Conclusões do advogado-geral Léger apresentadas em 21de Fevereiro de2002. - Reino de Espanha contra Comissão das Comunidades Europeias. - FEOGA - Apuramento das contas - Exercício de 1993. - Processo C-349/97.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-03851



Conclusões do Advogado-Geral

1. Por força do artigo 173.° , primeiro parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.° , primeiro parágrafo, CE), o Reino de Espanha pediu a anulação parcial da Decisão 97/608/CE da Comissão, de 30 de Julho de 1997, que altera a Decisão 97/333/CE relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1993 , na parte que lhe diz respeito.

I - Matéria de facto

2. A Decisão 97/333/CE da Comissão, de 23 de Abril de 1997 , foi adoptada antes de ter terminado o procedimento de conciliação a que recorreram determinados Estados-Membros, entre os quais o Reino de Espanha, em conformidade com a Decisão 94/442/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» . A decisão impugnada respeita ao apuramento das contas das despesas relativamente às quais tinha terminado o procedimento de conciliação. A Comissão estabeleceu o montante das despesas reconhecidas a cargo do FEOGA quanto ao exercício financeiro de 1993.

3. Quanto ao Reino de Espanha, a Comissão constatou que uma parte das despesas declaradas não respeitava as condições impostas pelas normas comunitárias e não podia, portanto, ser financiada pelo FEOGA, Secção «Garantia». Estas despesas são as relativas às ajudas à produção e ao consumo de azeite e à produção de forragens secas. Foram impostas as seguintes correcções financeiras:

1) Ajuda à produção de azeite:

- correcção financeira forfetária de 10% da ajuda paga pela Espanha durante a campanha de 1992/1993, ou seja, 5 939 261 511 ESP;

- correcção financeira de 224 414 161 ESP, correspondente ao montante das ajudas concedidas a duas organizações de produtores reconhecidas e aos seus membros;

- correcção financeira de 217 007 368 das despesas relativas ao cadastro olivícola.

2) Ajuda ao consumo de azeite:

- correcção financeira de 26 849 245 ESP, correspondente ao montante das ajudas concedidas a duas empresas de engarrafamento de azeite aprovadas;

- correcção financeira forfetária de 2% da ajuda paga pela Espanha durante a campanha de 1992/1993, ou seja, 811 514 867 ESP.

3) Ajuda à produção de forragens secas:

- correcção financeira de 2% das despesas declaradas pela Espanha, ou seja, 384 545 035 ESP.

4. Os fundamentos das correcções assim aplicadas às despesas são resumidos no relatório de síntese relativo ao resultado dos controlos para o apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», a título do exercício de 1993 .

II - Enquadramento jurídico geral

A - Normas relativas aos controlos das operações financiadas pelo FEOGA

5. O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum , dispõe, no seu artigo 3.° , n.° 1, que a Comunidade financia, através da Secção «Garantia» do FEOGA, as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.

6. Por força do artigo 4.° , n.° 2, do Regulamento n.° 729/70, A Comissão põe à disposição dos Estados-Membros os créditos necessários para que os serviços e organismos designados pelos Estados-Membros procedam, de acordo com as regras comunitárias e a legislação nacional, aos pagamentos destas intervenções. Nos termos do artigo 5.° , n.° 2, alínea b), deste regulamento, a Comissão apura, antes do final do ano seguinte, com base nas contas anuais acompanhadas dos elementos necessários ao seu apuramento, as contas dos serviços e organismos dos Estados-Membros.

7. O artigo 8.° , n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 dispõe que os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, para evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades e para recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.

8. Por força do artigo 8.° , n.° 2, deste Regulamento, na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências são suportadas pela Comunidade, excepto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros. As importâncias recuperadas são pagas aos serviços ou organismos pagadores e inscritos por estes em diminuição das despesas financiadas pelo FEOGA.

9. Em conformidade com o artigo 9.° , n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, os Estados-Membros porão à disposição da Comissão todas as informações necessárias ao bom funcionamento do FEOGA e tomarão as medidas susceptíveis de facilitar os controlos que a Comissão considere útil empreender no âmbito da gestão do financiamento comunitário, incluindo verificações locais. Os Estados-Membros comunicarão à Comissão as disposições legislativas, regulamentares e administrativas que tenham adoptado em cumprimento dos actos comunitários que tenham relação com a política agrícola comum, desde que esses actos tenham uma incidência financeira para o FEOGA.

10. Segundo o n.° 2 desta disposição, os agentes mandatados pela Comissão para as verificações locais têm acesso aos livros e a todos os outros documentos que digam respeito às despesas financiadas pelo FEOGA. A pedido da Comissão e com o acordo do Estado-Membro, serão efectuadas pelas instâncias competentes desse Estado-Membro verificações ou inquéritos relativos às operações referidas no presente regulamento. Podem neles participar agentes da Comissão.

11. Nos termos do seu artigo 1.° , n.° 1, o Regulamento (CEE) n.° 4045/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, relativo aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia» , e que revoga a Directiva 77/435/CEE , diz respeito ao controlo da realidade e da regularidade das operações que façam directa ou indirectamente parte do sistema de financiamento pelo FEOGA, Secção «Garantia», com base nos documentos comerciais dos beneficiários ou devedores, denominados «empresas». Segundo o artigo 2.° , n.° 1, do Regulamento n.° 4045/89, os Estados-Membros procederão a controlos dos documentos comerciais das empresas, tendo em conta o carácter das operações a controlar. As modalidades destes controlos são reguladas pelos números 2 e seguintes deste artigo.

12. Quanto às consequências financeiras para o apuramento das contas da Secção «Garantia» do FEOGA em caso de deficiências nos controlos efectuados pelos Estados-Membros, um grupo inter-serviços da Comissão adoptou critérios que foram aprovados pela Comissão e comunicados a todos os Estados-Membros no âmbito do comité de gestão do FEOGA, onde foram favoravelmente recebidos. Estes critérios prevêem três categorias de correcções segundo taxas forfetárias:

«A) 2% da despesa, quando a deficiência se limitar a partes do sistema de controlo de menor importância ou à realização de controlos que não são essenciais para garantir a regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que o risco de perdas para o FEOGA foi menor.

B) 5% da despesa, quando a deficiência disser respeito a elementos importantes do sistema de controlo ou à realização de controlos que desempenham um papel importante para a determinação da regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que o risco de perdas para o FEOGA foi significativo.

C) 10% da despesa, quando a deficiência se referir à totalidade ou aos elementos fundamentais do sistema de controlo ou à realização de controlos essenciais destinados a garantir a regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que houve um risco elevado de amplas perdas para o FEOGA.»

13. O relatório Belle recorda que é possível recusar a totalidade da despesa e que, por conseguinte, em circunstâncias excepcionais, uma taxa de correcção superior pode ser considerada adequada.

14. Em 1 de Julho de 1994, a Comissão adoptou a decisão n.° 94/442. Segundo o seu artigo 1.° , n.° 1, alíneas b) e c), o órgão de conciliação actuará no sentido de aproximar as posições divergentes da Comissão e do Estado-Membro em questão e, no termo dos seus trabalhos, elaborará um relatório sobre o resultado da tentativa de aproximação. O artigo 1.° , n.° 2, alínea a), precisa que, no que respeita à continuação do processo de apuramento das contas, a posição tomada pelo órgão não prejudicará a decisão definitiva da Comissão em matéria de apuramento das contas e não porá em causa o direito de recurso do Estado-Membro em questão contra esse decisão, ao abrigo do artigo 173.° do Tratado.

B - Criação de um serviço de controlo para o sector do azeite

15. Tendo a experiência demonstrado que, apesar da existência, no plano normativo, de um grande número de controlos específicos, se levantavam problemas com a execução pontual e eficaz destes controlos, que esta situação podia dar origem a despesas injustificadas para os fundos comunitários e que a estrutura administrativa dos Estados-Membros produtores não estava suficientemente adaptada à execução dos controlos previstos pela regulamentação comunitária, o Conselho adoptou, em 17 de Julho de 1984, o Regulamento (CEE) n.° 2262/84 do Conselho, que prevê medidas especiais no sector do azeite . Na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 593/92, de 3 de Março de 1992 , o artigo 1.° , n.° 1, primeiro parágrafo, prevê que cada Estado-Membro produtor criará, de acordo com a sua ordem jurídica, um serviço específico encarregado de determinadas actividades e dos controlos das ajudas comunitárias no sector do azeite, com excepção das restituições à exportação. O n.° 2 esta disposição dispõe, nomeadamente, que, a fim de assegurar a correcta aplicação do regime de ajuda à produção, o serviço:

- verifica a conformidade das actividades das organizações de produtores e respectivas uniões com o Regulamento (CEE) n.° 2261/84 do Conselho, de 17 de Julho de 1984, que adopta as regras gerais relativas à concessão da ajuda à produção de azeite e às organizações de produtores ;

- verifica a exactidão dos dados que figuram nas declarações de cultura e nos pedidos de ajuda, sem prejuízo dos controlos efectuados pelo Estado-Membro por força do artigo 14.° do Regulamento (CEE) n.° 2261/84;

- controla os lagares aprovados; e

- controla as empresas de acondicionamento aprovadas, em conformidade com o artigo 7.° do Regulamento (CEE) n.° 3089/78 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, que adopta as regras gerais relativas à ajuda ao consumo para o azeite , bem como, se for caso disso, os organismos profissionais reconhecidos ao abrigo do artigo 11.° , n.° 3, do Regulamento n.° 136/66/CEE . Por fim, nos termos do artigo 1.° , n.° 4, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 2262/84, inserido pelo Regulamento n.° 593/92, os Estados-Membros darão seguimento, no mais curto prazo, às verificações efectuadas pelo serviço. Nos termos do quinto parágrafo, transmitirão periodicamente à Comissão um relatório indicando o seguimento dado e as sanções aplicadas na sequência das verificações efectuadas pelo serviço ao efectuar os seus controlos.

16. Através da Lei n.° 28/1987 , o Reino de Espanha criou a agência para o azeite , cujas funções são, nomeadamente, a verificação da conformidade das actividades das organizações de produtores com a regulamentação comunitária.

17. Por seu lado, o Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), actualmente Fondo Español de Garantia Agraria , é o organismo ao qual incumbe conceder o reconhecimento das empresas beneficiárias, proceder aos pagamentos directos das ajudas, bem como dos adiantamentos, mediante depósito da caução exigida, e aplicar as eventuais sanções.

18. Os fundamentos sustentados pelo Governo espanhol dividem-se em três categorias de ajudas comunitárias: a ajuda à produção de azeite, a ajuda ao consumo de azeite e a ajuda à produção de forragens secas. O Governo espanhol imputa, além disso, à Comissão a violação de certos princípios de direito comunitário. Passarei a examinar sucessivamente os fundamentos invocados, agrupados por tema.

III - Ajuda à produção de azeite

A - Enquadramento jurídico

1. Disposições gerais

19. O Regulamento n.° 136/66 estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas.

20. O artigo 5.° , n.° 1, deste regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1915/87 , instituiu um regime de ajuda à produção de azeite, destinada a contribuir para a obtenção de um rendimento equitativo para os produtores. O n.° 2 desta disposição, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 3499/90 , prevê que a ajuda é concedida, por um lado, aos oleicultores cuja produção média seja de pelo menos, 500 quilogramas de azeite por campanha, em função da quantidade de azeite efectivamente produzida e, por outro, aos outros oleicultores, em função do número e do potencial de produção das oliveiras que cultivam e dos rendimentos destas, fixados forfetariamente, e desde que as azeitonas produzidas tenham sido trituradas.

