Processos apensos C‑622/16 P a C‑624/16 P

Scuola Elementare Maria Montessori Srl

contra

Comissão Europeia,

Comissão Europeia

contra

Scuola Elementare Maria Montessori Srl

e

Comissão Europeia

Contra

Pietro Ferracci

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Decisão que declara impossível a recuperação de um auxílio de Estado incompatível com o mercado interno — Decisão que declara a inexistência de auxílio de Estado — Recursos de anulação interpostos por concorrentes de beneficiários de auxílios de Estado — Admissibilidade — Ato regulamentar que não necessita de medidas de execução — Afetação direta — Conceito de “impossibilidade absoluta” de recuperar um auxílio de Estado incompatível com o mercado interno — Conceito de “auxílio de Estado” — Conceitos de “empresa” e de “atividade económica”»

Sumário — Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 6 de novembro de 2018

(Artigo 256.o, n.o 1, segundo parágrafo, TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 58.o, primeiro parágrafo)

Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal — Auxílio concedido sob a forma de isenção fiscal — Impossibilidade absoluta de execução — Motivos — Impossibilidade de o Estado obter as informações necessárias à identificação dos beneficiários do auxílio — Inadmissibilidade

[Artigo 256.o, n.o 1, segundo parágrafo, TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 58.o, primeiro parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigo 168.o, n.o 1, alínea d)]

(Artigo 4.o, n.o 3, TUE; artigo 107.o, n.o 1, TFUE e 108.°, n.o 2, TFUE; Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, artigo 14.o, n.o 1)

Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Atos regulamentares — Atos que não necessitam medidas de execução e que dizem diretamente respeito ao recorrente — Conceito de medidas de execução — Critérios — Decisão da Comissão que declara um regime de auxílios compatível com o mercado interno — Produção de efeitos por intermédio de atos adotados pelas autoridades nacionais — Atos que constituem medidas de execução em relação dos beneficiários do regime, mas não em relação às empresas concorrentes

(Artigo 256.o, n.o 1, segundo parágrafo, TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 58.o, n.o 1)

Recurso de decisão do Tribunal Geral — Fundamentos — Fundamentos de um acórdão que enfermam de violação do direito da União — Parte decisória procedente por outros fundamentos de direito — Rejeição

Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Conceito de ato regulamentar na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE — Todos os atos de alcance geral, exceto os atos legislativos — Decisão da Comissão que declara um regime de auxílios compatível com o mercado interno — Inclusão

O conceito de «atos regulamentares», na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, terceiro membro de frase, TFUE tem um alcance mais limitado do que o conceito de «atos», utilizado no primeiro e segundo membros de frase da referida disposição, e visa atos de alcance geral, com exceção dos atos legislativos. Por conseguinte, não se pode sustentar que existem atos não legislativos de alcance geral que não se enquadram no conceito de «ato regulamentar». Com efeito, esta interpretação não encontra nenhum fundamento no enunciado, na génese ou na finalidade desta disposição. Consequentemente, deve considera‑se que o conceito de «ato regulamentar», na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, terceiro membro de frase, TFUE, abrange todos os atos não legislativos de alcance geral. (cf. n.os 23, 24, 28)

