CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

PEDRO CRUZ VILLALÓN

apresentadas em 8 de dezembro de 2011 ( 1 )

Processo C-533/10

Compagnie internationale pour la vente à distance (CIVAD) SA

contra

Receveur des douanes de Roubaix

Directeur régional des douanes et droits indirects de Lille

Administration des douanes

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo tribunal d’instance de Roubaix (França)]

«Código Aduaneiro Comunitário — Regulamento que institui direitos antidumping — Reembolso de direitos pagos por força de um regulamento declarado posteriormente inválido — Força maior — Momento da criação da obrigação de reembolso oficioso dos direitos — Efeitos retroativos da ilegalidade declarada por acórdão do Tribunal de Justiça»

1. Na primeira das duas perguntas em que se desdobra a presente questão prejudicial — em última análise, um pedido de interpretação do conceito de «força maior» na aceção do artigo 236.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário ( 2 ) —, entendo, pelas razões que exporei, que se coloque uma questão mais vasta, qual seja a de determinar o eventual alcance do prazo de três anos previsto naquela norma do Código Aduaneiro para efeitos do reembolso ou dispensa de pagamento dos direitos antidumping que se revelaram legalmente indevidos, numa situação como a que deu lugar ao presente reenvio prejudicial. De qualquer modo, a essência deste processo é a questão dos efeitos da declaração de invalidade do Regulamento (CE) n.o 2398/97 do Conselho, de 28 de novembro de 1997, que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de roupas de cama de algodão originárias do Egipto, da Índia e do Paquistão ( 3 ), tal como resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de setembro de 2007, Ikea Wholesale ( 4 ).

I — Quadro legal

A — Regulamentação internacional

2. Em 15 de abril de 1994, a Comunidade Europeia assinou a Ata final que conclui as negociações comerciais multilaterais do Uruguai Round, o acordo que institui a Organização Mundial do Comércio (a seguir «OMC») bem como todos os acordos e memorandos que constam dos anexos 1 a 4. Entre esses anexos figuram o Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994 (a seguir «GATT de 1994») e o Memorando de entendimento sobre as regras e processos que regem a solução de litígios (a seguir «Memorando de entendimento») ( 5 ).

3. Em conformidade com o preâmbulo do acordo que institui a OMC, as partes contratantes subscreveram acordos «recíprocos e mutuamente vantajosos tendo em vista a redução substancial dos direitos aduaneiros e de outros entraves ao comércio, bem como a eliminação do tratamento discriminatório nas relações comerciais internacionais».

4. Nos termos do artigo III, n.o 2, do referido acordo, a OMC constitui um «fórum para as negociações entre os seus Membros no que respeita às suas relações comerciais multilaterais [...]».

5. O artigo II, n.o 2, desse acordo dispõe que «os acordos e os instrumentos jurídicos conexos que figuram nos anexos 1, 2 e 3 [...] fazem parte integrante do presente acordo e são vinculativos para todos os Membros».

6. Por seu lado, o artigo XVI, n.o 4, do acordo determina que «cada Membro assegurará a conformidade das suas disposições legislativas, regulamentares e administrativas com as suas obrigações, tal como enunciadas nos acordos que figuram em anexo».

7. O GATT de 1994 declara no seu artigo VI, n.o 1, que o dumping «que permite a introdução dos produtos de um país no mercado de outro país a um preço inferior ao seu valor normal, é condenável se causa ou ameaça causar um prejuízo importante a uma produção organizada de uma parte contratante ou se retarda sensivelmente a criação de uma produção nacional».

8. Neste contexto, podem estabelecer-se medidas antidumping nas condições e circunstâncias previstas no acordo antidumping, cujo artigo 18.o, n.o 4, obriga cada membro a adotar «todas as medidas necessárias, de carácter geral ou específico, que assegurem [...] a conformidade das suas disposições legislativas, regulamentares e procedimentos administrativos com as disposições do presente Acordo [...]».

9. O Memorando de entendimento tem por finalidade, nos termos do seu artigo 3.o, n.o 2, «preservar os direitos e obrigações dos membros previstos nos acordos abrangidos e clarificar as disposições desses acordos em conformidade com as normas de interpretação do direito público internacional».

10. Em conformidade com o artigo 3.o, n.o 7, do referido memorando, na falta de uma solução mutuamente acordada entre as partes, o objetivo do sistema de resolução de litígios é o de «assegurar a supressão das medidas em causa, caso se verifique que as mesmas são incompatíveis com as disposições de qualquer um dos acordos abrangidos».

11. Não sendo possível a supressão imediata da medida incompatível, o artigo 21.o, n.o 3, do memorando determina que o membro em causa disporá de um prazo razoável para proceder à supressão. Não o fazendo, o artigo 22.o, n.o 2, do memorando permite-lhe entabular negociações durante um prazo determinado com qualquer parte que tenha acionado os processos de resolução de litígios, com vista a chegarem a acordo sobre uma compensação mutuamente satisfatória. Na sua falta, qualquer parte pode solicitar autorização do Órgão de Resolução de Litígios (a seguir «ORL») para suspender temporariamente a aplicação, em relação ao membro em causa, das concessões ou outras obrigações.

