RELATÓRIO PARA AUDIENCIA

apresentado no processo 239/85 ( *1 )

I — Matéria de facto e tramitação processual

A — Enquadramento regulamentar do litígio

Baseada simultaneamente nos artigos 100.° e 235.° do Tratado, a Directiva 78/319//CEE do Conselho de 20 de Março de 1978, visa

— por um lado, suprimir as condições de concorrência desiguais, resultantes da disparidade entre as disposições já aplicáveis ou em preparação nos Estados-membros, no que concerne à eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos;

— por outro, realizar, mediante uma regulamentação mais ampla, um dos objectivos da Comunidade no domínio da protecção do ambiente e da melhoria da qualidade de vida.

Depois de ter indicado nos artigos 1.° e 3.° os resíduos tóxicos e perigosos, respectivamente abrangidos e excluídos do seu campo de aplicação, a citada Directiva 78/319 do Conselho enuncia obrigações a cargo dos Estados-membros e dos particulares.

1) Obrigações a cargo dos Estados-membros

Resulta das disposições dos artigos 4.° e 5.° da directiva que os Estados-membros devem tomar medidas apropriadas «para promover com carácter de prioridade a prevenção, a reciclagem e a transformação dos resíduos» e medidas necessárias «para garantir que os resíduos tóxicos e perigosos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem prejudicar o ambiente».

Com esta finalidade, os Estados-membros devem, segundo o artigo 5.°, n.° 2, «proibir o abandono, a descarga, o depósito e o transporte não controlados de resíduos tóxicos e perigosos, assim como a sua cedência a instalações, estabelecimentos ou empresas que não sejam os referidos no n.° 1 do artigo 9.°».

Devem por outro lado, segundo o artigo 6.° da mesma directiva, «designar as autoridades competentes encarregadas, numa determinada zona, de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos». Estas autoridades têm programas actualizados para a eliminação dos resíduos tóxicos e perigosos, em conformidade com o artigo 12.° da directiva.

O artigo 8.° da directiva dispõe que os Estados-membros podem, em qualquer momento, tomar disposições mais rigorosas do que as previstas na directiva. Eles não podem, no entanto, revogar estas últimas senão após haver informado a Comissão desse facto, nos termos do artigo 13.° desta mesma directiva.

O artigo 2.° da directiva precisa, de resto, que:

«Os Estados-membros que sejam partes em uma ou várias convenções internacionais sobre o transporte de produtos perigosos cumprem as disposições da presente directiva em matéria de transporte, desde que as medidas tomadas para aplicação dessas convenções não sejam menos severas do que as exigidas para aplicação da presente directiva.»

2) Obrigações a cargo dos operadores económicos

Os estabelecimentos que produzem, detêm ou eliminam resíduos tóxicos e perigosos, do mesmo modo que as empresas que asseguram o seu transporte, devem submeter-se aos controlos das autoridades competentes, previstos respectivamente nos artigos 15.° e 9.° da directiva.

Neste contexto, os interessados devem satisfazer em particular as exigências previstas no artigo 14.° Nos termos desta disposição:

«1) Qualquer instalação, estabelecimento ou empresa que produza, detenha e/ou elimine resíduos tóxicos e perigosos deve: — manter um registo que indique a quantidade, a natureza, as características físicas e químicas, a origem, os métodos e locais de eliminação e as datas de recepção e de cedência dos resíduos, — e/ou apresentar essas indicações às autoridades competentes a pedido destas.

2) Se os resíduos tóxicos e perigosos forem transportados no decurso das operações de eliminação, devem ser acompanhados por um formulário de identificação contendo, pelo menos, as seguintes indicações: — natureza, — composição, — volume ou massa dos resíduos, — nome e endereço do produtor ou do(s) detentor(es) anterior(es), — nome e endereço do detentor seguinte ou do eliminador final, — situação do local de eliminação final se for conhecido.

