Conclusões do advogado-geral Saggio apresentadas em 30 de Septembro de 1999. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Francesa. - Incumprimento de Estado - Directiva 93/15/CEE. - Processo C-327/98.



Colectânea da Jurisprudência 2000 página I-01851



Conclusões do Advogado-Geral

1 Por acção intentada nos termos do artigo 169._ do Tratado CE (actual artigo 226._ CE), a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE e da Directiva 93/15/CEE do Conselho, de 5 de Abril de 1993, relativa à harmonização das disposições respeitantes à colocação no mercado e ao controlo dos explosivos para utilização civil (1) (a seguir «directiva»).

O quadro normativo

2 O artigo 9._ da directiva prevê um regime de autorização para a transferência no interior da Comunidade dos explosivos que a directiva tem por objectivo regular. Mais especialmente, o n._ 3 deste artigo determina que o comprador, destinatário dos explosivos, para poder realizar transferências de explosivos, deve obter uma autorização ad hoc da autoridade competente do local de destino. Esta autoridade verifica se o destinatário está legalmente habilitado a adquirir explosivos e se está na posse das necessárias licenças ou autorizações. Se a autoridade competente do local de destino autorizar a transferência, «entregará ao destinatário um documento que materialize a autorização de transferência e comporte todas as informações enunciadas no n._ 7» (artigo 9._, n._ 5).

Se não existirem requisitos especiais de segurança pública, um Estado-Membro pode autorizar a transferência de explosivos para o seu território ou parte deste sem o fornecimento prévio de informações. A autoridade competente do local de destino «emitirá neste caso uma autorização de transferência válida por um período determinado» (artigo 9._, n._ 6).

3 Um regime de autorização está igualmente previsto para a transferência de munições de um Estado-Membro para outro (artigo 10._ e segs.). A autorização é neste caso emitida pelo Estado-Membro no qual se encontram as munições em questão.

O n._ 3 do artigo 10._ determina que cada Estado-Membro «pode conceder aos armeiros o direito de efectuar transferências de munições a partir do seu território para um armeiro estabelecido noutro Estado-Membro sem autorização prévia na acepção do n._ 2. Para o efeito, emitirá uma licença válida por um período de três anos que pode ser, em qualquer momento, suspensa ou anulada mediante decisão fundamentada». O n._ 4 do referido artigo prevê, além disso, que «Cada Estado-Membro comunicará aos outros Estados-Membros a lista das munições relativamente às quais pode ser dada a autorização de transferência para o seu território sem acordo prévio.»

4 Nos termos do artigo 11._ da directiva, em derrogação do disposto nos artigos 9._ e 10._, um Estado-Membro, «em caso de ameaça grave ou de atentado à segurança devido à detenção ou ao emprego ilícito de explosivos ou de munições... pode tomar todas as medidas necessárias em matéria de transferência de explosivos ou de munições, a fim de prevenir essa detenção ou esse emprego ilícitos».

Em aplicação do artigo 12._ da directiva, os Estados-Membros estabelecerão «redes de intercâmbio de informações para efeitos de aplicação» da directiva (2).

O artigo 13._ da directiva determina, além disso, que as questões relativas à sua aplicação são analisadas por um comité consultivo que assiste a Comissão, composto por representantes dos Estados-Membros e presidido pelo representante da Comissão.

Matéria de facto e tramitação processual

5 As disposições dos artigos 9._, 10._, 11._, 12._, 13._ e 14._ da directiva deviam ser aplicadas pelos Estados-Membros e comunicadas à Comissão antes de 30 de Setembro de 1993 (artigo 19._ da directiva).

Decorrido esse prazo e na falta de qualquer comunicação do Governo francês, a Comissão enviou a este último, em 13 de Abril de 1994, uma notificação de incumprimento acusando-o de não ter cumprido a obrigação de adoptar as disposições de aplicação da directiva e pedindo-lhe informações a este respeito.

O Governo francês respondeu por carta de 4 de Julho de 1994, afirmando que um decreto de transposição em matéria de explosivos para utilização civil seria publicado no Outono de 1995.

Em 26 de Novembro de 1996, o Governo francês enviou à Comissão o texto do Decreto n._ 96-1046, de 26 de Novembro de 1996 (3), que transpunha as disposições da directiva relativas à colocação no mercado, ao controlo da conformidade, à marcação CE dos explosivos e às sanções aplicáveis em caso de inobservância das regras relativas à marcação.

A Comissão considerou, todavia, que este decreto não transpunha outras disposições da directiva, e nomeadamente as relativas à transferência de explosivos e de munições na Comunidade (artigos 9._, 10._ e 11._), bem como as relativas às obrigações de informação (artigos 12._ e 14._).

