CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MICHAL BOBEK

apresentadas em 23 de abril de 2020 ( 1 )

Processo C‑521/18

Pegaso Srl Servizi Fiduciari,

Sistemi di Sicurezza Srl,

YW

contra

Poste Tutela SpA,

sendo intervenientes no litígio:

Poste Italiane SpA,

Services Group

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália)]

«Pedido de decisão prejudicial — Contratação pública — Diretiva 2014/25/UE — Serviços postais — Atividades que tenham por objetivo a prestação de serviços postais — Serviços de portaria, receção e vigilância de acessos — Retirada do anúncio de concurso durante o procedimento de concurso — Interesse em agir dos recorrentes, não obstante esta retirada — Decisão pendente sobre as despesas»

I. Introdução

1. Em 2017, a Poste Tutela SpA (a seguir «Poste Tutela»), à época uma filial integralmente detida pela Poste Italiane SpA (a seguir «Poste Italiane»), publicou um anúncio de concurso. Este anúncio de concurso tinha por objeto a celebração de acordos‑quadro para serviços de portaria, receção e vigilância dos acessos às instalações da Poste Italiane e de outras empresas do mesmo grupo.

2. A Pegaso Srl Servizi Fiduciari, a Sistemi di Sicurezza Srl e a YW requereram junto do órgão jurisdicional de reenvio a anulação deste anúncio de concurso. No contexto deste processo, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se as atividades abrangidas por este anúncio de concurso se enquadram no âmbito de aplicação da Diretiva 2014/25/UE ( 2 ) (a seguir «Diretiva relativa aos serviços públicos») ou da Diretiva 2014/24/UE ( 3 ) (a seguir «Diretiva relativa ao setor público»).

3. Todavia, depois de submetido o despacho de reenvio, o anúncio de concurso impugnado foi retirado. Este facto dá origem à questão preliminar de saber se este Tribunal continua a ter competência para apreciar validamente o litígio em causa. Em especial, é suficiente para determinar que é necessário responder às questões submetidas através do pedido de decisão prejudicial que o órgão jurisdicional de reenvio ainda tenha de se pronunciar sobre as despesas?

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Diretiva relativa ao setor público

4. O considerando 10 da Diretiva relativa ao setor público refere que: «O conceito de “autoridades adjudicantes” e, em particular, o de “organismos de direito público” foram examinados diversas vezes na jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia. […] [I]mporta esclarecer que um organismo que opera em condições normais de mercado, que tem fins lucrativos, e que assume os prejuízos resultantes do exercício da sua atividade, não deverá ser considerado um “organismo de direito público” uma vez que as necessidades de interesse geral, para satisfação das quais foi criado ou que foi encarregado de cumprir, podem ser consideradas como tendo caráter industrial ou comercial. Do mesmo modo, a condição relativa à origem do financiamento do organismo em causa foi igualmente objeto de jurisprudência, que clarificou nomeadamente que por “financiado maioritariamente” se entende financiado em mais de metade, e que este tipo de financiamento pode incluir pagamentos impostos, calculados e cobrados aos utilizadores de acordo com as regras de direito público.»

5. De acordo com o artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva relativa ao setor público: «A presente diretiva estabelece as regras aplicáveis aos procedimentos de contratação adotados por autoridades adjudicantes relativamente a contratos públicos e a concursos de conceção cujo valor estimado não seja inferior aos limiares definidos no artigo 4.o».

6. Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, dessa diretiva: «1) “Autoridades adjudicantes”, as autoridades estatais, regionais ou locais, organismos de direito público e associações formadas por uma ou mais dessas autoridades ou organismos de direito público; […] 4) “Organismos de direito público”, os organismos que apresentem todas as seguintes características: a) Foram criados para o fim específico de satisfazer necessidades de interesse geral, sem caráter industrial ou comercial; b) Têm personalidade jurídica; e c) São maioritariamente financiados pelo Estado, por autoridades regionais ou locais ou por outros organismos de direito público, ou a sua gestão está sujeita a controlo por parte dessas autoridades ou desses organismos, ou mais de metade dos membros nos seus órgãos de administração, direção ou fiscalização são designados pelo Estado, pelas autoridades regionais ou locais ou por outros organismos de direito público; […]»

7. Nos termos do artigo 7.o da Diretiva relativa ao setor público: «A presente diretiva não se aplica aos contratos públicos e aos concursos de conceção que, nos termos da Diretiva 2014/25/UE, são adjudicados ou organizados por autoridades adjudicantes que exerçam uma ou mais das atividades indicadas nos artigos 8.o a 14.o da referida diretiva e que sejam adjudicados para o exercício dessas atividades […]»

2. Diretiva relativa aos serviços públicos

8. O considerando 16 da Diretiva relativa aos serviços públicos tem a seguinte redação: «[…] poderão ser adjudicados contratos para satisfazer as necessidades de determinadas atividades que possam estar sujeitas a regimes jurídicos diferentes. Convém clarificar que o regime jurídico aplicável aos contratos únicos, destinados a cobrir várias atividades, deve obedecer às regras aplicáveis à atividade que é o objeto principal do contrato. A determinação da atividade que é o objeto principal do contrato pode assentar numa análise dos requisitos a satisfazer pelo contrato específico, a levar a cabo pela entidade adjudicante para estimar o valor do contrato e elaborar os documentos do concurso […]»

9. O considerando 19 tem a seguinte redação: «Para assegurar a efetiva abertura do mercado e o justo equilíbrio na aplicação das regras da contratação pública nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais, as entidades em causa deverão ser identificadas de uma forma diferente da simples referência ao seu estatuto jurídico. É, por conseguinte, necessário assegurar que não seja posta em causa a igualdade de tratamento das entidades adjudicantes que operam nos setores público e privado. É igualmente conveniente garantir, nos termos do disposto no artigo 345.o do TFUE, que não seja prejudicado o regime aplicável à propriedade nos Estados‑Membros.»

10. O artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva relativa aos serviços públicos prevê que: «A presente diretiva estabelece regras para os procedimentos aplicáveis aos contratos celebrados pelas entidades adjudicantes no respeitante aos contratos e aos concursos de conceção cujo valor estimado não seja inferior aos limiares definidos no artigo 15.o»

11. O artigo 4.o, n.o 1, define «entidades adjudicantes» como: «a) As autoridades adjudicantes ou empresas públicas e que exerçam uma das atividades referidas nos artigos 8.o a 14.o; b) No caso de não serem autoridades adjudicantes ou empresas públicas, incluam entre as suas atividades uma ou mais das atividades referidas nos artigos 8.o a 14.o, ou qualquer combinação destas, e que beneficiem de direitos especiais ou exclusivos concedidos por uma autoridade competente de um Estado‑Membro.»

12. Nos termos do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva relativa aos serviços públicos considera‑se: «“Empresa pública”, uma empresa em relação à qual as autoridades adjudicantes possam exercer, direta ou indiretamente, uma influência dominante, por motivos de propriedade, participação financeira ou regras que lhe sejam aplicáveis. Presume‑se que as autoridades adjudicantes exercem uma influência dominante nos casos em que, direta ou indiretamente, essas autoridades: a) Detêm a maioria do capital subscrito da empresa; b) Dispõem da maioria dos votos correspondentes às ações emitidas pela empresa; c) Podem designar mais de metade dos membros do órgão administrativo, de direção ou de supervisão da empresa.»

13. Por força do artigo 5.o, n.o 4: «No caso de contratos que tenham como objeto aquisições das quais umas sejam abrangidas pela presente diretiva e outras não, as entidades adjudicantes podem optar por adjudicar contratos distintos para as partes distintas, ou por adjudicar um contrato único. Se as entidades adjudicantes optarem por adjudicar contratos distintos para as partes distintas, a decisão quanto ao regime jurídico a aplicar a cada um dos contratos distintos será tomada com base nas características da parte separada em causa. Se as entidades adjudicantes optarem por adjudicar um contrato único, a presente diretiva, salvo disposição em contrário do artigo 25.o, é aplicável ao contrato misto daí decorrente, independentemente do valor das partes que de outra forma teriam ficado sujeitas a um regime jurídico diferente, e independentemente do regime jurídico a que de outra forma essas partes teriam ficado sujeitas. […]»

14. O artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva relativa aos serviços públicos dispõe que: «A presente diretiva aplica‑se às atividades que tenham por objetivo as seguintes prestações: a) Serviços postais; b) Outros serviços diferentes dos serviços postais, desde que [esses] serviços sejam prestados por uma entidade que oferece igualmente serviços postais na aceção do n.o 2, alínea b), do presente artigo, e que as condições definidas no artigo 34.o, n.o 1, não estejam preenchidas relativamente aos serviços referidos no n.o 2, alínea b), do presente artigo.»

