CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

HENRI MAYRAS

apresentadas em 25 de Janeiro de 1979 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

O presente pedido de decisão prejudicial contesta a validade da taxa de co-res-ponsabilidade que incide sobre o leite, estabelecida pelo Regulamento (CEE) n.o 1079/77 do Conselho (EE 03 F12 p. 148), cujas modalidades de aplicação foram fixadas pelo Regulamento (CEE) n.o 1822/77 da Comissão (EE 03 F13 p. 15).

Na realidade, trata-se de um processo-tipo. O interesse em causa no litígio principal é, com efeito, pouco relevante, pois incide sobre a quantia de 37 DM e 31 pfennigs cobrada por uma central de compras de Lübeck, nos termos da taxa de co-responsabilidade, sobre o preço de um fornecimento de mais de quatro toneladas de leite efectuado pelo pai do requerente no processo principal, e paga à estância aduaneira de Hamburg-Jonas.

Devido ao facto de a reclamação apresentada contra a cobrança da taxa ter sido rejeitada, o demandante submeteu o problema ao Finanzgericht Hamburg, defendendo que a cobrança da taxa de co-responsabilidade não tinha qualquer fundamento legal nas disposições do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia.

Embora discordando desta opinião, a Quarta Secção do Finanzgericht, tendo designadamente em consideração o facto de a maioria dos cerca de 500000 membros da Deutscher Bauernverband contestar a imposição da taxa em causa, decidiu submeter à apreciação deste Tribunal, em conformidade com o artigo 177.o do Tratado, as seguintes questões prejudiciais:

«1. Dever-se-ão considerar nulos os Regulamentos (CEE) n.o 1079/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, e (CEE) n.o 1822/77 da Comissão, de 5 de Agosto de 1977, relativos à cobrança de uma taxa de co-responsabilidade no sector do leite, devido ao facto de o Tratado CEE não consagrar qualquer base jurídica para a adopção dos referidos regulamentos?

2. Na hipótese de ser dada uma resposta negativa à primeira questão: será que a cobrança da taxa de co-responsabilidade aos produtores de leite viola a proibição de discriminação do n.o 3 do artigo 40.o do Tratado CEE, devido ao facto de o nível da taxa ser fixado em unidades de conta e de a conversão em moedas nacionais, efectuada nos termos das taxas de câmbio “verdes”, expressa em unidades de conta — prevista neste caso pelo Regulamento (CEE) n.o 878/77 do Conselho, de 26 de Abril de 1977 —, poder implicar encargos desiguais consoante a situação monetária existente nos vários Estados-membros?

3. Quais as consequências que uma resposta afirmativa à segunda questão poderá implicar relativamente à aplicação dos referidos regulamentos?»

A análise destas questões, e especialmente da primeira, implica que seja recordada a situação do mercado comunitário no sector do leite e dos produtos lácteos.

Tal situação é dominada por um excedente estrutural, cujas causas são bem conhecidas do Tribunal, e que se verifica desde há longos anos.

Por um lado, a produção de leite não cessou de aumentar devido, principalmente, ao aumento do rendimento.

Por outro lado, o consumo de leite e de produtos lácteos manteve-se constante ou sofreu mesmo uma ligeira diminuição.

Nestas condições, os fornecimentos excedentários de leite às fábricas de lacticínios, a saber, as quantidades de leite não susceptíveis de serem escoadas ao preço comunitário do mercado, tiveram um aumento de quatro pontos de 1975 a 1977.

As reservas de manteiga armazenadas elevaram-se, por essa razão, a 260000 toneladas, enquanto as reservas de intervenção de leite desnatado em pó ultrapassaram sensivelmente um milhão de toneladas. Apesar da intervenção ocorrida entre 1973 e 1977, de medidas pontuais destinadas a reabsorver, em parte, estes excedentes e a estabilizar o mercado, cuja eficácia se revelou bastante limitada, impunha-se a adopção de medidas mais radicais, pois havia uma saturação do mercado e elevados custos resultantes desta situação (cerca de três mil milhões de unidades de conta).

