Conclusões do advogado-geral Gulmann apresentadas em 15 de Septembro de 1992. - EMPRESA NACIONAL DE URANIO SA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - CEEA - ACCAO POR OMISSAO - AGENCIA DE APROVISIONAMENTO - ESCOAMENTO DO STOCK DE URANIO. - PROCESSO C-107/91.



Colectânea da Jurisprudência 1993 página I-00599



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. A demandante no presente processo, Empresa Nacional de Urânio SA (a seguir "ENU"), é um pequeno produtor português de urânio. Não existe em Portugal qualquer reactor nuclear e, por isso, a ENU vê-se na necessidade de exportar todo o seu urânio. Por razões diversas, a sociedade tem dificuldades em conseguir escoamento para a sua produção e, assim, acumulou significativos stocks de urânio.

A ENU propôs a presente acção por omissão nos termos do artigo 148. do Tratado Euratom pedindo ao Tribunal para "declarar verificada a ilegal omissão por parte da Comissão do seu dever de tomar e dirigir à ora recorrente a decisão que esta lhe requereu ao abrigo do artigo 53. do Tratado CEEA". A ENU remete, desta forma, para uma carta de 21 de Dezembro de 1990 dirigida à Comissão, na qual a ENU solicita a esta que tome diversas providências com vista a assegurar o escoamento dos stocks de urânio da ENU.

Enquadramento jurídico

2. Nos termos do artigo 2. , alínea d), do Tratado CEEA, a Comunidade deve "velar pelo aprovisionamento regular e equitativo de todos os utilizadores da Comunidade em minérios e combustíveis nucleares". No capítulo VI do Tratado estão contidas as disposições especiais respeitantes ao "aprovisionamento". O artigo 52. estabelece o princípio de igual acesso aos recursos e visa a prossecução de uma política comum de aprovisionamento.

O artigo 52. dispõe ainda que é constituída uma Agência de Aprovisionamento (a seguir "Agência"), que tem direito de opção relativamente aos minérios, matérias-primas e materiais cindíveis especiais, produzidos nos territórios dos Estados-membros, e que tem o direito exclusivo de celebrar contratos respeitante ao fornecimento do interior ou do exterior da Comunidade. Esta centralização da oferta e da procura tem como objectivo assegurar a todos os utilizadores da Comunidade igual acesso aos materiais em questão.

As disposições especiais ao "confronto entre a oferta e a procura" estão contidas no regulamento da Agência de 5 de Maio de 1961 (1), com as alterações introduzidas pelo regulamento da Agência de 5 de Julho de 1975 (2). O regulamento estabelece, nomeadamente, a possibilidade de utilização de certos métodos simplificados, pelos quais os contratos de fornecimento podem ser celebrados directamente entre os utilizadores e os produtores. Antes da celebração, os contratos são apresentados à Agência que tem um prazo para os aprovar.

A Agência que, nos termos do artigo 54. , tem personalidade jurídica e autonomia financeira está sob o controlo da Comissão. O artigo 53. do Tratado, que tem uma importância essencial no presente processo, dispõe o seguinte:

"A Agência fica sob o controlo da Comissão; esta dirige-lhe directivas, dispõe do direito de veto relativamente às suas decisões e nomeia o seu director-geral, bem como o director-geral adjunto.

Qualquer acto, expresso ou tácito, praticado pela Agência no exercício do seu direito de opção ou do seu direito exclusivo de celebrar contratos de fornecimento pode ser submetido pelos interessados à Comissão, que decidirá no prazo de um mês".

Matéria de facto

3. De acordo com as normas do Tratado relativas ao direito de opção, a ENU, por carta de 8 de Outubro de 1987, propôs à Agência a compra por esta de 350 toneladas de concentrado de urânio. Como esta carta não teve resposta, a ENU fez nova diligência por carta de 10 de Outubro de 1988 solicitando à Agência que esclarecesse se exercia o seu direito de opção. Foi enviada cópia desta carta ao director-geral da energia da Comissão, na qual a ENU solicitava a este a sua colaboração com vista a encontrar uma solução para o problema de escoamento desta empresa.

A Agência respondeu em 8 de Novembro de 1988 às acima referidas solicitações da ENU, dizendo que o problema suscitado era importante e que seria tratado com a atenção necessária com vista a, tanto quanto possível, lhe ser encontrada uma solução satisfatória. E a Comissão respondeu por carta de 14 de Novembro de 1988, prometendo que iria examinar o problema com vista a encontrar uma solução positiva.

Não tendo, a seguir, sido dada qualquer solução, a ENU escreveu novamente em 25 de Outubro de 1989, tanto a Agência como à Comissão. A ENU chamava novamente a atenção para os seus sérios problemas de escoamento e insistia com a Agência para agir e com a Comissão para obrigar a Agência a agir em conformidade com as normas do capítulo VI do Tratado.

Em 8 de Dezembro de 1989, a Comissão comunicou à ENU que partilhava a opinião que devia ser criada uma "vertente especial" para resolver problemas do tipo daquele que a ENU apresentava, e que solicitara à Agência que passasse à realização concreta das propostas de acção que apresentou nesse sentido.

Na sequência, a Agência elaborou um "Esboço de solução prática para o problema 'urânio português' em termos de política de aprovisionamento", que foi comunicado à ENU durante uma das muitas reuniões entre as partes que tiveram lugar em Bruxelas. Este plano tinha como objectivos essenciais o estabelecimento de contactos com os utilizadores comunitários de urânio com vista a negociar um acordo nos termos do qual o urânio português seria vendido a estes segundo o esquema de repartição convencionado e por um preço convencionado. A ENU participou ela própria nestas negociações, que todavia não conduziram a qualquer resultado.

