Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Parte decisória



Partes

No processo T-46/09,

República Helénica, representada por V. Kontolaimos, I. Chalkias, S. Charitaki e S. Papaïoannou, na qualidade de agentes,

recorrente,

contra

Comissão Europeia, representada por A. Markoulli e H. Tserepa-Lacombe, na qualidade de agentes, assistidas por N. Korogiannakis, advogado,

recorrida,

que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão 2008/960/CE da Comissão, de 8 de dezembro de 2008, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efetuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», e do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) (JO L 340, p. 99), na parte em que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efetuadas pela República Helénica,

O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção),

composto por: N. J. Forwood, presidente, F. Dehousse (relator) e J. Schwarcz, juízes,

secretário: S. Spyropoulos, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 5 de junho de 2012,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

Quadro jurídico

1. Regulamentação geral relativa ao financiamento da política agrícola comum

1. O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (PAC) (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), estabeleceu as regras gerais aplicáveis ao financiamento da PAC. Este regulamento foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.° 1258/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, relativo ao financiamento da PAC (JO L 160, p. 103), que regula as despesas efetuadas entre 1 de janeiro de 2000 e 16 de outubro de 2006 no âmbito do financiamento da PAC.

2. O artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999 prevê que a Comissão das Comunidades Europeias decidirá dos adiantamentos mensais calculados em função das despesas efetuadas pelos organismos pagadores aprovados e o artigo 7.°, n.° 3, do referido regulamento refere-se às decisões de apuramento das contas dos organismos pagadores.

3. O artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999 dispõe:

«A Comissão decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário previsto nos artigos 2.° e 3.°, quando concluir que essas despesas não foram efetuadas segundo as regras comunitárias.

Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão e as respostas do Estado-Membro em causa serão objeto de comunicações escritas, após o que ambas as partes tentarão chegar a acordo quanto à atitude a adotar.

Na falta de acordo, o Estado-Membro pode pedir a abertura de um processo para conciliar as posições respetivas num prazo de quatro meses; os resultados desse processo constarão de um relatório a transmitir à Comissão e a ser por ela analisado antes de uma decisão de recusa de financiamento.

A Comissão avaliará os montantes a excluir, tendo em conta, nomeadamente, a importância do incumprimento. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infração, bem como o prejuízo financeiro da Comunidade.

Não pode ser decidida uma recusa de financiamento de:

a) Despesas referidas no artigo 2.° efetuadas mais de 24 meses antes de a Comissão comunicar por escrito ao Estado-Membro em causa os resultados dessas verificações;

[…]»

4. O artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1258/1999 dispõe:

«1. Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:

a) Se certificarem de que as operações financiadas pelo Fundo são efetivamente realizadas e corretamente executadas;

b) Evitar e processar as irregularidades;

c) Recuperar as importâncias perdidas em consequência de irregularidades ou negligências.

[…]»

5. O Regulamento (CE) n.° 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da PAC (JO L 209, p. 1), revoga o Regulamento n.° 1258/1999 e aplica-se a partir de 1 de janeiro de 2007 (artigo 49.° do Regulamento n.° 1290/2005). No entanto, prevê nomeadamente que o artigo 31.°, relativo ao apuramento da conformidade, se aplica a partir de 16 de outubro de 2006 para as despesas efetuadas a partir de 16 de outubro de 2006.

6. O artigo 31.° do Regulamento n.° 1290/2005 contém, em substância, as mesmas disposições do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999.

7. O Regulamento (CE) n.° 1663/95 da Comissão, de 7 de julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.° 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia» (JO L 158, p. 6), conforme alterado nomeadamente pelo Regulamento (CE) n.° 2245/1999 da Comissão, de 22 de outubro de 1999 (JO L 273, p. 5) prevê, no artigo 8.°:

«1. Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efetuada de acordo com as regras comunitárias, comunicará ao Estado-Membro em causa os resultados das suas verificações e indicará as medidas corretivas a tomar para garantir a futura observância dessas regras.

Essa comunicação fará referência ao presente regulamento. O Estado-Membro deve responder num prazo de dois meses, podendo a Comissão alterar a sua posição em conformidade com a resposta. Em casos justificados, a Comissão pode conceder um prolongamento do prazo.

Terminado o prazo de resposta, a Comissão convocará uma discussão bilateral, devendo ambas as partes tentar alcançar um acordo quanto às medidas a tomar e à avaliação da gravidade da infração, bem como do prejuízo financeiro causado à Comunidade Europeia. Após essa discussão e passada qualquer data fixada pela Comissão, em consulta com o Estado-Membro, depois da discussão bilateral para a comunicação de informações suplementares, ou se o Estado-Membro não aceitar a convocação num prazo fixado pela Comissão, esta, decorrido esse prazo, comunicará formalmente as suas conclusões ao Estado-Membro, fazendo referência à Decisão 94/442/CE da Comissão. Sem prejuízo do disposto no quarto parágrafo do presente número, dessa comunicação constará uma avaliação das despesas que se preveem excluir a título do n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento […] n.° 729/70.

O Estado-Membro informará a Comissão, com a maior brevidade, das medidas de correção que adotar para assegurar o cumprimento das regras comunitárias, assim como da data efetiva da sua entrada em vigor. Se for caso disso, a Comissão adotará uma ou mais decisões em aplicação do n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento […] n.° 729/70, no sentido de excluir, até à data de execução das medidas de correção, as despesas implicadas pela não observância das regras comunitárias.

2. As decisões referidas no n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento […] n.° 729/70 serão tomadas depois do exame de qualquer relatório estabelecido pelo órgão de conciliação em conformidade com a Decisão 94/442/CE da Comissão.»

8. O Regulamento (CE) n.° 885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento […] n.° 1290/2005 […] no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (JO L 171, p. 90), aplica-se a partir de 16 de outubro de 2006 e o seu artigo 11.°, n. os 1 a 3, prevê, em substância, um procedimento igual ao previsto no artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95.

2. Orientações da Comissão

9. As orientações para o cálculo das correções financeiras foram definidas no documento n.° VI/5330/97 da Comissão, de 23 de dezembro de 1997, intitulado «Orientações para o cálculo das consequências financeiras quando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA-Garantia» (a seguir «documento n.° VI/5330/97»).

10. Resulta do anexo 2 do documento n.° VI/5330/97, intitulado «Consequências financeiras para o apuramento das contas do FEOGA-Garantia de deficiências nos controlos realizados pelos Estados-Membros», que as correções financeiras são calculadas à luz, nomeadamente, da importância da verificação de não conformidade e que a Comissão toma em consideração, para esse efeito, o tipo e a gravidade da infração bem como os prejuízos financeiros resultantes para a Comunidade (anexo 2 do documento n.° VI/5330/97, segundo parágrafo).

11. O anexo 2 do documento n.° VI/5330/97 prevê, em primeiro lugar, uma forma de avaliação da correção financeira com base nos «erros constantes dos processos individuais». Esta forma de avaliação identifica irregularidades pontuais — eventualmente extrapoladas — e termina com uma correção pontual. Este mesmo anexo prevê, em segundo lugar, uma forma de avaliação da correção financeira assente nos riscos de perda financeira. Esta forma de avaliação identifica irregularidades sistémicas e termina com a aplicação de uma correção forfetária (anexo 2 do documento n.° VI/5330/97, parágrafos oitavo a vigésimo quinto).

12. Segundo esta última forma de avaliação, pertinente no contexto da auditoria de sistemas, a Comissão aplica correções forfetárias que ascendem a 2%, 5%, 10% ou 25% das despesas declaradas, em função da dimensão do risco de perda financeira para a Comunidade que decorre das carências dos sistemas de controlo (anexo 2 do documento n.° VI/5330/97, parágrafo oitavo).

13. A Comissão distingue duas categorias de entre os controlos efetuados pelos Estados-Membros (anexo 2 do documento n.° VI/5330/97, parágrafo décimo quarto).

14. Por um lado, os «controlos-chave» são os controlos físicos e administrativos requeridos para verificar os elementos de fundo, designadamente a realidade do objeto do pedido, a quantidade e as condições qualitativas, incluindo o cumprimento dos prazos, as exigências de colheitas, os períodos de retenção, etc. São efetuados no local através de verificações cruzadas com dados independentes, como os registos cadastrais.

15. Por outro lado, os «controlos ancilares» são as operações administrativas requeridas para tratar corretamente os pedidos, tais como a verificação do cumprimento dos prazos para a sua apresentação, a identificação de pedidos em duplicado com o mesmo objeto, a análise de risco, a aplicação de sanções e a supervisão adequada dos procedimentos.

16. Para calcular as despesas inelegíveis, o documento n.° VI/5330/97 prevê quatro categorias de correções de taxa forfetária:

¾ 25% das despesas quando a aplicação de um sistema de controlo estiver completamente ausente ou for gravemente deficiente e houver indícios de irregularidades muito frequentes e de negligência na luta contra as práticas irregulares ou fraudulentas, e de que, por conseguinte, existe um risco de perdas especialmente elevadas para o Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA);

¾ 10% das despesas quando um ou vários controlos-chave não são efetuados ou são efetuados de um modo tão deficiente ou tão pouco frequente que se tornam ineficazes para a determinação da elegibilidade de um pedido ou para a prevenção da irregularidade, pelo que é assim legítimo concluir que existe um risco elevado de perdas importantes para o FEOGA;

¾ 5% das despesas quando todos os controlos-chave são realizados, mas sem respeitar o número, a frequência ou o rigor exigidos pelos regulamentos, pelo que se pode razoavelmente concluir que esses controlos não proporcionam o nível esperado de garantia da regularidade dos pedidos e que o risco de perda para o FEOGA é significativo;

¾ 2% das despesas quando um Estado-Membro tiver executado corretamente os controlos-chave, mas não tiver efetuado um ou mais controlos ancilares, pelo que, por conseguinte, o risco de perda para o FEOGA é mais reduzido e é menor a gravidade da infração.

17. Por último, o anexo 2 do documento n.° VI/5330/97 prevê que «[o] incumprimento torna-se mais sério se um Estado-Membro omitir a realização dos seus controlos embora a Comissão já lhe tenha notificado as melhorias que são necessárias» (anexo 2, parágrafo décimo sexto, in fine ).

18. O documento AGRI/61495/2002 refere-se ao tratamento por parte da Comissão, no âmbito do apuramento das contas da secção «Garantia» do FEOGA, dos casos de recorrente insuficiência de sistemas de controlo e visa precisar o princípio de recorrência previsto no documento n.° VI/5330/97. Prevê o seguinte:

«No caso de

¾ a falta ou a insuficiência de um sistema de controlo, ou de um elemento desse sistema, ter sido objeto de uma ou de várias decisões de correções financeiras no âmbito do apuramento das contas do FEOGA-Garantia, e

¾ se for constatado para um período posterior ao período já corrigido que persistem as mesmas fraquezas,

a Comissão considera, sob reserva do exame das eventuais medidas corretoras ou compensadoras adotadas pelo Estado-Membro, que em princípio se justifica aplicar uma majoração da taxa de correção forfetária aplicada por ocasião da anterior correção, devido ao risco acrescido de perda financeira para o FEOGA.

[…]

Para assegurar o caráter fixo das correções previsto no documento C 3909 de 8 de dezembro de 1997 (VI/5330/97), quando o nível real das despesas irregulares, e assim o montante das perdas financeiras sofridas pela Comunidade, não possa ser determinado, as seguintes percentagens têm por objetivo servir de orientação:

[...]

