CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 26 de março de 2020 ( 1 )

Processos apensos C‑119/19 P e C‑126/19 P

Comissão Europeia

contra

Francisco Carreras Sequeros e o.

e

Conselho da União Europeia

contra

Francisco Carreras Sequeros e o.

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Direito dos funcionários — Reforma do Estatuto de 1 de janeiro de 2014 — Artigo 6.o do anexo X do Estatuto — Novas disposições especiais relativas à garantia dos dias de férias dos funcionários da União Europeia que prestam serviço num país terceiro — Exceção de ilegalidade — Artigo 31.o, n.o 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Direito a férias»

I. Introdução

1. O artigo 31.o, n.o 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia garante o direito a férias pagas, mas não regula a sua extensão temporal. Assim, como deve apreciar‑se uma nova regulamentação que garante aos agentes da União Europeia um período de férias claramente menor do que aquele a que tinham direito no passado?

2. É este o cerne do problema que se coloca no presente recurso. Trata‑se, por um lado, do método e do alcance da fiscalização dos direitos fundamentais e, por outro, da fiscalização jurisdicional da ponderação feita pelo legislador.

II. Quadro jurídico

A. Carta dos Direitos Fundamentais

3. O artigo 31.o, n.o 2, da Carta, que tem como epígrafe «Condições de trabalho justas e equitativas», dispõe: «Todos os trabalhadores têm direito […] a um período anual de férias pagas.»

4. Segundo as Anotações relativas à Carta dos Direitos Fundamentais ( 2 ), o artigo 31.o, n.o 2, baseia‑se «na Diretiva 93/104/CE, relativa a determinados aspetos da organização do tempo de trabalho, bem como no artigo 2.o da Carta Social Europeia e no n.o 8 da Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores».

B. Carta Social Europeia

5. A Carta Social Europeia foi acordada no quadro do Conselho da Europa em 1961 ( 3 ) e entrou em vigor em 1965. A sua versão revista de 1996 ( 4 ) entrou em vigor em 1999. Todos os Estados‑Membros ratificaram uma das versões e ambas as versões preveem, no respetivo artigo 2.o, o direito a férias anuais pagas: «Com vista a assegurar o exercício efetivo do direito a condições de trabalho justas, as Partes comprometem‑se […] [a] assegurar um período anual de férias pagas de quatro semanas, pelo menos […]»

C. Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores

6. A Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores ( 5 ) foi adotada em 1989 pelo Conselho Europeu ( 6 ). Nas normas para a melhoria das condições de vida e de trabalho constantes do título I, relativo aos direitos sociais fundamentais dos trabalhadores, encontra‑se, no n.o 8, o direito a férias anuais pagas: «Todos os trabalhadores da Comunidade Europeia têm direito ao repouso semanal e a férias anuais pagas, cuja duração deve ser aproximada no progresso, de acordo com as práticas nacionais.»

D. Direito derivado

1. Estatuto dos Funcionários

7. A disposição geral do artigo 1.o ‑E, n.o 2, do Estatuto dos Funcionários ( 7 ) aprovado pelo Regulamento n.o 31 (a seguir: «Estatuto dos Funcionários»), dispõe: «Serão concedidas aos funcionários em atividade condições de trabalho que obedeçam às normas de saúde e de segurança adequad[a]s, pelo menos equivalentes aos requisitos mínimos aplicáveis por força de medidas aprovadas nestes domínios por força dos Tratados.»

8. No título IV, relativo às condições de trabalho dos funcionários, encontra‑se o capítulo 2.o, relativo à interrupção de serviço com justificação. O seu artigo 57.o, n.o 1, dispõe: «O funcionário tem direito, em cada ano civil, a férias anuais de 24 dias úteis, no mínimo, e 30 dias úteis no máximo, em conformidade com a regulamentação a estabelecer, de comum acordo, entre as entidades competentes para proceder a nomeações das instituições da União, após parecer do Comité do Estatuto.»

9. O anexo X do Estatuto dos Funcionários contém disposições especiais aplicáveis aos funcionários da União Europeia que prestam serviço num país terceiro. Até 31 de dezembro de 2013, o funcionário tinha direito, por ano civil, a férias anuais de três dias úteis e meio por cada mês de serviço.

10. Pelo Regulamento n.o 1023/2013, de 22 de outubro de 2013 ( 8 ), o artigo 6.o do anexo X foi alterado do modo seguinte: «O funcionário tem direito, por ano civil, a férias anuais de dois dias úteis por cada mês de serviço. Não obstante o primeiro parágrafo, os funcionários já afetados num país terceiro em 1 de janeiro de 2014 têm direito a: — três dias úteis, de 1 de janeiro de 2014 a 31 de dezembro de 2014; — dois dias úteis e meio, de 1 de janeiro de 2015 a 31 de dezembro de 2015.»

11. A este respeito, segundo o considerando 27 do Regulamento n.o 1023/2013: «Cumpre modernizar as condições de trabalho dos funcionários empregados em países terceiros, tornando‑as mais rentáveis e, ao mesmo tempo, propiciando a redução dos custos. O direito ao gozo de férias anuais deverá ser ajustado […]»

12. O artigo 8.o do anexo X do Estatuto dos Funcionários prevê um período especial de recuperação: «A Autoridade investida do poder de nomeação pode atribuir ao funcionário, a título excecional, por decisão especial e fundamentada, um período de recuperação, atendendo às condições de vida particularmente difíceis no seu lugar de afetação. A Autoridade investida do poder de nomeação determinará, para cada um desses lugares, a ou as cidades onde esse período pode ser passado. Os funcionários que participem em cursos de formação profissional nos termos do artigo 24.o‑A do Estatuto e a quem foi atribuído um período de recuperação nos termos do primeiro parágrafo comprometem‑se, se adequado, a combinar os seus períodos de formação profissional com o seu período de recuperação.»

2. Diretiva relativa ao tempo de trabalho

13. A Diretiva 93/104/CE relativa a determinados aspetos da organização do tempo de trabalho ( 9 ) foi revogada pela Diretiva relativa ao tempo de trabalho ( 10 ).

14. Nos termos do quarto considerando da diretiva relativa ao tempo de trabalho, a melhoria da segurança, da higiene e da saúde dos trabalhadores no trabalho constitui um objetivo que não se pode subordinar a considerações de ordem puramente económica.

15. O artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva relativa ao tempo de trabalho prevê férias anuais remuneradas de pelo menos quatro semanas: «Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para que todos os trabalhadores beneficiem de férias anuais remuneradas de pelo menos quatro semanas, de acordo com as condições de obtenção e de concessão previstas nas legislações e/ou práticas nacionais.»

III. Antecedentes do litígio e tramitação do processo no Tribunal Geral

16. Os recorrentes no Tribunal Geral, F. Carreras Sequeros e o. (a seguir: «recorrentes»), são funcionários ou agentes contratuais da Comissão Europeia. Foram todos afetados a países terceiros, onde já estavam antes de 1 de janeiro de 2014.

17. Nos termos do novo artigo 6.o, n.o 2, primeiro travessão, do anexo X do Estatuto dos Funcionários, foi concedido aos recorrentes, relativamente ao ano de 2014, um período de férias de 36 dias úteis em vez dos 42 dias úteis concedidos no ano anterior. As respetivas reclamações dos recorrentes foram indeferidas por decisões com o mesmo teor pela entidade competente para proceder a nomeações ou pela entidade competente para celebrar contratos.

18. Por isso, os recorrentes interpuseram recurso para o Tribunal da Função Pública da União Europeia, pedindo a este tribunal que declarasse que o novo artigo 6.o do anexo X do Estatuto dos Funcionários é ilegal e que anulasse as decisões pelas quais as suas férias anuais foram reduzidas a partir de 2014.

19. Este recurso foi posteriormente transferido para o Tribunal Geral. Neste processo, o Tribunal Geral da União Europeia admitiu o Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu como intervenientes em apoio dos pedidos da Comissão.

20. Pelo acórdão recorrido de 4 de dezembro de 2018, Carreras Sequeros e o./Comissão (T‑518/16, EU:T:2018:873), o Tribunal Geral anulou as decisões que reduziram os dias de férias anuais concedidos aos recorrentes relativamente ao ano de 2014.

