Processo C-370/12

Thomas Pringle

contra

Governement of Ireland e o.

(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Supreme Court)

«Mecanismo de estabilidade para os Estados-Membros cuja moeda seja o euro — Decisão 2011/199/UE — Alteração do artigo 136.o TFUE — Validade — Artigo 48.o, n.o 6, TUE — Processo de revisão simplificado — Tratado MEE — Política económica e monetária — Competência dos Estados-Membros»

Sumário — Acórdão do Tribunal de Justiça (tribunal pleno) de 27 de novembro de 2012

(Artigos 4.°, n.o 1, TUE, e 5.°, n.o 2, TUE; artigos 3.°, n.o 2, TFUE e 122.°, n.o 2, TFUE)

[Artigos 3.°, n.o 1, alínea c), TFUE, 123.°, n.o 1, TFUE e 127.° TFUE]

[Artigo 267.o TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 23.o; Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigo 94.o, alínea c)]

Política económica e monetária — Processo de revisão simplificado do Tratado FUE — Alteração do artigo 136.o TFUE que permite a instituição de um mecanismo de estabilidade para os Estados-Membros cuja moeda seja o euro — Apreciação de validade — Revisão que não aumenta as competências da União

(Artigos 4.°, n.o 1, TUE, 5.°, n.o 2, TUE e 48.°, n.o 6, TUE; artigos 2.°, n.o 3, TFUE, 5.°, n.o 1, TFUE e 136.° TFUE; Decisão 2011/199 do Conselho Europeu)

Política económica e monetária — Processo de revisão simplificado do Tratado FUE — Alteração do artigo 136.o TFUE que permite a instituição de um mecanismo de estabilidade para os Estados-Membros cuja moeda seja o euro — Apreciação de validade — Revisão que abrange unicamente as disposições da terceira parte do Tratado FUE

Questões prejudiciais — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Atos de alcance geral — Necessidade de as pessoas singulares ou coletivas seguirem a via da exceção de ilegalidade ou do reenvio prejudicial para apreciação da validade — Obrigação de os órgãos jurisdicionais nacionais aplicarem as regras processuais nacionais para permitir a contestação da legalidade dos atos da União de alcance geral — Limites — Questão que tem por objeto a validade de uma decisão não impugnada com base no artigo 263.o TFUE por forma a causar a perda de legitimidade ativa ou a expiração dos prazos para interposição de um recurso de anulação

Questões prejudiciais — Apreciação de validade — Competência do Tribunal de Justiça — Decisão do Conselho tomada em conformidade com o processo de revisão simplificado do Tratado FUE — Inclusão — Alcance

O Tratado de Lisboa introduziu, a par do processo de revisão ordinário do Tratado FUE, um processo de revisão simplificado ao abrigo do artigo 48.o, n.o 6, TUE, cuda aplicação está sujeita ao respeito de várias condições. Na medida em que a fiscalização do respeito das referidas condições é necessária para determinar se se pode aplicar o processo de revisão simplificado, incumbe ao Tribunal de Justiça, enquanto instituição que, por força do artigo 9.o, n.o 1, primeiro parágrafo, TUE, garante o respeito do direito na interpretação e aplicação dos Tratados, examinar a validade de uma decisão do Conselho Europeu baseada no artigo 48.o, n.o 6, TUE. Para o efeito, compete ao Tribunal de Justiça verificar, por um lado, que as regras processuais previstas no referido artigo 48.o, n.o 6, foram seguidas e, por outro, que as alterações decididas só abrangem a terceira parte do Tratado FUE, o que implica que não dão origem a nenhuma alteração das disposições de outra parte dos Tratados em que se funda a União e não aumentam as competências desta última. (cf. n.os 31, 33 a 36)

