CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 2 de dezembro de 2021 ( 1 )

Processo C‑156/21

Hungria

contra

Parlamento Europeu e

Conselho da União Europeia

«Recurso de anulação — Artigo 151.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça — Incidente processual — Pedido de desentranhamento de documento — Parecer do Serviço Jurídico do Conselho — Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092 — Regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União — Proteção do orçamento da União em caso de violações dos princípios do Estado de Direito num Estado‑Membro — Base jurídica do Regulamento 2020/2092 — Artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE — Violação dos artigos 7.o TUE e 269.o TFUE — Violação do artigo 4.o, n.o 1, TUE, do artigo 5.o, n.o 2, TUE e do artigo 13.o, n.o 2, TUE — Princípio da segurança jurídica — Princípio da igualdade de tratamento entre os Estados‑Membros — Princípio da proporcionalidade»

1. Neste recurso ( 2 ), interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, a Hungria pede ao Tribunal de Justiça, a título principal, que anule o Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092 ( 3 ) e, subsidiariamente, alguns dos seus artigos.

2. No âmbito do recurso, cuja importância constitucional é incontestável, o Tribunal de Justiça deve determinar se o Regulamento 2020/2092, que institui um mecanismo de proteção do orçamento da União contra as violações dos princípios do Estado de Direito pelos Estados‑Membros ligadas à execução orçamental, foi adotado com uma base jurídica adequada e se é compatível com diversas disposições do direito primário, nomeadamente com o artigo 7.o TUE.

3. O Tribunal de Justiça decidiu remeter o recurso ao Tribunal Pleno, enquanto formação jurisdicional apta a decidir causas de «excecional importância» (artigo 16.o do Estatuto do Tribunal de Justiça).

I. Quadro jurídico

A. Direito originário

4. O artigo 7.o TUE prevê: «1. Sob proposta fundamentada de um terço dos Estados‑Membros, do Parlamento Europeu ou da Comissão Europeia, o Conselho, deliberando por maioria qualificada de quatro quintos dos seus membros, e após aprovação do Parlamento Europeu, pode verificar a existência de um risco manifesto de violação grave dos valores referidos no artigo 2.o por parte de um Estado‑Membro. Antes de proceder a essa constatação, o Conselho deve ouvir o Estado‑Membro em questão e pode dirigir‑lhe recomendações, deliberando segundo o mesmo processo. O Conselho verificará regularmente se continuam válidos os motivos que conduziram a essa constatação. 2. O Conselho Europeu, deliberando por unanimidade, sob proposta de um terço dos Estados‑Membros ou da Comissão Europeia, e após aprovação do Parlamento Europeu, pode verificar a existência de uma violação grave e persistente, por parte de um Estado‑Membro, dos valores referidos no artigo 2.o, após ter convidado esse Estado‑Membro a apresentar as suas observações sobre a questão. 3. Se tiver sido verificada a existência da violação a que se refere o n.o 2, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode decidir suspender alguns dos direitos decorrentes da aplicação dos Tratados ao Estado‑Membro em causa, incluindo o direito de voto do representante do Governo desse Estado‑Membro no Conselho. Ao fazê‑lo, o Conselho terá em conta as eventuais consequências dessa suspensão nos direitos e obrigações das pessoas singulares e coletivas. O Estado‑Membro em questão continuará, de qualquer modo, vinculado às obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados. 4. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode posteriormente decidir alterar ou revogar as medidas tomadas ao abrigo do n.o 3, se se alterar a situação que motivou a imposição dessas medidas. 5. As regras de votação aplicáveis, para efeitos do presente artigo, ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho são estabelecidas no artigo 354.o do [TFUE]».

5. Nos termos do artigo 269.o TFUE: «O Tribunal de Justiça é competente para se pronunciar sobre a legalidade de um ato adotado pelo Conselho Europeu ou pelo Conselho nos termos do artigo 7.o do [TUE] apenas a pedido do Estado‑Membro relativamente ao qual tenha havido uma constatação do Conselho Europeu ou do Conselho e apenas no que se refere à observância das disposições processuais previstas no referido artigo. Esse pedido deve ser formulado no prazo de um mês a contar da data da referida constatação. O Tribunal pronuncia‑se no prazo de um mês a contar da data do pedido.»

6. O artigo 322.o, n.o 1, alínea a), dispõe: «O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, e após consulta ao Tribunal de Contas, adotam, por meio de regulamentos: a) As regras financeiras que definem, nomeadamente, as modalidades relativas à elaboração e execução do orçamento e à prestação e fiscalização das contas».

B. Regulamento 2020/2092

7. O artigo 1.o prevê («Objeto»): «O presente regulamento estabelece as regras necessárias para a proteção do orçamento da União em caso de violações dos princípios do Estado de direito nos Estados‑Membros.»

8. Nos termos do artigo 2.o («Definições»): «Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por: a) “Estado de direito”, o valor da União consagrado no artigo 2.o do TUE. Inclui os princípios da legalidade, que pressupõem um processo legislativo transparente, responsável, democrático e pluralista, bem como os princípios da segurança jurídica, da proibição da arbitrariedade dos poderes executivos, da tutela jurisdicional efetiva, incluindo o acesso à justiça, por tribunais independentes e imparciais, inclusive no que diz respeito aos direitos fundamentais, da separação de poderes, e ainda da não discriminação e da igualdade perante a lei. O Estado de direito deve ser entendido à luz dos outros valores e princípios da União consagrados no artigo 2.o do TUE […]».

9. O artigo 3.o («Violações dos princípios do Estado de direito») dispõe: «Para efeitos do presente regulamento, podem indiciar violações dos princípios do Estado de direito as seguintes situações: a) O facto de se pôr em risco a independência do poder judicial; b) O facto de não se prevenirem, corrigirem ou sancionarem decisões arbitrárias ou ilegais de autoridades públicas, incluindo autoridades de aplicação da lei; de se suspenderem recursos financeiros e humanos de uma forma que afete o correto funcionamento dessas autoridades; ou de não se assegurar a ausência de conflitos de interesses; c) O facto de se limitar a disponibilidade e eficácia dos mecanismos de recurso, nomeadamente através de regras processuais restritivas e de não se proceder à execução de decisões judiciais, ou de se limitar a efetiva investigação, repressão ou sanção das violações do direito.»

10. O artigo 4.o («Condições para a adoção de medidas») prevê: «1. São adotadas medidas adequadas sempre que se determine, nos termos do artigo 6.o, que as violações dos princípios do Estado de direito num Estado‑Membro afetam ou são seriamente suscetíveis de afetar, de forma suficientemente direta, a boa gestão financeira do orçamento da União ou a proteção dos interesses financeiros da União. 2. Para efeitos do presente regulamento, as violações dos princípios do Estado de direito dizem respeito a um ou mais dos seguintes aspetos: a) O correto funcionamento das autoridades que executam o orçamento da União, incluindo os empréstimos e outros instrumentos garantidos pelo orçamento da União, em especial no contexto dos procedimentos de contratação pública ou de concessão de subvenções; b) O correto funcionamento das autoridades responsáveis pelo controlo, fiscalização e auditoria financeiros, bem como o correto funcionamento de sistemas eficazes e transparentes de gestão e responsabilização financeira; c) O correto funcionamento dos serviços de investigação e do Ministério Público no que diz respeito à investigação e repressão da fraude, incluindo a fraude fiscal, da corrupção ou de outras violações do direito da União relativas à execução do orçamento da União ou à proteção dos interesses financeiros da União; d) A fiscalização jurisdicional efetiva, por tribunais independentes, das ações ou omissões das autoridades a que se referem as alíneas a), b) e c); e) A prevenção e sanção da fraude, incluindo a fraude fiscal, da corrupção ou de outras violações do direito da União relativas à execução do orçamento da União ou à proteção dos interesses financeiros da União, e a imposição, aos destinatários, de sanções efetivas e dissuasivas pelos tribunais ou autoridades administrativas nacionais; f) A recuperação de fundos pagos indevidamente; g) A cooperação eficaz e em tempo útil com o OLAF e, sob reserva da participação do Estado‑Membro em causa, com a Procuradoria Europeia nas investigações ou ações penais, ao abrigo dos atos pertinentes da União, que levam a cabo em conformidade com o princípio da cooperação leal; h) Outras situações ou condutas, por parte das autoridades que são pertinentes para a boa gestão financeira do orçamento da União ou para a proteção dos interesses financeiros da União.»

11. O artigo 5.o («Medidas para a proteção do orçamento da União») dispõe: «1. Desde que estejam preenchidas as condições previstas no artigo 4.o do presente regulamento, podem ser adotadas uma ou mais das seguintes medidas adequadas de acordo com o procedimento previsto no artigo 6.o do presente regulamento: […] b) Quando a Comissão executa o orçamento da União em regime de gestão partilhada com Estados‑Membros nos termos do artigo 62.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento Financeiro: i) suspensão da aprovação de um ou mais programas ou alteração dessa suspensão; ii) suspensão das autorizações; iii) redução das autorizações, nomeadamente através de correções financeiras ou transferências para outros programas de despesas; iv) redução do pré‑financiamento; v) interrupção dos prazos de pagamento; vi) suspensão dos pagamentos. 2. Salvo disposição em contrário da decisão que adota as medidas, a imposição de medidas adequadas não afeta a obrigação de as entidades públicas a que se refere o n.o 1, alínea a), ou os Estados‑Membros a que se refere o n.o 1, alínea b), executarem o programa ou fundo afetado pela medida, em particular as suas obrigações para com os destinatários finais ou os beneficiários, incluindo a obrigação de efetuarem pagamentos em conformidade com o presente regulamento e as regras setoriais ou financeiras aplicáveis. Ao executarem fundos da União em regime de gestão partilhada, os Estados‑Membros abrangidos pelas medidas adotadas ao abrigo do presente regulamento informam a Comissão, de três em três meses a partir da data de adoção dessas medidas, sobre o cumprimento das referidas obrigações. A Comissão verifica se o direito aplicável foi cumprido e, se necessário, toma todas as medidas adequadas para proteger o orçamento da União, em conformidade com as regras setoriais e financeiras. 3. As medidas tomadas são proporcionadas. São determinadas tendo em conta o impacto real ou potencial das violações dos princípios do Estado de direito na boa gestão financeira do orçamento da União ou nos interesses financeiros da União. A natureza, a duração, a gravidade e o alcance das violações dos princípios do Estado de direito são devidamente tidos em conta. As medidas visam especificamente, na medida do possível, as ações da União afetadas pelas violações. 4. A Comissão fornece, através de um sítio Web ou de um portal na Internet, informações e orientações à atenção dos destinatários finais ou dos beneficiários sobre as obrigações dos Estados‑Membros referidas no n.o 2. A Comissão fornece igualmente, no mesmo sítio Web ou portal da Internet, instrumentos adequados que permitam aos destinatários finais ou aos beneficiários informá‑la de qualquer violação dessas obrigações que, no entender dos destinatários finais ou dos beneficiários, os afete diretamente […]. 5. Com base nas informações prestadas pelos destinatários finais ou pelos beneficiários em conformidade com o n.o 4 do presente artigo, a Comissão envida todos os esforços para assegurar que qualquer montante devido por entidades públicas ou Estados‑Membros nos termos do n.o 2 do presente artigo seja efetivamente pago aos destinatários finais ou aos beneficiários […]».

