Processo C‑366/04

Georg Schwarz

contra

Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg

(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo

Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg)

«Livre circulação de mercadorias – Restrições quantitativas – Medidas de efeito equivalente – Disposição nacional que proíbe a venda de produtos de doçaria não embalados em máquinas de venda automática – Higiene dos géneros alimentícios»

Conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed apresentadas em 28 de Junho de 2005

Acórdão do Tribunal de Justiça (Primeira Secção) de 24 de Novembro de 2005

Sumário do acórdão

Livre circulação de mercadorias – Restrições quantitativas – Medidas de efeito equivalente – Higiene dos géneros alimentícios – Directiva 93/43 – Regulamentação nacional que proíbe a venda de produtos de doçaria não embalados em máquinas de venda automática – Justificação – Protecção da saúde pública

(Artigos 28.° CE e 30.° CE; Directiva 93/43 do Conselho, artigo 7.°)

As disposições dos artigos 28.° CE, 30.° CE e o artigo 7.° da Directiva 93/43, relativa à higiene dos géneros alimentícios, não se opõem a uma disposição nacional anterior a esta directiva que proíbe a venda em máquinas de venda automática de produtos de doçaria ou fabricados com sucedâneos de açúcar não embalados.

Com efeito, essa disposição, embora possa constituir, em princípio, uma medida de efeito equivalente na acepção do artigo 28.° CE, pode ser justificada nos termos no artigo 30.° CE por motivos de saúde pública, dado que constitui uma medida adequada e proporcionada para atingir o objectivo prosseguido.

(cf. n.os 29, 33, 36, 38, disp.)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)

24 de Novembro de 2005 ( )

«Livre circulação de mercadorias – Restrições quantitativas – Medidas de efeito equivalente – Disposição nacional que proíbe a venda de produtos de doçaria não embalados em máquinas de venda automática – Higiene dos géneros alimentícios»

No processo C‑366/04,

que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (Áustria), por decisão de 16 de Agosto de 2004, entrado no Tribunal de Justiça em 23 de Agosto de 2004, no processo

Georg Schwarz

contra

Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),

composto por: P. Jann, presidente de secção, J. N. Cunha Rodrigues, E. Juhász (relator), M. Ilešič e E. Levits, juízes,

advogado‑geral: L. A. Geelhoed,

secretário: R. Grass,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

– em representação de G. Schwarz, por J. Dengg, M. Vavrousek e T. Hölber, Rechtsanwälte,

– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por J.‑P. Keppenne e B. Schima, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 28 de Junho de 2005,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação dos artigos 28.º CE a 30.º CE bem do artigo 7.º da Directiva 93/43/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa à higiene dos géneros alimentícios (JO L 175, p. 1, a seguir «directiva»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre G. Schwarz e o Bürgermeister der Landeshauptstadt Salszburg, o qual instaurou um procedimento administrativo de carácter penal a G. Schwarz por este ter comercializado produtos de doçaria não embalados em máquinas de venda automática.

Quadro jurídico

Legislação comunitária

3 O artigo 28.º CE proíbe entre os Estados‑Membros as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente.

4 Em conformidade com o artigo 30.º CE, o artigo 28.º é aplicável sem prejuízo das proibições ou restrições à importação justificadas, nomeadamente, por razões de protecção da saúde e da vida das pessoas e animais sob condição de tais proibições ou restrições não constituírem nem um meio de discriminação arbitrária nem qualquer restrição dissimulada ao comércio entre os Estados‑Membros.

5 O primeiro considerando da directiva dispõe que a livre circulação dos géneros alimentícios constitui condição prévia fundamental para a realização do mercado interno.

6 De acordo com o segundo considerando da directiva, a protecção da saúde humana constitui uma preocupação primordial.

7 De acordo com o quarto considerando da directiva, com vista à protecção da saúde humana, importa harmonizar as normas gerais de higiene aplicadas aos géneros alimentícios.

