CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

GIOVANNI PITRUZZELLA

apresentadas em 5 de setembro de 2019 ( 1 )

Processo C‑519/18

TB

contra

Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal do Contencioso Administrativo e do Trabalho de Budapeste, Hungria)]

«Reenvio prejudicial — Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Política de imigração — Direito ao reagrupamento familiar — Diretiva 2003/86/CE — Requisitos para o exercício do direito ao reagrupamento familiar dos refugiados — Artigo 10.o, n.o 2 — Conceito de “pessoa a cargo” — Legislação nacional que sujeita o benefício do reagrupamento familiar ao requisito de que o membro da família em causa seja incapaz de assegurar o seu próprio sustento no país de origem por razões de saúde»

I. Introdução

1. Pode uma autoridade nacional sujeitar o reagrupamento familiar, solicitado por um membro da família alargada de um refugiado, ao requisito de que este seja incapaz de assegurar o seu próprio sustento no seu país de origem por razões de saúde?

2. Este é, em substância, o objeto das questões prejudiciais submetidas pelo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal do Contencioso Administrativo e do Trabalho de Budapeste, Hungria) ao Tribunal de Justiça no âmbito de um procedimento de reagrupamento familiar relativo à irmã de um refugiado, ambos de origem iraniana.

3. Nos termos do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar ( 2 ), os Estados‑Membros podem autorizar o reagrupamento de membros da família alargada de um refugiado «se se encontrarem a cargo» deste último.

4. No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça qual a amplitude da margem de apreciação de que dispõem os Estados‑Membros na aplicação desta disposição. Em especial, o Tribunal de Justiça é chamado a precisar em que medida estes últimos devem satisfazer o critério de elegibilidade previsto nessa disposição, relativo à existência de uma relação de dependência entre o membro da família em causa e o refugiado ( 3 ).

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

5. A Diretiva 2003/86 estabelece as condições em que o direito ao reagrupamento familiar pode ser exercido por nacionais de países terceiros que residam legalmente no território dos Estados‑Membros.

6. O considerando 8 desta diretiva tem a seguinte redação: «A situação dos refugiados requer uma consideração especial devido às razões que obrigaram estas pessoas a abandonar os seus países e que as impedem de neles viverem com as respetivas famílias. Por isso, convém prever, para estas pessoas, condições mais favoráveis para o exercício do direito ao reagrupamento familiar.»

7. O artigo 3.o, n.o 5, desta diretiva tem a seguinte redação: «A presente diretiva não afeta a possibilidade de os Estados‑Membros aprovarem ou manterem disposições mais favoráveis.»

8. No capítulo II da referida diretiva, com a epígrafe «Familiares», o artigo 4.o dispõe, nos seus n.os 1 a 3: «1. Em conformidade com a presente diretiva e sob reserva do cumprimento das condições previstas no capítulo IV, bem como no artigo 16.o, os Estados‑Membros devem permitir a entrada e residência dos seguintes familiares: a) O cônjuge do requerente do reagrupamento; b) Os filhos menores do requerente do reagrupamento e do seu cônjuge, incluindo os filhos adotados […]; c) Os filhos menores, incluindo os filhos adotados, do requerente do [re]agrupamento, à guarda e a cargo do requerente […]; d) Os filhos menores, incluindo os filhos adotados, do cônjuge, à guarda e a cargo do cônjuge […]. […] 2. Em conformidade com a presente diretiva e sob reserva do cumprimento das condições previstas no capítulo IV, os Estados‑Membros podem, através de disposições legislativas ou regulamentares, autorizar a entrada e residência dos seguintes familiares: a) Os ascendentes diretos em primeiro grau do requerente do reagrupamento ou do seu cônjuge, se estiverem a seu cargo e não tiverem o apoio familiar necessário no país de origem; b) Os filhos solteiros maiores do requerente do reagrupamento ou do seu cônjuge, objetivamente incapazes de assegurar o seu próprio sustento por razões de saúde. 3. Em conformidade com a presente diretiva e sob reserva do cumprimento das condições previstas no capítulo IV, os Estados‑Membros podem, através de disposições legislativas ou regulamentares, autorizar a entrada e residência de um nacional de um país terceiro que mantenha com o requerente do reagrupamento uma relação estável, duradoura e devidamente comprovada, ou de um nacional de um país terceiro que mantenha com o requerente do reagrupamento uma união de facto registada, nos termos do n.o 2 do artigo 5.o, bem como dos filhos solteiros menores, incluindo os filhos adotados, e dos filhos solteiros maiores, objetivamente incapazes de assegurar o seu próprio sustento por razões de saúde. Os Estados‑Membros podem decidir que as pessoas que vivam em união de facto tenham o mesmo tratamento que os cônjuges, no que se refere ao reagrupamento familiar.»

9. No capítulo V da Diretiva 2003/86, com a epígrafe «Reagrupamento familiar de refugiados», o artigo 10.o, n.os 1 e 2, prevê: «1. O artigo 4.o é aplicável à definição de familiares, com exceção do terceiro parágrafo do n.o 1 do referido artigo, que não é aplicável aos filhos de refugiados. 2. Os Estados‑Membros podem autorizar o reagrupamento familiar a outros familiares não referidos no artigo 4.o, se se encontrarem a cargo do refugiado.»

10. Nos termos do artigo 17.o desta diretiva: «Em caso de indeferimento de um pedido, de retirada ou não renovação de uma autorização de residência, bem como de decisão de afastamento do requerente do reagrupamento ou de familiares seus, os Estados‑Membros devem tomar em devida consideração a natureza e a solidez dos laços familiares da pessoa e o seu tempo de residência no Estado‑Membro, bem como a existência de laços familiares, culturais e sociais com o país de origem.»

