ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA

13 de Julho de 1966 ( *1 )

No processo 32/65,

República Italiana, representada pelo ministro plenipotenciário Adolfo Maresca, chefe adjunto do Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido pelo substituto do avvocato generale dello Stato, Pietro Peronaci, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Itália,

recorrente,

contra

Conselho da Comunidade Económica Europeia, representado por Raffaello Fornasier, consultor juridico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Jacques Leclerc, secretário dos Conselhos das Comunidades Europeias,

recorrido,

e

Comissão da Comunidade Económica Europeia, representada por Alberto Sciolla-Lagrange, consultor jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Henri Manzanares, secretário do Serviço jurídico dos executivos europeus,

recorrida,

que tem por objecto:

1) a anulação dos artigos 1.o e seguintes do Regulamento n.o 19/65/CEE do Conselho, de 2 de Março de 1965 (JO 36 de 6.3.1965, p. 533; EE 08 F1 p. 85), relativo à aplicação do n.o 3 do artigo 85.o do Tratado a certas categorias de acordos e práticas concertadas,

2) bem como a declaração de inaplicabilidade, nos termos do artigo 184.o do Tratado CEE, do n.o 2, segundo parágrafo, alíneas a) e b), do artigo 4.o e do n.o 2 do artigo 5.o do Regulamento n.o 17/62 do Conselho da CEE, de 6 de Fevereiro de 1962 (JO 13 de 21.2.1962, p. 204; EE 08 Fl p. 22),

3) e, além disso, a declaração de inaplicabilidade, nos termos do artigo 184.o do Tratado CEE, do Regulamento n.o 153/62 da Comissão da CEE, de 21 de Dezembro de 1962 (JO 139 de 24.12.1962, p. 2918),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

composto por: C. L. Hammes, presidente, L. Delvaux, presidente de secção, A: M. Donner, A. Trabucchi e R. Lecourt, juízes,

advogado-geral: K. Roemer

secretário: A. Van Houtte

profere o presente

Acórdão

(A parte relativa à matéria de facto não é reproduzida)

Fundamentos da decisão

O Governo italiano interpôs contra o Conselho da CEE e, subsidiariamente, contra a Comissão, um recurso destinado a obter, a título principal, a anulação do Regulamento n.o 19/65 do Conselho, de 2 de Março de 1965, relativo à aplicação do n.o 3 do artigo 85.o do Tratado a certas categorias de acordos e práticas concertadas.

Além disso, este recurso destina-se a obter, ao abrigo do artigo 184.o daquele Tratado, a declaração de inaplicabilidade do n.o 2, segundo parágrafo, alíneas a) e b), do artigo' 4.o e do n.o 2 do artigo 5.o do Regulamento n.o 17/62 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, o qual prevê a notificação dos acordos em relação aos quais os interessados desejem beneficiar do disposto no n.o 3 do artigo 85.o

Por fim, com base nos mesmos fundamentos, destina-se a obter a declaração de inaplicabilidade do Regulamento n.o 153/62 da Comissão, de 20 de Dezembro de 1962, que estabelece formalidades simplificadas de notificação para determinados acordos designados de concessão exclusiva.

Quanto à arguição principal do recurso relativa à anulação do Regulamento n.o 19/65 do Conselho

Nos termos do Regulamento n.o 19/65, adoptado por força do artigo 87.o do Tratado, o Conselho atribuiu à Comissão a faculdade de conceder, por meio de regulamentos, as isenções previstas no n.o 3 do artigo 85.o a categorias de acordos nos quais participem apenas duas empresas que preencham determinadas condições.

O recurso de anulação, interposto nos termos legais, vem arguir que o referido regulamento foi adoptado em violação do artigo 2o, da alínea f) do artigo 3o, dos artigos 85o, 86.o, 87.o e 222.o do Tratado, para além de incorrer em desvio de poder.