¾ no caso de uma correção anterior de 5%, uma taxa de 10% sobre o novo período em causa;

¾ no caso de uma correção anterior de 10%, uma taxa de pelo menos 15% em função da gravidade do aumento do risco, em relação ao novo período em causa;

[…]»

Antecedentes do litígio

19. Por meio da Decisão 2008/960/CE, de 8 de dezembro de 2008, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efetuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», e do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) (JO L 340, p. 99, a seguir «decisão recorrida»), a Comissão excluiu do financiamento comunitário, no que respeita à República Helénica, nos setores dos hortofrutícolas, do algodão, da carne de bovino, do azeite e do controlo financeiro, o montante total de 179 140 594,66 euros para os exercícios financeiros de 2002 a 2006.

20. Os motivos das correções financeiras efetuadas pela Comissão foram resumidos no relatório de síntese AGRI-63130-00-2008 de 11 de setembro de 2008, relativo aos resultados dos controlos levados a cabo pela Comissão no âmbito do apuramento de conformidade, nos termos do disposto no artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999 e no artigo 31.° do Regulamento n.° 1290/2005 (a seguir «relatório de síntese»).

21. Na decisão recorrida, a Comissão aplicou as seguintes correções:

¾ no setor «hortofrutícolas — transformação de citrinos»: foram aplicadas duas correções forfetárias de 10%, devido a pagamentos por cheque e a carências de controlos administrativos e contabilísticos, no montante de 2 289 213 euros para o exercício de 2005 e de 385 748 euros para o exercício de 2006;

¾ no setor do algodão: além de duas correções pontuais não contestadas devido a superação da produção elegível no montante de 4 870 264,97 euros para o exercício de 2003 e no montante de 2 143 945,63 euros para o exercício de 2004, a Comissão impôs duas correções forfetárias de 5%, uma no montante de 27 731 557,37 euros para o exercício de 2002 e a outra no montante de 32 655 464,17 euros para o exercício de 2003;

¾ no setor dos prémios «carne» — bovinos, a Comissão aplicou correções forfetárias devido a deficiências na base de dados I & R e nos controlos no local de 10% para o exercício de 2003, de 5% e de 10% para o exercício de 2004, de 5% e de 10% para o exercício de 2005 e de 5% e 10% para o exercício de 2006, ou seja, uma correção de um montante total de 14 341 429,92 euros;

¾ no setor do azeite — ajuda à produção, a Comissão aplicou correções forfetárias de 10% e de 15% para os exercícios 2003 a 2006, devido a deficiências recorrentes nos controlos das oliveiras, dos lagares e dos rendimentos, ou seja, de um montante total de 83 641 370,78 euros, e

¾ no setor do controlo financeiro, para o exercício de 2005, a Comissão impôs uma correção pontual no montante de 4 521 536,62 euros devido ao não cumprimento dos prazos de pagamento; impôs igualmente uma correção pontual por superação dos limites financeiros no montante de 6 326 450,77 euros, para o exercício de 2004, e no montante de 233 613,43 euros para o exercício de 2005.

Tramitação processual e pedidos das partes

22. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de fevereiro de 2009, a República Helénica interpôs o presente recurso.

23. Tendo a composição das Secções do Tribunal Geral sido alterada, o processo foi distribuído à Quinta Secção em 30 de setembro de 2010. Foi designado um novo juiz-relator em 15 de fevereiro de 2011 e, tendo este sido afetado à Segunda Secção, o processo foi distribuído a esta Secção.

24. Com base no relatório do juiz-relator, o Tribunal Geral (Segunda Secção) decidiu abrir a fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, colocou questões escritas às partes. Estas responderam dentro do prazo concedido. As alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral foram ouvidas na audiência de 5 de junho de 2012.

25. A República Helénica conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

¾ anular ou reformar a decisão recorrida, em conformidade com o exposto nos seus articulados;

¾ condenar a Comissão nas despesas.

26. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

¾ negar provimento ao recurso;

¾ condenar a República Helénica nas despesas.

Questão de direito

1. Quanto ao âmbito do recurso

27. Na sua petição, a República Helénica invocou, para efeitos da anulação da decisão recorrida, doze fundamentos. Os dois primeiros fundamentos dizem respeito ao setor da transformação dos citrinos. O terceiro fundamento diz respeito ao setor do algodão. O quarto, quinto e sexto fundamentos dizem respeito ao setor da carne de bovino. O sétimo, oitavo e nono fundamentos dizem respeito ao setor do azeite e o décimo, décimo primeiro e décimo segundo fundamentos dizem respeito ao setor da auditoria financeira.

28. Na audiência, a República Helénica declarou que renunciava ao quarto e sétimo fundamentos relativos à incompetência ratione temporis da Comissão e à violação do princípio da segurança jurídica decorrente da duração excessiva do processo, que dizem respeito, respetivamente, aos setores da carne de bovino e do azeite.

29. A República Helénica renunciou também ao quinto e oitavo fundamentos, relativos à violação do prazo de 24 meses previsto no artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999, no que se refere respetivamente aos setores da carne de bovino e do azeite.

30. Relativamente ao setor da auditoria financeira, a República Helénica renunciou ao décimo segundo fundamento, que diz respeito ao inquérito que tem a referência FA/2006/137/GR, relativo a falta de fundamentação. Por outro lado, no que respeita ao décimo fundamento, que diz respeito ao inquérito que tem a referência FA/2005/70/GR, relativo às correções respeitantes, primeiro, às zonas desfavorecidas, segundo, à reestruturação e à reconversão das vinhas e, terceiro, aos pagamentos complementares no setor da carne de bovino, a República Helénica declarou que mantém este fundamento apenas no que respeita às zonas desfavorecidas.

31. Por último, a República Helénica declarou que desistia do pedido por meio do qual pretendia obter a reforma da decisão recorrida.

32. Todas estas declarações ficaram registadas na ata da audiência.

2. Quanto ao primeiro e segundo fundamentos, relativos às correções aplicadas ao setor das «hortofrutícolas — transformação de citrinos»

Legislação comunitária

33. O Regulamento (CE) n.° 2202/96 do Conselho, 28 de outubro de 1996, que institui um regime de ajuda aos produtores de determinados citrinos (JO L 297, p. 49), implementou um dispositivo de regime de apoio financeiro aos produtores que assenta nomeadamente na celebração de contratos que vinculam, por um lado, as organizações de produtores reconhecidas ou pré-reconhecidas nos termos do Regulamento (CE) n.° 2200/96 do Conselho, 28 de outubro de 1996, que estabelece a organização comum de mercado no setor da fruta e produtos hortícolas (JO L 297, p. 1), e, por outro lado, os transformadores ou as suas associações ou uniões legalmente constituídas.

34. O Regulamento (CE) n.° 2111/2003 da Comissão, de 1 de dezembro de 2003, que estabelece normas de execução do Regulamento n.° 2202/96 (JO L 317, p. 5), prevê no artigo 7.°, n.° 1, alínea f), que os contratos comportam nomeadamente o preço a pagar à organização de produtores pelas matérias-primas, que pode ser diferenciado por variedade e/ou por qualidade e/ou por período de entrega, e que será apenas pago por transferência bancária ou postal.

35. O artigo 24.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 2111/2003 prevê que os Estados-Membros tomem as medidas necessárias para verificar os registos das organizações de produtores e de transformadores, previstos nos artigos 25.° e 26.° do regulamento, e a concordância dos mesmos com a contabilidade imposta pela legislação nacional às organizações de produtores e aos transformadores.

36. O artigo 27.° do Regulamento n.° 2111/2003, relativo aos controlos, prevê:

«1. Relativamente a cada organização de produtores que entregue laranjas doces, mandarinas, clementinas, satsumas, limões e toranjas (grapefruit) para transformação, serão efetuados, para cada produto e campanha, os seguintes controlos:

[…]

b) Controlos administrativos e contabilísticos de, pelo menos:

i) 5% dos produtores abrangidos por contratos, a fim de verificar nomeadamente a coerência, por produtor, entre por um lado as superfícies, a colheita total, a quantidade entregue à organização de produtores e a quantidade entregue para transformação e por outro lado os pagamentos das ajudas previstos no artigo 23.° e os pagamentos recebidos;

[…]

c) Controlos administrativos e contabilísticos destinados a verificar a concordância entre, por um lado, a totalidade das quantidades de produtos entregues à organização de produtores pelos produtores referidos nos n. os 1 e 2 do artigo 15.°, a totalidade das quantidades entregues para transformação, a totalidade dos certificados de entrega referidos no n.° 2 do artigo 17.° e a totalidade das quantidades indicadas no pedido de ajuda e, por outro lado, os pagamentos das ajudas previstos no artigo 23.° e os pagamentos recebidos do transformador;

2. Relativamente aos transformadores de laranjas doces, mandarinas, clementinas, satsumas, limões e toranjas (grapefruit), serão efetuados, para cada fábrica, produto e campanha, os seguintes controlos:

a) Controlos administrativos e contabilísticos de, pelo menos:

i) 5% dos lotes recebidos no âmbito de cada um dos dois tipos de contratos (a curto prazo e plurianuais) a fim de verificar a cobertura das quantidades em causa por um contrato e pelos certificados de entrega referidos no n.° 2 do artigo 17.°, a identificação exata do meio de transporte utilizado e a observância das exigências mínimas estabelecidas no anexo I;

[…]

c) Controlos administrativos e contabilísticos a fim de verificar, com base nas faturas emitidas e recebidas e nos dados contabilísticos, a concordância entre as quantidades de produtos acabados obtidas das matérias-primas recebidas e as quantidades de produtos acabados compradas, por um lado, e as quantidades de produtos acabados vendidas, por outro lado;

[…]»

37. O anexo 16 do documento n.° 17933/2000 da Comissão define os controlos-chave e os controlos ancilares no setor dos citrinos. Em especial, o anexo em questão define seis controlos-chave, entre os quais figuram nomeadamente os controlos sobre a correta manutenção dos registos e a respetiva concordância com a contabilidade imposta pela legislação nacional às organizações de produtores e aos transformadores.

Relatório de síntese

38. No âmbito do inquérito que tem a referência FV/2006/315/GR, os serviços da Comissão procederam a verificações na Grécia de 3 a 7 de abril de 2006. Após troca de correspondência, realizou-se em 27 de fevereiro de 2007 uma reunião bilateral entre a Comissão e as autoridades helénicas. Por carta de 10 de janeiro de 2008, a Comissão comunicou as suas conclusões às autoridades helénicas. Na sequência do parecer do órgão de conciliação de 19 de junho de 2008, a Comissão comunicou a sua posição final por carta de 21 de agosto de 2008.

39. Indicou-se no relatório de síntese que foram detetadas certas deficiências em controlos administrativos e contabilísticos, previstos no artigo 27.°, n.° 1, alínea b), i), e n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 2111/2003 bem como no artigo 27.°, n.° 2, alínea a), i), e n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 2111/2003. Por outro lado, o relatório de síntese indica que pelo menos num caso as realizações das verificações previstas no artigo 24.°, n.° 1, alínea d), do mesmo regulamento não respeitaram as prescrições constantes da legislação comunitária. Além disso, foi constatado que os documentos justificativos que deviam acompanhar esses controlos frequentemente não existiam. Estas deficiências deveram-se principalmente à inexistência de orientações claras e aos conhecimentos limitados em matéria de contabilidade dos inspetores em causa. Os serviços da Comissão consideraram que essas deficiências diziam respeito a aspetos substanciais do sistema de controlo e que a inexecução dos controlos ou a sua execução insuficiente se traduzia num risco elevado para o FEOGA. A Comissão constatou que já haviam sido detetadas deficiências semelhantes, nomeadamente por ocasião de um inquérito sobre a transformação de citrinos em 2003.

