CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

GERARD HOGAN

apresentadas em 28 de fevereiro de 2019 ( 1 )

Processos apensos C‑612/17 e C‑613/17

Federazione Italiana Golf (FIG)

contra

Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT)

Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑612/17)

e

Federazione Italiana Sport Equestri (FISE)

contra

Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) (C‑613/17)

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Corte dei conti (Tribunal de Contas, Itália)]

«Pedido de decisão prejudicial — Regulamento (UE) n.o 549/2013 — Sistema europeu de contas nacionais e regionais na União Europeia — Instituição sem fim lucrativo (ISFL) — Classificação de uma ISFL como parte das administrações públicas ou como uma instituição sem fim lucrativo ao serviço das famílias (ISFLSF) — Existência de controlo público — Critérios aplicáveis ao estabelecimento de controlo de uma ISFL por parte das administrações públicas»

I. Introdução

1. Como a recente história económica dos Estados‑Membros da União pode facilmente ilustrar, poucas coisas são mais importantes para o sistema financeiro moderno do que a preparação de contas nacionais exatas e uniformes. Isto foi reconhecido pelo legislador europeu, mais recentemente através da adoção do Regulamento (UE) n.o 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativo ao sistema europeu de contas nacionais e regionais na União Europeia, que regula o Sistema Europeu de Contas 2010 (a seguir «Regulamento SEC») ( 2 ). Por conseguinte, o considerando 3 do Regulamento SEC estabelece que «para fins de comparabilidade» as contas nacionais «deverão ser elaboradas com base num único conjunto de princípios que não dão azo a interpretações divergentes». O próprio facto de este regulamento ter quase 730 páginas de texto revela, à sua maneira, uma indicação da importância da questão e da complexidade das tarefas de contabilidade envolvidas.

2. O presente pedido de decisão prejudicial apresentado pela Corte dei conti (Tribunal de Contas, Itália) suscita uma questão complexa deste tipo. A questão fundamental colocada é, essencialmente, esta: devem a Federazione Italiana Golf (Federação Italiana de Golfe, a seguir «FIG») e a Federazione Italiana Sport Equestri (Federação Italiana de Desporto Equestre, a seguir «FISE») ser tratadas pelo Istituto Nazionale di Statistica (Instituto Nacional de Estatística italiano, a seguir «ISTAT») como parte do setor das administrações públicas ( 3 ) (S.13) ( 4 ), integrado nas contas públicas consolidadas de ganhos e perdas do Estado italiano ou, em alternativa, como instituições sem fim lucrativo ao serviço das famílias ( 5 ) (ISFLSF) (S.15) ( 6 ). Uma ISFLSF é uma unidade ou setor institucional que é um produtor não mercantil e que não está sujeita a controlo das administrações públicas ( 7 ). Pelo contrário, as ISFL não mercantis controladas pelas administrações públicas são classificadas no setor das administrações públicas ( 8 ).

3. Por sua vez, isto levanta a questão de saber como devem ser interpretados os diversos critérios contidos no Regulamento SEC para o tratamento para esse efeito, das organizações/instituições sem fim lucrativo («ISFL») como a FIG e a FISE. Na medida em que esta parece ser a primeira ocasião em que o Tribunal de Justiça foi chamado a dar orientações sobre a interpretação deste importante regulamento, estes dois reenvios prejudiciais revestem, por conseguinte, uma especial importância.

4. No entanto, antes de qualquer análise dos factos é necessário, em primeiro lugar, descrever as disposições relevantes do Regulamento SEC.

II. Quadro jurídico — Direito da União

5. Como já observei, o Regulamento SEC estabeleceu o Sistema europeu de contas 2010 ( 9 ). O Regulamento SEC contém dois anexos ( 10 ). O Anexo A fornece uma metodologia relativa às normas, definições, nomenclaturas e regras contabilísticas comuns que devem ser utilizadas na preparação das contas nacionais. O anexo B prevê um programa que estabelece as condições, incluindo prazos, dentro dos quais os Estados‑Membros devem transmitir as respetivas contas nacionais à Comissão (Eurostat).

6. O n.o 1.34 do Anexo A do Regulamento SEC estabelece que «as contas dos setores são criadas afetando unidades a setores, o que permite que as operações e saldos das contas sejam apresentados por setor. A apresentação por setor torna claras muitas medições‑chave para fins de política económica e orçamental. Os principais setores são as famílias, as administrações públicas, as sociedades (financeiras e não financeiras), as instituições sem fim lucrativo ao serviço das famílias (ISFLSF) e o resto do mundo ( 11 ). A distinção entre atividade mercantil e não mercantil é importante. Uma entidade controlada pelas administrações públicas e indicada como uma sociedade mercantil é classificada no setor das sociedades, fora do setor das administrações públicas. Desta forma, os níveis de défice e de dívida da sociedade não farão parte do défice e da dívida das administrações públicas».

7. Nos termos do n.o 1.35 do Anexo A do Regulamento SEC. «O setor público é constituído por todas as unidades institucionais residentes na economia controladas pelas administrações públicas. O setor privado é constituído por todas as outras unidades residentes.»

8. O n.o 1.36 do Anexo A do Regulamento SEC determina que «o controlo é definido como a capacidade de determinar a política ou programa geral de uma unidade institucional».

9. Segundo o n.o 1.37 do Anexo A do Regulamento SEC «A distinção entre mercantil e não mercantil e a consequente classificação das entidades do setor público em setor das administrações públicas ou setor das sociedades é decidida de acordo com a seguinte regra: Uma atividade deve ser considerada atividade mercantil quando os correspondentes bens e serviços são comercializados nas seguintes condições: 1) Os vendedores atuam de forma a maximizar os seus lucros a longo prazo, e fazem‑no vendendo livremente no mercado bens e serviços a quem esteja disposto a pagar o preço de venda; 2) Os compradores atuam de forma a maximizar a sua utilidade, tendo em conta os seus recursos limitados, comprando de acordo com os produtos que melhor respondem às suas necessidades ao preço proposto; 3) Existem mercados eficazes sempre que vendedores e compradores têm acesso ao mercado e informações sobre o mesmo. Um mercado eficaz pode operar mesmo que as condições não sejam perfeitamente cumpridas.»

10. O n.o 4.125 do Anexo A do Regulamento SEC relativo às transferências correntes para ISFLSF estabelece que «as transferências correntes para ISFLSF incluem todas as contribuições voluntárias (exceto heranças), as quotizações dos membros e a assistência financeira que as ISFLSF recebem das famílias […]». De acordo com o n.o 4.126, alínea a), do Anexo A do Regulamento SEC, as transferências correntes para ISFLSF incluem as quotizações regulares pagas pelas famílias às organizações desportivas classificadas no setor das ISFLSF.

11. O capítulo 20 do Regulamento SEC é intitulado «As contas das administrações públicas». O n.o 20.01 do Regulamento SEC explica que as atividades das administrações públicas são tratadas de maneira diferente do resto da economia, porque os poderes, motivação e funções das administrações públicas são diferentes dos de outros setores. O n.o 20.01 do Anexo A do Regulamento SEC prossegue referindo que o Capítulo 20 apresenta as contas das administrações públicas de uma forma que «fornece uma imagem integrada das atividades económicas das administrações públicas sobre receita, despesa, défice/excedente, financiamento, outros fluxos económicos e conta de património».

