Conclusões do advogado-geral Darmon apresentadas em 16 de Dezembro de 1986. - REPUBLICA FEDERAL DA ALEMANHA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - AUXILIOS - COMPATIBILIDADE DE UM PROGRAMA DE AUXILIO COM FINALIDADE REGIONAL. - PROCESSO 248/84.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 04013



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. O contencioso comporta-se como um revelador. É significativo constatar, a esse respeito, a persistência, em determinado período, de certos temas.

O contencioso comunitário não foge a esta regra. Foi assim que recentemente, através de um conjunto de acórdãos, o Tribunal elaborou uma jurisprudência de grande impacte sobre preços impostos. Igualmente se verifica serem relativos a processos de dumping ou auxílios de Estado inúmeros recursos recentemente decididos ou actualmente pendentes.

Esta convergência não é fruto do acaso. Os auxílios, por vezes, e o dumping sempre, têm repercussões na concorrência. As disposições, próximas umas das outras, do Tratado sobre essas matérias encontram-se actualmente no centro de reflexões da doutrina.

Os auxílios nacionais, nomeadamente, suscitam inúmeras reflexões sobre as quais não é este o lugar nem o momento para nos debruçarmos. A este respeito, referem-se a indispensável articulação entre auxílios comunitários e nacionais, os efeitos contrários - umas vezes positivos, outras negativos - destes últimos e a necessidade de uma maior transparência do processo a aplicar nesta matéria, por forma a que, designadamente, as empresas susceptíveis de serem afectadas por um auxílio nacional possam reagir em tempo útil, quer junto da Comissão, quer do Tribunal de Justiça.

Este problema de transparência, de que um dos aspectos é a exigência de fundamentação, está no cerne do nosso processo, com as seguintes duas importantes reservas: ser a decisão impugnada submetida ao julgamento do Tribunal não por conceder, antes por recusar, um auxílio nacional, e ser o recorrente não uma empresa mas o Estado-membro em causa, no caso presente a República Federal da Alemanha. Refira-se uma terceira particularidade: trata-se, ao que julgamos, do primeiro recurso contra uma decisão em matéria de regimes de auxílios regionais.

O Tribunal deverá decidir sobre a legalidade de uma "decisão da Comissão de 23 de Julho de 1984 relativa ao programa de desenvolvimento económico do Land da Renânia do Norte-Vestefália" (adiante designado "Land"), adoptada nos termos do n.° 2 do artigo 93.° do Tratado CEE. Mais precisamente, a República Federal da Alemanha pretende obter a anulação dessa decisão na medida em que considera incompatíveis com o mercado comum, na acepção do artigo 92.°, auxílios previstos pelo Land no âmbito de um programa de melhoramento da estrutura económica regional, a favor de empresas sediadas nas bacias de emprego de Borken-Bocholt e de Siegen.

O Estado recorrente baseia-se nos quatro fundamentos enumerados no relatório para audiência, os quais parecem poder ser agrupados da seguinte forma:

1) falta ou insuficiência de fundamentação. É o principal fundamento.

A República Federal da Alemanha defende que a decisão não contém elementos que permitam apreciar se estão preenchidas as condições de aplicação do n.° 1 do artigo 92.° e não refere qual o método e os critérios utilizados pela Comissão para rejeitar o benefício das disposições derrogatórias constantes das alíneas a) e c) do n.° 3 do artigo 92.°;

2) erro manifesto da Comissão no exercício do seu poder de apreciação;

3) desvio de poder, consequência, designadamente, da violação do princípio da proporcionalidade.

I - A aplicação do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado

2. Interrogarmo-nos sobre a fundamentação face ao n.° 1 do artigo 92.° implica tomar previamente posição sobre a questão de princípio suscitada pela afirmação da Comissão de que os auxílios regionais seriam fundamentalmente incompatíveis com o mercado comum. Para a Comissão, os Estados-membros teriam admitido em 1971 a incompatibilidade de princípio dos auxílios regionais (1). Após sublinhar o carácter genérico dos regimes de auxílios regionais, a Comissão defende que não seria necessário nem possível fazer qualificações jurídicas com base em circunstâncias especiais concretas.