Quanto ao primeiro fundamento baseado na violação do artigo 87.o

Em primeiro lugar, critica-se que o Regulamento n.o 19/65 regulamentou as excepções do n.o 3 do artigo 85.o sem definir previamente o alcance da proibição prevista no n.o 1 daquele artigo, pelo que, ao definir a excepção antes de precisar a regra que derroga, violou o artigo 87.o e infringiu o princípio segundo o qual é autorizado tudo o que não é proibido, substituindo-o pelo princípio contrário, segundo o qual é proibido tudo o que não é autorizado.

Nos termos do artigo 87o do Tratado, o Conselho «adoptará todos os regulamentos ou directivas adequadas, conducentes à aplicação dos princípios enunciados nos artigos 85.o e 86.o»

A apreciação do carácter «adequado» de um eventual regulamento compete ao Conselho.

Esta apreciação pode incidir sobre um determinado ponto, não sendo necessário que o Conselho a ela proceda de maneira exaustiva sobre a totalidade dos artigos 85.o e 86.o

O Conselho pode, portanto, se entender conveniente, aplicar a excepção prevista no n.o 3 do artigo 85.o por meio de regulamentos.

De qualquer maneira, não se poderá deduzir do que precede que se deve entender proibido tudo o que não é excepcionado.

Por outro lado, o n.o 3 do artigo 85.o do Tratado prevê a possibilidade de conceder a isenção por categorias de acordos.

A segurança jurídica das empresas pode justificar a utilização prioritária desta faculdade, a qual não obriga o Conselho a regulamentar simultaneamente a aplicação das outras disposições daquele artigo.

O Conselho pode, pois, sem violar o artigo 87.o, basear-se no n.o 3 do artigo 85.o para adoptar um regulamento relativo à isenção por categorias de acordos, sem alterar os princípios do artigo 85.o, n.o 1, nem renunciar a qualquer regulamento que aplique ulteriormente uma das disposições do artigo 85o a acordos não abrangidos pelo regulamento controvertido.

Quanto ao segundo fundamento baseado na violação do artigo 85o e, simultaneamente, de desvio de poder

É invocado que o Regulamento n.o 19/65, por um lado, viola os n.os 1 e 3 do artigo 85.o em simultâneo com o artigo 2o e a alínea 0 do artigo 3.o do Tratado, e, por outro, incorre em desvio de poder ao pressupor automaticamente proibido, por força do n.o 1 do artigo 85.o, qualquer acordo abrangido pelas .categorias isentas, considerando desta maneira que as condições do n.o 1 são automaticamente preenchidas não só pelas categorias isentas naquele regulamento, mas também por qualquer acordo nestas categorias que seja celebrado entre mais de duas empresas, ou entre duas empresas que não preencham uma das condições do artigo 1.o do re gulamento.

Ao incluir as regras da concorrência aplicáveis às empresas na terceira parte do Tratado consagrada à «política da Comunidade», o artigo 85o pretende implementar os meios de «acção da Comunidade» referidos no artigo 3 o, nomeadamente «o estabelecimento de um regime que garanta que a concorrência não seja falseada», a fim de alcançar «o estabelecimento de um mercado comum», o qual constitui um dos objectivos fundamentais definidos no artigo 2o

Desta maneira, deve colocar-se o artigo 85.o, no seu todo, no quadro das disposições do preâmbulo do Tratado que o esclarecem e, nomeadamente, das relativas à «eliminação das barreiras» e à «lealdade na concorrência» necessárias à realização de um mercado único.

O texto do artigo 85.o caracteriza-se pela formulação de uma regra de proibição (n.o 1) e dos seus efeitos (n.o 2), atenuada pela previsão de um poder de concessão de derrogações a esta regra, as referidas derrogações podem eventualmente ser concedidas por categorias (n.o 3).

O facto de um acordo não ser abrangido pelo n.o 1 do artigo 85 o não resulta das mesmas condições nem tem, eventualmente, as mesmas consequências que o facto de beneficiar da derrogação do n.o 3, pelo que não é indiferente para as empresas de ver salvaguardado por eventuais regulamentos o alcance respectivo destas duas disposições.