21. Nesse acórdão, o Tribunal Geral baseou‑se em que, pela sua natureza, o direito a férias anuais pagas, previsto no artigo 31.o, n.o 2, da Carta, se destina, em princípio, a promover a melhoria das condições de vida e de trabalho dos trabalhadores ( 11 ). A redução significativa do período de férias anuais de 42 para 24 dias úteis em três anos não pode considerar‑se compatível com o princípio da promoção da melhoria das condições de vida e de trabalho dos trabalhadores ( 12 ). A redução não é compensada por outros privilégios dos interessados ( 13 ) e não parece que seja justificada ( 14 ). Na medida em que foram invocadas reduções de custos, já foi decidido que considerações relativas à necessidade de proteger os interesses financeiros da União não podem, em nenhuma circunstância, ser invocadas para justificar uma lesão do direito a férias anuais pagas, garantido pelo artigo 31.o, n.o 2, da Carta ( 15 ). Também não se afigura que o legislador da União tenha feito uma ponderação adequada entre o objetivo da modernização e os direitos dos interessados. Por conseguinte, a Comissão não podia basear‑se validamente no novo artigo 6.o do anexo X do Estatuto dos Funcionários para adotar as decisões controvertidas ( 16 ).

IV. Tramitação processual no Tribunal de Justiça

22. A Comissão (Processo C‑119/19 P) e o Conselho (Processo C‑126/19 P) interpuseram recursos do acórdão recorrido, que o Tribunal de Justiça decidiu apensar. Além de ter interposto o seu próprio recurso, o Conselho interpôs ainda um recurso subordinado ao recurso da Comissão, com conteúdo igual ao do seu recurso próprio.

23. Por despacho de 29 de julho de 2019, Comissão/Carreras Sequeros e o. e Conselho/Comissão (C‑119/19 P e C‑126/19 P, não publicado, EU:C:2019:658), o Presidente do Tribunal de Justiça indeferiu um pedido de intervenção do Serviço Europeu de Ação Externa.

24. A Comissão Europeia pede que o Tribunal de Justiça se digne, – anular o Acórdão de 4 de dezembro de 2018, Carreras Sequeros e o./Comissão, T‑518/16; – remeter o processo ao Tribunal Geral para julgamento do segundo, do terceiro e do quarto fundamentos do recurso; – reservar para final a decisão quanto às despesas.

25. O Conselho da União Europeia, no seu recurso principal e no seu recurso subordinado, pede que o Tribunal de Justiça se digne, – conceder provimento ao seu recurso principal e ao seu recurso subordinado; – decidir do mérito da causa, negando provimento ao recurso (interposto pelos recorrentes no Tribunal Geral); – condenar os recorrentes nas despesas suportadas pelo Conselho no presente recurso.

26. O Parlamento Europeu conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne, – conceder provimento aos recursos nos processos apensos C‑119/19 P e C‑126/19 P.

27. F. Carreras Sequeros e o. pedem, pelo contrário, que o Tribunal de Justiça se digne, – negar provimento aos recursos da Comissão (C‑119/19 P) e do Conselho (C‑126/19 P) e ao recurso subordinado do Conselho no processo C‑119/19 P; – condenar a Comissão e o Conselho nas despesas.

28. As partes apresentaram observações escritas e as suas alegações foram ouvidas na audiência de 3 de fevereiro de 2020.

V. Apreciação

29. Embora o recurso interposto para o Tribunal Geral vise formal e diretamente as decisões controvertidas pelas quais foi fixado o número de dias de férias anuais dos recorrentes relativamente ao ano de 2014, estas decisões resultaram, porém, obrigatoriamente, da nova regulamentação das férias dos funcionários em serviço em países terceiros, constante do artigo 6.o do anexo X do Estatuto dos Funcionários. Por isso, os recorrentes invocaram a exceção da ilegalidade desta nova regulamentação ao abrigo do artigo 277.o TFUE, que constitui o objeto do litígio entre as partes no Tribunal Geral e nos presentes recursos.

30. Explicarei, em primeiro lugar, que o recurso subordinado do Conselho é inadmissível e analisarei as alegações dos recorrentes quanto à competência do Tribunal Geral. Em seguida, apreciarei as críticas relativas ao mérito do acórdão recorrido.

A. Quanto à admissibilidade do recurso subordinado do Conselho

31. Uma particularidade do presente processo consiste em que, por um lado, tanto a Comissão como o Conselho interpuseram recursos do acórdão do Tribunal Geral ora recorrido, a que se referem os processos, agora apensos, C‑119/19 P e C‑126/19 P, e, por outro, o Conselho interpôs ainda um recurso subordinado ao recurso da Comissão, a que se refere o processo C‑119/19 P, no qual impugna o mesmo acórdão do Tribunal Geral com os mesmos fundamentos, até literalmente iguais, que utilizou no seu recurso principal no processo C‑126/19 P.

32. É certo que não está excluída a possibilidade de se impugnar um acórdão simultaneamente com um recurso principal e um recurso subordinado ( 17 ). Porém, porque um recurso interposto posteriormente a outro, que opõe as mesmas partes, se baseia nos mesmos fundamentos e se destina à anulação do mesmo ato jurídico deve ser julgado inadmissível por causa de litispendência ( 18 ), uma parte também só pode interpor um recurso que impugna o Acórdão do Tribunal Geral com os mesmos fundamentos ( 19 ).

33. Por conseguinte, o recurso subordinado do Conselho deve ser julgado inadmissível.

B. Admissibilidade do recurso interposto para o Tribunal Geral (primeiro fundamento do recurso do Conselho)

34. Com o seu primeiro fundamento, o Conselho censura ao Tribunal Geral erros de direito alegadamente cometidos no que respeita à sua própria competência. Com este fundamento, o Conselho contesta, por um lado, o facto de o Tribunal Geral ter proferido uma injunção e, por outro, o alcance que o Tribunal Geral atribuiu à exceção de ilegalidade.

1. Quanto à alegada injunção do Tribunal Geral

35. Na primeira parte do seu primeiro fundamento, o Conselho contesta, com o apoio da Comissão e do Parlamento, o facto de o Tribunal Geral ter qualificado a decisão controvertida, quanto ao mérito, como redução do número de dias de férias anuais dos recorrentes. Entende que os dias de férias não são reduzidos, mas foram antes fixados em conformidade com a regulamentação aplicável. Com esta qualificação, o Tribunal Geral dirigiu implicitamente à Comissão a injunção de garantir aos recorrentes um determinado número de dias de férias. Ora, o Tribunal Geral não tem competência para dirigir tal injunção.

36. Como o próprio Conselho admite, as decisões controvertidas, a saber, a fixação dos dias de férias dos recorrentes no ano de 2014, não suscitam dúvidas. E, independentemente da qualificação das decisões anuladas, o efeito do Acórdão do Tribunal Geral decorre do artigo 266.o, primeiro parágrafo, TFUE. Segundo este artigo, a Comissão tem de tomar no processo principal as medidas que decorrem do Acórdão do Tribunal Geral — nada mais e nada menos. Se o acórdão recorrido vier a ser mantido na totalidade, a Comissão já não poderá aplicar aos recorrentes as alterações da regulamentação das férias e deverá tomar em relação a eles decisões em conformidade com a regulamentação anterior ( 20 ).

37. Por isso, esta alegação não visa na verdade um alegado erro de direito do Tribunal Geral na apreciação da sua própria competência, mas antes a decisão sobre o mérito da causa, especialmente a afirmação incidental constante do n.o 112 do acórdão recorrido de que a Comissão, ao fixar o número de dias de férias dos recorrentes, não se devia ter baseado no novo artigo 6.o do anexo X do Estatuto dos Funcionários. Apreciarei em seguida em que medida esta decisão se mantém.

38. Na medida em que visa uma alegada injunção do Tribunal Geral, a primeira parte do primeiro fundamento do recurso do Conselho baseia‑se numa interpretação errada do acórdão recorrido e, por conseguinte, deve ser julgada improcedente.

2. Quanto ao alcance da exceção da ilegalidade

39. Na segunda parte do primeiro fundamento, o Conselho contesta, com o apoio da Comissão e do Parlamento, que o Tribunal Geral tenha alargado a exceção da ilegalidade fundada no artigo 277.o TFUE à totalidade da regulação das férias determinada pelo artigo 6.o do anexo X do Estatuto dos Funcionários, e, portanto, também aos anos de 2015 e 2016, apesar de o objeto do recurso se limitar às decisões sobre o direito a férias do ano de 2014.

