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No acórdão Delbar, que acabámos de citar, o Tribunal estava confrontado com a situação de um advogado belga que exercia a sua actividade em França, cujos filhos residiam na Bélgica e a quem, por essa razão, eram recusadas as prestações familiares francesas. O órgão jurisdicional nacional pretendia saber se isto era compatível com o artigo 51.° do Tratado. O Tribunal respondeu afirmativamente a esta questão em virtude de o artigo 51.° visar apenas os trabalhadores assalariados. Mas, embora o juiz de reenvio não tenha mencionado o Regulamento n.° 1408/71, o Tribunal recordou que, apesar da extensão do Regulamento n.° 1408/71 aos trabalhadores não assalariados, o âmbito do artigo 73.° desse regulamento ainda não tinha sido alterado aquando da ocorrência dos factos e que era apenas aplicável aos trabalhadores assalariados. Ora, como o acórdão Delbar é posterior aos dois acórdãos Pinna ( 4 ), se o Tribunal tivesse tido qualquer dúvida a sobre a compatibilidade do artigo 73.° do regulamento, tal como se encontrava então redigido, com o artigo 52.° do Tratado (em virtude de o recorrente no processo principal ser um não assalariado), o Tribunal tê-lo-ia decerto feito transparecer num obiter dictum, a fim de incitar o juiz de reenvio a colocar uma outra questão. Através do seu silêncio, o Tribunal deu a impressão de compartilhar da opinião expressa pelo advogado-geral G. Tesauro, ou seja, que infelizmente

«no estado actual do direito comunitário, a pretensão de P. Delbar de encontrar um fundamento jurídico no Tratado CEE ou no direito derivado para eliminar o obstáculo que a residência dos filhos num país diferente daquele em que exerce a sua actividade de trabalhador independente origina uma obrigação de pagamento dos abonos de família não é fundada. O quadro normativo de facto não permite qualquer dúvida, nem de interpretação nem quanto a uma eventual ilegalidade» (n.° 4 das conclusões, Colect. 1989, p. 4073).
A República Francesa replica que a norma da exclusividade territorial do ius postulandi, tal como é aplicada em França, é plenamente justificada na medida em que visa assegurar o bom funcionamento da administração da justiça, garantindo um contacto permanente do advogado com o juiz e permitindo ao advogado local seguir as diferentes fases do processo a fim de poder cumprir as obrigações que lhe incumbem perante o órgão jurisdicional.

A demandada acrescenta depois que, no acórdão proferido no processo 427/85 ( 5 ), o Tribunal de Justiça não entendeu censurar a exclusividade territorial do ius postulandi como tal, mas apenas algumas modalidades particularmente vexatórias, não justificadas por exigências objectivas.
11.

No âmbito das acções intentadas nos termos do artigo 169.° do Tratado, o parecer fundamentado da Comissão serve para definir as questões a apresentar ao Tribunal de Justiça e a Comissão não pode invocar, no âmbito do processo no Tribunal de Justiça, qualquer alegada violação que não tenha invocado no parecer fundamentado. Contudo, não considero que a objecção do Luxemburgo quanto à admissibilidade da acção possa ser sustentada no que se refere à primeira discrepância anteriormente referida, designadamente, a referência na parte decisória do parecer fundamentado, mas não na petição, à taxa de quebra do país de origem da cerveja importada para o Luxemburgo. Observo que essa referência apenas surge no parecer fundamentado dirigido ao Luxemburgo e não no que foi dirigido à Bélgica. A explicação desta curiosa inconsistência parece ser a de que, na correspondência preliminar com a Comissão, o Luxemburgo, mas não a Bélgica, invocou a taxa de quebra verificada no país de origem como o critério apropriado. Analisarei a oportunidade deste critério aquando do exame de mérito da alegada violação. Mas, no que se refere à admissibilidade, é suficiente notar que, embora a parte decisória do parecer fundamentado apenas refira a taxa de quebra no país de origem, a fundamentação do parecer não remete para essa taxa. Com efeito, a Comissão refere expressamente que o nível das taxas de quebra sofridas pela cerveja exportada para o Luxemburgo não é tida em conta. A referência que a elas se faz na parte decisória é manifestamente um erro, que não deveria ter originado qualquer mal-entendido quanto a este ponto.
Ora, o que está em causa no caso em apreço é o acesso, a título não assalariado, às actividades de pesca e ao seu exercício, isto é, o direito de estabelecimento no sector da pesca. Com efeito, mesmo que se não seja obrigado a ir tão longe como a Comissão fez na audiência e considerar que a matrícula constitui já, em si mesma, uma forma de estabelecimento, convém notar que essa matrícula condiciona, em todo o caso, o acesso às actividades de pesca e ao seu exercício. No seu acórdão de 18 de Junho de 1985, Steinhauser/Biarritz, n.° 16 (197/84, Recueil, p. 1819), o Tribunal entendeu que a liberdade de estabelecimento prevista no artigo 52.° do Tratado diz respeito não somente ao acesso às actividades não assalariadas mas também ao seu exercício concebido em sentido amplo e que

«a locação de um local para uso profissional é útil ao exercício da actividade profissional e entra por isso no âmbito de aplicação do artigo 52.° do Tratado CEE».