Se a concessão da isenção do n.o 3 do artigo 85.o a um determinado acordo pressupõe o reconhecimento prévio de que este cai sob a proibição estabelecida no n.o 1, a possibilidade prevista no n.o 3 de conceder aquela isenção por categorias não significa que um determinado acordo abrangido por estas categorias preencha necessariamente, por esse facto, as condições do n.o 1.

Ao atribuir ao Conselho o poder de autorizar isenções por categorias, o n.o 3 do artigo 85.o impõe-lhe a obrigação de apenas exercer este poder em relação a categorias de acordos susceptíveis de preencher as condições do n.o 1.

Com efeito, o regulamento do Conselho é desprovido de alcance se os acordos abrangidos pelas categorias por si definidas não preenchem estas condições.

No entanto, a definição de uma categoria constitui apenas um enquadramento, sem que isso signifique que todos os acordos aí incluídos sejam passíveis de proibição.

Da mesma maneira um acordo abrangido pela categoria isenta, mas que não preenche todas as condições da referida definição, não tem que cair necessariamente sob a proibição.

A concessão de uma isenção por categorias não estabelece portanto qualquer juízo antecipado, ainda que implícito, em relação a um acordo individualmente considerado.

Aliás, o Regulamento n.o 19/65 não contraria estes princípios.

O n.o 1 do artigo 1.o permite à Comissão «declarar, por meio de regulamento e nos termos do n.o 3 do artigo 85 o do Tratado, que o n.o 1 do artigo 85 o não é aplicável a categorias de acordos nos quais participem apenas duas empresas» e que preencham determinadas condições no âmbito dos acordos de representação exclusiva.

Nos termos do n.o 2 deste artigo, o regulamento a adoptar pela Comissão «deve conter uma definição das categorias de acordos a que se aplica e deve precisar nomeadamente: a) as restrições ou as cláusulas que não podem figurar nos acordos; b) as cláusulas que devem figurar nos acordos ou quaisquer outras condições que devam ser preenchidas».

Este regulamento limita-se, portanto, a enquadrar a acção da Comissão, deixando-lhe a tarefa de definir as condições que um acordo deve preencher para beneficiar da isenção por categorias.

Tendo sido adoptado em aplicação do n.o 3 do artigo 85.o e não do artigo 85o, n.o 1, tal como resulta do título e dos considerandos, o regulamento não estabelece qualquer presunção jurídica relativamente à interpretação a dar ao artigo 85 o, n.o 1.

Destinando-se a isentar da proibição os acordos e práticas concertadas por categorias, o regulamento não pode ter como primeira consequência fazer cair sob a proibição do n.o 1 do artigo 85.o, ainda que implicitamente, as categorias que se propõe favorecer, e presumir automaticamente preenchidas as condições daquele artigo em detrimento de qualquer acordo.

O regulamento impugnado não pode, portanto, modificar as obrigações a satisfazer para se comprovar em cada caso, individualmente considerado, a realidade dos elementos constitutivos da proibição prevista no n.o 1 do artigo 85 o

As dúvidas expressas pelo recorrente, eventualmente originadas pela redacção do Regulamento n.o 19/65, não são, portanto, de molde a provar uma violação do sistema do artigo 85.o

Ao limitar-se a autorizar a Comissão a isentar da proibição, a título preventivo e por categorias, os acordos mencionados no Regulamento n.o 19/65, quando, eventualmente, caiam sob o n.o 1 do artigo 85.o, o regulamento não violou o n.o 2 do artigo 85.o e a alínea f) do artigo 3.o do Tratado, nem incorreu em desvio de poder.

Quanto ao terceiro fundamento baseado na violação dos artigos 86o e 222.o do Tratado

É feita uma primeira série de acusações ao regulamento impugnado por este considerar, no n.o 1, alínea a), do artigo 1o, os acordos de concessão exclusiva sob a alçada não do artigo 86o sobre abuso de posição dominante, mas do artigo 85o, pois este apenas teria como objecto os acordos entre agentes económicos que operam no mesmo estádio («horizontais»), enquanto os acordos entre operadores situados em estádios sucessivos («verticais») seriam abrangidos unicamente pelo artigo 86o, o qual teria assim sido violado em simultâneo com o artigo 85o

Nem o texto do artigo 85.o nem o do artigo 86.o autorizam esta especialização destes artigos em função da posição ocupada pelas empresas nos estádios económicos.

