Conclusões do advogado-geral Geelhoed apresentadas em 6 de Dezembro de 2001. - Associação dos Refinadores de Açúcar Portugueses (ARAP), Alcântara Refinarias - Açúcares SA e Refinarias de Açúcar Reunidas SA (RAR) contra Comissão das Comunidades Europeias. - Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância - Auxílios de Estado - Política agrícola comum - Açúcar - Auxílio concedido em execução de um regime geral de auxílios de Estado aprovado pela Comissão - Contribuição de um Estado-Membro para o financiamento de um projecto susceptível de sercomparticipado pela Secção 'Orientação do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola - Auxílio à formação profissional. - Processo C-321/99 P.



Colectânea da Jurisprudência 2002 página I-04287



Conclusões do Advogado-Geral

1. O presente processo tem por objecto um recurso interposto pela Associação dos Refinadores de Açúcar Portugueses (ARAP), Alcântara Refinarias Açúcares SA e RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA (a seguir conjuntamente «ARAP e o.»). Pedem a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 17 de Junho de 1999 . As outras partes na instância são a Comissão das Comunidades Europeias, recorrida em primeira instância, bem como a República Portuguesa e a DAI (Sociedade de Desenvolvimento Agro-Industrial SA) intervenientes em apoio dos pedidos da Comissão. Na sua resposta, a Comissão também pede a anulação (parcial) do acórdão recorrido.

2. Este processo diz respeito ao auxílio ao investimento concedido por Portugal e pela Comunidade Europeia para a construção de uma refinaria de açúcar em Coruche, no Vale do Tejo e do Sorraia. Em causa está a aplicação cumulativa de três regimes de auxílio nacionais e de uma, importante, contribuição comunitária no âmbito da política de reforço da coesão económica e social. Cada um dos auxílios nacionais respeita prima facie as condições fixadas pela Comissão para a aplicação dos regimes em que os mesmos se baseiam. A contribuição comunitária cumpre igualmente as exigências aplicáveis do ordenamento comunitário.

A questão fundamental que aqui se coloca é a de saber se a aplicação cumulativa dos vários auxílios, que no total correspondem a mais de 75% dos investimentos elegíveis, exige uma apreciação autónoma e expressamente fundamentada da Comissão sobre as suas consequências a nível das relações de concorrência no mercado do açúcar relevante.

I O contexto económico e jurídico

A O contexto económico

3. O mercado mundial do açúcar caracteriza-se por uma capacidade de produção superior à procura. Na década de 1989-1990 e 1999-2000, as existências duplicaram, passando de 31 milhões de toneladas para uma quantidade estimada em 62 milhões de toneladas. A produção mundial de açúcar em 1999-2000 foi de aproximadamente 135 milhões de toneladas e o consumo rondou os 127 milhões de toneladas. A este propósito, há sublinhar que a relação entre a produção e o consumo no mercado mundial está sujeita a fortes oscilações conjunturais.

4. Também na Comunidade a produção ultrapassa significativamente a procura. Em 1998-1999, foram produzidas na Comunidade 18,1 milhões de toneladas de açúcar, das quais 14,2 milhões ao abrigo de quotas de produção, 2,2 milhões fora dessas quotas e 1,7 milhões de açúcar de cana refinado oriundo de importações preferenciais. No mesmo ano, o consumo foi de 12,7 milhões de toneladas. Contudo, o excedente não teve qualquer impacte nos preços na Comunidade graças ao mecanismo de apoio aos preços e ao programa de execução da organização comum de mercado reproduzida infra.

5. A organização comum de mercado proporciona aos produtores de beterraba sacarina um bom rendimento por hectare, significativamente superior ao de outras culturas; estabiliza o nível dos preços e garante o abastecimento de açúcar. Estas características tornam bastante atractiva quer para os cultivadores de beterraba sacarina quer para os produtores de açúcar a produção de açúcar dentro das quotas atribuídas.

6. Os produtores de açúcar podem comprar a sua matéria-prima (beterraba sacarina) a um preço fixo e vender o seu produto final produzido dentro das quotas atribuídas (açúcar branco) a um preço garantido. Na União Europeia, a indústria do açúcar está muito concentrada. Em dez dos quatorze Estados-Membros produtores de açúcar, toda a quota nacional se encontra nas mãos de uma ou duas empresas que operam principalmente nos mercados internos. O regime de quotas e de preços, conjuntamente com suaves condições de concorrência, proporcionam estabilidade e um rendimento garantido aos produtores .

7. Em Portugal, a procura interna de açúcar ronda as 300 000 toneladas. Antes da adesão de Portugal às Comunidades Europeias, a Alcântara Refinarias Açúcares SA e a RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA satisfaziam totalmente essa procura. Estas empresas refinam açúcar de cana bruto importado de países terceiros, transformando-o em açúcar branco. Só nos Açores é que se produzia uma pequena quantidade de açúcar de beterraba (aproximadamente 10 000 toneladas).

B O contexto jurídico

8. O contexto jurídico do presente processo é dominado por três grupos de regulamentações comunitárias:

a) a regulamentação relativa à adesão de Portugal às Comunidades Europeias e à organização comum de mercado do açúcar;

b) a regulamentação relativa aos auxílios de Estado em geral e no sector da produção de açúcar em particular;

c) a regulamentação relativa aos auxílios comunitários do FEOGA, Secção «Orientação».

1. A adesão de Portugal e a organização comum de mercado do açúcar

9. No momento da adesão de Portugal às Comunidades Europeias, em 1986, a organização comum de mercado do açúcar era regida pelo Regulamento (CEE) n.° 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar . Esta organização comum de mercado caracteriza-se essencialmente pelo seguinte:

a) um regime de quotas de produção que se aplica ao produto final (açúcar branco) e não aos produtos agrícolas de referência (beterraba sacarina e cana-de-açúcar). As quotas mais importantes são as denominadas quotas A; existem ainda as quotas B, em relação às quais vigora um preço de referência inferior. O Conselho fixa as quotas, sob proposta da Comissão, por um período que pode ir de 5 a 7 anos;

b) um sistema de preços em que o Conselho, sob proposta da Comissão, fixa anualmente o preço da beterraba sacarina e um preço de intervenção para o açúcar branco;

c) um programa de exportação em virtude do qual o açúcar de cana produzido dentro da quota e o açúcar de cana refinado preferencial que não tenham sido vendidos no mercado da UE são exportados com restituições à exportação. A Comissão fixa semanalmente as tarifas de restituição para esse programa, com base nas propostas dos comerciantes de açúcar;

d) um programa de importação de açúcar de cana a tarifas preferenciais;

e) cotizações à produção, por forma a recuperar os custos das restituições à exportação a cargo da indústria do açúcar (subtraindo-se um montante equivalente à importação preferencial de açúcar) e cotizações de armazenagem, para compensar as despesas das empresas que armazenam açúcar.

10. Nas negociações de adesão, Portugal, cujo abastecimento dependia quase totalmente de açúcar de cana bruto importado, insistiu muito na obtenção de uma quota de produção de açúcar de beterraba que lhe permitisse desfrutar das vantagens oferecidas pela organização comum de mercado do açúcar. Por força do artigo 26.° e do anexo I, capítulo XIV, alínea c), do Acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos Tratados (a seguir «acto de adesão»), foi atribuída a Portugal uma quota de 70 000 toneladas de açúcar de beterraba . Dez mil toneladas desta quota destinavam-se aos Açores e 60 000 toneladas a Portugal continental. As referidas disposições do acto de adesão implicavam uma modificação do Regulamento n.° 1785/81. Uma das consequências dessa decisão consagrada no acto de adesão era o aumento do excedente da produção de açúcar já existente na Comunidade Europeia em 1986.

11. Nos termos do acto de adesão, a quota de 60 000 toneladas atribuída a Portugal continental destinava-se a permitir que as empresas aí estabelecidas dessem início à produção de açúcar. Através do Regulamento (CE) n.° 1599/96 do Conselho, de 30 de Julho de 1996, que altera o Regulamento n.° 1785/81 que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar , essa quota foi aumentada de 60 000 para 70 000 toneladas.

12. A quota de açúcar atribuída a Portugal no acto de adesão permaneceu durante muito tempo inutilizada, devido à falta de capacidade de transformação existente no país. A beterraba sacarina não pode ser transportada longas distâncias, pelo que as refinarias de açúcar de beterraba devem estabelecer-se preferencialmente nas regiões de produção ou na sua proximidade. Resulta dos autos que os esforços envidados pelas autoridades portuguesas no sentido de convencerem as duas refinarias de açúcar existentes em Portugal a criarem uma refinaria de açúcar de beterraba acabaram por ser infrutíferos.

2. Os auxílios de Estado e o sector da produção de açúcar

13. De acordo com o artigo 42.° do Tratado CE (actual artigo 36.° CE), as regras gerais de concorrência do Tratado CE só são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos agrícolas na medida em que tal seja determinado pelo Conselho. Nos termos do artigo 44.° do Regulamento n.° 1785/81, os artigos 92.° a 94.° do Tratado CE (actuais artigos 87.° a 89.° CE) são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos referidos no artigo 1.° , n.° 1, entre os quais figuram o açúcar e a beterraba sacarina.

14. Esta disposição encontra-se desenvolvida no artigo 46.° do regulamento, que autoriza a Itália e a França a concederem auxílios de adaptação no sector do açúcar, mediante o respeito de condições rigorosamente definidas. O referido artigo não menciona a concessão de auxílios para a construção de uma refinaria de açúcar em Portugal.

15. O enquadramento dos auxílios estatais relativos aos investimentos no sector da transformação e comercialização de produtos agrícolas, de 2 de Fevereiro de 1996 (a seguir «enquadramento») , exclui todo e qualquer auxílio estatal a investimentos no sector do açúcar, com excepção, entre outros, dos investimentos com vista à utilização da quota de açúcar atribuída a Portugal no acto de adesão. Este enquadramento corresponde à Decisão 94/173 da Comissão, de 22 de Março de 1994, relativa ao estabelecimento dos critérios de escolha a ter em conta para os investimentos respeitantes ao melhoramento das condições de transformação e de comercialização dos produtos agrícolas e silvícolas e que revoga a Decisão 90/342/CEE , mencionada nos n.os 21 a 24 infra.

16. Por decisão de 3 de Julho de 1991, dirigida ao Governo português , a Comissão aprovou o Decreto-Lei n.° 95/90 que altera o «Estatuto dos Benefícios Fiscais». Este decreto-lei prevê isenções fiscais especiais, limitadas a um período de dez anos, a favor das sociedades que realizem investimentos superiores a 10 mil milhões de PTE. O montante máximo do auxílio pode ascender a 10% líquido dos investimentos efectuados e, em casos excepcionais, 20%.

17. A Comissão subordinou a sua aprovação à condição de os auxílios individuais respeitarem «os regulamentos e enquadramentos de direito comunitário relativos a determinados sectores industriais, agrícolas e da pesca». Além disso, o Governo português tinha que notificar todos os projectos que pudessem beneficiar de isenções cujo valor oscilasse entre 10% e 20%, bem como aqueles que integrassem sectores sensíveis.

18. Por decisão notificada ao Governo português em 30 de Maio de 1996, a Comissão aprovou a prorrogação do «Estatuto dos Benefícios Fiscais» em condições idênticas até 1999. A obrigação de notificar os projectos que integrem sectores sensíveis deixou porém de ser mencionada nessa decisão de aprovação.

3. Regulamentação em matéria de auxílio comunitário proveniente do FEOGA, Secção «Orientação»

19. O Regulamento (CEE) n.° 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativo às missões dos Fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes , define os objectivos e as missões dos fundos estruturais. No caso concreto, revestem especial interesse as seguintes disposições:

«[...]

1. Promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas, a seguir designado por objectivo n.° 1.

[...]

5. a) Acelerar a adaptação das estruturas agrícolas;

b) Promover o desenvolvimento das zonas rurais, a seguir designados por objectivos n.os 5a e 5b.»

De acordo com o anexo a este regulamento, todo o território português é considerado região abrangida pelo objectivo n.° 1.

