Conclusões do advogado-geral Lenz apresentadas em 9 de Julho de 1997. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Francesa. - Livre circulação de mercadorias - Produtos agrícolas - Entraves resultantes de actos de particulares - Obrigações dos Estados-Membros. - Processo C-265/95.



Colectânea da Jurisprudência 1997 página I-06959



Conclusões do Advogado-Geral

A - Introdução

1 A presente acção por incumprimento tem por objecto entraves levantados em França por particulares à livre circulação de frutas e produtos hortícolas e a obrigação que incumbe à República Francesa de fazer cessar esses entraves.

2 A Comissão expôs na petição, de forma clara e sucinta, os factos na origem da presente acção e a tramitação do procedimento administrativo. Na contestação, o Governo francês referiu-se a esta exposição. Tendo em consideração a importância do presente processo, parece-me adequado citá-la na íntegra (1):

«1) Há mais de uma década que são enviadas queixas à Comissão a denunciar acções violentas levadas a cabo por movimentos reivindicativos de agricultores franceses contra produtos agrícolas provenientes de outros Estados-Membros (danificação e destruição de cargas e meios de transporte, ameaças dirigidas aos camionistas e aos distribuidores de frutas e produtos hortícolas).

Os elementos transmitidos por vários queixosos salientaram frequentemente a falta de resposta adequada à gravidade dos factos por parte das autoridades francesas. Assim, os queixosos denunciaram regularmente a passividade dos serviços encarregados de zelar pela manutenção da ordem.

Esta situação levou a Comissão a dirigir-se por diversas vezes às autoridades francesas, inclusivamente através de uma primeira notificação de incumprimento, de 8 de Maio de 1985, convidando-as a tomar as medidas preventivas e repressivas necessárias para pôr termo aos actos de vandalismo referidos.

As autoridades francesas responderam sempre à Comissão manifestando a vontade de reagir com firmeza no sentido de fazer respeitar a liberdade das trocas comerciais. Todavia, estas afirmações reiteradas não impediram a repetição regular das destruições e danificações.

2) Em 1993, a Comissão foi levada a concluir que este problema reiterado assumiu nova dimensão ao tomar conhecimento de que, por iniciativa de determinados grupos, como a `Coordination rurale' (coordenação rural), as acções violentas perderam a natureza de actos pontuais e impulsivos do passado para passarem a integrar um plano estruturado de controlo da oferta das mercadorias importadas provenientes dos outros Estados-Membros.

Entre os meses de Abril e Julho de 1993, diversos carregamentos de frutas e produtos hortícolas espanhóis, em especial morangos destinados ao mercado francês ou em trânsito no território da República Francesa, foram objecto de uma campanha hostil organizada pelo movimento `Coordination rurale'.

Nos meses de Agosto e Setembro, foi a vez de carregamentos de tomate provenientes da Bélgica serem o alvo da `Coordination rurale', enquanto em Agosto um camião de transporte de suínos proveniente da Dinamarca foi atacado por manifestantes na portagem de la Gravelle e a sua carga destruída.

3) Por carta de 8 de Julho de 1993, dirigida ao representante permanente da França junto das Comunidades Europeias, os serviços da Comissão observaram que a natureza organizada e planificada das acções da `Coordination rurale' se inseria indubitavelmente num plano destinado a bloquear as trocas comerciais em razão, designadamente, de os produtores espanhóis terem recusado partilhar o mercado com base no princípio da complementariedade do abastecimento (anexo I).

Com efeito, além dos actos de vandalismo contra camiões que transportavam sobretudo morangos espanhóis ou tomates belgas, bem como contra os entrepostos ou grandes supermercados que comercializam estes produtos, a `Coordination rurale' alegava ter utilizado os seguintes meios:

- ameaças e intimidações a operadores, transportadores e a grandes distribuidores;

- incitamentos `intimadatórios' destinados a pressionar os grandes supermercados a comprarem produtos nacionais ou de preferência regionais;

- imposição de preços mínimos de venda nos grandes supermercados;

- organização de controlos sistemáticos destinados a verificar o cumprimento pelos operadores das instruções transmitidas.

4) Em 1994, foi lançada em França nova campanha de violência destinada a criar entraves à livre circulação no território francês de morangos provenientes de Espanha. Em 19 de Abril, cerca de 150 produtores de morangos do Lot-et-Garonne, da Dordogne e da Gironde controlaram os camiões durante duas horas e meia na portagem de St-Jean-de-Védas, descarregando na estrada cerca de 450 toneladas de morangos provenientes de Espanha e de Marrocos. No mesmo dia, mais de 300 agricultores penetraram num centro distribuidor de um grande supermercado em Narbonne e destruíram cerca de 360 toneladas de morangos importados.

Assim, desde 21 de Abril de 1994, os serviços da Comissão solicitaram às autoridades francesas que tomassem medidas rigorosas de manutenção da ordem, adequadas à gravidade dos factos e ao perigo potencial de propagação dessas acções, susceptíveis de demonstrar claramente a intenção de dissuadir os organizadores desses actos da utilização de métodos tão agressivos (anexo II).

Além disso, os serviços da Comissão pediram informações sobre as acções judiciais intentadas pelas autoridades francesas contra os autores dos actos de vandalismo praticados entre Abril e Agosto de 1993.

5) Ora, duas semanas depois, na noite de 3 de Maio de 1994, cerca de 150 produtores franceses bloquearam novamente camiões que transportavam morangos provenientes de Espanha no mesmo local da portagem da auto-estrada de St-Jean-de-Védas e destruíram a mercadoria, sem que as forças da ordem presentes tenham actuado para proteger eficazmente os camiões e as suas cargas.

Além disso, os serviços da Comissão receberam informação a respeito de determinadas actividades ilegais por parte de organizações, como a `Coordination rurale', que continuou as suas acções de ameaças e chantagem contra grossistas e retalhistas que tivessem para venda produtos provenientes de outros Estados-Membros (exemplo, morangos de Espanha, tomates da Bélgica).

Efectivamente, resulta de documentos transmitidos pelos queixosos que a `Coordination rurale' e outras organizações continuaram a enviar cartas aos directores dos grandes supermercados que parecem constituir infracções ao artigo 322-13, ou mesmo ao artigo 322-12, do código penal francês. Assim, foi enviada a seguinte advertência (anexo III): `Para que não reine um ambiente de insegurança nas secções de frutas e produtos hortícolas dos seus estabelecimentos ou armazéns, seria desejável que, a partir do início de Março de 1994, desse preferência aos produtos franceses. Contamos com a sua compreensão rápida, a fim de evitar represálias violentas. Da sua colaboração dependerá o bom funcionamento dos seus estabelecimentos, que visitaremos regularmente'.

Outra carta proveniente da Fédération départementale des producteurs de légumes du Maine-et-Loire de 18 de Abril de 1994, destinada aos `grossistas do MIN', tinha a seguinte redacção:

`Como referimos no encontro de 12 de Abril, confirmamos as datas de cancelamento das importações de morangos e espargos, ou seja:

- morangos de Marrocos: cancelamento imediato...

- morangos e espargos de Espanha: cancelamento o mais tardar em 1 de Maio, porque, nessa data, a produção francesa será suficiente para corresponder ao consumo francês.

As grandes dificuldades dos produtores de produtos hortícolas obrigam-nos a ser extremamente vigilantes e, durante os controlos que vão ser efectuados, a descoberta de mercadorias nas datas referidas originará a sua destruição' (anexo IV).

6) Esta situação levou a Comissão a enviar às autoridades francesas, em 19 de Julho de 1994, uma notificação de incumprimento, na qual considerava que a República Francesa, ao não tomar todas as medidas necessárias e proporcionadas para que acções de particulares não entravassem, através de actos delituosos, a livre circulação dos produtos agrícolas, não cumpriu as obrigações que decorrem das organizações comuns de mercado dos produtos agrícolas e do artigo 30._ do Tratado CE, em conjugação com o artigo 5._ do mesmo Tratado (anexo V).

7) As autoridades francesas responderam por carta de 10 de Outubro de 1994 (Anexo VI), na qual recordavam a firme e constante condenação dos actos irresponsáveis de vandalismo praticados por agricultores franceses. Salientaram que as medidas preventivas adoptadas se revelaram suficientemente dissuasoras para permitir uma diminuição notável dos incidentes entre 1993 e 1994 e que, no plano da repressão, os agentes do Ministério Público territorialmente competentes procederam de forma sistemática a inquéritos judiciais. Se não tiveram sucesso, isso ficou a dever-se aos métodos de intervenção especiais a que recorreram os manifestantes. Quanto às tentativas ilegais da `Coordination rurale' de regular o mercado através de ameaças, foi instaurado um processo contra essa organização no Conseil de la concurrence.

8) Em resposta a uma carta da Comissão de 1 de Dezembro de 1994 (Anexo VII), enviada na sequência de uma reunião bilateral de 27 de Outubro de 1994, as autoridades francesas enviaram uma nota à Comissão em 26 de Janeiro de 1995 na qual prestavam esclarecimentos sobre o dispositivo adoptado e sobre as acções repressivas desenvolvidas (anexo VIII).

