Conclusões do advogado-geral La Pergola apresentadas em 4 de Julho de 1996. - Woodspring District Council contra Bakers of Nailsea Ltd. - Pedido de decisão prejudicial: High Court of Justice, Bristol Mercantile Court - Reino Unido. - Inspecções veterinárias ante mortem nos matadouros - Validade - Funções dos veterinários oficiais - Repercussão dos honorários sobre a entidade que explora o matadouro. - Processo C-27/95.



Colectânea da Jurisprudência 1997 página I-01847



Conclusões do Advogado-Geral

1 As questões submetidas pela High Court of Justice (Bristol Mercantile Court), por despacho de 20 de Janeiro de 1995, dizem respeito à validade de determinadas disposições da legislação comunitária que regula a fiscalização sanitária da carne de bovino.

2 O processo que está na origem das questões submetidas ao Tribunal de Justiça pode ser resumido do modo seguinte.

O Woodspring District Council (a seguir «Woodspring»), demandante no processo principal, é uma autarquia local do Sudoeste da Inglaterra. A Bakers of Nailsea Ltd (a seguir «Bakers»), demandada no mesmo processo, é uma sociedade proprietária de um matadouro em Nailsea, uma pequena cidade situada na circunscrição de Woodspring.

Nos termos da legislação comunitária aplicável (1), um veterinário deslocou-se regularmente ao estabelecimento da demandada para ali proceder às inspecções sanitárias exigidas. Os encargos correspondentes a essas prestações eram facturados à demandante que, a seguir, os repercutia, por sua vez, na demandada, à mesma taxa. A Bakers recusou-se, porém, a pagar os referidos valores, invocando, no tribunal nacional, a invalidade das disposições comunitárias que regulam o presente caso. Em especial, contestou a legalidade da disposição nos termos da qual os controlos em questão devem ser efectuados por um veterinário e de outras regras que prevêem que sejam levadas a cabo inspecções ante mortem, bem como a transferência dos custos para a entidade que explora o matadouro. Consequentemente, o tribunal a quo submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Um particular tem o direito de, nas circunstâncias do caso em apreço, invocar, perante os tribunais nacionais, os artigos 39._ e 40._, n._ 3, do Tratado CE e/ou os princípios gerais da proporcionalidade e da igualdade de tratamento, para pôr em causa a validade da legislação comunitária?

2) Considerados os artigos 39._ e 40._, n._ 3, do Tratado CE e/ou o princípio geral da proporcionalidade, deve considerar-se que a Directiva 64/433/CEE, após ter sido alterada e substituída pela Directiva 91/497/CEE, é inválida, na medida em que impõe e/ou permite aos Estados-Membros exigir que as inspecções sanitárias nos matadouros sejam efectuadas por veterinários e/ou em que exige que sejam efectuadas inspecções ante mortem?

3) Se a resposta à segunda questão for afirmativa:

a) Se se estabelecer um limite temporal a essa invalidade, de que tipo deve ser e/ou quais os seus efeitos?

b) Nas circunstâncias do caso em apreço, a legislação comunitária impede que a entidade nacional competente aplique uma disposição da ordem jurídica nacional que obriga a que as inspecções sanitárias nos matadouros sejam efectuadas por ou sob o controlo de um veterinário, sendo que essa disposição se propõe dar cumprimento à Directiva 64/433/CEE, na redacção alterada, mas que também tem ou se propõe ter outra base jurídica, diferente e independente, na legislação nacional?

4) É contrário aos artigos 39._ e 40._, n._ 3, do Tratado CE, ou aos princípios gerais da igualdade e/ou da proporcionalidade, que o custo das inspecções sanitárias efectuadas por veterinários a animais destinados ao abate seja suportado pelo matadouro onde os animais são abatidos?»

Quanto à primeira questão

3 Com a primeira questão, pretende-se, no essencial, saber se um particular, que contesta a validade de uma disposição de direito comunitário, pode invocar a pretensa violação dos artigos 39._ e 40._ do Tratado, bem como dos princípios gerais da proporcionalidade e da igualdade.

Em nosso entender, esta questão merece resposta afirmativa. Efectivamente, não vemos qualquer motivo susceptível de obstar a que o Tribunal de Justiça aprecie a validade de uma disposição comunitária que diz directamente respeito aos direitos do interessado, do mesmo modo que as regras fundamentais acima referidas. Não é necessário aprofundar mais este ponto.

