CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 10 de setembro de 2020 ( 1 )

Processos apensos C‑407/19 e C‑471/19

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV

contra

Belgische Staat

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica)]

e

Middlegate Europe NV

contra

Ministerraad,

sendo intervenientes:

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV,

Koninklijk Verbond der Beheerders van Goederenstromen (KVBG) CVBA,

MVH Logistics en Stuwadoring BV

[pedido de decisão prejudicial submetido pelo Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional, Bélgica)]

«Reenvio prejudicial — Artigo 49.o TFUE — Liberdade de estabelecimento — Exercício de atividades portuárias — Trabalhadores portuários — Acesso à profissão e recrutamento — Modalidades de reconhecimento dos trabalhadores portuários — Trabalhadores portuários incluídos no contingente (pool) — Contratação direta de trabalhadores portuários — Limitação da duração do contrato de trabalho — Mobilidade dos trabalhadores portuários entre as zonas portuárias — Trabalhadores de logística — Aplicação provisória de legislação nacional incompatível com o direito da União»

1. A carga e a descarga dos navios nos portos eram asseguradas por trabalhadores portuários que trabalhavam geralmente de modo intermitente e em condições difíceis. A sua luta para melhorar essas condições, com o apoio de sindicatos bem organizados, levou numerosos Estados a adotar regras específicas para regular esta relação de trabalho.

2. As diferentes regulamentações estatais coincidiram quanto ao facto de reservarem essas atividades, em exclusividade, aos trabalhadores portuários que fazem parte de um contingente ou pool bem delimitado (trabalhadores portuários «reconhecidos» segundo a denominação utilizada nestes processos). As empresas prestadoras de serviços portuários tinham, necessariamente, que recorrer a esses contingentes.

3. A estiva e as outras tarefas portuárias mudaram com o desenvolvimento tecnológico, mas a regulação do trabalho que favorecia, sob diversas fórmulas, o «monopólio» dos trabalhadores portuários reconhecidos continua, em maior ou menor medida, a aplicar‑se em alguns Estados‑Membros ( 2 ).

4. Em 2014 ( 3 ), o Tribunal de Justiça declarou incompatível com a liberdade de estabelecimento consagrada pelo artigo 49.o TFUE a legislação de trabalho espanhola relativa à estiva portuária, que era conforme aos critérios tradicionais na matéria.

5. Apesar das tentativas da Comissão, o legislador da União não conseguiu, seja antes ou depois desse acórdão, harmonizar a parte do regime da prestação de serviços portuários que diz respeito às relações de trabalho e às condições sociais dos trabalhadores portuários ( 4 ).

6. Estes dois reenvios prejudiciais permitirão ao Tribunal de Justiça determinar se as regras belgas (que mantêm um regime especial de recrutamento dos trabalhadores portuários) são compatíveis com a liberdade de estabelecimento. Simultaneamente, o acórdão a proferir poderá estabelecer critérios adicionais para clarificar a sujeição do regime dos trabalhadores portuários às exigências do direito da União e, em especial, da referida liberdade. Os portos não constituem um domínio à margem da lei ( 5 ).

I. Quadro jurídico

A. Direito da União

7. O artigo 49.o TFUE prevê: «No âmbito das disposições seguintes, são proibidas as restrições à liberdade de estabelecimento dos nacionais de um Estado‑Membro no território de outro Estado‑Membro. Esta proibição abrangerá igualmente as restrições à constituição de agências, sucursais ou filiais pelos nacionais de um Estado‑Membro estabelecidos no território de outro Estado‑Membro. A liberdade de estabelecimento compreende tanto o acesso às atividades não assalariadas e o seu exercício, como a constituição e a gestão de empresas e designadamente de sociedades, na aceção do segundo parágrafo do artigo 54.o, nas condições definidas na legislação do país de estabelecimento para os seus próprios nacionais, sem prejuízo do disposto no capítulo relativo aos capitais.»

B. Direito belga

1. Wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid ( 6 )

8. As disposições pertinentes da Wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid, sucessivamente alterada, são atualmente os seguintes artigos: «Artigo 1.o Ninguém pode mandar realizar trabalhos portuários nas zonas portuárias por trabalhadores que não sejam trabalhadores portuários reconhecidos. Artigo 2.o A delimitação das áreas portuárias e do trabalho portuário, tal como foi estabelecida pelo Rei em aplicação dos artigos 35.o e 37.o da Lei de 5 de dezembro de 1968 Relativa às Convenções Coletivas de Trabalho e às Comissões Paritárias, regula a aplicação da presente lei. Artigo 3.o O Rei fixa as condições e as modalidades de reconhecimento dos trabalhadores portuários, após parecer da comissão paritária competente para a zona portuária em causa. […] Artigo 3bis Após parecer da comissão paritária competente para a zona portuária em causa, o Rei pode obrigar os empregadores que empregam trabalhadores portuários nessa zona a inscrever‑se numa organização de empregadores por ele autorizada e que, na qualidade de mandatária, cumpra todas as obrigações que, por força da legislação sobre o trabalho individual e coletivo e da legislação social, decorrem, para os empregadores, do emprego dos trabalhadores portuários. Para poder ser autorizada, a organização de empregadores a que se refere o parágrafo anterior deve ter como membros a maioria dos empregadores interessados.»

2. Koninklijk besluit van 12 januari 1973 tot oprichting en vaststelling van de benaming en van de bevoegdheid van het Paritair Comité voor het Havenbedrijf ( 7 )

9. O artigo 1.o dispõe: «É instituída uma comissão paritária, denominada “Comissão paritária dos portos” (competente para os trabalhadores em geral e para os seus empregadores), para: todos os trabalhadores e respetivos empregadores que, nas zonas portuárias: A. efetuem, a título principal ou acessório, trabalho portuário, ou seja, todas as manipulações de mercadorias que sejam transportadas por navios de mar ou embarcações de navegação interior, por caminho‑de‑ferro ou camiões, e os serviços acessórios respeitantes a essas mercadorias, independentemente de essas atividades ocorrerem nas docas, nas vias navegáveis, nos cais ou nas instalações que se ocupam da importação, da exportação e do trânsito de mercadorias, bem como todas as manipulações de mercadorias transportadas por navios de mar ou embarcações de navegação interior com destino ou provenientes dos cais de instalações industriais. Entende‑se por: 1. Manipulações de mercadorias: a) mercadorias: todas as mercadorias, contentores e meios de transporte incluídos, excluindo unicamente: – transporte de petróleo a granel, produtos derivados do petróleo (líquidos) e matérias‑primas líquidas para refinarias, a indústria química e as atividades de armazenamento e tratamento em instalações petrolíferas; – peixe trazido por barcos de pesca; – gases líquidos pressurizados e a granel. b) manipulação: carregar, descarregar, arrumar a carga no navio, desarrumar a carga, deslocar a carga, descarregar a granel, aparelhar, classificar, selecionar, calibrar, empilhar, desempilhar, bem como compor e desfazer os carregamentos unitários. 2. Serviços auxiliares relacionados com estas mercadorias: marcar, pesar, medir, cubicar, verificar, receber, proteger (com a exceção dos serviços de proteção prestados por empresas sob jurisdição da Comissão Paritária para serviços de proteção e/ou de vigilância por conta das empresas que reportam à comissão paritária dos portos), entregar, recolher amostras e selar, atracar e desatracar. […]»

3. Koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid ( 8 )

10. Este diploma previa, inicialmente, uma obrigação de reconhecimento para todos os trabalhadores portuários que efetuam trabalhos portuários na aceção do Decreto Real de 1973. Estes eram repartidos, após o seu reconhecimento, pelo contingente (pool) geral ou pelo contingente logístico.

11. O Decreto Real de 5 de julho de 2004 foi alterado pelo Decreto Real de 10 de julho de 2016, aprovado após a notificação para cumprir dirigida pela Comissão à Bélgica em 28 de março de 2014 ( 9 ).

12. Na sequência desta alteração, o Decreto Real de 5 de julho de 2004 dispõe, na versão aplicável aos presentes processos: «Artigo 1.o § 1. Em cada zona portuária, os trabalhadores portuários são reconhecidos pela comissão paritária constituída, a seguir designada “Comissão Administrativa”, instituída na subcomissão paritária competente para a zona portuária em causa. Esta Comissão Administrativa é composta por: 1. um presidente e um vice‑presidente; 2. quatro membros efetivos e quatro membros suplentes designados pelas organizações de empregadores representadas na subcomissão paritária; 3. quatro membros efetivos e quatro membros suplentes designados pelas organizações de trabalhadores representadas na subcomissão paritária; 4. um ou mais secretários. As disposições do Decreto Real de 6 de novembro de 1969 que fixa as modalidades gerais de funcionamento das comissões e das subcomissões paritárias, bem como as regras especiais previstas no artigo 10.o do presente decreto, são aplicáveis ao funcionamento da Comissão Administrativa. § 2. O pedido de reconhecimento é apresentado por escrito à subcomissão paritária competente através de um modelo disponibilizado para esse efeito. O pedido indica se é apresentado para um emprego no pool ou fora dele. § 3. Em derrogação do disposto no § 1, n.o 1, para os trabalhadores que efetuam um trabalho na aceção do artigo 1.o do [Decreto Real de 12 de janeiro de 1973], em locais onde as mercadorias, aquando da preparação da sua distribuição ou da sua posterior expedição, são objeto de uma transformação que confira um valor acrescentado demonstrável, e disponham de um certificado de segurança denominado “trabalhadores de logística”, este certificado de segurança equivale ao reconhecimento na aceção da [Lei de 1972]. O empregador que tenha celebrado um contrato de trabalho com um trabalhador requer o certificado de segurança para realizar as atividades previstas no número anterior e a emissão tem lugar mediante a apresentação do bilhete de identidade e do contrato de trabalho. As modalidades deste procedimento são fixadas por convenção coletiva de trabalho. Artigo 2.o § 1. Os trabalhadores portuários referidos no artigo 1.o, § 1, n.o 1, uma vez reconhecidos, são ou não integrados no pool dos trabalhadores portuários. É tida em conta a necessidade de mão‑de‑obra para o reconhecimento para efeitos da sua tomada em consideração no pool. § 2. Os trabalhadores portuários integrados no pool são reconhecidos por tempo determinado ou por tempo indeterminado. As modalidades relativas à duração do reconhecimento são fixadas por convenção coletiva. § 3. Os trabalhadores portuários não integrados no pool são contratados mediante contrato de trabalho em conformidade com a Lei de 3 de julho de 1978, Relativa aos Contratos de Trabalho. A duração do reconhecimento é limitada à duração desse contrato de trabalho. […] Artigo 4.o § 1. Para o reconhecimento como trabalhador portuário a que se refere o artigo 1.o, § 1, n.o 1, são aplicáveis as seguintes condições: […] 2. ser declarado clinicamente apto para o trabalho portuário pelo serviço externo para a prevenção e proteção no trabalho no qual está inscrita a organização de empregadores designada como mandatária nos termos do artigo 3bis da [Lei de 1972]; 3. ter sido aprovado nos testes psicotécnicos realizados pelo órgão designado para o efeito pela organização de empregadores designada como mandatária nos termos do artigo 3bis da [Lei de 1972]; o objetivo destas provas consiste em examinar se o candidato a trabalhador portuário tem a inteligência suficiente, a personalidade e a motivação adequadas para poder desempenhar, após um curso de formação, a função de trabalhador portuário; […] 6. ter frequentado, durante três semanas, cursos de formação para trabalhar em segurança, bem como para adquirir uma competência profissional, e ter sido aprovado na prova final. A autoridade competente pode determinar as condições de qualidade que deve preencher a formação, a qual pode ser livremente concedida; 7. não ter sido objeto, nos últimos cinco anos, de uma medida de revogação do reconhecimento como trabalhador portuário com base no artigo 7.o, § 1, 1.o ou 3.o, do presente Decreto […]; 8. no caso do reconhecimento de um trabalhador portuário abrangido pelo artigo 2.o, § 3, dispor, além disso, de um contrato de trabalho. § 2. O reconhecimento de um trabalhador portuário é válido em cada zona portuária, tal como delimitada pelo Rei nos termos dos artigos 35.o e 37.o da Lei de 5 de dezembro de 1968, Relativa às Convenções Coletivas de Trabalho e às Comissões Paritárias. As condições e modalidades em que um trabalhador portuário pode trabalhar numa zona portuária diferente daquela em que é reconhecido são fixadas por convenção coletiva. A organização de empregadores designada como mandatária nos termos do artigo 3bis da [Lei de 1972], continua a ser mandatária se o trabalhador portuário trabalhar fora da zona portuária na qual foi reconhecido. § 3. Os trabalhadores portuários suscetíveis de demonstrar que preenchem, noutro Estado‑Membro da União Europeia, condições equivalentes em matéria de trabalho portuário, deixam de estar sujeitos, para efeitos da aplicação do presente decreto, a essas condições. § 4. Os pedidos de reconhecimento e de renovação são apresentados à Comissão Administrativa e tratados por esta. […] Artigo 13.o, n.o 1 1.o O contrato de trabalho a que se refere o artigo 2.o, § 3, segundo parágrafo, deve ser celebrado por tempo indeterminado; 2.o o contrato de trabalho a que se refere o artigo 2.o, § 3, segundo parágrafo, deve ser celebrado com uma duração mínima de dois anos; 3.o o contrato de trabalho a que se refere o artigo 2.o, § 3, segundo parágrafo, deve ser celebrado com uma duração mínima de um ano; 4.o o contrato de trabalho a que se refere o artigo 2.o, § 3, segundo parágrafo, deve ser celebrado com uma duração mínima de seis meses. […] Artigo 15.o, n.o 1 Para a aplicação do presente decreto real: 1.o Os trabalhadores portuários reconhecidos nos termos do antigo artigo 2.o, segundo parágrafo, são automaticamente reconhecidos como trabalhadores portuários incluídos no pool, em conformidade com o artigo 2.o, § 1, sem prejuízo da aplicação dos artigos 5.o a 9.o do presente decreto real; 2.o os trabalhadores portuários reconhecidos nos termos do antigo artigo 2.o, terceiro parágrafo, são automaticamente equiparados aos trabalhadores de logística referidos no artigo 1.o, § 3, sem prejuízo da aplicação dos artigos 5.o a 9.o do presente decreto real. […]»