Uma vez que não foi informada pelas autoridades francesas da transposição dessas outras disposições, a Comissão emitiu, em 30 de Abril de 1997, um parecer fundamentado nos termos do artigo 169._ do Tratado, que lhes comunicou.

6 Não tendo obtido resposta, a Comissão pediu ao Tribunal de Justiça que declarasse que, ao não adoptar, no prazo fixado, as medidas necessárias para dar cumprimento aos artigos 9._, 10._, 11._, 12._ e 14._ da directiva, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.

Argumentos das partes

7 O Governo francês contesta os pedidos da Comissão invocando, por um lado, no que diz respeito às munições, a transposição das disposições relevantes da directiva e, por outro, em relação aos explosivos, a existência de dificuldades objectivas que criaram obstáculos à aplicação das disposições contidas no artigo 9._ da directiva.

Em relação ao primeiro aspecto, o Governo francês alega que as disposições do artigo 10._ da directiva relativas à transferência de munições foram transpostas para o direito interno pelo título V do Decreto n._ 95-589, de 6 de Maio de 1995, relativo à aplicação do decreto de 18 de Abril de 1939 que estabelece o regime dos materiais de guerra, armas e munições (4) (nomeadamente pelos artigos 92._, 93._ e 94._ da secção 2 do título V). O artigo 95._ do Decreto n._ 95-589 remete para um decreto de aplicação a determinação das condições de emissão das autorizações prévias e das derrogações respectivas.

Em conformidade com o disposto no artigo 12._ da directiva, o artigo 101._ do Decreto n._ 95-589 impõe ao ministro encarregado das Alfândegas o dever de, uma vez adoptado o decreto de aplicação já referido, comunicar a cada Estado-Membro interessado as informações relativas à aplicação dos artigos 9._ e 10._ da directiva.

O Governo francês apresentou com o seu primeiro articulado o texto do projecto de decreto de aplicação e declarou, por outro lado, durante a audiência que este projecto, adoptado pelo governo em 25 de Maio de 1999, foi publicado no Journal officiel de 4 de Junho e é aplicável a partir de 15 de Junho de 1999.

A transposição do artigo 11._ da directiva foi assegurada, segundo o Governo francês, pelo artigo 80._ do Decreto n._ 95-589, que atribui ao ministro encarregado das Alfândegas o poder de tomar todas as medidas necessárias em caso de ameaças graves ou de ofensas à ordem pública em razão da detenção ou da utilização ilícitas de explosivos ou de munições.

8 Quanto às medidas de aplicação relativas à transferência dos explosivos, o Governo francês não contesta a não transposição dos artigos 9._ e 11._ da directiva. Alega, no entanto, que deparou com dificuldades objectivas na execução das disposições do artigo 9._ Em especial, sublinha a inutilidade e a natureza provisória da transposição do artigo 9._ se essa transposição não for acompanhada da adopção de um documento harmonizado válido como autorização de transferência. Com efeito, presentemente, em caso de transferência de explosivos para a França, a autorização emitida por este país poderia não ser considerada válida pelas autoridades de outro Estado-Membro, isso também porque a forma jurídica do documento é hoje muito diferente de um país para outro. O Governo francês sublinha que, em caso de transferência da França para outro Estado-Membro, na falta de transposição por todos os Estados a tal obrigados (provocada, segundo o Governo francês, pelas dificuldades objectivas já referidas), o regime previsto na directiva não tem, neste momento, possiblidade de funcionar e que, para realizar os objectivos da directiva, a Comissão deveria adoptar uma decisão que tornasse obrigatório um documento harmonizado de autorização.

O Governo francês alega que não ficou inactivo perante as dificuldades acima referidas. Com efeito, a delegação francesa propôs, nas duas reuniões do comité consultivo instituído com base no artigo 13._ da directiva, ocorridas respectivamente em 6 de Dezembro de 1996 e 23 de Abril de 1998, a adopção de um documento harmonizado para a transferência de explosivos. Segundo o Governo francês, resulta da acta da reunião do mês de Abril de 1998 que um projecto de documento harmonizado deveria ser submetido a votação no comité e ser seguidamente objecto de uma decisão da Comissão. O Governo francês sublinha que até esta data não teve lugar a votação do comité, nem a decisão da Comissão.

Segundo o Governo francês, portanto, a falta de transposição da directiva no que respeita à transferência de explosivos é devida à falta de clareza e de precisão das suas disposições. Esta lacuna é, em larga medida, imputável à Comissão que, até agora, não adoptou as medidas de aplicação a que o artigo 13._ se refere, circunstância esta que resulta igualmente da acta da reunião do comité.