40. O artigo 277.o TFUE não tem como finalidade conferir a uma parte a possibilidade de impugnar a legalidade de qualquer regulamento por meio de um recurso aleatório. Pelo contrário, a norma cuja ilegalidade é invocada deve ser direta ou indiretamente aplicável à situação que constitui o objeto do recurso ( 21 ). O Tribunal Geral precisou, com razão, que o alcance de uma exceção de ilegalidade deve ser limitado ao que é indispensável para a solução do litígio ( 22 ).

41. Todavia, o Tribunal Geral pronunciou‑se, no n.o 31 do acórdão recorrido, por uma interpretação suficientemente lata do artigo 277.o TFUE para que seja assegurado às pessoas excluídas do recurso direto dos atos de caráter geral um controlo da legalidade efetivo de tais atos. O âmbito de aplicação do artigo 277.o TFUE deve, por isso, estender‑se aos atos jurídicos das instituições que determinaram a adoção da decisão controvertida. Segundo o Tribunal Geral, basta, portanto, que a referida decisão se baseie essencialmente nesses atos, mesmo que estes não tenham formalmente constituído a sua base jurídica.

42. Estas considerações não correspondem inteiramente à jurisprudência do Tribunal de Justiça, que só considera necessária a fiscalização efetiva da legalidade nos termos do artigo 277.o TFUE na medida em que sejam tomadas decisões de execução que digam direta e individualmente respeito aos recorrentes ( 23 ).

43. Numa interpretação estrita desta jurisprudência, a exceção da ilegalidade poderia limitar‑se à norma transitória do artigo 6.o, n.o 2, primeiro travessão, do anexo X do Estatuto dos Funcionários respeitante ao ano de 2014. O objeto do litígio é apenas a fixação dos direitos a férias relativos a este ano, mas não a fixação desses direitos para os anos seguintes.

44. Não considero suficiente a argumentação do Tribunal Geral desenvolvida nos n.os 32 a 35 do acórdão recorrido, segundo a qual a conexão entre as diferentes etapas da norma transitória e a regulação definitiva das férias justifica que a exceção da ilegalidade seja extensiva a todas estas normas. Com efeito, teria sido, na verdade, perfeitamente possível quebrar esta conexão e limitar a apreciação da exceção à primeira etapa da norma transitória, o que, além do mais, não teria excluído a possibilidade de tomar em conta, na análise da sua finalidade, o caráter transitório e a conexão com a regulação definitiva das férias.

45. Mesmo assim, entendo que a abordagem do Tribunal Geral é, no final de contas, acertada. É certo que a exceção de ilegalidade não pode implicar formalmente a nulidade da regulamentação impugnada acessoriamente e também não produz efeitos jurídicos entre outras partes. Apesar disso, uma apreciação abrangente no presente processo clarificaria, na prática, a questão de saber se a regulamentação impugnada pode ser aplicada, e, desse modo, constituiria um precedente para litígios semelhantes. Também é do interesse da entidade competente para proceder a nomeações obter, tão cedo quanto possível, a clarificação da legalidade das novas regras sobre férias. No caso de a apreciação se limitar à regra relativa ao ano de 2014, haverá, pelo contrário, o risco de outros litígios morosos relativamente aos anos seguintes.

46. Acresce que a apreciação global da regulamentação não implica que seja excedido o direito dos recorrentes de deduzirem objeções acessórias. Uma apreciação abrangente da nova regulamentação não vai além das alegações dos recorrentes nem constitui uma nova perspetiva. Pelo contrário, os recorrentes alegaram sempre no presente processo que impugnariam a aplicação da nova regulamentação sobre férias nos anos seguintes. Parece‑me, pelo contrário, irrelevante o facto de dois recorrentes terem, entretanto, deixado de prestar serviço em países terceiros ( 24 ). Além disso, a regulamentação definitiva sobre as férias também foi impugnada noutros processos, visto que estão pendentes dois outros processos que se referem ao ano de 2019 ( 25 ). Nestes processos deverá discutir‑se a última etapa da nova regra.

47. Nestas circunstâncias, considerei inadequado repartir o litígio sobre a nova regulamentação do direito a férias em processos individualizados. Desse modo, só seriam despendidos sem necessidade os meios dos tribunais da União e também os das partes ( 26 ).

48. Por conseguinte, também há que julgar improcedente a segunda parte do primeiro fundamento do Conselho.

49. No caso de o Tribunal de Justiça não vir a aderir à minha tese, será certamente possível pôr termo à análise sobre este ponto e remeter o processo ao Tribunal Geral para julgamento. Com efeito, não se pode excluir que o Tribunal Geral tivesse chegado a uma conclusão diferente se tivesse examinado apenas a primeira etapa do regime transitório, isto é, uma redução nitidamente menos importante dos direitos a férias.

50. No entanto, este procedimento não me parece razoável, porque desta forma apenas seria protelada a decisão dos litígios subjacentes. Por isso, o Tribunal de Justiça poderá apreciar também os restantes fundamentos do recurso. A este propósito, deve observar‑se que as considerações seguintes são, em princípio, essencialmente independentes da questão de saber se o recurso no Tribunal Geral se limita à regra transitória relativa ao ano de 2014. Na verdade, embora seja concebível que ponderar se os direitos a férias restantes ainda são suficientes leve a conclusões diferentes nas diferentes etapas da nova regulamentação, explicarei a seguir que não há nenhuma razão para pôr em causa qualquer etapa ( 27 ).

C. Mérito do recurso interposto no Tribunal Geral (Fundamento da Comissão e segundo e terceiro fundamentos do Conselho)

51. O Tribunal Geral entendeu que a nova regulamentação não é compatível com o direito fundamental a férias. Em contrapartida, absteve‑se de discutir o princípio geral da igualdade de tratamento, o princípio da tutela da confiança legítima e o direito ao respeito da vida privada e familiar, que, aliás, tinham sido invocados pelos recorrentes.

52. Por isso, a Comissão objeta, nos dois fundamentos do seu recurso, a determinados aspetos da apreciação do direito fundamental a férias previsto no artigo 31.o, n.o 2, da Carta, nomeadamente a tomada em conta da diretiva relativa ao tempo de trabalho e do princípio da melhoria das condições de vida e de trabalho dos interessados, mas também a que não tenham sido tomados em conta outros direitos dos recorrentes e o tratamento do poder de apreciação do legislador. O segundo e o terceiro fundamentos do Conselho referem‑se às mesmas questões.

1. Quanto à vinculação à diretiva relativa ao tempo de trabalho

53. Na primeira parte do primeiro fundamento da Comissão e na primeira parte do segundo fundamento do Conselho objeta‑se contra a tomada em conta da diretiva relativa ao tempo de trabalho pelo Tribunal Geral.

a) Quanto à tomada em conta da diretiva relativa ao tempo de trabalho em si mesma

54. No entender do Conselho, o Tribunal Geral, em primeiro lugar, na medida em que decidiu que é possível, em determinadas situações, invocar uma diretiva (neste caso a diretiva relativa ao tempo de trabalho) em relação às instituições da União, ignorou a jurisprudência assente segundo a qual as diretivas são dirigidas aos Estados‑Membros e não às instituições ou organismos da União. Não se pode, portanto, considerar que as disposições de uma diretiva impõem obrigações às instituições nas suas relações com o seu pessoal.

55. No entanto, há que dar razão aos recorrentes quando afirmam que esta alegação é ineficaz. Com essa alegação pretende‑se impugnar as considerações feitas no n.o 61 do acórdão recorrido, que não lhe servem de fundamento. O Tribunal Geral concluiu expressamente, designadamente, no n.o 64, que a Diretiva 2003/88 por si só ou conjugada com o artigo 1.o‑E, n.o 2, do Estatuto dos Funcionários ( 28 ) não pode ser invocada em apoio de uma exceção de ilegalidade para declarar inaplicável o novo artigo 6.o do anexo X do Estatuto.

56. Por conseguinte, há que rejeitar este argumento do Conselho.

b) Quanto à tomada em conta do artigo 31.o, n.o 2 da Carta, conjugado com a diretiva relativa ao tempo de trabalho

57. Em segundo lugar, no entender do Conselho e da Comissão, o Tribunal Geral incorreu num erro de direito, na medida em que decidiu que o legislador estava vinculado pelo teor da diretiva relativa ao tempo de trabalho, em virtude de a mesma ser mencionada nas Anotações do Präsidium relativas ao artigo 31.o, n.o 2, da Carta dos Direitos Fundamentais.