Por esta razão, após a rejeição pelo Conselho, em 1974, de uma proposta destinada a instituir uma taxa aplicável à produção no sector do leite, surgiu a ideia de estabelecer uma taxa de co-responsabilidade, aplicável especificamente aos produtores de leite. Tratava-se de uma medida a mais longo prazo do que, por exemplo, a compra obrigatória de leite desnatado em pó imposta pelo Regulamento n.o 563/76, que viria a ser declarado nulo pelos acórdãos do Tribunal proferidos em 5 de Julho de 1977.

O Regulamento n.o 1079/77 do Conselho, adoptado após parecer favorável do Parlamento Europeu, introduziu definitivamente a taxa de co-responsabilidade por um período que se prolonga até ao termo da campanha leiteira de 1979-1980, período susceptível de ser prorrogado.

Podem ser observados três aspectos característicos relativamente ao regime estabelecido por este regulamento:

Em primeiro lugar, a sua generalização a todos os produtores de leite, em relação à totalidade das quantidades de leite entregues a empresas de tratamento ou de transformação deste produto, bem como em relação às quantidades de leite vendidas directamente sob a forma de outros produtos lácteos.

Este princípio prevê apenas três excepções, que nos parecem bastante limitadas e perfeitamente justificadas.

A primeira diz respeito à produção de leite nas regiões de montanha. A segunda isenta da taxa as quantidades de leite vendidas por um produtor a outro produtor, desde que este

as comercialize directamente como leite para a alimentação e no limite global de três toneladas por ano. Finalmente, estão igualmente isentos os pequenos produtores, nas regiões onde, durante o ano de 1976, a quantidade média de leite entregue às empresas de transformação por estes produtores tenha sido inferior a 10 kg por dia e por produtor.

O segundo aspecto característico da taxa de co-responsabilidade reside na moderação do valor aplicável. Prevista inicialmente para ser aplicada com um intervalo de variação entre 1,5 % e 4 % do preço indicativo, a taxa foi fixada, para o período de 16 de Setembro de 1977 a 30 de Abril de 1978, no nível mais baixo. Posteriormente, mediante o Regulamento (CEE) n.o 1001/78, o Conselho decidiu suprimir este nível mínimo e o montante da taxa foi reduzido para apenas 0,5 % do preço indicativo.

O terceiro aspecto importante do regime instituído consiste não na afectação específica do produto global da taxa, a que se oporia o princípio orçamental da universalidade, mas num programa de medidas a adoptar «aliadas à taxa», que a Comissão comunicará ao Conselho em conformidade com o artigo 4o do regulamento de base. Este programa é elaborado no âmbito do «Comité Consultivo do Leite e dos Produtos Lácteos», existente desde 1964, e igualmente discutido no seio de um grupo especializado, denominado de co-responsabilidade, que reúne os representantes dos produtores e dos transformadores de leite.

A lista das medidas desde entãò adoptadas neste âmbito revela-se, na realidade, bastante modesta, incluindo:

— por um lado, o alargamento do regime, já existente, da entrega de leite aos estabelecimentos escolares, mediante o aumento do montante da contribuição e do número de produtos em causa [Regulamentos (CEE) n.os 1080/77 e 1039/78];

— por outro lado, o aumento das possibilidades de venda a preço reduzido de manteiga destinada ao fabrico de gelados e de manteiga concentrada para o consumo directo [Regulamentos (CEE) n.os 2379/77 e 649/78];

— finalmente, acções de promoção, publicidade e investigação dos produtos lácteos, quer no mercado comum quer fora da Comunidade, bem como determinadas medidas destinadas a melhorar a qualidade do leite nos Estados-membros.

Todavia, a Comissão garantiu-nos que outras disposições, actualmente em estudo, poderão vir a ser adoptadas.

Na opinião do requerente, não existe um vínculo determinante entre estas diferentes medidas e a taxa, cujo produto não é afectado para apoiar o mercado em causa, revelando-se, aliás, tendo em conta a extrema moderação do seu nível (0,5 %), bastante insuficiente para suprir as dificuldades de escoamento e obter um equilíbrio estrutural.