12. O artigo 6.o («Procedimento») prevê: «1. Se constatar que existem motivos razoáveis para considerar que as condições previstas no artigo 4.o estão preenchidas, a Comissão — a menos que considere que existem outros procedimentos previstos na legislação da União que lhe permitiriam proteger mais eficazmente o orçamento da União — envia ao Estado‑Membro em causa uma notificação escrita que indique os elementos factuais e os motivos específicos em que as suas constatações se basearam. A Comissão informa sem demora o Parlamento Europeu e o Conselho da referida notificação e do seu conteúdo. […] 9. Se a Comissão considerar que as condições previstas no artigo 4.o estão preenchidas e que as medidas corretivas propostas pelo Estado‑Membro nos termos do n.o 5, caso existam, não dão uma resposta adequada às constatações indicadas na notificação por ela enviada, apresenta ao Conselho uma proposta com vista a uma decisão de execução sobre as medidas adequadas, no prazo de um mês a contar da receção das observações do Estado‑Membro ou, caso não sejam formuladas observações, sem demora injustificada e, em qualquer caso, no prazo de um mês a contar do termo do prazo fixado no n.o 7.o A proposta indica os motivos específicos e os dados factuais em que as constatações da Comissão se basearam. 10. O Conselho adota a decisão de execução a que se refere o n.o 9 do presente artigo no prazo de um mês a contar da receção da proposta da Comissão. Caso surjam circunstâncias excecionais, o prazo para a adoção dessa decisão de execução pode ser prorrogado por um período máximo de dois meses. A fim de assegurar uma decisão atempada, e sempre que o considere adequado, a Comissão faz uso dos seus direitos ao abrigo do artigo 237.o do TFUE. 11. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode alterar a proposta da Comissão e adotar o texto assim alterado por meio de uma decisão de execução.»

C. Regulamento (CE) n.o 1049/2001 ( 4 )

13. O artigo 4.o («Exceções») tem a seguinte redação: «[…] 2. As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção de: […] — processos judiciais e consultas jurídicas, […] exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação. 3. O acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação. O acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa, será recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação. […]».

II. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

14. Na sua petição, a Hungria pretende que o Tribunal de Justiça ( 5 ): — Anule o Regulamento 2020/2092 relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União. — A título subsidiário, anule as seguintes disposições do Regulamento 2020/2092: artigo 4.o, n.os 1 e 2, alínea h); artigo 5.o, n.os 2 e 3, segundo e terceiro períodos; e artigo 6.o, n.os 3 e 8. — Condene o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia nas despesas.

15. O Parlamento e o Conselho pedem que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso e condene a Hungria nas despesas.

16. Em 12 de maio de 2021, o Parlamento Europeu pediu que o processo fosse submetido à via processual prevista no artigo 133.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça (tramitação acelerada), pedido que o Presidente do Tribunal de Justiça deferiu em 9 de junho de 2021.

17. Em 12 de maio de 2021, o Conselho pediu ao Tribunal de Justiça, em conformidade com o artigo 151.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, que não tivesse em conta determinadas passagens da petição da Hungria e do seu anexo A.3, com o fundamento de que reproduziam ou faziam referência a um parecer não publicado do Serviço Jurídico do Conselho. Em 29 de junho de 2021, o Tribunal de Justiça decidiu, em aplicação do n.o 5 desse artigo, que esse incidente seria apreciado a final, conjuntamente com a apreciação do mérito do recurso de anulação.

18. Na audiência realizada no Tribunal de Justiça, reunido em Tribunal Pleno, em 11 e 12 de outubro de 2021, intervieram a Hungria, a República da Polónia, o Parlamento Europeu e o Conselho, a Comissão Europeia, e os Governos do Reino da Bélgica, do Reino da Dinamarca, da República Federal da Alemanha, da Irlanda, do Reino de Espanha, da República Francesa, do Grão‑Ducado do Luxemburgo, do Reino dos Países Baixos, da República da Finlândia e do Reino da Suécia.

19. Nas minhas conclusões, antes de mais, abordarei o incidente processual suscitado pelo Conselho. Em seguida, referir‑me‑ei ao contexto jurídico em que a elaboração e a adoção do Regulamento 2020/2092 se inserem. Por último, debruçar‑me‑ei sobre os nove fundamentos de anulação invocados pela Hungria.

III. Incidente processual

20. O Conselho pede ao Tribunal de Justiça que «não tenha em conta as passagens da petição e dos seus anexos, em especial do anexo A.3, que fazem referência, retomam o conteúdo ou refletem a análise efetuada no parecer do Serviço Jurídico do Conselho (documento 13593/18 do Conselho) [a seguir “parecer”] de 25 de outubro de 2018 e, em particular, as passagens [dos n.os 21, 22, 164 e 166]».

21. A Hungria pede ao Tribunal de Justiça que indefira o pedido do Conselho e que, a título subsidiário, lhe ordene que apresente o parecer.

22. Devo começar por esclarecer que o Conselho não pede o desentranhamento de um parecer que a Hungria simplesmente não incluiu, enquanto tal, na sua petição. Por conseguinte, não se pode falar do desentranhamento de um documento que não foi junto aos autos. O pedido do Conselho limita‑se, como resulta da redação do seu requerimento nos termos do artigo 151.o do Regulamento de Processo, a que não se tenham em conta as passagens da petição e dos seus anexos que reproduzem ou que remetem para o referido parecer.

23. Todos os Estados da União e a Comissão dispõem do parecer, na sua qualidade de membros do Conselho ou de participantes no processo legislativo que conduziu à adoção do Regulamento 2020/2092.

24. Além disso, a existência do parecer foi revelada pela imprensa ( 6 ) e o seu conteúdo está disponível na Internet. Todavia, o Conselho decidiu manter a sua natureza confidencial e indeferiu alguns pedidos de acesso apresentados ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001, limitando‑se a tornar públicos os seus n.os 1 a 8 ( 7 ).

25. Por conseguinte, dá‑se o paradoxo de todas as partes neste processo terem tido acesso legítimo ao documento e apenas o Tribunal de Justiça não o conhecer oficialmente. Neste contexto, o pedido do Conselho é bastante surpreendente ( 8 ) e não coincide com as situações clássicas de desentranhamento de documentos apresentados ao Tribunal de Justiça, evocadas na sua jurisprudência.

26. Na petição da Hungria e nos seus anexos figuram: — a reprodução de uma passagem do parecer, no parágrafo 4 do documento que consta do anexo 3, intitulado Non‑paper from Hungary relativo à proposta da Comissão, de 9 de novembro de 2018, que esteve na origem do Regulamento 2020/2092; — referências ao parecer que parecem reproduzir o seu conteúdo, mas que não posso determinar se o refletem literalmente ou se constituem uma reformulação por parte da Hungria (n.os 22 e 164 da petição e parágrafos 2 a 7 e 9 do anexo 3); e — meras referências ao parecer, no âmbito de argumentos específicos da Hungria (n.os 21 e 166 da petição).

27. Antes de abordar o mérito do incidente processual, parece‑me oportuno expor as normas e a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça sobre o acesso, a divulgação e a invocação em juízo dos documentos das instituições da União, nomeadamente dos pareceres dos seus serviços jurídicos.

A. Regras relativas ao acesso e à invocação em juízo de documentos das instituições da União

28. O acesso das pessoas singulares e das pessoas coletivas aos documentos das instituições da União encontra‑se regulado no Regulamento n.o 1049/2001. O seu objetivo consiste em assegurar o acesso mais amplo possível e, por isso, o seu artigo 2.o, n.o 1, estabelece como princípio geral o direito de acesso a todos os documentos da União, embora sujeitos a determinadas condições e limites ( 9 ).

29. O artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, acima transcrito, prevê o regime das exceções aplicáveis ao direito de acesso, modulado por razões de interesse público ou privado. Entre essas exceções figura a recusa do acesso a documentos: — cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção de «processos judiciais e consultas jurídicas, […] exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação»; — elaborados «por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido […] caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação».

30. O Regulamento n.o 1049/2001 é apenas aplicável aos pedidos de acesso apresentados por pessoas singulares e por pessoas coletivas e não pelos Estados‑Membros. Tratando‑se de atos legislativos do Conselho, os Estados‑Membros dispõem logicamente dos documentos emitidos por essa instituição.

31. Todavia, no que respeita à divulgação ou à publicidade de documentos de natureza restrita, os Estados‑Membros devem pedir uma autorização que, no que respeita ao Conselho, se encontra prevista no seu regulamento interno ( 10 ). O anexo II desse regulamento contém as regras específicas do Conselho relativas ao acesso do público aos seus documentos, que remetem para o Regulamento n.o 1049/2001 ( 11 ).

32. A remissão para as disposições do Regulamento n.o 1049/2001 é completada pelas diretrizes para o tratamento a dar aos documentos a nível interno do Conselho ( 12 ). O ponto 5 destas diretrizes dispõe que os documentos que ostentam a marca «LIMITE» são considerados abrangidos pela obrigação de segredo profissional, nos termos do artigo 339.o TFUE e do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento Interno do Conselho, devendo, além do mais, ser tratados de acordo com a legislação pertinente da UE, a saber, o Regulamento n.o 1049/2001.

33. No que respeita ao acesso aos documentos «LIMITE», os pontos 20 a 22 das diretrizes do Conselho subordinam a sua publicidade à autorização prévia do Conselho ( 13 ).

B. Jurisprudência relativa, particularmente, ao acesso aos pareceres dos serviços jurídicos das instituições e à sua invocação em juízo

34. A jurisprudência do Tribunal de Justiça desenvolveu‑se maioritariamente no que respeita a casos em que pessoas singulares e pessoas coletivas pediam o acesso a documentos das instituições e estas o recusavam.

35. No âmbito dessa jurisprudência, o Tribunal de Justiça aplicou e interpretou o Regulamento n.o 1049/2001 no que respeita especificamente aos pedidos de acesso aos pareceres jurídicos das instituições da União. Esse regulamento reveste um «certo valor indicativo para efeitos da ponderação dos interesses necessária à decisão» sobre os pedidos de desentranhamento de documentos num processo pendente no Tribunal de Justiça ( 14 ).

36. Para o Tribunal de Justiça, «seria contrário ao interesse público [refletido no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001], que pretende que as instituições possam beneficiar dos pareceres dos seus serviços jurídicos, redigidos com absoluta independência, admitir que a apresentação de tais documentos internos possa ocorrer no âmbito de um litígio no Tribunal de Justiça sem que a respetiva apresentação tenha sido autorizada pela instituição em causa ou ordenada por esta jurisdição […]» ( 15 ).

37. Nesta perspetiva, a exceção relativa aos pareceres jurídicos prevista no artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 «visa proteger o interesse de uma instituição em pedir pareceres jurídicos e em receber pareceres francos, objetivos e completos» ( 16 ).

38. O exame a efetuar pelo Conselho na aplicação desta exceção, que deve ser interpretado estritamente ( 17 ) desenrola‑se em três momentos, cujo tratamento é explicado em pormenor no Acórdão Suécia e Turco/Conselho (n.os 37 a 47): — «Num primeiro momento, o Conselho deve assegurar que o documento cuja divulgação é pedida diz realmente respeito a um parecer jurídico». — «Num segundo momento, o Conselho deve examinar se a divulgação das partes do documento em questão identificadas como sendo relativas a pareceres jurídicos “p[ode] prejudicar a proteção” destes últimos […]. O risco de que esse interesse seja prejudicado deve, para poder ser invocado, ser razoavelmente previsível, e não puramente hipotético». — «Por último, num terceiro momento, se o Conselho considerar que a divulgação de um documento prejudica a proteção de pareceres jurídicos tal como acaba de ser definida, incumbe‑lhe verificar se não existe um interesse público superior que justifique essa divulgação, pese embora o prejuízo que daí poderia resultar para a sua aptidão em pedir pareceres jurídicos e em receber pareceres francos, objetivos e completos» ( 18 ).