21. Na sequência da adopção do Regulamento (CEE) n.° 1413/82 do Conselho, de 18 de Maio de 1982, que altera o Regulamento n.° 136/66 , foi instituído um sistema específico baseado na acção das organizações de oleicultores ou das suas uniões, encarregadas de efectuar certas operações ligadas à aplicação do regime de ajuda . O oitavo considerando deste regulamento precisa que uma vez que a actividade das uniões deve assegurar um controlo reforçado da produção dos oleicultores membros das organizações ligadas a estas uniões, convém reservar a estas últimas uniões o benefício do adiantamento sobre o montante da ajuda.

22. Em conformidade com o artigo 20.° -C, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 136/66, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1413/82, as organizações de produtores reconhecidas devem estar em condições de verificar a produção de azeitonas e de azeite dos seus membros. Segundo o n.° 2, alínea b) deste artigo, as uniões de OPR devem estar em condições de coordenar e verificar a actividade das organizações que as compõem. O artigo 20.° -C, n.° 3, dispõe que o reconhecimento de uma organização ou de uma união é retirado se as condições de reconhecimento não são ou não forem satisfeitas.

23. O artigo 5.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84 precisa, a este respeito, que as OPR declaram à autoridade competente, o mais tardar até 30 de Junho de cada ano, as eventuais modificações verificadas na sua estrutura depois do seu reconhecimento ou da sua última declaração anual e os eventuais pedidos de exclusão e de adesão recebidos. Com base nesta declaração e nos resultados dos seus eventuais controlos, a autoridade competente verificará se as condições requeridas para o reconhecimento continuam a ser respeitadas. Caso estas condições deixem de ser respeitadas ou a estrutura de uma organização não permita a verificação da produção dos seus membros, a autoridade competente deve proceder imediatamente, e o mais tardar antes do início da campanha seguinte, à retirada de reconhecimento, comunicando esta decisão à Comissão.

24. Por fim, e em conformidade com o artigo 11.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2261/84, os Estados-Membros certificam-se de que as verbas destinadas às uniões e às organizações de produtores em aplicação do artigo 11.° , n.° 1, são utilizadas exclusivamente para fins de financiamento das actividades que lhes incumbem nos termos do mesmo regulamento. O artigo 1.° , n.° 3, de tal regulamento prevê que, se as verbas retidas por uma organização de produtores não forem utilizadas, no todo ou em parte, para os fins de financiamento das actividades que lhes incumbem, são descontadas das despesas financiadas pelo FEOGA.

25. Segundo o artigo 2.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84, a ajuda é concedida mediante pedido apresentado pelos interessados ao Estado-Membro no qual o azeite foi produzido. O artigo 2.° , n.° 4, primeiro parágrafo, do regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 3500/90 do Conselho, de 27 de Novembro de 1990 , prevê que, no caso de olivicultores cuja produção média seja de, pelo menos, 500 quilogramas de azeite por campanha, a ajuda será concedida para a quantidade de azeite efectivamente produzida num lagar autorizado. Em conformidade com o artigo 5.° , n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 3061/84 da Comissão, de 31 de Outubro de 1984, que estabelece regras de aplicação do regime da ajuda à produção de azeite , o pedido da ajuda, a apresentar por cada olivicultor, deve comportar certas indicações, entre as quais o ou os lagares licenciados onde o azeite foi produzido, indicando, para cada um deles, a quantidade de azeitona laborada e a quantidade de azeite produzido. Tal pedido deve ser acompanhado por uma declaração do lagar que confirme as indicações do olivicultor.

26. Para efeitos da autorização, os lagares interessados devem respeitar um certo número de condições, enumeradas nos artigos 13.° do Regulamento n.° 2261/84 e 9.° do Regulamento n.° 3061/84. O artigo 13.° , n.° 4, do Regulamento n.° 2261/84, dispõe que se uma das condições da autorização deixar de estar preenchida, a autorização é retirada por um período com uma duração em função da gravidade da infracção. O artigo 13.° , n.° 6, do Regulamento n.° 2261/84 precisa, porém, que, caso a retirada da autorização de um lagar possa ter consequências graves sobre a capacidade de trituração numa determinada zona de produção, pode ser decidido autorizar esse lagar sob um regime de controlo especial. Para este efeito, e nos termos do artigo 9.° , n.° 4, do Regulamento n.° 3061/84, o Estado-Membro deve apresentar um pedido justificado à Comissão, precisando o tipo de controlo que se compromete a exercer sobre o lagar em causa.

2. O regime de controlos

27. Segundo o artigo 14.° do Regulamento n.° 2261/84, cada Estado-Membro produtor aplica um regime de controlos que garanta que o produto para o qual a ajuda é concedida tem direito ao benefício dessa ajuda.

28. O artigo 1.° , n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 3061/84 precisa, a este respeito, que a declaração de cultura deve indicar o número de oliveiras em produção, cujas azeitonas são utilizadas para a produção de azeite. Segundo o n.° 5 deste artigo, a ajuda é paga proporcionalmente à azeitona destinada à produção de azeite, quando uma parte das azeitonas for utilizada para fins diferentes de produção de azeite.

29. Segundo o artigo 14.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84, os Estados-Membros produtores controlam no local a actividade e o registo de existências de uma certa percentagem de lagares autorizados. O n.° 3-A desta disposição, inserido pelo Regulamento n.° 3500/90, precisa que, para efeitos de pagamento da ajuda aos olivicultores cuja produção média seja de, pelo menos, 500 quilogramas de azeite por campanha, os Estados-Membros produtores controlarão a exactidão das declarações de cultura com base em critérios a determinar, a correspondência entre a quantidade de azeite indicada no pedido de ajuda e a resultante do registo de existências de lagares aprovados, e a compatibilidade entre a produção de azeitonas declarada por cada olivicultor como tendo sido triturada num lagar autorizado e os dados que resultem da sua declaração de cultura, com base em critérios a determinar. Quanto aos olivicultores cuja produção média seja inferior a 500 quilogramas de azeite por campanha, o artigo 14.° , n.° 4, do Regulamento n.° 2261/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 3500/90, dispõe que o controlo deve permitir verificar a exactidão das declarações de cultura, com base em critérios a determinar e a existência da prova de trituração das azeitonas num lagar autorizado.

30. Por força do artigo 10.° , n.° 1, do Regulamento n.° 3061/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 928/91 da Comissão, de 15 de Abril de 1991 , o controlo referido do artigo 14.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84 incide sobre pelo menos 10% dos lagares aprovados que operem durante a campanha em causa. O artigo 10.° , n.° 3, dispõe que, tendo em vista o controlo da exactidão das declarações de cultura referida no artigo 14.° , n.os 3-A e 4, do Regulamento n.° 2261/84, alterado pelo Regulamento n.° 3500/90, os Estados-Membros produtores tomarão em consideração, inter alia, os dados resultantes do cadastro olivícola e dos ficheiros informatizados, os elementos resultantes dos controlos no local a que tenha sido submetido o olivicultor, os rendimentos em azeitona e em azeite fixados para a zona onde se encontrem a ou as explorações em causa.

31. O artigo 15.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2161/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 3500/90, dispõe que, sempre que os controlos referidos nos artigos 13.° e 14.° não permitam confirmar os dados que figuram no registo de existências de um lagar autorizado, o Estado-Membro em causa, sem prejuízo das sanções eventualmente aplicáveis ao lagar em questão, determinará a quantidade de azeite admissível à ajuda para cada produtor cuja produção média seja de, pelo menos, 500 quilogramas de azeite por campanha e que tenha mandado triturar a sua produção de azeitonas no referido lagar. Segundo o n.° 4 desta disposição, com vista à determinação da quantidade admissível à ajuda, o Estado membro tomará em consideração, nomeadamente, os rendimentos em azeitonas e em azeite estabelecidos forfetariamente em conformidade com o artigo 18.° deste regulamento, que prevê uma fixação por zonas homogéneas de produção.

3. O cadastro olivícola e os ficheiros informatizados de dados olivícolas

32. Tendo em vista, por um lado, obter os dados necessários para o conhecimento na Comunidade do potencial de produção de azeitona e de azeite e, por outro, assegurar um melhor funcionamento do regime comunitário de ajuda para este último produto, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 154/75, de 21 de Janeiro de 1975, que estabelece o cadastro oleícola nos Estados-Membros produtores de azeite .

33. O artigo 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 154/75 prevê que os Estados-Membros produtores de azeite organizarão um cadastro olivícola que abranja todas as explorações olivícolas situadas no seu território. O prazo para a organização deste cadastro terminou, no caso da Espanha, em 1 de Novembro de 1988, nos termos do artigo 1.° , n.° 2, deste regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 3788/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, que adapta, em razão da adesão de Espanha e de Portugal, certos regulamentos no sector de matérias gordas .

34. Através do Regulamento (CEE) n.° 2276/79 da Comissão, de 16 de Outubro de 1979, a Comissão estabeleceu as modalidades de aplicação para o estabelecimento de um cadastro oleícola nos Estados-Membros produtores de azeite . O Regulamento (CEE) n.° 586/88 da Comissão, de 2 de Março de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2276/79 , inseriu os artigos 6.° -A e 6.° -B. Segundo o artigo 6.° -A, os Estados-Membros produtores assegurarão, de acordo com o processo previsto no artigo 6.° , n.° 1, a actualização anual do cadastro olivícola, tendo em conta as eventuais alterações das declarações de cultura apresentadas pelos olivicultores. O artigo 6.° -B, n.° 1, dispõe que os Estados-Membros produtores que aderiram à Comunidade após a entrada em vigor deste regulamento podem investigar, por intermédio de ensaios, a metodologia melhor adaptada à situação da olivicultura nesses Estados-Membros. Para esse efeito, os Estados-Membros em causa transmitirão à Comissão, para aprovação, um programa de ensaios. Segundo o artigo 6.° -B, n.° 2, a Comissão comunicará ao Estado-Membro a sua decisão relativamente ao programa apresentado, se for caso disso, acompanhada das alterações que considerar oportunas. Após aprovação pela Comissão, o programa será executado, o mais depressa possível, sob a responsabilidade do Estado-Membro em causa.

35. Quanto ao financiamento do cadastro olivícola, o Regulamento n.° 154/75 foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 1794/79 do Conselho, de 9 de Agosto de 1979, no que diz respeito ao financiamento do cadastro olivícola . Segundo o novo artigo 3.° , n.° 3, segundo parágrafo, o financiamento, mediante uma diminuição da ajuda à produção, é realizado segundo o mesmo procedimento previsto para as despesas referidas nos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70. Por força do artigo 3.° , n.° 5, são elegíveis as despesas decorrentes dos contratos celebrados entre a autoridade competente do Estado-Membro produtor e as pessoas singulares ou colectivas encarregadas da execução dos trabalhos ou dos custos que não sejam os de gestão e controlo dos trabalhos, sempre que o Estado-Membro faça esses trabalhos através dos seus próprios serviços. O Estado-Membro informa previamente a Comissão do conteúdo dos contratos ou cadernos de encargos, ou das estimativas dos custos dos trabalhos.

36. O artigo 16.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2261/84 impõe, além disso, a cada Estado-Membro produtor que constitua e mantenha actualizados ficheiros permanentes informatizados de dados olivícolas. Nos termos do artigo 17.° , n.° 2, os ficheiros criados e o sistema de tratamento utilizado para o seu controlo devem ser compatíveis com o sistema informático utilizado por cada Estado-Membro produtor para o cadastro olivícola.

