CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL

ELEANOR SHARPSTON

apresentadas em 21 de março de 2013 ( 1 )

Processo C-515/11

Deutsche Umwelthilfe eV

contra

Bundesrepublik Deutschland

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Verwaltungsgericht Berlin (Alemanha)]

«Acesso às informações sobre ambiente na posse das autoridades públicas ou detidas em seu nome — Alcance da exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4/CE — Questão de saber se as autoridades públicas atuam no exercício de uma competência legislativa ao adotar medidas regulamentares de execução»

1. A hierarquia das normas é uma característica habitual dos sistemas jurídicos modernos. Tem implícita a ideia de uma organização vertical das normas jurídicas, sendo as de grau inferior aprovadas ao abrigo de poderes de habilitação contidos num ato de grau superior. Assim, a legislação primária aprovada nos termos de procedimentos parlamentares e adotada pelo legislador é complementada pela legislação secundária ( 2 ) adotada pelo executivo ao abrigo da habilitação conferida por um ato legislativo primário. Ao adotar esses atos, o executivo pode frequentemente seguir um procedimento menos complexo do que o aplicável à legislação primária ( 3 ).

2. No presente pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Verwaltungsgericht Berlin (Alemanha), o órgão jurisdicional nacional coloca a questão à qual o Tribunal de Justiça não respondeu no acórdão Flachglas Torgau ( 4 ), na medida em que não era relevante para a resolução desse processo, a saber se o poder executivo é um órgão ou uma instituição que age no exercício da competência legislativa na aceção do artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4 ( 5 ) quando adota medidas regulamentares ao abrigo de uma habilitação legal conferida por disposições de habilitação previstas na legislação primária.

Legislação

Convenção de Aarhus

3. A União Europeia, os Estados-Membros e 19 outros Estados são partes contratantes da Convenção de Aarhus que entrou em vigor em 30 de outubro de 2001 ( 6 ). A Convenção tem por base três «pilares» — acesso à informação, participação do público e acesso à justiça. O seu preâmbulo inclui os seguintes considerandos:

«Reconhecendo que, no domínio do ambiente, a melhoria do acesso à informação e da participação pública no processo de tomada de decisões aumenta a qualidade das decisões e reforça a sua aplicação, contribui para a sensibilização do público para as questões ambientais, dá-lhe a possibilidade de manifestar as suas preocupações e permite às autoridades públicas ter em conta essas preocupações,

Procurando, por este meio, aumentar a responsabilidade e a transparência no processo de tomada de decisões e reforçar o apoio do público às decisões adotadas no domínio do ambiente,

Reconhecendo que é conveniente promover a transparência em todos os setores de governação, e convidando os órgãos legislativos a aplicar os princípios da presente convenção na sua atuação».

4. Nos termos do artigo 2.o, n.o 2, da Convenção, entende-se por «autoridade pública», em particular, «um governo a nível nacional, regional ou outro», assim como quaisquer pessoas singulares ou coletivas com atribuições, responsabilidades ou funções públicas, sobretudo relacionadas com o ambiente, com exclusão dos «organismos ou instituições que atuem na qualidade de órgãos jurisdicionais ou legislativos».

5. O artigo 4.o da Convenção, que introduz o primeiro pilar, intitula-se «Acesso a informação ambiental». No essencial, os seus dois primeiros parágrafos exigem que as partes contratantes assegurem que, em resposta a um pedido de informação ambiental, as autoridades públicas coloquem o mais rápido possível, as informações ambientais solicitadas à disposição do público sem que seja necessário invocar um interesse na questão. O artigo 4.o, n.os 3 e 4, estabelece alguns fundamentos de recusa de um pedido. O último parágrafo do artigo 4.o, n.o 4, refere: «Os fundamentos de recusa acima referidos devem ser objeto de uma interpretação restritiva, tendo em conta o interesse público defendido pela divulgação e o facto de a informação solicitada ser relativa a emissões para o ambiente».

6. O artigo 8.o da Convenção tem por epígrafe «Participação do público durante a preparação de regulamentos de execução e/ou de instrumentos normativos juridicamente vinculativos diretamente aplicáveis». Prevê que as partes contratantes devem envidar todos os esforços para promover a participação efetiva do público numa fase apropriada e enquanto as opções se encontrarem em aberto em relação à preparação dessas medidas.

