Conclusões do advogado-geral Mancini apresentadas em 11 de Dezembro de 1986. - BUNDESANSTALT FUER LANDWIRTSCHAFTLICHE MARKTORDNUNG CONTRA RAIFFEISEN - HAUPTGENOSSENSCHAFT EG. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL APRESENTADO PELO BUNDESVERWALTUNGSGERICHT. - INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE BONIFICACAO ESPECIAL PARA O CENTEIO APRESENTADO A INTERVENCAO. - PROCESSO 215/85.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 01279



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. No âmbito de um litígio que opõe o Bundesantalt fuer Landwirtschaftliche Marktordnung (a seguir "BALM"), ou seja, o organismo federal alemão de intervenção nos mercados agrícolas, à sociedade Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG (a seguir "Raiffeisen"), o Bundesverwaltungsgericht solicita a este Tribunal que interprete e se pronuncie sobre a validade do quinto travessão do n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 1570/77 da Comissão, de 11 de Julho, relativo às bonificações e depreciações a aplicar aquando da intervenção no sector dos cereais (JO L 174, p. 18; EE 03 F12 p. 237). De acordo com o disposto neste, os organismos nacionais "podem, aquando da intervenção, aplicar uma bonificação especial de 3,11 unidades de conta por tonelada para o centeio nas regiões... onde este cereal é regularmente vendido" para fins de panificação. O benefício é, todavia, sujeito a uma condição: a qualidade do centeio deve ser "particularmente boa" e isto implica que "as unidades de amilograma, baseadas na farinha integral (incluindo os gérmens) e à temperatura de gelificação do amido de, pelo menos, 63 graus Celsius, não se situem abaixo de 200 unidades".

Esta fórmula pode parecer obscura. Na realidade, para compreender o seu alcance basta ter presente que: a) o requisito a que se refere diz respeito à capacidade de cozedura da farinha obtida a partir de centeio para pão; b) esta capacidade depende da aptidão da massa para gelificar o amido ou gelatinizar-se; c) o nível de gelificação do amido, que se mede em amilogramas, resulta da relação entre a temperatura e a viscosidade da massa. A análise de gelificação do amido é efectuada através do método Brabender. No recipiente de um amílógrafo aquece-se uma suspensão de farinha, aumentando a temperatura de forma constante. Por efeito deste aumento, os grânulos de amido incham e a massa torna-se mais viscosa; para além de uma certa temperatura, o posterior aumento de volume dos grânulos é tal que estes rebentam e se esvaziam, provocando a redução da viscosidade. O estado desta última é representado por uma curva que se pode decompor em quatro partes, as duas primeiras, ascendentes, e as outras, descentes: o valor limite de 200 unidades de amilograma é alcançado na primeira parte, superado na segunda e na terceira, e novamente atingido na última.

2. Os factos. Entre Agosto de 1978 e Janeiro de 1979, a BALM retirou à Raiffeisen, a título de intervenção, mais de 29 000 toneladas de centeio destinado à panificação colhido em 1978. Em consequência, a empresa solicitou várias vezes que lhe fosse paga a bonificação do preço, de acordo com o Regulamento n.° 1570/77; contudo, o instituto indeferiu os pedidos afirmando que o centeio retirado não satisfazia os requisitos do quinto travessão do n.° 1 do artigo 6.° Com efeito, na curva resultante da análise a que foi submetido, o valor máximo de amilogramas, de cerca de 360 unidades, era obtido logo a 60 graus Celsius, enquanto à temperatura prevista na norma (63 graus Celsius), a mesma curva, agora já descendente, indicava um teor de 280 unidades.

A Raiffesen interpôs, então, um recurso para o Verwaltungsgericht de Francoforte sobre o Meno, contestando o valor atribuído pela BALM ao perfil da curva e solicitando a anulação das suas decisões. No entanto, por sentença de 24 de Setembro de 1981, foi negado provimento ao recurso. De facto, o Tribunal considerou que a uma temperatura de, pelo menos, 63 graus Celsius, as 200 unidades de amilograma devem ser alcançadas na primeira parte da curva - e, consequentemente, a coordenada prescrita (63 graus Celsius = 200 unidades) deve situar-se na parte ascendente da curva.

