CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NILS WAHL

apresentadas em 11 de julho de 2013 ( 1 )

Processo C‑225/12

C. Demir

contra

Staatssecretaris van Justitie

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Raad van State (Países Baixos)]

«Acordo de associação CEE‑Turquia — Liberdade de circulação dos trabalhadores — Obrigação de ‘standstill’ prevista no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 — Âmbito de aplicação — Legislação de um Estado‑Membro que exige a posse de uma autorização de residência provisória antes da primeira entrada no território nacional»

1. O presente processo tem por objeto a interpretação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 do Conselho de Associação ( 2 ) instituída pelo Acordo de associação CEE‑Turquia ( 3 ). Esta disposição é uma cláusula de «standstill» que proíbe as partes contratantes de introduzirem, após 1 de dezembro de 1980, novas restrições à liberdade de circulação dos trabalhadores.

2. Com o seu pedido de decisão prejudicial, o Raad van State (Conselho de Estado) (Países Baixos) solicitou esclarecimentos sobre o âmbito de aplicação específico dessa cláusula de «standstill». Suscita‑se, nomeadamente, a seguinte questão: em que circunstâncias pode um cidadão turco invocar o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80?

I – Enquadramento jurídico

A – Associação CEE‑Turquia

3. Nos termos do seu artigo 2.o, n.o 1, o Acordo de associação tem por objeto promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as partes contratantes através da realização progressiva da livre circulação dos trabalhadores e da eliminação das restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços.

4. Em 23 de novembro de 1970 foi assinado um protocolo adicional ao Acordo de associação (a seguir «Protocolo adicional») ( 4 ), cujo artigo 41.o dispõe: «1. As partes contratantes abster‑se‑ão de introduzir, nas suas relações mútuas, novas restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços.»

5. Em 19 de setembro de 1980, o Conselho de Associação adotou a Decisão n.o 1/80.

6. O artigo 6.o da Decisão n.o 1/80 dispõe: «1. Sem prejuízo do disposto no artigo 7.o relativamente ao livre acesso ao emprego dos membros da sua família, o trabalhador turco integrado no mercado regular de trabalho de um Estado‑Membro: — tem direito nesse Estado‑Membro, após um ano de emprego regular, à renovação da sua autorização de trabalho para a mesma entidade patronal, se dispuser de um emprego […]».

7. O artigo 13.o dessa decisão dispõe: «Os Estados‑Membros da Comunidade e a Turquia não podem introduzir restrições novas relativas às condições de acesso ao emprego de trabalhadores e membros da sua família que se encontrem no seu território em situação regular no que se refere à residência e ao emprego.»

8. Nos termos do artigo 16.o, as disposições da Decisão n.o 1/80 eram aplicáveis a partir de 1 de dezembro de 1980.

B – Direito nacional

9. Em 1 de dezembro de 1980, data pertinente para efeitos da cláusula de «standstill» prevista no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, a entrada e a residência de cidadãos estrangeiros nos Países Baixos eram reguladas pela Vreemdelingenwet 1965 ( 5 ) (Lei dos cidadãos estrangeiros, a seguir «Vw 1965») e pela Vreemdelingenbesluit 1966 ( 6 ) (Regulamento dos cidadãos estrangeiros, a seguir «Vb 1966»).

10. Nos termos do artigo 41.o, n.o 1, alínea c), da Vb 1966, conforme estava em vigor em 1 de dezembro de 1980, os cidadãos estrangeiros deviam possuir um passaporte válido e uma autorização de residência provisória válida se tencionassem permanecer nos Países Baixos por um período superior a três meses. No entanto, a falta de uma autorização de residência provisória não era considerada fundamento suficiente para recusar a entrada, se uma apreciação material demonstrasse que os outros requisitos para a primeira entrada estavam preenchidos.

11. Em 1 de abril de 2001, entrou em vigor a Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet ( 7 ) (Lei, de 23 de novembro de 2000, que revê integralmente a Vreemdelingenwet, a seguir «Vw 2000»). No mesmo dia, também entrou em vigor a Vreemdelingenbesluit 2000 ( 8 ) (a seguir, «Vb 2000»), adotada com base na Vw 2000.

12. O artigo 1.o, alínea h), da Vw 2000 define «autorização de residência provisória» como um visto para uma estada superior a três meses, requerido pessoalmente por um cidadão estrangeiro junto de uma representação diplomática ou um consulado dos Países Baixos no país de origem e emitido por essa representação ou consulado após autorização prévia do Ministério dos Negócio Estrangeiros dos Países Baixos.

13. Nos termos do artigo 8.o, alínea a), da Vw 2000, um cidadão estrangeiro pode residir nos Países Baixos se possuir uma autorização de residência por tempo determinado.

14. De acordo com o artigo 8.o, alínea f), da Vw 2000, um cidadão estrangeiro que tenha requerido uma autorização de residência por tempo determinado pode residir nos Países Baixos enquanto aguarda a decisão sobre esse pedido e, durante esse período, não pode ser expulso do território nacional.

15. O artigo 16.o, n.o 1, alínea a), da Vw 2000 dispõe que um pedido de autorização regular de residência por tempo determinado pode ser indeferido se o cidadão estrangeiro não possuir uma autorização de residência provisória válida, emitida para um fim idêntico ao indicado no referido pedido.

16. Nos termos artigo 3.71, n.o 1, da Vb 2000, um pedido de autorização de residência por tempo determinado será indeferido se o cidadão estrangeiro em causa não possuir uma autorização de residência provisória válida.

