CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

PEDRO CRUZ VILLALÓN

apresentadas em 19 de dezembro de 2012 ( 1 )

Processos apensos C-478/11 P a C-482/44 P

Laurent Gbagbo (C-478/11 P),

Katinan Justin Koné (C-479/11 P),

Akissi Danièle Boni-Claverie (C-480/11 P),

Alcide Djédjé (C-481/11 P),

Affi Pascal N’Guessan (C-482/11 P)

contra

Conselho da União Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Medidas restritivas específicas adotadas contra determinadas pessoas e entidades a fim de ter em conta a situação na Costa do Marfim — Congelamento de fundos — Acesso ao território da União — Falta de notificação individual das referidas medidas — Acesso aos tribunais — Prazo — Artigo 111.o e artigo 113.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral — Artigo 47.o Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia»

1. No contexto de cinco recursos de despachos do Tribunal Geral que julgaram inadmissíveis os recursos interpostos pelos interessados contra determinadas medidas adotadas pelo Conselho no âmbito de um processo de reposição da paz e da segurança na região da Costa do Marfim mediado pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas, é dada ao Tribunal de Justiça a oportunidade de reforçar a sua jurisprudência sobre o direito à ação garantido pela União face aos atos das suas instituições que aplicam este tipo de medidas.

2. Contrariamente ao que acontece nos processos que foram objeto dos acórdãos de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão ( 2 ), e de 16 de novembro de 2011, Bank Melli Iran/Conselho ( 3 ), nos presentes processos o que se pede ao Tribunal de Justiça não é que se pronuncie sobre a legalidade das decisões que adotaram determinadas medidas restritivas contra os recorrentes, mas sim sobre a legalidade das decisões do Tribunal Geral que julgaram inadmissíveis os recursos por eles interpostos contra essas medidas.

3. Adianto desde já que, em meu entender, nas particulares circunstâncias do caso, devia ter sido dada aos recorrentes no Tribunal Geral a possibilidade de se pronunciarem em contraditório quanto à data em que tiveram efetivo conhecimento das medidas que lhes diziam respeito e também quanto a eventuais circunstâncias de força maior, tudo isto ao abrigo do permitido pelo artigo 113.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, devendo assim ser julgado procedente o segundo dos fundamentos dos presentes recursos. Por outras palavras, na minha opinião e nas circunstâncias do caso, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao julgar inadmissíveis, por «manifestamente» extemporâneos, os referidos recursos, com base unicamente nas respetivas petições, nos termos do artigo 111.o desse regulamento.

I — Antecedentes factuais e quadro legal

4. Pela Resolução 1572 (2004) de 15 de novembro de 2004, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança»), ao abrigo do capítulo VII da Carta das Nações Unidas e entendendo que a situação interna na Costa do Marfim punha em perigo a paz e a segurança na região, decidiu aplicar determinadas medidas restritivas (proibição de deslocações e congelamento de fundos, de ativos financeiros e de recursos económicos) respeitantes às pessoas e instituições designadas por um comité instituído para esse efeito pela própria Resolução (a seguir «comité das sanções»).

5. A partir de 13 de dezembro de 2004 sucederam-se uma série de decisões da União destinadas a aplicar a referida Resolução do Conselho de Segurança ( 4 ).

6. Reconhecida, pelas Nações Unidas, a eleição de Alassane Ouattara como Presidente da República da Costa do Marfim na sequência do processo eleitoral que teve lugar nesse país entre 31 de outubro e 28 de novembro de 2010, o Conselho Europeu, em 17 de dezembro de 2010, apelou a todos os responsáveis civis e militares marfinenses que se submetessem à autoridade do Presidente Ouattara, confirmando a intenção da União de instituir medidas repressivas contra aqueles que criassem obstáculos ao respeito da vontade popular.

7. Em 22 de dezembro de 2010, a fim de aplicar medidas restritivas a algumas pessoas que, embora não tendo sido designadas pelo Conselho de Segurança ou pelo Comité das Sanções, pusessem entraves ao processo de paz e de reconciliação nacional na Costa do Marfim e que, designadamente, ameaçassem o bom resultado do processo eleitoral, o Conselho adotou a Decisão 2010/801/PESC ( 5 ), na qual, na parte relevante para o presente caso, os nomes dos ora recorrentes são incluídos na lista das pessoas abrangidas pelas medidas restritivas.

8. A Decisão 2010/801, em especial, deu nova redação ao artigo 4.o, n.o 1, da Decisão 2010/656, nos termos da qual: «1. Os Estados-Membros tomam as medidas necessárias para impedir a entrada ou o trânsito pelo seu território: a) Das pessoas visadas no Anexo I, designadas pelo Comité das Sanções […]; b) Das pessoas visadas no Anexo II, não incluídas na lista constante do Anexo I, que ponham entraves ao processo de paz e de reconciliação nacional e, em particular, ameacem a conclusão legítima do processo eleitoral.»

9. Entre os nomes incluídos pela Decisão 2010/801 na lista do anexo II da Decisão 2010/656 constam os seguintes, com as especificações que também se indicam: «1. Pascal Affi N’Guessan. Nascido a 1 de janeiro de 1953, em Bouadikro […]. Secretário-Geral da Frente Popular Marfinense (FPI), ex-Primeiro Ministro. Tomada de posição radical e desinformação ativa. Incitação à violência. […] 13. [D.] Laurent Gbagbo. Nascido a 31 de maio de 1945 em Gagnoa. Alegado Presidente da República.»

10. Através da Decisão 2011/17/PESC ( 6 ), a fim de ter em conta a gravidade da situação na Costa do Marfim, foi novamente alterada a Decisão 2010/656 incluindo-se novos nomes na lista do anexo II da Decisão 2010/656. No que ao presente processo interessa, foram então acrescentados os seguintes nomes: «17. Danièle Boni Claverie (cidadã francesa e marfinense). Pretensamente Ministra da Mulher, da Família e da Criança. Participação no governo ilegítimo de Laurent Gbagbo. […] 27. Koné Katina Justin. Pretensamente Ministro Delegado do Orçamento. Participação no governo ilegítimo de Laurent Gbagbo.»

11. Em 14 de janeiro de 2011 foi novamente alterada a Decisão 2010/656 por força da Decisão 2011/18/PESC ( 7 ), que aplica medidas restritivas suplementares, designadamente o congelamento de fundos, às pessoas incluídas na lista do anexo II, que também foi alterada. Com base nesta, foi dada uma nova redação ao artigo 5.o, n.os 1 e 2, da Decisão 2010/656, cujo teor literal passou a ser o seguinte: «1. São congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade ou se encontrem, direta ou indiretamente sob controlo: a) das pessoas visadas no Anexo I que o Comité das Sanções tiver designado e referidas na alínea a) do n.o 1 do artigo 4.o, ou que se encontrem na posse de entidades que sejam propriedade ou estejam sob controlo direto ou indireto dessas pessoas ou entidades designadas pelo Comité das Sanções, ou que atuem por conta ou à ordem de tais pessoas ou entidades; b) das pessoas ou entidades visadas no Anexo II, não incluídas na lista constante do Anexo I, que ponham entraves ao processo de paz e de reconciliação nacional e, em particular, ameacem a conclusão legítima do processo eleitoral ou que se encontrem na posse de entidades que sejam de propriedade ou estejam sob controlo direto ou indireto dessas pessoas ou entidades ou que atuem por conta ou às ordens de tais pessoas ou entidades. 2. É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos, ativos financeiros ou recursos económicos à disposição das pessoas ou entidades referidas no n.o 1, ou disponibilizá-los em seu benefício.»

