CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL GERHARD REISCHL

apresentadas em 9 de Novembro de 1977 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

Em França, o exercício da advocacia rege-se por uma lei de 31 de Dezembro de 1971 e pelos seus diplomas de execução. De acordo com esses textos, as condições são, entre outras, a posse da nacionalidade francesa, se outras disposições não forem previstas em acordos internacionais, a obtenção de uma licenciatura ou de um doutoramento em direito, bem como de um certificado de aptidão para a advocacia e, finalmente, a inscrição num foro, a qual é normalmente antecedida por um estágio. Em princípio, junto de cada tribunal de grande instance existe um foro, onde se integram todos os advogados estagiários inscritos na lista de estágio. O foro é administrado por um conselho da ordem, eleito por todos os advogados inscritos no quadro. É da sua competência nomeadamente decidir dos pedidos de admissão ao estágio e dos pedidos de inscrição na ordem. Das suas decisões cabe recurso para o pleno da cour d'appel.

Em 9 de Fevereiro de 1976, Jean Razanatsimba, cidadão malgaxe residente em França, que possui não só uma licenciatura em direito mas também o certificado de aptidão para a advocacia, pediu ao Conselho da Ordem dos Advogados de Lille a sua admissão ao estágio. Porque não possuía a nacionalidade francesa, Jean Razanatsimba fundamentou-se na convenção judiciária franco-malgaxe de 4 de Junho de 1973, em cujo artigo 6.o se prevê que os advogados dos dois Estados possam também prestar os seus serviços em relação a um processo determinado no país no qual não estejam inscritos como advogados. Invocou, além disso, a Convenção de Lomé, celebrada a 28 de Fevereiro de 1975 entre a Comunidade Europeia e os seus Estados-membros, por um lado, e 46 Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico, por outro, a qual entrou em vigor em 1 de Abril de 1976 e cujo artigo 62.o tem a seguinte redacção:

«No que respeita ao regime aplicável em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços, os Estados ACP por um lado, e os Estados-membros, por outro, tratam numa base não discriminatória os nacionais e sociedades dos Estados-membros e os nacionais e sociedades dos Estados ACP respectivamente. Todavia, se para uma actividade determinada um Estado ACP ou um Estado-membro não está em condições de assegurar um tal tratamento, os Estados-membros ou os Estados ACP, conforme o caso, não são obrigados a conceder um tal tratamento para esta actividade aos nacionais e sociedades do Estado em questão».

Na opinião de Jean Razanatsimba, esta proibição de discriminação tem como efeito permitir-lhe ser admitido ao estágio, tal como se possuísse a nacionalidade francesa.

Estes fundamentos, em particular o facto de se invocar a Convenção de Lomé, a qual foi igualmente concluída pela Comunidade nos termos do artigo 238.o (Regulamento n.o 199/ /76 do Conselho — JO L 25, p. 1), levaram o Conselho da Ordem a suster a sua decisão sobre o pedido de admissão e, por decisão de 14 de Dezembro de 1976, a dirigir ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, um pedido de interpretação do referido artigo 62.o dessa Convenção.

Como sabeis, este processo não atingiu o seu término (processo 3/77). Com efeito, o procurador-geral interpôs recurso da decisão do Conselho da Ordem para a cour d'appel de Douai, com o fundamento de que o conselho não tinha o direito de submeter questões ao Tribunal, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, atendendo a que, no processo em causa, ele exerceria não uma actividade judicial mas sim meramente administrativa. Pediu ainda que a cour d'appel decidisse ela própria do pedido de admissão.

A cour d'appel reconheceu que, quando tem que decidir sobre a admissão ao estágio, o Conselho da Ordem não constitui um órgão jurisdicional da organização judiciária de direito comum, mas sim uma autoridade administrativa que, enquanto tal, não tem competência, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, para apresentar pedidos de interpretação ao Tribunal de Justiça. A decisão relativa ao pedido acima mencionado foi, pois, anulada e o processo 3/77 foi, por conseguinte, cancelado nos registos do Tribunal por decisão de 15 de Junho de 1977. A cour d'appel reconheceu ainda que, de acordo com o n.o 2 do artigo 562.o do Código de Processo Civil, possuía competência bastante para conhecer do mérito da causa e que ela própria podia portanto decidir do pedido de admissão. Na exposição dos seus fundamentos, declarou, quanto à convenção franco-malgaxe, que esta não importava uma derrogação ao artigo 11.o da lei de 31 de Dezembro de 1971, segundo o qual a nacionalidade francesa constitui uma condição de admissão ao estágio. Além disso, a Convenção de Lomé, invocada pelo postulante, de veria ser considerada pelos órgãos jurisdicionais franceses como parte integrante do direito comunitário. Devido à falta de clareza na sua interpretação, a cour d'appel, por acórdão de 18 de Maio de 1977, suspendeu por sua vez a instância e, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, pediu ao Tribunal de Justiça que se pronunciasse a título prejudicial sobre as questões seguintes — idênticas às da decisão do Conselho da Ordem:

