ACORDAO DO TRIBUNAL DE 18 DE MAIO DE 1993. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA STAHLWERKE PEINE-SALZGITTER AG. - RECURSO - CECA - RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DA COMUNIDADE. - PROCESSO C-220/91 P.



Colectânea da Jurisprudência 1993 página I-02393



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

1. Acção de indemnização ° CECA ° Prejuízo resultante de decisões ° Fundamento do pedido ° Coexistência dos artigos 34. e 40. , primeiro parágrafo, do Tratado

(Tratado CECA, artigos 34. e 40. , primeiro parágrafo)

2. Responsabilidade extracontratual ° CECA ° Condições ° Apreciação da culpa susceptível de determinar a responsabilidade ° Tomada em consideração das situações a regular, das dificuldades de aplicação dos textos e da margem de apreciação da instituição

(Tratado CECA, artigos 34. e 40. )

3. Responsabilidade extracontratual ° CECA ° Acto normativo ° Responsabilidade da Comunidade ° Condições ° Semelhança entre os regimes de responsabilidade instituídos pelos Tratados CECA e CEE ° Pertinência ° Limites

(Tratado CECA, artigos 34. e 40. ; Tratado CEE, artigo 215. , segundo parágrado)

4. Responsabilidade extracontratual ° CECA ° Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância que declara a responsabilidade da Comunidade devido a um comportamento culposo da Comissão (processo T-120/89) ° Rejeição

5. Responsabilidade extracontratual ° CECA ° Condições ° Empresa que não obteve, no âmbito do regime de quotas de produção e de fornecimento de aço, as quotas correspondentes à sua situação ° Prejuízo directo ° Avaliação ° Elementos a considerar ° Dano especial

(Tratado CECA, artigos 34. e 40. )

Sumário

1. O Tratado CECA previu duas vias processuais, a do artigo 34. e a do artigo 40. , primeiro parágrafo, para determinar a responsabilidade da Comunidade com base no mesmo requisito, que é o da existência de culpa. Apesar de a primeira visar especificamente o caso das decisões ilegais anuladas, nada permite limitar o âmbito de aplicação da segunda unicamente aos casos onde não é posta em causa a ilegalidade de decisões.

Uma vez que uma empresa que intentou uma acção para obter uma indemnização para reparar o dano que alega resultar de decisões que considera envolverem culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade se baseou, a título principal, no artigo 34. e a título subsidiário no artigo 40. , não é necessário, no âmbito de um recurso de um acórdão do Tribunal de Primeira Instância, determinar se o recurso era parcial ou totalmente admissível com base num ou noutro desses artigos, uma vez que as duas disposições permitem igualmente obter a indemnização do dano que invoca a empresa. Quer o fundamento jurídico do seu pedido fosse o artigo 34. quer fosse o artigo 40. , a empresa tinha, em qualquer caso, o direito de indagar da responsabilidade da Comunidade para este efeito.

2. Para apreciar a natureza da culpa exigida pelas disposições dos artigos 34. e 40. do Tratado CECA para determinar a responsabilidade da Comunidade, convém, na falta de qualquer especificação nas disposições acima referidas, fazer referência aos sectores e às condições em que a instituição comunitária actua. A este respeito, devem nomeadamente ser tomadas em consideração a complexidade das situações que a instituição deve regular, as dificuldades de aplicação dos diplomas legais e a margem de apreciação de que dispõe a instituição nos termos desses diplomas.

3. Mesmo se for possível realçar semelhanças entre os regimes de responsabilidade instituídos pelos Tratados CECA e CEE e atender, para decidir num recurso que põe em causa a responsabilidade da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, a princípios comuns a diferentes situações em que a instituição comunitária dispõe, para decidir de problemas complexos, de um largo poder de apreciação, é à luz dos critérios formulados para a aplicação dos artigos 34. e 40. do Tratado CECA que o juiz comunitário deve qualificar os factos e caracterizar a ou as culpas susceptíveis de determinarem a responsabilidade da Comunidade.

4. O Tribunal de Primeira Instância, perante as verificações e apreciações da matéria de facto decorrentes unicamente da sua competência que efectuou no seu acórdão de 27 de Junho de 1991 no processo T-120/89, aplicou, ao decidir que os factos apresentados eram constitutivos de uma culpa suficientemente caracterizada para determinar a responsabilidade da Comunidade, regras relativas à determinação da responsabilidade da Comunidade, aplicação que o Tribunal de Justiça não considera dever ser censurada no âmbito da análise de um recurso interposto contra o referido acórdão.

5. A empresa que, no âmbito do regime de quotas de produção e de fornecimento de aço, se viu obrigada, devido à recusa ilegal e culposa da Comissão de lhe conceder adaptações das suas quotas de fornecimento, a vender uma parte importante da sua produção no mercado de países terceiros em condições não rentáveis, sofreu um dano na acepção do artigo 34. , primeiro parágrafo, do Tratado CECA, cuja avaliação deve ter em conta todos os elementos que tenham uma conexão com os factos que estão na origem do dano e que podem, se for caso disso, compensar-se entre si. No entanto, quando a origem do dano sofrido por essa empresa se baseia apenas na recusa que lhe foi dada e não na aplicação do regime de quotas no seu todo, não há que ter em conta as vantagens que a empresa teria globalmente retirado desse regime.