II. Litígios e questões prejudiciais

A. Processo C‑407/19

13. A Katoen Natie Bulk Terminals NV (a seguir «Katoen») ( 10 ) e a General Services Antwerp NV (a seguir «General Services») ( 11 ) são duas sociedades com sede na Bélgica cuja atividade inclui operações portuárias neste país e no estrangeiro.

14. Em 5 de setembro de 2016, estas duas sociedades impugnaram o Decreto Real de 10 de julho de 2016 no Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica). Pedem a anulação do referido decreto‑lei com o fundamento de que, em seu entender, viola as liberdades fundamentais do mercado interno da União e as regras em matéria de livre concorrência ( 12 ) e, embora aparentemente visando liberalizar o mercado de trabalho, na realidade, reafirma ou introduz até sete restrições inúteis e desproporcionadas na legislação relativa ao trabalho portuário.

15. Entre essas restrições, indicam: — A exigência de um reconhecimento de todos os trabalhadores portuários não logísticos por uma comissão administrativa composta por organizações de empregadores e sindicatos, que conduz a um mercado de trabalho fechado («closed shop»). — As organizações locais dos empregadores e os sindicatos de cada zona controlam as entidades que determinam a aptidão clínica, as condições psicotécnicas e os cursos de formação profissional dos candidatos a trabalhador portuário. — A liberalização do acesso ao mercado de trabalho portuário para trabalhadores não incluídos no pool (os que contratam diretamente com um empregador) é puramente teórica: o reconhecimento destes trabalhadores é limitado à duração do seu contrato e deve ser pedido para cada nova contratação.

16. A Katoen e a General Services acrescentam que estas restrições vão além do que é necessário para alcançar os objetivos de interesse geral prosseguidos e não são justificadas. O facto de a Comissão Europeia ter encerrado, por razões políticas, o processo por infração, sob reserva de monitorização, não diminui a sua incompatibilidade com o direito da União.

17. O Governo belga contesta que o Decreto Real de 10 de julho de 2016 viole a liberdade de estabelecimento ou outras liberdades. Nem a notificação para cumprir da Comissão, nem a jurisprudência do Tribunal de Justiça que as sociedades recorrentes citam fornecem provas suficientes de que exista qualquer incumprimento. A Comissão não encerrou o processo por infração por motivos políticos, mas porque foi dada resposta às preocupações que expressou.

18. Na opinião do Governo belga, não há discriminação direta ou indireta, uma vez que todas as sociedades, independentemente do local onde se encontram estabelecidas, estão sujeitas às mesmas regras. As sociedades de outros Estados‑Membros são tratadas da mesma forma que as nacionais.

19. Por último, o Governo belga alega que, se existissem restrições (o que contesta), o regime do trabalho portuário de que faz parte o Decreto Real de 10 de julho de 2016, é necessário e proporcionado e é suficientemente justificado, uma vez que: — Garante aos trabalhadores portuários uma elevada segurança; — Prevê suficiente flexibilidade, na medida em que estes trabalhadores são (ou podem ser) contratados de uma forma que tem em conta a constante flutuação da oferta de trabalho; e — Assegura a qualidade e a segurança do trabalho portuário.

20. Neste contexto, o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Devem os artigos 49.o, 56.o, 45.o, 34.o, 35.o, 101.o ou 102.o […] TFUE, conjugados ou não com o artigo 106.o, n.o 1, […] TFUE, ser interpretados no sentido de que se opõem ao regime previsto no artigo 1.o do Decreto Real de 5 de julho de 2004 […], conjugado com o artigo 2.o, do mesmo decreto, a saber, o regime segundo o qual os trabalhadores portuários a que se refere o artigo 1.o, § 1, n.o 1, do mencionado Decreto real de 5 de julho de 2004, quando são reconhecidos pela comissão administrativa composta paritariamente por membros designados pelas organizações de empregadores representadas na subcomissão paritária em causa, por um lado, e por membros designados pelas organizações de trabalhadores representadas na subcomissão paritária [,] por outro, podem ou não ser incluídos na lista dos trabalhadores portuários, atendendo a que, para efeitos desse reconhecimento e inclusão, é tida em conta a necessidade de mão‑de‑obra, não está previsto um prazo para a referida comissão administrativa tomar uma decisão final e apenas está prevista a impugnação judicial das suas decisões de reconhecimento? 2) Devem os artigos 49.o, 56.o, 45.o, 34.o, 35.o, 101.o ou 102.o […] TFUE, conjugados ou não com o artigo 106.o, n.o 1, […] TFUE, ser interpretados no sentido de que se opõem ao regime introduzido pelo artigo 4.o, § 1, pontos 2.o, 3.o, 6.o e 8.o do Decreto Real de 5 de julho de 2004, na redação que lhe foi dada pelo artigo 4.o, pontos 2.o, 3.o, 4.o e 6.o, do Decreto real impugnado de 10 de julho de 2016, a saber, o regime que impõe como condições para o reconhecimento como trabalhador portuário que o trabalhador: a) tenha sido declarado clinicamente apto por um serviço externo para a prevenção e proteção no trabalho, no qual está filiada a organização de empregadores designada como mandatária nos termos do artigo 3bis da Lei de 8 de junho de 1972 […]; b) tenha sido aprovado nos testes psicotécnicos realizados pelo órgão designado para o efeito pela organização de empregadores designada como mandatária nos termos do mesmo artigo 3bis da Lei de 8 de junho de 1972, c) tenha frequentado durante três semanas o curso de formação de segurança no trabalho e para aquisição da competência profissional e tenha sido aprovado no exame final e d) já disponha de um contrato de trabalho quando se trate de trabalhador portuário não incluído na lista, entendendo‑se para o efeito, conjugados os referidos artigos com o artigo 4.o, § 3, do Decreto Real de 5 de julho de 2004, que os trabalhadores portuários estrangeiros devem poder demonstrar que cumprem noutro Estado‑Membro condições semelhantes para deixarem de estar sujeitos às referidas condições para a aplicação do regime impugnado? 3) Devem os artigos 49.o, 56.o, 45.o, 34.o, 35.o, 101.o ou 102.o […] TFUE, conjugados ou não com o artigo 106.o, n.o 1, […] TFUE, ser interpretados no sentido de que se opõem ao regime introduzido pelo artigo 2.o, § 3 do Decreto Real de 5 de julho de 2004, com a redação que lhe foi dada pelo artigo 2.o do Decreto real impugnado de 10 de julho de 2016, a saber, o regime segundo o qual a duração do reconhecimento dos trabalhadores portuários que não estão incluídos na lista, e por isso são diretamente recrutados por um empregador mediante contrato de trabalho nos termos da Lei de 3 de julho de 1978“Relativa aos Contratos de Trabalho”, é limitada à duração desse contrato de trabalho, pelo que deve ser sempre iniciado um novo procedimento de reconhecimento? 4) Devem os artigos 49.o, 56.o, 45.o, 34.o, 35.o, 101.o ou 102.o […] TFUE, conjugados ou não com o artigo 106.o, n.o 1, […] TFUE, ser interpretados no sentido de que se opõem ao regime introduzido pelo artigo 13.o, n.o 1[,] do Decreto Real de 5 de julho de 2004, conforme aditado pelo artigo 17.o do Decreto Real de 10 de julho de 2016, a saber, a medida transitória segundo a qual o contrato de trabalho referido na terceira questão prejudicial devia, inicialmente, ser celebrado sem termo, a partir de 1 de julho de 2017 por um termo mínimo de dois anos, a partir de 1 de julho de 2018 por um termo mínimo de um ano, a partir de 1 de julho de 2019 por um termo mínimo de seis meses, e a partir de 1 de julho de 2020 por um termo fixado livremente? 5) Devem os artigos 49.o, 56.o, 45.o, 34.o, 35.o, 101.o ou 102.o […] TFUE, conjugados ou não com o artigo 106.o, n.o 1, […] TFUE, ser interpretados no sentido de que se opõem ao regime previsto no artigo 15.o, n.o 1, do Decreto Real de 5 de julho de 2004, conforme aditado pelo artigo 18.o do Decreto Real de 10 de julho de 2016, a saber, a medida (transitória) segundo a qual os trabalhadores portuários reconhecidos ao abrigo do antigo regime são automaticamente reconhecidos como trabalhadores portuários na lista, o que dificulta a possibilidade da contratação direta (com um contrato por tempo indeterminado) dos referidos trabalhadores portuários por um empregador e impede os empregadores de captar mão‑de‑obra adequada mediante a celebração direta com esses trabalhadores de um contrato por tempo indeterminado e de oferecer a estes últimos estabilidade no emprego segundo as regras gerais do direito do trabalho? 6) Devem os artigos 49.o, 56.o, 45.o, 34.o, 35.o, 101.o ou 102.o […] TFUE, conjugados ou não com o artigo 106.o, n.o 1, […] TFUE, ser interpretados no sentido de que se opõem ao regime introduzido pelo artigo 4.o, § 2, do Decreto Real de 5 de julho de 2004, com a redação que lhe foi dada pelo artigo 4.o, 7.o, do Decreto Real de 10 de julho de 2016, a saber, o regime segundo o qual são fixadas por convenção coletiva do trabalho as condições e modalidades em que um trabalhador portuário pode prestar trabalho numa zona portuária diferente daquela onde foi reconhecido, e por força do qual a mobilidade dos trabalhadores entre zonas portuárias é limitada, sem que o próprio legislador esclareça quais possam ser essas condições ou modalidades? 7) Devem os artigos 49.o, 56.o, 45.o, 34.o, 35.o, 101.o ou 102.o […] TFUE, conjugados ou não com o artigo 106.o, n.o 1, […] TFUE, no sentido de que se opõem ao regime introduzido pelo artigo 1.o, § 3, do Decreto Real de 5 de julho de 2004, com a redação que lhe foi dada pelo artigo 1.o, 2.o, do Decreto Real de 10 de julho de 2016, a saber o regime pelo qual os trabalhadores (de logística) que prestam trabalho, na aceção do artigo 1.o do Decreto Real de 12 de janeiro de 1973“que institui a Comissão Paritária dos Portos e fixa a sua denominação e competência” [koninklijk besluit van 12 januari 1973 ‘tot oprichting en vaststelling van de benaming en van de bevoegdheid van het Paritair Comité voor het Havenbedrijf], em locais onde os produtos, antes de serem ulteriormente distribuídos ou expedidos, são submetidos a uma transformação que implica indiretamente um valor acrescido demonstrável, devem dispor de um certificado de segurança, certificado este que constitui um reconhecimento na aceção da Lei de 8 de junho de 1972“Relativa ao Trabalho Portuário”, atendendo a que este certificado é solicitado pelo empregador que celebrou um contrato de trabalho com um trabalhador para realizar atividades nessa aceção e a respetiva emissão é feita mediante apresentação do contrato de trabalho e do bilhete de identidade, sendo as modalidades do procedimento a observar estabelecidas por convenção coletiva do trabalho, sem que o legislador esclareça este aspeto?»

