CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL

ELEANOR SHARPSTON

apresentadas em 29 de março de 2012 ( 1 )

Processo C-131/11

Pfeifer & Langen Kommanditgesellschaft

contra

Hauptzollamt Aachen

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Finanzgericht Düsseldorf (Alemanha)]

«Organização comum de mercado no setor do açúcar — Estabelecimento da produção definitiva de açúcar relativa a uma campanha de comercialização — Quantidades excedentárias de açúcar branco detetadas pelas autoridades competentes de um Estado-Membro após o termo da campanha de comercialização objeto de inquérito — Obrigação de tomar em consideração os excedentes de açúcar na campanha de comercialização objeto de inquérito ou na campanha em que foram constatados»

1. No presente pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Finanzgericht Düsseldorf (Alemanha), o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar-se sobre a questão de saber se os excedentes de açúcar detetados pelas autoridades nacionais no decurso de um inquérito devem ser imputados à campanha de comercialização em que a sua existência foi estabelecida ou, com efeitos retroativos, ao ano objeto de inquérito.

Legislação

Organização comum de mercado no setor do açúcar

2. Em 1 de julho de 1968, o Regulamento n.o 1009/67/CEE do Conselho ( 2 ) introduziu um sistema de apoio ao açúcar. O açúcar produzido e vendido durante uma campanha de comercialização sem exceder a quota máxima beneficiava de apoio financeiro (a seguir «medidas de intervenção»). Os Estados-Membros atribuíam quotas (introduzidas pelo artigo 23.o de Regulamento n.o 1009/67) aos produtores de açúcar nos respetivos territórios para cada campanha de comercialização. Também era previsto um sistema comunitário ( 3 ) para financiar os custos das medidas de intervenção. Esses custos eram suportados, dentro de certos limites, por todos os produtores comunitários, através do pagamento da quotização à produção, ao passo que os restantes custos eram cobertos pelo orçamento comunitário ( 4 ). O açúcar produzido que excedesse a quota máxima não podia ser vendido no mercado interno e não beneficiava das medidas de intervenção.

Regulamento de base

3. O Regulamento (CEE) n.o 1785/81 ( 5 ) (a seguir «regulamento de base») passou a ser aplicável a partir de 1 de julho de 1981.

4. O décimo primeiro considerando explicava que: «[…] as razões que até agora levaram a Comunidade a manter para os setores do açúcar […] um regime de quotas de produção continuam ainda válidas; […] contudo, certas adaptações devem ser introduzidas no referido regime, para ter em conta, por um lado, a evolução recente da produção e, por outro, para fornecer à Comunidade os meios necessários para assegurar de forma justa mas eficaz o financiamento integral pelos próprios produtores dos encargos de escoamento dos excedentes resultantes da diferença entre a produção da Comunidade e o seu consumo; […]».

5. O décimo quinto considerando referia que: «[…] as quotas de produção atribuídas às empresas constituem um meio de garantir aos produtores os preços comunitários e o escoamento da sua produção […]».

6. O regulamento de base introduziu um novo regime de quotas. A esse respeito, estabelecia que seriam fixados anualmente preços mínimos da beterraba A e da beterraba B ( 6 ). À data dos factos, havia três classes de produção no setor do açúcar. A produção de açúcar A e B era feita em relação a quotas que correspondiam, em princípio, respetivamente, à procura no mercado interno e à exportação de açúcar excedentário com restituições à exportação. A produção do açúcar C não era abrangida por essas quotas e este não podia ser livremente comercializado na União Europeia; tinha de ser exportado sem restituições, a expensas do setor ( 7 ). Além disso, a beterraba utilizada para produzir açúcar C não beneficiava das medidas de apoio do preço. Assim, o segundo parágrafo do artigo 24.o, n.o 1, previa: «[...] [E]ntender-se-á por a) açúcar A [...] qualquer quantidade de açúcar [...] produzida por conta de uma campanha de comercialização determinada dentro do limite da quota A da empresa em causa; b) açúcar B [...] qualquer quantidade de açúcar [...] produzida por conta de uma campanha de comercialização determinada e que ultrapasse a quota A sem ultrapassar a soma das quotas A e B da empresa em causa; c) açúcar C [...] qualquer quantidade de açúcar [...] produzida por conta de uma campanha de comercialização determinada e que ultrapasse a soma das quotas A e B da empresa em causa ou seja produzida por uma empresa não detentora de quotas» ( 8 ).

7. O artigo 26.o proibia o escoamento no mercado interno da Comunidade do açúcar C que não tinha sido transferido por força do artigo 27.o Esse açúcar tinha de ser exportado antes de 1 de janeiro do ano civil seguinte ao da campanha de comercialização em causa. O artigo 26.o, n.o 3, previa a cobrança de um montante na falta de prova de que o açúcar C tinha sido exportado no prazo previsto.

8. O artigo 27.o, n.o 1, previa: «Cada empresa pode decidir transferir para a campanha de comercialização seguinte, à conta da produção desta campanha, no todo ou em parte, a produção de açúcar que ultrapasse a quota A. Esta decisão é irrevogável» ( 9 ).

9. O artigo 28.o estabelecia o princípio de que os próprios produtores deviam cobrir integralmente os encargos com o escoamento dos excedentes resultantes da discrepância entre a produção da Comunidade e o consumo de açúcar no mercado interno. Portanto, toda a produção de açúcar A e B estava sujeita a uma quotização à produção. O cálculo dessa quotização envolvia duas fases. Em primeiro lugar, era estabelecida uma quotização provisória baseada nas previsões para a campanha de comercialização em curso ( 10 ). Seguidamente, antes do final da campanha de comercialização seguinte, era estabelecida a produção definitiva de açúcar da campanha de comercialização anterior ( 11 ).