9) A título preventivo, o comissário Fischler enviou ao ministro francês da Agricultura, em 23 de Fevereiro de 1995, uma carta em que chamava a atenção para o risco de repetição de actos de violência na campanha de 1995 e para o perigo de propagação dessas práticas, tanto em França como no conjunto da Comunidade, e em que solicitava ao Governo francês que tomasse todas as medidas necessárias para respeitar as suas obrigações. Em conclusão, referia que, na hipótese de se repetirem, no decurso da campanha seguinte, situações semelhantes às referidas na notificação de incumprimento, ver-se-ia obrigado a propor à Comissão a emissão de um parecer fundamentado dirigido à República Francesa (anexo IX).

10) O director-geral da agricultura da Comissão também escreveu ao representante permanente da França junto da União Europeia, em 21 de Abril de 1995, informando-o de que a Comissão tinha sido alertada para os avisos e ameaças dirigidos às centrais de compras, aos supermercados e aos grossistas pelas organizações de defesa dos produtores do Lot-et-Garonne ou da região do Loire, e exprimindo-lhe a sua inquietação a este respeito (anexo X).

11) Ora, na noite de quinta-feira, 20 de Abril de 1995, verificaram-se novos incidentes graves no sudoeste da França: um grupo de cerca de cento e cinquenta manifestantes pertencentes ao `Comité de défense des fruits et légumes du Lot-et-Garonne' interceptou nove camiões que transportavam morangos espanhóis numa portagem de auto-estrada próxima de Narbonne e lançou gás sobre os morangos a fim de os tornar impróprios para consumo; um pouco mais tarde, interceptou outros camiões na portagem de Toulouse-sul e queimou os carregamentos de frutas; posteriormente, tentou penetrar nos armazéns de uma central de compras de Colomiers, nos arredores de Toulouse, para verificar a proveniência das frutas, tendo sido, porém, impedido pelas forças da ordem. Estes incidentes originaram uma forte reacção das organizações agrícolas espanholas, que ameaçam lançar uma campanha de boicote dos produtos franceses e desenvolver acções semelhantes às que atingem os seus produtos em França.

12) A Comissão emitiu então, em 5 de Maio de 1995, um parecer fundamentado, com base no artigo 169._ do Tratado CE, no qual declarava que a República Francesa, ao não tomar todas as medidas necessárias e proporcionadas para que acções de particulares não entravassem a livre circulação das frutas e produtos hortícolas, não cumpriu as obrigações que decorrem das organizações comuns de mercado dos produtos agrícolas e do artigo 30._ do Tratado CE, em conjugação com o artigo 5._ do mesmo Tratado. A Comissão também convidou a República Francesa, em aplicação do segundo parágrafo do artigo 169._ do Tratado, a tomar as medidas indispensáveis para se conformar com o referido parecer fundamentado no prazo de um mês a contar da sua notificação (anexo XI).

13) Isso não impediu que, na tarde do dia 3 de Junho de 1995, três camiões que transportavam frutas e produtos hortícolas provenientes de Espanha fossem objecto de actos de vandalismo na povoação de Salon-de-Provence, não tendo havido intervenção das forças da ordem.

14) Na sequência destes últimos incidentes e de uma declaração do ministro francês da Agricultura segundo a qual, apesar de não concordar com estes actos ilegais e de os condenar, não considerava de forma nenhuma a hipótese de intervenção das forças da ordem para os impedir, o comissário Fischler, por carta de 12 de Junho de 1995, informou este ministro de que antevia que a Comissão fosse forçada a recorrer imediatamente ao Tribunal de Justiça (anexo XII).

15) Por nota enviada à Comissão em 16 de Junho de 1995, o Governo francês quis demonstrar que tinha tomado e continuava a tomar todas as medidas ao seu alcance para responder com eficácia a uma situação difícil, adaptando os meios de prevenção e repressão à evolução das acções ilegais praticadas por determinados grupos de manifestantes, tendo estas medidas dissuasoras, de resto, reduzido os actos de vandalismo praticados em 1995 (anexo XIII) (2).

16) Todavia, no início de Julho, produtores de frutas e produtos hortícolas de Bouches-du-Rhône destruíram em Châteaurenard palettes de frutas provenientes de Itália e de Espanha.»

3 A Comissão decidiu então recorrer ao Tribunal de Justiça. Pede ao Tribunal que declare que, ao não tomar todas as medidas necessárias e proporcionadas para que acções de particulares não entravassem a livre circulação de frutas e produtos hortícolas, a República Francesa não cumpriu as obrigações que decorrem das organizações comuns de mercado dos produtos agrícolas e do artigo 30._ do Tratado CE, em conjugação com o artigo 5._ do mesmo Tratado. Além disso, pede que o Tribunal de Justiça condene a demandada nas despesas.

4 O Reino de Espanha e o Reino Unido intervieram no processo em apoio do pedido da Comissão.

B - Parecer

I - Responsabilidade do Estado por actos de particulares

5 Como o representante da Comissão sublinhou com razão na audiência no Tribunal de Justiça, no presente processo estamos perante uma forma pouco habitual de violação do Tratado. Com efeito, a Comissão não acusa o Estado-Membro demandado de ter violado as normas do direito comunitário por meio de medidas próprias. Pelo contrário, trata-se da questão de saber se um Estado-Membro pode não cumprir uma obrigação que decorre do Tratado CE ao não tomar nenhuma medida - ou apenas medidas insuficientes - contra um comportamento de particulares que coloca em perigo a execução de determinadas disposições do Tratado. O Tribunal de Justiça deve decidir a questão de saber se é possível pedir responsabilidades a um Estado-Membro quando os seus nacionais utilizam a violência para impedir a importação de mercadorias provenientes de outros Estados-Membros. Se a resposta a esta questão for afirmativa, há que apurar se existe efectivamente essa violação no presente processo.

6 Trata-se, no caso presente, de uma situação que, segundo julgo saber, o Tribunal de Justiça ainda não teve até à data que apreciar sob esta forma (3). Na verdade, o que é novo não é o facto de particulares se terem, por vezes, oposto por meios violentos à importação de mercadorias provenientes de outros Estados-Membros. Numa causa decidida no início dos anos oitenta, que se referia à importação em França de vinho italiano, o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de apreciar o facto de essas importações, na altura, terem sido alvo de actos de violência praticados por viticultores franceses (4). Em contrapartida, o que é novo é a questão de saber se um Estado-Membro pode, de uma forma ou de outra, ser responsabilizado por um tal comportamento de particulares. É óbvia a importância fundamental das questões assim suscitadas. De resto, ela foi claramente abordada pelas partes no processo no Tribunal de Justiça.

7 O artigo 169._ do Tratado aplica-se à violação das obrigações decorrentes do direito comunitário praticada por um Estado-Membro. Por esta razão, uma acção contra um Estado-Membro baseada neste artigo só pode proceder se tiver sido o próprio Estado-Membro a não cumprir as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.

8 No presente processo, trata-se, antes de mais, do princípio da livre circulação de mercadorias, tutelado pelo artigo 30._ Todavia, a proibição de restrições quantitativas e medidas de efeito equivalente prevista nesta disposição aplica-se claramente a medidas que emanam dos Estados-Membros e dos seus órgãos (5). É incontestável que as próprias autoridades francesas não tomaram medidas susceptíveis de ser directamente consideradas restrições quantitativas à importação ou medidas de efeito equivalente.

9 É certo que o artigo 30._ também se aplica a medidas tomadas por particulares quando actuam sob o controlo do Estado-Membro em causa. Isso resulta do acórdão referido pelo Governo do Reino Unido, noutro contexto, no âmbito de uma acção por incumprimento proposta pela Comissão contra a Irlanda (6). Essa acção tinha como objecto uma campanha de promoção organizada pelo «Irish Goods Council», que incentivava os consumidores irlandeses a só comprarem produtos nacionais («Compre irlandês»). O Irish Goods Council era uma sociedade de direito privado cujos directores, porém, eram nomeados pelo Governo irlandês. Além disso, este último apoiava-o por meio de subsídios públicos que cobriam o essencial dos custos e definia as finalidades e os contornos da campanha desenvolvida por essa instituição. O Tribunal de Justiça decidiu que, em tais circunstâncias, o Governo irlandês não podia invocar o facto de a campanha ter sido organizada por uma empresa de direito privado «para se eximir à responsabilidade que lhe incumbe nos termos das disposições do Tratado» (7). Todavia, nada aponta para que, no presente processo (por exemplo, em relação à «Coordination rurale»), estejamos perante factos equiparáveis. De resto, a Comissão, na sua exposição, não referiu minimamente essa possibilidade.

10 O que se passa em relação ao artigo 30._ vale igualmente para as organizações comuns de mercado dos produtos agrícolas. Nos termos do n._ 2 do artigo 38._ do Tratado CE, as regras previstas para o estabelecimento do mercado comum - e, por conseguinte, também o artigo 30._ do Tratado CE - são aplicáveis aos produtos agrícolas, salvo disposição em contrário dos artigos 39._ a 46._ Assim, o Tribunal de Justiça decidiu por diversas vezes «que as organizações comuns de mercado se baseiam no princípio do mercado aberto, ao qual todos os produtores têm livre acesso em condições de concorrência efectiva e cujo funcionamento é regulado apenas pelos instrumentos previstos por essas organizações» (8). Por conseguinte, também neste domínio, o princípio da livre circulação das mercadorias só pode ter sido violado por medidas tomadas por um Estado-Membro ou pelos seus órgãos.