B. Processo C‑471/19

21. A Middlegate Europe é uma empresa de transportes sediada em Zeebrugge (Bélgica) e que opera em toda a Europa. No âmbito do transporte rodoviário internacional, os seus trabalhadores preparam, no cais do porto de Zeebrugge, com o auxílio de um trator rebocador, reboques, entre outros, para serem transportados por navio para o Reino Unido e a Irlanda.

22. Na sequência de uma inspeção realizada em 12 de janeiro de 2011, foi levantado um auto contra a Middlegate Europe por violação do artigo 1.o da Lei de 1972 (realização de trabalho portuário por um trabalhador portuário não reconhecido). Por Decisão de 17 de janeiro de 2013, foi‑lhe aplicada uma coima no valor de 100 euros.

23. A Middelgate Europe impugnou a sanção perante o arbeidsrechtbank te Gent, afdeling Brugge (Tribunal do Trabalho de Gand, secção de Bruges, Bélgica), que negou provimento ao recurso. O arbeidshof te Gent (Tribunal Superior do Trabalho de Gand, Bélgica) negou provimento ao recurso da decisão da primeira instância.

24. A Middlegate Europe interpôs recurso de cassação para o Hof van Cassatie (Tribunal Supremo, Bélgica), alegando que os artigos 1.o e 2.o da Lei de 1972 violam os artigos 10.o, 11.o e 23.o da Constituição belga (princípio da igualdade e liberdade de comércio e indústria das empresas).

25. Nesse processo, o Hof van Cassatie (Tribunal de Cassação) solicitou ao Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional, Bélgica) que se pronunciasse a título prejudicial sobre a compatibilidade com a Constituição. Este último considera necessária uma decisão prejudicial do Tribunal de Justiça para se pronunciar, uma vez que foram invocados fundamentos jurídicos a favor e contra a compatibilidade da lei nacional com o direito da União.

26. Concretamente, o Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional, Bélgica) submete as seguintes questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça: «1) Deve o artigo 49.o [TFUE], independentemente de ser lido ou não em conjugação com o artigo 56.o do mesmo Tratado, com os artigos 15.o e 16.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e com o princípio da igualdade, ser interpretado no sentido de que se opõe a um regime nacional que impõe às pessoas ou empresas que pretendam realizar, na zona portuária belga, atividades de trabalho portuário na aceção da [Lei de 1972], incluindo atividades para além da carga e descarga de navios em sentido estrito, que recorram apenas a trabalhadores portuários reconhecidos? 2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, pode o Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) manter os efeitos dos artigos 1.o e 2.o da [Lei de 1972], a fim de evitar a insegurança jurídica e o descontentamento social e permitir que o legislador os torne conformes com as obrigações decorrentes do direito da União Europeia?»

III. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

27. Foi decidido apensar os processos C‑407/19 e C‑471/19, tendo apresentado observações escritas a Katoen, o Governo belga e a Comissão.

28. A audiência, que deveria ter‑se realizado em 23 de abril de 2020, foi substituída pelas questões do Tribunal de Justiça às partes, para resposta escrita, que estas transmitiram.

IV. Precisões preliminares

A. Situação puramente interna?

29. Uma vez que os litígios na origem destes reenvios prejudiciais dizem respeito a situações desprovidas de elementos transfronteiriços, poder‑se‑ia questionar [como faz o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional)] ( 13 ) se o Tribunal de Justiça é competente para apreciar as questões prejudiciais.

30. Em princípio, as disposições do Tratado FUE em matéria de liberdades de circulação, bem como os atos adotados em sua execução, não são aplicáveis a situações em que todos os elementos estejam confinados a um único Estado‑Membro ( 14 ).

31. Como exceção a esta regra, o Tribunal de Justiça salientou que, quando o órgão jurisdicional de reenvio recorre ao Tribunal de Justiça no âmbito de um processo de anulação de disposições aplicáveis não apenas aos cidadãos nacionais mas também aos nacionais dos outros Estados‑Membros, a decisão que esse órgão jurisdicional adotar na sequência do seu acórdão proferido a título prejudicial irá produzir efeitos também relativamente a estes últimos nacionais, o que justifica que responda às questões que lhe foram submetidas relacionadas com as disposições do Tratado relativas às liberdades fundamentais, ainda que todos os elementos do litígio no processo principal estejam confinados a um só Estado‑Membro ( 15 ).

32. Nestes casos, recai sobre o órgão jurisdicional de reenvio a obrigação de justificar a necessidade da interpretação prejudicial do Tribunal de Justiça ( 16 ). O Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) cumpriu esta obrigação ao indicar: — Que a legislação belga em causa é indistintamente aplicável a qualquer operador, independentemente da sua nacionalidade, que pretenda desenvolver atividades económicas ligadas aos portos. — Que esta regulamentação diz respeito às zonas portuárias belgas de Antuérpia e de Zeebrugge, abertas aos transportes internacionais num contexto muito concorrencial, pela proximidade de outros portos do denominado «Hamburg‑Le Havre range». — Que existe nessas zonas portuárias um interesse transfronteiriço claro: decorrem numerosas atividades de importação e de exportação de mercadorias, em que intervêm operadores internacionais interessados no recurso a trabalhadores portuários de outros Estados‑Membros, para desempenharem as suas próprias atividades.

33. À luz destas considerações, considero que o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) justificou suficientemente que, embora se trate de uma situação puramente interna, o litígio pode apresentar uma dimensão transfronteiriça, suficiente para requerer a colaboração do Tribunal de Justiça pela via prejudicial.

B. Aplicabilidade do direito da União

34. No processo C‑407/19, o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) formula sete questões relativas aos artigos 49.o TFUE, 56.o TFUE, 45.o TFUE, 34.o TFUE, 35.o TFUE, 101.o e 102.o TFUE, conjugados ou não com o artigo 106.o, n.o 1, TFUE. A referência a estes artigos é feita a fim de verificar se as disposições belgas em causa são com eles compatíveis.

35. Ora, no despacho de reenvio não se justifica a indispensabilidade da interpretação de todas estas disposições de direito primário da União.

36. É esse o caso, nomeadamente, da liberdade de circulação de mercadorias e, em menor medida, da livre prestação de serviços e da livre circulação dos trabalhadores (a decisão de reenvio contém algumas referências a estas duas). O raciocínio do órgão jurisdicional a quo concentra‑se na liberdade de estabelecimento, o que faz sentido, uma vez que o litígio diz respeito às restrições que o regime belga de recrutamento dos trabalhadores portuários impõe às empresas de outros Estados‑Membros que pretendam instalar‑se e prestar serviços nos portos belgas ( 17 ).

37. A decisão de reenvio também não contém explicações suficientes para permitir ao Tribunal de Justiça interpretar as regras de concorrência aplicáveis às empresas (artigos 101.o TFUE e 102.o TFUE) ou às empresas públicas ou empresas que disponham de direitos especiais ou exclusivos (artigo 106.o, n.o 1, TFUE) e determinar a compatibilidade com estas da legislação nacional em causa ( 18 ).

38. A este respeito, importa acrescentar que o Tribunal de Justiça já examinou, no Acórdão Becu e o. ( 19 ), a legislação belga relativa aos trabalhadores portuários à luz do artigo 106.o, n.o 1, TFUE, em conjugação com os artigos 101.o TFUE e 102.o TFUE. Afirmou que estas disposições não conferem aos particulares o direito de se oporem à aplicação de legislação de um Estado‑Membro que obriga a contratar apenas trabalhadores portuários reconhecidos, como os referidos na Lei de 1972, e a pagar‑lhes uma remuneração que excede em larga medida os salários dos seus próprios empregados ou os salários que pagam a outros trabalhadores ( 20 ).

39. Por conseguinte, tendo em conta o conteúdo das decisões de reenvio, o que é necessário interpretar é, fundamentalmente, o artigo 49.o TFUE, a fim de verificar se uma legislação nacional com as características descritas o infringe. Será também necessário ter em consideração o artigo 45.o TFUE, relativo à livre de circulação de trabalhadores.

C. Direito primário ou normas de harmonização?

40. O legislador da União não procedeu à harmonização da prestação de serviços portuários até à adoção do Regulamento 2017/352 ( 21 ). As tentativas anteriores (2004 e 2007) de adotar diretivas na matéria fracassaram, devido, em grande parte, à oposição dos sindicatos de trabalhadores portuários, contrários à introdução da «autoprestação» (self‑handling) ( 22 ).

41. A proposta da Comissão previa esta modalidade de operações de carga e de descarga nos portos, em conformidade com a qual estas operações são efetuadas pelos trabalhadores da própria companhia de navegação (ou trabalhadores não reconhecidos, diretamente empregados pelos armadores ou pelos prestadores de serviços portuários) ( 23 ).

42. Como já referi ( 24 ), o Regulamento 2017/352 excluiu do seu texto o núcleo dos aspetos laborais dos serviços portuários: o artigo 9.o, n.o 1, dispõe que o regulamento «não afeta a aplicação do regime social e laboral dos Estados‑Membros» ( 25 ). Por conseguinte, optou por não incidir nos elementos essenciais do regime jurídico dos trabalhadores portuários ( 26 ). Assim, as normas nacionais na matéria devem ser diretamente analisadas à luz do direito primário da União.

43. Embora não seja referida nas decisões de reenvio, a interpretação da Diretiva 2005/36/CE, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais, pode revelar‑se pertinente ( 27 ).

D. Conexão entre os dois reenvios prejudiciais

44. Os dois reenvios prejudiciais (C‑407/19 e C‑471/19) estão estreitamente ligados, pelo que foram apensados. Mas apresentam‑se sob perspetivas diferentes: o Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) analisa a compatibilidade das leis com a Constituição belga, ao passo que o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) fiscaliza a legalidade das disposições hierarquicamente inferiores à lei.

45. O processo C‑471/19 tem por objeto a compatibilidade com o artigo 49.o TFUE de dois artigos da Lei de 1972, mas no que respeita aos factos ocorridos em 2011, quando estava em vigor o Decreto Real de 5 de julho de 2004, sem as alterações de 2016.

46. Com efeito, o Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) questiona a compatibilidade com o artigo 49.o TFUE (e com os artigos 15.o e 16.o da Carta) dos artigos 1.o e 2.o da Lei de 1972, por si próprios, e independentemente da sua implementação por via regulamentar ( 28 ).

47. No processo C‑407/19, esta compatibilidade é apreciada no âmbito das disposições regulamentares introduzidas pelo Decreto Real de 10 de julho de 2016.

