Conclusões da advogada-geral Stix-Hackl apresentadas em 8de Outubro de2002. - Processo-crime contra Ulf Hammarsten. - Pedido de decisão prejudicial: Halmstads tingsrätt - Suécia. - Organização comum de mercado no sector do linho e do cânhamo - Artigos 28.º CE e 30.º CE - Legislação nacional que proíbe qualquer tipo de cultura e detenção de cânhamo sem autorização prévia. - Processo C-462/01.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-00781



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1. No presente processo, coloca-se a questão de saber se o direito comunitário se opõe a uma disposição nacional que proíbe a cultura de cânhamo, ou seja, de um produto para o qual existe uma organização comum de mercado.

II - Enquadramento jurídico

A - Direito comunitário

1. Direito primário

2. O artigo 32.° , n.os 2 e 3, CE estipula que as regras previstas para o estabelecimento do mercado comum são aplicáveis aos produtos agrícolas enumerados no anexo I, salvo disposição em contrário dos artigos 33.° CE a 38.° CE, inclusive. Os artigos 28.° CE e 30.° CE também fazem parte das regras aplicáveis aos produtos agrícolas.

3. Nos termos do artigo 32.° , n.° 3, CE, os produtos abrangidos pelo disposto nos artigos 33.° CE a 38.° CE, inclusive, são enumerados na lista constante do anexo I do Tratado CE. Esta lista inclui, sob o número 57.01, a rubrica «Cânhamo (Cannabis sativa) em bruto, macerado, espadelado ou assedado, penteado ou tratado por qualquer outra forma, mas não fiado; estopa e desperdícios, de cânhamo (incluindo o cânhamo de trapo)».

2. Direito derivado

a) Regulamento (CEE) n.° 1308/70

4. Aos factos do processo principal é aplicável o Regulamento (CEE) n.° 1308/70 do Conselho, de 29 de Junho de 1970, que estabelece a organização comum de mercado no sector do linho e do cânhamo , várias vezes modificado. O artigo 4.° , n.° 1, deste regulamento, na versão pertinente para o presente processo, previa, nomeadamente, o seguinte:

«É instituída uma ajuda para o linho e o cânhamo produzidos na Comunidade.

Todavia, a ajuda para o cânhamo só é concedida se este é produzido a partir de sementes de variedades que ofereçam certas garantias a determinar, no que diz respeito ao teor em substâncias inebriantes do produto colhido.

[...]»

5. O artigo 4.° , n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1308/70 foi inserido pelo Regulamento (CEE) n.° 1430/82 do Conselho, de 18 de Maio de 1982, que prevê medidas restritivas à importação do cânhamo e sementes de cânhamo e que altera o Regulamento n.° 1308/70 no que diz respeito ao cânhamo . Os primeiro e segundo considerandos daquele regulamento têm a seguinte redacção:

«Considerando que o recurso crescente aos estupefacientes na Comunidade arrisca pôr em perigo a saúde humana;

Considerando que o caule do cânhamo contém em certos casos certas substâncias inebriantes; que, por outro lado, a cultura comunitária de cânhamo se reveste de um interesse que não é de desprezar em certas regiões da Comunidade; que, para evitar que o perigo acima referido não seja agravado pela cultura comunitária de cânhamo bem como pelas importações de cânhamo em bruto e de sementes de cânhamo, é conveniente por um lado, limitar a ajuda referida no artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 1308/70 do Conselho, de 29 de Junho de 1970, que estabelece a organização comum de mercado no sector do linho e do cânhamo, com a última redacção que lhe foi dada pelo Acto de Adesão de 1979, às variedades que dêem garantias suficientes para a saúde humana e, por outro lado, impedir as importações de cânhamo e de sementes de cânhamo que não apresentem tais garantias;»

b) Regulamento (CEE) n.° 619/71

6. As regras de base relativas à concessão da ajuda para o linho e o cânhamo, que assentam, sobretudo, no artigo 4.° do Regulamento n.° 1308/70, foram fixadas pelo Regulamento (CEE) n.° 619/71 do Conselho, de 22 de Março de 1971, que fixa as regras gerais de concessão da ajuda para o linho e o cânhamo . O artigo 3.° , n.° 1, daquele regulamento previa, na versão com relevo para as circunstâncias do presente processo :