Disposições do Tratado

7. O artigo 289.o TFUE tem por objeto os atos legislativos do sistema da União Europeia. O artigo 289.o, n.o 3, estipula que os atos jurídicos adotados por processo legislativo constituem atos legislativos. O artigo 290.o TFUE define atos delegados e estabelece as condições e os controlos sobre a adoção desses atos ao nível da União Europeia.

Diretiva relativa à avaliação do impacto ambiental

8. A Diretiva AIA ( 7 ) destina-se a harmonizar a avaliação dos efeitos no ambiente, suscetíveis de ocorrer se forem realizados determinados projetos no ambiente. O sexto considerando prevê que «a aprovação dos projetos públicos e privados que possam ter um impacto significativo no ambiente só deveria ser concedida após uma avaliação prévia dos efeitos significativos que estes projetos possam ter no ambiente; […] esta avaliação […] deve[-se] efetuar com base na informação adequada fornecida pelo dono da obra e eventualmente completada pelas autoridades e pelo público a quem o projeto diga respeito».

9. O artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva AIA prevê que essa diretiva não se aplica aos projetos que são adotados em pormenor por um ato legislativo nacional específico, visto os objetivos da presente diretiva, incluindo o de fornecer informações, serem atingidos através do processo legislativo.

Diretiva 2003/4

10. A Diretiva 2003/4 abrange o primeiro pilar da Convenção de Aarhus, assim como as partes do terceiro pilar que são relevantes para o acesso à informação.

11. Os considerandos 1, 5, 7, 11 e 16 da Diretiva 2003/4 dispõem: «(1) Um maior acesso do público às informações sobre ambiente e a sua divulgação contribuem para uma maior sensibilização dos cidadãos em matéria de ambiente, para uma livre troca de opiniões, para uma participação mais efetiva do público no processo de decisão em matéria de ambiente e, eventualmente, para um ambiente melhor. [...] (5) […] As disposições da legislação comunitária devem ser compatíveis com [a Convenção de Aarhus], tendo em vista a sua conclusão pela Comunidade Europeia. [...] (7) As disparidades entre as legislações em vigor nos Estados-Membros, em termos de acesso à informação sobre ambiente na posse das autoridades públicas, podem criar desigualdades no acesso a essa informação ou nas condições de concorrência, dentro da Comunidade. [...] (11) Para ter em conta o princípio consagrado no artigo 6.o do Tratado, de que as exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da Comunidade, a definição de autoridades públicas deve ser tornada extensiva ao governo ou a outras entidades da administração pública, a nível nacional, regional ou local, com ou sem responsabilidades em matéria de ambiente. Essa definição deverá igualmente abranger outras pessoas ou organismos que desempenhem funções administrativas públicas relacionadas com o ambiente, nos termos da legislação nacional, bem como outras pessoas ou organismos que atuem sob o seu controlo e que tenham responsabilidades ou exerçam funções públicas relacionadas com o ambiente. [...] (16) O direito à informação significa que a divulgação de informação deve ser uma regra geral e que as autoridades públicas devem poder recusar um pedido de informações sobre ambiente em casos específicos e claramente definidos. Os motivos da recusa devem ser interpretados de forma restrita, mediante uma ponderação do interesse público protegido pela divulgação por oposição ao interesse protegido pela recusa [...]. [...]»

12. O artigo 1.o da Diretiva 2003/4 prevê: «A presente diretiva tem os seguintes objetivos: a) Garantir o direito de acesso à informação sobre ambiente na posse das autoridades públicas ou detida em seu nome e estabelecer as condições básicas do, e disposições práticas para o, seu exercício; e b) Garantir, por via de regra, que a informação sobre ambiente seja progressivamente disponibilizada e divulgada ao público, a fim de atingir a mais vasta disponibilização e divulgação sistemáticas junto do público de informação sobre o ambiente [...]».