39. No âmbito desse procedimento, há que ter em conta as declarações de princípio que o Tribunal de Justiça expôs no Acórdão ClientEarth/Comissão ( 19 ): «— [O] Regulamento n.o 1049/2001 se inscreve na vontade, expressa no artigo 1.o, segundo parágrafo, TUE, de assinalar uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões serão tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos. – Este objetivo fundamental da União reflete‑se, por um lado, no artigo 15.o, n.o 1, TFUE, que prevê, nomeadamente, que as instituições, os órgãos e os organismos da União se pautam, na sua atuação, pelo maior respeito possível do princípio da abertura, princípio igualmente reafirmado no artigo 10.o, n.o 3, TUE e no artigo 298.o, n.o 1, TFUE, e, por outro, na consagração do direito de acesso aos documentos no artigo 42.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. – Decorre do considerando 2 do Regulamento n.o 1049/2001 que a transparência permite conferir às instituições da União uma maior legitimidade, eficácia e responsabilidade perante os cidadãos da União num sistema democrático. Ao permitir que as divergências entre vários pontos de vista sejam abertamente debatidas, contribui, além disso, para aumentar a confiança desses cidadãos».

40. Todavia, a exigência de «abertura» (transparência) pode não ser suficiente para justificar a manutenção no processo do parecer de uma instituição anexo a um recurso, perante determinados riscos. Um desses riscos consiste em obrigar a instituição a «tomar publicamente posição sobre um parecer que, obviamente, se destinava a utilização interna [de que decorreriam] repercussões negativas no que respeita ao interesse da [instituição] em pedir pareceres jurídicos e em receber pareceres francos, objetivos e completos» ( 20 ).

41. Além disso, autorizar a manutenção de um documento nos autos apesar de a sua divulgação não ter sido autorizada pela instituição, permitiria que se contornasse o procedimento relativo ao pedido de acesso, instituído pelo Regulamento n.o 1049/2001 ( 21 ).

42. Quanto aos pareceres das instituições emitidos no âmbito de processos legislativos, a jurisprudência do Tribunal de Justiça estabeleceu um direito de acesso muito mais amplo e a correspondente obrigação de maior divulgação.

43. Foi o que o Tribunal de Justiça assinalou no Acórdão Suécia e Turco/Conselho, em que rejeitou as «justificações» invocadas por essa instituição para proceder ao desentranhamento dos autos de um parecer do seu Serviço Jurídico relativo a uma proposta legislativa. O Conselho tinha alegado que a divulgação desse parecer poderia «criar uma dúvida sobre a legalidade do ato legislativo em causa» e que «a independência do seu Serviço Jurídico seria posta em causa» ( 22 ).

44. Em resposta a esses argumentos, o Tribunal de Justiça declarou: — Quanto ao primeiro, «é precisamente a transparência neste domínio que, ao permitir que as divergências entre vários pontos de vista sejam abertamente debatidas, contribui para conferir às instituições maior legitimidade aos olhos dos cidadãos europeus e para aumentar a confiança dos mesmos. De facto, é sobretudo a falta de informação e de debate que é suscetível de fazer nascer dúvidas no espírito dos cidadãos, não só quanto à legalidade de um ato isolado mas também quanto à legitimidade de todo o processo decisório» ( 23 ). — Quanto ao segundo, o risco alegado (de a independência do Serviço Jurídico ser posta em causa) não pode ser puramente hipotético, e não se confunde com o interesse em evitar eventuais pressões tendo em vista influenciar o teor de pareceres desse Serviço ( 24 ).

45. Decorre destas considerações «que o Regulamento n.o 1049/2001 impõe, em princípio, um dever de divulgar os pareceres do Serviço Jurídico do Conselho relativos a um processo legislativo». Isso não impede que se possa recusar «a divulgação de um parecer jurídico específico, emitido no contexto de um processo legislativo, mas com um caráter particularmente sensível ou um alcance particularmente amplo que ultrapasse o quadro do processo legislativo em causa» ( 25 ).

C. Análise do pedido do Conselho

46. Devem ser distinguidas duas partes no pedido do Conselho.

47. A primeira diz respeito ao pedido de desentranhamento do anexo 3 da petição, que contém o intitulado Non‑paper from Hungary relativo à proposta da Comissão, que esteve na origem do Regulamento 2020/2092. Nesse Non paper figuram uma reprodução textual de uma passagem do parecer do Serviço Jurídico e referências a esse parecer que parecem retomar o seu conteúdo.

48. Como o Non‑paper from Hungary é um documento elaborado e apresentado pela Hungria durante o processo legislativo seguido para a adoção do Regulamento 2020/2092, as normas relativas ao acesso aos documentos das instituições da União não lhe são aplicáveis.

49. Por conseguinte, nada impede a Hungria, enquanto Estado autor do documento, de o apresentar no âmbito de um processo no Tribunal de Justiça, ainda que contenha referências, diretas ou indiretas, ao parecer do Serviço Jurídico do Conselho.

50. Na segunda parte do requerimento do Conselho, esta instituição pede ao Tribunal de Justiça que não tenha em conta as passagens da petição da Hungria que fazem referência, reproduzem o conteúdo ou refletem a análise efetuada no parecer.

51. Desse pedido só poderia eventualmente proceder a parte relativa à reprodução do conteúdo do parecer, e não os pontos da petição que simplesmente coincidam com ele. Um Estado que contesta a validade de um ato legislativo da União tem plena legitimidade para defender os seus pontos de vista, coincidam ou não com o conteúdo dos documentos elaborados no âmbito do processo que levou à adoção desse ato.

52. Se a Hungria tivesse apresentado um pedido ao Conselho com vista a obter o acesso ao parecer, em princípio, poderia ser‑lhe aplicado o regulamento interno dessa instituição, cujo artigo 6.o, n.o 2, prevê que o Conselho pode autorizar«a apresentação em tribunal de cópias ou extratos de documentos do Conselho que não tenham sido ainda facultados ao público de acordo com as disposições em matéria de acesso do público aos documentos».

53. No que respeita a documentos do Conselho que ostentem a marca «LIMITE», como no presente caso, as diretrizes sobre o tratamento de documentos a nível interno do Conselho, que já referi, dispõem no seu ponto 5 que são considerados abrangidos pela obrigação de segredo profissional, nos termos do artigo 339.o TFUE e do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento Interno do Conselho, devendo, além do mais, ser tratados de acordo com a legislação pertinente da UE, a saber, o Regulamento n.o 1049/2001. No que respeita ao acesso a esses documentos, os pontos 20 e 21 das diretrizes do Conselho subordinam a sua publicidade à autorização prévia do Conselho.

54. A Hungria teria necessitado dessa autorização prévia do Conselho para incluir como anexo à petição o parecer controvertido, enquanto documento que ostenta a marca «LIMITE», ao qual o Conselho apenas deu uma publicidade muito limitada e em relação ao qual recusou diversos pedidos de acesso de particulares ( 26 ). Como já referi, se se permitisse juntar indiscriminadamente aos autos um documento, apesar de a sua divulgação não ter sido autorizada pela instituição, permitir‑se‑ia que se contornasse o procedimento relativo ao pedido de acesso, instituído pelo Regulamento n.o 1049/2001 ( 27 ).

55. Em suma, o que importa, por uma via ou por outra, para resolver este incidente, é que se tenha em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à inclusão dos pareceres jurídicos elaborados no âmbito dos processos legislativos, que exige o exame em três tempos a que já me referi ( 28 ).

56. Quanto à primeira fase desse exame, não há dúvida de que estamos perante um parecer jurídico (do Serviço Jurídico do Conselho), facto que não é contestado pelas partes.

57. Na segunda fase desse exame será necessário determinar se a divulgação desse parecer em concreto pode pôr em risco — risco esse que terá de ser razoavelmente previsível, e não puramente hipotético — a proteção dos pareceres jurídicos do Conselho.

58. Para determinar se tal risco existe no caso em apreço, aceitarei como premissa o facto de que a Hungria teria necessitado da autorização do Conselho para juntar o parecer no âmbito do processo no Tribunal de Justiça.

59. Na minha opinião, essa mesma autorização seria necessária se quisesse incluir na sua petição passagens textuais de um documento que ostenta a marca «LIMITE», que o Conselho mantém com acesso restrito, como acontece no caso em apreço, se essas passagens tornarem público, na prática, o seu conteúdo integral ou substancial.

60. Na falta da autorização prévia do Conselho, o Estado‑Membro poderia contornar esta exigência de publicidade e apresentar em juízo documentos confidenciais desta instituição: bastaria que não os apresentasse como provas documentais, anexas à petição, e que incluísse nela o conteúdo desses documentos.

61. Com base nestas considerações, podem ser pertinentes as seguintes circunstâncias: — O parecer é (exceto nos seus oito primeiros números, meramente expositivos e não analíticos, que foram divulgados) um documento interno que ostenta a marca «LIMITE», sujeito à exigência de sigilo profissional. — A Hungria dispõe legalmente do texto do parecer, na sua qualidade de Estado‑Membro. Por conseguinte, obteve‑o sem contornar o procedimento do Regulamento Interno do Conselho, cujo artigo 5.o do anexo II prevê efetivamente que os Estados devem pedir a essa instituição acesso aos documentos, referindo‑se, porém, essa formalidade unicamente àqueles de que não dispõem. — O Conselho não foi obrigado a tomar publicamente posição sobre um parecer do seu Serviço Jurídico, uma vez que pôde responder à petição da Hungria sem que fosse necessário proceder expressamente a uma apreciação sobre o mesmo ( 29 ). — Por «apresentação em tribunal» não se pode entender as simples referências circunstanciais, incluídas na petição, a passagens do parecer. Só se poderia argumentar que se procura contornar a obrigatoriedade da autorização do Conselho se essas referências, dada a sua extensão, equivalessem à divulgação não autorizada do próprio parecer. — Como já referi, a Hungria tem todo o direito de apresentar os seus argumentos jurídicos, mesmo que coincidam com os do Serviço Jurídico do Conselho conhecidos desse Estado‑Membro quando intervém no processo de elaboração do Regulamento 2020/2092.

62. Por conseguinte, não considero que exista um risco, razoavelmente previsível e não puramente hipotético para a proteção dos pareceres jurídicos do Conselho. Mas, se assim fosse e se a segunda fase do exame fosse ultrapassada, haveria ainda que ponderar, num terceiro momento, se existe um interesse público superior que justifique manter no processo as referências, diretas e indiretas, a passagens do parecer do Serviço Jurídico do Conselho.

63. Com base no que passarei a expor, esse interesse público superior está presente neste caso, independentemente de a Hungria ter um interesse próprio no indeferimento do pedido do Conselho e na manutenção das referências ao parecer, que apoiam a sua tese sobre a (alegada) nulidade do Regulamento 2020/2092.

64. O interesse superior que, no caso em apreço, justificaria a invocação em juízo e a divulgação de passagens do parecer do Serviço Jurídico do Conselho consiste na transparência do processo legislativo.

65. Recordo que o acesso aos documentos do Conselho quando age na qualidade de legislador é suscetível de aumentar a transparência e a abertura do processo legislativo e contribui para reforçar a democracia, permitindo aos cidadãos fiscalizarem todas as informações que constituíram o fundamento de um ato legislativo ( 30 ).

66. Além disso, no âmbito de um processo legislativo transparente, são úteis todas as opiniões jurídicas fundamentadas, a favor ou contra uma dada proposta, que confiram aos colegisladores (responsáveis últimos da decisão) e aos cidadãos em geral os elementos de apreciação indispensáveis à avaliação dessa proposta.

67. Isso só é possível se as opiniões jurídicas expressas forem levadas ao conhecimento do público, precisamente para «permitir que as divergências entre vários pontos de vista sejam abertamente debatidas, [o que] contribui para conferir às instituições maior legitimidade aos olhos dos cidadãos europeus e para aumentar a confiança dos mesmos» ( 31 ).