Na realidade, a taxa tem a natureza de uma imposição fiscal aplicada ao conjunto dos produtores de leite e não de uma medida de intervenção destinada a estabilizar o mercado em causa.

Enquanto encargo destinado a garantir o funcionamento da Comunidade, esta taxa não pode ter como base legal o artigo 201.o do Tratado, cujo procedimento não foi respeitado neste caso.

Não pode, também, ser legitimamente adoptada ao abrigo das disposições do artigo 43 o, que confere efectivamente ao Conselho o direito de adoptar as medidas referidas no n.o 3 do artigo 40.o, mas que não permite estabelecer encargos para os produtores num sector agrícola determinado. A taxa de co-responsabilidade não se inclui, finalmente, na lista das medidas de intervenção destinadas a estabilizar os mercados agrícolas. Tal qualificação não corresponderia à realidade.

Esta tese não nos parece poder ser aceite.

1) O regulamento contestado foi adoptado com base no artigo 43 o do Tratado que — no que respeita ao procedimento — determina as condições de elaboração da Política Agrícola Comum. Na acepção do direito material, são os n.os 2 e 3 do artigo 40.o que fixam os poderes da Comunidade. O n.o 3, designadamente, estabelece que uma organização comum de mercado agrícola pode abranger «todas as medidas necessárias para atingir os objectivos definidos no artigo 39. o», embora se deva limitar a prosseguir tais objectivos e deva excluir toda e qualquer discriminação entre produtores ou consumidores da Comunidade. Um dos objectivos do n.o 1, alínea c), do artigo 39. o consiste em «estabilizar os mercados». As instituições comunitárias devem efectivamente conciliar os diferentes objectivos da Política Agrícola Comum que, considerados separadamente, podem parecer contraditórios e, se for necessário, conferir a um deles a prevalência temporária imposta pela situação económica em razão da qual as instituições adoptam as suas decisões. A este respeito, dispõem de uma margem de poder discricionário especialmente amplo e podem adoptar, independentemente das medidas clássicas de intervenção referidas no n.o 3 do artigo 40.o, decisões de natureza excepcional e, designadamente, estabelecer uma imposição aplicável aos produtores do próprio sector excedentário, sendo este precisamente o caso do Regulamento n.o 1079/77, sem que os produtores de outros sectores agrícolas sejam afectados por tal imposição, tal como sucedeu com o Regulamento n.o 563/76, relativo à compra obrigatória de leite em pó desnatado, que tinha por objecto limitar as reservas consideráveis deste produto. Assim, a taxa de co-responsabilidade destina-se, em termos preventivos, a estabilizar o mercado dos produtos lácteos. O Conselho e a Comissão consideram que a taxa constitui um meio eficaz para atingir tal objectivo, na medida em que se destina, designadamente, a travar a produção, e deve ser considerada, a este respeito, como um «elemento de preço negativo», que corresponderia, portanto, de facto, a uma diminuição do preço de intervenção. Neste contexto, coloca-se a questão de saber se não teria sido preferível uma mera diminuição do preço do leite, na medida em que, repercutindo-se directamente no consumo, teria permitido conciliar o objectivo de estabilização do mercado e o objectivo indicado na alínea e) do n.o 1 do artigo 39. o, a saber, «assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores». O Conselho não respondeu expressamente a esta questão; quanto à Comissão, apresentou uma resposta escrita ambígua em termos técnicos, mas inequívoca no que diz respeito à sua conclusão: a diminuição das receitas dos produtores de leite, resultante da taxa — contrariamente a uma diminuição dos preços de intervenção —, não beneficia o consumidor, que continuará a pagar os mesmos preços. Meus Senhores, esta resposta confirma uma opção de política económica que nos parece, sob alguns aspectos, lamentável. Todavia, a nossa reflexão apenas se deve situar ao nível da oportunidade e, a este respeito, não nos parece que a validade jurídica do regulamento impugnado possa ser afectada. Reconhecemos, tal como a Comissão, que, no mínimo, a diminuição do preço garantido do leite a um nível menos elevado apenas teria tido, na maioria dos casos, uma influência indirecta e certamente pouco determinante sobre o preço na produção e, incontestavelmente, menos ainda quanto aos produtos derivados. Porém, em contrapartida, é certo que a taxa incide, de forma directa, sobre o conjunto da produção de leite. Quanto à vantagem que reveste a flexibilidade da intervenção, não nos parece, à primeira vista, muito evidente. O sistema instaurado permite certamente prever determinadas excepções e diferenciações em condições mais facilitadas do que permitiria uma política de diminuição do preço de intervenção. Mas não se exclui que tal diminuição pudesse ser compensada por medidas específicas de ajuda aos produtores das regiões de montanha e das zonas designadas de menos favorecidas. Todavia, é exacto que o sistema da taxa é um instrumento mais flexível do que uma acção directa sobre o preço do leite, na medida em que é susceptível de permitir uma adaptação melhor escalonada no tempo ou determinar uma progressão susceptível de ter em conta excedentes especialmente importantes durante determinados períodos do ano, designadamente durante os meses de Verão. Para tal, seria ainda necessário que o valor da taxa tivesse não só sido fixado a um nível suficientemente importante, o que não aconteceu até agora, mas que fosse adaptado, no tempo, à evolução das circunstâncias económicas próprias ao sector agrícola em causa, aspecto que o Conselho considerou não poder resolver. Todavia, não obstante as incontestáveis imperfeições do regime instituído pelo Regulamento n.o 1079/77, é difícil negar-lhe a natureza de mecanismo regulador do mercado. A este respeito, consideramos determinante o facto de serem os próprios produtores que suportam o encargo e que contribuem, assim, para atenuar — não dizemos para resolver — o problema dos excedentes. Por esta razão, o fundamento legal da taxa de co-responsabilidade reside efectivamente no artigo 43. o do Tratado, não sendo necessário reconer a outras disposições como o artigo 201.o ou o artigo 235o Esta última disposição deve ser desde logo excluída, dado que apenas se pode aplicar quando houver uma. situação não abrangida por qualquer habilitação já prevista. Ora, acabámos de afirmar que o artigo 43o, por si só, constitui, neste caso, uma habilitação deste tipo conferida ao Conselho.