40. Por outro lado, resulta das constatações dos serviços da Comissão que um dos pagamentos de um transformador à organização de um produtor foi efetuado através de cheque, embora esse tipo de pagamento deva ser efetuado através de transferência bancária ou postal, e que anteriormente tal prática já havia sido objeto de comentários por parte da Comissão. Resulta também do relatório de síntese que os inspetores que realizaram os controlos não tinham conhecimento das exigências comunitárias e nacionais neste domínio.

41. A Comissão considerou que, em conformidade com as orientações definidas no documento n.° VI/5330/97, alguns controlos-chave não foram efetuados em conformidade com o número e o rigor previstos nos regulamentos aplicáveis e que, além disso, essa deficiência era recorrente. Constatou que a anterior correção era de 5% e aplicou à presente situação uma taxa de correção forfetária de 10% para os exercícios de 2005 e 2006, indo o período em causa de 30 de agosto de 2004 à campanha de 2004/2005 incluída.

Apreciação do Tribunal Geral

42. A República Helénica invoca um primeiro fundamento, relativo à interpretação e à aplicação erradas das orientações da Comissão definidas nos documentos n. os VI/5330/97 e 17933/2000, e um segundo fundamento, relativo à apreciação errada dos factos e ao caráter desproporcionado das correções.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à interpretação e à aplicação erradas dos documentos n. os VI/5330/97 e 17933/2000

43. Em primeiro lugar, a República Helénica sustenta que os controlos-chave foram efetuados. Afirma que de entre as deficiências identificadas, só aquelas que dizem respeito ao controlo da correta manutenção das pastas e da sua conformidade com o controlo contabilístico constituem um controlo-chave. Deste modo, a correção não devia ter sido superior a 2%.

44. O Tribunal constata que, no presente caso, a Comissão aplicou as correções financeiras em causa devido, nomeadamente, às deficiências dos controlos administrativos e contabilísticos previstos nos artigos 24.° e 27.° do Regulamento n.° 2111/2003.

45. Primeiro, resulta com efeito do relatório de síntese que essas deficiências foram constatadas, em especial, no que respeita às verificações previstas no artigo 24.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 2111/2003, relativo à manutenção dos registos das organizações de produtores e dos transformadores e à respetiva concordância com a contabilidade, imposta pela legislação nacional. Há que referir que o anexo 16 do documento n.° 17933/2000 define este tipo de controlo como controlo-chave, o que aliás não é contestado pela República Helénica.

46. Segundo, as correções forfetárias também foram impostas devido a carências relativas aos controlos administrativos e contabilísticos previstos no artigo 27.° do Regulamento n.° 2111/2003. Ora, esses controlos também constituem controlos-chave. Com efeito, visam nomeadamente verificar a concordância entre as quantidades de produtos entregues para transformação e os pagamentos das ajudas, bem como verificar, com base nas faturas emitidas e recebidas e com base em dados contabilísticos, a concordância entre a quantidade de produtos acabados obtidos ou comprados e as quantidades de produtos acabados vendidos. Trata-se assim de verificações exigidas para controlar os elementos de concordância substantivos.

47. Deste modo, à luz do anexo 2 do documento n.° VI/5330/97 e do anexo 16 do documento n.° 17933/2000, foi com razão que a Comissão considerou que as deficiências identificadas no pr esente caso diziam respeito a controlos-chave.

48. No que respeita à taxa de correção aplicada, a Comissão considerou que as deficiências constatadas em controlos-chave foram objeto de uma anterior correção de 5% e, à luz do caráter recorrente dessas deficiências, elevou a taxa das correções forfetárias para 10%.

49. A este respeito, há que recordar, à luz das orientações definidas no documento n.° VI/5330/97, que, quando não seja possível avaliar de forma precisa as perdas sofridas pela Comunidade, a Comissão pode ponderar uma correção forfetária (acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comissão, C-418/06 P, Colet., p. I-3047, n.° 136).

50. Para calcular as despesas inelegíveis, o documento n.° VI/5330/97 prevê uma taxa forfetária de 5% das despesas quando todos os controlos-chave sejam efetuados, mas sem que sejam respeitados o número, a frequência ou o rigor previstos nos regulamentos, pelo que se pode razoavelmente concluir que esses controlos não oferecem o nível esperado de garantia de regularidade dos pedidos e que o risco de perda para o FEOGA é significativo (v. n. os 14 e 16, supra ).

51. É efetivamente o que sucede no presente caso, na medida em que se trata de deficiências constatadas em controlos-chave, que não foram efetuados em conformidade com o rigor previsto nos regulamentos, e que não se trata unicamente de uma omissão de controlos ancilares.

52. É assim sem razão que a República Helénica sustenta que a taxa de 2% devia ter sido aplicada no presente caso. A acusação relativa à interpretação e à aplicação erradas das orientações da Comissão definidas nos documentos n. os VI/5330/97 e 17933/2000 não pode por conseguinte ser julgada procedente a este respeito.

53. Em segundo lugar, a República Helénica sustenta que o facto de a taxa de correção duplicar não tem base jurídica e contesta o caráter recorrente das deficiências constatadas.

54. Primeiro, a República Helénica sustenta que o conceito de «reincidência» não se encontra previsto em nenhum texto regulamentar e que este conceito foi inserido pela primeira vez no documento AGRI/60637/2006, que não é aplicável aos exercícios de 2005/2006.

55. Esta argumentação não pode proceder.

56. Com efeito, há que recordar que o artigo 7.°, n.° 4, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999, e o artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1290/2005 (v. n. os 3 e 6, supra ) preveem que a Comissão deve tomar em consideração a gravidade da infração cometida quando da sua avaliação do montante a excluir após a constatação de irregularidades.

57. Neste quadro, a recorrência das irregularidades em questão pode por conseguinte ser considerada um fator agravante, suscetível de justificar o aumento da correção financeira imposta. A majoração em causa pode a este respeito ser considerada no sentido de que constitui um ato que se situa no âmbito da fixação da taxa global da correção que deve ser suportada pela República Helénica (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de janeiro de 1999, Alemanha/Comissão, C-54/95, Colet., p. I-35, n.° 13).

58. Deste modo, há que julgar improcedente a acusação segundo a qual a tomada em consideração da recorrência das deficiências constatadas não encontra base legal adequada nas disposições regulamentares aplicáveis.

59. Acresce que as regras que a Comissão estabeleceu nas suas orientações, a saber, nos documentos n.° VI/5330/97, AGRI/61495/2002 e AGRI/60637/2006, são suscetíveis de enquadrar as consequências da constatação da recorrência das irregularidades constatadas.

60. A afirmação da República Helénica segundo a qual a «reincidência», enquanto circunstância agravante, foi definida pela primeira vez no documento AGRI/60637/2006 é errada. Com efeito, por um lado, o anexo 2 do documento n.° VI/5330/97 prevê que «[o] incumprimento torna-se mais sério se um Estado-Membro omitir a realização dos seus controlos embora a Comissão já lhe tenha notificado as melhorias que são necessárias». Por outro lado, o documento AGRI/61495/2002, a que a República Helénica se refere na petição, diz respeito ao tratamento por parte da Comissão, no âmbito do apuramento das contas da secção «Garantia» do FEOGA, dos casos de recorrência de insuficiência de sistemas de controlo e visa precisar o princípio da recorrência previsto no documento n.° VI/5330/97. Prevê em substância que ainda que persistam as mesmas deficiências, é possível majorar a taxa de correção forfetária aplicada por ocasião da correção anterior e que, no caso de uma anterior correção de 5%, seja aplicada uma taxa de 10% para o novo período em causa (v. n.° 18, supra ).

61. Deste modo, o fundamento relativo à inexistência de base legal para majorar a correção em caso de recorrência das irregularidades constatadas deve ser afastado.

62. Segundo, a República Helénica sustenta que para constatar uma deficiência reiterada, há que constatar exatamente as mesmas deficiências que no passado. Em sua opinião, tal não sucede no presente caso porque o sistema considerado no seu todo melhorou e porque uma correção só pode ser majorada se tiverem desaparecido certas razões dessa correção.

63. A este respeito, há que referir que para concluir pela existência de recorrência das deficiências constatadas, a Comissão referiu-se nomeadamente ao inquérito FV/302/2003, relativo ao regime de transformação de citrinos (anexo 4 da petição), que deu lugar ao acórdão do Tribunal Geral de 11 de junho de 2009 (Grécia/Comissão, T-33/07, não publicado na Coletânea, n. os 56 a 58). No âmbito do inquérito FV/302/2003, foram constatadas deficiências nomeadamente nos controlos administrativos e contabilísticos, em especial no que respeita à verificação da concordância entre os dados dos registos das organizações de produtores e de transformadores e o seguimento contabilístico imposto pela legislação nacional, devido nomeadamente à inexistência de instruções por parte da Opekepe (Agência grega de pagamentos e de controlo das ajudas comunitárias de orientação e de garantia) aos municípios (nomos) e à falta de experiência do pessoal encarregado dos controlos (v. documento de 4 de março de 2003 da Comissão relativo às conclusões do inquérito FV/302/2003, nomeadamente o n.° 8, bem como acórdão Grécia/Comissão, já referido, n.° 58).

64. Ora, estas deficiências constatadas no âmbito do inquérito FV/302/2003 e as constatadas no presente caso são semelhantes, conforme resulta do relatório de síntese (v. n.° 39, supra ) e conforme foi constatado pelo órgão de conciliação.

65. Por outro lado, como constatado pelos serviços da Comissão, as deficiências identificadas nos controlos administrativos e contabilísticos referem-se a aspetos substanciais do sistema de controlo, traduzindo-se a sua inexecução ou execução insuficiente num risco elevado para o FEOGA (v. n.° 39, supra ). Estas deficiências foram assim determinantes para a aplicação da taxa de correção que foi objeto da majoração (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 28 de setembro de 2011, Grécia/Comissão, T-352/05, não publicado na Coletânea, n.° 327).

66. Daqui resulta que as deficiências são semelhantes, dizem respeito ao mesmo setor (citrinos), são imputáveis ao mesmo Estado-Membro e foram consideradas determinantes para a aplicação da taxa de correção que foi objeto da majoração. Foi assim sem cometer nenhum erro que a Comissão constatou o caráter recorrente dessas carências.

67. Na medida em que a República Helénica se baseia nos resultados do inquérito FV/2004/312, relativo ao regime de ajuda à transformação do tomate, para contestar a recorrência, há que notar, como a Comissão sublinha e conforme resulta do relatório de síntese que resume a posição da Comissão antes do processo de conciliação, que a referida recorrência não assenta nos resultados do referido inquérito, mas nos resultados do inquérito FV/302/2003 relativo à transformação de citrinos.

68. Deste modo, o argumento da República Helénica segundo o qual não há deficiências reiteradas deve, no presente caso, ser afastado.

69. Além disso, deve também ser afastado o argumento relativo ao facto de a existência de melhorias impedir a constatação de que se verificou existir uma recorrência. Com efeito, a República Helénica alega de forma genérica que o sistema melhorou mas não prova que essas melhorias dizem precisamente respeito às deficiências determinantes em causa no presente caso. Acresce que a República Helénica cita as conclusões dos serviços da Comissão, apuradas no âmbito do inquérito FV/2004/312 relativo à transformação de tomate, que não é pertinente no presente caso (v. n.° 67, supra ).

70. Deste modo, os argumentos segundo os quais as correções financeiras não podiam ser majoradas no presente caso devem ser afastados.

71. Terceiro, a República Helénica alega que a majoração da correção não pode ser automática e que deve ser fundamentada, o que não sucedeu no presente caso.

72. No que respeita à admissibilidade deste argumento, o Tribunal salienta que este foi suscitado no n.° 18 da petição e é, por conseguinte, admissível, ao contrário do que a Comissão afirma na sua tréplica.