12. Nessa mesma data de 14 de janeiro de 2011, e para assegurar a coerência com o processo de alteração e revisão dos anexos I e II da Decisão 2010/656, o Conselho adotou o Regulamento (UE) n.o 25/2011 ( 8 ), dando ao artigo 2.o do Regulamento n.o 560/2005 a seguinte redação: «1. São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes às pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que figuram nas listas constantes do Anexo I ou do Anexo I A, na posse dessas pessoas, entidades ou organismos ou por eles detidos ou controlados. 2. É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas que figuram nas listas constantes do Anexo I ou do Anexo I A, ou disponibilizá-los em seu benefício. 3. É proibida a participação, com conhecimento de causa e intencionalmente, em atividades cujo objetivo ou efeito seja contornar, direta ou indiretamente, as medidas previstas nos n.os 1 e 2. 4. O Anexo I inclui as pessoas singulares ou coletivas, entidades e organismos referidos na alínea a) do n.o 1 do artigo 5.o da Decisão 2010/656/PESC, tal como alterada. 5. O Anexo I A inclui as pessoas singulares ou coletivas, entidades e organismos referidos na alínea b) do n.o 1 do artigo 5.o da Decisão 2010/656/PESC, tal como alterada.»

13. No que respeita a N’Guessan, Gbagbo, Koné e Boni-Claverie, os seus nomes mantiveram-se na lista do anexo II da Decisão 2010/656 e foram incluídos na lista constante do anexo I A do Regulamento n.o 560/2005.

14. Em 30 de março de 2011, o Conselho de Segurança adotou a Resolução 1975 (2011), em cujo anexo I se enumeram uma série de pessoas que puseram entraves ao processo de paz e de reconciliação nacional na Costa do Marfim e às atividades das Nações Unidas e de outros intervenientes internacionais nesse país e que cometeram violações graves dos direitos humanos e do direito humanitário internacional. Nesse anexo constavam os nomes dos seguintes recorrentes neste processo: L. Gbagbo, A. N’Guessan e A. Djédjé.

15. Em 6 de abril de 2011 o Conselho adotou duas novas decisões sobre a matéria. Por um lado, a Decisão 2011/221/PESC ( 9 ), que modificou novamente a Decisão 2010/656, e o Regulamento (UE) n.o 330/2011 ( 10 ), que fez o mesmo com o Regulamento n.o 560/2005. Ambas as decisões instituíram medidas restritivas suplementares e alteraram as listas constantes dos anexos I e II da Decisão 2010/656 e nos anexos I e I A do Regulamento n.o 560/2005.

16. Em virtude das anteriores alterações, L. Gbagbo e A. N’Guessan foram excluídos da lista do anexo II e incluídos na lista do anexo I, ambas da Decisão 2010/656. Por seu lado, A. Djédjé foi incluído no anexo I da referida decisão com a seguinte indicação: «Conselheiro próximo do Senhor GBAGBO: Participação no governo ilegítimo do Senhor GBAGBO, obstrução ao processo de paz e reconciliação pela incitação pública ao ódio e à violência.»

17. O artigo 7.o da Decisão 2010/656, na sua versão mais recente ( 11 ), dispõe: «1. Caso o Conselho de Segurança ou o Comité das Sanções designe uma pessoa ou entidade, o Conselho inclui essa pessoa ou entidade na lista constante do Anexo I. 2. Caso decida aplicar a uma pessoa ou entidade as medidas referidas na alínea b) do n.o 1 do artigo 4.o, o Conselho altera o Anexo II em conformidade. 3. O Conselho comunica a sua decisão à pessoa ou entidade em causa, incluindo as razões para a sua inclusão na lista, quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um anúncio, dando-lhe a oportunidade de apresentar as suas observações. 4. Caso sejam apresentadas observações ou novos elementos de prova substantivos, o Conselho revê a sua decisão e informa, em consequência, a pessoa ou entidade em causa.»

18. O artigo 11.o-A, n.o 3, do Regulamento n.o 560/2005, na sua versão mais recente ( 12 ), prevê: «O Conselho dá a conhecer a sua decisão e a respetiva fundamentação à pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo a que se referem os n.os 1 e 2, quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um aviso, dando-lhe a oportunidade de apresentar as suas observações.»

19. Em 28 de dezembro de 2010, 18 de janeiro de 2011 e 7 de abril de 2011 o Conselho publicou avisos no Jornal Oficial da União Europeia à atenção das pessoas a quem se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2010/656 e no Regulamento n.o 560/2005 ( 13 ).

II — Tramitação do processo no Tribunal Geral e despachos impugnados em segunda instância

20. Em 7 de julho de 2011, os ora recorrentes interpuseram no Tribunal Geral vários recursos de anulação das disposições controvertidas que lhes diziam respeito ( 14 ), invocando, por um lado, a violação dos direitos de defesa e do direito à proteção jurisdicional efetiva e, por outro, a violação do direito de propriedade e da liberdade de circulação.

21. Os autores alegavam, no que respeita à tempestividade da interposição dos seus recursos ( 15 ), que, não tendo sido notificados das disposições impugnadas, não lhes podia ser aplicado o prazo de dois meses previsto no artigo 263.o TFUE.

22. O Tribunal Geral, por despachos datados de 13 de julho de 2011 (respetivamente, Gbagbo/Conselho, T-348/11; Koné/Conselho, T-349/11; Boni-Claverie/Conselho, T-350/11; Djédjé/Conselho, T-351/11, e N’Guessan/Conselho, T-352/11, a seguir «despachos impugnados»), julgou inadmissíveis os recursos de anulação por considerá-los extemporâneos. Sucintamente, para o Tribunal Geral, em conformidade com o artigo 263.o TFUE e o artigo 102.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, os recursos deviam ter sido interpostos no prazo de dois meses contados catorze dias após a publicação das disposições controvertidas no Jornal Oficial da União Europeia. Considerando o referido prazo, os recursos deviam ter sido apresentados antes de 8 de abril de 2011 ou de 1 de julho de 2011, consoante os casos. Uma vez que todos eles deram entrada na Secretaria do Tribunal em 7 de julho de 2011, deviam assim ser declarados inadmissíveis, tanto mais que os demandantes nem sequer invocaram a existência de caso fortuito ou de força maior que permitisse a derrogação do prazo previsto no artigo 263.o TFUE.

III — Os recursos de decisão do Tribunal Geral

23. Em 21 de setembro de 2011 os autores interpuseram recurso no Tribunal de Justiça dos despachos de inadmissibilidade proferidos pelo Tribunal Geral.

24. Os recorrentes apresentam dois fundamentos de recurso. No primeiro alegam que, ao não admitir que o estado de guerra em que se encontrava a Costa do Marfim constitui um caso de força maior, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito. No segundo, censuram o Tribunal Geral pelo facto de, não tendo os autores sido notificados dos atos impugnados, ter invocado o princípio da segurança jurídica para aplicar aos seus pedidos o prazo ordinário de recurso e ter considerado apenas a dilação com base na distância, fazendo assim uma interpretação estrita das normas processuais que, para os recorrentes, só é admissível em situações de normalidade e, portanto, nunca a um caso como este, em que os visados se encontram fora da União e num Estado em guerra.

25. A título subsidiário, os recorrentes alegam que os atos impugnados devem ser anulados pelo próprio Tribunal de Justiça, uma vez que as graves violações dos direitos fundamentais pelo Conselho violam a «ordem europeia». Defendem, assim, que o Tribunal de Justiça não pode deixar de considerar que o Regulamento de Processo viola os Tratados e a Convenção Europeia dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH»), na medida em que permite que seja oposto aos recorrentes um prazo para exercerem o seu direito de recurso.

26. Em consequência, pedem ao Tribunal de Justiça: a) a anulação dos despachos de inadmissibilidade dos seus recursos proferidos pelo Tribunal Geral, b) o reenvio dos autos para o Tribunal Geral para que aí possam invocar os seus direitos, bem como c) a condenação do Conselho nas despesas.

IV — Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

27. O Conselho veio deduzir oposição ao recurso.

28. Na contestação, o Conselho alega, no que respeita ao primeiro fundamento de recurso, que os autores não esclareceram por que é que não lhes foi possível estar ao corrente das diligências da União anteriores à Decisão 2011/221/PESC, sendo que pelo menos um dos recorrentes se fazia representar por advogados de Paris, desde dezembro de 2010. Além disso, o estado de guerra invocado pelos autores não podia constituir, para estes efeitos, um caso de força maior, uma vez que esse estado foi provocado pelos próprios recorrentes devido à recusa de entregar o poder ao presidente eleito.