10. O artigo 28.o, n.o 3, estabelecia: «Quando das verificações referidas no n.o 1, depois dos ajustamentos efetuados nos termos do n.o 2, e sem prejuízo do n.o 1 do artigo 29.o, resulte uma perda global previsível, esta será dividida pela quantidade previsível de açúcar A e B, […] produzidas por conta da campanha em curso. O montante correspondente a este quociente será cobrado aos fabricantes como quotização à produção de base sobre as suas produções de açúcar A e B […]».

11. O regime previsto no artigo 28.o estabelecia um limite máximo aplicável ao montante da quotização à produção de base. Quando, por causa desse limite máximo, a quotização à produção de base não permitisse cobrir integralmente a perda global (o custo total do escoamento dos excedentes), o regulamento de base previa a cobrança de uma quotização suplementar sobre a quota B (a seguir «quotização B») ( 12 ).

12. As modalidades de aplicação do regime do açúcar foram adotadas nos termos do artigo 41.o do regulamento de base ( 13 ).

Regulamento de execução

13. Os artigos 27.°, n.o 3, 28.°, n.o 7, 29.°, n.o 5 e 39.° do regulamento de base constituíram a base jurídica do regulamento de execução ( 14 ). O seu preâmbulo explicava que, para aplicar corretamente o sistema de quotas, era necessário, em especial, introduzir normas respeitantes aos dados que devem servir para a determinação das quotizações à produção previstas no artigo 28.o do regulamento de base (a saber, a quotização à produção de base e — se for caso disso — a quotização B). Foi admitido que essas quotizações não podiam ser fixadas antes do final de uma campanha de comercialização. Contudo, a responsabilidade financeira por cada campanha de comercialização devia ser atribuída aos produtores o mais cedo possível. Portanto, foi considerado necessário garantir a previsão de adiantamentos sobre as quotizações à produção (calculadas com base em previsões) e que quaisquer montantes devidos fossem pagos muito antes do fim da campanha de comercialização em causa. Além disso, foi reconhecido que os montantes das quotizações só podiam ser fixados uma vez conhecidos os dados, o mais exatos possível, relativos ao consumo. Portanto, era conveniente fixar prazos para a anotação da produção e a comunicação dos respetivos dados para permitir uma boa gestão do regime de quotas e prever as medidas de controlo adequadas a tomar pelos Estados-Membros ( 15 ).

14. O artigo 3.o do regulamento de execução estipulava: «1. Os Estados-Membros estabelecerão, antes de 15 de fevereiro de cada ano, a produção açucareira provisória da campanha de comercialização em curso para cada empresa situada no seu território. […] 3. Os Estados-Membros estabelecerão antes de 1 de outubro de cada ano, para a campanha de comercialização precedente, a produção definitiva de açúcar […] obtida por cada empresa. 4. Caso se encontrem diferenças depois do estabelecimento da produção definitiva para o açúcar referido no n.o 3, essas diferenças serão tomadas em consideração para o estabelecimento da produção definitiva da campanha de comercialização durante a qual tais diferenças foram constatadas» ( 16 ).

15. O artigo 5.o estabelecia que, antes de 1 de abril, se devia proceder, para a campanha de comercialização em curso, a uma estimativa, em conformidade com o artigo 28.o do regulamento de base, da quotização à produção de base e (caso aplicável) da quotização B.

16. O artigo 7.o estabelecia os prazos em que deviam ser fixadas as quotizações à produção. Também era previsto o estabelecimento do saldo das quotizações devidas, tendo em conta os adiantamentos cobrados em virtude do artigo 5.o

Regulamento (CEE) n.o 2670/81 da Comissão: regime aplicável ao açúcar C

17. O artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 2670/81 da Comissão ( 17 ) previa que qualquer fabricante de açúcar C devia apresentar a prova de que este fora exportado a partir do Estado-Membro em cujo território fora produzido sem restituição nem direito nivelador. Na falta de prova de que esse açúcar C tinha sido exportado antes de 1 de janeiro a seguir ao fim da campanha de comercialização em que fora produzido, a quantidade de açúcar em questão seria considerada escoada no mercado interno ( 18 ).

18. O artigo 3.o, n.o 1, estabelecia que, nessas circunstâncias, era cobrado um montante ao produtor de açúcar.

Legislação nacional

19. Na campanha de comercialização de 1997/1998, era aplicável o regulamento relativo à quotização à produção a liquidar no âmbito da regulamentação da produção de açúcar (Verordnung über die im Rahmen der Produktionsregelung für Zucker zu erhebenden Abgaben) de 7 de março de 1983 (a seguir «medida nacional»).

20. O § 1, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», explicava que a medida nacional se aplicava ao açúcar produzido para além das quotas de produção e ao açúcar transferido de uma campanha de comercialização para a seguinte, no contexto do sistema comunitário.

21. O § 4 da medida nacional impunha ao produtor de açúcar a obrigação de declarar às autoridades nacionais competentes até ao dia 31 de janeiro de cada ano a produção açucareira provisória da campanha de comercialização em curso; e, até ao dia 15 de setembro de cada ano, a produção açucareira definitiva da campanha de comercialização precedente.

22. O § 8 da medida nacional impunha às autoridades competentes a obrigação de transmitir a cada produtor de açúcar uma «decisão de estabelecimento» (nos prazos fixados pelos atos comunitários aplicáveis) da produção provisória e definitiva, na campanha de comercialização em questão. Por decisão escrita, as autoridades competentes fixavam, em seguida, os adiantamentos de quotização (calculados em conformidade com o § 9) correspondentes às quantidades de açúcar produzidas dentro da quota de produção, nos termos dessas decisões de estabelecimento. As quotizações definitivas correspondentes às quantidades de açúcar produzidas dentro das quotas A e B eram, em seguida, determinadas, mediante o cálculo da diferença entre os valores da produção provisória e definitiva de açúcar e os adiantamentos de quotização.

23. O § 9, n.os 1 e 3, da medida nacional obrigava as autoridades competentes a fixar as quotizações correspondentes às quantidades de açúcar C colocadas no mercado interno.

