CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

GERHARD REISCHL

apresentadas em 20 de Novembro de 1975 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

O processo de reenvio que hoje nos ocupa tem a ver com algumas disposições relativas ao monopólio do álcool que existe na República Federal da Alemanha. Consideramos oportuno, antes de mais, tecer algumas considerações a respeito das regras de base daquele monopólio. Estas encontram-se na lei de 8 de Abril de 1922 que foi modificada, pela última vez, em 2 de Março de 1974.

Esta lei prevê que o álcool fabricado no território nacional deve ser entregue à administração federal do monopólio, que, em contrapartida, paga aos produtores um preço dito «preço de aceitação» («Übernahmepreis»). Este último é calculado a partir do preço de base do álcool («Branntweingrundpreis») , que a administração federal do monopólio determina de modo a «cobrir o custo médio de produção de um hectolitro de álcool em destilarias agrícolas de batata, bem geridas e de importância média», isto é, em destilarias cuja produção anual se eleva em média a 500 hl de álcool. A lei prevê, além disso, reduções e majorações que são, essencialmente, função das quantidades produzidas. O preço a que o monopólio vende o álcool é também determinado pela administração do monopólio. O preço de venda normal — para além do qual existem preços de vencia reduzidos que variam consoante a utilização a que o álcool se destina, mas que aqui não nos interessam — compreende o imposto sobre o álcool («Branntweinsteuer») e um montante designado por pico do preço («Preisspitze»), quer dizer, o preço pago ao produtor e o montante que se destina a cobrir as despesas do monopólio.

Na medida em que a lei determina excepções à obrigação de entrega — como, por exemplo, no caso do álcool fabricado a partir de frutos —, é percebida uma sobretaxa («Branntweinaufschlag»). Esta corresponde, em princípio, à diferença entre o preço normal de venda e o preço de base do álcool, diminuído do montante médio das despesas que a administração do monopólio economiza por não tomar o álcool a seu cargo. Para o período em causa no processo principal, essas despesas teriam sido fixadas em 21 DM. Além disso, encontram-se também previstas, segundo a natureza do álcool fabricado e as quantidades produzidas, majorações e reduções cujo montante oscila, entre outras razões, consoante o álcool tenha sido fabricado ou não dentro dos limites do direito de destilar atribuído pela administração do monopólio.

As importações de álcool e de produtos alcoolizados são oneradas com um direito compensatório de monopólio («Monopolausgleichsabgabe»). O conceito de produtos alcoolizados abrange também os vinhos e as bebidas — incluindo bebidas aromatizadas — análogas ao vinho cujo teor de álcool ultrapassa um certo nível. O direito compensatório normal aplicável à aguardente de consumo e às bebidas espirituosas é igual à diferença entre o preço normal de venda e o preço de base do álcool. Compreende, consequentemente, o imposto sobre o álcool e um montante, designado pico do direito compensatório de monopólio («Monopolausgleichspitze»), que corresponde às despesas relativas a um hectolitro de álcool, que acarreta para a administraçào federal do monopólio a assunção e a vencia do álcool local que deve e pode ser entregue.

O processo nacional que se encontra na origem do presente pedido de decisão prejudicial refere-se essencialmente à licitude daquele pico do direito compensatório de monopólio.

Em Outubro de 1970, a empresa Rewe-Zentrale, autora no processo principal, procedeu à colocação de vermute italiano em regime de entreposto aberto de alfândega e, em Janeiro de 1971, colocou algumas quantidades daquele vinho em livre prática. Foi-lhe então reclamado um direito compensatório de monopólio, em aplicação das disposições acima referidas. Uma vez que aquele direito compreendia o pico acima mencionado, a firma Rewe considera a sua cobrança contrária ao n.o 1 do artigo 37.o e ao primeiro parágrafo do artigo 95.o do Tratado CEE. Alega que aos produtos nacionais similares não é aplicado qualquer encargo semelhante. Considera, além disso, que o facto de as despesas da administração do monopólio não constituírem uma imposição interna fixa determinada pela lei, mas sim um encargo cujo montante varia em função de certos factores do preço, faz com que elas não possam ser compensadas. A mesma firma vislumbra ainda uma discriminação no facto de os produtos importados serem comparados com os produtos nacionais onerados com sobretaxa sobre o álcool. A este respeito, refere-se ao facto de a sobretaxa sobre o álcool ser diminuída do montante médio das despesas poupadas pela administração do monopólio e ao facto de a lei prever, além disso, majorações e reduções. Em seu entender, a comparação dos encargos, para ser correcta, deveria assentar na imposição menos elevada que onera os produtos nacionais.

Foi por estas razões que a empresa Rewe intentou um processo no Finanzgericht de Rheinland-Pfalz, que, por despacho de 10 de Abril de 1975, suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça, para efeitos de obter uma decisão a título prejudicial, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, as seguintes questões:

1. O n.o 1 do artigo 37.o do Tratado CEE — assim como o primeiro parágrafo do artigo 95.o — deverá ser interpretado no sentido de que, após o termo do período de transição, ele é susceptível de constituir, na esfera jurídica dos nacionais dos Estados-membros, direitos que os órgãos jurisdicionais internos devem proteger?

2. A cobrança da parte do «Monopolausgleich» (direito compensatório), chamado «Monopolausgleichspitze» (pico do direito compensatório), aquando da importação de vermute violará o princípio do primeiro parágrafo do artigo 95.o do Tratado CEE — e, em caso de resposta afirmativa à primeira questão, também o princípio do n.o 1 do artigo 37.o —, uma vez que ela tem por função não de compensar a imposição aplicada aos produtos nacionais comparáveis, através de um imposto, mas a de compensar as despesas próprias da administração do monopólio nacional?

3. Para o caso da resposta à segunda questão ser negativa: Na aplicação do n.o 1 do artigo 37.o e do primeiro parágrafo do artigo 95.o do Tratado CEE, será apenas necessário comparar, por um lado, o «Monopolausgleichspitze» e, por outro, as despesas do monopólio ou será conveniente averiguar se o produto importado não é colocado, no que respeita ao seu preço final, numa posição mais desfavorável que os produtos nacionais comparáveis, em razão da percepção da «Monopolausgleichspitze» ?