12. O n.o 20.04 do Anexo A do Regulamento SEC reconhece as dificuldades de classificação e medição para o setor das administrações públicas. As principais disposições do Regulamento SEC no que diz respeito ao presente reenvio encontram‑se, no entanto, nos n.os 20.13 a 20.16 do Anexo A.

13. O n.o 20.13 do mesmo regulamento dispõe o seguinte: «As instituições sem fim lucrativo (ISFL) que são produtores não mercantis e são controladas pelas unidades das administrações públicas são unidades do setor das administrações públicas.»

14. O n.o 20.14 do Anexo A do Regulamento SEC dispõe que: «As administrações públicas podem escolher utilizar algumas ISFL em vez de organismos das administrações públicas para executar políticas das administrações públicas, porque as ISFL são vistas como sendo mais autónomas, objetivas e menos sujeitas a pressões políticas. Por exemplo, a investigação e desenvolvimento, e a definição e manutenção de normas em domínios como a saúde, a segurança, o ambiente e a educação são áreas em que as ISFL podem ser mais eficazes do que os organismos das administrações públicas.»

15. No entanto, é o n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC que constitui a disposição mais importante no que diz respeito a estes reenvios prejudiciais. Prevê o seguinte: «O controlo de uma ISFL é definido como a capacidade de determinar a política geral ou o programa da ISFL. A intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade não é pertinente quando se pretende determinar se a administração pública detém o controlo sobre uma unidade individual. Para determinar se uma ISFL é controlada pelas administrações públicas, devem ser considerados os cinco indicadores de controlo seguintes: a) Nomeação de funcionários; b) Outras disposições em matéria de instrumentos constitutivos, como as obrigações no estatuto da ISFL; c) Acordos contratuais; d) Grau de financiamento; e) Exposição ao risco. Um só indicador pode ser suficiente para estabelecer a existência de controlo. Contudo, se uma ISFL financiada principalmente pelas administrações públicas continuar a poder determinar a sua política ou o seu programa de forma significativa, nos termos já mencionados nos outros indicadores, não será considerada como sendo controlada pelas administrações públicas. Na maior parte dos casos, diversos indicadores indicam coletivamente a existência de controlo. Uma decisão baseada nestes indicadores implica, por natureza, um juízo de valor ( 12 ).»

16. O n.o 20.16 do Anexo A do Regulamento SEC estabelece que a «característica não mercantil de uma ISFL é determinada de forma idêntica à de outras unidades das administrações públicas».

III. Litígio no processo principal e questões prejudiciais

17. Antes de analisar as questões submetidas pela Corte dei conti (Tribunal de Contas) em detalhe, é necessário, em primeiro lugar, delinear alguns pormenores sobre a forma como o desporto é organizado em Itália. Conforme constatado pelo órgão jurisdicional de reenvio, a organização desportiva italiana baseia‑se no Comitato Olimpico Nazionale Italiano (Comité Olímpico Nacional Italiano, a seguir «CONI»). O CONI é uma pessoa coletiva de direito público italiano à qual as diversas organizações desportivas nacionais estão associadas. Estas últimas entidades são todas pessoas coletivas sem fins lucrativos ( 13 ).

18. Apesar de o CONI ser um organismo de direito público é, não obstante, essencialmente uma confederação de organizações desportivas nacionais e respetivas disciplinas desportivas. A sua principal função é a de autoridade responsável pela disciplina, regulamentação e gestão de atividades desportivas em Itália. O princípio da autonomia desportiva é uma característica fundamental dos estatutos do CONI ( 14 ), de modo que reconhece às federações desportivas nacionais autonomia técnica, organizativa e de gestão sob a supervisão geral do CONI. No entanto, o CONI tem poderes para adotar os princípios fundamentais para o reconhecimento com fins desportivos das federações, os critérios e os procedimentos para o exercício das suas inspeções sobre as federações desportivas e a decisão de colocar as federações sob tutela em caso de violações graves e excecionais das regras desportivas. Os estatutos do CONI definem ainda os poderes de aprovação dos estatutos e dos orçamentos das federações ( 15 ).

19. Os representantes de federações desportivas como a FIG e a FISE participam no Conselho Nacional e na Direção Nacional do CONI. As federações participam, assim, na organização e nas atividades do CONI, contribuindo para a constituição dos órgãos centrais titulares dos poderes mais importantes e concorrendo para a formação da vontade do CONI.

20. A FIG e a FISE são federações desportivas nacionais em Itália. Conforme indicado no n.o 17, supra, são associações sem fim lucrativo dotadas de personalidade jurídica de direito privado. O órgão jurisdicional de reenvio considera que as federações desportivas têm uma natureza jurídica unitária e homogénea de entidades de direito privado reguladas pelo Livro I do Código Civil italiano, com a consequência de que os seus atos são, em regra, regulados pelo direito comum (sem prejuízo da a aplicabilidade do direito especial do desporto) ( 16 ).

21. Os estatutos da FIG e da FISE preveem que as respetivas atividades de gestão sejam exercidas unicamente por organismos dessas federações. Os principais órgãos de gestão dessas federações são a Assembleia Nacional, o Presidente, o Conselho Federal e o Secretariado‑Geral. Os poderes gerais de direção cabem à Assembleia Nacional, constituída pelos representantes das categorias básicas e que também elege os principais dirigentes da organização, juntamente com os membros do Conselho Federal. Os poderes de administração cabem ao Presidente eleito pela Assembleia Federal. O Conselho Federal tem poderes de controlo da correta execução do programa técnico‑desportivo, de avaliação dos resultados desportivos e de supervisão da condução adequada da gestão. Há que salientar, no entanto, que o CONI tem poderes para nomear dois membros do Conselho Fiscal, ao passo que o Presidente é também eleito pela Assembleia Nacional.

22. A FIG e a FISE são geralmente responsáveis pelo registo de membros de clubes. São financiadas através de contribuições do CONI, juntamente com os seus próprios recursos, incluindo quotizações, taxas de associação e registo, contratos de patrocínio, receitas de eventos desportivos e gestão de bens e serviços. Os estatutos da FIG estabelecem o seu princípio regulador fundamental, nomeadamente, o seu estatuto privado, baseado na afiliação e sem fins lucrativos ( 17 ). Importa referir, no entanto, que o volume das contribuições do CONI para a FIG e a FISE é significativo, ascendendo a 30 % da receita da FIG em 2013, 27 % em 2014 e 30 % em 2015. As contribuições do CONI para a FISE também se situam em torno dos 30 % das receitas desta última.

23. As questões suscitadas nos reenvios prejudiciais colocam‑se do seguinte modo: A legislação italiana atribui ao ISTAT a competência ( 18 ) para elaborar as contas públicas consolidadas anuais de ganhos e perdas das autoridades públicas, conforme exigido pelo artigo 121.o do TFUE. Parte desse processo implica necessariamente a identificação dos elementos institucionais do Estado italiano que fazem parte do setor «administrações públicas», de acordo com os critérios previstos pelo próprio Regulamento SEC.