73. No que respeita à respetiva justeza, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, no contexto particular da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas, a fundamentação de uma decisão deve ser considerada suficiente quando o Estado destinatário tenha estado estreitamente associado ao processo de elaboração dessa decisão e conheça as razões pelas quais a Comissão considerou não dever imputar ao FEOGA o montante controvertido (v., nomeadamente, acórdãos do Tribunal de Justiça de 20 de setembro de 2001, Bélgica/Comissão, C-263/98, Colet., p. I-6063, n.° 98; de 9 de setembro de 2004, Grécia/Comissão, C-332/01, Colet., p. I-7699, n.° 67; acórdão do Tribunal Geral de 30 de setembro de 2009, Países Baixos/Comissão, T-55/07, não publicado na Coletânea, n.° 125).

74. No presente caso, resulta dos elementos dos autos que a República Helénica esteve estreitamente associada ao processo de elaboração da decisão recorrida e que a questão da recorrência das deficiências em causa foi evocada no âmbito do processo de conciliação, em especial na carta da Comissão de 10 de janeiro de 2008, na ata da reunião 4 de abril de 2007, no parecer do órgão de conciliação e no relatório de síntese. Resulta assim dos elementos dos autos que a República Helénica conhecia os elementos que fundamentaram a majoração em causa, em especial as irregularidades que foram objeto das correções, a anterior decisão de correção financeira, a anterior taxa de correção e a majoração aplicada bem como a existência do risco acrescido de perda financeira para o FEOGA.

75. O argumento relativo à falta de fundamentação da majoração das correções deve assim ser igualmente afastado, pelo que, por conseguinte, o primeiro fundamento deve ser rejeitado na íntegra.

Quanto ao segundo fundamento, relativo à apreciação errada dos factos e ao caráter desproporcionado das correções impostas

76. Primeiro, a República Helénica sustenta que os controlos administrativos e contabilísticos, previstos nos artigos 24.° e 27.° do Regulamento n.° 2111/2003, foram efetuados de acordo com taxas superiores às previstas nos textos, ainda que não tenha sido provada a rastreabilidade desses controlos.

77. O Tribunal recorda que o FEOGA só financia as intervenções efetuadas que respeitem as disposições comunitárias no quadro da organização comum dos mercados agrícolas (acórdãos do Tribunal de Justiça de 6 de março de 2001, Países Baixos/Comissão, C-278/98, Colet., p. I-1501, n.° 38, e de 24 de fevereiro de 2005, Grécia/Comissão, C-300/02, Colet., p. I-1341, n.° 32; acórdão do Tribunal Geral de 14 de fevereiro de 2008, Espanha/Comissão, T-266/04, não publicado na Coletânea, n.° 97).

78. Por outro lado, no que respeita às regras relativas ao ónus da prova no domínio do apuramento das contas, há que recordar que não compete à Comissão, para provar a existência de violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas, provar de modo exaustivo a insuficiência dos controlos efetuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos dados transmitidos por estas, cabendo-lhe apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a esses controlos ou a esses números. Esta atenuação do ónus da prova para a Comissão explica-se pelo facto de o Estado-Membro estar melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e de lhe caber, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da veracidade dos seus controlos ou dos seus números e, se necessário for, da inexatidão das afirmações da Comissão (acórdãos do Tribunal de Justiça de 11 de janeiro de 2001, Grécia/Comissão, C-247/98, Colet., p. I-1, n. os 7 a 9, e de 19 de junho de 2003, Espanha/Comissão, C-329/00, Colet., p. I-6103, n.° 68).

79. No presente caso, resulta dos elementos dos autos, em especial da ata da reunião bilateral, que as deficiências constatadas no presente caso nos controlos administrativos e contabilísticos não foram contestadas por elementos de prova documentados que tenham sustentado os argumentos da República Helénica.

80. Resulta igualmente do parecer do órgão de conciliação que as explicações fornecidas pela República Helénica, segundo a qual esses controlos foram realizados, mas foram mal documentados, não assentam em provas tangíveis. A própria República Helénica admite que a rastreabilidade dos controlos não é imediatamente visível. Admite também que as deficiências relativas à obrigação de investigar se referem aos controlos contabilísticos.

81. Além disso, a República Helénica sublinha que adotou novas diretrizes em 2006 para sanar as deficiências constatadas.

82. No entanto, basta constatar que tal argumento não é suscetível de sanar a insuficiência dos controlos constatada para as anteriores campanhas em causa no presente caso.

83. Deste modo, não está provado que as constatações da Comissão respeitantes às deficiências identificadas em matéria de controlos administrativos e contabilísticos estão erradas e que as correções a este respeito não estão justificadas.

84. Segundo, a República Helénica alega que o pagamento através de cheque constitui um caso isolado e que a correção forfetária de 10% é desproporcional.

85. No presente caso, à luz das constatações efetuadas em matéria de controlos administrativos e contabilísticos anteriormente examinados, basta referir que a constatação de um pagamento através de cheque não constituiu o único fundamento das correções no presente caso.

86. Deste modo, devem ser afastados os argumentos da República Helénica destinados a provar o caráter desproporcional da correção imposta devido ao pagamento através de cheque.

87. O segundo fundamento deve assim ser rejeitado na íntegra.

88. Resulta de tudo o que foi anteriormente exposto que a República Helénica não apresentou nenhum argumento suscetível de pôr em causa a legalidade da decisão recorrida na parte em que esta impõe as correções forfetárias de 10% relativas ao setor da transformação de citrinos.

3. Quanto ao terceiro fundamento, relativo às correções aplicadas ao setor do algodão

Legislação comunitária

89. A ajuda à produção de algodão é regulada nomeadamente pelo Regulamento (CE) n.° 1051/2001 do Conselho, de 22 de maio de 2001, relativo à ajuda à produção de algodão (JO L 148, p. 3), que revoga o Regulamento (CE) n.° 1554/95 do Conselho, de 29 de junho de 1995, que fixa as regras gerais do regime de ajuda ao algodão e revoga o Regulamento (CEE) n.° 2169/81 (JO L 148, p. 48). Em conformidade com o disposto no seu artigo 23.°, o Regulamento n.° 1051/2001 entra em vigor no dia da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, ou seja, em 1 de junho de 2001, e é aplicável a partir de 1 de setembro de 2001.

90. Nos termos do artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1051/2001, a campanha de comercialização decorre entre 1 de setembro e 31 de agosto.

91. O artigo 11.°, alínea d), e o artigo 12.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1051/2001 preveem que, para beneficiar da ajuda à produção de algodão, as empresas de descaroçamento devem apresentar uma prova de que o algodão entregue é objeto da declaração de superfícies referida no artigo 16.°, n.° 2, do referido regulamento.

92. O artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1051/2001 prevê que os Estados-Membros produtores devem estabelecer um regime de declaração das superfícies semeadas, nomeadamente para ga rantir a verosimilhança da origem do algodão que é objeto dos pedidos de ajuda.

93. Para tomar em consideração objetivos relacionados com o ambiente, os Estados-Membros determinam e adotam as medidas ambientais que considerarem adequadas em matéria de utilização de terras agrícolas para a produção de algodão (considerando 13 do Regulamento n.° 1051/2001). Assim, o artigo 17.° do Regulamento n.° 1051/2001 prevê:

«1. Os Estados-Membros devem determinar, para o setor do algodão:

¾ as ações a favor da melhoria do ambiente, nomeadamente as técnicas de cultivo suscetíveis de reduzir o impacto negativo no meio ambiental,

¾ os programas de investigação destinados a desenvolver métodos de cultivo mais compatíveis com o ambiente,

¾ os meios de informar os produtores dos resultados dessas investigações e dos efeitos benéficos das técnicas em questão.

2. Os Estados-Membros devem adotar as medidas ambientais que considerarem adequadas atendendo à situação específica das superfícies agrícolas utilizadas para a produção de algodão. Além disso, os Estados-Membros tomarão as medidas exigidas para lembrar aos produtores a necessidade de respeitar a legislação ambiental.

3. Os Estados-Membros devem limitar, se for caso disso, as superfícies elegíveis para a ajuda à produção de algodão não descaroçado, com base nos critérios objetivos que estabeleçam no respeitante:

¾ à economia agrícola das regiões para as quais a produção de algodão é importante,

¾ ao estado pedoclimático das superfícies em causa,

¾ à gestão das águas de irrigação,

¾ às rotações e técnicas de cultivo suscetíveis de melhorar o ambiente.

4. Antes de 31 de dezembro de 2004, a Grécia e a Espanha devem transmitir à Comissão um relatório sobre a situação ambiental do setor do algodão e o efeito das ações nacionais adotadas nos termos dos n. os 1, 2 e 3.»

94. O Regulamento (CE) n.° 1591/2001 da Comissão, de 2 de agosto de 2001, que estabelece as regras de execução do regime de ajuda para o algodão (JO L 210, p. 10), revoga o Regulamento (CEE) n.° 1201/89 da Comissão, de 3 de maio de 1989, que estabelece as regras de execução do regime de ajuda para o algodão (JO L 123, p. 23), e, em conformidade com o seu artigo 19.°, é aplicável a partir de 1 de setembro de 2001.

95. O artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1591/2001, relativo às declarações de superfície semeadas, prevê:

«A título da declaração das superfícies semeadas com algodão, os produtores comunitários de algodão apresentarão, para a campanha de comercialização seguinte, antes da data limite fixada pelo Estado-Membro, o formulário de pedido de ajuda ‘superfícies’ previsto no âmbito do sistema integrado de gestão e de controlo. A parcela ou parcelas agrícolas em causa serão identificadas em conformidade com o sistema de identificação das parcelas agrícolas previsto no sistema integrado de gestão e de controlo. Se for caso disso, o produtor apresentará, na data fixada pelo Estado-Membro e, o mais tardar, até ao dia 31 de maio que precede a campanha de comercialização em causa, uma declaração corrigida para ter em conta as superfícies realmente semeadas.»

96. O artigo 17.° do Regulamento n.° 1591/2001 prevê que, para a campanha de comercialização de 2001/2002, as declarações de superfície referidas no artigo 8.° do Regulamento n.° 1201/89 apresentadas antes de 1 de setembro de 2001 serão consideradas equivalentes às declarações de superfícies referidas no artigo 9.° do Regulamento n.° 1591/2001.

97. O artigo 13.° do Regulamento n.° 1591/2001, relativo aos controlos, dispõe, na versão aplicável entre 1 de setembro de 2001 e 23 de agosto de 2002:

«1. O organismo designado para o efeito pelo Estado-Membro produtor verificará:

a) A exatidão das declarações das superfícies de algodão, através de um controlo no local que incida, pelo menos, em 5% das declarações;

[…]

f) Por controlos cruzados, a correspondência das parcelas agrícolas mencionadas nos contratos com as declaradas pelos produtores nas suas declarações das superfícies de algodão.

2. Em caso de irregularidades respeitantes à declaração de superfície referida no artigo 9.°, e sob reserva da aplicação das sanções referidas no n.° 1 do artigo 14.°, a ajuda será concedida para a quantidade de algodão em relação à qual se encontrarem preenchidas todas as outras condições.

3. No caso de o regime de controlos depender de vários organismos, o Estado-Membro instaurará para o efeito um sistema de coordenação.»

98. O Regulamento (CE) n.° 1486/2002 da Comissão, de 19 de agosto de 2002, que altera o Regulamento n.° 1591/2001 (JO L 223, p. 3), aplicável a partir de 23 de agosto de 2002, substitui, no artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1591/2001, a disposição alínea a) pelos seguintes termos:

«a exatidão das declarações das superfícies de algodão, através de um controlo no local que incida, pelo menos, em 5% das declarações, a efetuar, o mais tardar, em 15 de novembro da campanha de comercialização em causa».