V. Primeira questão prejudicial do processo C‑471/19

48. Proponho‑me abordar, em primeiro lugar, a compatibilidade com o artigo 49.o TFUE da lei nacional que limita aos trabalhadores «reconhecidos» a possibilidade de serem contratados para o trabalho portuário. Referir‑me‑ei, em seguida, aos artigos 15.o e 16.o da Carta. A aplicação do princípio da igualdade está abrangida pelo artigo 49.o TFUE, e não necessita, por conseguinte, de tratamento específico.

A. Limitação da contratação de trabalhadores portuários como restrição ao direito de estabelecimento

49. O que está em causa é o exercício do direito de estabelecimento (artigo 49.o TFUE) das empresas que pretendam exercer atividades em portos belgas, mas querem empregar trabalhadores distintos dos trabalhadores portuários reconhecidos. Como já foi dito, só estes últimos estão autorizados a realizar o trabalho portuário.

50. Em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, constitui uma restrição na aceção do artigo 49.o TFUE qualquer medida nacional que, embora aplicável sem discriminação em razão da nacionalidade, proíba, perturbe ou torne menos atrativo o exercício, pelos nacionais da União, da liberdade de estabelecimento garantida pelo Tratado ( 29 ).

51. A legislação belga não discrimina diretamente em razão da nacionalidade, uma vez que se aplica do mesmo modo às empresas belgas e de outros Estados‑Membros que pretendam instalar‑se e prestar os seus serviços nas zonas portuárias. Ora, todas têm de empregar os trabalhadores reconhecidos para desenvolver a sua atividade, sem possibilidade de recurso aos seus próprios trabalhadores (ou a quaisquer outros não reconhecidos).

52. Por conseguinte, esta regra tem consequências negativas para as empresas provenientes de outros Estados‑Membros que procuram estabelecer‑se nas zonas portuárias belgas, uma vez que não estão podem recrutar livremente, e por outros meios, trabalhadores para as suas atividades. Nessa mesma medida, é suscetível de impedir ou de dissuadir essas empresas de se estabelecerem nos portos belgas para aí exercerem uma atividade profissional ( 30 ).

53. O órgão jurisdicional de reenvio partilha desta ideia, com a qual também concordo. Reconhece que a obrigação de recrutarem os trabalhadores portuários entre os trabalhadores portuários incluídos no pool, em condições que escapam ao controlo das empresas portuárias, bem como a obrigação de se inscreverem numa organização representativa dos empregadores, têm por efeito impedir ou desencorajar o estabelecimento de empresas de outros Estados‑Membros nas zonas portuárias belgas ( 31 ).

54. Resulta inequivocamente do Acórdão Comissão/Espanha que este tipo de medidas constitui uma restrição à liberdade de estabelecimento ( 32 ). Por conseguinte, não me parece indispensável alongar‑me mais sobre este ponto.

B. Justificação da restrição

55. As restrições à liberdade de estabelecimento, que são aplicáveis sem discriminação em razão da nacionalidade, podem ser justificadas por razões imperiosas de interesse geral, desde que sejam adequadas para garantir a realização do objetivo que prosseguem e não ultrapassem o que é necessário para o atingir ( 33 ).

56. O órgão jurisdicional de reenvio mencionou na sua decisão as mesmas razões imperiosas de interesse geral que as invocadas pelo Governo belga nas suas observações ( 34 ). São as seguintes: — A necessidade de garantir a segurança nos portos e de evitar acidentes de trabalho. — A necessidade de dispor de mão‑de‑obra especializada, que combine produtividade, serviço e competitividade, dada a flutuação da procura de trabalho nas zonas portuárias. — A garantia de igualdade de tratamento nas condições sociais dos trabalhadores portuários.

57. No que diz respeito à segurança portuária, o Tribunal de Justiça aceitou‑a como razão imperiosa de interesse geral ( 35 ). No caso em apreço, a invocação da segurança portuária está ligada à prevenção dos acidentes, uma vez que se trata de uma atividade que implica um risco considerável.

58. Quanto à perigosidade do trabalho portuário, o Governo belga e as empresas recorrentes defendem teses opostas: — O Governo belga alega que o risco de acidentes existe não só na carga e descarga de navios, em sentido estrito, mas também nas diversas atividades intrinsecamente ligadas a estas ( 36 ). — As empresas recorrentes afirmam, pelo contrário, que a perigosidade do trabalho portuário diminuiu significativamente com o desenvolvimento da tecnologia ( 37 ). Em seu entender, as autoridades belgas equiparam a estiva de barcos, que é a atividade mais complexa, a outras atividades menos arriscadas (como a carga e descarga de camiões e de comboios que chegam ao porto ou a armazenagem e o empilhamento de mercadorias num depósito), que são realizadas por trabalhadores comuns fora das zonas portuárias, sem que lhes seja pedido um reconhecimento prévio. Na sua opinião, a sobreposição de atividades nos portos não os torna mais perigosos.

59. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio pronunciar‑se definitivamente sobre estes argumentos, mas não excluo que o trabalho portuário ainda hoje tenha um nível de risco suficiente para justificar que as autoridades de um Estado‑Membro decidam adotar regras que assegurem a segurança nas áreas portuárias.

60. A Organização Internacional do Trabalho (a seguir «OIT») elaborou recomendações que evidenciam a perigosidade do trabalho portuário ( 38 ). Embora reconhecendo os progressos na matéria, garante que «no entanto, considera‑se que o trabalho portuário implica um risco elevado de acidentes» ( 39 ).

61. A segurança portuária, enquanto objetivo orientado para a prevenção de acidentes, pode ser qualificada de razão imperiosa de interesse geral. Enquanto tal, pode justificar restrições ao acesso ao trabalho portuário, incluindo as que se prendem com as condições de recrutamento das pessoas que o realizam.

62. ano que respeita à proteção dos trabalhadores, o Tribunal de Justiça também a admitiu, em termos gerais, como uma das razões imperiosas de interesse geral que podem justificar restrições à liberdade de estabelecimento ( 40 ).

63. O Governo belga invoca a proteção das condições de trabalho dos trabalhadores portuários já reconhecidos e que fazem parte do pool, relativamente aos que não beneficiaram desse reconhecimento e não foram incluídos nesse contingente. Não penso que este argumento seja suficiente para admitir que a proteção dos trabalhadores legitime a restrição do recrutamento dos trabalhadores portuários, privilegiando uns relativamente aos outros, como prevê a Lei de 1972.

64. Este tipo de medida poderia encontrar algum apoio na Convenção n.o 137 sobre o trabalho portuário, adotada em Genebra, em 25 de junho de 1973, no âmbito da OIT (a seguir «Convenção n.o 137») ( 41 ), cujo artigo 3.o, n.o 2, estabelece a prioridade dos trabalhadores portuários registados para realizarem o trabalho portuário. A convenção contém regras protetoras deste tipo de trabalhadores portuários registados.

65. No entanto, a Convenção n.o 137 é uma convenção técnica da OIT com caráter provisório, uma vez que só foi ratificada por 25 países (na realidade apenas 24, porque foi denunciada pelos Países Baixos em 2006), incluindo 11 Estados‑Membros da União dos quais não faz parte a Bélgica ( 42 ). Trata‑se, além disso, de uma convenção que deixou de ser atualizada, devido à evolução tecnológica do trabalho portuário, e cujo mecanismo de registo dos trabalhadores portuários funcionou por vezes como um sistema de reserva ou de monopólio profissional vantajoso para um único grupo de trabalhadores ( 43 ).

66. A União Europeia não é parte na Convenção n.o 137 e, no Acórdão Comissão/Espanha ( 44 ), o Tribunal de Justiça não se pronunciou sobre o seu impacto no direito da União, embora o Reino de Espanha o tenha invocado para justificar o seu regime nacional de contratação dos trabalhadores portuários, que acabou por ser declarado incompatível com o artigo 49.o TFUE. O caráter provisório da Convenção n.o 137 explica que, diversamente de outras convenções da OIT ( 45 ), o seu conteúdo também não tenha sido integrado em acordos celebrados entre parceiros sociais a nível internacional para depois ser incorporado em diretivas da União.

67. Deduzo do que precede que a limitação ao recrutamento de trabalhadores portuários pela exigência de reconhecimento poderia ser justificada unicamente para proteger a segurança portuária, ou seja, para prevenir acidentes nas áreas portuárias, tendo em conta o seu nível de risco.

68. Quanto à necessidade de assegurar a mão‑de‑obra para a realização dos trabalhos portuários, se fosse admitida como razão imperiosa, não teria que se traduzir obrigatoriamente num sistema de contingente fechado como o em causa no presente processo. Para responder a essa necessidade de modo estável, poder‑se‑ia recorrer a centros portuários de emprego, a empresas de trabalho temporário ou a outras fórmulas sem a rigidez daquele sistema.

C. Proporcionalidade da restrição

69. Além de ser justificada por uma razão imperiosa, uma medida nacional restritiva do direito de estabelecimento só é aceitável se for conforme ao princípio da proporcionalidade. Nesta perspetiva, o seu conteúdo deve ser indispensável para garantir a realização do objetivo da segurança portuária, de modo que o mesmo resultado não possa ser alcançado por regras menos restritivas com a mesma eficácia ( 46 ).

70. Os artigos 1.o e 2.o da Lei de 1972 limitam‑se a instituir o mecanismo de reconhecimento, enquanto instrumento de controlo e limitação da contratação de trabalhadores portuários. No entanto, não especificam as modalidades para o operacionalizar.

71. Em meu entender, poder‑se‑ia aceitar que estas duas disposições, consideradas isoladamente, cumprem o critério da proporcionalidade. O mero reconhecimento prévio dos trabalhadores portuários como condição da sua contratação poderia ser adequado para proteger a segurança do trabalho portuário ( 47 ).

72. Ora, tudo depende da estruturação das modalidades de aplicação do reconhecimento. Seriam admissíveis as que se baseassem em critérios objetivos, não discriminatórios, conhecidos antecipadamente e que permitissem aos trabalhadores portuários de outros Estados‑Membros provar que cumprem, no seu Estado de origem, exigências equivalentes às aplicadas aos trabalhadores portuários nacionais ( 48 ).

73. O reconhecimento para os trabalhadores portuários poderem ser contratados nos portos belgas poderia ser alargado a todos aqueles que disponham, no seu país de origem, de uma formação profissional prévia equivalente ( 49 ), que respondesse, por exemplo, às orientações estabelecidas pela OIT ( 50 ). Essa formação conduziria à obtenção de uma qualificação de formação profissional que habilitasse para a realização do trabalho portuário ( 51 ).

74. No Acórdão Comissão/Espanha ( 52 ), o Tribunal de Justiça considerou que existiam opções menos restritivas para a liberdade de estabelecimento do que as impostas pela legislação nacional ( 53 ), entre as quais constava a obrigação de contratar, com caráter prioritário, trabalhadores disponibilizados por determinada sociedade anónima.

75. O Tribunal de Justiça considerou, então, menos restritivas as alternativas sugeridas pela Comissão para a proteção da segurança dos trabalhadores portuários, que consistiam em prever «[…] que sejam as próprias empresas de movimentação de carga que, podendo contratar livremente trabalhadores permanentes ou temporários, procedam à gestão dos centros de emprego que lhes devem fornecer a mão‑de‑obra e organizem a formação desses trabalhadores, ou [em] estabelecer uma reserva de trabalhadores gerida por empresas privadas, que funcionem como agências de emprego temporário e que disponibilizem trabalhadores às empresas de movimentação de carga» ( 54 ).

76. Para garantir a segurança portuária, poder‑se‑ia acrescentar a estas alternativas que os trabalhadores portuários, para serem reconhecidos como aptos para efeitos da sua contratação, beneficiassem de uma formação profissional suficiente, atestada, se for o caso, mediante certificados de aptidão profissional.

77. Em contrapartida, os artigos 1.o e 2.o da Lei de 1972 não seriam conformes ao critério da proporcionalidade se as suas modalidades de execução se traduzissem num monopólio do reconhecimento dos trabalhadores portuários, como condição da sua contratação, cujo controlo resida nas organizações sindicais e nas associações de empregadores das zonas portuárias.