Matéria de facto e tramitação processual

24. Na campanha de comercialização de 1997/1998, a Pfeifer & Langen KG (a seguir «Pfeifer») produzia açúcar nas suas unidades fabris situadas em Elsdorf, Euskirchen, Appeldorn e Lage. Em 8 de setembro de 1998, a Pfeifer apresentou uma declaração dos seus valores definitivos da produção de açúcar. Em 25 de setembro de 1998, as autoridades competentes emitiram uma decisão de estabelecimento da produção definitiva de açúcar da Pfeifer para essa campanha de comercialização.

25. Em 4 de novembro de 1999, as autoridades competentes deram início a um inquérito nas instalações da Pfeifer. Esse inquérito foi suspenso, na sequência de uma reclamação apresentada pela Pfeifer, mas retomado em 16 de janeiro de 2003. O inquérito incidia, nomeadamente, sobre a quotização à produção de açúcar para a campanha de comercialização de 1997/1998.

26. Em 2006, foram detetadas quantidades adicionais de açúcar branco (um total de 9657,4 toneladas). Esse açúcar foi tratado como açúcar C e atribuído à campanha de comercialização de 1997/1998; por conseguinte, foi imposta a cobrança de um montante de 5810857,58 euros, nos termos do § 9, n.o 3, da medida nacional. Na sequência da reclamação apresentada pela Pfeifer, as autoridades competentes emitiram decisões de estabelecimento em 27 de abril de 2010 que indicavam um valor revisto de 6922,1 toneladas de açúcar branco C e reduziam o montante cobrado para 4165027,57 euros.

27. Nessa sequência, a Pfeifer reclamou das decisões de 27 de abril de 2010. A Pfeifer sustenta que essas decisões de estabelecimento eram incompatíveis com o artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução.

28. Uma vez que tal suscita uma questão de interpretação do direito comunitário, o Finanzgericht Düsseldorf suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial: «O artigo 3.o, n.o 4, do [regulamento de execução] deve ser interpretado no sentido de que também abrange os excedentes estabelecidos pelas autoridades em momento posterior, no âmbito de uma inspeção realizada na empresa produtora?»

29. Foram apresentadas observações escritas pela Pfeifer, pelas autoridades competentes e pela Comissão. Todos apresentaram alegações orais na audiência que teve lugar em 9 de fevereiro de 2012.

Apreciação

Observações preliminares

30. O açúcar branco é um produto homogéneo ( 19 ). Nada distingue fisicamente as categorias de açúcar A, B ou C umas das outras. Também não é possível averiguar a data de produção do açúcar com base no seu estado físico. Assim, se um produtor armazena açúcar em silos que já contêm açúcar produzido em campanhas de comercialização anteriores, é impossível distinguir entre o açúcar produzido em diferentes campanhas de comercialização ( 20 ).

31. Por conseguinte, é importante que os sistemas de contabilização do açúcar produzido numa dada campanha de comercialização sejam fiáveis e precisos ( 21 ).

32. É pacífico que o açúcar em questão foi produzido em excesso das quotas A e B da Pfeifer da campanha de comercialização de 1997/1998. Os excedentes detetados pelas autoridades competentes constituem, portanto, açúcar C para os fins do artigo 24.o, n.o 1, alínea c), do regulamento de base.

33. À data dos factos não foram cobradas quotizações à produção relativamente ao açúcar C (o que continua a acontecer em relação ao açúcar produzido para além da quota no âmbito do regime previsto no Regulamento n.o 1234/2007 ( 22 )).

Regime de quotas e de quotizações à produção de açúcar

34. Para determinar a interpretação correta do artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução é necessário verificar de que modo se aplicava o regime de quotas e de quotizações à produção de açúcar durante a campanha de comercialização de 1997/1998.

35. Um aspeto da organização comum de mercado no setor do açúcar à data era constituído pelo apoio financeiro concedido em relação ao açúcar produzido para consumo no mercado interno e para determinadas exportações.

36. Em cada campanha de comercialização concreta, a produção de açúcar A e B era feita ao abrigo de quotas que correspondiam, em princípio, respetivamente, à procura no mercado interno e à exportação de açúcar excedentário com restituições à exportação. No acórdão British Sugar ( 23 ), o órgão jurisdicional nacional perguntava se um produtor podia classificar açúcar como açúcar C, antes de ter efetivamente produzido uma quantidade de açúcar equivalente à soma das suas quotas A e B no decurso de uma determinada campanha de comercialização. O Tribunal de Justiça decidiu que o regulamento de base exigia que um produtor tivesse preenchido as suas quotas A e B antes de poder classificar açúcar como açúcar C ( 24 ).

37. Eram cobradas quotizações aos produtores de açúcar para financiar o custo do apoio financeiro à produção de açúcar A e B, em especial as restituições à exportação do açúcar A e B excedentário em relação ao consumo da Comunidade numa determinada campanha de comercialização ( 25 ). O artigo 28.o do regulamento de base estabelecia o modo como essas quotizações deviam ser previstas, primeiro com base em valores provisórios e depois em valores definitivos ( 26 ). Assim, eram recolhidos e registados os seguintes dados: i) a quantidade de açúcar A e B produzida; ii) a quantidade de açúcar vendida para consumo na Comunidade; iii) o «excedente exportável», obtido a partir da subtração entre a quantidade referida na alínea i) e a quantidade referida na alínea ii); iv) a perda média (ou, se for caso disso, a receita média) por tonelada de açúcar destinada a exportação; v) o montante a cobrir, por conseguinte, pelas quotizações, a que se chega multiplicando a quantidade referida em iii) pelo montante referido em iv).