9 A Comissão contesta que a directiva contenha uma obrigação deste tipo. Com efeito, o artigo 9._ não exige, de modo algum, a adopção de um documento harmonizado que implique a autorização de transferência nem sujeita a obrigação de execução da disposição referida a tal condição.

A Comissão sustenta, além disso, contrariamente ao que afirmou o Governo francês, que as disposições da directiva são suficientemente precisas e que, em todo o caso, se não o fossem, essa circunstância não podia justificar o desrespeito por parte de um Estado-Membro das obrigações que o Tratado lhe impõe. A Comissão acrescenta que os eventuais atrasos dos restantes Estados-Membros na transposição da directiva não podem ser invocados por um Estado-Membro para justificar o seu próprio incumprimento.

10 Relativamente às disposições da directiva em matéria de munições, a Comissão sublinha, antes de mais, que o Decreto n._ 95-589 nunca lhe foi notificado, que dele só tomou conhecimento ao longo do processo contencioso e que isso constitui uma violação da obrigação de comunicação prevista no artigo 19._ da directiva. A Comissão alegou, além disso, na audiência, que o regulamento de aplicação do referido decreto ainda não lhe foi formalmente notificado.

No essencial, segundo a Comissão, está, pelo menos, fora de causa que, uma vez decorrido o prazo fixado no parecer fundamentado, a República Francesa não tinha ainda concluído a transposição das disposições relativas às munições, e nomeadamente das disposições referidas nos artigo 10._ e 12._ da directiva.

Quanto à existência do incumprimento

11 Importa referir que está excluído do presente litígio o fundamento relativo à não transposição do artigo 14._ da directiva em matéria de informações relativas às empresas do sector dos explosivos que sejam titulares de uma licença ou autorização: a razão para tal é que, na sequência da comunicação pelo Governo francês do decreto de transposição de 10 de Fevereiro de 1998 (JORF de 14 de Março de 1998, p. 3837), a Comissão renunciou, na sua réplica, a este fundamento do pedido (5).

12 O incumprimento imputado à República Francesa, que continua a ser objecto do litígio e sobre o qual o Tribunal de Justiça se deverá, portanto, pronunciar, comporta essencialmente dois aspectos: a não transposição, por um lado, das disposições da directiva relativa à transferência de explosivos (artigos 9._, 11._ e 12._) e, por outro, das disposições relativas à transferência de munições (artigos 10._, 11._ e 12._).

Quanto à não transposição das disposições relativas à transferência dos explosivos

13 Relativamente ao primeiro aspecto, começamos por dizer que não concordamos com os argumentos apresentados pelo Governo francês em apoio da falta de transposição das disposições da directiva.

Com efeito, deve considerar-se que o facto de a directiva não ser suficientemente clara, por a Comissão não ter adoptado as respectivas medidas de aplicação, que podem finalmente ser reconduzidas à exigência de um documento harmonizado para a emissão das autorizações, não pode fazer desaparecer a obrigação de transpor a directiva e de o fazer num prazo fixado para este efeito.

A este propósito, deve observar-se, antes de mais, que a adopção de um documento harmonizado não figura em nenhum ponto da directiva. O facto de no comité consultivo ter sido várias vezes sublinhada a necessidade de adoptar tal documento e de a própria Comissão se ter pronunciado nesse sentido não pode implicar a suspensão da obrigação de transposição do artigo 9._ da directiva. A este propósito, basta recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (6), as declarações que constam da acta de uma reunião do Conselho aquando da adopção de uma disposição de direito derivado não podem ser consideradas para efeitos de interpretação da disposição adoptada quando o conteúdo da declaração não encontre qualquer expressão no texto da disposição em causa, não tendo, assim, relevância jurídica. Segundo a mesma lógica, as declarações que figuram na acta de um comité instituído com base numa directiva não podem, por maioria de razão, ser consideradas para efeitos de interpretação das disposições desta.

Deve, seguidamente, considerar-se que, contrariamente ao que parece sustentar o Governo francês, não existe no texto do artigo 13._ qualquer alusão à alegada obrigação de a Comissão adoptar esse acto. Com efeito, este artigo prevê unicamente a obrigação geral de a Comissão submeter ao comité «um projecto das medidas a tomar» no quadro da aplicação da directiva, sobre o qual o comité formula o seu parecer, bem como a obrigação, igualmente geral, de a Comissão tomar «medidas imediatamente aplicáveis».