É nesta base que a Comissão sustenta a existência de fundamentação da decisão controvertida, assim formulada:

"considerando que os auxílios previstos na Renânia do Norte-Vestefália podem afectar as trocas comerciais entre Estados e falsear ou ameaçar falsear a concorrência, na acepção do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado CEE, ao favorecer certas empresas ou certas produções;

considerando que o n.° 1 do artigo 92.° do Tratado CEE estabelece a incompatibilidade de princípio com o mercado comum dos auxílios que correspondam aos critérios nele enunciados;

..."

Põe-se, assim o problema de saber se uma tal fundamentação, em forma de paráfrase, se pode considerar como cumprindo o dever imposto pelo artigo 190.° do Tratado CEE. Distingamos, para esse efeito, o auxílio regional, em si mesmo, do regime ou programa de auxílios desse tipo.

3. Afaste-se desde já o postulado segundo o qual um auxílio regional seria intrinsecamente contrário às regras do mercado comum. Não se encontra qualquer indicação dessa incompatibilidade nem no texto do Tratado nem nas normas do direito derivado. Pelo contrário, o dispositivo criado pelos artigos 92.° a 94.° deixa ao critério do Conselho ou da Comissão, consoante os casos, o cuidado de se pronunciarem sobre a compatibilidade de qualquer auxílio ou tipo de auxílio em função dos critérios enunciados, sempre, evidentemente, sob a fiscalização do Tribunal.

Assim, o Tribunal decidiu

"a proibição constante do n.° 1 do artigo 92.° não é nem absoluta nem incondicional, visto que o n.° 3 do mesmo artigo e o n.° 2 do artigo 93.° atribuem, segundo os casos, um amplo poder de apreciação à Comissão, e um poder alargado ao Conselho para admitirem auxílios em derrogação proibição genérica constante do referido n.° 1" (2) (tradução provisória).

Esta análise encontra confirmação no acórdão Intermills (3), onde se declara que "a concessão de auxílios... não pode ser considerada automaticamente contrária às disposições do Tratado (n.° 32), o que, como o próprio acórdão esclarece, foi reconhecido pela Comissão.

4. Porém, não é menos verdade ter a Comissão recebido do Tratado um amplo poder de apreciação alargado, reflectido na fundamentação, cujo teor

"deve ser analisado em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários... poderão ter em que lhes sejam fornecidas explicações" (4).

Assim, a fundamentação quanto a um auxílio a uma empresa determinada terá de ser obrigatoriamente mais precisa do que a relativa a um auxílio sectorial, esta já de si mais detalhada do que a referente a um programa se este, individualizando apenas a região, não possibilitar a determinação a priori dos sectores e empresas beneficiários.

Ora, é precisamente esta a situação no presente processo, como a recorrida não deixou de salientar. Entendemos que, em tal caso, devem ser acolhidos os argumentos da recorrida de que todo e qualquer regime de auxílio com finalidade regional preenche pelo menos a condição de ameaça de alteração da concorrência e das trocas comerciais.

Saliente-se que a resolução dos representantes dos governos dos Estados-membros, de 20 de Outubro de 1971, bem como as comunicações de 1971 e 1978 da Comissão ao Conselho (5), frequentemente citadas pelas partes, referem, para sublinhar a necessidade de uma intervenção comunitária a este respeito,

"a ausência de especificidade sectorial da maioria dos regimes gerais de auxílios com finalidade regional (que) é uma das características intrínsecas desses regimes, visto que um auxílio regional é frequentemente concedido sem distinção a todos os sectores industriais" (6),

e a consequente dificuldade em apreciar as consequências dos auxílios na concorrência e nas trocas comerciais, nos sectores de bens e serviços.

O artigo 92.° aplica-se no caso de os custos, que são normalmente da responsabilidade das empresas, serem assumidos pelo Estado, ficando, em consequência, essas empresas beneficiadas em relação às restantes. Se se verificar - e será esse o caso as mais das vezes - que as empresas que correspondem aos critérios definidos pelo programa de auxílio regional têm concorrentes noutros Estados-membros, existirá, na hipótese de concessão de auxílios, uma diferença de custos de produção entre concorrentes no mercado comum e, por esse motivo, as trocas comerciais entre Estados-membros serão, pelo menos potencialmente afectadas. Nesse sentido, o Tribunal declarou no acórdão Philip Morris que,

"quando um auxílio financeiro concedido pelo Estado reforça a posição de uma empresa relativamente a outras empresas concorrentes, nas trocas comerciais intracomunitárias, deve considerar-se que essas trocas foram influenciadas pelo auxílio" (7).