29. Relativamente ao segundo fundamento de recurso, o Conselho alega que os autores não fazem prova da data em que tiveram conhecimento dos atos impugnados nem das razões que os impediram de os impugnar durante os meses de março e abril de 2011. De qualquer forma, o Conselho entende que a notificação pessoal dos atos impugnados não era obrigatória, pois, contrariamente ao decidido no acórdão de 16 de novembro de 2011, Bank Melli Iran, já referido, a legislação aqui aplicável, isto é, a Decisão 2010/656, previu a possibilidade de notificação por intermédio de publicação oficial caso se desconheça o endereço da pessoa em causa.

30. Por despacho de 14 de dezembro de 2011, os processos C-478/11 P a 482/11 P foram apensados e recusou-se o procedimento com tramitação acelerada previsto no artigo 62.o-A, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo.

31. Por ofício de 16 de fevereiro de 2012, o Conselho comunicou ao Tribunal de Justiça que, por força da Decisão de Execução 2012/74/PESC do Conselho, de 10 de fevereiro de 2012 ( 16 ), o nome de Bonie-Claverie tinha sido retirado da lista constante do anexo II da Decisão 2010/656/PESC.

32. O Tribunal de Justiça decidiu a realização de audiência pública, convidando as partes a responderem por escrito, até 15 de junho de 2012, a duas perguntas, relativas à data em que os recorrentes tiveram «conhecimento efetivo» dos atos impugnados e às razões que levaram o Conselho a concluir que não podia notificá-los pessoalmente. Decorrido o prazo concedido para o efeito, só deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça a resposta do Conselho, dizendo este que desconhecia os endereços dos visados e que, tendo em conta a situação caótica na Costa do Marfim no período de março/abril de 2011, teria sido muito difícil assegurar que as notificações fossem efetivamente recebidas pelos seus destinatários, ainda que o envio tivesse sido feito por telecópia ou por correio registado para os respetivos gabinetes oficiais, independentemente do facto de ser política do Conselho evitar sempre o envio das notificações destinadas a pessoas singulares para os seus endereços oficiais.

33. Concedido um último prazo aos recorrentes para que respondessem à pergunta referida no número anterior e se pronunciassem sobre a sua intenção de estarem presentes na audiência marcada para 26 de junho de 2012, por decisão de 21 de junho de 2012, o presidente do Tribunal de Justiça, de acordo com o juiz-relator e o advogado-geral e ouvido o Conselho, que não se opôs, decidiu, perante o silêncio dos recorrentes, anular a audiência pública.

V — Apreciação

A — Questões colocadas

34. Deve recordar-se que os presentes recursos têm dois fundamentos. No primeiro denuncia-se o facto de o Tribunal Geral não ter considerado que o presumível estado de guerra em que se encontrava a Costa do Marfim constituía um caso de força maior que privou os recorrentes do exercício efetivo do seu direito de recurso contra os atos controvertidos. No segundo fundamento alega-se que o princípio da segurança jurídica não pode justificar que, por um lado, se tenha aplicado aos recursos o prazo ordinário de recurso, apenas com a dilação em razão da distância, e que, por outro lado, os referidos atos controvertidos não lhes tenham sido notificados pessoalmente.

35. Com base nestes dois fundamentos, os recorrentes pedem a anulação dos despachos de inadmissibilidade e o reenvio dos respetivos processos ao Tribunal Geral para aí fazerem valer os seus direitos. É a este pedido que o Tribunal de Justiça deve dar resposta, bem como ao que se refere à condenação do Conselho nas despesas.

36. Na minha opinião não deve ser objeto de apreciação a confusa referência adicional, constante dos recursos, à violação dos Tratados e da CEDH imputada ao Regulamento de Processo. Com efeito, nos diferentes recursos pode ler-se ( 17 ): «A título subsidiário, anulação dos atos devido à gravidade da violação dos direitos e liberdades fundamentais.»

37. Esta forma de impugnação dos atos ao abrigo dos quais foram adotadas as medidas restritivas respeitantes aos recorrentes não dá lugar, todavia, nesses recursos, a uma petição formal de apreciação da validade desses atos e, sendo esse o caso, a que se declare a sua invalidade. Bem pelo contrário, após repetir que tais «atos» violam direitos e liberdades, os recorrentes concluem que, «[e]m consequência, o Tribunal de Justiça não pode deixar de declarar que o Regulamento de Processo viola os Tratados […] e a Convenção […], pelo que não pode ser aplicado […]» (n.o 94 dos recursos de segunda instância). A violação de direitos alegada não é assim imputada aos atos do Conselho impugnados no Tribunal Geral, mas sim ao próprio Regulamento de Processo, que apenas permite impugnar esses atos dentro de um determinado prazo. E, na realidade, a violação de direitos nem sequer é imputada ao Regulamento de Processo enquanto tal, mas sim à sua aplicação neste processo.

38. Não há, portanto, uma base mínima suficiente para concluir que se questiona a validade do Regulamento de Processo ou que os recorrentes pedem que, além da validade dos despachos de inadmissibilidade, o Tribunal de Justiça se pronuncie também sobre o mérito da questão que não tiveram oportunidade de debater perante o Tribunal Geral. Neste sentido, o teor literal dos pedidos enunciados nos recursos deve ser determinante para este efeito, e aí apenas constam os relativos à anulação dos despachos impugnados e ao reenvio dos processos ao Tribunal Geral para que este se pronuncie sobre o mérito.

39. Diferente é a questão de, nos termos do disposto no artigo 61.o do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça poder, sendo esse o caso, pronunciar-se já neste processo sobre a validade das medidas impugnadas. Evidentemente, só me poderei referir a esta possibilidade depois de abordar as queixas apresentadas contra as decisões que impediram que essa apreciação da validade fosse feita pelo próprio Tribunal Geral.

40. Assim sendo, delimitado o objeto deste processo, começarei por expor qual é, em meu entender, a abordagem mais adequada para análise das questões colocadas nos presentes recursos.

41. Seja como for, se, conforme já ficou dito, o objeto deste processo não é a legalidade das medidas instituídas pelo Conselho contra os recorrentes, mas sim a correção do procedimento do Tribunal Geral ao julgar inadmissíveis os recursos interpostos contra aquelas, podia parecer que nada deveria ser dito, em princípio, sobre as medidas em causa. No entanto, não é isso que acontece. Se, como já vimos, entendo que deve ser julgado procedente o segundo dos fundamentos dos presentes recursos, tal deve-se unicamente à especificidade, senão mesmo à excecionalidade, das circunstâncias que rodearam a adoção das medidas impugnadas.

42. Assim sendo, em primeiro lugar há que determinar qual a natureza, conteúdo e alcance das medidas impugnadas a fim de precisar como e em que medida, afetam os direitos dos recorrentes. Disto irão depender as exigências formais e materiais de notificação dessas medidas às pessoas especificamente afetadas.

43. Se, como posso desde já dizer, a conclusão for no sentido de que as medidas impugnadas devem, com base no respetivo conteúdo, ser notificadas pessoalmente aos afetados, a questão a abordar em seguida é a de saber se, atentas as circunstâncias do caso, eram admissíveis outras formas de notificação.

44. Caso venha a concluir-se, a final, que o direito da União admite, em determinados casos, fórmulas alternativas de notificação, deve ser apreciada em seguida a questão do prazo disponível para a impugnação das medidas assim notificadas. Haveria então que analisar em que momento começa a correr esse prazo e, em especial, se, nas circunstâncias do caso, se verificava uma das causas que impedem o seu decurso normal; a saber, a força maior.

45. Com o anteriormente exposto — repito — não pretendo pronunciar-me sobre o procedimento do Conselho, mas apenas salientar que a questão do prazo disponível para a impugnação das suas medidas perante o Tribunal Geral não era tão simples como este entendeu e que, por conseguinte, não se podia falar de um caso de inadmissibilidade «manifesta».

B — A natureza, conteúdo e alcance das medidas impugnadas. A necessidade de notificação pessoal

46. Como já foi exposto, as medidas adotadas contra os recorrentes abrangem a proibição de entrada ou o trânsito nos territórios dos Estados-Membros e o congelamento de todos os fundos e demais recursos económicos de que sejam proprietários ou estejam direta ou indiretamente sob o seu controlo na União Europeia.