«[...] A ajuda será concedida apenas para o cânhamo colhido após a formação das sementes e produzido a partir de sementes certificadas de variedades enumeradas numa lista a estabelecer nos termos do artigo 12.° do Regulamento (CEE) n.° 1308/70. São incluídas nessa lista apenas as variedades em relação às quais um Estado-Membro tenha verificado, por meio de análise, que o peso de THC (tetrahidrocanabinol) relativamente ao peso de uma amostra de peso constante não é superior a:

- 0,3%, para efeitos de concessão da ajuda às campanhas de 1998/1999 a 2000/2001,

- 0,2%, para efeitos de concessão da ajuda às campanhas posteriores.»

c) Regulamento (CE) n.° 1673/2000

7. O Regulamento (CE) n.° 1673/2000 do Conselho, de 27 de Julho de 2000, que estabelece a organização comum de mercado no sector do linho e do cânhamo destinados à produção de fibras , fixa as regras aplicáveis a partir da campanha de 2001/2002. O seu artigo 1.° , n.° 3, estipula que este regulamento é aplicável sem prejuízo das medidas previstas pelo Regulamento (CE) n.° 1251/1999.

8. O artigo 13.° do Regulamento n.° 1673/2000 revoga, a partir de 1 de Julho de 2001, entre outros, os Regulamentos n.° 1308/70 e n.° 619/71. O artigo 16.° estipula que os Regulamentos n.° 1308/70 e n.° 619/71 se mantêm aplicáveis em relação às campanhas de 1998/1999, 1999/2000 e 2000/2001, ou seja, até 30 de Junho de 2001.

B - Direito nacional

9. Nos termos do § 1 da narkotikastrafflagen [1968:64] (lei penal relativa aos estupefacientes), é proibido cultivar ou, de qualquer outro modo, manipular estupefacientes sem se possuir a autorização exigida.

10. Por força do § 6 da narkotikastrafflagen, os estupefacientes que forem objecto de uma actividade criminal são declarados perdidos a favor do Estado.

11. De acordo com o anexo I do förordningen [1992:1554] om kontroll av narkotika (decreto relativo ao controlo de estupefacientes), constituem estupefacientes as partes emergentes da terra de todas as plantas cultivadas da família do cannabis (com excepção das sementes), das quais não tenha sido extraída a resina e independentemente da designação que apresentem. O teor de tetrahidrocanabinol (THC) é destituído de importância para este efeito.

12. Nos termos do § 2 da lagen (1992:860) om kontroll av narkotika (lei relativa ao controlo de estupefacientes), os estupefacientes não podem, em especial, ser importados, produzidos, exportados, colocados à venda ou detidos - a não ser para fins medicinais, científicos ou outros de interesse público especialmente justificados.

13. Para a produção, incluindo a cultura de estupefacientes, é exigida uma autorização da Läkemedelsverket (Administração sueca da Saúde), nos termos dos §§ 4 e 8 da lei sobre o controlo dos estupefacientes.

III - Factos e processo principal

14. Na Primavera de 2001, Ulf Hammarsten cultivou o denominado cânhamo industrial na sua exploração na Suécia. A plantação ocupou cerca de 1 hectare. As plantas foram apreendidas com base na legislação sueca sobre estupefacientes.

15. No processo no Halmstads tingsrätt, o Ministério Público pediu que o cannabis apreendido fosse declarado perdido a favor do Estado. Este pedido suscitou a questão de saber se a legislação sueca, segundo a qual todas as plantas da família do cannabis, portanto, também o denominado cânhamo industrial, são consideradas estupefacientes e são, desta forma, abrangidas pelas disposições penais e pelas disposições relativas à perda a favor do Estado, contidas na lei sobre estupefacientes, é contrária ao direito comunitário, em especial ao artigo 28.° CE.

16. O cannabis que foi apreendido é o denominado cânhamo industrial. Na opinião do Tingsrätt, este tipo de cannabis deve ser considerado um produto agrícola e abrangido pelas regras da organização comum de mercado no sector do linho e do cânhamo que são cultivados para a produção de fibras têxteis. Assim, o direito comunitário permite a cultura de cânhamo sob certas condições, entre as quais a de as espécies autorizadas possuírem um teor de THC que não exceda 0,3% (0,2% a partir da campanha de 2001/2002).