14 Também não poderá partilhar-se da tese do Governo francês segundo a qual a não transposição do artigo 9._ da directiva seria, em todo o caso, justificada tendo em conta a falta de transposição desta disposição por outros Estados-Membros, e isto por várias razões.

Esta afirmação, em primeiro lugar, não assenta em dados seguros. Ao invés, dos autos parece resultar o contrário. Com efeito, segundo as declarações do representante da Comissão na audiência, todos os outros Estados-Membros transpuseram a directiva para o respectivo direito interno, incluindo as disposições do artigo 9._

Em todo o caso, segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, «um Estado-Membro não pode justificar a falta de cumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado pelo facto de outros Estados-Membros terem deixado de cumprir e de não cumprirem igualmente as respectivas obrigações. Com efeito, na ordem jurídica criada pelo Tratado, a aplicação do direito comunitário pelos Estados-Membros não pode ser sujeita a uma condição de reciprocidade» (7).

15 Falta agora analisar se, em geral, pode reconhecer-se a natureza de fundamento que justifica o incumprimento imputado à República Francesa o facto de este país ter deparado com dificuldades de natureza prática na transposição do artigo 9._

Este argumento não tem fundamento. Basta, a este propósito, recordar que o Tribunal de Justiça afirmou várias vezes que «dificuldades de aplicação que surjam no momento da execução de um acto comunitário não podem permitir a um Estado-Membro eximir-se unilateralmente ao cumprimento das suas obrigações» (8).

16 Estas observações são válidas quando a estrutura institucional da Comunidade ou a estrutura da regulamentação em questão oferece «ao Estado-Membro interessado os meios necessários para conseguir que as suas dificuldades fossem razoavelmente tidas em conta, dentro do respeito dos princípios do mercado comum e dos interesses legítimos dos outros Estados-Membros» (9).

É o que se verifica no caso vertente, uma vez que o comité consultivo referido no artigo 13._ da directiva tem precisamente por função analisar as questões relativas à aplicação da directiva. Com efeito, foi no quadro deste comité que foi decido adoptar um documento harmonizado a fim de facilitar o processo referido no artigo 9._

No entanto, não se pode concluir deste elemento que o artigo não é, em si, claro e desde logo aplicável em direito interno, mesmo sem as referidas medidas de aplicação. Isso é, de resto, demonstrado pela circunstância de, com excepção da República Francesa, os Estados-Membros terem transposto a disposição em causa para as respectivas ordens jurídicas.

Deve, além disso, recordar-se que o facto de a República Francesa ter proposto modificar ou completar esta disposição através da adopção de um documento harmonizado e de a Comissão se ter comprometido a apresentar um projecto neste sentido não pode, como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão de 12 de Fevereiro de 1987, Comissão/Bélgica (10), justificar o incumprimento.

Sobre este ponto, deve igualmente recordar-se que, segundo o Tribunal de Justiça, «o facto de as instituições comunitárias procederem a alterações das directivas não basta para dispensar os Estados-Membros da obrigação de lhes darem cumprimento nos prazos fixados» (11).

17 Daqui resulta que as dificuldades invocadas pelo Governo francês não são susceptíveis de justificar a inobservância das obrigações que lhe impõe o direito comunitário.

Quanto à não transposição das disposições relativas à transferência das munições

18 A este propósito, deve, antes de mais, recordar-se que foi apenas na audiência que o Governo francês informou que o regulamento de aplicação do Decreto n._ 95-589 (12) foi adoptado em 25 de Maio de 1999.

19 O facto de este regulamento poder ter concluído o processo de transposição para o direito nacional das disposições relativas à transferência das munições é irrelevante para o destino do processo. É, com efeito, o prazo fixado no parecer fundamentado que delimita, mesmo no tempo, o incumprimento do Estado, pelo que o cumprimento tardio das suas obrigações quer seja anterior à apresentação do pedido, quer tenha lugar na pendência da instância, não determina que a acção perca interesse, salvo se a Comissão renunciar à acção o que, no caso vertente, pelo menos sobre este ponto, não é o caso (13).

20 Falta apenas, portanto, declarar que, decorrido o prazo em questão, a República Francesa ainda não tinha adoptado as medidas de aplicação da directiva que actualmente figuram no decreto já referido. Este último, cujas disposições relativas aos artigos 10._ e 11._ da directiva estavam precisamente sujeitas, quanto à sua aplicação, à adopção do referido regulamento, não pode, certamente, ser considerado como um acto normativo apto a transpor estes artigos de forma completa e precisa (14). Esta tese coaduna-se com as afirmações do Tribunal de Justiça no acórdão de 18 de Dezembro de 1997, Comissão/Bélgica (15), segundo as quais disposições nacionais não contendo qualquer disposição material de transposição da directiva, mas limitando-se a habilitar uma autoridade a adoptar ulteriormente as disposições materiais necessárias, não podem ser consideradas como efectuando uma transposição plena e precisa da directiva.