78. Era esse o caso da legislação belga que, adotada em desenvolvimento da Lei de 1972, a Comissão considerou incompatível com o direito da União, tendo, por conseguinte, iniciado um processo por infração ( 55 ). Essa legislação (em especial, o Decreto Real de 5 de julho de 2004) estabelecia um mecanismo de reconhecimento dos trabalhadores portuários que não respeitava o princípio da proporcionalidade. Concretamente, o referido mecanismo não era indispensável para a melhoria da segurança portuária, objetivo que podia ser alcançado através de medidas menos restritivas do direito de estabelecimento.

79. Sem proceder a uma análise aprofundada ( 56 ), limitar‑me‑ei a destacar diversos elementos do referido regime que restringiam de modo desproporcionado o direito de estabelecimento e violavam o artigo 49.o TFUE.

80. Em primeiro lugar, tratava‑se de um modelo fechado de contratação de trabalhadores portuários (closed shop) em que as organizações sindicais beneficiavam de uma posição privilegiada. O reconhecimento dos trabalhadores portuários para inclusão no pool geral ou no pool logístico era concedido por uma comissão de cada porto, composta, em partes iguais, por representantes sindicais e pela associação local de empregadores.

81. Na prática ( 57 ), parece que as organizações sindicais controlavam inteiramente o mecanismo de reconhecimento de novos trabalhadores portuários em cada porto, a ponto de os candidatos deverem ser propostos pelos sindicatos ou deverem inscrever‑se nestes últimos se fossem apresentados pela associação de empregadores ( 58 ).

82. Em segundo lugar, o corporativismo do modelo era reforçado pelo monopólio que o artigo 3bis da Lei de 1972 conferia às organizações locais de empregadores para a contratação dos trabalhadores portuários ( 59 ). Em cada porto, havia apenas uma organização de empregadores, à qual deviam pertencer a maior parte dos empregadores pelo que, de facto, a participação na mesma tornava‑se quase obrigatória.

83. Deste modo impedia‑se a contratação direta dos trabalhadores portuários pelas empresas que necessitavam dos seus serviços. Estabelecia‑se uma relação triangular, na qual a associação local dos empregadores assegurava a aplicação das regras de trabalho em vigor no porto correspondente.

84. Em terceiro lugar, as convenções coletivas negociadas em cada porto entre os sindicatos e a organização local de empregadores reforçavam o sistema fechado dos contratos. Destas negociações coletivas resultaram os acordos denominados «códices», adotados em cada porto, que impunham o controlo do mecanismo de contratação dos trabalhadores portuários. A mobilidade destes trabalhadores foi assim entravada mesmo entre os diferentes portos belgas, uma vez que o reconhecimento era obtido para trabalhar num único porto.

85. Em quarto lugar, os sindicatos e as organizações profissionais monopolizavam os cursos de formação exigidos aos candidatos a trabalhadores portuários. Essa formação para ser trabalhador portuário era efetuada pelas mesmas organizações que controlavam as decisões de reconhecimento ( 60 ).

86. Por último, o Decreto Real de 12 de janeiro de 1973, de execução da Lei de 1972, impôs uma delimitação material e geográfica desproporcionada das zonas portuárias: — No plano material, qualificou como trabalho portuário as funções desempenhadas por todos os trabalhadores e pelos seus empregadores nas zonas portuárias como atividade principal ou acessória ( 61 ), bem como outros serviços auxiliares relacionados com as mercadorias, tais como a marcação ou a pesagem. Muitas dessas atividades implicavam um risco menor do que a carga e a descarga de mercadorias de uma embarcação propriamente ditas, o que dificultava que empresas de outros Estados‑Membros se instalassem em portos belgas para prestarem este tipo de serviços. — No plano geográfico, a delimitação das zonas portuárias era realizada de modo muito amplo, englobando terrenos junto aos cais com depósitos e fábricas, ou mesmo zonas residenciais ( 62 ).

87. O efeito restritivo desta ampla delimitação, material e geográfica, do trabalho portuário aumentava o efeito restritivo da medida prevista nos artigos 1.o e 2.o da Lei de 1972.

88. Em suma, se estes dois artigos forem apreciados no seu contexto normativo mais amplo (o definido pelo Decreto Real de 5 de julho de 2004 e pelas regras anteriores a este), conforme descrito, o reconhecimento dos trabalhadores portuários, como instrumento de controlo e de limitação do seu recrutamento, não pode ser considerado compatível com o artigo 49.o TFUE. Assim é porque um mecanismo fechado de recrutamento, sob o controlo dos sindicatos e das organizações de empregadores de cada porto, implica uma limitação desproporcionada à liberdade de estabelecimento de empresas provenientes de outros Estados‑Membros.

89. Pelo contrário, como já referi, são admissíveis modalidades de reconhecimento baseadas em critérios objetivos, não discriminatórios, conhecidos antecipadamente e que permitam aos trabalhadores portuários de outros Estados‑Membros demonstrar que preenchem, no seu Estado de origem, condições equivalentes às dos nacionais.

D. Compatibilidade com os artigos 15.o e 16.o da Carta

90. Uma restrição na aceção do artigo 49.o TFUE afeta, em consequência, as liberdades consagradas no artigo 15.o, n.o 2 (liberdade de estabelecimento), e no artigo 16.o (liberdade de empresa) da Carta. Estas duas disposições remetem, em especial, para o artigo 49.o TFUE ( 63 ).

91. A análise da compatibilidade da legislação belga que limita a contratação dos trabalhadores portuários com os artigos 15.o, n.o 2, e 16.o da Carta é, por conseguinte, coincidente com a que acabo de fazer no que diz respeito ao artigo 49.o TFUE.

VI. Segunda questão prejudicial do processo C‑471/19

92. No caso de a resposta à sua primeira questão ser afirmativa, o Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) pretende saber se pode manter os efeitos dos artigos 1.o e 2.o da Lei de 1972, a fim de evitar a insegurança jurídica e o descontentamento social, enquanto o legislador belga torna a sua legislação conforme ao direito da União.

93. Como já referi, os artigos 1.o e 2.o da Lei de 1972, enquanto tais, não criam uma restrição contrária ao artigo 49.o TFUE e aos artigos 15.o, n.o 2, e 16.o da Carta. Neste contexto, não seria necessário abordar a segunda questão prejudicial.

94. A situação é diferente se atendermos ao corpus normativo constituído pelos referidos artigos e ao seu desenvolvimento regulamentar (Decreto Real de 5 de julho de 2004), que considero incompatível com o direito da União. Ora, este conjunto normativo já não está em vigor, uma vez que o Estado belga o alterou pelo Decreto Real de 10 de julho de 2016, a fim de satisfazer os pedidos da Comissão.

95. A questão poderia ser reformulada limitando‑a à manutenção provisória dos efeitos do conjunto normativo constituído pelos artigos 1.o e 2.o da Lei de 1972 e pelas suas modalidades de aplicação constantes do Decreto Real de 10 de julho de 2016. Seria, então, necessário que estas novas modalidades, à semelhança das do Decreto Real de 2004, fossem também contrárias ao artigo 49.o TFUE, hipótese que analisarei seguidamente.

96. O Tribunal de Justiça pode, a título excecional e com base em considerações imperiosas de segurança jurídica, conceder uma suspensão provisória do efeito de exclusão exercido por uma norma de direito da União relativamente ao direito nacional a ela contrário ( 64 ).

97. Além de constituir uma prerrogativa exclusivamente sua, o Tribunal de Justiça declara que permite aos juízes nacionais suspender temporariamente a aplicação do princípio do primado e manter os efeitos da legislação nacional contrária ao direito da União em função das circunstâncias do caso concreto. É necessário que se verifique uma razão imperiosa de interesse geral capaz de justificar essa suspensão e o respeito de condições estritas ( 65 ).

98. Em diversos acórdãos foi autorizada a suspensão do efeito da não aplicação inerente ao princípio do primado, mantendo o efeito provisório de disposições nacionais contrárias a normas ambientais da União de caráter processual (nomeadamente as que impunham obrigações de realização de avaliações de impacto ambiental) ( 66 ).

99. No processo Winner Wetten ( 67 ) (que diz respeito às regras alemãs relativas ao monopólio das apostas desportivas), a violação do direito da União tinha, pelo contrário, caráter substantivo. Este fator não impediu o Tribunal de Justiça de deixar implicitamente a porta aberta ( 68 ) à possibilidade de suspender os efeitos do seu acórdão, evocando a analogia com a jurisprudência relativa à manutenção dos efeitos de um ato da União anulado ou invalidado (mesmo que a proteção da ordem social e dos cidadãos contra os riscos ligados aos jogos de fortuna ou azar não justificasse a manutenção temporária da legislação alemã) ( 69 ).

100. Entendo, como a Comissão, que também não existem motivos suficientes, no caso em apreço, para manter, provisoriamente, os efeitos do conjunto legislativo belga. Nem a alegada insegurança jurídica nem o eventual descontentamento social invocado pelo órgão jurisdicional de reenvio o justificam.

101. O Governo belga recorre igualmente à jurisprudência relativa à limitação no tempo dos efeitos dos acórdãos prejudiciais do Tribunal de Justiça sobre situações jurídicas passadas.

102. Essa jurisprudência (à qual o órgão jurisdicional de reenvio não faz referência) não pode ser aqui aplicada, uma vez que não se encontram preenchidos os dois requisitos essenciais exigidos, designadamente, a boa‑fé dos círculos interessados e o risco de perturbações graves ( 70 ).

103. A invocação da boa‑fé não pode ser acolhida quando a legislação belga sobre o trabalho portuário foi objeto de vigilância e de um processo por infração da Comissão, a que esta admite ter posto termo por razões políticas ( 71 ). Além disso, na sequência do Acórdão Comissão/Espanha, a compatibilidade desta legislação com o artigo 49.o TFUE era mais do que duvidosa.

104. O risco de perturbações graves também não se verifica: não tem este caráter o descontentamento dos trabalhadores portuários reconhecidos (mesmo traduzido pela possibilidade de greves, que o Governo belga invoca) contra as alterações indispensáveis para ultrapassar um sistema de recrutamento fechado que os beneficia, mas que se opõe ao direito da União.

VII. Processo C‑407/19

A. Considerações gerais sobre o novo quadro normativo, aprovado pelo Decreto Real de 10 de julho de 2016, à luz dos artigos 49.o TFUE e 45.o TFUE

105. Com as suas sete questões prejudiciais, o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pede ao Tribunal de Justiça que interprete se, entre outros, os artigos 45.o TFUE e 49.o TFUE ( 72 ) são compatíveis com diversos elementos da legislação de desenvolvimento da Lei de 1972, estabelecida pelo Decreto Real de 10 de julho de 2016.

106. Como já indiquei, em 28 de março de 2014, a Comissão deu início a um processo por infração contra a Bélgica porque, em seu entender, o regime nacional de organização do trabalho portuário era, em certos pontos essenciais, contrário ao direito da União, em especial, à liberdade de estabelecimento.

107. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, na sequência da notificação para cumprir enviada pela Comissão, nem a Lei de 1972 nem os seus princípios essenciais foram alterados. No entanto, o Estado belga adotou o Decreto Real de 10 de julho de 2016, a fim de dar resposta às objeções da Comissão, e esta decidiu, por motivos políticos ( 73 ), pôr termo ao processo em 17 de maio de 2017.