4. Em 21 de Dezembro de 1990, a ENU enviou à Comissão a carta acima referida (3). Nas suas conclusões nesta carta a ENU solicita essencialmente à Comissão que:

° determine à Agência que restabeleça o regular funcionamento dos mecanismos estabelecidos pelo tratado no âmbito do capítulo VI [alínea a)];

° investigue as circunstâncias em que é possível os utilizadores comunitários abastecerem-se de urânio nos mercados externos, apesar de toda a produção da ENU estar disponível a um preço razoável, e que tome as medidas exigidas por essa conduta [alínea b)];

° participe em negociações com vista a ser paga uma indemnização à ENU [alínea c)],

° assegure o cumprimento pela Agência da decisão da Comissão relativa à implementação de uma "vertente especial", que permita uma resolução imediata do problema da ENU [alínea d)], e

° determine à Agência que cumpra a decisão que lhe foi dirigida com vista a encontrar uma solução satisfatória para o problema da ENU [alínea e)].

Finalmente, a ENU precisa que a sua solicitação é feita ao abrigo do artigo 53. , segundo parágrafo, do Tratado e tendo em vista o disposto no artigo 148.

Objecto do litígio

5. A primeira, e não pouco importante, dificuldade no processo é esclarecer se se está perante uma obrigação de compra, como pretende a ENU, que recai sobre a Comissão e cujo cumprimento esta terá omitido. É evidente, como considera a ENU, que a Comissão está obrigada a tomar uma decisão nos termos do artigo 53. do Tratado. Todavia, é menos evidente qual o conteúdo que, no entendimento da ENU, esta decisão deve ter.

No seu pedido, a ENU refere-se à "decisão... que lhe (à Comissão) requereu ao abrigo do artigo 53. do Tratado CEEA". Como foi referido na introdução, a ENU reporta-se à acima citada carta de 21 de Dezembro de 1990. Todavia, essa carta tem um conteúdo complexo e não é muito fácil esclarecer quais dos seus elementos integram o pedido. Ficou expresso, tanto nas alegações escritas como na audiência, que a posição de ambas as partes no processo revela que predomina uma significativa falta de clareza no que se refere à delimitação do objecto do litígio.

6. O aspecto central do pedido da ENU à Comissão é a afirmação de que a Agência, através de determinadas formas, se obrigou a resolver o problema de escoamento da ENU. A empresa fundamenta a afirmação de que a Agência tem tal dever, como se verá, em dois pontos de vista independentes um do outro.

No que se refere ao primeiro, a ENU é de opinião que a Agência violou o capítulo VI do Tratado pela omissão de exercer o seu direito de opção e de salvaguardar o seu direito exclusivo de celebrar contratos, e esta é a causa essencial do problema de escoamento da ENU.

A ENU alega, assim, que as normas do Tratado assentam no princípio da preferência comunitária, que não significa apenas que os produtores só podem vender para países terceiros desde que a procura no mercado comum esteja satisfeita, mas implica também que os utilizadores só podem celebrar contratos com produtores de países terceiros desde que as suas necessidades não possam se satisfeitas pelos materiais produzidos no território do mercado comum. Uma vez que na Comunidade apenas são produzidas cerca de 4 500 toneladas de urânio por ano para um consumo de cerca de 15 000 toneladas, o respeito das normas do Tratado, na opinião da ENU, implica a existência de uma via automática e gradual para o escoamento dos stocks da ENU. Numa situação em que os stocks desta estão disponíveis a preços razoáveis, a Agência é obrigada, na opinião da ENU, não só a exercer o seu direito de opção como também a salvaguardar o seu direito de celebrar contratos para garantir que não sejam celebrados acordos com produtores de países terceiros, antes de estes stocks estarem esgotados (4).

Quanto ao segundo ponto de vista, a ENU defende que a Comissão adoptou uma decisão para implementar uma "vertente especial", que possa conduzir a uma solução satisfatória do problema da ENU, mas que a Agência não respeitou essa decisão (5).

A empresa parece reportar-se à carta de 8 de Dezembro de 1989, que o comissário competente lhe dirigiu, na qual se diz o seguinte:

"Partilho a opinião de que a política de aprovisionamento da Agência deverá a partir de agora incluir uma vertente especial que permita a solução de casos como este. Solicitei pois que passasse à fase de realização concreta das propostas de acção que apresentou neste sentido."

Não é inteiramente claro em que consiste a chamada "vertente especial". Na sua carta de 21 de Dezembro de 1990, a ENU dá a entender que a "vertente especial" deve ter o carácter de uma solução de urgência, que possa veicular uma solução imediata para o problema da ENU. O raciocínio da empresa parece ser o de que não é suficientemente simples aguardar uma solução satisfatória do problema para que o respeito genérico das normas do Tratado produza os efeitos acima descritos. A solução de urgência, segundo a ENU, pode ser veiculada de uma maneira simples se a Agência, através do exercício do direito de opção previsto no Tratado, comprar de uma só vez todos os stocks da empresa (6).

Na sua réplica (7) e na audiência a ENU parece todavia ligar a obrigação de uma "vertente especial" às propostas de acção referidas na carta de 8 de Dezembro de 1989 que, pelo que compreendi, conduziram seguidamente à elaboração pela Agência do "Esboço de solução prática para a vertente 'urânio português' da política de aprovisionamento".

Em qualquer circunstância, contudo, não é necessário, para já, procurar determinar o conteúdo exacto da chamada "vertente especial".

7. Em consequência, o pedido formulado pela ENU pode resumir-se na conclusão de que a Comissão omitiu ilegalmente a adopção de uma resolução nos termos do artigo 53. ,

° para obrigar a Agência a respeitar as normas do capítulo VI do Tratado (o qual a mais longo prazo resolveria o problema de escoamento da ENU), e

° para obrigar a Agência a executar a decisão da Comissão com vista a implementar uma "vertente especial" (a qual podia de imediato conduzir a uma solução do problema da ENU).