8 O artigo 1.º da directiva dispõe:

«1. A presente directiva estabelece as normas gerais de higiene dos géneros alimentícios e as modalidades de verificação do cumprimento dessas normas.

2. A presente directiva é aplicável sem prejuízo das disposições aprovadas no âmbito de normas comunitárias mais específicas em matéria de higiene dos géneros alimentícios. […]»

9 O artigo 3.º, n.º 1, da directiva dispõe:

«A preparação, transformação, fabrico, embalagem, armazenagem, transporte, distribuição, manuseamento e venda ou colocação à disposição de géneros alimentícios devem realizar‑se em condições de higiene.»

10 Em conformidade com o artigo 3.º, n.º 2, da directiva, as empresas do sector alimentar devem identificar todas as fases das suas actividades determinantes para garantir a segurança dos alimentos e velar pela criação, aplicação, actualização e cumprimento de procedimentos de segurança adequados, com base nos princípios que foram utilizados para desenvolver o sistema HACCP (análise do risco e pontos de controlo críticos), princípios que são enumerados nesse mesmo número.

11 O artigo 3.º, n.º 3, da directiva dispõe:

«Os operadores das empresas do sector alimentar devem obedecer às regras de higiene contidas no anexo. […]»

12 O artigo 7.º, n.º 1, da directiva dispõe:

«Os Estados‑Membros podem, na observância do Tratado, manter, alterar ou introduzir disposições nacionais em matéria de higiene mais específicas que as previstas pela presente directiva, desde que tais disposições:

– não sejam menos rigorosas que as constantes do anexo,

– não constituam restrição, entrave ou barreira às trocas comerciais dos géneros alimentícios produzidos de acordo com a presente directiva.»

13 O anexo da directiva enumera, no seu capítulo III, os seguintes requisitos aplicáveis, designadamente, às instalações amovíveis e/ou temporárias bem como às máquinas de venda automática:

«1. As instalações e as máquinas de venda automática devem estar localizadas, ser concebidas, construídas e mantidas limpas e em boas condições, de forma a evitar o risco de contaminação dos géneros alimentícios e de criação de parasitas, na medida em que tal for razoavelmente praticável.

2. Nomeadamente, e sempre que necessário:

[…]

b) As superfícies em contacto com os alimentos devem ser mantidas em boas condições e devem poder ser facilmente limpas e, sempre que necessário, desinfectadas. Para este efeito deverão ser utilizados materiais lisos, laváveis e não tóxicos, a menos que os operadores de empresas do ramo alimentar possam provar à autoridade competente que os outros materiais utilizados são adequados;

[…]

d) Devem existir meios adequados para a limpeza dos géneros alimentícios;

[…]

h) Os géneros alimentícios devem ser colocados em locais que, na medida do razoavelmente praticável, impeçam o risco de contaminação.»

14 O capítulo IX do mesmo anexo, intitulado «Disposições aplicáveis aos géneros alimentícios», dispõe, no seu n.º 3:

«Os alimentos que forem manuseados, armazenados, embalados, expostos e transportados devem ser protegidos de qualquer contaminação que os torne impróprios para o consumo humano, perigosos para a saúde ou que não permita esperar que o produto seja consumido nessas condições. Nomeadamente, os alimentos devem ser colocados e/ou protegidos de forma a minimizar qualquer risco de contaminação. Devem ser criados processos adequados para assegurar o controlo dos parasitas.»

Legislação nacional

15 As disposições da directiva foram transpostas para o direito austríaco pelo regulamento relativo à higiene dos géneros alimentícios (Lebensmittelhygieneverordnung), de 3 de Fevereiro de 1998 (BGBl. II, 31/1998, na sua versão publicada no BGBl. II, 33/1999). As disposições da directiva foram aí reproduzidas em termos praticamente idênticos.

