ACORDAO DO TRIBUNAL DE 17 DE JANEIRO DE 1989. - COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REPUBLICA HELENICA. - ORGANIZACOES DE PRODUTORES DE AZEITE - CRITERIOS NACIONAIS SUPLEMENTARES. - PROCESSO 128/87.



Colectânea da Jurisprudência 1989 página 00001



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

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Agricultura - Organização comum de mercado - Matérias gordas - Azeite - Ajuda à produção - Execução por intermédio de organizações de produtores reconhecidas - Critérios de reconhecimento estabelecidos pela regulamentação comunitária - Poder de os Estados-membros fixarem critérios suplementares

(Regulamento do Conselho (CEE) n.° 2261/84, segundo parágrafo do artigo 20.°)

Sumário

A natureza dos critérios suplementares que nos termos do artigo 20.° do Regulamento (CEE) n.° 2261/84, relativo à concessão da ajuda à produção de azeite e às organizações de produtores, um Estado-membro pode acrescentar aos estabelecidos pela regulamentação comunitária para o reconhecimento das referidas organizações, depende da natureza dos problemas específicos decorrentes da estrutura especial da produção oleícola nesse Estado.

Partes

No processo 128/87,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por D. Gouloussis, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, tendo escolhido domicílio no de G. Kremlis, Centre Wagner, Kirchberg,

requerente,

contra

República Helénica, representada por E. M. Mamounas, membro do Serviço Jurídico do Ministério dos Negócios Estrangeiros e por E. Laios e M. Tsotsanis, respectivamente consultor jurídico e jurista no Ministério da Agricultura, na qualidade de agentes, tendo escolhido domicílio junto do embaixador da Grécia no Luxemburgo, Iannopoulos, Val Sainte-Croix,

requerida,

que tem por objecto obter a declaração de que ao reservar o reconhecimento a organizações de produtores de azeite que "estejam habilitadas a exercer, por conta e sob a responsabilidade dos seus membros, toda e qualquer operação comercial de recolha, distribuição ou venda de produtos oleícolas", e cujos "membros - pessoas singulares - participem na organização ou nela estejam representados por organizações locais constituídas ao nível da comuna ou de comunas vizinhas, com personalidade jurídica e prosseguindo objectivos económicos e sociais" e "se comprometam a fornecer informações à organização acerca do conjunto das suas actividades agrícolas", a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Regulamento n.° 2261/84 do Conselho, de 17 de Julho de 1984, que adopta as regras gerais relativas à concessão de ajudas à produção de azeite e às organizações de produtores, bem como por força do n.° 3 do artigo 40.° do Tratado CEE,

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. O. Due, presidente, T. Koopmans e R. Joliet, presidentes de secção, Sir Gordon Slynn, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias e Diez de Velasco, juízes,

advogado-geral: J. Mischo

secretário: D. Louterman, administradora

tendo em conta o relatório para audiência e após a realização desta em 25 de Outubro de 1988, durante a qual a requerida foi igualmente representada por N. Fragakis, chefe do Serviço Jurídico da representação permanente da República Helénica junto das Comunidades Europeias em Bruxelas,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 17 de Novembro de 1988,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal em 15 de Abril de 1987, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção destinada a obter a declaração de que ao só reconhecer como organizações de produtores de azeite, para efeitos do disposto na regulamentação comunitária, as organizações de produtores que

"estejam habilitadas a exercer, por conta e sob a responsabilidade dos seus membros, toda e qualquer operação comercial de recolha, distribuição ou venda de produtos oleícolas e cujos membros - pessoas singulares - participem na organização ou nela estejam representados por organizações locais constituídas ao nível da comuna ou de comunas vizinhas, com personalidade jurídica e prosseguindo objectivos económicos e sociais e se comprometam a fornecer informações à organização acerca do conjunto das suas actividades agrícolas",

a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Regulamento n.° 2261/84 do Conselho, de 17 de Julho de 1984, que adopta as regras gerais relativas à concessão de ajudas à produção de azeite e às organizações de pordutores (JO L 208, p. 3; EE 03 F31 p. 232), bem como por força do n.° 3, do artigo 40.°, do Tratado CEE.