4. No caso de a resposta à primeira parte da alternativa da terceira questão ser afirmativa: Um vermute italiano importado sofrerá uma discriminação, nos termos do n.o 1 do artigo 37.o e do primeiro parágrafo do artigo 95.o do Tratado CEE, em virtude da «Branntweinmonopolgesetz» (lei alemã relativa ao monopólio de álcool etílico obtido por método diferente da fermentação natural) prever um «Monopolausgleichspitze» dum montante uniforme que onera o álcool contido em produtos importados como bebidas, enquanto que para os produtos nacionais comparáveis se encontram previstas imposições escalonadas por níveis em função das quantidades produzidas, com o objectivo de financiar os custos de administração do monopólio nacional?

Antes de encetar a análise destas questões, parece-nos que se impõem duas observações prévias. A primeira relaciona-se com a noção de organização do mercado e a segunda com O critério de comparação, que no presente processo se afigura determinante, em virtude da natureza dos produtos importados.

a) Quer o Governo federal quer a Comissão salientaram que, na medida em que a regulamentação alemã relativa ao monopólio do álcool respeita ao álcool fabricado a partir de produtos agrícolas, ela deve ser considerada como uma organização nacional de mercado para os produtos agrícolas. Esta opinião, já defendida de modo convincente, segundo nós, não deveria ser esquecida na análise deste processo. Podemos, em primeiro lugar, remeter para a noção de organização de mercado e para as características deste conceito em direito comunitário, que o Tribunal definiu no processo 48/74 (acórdão de 10 de Dezembro de 1974, Charmasson/Ministro da Economia e Finanças, em Paris, Colect. 1974, p. 591). De harmonia com este acórdão, encontramo-nos na presença de uma organização de mercado quando a autoridade pública o regulamentou com o objectivo de o estabilizar, de prover, através de garantias de escoamento, a um nível de vida equitativo da população agrícola interessada e de assegurar o abastecimento dos consumidores. Por outro lado, é certo que o álcool bruto obtido a partir de produtos agrícolas já foi inscrito pelo Regulamento n.o 7 bis do Conselho, de 7 de Dezembro de 1959, no anexo II do Tratado CEE, sendo assim reconhecido como produto agrícola nos termos dos artigos 38.o a 46.o do Tratado. Do mesmo modo, é evidente que as regras relativas ao monopólio do álcool se destinam a equilibrar o mercado — a igualizar se possível a produção às necessidades — e que, ao procurar assegurar a valorização dos produtos agrícolas de base e a venda do álcool através de um preço garantido, elas tendem a garantir um certo rendimento, o preço a que o monopólio toma o álcool a seu cargo ou, na medida em que se trata de álcool, que não deva ser entregue a sobretaxa sobre aquele produto, que é neste caso fixada tendo em conta as diferenças de dimensão das empresas e as diferenças entre os custos de produção. Aliás, este objectivo de política agrícola transparece muito claramente em toda uma série de disposições do monopólio do álcool. Pensamos por exemplo no artigo 25.o da lei alemã relativa ao monopólio do álcool, que prevê que as destilarias agrícolas devem estar associadas a um estabelecimento agrícola, que essas destilarias só podem transformar batatas e cereais, devendo os resíduos resultantes da destilação ser integralmente aproveitados para forragem do gado das empresas de destilação. Recordaremos, além disso, que, segundo o artigo 32.o da mesma lei, a criação de novas destilarias agrícolas encontra-se subordinada à existência de uma necessidade económico-agrícola, que, segundo o seu artigo 33.o, o direito de destilar é fixado tendo em conta a superfície agrícola explorada e que, nos termos do artigo 33.o bis, o elemento determinante, para a fixação do direito de destilar é a questão de saber se as destilarias têm uma necessidade imperiosa de plantar batata e de a transformar em álcool. De resto, não poderemos também esquecer que, segundo o artigo 37.o, o álcool fabricado em destilarias colectivas de frutos provém exclusivamente de frutos cultivados pelos próprios membros do grupo e que, segundo o artigo 65.o — ficamos por aqui, embora esta enumeração não seja de modo nenhum exaustiva —, o preço de base do álcool é fixado, partindo do custo médio de produção de um hectolitro de álcool, em destilarias agrícolas de batata bem geridas e de importância média. Estas afirmações são tão importantes, em nosso entender, que não as poderíamos colocar em evidência, de modo suficientemente claro, no início da nossa análise. As consequências que delas se podem extrair para o presente processo serão ulteriormente expostas.

b) O mesmo se passa quanto à segunda observação prévia, que permitirá restringir a nossa análise. O problema central do processo reside em saber se o álcool importado é sujeito a uma discriminação em relação aos produtos locais. Para o resolver, é necessário determinar, em primeiro lugar, qual é o produto local que deve ser utilizado como critério de comparação. O processo principal relaciona-se com a importação de vermute italiano. Para o fabricar, utiliza-se aparentemente álcool de vinho. O produto nacional comparável deve também ser o álcool de vinho. Ora, no que respeita a este produto nacional, o processo demonstrou que a lei alemã relativa ao monopólio do álcool não o submete à obrigação de entrega, que o monopólio — isso resulta do artigo 76.o — nem mesmo o pode tomar a seu cargo. Se isto é exacto — a decisão sobre este ponto cabe em definitivo ao órgão jurisdicional a quo —, se este tipo de álcool não é nem comprado nem vendido pelo monopólio, o encargo monopolístico não pode consistir na diferença entre o preço que o monopólio paga pelo álcool e o preço de venda deste. A imposição interna comparável, para este produto, é antes a sobretaxa sobre o álcool, isto é, uma taxa que — pelo facto de, nos termos do artigo 106.o da lei alemã em causa, os preços de venda fixados pelo monopólio valerem também para este tipo de álcool — corresponde à diferença entre o preço de venda e o preço de base, tendo em conta o montante médio das despesas citadas (21 DM), tem como, sendo esse o caso, de algumas majorações ou reduções. Consideramos oportuno indicar, desde já, que esta verificação também não deve perder-se de vista aquando da subsequente análise do processo.