58. Efetivamente, o Tribunal Geral decidiu, no n.o 70 do acórdão recorrido, que a aplicação do novo artigo 6.o do anexo X do Estatuto deve ser afastada se este se revelar incompatível com o direito a férias anuais, cuja natureza e finalidade resultam do artigo 31.o, n.o 2, da Carta, conjugado com a diretiva relativa ao tempo de trabalho. Para o efeito, nos n.os 67 a 69, baseou‑se nas Anotações do Praesidium da Convenção, segundo as quais o artigo 31.o, n.o 2, da Carta se baseia, nomeadamente, na diretiva relativa ao tempo de trabalho. O legislador da União não pode deixar de ter em conta o teor desta diretiva.

59. Estas considerações padecem de um erro de direito, porque descrevem incorretamente a relação entre o artigo 31.o, n.o 2, da Carta e a diretiva relativa ao tempo de trabalho.

60. É certo que as Anotações da Convenção relativas ao artigo 31.o, n.o 2, da Carta, indicam que esta disposição se baseia na diretiva relativa ao tempo de trabalho. Estas Anotações, segundo o artigo 52.o, n.o 7, da Carta e o artigo 6.o, n.o 1, terceiro parágrafo, TUE, também devem ser tidas em devida conta ( 29 ).

61. Porém, isto não implica a integração global da diretiva relativa ao tempo de trabalho no artigo 31.o, n.o 2, da Carta.

62. Como a Comissão alega acertadamente, só o direito ao período mínimo de férias de quatro semanas estabelecido no artigo 7.o da diretiva relativa ao tempo de trabalho é que está consagrado no artigo 31.o, n.o 2, da Carta ( 30 ). Mais precisamente, o artigo 7.o da diretiva relativa ao tempo de trabalho é uma disposição do direito da União que estabelece a duração precisa das férias anuais garantidas pelo artigo 31.o, n.o 2, da Carta ( 31 ).

63. Tal concretização é necessária, uma vez que o próprio artigo 31.o, n.o 2, da Carta não estabelece a duração das férias anuais pagas, ou seja, uma condição da sua garantia. Deste modo, a duração das férias distingue‑se de outras garantias previstas no artigo 31.o, n.o 2, por exemplo, do pagamento durante as férias ou do círculo dos beneficiários, que resultam do direito fundamental, sem necessidade de outra concretização normativa ( 32 ).

64. O direito fundamental a férias está, por conseguinte, dependente de concretização normativa, pelo menos no que respeita à duração das férias anuais pagas.

65. Esta dependência tem consequências para a apreciação de regras que — como a nova regra objeto do presente litígio — fixam a duração das férias anuais pagas. Dado que uma tal regra é necessária para conferir eficácia prática ao direito fundamental a férias, a mesma não pode ser entendida, pela sua natureza, como restrição do direito fundamental na aceção do artigo 52.o, n.o 1, da Carta e, por isso, também não está diretamente sujeita às obrigações previstas nesta disposição.

66. Apesar de, deste modo, a disposição relativa à duração do direito a férias não necessitar de nenhuma justificação nos termos do artigo 52.o, n.o 1, da Carta, a mesma deve pelo menos observar o princípio da proporcionalidade, que é um dos princípios fundamentais do direito da União. Este princípio exige que os atos das instituições da União não ultrapassem os limites do adequado e necessário à realização dos objetivos legitimamente prosseguidos pelo regime em causa, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos gravosa e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos pretendidos ( 33 ).

67. Na ponderação final entre os objetivos e os inconvenientes da fixação, podem ter influência outras perspetivas, como o período mínimo de férias previsto no artigo 7.o da diretiva relativa ao tempo de trabalho ou a essência do direito fundamental a férias anuais pagas. Mas a diretiva não tem, globalmente, qualquer função neste caso.

68. Deve, assim, concluir‑se que o Tribunal Geral considerou erradamente, nos n.os 68 e 69 do acórdão recorrido, que o legislador da União, no contexto do artigo 31.o, n.o 2, da Carta, estava vinculado globalmente à diretiva relativa ao tempo de trabalho.

69. No entanto, este erro de direito não ajuda ao sucesso das alegações da Comissão e do Conselho, pois não leva à anulação do acórdão recorrido. Com efeito, o Tribunal Geral não sustenta o seu acórdão numa infração presumida das garantias materiais da diretiva relativa ao tempo de trabalho. Pelo contrário, conclui pela rejeição das alegações dos recorrentes relativas às diversas disposições dessa diretiva.

2. Objetivo da melhoria das condições de vida e de trabalho

70. Na segunda parte do primeiro fundamento, a Comissão censura ao Tribunal Geral um erro de direito na interpretação do artigo 31.o, n.o 2, da Carta, uma vez que o Tribunal Geral considera que a redução das férias anuais através do artigo 6.o do anexo X do Estatuto dos Funcionários não é compatível com um alegado princípio da melhoria das condições de vida e de trabalho dos interessados. Um tal princípio não tem nenhuma base legal.

71. Também o Conselho, na segunda parte do seu segundo fundamento de recurso, sustenta que o Tribunal Geral não interpretou corretamente o artigo 31.o, n.o 2, da Carta. Contrariamente à interpretação do Tribunal Geral, esta disposição visa melhorar as condições de vida e de trabalho, mas destina‑se a garantir a todos os trabalhadores da União um nível suficiente de proteção.

72. No n.o 88 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declara que, pela sua natureza, o direito a férias anuais pagas, previsto no artigo 31.o, n.o 2, da Carta se destina, em princípio, a promover a melhoria das condições de vida e de trabalho dos trabalhadores. E no n.o 90 declara que a redução do número de dias de férias anuais não pode ser considerada compatível com o princípio da promoção da melhoria das condições de vida e de trabalho dos interessados.

73. Assim, há que acolher a alegação da Comissão e do Conselho de que nem a redação do artigo 31.o, n.o 2, da Carta nem as respetivas Anotações mencionam expressamente um tal princípio. Pelo contrário, o Conselho realça acertadamente que o artigo 31.o tem como epígrafe «[c]ondições de trabalho justas e equitativas».

74. Ainda assim, o Tribunal Geral apoia‑se no direito da União, pois que, segundo o artigo 151.o, primeiro parágrafo, TFUE, a União prossegue, designadamente, o objetivo da melhoria das condições de vida e de trabalho. Em virtude da sua base jurídica que é atualmente o artigo 153.o TFUE, a diretiva relativa ao tempo de trabalho e, logo, o seu artigo 7.o visam a concretização deste objetivo. Além disso, este objetivo está subjacente à Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores. O direito a férias pagas consagrado no seu n.o 8 encontra‑se na secção que tem por epígrafe «Melhoria das condições de vida e de trabalho». Segundo as Anotações à Carta, o direito fundamental a férias baseia‑se, nomeadamente, nestes dois documentos.

75. O Tribunal de Justiça já reconheceu, pelo menos, que as regras relativas a férias contribuem diretamente para a melhoria da proteção da segurança e da saúde dos trabalhadores ( 34 ). Trata‑se de condições de vida e de trabalho específicas.

76. No que respeita em especial ao direito a férias, os recorrentes sublinham, com razão, que a duração das férias deve ser objeto de aproximação no progresso em conformidade com as práticas nacionais ( 35 ), o que implica o objetivo de uma melhoria.

77. Por conseguinte, a conclusão do Tribunal Geral no n.o 88 do acórdão recorrido, de que o direito a férias anuais pagas se destina a promover a melhoria das condições de vida e de trabalho dos trabalhadores, não padece de qualquer erro de direito.

78. Pelo contrário, o Tribunal Geral vai longe demais quando se refere, no n.o 90 do acórdão recorrido, a um princípio, pois não se encontra nos documentos pertinentes nem na jurisprudência qualquer fundamento para a existência de um princípio. Assim, o Tribunal Geral atribuiu ao objetivo da melhoria das condições de vida e de trabalho uma importância para a interpretação do direito fundamental a férias que ele não tem.