8. Em minha opinião, as considerações que antecedem exprimem uma delimitação razoável e fiel do objecto do litígio. Contudo, considero que existem razões para afirmar que esta posição pode dar lugar a dúvidas sobre a sua legalidade. Não deixa de ter importância referir que a ENU, na sua réplica e na audiência, produziu afirmações que poderiam exprimir uma limitação do objecto do litígio.

9. Em primeiro lugar, elementos diversos conduzem a levantar a questão de saber em que medida o processo pode, por si só, ser considerado como tendo por objecto a eventual omissão da Comissão em obrigar a Agência a implementar uma "vertente especial". Já na alínea e) das conclusões da carta da ENU de 21 de Dezembro de 1990 se aponta nessa direcção embora de forma manifestamente equívoca. A alínea e) tem a seguinte redacção:

"e) requere-se, pois, que a Comissão determine à Agência que cumpra a decisão que lhe dirigiu pondo em prática ° sem prejuízo da aplicação das disposições do Tratado em termos que obviem a dificuldades futuras ° uma solução satisfatória do problema da ENU".

Na sua contestação, a Comissão concebe esta alínea como uma "conclusão duma conclusão", o que também constitui um entendimento aproximado da mesma. Contudo, a questão de saber se esta conclusão exprime uma delimitação do pedido da ENU e, através dela, o pedido na parte em que diz respeito à invocada decisão da Comissão para implementação de uma "vertente especial". Penso que tal interpretação deve ser rejeitada. Vista à luz do conjunto da carta e do que posteriormente vem alegado na petição, sou de opinião que essa alínea não constitui mais do que uma solicitação à Comissão para obrigar a Agência a solucionar o problema actual da ENU ° quer tal solução seja veiculada através da observância das regras gerais do Tratado quer através da criação de uma "vertente especial" ° uma vez que a ENU se reserva o direito de se prevalecer das disposições do Tratado com vista à solução de um eventual futuro problema.

Deve referir-se que, na audiência, a ENU respondeu a uma solicitação do juiz-relator para esclarecer quais das alíneas da citada carta de 21 de Dezembro de 1990 exprimiam a opinião da ENU de que a Comissão tinha omitido a adopção de uma decisão, remetendo para "a totalidade da carta e mais particularmente para a alínea d) [a alínea d) diz respeito à 'vertente especial' "]. Todavia, a empresa também argumentou, na audiência, que a Comissão tinha o dever de obrigar a Agência a respeitar o capítulo VI do Tratado e, por isso, não penso que aquela declaração possa ser tomada como significando que o presente processo incidiria em exclusivo sobre a questão de saber se a Comissão tinha o dever de obrigar a Agência a implementar uma "vertente especial". Isso não deixa de ser válido pelo facto de a ENU, na alínea d) da carta, se ocupar da noção da "vertente especial", que deve consistir no imediato exercício do direito de opção previsto no Tratado. Um exemplo que mostra que pode ser praticamente impossível manter a distinção entre as diferentes "modalidades de solução" alegadas pela ENU.

10. Em segundo lugar, na sua réplica (8) e na audiência, a ENU apareceu com uma alegação diferente, que pode dar a impressão de que esta delimitou posteriormente o seu pedido através da simples fórmula de que a Comissão, em violação dos seus deveres, omitiu a resposta ao requerimento da ENU independentemente de esta vir a ser em sentido positivo ou negativo.

Penso que este resultado não foi desejado. Afigura-se inverosímil que, de repente, a ENU apenas pretendesse uma decisão e não uma decisão com um determinado conteúdo. É possível que a alegação em questão apenas tenha a sua origem na ideia de que a ENU pretendia poder impugnar uma eventual decisão negativa através de um recurso de anulação. Acrescente-se que a empresa, tanto na sua réplica como na audiência, persiste na argumentação de que a Comissão devia ter adoptado uma decisão que obrigasse a Agência a resolver o problema da ENU.

É por isso que considero de manter a acima descrita delimitação do objecto do litígio, que na minha opinião é a mais natural, uma vez que é confirmada pelos fundamentos e argumentos avançados pela ENU.

Naturalmente que não é decisivo neste contexto o facto de a Comissão, nas suas alegações escritas e na audiência, se confinar de forma geral, no que se refere à questão de mérito, a alegar fundamentos que dizem respeito ao problema de saber em que medida a Comissão tinha ou não a obrigação de tomar uma decisão, independentemente do conteúdo desta. A Comissão não pode naturalmente, pelo simples facto de concentrar a sua argumentação em torno desta questão, limitar assim o objecto do litígio. Se o Tribunal considerar que a Comissão estava obrigada a adoptar uma decisão, deverá também ter competência, com base no pedido da ENU, para ir mais adiante e pronunciar-se sobre a questão de saber se esta decisão deveria ter o conteúdo pretendido pela ENU. Isso não deixa de ser válido pelo facto de resultar das alegações da Comissão que esta está esclarecida sobre qual o conteúdo que a ENU pensa que a pretendida decisão deve ter. Assim, a Comissão alega, por exemplo, na sua tréplica que a empresa "pediu à Comissão para dar directivas à Agência, no sentido de criar 'uma vertente especial' " e "pediu... que impusesse à Agência uma alteração da sua política de aprovisionamento" (9).

Admissibilidade

11. A Comissão conclui pela inadmissibilidade da acção e, em apoio da sua tese, invocou três excepções.

Neste contexto, considera a Comissão como ponto de partida o facto de a ENU apenas ter alegado que a Comissão está obrigada a adoptar uma resolução referente às medidas constantes do pedido nos termos do procedimento especial previsto no artigo 53. , segundo parágrafo.