13. O artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2003/4 define «Informação sobre ambiente» como sendo: «[…] quaisquer informações, sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou qualquer outra forma material, relativas: a) Ao estado dos elementos do ambiente, como o ar e a atmosfera, a água, o solo, a terra, a paisagem e as áreas de interesse natural, incluindo as zonas húmidas, as zonas litorais e marinhas, a diversidade biológica e seus componentes, incluindo os organismos geneticamente modificados, e a interação entre esses elementos; b) A fatores como as substâncias, a energia, o ruído, as radiações ou os resíduos, incluindo os resíduos radioativos, emissões, descargas e outras libertações para o ambiente, que afetem ou possam afetar os elementos do ambiente referidos na alínea a); c) A medidas (incluindo as administrativas) como, por exemplo, as políticas, a legislação, os planos, os programas, os acordos ambientais e as ações que afetem ou possam afetar os elementos referidos nas alíneas a) e b), bem como as medidas ou ações destinadas a proteger esses elementos; [...]»

14. Nos termos do artigo 2.o, n.o 2, entende-se por «autoridade pública»: a) «[o] governo ou outros órgãos da administração pública nacional, regional ou local, incluindo órgãos consultivos; [...] Os Estados-Membros podem prever que esta definição não inclua órgãos ou instituições no exercício da sua competência judicial ou legislativa [...].»

15. O artigo 2.o, n.o 3, define informação detida por uma autoridade pública, como sendo as «informações sobre o ambiente na sua posse e que hajam sido elaboradas ou recebidas pela dita autoridade».

16. O artigo 3.o, n.o 1, prevê: «Os Estados-Membros asseguram que as autoridades públicas sejam, nos termos da presente Diretiva, obrigadas a disponibilizar a qualquer requerente informação sobre ambiente na sua posse ou detida em seu nome, sem que o requerente tenha de justificar o seu interesse.»

17. O artigo 4.o tem por epígrafe «Exceções». Este artigo estabelece, nos n.os 1 e 2, as circunstâncias em que os Estados-Membros podem prever o indeferimento de um pedido de informação sobre ambiente. Essas circunstâncias levam em conta as disposições do artigo 4.o, n.os 3 e 4, da Convenção de Aarhus ( 8 ). O segundo parágrafo do artigo 4.o, n.o 2, dispõe: «Os motivos de indeferimento referidos nos n.os 1 e 2 devem ser interpretados de forma restritiva, tendo em conta, em cada caso, o interesse público servido pela sua divulgação».

Direito nacional

18. A Umweltinformationsgesetz (Lei relativa às informações em matéria de ambiente, a seguir «UIG») transpôs a Diretiva 2003/4 para o direito federal alemão.

19. O § 2, n.o 1, ponto 1, da UIG prevê que «o governo e outros órgãos da administração pública» fazem parte dos órgãos obrigados a prestar informações. No entanto, o § 2, n.o 1, ponto 1, alínea a), exclui expressamente «as autoridades federais supremas, enquanto exercem funções legislativas ou aprovam regulamentos [‘Rechtsverordnungen’]».

20. A legislação nacional ( 9 ) habilita o Ministério Federal da Economia e da Tecnologia (a seguir «ministério») para aprovar regulamentos de alteração ao Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (Regulamento relativo ao certificado de consumo de energia dos veículos automóveis de passageiros).

21. O Regulamento de 22 de agosto de 2011 ( 10 ) foi validamente adotado pelo ministério ao abrigo dessa competência. Esse regulamento regula as informações a prestar aos consumidores sobre o consumo de combustível, as emissões de dióxido de carbono e o consumo de energia elétrica dos novos veículos automóveis de passageiros. Prevê que essa informação deve ser prestada ao consumidor, antes da celebração de um contrato de compra e venda, porque se considera que essa informação pode influenciar a sua decisão de compra. As decisões dos consumidores determinam que veículos são colocados em circulação e produzem emissões de dióxido de carbono e, portanto, que afetam, em última análise, o ar e a atmosfera.

Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais

22. Em 14 de outubro de 2010, a Deutsche Umwelthilfe, uma associação para a proteção do ambiente, apresentou ao ministério um pedido ao abrigo da UIG. Mais precisamente, pediu o acesso à informação que o setor automóvel alemão tinha apresentado ao ministério durante as fases preparatórias do processo que conduziu, na devida altura, à adoção do Regulamento de 22 de agosto de 2011.

23. O ministério indeferiu o pedido apresentado pela Deutsche Umwelthilfe com o fundamento de que tinha exercido a sua competência legislativa e, portanto, não era uma autoridade pública sujeita à obrigação de prestar informações sobre o ambiente.