B. Direito húngaro

11. O artigo 19.o da harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény ( 4 ) (Lei n.o II, de 2007, relativa à entrada e à permanência de nacionais de países terceiros, a seguir «Lei de 2007») dispõe: «1. Um nacional de um país terceiro pode obter uma autorização de residência para efeitos de reagrupamento familiar caso seja familiar de um nacional de um país terceiro que possua uma autorização de residência, uma autorização de imigração, uma autorização de estabelecimento, uma autorização provisória de residência permanente, uma autorização nacional de residência permanente, ou uma autorização CE de residência permanente, ou de uma pessoa que possua, nos termos de uma lei especial, um cartão de residência ou um cartão de residência permanente (a seguir, em termos gerais “requerente do reagrupamento”). 2. Pode obter uma autorização de residência para efeitos de reagrupamento familiar: a) o familiar de uma pessoa a quem tenha sido reconhecido o estatuto de refugiado, ou b) o progenitor ou, na falta deste, o tutor de um menor não acompanhado a quem tenha sido reconhecido o estatuto de refugiado. […] 4. Podem obter uma autorização de residência para efeitos de reagrupamento familiar: a) os progenitores que estejam a cargo do requerente do reagrupamento ou do seu cônjuge ou de uma pessoa a quem tenha sido reconhecido o estatuto de refugiado; b) os irmãos e os ascendentes e descendentes em linha direta do requerente do reagrupamento ou do seu cônjuge ou de uma pessoa a quem tenha sido reconhecido o estatuto de refugiado, quando sejam objetivamente incapazes de assegurar o seu próprio sustento por razões de saúde.»

III. Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação no Tribunal de Justiça

12. O requerente de reagrupamento é de origem iraniana e foi‑lhe reconhecido o estatuto de refugiado pela autoridade húngara competente em 7 de setembro de 2015. Em 12 de janeiro de 2016, a irmã do requerente apresentou junto da missão diplomática da Hungria em Teerão (Irão) um pedido de emissão de autorização de residência para efeitos de reagrupamento familiar.

13. Este pedido foi indeferido pela autoridade que apreciou o recurso administrativo com base em dois fundamentos. Em primeiro lugar, esta autoridade considerou que a requerente tinha fornecido informações incorretas. Em segundo lugar, considerou também que o pedido também não preenchia os requisitos previstos no artigo 19.o, n.o 4, da Lei de 2007, na medida em que a requerente não tinha demonstrado que, tendo em conta as suas qualificações e o seu estado de saúde, era objetivamente incapaz de assegurar o seu próprio sustento por razões de saúde. A este respeito, a autoridade competente em primeira instância salientou que, de acordo com os documentos médicos anexos ao pedido, a requerente sofria de depressão, o que exigia um tratamento médico regular.

14. Esta decisão foi confirmada pela autoridade que apreciou o recurso administrativo.

15. O requerente de reagrupamento interpôs um recurso desta decisão perante o órgão jurisdicional de reenvio. Em especial, o requerente considera que os requisitos referidos no artigo 19.o, n.o 4, da Lei de 2007 são contrários ao disposto no artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 e, por conseguinte, pediu ao órgão jurisdicional de reenvio que apresentasse um pedido de decisão prejudicial.

16. Na medida em que o órgão jurisdicional de reenvio também tem dúvidas quanto à compatibilidade do artigo 19.o, n.o 4, da Lei de 2007 com o direito da União, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Deve o artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva [2003/86] ser interpretado no sentido de que, se um Estado‑Membro, ao abrigo do referido artigo, autoriza a entrada de um membro da família que não está incluído entre os que figuram no artigo 4.o [desta diretiva], este Estado‑Membro pode aplicar a esse membro da família apenas o requisito estabelecido no artigo 10.o, n.o 2 (que esteja “a cargo do refugiado”)? 2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, a qualidade de pessoa “a cargo” (“dependency”) regulada no artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da [Diretiva 2003/86] implica uma situação de facto em que devem estar preenchidas, cumulativamente, as diferentes dimensões da dependência, ou basta que ocorra uma dessas dimensões, dependendo das circunstâncias particulares de cada caso, para que possa verificar‑se a referida qualidade[?] Neste contexto, é conforme com o requisito estabelecido no artigo 10.o, n.o 2, [desta diretiva] (que esteja “a cargo do refugiado”) uma disposição nacional que, excluindo uma apreciação individual, considera que um único elemento fáctico (um aspeto indicativo da dependência: “[ser] objetivamente [incapaz] de assegurar o seu próprio sustento por razões de saúde”) determina que esse requisito esteja preenchido? 3) Em caso de resposta negativa à primeira questão e, portanto, se [o] Estado‑Membro [puder] aplicar outros requisitos para além do que resulta do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva [2003/86] (que esteja “a cargo do refugiado”), quer isto dizer que o Estado‑Membro tem a faculdade de estabelecer, caso [considere] conveniente, qualquer requisito, incluindo os estabelecidos para outros membros da família no artigo 4.o, n.os 2 e 3, [desta diretiva,] ou apenas pode aplicar o requisito que resulta do artigo 4.o, n.o 3, [da referida diretiva]? Nesse caso, que situação de facto implica o requisito “objectively unable to provide for their own needs on account of their state of health” previsto no artigo 4.o, n.o 3, da diretiva? Deve este requisito ser interpretado no sentido de que o membro da família não possa [assegurar] “o seu próprio sustento” ou no sentido de que “seja incapaz” de cuidar “de si mesmo”, ou deve ser interpretado, se for caso disso, de outra forma?»