37. O artigo 14.° , n.° 5, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2261/84 obriga os Estados-Membros a utilizar tais ficheiros para a realização dos controlos e verificações previstos neste regulamento. Segundo o artigo 16.° , n.° 2, do mesmo regulamento, estes ficheiros devem conter todos os elementos adequados para facilitar as operações de controlo e a busca rápida de irregularidades, incluindo informações sobre a produção dos lagares. Além disso, o artigo 11.° , n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3061/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 98/89 da Comissão, de 17 de Janeiro de 1989 , prevê que os Estados-Membros procederão à introdução no ficheiro dos dados de base do cadastro olivícola, logo que os mesmos estejam disponíveis.

38. O artigo 11.° , n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3061/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 98/89, prevê que a introdução operacional do conjunto dos elementos do ficheiro informatizado deve ser efectuada até 31 de Outubro de 1990.

B - Quanto às correcções financeiras relativas à ajuda à produção de azeite

1. Quanto à correcção financeira pontual das ajudas pagas às organizações de produtores

a) Argumentos das partes

39. O Governo espanhol contesta a correcção de 224 414 161 ESP que lhe foi aplicada relativamente às ajudas pagas às OPR OPROL (Toledo) e APROL-JJAA (Badajoz).

40. Na sua opinião, não há motivo para recusar ajudas a um Estado-Membro, quando este demonstre que o seu sistema de controlo é aceitável.

41. Em resposta ao argumento da Comissão, segundo o qual a comunicação entre as comunidades autónomas e o FEGA é insuficiente, o Governo espanhol indica que, pelo contrário, o controlo exercido sobre as OPR é exaustivo. Explica que há razões pelas quais as notificações da AAO nem sempre implicam uma retirada automática da aprovação da OPR, como a Comissão pretende. Por outro lado, os processos relativos à aplicação de sanções são regidos pelo direito dos Estados-Membros, em conformidade com o artigo 2.° , n.° 4, do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias , o que implica, no caso do Reino de Espanha, a necessidade de iniciar um longo e complexo processo contraditório. A aplicação de uma sanção rápida não pode, portanto, ser imediata. Por outro lado, a retirada da aprovação é uma medida relativamente grave que não deve ser aplicada quando o incumprimento é de reduzida importância.

42. O Governo espanhol recorda que foi retirada a aprovação à OPROL, por decreto da Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 25 de Abril de 1995, mediante proposta da AAO. Quanto à APROL-JJAA, o Governo espanhol reconhece que a proposta de retirada apresentada pela AAO não foi seguida, mas acrescenta que esta proposta se fundava em meras suspeitas ou receios, e não em fundamentos suficientes.

43. O Governo espanhol contesta não ter comunicado à Comissão as informações que esta lhe tinha pedido e que alega não ter recebido.

44. Observa, além disso, que o único caso em que a legislação comunitária previu o desconto de verbas, reduzindo as despesas financiadas pelo FEOGA, é o caso em que se confirme que as verbas retidas pela OPR não tenham sido utilizadas, no todo ou em parte, para os fins de financiamento das actividades que lhe incumbam, nos termos do artigo 11.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84.

45. O Governo espanhol acrescenta que a decisão impugnada continuaria a ser ilegal, mesmo que se demonstrasse um funcionamento incorrecto de certas OPR. Na sua opinião, a correcção deve, em qualquer caso, ser aplicada à ajuda retida pela OPR para o seu funcionamento, e não a todos os olivicultores que dela sejam sócios. O princípio da personalidade da pena e, sobretudo, o princípio da proporcionalidade, exigem esta conclusão. Alega também que as decisões da Comissão nem sempre respeitam a ajudas pagas a todos os olivicultores, o que levanta a questão dos critérios utilizados pela Comissão e da arbitrariedade de que as suas decisões podem enfermar.

46. O Governo espanhol acusa a Comissão de gerar uma considerável insegurança jurídica ao não precisar as condições que justificam a retirada do reconhecimento. Sendo esta medida restritiva dos direitos individuais, deve ser aplicada quando as provas das irregularidades sejam reunidas segundo o processo aplicável. O Governo espanhol contesta a existência de incumprimentos. Considera que foram detectadas carências particulares que justificam um acompanhamento das OPR.

47. O Governo espanhol considera desproporcionado o facto de estender à ajuda recebida por todos os membros de uma OPR as consequências de uma irregularidade imputável a esta última, tanto mais que a maioria desses membros não cometeu qualquer infracção.

48. A Comissão explica que a correcção financeira pontual aplicada representa tanto a ajuda concedida à OPROL e à APROL-JJAA como a concedida aos produtores de azeite, durante o exercício de 1993, através destas duas organizações.

49. A Comissão recorda que esta correcção, tal como as outras correcções referidas na decisão impugnada, resulta das informações - ou da falta de informações - fornecidas pelas diferentes autoridades espanholas, das inspecções da AAO e dos diferentes controlos efectuados no local pelos serviços de controlo do FEOGA .

50. Estes procedimentos de verificação teriam permitido detectar irregularidades graves e persistentes na gestão e no funcionamento de seis OPR, entre as quais se encontravam as duas OPR visadas pela correcção em litígio. Estas últimas são as únicas que foram tidas em consideração para tal efeito, uma vez que puderam ser reunidos os dados necessários à avaliação da correcção na parte que lhe diz respeito.

51. A Comissão salienta o facto de as OPR serem um elemento essencial da gestão e do controlo da organização comum dos mercados, incumbindo-as a regulamentação comunitária, em contrapartida das ajudas e compensações financeiras que recebem, de obrigações concretas e tarefas específicas relacionadas com a gestão e com o controlo das ajudas comunitárias de que beneficiam os produtores que delas são membros.

52. A Comissão indica que, para serem reconhecidas como tal, estas organizações devem, obrigatoriamente, respeitar todas as exigências e condições previstas pela regulamentação comunitária, estabelecidas, sobretudo, pelo artigo 20.° -C do Regulamento n.° 133/66, na redacção dada pelo Regulamento n.° 1413/82, e pelo Regulamento n.° 2261/84, nomeadamente pelo seu artigo 5.° , n.° 3. Acrescenta que é essencial que todas estas organizações respeitem todas as obrigações, condições e tarefas impostas pela regulamentação comunitária, não só aquando da sua constituição, como durante toda a sua existência.

53. A Comissão sustenta que resulta destas disposições que, caso as condições exigidas para o reconhecimento deixem de ser respeitadas, a autoridade competente deve proceder imediatamente à retirada do reconhecimento, não dispondo de qualquer margem de apreciação. Esta medida não constitui uma sanção, resultando apenas de não se verificarem as condições necessárias para a sua continuação como OPR. A retirada de reconhecimento deve ser efectuada sem prejuízo das sanções que eventualmente se impuserem. As comunidades autónomas espanholas recusaram-se a proceder à retirada do reconhecimento das OPR em questão, proposta pela AAO, embora tenham, no essencial, admitido a existência das irregularidades detectadas.

54. Segundo a Comissão, o Reino de Espanha não comunicou a maioria das informações relativas às OPR em questão, que lhe foram pedidas por várias vezes.

b) Apreciação

55. A argumentação apresentada pelo Governo espanhol respeita às condições legais da retirada do reconhecimento das OPR, às provas das irregularidades cometidas, bem como à extensão da correcção aplicada ao Reino de Espanha em resultado destas irregularidades.

56. Passarei a examinar cada um destes pontos sucessivamente.

i) Condições da retirada do reconhecimento das OPR

57. Recorde-se que o Regulamento n.° 1413/82 instituiu um sistema específico baseado na acção das organizações de oleicultores ou das suas uniões, encarregadas de assegurar um controlo reforçado da produção dos oleicultores membros das organizações ligadas a estas uniões.

58. O artigo 20.° -C, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 136/66, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1413/82, determina as condições a que está sujeito o reconhecimento das organizações de produtores. As OPR devem, em particular, estar em condições de verificar a produção de azeitonas e de azeite dos seus membros.

59. O artigo 20.° -C, n.° 2, alínea b), deste regulamento descreve de modo inequívoco a consequência que resulta do desaparecimento das condições que justificaram o reconhecimento. Em tal caso, com efeito, é retirado o reconhecimento à OPR ou à união de OPR.

60. O artigo 5.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84 precisa as modalidades de retirada. Prevê que, com base na declaração anual a que as OPR estão sujeitas, através da qual dão a conhecer à autoridade competente as eventuais modificações verificadas na sua estrutura depois do seu reconhecimento bem como os resultados dos seus eventuais controlos, a autoridade competente verificará se as condições requeridas para o reconhecimento continuam a ser respeitadas. Não sendo esse o caso, «a autoridade competente deve proceder imediatamente, e o mais tardar antes do início da campanha seguinte, à retirada de reconhecimento [...]».

61. Na minha opinião, devem retirar-se quatro lições deste texto.

62. Por um lado, as condições que justificam o reconhecimento da OPR são facilmente identificáveis. Entre elas, encontra-se a capacidade de proceder à verificação da produção de azeitonas e de azeite dos seus membros, cuja falta é, precisamente, imputada às OPR em questão.

63. As condições que devem levar à retirada do reconhecimento são estabelecidas de modo explícito pela regulamentação comunitária. Como tal, parece-me abusivo acusar a Comissão, como o faz o Governo espanhol, de gerar uma insegurança jurídica ao não precisar tais condições. Além disso, ver-se-á que o fundamento das correcções financeiras aplicadas pela Comissão, a saber, a incapacidade das OPR de proceder às verificações da produção, foi claramente detalhado pela Comissão .

64. Por outro lado, a retirada do reconhecimento de que a OPR beneficia deve ocorrer logo que deixe de ser satisfeita uma das condições do reconhecimento. O artigo 20.° -C do Regulamento n.° 136/66, alterado pelo Regulamento n.° 1413/82, enumera as condições de que aquele depende, pelo que a falta de uma delas basta para o colocar em questão. No caso em apreço, a verificação, por parte das OPR, da produção deve ser efectiva e constante, para que a OPR mantenha o seu estatuto inicial.

65. Por conseguinte, demonstrando-se que as operações de verificação a que a OPR está vinculada são deficientes ou que a organização ou o seu funcionamento não lhe permitem proceder às mesmas, o estatuto de OPR da organização é posto em causa.

66. Além disso, as disposições atrás referidas não revelam a exigência de limites relativos à importância dos factos na origem da retirada. Resulta das disposições do artigo 20.° -C do Regulamento n.° 136/66, alterado pelo Regulamento n.° 1413/82, que a constatação de uma insuficiência na capacidade da OPR de proceder às operações de verificação basta para justificar a retirada do reconhecimento de que a mesma beneficia. Esta interpretação é confirmada pelo objectivo prosseguido pela legislação comunitária aplicável, que é o de instituir, com vista a assegurar uma gestão eficaz do regime de ajuda, um controlo reforçado da produção dos oleicultores membros das organizações ligadas às uniões profissionais , encarregando estas últimas de tal tarefa . Parece-me que a incapacidade de proceder às verificações da produção, quando se manifeste, não pode ser considerada como um motivo anódino que permita às autoridades nacionais não proceder à retirada do reconhecimento.

Nestas condições, o Governo espanhol não pode sustentar que os elementos de que as OPR em questão são acusadas não são suficientemente importantes para legitimar uma medida de retirada do reconhecimento de que beneficiaram.