A Comissão alega a este propósito que a acção, em dois pontos, não respeita as condições exigidas para permitir a apreciação de mérito de uma acção baseada no artigo 53. , segundo parágrafo, e, por este motivo, deve ser julgada inadmissível.

Esta opinião suscita duas questões.

A primeira é se a Comissão tem razão ao afirmar que a ENU, no presente processo, fundamentou o pedido exclusivamente no artigo 53. , segundo parágrafo, a segunda é a de saber se os actos sobre que incide o pedido são, de facto, actos abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 53. , segundo parágrafo.

No que se refere à primeira questão, tem de se reconhecer que é verdade que a ENU fez uso do procedimento previsto no artigo 53. , segundo parágrafo. Mas isto não implica necessariamente que a empresa tenha pensado que a decisão que pretende que a Comissão tem obrigação de tomar seja exclusivamente uma decisão que terá de ser tomada nos termos do procedimento previsto no artigo 53. , segundo parágrafo.

Na sua réplica (10) e na audiência, a ENU alega todavia que a Comissão, já como consequência da sua posição de órgão de fiscalização hierarquicamente superior com competência genérica para dirigir directivas à Agência, estava obrigada a impor a esta que se submetesse tanto às normas do Tratado como às directivas que a Comissão, segundo a ENU, dirigiu à Agência. A empresa alega, desta forma, que a Comissão, ao não agir em relação à Agência, violou ela própria as disposições também infringidas pela Agência.

Dado que o estatuto da Comissão, como órgão hierarquicamente superior, vem estabelecido no artigo 53. , primeiro parágrafo, e dado que a ENU, no seu pedido, remete para o artigo 53. na sua totalidade e não especificamente para o artigo 53. , segundo parágrafo, é fácil de compreender que o âmbito da acção é compatível com a formulação do pedido.

É minha opinião que a ENU, na sua petição, se ocupa exclusivamente da eventual obrigação da Comissão de tomar uma decisão nos termos do artigo 53. , segundo parágrafo, e por isso devemos verificar se o argumento aduzido na réplica, visando um mais amplo entendimento do pedido da ENU, é de indeferir por extemporâneo.

Tal resultado afigura-se-me desnecessariamente formalista. Não tenho qualquer dúvida de que a ENU manteve sempre a opinião de que a Comissão tinha uma obrigação de agir por iniciativa própria perante a conduta da Agência (11), e que o disposto no artigo 53. , segundo parágrafo, foi simplesmente considerado pela ENU como um meio expresso para que o operador económico provoque aquela intervenção. Resulta evidente que a ENU, ao invocar o direito de obter uma decisão previsto no artigo 53. , segundo parágrafo, tinha em vista reforçar o seu pedido e não restringi-lo.

Desta forma, o facto de o pedido da ENU ser baseado não apenas no disposto do artigo 53. , segundo parágrafo, mas também nos deveres gerais da Comissão como órgão de fiscalização em relação à Agência, implica que o processo, desde que se mostrem preenchidas as condições gerais para propositura da acção previstas no artigo 148. do Tratado, permite a apreciação de mérito, isto mesmo que se venha a constatar que os actos sobre que incide o pedido não estão de forma geral abrangidos pelo artigo 53. , segundo parágrafo, ou que sejam julgadas procedentes as excepções de inadmissibilidade deduzidas pela Comissão, as quais se fundam no desrespeito das disposições invocadas quanto à admissibilidade duma acção baseada no artigo 53. , segundo parágrafo.

Sobre se os actos a que se refere o pedido estão abrangidos pelo artigo 53. , segundo parágrafo

12. O artigo 53. , segundo parágrafo, como já se disse, dispõe que os interessados têm a possibilidade de submeter à Comissão "qualquer acto, expresso ou tácito praticado pela Agência no exercício do seu direito de opção ou do seu direito exclusivo de celebrar contratos de fornecimento".

Resulta do texto desta disposição, em minha opinião, que os interessados apenas têm a possibilidade de submeter à Comissão actos concretos praticados pela Agência e apenas actos concretos como aqueles que dizem respeito ao direito de opção previsto no Tratado ou ao direito exclusivo de celebrar contratos.

Já acima chamei a atenção para o facto de actos como aqueles que a ENU, na sua carta de 21 de Dezembro de 1990, solicita à Comissão dizerem respeito, por um lado, à política de aprovisionamento global da Agência, que se alega ter violado o capítulo VI do Tratado e, por outro lado, à omissão da Agência ao não respeitar uma decisão adoptada pela Comissão com vista a implementar uma "vertente especial".

A política de aprovisionamento global da Agência, em minha opinião, não é um acto concreto que possa ser submetido à Comissão nos termos do artigo 53. , segundo parágrafo. Sem dúvida que a ENU pretende através de uma alteração da política de aprovisionamento da Agência obter que esta exerça o seu direito de opção num determinado momento para comprar o urânio da ENU, mas a ENU não alegou expressamente que a Agência tenha violado uma obrigação concreta de exercer o seu direito de opção (12).

No que diz respeito à eventual omissão da Agência ao não cumprir uma decisão da Comissão com vista a implementar uma "vertente especial", esta pode no entanto ser considerada como um acto concreto. Todavia, não considero que esta omissão diga respeito ao direito de opção previsto no Tratado ou ao direito exclusivo de celebrar contratos. Isso é válido independentemente do facto de a ENU ser de opinião que a Agência pode implementar a "vertente especial" pelo simples exercício do direito de opção, uma vez que este exercício tem uma natureza especial e neste sentido nada tem a ver com a competência prevista no Tratado.