B — Regulamentação comunitária

1. O Código Aduaneiro Comunitário

12. O artigo 236.o do Código Aduaneiro Comunitário dispõe o seguinte: «1. Proceder-se-á ao reembolso dos direitos de importação ou dos direitos de exportação na medida em que se provar que, no momento do seu pagamento, o respetivo montante não era legalmente devido ou que foi objeto de registo de liquidação contrariamente ao disposto no n.o 2 do artigo 220.o Proceder-se-á à dispensa de pagamento dos direitos de importação ou dos direitos de exportação na medida em que se provar que, no momento do seu registo de liquidação, o respetivo montante não era legalmente devido ou que o montante foi registado contrariamente ao n.o 2 do artigo 220.o Não será concedido qualquer reembolso ou dispensa de pagamento quando os factos conducentes ao pagamento ou ao registo de liquidação de um montante que não era legalmente devido resultarem de um artifício do interessado. 2. A devolução ou a dispensa de pagamento dos direitos de importação ou dos direitos de exportação será concedido mediante pedido apresentado na estância aduaneira competente antes do termo do prazo de três anos a contar da data da comunicação dos referidos direitos ao devedor. Este prazo será prorrogado se o interessado provar que foi impedido de apresentar o seu pedido no referido prazo devido a caso fortuito ou de força maior. As autoridades aduaneiras procederão oficiosamente ao reembolso ou à dispensa do pagamento dos direitos quando elas próprias verificarem, dentro daquele prazo, a existência de qualquer das situações descritas nos primeiro e segundo parágrafos do n.o 1».

2. O Regulamento n.o 2398/97 e as suas consequências específicas

13. O Regulamento n.o 2398/97 instituiu um direito antidumping definitivo sobre as importações de roupas de cama de algodão originárias do Egipto, da Índia e do Paquistão.

14. Poucos meses mais tarde, na sequência de uma reclamação apresentada pela Índia, em 3 de agosto de 1998, perante o ORL iniciaram-se uma série de consultas com a Comunidade relativamente ao Regulamento n.o 2398/97.

15. Não se tendo chegado a uma resolução mutuamente acordada, a Índia requereu ao ORL, em 7 de setembro de 1999, a criação de um painel encarregue de apreciar a compatibilidade do Regulamento n.o 2398/97 com as disposições da OMC.

16. Esse painel, instituído em 27 de outubro de 1999, emitiu um relatório com data de 30 de outubro de 2000 ( 6 ), onde se conclui, no essencial, que a Comunidade atuou de forma incompatível com as obrigações que lhe incumbem por força do acordo antidumping. Salientava-se, especialmente, por um lado, que a Comunidade tinha violado o artigo 2.o, ponto 4.2, do acordo antidumping, ao aplicar o método da «truncatura» das margens de dumping negativas na determinação da margem média ponderada de dumping, e, por outro, que a Comunidade tinha agido de forma incompatível com o artigo 3.o, ponto 3.4, do mesmo acordo, com o fim de determinar a existência de um prejuízo causado à indústria comunitária, ao ter em conta informação relativa a produtores que não faziam parte do ramo de produção nacional tal como tinha sido definido pela autoridade encarregue do inquérito e ao não avaliar todos os fatores pertinentes que influenciam o estado desse ramo.

17. As conclusões do painel foram confirmadas pelo Órgão de Recurso do ORL através de relatório divulgado em 1 de março de 2001 ( 7 ). Esse relatório foi adotado pelo ORL em 12 de março de 2001.

18. Nos termos do artigo 19.o, n.o 1, do Memorando de entendimento, o ORL recomendou à Comunidade que adaptasse as suas medidas ao acordo antidumping.

19. Em conformidade com o artigo 21.o, n.o 3, alínea b), do memorando, as Comunidades e a Índia acordaram, em 26 de abril de 2001, na concessão de um prazo de cinco meses e dois dias para dar cumprimento às recomendações e decisões do ORL. Esse prazo terminou em 14 de agosto de 2001.

3. As medidas adotadas pelas Comunidades após o relatório do ORL

20. Em 23 de julho de 2001 foi aprovado o Regulamento (CE) n.o 1515/2001 do Conselho, relativo às medidas que a Comunidade pode adotar na sequência de um relatório sobre medidas antidumping e antissubvenções aprovado pelo Órgão de Resolução de Litígios da OMC ( 8 ). Essas medidas, em conformidade com o seu artigo 1.o, n.o 1, podem consistir na «[r]evogação ou alteração da medida contestada» [alínea a)] ou na «[a]doção de outras medidas especiais que se considerem adequadas às circunstâncias» [alínea b)], admitindo-se a possibilidade de se adotarem ambos os tipos de medidas em simultâneo.

21. Nos termos do artigo 3.o do Regulamento n.o 1515/2001, «salvo indicação em contrário as medidas adotadas no âmbito do presente regulamento produzem efeitos a partir da data da sua entrada em vigor, não devendo, portanto, servir de base para o reembolso dos direitos cobrados antes da referida data».

22. No que respeita às importações da Índia, o Conselho aprovou o Regulamento (CE) n.o 1644/2001 do Conselho, de 7 de agosto de 2001 ( 9 ), que suspende a aplicação dos direitos antidumping às importações originárias da Índia.

23. No que respeita às importações do Paquistão, por força do Regulamento (CE) n.o 160/2002 do Conselho, de 28 de janeiro de 2002 ( 10 ), foi encerrado o respetivo processo antidumping, na medida em que o novo cálculo demonstrava que não se tinha verificado dumping no caso das exportações do produto em causa efetuadas por qualquer empresa do Paquistão.

24. Cinco anos mais tarde, com o acórdão Ikea, de 27 de setembro de 2007, já referido, o Tribunal de Justiça declarou, por um lado, que o artigo 1.o do Regulamento n.o 2398/97 era inválido na medida em que o Conselho aplicou o método da «truncatura», e, por outro, que um importador que interpôs recurso das decisões através das quais lhe é reclamado o pagamento de direitos antidumping ao abrigo do Regulamento n.o 2398/97 pode, em princípio, invocar a declaração de invalidade do referido regulamento para obter o reembolso destes direitos, em conformidade com o artigo 236.o, n.o 1, do Código Aduaneiro Comunitário.