24. Por decisão publicada na Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana (Jornal Oficial da República Italiana), de 30 de setembro de 2016, o ISTAT registou a FIG e a FISE na lista ISTAT 2016. O ISTAT considerou que, em conformidade com o Regulamento SEC, a FIG e a FISE, eram, nos termos do teste mercantil/não mercantil, previsto no n.o 20.29 do Anexo A do referido regulamento, unidades institucionais não‑mercantis. A fim de determinar se estas unidades deviam ser classificadas como ISFLSF ou no setor das administrações públicas, o ISTAT verificou se a FIG e a FISE estavam sujeitas a controlo pelas administrações públicas.

25. O ISTAT concluiu que as duas federações eram controladas pelas administrações públicas. Embora as federações gozassem de um certo grau de autonomia decisória, o ISTAT considerou que a FIG e a FISE não dispunham da «capacidade plena para exercer a autodeterminação», tendo em conta a influência significativa exercida pelo CONI na sua gestão.

26. A FIG e a FISE negam cumprir estes critérios. Consequentemente, iniciaram os presentes processos em 29 de novembro de 2016 e em 7 de dezembro de 2016, respetivamente, nos quais pediram a anulação da lista de autoridades públicas, inscritas nas contas públicas de ganhos e perdas e identificadas nos termos do artigo 1.o, n.o 3, da Lei n.o 196, de 31 de dezembro de 2009, adotada pelo ISTAT (a seguir «lista do ISTAT»), na medida em que inclui a FIG e a FISE entre as instituições produtoras de «serviços assistenciais, recreativos e culturais». Chama‑se à atenção para o facto de que a FIG já tinha iniciado anteriormente um processo semelhante no que se refere à sua inclusão na lista do ISTAT em 2014 e em 2015. O primeiro processo relativo à lista de 2014 foi julgado improcedente pela Corte dei conti (Tribunal de Contas) em 11 de fevereiro de 2015, ao passo que aquele que impugnava a lista do ISTAT de 2015 foi julgado procedente pelas Secções da Corte dei conti (Tribunal de Contas) por Acórdão de 9 de março de 2017.

27. No que respeita ao presente processo, a Corte dei conti (Tribunal de Contas) decidiu, por Acórdãos de 13 de setembro de 2017, submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes três questões prejudiciais nos termos do artigo 267.o TFUE: «1. Deve o conceito de “intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade” a que se refere o [n.o] 20.15 do [Anexo A do Regulamento (UE) n.o 549/2013 (denominado SEC 2010)] ser entendido em sentido amplo como abrangendo também os poderes de orientação de natureza desportiva (a chamada “soft law”) e os poderes de reconhecimento previstos na lei para efeitos da aquisição da personalidade jurídica e da operatividade no setor do desporto, poderes estes geralmente atribuídos a todas as federações desportivas nacionais italianas? 2. Deve o indicador geral de controlo a que se refere o [n.o] 20.15 do [Anexo A do Regulamento (UE) n.o 549/2013/UE (denominado SEC 2010)] (“a capacidade de determinar a política geral ou o programa de uma unidade institucional” ser entendido em sentido substantivo como a capacidade de dirigir, vincular e condicionar a atividade de gestão da instituição sem fins lucrativos ou pode ser entendido, em sentido não técnico, como abrangendo também poderes de supervisão externa diferentes dos definidos pelos indicadores específicos do controlo a que se referem as alíneas a), b), c), d) e e) do [n.o] 20.15 [do Anexo A do Regulamento SEC] (como, por exemplo, os poderes de aprovação de orçamentos, da nomeação dos revisores de contas, de aprovação dos estatutos e de alguns tipos de regulamentos de orientação desportiva ou de reconhecimento para efeitos desportivos? 3. Com base no disposto nas disposições conjugadas dos [n.os] 20.15 e 4.125 e 4.126 do [Anexo A do Regulamento (UE) n.o 549/2013 (denominado SEC 2010)], podem ter‑se em consideração as quotas dos associados para efeitos da avaliação da existência ou não de controlo público, especificando se um elevado montante das referidas quotas, juntamente com outras receitas próprias, pode demonstrar, face à especificidade do caso concreto, a existência de uma significativa capacidade de autodeterminação da instituição sem fins lucrativos?»

IV. Tramitação do processo perante o Tribunal de Justiça

28. Por decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 17 de novembro de 2017, os processos C‑612/17 e C‑613/17 foram apensados.

29. O pedido do órgão jurisdicional de reenvio, nos termos do artigo 105.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, de que o processo C‑612/17 e o processo C‑613/17 fossem submetidos a tramitação acelerada foi indeferido por Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 14 de dezembro de 2017.

30. Apresentaram observações escritas a FIG, a FISE, a República italiana e a Comissão. A FIG, a República Italiana e a Comissão participaram na audiência realizada no Tribunal de Justiça em 6 de fevereiro de 2019.

V. Análise

A. Observações preliminares

31. A fim de determinar se federações desportivas como a FIG e a FISE podem ser classificadas como instituições sem fim lucrativo (a seguir «ISFL»), controladas pelas administrações públicas ou, em alternativa, ISFLSF e, por conseguinte, fora do setor público é necessário dividir a análise em duas fases. Na primeira fase, há que indagar se a ISFL é um produtor mercantil ou não mercantil. É apenas na hipótese de a ISFL em causa não passar este teste (ou seja, as vendas de bens e serviços cobrirem menos de 50 % dos custos) e ser considerada um produtor não mercantil ( 19 ), que se prossegue para a segunda fase, ou seja, analisar a questão de saber se uma entidade da administração pública tem controlo sobre a ISFL em causa.

32. O órgão jurisdicional de reenvio indicou claramente nas suas decisões de reenvio que a FIG e a FISE são produtores não mercantis. Esta conclusão de facto não é posta em causa no Tribunal de Justiça ( 20 ). A questão fundamental que está no cerne das questões submetidas ao Tribunal de Justiça é, portanto, saber se existe «controlo» por parte de entidade pública sobre federações desportivas como a FIG e a FISE, em conformidade com as regras do Regulamento SEC, de modo que, para efeitos das contas nacionais devem ser incluídas no setor público na categoria «administrações públicas» (S.13).

33. Podemos certamente conceber uma situação em que uma determinada federação desportiva dependa quase exclusivamente de fundos estatais para as suas receitas e cujos funcionários, de facto, sejam nomeados por uma administração pública nacional. Uma tal federação seria muito provavelmente considerada sujeita a controlo pelas administrações públicas para uma série de fins de direito público — nomeadamente para os fins estatísticos previstos pelo Regulamento SEC — precisamente porque a sua política geral foi em substância controlada ou, pelo menos, fortemente influenciada por um organismo das administrações públicas, mesmo que fosse igualmente claro que em matéria de decisões puramente desportivas as decisões da federação desportiva em causa eram verdadeiramente independentes e autónomas.

34. Qual é, então, a posição da FIG e da FISE, à luz dos critérios definidos no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC? No essencial, é esta a questão final subjacente às três perguntas formuladas pelo órgão jurisdicional de reenvio. No entanto, antes de analisar estas questões há que observar, desde já, que a formulação do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC é de natureza exclusiva. Esta disposição estabelece claramente que «devem ser considerados os cinco indicadores de controlo seguintes» ( 21 ). Isto significa que, no caso de ISFL como a FIG e a FISE, apenas estes critérios enumerados podem ser utilizados para responder à questão do controlo e se uma ISFL que é um produtor não mercantil deve ser classificada no setor das administrações públicas ou nas ISFLSF.