No caso de se argumentar, de acordo com o que antecede, que os actos a que se refere o pedido da ENU não estão abrangidos pelo artigo 53. , segundo parágrafo, não há que tomar posição sobre as questões de inadmissibilidade deduzidas pela Comissão que dizem respeito a esta disposição.

Sobre as excepções de inadmissibilidade deduzidas pela Comissão relativamente ao artigo 53. , segundo parágrafo

13. Para o caso de o Tribunal de Justiça não estar de acordo com esta solução, farei as breves observações que seguem no que se refere às excepções em questão.

Em primeiro lugar, a Comissão refere-se ao facto de não ter sido alegado pela ENU que a Comissão não dirigiu um acto à empresa, mas sim que a omissão consiste em não ter dirigido um acto à Agência. Embora o artigo 53. , segundo parágrafo, dê aos interessados a possibilidade de submeter os actos da Agência à Comissão, tal não implica, segundo a opinião da Comissão, que se trate de decisões sobre a conduta daquela. A Comissão sustentou, com este fundamento, que a ENU não preenche as condições previstas no artigo 148. , terceiro parágrafo, segundo o qual qualquer pessoa singular ou colectiva pode propor uma acção por omissão no caso de "uma das instituições da Comunidade não lhe ter dirigido um acto" (13).

Esta excepção deve ser julgada improcedente. Em minha opinião, é evidente que os interessados, que podem submeter os actos da Agência à Comissão, nos termos do artigo 53. , segundo parágrafo, devem ter a possibilidade de interpor recursos de anulação para o Tribunal de Justiça das decisões que confirmam os actos da Agência, assim como de propor acção por omissão contra eventuais omissões da Comissão de tomar uma decisão. A posição jurídica da Comissão significa, em minha opinião, uma inaceitável limitação da possibilidade de o particular obter uma apreciação pelo Tribunal de Justiça das decisões que directamente lhe dizem respeito. O artigo 53. , segundo parágrafo, estabelece um meio processual que significa que a Comissão deve tomar posição sobre as reclamações apresentadas pelos interessados contra actos da Agência, e a decisão da Comissão deve implicar que a Agência será obrigada a agir de forma determinada, no que se refere ao exercício do seu direito de opção ou ao seu direito exclusivo de celebrar contratos, precisamente perante os interessados.

Independentemente de a decisão da Comissão naturalmente ser dirigida à Agência, no entendimento de que obriga a Agência a agir de um modo determinado, é simultaneamente razoável e natural conceber os interessados como destinatários de uma decisão em que a Agência define a sua posição perante eles.

A segunda excepção da Comissão consiste na alegação de que a ENU não preenche as condições processuais para a propositura da acção por omissão. O artigo 148. , segundo parágrafo, do Tratado, estabelece três condições. A instituição em questão deve ter sido "convidada a agir" e é preciso que "decorrido um prazo de dois meses" não tenha "tomado posição". Finalmente, a acção deve ser proposta "dentro de novo prazo de dois meses". A Comissão alegou que a carta da ENU de 21 de Dezembro de 1990 não pode constituir ao mesmo tempo o pedido de intervenção da Comissão nos termos do artigo 53. , segundo parágrafo, do Tratado, e um convite para agir, nos termos do artigo 148. , segundo parágrafo. A Comissão alegou nomeadamente que o processo que corresponde à acção por omissão só pode ser instaurado quando a Comissão, em violação do Tratado, omitiu tomar a decisão. Dado que tal omissão ilegal só se verifica após ter decorrido o prazo para decisão previsto no artigo 53. , segundo parágrafo, a observância das condições processuais previstas no artigo 148. , segundo parágrafo, pressupõe que após o decurso daquele prazo seja feita uma nova notificação à Comissão para tomar uma decisão.

Não é nada fácil tomar posição sobre esta excepção. À primeira vista afigura-se curial subscrever a interpretação da Comissão sobre o artigo 148. com base em que só após "um convite para agir" pode começar a correr o prazo para que à Comissão possa ser imputada uma omissão.

Esta interpretação é curial porque a finalidade do processo previsto no artigo 148. , segundo parágrafo, é dar à instituição em causa a possibilidade de tomar posição para sanar a ilegalidade da sua omissão e evitar a propositura da acção por omissão. (14)

A presente situação é, todavia, específica pelo facto de, neste caso concreto, ser o pedido de intervenção feito pela ENU à Comissão nos termos do artigo 53. , segundo parágrafo, que cria para a Comissão uma obrigação de agir. Afigura-se-me desnecessariamente formal, numa situação como esta, exigir que a ENU, após ter decorrido o prazo de um mês, confirme novamente perante a Comissão que pretende que esta adopte uma decisão. Na sua carta de 21 de Dezembro de 1990, a ENU já esclareceu qual a decisão que pensa que a Comissão deve tomar, e referiu-se expressamente ao artigo 148. do Tratado. A carta pode, desta forma, ser considerada como estando de acordo com a exigência estabelecida pela jurisprudência do Tribunal relativamente ao facto de a Comissão ser "convidada a agir". (15) A Comissão não pôde em alguma ocasião ter dúvidas de que a falta de adopção de uma decisão seria considerada pela ENU como omissão em violação do Tratado, que deveria dar lugar à propositura de uma acção por omissão. A protecção legal, que o artigo 148. , segundo parágrafo, tem como objectivo conceder à Comissão, parece desta forma estar inteiramente assegurada no presente processo.

Daqui resulta que, em minha opinião, a acima referida interpretação está de acordo com o texto do artigo 148. Desta forma, pode-se concluir, sem dificuldade, que a Comissão foi convidada a agir nos termos do artigo 148. , segundo parágrafo, que omitiu tomar posição no prazo de dois meses, que o processo deu entrada no Tribunal de Justiça dentro de um novo prazo de dois meses e que a queixa que é feita contra a Comissão é de "se abster de se pronunciar", uma vez que é evidente que, no período anterior à propositura da acção, a Comissão não tomou uma decisão dentro do prazo de dois meses previsto no artigo 53. , segundo parágrafo.