17. Por último, nos termos da Vreemdelingencirculaire 2000 (Circular relativa aos cidadãos estrangeiros de 2000), um pedido de autorização de residência provisória deve ser apreciado para determinar se todos os requisitos da concessão de uma autorização de residência estão preenchidos. De acordo com esta circular, a obrigação de requerer uma autorização de residência provisória antes da entrada nos Países Baixos tem por objetivo permitir às autoridades averiguar mais facilmente se o cidadão estrangeiro em causa preenche todos os requisitos de entrada.

II – Matéria de facto, tramitação processual e questão prejudicial

18. C. Demir, de nacionalidade turca, entrou nos Países Baixos em 1 de outubro de 1990 e, após ter sido detido por residência ilegal, foi expulso do território nacional em 11 de dezembro de 1991.

19. Em 19 de abril de 1993, C. Demir apresentou um pedido de autorização para residir nos Países Baixos com a sua esposa neerlandesa. Foi‑lhe concedida esta autorização para o período compreendido entre 7 de maio e 19 de setembro de 1993. Ao abrigo dessa autorização, C. Demir pôde exercer uma atividade, para a qual não era exigida uma autorização de trabalho. Posteriormente, a validade desta autorização foi prorrogada até 18 de julho de 1995. Ao longo deste período, C. Demir trabalhou ao serviço de várias entidades empregadoras, por um período superior a dez meses.

20. Após a dissolução do seu casamento, C. Demir apresentou, em 3 de agosto de 1995, um pedido de autorização de residência continuada. Por decisão de 8 de julho de 1997, este pedido foi indeferido. Na sequência do indeferimento de um recurso administrativo, C. Demir interpôs um recurso judicial, ao qual foi negado provimento por sentença de 12 de março de 1998.

21. Entre 1998 e 2007, C. Demir apresentou vários pedidos de autorização de residência, que foram todos indeferidos pelas autoridades nacionais competentes.

22. O caso em apreço tem por objeto um pedido de autorização regular de residência por tempo determinado, apresentado por C. Demir em 13 de fevereiro de 2007, para o exercício de uma atividade em regime de trabalho assalariado.

23. Por decisão de 26 de abril de 2007, o Staatssecretaris van justitie (Ministério da Justiça, a seguir «Staatssecretaris») indeferiu o pedido de C. Demir, com o fundamento de que este não possuía uma autorização de residência provisória válida, emitida para um fim idêntico ao indicado no pedido de autorização de residência por tempo determinado. Posteriormente, por decisão de 10 de setembro de 2007, o Staatssecretaris indeferiu, por falta de fundamento, a reclamação que C. Demir apresentou dessa decisão.

24. C. Demir recorreu desta última decisão para o Rechtbank’s‑Gravenhage (tribunal distrital de Haia), que, por sentença de 16 de junho de 2008, negou provimento ao recurso. Segundo o Rechtbank’s‑Gravenhage, resulta do acórdão Abatay e o. ( 9 ) do Tribunal de Justiça que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 não pode ser invocado pelos cidadãos turcos que não tenham respeitado as regras do Estado‑Membro de acolhimento relativas à primeira entrada e à residência e que, por conseguinte, não estavam a residir legalmente no território desse Estado. O Rechtbank’s‑Gravenhage considerou que C. Demir não podia invocar o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 porque não residia legalmente nos Países Baixos à data do pedido pertinente, isto é, 13 de fevereiro de 2007.

25. Em 16 de julho de 2008, C. Demir interpôs recurso desta sentença para o órgão jurisdicional de reenvio, que decidiu submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «(1) Deve o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 ser interpretado no sentido de que é aplicável a um requisito material e/ou formal exigido para a primeira entrada no território nacional, mesmo que esse requisito, como a autorização de residência provisória em causa no presente processo, também tenha o objetivo de combater a entrada e [a] residência ilegais antes da apresentação de um pedido de autorização de residência, e possa, nessa medida, ser considerado […] uma medida […], como as mencionadas no n.o 85 do acórdão […] Abatay e o., [suscetível de] ser [reforçada]? (2) a) Que significado deve ser atribuído neste contexto ao requisito [da] situação regular previsto no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80? b) É relevante para este efeito que, […], nos termos do direito nacional, [a apresentação de um pedido] faça surgir uma situação regular enquanto o pedido não for indeferido, ou apenas é relevante que a permanência anterior à apresentação do pedido seja considerada ilegal pelo direito nacional?»

26. C. Demir, os Governos dos Países Baixos, da Alemanha e da Itália, bem como a Comissão, apresentaram observações escritas e todos, – com exceção do Governo italiano –, apresentaram alegações orais na audiência de 25 de abril de 2013.

III – Apreciação

A – Questões preliminares

27. O fundamento de cláusulas de «standstill», como o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 e o artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo adicional, é proibir o agravamento dos requisitos específicos existentes num determinado momento ( 10 ). Estas cláusulas atuam como «regras quase processuais» que determinam as disposições pertinentes ratione temporis que devem ser aplicadas para apreciar a situação de um cidadão turco que pretende exercer os seus direitos ao abrigo do Acordo de associação ( 11 ). Por outras palavras, uma cláusula de «standstill» determina o direito aplicável em situações como a do processo principal.

28. No caso em apreço está em causa, no essencial, a necessidade de reconciliar duas correntes jurisprudenciais relativas ao âmbito de aplicação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 e do artigo 41.o do Protocolo adicional. Mais concretamente, pretende‑se saber se essas cláusulas de «standstill» devem ser interpretadas da mesma forma, apesar de apresentarem algumas diferenças na sua redação.