Desta sentença interpôs a Raiffeisen recurso para o Verwaltungsgerichtshof de Assia. O Tribunal decidiu a seu favor e condenou a BALM a pagar-lhe a bonificação pedida. O quinto travessão do n.° 1 do artigo 6.° - declarou o Tribunal - não afirma, de modo explícito, que a combinação de 200 unidades/63 graus Celsius, a cuja obtenção está subordinado o benefício, se deve verificar na primeira parte da curva; a condição imposta pela norma pode considerar-se satisfeita mesmo que esses valores se verifiquem, em conjunto, na fase descendente.

Desta vez foi a BALM quem interpôs recurso. Perante o Bundesverwaltungsgericht, o organismo sustentou que a disposição em questão é susceptível de uma só interpretação racional: aquela, segundo a qual o teor de unidades de amilograma deve ser considerado no vértice da curva e a temperatura deve ser apurada no ponto da mais alta viscosidade. O motivo desta formulação do requisito é simples: na parte descendente da curva a aptidão da farinha para a cozedura diminui. Um centeio no qual as 200 unidades de amilograma estejam já superadas quando se chega ao limiar dos 63 graus Celsius está, portanto, privado da qualidade requerida para a concessão do benefício.

O Bundesverwaltungsgericht é uma jurisdição de última instância. De acordo com o n.° 3 do artigo 177.° do Tratado CEE, decidiu, portanto, suspender o processo e solicitar uma decisão sobre as seguintes questões prejudiciais:

"1. A noção de 'temperatura de gelificação' empregue no quinto travessão do n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 1570/77 da Comissão, de 11 de Julho de 1977, relativo às bonificações e depreciações a aplicar aquando da intervenção no sector dos cereais - na sua primeira versão, ou seja, antes da modificação introduzida pelo n.° 4 do artigo 1.° do Regulamento n.° 2160/84 da Comissão, de 26 de Julho de 1984 (JO L 197 de 27.7.1984, p. 21; EE 03 F31 p. 197) - deve ser interpretada:

a) no sentido de que constituem 'temperaturas de gelificação' todas as temperaturas alcançadas no decurso do processo de gelatinização;

b) ou no sentido de que apenas a temperatura alcançada no estado de máxima viscosidade corresponde à 'temperatura de gelificação' ?

2. Em caso de resposta afirmativa à questão 1. a): o disposto no quinto travessão do n.° 1 do artigo 6.° do referido regulamento deve ser interpretado:

a) no sentido de que a coordenada de pelo menos 200 unidades a uma temperatura de gelificação de pelo menos 63 graus Celsius deve ser alcançada enquanto a curva do amilógrafo revela ainda uma tendência crescente;

b) ou no sentido de que basta que, a uma temperatura de gelificação de pelo menos 63 graus, a curva do amilógrafo se situe a pelo menos 200 unidades na sua vertente descendente?

3. Em caso de resposta afirmativa à questão 1. b) ou à questão 2. a):

contém o direito comunitário um princípio geral de igualdade - correspondente ao sancionado pelo n.° 1 do artigo 3.° da lei fundamental da República Federal da Alemanha - que obriga o Conselho e a Comissão, no exercício do seu poder legislativo, a tratar do mesmo modo os casos iguais (isto é, equivalentes) e, por consequência, a atribuir-lhes os mesmos efeitos jurídicos?

4. Em caso de resposta afirmativa à terceira questão:

odisposto no quinto travessão do n.° 1 do artigo 6.° do referido regulamento é ilegal por violação do princípio da igualdade de tratamento porque, como alega a recorrente,

a) o centeio aí referido - cujas unidades de amilograma, baseadas na farinha integral (incluindo os gérmens) e à temperatura de gelificação de pelo menos 63 graus Celsius não se situam acima de 200 unidades na fase crescente da curva do amilógrafo - e

b) o centeio panificável, objecto do presente recurso - cujas unidades de amilograma, baseadas na farinha integral (incluindo os gérmens), se situam, em determinado número de casos,

- para uma temperatura de gelificação de 61 graus Celsius na fase crescente da curva do amilógrafo, a 610 ou 470 unidades para alcançar, sucessivamente,

- a uma temperatura de gelificação de 63 graus Celsius, na vertente descente da curva do amilógrafo, ainda o nível de 560 ou 390 unidades, são de qualidade equivalente e, como tal, devem beneficiar da mesma bonificação?"