Primeira questão

No âmbito da primeira questão, para a qual agora nos voltamos, após estas indispensáveis observações preliminares, devemos em primeiro lugar averiguar se após o termo do período de transição o n.o 1 do artigo 37.o e o primeiro parágrafo do artigo 95.o do Tratado CEE constituem directamente direitos individuais que os órgãos jurisdicionais internos devem proteger.

Se nos ativermos estritamente aos seus termos, a resposta a esta questão não apresenta dificuldades. Todas as partes que deram a conhecer o seu ponto de vista a este respeito sugerem que lhe deve ser dada uma resposta afirmativa, que é exigida por motivos válidos.

Salientaremos, em primeiro lugar, que se trata de uma obrigação clara. Isto não é válido apenas para o primeiro parágrafo do artigo 95.o, mas também para o n.o 1 do artigo 37.o, nos termos do qual, após o termo do período de transição, os monopólios nacionais de natureza comercial não podem tomar qualquer discriminação, nas condições de abastecimento e de comercialização, entre os nacionais dos Estados-membros. Por outro lado, é interessante verificar que já no processo 6/64 (acórdão de 15 de Julho de 1964, Flaminio Costa/ENEL, Colect. 1962-1964, p. 549), o Tribunal reconheceu a aplicabilidade directa do n.o 2 do artigo 37.o, que proíbe a introdução de qualquer nova discriminação. Poderá daí deduzir-se, com razão, que o próprio conceito de discriminação, que tem evidentemente o mesmo conteúdo nos n.os 1 e 2 do artigo 37.o, não constitui obstáculo à sua aplicabilidade directa [v. a este respeito as conclusões apresentadas no processo 82/71, Ministério Público Italiano/Società agrícola industria latte (SAIL), Colect. 1972, p. 59].

Todavia, a questão consiste em saber se nos deveremos contentar com esta averiguação ou se, tal como numa série de outros processos, os factos, tal como nos foram expostos, não deverão incitar-nos a alargar a nossa análise para lá dos termos da questão que nos é colocada e a referir também alguns outros aspectos de direito comunitário que têm importância para a decisão a proferir neste processo. Pensamos, designadamente, nas considerações desenvolvidas pelo Governo federal, que se referiu ao n.o 4 do artigo 37.o e sustentou que aquela disposição obriga a matizar, nalguns casos, a proibição de discriminação enunciada no n.o 1 do artigo 37.o Com efeito, parece-nos que a análise deverá ser alargada pelo menos a esse aspecto.

O n.o 4 do artigo 37.o dispõe:

«No caso de um monopólio de natureza comercial comportar regulamentação destinada a facilitar o escoamento ou a valorização de produtos agrícolas, devem ser tomadas medidas para assegurar, na aplicação do disposto no presente artigo, garantias equivalentes para o emprego e nível de vida dos produtores interessados…»

Em nosso entender, os próprios termos desta disposição demonstram que, para os produtos a que ela se refere — sem dúvida não se trata apenas dos produtos citados no anexo II —, ela pretende associar duas considerações: a aplicação da proibição de qualquer discriminação não valerá a menos que algumas medidas positivas assegurem garantias equivalentes para o emprego e nível de vida dos produtores interessados. Esta regra não deve, de modo nenhum, ser interpretada como uma obrigação de alcance jurídico limitado. A origem desta disposição e o facto de as delegações de diferentes Estados-membros terem manifestado empenho para que a fórmula acima reproduzida fosse adoptada obrigam-nos a reconhecer que se trata de uma disposição de carácter imperativo.

O restabelecimento de garantias equivalentes poderia certamente efectuar-se por meio de medidas nacionais, como alguém declarou e com razão durante o processo. No entanto, configurar-se-ia mais adequada a adopção de medidas de direito comunitário aprovadas, designadamente no âmbito do estabelecimento de organizações comuns de mercado. Isto é decerto válido para um sector como o do caso em apreço, em que efectivamente se procura chegar ao estabelecimento de uma organização comum de mercado [v. a proposta de regulamento relativa à organização comum do mercado do álcool etílico de origem agrícola e as disposições complementares para o álcool etílico de origem não agrícola, bem como certos produtos que contêm álcool, apresentada pela Comissão em 6 de Março de 1972 (JO 1972, C 43, p. 3)].

A atitude adoptada pela Comissão orienta-se, aliás, no mesmo sentido, como é patenteado por uma recomendação que dirigiu à República Federal da Alemanha, em 22 de Dezembro de 1969, a respeito da adaptação do monopólio nacional de natureza comercial do álcool (JO 1970, L 31, p. 20). Ela expõe aí que a organização nacional do mercado do álcool etílico de origem agrícola deveria ser substituída por uma organização de direito comunitário e, ao referir-se ao n.o 4 do artigo 37.o, afirma a necessidade de adoptar algumas medidas especiais até à entrada em vigor da organização comum do mercado. É assim que as aguardentes de consumo importadas podem, em princípio, ser tratadas no que respeita às taxas pagas à entrada como sendo fabricadas numa destilaria que produza 10000 hectolitros de álcool puro por ano e que a percepção de uma taxa compensatória à importação de bebidas alcoolizadas é declarada lícita. A utilização de álcool etílico de origem não agrícola, a que pode igualmente ser aplicado um encargo especial, também pode ser limitada.

Isto permite-nos, incontestavelmente, afirmar que existem boas razões para sustentar que o n.o 1 do artigo 37.o não vale sem reservas para os produtos referidos no n.o 4 do artigo 37.o, a menos que garantias equivalentes para o emprego e nível de vida dos produtores de álcool de origem agrícola, tal como elas são efectivamente encaradas, sejam asseguradas a nível comunitário.