17. O recorrente, os Governos húngaro e neerlandês, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas.

IV. Análise

18. Antes de proceder à análise das questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio ao Tribunal de Justiça, importa formular uma observação preliminar quanto à admissibilidade do presente pedido de decisão prejudicial.

A. Observação preliminar quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial

19. Nas suas observações, o Governo húngaro alega que o presente pedido de decisão prejudicial é inadmissível, na medida em que o artigo 19.o, n.o 4, da Lei de 2007 não constitui uma medida de transposição nacional do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86. Com efeito, salienta que esta disposição nacional não foi formalmente notificada à Comissão, uma vez que foi adotada no âmbito das competências próprias da Hungria.

20. Não creio que a falta de notificação invocada pelo Governo húngaro possa, no caso em apreço, justificar a inadmissibilidade do presente pedido de decisão prejudicial.

21. Com efeito, segundo jurisprudência constante, quando o conteúdo da decisão de reenvio é contestado por uma das partes no processo, o Tribunal de Justiça deve, em princípio, limitar o seu exame aos elementos de apreciação que o órgão jurisdicional de reenvio decidiu submeter‑lhe, em particular, quanto às modalidades de aplicação da legislação nacional pertinente que este último considera estabelecidas, uma vez que a interpretação das disposições nacionais cabe apenas aos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros ( 5 ). Nestas circunstâncias, o Tribunal de Justiça deve analisar o presente pedido de reenvio prejudicial à luz da interpretação do direito nacional adotada pelo referido órgão jurisdicional, independentemente das críticas efetuadas a este respeito pelo Governo húngaro.

22. Além disso, saliento que, de acordo com um relatório público apresentado em 2016 pelo Ministério da Administração Interna húngaro, o objetivo da Lei de 2007 é, de facto, transpor as disposições da Diretiva 2003/86 para a ordem jurídica nacional, também no que respeita ao reagrupamento familiar dos membros da família alargada de um refugiado ( 6 ).

23. Por conseguinte, considero que o presente pedido de decisão prejudicial é admissível e que as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio devem ser analisadas.

B. Quanto à primeira questão

24. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça, no essencial, se o artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 deve ser interpretado no sentido de que, quando um Estado‑Membro autoriza o reagrupamento dos membros da família alargada de um refugiado, esse Estado tem de respeitar o requisito de tais membros se encontrarem «a cargo do refugiado», previsto nessa disposição.

25. O Tribunal ainda não teve oportunidade de dar qualquer indicação sobre o alcance exato do artigo 10.o, n.o 2, da referida diretiva e, em especial, sobre a margem de apreciação concedida aos Estados‑Membros no âmbito da aplicação desta disposição. A análise comparativa das modalidades de transposição do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 para o direito dos Estados‑Membros evidencia diferenças significativas, que tornam ainda mais necessária uma clarificação ( 7 ).

26. A fim de responder à questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio ao Tribunal de Justiça, parece‑me necessário fazer uma primeira observação relativa ao objeto e à natureza da disposição em causa.

27. No âmbito do procedimento de reagrupamento familiar estabelecido pela Diretiva 2003/86, o legislador da União Europeia distingue dois tipos de regime.

28. O primeiro é um regime geral para os nacionais de países terceiros, cujos requisitos materiais estão enumerados nos artigos 4.o a 8.o desta diretiva.

29. O segundo é um regime especial que se destina aos refugiados, cujos requisitos materiais estão previstos nos artigos 9.o a 12.o da Diretiva 2003/86. Este regime deve permitir garantir a efetividade do direito a uma vida familiar normal, reunindo os membros de uma família que, em razão das circunstâncias no país de origem, fugiram de perseguições e de ofensas graves e foram separados aquando de uma deslocação forçada ou de uma fuga.

30. O artigo 10.o da referida diretiva integra este regime especial e tem por objeto a definição de quem são os beneficiários do reagrupamento familiar.

31. O artigo 10.o, n.o 1, da Diretiva 2003/86 diz respeito aos membros da família nuclear dos refugiados, concretamente cônjuge e filhos menores ( 8 ). Trata‑se de uma disposição vinculativa uma vez que os Estados‑Membros são obrigados a autorizar a entrada e residência dessas pessoas em condições em substância idênticas às definidas pelo legislador da União no artigo 4.o, n.o 1, desta diretiva ( 9 ). O Tribunal de Justiça considera que a autorização do reagrupamento familiar é a regra geral e que as disposições que permitam a introdução de limitações à mesma devem ser interpretadas em termos estritos ( 10 ). Segundo o Tribunal de Justiça, os Estados‑Membros estão aqui vinculados por «obrigações positivas precisas, às quais correspondem direitos subjetivos claramente definidos, [uma vez que o referido artigo] lhes exige, nas hipóteses determinadas pela mesma diretiva, que autorizem o reagrupamento familiar de certos familiares do requerente do reagrupamento, sem que possam exercer a sua margem de apreciação» ( 11 ).

32. Em contrapartida, o artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 diz respeito aos membros da família alargada do refugiado (filhos maiores, irmãos e irmãs, sobrinhos, etc.). Contrariamente ao artigo 10.o, n.o 1, desta diretiva, o referido artigo constitui uma disposição facultativa, o que significa, segundo jurisprudência constante, que confere um poder de apreciação alargado aos Estados‑Membros ( 12 ). Estes últimos não são obrigados a aplicar as disposições do artigo 10.o, n.o 2, da referida diretiva, uma vez que o direito da União deixa ao critério de cada um, com base em considerações políticas, humanitárias ou práticas, a decisão soberana de aceitar o reagrupamento familiar dos membros da família alargada de um refugiado.