No domínio dos auxílios de Estado, as decisões da Comissão que têm por objeto autorizar ou proibir um regime de auxílios nacional revestem alcance geral na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, primeiro e segundo membros de frase, TFUE. Esse alcance geral decorre do facto de tais decisões se aplicarem a situações determinadas objetivamente e comportarem efeitos jurídicos em relação a uma categoria de pessoas consideradas de modo geral e abstrato. A este respeito, a questão de saber se um ato reveste ou não alcance geral tem a ver com uma qualidade objetiva desse ato que não pode variar em função dos diferentes membros de frase do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE. Além disso, uma interpretação segundo a qual um ato pode, ao mesmo tempo, revestir alcance geral no âmbito do artigo 263.o, quarto parágrafo, segundo membro de frase, TFUE e ser desprovido desse alcance no âmbito do artigo 263.o, quarto parágrafo, terceiro membro de frase, TFUE é contrária ao objetivo que justificou o aditamento desta ultima disposição, que é flexibilizar os requisitos de admissibilidade dos recursos de anulação interpostos por pessoas singulares e coletivas. Além disso, a circunstância de uma parte da decisão da Comissão dizer individualmente respeito ao círculo restrito de beneficiários do regime de auxílios em causa não obsta a que se considere que essa parte reveste alcance geral na medida em que se aplica a situações determinadas objetivamente e produz os seus efeitos jurídicos em relação a categorias de pessoas visadas de forma geral e abstrata. É o que sucede quando, através da primeira parte da decisão controvertida, a Comissão considera que não tinha de ordenar a recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo da isenção do ICI, apesar do seu caráter ilegal e incompatível com o mercado interno, e essa decisão faz perdurar os efeitos anticoncorrenciais da medida geral e abstrata constituída pela referida isenção em relação a um número indeterminado de concorrentes dos beneficiários dos auxílios concedidos ao abrigo dessa medida. (cf. n.os 31, 32, 36, 38)

Embora não caiba ao juiz da União, na fase do exame da admissibilidade, pronunciar‑se definitivamente sobre as relações de concorrência entre um recorrente e os beneficiários das medidas nacionais apreciadas numa decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado, a afetação direta desse recorrente não pode, contudo, ser inferida da simples potencialidade de uma relação de concorrência. Com efeito, na medida em que o requisito relativo à afetação direta exige que o ato impugnado produza diretamente efeitos na situação jurídica do recorrente, o juiz da União está obrigado a verificar se este último expôs de forma pertinente as razões pelas quais a decisão da Comissão o pode colocar numa situação concorrencial desvantajosa e, portanto, produzir efeitos na sua situação jurídica. A este respeito, as regras relativas aos auxílios de Estado têm por objetivo preservar a concorrência. Assim, o facto de uma decisão da Comissão deixar intactos os efeitos de medidas nacionais que, de acordo com a denúncia dirigida a essa instituição pelo recorrente, são incompatíveis com aquele objetivo e o colocam numa situação concorrencial desvantajosa permite concluir que essa decisão afeta diretamente a sua situação jurídica, em particular o seu direito, decorrente das disposições do Tratado FUE em matéria de auxílios de Estado, de não sofrer uma concorrência falseada pelas medidas nacionais em causa. (cf. n.os 43, 46, 47)

V. texto da decisão. (cf. n.o 48)

V. texto da decisão. (cf. n.os 58 a 61)

Em relação aos beneficiários de um regime de auxílios, as disposições nacionais que instauram esse regime e os atos que as executam, como por exemplo um aviso de liquidação fiscal, constituem medidas de execução de uma decisão que declara o regime compatível com o mercado interno sob reserva do respeito de compromissos assumidos pelo Estado‑Membro em causa. Isto explica‑se pelo facto de que, na medida em que preencha os requisitos previstos em direito interno para ser elegível para esse regime, o beneficiário de um regime de auxílios pode pedir às autoridades nacionais que lhe concedam o auxílio tal como teria sido concedido por uma decisão incondicional que declarasse o referido regime compatível com o mercado interno, e impugnar o ato que indefira esse pedido nos órgãos jurisdicionais nacionais, invocando a invalidade da decisão da Comissão que declara o referido regime incompatível com o mercado interno ou compatível com esse mercado sob reserva do respeito de compromissos assumidos pelo Estado‑Membro em causa, a fim de levar esses órgãos jurisdicionais a interrogar o Tribunal de Justiça, por via prejudicial, acerca da validade dessa decisão. Já o mesmo não sucede na situação dos concorrentes dos beneficiários de uma medida nacional que não tenha sido considerada um auxílio de Estado, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE. Com efeito, a situação desse concorrente distingue‑se da dos beneficiários de auxílios uma vez que esse concorrente não preenche os requisitos previstos pela medida nacional em causa para serem elegível para o respetivo benefício. Nestas condições, seria artificial obrigar esse concorrente a pedir às autoridades nacionais que lhe atribuíssem esse benefício e a impugnar o ato de indeferimento desse pedido num órgão jurisdicional nacional a fim de levar este último a interrogar o Tribunal de Justiça acerca da validade da decisão da Comissão relativa à referida medida. Por conseguinte, nesta hipótese, deve considera‑se que a referida decisão não necessitam de medidas de execução em relação a esse concorrente. (cf. n.os 63 a 67)

Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, segunda frase, do Regulamento n.o 659/1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.o TFUE], a Comissão não exige a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral do direito da União. A este respeito, o princípio segundo o qual «ninguém está obrigado ao impossível» faz parte dos princípios gerais de direito da União. Assim, a Comissão não pode adotar, sob pena de invalidade, uma injunção de recuperação cuja execução seja, desde o início, objetiva e absolutamente impossível de realizar. Além disso, uma vez que, nos termos do artigo 4.o, n.o 3, TUE, o princípio da cooperação leal se aplica durante todo o procedimento relativo ao exame de uma medida a título das disposições do direito da União em matéria de auxílios de Estado, na hipótese de o Estado‑Membro em causa alegar, na fase do procedimento formal de investigação, uma impossibilidade absoluta de recuperação, o referido princípio obriga esse Estado‑Membro, logo nessa fase, a submeter à apreciação da Comissão as razões subjacentes a essa alegação e a Comissão a examinar minuciosamente essas razões. Por conseguinte, este princípio não obriga a Comissão a acompanhar todas as decisões que declaram auxílios ilegais e incompatíveis com o mercado interno de uma injunção de recuperação, mas obriga‑a a tomar em consideração os argumentos que lhe tenham sido submetidos pelo Estado‑Membro em causa relacionados com a existência de uma impossibilidade absoluta de recuperação. (cf. n.os 78, 79, 82 a 84)

V. texto da decisão. (cf. n.o 86)

No que diz respeito à execução de uma decisão da Comissão que ordena a recuperação de auxílios ilegais, um Estado‑Membro que se depare, no decurso do procedimento formal de exame, com dificuldades de recuperar os auxílios em causa deve submeter essas dificuldades à apreciação da Comissão e colaborar lealmente com esta instituição a fim de as superar, nomeadamente propondo formas alternativas que permitam recuperar, nem que seja apenas parcialmente, esses auxílios. Em todas as circunstâncias, a Comissão está obrigada a examinar minuciosamente as dificuldades invocadas e as modalidades alternativas de recuperação propostas. Só quando a Comissão conclua, no termo desse exame minucioso, que não existem modalidades alternativas que permitam a recuperação, nem que seja parcial, dos auxílios ilegais em causa é que a execução dessa recuperação pode ser considerada, de forma objetiva e absoluta, impossível de realizar. Por conseguinte, a Comissão não pode limitar‑se a inferir a impossibilidade absoluta de recuperar os auxílios ilegais da simples circunstância de ser impossível obter as informações necessárias para a recuperação desses auxílios a partir das bases de dados cadastrais e fiscais nacionais, não tendo examinado a eventual existência de modalidades alternativas que permitam uma recuperação, mesmo que parcial, desses auxílios. Com efeito, a circunstância de as informações necessárias à recuperação dos auxílios ilegais em causa não poderem ser obtidas a partir das bases de dados cadastrais e fiscais nacionais faz parte de dificuldades internas imputáveis à própria atuação ou às omissões das autoridades nacionais. Essas dificuldades internas não bastam para se concluir pela existência de uma impossibilidade absoluta de recuperação. (cf. n.os 92, 93, 95)

V. texto da decisão. (cf. n.os 103 a 105)