Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 22 de Septembro de 1992. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REPUBLICA PORTUGUESA. - INCUMPRIMENTO PELO ESTADO - ADAPTACAO PROGRESSIVA DOS MONOPOLIOS - CONDICOES DE ADESAO DA REPUBLICA PORTUGUESA - MEDIDAS TRANSITORIAS. - PROCESSO C-361/90.



Colectânea da Jurisprudência 1993 página I-00095



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. Através da presente acção, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Portuguesa, ao não proceder à adaptação progressiva do monopólio dos álcoois etílicos de origem agrícola e não agrícola e do monopólio de aquisição e fornecimento de aguardente de vinho destinada à produção de vinho do Porto, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 208. , n. 1, do acto de adesão.

A citada norma impõe à República Portuguesa que adapte progressivamente, a partir de 1 de Janeiro de 1986 (data do início do período de transição), os monopólios nacionais de natureza comercial de modo a que, antes de 1 de Janeiro de 1993, data em que termina o referido período, esteja assegurada a exclusão de toda e qualquer discriminação entre os nacionais dos Estados-membros, quanto às condições de abastecimento e de comercialização dos produtos sujeitos a monopólio. A mesma norma prevê, no terceiro parágrafo, que a Comissão formulará recomendações - actos não vinculativos, portanto - relativamente ao ritmo e às modalidades da "adaptação progressiva".

No âmbito desta competência, a Comissão enviou à República Portuguesa, em 8 de Outubro de 1987, uma recomendação acerca da adaptação do monopólio nacional de carácter comercial dos álcoois face aos outros Estados-membros (1), no qual convidava o Estado em questão a abrir contingentes para o álcool etílico de origem agrícola e não agrícola, bem como para as aguardentes de vinho destinadas à produção de vinho do Porto. Tal recomendação contém, além disso, disposições muito precisas relativamente à fixação do volume dos contingentes iniciais e das respectivas taxas de aumento anuais até 31 de Dezembro de 1992, isto é, até ao termo do período de transição.

2. Posto isto, sublinho, em primeiro lugar, que a Comissão, embora impute à República Portuguesa, insistentemente e com grande abundância de detalhes, uma série de factos destinados a provar que a liberalização das trocas comerciais, relativamente aos produtos sujeitos aos monopólios em discussão, ainda não se iniciou, parece que se "esquece" de esclarecer, ou pelo menos não indica claramente, qual o conteúdo da obrigação, imposta pelo n. 1 do artigo 208. , eventualmente violada pela República Portuguesa.

Como se afirmou, o n. 1 do artigo 208. do acto de adesão, tal como o n. 1 do artigo 37. do Tratado, impõe uma obrigação de resultado bem precisa (eliminação de toda e qualquer discriminação) que deve ser cumprida: a) até ao fim do período de transição; e b) através de uma adaptação progressiva dos monopólios de carácter comercial.

Por conseguinte, atendendo a que o período de transição termina em 31 de Dezembro de 1992 e que o parecer fundamentado enviado pela Comissão à demandada - com obrigação de com ele se conformar no prazo de um mês a contar da data da notificação - data de 16 de Fevereiro de 1990, é evidente que as acusações feitas pela Comissão ao Governo Português não dizem (nem podem dizer) respeito à obrigação de resultado imposta pela norma em questão, mas ao modo como este governo está a actuar no sentido de alcançar tal resultado e portanto ao modo como está a dar cumprimento à obrigação de adaptar progressivamente os monopólios nacionais. A explicitação do conteúdo de tal obrigação é, assim, indispensável para verificar se a República Portuguesa cometeu a referida infracção ao n. 1 do artigo 208.

3. Antes ainda de examinar o processo de adaptação empreendido pelo Governo português, impõe-se determinar o que se deve entender por "adaptação progressiva" e, em especial, se os Estados-membros são obrigados a comportamentos bem precisos ao proceder, durante o período de transição, a tal adaptação.