16 O § 1, n.os 1 e 2, do regulamento relativo à higiene dos produtos de doçaria vendidos em máquinas automáticas (Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten), de 10 de Fevereiro de 1988 (BGBl. 127/1988, a seguir «regulamento relativo à higiene dos produtos de doçaria»), dispõe:

«1. São máquinas automáticas de distribuição de produtos de doçaria, na acepção deste regulamento, as máquinas automáticas que, mediante a introdução de dinheiro, entregam produtos de doçaria, ou produtos semelhantes fabricados com a utilização de sucedâneos de açúcar, a partir de um contentor fechado através de uma calha de saída e de uma bandeja de extracção do produto (recipiente).

2. As máquinas automáticas de distribuição de produtos de doçaria devem ser instaladas ou colocadas em locais em que não fiquem directamente expostas à luz do sol. A bandeja de extracção (recipiente) deve ser protegida dos elementos naturais, de forma a evitar o perigo de contaminação.»

17 Nos termos do § 2 do regulamento relativo à higiene dos produtos de doçaria:

«É proibida a venda em máquinas automáticas de distribuição de produtos de doçaria ou fabricados com a utilização de sucedâneos de açúcar não embalados.»

Processo principal e questão prejudicial

18 G. Schwarz foi alvo de decisões administrativas de carácter penal tomadas pelo presidente da câmara de Salzburgo que o acusa de ter comercializado vários tipos de pastilhas elásticas não embaladas em máquinas de venda automática, contrariamente ao que impõe o § 2 do regulamento relativo à higiene dos produtos de doçaria.

19 G. Schwarz interpôs recurso das referidas decisões para o Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg, no qual alegou que o regulamento relativo à higiene dos produtos de doçaria, designadamente, o § 2, é incompatível com o direito comunitário e, em especial, com as disposições da directiva.

20 Considerando que o processo que lhe foi submetido necessita da interpretação do direito comunitário, o Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Os artigos 28.° CE a 30.° CE em conjugação com o artigo 7.° da Directiva 93/43 […] opõem‑se a uma disposição nacional, adoptada antes da entrada em vigor desta directiva, nos termos da qual é proibido pôr à venda em máquinas de venda automática produtos de doçaria ou fabricados com sucedâneos de açúcar não embalados?»

Quanto à questão prejudicial

Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça

21 G. Schwarz alega que a exigência de uma embalagem individual para as pastilhas elásticas, por força do § 2 do regulamento sobre a higiene dos produtos de doçaria, impede a livre circulação de géneros alimentícios e não é conforme com o artigo 7.º da directiva. Essa disposição nacional implica, segundo o recorrente, que as mercadorias em causa destinadas ao mercado austríaco sejam especialmente embaladas e, assim, deixam de poder ser comercializadas nas máquinas de venda automática actualmente em serviço na Áustria. Daqui resulta, na prática, uma proibição da comercialização de produtos não austríacos, uma vez que os fabricantes estrangeiros estariam pouco dispostos a fabricar produtos embalados unicamente para o referido mercado.

22 Segundo G. Schwarz, este entrave à importação não é justificado pelos fundamentos enunciados no artigo 30.º CE e, nomeadamente, pela protecção da saúde humana. Considera que, se essa protecção justificasse a tomada de medidas da natureza das enunciadas no § 2 do regulamento sobre a higiene dos produtos de doçaria, as pastilhas elásticas não poderiam ser vendidas não embaladas em máquinas de venda automática na Alemanha ou em Itália, onde as condições exteriores, em particular as climatéricas, são comparáveis às da Áustria. Além disso, o recorrente no processo principal alega que, mesmo que as mercadorias sejam embaladas, o consumidor tem que abrir essa embalagem, geralmente com mãos nuas, de modo que o risco de contaminação potencial pela abertura do recipiente colector se manteria apesar disso.

23 A Comissão das Comunidades Europeias considera que uma disposição como o § 2 do regulamento sobre a higiene dos produtos de doçaria constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação na acepção do artigo 28.º CE. O referido § 2 tem por efeito tornar mais onerosa a importação para a Áustria de produtos legalmente comercializados noutros Estados‑Membros.