Entendemos, pois, que, embora não seja possível afirmar-se que os auxílios regionais são em si mesmos incompatíveis com o mercado comum, é lícito à Comissão em caso de programas genéricos de auxílios regionais, presumir que eles são susceptíveis de falsear a concorrência ao favorecerem certas empresas ou produções. A sua natureza genérica, tanto quanto ao sector como quanto às empresas beneficiárias, é, então, elemento constitutivo da referida condição, contida no n.° 1 do artigo 92.°

Trata-se, retomando uma classificação jurídica clássica, de uma presunção simples. Logo, se a Comissão, na sequência da notificação de um regime de auxílios (8), decidisse não instaurar um processo, estaria a admitir, ou por sua iniciativa ou com base nas justificações e esclarecimentos prestados pelo Estado-membro em causa, que pode considerar esse regime compatível com o mercado comum.

5. No caso presente, a Comissão decidiu iniciar a fase de análise a que se refere o n.° 2 do artigo 93.°, que implica a obrigação de notificar os interessados para apresentarem as suas observações.

Verifica-se que a Comissão tomou idêntica decisão a respeito de todos os planos-quadro elaborados a nível federal de 1975 a 1982. Quanto à maioria dos programas regionais de desenvolvimento dos Laender, a Comissão aguardou a instituição, em 1981, dos novos métodos de delimitação para classificar as regiões de desenvolvimento da tarefa de interesse comum (adiante designada "tarefa comum"), a fim de avaliar a sua função em relação aos programas dos Laender.

Podem então apresentar-se duas situações:

- a Comissão profere uma decisão positiva com base nos n.o s 2 e 3 do artigo 92.° Não é este o caso quanto às duas bacias em causa;

- a Comissão toma uma decisão negativa. Não lhe é então exigível, a priori, uma fundamentação relativa à aplicação do n.° 1 do artigo 92.° que seja mais ampla do que a constatação de que se trata de um programa de auxílios regionais e a invocação da presunção. Uma fundamentação mais detalhada apenas seria necessária no caso de o Estado-membro ter apresentado, desde o início ou no decurso da fase de análise, um conjunto de argumentos visando demonstrar a compatibilidade do regime de auxílios. Com efeito, quantos mais forem os argumentos fornecidos pelo Estado-membro em apoio do seu projecto, mais rigorosa deverá ser a fundamentação da Comissão, e compreende-se que seja mais difícil adiantar justificações quanto a um auxílio programático do que quanto a um auxílio sectorial. Mas isso, precisamente, é da responsabilidade do Estado-membro.

Entendemos, pois, que, da perspectiva do n.° 1 do artigo 92.°, a fundamentação da decisão impugnada é suficiente. Nela se contém um raciocínio compreensível pelos seus destinatários. Nas trocas de comunicações escritas com a Comissão, antes da decisão, a recorrente não pôs em dúvida que auxílios regionais, quer se trate dos da "tarefa comum" quer dos programas de desenvolvimento regional dos Laender, estão sujeitos ao n.° 1 do artigo 92.° A discussão entre as partes apenas incidiu sobre os critérios e métodos de apreciação utilizados pela Comissão para avaliar a situação socioeconómica das regiões em causa para efeitos de aplicação do n.° 3 do artigo 92.°

Pode, é certo, referir-se que numa decisão posterior, com data de 19 de Fevereiro de 1986, que tinha igualmente por destinatária a República Federal da Alemanha, e "relativa a um regime de auxílios regionais em seis bacias de emprego auxiliadas com base na tarefa de interesse comum", apresentada aquando da discussão, a Comissão observa designadamente que "a experiência permite... identificar as empresas que têm possibilidades de participar nas trocas comerciais intracomunitárias".