O n. 1 do artigo 208. não define expressamente o conteúdo da noção de "adaptação progressiva", limitando-se, em substância, a indicar que se trata do processo através do qual se assegura a eliminação de todas as discriminações até ao termo do período de transição. Por conseguinte, é evidente, como resulta da própria redacção da norma em questão, que a obrigação de adaptar progressivamente os monopólios nacionais de carácter comercial é instrumental em relação à obrigação de eliminar, até ao fim do período de transição, toda e qualquer discriminação entre os cidadãos dos Estados-membros. Por outro lado, como afirmou a própria Comissão durante o processo, o carácter progressivo da adaptação foi previsto a favor dos Estados-membros, uma vez que permite evitar perturbações graves no tecido económico e social dos Estados-membros em questão, perturbações essas que seriam susceptíveis de se verificar se se impusesse uma derrogação imediata e ipso jure das disposições internas a que a norma em questão se refere.

Este entendimento é confirmado pela jurisprudência relativa ao n. 1 do artigo 37. do Tratado, sobretudo pela afirmação do Tribunal de Justiça nos termos da qual o facto de o Tratado ter deixado aos Estados-membros um certo período de tempo para adaptarem progressivamente os monopólios nacionais se justifica "de modo que, no termo do período de transição, esta exclusão de toda e qualquer discriminação esteja assegurada" (2). Isso implica que se peça aos Estados-membros que, dentro dos limites temporais indicados, reestruturem, reorganizem ou de qualquer modo alterem os monopólios em questão a fim de alcançarem o objectivo prosseguido.

Por outro lado, como o próprio Tribunal de Justiça precisou no acórdão Albatros Sopeco (3), "o ritmo da adaptação prevista não permite que se determinem a priori os vários momentos do período de transição em que os obstáculos em questão devem ser eliminados". Assinalo igualmente, no que respeita ao ritmo e às modalidades da adaptação, que o próprio facto de à Comissão apenas estar reservado, nos termos do artigo 208. , n. 1, terceiro parágrafo, do acto de adesão, um papel de estímulo e de impulso através da adopção de recomendações, actos que não têm natureza vinculativa, indica que a forma e o conteúdo de tal adaptação são deixados à discricionaridade dos Estados-membros.

Isto não significa, porém, que um Estado-membro possa chegar ao termo do período de transição sem sequer ter dado início a um processo de reorganização dos monopólios nacionais. O carácter progressivo da adaptação impede, de facto, que um Estado-membro possa diferi-la até ao termo do período de transição ou atrasá-la voluntariamente. Trata-se, portanto, de uma discricionaridade limitada em certos aspectos: o Estado-membro deve dar provas de ter adoptado medidas destinadas a alcançar, até ao termo do período de transição, o objectivo de eliminar toda e qualquer discriminação.

4. À luz das observações que precedem, é evidente que, em vez de examinar em detalhe o processo de adaptação empreendido pela demandada (e o respectivo estado de execução), para efeitos de determinar se as acusações feitas pela Comissão são procedentes e se, portanto, há um incumprimento por parte da República Portuguesa, bastará determinar: a) se o Governo português adoptou, na data fixada no parecer fundamentado, medidas destinadas a eliminar, até ao termo do período de transição, toda e qualquer discriminação entre cidadãos dos Estados-membros; b) se a abertura dos contingentes, tal como prevista na recomendação da Comissão, é indispensável para poder alcançar tal resultado.

A tese da Comissão é que a demandada ainda não deu início à adaptação dos monopólios em questão: em seu entender, as medidas até agora adoptadas são apenas preparatórias de uma futura adaptação. Tal afirmação indica, na minha opinião, que a própria instituição demandante não contesta que o Governo português já deu início ao processo de adaptação dos monopólios no sentido de que, na data fixada para se conformar com o parecer fundamentado, já estava a proceder a uma reestruturação dos monopólios nacionais.

E de facto, no que respeita aos monopólios dos álcoois etílicos de origem agrícola e não agrícola, o Governo português deu início, graças a subvenções comunitárias, à reconversão da produção de figo e procedeu a uma progressiva redução do preço do figo para destilação. Além disso, reduziu a orgânica da entidade que gere o monopólio em questão (AGA) e procedeu ao desmembramento das suas capacidades de armazenagem. A existência de tais medidas não é, de modo algum, contestada pela Comissão.

