CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

ELEANOR SHARPSTON

apresentadas em 8 de Março de 2007 1( )

Processo C‑430/05

Ntionik Anonymi Etaireia Emporias I/Y, Logismikou kai Parochis Ypiresion Michanografisis

Ioannis Michail Pikoulas

contra

Epitropi Kefalaiagoras

«Valores mobiliários – Prospecto – Inclusão de informações inexactas – Competência do Estado‑Membro para impor sanções»

1. A legislação comunitária exige que a admissão à cotação numa bolsa de valores mobiliários de uma sociedade esteja subordinada à publicação de um prospecto que deverá conter determinada informação, incluindo dados sobre as pessoas singulares e colectivas responsáveis por essa informação. O presente pedido de decisão prejudicial submetido pelo Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado), Grécia, diz respeito à competência dos Estados‑Membros para aplicar sanções a uma sociedade e a um dos seus administradores, num caso em que foram fornecidas informações inexactas no prospecto mas nem a sociedade nem esse administrador foram mencionados como responsáveis.

Legislação comunitária aplicável

2. A Directiva 2001/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Maio de 2001, relativa à admissão de valores mobiliários à cotação oficial de uma bolsa de valores e à informação a publicar sobre esses valores ( ), codifica, entre outras, a Directiva 79/279/CEE do Conselho, de 5 de Março de 1979, relativa à coordenação das condições de admissão de valores mobiliários à cotação oficial de uma bolsa de valores ( ), e a Directiva 80/390/CEE do Conselho, de 17 de Março de 1980, relativa à coordenação das condições de conteúdo, de controlo e de difusão do prospecto a ser publicado para a admissão à cotação oficial de valores mobiliários numa bolsa de valores ( ).

3. As Directivas 79/279 e 80/390 foram a primeira e a segunda de quatro directivas que harmonizaram as condições a satisfazer no momento da cotação e após a cotação ( ).

4. A Directiva 79/279 fixou as condições que devem ser satisfeitas por uma empresa que pretenda cotar os seus valores mobiliários numa bolsa de valores de um Estado‑Membro; a título de exemplo, a sociedade deve ter depositado, segundo o direito nacional, as contas anuais relativas aos três exercícios anteriores ao pedido de admissão à cotação; a capitalização previsível na bolsa das acções que são objecto do pedido de admissão deve ser superior a um montante mínimo; as acções devem ser livremente negociáveis; e pelo menos 25% da categoria de acções em causa deve estar nas mãos do público.

5. A Directiva 80/390 estabeleceu os requisitos relativos ao conteúdo, apresentação, aprovação e publicação do documento a publicar para a admissão à cotação de valores mobiliários («listing particulars» em inglês, «prospectus» em francês ( )).

6. Conforme referido, a Directiva 2001/34 codifica as Directivas 79/279 e 80/390 ( ).

7. O preâmbulo da Directiva 2001/34 refere:

«(5) Numa primeira fase, é conveniente que a coordenação dos termos de admissão de valores mobiliários à cotação oficial seja suficientemente flexível para permitir ter em conta as diferenças actualmente existentes entre as estruturas dos mercados de valores mobiliários dos Estados‑Membros, bem como para permitir que os Estados‑Membros tenham em conta as situações especiais perante as quais serão confrontados.

(6) Por este motivo, é conveniente limitar inicialmente a coordenação à fixação de condições mínimas para a admissão de valores mobiliários à cotação oficial das bolsas de valores situadas ou que funcionam nos Estados‑Membros, sem, no entanto, reconhecer aos emitentes um direito à cotação.

(7) Esta coordenação parcial das condições de admissão à cotação oficial constitui um primeiro passo para uma maior aproximação ulterior das regulamentações dos Estados‑Membros neste domínio.