47. Trata-se, escusado será dizê-lo, de medidas que afetam, pelo menos e prima facie, um direito fundamental dos recorrentes, como é o direito de propriedade, garantido a «qualquer pessoa» pelo artigo 17.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «CDFUE») ( 18 ), independentemente de poderem afetar também outros direitos e interesses legais.

48. São, além do mais, e isto é especialmente relevante para o que aqui nos interessa, medidas adotadas liminarmente, sem audição dos visados nem qualquer possibilidade de estes se oporem à sua aplicação. Sem dúvida que não faltarão razões para justificar um procedimento tão célere no âmbito de operações internacionais de manutenção ou restauração da paz ou da estabilidade em regiões nas quais podem estar em perigo os direitos mais elementares das pessoas. Mas isto não pode fazer esquecer o facto de que, para atingir com eficácia tais objetivos, este procedimento está a sacrificar algumas das garantias indissociáveis da noção de Estado de direito ( 19 ), sendo a primeira delas a consagrada no princípio de que ninguém pode ser prejudicado nos seus direitos e interesses sem que lhe seja dada oportunidade de ser ouvido.

49. Em suma, estamos perante medidas instituídas no quadro de um processo ao qual não tiveram acesso, do qual não tiveram conhecimento e no qual não puderam participar as pessoas e entidades visadas e cujo conteúdo afeta imediatamente os seus direitos e interesses legítimos.

50. Esta última observação não pode deixar de se repercutir intensamente no direito à proteção jurisdicional. Na verdade, considerada essa afetação é óbvio que, em qualquer caso, às pessoas visadas deve ser assegurado o direito fundamental a uma proteção jurisdicional efetiva dos direitos e liberdades em causa; direito fundamental que o artigo 47.o CDFUE reconhece a «toda a pessoa» face a eventuais violações imputáveis às autoridades públicas da União.

51. Neste sentido, entendo que a excecionalidade, por assim dizer, do procedimento de adoção destas medidas não pode, na medida em que seja possível evitá-lo, estender-se à frustração do direito de defesa contra essas medidas repressivas já adotadas e tornadas efetivas. Resumindo, é necessário justificar a excecionalidade do procedimento de adoção da medida repressiva, mas nunca se pode afastar excecionalmente um efetivo direito de defesa contra a própria medida.

52. Por outras palavras, as garantias do Estado de direito asseguram a toda e qualquer pessoa, no âmbito da União, a fiscalização judicial das decisões do poder público suscetíveis de afetar os seus direitos, liberdades e interesses. A isto é necessário acrescentar que normalmente essa garantia de defesa é precedida de outras tantas garantias inerentes ao próprio procedimento repressivo ou restritivo de direitos. Daí resulta que, perante um amplo ou até completo desaparecimento dessas garantias, a garantia da proteção jurisdicional adquire uma especial relevância.

53. Dito de outro modo, embora possam existir razões muito específicas de ordem pública e segurança nacional que justifiquem o excecional afastamento das garantias comuns previstas na lei no decurso do procedimento de elaboração dos atos e disposições restritivas de direitos, tal só parece possível na condição de, por assim dizer, como compensação necessária face a essa restrição, se possibilitar a fiscalização judicial última desses atos e disposições aquando da respetiva execução ( 20 ).

54. Por isso, como veremos em seguida, é preciso ser particularmente exigente quando, como é o caso, estamos perante situações em que, de alguma forma, o Estado de direito só se afirma plenamente no momento da fiscalização de uma medida que teve origem em procedimentos que, repetimos, em termos de garantias individuais, são, do ponto de vista de uma situação normal, claramente deficitários.

55. Como o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de recordar, «o princípio da proteção jurisdicional efetiva implica que a autoridade da União Europeia que adota um ato que determina medidas restritivas relativamente a uma pessoa ou a uma entidade comunique as razões em que esse ato se baseia, na medida do possível, no momento em que esse ato é adotado, ou, pelo menos, tão rapidamente quanto possível depois de ter sido adotado, a fim de permitir a essas pessoas o exercício do direito de recurso que lhes assiste» ( 21 ).

56. Como é devido, as disposições aqui em causa respeitam essa exigência. Assim, o artigo 7.o, n.o 3, da Decisão 2010/656 estabelece, na sua versão mais recente, que «[o] Conselho comunica a sua decisão à pessoa ou entidade em causa, incluindo as razões para a sua inclusão na lista, quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um anúncio, dando-lhe a oportunidade de apresentar as suas observações». Por seu lado e em termos semelhantes, o artigo 11.o-A, n.o 3, do Regulamento n.o 560/2005, também na sua versão mais recente, dispõe que «[o] Conselho dá a conhecer a sua decisão e a respetiva fundamentação à pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo a que se referem os n.os 1 e 2, quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um aviso, dando-lhe a oportunidade de apresentar as suas observações».

57. Considerada agora à luz do direito à fiscalização jurisdicional dessas medidas, uma comunicação «direta», nos termos das disposições referidas, só pode resultar, em princípio, de uma notificação pessoal ou individual. E isto porque a finalidade da comunicação é tão só a de permitir a defesa face às medidas adotadas contra a pessoa visada. Trata-se, portanto, de uma comunicação que visa a defesa dos direitos e liberdades afetados por essas medidas ( 22 ). Por tal motivo deve ser, na medida do possível, uma comunicação real e efetiva, o que exclui, por princípio, a mera publicação oficial.

58. Nesse sentido se pronunciou o Tribunal de Justiça no processo Bank Melli Iran, ao concluir que, ainda que a regulamentação aplicável a esse caso não previsse a forma «como […] são ‘levadas ao [seu] conhecimento’», pelo Conselho, as razões de uma medida adotada contra uma entidade, «é através de uma comunicação individual» que o Conselho deve cumprir a obrigação que lhe incumbe nesse sentido ( 23 ).

59. Além do mais, é relativamente secundário para este efeito que as medidas controvertidas tenham sido instituídas mediante atos que, como as decisões, têm a mesma natureza de um regulamento e, por isso, como recordava o Tribunal de Justiça no processo Bank Melli Iran ( 24 ), adquirem plena eficácia jurídica com a simples publicação oficial. O que importa sobretudo é que, independentemente da natureza formal da disposição que contém as medidas controvertidas, estas, devido ao seu conteúdo, afetam diretamente a esfera dos direitos e liberdades daqueles a quem são direta e pessoalmente dirigidas. As exigências da lógica do direito a uma proteção jurisdicional efetiva devem, assim, prevalecer sobre qualquer outra consideração de índole formal ( 25 ).

60. Resumindo, e como primeira conclusão, entendo que, devido ao seu conteúdo, as medidas adotadas pelo Conselho contra os ora recorrentes deviam ter-lhes sido comunicadas diretamente, por intermédio de uma notificação pessoal.

C — Possíveis formas de comunicação alternativas

61. No entanto, no caso sub iudice, está provado que, considerada a conclusão anterior, as medidas restritivas adotadas pelo Conselho não foram notificadas pessoalmente aos interessados.

62. Convém ter em conta que, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 3, da Decisão 2010/656 e com o artigo 11.o-A, n.o 3, do Regulamento n.o 560/2005, como vimos, no caso de não ser possível a comunicação direta por se desconhecer o «domicílio» ou o «endereço» do interessado, deve proceder-se à «publicação de um anúncio, dando [a essa pessoa ou entidade em causa] a oportunidade de apresentar as suas observações» ( 26 ), «dando [a essa pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo] a oportunidade de apresentar as suas observações» ( 27 ).