20. O artigo 3.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2052/88 especifica as missões do FEOGA, Secção «Orientação». Uma dessas missões consiste em reforçar e reorganizar as estruturas agrícolas, «incluindo as estruturas de comercialização e transformação dos produtos agrícolas» [artigo 3.° , n.° 3, alínea a)]. Nos termos do artigo 3.° , n.° 4, do regulamento, «[a]s normas específicas relativas à acção de cada fundo estrutural» são «definidas pelas decisões de aplicação adoptadas por força do artigo 130.° -E do Tratado» (actual artigo 162.° CE) [...]. De acordo com o artigo 7.° , n.° 1, do regulamento, «[a]s acções objecto de financiamento por parte dos fundos estruturais ou de uma intervenção do BEI ou de outro instrumento financeiro devem respeitar as disposições dos Tratados e dos actos adoptados por força dos mesmos, bem como as políticas comunitárias, incluindo as que se referem às regras de concorrência, à adjudicação de contratos públicos e à protecção do ambiente».

21. O Regulamento (CEE) n.° 4256/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece disposições de aplicação do Regulamento n.° 2052/88 no que respeita ao FEOGA, Secção «Orientação» , fixa os critérios que devem presidir ao financiamento pelo FEOGA de actividades abrangidas pelos objectivos n.os 1 e 5a e 5b do Regulamento n.° 2052/88. Nos termos do artigo 10.° , n.° 1, do Regulamento n.° 4256/88, o Conselho deve decidir sobre as modalidades e condições de contribuição do FEOGA para as medidas de melhoramento das condições de comercialização e de transformação, nomeadamente dos produtos agrícolas.

Este regulamento foi modificado pelo Regulamento (CEE) n.° 2085/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 , que precisa os critérios de financiamento das acções do FEOGA, Secção «Orientação», tendo sobretudo em vista a reforma da política agrícola comum efectuada em 1992.

22. Com base no artigo 10.° do Regulamento n.° 4256/88, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 866/90, de 29 de Março de 1990, relativo à melhoria das condições de transformação e comercialização dos produtos agrícolas . O artigo 1.° , n.° 2, deste regulamento define os critérios para a participação do FEOGA, Secção «Orientação», no financiamento de investimentos destinados a favorecer a melhoria e a racionalização do tratamento, transformação ou comercialização dos produtos agrícolas. De acordo com esta disposição, esses investimentos devem:

«a) Contribuir para a orientação da produção em função da evolução previsível dos mercados ou favorecer a criação de novas saídas comerciais para a produção agrícola, facilitando nomeadamente a produção e a comercialização de novos produtos ou de produtos de qualidade, incluindo os provenientes da agricultura dita biológica;

b) Ser de molde a aliviar os mecanismos de intervenção das organizações comuns de mercado, respondendo a uma necessidade de melhoria das estruturas a longo prazo;

c) Situar-se em regiões com especiais dificuldades de adaptação às consequências económicas da evolução da situação dos mercados ou beneficiar essas regiões;

d) Contribuir para a melhoria ou a racionalização dos circuitos de comercialização ou do processo de transformação dos produtos agrícolas;

e) Contribuir para a melhoria da qualidade, da apresentação e do acondicionamento dos produtos ou para uma melhor utilização dos subprodutos, designadamente pela reciclagem dos resíduos.»

23. Por força do artigo 2.° do Regulamento n.° 866/90, a Comissão deve estabelecer critérios mais concretos para a selecção dos investimentos que devem beneficiar do financiamento comunitário (a seguir «critérios de escolha»). Os critérios de escolha estabelecem prioridades e indicam os investimentos a excluir do financiamento comunitário (artigo 8.° , n.° 2, último período). Os critérios de escolha são ainda estabelecidos em conformidade com as orientações das políticas comunitárias e, nomeadamente, da política agrícola comum (artigo 8.° , n.° 2). Nos termos do artigo 8.° , n.° 3, do regulamento, a Comissão adoptou a Decisão 94/173/CE, de 22 de Março de 1994, relativa ao estabelecimento dos critérios de escolha a ter em conta para os investimentos respeitantes ao melhoramento das condições de transformação e de comercialização dos produtos agrícolas e silvícolas e que revoga a Decisão 90/342/CEE .

24. Segundo o preâmbulo da Decisão 94/173, os critérios de escolha devem exprimir as orientações da política agrícola comum (sétimo considerando) e a sua aplicação deve ter em conta as necessidades específicas, devidamente justificadas, de certas produções locais (quinto considerando). O anexo a esta decisão exclui todos os investimentos no sector do açúcar, exceptuando os que prevejam:

« [...]

a utilização da quota prevista pelo acto de adesão de Portugal (60 000 toneladas de açúcar para o continente)».

25. Como se afirma no enquadramento já evocado no n.° 15, a Comissão, ao aplicar os artigos 87.° a 89.° CE, utiliza por analogia as limitações sectoriais que regem o co-financiamento comunitário desses investimentos. Assim, à luz do enquadramento em causa, está excluído todo e qualquer auxílio estatal aos investimentos enunciados no ponto 1.2 do anexo da Decisão 94/173 ou no ponto 2 do mesmo anexo, a não ser que se encontrem preenchidas as condições específicas aí referidas.

26. Esta resenha do sistema normativo que regula o funcionamento do FEOGA, Secção «Orientação», permite concluir o seguinte:

As disposições são, em geral, muito próximas das orientações da política agrícola comum;

Em particular no que diz respeito ao sector do açúcar, são significativamente concordantes com as já anteriormente mencionadas normas restritivas aplicáveis aos auxílios estatais no âmbito da organização comum de mercado do açúcar. Estas normas restritivas reflectem-se ainda no enquadramento dos auxílios estatais à transformação e à comercialização de produtos agrícolas;

Mais concretamente em relação à posição de excepção de Portugal, as disposições sobre o co-financiamento comunitário através do FEOGA, Secção «Orientação», e as relativas aos auxílios estatais no sector do açúcar são também muito concordantes. O mesmo não acontece com as disposições que regulam a organização comum de mercado do açúcar. Aí não se outorga a Portugal qualquer estatuto especial em matéria de auxílios de Estado.

4. As medidas nacionais de execução dos Regulamentos n.° 2052/88 e n.° 866/90: planos, programas e regras de execução

27. Em virtude do artigo 8.° , n.° 4, do Regulamento n.° 2052/88, os Estados-Membros devem elaborar planos de desenvolvimento regional. Estes planos incluirão, nomeadamente, uma descrição dos principais eixos escolhidos para o desenvolvimento regional e das acções conexas, bem como indicações sobre a utilização das contribuições dos fundos estruturais, do BEI e dos outros instrumentos financeiros prevista para a realização dos planos.

28. Em 9 de Julho de 1993, as autoridades portuguesas apresentaram o seu plano de desenvolvimento regional. Em resposta ao mesmo, a Comissão aprovou, por decisão de 25 de Fevereiro de 1994 , o quadro comunitário de apoio para a ajuda estrutural a Portugal no período compreendido entre 1994 e 1999, nos termos do artigo 8.° , n.° 5, do citado regulamento. Esse quadro comunitário de apoio incluía ainda as prioridades para o desenvolvimento no sector da agricultura.

29. O programa operacional para Portugal, necessário para efectuar as intervenções concretas, foi aprovado pela Comissão em 4 de Março de 1994. A parte deste programa operacional dedicada à agricultura prevê expressamente a construção de uma refinaria para a transformação de beterraba sacarina, com vista à exploração da quota de açúcar atribuída a Portugal.

30. Posteriormente, em 2 de Maio de 1994, as autoridades portuguesas apresentaram ainda à Comissão um plano de execução específica para a melhoria das estruturas de transformação e comercialização dos produtos agrícolas e silvícolas. Este plano menciona expressamente a construção de uma refinaria para a transformação de beterraba sacarina. O programa operacional e este plano de execução constituem em conjunto o plano sectorial exigido pelo artigo 2.° do Regulamento n.° 866/99.

31. Nos termos do artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 866/90, os Estados-Membros devem «comprometer-se a participar no financiamento dos investimentos seleccionados pela Comissão para a intervenção do FEOGA com, pelo menos, 5% dos custos elegíveis». Em 25 de Setembro de 1995, as autoridades portuguesas notificaram a Comissão das medidas por si adoptadas em execução, nomeadamente, dessa disposição. A esse propósito, remetiam para o artigo 93.° , n.° 3, do Tratado CE (actual artigo 88.° , n.° 3, CE). Dado que as referidas medidas deviam constituir a base jurídica das contribuições nacionais a favor de projectos de investimento susceptíveis de serem co-financiados pela Comunidade, no caso concreto, através do FEOGA, Secção «Orientação», não funcionando assim como base autónoma para a concessão de auxílios de Estado, a Comissão concluiu que as medidas notificadas não continham elementos de auxílio de Estado para efeitos dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE (actuais artigos 87.° e 88.° CE) e informou as autoridades portuguesas desse facto.

32. A fim de poderem conceder também uma contribuição nacional a um projecto de investimento com vista à transformação de beterraba sacarina, as autoridades portuguesas decidiram adaptar a base jurídica dessas contribuições. Essa modificação foi em seguida apresentada à Comissão. Em conformidade com a sua decisão anterior, constante da carta de 27 de Novembro de 1995, a Comissão declarou que a medida em causa também não era abrangida pelas normas relativas aos auxílios de Estado. Por carta de 11 de Janeiro de 1996, informou as autoridades portuguesas da sua decisão de 20 de Dezembro de 1995.

33. Dos planos, programas e de outras medidas adoptadas pelas autoridades portuguesas e pela Comissão em aplicação das disposições dos Regulamentos n.° 2052/88 e n.° 866/90 conclui-se ainda que o investimento na construção de uma refinaria para a transformação de beterraba sacarina gozava de incontestável prioridade. Tal teria permitido a Portugal utilizar a quota de açúcar que lhe havia sido atribuída no momento da adesão. Ao projecto era inegavelmente reconhecido grande interesse para o desenvolvimento rural de Portugal.

5. O projecto de investimento

34. Depois de as negociações com a Alcântara Refinarias Açúcares SA e a RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA sobre a construção de uma fábrica de açúcar de beterraba terem fracassado, o Governo português encetou conversações com outro potencial interessado, a DAI Sociedade de Desenvolvimento Agro-Industrial SA (a seguir «DAI»).

35. A fim de obter apoio financeiro para esse projecto através do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Regional (a seguir «FEDER»), e dado que o investimento seria superior a 15 milhões de ecus, os planos iniciais foram notificados à Comissão. Na carta de notificação, os custos totais dos investimentos projectados foram calculados em 16 125 000 000 PTE (cerca de 81 740 000 euros). Os custos susceptíveis de beneficiar de contribuição ascendiam a 12 752 900 000 PTE (cerca de 64 463 000 euros). As autoridades portuguesas propunham que os referidos investimentos beneficiassem de um auxílio financeiro total de 9 560 290 000 PTE (cerca de 48 461 000 euros), proveniente em parte de recursos comunitários e em parte de recursos nacionais.

36. O Governo português transformou posteriormente o seu pedido de co-financiamento comunitário a partir do FEDER num pedido de co-financiamento a partir do FEOGA. Tal repercutia-se ainda nas disposições legislativas nacionais que deviam servir de base ao financiamento da contribuição nacional para os investimentos previstos. Daí que o Governo português tenha modificado as medidas legislativas que havia comunicado à Comissão em execução, nomeadamente, do Regulamento n.° 866/90, por forma a poderem abranger também auxílios a investimentos efectuados no sector do açúcar . As autoridades portuguesas propunham que fosse concedido um apoio financeiro complementar com base no Decreto-Lei n.° 95/90 .

37. Já em Dezembro de 1995, as autoridades portuguesas tinham decidido notificar à Comissão o auxílio a conceder à DAI, nos termos do artigo 93.° , n.° 3, do Tratado CE.

38. Os contactos entre a Comissão e as autoridades portuguesas que se seguiram a essa notificação culminaram na seguinte formulação do projecto e respectivo auxílio estatal.

