Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PRIIT PIKAMÄE

apresentadas em 3 de fevereiro de 2022 ( )

Processo C‑121/21

República Checa

contra

República da Polónia

«Incumprimento de Estado – Artigo 259.° TFUE – Prorrogação de uma autorização de exploração da mina de Turów na Polónia próxima da fronteira checa – Diferendo entre a República Checa e a República da Polónia respeitante a impactes ambientais na República Checa – Diretiva 2011/92/UE – Avaliação do impacte de determinados projetos no ambiente (AEA) – Legislação nacional, Decisão AEA e autorização de exploração que contraria o direito da União»





I. Introdução

1. Com a petição que apresentou ao abrigo do artigo 259.° TFUE, a República Checa, apoiada pela Comissão Europeia, pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República da Polónia infringiu diversas regras da União em matéria de proteção do ambiente por ter adotado certas medidas no âmbito do procedimento administrativo que visou prolongar a concessão mineira relativa à mina de lenhite de Turów (Polónia) até 2026.

2. O presente litígio tem por objeto as repercussões transfronteiriças que resultam das atividades mineiras do operador polaco da mina acima mencionada e é um assunto controverso entre os dois Estados‑Membros. Por um lado, a República Checa afirma que os seus cidadãos que se encontrem perto da fronteira sofrem indevidamente as consequências ambientais decorrentes das atividades mineiras, nomeadamente uma importante diminuição do nível das águas subterrâneas, bem como abaixamentos de terrenos. Por outro, a República da Polónia alega que o encerramento da mina provocaria severas perdas económicas, tanto em termos de abastecimento energético como de emprego.

3. Por se tratar do primeiro diferendo interestatal no domínio exclusivamente do direito do ambiente da União a ser submetido à apreciação do Tribunal de Justiça, o acórdão que este virá a proferir no âmbito do presente processo poderá representar um contributo importante para a jurisprudência dos órgãos jurisdicionais internacionais ( ). Neste contexto, é de esperar que as conclusões a que o Tribunal de Justiça chegará neste acórdão constituirão uma base a partir da qual os dois Estados‑Membros poderão chegar a um acordo que lhes permita conciliar os respetivos interesses num espírito de boa vizinhança, e que em simultâneo respeite totalmente o direito da União.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Diretiva 2000/60/CE

4. O artigo 4.°, n.os 1, 4 e 5 da Diretiva 2000/60/CE ( ) dispõe:

«1. Ao garantir a operacionalidade dos programas de medidas especificados nos planos de gestão de bacias hidrográficas:

a) Para as águas de superfície

[...]

ii) Os Estados‑Membros protegerão, melhorarão e recuperarão todas as massas de águas de superfície, sob reserva de aplicação da alínea iii) para as massas de água artificiais e fortemente modificadas, com o objetivo de alcançar um bom estado das águas de superfície 15 anos, o mais tardar, a partir da entrada em vigor da presente diretiva nos termos do anexo V, sob reserva da aplicação das prorrogações determinadas nos termos do n.° 4 e da aplicação dos n.os 5, 6 e 7 e sem prejuízo do disposto no n.° 8;

[...]

b) Para as águas subterrâneas

[...]

ii) Os Estados‑Membros protegerão, melhorarão e reconstituirão todas as massas de água subterrâneas, garantirão o equilíbrio entre as captações e as recargas dessas águas, com o objetivo de alcançar um bom estado das águas subterrâneas, 15 anos, o mais tardar, a partir da entrada em vigor da presente diretiva, de acordo com o disposto no anexo V, sem prejuízo da aplicação das prorrogações determinadas nos termos do n.° 4 e da aplicação dos n.os 5, 6 e 7, bem como do n.° 8 do presente artigo e sob condição de aplicação da alínea j) do n.° 3 do artigo 11.°;

[...]

4. Os prazos estabelecidos no n.° 1 podem ser prorrogados para efeitos de uma realização gradual dos objetivos para as massas de água, desde que não se verifique mais nenhuma deterioração no estado da massa de água afetada ou se verifiquem todas as seguintes condições:

a) Os Estados‑Membros verifiquem que as necessárias melhorias do estado das massas de água não podem ser todas razoavelmente alcançadas dentro do calendário determinado nesse número devido, pelo menos, a uma das seguintes razões:

i) a escala das melhorias necessárias só pode, por razões de exequibilidade técnica, ser realizada por fases que excedam o calendário;

ii) é desproporcionadamente dispendioso completar as melhorias nos limites do calendário estabelecido;

iii) as condições naturais não permitem melhorias atempadas do estado da massa de água;

b) A prorrogação do prazo, bem como a respetiva justificação, sejam especificamente referidos e explicados no plano de gestão de bacia hidrográfica exigido nos termos do artigo 13.°;

c) As prorrogações sejam limitadas a períodos que não excedam o período abrangido por duas novas atualizações do plano de gestão de bacia hidrográfica, exceto nos casos em que as condições naturais sejam tais que os objetivos não possam ser alcançados nesse período;

d) Tenham sido inscritos no plano de gestão de bacia hidrográfica uma breve descrição das medidas exigidas nos termos do artigo 11.° consideradas necessárias para que as massas de água venham progressivamente a alcançar o estado exigido no final do prazo prorrogado, a justificação de eventuais atrasos significativos na aplicação dessas medidas bem como o calendário previsto para a respetiva execução. Nas atualizações do plano de gestão de bacia hidrográfica deverão ser incluídas uma análise da execução das medidas previstas e uma breve descrição de quaisquer medidas adicionais.

5. Os Estados‑Membros podem procurar alcançar objetivos ambientais menos estritos do que os previstos nas alíneas a) e b) do n.° 1 para determinadas massas de água, quando estas estejam tão afetadas pela atividade humana, conforme determinado de acordo com o n.° 1 do artigo 5.°, ou o seu estado natural seja tal que se revele inexequível ou desproporcionadamente oneroso alcançar esses objetivos, e desde que se verifiquem todas as condições seguintes:

a) As necessidades ambientais e socioeconómicas servidas por tal atividade humana não possam ser satisfeitas por outros meios que constituam uma opção ambiental melhor que não implique custos desproporcionados;

b) Os Estados‑Membros assegurem:

– no caso das águas de superfície, a consecução do mais alto estado ecológico e químico possível, dados impactos que não poderiam razoavelmente ter sido evitados devido à natureza da atividade humana ou da poluição,

– no caso das águas subterrâneas, a menor modificação possível do estado destas águas, dados impactos que não poderiam razoavelmente ter sido evitados devido à natureza da atividade humana ou da poluição;

c) Não se verifiquem novas deteriorações do estado da massa de água afetada;

d) A definição de objetivos ambientais menos exigentes, e a sua justificação, tenham sido especificamente referidos no plano de gestão de bacia hidrográfica exigido nos termos do artigo 13.°, e esses objetivos serem revistos de seis em seis anos.»

2. Diretiva 2003/4/CE

5. Nos termos do artigo 7.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2003/4/CE ( ):

«1. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para garantir que as autoridades públicas organizem a informação sobre ambiente na sua posse ou detida em seu nome e pertinente para o desempenho das suas funções, com vista à sua divulgação ao público de uma forma ativa e sistemática, através, nomeadamente, de tecnologias telemáticas e/ou eletrónicas, quando estas estejam disponíveis.

[...]

2. A informação a disponibilizar e a divulgar deve ser atualizada sempre que adequado e incluir, pelo menos:

[...]

f) Licenças e autorizações com impacto significativo sobre o ambiente e acordos sobre ambiente, ou uma referência ao local onde tais informações possam ser solicitadas ou obtidas ao abrigo do artigo 3.°;

[...]»

3. Diretiva AEA

6. O artigo 1.° da Diretiva 2011/92/UE ( ) prevê:

«1. A presente diretiva aplica‑se à avaliação dos efeitos no ambiente de projetos públicos e privados suscetíveis de terem um impacto considerável no ambiente.

2. Na aceção da presente diretiva, entende‑se por:

a) “Projeto”:

– a realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras,

– outras intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração dos recursos do solo;

[...]

c) “Aprovação”: a decisão da autoridade ou das autoridades competentes que confere ao dono da obra o direito de realizar o projeto;

[...]»

7. O artigo 2.°, n.os 1 e 2, dessa diretiva dispõe:

«1. Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para garantir que, antes de concedida a aprovação, os projetos que possam ter impactos significativos no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, fiquem sujeitos a um pedido de autorização e a uma avaliação dos seus impactos no ambiente. Esses projetos são definidos no artigo 4.°

2. A avaliação de impacto ambiental pode ser integrada nos processos existentes para aprovação de projetos nos Estados‑Membros, ou, na falta deles, noutros processos ou em processos a estabelecer para responder aos objetivos da presente diretiva.»

8. Por força do artigo 3.°, n.° 1, alínea c), da referida diretiva, a avaliação de impacte ambiental identificará, descreverá e avaliará de modo adequado, em função de cada caso particular, os efeitos significativos indiretos de um projeto sobre, designadamente, a água.

9. O artigo 4.° desta mesma diretiva tem a seguinte redação:

«1. Sem prejuízo do disposto no artigo 2.°, n.° 4, os projetos incluídos no anexo I serão submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5.° a 10.°

2. Sem prejuízo do disposto no artigo 2.°, n.° 4, os Estados‑Membros determinarão, relativamente aos projetos incluídos no anexo II, se o projeto deve ser submetido a uma avaliação nos termos dos artigos 5.° a 10.° Os Estados‑Membros procedem a essa determinação:

a) Com base numa análise caso a caso;

ou

b) Com base nos limiares ou critérios por eles fixados.

Os Estados‑Membros podem decidir aplicar os dois procedimentos referidos nas alíneas a) e b).

[...]

4. Caso os Estados‑Membros decidam exigir uma determinação para os projetos enumerados no Anexo II, o dono da obra deve fornecer informações sobre as características do projeto e os seus eventuais efeitos significativos no ambiente. A lista detalhada das informações a fornecer é especificada no Anexo II‑A. O dono da obra deve ter em conta, se necessário, os resultados disponíveis de outras avaliações dos efeitos no ambiente realizadas por força de legislação da União diversa da presente diretiva. O dono da obra pode também fornecer uma descrição das características do projeto e/ou das medidas previstas para evitar ou prevenir potenciais efeitos negativos significativos no ambiente.

5. A autoridade competente procede à sua determinação com base nas informações fornecidas pelo dono da obra nos termos do n.° 4, tendo em conta, se relevante, os resultados de verificações preliminares ou avaliações dos efeitos no ambiente realizadas por força de legislação da União diversa da presente diretiva. A determinação deve ser disponibilizada ao público e:

a) Caso seja decidido que é necessária uma avaliação do impacto ambiental, indicar as principais razões para a exigência dessa avaliação, tendo como referência os critérios relevantes enumerados no Anexo III; ou

b) Caso seja decidido que não é necessária uma avaliação de impacto ambiental, indicar as principais razões para a não exigência dessa avaliação, tendo como referência os critérios relevantes enumerados no Anexo III, e, se proposto pelo dono da obra, indicar as características do projeto e/ou as medidas previstas para evitar ou prevenir o que, de outro modo, teria resultado em efeitos negativos significativos no ambiente.

6. Os Estados‑Membros asseguram que a autoridade competente procede à sua determinação o mais rapidamente possível e num prazo não superior a 90 dias a contar da data em que o dono da obra tiver entregado todas as informações exigidas nos termos do n.° 4. Em casos excecionais relacionados, por exemplo, com a natureza, complexidade, localização e dimensão do projeto, a autoridade competente pode prolongar o prazo para proceder à sua determinação; nesse caso, a autoridade competente informa o dono da obra por escrito das razões que justificam a prorrogação do prazo e da data na qual prevê proceder à sua determinação.»

