CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 6 de Maio de 2010 1( )

Processo C‑343/09

Afton Chemical Limited

contra

Secretary of State for Transport

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division [(Administrative Court) (Reino Unido)]

«Directiva 98/70/CE – Qualidade da gasolina e do combustível para motores diesel – Directiva 2009/30/CE – Utilização de aditivos metálicos nos combustíveis – Limite para o teor de tricarbonilo metilciclopentadienilo de manganês (MMT) – Validade – Proporcionalidade – Princípio da precaução»

I – Introdução

1. O tricarbonilo metilciclopentadienilo de manganês (a seguir «MMT») é um dito aditivo metálico acrescentado aos combustíveis para veículos. Através das disposições controvertidas, a União Europeia introduziu limites rigorosos à utilização do MMT, bem como exigências de rotulagem para os aditivos metálicos, devido às preocupações manifestadas de que pusessem em perigo a saúde humana e danificassem o equipamento técnico dos veículos destinado à redução dos gases de escape.

2. O principal fabricante de MMT considera estas preocupações manifestamente infundadas. Por conseguinte, em sua opinião, as disposições em causa violam diversos princípios do direito da União, em particular o princípio da precaução, o princípio da proporcionalidade e o princípio da igualdade. Com base nestas objecções, recorreu para a High Court of Justice, a qual pede ao Tribunal de Justiça que decida da validade das referidas disposições.

II – Quadro jurídico

3. A Directiva 2009/30/CE ( ) altera a Directiva 98/70/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 1998, relativa à qualidade da gasolina e do combustível para motores diesel ( ).

4. O objecto do pedido de decisão prejudicial consiste no novo artigo 8.°‑A da Directiva 98/70, introduzido pelo artigo 1.°, n.° 8, da Directiva 2009/30, que limita a utilização do MMT e estabelece uma exigência de rotulagem relativamente aos aditivos metálicos para combustíveis:

«1. A Comissão procede à avaliação dos riscos para a saúde e o ambiente decorrentes da utilização de aditivos metálicos nos combustíveis e, para esse fim, deve desenvolver um método de ensaio. A Comissão transmite as suas conclusões ao Parlamento Europeu e ao Conselho até 31 de Dezembro de 2012.

2. Enquanto se aguarda a definição do método de ensaio referido no n.° 1, a presença do aditivo metálico tricarbonilo metilciclopentadienilo de manganês (MMT) nos combustíveis é limitada a 6 mg de manganês por litro a partir de 1 de Janeiro de 2011. O limite será de 2 mg de manganês por litro a partir de 1 de Janeiro de 2014.

3. O limite para o teor de MMT nos combustíveis fixado no n.° 2 deve ser revisto com base nos resultados da avaliação efectuada através do método de ensaio referido no n.° 1. Pode ser reduzido a zero se a avaliação do risco o justificar. Não pode ser aumentado, a menos que a avaliação do risco o justifique. Esta medida, que tem por objecto alterar elementos não essenciais da presente directiva, é aprovada pelo procedimento de regulamentação com controlo a que se refere o n.° 4 do artigo 11.°

4. Os Estados‑Membros garantem a colocação de um rótulo que indique o teor dos aditivos metálicos presentes nos combustíveis em todos os locais em que sejam colocados à disposição dos consumidores combustíveis com aditivos metálicos.

5. O rótulo deve comportar a seguinte indicação: ‘Contém aditivos metálicos’.

6. O rótulo deve ser aposto de forma bem visível no local em que se encontram afixadas as informações relativas ao tipo de combustível. A dimensão do rótulo e o formato dos caracteres devem ser de molde a tornar a informação bem visível e de fácil leitura.»

5. A este respeito, o trigésimo quinto considerando da Directiva 2009/30 estabelece o seguinte:

«A utilização de aditivos metálicos específicos e, em particular, do tricarbonilo metilciclopentadienil de manganês (MMT), poderá aumentar os riscos para a saúde humana e poderá causar danos nos motores dos veículos e no equipamento de controlo das emissões. Muitos fabricantes de veículos advertem contra o uso de combustíveis que contenham aditivos metálicos, podendo mesmo o uso de tais combustíveis invalidar as garantias dos veículos. Por conseguinte, os efeitos da utilização do MMT nos combustíveis deverão ser mantidos sob constante supervisão, em consulta com todos os interessados. Enquanto se aguarda uma nova revisão, é necessário tomar medidas que limitem a gravidade de eventuais danos. É, por conseguinte, apropriado fixar um limite máximo aplicável à utilização de MMT nos combustíveis, com base nos conhecimentos científicos actualmente disponíveis. Este limite só deverá ser aumentado caso se demonstre que a utilização de dosagens mais elevadas não tem efeitos adversos. A fim de impedir que os consumidores invalidem inadvertidamente as garantias dos seus veículos, é igualmente necessário exigir a rotulagem de todos os combustíveis que contenham aditivos metálicos.»

III – Matéria de facto, processo principal e pedido de decisão prejudicial

6. Segundo as indicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, a recorrente, Afton Chemical Limited (a seguir «Afton»), é uma sociedade sediada no Reino Unido que faz parte do Afton Chemical Group. O grupo Afton produz e vende MMT para ser utilizado em todo o mundo. A marca «mmt» é detida por uma sociedade do grupo Afton. As sociedades do grupo Afton são titulares de várias patentes e pedidos de patente relacionados com o MMT. No entanto, resulta de uma declaração apresentada pela Afton no processo principal que, para além desta, um número limitado de empresas fabrica MMT na China ( ).

7. O órgão jurisdicional de reenvio indica que, de acordo com os depoimentos das testemunhas em apoio do pedido da Afton, o MMT é um aditivo metálico para combustíveis, feito à base de manganês, que tem sido utilizado em combustíveis há mais de 30 anos. O MMT tem dois efeitos principais, que consistem em aumentar o índice de octanas no combustível sem chumbo e em evitar danos na válvula de escape (o denominado desgaste da válvula de escape) nos veículos mais antigos, alimentados a gasolina contendo aditivos que actuam como substituto do chumbo.

8. De acordo com o pedido de decisão prejudicial, a utilização do MMT na gasolina sem chumbo é permitida na maioria dos países do mundo. Antes da adopção da directiva, não existia, a nível comunitário, qualquer tipo de limitação ou de proibição da utilização do MMT. Além disso, não existia em toda a União qualquer exigência de rotulagem relativamente aos aditivos metálicos, em geral, ou ao MMT, em particular.

9. Na sequência do recurso interposto pela Afton na High Court, esta submeteu – como solicitado pela Afton – à apreciação do Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais relativas à Directiva 2009/30:

1. Relativamente à parte do artigo 1.°, n.° 8, que insere na Directiva 98/70 o novo artigo 8.°‑A, n.° 2, que limita a utilização do [MMT] nos combustíveis a 6 mg de Mn por litro a partir de 1 de Janeiro de 2011 e a 2 mg de Mn por litro a partir de 1 de Janeiro de 2014, a imposição de tais limites é:

(1) ilícita por assentar num erro manifesto de apreciação?

(2) ilícita por violar as exigências do princípio da precaução?

(3) ilícita por falta de proporcionalidade?

(4) ilícita por violar o princípio da igualdade de tratamento?