[…]

(9) Para protecção dos interesses dos investidores actuais e potenciais, são exigidas garantias na maior parte dos Estados‑Membros às empresas que fazem um apelo à poupança do público quer através da emissão de valores mobiliários destinados a subscrição pública, quer através da sua admissão à cotação oficial numa bolsa; estas garantias pressupõem uma informação adequada e tão objectiva quanto possível, nomeadamente acerca da situação financeira da empresa emitente e das características dos valores mobiliários cuja admissão à cotação oficial é solicitada; a forma sob a qual esta informação é exigida consiste habitualmente na publicação de um prospecto.

(10) No entanto, as garantias exigidas variam de um Estado‑Membro para outro no que diz respeito tanto ao conteúdo e à apresentação do prospecto como à eficácia, às modalidades e ao momento do controlo da informação prestada; estas divergências têm como efeito não só tornar mais difícil para as empresas a admissão dos valores mobiliários à cotação oficial nas bolsas dos diversos Estados‑Membros, mas também dificultar aos investidores que residam num Estado‑Membro a aquisição de valores cotados nas bolsas de outros Estados‑Membros e, por conseguinte, dificultar o financiamento das empresas e a colocação de capitais pelos investidores no conjunto da Comunidade.

(11) É conveniente eliminar estas divergências coordenando as regulamentações sem necessariamente as uniformizar na sua totalidade, a fim de tornar o mais possível equivalentes as garantias exigidas por cada Estado‑Membro, de modo a assegurar uma informação adequada e tão objectiva quanto possível dos possuidores actuais e potenciais desses valores mobiliários» ( ).

8. O artigo 20.° da Directiva 2001/34 obriga os Estados‑Membros a assegurarem que a admissão de valores mobiliários à cotação esteja subordinada à publicação de um prospecto.

9. A principal exigência quanto ao conteúdo do prospecto é actualmente imposta pelo artigo 21.°, n.° 1, da Directiva 2001/34, que dispõe:

«O prospecto deve conter as informações que, de acordo com as características do emitente e dos valores mobiliários cuja admissão à cotação oficial é requerida, são necessárias para que os investidores e os seus consultores financeiros possam ter um conhecimento profundo do património, da situação financeira, dos resultados e perspectivas do emitente, bem como dos direitos ligados a esses valores mobiliários.»

10. O artigo 21.°, n.° 2, da Directiva 2001/34 dispõe:

«Os Estados‑Membros assegurarão que a obrigação referida no n.° 1 incumba aos responsáveis pelos prospectos mencionados nos esquemas A e B, pontos 1.1, que figuram no anexo I».

11. O esquema A do anexo I estabelece o «Esquema do prospecto para a admissão de acções à cotação oficial de uma bolsa de valores»; o esquema B estabelece o esquema equivalente para a admissão de obrigações.

12. O ponto 1.1 do esquema A indica, entre as informações a fornecer, «Nome e funções das pessoas singulares ou firma e sede das pessoas colectivas que assumem a responsabilidade do prospecto […].»

13. O artigo 100.° da Directiva 2001/34 dispõe:

«Qualquer facto novo que seja significativo e que possa influenciar a avaliação dos valores mobiliários e que ocorra entre o momento em que o conteúdo do prospecto está estabelecido e o momento em que a cotação oficial se torna efectiva, deve ser objecto de um suplemento ao prospecto, controlado nas mesmas condições que este e publicado segundo as modalidades que forem fixadas pelas autoridades competentes.»

14. O artigo 105.°, n.° 1, da Directiva 2001/34 exige que os Estados‑Membros designem a ou as autoridades competentes.

15. Já depois dos factos que deram origem ao processo principal, a Directiva 2001/34 foi alterada pela Directiva 2003/71 ( ). Em especial, o artigo 21.° da Directiva 2001/34 foi suprimido e substituído pelos artigos 5.°, n.° 1, e 6.°, n.° 1, da Directiva 2003/71.