10. O artigo 5.°, n.os 1 e 2, da Diretiva AEA está redigido nos seguintes termos:

«1. Caso seja necessária uma avaliação de impacto ambiental, o dono da obra elabora e apresenta um estudo de impacto ambiental. As informações a fornecer pelo dono da obra devem incluir, pelo menos:

[...]

2. Se solicitado pelo dono da obra, as autoridades competentes, tendo em conta as informações fornecidas pelo próprio, em especial, sobre as características específicas do projeto, incluindo a sua localização e capacidade técnica, e o seu provável impacto no ambiente, deve emitir um parecer sobre o âmbito e o nível de pormenor das informações a incluir pelo dono da obra no relatório de avaliação do impacto ambiental, nos termos do n.° 1 do presente artigo. Antes de emitir o seu parecer, a autoridade competente consulta as autoridades referidas no artigo 6.°, n.° 1.

Os Estados‑Membros também podem requerer o parecer das autoridades competentes tal como referido no primeiro parágrafo, independentemente do facto de o dono da obra o ter ou não solicitado.»

11. O artigo 6.° desta diretiva enuncia:

«1. Os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para assegurar que as autoridades a quem o projeto possa interessar, em virtude da sua responsabilidade específica em matéria de ambiente ou das suas competências a nível local e regional, tenham a possibilidade de emitir o seu parecer sobre as informações fornecidas pelo dono da obra e sobre o pedido de autorização, tendo em conta, se for caso disso, os casos referidos no artigo 8.°‑A, n.° 3. Para o efeito, os Estados‑Membros designam as autoridades a consultar, em geral ou caso a caso. As informações reunidas nos termos do artigo 5.° são transmitidas a essas autoridades. As regras relativas à consulta são fixadas pelos Estados‑Membros.

2. A fim de assegurar a efetiva participação do público interessado no processo de tomada de decisão, o público é informado por via eletrónica e através de avisos públicos ou por outros meios adequados, das seguintes questões no início do processo de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o artigo 2.°, n.° 2, o mais tardar, logo que seja razoavelmente possível fornecer a informação:

[...]

3. Os Estados‑Membros devem assegurar que seja disponibilizado ao público em causa, em prazos razoáveis, o acesso:

[...]

c) De acordo com o disposto na Diretiva 2003/[4], a outra informação não referida no n.° 2 do presente artigo que seja relevante para a decisão nos termos do artigo 8.° desta diretiva e que só esteja disponível depois de o público em causa ser informado nos termos do n.° 2 do presente artigo.

4. Ao público em causa deve ser dada a oportunidade efetiva de participar suficientemente cedo nos processos de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o artigo 2.°, n.° 2, devendo ter, para esse efeito, o direito de apresentar as suas observações e opiniões, quando estão ainda abertas todas as opções, à autoridade ou autoridades competentes antes de ser tomada a decisão sobre o pedido de aprovação.

5. Compete aos Estados‑Membros estabelecer as modalidades concretas relativas à informação do público (por exemplo, através da afixação de cartazes numa determinada área ou da publicação em jornais locais) e à consulta do público em causa (por exemplo, por escrito ou por inquérito público). Os Estados‑Membros adotam as medidas necessárias para assegurar que as informações relevantes são acessíveis ao público por via eletrónica, através de, pelo menos, um portal central ou pontos de acesso facilmente acessíveis, ao nível administrativo adequado.

6. São fixados prazos razoáveis para as diferentes fases, de modo a prever tempo suficiente para:

a) Informar as autoridades a que se refere o n.° 1, e o público; e

b) As autoridades a que se refere o n.° 1, e o público em causa prepararem e participarem efetivamente no processo de tomada de decisão ambiental, sem prejuízo do disposto no presente artigo.

7. Os prazos para a consulta do público em causa sobre o relatório de avaliação do impacto ambiental a que se refere o artigo 5.°, n.° 1, não podem ser inferiores a 30 dias.»

12. O artigo 7.° da referida diretiva dispõe:

«1. Sempre que um Estado‑Membro tiver conhecimento de que um projeto pode vir a ter efeitos significativos no ambiente de outro Estado‑Membro ou sempre que um Estado‑Membro que possa vir a ser significativamente afetado o solicitar, o Estado‑Membro em cujo território se prevê a realização do projeto deve enviar ao Estado‑Membro afetado, o mais rapidamente possível e o mais tardar quando informar o seu próprio público, nomeadamente:

a) Uma descrição do projeto, acompanhada de toda a informação disponível sobre os seus eventuais impactos transfronteiriço;

b) Informação sobre a natureza da decisão que poderá ser tomada.

O Estado‑Membro em cujo território se prevê a realização do projeto deve dar ao outro Estado‑Membro um prazo razoável para que este informe se deseja participar no processo de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o artigo 2.°, n.° 2, podendo incluir a informação referida no n.° 2 do presente artigo.

2. Se o Estado‑Membro que receber informação nos termos do n.° 1 indicar que tenciona participar no processo de tomada de decisão no domínio do ambiente a que se refere o artigo 2.°, n.° 2, o Estado‑Membro em cujo território se prevê a realização do projeto deve enviar ao Estado‑Membro afetado, se não o tiver já feito, a informação que deve ser transmitida nos termos do artigo 6.°, n.° 2, e disponibilizada nos termos do artigo 6.°, n.° 3, alíneas a) e b).

[...]

5. As disposições de execução do disposto nos números 1 a 4 do presente artigo, incluindo o estabelecimento de prazos para as consultas, são determinadas pelos Estados‑Membros em causa, com base nas disposições e prazos referidos no artigo 6.°, n.os 5 a 7, e devem ser de molde a permitir que o público em causa do território do Estado‑Membro afetado participe efetivamente nos processos de tomada de decisões ambientais a que se refere o artigo 2.°, n.° 2, relativos ao projeto.»

13. O artigo 8.° desta mesma diretiva prevê:

«Os resultados das consultas e as informações obtidas por força dos artigos 5.° a 7.° devem ser tomados em devida consideração no âmbito do processo de aprovação.»

14. Nos termos do artigo 8.°‑A da Diretiva AEA:

«1. A decisão que concede a autorização deve incorporar, pelo menos, as seguintes informações:

[...]

b) As condições ambientais apensas à decisão, uma descrição das principais características do projeto e/ou das medidas previstas para evitar, prevenir ou reduzir e, se possível, compensar os efeitos negativos significativos no ambiente e, se adequado, as medidas de monitorização.

[...]

3. No caso de Estados‑Membros que utilizam os procedimentos referidos no artigo 2.°, n.° 2, que não sejam procedimentos de aprovação, os requisitos previstos nos n.os 1 e 2 do presente artigo, consoante o caso, são considerados cumpridos quando qualquer decisão proferida no contexto destes procedimentos contenha as informações previstas nesses números e existam mecanismos que permitam o cumprimento do disposto no n.° 6 do presente artigo.

[...]»

15. O artigo 9.° desta diretiva tem a seguinte redação:

«1. Depois de tomada a decisão de conceder ou recusar a autorização, a autoridade ou autoridades competentes devem informar prontamente do facto o público e as autoridades a que se refere o artigo 6.°, n.° 1, de acordo com os procedimentos nacionais, e garantir que as seguintes informações são postas à disposição do público e das autoridades referidas no artigo 6.°, n.° 1, tendo em conta, se for caso disso, os casos a que se refere o artigo 8.°‑A, n.° 3:

a) O teor da decisão e as condições que eventualmente a acompanhem, tal como referido no artigo 8.°‑A, n.os 1 e 2;

b) Os motivos e considerações principais em que se baseia a decisão, incluindo informações sobre o processo de participação do público; Incluem‑se igualmente o resumo dos resultados das consultas e as informações obtidas nos termos dos artigos 5.° a 7.° e a forma como esses resultados foram incorporadas ou diversamente tidas em conta, em especial as observações recebidas do Estado‑Membro afetado referido no artigo 7.°

2. A autoridade ou as autoridades competentes devem informar qualquer Estado‑Membro que tenha sido consultado nos termos do artigo 7.°, enviando‑lhes a informação referida no n.° 1 do presente artigo.

Os Estados‑Membros consultados devem assegurar que essa informação seja colocada, de forma adequada, à disposição do público em causa no seu próprio território.»

16. O artigo 11.°, n.os 1 e 2, da referida diretiva estabelece:

«1. Os Estados‑Membros devem assegurar que, de acordo com o sistema jurídico nacional relevante, os membros do público em causa que:

a) Tenham um interesse suficiente ou, em alternativa

b) Invoquem a violação de um direito, sempre que a legislação de processo administrativo de um Estado‑Membro assim o exija como requisito prévio,

tenham a possibilidade de interpor recurso perante um tribunal ou outro órgão independente e imparcial criado por lei para impugnar a legalidade substantiva ou processual de qualquer decisão, ato ou omissão abrangidos pelas disposições de participação do público estabelecidas na presente diretiva.

2. Os Estados‑Membros devem determinar a fase na qual as decisões, atos ou omissões podem ser impugnado[s].»

17. O anexo I da Diretiva AEA, sob a epígrafe «Projetos abrangidos pelo artigo 4.°, n.° 1», menciona, no seu ponto 19, as «[p]edreiras e minas a céu aberto numa área superior a 25 hectares ou extração de turfa numa área superior a 150 hectares», e, no ponto 24, «[q]ualquer alteração ou ampliação de projetos incluídos no presente anexo, se essa alteração ou ampliação, em si mesma, corresponder aos eventuais limiares estabelecidos no presente anexo».

18. O anexo II desta diretiva, sob a epígrafe «Projetos abrangidos pelo artigo 4.°, n.° 2», menciona, no seu ponto 2, alínea a), as «[p]edreiras, minas a céu aberto e extração de turfa (projetos não incluídos no anexo I)», no seu ponto 2, alínea e), as «[i]nstalações industriais de superfície para a extração de hulha, petróleo, gás natural, minérios e xistos betuminosos», e, no ponto 13, alínea a), «[q]ualquer alteração ou ampliação de projetos incluídos no anexo I ou no presente anexo, já autorizados, executados ou em execução, que possam ter impactos negativos importantes no ambiente (alteração ou ampliação não incluída no anexo I)».

B. Direito polaco

1. Lei relativa às informações sobre o ambiente

19. O artigo 72.°, n.os 1 e 2, da ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Lei relativa à Disponibilização de Informações sobre o Ambiente e sobre a Sua Proteção, sobre a Participação do Público na Proteção do Ambiente e na Avaliação do Impacte Ambiental), de 3 de outubro de 2008 (Dz. U. n.° 199, posição 1227, a seguir «Lei relativa às Informações sobre o Ambiente»), dispõe:

«1. A decisão sobre as condições ambientais deve ser tomada antes da obtenção:

[...]

4) [...] da concessão para a extração de minério nas jazidas [...];

[...]

2. A necessidade de decisão sobre as condições ambientais não se aplica às alterações:

[...]

2) de uma concessão ou de uma decisão referida no n.° 1, pontos 4 e 5, entre os quais:

[...]

k) a prorrogação única até 6 anos da validade de uma concessão para a extração de lenhite se a prorrogação da concessão for motivada por uma gestão racional da jazida sem extensão do âmbito da concessão,

[...]»

