Conclusões do advogado-geral Darmon apresentadas em 4 de Fevereiro de 1992. - JAMES JOSEPH CATO CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - RESPONSABILIDADE EXTRA CONTRATUAL - POLITICA COMUM DE PESCA - FALTA DE PAGAMENTO DE UM PREMIO DE PARAGEM DEFINITIVA DE UM BARCO DE PESCA. - PROCESSO C-55/90.



Colectânea da Jurisprudência 1992 página I-02533



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. A reabertura da fase oral na acção de indemnização fundada em responsabilidade extracontratual proposta por J. Cato contra a Comissão leva a que, em complemento das conclusões que já apresentámos neste processo em 18 de Junho de 1991, sejam formuladas as observações que se seguem, esclarecendo-se que, naturalmente, no restante remetemos para as nossas conclusões anteriores, designadamente no que respeita à questão da admissibilidade da acção.

2. A primeira observação que desejamos apresentar diz respeito à incompatibilidade entre o Scheme britânico e a Directiva 83/515/CEE (1).

3. Para demonstrar aquela incompatibilidade, o demandante invoca duas disposições do Scheme. A primeira teria concedido ao ministro competente um poder discricionário não previsto na directiva; a segunda teria imposto uma condição suplementar relativamente ao diploma comunitário, ou seja, a obrigação a cargo do proprietário do navio de demonstrar ao ministro competente o carácter definitivo da retirada deste navio da frota de pesca comunitária.

4. Nas nossas anteriores conclusões, expusemos as razões pelas quais o primeiro argumento nos parecia não poder merecer acolhimento (2). Em contrapartida, referimos ser nossa opinião que o regime britânico, na medida em que transferia para o proprietário do navio o encargo de assegurar a permanência da retirada, encargo esse confiado pela directiva ao Estado-membro, diferia sensivelmente da directiva, quando, se o regime tivesse cumprido a directiva, não se teria produzido o prejuízo sofrido por J. Cato (3). Seja-nos permitido, sobre estes dois pontos, remeter para as nossas anteriores conclusões.

5. Na reabertura dos debates, foi avançado (4) que a directiva não proibia a introdução de regimes de desarmamento nacionais com condições mais restritivas, desde que esses regimes permitissem atingir o seu objectivo: a redução da frota de pesca comunitária. Foi além disso defendido que a directiva não pretendia criar direitos para os particulares.

6. Estes dois argumentos não são convincentes.

7. Em primeiro lugar, percebe-se mal, se as condições exigidas para a concessão do prémio podiam ser determinadas pelas autoridades nacionais, por que razão a directiva, por um lado, lhe consagra disposições precisas e detalhadas constantes, no que respeita aos prémios para as acções de redução definitiva, dos artigos 5. e 6. , e, por outro, subordina a própria existência dos regimes nacionais a uma decisão de aprovação da Comissão, tomada designadamente em função da conformidade desses regimes com a directiva.

8. Em segundo lugar, convém observar que inúmeras actuações da administração, nacional ou comunitária, são susceptíveis de criar direitos subjectivos em benefício dos particulares, mesmo que não seja esse o seu objectivo. Basta pensar nas acções desenvolvidas pela Comunidade em matéria agrícola, como os prémios ao arranque da vinha, cuja finalidade não é certamente conferir direitos subjectivos ao viticultores, mas sim reduzir a produção dos vinhos de qualidade média na Comunidade. Dir-se-á, contudo, que o operador económico que reúna todas as condições previstas para beneficiar da acção em causa não pode invocar o texto comunitário que a instituiu porque o objectivo deste texto em nada respeita aos particulares ? Evidentemente que não, dado que não se pode, ao tomar apenas em consideração a finalidade prosseguida, deixar de ter em conta os meios escolhidos para a atingir. Por outras palavras, quando uma norma, nacional ou comunitária, tenha por efeito, mesmo que o seu objectivo seja outro, criar direitos em benefício dos particulares, esses direitos devem ser respeitados.