108. Os elementos principais do novo sistema de recrutamento de trabalhadores portuários ( 74 ) são os seguintes: — Mantém‑se a condição relativa ao reconhecimento de todos os trabalhadores portuários não dedicados a atividades logísticas por una Comissão administrativa, criada no âmbito da subcomissão competente para cada zona portuária belga. Esta comissão é composta, paritariamente, por representantes das associações de empregadores locais autorizadas e por representantes dos sindicatos do porto em causa. — Para a contratação de novos trabalhadores portuários dedicados a atividades logísticas é eliminada a condição relativa à pertença ao pool e estabelece‑se a exigência da necessidade de disporem de um certificado de segurança. Os trabalhadores de logística do anterior pool mantêm‑se como trabalhadores reconhecidos. — Para os trabalhadores portuários afetos a atividades não logísticas, mantém‑se o pool geral e a necessidade de reconhecimento. Este reconhecimento pode ser pedido para ser incluído no pool ou para ser contratado diretamente pelos empregadores à margem do pool ( 75 ). — São reguladas as condições de reconhecimento, incluindo as exigências de formação e qualificação, bem como a relativa à aprovação em testes clínicos e psicológicos. — A comissão administrativa paritária aceita novos trabalhadores no pool em função das necessidades de mão‑de‑obra. Os trabalhadores do pool mantêm‑se como trabalhadores reconhecidos.

109. Este método de recrutamento dos trabalhadores portuários continua a limitar a liberdade de estabelecimento consagrada no artigo 49.o TFUE. As considerações que expus no âmbito da análise da primeira questão prejudicial no processo C‑471/19 são‑lhe inteiramente aplicáveis.

110. Embora tenham sido inscritos num contexto diferente, os argumentos do Tribunal de Justiça no Acórdão AGET Iraklis ( 76 ) (relativo à intervenção pública no âmbito dos despedimentos coletivos das empresas do setor portuário) podem ser transpostos, mutatis mutandis, para as medidas do Decreto Real de 10 de julho de 2016.

111. Essas medidas constituem, também, «uma ingerência importante em determinadas liberdades de que gozam geralmente os operadores económicos [de]contratarem trabalhadores para poderem desenvolver as suas atividades ou ainda com a liberdade de porem termo, por razões que lhes são próprias, à atividade do seu estabelecimento» ( 77 ).

112. São‑lhe igualmente aplicáveis as palavras do Acórdão Comissão/Espanha, na medida em que se trata de medidas que «[…] compelem as empresas de movimentação de carga estrangeiras a proceder a uma adaptação que seja suscetível de ter consequências financeiras e de provocar perturbações no seu funcionamento, ao ponto de dissuadir as empresas de outros Estados‑Membros de se estabelecerem nos portos […]» ( 78 ).

113. Alguns elementos deste regime normativo são, além disso, suscetíveis de entravar a liberdade de circulação dos trabalhadores portuários de outros Estados‑Membros que pretendam ser contratados nos portos belgas, violando assim o artigo 45.o TFUE. A jurisprudência relativa a esta liberdade coincide no modo de abordar a compatibilidade das medidas nacionais restritivas com a utilizada para a liberdade de estabelecimento.

114. Segundo o Tribunal de Justiça, todas as disposições do TFUE relativas à livre circulação de pessoas visam facilitar aos nacionais da União o exercício de atividades profissionais de qualquer natureza no território da União. Essas disposições opõem‑se às medidas que possam desfavorecer esses nacionais quando desejem exercer uma atividade económica no território de outro Estado‑Membro ( 79 ).

115. Assim, as disposições que impedem ou dissuadem um nacional de um Estado‑Membro de sair do seu país de origem para exercer o seu direito de livre circulação constituem entraves a esta liberdade, mesmo que se apliquem independentemente da nacionalidade dos trabalhadores em causa ( 80 ).

116. O princípio da igualdade de tratamento inscrito no artigo 45.o TFUE proíbe não apenas as discriminações manifestas, baseadas na nacionalidade, mas também todas as formas dissimuladas de discriminação que, por aplicação de outros critérios de diferenciação, conduzem, de facto, ao mesmo resultado. A menos que seja objetivamente justificada e proporcionada ao objetivo prosseguido, uma disposição de direito nacional, embora indistintamente aplicável consoante a nacionalidade, deve ser considerada indiretamente discriminatória quando, devido à própria natureza, possa afetar os trabalhadores migrantes em maior medida do que os trabalhadores nacionais e, consequentemente, apresente o risco de desfavorecer mais particularmente os primeiros ( 81 ).

117. As medidas identificadas pelo órgão jurisdicional de reenvio nas suas sete questões (com exceção da referida na quinta questão), embora não diretamente discriminatórias em razão da nacionalidade, são suscetíveis de perturbar ou de tornar menos atrativo o exercício da liberdade de circulação na União dos trabalhadores portuários de outros países.

118. As razões imperiosas de interesse geral invocadas pelo Estado belga para justificar essas medidas derrogatórias do regime laboral geral aplicado naquele país são a segurança portuária e a proteção dos direitos dos trabalhadores portuários ( 82 ).

119. Como já referi, estes dois interesses foram aceites pela jurisprudência do Tribunal de Justiça como razões imperativas, mas há que determinar se o regime do Decreto Real de 10 de julho de 2016 é conforme ao princípio da proporcionalidade, isto é, se é necessário para a prossecução destas razões de interesse geral e se não existem alternativas menos restritivas para a atingir.

120. Procederei à análise de cada uma das medidas referidas pelo Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) à luz das indicações fornecidas pelo mesmo órgão jurisdicional. Quando essas indicações forem insuficientes, limitar‑me‑ei a expor os critérios mínimos para que aquele órgão jurisdicional, que dispõe de toda a informação para se pronunciar de forma exaustiva, possa efetuar a apreciação da proporcionalidade.

B. Reconhecimento dos trabalhadores portuários por decisão de uma comissão administrativa paritária (primeira questão prejudicial)

121. Nos termos do artigo 1.o do Decreto Real de 5 de julho de 2004, na versão alterada pelo Real Decreto de 10 de julho de 2016, em cada zona portuária os trabalhadores portuários são reconhecidos por uma Comissão administrativa composta, de modo paritário, por representantes da organização de empregadores e dos sindicatos da zona referida.

122. As características mais relevantes do funcionamento destas comissões são: — Os pedidos de reconhecimento devem ser apresentados por escrito mediante um formulário que especifique se são para um emprego no pool ou fora do pool. — Os trabalhadores portuários serão ou não reconhecidos no pool tendo em conta a «necessidade de mão‑de‑obra». Este reconhecimento é concedido por tempo determinado ou por tempo indeterminado, sendo as modalidades de duração fixadas por convenção coletiva.

123. As empresas recorrentes alegam que este sistema integra diversos elementos incompatíveis com o direito da União, no que respeita ao reconhecimento dos trabalhadores portuários não dedicados a atividades logísticas, nomeadamente: — A composição da Comissão administrativa permite às associações de empregadores locais autorizadas e aos sindicatos estabelecidos no porto controlar por completo o acesso à atividade de trabalhador portuário («closed shop»). Este controlo pode conduzir a uma compartimentação artificial do mercado de trabalho portuário pelos operadores em posição de monopólio. — É utilizado um critério económico (as necessidades de mão‑de‑obra) para abrir ou não o pool a novos trabalhadores. — O procedimento é desprovido das garantias processuais adequadas, uma vez que não há prazo para a Comissão administrativa decidir, que esta deve fazê‑lo por unanimidade e que as vias de recurso das suas decisões ou omissões são inexistentes ou insuficientes.

124. A Comissão administrativa que concede, em cada porto, o reconhecimento dos trabalhadores portuários, tanto no interior como no exterior do pool, emite, na prática, uma autorização para o exercício de uma atividade económica, a de trabalhador portuário.

125. O artigo 49.o TFUE não exige garantias específicas quanto à criação e ao funcionamento de uma comissão que adota decisões para o exercício de uma atividade profissional. Ora, sendo essa autorização, em si mesma, uma restrição à liberdade de estabelecimento, só respeitará o princípio da proporcionalidade se o poder discricionário da Comissão se conformar a critérios transparentes e objetivos a fim de evitar que exerça as suas funções de forma arbitrária ( 83 ).

126. Uma comissão que conceda autorizações (reconhecimentos) deste tipo deve, além disso, preservar a sua imparcialidade, que pode ser posta em causa quando nela participam, de forma preponderante, operadores do mercado em causa ou os seus representantes ( 84 ). A independência dessa comissão relativamente aos referidos operadores constitui uma garantia contra os conflitos de interesses na obtenção de acordos ( 85 ).

127. As comissões administrativas que decidem os pedidos de reconhecimento dos trabalhadores portuários têm, como acabo de explicar, uma composição e um funcionamento controlados pelos operadores que já estão nos portos, representados pelos sindicatos de trabalhadores e pela associação local de empregadores.

128. Com essa composição, é pouco provável que os seus membros não estejam expostos a conflitos de interesses e possam decidir de forma objetiva, imparcial e não arbitrária sobre os pedidos de reconhecimento dos novos trabalhadores portuários.

129. Embora a apreciação final seja da competência do órgão jurisdicional de reenvio, que dispõe de todas as informações, parece difícil que a ação deste tipo de comissões paritárias, quando decidem sobre o reconhecimento dos trabalhadores portuários, seja conforme ao princípio da proporcionalidade.

130. Além disso, há outros elementos do regime das Comissões administrativas que confirmam esta análise.

131. A exigência da unanimidade para a adoção de acordos ( 86 ) reforça o controlo dos operadores já presentes nos portos, em particular dos sindicatos, uma vez que lhes confere um direito de veto sobre a admissão de novos trabalhadores portuários. Segundo as sociedades recorrentes, este direito de veto estende‑se à retirada do reconhecimento, o que pressupõe um emprego praticamente para a vida toda para os trabalhadores portuários sindicalizados, que são a quase totalidade dos trabalhadores.

132. Esta conclusão é corroborada pelo facto de o critério utilizado para determinar a abertura do pool a novos trabalhadores ser de natureza puramente económica: as necessidades de mão‑de‑obra. Este fator, como exporei seguidamente, não pode ser admitido como razão imperiosa de interesse geral que justifique uma restrição à liberdade de estabelecimento.

133. No entanto, o Governo belga afirma que as comissões administrativas devem aplicar o critério da necessidade de mão‑de‑obra para que o sistema do pool seja economicamente sustentável e acrescenta que as empresas dispõem, desde o Decreto Real de 10 de julho de 2016, da possibilidade de contratar trabalhadores reconhecidos fora do pool.

134. Considero, no entanto, que: — A sustentabilidade do sistema de pool por razões económicas não constitui uma razão suscetível de justificar uma restrição à livre prestação de serviços ( 87 ). — Conceder o reconhecimento em função da necessidade de mão‑de‑obra pode destinar‑se, essencialmente, a proteger aqueles que já fazem parte do pool e a manter as suas vantagens em relação aos novos trabalhadores portuários que dele pretendam fazer parte. — A possibilidade de contratar trabalhadores reconhecidos, mas não incluídos no pool, é regulamentada em termos extremamente restritivos: o reconhecimento só é válido durante a vigência do contrato e o trabalhador deve obter um novo reconhecimento com cada novo contrato. Uma vez que o trabalho portuário é muito flutuante, as empresas recorrem, frequentemente, aos contratos de curta duração, para os quais a utilização dos trabalhadores portuários do pool é, praticamente, a única alternativa.

135. Um último fator que ajuda a apreciar a falta de proporcionalidade do regime das comissões administrativas é o que diz respeito ao seu procedimento e às vias de recurso contra os seus acordos ou omissões. O artigo 47.o da Carta exige uma fiscalização jurisdicional efetiva e é relevante para determinar se uma restrição à liberdade de estabelecimento respeita o critério da proporcionalidade ( 88 ).

136. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, não está prevista uma data‑limite para que essas comissões apreciem os pedidos. Decidem de acordo com um procedimento sem prazos fixados, sem garantias processuais específicas e sem obrigação clara de fundamentação ( 89 ), o que gera insegurança significativa para os requerentes ( 90 ).

137. Além disso, as suas decisões de reconhecimento só podem ser objeto de recurso jurisdicional para o tribunal du travail (Tribunal do Trabalho) ( 91 ). Compete ao Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) verificar se, tendo em conta o direito nacional no seu todo, essas decisões podem ser objeto de uma fiscalização jurisdicional efetiva.

138. A soma de todos estes elementos de apreciação leva‑me a propor uma resposta afirmativa à primeira questão prejudicial.