É seguramente essa a via a seguir, pois vai no sentido de uma maior transparência. Mas, no caso presente, face à ausência de observações da recorrente no decurso da fase de análise, entendemos que a Comissão não estava obrigada a maiores desenvolvimentos.

II - A aplicação do n.° 3 do artigo 92.°

6. O cerne do debate reside no alcance e na aplicação do n.° 3 do artigo 92.°

O Governo da República Federal da Alemanha e a Comissão discutiram longamente sobre as suas competências respectivas para delimitar e qualificar as zonas regionais de desenvolvimento a partir de indicadores e valores-limiar.

De acordo com a recorrente, uma vez que os artigos 92.° e 93.° do Tratado dizem respeito a medidas nacionais e que os princípios de coordenação dos auxílios com finalidade regional apenas estabelecem limites de intensidade consoante diferentes categorias de zonas a nível europeu, não seria possível restringir os direitos e obrigações de que cada Estado-membro é titular nos termos do artigo 104.° do Tratado, designadamente o de desenvolver "uma política regional que tenha por objectivo compensar as disparidades regionais no âmbito nacional" (9). As necessidades de auxílio das diferentes regiões de um mesmo Estado-membro deveriam, pois, ser determinadas exclusivamente a nível nacional e com base em indicadores definidos pelas instâncias nacionais competentes - critérios, de resto, mais seguros e susceptíveis de comparação, especialmente no que se refere à taxa de desemprego. Apesar de reservas metodológicas quanto à utilização dos dois critérios de avaliação relativamente sumários utilizados pela Comissão - produto interno bruto por habitante (adiante designado "PIB/habitante") em 1978 e taxa média de desemprego nos anos de 1975, 1977 e 1979 - seria aceitável o recurso a médias comunitárias como critério de aplicação de recursos comunitários do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, mas não para apreciar as exigências de uma política regional do Estado-membro, que não podem ser avaliadas com base em valores estabelecidos "em função do nível económico das regiões da Comunidade insuficientemente desenvolvidas" (10).

Esta preocupação foi expressa com veemência no decurso da audiência: as regras comunitárias utilizáveis na aplicação das políticas regionais nacionais não poderão conduzir, de acordo com o governo recorrente, a um nivelamento que exclua as regiões da República Federal da Alemanha do benefício de determinados auxílios em função da situação económica existente noutros Estados-membros.

A Comissão responde nunca ter sido essa a sua intenção nem sequer ter agido nesse sentido. A Comissão trabalharia no sentido de reduzir as disparidades mais flagrantes, de eliminar determinados "abismos" entre regiões da Comunidade. Cita designadamente, a este respeito, o quinto parágrafo do preâmbulo do Tratado, que manifesta a intenção dos chefes dos Estados-membros

"em reforçar a unidade das suas economias e assegurar o seu desenvolvimento harmonioso pela redução das desigualdades entre as diversas regiões e do atraso das menos favorecidas".

Na audiência, a Comissão estabeleceu, quanto a este ponto, uma correspondência com o artigo 130.° A do Acto Único Europeu, que prevê "reduzir a diferença entre as diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas".

A posição da Comissão, claramente expressa na citada decisão de 19 de Fevereiro de 1986, é a seguinte: o artigo 104.° do Tratado consagra a responsabilidade dos Estados-membros na criação de uma política económica nacional, não podendo, porém, esta acção ser dissociada do interesse comunitário. Os poderes que lhe são conferidos pelos artigos 92.° e 93.° ficariam, com efeito, destituídos de objecto se um Estado-membro, declarando agir no âmbito da sua política económica nacional, pudesse eximir-se às obrigações que lhe incumbem por força do Tratado. As disposições dos artigos 92.° e 93.° sobrepor-se-iam, pois, às do artigo 104.°