24 Desconhecendo os motivos concretos que levaram o legislador austríaco a proibir a venda de produtos de doçaria não embalados nas máquinas de venda automática, a Comissão considera que não está em condições de se pronunciar de forma definitiva sobre a existência de um eventual risco para a saúde das pessoas e, por conseguinte, sobre a justificação da referida disposição nacional à luz do artigo 30.º CE. Todavia, alega que a avaliação do risco não se pode basear em considerações meramente hipotéticas e que o risco real alegado para a saúde pública deve ser suficientemente fundamentado com base em dados científicos recentes, disponíveis à data da adopção da medida restritiva.

Resposta do Tribunal de Justiça

25 Importa precisar que o artigo 29.º CE, a que faz referência o órgão jurisdicional de reenvio, não é pertinente para efeitos da resposta ao pedido de decisão prejudicial. O Tribunal de Justiça limitar‑se‑á, por conseguinte, à interpretação dos artigos 28.º CE e 30.º CE e da directiva.

26 A directiva não regula a exigência de embalagem dos géneros alimentícios distribuídos em máquinas de venda automática. As medidas nacionais respeitantes a esta questão não são, pois, objecto de harmonização a nível comunitário.

27 Estas medidas nacionais devem, por conseguinte, ser apreciadas à luz das disposições do Tratado CE relativas à livre circulação de mercadorias.

28 A proibição de medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas prevista no artigo 28.° CE visa qualquer medida susceptível de entravar, directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, o comércio intracomunitário (v., designadamente, acórdãos de 11 de Julho de 1974, Dassonville, 8/74, Recueil, p. 837, n.º 5, Colect., p. 423; de 12 de Março de 1987, Comissão/Alemanha, dito «Lei da pureza relativa à cerveja», 178/84, Colect., p. 1227, n.º 27; de 23 de Setembro de 2003, Comissão/Dinamarca, C‑192/01, Colect., p. I‑9693, n.º 39, e de 5 de Fevereiro de 2004, Comissão/Itália, C‑270/02, Colect., p. I‑1559, n.º 18).

29 É pacífico que o § 2 do regulamento sobre a higiene dos produtos de doçaria exige que as pastilhas elásticas postas à venda nas máquinas de venda automática na Áustria sejam embaladas, ao passo que resulta do processo remetido ao Tribunal de Justiça pelo órgão jurisdicional de reenvio que essas mesmas mercadorias podem ser comercializadas não embaladas no estrangeiro, nomeadamente na Alemanha. Daqui decorre que os importadores que pretendam colocar à venda as referidas mercadorias na Áustria são obrigados a embalá‑las, o que torna mais onerosa a sua importação neste Estado‑Membro. Resulta igualmente do processo que as máquinas de venda automática concebidas para mercadorias não embaladas não podem ser utilizadas para mercadorias embaladas. Deste modo, a disposição nacional acima referida constitui, em princípio, uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas na acepção do artigo 28.º CE.

30 TodaviaTodavia, o Tribunal de Justiça tem decidido de forma constante que uma regulamentação nacional que entrave a livre circulação de mercadorias não é necessariamente contrária ao direito comunitário se for justificada por um dos motivos de interesse geral enumerados no artigo 30.° CE ou por uma das exigências imperativas consagradas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça no caso de a regulamentação nacional ser indistintamente aplicável (v., neste sentido, acórdãos de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe‑Zentral, dito «Cassis de Dijon», 120/78, Colect., p. 327, n.º 8, e Comissão/Itália, já referido, n.º 21).

31 Dado que, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o § 2 do regulamento sobre a higiene dos produtos de doçaria se justifica sobretudo pela exigência de protecção da saúde pública, que se encontra expressamente prevista no artigo 30.º CE, é à luz dessa disposição de direito comunitário que convém examinar se esta última não se opõe a uma regulamentação nacional como o referido § 2.