Tendo em conta as observações que focamos no início da nossa exposição a respeito da existência de uma organização nacional alemã do mercado do álcool e que num caso deste tipo as regras especiais dos artigos 39.o a 46.o do Tratado CEE são determinantes, é sem dúvida possível levar mais longe a nossa análise e suscitar a questão de saber se as disposições gerais do n.o 1 do artigo 37.o e do primeiro parágrafo do artigo 95.o, que desempenham um papel em todas as questões suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, podem não ser ainda aplicáveis sem restrição depois do final do período de transição, porque a organização nacional de mercado não foi ainda substituída por uma organização de mercado comum.

Ao levantar esta questão, não perdemos de vista o facto de o Tribunal se ter já pronunciado, sobre este aspecto particular, no processo 48/74. Recordemos que nessa ocasião foi por ele, designadamente, declarado que as organizações nacionais de mercado podem ser mantidas em vigor até ao estabelecimento de uma organização comum, mas não após o termo do período de transição, e que, depois de expirado o período de transição, as organizações nacionais de mercado existentes no momento da entrada em vigor do Tratado já não justificam, mesmo que não tenha ainda sido aprovada uma política comum para o sector em causa, a violação das disposições do artigo 33.o relativas à não aplicação de restrições quantitativas. Em nosso entender, deve todavia assinalar-se que a afirmação decisiva do Tribunal se referia a restrições quantitativas à importação de bananas em França e que, nessa medida, o Tribunal declarou que a manutenção de um simples sistema de contingentes não correspondia às condições a que a existência de uma organização nacional de mercado deve satisfazer. Os desenvolvimentos que o Tribunal consagrou à manutenção em vigor de organizações nacionais de mercado não constituem senão um simples «obiter dictum» desta decisão, com a consequência de que deve ser possível reexaminá-los num caso em que o problema da organização de mercados se põe, efectivamente, e em que os efeitos de uma tese desfavorável às organizações nacionais de mercado se manifestam claramente.

Em nosso entender — se nos é permitida uma pequena antecipação —, a análise do problema de saber se as organizações nacionais de mercado podem subsistir depois do termo do período de transição demonstra, efectivamente, que é justificado não colocar a tónica de modo demasiadamente unilateral no princípio consagrado no artigo 8.o:

«… o termo do período de transição constituirá a data limite para a entrada em vigor de todas as disposições previstas e para a execução do conjunto de medidas que o estabelecimento do mercado comum implica» ,

ou sobre o princípio enunciado no artigo 40.o:

«os Estados-membros definirão, o mais tardar no termo do período de transição, a política agrícola comum».

Senão, outros princípios também solidamente ancorados no Tratado seriam, segundo pensamos, insuficientemente tomados em consideração. É assim que não podemos perder de vista o facto de a primeira disposição do título consagrado à agricultura, o n.o 4 do artigo 38.o, sublinhar que o funcionamento e o desenvolvimento do mercado para os produtos agrícolas devem ser acompanhados da definição de uma política agrícola comum dos Estados-membros. Esta disposição declara, portanto, que sem política agrícola comum o mercado comum para os produtos agrícolas não poderá desenvolver-se. Também não podemos esquecer que no n.o 2 do artigo 43.o o que está em causa é a substituição das organizações nacionais de mercado por uma das formas de organização comum previstas no n.o 2 do artigo 40.o e que o n.o 3 do artigo 43.o prevê que a organização comum prevista no n.o 2 do artigo 40.o só pode ser substituída na condição de serem oferecidas garantias equivalentes para o emprego e nível de vida dos produtores interessados. Estas disposições exprimem a ideia de que é preciso evitar qualquer ruptura e assegurar uma evolução contínua que garanta as adaptações necessárias. Elas são suficientes para tornar dificilmente defensável a tese segundo a qual, após o termo do período de transição e independentemente do grau de realização da política comum, já não é possível invocar as organizações nacionais de mercado para excluir ou limitar a aplicação das disposições gerais do Tratado.

Uma análise retrospectiva demonstra, além disso, que a realização da política agrícola comum foi complicada e demorada, em virtude da existência de numerosos interesses contraditórios. Uma dificuldade suplementar resultou da famosa resolução do Luxemburgo, de Janeiro de 1966, que introduziu o princípio da unanimidade, enquanto que o Tratado — no artigo 43.o — prevê decisões do Conselho, a adoptar por maioria qualificada. Sem dúvida que as laboriosas negociações «par parquet» não são alheias à ausência da decisão final, em 31 de Dezembro de 1969, sobre todos os sectores agrícolas. Nestas condições, que eram já previsíveis em parte no momento da elaboração das disposições do Tratado, parece-nos completamente impossível sustentar que os seus autores pretenderam que no final do período de transição, independentemente do grau de realização da política agrícola comum, as disposições gerais do Tratado tivessem aplicação, mesmo que isso afectasse gravemente os interesses que as organizações nacionais de mercado permitem proteger. Podemos perfeitamente imaginar casos em que um só ou apenas alguns Estados-membros tivessem interesse em substituir uma organização nacional de mercado por uma organização comum. Se a tese segundo a qual, após o termo do período de transição, já não é possível de modo nenhum invocar as organizações nacionais de mercado fosse exacta, os esforços destes Estados-membros para atingirem o seu objectivo teriam sido consideravelmente entravados, enquanto que outros Estados-membros interessados unicamente na aplicação das disposições gerais do Tratado teriam podido atingir o seu objectivo, limitando-se a fazer obstrução e a deixar passar o tempo. Como não podemos partir da ideia de que um qualquer Estado-membro teria aceite este resultado, que equivaleria a sacrificar com ligeireza interesses próprios essenciais, somos forçados a admitir que o final do período de transição não constitui um termo rígido no que respeita à aplicação das disposições gerais do Tratado e que, mesmo após o seu termo, algumas regras especiais previstas por uma organização nacional de mercado devem ainda ter importância, enquanto não vier à luz do dia uma organização comum de mercado.

As duas considerações seguintes, que não queremos omitir, com a preocupação de sermos completos, postulam também em favor desta opinião.