Relatório de síntese

99. No âmbito dos inquéritos com as referências OT/2003/01/GR e OT/2003/03/GR, a Comissão efetuou verificações na Grécia, respetivamente, de 31 de março a 4 de abril de 2003 e de 20 de outubro a 24 de outubro de 2003, que visaram as ajudas à produção de algodão para as campanhas de comercialização de 2001/2002 e 2002/2003. Após troca de correspondência, realizou-se em 8 de dezembro de 2005 uma reunião bilateral entre a Comissão e as autoridades helénicas. Por carta de 3 de julho de 2007, a Comissão comunicou as suas conclusões às autoridades helénicas. Na sequência do parecer do órgão de conciliação de 21 de janeiro de 2008, a Comissão comunicou a sua posição final por carta de 6 de agosto de 2008.

100. Além das constatações relativas às superações de produções elegíveis, os serviços da Comissão verificaram a existência de deficiências de controlos, resumidas no relatório de síntese.

101. Em primeiro lugar, relativamente ao sistema integrado de gestão e de controlo (a seguir «SIGC»), os serviços da Comissão consideraram que embora as declarações de superfície semeadas em algodão estivessem incluídas na declaração de superfícies SIGC, a compatibilidade dos dois sistemas não estava suficientemente assegurada, conforme tal havia já sido constatado para as campanhas de 1997/1998 a 2000/2001. Em especial:

¾ foram identificadas incoerências entre os diferentes documentos (contratos agricultores-descaroçadores de algodão, declarações SIGC das superfícies de algodão) que não tinham manifestamente sido detetadas pelas autoridades gregas e que punham em causa a eficácia dos controlos cruzados e, por conseguinte, a própria fiabilidade das informações utilizadas pelos descaroçadores de algodão para verificar que o algodão entregue era objeto de uma declaração de superfícies;

¾ a comunicação entre os serviços responsáveis da base de dados do SIGC e os responsáveis pela ajuda à produção de algodão foi considerada largamente insuficiente; com efeito, os serviços da Opekepe só tinham à sua disposição as informações relativas ao algodão nas declarações de superfícies, o que não permitia cobrir o risco de subdeclaração das superfícies semeadas em algodão; do mesmo modo, os serviços responsáveis pelo SIGC não comunicaram nenhuma anomalia aos serviços responsáveis pelo algodão em 2001/2002 e 2002/2003, embora a teledeteção indicasse superfícies não declaradas ou mal declaradas.

102. Em segundo lugar, no que respeita ao controlo das medidas ambientais, o relatório de síntese sublinha que a reforma do regime de ajuda à produção de algodão em 2001 introduziu medidas ambientais cuja natureza, bem como cujo dispositivo de controlos e de sanções, deviam ser definidos pelo Estado-Membro. Foi constatado que a República Helénica instituiu, entre essas medidas, a limitação da superfície de produção, a fixação de um rendimento máximo e a observância de um código de boas práticas, entre as quais a rotação obrigatória das culturas.

103. Os serviços da Comissão puseram em causa a inexistência de um dispositivo de controlo dessas medidas ambientais e a não aplicação das medidas sancionatórias. Em especial, o controlo administrativo da não superação do rendimento máximo fixado a cada produtor foi considerado insuficiente. Do mesmo modo, os controlos no local das superfícies, realizados após a última colheita e por conseguinte demasiado tarde para verificar a verosimilhança do rendimento declarado, deviam ter sido orientados para a deteção das superfícies de algodão não declaradas e para o controlo da observância do código de boas práticas. Por exemplo, só as superfícies declaradas em algodão foram controladas, o que não permitiu detetar as parcelas de algodão declaradas em trigo ou noutra cultura. Por último, foi referido que não foi efetuado nenhum controlo da observância do código de boas práticas.

104. No âmbito do seu parecer proferido em 21 de janeiro de 2008, o órgão de conciliação convidou a Comissão a assegurar-se de que, tendo em conta a data de entrada em vigor das condições ambientais neste regime de ajuda, a conformidade com essas disposições podia ser invocada como critério juridicamente vinculativo para conceder a ajuda comunitária ao algodão cultivado durante a campanha de comercialização de 2001/2002.

105. Na carta de 6 de agosto de 2008, os serviços da Comissão comunicaram a sua posição final na qual a correção proposta foi mantida. Sublinharam que a data de 1 de setembro era a data de início da campanha de comercialização, o que não significa que as medidas de controlos de superfícies (em especial das restrições ambientais) sejam facultativas no primeiro ano, devendo todos os critérios de elegibilidade específicos das operações de précomercialização ser controlados antes do início da comercialização. Os serviços da Comissão sublinharam igualmente que o teor das discussões sobre a reforma do algodão foi conhecido antes de 1 de junho de 2001 e que as autoridades helénicas escolheram deliberadamente aplicar o artigo 17.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1051/2001 a partir da primeira campanha, tendo adotado uma decisão ministerial logo no mês de fevereiro de 2001 que prevê nomeadamente uma rotação obrigatória e uma redução das superfícies semeadas em algodão, o que não deu origem a nenhum controlo ao nível dos agricultores.

106. Em terceiro lugar, no que respeita aos controlos no local das superfícies, primeiro, os serviços da Comissão consideraram que para a campanha 2001/2002, a seleção das explorações a controlar a título da ajuda à produção de algodão não assentou em nenhuma análise de risco, sendo o método de seleção aleatório inadaptado aos riscos associados a esta campanha (deteção das superfícies de algodão não declaradas, deteção das infrações às boas práticas agrícolas). Embora aparente que o processo de seleção tenha sido alterado para a campanha de 2002/2003, esse processo foi considerado insatisfatório porque tomou em consideração elementos de riscos não relacionados com o algodão (seleção SIGC) e não permitia que se tomassem suficientemente em consideração rendimentos atípicos constatados durante a campanha. Por conseguinte, considerou-se que as alterações introduzidas na seleção não permitiram melhorar de forma suficiente o dispositivo para este cobrir os riscos relacionados com uma subdeclaração das superfícies.

107. Segundo, considerou-se que a realização dos controlos no local foi demasiado tardia e que não permitia determinar os limites das numerosas pequenas parcelas de algodão frequentemente materializadas apenas através de alterações de variedades de algodão, cujas diferenças são visualizadas nas folhas e no fruto, ao passo que a medição da superfície cultivada só pode ser feita com qualidade suficiente se a cultura ainda estiver no campo, em conformidade com as normas estabelecidas no âmbito do SIGC. Além disso, só em 22 de janeiro de 2008, na sequência do convite formulado pelo órgão de conciliação, é que as autoridades helénicas forneceram dados relativos às datas de realização dos controlos no local, das quais não resulta, segundo os serviços da Comissão, nenhuma indicação fiável sobre a proporção de controlos tardios, sendo um número elevado de datas (pelo menos dezasseis casos) inverosímil. Além disso, excetuadas estas incoerências, a existência de controlos demasiado tardios (depois do mês de janeiro) parece confirmar-se para cinco nomes em 2001/2002 e para sete nomes em 2002.

108. Terceiro, foi igualmente constatado que em 2001/2002 as instruções aos controladores não previam nenhuma formalização das medições nem nenhuma rastreabilidade das tolerâncias técnicas aceites e que tal apenas foi melhorado em 2002/2003 quando a Opekepe começou a realizar os controlos no local.

Apreciação do Tribunal Geral

109. No que respeita ao setor do algodão, a República Helénica suscita um fundamento relativo ao caráter injustificado e desproporcionado da correção forfetária de 5% aplicada nos exercícios financeiros de 2002 e de 2003 e à apreciação errada dos factos.

110. Este fundamento divide-se em cinco partes. A primeira e a segunda partes são relativas ao caráter desproporcionado da correção financeira, a terceira, a quarta e a quinta partes são relativas ao caráter pretensamente errado das constatações da Comissão que se referem, respetivamente, às deficiências do SIGC, às medidas ambientais e ao controlo no local das superfícies.

111. O Tribunal procederá ao exame da terceira, da quarta e da quinta partes antes de examinar as duas primeiras partes do presente fundamento.

Quanto à terceira parte, relativa ao caráter pretensamente errado das constatações da Comissão que se referem às deficiências do SIGC

112. A República Helénica contesta as constatações da Comissão sobre as deficiências do SIGC e invoca a eficácia dos controlos cruzados. Descreve o processo por meio do qual os produtores declaram as superfícies cultivadas ao SIGC e sublinha que a ajuda para o algodão não está relacionada com a superfície, sendo paga em função da quantidade de algodão entregue pelos produtores na fábrica de descaroçamento, que é controlada. Acrescenta que o facto de a SIGC comportar algumas insuficiências, explicadas na sua carta de 26 de novembro de 2004 enviada à Comissão, não influenciou a regularidade dos pagamentos aos beneficiários.

113. O Tribunal recorda que a harmonização do regime de ajuda à produção de algodão com o SIGC foi instituída pelo Regulamento n.° 1201/89, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.° 1740/97 da Comissão, de 5 de setembro de 1997 (JO L 244, p. 1), para reforçar a gestão e o controlo do regime de ajuda e evitar o risco de duplicação de pagamentos relativamente às mesmas superfícies. O considerando 9 do Regulamento n.° 1591/2001, que revogou o Regulamento n.° 1201/89, prevê igualmente que, para garantir a verosimilhança da origem do algodão que é objeto dos pedidos de ajuda, é necessário poder identificar as superfícies cultivadas com algodão, através do sistema de identificação das parcelas agrícolas previsto no Regulamento (CEE) n.° 3508/92 do Conselho, de 27 de novembro de 1992, que estabelece um SIGC relativo a determinados regimes de ajudas comunitários (JO L 355, p. 1). Tal implica que os dois sistemas comuniquem e permitam a troca de dados, nomeadamente através de controlos cruzados, previstos no artigo 13.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento n.° 1591/2001 (v. n.° 97, supra ).

114. Segundo a jurisprudência, o Estado-Membro contra o qual a Comissão justificou a sua decisão que constatou a inexistência ou as deficiências nos controlos efetuados no âmbito da aplicação das regras de funcionamento do FEOGA, secção «Garantia», não pode pôr em causa as conclusões da Comissão sem fundamentar as suas próprias alegações através de elementos que provem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Se o Estado-Membro não conseguir demonstrar que as conclusões da Comissão são inexatas, estas constituem elementos suscetíveis de fazer surgir dúvidas sérias sobre a implementação de um conjunto adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo (acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de julho de 2000, Grécia/Comissão, C-46/97, Colet., p. I-5719, n.° 58).

115. No presente caso, a República Helénica não contesta de forma circunstanciada as deficiências constatadas no sistema de controlo em causa. Limita-se a afirmar que as insuficiências do SIGC não influenciaram a regularidade dos pagamentos aos beneficiários e que os controlos que efetuou eram suficientes, porque se referiam às quantidades de algodão entregues pelos produtores à fábrica de descaroçagem e aos rendimentos.

116. Contudo, a existência desses controlos não é suficiente para sanar as insuficiências detetadas no relatório de síntese (v. n.° 101, supra ). A este respeito, há que recordar que quando um regulamento institui medidas específicas de controlo, os Estados-Membros são obrigados a aplicá-las, sem que seja necessário apreciar a procedência da sua tese segundo a qual seria mais eficaz um sistema de controlo diferente (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de março de 2002, Espanha/Comissão, C-130/99, Colet., p. I-3005, n.° 87).