32 No tocante à colocação de géneros alimentícios no mercado, o Tribunal declarou que compete aos Estados‑Membros, na falta de harmonização, decidir do nível a que pretendem assegurar a protecção da saúde e da vida das pessoas, tendo em conta as exigências da livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade (v., neste sentido, acórdãos de 14 de Julho de 1983, Sandoz, 174/82, Recueil, p. 2445, n.º 16; de 25 de Julho de 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior e Publivía, C‑1/90 e C‑176/90, Colect., p. I‑4151, n.º 16; de 25 de Maio de 1993, LPO, C‑271/92, Colect., p. I‑2899, n.º 10; Comissão/Dinamarca, já referido, n.º 42, e de 2 de Dezembro de 2004, Comissão/Países Baixos, C‑41/02, Colect., p. I‑11375, n.º 42).

33 Todavia, as medidas tomadas devem ser aptas a atingir um ou mais dos objectivos visados pelo artigo 30.º CE, no caso vertente a protecção da saúde pública, e proporcionadas, isto é, não ultrapassar o que é necessário para alcançar o objectivo prosseguido (v., designadamente, acórdãos LPO, já referido, n.º 12, e de 8 de Junho de 1993, Comissão/Bélgica, C‑373/92, Colect., p. I‑3107, n.º 8).

34 Resulta do despacho de reenvio que, segundo a Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (agência austríaca para a saúde e a segurança alimentar), a proibição prevista no § 2 do regulamento sobre a higiene dos produtos de doçaria se justifica por motivos de protecção da saúde pública, visto que, no passado, produtos não embalados foram deteriorados pela humidade ou por insectos, em particular formigas, dentro do contentor de máquinas de venda automática.

35 O órgão jurisdicional de reenvio assinala igualmente que a referida proibição aumenta consideravelmente a segurança dos géneros alimentícios em questão. Considera, a este respeito, que os consumidores que compram produtos de doçaria não embalados em máquinas de venda automática têm obrigatoriamente que tocar na mercadoria e na abertura do recipiente colector com as mãos nuas sem as ter lavado previamente. O referido órgão jurisdicional considera que não é meramente teórica a possibilidade de contaminação do recipiente colector por microorganismos patogénicos e de estes passarem para o produto levantado pelo cliente.

36 Assim, é de concluir que, pelas razões pertinentemente expostas pela Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH e pelo órgão jurisdicional de reenvio, a proibição prevista pelo § 2 do regulamento sobre a higiene dos produtos de doçaria constitui uma medida adequada e proporcionada para proteger a saúde pública.

37 Além disso, há que assinalar que nenhum dos elementos do processo permite concluir que os motivos de saúde pública invocados para justificar o § 2 do regulamento sobre a higiene dos produtos de doçaria tenham sido desviados da sua finalidade e utilizados de forma a discriminar as mercadorias originárias de outros Estados‑Membros ou a proteger indirectamente certas produções nacionais (v., neste sentido, acórdãos de 14 de Dezembro de 1979, Henn e Darby, 34/79, Recueil, p. 3795, n.º 21, e Aragonesa de Publicidad Exterior e Publivía, já referido, n.º 20).

38 Atentas as considerações que antecedem, há que responder à questão colocada que as disposições dos artigos 28.º CE, 30.º CE e o artigo 7.º da directiva não se opõem a uma disposição nacional anterior a esta directiva que proíbe a venda em máquinas de venda automática de produtos de doçaria ou fabricados com sucedâneos de açúcar não embalados.

Quanto às despesas

39 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

As disposições dos artigos 28.º CE, 30.º CE e o artigo 7.º da Directiva 93/43/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa à higiene dos géneros alimentícios, não se opõem a uma disposição nacional anterior a esta directiva que proíbe a venda em máquinas de venda automática de produtos de doçaria ou fabricados com sucedâneos de açúcar não embalados.

Assinaturas