(5) ilícita por violar o princípio da segurança jurídica?

2. Relativamente à parte do artigo 1.°, n.° 8, que insere na Directiva 98/70 o novo artigo 8.°‑A, n.os 4, 5 e 6, que exige a rotulagem de todos os combustíveis que contenham aditivos metálicos com a expressão ‘contém aditivos metálicos’, a imposição de tal exigência de rotulagem é:

(1) ilícita por assentar num erro manifesto de apreciação?

(2) ilícita por falta de proporcionalidade?

10. Na fase escrita participaram, para além da Afton, a República Federal da Alemanha, o Parlamento Europeu, o Conselho Europeu e a Comissão Europeia. Com excepção da Alemanha, todas as partes estiveram igualmente presentes na audiência de 15 de Abril de 2010.

IV – Apreciação jurídica

11. O pedido de decisão prejudicial questiona a validade de duas disposições relativas à utilização do MMT. São objecto de contestação, em primeiro lugar, os limites para a utilização do MMT (a este respeito, v. infra parte B) e, em segundo lugar, a exigência de rotulagem dos combustíveis que contêm MMT (a este respeito, v. infra parte C). No entanto, antes de mais, abordarei as objecções à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial (a este respeito, v. infra parte A).

A – Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial

12. Foram apresentadas duas razões com base nas quais o pedido de decisão prejudicial deve ser considerado inadmissível. Em primeiro lugar, segundo o Parlamento e a Comissão, não existe no processo principal um verdadeiro litígio, uma vez que os intervenientes partilham da mesma posição jurídica (a este respeito, v. infra ponto 1). Em segundo lugar, a Comissão alega que a Afton poderia ter interposto um recurso directo perante os órgãos jurisdicionais comunitários, ao abrigo do artigo 230.° CE, contra as regulamentações contestadas, estando, por conseguinte, impedida de invocar, no âmbito de outros processos, a invalidade destas disposições (a este respeito, v. infra ponto 2).

1. Quanto ao litígio do processo principal

13. O Parlamento e a Comissão objectam que, no processo principal, não existe qualquer litígio relativamente à questão de saber se as disposições em causa são válidas. Portanto, trata‑se de um reenvio prejudicial hipotético e inadmissível.

14. No entanto, deve em regra presumir‑se que um pedido de decisão prejudicial não é hipotético, mas antes relevante para a decisão do processo principal ( ). A este respeito, há que recordar que, quando uma questão relativa à validade de um acto adoptado pelas instituições da Comunidade Europeia é suscitada perante um órgão jurisdicional nacional, a este compete julgar se uma decisão sobre esse aspecto é necessária para proferir a sua decisão, e, consequentemente, solicitar ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre essa questão. Por conseguinte, na medida em que as questões colocadas pelo órgão jurisdicional nacional têm por objecto a validade de uma regra de direito comunitário, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se ( ).

15. Em casos excepcionais, cabe ao Tribunal de Justiça examinar as condições em que os pedidos de interpretação lhe são submetidos pelos órgãos jurisdicionais nacionais, a fim verificar a sua própria competência ( ). Resulta de jurisprudência assente que só é possível deixar de apreciar um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional quando se verifique de forma manifesta que a solicitada interpretação do direito comunitário não tem qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal, ou quando o problema for de natureza hipotética e o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são colocadas ( ). Salvo nestas hipóteses, o Tribunal de Justiça está, em princípio, obrigado a decidir sobre as questões prejudiciais relativas à interpretação das normas de direito comunitário ( ). Neste contexto, o conceito de interpretação inclui igualmente a apreciação da validade ( ).

16. No caso vertente, o interesse da Afton na declaração de invalidade das disposições controvertidas é manifesto. Estas limitam significativamente a possibilidade de utilização do MMT e, por conseguinte, as possibilidades de venda da Afton. O Reino Unido, representado pelo Ministério dos Transportes recorrido, está igualmente obrigado, pelos menos até essa declaração, a transpor as disposições em causa, uma vez que até esse momento se presume a sua validade ( ). Segundo a Afton, foi por esta razão que o Ministério dos Transportes anunciou igualmente, quando notificado do recurso, a sua intenção de transpor as disposições. Assim, o Ministério dos Transportes, ainda que não tenha levantado expressamente quaisquer objecções ao recurso interposto pela Afton, opõe‑se formalmente à posição defendida por esta ( ). Por conseguinte, a realidade do litígio do processo principal não pode ser contestada.

2. Quanto à possibilidade de um recurso directo

17. A Comissão alegou ainda que a Afton poderia ter interposto recurso das disposições impugnadas, ao abrigo do artigo 230.° CE.

18. Esta objecção baseia‑se na denominada jurisprudência TWD. Segundo esta, um acto jurídico torna‑se definitivo, relativamente a um particular, quando se deva considerar que constitui uma decisão individual relativa a esse particular, que sem qualquer dúvida teria podido pedir a sua anulação nos termos do artigo 230.° CE. Neste caso, o particular está impedido de alegar perante o órgão jurisdicional nacional a ilegalidade desse acto ( ).

19. Não se pode excluir que, no caso vertente, a Afton poderia ter interposto um recurso directo. Nos termos do artigo 230.°, n.° 4, CE, esta circunstância teria pressuposto que, nessa altura, as disposições controvertidas afectassem directa e individualmente a Afton, de modo a equivalerem a uma decisão dirigida a esta sociedade. Existem vários dados que apontam no sentido de que a Afton, graças à sua posição de destaque no mercado do MMT e aos seus direitos de propriedade intelectual pertinentes, é tão fortemente individualizada que as regras específicas relativas à utilização do MMT lhe dizem individualmente respeito ( ). Além disso, embora seja necessário transpor as disposições em causa, estas não deixam qualquer margem de manobra, o que sugere que a Afton é directamente afectada ( ).

20. No entanto, de acordo com a jurisprudência TWD, a Afton só estaria impedida de invocar a invalidade das regras objecto do litígio do processo nacional no caso de poder interpor, sem qualquer dúvida, recurso de anulação das disposições controvertidas, nos termos do artigo 230.° CE ( ). Contudo, não existem até ao momento quaisquer precedentes comparáveis que permitam eliminar qualquer dúvida a esse respeito. Portanto, a afectação individual poderia, desde logo, ser posta em causa por ser manifesto que, para além da Afton, também empresas chinesas se dedicam à produção do MMT, pelo que a posição no mercado da Afton poderá ter um carácter puramente factual. Por outro lado, uma vez que as disposições controvertidas estão contidas numa directiva, existem ainda igualmente dúvidas quanto à afectação directa da Afton. Por conseguinte, a jurisprudência TWD não é aplicável no caso vertente.

21. No entanto, caso o Tribunal de Justiça entenda que a Afton podia, sem qualquer dúvida, interpor recurso, no caso vertente impor‑se‑ia pelo menos uma derrogação à jurisprudência TWD. De facto, no presente caso não se verificam as razões que justificariam a introdução desta restrição, não expressamente regulada, da protecção jurídica contra os actos da União.

22. A jurisprudência TWD destina‑se a impedir que os prazos de recurso sejam contornados ( ). Se o prazo de recurso não foi observado, o interessado, que podia interpor atempadamente recurso perante os órgãos jurisdicionais comunitários, não deve poder obter, através do pedido de decisão prejudicial, um reexame da medida.