63. Interessa deixar dito desde já que esta possibilidade de uma comunicação alternativa, nas referidas circunstâncias, é, ela própria, não só conforme com o direito à proteção jurisdicional efetiva, mas obrigatória, ainda que, digamos assim, nem sempre suficiente. Na verdade e para além de quaisquer outras considerações, trata-se de dar conhecimento ao interessado através desses meios alternativos que a União adotou, com base em fundamentos dos quais também é informado, uma medida que põe em causa os seus direitos. Destinada funcionalmente a possibilitar o exercício do direito de defesa, a comunicação, ainda que sob outra forma, é sempre obrigatória, sem que o poder público se possa dar por satisfeito com o facto de ter tentado, em vão, a forma de notificação normalmente exigida. Frustrada a notificação pessoal, impõe-se, portanto, qualquer outra que, na falta daquela, permita efetivamente a comunicação pretendida.

64. É certo que a «oportunidade de apresentar observações» dada pelo artigo 7.o, n.o 3, da Decisão 2010/656 e pelo artigo 11.o-A, n.o 3, do Regulamento n.o 560/2005, não é, ela própria, a oportunidade de impugnar as medidas perante a autoridade jurisdicional, mas, para efeitos do direito a uma proteção jurisdicional efetiva, o que é necessário é que a informação que é dada para «apresentar observações» perante a autoridade que aplicou a medida também permita impugná-la junto do Tribunal Geral.

65. Neste ponto é necessário determo-nos numa consideração muito elementar. As medidas aqui em causa têm motivos muito especiais e têm por destinatários, no que lhes respeita, pessoas e entidades que se encontram numa situação, no mínimo, muito especial. Na verdade trata-se de medidas adotadas no âmbito de uma operação internacional mediada pelas Nações Unidas a fim de garantir a paz e a estabilidade internacionais numa determinada região do continente africano. Num contexto de guerra civil — ou, pelo menos, de máxima insegurança e confusão num território sobre o qual não está garantida a eficácia de um poder público razoavelmente instituído —, é óbvio que não se pode pretender o funcionamento regular dos meios e formas de comunicação habituais numa situação de convivência ordenada e pacífica. Por seu lado, os destinatários das medidas são, precisamente, pessoas e entidades às quais se imputa um determinado grau de participação nas circunstâncias que tornaram possível a situação de instabilidade que se visa combater.

66. Em situações como as do caso em análise há que reconhecer a existência de uma grande probabilidade de a notificação pessoal não ser viável e que, consequentemente, e em virtude do anteriormente referido, seja necessário recorrer a outras formas de comunicação. Neste sentido, o artigo 11.o-A, n.o 3, do Regulamento n.o 560/2005 prevê como alternativa à comunicação no domicílio «a publicação de um aviso». O Conselho entendeu que tal publicação devia ser efetuada no Jornal Oficial da União Europeia, o que fez nas datas mencionadas no n.o 19 das presentes conclusões. Podemos aqui deixar de lado a questão de saber se se devia ter tentado outro tipo de «publicidade», porventura nos meios de comunicação social locais. Em todo o caso, uma vez que não se trata de um ponto que aqui deva ser esclarecido, a questão é relativamente mais simples, como veremos, pois o critério orientador deve ser preferencialmente, em circunstâncias como as presentes, o momento em que os interessados tomaram conhecimento das medidas impugnadas ( 28 ).

67. Com efeito, a União é obrigada a fazer o possível para permitir esse conhecimento porque só a partir do momento em que este exista é que os interessados podem reagir de forma efetiva ( 29 ) e computar-se o prazo de que dispõem para interpor o competente recurso contra as medidas controvertidas. Além disso também é obrigada a esforçar-se ativamente na consecução desse objetivo, pois esse esforço é a base da constituição da presunção de conhecimento por parte do interessado que permite que esse prazo possa começar a correr.

68. Em suma, quanto maior for a diligência do poder público em fazer chegar ao conhecimento do interessado as medidas contra si instituídas, mais consistente será a presunção de que esse conhecimento se verificou e, por conseguinte, maior dificuldade terá o interessado em ilidir a referida presunção provando que, apesar dessa diligência, não lhe foi possível ter conhecimento das medidas que o prejudicam.

69. Neste sentido, portanto, o facto de o Conselho, na sua tentativa de conseguir uma comunicação efetiva, ter efetuado a publicação dos respetivos anúncios no Jornal Oficial da União Europeia permite uma presunção reforçada de conhecimento por parte dos interessados, obviamente mais consistente do que a presunção comum inerente à publicação oficial das medidas repressivas propriamente ditas.

70. Assim, estamos perante uma questão relativa ao grau de consistência de uma presunção sobre um facto (o conhecimento das medidas repressivas) do qual depende a resposta à pergunta que se coloca neste processo; a saber, a partir de quando e até quando podiam ter sido impugnadas as medidas controvertidas.

D — O prazo para recorrer. Dies a quo

71. O artigo 263.o TFUE dispõe, no seu parágrafo sexto, que «[o]s recursos previstos no presente artigo devem ser interpostos no prazo de dois meses a contar, conforme o caso, da publicação do ato, da sua notificação ao recorrente ou, na falta desta, do dia em que o recorrente tenha tomado conhecimento do ato».

72. Esta última frase é determinante quanto ao sentido da norma no sistema do regime de recursos da União quando se trata da impugnação por particulares de atos que direta e individualmente lhes dizem respeito. Esse regime, como é evidente tratando-se da «comunidade de direito» constituída pela União ( 30 ), deve dar resposta às exigências próprias do acesso aos tribunais enquanto conteúdo necessário do direito à ação, atualmente garantido pelo artigo 47.o CDFUE.

73. O caso de medidas como as que aqui estão em causa é obviamente o de disposições que, como vimos repetindo, devem ser, normalmente, objeto de «notificação ao recorrente». Pode contrapor-se a isso o facto de as medidas terem sido publicadas e de, portanto, ser a data da sua publicação que determina o prazo para a respetiva impugnação? O facto de se poder argumentar nesse sentido e ter sido essa a opção do Tribunal Geral demonstra, em todo o caso, que nos encontramos perante uma questão que é, pelo menos, discutível. E justamente o facto de o ser vem demonstrar, em meu entender, que os recursos não deviam ter sido considerados inadmissíveis pelo Tribunal Geral da forma em que o foram.

74. Em princípio, não é discutível que os prazos processuais devem ser objeto de interpretação estrita para salvaguarda do princípio da segurança jurídica. No entanto, essa exigência de princípio não é levada ao extremo pelo próprio Tratado que, ao admitir a relevância, se for esse o caso, do conhecimento efetivo admite também que a contagem dos prazos seja condicionada por circunstâncias muito específicas de cada situação de facto.

75. Daí também a sensibilidade do regime processual do Tribunal Geral relativamente às dificuldades que a distância que separa o particular da sede do Tribunal de Justiça pode representar para o exercício do direito de acesso aos tribunais. Se o Regulamento de Processo do Tribunal Geral dispõe no seu artigo 102.o, n.o 2, uma ampliação dos prazos processuais «em razão da distância», originariamente tal apenas visava garantir o acesso à justiça em condições de igualdade e, por conseguinte, sem que a distância, mais relevante no passado, se pudesse traduzir numa circunstância de que dependesse, em maior ou menor medida, o gozo efetivo da totalidade do prazo concedido.

76. Embora se possa alegar que essa ampliação em razão da distância se justifica menos hoje do que no passado devido aos progressos nos meios de comunicação, há que admitir que, num caso como o presente, o conceito de «distância» retoma o seu significado enquanto realidade física da qual resulta um qualquer grau de dificuldade na comunicação entre realidades separadas no espaço. Trata-se aqui de uma «distância» à qual, em sentido figurado, a tecnologia não pode obviar e para a qual continuam a fazer todo o sentido previsões como a do artigo 102.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.

77. Se o conhecimento do ato em questão pode ser presumido quando o particular se encontra no território de um dos Estados-Membros, a presunção torna-se muito mais problemática quando o interessado se encontra a uma distância considerável das fronteiras da União. Com efeito, esta presunção é inseparável da presunção de conhecimento inerente à publicação de um ato no Jornal Oficial da União Europeia. Esse conhecimento não se pode presumir, sem mais, fora do âmbito de eficácia do direito da União, a qual, aliás, nunca teve a intenção de se manifestar urbi et orbi.

