Conclusões do advogado-geral Lenz apresentadas em 21 de Outubro de 1987. - REINO UNIDO DA GRA-BRETANHA E DA IRLANDA DO NORTE CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - ORGANIZACAO COMUM DE MERCADO NO SECTOR DAS CARNES DE OVINO E CAPRINO - " CLAWBACK ". - PROCESSO 61/86.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 00431



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

A - Os factos

1. A questão fundamental suscitada no processo sobre o qual hoje me pronuncio é a de saber se as exportações de carne de ovino da Grã-Bretanha para outros países da Comunidade podem dar origem à cobrança de um montante equivalente ao do prémio variável ao abate ("clawback"), mesmo quando a carne exportada não tenha beneficiado do prémio variável ao abate previsto pelo artigo 9.° do Regulamento n.° 1837/80 do Conselho, de 27 de Junho de 1980, que estabelece a organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino (1).

2. No decurso da minha apreciação abordarei determinados pormenores do processo. Quanto ao resto, remeto para o conteúdo do relatório para audiência.

B - Parecer

1. Competência da recorrida para adoptar os regulamentos impugnados

3. No que respeita à análise da questão de saber se o n.° 3 do artigo 9.° do Regulamento n.° 1837/80, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 871/84 do Conselho, constitui uma base legal suficiente para os regulamentos impugnados, julgo ser útil recordar esta disposição:

"No caso de atribuição do prémio referido no n.° 1 na região 5, a Comissão adoptará as medidas necessárias para permitir a cobrança, à saída da região em causa e incidindo sobre todos os produtos referidos nas alíneas a) e c) do artigo 1.°, de um montante equivalente ao dos prémios de facto concedidos (2) ".

4. Ambas as partes do processo começam por se basear numa interpretação literal desta disposição, chegando no entanto a resultados opostos, dado que valorizam de forma diversa as várias partes deste texto.

5. A parte recorrente coloca o acento na expressão "de um montante equivalente ao dos prémios de facto concedidos", ao passo que a recorrida se baseia nas palavras "todos os produtos referidos".

6. A primeira vista, poderia, pois, tratar-se de uma formulação em si contraditória, que de resto é idêntica à da proposta da Comissão apresentada ao Conselho no âmbito do processo legislativo (3).

7. A interpretação da recorrida, segundo a qual, em caso de concessão do prémio variável ao abate de ovinos, deve cobrar-se um "clawback" sobre todos os produtos referidos nas alíneas a) e c) do artigo 1.° do regulamento, poderia suscitar reservas, no caso de se levar às últimas consequências o raciocínio da recorrida: o "clawback" devia então ser cobrado, por exemplo, em caso de concessão do prémio relativo à carne de ovino, igualmente ao gado caprino e à respectiva carne, o que nem sequer é pretendido pela recorrida.

8. Estas reservas serão ainda maiores se se comparar o texto inicial do artigo 9.° do Regulamento n.° 1837/80 com a versão aplicável no caso em apreço. De facto, se um dos novos elementos acrescentados a esta disposição consiste na cobrança do "clawback" sobre os preparados de carne referidos na alínea c) do artigo 1.°, o artigo 9.° inclui igualmente uma nova definição do objecto do "clawback": enquanto que na anterior redacção, devia cobrar-se um "montante equivalente ao deste prémio", há agora que cobrar um "montante equivalente ao dos prémios de facto concedidos". É necessário deduzir pelo menos deste esclarecimento que, sendo possível cobrar um "clawback" sobre todos os produtos referidos nas alíneas a) e c) do artigo 1.°, tal cobrança terá como limite um montante equivalente ao dos prémios de facto concedidos.

9. Deve além disso salientar-se que, nos termos do regime inicial do Regulamento n.° 1837/80, o prémio variável ao abate podia ser ilimitadamente concedido em relação às mais diversas espécies de ovinos, nomeadamente ovelhas e carneiros, o que estava aliás de acordo, pelo menos no que respeita às ovelhas, com a prática anterior do recorrente, que se traduzia em utilizar certificados especiais para a exportação ("Special Export Certification" - SEC). Foi apenas ao adoptar, com base no n.° 4 do artigo 9.° do Regulamento n.° 1837/80, o Regulamento n.° 3451/85 da Comissão, de 6 de Dezembro de 1985, que a recorrida retirou ao recorrente, através da nova redacção do artigo 1.° do Regulamento n.° 1633/84, a possibilidade de conceder o prémio variável a todos os ovinos, estabelecendo que os carneiros e ovelhas, ou respectivas carcaças, não podiam beneficiar do prémio.