7. Sem que se torne necessário estabelecer uma rigorosa hierarquia entre estas normas, convirá referir o facto de todas elas estarem integradas na terceira parte do Tratado, relativa à "política da Comunidade". O seu título I enuncia as respectivas regras comuns, ou seja, os princípios orientadores. O artigo 104.° faz parte do título II, dedicado à "política económica da Comunidade". As disposições deste título só podem, pois, ser interpretadas em consonância com os princípios gerais anteriormente enunciados. Aliás, este artigo, que consagra, é certo, o direito de os Estados-membros porem em prática "a política económica indispensável para garantir o equilíbrio da sua balança global de pagamentos e para manter a confiança na sua moeda, cuidando ao mesmo tempo de assegurar um elevado grau de emprego e a estabilidade do nível dos preços", é imediatamente seguido por disposições que obrigam os Estados-membros a coordenar as suas políticas económicas e a instituir, para esse efeito, uma colaboração para a qual foram conferidas à Comissão e ao Conselho prerrogativas de recomendação (artigo 105.°). Ademais, situando-se no capítulo II, relativo à balança de pagamentos, não pode atribuir-se ao artigo 104.° o alcance que a recorrente pretende que lhe seja reconhecido para retirar, neste caso à Comissão, toda e qualquer competência para, em aplicação do n.° 3 do artigo 92.°, fixar os indicadores e os valores-limiar que permitem determinar as regiões que podem beneficiar de auxílios.

Esta interpretação foi, de resto, acolhida pelo Tribunal, designadamente no acórdão 95/81 (11), ao referir que o artigo 104.° deve ser interpretado

"à luz do sistema global do capítulo relativo à balança de pagamentos. No âmbito desse capítulo, o artigo 104.° limita-se a indicar os objectivos gerais da política económica que os Estados-membros deverão pôr em prática, atendendo à sua integração na Comunidade. Não pode, pois, ser invocado para derrogar outras disposições do Tratado" (tradução provisória).

A articulação das várias normas do Tratado aplicáveis no presente processo coloca em evidência o carácter fundamental do princípio da livre concorrência para a política da Comunidade. É este o fundamento da proibição que incide tanto sobre os acordos de empresas como sobre os auxílios de Estado na medida em que deles resulte uma afectação das trocas comerciais intracomunitárias ou prejuízo para a concorrência.

Estas proibições exigem, contudo, medidas correctoras. Tratando-se de empresas, as excepções consignadas no n.° 3 do artigo 85.° estão dependentes de determinadas condições e sujeitas a determinados limites, que se traduzem basicamente, quanto a estes últimos, na manutenção de uma concorrência significativa.

Tratando-se de auxílios regionais, as alíneas a) e c) do n.° 3 do artigo 92.° introduzem duas derrogações ao livre jogo da concorrência, baseadas na noção de solidariedade comunitária - que toma em consideração as solidariedades nacionais - também ele princípio fundamental do Tratado, como revela o citado trecho do seu preâmbulo.

O que aqui está em causa é a necessária conciliação entre a livre concorrência e a solidariedade. O peso desta última varia consoante as hipóteses, intervindo mais intensamente em detrimento da concorrência nas situações de crise descritas na alínea a) do que nos casos previstos na alínea c), relativos a auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de determinadas actividades ou regiões económicas.

Mas a solidariedade económica deve intervir de forma equitativa relativamente a todos os Estados-membros. É por esta razão que a apreciação dos critérios que permitirão a sua aplicação, por intermédio das alíneas a) e c) do n.° 3 do artigo 92.°, deve ser atribuída à própria Comunidade, ou seja, no caso presente, à Comissão.

Um tal processo é estranho a toda e qualquer ideia de nivelamento. Em nossa opinião, não poderia ser considerado incompatível com o mercado comum um auxílio estatal destinado a favorecer o desenvolvimento de uma região atingida, por exemplo, por subemprego grave ((artigo 92.°, n.° 3, alínea a) )), apenas pela razão de esta se situar num Estado cujo nível global de desenvolvimento se consideraria elevado. Seriam necessárias outras razões, que poderiam decorrer da situação da região relativamente a determinados indicadores ou valores-limiar, definidos se necessário de forma diferenciada, a nível comunitário. No que se refere à alínea c) do n.° 3 do artigo 92.°, a decisão impugnada comprova pelo exemplo, entre outros, da bacia de emprego de Aachen, que podem ser concedidos auxílios com base nesta disposição mesmo a regiões situadas em Estados-membros com elevado nível de desenvolvimento.