Partes

No processo C-220/91 P,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Rolf Waegenbaur, consultor jurídico principal, na qualidade de agente, assistido por Eberhard Grabitz, Ehrenbergstrasse 17, D-1000 Berlim 33, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Nicola Annecchino, representante do Serviço Jurídico da Comissão, Centre Wagner, Kirchberg,

recorrente,

que tem por objecto um recurso em que se pede a anulação do acórdão proferido pelo Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias em 27 de Junho de 1991, Stahhlwerke Peine-Salzgitter/Comissão (T-120/89, Colect., p. II-279),

sendo recorrida

Stahlwerke Peine-Salzgitter AG, sociedade de direito alemão, com sede em Salzgitter (República Federal da Alemanha), representada por Deringer, Tessin, Herrmann e Sedemund, advogados no foro de Colónia, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado Aloyse May, 31, Grand-rue,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

composto por: O. Due, presidente, G. C. Rodríguez Iglesias e M. Zuleeg, presidentes de secção, G. F. Mancini, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida e F. Grévisse, juízes,

advogado-geral: C. Gulmann

secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 19 de Janeiro de 1993,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 17 de Março de 1993,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 3 de Setembro de 1991, a Comissão das Comunidades Europeias interpôs recurso, por força do artigo 49. do Estatuto do Tribunal de Justiça (CECA), do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Junho de 1991, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Comissão (T-120/89, Colect., p. II-279), na medida em que, por um lado, considerou que envolviam culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade várias decisões da Comissão relativas às quotas de fornecimento da empresa demandante para os anos de 1985 a 1988, julgou ter essa empresa sofrido um dano directo e especial em resultado dessas decisões e ordenou à Comissão que suportasse a maior parte das despesas da instância.

2 Resulta das declarações do Tribunal de Primeira Instância no seu acórdão (n.os 1 a 22) que, por força da Decisão geral n. 234/84/CECA da Comissão, de 31 de Janeiro de 1984, que prorroga o sistema de vigilância e de quotas de produção de certos produtos para as empresas da indústria siderúrgica para os anos de 1984 e 1985 (JO L 29, p. 1), a Comissão fixou trimestralmente, por empresa, as quotas de produção e a parte dessas quotas que podem ser entregues no mercado comum (a seguir "quotas de fornecimento") com base nas produções e quantidades de referência estabelecidas pela referida decisão e após aplicação, a essas produções e quantidades de referência, de determinadas taxas de redução fixadas trimestralmente.

3 O artigo 14. desta decisão geral permite que a Comissão ajuste certas disposições quando as restrições de produção ou de entrega impostas provocarem dificuldades excepcionais a uma empresa. Consciente das dificuldades com que deparou a empresa siderúrgica alemã Stahlwerke Peine-Salzgitter AG (a seguir "Salzgitter") em virtude de uma relação desfavorável entre a sua quota de fornecimento e a sua quota de produção (dita "relação I:P"), a Comissão procedeu a um ajustamento da quota de fornecimento para os três últimos trimestres do ano de 1984. Todavia, a Comissão recusou, por decisão de 11 de Junho de 1985, conceder a esta empresa ajustamentos de quotas para os dois primeiros trimestres de 1985, com fundamento no facto de as autoridades da República Federal da Alemanha lhe terem concedido auxílios durante o quarto trimestre de 1984 e de os seus resultados serem globalmente positivos desde essa altura.

4 Por um primeiro acórdão proferido em 14 de Julho de 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter AG/Comissão (103/85, Colect., p. 4131), o Tribunal de Justiça anulou a decisão da Comissão de 11 de Junho de 1985 na parte em que recusou o ajustamento, nos termos do artigo 14. da Decisão geral n. 234/84 e para o primeiro trimestre de 1985, das quotas de fornecimento da Salzgitter. Este acórdão baseava-se, por um lado, no facto de a Comissão não poder tomar em consideração, para a determinação da existência de dificuldades excepcionais, a situação global da empresa, mas tão-somente a situação existente nas categorias de produtos que eram objecto de uma taxa de ajustamento elevada e, por outro, no facto de os auxílios da República Federal da Alemanha não poderem ser considerados auxílios destinados a cobrir perdas de gestão e impeditivos da concessão de quotas suplementares.

5 Independentemente da tramitação deste primeiro processo perante o Tribunal de Justiça, a Comissão manifestou por diversas vezes a sua intenção de reexaminar a questão da relação I:P antes de prorrogar, por um novo período de dois anos, o regime de quotas. Após ter consultado o Comité Consultivo CECA, solicitou o parecer favorável do Conselho relativamente ao novo regime sobre a matéria.