35. Isto tem alguma importância porque noutras disposições do Regulamento SEC, em especial nos n.os 20.309 ( 22 ) e 20.310 do Anexo A deste regulamento, é utilizada uma definição de controlo ligeiramente diferente — e, pelo menos em alguns casos, mais ampla — no contexto de determinar se outros órgãos devem ser tratados como órgãos do setor público ( 23 ). Contrariamente ao argumento apresentado pela Comissão nas suas observações na audiência, não creio que outras disposições deste tipo — sem dúvida análogas — do Regulamento SEC possam, por assim dizer, ser importadas para a definição de controlo contida no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC. A definição de controlo constante nesta última disposição equivale a uma lex specialis que não pode ser alargada por referência a outras disposições gerais tais como os n.os 20.309 e 20.310 do Anexo A do Regulamento SEC, mesmo que estas disposições incidam igualmente sobre a questão do controlo ou mesmo do controlo no setor público no caso das últimas disposições.

36. Na minha opinião, os n.os 20.309 e 20.310 do Anexo A do Regulamento SEC não visam determinar se uma ISFL não mercantil deve ser classificada em administrações públicas ou em ISFLSF ( 24 ), mas antes determinar se as sociedades (que são produtores mercantis e que podem incluir ISFL) ( 25 ) devem ser classificadas no setor público ou sob controlo privado ( 26 ).

37. Nesta perspetiva, podemos agora passar à análise das questões específicas apresentadas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

B. Primeira questão: interpretação correta do conceito de «intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais»

38. Como já referi, os dois primeiros períodos do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC têm a seguinte redação: «O controlo de uma ISFL é definido como a capacidade de determinar a política geral ou o programa da ISFL. A intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade não é pertinente quando se pretende determinar se a administração pública detém o controlo sobre uma unidade individual […].»

39. O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre o que se entende pela expressão «regulamentações gerais» neste contexto. Considera que este é um conceito lato que pode, no caso das organizações desportivas, referir‑se tanto às orientações («soft law») do Comité Olímpico Internacional como ao CONI, juntamente com as disposições gerais do direito italiano sobre o reconhecimento dessas organizações para fins desportivos. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o reconhecimento ordinário destes órgãos desportivos deve, em primeiro lugar, ser precedido do reconhecimento feito pelo CONI ( 27 ).

40. Embora a Comissão reconheça que o poder do CONI de adotar regras gerais que estabeleçam normas comuns para as atividades desportivas está compreendido, em princípio, no conceito de «intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais», considera que o seu poder de reconhecer as federações desportivas é suscetível de criar a favor da federação reconhecida um monopólio de facto sobre o desporto em causa, dado que só uma federação pode ser reconhecida para esse desporto. Por conseguinte, a Comissão considera que um tal poder não constitui «intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais».

41. A Comissão considera também que o poder do CONI para reconhecer federações desportivas permite‑lhe determinar a política geral dessas federações, de acordo com o indicador de controlo constante do n.o 20.309, alínea h), do Anexo A do Regulamento SEC que refere o «controlo através de regulamentação excessiva». Nos termos desta disposição, «quando a regulamentação for tão rigorosa que efetivamente dite a política geral da empresa, isso é uma forma de controlo. Em alguns casos, as autoridades públicas podem ter uma intervenção regulamentar muito acentuada, especialmente em domínios como os monopólios e os serviços de utilidade pública privatizados em que existe um elemento de serviço público. Pode existir uma intervenção regulamentar em domínios importantes, como a fixação de preços, sem que a entidade ceda o controlo da política geral». A Comissão considera que o indicador de controlo no n.o 20.309, alínea h), Anexo A, do Regulamento SEC está relacionado com os previstos no n.o 20.15, alínea b), e n.o 2.39, alínea b), do Anexo A do Regulamento SEC.

42. Em meu entender, a expressão «regulamentação geral», tal como figura no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC não pode, naturalmente, ser interpretada apenas de forma abstrata: em vez disso, adquire o seu significado a partir do contexto legislativo geral. O facto de esta frase ser precedida das palavras «a intervenção pública sob a forma de» reveste certamente de alguma importância, porque, deste modo, pressupõe que a regulamentação em causa beneficia de algum apoio ou posicionamento oficial. Daqui resulta, por conseguinte, que, neste contexto, a referência à «regulamentação geral» refere‑se principalmente a uma regulamentação contida num ato legislativo do Estado italiano ou que constituam regras ou princípios de execução contidos na referida legislação.

43. Sem prejuízo da verificação final pelo órgão jurisdicional de reenvio, a legislação italiana que prevê o reconhecimento das organizações desportivas parece constituir exatamente a forma das regulamentações gerais previstas no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC. Como precisa o próprio órgão jurisdicional de reenvio, as normas que regulam questões como o reconhecimento das organizações desportivas, a proteção da integridade das organizações desportivas e competições que organizam e a proteção da saúde e do bem‑estar dos atletas são expressamente previstas por lei e aplicam‑se indistintamente e de forma geral a todas as organizações desportivas mediante o estabelecimento de normas comuns para o efeito. Como a Comissão salientou nas suas observações, estas regras também não visam controlar ou determinar de qualquer outro modo a política geral ou o programa ( 28 ) que as organizações desportivas como a FIG ou a FISE pretendem seguir. Todavia, o ponto fundamental é que uma «regulamentação geral» deste tipo, que é geralmente aplicável a todas as organizações desportivas e que em nenhum aspeto significativo pretende controlar a política ou programa da organização desportiva em causa, é irrelevante para a questão de saber se a organização em causa está sujeita ao controlo das unidades das administrações públicas ( 29 ) para efeitos do Regulamento SEC ( 30 ).

44. Tudo isto significa que o facto de a FIG e a FISE — à semelhança de outras organizações desportivas italianas estarem obrigadas — nos termos das disposições do direito italiano aplicável, a solicitar ao CONI o reconhecimento é irrelevante para determinar se se verificou o grau de controlo das administrações públicas nos termos do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC. Se, por conseguinte, se deve considerar que a FIG e a FISE estão sujeitas a controlo pelas administrações públicas na aceção da disposição acima referida do Regulamento SEC, deve ser por outro motivo.

45. Considero, por conseguinte, que o conceito de «intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade» definido no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC refere‑se, nomeadamente, às normas sobre questões como o reconhecimento das organizações desportivas, a proteção da integridade das organizações desportivas e das competições que organizam e a proteção da saúde e do bem‑estar dos atletas que são expressamente previstas por lei e se aplicam indistintamente e de forma geral a todas as organizações desportivas mediante o estabelecimento de normas comuns para o efeito. O poder de estabelecer tais regras não é relevante quando se pretende determinar se as administrações públicas controlam uma organização desportiva que é uma ISFL e um produtor não mercantil para efeitos do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC.

C. Segunda questão: interpretação correta dos conceitos de «controlo» e de «capacidade de determinar a política geral ou o programa de uma unidade institucional»

46. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio chama a atenção para o facto de serem possíveis duas interpretações do conceito de «controlo», na aceção do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC. Segundo uma delas, «controlo» refere‑se à capacidade de uma administração pública ou de um organismo da administração pública para determinar a política geral ou o programa da entidade em causa assegurando a gestão da unidade institucional ou influenciar de forma decisiva a sua gestão. A outra interpretação do conceito de «controlo» sugerida pelo órgão jurisdicional de reenvio remete para o que descreve como controlo formal através do controlo geral e externo das organizações desportivas previsto pelo sistema legislativo italiano em geral e pelo CONI em particular.