a) O artigo 62.o da Convenção de Lomé de 28 de Fevereiro de 1975 confere a um nacional de um Estado ACP, e em particular a uma pessoa de nacionalidade malgaxe, o direito de se estabelecer no território de um Estado-membro, e em particular no território francês, independentemente de qualquer condição de nacionalidade?

b) A reserva contida no sobredito artigo 62.o tem como efeito permitir a um Estado-membro que exija para uma determinada actividade, e em concreto para a advocacia, a nacionalidade desse Estado ou de outro Estado-membro?

Estas questões, a propósito das quais Jean Razanatsimba, o Governo francês e a Comissão apresentaram observações, tornam necessárias, em meu entender, as seguintes considerações:

2. Ao apreciar as questões colocadas — também aqui se deve seguir a Comissão —, convém analisar em primeiro lugar aquela que tem por fim descobrir se o artigo 62.o da Convenção de Lomé é directamente aplicável no sentido da jurisprudência que conhecemos, ou seja, se os particulares, nomeadamente os nacionais dos Estados ACP, podem deduzir daquele artigo direitos que os órgãos jurisdicionais nacionais devam respeitar. A própria questão colocada reporta-se à questão de saber se o artigo 62.o da Convenção de Lomé cria um direito em favor de um nacional de um Estado ACP. Além disso, é preciso não esquecer — tendo em consideração, nomeadamente, a interpretação das disposições nacionais — que é impossível saber qual a importância que a disposição do artigo 62.o reveste para o órgão jurisdicional que proferiu a decisão do pedido a título prejudicial, ainda que se concluísse com segurança que este artigo não cria direitos para os particulares. No que diz respeito a este primeiro problema, é impossível chegar a uma resposta negativa pela mera afirmação de que a Convenção de Lomé não estabelece uma simetria de obrigações e que, pelo contrário, em parte, concede aos Estados ACP vantagens mais importantes do que aos Estados-membros e, em parte, se baseia em concessões puramente unilaterais destes últimos. Tal como a Comissão demonstrou, também este ponto foi já esclarecido pela jurisprudência. Por outro lado, uma resposta afirmativa não se pode justificar apenas pelo facto de a convenção ter sido concluída pela Comunidade através de um regulamento (Regulamento n.o 199/76 do Conselho, de 30 de Janeiro de 1976). Na verdade, o elemento capital não pode residir aqui, mas tão-só na natureza da obrigação em causa concreto no caso, isto é, no conteúdo e na formulação do artigo 62.o Do mesmo modo, foi explicitado há já bastante tempo pela jurisprudência em que condições é possível admitir que uma obrigação contratual é imediatamente aplicável. Em resumo, pode dizer-se que deve tratar-se de disposições claras e completas, contendo obrigações desprovidas de reservas e que, nomeadamente, não dêem qualquer margem a decisões discricionárias. Se se aplicarem estes critérios ao presente caso, é difícil contestar que os mesmos estão preenchidos no que diz respeito à primeira parte do artigo 62.o, na qual se faz referência à não discriminação dos nacionais e sociedades dos Estados-membros ou dos Estados ACP no âmbito do regime aplicável em matéria de estabelecimento. No entanto, esta obrigação tem que ser considerada em conexão com o período que se segue, e no qual se pode ler: «Todavia, se para uma actividade determinada, um Estado ACP ou um Estado-membro não está em condições de assegurar um tal tratamento, os Estados-membros ou os Estados ACP, conforme o caso, não são obrigados a conceder um tal tratamento para esta actividade aos nacionais e sociedades do Estado em questão». Deparamos aqui com uma reserva que restringe manifestamente a obrigação de igualdade de tratamento, tendo como consequência, no caso da não observância desta, que os nacionais do Estado em questão não beneficiam dela no domínio considerado. Além disso, a reserva e, por conseguinte, as condições de aplicação da proibição de discriminação são totalmente imprecisas. O artigo 62.o não fornece qualquer indicação que permita saber quando é possível admitir que um Estado não está em posição de conceder a igualdade de tratamento. Em todo o caso, não se vêem quaisquer argumentos a favor da ideia segundo a qual, conforme pensa Jean Razanatsimba, a reserva apenas poderia funcionar quando a aplicação da proibição de discriminação é absolutamente impossível por razões económicas. Se esta tivesse sido a vontade dos autores da convenção, estes teriam acrescentado muito simplesmente uma expressão nesse sentido ao artigo 62.o Contudo, como sublinhou acertadamente o Governo francês, essa formulação não poderia ser considerada suficientemente precisa tanto na hipótese em que se tivesse que tomar por base uma impossibilidade económica, como naquela em que se devesse tratar de uma impossibilidade jurídica, a qual é, aliás, difícil de imaginar no caso de Estados soberanos. É necessário partir, pois, da ideia de que o artigo 62.o continua o regime das precedentes convenções de Iaoundé (dos anos 1963 a 1969), na medida em que estas não subordinavam as derrogações ao princípio da igualdade de tratamento a qualquer condição. Por conseguinte, apenas pode concluir-se que a reserva concedeu aos Estados participantes um vasto poder discricionário que não inclui qualquer obrigação de justificação, embora — como admitiu o Governo francês — não se possa cair no arbítrio puro e simples. Por conseguinte, atendendo a que os Estados podem decidir casuisticamente da sua vinculação ou não à obrigação de igualdade de tratamento relativamente a certas actividades e em relação a um Estado determinado, e a que assim o que se pode fazer, no pior dos casos, é aplicar o artigo 64.o da Convenção de Lomé, segundo o qual o Conselho de Ministros deve proceder ao exame dos problemas eventualmente suscitados pela aplicação do artigo 62.o e formular a este propósito quaisquer recomendações que considere úteis, então, por falta de uma precisão suficiente do conteúdo da obrigação, é, na verdade, impossível pensar uma aplicação directa do artigo 62.o