6 Mas o Conselho recusou dar o seu parecer favorável e a Comissão adoptou, em 27 de Novembro de 1985, a Decisão geral n. 3485/85/CECA, que prorroga o sistema de vigilância e de quotas de produção de certos produtos para as empresas da indústria siderúrgica para os anos de 1986 e 1987 (JO L 340, p. 5; EE 08 F3 p. 35). Esta decisão não previa o ajustamento da relação I:P, que a própria Comissão tinha proposto ao Conselho.

7 O artigo 5. da Decisão geral n. 3485/85 determinava que a Comissão devia fixar trimestralmente, para cada empresa, as quotas de produção e a parte dessas quotas que pode ser entregue no mercado comum com base nas produções e quantidades de referência estabelecidas noutro lado e após aplicação, a essas produções e quantidades de referência, de taxas de redução mencionadas noutro artigo. Autorizava a Comissão, dentro de certos limites, a proceder, em caso de necessidade, ao ajustamento das quotas assim fixadas, mas este ajustamento não podia conduzir a quotas que ultrapassassem um certo limiar por trimestre para todas as categorias de uma empresa. Nos termos deste artigo 5. , a Comissão dirigiu à Salzgitter, em 30 de Dezembro de 1985 e 21 de Março de 1986, decisões individuais que fixavam, para o primeiro e segundo trimestres de 1986, as suas quotas de fornecimento.

8 Através de um segundo acórdão proferido igualmente em 14 de Julho de 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter e o./Comissão (33/86, 44/86, 110/86, 226/86 e 285/86, Colect., p. 4309), o Tribunal de Justiça anulou o artigo 5. da Decisão geral n. 3485/85 bem como as decisões individuais já referidas baseadas nesse artigo. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça recordou antes de mais que o artigo 58. do Tratado CECA só exigia o assentimento do Conselho para a instauração e para os elementos essenciais do sistema das quotas e que cabia à Comissão, por força das suas próprias competências, fixar a regulamentação de pormenor deste sistema com vista a estabelecer as quotas de forma equitativa. O Tribunal de Justiça decidiu a seguir que, ao não proceder, nos termos do artigo 58. , n. 2, do Tratado CECA, à alteração da relação I:P que a própria Comissão considerava necessária a fim de fixar as quotas de forma equitativa, a Comissão tinha prosseguido um objectivo diferente daquele que esta disposição lhe impunha, cometendo assim um desvio de poder em detrimento das empresas demandantes.

9 Outras decisões individuais relativas às quotas de fornecimento da Salzgitter foram tomadas entre 1985 e 1988, ano durante o qual foi posto termo ao sistema de quotas. Estas decisões não foram objecto de recursos de anulação. Com efeito, para evitar um contencioso inútil, a empresa contentara-se com obter a garantia de que a Comissão tiraria, em relação a essas decisões, as mesmas consequências que as decorrentes de uma eventual anulação das decisões efectivamente impugnadas perante o Tribunal de Justiça.

10 Convém, no entanto, esclarecer que, por acórdão proferido em 14 de Junho de 1989, Hoogovens Groep e o./Comissão (218/87, 223/87, 72/88 e 92/88, Colect., p. 1711), o Tribunal de Justiça anulou o artigo 5 da Decisão geral n. 194/88/CECA da Comissão, de 6 de Janeiro de 1988, que prorroga o sistema de vigilância e de quotas de produção de certos produtos para as empresas da indústria siderúrgica para o primeiro semestre de 1988 (JO L 25, p. 1), que reproduzia o teor literal do artigo 5. da Decisão geral n. 3485/85 e constituía a base legal das decisões individuais adoptadas pela Comissão para o primeiro e segundo trimestres de 1988.

11 Pouco tempo após terem sido proferidos os dois acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988, a Salzgitter tentou, em conformidade com o artigo 34. , primeiro parágrafo, do Tratado CECA, obter uma indemnização ou uma reparação equitativa do dano que as decisões ilegais da Comissão lhe tinham causado. Mas nem as reuniões realizadas entre os colaboradores da empresa e os serviços da Comissão, nem as trocas de cartas entre os responsáveis da sociedade e os representantes da Comissão puderam redundar num acordo.

12 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 3 de Julho de 1989, remetida para o Tribunal de Primeira Instância por despacho de 15 de Novembro de 1989, nos termos do artigo 14. da decisão do Conselho de 24 de Outubro de 1988 que instituiu um Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, a Salzgitter, com fundamento, a título principal, no artigo 34. do Tratado CECA, e, a título subsidiário, no artigo 40. do mesmo Tratado, pediu que, relativamente às decisões anuladas pelo Tribunal de Justiça e às outras decisões respeitantes às suas quotas de fornecimento entre 1985 e 1988 que não foram objecto de recurso de anulação, seja declarado que elas envolvem culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade e que a Comissão seja condenada a pagar-lhe uma indemnização para reparar o dano resultante dessas decisões ilegais e culposas.