23. No entanto, no caso vertente, a Afton interpôs recurso na High Court logo em 29 de Junho de 2009, isto é, claramente no prazo previsto no n.° 5 do artigo 230.° CE. A Directiva 2009/30 foi publicada no Jornal Oficial em 5 de Junho de 2009. Por conseguinte, nos termos do artigo 81.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, o prazo de recurso começou a correr em 20 de Junho de 2009. Portanto, tendo em consideração o prazo de dilação, em razão da distância, de 10 dias, teria sido possível interpor um recurso directo até ao final de Agosto de 2009. Deste modo, no caso vertente, exclui‑se que o prazo de recurso tenha sido contornado. Não existe qualquer disposição que obrigasse a Afton a recorrer directamente aos órgãos jurisdicionais da União. Consequentemente, não há qualquer necessidade de limitar o direito de que a Afton dispõe, em princípio, de invocar no processo nacional a ilegalidade das disposições objecto do litígio.

24. Por conseguinte, o pedido de decisão prejudicial é admissível.

B – Quanto à primeira questão prejudicial – validade dos limites para o teor de MMT

25. A primeira questão prejudicial, composta por cinco partes, tem por objecto os limites para o teor de MMT. Abordarei as diferentes partes da questão pela ordem em que foram apresentadas. O ponto principal centra‑se no princípio da proporcionalidade, no âmbito do qual é relevante o princípio da precaução e, em parte, também a questão de um erro manifesto de apreciação.

1. Quanto à crítica relativa a um erro manifesto de apreciação

26. Em primeiro lugar, coloca‑se a questão de saber se os limites fixados assentam num erro manifesto de apreciação. Neste contexto, a Afton alega que os riscos para a saúde associados à utilização do MMT não foram avaliados e que a Comissão concluiu que o nível dos conhecimentos relativos aos riscos ambientais não justifica qualquer restrição à utilização do MMT.

27. A crítica relativa a um erro manifesto de apreciação refere‑se a uma jurisprudência constante relativa à possibilidade de fiscalizar um amplo poder de apreciação (poder discricionário).

28. Impõe‑se reconhecer ao legislador comunitário um amplo poder de apreciação num domínio como o dos autos, que implica da sua parte opções de natureza política, económica e científica e em que é chamado a efectuar apreciações complexas ( ). Para tal, poderá basear‑se nos pareceres das autoridades administrativas, da comunidade científica, de grupos de interesses e da opinião pública. No âmbito de um processo judicial, estes recursos não estão disponíveis nas mesmas condições. Por conseguinte, o tribunal da União não se pode substituir ao legislador da União ( ) e controlar o exercício das suas responsabilidades políticas ( ).

29. No entanto, o exercício desse poder de apreciação não está totalmente subtraído à fiscalização jurisdicional. Nos casos em que dispõem de um amplo poder de apreciação, as instituições comunitárias devem examinar com cuidado e imparcialidade todos os elementos pertinentes do caso concreto ( ). Por outro lado, o tribunal comunitário deve verificar não só a exactidão material dos elementos de prova invocados, a sua fiabilidade e a sua coerência, mas também fiscalizar se estes elementos constituem a totalidade dos dados pertinentes que devem ser tomados em consideração para apreciar uma situação complexa e se são susceptíveis de fundamentar as conclusões que deles se retiram ( ).

30. Contudo, ao contrário do defendido pela Afton, um erro de apreciação, por si só, não pode colocar em causa a validade de um acto jurídico. O importante é saber se o erro de apreciação é relevante do ponto de vista jurídico.

31. A questão de saber se determinadas informações científicas justificam uma restrição à aplicação do MMT está relacionada com as conclusões extraídas pelo legislador das informações de que dispõe. Estas conclusões são objecto da análise do princípio da proporcionalidade e podem igualmente afectar a análise do princípio da igualdade. Consequentemente, aprofundarei este aspecto no âmbito da análise dos referidos princípios.

32. Em contrapartida, a alegada falta de avaliação dos riscos para a saúde afecta as condições de adopção destes limites. A sua fixação baseia‑se no artigo 95.° CE, que permite uma aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas que tenham por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno. Segundo o artigo 95.°, n.° 3, CE, a Comissão, nas suas propostas em matéria de saúde, segurança, protecção do ambiente e defesa dos consumidores, baseia‑se num nível de protecção elevado, tendo nomeadamente em conta qualquer nova evolução baseada em dados científicos. No âmbito das respectivas competências, o Parlamento Europeu e o Conselho procuram igualmente alcançar esse objectivo.

33. Uma vez que, nos termos do trigésimo quinto considerando da Directiva 2009/30, os limites fixados visam sobretudo proteger a saúde, o legislador deveria ter em conta qualquer nova evolução baseada em dados científicos a respeito de eventuais riscos para a saúde decorrentes do MMT ( ). A não tomada em consideração das informações disponíveis sobre os riscos para a saúde decorrentes da utilização do MMT pode fundamentar um erro manifesto de apreciação para efeitos da aplicação do artigo 95.° CE.

34. No entanto, a obrigação de tomar em consideração os últimos conhecimentos científicos não fundamenta quaisquer regras rigorosas aplicáveis em matéria de provas. Pelo contrário, o amplo poder discricionário do legislador comunitário, que implica uma fiscalização jurisdicional limitada do seu exercício, não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance das disposições a adoptar, mas também, em certa medida, ao apuramento dos dados de base ( ).

35. Todavia, esta fiscalização jurisdicional, mesmo que tenha um alcance limitado, exige, no mínimo, que as instituições comunitárias estejam em condições de demonstrar ao Tribunal de Justiça que o acto foi adoptado mediante um exercício efectivo do seu poder de apreciação. Isto pressupõe a tomada em consideração de todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que esse acto pretendeu regular ( ).

36. Esta apreciação não resulta, em detalhe, necessariamente da fundamentação do acto em causa. Se a regulamentação evidencia, no essencial, o objectivo prosseguido pela instituição, é excessivo exigir uma fundamentação específica das diferentes opções de natureza técnica efectuadas ( ). Em contrapartida, as dúvidas acerca de uma apreciação suficiente das informações científicas podem normalmente ser afastadas ainda de um outro modo.

37. Frequentemente, ao basear a sua proposta numa análise exaustiva, a própria Comissão apresenta, desde logo, a fundamentação para a apreciação das informações científicas disponíveis. O Parlamento e o Conselho podem desenvolver a sua apreciação nessa base durante o processo legislativo.

38. No entanto, a Afton sublinha, com razão, que isto não se verifica no caso vertente. Embora a Comissão tenha baseado a proposta da Directiva 2009/30 designadamente na protecção da saúde ( ), ela excluiu expressamente – ao contrário do que sucedeu com a avaliação dos riscos para o sistema de redução dos gases de escape – a apreciação dos riscos para a saúde decorrentes do MMT ( ).