Porém, com ressalva desta observação, nada pode justificar o argumento da recorrente de que os auxílios regionais deveriam ser excluídos do âmbito de aplicação da jurisprudência do Tribunal definida no acórdão Philip Morris. Ora, o Tribunal declarou claramente nesse acórdão

1) de uma forma genérica, a respeito do n.° 3 do artigo 92.°, que, "contrariamente ao n.° 2 do artigo 92.°, (esse artigo) confere à Comissão um poder de apreciação ao prever que os auxílios que enumera 'podem' ser considerados compatíveis com o mercado comum" (n.° 17);

2) que "a Comissão goza de um poder discricionário cujo exercício implica apreciações de ordem económica e social que devem ser efectuadas num contexto comunitário" (n.° 24);

3) que, "relativamente à alínea c) do n.° 3 do artigo 92.° ..., a compatibilidade com o Tratado do auxílio em causa deve ser analisada no âmbito comunitário e não apenas no de um Estado-membro" (n.° 26) (tradução provisória).

8. Tendo presentes estes princípios, deverão procurar-se as respectivas regras de aplicação nos sucessivos estádios da decisão da Comissão e da fiscalização do Tribunal.

Embora caiba à Comissão fazer prova da incompatibilidade face ao n.° 1 do artigo 92.° de um auxílio estatal, demonstrado que ele falseia ou ameaça falsear a concorrência ao afectar as trocas comerciais entre Estados-membros, o ónus da prova inverte-se quando estejam em causa as citadas disposições do n.° 3 do mesmo artigo. De outra forma, e retomando as palavras do advogado-geral Capotorti nas conclusões apresentadas no processo Philip Morris,

"incumbe ao Estado recorrente o ónus de provar que se encontram preenchidas as condições de facto de que depende a admissibilidade de um auxílio com base no n.° 3 do artigo 92.°" (12) (tradução provisória).

E o Tribunal seguiu esta posição no n.° 18 do seu acórdão, ao declarar que

"a decisão impugnada reconhece expressamente que o Governo neerlandês não pôde fornecer, e a Comissão não pôde descortinar, qualquer justificação que permita demonstrar que o auxílio em questão reúne as condições técnicas de aplicação de uma das derrogações previstas no n.° 3 do artigo 92.° do Tratado " (tradução provisória).

Claro que a Comissão não se encontra impedida de, passando para além dos elementos que lhe são fornecidos,procurar dados complementares que permitam clarificar a fundamentação de uma decisão negativa. Mas trata-se de uma mera faculdade.

Também aqui o dever de fundamentar deve ser analisado à luz das razões fornecidas pelo Estado e, eventualmente, pela empresa ou empresas directa e individualmente interessadas. Não existindo no caso presente empresas beneficiárias identificáveis, apenas teriam de ser tomadas em consideração na fundamentação da decisão da Comissão as justificações fornecidas pelo Estado.

É dentro destes limites que, retomando as palavras do recente acórdão 40/85 do Tribunal,

"a fundamentação de uma decisão que afecte direitos deve pemitir ao Tribunal exercer o seu controlo sobre a legalidade e fornecer ao interessado as indicações necessárias para saber se a decisão está devidamente fundada ou não" (13).

A própria fiscalização do Tribunal restringe-se à legalidade da decisão. Não pode implicar a reabertura do exame do projecto de auxílio face a elementos não apresentados durante o processo que conduziu à decisão impugnada.

9. Face aos critérios assim enunciados, que deverá pensar-se da fundamentação relativa à recusa de concessão da derrogação prevista na alínea a) do n.° 3 do artigo 92.°?

Recordemos os seus termos:

"Aquando do exame do programa de desenvolvimento económico regional em 1980, a Comissão entendeu que, em virtude da situação do Land da Renânia do Norte-Vestefália em comparação com a da Comunidade, apenas poderia ser aplicável a derrogação prevista na alínea c) do n.° 3 do artigo 92.° do Tratado CEE; que não tendo essa situação sofrido qualquer alteração desde então, apenas aquela derrogação poderia ter sido considerada pela Comissão no momento em que procedeu ao exame do projecto de nova delimitação das zonas de auxílio da Renânia do Norte-Vestefália".