47. Como reconhece o órgão jurisdicional de reenvio, o conceito de «controlo» aqui em causa refere‑se ao poder de determinar a política ou o programa geral da entidade em causa, gerindo ou influenciando de forma decisiva a gestão dessa entidade. É o que resulta claramente da redação e do contexto do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC, uma vez que, como veremos em breve, os cinco indicadores de controlo específicos aí enumerados ( 31 ) se referem ao conceito de «controlo» nesse sentido substantivo. Pode ser pertinente sublinhar aqui o facto de que a referência a «gerir ou influenciar de forma decisiva a gestão da unidade institucional» não ser um critério separado, mas procura apenas clarificar ou ilustrar o indicador de controlo definido no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC, a saber, «a capacidade de determinar a política geral ou o programa da ISFL». Não há dúvida que este indicador de controlo previsto nessa disposição não diz respeito à gestão corrente da ISFL, mas sim à definição e gestão da sua estratégia global.

48. Além disso, como já referi no âmbito da resposta à primeira questão, também resulta claramente da redação do Regulamento SEC que a supervisão externa inerente às regras geralmente aplicáveis previstas no direito italiano é irrelevante ( 32 ) para determinar esse controlo, na aceção do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC. Além disso, tendo em conta o caráter de lex specialis do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC, só os cinco indicadores específicos de controlo referidos nas alíneas a), b), c), d) e e) do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC podem ser tidos em conta para determinar a existência de controlo das administrações públicas sobre as ISFL — tais como a FIG e a FISE — que são produtores não mercantis e assim estabelecer se a administração pública pode determinar a sua política geral ou programa.

49. A Comissão Europeia alegou que, uma vez que as federações desportivas italianas exercem certas funções, tais como a seleção dos atletas que participam em competições nacionais e internacionais, como os Jogos Olímpicos e como também decidem os litígios no domínio desportivo, estas federações exercem funções públicas e devem, por conseguinte, ser classificadas como unidades das administrações públicas nos termos do n.o 20.06 do Anexo A do Regulamento SEC. Na minha opinião, estas funções não são de natureza intrinsecamente pública e, em todo o caso, importa salientar mais uma vez que o indicador determinante do controlo é apenas o que figura no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC. Assim, há que concluir que o argumento da Comissão baseado no n.o 20.06 é irrelevante para este efeito.

50. Com efeito, sucede que os estatutos do CONI conferem a esta entidade uma série de competências sobre organizações desportivas como a FIG e a FISE. Assim, os estatutos do CONI preveem que o Congresso Nacional deve aprovar o orçamento e os balanços finais dessas federações desportivas ( 33 ) e nomear os auditores que representem o CONI ( 34 ). Ao contrário do que alegou a Comissão, estes poderes não podem, a meu ver, ser considerados equivalentes à nomeação efetiva dos responsáveis da FIG e da FISE pelo CONI ( 35 ). No que diz respeito aos próprios poderes substantivos, o poder de aprovar contas e nomear os auditores das organizações desportivas ( 36 ) em causa não seria normalmente considerado um poder para controlar ou influenciar materialmente a política geral das próprias organizações. As coisas poderiam ser diferentes se, por exemplo, estas competências fossem mais longe e incluíssem o poder de aprovar ou (consoante o caso) vetar planos de despesas específicos da FIG ou da FISE. Apesar de, em última instância, ser uma questão a verificar pelo órgão jurisdicional de reenvio, parece implícito nos despachos de reenvio que esse órgão jurisdicional considera que os poderes para aprovar as contas de cada federação desportiva e nomear os seus auditores, outorgados ao CONI, representam apenas um poder normal de auditoria ( 37 ). Vistos desta forma, estes poderes de auditoria não constituem, em si mesmos, um indicador de controlo para efeitos do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC ( 38 ). Neste contexto devo salientar que, sem prejuízo também da verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, apesar de as contas anuais das federações desportivas nacionais estarem sujeitas à aprovação do CONI, em caso de parecer negativo desta entidade, é a Assembleia Nacional da federação desportiva que deve em última análise aprovar essas contas ( 39 ). Em qualquer caso, como alegaram tanto a FIG como o representante da República italiana na audiência, isto ressalta ainda mais a natureza de pura supervisão desse controlo externo.

51. A Comissão também se refere à competência atribuída à Comissão Nacional do CONI para aprovar os estatutos e certas regras ou regulamentações das associações desportivas ( 40 ) e considera que são indicadores de controlo nos termos do n.o 20.309, alínea i), e n.o 20.15, alínea b), do Anexo A do Regulamento SEC. Abstraindo do facto de que os únicos indicadores relevantes são os que figuram no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC, os poderes em questão estão abrangidos pelo conceito de «intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade» definidos no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC. Por conseguinte, estes poderes são irrelevantes para determinar se as administrações públicas controlam uma organização desportiva que é uma ISFL e um produtor não mercantil para efeitos do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC ( 41 ).

52. A Comissão considera igualmente que o poder do CONI de colocar federações em administração em caso de irregularidades graves na sua gestão ou violações graves do direito do desporto, sempre que se verifique que os seus órgãos de direção não funcionam ou nos casos em que a boa organização e direção de competições desportivas nacionais não pode ser garantida ( 42 ), bem como o poder de revogar o reconhecimento para fins desportivos concedido às federações, no caso de os critérios de reconhecimento deixarem de estar preenchidos ( 43 ), devem ser tidos em conta para efeitos do n.o 20.15, alínea b), do Anexo A do Regulamento SEC.

53. Mais uma vez, no entanto, tenho uma perspetiva diferente. Considero que tais poderes, que são exercidos pontualmente no caso de uma federação desportiva não cumprir as principais normas e obrigações que lhe incumbem, a fim de funcionar de forma correta, são competências semelhantes ao ou um corolário do poder de reconhecimento do CONI de uma federação desse tipo ( 44 ) e não são, portanto, relevantes para efeitos do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC. Esses poderes não conferem ao CONI o poder de determinar a política geral ou o programa da federação desportiva em causa.

54. Por conseguinte, considero que a frase «controlo de uma ISFL definido como a capacidade de determinar a política geral ou o programa da ISFL», contida no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC, devem ser interpretada no sentido de que se refere à capacidade de gerir ou influenciar de forma decisiva a gestão de uma ISFL, e não se refere a quaisquer poderes de supervisão externa sob a forma de regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade. Apenas os cinco indicadores específicos de controlo referidos nas alíneas a), b), c), d) e e) desse número podem ser utilizados para decidir se uma entidade tem a capacidade de determinar a política geral ou o programa da ISFL.