38. O regulamento de base especifica, de forma pormenorizada, o regime aplicável ao açúcar A e B. Porém, em relação ao açúcar C são estabelecidos apenas os princípios essenciais. O açúcar C era produzido para além do montante das quotas A e B e não podia ser livremente comercializado na Comunidade. A beterraba utilizada para produzir o açúcar C não beneficiava de um preço mínimo garantido ( 27 ). O seu preço era livremente negociado entre produtores e cultivadores. Os produtores de açúcar tinham a opção de transferir o açúcar C para a campanha de comercialização seguinte, quando pudesse ser contabilizado como açúcar A. Esse açúcar tinha de ser armazenado por um período mínimo de 12 meses. A opção de transferir para a campanha seguinte estava limitada a 20% da quota A do produtor ( 28 ). O açúcar C que não tivesse sido transferido deveria ser exportado sem nenhuma restituição; tinha de ser apresentada prova da exportação. Considerava-se como valor do açúcar C o preço alcançado no mercado mundial. O produtor em questão suportava a totalidade das despesas de exportação do açúcar C que tinha produzido ( 29 ).

39. Se o produtor não apresentasse prova de exportação do açúcar C, essa quantidade era considerada como escoada no mercado interno ( 30 ). O artigo 3.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2670/81 previa que o Estado-Membro em questão estava obrigado a cobrar um montante. O regulamento não continha nenhuma disposição expressa que permitisse adaptar o montante, embora tal pudesse ser exigido, em determinadas circunstâncias, por força do princípio da proporcionalidade ( 31 ). Assim, o montante cobrado em relação ao açúcar C difere, em aspetos importantes, das quotizações à produção que se aplicavam ao açúcar A e B ( 32 ).

40. Uma vez que o açúcar C não estava sujeito ao regime das quotizações à produção previsto no artigo 28.o do regulamento de base, as autoridades competentes dos Estados-Membros não estavam obrigadas a recolher e a registar dados relativamente a essa categoria de açúcar, nos termos das regras que se aplicavam ao açúcar A e B.

41. O regulamento de base foi posteriormente revogado e substituído. As categorias de açúcar A, B e C deixaram de ser utilizadas no novo regime ( 33 ). Todavia, o regime do açúcar revisto continua a prestar apoio financeiro financiado pelos produtores que pagam uma quotização em relação ao açúcar que é produzido dentro da quota. O excedente de açúcar produzido para além da quota que não seja objeto de reporte para a campanha de comercialização seguinte continua a estar sujeito à cobrança de um montante, uma vez que não pode ser livremente escoado no mercado interno ( 34 ).

Interpretação do artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução

42. O órgão jurisdicional nacional interroga-se se o artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução exige que as quantidades de açúcar C detetadas pelas autoridades competentes sejam atribuídas, com efeitos retroativos, à campanha de comercialização objeto de inquérito (neste caso, 1997/98) ou à campanha de comercialização em que foram constatadas.

43. A Pfeifer alega que a questão suscitada tem consequências financeiras importantes para os produtores de açúcar e que devia poder optar entre transferir os excedentes de açúcar para a campanha de comercialização seguinte à daquela em que foram detetados ( 35 ) ou exportar os excedentes no prazo prescrito. A Pfeifer reconhece que se os excedentes fossem imputados com efeitos retroativos à campanha de comercialização de 1997/1998, seria efetivamente cobrado um montante nos termos do artigo 3.o do Regulamento n.o 2670/81 da Comissão ( 36 ).

44. Por outro lado, a Pfeifer sustenta que o artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução devia ser interpretado à luz do acórdão do Tribunal de Justiça, Hannoversche Zucker ( 37 ), e que, em consequência desse acórdão, os excedentes de açúcar detetados pelas autoridades competentes deviam ser imputados à campanha de comercialização em que foram constatados. Uma vez que a decisão do Tribunal de Justiça nesse processo se referia a campanhas de comercialização anteriores à data de entrada em vigor do Regulamento n.o 1009/67, a Pfeifer considera que essa decisão se aplica a fortiori no contexto da organização comum de mercado no setor do açúcar instituída posteriormente.

45. As autoridades competentes, a Comissão e o órgão jurisdicional nacional consideram que o acórdão Hannoversche Zucker não se aplica ao caso em apreço. A Comissão sustenta que este acórdão apenas se refere a açúcar A e B e, portanto não é relevante para a ação principal que se refere a açúcar C. Além disso a Comissão alega que não é possível atribuir, com efeitos retroativos, açúcar de quota A e B às campanhas de comercialização já encerradas. Fazê-lo criaria o caos administrativo, uma vez que seria impossível fazer coincidir as quotas anuais e o inventário anual relativos ao exercício contabilístico de uma campanha de comercialização.

46. Parece-me que as circunstâncias do acórdão Hannoversche Zucker foram bastante peculiares. Os factos na origem do processo diziam respeito a campanhas de comercialização anteriores e posteriores a 1 de julho de 1968, data em que entrou em vigor o Regulamento n.o 1009/67 ( 38 ). Nessa altura, a Hannoversche Zucker era um produtor de açúcar. Foi sujeita a duas inventariações de stock. A primeira realizou-se em 5 de outubro de 1966, a segunda em 30 de setembro de 1970. Foi detetado um excedente de açúcar durante o segundo inventário. Esse excedente era relativo a açúcar pelo qual era devida uma quotização à produção. Foi considerado que o excedente em questão era (quase de certeza) parcialmente atribuível às campanhas de comercialização anteriores a 30 de junho de 1968 e, portanto, anterior à entrada em vigor da quotização à produção (introduzida pelo Regulamento n.o 1009/67) ( 39 ). O órgão jurisdicional nacional perguntou se o excedente detetado depois de 1 de julho de 1968, mas que tinha sido constituído em data anterior, devia ser atribuído, para os fins de cálculo da quotização à produção, i) ao período anterior à entrada em vigor da organização comum de mercado no setor do açúcar; ii) à primeira campanha de comercialização ao abrigo desse regime (1968/69), ou; iii) à campanha de comercialização em que foi detetado.