Aliás, no seu acórdão de 30 de Maio de 1989, Comissão/Grécia, n.° 21 (305/87, Colect., p. 1461), o Tribunal de Justiça recordou que resulta da sua jurisprudência (ver nomeadamente o acórdão de 14 de Janeiro de 1988, Comissão/Itália 63/86, Colect., p. 29) que a proibição de qualquer discriminação em razão da nacionalidade, enunciada no artigo 52.° do Tratado,

«não abrange unicamente as regras específicas relativas ao exercício das actividades profissionais, mas igualmente as relativas às diversas faculdades gerais, úteis ao exercício dessas actividades».

Na ocorrência, estava em causa o direito de adquirir, de explorar e de alienar bens imóveis no território de outro Estado-membro, que constitui, segundo o Tribunal de Justiça, o «complemento necessário» da liberdade de estabelecimento.
10.

O artigo 2.° da directiva é consagrado à situação dos cidadãos que deixam o seu território com vista a terem acesso a uma actividade assalariada no território de outro Estado-membro. «Este direito será exercido mediante a simples apresentação do bilhete de identidade ou de um passaporte válido.» E este último elemento da frase que cria dificuldades aquando do reconhecimento do direito de residência. Refere-se seguramente à validade no tempo, mas será que também inclui a validade no espaço? O n.° 3 deste artigo precisa: «O passaporte deve ser válido, pelo menos, para todos os Estados-membros e para os países de trânsito directo entre esses Estados. Quando o passaporte constitua o único documento válido para sair do país, o seu período de validade não deve ser inferior a cinco anos.» Por que razão não se verifica uma exigência equivalente relativamente aos bilhetes de identidade? Em nossa opinião, tal sucede em razão da natureza do passaporte, verdadeiro documento de viagem, concedido discricionariamente pelas autoridades do Estado de origem. O Conselho não tinha imaginado, parece, restrições referentes à validade territorial dos bilhetes de identidade. Finalmente, o n.° 4 proíbe qualquer visto de saída ou obrigação equivalente.
49.

Em resumo, o ponto de vista da Comissão é o melhor fundamentado, pelo que é forçoso concluir, em conformidade com o pedido por esta apresentado, que, ao aplicar em determinadas zonas, para efeitos do regime da pesca estabelecido para as águas costeiras do Reino Unido pelas disposições conjugadas do anexo I e do artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 170/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que institui um regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos da pesca, novas linhas de base mais afastadas das costas do que as que se encontravam em vigor em 25 de Janeiro de 1983, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado. Em consequência, deve igualmente ser condenado nas despesas, incluindo as efectuadas pela parte interveniente.
Contudo, para sermos exaustivos, propomos que o Tribunal examine ainda se o princípio é incompatível com qualquer um dos objectivos do regulamento de base, tal como são expressos nas suas disposições e nos seus quinto, sexto e sétimo considerandos. Estes últimos têm a seguinte redacção:

«considerando que as normas de coordenação das legislações nacionais sobre segurança social se inscrevem no âmbito da livre circulação dos trabalhadores nacionais dos Estados-membros e que devem, por isso, contribuir para a melhoria do nível de vida e das condições de emprego, garantindo no interior da Comunidade, por um lado, a todos os nacionais dos Estados-membros uma igualdade de tratamento perante as diferentes legislações nacionais e, por outro, garantindo que os trabalhadores e as pessoas que deles dependam beneficiem das prestações de segurança social qualquer que seja o local de emprego ou de residência;

considerando que estes objectivos devem ser atingidos, nomeadamente pela totalização de todos os períodos tidos em conta pelas diversas legislações nacionais para aquisição e manutenção do direito às prestações e para o respectivo cálculo, e ainda mediante a atribuição das prestações às diferentes categorias de pessoas abrangidas pelo regulamento, seja qual for o seu local de residência no interior da Comunidade;