15. O artigo 13.o, n.o 2, define, na alínea b), «[s]erviços postais» como «serviços que consistam na aceitação, no tratamento, no transporte e na distribuição de envios postais. Inclui tanto os serviços abrangidos pelo serviço universal como os dele excluídos, nos termos da Diretiva 97/67/CE». Na alínea c), «[o]utros serviços diferentes dos serviços postais», são definidos como a gestão de serviços postais (serviços pré e pós envio, incluindo os serviços de gestão do correio) e certos serviços relativos a envios postais, tais como a publicidade postal sem endereço.

16. De acordo com o artigo 19.o, n.o 1, da Diretiva relativa aos serviços públicos: «A presente diretiva não se aplica aos contratos celebrados pelas entidades adjudicantes para outros fins que não o exercício das atividades referidas nos artigos 8.o a 14.o […]»

III. Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais

17. A Poste Italiane é uma sociedade anónima. O despacho de reenvio indica que 29,26 % do seu capital social é detido pelo Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministério da Economia e das Finanças), 35 % pela Cassa Depositi e Prestiti e o remanescente por investidores privados. A Poste Italiane tem a concessão para o serviço postal universal. Também opera nos setores financeiro, dos seguros e das comunicações móveis.

18. Quando o anúncio de concurso impugnado foi publicado, a Poste Tutela era uma filial detida integralmente pela Poste Italiane. Em 1 de março de 2018, ocorreu a sua fusão com a Poste Italiane.

19. Em julho de 2017, a Poste Tutela havia publicado um anúncio de concurso para a celebração de acordos‑quadro relativos aos serviços de portaria, receção e vigilância dos acessos às instalações da Poste Italiane e de outras empresas do grupo, por um período de 24 meses (com a possibilidade renovação por 12 meses), cujo montante total estimado era de 25253242 euros.

20. Este anúncio de concurso indicava que tinha como base jurídica a Diretiva relativa aos serviços públicos. Foi publicado na Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (Jornal Oficial da República Italiana, a seguir «GURI») ( 4 ) e no Jornal Oficial da União Europeia ( 5 ).

21. Em 28 de setembro de 2017, a Pegaso Srl Servizi Fiduciari, a Sistemi di Sicurezza Srl e YW («os recorrentes») impugnaram o anúncio de concurso em causa no órgão jurisdicional de reenvio. Alegaram várias infrações ao Código dos Contratos Públicos italiano.

22. Em 20 de outubro de 2017, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender o procedimento de concurso em causa através de um despacho de medidas provisórias por considerar que as alegações dos recorrentes à primeira vista tinham fundamento.

23. A Poste Tutela e a Poste Italiane (a seguir «as recorridas») invocaram uma questão prévia a respeito da competência do órgão jurisdicional de reenvio. Alegaram que os órgãos jurisdicionais administrativos não são competentes quando os procedimentos de concurso lançados por uma empresa pública tenham por objeto a prestação de serviços que não tenham relação com os serviços incluídos nos setores especiais, tais como o setor postal.

24. O órgão jurisdicional de reenvio considera que esta questão da competência impõe que determine se a Poste Tutela (agora Poste Italiane) estava obrigada a lançar um procedimento de concurso para adjudicar os serviços em causa. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a Poste Tutela/Poste Italiane preenche(m) os requisitos para a qualificação de «organismo de direito público» na aceção da Diretiva 2014/23/UE ( 6 ) (a seguir «Diretiva relativa às concessões»), da Diretiva relativa ao setor público e da Diretiva relativa aos serviços públicos.

25. Foi nestas condições que o Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Deve a sociedade Poste Italiane SpA., com base nas características acima indicadas, ser qualificada de “organismo de direito público”, na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea d), do Decreto Legislativo n.o 50 de 2016 e das Diretivas de referência (2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE)? 2) Deve a referida qualificação ser extensiva à sociedade Poste Tutela SpA., detida a 100 %, no decurso de fusão já deliberada com a primeira, tendo em conta o considerando 46 da Diretiva 2014/23/UE relativa a pessoas coletivas controladas? [v., também, neste sentido, Tribunal de Justiça da UE, n.o 567, Quarta Secção, de 5 de outubro de 2017 [C‑567/15]: obrigação de concurso público para as sociedades controladas pela administração pública; Consiglio di stato [Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália], n.o 6211, Secção VI, de 24 de novembro de 2011]. 3) Essas sociedades estão obrigadas a lançar concursos públicos apenas para a adjudicação dos contratos relacionados com a atividade desenvolvida nos setores especiais, de acordo com a Diretiva 2014/25/UE, como entidades adjudicantes, para as quais a referida natureza de organismos de direito público deve considerar‑se incluída nas normas da parte II do Código dos Contratos Públicos, com plena autonomia negocial — e regras exclusivamente privadas — para a atividade contratual não relacionada com esses setores, tendo em conta os princípios estabelecidos na Diretiva 2014/23/UE, considerando 21 do preâmbulo e artigo 16.o? 4) Devem as referidas sociedades, nos contratos considerados alheios à matéria específica dos setores especiais, continuar — nos casos em que preencham os requisitos de organismos de direito público — sujeitas à Diretiva geral 2014/24/UE (e, portanto, às regras de concurso público), mesmo quando desenvolvem — devido à sua evolução desde a sua criação — atividades predominantemente de tipo empresarial e em regime de concorrência? 5) Em qualquer caso, quando existam estabelecimentos em que se desenvolvem, simultaneamente, atividades inerentes ao serviço universal e atividades alheias a este último, pode considerar‑se excluído o conceito de instrumentalidade — em relação ao serviço de interesse público específico — para contratos de manutenção, ordinária ou extraordinária, de limpeza, de reparações, bem como o serviço de portaria e guarda dos referidos estabelecimentos? 6) Finalmente, no caso de a posição da Poste Italiane SpA ser considerada correta, deve considerar‑se contrária ao princípio consolidado da confiança legítima dos participantes do concurso a convocação de um concurso em virtude de uma decisão própria — não sujeito a todas as garantias de transparência e igualdade de tratamento, estabelecidas pelo Código dos Contratos Públicos — devidamente publicitada sem mais indicações a esse respeito [no GURI] e no Jornal Oficial da União Europeia?»

26. Em 11 de outubro de 2018, a Poste Italiane informou, por carta, tanto o órgão jurisdicional de reenvio como o Tribunal de Justiça, de que tinha retirado o anúncio de concurso impugnado. A Poste Italiane solicitou expressamente ao órgão jurisdicional de reenvio que julgasse inadmissível o recurso interposto pelos recorrentes. Em 20 de outubro de 2018, o órgão jurisdicional de reenvio indeferiu este pedido.

27. Em 16 de outubro de 2018, depois de o Tribunal de Justiça ter sido informado pelos recorrentes de que o anúncio de concurso fora anulado, o Tribunal de Justiça perguntou ao órgão jurisdicional de reenvio se pretendia retirar o seu pedido de decisão prejudicial. Em 26 de outubro de 2018, o órgão jurisdicional de reenvio manifestou a sua intenção de manter o seu pedido de decisão prejudicial.

28. Em 9 de janeiro de 2019, em resposta ao pedido formulado pelo Tribunal de Justiça de fundamentação dos motivos pelos quais o órgão jurisdicional de reenvio considerava que o litígio em causa ainda se encontra pendente perante si, o Tribunal de Justiça recebeu do órgão jurisdicional de reenvio um esclarecimento adicional. Este último indicou por que motivo, em sua opinião, o litígio continuava pendente perante si e por que motivo, consequentemente, o Tribunal de Justiça deveria responder às questões submetidas.

29. Em 3 de abril de 2019, o órgão jurisdicional de reenvio informou o Tribunal de Justiça de que tinha sido apresentado um pedido de anulação de outro anúncio de concurso lançado pela Poste Italiane relativo aos mesmos serviços. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, este anúncio de concurso é idêntico ao que está em causa no presente processo. O órgão jurisdicional de reenvio suspendeu este novo processo até que o Tribunal de Justiça se pronuncie no âmbito do presente processo.

30. Apresentaram observações escritas a Pegaso Srl Servizi Fiduciari e a Sistemi di Sicurezza Srl, a Poste Italiane, o Governo italiano e a Comissão Europeia. Todos participaram na audiência que se realizou em 22 de janeiro de 2020.

IV. Apreciação

31. As presentes conclusões estão estruturadas da seguinte forma. Começarei por explicar por que motivo, atendendo à evolução verificada após a entrada do presente pedido de decisão prejudicial, não é necessário responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio (A). No caso de o Tribunal de Justiça não partilhar da minha posição, sintetizarei brevemente de que forma se deverá responder às questões‑chave. Proporei que atividades como as que estão em causa no processo principal (serviços de portaria, receção e vigilância dos acessos às instalações da Poste Italiane) estão sujeitas às regras da União em matéria de contratação pública, nomeadamente às previstas na Diretiva relativa aos serviços públicos em matéria de setores especiais (B).