2. Código das Minas

20. O artigo 33.° da ustawa Prawo geologiczne i górnicze (Lei que institui o Código dos Recursos Geológicos e o Código das Minas), de 9 de junho de 2011 (Dz. U. n.° 163, posição 981, a seguir «Código das Minas»), prevê:

«[...] Se, antes da atribuição de uma concessão e com base num procedimento aberto à participação pública, tiver sido adotada uma decisão que defina os requisitos relativos à proteção do ambiente, as disposições relativas à participação de organizações públicas não se aplicam ao processo atribuição de uma concessão.»

3. Lei relativa ao Procedimento Administrativo

21. Nos termos do artigo 50.°, n.° 1, da ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Lei relativa ao Procedimento Administrativo), de 30 de agosto de 2002 (Dz. U. n.° 153, posição 1270):

«Tem legitimidade para interpor recurso qualquer pessoa que tenha um interesse jurídico em fazê‑lo, o Ministério Público, o Provedor de Justiça, o Curador de Menores e qualquer organismo público no contexto da sua atividade legal em processos relacionados com os interesses de terceiros, caso tenham participado no procedimento administrativo.»

22. Na sua contestação, a República da Polónia invoca determinadas alterações introduzidas na sua legislação referida nos números anteriores, introduzidas pela Lei de 30 de março de 2021 que altera a Lei relativa às Informações sobre o Ambiente. Estas alterações tiveram por objetivo facilitar o exercício, pelo público interessado, dos direitos previstos no artigo 11.° da Diretiva AEA. Este público passou a poder obter informações sobre a tomada de determinadas decisões sem ter de questionar o organismo que as adotou. O público obteve novos direitos de recurso em relação às autorizações concedidas depois de ter corrido um procedimento e de ter sido adotada uma decisão sobre as condições ambientais, em cujo âmbito que tenha participado. O artigo 33.° do Código das Minas foi alterado para que os novos direitos decorrentes da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente também se apliquem aos procedimentos de aprovação de autorizações, conduzidos ao abrigo deste código, que tenham sido antecedidos de uma decisão sobre as condições ambientais.

III. Antecedentes do litígio e procedimento pré‑contencioso

23. A mina de lenhite a céu aberto de Turów está situada em território polaco, nas proximidades das fronteiras com a República Checa e com a República Federal da Alemanha.

24. Em 27 de abril de 1994, as autoridades polacas competentes, por meio da autorização n.° 65/94, atribuíram à PGE Elektrownia Bełchatów S.A., atual PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. (a seguir «operador»), uma concessão para a exploração mineira desta mina por um período de 26 anos, ou seja até 30 de abril de 2020.

25. Em 2 de março de 2015, o operador requereu ao diretor regional da Proteção do Ambiente de Wrocław (Polónia), uma decisão sobre as condições ambientais para efeitos da execução do projeto que se encontra definido como a prorrogação da exploração do filão de lenhite de Turów até 2044. A República Checa e a República Federal da Alemanha participaram ambas no processo de consulta desencadeado por esse requerimento.

26. Em 24 de outubro de 2019, o operador apresentou um pedido de prorrogação desta concessão por um período de seis anos, ao abrigo do artigo 72.°, n.° 2, da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente.

27. Em 21 de janeiro de 2020, o diretor regional da Proteção do Ambiente de Wrocław adotou a Decisão relativa à avaliação dos impactes de determinados projetos no ambiente (a seguir «Decisão AEA») e, em 23 de janeiro de 2020, declarou‑a imediatamente executória. Em 24 de janeiro de 2020, o operador juntou a Decisão AEA ao pedido de prorrogação da concessão de exploração mineira apresentado em 24 de outubro de 2019.

28. Por Decisão de 20 de março de 2020, o Ministro do Clima da República da Polónia autorizou a extração de lenhite até 2026 (a seguir «Decisão 2026»).

29. Diversas personalidades e entidades checas, entre as quais organizações não governamentais, apresentaram reclamações ou interpuseram recurso das decisões mencionadas nos dois parágrafos anteriores.

30. Por considerar que a República da Polónia, ao ter concedido aquela autorização, violou o direito da União em vários aspetos, a República Checa, em 30 de setembro de 2020, submeteu o assunto à apreciação da Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 259.° TFUE.

31. Em 30 de outubro de 2020, a República da Polónia apresentou as suas observações. Em 13 de novembro de 2020, foram ouvidas as observações orais destes dois Estados‑Membros numa audição organizada pela Comissão.

32. Em 17 de dezembro de 2020, a Comissão emitiu um parecer fundamentado, no qual acusou a República da Polónia de várias violações do direito da União. Em especial, a Comissão considerou que, ao ter adotado o artigo 72.°, n.° 2, ponto 2, alínea k), da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente, que permitia prorrogar por seis anos uma autorização de extração de lenhite sem necessidade de realizar uma avaliação de impacto no ambiente, este Estado‑Membro violou o artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva AEA.

33. Em 28 de abril de 2021, foi adotada a decisão de prorrogar a validade da autorização n.° 65/94 até 2044 (a seguir «Decisão 2044»).

IV. Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

34. Em 26 de fevereiro de 2021, a República Checa intentou a presente ação por incumprimento. A República da Polónia pede que a ação seja julgada improcedente e que a República Checa seja condenada nas despesas.

35. Tendo a República Checa apresentado um pedido de medidas provisórias, a vice‑presidente do Tribunal de Justiça, por Despacho de 21 de maio de 2021 ( ), ordenou à República da Polónia a cessação imediata das atividades de extração de lenhite na mina de Turów, devendo essa cessação manter‑se até que seja proferido acórdão que ponha termo ao processo C‑121/21.

36. Por Decisão de 1 de julho de 2021, o presidente do Tribunal de Justiça autorizou a Comissão a intervir em apoio dos pedidos da República Checa.

37. Por Decisão de 14 de julho de 2021, o presidente do Tribunal de Justiça deferiu o pedido da República da Polónia de submeter o presente processo a tramitação acelerada, ao abrigo do artigo 133.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

38. Por cartas da Secretaria do Tribunal de Justiça de 20 de julho de 2021, no contexto das medidas de organização do processo previstas no artigo 62.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a República da Polónia foi convidada a pronunciar‑se sobre o parecer fundamentado da Comissão e a esta instituição foi pedido que apresentasse o referido parecer na língua de processo, o polaco, bem como que se pronunciasse sobre alguns pedidos formulados na petição. Os destinatários destas cartas atuaram em conformidade com o pedido.

39. Tendo a República Checa apresentado um pedido de medidas provisórias, a vice‑presidente do Tribunal de Justiça, por Despacho de 20 de setembro de 2021 ( ), condenou a República da Polónia a pagar à Comissão uma sanção pecuniária compulsória de 500 000 euros por dia, a contar da data de notificação do referido despacho ao referido Estado‑Membro e até que este desse cumprimento do Despacho da vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 21 de maio de 2021. Nesse mesmo despacho, a vice‑presidente indeferiu o pedido de revogação do referido despacho apresentado pela República da Polónia ao abrigo do artigo 163.° do Regulamento de Processo.

40. Em 9 de novembro de 2021 realizou‑se uma audiência de alegações, tendo a República Checa, a República da Polónia e a Comissão, estado presentes e tendo sido devidamente representadas.

41. Na audiência, a República Checa, interrogada a esse respeito, esclareceu que mantinha o seu pedido respeitante à cessação dos incumprimentos alegados.

V. Análise jurídica

A. Observações preliminares

42. Antes de iniciar o exame individual dos fundamentos apresentados pela República Checa, entendo ser necessário recordar as regras comuns que regem a tramitação da ação por incumprimento ao abrigo dos artigos 258.° e 259.° TFUE, que tem por objetivo que seja declarado que o comportamento de um Estado‑Membro viola o direito da União e que seja posto termo a esse comportamento ( ). A este respeito, cabe observar que, malgrado as diferenças pontuais existentes a nível processual, que dependem de quem seja o autor da ação por incumprimento – a Comissão ou um Estado‑Membro –, há regras comuns a que, sem exceção, as partes estão sujeitas, entre as quais aquelas que são relativas ao ónus da prova e aquelas que dizem respeito à data de referência para efeitos da apreciação da existência de um incumprimento num determinado caso.

43. A evocação das referidas regras parece‑me particularmente pertinente no contexto da presente análise, atendendo à complexidade factual do presente processo, bem como à circunstância de os incumprimentos alegados pela República Checa abrangerem uma multiplicidade de aspetos da ordem jurídica polaca, concretamente a adoção de atos legislativos, mas também de decisões administrativas, que sofreram alterações ao longo do tempo. A aplicação dessas regras comuns pretende garantir um exame preciso e coerente da conformidade dos referidos atos nacionais com o direito da União, cujo primado deve ser respeitado por todos os Estados‑Membros ( ).

1. Regras relativas ao ónus da prova no contexto de uma ação por incumprimento

44. Por a tramitação processual no Tribunal de Justiça no contexto de uma ação por incumprimento intentada ao abrigo dos artigos 258.° e 259.° TFUE se caracterizar pelo princípio do contraditório, cabe ao demandante demonstrar a existência do incumprimento alegado submetendo ao Tribunal de Justiça os elementos necessários para que este verifique a existência desse incumprimento. Não existe assim nenhuma diferença em termos processuais no que respeita ao tratamento reservado às duas modalidades previstas nos Tratados ( ).

45. Além disso, resulta do artigo 120.°, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça e da jurisprudência relativa a esta disposição que a petição inicial deve indicar o objeto do litígio e conter uma exposição sumária dos fundamentos e que esses elementos devem ser suficientemente claros e precisos para permitir à parte demandada preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização. Daqui resulta que os elementos essenciais de facto e de direito nos quais assenta uma ação devem ressaltar, de forma coerente e compreensível, do texto da própria petição e que os pedidos que aí figuram devem ser formulados de forma inequívoca a fim de evitar que o Tribunal de Justiça decida ultra petita ou que não se pronuncie sobre um fundamento ( ). Em contrapartida, cabe ao Estado‑Membro demandado contestar de modo substancial e detalhado os dados assim apresentados e as consequências que daí decorrem ( ).

46. Os argumentos que as partes apresentaram no presente processo serão assim rigorosamente examinados à luz das regras do ónus da prova que acabo de expor no parágrafo anterior.

2. Data de referência para efeitos da apreciação da existência de um incumprimento

47. Outro aspeto essencial ao qual se deve atender no quadro do exame diz respeito à data de referência para efeitos da apreciação da existência de um incumprimento. Resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, no que respeita ao processo previsto no artigo 258.° TFUE, a data de referência corresponde ao termo do prazo fixado no parecer fundamentado que a Comissão emitiu ao abrigo dessa disposição. A necessidade de, para efeitos da apreciação da existência de um incumprimento, se tomar por base essa data de referência é particularmente evidente nos casos em que as circunstâncias do processo evoluíram enquanto este decorria, muitas vezes na sequência da intervenção do próprio Estado‑Membro inadimplente, por exemplo na sequência de uma alteração da legislação nacional considerada contrária ao direito da União.

48. Há que fixar uma data de referência que corresponda a uma fase determinada do processo para se evitar que a ação por incumprimento fique desprovida de objeto devido a essa alteração de circunstâncias. A necessidade de se determinar claramente o objeto do litígio é evidente se atendermos ao objetivo da ação por incumprimento, a saber, permitir que o Tribunal de Justiça declare que um Estado‑Membro violou o direito da União. Além disso, esta abordagem tem a vantagem de garantir que os direitos processuais dos Estados‑Membros são respeitados quando a Comissão intervém para pôr termo a essa violação do direito da União, o que seria difícil se os Estados‑Membros fossem obrigados, na sua defesa, a tomar posição sobre qualquer alteração do objeto do litígio ocorrida devido a uma alteração de circunstâncias.