Caso o Tribunal de Justiça considere necessário pronunciar-se sobre as duas excepções deduzidas pela Comissão, penso, portanto, que ambas devem ser julgadas improcedentes.

Sobre se a ENU preencheu as condições previstas no artigo 148. , terceiro parágrafo, do Tratado

14. Já acima expus no n. 11 que a ENU não alegou apenas que a Comissão estava obrigada a tomar a decisão pretendida por aquela nos termos do procedimento especial previsto no artigo 53. , segundo parágrafo, mas também que a Comissão tinha tal obrigação como consequência da sua posição de órgão hierarquicamente superior em relação à Agência, nos termos do artigo 53. , primeiro parágrafo.

Assim, a questão é de saber se a ENU preenche as condições previstas no artigo 148. , terceiro parágrafo, do Tratado, na medida em que alega que a Comissão, como consequência da sua posição de órgão hierarquicamente superior, estava obrigada a dirigir a pretendida decisão à Agência. Como o artigo 148. , terceiro parágrafo, segundo o seu texto, condiciona a legitimidade processual de um particular ao facto de a instituição da Comunidade "não lhe ter dirigido um acto", o Tribunal de Justiça deve essencialmente pronunciar-se sobre se uma pessoa singular ou colectiva pode propor uma acção por omissão nos termos do artigo 148. , terceiro parágrafo, do Tratado, com fundamento em a Comissão não ter tomado uma decisão que, embora se apresente formalmente como uma decisão dirigida a outrem, lhe diz todavia directa e individualmente respeito.

Penso que essa questão deve ser respondida afirmativamente. Na minha opinião, os particulares devem ter a mesma possibilidade de propor acções por omissão nos termos do artigo 148. , terceiro parágrafo, do Tratado, que têm para interpor recurso de anulação nos termos do artigo 146. , segundo parágrafo, do Tratado. (16) Nas minhas conclusões apresentadas em 8 de Julho de 1992 nos processos apensos C-15/91 e C-108/91, Josef Buckl & Soehne OHG e o./Comissão, (17) salientei a razão por que a disposição do artigo 175. , terceiro parágrafo, do Tratado CEE deve, quanto a este aspecto, ser interpretada da mesma forma que o artigo 173. , segundo parágrafo, do mesmo Tratado. As mesmas observações são válidas no que se refere às decisões previstas no Tratado CEEA e, por isso, posso na totalidade remeter para as minhas anteriores conclusões.

Portanto, a questão é saber se a decisão que a Comissão, em violação das suas obrigações, como órgão hierarquicamente superior, se absteve de tomar diz directa a individualmente respeito à ENU, como esta última alega.

Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que os particulares que não são destinatários de uma decisão podem estar na situação de a mesma lhes dizer individualmente respeito, no caso de esta decisão os atingir em razão de certos factores, que deles são específicos, ou em razão de uma situação de facto, que os distingue de qualquer outra pessoa e, portanto, os individualiza da mesma forma que se fossem os destinatários. (18)

Uma decisão dirigida pela Comissão à Agência, na sequência da qual é imposta a esta a alteração da sua política de aprovisionamento de acordo com a interpretação dada pela ENU às normas do capítulo VI do Tratado não diz directa e individualmente respeito à ENU mas, pelo contrário, tem efeitos jurídicos mais amplos relativamente ao conjunto dos produtores e utilizadores de urânio da Comunidade.

A omissão da Comissão em adoptar tal decisão não pode assim ser impugnada pela ENU e, portanto, o pedido da ENU deve ser julgado inadmissível nesta parte.

No que respeita à alegada obrigação da Comissão de impor à Agência que implementasse uma "vertente especial", em minha opinião, o caso é diferente. Uma decisão para implementar uma "vertente especial" deve, independentemente do seu conteúdo exacto, ser tomada em consideração naquilo em que tem como objectivo procurar uma solução para uma situação de facto específica, como aquela em que a ENU se encontra. Se a Comissão tiver dirigido, efectivamente, uma decisão à Agência com vista a resolver o problema da ENU através da implementação de uma "vertente especial", esta também pode ser considerada como estando perante uma decisão da Comissão que lhe diz directa e individualmente respeito, que obriga a Agência a executar a precedente decisão da Comissão e, em consequência, a ENU tem legitimidade para propor uma acção por omissão contra a Comissão com fundamento em que esta omitiu a adopção de tal decisão.

Penso, portanto, que a ENU preenche as condições aqui em discussão para que um particular possa propor uma acção por omissão, na medida em que o pedido da ENU se baseia em que a Comissão, em violação das suas obrigações na qualidade de órgão de fiscalização hierarquicamente superior em relação à Agência, se absteve de impor a esta que executasse a decisão tomada pela Comissão com vista a estabelecer uma "vertente especial", que pudesse resolver o problema de escoamento da produção.

Sobre se a acção da ENU foi proposta fora de prazo

15. É altura de tomar posição sobre a terceira excepção deduzida pela Comissão, segundo a qual a presente acção foi proposta fora de prazo.

A Comissão reporta-se, a este propósito, ao facto de terem decorrido dezasseis meses entre a carta da Comissão de 8 de Dezembro de 1989 que, segundo a Comissão, continha uma aprovação da tomada de posição da Agência, e a data em que a Comissão foi citada para a acção, ou seja, 8 de Abril de 1991 (19). Para sustentar que tal prazo deve conduzir a que a acção seja julgada inadmissível, a Comissão invoca o acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de Julho de 1971, Países Baixos/Comissão (20).