68. Baseando‑se nestas reflexões, com as quais concordo inteiramente, o Tribunal de Justiça declarou que, regra geral, existe um dever de divulgar os pareceres relativos a um processo legislativo ( 32 ). O reverso deste dever consiste no facto de não se admitir «uma necessidade geral de confidencialidade» desses pareceres ( 33 ).

69. Todavia, esse dever não é absoluto. Em especial, «não impede, porém, que a divulgação de um parecer jurídico específico, emitido no contexto de um processo legislativo, mas com um caráter particularmente sensível ou um alcance particularmente amplo que ultrapasse o quadro do processo legislativo em causa, possa ser recusada ao abrigo da proteção dos pareceres jurídicos» ( 34 ).

70. O parecer controvertido foi elaborado no âmbito do processo legislativo destinado à adoção do Regulamento 2020/2092. Na minha opinião, o Conselho não justificou que se tratava de um parecer «particularmente sensível», embora este regulamento tenha uma inegável importância para a União e para os seus Estados‑Membros.

71. É o conteúdo do parecer jurídico que deve apresentar um caráter particularmente sensível. Sob esse ponto de vista, ainda que diga respeito a uma medida legislativa relevante, a sensibilidade do parecer só pode ser reconhecida ao parecer que contenha informações especialmente delicadas (por exemplo, sobre matérias reservadas ou secretas), mas não quando inclui a simples apreciação de elementos de interpretação dos Tratados, como os relativos às bases jurídicas dessa medida.

72. Em meu entender, o Conselho também não justifica que o parecer tenha um «alcance particularmente amplo que ultrapasse o quadro do processo legislativo em causa».

73. Embora não seja muito clara (uma vez que, em princípio, os pareceres jurídicos sobre uma proposta legislativa estão circunscritos ao exame da sua validade ou dos seus vícios, sem ir mais longe), considero que essa expressão do Acórdão Suécia e Turco/Conselho visa pareceres que, devido à violação do conteúdo da norma eventualmente sujeita a contestação, não são pertinentes para o processo judicial a que se pretendem juntar.

74. Assim, a transparência do processo legislativo deve ser imposta, neste caso, ao risco hipotético (aqui não comprovado) de deixar os pareceres jurídicos do Conselho sem a devida proteção ou de dificultar que o seu Serviço Jurídico emita pareceres «francos, objetivos e completos» ( 35 ), qualidades que, de resto, garantem o profissionalismo dos membros desse serviço e que o Conselho deve salvaguardar.

75. Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça indefira o pedido incidental do Conselho.

IV. Regulamento 2020/2092: norma a meio caminho entre a condicionalidade financeira e a garantia do Estado de Direito

76. Para melhor compreender o mecanismo de condicionalidade do Regulamento 2020/2092, é necessário analisar: a) o processo legislativo seguido para a sua adoção; e b) os mecanismos análogos já previstos pelo direito da União, aos quais acresce atualmente o instituído por este regulamento.

A. Processo legislativo seguido para a adoção do Regulamento 2020/2092

77. A elaboração do Regulamento 2020/2092 foi particularmente complexa e o processo legislativo seguido ajuda a interpretá‑lo de forma adequada ( 36 ).

78. A origem do presente regulamento deve ser procurada no esforço da União para melhorar os seus instrumentos destinados a garantir o respeito dos princípios do Estado de Direito pelos Estados‑Membros. Este valor da União, consagrado no artigo 2.o TUE, foi ameaçado por práticas recentes em alguns dos seus Estados‑Membros, como tem sido repetidamente salientado pelo Parlamento e pela Comissão. Alguns desses Estados são grandes beneficiários de recursos do orçamento da União ( 37 ).

79. Para fazer face a violações do Estado de Direito, a União dispõe de um arsenal limitado de instrumentos jurídicos: — O mecanismo do artigo 7.o TUE visa a verificação da «existência de um risco manifesto de violação grave dos valores referidos no artigo 2.o por parte de um Estado‑Membro» ou da «existência de uma violação grave e persistente» desses mesmos valores, com as consequências associadas a uma ou a outra dessas constatações. Na segunda dessas hipóteses, o funcionamento do mecanismo é condicionado pela necessidade de uma decisão unânime do Conselho Europeu. — As ações por incumprimento intentadas pela Comissão (artigo 258.o TFUE) ou por outro Estado‑Membro (artigo 259.o TFUE) permitem determinar se um Estado‑Membro não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados.

80. Em 2014, a Comissão adotou um «novo quadro da UE para reforçar o Estado de direito», destinado a «assegurar uma proteção eficaz e coerente do Estado de direito em todos os Estados‑Membros. Trata‑se de um quadro que dará resposta e suprirá qualquer situação em que se verifique uma ameaça sistémica ao Estado de direito» ( 38 ).

81. O novo quadro visava «responder às futuras ameaças ao Estado de direito que venham a surgir nos Estados‑Membros antes de estarem reunidas as condições para desencadear os mecanismos previstos no artigo 7.o do TUE. Pretende, por conseguinte, colmatar uma lacuna. Não se trata de uma alternativa aos mecanismos previstos no artigo 7.o do TUE, mas precede e completa estes mecanismos» ( 39 ).

82. Em 2019, a Comissão atualizou a sua estratégia e estabeleceu o Mecanismo Europeu para o Estado de Direito ( 40 ). Baseado num diálogo estreito com as autoridades nacionais e as partes interessadas, esse mecanismo assegura transparência e abrange todos os Estados‑Membros de forma objetiva e imparcial. A Comissão reúne estas questões num relatório anual com avaliações individuais por Estado‑Membro ( 41 ).

83. Neste contexto, em maio de 2018, a Comissão apresentou uma proposta de regulamento sobre a proteção do orçamento da União em caso de deficiências generalizadas no que diz respeito ao Estado de Direito nos Estados‑Membros ( 42 ).

84. Aparentemente, a proposta suscitou algumas reticências do Serviço Jurídico do Conselho. O Tribunal de Contas formulou algumas recomendações com vista a melhorar o seu conteúdo ( 43 ), após ter sublinhado que a proposta tinha uma base jurídica duvidosa, era imprecisa no respeitante aos seus critérios, conferia uma ampla margem de apreciação à Comissão e contornava o procedimento do artigo 7.o TUE.

85. Na sequência de um processo legislativo complexo, o Conselho Europeu de julho de 2020 ( 44 ) chegou a um acordo para aprovar o Quadro Financeiro Plurianual (a seguir «QFP») 2021‑2027 e o Plano para a Recuperação da Europa Next Generation EU (a seguir «Plano Next Generation EU»). O acordo previa que «será introduzido um regime de condicionalidade para proteger o orçamento e o [Plano Next Generation EU]».

86. Apesar deste acordo, os dois colegisladores mantiveram perspetivas distintas sobre o que viria a ser o Regulamento 2020/2092: — O Parlamento pretendia proteger o Estado de Direito através do orçamento, ao passo que o Conselho pretendia proteger o orçamento da União através do respeito das exigências do Estado de Direito. — O Parlamento defendia uma aplicação ampla do regulamento, ao passo que o Conselho pretendia limitá‑la exigindo um nexo direto entre a violação do Estado de Direito e os efeitos negativos específicos no orçamento da União ( 45 ).

87. Em 5 de novembro de 2020, os dois colegisladores chegaram a um consenso sobre o texto que, com pequenos ajustes, foi convertido no Regulamento 2020/2092, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2021.

88. A Hungria e a República da Polónia opuseram‑se ao texto acordado pelos colegisladores e, embora não pudessem vetar a sua adoção, dado que a sua base jurídica é o artigo 322.o, n.o 1, TFUE, que prevê a maioria qualificada, ameaçaram impedir a adoção do QFP 2021‑2027 e do Plano Next Generation EU, cuja aprovação exigia a unanimidade dos Estados‑Membros.

89. A situação foi desbloqueada no Conselho Europeu de dezembro de 2020, em cujas conclusões foi incluído um «compromisso» relativo ao alcance e à aplicação do Regulamento 2020/2092 ( 46 ).

90. Embora o Conselho Europeu não disponha de poderes legislativos nesse domínio, as suas conclusões reafirmam garantias processuais e substanciais contidas no Regulamento 2020/2092 em benefício dos Estados‑Membros e oferecem uma interpretação (que poderia ser qualificada de autorizada, em razão da sua autoria, ainda que não vinculativa) do significado e do alcance de vários dos seus elementos. Em todo o caso, recordo que a interpretação do Regulamento 2020/2092 é da competência do Tribunal de Justiça.

91. Em particular, segundo as Conclusões do Conselho Europeu, o novo regulamento «deve ser aplicado no pleno respeito do artigo 4.o, n.o 2, do TUE, nomeadamente das identidades nacionais dos Estados‑Membros, refletidas nas suas estruturas políticas e constitucionais fundamentais, do princípio da atribuição, bem como dos princípios da objetividade, da não discriminação e da igualdade de tratamento dos Estados‑Membros».

92. Os elementos de consenso do Conselho Europeu são, nomeadamente, os seguintes ( 47 ): — O objetivo do regulamento consiste em proteger o orçamento da União, incluindo o Plano Next Generation EU, a sua boa gestão financeira e os interesses financeiros da União ( 48 ). — O mecanismo de condicionalidade previsto no regulamento será aplicado de forma objetiva, equitativa, imparcial e com base em factos, assegurando o respeito das garantias processuais, a não discriminação e a igualdade de tratamento dos Estados‑Membros. — Tendo em vista assegurar que estes princípios serão respeitados, a Comissão tenciona elaborar e adotar orientações sobre a forma como aplicará o regulamento, incluindo uma metodologia para proceder à sua avaliação. Essas orientações serão elaboradas em estreita consulta com os Estados‑Membros. Se for interposto um recurso de anulação no que respeita ao regulamento, as orientações serão ultimadas após o acórdão do Tribunal de Justiça, de modo a incorporarem quaisquer elementos pertinentes que decorram desse acórdão ( 49 ). — As medidas nos termos do mecanismo terão de ser proporcionadas em relação ao impacto das violações do Estado de Direito na boa gestão financeira do orçamento da União ou nos interesses financeiros da União. Deverá demonstrar‑se de forma adequada a existência de um nexo de causalidade suficientemente direto entre essas violações e as consequências negativas para os interesses financeiros da União. — Os fatores desencadeadores estabelecidos no regulamento devem ser lidos e aplicados como uma lista fechada de elementos homogéneos e não podem estar abertos a fatores ou eventos de natureza diferente. O regulamento não diz respeito às deficiências generalizadas ( 50 ). — A aplicação do mecanismo é subsidiária relativamente aos outros procedimentos previstos no direito da União e será aplicável quando estes não permitirem uma proteção mais eficaz do orçamento da União.

93. Com este «compromisso» do Conselho Europeu, a Hungria e a República da Polónia levantaram o seu veto ao QFP e ao Plano Next Generation EU e o Regulamento 2020/2092 foi finalmente adotado pelo Conselho em 14 de dezembro e pelo Parlamento em 16 de dezembro de 2020 ( 51 ).

94. A redução do âmbito de aplicação do Regulamento 2020/2092, pela exigência do nexo «suficientemente direto» entre a execução orçamental e a violação dos princípios do Estado de direito, foi, de certo modo, «contrabalançada» pela aplicação deste mecanismo de condicionalidade financeira aos fundos mobilizados pela União em benefício dos Estados‑Membros através do Plano Next Generation EU, estabelecido em conformidade com o Regulamento (UE) 2020/2094 ( 52 ). Além disso, o Regulamento 2020/2092 é aplicável tanto às violações «generalizadas» dos princípios do Estado de Direito, como às violações «pontuais» ( 53 ).

95. Todavia, a (não) aplicação do Regulamento 2020/2092 continua a gerar confrontos institucionais entre a Comissão e o Parlamento ( 54 ).