79. Mas é principalmente a apreciação da observância deste objetivo feita pelo Tribunal Geral que se mostra problemática. Este objetivo também não pode levar a entender que uma redução dos direitos a férias constitui uma restrição do direito fundamental a férias previsto no artigo 31.o, n.o 2, da Carta.

80. Não há necessidade de apreciar aqui se o objetivo da melhoria das condições de vida e de trabalho em si mesmo vincula a União na determinação das condições de emprego dos seus funcionários por força do artigo 151.o TFUE. Com efeito, o Tribunal Geral não avalia o artigo 6.o do anexo X do Estatuto dos Funcionários à luz do artigo 151.o TFUE, mas faz aplicação deste objetivo em conexão com o artigo 31.o, n.o 2, da Carta. No n.o 90 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral fundamenta a conclusão de que há uma restrição do direito fundamental a férias e consequentemente a necessidade de uma justificação nos termos do artigo 52.o, n.o 1 da Carta, nomeadamente com a afirmação de que a importante redução do direito a férias pela nova regulamentação não pode entender‑se como melhoria das condições de vida e de trabalho.

81. Todavia, como já expliquei, a concretização normativa da duração das férias não constitui uma restrição do direito fundamental a férias que necessite uma justificação nos termos do artigo 52.o, n.o 1, da Carta. Esta concretização normativa necessária deve antes ser avaliada à luz do princípio da proporcionalidade ( 36 ). No âmbito deste princípio, o objetivo da melhoria das condições de vida e de trabalho só se aplica mais tarde, nomeadamente ao fazer‑se a ponderação entre o objetivo da regulamentação e os encargos que a mesma implica.

82. Pelo facto de haver um erro de direito na interpretação do artigo 31.o, n.o 2, da Carta no sentido de que esta disposição consagra um princípio da melhoria das condições de trabalho e que, por conseguinte, se deve entender que qualquer degradação das condições de trabalho constitui uma restrição de tal princípio, este erro não conduz desde logo à anulação do acórdão recorrido. Com efeito, não está excluído que a apreciação da justificação dessa interferência leve ao mesmo resultado que a apreciação da proporcionalidade da concretização deste direito fundamental. No caso em apreço, bastaria substituir o fundamento do Tribunal Geral.

3. Tomada em conta de outros aspetos no que respeita à restrição do direito fundamental a férias

83. Na terceira parte do seu primeiro fundamento, a Comissão impugna considerações que lo Tribunal Geral fez nos n.os 91 a 96 do acórdão recorrido para enfraquecer argumentos apresentados contra a restrição do direito fundamental a férias. Também o Conselho e o Parlamento impugnam estas considerações.

84. A este respeito, verifica‑se, de qualquer modo, que o método de apreciação do direito fundamental utilizado pelo Tribunal Geral não é convincente. A pertinência destes argumentos e das considerações do Tribunal Geral deve ser discutida no contexto da ponderação.

4. Proporcionalidade da nova regulamentação e poder de apreciação do legislador

85. No âmbito da apreciação da proporcionalidade e especialmente do objetivo da melhoria das condições de vida e de trabalho dos interessados tem importância, antes de mais, o segundo fundamento da Comissão e a segunda parte do segundo fundamento, bem como o terceiro fundamento do Conselho.

a) Critério de apreciação

86. A Comissão alega que o Tribunal Geral ignora que o legislador, ao alterar o Estatuto dos Funcionários, dispõe de um amplo poder de apreciação e que só pode ser declarada uma violação do princípio da proporcionalidade se o legislador tiver ultrapassado manifestamente os limites desse poder de apreciação.

87. Do mesmo modo, o Conselho insiste na necessidade de permitir compromissos ao legislador, seja em matéria de férias, seja também em termos de remuneração ou de tempo de trabalho, tendo em conta as alterações ocorridas na sociedade, o progresso social e as evoluções científicas e tecnológicas.

88. Porém, o Tribunal Geral reconhece expressamente, no n.o 100 do acórdão recorrido, que o legislador dispõe de uma ampla margem de manobra para adaptar o Estatuto e para alterar em qualquer momento os direitos e obrigações dos funcionários — mesmo em sentido desfavorável para estes ( 37 ).

89. Este critério corresponde à jurisprudência assente relativa à fiscalização judicial das condições em que este princípio da proporcionalidade foi aplicado no quadro do processo legislativo da União. No âmbito do exercício das competências que lhe são conferidas, o legislador dispõe de um amplo poder de apreciação nos domínios em que a sua ação implica opções de natureza tanto política como económica ou social, e em que é chamado a efetuar apreciações e avaliações complexas. Assim, não se trata de saber se uma medida adotada nesse domínio era a única ou a melhor possível, visto que só o caráter manifestamente inadequado desta, em relação ao objetivo que as instituições competentes pretendem prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida ( 38 ).

90. Ora, o Tribunal Geral não examina o caráter adequado da nova regulamentação, mas certifica‑se, nos n.os 98 e 100 do acórdão recorrido, de que o legislador verificou se a nova regulamentação prosseguia efetivamente objetivos de interesse geral e não constituía, à luz do objetivo prosseguido, uma intervenção desmedida e intolerável que comprometesse a substância dos direitos assim garantidos e procura averiguar, em especial, se o legislador decidiu com pleno conhecimento de causa, após um exame diligente e imparcial de todos os elementos pertinentes.

91. Isto também corresponde em larga medida à jurisprudência, uma vez que o legislador é obrigado a basear a sua decisão em critérios objetivos. Além disso, na apreciação dos inconvenientes associados a diferentes medidas possíveis, deve verificar se os objetivos prosseguidos pela medida adotada são suscetíveis de justificar consequências negativas, mesmo consideráveis, para os interessados ( 39 ).

92. De resto, mesmo uma fiscalização jurisdicional com um alcance limitado requer que as instituições da União, autoras do ato em causa, estejam em condições de demonstrar ao Tribunal de Justiça que o ato foi adotado mediante um exercício efetivo do seu poder de apreciação, o que pressupõe que tomaram em consideração todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que esse ato pretendeu regular ( 40 ). Daí resulta que essas instituições devem, pelo menos, poder apresentar e expor de forma clara e inequívoca os dados de base que tiveram de ser tidos em conta para fundamentar as medidas contestadas do referido ato e de que dependia o exercício do seu poder de apreciação ( 41 ).

b) Circunstâncias pertinentes

93. A apreciação desta perspetiva é, finalmente, determinante para a solução do presente recurso, pois que o acórdão recorrido se baseia essencialmente no facto de o Tribunal Geral ter rejeitado os argumentos das instituições a este respeito, a saber, os argumentos destas relativos aos objetivos de eficiência económica e de economia de recursos, à modernização, aos direitos a férias adicionais baseados na idade e no grau, ao direito a períodos especiais de recuperação em virtude de condições de vida particularmente difíceis, bem como a certas vantagens económicas de que beneficiam os agentes em países terceiros.

1) Eficiência económica e economia de recursos

94. No n.o 102 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral rejeita o objetivo de garantir a eficiência económica dos funcionários e outros agentes enviados para países terceiros e conseguir assim reduções de custos. Baseia‑se para o efeito no quarto considerando da diretiva relativa ao tempo de trabalho, segundo o qual a melhoria da segurança, da higiene e de saúde dos trabalhadores no trabalho constitui um objetivo que não se pode subordinar a considerações de ordem puramente económica. Além disso, o Tribunal Geral alega que considerações relativas à necessidade de proteger os interesses financeiros da União não podem, em nenhuma circunstância, ser invocadas para justificar uma lesão do direito a férias anuais remuneradas garantido pelo artigo 31.o, n.o 2, da Carta.

95. No que respeita à restrição do direito fundamental a férias, a fixação da duração das férias não pode, em si mesma, ser equiparada a restrições ao pagamento das férias. Estas últimas constituem uma restrição do direito fundamental a férias pagas, ao passo que a primeira — como já afirmei ( 42 ) — é uma concretização necessária do direito fundamental. Na ponderação a fazer a este respeito podem ser relevantes objetivos da regulamentação que possivelmente não poderiam justificar uma restrição.

96. Enquanto as considerações financeiras não podem ser invocadas contra o direito fundamental garantido ao pagamento durante as férias ( 43 ), tem de ser possível, na concretização da extensão de direitos a férias, ter em conta em especial o encargo que pesa sobre os empregadores. Com efeito, a relação de trabalho em que se integram os direitos a férias assenta numa ponderação mútua dos custos e dos benefícios. Para os empregadores, os direitos a férias incluem‑se nos custos e constituem assim um aspeto financeiro que não pode ser ignorado.