49. É evidente que não é possível proceder a uma aplicação direta desta jurisprudência ao processo previsto no artigo 259.° TFUE, dado que foi o próprio Estado‑Membro – e não a Comissão – que desencadeou o processo. Coloca‑se assim a questão de saber qual é a data de referência para efeitos da apreciação da existência do incumprimento no contexto de semelhante processo. A este propósito, importa sublinhar que a necessidade de o assunto ser previamente submetido à Comissão, conforme previsto no segundo parágrafo do referido artigo, constitui um requisito de natureza processual para se poder intentar posteriormente uma ação no Tribunal de Justiça. Com efeito, importa não esquecer a importância desta fase do processo, atendendo às consequências jurídicas que dela decorrem, como a obrigação de a Comissão ouvir as duas partes que devem apresentar as suas observações por escrito e oralmente, bem como o início do prazo de três meses a partir do qual o Estado‑Membro pode recorrer ao Tribunal de Justiça no caso de a Comissão não ter formulado o seu parecer fundamentado.

50. Parece‑me que a observância do princípio do contraditório que caracteriza esta fase do processo, conforme expressamente se menciona no terceiro parágrafo do referido artigo, exige que o Estado‑Membro demandante apresente logo no seu ofício que submete à Comissão todos os fundamentos relativos à pretensa violação do direito da União e todos os elementos de prova correspondentes. Além disso, desse ofício deve claramente resultar que o Estado‑Membro demandante está a ponderar intentar uma ação ao abrigo do artigo 259.° TFUE e que não pretende apenas solicitar à Comissão que esta desencadeie o processo ao abrigo do artigo 258.° TFUE. Resulta do que precede que é nesta fase do processo que o objeto do litígio se define ( ).

51. Uma vez que o Estado‑Membro demandante não está, primeiro, vinculado pelas conclusões que a Comissão apresenta no seu parecer fundamentado e, segundo, obrigado a passar por outras fases do processo – ao contrário do que sucede com a Comissão no contexto de uma ação por incumprimento intentada ao abrigo do artigo 258.° TFUE – parece‑me lógico que se defina a data em que o assunto foi submetido pelo Estado‑Membro demandante à Comissão como a data de referência para apreciar o incumprimento, na aceção do direito processual ( ). Uma aplicação análoga da jurisprudência do Tribunal de Justiça, que tome também em consideração as especificidades do processo previsto no artigo 259.° TFUE, parece‑me tanto mais adequada porquanto semelhante abordagem se impõe pelas mesmas considerações relativas ao processo previsto no artigo 258.° TFUE e evocadas nos parágrafos anteriores, a saber, a necessidade de identificar de forma suficientemente precisa o objeto do litígio, independentemente de uma eventual alteração das circunstâncias, bem como a obrigação de respeitar os direitos processuais dos Estados‑Membros.

52. Pelas razões acima expostas, parece‑me que o objeto do presente litígio deve, em princípio, estar limitado à situação legislativa e administrativa existente no momento em que o assunto foi submetido à Comissão pela República Checa. Isto não obsta a que determinados factos posteriores a esta data possam também ser considerados pertinentes. Todavia, recordo que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, só a título excecional é possível tomar em consideração factos posteriores, ou seja, quando esses factos possuem a mesma natureza que o comportamento em causa ou não alteram substancialmente a essência do elemento criticado ( ). Esta jurisprudência baseia‑se no argumento lógico segundo o qual um Estado‑Membro não se pode furtar a uma ação que assenta na violação do direito da União através de uma astúcia formal, ou seja, através da alteração da legislação ou da adoção de uma nova decisão que, contudo, continua a incluir os mesmos elementos contrários ao direito da União.

B. Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.os 1, 2, 4 e 6, do artigo 5.°, n.os 1 e 2, bem como dos artigos 6.° a 9.° da Diretiva AEA (prorrogação da autorização para extrair lenhite por um período de seis anos sem proceder a uma avaliação de impacte ambiental)

1. Argumentos das partes

53. Com o seu primeiro fundamento, a República Checa sustenta que o artigo 72.°, n.° 2, ponto 2, alínea k), da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente, ao ter excluído a necessidade de proceder a uma avaliação de impacte ambiental quando esteja em causa uma prorrogação única até seis anos de uma autorização de exploração mineira, viola o artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva AEA na medida em que permite que se conceda essa prorrogação sem se proceder a uma avaliação completa dos efeitos no ambiente ou sem se desencadear o procedimento denominado de «verificação preliminar», conforme previstos nestas disposições. Além disso, dessa falta de avaliação resulta que o público em causa e, eventualmente, os Estados‑Membros vizinhos, cujo território possa ser afetado pelo projeto, ficam excluídos da possibilidade de participar nos procedimentos previstos no artigo 4.°, n.os 4 a 6, e nos artigos 5.° a 8.° e 9.° desta diretiva.

54. Segundo esse Estado‑Membro, a referida disposição de direito polaco foi manifestamente utilizada para prorrogar as concessões para extração de lenhite noutras duas minas na Polónia. Na verdade, serviu de fundamento para a autorização de extração de lenhite em Turów até 2026.

55. A República da Polónia considera que este fundamento ficou desprovido de objeto, na medida em que, em 28 de abril de 2021, foi adotada a Decisão 2044. Devido à sua duração, esta última não podia ter sido adotada ao abrigo do artigo 72.°, n.° 2, ponto 2, alínea k), da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente. Além disso, a Decisão 2044 foi adotada ao abrigo da Decisão AEA, que o operador havia juntado ao seu pedido.

56. Segundo o Estado‑Membro demandado, o referido fundamento é, também, manifestamente infundado. A título preliminar, este Estado considera que do pedido constante da petição resulta que o âmbito da ação está limitado à questão da validade da autorização de extração de lenhite até 2026 e refere‑se assim apenas à incompatibilidade do direito polaco com a Diretiva AEA por este direito ter sido concretamente aplicado no contexto dessa autorização.

57. Ora, o referido Estado‑Membro afirma que o artigo 72.°, n.° 2, ponto 2, alínea k), da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente não foi aplicado quando da aprovação da referida autorização, pois a autoridade que a concedeu tinha a obrigação, para efeitos dessa aprovação, de tomar em consideração a Decisão AEA devido à possibilidade de o projeto em causa ter um impacte substancial no ambiente, conforme essa autoridade explicou na fundamentação dessa mesma autorização.

58. A este respeito, a República da Polónia sublinha que, no direito polaco, a adoção de uma «aprovação» na aceção do artigo 1.°, n.° 2, alínea c), da Diretiva AEA é um processo que comporta várias fases, entre as quais a adoção de uma decisão sobre as condições ambientais. Esta última decisão vincula os organismos que venham posteriormente a aprovar decisões de investimento. Também vincula diretamente o operador, da mesma forma que a própria aprovação, pelo que, contrariamente à premissa em que a República Checa se baseia, não é necessário que seja incorporada nessa aprovação.

59. No presente caso, a Decisão AEA, que o operador tinha requerido para efeitos da execução do projeto que foi definido como a prorrogação da exploração do filão de lenhite na mina de Turów até 2044, foi adotada em 21 de janeiro de 2020, no termo das consultas e com a participação do público previstas na Diretiva AEA. Em 24 de janeiro de 2020, esta decisão foi anexada ao pedido de prorrogação da concessão de exploração mineira por um período de seis anos. Ora, a concessão de uma autorização por um período mais curto do que aquele que foi previsto na Decisão AEA era permitida no direito polaco e, além disso, era conforme ao princípio a maiori ad minus. Por conseguinte, a aprovação da autorização de extração de lenhite até 2026 foi antecedida de uma avaliação do seu impacte no ambiente e, por essa razão, não violou as disposições da Diretiva AEA invocadas no primeiro fundamento.

2. Apreciação

a) Quanto à violação do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva AEA

60. Com o seu primeiro fundamento, a República Checa alega, em especial, a violação do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva AEA por o artigo 72.°, n.° 2, ponto 2, alínea k), da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente excluir a avaliação de impacte ambiental no caso de uma prorrogação única até seis anos de uma autorização de exploração mineira.

61. Há que especificar de imediato que este fundamento diz respeito à adoção de um ato legislativo e não a adoção de uma prática administrativa. Assim, contrariamente ao que a República da Polónia sugere, não está em causa a aplicação da base jurídica mencionada no parágrafo anterior, a um caso concreto. Por conseguinte, o argumento que esta aduziu, segundo o qual o fundamento era manifestamente improcedente pois a referida disposição nacional não foi aplicada quando foi aprovada a autorização de extração de lenhite em Turów até 2026, parece‑me destituído de pertinência.

62. A questão jurídica que está no centro da análise deste fundamento consiste antes em determinar se um Estado‑Membro pode, pela via legislativa, autorizar as autoridades competentes a absterem‑se de adotar uma série de medidas administrativas relacionadas com a aprovação de projetos de exploração mineira. Para responder a esta questão, é necessário apurar, antes de mais, se o direito da União, concretamente a Diretiva AEA, obriga o Estado‑Membro a adotar essas medidas administrativas. Em caso de resposta afirmativa, é indubitável que o Estado‑Membro não cumpriu as suas obrigações.

63. A este respeito, há que recordar que os «projetos», na aceção do artigo 1.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva AEA, devem, por força do artigo 2.°, n.° 1, desta diretiva e antes da sua aprovação, ser sujeitos a uma avaliação dos seus impactes no ambiente, quando esses impactes possam ser significativos, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização. Com efeito, o artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva AEA não exige que todos os projetos que possam ter impactes significativos no ambiente fiquem sujeitos ao procedimento de avaliação previsto nessa diretiva, devem apenas ficar sujeitos a esse procedimento os projetos mencionados no artigo 4.° desta diretiva, que remete para os projetos elencados nos seus anexos I e II.

64. Da leitura conjugada do artigo 2.°, n.° 1, com o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva AEA resulta que os projetos abrangidos pelo anexo I desta diretiva apresentam, devido à sua natureza, o risco de ter impactes significativos no ambiente e devem imperativamente ser objeto de uma avaliação dos seus impactes no ambiente. Neste contexto, cabe observar, em primeiro lugar, que o artigo 1.°, n.° 2, alínea c), desta diretiva se refere ao conceito de «aprovação», que define como «a decisão da autoridade ou das autoridades competentes que confere ao dono da obra o direito de realizar o projeto». Em segundo lugar, há que chamar a atenção para o facto de o ponto 19 do anexo I mencionar «pedreiras e minas a céu aberto numa área superior a 25 hectares», ou seja, explorações mineiras com uma área semelhante à da mina de Turów. O ponto 24 deste anexo é importante para efeitos da análise pois prevê que ficará sujeita ao referido processo de avaliação «[q]ualquer alteração ou ampliação de projetos incluídos no presente anexo, se essa alteração ou ampliação, em si mesma, corresponder aos eventuais limiares estabelecidos no presente anexo» (o sublinhado é meu). Por outras palavras, a Diretiva AEA não se limita a impor a obrigatoriedade de uma avaliação dos impactes ambientais quando a aprovação inicial deva ser decidida, antes se aplicando também a determinadas decisões que com ela estejam relacionadas.

65. O artigo 72.°, n.° 2, ponto 2, alínea k), da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente, objeto do primeiro fundamento, é suscetível de ser abrangido pelo âmbito de aplicação do ponto 24 do anexo I da Diretiva AEA, porquanto esta disposição do ordenamento jurídico nacional diz respeito à prorrogação de uma autorização de exploração mineira. Coloca‑se assim a questão de saber se essa «prorrogação de uma autorização» pode ser considerada uma «ampliação de um projeto» na aceção da Diretiva AEA. Em princípio, com base numa simples interpretação literal, o termo «ampliação» poderá ser entendido tanto no sentido de um «aumento da dimensão territorial» como no sentido de uma «prorrogação no tempo» de um determinado projeto.