67. Por fim, a retirada do reconhecimento deve ser efectuada rapidamente. O prazo máximo previsto pelo artigo 5.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84 corresponde ao início da campanha seguinte .

68. A competência reconhecida aos Estados-Membros quanto ao processo de retirada do reconhecimento tem aqui um limite temporal perfeitamente claro. Se a constatação de irregularidades deve, incontestavelmente, antes de ser tomada uma decisão com consequências graves, tal como a retirado do reconhecimento, dar lugar a um diálogo contraditório entre a autoridade competente e a OPR em questão, não há nada que justifique que a tomada dessa decisão ultrapasse o prazo legal imposto. Estando o Reino de Espanha, como os outros Estados-Membros, sujeito à obrigação de respeitar o prazo previsto no artigo 5.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84, compete-lhe adaptar os seus procedimentos internos para os tornar conformes a tal texto, e aplicá-los de modo a que não excedam o limite por ele fixado.

69. Ora, o Governo espanhol admite que as notificações da AAO nem sempre se traduzem por uma retirada automática do reconhecimento da OPR. Explica também que o reconhecimento foi retirado à OPROL em 25 de Abril de 1995, não tendo um ano de observação permitido constatar qualquer melhoria.

70. Portanto, o prazo do artigo 5.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84 não foi, manifestamente, observado.

71. Quanto à APROL-JJAA, o Governo espanhol não contesta que a proposta da AAO de retirada do reconhecimento que àquela dizia respeito, de 24 de Janeiro de 1994, não teve seguimento.

72. O Governo espanhol alega, todavia, que o pedido inicial de retirada se baseava em meras suspeitas ou receios, e não em fundamentos suficientes.

73. Há, assim, que examinar a argumentação desenvolvida pelo governo recorrente quanto à APROL-JJAA e à OPROL, segundo a qual as irregularidades constatadas não bastavam para justificar a retirada do reconhecimento.

ii) Irregularidades que justificam a retirada do reconhecimento

74. Viu-se já que a retirada do reconhecimento de que estas duas OPR beneficiavam ou não se verificou, ou foi decidida tardiamente. Ora, tal retirada impunha-se, uma vez que não tinham sido respeitadas as condições que lhes permitiam manter o seu estatuto inicial.

75. Com efeito, há vários elementos dos autos que desmentem a afirmação do Governo espanhol, segundo a qual o pedido inicial de retirada do reconhecimento da APROL-JJAA não era suficientemente fundado.

76. Por carta de 14 de Junho de 1994, dirigida à AAO, as autoridades competentes da Comunidade Autónoma da Estremadura indicaram ter realizado duas inspecções junto da APROL-JJAA, em 3 e 10 de Março de 1994. Resulta desta carta que a AAO tinha realizado uma inspecção à mesma OPR, em 23 de Setembro de 1993, cujos resultados tinham motivado a proposta de retirada de 24 de Janeiro de 1994. As inspecções de Março de 1994 permitiram constatar certas melhorias relativamente à situação descrita pela AAO, o que levou os serviços da Comunidade Autónoma da Estremadura, apesar de se manterem certas carências, a propor «um acompanhamento da gestão da APROL Jovenes Agricultores de Badajoz até à constatação de que estavam de novo reunidas todas as condições que tinham justificado o reconhecimento e de que eram respeitadas as disposições da regulamentação aplicável a este tipo de organização» . A carta precisa que a inspecção da AAO teve lugar no momento em que a OPR se encontrava privada do seu gerente, que não tinha ainda sido substituído, pelo que o pessoal da APROL-JJAA não tinha estado em condições de tomar em conta as advertências notificadas pela AAO.

77. A carta de 14 de Junho de 1994 confirma a existência de carências verificadas aquando da inspecção da AAO, bem como a continuação de algumas delas aquando das inspecções feitas pelos serviços da Estremadura. Na data destas últimas inspecções foram notadas insuficiências em matéria de contabilidade específica de gestão, a falta de cópias dos títulos de propriedade, as lacunas dos relatórios trimestrais de actividades e a impossibilidade de verificar, quanto a certas campanhas, o respeito dos prazos estabelecidos para a transferência das ajudas.

78. Ora, a retirada do reconhecimento não se verificou nesta fase, como não se tinha verificado a seguir à inspecção realizada pela AAO, apesar de terem sido notadas irregularidades mais numerosas e mais graves .

79. Além disso, a falta do gerente nesta data não parece susceptível de justificar, por si só, tais insuficiências, tal como é demonstrado pelos controlos dos serviços do FEOGA. Com efeito, o relatório feito por estes serviços na sequência de uma missão de inspecção efectuada de 20 a 24 de Junho de 1994 indica que várias OPR visitadas pela AAO não respeitavam as mais elementares condições exigidas pelo Regulamento n.° 2261/84 para a manutenção do seu reconhecimento. Entre estas OPR encontra-se a APROL-JJAA . Os inspectores do FEOGA indicam que esta OPR foi objecto de várias inspecções por parte da AAO desde 1989 e que nunca as diferentes recomendações formuladas nem as propostas de sanções foram tomadas em consideração pelas autoridades da Comunidade Autónoma da Estremadura .

80. As irregularidades assinaladas pela AAO eram, portanto, anteriores à inspecção do mês de Setembro de 1993 e, por conseguinte, à falta de gerente na APROL-JJAA.

81. O facto de não ter sido retirado o reconhecimento, depois da constatação destas insuficiências, antigas e persistentes, constitui, portanto, um elemento que justifica a correcção pontual contestada no que diz respeito à APROL-JJAA.

82. A situação da OPROL, do ponto de vista da existência de irregularidades justificativas da retirada do reconhecimento, é ainda mais clara. O decreto de 25 de Abril de 1995, já referido, através do qual foi declarada a retirada do reconhecimento desta organização de produtores, é a prova de que a OPROL tinha violado as suas obrigações como OPR. O ano de observação que lhe tinha sido concedido, em vão, como já se viu, pelas autoridades nacionais competentes demonstra a realidade e a antiguidade das acusações feitas a esta organização. De qualquer modo, estes dados não são contestados.

83. Resulta dos anteriores pontos i) e ii) que o Reino de Espanha não procedeu à retirada do reconhecimento concedido à OPROL e à APROL-JJAA nas condições impostas pela regulamentação comunitária, apesar das irregularidades verificadas. Estes elementos bastam para justificar a correcção financeira aplicada pela Comissão.

84. Todavia, o Governo espanhol contesta que, com base nestes factos, a Comissão tenha o direito de proceder a uma correcção fora dos casos em que se demonstre que as verbas retidas pelas OPR não tenham sido utilizadas, no todo ou em parte, para os fins de financiamento das actividades que lhes incumbam, em conformidade com o artigo 11.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84.

85. Tomando esta posição, o Governo espanhol limita a uma única hipótese o direito da Comissão de recusar a assunção do total ou de parte das despesas realizadas pelo Estado-Membro em questão, ignorando a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça nesta matéria.

86. A disposição invocada pelo Governo espanhol é muito específica. Resulta do Regulamento n.° 2261/84 que as OPR têm o direito de reter uma percentagem do montante da ajuda à produção que lhes seja paga, a fim de contribuir para os custos resultantes das operações de controlo que lhes são confiadas . O artigo 11.° , n.° 3. deste regulamento prevê a redução das despesas financiadas pelo FEOGA quando as verbas retidas não forem utilizadas para tal fim.

87. Não há dúvida de que esta disposição é apenas um dos casos em que é permitido à Comunidade não assumir as despesas irregularmente incorridas por um Estado-Membro. Como o Tribunal de Justiça tem declarado, por várias vezes, o FEOGA só financia as intervenções empreendidas com respeito pelas disposições comunitárias em vigor, no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas . É este o sentido que se deve dar aos artigos 2.° e 3.° , n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 , cujo alcance abrange outras hipóteses além de uma incorrecta afectação da percentagem retida por uma OPR.

88. Como a Comissão correctamente recordou, decorre destas disposições que, se um Estado-Membro mantiver o reconhecimento de uma organização de produtores e lhe conceder ajudas depois de as autoridades competentes terem constatado que tal OPR não preenchia, ou tinha deixado de preencher, as condições necessárias para o seu reconhecimento, acresce à infracção que constitui a não retirada do reconhecimento a constituída pelo pagamento de uma ajuda indevida. É esse o caso do Reino de Espanha, no processo em apreço.

iii) O alcance da correcção pontual aplicada ao Reino de Espanha

89. Há agora que definir o alcance da correcção financeira em litígio. Para este efeito, há que examinar o argumento do Governo espanhol segundo o qual esse alcance deve ser limitado, em qualquer caso, à ajuda retida pela OPR para o seu funcionamento, não devendo estender-se a todos os olivicultores que dela são membros. Depois de invocar o princípio da personalidade das penas, o Governo espanhol baseou-se no princípio da proporcionalidade, considerando que a extensão das consequências de uma irregularidade imputada a uma OPR em detrimento dos próprios produtores violava tal princípio. Denuncia, além disso, a arbitrariedade das correcções praticadas pela Comissão.

90. Para apreciar a conformidade de uma disposição de direito comunitário, em especial nos sectores das organizações comuns dos mercados agrícolas, com o princípio da proporcionalidade, há que verificar se as medidas instituídas por tal disposição ultrapassam os limites do que é necessário e apropriado para alcançar o objectivo pretendido pela regulamentação em questão. Mais precisamente, há que verificar se as medidas que a disposição em causa institui para a realização do objectivo que visa estão de acordo com a importância deste e se são necessárias para o atingir .

91. A norma que deve ser examinada à luz do princípio da proporcionalidade, retirada da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, é a que já foi atrás referida . Segundo esta norma, a Comissão só pode imputar ao FEOGA os montantes pagos segundo as regras estabelecidas nos diferentes sectores de produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-Membros qualquer outro montante pago, nomeadamente os montantes que as autoridades nacionais se consideraram, erradamente, autorizadas a pagar no âmbito da organização comum dos mercados . A não aplicação das normas pertinentes por parte das autoridades competentes espanholas provoca, como já disse, a aplicação da correcção financeira em litígio. Esta tem como consequência imediata impor ao Reino de Espanha a exclusão do financiamento comunitário da totalidade dos montantes pagos às OPR em questão, incluindo o montante das ajudas pagas aos próprios produtores.

92. Nos termos do seu sétimo considerando, o Regulamento n.° 729/70 visa a adopção de medidas destinadas a evitar e a proceder judicialmente em relação a todas as irregularidades e a recuperar as importâncias perdidas após tais irregularidades.

93. O financiamento dos produtores através das OPR, mas também o seu controlo por parte destas organizações, encontra-se entre as medidas instituídas no sector das matérias gordas. A existência de um controlo deficiente retira à Comunidade o meio de garantir que as condições que justificam o financiamento do sector agrícola em questão são satisfeitas. A exclusão do financiamento constitui a medida mais adequada se se pretender evitar que as ajudas sejam utilizadas para outros fins que não os que fundamentam a sua atribuição, salvo no caso de se demonstrar que os olivicultores membros das OPR não estão na origem de qualquer irregularidade susceptível de colocar em questão, total ou parcialmente, o financiamento comunitário.

94. O Governo espanhol sustenta, a este respeito, que a violação do princípio da proporcionalidade é demonstrada pelas verificações efectuadas junto dos olivicultores associados. Estas verificações teriam permitido constatar que os pagamentos efectuados respeitaram a regulamentação, não tendo 22 dos 26 olivicultores controlados cometido qualquer irregularidade.