II — Factos. A atuação da CIVAD

25. A sociedade anónima CIVAD, com sede em França e que tem por objeto social a venda de mercadorias por correspondência, comercializa roupas de cama de algodão originárias do Paquistão. A partir de 15 de dezembro de 1997 pagou os direitos antidumping fixados nos termos do Regulamento n.o 2398/97.

26. Com base na adoção do Regulamento n.o 160/2002 e por cartas de 26 de julho de 2002 e de 28 de outubro de 2002, a CIVAD pediu o reembolso dos direitos antidumping que tinha pago aquando das importações de roupas de cama de algodão originárias do Paquistão efetuadas entre 15 de dezembro de 1997 e 23 de julho de 1999.

27. Seis anos mais tarde, e após o acórdão Ikea, por ofício de 17 de março de 2008, a Direction régionale des douanes et droits indirects de Lille indeferiu os pedidos da CIVAD de reembolso dos direitos antidumping pagos pelas declarações de importações efetuadas entre dezembro de 1997 e janeiro de 1999 e, posteriormente, entre fevereiro de 1999 e janeiro de 2002. Para a Direction régionale, o prazo de três anos para o reembolso previsto no artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário só pode ser prorrogado se o interessado provar que não pôde apresentar o seu pedido no referido prazo devido a caso fortuito ou de força maior, não fazendo a anulação do regulamento comunitário que serve de fundamento ao reembolso do direito parte destas hipóteses.

28. O pedido de reapreciação apresentado pela CIVAD em 24 de abril de 2008, invocando não lhe ter sido possível apresentar os requerimentos de reembolso antes da publicação, no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, do arquivamento do procedimento antidumping, foi indeferido pela administração aduaneira por ofício de 14 de agosto de 2008.

29. Por ofício de 2 de julho de 2009, a CIVAD intentou no tribunal d’instance de Roubaix uma ação para reembolso de direitos antidumping, com fundamento no disposto no artigo 243.o do Código Aduaneiro Comunitário, contra o Receveur des Douanes de Roubaix C.R.D., o Directeur régional des douanes et droits indirects de Lille e a Administration des douanes.

III — Questões prejudiciais

30. Com base no anteriormente exposto, o órgão jurisdicional de reenvio deliberou submeter as seguintes questões: Primeira questão: «A ilegalidade de um regulamento comunitário, que não pode, nem de facto nem de direito, ser objeto de um recurso de anulação interposto individualmente por um operador económico, constitui, para este operador, um caso de força maior que autoriza que seja ultrapassado o prazo previsto no artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário?» Segunda questão: «Em caso de resposta negativa à primeira questão, o disposto no artigo 236.o, [n.o 2, terceiro parágrafo], do Código Aduaneiro Comunitário, impõe que as autoridades aduaneiras procedam oficiosamente ao reembolso dos direitos antidumping quando aquele regulamento tenha sido declarado ilegal, na sequência da contestação da sua legalidade por um Membro da Organização Mundial do Comércio: 1. a contar da primeira comunicação do país em causa que contestou a legalidade do regulamento antidumping; 2. a contar do relatório do [painel] que declara a ilegalidade do regulamento antidumping; ou 3. a contar do relatório do Órgão de Resolução de Litígios da OMC que levou a Comunidade Europeia a reconhecer a ilegalidade do regulamento antidumping?»

IV — Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

31. A questão prejudicial deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de novembro de 2010.

32. Apresentaram observações a CIVAD, a Comissão e os Governos da República Checa e da República Francesa.

33. Na audiência, realizada em 6 de outubro de 2011, compareceram, apresentando oralmente as suas alegações, os representantes legais da CIVAD, da República Francesa e da Comissão. Durante a mesma, o representante legal da CIVAD apresentou como documento um ofício da Comissão, de 28 de setembro de 2011, relativo ao reembolso dos direitos pagos nos termos do Regulamento (CE) n.o 261/2008 do Conselho, de 17 de março de 2008, que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de determinados compressores originários da República Popular da China ( 11 ). As restantes partes no processo não se opuseram à junção do referido documento aos autos.

V — Alegações

34. A CIVAD defende, no essencial, que a declaração de ilegalidade de um regulamento constitui um caso de força maior na aceção do artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário, enquanto circunstância anormal, imprevisível e alheia à esfera de responsabilidade dos operadores em causa. A própria ilegalidade, além de resultar de um processo no qual os particulares não podem participar, só pôde ter chegado ao conhecimento destes aquando da publicação de um regulamento posterior (o Regulamento n.o 160/2002), tendo apenas sido a partir desta data que lhes fora possível apresentar um pedido de reembolso. De qualquer forma, a CIVAD considera que, como aconteceu noutros casos, a Comissão devia ter concedido um prazo para a apresentação de pedidos de devolução após a ilegalidade do Regulamento n.o 2398/97 se ter tornado pública. Defende, por último, que o artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário obrigaria os Estados a reembolsar oficiosamente os direitos antidumping desde a data do primeiro relatório do painel da OMC (30 de outubro de 2000).

35. A República Checa e a República Francesa, bem como a Comissão, defendem que a ilegalidade do Regulamento n.o 2398/97 não constitui um caso de força maior, uma vez que é normal que, numa comunidade de direito como a União, um regulamento possa ser declarado inválido. No que respeita à conduta da CIVAD, esta não teria adotado as medidas adequadas perante uma eventual ilegalidade do referido regulamento, pois tinha tido oportunidade de requerer o reembolso dos direitos invocando a referida ilegalidade perante as autoridades nacionais e, se fosse esse o caso, requerendo aos tribunais franceses que submetessem uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça.

36. No que respeita à segunda questão, ambos os Governos e a Comissão alegam que o relatório do ORL não legitima as autoridades nacionais para deixar de aplicar um regulamento e que não era possível proceder oficiosamente ao reembolso, uma vez que o Regulamento n.o 160/2002 não continha qualquer disposição sobre o reembolso dos direitos já pagos.