13 Segundo a demandante, este dano consiste na diferença entre as receitas que teria podido realizar se a Comissão lhe tivesse normalmente atribuído uma quota de fornecimento superior para o mercado da Comunidade, onde os preços eram mais elevados, e as receitas que realizou efectivamente ao ser forçada a vender a preços baixos em países terceiros. Avaliou-o em 73 065 405 DM, acrescido dos juros. Posteriormente, aumentou as suas pretensões, cifrando-as na quantia de 77 603 528 DM.

14 Por acórdão de 27 de Junho de 1991, o Tribunal de Primeira Instância declarou que as decisões supracitadas da Comissão envolviam culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade, decidiu que a demandante tinha sofrido um dano directo e especial resultante dessas decisões, rejeitou por prematuro o pedido de indemnização da Salzgitter, devolveu o processo à Comissão para que ela tomasse as medidas adequadas para garantir uma reparação equitativa do dano e condenou a Comissão a suportar as suas despesas e 90% das despesas da demandante.

15 Para pedir a anulação deste acórdão, a Comissão põe em causa sucessivamente a admissibilidade da petição apresentada ao Tribunal de Primeira Instância, a natureza da culpa exigida para determinar a responsabilidade da Comunidade, as consequências das ilegalidades declaradas pelo primeiro acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988, as consequências das ilegalidades declaradas pelo segundo acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988 e pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Junho de 1989 e, por fim, a existência de um dano que dê direito a indemnização.

16 A Salzgitter pede que seja negado provimento ao recurso, sem pôr em causa o indeferimento, pelo Tribunal de Primeira Instância, das suas conclusões quanto à indemnização.

17 Para mais ampla exposição da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal de Justiça.

Quanto à admissibilidade da petição apresentada ao Tribunal de Primeira Instância

18 O Tribunal de Primeira Instância não acolheu uma questão prévia de admissibilidade baseada na falta de anulação de algumas das decisões controvertidas. Considerou que podia ser estendida à aplicação do artigo 34. do Tratado CECA a solução adoptada pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 26 de Abril de 1988, Asteris e o./Comissão (97/86, 193/86, 99/86 e 215/86, Colect., p. 2181) para efeitos da aplicação do artigo 176. do Tratado CEE e que convinha, por conseguinte, que fossem equiparados ao acto anulado os actos expressos ou tácitos cujo conteúdo fosse no essencial idêntico ao do acto anulado e que tenham sido adoptados entre a data da entrada em vigor deste último e o acórdão de anulação (n. 47).

19 A Comissão contesta a rejeição, pelo Tribunal de Primeira Instância, da questão prévia de admissibilidade que ela tinha suscitado relativamente à petição da Salzgitter. Sustenta, no essencial, que a analogia entre o artigo 176. do Tratado CEE e o artigo 34. do Tratado CECA é apenas parcial e não respeita às condições de admissibilidade de uma acção de indemnização intentada no Tribunal de Justiça previstas neste último artigo, que exige a anulação prévia das decisões controvertidas.

20 A Salzgitter aprova, pelo contrário, a fundamentação adoptada pelos juízes da primeira instância quanto a esta questão, mas alega que ainda que a sua acção não fosse admissível com base no artigo 34. do Tratado CECA, sê-lo-ia sempre com base no artigo 40. , que ela tinha invocado subsidiariamente.

21 Há que recordar, com efeito, que o Tratado CECA previu duas vias processuais para determinar a responsabilidade da Comunidade e que o Tribunal de Justiça já julgou que a existência das disposições específicas do artigo 34. não pode impedir que a empresa que se considera vítima de um dano directamente resultante de uma decisão comunitária que não foi objecto de anulação procure basear a responsabilidade da Comunidade no artigo 40. , primeiro parágrafo. Nada permite, nem no texto desta última disposição nem na sua economia, limitar o seu âmbito de aplicação unicamente aos casos em que não é suscitada a ilegalidade de decisões (acórdão de 30 de Janeiro de 1992, Finsider e o./Comissão, C-363/88 e C-364/88, Colect., p. I-359, n.os 15 e 16).

22 Há que recordar igualmente que, por força do próprio teor literal dos artigos 34. e 40. , primeiro parágrafo, do Tratado CECA, as duas vias processuais previstas por essas disposições permitem que se procure basear a responsabilidade da Comunidade no mesmo requisito, que é o da existência de culpa (v. acórdão de 30 de Janeiro de 1992, Finsider e o./Comissão, C-363/88 e C-364/88, já referido, n. 20).

23 No caso em apreço, tal como resulta do n. 23 do acórdão impugnado e tal como o Tribunal de Justiça salientou no n. 12 do presente acórdão, a petição apresentada ao Tribunal de Primeira Instância tinha em vista, a título principal, nos termos do artigo 34. do Tratado CECA, e, a título subsidiário, nos do artigo 40. do mesmo Tratado, obter a atribuição de uma indemnização para reparar o dano resultante de decisões pretensamente culposas da Comissão.

24 Quanto ao direito à indemnização invocado assim pela Salzgitter, a aplicação de qualquer um dos dois artigos invocados não tem relevância, já que essas duas vias processuais permitem ambas obter a indemnização de um dano causado por decisões que envolvam culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade.