11 Consequentemente, as acusações formuladas pela Comissão não encontram base suficiente exclusivamente no artigo 30._ e nas organizações comuns de mercado das frutas e dos produtos hortícolas. É por isso que não podemos acompanhar a concepção oposta sustentada pelo Governo espanhol que, em boa verdade, não analisa as objecções referidas.

12 Em contrapartida, a Comissão tomou-as em consideração, ao acusar a demandada de incumprimento das obrigações que decorrem das organizações comuns de mercado dos produtos agrícolas e do artigo 30._ do Tratado CE em conjugação com o artigo 5._ do mesmo Tratado. Nos termos do artigo 5._, primeiro parágrafo, primeiro período, os Estados-Membros tomarão «todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do presente Tratado ou resultantes de actos das instituições da Comunidade». Resulta do artigo 30._ do Tratado e das organizações comuns de mercado dos produtos agrícolas que os Estados-Membros são obrigados a tomar todas as medidas para assegurar a livre circulação de mercadorias, desde que o próprio direito comunitário não autorize alguma restrição a esta liberdade. No que se refere à análise da acção intentada pela Comissão, isso significa que devem verificar-se duas condições. Em primeiro lugar, há que indagar se existem factos que - no caso de serem imputáveis à demandada - constituiriam uma violação da livre circulação de mercadorias. Em seguida, é necessário verificar se esses factos podem ser imputados à República Francesa e se esta deve ser por eles responsabilizada. Haveria que responder afirmativamente a esta questão se se provasse que a demandada não tomou a este respeito «todas as medidas gerais ou especiais [adequadas]», necessárias para assegurar a protecção da livre circulação de mercadorias.

II - Entraves à livre circulação de mercadorias por particulares

13 No presente processo, não há qualquer dúvida de que o referido comportamento de particulares constituiria uma violação da livre circulação de mercadorias se pudesse ser imputado à República Francesa.

14 A pilhagem e a destruição de mercadorias provenientes de outros Estados-Membros constituem uma das mais graves formas de restrição à importação. Tais actos são a negação pura e simples da livre circulação de mercadorias. Pouco importa, a este respeito, que as mercadorias sejam destruídas durante o transporte ou apenas depois de chegadas ao destino em França. As outras acções que, segundo as indicações fornecidas pela Comissão e não contestadas pela demandada, foram praticadas pelas pessoas em causa não se afiguram menos preocupantes. As ameaças contra os camionistas que efectuam o transporte criam directamente entraves à livre circulação de mercadorias. O transportador sabe que o seu camião corre o risco de ser atacado por transportar determinadas mercadorias e será tentado a desistir de efectuar o transporte. O mesmo sucede com as ameaças dirigidas em França aos comerciantes que vendam mercadorias provenientes de outros Estados-Membros. Se o facto de vender essas mercadorias comportar um risco de violência, o comerciante pensará duas vezes antes de continuar a propô-las para venda.

15 Além disso, a Comissão alega, com razão, que o ambiente de incerteza e insegurança resultante desses excessos e violências constitui também um obstáculo à livre circulação das mercadorias. Por exemplo, um comerciante estabelecido numa região onde ainda não se tenham verificado problemas contará também com a eventualidade desse risco e, consequentemente, talvez desista de encomendar as mercadorias em causa. Em geral, o comerciante que sabe que a mercadoria encomendada não lhe será entregue, ou não chegará dentro dos prazos em razão dos acontecimentos acima descritos, terá em consideração este elemento quando tiver de escolher a sua fonte de abastecimento. O mesmo sucede com os operadores económicos de outros Estados-Membros, uma vez que nessas pilhagens são igualmente destruídas mercadorias não destinadas ao mercado francês mas a esses Estados. A este respeito, pode-se falar de consequências indirectas para a liberdade das trocas comerciais. Todavia, esses entraves indirectos também são proibidos por força do direito comunitário (9).

16 A demandada alegou na tréplica que os incidentes em causa «não afectaram realmente» a comercialização dos morangos espanhóis em França, uma vez que se manteve globalmente idêntica a quantidade de morangos importados nos meses, especialmente afectados, de Abril e Maio. Tendo em conta a gravidade dos factos, este argumento só pode ser qualificado de surpreendente. É certo que a demandada fez também notar que o seu argumento, em princípio, não era pertinente à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre o artigo 30._ do Tratado. Deste ponto de vista, só posso concordar com a demandada. É incontestável que os actos de violência em causa criaram directamente entraves à importação de mercadorias provenientes de outros Estados-Membros. É por isso que não é pertinente a circunstância de o volume dessas importações, apesar de tudo, se ter mantido constante. De resto, não é de excluir que essas importações pudessem ter sido maiores se os actos de vandalismo não se tivessem verificado.

O representante do Governo francês referiu na audiência no Tribunal de Justiça que, das 170 000 toneladas de morangos provenientes de Espanha importados em França em 1994, só 8 toneladas foram destruídas, ou seja, uma percentagem de 0,005%. Todavia, isso em nada altera o facto de tais actos terem directamente criado entraves à importação de mercadorias provenientes de outros Estados-Membros. Tendo em consideração unicamente a gravidade dos incidentes, é irrelevante o facto de as quantidades de produtos efectivamente destruídas terem talvez sido relativamente reduzidas. Tanto assim é que não são só as destruições em si mesmas, mas também o ambiente de insegurança e incerteza que originaram, que cria entraves à livre circulação de mercadorias (10).

17 O Governo do Reino Unido sustentou com razão nas alegações escritas que, segundo a jurisprudência, para ser proibida pelo artigo 30._ uma medida administrativa «deve apresentar um certo grau de constância e generalidade» (11). Quanto a este ponto, não parece haver dúvidas no caso presente, se considerarmos que os incidentes se repetem constantemente ano após ano.

III - Circunstâncias justificativas alegadas

18 Se partirmos do princípio de que estes entraves à livre circulação de mercadorias são imputáveis à demandada (12), então há que indagar da existência de eventuais razões justificativas.

19 Na contestação, a República Francesa insistiu no contexto socioeconómico em que se inscrevem os incidentes em causa. Em seu entender, o mercado francês das frutas e dos produtos hortícolas regista desde há cerca de 10 anos convulsões significativas que decorrem, designadamente, do agravamento da concorrência dos produtos originários de Espanha com que se defrontam os produtores nacionais. No que se refere especialmente aos morangos, as exportações espanholas multiplicaram-se por 100 entre 1975 e 1992, passando nesse período de 1 000 para 108 000 toneladas. Tomando apenas as exportações que têm a França como destino o seu crescimento foi, em média, de 6 000 toneladas em 1980 para 42 000 toneladas entre 1990 e 1993, alcançando cerca de 50 000 toneladas em 1994. Em contrapartida, a produção francesa estagnou nas 82 000 toneladas desde 1991. Além disso, a evolução das taxas de câmbio agravou estes problemas. Assim, o câmbio da peseta espanhola em 1995 foi 28% inferior ao dos anos 1990 a 1992.

20 Na tréplica, a demandada apresentou mais precisões a este respeito. À objecção que a Comissão formulou na réplica de que o fim do período de transição e o desaparecimento simultâneo das restrições às trocas comerciais constituem factores bastante mais determinantes para explicar o crescimento das exportações espanholas, respondeu que os incidentes referidos na petição da Comissão se verificaram antes do termo do período de transição. Os mecanismos previstos durante este período ter-se-ão revelado insuficientes. Neste contexto, observou que o artigo 81._ do Acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos Tratados (a seguir «acto de adesão») tinha previsto a criação de «um mecanismo complementar aplicável às trocas comerciais» de frutas e produtos hortícolas entre 1 de Janeiro de 1990 e 31 de Dezembro de 1995. O artigo 83._ do acto de adesão previa a fixação de determinados «limites indicativos». Com base no Regulamento (CEE) n._ 3944/89 da Comissão, de 20 de Dezembro de 1989, que estabelece normas de execução do mecanismo complementar aplicável às trocas comerciais de frutas e produtos hortícolas frescos (13), a Comissão tinha a faculdade de definir para os produtos em causa determinados períodos que podiam ser considerados «sensíveis» (período II) ou «muito sensíveis» (período III). O estabelecimento desses períodos originava um certo controlo pela Comissão das quantidades exportadas de Espanha.

21 Todavia, no presente processo, é inútil aprofundar a análise deste mecanismo de controlo e da sua aplicação prática. Na resposta às alegações escritas do Reino de Espanha, que interveio no presente processo em apoio do pedido da Comissão, a demandada referiu que não pretende contestar a exactidão dos dados apresentados. Reconheceu que esses dados demonstram que as exportações de morangos não excederam, na globalidade, os limites fixados durante o período de transição. Todavia, alega que os instrumentos previstos pelo direito comunitário para este período só se referiam ao volume das exportações espanholas de morangos, mas que, em contrapartida, não havia um mecanismo de vigilância dos preços. Ora, segundo a demandada, a fixação dos preços constitui a questão central na origem do descontentamento dos produtores franceses. Os produtores espanhóis, cuja colheita chega ao mercado francês antes dos produtos nacionais, no início da campanha praticam preços muito elevados e, em seguida, quando a concorrência começa a manifestar-se, reduzem-nos muito significativamente. A demandada qualifica esta adaptação dos preços de «verdadeira desvalorização».