B. Mecanismos de condicionalidade financeira no direito da União

96. A União dispõe de um orçamento que a dota dos meios necessários para atingir os seus objetivos e realizar com êxito as suas políticas. Esse orçamento é financiado, sem prejuízo de outras receitas, por recursos próprios (artigo 311.o TFUE) nos termos das disposições estabelecidas por decisão do Conselho ( 55 ). O orçamento é o instrumento do direito da União que traduz anualmente o princípio da solidariedade ( 56 ) em termos financeiros e tem importância constitucional.

97. As receitas e as despesas do orçamento anual da União são determinadas pela programação plurianual prevista no artigo 312.o TFUE. O QFP garante a evolução ordenada das despesas da União até ao limite dos seus recursos próprios. Atualmente está em vigor o QFP 2021‑2027 ( 57 ), que prevê um aumento de 0,6 % dos recursos próprios, além dos fundos mobilizados com a adoção do Instrumento de Recuperação para fazer face às consequências financeiras da COVID‑19 ( 58 ).

98. A execução do orçamento da União é da responsabilidade da Comissão, nos termos do artigo 317.o, primeiro parágrafo, TFUE. Deve fazê‑lo «em cooperação com os Estados‑Membros nos termos da regulamentação adotada em execução do artigo 322.o [TFUE], de acordo com os princípios da boa gestão financeira. Os Estados‑Membros cooperarão com a Comissão a fim de assegurar que as dotações sejam utilizadas de acordo com os princípios da boa gestão financeira» ( 59 ).

99. O artigo 310.o, n.o 6, TFUE, dispõe que «[e]m conformidade com o artigo 325.o, a União e os Estados‑Membros combatem as fraudes e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União».

100. O Regulamento Financeiro ( 60 ) dispõe que a Comissão pode executar o orçamento da União diretamente, indiretamente e em regime de gestão partilhada com os Estados‑Membros. Na prática, mais de 70 % do orçamento é executado pela Comissão em regime de gestão partilhada com os Estados‑Membros, em conformidade com o artigo 63.o do Regulamento Financeiro. No âmbito desse regime de gestão partilhada, as autoridades dos Estados‑Membros realizam, por delegação, as tarefas necessárias à execução dos fundos do orçamento da União, sob o controlo da Comissão ( 61 ).

101. Neste contexto de execução orçamental partilhada entre a Comissão e os Estados‑Membros surgiram os mecanismos de condicionalidade previstos no Regulamento Financeiro e noutras normas específicas da União.

102. Os regimes de condicionalidade para proteger a boa gestão do orçamento refletem um fenómeno mais amplo de utilização da condicionalidade tanto no direito da União como noutros países (incluindo os que têm sistemas jurídicos federais) ( 62 ) e em organizações internacionais, como o Fundo Monetário Internacional ou o Banco Mundial.

103. No direito da União, a condicionalidade aplica‑se naturalmente às adesões dos novos Estados, sujeitas ao respeito dos denominados critérios de Copenhaga, e é prática corrente nas relações externas da União, cujas ajudas ao desenvolvimento estão subordinadas, da mesma forma, ao respeito de exigências em matéria de direitos humanos ( 63 ).

104. No domínio das relações internas entre os Estados‑Membros e as instituições da União, a condicionalidade foi utilizada, nomeadamente, nos instrumentos de coesão económica e social e na gestão do orçamento ( 64 ).

105. Sem pretender ser exaustivo, podem referir‑se os seguintes exemplos de condicionalidade financeira no novo Regulamento que estabelece as disposições comuns relativas aos fundos estruturais para o período de 2021‑2027 ( 65 ): — Condicionalidade ambiental e climática, prevista no artigo 6.o («Metas climáticas e mecanismo de ajustamento climático») e no artigo 9.o, n.o 4. — Condicionalidade baseada no respeito pelos «princípios horizontais» (artigo 9.o) relativos à proteção dos direitos fundamentais e à conformidade com a Carta dos Direitos Fundamentais na execução dos fundos. — Condicionalidade ligada a objetivos específicos, prevista no artigo 15.o («Condições habilitadoras») e no anexo III ( 66 ). Este último contém «as condições habilitadoras horizontais aplicáveis a todos os objetivos específicos e os critérios necessários para a avaliação do seu cumprimento». O anexo III inclui mecanismos eficazes de acompanhamento do mercado dos contratos públicos; instrumentos e capacidades para a aplicação efetiva das regras em matéria de auxílios de estado; aplicação e execução efetivas da Carta dos Direitos Fundamentais; e execução e aplicação efetivas da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CNUDPD) em conformidade com a Decisão 2010/48/CE do Conselho ( 67 ). Se essas condições não forem respeitadas, a Comissão pode suspender o reembolso das despesas efetuadas pelo Estado. — Condicionalidade macroeconómica, prevista no artigo 19.o («Medidas que estabelecem uma ligação entre a eficácia dos Fundos e uma boa governação económica»). Esta disposição habilita o Conselho, sob proposta da Comissão, a suspender a totalidade ou parte das autorizações ou dos pagamentos relativos a um ou vários programas de um Estado‑Membro: i) quando esse Estado‑Membro não tomar medidas corretivas suficientes ou não agir para evitar um desequilíbrio excessivo determinado nos termos do Regulamento (UE) n.o 1176/2011 ( 68 ); ii) quando a Comissão conclua que o Estado‑Membro em causa não tomou medidas como referido no Regulamento (CE) n.o 332/2002 ( 69 ) e decida não autorizar o desembolso do apoio financeiro concedido a esse Estado‑Membro; e iii) quando o Conselho decida que o Estado‑Membro não cumpre o programa de ajustamento macroeconómico a que se refere o artigo 7.o do Regulamento (UE) n.o 472/2013 ( 70 ) ou as medidas requeridas por decisão do Conselho adotada nos termos do artigo 136.o, n.o 1, do TFUE.

106. Na mesma linha, os artigos 96.o e 97.o do Regulamento relativo a disposições comuns 2021‑2027 autorizam, respetivamente, a Comissão a interromper o prazo de liquidação ou suspender pagamentos aos Estados‑Membros quando exista uma irregularidade ou uma deficiência graves ou um parecer fundamentado da Comissão sobre um procedimento de incumprimento, nos termos do artigo 258.o do TFUE, que incide numa questão que coloca em risco a legalidade e regularidade das despesas. Nos termos do artigo 104.o, a Comissão pode igualmente proceder a posteriori a uma correção financeira, reduzindo o apoio dos Fundos ao programa quando tais situações ocorram.

107. Os mecanismos de condicionalidade encontram‑se também em regulamentações setoriais aplicáveis a instrumentos financeiros da União. Por exemplo, os seguintes: — Condicionalidade macroeconómica, prevista no artigo 10.o do Regulamento (UE) 2021/241 ( 71 ), em termos semelhantes aos do artigo 19.o do Regulamento relativo a disposições comuns 2021‑2027. A condicionalidade macroeconómica dos fundos estruturais é transferida para o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, que constitui o principal veículo financeiro do Instrumento de Recuperação da União Europeia, adotado pelo Regulamento 2020/2094 para completar o QFP a fim de fazer face às consequências financeiras do COVID‑19. A execução deste mecanismo é assegurada pela Comissão no âmbito de um regime de gestão direta, em conformidade com as regras pertinentes adotadas de acordo com o artigo 322.o TFUE, nomeadamente o Regulamento Financeiro e o Regulamento 2020/2092. — Condicionalidade que visa assegurar o respeito das normas relativas aos direitos humanos no âmbito da gestão europeia integrada das fronteiras, prevista no artigo 4.o do Regulamento (UE) 2021/1148 ( 72 ). — Condicionalidade que visa o respeito dos direitos humanos e dos objetivos ambientais prevista no artigo 4.o do Regulamento (UE) 2021/1229, que estabelece o mecanismo de crédito ao setor público ao abrigo do Mecanismo para uma Transição Justa ( 73 ). — Condicionalidade climática e ambiental para os pagamentos diretos aos agricultores no âmbito da PAC, prevista nos artigos 43.o a 47.o do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 ( 74 ).

108. Estes mecanismos de condicionalidade são variados, mas correspondem a uma lógica comum: a elegibilidade para um pagamento no âmbito do orçamento da União está sujeita ao cumprimento de certos requisitos horizontais, diferentes e suplementares relativamente aos diretamente estabelecidos pelo fundo europeu ao qual o pagamento é imputado ( 75 ).

109. A condicionalidade financeira instituída pelo Regulamento 2020/2092 está ligada, no que respeita à execução orçamental, ao respeito do Estado de Direito, «essencial para a proteção dos outros valores fundamentais [do artigo 2.o TUE]» ( 76 ). Enquanto condição horizontal, os Estados‑Membros devem cumpri‑la na execução do orçamento da União.

110. A condicionalidade financeira implica um nexo entre solidariedade e responsabilidade. A União transfere recursos do seu orçamento para os Estados‑Membros desde que sejam gastos de forma responsável, o que implica fazê‑lo de acordo com os valores da União, como o do Estado de Direito. Só existirá uma confiança mútua suficiente entre os Estados‑Membros quanto à dotação da própria União dos meios financeiros indispensáveis para atingir os seus objetivos se a execução do orçamento respeitar os valores da União.

111. É manifesto que esta nova dimensão da técnica da condicionalidade tem repercussões que afetam significativamente as relações da União com os Estados‑Membros. Em resultado do mecanismo da condicionalidade, as instituições da União dispõem de poderes reforçados para fazer respeitar os valores do direito da União pelos Estados‑Membros quando intervenham na gestão do orçamento da União.

112. Ora, o recurso à técnica da condicionalidade financeira em normas de direito derivado deve estar em conformidade com as exigências do direito primário e estar abrangido pelas competências atribuídas à União.

113. Até à data, a jurisprudência do Tribunal de Justiça abordou sobretudo a condicionalidade ambiental aplicada aos pagamentos diretos aos agricultores ( 77 ), bem como a condicionalidade macroeconómica, que foi tratada favoravelmente no Acórdão Pringle ( 78 ).

114. Neste último acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que a condicionalidade constituía um mecanismo adequado para assegurar o respeito do direito da União e das medidas de coordenação das políticas económicas dos Estados adotadas pelas instituições da União. Afirmou igualmente que a condicionalidade macroeconómica prevista nos artigos 3.o, 12.o, n.o 1, e 13.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (Tratado MEE) ( 79 ) assegurava a compatibilidade das atividades do MEE, nomeadamente com o artigo 125.o TFUE e com as medidas de coordenação adotadas pela União ( 80 ).

115. Este processo e o processo C‑157/21 oferecem ao Tribunal de Justiça a possibilidade de desenvolver a sua jurisprudência relativa à condicionalidade financeira, alargando‑a a um instrumento com o qual as suas instituições, a fim de proteger o orçamento da União, incentivam o respeito, pelos Estados‑Membros, do valor Estado de Direito consagrado no artigo 2.o TUE.

116. Após estas considerações, passarei à análise dos sucessivos fundamentos de nulidade invocados pelo Governo húngaro.

V. Primeiro fundamento de recurso: falta ou inadequação da base jurídica do Regulamento 2020/2092

A. Argumentos das partes

117. Segundo o Governo húngaro, embora o artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE, autorize o legislador da União a adotar regras financeiras relativas à execução do orçamento da União, o Regulamento 2020/2092 não contém disposições orçamentais ou financeiras.

118. Por conseguinte, a base jurídica do regulamento não é a adequada e a União não tem competência para adotar uma norma de direito derivado com este conteúdo.

119. Em seu entender, o Regulamento 2020/2092 permite à Comissão e ao Conselho definir o conceito de Estado de Direito e as condutas que infringem as exigências impostas por este valor da União. O mecanismo aprovado permite a aplicação de sanções que afetam estruturas fundamentais de um Estado‑Membro, relativamente às quais a União não tem competências.