A. Existência de um litígio pendente no processo principal?

32. Segundo jurisprudência constante, as questões relativas à interpretação do direito da União são submetidas por um juiz nacional no contexto factual e regulamentar que este define sob a sua responsabilidade e cuja exatidão não compete ao Tribunal de Justiça verificar. Essas questões gozam de uma presunção de pertinência ( 7 ).

33. Todavia, é também jurisprudência constante que é evidente que resulta simultaneamente da redação e da sistemática do artigo 267.o TFUE que o processo de reenvio prejudicial pressupõe que um litígio esteja efetivamente pendente perante o órgão jurisdicional nacional, em cujo âmbito este é chamado a proferir uma decisão que tome em consideração a decisão prejudicial do Tribunal de Justiça. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça pode verificar, inclusivamente oficiosamente, a persistência do litígio no processo principal ( 8 ). Se o litígio ficar desprovido de objeto no decurso da pendência do processo que corre perante o Tribunal de Justiça, tornando assim hipotéticas ou não relacionadas com um litígio real as questões prejudiciais submetidas, cabe ao Tribunal de Justiça decidir que não é necessário pronunciar‑se sobre o pedido de decisão prejudicial ( 9 ).

34. No presente caso, é controversa a questão de saber se ainda se encontra pendente um litígio que corre perante o órgão jurisdicional nacional. A controvérsia reveste duas vertentes: primeiro, o anúncio de concurso impugnado foi retirado pela Poste Italiane? Segundo, não obstante a retirada, existe outro motivo para que os autores mantenham um interesse em agir junto do órgão jurisdicional de reenvio?

1. Retirada do anúncio de concurso

35. Em resposta à questão colocada pelo Tribunal de Justiça sobre a questão de saber se ainda se encontra pendente um litígio, o órgão jurisdicional de reenvio observou que a Poste Italiane publicou para este efeito um anúncio no GURI, bem como versões resumidas deste anúncio em jornais diários. No anúncio publicado no GURI, foi indicado que a Poste Italiane tinha decidido «anular/revogar» o anúncio de concurso devido à complexa reestruturação da Poste Italiane, verificada na sequência da fusão ocorrida entre esta última e a Poste Tutela. Todavia, o órgão jurisdicional de reenvio prossegue notando que nos outros anúncios, nas versões resumidas dos anúncios publicados nos jornais diários, a Poste Italiane informou apenas que o procedimento de concurso tinha sido interrompido. O órgão jurisdicional de reenvio continua questionando‑se sobre se, ao fazê‑lo, a Poste Italiane terá pretendido corrigir as infrações alegadas pelos recorrentes ou proceder de forma diferente (mediante ajuste direto) a fim de satisfazer as necessidades que eram objeto do anúncio de concurso.

36. A Poste Italiane e o Governo italiano alegam que o anúncio de concurso foi formalmente retirado. Em especial, a Poste Italiane argumenta que a anulação foi devidamente publicada em todos os fóruns exigidos (no GURI, em dois jornais nacionais e em dois jornais locais, bem como no Jornal Oficial da União Europeia). Na sequência da anulação, foi lançado um novo procedimento de concurso para satisfazer de forma mais eficaz as novas necessidades da Poste Italiane decorrentes da reestruturação do grupo, em especial, da redefinição das necessidades em matéria de segurança e de controlo.

37. Os recorrentes não contestam que o anúncio de concurso tenha sido retirado. Contudo, mantêm a sua opinião de que o pedido de decisão prejudicial continua a ser admissível, mas por razões diferentes que se abordam na secção seguinte ( 10 ).

38. Tenho de admitir que, nesta fase, estou um pouco confuso. Com exceção do órgão jurisdicional de reenvio, todos os outros parecem concordar que o anúncio de concurso em causa foi retirado. O próprio órgão jurisdicional de reenvio confirma que na versão integral do anúncio publicado no GURI foi utilizado o termo «anular/revogar». O órgão jurisdicional de reenvio observa também que, nas versões resumidas do anúncio publicadas na imprensa diária, foi indicado que o procedimento «foi interrompido», mas que isto era uma consequência do despacho de medidas provisórias proferido pelo órgão jurisdicional de reenvio logo em 20 de outubro de 2017 ( 11 ).

39. Com base em todos os factos apresentados a este Tribunal, parece efetivamente que o anúncio de concurso foi retirado. O órgão jurisdicional de reenvio parece ter reservado a sua decisão sobre a questão de saber se se verificou ou não a retirada. Na sua resposta a este Tribunal, o órgão jurisdicional de reenvio sublinhou que, independentemente desta questão, persiste a questão da competência: saber se os órgãos jurisdicionais administrativos são competentes relativamente a estes anúncios de concurso.

40. Estou perfeitamente ciente da clássica divisão de tarefas no âmbito do processo de reenvio prejudicial. Na verdade, cabe exclusivamente ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o anúncio de concurso em apreço foi retirado, com base simultaneamente nos factos e na sua apreciação à face da legislação nacional. O lançamento de um novo procedimento de concurso pelo mesmo proponente pode constituir um indício adicional dessa retirada.

41. Contudo, este processo estica esta divisão clássica de tarefas aos respetivos limites. Não obstante a profunda de deferência que este Tribunal habitualmente confere aos seus parceiros com quem lida no âmbito de processos de reenvio prejudicial ao abrigo do artigo 267.o TFUE, é a este Tribunal, em última instância, que cabe a responsabilidade de determinar se continua ou não a ser regularmente competente ( 12 ).

42. De toda a documentação disponível resulta que o anúncio de concurso foi retirado. Com efeito, foi publicado um novo anúncio de concurso para a prestação dos mesmos serviços. Contudo, o órgão jurisdicional de reenvio continua a ter dúvidas sobre a questão de saber se o anúncio de concurso foi «formalmente» retirado.

43. Embora tenha dificuldades em compreender este raciocínio, tenho menos dificuldades em entender que um órgão jurisdicional de reenvio continue a pretender receber uma resposta no âmbito de um processo em que é sugerido que uma determinada parte demandada insiste, por uma questão de estratégia, em retirar os anúncios de concurso. Posso imaginar uma situação na qual uma entidade, que não pretende que certas questões sejam decididas sob a autoridade de um órgão jurisdicional, continue a retirar anúncios de concurso se estes forem impugnados, procurando assim sistematicamente privar da respetiva competência os órgãos jurisdicionais nacionais.

44. Esta seria certamente uma situação diferente. Nesse caso, inclusivamente na fase da apreciação da admissibilidade de um pedido de decisão prejudicial ( 13 ), poderia talvez ser demonstrada uma maior flexibilidade no que se refere ao conceito de litígio pendente. Afinal de contas, a proibição de práticas abusivas constitui um princípio transversal do direito da União ( 14 ).

45. Todavia, nenhuma das partes, nem sequer o órgão jurisdicional de reenvio, sugeriu que a Poste Italiane retirou repetidamente anúncios de concurso, com a intenção de evitar uma fiscalização judicial ou com o objetivo de dissuadir determinados proponentes de participarem no procedimento de concurso ( 15 ). Com efeito, é mais a situação contrária que se verifica: a Poste Italiane apresentou uma explicação plausível a respeito do motivo pelo qual retirou o anúncio de concurso inicial e parece ter atuado de forma consentânea com essa explicação ( 16 ).

46. Nestas circunstâncias, parece efetivamente que o litígio no processo principal ficou desprovido de objeto.

2. Interesse atual dos autores em atuar a nível nacional

47. A título subsidiário, o órgão jurisdicional de reenvio, os recorrentes, bem como, parcialmente, a Comissão Europeia, parecem considerar que este interesse se mantém, independentemente da retirada do anúncio de concurso.

48. O órgão jurisdicional de reenvio é da opinião que não se pode presumir que os recorrentes deixaram de ter interesse em agir contra o anúncio de concurso, ainda que este tenha sido retirado. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça deve apreciar o pedido de decisão prejudicial, tomando especialmente em consideração o princípio da eficácia da fiscalização jurisdicional.

49. Os recorrentes alegam que, não obstante a retirada, a legislação italiana continua a exigir que o tribunal competente aprecie a legalidade dos atos impugnados para efeitos da atribuição de indemnizações e se pronuncie sobre a repartição das despesas. Em especial, nos termos da legislação italiana, uma ação de indemnização pode ser intentada no prazo de 120 dias depois de transitada em julgado uma decisão de anulação. Para se pronunciar no âmbito de tal ação, é necessário, em primeiro lugar, que se estabeleça se o órgão jurisdicional de reenvio é competente. Esta questão exige que se determine se a Poste Italiane está sujeita às regras de contratação pública.