24. A Deutsche Umwelthilfe interpôs recurso dessa decisão no Verwaltungsgericht Berlin, que submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1. Deve o artigo 2.o, n.o 2, da [Diretiva 2003/4/CE] ser interpretado no sentido de que os órgãos e instituições atuam igualmente no exercício de competências legislativas quando as suas atividades respeitam à adoção de disposições normativas pelo Executivo, ao abrigo de uma habilitação concedida por lei do Parlamento? 2. Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: esses órgãos e instituições estão excluídos do conceito de «autoridade pública» de forma permanente ou apenas até à data da conclusão do procedimento de adoção das disposições normativas?»

25. Foram apresentadas observações escritas pela Deutsche Umwelthilfe, pelo Governo alemão e pela Comissão Europeia e todos apresentaram alegações na audiência que teve lugar em 17 de janeiro de 2013.

Questões preliminares

26. A Comissão suscitou três questões que abordarei antes de iniciar a análise do mérito.

27. Em primeiro lugar, a Comissão salienta que, antes do Tratado de Lisboa, não havia uma definição geral de «ato legislativo» ao nível da União Europeia. Portanto, podia alegar-se legitimamente que os regulamentos da Comissão eram, em virtude do seu conteúdo material, atos legislativos. Contudo, essa alegação deixou de ser possível tendo em conta o artigo 289.o, n.o 3, TFUE. A questão de saber se uma medida da União é um ato legislativo constitui agora uma questão de forma e não de substância ( 11 ). A Comissão alega que, se tivesse de se levar em conta se um determinado tipo de medida regulamentar é classificada de ato legislativo ou de ato executivo em cada Estado-Membro, a resposta à questão de saber se a exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4 se aplica variaria de Estado-Membro para Estado-Membro.

28. Tendo em conta a grande diversidade de tradições jurídicas e de sistemas jurídicos nos 27 Estados-Membros, parece desejável adotar uma abordagem da interpretação da Diretiva que facilite a obtenção de uma interpretação uniforme ( 12 ).

29. Em segundo lugar, a Comissão admite que a informação enviada ao ministério pelo setor automóvel alemão à qual a Deutsche Umwelthilfe pretende ter acesso constitui informação sobre ambiente para efeitos do artigo 2.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2003/4. No entanto, alega que esse material não está abrangido pelo âmbito de aplicação do segundo parágrafo do artigo 2.o, n.o 2, porque não emana de uma autoridade pública. A Comissão sustenta, portanto, que não é necessário responder à primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional nacional.

30. Discordo.

31. O órgão jurisdicional nacional não considerou necessário submeter uma questão sobre a questão de saber se os pedidos de informação sobre ambiente dirigidos a uma autoridade pública podem visar informações fornecidas a essa autoridade por um particular. Na minha opinião, tinha todo o direito de não o fazer.

32. A importância dada pela Comissão à proveniência da informação em causa e à questão de saber se esta emana de um particular ou de uma autoridade pública é manifestamente contrária ao artigo 2.o, n.o 3, da Diretiva 2003/4, que define a informação detida por uma autoridade pública como «as informações […] na sua posse» caso tenham sido «elaboradas ou recebidas pela dita autoridade». Enquanto a primeira categoria de informação é (por definição) efetivamente produzida pela «autoridade pública», não vejo qualquer razão para supor que a última categoria se deve limitar à informação recebida de outras autoridades públicas. Pelo contrário: depreende-se da simples leitura que a autoria é irrelevante — o que importa é a detenção da informação.

33. Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional nacional considera que a adoção de medidas de regulamentação na aceção do § 2, n.o 1, ponto 1, alínea a), da UIG abrange todas as atividades diretamente associadas, incluindo as consultas entre o ministério e o setor automóvel alemão. A Comissão considera que a interpretação do órgão jurisdicional nacional do § 2, n.o 1, ponto 1, alínea a), da UIG é incompatível com o segundo parágrafo do artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4 e apresenta uma interpretação diferente do direito nacional.

34. Mais uma vez, não posso aceitar a posição da Comissão.

35. É jurisprudência assente que o Tribunal de Justiça deve, em princípio, basear a sua apreciação na descrição do direito nacional efetuada na decisão de reenvio ( 13 ).