2 O referido Regulamento n.° 2261/84 foi adoptado com base no n.° 4, do artigo 5.°, do Regulamento n.° 136/66 do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas (JO 172, 30.9.1966 p. 3025; EE 03 F1 p. 214), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1562/78 do Conselho, de 29 de Junho de 1978 (JO L 185, p. 1; EE 03 F14 p. 181). O Regulamento n.° 136/66 que é o regulamento de base neste sector instituiu um regime de ajuda à produção de azeite na Comunidade.

3 No que respeita à concessão da ajuda à produção e às organizações de produtores, o regulamento de base foi alterado pelo Regulamento n.° 1413/82 do Conselho, de 18 de Maio de 1982 (JO L 162, p. 6; EE 03 F25 p. 163). Este regulamento introduziu um novo artigo 20.° C, disposição esta que fixa as características das organizações de produtores e das uniões de organizações de produtores. Os considerandos deste regulamento exprimem o receio de que o regime anteriormente aplicável não seja posto em prática num futuro próximo; além disso, esse regime parecia não estar bem adaptado à estrutura da produção oleícola grega.

4 O Regulamento n.° 2261/84, já referido, que é um regulamento de execução no sector do azeite, especifica, nos seus artigos 4.° a 13.°, as exigências que as organizações de produtores de azeite e suas uniões devem satisfazer. O artigo 20.° do regulamento, que faz parte das suas disposições finais, habilita a Comissão a adoptar as medidas necessárias com vista a "assegurar uma passagem harmoniosa do regime actualmente em vigor para o instaurado pelo presente regulamento". O segundo parágrafo deste artigo 20.° tem a seguinte redacção:

"Com o fim de assegurar o respeito pelos objectivos visados pelo presente regulamento e tendo em conta os problemas específicos que podem surgir em certos Estados-membros na aplicação destas disposições, os Estados-membros em causa podem, após consulta da Comissão tomando em consideração critérios suplementares conceder, para um período transitório de três campanhas a partir da campanha de 1984/1985, um reconhecimento provisório às organizações de produtores e às uniões que o solicitem."

5 Em aplicação desta disposição o ministro helénico da Agricultura adoptou o Decreto n.° 330358, de 25 de Outubro de 1984, que fixa os "critérios suplementares" para o reconhecimento das organizações de produtores de azeite na Grécia. A Comissão impugna o n.° 3 deste decreto ministerial.

6 Para mais ampla exposição do enquadramento jurídico e dos antecedentes do litígio, bem como dos pedidos e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos só serão a seguir retomados na medida necessária à fundamentação da decisão do Tribunal.

7 Segundo a Comissão os critérios suplementares estabelecidos pelo Decreto ministerial n.° 330358 têm por objecto e por efeito limitar o reconhecimento a associações de cooperativas agrícolas, denominadas de segundo grau, e excluir, a priori e de modo geral, qualquer outra forma de organização. Ao fixar tais critérios, o Governo helénico excedeu os limites dos poderes conferidos aos Estados-membros pelas regras comunitárias, em especial pelo artigo 20.° do Regulamento n.° 2261/84. Além disso, os critérios fixados implicam discriminações arbitrárias entre produtores que são contrárias ao n.° 3, do artigo 40.°, do Tratado.

8 A fim de examinar se o Governo helénico excedeu os limites dos poderes que lhe são conferidos pelas regras comunitárias, convém verificar em primeiro lugar quais são esses limites.

9 A este respeito deve declarar-se em primeiro lugar que os considerandos do Regulamento n.° 2261/84 não mencionam a faculdade, reconhecida aos Estados-membros pelo artigo 20.° deste regulamento, de estabelecer, para o reconhecimento das organizações de produtores, critérios "suplementares" para além dos já fixados pelos regulamentos comunitários. O texto do artigo 20.° sugere no entanto que os critérios suplementares devem facilitar "uma passagem harmoniosa" do regime precedente para o instaurado pelo Regulamento n.° 2261/84 e devem garantir o respeito dos objectivos visados por este regulamento e ter em conta "problemas específicos que possam ocorrer em certos Estados-membros" aquando da aplicação das suas disposições. Esses problemas são igualmente mencionados nos considerandos do Regulamento n.° 1413/82, de acordo com os quais a necessidade de proceder à fixação de novos critérios para o reconhecimento de organizações de produtores se inspira, designadamente, no facto de o regime precedente não parecer "bem adaptado à estrutura especial da produção oleícola grega".