10. Pelo facto de o número dos animais que podiam beneficiar do prémio variável ter sido restringido pela recorrida, a expressão "todos" os produtos referidos nas alíneas a) e c) do artigo 1.° do Regulamento n.° 1837/80, alterado pelo Regulamento n.° 871/84, de 31 de Março de 1984, invocada tão insistentemente pela recorrida, perdeu parte da sua importância, dado que nem todos os produtos podiam continuar a beneficiar dos prémios ao abate.

11. As considerações precedentes podem levar a pensar que, na minha opinião, os regulamentos em causa da Comissão não são abrangidos pelo n.° 3 do artigo 9.° do Regulamento n.° 1837/80. Se não me pronuncio nesse sentido, isso deve-se à jurisprudência do Tribunal de Justiça, que reconhece à Comissão das Comunidades Europeias, mesmo no domínio da adopção de medidas de execução, uma larga autonomia.

12. Assim o Tribunal declarou, no seu acórdão de 30 de Outubro de 1975 no processo 23/75 (4) que, quando o artigo 155.° do Tratado estabelece que a Comissão exercerá as competências que o Conselho lhe confere para a execução das normas por ele aprovadas, resulta do lugar sistemático do Tratado em que este artigo deve ser situado, bem como das exigências da prática que a noção de execução deve ser interpretada extensivamente. Uma vez que apenas a Comissão está em condições de seguir de forma constante e atenta a evolução dos mercados agrícolas, e de actuar com a urgência requerida pela situação, o Conselho pode ser levado, no domínio da política agrícola comum, a atribuir à Comissão amplos poderes de apreciação e de actuação. O artigo 155.° permite também ao Conselho determinar eventualmente as condições de que depende o exercício pela Comissão do poder que lhe foi conferido. O Tribunal declarou ainda no referido acórdão que, quando os poderes confiados à Comissão devam ser exercidos segundo o chamado "processo do comité de gestão", este mecanismo permite ao Conselho conferir à Comissão um poder de execução bastante amplo, reservando-se, no entanto, o direito de intervir ele próprio eventualmente; que, sempre que o Conselho tenha assim conferido uma ampla competência à Comissão, os limites desta competência devem ser apreciados mais em função dos objectivos gerais fundamentais da organização de mercado do que em função do teor literal da habilitação.

13. Foi precisamente aos princípios que acabam de ser mencionados que o Tribunal de Justiça se referiu no acórdão de 11 de Março de 1987, nos processos apensos 279/84 e outros (5), ao considerar como habilitação de poderes suficiente uma relação apenas indirecta entre o regulamento de execução adoptado pela Comissão e o regulamento de base do Conselho (6).

14. Tendo em conta esta jurisprudência, que concede uma ampla autonomia à recorrida para a execução dos regulamentos do Conselho, não pode considerar-se ilegal o facto de a recorrida se basear, com vista à realização de um dos objectivos referidos no artigo 39.° do Tratado CEE, designadamente o da estabilização dos mercados, em fragmentos isolados de um regulamento do Conselho não totalmente isento de contradições, para daí inferir uma autorização para sua própria actuação. Nota-se, por fim, que a precisão trazida ao Regulamento n.° 1837/80 pelo Regulamento n.° 871/84 do Conselho não conduziu a uma total clarificação. Se a cobrança de um montante "equivalente ao dos prémios de facto concedidos" foi autorizada, a possibilidade de cobrar este montante foi ao mesmo tempo alargada a "todos" os produtos referidos na disposição aplicável. Dada a grande liberdade de apreciação que lhe é concedida em matéria de decisões de política económica, a recorrida podia basear-se na parte da norma de atribuição de poderes, que pretendia invocar para a realização dos seus objectivos.

15. Face à importante margem de apreciação da recorrida em matéria de política económica, já várias vezes referida, deve ter-se igualmente em conta a sua indicação de que a cobrança do "clawback" permitirá compensar os efeitos do prémio variável ao abate, que também se verificam no caso de produtos em relação aos quais os criadores de carne de ovino não beneficiam do prémio. Seria ingénuo pensar-se que um prémio concedido a uma grande parte da produção de carne de ovino do Reino Unido (cerca de 85%) não afecta os preços das espécies de carnes de ovino que não beneficiam desse prémio.