117. Por outro lado, no que respeita às deficiências detetadas no controlo das parcelas, a República Helénica refere-se à carta de 26 de novembro de 2004 enviada à Comissão. Nesta carta, expõe nomeadamente que essas deficiências se explicam por erros de retranscrição das superfícies quando da introdução dos resultados dos controlos no local no ficheiro recapitulativo dos controlos, que serve em seguida para atualizar o ficheiro informatizado dos controlos no local (n.° 27 da carta de 26 de novembro de 2004).

118. Deste modo, há que constatar que a República Helénica expõe assim os motivos do s erros constatados, sem no entanto demonstrar o caráter errado das constatações da Comissão e sem conseguir eliminar as dúvidas existentes sobre a eficácia do sistema de controlo.

119. Por último, a República Helénica sustenta que a «precisão da declaração de superfície» passou a ser um critério de elegibilidade a partir da entrada em vigor do Regulamento n.° 1486/2002, aplicável desde o período de comercialização de 2002/2003, pelo que é inaplicável ao presente caso.

120. A este respeito, o Tribunal sublinha que a declaração de superfície de algodão já estava prevista no artigo 9.° do Regulamento n.° 1591/2001 (v. n.° 95, supra ) antes da alteração do referido regulamento efetuada pelo Regulamento n.° 1486/2002 e que, aliás, já estava prevista no artigo 8.° do Regulamento n.° 1201/89, alterado pelo Regulamento n.° 1740/97 (v. n.° 96, supra ). Do mesmo modo, o controlo da exatidão das declarações das superfícies de algodão através de um controlo no local que incida, pelo menos, em 5% das declarações também já estava previsto no artigo 13.° do Regulamento n.° 1591/2001 (v. n.° 97, supra ) antes da alteração do referido regulamento pelo Regulamento n.° 1486/2002 e, antes deste, no artigo 12.° do Regulamento n.° 1201/89. A alteração introduzida a este respeito pelo Regulamento n.° 1486/2002 consiste apenas em precisar que este controlo no local deve ser efetuado o mais tardar no dia 15 de novembro da campanha de comercialização em causa (v. n.° 98, supra ).

121. Por conseguinte, este argumento é desprovido de fundamento.

122. Há assim que julgar improcedente a terceira parte do presente fundamento.

Quanto à quarta parte, relativa ao caráter pretensamente errado das constatações da Comissão que se referem às medidas ambientais

123. Há que recordar que a reforma do regime de ajuda à produção de algodão em 2001, através do artigo 17.° do Regulamento n.° 1051/2001, introduziu a obrigação de os Estados-Membros adotarem as medidas ambientais que considerem adequadas (v. n.° 93, supra ). A República Helénica, ao abrigo destas medidas, impôs a limitação da superfície de produção, a fixação de um rendimento máximo e o cumprimento de um código de boas práticas, entre as quais se inclui a rotação obrigatória das culturas. Estas medidas resultam dos ypourgikes apofaseis (despachos ministeriais) de 28 de fevereiro de 2001 e de 4 e de 10 de maio de 2001, adotados no seguimento de um largo diálogo com os produtores, como a República Helénica sublinha.

124. Em primeiro lugar, a República Helénica alega que os resultados dos controlos não podiam ser imediatamente detetados, uma vez que as medidas ambientais foram adotadas em 2001.

125. No presente caso, o Tribunal sublinha que ao impor a correção forfetária de 5% devido à insuficiência dos controlos das condições ambientais, a Comissão não põe em causa a eficácia ou a justeza das medidas ambientais adotadas, mas a inexistência de controlo do respetivo cumprimento a partir do momento em que foram adotadas. Deste modo, a argumentação da República Helénica, segundo a qual a eficácia das medidas ambientais adotadas exigia tempo não é pertinente no presente caso.

126. Em seguida, a República Helénica sustenta que o controlo do cumprimento das medidas ambientais ocorreu de forma adequada.

127. Contudo, o Tribunal sublinha que esta afirmação não encontra fundamento nos elementos dos autos.

128. Com efeito, no que respeita, em primeiro lugar, ao controlo dos rendimentos, a República Helénica indicou que realizou controlos através de teledeteção para controlar os rendimentos nas zonas em que foram observadas as superações. Contudo, resulta do relatório de síntese que não foi fornecido nenhum dado para a campanha de 2001/2002, e que, para a campanha de 2002/2003, os dados fornecidos demonstram que apenas 7,5% dos casos de rendimentos atípicos foram controlados. Além disso, a República Helénica referiu-se ao método da média dos rendimentos durante os três anos anteriores e ao controlo dos rendimentos através de medições das superfícies. No entanto, estes argumentos não demonstram a existência de controlos que permitem verificar individualmente se os beneficiários tinham respeitado as obrigações impostas pelas referidas medidas. Como a Comissão sublinha, puderam assim ser concedidas ajudas a produtores que não respeitaram necessariamente as medidas ambientais.

129. Do mesmo modo, quando evoca, em segundo lugar, a redução das superfícies cultivadas de algodão, a República Helénica não prova a existência de um controlo individualizado a este respeito.

130. No que se refere, em terceiro lugar, ao controlo das boas práticas, a própria República Helénica indicou, durante o processo de conciliação, que o seu controlo era difícil, ou mesmo impossível, de realizar. Sustenta que implementou indicadores, como a medida de «produção indicativa por pés» (produção autorizada indicativa), que visava um controlo completo para limitar a utilização dos pesticidas e dos adubos. No entanto, trata-se de uma implementação de medidas gerais de melhoria dos indicadores ambientais que não provam a existência de um controlo individualizado por produtor do cumprimento das medidas implementadas.

131. O argumento da República Helénica segundo o qual o controlo do cumprimento das medidas ambientais ocorreu de forma adequada deve assim ser afastado.

132. Por outro lado, a República Helénica sublinha, na réplica, as reservas do órgão de conciliação relativas à possibilidade de aplicar ao algodão já semeado as medidas ambientais criadas pelo artigo 17.° do Regulamento n.° 1051/2001, aplicável desde 1 de setembro de 2001.

133. O Tribunal recorda que, no âmbito do seu parecer proferido em 21 de janeiro de 2008, o órgão de conciliação convidou a Comissão a assegurar-se de que, atendendo à data de entrada em vigor das condições ambientais neste regime de ajuda, a conformidade com essas disposições podia ser invocada como critério juridicamente vinculativo para conceder a ajuda comunitária para o algodão cultivado durante a campanha de comercialização de 2001/2002.

134. Na sua posição final, a Comissão manteve que o artigo 17.° do Regulamento n.° 1051/2001 era aplicável às medidas ambientais adotadas pela República Helénica relativas à campanha de 2001/2002. Em sua opinião, em substância, a data de 1 de setembro de 2001 marca o início da campanha de comercialização do algodão semeado em 2001 e comercializado no outono de 2001, mas não deixa de ser verdade que todos os critérios de elegibilidade específicos das operações que antecedem a comercialização, entre as quais a semeação, devem ser controlados antes.

135. O Tribunal constata que a República Helénica não contesta este raciocínio. Com efeito, a República Helénica refere apenas, no âmbito da réplica, as reservas do órgão de conciliação sem apresentar uma argumentação fundamentada para responder à argumentação da Comissão.

136. Na medida em que se possa considerar que o seu argumento, que não resulta da petição, se refere ao fundamento relativo às medidas ambientais e é, assim, admissível na aceção do artigo 48.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, há que constatar que este argumento não está de modo nenhum fundamentado.

137. Para mais, há que afastar o argumento segundo o qual as medidas precisas do Regulamento n.° 1051/2001 ainda não eram conhecidas. Com efeito, a própria República Helénica adotou as medidas ambientais e não contesta que essas medidas ambientais eram de aplicação imediata. Pelo contrário, sustenta que as referidas medidas já eram objeto de controlos suficientes, o que implica que eram aplicáveis. Na medida em que a República Helénica tinha decidido adotar essas medidas para implementar o Regulamento n.° 1051/2001 a partir da campanha de comercialização de 2001/2002, tinha assim de controlar o respetivo cumprimento pelos produtores de algodão. Acresce que, como a Comissão sublinhou em resposta a uma questão escrita do Tribunal, resulta dos considerandos do Regulamento (CE) n.° 1398/2002 da Comissão, de 31 de julho de 2002, que fixa, para a campanha de comercialização de 2001/2002, a produção efetiva grega de algodão não descaroçado, bem como a redução do preço de objetivo dela decorrente, e derroga, para a campanha de comercialização de 2001/2002, determinadas normas de gestão e normas de concessão da ajuda na Grécia (JO L 203, p. 24), que as próprias autoridades helénicas consideraram que o cumprimento das medidas ambientais previstas no artigo 17.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1051/2001 constituía um critério de elegibilidade para receber a ajuda para a campanha de comercialização de 2001/2002.

138. Por outro lado, a questão do controlo das medidas ambientais para o período anterior a 1 de setembro de 2001 refere-se apenas à campanha de comercialização de 2001/2002 e constitui assim apenas uma parte do fundamento relativo às medidas ambientais na qual assenta a correção forfetária, que se refere igualmente à campanha de 2002/2003.

139. Por último, ao contrário do que a República Helénica afirma, sem fundamentar o seu argumento de outro modo, foi com razão que a Comissão considerou que os controlos relativos às medidas ambientais constituíam controlos-chave, na aceção do anexo 2 do documento n.° VI/5330/97. Com efeito, esses controlos dizem respeito às verificações físicas e administrativas exigidas para verificar os elementos substanciais, relativos no presente caso à superfície de produção, à fixação de um rendimento máximo e ao cumprimento das boas práticas implementadas pela República Helénica em conformidade com o artigo 17.° do Regulamento n.° 1051/2001.

140. Daqui resulta que há que julgar improcedente a quarta parte do presente fundamento.

Quanto à quinta parte, relativa ao caráter pretensamente errado das constatações da Comissão que se referem ao controlo no local das superfícies

141. Primeiro, a República Helénica contesta a realização tardia dos controlos no local. Sustenta que os Regulamentos n. os 1051/2001 e 1591/2001 não preveem uma data limite para efetuar os controlos no local de 5% das superfícies, tendo a data de 15 de novembro sido fixada como limite apenas a partir de 2003 pelo Regulamento n.° 1486/2002. Em sua opinião, se o controlo tiver de ser efetuado numa data apropriada, ou seja, num momento que garante que a superfície controlada foi semeada de algodão, esse controlo pode ser efetuado enquanto o caule do algodão estiver no campo, ou seja, em agosto, em outubro ou mesmo em janeiro ou até à semeação da primavera seguinte. A República Helénica acrescenta que a base de dados dos controlos no local não continha indicação de uma data, porque tal não era exigido pelos regulamentos. Sublinha que as atas se referem à data em que foram efetuados, que delas resulta que os controlos se realizaram principalmente entre o mês de agosto e o mês de novembro e que poucos controlos foram realizados depois.

142. A este respeito, há que recordar que, nos termos do artigo 13.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1591/2001, a exatidão das declarações de superfícies de algodão deve ser verificada através de um controlo no local.

143. Como a República Helénica sublinha, antes de 23 de agosto de 2002, data de entrada em vigor do Regulamento n.° 1486/2002, que prevê que os controlos no local devem ser efetuados o mais tardar em 15 de novembro da campanha de comercialização em causa, o Regulamento n.° 1591/2001 não previa um prazo para a realização desses controlos. Dito por outras palavras, esta data limite de 15 de novembro é aplicável a partir da campanha de comercialização de 2002/2003.

144. Para a campanha de comercialização de 2001/2002, estes controlos deviam no entanto ser realizados dentro de um prazo adequado, como a República Helénica admite (v., neste sentido, acórdão de 11 de junho de 2009, Grécia/Comissão, acima referido no n.° 63, n.° 196), a saber, num momento que pudesse ser determinado de forma certa e que garantisse que a superfície controlada foi semeada de algodão, ou seja, antes ou durante a colheita.