22 O representante do governo demandado ainda endureceu mais estas críticas na audiência no Tribunal de Justiça, ao afirmar que determinadas práticas dos produtores espanhóis «constituem verdadeiras provocações». Em seu entender, os produtores espanhóis são responsáveis pela prática de actos desleais que devem ser considerados «incontestavelmente» práticas de «dumping» e que desestabilizam o conjunto do mercado francês, o que impede os produtores nacionais de venderem as suas mercadorias.

23 A razão por que expus pormenorizadamente (14) - embora não exaustivamente - as explicações da demandada devem-se ao facto de ela atribuir especial importância às questões que se colocam neste contexto. É certo que os representantes do Governo francês sempre salientaram expressamente que não pensavam que tais circunstâncias fossem susceptíveis de justificar os actos de violência ocorridos. Todavia, consideraram que as práticas que censuram aos produtores espanhóis contribuem para explicar os actos dos agricultores franceses.

24 Com base apenas nas considerações expostas no presente processo, não me parece possível formar uma opinião definitiva sobre a importância das dificuldades económicas com que se defrontam os agricultores do sul da França, nem sobre a questão de saber se é correcta a afirmação da demandada na audiência de que se trata neste caso de uma categoria da população especialmente «vulnerável». Todavia, é importante ter presente que a Comissão não contestou as explicações do representante do Governo francês. É por isso que passarei a considerar, a favor da demandada, que os agricultores do sul de França se viram verdadeiramente confrontados com dificuldades económicas graves.

25 Também não se pode decidir se as práticas utilizadas no mercado francês pelos produtores espanhóis de morangos eram tão escandalosas como pretende a demandada. É certo que as aparências apontam a favor da hipótese de que pelo menos uma parte dos agricultores do sul de França vêem a sua existência ameaçada pelas importações a baixo preço provenientes de outros Estados-Membros. Todavia, a Comissão alegou, neste contexto, que seria excessivo reconduzir as dificuldades dos agricultores do sul de França unicamente às flutuações monetárias. Pelo contrário, o sucesso dos produtores espanhóis explicar-se-ia, antes de mais, devido a factores estruturais e climáticos. A este respeito, recorde-se que o próprio Governo francês declarou que os morangos espanhóis chegam ao mercado francês antes dos produtos nacionais. Uma vez que os produtores espanhóis se limitaram, para aumentar as suas vendas, a aproveitar essas vantagens manifestas, agiram em conformidade com as regras do mercado e utilizaram as liberdades garantidas pelo Tratado precisamente com o objectivo previsto pelo mesmo. Quem consegue, por circunstâncias várias, produzir a preços mais baixos e com maior eficácia do que os concorrentes e, portanto, propor os seus produtos a um preço mais vantajoso do que estes, não pode, apenas por esse facto, ser acusado de práticas desleais, nem mesmo de dumping.

26 Mesmo supondo que as acusações formuladas pelo representante do Governo francês contra os produtores espanhóis sejam exactas, o entrave às importações não poderia ser considerado lícito.

27 Em primeiro lugar, refira-se que os argumentos apresentados pela demandada só respeitam às importações de morangos provenientes de Espanha. Todavia, como decorre da petição, as acusações da Comissão não se referem apenas aos morangos mas também a outros produtos (15). Além disso, estão igualmente em causa acções contra importações provenientes de outros Estados-Membros além da Espanha (16). A demandada não tentou explicar por que razão os agricultores franceses também tinham como alvo essas importações.

28 Em segundo lugar, há que reconhecer que os actos de violência também tinham por objecto mercadorias destinadas a outros Estados-Membros. A representante do Governo espanhol insistiu novamente neste facto na audiência. Não se compreende como poderia a situação difícil do mercado francês explicar, e muito menos justificar, os ataques contra essas mercadorias.

29 Em terceiro lugar, verifica-se que a explicação dos incidentes controvertidos apresentada pelo Governo francês reside nas dificuldades económicas encontradas por determinados agricultores franceses. Todavia, o Governo espanhol notou com razão que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça - relativa ao artigo 36._ do Tratado, há que sublinhar -, as considerações económicas nunca podem justificar restrições à liberdade das trocas comerciais (17). O representante da Comissão insistiu novamente sobre este ponto na audiência. O Governo do Reino Unido parece querer exprimir uma ideia semelhante quando refere que, no âmbito de uma acção por incumprimento com base no artigo 169._ do Tratado, um Estado-Membro não pode invocar as características específicas da sua agricultura.

30 Todavia, há outra ideia, com uma característica fundamental, que me parece ser a mais importante. Se se provasse que as importações de frutas e produtos hortícolas provenientes de outros Estados-Membros poderiam colocar em perigo a existência económica de determinados agricultores em França, a resolução desse problema incumbiria aos serviços competentes desta última. Como a política agrícola comum é da competência da Comunidade, impunha-se a intervenção das instituições competentes da mesma. Insere-se nesta lógica a declaração feita na audiência no Tribunal de Justiça pelo representante da Comissão de que a solução do problema dos agricultores franceses devia ser encontrada noutro âmbito.

Neste contexto, talvez seja útil remeter para o acórdão que o Tribunal de Justiça proferiu no recurso interposto pela República Federal da Alemanha do regulamento relativo à organização comum de mercado no sector das bananas. O Tribunal de Justiça salientou que um dos objectivos do legislador comunitário no processo em causa tinha sido conciliar os interesses opostos de determinados Estados-Membros. Para o Tribunal de Justiça, um desses interesses situava-se na preocupação de alguns Estados-Membros «em garantir à sua população agrícola que vive em regiões economicamente desfavorecidas o escoamento de uma produção vital para ela e evitar assim perturbações sociais» (18).

31 É certo que a demandada observou na tréplica que procura desde há anos obter a reforma adequada das organizações comuns de mercado das frutas e dos produtos hortícolas. Todavia, em meu entender, não pode invocar o facto de essas medidas ainda não terem sido tomadas. Enquanto não se introduzir essa alteração, é proibido a um Estado-Membro actuar contra as pessoas que cumprem a legislação em vigor.

32 Isto é confirmado por um acórdão do Tribunal de Justiça de 1979, que apresenta alguns pontos de contacto com o presente processo. Tratava-se de um caso de importação de carne de ovino proveniente da Grã-Bretanha a que a França levantava obstáculos devido à existência de um regime restritivo à importação. O Governo francês não contestava que esse regime levantava obstáculos à livre circulação de mercadorias. Todavia, avançava as «graves consequências económicas e sociais» do seu desmantelamento, chamando a atenção para o estado avançado dos trabalhos com vista à instauração de uma organização comum de mercado da carne de ovino (19).

O Tribunal de Justiça declarou que de forma alguma ignorava os problemas deste sector em França. Todavia, esclareceu, a Comunidade é competente na matéria, «de forma que, se houver necessidade de recorrer a medidas especiais, estas já não podem ser adoptadas unilateralmente pelos Estados-Membros interessados, antes devem ser tomadas no âmbito da ordem comunitária». O facto de as medidas necessárias ainda não terem sido adoptadas não constitui para um Estado-Membro «razão suficiente... para manter uma organização nacional de mercado com características incompatíveis com as exigências do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias». Do mesmo modo, foi rejeitado o argumento de que o Reino Unido teria, por seu lado, mantido uma organização nacional de mercado para o sector em causa. Segundo o Tribunal de Justiça, a França podia agir contra este regime «quer no Conselho, quer por intermédio da Comissão, quer, enfim, por via judicial, a fim de obter a eliminação dessas incompatibilidades. Um Estado-Membro não pode, em caso algum, permitir-se tomar unilateralmente medidas correctivas ou de defesa destinadas a sanar um eventual incumprimento, por outro Estado-Membro, das regras do Tratado (20)».

33 Em última análise, estas normas apenas são a consequência do facto de a Comunidade Europeia ser uma «comunidade de direito» (21) em que as divergências de opinião e os diferendos devem ser resolvidos pela via do direito. Isso significa que esses diferendos são solucionados pelas vias previstas pelo direito comunitário e decididas em última instância por um órgão jurisdicional, neste caso o Tribunal de Justiça. Ora, são incompatíveis com esta comunidade de direito não só as medidas unilaterais dos Estados-Membros - como, por exemplo, as proibições às importações - adoptadas sob a forma de actos jurídicos, mas também, e sobretudo, os actos violentos e os actos arbitrários. Se fosse admitido o uso da força para impor determinados objectivos económicos e políticos, o primado da força substituiria o do direito. Seria também o fim da Comunidade.

34 Como referi, esta questão não foi até à data expressamente submetida ao Tribunal de Justiça. Todavia, creio que um acórdão proferido em 1995 numa acção por incumprimento intentada pela Comissão contra a República Francesa se inspira na mesma ideia fundamental (22). Nesse processo estava em causa o sector da pesca. Foram atribuídas à República Francesa determinadas quotas de captura de biqueirão para o período relevante. Os barcos franceses excederam amplamente essas quotas sem que tenha havido uma intervenção das autoridades francesas, apesar de as disposições aplicáveis do direito comunitário a isso as obrigarem. Em sua defesa, a República Francesa alegou, designadamente, que «a campanha de pesca do biqueirão decorreu num clima socioeconómico de tal modo difícil que se poderiam recear sérias perturbações, susceptíveis de provocar graves dificuldades económicas. As autoridades competentes foram, portanto, constrangidas a absterem-se de perseguir penalmente os responsáveis por infracções» (23). O Tribunal de Justiça não aceitou este argumento. Com efeito, declarou: «o mero receio de dificuldades internas» não pode justificar a falta de aplicação do regime em causa (24).