10 Deste modo resulta da apreciação do alcance do artigo 20.° do Regulamento n.° 2261/84 que a natureza dos critérios suplementares que podem ser fixados pela Grécia depende da natureza dos problemas específicos decorrentes da estrutura especial da produção oleícola neste país. Ora, os autos não permitem ao Tribunal saber quais são estes problemas específicos. A Comissão limitou-se a afirmar que compete ao Governo grego especificar estes problemas. O Governo helénico apenas referiu a geografia acidentada do território grego e a dispersão dos terrenos utilizados na cultura da oliveira, sem tentar estabelecer qualquer ligação entre estes dados factuais e o regime jurídico aplicável às organizações de produtores de azeite.

11 Nestas condições o Tribunal só pode declarar que o Governo helénico ultrapassou os limites dos poderes conferidos pelos regulamentos comunitários na medida em que se prove que a fixação, por este governo, dos critérios suplementares constitui um desvio de poder manifesto.

12 A fim de examinar se tal é o caso convém recordar que os dois fundamentos invocados pela Comissão, a saber o da ultrapassagem dos limites dos poderes conferidos e o tirado da discriminação entre produtores, assentam ambos na tese do acordo com a qual os critérios suplementares estabelecidos pelo diploma impugnado estão redigidos de tal modo que excluem do reconhecimento toda e qualquer organização de produtores que não seja uma associação de cooperativas agrícolas ou, de qualquer modo, uma associação de natureza cooperativa. Convém, portanto, em primeiro lugar examinar esta tese.

13 A Comissão adianta três argumentos em apoio desta tese. Em primeiro lugar sustenta que do exame da legislação helénica decorre que só as associações de cooperativas agrícolas podem preencher todos os critérios fixados pelo Decreto n.° 330358. Em seguida refere-se à lista das organizações de produtores reconhecidas para a campanha de comercialização de 1984/1985 com base em critérios suplementares, lista em que só figuram associações de cooperativas. Por último assinala que o preâmbulo do diploma ministerial que fixa esta lista (Decreto n.° 762 do ministro da Agricultura, de 10 de Janeiro de 1985) contém uma referência expressa à lei helénica sobre as cooperativas agrícolas.

14 O primeiro argumento baseia-se nos próprios termos dos critérios suplementares tal como são fixados pelo n.° 3 do Decreto ministerial n.° 330358. A Comissão alega que estes termos correspondem à definição das associações de cooperativas, nos termos da lei helénica sobre as cooperativas agrícolas.

15 Em primeiro lugar deve examinar-se a pretensa limitação do reconhecimento às associações de cooperativas. Segundo a Comissão, esta limitação decorre do facto de que, segundo o decreto, os membros devem participar na organização não directamente, mas por intermédio de organizações locais constituídas ao nível de uma comuna ou de algumas comunas vizinhas. Esta afirmação assenta, no entanto, numa leitura errada do diploma impugnado. Nos termos deste, os membros, pessoas singulares, "participarão" na organização "ou" serão nela representados através de organizações locais. O texto do decreto implica, assim, a possibilidade de reconhecimento de uma associação cooperativa em que os agricultores participem eles próprios na gestão.

16 Convém em seguida verificar se, como é alegado pela Comissão a título subsidiário, os termos dos critérios suplementares tais como fixados pelo diploma excluem o reconhecimento de organizações que não sejam cooperativas agrícolas nem associações de cooperativas.

17 Deve declarar-se sobre este ponto que o texto do diploma impugnado, embora restringindo o reconhecimento das organizações de produtores às que estejam habilitadas a efectuar "por conta dos seus membros e sob a sua responsabilidade", certas operações comerciais, não comporta o elemento que distingue, em direito helénico, as cooperativas agrícolas das outras associações e que consiste em ter por objectivo "o desenvolvimento económico, social e cultural dos seus membros" agricultores, "no seio de uma empresa comum, através da sua cooperação em pé de igualdade", como formulado no artigo 1.° da Lei n.° 1541 de 1985 sobre as cooperativas agrícolas (Jornal Oficial da República Helénica I, n.° 68, de 18.4.1985).