considerando que as normas de coordenação adoptadas para aplicação do artigo 51.° do Tratado devem garantir aos trabalhadores que se deslocam no interior da Comunidade os direitos e regalias adquiridas sem que estas normas possam conduzir a acumulações injustificadas de benefícios».
No caso de a oneração desigual dos açúcares A e B não constituir uma discriminação proibida, será possível tirar a conclusão de que a quotização de reabsorção especial também não tem efeitos discriminatórios. Ao apreciar se os açúcares A e B correspondem a susbtractos de facto idênticos, terá que se conceder que em qualquer dos casos se trata de açúcar, do mesmo produto, portanto. Mas esta conclusão tem que ser válida também para o açúcar C. Assim terá que se ter em consideração não só o produto, mas também a respectiva função no âmbito da organização comum de mercado. Deste ponto de vista, tem que se ter presente que a distinção entre os açúcares A e B tem origem histórica. Já na primeira organização comum de mercado criada pelo Regulamento n.o 1009/67 ( 39 ) se distinguia entre «quota de base» e «quota máxima» para cada empresa e campanha. Afirma-se nos considerandos do regulamento:

«Esta finalidade (limitação da produção) pode ser alcançada, por um lado, atribuindo a cada fábrica ou empresa que transforme na Comunidade beterrabas ou melaço em açúcar uma quota de base em relação à qual a garantia de preço e de escoamento é suportada pela Comunidade e, por outro, limitando ou abolindo esta garantia em relação às quotas fabricadas para além desta quota de base, consoante exceda ou não um certo limite superior» ( 40 ).

Este objectivo encontra expressão nos artigos 22.o e seguintes do regulamento. O regime, que inicialmente estava programado para durar até 1975, foi prorrogado pelos regulamentos n.o 3340/74 ( 41 ) e 1592/80 ( 42 ), com algumas alterações.
5.

Debrucemo-nos sobre a própria questão. No sistema dos direitos niveladores à importação relativos ao azeite, o Conselho fixa todos os anos, antes de 1 de Outubro, para a campanha de comercialização seguinte um preço representativo de mercado e um preço limiar ( 6 ). Aquando da importação de azeite não tratado proveniente de países terceiros, e se o preço limiar for superior ao preço cif («custo, seguro, frete»), será cobrado um direito nivelador cujo montante é igual à diferença entre esses dois preços ( 7 ). Este preço cif é determinado a partir das possibilidades de compra mais favoráveis no mercado mundial. Todavia, e é este o objecto do n.° 1 do artigo 16.°, «quando as ofertas no mercado mundial do azeite não tratado não permitam determinar a tendência real deste mercado, o direito nivelador na importação... é fixado por meio de adjudicação». Para tal, «a Comissão fixa periodicamente a taxa do direito nivelador mínimo tendo em conta, entre outras, as taxas dos direitos niveladores indicados pelos proponentes. Qualquer proponente que tenha indicado uma taxa de direito nivelador igual ou superior à taxa mínima é declarado adjudicatário e obrigado a importar a quantidade de produto indicado no seu pedido à taxa do direito nivelador indicada por ele» ( 8 ). A fim de sermos exaustivos assinalemos por último que «as importações referentes a quantidades que não têm influência sobre a situação do mercado não estão sujeitas ao regime de adjudicação acima referido. Neste caso, o direito nivelador a cobrar é o último direito nivelador mínimo fixado antes da importação» ( 9 ).
O Regulamento (CEE) n.o 569/86 ( 4 ) estabelece as regras gerais de aplicação do MCT. Com este acto, o Conselho instituiu um sistema de certificados e cauções a fim de permitir o controlo da evolução das trocas.

Nos termos do n.o 1 do artigo 5.o do regulamento em questão, sempre que a situação no mercado exigir a limitação ou a suspensão das importações no mercado do Estado-membro em causa, a emissão dos certificados MCT pode ser limitada ou suspensa.

Para apreciar a situação no mercado de um Estado-membro em que o MCT se aplica, o artigo 6.o estabelece que se tome especialmente em consideração a evolução dos preços internos do Estado-membro, a evolução da procura interna desse Estado-membro, bem como as quantidades de produtos que são objecto de trocas comerciais, quer em estado puro quer após transformação, entre esse Estado-membro e os outros Estados-membros e países terceiros.

É precisamente nesta disposição que as recorrentes baseiam a acusação principal, nos termos da qual, ao adoptar o referido Regulamento n.o 530/88, que retirou as batatas temporas da lista dos produtos submetidos ao MCT, a Comissão não respeitou os critérios estabelecidos nesta regra.

