Processo T‑298/16

East West Consulting SPRL

contra

Comissão Europeia

«Responsabilidade extracontratual — Instrumento de Assistência de Pré‑Adesão — Estado terceiro — Concurso público nacional — Gestão descentralizada — Decisão 2008/969/CE, Euratom — Sistema de alerta rápido (SAR) — Ativação de um alerta no SAR — Proteção dos interesses financeiros da União — Recusa de aprovação ex ante da Comissão — Inexistência de adjudicação de contrato — Competência do Tribunal Geral — Admissibilidade das provas — Inexistência de base legal do alerta — Direitos de defesa — Presunção de inocência — Violação suficientemente caracterizada de uma regra de direito que confere direitos aos particulares — Nexo de causalidade — Dano patrimonial e moral — Perda do contrato — Perda de chance de obter outros contratos»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Primeira Secção) de 14 de dezembro de 2018

Recursos próprios da União Europeia — Proteção dos interesses financeiros da União — Luta contra a fraude e outras atividades ilícitas — Sistema de alerta rápido destinado a ser utilizado pelos gestores orçamentais da Comissão e pelas agências executivas — Ativação de um alerta no sistema relativamente a uma pessoa que não é objeto de um inquérito ou de um processo judicial — Inexistência de base legal do alerta — Violação do princípio da presunção de inocência

Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilegalidade — Violação suficientemente caracterizada do direito da União — Exigência de um desrespeito manifesto e grave pelas instituições dos limites do respetivo poder de apreciação — Continuação da violação do direito da União não obstante a prolação de um acórdão que declara o incumprimento ou a existência de jurisprudência assente do juiz da União — Inclusão

Processo judicial — Petição inicial — Requisitos formais — Identificação do objeto do litígio — Exposição sumária dos fundamentos invocados — Pedido destinado a obter a reparação de danos pretensamente causados por uma instituição da União — Requisitos mínimos — Natureza dificilmente quantificável do dano

Ação de indemnização — Objeto — Reparação do dano alegadamente sofrido pelo facto de uma decisão da Comissão ter inserido o nome do recorrente no sistema de alerta rápido (SAR) da qual decorreu a não celebração, pela entidade adjudicante nacional, de um contrato relativo a um concurso adjudicado ao consórcio liderado pelo recorrente — Admissibilidade

V. texto da decisão. (cf. n.o 84)

O juiz da União é competente para conhecer de uma ação que tem por objeto a reparação do dano alegadamente sofrido por uma sociedade devido à decisão da Comissão de inserir o seu nome no sistema de alerta rápido (SAR) e à subsequente recusa de uma delegação da União, assente nessa decisão, de visar um contrato relativo ao concurso público descentralizado organizado por um Estado terceiro que tinha sido adjudicado ao consórcio liderado pelo recorrente e que devia ser financiado pela União. Com efeito, embora a decisão de anulação do procedimento de adjudicação do contrato em causa tenha sido tomada pela entidade adjudicante nacional, a ilegalidade invocada em apoio da presente ação emana efetivamente de uma instituição, de um órgão ou de um organismo da União e não se pode considerar que é imputável a uma autoridade pública nacional. (cf. n.os 86, 91)

Nos termos do artigo 113.o do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral pode examinar oficiosamente o preenchimento dos requisitos de admissibilidade da ação, que são de ordem pública. Todavia, o juiz da União não pode, em princípio, basear a sua decisão num fundamento de direito invocado a título oficioso, ainda que se trate de um fundamento de ordem pública, sem ter convidado previamente as partes a apresentarem as suas observações sobre o referido fundamento. (cf. n.o 92)

No âmbito de uma ação de responsabilidade extracontratual, incumbe à demandante apresentar elementos de prova ao juiz da União para demonstrar a realidade e a extensão do dano que alega ter sofrido. Contudo, em certos casos, designadamente quando é difícil quantificar o dano alegado, não é indispensável precisar na petição o seu alcance exato, nem quantificar o montante da reparação pedida. (cf. n.os 96, 97)