3) Os documentos justificativos da execução das operações de eliminação devem ser conservados tanto tempo quanto os Estados-membros considerarem necessário.

Esses documentos devem, se necessário, ser enviados às autoridades competentes dos Estados-membros interessados.»

Β — Origem e evolução do litígio

Nos termos do artigo 21.° da Directiva 78/319: «Os Estados-membros porão em vigor as medidas necessárias para darem cumprimento à presente directiva no prazo de 24 meses a contar da data da sua notificação e desse facto informarão imediatamente a Comissão.»

Tendo a directiva sido notificada ao Reino da Bélgica em 22 de Março de 1978, o prazo findou em 22 de Março de 1980.

Por carta de 2 de Maio de 1980, a representação permanente da Bélgica junto das Comunidades transmitiu à Comissão os seguintes diplomas:

— lei de 22 de Julho de 1974 sobre resíduos tóxicos {Moniteur belge de 1.3.1975);

— Decreto real de 9 de Fevereiro de 1976, que estabeleceu o regulamento geral sobre os resíduos tóxicos {Moniteur belge de 14.2.1976).

Nesta carta, a representação permanente precisava que a Directiva 78/319 devia ser considerada como executada, em virtude das disposições dos citados lei e decreto, ficando entendido que certas alterações deveriam ser introduzidas na lista dos produtos do artigo.2.° do decreto real, para ficar conforme à lista anexa à directiva.

A Comissão considera, no entanto, que esses diplomas não efectuam uma transposição completa da Directiva 78/319, mais precisamente do seu artigo 14.°, já referido. Segundo a Comissão, a regulamentação belga não prevê nem a manutenção do registo pelas empresas que produzem, detêm ou eliminam os resíduos tóxicos, nem o formulário de identificação dos resíduos transportados, impostas respectivamente pelos primeiro e segundo parágrafos desta mesma disposição da directiva.

Por carta de 15 de Novembro de 1983, a Comissão, nos termos do artigo 169.°, primeiro parágrafo do Tratado, convidou o Governo belga a apresentar as suas observações num prazo de dois meses.

Por carta de 27 de Fevereiro de 1984, a representação permanente da Bélgica, fez saber que:

— por um lado, os artigos 16.°, 17.° e 18.° do decreto real de 9 de Fevereiro de 1976, já referido, ultrapassavam as obrigações previstas no artigo 14.°, n.° 1, da directiva, na medida em que estas prescrevem que a posse, a venda, a cessão a título oneroso ou a título gratuito e a exportação de resíduos tóxicos devem ser objecto de uma declaração anual ou mensal à autoridade competente;

— por outro, que o respeito do artigo 14.°, n.° 2, da directiva tinha sido assegurado, de acordo com o artigo 2.° do decreto referido, pela transposição, na citada legislação belga, das disposições das convenções internacionais de transporte, tais como o Acordo Europeu Relativo ao Transporte Internacional de Mercadorias Perigosas por Estrada (ADR), de 30 de Setembro de 1957, e a Convenção Internacional Relativa ao Transporte de Mercadorias por Caminho-de-Ferro (CIM), aprovadas, respectivamente, pelas leis de 10 de Agosto de 1960 e de 24 de Janeiro de 1973. O texto destas duas leis foi transmitido à Comissão por carta do Governo belga de 20 de Março de 1984.

A Comissão considera que o sistema de declaração instaurado pela regulamentação belga não garante a mesma segurança que o resultante do regime preconizado pelo artigo 14.°, n.° 1, da directiva. A Comissão considera, por outro lado, que o conteúdo das declarações previstas pela regulamentação belga é insuficiente, na medida em que não abrange todas as informações exigidas pelo artigo 14.°, n.° 1 da directiva, particularmente no que concerne às características físicas e químicas dos resíduos a que diz respeito, os métodos e locais de eliminação, as datas de recepção e de cessão dos resíduos.