Não podia excluir-se a possibilidade de algumas organizações comuns de mercado só serem instituídas pouco tempo antes do termo do período de transição. A sua entrada em vigor exigia uma fase transitória e de adaptação, disciplinada por regras especiais, para os diversos Estados-membros. Isso não teria sido possível se, desde o final do período de transição, apenas as disposições gerais do Tratado ou as regras das organizações comuns de mercado fossem aplicáveis.

Recordaremos ainda os termos do n.o 6 do artigo 44.o, que prevê que no termo do período de transição se deverá elaborar uma relação dos preços minímos ainda existentes, cabendo ao Conselho «fixar qual o regime a aplicar no âmbito da política agrícola comum». Foi com base nesta disposição que o Conselho aprovou a sua decisão de 20 de Dezembro de 1969 (JO L 328 de 30.12.1969, p. 11) e que prorrogou, por diversas vezes, a sua validade. Uma vez que não era possível constituir, antes do final do período de transição, uma organização comum de mercado para todos os produtos submetidos, a um regime de preços mínimos, esta decisão previu expressamente excepções para alguns Estados-membros (percepção de taxas compensatórias, manutenção em vigor de um regime de preços mínimos). Isto também é dificilmente conciliável com a tese segundo a qual, na falta de uma organização comum de mercado, a partir do final do período de transição eram apenas aplicáveis as disposições gerais do Tratado.

Porém, se apesar de todas estas considerações não se pretender aceitar a interpretação dos artigos 39.o a 46.o que indicámos, isto é, admitir que as organizações nacionais de mercado podem subsistir, mesmo depois de terminado o período de transição, pensamos que pelo menos uma observação não poderia ser iludida.

O título II, relativo à agricultura, erige em princípio a necessidade de proceder, gradualmente, às adaptações necessárias, e isto por diversas vezes. Remetemos, por exemplo, para o n.o 2 do artigo 39.o e para o artigo 43.o O n.o 4 do artigo 37.o contém, também, uma regra nesse sentido. Para a política agrícola comum, trata-se verdadeiramente de um princípio fundamental. Na medida do possível, é de evitar qualquer transição brusca de uma organização para outra. No presente processo, parece-nos que também deveríamos buscar inspiração nessa ideia, recorrendo se for caso disso aos princípios fundamentais contidos nos artigos 171.o e 174.o do Tratado CEE. O resultado seria o seguinte. Como a aplicabilidade das disposições gerais do Tratado, a partir do final do período de transição, só recentemente foi afirmada pela jurisprudência, enquanto que anteriormente se pensava geralmente o contrário, ela poderia não se tornar imediatamente efectiva, mas apenas após ter decorrido um certo prazo de favor, que o Tribunal fixaria em acto criador de direito. Apenas esta atitude permitiria, em nossa opinião, evitar qualquer rigor injusto, assegurar uma transição sem ruptura e proceder às adaptações necessárias.

Independentemente da óptica em que encararmos a situação, seja na perspectiva da manutenção em vigor de certas organizações nacionais de mercado, referindo-nos à reserva contida no n.o 4 do artigo 37.o, ou na perspectiva da consideração desenvolvida em último lugar, seremos obrigados a reconhecer, que no que respeita à primeira questão, após o termo do período de transição, o n.o 1 do artigo 37.o e o primeiro parágrafo do artigo 95.o não podem ser aplicados, sem reservas, num caso como este em análise. E mais, a sua aplicação só entra em linha de conta na medida em que não ponha em perigo a existência do monopólio nacional de natureza comercial ou da organização nacional de mercado, nem afecte gravemente alguns elementos importantes do regime nacional.

Segunda questão

Em segundo lugar, devemos averiguar se o pico do direito compensatório de monopólio («Monopolausgleichspitze») aplicado à importação de vermute italiano é incompatível com o primeiro parágrafo do artigo 95.o e com o n.o 1 do artigo 37.o, por ter por função compensar a imposição que sofrem os produtos locais comparáveis com as despesas de administração do monopólio.

Esta questão é suscitada porque a autora no processo principal sustenta que a comparação dos encargos exigidos pelo Tratado só pode referir-se às imposições internas fixas e determinadas pela lei. Segundo ela, os elementos de contabilidade, para os quais entram em linha de conta factores de preço e de custo (despesas de produção e comercialização) de natureza prefixada, e que não valem uniformemente para todos os produtos locais, não podem ser tomados em consideração.

Antes de mais, lembraremos novamente que o produto local comparável, que é determinante no processo principal, é o álcool não sujeito à obrigação de entrega. Este produto não suporta os encargos referidos pela autora, pois não passa pelo monopólio e não é por isso tratado, transportado ou comercializado pelo monopólio. Em contrapartida, é-lhe aplicada uma sobretaxa de montante variável, que é cobrada para assegurar uma igualdade de tratamento interno com os produtos submetidos ao monopólio, de modo a evitar que o álcool que não deve ser entregue beneficie de uma vantagem concorrencial. Só nesta medida é que poderá falar-se, relativamente a este produto, de uma obrigação de monopólio.

Se neste momento nos voltarmos, sem esquecer esta constatação, para a interpretação do artigo 95.o, deve salientar-se em primeiro lugar que esta disposição tem um campo de aplicação muito vasto, tal como a Comissão salientou e com razão. Com efeito, ela abrange as imposições «qualquer que seja a sua natureza» e não se limita, de modo nenhum, às imposições puramente fiscais. Como o uso a que se destina o seu produto nào é, portanto, manifestamente decisivo e como a sobretaxa sobre o álcool, em virtude da fixação dos seus elementos determinantes (preço de venda, preço de base) pelas autoridades, deve indubitavelmente ser considerada como um encargo imposto pela autoridade pública — abstraindo da sua qualificação legal expressa como imposto sobre o consumo —, tudo leva a crer que esta sobretaxa é, também ela, na sua totalidade e não apenas na sua parte fiscal, abrangida pelo artigo 95.o