16. O artigo 5.°, n.° 1, da Directiva 2003/71 dispõe:

«Sem prejuízo do disposto no n.° 2 do artigo 8.°, o prospecto deve conter todas as informações que, em função das características específicas do emitente e dos valores mobiliários que são objecto de oferta ao público ou de admissão à negociação num mercado regulamentado, sejam necessárias para que os investidores possam efectuar uma avaliação informada do activo e do passivo, da situação financeira e dos resultados e perspectivas do emitente e de um eventual garante e dos direitos inerentes a esses valores mobiliários. Esta informação deve ser apresentada de uma forma que facilite a sua análise e compreensão.»

17. O artigo 6.° da Directiva 2003/71 dispõe:

«1. Os Estados‑Membros devem assegurar que a responsabilidade pela informação prestada num prospecto incumba, pelo menos, ao emitente ou aos seus órgãos de administração, direcção ou fiscalização, ao oferente, à pessoa que solicita a admissão à negociação num mercado regulamentado ou ao garante, consoante o caso. O prospecto deve identificar claramente as pessoas responsáveis, com a indicação dos respectivos nomes e funções ou, no caso das pessoas colectivas, das respectivas denominações e sede estatutária, devendo conter declarações efectuadas pelos mesmos que atestem que, tanto quanto é do seu conhecimento, a informação constante do prospecto est[á] de acordo com os factos e que não existem omissões susceptíveis de alterar o seu alcance.

2. Os Estados‑Membros devem assegurar que as suas disposições legislativas, regulamentares e administrativas em matéria de responsabilidade civil sejam aplicáveis às pessoas responsáveis pela informação fornecida num prospecto.

No entanto, os Estados‑Membros devem garantir que ninguém possa ser tido por civilmente responsável meramente com base no sumário, ou em qualquer tradução deste, salvo se o mesmo contiver menções enganosas, inexactas ou incoerentes quando lido em conjunto com as outras partes do prospecto.»

18. O artigo 25.° da Directiva 2003/71, epigrafado «Sanções», prevê:

«1. Sem prejuízo do direito de imporem sanções penais ou do regime de responsabilidade civil neles vigente, os Estados‑Membros devem assegurar, em conformidade com o seu direito nacional, que possam ser tomadas medidas administrativas adequadas ou impostas sanções administrativas contra as pessoas responsáveis, em caso de incumprimento das disposições aprovadas em execução da presente directiva. Os Estados‑Membros devem assegurar que estas medidas sejam efectivas, proporcionadas e dissuasivas.

2. Os Estados‑Membros devem atribuir à autoridade competente a faculdade de divulgar ao público qualquer medida ou sanção que tenha sido imposta em caso de incumprimento às disposições aprovadas ao abrigo da presente directiva, excepto se essa divulgação puder afectar seriamente os mercados financeiros ou provocar danos desproporcionados às partes envolvidas.»

Legislação nacional aplicável

19. Na Grécia, a Directiva 80/390 foi transposta para o direito nacional pelo Decreto Presidencial n.° 348/1985 ( ), cujo artigo 24.° reproduz textualmente o artigo 23.° da Directiva 80/390 (actual artigo 100.° da Directiva 2001/34).

20. O artigo 72.°, n.° 2, da Lei n.° 1969/1991, na redacção alterada em vigor à data dos factos, estabelecia ( ):

«A Comissão do Mercado de Valores Mobiliários aplicará uma coima até quinhentos milhões (500 000 000) GDR às pessoas singulares ou colectivas que publiquem ou difundam por qualquer meio informações inexactas ou enganosas relativas a valores mobiliários que estejam em vias de ser ou já tenham sido admitidos à cotação numa bolsa oficial e que, pela sua natureza, sejam aptas a influenciar o preço ou as transacções desses valores mobiliários […] A presente disposição aplica‑se igualmente aos membros do conselho de administração das sociedades que peçam a admissão à cotação oficial das suas acções numa bolsa autorizada quando as informações inexactas ou enganosas estejam contidas no prospecto exigido para admissão na bolsa ou sejam publicadas ou propagadas por qualquer meio.»