95. Tal como a Comissão, entendo que estes elementos não têm força probatória, principalmente devido ao facto de os controlos relatados nas actas apresentadas pelo Governo espanhol terem sido realizados durante o ano de 1995. Ora, através da decisão impugnada, a Comissão questiona o funcionamento das OPR e dos produtores que delas são membros, tal como foi constatado durante o ano correspondente ao apuramento das contas em litígio. As infracções verificadas no âmbito das próprias organizações geram portanto sérias presunções de funcionamento irregular quanto aos produtores associados durante a campanha de 1993. As actas que foram juntas aos autos não permitem afastar estas presunções, dado que as constatações que descrevem podem ser resultado de melhorias que se verificaram depois do período em litígio.

96. Há que recordar, além disso, que as OPR desempenham uma missão de controlo da produção, pelo que a existência de deficiências graves no exercício deste controlo eleva a probabilidade de disfunções importantes na actividade dos produtores.

97. Pode, decerto, considerar-se a hipótese de se demonstrar que certos produtores não cometeram irregularidades. No sistema de financiamento instituído no sector das matérias gordas, o pagamento de ajudas pode ser feito por outros meios, além das OPR . A retirada do reconhecimento das OPR dentro dos prazos teriam, sem dúvida, permitido a tais olivicultores obter ajudas através de outra via legal, sem sofrerem as consequências negativas das infracções das OPR a que estavam associados.

98. Quanto a este aspecto, há que precisar que o financiamento indevido das duas OPR em questão resulta da tolerância revelada pelas autoridades espanholas a respeito daquelas. Estas autoridades recusaram-se a proceder à retirada do reconhecimento da APROL-JJAA; quanto à OPROL, procederam a tal retirada com um atraso que ultrapassava a duração de uma campanha inteira. Tomaram, portanto, a iniciativa de as financiar nas mesmas condições das outras OPR, sem ignorar que as OPR em causa continuavam a beneficiar de um reconhecimento que o seu funcionamento tinha deixado de legitimar. A prova da existência das irregularidades que lhes eram imputadas, associada à não retirada do reconhecimento, nas condições legais de que beneficiavam, legitima a imputação dos montantes pagos quanto ao exercício de 1993. Com efeito, a Comunidade não pode ser responsabilizada pelos danos sofridos pelos olivicultores membros de uma das duas OPR, que poderiam ter sido evitados por uma intervenção das autoridades espanholas.

99. Pelo conjunto das razões que precedem, a correcção financeira em questão não viola de modo algum, na minha opinião, o princípio da proporcionalidade.

100. Na mesma ordem de ideias, o Governo espanhol alegou que o facto de retirar, de uma irregularidade verificada numa organização, consequências para a ajuda recebida por todos os seus membros também não respeita o artigo 7.° do Regulamento n.° 2988/95. A Comissão contesta a aplicabilidade deste regulamento ao exercício de 1993.

101. Resulta do artigo 7.° do Regulamento n.° 2988/95 que as medidas e sanções administrativas comunitárias podem ser aplicadas às pessoas singulares ou colectivas que tenham cometido uma irregularidade, às que tenham participado na execução da irregularidade e às pessoas que tenham de responder pela irregularidade ou evitar que ela seja praticada.

102. Há que recordar que o contencioso relativo ao apuramento das contas dos Estados-Membros quanto às despesas financiadas pelo FEOGA é um processo de anulação, que opõe os Estados-Membros à Comunidade. Não visa determinar as responsabilidades dos operadores económicos nacionais, salvo na medida que estas sirvam para caracterização das irregularidades imputáveis às autoridades nacionais competentes. As medidas financeiras eventualmente tomadas contra um Estado-Membro baseiam-se, com efeito, em carências dos sistemas de controlo instituídos por cada Estado-Membro . Não prejudicam a atribuição da responsabilidade final da correcção financeira entre os operadores em causa, a qual deve, de qualquer modo, respeitar o princípio do artigo 7.° do Regulamento n.° 2988/95, desde que este seja aplicável à data dos actos em questão.

103. Por fim, segundo o Governo espanhol, as correcções praticadas pela Comissão revelam arbitrariedade, não se tendo verificado a extensão das correcções financeiras aos olivicultores no exercício anterior, ao contrário do que se passou no exercício em litígio.

104. Convém recordar os termos da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo os quais o facto de a Comissão não extrair consequências financeiras da verificação de deficiências num exercício não pode privá-la do direito de o fazer em exercícios posteriores, sobretudo se as referidas deficiências tiverem persistido e que, além disso, deficiências constatadas mais recentemente podem, também elas, ser tomadas em conta para determinar o nível da correcção forfetária .

105. Saliente-se que, tal como a Comissão declarou, a gravidade e a importância das irregularidades constatadas no funcionamento e na gestão das OPR podem justificar a extensão da correcção financeira à totalidade das despesas efectuadas através destas organizações.

106. Resulta das considerações anteriores que o fundamento baseado na irregularidade da correcção financeira pontual das ajudas pagas à OPROL e à APROL-JJAA deve ser rejeitado.

2. Quanto à correcção financeira forfetária de 10% das ajudas à produção pagas durante a campanha de 1992/1993

107. Segundo o relatório de síntese, os serviços do FEOGA realizaram dois controlos junto da AAO, referentes, nomeadamente, às ajudas à produção de azeite, em Setembro e em Outubro de 1993 e no mês de Março de 1994 .

108. Estes controlos, que se centravam, sobretudo, na actividade da AAO, foram completados por uma missão efectuada junto das Comunidades Autónomas da Andaluzia e da Estremadura, de 20 a 24 de Junho de 1994, bem como por uma segunda missão do FEOGA, de 30 de Janeiro a 3 de Fevereiro de 1995, que tinha por objecto a análise dos controlos efectuados pela AAO, nomeadamente junto dos lagares.

109. Uma missão realizada posteriormente, de 17 a 21 de Junho de 1996, relativa aos exercícios de 1993 e seguintes, permitiu completar as anteriores observações.

110. O conjunto destes trabalhos, bem como as explicações apresentadas pelas autoridades espanholas, teriam permitido ao FEOGA evidenciar diversas insuficiências e irregularidades.

111. Segundo o FEOGA, «o sistema de gestão e controlo das ajudas à produção de azeite em Espanha enferma de numerosas carências que dizem respeito à sua eficácia em geral (papel do FEGA, aplicação de sanções propostas pela AAO, pagamento com base nas árvores consagradas à produção de azeitonas de mesa) bem como aos controlos chave da medida (cadastro olivícola, ficheiro informatizado, rendimento forfetário atribuído aos produtores, controlo junto dos lagares e das OPR).

Nomeadamente, a ausência dos instrumentos regulamentares de base (cadastro e ficheiro) e a debilidade do conjunto dos procedimentos de controlo em vigor não estão em condições, em Espanha, de evitar sistematicamente o risco de desvios num sector particularmente sensível» .

112. Retomando os elementos do relatório de síntese, a Comissão acusa o Reino de Espanha do carácter demasiado limitado das relações entre a AAO e as comunidades autónomas, a falta de cadastro olivícola e de ficheiro informatizado de dados oleícolas, o insuficiente controlo dos lagares e dos rendimentos, bem como o pagamento indevido de ajudas aos produtores que comercializaram parte da sua produção como azeitonas de mesa.

113. A correcção de 5 939 261 511 ESP que, consequentemente, lhe foi aplicada é contestada pelo Reino de Espanha.

a) Quanto às condições que determinam a aplicação da correcção forfetária de 10%

i) Argumentos das partes

114. O Governo espanhol alega que a insuficiência do controlo das despesas que está na origem da correcção financeira em litígio, aplicada pela Comissão, só é admissível se se verificarem três condições: deve provar-se a deficiência do funcionamento geral do sistema de controlo do Estado-Membro, a constatação de carências graves, bem como a existência de fundamentos suficientes para afirmar que a deficiência do sistema de controlo implicou o desvio de montantes importantes para fins que não os previstos pelo legislador comunitário.

115. Segundo a Comissão, a responsabilidade pelo controlo das despesas incube, em primeira-mão, aos Estados-Membros. Por conseguinte, a não aplicação dos mecanismos de controlo impostos pela regulamentação comunitária constituiria uma infracção que obrigaria a Comissão a proceder às correcções financeiras impostas.

ii) Apreciação

116. As condições invocadas pelo Governo espanhol ignoram a jurisprudência do Tribunal de Justiça nesta matéria, segundo a qual o FEOGA apenas financia as intervenções empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas . Quando a Comissão recusa imputar ao FEOGA determinadas despesas, devido ao facto de terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária da responsabilidade de um Estado-Membro, compete a este Estado demonstrar que estão reunidas as condições para obter o financiamento recusado pela Comissão .

117. Esta facilitação do ónus da prova pela Comissão explica-se pelo facto de ser o Estado que está melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e ao qual incumbe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa possível da veracidade dos seus números e, se for caso disso, da inexactidão dos cálculos da Comissão . Em caso de contestação, incumbe à Comissão provar a existência de uma violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas e, uma vez provada esta, compete ao Estado-Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí advêm .

118. Vê-se assim que a recusa, por parte do FEOGA, de assumir certas despesas do Estado-Membro em causa, no âmbito do processo de apuramento das contas, não está de modo algum subordinada à demonstração da gravidade da infracção. Basta que as despesas tenham sido realizadas em violação da regulamentação comunitária e que o orçamento comunitário seja, por essa razão, exposto ao risco de um prejuízo.

119. Quanto à questão de saber se as carências constatadas eram suficientes para justificar a aplicação de um correcção forfetária de 10%, há que recordar que o critério aplicável é o estabelecido no ponto C) do relatório Belle. Aí se especifica que a taxa de 10% das despesas deve ser adoptada quando a deficiência se referir à totalidade ou aos elementos fundamentais do sistema de controlo ou à realização de controlos essenciais para a garantia da regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que houve um risco elevado de amplas perdas para o FEOGA.

120. É à luz destas considerações que se devem examinar os elementos de prova fornecidos pelo Governo espanhol contra as constatações em que a Comissão baseou a decisão impugnada.

b) Quanto às relações entre a AAO e as comunidades autónomas

i) Argumentos das partes

121. Segundo a Comissão, resulta do relatório de síntese que as relações entre a AAO, cujas funções incluem o controlo da ajuda à produção, e as comunidades autónomas, incumbidas da gestão da ajuda, são demasiado limitadas. Esta situação gera o risco de as decisões de gestão serem tomadas sem se dispor dos resultados dos controlos efectuados pela AAO. Além disso, os controlos correriam o risco de ser ineficazes, uma vez que AAO não estava informada de certos elementos de gestão fundamentais. Por fim, segundo o relatório de síntese, quer se trate de lagares ou de OPR, a AAO não recebe informações sistemáticas sobre o seguimento dado à sua proposta de retirada de reconhecimento e não intervém no decurso do processo de verificação posterior iniciado pelos inspectores das comunidades autónomas .

122. O Governo espanhol contesta a falta de comunicação suficiente entre a AAO e as comunidades autónomas. Entende que tais relações são boas e constantes.