36. Além disso, uma característica do processo de reenvio prejudicial previsto no artigo 267.o TFUE é a de que compete ao órgão jurisdicional nacional decidir a causa que é chamado a julgar, levando em conta a resposta do Tribunal de Justiça ( 14 ). Assim, compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar a conformidade de uma legislação nacional com a regulamentação da União Europeia. A função do Tribunal de Justiça consiste em fornecer ao órgão jurisdicional nacional os critérios que lhe permitam interpretar o artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4 e aplicar as suas regras nacionais ( 15 ), e não decidir sobre a compatibilidade do § 2, n.o 1, ponto 1, alínea a), da UIG com essa diretiva. Daqui resulta que o Tribunal de Justiça deve responder à primeira questão do órgão jurisdicional nacional.

Questão 1

37. No acórdão Flachglas Torgau, o Tribunal de Justiça foi questionado sobre a questão de saber se a exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4 é aplicável aos ministérios quando estes participam no processo de adoção do direito primário. O Tribunal de Justiça considerou que a expressão «órgãos ou instituições no exercício da sua competência […] legislativa» devia ser objeto de uma interpretação funcional. Assim, os ministérios podem ser abrangidos pela exceção (se o Estado-Membro optar por aplicá-la) sempre que, por força do direito nacional, sejam responsáveis pela elaboração de projetos de lei, pela sua apresentação ao Parlamento e participem no processo legislativo, nomeadamente através da formulação de pareceres.

38. O presente processo difere do processo Flachglas Torgau. No presente processo, a questão que se coloca é a de saber se as medidas de regulamentação adotadas pelo executivo estão abrangidas por essa exceção.

39. A Deutsche Umwelthilfe defende que o artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4 deve ser interpretado em sentido estrito, de modo a excluir o processo de adoção de tais medidas. O Governo alemão considera, pelo contrário, adequada uma interpretação ampla. A Comissão sustenta que uma interpretação estrita não teria em conta a abordagem funcional seguida pelo Tribunal de Justiça no acórdão Flachglas Torgau. Porém, uma interpretação demasiado ampla seria incompatível com o sentido da diretiva interpretada à luz da Convenção de Aarhus.

40. A exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4 deve ser interpretada em sentido amplo ou estrito? Ou existe uma terceira opção, em que determinadas medidas de regulamentação, mas não outras, estão abrangidas pela exceção? Se assim for, como deve ser delineada a categoria protegida?

41. Na redação da Diretiva 2003/4 ou da Convenção de Aarhus não há qualquer indicação sobre a questão de saber se os órgãos ou as instituições que adotam medidas de regulamentação atuam «no exercício da sua competência [...] legislativa».

42. Ao interpretar exceções a uma regra geral, o Tribunal de Justiça adota uma abordagem estrita ( 16 ). Assim, no acórdão Flachglas Torgau, o Tribunal de Justiça decidiu que o artigo 2.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2003/4 não pode ser interpretado de forma a alargar os efeitos da derrogação para além do necessário para assegurar a proteção dos interesses que visa garantir, devendo o alcance das exceções aí previstas ser determinado tendo em conta as finalidades da referida diretiva ( 17 ). Essa abordagem deve manifestamente ser seguida neste processo.

43. Além disso, a Diretiva 2003/4 deve ser lida tendo em conta os objetivos e o sistema da Convenção de Aarhus ( 18 ). Sempre que exista uma escolha entre várias abordagens na interpretação dessa diretiva, considero que é preferível adotar a que se afasta menos da Convenção ( 19 ).

44. A Convenção e a Diretiva 2003/4 refletem a determinação de garantir uma maior transparência, em especial no que diz respeito à possibilidade de os cidadãos pedirem explicações às autoridades públicas ( 20 ). A garantia do direito de acesso do público às informações sobre ambiente está expressamente prevista como objetivo no artigo 1.o da Convenção (e no artigo 1.o da diretiva). Em termos gerais, a transparência é benéfica, mas não está em causa uma transparência ilimitada. Em especial, a Convenção e a Diretiva 2003/4 aceitam que o objetivo de garantir a transparência possa ser atenuado pela necessidade de permitir que as autoridades públicas exerçam as suas funções sem perturbações ( 21 ).

45. Dada a importância que a Convenção atribui à garantia da transparência, a Diretiva 2003/4 deve ser interpretada, em caso de ambiguidade, no sentido de promover esse objetivo, em vez de se adotar uma interpretação que torne a sua realização mais difícil ( 22 ).