25 Nestas circunstâncias, é inútil examinar se algumas das decisões postas em causa podiam ou não ser equiparadas às decisões anuladas pelo Tribunal de Justiça e se, relativamente ao dano causado por essas decisões, a responsabilidade da Comunidade podia ou não ser determinada com base no artigo 34. do Tratado CECA, que se aplica em caso de anulação. No que toca às decisões que não foram objecto de anulação pelo Tribunal de Justiça, quer o fundamento jurídico do seu pedido fosse o artigo 34. quer fosse o artigo 40. , a Salzgitter tinha, em todo o caso, o direito de indagar da responsabilidade da Comunidade, tendo em vista obter a indemnização do dano causado por essas decisões.

26 Por conseguinte, o primeiro fundamento invocado pela Comissão não deve ser acolhido.

Quanto à culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade

27 O Tribunal de Primeira Instância considerou conveniente, para garantir o melhor possível a uniformidade da aplicação do direito comunitário em matéria de responsabilidade decorrente de actos normativos ilegais, interpretar a noção de culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade, na acepção do artigo 34. , primeiro parágrafo, do Tratado CECA, à luz dos critérios formulados pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 215. , segundo parágrafo, do Tratado CEE (n. 78).

28 A Comissão, muito embora aprovasse esta referência, critica o acórdão em causa por se afastar em vários aspectos da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à responsabilidade decorrente da ilegalidade de actos normativos, e salienta que a aplicação de requisitos muito estritos para a determinação desta responsabilidade não está tanto ligada à natureza normativa do acto posto em causa quanto à extensão do poder de apreciação de que dispõe a instituição comunitária.

29 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, para apreciar a natureza da culpa exigida para determinar a responsabilidade da Comunidade, com fundamento quer no artigo 34. do Tratado CECA quer no artigo 40. do mesmo Tratado, que não comportam, nem um nem outro, qualquer especificação a este respeito, convém fazer referência aos sectores e às condições em que a instituição comunitária actua. A este respeito, devem nomeadamente ser tomadas em consideração a complexidade das situações que a instituição deve regular, as dificuldades de aplicação dos diplomas legais e a margem de apreciação de que dispõe a instituição nos termos desses diplomas (acórdão de 30 de Janeiro de 1992, Finsider e o./Comissão, C-363/88 e C-364/88, já referido, n. 24).

30 Ainda que o Tribunal de Primeira Instância tenha podido salientar com razão certas semelhanças entre os regimes de responsabilidade instituídos pelos Tratados CECA e CEE e ainda que tivesse todo o direito de se inspirar em princípios comuns a diferentes situações em que a instituição comunitária dispõe, para decidir problemas complexos, de um largo poder de apreciação, é à luz dos critérios formulados para a aplicação dos artigos 34. e 40. do Tratado CECA que o Tribunal de Justiça deve examinar se os juízes da primeira instância procederam, com base nas verificações e apreciações que são unicamente da sua competência, a uma exacta qualificação jurídica da matéria de facto e caracterizaram de forma bastante a culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade.

Quanto às consequências das ilegalidades declaradas pelo primeiro acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988

31 O Tribunal de Primeira Instância entendeu, antes de mais, que, tendo em conta o acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Junho de 1983, Boël/Comissão (317/82, Recueil, p. 2041), a Comissão não podia ignorar, ao adoptar as decisões de recusa de ajustamento de quotas, que não podia ter em conta, ao apreciar a existência de dificuldades excepcionais exigidas pelo artigo 14. da Decisão geral n. 234/84, já referida, a situação de outras categorias de produtos que não fossem as que estavam abrangidas pelas quotas, não podendo, assim, basear legitimamente a sua recusa no facto de a empresa ser globalmente lucrativa (n. 89). Extraiu daqui a consequência de que a interpretação feita pela Comissão se encontrava viciada de erro manifesto relativamente ao teor do artigo 14. e à interpretação que dele fizera o Tribunal de Justiça (n. 90). Os juízes da primeira instância acrescentaram que a gravidade deste erro era ainda acentuada tanto pela reviravolta de posição que manifestava como pela violação do princípio da igualdade de tratamento dos agentes económicos que revelava (n.os 91 e 92). Quanto a este último aspecto, salientaram, com efeito, tal como o Tribunal de Justiça tinha declarado no seu primeiro acórdão de 14 de Julho de 1988, que a Comissão tinha concedido em vários casos quotas suplementares a empresas que tinham realizado lucros.

32 O Tribunal de Primeira Instância declarou, em seguida, que, tendo em conta o acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Janeiro de 1985, Finsider/Comissão (250/83, Recueil, p. 131), a Comissão também não podia ignorar que o efeito que um auxílio pode exercer sobre a conta de ganhos e perdas de uma empresa não pode ser considerado critério válido para identificar os auxílios destinados a cobrir perdas de exploração, na acepção do artigo 14. , já referido, porque qualquer auxílio pode ter por consequência a compensação total ou parcial de eventuais perdas de exploração (n.os 93 e 94).