29. Para melhor compreender a problemática subjacente a este pedido de decisão prejudicial, considero útil referir brevemente os princípios básicos da jurisprudência do Tribunal de Justiça respeitante às cláusulas de «standstill» em questão.

30. Por um lado, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, cada uma destas cláusulas de «standstill» destina‑se a impedir que as autoridades nacionais introduzam obstáculos novos ao exercício da liberdade de circulação dos trabalhadores, ao direito de estabelecimento e à livre prestação de serviços, e, por conseguinte, a estabelecer condições favoráveis à realização gradual destas liberdades. Assim, o mesmo objetivo – assegurar a realização progressiva dessas liberdades em relação às partes contratantes – corresponde à própria essência de ambas as disposições ( 12 ).

31. Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que essas duas disposições proíbem, do mesmo modo, a introdução de restrições novas ao exercício da liberdade de estabelecimento, à livre prestação de serviços ou à liberdade de circulação dos trabalhadores. Esta proibição abrange restrições relativas aos requisitos materiais e/ou processuais exigidos para a primeira entrada, no território de um Estado‑Membro de acolhimento, de cidadãos turcos que pretendam exercer as liberdades económicas consagradas no Acordo de associação ( 13 ).

32. Por outro lado, conforme observa o órgão jurisdicional de reenvio, o Tribunal de Justiça declarou previamente, no acórdão Abatay e o., que, apesar de o âmbito de aplicação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 não ser limitado aos cidadãos turcos já integrados no mercado de trabalho de um Estado‑Membro – ao contrário do artigo 6.o da Decisão n.o 1/80 –, a cláusula de «standstill» pode ser invocada por um cidadão turco «[apenas] se ele tiver respeitado as regras de um Estado‑Membro de acolhimento em matéria de entrada, de estadia e, sendo caso disso, de emprego e se, portanto, se encontrar legalmente no território desse Estado». Por conseguinte, as autoridades competentes continuam a «[poder], mesmo depois da entrada em vigor da Decisão n.o 1/80, reforçar as medidas suscetíveis de ser tomadas contra cidadãos turcos que estejam em situação irregular» ( 14 ).

33. No entanto, aparentemente, isto contradiz a jurisprudência posterior do Tribunal de Justiça sobre o artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo adicional. Neste âmbito, o Tribunal de Justiça declarou expressamente que, para efeitos da aplicação da cláusula de «standstill», é irrelevante que o cidadão turco em causa esteja em situação regular no Estado‑Membro de acolhimento à data do seu pedido ( 15 ).

34. À primeira vista, a relação entre as considerações acima referidas afigura‑se um pouco difícil. Como deve ser interpretado o âmbito de aplicação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80? Em concreto, que importância deve ser atribuída à expressão «situação regular» prevista no artigo 13.o para determinar quem pode invocar esta disposição?

35. Seguidamente, abordarei, em primeiro lugar, a questão de saber se o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 se aplica a regras de concessão de autorizações de residência como as do caso vertente. Posteriormente, examinarei a importância do requisito da situação regular para efeitos da aplicação desta disposição. Neste âmbito, irei igualmente apreciar se, tal como afirma o órgão jurisdicional de reenvio, o entendimento do Tribunal de Justiça no acórdão Abatay e o. ( 16 ) é relevante para a interpretação do artigo 13.o no caso que lhe foi submetido.

B – Existência de uma restrição nova

36. Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se um requisito, como a posse de uma autorização de residência provisória, conforme estabelecido na Vw 2000, constitui uma restrição nova da liberdade de circulação dos trabalhadores, equivalente a um «requisito material e/ou processual exigido para a primeira entrada, no território do Estado‑Membro em causa, de cidadãos turcos» na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça acima referida ( 17 ).

37. Julgo que sim.

38. Antes de mais, devo salientar que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 não usurpa a competência dos Estados‑Membros para recusarem aos cidadãos turcos o direito de entrar no seu território e de aí exercerem uma atividade ( 18 ). No entanto, impõe limites à forma como essa competência é exercida. Mais concretamente, a obrigação de «standstill» não exigiu aos Estados‑Membros a eliminação das restrições à liberdade de circulação dos trabalhadores que já existiam quando a cláusula de «standstill» produziu efeitos. Em contrapartida, impôs‑lhes a obrigação de manterem o status quo e de não introduzirem medidas novas suscetíveis de dificultarem a realização gradual dos objetivos do Acordo de associação ( 19 ).

39. Após o acórdão Abatay e o., o Tribunal de Justiça declarou igualmente que a obrigação de «standstill» prevista no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 é extensível – tal como a obrigação prevista no artigo 41.o do Protocolo adicional – à introdução de qualquer medida nova que tenha por objeto ou efeito sujeitar o exercício da liberdade de circulação dos trabalhadores a requisitos mais restritivos do que os que eram aplicados à data da entrada em vigor da Decisão n.o 1/80 em relação ao Estado‑Membro em causa ( 20 ).

40. O artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 é aplicável, por uma questão de princípio, não só às medidas diretamente relacionadas com o acesso ao emprego mas também às regras relativas à primeira entrada de cidadãos turcos que pretendem exercer a liberdade de circulação dos trabalhadores no território de um Estado‑Membro de acolhimento. A este propósito, o Tribunal de Justiça interpretou o artigo 13.o no sentido de que se aplica às regras de concessão ou de prorrogação de autorizações de residência ( 21 ). De facto, atendendo à estreita ligação entre a necessidade de obter uma autorização de residência, por um lado, e a possibilidade de exercer uma atividade no Estado‑Membro de acolhimento, por outro, alargar o âmbito de aplicação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 deste modo, a fim de abranger as medidas relativas à primeira entrada, afigura‑se adequado para assegurar a eficácia desta cláusula de «standstill».