47. Na falta de uma legislação que regule a situação, o Tribunal de Justiça considerou que era necessário procurar a solução do problema à luz das finalidades e dos objetivos da organização comum de mercado no setor do açúcar, tendo em conta considerações de ordem prática e administrativa ( 40 ). O Tribunal de Justiça observou que (por razões técnicas) a inventariação de stocks só era realizada com intervalos de vários anos, e não anualmente. Era, portanto, difícil determinar com alguma precisão o ano de produção real do excedente em questão. A imputação desses excedentes a uma campanha de comercialização anterior àquela em que estes foram constatados exigiria a alteração dos valores de produção definitivos desse período, não para a Hannoversche Zucker, mas também para o Estado-Membro em questão e para toda a Comunidade ( 41 ). Isso implicaria complicações administrativas completamente desproporcionadas em relação ao resultado desejado ( 42 ).

48. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça decidiu que um excedente que foi detetado depois de terem sido registados os valores definitivos de produção deve ser tratado como constituído durante a campanha de comercialização em que foi averiguado. Nestes termos, o excedente devia ser imputado a essa campanha de comercialização ( 43 ).

49. Considero que o caso em apreço difere do caso subjacente ao acórdão Hannoversche Zucker.

50. Em primeiro lugar, as circunstâncias específicas ocorridas há 47 anos nesse processo não se repetem no processo principal. Em segundo lugar, o excedente de açúcar referia-se, no acórdão Hannoversche Zucker, a açúcar de quota (denominado, posteriormente, açúcar “A” e “B” ao abrigo do regulamento de base) que envolvia cálculos complexos da quotização à produção ( 44 ). O presente processo diz respeito a açúcar C pelo qual não é cobrada essa quotização.

51. Portanto, as dificuldades administrativas específicas identificadas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Hannoversche Zucker não se verificam no presente processo.

52. A Pfeifer sustenta que o artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução se aplica aos excedentes de açúcar detetados pelas autoridades competentes e que o excedente de açúcar devia ser imputado à campanha de comercialização em que foi constatado. Na audiência, a Pfeifer apresentou vários argumentos adicionais em apoio da sua alegação de que o artigo 3.o, n.o 4, se aplicava ao açúcar C. A Pfeifer alegou que a expressão «produção de açúcar» prevista nos artigos 1.° e 4.° do regulamento de execução remetia para os artigos 26.° e 29.° do regulamento de base. Dado que essas disposições desse regulamento abrangiam todas as categorias de açúcar, daí resultava que o açúcar A, B e C era abrangido pelo artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução. Além disso, a Pfeifer alegou que o Regulamento n.o 2670/81 da Comissão devia ser lido em conjugação com o regulamento de execução.

53. As autoridades competentes alegam que o artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução não se aplica, porque o termo «estabelecimento» contido na primeira frase dessa disposição [«Caso se encontrem diferenças depois do estabelecimento da produção definitiva […]»] se refere aos valores definitivos estabelecidos pelo produtor de açúcar, e não à produção definitiva de açúcar confirmada pelas autoridades competentes na sequência de um inquérito.

54. A Comissão sustenta que o artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução não se aplica à determinação dos valores definitivos da produção de açúcar C. Alega que, embora certas disposições do regulamento de execução se apliquem a todas as categorias de açúcar, o artigo 3.o desse regulamento apenas se aplica ao açúcar A e B.

55. Concordo com a Comissão.

56. É verdade que os artigos 1.° e 4.° do regulamento de execução se referiam a «produção de açúcar» para os fins dos artigos 26.° a 29.° do regulamento de base. Contudo, a base jurídica do regulamento de execução era constituída pelos artigos 27.°, n.o 3, 28.°, n.o 7, 29.°, n.o 5 e 39.° do regulamento de base. Todas essas disposições (com exceção do artigo 39.o ( 45 )) diziam respeito ao açúcar A e B ou ao açúcar que foi transferido nos termos do artigo 27.o, n.o 1, do regulamento de base e, portanto, tratado como açúcar A. Isto sugere-me que o regulamento de execução tivesse como objetivo principal adotar as disposições relativas ao regime aplicável ao açúcar A e B, e não ao açúcar C.

57. Além disso, o açúcar era classificado como A, B ou C, após a produção, de modo a permitir o funcionamento do sistema financeiro complexo introduzido pela organização comum de mercado no setor do açúcar ( 46 ). A classificação tinha de ser feita de uma forma sequencial. Assim, a categoria C só aparecia depois de preenchidas as quotas A e B ( 47 ).

58. Portanto, não surpreende que o regulamento de execução se referisse à produção total de açúcar em certas disposições. Teria sido necessário estabelecer a quantidade total de açúcar produzido para determinar, em primeiro lugar, se as quotas A e B tinham sido preenchidas e, depois disso, se a quantidade total de açúcar produzido dava origem a açúcar C que o produtor podia pretender transferir para a campanha de comercialização seguinte abrangendo parte da sua quota A para essa campanha. A uma exigência de informação acerca da produção total de açúcar não permite concluir que o regulamento de execução tenha estabelecido normas relativas ao regime específico aplicável ao açúcar C. Não o fez. Essas normas encontram-se, no essencial, no Regulamento n.o 2670/81 da Comissão.

59. O artigo 3.o do regulamento de execução deve ser lido no contexto desse regulamento como um todo, que devia ser interpretado no quadro do regime de quotas e das quotizações à produção previsto nos artigos 26.° a 29.° do regulamento de base.

60. O preâmbulo do regulamento de execução explicou que era necessário recolher e registar dados sobre a produção de açúcar numa dada campanha de comercialização para determinar as quotizações à produção, inicialmente a título provisório. Uma vez que as quotizações à produção não se aplicavam ao açúcar C, não havia necessidade de recolher e registar dados do açúcar C para esse efeito.