Quanto ao transporte de resíduos, a Comissão considera que as disposições das citadas convenções não são suficientes para transpor os termos do artigo 14.°, n.° 2, da directiva, uma vez que estas convenções se limitam aos transportes por estrada e por caminho-de-ferro, e não contêm o conjunto das exigências da directiva, nomeadamente a menção do local de eliminação dos resíduos, que, segundo a citada disposição da directiva, deve figurar nos documentos que acompanham os resíduos transportados.

Em 16 de Outubro de 1984, a Comissão formulou o parecer fundamentado previsto no artigo 169.°, segundo parágrafo, do Tratado. Este parecer declara que, não tendo tomado todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para se conformar com a Directiva 78/319 do Conselho, o Reino da Bélgica faltou às obrigações que lhe incumbem em virtude desta directiva. Notificado ao Governo belga no mesmo dia, este parecer convidava-o a conformar-se com as suas prescrições num prazo de dois meses.

Tendo este prazo expirado sem resposta do Governo belga, a Comissão propôs a presente acção registada na Secretaria do Tribunal em 1 de Agosto de 1985.

Considerando o relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal, nos termos dos artigos 21.° do estatuto e 45.° do Regulamento Processual, decidiu colocar uma questão à Comissão, convidando-a a responder por escrito antes de 29 de Abril de 1986.

A Comissão respondeu dentro do prazo.

Nos termos do artigo 54.° do Regulamento Processual, o presidente do Tribunal fixou a data de início da fase oral no termo do prazo fixado à Comissão para responder à questão colocada pelo Tribunal.

II — Pedidos das partes

A Comissão pede ao Tribunal se digne:

1) declarar que o Reino da Bélgica, não tendo tomado todas as medidas necessárias à execução do artigo 14.° da Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos, faltou a uma obrigação que lhe incumbe em virtude do Tratado;

2) condenar o Reino da Bélgica nas despesas.

O Reino da Bélgica apresentou as suas alegações sem fazer qualquer pedido formal.

III — Resumo dos argumentos das partes

A Comissão considera que o Governo belga faltou às obrigações constantes dos artigos 5.° e 189.° do Tratado, dos quais resulta que os Estados-membros devem, nos prazos prescritos, tomar todas as medidas necessárias para assegurar de modo completo a execução das directivas na sua ordem jurídica interna.

Estas obrigações não podem considerar-se preenchidas quando um Estado-membro dispensa os seus nacionais de manter um registo e de fornecer o conjunto das informações exigidas, no caso, pelo artigo 14.°, n.° 1, da Directiva 78/319 do Conselho, já referida.

O mesmo aconteceria no que respeita à obrigação de estabelecer um formulário de identificação das mercadorias transportadas, prevista no artigo 14.°, n.° 2, da mesma directiva, na medida em que, por força do citado artigo 2.°, a execução de convenções internacionais relativas ao transporte de produtos perigosos não pode dispensar os Estados-membros envolvidos de tomar as medidas suplementares para fins de aplicação da directiva, a menos que as disposições tomadas para aplicação dessas convenções não sejam menos severas do que aquelas que requer a execução da directiva. Ora, as convenções invocadas pelo Governo belga não têm em vista nem os transportes fluviais e marítimos, nem os transportes aéreos.

A Comissão declara que se o decreto do executivo flamengo de 21 de Abril de 1982, invocada pelo Governo belga na sua contestação, é de natureza a satisfazer as exigências do artigo 14.°, n.° 2, da directiva, a falta de cumprimento desta disposição permanece no que respeita às regiões da Valónia e de Bruxelas.

A Comissão declara tomar em consideração as intenções formuladas pelo Governo belga na contestação e na tréplica e renova o pedido de que ele adapte a sua regulamentação tornando-a conforme com o artigo 14.°, n.° 1, da Directiva 78/319. A Comissão considera, no entanto, que o incumprimento censurado subsiste apesar da intenção do Governo belga de emitir circulares com vista à modificação do decreto de 9 de Fevereiro de 1976. Na opinião da Comissão, somente a entrada em vigor de um decreto real, que modifique no sentido requerido o anterior decreto, porá fim ao incumprimento.