33. Por conseguinte, a Diretiva 2003/86 apenas exige um certo grau de harmonização, uma vez que permite a subsistência de diferenças entre os Estados‑Membros no que diz respeito às possibilidades de entrada e residência dos membros da família alargada de um refugiado. Uma análise comparativa das legislações nacionais permite, assim, constatar que alguns Estados‑Membros optaram por aplicar esta disposição, enquanto outros optaram por não o fazer.

34. No entanto, o facto de se tratar de uma disposição facultativa não significa que os Estados‑Membros disponham de total liberdade para facilitar, a seu bel‑prazer, a entrada e a residência das pessoas abrangidas pelo âmbito de aplicação desta disposição.

35. Em especial, tal não constitui motivo para que o Estado‑Membro se afaste do requisito de elegibilidade expressamente previsto pelo legislador da União no âmbito dessa disposição.

36. Com efeito, a análise dos termos do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 permite delimitar com precisão a margem de manobra deixada aos Estados‑Membros.

37. Embora o legislador da União lhes conceda uma margem de apreciação considerável quanto à aplicação desta disposição («[o]s Estados‑Membros podem autorizar o reagrupamento») ( 13 ) e quanto à categoria de pessoas que dela podem beneficiar («outros familiares não referidos no artigo 4.o») ( 14 ), tem, em contrapartida, especial cuidado em especificar as situações em que o reagrupamento é possível, aquelas em que o familiar em causa se encontra «a cargo do refugiado».

38. O legislador da União seguiu, por conseguinte, uma abordagem idêntica à adotada no âmbito do artigo 4.o da Diretiva 2003/86, especificando, para cada categoria de beneficiários, requisitos de elegibilidade precisos e determinados. Por conseguinte, penso que, no espírito do legislador, a menção da existência de uma relação de dependência entre o familiar em causa e o refugiado foi efetivamente concebida como uma disposição que não vinha do plano das intenções, mas que, pelo contrário, assumia caráter vinculativo em relação aos Estados‑Membros, independentemente da flexibilidade da margem de manobra que lhes era deixada a montante. A exigência de uma relação de dependência entre o familiar em causa e o refugiado, caracterizada pelo facto de o primeiro estar a cargo do segundo, constitui, assim, a meu ver, um requisito prévio de aplicabilidade do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86.

39. À luz destas considerações, considero, por conseguinte, que esta disposição deve ser interpretada no sentido de que, no caso de um Estado‑Membro autorizar o reagrupamento de membros da família alargada de um refugiado, esse Estado é obrigado a respeitar o requisito de se encontrarem «a cargo», expressamente previsto pelo legislador da União no âmbito desta disposição.

40. Além disso, considero que os Estados‑Membros não podem adotar a sua própria definição do conceito de «pessoa a cargo».

41. Nos numerosos processos que lhe foram submetidos, o Tribunal de Justiça salientou reiteradamente que este conceito é um conceito autónomo de direito da União que, enquanto tal, deve ser interpretado uniformemente no território de todos os Estados‑Membros.

42. O sentido e o alcance deste conceito foram definidos no contexto da Diretiva 2004/38/CE ( 15 ). Segundo a fórmula consagrada pelo Tribunal de Justiça, a qualidade de membro da família «a cargo»«resulta de uma situação de facto caracterizada pela circunstância de o apoio material do membro da família ser assegurado pelo cidadão da União que fez uso da liberdade de circulação ou pelo seu cônjuge» ( 16 ). Resulta desta jurisprudência que o membro da família «a cargo» não deve conseguir prover, tendo em conta as suas condições económicas e sociais no seu país de origem, às suas necessidades essenciais ( 17 ), ou seja, às suas necessidades mais básicas ( 18 ).

43. Na minha opinião, não existe qualquer razão para adotar outra definição do conceito de «pessoa a cargo» no contexto da Diretiva 2003/86. Com efeito, tendo em conta os termos da definição dada, a qualidade de «pessoa a cargo» deve ser objeto de uma apreciação concreta e objetiva, independente da nacionalidade das pessoas em causa e, por conseguinte, do estatuto do requerente de reagrupamento, quer seja um cidadão da União que beneficia dos direitos consagrados pela Diretiva 2004/38, quer seja um nacional de um país terceiro que beneficia dos direitos enunciados pela Diretiva 2003/86.

44. Nas suas orientações, a Comissão indicou aliás que os critérios usados pelo Tribunal de Justiça no âmbito da Diretiva 2004/38 para determinar uma situação de dependência podem, mutatis mutandis, servir de orientação aos Estados‑Membros para estabelecer critérios de avaliação da natureza e da duração da dependência da pessoa em questão no contexto do artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/86 ( 19 ).

45. Por conseguinte, penso que o requisito de se encontrar «a cargo do refugiado», previsto no artigo 10.o, n.o 2, desta diretiva deve ser interpretado no sentido de que o membro da família em causa deve encontrar‑se numa situação de facto caracterizada pela circunstância de o seu apoio material ser assegurado pelo referido refugiado.

C. Quanto à segunda questão

46. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 obsta a uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal, que, no âmbito de um procedimento que não é objeto de um exame individualizado, sujeita o benefício do reagrupamento familiar do irmão ou da irmã de um refugiado ao requisito de este/esta ser incapaz de assegurar o seu próprio sustento por razões de saúde.