41. Quanto ao caso em apreço, resulta da informação constante da decisão de reenvio que, em consequência da entrada em vigor da Vw 2000, os requisitos do exercício do direito de liberdade de circulação dos trabalhadores foram agravados.

42. Com efeito, o requisito da posse de uma autorização de residência provisória já existia em 1 de dezembro de 1980 (conforme estabelecido na Vb 1966). Esta é a data em que a obrigação de «standstill» começou a produzir efeitos e a data de referência pertinente para avaliar as consequências desta cláusula no processo principal.

43. No entanto, de acordo com a jurisprudência do órgão jurisdicional de reenvio, a falta desta autorização não era considerada fundamento suficiente para recusar a entrada ao abrigo da Vw 1965 se o requerente preenchesse os outros requisitos da primeira entrada. Por outras palavras, a falta de uma autorização de residência provisória não era um fundamento de recusa, desde que uma apreciação material do pedido demonstrasse que os outros requisitos de concessão da autorização de residência requerida tinham sido preenchidos.

44. A este propósito, o órgão jurisdicional de reenvio observa que, até à entrada em vigor da Vw 2000, em 1 de abril de 2001, a falta de uma autorização de residência provisória não constituía um fundamento autónomo e suficiente para recusar a entrada ( 22 ).

45. Resulta do decisão de reenvio que, desde 2001, os cidadãos de países terceiros – incluindo os cidadãos turcos – são obrigados a requerer uma autorização de residência provisória a partir do exterior do território dos Países Baixos. Assim, a posse de uma autorização de residência provisória (obtida a partir do exterior do território dos Países Baixos) constitui, atualmente, um pré‑requisito necessário para a obtenção de uma autorização regular de residência por tempo determinado.

46. Dito de outro modo, antes da entrada em vigor da Vw 2000, os cidadãos estrangeiros podiam requerer uma autorização regular de residência por tempo determinado nos Países Baixos sem correrem o risco de esta ser automaticamente recusada por falta de uma autorização de residência provisória. Tendo em consideração que este já não é o caso e que a entrada e a residência ilegais anteriores à apresentação de um pedido constituem, atualmente, fundamentos de recusa suficientes, é evidente, em minha opinião, que legislação nacional como a que está em causa no presente processo constitui um obstáculo novo à liberdade de circulação dos trabalhadores, na aceção do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80. Isto sucede porque, ao contrário da situação existente antes de 1 de abril de 2001, a primeira entrada no país fica sujeita à posse de uma autorização de residência provisória emitida no exterior do território dos Países Baixos ( 23 ).

47. Por conseguinte, proponho que a primeira questão deve ser respondida no sentido de que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 é aplicável aos requisitos materiais e/ou formais da primeira admissão, como o requisito em causa no processo principal, relativo à posse de uma autorização de residência provisória.

C – O requisito da situação regular

1. Quem pode invocar o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80?

48. Com a sua segunda questão, que está dividida em duas partes, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber qual a importância que, neste âmbito, deve ser atribuída à expressão «situação regular» utilizada no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80. Por outras palavras: o artigo 13.o só é aplicável a cidadãos turcos em situação regular no Estado‑Membro de acolhimento? ( 24 )

49. Em minha opinião, deve ser dada uma resposta negativa a esta questão. Seguidamente, irei explicar a razão pela qual não creio que a «situação regular» constitui um critério significativo para determinar quem pode invocar o artigo 13.o

50. Chegados a este ponto, devo salientar que, para efeitos da aplicação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, não é necessário que o cidadão turco em causa preencha os requisitos previstos no artigo 6.o, n.o 1, da mesma decisão. Por conseguinte, o âmbito de aplicação da cláusula de «standstill» não está limitado aos cidadãos turcos que exercem uma atividade assalariada ( 25 ). Enquanto artigo 6.o estabelece os requisitos do emprego efetivo, que contribuem para a integração progressiva do interessado no Estado‑Membro de acolhimento, o artigo 13.o abrange as medidas nacionais relativas ao acesso ao emprego ( 26 ). Com efeito, esta última disposição também pode ser invocada pelos cidadãos turcos que ainda não beneficiam dos direitos consagrados no artigo 6.o, n.o 1, da Decisão n.o 1/80 ( 27 ). A este propósito, há que observar que o artigo 13.o tem um alcance consideravelmente mais vasto que o artigo 6.o e, em princípio, abrange um grande número de cidadãos turcos.

51. Atendendo à diferença entre o contexto em que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 se insere, em comparação com o artigo 6.o da mesma decisão, o facto de um cidadão turco como C. Demir não preencher os requisitos exigidos para ser titular de direitos específicos nos termos do artigo 6.o ( 28 ) não significa automaticamente que está impossibilitado de invocar o artigo 13.o

52. Contudo, mantém‑se a questão: quem pode invocar o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80?

53. A este propósito, os Governos dos Países Baixos, da Alemanha e da Itália alegaram que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 não pode ser invocado por cidadãos turcos – como C. Demir – que estejam numa situação ilegal. Por conseguinte, essa cláusula de «standstill» só pode ser invocada pelos cidadãos turcos que respeitaram as regras nacionais relativas à entrada e à residência.

