Conclusões do advogado-geral Mischo apresentadas em 13 de Outubro de 1998. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Portuguesa. - Incumprimento de Estado - Directiva 85/337/CEE. - Processo C-150/97.



Colectânea da Jurisprudência 1999 página I-00259



Conclusões do Advogado-Geral

1. Com a presente acção, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça declare que, ao não adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar pleno e correcto cumprimento às disposições da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (a seguir «directiva»), a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 189.° , terceiro parágrafo, do Tratado CE, bem como por força do artigo 12.° da referida directiva.

2. O artigo 12.° em questão prevê que os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para dar cumprimento às suas disposições no prazo de três anos a contar da sua notificação. A directiva foi notificada aos Estados-Membros em 3 de Julho de 1985.

3. Embora a República Portuguesa só tenha aderido às Comunidades Europeias com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1986, era obrigada, por força dos artigos 392.° e 395.° do acto de adesão , a pôr em vigor as medidas necessárias à execução da directiva na mesma data que os outros Estados-Membros, ou seja, em 3 de Julho de 1988.

4. Por várias cartas, o Governo português comunicou à Comissão vários diplomas que tinham por objecto transpor a directiva e nomeadamente o Decreto-Lei n.° 186/90, de 6 de Junho de 1990.

5. Em 25 de Janeiro de 1993, a Comissão, considerando que tais diplomas não garantiam uma transposição exaustiva da directiva, comunicou ao Governo português as razões por que considerava que a transposição não era exaustiva e convidou o Governo português a apresentar as suas observações no prazo de dois meses, em conformidade com o disposto no artigo 169.° do Tratado CE.

6. O Governo português comunicou as suas observações através de diferentes cartas tendo, nomeadamente, assinalado a adopção de uma nova legislação.

7. Verificando que esta nova legislação sanava uma das acusações, a Comissão desistiu da mesma tendo, em contrapartida, dirigido um parecer fundamentado à República Portuguesa, em 6 de Agosto de 1996, relativo às outras acusações.

8. A República Portuguesa respondeu por carta de 17 de Dezembro de 1996, na qual comunicava a constituição de um grupo de trabalho para elaborar os textos legislativos necessários com vista a resolver as questões suscitadas pela Comissão.

9. Não tendo recebido os textos anunciados, a Comissão intentou a presente acção, por petição apresentada em 15 de Abril de 1997.

10. Na sua petição, a Comissão fazia nove acusações contra a legislação portuguesa.

11. Em 23 de Outubro de 1997, a República Portuguesa comunicou ao Tribunal de Justiça os textos do Decreto-Lei n.° 278/97, de 8 de Outubro de 1997, bem como do Decreto Regulamentar n.° 42/97, de 10 de Outubro de 1997, ambos alterando alguns dos diplomas de transposição da directiva anteriormente adoptados.

12. Após exame destes documentos, a Comissão comunicou que desistia parcialmente da sua acção, mantendo apenas uma das acusações constantes da sua petição, ou seja, a que é objecto da secção II, ponto 17, alínea i), da mesma. Com esta acusação, a Comissão censura à República Portuguesa o facto de que, segundo o disposto no artigo 11.° , n.° 2, do Decreto-Lei n.° 186/90, este último não se aplica aos projectos cujo processo de aprovação esteja em curso na data da sua entrada em vigor, a saber, 7 de Junho de 1990.

13. Na sua carta de desistência parcial, a Comissão indica «que os referidos decreto-lei e decreto regulamentar não põem termo à situação de infracção ao direito comunitário, tal como alegada pela Comissão no ponto II.17.i) da sua petição de recurso, visto que tanto a legislação nacional modificada como a legislação nacional modificadora excluem explicitamente, por força do artigo 11.° , n.° 2, do Decreto-Lei n.° 186/90 e do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 278/97, os projectos cujos pedidos de aprovação tenham sido feitos antes da entrada em vigor dessa legislação nacional, mas após 3 de Julho de 1988 (data da aplicabilidade da directiva nos termos dos seus artigos 2.° e 12.° ), das obrigações impostas pela directiva. Assim, a Comissão mantém o seu pedido de declaração de incumprimento quanto a essa incriminação, nos termos em que a apresentou na sua petição de recurso e à luz da jurisprudência do Tribunal sobre esta matéria...».

14. Apesar do seu carácter um pouco ambíguo, esta carta não deve, em minha opinião, ser interpretada como envolvendo a formulação de uma nova acusação contra o artigo 3.° , n.° 2, do Decreto-Lei n.° 278/97, que prevê, ele também, que algumas das alterações que introduz no Decreto-Lei n.° 186/90 só se aplicarão aos projectos relativamente aos quais foi apresentado um pedido de autorização após a entrada em vigor deste Decreto-Lei n.° 278/97. É evidente que a Comissão não o poderia fazer, porque se trataria de um pedido novo, não abrangido pelo procedimento pré-contencioso e pela petição.