Em todo o caso, não é oportuno a este respeito referirmo-nos ao acórdão proferido nos processos 2/62 e 3/62 (acórdão de 14 de Dezembro de 1962, Comissão/Grão Ducado do Luxemburgo e Reino da Bélgica, Colect. 1962-1964, p. 147) e tentar justificar uma apreciação diferente com a ajuda das afirmações nele contidas. Como é sabido, aquele acórdão salienta que o artigo 95o não permite proceder a uma qualquer compensação entre encargos económicos com o objectivo de proceder em especial a um ajustamento dos preços. Ora, no caso do direito compensatório de monopólio, não se trata de uma compensação do encargo suportado a montante por um produto de base utilizado para fabricar álcool, mas sim duma compensação do encargo que onera directamente o produto final, em virtude da sobretaxa sobre o álcool. Por outro lado, a ideia de um ajustamento dos preços também não poderá ser acolhida, porque a cobrança do direito compensatório do monopólio, evidentemente, não impede que as diferenças existentes entre os preços de custo estrangeiros e nacionais funcionem plenamente.

Contudo, no fundo, podemos deixar de averiguar como é que o artigo 95.o e o conceito de imposição que ele utiliza devem ser interpretados. Para a apreciação de encargos de monopólio e de um direito compensatório de monopólio, o artigo 37.o constitui, em nosso entender, o único critério decisivo, uma vez que, em face do artigo 95.o, o artigo 37.o deve ser considerado, como «lex specialis». Pensamos que o acórdão proferido no processo 13/70 (acórdão de 16 de Dezembro de 1970, Francesco Cinzano & Cia GmbH/Hauptzollamt Saarbrücken, Colect. 1969-1970, p. 617) confirma a correcção deste ponto de vista. Este processo referia-se à taxação na importação de mercadorias submetidas no território nacional a um monopólio e a apreciação foi efectuada, exclusivamente, com base no artigo 37.o e na proibição de qualquer discriminação nele contida. No seu acórdão, o Tribunal declarou explicitamente que não havia discriminação quando os produtos importados estavam submetidos às mesmas condições que os produtos nacionais sujeitos ao monopólio e que os direitos de importação associados à existência de um monopólio de Estado não constituíam violação do artigo 37.o, sempre que o montante do encargo correspondesse ao que recai sobre os produtos nacionais.

De acordo com esta jurisprudência, basta portanto que não exista diferença quanto às condições de escoamento. O artigo 37.o não distingue de acordo com o fim a que o encargo se destina, de modo que nada se opõe a que sejam também tomadas em consideração, no âmbito do artigo 37.o, as despesas de administração do monopólio.

A isto também não é possível objectar que o facto de incluir na comparação dos encargos as despesas de administração do monopólio implica uma discriminação dos produtos importados, uma vez que estes já devem, de qualquer forma, suportar as despesas de transformação e de comercialização no país de exportação. Este argumento poderia quando muito ser utilizado se a comparação se referisse ao encargo suportado pelos produtos que passam pelo monopólio, mas teria valor, na medida em que se trata efectivamente de despesas de fabrico e de comercialização. No caso da sobretaxa sobre o álcool, pelo contrário, que é apenas o que nos interessa no presente processo, este argumento é totalmente irrelevante, porque o álcool nacional que a este respeito entra em linha de conta não passa pelo monopólio e não beneficia, portanto, de prestações da parte do monopólio, no momento do seu fabrico e da sua comercialização, mas não deixa de suportar, como os produtos importados, um direito compensatório.

Nesta perspectiva, o argumento aduzido pelo Governo federal não deixa de ser pertinente: invocou que a supressão da comparação dos encargos do factor custos, que compreende o pico de majoração, conduz a um resultado completamente inadmissível para o monopólio.

Com efeito, o resultado seria o seguinte. Ou os produtos importados, que suportam já em larga medida despesas de fabrico menos elevadas, beneficiariam então de uma vantagem concorrencial considerável. As possibilidades de escoamento dos produtos sujeitos ao monopólio diminuiriam portanto fortemente, o que conduziria a um entrave considerável, podendo chegar mesmo a pôr em perigo a própria existência do monopólio, enquanto que o artigo 37.o não exige a supressão dos monopólios nacionais de natureza comercial.

Ou então seria necessário isentar também daquela parte da imposição monopolística os produtos nacionais e portanto fazer suportar as despesas de administração do monopólio pelo orçamento geral. Ora, esta solução, quer dizer, o financiamento do monopólio pelo conjunto dos cidadãos, não pode por ninguém ser qualificada, como medida apropriada. É incontestavelmente mais correcto fazer suportar as despesas do monopólio por aqueles que utilizam os produtos do monopólio. Tal como o Governo federal salientou, com razão, o autofinanciamento pelo monopólio constitui, por conseguinte, uma componente essencial do regime do monopólio, se bem que os efeitos associados a este sistema devam incontestavelmente ser tomados em conta, no âmbito da compensação autorizada pelo artigo 37.o

Com efeito, expusemos tudo o que havia a dizer para responder à segunda questão. Uma última observação, quando muito, impõe-se devido à Comissão ter levantado no seu memorando a questão de saber se em razão do seu destino, isto é, na medida em que ele se destina a financiar o monopólio e, portanto, uma actividade que só aproveita aos produtos locais, o pico do direito compensatório de monopólio não constituirá um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro proibido pelo Tratado. A este respeito, a Comissão referiu-se aos acórdãos proferidos nos processos 77/72 (acórdão de 19 de Junho de 1973, Carmine Capolongo/ /Azienda Agrícola Maya, Colect. 1973, p. 253) e 94/74. O Tribunal qualificou então como encargo equivalente a um direito aduaneiro uma contribuição que onera igualmente os produtos nacionais e os produtos importados, mas que se destina a financiar e a promover a actividade de uma corporação de direito público, actividade que aproveita especificamente aos produtos nacionais, de tal modo que a contribuição que onera os produtos nacionais deve ser considerada como a contrapartida das vantagens obtidas.