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II A decisão de 11 de Janeiro de 1996

39. Na decisão de 11 de Janeiro de 1996, a Comissão examina:

o auxílio, sob a forma de isenções fiscais concedidas com base no Decreto-Lei n.° 95/90, no montante de 1 275 290 000 PTE;

o auxílio à formação profissional do pessoal da nova refinaria de açúcar, no montante de 380 000 000 PTE;

o auxílio exigido pelo Regulamento n.° 866/90 a título de contribuição nacional para projectos susceptíveis de beneficiarem de financiamento comunitário, no montante de 1 912 335 000 PTE.

40. Em relação ao auxílio concedido com base no Decreto-Lei n.° 95/90, a Comissão verificou que o mesmo não ultrapassava o limiar dos 10% e que era conforme com as normas comunitárias aplicáveis ao sector agrícola. A Comissão verificou, nomeadamente, que a aplicação dos benefícios fiscais em causa não era excluída pela Decisão 94/173, que define os critérios de escolha dos investimentos susceptíveis de serem co-financiados pela Secção «Orientação» do FEOGA. Dado que as medidas nacionais de auxílio neste sector devem ser conformes com as escolhas efectuadas pela Comissão para a concessão de auxílio comunitário a investimentos relativos ao melhoramento das condições de transformação e de comercialização de produtos agrícolas, o exame efectuado levou Comissão a concluir que o referido auxílio era admissível.

41. No que diz respeito ao auxílio à formação, a Comissão limitou-se a concluir que as medidas deste tipo são autorizadas até 100% das despesas elegíveis. No caso vertente, o auxílio não ultrapassaria 68% de tais despesas, razão pela qual a Comissão o considerou admissível.

42. Em relação ao auxílio previsto a título de participação nacional no auxílio comunitário com base no Regulamento n.° 866/90, a Comissão assinalou que os artigos 92.° a 94.° do Tratado CE não eram aplicáveis. A Comissão apreciaria assim esse auxílio como co-financiamento nacional à luz das disposições do referido regulamento.

43. Por carta de 19 de Março de 1996, a Comissão informou a ARAP e o. da sua decisão de 11 de Janeiro de 1996 de não levantar objecções às medidas de auxílio portuguesas, nos termos do artigo 92.° do Tratado CE.

III O processo no Tribunal de Primeira Instância e o acórdão recorrido

A O processo no Tribunal de Primeira Instância

44. Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 29 de Maio de 1996, as recorrentes interpuseram um recurso registado sob o número T-82/96.

45. Em 8 e 18 de Novembro de 1996, a República Portuguesa e a DAI requereram por escrito ser autorizadas a intervir em apoio dos pedidos da Comissão, na qualidade de recorrida. Por despacho de 18 de Março de 1997, ambos os pedidos foram deferidos.

46. Por acórdão de 17 de Junho de 1999 (a seguir «acórdão recorrido»), o Tribunal de Primeira Instância negou provimento ao recurso e condenou as recorrentes no pagamento das respectivas despesas bem como daquelas em que incorreram a Comissão e a interveniente DAI.

B O acórdão recorrido

47. O Tribunal de Primeira Instância começou por apreciar a admissibilidade do recurso de anulação.

48. Na parte em que se dirigia contra a «decisão» de 19 de Março de 1996, o recurso foi julgado inadmissível. Nos n.os 29 e 30 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou que a carta dirigida à ARAP e o. era meramente informativa não constituindo acto impugnável na acepção do artigo 173.° do Tratado CE (actual artigo 230.° CE).

49. A Comissão suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade contra o recurso de anulação da decisão de 11 de Janeiro de 1996, na medida em que este é dirigido contra a parte da decisão relativa ao auxílio concedido sob a forma de isenções fiscais ao abrigo do Decreto-Lei n.° 95/90. A Comissão afirma que as recorrentes não tinham interesse em obter a anulação da decisão impugnada de 11 de Janeiro de 1996, já que, mesmo na hipótese de anulação dessa decisão, as isenções fiscais em causa, concedidas ao abrigo de um regime geral de auxílios aprovado por decisão de 3 de Julho de 1991, se manteriam por constituírem auxílios «existentes» que as autoridades portuguesas podem continuar a adoptar. A este propósito, o Tribunal de Primeira Instância considerou, nos n.os 35 e 37 do acórdão, que se viesse a anular a decisão impugnada pelo facto de as isenções fiscais concedidas à DAI serem incompatíveis com as regras da política agrícola comum ou por irregularidades na decisão de aprovação, esse entendimento poderia ter consequências importantíssimas para as recorrentes. De acordo com o Tribunal de Primeira Instância, as recorrentes poderiam assim ter interesse em agir. A questão de saber se efectivamente o tinham ou não só poderia ser respondida no âmbito da apreciação da procedência do pedido de anulação.

50. Por último, o Tribunal de Primeira Instância rejeitou o segundo fundamento de inadmissibilidade do pedido suscitado pelo Governo português, na medida em que o mesmo era dirigido contra a parte da decisão impugnada relativa ao regime geral de isenções fiscais português. Segundo o governo, as recorrentes não tinham um interesse directo e individual. O Tribunal de Primeira Instância considerou que se a Comissão decide não instaurar o procedimento previsto no artigo 92.° , n.° 2, do Tratado CE, as recorrentes, na qualidade de terceiros interessados, apenas podem obter o cumprimento das garantias processuais que lhes são conferidas por essa disposição se tiverem a possibilidade de impugnar a decisão controvertida no Tribunal de Primeira Instância. Além disso, e em qualquer caso, só a adopção da decisão recorrida dava às recorrentes a possibilidade de apreciarem em que medida os seus interesses haviam sido afectados.

51. Quanto ao mérito, o Tribunal de Primeira Instância examinou sucessivamente os fundamentos invocados pelas recorrentes contra os três auxílios, a saber: as isenções fiscais, o auxílio à formação profissional e o auxílio ao investimento nos termos do Regulamento n.° 866/90.

52. Contra as isenções fiscais, as recorrentes invocaram três fundamentos. Em primeiro lugar, fundando-se no artigo 184.° do Tratado CE (actual artigo 241.° CE), alegam a ilegalidade da decisão de 3 de Julho de 1991. Em segundo lugar, e de qualquer modo, tais isenções representam um auxílio novo que o Governo português estava obrigado a notificar com base no artigo 93.° , n.° 3, do Tratado. Em terceiro lugar, tal auxílio é contrário à política agrícola comum.

53. Segundo a Comissão e as intervenientes, as recorrentes deviam ter interposto recurso das isenções fiscais no órgão jurisdicional nacional, uma vez que se tratava da aplicação de um auxílio nacional aprovado. Em seguida, deviam ter invocado o artigo 184.° do Tratado para afastar a aplicação da decisão de 3 de Julho de 1991. O primeiro fundamento invocado pelas recorrentes contra as isenções fiscais não seria, pois, admissível.

54. Nos n.os 46 a 50, o Tribunal de Primeira Instância declarou que a excepção suscitada pela Comissão não podia ser acolhida. Considerou que o interesse de uma protecção jurisdicional eficaz dos direitos das recorrentes apenas seria garantido se elas dispusessem da faculdade de invocar a irregularidade da decisão de aprovação, por via de excepção de ilegalidade, no recurso da decisão da Comissão relativa ao auxílio individual. Só esse auxílio lhes permitiria determinar com certeza em que medida os seus interesses seriam afectados.

55. Na primeira parte do primeiro fundamento, as recorrentes afirmaram que um regime geral de auxílios nacional só pode ser aprovado na condição expressa de a sua aplicação ao sector agrícola ser sempre objecto de notificação prévia à Comissão nos termos do artigo 93.° , n.° 3, do Tratado CE. Nos n.os 55 a 57 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância rejeitou essa parte do fundamento, declarando que as recorrentes não haviam demonstrado que o respeito das normas aplicáveis no sector do açúcar não era garantido pelas condições enunciadas na decisão de aprovação. Por outro lado, considerou que os auxílios a favor do sector do açúcar concedidos em aplicação do regime geral de isenções fiscais não escapariam, por isso, ao controlo da Comissão, na medida em que esta pode, em qualquer momento, verificar a compatibilidade de um auxílio individual com a decisão de aprovação e, em especial, com as normas aplicáveis no sector do açúcar.

56. Na segunda parte do primeiro fundamento, as recorrentes acusaram a Comissão de ter adoptado a decisão de aprovação com base no artigo 93.° , n.° 3, do Tratado CE, sem instaurar o procedimento previsto no n.° 2 do mesmo artigo, disposição esta que é a única que consagra o direito de os interessados serem ouvidos. Os interesses legítimos de terceiros não teriam assim sido respeitados. Esta parte do fundamento foi rejeitada pelo Tribunal de Primeira Instância nos n.os 61 a 63 do acórdão recorrido. O Tribunal de Primeira Instância declarou que a inexistência de notificação do auxílio pelo Estado-Membro em causa e o exame deste auxílio pela Comissão nos termos do artigo 93.° , n.° 3, do Tratado CE, aliados à decisão desta instituição de não instaurar o procedimento do artigo 93.° , n.° 2, do Tratado CE, não podem ser assimilados a uma inexistência de transparência no sistema de exame dos auxílios de Estado. O exame sumário de um auxílio de Estado no âmbito da fase preliminar, com base no artigo 93.° , n.° 3, do Tratado CE, satisfaz plenamente as exigências de rapidez quando a medida notificada pelo Estado-Membro em causa, ou denunciada em queixa de terceiro, não constitua um auxílio de Estado ou seja um auxílio de Estado compatível com o mercado comum. Segundo o Tribunal de Primeira Instância, esta solução é acompanhada de garantias suficientes, uma vez que a protecção dos direitos de terceiros é assegurada pelo direito que lhes é reconhecido de agir, sendo caso disso, contra a decisão da Comissão de não instaurar o procedimento do artigo 93.° , n.° 2, do Tratado CE.

57. A terceira parte do primeiro fundamento é igualmente rejeitada pelo Tribunal de Primeira Instância nos n.os 66 a 68 do acórdão recorrido. Nessa parte, as recorrentes alegam a ilegalidade do procedimento interno de adopção da decisão. O Tribunal de Primeira Instância entendeu que as recorrentes não haviam fornecido o mais pequeno indício que permitisse pôr em causa a legalidade do processo de adopção da decisão de aprovação.

58. Com o seu segundo fundamento, as recorrentes afirmam que a Comissão omitiu o exame, em seu entender obrigatório, das isenções fiscais individuais a favor da DAI à luz dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE. Este fundamento foi desatendido pelo Tribunal de Primeira Instância nos n.os 72 a 75 do acórdão recorrido. O Tribunal de Primeira Instância refere, a esse propósito, o acórdão Italgrani , onde o Tribunal de Justiça decidiu que, a partir do momento em que um regime geral de auxílios tenha sido aprovado pela Comissão, as medidas individuais de execução não lhe devem ser notificadas, excepto se tiverem sido emitidas reservas nesse sentido na decisão de aprovação. Com efeito, o exame de cada auxílio individual feito directamente à luz do artigo 92.° do Tratado CE permitiria que a Comissão pudesse pôr em causa a sua decisão de aprovação e seria contrário aos princípios da protecção da confiança legítima e da segurança jurídica. Com base nestes princípios, o Tribunal de Primeira Instância declarou em seguida que um auxílio individual concedido em execução de um regime geral de auxílios não pode, em princípio, ser considerado uma aplicação imprevisível desse regime. No caso vertente, o Tribunal de Primeira Instância concluiu que a decisão de 3 de Julho de 1991 não impunha qualquer obrigação de notificação dos auxílios individuais concedidos no sector do açúcar. Por conseguinte, a Comissão não tinha o direito de examinar as isenções fiscais concedidas à sociedade DAI directamente à luz do artigo 92.° do Tratado CE, visto tais isenções serem conformes às duas condições impostas, ou seja, as isenções fiscais concedidas não podem ultrapassar 10% dos investimentos realizados e devem ser compatíveis com o direito comunitário aplicável no sector agrícola em causa, como a Comissão verificou na decisão impugnada.