16. Não se apurou no decurso do processo que este ponto de vista fosse de todo imprecedente. Ainda que fosse de desejar que a recorrida tivesse apresentado em apoio da sua tese elementos de prova susceptíveis de controlo, que podiam ser recolhidos com base em análises económicas relativas ao cálculo dos custos dos produtores de carne de ovino da Grã-Bretanha, não é de qualquer modo possível negar que a concessão de um prémio variável ao abate proporciona efectivamente vantagens concorrenciais aos produtores de carne de ovino da Grã-Bretanha.

17. Deve, por outro lado, notar-se que este regime pode igualmente justificar-se através do n.° 4 do artigo 9.° do Regulamento n.° 1837/80. Nos termos desta disposição, a recorrida pode adoptar as modalidades de aplicação do artigo 9.°, podendo estas incluir medidas necessárias para evitar perturbações nas trocas resultantes da aplicação do regime do prémio variável ao abate. A recorrida considera que tais perturbações resultam do aumento da parte correspondente às ovelhas no conjunto das exportações de carne de ovino da Grã-Bretanha para França. Ainda que a recorrida não tenha apresentado elementos absolutamente seguros, com vista a provar as causas desta alteração verificada na composição das correntes de troca, reportou-se no entanto a inquéritos por ela efectuados nos mercados franceses. De resto, é difícil determinar o que deve entender-se por trocas normais no quadro da organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino. Recordo a este propósito a evolução verificada no sector, designadamente pela "guerra do carneiro" entre o Reino Unido e a França, que conduziu ao acórdão proferido no processo 232/78 (7) e, mais tarde, à criação progressiva de uma organização comum de mercado cuja fase final ainda não foi atingida. É precisamente tendo em conta o facto de a referida organização de mercado ser ainda uma "organização em formação" que dispõe sempre de formas de intervenção diferentes conforme as regiões (8), que não pode acusar-se a recorrida de ter adoptado uma medida manifestamente injustificada.

18. Não pode, pois, legitimamente negar-se que os dois regulamentos impugnados encontram no artigo 9.° do Regulamento n.° 1837/80, com as alterações introduzidas em 1984, uma base legal suficiente no estádio em que se encontrava então o direito comunitário (o qual é o único a ter aqui em conta).

2. Desvio de poder

19. O recorrente acusa a Comissão de ter utilizado os poderes que lhe foram conferidos pelo artigo 9.° do Regulamento n.° 1837/80 com a finalidade de manter as exportações de cada espécie de carne de ovino da Grã-Bretanha para França dentro de certos limites relativamente às outras, e não para compensar as eventuais distorções da concorrência que podiam resultar da concessão do prémio variável ao abate. A recorrida contesta esta acusação.

20. Ainda que as declarações feitas pela recorrida no âmbito do comité de gestão não se reportem directamente aos actos jurídicos em questão, deve no entanto deduzir-se delas uma tendência da recorrida para manter dentro de certos limites as correntes de trocas de carnes de ovino, e nomeadamente a carne de ovelha (9).

21. No decurso do processo pendente no Tribunal de Justiça, a recorrida alegou que, confrontada com duas exigências contraditórias (a de não cobrar o "clawback", como pretendia o recorrente, ou a de fixar um "clawback" de 100%, como defendia a parte interveniente, viu-se obrigada a procurar um meio termo entre estas duas posições.

22. Dado que nos termos do n.° 4 do artigo 9.° do Regulamento n.° 1837/80, alterado em 1984, as medidas a adoptar pela recorrida incluem designadamente as medidas necessárias para evitar perturbações nas trocas resultantes da aplicação do regime do prémio variável ao abate, e portanto para estabilizar mercados que ainda não se confundem, nos termos do artigo 39.° do Tratado CEE, há que reconhecer que a recorrida não a excedeu neste domínio, tendo em conta as circunstâncias já descritas (10), o âmbito dos objectivos da organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino, bem como do Tratado CEE. Não há assim desvio de poder.

3. Violações do princípio da livre circulação de mercadorias

23. O recorrente vê na cobrança do "clawback" um direito aduaneiro à exportação proibido pelo artigo 9.° do Tratado CEE e uma violação da proibição de estabelecer restrições quantitativas à exportação entre os Estados-membros.

24. A recorrida, por seu lado, remete para o acórdão proferido pelo Tribunal em 15 de Setembro de 1982 no processo 106/81 (11), no qual foi decidido que os efeitos do pagamento do prémio variável ao abate podem ser compensados e que os pagamentos compensatórios previstos para esse efeito não devem ser considerados direitos aduaneiros à exportação.