145. No presente caso, em 22 de janeiro de 2008, na sequência de um convite do órgão de conciliação, as autoridades helénicas forneceram dados relativos às datas de realização dos controlos no local. No entanto, como a Comissão constatou, estes dados não permitiam conhecer a repartição cronológica dos controlos no local e não continham uma indicação fiável sobre a proporção de controlos tardios. Acresce que certas datas indicadas eram incoerentes e certos controlos foram especialmente tardios (depois do mês de janeiro) para cinco nomes em 2001/2002 e para sete nomes em 2002.

146. Segundo a jurisprudência (acórdão de 9 de setembro de 2004, Grécia/Comissão, acima referido no n.° 73, n.° 51), incumbe ao Estado-Membro em causa apresentar a prova mais detalhada e completa da realidade dos seus controlos e, se for caso disso, da inexatidão das afirmações da Comissão.

147. Ora, a República Helénica, depois de ter referido que não havia indicação de nenhuma data na base de dados dos controlos no local, forneceu datas de controlos das quais resultam, por um lado, certas incoerências (certas datas indicam os anos de 1901 ou de 1902) e, por outro, que as datas de controlos são por vezes posteriores ao mês de janeiro da campanha em causa.

148. A este respeito, ainda que os caules do algodão possam comprovar a realidade de uma cultura de algodão, como a República Helénica sustenta, foi com razão que a Comissão constatou que nem os limites exatos das parcelas nem o seu rendimento podem ser determinados de forma certa com base nesses caules de algodão. Aliás, o dia 15 de novembro da campanha de comercialização referida no Regulamento n.° 1486/2002 foi fixado como data limite para efetuar os controlos no local.

149. Por outro lado, a República Helénica apresenta, no anexo 2 da réplica, dados que comprovam que, relativamente às duas campanhas, a maioria dos controlos foi realizada até novembro. No entanto, a Comissão sustenta que esses dados não lhe foram transmitidos durante o procedimento administrativo que terminou com a adoção da decisão recorrida, o que é confirmado pelas respostas da República Helénica a uma medida de organização do processo e às questões do Tribunal colocadas na audiência. Ora, a legalidade de uma decisão da Comissão deve ser apreciada em função dos elementos de informação de que a Comissão podia dispor no momento em que a tomou (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal Geral de 15 de dezembro de 2011, Luxemburgo/Comissão, T-232/08, não publicado na Coletânea, n. os 54 e 55, e de 14 de fevereiro de 2012, Itália/Comissão, T-267/06, não publicado na Coletânea, n. os 46 a 48; v., por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de dezembro de 2008, Regie Networks, C-333/07, Colet., p. I-10807, n.° 81). Por conseguinte, estes dados fornecidos pela República Helénica não podem ser tomados em consideração para apreciar a legalidade da decisão recorrida.

150. Daqui resulta que a República Helénica não logrou provar que as constatações da Comissão a este respeito são erradas. Além disso, seja como for, como a Comissão sublinha, a questão dos controlos tardios constitui apenas um dos fundamentos relativos aos controlos-chave nos quais assenta a correção forfetária (v. n. os 101 a 108, supra ).

151. Segundo, a República Helénica sustenta que a análise dos riscos foi efetuada e que permitiu excluir as quantidades de algodão de proveniência desconhecida. A melhoria do sistema informatizado e do controlo em tempo real das entregas de algodão às fábricas de descaroçamento contribuiu para melhorar o processo de seleção das amostras e, assim, a análise dos riscos.

152. Contudo, este argumento não põe em causa as constatações da Comissão, segundo as quais, para a campanha de 2001/2002, a análise dos riscos assentou numa seleção aleatória de uma população estratificada, não adaptada aos riscos associados à campanha em causa. Do mesmo modo, para a campanha de 2002/2003, a República Helénica não prova o caráter errado das constatações da Comissão acima resumidas nos n. os 106 e 108.

153. Deve assim julgar-se igualmente improcedente a quinta parte do presente fundamento.

154. Daqui resulta que, nestas condições, não se pode considerar que a correção financeira de 5% contestada resulta de uma apreciação errada dos factos.

Quanto à primeira e à segunda partes, relativas ao caráter desproporcionado da correção financeira

155. No âmbito da primeira parte do presente fundamento, a República Helénica sustenta que a correção forfetária de 5%, que mais do que duplicou em relação às correções anteriores de 2%, é desproporcionada por não ter sido tomada em consideração a alteração tardia do regime de ajuda ao algodão em 2001 que foi efetuada através do Regulamento n.° 1051/2001, publicado em junho, ou seja, a meio do período de cultura. A República Helénica sublinha que nenhuma disposição transitória atenuou o custo do novo modo de cálculo da corresponsabilidade e alega a importância dos custos decorrentes das medidas adotadas.

156. O Tribunal recorda que a Comissão pode recusar tomar em consideração todas as despesas efetuadas se constatar que não existem mecanismos de controlo suficientes (v., nomeadamente, acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de maio de 2000, Bélgica/Comissão, C-242/97, Colet., p. I-3421, n.° 122).

157. No presente caso, resulta que as carências detetadas pelos serviços da Comissão dizem respeito a elementos importantes do sistema de controlo e à execução de controlos que desempenham um papel fundamental para determinar a regularidade da despesa, pelo que se podia razoavelmente concluir que o risco de perdas para o FEOGA era significativo.

158. Daqui resulta que ao impor, no presente caso, uma correção forfetária que ascende apenas a 5% das despesas em causa por os controlos efetuados pelas autoridades helénicas violarem as exigências da legislação comunitária, a Comissão não violou o princípio da proporcionalidade (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 24 de março de 2011, Grécia/Comissão, T-184/09, não publicado na Coletânea, n.° 72 e jurisprudência referida).

159. O argumento relativo à alteração decorrente do Regulamento n.° 1051/2001 não afeta esta constatação. Com efeito, há que referir que as obrigações relativas ao SIGC e os controlos no local das superfícies faziam parte da regulamentação anterior (v. n.° 113, supra ). Assim, o Regulamento n.° 1051/2001 não alterou os elementos relativamente aos quais foram constatadas carências no presente caso. Além disso, como anteriormente referido (v. n.° 137, supra ), na medida em que decidiu adotar as medidas ambientais para implementar o Regulamento n.° 1051/2001 a partir da campanha de comercialização de 2001/2002, a República Helénica devia controlar o respetivo cumprimento por parte dos produtores de algodão.

160. Há assim que julgar improcedente o argumento da República Helénica relativo à alteração do regime em causa.

161. Por último, o custo das medidas adotadas devido a este novo regulamento não é suscetível de justificar as carências identificadas e não pode assim ser tomado em consideração para apreciar o caráter desproporcionado ou não da correção financeira em causa.

162. Os argumentos desenvolvidos em apoio desta primeira parte não provam assim o caráter desproporcionado da correção em causa.

163. No âmbito da segunda parte do presente fundamento, a República Helénica alega que a própria Comissão constatou melhorias durante o período entre 2002 e 2003 e que a correção relativa ao referido período devia assim ter sido inferior àquela que foi aplicada ao abrigo do período entre 2001 e 2002.

164. Ora, há que salientar que embora a Comissão tenha constatado melhorias durante a campanha de 2002/2003 na sua carta de 17 de julho de 2004, os serviços da Comissão também constataram, nessa mesma carta, deficiências relativas aos controlos no local das superfícies e ao SIGC, referindo-se a grandes deficiências de princípios. Estas deficiências resultam igualmente do relatório de síntese.

165. Deste modo, o mero facto de terem sido constatadas melhorias não pode permitir que a República Helénica sustente que a taxa de correção de 5% devia ter sido reduzida.

166. Por conseguinte, a República Helénica não provou o caráter desproporcionado da correção forfetária de 5% das despesas em causa.

167. Resulta de todo o exposto que há que julgar totalmente improcedente o terceiro fundamento, relativo à correção forfetária aplicada ao setor do algodão.

4. Quanto ao sexto fundamento, relativo às correções aplicadas ao setor dos prémios «carne» — bovinos e aos pagamentos por extensificação

Legislação comunitária

168. O Regulamento (CE) n.° 1254/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, que estabelece a organização comum de mercado no setor da carne de bovino (JO L 160, p. 21), regula a atribuição dos prémios neste setor.

Controlos

169. O Regulamento n.° 3508/92 prevê que cada Estado-Membro cria um SIGC relativo a certos regimes de ajudas comunitárias. Em conformidade com o seu considerando 6, a gestão dos dados recolhidos e a respetiva exploração no âmbito da verificação dos pedidos de ajuda exigem a criação de bases de dados informatizadas suficientemente aperfeiçoadas, que permitam, designadamente, controlos cruzados.

170. O artigo 1.°, n.° 1, alínea b), do referido regulamento prevê, nomeadamente, que cada Estado-Membro deve criar um SIGC aplicável aos regimes de prémios e de pagamentos aos produtores de carne de bovino.

171. Em conformidade com o disposto no artigo 2.° do Regulamento n.° 3508/92, o sistema integrado inclui diversos elementos, nomeadamente uma base de dados informatizada, um sistema de identificação e de registo dos animais, de pedidos de ajudas e um sistema integrado de controlo. O artigo 3.° do Regulamento n.° 3508/92 prevê nomeadamente que, na base de dados informatizada, serão registados, em relação a cada exploração agrícola, os dados constantes dos pedidos de ajudas.

172. Nos termos do artigo 8.°, n. os 1 e 2, do referido regulamento, os Estados-Membros procederão a um controlo administrativo dos pedidos de ajudas e os controlos administrativos serão completados por controlos no local, que incidirão sobre uma amostra das explorações agrícolas.

173. Relativamente a estes controlos, o artigo 15.° do Regulamento (CE) n.° 2419/2001 da Comissão, de 11 de dezembro de 2001, que estabelece normas de execução do SIGC relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, estabelecido no Regulamento (CEE) n.° 3508/92 (JO L 327, p. 11), prevê:

«Os controlos administrativos e no local serão efetuados de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito dos requisitos de concessão das ajudas.»

174. O artigo 16.° do Regulamento n.° 2419/2001 dispõe:

«Os controlos administrativos previstos no n.° 1 do artigo 8.° do Regulamento […] n.° 3508/92 incluirão, nomeadamente:

a) Controlos cruzados relativos às parcelas agrícolas e aos animais declarados, a fim de evitar que a mesma ajuda seja concedida mais que uma vez relativamente ao mesmo ano civil ou campanha de comercialização, bem como qualquer cumulação indevida de ajudas concedidas ao abrigo de regimes de ajudas comunitárias que impliquem declarações de superfícies;

b) Controlos cruzados utilizando a base de dados informatizada para verificar a elegibilidade para as ajudas.»

175. O artigo 25.° do Regulamento n.° 2419/2001 prevê:

«1. Os controlos no local incidirão em todos os animais relativamente aos quais tenham sido apresentados pedidos de ajudas ao abrigo dos regimes de ajuda em causa e, no caso dos regimes de ajudas relativos a bovinos, igualmente nos bovinos que não sejam objeto de pedidos de ajudas.