59. O terceiro fundamento relativo às isenções fiscais, assente na alegada incompatibilidade dessas isenções com a política agrícola comum, foi rejeitado pelo Tribunal de Primeira Instância nos n.os 84 a 94 do acórdão recorrido. O Tribunal de Primeira Instância começa por recordar que na decisão impugnada a Comissão apenas podia e devia examinar a regularidade das isenções fiscais concedidas, no caso vertente, à DAI, à luz das condições que impusera na decisão de aprovação e, em especial, das normas aplicáveis no sector do açúcar. Em seguida, o Tribunal de Primeira Instância verificou se as isenções fiscais em causa, destinadas a facilitar o desenvolvimento de determinadas regiões económicas de acordo com o artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado CE, eram compatíveis com os objectivos prosseguidos pelos regulamentos aplicáveis no sector da produção e transformação do açúcar.

60. A análise desses regulamentos levou o Tribunal de Primeira Instância a verificar que as isenções fiscais, destinadas a favorecer a instalação de uma refinaria de açúcar de beterraba em Portugal continental, eram conformes aos objectivos prosseguidos e às normas estabelecidas, no âmbito da política agrícola comum, pelo Regulamento n.° 1785/81. Além disso, o Tribunal de Primeira Instância verificou que as referidas isenções eram ainda compatíveis com a política da Comunidade em matéria de intervenções públicas para o melhoramento da estrutura agrícola. Com base no exposto, o Tribunal de Primeira Instância concluiu que os argumentos das recorrentes relativos ao agravamento do excesso de produção de açúcar na Comunidade e ao agravamento dos encargos do FEOGA, Secção «Orientação», não são susceptíveis de pôr em causa a compatibilidade dos auxílios a favor da construção de uma refinaria de açúcar de beterraba em Portugal com a política agrícola comum no sector do açúcar.

61. Por último, o Tribunal de Primeira Instância verificou que os autos não continham qualquer indício sério susceptível de pôr em dúvida a viabilidade da refinaria de açúcar de beterraba beneficiária do auxílio em causa.

62. Em sede do auxílio à formação profissional, as recorrentes invocaram um único fundamento, ou seja, a violação do artigo 92.° , n.° 3, alínea c), do Tratado CE. Este fundamento foi rejeitado pelo Tribunal de Primeira Instância nos n.os 98 a 101 do acórdão recorrido. O Tribunal de Primeira Instância declarou, a título preliminar, que os três tipos de auxílios examinados na decisão impugnada estavam sujeitos a regimes jurídicos diferentes, pelo que deviam ser examinados individualmente à luz dos respectivos regimes e dos objectivos por eles prosseguidos. Em seguida, o Tribunal de Primeira Instância recordou a jurisprudência constante segundo a qual o juiz comunitário deve, no quadro de uma fiscalização da legalidade, limitar-se a examinar se a Comissão não excedeu os limites inerentes ao seu poder de apreciação por erro manifesto de apreciação ou desvio de poder. Por último, concluiu que as recorrentes não invocavam qualquer argumento sério susceptível de pôr em dúvida o entendimento da Comissão sobre o auxílio à formação profissional. Esse auxílio pode facilitar o desenvolvimento da produção de açúcar de beterraba em Portugal sem prejudicar o comércio intracomunitário em medida contrária ao interesse geral.

63. As recorrentes invocam dois fundamentos contra a parte da decisão impugnada de 11 de Janeiro de 1996 relativa ao auxílio ao investimento concedido nos termos do Regulamento n.° 866/90. Sustentam, em primeiro lugar, que os auxílios de Estado que preencham as condições referidas neste regulamento para beneficiar de co-financiamento comunitário estão, apesar disso, sujeitos à aplicação dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE. Em segundo lugar, alegam que a exigência de coerência entre a intervenção comunitária com base no Regulamento n.° 866/90 e a política agrícola comum exclui a possibilidade de co-financiamento do auxílio ao sector português de açúcar de beterraba.

64. Nos n.os 111 a 120 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância rejeitou o primeiro destes fundamentos. Considerou que o mesmo se baseava essencialmente «no artigo 44.° do Regulamento n.° 1785/81, que prevê, com base no artigo 42.° do Tratado CE (actual artigo 36.° CE), que os artigos 92.° a 94.° do Tratado CE apenas se aplicam à produção e comércio dos produtos agrícolas nos moldes determinados pelo Conselho». O Tribunal de Primeira Instância declara, antes de mais, que as acções de ordem estrutural levadas a cabo nos termos do FEOGA, Secção «Orientação», não caem no âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1785/81, mas no do Regulamento n.° 866/90, que se baseia nos artigos 42.° e 43.° do Tratado CE (actuais artigos 36.° e 37.° CE). Na falta de disposição similar do Regulamento n.° 866/90 prevendo expressamente a aplicação do artigo 92.° do Tratado CE aos auxílios elegíveis para um co-financiamento da Comunidade ao abrigo do FEOGA, Secção «Orientação», o Tribunal de Primeira Instância concluiu que tais auxílios devem ser apreciados no quadro específico da acção comum levada a cabo em aplicação do regulamento, não podendo ser objecto de um exame nos termos dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE.

65. O Tribunal de Primeira Instância salientou igualmente que, ainda que se admita que o artigo 44.° do Regulamento n.° 1785/81 pode ser interpretado no sentido de prever, de forma específica, a aplicação dos artigos 92.° a 94.° do Tratado CE a qualquer medida de auxílio relativa à produção e à comercialização de açúcar, ele deve, em qualquer caso, ser aplicado tendo em conta os objectivos da política agrícola comum, cujo primado sobre a aplicação das disposições do Tratado relativas à concorrência é consagrado pelo próprio Tratado, nomeadamente no artigo 42.° do Tratado CE.

Ora, a aplicação dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE a auxílios elegíveis para co-financiamento da Comunidade no âmbito do Regulamento n.° 866/90 poderia impossibilitar a prossecução de determinados objectivos da política agrícola comum através de uma acção estrutural específica levada a cabo em conformidade com os critérios definidos na Decisão 94/173 para o estabelecimento de prioridades para o co-financiamento dos investimentos abrangidos por esse regulamento. A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância salienta que o próprio Regulamento n.° 866/90 assegura a coerência dos auxílios ao investimento, co-financiados pela Comunidade e pelo Estado-Membro em causa nos termos desse regulamento, com a política agrícola comum. O Tribunal de Primeira Instância concluiu que a aplicação do artigo 92.° do Tratado CE aos auxílios ao investimento elegíveis para co-financiamento da Comunidade nos termos do Regulamento n.° 866/90 é incompatível com o primado, atribuído pelo Tratado à política agrícola comum, sobre a aplicação das regras da concorrência. Pelo conjunto das razões expostas, o Tribunal de Primeira Instância declarou que os auxílios em causa escapavam à aplicação do artigo 92.° do Tratado CE.

66. Por último, no n.° 124 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância observou que o segundo fundamento das recorrentes se funda, no essencial, no argumento de que o auxílio ao investimento em causa seria excluído pelo Regulamento n.° 866/90 por ser incompatível com a política agrícola comum e não podia fundar-se na Decisão 94/173, ela própria incompatível com tal política. A esse respeito, o Tribunal de Primeira Instância limitou-se a recordar que os auxílios concedidos para permitir a utilização da quota atribuída a Portugal continental não são incompatíveis com os objectivos da política agrícola comum. Por esse motivo, o segundo fundamento não poderia ser acolhido.

67. O Tribunal de Primeira Instância concluiu que o recurso de anulação devia ser rejeitado por ser improcedente na sua totalidade.

IV O processo no Tribunal de Justiça e os pedidos das partes

68. Em 27 de Agosto de 1999, as recorrentes interpuseram recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça.

69. As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

declarar o recurso admissível;

anular parcialmente o acórdão do Tribunal de Primeira Instância, na medida especificada no recurso;

anular a decisão da Comissão de 11 de Janeiro de 1996 dirigida ao Governo português ou, a título subsidiário, remeter os autos ao Tribunal de Primeira Instância, nos termos do artigo 54.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça;

condenar a Comissão nas despesas de ambas as instâncias.

70. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

anular os n.os 35 a 95 do acórdão recorrido e declarar que o recurso em primeira instância não era admissível na medida em que tinha por objecto a carta da Comissão de 11 de Janeiro de 1996 relativa às isenções fiscais;

a título subsidiário, anular os n.os 36 a 41 e 46 a 50 do acórdão recorrido, confirmando a restante parte do acórdão;

a título mais subsidiário, anular a expressão «in their view» que figura no n.° 36 do acórdão recorrido, bem como os demais números que o Tribunal de Justiça julgue apropriados, e pronunciar-se sobre os fundamentos de inadmissibilidade suscitados pela Comissão e rejeitados pelo Tribunal de Primeira Instância;

e

negar provimento ao recurso por manifesta inadmissibilidade e/ou improcedência antes da abertura da fase oral e condenar as recorrentes nas despesas;

ou

negar provimento ao recurso e condenar as recorrentes nas despesas.

71. A República Portuguesa conclui pedindo que o Tribunal se digne:

confirmar o acórdão recorrido;

negar integralmente provimento ao recurso interposto desse acórdão.

72. A DAI conclui pedindo que o Tribunal se digne:

declarar o recurso inadmissível em relação às primeira e segunda partes do primeiro fundamento, às segunda e terceira partes do segundo fundamento, ao quarto e ao sexto fundamentos;

negar provimento ao recurso no demais;

condenar as recorrentes no pagamento das despesas de ambas as instâncias, ou, em alternativa,

negar total provimento ao recurso por ser improcedente;

condenar as recorrentes no pagamento das despesas de ambas as instâncias.

V Fundamentos e argumentos das partes e respectiva apreciação

A Observações preliminares

1. O contexto económico

73. Na análise e na apreciação dos fundamentos invocados pela ARAP e o. e pela Comissão a seguir enunciados, importa ter presente que os elementos factuais subjacentes se caracterizam por uma inegável conexão interna.

74. O que está em causa é, fundamentalmente, o investimento numa refinaria de açúcar destinada a produzir uma quota de 70 000 toneladas de açúcar de beterraba, concedida a Portugal continental em duas fatias de 60 000 toneladas (pelo acto de adesão) e de 10 000 toneladas (pelo Regulamento n.° 1599/96). Este investimento é financiado em cerca de 75% dos investimentos elegíveis por fundos públicos oriundos quer da Comunidade, sob a forma de auxílio ao investimento a partir do FEOGA, Secção «Orientação», quer de um conjunto de medidas nacionais (v. n.° 38 supra para mais pormenores).

75. A diversidade das fontes públicas de financiamento, regidas por diferentes regulamentações comunitárias e nacionais, não impede que, do ponto de vista microeconómico e de economia empresarial, o resultado dessas intervenções juridicamente heterogéneas seja em si homogéneo. A questão de saber se a refinaria de açúcar é viável depende, nomeadamente, do total dos auxílios ao investimento e só perante o montante global do auxílio concedido se poderá concluir se o auxílio público falseia de forma inadmissível as condições de concorrência.

76. Conforme já foi anteriormente referido, o legislador comunitário estava devidamente consciente dessa interdependência económica que se encontra no Regulamento n.° 1785/81, modificado duas vezes primeiro com a adesão de Portugal e, depois, em 1996. Resulta ainda do conjunto de normas que regulam o funcionamento do FEOGA, Secção «Orientação», no quadro da política comunitária de reforço da coesão económica e social (artigos 130.° -A a 130.° -E do Tratado CE; actuais artigos 158.° a 162.° CE) e do enquadramento pseudolegislativo para a avaliação dos auxílios de Estado relativos aos investimentos no sector da transformação e comercialização de produtos agrícolas, tal como reproduzidos nos n.os 19 a 25 supra.

2. O plano da análise

77. Com a preocupação de evitar que a análise e a apreciação dos diferentes fundamentos perca de vista a interdependência jurídica e económica interna que caracteriza o presente processo, tratá-los-ei de forma agrupada.