C. Exigências médicas, psicológicas e de formação para o reconhecimento dos trabalhadores portuários (segunda questão prejudicial)

139. O artigo 4.o, § 1, pontos 2.o, 3.o, 6.o e 8.o, do Decreto Real de 5 de julho de 2004, conforme alterados ou, se for o caso, introduzidos pelo Decreto Real de 10 de julho 2016, exige, para efeitos do seu reconhecimento como trabalhador portuário, que o trabalhador: — Seja declarado clinicamente apto para o trabalho portuário pelo serviço externo de prevenção e proteção no trabalho no qual está filiada a organização de empregadores designada como mandatária; — Tenha sido aprovado nos testes psicotécnicos realizados pelo órgão designado para o efeito pela organização de empregadores autorizada; — Tenha frequentado um curso de formação de segurança no trabalho e para aquisição da competência profissional e tenha sido aprovado no exame final; e — Disponha de um contrato de trabalho, quando se trate de um trabalhador portuário não incluído no pool ( 92 ).

140. O Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) pergunta se estas exigências são justificadas pelo objetivo de proteção da segurança portuária. Concordo com a Comissão quanto ao facto de a aptidão clínica, a aprovação nos testes psicológicos e a formação profissional prévia serem adequados, em princípio, para garantir a segurança portuária.

141. Ora, para que sejam considerados compatíveis com o artigo 49.o TFUE, esses requisitos devem ser apreciados em termos de transparência, objetividade e imparcialidade. Neste sentido, as empresas recorrentes sublinham que o Decreto Real de 10 de julho de 2016 atribui à organização autorizada de empregadores (e à dos sindicatos), em conformidade com o artigo 3bis da Lei de 1972, o controlo sobre o serviço externo de prevenção e de proteção no trabalho, que deve certificar a aptidão clínica dos candidatos, e sobre o organismo responsável pela realização dos testes psicotécnicos.

142. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio, que possui todos os elementos de apreciação, determinar se o controlo das organizações autorizadas dos empregadores e dos sindicatos sobre os organismos que emitem os certificados de aptidão clínica e que realizam os testes psicotécnicos se traduz, ou não, numa falta de objetividade e de transparência ( 93 ).

143. No âmbito desta apreciação, pode ser importante ter em consideração que, num mercado de trabalho não controlado, os candidatos à obtenção do reconhecimento poderiam dirigir‑se a qualquer empresa habilitada a realizar as referidas certificações clínicas e testes psicotécnicos.

144. Quanto à formação profissional, enquanto condição para a obtenção do reconhecimento, já indiquei que é apta a garantir a segurança portuária.

145. O órgão jurisdicional de reenvio deve, no entanto, verificar se, como alegam as empresas recorrentes, a formação profissional exigida aos candidatos a trabalhador portuário para obterem o seu reconhecimento é também controlada pelas organizações de empregadores e pelos sindicatos das zonas portuárias, de modo que não está aberta a todos os potenciais trabalhadores em condições objetivas de igualdade. Se assim for, poderia incorrer nos mesmos riscos (falta de imparcialidade, conflitos de interesses) que referi na minha proposta de resposta à primeira questão prejudicial.

146. O artigo 4.o, § 1, ponto 6.o, do Decreto Real de 5 de julho de 2004, alterado pelo Decreto Real de 2016, condiciona o exercício da atividade profissional de trabalhador portuário à posse de determinadas qualificações profissionais. Os trabalhadores portuários belgas parecem, portanto, fazer parte de uma «profissão regulamentada», na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2005/36 e das disposições nacionais que a implementam ( 94 ). A Bélgica deveria reconhecer as qualificações dos trabalhadores portuários obtidas noutros Estados‑Membros nos quais tenham exercido essa atividade profissional em conformidade com os procedimentos e com os limites específicos previstos por esta diretiva ( 95 ).

147. O artigo 4.o, § 3, do Decreto Real de 5 de julho de 2004, alterado pelo Decreto Real de 10 de julho de 2016, dispõe que os trabalhadores portuários de outros Estados‑Membros que preencham, no seu país de origem, condições equivalentes, não estarão sujeitos às exigências da legislação belga relativas à obtenção do reconhecimento.

148. A falta de informações (tanto na decisão de reenvio como nas observações e respostas do Governo belga) torna difícil determinar se este procedimento de avaliação da equivalência das qualificações profissionais dos trabalhadores portuários de outros Estados‑Membros é conforme ao direito da União. Segundo a Comissão, o Governo belga não lhe notificou a profissão de trabalhador portuário com vista à sua inclusão na base de dados (da própria Comissão) sobre profissões regulamentadas, na aceção da Diretiva 2005/36.

149. O órgão jurisdicional de reenvio, após proceder à clarificação destes aspetos, deve ter em conta o facto de o reconhecimento dos trabalhadores portuários de outros Estados‑Membros dever, em todo o caso, ser válido para todas as zonas portuárias belgas e sem que seja necessária uma renovação para cada novo contrato de trabalho.

D. Reconhecimento dos trabalhadores portuários não incluídos no pool (terceira e quarta questões prejudiciais)

150. O artigo 2.o, § 3, do Decreto Real de 5 de julho de 2004, alterado pelo Decreto Real de 10 de julho de 2016, dispõe que o reconhecimento dos trabalhadores portuários fora do pool se limita à duração do seu contrato de trabalho.

151. Uma disposição desta natureza implica uma séria limitação à contratação de trabalhadores portuários e tem um efeito dissuasor. Quem pretender ser reconhecido como trabalhador fora do pool deve pedi‑lo sempre que celebra um contrato com a mesma ou com outra empresa. Assim configurada, a medida constitui uma restrição significativa tanto à liberdade de estabelecimento como à livre circulação dos trabalhadores.

152. Na atividade portuária, predominam os trabalhos de curta duração, pelo que a exigência de renovar, repetidamente, o reconhecimento, por cada novo contrato, conduz inevitavelmente a que os trabalhadores prefiram pedir a sua inclusão no pool. A continuidade do sistema fechado de recrutamento (closed shop) é, assim, assegurada sob o controlo dos sindicatos e da associação de empregadores autorizada, ao mesmo tempo que se dificulta a implantação de novas empresas de outros Estados‑Membros nas zonas portuárias belgas ( 96 ).

153. O Governo belga afirmou nas suas observações que o reconhecimento de trabalhadores fora do pool que beneficiam de um reconhecimento prévio é efetuado rapidamente, estando a ser criada uma base eletrónica (denominada «Portunus») para acelerar este processo e evitar atrasos ( 97 ).

154. Em todo o caso, continua a parecer‑me desproporcionado vincular a concessão dos reconhecimentos à duração do contrato de trabalho apenas para os trabalhadores não incluídos no pool e não para os que nele estão incluídos. A necessidade de verificar se os primeiros continuam a preencher as condições do reconhecimento (argumento avançado pelo Governo belga) também abrange os trabalhadores do pool que, da mesma forma, poderiam ter perdido a aptidão clínica ou psicológica para desempenhar as suas funções.

155. Também me parece desproporcionado o regime transitório do artigo 13.o, n.o 1, do Decreto Real de 5 de julho de 2004, na versão alterada pelo Decreto Real de 10 de julho de 2016, aplicável ao reconhecimento de trabalhadores portuários não incluídos no pool e vinculados a contratos com empresas.

156. Nos termos deste regime transitório, os contratos de trabalho devem ser celebrados, inicialmente, por tempo indeterminado; a partir de 1 de julho de 2017 por um período mínimo de dois anos; a partir de 1 de julho de 2018 por um período mínimo de um ano; a partir de 1 de julho de 2019 por um período mínimo de seis meses; e a partir de 1 de julho de 2020 por um período fixado livremente.

157. Como na atividade portuária predominam os trabalhos de curta duração, este regime transitório garantia quase inteiramente a contratação de trabalhadores portuários do pool e tornava mais difícil a contratação direta dos trabalhadores portuários.

158. O Governo belga e a Comissão consideram que o objetivo deste regime transitório consiste em facilitar a progressiva abertura do sistema de recrutamento fechado, para garantir a sua viabilidade económica. Mas, como já salientei, a preservação da viabilidade económica do sistema de recrutamento pelo pool não pode ser admitida como razão imperiosa de interesse geral.

159. No entanto, é verdade que um sistema transitório poderia, em tese, proteger as condições sociais e económicas vantajosas dos trabalhadores portuários do pool, evitando simultaneamente que a sua supressão imediata implicasse um risco grave de desequilíbrio da Segurança Social ( 98 ). Todavia, nem o Governo belga utilizou este argumento nem é verosímil que a supressão imediata do regime em causa tivesse uma incidência significativa no financiamento do sistema de Segurança Social belga.

E. Reconhecimento automático dos trabalhadores do contingente geral da antiga legislação como trabalhadores incluídos no pool (quinta questão prejudicial)

160. Nos termos do artigo 15.o, n.o 1, do Decreto Real de 5 de julho de 2004, introduzido pelo Decreto Real de 10 de julho de 2016, «[o]s trabalhadores portuários reconhecidos nos termos [da legislação anterior], são automaticamente reconhecidos como trabalhadores portuários incluídos no pool […]».

161. As empresas recorrentes consideram que este reconhecimento automático torna mais difícil a possibilidade de contratação direta (com um contrato por tempo indeterminado) dos trabalhadores portuários. Acrescentam que os empregadores estão, assim, impedidos de recorrer a trabalhadores qualificados, de com eles celebrar diretamente um contrato por tempo indeterminado e de lhes oferecer uma estabilidade no emprego em conformidade com as regras gerais do direito do trabalho.

162. Concordo, no entanto, com a Comissão quanto ao facto de o reconhecimento automático dos antigos trabalhadores do contingente geral como trabalhadores do pool proteger os seus direitos sem causar, em simultâneo, uma restrição desproporcionada da liberdade de estabelecimento ou da livre circulação de trabalhadores.

163. Como salienta o Governo belga, este mecanismo automático dispensa os trabalhadores portuários em exercício da obrigação de pedir o seu reconhecimento em aplicação do Decreto Real de 10 de julho de 2016.

164. A medida faz sentido, uma vez que estes trabalhadores já dispõem de experiência no trabalho portuário que atesta a sua aptidão para o realizarem com o conhecimento e a segurança necessários. Além disso, não impede que as empresas os possam contratar diretamente, embora, na prática, as condições de trabalho do pool sejam mais vantajosas e essa situação não seja frequente.

F. Limitação da mobilidade dos trabalhadores portuários reconhecidos em consequência das convenções coletivas (sexta questão prejudicial)

165. De acordo com o artigo 4.o, § 2, do Decreto Real de 5 de julho de 2004, alterado pelo Decreto Real de 10 de julho de 2016: — O reconhecimento de um trabalhador portuário é válido em cada zona portuária. — «As condições e modalidades em que um trabalhador portuário pode trabalhar numa zona portuária diferente daquela em que é reconhecido são fixadas por convenção coletiva». — «A organização de empregadores designada como mandatária nos termos do artigo 3bis da [Lei de 1972], continua a ser mandatária se o trabalhador portuário trabalhar fora da zona portuária na qual foi reconhecido» ( 99 ).

166. O órgão jurisdicional de reenvio considera que o estabelecimento, por convenção coletiva, das condições de mobilidade dos trabalhadores portuários pode limitar a sua mobilidade entre as zonas portuárias belgas, em violação dos artigos 45.o TFUE e 49.o TFUE, uma vez que o legislador não fixou as condições ou as modalidades da sua efetivação.

167. Os artigos 45.o TFUE e 49.o TFUE são aplicáveis não só às medidas dos poderes públicos mas também às convenções coletivas ( 100 ). Ainda que, em princípio, não seja contrário a estes artigos o facto de o legislador remeter para as convenções coletivas a regulamentação da mobilidade dos trabalhadores portuários reconhecidos, esta remissão deve ser considerada válida sempre que as convenções não sejam utilizadas de forma corporativa para criar obstáculos às liberdades de circulação dos trabalhadores e de estabelecimento ( 101 ).