Tendo em conta o que ouvimos durante o processo, deveria ser claro que esta jurisprudência não encontra aplicação no presente processo. Bastará verificar — a própria Comissão também parece partilhar desta opinião — que o pico do direito compensatório de monopólio não se destina a financiar o monopólio. O pico do direito compensatório cabe, pelo contrário, sem um destino preciso, ao orçamento federal. Como o monopólio não recebe, por outro lado, nenhum subsídio proveniente do orçamento federal, não há efectivamente qualquer razão para, no presente processo, recorrer à jurisprudência mencionada e fazer funcionar o conceito de encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro.

Terceira questão

A terceira questão tem a ver com o aspecto de saber se na aplicação do n.o 1 do artigo 37.o e do primeiro parágrafo do artigo 95.o podemos apenas comparar o pico do direito compensatório e as despesas do monopólio, ou se devemos atribuir importância determinante ao facto de saber se a cobrança do pico do direito compensatório de monopólio sobre os produtos importados não os coloca, quanto ao seu preço final, numa posição menos favorável que os produtos locais comparáveis.

Esta questão parece ter sido suscitada porque os custos do fabrico dos produtos estrangeiros são geralmente menos elevados, de modo que, apesar da cobrança do direito compensatório de monopólio, eles podem ser facilmente escoados no território nacional e beneficiam mesmo de uma vantagem de preço relativamente aos produtos nacionais.

A respeito desta questão, todas as partes envolvidas declararam que o montante do preço total não tem importância, a respeito das pertinentes disposições do Tratado. Esta interpretação é, manifestamente, a única exacta.

O artigo 37.o fala da exclusão de qualquer discriminação nas condições de abastecimento e de comercialização entre os nacionais dos Estados-membros. Por isto, deve entender-se que apenas os encargos subordinados ao monopólio são relevantes. É somente até ao seu montante que as importações podem ser oneradas. Em contrapartida, o artigo 37.o não tem manifestamente por objecto uma comparação de preços, quer dizer, um ajustamento de preços análogo ao que é previsto por numerosas organizações de mercados agrícolas. Aliás, sobre este ponto, podemos remeter para o acórdão que o Tribunal proferiu nos processos 2/62 e 3/62 (acórdão de 14 de Dezembro de 1962, Colect. 1962-1964, p. 147) e para a ideia que aí foi desenvolvida segundo a qual no sector que agora nos interessa não é possível proceder a qualquer compensação, como por exemplo à compensação dos encargos económicos suportados pelos produtos locais.

Quarta questão

No âmbito da quarta questão, devemos por fim examinar ainda se o vermute italiano importado sofreu uma discriminação pelo facto de suportar o pico do direito compensatório de monopólio de montante uniforme, enquanto que os produtos nacionais comparáveis são onerados, em vista do financiamento dos custos de administração do monopólio, com imposições escalonadas por níveis em função das quantidades produzidas na empresa de fabrico.

O processo demonstrou efectivamente que o direito compensatório de monopólio é composto pelo montante do imposto sobre o álcool acrescido das despesas de administração do monopólio. Na época das importações litigiosas, este direito compensatório elevava-se a 1266 DM. Para o álcool comparável produzido localmente, que não devia ser entregue, a sobretaxa era escalonada por níveis em virtude de serem tomadas em consideração majorações e reduções efectuadas nos preços de base do álcool, que constitui também, para este efeito, o critério decisivo. As sobretaxas sobre o álcool oscilavam consequentemente entre 929,80 DM, no mínimo, e 1463 DM, no máximo, ou mais exactamente 1266 DM, uma vez que, de acordo com o artigo 79.o da lei relativa ao monopólio do álcool, o montante do direito compensatório de monopólio constitui aparentemente o limite superior. Poderemos, portanto, ser tentados a falar em discriminação designadamente se se interpretar a proibição de qualquer discriminação no sentido de os produtos importados não poderem, em caso algum, ser onerados com direitos mais elevados que quaisquer produtos locais comparáveis.

Experimentamos, contudo, algumas dúvidas quanto à bondade desta interpretação. Também ouvimos durante o processo que a partir de um certo volume de produção (332 hectolitros de álcool etílico por ano) a sobretaxa sobre o álcool que onera os produtos locais constitui um encargo equivalente ao direito compensatório de monopólio que onera os produtos importados. Como parece que os direitos de destilação, que neste domínio têm um papel importante, são regularmente ultrapassados, isto é válido para 97 % da produção que nos interessa no caso em apreço. Apenas quantidades de álcool muito pequenas produzidas no território nacional são portanto oneradas de modo menos pesado. Esta circunstância deve, em nosso entender, ser tomada em consideração. Por outras palavras, pensamos defensável a referência aos encargos que os produtos nacionais suportam normalmente e a determinação nesta base da imposição admissível para os produtos importados. O facto de, a nível nacional, o montante da imposição ser em certos casos reduzido deveria pelo contrário ser considerado como um auxílio concedido por razões de política agrícola e de política das classes médias. Ao proceder assim, quer dizer, ao apreciar os raros casos de imposição menos elevada perante as prescrições relativas aos auxílios, não podemos censurá-los, uma vez que eles já existiam, aparentemente, no momento da entrada em vigor do Tratado e uma vez que a Comissão não tomou a decisão com base nos artigos 92.o e seguintes. Talvez a possibilidade de pôr em causa esta situação em virtude dos artigos 92.o e seguintes esbarre com a circunstância de as regras relativas aos auxílios não valerem para a agricultura. Em nosso entender, é portanto totalmente impossível sustentar que todas as importações só podem ser oneradas por uma única imposição, também ela reduzida .

No caso de esta apreciação não merecer acolhimento, seria no entanto indispensável voltar às considerações que desenvolvemos no início da nossa exposição no que respeita ao n.o 4 do artigo 37.o, bem como à existência de uma organização nacional de mercado e à necessidade de autorizar ainda neste momento, na medida do necessário, algumas excepções às disposições gerais do Tratado, para que as garantias de escoamento e de rendimento, diferenciadas segundo as quantidades produzidas, possam manifestar os seus efeitos essenciais no funcionamento da organização nacional do mercado. Neste caso, como um tratamento diferenciado dos produtos importados não é possível, na falta de conhecimento e controlo das condições de origem, é necessário questionar quais as consequências que teria o restabelecimento de uma igualdade absoluta de tratamento, isto é, a supressão das vantagens invocadas precedentemente.