3. Tudo leva a crer que esta conclusão será suficiente para o órgão jurisdicional que proferiu o pedido de decisão a título prejudicial, pois permite-lhe ignorar completamente os argumentos tirados da Convenção de Lomé, ao examinar o pedido apresentado por Jean Razanatsimba. Não quero limitar-me a formular esta conclusão, antes quero dizer também algumas palavras a propósito da interpretação do artigo 62.o e, por conseguinte, a respeito da questão de saber qual o significado do termo «não discriminação» contido neste artigo. Três concepções estão aqui em consideração: — Se, em conformidade com os factos do processo principal, nos limitarmos à obrigação do Estado-membro — pode tratar-se da obrigação de não discriminar os nacionais dos Estados ACP quanto ao regime aplicável em matéria de estabelecimento para as profissões liberais, entendendo-se que, para este grupo, de Estados, deve dar-se o mesmo tratamento às situações idênticas. — Poderia também tratar-se de conceder aos nacionais deste grupo de Estados o tratamento mais favorável que o Estado-membro interessado atribua a qualquer um dos Estados ACP e aos seus nacionais. — Por fim, também se poderia deduzir a partir do artigo 62.o — e é, aparentemente, esta a tese de Jean Razanatsimba — que os Estados-membros são obrigados a conceder o tratamento nacional aos nacionais dos Estados ACP, tratando-os, pois, como se possuíssem a nacionalidade do Estado-membro considerado ou a de um outro Estado-membro, sempre que um regime nacional atribua importância à nacionalidade. a) Em minha opinião, a concepção que citei em último lugar não é certamente de tomar em consideração. A própria letra da disposição vai nesse sentido. Se os autores do acordo tivessem efectivamente tido em vista a atribuição do tratamento nacional, teriam encontrado para exprimi-lo, como foi já acentuado com razão, uma formulação diferente e mais simples. Basta atentar nas disposições correspondentes do Tratado CEE ou no artigo 6.o do acordo bilateral concluído entre a França e Madagáscar em 1960. É significativo o facto de o artigo 62.o da Convenção de Lomé não ter sido redigido da mesma maneira; pelo contrário, como vimos, esta convenção criou grupos de Estados cujos nacionais não devem ser sujeitos a uma discriminação por parte dos Estados do outro grupo. Quando se interpreta a convenção, importa também tomar em consideração o seu objectivo, tal como resulta do preâmbulo. Neste, trata-se de ter em conta o nível de desenvolvimento dos países, a vontade de aumentar os esforços com vista ao desenvolvimento económico e ao progresso social dos Estados ACP; do mesmo modo, tem-se em vista a promoção do desenvolvimento industrial destes Estados. Um tratamento nacional completo seria dificilmente conciliável com estes objectivos. Com efeito, a verificar-se este regime, por um lado, seria de recear a perda de preciosas forças para os países ACP através da emigração; e, por outro, ao aplicar-se também o artigo 62.o nos Estados ACP, em conformidade com o princípio da reciprocidade, tendo um nível de desenvolvimento diferente, estes Estados viriam a suportar com toda a certeza um encargo demasiado pesado, caso tivessem que conceder aos nacionais dos Estados-membros ou o tratamento nacional ou aquele que é aplicado aos nacionais de outros países em vias de desenvolvimento. É esta a razão — como fez notar o Governo francês — por que uma série de países africanos aspira a substituir as convenções que estabelecem estas obrigações relativas ao tratamento nacional por acordos que prevejam meras proibições de discriminação. É necessário saber também que a já mencionada convenção franco-malgaxe de 1960, que previa o tratamento nacional, foi denunciada por Madagáscar em 1973 e foi substituída por um novo acordo em que, no que diz respeito ao exercício da advocacia, se