IV - Questões prejudiciais

17. O Halmstads tingsrätt suspendeu a instância e colocou ao Tribunal as seguintes questões:

1) O artigo 28.° do Tratado de Roma permite que um Estado-Membro proíba o cultivo e outras formas de manipulação do denominado cânhamo industrial que é autorizado nos termos de regulamentos comunitários?

2) Se assim não for, pode contudo haver lugar a uma derrogação nos termos do artigo 30.° do Tratado de Roma, que implique que aquela proibição não é contrária ao direito comunitário?

3) Se não for esse o caso, pode a proibição sueca ser justificada por outra razão?

V - Argumentos das partes

A - Governo sueco

18. O Governo sueco alega que a livre circulação de mercadorias constitui um princípio fundamental da Comunidade e que a própria regulamentação comunitária relativa ao cânhamo industrial assenta neste princípio. A organização comum de mercado em causa não prevê qualquer proibição de restrições quantitativas, uma vez que os artigos 28.° CE e 30.° CE são apropriados para resolver a questão da conformidade da regulamentação sueca com o direito comunitário.

19. No caso em apreço, encontram-se preenchidos os critérios enunciados no acórdão Keck e Mithouard . Significa isto que o artigo 28.° CE não se opõe a uma proibição como a contida na regulamentação sueca. Esta disposição tem apenas por objectivo a protecção da saúde e da vida das pessoas e não visa regular o comércio entre os Estados-Membros. Além disso, é indistintamente aplicável quer aos produtores suecos quer aos importadores.

20. A regulamentação controvertida, ainda que devesse ser qualificada de medida proibida pelo artigo 28.° CE, é compatível com o direito comunitário, pois é indispensável para alcançar o objectivo prosseguido.

21. A este propósito, o Governo sueco sublinha que o cannabis figura quer na lista I quer na lista IV da «Convenção Única sobre os Estupefacientes» de 1961. A lista IV inclui as substâncias que estão sujeitas às medidas de controlo mais rigorosas. Esta convenção fixa apenas normas mínimas, sendo os Estados competentes para adoptar normas mais rigorosas, que podem ir até à proibição total. Segundo a convenção, o teor de THC é irrelevante. A cultura de cânhamo para fins industriais não está abrangida.

22. Certamente que a cultura de cânhamo industrial beneficia de ajudas e é autorizada pelo direito comunitário. No entanto, o direito comunitário relativo à agricultura, em especial a organização comum de mercado, prossegue um objectivo diferente do da regulamentação sueca. Esta última deve garantir um elevado nível de protecção da saúde, conforme previsto no artigo 3.° , n.° 1, alínea p), CE.

23. Segundo o Governo sueco, a cultura de cânhamo industrial na Suécia aumenta consideravelmente o risco de que seja cultivado cânhamo com um teor elevado de THC, uma vez que não é possível distinguir as diferentes espécies à vista desarmada, sem recorrer a análises laboratoriais. Acresce que as plantas só apresentam o teor máximo quando atingem a maturidade. Por conseguinte, é fácil dissimular a cultura ilegal de plantas. De igual modo, a regulamentação aplicável ao cânhamo industrial pode aumentar a aceitação de outras espécies.

24. Por estas razões, justifica-se uma proibição ampla. Daí que o Governo sueco proponha que se responda afirmativamente à primeira questão, ou seja, que o artigo 28.° CE seja interpretado no sentido de que não se opõe à proibição. Se assim for, também a segunda questão deve ser respondida afirmativamente, ou seja, a referida proibição é autorizada nos termos do artigo 30.° CE. Tendo em conta as respostas a dar às duas primeiras questões, não é necessário responder à terceira questão, referente a outras justificações eventuais.

B - Comissão

25. A Comissão começa por observar que, embora as questões prejudiciais digam respeito aos artigos 28.° CE e 30.° CE, é necessário averiguar a relação destes artigos com as disposições relativas à organização comum de mercado.