VI — Apreciação

37. O órgão jurisdicional de reenvio, através da sua primeira questão, coloca-nos perante a complexa hipótese de um particular que, relativamente a um regulamento comunitário que lhe diz diretamente respeito 1) não podia ter reagido oportunamente contra ele através de um recurso de anulação e 2) após a declaração de ilegalidade do referido regulamento alguns anos mais tarde, só podia ter beneficiado parcialmente da referida declaração em consequência da aplicação ao caso, por parte da administração, do prazo previsto no artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário. Nestes termos, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta especificamente ao Tribunal de Justiça se esta hipótese não pode configurar um caso de força maior na aceção da exceção que o próprio n.o 2 prevê para a aplicação do mencionado prazo.

38. Assim, exposto o sentido da primeira das duas perguntas formuladas pelo órgão jurisdicional de reenvio, entendo que esta só pode receber uma resposta negativa. Ora, as consequências desta resposta serão muito diferentes, ou até mesmo opostas, consoante o fundamento que se dê à mesma. Passarei a abordar os diferentes fundamentos possíveis.

A — O prazo de três anos previsto no artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário não abrange o caso da declaração de ilegalidade de um regulamento

39. O tribunal de reenvio parte, segundo a minha opinião, de uma premissa errada, a de que o artigo 236.o do Código Aduaneiro Comunitário abrange o caso da declaração de ilegalidade do Regulamento n.o 2398/97, pelo que lhe seria aplicável o prazo de três anos ali previsto e, assim, a exceção de força maior. Ora, entendo que essa premissa está errada, pelo que não se verifica a exceção de força maior.

40. Neste sentido, gostaria de convidar o Tribunal de Justiça a reconsiderar a interpretação do artigo 236.o do Código Aduaneiro Comunitário com base em dois tipos de razões que têm que ver, por um lado, com o exercício adequado do poder jurisdicional do próprio Tribunal de Justiça e, por outro, com os imperativos decorrentes do direito a uma proteção jurisdicional efetiva agora proclamado no artigo 47.o CDFUE ( 12 ).

41. No que respeita ao primeiro, convém recordar antes de mais, que, em princípio, as declarações de invalidade do Tribunal de Justiça não têm, por si próprias, valor constitutivo, com a consequência de que os seus efeitos remontam, em princípio, à entrada em vigor da norma interpretada ( 13 ).

42. Ora, a referida regra só pode ser derrogada quando a sua aplicação num caso concreto possa implicar um risco de repercussões económicas graves ( 14 ).

43. No entanto, a derrogação da retroatividade de uma pronúncia de invalidade é da competência exclusiva do órgão jurisdicional que a declara. Assim acontece, indubitavelmente, no caso dos recursos de anulação e também, segundo a jurisprudência e por força de uma aplicação analógica do artigo 264.o TFUE, no caso da declaração de invalidade proferida no âmbito de um reenvio prejudicial ( 15 ). Isto implica uma competência exclusiva do Tribunal de Justiça para a determinação do âmbito geral dos efeitos da procedência de um recurso fundado, a saber, a declaração do ato impugnado como «nulo e de nenhum efeito».

44. Passando imediatamente a analisar o artigo 236.o do Código Aduaneiro Comunitário, é evidente que, sem qualquer margem de dúvida, o seu n.o 1 impõe o reembolso e a dispensa de pagamento dos direitos de importação ou de exportação quando se provar que o seu montante «não era legalmente devido».

45. Na minha opinião, esta «falta de fundamento legal» abrange, claramente, os casos em que, considerada válida a norma por força da qual foram exigidos os direitos de importação ou de exportação, ela tenha sido erradamente aplicada; ou seja, de forma «ilegal» no que respeita à norma aplicada. Diferente, todavia, deve ser a conclusão no que respeita à própria ilegalidade da norma objeto dessa aplicação.

46. Obviamente, a declaração de invalidade do Regulamento n.o 2398/97 implica que os direitos exigidos com base no mesmo não eram «legalmente devidos». Mas não se trata aqui de uma ilegalidade qualquer, equiparável à anterior, porque resulta especificamente da invalidade do próprio Regulamento n.o 2398/97, que tem origem nas normas a que está sujeito e que podem determinar a sua invalidade, sejam os Tratados ou outras normas de direito derivado. E, como já se salientou, os efeitos da declaração de invalidade de uma norma de direito derivado são regulados pelo disposto no artigo 264.o TFUE e na jurisprudência que o alarga à invalidade declarada em sede de reenvio prejudicial.

47. Assim, as hipóteses do artigo 236.o do Código Aduaneiro Comunitário e, em especial, do seu n.o 2, apenas fazem sentido, na minha opinião, naqueles casos em que a falta de fundamento legal para a exigência dos direitos provém de uma aplicação incorreta da norma legal que serve de fundamento à cobrança. Pressupõe-se sempre, por conseguinte, a validade da norma aplicada, estando apenas em causa a legalidade da sua aplicação.

48. Esta interpretação do preceito, e com isto passo já à segunda das razões referidas no n.o 40, impõe-se igualmente do ponto de vista dos direitos dos particulares.

49. Se a «ilegalidade» a que se refere o artigo 236.o do Código Aduaneiro Comunitário é tão-só a que resulta da incompatibilidade entre a norma legal aplicada e o ato concreto de exigência do direito de importação ou de exportação, é porque se trata de uma ilegalidade apreciável desde logo e, por conseguinte, suscetível de se fazer valer com a impugnação imediata do ato de aplicação. Nestas circunstâncias, o prazo de três anos previsto no n.o 3 do preceito ganha uma dimensão completamente diferente, uma vez que, assim sendo, se assume como um limite, para garantir as expectativas fiscais da administração, a um direito que sempre foi «passível de ser exercido».