120. O artigo 322.o TFUE não abrange essas condutas e, por conseguinte, constitui uma base jurídica inadequada para o Regulamento 2020/2092, cujo âmbito de aplicação colide com o procedimento do artigo 7.o TUE.

121. O Governo húngaro expõe ainda as diferenças entre o Regulamento 2020/2092 e outras normas financeiras e orçamentais da União com base no artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE.

122. Entre os elementos do Regulamento 2020/2092 que são incompatíveis com o artigo 322.o TFUE, o Governo húngaro faz referência, por um lado, aos conflitos de interesses na repartição dos fundos da União. O Regulamento 2020/2092 não contém nenhuma regra processual para os Estados‑Membros no que respeita à determinação de normas relativas aos conflitos de interesses e à sua eliminação, permitindo assim a adoção de medidas contra esses Estados com base em infrações não especificadas que vão além das exigências previstas pelo Regulamento Financeiro.

123. Por outro lado, alega que o artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento 2020/2092 obriga os Estados‑Membros a financiarem, através do seu próprio orçamento, os programas aos quais a União retira os seus fundos, a fim de proteger os beneficiários. Esta disposição não é conforme com as normas de execução do orçamento da União e constitui uma sanção para o Estado‑Membro que viola as exigências do Estado de Direito.

124. Segundo o Governo húngaro, o artigo 322.o TFUE não pode servir de fundamento à imposição de obrigações sobre os orçamentos nacionais, uma vez que favorece apenas a adoção de normas relativas à execução do orçamento da União.

125. O Parlamento e o Conselho contestam os argumentos do Governo húngaro e consideram que o artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE, constitui a base jurídica adequada do Regulamento 2020/2092 ( 81 ).

126. Na opinião dessas duas instituições, o Regulamento 2020/2092 institui um mecanismo de condicionalidade orçamental (financeira) que visa assegurar o cumprimento das exigências do Estado de Direito, em consonância com os outros mecanismos de condicionalidade já existentes na União. A análise da finalidade e do conteúdo desse regulamento justificam‑no.

B. Apreciação

127. Começarei por recordar a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça sobre a escolha das bases jurídicas no direito primário para adotar normas de direito derivado ( 82 ): — «[A] escolha da base jurídica de um ato da União deve assentar em elementos objetivos suscetíveis de ser objeto de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram a finalidade e o conteúdo desse ato. Se a análise do ato em causa demonstrar que ele prossegue uma dupla finalidade ou que tem uma componente dupla, e se uma dessas finalidades ou componentes for identificável como principal ou preponderante, enquanto a outra é apenas acessória, esse ato deve ter uma única base jurídica, a saber, a que for exigida pela finalidade ou pela componente principal ou preponderante» ( 83 ). — «Além disso […] para determinar a base jurídica adequada, pode ser tido em conta o contexto jurídico em que se inscreve um novo regulamento, nomeadamente na medida em que esse contexto seja suscetível de esclarecer a finalidade da referida regulamentação» ( 84 ). — Uma vez adotada uma norma de harmonização, «o legislador da União não pode ser privado da possibilidade de adaptar este ato a qualquer alteração de circunstâncias ou a qualquer evolução dos conhecimentos, tendo em conta a missão que lhe incumbe de velar pela proteção dos interesses gerais reconhecidos pelo Tratado» ( 85 ).

128. Em conformidade com esta jurisprudência, a análise da finalidade e do conteúdo do Regulamento 2020/2092 permitirá determinar se o artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE constitui a base jurídica adequada para a sua adoção, se deveria ter sido outra ou se a União não é competente para adotar esse regulamento.

1. Finalidade do Regulamento 2020/2092

129. Nos termos do seu artigo 1.o, o Regulamento 2020/2092 tem por objeto estabelecer «[…] as regras necessárias para a proteção do orçamento da União em caso de violações dos princípios do Estado de direito nos Estados‑Membros».

130. Diversos considerandos do Regulamento 2020/2092 demonstram a ligação entre o respeito pelo Estado de Direito e a boa gestão financeira do orçamento da União. — O considerando 7 enuncia que «[s]empre que os Estados‑Membros executam o orçamento da União, […] o respeito pelo Estado de direito é uma condição prévia essencial para a conformidade com os princípios da boa gestão financeira consagrados no artigo 317.o […] TFUE». — O considerando 8 ( 86 ) declara que os Estados‑Membros só podem assegurar uma boa gestão financeira se as autoridades públicas agirem em conformidade com a lei, se as fraudes forem objeto de repressão penal e se houver uma fiscalização jurisdicional adequada das decisões administrativas. — O considerando 9 ( 87 ) sublinha a importância da independência judicial e dos serviços de investigação penal para fazer face a decisões ilegais e arbitrárias das autoridades públicas que sejam suscetíveis de lesar os interesses financeiros da União. — O considerando 13 reafirma que «existe […] uma relação clara entre o respeito pelo Estado de direito e a execução eficiente do orçamento da União de acordo com os princípios da boa gestão financeira». — O considerando 15 insiste no facto de que «[a]s violações dos princípios do Estado de direito, em particular as que afetam o correto funcionamento das autoridades públicas e a fiscalização jurisdicional efetiva, podem lesar gravemente os interesses financeiros da União».

131. Nos termos destes considerandos, cuja harmonia com o articulado do Regulamento 2020/2092 é inegável, considero que a finalidade deste regulamento consiste em instituir um mecanismo específico para assegurar a boa execução do orçamento da União, quando um Estado‑Membro viola os princípios do Estado de Direito que põem em risco a boa gestão dos fundos da União ou os seus interesses financeiros.

132. Este objetivo parece‑me conforme com a escolha do artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE, como base jurídica do Regulamento 2020/2092 ( 88 ).

133. O Parlamento e o Conselho alegam que a finalidade do regulamento em causa é a que resulta desses considerandos. Contestam a análise do Governo húngaro quando afirma que o Regulamento 2020/2092 visa acrescentar um procedimento complementar aos já previstos ( 89 ) para a proteção do Estado de Direito, sem que exista base jurídica para esse efeito no direito primário.

134. É certo que o considerando 14 do Regulamento 2020/2092, lido de forma descontextualizada, parece apoiar a tese do Governo húngaro, uma vez que declara que «[o] mecanismo previsto no presente regulamento complementa estes instrumentos, protegendo o orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito que afetem a sua boa gestão financeira ou a proteção dos interesses financeiros da União».

135. Esta aparente incoerência na lógica dos considerandos do Regulamento 2020/2092 pode dever‑se ao desenvolvimento do seu processo legislativo. Como já expliquei, a proposta inicial da Comissão refletia menos a condicionalidade financeira do mecanismo previsto e tinha um maior impacto na proteção do Estado de Direito. A oposição do Conselho levou a que o texto final do Regulamento 2020/2092 se convertesse num instrumento de condicionalidade financeira, no âmbito do qual a salvaguarda do Estado de Direito opera como uma condição horizontal que os Estados têm de respeitar na execução orçamental.

136. Por esse motivo, importa analisar em pormenor o conteúdo do Regulamento 2020/2092 para determinar se o «produto legislativo final» é efetivamente um mecanismo de condicionalidade financeira, como outros do direito da União. Se assim fosse, o artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE, constituiria uma base jurídica adequada, uma vez que esse regulamento seria uma norma relativa à execução orçamental.

137. Se assim não fosse, como defende o Governo húngaro, estaríamos perante um instrumento suplementar para a proteção do Estado de Direito, de conotação orçamental, para o qual o artigo 322.o TFUE não constituiria uma base jurídica adequada e para cuja implantação a União não seria competente.

138. Em meu entender, a finalidade do Regulamento 2020/2092 consiste em assegurar, através do mecanismo da condicionalidade, a boa execução do orçamento da União, em caso de violações dos princípios do Estado de Direito num Estado‑Membro que ponham em risco a boa gestão financeira dos fundos da União.

139. Por conseguinte, considerada no seu todo, a finalidade do Regulamento 2020/2092 consiste na proteção do orçamento da União perante situações específicas que ameacem a sua boa execução e que representem violações do Estado de Direito. Não visa, portanto, proteger este último através de um mecanismo sancionatório.

140. Sob este ponto de vista, o Regulamento 2020/2092 tem um objetivo equiparável ao do Regulamento Financeiro, cuja base jurídica no artigo 322.o TFUE não é contestada.

141. Com efeito, numa declaração conjunta feita aquando da sua adoção, o Parlamento, o Conselho e a Comissão declararam a sua intenção de incluir o conteúdo do Regulamento 2020/2092 no Regulamento Financeiro, quando este for objeto de uma alteração ( 90 ).

142. Como afirma o Conselho, a opção do legislador europeu de elaborar uma norma destinada a assegurar a execução adequada do orçamento da União em casos de violações do Estado de Direito está abrangida pelo seu poder de apreciação quando legisla.

143. Em todo o caso, tal opção não poderá ser qualificada de manifestamente errada. O respeito dos princípios do Estado de Direito pode ser de importância fundamental para o bom funcionamento das finanças públicas e para a boa execução dos orçamentos ( 91 ).

144. Em suma, parece‑me que o estabelecimento de um mecanismo de condicionalidade financeira ligado ao Estado de Direito constitui uma opção legislativa plausível e que se enquadra no direito primário.

2. Conteúdo do Regulamento 2020/2092

145. Na apreciação da questão de saber se o Regulamento 2020/2092 está abrangido pelo artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE, é também indispensável, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, analisar o seu conteúdo.

146. Essa análise permitirá verificar se os elementos do Regulamento 2020/2092 são os de um verdadeiro mecanismo de condicionalidade financeira (em consonância com os já existentes no direito da União) e, por conseguinte, determinar se o artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE, lhe fornece uma base jurídica correta.

a) Condições para a adoção das medidas no procedimento do Regulamento 2020/2092

147. Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento 2020/2092, «[s]ão adotadas medidas adequadas sempre que se determine, nos termos do artigo 6.o, que as violações dos princípios do Estado de direito num Estado‑Membro afetam ou são seriamente suscetíveis de afetar, de forma suficientemente direta, a boa gestão financeira do orçamento da União ou a proteção dos interesses financeiros da União».

148. As partes no processo divergem quanto à interpretação desta disposição: — O Governo húngaro alega que institui um procedimento em três etapas no decurso do qual há que estabelecer: a) a violação do Estado de Direito; b) o risco grave e suficientemente direto para a boa gestão financeira do orçamento da União ou para a proteção dos interesses financeiros da União; e c) a necessidade de tomar medidas proporcionadas para lhe fazer face. Em seu entender, a base jurídica do artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE não abrange a primeira dessas etapas. — O Parlamento e o Conselho divergem quanto a esta interpretação e consideram que o processo comporta apenas duas etapas: a) a prova de uma violação do Estado de Direito que implique diretamente um risco sério para a boa gestão financeira do orçamento da União ou para a proteção dos interesses financeiros da União; e b) a adoção de medidas para a combater. Assim, a condicionalidade só se aplicaria em relação às violações do Estado de Direito com impacto direto na execução do orçamento da União e de certa gravidade.

149. Na minha opinião, esta última interpretação do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento 2020/2092 é a correta. A condicionalidade financeira limita‑se às violações do Estado de Direito que tenham uma ligação suficientemente direta com a execução orçamental e que afetem ou sejam seriamente suscetíveis de afetar a boa gestão financeira do orçamento da União ou a proteção dos interesses financeiros da União.

150. A interpretação literal leva a esta conclusão, uma vez que o artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento 2020/2092, exige um nexo suficientemente direto entre a violação do Estado de Direito e a execução orçamental. Só assim é que o mecanismo de condicionalidade poderia ser ativado, de forma que o Regulamento 2020/2092 responda não a todas as violações do Estado de Direito, mas sim àquelas que tenham um nexo direto com a execução orçamental.