66. Em meu entender, deve‑se responder claramente de forma afirmativa a esta questão. Conforme o Tribunal de Justiça declarou no Acórdão Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ( ), medidas que tenham por efeito prorrogar a duração da autorização de um projeto já incluído no anexo I da Diretiva AEA enquadram‑se no ponto 24 deste anexo. Resulta deste acórdão que a regra enunciada no artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva AEA, se aplica ainda que a prorrogação da duração da autorização em causa não exceda os dez anos ( ), conforme sucede precisamente no caso a que se refere a legislação polaca em causa. Daqui resulta que a prorrogação de uma autorização de exploração mineira por um período único de seis anos constitui um projeto que, em conformidade com o disposto no artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva AEA, exige que se realize uma avaliação dos seus impactes no ambiente.

67. Atendendo ao que precede, há que constatar que o artigo 72.°, n.° 2, ponto 2, alínea k), da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente não é conforme com o direito da União porquanto esta disposição nacional prevê exatamente o contrário daquilo que é exigido no artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva AEA.

68. Há em seguida que examinar se também existe uma violação do artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva AEA.

69. A este respeito, importa notar, em primeiro lugar, que esta disposição inclui uma referência ao anexo II, que menciona no ponto 2, alínea a), de entre os projetos passíveis de serem objeto de uma avaliação de impacte ambiental, as «pedreiras» e as «minas a céu aberto» desde que sejam «projetos não incluídos no anexo I». Ora, conforme acabo de explicar, as explorações mineiras cuja área seja semelhante à da mina de Turów já são visadas no anexo I. Por conseguinte, este tipo de exploração mineira já se integra no âmbito do artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva AEA, de onde resulta que, pelo menos no que se refere a esta categoria de explorações mineiras, deve estar excluído o recurso ao artigo 4.°, n.° 2, desta diretiva.

70. Feita esta precisão, o artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva AEA parece‑me no entanto pertinente para efeitos das explorações mineiras que se encontram abaixo do limiar definido no ponto 19 do anexo I, ou seja, as que possuem uma área inferior a 25 hectares. Com efeito, parece que a legislação polaca em causa pretende regulamentar a gestão de projetos com uma área menor. Neste contexto, observe‑se que o artigo 72.°, n.° 2, ponto 2, alínea k), da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente está, por um lado, formulado em termos bastante genéricos no que respeita ao tipo de projetos isentos da obrigação de avaliação dos respetivos impactes ambientais e, por outro, não estabelece de modo nenhum a mesma distinção que a Diretiva AEA entre os projetos que devem e aqueles que podem eventualmente ser suscetíveis de ser sujeitos a semelhante avaliação. Nesta fase da apreciação, há assim que reter que o âmbito de aplicação desta disposição nacional é muito amplo.

71. Importa observar, em segundo lugar, que o artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva AEA autoriza expressamente os próprios Estados‑Membros a determinar se o projeto deve ser submetido a uma avaliação de impacte ambiental ( ). De acordo com o considerando 9 dessa diretiva, «[o]s projetos pertencentes a outras categorias», ou seja, os projetos elencados no anexo II, «não têm necessariamente um impacto significativo no ambiente em todos os casos», o que faz com que os referidos projetos só sejam sujeitos a avaliação «caso os Estados‑Membros considerem que são suscetíveis de ter um impacto significativo no ambiente» (o sublinhado é meu). Conforme resulta do artigo 4.°, n.° 2, desta diretiva, os Estados‑Membros procedem a essa determinação com base numa análise casuística ou com base nos limiares ou critérios fixados pelo Estado‑Membro. Os Estados‑Membros podem decidir recorrer aos dois referidos procedimentos. O artigo 4.°, n.° 3, exige que sejam tidos em conta os critérios de seleção relevantes fixados no anexo III quando forem efetuadas análises casuísticas ou quando tenham sido definidos limiares ou critérios. Estes elementos revelam claramente que os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação importante no âmbito da transposição desta disposição para o ordenamento jurídico nacional.

72. Porém, importa não esquecer, neste contexto, que embora o artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva AEA confira à autoridade competente uma certa liberdade para apreciar se um determinado projeto deve ou não ser submetido a avaliação, resulta de uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça ( ) que semelhante margem de apreciação encontra os seus limites na obrigação, enunciada no artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva AEA, de, antes de ser concedida a aprovação, submeter os projetos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, a uma «avaliação dos seus efeitos». Assim, um Estado‑Membro que defina critérios ou limiares sem atender à localização dos projetos ou que os fixe num nível tal que, na prática, a totalidade de um tipo de projetos ficaria antecipadamente liberta da obrigação de realizar uma avaliação de impacto, excede a margem de apreciação de que dispõe.

73. Segundo o Tribunal de Justiça, o facto de o Estado‑Membro dispor da margem de apreciação não basta, por si só, para excluir determinado projeto do procedimento de avaliação na aceção da Diretiva AEA. Se assim não fosse, a margem de apreciação que o artigo 4.°, n.° 2, desta diretiva reconhece aos Estados‑Membros poderia ser utilizada por estes para fazer com que um projeto específico escapasse à obrigação de avaliação, embora devido à sua natureza, à sua dimensão ou à sua localização possa ter um impacte significativo no ambiente. Por conseguinte, independentemente de qual seja o método que um Estado‑Membro escolheu para determinar se um dado projeto necessita ou não de uma avaliação, ou seja, a designação de um projeto específico pela via legislativa ou após uma análise específica do projeto, esse método não deve pôr em causa o objetivo da Diretiva AEA, que pretende que nenhum projeto passível de ter um impacto significativo no ambiente fique sem avaliação, na aceção desta diretiva, exceto se se puder considerar, com base numa apreciação global, que o referido projeto específico excluído não era suscetível de ter um impacte significativo sobre o ambiente ( ).

74. Estas considerações são ainda mais válidas para as medidas nacionais referentes a categorias inteiras de projetos. Mais concretamente, o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva AEA não confere aos Estados‑Membros o poder de «excluir global e definitivamente» a possibilidade de uma avaliação de uma ou várias categorias de projetos abrangidas por essa disposição, pois os critérios e/ou os limiares em causa não têm por finalidade subtrair de antemão à obrigação de avaliação certas categorias completas dos projetos enumerados no anexo II, cuja realização possa ser ponderada no território de um Estado‑Membro, mas apenas facilitar a apreciação das características concretas de um projeto com vista a determinar se está sujeito à referida obrigação ( ).

75. A questão que se coloca no presente contexto é assim a de saber se a legislação polaca em causa exige que se proceda a uma «avaliação de impacte», conforme previsto na jurisprudência do Tribunal de Justiça, quando essa abordagem pareça justificar‑se atentas as características de determinados projetos, mais exatamente, a sua natureza, dimensões ou localização. Considero que se deve responder de forma negativa a esta questão, dado que o artigo 72.°, n.° 2, ponto 2, alínea k), da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente se aplica indiscriminadamente a todas as explorações mineiras. Uma vez que esta disposição do ordenamento jurídico nacional tem por efeito isentar global e definitivamente a integralidade das explorações mineiras da obrigação de se submeterem a essa «avaliação de impacte» sem se ter em devida conta as características inerentes a cada projeto, suscetíveis de ter um impacte significativo no ambiente, esta deve ser considerada incompatível com as exigências conjugadas do artigo 4.°, n.° 2, e do artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva AEA, conforme interpretados na jurisprudência.

76. Esta conclusão é igualmente válida no que se refere à aparente impossibilidade de submeter explorações mineiras de «outras categorias» de projetos na aceção do considerando 9 da Diretiva AEA a um exame casuístico ou a uma apreciação com base nos limiares ou critérios de seleção adequados, conforme definido no artigo 4.°, n.° 2, alíneas a) e b), dessa diretiva, para se determinar se os projetos que figuram no anexo II devem ser objeto de uma avaliação dos impactes no ambiente. Quero sublinhar que a referida disposição polaca tem o efeito de isentar as autoridades competentes da obrigação de procederem a essa determinação relativamente a todas as explorações mineiras sem todavia lhes permitir que tomem em consideração as especificidades de cada caso. É assim evidente que semelhante abordagem rígida e pouco consciente dos problemas ambientais que qualquer exploração mineira suscita não pode constituir uma transposição legislativa correta do artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva AEA.

77. Por conseguinte, há que concluir que a República da Polónia excedeu a margem de apreciação de que dispõe ao abrigo das disposições conjugadas do artigo 4.°, n.° 2, e do artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva AEA uma vez que a sua legislação nacional não respeita os procedimentos previstos para efeitos da avaliação do impacte no ambiente de uma exploração mineira abrangida pelo anexo II desta diretiva.

78. Pelas razões expostas nos parágrafos anteriores, considero que a República da Polónia também violou o artigo 4.°, n.° 2, da Diretiva AEA, quando adotou o artigo 72.°, n.° 2, ponto 2, alínea k), da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente.

b) Quanto à violação das exigências processuais em matéria de avaliação dos impactes no ambiente

79. O facto de no âmbito da presente análise se ter concluído pela existência de uma violação do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva AEA suscita inevitavelmente a questão de saber de que forma se deve apreciar o fundamento, de um ponto de vista jurídico, uma vez que também diz respeito à violação do artigo 5.°, n.os 1 e 2, bem como dos artigos 6.° a 9.° dessa diretiva. A este propósito, recorde‑se que estas disposições estipulam normas processuais que os Estados‑Membros têm de respeitar quando submetem os projetos elencados no anexo I a uma avaliação do impacte no ambiente. Mais concretamente, trata‑se, designadamente, da obrigação de o dono da obra preparar e apresentar um relatório de avaliação, da obrigação de consultar as autoridades a quem o projeto possa interessar e de garantir o acesso do público às informações relativas ao processo, incluindo ao processo decisório.

80. À semelhança da Comissão, considero que a constatação de um incumprimento da obrigação de submeter um projeto a uma avaliação de impacte no ambiente, prevista no artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva AEA, abrange logicamente a inobservância das normas processuais especificas a que essa avaliação deve obedecer. Parece‑me que é também isto o que resulta de uma leitura atenta da petição da República Checa, uma vez que a indicação das disposições que definem as exigências processuais de semelhante avaliação foi aparentemente feita com uma preocupação de exaustividade.

81. Além disso, quero assinalar que o artigo 72.°, n.° 2, ponto 2, alínea k), da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente, se limita a isentar, de uma forma geral, determinadas atividades de mineração da obrigação de proceder a uma avaliação de impacto no ambiente imposta pelo direito da União, sem todavia ter em vista obrigações específicas, relativas ao procedimento de avaliação e enunciadas no artigo 5.°, n.os 1 e 2, bem como nos artigos 6.° a 9.° da Diretiva AEA, o que podia eventualmente justificar um exame de conformidade distinto, à luz de cada uma das referidas disposições. Ora, esta abordagem não parece ser necessária no presente caso, dado não se encontram claramente preenchidos os requisitos para esse exame de conformidade individual.