D. Terceira questão: interpretação correta do conceito de «grau de financiamento», «financiamento principal» e a relevância das «quotas dos associados» para estabelecer a capacidade de autodeterminação da entidade sem fim lucrativo

55. O órgão jurisdicional de reenvio admite que estes elementos não permitem demonstrar o grau de controlo no que respeita aos indicadores específicos referidos nas alíneas a), b), c) e e) do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC, nomeadamente, a nomeação de funcionários, as obrigações enunciadas nos estatutos da FIG e da FISE, os acordos contratuais ou a exposição ao risco. A questão suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio pelo contrário diz respeito à interpretação do n.o 20.15, alínea d), do Anexo A do Regulamento SEC, a saber, o grau de financiamento e se as receitas que a FIG e a FISE recebem das quotizações dos seus próprios associados podem ser tidas em conta na determinação da questão do alegado controlo das administrações públicas. Com efeito, existem, no essencial, duas partes nesta questão, ou seja, o conceito de grau de financiamento e a relevância das quotizações. Proponho‑me examinar estas questões separadamente, começando com a questão das quotizações dos associados.

1. Estatuto das quotas dos associados

56. Como indicado no n.o 22, supra, as principais receitas da FIG e da FISE provêm das quotas de associados e de outras receitas de competições nacionais e internacionais, de publicidade e de patrocínios. O órgão jurisdicional de reenvio considera que o montante elevado de quotas tende a demonstrar que a FIG e a FISE atingiram um grau de autonomia financeira e de gestão suficientemente elevado para que não se possa afirmar que são controladas por uma unidade das administrações públicas como o CONI, não obstante o contributo financeiro significativo desse organismo ( 45 ).

57. No seu despacho de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio referiu que no entender do ISTAT e do Ministério Público as quotas de associados são contribuições de natureza parafiscal e pública devido à posição de monopólio ocupada pela FIG e pela FISE no que diz respeito aos setores italianos do golfe e dos desportos equestres. Ambos consideram que essas quotas não podem, por conseguinte, ser consideradas relevantes na avaliação do grau de autonomia financeira de que beneficiam efetivamente estas federações.

58. O órgão jurisdicional de reenvio entende que o argumento de que os rendimentos das quotas são, de facto, equiparáveis a receitas provenientes das finanças públicas deve ser rejeitado. Pela minha parte, considero que esta abordagem é totalmente correta. É certo que, como salienta a Comissão nas observações escritas que apresentou ao Tribunal de Justiça, apenas as entidades registadas na FIG e na FISE podem praticar o seu desporto que lhes interesse ( 46 ) de modo que, nesta medida, se pode considerar que ocupam uma posição de monopólio no que respeita à organização dos setores do golfe italiano e do desporto equestre. Não é menos verdade, no entanto, que o golfe e os desportos equestres continuam a ser desportos voluntários ( 47 ) e as quotas de associados em causa representam pagamentos voluntários recebidos de famílias ( 48 ).

59. O pagamento, por exemplo, das quotas à FIG não é, neste sentido, mais obrigatório do que, por exemplo, o pagamento efetuado por um praticante de golfe que pretenda jogar num determinado campo de golfe no que diz respeito à taxa de acesso (ou «green fee») desse campo. Como salienta o órgão jurisdicional de reenvio, nos termos do direito italiano, as federações desportivas são entidades sem fim lucrativo, constituídas por membros, regidas pelas disposições do Livro 1 do Código Civil italiano. Por conseguinte, a adesão é um ato voluntário pelo qual o membro em causa se compromete a respeitar uma série de regras internas e a pagar a anuidade. O referido pagamento pode ser considerado, no essencial, como consequência da assunção voluntária de uma obrigação contratual por parte do membro em causa. Tal pagamento permite ao membro participar na associação desportiva em causa e, através do pagamento da quota, ajudar a federação a obter as receitas de que necessita para alcançar os seus objetivos.

60. O pagamento das quotas às organizações desportivas como a FIG e a FISE é, por conseguinte, um pagamento contratual, voluntário e puramente privado do membro em causa, em contrapartida dos serviços prestados por essas organizações. Daqui resulta, portanto, que, contrariamente aos argumentos avançados pelo ISTAT e pelo Ministério Público no órgão jurisdicional de reenvio e pela Comissão no Tribunal de Justiça, essas quotizações não podem ser, de forma realista, consideradas como tendo a natureza de uma taxa pública e parafiscal. Isto deve‑se ao facto de a definição dos elementos de tal encargo parafiscal ser que o pagamento seja imposto e recuperado de forma compulsória, não em virtude de qualquer acordo contratual, mas sim com base em disposições de direito público. Com efeito, em certos casos, a falta de pagamento de uma taxa pode acarretar sanções administrativas ou mesmo penais. Além disso, essa taxa não constitui a contrapartida do gozo efetivo ou do custo dos serviços prestados pelo organismo em causa ( 49 ).

61. Além disso, não existe nada que sugira que ( 50 ), em caso de não pagamento das taxas, a FIG ou a FISE teriam o direito de recorrer a meios de recuperação diferentes das vias de recurso normais previstas no direito privado.

62. Por conseguinte, considero que as receitas provenientes de quotas de associados das organizações desportivas que sejam pagamentos contratuais voluntários, puramente privados, feitos pelos membros e que são pagas em contrapartida dos serviços prestados por essas organizações, não devem ser tidas em conta para avaliar o grau de financiamento pelas administrações públicas, para efeitos do n.o 20.15, alínea d), do Anexo A do Regulamento SEC. A importância relativa destas quotas e de outros rendimentos «privados» em relação ao financiamento pelas administrações públicas é, por conseguinte, um indicador claro de que uma ISFL não é controlada pelas administrações públicas, devendo, por conseguinte, ser qualificada como uma ISFLSF.

2. As contribuições anuais efetuadas pelo CONI

63. Resta a questão da contribuição anual efetuada pelo CONI — uma entidade pública — que, como já referi, ascende a cerca de 30 % dos rendimentos da FIG e da FISE. É verdade que o nível desta contribuição é significativo e não excluo a possibilidade de que, em determinados contextos, e em determinadas circunstâncias, uma contribuição desta dimensão poderia ser um indicador de controlo. Porém, normalmente, uma contribuição recorrente deste tipo não é, por si só, suficiente para estabelecer a existência de controlo.

64. Poderia, no entanto, ser diferente se existissem provas de que a organização desportiva em causa tinha adaptado as suas políticas de gestão e organização e programa à vontade da entidade pública que fez essa contribuição em consequência da sua dependência fiscal de facto dessa entidade. Mesmo em tais circunstâncias, no entanto, para demonstrar a existência de um controlo, seria necessário demonstrar que essa dependência fiscal tinha na realidade criado uma situação em que a entidade pública que fez a contribuição exerceu uma influência determinante no que respeita a decisões importantes de gestão e organização.

65. Devemos aqui recordar que o n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC admite expressamente que, se uma determinada instituição sem fim lucrativo (ISFL) «financiada principalmente pelas administrações públicas», continuar a poder determinar «a sua política ou o seu programa de forma significativa, não será considerada como sendo controlada pelas administrações públicas». Isto é feito através da análise dos restantes quatro indicadores previstos no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC ( 51 ). Nos casos em apreço, a FIG e a FISE não são «financiadas principalmente» por uma entidade das administrações públicas ( 52 ), e mesmo que fossem, continuava a ser necessário demonstrar que já não mantêm a sua capacidade para determinar a sua política geral ou programa ( 53 ) para estabelecer, para esse fim, a existência de controlo por parte de uma entidade das administrações públicas.

66. Parece‑me implícito no despacho de reenvio que nada deste género ocorreu nos casos em apreço. Não foi apresentada qualquer prova que sugira que a FIG e a FISE não conservaram, através dos seus membros, a sua capacidade de determinar os seus próprios programas e políticas, ainda que esta seja, em última instância, uma questão que compete ao órgão jurisdicional verificar.