78. Os três primeiros fundamentos da ARAP e o. incidem sobre questões de direito relativas à aprovação do Decreto-Lei n.° 95/90 por uma decisão da Comissão de 3 de Julho de 1991 e à aplicação desse decreto-lei à concessão do auxílio ao investimento para a construção de uma refinaria de açúcar em Portugal.

79. Os quinto e sexto fundamentos da ARAP e o. incidem sobre questões de direito relativas à interpretação e à aplicação do Regulamento n.° 866/90.

80. No quarto fundamento da ARAP e o. coloca-se a questão fundamental, já evocada no n.° 2, de saber se, no caso de aplicação cumulativa de diferentes regimes de auxílio nacionais a um projecto que beneficie ainda de um contributo comunitário, o efeito cumulativo desses auxílios exige uma apreciação autónoma e fundamentada. Na análise e na apreciação desta questão de direito podem revelar-se importantes elementos resultantes da apreciação dos restantes fundamentos da ARAP e o. Daí que este quarto fundamento seja examinado em último lugar.

81. Depois dos fundamentos da ARAP e o., serão examinados os fundamentos aduzidos pela Comissão contra as partes do acórdão recorrido que incidem sobre a admissibilidade do recurso da ARAP e o. em primeira instância. Estes fundamentos apoiam-se sobretudo na alegação de que as passagens da carta de 11 de Janeiro de 1996, que dizem respeito às isenções fiscais resultantes do Decreto-Lei n.° 95/90, revestem natureza meramente informativa, não visando produzir quaisquer efeitos jurídicos. Dado que a questão da natureza jurídica das referidas passagens da carta é igualmente evocada no segundo fundamento da ARAP e o., afigura-se oportuno que os fundamentos da Comissão sejam apreciados à luz do exame prévio desse fundamento.

B A admissibilidade do recurso

82. A Comissão e a DAI convidaram o Tribunal de Justiça a declarar o recurso inadmissível na sua totalidade. Em seu entender, os fundamentos aduzidos não identificam claramente as passagens impugnadas do acórdão, nem os argumentos jurídicos subjacentes, limitando-se a repetir os fundamentos invocados em primeira instância e têm em vista o reexame do recurso interposto no Tribunal de Primeira Instância.

83. A posição da Comissão baseia-se em decisões nas quais o Tribunal de Justiça considerou que o recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância não é admissível quando «se limita a repetir ou reproduzir textualmente os fundamentos e os argumentos já alegados no Tribunal de Primeira Instância, incluindo os que se baseavam em factos expressamente julgados não provados por aquele órgão jurisdicional; com efeito, tal recurso constitui, na realidade, um pedido de simples reanálise da petição apresentada na primeira instância, o que [...] escapa à competência [...]» do Tribunal de Justiça .

84. Conforme o advogado-geral F. G. Jacobs explicou nas suas conclusões no processo Salzgitter AG/Comissão , essa fórmula deve ser aplicada com cautela. Da jurisprudência resulta que a mesma visa simplesmente garantir que o recurso está correctamente formulado e que não se destina, na realidade, a um reexame do processo. A repetição de vários argumentos já utilizados em primeira instância, em si mesma, não implica que o recurso não satisfaz essas exigências. É particularmente verdade nos casos, como o vertente, em que o Tribunal de Primeira Instância confirma decisões de uma instituição comunitária com base numa interpretação do direito comunitário semelhante ou igual à efectuada pela instituição recorrida. Se um recorrente não pudesse invocar no seu recurso de anulação argumentos já utilizados ao contestar a decisão inicial, o processo de recurso ficaria privado do seu sentido. Nos n.os 42 a 44 do acórdão proferido nesse processo, o Tribunal de Justiça confirmou a interpretação do advogado-geral F. G. Jacobs.

85. Dado que, no presente processo, a petição identifica claramente os elementos do acórdão recorrido que são criticados e os argumentos jurídicos que servem de base ao recurso, este é admissível na sua totalidade.

C A decisão de aprovação de 3 de Julho de 1991

86. A decisão de aprovação de 3 de Julho de 1991 ocupa, nestes três primeiros fundamentos, uma posição central. O primeiro fundamento diz respeito à questão de saber se a decisão de aprovação podia ter sido adoptada sob essa forma. As recorrentes defendem que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro ao declarar que a condição geral associada a essa decisão, ou seja, que a aplicação do Decreto-Lei n.° 95/90 deve respeitar as normas do direito comunitário aplicáveis a determinados sectores industriais, agrícolas e da pesca, também garante de forma suficiente o cumprimento das normas aplicáveis ao sector do açúcar. Os segundo e terceiro fundamentos têm por objecto determinadas consequências que o Tribunal de Primeira Instância extrai da sua conclusão de que era suficiente impor um requisito geral.

87. Antes de passar à apreciação desses três fundamentos e dos argumentos das partes e dos intervenientes a esse respeito, há que fazer uma observação prévia sobre o acórdão recorrido e os autos do processo em primeira instância.

88. O n.° 15 do acórdão recorrido reproduz da seguinte forma as condições associadas à decisão de aprovação impugnada:

«O regime instituído pelo Decreto-Lei n.° 95/90 foi aprovado, nos termos do artigo 92.° do Tratado [CE], por uma decisão da Comissão, de 3 de Julho de 1991 [...], na condição de os auxílios individuais respeitarem os regulamentos e enquadramentos de direito comunitário relativos a determinados sectores industriais, agrícolas e da pesca [...]. Além disso, a decisão de aprovação obrigou o Governo português a notificar todos os projectos que beneficiem de isenções de valor entre 10% e 20% (ESL) bem como as que integrem sectores sensíveis . Este regime geral de auxílios vigorou até 31 de Dezembro de 1995. Por decisão notificada ao Governo português em 30 de Maio de 1996, a Comissão aprovou a prorrogação desse regime em idênticas condições até 1999, eliminando contudo a obrigação de notificação dos projectos que integrem sectores sensíveis, que deixou de ser referida».

89. Dos autos em primeira instância resulta que a Comissão adoptou em 20 de Dezembro de 1995 a decisão que foi notificada ao Governo português em 11 de Janeiro de 1996 e na qual se autoriza, nomeadamente, o auxílio concedido à DAI com base no Decreto-Lei n.° 95/90. Daí se depreende que essa decisão relativa à aplicação do Decreto-Lei n.° 95/90 cai ainda no âmbito de aplicação da decisão de aprovação de 3 de Julho de 1991 e deve ser examinada à luz das condições associadas a essa decisão.

90. Nem o acórdão recorrido nem as peças processuais trocadas no âmbito da presente instância permitem concluir que as partes tenham atribuído importância à condição específica associada à decisão de aprovação de 3 de Julho de 1991, que se traduz na obrigação de notificar sistematicamente as propostas de concessão de auxílios com base no Decreto-Lei n.° 95/90 que integrem sectores sensíveis.

O Tribunal de Primeira Instância, ao analisar e ao apreciar os fundamentos invocados em primeira instância pela ARAP e o., tão-pouco contempla essa condição específica.

91. Dadas as características do sector do açúcar enunciadas nos n.os 4 a 7 supra, pode legitimamente concluir-se que se trata de um sector sensível por excelência. Esta verificação é confirmada pelos artigos 44.° e 46.° do Regulamento n.° 1785/81, de onde resulta que a Comunidade aplica ao sector do açúcar um regime de auxílio muito restritivo, que em princípio apenas admite o auxílio à transformação de beterraba sacarina e de açúcar de cana que é autorizado pelo artigo 46.° desse regulamento. O auxílio estatal à construção de uma refinaria de açúcar em Portugal não é aí expressamente referido.

92. Por conseguinte, é plausível a conclusão de que, na vigência da decisão de aprovação de 3 de Julho de 1991, as autoridades portuguesas tinham a obrigação de notificar à Comissão o auxílio concedido com base no Decreto-Lei n.° 95/90 com vista à construção de uma refinaria de açúcar.

93. Dos n.os 55 e 74 do acórdão recorrido depreende-se que o Tribunal de Primeira Instância leu e interpretou a decisão de aprovação de 3 de Julho de 1991 como se aí não figurasse a condição específica segundo a qual os auxílios a sectores sensíveis devem ser sempre notificados. Essa omissão é tanto mais relevante quanto o n.° 15 do acórdão recorrido reproduz integralmente a decisão de aprovação.

94. Dado que o Tribunal de Primeira Instância não fornece no acórdão recorrido qualquer explicação para o facto de ter lido e interpretado a decisão de aprovação como se a referida condição específica aí não figurasse, os elementos do acórdão relativos à decisão de aprovação baseiam-se numa fundamentação incompleta, logo insuficiente.

95. Embora as partes em primeira instância também não tenham mencionado essa condição específica nos seus fundamentos e argumentos, o Tribunal de Primeira Instância devia ter suscitado a questão ex officio. Com efeito, essa condição associada à decisão de aprovação afecta as competências que a Comissão exerce por força dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE.

96. As medidas individuais de execução adoptadas com base no Decreto-Lei n.° 95/90 que preencham as condições gerais impostas pela decisão de aprovação devem considerar-se «auxílios existentes», na acepção do artigo 93.° , n.° 1, do Tratado CE. O controlo exercido pela Comissão é apenas uma verificação não sistemática do respeito dessas condições gerais no momento da aplicação prática do referido decreto-lei. Ao invés, as medidas individuais de execução que não satisfaçam as condições gerais, projectos de auxílio que comportem isenções fiscais superiores a 10% dos investimentos e projectos de auxílio em sectores sensíveis, devem ser notificadas à Comissão. Esta obrigação de notificação transforma-as em «novos auxílios», em relação aos quais a Comissão dispõe dos poderes que lhe são conferidos pelo artigo 93.° , n.os 2 e 3 .

97. Conforme o Tribunal de Justiça voltou recentemente a salientar, no acórdão Salzgitter/Comissão, já referido, o juiz deve suscitar ex officio uma verificação que respeite à competência da Comissão, mesmo que nenhuma das partes lhe tenha pedido para o fazer .

98. No entanto, o conteúdo e o espírito da disposição, assim como as circunstâncias do caso concreto, justificam também um exame ex officio.

Trata-se, com efeito, de uma disposição que, pela sua natureza, se destina a prosseguir uma finalidade essencial da Comunidade, ou seja, garantir relações de concorrência equilibradas no mercado comum. Este objectivo é por excelência vulnerável no caso de concessão de auxílios estatais em sectores sensíveis.

A disposição visa ainda proteger os interesses de terceiros, quase sempre afectados nos casos de concessão de auxílios em sectores sensíveis.

O não respeito da disposição é manifesto. Quer o juiz comunitário quer terceiros podem facilmente verificar que existiu violação.

99. Resulta das considerações precedentes que, não tendo isso sido feito pelo Tribunal de Primeira Instância, deve o Tribunal de Justiça suscitar ex officio, na fase do recurso, a questão de direito que consiste em saber se, com base na disposição associada à decisão de isenção, o Governo português deveria ter notificado a sua intenção de aplicar o Decreto-Lei n.° 95/90 à concessão de um auxílio à DAI. Remeto aqui para as conclusões, já referidas, do advogado-geral F. G. Jacobs no processo Salzgitter/Comissão, n.os 141 a 143 e, sobretudo, 148: «uma das funções essenciais do (processo de recurso de anulação) [recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância], limitado apenas às questões de direito, é precisamente assegurar o respeito do princípio da legalidade».

100. Os aspectos relativos à interpretação que deve ser dada no caso concreto à disposição controvertida da decisão de aprovação de 3 de Julho de 1996 e às consequências a extrair do respectivo incumprimento serão examinados mais em pormenor infra quando da apreciação do segundo fundamento.

D Os três primeiros fundamentos da ARAP e o.

1. O primeiro fundamento

a) Argumentos das partes

101. Como seu primeiro fundamento, as recorrentes alegam que o Tribunal de Primeira Instância incorreu num erro de direito ao declarar que a decisão de aprovação de 3 de Julho de 1991 garante suficientemente o respeito das regras aplicáveis ao sector do açúcar. A condição geral prevista nessa decisão, de que a aplicação do Decreto-Lei n.° 95/90 deve respeitar as normas comunitárias relativas a determinados sectores industriais, agrícolas e da pesca, seria demasiado imprecisa e genérica para proteger de forma adequada os interesses da política agrícola comum e de sectores sensíveis como o do açúcar.