O processo principal e a questão prejudicial

21. Os factos estão descritos na decisão de reenvio – e são referidos em algumas das observações escritas – com grande pormenor. No entanto, para efeitos da resposta à questão prejudicial, podem, no meu entender, resumir‑se aos seguintes.

22. Os demandantes são a Ntionik Anonymi Etaireia Emporias I/Y, Logismikou kai Parochis Ypiresion Michanografisis, uma sociedade anónima (a seguir «Ntionik AE»), cujas acções foram admitidas à cotação oficial do mercado paralelo da bolsa de valores de Atenas, e Ioannis Michail Pikoulas, um dos administradores da Ntionik AE. Contestam duas decisões tomadas pela Epitropi Kefalaiagoras (Comissão do Mercado dos Valores Mobiliários, a «autoridade competente» na Grécia para os efeitos da Directiva 2001/34) que aplicam coimas i) (nos dois casos) nos termos do artigo 72.°, n.° 2, da Lei n.° 1969/1991 e ii) (adicionalmente, no caso da Ntionik AE) por violação do artigo 24.° do Decreto Presidencial n.° 348/1985.

23. A Comissão do Mercado dos Valores Mobiliários impôs as coimas porque considerou que o prospecto emitido pela Ntionik AE, relacionado com um aumento do capital social em 2001, continha informações inexactas e enganadoras, no que se refere aos resultados do exercício de 2000, que pela sua natureza eram susceptíveis de influenciar o preço ou o valor de troca dos valores mobiliários da Ntionik AE.

24. Nem a Ntionik AE, nem I. M. Pikoulas estavam incluídos entre os referidos no prospecto como aqueles «que assumem a responsabilidade do prospecto» de acordo com o ponto 1.1 do esquema A do anexo I da Directiva 2001/34.

25. A questão foi submetida ao Conselho de Estado. Este órgão jurisdicional considera que, nos termos do artigo 21.° da Directiva 2001/34, sempre que a informação contida no prospecto for inexacta ou enganosa, os Estados‑Membros só podem aplicar sanções administrativas ao emitente e às pessoas que são expressamente mencionadas no folheto como responsáveis. Por conseguinte, o artigo 72.°, n.° 2, da Lei n.° 1969/1991 é compatível com o artigo 21.° da directiva, na medida em que permite a aplicação de uma coima ao emitente. No entanto, na medida em que o artigo 72.°, n.° 2, prevê a aplicação de coimas aos membros da administração do emitente, independentemente do facto de estes figurarem no prospecto como responsáveis pela exactidão dos dados nele contidos, esta disposição parece ser contrária ao artigo 21.° da directiva. Contudo, considerando que a interpretação do artigo 21.° da Directiva 2001/34 não é inequívoca, o Conselho de Estado submeteu a seguinte questão prejudicial:

«À luz das disposições do artigo 21.° da Directiva 2001/34, o legislador nacional, no caso de os dados constantes do prospecto serem inexactos ou enganosos, pode prever a aplicação de sanções administrativas não apenas às pessoas expressamente indicadas como responsáveis nesse prospecto, mas também ao emitente dos valores mobiliários cuja admissão à cotação oficial foi requerida e ainda, indistintamente, aos membros do seu conselho de administração, mesmo que eles não figurem como responsáveis no sentido acima referido?»

26. Foram apresentadas observações escritas pela Ntionik AE, pelos Governos grego, italiano e português e pela Comissão. A Ntionik AE, o Governo grego e a Comissão estiveram representados na audiência.