Em nosso entender — a apreciação decisiva sobre este aspecto incumbe evidentemente ao órgão jurisdicional a quo —, essas consequências são muito claras. Se a cobrança do pico do direito compensatório de monopólio na importação fosse suprimida, como exige a requerente no processo principal em certo momento, ou se, em conformidade com a tese que a requerente defendeu noutro momento, os produtos importados fossem onerados com o imposto interno menos elevado, isto é, a sobretaxa sobre o álcool menos elevada, as mercadorias importadas beneficiariam, em virtude designadamente dos seus preços menos elevados, em toda uma série de Estados-membros, de uma tal vantagem concorrencial que o escoamento do álcool nacional submetido ao monopólio seria gravemente comprometido. Por outras palavras, seria de esperar um considerável entrave à organização nacional de mercado e ao monopólio nacional e, ao fim e ao cabo, mesmo a supressão do monopólio.

Se, pelo contrário, se introduzisse a imposição normal para os produtores nacionais menos importantes — isto é, uma solução concebível para evitar qualquer discriminação —, o que equivaleria a praticar preços de aceitação ou de venda inferiores, os custos de fabrico, que são mais elevados neste género de empresas, já não seriam cobertos. Estas seriam então obrigadas a cessar a produção, o que teria uma incidência sobre a valorização dos produtos agrícolas e nos rendimentos dos produtores interessados. A este respeito, o Governo federal indicou números que nos parecem impressionantes. Deles deduzimos que esta medida afectaria cerca de 1300 destilarias agrícolas, 27000 destiladores autónomos, que transformam os produtos da sua própria colheita, bem como 200000 destiladores de vinho, que produzem 85000 hectolitros por ano. Do ponto de vista da criação de gado — os resíduos do fabrico do álcool são aproveitados para forragem —, cerca de 4000 empresas agrícolas correriam o risco de ser afectadas e isso, designadamente, em regiões que, como na zona fronteiriça com a RDA, se contam já entre as economicamente mais débeis e em que numerosas explorações, fortemente endividadas, foram criadas durante os últimos anos. A exactidão deste quadro é, aliás, corroborada por algumas constatações expostas na recomendação da Comissão, de 22 de Dezembro de 1969, que já tivemos ensejo de recordar. Limitar-nos-emos a citar uma única frase: «A abertura incondicional do mercado alemão aos produtos dos outros Estados-membros, antes da entrada em vigor da organização comum de mercados (para o álcool etílico de origem agrícola), poderia… pôr em causa a venda do álcool etílico alemão de origem agrícola, bem como a competitividade das aguardentes alemãs e, consequentemente, o emprego e o nível de vida dos produtores de certos produtos agrícolas».

De tudo quanto precede, retemos a ideia de que uma aplicação estrita dos princípios enumerados no n.o 1 do artigo 37.o e no primeiro parágrafo do artigo 95.o aos factos que estão na origem do processo principal teria efeitos consideráveis na organização nacional de mercado e no monopólio nacional de natureza comercial, vendo-se o sistema nacional em causa assim privado duma das suas características essenciais: a protecção dos interesses das pequenas e médias empresas. Podemos desde já afirmar que a diferenciação acima exposta, que constitui um ponto importante do regime nacional, não pode ainda ser abandonada e, na hipótese de ela ser considerada como efectivamente discriminatória, deveria pelo menos não ser posta em causa, tendo em conta as disposições do n.o 4 do artigo 37.o e as prescrições especiais para a agricultura, que obrigam a flexibilizar a proibição de qualquer discriminação.

Parece-nos que estas considerações esgotam tudo o que haveria a dizer, no âmbito de um processo de reenvio, quanto à quarta questão. Torna-se desnecessário examinar outros argumentos extraídos do segundo parágrafo do artigo 90.o (monopólios fiscais).

5. Em conclusão, propomos que às questões suscitadas pelo Finanzgericht de Rheinland-Pfalz sejam dadas as seguintes respostas: a) Após o termo do período de transição, o n.o 1 do artigo 37.o e o primeiro parágrafo do artigo 95.odo Tratado CEE constituem na esfera jurídica dos particulares direitos que podem ser invocados perante os órgãos jurisdicionais nacionais. Todavia, aquelas disposições não valem sem reservas, na medida em que o n.o 4 do artigo 37.o seja aplicável, ou na medida em que exista uma organização nacional de mercado e não sejam asseguradas por uma organização comum de mercado garantias equivalentes para o emprego e nível de vida dos produtores interessados. b) O n.o 1 do artigo 37.o e o primeiro parágrafo do artigo 95.o não excluem a possibilidade de tomar em consideração as despesas de uma administração nacional de monopólio para a comparação dos encargos suportados, por um lado, pelos produtos importados de outros Estados-membros e, por outro lado, pelos produtores nacionais comparáveis. c) Na aplicação do n.o 1 do artigo 37.o e do primeiro parágrafo do artigo 95o só releva a comparação dos encargos directamente impostos pela autoridade pública aos produtos importados e aos produtos nacionais, mas não a questão de saber se, tendo em conta os encargos da importação, o preço total dos produtos importados não é superior aos preços aplicáveis aos produtos nacionais comparáveis. d) Não há discriminação, nos termos do n.o 1 do artigo 37.o e do primeiro parágrafo do artigo 95.o, quando o direito compensatório de monopólio com o qual são onerados os produtos importados é fixado de modo uniforme, enquanto que a imposição dos produtos nacionais comparáveis é escalonada por níveis em função das quantidades produzidas na empresa em causa. Isto é válido sempre que o encargo à importação corresponde ao encargo normal suportado pelos produtores nacionais, ou sempre que as exigências de uma organização nacional de mercado não permitam renunciar a uma diferenciação de imposição dos produtos nacionais.

( *1 ) Língua original: alemão