54. Segundo o Governo alemão, o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 deve ser distinguido do artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo adicional, que entrou em vigor significativamente antes da Decisão n.o 1/80. Enquanto o artigo 41.o, n.o 1, proíbe, de um modo geral, restrições novas em matéria de estabelecimento e serviços, o artigo 13.o visa especificamente os trabalhadores e os membros da sua família que se encontram em situação regular. Na perspetiva do Governo alemão, a redação destas disposições é diferente por uma razão: para demonstrar que as partes contratantes quiseram limitar claramente o âmbito do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, relativo à liberdade de circulação dos trabalhadores, em comparação com o âmbito da cláusula de «standstill» prevista no artigo 41.o, n.o 1, aplicável ao estabelecimento e serviços.

55. É verdade que, de acordo com a jurisprudência resultante do acórdão Abatay e o., o artigo 13.o apenas pode ser invocado por cidadãos turcos que tenham cumprido as regras do Estado‑Membro de acolhimento relativas à primeira entrada, à residência e, sendo esse o caso, ao emprego, o que torna legal a presença da pessoa em causa no território desse Estado ( 29 ).

56. Além disso, reconheço que, enquanto o artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo adicional não exige que os cidadãos turcos em causa estejam legalmente presentes – ou efetivamente presentes ( 30 ) – no Estado‑Membro de acolhimento para poderem invocar a cláusula de «standstill» prevista nesta disposição, este requisito está expressamente previsto no artigo 13.o ( 31 ). Ora, tendo em consideração este requisito e o facto de o exercício de uma atividade no Estado‑Membro de acolhimento pressupor, necessariamente, que se esteja aí presente, não surpreende que, neste âmbito, o Tribunal de Justiça tenha referido diversas vezes o requisito da situação regular, e declarado que os cidadãos turcos apenas podem invocar esta disposição na medida em que se encontrem em situação regular no Estado‑Membro de acolhimento. Mais recentemente, o Tribunal de Justiça confirmou este entendimento no acórdão Sahin ( 32 ).

57. Não obstante, considero que devem ser salientadas as circunstâncias específicas deste último caso. De facto, o requerente já residia no Estado‑Membro de acolhimento quando a legislação nacional controvertida entrou em vigor. O requerente entrou legalmente no território do Estado‑Membro de acolhimento e cumpriu as regras nacionais pertinentes em matéria de concessão de autorizações de residência antes da entrada em vigor da legislação nacional controvertida – que agravou determinados requisitos ( 33 ). Nestas circunstâncias, o Tribunal de Justiça não teve de analisar expressamente a questão da situação regular de cidadãos turcos que pretendam entrar no Estado‑Membro de acolhimento após a entrada em vigor de tal legislação.

58. Na verdade, em minha opinião, limitar o âmbito de aplicação rationae personae do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 aos cidadãos turcos em situação regular no Estado‑Membro de acolhimento no momento de entrada em vigor da legislação nacional controvertida –ou até na data da apresentação do pedido de autorização de residência, como sugeriram, no caso em apreço, os Governos da Alemanha e dos Países Baixos – privaria de eficácia a cláusula de «standstill».

59. A título de exemplo, imaginemos que o Estado‑Membro X aprova legislação nova, em vigor a partir de 1 de fevereiro de 1981, a qual, comparada com a legislação em vigor em 1 de dezembro de 1980, agrava os requisitos de concessão e de prorrogação das autorizações de residência. Com base na interpretação proposta pelos Governos que apresentaram observações no caso em apreço, apenas os cidadãos turcos que já estavam em situação regular no Estado‑Membro X em 1 de fevereiro de 1981 poderiam invocar o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80. Por conseguinte, os que entrassem após 1 de fevereiro de 1981 precisariam de preencher os novos requisitos antes de poderem invocar essa disposição.

60. Por outro lado, imaginemos agora que o Estado‑Membro X introduz mais medidas, desta vez em 1 de julho de 1982. Estas novas regras agravam ainda mais os requisitos de concessão e de prorrogação das autorizações de residência existentes em 1 de dezembro de 1980. Também aqui, apenas os cidadãos turcos em situação regular no Estado‑Membro X em 1 de julho de 1982 poderiam invocar o artigo 13.o Os que entrassem após 1 de julho de 1982 precisariam de cumprir regras de entrada e de residência mais restritivas antes de poderem invocar o artigo 13.o

61. Como decorre deste exemplo, interpretar o âmbito de aplicação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 de forma restritiva permitiria, na prática, que os Estados‑Membros agravassem gradualmente regras que não devem ser mais restritivas e, consequentemente, contornassem a obrigação de «standstill». Efetivamente, esta obrigação equivale a um dever de abstenção perante os cidadãos turcos, que podem invocar o artigo 13.o ( 34 ). Tendo em consideração que a finalidade da cláusula de «standstill» é assegurar que o âmbito de aplicação da liberdade de circulação dos trabalhadores é gradualmente alargado aos cidadãos turcos, a situação acima descrita corresponde, precisamente, ao tipo de situação que esta cláusula visa impedir.

62. Por conseguinte, considero que, para assegurar a sua eficácia, o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 se deve aplicar de igual modo aos cidadãos turcos que pretendem entrar pela primeira vez Estado‑Membro de acolhimento após a entrada em vigor da legislação controvertida. Qualquer outra interpretação seria contrária a própria razão de ser da cláusula de «standstill», que é assegurar que os Estados‑Membros cumprem as obrigações que lhes são impostas pelo Acordo de associação.