82. Nestas condições, uma vez que as disposições invocadas pela República Checa contêm essencialmente exigências de natureza processual que devem ser respeitadas no contexto de uma avaliação do impacte no ambiente, há que concluir quede uma violação do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Diretiva AEA resulta necessariamente a violação destes requisitos processuais.

c) Quanto às alterações legislativas posteriores à propositura da ação

83. Por uma questão de exaustividade, importa chamar a atenção para as alterações recentemente introduzidas na legislação polaca, designadamente para a supressão do artigo 72.°, n.° 2, ponto 2, alínea k), da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente. Como a Comissão refere nas suas observações de 13 de agosto de 2021, no futuro não será possível prorrogar ao abrigo da legislação polaca a autorização para extrair lenhite por um período único de seis anos sem se proceder a uma avaliação de impacte ambiental. Segundo as informações prestadas pela Comissão, esta encontra‑se atualmente a verificar se essa alteração da legislação pode pôr termo aos casos de aplicação incorreta da Diretiva AEA decorrente da aplicação do artigo 72.°, n.° 2, ponto 2, alínea k), da referida lei.

84. A este respeito, basta indicar que, uma vez que as alterações legislativas foram adotadas em julho de 2021, ou seja, depois de a República Checa ter submetido o assunto à Comissão, essas alterações não podem ser tomadas em consideração no presente processo sob pena de se proceder a uma alteração indevida do objeto do litígio ( ). Por conseguinte, considero que o Tribunal de Justiça não pode atender a essas alterações legislativas posteriores quando procede à apreciação da infração cometida pela República da Polónia.

C. Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 6.°, n.os 2 a 7, do artigo 7.°, n.° 5, dos artigos 8.° e 9.°, bem como do artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva AEA (exclusão do público interessado do processo de aprovação da autorização de exploração)

1. Argumentos das partes

85. A República Checa alega que as obrigações impostas por estas disposições da Diretiva AEA, relativas à participação do público nos processos nela previstos e à fiscalização das decisões que daí resultam, se aplicam a todas as fases desses processos, inclusivamente à última, isto é, ao processo de aprovação do projeto e ao seu resultado.

86. É o que decorre, primeiro, do facto de determinadas disposições, designadamente o artigo 6.°, n.° 2, alíneas a), c) e d), da Diretiva AEA, mencionarem tanto a «aprovação», na aceção do seu artigo 1.°, n.° 2, alínea c), como todas as decisões adotadas no contexto do processo de aprovação. Segundo, esta diretiva não prevê nenhuma exceção às obrigações que impõe pois a sua observância tem de ocorrer numa fase anterior do processo. Terceiro, o objetivo da participação do público no processo de aprovação da autorização de extração de lenhite até 2026 é diferente do da sua participação no processo AEA porquanto a sua participação no processo de aprovação da autorização tem por objetivo determinar se os resultados da avaliação AEA foram devidamente integrados na aprovação final. Do mesmo modo, a possibilidade de interpor recurso, prevista no artigo 11.° da Diretiva AEA, perderia o seu efeito útil se a referida integração não pudesse ser controlada.

87. A República Checa considera assim que o artigo 33.° do Código das Minas, nos termos do qual o público interessado está excluído do processo de aprovação de um projeto, bem como da sua fiscalização jurisdicional, quando tenha sido tomada uma Decisão AEA relativamente a esse projeto no termo de um procedimento de avaliação de impacte no ambiente levado a cabo com a participação do público, é contrário às referidas disposições da Diretiva AEA.

88. A República da Polónia, por seu lado, considera que, à luz do artigo 2.°, n.° 2, da Diretiva AEA, que prevê a possibilidade de recorrer a um processo integrado de aprovação de projetos, os Estados‑Membros podem definir processos em que a participação do público deva ser garantida na fase de aprovação, em cujo âmbito são examinadas as questões relativas ao impacto do projeto planeado no ambiente. Essa participação não deve, porém, ser garantida nas fases ulteriores do processo de aprovação, nas quais serão examinados outros aspetos da execução do projeto planeado.

89. Ora, na Polónia, o processo de aprovação de projetos comporta diversas fases e só após a prévia obtenção de uma decisão sobre as condições ambientais é que o operador pode beneficiar dessa aprovação, relativamente à qual a referida decisão é vinculativa. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, quando a legislação nacional define um processo de aprovação em diversas fases, sendo uma delas uma decisão principal e a outra uma decisão de execução, que não pode exceder os parâmetros definidos na decisão principal, os efeitos que um projeto pode ter no ambiente devem ser identificados e avaliados no âmbito do processo relativo à decisão principal.

90. Por conseguinte, no âmbito do processo de aprovação da autorização de extração de lenhite até 2026, não era necessário garantir novamente a participação do público nem proceder de novo a consultas transfronteiriças pois as correspondentes obrigações foram respeitadas no âmbito do processo que a Decisão AEA deu por terminado. A Comissão validou esta abordagem no seu parecer fundamentado, quando concluiu que nenhuma das disposições em causa da Diretiva AEA foi violada.

91. No que se refere à afirmação do Estado‑Membro demandante segundo a qual o artigo 11.°, n.° 1, desta Diretiva AEA exige que seja possível fiscalizar jurisdicionalmente a tomada em consideração dos resultados da avaliação de impacte no ambiente no âmbito do processo de aprovação, a República da Polónia alega, primeiro, que o direito polaco garante, em princípio, a possibilidade de o público interessado interpor semelhante recurso. A este propósito, algumas organizações, como a Greenpeace ČR, interpuseram recurso da autorização de extração de lenhite até 2026, em cujo âmbito a questão da suspensão dessa aprovação foi examinada quanto ao mérito.

92. Segundo, decorre do n.° 2 do referido artigo, nos termos do qual os Estados‑Membros devem determinar a fase em que as decisões podem ser impugnadas, que só lhes é lícito garantir a possibilidade da sua impugnação na fase da decisão sobre as condições ambientais desde que se exclua que a decisão de aprovação não tome em consideração a primeira decisão. É o que sucede com a Polónia, pois o artigo 86.° da Lei relativa às Informações sobre o Ambiente determina que essa decisão vincula as autoridades que adotem uma decisão a que se refere o artigo 72.°, n.° 1, dessa lei. Como a Decisão AEA é diretamente aplicável, não se justificava e não tinha nenhum objetivo garantir às organizações não governamentais a possibilidade de impugnar a decisão de aprovação da extração de lenhite até 2026.

93. A República da Polónia acrescenta que, seja como for, a alegação de violação do artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva AEA ficou desprovida de objeto porque o artigo 33.° do Código das Minas foi alterado e passou a permitir que os interessados recorreram das decisões de investimento para controlarem a sua compatibilidade com a decisão sobre as condições ambientais.

2. Apreciação

94. Com o seu segundo fundamento, a República Checa alega que o artigo 33.° do Código das Minas, que no essencial prevê a não participação de entidades públicas no processo de aprovação quando essas entidades tenham participado no processo de avaliação de impacte no ambiente, viola diversas disposições da Diretiva AEA. Este fundamento refere‑se igualmente a um ato legislativo e não a uma prática administrativa determinada.

95. As obrigações definidas no artigo 6.°, n.os 2 a 7, no artigo 7.°, n.° 5, nos artigos 8.° e 9.°, bem como no artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva AEA são relativas à participação do público interessado e dos outros Estados‑Membros, em cujo território o projeto possa ter um impacto significativo, nos processos previstos na Diretiva AEA, incluindo na fiscalização das decisões que se lhes seguem. As referidas obrigações dizem respeito à tramitação e ao termo do «processo decisório», na aceção do artigo 2.°, n.° 2, da Diretiva AEA, que tem por objetivo a concessão de uma «autorização», abrangendo este termo, por força do artigo 1.°, n.° 2, alínea c), da Diretiva AEA, a decisão que confere o direito de realizar o projeto.

a) Quanto à violação do direito de acesso do público e de outros Estados‑Membros ao processo de aprovação

96. Sublinho, antes de mais, que não me convence a interpretação defendida pela República Checa, segundo a qual os artigos 6.° a 9.° da Diretiva AEA têm por objetivo garantir um direito absoluto e ilimitado de acesso do público e de outros Estados‑Membros a todas as fases do processo de aprovação. Em meu entender, é necessário matizar essa posição recordando a autonomia processual que a Diretiva AEA reconhece aos Estados‑Membros. Como a República da Polónia refere corretamente, o artigo 2.°, n.° 2, da Diretiva AEA prevê a possibilidade de os Estados‑Membros integrarem a avaliação de impactes no ambiente nos processos existentes de aprovação dos projetos, ou quando não existirem, noutros processos ou em processos a estabelecer para responder aos objetivos da referida diretiva.

97. Dito de outro modo, as disposições do direito da União não uniformizam os processos que antecedem a aprovação dos projetos. Os Estados‑Membros dispõem sobretudo de uma liberdade de escolha quanto à forma e aos meios que se supõe contribuir para os objetivos da Diretiva AEA. Por conseguinte, as legislações nacionais dos diferentes Estados‑Membros podem diferenciar‑se substancialmente quanto ao modo de organizar os procedimentos administrativos em matéria de aprovação da realização de projetos passíveis de ter impactos significativos no ambiente.

98. Segundo as informações fornecidas pela República da Polónia, o seu ordenamento jurídico interno prevê um processo de aprovação que comporta diversas fases e que se inicia com a avaliação do impacte dos projetos no ambiente. A República da Polónia explica que, no caso dos projetos que consistem em extrair minerais de um filão, a empresa que prevê exercer esse tipo de atividade é obrigada a obter uma decisão sobre as condições ambientais aplicáveis à realização desse projeto e em seguida apenas uma autorização de extração do minério do filão. A República da Polónia sublinha que a decisão sobre as condições ambientais é vinculativa para a autoridade administrativa que concede a autorização para a extração de minério de um filão.

99. Importa, neste contexto, recordar que o Tribunal de Justiça reconhece expressamente a liberdade de os Estados‑Membros preverem esse processo de aprovação faseado. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, quando o direito nacional prevê que o procedimento de aprovação se desenrole em várias etapas, sendo uma destas a decisão principal e a outra uma decisão de execução, que não pode ir além dos parâmetros determinados pela decisão principal, os efeitos que o projeto é suscetível de ter no ambiente devem ser identificados e avaliados quando do procedimento relativo à decisão principal ( ). Só nos casos em que esses efeitos só forem identificáveis quando do procedimento relativo à decisão de execução é que a avaliação deve ser efetuada durante este último procedimento ( ). O Tribunal de Justiça esclareceu que a avaliação do impacte de um projeto no ambiente deve, em princípio, ser efetuada logo que seja possível identificar e avaliar todos os efeitos que o projeto é suscetível de ter no ambiente ( ). O caráter prévio dessa avaliação justifica‑se pela necessidade de, no processo decisório, a autoridade competente ter em conta, o mais cedo possível, os efeitos no ambiente de todos os processos técnicos de planificação e de decisão, para evitar, desde o início, a criação de poluições ou de perturbações, em vez de combater posteriormente os seus efeitos ( ).

100. O processo de aprovação existente no ordenamento jurídico nacional, conforme descrito pela República da Polónia, parece‑me ser conforme com as exigências da jurisprudência do Tribunal de Justiça, referidas no número anterior das presentes conclusões. Em especial, a República da Polónia não pode ser criticada por prever um processo de aprovação faseado, designadamente dada a autonomia processual que a Diretiva AEA reconhece aos Estados‑Membros. Nesta perspetiva, a República da Polónia parece ter tomado as medidas necessárias para, antes da aprovação, os projetos suscetíveis de ter impactos significativos no ambiente, nomeadamente devido à sua natureza, dimensão ou localização, serem submetidos a um processo de aprovação e a uma avaliação dos seus impactos no ambiente, de acordo com a obrigação que o artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva AEA lhe impõe.