V. texto da decisão. (cf. n.os 101‑103)

V. texto da decisão. (cf. n.os 109, 112)

V. texto da decisão. (cf. n.os 122‑124, 145‑147)

O princípio da atribuição das competências enunciado no artigo 5.o TFUE exige que cada instituição atue dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelo Tratado. Além disso, o princípio da segurança jurídica exige que qualquer ato que vise criar efeitos jurídicos retire a sua força obrigatória de uma disposição do direito da União que deve ser expressamente indicada como base legal e que prescreve a forma jurídica de que o ato se deve revestir. É, por conseguinte, ilegal o alerta W3b de uma sociedade inserido no sistema de alerta rápido (SAP) em aplicação das disposições da Decisão 2008/969, relativa ao SAR para uso por parte dos gestores orçamentais da Comissão e das agências de execução, na medida em que não existia nenhuma base legal que habilitasse a Comissão a adotar tais disposições, suscetíveis de terem consequências negativas na situação jurídica das pessoas objeto deste tipo de alerta. Além disso, na medida em que o alerta W3b relativo à referida sociedade no SAR produziu inegavelmente consequências na sua situação jurídica, a Comissão não tem razão quando alega que as disposições da Decisão 2008/969 que regem este tipo de alerta mais não são do que meras regras internas sobre a execução do orçamento geral da União. Do mesmo modo, a Comissão não tem razão quando alega que a falta de base legal da Decisão 2008/969 ainda não tinha sido formalmente constatada no momento em que inseriu o nome da sociedade no SAR. Com efeito, a inexistência de tal constatação não obsta de modo nenhum a que, no âmbito de uma ação de indemnização, a referida sociedade invoque a ilegalidade dessa decisão para ser indemnizada pelo dano que considera ter sofrido devido ao seu registo no SAR. (cf. n.os 127‑130)

V. texto da decisão. (cf. n.os 132, 133, 135)

O dever de fundamentar um ato lesivo destina‑se, por um lado, a fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato foi devidamente fundamentado ou se padece eventualmente de um vício que permite contestar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, a permitir que este último exerça a sua fiscalização sobre a legalidade desse ato. Daqui resulta que a fundamentação deve, em princípio, ser comunicada ao interessado ao mesmo tempo que a decisão que lhe causa prejuízo e que a falta de fundamentação não pode ser sanada pelo facto de o interessado tomar conhecimento da fundamentação da decisão no decurso do processo perante o juiz da União. É o que sucede relativamente a uma carta através da qual a Comissão informa formalmente uma sociedade de que foi objeto de um alerta W3b no sistema de alerta rápido (SAR), sem a ouvir previamente, limitando‑se no entanto a recordar as circunstâncias gerais e abstratas, mencionadas no artigo 12.o, n.o 2, da Decisão 2008/969, relativa ao SAR para uso por parte dos gestores orçamentais da Comissão e das agências de execução. Ao atuar deste modo, a Comissão não comunica à referida sociedade os motivos do alerta W3b no SAR a seu respeito no momento em que este foi realizado Ora, essa fundamentação é tanto mais necessária porquanto não existiu nenhum processo judicial que dissesse respeito esta sociedade e porquanto processos nacionais que visam pessoas às quais aquela está associada estão apenas na fase de instrução, e não na fase de julgamento, a saber, a única fase do processo suscetível, nos Estados‑Membros em causa, de concluir com uma decisão com força de caso julgado. Além disso, o alcance exato do artigo 12.o da Decisão 2008/969 é incerto. Em particular, não é evidente, à luz do disposto no artigo 12.o, n.o 3, desta decisão, que, num modelo inquisitório, os alertas W3b fossem aplicáveis logo a partir da fase da instrução. (cf. n.os 134, 137)

O alerta W3b inserido a respeito de uma sociedade no sistema de alerta rápido (SAR) da Comissão em aplicação das disposições da Decisão 2008/969, relativa ao SAR para uso por parte dos gestores orçamentais da Comissão e das agências de execução, viola o princípio da presunção de inocência, consagrado no artigo 48.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, na medida em que nenhuma base legal existente habilita a Comissão a adotar tais disposições e em que, no momento do referido alerta, nenhum inquérito judicial nem nenhum processo judicial visava diretamente a referida sociedade e os processos judicias que visavam pessoas que lhe estavam associadas estavam apenas na fase de instrução. Ora, esta sociedade foi tratada como sendo culpada de fraude ou de erros administrativos sem que a sua culpa, direta ou indireta, por esses comportamentos tenha sido demonstrada judicialmente. A este respeito, o princípio da presunção de inocência implica que, se a Comissão considerava ser necessário adotar medidas preventivas, numa fase inicial, necessitava de uma base legal que permitisse criar esse sistema de alerta e adotar as respetivas medidas, sistema este que deveria respeitar os direitos de defesa, o princípio da proporcionalidade e o princípio da segurança jurídica, que implica que as regras de direito sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos, em especial quando podem ter consequências desfavoráveis para os particulares. (cf. n.os 140, 141)

V. texto da decisão. (cf. n.os 142, 143)

Embora o incumprimento do sistema de repartição das competências entre as diferentes instituições da União, sistema que tem por objetivo garantir o respeito pelo equilíbrio institucional previsto nos Tratados, e não a proteção dos particulares, não baste, por si só, para responsabilizar a União perante os particulares interessados, não sucede o mesmo quando uma medida da União seja adotada em violação não apenas da repartição de competências entre as instituições, mas também, nas suas disposições materiais, de uma regra de direito que tem por objeto conferir direitos aos particulares. (cf. n.o 144)

V. texto da decisão. (cf. n.o 159)