Por muito sucinta que seja, esta fundamentação parece-nos suficiente. Os documentos apresentados aquando da discussão provam que, desde 1981, a Comissão considera que, relativamente às diversas regiões da República Federal da Alemanha, não era possível falar-se em nível de vida anormalmente baixo ou em grave situação de subemprego, na acepção da alínea a) do n.° 3 do artigo 92.° (14). Procurar-se-ia em vão na comunicação enviada pela recorrente à Comissão em 21 de Julho de 1982, com o objectivo de notificar, nos termos do n.° 3 do artigo 93.°, as directivas que modificavam o programa de desenvolvimento económico regional do Land, bem como nas observações posteriores, qualquer justificação em apoio da admissibilidade do auxílio regional com base na alínea a). A Comissão não estaria, pois, obrigada a uma mais ampla fundamentação.

10. No que se refere à alínea c), o problema torna-se mais complexo.

Depois de ter afirmado que as derrogações aí previstas, de interpretação estrita, visam "finalidades prosseguidas no interesse da Comunidade e não apenas no dos beneficiários do auxílio", a Comissão esclarece assim o método que subjaz a sua decisão.

Com base nos princípios de coordenação dos auxílios com finalidade regional adoptados pelos Estados-membros na primeira resolução do Conselho de 20 de Outubro de 1971, a Comissão entende dever "tomar em consideração simultaneamente a situação socioeconómica, a nível comunitário, das regiões em causa e as graves disparidades eventualmente existentes entre as regiões de um mesmo país". Para esse efeito, a Comissão esclarece ter antes de mais "colocado as regiões em causa num contexto comunitário comparando o produto interno bruto por habitante e a situação do desemprego nas regiões em causa com as médias comunitárias correspondentes", tendo em seguida "procurado as possíveis disparidades entre as regiões a nível nacional susceptíveis de justificar a concessão de um auxílio com finalidade regional", utilizando basicamente para esse efeito "dados sobre o rendimento e o potencial económico, o desemprego, a procura de emprego, o saldo migratório e a infraestrutura", examinando por fim, "se o auxílio regional podia ser considerado compatível com o mercado comum em consequência de problemas estruturais específicos, decorrentes do desequilíbrio da estrutura económica ou dos encerramentos na siderurgia" (sublinhados nossos).

Até aqui, a fundamentação não nos parece ser passível de qualquer crítica. A Comissão incumbe, já o dissemos, o interesse comum. Deve ser-lhe atribuída uma larga margem de apreciação para conciliar os princípios da livre concorrência e da solidariedade comunitária, portanto para determinar o método a utilizar e os critérios destinados a pô-lo em prática. Ademais, julgamos ser adequado ao objectivo prosseguido o método que consiste em comparar com as médias comunitárias o PIB/habitante e a situação do desemprego nas regiões em causa, e em hierarquizar, em seguida, as eventuais necessidades de um auxílio regional em função das disparidades existentes entre as diversas regiões nacionais pelo recurso a indicadores económicos, mantendo constante a preocupação de situar este processo numa perspectiva comunitária.

11. Examinemos agora a sua aplicação às bacias de Borken-Bocholt e de Siegen.

Quanto a esta última, a Comissão esclareceu que o Governo Federal alegou que corria o risco de perder 20% do seu efectivo siderúrgico, ou seja, 2 300 empregos, e 1 600 empregos nos sectores dependentes da siderurgia, que, excepto em 1981, existia um nítido surto de emigração e que o desemprego, em nítida progressão, excedia desde 1981 a média federal.

Em defesa da sua decisão de recusa, a Comissão respondeu que, relativamente ao desemprego a longo prazo de 1979 a 1983, e quanto a este último ano, Siegen se encontrava apenas ligeiramente acima da média federal, que, no que se refere à siderurgia, mesmo admitindo as hipóteses máximas, a taxa de desemprego não chegaria a 130% da média federal, e finalmente que, atendendo embora ao saldo migratório largamente negativo de Siegen, a situação não justificava qualquer derrogação à incompatibilidade de princípio prevista no n.° 1 do artigo 92.°

Considerando a margem de apreciação da Comissão, esta fundamentação, respondendo integralmente às razões apresentadas pela República Federal da Alemanha, deve ser considerada satisfatória.