2) Quanto ao artigo 201.o, diz respeito, como é sabido, à criação dos recursos próprios da Comunidade, designadamente através das receitas provenientes da pauta aduaneira comum. O procedimento de criação de tais recursos implica que o Conselho, deliberando por unanimidade, pode aprovar, após consulta da Assembleia, disposições cuja adopção recomendará aos Estados-membros, em conformidade com as respectivas normas constitucionais. O artigo 201.o constitui assim o fundamento jurídico das receitas que, sem qualquer distinção, são destinadas a cobrir o conjunto das despesas inscritas no orçamento. Contudo, este artigo não exclui de forma alguma que, no âmbito das regulamentações específicas, especialmente em matéria de Política Agrícola Comum, o Conselho tenha a faculdade de criar receitas que, devido à sua ligação directa com medidas que têm uma incidência sobre as despesas relativas ao sector em causa, diminuem o seu impacto. É o que resulta, neste caso, da resposta do Conselho, de 22 de Setembro de 1978, a uma questão escrita parlamentar relativa à taxa de co-responsabilidade cuja cobrança implica a participação financeira dos produtores de leite na cobertura de determinadas despesas comunitárias. O Conselho recorda, a este respeito, «que o Regulamento n.o 1079/77 se destina a estabelecer uma ligação mais directa entre a produção e as possibilidades de escoamento do leite e dos produtos lácteos, e a ter em conta interesses públicos neste domínio. Além disso, resulta que a taxa faz parte de um conjunto de medidas destinadas a regularizar e a estabilizar o mercado e a. completar o sistema de intervenção existente». Consequentemente, conclui o Conselho, tal taxa não deve ser considerada um imposto; por esta razão, não foi necessário fazer referência ao artigo 201.o, dado que o artigo 43 o do Tratado constitui uma base jurídica suficiente. A Comissão exprimiu uma opinião análoga na sua resposta de 12 de Outubro de 1978 a uma questão escrita idêntica, originária do mesmo parlamentar, insistindo sobre o vínculo estabelecido pelo artigo 4o do regulamento entre a taxa de co-responsabilidade e as medidas específicas visando o alargamento dos mercados e a procura de novas formas de escoamento. A Comissão recordou igualmente que, no âmbito das intervenções destinadas a regularizar os mercados agrícolas, existem já determinadas receitas que não constituem «recursos próprios», cuja criação implica o recurso ao procedimento do artigo 201.o É o que acontece, por exemplo, com as cauções e garantias constituídas no âmbito da Política Agrícola Comum e que são perdidas a favor da Comunidade. Partilhamos desta opinião e consideramos que as disposições do artigo 201.o não são aplicáveis à taxa de co-responsabilidade.