151. No mesmo sentido, embora o artigo 2.o, alínea a), do Regulamento 2020/2092 forneça uma definição de Estado de Direito, fá‑lo apenas «[p]ara efeitos do presente regulamento». É verdade que esta disposição define o «Estado de Direito» de um modo geral (como valor da União consagrado no artigo 2.o do TUE) e aberto, uma vez que o relaciona com os princípios que reproduz seguidamente, mas, repito, com o alcance limitado que acabo de sublinhar.

152. Na mesma ordem de ideias, o artigo 3.o do Regulamento 2020/2092 enumera alguns indícios de violação dos princípios do Estado de Direito «[p]ara efeitos do presente regulamento».

153. A interpretação sistemática do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento 2020/2092, e de outros artigos deste leva‑me igualmente a considerar que a condicionalidade financeira só á aplicável às violações sérias do Estado de Direito com impacto direto na execução do orçamento da União.

154. Os indícios de «violações dos princípios do Estado de direito» incluídos, a título exemplificativo, no artigo 3.o do Regulamento 2020/2092, estão circunscritos, no artigo 4.o, n.o 2, deste regulamento, a domínios de ação das autoridades nacionais diretamente ligados à execução do orçamento da União.

155. As situações previstas no artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento 2020/2092, correspondem quer a atividades específicas de execução orçamental, quer a atividades gerais, desde que estas impliquem um controlo sobre atividades de execução orçamental.

156. É certo que algumas atividades gerais referidas no artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento 2020/2092 ( 92 ), consideradas isoladamente, não devem ter incidência, enquanto tais, na execução do orçamento da União, na aceção do artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE, nem estão automaticamente ligadas à boa gestão financeira ( 93 ) ou à proteção dos interesses financeiros da União.

157. Ora, o artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento 2020/2092, visa restringir a extensão das atividades de ordem geral às que, realizadas pelas autoridades nacionais, estejam ligadas à execução orçamental. É o que acontece com: — A atuação dos serviços de investigação e do Ministério Público, apenas aplicável, neste âmbito, às «violações do direito da União relativas à execução do orçamento da União ou à proteção dos interesses financeiros da União» [alínea c)]. — A fiscalização jurisdicional efetiva por tribunais independentes, quando exercida no que respeita às ações ou omissões das autoridades que, simultaneamente, estejam ligadas [nos termos das alíneas a), b) e c) do mesmo número] à execução do orçamento da União [alínea d)]. — A prevenção e sanção da fraude, da corrupção ou de outras violações do direito da União quando, mais uma vez, digam respeito «à execução do orçamento da União ou à proteção dos interesses financeiros da União» [alínea e)].

158. No que respeita à regra subsidiária [alínea h)] que se refere a «[o]utras situações ou condutas, por parte das autoridades», estas só são abrangidas pelo Regulamento 2020/2092 quando «são pertinentes para a boa gestão financeira do orçamento da União ou para a proteção dos interesses financeiros da União». Por conseguinte, a regra subsidiária não abrange condutas não ligadas à execução do orçamento.

159. Na minha opinião, a técnica utilizada pelo legislador para determinar o âmbito e os requisitos de aplicação do mecanismo em causa é adequada na medida em que impõe, como condição horizontal para a boa execução do orçamento, o respeito dos princípios do Estado de Direito.

160. As violações sérias destes princípios que permitirão aplicar o mecanismo de condicionalidade são as que resultem de atividades de execução do orçamento da União ou de atividades gerais das autoridades estatais que digam diretamente respeito a essa execução orçamental.

161. Em todo o caso, o artigo 6.o, n.o 9, do Regulamento 2020/2092, exige que a Comissão exponha os motivos específicos e os dados factuais concretos que comprovem a existência de uma violação séria dos princípios do Estado de Direito, diretamente relacionada com a execução do orçamento. Só assim podem ser aprovadas as medidas adequadas contra o Estado‑Membro infrator.

162. A interpretação finalista e a interpretação histórica do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento 2020/2092 levam‑me igualmente a concluir que a condicionalidade financeira é apenas aplicável a violações do Estado de Direito com impacto direto na execução do orçamento da União.

163. A este respeito, insisto na utilidade de ter em consideração a evolução do processo legislativo que conduziu à adoção do Regulamento 2020/2092.

164. Como já referi, a proposta inicial da Comissão visava sobretudo a proteção do Estado de Direito e refletia menos a condicionalidade financeira do mecanismo. A intervenção do Conselho levou a que o texto final do Regulamento 2020/2092 se pudesse converter, de modo mais claro, num instrumento de condicionalidade financeira, no âmbito do qual a salvaguarda do Estado de Direito opera como uma condição horizontal que os Estados têm de respeitar na execução orçamental.

165. Na evolução do texto legislativo, um elemento central consistiu na inclusão, no artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento 2020/2092, da exigência de um nexo suficientemente direto ( 94 ) entre a execução orçamental e a violação dos princípios do Estado de Direito ( 95 ).

166. A introdução deste elemento, muito criticado por alguma doutrina ( 96 ), implica uma certa redução do âmbito de aplicação da proposta inicial da Comissão. Na sua redação final, o mecanismo de condicionalidade financeira está estritamente ligado à execução do orçamento da União, a fim de não violar o artigo 7.o TUE e de que o ato normativo possa ser abrangido pela base jurídica do artigo 322.o TFUE ( 97 ).

167. O nexo suficientemente direto assegura que o mecanismo de condicionalidade não será aplicável relativamente a qualquer violação séria do Estado de Direito, circunscrevendo‑se às que, tendo em conta essa natureza, estão estreitamente ligadas à execução orçamental ( 98 ). Este nexo deve ser estabelecido pela Comissão antes de propor medidas corretivas e não existe qualquer automatismo na sua prova, por mais séria que seja a violação dos princípios do Estado de Direito.

168. O considerando 13 do Regulamento 2020/2092 salienta esse nexo ao enunciar que «[p]or conseguinte, existe uma relação clara entre o respeito pelo Estado de direito e a execução eficiente do orçamento da União de acordo com os princípios da boa gestão financeira».

169. Em suma, a interpretação do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento 2020/2092, à luz dos critérios hermenêuticos textual, sistemático, finalista e histórico leva‑me a considerar que este regulamento institui um mecanismo de condicionalidade financeira apenas aplicável relativamente às violações sérias do Estado de Direito com impacto direto na execução do orçamento da União. Assim entendido, o Regulamento 2020/2092 tem uma base jurídica suficiente no artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE.

170. Essa afirmação não é posta em causa pelo argumento do Governo húngaro relativo à (alegada) contradição entre as disposições do Regulamento Financeiro relativas aos conflitos de interesses (artigo 61.o) ( 99 ) e o artigo 3.o, alínea b), do Regulamento 2020/2092, que prevê como situação que indicia violações dos princípios do Estado de Direito, nomeadamente, o facto de as autoridades nacionais não assegurarem «a ausência de conflitos de interesses».

171. Como salienta o Conselho, a aplicação do Regulamento 2020/2092 é subsidiária em relação à aplicação das outras normas financeiras da União. O artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento 2020/2092, prevê que a Comissão ative o mecanismo «a menos que considere que existem outros procedimentos previstos na legislação da União que lhe permitiriam proteger mais eficazmente o orçamento da União» ( 100 ).

172. Isto significa que o procedimento de resolução de conflitos de interesses previsto no artigo 61.o do Regulamento Financeiro é aplicável aos casos específicos e que o mecanismo do Regulamento 2020/2092 só é ativado se o funcionamento de uma autoridade do Estado‑Membro que intervenha na execução do orçamento da União for comprometido por conflitos de interesses particularmente graves.

b) Critérios de adoção das medidas no procedimento do Regulamento 2020/2092

173. Segundo o Governo húngaro, as medidas que as instituições da União podem adotar em aplicação do Regulamento 2020/2092 são, na realidade, sanções por violação das regras do Estado de Direito e não verdadeiras «medidas» de proteção do orçamento da União. Por esse motivo, a base jurídica do artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE é inadequada.

174. Isto decorreria do considerando 18 e do artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento 2020/2092, que enunciam critérios de modulação dessas medidas, conferindo maior importância às próprias violações (ou seja, a sua natureza, a sua duração, a sua gravidade e o seu alcance, além da «intenção» do Estado‑Membro) do que à proteção do orçamento da União.

175. O Conselho e o Parlamento contrapõem que o artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento 2020/2092, institui uma hierarquia de critérios, dos quais salientam a proporcionalidade e «o impacto real ou potencial das violações dos princípios do Estado de direito na boa gestão financeira do orçamento da União ou nos interesses financeiros da União». «A natureza, a duração, a gravidade e o alcance das violações dos princípios do Estado de direito», seriam fatores de apreciação subsidiária. Entende que o critério da intenção do Estado infrator, referido no considerando 18, não tem valor normativo.

176. Na minha opinião, a redação do artigo 5.o, n.o 3, e a do considerando 18 do Regulamento 2020/2092 não coincidem totalmente. Este último parece considerar, a título subsidiário, no âmbito da adoção das medidas, o critério relativo aos «efeitos na boa gestão financeira do orçamento da União ou os interesses financeiros da União».

177. Todavia, considero que a interpretação sistemática do artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento 2020/2092, permite deduzir que a adoção de medidas deve ser regida, antes de mais, pela proporcionalidade e pelo impacto real ou potencial das violações dos princípios do Estado de Direito na boa gestão financeira do orçamento da União ou nos interesses financeiros da União. Assim, é mantida a natureza específica das medidas, que não coincide com a das sanções aplicáveis pelas violações dos princípios do Estado de Direito ( 101 ).

178. A natureza, a duração, a gravidade e o alcance das violações dos princípios do Estado de Direito praticadas pelo Estado infrator só podem servir para determinar o impacto das suas condutas na execução do orçamento da União.

179. Com esta interpretação, o artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento 2020/2092, é abrangido pelo artigo 322.o, n.o 1, alínea a), TFUE, porque, repito, as medidas nele previstas são de correção orçamental e não sanções ao Estado‑Membro infrator.

180. O Governo húngaro tem dúvidas quanto à compatibilidade dessa base jurídica com o conteúdo do último período do artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento 2020/2092 («[a]s medidas visam especificamente, na medida do possível, as ações da União afetadas pelas violações»). Assim admitir‑se‑ia uma condicionalidade «cruzada» para além da que diz respeito à proteção do orçamento da União.

181. A admissão excecional da condicionalidade financeira «cruzada» explica‑se pelo facto de certas violações dos princípios do Estado de Direito cometidas pelas autoridades nacionais serem suscetíveis de afetar um grande número de setores, sendo que seria desproporcionado adotar medidas financeiras corretivas em todos esses setores. Como afirmou o Conselho na audiência, são igualmente possíveis situações em que as violações dos princípios do Estado de Direito sejam conhecidas após a execução plena de certos programas de despesas da União e em relação aos quais a correção financeira não seja possível. Nesse caso, essa correção poderia afetar outros programas de despesas em curso, a fim de assegurar a efetividade do mecanismo de condicionalidade ( 102 ).

182. Assim entendida, essa admissão excecional de uma condicionalidade financeira «cruzada» (que comporta a possibilidade de não estender a correção a todos os setores afetados pelas violações do Estado de Direito ou de a alargar a despesas do orçamento da União em curso) não elimina a natureza orçamental do mecanismo e é compatível com o artigo 322.o TFUE.

c) Critérios de levantamento das medidas no procedimento do Regulamento 2020/2092

183. O artigo 7.o, n.os 1 e 2, do Regulamento 2020/2092, prevê o levantamento das medidas a pedido do Estado ou sob proposta da Comissão, quando as condições para a sua adoção desaparecerem.