46. O artigo 4.o, n.o 1, da Convenção prevê que, em resposta a um pedido, as autoridades públicas estão obrigadas a colocar à disposição do público informação ambiental. No entanto, sempre que se aplique a exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, o órgão ou a instituição em causa não está abrangido pela definição de «autoridade pública» e, por conseguinte, não está sujeito a essa obrigação. Está, portanto, dispensado da tarefa de averiguar se o acesso à informação solicitada pode ou deve ser recusado com fundamento nas exceções enumeradas no artigo 4.o, n.os 3 e 4.

47. A adoção das medidas de regulamentação pelos órgãos ou pelas instituições seria entravada se a exceção geral prevista no artigo 2.o, n.o 2, da diretiva não lhes fosse aplicável e estivessem sujeitos à obrigação normal de divulgação, a não ser que pudessem invocar as exceções previstas no artigo 4.o, n.o 1, desta diretiva?

48. O Tribunal de Justiça decidiu no acórdão Flachglas Torgau que: «O artigo 2.o, n.o 2, segundo parágrafo, primeiro período, da Diretiva 2003/4 tem por objeto permitir que os Estados-Membros fixem as regras próprias para assegurar o bom desenrolar do processo de adoção das leis tendo em conta que, nos diferentes Estados-Membros, a informação dos cidadãos está, em princípio, suficientemente garantida no quadro do processo legislativo» ( 23 ).

49. Tendo em conta essa afirmação, a Alemanha pergunta: por que motivo não deve o processo de adoção das medidas de regulamentação ser protegido com as mesmas garantias aplicáveis à adoção da legislação primária?

50. É uma questão pertinente. Na sua resposta, terei em conta os seguintes fatores.

51. Tal como a legislação primária, as medidas de regulamentação são normalmente medidas que contêm regras vinculativas de aplicação geral. Contudo, as duas categorias de normas jurídicas não são idênticas. Sobretudo, os processos que conduzem à adoção da legislação primária e da legislação secundária diferem. Com efeito, é parcialmente por esse motivo que muitos (se não a maior parte) dos sistemas jurídicos contêm mecanismos que permitem legislar a diferentes níveis. Os procedimentos parlamentares de adoção da legislação primária são, pela sua natureza, longos. Também podem ser rígidos. Assim, uma interrupção no calendário pode frustrar a agenda legislativa da administração. Os procedimentos de adoção da legislação secundária, muito embora sejam por vezes complexos, são significativamente mais rápidos e mais flexíveis do que um processo parlamentar completo, permitindo, assim, à administração adotar medidas regulamentares de forma relativamente expedita ( 24 ). Uma característica do procedimento de adoção da legislação secundária é a de que, em geral, o processo parlamentar democrático completo é menos utilizado. Pode haver pouca (ou mesmo nenhuma) exigência processual de debate parlamentar. Existe, portanto, em termos gerais, menos transparência e menos oportunidade de controlo público.

52. A Alemanha sustenta que o processo que conduziu à adoção do Regulamento de 22 de agosto de 2011 foi transparente. A Deutsche Umwelthilfe alega que esse processo não proporcionou um grau de transparência e de controlo público equiparável ao que é assegurado pelo processo parlamentar de adoção da legislação primária.

53. Não existe uma divisão clara no que diz respeito às matérias abrangidas pela legislação primária e por medidas de grau inferior. As medidas de regulamentação podem ser utilizadas para introduzir medidas controvertidas. São conhecidos casos de manipulação pelos legisladores do respetivo sistema nacional, utilizando o processo menos transparente que oferece a legislação secundária para levarem a cabo escolhas políticas difíceis, fora do controlo público no âmbito do processo parlamentar (refira-se, desde logo, que não estou a sugerir que tenha sido o que sucedeu no presente caso). As medidas propostas que afetam o ambiente podem suscitar opiniões fortes a favor ou contra. A Convenção de Aarhus destina-se a impedir que a legislação que afete o ambiente seja adotada em segredo.

54. Na medida em que os procedimentos de adoção de legislação secundária proporcionam menos transparência e menos oportunidades de controlo público, uma interpretação do artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4 que torne extensível a exceção «no exercício da sua competência [...] legislativa» a todas as medidas de regulamentação seria incompatível com a realização dos objetivos da Convenção ( 25 ).