168. As empresas recorrentes referem a existência de uma convenção coletiva que proíbe totalmente a mobilidade dos trabalhadores portuários reconhecidos entre os portos belgas. O Governo belga afirma que esta convenção permite alguma mobilidade, mas que a transferência de trabalhadores entre diferentes pools é complicada, uma vez que depende da existência de necessidade de mão‑de‑obra no pool recetor. Além disso, alega que o trabalhador reconhecido que se integra num pool não pode trabalhar noutra zona portuária, mas os trabalhadores reconhecidos numa zona portuária fora do pool poderiam ser contratados noutra zona portuária, também fora do pool.

169. Na falta de mais dados, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio examinar se as convenções coletivas dos portos belgas restringem ou não a mobilidade dos trabalhadores entre um pool e outro. Nesta análise, não se pode abstrair de que uma negociação coletiva realizada em cada porto entre os sindicatos e a associação de empregadores autorizada pode ser explorada para manter restrições às liberdades do mercado interno e proteger as vantagens dos redatores das referidas convenções coletivas, quando estas têm incidência no acesso à atividade portuária e ao emprego dos trabalhadores portuários.

170. Em qualquer caso, parece que a legislação nacional assegura o reconhecimento dos trabalhadores portuários de outros Estados‑Membros, o que deveria ser válido para todas as zonas portuárias belgas. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a obrigação de pedir uma autorização administrativa para exercer uma atividade restringe a liberdade de estabelecimento de modo mais intenso quando a empresa de outro Estado‑Membro deva obter múltiplas autorizações junto de diferentes autoridades do Estado ( 102 ). Seria esse o caso se fosse necessário pedir reconhecimentos sucessivos (ou simultâneos) às comissões administrativas dos diversos portos belgas.

G. Exigência de um certificado de segurança para os trabalhadores de logística (sétima questão prejudicial)

171. Nos termos do artigo 1.o, § 3, do Decreto Real de 5 de julho de 2004, alterado pelo Decreto Real de 10 de julho de 2016: — Quando os trabalhadores (de logística) «efetuam um trabalho […] em locais onde as mercadorias, aquando da preparação da sua distribuição ou da sua posterior expedição, são objeto de uma transformação que confira um valor acrescentado demonstrável, e disponham de um certificado de segurança […] este certificado de segurança equivale ao reconhecimento na aceção da [Lei de 1972]». — «O empregador que tenha celebrado um contrato de trabalho com um trabalhador requer o certificado de segurança para realizar as atividades previstas no número anterior e a emissão tem lugar mediante a apresentação do bilhete de identidade e do contrato de trabalho. As modalidades deste procedimento são fixadas por convenção coletiva de trabalho».

172. Assim, o certificado de segurança, enquanto equivalente do reconhecimento, substituiu, desde a entrada em vigor do Decreto Real de 10 de julho de 2016, o antigo pool de trabalhadores de logística.

173. Tal como o órgão jurisdicional de reenvio, a Comissão e o Governo belga, considero que a exigência deste certificado aos trabalhadores de logística pode, em princípio, ser justificada por razões de segurança portuária.

174. Ora, esta medida só passará o teste da proporcionalidade se as suas modalidades de aplicação forem adequadas. Segundo o Governo belga, estas últimas foram reguladas por uma convenção coletiva de 28 de setembro de 2016. A decisão de reenvio contém poucas informações a este respeito, pelo que a apreciação da sua proporcionalidade deve ser efetuada pelo Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional).

175. Ao efetuar essa apreciação: — Deverá ponderar se a obrigação de o empregador obter um certificado de segurança para cada contrato do trabalhador de logística é desproporcionada. Como muitos contratos de trabalho portuário têm uma duração diária ou semanal, este encargo administrativo pode revelar‑se excessivo ( 103 ). — Segundo as informações do Governo belga e das empresas recorrentes, o certificado de segurança traduz‑se na obtenção de um cartão denominado Alfapass emitido por uma empresa privada que controla a associação de empregadores do porto de Antuérpia ( 104 ). As empresas recorrentes consideram incompreensível que uma autorização administrativa como o certificado de segurança de um trabalhador de logística tenha de ser obtida mediante a compra, ao preço de mercado, de um cartão emitido por uma empresa privada não autorizada e sem condições. — A utilização do cartão Alfapass, que foi instituída para proteger os portos contra atividades terroristas, pode não ser adequada para verificar se os trabalhadores de logística estão em condições de exercer as suas atividades com segurança. A sua emissão automática não é um meio adequado à realização do objetivo que teoricamente prossegue.

VIII. Conclusão

176. Atendendo ao exposto, proponho ao Tribunal de Justiça responda aos pedidos de decisão prejudicial dos processos C‑407/19 e C‑471/19 nos seguintes termos: No processo C‑471/19: «1) O artigo 49.o TFUE e os artigos 15.o, n.o 2, e 16.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia não se opõem, em princípio, a um sistema de reconhecimento de trabalhadores portuários que tem por objeto a proteção da segurança nas zonas portuárias, desde que as suas modalidades de aplicação se baseiem em critérios transparentes, objetivos, não discriminatórios, conhecidos antecipadamente e que permitam aos trabalhadores portuários de outros Estados‑Membros demonstrar que cumprem, no seu Estado de origem, exigências equivalentes às aplicadas aos trabalhadores portuários nacionais. São incompatíveis com as referidas disposições do direito da União as modalidades de aplicação do sistema de reconhecimento que prevejam um mecanismo fechado de contratação sob controlo dos sindicatos e das organizações de empregadores de cada porto e imponham restrições desproporcionadas à liberdade de estabelecimento de empresas e à livre circulação de trabalhadores provenientes de outros Estados‑Membros. 2) A insegurança jurídica e o risco de descontentamento social não constituem razões imperiosas que justifiquem a manutenção provisória de um sistema de reconhecimento de trabalhadores portuários como o descrito no número anterior, incompatível com o direito da União.» No processo C‑407/19: «O artigo 49.o TFUE e o artigo 45.o TFUE opõem‑se a uma legislação nacional que exige o reconhecimento prévio dos trabalhadores para o acesso ao trabalho portuário, quando as suas modalidades de aplicação incluem um dos seguintes elementos: — O recurso a comissões administrativas constituídas, de forma paritária, por representantes da associação local de empregadores e pelos sindicatos de cada zona portuária, que, para decidir os pedidos, permite aos operadores já presentes na zona portuária controlar a entrada de novos trabalhadores, através de um procedimento desprovido de garantias processuais adequadas. — A imposição de exigências médicas, psicológicas e de formação profissional, se a sua observância for certificada por entidades controladas pela associação de empregadores e pelos sindicatos de cada porto. — O reconhecimento dos trabalhadores portuários não incluídos no contingente (pool) apenas pelo período de duração dos seus contratos de trabalho e com aplicação de um regime transitório restritivo da referida duração. — A limitação da mobilidade dos trabalhadores entre as diferentes zonas portuárias de um Estado‑Membro, decidida através de convenções coletivas. — A exigência de um certificado de segurança aos trabalhadores de logística, que deve ser renovado por cada contrato de trabalho e se traduz na emissão de um cartão por uma empresa privada.»

( 1 ) Língua original: espanhol.

( 2 ) Van Hooydonk, E., Port labour in the EU. Labour Market, Qualifications & Training Health & Safety. Volumen I — The EU Perspective, Study commissioned by the European Commission, Bruselas, 2014, https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/maritime/ports/doc/2014‑ec‑port‑labour‑study‑vol‑1‑update‑5‑12‑2014.pdf.

( 3 ) Acórdão de 11 de dezembro de 2014, Comissão/Espanha (C‑576/13, EU:C:2014:2430, a seguir «Acórdão Comissão/Espanha»).

( 4 ) O regime dos trabalhadores portuários não está abrangido pelo âmbito de aplicação do novo Regulamento (UE) 2017/352 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de fevereiro de 2017, que estabelece o regime da prestação de serviços portuários e regras comuns relativas à transparência financeira dos portos (JO 2017, L 57, p. 1). O seu artigo 9.o mantém a competência dos Estados‑Membros para regulamentar esta matéria conflituosa.

( 5 ) Van Hooydonk, E., The law ends where the port area begins. On the anomalies of port law, Inaugural lecture at the launch of Portius — International and EU Port Law Centre, Amberes/Apeldoorn, Maklu, 2010, p. 47.

( 6 ) Lei de 8 de junho de 1972, Relativa ao Trabalho Portuário (a seguir «Lei de 1972»).

( 7 ) Decreto Real de 12 de janeiro de 1973, que institui a Comissão Paritária dos Portos e fixa a sua denominação e competência.

( 8 ) Decreto Real de 5 de julho de 2004, relativo ao reconhecimento dos trabalhadores portuários nas zonas portuárias abrangidas pelo âmbito de aplicação da Lei de 8 de junho de 1972 Relativa ao Trabalho Portuário (a seguir «Decreto Real de 5 de julho de 2004»).

( 9 ) Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid de (Decreto Real de 10 de julho de 2016, que altera o Decreto Real de 5 de julho de 2004 relativo ao reconhecimento dos trabalhadores portuários nas zonas portuárias abrangidas pelo âmbito de aplicação da Lei de 8 de junho de 1972 Relativa ao Trabalho Portuário; a seguir «Decreto Real de 10 de julho de 2016»; Belgisch Staatsblad de 13 de julho de 2016). O Decreto Real de 5 de julho de 2004 foi recentemente alterado pelo Koninklijk besluit van 26 juni 2020 tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid (Decreto Real de 26 de junho de 2020, que altera o Decreto Real de 5 de julho de 2004 relativo ao reconhecimento dos trabalhadores portuários nas zonas portuárias abrangidas pelo âmbito de aplicação da Lei de 8 de junho de 1972 Relativa ao Trabalho Portuário), que entrou em vigor em 1 de julho de 2020 e não é aplicável ratione temporis a estes litígios.

( 10 ) A Katoen opera no domínio da manutenção de bens e mercadorias em sentido amplo. Efetua, em portos do mundo inteiro, operações como o embarque e o desembarque de navios provenientes de ou com destino a outros Estados‑Membros, a armazenagem, a pesagem, a embalagem, o acondicionamento de produtos e s mercadorias, a prestação de serviços logísticos e de apoio logístico, bem como a realização de serviços de transporte internacional e nacional de mercadorias.

( 11 ) A General Services promove, na Bélgica e no estrangeiro, o emprego e a integração das pessoas no circuito de trabalho no âmbito de atividades como a execução de missões logísticas, o manuseamento de bens e de mercadorias em sentido mais amplo, bem como o transporte nacional e internacional de bens.

( 12 ) Em seu entender, o decreto real impugnado viola o artigo 106.o, n.o 1, TFUE.

( 13 ) N.os 35 e 36 da decisão de reenvio.

( 14 ) Acórdão de 15 de novembro de 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, n.o 47 e jurisprudência aí referida).

( 15 ) Ibidem, n.o 51.

( 16 ) Ibidem, n.o 55: «cabe ao órgão jurisdicional de reenvio indicar ao Tribunal de Justiça, conforme exigido no artigo 94.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, em que medida, apesar do seu caráter puramente interno, o litígio nele pendente revela um elemento de conexão com as disposições do direito da União relativas às liberdades fundamentais que torna a interpretação prejudicial solicitada necessária para a solução desse litígio.»

( 17 ) Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, quando uma medida nacional restringe diversas liberdades de circulação, o Tribunal limita‑se a apreciar a sua compatibilidade com apenas uma destas liberdades se se verificar que, nas circunstâncias do caso concreto, uma delas é completamente secundária em relação à outra e pode estar ligado a ela (Acórdãos de 14 de outubro de 2004, Omega,C‑36/02, EU:C:2004:614, n.o 26; e de 26 de maio de 2005, Burmanjer e o., C‑20/03, EU:C:2005:307, n.o 34).

( 18 ) Embora os problemas de concorrência sejam evocados nas observações das empresas recorr