V. texto da decisão. (cf. n.os 39 a 42)

A Decisão 2011/199 do Conselho Europeu, que altera o artigo 136.o do TFUE no que respeita a um mecanismo de estabilidade para os Estados-Membros cuja moeda seja o euro, satisfaz a condição enunciada no artigo 48.o, n.o 6, primeiro e segundo parágrafos, TUE, segundo a qual uma revisão do Tratado FUE através do processo de revisão simplificado só pode abranger disposições da terceira parte do Tratado FUE. Antes de mais, o artigo 1.o da Decisão 2011/199 que, pelo aditamento de um n.o 3 ao artigo 136.o TFUE, prevê a criação de um mecanismo de estabilidade, não é suscetível de afetar a competência exclusiva reconhecida à União pelo artigo 3.o, n.o 1, alínea c), TFUE no domínio da política monetária dos Estados-Membros cuja moeda seja o euro. Com efeito, tendo em conta os objetivos confiados ao mecanismo de estabilidade, os meios previstos para alcançar os mesmos, bem como o nexo estreito existente entre esse mecanismo, por um lado, as disposições do Tratado FUE relativas à política económica, por outro, e o quadro regulamentar para reforço da governança económica da União, a criação do referido mecanismo faz parte do domínio da política económica. Assim, em primeiro lugar, no que respeita ao objetivo prosseguido pelo referido mecanismo, que é a preservação da estabilidade da zona euro no seu todo, este é claramente distinto do objetivo de manter a estabilidade dos preços, que constitui o objetivo primordial da política monetária da União. Em segundo lugar, no que se refere aos meios previstos para alcançar o objetivo visado, a Decisão 2011/199 precisa unicamente que o mecanismo de estabilidade concederá qualquer assistência financeira necessária e não comporta nenhuma outra indicação sobre o funcionamento desse mecanismo. Ora, não é evidente que a concessão de assistência financeira a um Estado-Membro faça parte da política monetária. Em seguida, a Decisão 2011/199 não afeta a competência da União no domínio da coordenação das políticas económicas dos Estados-Membros. Com efeito, na medida em que os artigos 2.°, n.o 3, TFUE e 5.°, n.o 1, TFUE circunscrevem o papel da União no domínio da política económica à adoção de medidas de coordenação, as disposições dos Tratados UE e FUE não conferem competência específica à União para instituir um mecanismo de estabilidade como o previsto por essa decisão. Por conseguinte, tendo em conta os artigos 4.°, n.o 1, TUE e 5.°, n.o 2, TUE, os Estados-Membros cuja moeda seja o euro são competentes para celebrar entre eles um acordo sobre a criação de um mecanismo de estabilidade, como o previsto no artigo 1.o da Decisão 2011/199. No entanto, os referidos Estados-Membros não podem deixar de respeitar o direito da União no exercício das suas competências nesse domínio. Ora, a rigorosa condicionalidade a que está sujeita a concessão de uma assistência financeira pelo mecanismo de estabilidade, por força n.o 3 do artigo 136.o TFUE visa assegurar que, no seu funcionamento, este mecanismo respeitará o direito da União, incluindo as medidas tomadas pela União no âmbito da coordenação das políticas económicas dos Estados-Membros. (cf. n.os 56, 57, 60, 63, 64, 68 a 70, 72, disp. 1)

A Decisão 2011/199 do Conselho Europeu, que altera o artigo 136.o do TFUE no que respeita a um mecanismo de estabilidade para os Estados-Membros cuja moeda seja o euro, não atribui nenhuma competência nova à União. Com efeito, esta alteração não cria uma base jurídica com vista a permitir à União empreender uma ação que não era possível antes da entrada em vigor da alteração do Tratado FUE. Por outro lado, a circunstância de o Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade recorrer a instituições da União, designadamente à Comissão e ao Banco Central Europeu, não é suscetível de afetar a validade da Decisão 2011/199, que se limita a prever a criação de um mecanismo de estabilidade para os Estados-Membros e nada dispõe sobre um papel eventual das instituições da União nesse contexto. Daqui decorre que a Decisão 2011/199 satisfaz a condição enunciada no artigo 48.o, n.o 6, TUE, segundo a qual uma revisão do Tratado FUE através do processo simplificado não pode conduzir a um aumento das competências atribuídas à União pelos Tratados. (cf. n.os 73 a 75, disp. 1)