50. Segundo a Comissão Europeia, se se considerar que o anúncio de concurso foi formalmente retirado, este último facto não constitui, de modo nenhum, um elemento decisivo. A necessidade de resposta à questão 6 submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio assenta no facto de esta questão dizer respeito às consequências que decorrem de uma eventual violação da confiança legítima, sendo, por conseguinte, uma questão independente da manutenção em vigor do anúncio de concurso impugnado. Além disso, determinar se o anúncio de concurso impugnado diz respeito a uma proposta que se enquadra no âmbito de aplicação da Diretiva relativa aos serviços públicos é determinante para estabelecer qual é o órgão jurisdicional competente perante o qual os recorrentes podem intentar uma ação de indemnização.

51. Pelo contrário, segundo a Poste Italiane e o Governo italiano, os recorrentes já não têm um interesse em agir. Embora a Poste Italiane considere que uma decisão do órgão jurisdicional de reenvio não terá nenhum efeito favorável para os recorrentes, o Governo italiano alega que os recorrentes ainda não intentaram uma ação de indemnização. Assim, a perspetiva de tal ação é meramente hipotética.

52. Assim, não obstante a retirada do anúncio de concurso, foi sugerido que a) os recorrentes podem vir a intentar uma ação de indemnização relacionada com o anúncio de concurso impugnado e b) a questão das despesas continua a ter de ser decidida pelo órgão jurisdicional de reenvio.

a) Perspetiva de uma futura ação de indemnização

53. É jurisprudência constante que a justificação de um pedido de decisão prejudicial não reside na formulação de opiniões consultivas sobre questões gerais ou hipotéticas, mas antes na sua necessidade inerente para a resolução efetiva de um litígio ( 17 ). Em circunstâncias semelhantes às do processo principal, o Tribunal de Justiça já declarou que a intenção de intentar uma ação de indemnização, senda esta última meramente possível e hipotética, não pode justificar a manutenção de um pedido de decisão prejudicial quando o processo principal tenha ficado desprovido de objeto ( 18 ).

54. Os recorrentes confirmaram na audiência que ainda não foi proposta uma ação de indemnização perante o órgão jurisdicional de reenvio, nem perante nenhum outro órgão jurisdicional nacional que tenha aquele objeto. É certamente verdade que, na eventualidade de vir a ser intentada uma ação de indemnização, então a questão de saber se o anúncio de concurso era obrigatório e, por conseguinte, de saber qual é o órgão jurisdicional nacional competente para se pronunciar sobre esta matéria, assumirá especial relevância. Contudo, será especialmente importante para esta última ação que nenhuma ação se encontre neste momento pendente. Por conseguinte, no âmbito do presente processo que corre no órgão jurisdicional de reenvio, as questões relativas a uma eventual futura ação de indemnização são totalmente hipotéticas.

55. O facto, sublinhado pela Comissão Europeia, de que os autores podem ter tido uma confiança legítima de que o concurso público se manteria, e de que, em qualquer caso, é necessário responder à questão 6, em nada altera a conclusão anterior.

56. Primeiro, prima facie, surpreender‑me‑ia, a título pessoal, ficar a saber que o princípio da União da confiança legítima impede efetivamente que uma autoridade adjudicante fique impedida para sempre de retirar um anúncio de concurso. Tal significa então que, depois de publicado, um concurso público deve ser executado até ao fim, independentemente das (alterações às) circunstâncias?

57. Segundo, se assim não for, então a questão 6 também se torna efetivamente uma questão a ser apreciada no âmbito de uma eventual futura ação de indemnização, por violação de quaisquer outros direitos dos proponentes num concurso público ( 19 ). Contudo, uma vez mais, estas questões não constituem o objeto do processo que está atualmente pendente no órgão jurisdicional de reenvio.

b) Decisão quanto às despesas

58. Por último, há a questão das despesas dos processos nacionais. Ainda que o anúncio de concurso tenha sido retirado, o órgão jurisdicional de reenvio continua a ter de se pronunciar sobre as despesas do processo. Assim, pode ser sugerido que ainda se encontra pendente um litígio perante o órgão jurisdicional de reenvio no que se refere, pelo menos, às despesas.

59. Não me parece que se possa seguir esta lógica.

60. Primeiro, sempre foi meu entendimento de que, em geral, para existir um litígio pendente ( 20 ) é necessária uma correlação razoável (ainda que, efetivamente, possa não existir uma equiparação perfeita) entre o âmbito das questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio e o litígio que se encontra pendente perante este último. Por conseguinte, o objeto das questões submetidas tem de ter algum impacto na resolução do litígio que se encontra pendente perante o órgão jurisdicional nacional. Fora deste âmbito (e assim de forma hipotética) são questões que, independentemente da resposta que lhes vier a ser dada pelo Tribunal de Justiça, não terão nenhum impacto na resolução do litígio pendente perante o órgão jurisdicional de reenvio.

61. À luz desta perspetiva, não vislumbro de que forma a resposta às seis questões, formuladas aliás de forma bastante detalhada, que foram todas submetidas tendo em vista a fiscalização de um procedimento de concurso que estava em curso e do respetivo anúncio de concurso, pode ter um qualquer impacto na resolução da questão das despesas do litígio que se encontra perante o órgão jurisdicional nacional depois de este anúncio ter sido retirado. Trata‑se de uma mera questão de direito nacional, para a qual as questões apresentadas a este Tribunal não têm relevância para efeitos da questão pendente relativa às despesas.

62. Segundo, em geral, excetuada uma situação na qual as despesas estejam especificamente relacionadas com uma questão de interpretação do direito da União, o que deverá então ser devidamente explicado no pedido de decisão prejudicial, o facto de, depois de o objeto do litígio ter ficado desprovido de objeto, ainda ser necessário decidir sobre as despesas, não é suficiente para que o Tribunal de Justiça continue a ser competente ( 21 ).

63. Em princípio, a competência do Tribunal de Justiça extingue‑se quando um litígio deixa de estar pendente perante o órgão jurisdicional de reenvio, por exemplo porque o autor ou a autora obteve o que pretendia no decurso da ação, porque o autor da medida controvertida entretanto a retirou, ou porque as disposições legais aplicáveis se alteraram ( 22 ). Nestas circunstâncias, considera‑se que o litígio foi resolvido. Não é relevante que o órgão jurisdicional nacional ainda tenha de se pronunciar sobre as despesas ( 23 ). Se não compete ao Tribunal de Justiça resolver o litígio mediante a aplicação das disposições do direito da União aos factos em causa, compete‑lhe ainda menos a fortiori decidir sobre as despesas de um litígio que já não existe. Por conseguinte, decisões sobre despesas são uma questão da competência exclusiva do órgão jurisdicional de reenvio, com base na legislação nacional ( 24 ).

64. É claro que existe uma ressalva: exceto se a questão das despesas que se encontra pendente perante o órgão jurisdicional nacional estiver especificamente relacionada com a questão de interpretação do direito da União requerida a este Tribunal. Tal será, nomeadamente, o caso em duas circunstâncias.

65. Primeiro, o Tribunal de Justiça é certamente competente quando o litígio no processo principal tenha precisamente por objeto a questão das despesas. Em tal contexto factual, a missão do Tribunal nos termos do artigo 267.o TFUE consiste em interpretar qualquer disposição do direito da União que regule especificamente as despesas dos processos judiciais ou, mais genericamente, o direito a um acesso efetivo à justiça ( 25 ). No entanto, nestes casos, o Tribunal de Justiça é chamado a interpretar disposições concretas e harmonizadas do direito da União que regulam a imputação das despesas ou o seu limite máximo em determinadas matérias. Nesta última categoria, constitui um exemplo digno de nota uma disposição que estabelece que as despesas em questões ambientais «não podem ser exageradamente dispêndios[as]» ( 26 ).

66. Segundo, há também casos‑limite, nos quais não existem regras harmonizadas da União em matéria de despesas, mas nos quais a questão da interpretação ou da validade submetida a este Tribunal tem um claro impacto na decisão em matéria de despesas. É desta forma que interpreto a razão pela qual o Tribunal de Justiça decidiu dar uma resposta sobre o mérito no Acórdão Amt e o. ( 27 ).

67. O Acórdão Amt e o. tinha por objeto uma decisão de uma autoridade adjudicante de lançar um concurso público para a adjudicação de serviços de transporte público numa região italiana. A legislação nacional não permitia que os operadores económicos impugnassem judicialmente as decisões de uma autoridade adjudicante relacionadas com um processo de concurso em que tinham decidido não participar. O órgão jurisdicional de reenvio pretendia essencialmente saber se esses operadores económicos tinham legitimidade ao abrigo do direito da União.