2. Neste contexto, o critério da situação regular não é relevante.

63. O entendimento do Tribunal de Justiça no acórdão Abatay e o. tem um papel fundamental na decisão de reenvio ( 35 ). Em concreto, o órgão jurisdicional de reenvio não tem a certeza se, no caso vertente, este processo tem algum impacto na interpretação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80.

64. Julgo que não.

65. Tentei acima explicar a razão pela qual creio que a cláusula de «standstill» em causa deve ser aplicada de igual modo aos cidadãos turcos que entraram pela primeira vez no Estado‑Membro de acolhimento após a entrada em vigor da legislação nacional controvertida. É verdade que esta perspetiva não torna o requisito da situação regular automaticamente inoperante e, em princípio, poderia ser conciliada com o acórdão Abatay e o., tendo em conta que a legislação controvertida diz respeito a exceções aos requisitos da autorização de trabalho e não às regras da primeira entrada. No entanto, isto só seria concebível se os requisitos relativos à primeira entrada e, mais concretamente, a concessão de autorizações de residência não estivessem abrangidos pelo âmbito de aplicação material do artigo 13.o

66. De facto, conforme referi no n.o 31 supra, a partir do acórdão Abatay e o., o Tribunal de Justiça reconheceu expressamente o âmbito de aplicação alargado do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80. Atualmente, admite‑se que esta disposição não só abrange os «requisitos de acesso ao emprego» em sentido estrito, como também – à semelhança do artigo 41.o, n.o 1, do Protocolo adicional – as novas restrições aos requisitos materiais e/ou formais que regem a primeira entrada no território do Estado‑Membro em causa. Sendo assim, afigura‑se difícil conciliar as objeções do Governo alemão, referentes à delimitação intencional do âmbito do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 pelas partes contratantes, com a jurisprudência.

67. A este propósito, o processo principal oferece um exemplo útil do motivo pelo qual não é defensável atribuir qualquer importância ao requisito da «situação regular» para determinar quem pode invocar o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 em circunstâncias como as que estão em causa.

68. No processo principal, esta cláusula de «standstill» impõe às autoridades competentes a obrigação de não aplicarem a Vw 2000 – em particular o requisito da autorização de residência provisória – em relação aos cidadãos turcos que podem invocar o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80. Por outras palavras, apesar da nova legislação, a apreciação dos pedidos de autorização de residência apresentados por estes cidadãos deve ser efetuada em termos materiais idênticos aos das regras existentes antes de 1 de abril de 2001.

69. No entanto, conforme observa o órgão jurisdicional de reenvio, a falta de uma autorização de residência provisória teve o efeito de tornar irregular a entrada e a residência de um cidadão turco nos Países Baixos a partir de 1 de dezembro de 1980, inclusive, e a partir de 1 de abril de 2001. Ainda que a entrada irregular nos Países Baixos não constitua um fundamento suficiente para indeferir um pedido de autorização de residência no caso de o requerente preencher os outros requisitos da concessão dessa autorização, isto não altera o estatuto irregular de um cidadão turco à luz das regras da primeira entrada no território do Estado‑Membro de acolhimento.

70. Para esclarecer este ponto, imaginemos que um cidadão turco, Y, entra no território dos Países Baixos com objetivo de exercer uma atividade laboral em 2013. Já expliquei a razão pela qual considero que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 deve ser aplicado aos cidadãos turcos que entram no território do Estado‑Membro de acolhimento após a entrada em vigor da legislação nacional abrangida pelo âmbito de aplicação material daquela disposição. Por conseguinte, Y deveria poder invocar o artigo 13.o em relação às regras em causa no processo principal. Dito noutros termos, o seu pedido de autorização de residência deveria ser apreciado ao abrigo das regras em vigor em 1 de dezembro de 1980 – ou, se estas foram flexibilizadas após esta data, de acordo com as regras mais favoráveis em vigor após essa data ( 36 ) – não obstante a falta de uma autorização de residência provisória. No entanto, neste contexto, se fosse atribuída alguma importância ao requisito da situação regular e se não possuísse uma autorização de residência provisória quando entrou nos Países Baixos, Y não poderia invocar a cláusula de «standstill» prevista no artigo 13.o contra a Vw 2000. Isto porque, tal como C. Demir, estaria num posição formalmente irregular à luz da legislação anterior e da nova legislação.

71. É evidente que atribuir qualquer significado ao requisito da «situação regular» em tais circunstâncias esvaziaria de sentido a obrigação de «standstill» prevista no artigo 13.o Na medida em que uma legislação nacional, como a Vw 2000, regula a primeira admissão e a concessão de uma autorização de residência no Estado‑Membro de acolhimento, e, consequentemente, afeta a possibilidade de obter aí um direito de residência, não consigo conceber de que forma a «situação regular» pode ser um requisito útil para determinar o âmbito de aplicação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 ( 37 ).

72. Por último, considero adequado referir brevemente o entendimento do Tribunal de Justiça no n.o 85 do acórdão Abatay e o., que considera expressamente lícita a introdução de regras mais restritivas relativamente aos cidadãos turcos em situação irregular.

73. Sublinho que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 não atribui direitos positivos aos cidadãos turcos (tal como o direito de entrada ou de residência), mas, ao invés, determina a legislação ratione temporis aplicável, com base no qual a situação da pessoa em causa deve ser apreciada. Com efeito, conforme expliquei no n.o 38 supra, o artigo 13.o não limita a competência dos Estados‑Membros em matéria de recusa de entrada de cidadãos de países terceiros, incluindo cidadãos turcos, no seu território. No entanto, de acordo com a obrigação de «standstill» prevista no artigo 13.o, relativamente aos cidadãos turcos, essa recusa deve assentar nas regras mais favoráveis em vigor a partir do momento em que aquela disposição produziu efeitos.