O Governo belga declara que, com o objectivo de dar cumprimento às disposições do artigo 14.°, n.° 1, da citada directiva, relativas à manutenção pelas empresas interessadas de um registo contendo o conjunto das informações exigidas por esta disposição, o decreto real de 9 de Fevereiro de 1976, que estabelece o regulamento geral sobre os resíduos tóxicos, será aprovado nos próximos meses e que, até lá, a aplicação da directiva será assegurada por uma circular.

Quanto ao conteúdo dos formulários que acompanham os resíduos transportados, mais precisamente quanto à menção do local de eliminação exigida pelo artigo 14.°, n.° 2, da citada directiva, o Governo belga mantém que esta obrigação se encontra assegurada na região flamenga pelo decreto de 21 de Abril de 1982, aprovado em execução do artigo 33.° do decreto de 2 de Julho de 1981.

As autoridades da região da Valónia tencionam aprovar um decreto neste sentido. Para a região de Bruxelas proceder-se-á, sem demora, através de circular, com vista a modificar a lei e os seus decretos de execução.

IV — Questão colocada pelo Tribunal à Comissão

Questão

O artigo 14.°, n.° 1, da Direttiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos, prevê, em alternativa, a existência de um registo e/ou a comunicação das indicações previstas nesse mesmo registo às autoridades competentes, a pedido destas.

Quais são as razões que levaram a Comissão a considerar que um dos aspectos da falta de cumprimento do Reino da Bélgica se traduz no facto de a legislação nacional não prever a obrigação de manter o registo em questão?

Esta questão é independente do facto, que parece resultar do processo, de a declaração anual prevista pela legislação nacional não comportar todas as informações mencionadas no artigo 14.°, n.° 1, da directiva.

Resposta

A Comissão declara que a queixa formulada contra a regulamentação belga não poderia ser entendida como resultante do facto de esta regulamentação não impor a manutenção do registo mencionado no artigo 14.°, n.° 1, da directiva, e de se contentar em aplicar unicamente o n.° 2 do mesmo artigo da directiva. A censura da Comissão resulta de a regulamentação belga não exigir do conjunto dos operadores económicos envolvidos todas as informações indicadas no artigo 14.°, n.° 1, da directiva.

A Comissão declara que as disposições a tomar em consideração a este respeito são as dos artigos 17.° e 18.° do decreto real de 9 de Fevereiro de 1976, que estabelece o regulamento geral sobre os resíduos tóxicos.

Estas disposições sao as seguintes:

Artigo 17°

A detenção, a venda, a cessão a título oneroso ou gratuito e a exportação de resíduos tóxicos devem ser declaradas dentro dos oito dias seguintes à data da operação.

Por derrogação do disposto no corpo do primeiro parágrafo:

a) a declaração de detenção pode ser feita anualmente pelos produtores e mensalmente pelos importadores e compradores profissionais que não procedam à destruição, à neutralização ou à eliminação;

b) a declaração de venda e de cessão a título oneroso ou a título gratuito pode ser feita mensalmente pelos produtores de resíduos tóxicos e pelos importadores e compradores profissionais.

A declaração de aquisição e de importação deve ser feita mensalmente.

Artigo 18.°

As declarações devem ser entregues no departamento de higiene e de medicina do trabalho e devem conter pelo menos as informações seguintes:

1) natureza e origem dos resíduos tóxicos;

2) quantidade e destino dos resíduos tóxicos.