68. No decurso do processo, após a adoção de uma nova lei, a autoridade adjudicante decidiu não dar seguimento ao concurso. Por conseguinte, o litígio ficou formalmente desprovido de objeto. No entanto, o Tribunal de Justiça considerou que o pedido de decisão prejudicial continuava a ser admissível e pronunciou‑se sobre o mérito da questão. Tal é compreensível atendendo à estrutura do processo e à única questão formulada pelo órgão jurisdicional de reenvio: opõe‑se ao direito da União o direito nacional que não permite que não proponentes num procedimento de concurso impugnem os documentos relativos ao procedimento de concurso?

69. A resposta afirmativa (ou negativa) a esta questão era decisiva para resolver a questão de saber se os autores no processo principal, que impugnaram os documentos relativos ao procedimento de concurso embora nele não tenham participado, iriam ou não suportar as despesas processuais.

70. Não podemos senão traçar uma comparação entre este último cenário, no qual a única questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio é conclusiva para a resolução da questão em matéria de despesas, e o presente caso. As seis questões, aliás bastante detalhadas, submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio dizem respeito à aplicabilidade de uma série de regras em matéria de contratação pública aos serviços de portaria, receção e vigilância dos acessos às instalações da Poste Italiane. Estas questões não suscitam nenhuma questão de interpretação de regras da União relativas a despesas ou, mais genericamente, ao custo global do processo judicial que foi iniciado pelos recorrentes. Da mesma forma, nenhuma das questões formuladas pelo órgão jurisdicional de reenvio suscita questões que podem ter um impacto direto na decisão em matéria de despesas. Em especial, não é contestada a legitimidade dos recorrentes para impugnarem o anúncio de concurso em questão. Por conseguinte, não vislumbro de que forma, independentemente de qual seja a resposta que possa vir a ser dada por este Tribunal às seis questões detalhadas submetidas, essa resposta pode ter um qualquer impacto na questão das despesas no presente processo, dentro dos parâmetros dos dois cenários acima apresentados.

71. Por conseguinte, atendendo às circunstâncias do presente caso, uma vez que o objeto do litígio (o anúncio de concurso) desapareceu e porque nenhuma ação de indemnização se encontra atualmente pendente, a futura decisão sobre as despesas não pode constituir o único motivo que justifique a manutenção do pedido de decisão prejudicial.

72. A título de nota final, reconheço facilmente que a questão da relevância da resposta a ser dada pelo Tribunal de Justiça para a resolução de um litígio real pendente perante o órgão jurisdicional nacional dificilmente será uma questão de evidente resolução perante duas possíveis soluções. Haverá certamente situações nas quais o Tribunal de Justiça mostrou mais complacência (ou mais imaginação) quanto à relevância exata que a sua resposta teria para a resolução do litígio concreto que se encontrava pendente perante o órgão jurisdicional nacional ( 28 ).

73. Ainda que assim seja, mesmo reconhecendo que se trata mais de uma continuidade de relevância do que de uma solução evidente perante duas possíveis soluções, as seis questões submetidas no presente pedido de decisão prejudicial situam‑se na parte exterior desta continuidade. Uma vez mais, a única questão que subsiste é a de saber de que forma estas questões são relevantes para o objeto do litígio que está atualmente pendente perante o tribunal nacional. A resposta difícil é a de que não o são.

74. Daqui resulta que não é necessário responder a nenhuma das questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

B. Quanto às questões prejudiciais

75. Atendendo a que a missão dos advogados‑gerais consiste em assistir (plenamente) o Tribunal de Justiça (artigo 252.o TFUE), irei abordar resumidamente o mérito das questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, para o caso de o Tribunal de Justiça não partilhar da minha opinião sobre a (des)necessidade de se pronunciar sobre as circunstâncias do presente caso. Contudo, fá‑lo‑ei de forma breve e na medida em que tal teria sido necessário se litígio não tivesse ficado desprovido de objeto. Ainda que o Tribunal de Justiça tivesse de se pronunciar sobre o mérito do processo, não seria necessário responder a todas as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

76. O órgão jurisdicional de reenvio submeteu seis questões. Através destas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, no essencial, saber se os serviços em causa, que foram submetidos a contratação pública pela Poste Tutela antes da sua fusão com a Poste Italiane, se enquadram no âmbito de aplicação das normas do direito da União em matéria de contratação pública, em especial da Diretiva relativa aos serviços públicos e a Diretiva relativa ao setor público ( 29 ).

77. As questões 1, 2 e 4 (e, parcialmente, a questão 3) dizem respeito à caracterização jurídica da Poste Italiane (e da Poste Tutela) como organismo de direito público na aceção da Diretiva relativa ao setor público e da Diretiva relativa aos serviços públicos. As questões 3 e 5 dizem respeito à aplicabilidade da Diretiva relativa aos serviços públicos a atividades como as que estão em causa no processo principal. Quanto à questão 6, o seu âmbito é, de certa forma, pouco claro. Pode ser entendida como uma questão de caráter genérico relativa à questão de saber qual é confiança legítima que é criada junto dos proponentes quando é lançado um procedimento de concurso e se essa confiança impede a retirada de um anúncio que já foi publicado ( 30 ). Pode também ser entendida no sentido de que através desta se pretende questionar se é criada uma confiança legítima junto dos proponentes numa situação na qual um organismo, que em princípio não está obrigado a organizar um procedimento de concurso, o faz por sua própria iniciativa.

78. Para efeitos do presente processo, através do qual o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se as atividades em causa são reguladas pelas normas da União em matéria de contratação pública e, em caso de resposta afirmativa, por qual delas, é manifestamente suficiente responder às questões 3 e 5, relativas à aplicabilidade da Diretiva relativa aos serviços públicos. Em meu entender, no contexto do anúncio de concurso que constituía o objeto perante o órgão jurisdicional de reenvio, devia ter sido aplicada às atividades em causa a Diretiva relativa aos serviços públicos.

1. Âmbitos de aplicação, respetivos, da Diretiva relativa ao setor público e da Diretiva relativa aos serviços públicos

79. Os âmbitos de aplicação, respetivos, da Diretiva relativa ao setor público e da Diretiva relativa aos serviços públicos encontram‑se definidos de modo diferente. No que respeita à sua aplicabilidade ao caso concreto, é suposto que os dois instrumentos se excluam mutuamente ( 31 ).

80. O âmbito de aplicação da Diretiva relativa ao setor público define‑se principalmente ratione personae. Aplica‑se genericamente às autoridades adjudicantes, e, assim, em especial ao Estado, às autoridades regionais ou locais e aos organismos de direito público ( 32 ), devido ao seu estatuto formal e à qualidade que revestem de pessoas coletivas.

81. Em contrapartida, o âmbito de aplicação da Diretiva relativa aos serviços públicos é sobretudo definido de forma material, por referência à natureza das atividades ( 33 ). Estas atividades estão indicadas nos artigos 8.o a 14.o desta diretiva. Abrangem, nomeadamente, calor, eletricidade, água, serviços de transporte, portos e aeroportos e serviços postais.

82. Em simultâneo, a Diretiva relativa aos serviços públicos é menos restritiva no que se refere à qualidade das pessoas abrangidas. Aplica‑se a uma vasta gama de «entidades adjudicantes». Esta última categoria inclui as autoridades adjudicantes, as empresas públicas e as empresas que beneficiam de direitos especiais ou exclusivos ( 34 ). Este âmbito alargado de aplicação pessoal é a consequência lógica do âmbito material da diretiva. Com efeito, esta última visa regular os setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais. Todavia, nos setores em que habitualmente existiam monopólios do Estado, as entidades que atualmente nestes operam assumem diversas formas jurídicas, pelo que «deverão ser identificadas de uma forma diferente da simples referência ao seu estatuto jurídico» ( 35 ).

83. Destas disposições resulta que o âmbito material da Diretiva relativa aos serviços públicos é definido de forma bastante restrita. Uma das mais importantes consequências desta diferença conceptual é a deque, por esta razão, no contexto da Diretiva relativa aos serviços públicos, não há margem para a aplicação da abordagem conhecida como a «teoria do contágio».

84. Esta abordagem foi originalmente consagrada pelo Tribunal de Justiça em 1998, no seu Acórdão Mannesmann Anlagenbau Austria e o. ( 36 ). Este processo dizia respeito à caracterização jurídica da tipografia do Estado Austríaco (Österreichische Staatsdruckerei, a seguir «ÖS»). Nos termos da legislação austríaca, a ÖS era uma empresa do Estado que mais tarde se transformou numa empresa comercial para efeitos do Código Comercial. A ÖS tinha como principal atividade a produção de documentos administrativos oficiais, para os quais eram exigidas medidas em matéria de sigilo ou de segurança. Contudo, também desenvolvia outras atividades, tais como a publicação de livros ou de jornais. O Tribunal de Justiça declarou que a ÖS era um organismo de direito público na aceção da Diretiva relativa ao setor público então em vigor. Como consequência, todas as suas atividades se enquadravam no âmbito de aplicação desta diretiva. Assim, foi considerado que mesmo as suas atividades comerciais estavam sujeitas à Diretiva relativa ao setor público devido ao seu estatuto jurídico de organismo de direito público.