33 Os juízes da primeira instância deduziram destas verificações e apreciações que, ao recusar à Salzgitter o benefício, para os quatro trimestres de 1985, do disposto no artigo 14. da Decisão geral n. 234/84, a Comissão tinha agido com culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade (n. 96).

34 Para contestar as consequências assim extraídas pelos juízes da primeira instância da ilegalidade declarada pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter AG/Comissão (103/85, já referido), a Comissão sustenta, em primeiro lugar, que o Tribunal de Primeira Instância não teve plenamente em consideração o facto de a jurisprudência do Tribunal de Justiça subordinar a determinação da responsabilidade da Comunidade a uma inobservância manifesta e grave dos limites impostos ao exercício dos seus poderes. Censura, em seguida, os juízes da primeira instância por terem equiparado esta exigência da jurisprudência a um critério de negligência e por terem proferido afirmações subjectivas, ao passo que a aplicação dos critérios definidos pelo Tribunal de Justiça depende da existência de circunstâncias objectivas. Finalmente, alega que o Tribunal de Primeira Instância ignorou a prática administrativa da Comissão, que tomava em consideração a situação global das empresas e não apenas a das categorias de produtos em causa.

35 Esta argumentação não pode ser acolhida.

36 Quanto à primeira questão, basta salientar que, contrariamente ao que defende a Comissão, o Tribunal de Primeira Instância, que não era, aliás, obrigado, pelas razões indicadas no n. 30 do presente acórdão, a referir-se precisamente a esse critério, não só tratou do carácter manifesto da inobservância criticada à instituição mas também examinou a sua gravidade, expressamente mencionada no n. 91.

37 Quanto à segunda questão, convém recordar que a qualificação de um erro no âmbito de um regime de responsabilidade baseado na culpa recorre a uma apreciação das circunstâncias que deriva necessariamente de uma atitude subjectiva.

38 Quanto à terceira questão, basta verificar que a prática administrativa invocada pela Comissão, que foi, aliás, condenada pelo primeiro acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988, não pode fazer as vezes das regras jurídicas.

39 Assim, a Comissão não demonstra que, perante as verificações e apreciações da matéria de facto pelo Tribunal de Primeira Instância, inspiradas, aliás, nas verificações e apreciações do Tribunal de Justiça nos acórdãos supracitados, os juízes da primeira instância procederam, no que toca às regras relativas à determinação da responsabilidade da Comunidade, a uma qualificação jurídica inexacta dessa matéria de facto ao considerarem que ela implicava a existência de uma culpa suficientemente caracterizada para determinar essa responsabilidade.

Quanto às consequências das ilegalidades declaradas pelo segundo acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988 e pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Junho de 1989

40 Para compreender o que são estas ilegalidades, convém, a título liminar, recordar a repartição das competências instituída pelo artigo 58. do Tratado CECA. O n. 1 deste artigo prevê que um regime de quotas pode ser instaurado pela Comissão, quer por sua própria iniciativa, após consulta do Comité Consultivo, e mediante parecer favorável do Conselho, quer por ordem deste último, deliberando por unanimidade, quando um Estado-membro a ele recorrer, se a Comissão não tomar a iniciativa. Segundo o n. 2, cabe à Comissão, com base em estudos feitos em colaboração com as empresas e associações de empresas, estabelecer equitativamente as quotas, tendo em conta os princípios definidos nos artigos 2. , 3. e 4. do Tratado.

41 No que respeita às consequências das ilegalidades declaradas pelo segundo acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988 e pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Junho de 1989, o Tribunal de Primeira Instância pôs em relevo, antes de mais, a declaração, feita pelo Tribunal de Justiça no segundo acórdão de 14 de Julho de 1988, de que, ao não ter procedido à modificação da relação I:P, que ela própria considerava necessária para efeitos de fixação de quotas numa base equitativa, a Comissão tinha cometido um desvio de poder. Considerou que, ao declarar que o artigo 5. da Decisão geral n. 3485/85 se encontrava viciado por uma ilegalidade resultante de desvio de poder, o Tribunal de Justiça desaprovou, sem margem para dúvidas, um acto normativo resultante do exercício de um poder discricionário e que esta observação era igualmente válida em relação ao artigo 5. da Decisão geral n. 194/88, anulado, pelas mesmas razões, pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Junho de 1989 (n. 109). Considerou igualmente que as decisões individuais adoptadas em execução das referidas decisões gerais se encontravam necessariamente afectadas pelo mesmo desvio de poder que viciava as decisões gerais que constituíam a sua base legal (n. 110).

42 O Tribunal de Primeira Instância considerou então que, nas circunstâncias do caso concreto, o desvio de poder verificado pelo Tribunal de Justiça e a violação manifesta tanto do artigo 58. , n. 2, do Tratado CECA como do princípio da igualdade de tratamento envolviam culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade (n. 111).