39. Esta limitação da avaliação do risco é conforme à missão de controlo da Directiva 2003/17/CE ( ), que constituía a base da proposta da Directiva 2009/30 no que se refere aos aditivos metálicos para combustíveis. Segundo o novo artigo 9.°, alínea f), da Directiva 98/70, na redacção da Directiva 2003/17, na revisão das especificações aplicáveis aos combustíveis a Comissão devia ter em consideração, em especial, a eficácia das novas tecnologias de combate à poluição e o impacto dos aditivos metálicos sobre o seu desempenho. Os riscos para a saúde nunca foram mencionados neste contexto.

40. Consequentemente, a Comissão considerou que os riscos para a saúde decorrentes do MMT deveriam ser futuramente apreciados ( )no âmbito de uma notificação nos termos do Regulamento n.° 1907/2007 (REACH) ( ).

41. Por conseguinte, a invocação do objectivo da precaução contra os riscos para a saúde pressupõe que as outras instituições intervenientes no processo legislativo tenham apreciado posteriormente as informações científicas disponíveis.

42. Assim, em particular o Parlamento e o Conselho descreveram em detalhe, no decurso do processo, o estado da investigação relativa aos riscos para a saúde decorrentes da utilização do MMT que deveria ser tido em conta no processo legislativo. Em regra, esta argumentação basta para justificar o entendimento de que as informações apresentadas foram efectivamente apreciadas no processo legislativo ( ).

43. No entanto, a Afton invalida este entendimento. Com base no Regulamento n.° 1049/2001 ( ), esta empresa solicitou, nomeadamente em 29 de Dezembro de 2008, ao Parlamento, ao Conselho e à Comissão, os documentos e as provas científicas tidos em consideração na decisão relativa aos limites para o teor de MMT. O Parlamento forneceu três documentos relativos aos biocombustíveis, um outro tema da Directiva 2009/30, e o Conselho um grande número de documentos internos. Segundo as declarações não contestadas da Afton, nenhum dos documentos contém informações científicas sobre os riscos decorrentes da utilização do MMT.

44. A este respeito, o Parlamento e o Conselho salientam que as informações científicas em questão não se encontravam na posse das respectivas instituições, mas sim na posse da relatora parlamentar e dos Estados‑Membros.

45. No que concerne ao Parlamento, este argumento é pouco persuasivo, uma vez que a relatora é membro dessa instituição. Por conseguinte, os documentos relativos a um processo legislativo que se encontrem na sua posse devem, em princípio, ser considerados como estando na posse do Parlamento ( ).

46. Por outro lado, o Conselho afirma, de forma convincente, que os representantes dos Estados‑Membros geralmente não comunicam em pormenor as bases científicas do seu voto, baseando‑se a sua decisão, em regra, no parecer das autoridades administrativas nacionais. Não obstante, a ausência de documentos do Conselho em que estejam documentadas as bases científicas da sua decisão suscita dúvidas relativamente ao facto de a decisão se basear efectivamente em dados científicos.

47. Nestas circunstâncias, deixa de ser possível presumir – em função unicamente da argumentação apresentada no processo judicial – que o Parlamento e o Conselho tiveram em consideração no processo legislativo informações científicas sobre os riscos para a saúde decorrentes do MMT.

48. No entanto, em Junho de 2008 a Comissão apresentou um dito documento não oficial relativo ao MMT ( ) que foi utilizado no processo legislativo. A Afton tinha conhecimento deste documento e refere‑o para sustentar a sua posição noutras questões. O documento não oficial reúne numa página e meia o estado da investigação relativa aos riscos para a saúde decorrentes da utilização do MMT nos combustíveis. Nada sugere que esta síntese fosse falsa ou incompleta.

49. Deste modo, embora as informações susceptíveis de induzir em erro fornecidas pelo Parlamento e pelo Conselho em resposta ao pedido de acesso aos documentos sejam lamentáveis, contrariamente ao que delas parece resultar as informações científicas disponíveis sobre os riscos para a saúde decorrentes da utilização do MMT foram tidas em consideração no processo legislativo.

50. Portanto, a crítica relativa a um erro manifesto de apreciação no que se refere à determinação das informações necessárias para a adopção dos limites fixados não pode ser acolhida.

2. Quanto ao princípio da precaução

51. A segunda parte da questão diz respeito à objecção de que as exigências para uma aplicação do princípio da precaução não se verificam.

52. O princípio da precaução justifica a adopção de medidas restritivas, quando seja impossível determinar com certeza a existência ou o alcance do risco previsível, devido à natureza insuficiente, não conclusiva ou imprecisa dos resultados dos estudos efectuados, mas persista a probabilidade de um prejuízo real para a saúde das pessoas ou dos animais, ou para o ambiente, na hipótese de o risco se realizar ( ).

53. Diferentes regulamentações de direito derivado concretizam o princípio da precaução, em conjugação com as competências de execução da Comissão. Neste domínio está estabelecida uma jurisprudência ( ), que a Afton invoca principalmente para fundamentar a sua acusação de violação do princípio da precaução.

54. No entanto, a Directiva 2009/30 baseou‑se directamente no artigo 95.° CE. Não é possível apreciar directamente se uma medida legislativa deste tipo respeita o princípio da precaução. Em contrapartida, o princípio da precaução é aplicável sobretudo no âmbito da análise do princípio da proporcionalidade ( ). Continuarei a examinar este aspecto neste âmbito.

3. Quanto ao princípio da proporcionalidade

55. O objecto da terceira parte da questão consiste na proporcionalidade dos limites.

56. O princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito da União que o legislador deve respeitar ( ). Exige que os actos das instituições não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário à realização dos objectivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos coerciva e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos pretendidos ( ).

57. Porém, nesta matéria é igualmente aplicável o amplo poder de apreciação (poder discricionário) do legislador ( ). Só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada no exercício desse poder discricionário, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode violar o princípio da proporcionalidade ( ) (quanto a isto, v. a seguir o ponto b), caso existam medidas manifestamente menos coercivas com a mesma eficácia ( ) (quanto a isto, v. a seguir o ponto c) ou caso as medidas adoptadas sejam manifestamente desproporcionadas relativamente aos objectivos pretendidos ( ) (quanto a isto, v. a seguir o ponto d). No entanto, importa, antes de mais, analisar se os limites fixados prosseguem objectivos reconhecidos pelo direito da União (quanto a isto, v. a seguir o ponto a) ( ).

a) Quanto aos objectivos dos limites

58. De acordo com o trigésimo quinto considerando da Directiva 2009/30, os objectivos prosseguidos pelos limites para o teor de MMT assentam no facto de a utilização desta substância poder aumentar os riscos para a saúde humana e poder causar danos nos motores dos veículos e no equipamento de controlo das emissões (ou melhor: de combate à poluição). À primeira vista, esta última finalidade integra‑se na protecção do consumidor. Como os intervenientes alegam unanimemente, esta finalidade visa de igual modo, pelo menos implicitamente, a protecção do ambiente, dado que os danos nos instrumentos de combate à poluição, por exemplo nos catalisadores para reduzir os gases de escape, podem dar origem a emissões mais elevadas e, consequentemente, a uma maior contaminação do meio ambiente ( ).

59. Uma vez que o artigo 95.°, n.° 3, CE exige um elevado nível de protecção em matéria de saúde, segurança, protecção do ambiente e defesa dos consumidores, os objectivos prosseguidos pelos limites fixados não só são reconhecidos como também lhes é atribuída uma grande importância.