Quanto à segunda questão

4 Com a segunda questão, o tribunal a quo pretende que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre a validade das disposições comunitárias que impõem a intervenção de um veterinário durante as inspecções sanitárias, bem como de outras disposições que prevêem um controlo ante mortem do animal que vai ser abatido (2).

A Bakers afirma que estas disposições são inválidas, pelo facto de, ao adoptá-las, o Conselho ter excedido o seu poder discricionário. Segundo este entendimento, nem a qualificação de veterinário nem a obrigação de proceder a uma inspecção ante mortem se destinam a realizar os objectivos referidos no artigo 39._ do Tratado, em matéria de Política Agrícola Comum.

Este argumento não é para nós convincente. Desde logo, observaremos que a prossecução dos objectivos da Política Agrícola Comum, como o Tribunal de Justiça recordou noutras ocasiões (3), não pode abstrair-se de exigências de interesse geral, como a protecção dos consumidores ou da saúde e da vida das pessoas e dos animais. Ora, as disposições em causa no presente processo respondem precisamente a essas finalidades. Uma e outra têm por objectivo garantir um diagnóstico correcto e em tempo útil de eventuais doenças que tornem a carne imprópria para consumo, isto a fim de satisfazer as exigências imperiosas de saúde pública e de protecção do consumidor. A criação de um sistema adequado de controlo higiénico e sanitário das carnes contribui, além disso, decisivamente, para aumentar a confiança do mercado na qualidade e na salubridade do produto. Esta confiança acrescida, por outro lado, só pode traduzir-se também no aumento do consumo e, por esse motivo, do volume das trocas comerciais e da produção. É assim que se realizam os objectivos fundamentais referidos no artigo 39._, ou seja, o incremento da produtividade, o desenvolvimento racional da produção agrícola, a garantia de um nível de vida equitativo à população agrícola e a segurança dos abastecimentos.

5 Além disso, a Bakers alega que as disposições impugnadas no presente processo são contrárias ao princípio da proporcionalidade. O recurso a um veterinário, segundo afirma, é injustificado e excessivo, uma vez que os estados patológicos do animal destinado ao abate podem igualmente ser diagnosticados, de modo eficaz, por outras pessoas com experiência adequada na matéria. Igualmente desproporcionada é, por outro lado, a obrigação de efectuar uma inspecção ante mortem, uma vez que a qualidade da carne, no plano higiénico e sanitário, se presume suficientemente garantida pela inspecção post mortem.

Não é evidente em que medida esta acusação se distingue da acima referida. Em definitivo, ao invocar a falta de proporcionalidade das medidas previstas, a Bakers pretende também aqui queixar-se da violação de um limite imposto pelo Tratado ao legislador comunitário no exercício dos seus poderes discricionários. Contudo, mesmo que se queira analisar separadamente este argumento, não pode o mesmo ser acolhido. Como acima salientámos, as disposições da directiva inspiram-se no objectivo que consiste em assegurar a saúde pública e facilitar o comércio e o consumo de carne. Para este efeito, está previsto que as inspecções sanitárias aos animais sejam efectuadas por pessoa não apenas perfeitamente habilitada, mas, sobretudo, que esteja naturalmente vocacionada, se assim podemos dizer, para as realizar, ou seja, o veterinário. Na verdade, não nos parece que uma opção desse tipo possa ser alvo de críticas. Acresce que a regulamentação em causa se insere no contexto da eliminação dos controlos veterinários nas fronteiras, controlos esses que passam a ser efectuados no Estado-Membro de expedição e não podem ser repetidos no Estado-Membro de destino. Igualmente por esta razão, é essencial que os controlos sejam confiados a pessoas particularmente habilitadas: conforme resulta do sexto considerando da Directiva 64/433, «... a concessão de um certificado de salubridade, passado por veterinário oficial do país expedidor, foi considerado o meio mais adequado para fornecer às autoridades competentes do país de destino a garantia de que determinada remessa de carne corresponde às disposições da presente directiva».

Por outro lado, quanto à inspecção ante mortem, ela desempenha também uma função essencial. Basta, a este respeito, recordar que determinadas doenças só podem ser eficazmente diagnosticadas em animais vivos (4).