123. A Comissão responde que a AAO não dispõe, para o desempenho das suas tarefas, dos meios necessários de que, segundo a regulamentação comunitária, devem beneficiar as agências para o azeite instituídas nos Estados-Membros. A Comissão denuncia a insuficiente comunicação de informações à AAO por parte das comunidades autónomas, bem como a tomada de decisões de modo unilateral por parte destas comunidades, sem concertação prévia com a AAO. Segundo a Comissão, todas as propostas de retirada de reconhecimento feitas pela AAO se fundam na existência de irregularidades graves e na inobservância das condições legais de concessão da ajuda. Ora, embora não contestem a maioria das irregularidades, as comunidades autónomas não procederiam à retirada do reconhecimento por meras razões de oportunidade.

ii) Apreciação

124. As acusações da Comissão são confirmadas tanto pelo relatório de síntese como pelos relatórios feitos pelos serviços de controlo do FEOGA na sequência da missão realizada no local de 20 a 24 de Junho de 1994 e do controlo documental preparatório do apuramento de contas do exercício de 1993 .

125. Com efeito, segundo o relatório de síntese, a AAO desconhece os limites utilizados pelas comunidades autónomas para definir os produtores que possuem um rendimento anormal, bem como o método e a extensão das verificações feitas pelas comunidades autónomas junto dos lagares para confirmar as verificações na origem da proposta de retirada de reconhecimento feita pela AAO . Os serviços de controlo do FEOGA salientaram um «forte espírito de rivalidade entre [a AAO e as comunidades autónomas], o que debilita muito a comunicação e a troca de informações entre os dois organismos» . O SENPA, organismo central encarregue da pagamento da ajuda à produção, não parece estar em condições de resolver os desacordos entre a AAO e as comunidades autónomas, Os serviços do FEOGA recomendam que as conclusões sobre os resultados sejam tomadas a nível central . A insuficiência das comunicações é ilustrada, por exemplo, pelo facto de «não incidirem sobre os resultados dos controlos dos documentos dos produtores que tiveram um rendimento anormal» ou sobre as diferenças constatadas entre o número de árvores que consta do pedido de ajuda e o que consta da declaração de cultura.

126. Estas constatações denotam a existência de disfunções e de uma insuficiente cooperação entre as principais autoridades nacionais responsáveis no sector da produção de azeite, que as explicações desenvolvidas pelo Governo espanhol não conseguem, na minha opinião, desmentir.

127. O Governo espanhol descreve as diferentes informações comunicadas pelas comunidades autónomas à AAO, relativamente ao exercício de 1993. Trata-se, em particular, das relativas às explorações suspeitas de rendimentos excessivos e à evolução e dos processos abertos pelas comunidades autónomas a quem foi remetida a proposta de retirada do reconhecimento. Não apresenta, todavia, qualquer prova susceptível de demonstrar a veracidade e a permanência destas relações de colaboração entre as diferentes instituições.

128. O Governo espanhol invoca a carta de 13 de Setembro de 1995, pela qual a Comissão transmite à AAO os nomes dos olivicultores que obtiveram rendimentos superiores aos geralmente admitidos na zona de produção . Além do carácter parcelar deste documento, que se limita aos olivicultores registados por uma única comunidade autónoma, a carta de 13 de Setembro de 1995 refere-se a um exercício posterior ao exercício em litígio, uma vez que se trata do exercício de 1994/1995.

129. Além disso, o facto de as autoridades competentes espanholas terem tomado iniciativas, no decurso do ano de 1995, para atenuar as carências de cooperação entre a AAO e as comunidades autónomas demonstra a existência de um problema estrutural anterior de significativa importância.

Com efeito, resulta da carta do FEGA n.° 18795, já referida, enviada em resposta à carta do FEOGA n.° 14826, de 3 de Abril de 1996, que, em 10 de Julho de 1995, tinha sido constituído um grupo de trabalho de coordenação, composto por representantes das diferentes instituições nacionais, entre as quais a AAO e as comunidades autónomas, para executar os trabalhos de direcção, supervisão e coordenação em matéria de ajuda à produção . O seu objectivo é «assegurar relações fluidas entre todos os organismos que intervêm de uma maneira ou de outra nas ajudas relativas ao azeite, coordenando a sua acção, graças a um acompanhamento regular da sua gestão» . Não será demais salientar que o primeiro projecto de acordo de cooperação entre o Ministério da Agricultura e Pescas espanhol e as comunidades autónomas com vista à aplicação do regime de controlo das ajudas à produção de azeite devia ser assinado em 1 de Junho de 1996, ou seja, muito depois do exercício em litígio. Associada às outras constatações feitas pelos serviços do FEOGA e relatadas nos documentos já referidos, esta reforma confirma a existência de dificuldades que afectavam a coordenação das diversas autoridades competentes nacionais.

130. A Comissão indica também que, segundo o relatório de síntese, as comunidades autónomas não seguem todas as recomendações de retirada de reconhecimento dos lagares e das OPR, feitas pela AAO após a constatação de graves irregularidades no seu funcionamento. No caso das OPR, mais de 50% das recomendações não seriam seguidas. 10% das propostas de retirada de aprovação dos lagares apresentadas pela AAO não seriam aplicadas pelas diferentes comunidades autónomas.

131. O Governo espanhol alega que a acusação feita pela Comissão foi já invocada em apoio da anterior correcção financeira, o que demonstra que um mesmo argumento justifica a aplicação de uma sanção dupla.

132. Como já se referiu atrás, o Governo espanhol não contesta que a retirada do reconhecimento concedido não é de carácter automático . Remete-se, assim, para os desenvolvimentos que dedico a este assunto, recordando a obrigação que recai sobre os Estados-Membros de proceder à retirada imediata do reconhecimento logo que se verifique uma das condições da retirada .

133. Quanto à hipótese, avançada pelo governo recorrente, de uma dupla sanção ser aplicada aos mesmo factos, deve recordar-se que a falta de retirada automática do reconhecimento não dá origem a duas correcções financeiras relativas a uma mesma série de irregularidades, mas sim a dois tipos de irregularidades. As irregularidades verificadas relativamente à OPROL e à APROL-JJAA justificam uma correcção pontual. As que são imputadas a quatro outras OPR são tidas em conta como um elemento adicional, no que respeita às insuficiências do sistema de controlo nacional, para efectuar a presente correcção forfetária. Não se trata, portanto, de a Comissão adoptar duas medidas de correcção financeira para punir os mesmos factos.

c) Quanto à falta do cadastro olivícola

134. Segundo o relatório de síntese, o objectivo visado pelo cadastro olivícola, que é o de identificar de modo sistemático qualquer declaração incorrecta ou fraudulenta e, desse modo, qualquer ajuda indevida, não é atingido pelo cadastro olivícola espanhol («registro oleícolo español») . O controlo administrativo exaustivo dos pedidos de ajuda permitido pelo cadastro olivícola não é realizado, o que implica um elevado risco de irregularidades. Além disso, durante a missão realizada em 1996, foram apontadas dificuldades de exploração do ROE que põem em questão a sua utilização. As referências cadastrais das parcelas constantes das declarações de cultura e no ROE nem sempre coincidem, devido às actualizações do cadastro fundiário verificadas entre a data da apresentação da primeira declaração de cultura e a data de realização da constituição do cadastro. Além disso, não se sabe se as declarações de alteração apresentadas em cada campanha são declarações que integram as declarações anteriores ou que as substituem. Por fim, os dados do ROE não sofreram, até à data do relatório de síntese, qualquer validação. Não são, portanto, confrontáveis aos dos produtores.

i) Argumentos das partes

135. O Governo espanhol alega que a acusação da Comissão, segundo a qual o ROE não permite identificar de modo sistemático todas as declarações incorrectas ou fraudulentas, é excessiva. Com efeito, um Estado-Membro não pode ser punido por não ter atingido a perfeição no exercício da sua função de controlo das ajudas, sobretudo se se tiver em conta a complexidade do assunto.

136. Segundo o Governo espanhol, a Comissão invoca a necessidade de um controlo da ajuda concedida em função do número de oliveiras, enquanto que, em conformidade com a regulamentação comunitária, este tipo de ajuda é reservado aos pequenos olivicultores. Ora, em Espanha, 90% das ajudas são pagas aos olivicultores que produzem mais de 500 kg de azeite, pelo que o critério com base no qual a ajuda é concedida devia ser o azeite produzido e não o número de oliveiras.

137. O Governo espanhol acrescenta que a falta, ou o imperfeito funcionamento, do cadastro olivícola não basta para concluir pela falta de controlo. O facto de o ROE não estar concluído para a campanha de 1992/1993 não poderia justificar uma correcção financeira. Além disso, não se esperava que o ROE estivesse pronto a funcionar nessa data.

138. As dúvidas expressas pelo FEOGA sobre a possibilidade de utilizar o ROE também não justificariam a correcção aplicada. O Governo espanhol sustenta, com efeito, que nenhum registo pode reflectir sistematicamente a realidade. Seria necessariamente aproximativo e constituiria, sobretudo, um auxílio ao controlo, não sendo dotado da eficácia absoluta que a Comissão lhe atribui.

139. Por fim, o Governo espanhol considera exagerada a acusação baseada na interpretação das declarações de alteração apresentadas em cada campanha. Explica que as declarações de cultura não são alteradas em cada campanha e que são apresentadas declarações complementares simplesmente quando ocorreram modificações na exploração. Sem excluir que tais declarações possam conter erros, considera que estas circunstâncias não podem ser consideradas como causa de graves dificuldades.

140. A Comissão responde que o artigo 1.° do Regulamento n.° 154/75 exige a instituição do cadastro olivícola antes de 1 de Novembro de 1992. Este cadastro deveria poder ser utilizado durante a campanha correspondente ao exercício de 1993. A infracção à regulamentação comunitária está, portanto, provada, uma vez que tal não se verificava nessa data. A falta de cadastro olivícola constitui, por si própria, uma carência essencial do regime de controlo das ajudas à produção de azeite que imporiam à Comissão a adopção de correcções financeiras.

141. A Comissão acrescenta que, contrariamente ao que o Governo espanhol alega, os controlos praticados em Espanha são insuficientes e revelam deficiências sérias, pelo que não permitem paliar as deficiências e o mau funcionamento do ROE.

142. Salienta, além disso, que as dificuldades de exploração do ROE descritas no relatório de síntese colocam em causa a sua capacidade de desempenhar a sua função de controlo.

143. O Governo espanhol replica que, ao invocar um prazo para a instituição do ROE, a Comissão está em total contradição com o processo de criação do ROE que ela própria empreendeu a par do Reino de Espanha, segundo um calendário preciso e em conformidade com o artigo 6.° -B do Regulamento n.° 2276/79, aditado pelo Regulamento n.° 586/88. A Comissão conhecia perfeitamente o prazo fixado para o encerramento definitivo dos trabalhos, a saber, o ano de 1998.

144. Segundo o Governo espanhol, não haveria nenhum registo totalmente eficaz, com capacidade para identificar de modo sistemático todas as declarações de cultura incorrectas ou fraudulentas e, deste modo, todas as ajudas indevidas. Além disso, as observações da Comissão revelam um reconhecimento implícito da utilização do ROE. Por fim, a recente conclusão do processo de implantação do ROE seria incompatível com a sua actualização imediata.

145. A Comissão considera que o Regulamento n.° 2276/79, alterado pelo Regulamento n.° 586/88, respeita a um programa piloto de testes metodológicos que em nada reduz a necessidade de criar o ROE dentro do prazo previsto pela regulamentação comunitária. Na sua opinião, o Governo espanhol não demonstrou que o atraso na criação do ROE fosse devido a uma impossibilidade absoluta. Acrescenta que o facto de, depois de decorrido o prazo para a instalação do ROE, ter assistido o Governo espanhol na execução das suas obrigações não elimina o incumprimento que lhe é imputado nem prova a impossibilidade absoluta do Reino de Espanha de respeitar o prazo em litígio. Ainda menos deve esta situação ser interpretada como uma aceitação implícita do atraso e das suas consequências na perspectiva no regime do controlo das ajudas.