61. O sistema foi concebido para assegurar o cumprimento pelos produtores, o mais cedo possível após o encerramento desse período, das obrigações que lhes incumbem de pagar as quotizações à produção da campanha de comercialização em questão. O objetivo era evitar uma situação em que a inventariação (pelos produtores, e subsequente verificação pelas autoridades competentes) ocorresse a intervalos que teriam frustrado o objetivo expresso devido ao intervalo de tempo decorrido entre a produção de açúcar e o registo dos dados relativos ao açúcar A e B efetivamente produzido.

62. O artigo 3.o, n.o 1, do regulamento de execução exigia, portanto, que os Estados-Membros estabelecessem a produção açucareira provisória da campanha de comercialização em questão, antes de 15 de fevereiro, para cada empresa situada nos respetivos territórios. O artigo 3.o, n.o 3 exigia a apresentação da produção definitiva de açúcar antes de 1 de outubro da campanha de comercialização seguinte.

63. O artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução permitia o ajustamento caso se encontrem diferenças em relação à produção definitiva de açúcar (conforme descrito no artigo 3.o, n.o 3). Foi previsto um ajustamento adicional quando as autoridades competentes detetassem um excedente devido a uma diferença nos valores da produção de açúcar na sequência de uma auditoria ou de um inquérito às declarações do produtor.

64. Uma vez que o açúcar é um produto homogéneo, tais diferenças poderiam ocorrer mais depressa por motivos de inadvertência, do que de uma irregularidade por parte do produtor. Em todo o caso, o legislador reconheceu que o sistema necessitava de um grau de flexibilidade para ter em conta as dificuldades administrativas e práticas na determinação da produção de açúcar. Assim, o artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução previa que essas diferenças deviam ser tomadas em consideração na campanha de comercialização durante a qual foram constatadas. Não foi prevista a imputação dessas diferenças, com efeitos retroativos, à campanha de comercialização objeto de inquérito.

65. É verdade que o artigo 3.o do regulamento de execução não referia expressamente se se aplicava a todas as categorias de açúcar do regime comunitário, ou apenas ao açúcar A e B.

66. Porém, considero que se o artigo 3.o for lido no contexto do regulamento de execução como um todo, se torna claro que a sua função era a de definir prazos para o estabelecimento da produção provisória e definitiva do açúcar (para uma determinada campanha de comercialização) relativamente à produção de açúcar A e B.

67. Assim, o artigo 5.o do regulamento de execução previa que a quotização à produção de base e a quotização B deviam ser previstas em conformidade com o artigo 28.o do regulamento de base. Os adiantamentos deviam ser fixados por referência aos dados registados nos termos do artigo 3.o, n.o 1, do regulamento de execução. Os Estados-Membros estavam obrigados a cobrar esses pagamentos antes de 1 de maio. O artigo 7.o previa que, antes de 1 de novembro, para a campanha de comercialização anterior, deviam ser fixados os montantes da quotização à produção de base e da quotização B, tendo em conta os adiantamentos efetuados em virtude do artigo 5.o Os prazos para entrega da informação exigida não eram relevantes para o açúcar C, porque não havia uma quotização à produção em relação a essa categoria de açúcar.

68. Por conseguinte, os dados recolhidos, nos termos do artigo 3.o, n.os 1 e 3 (relativos a valores de produção provisórios e definitivos da campanha de comercialização) destinavam-se a permitir o cumprimento das obrigações previstas no artigo 28.o, n.os 1 a 4, do regulamento de base relativamente à determinação e cobrança da quotização de base e da quotização B ( 48 ).

69. Na minha opinião, a expressão «estabelecimento da produção definitiva» contida no artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução refere-se, portanto, apenas ao açúcar A e B.

70. O regulamento de base não previa nenhuma obrigação de determinar valores provisórios e definitivos da produção de açúcar C. Nos termos da organização comum de mercado do setor do açúcar, só eram exigidas as seguintes informações relativamente ao açúcar C: se tinha sido efetivamente produzido, se tinha sido transferido e se tinha sido exportado no prazo prescrito ( 49 ). Os prazos de recolha de dados previstos no artigo 3.o, n.os 1 e 3, do regulamento de execução não se aplicavam ao açúcar C. Portanto, não havia necessidade de efetuar qualquer ajustamento nos termos do artigo 3.o, n.o 4, relativamente a essa categoria de açúcar.

71. Por último, considero que, interpretar o artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução no sentido de este ser aplicável ao açúcar C seria incompatível com o objetivo da organização comum de mercado do setor do açúcar, na medida em que o açúcar C não deve ser livremente escoado pelos produtores no mercado interno ( 50 ). Imputar o açúcar C à campanha de comercialização em que a sua existência foi verificada pelas autoridades competentes poderia, conforme sustenta a Pfeifer, pôr em causa a administração desse sistema, como passo a explicar.

72. O montante cobrado nos termos do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2670/81 da Comissão aplicava-se na falta de prova de que o açúcar C tinha sido transferido para a campanha de comercialização seguinte ou exportado no prazo previsto ( 51 ). A finalidade desse montante era colocar o açúcar C em condições de igualdade em relação ao açúcar importado de Estados terceiros ( 52 ). Foi prevista a isenção do montante cobrado apenas nos casos de força maior, em que o açúcar C foi destruído ou sofreu danos irrecuperáveis ( 53 ).

73. A existência desse montante também pode ter servido para incentivar os produtores a assegurar que os dados recolhidos e registados relativos à produção de açúcar A e B fossem o mais precisos possível e fornecidos às autoridades competentes em conformidade com os prazos estabelecidos, a fim de evitar ou minimizar o risco de cobrança de um montante.

74. O efeito da imputação de excedentes de açúcar C ao ano em que estes foram detetados seria o de permitir aos produtores evitar o montante cobrado nos termos do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2670/81 da Comissão tirando partido, muito depois de terem expirado os prazos aplicáveis, das possibilidades de exportação e de reporte ( 54 ). Assim, os produtores de açúcar beneficiariam de um grau de flexibilidade na contabilização do açúcar C, que não foi prevista pelo sistema estabelecido no regulamento de base.