101. Com base nesta conclusão, parece‑me lógico que, quando já tenha sido realizada uma avaliação dos impactes no ambiente de um projeto numa fase do procedimento administrativo anterior à aprovação, tendo sido respeitadas as exigências processuais impostas pela Diretiva AEA, não existe nenhuma razão objetiva para se exigir que um Estado‑Membro repita essa fase quando da aprovação. Essa exigência equivaleria a desmerecer a autonomia dos Estados‑Membros quanto à determinação dos procedimentos administrativos e constituiria um formalismo inútil suscetível de criar obstáculos desmedidos à realização de um projeto. Compartilho, assim, da opinião da Comissão, segundo a qual quando o público e, eventualmente, outros Estados‑Membros puderam participar no processo de avaliação de impacte no ambiente, não é necessário que essa participação se repita na fase da aprovação. Por conseguinte, no âmbito do processo de prorrogação da autorização da exploração da mina de Turów até 2026, não era necessário garantir novamente a participação do público nem proceder de novo a consultas transfronteiriças, pois as obrigações relativas ao referido domínio já haviam sido respeitadas no âmbito do processo encerrado pela Decisão AEA.

102. Os argumentos invocados pela República Checa que sugerem a incompatibilidade do artigo 33.° do Código das Minas com a Diretiva AEA não me parecem convincentes, pois baseiam‑se numa simples interpretação literal do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva AEA, que se refere à «aprovação» final, sem no entanto explicar de forma precisa e detalhada por que é que o procedimento administrativo faseado previsto no ordenamento jurídico polaco não era conforme com as exigências da Diretiva AEA. Apoiar esta argumentação equivaleria a afirmar que não se pode de modo nenhum prever um procedimento administrativo faseado para avaliar os impactes de um projeto no ambiente, o que contradiz claramente o que o Tribunal de Justiça afirmou na sua jurisprudência. Por conseguinte, estes argumentos devem ser julgados improcedentes.

b) Quanto à violação do direito de interpor recurso jurisdicional

103. No que respeita à pretensa violação do artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva AEA, relativo ao direito de interpor recurso jurisdicional, importa antes de mais notar que não é o próprio artigo 33.° do Código das Minas que obsta a que se interponha semelhante recurso de uma decisão de aprovação quando o interessado não participou no processo que conduziu a essa aprovação, mas o artigo 50.°, n.° 1, da Lei de Procedimento Administrativo, conforme a própria República Checa indica no âmbito do seu sétimo fundamento.

104. Além disso, há que recordar que, segundo o Acórdão Flausch ( ), os recursos interpostos apenas das decisões de aprovação não dizem em princípio respeito a questões de participação do público no processo decisório, o mesmo não acontecendo se, designadamente, eventuais deficiências na participação do público deverem ser invocadas no contexto do recurso interposto da decisão de autorização final.

105. Daqui se conclui logicamente que quando no direito nacional se prevê um procedimento faseado, composto por uma fase de avaliação dos impactes no ambiente e por uma fase relativa à aprovação de um projeto, como sucede no ordenamento jurídico polaco, os Estados‑Membros podem validamente determinar que os vícios atinentes à participação do público devem ser suscitados na primeira fase.

106. Conforme resulta claramente do artigo 11.°, n.° 2, da Diretiva AEA, os Estados‑Membros determinam em que fase as decisões, atos ou omissões podem ser impugnados. Dito de outro modo, ao contrário daquilo que a República Checa alega, um Estado‑Membro não é obrigado a garantir que os eventuais vícios atinentes à participação do público possam ser novamente suscitados na fase da aprovação.

107. Por último, quanto ao risco, alegado pela República Checa, de que os resultados do procedimento de avaliação de impacto no ambiente não são posteriormente tomados em conta, considero que nem o artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva AEA, nem nenhuma outra disposição de direito da União que confira um direito equivalente se opõem à aprovação de um processo e de normas nacionais que determinem que a possibilidade de interpor recurso só será garantida na fase da decisão sobre as condições ambientais, desde que se exclua a possibilidade de a decisão de aprovação não tomar em consideração os resultados do procedimento de avaliação de impacto no ambiente.

108. Quanto a esta questão, cabe sublinhar que, segundo as informações prestadas pela República da Polónia ( ), o seu ordenamento jurídico interno garante, em princípio, a possibilidade de o público em causa interpor recursos no âmbito de um procedimento administrativo bem como interpor nos tribunais administrativos recursos das decisões de aprovação, em especial para efeitos da fiscalização da sua compatibilidade com as condições definidas nas decisões anteriores relativas aos requisitos ambientais.

109. Não existindo indícios concretos que sustentem a tese de que o direito polaco não permite que se requeira uma fiscalização jurisdicional de uma decisão de aprovação de um projeto por esta não ter tomado em conta os resultados do processo de avaliação dos impactes no ambiente, há que negar provimento a este argumento.

110. Atento o que precede, proponho que o segundo fundamento seja julgado improcedente.

D. Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva AEA (declaração do caráter imediatamente executório da Decisão AEA)

1. Argumento das partes

111. Com o seu terceiro fundamento, a República Checa alega que a declaração do caráter imediatamente executório da Decisão AEA viola o artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva AEA porquanto priva esta disposição do seu efeito útil. A este respeito, o referido Estado‑Membro alega que, embora essa decisão possa, no ordenamento jurídico polaco, ser objeto de uma fiscalização jurisdicional, o seu caráter imediatamente executório implica que o projeto em causa pode ser aprovado e em seguida executado antes de poder ser tomada qualquer decisão jurisdicional sobre a legalidade da Decisão AEA, problema que é agravado, por um lado, pelo facto de o público não ter a possibilidade de obter judicialmente medidas cautelares em relação ao referido caráter imediatamente executório e, por outro, pela irrevogabilidade da aprovação do projeto depois de ter expirado o prazo de um ano a contar do início das atividades.

112. Neste contexto, a República Checa afirma que os recursos interpostos da Decisão AEA, bem como do seu caráter imediatamente executório se encontram ainda na fase administrativa, enquanto prosseguem as atividades de extração na mina de Turów. Alega igualmente que os níveis das águas subterrâneas baixam de uma forma sensivelmente mais rápida do que nas hipóteses em que essa decisão se baseou e que, contrariamente ao que nela se indicava, houve no território da República Checa aluimentos importantes em terrenos habitados.

113. A República da Polónia sublinha que, no ordenamento jurídico polaco, uma decisão não definitiva pode ser declarada imediatamente executória quando isso se revelar necessário na perspetiva da proteção da saúde ou da vida humana, para evitar prejuízos importantes para a economia nacional ou por qualquer outro motivo de interesse público ou se for excecionalmente importante para uma das partes. Contudo, embora o reconhecimento do caráter imediatamente executório se faça por ato separado, pode ser objeto de reclamação e, em seguida, impugnado jurisdicionalmente. Além disso, por força do artigo 135.° do Código de Procedimento Administrativo, a entidade de segunda instância pode, oficiosamente ou a pedido das partes no processo, suspender o caráter diretamente executório de uma decisão.

114. O referido Estado‑Membro afirma que, no presente caso, primeiro, não foi apresentado um pedido ao abrigo do referido artigo 135.° Segundo, o procedimento relativo à Decisão AEA teve uma duração de quase cinco anos até 21 de janeiro de 2020, tendo a maior parte desse tempo sido despendido com os impactes transfronteiriços devido à intervenção das autoridades e do público checos, pelo que o prazo para que o operador obtenha a aprovação diminuiu sensivelmente, o que influenciou a decisão de declarar a Decisão AEA imediatamente executória. Em terceiro lugar, esta última decisão foi efetivamente objeto de reclamações e, em seguida, de recursos que estão pendentes no Tribunal administrativo.

115. A República da Polónia alega ainda que o terceiro fundamento não tem objeto pois, devido à alteração do quadro regulamentar ocorrida em 30 de março de 2021, os direitos reconhecidos ao público sanam a falta de efetividade da fiscalização jurisdicional alegada devido ao reconhecimento do caráter imediatamente executório da Decisão AEA. Uma entidade de segunda instância passou a poder, mediante pedido e, em casos que o justifiquem, suspender o caráter imediatamente executório no âmbito do recurso interposto dessa decisão.

2. Apreciação

116. Com o seu terceiro fundamento, que tem por objeto a declaração do caráter imediatamente executório da Decisão AEA, a República Checa alega uma violação do artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva AEA devido ao caráter alegadamente ineficaz dos processos jurisdicionais previstos no ordenamento jurídico polaco para impugnar essa declaração, pois esta pode conduzir rapidamente à execução do projeto não obstante a interposição de recurso contra a Decisão AEA, problema que é agravado pelo facto de não ser possível requerer medidas cautelares em relação a essa execução. Este fundamento, à semelhança dos dois primeiros fundamentos, parece ter por objeto o direito nacional e não a própria declaração.

117. A este propósito, parece necessário começar por recordar a jurisprudência do Tribunal de Justiça, da qual resulta a obrigação de os Estados‑Membros assegurarem a eficácia das vias de recurso que podem ser utilizadas em relação às decisões administrativas nacionais passíveis de ter impactes nocivos e irreversíveis no ambiente. O Tribunal de Justiça considerou que a eficácia das vias de recurso depende, designadamente, da possibilidade de os membros do público em causa poderem, no âmbito de um litígio que se rege pelo direito da União, pedir ao órgão jurisdicional que decrete medidas provisórias suscetíveis de suspender temporariamente a aplicação de uma licença enquanto se aguarda que seja proferida a decisão definitiva ( ). A necessidade de garantir uma proteção jurisdicional efetiva revela‑se particularmente importante quando uma decisão, como a Decisão AEA, é declarada imediatamente executória. Para analisar este fundamento relativo à pretensa ineficácia dos processos jurisdicionais existentes na ordem jurídica polaca, parece‑me ser necessário apreciar o quadro jurídico nacional, bem como o estado atual dos processos em curso.

a) Quanto ao quadro jurídico nacional

118. No que respeita ao quadro jurídico nacional, a República da Polónia explica que as disposições jurídicas polacas permitem atribuir a uma decisão não definitiva um caráter imediatamente executório em casos específicos, ou seja, quando isso se revelar necessário à luz da proteção da saúde ou da vida humana, para evitar que a economia nacional sofra prejuízos avultados, ou igualmente por outro motivo de ordem pública ou devido a um interesse excecionalmente importante de uma das partes. Uma entidade de primeira instância pode conferir à sua decisão um caráter diretamente executório logo no próprio texto da decisão, ou após a sua adoção. Neste último caso, o reconhecimento do caráter imediatamente executório é feito através de despacho, de que as partes podem reclamar e, em seguida, recorrer para um órgão jurisdicional administrativo. A República da Polónia indica que a legislação polaca prevê outro meio que permite pôr em causa o caráter diretamente executório: por força do artigo 135.° do Código de Procedimento Administrativo, a entidade de segunda instância pode suspender oficiosamente o caráter diretamente executório de uma decisão. Essa entidade pode também fazê‑lo após examinar o pedido das partes no processo.

b) Quanto ao estado atual dos processos em curso

119. No que respeita ao estado atual dos processos, a República Checa afirma que diversas entidades checas interpuseram recurso da Decisão AEA, tendo também apresentado reclamação contra a Decisão 23 de janeiro de 2020 relativa ao caráter imediatamente executório da Decisão AEA. Esta informação foi confirmada pela República da Polónia que explica que diversas organizações de proteção do ambiente recorreram da Decisão AEA de 21 de janeiro de 2020 adotada pelo diretor regional da proteção do ambiente de Wrocław junto do diretor geral da proteção do ambiente. De acordo com as explicações da República da Polónia, depois de a primeira autoridade citada ter proferido a sua decisão em segunda instância, as organizações em causa poderão interpor recurso no Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunal Administrativo de voïvodie de Varsóvia, Polónia).