Assente isto, parece evidente que o dispositivo da directiva, longe de ofender o princípio da proporcionalidade, antes o perfilha: as inspecções são efectuadas pela pessoa que oferece as melhores garantias de competência e têm lugar tanto antes como após o abate do animal. A directiva comunitária adoptou a regra uniforme segundo a qual a fiscalização no Estado de expedição é efectuada por alguém de quem se possa razoavelmente julgar que, tendo em conta as respectivas habilitações e experiência profissional, está habilitado a proceder à mesma. Qualquer outra solução equivaleria a ficar aquém das exigências que, no caso concreto, têm, precisamente, de ser satisfeitas no âmbito do princípio da proporcionalidade que a Bakers invoca. Estamos perante uma correcta adequação entre o instrumento impugnado e o objectivo que o legislador pretendeu prosseguir.

6 Consequentemente, consideramos que, no caso concreto, não se pode detectar o mínimo abuso de poder discricionário por parte do Conselho. Acresce que, como o Tribunal de Justiça reiteradamente salientou, o legislador comunitário dispõe, em matéria de Política Agrícola Comum, de um largo poder de apreciação cujo exercício só pode ser censurado se a apreciação do Conselho «... se afigurar manifestamente errada à luz dos elementos de que dispunha no momento da adopção da regulamentação» (5). Ora, com toda a clareza, não é esse o caso no presente processo.

Quanto à terceira questão

7 Dado que a terceira questão foi apenas submetida para a hipótese de resposta afirmativa à segunda, não há, assim, que a analisar.

Quanto à quarta questão

8 A quarta questão prejudicial diz respeito à validade da regulamentação comunitária relativa à obrigação de suportar os encargos com as inspecções veterinárias. A Bakers afirma que estas disposições são inválidas na medida em que o custo em questão fica a cargo da entidade que explora o matadouro. Ora, no entendimento da Bakers, esta solução é contrária à jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (6), nos termos da qual, pelo contrário, esses encargos devem ser suportados pela colectividade que beneficia da livre circulação das mercadorias.

O argumento é destituído de fundamento. Desde logo, há que observar que o tribunal a quo formula a questão referida, partindo da ideia de que se deve interpretar as disposições comunitárias referidas no presente processo no sentido de que impõem aos matadouros a obrigação de suportarem os encargos. Ora, não é esse o caso. O artigo 4._ da Directiva 85/73, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 93/118, prevê, efectivamente, que «as taxas ficam a cargo do empresário ou do proprietário do estabelecimento que realize as operações... tendo estes a possibilidade de repercutir a taxa cobrada pela operação em questão sobre a pessoa singular ou colectiva por conta da qual forem efectuadas as referidas operações» (7). Por outro lado, como o Governo do Reino Unido salientou nas suas observações escritas, a legislação nacional relevante no âmbito do litígio no processo principal de modo algum exclui que o custo das inspecções veterinárias seja repercutido pela entidade que explora o matadouro nas pessoas que solicitam o abate. A tese com base na qual a Bakers pretende demonstrar a pretensa invalidade das disposições em causa afigura-se, assim, prejudicada.

Consequentemente, consideramos que as disposições analisadas no presente processo não contêm qualquer elemento susceptível de afectar a sua validade. Os encargos ocasionados pelas inspecções veterinárias são, numa primeira fase, suportados pela entidade que explora o matadouro, para, seguidamente, serem eventualmente repercutidos por esta nas pessoas que solicitaram o abate. Por último, estes encargos - que, repete-se, são necessários para garantir a salubridade e a qualidade do produto - ficam a cargo do operador económico que coloca a mercadoria no mercado. Em definitivo, trata-se de uma solução equitativa que não contraria nenhum dos objectivos da Política Agrícola Comum. Não pensamos que haja razão para a contestar.

Conclusões

Tendo em atenção as considerações que antecedem, sugerimos que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pela High Court of Justice (Bristol Mercantile Court), do modo seguinte:

«1) Um particular que impugne a validade de uma disposição de direito comunitário pode invocar a pretensa violação dos artigos 39._ e 40._ do Tratado, bem como dos princípios gerais da proporcionalidade e da igualdade.

2) Tendo em conta os elementos que resultam do despacho de reenvio, as Directivas 91/497/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, que altera e codifica a Directiva 64/433/CEE relativa aos problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carne fresca, a fim de a alargar à produção de carnes frescas e à sua colocação no mercado, e 93/118/CE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1993, que altera a Directiva 85/73/CEE relativa ao financiamento das inspecções e controlos sanitários da carne fresca e da carne de aves de capoeira, não contêm disposições que permitam concluir que a legalidade destes actos normativos é afectada, na medida em que prevêem que as inspecções veterinárias sejam efectuadas por um veterinário, que sejam efectuadas inspecções sanitárias ante mortem ao animal destinado a abate e que o custo destas inspecções seja suportado, numa primeira fase, pelo proprietário e/ou pela entidade que explora o matadouro onde as operações de abate têm lugar.»