50. No caso contrário, ou seja, entendendo-se que o preceito abrange a declaração de invalidade da norma legal que serve de fundamento à cobrança, o prazo de prescrição de três anos tem como consequência efeitos negativos para a segurança e os direitos dos cidadãos, pois a eventual devolução de um direito indevido fica sujeita à verificação de uma circunstância eventualmente imprevisível e, sobretudo, independente do poder de disposição dos interessados.

51. Com efeito, a referida interpretação faz do artigo 236.o do Código Aduaneiro Comunitário uma norma que impõe aprioristicamente o direito de reembolso num prazo máximo de três anos, independentemente do momento em que esse direito tenha nascido. Num contexto em que a obtenção da declaração de ilegalidade pode demorar muito mais tempo, em resultado, entre outras, das dificuldades decorrentes, como é sabido, do critério da afetação individual, tal como o Tribunal de Justiça interpreta este requisito ( 16 ), é evidente que a aplicação do artigo 236.o do Código Aduaneiro Comunitário aos efeitos no tempo da declaração judicial de invalidade de um regulamento pode, em determinadas circunstâncias, levar a situações incompatíveis com princípios básicos do Estado de direito. Nessas circunstâncias, pode justificar-se o recurso a soluções tão forçadas como a de pretender qualificar como um caso de força maior o facto de um tribunal declarar inválida uma norma jurídica.

52. Há que ter em conta, de resto, que a própria Comissão parece ter vindo a considerar a mesma interpretação, pois, como vimos no n.o 33, pelo menos em alguns casos, tem convidado os interessados a pedir, sem determinação de qualquer prazo para esse efeito, o reembolso dos direitos exigidos com base em regulamentos declarados jurisdicionalmente ilegais ( 17 ).

53. Em conclusão, entendo que o Tribunal de Justiça deve considerar adequado declarar que o prazo de três anos previsto no artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário não abrange as hipóteses em que a falta de fundamento legal da exigência do direito de importação ou de exportação decorre da própria ilegalidade da norma por força da qual se exigiu o direito em questão.

54. Assim sendo, a consequência inevitável disto é que as circunstâncias do caso não configuram uma situação de força maior na aceção do artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário, uma vez que a premissa de que partiu o órgão de reenvio — a de que a hipótese de ilegalidade do próprio Regulamento n.o 2398/97 está abrangida no referido preceito — deve considerar-se errada. E, estando errada esta premissa relativa à norma, o âmbito da respetiva exceção, neste caso a força maior, não tem qualquer relevância no caso em análise.

B — Em alternativa: a declaração de ilegalidade de um regulamento não é um caso de força maior na aceção do artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário

55. Mesmo que se entenda que o artigo 236.o do Código Aduaneiro Comunitário abrange os casos de declaração de ilegalidade de um regulamento e que, por conseguinte, lhes é aplicável o prazo de três anos, considero que, de qualquer modo, não se verificaria aí a exceção do caso de força maior previsto no n.o 2 do preceito. A razão é relativamente simples de explicar.

56. Segundo a tese defendida pela Comissão, é evidente que uma eventual declaração de invalidade pelo Tribunal de Justiça, independentemente da maior ou menor dificuldade em interpor o recurso judicial que a possa desencadear, não pode ser considerada uma circunstância anormal, excecional ou inesperada num sistema jurídico que, como o da União, se constitui como um Estado de direito, inspirado, por conseguinte, no princípio da legalidade e na garantia da sua fiscalização por parte de órgãos jurisdicionais. Assim, faz parte da natureza das coisas no direito da União que as normas que o integram possam ser declaradas inválidas.

57. O órgão jurisdicional de reenvio, embora não seja muito explícito, parece entender que a «força maior» resulta das limitações que os particulares têm vindo a encontrar para reagir contra um regulamento que os prejudica diretamente. Ora, sendo este um dado irrefutável, é igualmente claro que a configuração do sistema jurídico e, em especial, do sistema jurídico processual, pela própria previsibilidade que lhe é inerente, não é abrangida pelo conceito de «força maior». Se as consequências desse sistema fossem, em alguns dos seus efeitos, problemáticas, dificilmente poderiam encontrar resposta no referido conceito de força maior. Não é admissível, por conseguinte, que estejamos perante um caso de força maior.

58. Ora, na hipótese de o Tribunal de Justiça adotar esta abordagem, entendo que a mesma não deve ser considerada suficiente. Com efeito, duvido que uma tal resposta possa orientar de forma suficiente, e sobretudo correta, a decisão a tomar pelo tribunal d’instance. Por outras palavras, entendo que o Tribunal de Justiça deve evitar que, de certo modo, através de uma omissão da sua parte, se possa confirmar uma interpretação do preceito em questão nos termos da qual, não se verificando um caso de força maior, o prazo previsto no artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário deva ser aplicado de forma irreversível. De facto, o desenrolar da audiência revelou que o problema colocado pelo litígio principal vai além da mera determinação de se estar ou não perante um caso de força maior.

C — Ainda em alternativa: uma interpretação possível da determinação dos efeitos do acórdão Ikea

59. Neste sentido, é inevitável partir da decisão do Tribunal de Justiça que anulou o Regulamento n.o 2398/97, ou seja, do acórdão de 27 de setembro de 2007, Ikea Wholesale e, mais concretamente, da forma como aí são referidos os seus efeitos.

60. No referido acórdão, como recordei no n.o 24 destas conclusões, o Tribunal de Justiça declarou, por um lado, que o artigo 1.o do Regulamento n.o 2398/97 era inválido na medida em que o Conselho aplicou o método da «truncatura» e, por outro, fixando desde logo os efeitos dessa declaração, que um importador que interpôs recurso de uma decisão através da qual lhe é reclamado o pagamento de direitos antidumping nos termos do Regulamento n.o 2398/97 tem, em princípio, o direito de invocar a declaração de invalidade do referido regulamento para obter o reembolso daqueles direitos em conformidade com o artigo 236.o, n.o 1, do Código Aduaneiro Comunitário.

