha no ponto 57 das suas conclusões, a eliminação de resíduos perigosos noutro Estado-Membro, em especial num Estado vizinho, pode ter sérias consequências para o ambiente na Alemanha e justificar uma recusa de transferência para esse Estado.

42 As segunda e terceira acusações da Comissão devem portanto ser rejeitadas.

Quanto à quarta acusação

43 A Comissão acusa, por fim, a República Federal da Alemanha de um certo número de incumprimentos pontuais às prescrições do artigo 12. da Directiva 78/319, que impõe o estabelecimento, a actualização, a publicação e a comunicação de programas para a eliminação de resíduos tóxicos e perigosos.

44 Para responder a esta última acusação, o Governo alemão apresentou documentos que enumeram todos os programas estabelecidos pelos Laender em conformidade com o artigo 6. da AbfG.

45 Convidada pelo Tribunal a esclarecer na audiência a sua posição face à comunicação destes documentos, a Comissão declarou manter os seus pedidos sobre este ponto.

46 Face a estes elementos, a acusação da Comissão é procedente.

47 Com efeito, a obrigação de estabelecer, manter actualizados, publicar e notificar os programas para a eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos devia ser executada pelos Estados-Membros no prazo de dois anos previsto para dar cumprimento à Directiva 78/319.

48 Ora, resulta dos documentos já referidos que, embora seja um facto que o Governo alemão satisfez, em larga medida, esta obrigação, a execução da mesma era insuficiente no termo do prazo fixado pela Comissão no seu parecer fundamentado, a saber, 25 de Novembro de 1991. Em especial, certos programas da Renânia-Vestefália não tinham ainda sido estabelecidos ou notificados, os programas definitivos para o Baden-Wuerttemberg não tinham ainda sido adoptados e alguns outros programas não tinham sido actualizados nem publicados.

49 Assim, verifica-se que, ao não ter estabelecido, actualizado, publicado ou notificado à Comissão, nos prazos fixados, os programas de eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos para certas regiões, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 78/319.

50 Resulta do que precede que, ao excluir certas categorias de resíduos recicláveis do âmbito de aplicação da sua legislação relativa à eliminação dos resíduos e ao não ter estabelecido, actualizado, publicado ou notificado à Comissão, nos prazos fixados, os programas de eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos para certas regiões, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das Directivas 75/442 e 78/319.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

51 Nos termos do artigo 69. , n. 3, do Regulamento de Processo, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes, ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. Tendo a Comissão sido vencida em duas das suas acusações e a República Federal da Alemanha em duas outras, determina-se que cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

decide:

1) Ao excluir certas categorias de resíduos recicláveis do âmbito de aplicação da sua legislação relativa à eliminação dos resíduos e ao não ter estabelecido, actualizado, publicado ou notificado à Comissão, nos prazos fixados, os programas de eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos para certas regiões, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, e da Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos.

2) Os restantes pedidos são considerados improcedentes.

3) Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.