75. Por conseguinte, seria incompatível com a finalidade do artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução interpretar essa disposição no sentido de ser aplicável ao açúcar C.

76. Concluo, portanto, que o açúcar C detetado pelas autoridades competentes de um Estado-Membro no decurso de um inquérito não é abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 3.o do regulamento de execução.

Conclusão

77. Por conseguinte, entendo que o Tribunal de Justiça deve responder à questão submetida pelo Finanzgericht Düsseldorf do seguinte modo: «O artigo 3.o, n.o 4, do Regulamento (CEE) n.o 1443/82 da Comissão, de 8 de junho de 1982, que estabelece as modalidades de aplicação do regime de quotas no setor do açúcar não se aplica ao açúcar C. Por conseguinte, as quantidades de açúcar C estabelecidas pelas autoridades competentes de um Estado-Membro em relação a uma campanha de comercialização objeto de inquérito não são abrangidas pelo âmbito de aplicação dessa disposição.»

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Regulamento n.o 1009/67/CEE do Conselho, de 18 de dezembro de 1967, que estabelece a organização comum de mercado no setor do açúcar (JO L 308, p. 1).

( 3 ) Nas presentes conclusões utilizarei o termo «Comunidade», uma vez que as disposições legislativas relevantes utilizam aquele termo.

( 4 ) Foram introduzidas algumas alterações ao setor do açúcar pelo Regulamento (CEE) n.o 3330/74 do Conselho, de 19 de dezembro de 1974, relativo à organização comum do mercado no setor do açúcar (JO L 359, p. 1). O sistema de quotas (que tinha sido introduzido por um período provisório) foi prorrogado (na prática) até 30 de junho de 1980 e as quotas de base foram aumentadas.

( 5 ) Regulamento (CEE) n.o 1785/81 do Conselho, de 30 de junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no setor do açúcar (JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80). À campanha de comercialização em causa era aplicável o regulamento de base, conforme alterado, em especial, pelo Regulamento (CE) n.o 133/94 do Conselho, de 24 de janeiro de 1994 (JO L 22, p. 7), e pelo Regulamento (CE) n.o 1599/96 do Conselho, de 30 de julho de 1996 (JO L 206, p. 43). À data dos factos, a produção no setor do açúcar incluía o açúcar, a isoglicose e o xarope de inulina. Uma vez que o presente processo diz respeito ao açúcar branco, não me referirei a esses produtos.

( 6 ) Artigos 3.° a 5.° do regulamento de base.

( 7 ) V. n.os 34 a 41, infra.

( 8 ) O regulamento de base foi, entretanto, revogado e substituído. Atualmente, é aplicável uma forma revista do regime de quotas ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho, de 22 de outubro de 2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento «OCM única») (JO L 299, p. 1).

( 9 ) À data dos factos, o primeiro parágrafo do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 65/82 da Comissão, de 13 de janeiro de 1982, que estabelece as modalidades de aplicação relativas à transferência do açúcar para a campanha de comercialização seguinte (JO L 9, p. 14), conforme alterado, em especial, pelo Regulamento (CEE) n.o 948/82 da Comissão, de 26 de abril de 1982 (JO L 113, p. 7), previa que uma empresa só podia transferir o açúcar cuja produção como açúcar B ou açúcar C tivesse sido reconhecida como tal pelo Estado-Membro em causa.

( 10 ) Artigo 28.o, n.o 1, do regulamento de base. O artigo 2.o do regulamento de base definia campanha de comercialização como o período compreendido entre 1 de julho e 30 de junho do ano seguinte.

( 11 ) Artigo 28.o, n.o 2, do regulamento de base.

( 12 ) Artigo 28.o, n.o 4.

( 13 ) V., por exemplo, as normas de aplicação referidas nos n.os 13 e 17, infra.

( 14 ) Regulamento (CEE) n.o 1443/82 da Comissão, de 8 de junho de 1982, que estabelece as modalidades de aplicação do regime de quotas no setor do açúcar (JO L 158, p. 17), conforme alterado, em especial, pelo Regulamento (CE) n.o 392/94 da Comissão, de 23 de fevereiro de 1994 (JO L 53, p. 7) (a seguir «regulamento de execução»). Foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.o 314/2002 da Comissão, de 20 de fevereiro de 2002, que estabelece as modalidades de aplicação do regime de quotas no setor do açúcar (JO L 50, p. 40). O Regulamento (CE) n.o 952/2006 da Comissão, de 29 de junho de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 318/2006 do Conselho no que diz respeito à gestão do mercado interno do açúcar e ao regime de quotas (JO L 178, p. 39) é atualmente aplicável.

( 15 ) V. primeiro a sétimo considerandos do regulamento de execução.

( 16 ) O regulamento de execução revogou e substituiu o Regulamento (CEE) n.o 700/73 da Comissão, de 12 de março de 1973, que estabelece certas modalidades necessárias para a aplicação do regime de quotas no setor do açúcar (JO L 67, p. 12). O artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução era substancialmente idêntico ao artigo 2.o, n.o 3, do regulamento anterior. Atualmente, é aplicável o Regulamento (CE) n.o 952/2006; e o artigo 22.o, n.o 5, desse regulamento é materialmente idêntico ao artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de execução.

( 17 ) Regulamento (CEE) n.o 2670/81 da Comissão, de 14 de setembro de 1981, que estabelece as modalidades de aplicação para a produção além-quota no setor do açúcar (JO L 262, p. 14). Este Regulamento foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.o 967/2006 da Comissão, de 29 de junho de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 318/2006 do Conselho no que respeita à produção extraquota no setor do açúcar (JO L 176, p. 22).

( 18 ) Artigo 26.o, n.o 3, do regulamento de base, resumido no n.o 7, supra.