47. O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre dois elementos essenciais do procedimento previsto nesta disposição.

48. Por um lado, pretende saber se, e em caso afirmativo, em que medida, um Estado‑Membro pode aplicar de forma restritiva o requisito de estar «a cargo do refugiado», de modo a abranger apenas uma forma específica de dependência. Por outro lado, interroga‑se sobre se este Estado pode, além disso, dispensar a realização de um exame individualizado do pedido de reagrupamento.

1. Quanto à limitação do âmbito de aplicação do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 a uma forma particular de dependência

49. As questões suscitadas pela órgão jurisdicional de reenvio têm a sua origem no facto de a legislação nacional em causa no processo principal ter por efeito limitar o âmbito de aplicação ratione personae do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86, na medida em que tende a excluir do benefício do reagrupamento familiar os membros da família do refugiado que estejam a seu cargo por outras razões que não as relacionadas com a alteração do seu estado de saúde, ligadas, por exemplo, a aspetos culturais específicos do país de origem ou a razões puramente afetivas.

50. No entanto, dada a natureza específica do artigo 10.o, n.o 2, desta diretiva, não vejo qualquer obstáculo de princípio a que um Estado‑Membro — que opta por promover o reagrupamento familiar dos membros da família alargada de um refugiado quando outros o recusam — tenha a possibilidade de limitar o âmbito desta disposição a uma situação ou a uma forma particular de dependência.

51. Penso que o caráter facultativo desta disposição confere a este Estado‑Membro uma latitude de que não dispõe no contexto de disposições mais vinculativas, como as previstas no artigo 10.o, n.o 1, da referida diretiva. Esta latitude deve permitir‑lhe beneficiar de uma margem de manobra que, no entanto, deve utilizar de uma forma que respeite os termos fixados pelo legislador da União e que não lese nem o objetivo da Diretiva 2003/86 nem o seu efeito útil ( 20 ).

52. Ora, neste ponto, parece‑me que uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal cumpre estes requisitos.

53. Em primeiro lugar, uma pessoa que não pode assegurar o seu próprio sustento no seu país de origem por razões de saúde encontra‑se provavelmente numa situação de facto caracterizada pela circunstância de o seu apoio material ser assegurado pelo requerente de reagrupamento e, por conseguinte, ser qualificada de «pessoa a cargo» na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça.

54. Em segundo lugar, semelhante legislação, mesmo que aplique restritivamente o requisito de estar «a cargo do refugiado», não lesa nem o objetivo da Diretiva 2003/86 nem o efeito útil da disposição em causa. Com efeito, a mesma tende, em última análise, a promover o reagrupamento familiar dos nacionais de países terceiros e, em especial, dos refugiados, ainda que não abranja todas as situações em que os membros da família alargada de um refugiado estejam a cargo deste.

55. Recordo mais uma vez que a Diretiva 2003/86 não obriga os Estados‑Membros a aceitar os pedidos de entrada e de residência de membros da família alargada de um refugiado que estejam a seu cargo. Alguns Estados‑Membros, como a França ou mesmo a Bélgica, não aplicaram de resto a disposição em causa.

56. Nestas circunstâncias, estou convencido de que é necessário permitir alguma latitude aos Estados‑Membros que considerem possível, adequado ou desejável promover o reagrupamento de um círculo limitado de beneficiários. A análise comparativa das legislações nacionais revela quão prudentes são os Estados‑Membros, sujeitando geralmente o benefício do reagrupamento familiar dos membros da família alargada de um refugiado a requisitos restritivos relacionados com o estado de dependência ( 21 ). No entanto, se estes Estados‑Membros fossem obrigados a aplicar o requisito de se encontrar «a cargo do refugiado» em sentido amplo, de modo a poder abranger qualquer forma ou situação de dependência no país de origem, é muito possível que estes fossem dissuadidos de aplicar esta disposição, mesmo que o considerassem possível relativamente a uma categoria específica de beneficiários.

57. Por último, em terceiro lugar, não creio que a jurisprudência do Tribunal de Justiça obste a que um Estado‑Membro possa impor um requisito especial numa situação como a que está em causa no processo principal, com base na natureza ou nas razões da dependência.

58. A este respeito, remeto para a jurisprudência que o Tribunal de Justiça estabeleceu no contexto da Diretiva 2004/38 ( 22 ) e, em particular, no Acórdão de 5 de setembro de 2012, Rahman e o. ( 23 ) que, entretanto, foi confirmada no Acórdão de 26 de março de 2019, SM (Menor colocado em kafala argelina) ( 24 ).

59. O Acórdão de 5 de setembro de 2012 Rahman e o. ( 25 ) diz respeito à interpretação do artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva 2004/38, nos termos do qual os Estados‑Membros são obrigados a facilitar, em conformidade com a sua legislação nacional, a entrada e a residência dos membros da família de um cidadão da União não abrangidos pela definição de família nuclear, se os mesmos estiverem, nomeadamente, a cargo deste último.

60. Esta disposição difere do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 na medida em que cria uma verdadeira obrigação para os Estados‑Membros de adotarem as medidas necessárias para facilitar a entrada e a residência de pessoas em situação de dependência. No entanto, esta obrigação é formulada em termos gerais, que deixam uma ampla margem de manobra a cada Estado‑Membro, cuja amplitude é ainda acentuada pela remissão expressa para a legislação nacional.