V. texto da decisão. (cf. n.os 84, 86)

Os artigos 3.°, n.o 1, alínea c), TFUE e 127.° TFUE não se opõem à celebração, entre os Estados-Membros cuja moeda seja o euro, de um acordo como o Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (Tratado MEE) nem à sua ratificação por esses Estados. Com efeito, as atividades do MEE não fazem parte da política monetária que é objeto das referidas disposições do Tratado FUE, porquanto o objetivo desse mecanismo não é a manutenção da estabilidade dos preços, mas a satisfação das necessidades de financiamento dos seus membros, isto é, os Estados-Membros cuja moeda seja o euro, que estejam a ser afetados ou ameaçados por graves problemas de financiamento, se tal for indispensável para salvaguardar a estabilidade financeira da zona euro no seu todo e dos seus Estados-Membros. Para o efeito, o MEE não está habilitado a fixar as taxas de juro diretoras para a zona euro nem a emitir euros e a assistência financeira que concede deve ser financiada na sua totalidade, respeitando o artigo 123.o, n.o 1, TFUE, por capital liberado ou pela emissão de instrumentos financeiros, como previsto no artigo 3.o do Tratado que cria o referido mecanismo. O eventual efeito das atividades do MEE na estabilidade dos preços não é suscetível de prejudicar esta conclusão. Com efeito, mesmo admitindo que as atividades do referido mecanismo possam influenciar o nível da inflação, essa influência seria apenas a consequência indireta das medidas de política económica adotadas. (cf. n.os 95 a 98, disp. 2)

O artigo 3.o, n.o 2, TFUE que proíbe os Estados-Membros de celebrarem entre eles um acordo que seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas, não se opõe à celebração entre os Estados-Membros cuja moeda seja o euro de um acordo como o Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (Tratado MEE) nem à sua ratificação por estes últimos. Na verdade, por um lado, uma vez que o Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF) foi instituído pelos Estados-Membros cuja moeda é o euro fora do âmbito da União, a assunção pelo Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) das atribuições cometidas a este fundo não é suscetível de afetar as regras comuns da União ou de alterar o alcance das mesmas. Por outro lado, embora resulte do considerando 1 do Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (Tratado MEE) que o mesmo assumirá, entre outra funções, as atribuições até então cometidas temporariamente ao Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF), instituído com base no artigo 122.o, n.o 2, TFUE, essa circunstância também não é suscetível de afetar as regras comuns da União ou de alterar o alcance das mesmas. Com efeito, a criação do MEE não afeta a competência da União de conceder, com base no artigo 122.o, n.o 2, TFUE, ajuda financeira pontual a um Estado-Membro sempre que se constate que este se encontra em dificuldades ou sob grave ameaça de dificuldades devidas a calamidades naturais ou ocorrências excecionais que não possa controlar. Por outro lado, uma vez que nem o artigo 122.o, n.o 2, TFUE nem nenhuma outra disposição dos Tratados UE e FUE conferem uma competência específica à União para instituir um mecanismo de estabilidade permanente como o MEE, os Estados-Membros, tendo em conta os artigos 4.°, n.o 1, TUE e 5.°, n.o 2, TUE, estão habilitados para atuar neste domínio. (cf. n.os 101 a 105, disp. 2)

Os artigos 2.°, n.o 3, TFUE, 119.° TFUE a 121.° TFUE e 126.° TFUE não se opõem à celebração entre os Estados-Membros cuja moeda seja o euro de um acordo como o Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (Tratado MEE) nem à sua ratificação por estes últimos. Com efeito, os Estados-Membros são competentes para celebrar entre si um acordo que cria um mecanismo de estabilidade como o Tratado MEE, desde que os compromissos assumidos pelos Estados-Membros contratantes no âmbito desse acordo respeitem o direito da União. Neste contexto, o MEE não tem por objeto a coordenação das políticas económicas dos Estados-Membros, mas constitui um mecanismo de financiamento. Embora seja certo que, por força dos artigos 3.°, 12.°, n.o 1, e 13.°, n.o 3, primeiro parágrafo, do Tratado que cria esse mecanismo, a assistência financeira prestada a um Estado-Membro, membro do referido mecanismo, está sujeita a uma rigorosa condicionalidade, adaptada ao instrumento financeiro escolhido, que pode assumir a forma de um programa de ajustamento macroeconómico, a condicionalidade prevista não constitui, no entanto, um instrumento de coordenação das políticas económicas dos Estados-Membros, visando antes assegurar a compatibilidade das atividades do MEE, designadamente, com o artigo 125.o TFUE e as medidas de coordenação tomadas pela União. Por último, o Tratado MEE também não afeta a competência do Conselho para adotar recomendações com base no artigo 126.o, n.os 7 e 8, TFUE relativamente a um Estado-Membro que seja afetado por um défice excessivo. (cf. n.os 109 a 114, disp. 2)