O mesmo não sucede, a nosso ver, com a decisão tomada a respeito da bacia de Borken-Bocholt. Com efeito, as informações fornecidas a este respeito pela recorrente diziam respeito não apenas ao aumento constatado e previsível do desemprego mas também ao nível do PIB, em sua opinião inferior em 17% à média federal. Ora, a fundamentação da decisão de rejeição apenas se refere ao primeiro indicador, ignorando completamente o segundo. A fundamentação é, pois, insuficiente, viciando consequentemente a legalidade da decisão impugnada, que deve ser anulada no que a este aspecto se refere.

III - Outros fundamentos invocados

12. Resta examinar os dois últimos fundamentos baseados em erro de apreciação manifesto e em desvio de poder.

Os argumentos expendidos a este propósito: inexistência de alteração sensível da situação anterior provocada pelo regime em causa, de efeitos visíveis dos auxílios projectados, de queixas apresentadas por outros Estados-membros ou empresas concorrentes, falta de constatações de facto e violação do princípio da proporcionalidade, são fáceis de refutar, tendo em conta as considerações feitas a propósito da fundamentação.

Esses argumentos revelam-se, com efeito, inoperantes a partir do momento em que se considerou estarem reunidas as condições de incompatibilidade previstas no n.° 1 do artigo 92.° e que, atendendo ao poder de apreciação reconhecido à Comissão e ao ónus da prova que cabia à recorrente, estar suficientemente fundamentada a decisão impugnada, no que se refere à bacia de Siegen.

Concluímos, pois, propondo a anulação da decisão da Comissão de 23 de Julho de 1984, na medida em que declara incompatíveis com o mercado comum, na acepção do artigo 92.° do Tratado CEE, os auxílios previstos pelo Land da Renânia do Norte-Vestefália em benefício das empresas situadas na bacia de emprego de Borken-Bocholt, nas condições definidas no artigo 1.° da decisão impugnada. Sugerimos que o Tribunal negue provimento ao pedido restante da República Federal da Alemanha e faça cada uma das partes suportar as suas próprias despesas.

(1) - Primeira resolução dos representantes dos governos dos Estados-membros reunidos no Conselho, relativa aos regimes gerais de auxílios com finalidade regional (JO C 111 de 4.11. 1971, p. 1; EE 08 F2 p. 3), no seguimento de uma comunicação da Comissão ao Conselho, de 23 de Junho de 1971, relativa aos referidos regimes (JO C 111 de 4.11.1971, p. 7; EE 08 F2 p. 8.

(2) - 78/76, Steinike et Weinlig/República Federal da Alemanha, acórdão 22 de Março de 1977, Recueil, p. 595, n.° 8.

(3) - Processo 323/82, acórdão 14 de Novembro de 1984, Recueil, p. 3809.

(4) - Processos apensos 296 e 318/82, Reino dos Países Baixos e Leeuwarder Papierwarenfabrik (LPF)/Comissão, acórdão de 13 de Março de 1985, Recueil, p. 809, n.° 19.

(5) - Ver nota 1 supra e, quanto à comunicação de 21 de Dezembro de 1978, JO C 31 de 3.2.1979.

(6) - N.° 8 do anexo A à citada primeira resolução de 20 de Outubro de 1971; ver, também, n.° 10 da comunicação da Comissão de 1978.

(7) - 730/79, Philip Morris/Comissão, acórdão 17 de Setembro de 1980, Recueil, p. 2671, n.° 11.

(8) - 84/82, República Federal da Alemanha/Comissão, Recueil 1984, p. 1451, designadamente n.os 11 a 13.

(9) - Moção do Bundestag da República Federal da Alemanha de 11 de Março de 1982, citada na réplica.

(10) - Moção do Comité Alemão de Planificação das Estruturas Económicas Regionais de 16 de Março de 1983, citada pela recorrente na réplica (p. 7 do original).

(11) - Comissão/República Italiana, acórdão 9 de Junho de 1982, Recueil p. 2187, n.° 16.

(12) - 730/79, já citado, Recueil 1980, p. 2671, 2702.

(13) - Reino da Bélgica/Comissão, 10 de Julho de 1986, n.° 21, Recueil, p 2321.

(14) - Anexo à carta endereçada pela Comissão ao Governo da República Federal da Alemanha, com data de 6 de Novembro de 1981.