97. Mais importante é a proteção efetiva da segurança e da saúde dos trabalhadores, que não pode ser subordinada a considerações puramente económicas ( 44 ). Todavia, é difícil sustentar que qualquer redução dos direitos a férias prejudicaria necessariamente a proteção da segurança e da saúde. Isto, por maioria de razão, quando os direitos a férias reduzidos representam mais do dobro do período mínimo de férias previsto no artigo 7.o da diretiva relativa ao tempo de trabalho e são nitidamente superiores aos direitos a férias dos outros agentes da União.

98. Pelo exposto, a rejeição total do objetivo da eficiência económica e da redução de custos no n.o 102 do acórdão recorrido enferma de um erro de direito.

2) Modernização

99. O segundo objetivo da nova regulamentação é a modernização das condições de trabalho do pessoal que presta trabalho em países terceiros.

100. O Tribunal Geral rejeita a este respeito, no n.o 106 do acórdão recorrido, a consideração de que o desenvolvimento do transporte aéreo e a possibilidade de uma utilização maior da comunicação pela Internet justificam a redução das férias. No que respeita ao transporte aéreo, este poderia, no máximo, afetar os dias de viagem concedidos, e as melhores possibilidades de comunicação não têm qualquer relação com o direito a férias.

101. A este respeito o Tribunal ignora, porém, que o direito a férias dos interessados, ainda em maior medida do que o direito a férias dos outros agentes da União, se destina a manter a ligação com o seu país natal. É aí que reside uma diferença decisiva relativamente à jurisprudência geral em matéria de férias. Esta parte do princípio de que os trabalhadores trabalham geralmente no seu país natal e podem gozar as suas férias apenas para recuperação e atividades de lazer. Para a ligação com o país natal é muito importante que haja ligações aéreas frequentes e abordáveis. Estas permitem regressar frequentemente ao país. Além disso — independentemente dos dias de viagem concedidos — podem encurtar o tempo de viagem, de modo que resta mais tempo de férias efetivas.

102. Finalmente é a mesma ideia que subjaz ao argumento da comunicação pela Internet. Enquanto, no passado, as pessoas tinham de recorrer a ligações telefónicas caras e possivelmente também de fraca qualidade, bem como à comunicação por via postal, podem hoje, através da comunicação pela Internet, manter a ligação com o país natal em condições claramente melhores e recorrer, por exemplo, a chamadas em vídeo. Embora esta comunicação facilitada não possa substituir completamente o contacto pessoal, diminui em alguma medida a sua necessidade.

103. Por isso, a rejeição completa desta ideia não é convincente.

104. Além disso, no n.o 107 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral rejeita o argumento segundo o qual a nova regulamentação visa satisfazer as necessidades das pequenas representações da União, cujo funcionamento seria ameaçado em caso de ausências excessivas devidas a férias. Nem é evidente que, por esta razão, os direitos a férias em todas as representações tivessem de ser reduzidos, nem foi alegado que não havia nenhuma alternativa.

105. Mas, na realidade, o bom funcionamento dos serviços em causa constitui sempre uma parte da ponderação que deve ser feita no que respeita à extensão dos direitos a férias. E a circunstância de que as representações de pequena dimensão são afetadas de modo especialmente intenso pelas ausências devidas a férias não pode ser excluída da ponderação a fazer a este respeito.

106. Assim, os n.os 106 e 107 do acórdão recorrido enfermam igualmente de erros de direito.

3) Direitos a férias adicionais em razão da idade ou do grau

107. No n.o 109 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que o legislador não tinha manifestamente tido em conta o facto de, por força do artigo 57.o do Estatuto dos Funcionários, o direito a férias dos funcionários e outros agentes colocados no seio da União ser aumentado de 24 para 30 dias úteis em função da idade e do grau.

108. O Tribunal Geral considera, aparentemente, que os funcionários colocados em países terceiros não têm direito a estas férias adicionais.

109. A este respeito, é verdade que o anexo X do Estatuto dos Funcionários não contém nenhuma remissão expressa para o referido artigo 57.o No entanto, decorre das disposições de execução relativas ao artigo 57.o apresentadas pela Comissão que os interessados, após o decurso do regime transitório no ano de 2016, passaram a gozar destes dias de férias adicionais ( 45 ).

110. Por conseguinte, o Tribunal Geral, na sua conclusão constante do n.o 109 do acórdão recorrido, desvirtuou a alegação da Comissão. Estes direitos a férias adicionais deviam, pelo contrário, ter sido tomados em conta na ponderação.

4) Período de recuperação em virtude de condições de vida particularmente difíceis

111. O Tribunal Geral parece ter considerado, na sua apreciação, que a redução do direito a férias pode, em princípio, ser compensada pela possibilidade de obter, nos termos do artigo 8.o, n.o 1, e do artigo 9.o, n.o 2, do anexo X do Estatuto dos Funcionários, períodos especiais de recuperação de até 15 dias em virtude de condições de vida particularmente difíceis no lugar da afetação. No n.o 110 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral afirmou, porém, que não se afigurava que o legislador tivesse procurado saber se o período especial de recuperação garantia uma proteção adequada da sua saúde e da sua segurança. A este respeito, o Tribunal Geral parece ter admitido que este período de recuperação só pode concedido em casos excecionais e deve ser objeto de uma decisão especial e fundamentada.

112. Esta admissão desvirtua, no entanto, as informações da Comissão quanto às condições de aplicação desta regulamentação. Com efeito, determina‑se, para cada local, em função das condições locais, em que medida esses períodos especiais de recuperação devem ser concedidos ( 46 ).

113. Segundo esta regulamentação, deviam, por exemplo, ser concedidos no ano de 2013 para o Afeganistão 15 dias de período especial de recuperação, para o Haiti 12 dias e para a Costa do Marfim seis dias ( 47 ). São igualmente concedidos pelo menos dois dias de viagem por cada período especial de recuperação ( 48 ) e, consoante a extensão do período especial de recuperação, é permitida a divisão do mesmo em dois a cinco períodos. O lugar de destino para os locais de afetação acima mencionados é Bruxelas. Para certos lugares de afetação no sudeste asiático é aplicado como lugar de destino a cidade de Phuket, na Tailândia. Os locais de destino parecem importantes principalmente para o reembolso das despesas de viagem, mas os agentes não são obrigados a gozar aí o período especial de recuperação ( 49 ).

114. No que respeita à ideia, sublinhada no n.o 93 do acórdão recorrido, de que o período especial de recuperação pode ser conexo com ações de formação, isso não diminui a sua natureza de tempo de recuperação desse período, uma vez que, segundo as indicações do Conselho, a formação deve ser realizada antes ou depois desse período.

115. Constata‑se assim que o período especial de recuperação, contrariamente ao que sustentam os recorrentes, pode efetivamente contribuir para a realização das funções das férias anuais. Por isso, o Tribunal Geral devia tê‑lo tomado em conta ao apreciar a nova regulamentação e, em especial, também ao fazer a sua ponderação.

5) Vantagens económicas

116. No entanto, o Tribunal Geral, contrariando a opinião da Comissão, do Conselho e do Parlamento, recusou, com razão, nos n.os 94 e 95 do acórdão recorrido, tomar em consideração diversas vantagens económicas dos interessados. Embora se trate neste caso de condições de vida e de trabalho, as vantagens económicas podem não compensar a perda de férias ( 50 ). Apesar de o pagamento das férias ser, em princípio, garantido, o trabalhador deve normalmente poder beneficiar de descanso efetivo, a fim de garantir uma proteção eficaz da sua segurança e da sua saúde ( 51 ). Uma compensação económica só é importante se, em virtude do termo da relação de emprego, já não for possível gozar efetivamente as férias ( 52 ).

c) Conclusão intercalar

117. Assim, deve constatar‑se que o Tribunal Geral, ao apreciar a aplicação do princípio da proporcionalidade, não teve em consideração aspetos pertinentes. Estes erros de direito referem‑se aos fundamentos da decisão do Tribunal Geral acerca da exceção da ilegalidade do artigo 6.o do anexo X do Estatuto dos Funcionários e da decisão controvertida.