Neste processo, o advogado-geral N. Fennelly foi muito mais directo:

«Esta visão da aplicação da legislação comunitária por um Estado-Membro é manifestamente inaceitável... O artigo 5._ do Tratado impõe aos Estados-Membros um estrito dever de cooperação, através da adopção de todas as medidas necessárias à realização dos objectivos do Tratado.

Segue-se, em minha opinião, que, quando os Estados-Membros são especificamente encarregados de aplicar o direito comunitário, são obrigados a utilizar todo o seu aparelho de Estado, incluindo, se necessário, os seus poderes policiais para garantir o cumprimento das suas obrigações (25)».

Em meu entender, estas normas aplicam-se também à obrigação geral, que incumbe aos Estados-Membros por força do artigo 5._, de zelarem pelo cumprimento das obrigações decorrentes do Tratado.

35 Pelas razões expostas, os actos de violência praticados em França por particulares contra importações provenientes de outros Estados-Membros não podiam justificar-se se pudessem ser imputáveis à República Francesa.

IV - Responsabilidade da República Francesa pelos acontecimentos verificados

36 Falta agora analisar a questão central do presente processo: saber se a República Francesa pode ser responsabilizada por estes excessos e violências.

37 O representante do Governo francês considerou na audiência que, neste contexto, é aplicável o princípio de que um Estado-Membro não é responsável pelo comportamento de particulares. Em sua opinião, este princípio é válido tanto em direito comunitário como em direito internacional. Em boa verdade, existe uma excepção a este princípio: um Estado-Membro pode ser responsabilizado pelo comportamento de particulares sujeitos à sua soberania se não cumprir a «obrigação de vigilância e diligência» que lhe incumbe.

38 Efectivamente, parece que em direito internacional um Estado só pode ser considerado responsável se não tiver cumprido, em relação ao comportamento de particulares, «a obrigação de diligência exigida em função das circunstâncias (due diligence)» (26) que lhe incumbe.

39 Todavia, em meu entender, não há aqui necessidade de aprofundar mais esta questão; com efeito, o direito comunitário dispõe, no artigo 5._ acima referido, de uma norma jurídica donde decorre que este problema está submetido a um regime especial no âmbito comunitário.

40 Em primeiro lugar, esta disposição impõe aos Estados-Membros uma obrigação geral de «cooperação e assistência leais» (27). No presente processo, não se afigura que a demandada tenha violado esta obrigação geral. Por conseguinte, se se tivesse baseado apenas no artigo 5._, a acção da Comissão não teria mais hipóteses de proceder do que se tivesse sido intentada apenas com base no artigo 30._ (28).

41 Todavia, o artigo 5._ do Tratado CE impõe também obrigações específicas aos Estados-Membros no que se refere às obrigações decorrentes do direito comunitário (primeiro parágrafo) e à realização dos objectivos do Tratado (segundo parágrafo). Lendo esta disposição em conjugação com o artigo 30._ (e com as obrigações decorrentes das organizações comuns de mercado), desta aproximação há que concluir, em meu entender, que os Estados-Membros têm a obrigação de tomar «todas as medidas gerais ou especiais susceptíveis de assegurar» a protecção da livre circulação de mercadorias. Isso aplica-se também, e sobretudo, à protecção desta liberdade em caso de ataques de particulares.

42 Esta interpretação é corroborada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 5._, por um lado, e aos artigos 85._ e 86._ do Tratado CE, por outro. Esta jurisprudência aplica-se a uma situação que constitui directamente o reflexo e o equivalente da situação que está em causa no presente processo. Os artigos 85._ e 86._ do Tratado CE, considerados isoladamente, apenas dizem respeito à actuação das empresas, isto é, de particulares. Todavia, é jurisprudência assente que os artigos 85._ e 86._, lidos em conjugação com o artigo 5._ do Tratado, proíbem os Estados-Membros de tomar ou manter em vigor medidas «susceptíveis de eliminar o efeito útil das regras de concorrência aplicáveis às empresas» (29). O Tribunal esclareceu, numa série de acórdãos, que se trata, neste caso, do artigo 5._, segundo parágrafo, e da obrigação de abstenção que ele prevê (30). Por conseguinte, nestes processos trata-se, antes de mais, de obrigações que vinculam particulares. Todavia, para assegurar o efeito útil das disposições que prevêem essas obrigações, o direito comunitário também proíbe, segundo o Tribunal de Justiça, as medidas tomadas pelos Estados-Membros susceptíveis de terem as mesmas consequências desfavoráveis para o interesse juridicamente protegido (no caso presente, a concorrência) que os actos praticados por particulares. É por esta razão que os Estados-Membros são obrigados a abster-se de tomar tais medidas.

43 Este raciocínio pode ser transposto para a situação do caso em apreço. O artigo 30._ (31) proíbe as medidas adoptadas pelos Estados-Membros susceptíveis de afectarem a livre circulação de mercadorias. Como o presente processo mostra claramente, este princípio, porém, também pode ser posto em causa por actos de particulares. É por isso que a protecção do efeito útil do artigo 30._ exige que se deduza do Tratado a obrigação de os Estados-Membros fazerem face a tais actos dos particulares. Trata-se, por natureza, de uma obrigação de acção, isto é, de uma obrigação decorrente do artigo 5._, primeiro parágrafo.

Segundo tudo indica, também é esta interpretação que está subjacente à acção da Comissão, apesar de esta não ter fornecido explicações mais precisas sobre este ponto. Parece-me que o Governo do Reino Unido também partilha deste ponto de vista, ainda que a formulação que escolheu - fala de obrigações decorrentes do artigo 30._ e do artigo 5._ - pudesse autorizar outra interpretação (32).

44 Tal interpretação não é minimamente estranha ao direito comunitário: é o que, em meu entender, decorre implicitamente de um acórdão proferido em 1995 (33). Uma das partes desse processo era uma sociedade privada (a seguir «Garonor») que geria uma gare rodoviária de mercadorias próximo de Paris. Estavam também aí instalados serviços aduaneiros onde podiam efectuar-se todas as operações de desalfandegamento habitualmente realizadas nas fronteiras dos Estados. A Garonor alugava gabinetes e outras instalações a empresas de transporte. Além da renda, a Galonor cobrava também uma «taxa de passagem» - prevista nas cláusulas gerais - por cada veículo. Segundo o que apurou o órgão jurisdicional nacional, parte substancial desta taxa cobria os custos decorrentes da execução de despesas públicas. O Tribunal de Justiça chegou à conclusão de que essa taxa era contrária aos artigos 9._ e 12._ do Tratado CE. Não atribuiu qualquer importância ao facto de, no processo em causa, essa taxa ser cobrada por uma empresa privada:

«Quer o encargo pecuniário afecte o operador por força de um acto unilateral da autoridade ou antes por intermédio de uma série de convenções privadas, como acontece no processo principal, ele decorre sempre, directa ou indirectamente, do incumprimento por parte do Estado-Membro em causa das obrigações financeiras que lhe incumbem por força dos artigos 9._ e 12._ do Tratado (34)».

Ainda mais convincente é a solução proposta pelo advogado-geral A. La Pergola, segundo a qual não havia naquele caso uma taxa na acepção dos artigos 9._ e 12._ mas o Estado-Membro não tinha cumprido as suas obrigações decorrentes destes artigos aplicados em conjugação com (entre outros) o artigo 5._, segundo parágrafo (35). Em qualquer caso, o acórdão mostra que também no domínio da livre circulação de mercadorias a responsabilidade pelo comportamento de particulares, em determinadas circunstâncias, pode ser imputada a um Estado-Membro.

45 O paralelismo que estabeleci com a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos artigos 85._ e 86._ do Tratado CE pode, de resto, ser ainda mais alargado. Não decorre dos artigos 85._ e 86._, em conjugação com o artigo 5._, que um Estado-Membro deva abster-se de todas as medidas susceptíveis de afectar a concorrência. Efectivamente, só há violação destas disposições quando o Estado-Membro (no que se refere, por exemplo, ao artigo 85._) «impõe ou favorece a celebração de acordos contrários ao artigo 85._ ou reforça os seus efeitos, ou retira à sua própria regulamentação a sua natureza estatal, delegando em operadores económicos privados a responsabilidade de tomar decisões de intervenção de interesse económico» (36). Do mesmo modo, não se pode exigir, no domínio em causa no caso em apreço, que um Estado-Membro assegure um determinado resultado («obrigação de resultado»), neste caso a livre circulação de mercadorias. Todavia, como o representante da Comissão explicou na audiência no Tribunal de Justiça, será necessário, pelo menos, que esse Estado desenvolva as acções necessárias à realização desse objectivo. Por outras palavras, exige-se que o Estado-Membro interessado tome «todas as medidas gerais e especiais» para alcançar esse resultado («obrigação de meios»).

