Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 20 de Maio de 1999. - Processos penais contra Maria Amélia Nunes e Evangelina de Matos. - Pedido de decisão prejudicial: Tribunal de Círculo do Porto - Portugal. - Financiamento concedido pelo Fundo Social Europeu - Utilização indevida - Sanções em direito comunitário e nacional. - Processo C-186/98.



Colectânea da Jurisprudência 1999 página I-04883



Conclusões do Advogado-Geral

1 Nestes autos, submetidos pela 4° Vara Criminal do Círculo do Porto, suscita-se a questão de saber como podem os Estados-Membros agir quando os particulares utilizem indevidamente fundos comunitários.

2 As questões foram submetidas no âmbito de processos crime contra M. A. Nunes e E. de Matos. Os factos não são mencionados no pedido prejudicial; no entanto, resulta de uma breve descrição no anexo ao pedido que ambas as rés são acusadas de falsificação e que, além disso, M. A. Nunes é também acusada de peculato. As acusações, feitas nos termos da lei portuguesa (1), respeitam a factos alegadamente ocorridos em 1986 e 1987 a respeito de subsídios para acções de formação recebidos do Fundo Social Europeu. No órgão jurisdicional nacional, M. A. Nunes alegou que, no que se refere à utilização indevida de fundos comunitários por particulares, o direito comunitário prevê sanções que, sendo de natureza cível (restituição das quantias adiantadas e não pagamento do saldo restante), são suficientes para garantir os interesses financeiros da União Europeia; e que, além disso, visto o primado do direito comunitário sobre o direito nacional, um Estado-Membro não pode qualificar de infracção penal uma conduta abrangida pela legislação comunitária aplicável. O órgão jurisdicional nacional colocou as seguintes questões:

1) se a legislação comunitária, em vigor à data da ocorrência dos factos imputados à ré,... atribuía dignidade penal a tal conduta,

e

2) se um Estado-Membro é competente para punir penalmente condutas que, lesando interesses patrimoniais comunitários, a legislação comunitária apenas tenha previsto uma sanção de natureza cível.

3 Foram apresentadas observações escritas por M. A. Nunes, pelos Governos finlandês e português e pela Comissão. Conforme o disposto no artigo 104._, n._ 4, do Regulamento de Processo, o Tribunal decidiu que não haveria fase oral.

4 O quadro jurídico comunitário é constituído pela Decisão 83/516/CEE do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, relativa às funções do Fundo Social Europeu (2). A decisão inclui regras gerais sobre o Fundo e é executada pelo Regulamento (CEE) n._ 2950/83 do Conselho (3). O artigo 6._, n._ 1, do Regulamento n._ 2950/83 prevê que «quando a contribuição do Fundo não for utilizada nas condições fixadas pela decisão de aprovação, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir a contribuição depois de ter dado ao Estado-Membro em causa a oportunidade de apresentar as suas observações» (4). O artigo 6._, n._ 2, prevê a restituição das quantias não utilizadas nestas condições.

5 Ao prever tais consequências se os fundos não forem utilizados para os fins devidos, a legislação comunitária não pretende de forma alguma prever exaustivamente as sanções que podem ser aplicadas pelos Estados-Membros quando a conduta das pessoas em causa seja qualificada de infracção penal nos termos da lei nacional. De qualquer modo, não é relevante para a questão essencial submetida ao Tribunal de Justiça saber se a legislação comunitária qualifica tal conduta de infracção penal. Os Governos finlandês e português e a Comissão afirmaram que o Tratado CE não atribuía competência à Comunidade em matéria penal. No entanto, como reconhecem, tal não exclui que os Estados-Membros tomem, em casos como o presente, medidas de carácter penal. A definição de peculato e de outros crimes como infracções penais, e o leque de sanções que podem ser impostas, são questões que habitualmente não caem no âmbito do direito comunitário, independentemente da natureza dos fundos envolvidos. Mas, como resulta evidente da resposta à segunda questão do órgão jurisdicional nacional, os Estados-Membros são obrigados a tomar todas as medidas adequadas para evitar e punir a utilização indevida de fundos comunitários.

6 Quanto à segunda questão, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que um Estado-Membro pode aplicar sanções penais a condutas que envolvam fundos comunitários: veja-se por exemplo o processo Comissão/Grécia (5), em que o Tribunal de Justiça declarou que a Grécia tinha violado o disposto no artigo 5._ do Tratado ao não agir criminal ou disciplinarmente contra as pessoas envolvidas na evasão aos direitos niveladores agrícolas devidos ao orçamento comunitário. No seu acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu que:

«... quando uma regulamentação comunitária não contenha qualquer disposição específica que preveja uma sanção para o caso de ser violada ou remeta, nesse ponto, para as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, o artigo 5.$ do Tratado impõe aos Estados-Membros que tomem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito comunitário.