(1) - O presente caso é regulado pela Directiva 64/433/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1964, relativa a problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carne fresca (JO 1964, 121, p. 2012; EE 03 F1 p. 101), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/497/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, que altera e codifica a Directiva 64/433/CEE relativa aos problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carne fresca, a fim de a alargar à produção de carnes frescas e à sua colocação no mercado (JO L 268, p. 69). O financiamento das inspecções sanitárias é regulado pela Directiva 85/73/CEE do Conselho, de 29 de Janeiro de 1985, relativa ao financiamento das inspecções e controlos sanitários da carne fresca e da carne de aves de capoeira (JO L 32, p. 14; EE 03 F33 p. 152), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 88/409/CEE do Conselho, de 15 de Junho de 1988, que estabelece as regras sanitárias aplicáveis à carne destinada ao mercado nacional e os níveis da taxa a cobrar em conformidade com a Directiva 85/73/CEE para a inspecção dessa mesma carne (JO L 194, p. 28), bem como pela Decisão 88/408/CEE do Conselho, de 15 de Junho de 1988, relativa aos níveis da taxa a cobrar a título das inspecções e controlos sanitários de carne fresca, em conformidade com a Directiva 85/73/CEE (JO L 194, p. 24), e pela Directiva 93/118/CE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1993 (JO L 340, p. 15).

(2) - V. artigo 3._, n._ 1, A, alíneas b) e d), conjugado com os capítulos VI e VIII do anexo I, bem como o artigo 9._ da Directiva 64/433, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/497.

(3) - V. acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho (131/86, Colect., p. 905).

(4) - Além disso, nos termos do n._ 27, alínea c), do anexo I da Directiva 64/433, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/497, a inspecção ante mortem deve permitir determinar se os animais «estão cansados, excitados ou feridos». Nestes casos, prevê-se que o abate seja adiado durante um período suficiente para que o animal a abater repouse. Ora, é evidente que esta análise só pode ter lugar relativamente a animais vivos: os estados de «fadiga» e de «excitação» não podem, efectivamente, ser verificados numa carcaça, após o abate.

(5) - V. acórdãos de 17 de Dezembro de 1981, Ludwigshafener Walzmuehle e o./Conselho e Comissão (197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, Recueil, p. 3211), e de 21 de Fevereiro de 1990, Wuidart e outros (C-267/88 a C-285/88, Colect., p. I-435, n._ 14). Sublinhado nosso.

(6) - V. acórdãos de 5 de Fevereiro de 1976, Bresciani (87/75, Colect., p. 61), e de 15 de Dezembro de 1993, Ligur Carni e o. (C-277/91, C-318/91 e C-319/91, Colect., p. I-6621). É necessário recordar que estes acórdãos, invocados pela defesa da Bakers em apoio da sua tese, não são minimamente relevantes para a solução do presente processo. Efectivamente, nestes processos, tratava-se de encargos pecuniários unilateralmente impostos por um Estado-Membro para financiar inspecções veterinárias. Consequentemente, foi solicitado ao Tribunal de Justiça que analisasse se esses encargos constituíam obstáculos à livre circulação de mercadorias, em violação do Tratado. No presente caso, pelo contrário, estamos perante uma legislação adoptada pela Comunidade e aplicável uniformemente em todos os Estados-Membros. Por outro lado, como adiante esclareceremos, o custo das inspecções veterinárias, que, numa primeira fase, é suportado pela entidade que explora o matadouro, pode, em seguida, ser repercutido por essa entidade na pessoa que solicita o abate. Consequentemente, como o Governo do Reino Unido e o Woodspring correctamente salientaram, esses encargos ficam, em definitivo, a cargo do consumidor da carne, o que significa que se tornam uma componente do preço do produto. Desta forma, é satisfeita a exigência, salientada pelo Tribunal de Justiça nos processos já referidos, de que esses encargos sejam suportados pela colectividade que beneficia das vantagens decorrentes das inspecções sanitárias.

(7) - Sublinhado nosso.