120. No que se refere especificamente à decisão relativa ao caráter imediatamente executório da Decisão AEA, a República da Polónia alega que o diretor regional da proteção do ambiente, depois de ter analisado a argumentação exposta pela parte checa no âmbito da reclamação, decidiu em 14 de abril de 2021 manter essa decisão em vigor. A República da Polónia chama a atenção para o facto de que, até agora, diversas organizações de proteção do ambiente interpuseram recurso dessa última decisão no Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Tribunal Administrativo de voïvodie de Varsóvia). Neste contexto, sublinho que a República Checa informou o Tribunal de Justiça, na audiência, de que esse processo se encontra atualmente pendente e que a audiência deveria ter lugar em finais de 2021.

121. Uma apreciação dos argumentos aduzidos pelas duas partes leva‑me a concluir que o ordenamento jurídico polaco dispõe efetivamente de vias de recurso que possibilitam controlar e fiscalizar a legalidade das decisões administrativas, incluindo da Decisão AEA, pela administração e pelas instâncias jurisdicionais. Em especial, os interessados dispõem da possibilidade de suspender o caráter diretamente executório de uma decisão. Não havendo provas sólidas, não posso compartilhar das dúvidas da República Checa quanto à eficácia das vias de recurso existentes. O facto de as referidas organizações de proteção do ambiente não terem obtido ganho de causa nos recursos que interpuseram não constitui, por si só, prova bastante da falta de eficácia, tanto mais que as vias de recurso ainda não se esgotaram.

122. Atentas as considerações que precedem, inclino‑me para que o terceiro fundamento seja julgado improcedente.

E. Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), ii), e alínea b), ii), da Diretiva 2000/60 (não inclusão na Decisão AEA de um eventual processo em caso de não aprovação das derrogações relativamente às massas de água em causa)

1. Argumentos das partes

123. Segundo a República Checa, a Decisão AEA não garante o respeito das obrigações decorrentes do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), ii), e alínea b), ii), da Diretiva 2000/60 no que respeita às águas de superfície e às águas subterrâneas afetadas pela atividade de extração na mina de Turów durante todo o tempo previsto para essa atividade, até 2044, e, por essa razão, viola estas disposições.

124. A este respeito, o referido Estado‑Membro sublinha que o artigo 4.°, n.os 4 e 5, da Diretiva 2000/60 prevê derrogações à realização dos referidos objetivos com uma validade máxima até 2021 ou 2027 e que, designadamente, a prorrogação, ao abrigo do n.° 4, da duração das derrogações previstas no n.° 5 é encarada sem se tomar em consideração a eventualidade de não ser aprovada a referida prorrogação por não estarem preenchidos os requisitos necessários para a concessão das derrogações mencionadas no referido n.° 5.

125. Ora, embora a República da Polónia reconheça, na documentação AEA, que não será possível alcançar um bom estado das massas de águas em causa antes do fim da exploração da jazida de Turów em 2044, a Decisão AEA não revela de que forma este Estado‑Membro pondera, em caso de não aprovação das referidas derrogações, ficar em conformidade com o direito da União. Em especial, esta decisão não comporta a proibição de, neste caso, prosseguir a exploração.

126. A República da Polónia rejeita a alegação de que violou o artigo 4.°, n.° 1, alínea a), ii), e alínea b), ii), da Diretiva 2000/60. Sublinha que a apreciação e a aplicação das derrogações previstas no artigo 4.°, n.os 4 e 5, desta diretiva não se efetuam através da aprovação de investimentos específicos, mas no âmbito da atualização dos planos concretos de gestão das bacias hidrográficas, efetuada ao abrigo do artigo 13.° da referida diretiva. Essas atualizações são efetuadas para as bacias hidrográficas a título dos anos 2021 a 2027, incluindo para a do rio Oder. É no contexto desta atualização dos planos que, atenta a situação atual, são tomadas decisões relativas à manutenção, à conversão das referidas derrogações ou à renúncia a estas.

127. Este Estado‑Membro considera, referindo‑se também ao parecer fundamentado da Comissão, que a Diretiva 2000/60 não exige que a decisão de aprovação de projeto na aceção da Diretiva AEA defina as obrigações decorrentes de eventuais futuras decisões relativas a derrogações dos objetivos ambientais relativamente a massas de água determinadas. Esta posição não é posta em causa pela jurisprudência referida pela República Checa, que apenas indica que a documentação colocada à disposição do público para consulta antes da aprovação deve conter os dados necessários à apreciação dos impactes desse projeto nas águas à luz do artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2000/60. Em contrapartida, esta jurisprudência não refere ser necessário decidir de forma vinculativa, numa decisão de aprovação de projeto, a questão de saber se esse projeto pode ser realizado em função de futuras decisões de aprovar, ou não, as referidas derrogações.

128. A República da Polónia também rejeita a alegação da República Checa segundo a qual a observância das obrigações a que esta disposição se refere não está de modo nenhum assegurada. Afirma que existem, no ordenamento jurídico polaco, mecanismos que abrangem três aspetos das atividades passíveis de ter impacto nas águas subterrâneas ou nas águas de superfície que asseguram a observância do artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2000/60 caso não sejam aprovadas as derrogações em causa. Esses mecanismos dizem respeito, primeiro, aos processos relacionados com a obtenção de uma decisão que permita o exercício dessa atividade, segundo, à verificação do impacto na água da atividade exercida e, terceiro, às sanções aplicáveis em caso de impacto negativo na água por entidades que exerçam uma atividade ao abrigo de uma decisão obtida anteriormente. Além disso, a inobservância, pelo operador, dos requisitos relativos à proteção do ambiente é um motivo de revogação da aprovação sem direito a concessão de indemnização.

129. Além disso, a República da Polónia sublinha, por um lado, que o quarto fundamento é relativo ao conteúdo da Decisão AEA. Porque esta decisão foi objeto de uma reclamação administrativa a que se pode seguir a interposição de um recurso num órgão jurisdicional administrativo, podendo esses processos levar à sua anulação, o acórdão que o Tribunal de Justiça proferiu sobre a compatibilidade da Decisão AEA com a Diretiva 2000/60 viola a repartição de competências entre o Tribunal de Justiça e os órgão jurisdicionais nacionais.

130. Por outro lado, decorre da redação do artigo 259.° TFUE que numa ação intentada ao abrigo dessa disposição há que demonstrar que o Estado‑Membro em causa não cumpriu uma obrigação que lhe incumbe por força do direito da União e não que se está perante uma hipotética violação dessa obrigação, suscetível de ocorrer no futuro. A este título, o quarto fundamento seria inadmissível.

2. Apreciação

131. Com o seu quarto fundamento, a República Checa alega no essencial que a Decisão AEA viola o artigo 4.°, n.° 1, alínea a) ii), e alínea b) ii), da Diretiva 2000/60, relativos aos objetivos ambientais que há que alcançar no que se refere às águas de superfície e subterrâneas, por esta decisão não definir as medidas que devem ser adotadas no caso de as derrogações a estas disposições atualmente aplicáveis ao abrigo do artigo 4.°, n.os 4 e 5, desta diretiva não serem renovadas enquanto o projeto durar. Este fundamento distingue‑se dos fundamentos anteriormente analisados, pois não diz respeito a um ato legislativo, mas a um determinado ato administrativo.

132. Contrariamente ao que a República da Polónia alega, não considero que este fundamento seja inadmissível por dizer respeito a um eventual futuro incumprimento. O incumprimento alegado pela República Checa parece‑me bem atual e suficientemente concreto, dado que, no essencial, esta acusa as autoridades polacas de não respeitarem as obrigações que lhes são impostas pela Diretiva 2000/60, ou seja, de não fazerem tudo o que é necessário para, dentro dos prazos definidos, alcançarem os objetivos ambientais fixados nesta diretiva, mas antes de se apoiarem em derrogações, quando não é certo que estas serão aprovadas.

133. No que se refere ao mérito do fundamento aduzido pela República Checa, recorde‑se, a título preliminar, que a Diretiva 2000/60 é uma diretiva‑quadro adotada ao abrigo do artigo 175.°, n.° 1, CE (atual artigo 192.°, n.° 1, TFUE). Estabelece princípios comuns e um quadro global de ação para a proteção das águas e assegura a coordenação, a integração e, a mais longo prazo, o desenvolvimento dos princípios gerais e das estruturas que permitem a proteção e uma utilização ecologicamente viável da água na União Europeia. Os princípios comuns e o quadro global de ação por ela estabelecidos devem ser posteriormente desenvolvidos pelos Estados‑Membros quando da adoção de medidas particulares nos prazos previstos por esta diretiva. Contudo, esta última visa uma harmonização completa da legislação dos Estados‑Membros no domínio da água ( ).

134. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), ii), e alínea b), ii), da Diretiva 2000/60, os Estados‑Membros protegem, melhoram e recuperam todas as massas de águas de superfície e subterrâneas, sem prejuízo da aplicação do ponto iii) em relação às massas de água artificiais e fortemente modificadas, a fim de alcançar um bom estado das águas de superfície e subterrâneas. De acordo com o artigo 3.°, n.° 1, alínea c), da Diretiva AEA, a avaliação de impacte ambiental deve também avaliar os efeitos de um projeto sobre a água. A este propósito, é necessário que as conclusões do procedimento AEA – aqui sob a forma da Decisão AEA – também abranjam as obrigações decorrentes da Diretiva 2000/60, que é uma regulamentação especial em matéria de águas, por referência à Diretiva AEA ( ).

135. Feita esta precisão, quero notar que, em conformidade com o disposto no artigo 4.°, n.° 7, da Diretiva 2000/60, os Estados‑Membros não violam esta diretiva quando todos os requisitos previstos nas alíneas a) a d), desta disposição se encontrem preenchidos. Como o Tribunal de Justiça recentemente declarou no Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen, quando um projeto é suscetível de acarretar efeitos negativos para a água, só pode ser aprovado se os referidos requisitos estiverem preenchidos. Cabe às autoridades nacionais competentes para aprovar um projeto controlar se esses requisitos estão preenchidos antes de procederem a essa aprovação, sem prejuízo de uma eventual fiscalização jurisdicional ( ). Por conseguinte, a apreciação de qualquer fundamento relativo à violação das disposições da Diretiva 2000/60 por um Estado‑Membro exige, em princípio, que se verifique se os referidos requisitos foram tomados em consideração.

136. Ora, o fundamento apresentado pela República Checa diz respeito a outro aspeto que importa clarificar. Com efeito, o Estado‑Membro demandante não alega a inobservância da obrigação de tomar em consideração os requisitos constantes do artigo 4.°, n.° 7, da Diretiva 2000/60. Aquilo que a República Checa acusa as autoridades polacas de terem feito é de terem partido da premissa de que as derrogações de que a República da Polónia beneficia ao abrigo dos n.os 4 e 5 do artigo 4.° da Diretiva 2000/60 serão mantidas.

137. A este respeito, há que observar que este argumento desconsidera o facto de a aplicação das derrogações previstas no artigo 4.°, n.os 4 e 5, da Diretiva 2000/60 não se efetuar através de uma decisão de avaliação do impacte no ambiente, mas no contexto da atualização dos planos concretos de gestão das bacias hidrográficas, efetuada ao abrigo dos artigos 13.° a 15.° da Diretiva 2000/60 ( ). Estes planos de gestão definem os objet