26. Se as regras nacionais forem contrárias quer à organização comum de mercado quer às disposições do Tratado relativas ao mercado comum, segundo a Comissão, deve aplicar-se o princípio enunciado no acórdão Pigs and Bacon Commission , segundo o qual, «num litígio relativo a um sector agrícola abrangido por uma organização comum de mercado, é conveniente examinar prioritariamente o problema colocado sob este ponto de vista, já que o artigo 38.° , n.° 2, do Tratado CE [que passou, após alteração, a artigo 32.° , n.° 2, CE] assegura a primazia das disposições especiais adoptadas no âmbito da política agrícola comum sobre as disposições gerais do Tratado relativas ao estabelecimento do mercado comum». Resulta do n.° 23 do acórdão Pigs and Bacon Commission que, caso as medidas nacionais não sejam compatíveis com uma organização comum de mercado, já não é necessário apreciar a sua compatibilidade com as disposições do Tratado relativas ao estabelecimento do mercado comum.

27. A este propósito, a Comissão observa, no entanto, que as medidas nacionais adoptadas no âmbito de uma organização comum de mercado podem, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, ser declaradas incompatíveis com as disposições relativas à livre circulação de mercadorias. Os Estados-Membros não podem tomar medidas que ponham em causa uma organização comum de mercado. Porém, o estabelecimento de uma organização comum de mercado não tem por efeito subtrair os produtores agrícolas a qualquer regulamentação nacional que prossiga objectivos diversos dos visados pela organização comum de mercado.

28. No que respeita às questões prejudiciais, deve, segundo a Comissão, por conseguinte, antes de se examinar a compatibilidade da regulamentação sueca com os artigos 28.° CE e 30.° CE, examinar-se a sua compatibilidade com a organização comum de mercado.

29. Em relação à compatibilidade da regulamentação sueca com a organização comum de mercado, importa atender ao período relevante, ou seja, o período em que ocorreram os factos em causa no processo principal, a saber, a Primavera de 2001. Partindo do princípio de que num processo penal se aplica a norma mais favorável ao arguido, no caso vertente, a U. Hammarsten, há que ter em conta não só as normas que vigoravam nessa altura mas também as normas comunitárias subsequentes. Assim, a Comissão conclui que um Estado-Membro não pode proibir a cultura de determinado produto para o qual existe uma organização comum de mercado.

30. No que diz respeito às disposições que regulam a livre circulação de mercadorias, a Comissão defende que o artigo 28.° CE não permite que um Estado-Membro proíba a cultura de espécies autorizadas.

31. Quanto à segunda questão, a Comissão alega que a justificação de uma medida nacional com base no artigo 30.° CE pressupõe que essa medida seja proporcional, nomeadamente que não ponha em causa a organização comum de mercado. Dificuldades de controlo não constituem uma justificação idónea. Em relação aos controlos, a Comissão remete, aliás, para um dos regulamentos por ela adoptado .

32. No que se refere a um eventual conflito entre o Tratado e as obrigações decorrentes de uma convenção internacional, a Comissão observa que a convenção referida pela Suécia não diz respeito ao cânhamo industrial aqui em causa.

33. Relativamente à protecção da saúde, a Comissão sublinha que também a organização comum de mercado correspondente tem em consideração este objectivo.

34. A Comissão propõe que à segunda questão prejudicial se responda que uma proibição nacional de cultura de cânhamo, que prossiga um objectivo diverso do visado pela organização comum de mercado, não pode ser considerada indispensável à protecção da vida ou da saúde das pessoas quando ponha em causa mecanismos da organização comum de mercado e se for possível adoptar medidas menos restritivas.

35. A Comissão considera a terceira questão prejudicial demasiado genérica, razão pela qual não pode ser-lhe dada resposta.

VI - Apreciação

36. Antes de mais, importa analisar o argumento aduzido pelo Governo sueco, segundo o qual a Suécia era, de acordo com o direito internacional, obrigada, por força da «Convenção Única sobre os Estupefacientes», a proibir a cultura de cânhamo. A este respeito, há que referir, como fez acertadamente a Comissão, que a convenção em questão não se aplica ao cannabis cultivado para fins industriais.