85. Por conseguinte, resumindo de forma metafórica, muito à semelhança do Rei Midas, o toque do organismo de direito público «afeta» todas as suas atividades e faz com que todas estas sejam abrangidas pela Diretiva relativa ao setor público (embora talvez não as transforme necessariamente em ouro).

86. Em contrapartida, o Tribunal de Justiça recusou alargar esta lógica à Diretiva relativa aos serviços públicos no Acórdão Ing. Aigner ( 37 ). Este processo dizia respeito a uma empresa, a Fernwärme Wien, que foi criada com o objetivo de prestar serviços de aquecimento na cidade de Viena. À época, esta empresa também estava envolvida no planeamento geral de instalações de frio para grandes projetos imobiliários. Quando desenvolvia esta atividade, estava em concorrência com outras empresas. No seu acórdão, o Tribunal de Justiça voltou a declarar que todos os contratos celebrados por uma autoridade adjudicante estavam sujeitos às normas da União em matéria de contratação pública porquanto a Fernwärme Wien também era um «organismo de direito público». Contudo, o Tribunal de Justiça procedeu a uma distinção entre as atividades em causa: ao passo que os contratos relacionados com as atividades enumeradas na Diretiva relativa aos serviços públicos estavam sujeitos às regras nesta previstas, os outros contratos eram abrangidos pela Diretiva relativa ao setor público.

87. Daqui resulta que o estatuto jurídico de organismo de direito público tem como efeito alargar a aplicação das normas da União em matéria de contratação pública a todas as suas atividades ao abrigo da Diretiva relativa ao setor público. Contudo, não alarga a eventual aplicabilidade da Diretiva relativa ao setor público às atividades expressamente abrangidas pela Diretiva relativa aos serviços públicos. Por conseguinte, o âmbito de aplicação material desta última permanece intacto, independentemente do estatuto jurídico da empresa em questão. Do mesmo modo, a teoria do contágio não se aplica às atividades abrangidas pela Diretiva relativa aos serviços públicos.

88. Assim, a Diretiva relativa aos serviços públicos é uma lex specialis, ao passo que a Diretiva relativa ao setor público é uma lex generalis. Como lex specialis, a Diretiva relativa aos serviços públicos deve ser aplicada de forma mais restritiva.

2. «Serviços postais» ao abrigo da Diretiva relativa aos serviços públicos

89. Qual é então o âmbito do conceito de serviços postais nos termos da Diretiva relativa aos serviços públicos? Nos temos do artigo 13.o, n.o 1, esta diretiva aplica‑se às atividades que tenham por objetivo a prestação de serviços postais e de outros serviços diferentes dos serviços postais, nomeadamente desde que estes serviços sejam prestados por uma entidade que oferece igualmente serviços postais.

90. Transcrita, esta disposição parece definir duas categorias: i) os serviços postais (em sentido estrito); ii) os outros serviços indicados no artigo 13.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva relativa aos serviços públicos, desde que preenchidas as condições estabelecidas no artigo 13.o, n.o 1, alínea b). Contudo, a introdução do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva relativa aos serviços públicos também refere claramente que não se trata apenas destes serviços em sentido estrito, mas (iii) das atividades que tenham por objetivo a prestação de serviços postais ou dos outros serviços enumerados no artigo 13.o, n.o 2, alínea c).

91. Primeiro, aquilo que se entende exatamente por serviços postais encontra‑se definido normativamente no artigo 13.o, n.o 2, alínea b), como os serviços que consistem na aceitação, no tratamento, no transporte e na distribuição de envios postais, sendo apresentada uma definição de «envio postal» no artigo 13.o, n.o 2, alínea a). A definição inclui tanto os serviços abrangidos pelo serviço universal, como os dele excluídos.

92. Segundo, o artigo 13.o, n.o 2, alínea c), define esses «[o]utros serviços diferentes dos serviços postais» como «a gestão de serviços postais (serviços pré e pós envio, incluindo os serviços de gestão e de preparação interna do correio)» e como «serviços relativos a envios postais não incluídos [no artigo 13.o, n.o 2], alínea a), tais como a publicidade postal sem endereço».

93. Terceiro, o que sucede com a categoria residual ou adicional de «atividades que tenham por objetivo» a prestação de serviços postais e outras atividades que não os serviços postais?

94. Segundo a Poste Italiane e o Governo italiano, uma vez que não é aplicável a «teoria do contágio» no contexto da Diretiva relativa aos serviços públicos, o âmbito do artigo 13.o da Diretiva relativa aos serviços públicos deve ser interpretado de forma restritiva. Só estão abrangidos os dois tipos de atividades que estão expressamente enumerados no artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva relativa aos serviços públicos.

95. Concordo com a primeira proposta. Discordo da segunda.

96. Com efeito, a afirmação que o Tribunal de Justiça fez a este respeito no Acórdão Aigner está juridicamente correta. Contudo, a interpretação correta do artigo 13.o da Diretiva relativa aos serviços públicos é a interpretação segundo a qual o âmbito de aplicação desta não é tão restrito como aquele que é sugerido pela Poste Italiane e pelo Governo Italiano.

97. A meu ver, existe claramente uma terceira categoria inscrita no artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva relativa aos serviços públicos: as atividades que tenham por objetivo a prestação de serviços postais.

98. Primeiro, a redação não apenas do artigo 13.o, n.o 1, mas também do artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva relativa aos serviços públicos indica que «[n]a aceção da presente diretiva, entende‑se por “contratação pública” a aquisição de fornecimento, obras ou serviços, por contrato, por uma ou mais entidades adjudicantes a operadores económicos selecionados pelas mesmas, desde que esses fornecimentos, obras ou serviços visem a realização de uma das atividades referidas nos artigos 8.o a 14.o» ( 38 ). Estes dois recursos estilísticos indicam que o que é suposto estar abrangido pela diretiva não são apenas os serviços postais em sentido estrito, mas também outros fornecimentos ou serviços necessários para a prestação do serviço principal.

99. Segundo, este entendimento é igualmente confirmado pela lógica do setor. É legítimo assumir que a prestação de serviços postais em sentido estrito (aceitação, tratamento, transporte e distribuição de envios postais) é normalmente feita pelas próprias entidades adjudicantes. Seria bastante surpreendente descobrir que os correios, em especial o prestador do serviço postal universal, não procedem, de facto, eles próprios, à entrega de nenhum envio postal. Todavia, se se dissesse então, como sugere essencialmente a Poste Italiane, que a obrigação de recorrer a procedimentos de contratação pública só se refere aos serviços postais em sentido estrito, então o artigo 13.o, n.o 1, alínea a), bem como o artigo 13.o, n.o 1, alínea b), para este efeito, ficariam, na prática, esvaziados de qualquer conteúdo. A que serviços seriam então aplicáveis estas disposições?

100. Deste modo, é para mim bastante claro que o artigo 13.o da Diretiva relativa aos serviços públicos visa, em especial, obras, fornecimentos ou serviços que visem permitir a prestação de serviços postais. Conforme o Tribunal de Justiça declarou, «quando uma entidade adjudicante que exerça uma das atividades a que se refere expressamente [a Diretiva relativa aos serviços públicos] projetar, no exercício dessa atividade, a celebração de um contrato de prestação de serviços, de empreitada ou de fornecimento, ou a abertura de um concurso, esse contrato ou esse concurso regem‑se pelas disposições desta diretiva» ( 39 ).

101. Por conseguinte, em geral, a Diretiva relativa aos serviços públicos aplica‑se não apenas aos contratos adjudicados na esfera de uma das atividades nela expressamente indicadas, mas também aos contratos celebrados no exercício das atividades definidas na Diretiva relativa aos serviços públicos. Consequentemente, quando um contrato adjudicado por uma entidade adjudicante está relacionado com uma atividade que essa entidade desenvolve nos setores indicados na Diretiva relativa aos serviços públicos, esse contrato está sujeito aos procedimentos previstos nesta diretiva ( 40 ).

102. Contudo, a questão crucial passa a ser a de saber até onde pode ser levada esta lógica de «tem por objetivo» ou «a fim de permitir». Por um lado, certamente não é tão restrita conforme é sugerido pela Poste Italiane. Por outro, não é de tal forma amplo que equivale à aplicação de facto da teoria do contágio também dentro do âmbito da Diretiva relativa aos serviços públicos.

103. Em meu entender, «atividades que tenham por objetivo as […] prestações» previstas no artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva relativa aos serviços públicos devem ser entendidas no sentido de que incluem todas aquelas atividades que sejam necessárias ou estejam habitualmente associadas ao exercício dos serviços postais. Necessárias no sentido de que, sem estas, os serviços postais não podem ser corretamente prestados. Todavia, «atividades que tenham por objetivo» neste sentido inclui também atividades que, não sendo, propriamente, necessárias, estão normal e habitualmente relacionadas com a prestação deste tipo de serviços.