Por derrogação do disposto no corpo do primeiro parágrafo, as declarações de detenção feita pelos produtores de resíduos tóxicos devem conter, pelo menos, os elementos seguintes:

1) natureza e origem dos resíduos tóxicos;

2) quantidade aproximada produzida por ano;

3) processo de armazenagem e de cessão se a destruição, a neutralização ou a eliminação tiverem lugar nas instalações do produtor;

4) processo de destruição, de neutralização ou de eliminação se estas operações tiverem lugar nas instalações do produtor.

Y. Galmot

Juiz relator

( *1 ) Língua do processo: francês

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL

2 de Dezembro de 1986 ( *1 )

No processo 239/85,

Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico, Jean Amphoux, na qualidade de agente, que escolheu domicílio junto de Georges Kremlis, edifício Jean Monnet, Kirchberg, Luxemburgo,

contra

Reino da Bélgica, representado por Robert Hoebaer, director no Ministério dos Negocios Estrangeiros, do Comércio Externo, da Cooperação e do Desenvolvimento, na qualidade de agente, que escolheu domicílio na embaixada da Bélgica no Luxemburgo, 4, rue des Girondins, résidence Champagne,

que tem por objecto fazer declarar que o Reino da Bélgica não tomou todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à execução da Directiva 78/319 do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98) e faltou por esse facto às obrigações que lhe incumbem em virtude do Tratado CEE,

O TRIBUNAL

constituído pelos Srs. Y. Galmot, presidente de secção, f. f. de presidente, T. F. O'Higgins e F. Schockweiler, presidentes de secção, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliét e J. C. Moitinho de Almeida, juízes

advogado-geral: J. L. da Cruz Vilaça

secretário: Η. A. Rühi, administrador principal

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 10 de Julho de 1986,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 2 de Outubro de 1986,

profere o presente

ACÓRDÃO

1 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal em 1 de Agosto de 1985, a Comissão das Comunidades Europeias propôs uma acção, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, com vista a fazer declarar que o Reino da Bélgica não tomou todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à execução completa do artigo 14.° da Directiva 78/319 do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (JO L 84, p. 43) e faltou, por esse facto, às obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.° e 189.° do Tratado CEE.

2 No que respeita, por um lado, às disposições da citada Directiva 78/319 e às da regulamentação nacional em causa e, por outro, aos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo não serão retomados senão na medida necessária à fundamentação da decisão do Tribunal.

3 A primeira acusação da Comissão, tal como foi precisada na sua resposta à questão colocada pelo Tribunal, resulta de que, ao decidir-se a pôr em vigor a obrigação de declaração prevista no artigo 14.°, n.° 1, segundo travessão, da citada Directiva 78/319, o Governo belga não declarou obrigatório, para os estabelecimentos que produzem, detêm ou eliminam resíduos tóxicos e perigosos, o fornecimento às autoridades nacionais competentes do conjunto das indicações previstas no artigo 14.°, n.° 1, primeiro travessão, dessa mesma directiva.

4 Ressalta, em primeiro lugar, da comparação destas últimas disposições da Directiva 78/319 com as do artigo 18.° do decreto real de 9 de Fevereiro de 1976, que cria a regulamentação geral sobre os resíduos tóxicos, que a regulamentação nacional não exige dos operadores económicos nenhuma das indicações previstas pela directiva, relativas, por um lado, às características físicas e químicas dos resíduos, e, por outro, às datas de recepção e de cessão dos ditos resíduos.

5 Convém salientar, em segundo lugar, que a citada regulamentação belga prevê a obrigação de fornecer informações sobre os métodos de eliminação dos resíduos unicamente quando esta operação seja efectuada pelo produtor, enquanto que a Directiva 78/319 não contém esta limitação. Deve sublinhar-se, enfim, que se a regulamentação nacional impõe aos operadores económicos envolvidos a indicação do lugar de destino dos resíduos tóxicos, ela é imprecisa no que concerne à obrigação de indicar o local da eliminação, prevista pela Directiva 78/319.