O terceiro considerando do regulamento em causa limita-se, de facto, a salientar que as trocas de batatas temporas no decurso dos dois anos anteriores conheceram uma evolução normal, deixando por isso de ser necessário o acompanhamento da evolução das trocas relativas a este produto.
O n.o 2 do artigo 7o é uma disposição que se refere com bastante precisão a uma noção de território no sentido de que a igualdade de tratamento aí prevista é garantida «no território» de um Estado-membro ao trabalhador nacional de outro Estado-membro. Ora, como acabamos de ver, o Tribunal fez uma interpretação desta expressão que não obsta a que um benefício concedido por um Estado-membro aos seus nacionais com vistar a uma formação fora do seu território seja extensiva a um emigrante comunitário estabelecido no mesmo território. Nada nos parece impedir que a noção de território implicitamente incluída no artigo 12.o possa ser interpretada de modo idêntico. Por conseguinte, a exigência de uma integração tão completa quanto possível na vida social do Estado-membro de acolhimento parece-nos levar a que efectivamente esta disposição seja assim interpretada. Deste modo, partilhamos aopinião do advogado-geral Sir Gordon Slynn quando, nas conclusões que apresentou no processo Matteucci, declarou:

«Em minha opinião, é claro que se um Estado-membro toma medidas para permitir aos seus nacionais frequentar cursos noutro Estado-membro, cursos esses que, a decor-, rerem no primeiro Estado, constituiriam vantagens sociais (artigo 7.o, n.o 2), ensino nas escolas profissionais ou em centros de readaptação (artigo 7o, n.o 3), ou cursos de ensino geral, de aprendizagem ou de formação profissional (artigo 12.o), a esses cursos, ainda que se realizem noutro Estado-membro, são aplicáveis, respectivamente, o artigo 7o, n.o 2, o artigo 7.o, n.o 3, e o artigo 12.o Devem ser considerados como parte do sistema do ensino do Estado» ( 11 ).
Lembremos que, embora a jurisprudência do Tribunal em matéria de repetição do indevido remeta para as regras do direito processual nacional, fá-lo na condição de estas regras não poderem ter carácter discriminatório em relação às acções baseadas no direito comunitário ou em relação às baseadas no direito nacional nem conduzir a tornar impossível o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária ( 35 ). E o Tribunal acaba de aplicar esta jurisprudência, no acórdão de 21 de Março de 1990 ( 36 ), no caso especial dos auxílios de Estado, ao declarar que,

«em princípio, a recuperação de um auxílio ilegalmente concedido deve ocorrer de acordo com as pertinentes disposições processuais do direito nacional, sem prejuízo, todavia, de serem aplicadas de forma a não tornar praticamente impossível a recuperação exigida pelo direito comunitário» ( 37 ).
7.

Antes de entrar no mérito da questão, devo analisar brevemente uma questão preliminar, designadamente a questão de saber se no presente caso a competência do Tribunal repousa no artigo 173.° do Tratado (como se admite implicitamente nas alegações das partes) ou no artigo 181.°, com base no que é descrito nesse artigo como uma cláusula compromissória constante de um contrato, isto é, uma cláusula atributiva de jurisdição. Este ponto é importante, dado que, se a competência do Tribunal resultar efectivamente do artigo 181.°, o litígio deve ser decidido em função das regras contratuais aplicáveis, ao passo que, se essa competência resultar do artigo 173.°, tratar-se-á de determinar se a Comissão actuou regularmente do ponto de vista da legislação e dos princípios gerais de direito relevantes.
No entanto, a Comissão chega à conclusão de que, mesmo tendo a administração aduaneira mantido o seu ponto de vista errado quando a Deutsche Fernsprecher lhe tinha comunicado as suas dúvidas a esse respeito, esta última deveria ter tido consciência de que «o parecer das autoridades aduaneiras não podia “verdadeiramente”, ou seja, razoavelmente, do ponto de vista de um comerciante, ser correcto» (observações da Comissão, p. 11, primeiro parágrafo). Noutros termos, a Deutsche Fernsprecher não devia confiar no facto de a lei poder ser tão desrazoável, do ponto de vista económico, como a administração pretendia fazer crer. Todavia, pode objectar-se a esta opinião que a simples leitura do artigo 2.° da Directiva 76/119/CEE, de 18 de Dezembro de 1975, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao regime do aperfeiçoamento passivo (JO L 24 de 30.1.1976, p. 58; EE 03 F2 p. 41) pode dar a impressão de que uma importação com isenção total, nesta matéria, não é de forma alguma invulgar. Com efeito, este artigo prevê

«considera-se regime do aperfeiçoamento passivo o regime aduaneiro que permite exportar temporariamente mercadorias, de qualquer espécie, de qualquer origem, do território aduaneiro da Comunidade com vista à sua reimportação sob a forma de produtos compensadores definidos no artigo 3.°, com isenção parcial ou total dos direitos de importação, depois de terem sido submetidas, fora do território aduaneiro da Comunidade, a uma ou várias das operações de aperfeiçoamento definidas no artigo 3.°».
18.