74. Por conseguinte, se um cidadão turco optar por permanecer no território desse Estado após ter sido adotada uma decisão de recusa com base nessas regras e em conformidade com a legislação da União aplicável neste domínio, essa pessoa está indiscutivelmente em situação irregular no Estado‑Membro de acolhimento. Em tais circunstâncias, os Estados‑Membros continuam a ter o direito de decidir quais as consequências dessa presença irregular no seu território, desde que – e devo salientar este aspeto – as regras oponíveis a esses indivíduos não estejam abrangidas pelo artigo 13.o

75. Atendendo ao exposto, considero que a segunda questão 2, alínea a), deve ser respondida no sentido de que, em circunstâncias como as do processo principal, o requisito da situação regular previsto no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 não é relevante para determinar se um cidadão turco pode invocar esta disposição.

76. Por último, se o Tribunal de Justiça responder às questões 1 e 2, alínea a), conforme sugeri, não será necessário responder à questão 2, alínea b). Contudo, para ser exaustivo, caso o Tribunal de Justiça pronunciar-se sobre esta questão, acrescentarei as seguintes observações.

77. Já concluí que não deve ser atribuída qualquer importância ao requisito da «situação regular» para determinar se um cidadão turco pode invocar a cláusula de «standstill» prevista no artigo 13.o O facto de, ao abrigo do direito nacional, a apresentação de um pedido tornar regular uma situação durante o período de apreciação desse pedido não pode, em minha opinião, infirmar esta conclusão. Apesar de a atribuição de alguma importância a esta regra dar, seguramente, expressão ao requisito da situação regular, trata‑se de uma interpretação artificial.

78. Tendo em consideração a fundamentação do Tribunal de Justiça sobre o artigo 6.o da Decisão n.o 1/80, não é possível considerar que os cidadãos turcos preenchem o requisito da situação regular quando o direito de residência lhes tenha sido reconhecido apenas com base numa legislação nacional que autoriza a sua residência no Estado‑Membro de acolhimento enquanto aguardam o desfecho do procedimento de concessão de uma autorização de residência ( 38 ). Conforme observa o Governo dos Países Baixos, a concessão de um direito de residência provisório a um requerente tem, simplesmente, o objetivo de assegurar que a situação da pessoa em causa não seja comprometida de forma excessiva durante o procedimento e, em particular, que os cidadãos estrangeiros não sejam expulsos do território nacional antes de ter sido adotada uma decisão definitiva. Independentemente do efeito suspensivo de um pedido pendente, não resulta da aplicação de tais disposições nacionais um direito de residência incontestado e estável na aceção da jurisprudência acima referida.

IV – Conclusão

79. Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Raad van State (Países Baixos) nos termos seguintes: (1) O artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 do Conselho de Associação, de 19 de setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da Associação CEE/Turquia, é aplicável aos requisitos materiais e/ou formais nos termos da legislação nacional em matéria de primeira admissão, como o requisito em causa no processo principal, relativo à posse de uma autorização de residência provisória. (2) Em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, o requisito da situação regular previsto no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 não é relevante para determinar se um cidadão turco pode invocar esta disposição.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Decisão n.o 1/80 do Conselho de Associação, de 19 de setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da Associação (a seguir «Decisão n.o 1/80»).

( 3 ) Em 12 de setembro de 1963, foi assinado um acordo que estabeleceu uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a República da Turquia. Este acordo foi concluído, aprovado e confirmado em nome da Comunidade pelo Conselho da Comunidade Europeia através da Decisão do Conselho 64/732/CEE, de 23 de dezembro de 1963 (JO 1964, 217, p. 3685; EE 11 F1 p. 18) (a seguir «Acordo de associação»).

( 4 ) O Protocolo adicional foi assinado em Bruxelas em 23 de novembro de 1970 e concluído, aprovado e confirmado em nome da Comunidade pelo Regulamento (CEE) n.o 2760/72 do Conselho, de 19 de dezembro de 1972 (JO L 293, p. 1; EE 11 F1 p. 213).

( 5 ) Staatsblad 1965, n.o 40.

( 6 ) Staatsblad 1966, n.o 387.

( 7 ) Staatsblad 2000, n.o 495.

( 8 ) Staatsblad 2000, n.o 497.

( 9 ) V. acórdão de 21 de outubro de 2003, Abatay e o. (C-317/01 e C-369/01, Colet., p. I-12301).

( 10 ) V. acórdão de 9 de dezembro de 2010, Toprak (C‑300/09 e C‑301/09, ainda não publicado na Coletânea, n.os 53 e 54).

( 11 ) V. acórdão de 20 de setembro de 2007, Tum e Dari (C-16/05, Colet., p. I-7415, n.o 55).

( 12 ) V. acórdão Toprak e Oguz, já referido, n.os 52 a 54, e jurisprudência referida.

( 13 ) Relativamente ao artigo 13.o, v. acórdãos de 17 de setembro de 2009, Sahin (C-242/06, Colet., p. I-8465, n.os 63 a 65), e de 29 de abril de 2010, Comissão/Países Baixos (C-92/07, Colet., p. I-3683, n.os 47 a 49). Relativamente ao artigo 41.o, n.o 1, v. acórdãos Tum e Dari, já referido, n.o 69, e de 19 de fevereiro de 2009, Soysal e Savatli (C-228/06, Colet., p. I-1031, n.os 47 e 49).

( 14 ) V. acórdão Abatay e o., já referido, n.os 84 e 85.