Nenhum destes textos estabelece uma distinção entre operadores concorrentes no mesmo estádio ou entre operadores não concorrentes em estádios diferentes.

Não há que fazer distinções onde o próprio Tratado as não faz.

Além disso, não se deve afastar a eventual aplicação do artigo 85.o a um acordo de concessão exclusiva com o fundamento de que concedente e concessionário não concorrem entre si.

Com efeito, a concorrência a que se reporta o n.o 1 do artigo 85 o não é só o que as partes no acordo possam fazer entre si, mas também a que uma delas possa exercer em relação a terceiros.

De resto, ao impedir ou limitar a concorrência de terceiros relativamente a um produto através de tal acordo, as partes podem ter como objectivo instituir ou garantir a seu favor uma vantagem injustificada, em detrimento do consumidor ou do utilizador, contrária aos objectivos gerais do artigo 85o

Portanto, é possível que, independentemente de um abuso de posição dominante, um acordo entre operadores económicos situados em diferentes estádios seja susceptível de afectar o comércio entre os Estados-membros e, simultaneamente, tenha por objectivo ou efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência, caindo desta maneira sob a proibição do n.o 1 do artigo 85.o

Os artigos 85.o e 86.o, correspondendo, assim, a objectivos próprios, são indiferentemente aplicáveis a diversos tipos de acordos, desde que estejam preenchidas as condições específicas de cada um dos artigos.

Finalmente, não é possível comparar, por um lado, a situação, a que o artigo 85 o se aplica, do produtor ligado por um acordo de exclusividade ao distribuidor dos seus produtos e, por outro, a do produtor que, de alguma maneira, pela representação comercial por exemplo, integra na sua empresa a distribuição dos produtos, escapando ao artigo 85.o

Estas situações são juridicamente distintas.

Por outro lado, elas têm um interesse diferente, já que a eficácia de dois circuitos económicos, um deles integrado, não o sendo o outro, pode não ser idêntica.

Embora, sem prejuízo de serem preenchidas as restantes condições, o texto do artigo 85 o torne a proibição aplicável a um acordo celebrado entre diversas empresas, excluindo, por isso, a situação de uma única empresa que integra nos seus serviços uma rede de distribuição própria, daí não resulta que, por mera analogia económica, de resto incompleta e em contradição com aquele texto, deva considerar-se legal a situação contratual derivada de um acordo entre uma empresa de produção e uma empresa de distribuição.

Aliás, se no primeiro caso o Tratado pretendeu, através do artigo 85 o, respeitar a organização interna da empresa, apenas a pondo, eventualmente, em causa, com base no artigo 86.o, quando assuma a gravidade de um abuso de posição dominante, não pode manter a mesma reserva quando os entraves à concorrência resultam de um acordo entre duas empresas diferentes, o qual, geralmente, basta proibir.

Assim, não é possível negar a natureza de «acordos entre empresas» a um acordo celebrado entre uma empresa de produção e uma empresa de distribuição.

Finalmente, um acordo entre um produtor e um distribuidor que tenha como objectivo reconstituir as barreiras nacionais no comércio entre os Estados-membros pode ser de molde a contrariar os objectivos mais fundamentais da Comunidade.

O Tratado, cujos preâmbulo e texto têm como objectivo eliminar as barreiras entre os Estados e que, em várias disposições, demonstra severidade relativamente à sua reaparição, não pode permitir que as empresas recriem tais barreiras.

O n.o 1 do artigo 85.o corresponde a este objectivo, mesmo quando se trate de acordos entre empresas situadas em diferentes estádios do processo económico.

Desta maneira, não foi violado qualquer dos textos referidos nesta primeira categoria de acusações.

Numa segunda categoria de acusações, o Governo italiano critica a violação do artigo 222.o do Tratado pelo n.o 1, alínea b), do artigo 1.o do regulamento impugnado, já que este interviria indevidamente no exercício dos direitos de propriedade industrial.