O artigo 122.o TFUE tem unicamente por objeto uma ajuda financeira concedida pela União e não pelos Estados-Membros. O exercício pela União da competência que lhe é atribuída pela referida disposição não é afetado pela criação do Mecanismo Europeu de Estabilidade. (cf. n.os 119 a 122, disp. 2)

O artigo 123.o TFUE, que proíbe a concessão de créditos sob a forma de descobertos ou sob qualquer outra forma pelo Banco Central Europeu ou pelos bancos centrais dos Estados-Membros em benefício de autoridades e organismos públicos da União e dos Estados-Membros, bem como a compra direta de títulos de dívida a essas entidades, não se opõe à celebração entre os Estados-Membros cuja moeda seja o euro de um acordo como o Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade nem à sua ratificação por estes últimos. Com efeito, o artigo 123.o TFUE tem especificamente por destinatários o Banco Central Europeu e os bancos centrais dos Estados-Membros. A concessão de uma assistência financeira por um Estado-Membro ou por um conjunto de Estados-Membros a outro Estado-Membro não está portanto abrangida pela referida proibição. (cf. n.os 123, 125, 128, disp. 2)

O artigo 125.o TFUE, segundo o qual a União ou um Estado-Membro «não é responsável pelos compromissos» de outro Estado-Membro «nem assumirá esses compromissos», não se opõe à celebração entre os Estados-Membros cuja moeda seja o euro de um acordo como o Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (Tratado MEE) nem à sua ratificação por estes últimos. Com efeito, embora o artigo 125.o TFUE proíba a União ou os Estados-Membros de concederem uma assistência financeira que pudesse ter por efeito desincentivar o Estado-Membro beneficiário dessa assistência de seguir uma política orçamental sã, em contrapartida, essa disposição não proíbe, no entanto, a concessão de tal assistência por um ou vários Estados-Membros a um Estado-Membro que continue a ser responsável pelos seus próprios compromissos perante os seus credores e desde que as condições a que essa assistência esteja sujeita possam incitar este último a implementar uma política orçamental sã. No que se refere ao Tratado MEE, o MEE, em primeiro lugar, não garante as dívidas do Estado-Membro beneficiário. Este continua a ser responsável, perante os seus credores, pelos seus compromissos financeiros, dado que, em conformidade com o artigo 13.o, n.o 6, do Tratado que cria esse mecanismo, qualquer assistência financeira concedida com base nos artigos 14.° a 16.° do mesmo deve ser-lhe reembolsada pelo Estado-Membro beneficiário e que, em conformidade com o artigo 20.o, n.o 1, do referido Tratado, o montante a reembolsar é acrescido de uma margem adequada. Pelas mesmas razões, o MEE não fica responsável pela dívida do Estado-Membro beneficiário de uma recompra de obrigações no mercado primário, que é equiparável à concessão de um empréstimo. Além disso, o Estado-Membro emitente continua a ser o único responsável pelas dívidas contraídas com a compra no mercado secundário de obrigações emitidas por um Estado-Membro do MEE. Em segundo lugar, só pode ser concedido um apoio de estabilidade quando tal apoio for indispensável para salvaguardar a estabilidade financeira da zona euro no seu todo, bem como dos seus Estados-Membros, e a concessão desse apoio ficar sujeita a condições rigorosas adequadas ao instrumento de assistência financeira escolhido, com vista, designadamente, a garantir a prossecução pelos Estados-Membros de uma política orçamental sã. Por último, quando um Estado-Membro do MEE não disponibilizar o capital solicitado e for lançada uma nova mobilização de capital, com um valor mais elevado, a todos os outros membros, o Estado-Membro faltoso do MEE continua a ser obrigado a liquidar a sua parte de capital. Deste modo, os outros membros do MEE não são garantes da dívida do membro faltoso. Por conseguinte, um mecanismo como o MEE e os Estados-Membros que participam no mesmo não respondem pelos compromissos de um Estado-Membro beneficiário de um apoio à estabilidade e também não são responsáveis por esses compromissos na aceção do artigo 125.o TFUE. (cf. n.os 130, 136 a 143, 145 a 147, disp. 2)