37. O mesmo acontece em relação à Convenção das Nações Unidas relativa ao Tráfico Ilícito de Estupefacientes e de Substâncias Psicotrópicas, igualmente em vigor na Suécia, cujo artigo 3.° , n.° 1, se limita a proibir a cultura para fins de produção de estupefacientes. Além disso, o artigo 14.° desta convenção apenas obriga as partes a tomarem medidas para impedir a cultura ilícita e não para impedir toda e qualquer cultura.

38. Em relação às questões prejudiciais, há que observar que, embora se refiram expressamente à interpretação do direito primário, contêm igualmente uma remissão para o direito derivado, designadamente para uma organização comum de mercado.

39. Ainda que as questões digam respeito, em primeira linha, à interpretação de disposições do direito primário, pode ser conveniente interpretar, além daquelas disposições, ou mesmo em vez delas, outras regras de direito comunitário, nomeadamente as aplicáveis ao processo principal, a fim de dar ao órgão jurisdicional nacional uma resposta útil à resolução do litígio nele pendente. Para o efeito, é necessário ainda determinar quais as disposições jurídicas aplicáveis.

40. No que se refere ao direito comunitário aplicável, há que esclarecer que o processo principal diz apenas respeito ao cânhamo com um teor de THC que não exceda 0,3%, ou seja, a produtos abrangidos por uma organização comum de mercado. O facto de a regulamentação sueca ter igualmente em vista outros produtos não é objecto do presente processo, pelo que não reveste qualquer interesse para a resposta a esta questão.

1. Direito comunitário aplicável

41. Neste contexto, é conveniente lembrar o princípio desenvolvido pela jurisprudência, segundo o qual, em caso de conflito de normas, as disposições de direito derivado prevalecem sobre as disposições de direito primário, ou seja, por exemplo, tem primazia a aplicação das regras relativas a uma organização comum de mercado. Por conseguinte, deve examinar-se, em primeiro lugar, se os factos do processo principal são subsumíveis às disposições de direito derivado. O Tribunal de Justiça formulou da seguinte forma a ordem a respeitar nessa análise:

«[...] num litígio relativo a um sector agrícola abrangido por uma organização comum de mercado, é conveniente examinar prioritariamente o problema colocado sob este ponto de vista, já que o artigo 38.° , n.° 2, do Tratado CEE [que passou, após alteração, a artigo 32.° , n.° 2, CE] assegura a primazia das disposições especiais adoptadas no âmbito da política agrícola comum sobre as disposições gerais do Tratado relativas ao estabelecimento do mercado comum» .

42. Por conseguinte, há que examinar em seguida se existe uma organização comum de mercado para o produto controvertido e, em caso afirmativo, quais as disposições aplicáveis aos factos do processo principal.

43. Os princípios aplicáveis ao produto controvertido, ou seja, ao cânhamo industrial, estão consagrados nas disposições do Regulamento n.° 1308/70, na versão em vigor no período em causa, ou seja, na Primavera de 2001. São ainda pertinentes as condições a que o Regulamento n.° 619/71 sujeita a concessão de uma ajuda ao cânhamo industrial.

44. A propósito do significado jurídico das organizações comuns de mercado para o direito nacional, o Tribunal de Justiça esclareceu na sua jurisprudência que as medidas nacionais não podem pôr em causa organizações comuns de mercado .

45. A organização comum de mercado é, neste momento, posta em causa pela proibição de cultivar cânhamo industrial. Esta proibição leva, designadamente, a que os interessados abandonem a cultura, renunciando assim, igualmente, à possibilidade prevista no artigo 3.° , n.° 1, do Regulamento n.° 619/71, de obter uma ajuda para o cânhamo industrial colhido.

46. Assim, em relação aos produtos abrangidos por uma organização comum de mercado, valem as considerações desenvolvidas pela jurisprudência.

47. A questão de saber se a regulamentação sueca se aplica, exclusivamente ou apenas em parte, aos produtos abrangidos por essa organização de mercado deve ser decidida, em última instância, pelo órgão jurisdicional nacional. A resposta é, no entanto, óbvia em relação ao cânhamo industrial, único produto que está em causa no processo principal.

2. Justificação possível de uma proibição nacional à luz do direito primário

48. Para que uma regulamentação nacional se possa justificar à luz do direito primário, é ainda necessário que sejam aplicáveis não as disposições do direito derivado mas as do direito primário.