3) Em seguida, iremos abordar a segunda questão submetida pelo Finanzgericht Hamburg. Como vimos, este órgão jurisdicional coloca em dúvida a validade da cobrança da taxa de co-responsabilidade devido ao facto de, sendo o seu nível fixado em unidades de conta e a sua conversão em moedas nacionais efectuada consoante as taxas de câmbio representativas, denominadas «taxas verdes», tal regime poder originar encargos desiguais tendo em conta a situação efectiva das moedas dos Estados-membros, umas em relação às outras. Será que pode existir, por esta razão, violação do princípio da não discriminação entre os produtores dos diferentes Estados-membros? O Conselho e a Comissão consideram, pelo contrário, que o alinhamento da taxa pelas relações de câmbio reais das moedas dos Estados-membros seria incompatível com o princípio da não discriminação.

A Comissão, nas suas observações escritas, funda-se numa base jurídica que nos parece incontestável. Trata-se do Regulamento n.o 878/77 do Conselho, relativo às taxas de câmbio a aplicar no sector agrícola. Resulta, com efeito, do n.o 1 do artigo 1.o deste texto que:

«Quando as operações a efectuar em aplicação dos actos relativos à Política Agrícola Comum… exigem que as moedas referidas no artigo 2o sejam expressas numa moeda diferente ou em unidades de conta, a taxa de câmbio será, em derrogação do n.o 1 do artigo 2.o do Regulamento n.o 129, a que corresponde à taxa representativa dessa moeda.»

Porém, como referimos, a imposição da taxa de co-responsabilidade é abrangida pela categoria dos actos «relativos à Política Agrícola Comum» e deve ser interpretada como um elemento do regime de preços e intervenções no sector dos produtos lácteos.

Por conseguinte, é lógico que o montante da taxa seja, em cada Estado-membro, fixada em função das taxas representativas. Em caso de se dever, como defende o requerente no processo principal, fixar o montante da taxa com base nas taxas de câmbio reais, daí resultaria precisamente uma discriminação, pois os produtores dos Estados cuja moeda está valorizada serão indevidamente favorecidos em relação aos produtores dos países cujas moedas sejam desvalorizadas.

A alegada desigualdade de tratamento invocada apenas reveste uma natureza formal. Na realidade, unicamente o recurso às «taxas verdes» permite evitar as discriminações entre produtores.

Consideramos, assim, que se deve responder de forma negativa à segunda questão formulada pelo juiz de reenvio. Nestas condições, a terceira questão parece-nos desprovida de objecto.

Concluímos que o Tribunal de Justiça declare que a apreciação das questões submetidas pelo Finanzgericht Hamburg não revelou elementos susceptíveis de afectar nem a validade do Regulamento n.o 1079/77 do Conselho, relativo a uma taxa de co-responsabilidade no sector do leite e dos produtos lácteos, nem a do Regulamento n.o 1822/77 da Comissão, que estabelece modalidades de aplicação do referido regulamento.

( *1 ) Língua original: francês.