146. Segundo a Comissão, a ausência do cadastro olivícola constitui, em si, uma deficiência essencial do regime de controlo das ajudas à produção de azeite que justifica a correcção financeira, tanto mais que os controlos efectuados pelo Reino de Espanha não atingiram qualitativamente nem quantitativamente o nível necessário para compensar tal ausência. Por este motivo, o risco de fraude é sério. Acrescenta que, em aplicação do artigo 6.° -A do Regulamento n.° 2276/79, aditado pelo Regulamento n.° 586/88, os Estados-Membros devem assegurar a actualização anual do cadastro olivícola. Esta obrigação não pode ser considerada como sendo a causa das actuais dificuldades de exploração do ROE.

ii) Apreciação

147. Nos termos do artigo 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 154/75, os Estados-Membros produtores de azeite deverão organizar um cadastro olivícola que abranja todas as explorações olivícolas situadas no seu território. Resulta do artigo 1.° , n.° 2, alínea b), deste regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 3788/85, que o cadastro olivícola, cuja função é a de fornecer os dados necessários sobre o potencial de produção e de melhorar o funcionamento do regime de ajudas, devia estar completamente organizado no Reino de Espanha em 1 de Novembro de 1992.

148. O Governo espanhol reconhece que nessa data o ROE estava inacabado . Faz referência ao direito, reconhecido pelo Tribunal de Justiça, de invocar a impossibilidade absoluta de executar correctamente uma decisão comunitária, sem, todavia, apresentar provas de tal impossibilidade. Além disso, o auxílio técnico prestado pela Comissão não pode ser interpretado como uma dispensa, concedida ao Governo espanhol, de respeitar o prazo legal, não havendo nenhuma disposição da regulamentação comunitária aplicável que confira tal poder à Comissão. Não se prova, de resto, que esta tenha dado a entender ter poderes para derrogar as normas aplicáveis.

149. O argumento apresentado pelo Governo espanhol, segundo o qual a utilidade do cadastro olivícola, como instrumento de controlo, seria menor em Espanha, tendo em conta o perfil médio dos olivicultores espanhóis, deve ser rejeitado. Segundo o governo recorrente, a existência de uma maioria de grandes produtores que recebem, por esse facto, a ajuda em função da quantidade de azeite produzida e não em função do número de oliveiras e do seu rendimento, em conformidade com a regulamentação comunitária aplicável, justifica que seja dada prioridade ao controlo dos lagares.

150. Ora, como a Comissão observa, o controlo dos lagares, independentemente do seu alcance, não é susceptível de compensar a imperfeição do cadastro olivícola. Sendo as ajudas comunitárias pagas aos olivicultores e não aos lagares de azeite, não basta fazer incidir os controlos principalmente sobre estes últimos. A importância dos dados contidos no cadastro olivícola é real, nomeadamente no que respeita ao número de oliveiras, uma vez que a determinação das quantidades de azeite produzidas que podem ser objecto de ajuda depende do rendimento em azeitonas e em azeite, fixado forfetariamente, o que pressupõe um conhecimento preciso do número de oliveiras.

151. Acresce que as dificuldades de exploração do ROE não são contestadas pelo Governo espanhol, que explica a falta de actualização anual prescrita pelo artigo 6.° -A do Regulamento n.° 2276/79, aditado pelo Regulamento n.° 586/88, pela existência do processo de instalação do ROE.

152. O Governo espanhol não demonstrou, portanto, que os dados recolhidos pelos serviços de controlo do FEOGA eram incorrectos.

d) Quanto à falta de ficheiros informatizados de dados olivícolas

153. Resulta do relatório de síntese que, à data das inspecções realizadas pelos serviços do FEOGA, não havia um ficheiro informatizado central. Deste modo, não se podia fazer convenientemente qualquer verificação eficaz, tendo em conta o elevado número de beneficiários. Segundo os serviços do FEOGA, certas melhorias apresentadas pelas autoridades nacionais competentes em 1996, bem como certos controlos suplementares, só puderam produzir efeitos relativamente à campanha de 1995/1996, e não de 1992/1993, objecto do presente litígio.

i) Argumentos das partes

154. A Comissão sublinha que a inexistência de ficheiro informatizado central, em violação dos artigos 16.° do Regulamento n.° 2261/84 e 11.° do Regulamento n.° 3061/84, alterado pelo Regulamento n.° 98/89, impede um controlo sistemático e prévio de todas as declarações de cultura e de todos os pedidos de ajuda. Segundo o artigo 11.° do Regulamento n.° 3061/84, alterado pelo Regulamento n.° 98/89, a introdução operacional do conjunto dos elementos do ficheiro informatizado devia ter sido efectuada até 31 de Outubro de 1990, o que não aconteceu. Esta infracção específica constituiria uma carência grave do sistema de controlo, uma vez que afectaria um instrumento essencial, pelo que se justificaria uma correcção financeira forfetária.

155. Segundo o Governo espanhol, a falta de ficheiros informatizados é apenas parcial. O conteúdo dos ficheiros previstos pelo artigo 16.° do Regulamento n.° 2261/84 já estava incluído nos ficheiros parciais que continham os resultados dos controlos efectuados, os dados relativos às declarações de cultura e os contidos nos programas de zonas homogéneas. Além disso, as comunidades autónomas estariam em condições de detectar os rendimentos anormais graças aos seus ficheiros informatizados. Na medida em que o Regulamento n.° 3061/84 previa um prazo de seis anos para a instalação do ficheiro informatizado, é lógico que o Reino de Espanha disponha de um prazo equivalente a contar da data da sua entrada para a Comunidade. Por fim, as comunidades autónomas dispunham, quanto ao exercício de 1993, de todos os elementos que devem ser incluídos nos ficheiros informatizados a que se refere o Regulamento n.° 2261/84.

156. A Comissão alega que os registos informáticos das actas dos controlos efectuados durante as campanhas de 1992/1993 e de 1993/1994, apresentados pelo Reino de Espanha para sustentar esta última informação, não infirmam a existência das infracções constatadas. Estes registos não permitiriam verificar que todos os dados que devem ser reunidos em aplicação da legislação comunitária aplicável existem realmente. Os limites de tolerância contidos nos ficheiros das comunidades autónomas seriam demasiado elevados e teriam sido fixados sem concertação com o FEGA nem com a AAO, apesar de este órgão ser incumbido do controlo dos rendimentos praticados.

ii) Apreciação

157. Nos termos do artigo 16.° do Regulamento n.° 2261/84, cada Estado-Membro produtor deve constituir e manter actualizados ficheiros permanentes informatizados de dados olivícolas. Segundo o artigo 11.° do Regulamento n.° 3061/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 98/89, a introdução operacional do conjunto dos elementos do ficheiro informatizado deve ser efectuada até 31 de Outubro de 1990.

158. O Governo espanhol reconheceu que os ficheiros informatizados eram parciais, à data em que expirava o prazo legal. Há que indicar que este se impõe a todos os Estados-Membros, sem distinguir em função da data da sua adesão à Comunidade Europeia. O Reino de Espanha está, portanto, a ele sujeito, nas mesmas condições que os outros Estados-Membros. Os registos informáticos apresentados pelo Governo espanhol abrangem apenas uma parte das informações que devem constar dos ficheiros informatizados prescritos pela regulamentação comunitária. Como a Comissão indica, não contêm qualquer dado sobre os registos de existências. Por conseguinte, o carácter parcial destes elementos não lhes permite contestar os dados que constam do relatório de síntese quanto à falta de um ficheiro informático central em conformidade com as normas comunitárias aplicáveis.

e) Quanto à insuficiência dos controlos dos lagares

159. Resulta do relatório de síntese que os lagares que pertencem às cooperativas, com vários interesses e actividades no sector do azeite, apresentam, a priori, um risco mais elevado do que os lagares com uma única actividade. Os serviços do FEOGA assinalaram que os controlos dos lagares eram deficientes, no que respeita à determinação da amostra a controlar, devido à indisponibilidade de ficheiros informatizados. A preparação do controlo sofreria as mesmas carências, verificando-se apenas em função dos anteriores controlos efectuados pela AAO. Os serviços do FEOGA consideram também que os controlos cruzados não são em número suficiente, apesar de o recurso a uma fonte de prova externa ser um princípio de base das auditorias e dos controlos em geral. Segundo o relatório de síntese, na falta de cadastro olivícola e de ficheiros informatizados, o Reino de Espanha devia ter procedido a um aprofundamento dos controlos dos lagares.

i) Argumentos das partes

160. O Governo espanhol contesta que o risco de irregularidades seja mais elevados nos lagares cooperativos e sustenta que esta forma jurídica evita, pelo contrário, os riscos de fraude. Quanto à escolha das amostras de lagares a controlar, alega que os critérios de escolha dos lagares são indicados nos programas de actividade de cada campanha, que são transmitidos à Comissão. Na sua opinião, os critérios adoptados são secundários, quando, como é aqui o caso, o número total de lagares controlados é considerável e leva a um controlo do total dos lagares de dois em dois ou três em três anos. A preocupação da Comissão de confrontar as quantidades de azeitonas trituradas num lagar com o número de árvores declarado pelos produtores não faria qualquer sentido, na medida em que a maioria dos produtores não manda triturar toda a sua azeitona num só lagar. Além disso, os produtores mudam de lagar em cada campanha. O Governo espanhol precisa que todos os lagares foram inspeccionados no local pelo menos uma vez e que as preparações dos controlos são minuciosas.

161. No que respeita aos controlos cruzados, o Governo espanhol alega que a sua realização encontra obstáculos materiais tais como, quanto ao consumo de energia eléctrica por parte dos lagares, o facto de a electricidade ser utilizada para outros fins além da trituração da azeitona. Admite, todavia, a importância dos controlos cruzados, em especial do destino do azeite obtido e, em caso de dúvidas, da contabilidade financeira.

162. A Comissão responde que a falta de cadastro olivícola e de ficheiros informatizados exigia a realização de controlos mais completos dos lagares e, nomeadamente, de certos controlos cruzados que não foram feitos. Explica que os lagares organizados sob forma de cooperativas geram mais riscos, uma vez que o produtor e o proprietário do lagar são uma e a mesma pessoa, o que faz supor uma identidade de interesses que facilita que as quantidades de azeite sejam sobrestimadas.

163. A falta de ficheiros informatizados priva as autoridades espanholas de informações sobre a produção de cada lagar de azeite e impossibilita uma escolha eficaz dos lagares que devem ser sujeitos a controlo. Os critérios invocados pelo Governo espanhol foram estabelecidos para a campanha de 1995/1996, não podendo, portanto, refutar a posição da Comissão no que respeita ao exercício de 1993. Quanto ao argumento do Governo espanhol relativo ao tamanho da amostra, a Comissão explica que não ficou provado que os lagares controlados todos os anos, em proporções consideráveis, não são os mesmos que os que foram já controlados. A Comissão reafirma a necessidade de um controlo com recurso a uma fonte de prova externa. Os controlos cruzados são impostos pela regulamentação comunitária. A complexidade da sua realização não basta para colocar em causa a necessidade de os fazer. Segundo a Comissão, é incontestável que não foi apresentada qualquer lista dos controlos cruzados efectuados no local pela AAO a partir da campanha de 1992/1993.