Admissibilidade

27. O Governo italiano alega que a questão é inadmissível porque não resulta de forma clara da decisão jurisdicional de reenvio que o artigo 21.° da Directiva 2001/34 seja aplicável. A Ntionik AE já era cotada na Bolsa e tinha simplesmente decidido emitir mais acções para aumentar o respectivo capital. O artigo 64.° da directiva dispõe que, nestas circunstâncias, o prospecto não é necessário (embora os Estados‑Membros possam, nos termos do artigo 8.°, n.° 2, da directiva, impor um tal requisito).

28. Este argumento não me convence. A Itália parece partir do princípio de que, pelo facto de a Ntionik AE já se encontrar cotada na Bolsa, o seu aumento de capital não exigia um pedido de admissão à cotação. Contudo, são os valores mobiliários, e não as sociedades, que são cotados na bolsa (embora seja muito cómoda a referência às «sociedades cotadas na bolsa»). É certo que a Directiva 2001/34 prevê a dispensa parcial ou total da obrigação de publicar o prospecto em alguns casos (artigo 23.°) e permite a dispensa da inclusão de certas informações no prospecto noutros casos (artigos 24.° a 34.°). Contudo, não há nada que sugira, no presente caso, que qualquer dessas disposições tivesse o efeito de a Ntionik AE não estar de todo obrigada a emitir o prospecto ou de lhe ser permitido omitir a informação exigida nos termos do ponto 1.1 do esquema A. Além disso, a Ntionik AE confirmou na audiência que não havia «admissão automática» das acções em questão na acepção do artigo 64.°, que o aumento de capital era uma oferta ao público sujeita aos direitos de preferência dos accionistas existentes e que o ponto 1.1 do esquema A era, consequentemente, aplicável.

Apreciação

29. A Ntionik AE considera que a questão prejudicial deve ser respondida de forma negativa. Os três governos e a Comissão são de opinião contrária.

30. A Ntionik AE alega que Directiva 2001/34 estabelece limites claros e precisos à margem de apreciação concedida às autoridades nacionais na sua aplicação. O artigo 21.°, n.° 2, mostra claramente que tal margem de apreciação se limita à escolha do mecanismo para a imposição de sanções. A interpretação literal do artigo 21.°, n.° 2, mostra claramente que quaisquer sanções por infracções cometidas na elaboração do prospecto devem ser exclusivamente aplicadas aos respectivos responsáveis e não aos administradores ou à sociedade emitente. Se a directiva tivesse, de facto, pretendido alargar a responsabilidade pelo conteúdo do prospecto a todos os directores e à própria empresa, não teria exigido, no anexo I, a prestação de informações sobre as pessoas responsáveis pelo prospecto.

31. Não concordo.

32. Em primeiro lugar, conforme observam os Governos grego e português, bem como a Comissão, decorre sem ambiguidade do preâmbulo da Directiva 2001/34 que a legislação tem por objectivo estabelecer requisitos mínimos. Em especial, o décimo primeiro considerando refere que «é conveniente eliminar» as divergências entre as garantias exigidas por cada Estado‑Membro de modo a assegurar uma informação adequada e tão objectiva quanto possível dos possuidores actuais e potenciais desses valores mobiliários, «coordenando as regulamentações sem necessariamente as uniformizar na sua totalidade, a fim de [as] tornar o mais possível equivalentes» ( ).

33. Esta abordagem não me surpreende. Conforme referi, a Directiva 2001/34 codifica a Directiva 80/390. A proposta da Directiva 80/390 monta a 1972 ( ). O décimo primeiro considerando da Directiva 2001/34 tem a sua origem directa nesta proposta ( ). Em 1972 a amplitude das informações exigidas para a admissão à cotação na bolsa variava muito ( ). Neste contexto, procurar um grau avançado de harmonização na sua primeira medida legislativa na matéria teria constituído, para a Comissão, um acto demasiado ambicioso.