No referido acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que, tendo em consideração a segurança jurídica e à luz dos prazos legais relativos à interposição do recurso de anulação, se deve exigir que a acção por omissão seja proposta dentro de um prazo razoável. Numa situação em que a Comissão inequivocamente tinha comunicado à autora a sua tomada de posição sobre o problema, e que a partir daí tinham decorrido dezoito meses antes de a autora lhe dirigir uma solicitação formal para agir, considerou o Tribunal de Justiça que a acção devia ser julgada inadmissível por ter sido proposta fora do prazo.

Em minha opinião, dificilmente se pode deduzir da carta da Comissão de 8 de Dezembro de 1989 uma aprovação da tomada de posição da Agência. Não se manifesta inequivocamente, em qualquer circunstância, que esta carta, como sustenta a Comissão, exprima uma aprovação da abstenção da Agência em exercer o seu direito de opção. Pelo contrário, é precisamente nesta carta que a Comissão declara que, segundo a sua opinião, deve ser criada uma "vertente especial" com vista a resolver o problema da ENU. Tal declaração dificilmente pode ser considerada como incitando a ENU a propor uma acção por omissão. Além disso, é em minha opinião decisivo, como sustenta a ENU, o facto de durante todo o período referido terem tido lugar numerosos contactos pessoais e por escrito entre a Comissão, a Agência e a ENU e, em determinada altura, se afigurar possível que o problema de escoamento da ENU fosse resolvido. Em momento algum a Comissão teve ocasião para crer que a empresa renunciaria à sua exigência de que a Comissão solucionasse o problema de escoamento da empresa.

Assim, proponho que o Tribunal de Justiça julgue improcedente esta excepção.

Questão de mérito

16. No que respeita à questão de mérito, a Comissão adoptou essencialmente argumentos para sustentar que não era obrigada a tomar uma resolução nos termos do artigo 53. , segundo parágrafo, do Tratado (21).

Como resulta do que acima foi dito, não penso que o processo permita uma tomada de posição sobre este aspecto, uma vez que, segundo a minha opinião, é apenas a parte do pedido da ENU segundo a qual a Comissão, como consequência da sua posição de órgão hierarquicamente superior, estava obrigada a impor à Agência que executasse a decisão da Comissão com vista a implementar uma "vertente especial", que deve ser considerada como questão de mérito.

No que se refere a esta parte do pedido da ENU, entendo que a acção deve ser julgada improcedente, uma vez que não ficou provado que existisse uma decisão vinculativa da Comissão com vista a implementar uma "vertente especial".

É certo que o comissário competente, na acima citada carta de 8 de Dezembro de 1989 declarou: "Partilho a opinião de que a política de aprovisionamento da Agência deverá a partir de agora incluir uma vertente especial que permita a solução de casos como este. Solicitei... (à Agência) que passasse à fase de realização concreta das propostas de acção que apresentou nesse sentido."

Penso todavia que esta declaração tem apenas a natureza de uma declaração de intenções informal. Trata-se de uma declaração sucinta, que quando muito se apresenta como uma manifestação de intenções por parte do referido comissário. Daqui resulta que, como acima vem referido no n. 6, mesmo com base nas alegações escritas da ENU, torna-se difícil esclarecer qual o conteúdo que a "vertente especial" deveria ter. Em minha opinião, a carta de 8 de Dezembro de 1989 não pode nesta base ser interpretada como significando mais do que uma solicitação à Agência para procurar resolver o problema da ENU, o que a Agência, de acordo com os esclarecimentos prestados no processo, procurou de facto ° embora sem êxito. Não penso que a Comissão, ao emitir tal declaração, ficasse impedida de, na sequência, poder concluir que não achava possível encontrar uma solução para o problema da ENU.

Síntese

Em síntese, pode daqui concluir-se que a minha análise do processo conduziu antes de mais a constatar que o pedido da ENU incide sobre a omissão da Comissão de tomar uma decisão que obrigasse a Agência, por um lado, a observar as normas do capítulo VI do Tratado, tal como estas são interpretadas pela ENU e, por outro, a executar uma decisão tomada pela Comissão com vista a implementar uma "vertente especial".

Seguidamente considerei que o pedido da ENU não incide sobre actos inseridos no procedimento especial previsto no artigo 53. , segundo parágrafo, pelo que não há que tomar posição sobre as excepções deduzidas pela Comissão relativas a esta disposição.

Na parte em que a ENU baseia o seu pedido no dever geral que a Comissão tem, nos termos do artigo 53. , primeiro parágrafo, como órgão hierarquicamente superior em relação à Agência, considerei que esta parte do pedido, que incide sobre a política de aprovisionamento global da Agência e sobre o respeito do capítulo VI do Tratado, deve ser julgada inadmissível, uma vez que, sobre este aspecto, não se pode considerar que se esteja perante uma decisão que diga directa e individualmente respeito à ENU.

Em contrapartida, deve-se considerar que diz directa e individualmente respeito à ENU uma decisão segundo a qual a Agência deve implementar uma "vertente especial" e, desta forma, a ENU preenche as condições para a propositura de uma acção com fundamento em que a Comissão omitiu ilegalmente a adopção de tal decisão. Como a excepção da Comissão de que a acção foi proposta fora do prazo deve ser julgada improcedente, considerei que deve ser apreciado o mérito desta parte do pedido da ENU.

Finalmente considerei que a acção deve ser julgada improcedente quanto a este ponto, uma vez que não foi tomada uma decisão com vista a implementar uma "vertente especial", que a Comissão fosse, em consequência, obrigada a executar.

Conclusão

Assim proponho ao Tribunal de Justiça:

° que julgue inadmissível o pedido da ENU na parte que diz respeito ao dever da Comissão de tomar uma decisão que obrigue a Agência a respeitar as normas do capítulo VI do Tratado;

° que julgue a acção improcedente na parte que respeita ao pedido da ENU relativo à obrigação da Comissão de impor à Agência que execute a decisão da Comissão com vista a implementar uma "vertente especial", e

° que a autora seja condenada nas despesas.