Em consequência, a questão suscitada pelo tribunal nacional deve, na minha opinião, ser respondida da forma seguinte: «Tanto o artigo 3.°, ponto 3, do Regulamento n.° 857/84 do Conselho, conjugado com o artigo 3.° do Regulamento n.° 1371/84 da Comissão como o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84 do Conselho, conjugado com o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1371/84 da Comissão devem ser interpretados no sentido de que, no caso de um Estado-membro ter escolhido o ano de 1983 em vez de 1981 como ano de referência para a determinação das quantidades individuais de referência, e prever na sua legislação nacional de aplicação uma redução suplementar das quantidades de referência dos produtores cujo nível de produção leiteira em 1983 foi superior ao de 1981, um produtor não pode exigir que o Estado-membro, ao aplicar-lhe esta redução suplementar, tome em consideração o facto de a sua produção de leite em 1981 ter sido afectada por um acontecimento excepcional.»
Que consequências se podem tirar da constatação do desconhecimento do princípio da igualdade para responder à questão prejudicial colocada? A Comissão indica duas vias possíveis. A primeira consistiria em interpretar finalmente de modo extensivo o artigo 11.°, n.° 2, por forma a conciliá-lo com o princípio da igualdade de tratamento. Tratar-se-ia, de algum modo, de uma interpretação em conformidade com este princípio. A segunda levaria a declarar a invalidade do artigo 11.°, n.° 2, na parte em que não previu a possibilidade de um funcionário que, antes da sua entrada ao serviço das Comunidades, adquiriu direito a pensão com base numa profissão independente, o fazer transferir para o regime comunitário. Neste caso, à semelhança do que o Tribunal declarou no seu acórdão de 2 de Março de 1989, Pinna 2 ( 31 ), haverá que considerar que o princípio da igualdade se opõe a que as autoridades nacionais apliquem uma exclusão contrária ao direito comunitário, e que lhes incumbe

«extrair as consequências, para a sua ordem jurídica, de uma declaração de invalidade pronunciada no âmbito do artigo 177.° do Tratado» ( 32 ).
Parece mais sério o segundo argumento da Comissão relativo à expiração do prazo de recurso de anulação. Com efeito, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao terceiro parágrafo do artigo 173.° do Tratado CEE ( 15 ), a que o acórdão Dillinger Hüttenwerke ( 16 ) deu aplicação no contexto do Tratado CECA,

«na falta de publicação ou notificação, cabe a quem tenha conhecimento da existência de um acto que lhe diga respeito solicitar o respectivo texto integral num prazo razoável».

Com esta condição:

«o prazo do recurso apenas começa a correr a partir do momento em que o terceiro interessado tenha tido exacto conhecimento do conteúdo e dos fundamentos do acto em causa por forma a poder usufruir do seu direito de recurso» ( 17 ).

Recordemos também que, no mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça considerou, relativamente ao segundo parágrafo do artigo 33.° do Tratado CECA, que:

«uma empresa é afectada, na acepção desta disposição, por uma decisão da Comissão que autoriza a concessão de benefícios a uma ou diversas outras empresas dela concorrentes» ( 18 ).
31.

O objectivo do sistema de restituições à exportação é permitir a exportação de carne de suíno da Comunidade para países terceiros, onde geralmente os preços são mais baixos (ver o oitavo considerando do preâmbulo do Regulamento n.° 2759/75). Este objectivo só pode ser atingido se for possível aos exportadores determinar com um grau de certeza razoável, no momento em que negociam contratos com compradores de países terceiros, se a carne em questão poderá receber restituições à exportação. As vicissitudes do comércio internacional são já suficientemente grandes sem que os exportadores sejam sujeitos a uma incerteza causada pelo facto de terem de preencher condições tão vagas e imprecisas como a que está em questão no presente processo, se fosse interpretada da forma proposta pela Comissão. A legislação aplicável deve ser elaborada de forma que os critérios nela previstos sejam suficientemente claros para permitir a um exportador inteligente, exercendo a devida diligência e baseando-se nos seus conhecimentos profissionais, determinar se tem direito a restituições à exportação. Este critério não seria respeitado se a legislação em questão fosse interpretada da forma proposta pela Comissão.