102. As recorrentes contestam a posição defendida pelo Tribunal de Primeira Instância no n.° 56 do acórdão recorrido de que a competência da Comissão ao abrigo do artigo 93.° , n.° 1, do Tratado CE dá garantias suficientes quanto à compatibilidade da aplicação do regime geral de auxílios aprovado com as normas aplicáveis ao sector do açúcar. As competências atribuídas à Comissão pelo artigo 93.° , n.° 1, do Tratado CE não podem ser consideradas um substituto adequado dos procedimentos previstos no artigo 93.° , n.os 2 e 3, do Tratado CE. O artigo 93.° , n.° 1, do Tratado CE não permite suspender a aplicação de uma regime geral de auxílios. Por outro lado, se a compararmos com a posição que os terceiros interessados ocupam no contexto da aplicação do artigo 93.° , n.os 2 e 3, do Tratado CE, a sua posição no quadro do «exame permanente» do artigo 93.° , n.° 1 do Tratado CE é bastante mais fraca.

103. A Comissão concorda com os n.os 55 a 57 do acórdão recorrido. Considera-se competente para aprovar regimes gerais de auxílios nacionais. A característica específica de um regime geral de auxílios reside no facto de as medidas individuais de auxílio poderem ser adoptadas pelos Estados-Membros sem notificação prévia à Comissão, nos termos do artigo 93.° , n.° 3, do Tratado CE.

b) Apreciação

104. É incontestável que a Comissão pode aprovar regimes gerais de auxílios no âmbito do controlo que deve exercer, por força dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE, sobre a concessão de auxílios estatais pelos Estados-Membros. Seguindo uma prática administrativa constante, a Comissão examinou e aprovou ao longo dos anos numerosos regimes gerais de auxílios desse tipo. As consequências jurídicas de tal aprovação foram repetidas vezes objecto da jurisprudência do Tribunal de Justiça . Essa jurisprudência confirmou sistematicamente a competência da Comissão para declarar um regime geral de auxílios nacional compatível com o Tratado.

105. Também não há dúvida de que a Comissão, ao aprovar regimes gerais de auxílios nacionais, pode subordiná-los a condições gerais ou mais específicas, a fim de garantir que a aplicação individual do referido auxílio é conforme ao direito e à política comunitária no sector ou na área política em causa. Dessa forma se garante que a política comunitária, em matéria de artigos 92.° e 93.° do Tratado CE, permanece materialmente compatível com a política desenvolvida pela Comunidade noutros domínios.

106. A Comissão goza de um certo poder discricionário na formulação das condições que associa à aprovação de um regime geral de auxílios nacional. Contudo, esse poder é limitado pelas exigências resultantes da necessidade de manter a coesão interna da política comunitária.

107. Nesse sentido, importa referir que a protecção de interesses vulneráveis ou de sectores sensíveis não exige per se que a aprovação de um regime geral de auxílios seja acompanhada de condições especificamente dirigidas a esses interesses ou sectores. Se, com base neste entendimento, a Comissão considerar suficiente a imposição de uma ou mais condições gerais, terá de velar por que as condições impostas sejam cumpridas de modo a não prejudicar os interesses vulneráveis ou os sectores sensíveis protegidos pelas normas comunitárias para as quais se remeta nessas condições gerais .

108. É evidente que a Comissão pode também subordinar a sua aprovação de um regime geral de auxílios nacional a condições específicas destinadas a proteger esses interesses vulneráveis ou sectores sensíveis. Tais condições específicas podem incluir a obrigação de notificar todos os auxílios individuais sujeitos ao regime geral de auxílios aprovado que digam respeito a essa política vulnerável ou a esse sector sensível, ao que se seguiria uma apreciação nos termos do artigo 93.° , n.os 2 e 3, do Tratado CE.

109. A escolha de um dos métodos de controlo acima descritos para a execução dos regimes gerais de auxílios nacionais aprovados pode ser influenciada por considerações de economia legislativa conforme sublinhado pelo Governo português ou de eficácia na execução. Contudo, na medida em que se admita que a modalidade escolhida garante suficientemente a compatibilidade dos auxílios individuais com as normas comunitárias que visam proteger interesses vulneráveis, como os interesses ambientais, ou de sectores sensíveis, como no caso concreto o sector do açúcar, a mesma não será contrária ao direito comunitário relevante.

110. Por conseguinte, a apreciação jurídica constante dos n.os 55 a 57 do acórdão recorrido, segundo a qual o cumprimento das normas aplicáveis no sector do açúcar podia ser garantido pela condição geral associada à decisão de aprovação de que os auxílios individuais devem ser compatíveis com as normas comunitárias aplicáveis, nomeadamente ao sector agrícola, não é, enquanto tal, contrária ao direito comunitário.

111. Esta verificação não é posta em causa pelo argumento das recorrentes segundo o qual essa condição geral teria como consequência que a posição jurídica de terceiros interessados face à aplicação individual do regime de auxílios aprovado seria mais fraca do que se determinados casos de auxílio sectorial devessem ser sistematicamente notificados à Comissão.

112. Com efeito, em caso de notificação obrigatória das medidas individuais de aplicação de um regime geral de auxílios aprovado, os terceiros interessados podem exprimir as suas objecções antes da aplicação efectiva da medida, o que não acontece quando a aprovação de um regime geral de auxílios apenas se encontra subordinada à condição geral de conformidade com as normas comunitárias sectoriais em vigor. Mas mesmo neste caso, eles estão em condições de defender os seus interesses. Podem denunciar à Comissão uma aplicação do regime nacional de auxílios aprovado que considerem contrária às normas comunitárias a que se refere a condição geral. Têm ainda a possibilidade de submeter essa aplicação à apreciação do juiz nacional, alegando que as autoridades nacionais não respeitaram as disposições comunitárias pertinentes.

113. Esta modificação da posição processual de eventuais terceiros interessados verifica-se sempre que a Comissão decide aprovar um regime geral de auxílios. Não constitui em si um obstáculo à política desenvolvida pela Comissão já desde o início dos anos 70 que consiste em aprovar determinadas formas gerais de auxílio estatal, o que dispensa a necessidade de notificação e autorização prévias da Comissão no caso de aplicação individual de um regime aprovado. A circunstância de terceiros interessados poderem ter um interesse especial na aplicação individual de um regime geral de auxílios aprovado não obriga a Comissão a ter isso em conta logo na formulação da sua decisão de aprovação. Semelhante exigência traduzir-se-ia num ónus desproporcional para uma prática administrativa que já vem sendo seguida há muito tempo e que é comummente aceite.

114. Com base no exposto, conclui-se que o primeiro fundamento das recorrentes deve ser rejeitado por ser improcedente.

115. Remetendo para as considerações efectuadas nos n.os 86 a 100, importa salientar ainda que este fundamento é na realidade inoportuno, na medida em que sugere que só a condição geral impugnada estava associada à decisão de aprovação de 3 de Julho de 1991. Contudo, esta verificação não prejudica a conclusão da improcedência do fundamento.

2. O segundo fundamento

a) Argumentos das partes

116. Com o seu segundo fundamento, as recorrentes acusam o Tribunal de Primeira Instância de, nos n.os 72 a 75 do acórdão recorrido, ter violado o direito comunitário ao decidir que a Comissão já não era competente para examinar a aplicação individual do regime geral de auxílios aprovado à luz do artigo 92.° do Tratado CE. Em contrapartida, o Governo português era obrigado a notificar o auxílio em causa à Comissão e esta tinha a obrigação de examinar esse auxílio segundo o procedimento previsto no artigo 93.° , n.os 2 e 3, do Tratado CE.

117. Em apoio deste fundamento, as recorrentes alegam que o Tribunal de Primeira Instância interpretou erradamente a excepção à obrigação de notificação que decorre do acórdão Italgrani . Em seu entender, a excepção a essa obrigação de notificação consagrada no acórdão deve ser interpretada de forma restritiva, de modo a que só as aplicações individuais de um regime geral de auxílios aprovado que constituam aplicação pura e simples e previsível desse regime escapem ao procedimento do artigo 93.° , n.os 2 e 3, do Tratado CE. Ao invés, no caso de auxílios individuais que devam ser apreciados também à luz de outros elementos, para além do próprio regime geral de auxílios, ou que possam agravar desequilíbrios existentes no mercado, como a existência de uma capacidade excessiva, mantém-se, de acordo com as recorrentes, a obrigação de notificação.

118. As recorrentes consideram que, no caso concreto, a aplicação individual do regime geral de auxílios aprovado ao auxílio concedido à DAI preenche os critérios que obrigam à sua notificação prévia. O Tribunal de Primeira Instância teria assim violado o direito comunitário ao não aceitar esta interpretação do acórdão Italgrani .

119. A Comissão refuta a interpretação do acórdão Italgrani efectuada pelas recorrentes. Uma vez aprovado um regime geral de auxílios, a Comissão já não pode desencadear o procedimento previsto no artigo 93.° , n.° 2, do Tratado CE contra um auxílio individual concedido com base no regime aprovado, a menos que, excepcionalmente, tenha previamente verificado que esses auxílios individuais não preenchem as condições associadas ao regime geral aprovado.

b) Apreciação

120. O segundo argumento afigura-se assim procedente, ainda que com base em argumentos diferentes dos aduzidos pelas recorrentes.

121. A Comissão tem razão ao defender que resulta do acórdão Italgrani , ulteriormente confirmado, entre outros, pelo acórdão Siemens/Comissão , que a aplicação individual de um regime geral de auxílios aprovado não está subordinada ao procedimento do artigo 93.° , n.° 2, do Tratado CE, desde que respeite as condições impostas na correspondente decisão de aprovação.

122. As tentativas levadas a cabo pelas recorrentes para limitarem o alcance da regra enunciada no acórdão Italgrani não são convincentes. Os critérios restritivos que propõem, como as aplicações individuais imprevisíveis no momento da aprovação e/ou os casos em que o auxílio deva ser apreciado à luz de outros interesses e aspectos não contemplados na decisão de aprovação, devem ser considerados inadmissíveis. A sua indeterminação, falta de objectividade e aplicação insuficientemente previsível desvirtuam a própria ratio da jurisprudência Italgrani , ou seja, a segurança jurídica e a confiança que os interessados devem poder depositar na aprovação pela Comissão de um regime geral de auxílios.

123. Não obstante, deve considerar-se, no caso concreto, que a aplicação do Decreto-Lei n.° 95/90 à concessão de isenções fiscais à DAI devia ter sido notificada à Comissão com base na decisão de aprovação.

124. Conforme já foi referido nos n.os 86 a 100 supra, a aplicação do Decreto-Lei n.° 95/90 ao projecto em apreço teria, em qualquer caso, de ser notificada se fosse plausível tratar-se de um investimento num sector sensível. Tanto o mercado europeu do açúcar como o português apresentam as características económicas objectivas dos mercados sensíveis por excelência aos auxílios de Estado. Esse é sem dúvida o caso do auxílio estatal destinado a aumentar a capacidade de produção de açúcar no mercado europeu e na parte de mercado nacional.

125. Esta vulnerabilidade às distorções manifesta-se ainda na legislação comunitária relativa ao mercado do açúcar. A este propósito, já se fez referência (n.° 26) aos artigos 44.° e 46.° do Regulamento n.° 1785/81 e à política extremamente restritiva que a Comissão tem seguido de forma coerente no domínio dos auxílios estatais à produção de açúcar. Que se trata de um sector vulnerável por excelência às distorções resulta igualmente da Decisão 94/173, que limita a aplicação de medidas financeiras de reforço da coesão económica e social no sector do açúcar aos dois casos descritos no ponto 2.8 do respectivo anexo, entre os quais se incluem os investimentos controvertidos em Portugal.