2. Os controlos no local incluirão, nomeadamente:

a) A verificação de que o número total de animais presentes na exploração, relativamente aos quais tenham sido apresentados pedidos de ajudas, ou, no que respeita aos bovinos que não sejam objeto de pedidos de ajudas, corresponde ao número de animais inscrito[s] no registo e, no caso dos bovinos, ao número de animais comunicado à base de dados informatizada;

b) Quanto aos regimes de ajudas relativas aos bovinos, verificações:

¾ da correção das inscrições no registo e das comunicações à base de dados informatizada, com base numa amostra de documentos comprovativos, tais como faturas de compras e de vendas, certificados de abate, certificados veterinários e, se for o caso, passaportes dos animais, respeitantes aos animais relativamente aos quais tenham sido apresentados pedidos de ajudas nos 12 meses anteriores ao controlo no local,

¾ de que as informações contidas na base de dados informatizada correspondem às informações constantes do registo com base numa amostra de animais relativamente aos quais tenham sido apresentados pedidos de ajudas nos 12 meses anteriores ao controlo no local,

¾ de que todos os animais presentes na exploração e ainda mantidos nos termos do dever de retenção são elegíveis para a ajuda pedida,

¾ de que todos os bovinos presentes na exploração estão identificados por marcas auriculares e, se for o caso, acompanhados por passaportes e inscritos no registo e foram objeto de comunicação à base de dados informatizada; [o]s controlos serão realizados individualmente para cada bovino macho ainda mantido nos termos do dever de retenção relativamente ao qual tenha sido apresentado um pedido de prémio especial para a carne de bovino, com exclusão dos pedidos apresentados em conformidade com n.° 6 do artigo 4.° do Regulamento […] n.° 1254/1999; [e]m todos os outros casos, o controlo da correção das inscrições nos passaportes dos animais e no registo e das comunicações à base de dados pode ser realizado com base numa amostra;

[…]»

Prémio ao abate

176. O artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1254/1999 prevê:

«O produtor que possua bovinos na sua exploração pode beneficiar, a seu pedido, de um prémio ao abate. Esse prémio será concedido aquando do abate de animais elegíveis ou da sua exportação para um país terceiro, dentro de limites máximos nacionais a determinar.

Serão elegíveis para o prémio ao abate:

a) Os touros, bois, vacas e novilhas a partir dos oito meses de idade;

b) Os vitelos com mais de um mês e menos de sete meses de idade e um peso de carcaça inferior a 160 quilogramas,

desde que tenham estado na posse do produtor durante um período a determinar.»

177. O artigo 26.° do Regulamento n.° 2419/2001 prevê:

«1. Quanto ao prémio especial para a carne de bovino em conformidade com o n.° 6 do artigo 4.° do Regulamento […] n.° 1254/1999 e ao prémio ao abate em conformidade com o artigo 11.° do mesmo regulamento, serão igualmente realizados controlos nos matadouros. Neste caso, os Estados-Membros realizarão controlos no local:

a) Quer em, pelo menos, 30% de todos os matadouros, selecionados com base numa análise de riscos. Neste caso, os controlos incidirão numa amostra de 5% do número total de bovinos abatidos no matadouro em causa nos 12 meses anteriores ao controlo no local;

b) Quer em, pelo menos, 20% dos matadouros aprovados anteriormente de acordo com critérios especiais de fiabilidade a determinar pelos Estados-Membros, selecionados com base numa análise de riscos. Neste caso, os controlos incidirão numa amostra de 2% do número total de bovinos abatidos no matadouro em causa nos 12 meses anteriores ao controlo no local.

Os controlos no local incluirão uma análise a posteriori de documentos, a comparação com as inscrições na base de dados informatizada e controlos de relações de certificados de abate (ou das informações que os substituam) enviadas para outros Estados-Membros em conformidade com o n.° 3 do artigo 35.° do Regulamento […] n.° 2342/1999.

2. Os controlos no local efetuados nos matadouros incluirão controlos físicos, realizados com base numa amostra, dos métodos de abate aplicados no dia do controlo no local. Se necessário, verificar-se-á se as carcaças apresentadas para pesagem são elegíveis para as ajudas.»

178. O Regulamento (CE) n.° 2342/1999 da Comissão, de 28 de outubro de 1999, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.° 1254/1999, prevê, nomeadamente, no seu artigo 37.°, na sua versão alterada [Regulamento (CE) n.° 1042/2000 da Comissão, de 18 de maio de 2000 (JO L 118, p. 4)], que o prémio ao abate será pago ao produtor que tenha sido detentor do animal durante um período de retenção mínimo de dois meses cujo termo tenha tido lugar menos de um mês antes do abate, ou menos de dois meses antes da exportação do animal e que, para as vitelas abatidas antes dos três meses de idade, o período de retenção é de um mês.

Pagamentos por extensificação

179. O artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1254/1999 dispõe:

«Os produtores que beneficiem do prémio especial e/o do prémio por vaca em aleitamento podem beneficiar de um pagamento por extensificação.»

180. O artigo 13.°, n.° 2, do referido regulamento prevê que o pagamento por extensificação, fixado em 100 euros por prémio especial e por prémio por vaca em aleitamento concedido, está sujeito à condição de que o fator de densidade da exploração para o ano civil em questão seja inferior ou igual a 1,4 cabeças normais (a seguir «CN») por hectare (sob reserva de montantes inferiores fixados pelos Estados-Membros em conformidade com o disposto no artigo 13.°, n.° 2, segundo parágrafo, do referido regulamento).

181. Em conformidade com disposto no artigo 12.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1254/1999, o fator de densidade é expresso em número de CN, em relação à superfície forrageira da exploração consagrada à alimentação dos animais.

182. Segundo o artigo 12.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1254/1999, para a determinação do fator de densidade na exploração, deve ter-se em conta:

«[…]

a) Os bovinos machos, vacas em aleitamento e novilhas, ovinos e/ou caprinos relativamente aos quais tenham sido apresentados pedidos de prémio, assim como as vacas leiteiras necessárias para produzir a quantidade total de referência de leite atribuída ao produtor. A conversão do número de animais assim obtido em CN é feita por intermédio da tabela de conversão do anexo III;

b) A superfície forrageira: a superfície da exploração disponível durante todo o ano civil para a criação de bovinos e de ovinos e/ou caprinos. Não se incluirão nesta superfície:

¾ os edifícios, bosques, lagos e caminhos,

¾ as superfícies utilizadas para outras produções que beneficiem de um regime de ajuda comunitária ou para culturas permanentes ou culturas hortícolas, exceto pastagens permanentes para as quais sejam concedidos pagamentos por superfície nos termos do artigo 17.° do presente regulamento e do artigo 19.° do Regulamento […] n.° 1255/1999,

¾ as superfícies elegíveis para o sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses, utilizadas ao abrigo do regime de ajuda para as forragens secas ou objeto de um programa nacional ou comunitário de retirada de terras da produção.

A superfície forrageira englobará as superfícies utilizadas em comum e as sujeitas a cultura mista.»

183. O artigo 13.°, n.° 3, alínea a), do Regulamento n.° 1254/1999 prevê:

«[E]m derrogação do disposto n.° 2, alínea a), do artigo 12.°, o fator de densidade na exploração será determinado tendo em conta os bovinos machos, as vacas e as novilhas nela presentes durante o ano civil em causa, bem como os ovinos e/ou caprinos para os quais tenham sido apresentados pedidos de prémio relativamente ao mesmo ano civil. O número de animais será convertido em CN com recurso à tabela de conversão do anexo III.»

184. O artigo 32.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2342/1999 prevê que a fim de verificar se o número de animais calculado em conformidade com as disposições do Regulamento n.° 1254/1999 respeita o fator ou os fatores de densidade definidos no referido regulamento, os Estados-Membros devem fixar, anualmente, pelo menos cinco datas de contagem dos animais e informarão a Comissão desse facto.

185. A contagem dos animais nessas datas pode fazer-se, consoante a escolha dos Estados-Membros, de acordo com um dos dois métodos previstos no artigo 32.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2342/1999. De acordo com o primeiro método, o Estado-Membro solicita ao produtor a declaração, com base no registo de estábulo respetivo, antes de uma data a fixar pelo Estado-Membro, do número de unidades de bovinos adultos ou do número de animais de cada uma das duas categorias de bovinos referidas no anexo III do Regulamento n.° 1254/1999 (a saber, por um lado, a que reagrupa os bovinos machos e as novilhas de mais de 24 meses, as vacas em aleitamento e as vacas leiteiras e, por outro, a que reagrupa os bovinos machos e as novilhas de 6 a 24 meses). O segundo método, reservado aos Estados-Membros que dispõem de uma base de dados informatizada em conformidade com as exigências do Regulamento (CE) n.° 820/97 do Conselho, de 21 de abril de 1997, que estabelece um regime de identificação e registo de bovinos e relativo à rotulagem da carne de bovino e dos produtos à base de carne de bovino (JO L 117, p. 1), e que considerem que essa base de dados oferece garantias suficientes de exatidão para aplicar o regime do pagamento por extensificação, implica a utilização das informações con tidas nessa base para determinar o número de unidades de bovinos adultos.

186. Nos termos do artigo 32.°, n.° 3, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 2342/1999, se o Estado-Membro decidir que todos os dias do ano são datas de contagem, pode estabelecer que o cálculo do fator de densidade seja efetuado pro rata temporis em função do período de presença dos animais.

187. O artigo 32.º, n.° 4, do Regulamento n.° 2342/1999 prevê:

«Em derrogação do n.° 3, os Estados-Membros podem facultar aos produtores a possibilidade de optarem por um regime simplificado.

Nesse caso, o produtor deve indicar, no seu pedido de ajuda ‘superfícies’:

a) Que declara ter respeitado diariamente o fator de densidade máximo definido no artigo 13.° do Regulamento […] n.° 1254/1999 até ao dia do seu pedido de ajuda ‘superfícies’,

e

b) Que se compromete a respeitar diariamente esse fator de densidade entre o dia do seu pedido de ajuda ‘superfícies’ e o dia 31 de dezembro.

[…]

A declaração e o compromisso referidos no presente número estão sujeitos às disposições de controlo e sanções previstas no âmbito do sistema integrado.

[…]»

Relatório de síntese

188. No âmbito dos inquéritos que têm as referências ΑΡ/2003/09a, ΑΡ/2003/11, ΑΡ/2004/04 e ΑΡ/2005/05, a Comissão efetuou verificações na Grécia, respetivamente, nos meses de maio de 2003, de setembro de 2003, de março de 2004 e de abril de 2005. As observações da Comissão ao abrigo do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95 foram formuladas, respetivamente, nas cartas de 19 de setembro de 2003, de 22 de janeiro de 2004, de 5 de agosto de 2004 e de 29 de julho de 2005. Realizou-se uma reunião bilateral em 1 de outubro de 2004 que teve por objeto os dois primeiros inquéritos, uma reunião bilateral em 11 de março de 2005 que teve por objeto o terceiro inquérito e uma reunião bilateral em 7 de junho de 2006 que teve por objeto o quarto inquérito. A Comissão notificou às autoridades helénicas as atas dessas reuniões, respetivamente, em 30 de novembro de 2004, em 22 de junho de 2005 e em 22 de setembro de 2006. As autoridades helénicas responderam a essas cartas respetivamente em 28 de dezembro de 2004, em 21 de julho de 2005 e em 20 de outubro de 2006. Em 3 de maio de 2007, a Comissão comunicou formalmente as suas conclusões às autoridades helénicas para os quatro inquéritos.

189. Na sequência do parecer do órgão de conciliação de 8 de janeiro de 2008 e de informações fornecidas pelas autoridades helénicas, a Comissão comunicou a sua posição final de 16 de junho de 2008, que é retomada no relatório de síntese.

190. Em primeiro lugar, resulta do relatório de síntese que, a respeito dos prémios à carne de bovino, os serviços da Comissão constataram insuficiências em matéria de controlos cruzados e de controlos no local.

191. No que respeita, por um lado, aos controlos cruzados (v. n. os 169 e 174, supra ), resulta do relatório de síntese que na campanha de 2002, pela primeira vez na Grécia, os controlos cruzados informatizados entre a base de dados de identificação e de registo e a base de dados dos pedidos de prémi