21 Mas, mesmo na hipótese de a Comissão querer renunciar à instância sobre este ponto, isto é, em relação à falta de transposição das disposições relativas à transferência de munições, a falta de transposição das disposições relativas à transferência de explosivos continuaria, de qualquer forma, provada e não justificada. Consequentemente, não pode existir qualquer dúvida sobre a violação pela República Francesa das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 189._ do Tratado CE (actual artigo 249._ CE) e da directiva. Com efeito, como é sabido, a directiva vincula os Estados quanto aos resultados a atingir sem que os Estados em causa possam, todavia, dar execução a apenas alguns desses resultados (16).

Quanto às despesas

22 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República Francesa sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Conclusão

Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal que:

«- declare que, ao não adoptar, no prazo fixado, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento aos artigos 9._ a 12._ da Directiva 93/15/CEE do Conselho, de 5 de Abril de 1993, relativa à harmonização das disposições respeitantes à colocação no mercado e ao controlo dos explosivos para utilização civil, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE;

- condene a República Francesa nas despesas».

(1) - JO L 121, p. 20.

(2) - O artigo 14._ da directiva prevê, por outro lado, que os Estados-Membros «manterão à disposição dos outros Estados-Membros e da Comissão as informações actualizadas relativas às empresas do sector dos explosivos que sejam titulares de uma licença ou autorização...».

(3) - JORF de 5 de Dezembro de 1996, p. 17695.

(4) - JORF de 7 de Maio de 1995, p. 7458.

(5) - Esclareça-se que o referido decreto foi apresentado pelo Governo francês com a sua contestação.

(6) - Acórdão de 26 de Fevereiro de 1991, Antonissen (C-292/89, Colect., p. I-745, n._ 18). Em sentido análogo, v. também os acórdãos de 13 de Fevereiro de 1996, Bautiaa e Société française maritime (C-197/94 e C-252/94, Colect., p. I-505, n._ 47), e de 29 de Maio de 1997, VAG Sverige (C-329/95, Colect., p. I-2675, n._ 23).

(7) - Acórdão de 9 de Julho de 1991, Comissão/Reino Unido (C-146/89, Colect., p. I-3533). V. também o acórdão de 6 de Fevereiro de 1976, Comissão/Itália (52/75, Recueil, p. 277, Colect., p. 131).

(8) - Acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, Comissão/Reino Unido (128/78, Recueil, p. 419, n._ 10, Colect., p. 187). V. também o acórdão de 12 de Julho de 1990, Comissão/França (C-236/88, Colect. p. I-3163, n._ 17).

(9) - Acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, Comissão/Reino Unido, já referido, n._ 10.

(10) - 306/84, Recueil, p. 675, n._ 7.

(11) - Acórdão de 1 de Junho de 1995, Comissão/Itália (C-182/94, Colect., p. I-1465, n._ 6). V. também o acórdão de 12 de Março de 1998, Comissão/Alemanha (C-344/96, Colect., p. I-1165, n._ 9).

(12) - Recorde-se que a Comissão só teve conhecimento do texto do Decreto n._ 95-589 com a apresentação da contestação do Governo francês no caso vertente.

(13) - V. acórdãos de 21 de Junho de 1988, Comissão/Bélgica (283/86, Colect., p. 3271, n._ 6), e de 17 de Setembro de 1987, Comissão/Países Baixos (291/84, Colect., p. 3483). O Tribunal de Justiça declarou igualmente que, quando o incumprimento é eliminado tardiamente, «mantém-se o interesse no prosseguimento da acção a fim de determinar o fundamento da eventual responsabilidade de um Estado-Membro, em consequência de um incumprimento, em relação a outros Estados-Membros, à Comunidade ou a particulares» (acórdão de 18 de Janeiro de 1990, Comissão/Grécia (C-287/87, Colect., p. I-125).

(14) - O artigo 80._ do decreto já referido, que transpôs o artigo 11._ da directiva, embora não apareça formalmente sujeito à adopção de um regulamento de aplicação, só adquire valor prático a partir do momento em que as disposições a que se refere o artigo 10._ se apliquem.

(15) - C-263/96, Colect., p. I-7453, n._ 26. V. também o acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha (C-131/88, Colect., p. I-825).

(16) - V. as minhas conclusões apresentadas em 1 de Outubro de 1998 no processo Comissão/Luxemburgo (C-409/97, ainda não publicadas na Colectânea).