61. O Tribunal de Justiça teve em conta estas circunstâncias. O Tribunal de Justiça decidiu que «os Estados‑Membros podem, no exercício [d]a margem de apreciação [de que dispõem ao abrigo da referida disposição], prever exigências particulares nas suas legislações a respeito da natureza e duração da dependência» para garantir «nomeadamente» que essa situação de dependência é real e não tem um carácter abusivo ( 26 ). Não obstante, o Tribunal de Justiça impôs que estas exigências sejam conformes com o sentido habitual dos termos relativos à dependência referida no artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, alínea a), da Diretiva 2004/38 e que não privem esta disposição do seu efeito útil ( 27 ).

62. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça reconheceu, assim, aos Estados‑Membros o direito de utilizarem a sua margem de apreciação para definir, para além do critério de elegibilidade expressamente previsto pelo legislador da União («a cargo de»), exigências específicas relativas à situação de dependência em que se encontra o membro da família em causa, e isto apesar de o direito ao reagrupamento familiar previsto na Diretiva 2004/38 ser concebido como o corolário do direito à livre circulação dos cidadãos da União e beneficiar de uma proteção indireta devido à eventual violação do efeito útil da cidadania da União ( 28 ).

63. Saliento, no entanto, que a Diretiva 2003/86 não é abrangida pelas disposições relativas à cidadania da União e à livre circulação de pessoas, mas sim pelas relativas à política de imigração ( 29 ). Neste contexto, o Tribunal de Justiça reconheceu que não existe um direito subjetivo a favor dos membros de uma família de serem admitidos no território dos Estados‑Membros, e que, em aplicação da Diretiva 2003/86, estes dispõem de uma certa margem de manobra quando examinam os pedidos de reagrupamento familiar, podendo impor condições ao exercício deste direito ( 30 ).

64. Por conseguinte, nestas circunstâncias, parece‑me que a jurisprudência do Tribunal de Justiça não obsta a que seja reconhecida aos Estados‑Membros uma margem de apreciação que lhes permita prever, na sua legislação, condições especiais quanto à forma ou à natureza da dependência.

65. Tendo em conta estes elementos, considero, portanto, que o artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 não obsta em si mesmo a uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal, que sujeita o direito ao reagrupamento familiar da irmã de um refugiado ao requisito de que esteja a cargo deste último, devido à sua incapacidade de assegurar o seu próprio sustento por razões de saúde.

66. Não obstante, na fase de aplicação, esta legislação deve ainda satisfazer a necessidade de garantir um exame individualizado do pedido, o que importa agora analisar.

2. Quanto à necessidade de proceder a um exame individualizado do pedido

67. Na sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio sublinha a inexistência de qualquer exame da situação pessoal do requerente no âmbito da aplicação da legislação em causa no processo principal.

68. Se for esse o caso, é evidente que essa legislação não preenche os requisitos processuais a que está sujeito qualquer Estado‑Membro aquando do exame de um pedido de reagrupamento familiar ao abrigo da Diretiva 2003/86 e, em especial, os referidos no seu artigo 17.o

69. Com efeito, esta disposição exige que o Estado‑Membro proceda a um exame da situação do requerente e efetue uma apreciação individualizada ( 31 ).

70. Saliento, assim, que no processo que deu origem ao Acórdão de 4 de março de 2010, Chakroun ( 32 ), no qual o pedido de reagrupamento familiar tinha sido apresentado pela mulher de um nacional de um país terceiro, o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 17.o da Diretiva 2003/86 se opõe a uma legislação nacional que permite à autoridade nacional competente indeferir um pedido de reagrupamento familiar sem proceder a um exame concreto da situação do requerente. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça observou que a extensão das necessidades pode variar em função dos indivíduos e, por conseguinte, considerou que a legislação nacional que prevê um valor de rendimento mínimo abaixo do qual qualquer reagrupamento familiar é recusado é contrária a essa diretiva, na medida em que o pedido de reagrupamento familiar seria indeferido sem que fosse realizado «um exame concreto da situação de cada requerente» ( 33 ).

71. Na minha opinião, este exame é ainda mais necessário quando o pedido de reagrupamento familiar é apresentado por um membro da família de um refugiado. O legislador da União teve aliás o cuidado de o salientar no considerando 8 da Diretiva 2003/86 quando insta os Estados‑Membros a terem uma «consideração especial» relativamente à situação dos refugiados devido às razões que obrigaram estas pessoas a abandonar os seus países e que as impedem de neles viverem com as respetivas famílias.

72. Esta consideração especial deve permear todos os aspetos do procedimento.

73. No âmbito da prova das relações familiares a que se refere o artigo 11.o da Diretiva 2003/86, o Tribunal de Justiça declarou assim que a apreciação individualizada exigida pelo artigo 17.o da diretiva exige que a autoridade nacional competente tenha em conta todos os elementos relevantes, como a idade, o sexo, a educação, a origem e o estatuto social, não só do beneficiário de proteção internacional mas também do membro da família em causa, e que examine objetivamente a situação no país de origem e os seus aspetos culturais específicos ( 34 ).

74. Esta análise é indispensável no contexto do exame da relação de dependência entre o membro da família em causa e o refugiado a que se refere o artigo 10.o, n.o 2, da referida diretiva. Com efeito, é evidente que a dependência e as suas consequências não podem ser apreciadas da mesma forma consoante o reagrupamento diga respeito à família de um nacional de um país terceiro, que tenha optado por imigrar para um Estado‑Membro da União por razões económicas, por exemplo, ou à família de um refugiado que tenha sido obrigado, devido a circunstâncias no país de origem, a fugir.