9. É um facto que os Estados-membros não eram obrigados a instituir essas acção de redução da frota comunitária mas, se recorressem a esse meio, o artigo 7. , n. 1, da directiva impunha-lhes a obrigação de adoptar um regime conforme à mesma. Na medida em que essas ajudas financeiras derrogam as exigências dos artigos 92. a 94. do Tratado CEE, é, aliás, necessário que estas ajudas sejam concedidas nos Estados-membros nas mesmas condições, sem o que seria violada a igualdade de tratamento entre as indústrias de pesca dos diferentes Estados-membros. Portanto, se se aceitasse a tese avançada pelo Reino Unido, vê-se mal como é que esta igualdade de tratamento poderia ser assegurada de outro modo, beneficiando então algumas indústrias de condições mais favoráveis para levar a bom termo a reestruturação da sua frota de pesca.

10. Reiteramos portanto as nossas anteriores conclusões segundo as quais o Scheme não é conforme à directiva.

11. A nossa segunda observação diz respeito à culpa da Comissão. Nas conclusões de 18 de Junho de 1991, esboçámos uma distinção baseada no facto de não se tratar, no caso presente, da adopção pela Comissão de um acto normativo que implique opções de política económica. Daí que possa não ser aplicável a tradicional jurisprudência do Tribunal que exige, nesta matéria, "uma violação suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito que protege os particulares" (5). O processo C-282/90, Vreugdenhil, deu-nos ocasião de precisar melhor esta distinção. Nos n.os 41 a 58 das nossas conclusões nesse processo, expusemos os motivos pelos quais propúnhamos que não fosse consagrada a exigência de culpa grave, quando o acto que violou a direitos subjectivos não implica opções de política económica. A concepção restritiva que o Tribunal adoptou neste último campo explica-se, com efeito, e segundo os termos expressos pelo Tribunal,

"pela consideração de que o poder legislativo, mesmo nos casos em que existe uma fiscalização jurisdicional quanto à validade dos seus actos, não deve ser entravado nas suas disposições pela perspectiva de acções de indemnização cada vez que, no interesse geral, se trata de adoptar medidas normativas susceptíveis de afectar os interesses dos particulares" (6).

12. Tal como já realçámos a este respeito, esta exigência de um comportamento quase arbitrário para que se verifique a responsabilidade extracontratual da Comunidade justifica-se quando a instituição comunitária dispõe de um largo poder de apreciação, como em matéria de política económica, mas já não quando as condições do exercício do poder reconhecido à instituição estão clara e precisamente definidas. Nessa hipótese, qualquer violação da norma em causa afigura-se, em nossa opinião, susceptível de dar origem à responsabilidade da Comunidade, desde que tenha, todavia, violado um direito subjectivo.

13. No presente processo, a decisão que a Comissão devia tomar era daquelas em que a sua margem de apreciação é muito limitada. Nos termos do artigo 7. , n. 1, da directiva, a instituição comunitária deve conceder ou recusar a sua aprovação ao regime nacional proposto, em função da conformidade deste com a directiva e tendo em conta as outras medidas estruturais existentes ou previstas para o sector da pesca. Tratava-se assim de uma apreciação estritamente jurídica baseada na comparação entre as disposições da directiva e as do regime nacional em causa. Não nos parece necessário exigir, para que sejam sancionados os erros cometidos no exercício desta competência e reparar as suas consequências danosas, a prova de que, ao aprovar um regime nacional não conforme à directiva, a Comissão, além disso, violou de forma caracterizada uma regra superior de direito que protege os particulares. Basta, em nossa opinião, verificar que, através da aprovação do Scheme, ela violou o artigo 7. , n. 1, da directiva e, por isso mesmo, cometeu uma falta susceptível de dar origem, eventualmente, à responsabilidade da Comunidade (7).

14. A título subsidiário, no caso de o Tribunal pretender aplicar, inclusive ao caso vertente, os princípios desenvolvidos pela jurisprudência sobre os actos normativos que implicam opções de política económica, remetemos para o n. 41 das nossas anteriores conclusões, em que abordámos a violação, pela Comissão, dos princípios da confiança legítima e da segurança jurídica.

15. A nossa terceira e última observação prende-se com o nexo de causalidade entre a falta cometida pela Comissão e o prejuízo sofrido por J. Cato. Em nossa opinião, convém definir exactamente qual é esse prejuízo. A nosso ver, o mesmo não reside no simples facto de não ter recebido o prémio dado que, recordemo-lo, a instituição de um regime de desarmamento não era obrigatória. Consiste, mais exactamente, na frustração da legítima expectativa que J. Cato podia ter devido à instauração do Scheme. O interessado, tendo satisfeito todas as exigências da directiva, vendeu o seu navio, mas não recebeu o prémio pelo facto de o Scheme ser contrário às disposições comunitárias. Foi, literalmente, a sua confiança legítima que foi violada, uma vez que ele podia estar confiante na circunstância de que o regime nacional deveria ter sido aprovado pela Comissão em função, designadamente, da sua conformidade com a directiva. E a incompatibilidade do Scheme com a directiva só foi possível devido à falta cometida pela Comissão.