( 19 ) V. as conclusões apresentadas em 15 de maio de 2001 pelo advogado-geral J. Mischo, no processo British Sugar (acórdão de 10 de janeiro de 2002, C-101/99, Colet., p. I-205, n.o 45).

( 20 ) Na audiência, a Comissão ilustrou esta situação de uma forma muito interessante, contando a «Fábula da lebre e do ouriço-cacheiro», na versão dos Irmãos Grimm. Desafiada para uma corrida pela lebre, o ouriço-cacheiro acordou com a mulher (de quem era indistinguível, pelo menos para uma lebre) que esta se posicionasse na meta. Quando chegou a lebre, a mulher do ouriço-cacheiro surpreendeu-o, gritando: «Já estou aqui!». A lebre repetiu a corrida vezes sem conta, não acreditando no resultado. Os dois ouriços-cacheiros mantiveram o engano; e a lebre acabou por morrer de exaustão. Como o açúcar branco é tão indistinguível de qualquer outro açúcar branco como os dois ouriços-cacheiros da fábula, a possibilidade de atribuir uma determinada quantidade de açúcar C ao ano em que este foi detetado («a meta»), em vez de a atribuir ao seu ano de produção efetiva («o início da corrida») permitiria ao produtor invocar o artigo 27.o do regulamento de base de modo a transferi-lo para a campanha de comercialização subsequente, evitando assim a cobrança do montante (e «derrotando a lebre» — ou seja, iludindo o funcionamento adequado do mercado do açúcar).

( 21 ) Poder-se-ia razoavelmente esperar que os produtores de açúcar registassem as quantidades de açúcar produzidas numa campanha de comercialização e o facto de as suas quotas A e B terem sido ou não preenchidas. Essas informações são necessárias para os produtores conduzirem a sua atividade, para as empresas assumirem as suas responsabilidades para com os acionistas e para cumprirem todas as obrigações pertinentes, ao abrigo do direito nacional, de manter registos de produção. Além disso, como não existe apoio financeiro para o açúcar C, é difícil entender em que medida pode um produtor ter interesse em classificar açúcar como açúcar C antes de serem atingidas as quotas A e B. V., também, acórdão British Sugar, n.o 35, infra, e n.o 56, infra.

( 22 ) V., também, n.o 41, infra.

( 23 ) Referido na nota 19, supra.

( 24 ) Acórdão British Sugar, n.o 48.

( 25 ) Acórdão British Sugar, n.o 7.

( 26 ) V. artigo 28.o, n.os 1 e 2, do regulamento de base e n.o 9, supra.

( 27 ) Ao contrário da beterraba A e da beterraba B utilizadas para produzir açúcar A e açúcar B: v. n.o 6, supra.

( 28 ) V. n.o 8, supra.

( 29 ) V. n.o 7, supra.

( 30 ) Artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2670/81.

( 31 ) No acórdão British Sugar, referido na nota 19, supra, o advogado-geral J. Mischo observou que o produtor de açúcar tinha conseguido exportar açúcar de quota sob a aparência de açúcar C porque o organismo de intervenção nacional tinha emitido licenças de exportação, apesar de os pedidos dessas licenças não conterem a prova de que o açúcar em questão tinha efetivamente sido produzido em excesso das quotas A e B da British Sugar. O advogado-geral considerou que, nessas circunstâncias, o princípio da proporcionalidade poderia impor uma adaptação do montante a pagar: v. n.os 86 a 89 das suas conclusões. No seu acórdão, tendo em conta as outras respostas que tinha dado ao órgão jurisdicional nacional, o Tribunal de Justiça não apreciou esta questão.

( 32 ) V. n.o 47 e nota 41, infra.

( 33 ) V. nota 8, supra.

( 34 ) V. capítulo III do Regulamento n.o 1234/2007, em especial artigo 55.o

( 35 ) Caso em que podia depois ser tratado como açúcar A e vendido no mercado interno (v. n.o 8, supra).

( 36 ) V. n.os 7 e 17, supra.

( 37 ) Acórdão de 30 de janeiro de 1974, Hannoversche Zucker (159/73, Recueil, p. 121, n.o 4, Colet., p. 81).

( 38 ) A data em que o conjunto da organização comum de mercado do setor do açúcar foi introduzida e do regime de quotas financiado por quotizações à produção pagas por produtores comunitários foi adotado (v. n.os 2 e 34 a 41, supra).

( 39 ) Acórdão Hannoversche Zucker, já referido na nota 37, supra, n.o 2.

( 40 ) Acórdão Hannoversche Zucker, n.o 4.

( 41 ) No âmbito da organização comum de mercado do setor do açúcar, as quotizações à produção eram calculadas com base na produção de açúcar em toda a Comunidade e depois distribuídas pelos Estados-Membros que as dividam pelos produtores de açúcar dentro dos respetivos territórios. Uma alteração aos valores definitivos de produção implicaria, portanto, novos cálculos para cada produtor de açúcar na Comunidade.

( 42 ) Acórdão Hannoversche Zucker, n.o 5.

( 43 ) Acórdão Hannoversche Zucker, n.o 6.

( 44 ) V. n.o 2, supra.

( 45 ) O artigo 39.o limitava-se a obrigar os Estados-Membros e a Comissão a trocar entre si os dados necessários à aplicação do regulamento de base.

( 46 ) Acórdão British Sugar, n.os 40 a 43.

( 47 ) Acórdão British Sugar, n.o 44.

( 48 ) V. n.o 9, supra.

( 49 ) V., respetivamente, n.os 7, 8 e 17, supra.

( 50 ) Artigo 26.o, n.o 1, do regulamento de base.

( 51 ) Artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2670/81.

( 52 ) Artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2670/81.

( 53 ) Artigo 3.o, n.o 4, do Regulamento n.o 2670/81.

( 54 ) V. artigos 26.° e 27.° do regulamento de base e nota 20, supra (Fábula da lebre e do ouriço-cacheiro).