60. Se se demonstrasse que a utilização do MMT prejudica a saúde humana e danifica a tecnologia aplicada aos escapes dos veículos, as restrições poder‑se‑iam basear no princípio da precaução (artigo 174.°, n.° 2, CE). No entanto, esta não é manifestamente a situação do caso vertente.

61. Pelo contrário, como resulta dos autos, no caso vertente existe um conflito a nível científico sobre a questão de saber se à utilização do MMT nos combustíveis estão associados riscos para a saúde humana ou que ponham em causa a redução dos gases de escape dos veículos. Não é possível concluir nem pela existência destes riscos, nem pela sua exclusão.

62. Tal incerteza repercute‑se nas modalidades de aplicação do princípio da proporcionalidade. Nestas circunstâncias, ao abrigo do princípio da precaução, podem adoptar‑se medidas de protecção sem ter de esperar que a realidade e a gravidade de tais riscos estejam plenamente demonstradas ( ).

63. No entanto, a Afton considera que as medidas de precaução apenas podem ser adoptadas em circunstâncias excepcionais, quando se verifiquem indícios sérios e conclusivos em relação ao risco de ocorrência dos danos em causa. Se estes indícios não eliminarem a incerteza jurídica, eles deverão, contudo, pelo menos suscitar dúvidas razoáveis e respeitar o princípio da excelência e da independência dos pareceres científicos. Em especial, é necessário que as medidas se imponham ou que sejam indispensáveis atendendo ao nível de risco para a saúde humana determinado pela autoridade competente como sendo inaceitável para a sociedade.

64. Em relação a medidas adoptadas pelos Estados‑Membros, que limitam, por exemplo, a circulação de mercadorias, o Tribunal de Justiça declarou, com efeito, que as medidas de protecção só podem ser adoptadas se baseadas numa avaliação dos riscos tão completa quanto possível, tendo em conta as circunstâncias especiais do caso em apreço, que mostrem que estas medidas se impõem a fim de garantir que os produtos em causa não apresentam perigo para a saúde humana ( ). Em particular, a avaliação do risco não se pode basear em considerações puramente hipotéticas ( ).

65. Baseando‑se em diversos acórdãos do Tribunal de Primeira Instância ( ) – que não foram examinados pelo Tribunal de Justiça no que respeita aos pontos em questão –, a Afton alega que requisitos equivalentes se deveriam aplicar igualmente aos actos jurídicos da União.

66. Embora as conclusões em causa do Tribunal de Primeira Instância sejam formuladas de forma genérica, estes casos tinham por objecto decisões do Conselho ou da Comissão adoptadas com base no direito derivado pertinente. Este contém requisitos específicos no que diz respeito à fundamentação científica ( ) que concretizam o princípio da precaução. O Parlamento observa com razão que estes requisitos se impunham, desde logo, pelo facto de estar em causa a revogação de autorizações previamente concedidas com base num processo científico.

67. Estes requisitos não podem ser transpostos para a legislação por força do Tratado, uma vez que neste não são concretizados quaisquer outros requisitos relativamente à aplicação do princípio da precaução. Pelo contrário, à luz da jurisprudência mencionada em seguida, afigura‑se que, para efeitos da precaução, a União pode decretar proibições, sem proceder a uma avaliação global do risco, aplicáveis pelo menos até que os riscos sejam excluídos.

68. O acórdão Alliance for Natural Health e o. dizia respeito à regulamentação da livre circulação dos suplementos alimentares. A Directiva 2002/46/CE ( ) limita essa livre circulação a substâncias em relação às quais, no momento da adopção da directiva, as autoridades científicas europeias competentes dispunham de dados científicos suficientes e adequados para fundamentar um parecer favorável da sua parte. Esta restrição à livre circulação de mercadorias foi acompanhada da possibilidade de, em função da evolução das ciências e da tecnologia, autorizar outros suplementos alimentares. O Tribunal de Justiça considerou existir assim um equilíbrio razoável entre os objectivos de funcionamento do mercado interno e os da protecção da saúde humana ( ).

69. Deste modo, nesse caso, a ausência de uma avaliação global do risco pelas autoridades europeias competentes era suficiente, desde logo, para justificar restrições.

70. A situação é semelhante no que se refere ao âmbito de protecção conferido pelo artigo 6.°, n.° 3, da Directiva 92/43 (a seguir «Directiva Habitats»): nos termos do artigo 6.°, n.° 3, segundo período, da Directiva Habitats, as autoridades nacionais competentes só podem autorizar um projecto depois de se terem assegurado de que este não terá efeitos nocivos sobre a integridade do sítio em causa. Este é o caso quando não existe nenhuma dúvida razoável do ponto de vista científico quanto à inexistência de tais efeitos ( ). Assim, é a autorização das medidas e não a sua proibição que se deve basear numa avaliação global do risco.

71. A possibilidade de uma autorização excepcional por razões imperativas, nos termos do artigo 6.°, n.° 4, da Directiva Habitats, não invalida a conclusão referida. Em regra, esta pressupõe, de igual modo, uma avaliação dos riscos do projecto para o sítio em causa ( ).

72. Por último, o obrigação de registo prevista no Regulamento n.° 1907/2007 (REACH) ( ) concretiza igualmente o princípio da precaução ( ) através de uma proibição da comercialização de substâncias que é aplicável até à apresentação de uma avaliação dos riscos específicos ( ). O Tribunal de Justiça não colocou em causa esta técnica legislativa quando decidiu sobre a obrigação de registar monómeros ( ).

73. A jurisprudência mencionada é uma consequência necessária do amplo poder discricionário atribuído ao legislador na aplicação dos princípios da proporcionalidade e da precaução, bem como na escolha dos dados de base a ter em consideração aquando da adopção de disposições complexas.

74. Em princípio, considerações semelhantes aplicam‑se igualmente às medidas adoptadas pelos Estados‑Membros ( ). O facto de, não obstante, o Tribunal de Justiça sujeitar frequentemente essas medidas a requisitos mais rigorosos resulta da matéria de cada regulamentação ( ). No domínio da circulação de mercadorias, isto reflecte a ideia do reconhecimento mútuo. Sempre que os Estados‑Membros autorizem determinados produtos, deve presumir‑se que foi realizada uma avaliação dos riscos. Por conseguinte, a adopção de restrições mais severas por parte de outros Estados‑Membros necessita de uma fundamentação mais aprofundada. Em contrapartida, se a União regular, de modo uniforme em todo o seu território, a forma como determinados riscos devem ser tratados, tendo em consideração, a este respeito, a experiência de todos os Estados‑Membros, deverá ser possível adoptar medidas de protecção sem proceder previamente, em cada caso concreto, a uma avaliação global do risco. De facto, os danos receados poderiam ocorrer logo durante essa avaliação.

75. Assim sendo, a justificação dos limites não depende, em primeira linha, da avaliação dos riscos pelo Tribunal de Justiça. Pelo contrário, compete ao legislador extrair conclusões do conflito científico. O Tribunal de Justiça apenas pode colocar em causa, em termos de conteúdo, a avaliação realizada pelo legislador da União, caso não existam manifestamente quaisquer riscos ou estes tenham sido manifestamente mal avaliados. Todavia – pelo menos no âmbito da análise do objectivo da regulamentação – não se pode afirmar estar‑se perante essa situação, devido ao conflito científico existente em relação a ambos os riscos aceites.