( 15 ) V. acórdão Tum e Dari, já referido, n.o 59, e de 21 de julho de 2011, Oguz (C-186/10, Colet., p. I-6957, n.o 33).

( 16 ) V. n.o 32 supra.

( 17 ) V, designadamente, acórdãos Sahin, n.os 64 a 66, e Comissão/Países Baixos, n.os 48 e 49, já referidos.

( 18 ) V., designadamente, acórdão Abatay e o., já referido, n.o 80, e acórdão de 29 de setembro de 2011, Unal (C-187/10, Colet., p. I-9045, n.o 41).

( 19 ) Devo acrescentar que o artigo 13.o proíbe igualmente o agravamento das disposições aplicáveis após a data em que a cláusula de «standstill» produziu efeitos, o que flexibiliza as regras então aplicáveis. V., acórdão Toprak e Oguz, já referido, n.o 62.

( 20 ) V. acórdão Sahin, já referido, n.o 63. V., igualmente, acórdãos de 15 de novembro de 2011, Dereci e o. (C‑256/11, ainda não publicado na Coletânea, n.o 94), e Toprak e Oguz, já referido, n.o 54.

( 21 ) V. acórdãos, já referidos, Sahin, n.os 64 e 65; Comissão/Países Baixos, n.o 50; e Toprak e Oguz, n.o 44.

( 22 ) O Tribunal de Justiça declarou que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 pode ser aplicado, não apenas ao disposto em leis ou regulamentos, mas também ao disposto numa circular que determina o modo como o Governo em causa pretende aplicar o direito. V., neste sentido, acórdão Toprak e Oguz, já referido, n.o 31. A este propósito, não vejo qualquer motivo para que essa disposição não seja aplicável a legislação como a que está em causa no processo principal, uma vez que, nos termos das regras aplicáveis em 1 de dezembro de 1980, as autoridades nacionais competentes não aplicavam nenhum requisito específico relativo à posse de uma autorização de residência provisória.

( 23 ) Esta conclusão não pode ser afetada, como o órgão jurisdicional de reenvio parece sugerir, pelo objetivo de impedir a residência irregular prosseguido pela Vw 2000.

( 24 ) É oportuno observar que artigo 13.o produz efeitos diretos. V. acórdão de 20 de setembro de 1990, Sevince (C-192/89, Colet., p. I-3461, n.o 26).

( 25 ) V. acórdão Sahin, já referido, n.o 50, e jurisprudência referida.

( 26 ) Ibidem, n.o 51.

( 27 ) Ibidem, n.o 51. V., igualmente, acórdão Toprak e Oguz, já referido, n.o 45.

( 28 ) V. n.o 19 supra.

( 29 ) V. acórdão Abatay e o., já referido, n.o 84.

( 30 ) V. acórdãos Abatay e o., n.o 105, e Tumi e Dari, n.o 59, já referidos.

( 31 ) A este propósito, observo que, enquanto Tratado internacional, o Acordo de associação CEE‑Turquia e os atos nele baseados, como o Protocolo adicional e a Decisão n.o 1/80, devem ser interpretados ao abrigo do artigo 31.o da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados – ou seja, com boa fé – de acordo com o significado comum que deve ser dado aos termos do Tratado, no seu contexto e à luz do seu objeto e da sua finalidade. V. acórdão de 2 de março de 1999, Eddline El‑Yassini (C-416/96, Colet., p. I-1209, n.o 47). V., igualmente, conclusões apresentadas pelo advogado‑geral P. Cruz Villalón, em 11 de abril de 2013, no processo Demirkan (C‑221/11, pendente no Tribunal de Justiça, n.o 53).

( 32 ) V., acórdão Sahin, já referido, n.o 52. V., igualmente, neste sentido, acórdão Toprak e Oguz, já referido.

( 33 ) V. acórdão Sahin, n.os 54 e 55. V., igualmente, no mesmo sentido, acórdãos, já referidos, Toprak e Oguz, n.os 15 e 21, e Dereci e o., n.os 99 e 100. Em sentido contrário, v. acórdão Abatay e o., que envolve camionistas turcos que residiam e trabalhavam na Turquia e apenas residam na Alemanha durantes curtos períodos de tempo.

( 34 ) V. acórdão Dereci, já referido, n.o 87.

( 35 ) V. n.o 32 supra.

( 36 ) Esta situação sucede porque a cláusula de «standstill» proíbe igualmente os Estados‑Membros de inverterem regras mais favoráveis se estas foram introduzidas após a data em que a cláusula de «standstill» produziu efeitos. Isto aplica‑se mesmo nos casos em que o agravamento não tenha tornado as regras relevantes mais rigorosas do que as resultantes da disposição em vigor quando a cláusula de «standstill» produziu efeitos. V. acórdão Toprak e Oguz, já referido, n.o 62.

( 37 ) Embora não resulte dos autos qualquer indício de comportamento fraudulento ou abusivo no caso em apreço, não deixa de ser necessário observar que, por uma questão de princípio, o direito da União não pode ser invocado para fins abusivos ou fraudulentos, e os órgãos jurisdicionais nacionais podem – casuisticamente – tomar em consideração a conduta abusiva ou fraudulenta das pessoas envolvidas para, quando for adequado, lhes recusar o benefício das disposições do direito da União que pretendem invocar. V., neste sentido, acórdão Tum and Dari, já referido, n.o 64.

( 38 ) V., acórdão de 30 de setembro de 1997, Ertanir (C-98/96, Colet., p. I-5179, n.os 47 a 50, e jurisprudência referida).