184. Isto significa que a persistência do impacto ou do risco de incidência na execução do orçamento da União é indispensável para que as medidas corretivas de condicionalidade financeira adotadas sejam mantidas.

185. Como afirma o Conselho, quando cessa o impacto sobre a execução orçamental, as medidas corretivas são levantadas, mesmo que a violação dos princípios do Estado de Direito pelo Estado‑Membro se mantenha. Como salientou o Parlamento Europeu na audiência, a possibilidade de levantamento não existe no caso das sanções.

186. Deste modo demonstra‑se (na realidade, confirma‑se) que o mecanismo da condicionalidade aplica correções financeiras e não sanções pelas violações dos princípios do Estado de Direito.

d) Proteção dos beneficiários no procedimento do Regulamento 2020/2092

187. O artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento 2020/2092 ( 103 ), lido à luz do seu considerando 19, introduz uma garantia para os destinatários finais ou para os beneficiários dos programas de despesas financiados pelo orçamento da União.

188. A adoção de medidas de condicionalidade financeira quando um Estado viole os princípios do Estado de Direito não deve prejudicar os beneficiários finais dos fundos que devem continuar a recebê‑los. Além disso, o Estado tem de informar regularmente a Comissão sobre o cumprimento desta obrigação.

189. Para o Governo húngaro, o Estado‑Membro afetado deverá assumir o pagamento dos fundos aos beneficiários, em caso de correção financeira, e deverá fazê‑lo com o seu próprio orçamento. Por conseguinte, entende que o Regulamento 2020/2092 impõe obrigações aos Estados quanto ao seu orçamento nacional, possibilidade não prevista no artigo 322.o TFUE.

190. O Conselho responde que o artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento 2020/2092, tem efeito declarativo e não impõe ao Estado‑Membro obrigações suplementares às especificadas nas «regras setoriais ou financeiras aplicáveis». Na realidade, acrescenta apenas uma modalidade de controlo do respeito das obrigações já existentes nas regras setoriais, a fim de proteger os beneficiários de fundos do orçamento da União em caso de correções financeiras.

191. Em meu entender, a argumentação do Governo húngaro deve ser rejeitada, uma vez que a proteção dos beneficiários prevista no artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento 2020/2092 constitui uma medida típica e lógica no regime de gestão partilhada dos fundos do orçamento da União.

192. Como se afirma no considerando 19 do Regulamento 2020/2092, «[…] no âmbito do regime de gestão partilhada, os pagamentos da Comissão aos Estados‑Membros são juridicamente independentes dos pagamentos efetuados pelas autoridades nacionais aos beneficiários».

193. Dessa premissa infere‑se que as medidas adotadas ao abrigo do Regulamento 2020/2092 não afetam «as disponibilidades de fundos para pagamentos aos beneficiários em conformidade com os prazos de pagamento estabelecidos nas regras setoriais e financeiras aplicáveis […]. [A]s obrigações para com os destinatários finais ou os beneficiários estabelecidas no presente regulamento fazem parte do direito da União aplicável no que respeita à execução do financiamento em regime de gestão partilhada».

194. Dada a dissociação entre os pagamentos da Comissão ao Estado‑Membro e os pagamentos das autoridades nacionais de gestão aos beneficiários dos programas e dos fundos financiados pelo orçamento da União, é lógico impor, como regra geral, a obrigação de os Estados manterem os pagamentos aos beneficiários, mesmo em caso de correção financeira adotada pela União.

195. Além disso, a correção financeira perderia a sua eficácia se as autoridades nacionais pudessem exigir dos beneficiários o reembolso dos fundos recebidos ou se os fundos contratados não lhes fossem pagos, uma vez que as instituições da União aprovam uma medida de proteção do seu orçamento face à existência de violações dos princípios do Estado de Direito com impacto na sua gestão.

196. Nestes casos, a correção financeira adotada pelas instituições da União deve ser suportada pelo Estado‑Membro infrator não devendo ser repercutida nos beneficiários dos fundos, alheios a essa violação ( 104 ).

197. O impacto das correções financeiras só pode prejudicar as pessoas singulares e as pessoas coletivas de um Estado‑Membro quando estas são responsáveis pelas violações das normas da União que regem a atribuição dos fundos do seu orçamento, o que, repito, não ocorre na aplicação do Regulamento 2020/2092.

198. Em contrapartida, se a responsabilidade pelas infrações é das autoridades nacionais, é a estas que cabe fazer face às consequências dos seus próprios atos, que fundamentaram as medidas corretivas ( 105 ), como acontece com a aplicação do Regulamento 2020/2092.

199. É no mesmo espírito que se insere o artigo 103.o do Regulamento relativo a disposições comuns 2021‑2027 quando regula as correções financeiras aplicadas pelos Estados‑Membros ( 106 ). A proteção dos beneficiários finais é igualmente referida no artigo 11.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 ( 107 ).

200. Em suma, a garantia prevista no artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento 2020/2092, a favor dos beneficiários finais insere‑se sem dificuldade num mecanismo de condicionalidade financeira e está ligada à execução do orçamento da União, pelo que o artigo 322.o TFUE lhe confere cobertura suficiente.

201. Por conseguinte, considero que o primeiro fundamento do recurso deve ser julgado improcedente.

VI. Segundo fundamento de recurso: violação do artigo 7.o TUE e violação conjugada dos artigos 4.o, n.o 1, 5.o, n.o 1, 13.o, n.o 2, TUE, e do artigo 269.o TFUE

202. Com o seu segundo fundamento de recurso, o Governo húngaro denuncia duas violações dos Tratados: — do artigo 7.o TUE. — do artigo 269.o TFUE e do princípio do equilíbrio institucional do artigo 13.o, n.o 2, TUE.

203. Ao referir‑se à (alegada) violação do artigo 7.o TUE, o Governo húngaro relaciona‑a com a violação do princípio da atribuição de competências previsto no artigo 4.o, n.o 1, TUE, e no artigo 5.o, n.o 2, TUE, em razão da inadequação da base jurídica em que assenta o Regulamento 2020/2092. Na medida em que repete, deste modo, argumentos relativos ao primeiro fundamento de recurso, remeto para o que já expus a propósito dos mesmos.

A. Primeira parte do segundo fundamento: violação do artigo 7.o TUE

1. Argumentos das partes

204. O Governo húngaro alega que o procedimento do Regulamento 2020/2092 mais não é do que uma concretização do procedimento previsto no artigo 7.o TUE, o que não é permitido por esta disposição nem por qualquer outra do direito primário. Entende que duas das três etapas daquele procedimento coincidem com as do mecanismo do artigo 7.o TUE, cujas condições de lançamento são mais estritas do que as aplicáveis à adoção de medidas com base no regulamento impugnado.

205. Na opinião do Governo húngaro, o objetivo do Regulamento 2020/2092 coincide com o do artigo 7.o TUE, uma vez que visa reprimir as violações dos princípios do Estado de Direito através da aplicação de sanções. Isso é evidenciado pela inexistência de um verdadeiro mecanismo de condicionalidade; pela falta de nexo real entre as violações dos princípios do Estado de Direito e do orçamento da União; pela ligação das medidas com as aplicáveis às violações do Estado de Direito mais do que com o orçamento da União; pela consideração da intenção do Estado‑Membro enquanto elemento pertinente; e pelo facto de o levantamento das medidas estar relacionado com o fim das violações.

206. O Parlamento e o Conselho contestam estes argumentos, alegando que o mecanismo do Regulamento 2020/2092 é independente do procedimento do artigo 7.o TUE, prossegue objetivos diferentes e é regulado por normas diferentes. O seu objetivo consiste em proteger o orçamento da União e não na punição das violações do Estado de Direito. Os pressupostos para a adoção das medidas e a sua tipologia divergem dos do artigo 7.o TUE.

2. Apreciação

207. Para determinar se o Regulamento 2020/2092 institui um procedimento compatível com o do artigo 7.o TUE, importa, antes de mais, clarificar a questão de saber se este último constitui o único meio de que dispõe a ordem jurídica da União para proteger o valor Estado de Direito.

a) Não exclusividade do artigo 7.o TUE para a proteção do Estado de Direito

208. Em meu entender, o artigo 7.o TUE não autoriza o legislador da União a instituir, através de normas de direito derivado, outro mecanismo análogo, ainda que material e processualmente menos exigente, que tenha o mesmo objetivo de proteção do Estado de Direito e que aplique sanções semelhantes.

209. Ora, isso não significa que a proteção do Estado de Direito possa apenas ser assegurada pelo artigo 7.o TUE ( 108 ). Nada obsta a que essa proteção seja assegurada através de outros instrumentos diferentes do previsto no artigo 7.o TUE desde que as suas características essenciais sejam distintas das deste.

210. Como sublinha o Conselho, os princípios do Estado de Direito têm um valor estrutural na ordem jurídica da União, pelo que a sua violação é suscetível de a afetar de forma grave ( 109 ). Por esse motivo, o Tribunal de Justiça, nomeadamente na sua jurisprudência sobre a independência dos juízes ( 110 ) e sobre mandados de detenção europeus e de entrega ( 111 ), sublinhou os valores do artigo 2.o TUE e admitiu a aptidão de normas de direito derivado para os proteger, independentemente das previsões do artigo 7.o TUE. Justificou igualmente com a proteção do Estado de Direito o reconhecimento da legitimidade ativa de Estados terceiros para interpor recursos de anulação ( 112 ).

211. No que respeita aos mandados de detenção e de entrega, quando o Conselho Europeu e o Conselho não tenham adotado as decisões referidas no artigo 7.o TUE, mas existam elementos que revelam falhas sistémicas ou generalizadas no que respeita à independência do poder judicial no Estado‑Membro de emissão, a autoridade judiciária de execução pode recusá‑los, se existirem motivos sérios e comprovados para acreditar que, em caso de entrega a este último Estado‑Membro, a pessoa procurada correrá um risco real de violação do seu direito fundamental a um processo equitativo, garantido pelo artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta ( 113 ).

212. Assinala‑se assim que, nessas situações, o Tribunal de Justiça utiliza um dos princípios do Estado de Direito para identificar uma exceção à detenção e à entrega da pessoa procurada, não abrangida pelo procedimento previsto no artigo 7.o TUE.

213. Algo semelhante ocorre com a proteção da independência dos juízes nacionais encarregados de aplicar o direito da União, cuja defesa foi assumida pelo Tribunal de Justiça invocando, novamente, o valor do Estado de Direito ( 114 ), mesmo quando não se tenha recorrido ao artigo 7.o TUE.

214. O respeito por um Estado‑Membro dos valores referidos no artigo 2.o TUE constitui uma condição para o gozo dos direitos que decorrem da aplicação dos Tratados a esse Estado‑Membro. Um Estado‑Membro não pode, portanto, alterar a sua legislação de modo a implicar uma regressão da proteção do valor do Estado de Direito, concretizado, nomeadamente, pelo artigo 19.o TUE. Os Estados‑Membros devem evitar qualquer regressão, à luz deste valor, da sua legislação em matéria de organização da justiça, abstendo‑se de adotar regras que venham a prejudicar a independência dos juízes ( 115 ).

215. Estes exemplos da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a proteção do valor Estado de Direito revelam que as normas emanadas das instituições da União que visam reagir, em domínios específicos (e não necessariamente através do mecanismo do artigo 7.o TUE), contra violações desse valor com impacto na gestão orçamental são compatíveis com o direito primário.

216. Quando essas violações afetam a execução do orçamento da União pelos Estados‑Membros, insisto, nada impede o legislador da União de aprovar uma norma (como o Regulamento 2020/2092) para preservar esse orçamento, sem que por isso entre em confli