61. Antes de mais, numa primeira abordagem e como sublinhou a Comissão no n.o 36 das suas alegações, resulta do acórdão Ikea que as consequências da invalidade do Regulamento n.o 2398/97 não implicam, como tal, uma derrogação das condições exigidas pelo artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário para o reembolso de montantes que não fossem legalmente devidos no momento em que foram pagos.

62. Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou, no n.o 67 do referido acórdão, que «[c]ompete às autoridades nacionais tirar as consequências na sua ordem jurídica de uma declaração de invalidade na sequência de um reenvio prejudicial para apreciação da validade (acórdão de 30 de outubro de 1975, Rey Soda, 23/75, Recueil, p. 1279, n.o 51, Colet., p. 445), o que terá por consequência que os direitos antidumping, pagos com base no Regulamento n.o 2398/97, não serão legalmente devidos na aceção do artigo 236.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2913/92 e deverão, em princípio, ser objeto de reembolso pelas autoridades aduaneiras, em conformidade com esta disposição, desde que as condições a que está sujeito esse reembolso, como a prevista no n.o 2 do referido artigo[ ( 18 )], estejam reunidas, o que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar».

63. Ora, há que ter em conta que na parte dispositiva do acórdão não se faz qualquer menção a este n.o 2 do artigo 236.o do Regulamento n.o 2913/92 mas sim, tão só, ao seu n.o 1. O que se diz no n.o 2 da decisão do Tribunal de Justiça é que «[u]m importador, como o que está em causa no processo principal, que interpôs recurso para um órgão jurisdicional nacional das decisões através das quais lhe é reclamado o pagamento de direitos antidumping por força do Regulamento n.o 2398/97, declarado inválido pelo presente acórdão, tem, em princípio, o direito de invocar esta invalidade no litígio no processo principal ( 19 ) para obter o reembolso destes direitos, em conformidade com o artigo 236.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 2913/92 […]».

64. Salientei a expressão «no litígio no processo principal» porque, em meu entender, o Tribunal de Justiça, através destas duas diferentes declarações, quis desde logo fazer a distinção entre duas situações, também elas diferentes no que respeita aos efeitos retroativos da sua declaração de invalidade. Por um lado, a situação daqueles que, tendo pago os direitos exigidos nos termos do regulamento declarado ilegal, o aceitaram e não recorreram dos seus atos de aplicação perante as autoridades nacionais. Por outro, a situação daqueles que, como a Ikea e, como veremos, também a CIVAD, reagiram contra a aplicação do regulamento e permitiram, afinal, a declaração de invalidade pelo Tribunal de Justiça. Se, aos primeiros, se deve aplicar o limite fixado no artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário, para os segundos, pelo contrário, não haveria qualquer limite por força da retroatividade inerente às decisões judiciais de invalidade.

65. O limite fixado no artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário afasta, com efeito, qualquer eventual reclamação de reembolso de montantes indevidos para além do prazo de três anos desde a data da respetiva notificação, com a exceção apenas dos casos de força maior.

66. Ora, esta abordagem só é admissível para os que não tenham reagido, com os instrumentos jurídicos de que dispunha, contra o regulamento entretanto declarado ilegal. Não pode abranger, todavia, aqueles que, justamente, tornaram possível essa declaração, ou seja, aqueles que, impugnando os atos de aplicação do regulamento, possibilitaram a intervenção do Tribunal de Justiça. A estes últimos, pelo contrário, é aplicável, salvo excecional e devidamente fundamentada decisão do Tribunal de Justiça, o princípio da retroatividade das decisões judiciais de anulação ( 20 ).

67. A hipótese alternativa, ou seja, a limitação no tempo dos efeitos da referida decisão mediante a aplicação de um prazo com um dies a quo como o estabelecido no artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário levaria, neste caso a um resultado pouco compatível com o direito à proteção jurisdicional efetiva (artigo 47.o CDFUE). Com efeito, às dificuldades sentidas por um particular como o importador em causa para conseguir uma fiscalização jurisdicional de um regulamento, como o Regulamento n.o 2398/97 ( 21 ), acresceria, com uma lógica perversa, a frustração de não poder beneficiar dos resultados materiais e práticos da referida decisão de anulação.

68. Segundo a minha interpretação, por conseguinte, na parte dispositiva do acórdão Ikea foi omitida qualquer referência ao n.o 2 do artigo 236.o do Código Aduaneiro Comunitário no pressuposto de que, «no litígio no processo principal», a Ikea poderia pretender o alargamento ordinário dos efeitos no tempo de uma invalidade declarada no processo incidental no Tribunal de Justiça.

69. Pelo contrário, tal não sucede com aqueles que não intentaram qualquer processo contra os atos de aplicação do Regulamento n.o 2398/97, a quem, em conformidade com o disposto no n.o 67 do acórdão Ikea, seria plenamente aplicável o prazo fixado no já referido n.o 2 do artigo 236.o

70. Quid, no entanto, no que respeita à CIVAD? Em meu entender, se no processo principal tiver ficado provado que a atuação processual da CIVAD pode ser equiparada à da Ikea no que respeita às diligências levadas a cabo contra o Regulamento n.o 2398/97, os efeitos da declaração da nulidade do referido regulamento, nesse caso, não deviam ser diferentes para uma e para a outra ( 22 ). A mera eventualidade de que, assim sendo, os tribunais nacionais não tenham dado azo a uma decisão prévia do Tribunal de Justiça sobre a validade do regulamento aplicado ( 23 ) não lhe pode ser de tal modo desfavorável que a sua situação se equipare, para efeitos práticos, à daqueles que não reagiram à aplicação de uma norma cuja ilegalidade a CIVAD denunciou assim que lhe foi possível e recorrendo aos instrumentos jurídicos de que dispunha.