15. A acusação só diz portanto respeito aos projectos cujo processo de autorização estava em curso em 7 de Junho de 1990. Ora, é incontestável que a disposição incriminada, a saber, o artigo 11.° do Decreto-Lei n.° 186/90, não foi alterada pelos textos adoptados em 1997.

16. O Governo português reconhece que houve «um não respeito manifesto da data de transposição» da directiva. Todavia, a fim de contestar a procedência da acção, a República Portuguesa invoca o respeito dos princípios da segurança jurídica e da não retroactividade da aplicação das normas. Com efeito, segundo o governo demandado, é consagrado pela ordem jurídica portuguesa e contemplado pelo artigo 12.° do Código Civil o princípio geral de que a lei só dispõe para o futuro. Qualquer excepção a este princípio tem que ser seriamente ponderada à luz dos referidos princípios e os interesses legalmente protegidos ou as legítimas expectativas dos particulares não podem, de forma alguma, ser postos em causa.

17. Acrescenta que os projectos abrangidos pelo artigo 11.° do Decreto-Lei n.° 186/90, ou seja, os que foram objecto de um pedido de aprovação apresentado depois de 3 de Julho de 1988 mas antes da data da entrada em vigor da legislação nacional, eram pouco numerosos e foram todos objecto de um relatório respeitante aos seus efeitos no ambiente.

18. No que se refere ao Decreto-Lei n.° 278/97, a República Portuguesa observa que teve o cuidado de só excluir da aplicação retroactiva as disposições que implicariam grave lesão dos direitos e legítimas expectativas dos particulares sujeitos das obrigações decorrentes da legislação em causa.

19. A República Portuguesa entende assim não fazer sentido a declaração de incumprimento quanto a esta acusação, dado que é a própria ordem jurídica portuguesa que não permite a aplicação retroactiva da lei quando tal implique violação dos direitos e das legítimas expectativas dos particulares.

20. Esta argumentação não pode ser acolhida. Resulta, com efeito, do acórdão Bund Naturschutz in Bayern e o. que não há qualquer indício na directiva que permita interpretá-la no sentido de que autoriza os Estados-Membros a dispensar da obrigação de avaliação dos efeitos no ambiente os projectos cujos processos de aprovação foram iniciados depois da data-limite de 3 de Julho de 1988.

21. Além disso, se com esta argumentação o Governo português pretende apoiar-se em exigências do seu direito nacional para se subtrair às obrigações que lhe foram impostas pelo direito comunitário, a resposta a dar-lhe consta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo a qual um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a inobservância das obrigações e prazos impostos por uma directiva.

22. Acrescentarei que, mesmo se o governo português tivesse querido invocar princípios de segurança jurídica e de confiança legítima consagrados pelo próprio direito comunitário, nem por isso a sua argumentação teria sido pertinente. Com efeito, se há que admitir que, quando um Estado-Membro dá cumprimento a disposições do direito comunitário, deve agir no respeito dos princípios gerais deste direito, tal obrigação encontra os seus limites no próprio alcance destes princípios. Ora, por um lado, estes princípios produzem os seus efeitos na esfera das relações entre a autoridade pública e os particulares que de modo algum estão em causa no caso sub judice no qual a única questão que se coloca é a de saber se a Comissão tem ou não razão para pedir que seja declarado um incumprimento pela República Portuguesa das obrigações impostas pela directiva. Por outro, não se vislumbra por que razão o facto de sujeitar pedidos de autorização em exame a exigências de novo introduzidas poderia colidir com os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima tal como o seu alcance foi definido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Com efeito, como a Comissão assinalou na sua réplica, «enquanto não tiver sido proferida decisão administrativa de autorização dos projectos apresentados, não existem direitos adquiridos para os donos da obra.»

23. No âmbito de um processo de declaração de incumprimento, que é de per si objectivo, não se pode admitir que um Estado-Membro que não agiu nos prazos que lhe eram impostos possa, face a uma situação que ele próprio criou, escudar-se em princípios que protegem os particulares para escapar à declaração a que conduzem os dados objectivos adiantados pela Comissão.

24. Considero, por conseguinte, que a acção da Comissão é procedente devendo os seus pedidos ser acolhidos.

25. De igual modo, o Tribunal deve, como pedido pela Comissão, condenar a República Portuguesa nas despesas, nos termos do artigo 69.° , n.° 5, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

Conclusão

26. Assim, proponho ao Tribunal que:

«- declare que, ao não adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar pleno e correcto cumprimento às disposições da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 12.° da referida directiva;

- condene a República Portuguesa nas despesas».