104. Sugiro que se incluam as duas categorias porque a fronteira entre ambas pode, por vezes, ser pouco nítida. É claro que, nos dias de hoje, a eletricidade necessária para o funcionamento das estações dos correios, os carros ou as motas usados na distribuição da correspondência ou os uniformes específicos para a fácil identificação dos agentes postais por parte do público, podem, todos eles, ser classificados como exemplos de fornecimentos necessários. No entanto, podemos contestar logo este último exemplo: é realmente necessário que os agentes postais enverguem um uniforme especial para que uma entrega eficaz dos envios postais? De facto, pode considerar‑se que um uniforme elegante não é, propriamente, necessário para a entrega eficaz dos envios postais. Um agente postal também pode certamente desempenhar esta tarefa se estiver vestido com calças de ganga e uma T‑shirt.

105. É por esta razão que a expressão «tenham por objetivo» não deve abranger apenas aquilo que é necessário tecnicamente, mas também aquilo que está habitualmente relacionado com. Assim, é improvável que as atividades que não estão habitualmente relacionadas com a prestação de serviços postais, tais como a contratação de seguros automóveis, a venda de jornais ou revistas, ou a abertura de um quiosque de massagens no átrio de uma estação dos correios, provavelmente não sejam qualificadas de atividades relacionadas com a normal prestação de serviços postais ( 41 ).

106. Além disso, caberá certamente aos órgãos jurisdicionais nacionais decidir se, atendendo aos factos do caso concreto, o fornecimento ou atividade específica em questão está habitualmente relacionada com a prestação de serviços postais ou de outros serviços que não sejam serviços postais. A lógica consiste em apreender o conjunto de prestações que, nos dias de hoje, se considera habitualmente que constitui uma prestação adequada de serviços postais.

3. Aplicação ao presente processo

107. O presente processo diz respeito aos serviços de portaria, receção e vigilância dos acessos às instalações da Poste Italiane e de outras empresas desse grupo. Estão estas atividades abrangidas pelo âmbito de aplicação da Diretiva relativa aos serviços públicos?

108. Segundo os recorrentes, ainda que não prestem, eles próprios, diretamente serviços postais, os serviços em causa são necessários e/ou estão associados ao exercício das atividades mencionadas no artigo 13.o da Diretiva relativa aos serviços públicos, na medida em que permitem o exercício das atividades inerentes ao serviço universal. O funcionamento eficiente das instalações nas quais o serviço universal é prestado também é assegurado pelo porteiro e pelos guardas.

109. Segundo a Poste Italiane, as atividades em causa não se enquadram nas atividades enumeradas na Diretiva relativa aos serviços públicos. As atividades em questão não são inerentes aos serviços que justificam a aplicação das regras de direito público porque não constituem um serviço que inclua a recolha e a entrega de correio. As atividades em causa não são acessórias aos serviços postais porque não são necessárias para a prestação destes serviços. Os serviços de portaria, receção e vigilância de acessos são atividades complementares e transversais a todos os tipos de serviços prestados pela Poste Italiane. As instalações abrangidas pelas atividades em causa são simultaneamente utilizadas como escritórios administrativos e como sede dos serviços financeiros. Da mesma forma, os serviços em questão são prestados a empresas de todo o grupo, incluindo às que não prestam serviços postais (por exemplo, a PostePay S.A., especializada em serviços de pagamento, serviços digitais e telemóveis; ou a Poste Vita, que presta serviços de seguros).

110. Segundo a Comissão Europeia, a Diretiva relativa aos serviços públicos é aplicável aos serviços que estão funcionalmente associados aos serviços que por esta estão expressamente abrangidos. No presente caso, as instalações que constituem a base dos serviços em questão são as mesmas onde são prestados os serviços postais. Não só é irrelevante que essas instalações sejam também utilizadas para operações financeiras, como não é necessário estabelecer o grau de intensidade da ligação funcional existente entre os serviços em questão e os serviços postais para se decidir da aplicabilidade da Diretiva relativa aos serviços públicos.

111. Concordo genericamente com os recorrentes e com a Comissão Europeia. Não há dúvida de que as atividades em causa são abrangidas pelo âmbito de aplicação da Diretiva relativa aos serviços públicos, na medida em que são necessárias para a realização adequada dos serviços postais e tenham, por conseguinte, por objetivo a prestação de serviços postais nos termos do artigo 13.o da Diretiva relativa aos serviços públicos.

112. Primeiro, a Poste Italiane (e a Poste Tutela no momento da publicação do anúncio de concurso) recai no âmbito pessoal da Diretiva relativa aos serviços públicos. Embora tenha havido uma ampla discussão nas observações escritas e orais apresentadas pelas partes sobre a natureza jurídica da Poste Italiane, não é necessário, para efeitos da aplicabilidade da Diretiva relativa aos serviços públicos, determinar se a Poste Italiane é um «organismo de direito público».

113. Basta notar que a Poste Italiane preenche os critérios do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva relativa aos serviços públicos para ser caracterizada como uma «empresa pública». Uma vez que a maioria das ações da Poste Italiane são detidas pelo Estado ou por organismos relacionados com o Estado ( 42 ), presume‑se que existe uma influência dominante do Estado sobre a Poste Italiane. Daqui resulta que a Poste Italiane é uma empresa pública na aceção do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva relativa aos serviços públicos.

114. Segundo, os serviços em questão são abrangidos pelo âmbito material da Diretiva relativa aos serviços públicos. Em meu entender, os serviços de portaria, receção e vigilância dos acessos às instalações da Poste Italiane são necessários para uma prestação adequada dos serviços postais. É certo que, de forma semelhante ao acima exposto ( 43 ), se pode discutir se estes serviços específicos são, propriamente, necessários para a prestação de serviços postais ( 44 ). Contudo, é certo que estão habitualmente relacionados com a prestação de tais serviços e, neste sentido, têm‑nos efetivamente por objetivo.

115. A este respeito, não é relevante que os serviços em causa não sejam prestados apenas por estações dos correios, sendo também prestados nos gabinetes de serviços administrativos nos quais não é realizado atendimento ao público e nas instalações onde são prestados serviços financeiros ou de seguros.

116. Primeiro, ainda que os gabinetes de serviços administrativos não estejam habitualmente abertos ao público — o qual constitui o grupo de utilizadores dos serviços postais —, o facto de as políticas relativas aos serviços postais serem decididas e implementadas nestes gabinetes significa que são simplesmente uma parte dos serviços postais. De certa forma, esta é a sequência do argumento apresentado pela Poste Italiane quando sugere que os serviços postais só consistem efetivamente no tratamento físico dos envios postais. Contudo, por necessidade, os serviços postais também devem incluir a gestão e o planeamento destes serviços: os serviços postais não surgem espontaneamente.

117. Segundo, no que respeita aos outros tipos de serviços prestados pela Poste Italiane, é provável que estes sejam prestados nas mesmas instalações que os serviços postais. Para determinar que não existe uma ligação funcional entre as atividades em questão e os serviços postais, é, em qualquer caso, necessário provar que estas atividades só foram objeto de um contrato para instalações que não estão, direta ou indiretamente, relacionadas com os serviços postais.

118. Terceiro, é um facto que o artigo 5.o, n.o 4, da Diretiva relativa aos serviços públicos prevê que poderá haver casos em que haverá alguma interferência quando as entidades adjudicantes optarem pela adjudicação de um contrato único (que abranja serviços postais e não postais). No entanto, mesmo nestes casos, esta diretiva aplica‑se ao contrato misto único dele decorrente.

119. Contudo, esta interferência não é inevitável. É a consequência da opção tomada pela entidade adjudicante de proceder desta forma e de ter todos esses serviços agrupados num único contrato. Com efeito, o artigo 6.o, n.o 1, permite que as entidades adjudicantes celebrem contratos separados para evitar uma aplicação indiferenciada da Diretiva relativa aos serviços públicos a todas as atividades da Poste Italiane— reconhecidamente diversas — por mais diversas que sejam.

120. Em suma, a lógica de funcionamento da Diretiva relativa aos serviços públicos é, de certa forma, contrária àquilo que a Poste Italiane parece sugerir. É efetivamente possível que a entidade adjudicante escape à aplicabilidade da Diretiva relativa aos serviços públicos se, em vez de lançar um procedimento de concurso misto aplicável transversalmente a todas as atividades, incluindo às atividades postais, optar por adjudicar contratos diferentes para cada atividade considerada individualmente. No entanto, não é possível escapar à aplicabilidade da Diretiva relativa aos serviços públicos através da vinculação de um contrato misto e alegar em seguida que, uma vez que a diretiva não se aplicaria a algumas partes do contrato se estas tivessem sido objeto de contratação separada, a diretiva não se aplica à totalidade do contrato.