71. Em conclusão, entendo que à primeira pergunta do órgão jurisdicional de reenvio deve responder-se, em alternativa, no sentido de que a hipótese em questão não configura um caso de força maior, mas a declaração de ilegalidade de um regulamento, como a efetuada no acórdão Ikea relativamente ao Regulamento n.o 2398/97, não dá origem a um direito de reembolso ou de dispensa de pagamento a que seja aplicável o prazo previsto no n.o 2, primeiro parágrafo do artigo 236.o do Código Aduaneiro Comunitário no caso específico de um importador que, como é o caso do visado no processo principal, tenha reagido invocando a ilegalidade do próprio regulamento, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.

D — A segunda questão colocada subsidiariamente pelo tribunal d’instance

72. Passo em seguida à segunda pergunta colocada a título subsidiário, para a hipótese de o Tribunal de Justiça optar por se limitar a responder à primeira pergunta declarando que a situação em causa não configura um caso de força maior: as autoridades aduaneiras deviam ter agido logo que a OMC declarou a incompatibilidade do Regulamento n.o 2398/97 com o acordo antidumping ( 24 )?

73. Compreendo que a administração francesa não tenha podido atuar reembolsando os direitos já pagos apenas com este fundamento. E isto tão-só porque o Regulamento n.o 1515/2001 confia à Comunidade as medidas a adotar na sequência de um relatório sobre medidas antidumping e antissubvenções aprovado pelo ORL. Essas medidas, em conformidade com o seu artigo 1.o, n.o 1, podem consistir na «[r]evogação ou alteração da medida contestada» [alínea a)] ou na «[a]doção de outras medidas especiais que se considerem adequadas às circunstâncias» [alínea b)], admitindo-se a possibilidade de se adotarem ambos os tipos de medidas em simultâneo.

74. A eventual reação perante uma declaração de incompatibilidade de um regulamento da União com o acordo antidumping cabe, por conseguinte, às instituições da União, pelo que a autoridade nacional que decida adotar alguma medida a esse respeito invadiria fatalmente uma competência comunitária. Basta pensar que um reembolso deliberado motu proprio pela administração nacional seria contrário a um regulamento que, como ficou dito, além da sua incompatibilidade com o acordo antidumping, é, no âmbito da União, perfeitamente válido.

75. Tudo isto sem prejuízo de que a reação adequada da União não leva necessariamente ao reembolso dos direitos pagos. Em primeiro lugar, porque a incompatibilidade com o acordo antidumping, como já salientei, não significa, no âmbito da OMC, mais que uma obrigação de consulta e de negociação, o que não permite afastar a hipótese de esse processo negocial levar a soluções que não se traduzam necessariamente num reembolso daqueles direitos. Em segundo lugar, na medida em que as possibilidades abertas pelo Regulamento n.o 1515/2001 consistem na revogação ou alteração do regulamento ou na «[a]doção de outras medidas especiais que se considerem adequadas às circunstâncias», também não é de excluir que, reconsiderando novamente a situação em face do relatório do ORL, os direitos eventualmente indevidos pelas razões apontadas no referido relatório possam, no entanto, ser exigidos com base num fundamento diferente do censurado pela OMC.

VII — Conclusão

76. Em consequência, sugiro ao Tribunal de Justiça que responda às questões colocadas nos seguintes termos: «1. a) O prazo de três anos previsto no artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário não abrange as hipóteses em que a falta de fundamento legal da exigência do direito de importação ou de exportação decorre da própria ilegalidade da norma por força da qual se exigiu o direito em questão. b) Não sendo o referido prazo aplicável também o não pode ser a sua exceção, a força maior. 2. Em alternativa: O direito ao reembolso ou dispensa de pagamento em consequência da declaração de ilegalidade de um regulamento como a efetuada no acórdão de 27 de setembro de 2007, Ikea Wholesale, C-351/04, relativamente ao Regulamento n.o 2398/97, não é afetado pelo prazo previsto no n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 236.o do Código Aduaneiro Comunitário no caso específico de um importador que tenha procedido com uma diligência razoável. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se a CIVAD procedeu, neste sentido, com a diligência devida. 3. Alternativamente: a) A declaração de ilegalidade de um regulamento comunitário não constitui um caso de ‘força maior’ na aceção do artigo 236.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Código Aduaneiro Comunitário. b) O artigo 236.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Código Aduaneiro Comunitário não impõe que as autoridades aduaneiras procedam oficiosamente ao reembolso dos direitos antidumping apenas com base numa declaração de incompatibilidade de acordo com as normas da OMC.»

( 1 ) Língua original: espanhol.

( 2 ) JO L 302, p. 1; a seguir «Código Aduaneiro Comunitário».

( 3 ) JO L 332, p. 1.

( 4 ) Processo C-351/04, Colet., p. I-7723; a seguir «acórdão Ikea».

( 5 ) JO L 336, p. 234.

( 6 ) WT/DS 141/R Communautés européennes — Droit antidumping sur les importations de linge de lit en coton en provenance d’Inde, rapport du Groupe spécial du 30 octobre 2000.

( 7 ) WT/DS 141/AB/R Communautés européennes — Droit antidumping sur les importations de linge de lit en coton en provenance d’Inde, rapport de l’Organe d’appel du 1er mars 2001.

( 8 ) JO L 201, p. 10.

( 9 ) Regulamento que altera o Regulamento (CE) n.o 2398/97 do Conselho que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de roupas de cama de algodão originárias do Egipto, da Índia e do Paquistão, e que suspende a sua aplicação no que diz respeito às importações originárias da Índia (JO L 219, p. 1).