46 Por conseguinte, há que verificar se, no presente processo, a França cumpriu esta obrigação.

47 Como afirmou a Comissão, um Estado-Membro confrontado com tal situação dispõe, em princípio, de duas vias para proteger a livre circulação de mercadorias das agressões praticadas por particulares. Em primeiro lugar, pode enfrentá-las directamente fazendo actuar as forças da ordem - em especial as forças policiais -, protegendo preventivamente os alvos dessas agressões ou pondo em campo os meios necessário para as combater quando se verificam. A este respeito, como a Comissão, pode falar-se de medidas preventivas. Mas um Estado-Membro pode também responsabilizar a posteriori os autores dessas agressões, perseguindo-os penalmente. Em resumo, a este respeito pode falar-se de medidas repressivas.

48 Subscrevo a opinião da Comissão de que nem ela nem nenhuma outra instituição podem determinar as medidas que um Estado-Membro deve concretamente tomar para proteger a livre circulação de mercadorias. Esta decisão incumbe exclusivamente ao Estado-Membro em causa. A este respeito, também é absolutamente legítimo o ponto de vista expresso na audiência no Tribunal de Justiça pelo representante do Governo francês, segundo o qual o Tribunal de Justiça não tem o direito de pôr em causa o poder de apreciação dos Estados-Membros em matéria de ordem e segurança públicas substituindo a apreciação do Estado-Membro em causa pela sua própria apreciação.

49 Todavia, uma vez que a observação feita na altura devia ser entendida na acepção de que a demandada considera que neste domínio «eminentemente político» - segundo a expressão do representante do Governo francês - o Tribunal de Justiça não pode exercer absolutamente nenhum controlo, há que refutar com firmeza tal concepção. Com efeito, apesar de incumbir ao Estado-Membro em causa decidir os meios que utiliza para afastar as ameaças de alguns actos de particulares sobre a livre circulação das mercadorias, o Tribunal de Justiça é todavia competente para verificar se, quanto a esta questão, o Estado-Membro tomou todas as medidas necessárias e proporcionadas. É verdade que, provavelmente, como referiu o Reino Unido, só em casos excepcionais é que um Estado-Membro não cumpre as obrigações que lhe incumbem neste domínio. Querendo respeitar o poder de apreciação de que os Estados-Membros indubitavelmente gozam, só se pode efectivamente admitir a existência de uma violação das obrigações decorrentes das disposições conjugadas dos artigos 30._ e 5._ do Tratado se se provar claramente que um Estado-Membro não tomou todas as medidas necessárias e proporcionadas para salvaguardar a circulação de mercadorias em caso de actos violentos praticados por particulares.

50 Ora, efectivamente, no caso presente estamos perante uma situação dessa natureza.

Medidas preventivas

51 No que se refere, antes de mais, à questão das medidas preventivas, a Comissão critica o facto de as forças da ordem da demandada nem sempre terem actuado com a prontidão e a diligência exigidas. Assim, nos incidentes de Abril de 1995, por sistema não actuaram, o que se pode explicar por falta de meios ou por passividade deliberada. A Comissão salientou na audiência outros incidentes registados em Junho de 1994 na região de Marselha que envolveram cerca de 200 manifestantes. Referiu que as forças da ordem não actuaram nessa ocasião, apesar de permanecerem em estado de alerta e de serem em número suficiente. Além disso, a Comissão acusa as autoridades francesas de não terem explorado suficientemente as informações recolhidas sobre a iminência de actos violentos. Conclui do conjunto destes elementos que a reacção das autoridades francesas é estruturalmente insuficiente.

52 A demandada alegou na contestação que o governo tinha dado instruções às autoridades competentes através de vários telegramas no sentido de tomarem medidas de vigilância e protecção necessárias, adaptadas à protecção das empresas importadoras e dos comerciantes. Por outro lado, sempre condenou os actos de vandalismo em causa. No que se refere aos acontecimentos verificados em Abril de 1995, as autoridades francesas não podem ser acusadas de adoptarem deliberadamente uma atitude de passividade. Além disso, a demandada alegou na tréplica que tinham sido colocadas unidades móveis, com capacidade de intervenção quando fosse necessário, à disposição das regiões do país especialmente expostas aos incidentes controvertidos. O representante do Governo francês prestou na audiência novos esclarecimentos relativos a estes reforços e também deu indicações complementares relativas à dimensão das forças da ordem mobilizadas em 1997.

A demandada tinha explicado na tréplica que estava previsto mandar escoltar os camiões por forças da ordem francesas desde a fronteira. Todavia, na audiência, revelou que era impossível assegurar uma protecção individual com estas características devido ao elevado número de camiões em circulação.

53 A demandada insiste especialmente nas dificuldades encontradas na mobilização das forças da ordem, ao afirmar que a táctica utilizada pelos manifestantes, com acções rápidas e de surpresa, dificulta extremamente as intervenções. Assim, a agressão praticada em Salon-de-Provence em 3 de Junho de 1995 durou 10 minutos, tendo os seus autores fugido imediatamente. Além disso, este incidente demonstra que os manifestantes têm extrema mobilidade. Estes dois elementos, juntamente com a grande desproporção entre manifestantes e forças policiais, impediram qualquer intervenção destas, não havendo tempo sequer para mobilizar reforços.

54 Finalmente, a demandada alega que, no cumprimento das suas delicadas missões de protecção da ordem e da segurança públicas, as autoridades policiais devem dispor de poder de apreciação no sentido de eventualmente desistirem da intervenção se esta puder dar origem a riscos ainda maiores e mais sérios para a ordem e a segurança públicas. Este poder, de resto, é reconhecido pela jurisprudência dos órgãos jurisdicionais franceses.

55 Em meu entender, todas estas explicações não anulam as acusações da Comissão.

56 Como o representante da Comissão alegou na audiência com razão, não é a dimensão do dispositivo policial mobilizado que é decisivo, mas antes a questão de saber se houve efectivamente intervenção das forças da ordem. O mesmo sucede com as instruções, cuja existência não é contestada pela Comissão. Em contrapartida, o que é determinante é saber se as instruções foram executadas na prática e de que forma.

57 A este respeito, numerosos elementos militam a favor da hipótese de a demandada não ter tomado todas as medidas necessárias e proporcionadas.

58 Tanto o Reino de Espanha como o Reino Unido observam com razão que estes actos se verificam há mais de 10 anos. Os factos demonstram que determinados meses são especialmente propícios. Também parece que há determinados lugares especialmente sensíveis. É deveras surpreendente que um Estado como a França não seja capaz de tomar disposições eficazes contra esses actos. Tanto mais que, nos últimos anos, a Comissão intimou várias vezes a demandada a combatê-los de forma enérgica. De resto, transpareceu claramente na audiência no Tribunal de Justiça - apesar de isso não ter incidência no mérito da presente acção - que a situação se manteve inalterada até à data. O representante do Governo espanhol enumerou uma série de novos incidentes semelhantes verificados nas últimas semanas.

59 As dificuldades na luta contra tais actos de vandalismo descritas pela demandada existem realmente e, de resto, não são contestadas pela Comissão. Todavia, não se pode sustentar com seriedade que estas dificuldades impossibilitem em todos os casos uma intervenção eficaz das forças da ordem. Talvez não seja por acaso que a demandada só tenha prestado declarações expressas a respeito de um único dos incidentes referidos pela Comissão, ou seja, o que se verificou em 3 de Junho de 1995 em Salon-de-Provence. Analisem-se alguns dos outros incidentes. Em 19 de Abril de 1994, cerca de 150 pessoas bloquearam a portagem de Saint-Jean-de-Védas (37). Ao contrário do caso acima referido, esta agressão não durou dez minutos mas sim duas horas e meia. Manifestamente, não se encontravam presentes no local as forças de intervenção especiais referidas pela demandada. Mas seria realmente impossível fazer intervir as forças policiais disponíveis ou - se necessário - pedir reforços? Duas semanas depois verificou-se novo ataque no mesmo lugar. As forças da ordem presentes não intervieram com eficácia (38). Não estavam em condições de enfrentar os manifestantes? Um artigo de imprensa de 1994 refere que nos incidentes verificados nos arredores de Marselha as forças da ordem presentes eram numerosas mas não intervieram. Por que razão não actuaram? Nenhuma das questões - e estas apenas se referem a alguns incidentes - obteve resposta da demandada.

60 A este propósito, há que ter em consideração, em especial, que pelo menos num dos casos referidos pela Comissão as autoridades estavam informadas da iminência de perturbações. Como a Comissão referiu - sem ser contestada pela demandada - este facto decorre de uma carta de 18 de Abril de 1994, segundo a qual se iriam desenvolver acções de protesto a partir do dia seguinte. A este respeito, a carta de 6 de Maio de 1994, referida pela Comissão, em que as autoridades francesas alegam que estas acções eram «dificilmente previsíveis», é verdadeiramente notável. No caso concreto, repete-se a observação de que não se tratava de factos isolados mas antes de actos que - como referiu na audiência o representante do Governo espanhol - se repetiam anualmente na mesma altura.

61 A afirmação da demandada de que tomou todas as medidas necessárias e proporcionadas no caso em apreço não é corroborada pelo comportamento do próprio Governo francês. A demandada não apresentou nenhuma declaração oficial do governo condenando os incidentes em causa. O representante do Governo francês limitou-se a referir na audiência que, por ocasião do Conselho Europeu de Noordwijk (39), o presidente da República Francesa pediu desculpas publicamente ao primeiro-ministro espanhol. Na petição, a Comissão mencionou uma declaração do ministro francês da Agricultura da altura que condenava os actos de violência, mas não previa a intervenção das forças da ordem para os evitar (40).