164. O Governo espanhol replica que a falta parcial do cadastro e de certos ficheiros foram compensadas por um aumento, tanto qualitativo como quantitativo, dos controlos de partes de olivais e de lagares. Não seria possível sustentar que existem graves lacunas nos controlos dos lagares nem supor que os lagares controlados anualmente sejam sempre os mesmos.

165. O Governo espanhol contesta o raciocínio da Comissão segundo o qual o controlo dos lagares seria secundário, por serem os olivicultores e não os lagares que recebem as ajudas. Sustenta que, para que um olivicultor possa receber uma ajuda de modo fraudulento, tem necessariamente que estar concertado com o lagar, e fazer com que este lhe forneça um atestado para o azeite que não produziu. Deste modo, o objectivo principal do controlo de um lagar não seria detectar uma fraude no próprio lagar, mas sim inquirir sobre a eventual fraude do olivicultor.

166. Quanto à suposição de haver um maior risco de irregularidades inerente ao estatuto de lagar cooperativo, o Governo espanhol explica que não é correcto alegar que o produtor e o proprietário do lagar são a mesma pessoa, porque o proprietário é uma associação de produtores, e não um produtor. A existência de uma fraude careceria de uma condição essencial de confidencialidade e de segredo, pouco provável numa cooperativa. A verificar-se a fraude, seria pública e generalizada. Refere, ainda, que, apesar da existência de uma maioria de cooperativas na Andaluzia, as propostas de retirada de reconhecimento nesta comunidade autónoma respeitam apenas a uma minoria dos lagares cooperativos.

167. A Comissão considera que o aumento da quantidade dos controlos não pode substituir uma melhoria da sua qualidade, na falta de cadastro olivícola e de ficheiros informatizados. Recorda que a regulamentação comunitária relativa ao processo de apuramento de contas não visa limitar a recusa de assunção de despesas pelo FEOGA apenas aos casos em que se provou claramente a existência de uma fraude.

ii) Apreciação

168. Na falta de um cadastro olivícola definitivamente instalado e de ficheiros informatizados completos, não pode contestar-se a necessidade de proceder a um maior número de controlos e de atingir um elevado nível de eficácia de tais controlos.

169. Com efeito, o cadastro olivícola e os ficheiros informatizados centralizam um grande número de informações, relativas tanto às explorações olivícolas em si como às quantidades de azeitona e de azeite produzidas e objecto de pedidos de ajuda, bem como aos controlos já realizados. A variedade e o alcance das informações que reúnem, associadas ao seu tratamento informatizado, são susceptíveis de assegurar uma grande eficácia das operações de controlo e de detecção das práticas fraudulentas no conjunto do território nacional. Na falta de tais instrumentos, deve, por conseguinte, assegurar-se um maior rigor na realização dos controlos.

170. Este rigor impõe-se tanto mais quanto, como a Comissão afirma, a estrutura maioritariamente cooperativa dos lagares de azeite espanhóis aumenta o risco de fraude. Embora o Governo espanhol conteste este aspecto, o FEGA admite que a finalidade específica de um lagar cooperativo, no sector do azeite, é geralmente a pressão das azeitonas dos associados e a venda conjunta do azeite a granel . Deste modo, confirma-se a ideia defendida pela Comissão, segundo a qual as operações de cultura das azeitonas, de produção e de venda do azeite estão reunidas nas mãos de um mesmo operador ou de uma grupo de operadores económicos. Na minha opinião, a existência de um autocontrolo por parte dos associados não pode, devido ao carácter estritamente interno à própria unidade económica, compensar plenamente os maiores riscos de fraude, inerentes ao cúmulo de actividades. Esta situação parece-me, portanto, susceptível de favorecer as fraudes, por recurso a declarações de quantidades superiores à realidade.

171. Deve salientar-se que a falta de cadastro olivícola e de ficheiros informatizados só parcialmente pode ser compensada pelo aumento significativo do número de controlos.

172. Resulta, com efeito, dos diferentes documentos elaborados pelos serviços do FEOGA, na sequência de visitas realizadas no local, que a indisponibilidade destes instrumentos impossibilita a determinação precisa das amostras dos lagares a controlar. O controlo da verosimilhança dos dados, graças ao qual as pessoas encarregadas do controlo podem identificar os lagares suspeitos, não pode ser feito de modo satisfatório, devido à falta de dados completos sobre as explorações e sobre as produções declaradas .

173. De igual modo, a preparação dos controlos por parte da AAO foi considerada insuficiente pelos serviços do FEOGA. Na falta de um ficheiro informatizado central, o recurso apenas aos antecedentes de controlos anteriores reduz consideravelmente a eficácia do processo de verificação dos lagares .

174. Admitindo que o aumento do número de controlos leve, como o Governo espanhol alega, à verificação da totalidade dos lagares após dois ou três anos, as irregularidades mais flagrantes, detectadas a partir dos dados centralizados, desde a primeira campanha, correm o risco de não ser identificadas. Tanto mais que os controlos alegadamente multiplicados não apresentam o grau de profundidade desejável, como é demonstrado pela confissão de incapacidade que o próprio Governo espanhol faz no que respeita aos controlos cruzados, que considera inúteis ou irrealizáveis.

175. Ora, estes controlos, que permitem garantir a verosimilhança das declarações sobre as quais assentam os pedidos de ajuda, aproximando-os de dados de natureza diferente, são ditados pela própria regulamentação comunitária. Os artigos 13.° do Regulamento n.° 2261/84 e 9.° do Regulamento n.° 3061/84 especificam os dados que os lagares de azeite devem transmitir ao Estado-Membro para a obtenção de uma autorização .

176. Resulta do que precede que o governo recorrente não demonstrou que os controlos dos lagares atingiam um nível suficiente.

f) Quanto à regularidade jurídica da prática espanhola dos rendimentos forfetários

177. Segundo o relatório de síntese, os serviços do FEOGA consideram que a abordagem seguida pelas autoridades espanholas, que visava permitir a atribuição das quantidades de azeite produzidas por cada olivicultor de modo forfetário e no fim da campanha não respeita os artigos 9.° , n.° 2, e 5.° , n.° 1, alínea d), último parágrafo, do Regulamento n.° 3061/84. Esta prática, a acrescer à falta de cadastro olivícola e de ficheiros informatizados, impede um controlo sistemático e eficaz dos dados próprios de cada produtor e o cruzamento dos dados reais do terreno com os relativos à contabilidade diária dos lagares, daí resultando sérios riscos de fraude.

i) Argumentos das partes

178. O Governo espanhol precisa que a atribuição forfetária das quantidades de azeite produzidas por cada olivicultor existe apenas em muito poucos casos e que, mesmo nestes casos, tal é permitido pelo artigo 9.° , n.° 2, do Regulamento n.° 3061/84. Afirma que a maioria dos lagares não atribuem os mesmos rendimentos aos produtores. Acrescenta que, por razões técnicas, o rendimento não pode ser atribuído de maneira a poder isolar cada lote se azeitonas e a pesar o azeite produzido por esse lote. Segundo o Governo espanhol, a impossibilidade material de conhecer, através do peso, a quantidade de azeite contida em cada lote de azeitonas não significa que o rendimento global obtido no lagar seja atribuído a todos os produtores. Haveria um método para determinar de forma muito precisa o azeite correspondente a cada lote e para obter um rendimento diferenciado para cada produtor. O governo declara que as comunidades autónomas comunicam à AAO os rendimentos anormais.

179. A Comissão indica ter constatado que os controlos administrativos dos rendimentos eram insuficientes. Lamenta que a maioria dos lagares de azeite só emitam a totalidade dos certificados de trituração no fim da campanha, com base no azeite produzido globalmente durante todo o período, o que leva a atribuir um rendimento igual a cada produtor. Estes factos teriam sido constatados pelos serviços de controlo do FEOGA aquando de várias inspecções. Alega a Comissão que não dispõe de elementos que lhe permitam estimar a importância desta prática, salientando, porém, que esta situação foi constatada em todos os casos em que um órgão comunitário inspeccionou a contabilidade de um lagar de azeite espanhol.

180. O Governo espanhol contesta que a maioria dos lagares atribuam o mesmo rendimento a todos os produtores. Alega que na maioria dos lagares produtores o rendimento é determinado com base no rendimento de laboratório de cada entrada, corrigido por um coeficiente. O Governo espanhol lamenta que os documentos invocados pela Comissão em apoio da sua argumentação não lhe tenham sido comunicados. Considera, portanto, que esta viola o princípio da audição das partes.

181. A Comissão reafirma que, durante a campanha correspondente ao exercício de 1993, alguns lagares de azeite espanhóis tinham atribuído o mesmo rendimento a todos os produtores. Na sua opinião, não teria sido apresentada nenhuma prova em contrário. A correcção financeira não se fundou em nenhum elemento ou constatação que não tenha sido oficial e formalmente comunicado às autoridades espanholas no decurso do processo contraditório, tendo-lhe sido comunicados os elementos mais importantes dos relatórios de inquérito.

ii) Apreciação

182. Há que indicar, antes de mais, que resulta dos artigos 5.° , n.° 1, alínea d), e 9.° , n.° 2, do Regulamento 3061/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 828/90 , que as quantidades de azeitona entradas num lagar autorizado e as quantidades de azeite obtidas a partir dessas azeitonas devem ser identificadas com precisão e contabilizadas, de modo a que cada lote de azeitonas seja associado ao correspondente lote de azeite. Os rendimentos de cada um dos produtores em questão devem assim poder ser avaliados.

183. O artigo 9.° , n.° 2, alínea e) do Regulamento n.° 3061/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 828/90, restringe a excepção a este princípio aos casos em a quantidade de azeitonas trituradas é composta de vários lotes inferiores à quantidade mínima necessária para o carregamento normal da prensa, tanto nos lagares com ciclo de produção tradicional como nos lagares com ciclo de produção contínuo. Nesses casos, a contabilidade física [contabilidade-matéria] deve incluir a quantidade global de azeite saída do lagar, repartida pelos destinatários proporcionalmente à quantidade de azeitonas trituradas por cada um deles.

184. Há que assinalar que o Governo espanhol apresenta dois tipos de argumentos, aparentemente contraditórios.

Por um lado, sustenta que «o rendimento não pode ser [...] atribuído, seguindo uma interpretação literal da regulamentação comunitária, de modo a poder isolar [...] cada lote de azeitonas e pesar o azeite produzido por esse lote» . Tinha, aliás, respondido à Comissão que «este sistema não acrescentaria [...] nenhum elemento essencial de informação relativamente ao processo actual» e que, em certos casos, «já não é possível saber em que linha de extracção se encontram as azeitonas de cada olivicultor nem que parte de azeite obtida num determinado momento provém de um lote particular de azeitonas» .

Por outro lado, o Governo espanhol alega que a impossibilidade material de conhecer, através do peso, a quantidade de azeite contida em cada lote de azeitonas não significa que o rendimento global obtido no lagar seja atribuído a todos os produtores. O Governo espanhol descreve o método que permite determinar o azeite correspondente a cada lote.

185. Como já referi, só aparentemente é que estes argumentos são incompatíveis. O primeiro deve ser entendido como traduzindo a dificuldade das autoridades espanholas de aplicarem a regulamentação comunitária, tendo em conta o que consideram ser a especificidade do sector olivícola espanhol. Quanto à técnica descrita em segundo lugar, verifica-se que tinha sido objecto de uma resposta dada pelo FEGA aos serviços do FEOGA, onde não se pretendia de modo algum que, admitindo que fosse operacional, fosse efectivamente aplicada pelas