75. Assim, no âmbito da aplicação de uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal, em que a autoridade nacional competente é chamada a examinar se o membro da família em causa é incapaz de assegurar o seu próprio sustento por razões de saúde, considero que a apreciação individualizada exigida pelo artigo 17.o da Diretiva 2003/86 exige não apenas que se tenha em conta a natureza e a gravidade da condição de que sofre o membro da família em causa, bem como o grau de parentesco e o grau de dependência económica ou física, mas também que se preste especial atenção à situação concreta em que esse familiar se encontra no seu país de origem e às dificuldades específicas que pode enfrentar devido ao seu sexo, à sua idade e ao seu estatuto social, bem como à situação económica, social e sanitária nesse país.

76. De acordo com a jurisprudência constante, incumbe também às autoridades nacionais competentes proceder a uma apreciação equilibrada e razoável de todas as circunstâncias atuais e relevantes do caso concreto, tendo em conta todos os interesses em jogo ( 35 ).

77. Tendo em conta o que precede, considero, por conseguinte, que o artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86, conjugado com o artigo 17.o desta diretiva, não obsta a uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal, que sujeita o benefício do reagrupamento familiar da irmã de um refugiado ao requisito de que esteja a cargo deste, devido à sua incapacidade de assegurar o seu próprio sustento por razões de saúde, desde que, no entanto, a autoridade nacional competente realize um exame individualizado do pedido de reagrupamento. Essa autoridade deve ter em conta todos os elementos relevantes do caso concreto, tais como a natureza e a gravidade da condição de que sofre o membro da família em causa, bem como o grau de parentesco e o grau de dependência económica ou física, e ter uma especial consideração pela situação específica em que o membro da família se encontra no seu país de origem, bem como pelas dificuldades particulares com as quais este pode estar a ser confrontado, tendo em conta o seu sexo, a sua idade e o seu estatuto social, bem como a situação económica, social e sanitária nesse país.

78. Tendo em conta as respostas que proponho dar à primeira e segunda questões prejudiciais, não é necessário, em minha opinião, responder à última questão que o órgão jurisdicional de reenvio submete ao Tribunal de Justiça.

V. Conclusão

79. Com base nas considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal do Contencioso Administrativo e do Trabalho de Budapeste, Hungria) nos seguintes termos: 1) O artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar, deve ser interpretado no sentido de que, quando um Estado‑Membro autoriza o reagrupamento de outros membros da família de um refugiado não abrangidos pelo artigo 4.o desta diretiva, esse Estado deve respeitar o requisito de que estejam «a cargo do refugiado». O requisito de que esteja «a cargo do refugiado» previsto no artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 deve ser interpretado no sentido de que o membro da família em causa deve encontrar‑se numa situação de facto caracterizada pela circunstância de o seu apoio material ser assegurado pelo referido refugiado. 2) O artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86, conjugado com o artigo 17.o desta diretiva, não obsta a uma legislação nacional como a que está em causa no litígio no processo principal, que sujeita o benefício do reagrupamento familiar da irmã de um refugiado ao requisito de esta estar a cargo deste último, devido à sua incapacidade de assegurar o seu próprio sustento por razões de saúde, desde que, no entanto, a autoridade nacional competente proceda a um exame individualizado do pedido de reagrupamento. Essa autoridade deve ter em conta todos os elementos relevantes do caso concreto, tais como a natureza e a gravidade da condição de que sofre o membro da família em causa, bem como o grau de parentesco e o grau de dependência económica ou física, e ter uma especial consideração pela situação específica em que o membro da família se encontra no seu país de origem, bem como pelas dificuldades particulares com as quais este pode estar a ser confrontado, tendo em conta o seu sexo, a sua idade e o seu estatuto social, bem como a situação económica, social e sanitária nesse país.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) JO 2003, L 251, p. 12.

( 3 ) De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma pessoa a cargo é uma pessoa que se encontra numa situação de dependência em relação a uma terceira pessoa. V., nomeadamente, Acórdão de 16 de janeiro de 2014, Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16, n.o 20 e jurisprudência referida).

( 4 ) Magyar Közlöny 2007/65.

( 5 ) V. Acórdão de 8 de junho de 2016, Hünnebeck (C‑479/14, EU:C:2016:412, n.o 36 e jurisprudência referida).

( 6 ) V., a este respeito, Ministry of Interior, «Family reunification of TCNs in the EU: National practices», 2016, in European Migration Network, em particular pp. 8 e 9, disponível no seguinte endereço Internet: http://emnhungary.hu/sites/default/files/2019‑06/family_reunification_study.pdf.

( 7 ) Embora não existam disposições em França ou na Bélgica relativas ao reagrupamento familiar dos membros da família alargada de um refugiado, na Alemanha este é autorizado quando tal for necessário para evitar «dificuldades excessivas», por exemplo, em casos de dependência resultantes de uma deficiência ou doença grave [Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Lei relativa à Permanência, Trabalho e Integração dos Estrangeiros no Território Federal), de 30 de julho de 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1950), parte 6., secções 27‑36, em particular, 29, 30 e 36(2)] e, em Itália, quando o filho maior não puder assegurar as suas necessidades básicas devido ao seu estado de saúde, que implique uma incapacidade total, ou quando os pais estejam a cargo e não tenham outros filhos no país de origem, ou ainda quando os pais tenham mais de 65 anos, se os seus outros filhos não puderem assegurar o seu sustento por razões de saúde graves e devidamente comprovadas [Decreto legislativo n.o 286 — Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Decreto Legislativo n.o 286, que Aprova a Regulamentação da Imigração e as Normas relativas à Condição dos Estrangeiros), de 25 de julho de 1998 (GURI no 191, de 18 de agosto de 1998), artigo 29.o, n.o 1, alíneas c) e d), e artigo 29.o‑A].