67. Em todo o caso, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se a FIG e a FISE estão de facto fiscalmente dependentes do CONI, devido à importância da sua contribuição anual. Ora, mesmo admitindo que essa dependência foi finalmente estabelecida a contento do órgão jurisdicional de reenvio, seria também necessário demonstrar que a FIG e a FISE tinham, de facto, adaptado as suas políticas gerais ou programas à vontade do CONI em razão, designadamente, de qualquer dependência fiscal de facto desse organismo, antes de poder concluir de maneira correta pela existência de um controlo por uma unidade de administração pública. Por conseguinte, na ausência de elementos de prova de que o CONI gere ou influencia de forma decisiva a gestão da FIG e da FISE, então, a resposta deve ser que, nestas circunstâncias específicas, não se provou que a FIG e a FISE estejam sujeitas ao controlo de uma entidade das administrações públicas na aceção do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC.

VI. Conclusão

68. À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pela Corte dei conti (Tribunal de Contas, Itália) da seguinte forma: O conceito de «intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade» a que se refere o n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento (UE) n.o 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativo ao sistema europeu de contas nacionais e regionais na União Europeia que regula o Sistema Europeu de Contas 2010 (a seguir «Regulamento SEC») remete, inter alia, para as regras sobre questões como o reconhecimento das organizações desportivas, a proteção da integridade das organizações desportivas e as competições que organizam e a proteção da saúde e do bem‑estar dos atletas, que são expressamente previstas por lei e que se aplicam indistintamente e de forma geral a todas as organizações desportivas mediante o estabelecimento de regras comuns para este efeito. O poder de estabelecer tais regras não é relevante para determinar se as administrações públicas controlam uma organização desportiva que é uma instituição sem fim lucrativo («ISFL») e um produtor não mercantil, para efeitos do n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC. A frase «controlo de uma ISFL é definido como a capacidade de determinar a política geral ou o programa da ISFL», contida no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC, deve ser interpretada no sentido de que se refere à capacidade de gerir ou influenciar de forma decisiva a gestão de uma ISFL, e não a quaisquer poderes de supervisão externa sob a forma de regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade. Apenas os cinco indicadores específicos de controlo referidos nas alíneas a), b), c), d) e e) desse número podem ser utilizados para decidir se uma entidade tem a capacidade de determinar a política geral ou o programa da ISFL. As receitas provenientes de quotas de associação a organizações desportivas que sejam pagamentos contratuais efetuados pelos membros, puramente privados, voluntários, e que sejam pagos em contrapartida dos serviços prestados por essas organizações, não devem ser tidas em conta para avaliar o grau de financiamento pelas administrações públicas, para efeitos do n.o 20.15, alínea d), do Anexo A do Regulamento SEC. A importância relativa destas quotas de associação e outros rendimentos «privados» em relação ao financiamento pelas administrações públicas é, por conseguinte, um indicador claro de que uma ISFL é controlada pelas administrações públicas, devendo, por conseguinte, ser qualificada como ISFLSF. Além disso, o n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC reconhece explicitamente que, se uma determinada ISFL que é «principalmente financiada pelas administrações públicas», «continuar a poder determinar a sua política ou o seu programa de forma significativa, não será considerada como sendo controlada pelas administrações públicas».

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) JO 2013, L 174, p. 1. V. artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento SEC. A base legal do Regulamento SEC é o artigo 338.o, n.o 1, TFUE que estabelece que «sem prejuízo do artigo 5.o do Protocolo relativo aos Estatutos do Sistemas Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, o Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, adotarão medidas relativas à elaboração de estatísticas, sempre que necessário, para a realização das atividades da União». O n.o 1.01 do Anexo A do Regulamento SEC dispõe que o Sistema Europeu de Contas «é um quadro contabilístico, compatível a nível internacional, que descreve de forma sistemática e pormenorizada o total de uma economia (isto é, uma região, um país ou um grupo de países), as suas componentes e as suas relações com outras economias na sua totalidade».

( 3 ) V. n.o 1.57, alínea c), do Anexo A do Regulamento SEC.

( 4 ) V. quadro 2.1, do Anexo A do Regulamento SEC intitulado «Setores e subsetores».

( 5 ) V. n.os 1.57, alínea e), e 2.129 do Anexo A do Regulamento SEC.

( 6 ) V. quadro 2.1 do Anexo A do Regulamento SEC.

( 7 ) V. n.o 2.129 do Anexo A do Regulamento SEC que se refere ao facto de serem «produtores não mercantis privados».

( 8 ) V. n.o 2.130 do Anexo A do Regulamento SEC.

( 9 ) V. artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento SEC.

( 10 ) V. artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento SEC.

( 11 ) Estas unidades institucionais e setores excluem‑se mutuamente. V. igualmente n.o 1.57 do Anexo A do Regulamento SEC.

( 12 ) V. igualmente o n.o 2.39 do Anexo A do Regulamento SEC que se aplica aos ISFL reconhecidas como entidades jurídicas autónomas.

( 13 ) Código Civil italiano, Livro 1, conforme alterado pelo Decreto Legislativo n.o 242, de 23 de julho de 1999 (a seguir «Decreto Legislativo n.o 242/1999»).

( 14 ) Artigo 4.o dos estatutos do CONI.

( 15 ) Artigo 6.o, n.o 4, do Estatuto do CONI e artigo 5.o do Decreto Legislativo n.o 242/1999.

( 16 ) As federações podem exercer também funções públicas, especificamente atribuídas pela lei, em relação às quais se aplica o direito público, dentro dos limites estabelecidos pelo artigo 1.o, n.o 1, alínea b), da Lei n.o 241/1990.

( 17 ) V. artigo 4.o do Estatuto da FIG e artigo 1.o do Estatuto da FISE.

( 18 ) Lei n.o 196 de 31 de dezembro de 2009.

( 19 ) A este respeito, é importante notar que as ISFL que são produtores mercantis controlados por uma entidade estatal são classificadas como empresas públicas. V. n.o 20.307 do Anexo A do Regulamento SEC. Se for um produtor mercantil, uma ISFL privada é classificada nos setores das sociedades não financeiras e das sociedades financeiras. V. igualmente n.o 3.31 do Anexo A do Regulamento SEC.

( 20 ) Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, os lucros da venda de serviços da FIG e da FISE são, na realidade, muito baixos, sendo equivalentes a menos de 10 % da sua produção. A FIG e a FISE não podem, pois, ser consideradas entidades mercantis e, como tal, são claramente ISFL não mercantis, na aceção dos n.os 20.29 e 20.30 do Anexo A do Regulamento SEC.

( 21 ) Não é atribuído nenhum peso ou prioridade específicos a quaisquer dos cinco indicadores de controlo específicos definidos no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC. Com efeito, esta disposição dispõe que «um só indicador pode ser suficiente para estabelecer a existência de controlo.»

( 22 ) A Comissão faz várias referências nas suas observações a esta disposição e considera que é relevante para determinar o controlo das ISFL. Considera, com efeito, que as normas do n.o 20.309 do Anexo A do Regulamento SEC são mais pormenorizadas do que as referidas no n.o 20.15.

( 23 ) V. igualmente n.os 1.36, 2.32, 2.35 a 2.39 e 20.18 do Anexo A do Regulamento SEC.