49. No caso em apreço, está em causa a eventual aplicabilidade das normas relativas à livre circulação de mercadorias, nomeadamente os artigos 28.° CE e 30.° CE. Deve averiguar-se, em primeiro lugar, se as medidas suecas controvertidas, ou seja, as várias proibições e a apreensão, constituem medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas à importação, na acepção do artigo 28.° CE. A este propósito, basta referir, à semelhança do que fez a Comissão, que a regulamentação sueca, na sua totalidade, diz - igualmente - respeito às trocas comerciais intracomunitárias. Assim, as proibições em vigor na Suécia relativas ao cânhamo industrial e a apreensão deste dificultam o comércio deste produto, o qual é utilizado na produção de fibras têxteis.

50. Em contrapartida, subsistem dúvidas em relação à aplicabilidade ao caso vertente das normas relativas à livre circulação de mercadorias, na medida em que o processo principal não comporta qualquer referência a um elemento transfronteiriço. Ora, de acordo com jurisprudência assente do Tribunal de Justiça , esse elemento constitui uma condição para que o Tribunal de Justiça possa responder às questões prejudiciais relativas à interpretação das liberdades fundamentais.

51. As normas do direito primário - neste contexto, as disposições que justificam as medidas nacionais - são, pois, aplicáveis na medida em que a matéria de facto a apreciar ainda não se encontre regulada nas disposições do direito derivado. No presente processo, isto implica o preenchimento dos dois critérios seguintes: em primeiro lugar, a regulamentação nacional tem de prosseguir um objectivo não abrangido pelo direito comunitário derivado; em segundo lugar, a regulamentação nacional tem de respeitar o princípio da proporcionalidade.

52. Segundo a jurisprudência, a primeira condição deve ser entendida no sentido de que «o estabelecimento de uma organização comum dos mercados agrícolas nos termos do artigo 40.° do Tratado não tem por efeito subtrair os produtores agrícolas a toda e qualquer regulamentação nacional que prossiga objectivos diversos dos visados pela organização comum de mercado, mas que, ao afectar as condições de produção, possa ter incidência sobre o volume ou sobre os custos da produção nacional e, por isso, sobre o funcionamento do mercado comum no sector em causa. A proibição de toda e qualquer discriminação entre os produtores da Comunidade, prevista no artigo 40.° , n.° 3, segundo parágrafo, do Tratado, refere-se aos objectivos prosseguidos pela organização comum de mercado e não às diferentes condições de produção que resultam das regulamentações nacionais de carácter geral e que prosseguem outros objectivos» .

53. Conforme resulta dos dois primeiros considerandos do Regulamento n.° 1430/82, a organização de mercado relevante serve, desde logo, o objectivo prosseguido pela regulamentação sueca, a saber, a protecção da saúde. Uma vez que falta a primeira condição, segundo a qual o direito nacional deve prosseguir um objectivo que não seja já prosseguido pelo direito derivado, não é necessário averiguar se a regulamentação sueca respeita as três condições do princípio da proporcionalidade .

54. Acrescente-se ainda que o Governo sueco prevê uma proibição, o que, à primeira vista, significa que a Suécia optou por uma das medidas mais radicais. Tal como observa a Comissão, era possível, com efeito, exigir uma autorização para cultivar, a qual poderia ser sujeita a determinados requisitos.

VII - Conclusão

55. Com base no exposto, propõe-se que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais da seguinte forma:

- O Regulamento (CEE) n.° 1308/70 do Conselho, de 29 de Junho de 1970, que estabelece a organização comum de mercado no sector do linho e do cânhamo, bem como o Regulamento (CEE) n.° 619/71 do Conselho, de 22 de Março de 1971, que fixa as regras gerais de concessão da ajuda para o linho e o cânhamo, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que proíbe a cultura de cânhamo industrial autorizada pela respectiva organização de mercado.

- O artigo 28.° CE não autoriza um Estado-Membro a proibir a cultura do denominado cânhamo industrial, que é autorizada ao abrigo da organização comum de mercado respectiva, desde que a regulamentação nacional sirva um objectivo não prosseguido pelo direito derivado e respeite o princípio da proporcionalidade.