76. Em suma, há que concluir que a precaução face aos riscos decorrentes da utilização do MMT para a saúde humana e para o ambiente deve ser reconhecida como um dos objectivos dos limites.

b) Quanto à adequação

77. Estes limites não são manifestamente inadequados para contribuir para a precaução face aos riscos decorrentes da utilização do MMT. Os limites fixados impedem, por natureza, uma maior utilização do MMT e, portanto, restringem a quantidade desta substância que poderia provocar os danos.

78. Porém, a Afton alega não ser possível determinar se o manganês presente nos combustíveis se deve ao MMT. Com base nesta circunstância, a Afton conclui que os limites fixados são, em termos práticos, inexequíveis e, consequentemente, inadequados para evitar os riscos decorrentes da utilização do MMT.

79. No entanto, esta conclusão não é imperativa. Mesmo que não exista (ainda) qualquer método para demonstrar directamente que o manganês presente nos combustíveis se deve ao MMT, esta circunstância pode provar‑se de forma indirecta. Assim, o desrespeito da quantidade autorizada de manganês pode ser considerado um indicador suficiente para presumir, de forma ilidível, uma utilização ilícita do MMT. Com efeito, a Alemanha sublinha com razão que a Afton não demonstrou como poderia o manganês, de outro modo, estar presente nos combustíveis.

80. Portanto, não existem quaisquer dúvidas substanciais de que os limites podem ser impostos e de que são adequados para alcançar os seus objectivos.

c) Quanto à necessidade dos limites

81. Na próxima fase da análise da proporcionalidade, importa examinar se os limites podem ser considerados como o meio menos gravoso para atingir os objectivos que prosseguem. À primeira vista, não existem quaisquer indícios de que outras medidas de protecção pudessem ser tão eficazes como as actualmente previstas.

82. No entanto, a Afton salienta que, segundo a avaliação de impacto realizada pela Comissão (o denominado impact assessment), medidas voluntárias poderiam evitar os riscos de forma tão eficaz quanto medidas obrigatórias ( ). De acordo com a avaliação inicial realizada pela Comissão, as medidas obrigatórias não eram o meio menos gravoso.

83. A este respeito, a Afton parte manifestamente do princípio de que esta avaliação resulta necessariamente das informações científicas da Comissão e de que, por conseguinte, é igualmente vinculativa para outras instituições intervenientes no processo legislativo.

84. Todavia, este entendimento não está correcto.

85. Pelo contrário, nas suas conclusões, retiradas das informações disponíveis, a Comissão exerceu o poder discricionário que lhe é conferido. Este exercício do poder discricionário não impede as outras instituições intervenientes no processo legislativo de retirar outras conclusões das informações disponíveis. O amplo poder discricionário do legislador não se limita à Comissão, sendo antes atribuído a todas as instituições intervenientes no processo legislativo e aos seus membros.

86. O processo em causa define, em última análise, qual a avaliação determinante. No caso vertente, aplicou‑se o processo de co‑decisão previsto no artigo 251.° CE. Este concretiza o princípio da democracia, consagrado expressamente no artigo 6.°, n.° 1, UE como base da União Europeia ( ). Embora a formação democrática da vontade prevista no referido artigo requeira, em primeiro lugar, uma proposta da Comissão, para a aceitação da Directiva 2009/30 foi requerida uma maioria qualificada do Concelho e uma maioria absoluta dos votos expressos no Parlamento. Estas maiorias adoptaram manifestamente uma posição distinta da da Comissão. Essas divergências de opinião não devem, enquanto tais, ser contestadas judicialmente, uma vez que, caso contrário, colocar‑se‑ia em causa o equilíbrio institucional no respectivo processo legislativo.

87. Além disso, importa referir que a regulamentação finalmente adoptada assenta igualmente nas informações já referidas relativas aos riscos para a saúde, que a Comissão não teve deliberadamente em conta na sua apreciação. A consideração deste risco suplementar sugere, desde logo, um resultado diferente da proposta inicial.

88. Portanto, o facto de a regulamentação ser diferente da proposta da Comissão não implica que os limites não constituam manifestamente o meio menos gravoso.

d) Quanto à razoabilidade dos limites

89. No âmbito da razoabilidade, importa analisar a questão de saber se as desvantagens resultantes da regulamentação controvertida são razoáveis relativamente aos objectivos prosseguidos. Por conseguinte, é necessário proceder a uma ponderação destes dois aspectos.

90. No caso vertente, estão em confronto, por um lado, a protecção da saúde e do ambiente e, por outro, os interesses económicos na utilização do MMT. Em princípio, prevalece evidentemente o primeiro aspecto.

91. No entanto, a Afton contesta que os riscos decorrentes da utilização do MMT prevaleçam perante as desvantagens de uma restrição.

92. Para tal, a Afton apoia‑se no facto de, durante o processo legislativo, a Comissão não ter considerado os riscos suficientes para restringir a aplicação do MMT. Como já foi referido, a posição defendida pela Comissão não pode, todavia, vincular o Parlamento e o Conselho.

93. Além disso, não existem quaisquer indícios imperativos que permitam sustentar que a avaliação dos riscos realizada pelo Parlamento e pelo Conselho foi manifestamente errada. Embora seja certo que, até ao momento, existem relativamente poucas indicações científicas em relação aos riscos aceites, a Afton reconhece que, de acordo com os estudos disponíveis, não é igualmente possível excluir com segurança estes riscos.

Quanto ao princípio da precaução

94. O objecto do princípio da precaução consiste precisamente nesta situação. Deste modo, a saúde e o ambiente não são protegidos, na acepção do princípio da precaução, perante danos inevitáveis. Pelo contrário, as medidas de precaução são admissíveis face a danos cuja dimensão é controversa. Neste sentido, o legislador pode dar prioridade ao objectivo de protecção preventiva da saúde e do ambiente face à restrição de outros interesses.

95. Esta ponderação compete ao legislador e não aos órgãos jurisdicionais. Em particular, o legislador pode decidir minimizar os riscos ou exclui‑los completamente mediante a adopção de medidas restritivas. Caso contrário, terá de aceitar que os riscos possivelmente se concretizem e que os danos receados ocorram efectivamente. É, em especial, em matéria de precaução contra riscos para a saúde humana que, em regra, dificilmente é possível acusar o legislador da adopção de medidas manifestamente excessivas.

Quanto à possibilidade de adaptar os limites

96. No quadro desta ponderação, deve igualmente ter‑se em conta que as medidas restritivas de precaução têm, em princípio, carácter provisório. Devem ser anuladas sempre que novos conhecimentos invalidem quaisquer receios existentes ( ). Deste modo, assegura‑se, em conformidade com o princípio da proporcionalidade, que as restrições não serão aplicadas mais tempo do que o necessário. Como a Comissão salienta, isto dá ao mesmo tempo origem a um incentivo, equivalente ao princípio do poluidor‑pagador, aos fabricantes e utilizadores destes produtos, para examinarem os seus efeitos. Em contrapartida, na medida em que o legislador tem de demonstrar a existência de riscos a fim de justificar as restrições, existe um incentivo em sentido contrário a estes operadores, para impedirem a análise científica desses riscos.