V. Conclusão

121. Proponho que não é necessário responder às questões submetidas pelo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália).

( 1 ) Língua original: Inglês.

( 2 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243).

( 3 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

( 4 ) N.o 87 del 31 luglio 2017, 5.a Serie Speciale — Contratti Pubblici (N.o 87 de 31 de julho de 2017, 5.a Edição Especial — Contratos Públicos).

( 5 ) JO S 144 de 29 de julho de 2017 (anúncio de concurso n.o 297868).

( 6 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão (JO 2014 L 94, p. 1).

( 7 ) V., por exemplo, Acórdãos de 29 de maio de 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen e o. (C‑426/16, EU:C:2018:335, n.o 31); de 4 de dezembro de 2018, The Minister for Justice and Equality and Commissioner of the Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, n.o 27); e de 1 de outubro de 2019, Blaise e o. (C‑616/17, EU:C:2019:800, n.o 35).

( 8 ) V., por exemplo, Acórdãos de 13 de setembro de 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, n.o 24); de 5 de junho de 2018, Kolev e o. (C‑612/15, EU:C:2018:392, n.o 46); e de 19 de junho de 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, n.o 31).

( 9 ) V., por exemplo, Despachos de 10 de janeiro de 2019, Mahmood e o. (C‑169/18, EU:C:2019:5); de 2 de maio de 2019, Faggiano (C‑524/16, não publicado, EU:C:2019:399); e de 1 de outubro de 2019, YX (Transmissão de uma sentença ao Estado‑Membro de nacionalidade do condenado) (C‑495/18, EU:C:2019:808).

( 10 ) V. infra, n.o 49.

( 11 ) Conforme acima referido no n.o 22.

( 12 ) N.o 33 supra e jurisprudência citada.

( 13 ) V., para uma fase posterior, a segunda frase do artigo 100.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

( 14 ) V., por analogia, sobre a proibição de práticas abusivas em matéria de legislação relativa ao IVA, Acórdãos de 21 de fevereiro de 2006, Halifax e o. (C‑255/02, EU:C:2006:121) e de 22 de novembro de 2017, Cussens e o. (C‑251/16, EU:C:2017:881). No entanto, o princípio da proibição de práticas abusivas não se restringe certamente ao IVA: v. as minhas Conclusões no processo Cussens e o. (C‑251/16, EU:C:2017:648, n.os 23 a 30). V. também Acórdão de 26 de fevereiro de 2019, N Luxembourg I e o. (C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 e C‑299/16, EU:C:2019:134, n.os 96 a 102).

( 15 ) Note‑se que, noutro processo pendente no Tribunal de Justiça (C‑419/19, Irideos, JO 2019, C 328, p. 5) no qual são abordadas questões muito semelhantes às do presente caso, o anúncio de concurso em questão não foi retirado pela Poste Italiane.

( 16 ) N.os 35 e 36, supra.

( 17 ) V., por exemplo, Acórdãos de 10 de novembro de 2016, Private Equity Insurance Group (C‑156/15, EU:C:2016:851, n.o 56), e de 26 de outubro de 2017, Balgarska energiyna borsa (C‑347/16, EU:C:2017:816, n.o 31).

( 18 ) Despacho de 10 de junho de 2011, Mohammad Imran (C‑155/11 PPU, EU:C:2011:387, n.os18 a 22).

( 19 ) V., a este respeito, Acórdão de 26 de julho de 2017, Persidera (C‑112/16, EU:C:2017:597, n.o 25).

( 20 ) Supra, n.o 33 e jurisprudência citada.

( 21 ) A sugestão contrária conduziria a consequências bastante absurdas: uma vez que um órgão jurisdicional nacional tem sempre de decidir sobre as despesas pendentes, ainda que, por qualquer motivo, o litígio fique desprovido de objeto, significaria isto então que um processo intentado perante este Tribunal nunca poderia ser retirado porque a questão das despesas ainda se encontra pendente perante o órgão jurisdicional nacional? Assim, independentemente do desenlace de um processo a nível nacional, continuaria o Tribunal de Justiça a estar validamente chamado a pronunciar‑se?

( 22 ) V., por exemplo, Despacho de 14 de outubro de 2010, Reinke (C‑336/08, não publicado, EU:C:2010:604, n.o 14); e Acórdão de 27 de junho de 2013, Di Donna (C‑492/11, EU:C:2013:428, n.o 27).

( 23 ) V., por exemplo, Despacho de 14 de outubro de 2010, Reinke (C‑336/08, não publicado, EU:C:2010:604, n.os 15 e 16).

( 24 ) Acórdão de 6 de dezembro de 2001, Clean Car Autoservice (C‑472/99, EU:C:2001:663, n.o 27).

( 25 ) V., igualmente, Conclusões do advogado‑geral M. Campos Sánchez‑Bordona no processo Amt Azienda Trasporti e Mobilità e o.(C‑328/17, EU:C:2018:542, n.os 40 a 49).

( 26 ) V., para exemplos recentes, Acórdão de 17 de outubro de 2018, Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833) ou Acórdão de 15 de março de 2018, North East Pylon Pressure Campaign e Sheehy (C‑470/16, EU:C:2018:185).

( 27 ) Acórdão de 28 de novembro de 2018, Amt Azienda Trasporti e Mobilità e o. (C‑328/17, EU:C:2018:958) (a seguir «Amt e o.»).

( 28 ) V., para um exemplo recente, Acórdão de 1 de outubro de 2019, Blaise e o. (C‑616/17, EU:C:2019:800, n.os 26 a 29 e 31 a 39).

( 29 ) O órgão jurisdicional de reenvio também menciona a Diretiva 2014/23 relativa à adjudicação de contratos de concessão. Contudo, não vislumbro de que forma esta última pode ser relevante para o presente processo. No cenário pouco provável de as atividades em questão serem prestadas no âmbito de uma concessão, o último parágrafo do n.o 4 do artigo 5.o da Diretiva relativa aos serviços públicos prevê que, em princípio, «[n]o caso de contratos mistos que contenham elementos de contratos e de concessões relativos a obras, bens ou serviços, o contrato misto é adjudicado em conformidade com a presente diretiva» (o sublinhado é meu).

( 30 ) Que parece ser o entendimento da Comissão Europeia sobre quais as questões do órgão jurisdicional de reenvio que permanecem relevantes, não obstante o anúncio de concurso ter sido retirado (supra, n.o 50).

( 31 ) Artigo 7.o da Diretiva relativa ao setor público. V., também, artigos 5.o, n.o 4, e 6.o, n.o 3, da Diretiva relativa aos serviços públicos.

( 32 ) V. artigos 1.o, n.o 2, e 2.o, n.o 1, da Diretiva relativa ao setor público.

( 33 ) V. artigos 1.o, n.o 2, e 4.o, n.o 1, da Diretiva relativa aos serviços públicos.

( 34 ) V. artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva relativa aos serviços públicos.

( 35 ) Considerando 19 da Diretiva relativa aos serviços públicos.

( 36 ) Acórdão de 15 de janeiro de 1998, Mannesmann Anlagenbau Austria e o. (C‑44/96, EU:C:1998:4).

( 37 ) Acórdão de 10 de abril de 2008, Ing. Aigner (C‑393/06, EU:C:2008:213, n.os 28 a 30).

( 38 ) O sublinhado é meu.

( 39 ) Acórdão de 16 de junho de 2005, Strabag e Kostmann (C‑462/03 e C‑463/03, EU:C:2005:389, n.o 39).

( 40 ) V. Acórdãos de 16 de junho de 2005, Strabag e Kostmann (C‑462/03 e C‑463/03, EU:C:2005:389, n.os 41 e 42); de 10 de abril de 2008, Ing. Aigner (C‑393/06, EU:C:2008:213, n.os 56 a 59); e de 19 de abril de 2018, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi (C‑152/17, EU:C:2018:264, n.o 26).

( 41 ) Embora não haja dúvidas de que, em relação a esta última atividade, seria bastante aprazível.

( 42 ) Supra, n.o 17 das presentes conclusões.

( 43 ) Supra, n.os 101 a 103 das presentes conclusões.

( 44 ) Mas tal objeção poderia, de facto, fazer‑se em relação a quaisquer atividades que, em termos razoáveis, se considere habitualmente que constituem uma parte necessária dos serviços postais. É certo que os serviços postais podem eventualmente ser prestados sem eletricidade (as estações dos correios podem ser iluminadas à luz da vela), sem carros (os agentes postais podem andar a pé), ou sem serviços de limpeza (pilhas de lixo acumuladas não impedem fisicamente os clientes de aceder a um balcão dos correios).