Esta declaração põe em causa a eficácia das instruções às autoridades referidas pela demandada. Tendo em conta o silêncio do governo ou a referida expressão desta atitude de um dos seus membros, poder-se-ia esperar verdadeiramente que as autoridades subalternas actuassem energicamente, sem excepções, contra estes ataques? A título preventivo, há que concluir que a demandada não contestou a realidade destas afirmações. O representante do Governo francês, questionado por mim sobre este ponto na audiência, não as comentou.

62 Evidentemente, estou de acordo com a demandada quando alega que autoridades policiais podem renunciar a usar a força contra esses ataques se essa actuação puder originar riscos ainda maiores para a ordem e a segurança públicas. A Comissão também admite este princípio geral que regula as normas relativas à ordem e segurança públicas. Todavia, a Comissão observou com razão que o Tribunal de Justiça, no âmbito da jurisprudência relativa ao artigo 36._ do Tratado CE, sempre impôs exigências estritas quando era invocada a protecção da ordem e da segurança públicas para justificar alguma restrição à livre circulação de mercadorias. A este respeito, o ónus da prova incumbe ao Estado-Membro. Assim, por exemplo, no acórdão Cullet, referido pela Comissão, o Tribunal rejeitou argumentos semelhantes, segundo os quais, no caso contrário, havia que contar com «reacções violentas» de determinados comerciantes pelo facto de o Governo francês não ter demonstrado que uma alteração da regulamentação em causa em conformidade com o direito comunitário «teria consequências sobre a ordem e a segurança públicas a que não poderia fazer face com os meios ao seu dispor» (41). Esta jurisprudência também pode ser transposta para a situação em causa no caso presente.

63 A Comissão também afirmou com razão que essa justificação só pode servir pontualmente, não podendo aplicar-se de forma absolutamente genérica. Caso contrário, chegar-se-ia à consequência paradoxal de que seria necessário aceitar que a ordem e a segurança públicas fossem ameaçadas (através dos distúrbios) e acomodar-se precisamente com o fim de salvaguardar esses interesses juridicamente protegidos. Neste contexto, partilho necessariamente a opinião do advogado-geral P. Verloren Van Themaat, que a Comissão também citou na audiência:

«Todavia, acrescento que admitir perturbações sociais para justificar violações do princípio da livre circulação de mercadorias teria consequências de uma amplitude inadmissível, como mostram as experiências verificadas no último ano (como também nos anos anteriores, durante a `guerra do vinho' entre a França e a Itália). Se se aceitassem como justificação os bloqueios das estradas e outros meios de luta efectivos utilizados por grupos de interesses que se sentem ameaçados pela importação e a venda a preços concorrenciais de certos produtos ou serviços de baixo preço, ou ainda por trabalhadores imigrados ou por estabelecimentos estrangeiros, deixaria de se poder confiar na existência das quatro liberdades fundamentais do Tratado. A extensão destas liberdades seria então definida já não pelo Tratado e pelas instituições comunitárias... mas por grupos de interesses privados. Pelo contrário, o princípio da ordem pública exige em casos desta natureza que os poderes públicos actuem eficazmente contra esses distúrbios» (42).

64 Por outro lado, a demandada alegou que o poder reconhecido às autoridades policiais de, eventualmente, renunciar a intervir contra esses ataques era compensado pela indemnização paga pelo Estado francês às vítimas dos incidentes. Trata-se, em seu entender, de uma obrigação legal de reparação e não de uma responsabilidade resultante de uma falta cometida pelos poderes públicos. Já terão sido pagos 17 milhões de francos referentes aos anos de 1993 a 1995.

65 Este argumento não exige grandes explicações. O representante do Governo francês também reconheceu na audiência no Tribunal de Justiça que esta indemnização em caso algum constituía remédio suficiente para os entraves à livre circulação de mercadorias. Parece tratar-se, no caso concreto, da boa vontade várias vezes demonstrada pela demandada durante o processo. Pode-se deixar agora a questão de saber se todos os danos foram completamente indemnizados, do que duvidou designadamente o Governo espanhol no que se refere aos danos indirectos (43). Como a Comissão referiu, com razão, a reparação dos danos pelo Estado francês também pode ter consequências negativas. Efectivamente, compreende-se facilmente que tal forma de actuar possa suscitar ou reforçar na mente dos autores dos actos de violência o sentimento de que não serão responsabilizados pelos seus actos. Efectivamente, não são eles mas o Estado que suportará o ónus das reparações. Na medida em que este regime - instituído, sem dúvida, na melhor das intenções - constituiria um incentivo à reincidência, teria efectivamente um «efeito perverso», como admite a Comissão.

66 Nestas condições, não há qualquer dúvida, em meu entender, de que a demandada não tomou todas as medidas necessárias e proporcionadas para evitar esses distúrbios ou para os combater directamente. Para evitar qualquer mal-entendido, gostaria de recordar novamente que não se exige da demandada a protecção absoluta da livre circulação de mercadorias. É naturalmente impossível que um Estado-Membro proteja totalmente as importações dos ataques de particulares. Também não se lhe pode exigir, como o Governo do Reino Unido referiu com razão, que mobilize recursos ilimitados para assegurar tal protecção. Todavia, é legítimo exigir-lhe que desenvolva as diligências necessárias e proporcionadas para o efeito. Ora, foram precisamente estas diligências que não foram desenvolvidas neste caso.

67 A demandada explicou na tréplica que utilizou no presente processo todos os meios possíveis para evitar (e reprimir) os actos em causa e em condições idênticas às violações do direito nacional «de natureza e importância semelhantes». Não se compreende muito bem quais os factos semelhantes que a demandada tinha em mente. Todavia, se pretendia referir-se ao modo como as autoridades francesas reagiram às manifestações de protesto de determinados sectores contra o seu próprio governo (44), então há que refutar tal análise. O artigo 30._ do Tratado CE (eventualmente em conjugação com o artigo 5._) obriga os Estados-Membros a proteger a livre circulação de mercadorias. Todavia, as condições da livre circulação devem ser definidas em todos os Estados-Membros pelo Tratado, isto é, devem ser idênticas. Por conseguinte, um Estado-Membro não pode invocar razões de política interna e, consequentemente, especificidades nacionais, para justificar restrições a este princípio. Se assim não fosse, o conteúdo das normas relativas à livre circulação de mercadorias deixaria de ser determinado pelo Tratado para passar a ser fixado por cada Estado-Membro ao sabor das mudanças políticas.

Medidas repressivas

68 A Comissão considera que, em casos como o do presente processo, um Estado-Membro também pode cumprir as obrigações que lhe incumbem por força das disposições conjugadas dos artigos 30._ e 5._ do Tratado CE tomando medidas repressivas eficazes. Efectivamente, se se afigurar demasiado difícil obter resultados satisfatórios por meio de acções preventivas, o Estado-Membro em causa deve zelar para que os procedimentos penais sejam verdadeiramente eficazes.

69 Entendo que seria insuficiente a acção de um Estado-Membro que tolerasse tais distúrbios limitando-se a tomar medidas repressivas. Tal interpretação não estaria em conformidade com a importância especial da livre circulação de mercadorias (e das outras liberdades fundamentais). Todavia, ainda que se tome como base o ponto de vista - mais favorável à demandada - da Comissão, conclui-se necessariamente que a acção por ela intentada tem fundamento. Efectivamente, em matéria de repressão, a demandada também não fez tudo o que era necessário e proporcional à execução das suas obrigações.

70 A Comissão entende que os serviços franceses competentes não penalizaram suficientemente os actos de vandalismo em causa no caso presente. Alega que, no que se refere aos actos praticados entre Abril e Agosto de 1993, só foi levantado um auto de notícia que veio a ser arquivado. Na petição, alegou que o mesmo sucedeu relativamente ao período posterior e que, no conjunto, só houve uma única condenação (que evidentemente foi aplicada a várias pessoas ao mesmo tempo).

71 Em sua defesa, a demandada alega que os procedimentos penais são difíceis. Na tréplica, explicou que as actuações criminosas deram origem sistematicamente a inquéritos judiciais. Apesar disso, se poucas acusações deram origem a condenações penais, foi porque os manifestantes não puderam ser identificados com exactidão ou não se provou a sua participação nos factos criminosos. A este respeito, continua a demandada, há que notar que o direito penal francês se rege pela presunção de inocência e que a responsabilidade individual deve ser provada em todos os casos. A repressão penal de outras infracções de natureza colectiva praticadas em França encontraria as mesmas dificuldades.

72 O representante do Governo francês referiu na audiência no Tribunal de Justiça que tinham sido condenadas ou inquiridas mais seis pessoas desde 1994.

73 Para determinar se foram tomadas medidas repressivas adequadas no presente processo, há que proceder, evidentemente - como observou com razão o Reino Unido -, ainda com mais cuidado do que no âmbito do controlo da existência de acções preventivas suficientes. Com efeito, não é só o Ministério Público, vinculado por instruções, que aqui está em causa, mas antes, em última análise, os tribunais independentes. Todavia, considero que também neste ponto a demandada não tomou todas as medidas necessárias e proporcionadas para proteger deste modo a livre circulação de mercadorias contra os actos de violência dos particulares.