126. Uma interpretação razoável das condições associadas à decisão de aprovação de 3 de Julho de 1991 consistiria em defender para o sector do açúcar que a condição geral de os auxílios individuais respeitarem «os regulamentos e enquadramentos de direito comunitário relativos a determinados sectores [...] agrícolas [...]» implicaria, em princípio, a não autorização de qualquer auxílio a investimentos no sector do açúcar. Se, não obstante, o Governo português tencionasse utilizar o Decreto-Lei n.° 95/90 para esse fim, teria de notificar o projecto como dizendo respeito a um sector «sensível».

127. Esta dedução não é posta em causa pelas excepções consagradas na Decisão 94/173 e no enquadramento de 1996 a favor de investimentos no sector português do açúcar. A Comissão não podia ainda tê-las em conta ao adoptar a decisão de aprovação em 1991. Por outro lado, embora estes actos contenham uma série de preceitos em relação à eventual admissibilidade de auxílio público aos investimentos em causa, não consagram qualquer excepção à obrigação de notificação associada à decisão de aprovação.

128. Com base no exposto, deve concluir-se que o Tribunal de Primeira Instância efectuou uma interpretação incorrecta da decisão de aprovação ao considerar que a intenção de aplicar o Decreto-Lei n.° 95/90 não estava sujeita à obrigação de notificação.

129. A título subsidiário, refira-se ainda que a conclusão do Tribunal, no último período do n.° 74 do acórdão recorrido, de que «as isenções [são] conformes com as duas condições» da decisão de aprovação, é igualmente incorrecta.

130. Segundo as condições gerais associadas à decisão de aprovação, os casos em que as isenções fiscais concedidas nos termos do Decreto-Lei n.° 95/90 oscilem entre os 10% e os 20% devem ser sistematicamente notificados. No caso concreto, a DAI beneficiou de uma isenção fiscal de 10% com base nesse decreto-lei, pelo que não seria aparentemente necessária qualquer notificação.

131. Contudo, se analisarmos o auxílio público total, comunitário e nacional, concedido, de que se fez um resumo no n.° 38 supra, verificamos que o total do auxílio nacional português ao investimento a favor da DAI representa cerca de 25% dos investimentos elegíveis, sendo 15% desse total atribuído com base num regime nacional diferente do Decreto-Lei n.° 95/90.

132. Não subordinar à obrigação de notificação os casos em que a aplicação cumulativa do referido decreto-lei e de outro regime nacional resulte em isenções superiores a 10% seria contrário à ratio da condição que obriga à notificação de todas as isenções fiscais concedidas nos termos do Decreto-Lei n.° 95/90 que sejam superiores a 10%.

133. Semelhante interpretação restritiva é dificilmente defensável do ponto de vista económico. Com efeito, o impacte económico de um auxílio ao investimento de 20% baseado no Decreto-Lei n.° 95/90 é exactamente o mesmo que o de um auxílio ao investimento idêntico baseado em 10% nesse decreto-lei e nos restantes 10% noutro regime nacional. Essa interpretação poderia mesmo constituir um incentivo à cisão de auxílios estatais (demasiado) elevados entre diferentes regimes nacionais de auxílio por forma a contornar a obrigação de notificação e a dificultar seriamente o controlo da Comissão sobre o cumprimento dos regimes nacionais de auxílios aprovados.

134. Por último, deve entender-se que uma aplicação combinada de regimes nacionais de auxílio que leve a que o auxílio concedido num determinado caso seja significativamente superior ao máximo autorizado pelo regime geral aprovado sem necessidade de notificação, é contrária à jurisprudência do acórdão Italgrani . De acordo com este acórdão, os casos de auxílios individuais que não ultrapassem os limites fixados pelos regimes gerais de auxílios anteriormente aprovados não devem ficar sujeitos ao procedimento do artigo 93.° , n.os 2 e 3, do Tratado CE. Não obstante, a protecção da segurança jurídica e da confiança dos interessados numa aplicação imutável do regime aprovado não pode ir ao ponto de subtrair a um exame aprofundado da Comissão auxílios estatais individuais em que o total dos auxílios concedidos em cada caso ultrapasse de longe os limites desse regime.

135. Por conseguinte, o Tribunal de Primeira Instância deveria ter declarado que, tendo o Decreto-Lei n.° 95/90 sido aplicado cumulativamente com outros regimes de auxílio e tendo o total dos auxílios ao investimento a favor da DAI ultrapassado o limiar de 10% relevante para efeitos de notificação, essa aplicação estava sujeita a notificação.

136. A fim de ser exaustivo, gostaria de chamar a atenção para o que se segue. O Governo português observou que a aplicação do Decreto-Lei n.° 95/90 às medidas de auxílio ao investimento a favor da DAI deve ser qualificada de auxílio «cujas condições ou regras de concessão se afastem das previstas no presente regulamento ou cujos montantes excedam os limites nele previstos», na acepção do artigo 16.° , n.° 5, do Regulamento n.° 866/90. De acordo com o mesmo artigo, os Estados-Membros podem tomar essas medidas de auxílio desde que elas sejam conformes aos artigos 92.° a 94.° do Tratado CE. Para que a Comissão pudesse verificá-lo no caso concreto, foi-lhe notificada a intenção de aplicar o Decreto-Lei n.° 95/90.

137. O artigo 16.° , n.os 1 a 4, do Regulamento n.° 866/90 regula o montante da contribuição comunitária e a forma que a mesma deve revestir em relação aos projectos elegíveis para financiamento pelo FEOGA, Secção «Orientação». Fixa, entre outras coisas, o montante máximo da contribuição comunitária, o nível mínimo do co-financiamento nacional, a participação mínima dos interessados e a forma que as contribuições, no caso concreto os subsídios, devem revestir. O n.° 5 do artigo 16.° complementa o disposto anteriormente.

138. Da sistemática do artigo 16.° resulta que os auxílios de Estado concedidos em derrogação das contribuições descritas nos n.os 1 a 4 desse artigo ou em seu complemento devem ser examinados caso a caso à luz dos artigos 92.° a 94.° do Tratado CE. Essa apreciação tem evidentemente em conta as contribuições comunitárias e nacionais, na maioria dos casos já bastantes significativas, concedidas ao abrigo do artigo 16.° , n.os 1 a 4. Só assim podem ser apreciados os eventuais efeitos do auxílio de Estado complementar quer ao nível dos objectivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 866/90, quer no que diz respeito ao funcionamento do mercado comum nesse sector. O artigo 16.° , n.° 5, do Regulamento n.° 866/90 perderia grande parte do efeito pretendido caso não fosse aplicável aos auxílios concedidos com base nos regimes gerais de auxílios anteriormente aprovados em complemento das contribuições previstas no artigo 16.° , n.os 1 a 4.

139. Quer isto dizer que também o auxílio nacional complementar concedido por força de um regime geral de auxílios já aprovado está sempre sujeito à obrigação de notificação desde que, no caso concreto, surja combinado com contribuições nacionais e comunitárias, ou seja, subsídios no quadro da política de reforço da coesão económica e social na Comunidade. Daí que o Governo português tenha, legitimamente, decidido notificar à Comissão a aplicação do Decreto-Lei n.° 95/90 ao auxílio ao investimento a favor da DAI, uma vez que esse auxílio era conjugado com contribuições comunitárias e nacionais nos termos do Regulamento n.° 866/90.

140. Do exposto resulta que o Tribunal de Primeira Instância infringiu o direito comunitário aplicável, ao declarar, no n.° 74 do acórdão recorrido, que a Comissão não tinha o direito de examinar as isenções fiscais concedidas à DAI com base no Decreto-Lei n.° 95/90 directamente à luz do artigo 92.° do Tratado CE.

141. O segundo fundamento é pois procedente.

3. O terceiro fundamento

a) Argumentos das partes

142. Com o seu terceiro fundamento, as recorrentes contestam a apreciação do Tribunal de Primeira Instância, nos n.os 84 a 89 do acórdão recorrido, de que a aplicação individual do Decreto-Lei n.° 95/90 à indústria do açúcar não é incompatível com os objectivos da política agrícola comum.

143. Em apoio deste fundamento, as recorrentes invocam os seguintes argumentos:

a) ao contrário do Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia , o acto de adesão da República Portuguesa não inclui qualquer cláusula de excepção que permita a Portugal conceder um auxílio à indústria do açúcar. Da ausência de semelhante autorização excepcional no acto de adesão deve depreender-se que a indústria portuguesa de açúcar está sujeita às disposições que regulam a organização comum de mercado do açúcar, como consagradas no Regulamento n.° 1785/81. Estas disposições incluem uma proibição de conceder auxílios à transformação de beterraba sacarina e de açúcar de cana fora dos casos expressamente autorizados pelo artigo 46.° do referido regulamento;

b) as recorrentes consideram que a concessão de auxílios baseada no Decreto-Lei n.° 95/90 afecta de forma evidente o mercado comum do açúcar e viola o artigo 92.° , n.° 1, do Tratado CE. O auxílio contribui para o aparecimento de um produtor de açúcar completamente artificial, para o falseamento das relações de concorrência no mercado do açúcar e para o aumento do excedente de produção no mercado comum do açúcar. O Tribunal de Primeira Instância teria, em particular, concluído indevidamente, nos n.os 89 e 91 do acórdão recorrido, que a atribuição de uma quota de açúcar a Portugal autorizava a concessão de auxílios de Estado para a construção de uma refinaria de açúcar em Portugal continental;

c) a remissão do Tribunal de Primeira Instância, no n.° 90 do acórdão recorrido, para o Regulamento n.° 866/90 e para a Decisão 94/173 não permite concluir que o auxílio em causa seja compatível com a organização comum de mercado do açúcar. As recorrentes alegam que a Decisão 94/173 é ilegal na medida em que autoriza o co-financiamento comunitário de investimentos na indústria portuguesa do açúcar de beterraba. Nessa decisão, a Comissão estabeleceu, indevidamente na opinião das recorrentes, uma ligação entre a atribuição a Portugal de uma quota de 60 000 toneladas de açúcar, posteriormente 70 000 toneladas, e a possibilidade de co-financiamento comunitário da capacidade de transformação necessária para o efeito. Esse erro ter-se-ia repetido no enquadramento dos auxílios de Estado relativos aos investimentos no sector da transformação e da comercialização de produtos agrícolas, adoptado pela Comissão, que autoriza em princípio a concessão de auxílios nacionais à construção de uma refinaria de açúcar em Portugal continental.

144. Com base nestes argumentos, as recorrentes concluem que, nos números citados, o Tribunal de Primeira Instância interpretou e aplicou incorrectamente as disposições do Tratado relativas à agricultura (artigo 39.° do Tratado CE, actual artigo 33.° CE) e à concessão de auxílios de Estado (artigo 92.° do Tratado CE, actual artigo 87.° CE), bem como o Regulamento n.° 1785/81.

145. A Comissão contesta o primeiro argumento das recorrentes alegando que, no caso concreto, as diferenças entre o acto de adesão de Portugal e o acto de adesão da Finlândia e da Áustria não podem ser utilizadas como argumento contra a aplicação do Decreto-Lei n.° 95/90 à indústria do açúcar. A base jurídica para a aplicabilidade deste decreto-lei é, no caso concreto, a decisão de aprovação de 3 de Julho de 1991, que por sua vez se baseia no artigo 92.° , n.° 3, alínea a), do Tratado CE.

146. Contra os segundo e terceiro argumentos das recorrentes, a Comissão afirma que o Regulamento n.° 866/90 e a Decisão 94/173 fazem parte integrante da política agrícola comum. O Regulamento n.° 1785/81 que de facto prevê um regime muito restritivo para a concessão de auxílios no sector do açúcar deveria assim ser interpretado no contexto desse regulamento e dessa decisão. A Comissão observa ainda que o Regulamento n.° 866/90 e a Decisão 94/173 procuram encontrar um equilíbrio entre a política sectorial restritiva aplicável à concessão de auxílios no sector do açúcar e os objectivos da política regional que também são prosseguidos por esse regulamento e essa decisão. Com base em considerações relativas a esse equilíbrio, Portugal pôde razoavelmente ser autorizado a conceder auxílios à construção de uma refinaria de açúcar para a transformação da quota de açúcar atribuída pelo acto de adesão.

b) Apreciação

147. As recorrentes defendem, no essencial, que as disposições restritivas do Regulamento n.° 1785/81 relativas aos auxílios de Estado no sector do açúcar têm como consequência que todo e qualquer auxílio nacional enquanto tal viola o direito comunitário aplicável ao sector do açúcar, ainda que expressamente autorizado por outras disposições de direito comunitário, no caso vertente o Regulamento n.° 866/90 e a Decisão 94/173.