Para esse efeito, ao mesmo tempo que conservam a possibilidade de escolher as sanções, eles devem, designadamente, velar para que as violações do direito comunitário sejam punidas em condições, substantivas e de processo, análogas às aplicáveis às violações do direito nacional de natureza e importância semelhantes e que, de qualquer forma, confiram à sanção um carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo.

Além disso, as autoridades nacionais devem proceder, no que se refere às violações do direito comunitário, com a mesma diligência com que actuam na aplicação das normas nacionais correspondentes.» (6)

7 Esta decisão foi confirmada no processo Hansen (7), que dizia respeito a um regulamento comunitário que exigia aos Estados-Membros que tomassem as medidas necessárias para garantir o cumprimento das suas disposições. O Tribunal de Justiça declarou que um Estado-Membro podia prever a responsabilidade penal objectiva por violação das disposições do mesmo e reafirmou a posição do Tribunal de Justiça no processo Comissão/Grécia, já referido.

8 Em minha opinião estas decisões resolvem a segunda questão colocada ao Tribunal de Justiça. Tornam evidente, além disso, que os Estados-Membros não só podem impor sanções penais como são obrigados a tomar todas as medidas adequadas, que podem incluir sanções penais. Esta obrigação decorre do artigo 10._ CE (ex-artigo 5._), que, como referido no processo Comissão/Grécia, impõe que os Estados-Membros tomem todas as medidas necessárias para garantir a aplicação e a eficácia do direito comunitário.

9 A natureza da obrigação imposta pelo artigo 10._ é sublinhada pelo artigo 280._, n._ 2, CE (ex-artigo 209._-A, n._ 1), que expressamente impõe aos Estados-Membros que tomem as mesmas medidas para combater as fraudes que afectem os interesses financeiros da Comunidade do que as que tomam para proteger os seus próprios interesses financeiros. Embora tal artigo não estivesse em vigor na altura dos factos (foi introduzido pelo Tratado de Maastricht), serve no entanto para esclarecer o conteúdo da obrigação constante do artigo 10._

10 Mencionarei também a Convenção relativa à Protecção dos Interesses Financeiros das Comunidades (8). Tal convenção, fundada no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, actual artigo 31._ do Tratado, ainda não está em vigor aguardando ratificação por todos os Estados-Membros. Contudo, tem interesse assinalar a referência no preâmbulo à convicção das Partes Contratantes de que «a protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias exige que os comportamentos fraudulentos lesivos desses interesses sejam objecto de procedimento penal» e de que «é necessário que esses comportamentos sejam considerados infracções penais passíveis de sanções penais efectivas, proporcionadas e dissuasoras» (9), reflectindo a fórmula usada pelo Tribunal de Justiça no processo Comissão/Grécia.

11 Por último cabe assinalar que, segundo o Governo português, a legislação nacional é conforme aos princípios consagrados pelo Tribunal de Justiça no processo Comissão/Grécia, visto que trata de igual modo os actos contra os interesses financeiros da Comunidade e os actos lesivos do orçamento nacional.

Conclusão

12 Nestes termos considero que se deve responder do seguinte modo às questões colocadas pela 4° Vara Criminal do Círculo do Porto:

1) O direito comunitário não qualifica de crimes actos de corrupção ou de utilização indevida de fundos comunitários.

2) O artigo 10._ CE (ex-artigo 5._) impõe que os Estados-Membros tomem todas as medidas adequadas para evitar e punir tais actos, medidas essas que podem incluir sanções penais; nesse caso, a sanção prevista deve ser similar à prevista em caso de violação de disposições de direito nacional de natureza e de categoria semelhantes e devem ser efectivas, proporcionadas e dissuasoras.

(1) - Artigos 228._, n.os 1 e 3, e 424._ do Código Penal, na redacção à época dos factos.

(2) - JO L 289, p. 38; EE 05 F4 p. 26.

(3) - Regulamento (CEE) n._ 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, que aplica a Decisão 83/516/CEE relativa às funções do Fundo Social Europeu (JO L 289, p. 1; EE 05 F4 p. 22).

(4) - V. ainda a respeito do artigo 6._, n._ 1, do Regulamento n._ 2950/83, acórdão de 15 de Setembro de 1998, Branco/Comissão (T-142/97, Colect., p. II-0000).

(5) - Acórdão de 21 de Setembro de 1989 (C-68/88, Colect., p. 2965).

(6) - N.os 23 a 25. V. igualmente n._ 12 das conclusões do advogado-geral G. Tesauro.

(7) - Acórdão de 10 de Julho de 1990, Hansen (C-326/88, Colect., p. I-2911, n._ 17).

(8) - Convenção fundada no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, anexa ao Acto do Conselho 95/C 316/03, de 26 de Julho de 1995, JO 1995, C 316, p. 48.

(9) - V. terceiro e quarto considerandos do preâmbulo.