78. Por seu lado, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem insiste desde sempre na importância do momento em que o interessado toma conhecimento «real» do conteúdo do ato que lhe diz respeito a fim de determinar o início da contagem dos prazos processuais ( 31 ).

79. A questão, em suma, é a de saber se, nas circunstâncias do caso, foram dadas aos recorrentes todas as oportunidades que a legislação oferece para argumentar que, por razões de força maior, só «tiveram conhecimento» efetivo das referidas medidas numa data posterior à publicação, com a consequente repercussão, se for esse o caso, na tempestividade dos seus recursos ( 32 ).

E — Tramitação dos recursos no Tribunal Geral. Aplicação indevida do artigo 111.o do respetivo Regulamento de Processo

80. Nos casos aqui em análise sabemos que o Tribunal Geral, nos termos do disposto no artigo 111.o do respetivo Regulamento de Processo, julgou inadmissíveis os recursos interpostos pelos recorrentes com base apenas na respetiva petição e aplicando estritamente o prazo de dois meses fixado no artigo 263.o TFUE. Para o Tribunal Geral foi suficiente a constatação de que os avisos das medidas repressivas tinham sido objeto de publicação oficial, concluindo que, em conformidade com o artigo 102.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, o prazo de dois meses tinha começado a correr catorze dias após a data dessa publicação.

81. Concordo com o Tribunal Geral (n.o 17 dos despachos impugnados em segunda instância) quanto a facto de que os recorrentes nem sequer mencionaram a eventual ocorrência de um caso de força maior ou caso fortuito ex-artigo 45.o do Estatuto do Tribunal de Justiça.

82. Não obstante, os recorrentes tinham salientado que as medidas repressivas não lhes tinham sido notificadas pessoalmente, após terem procedido a uma descrição dos factos (n.os 18 a 36 dos recursos) da qual resultava claramente que o contexto em que foram oficialmente publicadas essas medidas era, pelo menos, de uma considerável instabilidade no território em que se encontravam. E já se disse que o próprio Conselho, no n.o 4 da sua resposta de 14 de junho de 2012 à pergunta colocada pelo Tribunal de Justiça, não hesita em caracterizar a situação na Costa do Marfim em março e abril de 2011 como «caótica».

83. Desde logo, entendo que, em princípio, não compete ao Tribunal de Justiça, em segunda instância, aprofundar as especificidades dessas circunstâncias. Porém, já é da sua competência determinar se o Tribunal Geral, ao inadmitir liminarmente o recurso apenas com base na petição, defendeu suficientemente o direito à proteção jurisdicional efetiva nas muito específicas circunstâncias do caso.

84. Neste sentido, posso concluir desde já que tal não se verificou. Mais concretamente, considero que o Tribunal Geral devia ainda ter dado aos recorrentes a oportunidade de se pronunciarem sobre as razões que, em seu entender, podiam fundamentar a aplicação a este caso, de entre as datas previstas no artigo 263.o TFUE, da relativa ao conhecimento das medidas e não a da sua publicação oficial. Como veremos em seguida, dispunha de meios processuais para o fazer.

85. Dada a gravidade, para os interessados, da consequência inevitavelmente resultante da inadmissibilidade liminarmente decidida pelo Tribunal Geral, entendo que, consideradas as específicas circunstâncias do caso, se impunha uma interpretação e aplicação do Regulamento de Processo do Tribunal Geral mais adequada, no que ao seu resultado diz respeito, às exigências do direito à proteção jurisdicional garantido pelo artigo 47.o CDFUE.

86. Como já vimos, convém repetir que o Tribunal Geral optou por aplicar o artigo 111.o do seu Regulamento de Processo, que lhe permite decidir por despacho os recursos que se apresentem como «manifestamente» inadmissíveis. Ora, nas circunstâncias do caso é duvidoso, pelo que ficou dito, que o fundamento da inadmissibilidade dos recursos aqui considerado fosse «manifesto».

87. Com efeito, entendo que as circunstâncias do caso deviam ter levado o Tribunal Geral a utilizar a possibilidade dada pelo artigo 113.o do mesmo regulamento, que permite ao Tribunal Geral pronunciar-se, a todo o tempo e oficiosamente, sobre os fundamentos de inadmissibilidade de ordem pública, «ouvidas as partes». Esta audiência teria possibilitado que uma eventual decisão de inadmissibilidade fosse tomada na sequência de um processo tramitado com as devidas garantias.

88. Na minha opinião, o artigo 111.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral está reservado para os casos de recursos cuja inadmissibilidade, porque «manifesta», está fora de qualquer dúvida ou discussão e, portanto, pode ser apreciada sem diligências contraditórias, designadamente, sem necessidade de as partes se pronunciarem a esse respeito.

89. O artigo 113.o do Regulamento de Processo, pelo contrário, parte da premissa de que a inadmissibilidade não é manifesta, mas suscetível de diferentes opiniões ou discutível, razão pela qual, justamente, fornece um meio de a questão poder ser discutida. É certo que o facto de o preceito prever a possibilidade da inadmissão «a todo o tempo» leva a pensar que se trata, sobretudo, de permitir a inadmissão do recurso mesmo que este tenha sido liminarmente admitido e quando o processo possa já estar próximo de finalizar mediante uma decisão de mérito. No entanto, e na minha opinião, o que importa é apenas o facto de a expressão «a todo o tempo» abranger também o do início do processo. E, sobretudo, a ideia de que o facto de se permitir a inadmissão num estádio muito avançado do processo revela que o preceito se refere a casos em que a inadmissibilidade não é, em absoluto, «manifesta».

90. Resumindo, o procedimento do Tribunal Geral privou os autores do exercício do seu direito de acesso aos tribunais sem ter esgotado todas as hipóteses processuais disponíveis para verificar com a máxima segurança possível se os recorrentes tinham ou não recorrido tempestivamente aos tribunais a partir do momento em que tiveram conhecimento das medidas que lhe diziam respeito.

91. Na minha opinião, só este motivo é suficiente para dar provimento aos presentes recursos. Não tanto pelo facto de o Tribunal Geral não ter permitido impugnar os atos controvertidos, mas porque não esgotou os meios destinados a possibilitar aos recorrentes a máxima defesa possível da tempestividade, nas circunstâncias do caso, das suas petições de recurso. Usando termos exclusivamente processuais, por ter usado o artigo 111.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral para a tramitação de um fundamento de inadmissibilidade que devia ser tramitado, por exigência do artigo 47.o CDFUE, por meio do artigo 113.o do mesmo regulamento.

92. Neste ponto não posso deixar de salientar que o argumento da segurança jurídica invocado pelo Tribunal Geral no n.o 16 dos despachos recorridos não me parece concludente. É evidente que a preclusão dos prazos processuais se destina a garantir a segurança jurídica evitando a possibilidade de se questionar a todo o tempo a validade de atos e disposições suscetíveis de produzir efeitos jurídicos e, consequentemente, a criar expectativas de terceiros ou até mesmo direitos. No entanto, perante medidas como as que nos ocupam neste processo, o princípio da segurança jurídica deve ser devidamente ponderado em conjunto com outros bens e direitos constitucionais.

93. Por outro lado, devo insistir em que, num caso como o presente, em que os interessados sofrem os efeitos de medidas adotadas num processo no qual não puderam participar, é necessário «maximizar» as oportunidades dadas para obter uma fiscalização judicial das mesmas. Nestes casos, apurar quais os meios processuais que possibilitem o exercício efetivo do direito de acesso a esse remédio torna-se um imperativo, tanto do ponto de vista da proteção dos direitos fundamentais, como do exercício legítimo do poder da União.

F — O procedimento dos mandatários judiciais dos recorrentes neste processo e a sua eventual repercussão na decisão do caso

94. Finalmente, há que prestar atenção a algumas circunstâncias ocorridas durante a tramitação deste processo no Tribunal de Justiça. Não há qualquer dúvida de que uma maior diligência por parte dos recorrentes teria levado a que desenvolvessem, logo nos seus recursos, os argumentos que em entender fundamentavam a tempestividade dos mesmos. E é igualmente verdade que, se não uma grande diligência, bastava pura e simplesmente a diligência mínima exigida no interesse dos seus representados traduzida na comparência dos mandatários judiciais dos recorrentes na audiência pública designada pelo Tribunal de Justiça neste processo e que, por sua causa, não se chegou a realizar. Nela poderia ter elucidado o Tribunal de Justiça sobre as circunstâncias e razões que não teve possibilidade de expor perante o Tribunal Geral.