148. O primeiro argumento aduzido pelas recorrentes em apoio desse fundamento é manifestamente incorrecto. O facto de o acto de adesão não autorizar Portugal a conceder auxílios à indústria do açúcar não constitui argumento para que esse Estado-Membro não possa, depois da adesão, ser autorizado a conceder auxílios ao investimento com vista à construção de uma refinaria de açúcar, desde que tal seja compatível com o direito e a política comunitária na matéria.

149. Os segundo e terceiro argumentos, segundo os quais a organização comum de mercado do açúcar prevista no Regulamento n.° 1785/81 seria, em todo o caso, contrária à concessão de auxílios nacionais para a construção de uma refinaria de açúcar em Portugal, também não podem ser acolhidos.

150. De facto, as características do mercado comum do açúcar justificam que o legislador comunitário leve a cabo uma política muito prudente em matéria de auxílios estatais no sector do açúcar. Contudo, nem o artigo 39.° do Tratado CE nem o Regulamento n.° 1785/81 permitem concluir que todo o auxílio não abrangido pelo artigo 46.° do regulamento é à partida inadmissível. Tão-pouco é possível extrair dessa disposição um argumento contra a licitude de disposições comunitárias mais específicas que permitam a concessão de auxílios ao investimento em casos devidamente identificados, como o vertente.

151. Defender o contrário seria ignorar o facto de a política agrícola comum prosseguir mais objectivos do que a mera promoção e manutenção de um equilíbrio nos mercados dos produtos em causa. Com efeito, o artigo 39.° , n.° 2, do Tratado CE (actual artigo 33.° , n.° 2, CE) estipula que se deverá tomar em consideração a natureza particular da actividade agrícola decorrente, nomeadamente, das disparidades estruturais e naturais entre as diversas regiões agrícolas.

152. O entendimento das recorrentes viola, nomeadamente, a letra e o espírito dos artigos 130.° -A e 130.° -B do Tratado CE (actuais artigos 158.° CE e 159.° CE). O artigo 130.° -A, segundo parágrafo, do Tratado CE determina que a Comunidade procurará, em especial, reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões, «incluindo as zonas rurais». Nos termos do artigo 130.° -B do Tratado CE, a Comunidade, ao formular e concretizar a sua política, bem como ao realizar o mercado interno, terá em conta os objectivos enunciados no artigo 130.° -A.

153. Em conformidade com o exposto, era possível estipular no Regulamento n.° 866/90, baseado nos artigos 42.° e 43.° do Tratado CE e parte integrante do conjunto de disposições comunitárias de execução da política de reforço da coesão económica e social, que os projectos destinados a reforçar a estrutura agrícola, incluindo os relativos ao melhoramento da transformação e da comercialização de produtos agrícolas, podem beneficiar de auxílio público, comunitário e nacional. A necessária ponderação dos interesses sectoriais e regionais, tal como consagrada na Decisão 94/173, não viola assim o direito comunitário aplicável ao sector do açúcar.

154. Com base no exposto, conclui-se que o Tribunal de Primeira Instância podia legitimamente declarar que a aplicação do Decreto-Lei n.° 95/90 aos investimentos no sector do açúcar não é incompatível, enquanto tal, com os objectivos da política agrícola comum, conforme desenvolvidos na regulamentação comunitária aplicável.

E Os quinto e sexto fundamentos

155. Os quinto e sexto fundamentos incidem sobre a interpretação incorrecta que, segundo as recorrentes, o Tribunal de Primeira Instância fez do Regulamento n.° 866/90 e sobre o exame incorrecto das medidas de auxílio portuguesas à luz desse regulamento nos n.os 111 a 120 e 124 do acórdão recorrido.

1. O quinto fundamento

a) Argumentos das partes

156. As recorrentes sustentam, com o seu quinto fundamento, que o Tribunal de Primeira Instância incorreu em erro de apreciação jurídica ao considerar que os auxílios de Estado susceptíveis de beneficiar de co-financiamento comunitário não estão sujeitos à aplicação dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE.

157. As recorrentes consideram que o co-financiamento comunitário de investimentos no sector agrícola só é admissível caso as medidas nacionais de auxílio não sejam contrárias à política agrícola comum, não ponham em causa os objectivos da mesma e possam beneficiar de uma das excepções à proibição do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado CE.

158. As recorrentes acrescentam ainda que não é de modo algum certo que uma decisão nacional de concessão de auxílio a um projecto susceptível de beneficiar de co-financiamento seja seguida de uma decisão da Comunidade confirmando ser esse o caso. As recorrentes interrogam-se sobre qual seria a situação jurídica na pendência da decisão da Comissão sobre o pedido de co-financiamento.

159. As recorrentes sublinham ainda que nenhuma disposição do Regulamento n.° 1785/81 ou do Regulamento n.° 866/90 permite concluir que a aplicabilidade dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE, explicitamente prevista no Regulamento n.° 1785/81, tenha sido afastada pelo Regulamento n.° 866/90. Por outro lado, seria inadmissível considerar que o Regulamento n.° 866/90 exclui a aplicabilidade dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE aos auxílios de Estado co-financiados pela Comunidade. Na falta de uma posição clara do Conselho nesta matéria, que no Regulamento n.° 1785/81 previu expressamente a aplicabilidade dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE ao sector do açúcar, a argumentação a contrario desenvolvida pelo Tribunal de Primeira Instância nos n.os 113 e 114 do acórdão recorrido, que se refere ao disposto no artigo 16.° , n.° 5, do Regulamento n.° 866/90, não se justifica. Uma decisão com esse alcance e dessa importância exige uma tomada de posição expressa por parte do legislador comunitário.

160. A Comissão, por seu lado, sublinha que a questão da aplicabilidade dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE aos auxílios de Estado susceptíveis de beneficiarem de co-financiamento comunitário deve ser respondida à luz da sistemática da legislação aplicável. Nesse sentido, sublinha que quer o Regulamento n.° 1785/81 quer o Regulamento n.° 866/90 se baseiam nos artigos 42.° e 43.° do Tratado CE, pelo que devem ser lidos em conjunto. Da leitura conjunta do artigo 44.° do Regulamento n.° 1785/81 e do artigo 16.° , n.° 5, do Regulamento n.° 866/90, a Comissão conclui que o Conselho determinou a aplicabilidade das disposições do Tratado em matéria de auxílios de Estado aos auxílios que ultrapassem o quadro definido pelo Regulamento n.° 866/90, mas não às medidas expressamente previstas por esse mesmo regulamento. Por conseguinte, as medidas de auxílio previstas no artigo 16.° , n.os 1 a 4, do Regulamento n.° 866/90 não exigem uma decisão relativa à aplicabilidade dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE.

b) Apreciação

161. Este fundamento centra-se na questão de direito de saber se o legislador comunitário pretendeu excluir da aplicação dos artigos 92.° e 93.° do Tratado CE os auxílios de Estado no sector do açúcar susceptíveis de co-financiamento comunitário .

162. Para responder a essa questão, o Tribunal de Primeira Instância recorreu, nos n.os 113 e 114 do acórdão recorrido, a uma interpretação sistemática da lei. Essa interpretação baseia-se no facto de tanto o Regulamento n.° 1785/81 como o Regulamento n.° 866/90 terem como base jurídica os artigos 42.° e 43.° do Tratado CE. Do artigo 42.° do Tratado CE resulta ainda que os artigos 92.° a 94.° desse mesmo Tratado apenas são aplicáveis ao sector agrícola na medida estabelecida pelo Conselho. Dado que o mais recente Regulamento n.° 866/90 só declara aplicáveis os artigos 92.° a 94.° aos auxílios enunciados no artigo 16.° , n.° 5, desse regulamento, o Tribunal de Primeira Instância entende que esses artigos do Tratado não devem ser considerados aplicáveis às ajudas do FEOGA previstas no artigo 16.° , n.os 1 a 3, e às contribuições nacionais que as complementem.

163. Os argumentos invocados pelas recorrentes contra este raciocínio do Tribunal de Primeira Instância baseiam-se, por um lado, no excesso de capacidade que caracteriza as relações económicas no mercado do açúcar e, por outro, nas disposições restritivas dos auxílios de Estado constantes dos artigos 44.° e 46.° do Regulamento n.° 1785/81 e na política restritiva que a Comissão sempre desenvolveu em matéria de auxílios de Estado no sector do açúcar.

164. Conforme já foi mencionado na apreciação do terceiro fundamento supra, a posição defendida pelas recorrentes esquece que o Regulamento n.° 866/90 tem como base jurídica os artigos 42.° e 43.° do Tratado CE, mas pertence funcionalmente ao grupo de regulamentações que visa reforçar a coesão económica e social. Esta política tem como objectivo reduzir as diferenças de prosperidade de carácter geográfico no interior da Comunidade, nomeadamente através da concessão de auxílios provenientes dos fundos estruturais. A mesma implica, por conseguinte, uma ponderação dos interesses da política sectorial, como a do sector do açúcar, e dos interesses da política económica regional.

165. Essa ponderação do legislador comunitário foi consagrada no Regulamento n.° 866/90 e na Decisão 94/173 baseada nesse regulamento. No que diz respeito ao sector do açúcar, tal ponderação implica que, salvo algumas excepções exaustivamente enumeradas no ponto 2.8 do anexo à Decisão 94/173, os investimentos no sector do açúcar não são elegíveis para efeitos dos auxílios referidos no artigo 16.° , n.os 1 a 3, do Regulamento n.° 866/90. Por força do artigo 16.° , n.° 5, desse regulamento, esses investimentos continuam a estar sujeitos ao regime «normal», muito restritivo no caso concreto, dos auxílios de Estado.

166. Uma vez que se trata aqui de produtos agrícolas, o legislador comunitário pôde exprimir a sua ponderação de forma sistematicamente correcta, ao estabelecer no Regulamento n.° 866/90 que os artigos 92.° a 94.° do Tratado CE só são aplicáveis aos auxílios previstos no artigo 16.° , n.° 5.

167. Em termos substantivos, resulta de uma leitura conjugada dos Regulamentos n.° 1785/81 e n.° 866/90 que o regime de auxílios ao sector do açúcar permanece restritivo. A decisão do legislador comunitário de abrir a este respeito uma excepção para os auxílios ao investimento numa refinaria de açúcar em Portugal continental dificilmente se poderá contestar à luz do espírito do Regulamento n.° 866/90, do menor nível de desenvolvimento de Portugal e do facto de este país dispor ainda de uma quota de açúcar inutilizada. A ponderação subjacente podia enquadrar-se nos limites do poder discricionário atribuído ao legislador comunitário.

168. Com base no exposto, conclui-se pela improcedência do fundamento em apreço.

2. O sexto fundamento

a) Argumentos das partes

169. Com o sexto fundamento, as recorrentes acusam o Tribunal de Primeira Instância de, nos n.os 121 a 125 do acórdão recorrido, reproduzir de forma incompleta os argumentos por elas formulados em primeira instância, segundo os quais o auxílio concedido não preenchia, no caso concreto, os requisitos processuais e materiais do Regulamento n.° 866/90, e de não os ter abordado na sua fundamentação.

170. Dos autos em primeira instância resulta que as recorrentes procuraram demonstrar a incompatibilidade do auxílio com o Regulamento n.° 866/90 com base, sobretudo, nos cinco argumentos seguintes:

a refinaria de açúcar em causa não estava prevista no quadro comunitário de apoio para o período entre 1993 e 1999, como é exigido pelo artigo 2.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 866/90;

o investimento em causa não preenche os requisitos estabelecidos no artigo 11.° desse regulamento para os investimentos susceptíveis de beneficiar de apoio comunitário;

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