118. Consequentemente, o acórdão recorrido deve ser anulado.

VI. Quanto ao recurso no Tribunal Geral

119. Resulta do artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia que, quando a decisão do Tribunal Geral for anulada, o Tribunal de Justiça pode decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.

120. No que respeita ao fundamento de recurso apreciado pelo Tribunal Geral, o litígio está em condições de ser julgado.

121. A este respeito, os aspetos acima mencionados que o Tribunal Geral erradamente não apreciou, são elementos importantes da justificação que o legislador, pelo menos em certa medida, expôs na fundamentação da nova regulamentação. No decurso do processo contencioso, as instituições que nele são partes precisaram em seguida suficientemente estes aspetos da fundamentação na aceção da jurisprudência acima referida ( 53 ).

122. Os objetivos da eficiência económica e da redução de custos, bem como o da modernização, são legítimos. A nova regulamentação pode contribuir para alcançar estes objetivos. Não é evidente que houvesse outro meio menos restritivo.

123. No que respeita à ponderação das vantagens e inconvenientes, o peso dos inconvenientes para os agentes afetados é reduzido em virtude dos aspetos já discutidos ( 54 ).

124. Importa sublinhar que o período especial de recuperação previsto no artigo 8.o do anexo X do Estatuto dos Funcionários permite, nomeadamente, responder às necessidades acrescidas de férias devido a condições de vida particularmente difíceis. A título complementar, importa ter em conta que os direitos a férias que subsistem continuam ainda nitidamente superiores ao período mínimo de férias estabelecido no artigo 7.o da diretiva relativa ao tempo de trabalho e que, pelo menos em parte, em virtude dos períodos especiais de recuperação e dos dias de viagem concedidos, também são superiores aos direitos a férias dos restantes agentes da União que, a maior parte das vezes, prestam serviço fora dos seus países de origem.

125. De resto, a introdução progressiva do novo regime ao longo de três anos atenua ainda os seus efeitos.

126. O objetivo da melhoria das condições de vida e de trabalho não põe em causa a legalidade da nova regulamentação. É certo que o Tribunal de Primeira Instância constata, com razão, que uma redução dos direitos a férias não pode ser considerada uma melhoria das condições de vida e de trabalho dos interessados.

127. Todavia, como o próprio Tribunal Geral salienta no n.o 90 do acórdão recorrido, este objetivo não pode ser interpretado no sentido de que se opõe a qualquer redução dos direitos dos trabalhadores. Pelo contrário, o objetivo da melhoria das condições de vida e de trabalho deve ser entendido de forma lata, no sentido de que a realização dos direitos dos trabalhadores também depende, em última análise, do contexto global do mercado de trabalho.

128. No caso em apreço, importa acrescentar que as condições favoráveis de vida e de trabalho dos interessados oneram as condições de vida e de trabalho dos contribuintes europeus. Além disso, estes têm em média muito menos férias.

129. Por conseguinte, mesmo aplicando o objetivo da melhoria das condições de vida e de trabalho dos trabalhadores, deve ser reconhecido ao legislador um amplo poder de apreciação que os órgãos jurisdicionais da União só devem fiscalizar, em substância, quanto à existência de erros manifestos de apreciação ( 55 ).

130. À luz das considerações expostas, não há que censurar ao legislador nenhum erro manifesto de apreciação na ponderação entre os inconvenientes da nova regulamentação e as suas vantagens.

131. Por conseguinte, o presente recurso deve ser julgado improcedente.

132. Esta conclusão impor‑se‑ia por maioria de razão se o objeto da exceção de ilegalidade se limitasse à primeira etapa da nova regulamentação ( 56 ), ou seja, ao artigo 6.o, n.o 1, primeiro travessão, do anexo X do Estatuto dos Funcionários. Com efeito, segundo essa disposição, os interessados ainda conservam, relativamente ao ano de 2014, bastantes mais dias de férias do que nos anos seguintes.

133. Em contrapartida, como salienta acertadamente a Comissão, o Tribunal Geral ainda não se pronunciou nos presentes processos sobre os restantes fundamentos ( 57 ), ou seja, sobre a questão de saber se a nova regulamentação respeita o princípio geral da igualdade de tratamento, o princípio da proteção da confiança legítima e o direito ao respeito da vida privada e familiar. Por isso, o processo, contrariamente ao pedido do Conselho — que de resto não foi melhor fundamentado — não está a este respeito em condições de ser julgado, devendo, nos termos do pedido da Comissão, ser remetido ao Tribunal Geral para julgamento destes fundamentos de recurso.

VII. Despesas

134. Nos termos do artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas. Como não é esta a situação no caso vertente, deve reservar‑se para final a decisão quanto às despesas.

VIII. Conclusão

135. Pelo exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do modo seguinte: 1) O recurso subordinado do Conselho da União Europeia no processo C‑119/19 P é julgado inadmissível. 2) O Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 4 de dezembro de 2018, Carreras Sequeros e o./Comissão (T‑518/16, EU:T:2018:873) é anulado. 3) O primeiro fundamento do recurso no processo T‑518/16, Carreras Sequeros e o./Comissão, relativo a uma alegada violação da natureza especial e da finalidade do direito a férias anuais, é julgado improcedente. 4) O processo é remetido ao Tribunal Geral para julgamento dos restantes fundamentos do recurso. 5) Além disso, o fundamento invocado pelo Conselho no processo C‑126/19 P é julgado improcedente. 6) Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.

( 1 ) Língua original: alemão.

( 2 ) JO 2007, C 303, p. 17.

( 3 ) European Treaty Series, n.o 35.

( 4 ) European Treaty Series n.o 163.

( 5 ) Documento do Conselho 10928/89. Encontra‑se uma publicação da Comissão no Serviço de Publicações Oficiais da União Europeia: https://op.europa.eu/en/publication‑detail/‑/publication/51be16f6‑e91d‑439d‑b4d9‑6be041c28122/language‑pt/format‑PDF.

( 6 ) Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de 8 e 9 de dezembro de 1989.

( 7 ) Regulamento n.o 31 (CEE), n.o 11 (CEEA) que fixa o Estatuto dos Funcionários e o Regime aplicável aos outros agentes da Comunidade Económica Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (JO 1962, L 45, p. 1385; EE 01 F1 p. 19).

( 8 ) Regulamento (UE, Euratom) n.o 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013, que altera o Estatuto dos Funcionários da União Europeia e o Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia (JO 2013, L 287, p. 15).

( 9 ) Diretiva 93/104/CE do Conselho, de 23 de novembro de 1993, relativa a determinados aspetos da organização do tempo de trabalho (JO 1993, L 307, p. 18).

( 10 ) Diretiva 2003/88/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de novembro de 2003, relativa a determinados aspetos da organização do tempo de trabalho (JO 2003, L 299, p. 9).

( 11 ) N.o 88 do acórdão recorrido.

( 12 ) N.o 90 do acórdão recorrido.

( 13 ) N.os 91 a 96 do acórdão recorrido.

( 14 ) N.os 98 e segs. do acórdão recorrido.

( 15 ) N.o 102 do acórdão recorrido, com referência ao Acórdão de 19 de setembro de 2013, Reapreciação do Acórdão Comissão/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, n.o 55).

( 16 ) N.o 112 do acórdão recorrido.

( 17 ) Acórdão de 6 de outubro de 2009, GlaxoSmithKline Services/Comissão (C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P e C‑519/06 P, EU:C:2009:610, n.o 31), e Despacho de 29 de junho de 2016, Provedor de Justiça Europeu/Staelen (C‑337/15 P, não publicado, EU:C:2016:670, n.os 16 e 17).

( 18 ) Acórdãos de 22 de setembro de 1988, França/Parlamento (358/85 e 51/86, EU:C:1988:431, n.o 12), e de 24 de novembro de 2005, Itália/Comissão (C‑138/03, C‑324/03 e C‑431/03, EU:C:2005:714, n.o 64).

( 19 ) Acórdão de 5 de abril de 2017, Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Conselho (C‑376/15 P e C‑377/15 P, EU:C:2017:269, n.os 30 e 31).

( 20 ) Acórdãos de 28 de fevereiro de 1989, Cargill (201/87, EU:C:1989:100, n.o 21), e de 8 de novembro de 2001, Silos (C‑228/99, EU:C:2001:599, n.o 33).