(*) Língua original: dinamarquês.

(1) ° JO 1960, 32, p. 777. O regulamento foi aprovado por decisão da Comissão de 5 de Maio de 1960 (JO 1960, 32, p. 776; EE 12 F1 p. 43).

(2) ° JO 1975, L 193, p. 37; EE 12 F2 p. 58).

(3) ° V. anexo XII da petição.

(4) ° V. alíneas a) e b) da carta da ENU de 21 de Dezembro de 1990, anexo XII da petição.

(5) ° V. alínea d) da carta da ENU de 21 de Dezembro de 1990, anexo XII da petição.

(6) ° Na carta de 21 de Dezembro de 1990, a ENU afirma na alínea d) no que se refere à vertente especial nomeadamente o seguinte:

... Só assim, enquanto não produza todos os seus efeitos úteis normais a solução de fundo que resultará do estrito respeito da legalidade comunitária, se poderão atenuar os graves prejuízos que a ENU até agora foi ilegitimamente obrigada a suportar.

Essa vertente especial , susceptível de rápida implementação, deveria consistir na aquisição, pela Agência, do actual stock de urânio da ENU.

Esta solução, que a ENU tem preconizado, corresponde, aliás, ao mero exercício pela Agência do direito de opção na aquisição do urânio que lhe é oferecido pela ENU... .

(7) ° V. réplica da ENU, p. 7.

(8) ° V. n.os 16 e 29, alínea b), da réplica da ENU.

(9) ° V. n. 9 da tréplica da Comissão.

(10) ° V. réplica da ENU, n.os 2, alíneas a), b), d) e g), conjugados especialmente com os n.os 19, 20 e 27.

(11) ° V. por exemplo n.os 45, 46 e 49.3 da carta da ENU de 21 de Dezembro de 1990, assim como a conclusão desta carta na qual a ENU solicita à Comissão que tome as medidas anteriormente referidas corrigindo o comportamento ilegal da Agência e revendo a forma por que ela própria tem encarado esta questão .

(12) ° V. a réplica da ENU, n. 1, p. 6.

(13) ° A Comissão exprimiu este ponto de vista na sua contestação (n. 2). É assim possível que a tréplica da Comissão tenha expresso uma alteração a este respeito (n. 9, quarto parágrafo).

(14) ° V. nomeadamente acórdão de 4 de Fevereiro de 1959, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridade (17/57, Recueil, p. 9), conclusões apresentadas em 7 de Fevereiro de 1985 pelo advogado-geral Lenz no processo Parlamento Europeu/Conselho (acórdão de 22 de Maio de 1985, 13/83, Recueil, p. 1513), especialmente ponto 3.1, e conclusões apresentadas em 25 de Fevereiro de 1986 pelo advogado-geral Darmon no processo Nuovo Campsider/Comissão (acórdão de 6 de Maio de 1986, 25/85, Colect., p. 1531), especialmente ponto 6, assim como n. 8 do acórdão, em que o Tribunal declarou que a interposição de recurso por omissão deve ser precedida de uma interpelação formal da Comissão e que o objecto dessa intimação deve ser precisado de molde a evidenciar a decisão que a Comissão estava obrigada a tomar por força do direito comunitário (o sublinhado é meu).

(15) ° V. acórdão Nuovo Campsider/Comissão, já referido, n. 8.

(16) ° Nos termos do artigo 146. , segundo parágrafo, do Tratado, qualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor, nas mesmas condições, recurso das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito (o sublinhado é meu).

(17) ° V. n.os 17 a 19. Ainda não foi proferido o acórdão no processo.

(18) ° V. nomeadamente acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1963, Plaumann & Co./Comissão (25/62, Recueil, p. 197) e acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Outubro de 1986, Metro/Comissão (75/84, Colect., p. 3021, n. 20).

(19) ° A ENU alegou a este propósito que, neste caso concreto, o prazo deve ser contado não a partir de 8 de Dezembro de 1989 mas a partir de 21 de Dezembro de 1990, data em que a ENU lhe dirigiu o seu convite formal a agir.

(20) ° 59/70, Recueil, p. 639.

(21) ° A Comissão alegou, em primeiro lugar, que a ENU não respeitou o artigo 8. , n. 3, dos estatutos da Agência, que dispõe:

Qualquer acto da Agência, referido no segundo parágrafo do artigo 53. do Tratado, é susceptível de ser submetido pelos interessados à apreciação da Comissão até ao termo do décimo quinto dia seguinte ao da sua notificação ou da sua publicação no caso não ter sido notificado. Na falta de notificação, o prazo é contado a partir do dia em que o interessado tomou conhecimento da acção.

A Comissão refere-se ao facto de a Agência não ter dirigido qualquer acto à Comissão dentro dos quinze dias que decorreram antes da carta da ENU de 21 de Dezembro de 1990, uma vez que a última carta da Agência era datada de 8 de Novembro de 1988. Desta forma, como não foi apresentado qualquer acto que pudesse ser submetido à Comissão, esta não era obrigada a tomar uma decisão. Além disso, a Comissão alegou que no caso de a ENU considerar a resposta inicial da Agência como uma decisão negativa, então esta deveria ter sido submetida à Comissão dentro do prazo prescrito.

Em segundo lugar, a Comissão alegou que se o acto da Agência, como sustenta a ENU, deve ser considerado como um acto permanente, devem também ser atribuídos à carta da Comissão de 8 de Dezembro de 1989 efeitos jurídicos permanentes, pelo que a Comissão não pode ser obrigada a proferir uma nova decisão.