3. Comecemos pela primeira questão. Recordo que a favor da interpretação transcrita em a) (o conceito de "temperatura de gelificação do amido" abrange todas as temperaturas alcançadas no decurso do processo) se pronunciou a Raiffeisen, enquanto que a opinião oposta (que o conceito se refere somente à temperatura alcançada no ponto de máxima viscosidade da massa) foi defendida pela Comissão das Comunidades Europeias e pelo organismo nacional de intervenção.

A Raiffeisen parte de um pressuposto que considera "de facto": a gelificação do amido não se produz subitamente, antes é o resultado de um processo que se articula por várias fases (início, crescimento e redução) e se desenvolve durante um certo período de tempo. Se não se quer negar esta realidade, o termo "temperatura de gelificação do amido" não pode, portanto, referir-se senão a um conjunto de temperaturas: precisamente, aquelas que se encontram entre os 48 e os 75 graus Celsius, ou seja, entre os valores correspondentes ao início do aumento e à brusca diminuição do fenómeno.

A favor de tal interpretação militam, por outro lado, uma série de elementos e, antes de mais, a letra da disposição controvertida. Segundo a Raiffeisen, é pacífico que o legislador se tivesse considerado determinante a temperatura correspondente ao ponto máximo da viscosidade, o legislador ter-se-ia referido à "temperatura final de gelificação do amido", ou teria imposto a medição da temperatura de 63 graus Celsius "no máximo da curva". A prova está em que estes últimos termos foram empregues nas modificações introduzidas na referida norma, mas em época posterior aos factos em discussão neste processo, através do Regulamento n.° 2160/84 da Comissão, de 26 de Julho de 1984.

Uma indicação no mesmo sentido é fornecida também pelos antecedentes do quinto travessão do n.° 1 do artigo 6.° No início, de facto, a Comissão limitava-se a exigir que os amilogramas presentes no diagrama não fossem inferiores às 330 unidades (ver quarto travessão do n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 1415/69, de 22 de Julho de 1969, e quinto travessão do n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 1493/71, de 13 de Julho de 1969, respectivamente nos JO 1969 L 182, p. 11, e JO 1971, L 157, p. 21). O estabelecer da temperatura, fixada em pelo menos 63 graus Celsius, como requisito para a concessão do benefício só se verificou com o Regulamento n.° 1833/76, de 28 de Julho de 1976 (JO 1976 L 203, p. 28), que, ao mesmo tempo, reduziu a quantidade de amilogramas para 200 unidades.

Finalmente, a tese da Raiffeisen é reforçada pelo fim prosseguido pelo diploma em que se insere a disposição de quo. De facto, afirma-se na sua fundamentação que a bonificação do preço é concedida desde que o centeio "corresponda a critérios de qualidade fisica e tecnológica mínima". Ora - observa a empresa -, tal fórmula é voluntariamente genérica: o escopo prosseguido pelo legislador esvaziar-se-ia se o intérprete não considerasse merecedores de bonificação todos os centeios que, pelo nível de gelificação do amido atingido pelas respectivas massas, possam julgar-se idóneos para panificação.

4. Estes argumentos não me persuadem. Saliento antes do mais que, para identificar o limiar térmico em função do qual as unidades de amilograma não devem ser inferiores a 200, o legislador fala de "uma temperatura de gelificação do amido". Entender tais palavras como referentes a uma pluralidade de temperaturas parece-me, por isso, no mínimo, temerário.

Um outro elemento que me leva a pender para a interpretação sugerida pela Comissão e pela BALM pode retirar-se do Regulamento n.° 2160/84. Sei bem que este diploma é posterior aos factos em discussão neste processo e não pretendo, por isso, apoiar-me na expressão ("ponto máximo da curva") que ele introduziu no quinto travessão do n.° 1 do artigo 6.° para lhe esclarecer o sentido (ver, aliás, o acórdão de 15 de Setembro de 1983, processo 293/82, Papierfabrik Schoellershamer, Recueil 1983, p. 4219, ponto 6). Chamo, pelo contrário, a vossa atenção para o quarto considerando do seu preâmbulo, no qual se lê "segundo o uso estabelecido", a viscosidade da massa é medida através do amilógrafo de Brabender.