( 21 ) Acórdão de 13 de julho de 1966, Itália/Conselho e Comissão (32/65, EU:C:1966:42, p. 487 da versão alemã da Coletânea; Coletânea 1965‑1968, p. 483). V., igualmente, o Acórdão de 31 de março de 1965, Macchiorlati Dalmas/Alta Autoridade (21/64, EU:C:1965:30, p. 259 da versão alemã; Coletânea 1965‑1968, p. 55).

( 22 ) N.o 30 do acórdão recorrido e jurisprudência do Tribunal Geral aí referida.

( 23 ) Acórdão de 6 de março de 1979, Simmenthal/Comissão (92/78, EU:C:1979:53, n.o 41).

( 24 ) N.o 38 do acórdão recorrido.

( 25 ) Processos T‑573/19, DS e 718 outros/Comissão e SEAE, e T‑576/19, DV e 10 outros/Comissão (JO 2019, C 357, p. 38, 39 e 40).

( 26 ) V. Acórdão de 6 de novembro de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob (C‑553/10 P e C‑554/10 P, EU:C:2012:682, n.o 61).

( 27 ) V., infra, n.os 121 e segs.

( 28 ) V., a este respeito, o Acórdão de 19 de setembro de 2013, Reapreciação Comissão/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, n.os 43 e 46).

( 29 ) Acórdãos de 6 de novembro de 2018, Bauer end Willmeroth (C‑569/16 e C‑570/16, EU:C:2018:871, n.o 55), e Max‑Planck‑Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, n.o 52). V., igualmente, as Conclusões do advogado‑geral, Y. Bot, nos processos apensos TSN e AKT (C‑609/17 e C‑610/17, EU:C:2019:459, n.o 106).

( 30 ) Acórdãos de 22 de novembro de 2011, KHS (C‑214/10, EU:C:2011:761, n.o 37), de 22 de maio de 2014, Lock (C‑539/12, EU:C:2014:351, n.o 14), e de 6 de novembro de 2018, Kreuziger (C‑619/16, EU:C:2018:872, n.o 29).

( 31 ) V. Acórdãos de 6 de novembro de 2018, Bauereund Willmeroth (C‑569/16 e C‑570/16, EU:C:2018:871, n.o 85), e Max‑Planck‑Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, n.o 74).

( 32 ) V. Acórdãos de 6 de novembro de 2018, Bauereund Willmeroth (C‑569/16 e C‑570/16, EU:C:2018:871, n.os 83 e 84), e Max‑Planck‑Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, n.os 72 e 73).

( 33 ) Acórdãos de 13 de novembro de 1990, Fédesa e o. (C‑331/88, EU:C:1990:391, n.o 13); de 5 de outubro de 1994, Crispoltoni e o. (C‑133/93, C‑300/93 e C‑362/93, EU:C:1994:364, n.o 41); de 12 de julho de 2001, Jippes e o. (C‑189/01, EU:C:2001:420, n.o 81); de 9 de março de 2010, ERG e o. (C‑379/08 e C‑380/08, EU:C:2010:127, n.o 86); de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o. (C‑62/14, EU:C:2015:400, n.os 67 e 91), e de 30 de abril de 2019, Itália/Conselho (Total admissível de capturas para o espadarte do Mediterrâneo) (C‑611/17, EU:C:2019:332, n.o 55).

( 34 ) Acórdãos de 12 de novembro de 1996, Reino Unido/Conselho (C‑84/94, EU:C:1996:431, n.o 59), e de 19 de setembro de 2013, Reapreciação Comissão/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, n.os 44 e 59).

( 35 ) Acórdãos de 26 de junho de 2001, BECTU (C‑173/99, EU:C:2001:356, n.o 39), e de 6 de novembro de 2018, Bauer e Willmeroth (C‑569/16 e C‑570/16, EU:C:2018:871, n.o 82), e Max‑Planck‑Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, n.o 71).

( 36 ) V., supra, n.os 65 e segs.

( 37 ) V. Acórdãos de 22 de dezembro de 2008, Centeno Mediavilla e o./Comissão (C‑443/07 P, EU:C:2008:767, n.o 60), e de 4 de março de 2010, Angé Serrano e o./Parlamento (C‑496/08 P, EU:C:2010:116, n.o 82).

( 38 ) Acórdãos de 8 de junho de 2010, Vodafone e o. (C‑58/08, EU:C:2010:321, n.o 52); de 4 de maio de 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, n.o 49), e de 30 de abril de 2019, Itália/Conselho (Total admissível de capturas para o espadarte do Mediterrâneo) (C‑611/17, EU:C:2019:332, n.o 56).

( 39 ) Acórdão de 8 de junho de 2010, Vodafone e o. (C‑58/08, EU:C:2010:321, n.o 53); de 17 de outubro de 2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, n.o 49), e de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.o 79).

( 40 ) Acórdãos de 7 de setembro de 2006, Espanha/Conselho (C‑310/04, EU:C:2006:521, n.o 122); de 18 de dezembro de 2008, Afton Chemical (C‑517/07, EU:C:2008:751, n.o 34); de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2018:483, n.o 152), e de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.o 81). Quanto à alteração do Estatuto dos Funcionários, v., neste sentido, o Acórdão de 4 de março de 2010, Angé Serrano e o./Parlamento (C‑496/08 P, EU:C:2010:116, n.o 86). V., também, o Acórdão de 9 de novembro de 2010, Volker und Markus Schecke e Eifert (C‑92/09 e C‑93/09, EU:C:2010:662, n.os 78 e 84).

( 41 ) Acórdãos de 7 de setembro de 2006, Espanha/Conselho (C‑310/04, EU:C:2006:521, n.o 123), de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑5/16, EU:C:2018:483, n.o 153), e de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho (C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.o 81).

( 42 ) V., supra, n.os 65 a 67.

( 43 ) Acórdão de 19 de setembro de 2013, Reapreciação Comissão/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, n.os 52 a 55).

( 44 ) Acórdãos de 26 de junho de 2001, BECTU (C‑173/99, EU:C:2001:356, n.o 59), e de 14 de maio de 2019, CCOO (C‑55/18, EU:C:2019:402, n.o 66).

( 45 ) Anexo R.9 da resposta da Comissão de 13 de novembro de 2017 às questões colocadas pelo Tribunal Geral (p. 57 do anexo).

( 46 ) V. Decisão da Comissão de 16 de dezembro de 2013 relativa à gestão do período de recuperação previsto no artigo 8.o do anexo X do Estatuto dos Funcionários (anexo R.1 da resposta da Comissão de 13 de novembro de 2017 às questões colocadas pelo Tribunal Geral) e a decisão do Chief Operating Officer do Serviço de Ação Externa da União Europeia de 25 de julho de 2012 (anexo R.3 da resposta da Comissão).

( 47 ) Decisão do Chief Operating Officer do Serviço de Ação Externa da União Europeia de 25 de julho de 2012 (v. nota 46, supra).

( 48 ) Artigo 5.o da decisão da Comissão de 16 de dezembro de 2013 (v. nota 46, supra).

( 49 ) V. artigo 4.o da decisão da Comissão de 16 de dezembro de 2013 (v. nota 46, supra).

( 50 ) V., neste sentido, Acórdão de 6 de abril de 2006, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑124/05, EU:C:2006:244, n.o 32).

( 51 ) Acórdão de 6 de abril de 2006, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑124/05, EU:C:2006:244, n.o 29).

( 52 ) Acórdão de 20 de janeiro de 2009, Schultz‑Hoff e o. (C‑350/06 e C‑520/06, EU:C:2009:18, n.o 56).

( 53 ) V., supra, n.o 92.

( 54 ) V,. supra, n.os 99 e segs.

( 55 ) V., neste sentido, Acórdãos de 13 de maio de 1997, Alemanha/Parlamento e Conselho (Garantia de depósitos) (C‑233/94, EU:C:1997:231, n.o 48), relativamente à proteção dos consumidores, e de 14 de julho de 1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, n.o 35), e de 21 de dezembro de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, n.o 46), relativamente ao objetivo de um elevado nível de proteção no domínio do ambiente.

( 56 ) V. supra, n.os 49 e 50.

( 57 ) V., no entanto, o Acórdão da mesma Secção do Tribunal Geral de 4 de dezembro de 2018, Janoha e o./Comissão (T‑517/16, não publicado, EU:T:2018:874).