18 A Comissão sustenta ainda que os termos do diploma correspondem à definição das funções das cooperativas agrícolas e das associações de cooperativas, mas uma análise da lei helénica sobre as cooperativas agrícolas apenas permite verificar uma vaga semelhança. É um facto que a enumeração das actividades das cooperativas agrícolas pela lei (artigo 3.° da Lei n.° 1541, atrás referida) se refere à função de as cooperativas tomarem a cargo a recolha e a venda dos produtos agrícolas das explorações dos membros e as associações de cooperativas têm por função, designadamente, velar pela comercialização dos produtos dos seus membros (artigo 49.° da Lei n.° 1541). Estas actividades das cooperativas e das associações de cooperativas inserem-se no entanto, na lei helénica, num conjunto de actividades muito divergentes. A coincidência de algumas destas actividades com os critérios suplementares fixados pelo diploma impugnado não permite inferir que o texto daquele limita o reconhecimento às cooperativas agrícolas ou às associações de cooperativas.

19 A Comissão não procurou provar que as características das outras formas de associação ou de sociedade existentes em direito helénico eram tais que a escolha de uma tal forma jurídica teria automaticamente por consequência que a organização em causa não pudesse reunir as condições previstas pelo diploma impugnado.

20 Do que precede resulta que o argumento da Comissão, segundo o qual os próprios termos do Decreto n.° 330358 têm por efeito que apenas as associações de cooperativas, ou as cooperativas agrícolas, estão em condições de satisfazer os critérios suplementares exigidos, deve ser rejeitado.

21 Resta examinar os argumentos extraídos da lista das organizações de produtores reconhecidas para a campanha de comercialização de 1984/1985 e da referência, constante do preâmbulo dessa lista, à lei sobre as cooperativas agrícolas.

22 A lista em questão, que consta dos autos, inclui 77 organizações de produtores que são todas associações regionais de cooperativas agrícolas. O preâmbulo refere-se efectivamente à lei sobre as cooperativas agrícolas sem mencionar qualquer outra disposição legislativa. Nenhuma destas circunstâncias foi objecto de explicação satisfatória por parte do Governo helénico, que se limitou a afirmar que os pedidos apresentados pelas organizações não cooperativas não satisfaziam, na época, as condições colocadas pelos regulamentos comunitários e pelo Decreto n.° 330358.

23 Na sua réplica a Comissão referiu-se a três casos concretos em que uma organização de produtores, que não tinha a forma jurídica de uma associação de cooperativas (tratava-se de duas associações sem fim lucrativo e de uma sociedade anónima) não era reconhecida pelas autoridades helénicas. Todavia, o Governo helénico explicou, sem ser contestado pela Comissão, que razões alheias à forma jurídica levaram as autoridades helénicas a recusar o reconhecimento às três organizações em causa e que, além disso, o reconhecimento foi igualmente recusado a uma dezena de cooperativas.

24 Deve igualmente verificar-se que a composição da lista das organizações de produtores reconhecidas leva seriamente a pensar que o Governo helénico quis reservar o reconhecimento das organizações de produtores de azeite exclusivamente às associações de cooperativas. No entanto, esta impressão não foi corroborada por outros elementos de prova. Por si só, não basta para justificar a conclusão de que os critérios suplementares, previstos no Decreto n.° 330358, excluem o reconhecimento de organizações que não sejam associações de cooperativas agrícolas. Ora, o incumprimento alegado visa os critérios previstos no decreto e não a aplicação prática destes critérios pelas autoridades helénicas.

25 Assim, a Comissão não conseguiu produzir os elementos de prova necessários à verificação do incumprimento alegado. A acção deve, consequentemente, ser considerada improcedente.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

26 Nos termos do n.° 2, do artigo 69.°, do Regulamento Processual a parte vencida é condenada nas despesas, se tiver sido pedido neste sentido. Todavia, nos termos do n.° 3 do mesmo artigo o Tribunal pode, em casos excepcionais, ordenar a compensação das despesas. No caso em apreço deve aplicar-se essa disposição uma vez que ambas as partes não forneceram ao Tribunal os elementos de que este necessitava para decidir.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL

declara e decide:

1) A acção é considerada improcedente.

2) Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.