43 Para justificar esta qualificação, os juízes da primeira instância salientaram, em primeiro lugar, que, no acórdão de 11 de Maio de 1983, Kloeckner-Werke/Comissão (244/81, Recueil, p. 1451), o Tribunal de Justiça tinha claramente referido que o artigo 58. do Tratado CECA só exigia o consentimento do Conselho para a instituição do regime de quotas de produção com base no artigo 58. do Tratado CECA (n. 112).

44 O Tribunal de Primeira Instância salientou, em segundo lugar, que a própria Comissão tinha entendido, no processo que esteve na origem do acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Julho de 1982 (Kloeckner-Werke/Comissão, 119/81, Recueil, p. 2627), que, nos termos do n. 4 desse acórdão, "a exigência de parecer favorável prevista no artigo 58. seria cumprida se o Conselho desse o seu consentimento ao princípio da instituição de um regime de quotas", não sendo, pelo contrário, "necessário que o Conselho se pronuncie sobre os pormenores da regulamentação desse regime" (n. 113).

45 O Tribunal de Primeira Instância salientou, em terceiro lugar, que, no acórdão de 21 de Fevereiro de 1984, Walzstahl-Vereinigung e Thyssen/Comissão (140/82, 146/82, 221/82 e 226/82, Recueil, p. 951), o Tribunal de Justiça tinha claramente indicado que os poderes atribuídos à Comissão pelo Tratado CECA seriam desviados do seu objectivo legal se se verificasse que os exerceu com o objectivo exclusivo, ou pelo menos principal, de iludir a aplicação de um processo que o Tratado prevê especialmente para as circunstâncias como aquelas a que a Comissão deve fazer face (n. 114).

46 Os juízes da primeira instância verificaram então que a Comissão, após ter concluído, no quadro do Comité Consultivo e, sobretudo, na comunicação que enviou ao Conselho em 25 de Setembro de 1985, pela necessidade de um ajustamento da relação I:P, a fim de fixar as quotas de forma equitativa, não tinha, no entanto, adoptado, com base no artigo 58. , n. 2, do Tratado CECA, as disposições necessárias para levar à prática essa conclusão. Na verdade, apesar do consentimento dado pelo Conselho ao princípio da instituição de um regime de quotas, a Comissão limitou-se a apresentar ao Conselho um projecto baseado no artigo 58. , n. 1, quando não ignorava não ser necessário que o Conselho se pronunciasse sobre a fixação de produções e quantidades de referência para efeitos da determinação das quotas, e depois, não tendo obtido parecer favorável do Conselho a este respeito, adoptou as Decisões gerais n.os 3485/85 e 194/88 sem qualquer alteração no domínio das quotas de fornecimento (n.os 115 e 116).

47 À luz de todas estas considerações, o Tribunal de Primeira Instância considerou, por um lado, que a Comissão não podia ignorar que tinha a obrigação de fixar, sob a sua exclusiva responsabilidade, as quotas de fornecimento de uma forma equitativa e, por outro, que tinha a obrigação de saber que a violação desta obrigação relativamente a um número limitado de empresas, para as quais a relação I:P se tornara excepcionalmente desfavorável, conduzia ao desrespeito do princípio da repartição equitativa das quotas de fornecimento (n. 117). O Tribunal de Primeira Instância deduziu daqui que, ao adoptar os artigos 5. das Decisões gerais n. 3485/85 e n. 194/88, bem como as decisões individuais adoptadas em sua execução, a Comissão agiu com culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade, na acepção do Tratado CECA (n. 118).

48 A Comissão critica os juízes da primeira instância, em primeiro lugar, por não terem indagado da, nem declarado a, existência de culpa, na acepção do artigo 34. do Tratado CECA, em segundo lugar, por não terem verificado se o seu comportamento era quase arbitrário e, finalmente, por terem ignorado o alcance do poder de apreciação que lhe é atribuído pelo artigo 58. do mesmo Tratado e por terem considerado culpa grave um simples erro de direito processual.

49 Esta argumentação não pode ser acolhida.

50 Em primeiro lugar, basta salientar que o Tribunal de Primeira Instância procurou verificar, no n. 108 do acórdão em causa, se a decisão controvertida resultava de uma apreciação errada, mas desculpável, ou de um erro indesculpável, e depois, após ter procedido às verificações acima referidas, decidiu, nos n.os 111 e 118, que o desvio de poder verificado pelo Tribunal de Justiça e os outros factos imputados à Comissão envolviam culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade, na acepção do artigo 34. do Tratado.

51 Em segundo lugar, o Tribunal de Primeira Instância não era obrigado, pelas razões indicadas no n. 30 do presente acórdão, a remeter para os critérios formulados pela jurisprudência do Tribunal de Justiça para a determinação da responsabilidade da Comunidade resultante de actos normativos ilegais no âmbito do Tratado CEE. Há, aliás, que observar que a noção de arbitrariedade, tal como vem referida unicamente nos acórdãos de 5 de Dezembro de 1979, Amylum/Conselho e Comissão (116/77 e 124/77, Recueil, p. 3497) e Koninklijke Scholten-Honig/Conselho e Comissão (143/77, Recueil, p. 3583), o último dos quais invocado pela Comissão, não permite considerar que a verificação de um comportamento quase arbitrário constitui um requisito e uma formulação necessários para poder determinar a responsabilidade da Comunidade no âmbito do Tratado CEE, segundo a supracitada jurisprudência do Tribunal de Justiça.