O artigo 222.o limita-se a precisar que o «Tratado em nada prejudica o regime da propriedade nos Estados-membros».

O n.o 1, alínea b), do artigo 1.o do Regulamento n.o 19/65 autoriza a Comissão a conceder por categorias a isensão da proibição aos acordos abrangidos pelas referidas categorias «que comportam limitações impostas em relação com a aquisição ou utilização de direitos de propriedade industrial».

Desta maneira, no que possa dizer respeito ao artigo 222.o, o regulamento em nada prejudica o regime da propriedade nos Estados-membros.

Ao adoptar a disposição litigiosa, o regulamento deduziu validamente, sem violar o artigo 222.o, da generalidadade dos termos do artigo 85.o que visa «todos os acordos entre empresas» a possibilidade de isentar da proibição os acordos que comportam limitações relativas aos direitos de propriedade industrial.

Resulta do conjunto destas considerações que deve ser negado provimento ao recurso de anulação do Regulamento n.o 19/65.

Quanto às acusações subsidiárias do recurso relativas à inaplicabilidade dos Regulamentos n.os 17/62 do Conselho e 153/62 da Comissão

Nos termos do artigo 184.o do Tratado, o Governo italiano solicitou, no âmbito deste recurso, que sejam declaradas inaplicáveis determinadas disposições dos Regulamentos n.os 17/62 do Conselho e 153/62 da Comissão.

O Conselho e a Comissão suscitaram a questão prévia de inadmissibilidade contra esta parte do recurso, com o fundamento de que, nomeadamente, estes regulamentos não constituem a base jurídica do Regulamento n.o 19/65, cuja anulação é pedida a título principal, pelo que não podem ser objecto do processo previsto no artigo 184o do Tratado.

Nos termos deste artigo, qualquer parte pode, no caso de litígio que ponha em causa um regulamento, prevalecer-se dos meios previstos no primeiro parágrafo do artigo 173 o para invocar a inaplicabilidade desse regulamento.

A referida disposição não tem como objectivo permitir que uma parte conteste a aplicabilidade de um regulamento qualquer que seja a favor de um recurso qualquer.

O regulamento cuja ilegalidade é suscitada deve ser aplicável, directa ou indirectamente, ao caso concreto objecto do recurso.

O Regulamento n.o 19/65 não se reporta necessariamente às disposições impugnadas dos dois regulamentos cuja inaplicabilidade é pedida, pois destina-se a isentar certas categorias de acordos da proibição do n.o 1 do artigo 85 o, enquanto os Regulamentos n.os 17/62 e 153/62 prevêem respectivamente uma obrigação de notificação e a possibilidade de notificação simplificada.

Não existindo qualquer conexão entre estes dois regulamentos e o Regulamento n.o 19/65 no âmbito do presente litígio, a eventual inaplicabilidade daqueles não tem incidência sobre a legalidade deste e a eventual anulação do regulamento objecto do recurso principal não implica necessariamente a inaplicabilidade daqueles.

Finalmente, tendo sido negado provimento ao recurso principal, os pedidos de inaplicabilidade nele baseados surgem desprovidos de objecto.

Os referidos pedidos são, portanto, inadmissíveis.

Quanto ãs despesas

Nos termos do artigo 69 o, n.o 2, do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo o recorrente sido vencido, há que condená-lo nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, vistos os autos, ouvido o relatório do juiz-relator, ouvidas as alegações das partes, ouvidas as conclusões do advogado-geral, visto o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, nomeadamente os artigos 2.o, 3o, 85.o, 86.o, 87.o, 173o, 184.o e 222.o, visto o Regulamento Processual do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, nomeadamente o artigo 69 o, O TRIBUNAL DE JUSTIÇA decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) O recorrente é condenado nas despesas.

Hammes Delvaux Trabucchi Donner Lecourt Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 13 de Julho de 1966. O secretário A. Van Houtte O presidente C. L. Hammes

( *1 ) Língua do processo: italiano.