( 8 ) V., a este respeito, o considerando 9 desta diretiva.

( 9 ) Com exceção do disposto no artigo 4.o, n.o 1, terceiro parágrafo, que não se aplica aos filhos de refugiados.

( 10 ) V. Acórdão de 4 de março de 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, n.o 43). A jurisprudência estabelecida pelo Tribunal de Justiça sobre a interpretação do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2003/86 (nacionais de países terceiros) afigura‑se‑me transponível, por analogia, para a interpretação do artigo 10.o, n.o 1, desta diretiva (refugiados). Com efeito, no contexto desta última disposição, o legislador da União remete expressamente para o artigo 4.o da referida diretiva. Saliento também que o considerando 9 da Diretiva 2003/86 não faz qualquer distinção consoante o nacional de um país terceiro seja ou não beneficiário de proteção internacional.

( 11 ) V. Acórdão de 13 de março de 2019, E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, n.o 46 e jurisprudência referida).

( 12 ) V. Acórdão de 23 de janeiro de 2019, M.A. e o. (C‑661/17, EU:C:2019:53, n.o 60 e jurisprudência referida).

( 13 ) O sublinhado é meu.

( 14 ) O sublinhado é meu.

( 15 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, e retificações no JO 2004, L 229, p. 35, e no JO 2005, L 197, p. 34).

( 16 ) V. Acórdão de 16 de janeiro de 2014, Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16, n.o 21 e jurisprudência referida).

( 17 ) V. Acórdão de 16 de janeiro de 2014, Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16, n.o 22 e jurisprudência referida.

( 18 ) V. Acórdão de 19 de março de 2019, Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, n.o 92), no qual o Tribunal de Justiça considerou que as necessidades mais básicas incluíam, nomeadamente, alimentar‑se, lavar‑se e alojar‑se.

( 19 ) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 3 de abril de 2014, sobre as Orientações para a aplicação da Diretiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar [COM(2014) 210 final, p. 6].

( 20 ) V. Acórdão de 13 de março de 2019, E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, n.o 53 e jurisprudência referida).

( 21 ) V. nota 7 das presentes conclusões.

( 22 ) Não creio que a jurisprudência estabelecida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 16 de janeiro de 2014, Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16), seja relevante para o presente processo. É certo que o Tribunal de Justiça declarou no n.o 23 do referido acórdão que «não é necessário determinar as razões d[a] dependência e, por conseguinte, do recurso [ao apoio material do requerente do reagrupamento]». No entanto, a questão levantada não dizia respeito à definição de membros da família «a cargo» do requerente, mas sim aos requisitos que os Estados‑Membros podiam impor em matéria de ónus da prova.

( 23 ) C‑83/11, EU:C:2012:519.

( 24 ) C‑129/18, EU:C:2019:248.

( 25 ) C‑83/11, EU:C:2012:519.

( 26 ) Acórdão de 5 de setembro de 2012, Rahman e o. (C‑83/11, EU:C:2012:519, n.o 38).

( 27 ) Acórdãos de 5 de setembro de 2012, Rahman e o. (C‑83/11, EU:C:2012:519, n.o 39), e de 26 de março de 2019, SM (Menor colocado em kafala argelina) (C‑129/18, EU:C:2019:248, n.o 63).

( 28 ) No Acórdão de 16 de janeiro de 2014, Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16), o Tribunal de Justiça salientou que as disposições que, como a Diretiva 2004/38, consagram a livre circulação dos cidadãos da União, um dos princípios em que se funda a União, devem ser objeto de interpretação ampla (n.o 23 e jurisprudência referida). Com efeito, o Tribunal de Justiça parte da ideia de que os cidadãos da União podem ser dissuadidos de se deslocar de um Estado‑Membro para outro se não puderem ser acompanhados pelos membros da sua família.

( 29 ) A Diretiva 2003/86 foi adotada com base no artigo 63.o, n.o 3, alínea a), CE [atual artigo 79.o, n.o 2, alínea a), TFUE], que é abrangido pelo título IV «Vistos, asilo, imigração e outras políticas relativas à livre circulação de pessoas» (atual título V «Espaço de liberdade, de segurança e de justiça»).

( 30 ) V., neste sentido, os Acórdãos de 27 de junho de 2006, Parlamento/Conselho (C‑540/03, EU:C:2006:429, n.o 59), e de 6 de dezembro de 2012, O e o. (C‑356/11 e C‑357/11, EU:C:2012:776, n.o 79).

( 31 ) V., a este respeito, ponto 7.4. das Orientações da Comissão, bem como Acórdão de 13 de março de 2019, E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, n.o 58 e jurisprudência referida).

( 32 ) C‑578/08, EU:C:2010:117.

( 33 ) Acórdão de 4 de março de 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, n.o 48).

( 34 ) V. Acórdão de 13 de março de 2019, E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, n.o 63), no qual as dificuldades encontradas pela requerente de reagrupamento, uma refugiada de origem eritreia, foram discutidas a fim de demonstrar a existência de relações familiares com um menor.

( 35 ) Acórdãos de 13 de março de 2019, E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, n.o 57 e jurisprudência referida), e de 26 de março de 2019, SM (Menor colocado em kafala argelina) (C‑129/18, EU:C:2019:248, n.o 68 e jurisprudência referida).