25. A este respeito, deve antes de mais salientar-se que o referido acórdão de 15 de Setembro de 1982 foi proferido na vigência da versão inicial do regulamento que estabelece a organização de mercados no sector das carnes de ovino e caprino. A redacção inicial do Regulamento n.° 1837/80 que data de 1980, fazia a distinção entre um preço uniforme para a carne de ovino na Comunidade e diversos preços de referência para as diferentes regiões da Comunidade. Em 1980, o preço de base uniforme era de 345 ecus por 100 kg, enquanto que os preços de referência regionais iam de 293 ecus cada 100 kg no Reino Unido, a 345 ecus na França e a 375 ecus cada 100 kg na Itália. Teve-se portanto em conta, aquando da entrada em vigor da organização comum de mercado as diferenças existentes na Comunidade entre os preços de mercado. Estes foram uniformizados em 1984: os preços de referência foram suprimidos e foi estabelecido um preço de base uniforme de 428 ecus por 100 kg (12). Deste modo, temos hoje outro ponto de partida, ao qual não pode aplicar-se, pura e simplesmente, uma conclusão relativa ao ano de 1982.

26. Uma vez que, de acordo com a redacção original do Regulamento n.° 1837/80, o prémio destinado a compensar a perda de rendimento, nos termos do artigo 5.°, devia ser calculado em função da diferença entre o preço de referência e o preço de mercado, mas o prémio variável ao abate, previsto no artigo 9.°, devia calcular-se com base na diferença entre o preço do mercado e o preço de base, e que, por outro lado, o preço de referência para a região 5 (na altura: o Reino Unido, actualmente: a Grã-Bretanha) se situava nitidamente abaixo do preço de base, podia efectivamente admitir-se, quando foi proferido o acórdão de 15 de Setembro de 1982, a existência de uma significativa vantagem concorrencial a favor dos produtores de carne de ovino da região 5 (Reino Unido). Foi apenas com a adopção do Regulamento n.° 871/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que a distinção entre o preço de referência e o preço de base foi abandonada, sendo desse modo estabelecido um preço de base uniforme na Comunidade, o qual pode servir tanto para a determinação do prémio destinado a compensar a diminuição de rendimento como para a determinação do montante do prémio variável ao abate. Deste modo, os diferentes sistemas de prémio aplicáveis nas diversas regiões da Comunidade já não se distinguem pela data do pagamento do prémio, nem pelo seu montante.

27. Face à diferença, de facto considerável, que existia inicialmente na organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino, entre as diversas modalidades do regime de intervenção, e tendo em conta o conteúdo pouco preciso do n.° 3 do artigo 9.° do Regulamento n.° 1837/80, o Tribunal de Justiça começa por declarar no acórdão, já várias vezes citado, proferido em 15 de Setembro de 1982 no processo 106/81, que a cobrança da imposição à exportação prevista no n.° 3 do artigo 9.° do referido regulamento é, em princípio, indissociável do regime da intervenção. Esta imposição não constitui pois um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, mas visa, na realidade, compensar exactamente os efeitos do prémio ao abate, permitindo assim que os produtos provenientes dos Estados ou regiões em que o prémio é concedido sejam exportados para outros Estados-membros sem perturbar os respectivos mercados. O Tribunal declarou ainda que, no caso de o "clawback" nao ter sido cobrado, as ofertas provenientes de um Estado em que é concedido o prémio ao abate podiam ser feitas nos mercados dos outros Estados-membros a preços sensivelmente inferiores (13).

28. Ambas as partes invocam este excerto do acórdão de 15 de Setembro de 1982, para daí deduzirem conclusões opostas, pondo o acento em expressões diversas desse texto. O recorrente considera que a cobrança de um "clawback" apenas é possível no caso de este ter em vista compensar exactamente os efeitos do prémio ao abate, enquanto que a recorrida entende que é possível compensar exactamente os efeitos do prémio ao abate.

29. Há antes de mais que salientar, a este respeito, que o processo 106/81 tratava da cobrança do "clawback" sobre exportações de carne de ovino que tinha efectivamente beneficiado do prémio ao abate. O Tribunal não tinha, pois, que analisar o efeito da concessão do prémio variável ao abate sobre produtos que dele não tinham beneficiado. Assim, penso que não é possível tirar conclusões aplicáveis ao presente processo do referido excerto do acórdão de 15 de Setembro de 1982, seja a favor da tese do recorrente, seja a favor da da recorrida.