faz apenas referência a certas prestações de serviço. Por fim, interessa também conhecer a anterior prática da Comunidade neste domínio e fazer uma comparação com as duas convenções que precederam a de Lomé, ou seja, com os acordos de associação de 1963 e 1969, relativamente aos quais se pode admitir que a sua linha fundamental não deveria ser abandonada. Tal como a Comissão explicou, até à data nenhum acordo concluído com um país terceiro — nem sequer os acordos de associação com a Grécia e a Turquia, que devem preparar a admissão destes Estados como membros de pleno direito — previu o tratamento nacional em matéria de direito de estabelecimento. Nestas condições, seria de espantar que se tivesse tomado uma obrigação tão ampla por base de um acordo de associação concluído com um grande número de países, africanos e outros, que representam estruturas muito distintas e níveis de desenvolvimento diferentes. Os dois acordos de associação anteriormente concluídos com os Estados africanos e Madagáscar apenas previam, nos artigos 29.o e 31o, respectivamente, a obrigação de colocar progressivamente os nacionais e as sociedades de todos os Estados-membros em cada Estado associado em pé de igualdade em matéria de direito de estabelecimento. O facto de não se tratar, na verdade, do tratamento nacional resultava antes de mais da cláusula da nação mais favorecida, inserida respectivamente em cada um dos artigos seguintes, a qual, de outro modo, não teria feito sentido. Ainda assim, os Estados associados apenas beneficiavam indirectamente de um direito correspondente, pois a obrigação de igualdade de tratamento apenas se aplicava aos nacionais de um Estado-membro se este concedesse aos nacionais do Estado associado interessado medidas de favor análogas para a actividade em causa — o que dependia unicamente da sua decisão. Na verdade, o facto de uma obrigação ter sido inscrita na Convenção de Lomé constituía já um progresso no sentido da atribuição de uma concessão aos Estados ACP. Em contrapartida, nada milita a favor da ideia de que se terá pensado em dar um passo em frente no sentido do tratamento nacional, tanto mais que a actual convenção apenas fala de uma maneira muito vaga do «regime aplicável em matéria de estabelecimento», enquanto os anteriores acordos utilizavam o termo «direito de estabelecimento» num sentido lato. b) Também não é exacto que a exclusão de um tratamento discriminatório, nos termos do artigo 62.o da Convenção de Lomé, conduza, na prática, à obrigação de conceder o tratamento da nação mais favorecida e que, portanto, em virtude daquela disposição e da existência de acordos específicos com diferentes países africanos, por força dos quais a nacionalidade francesa é irrelevante para a advocacia, a França tenha a obrigação de conceder também este tratamento nacional aos nacionais dos Estados africanos em favor dos quais não existe nenhum acordo neste sentido. Se, no artigo 62.o da Convenção de Lomé, os seus autores tivessem pensado na cláusula da nação mais favorecida, teriam escolhido outras fórmulas para o expressar. A este respeito, basta remeter para os artigos 30.o e 32.o dos acordos de associação precedentes, que falam expressamente de um tratamento mais favorável. Além disso — no caso de o tratamento da nação mais favorecida ter importância, o que não é de modo nenhum evidente —, seria difícil precisar dentre os diversos acordos específicos que constituem cada um por si um sistema coerente de obrigações recíprocas qual é o que deve ser considerado o mais favorável. Mais ainda, na hipótese de apenas se dar importância aos direitos que resultam destes acordos, sem que se devesse ter em conta as obrigações que incumbem aos Estados africanos, os nacionais dos Estados que não concluíram acordos especiais seriam, na prática, tratados de maneira mais