34. Isto foi reconhecido no Relatório Inicial do Comité de Sábios sobre a Regulamentação dos Mercados Europeus de Valores Mobiliários (o Relatório Lamfalussy) ( ), que referia no primeiro parágrafo do capítulo III, intitulado «As principais deficiências da actual regulamentação europeia», que o «actual quadro legislativo comunitário dos mercados de valores mobiliários […] se baseia numa harmonização mínima» ( ).

35. Parece‑me que, conforme alega o Governo italiano, a interpretação literal do artigo 21.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2001/34 também sugere que a legislação procura impor requisitos mínimos e não uma harmonização global. O artigo 21.°, n.° 2, impõe aos Estados‑Membros que assegurem que a obrigação referida no n.° 1 incumba aos «responsáveis pelos prospectos mencionados nos esquemas A e B, pontos 1.1, que figuram no anexo I». O ponto 1.1 destes esquemas limita‑se a exigir a inclusão no prospecto de informação sobre os responsáveis pelo prospecto. Não vejo que o efeito combinado destas disposições se oponha a que os Estado‑Membros determinem as categorias de pessoas responsáveis por essa informação. O requisito, previsto no ponto 1.1, de que os responsáveis devem ser mencionados no prospecto destina‑se claramente a proteger os investidores que confiem na informação ( ), e não a isentar de responsabilidade pessoas claramente definidas pelo direito nacional como responsáveis e que, por qualquer motivo, não foram mencionadas no prospecto.

36. Além disso, na minha opinião nada há na Directiva 2001/34 que sugira que um Estado‑Membro que definiu determinadas categorias de pessoas como responsáveis pelas informações inexactas ou enganosas contidas no prospecto não possa impor a tais pessoas sanções administrativas ou criminais, como as que estão em causa, sempre que sejam publicadas informações inexactas ou enganosas.

37. Por último, refira‑se que, já depois dos factos que deram origem ao processo principal, o artigo 21.° da Directiva 2001/34 foi substituído pelos artigos 5.°, n.° 1, e 6.°, n.° 1, da Directiva 2003/71 ( ). Os Governos grego e italiano atribuem alguma relevância à Directiva 2003/71. O Governo grego alega que esta directiva, que pretende, manifestamente, obter o maior grau de harmonização possível, não regula uniformemente a questão da responsabilidade pela informação prestada num prospecto, deixando essa tarefa aos Estados‑Membros. Além disso, a Directiva 2003/71 não enumera exaustivamente as pessoas responsáveis, exigindo simplesmente que a responsabilidade «incumba, pelo menos» ( ), às pessoas mencionadas. O Governo italiano observa que só pelo artigo 25.° da Directiva 2003/71 foi estabelecido um sistema de sanções administrativas, em termos que não limitam de forma clara a aplicação de tais sanções aos formalmente «responsáveis» pelo prospecto.

38. É certo que o artigo 6.°, n.° 1, da Directiva 2003/71 dispõe expressamente que os Estados‑Membros podem responsabilizar pela informação prestada num prospecto outras pessoas para além das mencionadas e que o artigo 25.°, n.° 1, também está redigido em termos amplos. Contudo, uma vez que nenhuma destas disposições está directamente em causa no presente processo, não me deterei sobre a sua possível interpretação.

Conclusão

39. À luz das considerações anteriores, proponho que a questão prejudicial do Symvoulio tis Epikrateias seja respondida da seguinte forma:

«O artigo 21.° da Directiva 2001/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Maio de 2001, relativa à admissão de valores mobiliários à cotação oficial de uma bolsa de valores e à informação a publicar sobre esses valores, não se opõe a que o legislador nacional, no caso de os dados constantes do prospecto serem inexactos ou enganosos, preveja a aplicação de sanções administrativas não apenas às pessoas expressamente indicadas como responsáveis nesse prospecto, mas também ao emitente dos valores mobiliários cuja admissão à cotação oficial foi requerida e ainda, indistintamente, aos membros do seu conselho de administração, mesmo que eles não figurem como responsáveis no sentido acima referido.»