( 10 ) Regulamento que altera o Regulamento (CE) n.o 2398/97 do Conselho, que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações sobre roupas de cama de algodão originárias do Egipto, da Índia e do Paquistão, e que encerra o processo no que respeita às importações originárias do Paquistão (JO L 26, p. 1).

( 11 ) JO L 81, p. 1.

( 12 ) É esta a interpretação acolhida, precisamente, no processo Ikea e também, por exemplo, no acórdão de 10 de maio de 2001, Cabletron (C-463/98, Colet., p. I-3495, n.o 26).

( 13 ) Acórdão de 8 de setembro de 2011, Q-Beef e Bosschaert (C-89/10 e C-96/10, Colet., p. I-7819, n.o 48).

( 14 ) Neste sentido, acórdão de 21 de outubro de 2010, Albron Catering (C-242/09, Colet., p. I-10309, n.os 35 a 37).

( 15 ) Neste sentido, v. por todos, acórdãos do Tribunal de Justiça de 27 de fevereiro de 1985, Produits de Maïs (112/83, Recueil, p. 719, n.os 16 a 18); e de 26 de abril de 1994, Roquette Frères (C-228/92, Colet., p. I-1445, n.os 17 a 20 e 25 a 30). V., a este respeito, Cremer, W., «Art. 231, Rn. 6», em Callies/Ruffert, EUV.EGV Kommentar, C.H. Beck, Munique, 3a ed., 2007; e Wegener, W.B., «Art. 234., Rn. 39-42», em Callies/Ruffert, EUV.EGV Kommentar, C.H. Beck, Munique, 3a ed., 2007.

( 16 ) A este respeito, v. por todos, Haltern, U., Europarecht. Dogmatik im Kontext, 2a ed., Mohr Siebeck, 2007, notas 509 a 543.

( 17 ) Assim, aquando do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 17 de novembro de 2009, MTZ Polyfilms/Conselho (T-143/06, Colet., p. II-4133), por força do qual se anulou o Regulamento (CE) n.o 366/2006 do Conselho, de 27 de fevereiro de 2006, que altera o Regulamento (CE) n.o 1676/2001, que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de películas de poli(tereftalato de etileno) originárias designadamente da Índia (JO L 68, p. 6). Com efeito, naquela altura, e entre outras medidas, a Comissão deliberou, através do Aviso n.o 2010/C 131/03 (JO 2010, C 131, p. 3), convidar os interessados a requerer, o mais brevemente possível, o respetivo reembolso, mencionando expressamente não ser aplicável o prazo estabelecido na legislação aduaneira em vigor. Em termos semelhantes, aquando do Regulamento n.o 261/2008, junto pela CIVAD na audiência e que se referiu no n.o 33, a Comissão deliberou a devolução sem que a tal estivesse obrigada por uma declaração judicial de invalidade.

( 18 ) O sublinhado é meu.

( 19 ) O sublinhado é meu.

( 20 ) No entanto, tentando ser o mais exaustivo possível, devo advertir que, como salienta a Comissão, num acórdão anterior (Cabletron, já referido) se acolhe expressamente a solução proposta pelo advogado-geral F. G. Jacobs que, no n.o 115 das suas conclusões dizia não «[ver] qualquer razão para limitar ex tunc os efeitos da declaração de invalidade que eu proponho que seja feita. Em todo o caso, é de notar que os efeitos práticos da decisão respeitarão apenas ao período anterior a 1 de janeiro de 2000 e que o artigo 236.o, n.o 2, do Código Aduaneiro Comunitário impõe um prazo de três anos para o pagamento ou remissão dos direitos aduaneiros não legalmente devidos».

( 21 ) A quem parece não lhe ter sido fácil demonstrar que o referido regulamento a prejudicava «individualmente» na aceção da jurisprudência. A este respeito, v. por todos, Lenaerts, K., «Le traité de Lisbonne et la protection juridictionnelle des particuliers en droit de l’Union», Cahiers de droit européen, 2009, n.o 5-6, pp. 711 a 745.

( 22 ) Foi possível juntar a este processo alguns elementos de apreciação do particular. De facto, a CIVAD, em conjunto com outras empresas, já em 2 de março de 1998 reagiu contra o Regulamento n.o 2398/97 interpondo recurso de anulação para o Tribunal de Primeira Instância que foi rejeitado, devido a representação inadequada, por despacho de 24 de fevereiro de 2000 (T-37/98, FTA e o. /Conselho, Colet., p. II-373). Esse recurso, de qualquer forma, não tinha como fundamento os motivos que posteriormente dariam lugar ao acórdão Ikea, pois à data da sua interposição (março de 1998) nem sequer se tinham iniciado as consultas à OMC em consequência da reclamação apresentada pela Índia (agosto de 1998). Apesar do fracasso desta primeira tentativa de impugnação (à qual, tanto o Conselho como a Comissão se opuseram alegando a inadmissibilidade por falta de legitimidade), interessa-me salientá-la por expressar o interesse e a diligência da CIVAD em agir judicialmente contra o Regulamento n.o 2398/97.

( 23 ) Há que salientar que a própria CIVAD advertiu as autoridades nacionais sobre conveniência de esperar uma decisão do Tribunal de Justiça sobre a questão.

( 24 ) O órgão jurisdicional de reenvio identifica na sua pergunta três momentos relevantes no processo seguido na OMC para determinar a compatibilidade do Regulamento n.o 2398/97 com o acordo antidumping. Como explico em seguida, nem a tramitação desse processo nem o seu arquivamento podiam ter constituído um fundamento suficiente, no direito da União, para a reação das autoridades nacionais pretendida pela CIVAD. Entendo, por isso, ser irrelevante a distinção entre os três momentos processuais feita pelo tribunal de reenvio.