52 Finalmente, as verificações e apreciações da matéria de facto pelos juízes da primeira instância, inspiradas, aliás, nas verificações e apreciações do Tribunal de Justiça nos acórdãos supracitados, nomeadamente sobre o conhecimento que a Comissão tinha do alcance exacto do artigo 58. do Tratado CECA, permitiam ao Tribunal de Primeira Instância considerar que essa matéria de facto implicava a existência de uma culpa suficientemente caracterizada para determinar a responsabilidade da Comunidade. A Comissão não tem, portanto qualquer fundamento para contestar essa qualificação jurídica, no que toca às regras relativas à determinação da responsabilidade.

Quanto ao dano

53 O Tribunal de Primeira Instância considerou, por um lado, que foi o comportamento culposo da Comissão que causou o dano invocado pela Salzgitter (n. 126) e, por outro lado, que esse mesmo comportamento tinha afectado um grupo restrito e claramente delimitado de agentes económicos e que o dano invocado ultrapassava os limites dos riscos económicos inerentes às actividades do sector em questão (n. 136).

54 A Comissão sustenta, antes de mais, que a simples diferença entre as receitas que podem ser realizadas no mercado da Comunidade e as receitas efectivamente realizadas nos mercados dos países terceiros não pode ser encarada como um dano, na acepção do artigo 34. do Tratado CECA. Em seguida, critica o Tribunal de Primeira Instância por ter ignorado o balanço global que, para a Salzgitter, resultou da aplicação do regime de quotas, do qual esta empresa tirou mais vantagens do que desvantagens. Finalmente, a Comissão considera que o dano invocado não pode ser qualificado de especial uma vez que, contrariamente ao que entenderam os juízes da primeira instância, não ultrapassou os limites dos riscos económicos inerentes às actividades das empresas no sector em questão.

55 Esta argumentação não pode ser acolhida.

56 Em primeiro lugar, ao mesmo tempo que alega que uma relação I:P desfavorável não resulta do regime de quotas mas sim da estrutura de produção e de venda da própria empresa, a Comissão admite que o ajustamento das quotas, por um lado, e a alteração da relação I:P que ela própria tinha proposto ao Conselho, por outro lado, constituíam medidas que se destinavam a remediar as dificuldades excepcionais das empresas em causa no âmbito de aplicação do regime de quotas. Portanto não pode validamente sustentar que o Tribunal de Primeira Instância não indagou da existência de um nexo de causalidade directo entre a omissão dessas medidas e o dano sofrido pela Salzgitter.

57 Em segundo lugar, tal como resulta dos acórdãos de 4 de Outubro de 1979, nomeadamente Ireks-Arkady/Conselho e Comissão (238/78, Recueil, p. 2955) e Interquell e Staerke-Chemie/Conselho e Comissão (261/78 e 262/78, Recueil, p. 3045), citados pela Comissão, a avaliação do dano deve ter em conta todos os elementos que tenham uma conexão com os factos que estão na origem do dano e que podem, se for caso disso, compensar-se entre si. Mas, no caso em apreço, a origem do dano sofrido pela Salzgitter reside tão-somente nas decisões controvertidas e não na aplicação do regime de quotas no seu todo. A Comissão não pode, por conseguinte, criticar o Tribunal de Primeira Instância por este não ter tomado em consideração as vantagens que a empresa tirou globalmente desse regime.

58 Finalmente, uma vez que o dano provém de ilegalidades que envolvem culpa da Comissão, ele não podia entrar em linha de conta nas previsões normais da empresa. O Tribunal de Primeira Instância salientou, além disso, no n. 132 do acórdão impugnado, a verificação efectuada pelo Tribunal de Justiça, no acórdão de 14 de Julho de 1988, nos termos da qual "é pacífico que estas relações I:P desfavoráveis causam às recorrentes dificuldades económicas excepcionais" e, no n. 134, a importância da tonelagem suplementar que teria podido proporcionar a aplicação, para o ano de 1985, do artigo 14. da Decisão geral n. 234/84 e que foi avaliada pela própria Comissão em 1988. Esta não tem portanto qualquer fundamento para sustentar que o dano sofrido pela Salzgitter não ultrapassou os riscos inerentes às actividades da empresa e para contestar a gravidade desse dano, alegando que o seu próprio ponto de vista sobre esta questão em 1985 era "errado e subjectivo".

59 Resulta do conjunto das considerações antecedentes que deve ser negado provimento ao recurso interposto pela Comissão.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

60 Por força do disposto no artigo 69. , n. 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) A Comissão é condenada nas despesas.