16. O nexo de causalidade entre o comportamento da Comissão e o prejuízo, assim definido, de J. Cato parece-nos deste modo certo.

17. Resta que, sem dúvida, a falta da Comissão não é a única cometida neste processo. Também o Reino Unido cometeu uma falta ao adoptar um regime que não era conforme à directiva. Somos assim confrontados com a situação delicada de um concurso de culpas na produção do dano. Desde há muito que a jurisprudência do Tribunal decidiu sobre esta dificuldade. E a esse respeito já citámos, nas nossas primeiras conclusões (8), o acórdão Kampfmeyer (9), no qual, depois de ter sido admitido o próprio princípio da responsabilidade de uma instituição comunitária, as demandantes foram convidadas a aguardar o termo dos procedimentos nacionais relativos à eventual responsabilidade do Estado-membro em causa, a fim de não serem "insuficiente ou abusivamente indemnizadas" (10). Portanto, como dizíamos, é apenas na fase de indemnização que o Tribunal de Justiça tem em conta a eventual responsabilidade de um Estado-membro nos termos em que ela foi determinada pelos órgãos jurisdicionais nacionais.

18. Esta jurisprudência foi criticada por determinados autores pela razão de levar a considerar a responsabilidade da Comunidade como uma responsabilidade subsidiária (11). Em nosso entender, o presente processo é a oportunidade de demonstrar que a jurisprudência do caso Kampfmeyer, em determinadas circunstâncias especiais em que nenhuma indemnização pode já ser obtida através dos tribunais nacionais, tem por consequência colocar a cargo da Comunidade a obrigação de garantir a posição do particular lesado nos seus direitos subjectivos a fim de que ele seja suficientemente indemnizado.

19. A causa da ausência de qualquer reparação pelo Estado-membro em falta só deve ser tomada em consideração se a mesma derivar do próprio comportamento do demandante. Com efeito, num caso desses, este não pode invocar o facto de não ter utilizado os meios processuais internos aplicáveis ou de o ter feito fora de prazo.

20. Contudo, e pela razões que já referimos no n. 47 das nossas primeiras conclusões, não se afigura que o Tribunal tenha, no caso presente, que entrar numa análise complexa das eventuais negligências cometidas e da respectiva interacção com a falta da Comissão, já que essas negligências não tiveram influência certa sobre a produção do dano.

21. Estas curtas observações suplementares conduzem-nos a confirmar em todos os seus termos a parte decisória das nossas conclusões de 18 de Junho de 1991.

(*) Língua original: francês.

(1) Directiva do Conselho de 4 de Outubro de 1983, relativa a certas acções de adaptação das capacidades no sector da pesca (JO L 290, p. 15; EE 04 F2 p. 185).

(2) N.os 31 e 32.

(3) N.os 33 a 35.

(4) Pelo Governo do Reino Unido.

(5) Por exemplo, acórdão de 5 de Dezembro de 1979, Amylum, n. 13 (116/77 e 124/77, Recueil, p. 3497).

(6) Acórdão de 25 de Maio de 1978, HNL/Conselho e Comissão, n. 5 (83/76 e 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, Recueil, p. 1209).

(7) Não parece indispensável focar aqui o artigo 155. do Tratado CEE, disposição de carácter geral, uma vez que no caso vertente existe uma regra especial - o artigo 7. , n. 1, da directiva - no qual se fundamenta a obrigação da Comissão de velar pela estrita aplicação da directiva, sendo esta última disposição, aliás, a expressão particular do princípio instituído no artigo 155.

(8) N. 44.

(9) Acórdão de 14 de Julho de 1967 (5/66, 7/66 e 13/66 a 24/66, Recueil, p. 317).

(10) P. 344.

(11) Boulouis, J. e Chevallier, R.-M.: Grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, 1991, tomo 1, 5.a edição, p. 424; Rideau, J. e Charrier, J.-L.: Code des procédures européennes, Litec, 1990, p. 193.