Efectivamente, este uso remonta a Março de 1976, quando a Associação Internacional de Quimica Cerealífera (ICC) adoptou o método standard ICC n.° 126, o qual foi aceite pela Comissão poucos meses mais tarde. Prova-o o primeiro considerando do Regulamento n.° 1833/76, no qual se afirma que: como "os requisitos de qualidade, prescritos para a concessão de bonificações..., já não correspondem aos usos comerciais em vigor", é necessário proceder à alteração das normas existentes "de forma a adequá-las aos usos do mercado". Ora, se isto é verdade, se o legislador comunitário se refere ao método de Brabender já na segunda metade dos anos 70, o apelo que a Raiffeisen faz aos antecedentes da disposição controvertida perde toda e qualquer relevância. De facto, constitui um dado técnico, inimpugnável, que, segundo aquele método, à temperatura de pelo menos 63 graus Celsius a quantidade de amilogramas igual a 200 unidades se mede pela primeira vez, na parte ascendente da curva e, portanto, no ponto que exprime o máximo de viscosidade da massa.

Não menos fraco é o último argumento adiantado pela recorrente no processo principal. Não creio que limitando-se a exigir "critérios mínimos de qualidade fisica e tecnológica", o quinto considerando do Regulamento n.° 1570/77, estabeleça um requisito genérico ou, como afirma Raiffeisen, "abstracto". Tal expressão é, de facto, clarificada na disposição em questão, na qual se exige que o centeio seja, não "de qualquer modo idóneo" para panificação, mas de "qualidade particularmente boa" (note-se a diferença entres estas palavras e aquelas - "são, integro e comercializável" - com que o n.° do artigo 5.° do Regulamento n.° 1629/77 da Comissão, de 20 de Julho de 1977 (JO L 181, p. 26; EE 03 F12 p. 245), define a qualidade que deve possuir o trigo mole panificável para poder ser abrangido por medidas de intervenção).

Ora bem, é certo que, de "qualidade particularmente boa" só se pode considerar o centeio cuja massa alcançou, pela primeira vez, o máximo de viscosidade à temperatura de pelo menos 63 graus Celsius. Tal foi reconhecido pela própria Raiffeisen ao admitir, no decorrer da audiência, que "os produtos com unidades de amilogramas elevadas mas com temperaturas de gelificação do amido inferiores a 63 graus Celsius, no máximo da curva do amilograma, apresentam um sensível descolamento da casca, uma tendência para acumular água sob a casca e uma elasticidade do miolo muito fraca, se não defeituosa".

5. Os resultados a que chegámos tornam supérflua a questão 2). Quanto às questões n.os 3 e 4, limitar-me-ei a realçar que o direito comunitário reconhece o princípio da igualdade, mas que o quinto travessão do n.° 1 do artigo 6.° de modo algum o viola: sendo a bonificação concedida ao produtor de centeio "de qualidade particularmente boa", o tratamento diferente reservado ao centeio de qualidade inferior parece, de facto, objectivamente justificado.

6. Por todas as considerações tecidas, sugiro que se responda como se segue às questões formuladas pelo Bundesverwaltungsgericht, por decisão de 9 de Maio de 1985, no processo que opõe o Bundesanstalt fuer Landwirstschaftliche Marktordnung e a Sociedade Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG:

O conceito de "temperatura de gelificação do amido" (quinto travessão do n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento n.° 1570/77 da Comissão, de 11 de Julho de 1977, relativo às bonificações e depreciações a aplicar aquando da intervenção no sector dos cereais) deve ser interpretado como referindo-se à temperatura de pelo menos 63 graus Celsius, alcançada no diagrama do amilógrafo de Brabender, no ponto em que a massa atinge o máximo de viscosidade.

(*) Tradução do italiano.