95. Tudo isto é verdade. Contudo insisto na especificidade das medidas adotadas pelo Conselho contra os recorrentes (medidas restritivas dos seus direitos e liberdades); no processo de elaboração dessas medidas (sem audição nem oportunidade de defesa); no facto de o recurso para o Tribunal Geral ser o único meio de defesa à disposição dos interessados (numa clara exceção ao regime comum de garantias próprio de um Estado de direito); na impossibilidade de uma notificação pessoal das medidas a quem, além do mais, se encontrava fora do território da União e numa situação que o Conselho descreveu como «caótica». Todas estas são circunstâncias que, se, por si mesmas, já constituem situações não negligenciáveis de interferência nos direitos e garantias assegurados pela União, no seu conjunto deram origem a uma situação bastante delicada e crítica do ponto de vista das exigências do princípio do Estado de direito.

96. Finalmente, se a imprevidência dos mandatários dos autores ao interpor os respetivos recursos no Tribunal Geral, por um lado, e a sua injustificada falta de comparência na audiência marcada pelo Tribunal de Justiça, por outro, acabaram por se traduzir na impossibilidade definitiva de os recorrentes se defenderem das medidas aplicadas pelo Conselho, às particulares circunstâncias anteriormente descritas acresceu uma última consequência decididamente evitável.

97. Com efeito, como já se disse, os recorrentes não deixaram de oferecer na sua petição indícios suficientes da especificidade das circunstâncias do caso para que o Tribunal Geral fosse alertado de que as medidas que pretendiam impugnar podiam não ter sido conhecidas nem ser materialmente impugnáveis a partir da data da sua publicação oficial. Atenta a natureza do processo que lhe foi submetido, o Tribunal Geral deveria ter comprovado neste ponto, não tanto uma maior ou menor flexibilidade na interpretação dos prazos processuais, mas sobretudo uma maior consciência relativamente aos princípios constitucionais em jogo, designadamente, o princípio de defesa e, consequentemente, ter dado ainda aos autores a oportunidade de justificar a necessidade de o prazo do artigo 263.o TFUE começar a correr numa data não necessariamente coincidente com a da publicação oficial das medidas. Para isso teria bastado que a sua decisão sobre a inadmissibilidade do recurso tivesse sido proferida nos termos do artigo 113.o do Regulamento de Processo.

98. No que respeita à já referida falta de comparência na audiência, sendo indesculpável enquanto conduta dos mandatários dos recorrentes, não deve prejudicar tão gravemente os direitos destes últimos. Com efeito, os recorrentes, objeto de medidas que afetam a sua liberdade de entrada no território da União e o congelamento dos seus fundos nos Estados-Membros, não deviam suportar até esse ponto as consequências da conduta processual do seu representante, de cujos serviços não estão certamente em condições de prescindir nos mesmos termos em que o pode fazer qualquer outro cidadão cujas circunstâncias não sejam tão específicas como aquelas que lhes dizem respeito ( 33 ). Para garantir uma proteção jurisdicional verdadeiramente efetiva, entendo que quem está numa situação como a dos recorrentes merece, com justiça, que se apurem até à exaustão as oportunidades de defesa dadas pela União. Oportunidades que por si próprias, e como já vimos, são nestes casos muito frágeis.

99. Chegados a este ponto há que especificar os termos em que devem ser julgados os pedidos deduzidos pelos autores nos respetivos recursos de segunda instância.

100. Na minha opinião, há que julgar procedente o segundo fundamento, baseado na aplicação estrita do artigo 263.o TFUE, pois, embora sem se alongarem sobre as suas consequências como seria exigido, os recorrentes mencionaram expressamente o facto de as medidas restritivas não lhes terem sido notificadas pessoalmente. Tal deveria ter sido suficiente para que o Tribunal Geral entendesse que os recursos não eram «manifestamente» inadmissíveis e, por conseguinte, não sendo aplicável o artigo 111.o do seu Regulamento de Processo, as dúvidas eventualmente suscitadas pela admissibilidade dos recursos deviam ser solucionadas ao abrigo do artigo 113.o do mesmo regulamento e, portanto, uma vez ouvidas as partes.

101. A procedência deste segundo fundamento torna logicamente desnecessária a decisão sobre o primeiro, pois o momento processual adequado para o Tribunal Geral se pronunciar sobre a eventual verificação de um caso de força maior será, precisamente, o da decisão da admissibilidade dos recursos, uma vez ouvidas as partes.

VI — Da decisão definitiva da causa pelo Tribunal de Justiça

102. Em conformidade com o artigo 61.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, «[Q]uando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral», podendo «decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral para que este último decida.»

103. Na minha opinião, o Tribunal de Justiça não pode decidir definitivamente o litígio. Sempre no pressuposto de que o objeto do litígio é unicamente a inadmissibilidade dos recursos interpostos contra as medidas controvertidas, nunca estas medidas ou os atos ao abrigo dos quais foram adotadas.

104. Na minha opinião, o Tribunal de Justiça deverá limitar-se a anular os despachos de inadmissibilidade, remetendo os autos ao Tribunal Geral para que este, após dar aos recorrentes e a todas as partes a oportunidade de alegar, nos termos do artigo 113.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral sobre a eventual extemporaneidade dos seus recursos, decida finalmente se estes são ou não admissíveis.

105. Neste contexto, o Tribunal Geral, com base nas alegações recebidas, deverá ponderar todas as circunstâncias do caso e, especialmente, ter em atenção a natureza das medidas controvertidas, o processo da sua adoção, os meios de defesa disponíveis contra elas, a forma e a data em que puderam ser conhecidas com verosimilhança pelos interessados e, por fim e sobretudo, o escasso tempo decorrido entre o termo do prazo previsto no artigo 263.o TFUE e a interposição dos recursos (entre três meses e seis dias, consoante os casos).

106. Por último, entendo que o facto de a recorrente Bonie-Claverie ter sido retirada da lista do anexo II da Decisão 2010/656/PESC não significa necessariamente que o seu recurso tenha deixado de ter objeto, pois uma decisão favorável pode eventualmente constituir um título adequado para a reclamação de uma indemnização pelos danos sofridos.

VII — Despesas

107. Em conformidade com o artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, proponho ao Tribunal de Justiça que determine que reserve para final a decisão sobre as despesas.

VIII — Conclusão

108. Em face do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que decida: Julgar procedente o segundo fundamento do recurso e, em consequência: 1) Anular os despachos do Tribunal Geral, de 13 de julho de 2011, que declararam inadmissíveis os recursos registados com os números T-348/11 a T-352/11. 2) Remeter os processos ao Tribunal Geral para que decida sobre a admissibilidade dos recursos uma vez ouvidas as partes ao abrigo do artigo 113.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral. 3) Reservar para final a decisão sobre as despesas.

( 1 ) Língua original: espanhol.

( 2 ) Processos C-402/05 P e C-415/05 P, Colet., p. I-6351.

( 3 ) Processo C-548/09 P, Colet., p. I-11381.

( 4 ) Através da Posição Comum 2004/852/PESC do Conselho, de 13 de dezembro de 2004, que impõe medidas restritivas contra a Costa do Marfim (JO L 368, p. 50), o Conselho visou aplicar as medidas adotadas na Resolução 1572 (2004) do Conselho de Segurança, incluído o congelamento dos fundos e recursos económicos das pessoas que, segundo o competente Comité das Sanções das Nações Unidas, constituem uma ameaça para a paz e o processo de reconciliação nacional na Costa do Marfim. A fim de pôr em prática as medidas descritas na Posição Comum 2004/852, o Conselho adotou o Regulamento (CE) n.o 560/2005, de 12 de abril de 2005, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades a fim de ter em conta a situação na Costa do Marfim (JO L 95, p. 1). A Posição Comum 2004/852 foi prorrogada e alterada, por último, pela Posição Comum 2008/873/PESC do Conselho, de 18 de novembro de 2008, que renova as medidas restritivas contra a Costa do Marfim (JO L 308, p. 52), sendo finalmente revogada e substituída pela Decisão 2010/656/PESC do Conselho, de 29 de outubro de 2010, que renova as medidas restritivas contra a Costa de Marfim (JO L 285, p. 28).