Pelo contrário, no que respeita ao monopólio das aguardentes destinadas à produção de vinho do Porto, o Governo português defende que, na sequência do decreto-lei de 30 de Maio de 1988, o Instituto do vinho do Porto (IVP) deixou de ter o exclusivo da aquisição e da distribuição de aguardentes vínicas aos produtores desse vinho, limitando-se a defender a genuinidade e o prestígio nacional e internacional do vinho do Porto. Além disso, a importação das aguardentes vínicas passou a efectuar-se através de concursos públicos aos quais podem concorrer todos os operadores económicos da Comunidade. A Comissão, é certo, contesta que tais medidas sejam suficientes para excluir a existência de discriminações; a este propósito, basta, no entanto, sublinhar que tal tipo de acusações apenas pode validamente ser feito no termo do período de transição, isto é, na data em que o Estado-membro em questão está obrigado a eliminar qualquer discriminação.

Em definitivo, a República Portuguesa não pode ser acusada de ter atrasado a execução progressiva da adaptação até ao termo do período de transição, já que é indiscutível que adoptou, desde o início do período de transição, algumas medidas destinadas a "criar situações novas". Por outro lado, a instituição demandante não demonstrou que as medidas empreendidas pelo Governo português não são adequadas para alcançar, até ao termo do período de transição, o objectivo de eliminar toda e qualquer discriminação.

5. Isto dito, assinale-se que, para além de acusações pontuais relativamente às medidas que a demandada teria ou não adoptado, fica-se com a impressão nítida de que a Comissão acusa a República Portuguesa, em suma, de não ter dado seguimento à recomendação em que era convidada a abrir contingentes globais às importações e a aumentar anualmente, segundo as percentagens fixadas na mesma recomendação, o volume de tais contingentes.

Por conseguinte, a referida infracção resultaria do facto de a República Portuguesa não ter aberto os contingentes em questão. Na verdade, a Comissão, embora reconheça que a recomendação é um acto que não vincula o Estado-membro ao qual é dirigida, parece entender que o único modo de proceder à progressiva adaptação e, portanto, de alcançar - até ao termo do período de transição - a eliminação de toda e qualquer discriminação, é proceder à abertura dos contingentes de acordo com o ritmo e as modalidades por si indicados na recomendação. Por outras palavras, para satisfazer a obrigação mencionada no n. 1 do artigo 208. , não existiria outro modo que não o indicado na recomendação.

A abertura dos contingentes será realmente uma condição indispensável para poder satisfazer a obrigação em questão? Francamente, não me parece, nem a Comissão o demonstra de modo algum. Na verdade, tem-se antes a impressão de que a Comissão equipara a progressividade da adaptação com uma liberalização progressiva. Pelo contrário, como já se afirmou, o que importa é que o monopólio seja reestruturado de modo a que o resultado definitivo, no termo do período de transição, seja a eliminação de toda e qualquer discriminação. Ora, a Comissão não demonstrou que só através de uma progressiva abertura de contingentes se poderá alcançar o resultado pretendido, nem, de qualquer modo, se descortinam elementos que nos permitam afirmar que a adaptação progressiva exige a abertura de contingentes à importação. Pelo contrário, existe um argumento que se opõe a tal tese, resultante do próprio artigo 208. , que no seu n. 2 prevê expressamente a abertura de contingentes à importação, mas apenas relativamente a alguns dos produtos sujeitos a monopólio (gasolina para automóveis, petróleo iluminante, gasóleo e fuelóleo).

Em definitivo, dado o poder discricionário de que gozam os Estados-membros, nos limites de tempo indicados, e dado que é suficiente que eles assumam iniciativas que demonstrem a existência de progressos em direcção ao objectivo indicado (exclusão de toda e qualquer discriminação), considero que a República Portuguesa não violou a obrigação contida no n. 1 do artigo 208. do tratado de adesão.

6. À luz das considerações que precedem, proponho assim ao Tribunal de Justiça que negue provimento à acção e que condene a demandante nas despesas do processo.

(*) Língua original: italiano.

(1) - JO L 306, p. 32.

(2) - Acórdão de 17 de Fevereiro de 1976, Rewe/Hauptzollam Landau (45/75, Recueil p. 181, n. 24).

(3) - Acórdão de 4 de Fevereiro de 1965, Albatros (20/64, Recueil XI-3, p. 1).