30. No entanto, se é possível, no quadro do sistema de intervenção, cobrar o "clawback", nos termos dos n.os 3 e 4 do artigo 9.° do Regulamento n.° 1837/80, na redacção de 1984, mesmo sobre produtos que não beneficiaram do prémio ao abate, devem aplicar-se como anteriormente, apesar da evolução da organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino, os princípios enunciados pelo Tribunal no acórdão de 15 de Setembro de 1982 (14): a cobrança de tal montante faz parte do regime de intervenção, não podendo assim constituir uma violação do princípio da livre circulação de mercadorias.

4. Violação do dever de fundamentar (artigo 190.° do Tratado CEE)

31. O recorrente acusa a Comissão de ter incluído nos considerandos dos dois regulamentos impugnados afirmações que não encontram eco nos factos.

32. Estas acusações de natureza formal estão ligadas às acusações de fundo já examinadas. Durante esse exame, apurou-se que as apreciações relativas às circunstâncias económicas, que foram adiantadas pela recorrida, situam-se num domínio em que esta dispõe de uma importante margem de apreciação em matéria de política económica, uma vez que se trata de apreciar uma situação económica complexa. Ao controlar a utilização desta margem de apreciação, o Tribunal sempre se limitou, até hoje, segundo uma jurisprudência constante, a verificar se a autoridade que praticou o acto não cometeu erro ou desvio de poder manifesto ou se não excedeu manifestamente os limites do poder discricionário.

33. Dado que não se verificaram tais erros manifestos na fundamentação dos regulamentos impugnados e que são claras as razões em que se baseou a decisão da Comissão (o que, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal, é suficiente, designadamente no caso de actos de aplicação geral (15)), não existe violação do artigo 190.° do Tratado CEE.

C - Conclusão

34. Face ao que precede, proponho que seja negado provimento ao recurso e que o recorrente seja condenado nas despesas do processo, incluindo as efectuadas pela parte interveniente.

(*) Tradução do alemão.

(1) - JO 1980 L 183, p. 1; EE 03 F18 p. 171.

(2) - Sublinhados nossos.

(3) - Ver JO 1984, C 62, p. 68.

(4) - Acórdão de 30 de Outubro de 1975 no processo 23/75, Rey Soda/Cassa Conguaglio Zucchero, Recueil, p. 1279, 1301.

(5) - Acórdão de 11 de Março de 1987 nos processos apensos 279, 280, 285 e 286/84, Walter Rau Lebensmittelwerke e outros/CEE (representada pela Comissão), Colect. p. 1069.

(6) - Assim, para aprovar a acção "manteiga de Natal" da Comissão, o Tribunal acabou por considerar suficiente que a referida operação tenha correspondido aos objectivos definidos tanto pelos artigos 6.° e 12.° do Regulamento n.° 804/68, de 24 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO 1968 L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), como pelos regulamentos de execução do Conselho relativos a outras acções além da operação "manteiga de Natal", ainda que não tenham sido integralmente seguidas as diversas fases processuais definidas nos artigos 6.° e 12.° do Regulamento n.° 804/68.

(7) - Acórdão de 25 de Setembro de 1979 no processo 232/78, Comissão/República Francesa, Recueil, p. 2729.

(8) - A este respeito, a recorrida encontra-se neste processo em melhor posição do que nos processos apensos 279, 280, 285 e 286/84 nos quais se tratava, ao contrário do que acontece agora, não de uma organização em formação mas de uma organização de mercado acabada, que incluía um sistema de intervenção uniforme à escala comunitária.

(9) - Ver, designadamente, os autos da sessão de 4 de Novembro de 1985, durante a qual a recorrida falou de uma modificação da taxa do "clawback" no caso de a quota correspondente às ovelhas no conjunto das exportações de carne de ovino para França ultrapassar uma margem de variação compreendida entre 19,5 e 24,4%.

(10) - Ver supra, n.° 17.

(11) - Acórdão de 15 de Setembro de 1982 no processo 106/81, Julius Kind KG/CEE, Recueil, p. 2885.

(12) - Regulamento n.° 873/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (JO L 90, p. 42).

(13) - Ver n.° 21 da fundamentação do acórdão.

(14) - Ver, designadamente, n.° 21 da fundamentação.

(15) - Ver, por exemplo, acórdão de 12 de Julho de 1979 no processo 166/78, Itália/Conselho, Recueil, p. 2575, 2597.