( 5 ) Decisão 2010/801/PESC do Conselho, de 22 de dezembro de 2010, que altera a Decisão 2010/656/PESC do Conselho que renova as medidas restritivas contra Costa do Marfim (JO L 341, p. 45).

( 6 ) Decisão 2011/17/PESC do Conselho, de 11 de janeiro de 2011, que altera a Decisão 2010/656/PESC do Conselho que renova as medidas restritivas contra a Costa do Marfim (JO L 11, p. 31).

( 7 ) Decisão 2011/18/PESC do Conselho, de 14 de janeiro de 2011, que altera a Decisão 2010/656/PESC do Conselho que renova as medidas restritivas contra a Costa do Marfim (JO L 11, p. 36).

( 8 ) Regulamento (UE) n.o 25/2011 do Conselho, de 14 de janeiro de 2011, que altera o Regulamento (CE) n.o 560/2005 do Conselho, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades a fim de ter em conta a situação na Costa do Marfim (JO L 11, p. 1).

( 9 ) Decisão 2011/221/PESC do Conselho, de 6 de abril de 2011, que altera a Decisão 2010/656/PESC que renova as medidas restritivas contra a Costa do Marfim (JO L 93, p. 20).

( 10 ) Regulamento (UE) n.o 330/2011 do Conselho, de 6 de abril de 2011, que altera o Regulamento (CE) n.o 560/2005 que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades a fim de ter em conta a situação na Costa do Marfim (JO L 93, p. 10).

( 11 ) Decisão 2010/801/PESC do Conselho, já referida na nota 5.

( 12 ) Regulamento n.o 25/2011.

( 13 ) Respetivamente, JO C 353, p. 11; JO C 14, p. 8; e JO C 108, pp. 2 e 4.

( 14 ) Os recursos foram registados sob os números T-348/11 a T-352/11.

( 15 ) N.os 42 e 43.

( 16 ) Decisão de Execução 2012/74/PESC do Conselho, de 10 de fevereiro de 2012, que dá execução à Decisão 2010/656/PESC que renova as medidas restritivas contra a Costa do Marfim (JO L 38, p. 43).

( 17 ) N.o 95 no recurso C-478/11 P; n.o 93 no recurso C-479/11 P; e n.o 92 nos recursos C-480/11 P, C-481/11 P e C-482/11 P.

( 18 ) É jurisprudência reiterada do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem desde o seu acórdão Handyside e Reino Unido de 7 de dezembro de 1976 (recurso n.o 5493/72, n.o 62), que as medidas que privam o proprietário do gozo temporário dos seus bens são abrangidas no artigo 1.o, n.o 2, do Protocolo n.o 1 da CEDH.

( 19 ) É desnecessária qualquer referência, ainda que muito sumária, à literatura sobre o Estado de Direito, mas continuo a considerar muito claras e oportunas as considerações de Thomas Bingham em The Rule of Law, The sixth Sir David Williams Lecture, Centre for Public Law, 16 de novembro de 2006.

( 20 ) Nesse sentido, o recente acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba (C-417/11 P), salienta que, na medida em que o interessado não dispõe de um direito de audição prévia à adoção de uma decisão inicial de congelamento de fundos, o respeito do dever de fundamentação ainda é mais importante, uma vez que constitui a única garantia que permite ao interessado, pelo menos após a adoção dessa decisão, invocar utilmente as vias de recurso à sua disposição para contestar a legalidade da referida decisão (n.o 51).

( 21 ) Bank Melli Iran, já referido (n.o 47), que cita o acórdão Kadi e Al Barakaat Internacional Foundation/Conselho e Comissão, já referido (n.o 336).

( 22 ) Neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de janeiro de 1997, Comissão/Socurte e o. (C-143/95 P, Colet., p. I-1, n.o 31), onde se afirma que «a notificação dos atos comunitários […] comporta necessariamente a comunicação de uma exposição detalhada do conteúdo e dos fundamentos do ato notificado. Com efeito, na falta de tal exposição, o terceiro interessado não poderia conhecer com exatidão o conteúdo e os fundamentos do ato em causa, suscetíveis de lhe permitir interpor utilmente um recurso dessa decisão». O sublinhado é meu.

( 23 ) Bank Melli Iran (n.o 52). A disposição em causa era o artigo 15.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 423/2007 do Conselho, de 19 de abril de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 103, p. 1).

( 24 ) N.o 45.

( 25 ) Subscrevo as considerações do advogado-geral P. Mengozzi nas suas conclusões no processo Bank Melli Iran, em cujo n.o 39 salienta «a natureza profundamente híbrida dos atos que adotem medidas restritivas como os que estão em causa no presente processo». Com efeito, trata-se de atos que têm simultaneamente um alcance geral (na medida em que os seus destinatários são todos os que se encontram obrigados a tornar efetivas as medidas repressivas convencionadas) e um alcance especial (enquanto especificamente destinadas às pessoas que são objeto dessas medidas).

( 26 ) Artigo 7.o, n.o 3, da Decisão 2010/656.

( 27 ) Artigo 11.o-A, n.o 3, do Regulamento n.o 560/2005.

( 28 ) O normal é que, tratando-se de medidas de congelamento de fundos, esse momento coincida com aquele em que o interessado tente infrutiferamente realizar uma operação bancária. Neste sentido, a informação fornecida pelas instituições bancárias pode ser muito útil para prova das declarações de conhecimento feitas pelos interessados. A Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2005, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeito de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo (JO L 309, p. 15), mostra bem o grau de envolvimento exigido às instituições bancárias no âmbito da execução das medidas da União sobre os movimentos de depósitos bancários. Neste sentido, no seu quarto considerando recorda que já a Diretiva 91/308/CEE do Conselho, de 10 de junho de 1991, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para o branqueamento de capitais (JO L 166, p. 77), «exigia que os Estados-Membros proibissem o branqueamento de capitais e obrigassem o setor financeiro, incluindo as instituições de crédito e um vasto leque de outras instituições financeiras, a identificar os seus clientes, a manter registos adequados, a instituir procedimentos internos de formação do pessoal e de prevenção do branqueamento de capitais, e a comunicar eventuais indícios de branqueamento de capitais às autoridade competentes».

( 29 ) V. acórdão Comissão/Socurte e o., já referido (n.o 31).

( 30 ) Para utilizar a expressão paradigmática do acórdão de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento (243/83, Recueil, p. 1339, n.o 23), recentemente utilizada de novo pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 26 de junho de 2012, Polónia/Comissão (C-335/09 P, n.o 48).

( 31 ) Assim, por exemplo, TEDH, acórdão Papachelas c. Grécia de 25 de março de 1999 (recurso n.o 31423/96, n.o 30).

( 32 ) Sem entrar aqui, desde já, numa questão cuja apreciação cabe eventualmente ao Tribunal Geral, não parece, aliás, que tenham existido excessivas dificuldades, pelo menos para provar o momento a partir do qual os recorrentes tiveram efetivo conhecimento das medidas. A própria natureza da medida de congelamento de ativos faz com que apenas se torne eficaz ou se concretize no momento em que se tenta efetuar qualquer ato de disposição relativamente a esses ativos. Neste ponto as instituições financeiras podem dar algum género de informação, como vimos na nota 28. Algo semelhante se pode dizer relativamente às proibições de entrar no território da União, cuja execução compete aos Estados-Membros.

( 33 ) De certo modo parece-me que pode trazer-se à colação a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem sobre o direito que assiste aos particulares de não verem prejudicada a sua defesa num processo penal por causa da conduta negligente do seu defensor oficioso. Por todos, v. TEDH, acórdão Kamasinski e Austria de 19 de dezembro de 1989 (recurso n.o 9783/82).