favorável, tendo em consideração que obteriam um direito de estabelecimento sem ter de suportar um eventual prejuízo no seu Estado de origem causado pela liberdade de estabelecimento de nacionais dos Estados-membros. Seja como for, não pode esquecer-se que Madagáscar denunciou um acordo anterior que estabelecia o tratamento nacional e que este acordo foi apenas substituído por uma convenção judiciária que visa tão-só certas prestações de serviço de advocacia. É, pois, difícil admitir que, para os nacionais deste Estado, continue a vigorar a situação jurídica resultante do acordo denunciado, sem que Madagáscar assuma uma obrigação correspondente derivada do acordo de associação. c) Desta maneira, resta apenas a possibilidade de entender o artigo 62.o da Convenção de Lomé no sentido de qualquer Estado da Comunidade — se nos limitarmos a este aspecto — ser obrigado a não discriminar os nacionais dos Estados ACP, não os submetendo, portanto, a um tratamento diferente em caso de situação análoga. A este respeito, o facto de terem sido concluídos com certos Estados acordos específicos que estabelecem obrigações recíprocas pode ter um alcance útil, pois isto faz parte da própria natureza da proibição de discriminação. Os nacionais destes Estados encontram-se, pois, em condições distintas em relação aos nacionais de Estados relativamente aos quais não se verifica uma tal situação. A este respeito, o representante do Governo francês deduziu um importante argumento da convenção de Viena sobre direito diplomático e consular, pois, de acordo com esta convenção, também não há lugar a falar de discriminação nos casos em que, da mesma maneira, é feita uma aplicação restritiva pelo Estado que envia um diplomata ou em que dois Estados se garantem reciprocamente um tratamento mais favorável. No âmbito da obrigação de igualdade de tratamento, ao abrigo do artigo 62o da Convenção de Lomé, é necessário, pois, não tomar em consideração os acordos bilaterais específicos. No que diz respeito ao direito de estabelecimento, a sua regulamentação produz essencialmente efeitos nas matérias em que os Estados regularam, de maneira puramente unilateral, as questões relativas àquele direito. d) Após todas estas considerações, resta apenas concluir que o autor no processo principal não pode deduzir do artigo 62.o da Convenção de Lomé o direito a ser admitido ao estágio independentemente da nacionalidade. É impossível fundamentar este direito na proibição de discriminação contida tão-só no artigo 62.o, ligando-a ainda a certos acordos bilaterais concluídos pela França. Em todo o caso, a tal se opõe o poder discricionário dos Estados-membros previsto no segundo período do artigo 62.o, cujo exercício — pondo de parte a hipótese extrema do arbítrio puro e simples — não está sujeito a qualquer condição, e que permite decerto ter em conta situações jurídicas diferentes.

4. Proponho, pois, que respondais da seguinte maneira à questão da cour d'appel de Douai: a) O artigo 62.o da Convenção de Lomé, de 28 de Fevereiro de 1975, não estabelece em favor dos nacionais dos Estados ACP qualquer direito que estes possam invocar perante os órgãos jurisdicionais dos Estados-membros. b) O artigo 62.o desta convenção não abrange nem a obrigação do tratamento nacional nem a atribuição do tratamento da nação mais favorecida, mas tão-só uma simples proibição de discriminação, a qual é ainda completada por uma importante reserva que inclui poderes discricionários dos Estados participantes. Não é, pois, possível deduzir desta disposição o direito de um nacional de um Estado ACP a ser admitido ao estágio independentemente da nacionalidade, quando, de acordo com a legislação do Estado-membro considerado, apenas são possíveis derrogações a esta condição no âmbito de acordos específicos.

( *1 ) Língua original: alemão.