74 Tanto a Comissão como os dois Estados-Membros intervenientes em apoio do seu pedido observam com razão que muitos incidentes aqui em análise foram filmados. O Governo espanhol apresentou algumas gravações com as suas observações escritas. O ponto de vista da demandada segundo o qual se trata de elementos de prova como outros, mas que não revestem como tais e em si mesmos valor jurídico probatório, é correcto. Todavia, é caso para perguntar como é que, apesar desses indícios, os procedimentos penais só foram intentados num número ínfimo de casos.

75 Estas interrogações são ainda mais prementes se pensarmos que, segundo as declarações da Comissão - não contestadas -, os autores dos distúrbios não se preocupam, a maior parte das vezes, em dissimular a respectiva identidade. Aliás, por diversas vezes, as forças da ordem, apesar de presentes, não intervieram, ou fizeram-no de forma pouco séria, para evitar os actos de violência. Há que interrogar-se, com a Comissão, por que razão as forças policiais não tentaram, pelo menos, deter os autores, ou não recolheram as provas suficientes que teriam permitido persegui-los penalmente.

76 Apesar de estas considerações serem sobretudo genéricas, há um facto que demonstra que também neste domínio a demandada não tomou medidas suficientes. Resulta dos factos que indivíduos isolados e grupos como a «Coordination rurale» proferiram ameaças e efectivamente deram-lhes execução. A Comissão afirmou com razão que as autoridades conheciam essas pessoas ou tinham possibilidade de as identificar. Por conseguinte, pelo menos no que se refere a essas pessoas, as dificuldades descritas pela demandada não podiam ser muito grandes. Portanto, segundo tudo indica, também quanto a este ponto não foram tomadas as necessárias diligências.

Consequentemente, as autoridades francesas tão-pouco actuaram com a firmeza exigida para reprimir estas infracções.

77 Por conseguinte, a acção intentada pela Comissão é totalmente procedente.

78 Há que decidir quanto às despesas em conformidade com os n.os 2 e 4 do artigo 69._ do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

C - Conclusão

79 Em consequência, proponho que se declare que, ao não tomar todas as medidas necessárias e proporcionadas para que acções de particulares não criem entraves à livre circulação de frutas e produtos hortícolas, a República Francesa não cumpriu as obrigações que decorrem das organizações comuns de mercado dos produtos agrícolas e do artigo 30._ do Tratado CE, em conjugação com o artigo 5._ do mesmo Tratado.

Além disso, proponho que a República Francesa seja condenada nas despesas, excepto nas do Reino de Espanha e do Reino Unido, que estes Estados-Membros devem suportar.

(1) - Todavia, abstive-me de reproduzir os volumosos anexos.

(2) - Todavia, note-se que o mais recente dos documentos anexos a esta nota data de Março de 1993 [esta nota de pé de página é da Comissão].

(3) - Todavia, v. o acórdão comentado no n._ 44, que se refere a uma questão pertinente, em certa medida, para a questão que há que analisar aqui.

(4) - Acórdão de 22 de Março de 1983, Comissão/França (42/82, Recueil p. 1013). Os incidentes em causa são referidos tanto na parte sobre a matéria de facto (pp. 1019 e 1023) como na parte sobre a apreciação jurídica (n.os 7 e 15). Todavia, a acção por incumprimento não tinha por objecto estes incidentes, referindo-se antes às medidas tomadas pelas autoridades francesas.

(5) - É certo que o próprio artigo 30._ só refere, de forma muito genérica, a proibição dessas medidas «entre os Estados-Membros». Todavia, a comparação com a redacção, por exemplo, dos artigos 31._ e 32._ mostra que só pode tratar-se de medidas tomadas pelos Estados-Membros.

(6) - Acórdão de 24 de Novembro de 1982 (249/81, Recueil, p. 4005).

(7) - Acórdão já citado na nota 6, n._ 15.

(8) - Neste sentido, v., por exemplo, o acórdão de 30 de Maio de 1991, Comissão/Grécia (C-110/89, Colect., p. I-2659, n._ 21).

(9) - V. o acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Julho de 1974, Dassonville (8/74, Recueil, p. 837, Colect., p. 423, n._ 5). O acórdão de 24 de Novembro de 1993, Keck e Mithouard (C-267/91 e C-268/91, Colect., p. I-6097) nada alterou a este respeito.

(10) - V. supra, n._ 15.

(11) - Acórdão de 9 de Maio de 1985, Comissão/França (21/84, Recueil, p. 1355, n._ 13).

(12) - Como já referi, esta questão será analisada posteriormente (v. infra, n.os 36 e segs.).

(13) - JO L 379, p. 20.

(14) - É por isso que a demandada, na contestação, também refere, por exemplo, outras dificuldades (tais como as geadas tardias de 1991, que provocaram graves prejuízos) que os agricultores do sul da França tiveram de enfrentar.

(15) - V., por exemplo, os factos referidos no ponto 2, 5), in fine (espargos provenientes de Espanha).

(16) - V. os factos referidos no ponto 2, 2) (tomates da Bélgica).

(17) - V., por exemplo, o acórdão de 11 de Junho de 1985, Comissão/Irlanda (288/83, Recueil, p. 1761, n._ 28).

(18) - Acórdão de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho (C-280/93, Colect., p. I-4973, n._ 92).

(19) - Acórdão de 25 de Setembro de 1979, Comissão/França (232/78, Recueil, p. 2729, n._ 6).

(20) - Acórdão já referido na nota 19, n.os 7 a 9.

(21) - V., neste sentido, o acórdão de 23 de Abril de 1986, Os Verdes/Parlamento (294/83, Colect., p. 1339, n._ 23).

(22) - Acórdão de 7 de Dezembro de 1995 (C-52/95, Colect., p. I-4443).

(23) - Acórdão já referido na nota 22, n._ 37.

(24) - Acórdão já referido na nota 22, n._ 38.

(25) - Conclusões apresentadas em 17 de Outubro de 1995 no processo Comissão/França, acórdão de 7 de Dezembro de 1995, já referido (Colect., pp. I-4445, I-4455). O advogado-geral N. Fennelly reafirmou este ponto de vista nas conclusões apresentadas em 26 de Junho de 1997 no processo C-280/95, Comissão/Itália (ainda não publicado na Colectânea; v. o n._ 19 destas conclusões).

(26) - V., a este respeito, Epiney, Astrid: Die völkerrechtliche Verantwortlichkeit von Staaten für rechtswidriges Verhalten im Zusammenhang mit Aktionen Dritter, Baden-Baden, 1992, pp. 205 e segs. (207). No presente contexto, também é útil abordar a questão de saber se a Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, de 4 de Novembro de 1950, obriga os Estados contratantes a intervir activamente para proteger os particulares em caso de violação por outros particulares dos direitos garantidos na convenção; pode, a este propósito, consultar-se Harris, David J., O'Boyle, Michael e Warbrick, Colin: Law of the European Convention on Human Rights, Londres, 1995, pp. 19 e segs.

(27) - Jurisprudência assente; v., por exemplo, o acórdão de 19 de Fevereiro de 1991, Comissão/Bélgica (C-374/89, Colect., p. I-367, n._ 15).

(28) - V. supra n.os 8 a 11.

(29) - Jurisprudência assente; v., em último lugar, o acórdão de 17 de Junho de 1997, Sodemare e o. (C-70/95, Colect., p. I-3395, n._ 41).

(30) - Neste sentido, por exemplo, o acórdão de 17 de Novembro de 1993, Reiff (C-185/91, Colect., p. I-5801, n._ 24).

(31) - Por razões de simplicidade, passarei apenas a mencionar esta disposição, deixando de parte as obrigações semelhantes que decorrem das organizações comuns de mercado.

(32) - É certo que há que ter em consideração o facto de, algumas vezes, o Tribunal de Justiça também se exprimir desta maneira. No acórdão Sodemare e o., já referido na nota 29, por exemplo, refere-se, no n._ 42, uma violação dos «artigos 5._ e 85._», apesar de o Tribunal de Justiça manifestamente ter querido falar (v. n._ 41) de obrigações decorrentes das disposições conjugadas dos artigos 85._ e 5._

(33) - Acórdão de 11 de Agosto de 1995, Dubois e Général cargo services (C-16/94, Colect., p. I-2421).

(34) - Acórdão já referido na nota 33, n._ 20.

(35) - Conclusões apresentadas em 18 de Maio de 1995 no acórdão Dubois e Général cargo services, já referido (Colect., pp. I-2423, I-2430 e segs.).

(36) - Acórdão já referido na nota 29, n._ 42.

(37) - V. os factos descritos no ponto 2, 4).

(38) - V. os factos descritos no ponto 2, 5).

(39) - Este Conselho Europeu reuniu-se em 23 de Maio de 1997.

(40) - V. o texto referido no ponto 2, 14).

(41) - Acórdão de 29 de Janeiro de 1985 (231/83, Recueil, p. 305, n.os 32 e 33).

(42) - Conclusões apresentadas em 23 de Outubro de 1984 no acórdão Cullet, já referido na nota 41, Recueil, pp. 306, 312.

(43) - Entende-se por danos indirectos os prejuízos que resultam do facto de os comerciantes dos outros Estados-Membros mudarem de fontes de abastecimento quando não têm a certeza de serem abastecidos.

(44) - Assim, a recente greve dos camionistas está ainda presente em todas as mentes.