97. Consequentemente, as restrições são apresentadas, em última análise, como uma proibição sob reserva de autorização. O artigo 8.°‑A, n.os 1 e 3, da Directiva 98/70 prevê expressamente que os riscos continuem a ser examinados e que os limites sejam eventualmente adaptados pela Comissão. Esta possibilidade é referida expressamente no trigésimo quinto considerando. Caso fosse possível à Afton apresentar informações científicas pertinentes, a Comissão tinha o dever de reconsiderar as disposições relativas ao MMT ( ).

98. As bases para uma tal demonstração – caso seja de facto possível – estão em preparação. Actualmente, os riscos para a saúde são examinados pela Afton em cooperação com a agência norte‑americana Environmental Protection Agency ( ) e – como refere a Comissão – também no quadro do regulamento REACH. Além disso, de acordo com o artigo 8.°‑A, n.° 1, da Directiva 98/70, a Comissão procede à avaliação dos riscos para a saúde e o ambiente decorrentes da utilização de aditivos metálicos nos combustíveis e, para esse fim, deve desenvolver um método de ensaio. A Comissão transmite as suas conclusões ao Parlamento Europeu e ao Conselho até 31 de Dezembro de 2012.

Quanto ao nível dos limites e aos efeitos destes sobre a utilização do MMT

99. Na ponderação dos objectivos das medidas e das suas desvantagens, devem, além disso, ser tidos em conta os efeitos dos limites na utilização do MMT. Estes estão indissociavelmente ligados ao nível dos limites.

100. A este respeito, a Afton invoca – em grande medida sem ser contraditada – três argumentos.

101. Em primeiro lugar, não existem quaisquer bases científicas específicas para fixar, a partir de 2011, uma quantidade máxima admitida de 6 mg de manganês por litro e reduzir este valor, a partir de 2014, para 2 mg.

102. Em segundo lugar, com a aplicação dos limites, o MMT deixa de poder ser utilizado para protecção contra danos na válvula de escape (o denominado desgaste da válvula de escape). Isto afecta determinados veículos mais antigos, em cujo combustível têm de ser introduzidos certos aditivos a fim de evitar danos na válvula de escape. De acordo com a Afton, com a aplicação destes limites a percentagem de MMT presente no combustível não é suficiente para cumprir esta função. Por conseguinte, os limites teriam, para estes fins, o mesmo efeito que uma proibição da utilização do MMT.

103. De facto, a Afton salienta que os limites para o teor de MMT impedirão a utilização desses veículos mais antigos. No entanto, este argumento não pode ser acolhido, uma vez que existem outros aditivos para combustíveis que podem ser igualmente utilizados como substituto do chumbo ( ). Por conseguinte, no âmbito desta ponderação, devem apenas ter‑se em consideração, para esse efeito, os interesses económicos da Afton na comercialização do MMT.

104. Em terceiro lugar, segundo a Afton, no caso do limite de 2 mg de manganês aplicável a partir de 2014, o MMT deixará de ter qualquer efeito prático, pelo que este limite se traduz numa proibição total do MMT. Esta objecção refere‑se à função principal do MMT de aumentar o denominado índice de octanas do combustível. Enquanto um limite de 6 mg ainda possibilita um aumento perceptível, tal está excluído no caso de um limite de 2 mg.

105. A posição da Afton assenta num ponto de partida correcto: a decisão do legislador acerca da razoabilidade de uma regulamentação pressupõe, em princípio, que as suas desvantagens sejam ponderadas face aos seus objectivos. Consequentemente, o legislador deveria examinar os efeitos nocivos das disposições propostas. Se uma regulamentação tiver consequências que foram totalmente ignoradas no processo legislativo, o exercício do poder discricionário do legislador poderá estar viciado.

106. No processo legislativo, não se verificam efectivamente quaisquer elementos a respeito dos pontos em questão. As instituições não abordaram, de todo, estas objecções na fase escrita do processo no Tribunal de Justiça. Não obstante, a argumentação avançada pela Afton não coloca em causa a razoabilidade dos limites fixados.

107. A ausência de bases científicas no que se refere aos limites caracteriza o estado do conhecimento relativamente aos riscos: dado não ser clara a questão de saber se a utilização do MMT pode provocar danos, não existem igualmente quaisquer conhecimentos científicos acerca da questão de saber se determinados limites podem impedir a ocorrência de danos.

108. Portanto, a argumentação avançada pela Afton neste ponto equivale, no essencial, a considerar pouco claros os riscos decorrentes da utilização do MMT e a excluir em larga medida as restrições previstas à utilização deste aditivo. Estes aspectos caracterizaram – pelo menos no que respeita à regulamentação do MMT – o processo legislativo, tendo, por conseguinte, sido manifestamente tidos em consideração. Com efeito, desde a primeira leitura no Parlamento, estava em discussão uma proibição total do MMT, que teria exigido uma ponderação semelhante.

109. Deste modo, não é possível concluir que o legislador não exerceu ou exerceu erradamente o seu poder discricionário no que concerne à razoabilidade dos limites.

110. Além disso, esta ponderação não é, de igual modo, manifestamente errada à luz dos efeitos dos limites. Tendo em conta a incerteza, sobretudo relativamente aos riscos para a saúde, seria mesmo, em princípio, concebível prever uma proibição total. Como refere a Comissão, os limites previstos de forma escalonada no tempo constituem, pelo contrário, o meio menos gravoso, não sendo, portanto, manifestamente irrazoáveis.

e) Conclusão intermédia

111. Por conseguinte, da análise do artigo 8.°‑A, n.° 2, da Directiva 98/70 não resulta qualquer violação do princípio da proporcionalidade.

4. Quanto ao princípio da igualdade de tratamento

112. Segundo jurisprudência assente, o princípio da igualdade de tratamento ou da não discriminação exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a não ser que tal tratamento seja objectivamente justificado ( ). Tal como sucede com o princípio da proporcionalidade, ao analisar a proibição de discriminação deve ser tido igualmente em consideração que o legislador comunitário dispõe de uma margem de avaliação e de definição («poder discricionário») ( ).

113. A Afton alega que não há justificação para fixar limites à presença do MMT sem restringir a utilização de outros aditivos metálicos. O MMT tem uma função semelhante à de outros aditivos metálicos e não provoca quaisquer riscos adicionais. Existe mesmo, pelo menos, um outro aditivo à base de manganês, o tricarbonilo ciclopentadienil de manganês (CMT), cuja aplicação não foi limitada.

114. O Parlamento contrapõe com razão que os riscos resultantes do MMT foram examinados de forma mais completa do que os riscos decorrentes de outros aditivos metálicos. Diferentes informações científicas justificam diferentes medidas de precaução.

115. No que concerne, em especial, aos outros aditivos à base de manganês, as instituições esclarecem, sem serem contraditadas, que estes não são utilizados na União. Segundo a Comissão, isto implica nomeadamente que estes aditivos têm, em primeiro lugar, – antes de serem comercializados – de ser registados nos termos do regulamento REACH, o que possibilita uma avaliação do risco. Nesta medida, não existe de momento qualquer motivo para fixar limites em relação a estes aditivos.