6 Deve-se pois constatar que, sobre todos os pontos acima mencionados, o decreto real de 9 de Fevereiro de 1976 não assegura uma transposição correcta e completa das prescrições da citada Directiva 78/319.

7 O Governo belga manifestou ao Tribunal a sua intenção de elaborar uma circular com o objectivo de modificar a regulamentação nacional impugnada. Sobre este aspecto, convém recordar que, segundo jurisprudência constante, é necessário que cada Estado-membro dê às directivas uma execução que corresponda plenamente à exigência de segurança jurídica e que traduza por conseguinte os seus termos em disposições internas que tenham carácter vinculativo. O Reino da Bélgica, não pode, pois, cumprir as obrigações que lhe impõe a Directiva 78/319 através de uma simples circular, modificável a talante da administração.

8 A segunda acusação da Comissão resulta de a regulamentação belga não exigir a apresentação do formulário de identificação dos resíduos transportados nas condições previstas pelo artigo 14.°, n.° 2, da Directiva 78/319.

9 Em resposta a esta acusação, o Governo belga alega que as obrigações resultantes desta disposição tinham sido cumpridas pela incorporação no direito interno belga das disposições do Acordo Europeu Relativo ao Transporte Internacional de Mercadorias Perigosas por Estrada e da Convenção Internacional Respeitante ao Transporte de Mercadorias por Caminho-de-ferro, respectivamente através das leis de 10 de Agosto de 1960(Moniteur belge de 7.10.1960, p. 7678) e de 24 de Janeiro de 1973(Moniteur belge de 9.5.1973, p. 5828).

10 Resulta do próprio título das duas convenções internacionais citadas que a legislação belga que as incorporou no direito interno visa unicamente os transportes por estrada e por caminho-de-ferro. As prescrições do artigo 14.°, n.° 2, da Directiva 78/319, não tiveram ainda, por consequência, qualquer aplicação no sector dos transportes pelas vias fluvial, marítima e aérea.

11 Por outro lado, resulta da afirmação da Comissão, contida no seu parecer fundamentado de 16 de Outubro de 1984 e não impugnada pelo Governo belga, que a menção do «local de eliminação final» dos resíduos, exigida pelo artigo 14.°, n.° 2, da Directiva 78/319, sempre que esse local seja conhecido, não se encontra prescrita no texto das duas convenções internacionais referidas.

12 Deve-se pois concluir que as citadas leis belgas contêm medidas menos severas do que as do artigo 14.°, n.° 2 da Directiva 78/319. Não podem, por consequência, e por força do artigo 2.° da mesma directiva, ser consideradas como asseguradoras da execução satisfatória do seu texto.

13 Se o Governo belga pretende que a exigência da menção do local de eliminação final dos resíduos se encontra satisfeita na região da Flandres desde a entrada em vigor de um decreto de 21 de Abril de 1982, não contesta porém, que o mesmo não acontece nas regiões da Valónia e de Bruxelas.

14 Deve-se pois constatar que o Reino da Bélgica não adoptou todas as disposições legislativas ou regulamentares necessárias à execução da Directiva 78/319 do Conselho e faltou, por esse facto, às obrigações que lhe incumbem em virtude do próprio texto desta directiva e dos artigos 5.° e 189.° do Tratado.

Quanto às despesas

15 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo o demandado decaído na acção, deve ser condenado nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL decide:

1) Não tendo tomado todas as disposições legislativas ou regulamentares necessárias à execução da Directiva 78/319 do Conselho de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos, o Reino da Bélgica faltou às obrigações que lhe incumbem por força do próprio texto desta directiva e dos artigos 5.° e 189.° do Tratado.

2) O Reino da Bélgica é condenado nas despesas.

Galmot O'Higgins Schockweiler Everling Bahlmann Joliét Moitinho de Almeida Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 2 de Dezembro de 1986. O secretário P. Heim O presidente f. f. Y. Galmot Presidente de Secção

( *1 ) Língua do processo: francês.