( 24 ) É este o objeto da lex specialis que figura no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC. V. igualmente, neste sentido, o Eurostat Manual on Government Deficit and Debt, Implementation of ESA 2010, edição de 2016, disponível em https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/7203647/KS‑GQ‑16‑001‑EN‑N.pdf/5cfae6dd‑29d8‑4487‑80ac‑37f76cd1f012. Na p. 15, n.o 11, deste manual é referido que «o conceito de controlo governamental nas contas nacionais é o mesmo tanto para as sociedades financeiras como para as sociedades não financeiras, e é desenvolvido nos n.os seguintes. O controlo de instituições sem fim lucrativo e unidades educativas é abordado separadamente infra» (o sublinhado é meu).

( 25 ) Em conformidade com o n.o 20.307 do Anexo A do Regulamento SEC, as unidades não mercantis do setor público são classificadas em administrações públicas e as unidades mercantis do setor público são classificadas como sociedades públicas.

( 26 ) Decorre claramente do esquema constante do n.o 20.303 do Anexo A do Regulamento SEC, que as regras enunciadas nos n.os 20.303 a 20.319 do referido anexo não contêm regras para determinar se uma entidade é uma ISFLSF.

( 27 ) Artigo 15.o do Decreto Legislativo 242/1999.

( 28 ) V., designadamente, o n.o 1.36 do Anexo A do Regulamento SEC.

( 29 ) V. n.o 20.13 do Anexo A do Regulamento SEC.

( 30 ) Embora considere que a referência da Comissão ao «controlo através de regulamentação excessiva» que figura no n.o 20.309, alínea h), do Anexo A do Regulamento SEC não é relevante, uma vez que é a lex specialis contida no n.o 20.15 do referido anexo e que é aplicável, também é evidente que decorre da própria redação desta primeira disposição que este critério não se aplica no contexto das federações desportivas, dado que faz referência a «monopólios e serviços de utilidade pública privatizados em que existe um elemento de serviço público».

( 31 ) Que constituem uma categoria fechada.

( 32 ) Por si mesma ou conjugada com outros critérios.

( 33 ) Artigos 7.o, n.o 5, alínea g2), e 21.o, n.o 5, dos estatutos do CONI.

( 34 ) Artigo 7.o, n.o 5, alínea h12), dos estatutos do CONI.

( 35 ) O poder de nomear funcionários é um dos cinco indicadores de controlo específicos expressamente previstos no n.o 20.15, alínea a), do Anexo A do Regulamento SEC.

( 36 ) O que poderia eventualmente ocorrer nos termos do n.o 20.15, alínea b), do Anexo A do Regulamento SEC.

( 37 ) A FIG e o representante da República Italiana indicaram na audiência que a finalidade desta supervisão externa pelo CONI era assegurar que os fundos públicos concedidos às federações desportivas não fossem desviados para fins diferentes dos devidamente autorizados e não determinar a política geral ou o programa da federação desportiva.

( 38 ) A Comissão também observa que o CONI goza de um amplo poder de controlo das associações desportivas filiadas nas federações, o que constitui uma parte importante das atividades desta última. Segundo a Comissão, os estatutos do CONI preveem que o Conselho Nacional do CONI estabeleça, a fim de garantir o bom funcionamento dos campeonatos desportivos, os critérios para as verificações levadas a cabo pelas federações relativamente às suas filiadas, a fim de verificar a sua estabilidade financeira. Estas verificações são exercidas pelas federações ao abrigo de uma delegação de poderes do CONI, que pode substituir as federações se se provar que as verificações efetuadas por esta última são insuficientes. A delegação às federações do poder de supervisão às filiadas confirma, segundo a Comissão, que o CONI tem uma influência determinante na política geral das federações e, por conseguinte, detém o controlo sobre elas. Contudo, não posso concordar com este argumento. Não consigo conceber de que modo o facto de o CONI ter delegado certos poderes de controlo externo, nomeadamente o controlo financeiro, às federações desportivas sobre as suas filiadas significa, por si só e sem quaisquer outros elementos de prova, que a CONI tem o poder de determinar a política geral ou o programa das federações desportivas em causa.

( 39 ) V. artigo 15.o, n.o 3, do Decreto‑Lei n.o 242/1999 e, por exemplo, o artigo 30.o, n.os 3, alínea d), dos Estatutos da FIG.

( 40 ) V. artigo 7.o, n.o 5, alínea l), dos estatutos do CONI.

( 41 ) Além disso, a Comissão observa que o CONI tem o poder de definir os princípios fundamentais dos estatutos das federações, como o princípio da separação de poderes entre os principais órgãos das federações (assembleia, conselho federal, presidente federal e colégio de auditores); o princípio da democracia interna que rege os direitos de voto das sociedades e associações afiliadas e dos atletas na federação; o princípio da elegibilidade para o serviço federal que regula a eleição, a duração e a renovação dos mandatos dos representantes eleitos, bem como a incompatibilidade entre certas funções; o princípio da representação de um atleta nos órgãos nacionais. Segundo a Comissão, esta competência atribui à entidade pública CONI a capacidade de influenciar a estrutura interna das federações e, por conseguinte, pode ser considerada como um indício da sua capacidade para determinar a política geral das federações ou uma forma de controlo público. Não estou de acordo. Na minha opinião, esses poderes, mais uma vez, estão abrangidos pelo conceito de «intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade» definido no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC.

( 42 ) Artigos 6.o, alínea fl), e 7.o, n.o 5, alínea f), dos estatutos do CONI.

( 43 ) O artigo 21.o, n.o 5, dos estatutos do CONI.

( 44 ) Constituindo assim «intervenção pública sob a forma de regulamentações gerais aplicáveis a todas as unidades que se dedicam à mesma atividade» definida no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC.

( 45 ) Importa recordar que, em conformidade com o n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC, mesmo que uma ISFL seja financiada principalmente pelas administrações públicas pode, contudo, ter capacidade para determinar a sua política ou o seu programa de forma significativa e, por conseguinte, não ser considerada como sendo controlada pelas administrações públicas.

( 46 ) Pelo menos no que diz respeito aos atletas de competição em causa.

( 47 ) Exercidas quer no âmbito do desporto amador, quer profissional.

( 48 ) V. n.os 4.125 e 4.126 do Anexo A do Regulamento SEC.

( 49 ) V., neste sentido, Acórdão de 12 de setembro de 2013, IVD (C‑526/11, EU:C:2013:543, n.o 24).

( 50 ) Sujeito a verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio.

( 51 ) Também considero que, mesmo que uma ISFL não seja financiada principalmente (ou não seja financiada de todo) pelas administrações públicas, pode, no entanto, ser controlada por uma entidade estatal, quando, após ter ponderado os cinco indicadores de controlo no n.o 20.15 do Anexo A do Regulamento SEC, fica provado que esta entidade pode determinar a política geral ou o programa da ISFL.

( 52 ) Ou seja, o CONI.

( 53 ) A este respeito, parece‑me, em conformidade com o indicador estabelecido no n.o 20.15, alínea d), do Anexo A do Regulamento SEC, que a FIG e a FISE são, em última análise, controladas pelos seus membros. Porém, esta é uma matéria cuja determinação compete, em última análise, ao órgão jurisdicional nacional verificar.