116. Deste modo, não é possível afirmar a existência de uma violação do princípio da igualdade de tratamento.

5. Quanto ao princípio da segurança jurídica

117. O princípio geral da segurança jurídica, que constitui um princípio fundamental do direito comunitário, exige, designadamente, que uma legislação seja clara e precisa, de forma a que os sujeitos jurídicos possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos e deveres e agir em conformidade ( ). Porém, o princípio da segurança jurídica não exige que uma norma exclua qualquer dúvida a respeito da sua interpretação. Pelo contrário, é necessário determinar se o acto jurídico em causa sofre de uma ambiguidade tal que impeça ultrapassar, com um grau suficiente de certeza, as eventuais dúvidas quanto ao âmbito ou ao sentido do regulamento impugnado ( ).

118. A Afton considera não ser claro se os limites continuam a ser aplicáveis uma vez estabelecido o método de ensaio. O artigo 8.°‑A, n.° 2, primeiro período, da Directiva 98/70 dispõe que, «enquanto se aguarda a definição do método de ensaio», a presença do MMT nos combustíveis é limitada a 6 mg de Mn por litro a partir de 1 de Janeiro de 2011. De acordo com o segundo período, este limite é reduzido a 2 mg de Mn por litro a partir de 1 de Janeiro de 2014.

119. Deve concordar‑se com a Afton que o artigo 8.°‑A, n.° 2, da Directiva 98/70, atendendo apenas ao teor literal da norma, pode ser incorrectamente interpretado. No entanto, se esta disposição for lida em conjugação com o trigésimo quinto considerando e o artigo 8.°‑A, n.os 1 e 3, é manifesto que o desenvolvimento do método de ensaio, por si só, não pode dispensar a aplicação dos limites. Pelo contrário, o artigo 8.°‑A, n.° 3, primeiro período, estabelece expressamente que «o limite para o teor de MMT nos combustíveis fixado no n.° 2 deve ser revisto com base nos resultados da avaliação efectuada através do método de ensaio referido no n.° 1».

120. Deste modo, não é possível identificar qualquer violação do princípio da segurança jurídica.

C – Quanto à segunda questão prejudicial – validade da exigência de rotulagem

121. A segunda questão diz respeito à legalidade da obrigação de rotular o combustível que contém MMT. Em concreto, questiona‑se se esta disposição se baseia num erro manifesto de apreciação ou se viola o princípio da proporcionalidade. Uma vez que os argumentos apresentados em relação a um erro de apreciação afectam o princípio da proporcionalidade, examiná‑los‑ei neste contexto.

122. De acordo com o novo artigo 8.°, n.os 4 a 6, da Directiva 98/70, introduzido pela Directiva 2009/30, as estações de abastecimento de combustíveis devem afixar de forma bem visível a indicação «Contém aditivos metálicos», caso coloquem à disposição combustíveis com este tipo de aditivos.

123. Segundo o último período do trigésimo quinto considerando, a exigência de rotulagem deve impedir que os consumidores invalidem inadvertidamente as garantias dos seus veículos. De facto, nos termos do segundo período deste considerando, o uso deste tipo de combustíveis pode mesmo invalidar as garantias dos veículos. Na origem desta circunstância estão os riscos mencionados igualmente neste considerando para os motores dos veículos e para o equipamento de controlo das emissões. Por conseguinte, a exigência de rotulagem visa a protecção do consumidor, a qual constitui, nos termos do artigo 153.° CE, um dos objectivos da União. Este objectivo deve ser concretizado, em especial, mediante a promoção do direito dos consumidores à informação.

124. Porém, a Afton manifestou dúvidas quanto ao facto de a rotulagem poder alcançar o seu objectivo sem qualquer referência à garantia do veículo. Normalmente, os consumidores não lêem a garantia dos seus veículos com uma atenção que lhes permita ter consciência das eventuais consequências decorrentes da utilização do combustível com aditivos metálicos.

125. Estas dúvidas são completamente persuasivas. A exigência de rotulagem poderia ser formulada de forma mais clara. Contudo, esta exigência não é, por este motivo, inadequada para promover a protecção do consumidor.

126. As informações sobre as substâncias que entram na composição dos produtos constituem, nomeadamente, um requisito mínimo para que os consumidores possam evitar activamente os riscos. Pelo menos os consumidores que têm consciência dos riscos podem ter em consideração a presença de aditivos metálicos quando adquirem os combustíveis. Isto não seria possível se os aditivos não fossem declarados.

127. A Afton considera, do mesmo modo, que a exigência de rotulagem não constitui o meio menos gravoso. Em primeiro lugar, a Comissão chegou a esta conclusão na sua avaliação de impacto e, em segundo lugar, os limites para o teor de MMT deveriam ser suficientes.

128. No que se refere à apreciação da Comissão, esta não pode – como já foi referido – vincular as outras instituições intervenientes no processo legislativo. Estas podem dispor da sua margem de apreciação relativamente à eficácia das diferentes opções regulamentares de forma distinta da Comissão.

129. A questão de saber se a protecção conferida pelos limites é suficiente é abordada expressamente no trigésimo quinto considerando. Segundo este, não se pretende que os limites excluam todos os riscos decorrentes da utilização do MMT, mas apenas que restrinjam eventuais danos, enquanto se aguarda uma nova revisão. Por conseguinte, segundo o legislador, existe um risco residual que deve ser colmatado pela exigência de rotulagem. Além disso, a exigência de rotulagem é igualmente aplicável a outros aditivos metálicos em relação aos quais não existam quaisquer limites.

130. Por conseguinte, não é necessário um meio menos gravoso.

131. Por último, a Afton considera que a exigência de rotulagem é irrazoável, uma vez que se traduz praticamente numa proibição dos aditivos metálicos. As estações de abastecimento de combustíveis terão de armazenar e colocar à disposição separadamente os combustíveis que contêm aditivos, mas não suportarão estas despesas.

132. Não é possível excluir que este prognóstico é correcto. Contudo, este não se baseia directamente na exigência de rotulagem, mas sim na falta de atracção em relação aos combustíveis com aditivos metálicos face aos combustíveis sem estes aditivos. Se os aditivos fossem mais atractivos, as estações de abastecimento de combustíveis suportariam as despesas adicionais ou desistiram dos combustíveis sem aditivos. Em caso algum se justifica, de qualquer modo, expor os consumidores, sem qualquer advertência, ao risco de perda da garantia do seu veículo, apenas para possibilitar a continuação da comercialização de um produto que acarreta riscos.

V – Conclusão

133. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo ao pedido de decisão prejudicial:

Da análise das questões prejudiciais não resultou qualquer elemento que pudesse colocar em causa a validade do artigo 1.°, n.° 8, da Directiva 2009/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, que altera a Directiva 98/70/CE no que se refere às especificações da gasolina e do gasóleo rodoviário e não rodoviário e à introdução de um mecanismo de monitorização e de redução das emissões de gases com efeito de estufa e que altera a Directiva 1999/32/CE do Conselho no que se refere às especificações dos combustíveis utilizados nas embarcações de navegação interior e que revoga a Directiva 93/12/CEE.