O artigo 13.o, n.o 2, TUE, que dispõe, designadamente, que cada instituição atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados, de acordo com os procedimentos, condições e finalidades que estes estabelecem, não se opõe à celebração entre os Estados-Membros cuja moeda seja o euro de um acordo como o Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (Tratado MEE) nem à sua ratificação por estes últimos, na medida em que a atribuição, pelo Tratado MEE, de novas funções à Comissão, ao Banco Central Europeu e ao Tribunal de Justiça seja compatível com as respetivas atribuições conforme definidas nos Tratados. Os Estados-Membros podem, fora dos domínios da competência exclusiva da União, confiar missões às instituições, como a coordenação de uma ação coletiva empreendida por esses Estados-Membros ou a gestão de uma assistência financeira, desde que essas missões não desvirtuem as atribuições que os Tratados UE e FUE conferem a essas instituições. Ora, as funções confiadas à Comissão e ao BCE no Tratado MEE constituem missões desse tipo. Essas funções que lhes são confiadas no âmbito do MEE não comportam um poder de decisão próprio. Por outro lado, essas funções não desvirtuam as atribuições que os Tratados conferem as essas instituições, na medida em que a Comissão, por força do artigo 17.o TUE, promove o interesse geral e o Banco Central Europeu dá apoio às políticas económicas gerais da União, em conformidade com o artigo 282.o, n.o 2, TFUE. No que respeita à atribuição de uma competência ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 37.o, n.o 3, do Tratado MEE, esta baseia-se diretamente no artigo 273.o TFUE. Ao abrigo deste último artigo, o Tribunal de Justiça é competente para decidir sobre qualquer diferendo entre Estados-Membros, relacionado com o objeto dos Tratados, se esse diferendo lhe for submetido por compromisso. Embora seja verdade que o artigo 273.o TFUE sujeita a competência do Tribunal de Justiça à existência de um compromisso, nada impede, atendendo ao objetivo prosseguido por essa disposição, que esse acordo seja dado previamente, com referência a uma categoria de diferendos predefinidos, ao abrigo de uma cláusula como o artigo 37.o, n.o 3, do Tratado MEE. Além disso, um litígio relacionado com a interpretação ou a aplicação do Tratado MEE é suscetível de ter também por objeto a interpretação ou a aplicação das disposições do direito da União. Por último, embora seja verdade que o artigo 273.o TFUE condiciona também a competência do Tribunal de Justiça à participação exclusiva de Estados-Membros no diferendo que lhe é submetido, na medida em que o MEE é composto exclusivamente por Estados-Membros, um diferendo em que o MEE é parte pode ser considerado um diferendo entre Estados-Membros na aceção do artigo 273.o TFUE. (cf. n.os 153, 158 a 165, 171, 172, 174 a 177, disp. 2)

O princípio geral da tutela jurisdicional efetiva, garantido pelo artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, não se opõem à celebração entre os Estados-Membros cuja moeda seja o euro de um acordo como o Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (Tratado MEE) nem à sua ratificação por esses Estados-Membros. Nos termos do artigo 51.o, n.o 1, da Carta, as disposições da mesma têm por destinatários os Estados-Membros apenas quando apliquem o direito da União. Nos termos do n.o 2 desse mesmo artigo, a Carta não torna o âmbito de aplicação do direito da União extensivo a competências que não sejam as da União, não cria novas competências ou atribuições para a União, nem modifica as atribuições e competências definidas pelos Tratados. Assim, o Tribunal é chamado a interpretar o direito da União à luz da Carta, nos limites das competências que lhe são atribuídas. Ora, os Estados-Membros não aplicam o direito da União, na aceção do artigo 51.o, n.o 1, da Carta, quando criam um mecanismo de estabilidade como o MEE, para cuja criação os Tratados UE e FUE não atribuem nenhuma competência específica à União. (cf. n.os 179, 180, disp 2)