55. Prefiro resolver a ambiguidade do artigo 2.o, n.o 2, interpretando a disposição de modo a assegurar uma maior (e não menor) transparência e, portanto, um maior (e não menor) controlo público. Considero, assim, que se deve presumir que as medidas de regulamentação não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da exceção.

56. Acrescento que a própria Convenção prevê expressamente no artigo 8.o, relativo ao segundo pilar (que tem por objeto a participação pública), os «regulamentos de execução e/ou de instrumentos normativos juridicamente vinculativos diretamente aplicáveis». Tal distinção sugere que, no sistema da Convenção, a adoção de legislação primária é considerada intrinsecamente diferente da adoção de medidas de regulamentação. Assim, é pouco provável que a expressão «no exercício da sua competência […] legislativa» prevista no artigo 2.o, n.o 2, da Convenção, que foi transposta quase literalmente pelo artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4, se destinasse a incluir automaticamente as duas atividades.

57. O processo de adoção de legislação secundária deixaria de se desenrolar de forma adequada ( 26 ) se a exceção geral prevista no artigo 2.o, n.o 2, não fosse automaticamente aplicável a essa categoria de normas jurídicas?

58. A expressão «no exercício da sua competência [...] legislativa» prevista no artigo 2.o, n.o 2, abrange um processo fluido. Há várias funções preparatórias que são desempenhadas pelo poder executivo antes de o projeto de uma proposta de lei ser debatido numa sessão parlamentar. Estas funções podem incluir a recolha e avaliação de informações, elaboração de políticas, a redação de normas jurídicas, a preparação de pareceres jurídicos relativos ao ato em questão e a realização de uma consulta. As informações relativas a algumas dessas atividades podem ser abrangidas por uma das exceções previstas no artigo 4.o, n.os 1 ou 2, da Diretiva 2003/4, conferindo, assim, o necessário grau de proteção no âmbito do processo regulamentar. Quanto ao restante, parece-me que o potencial risco de «perturbações» na adoção das medidas de regulamentação constitui o preço a pagar pela aquisição da transparência e da responsabilização pública visadas pela Convenção e pela Diretiva.

59. A Alemanha e a Comissão reconhecem que diferentes disposições constitucionais podem conduzir a diferentes resultados nos diversos Estados-Membros. Portanto, qualquer interpretação baseada nas características específicas processuais do processo regulamentar pode levar a uma aplicação diferente da exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva em toda a União Europeia. Isso seria contrário a um dos objetivos claros da Diretiva 2003/4, previsto no considerando 7, que é o de harmonizar as disparidades entre as legislações dos Estados-Membros, em termos de acesso à informação sobre ambiente na posse das autoridades públicas, o que, por sua vez, exige uma interpretação uniforme do direito da União ( 27 ).

60. Até ao momento referi-me a uma presunção de que a adoção das medidas de regulamentação não está abrangida pela exceção geral da «competência legislativa» prevista no artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4. Coloca-se a questão de saber se esta presunção é ilidível e, em caso afirmativo, com que fundamento.

61. O Governo alemão e a Comissão convidam o Tribunal de Justiça a estabelecer critérios que permitam aos órgãos jurisdicionais nacionais determinar se uma determinada medida regulamentar está ou não abrangida pelo âmbito de aplicação da exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva. (Ao sugeri-lo, parece-me que estes devem necessariamente aceitar — embora implicitamente — que algumas medidas de regulamentação não devem ser protegidas por essa exceção).

62. É possível estabelecer tais critérios?

63. A Comissão sugere que a jurisprudência desenvolvida pelo Tribunal de Justiça em relação à interpretação da Diretiva AIA se deve aplicar neste caso por analogia ( 28 ). No essencial, essa jurisprudência indica que só os projetos que foram adotados em pormenor por um ato legislativo específico, de forma que os objetivos da Diretiva AIA foram atingidos através do processo legislativo, estão excluídos do âmbito de aplicação da diretiva ( 29 ). O Governo alemão discorda. Alega que a jurisprudência relativa à Diretiva AIA não pode ser útil para a interpretação do âmbito de aplicação do artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4.

64. Não estou convencida de que a jurisprudência relativa à Diretiva AIA possa ser aplicada por analogia direta.

65. A Diretiva AIA aplica-se em circunstâncias especiais, em que é efetuada uma avaliação de impacto ambiental com base na informação fornecida pelo dono da obra em causa. A Diretiva 2003/4 tem um âmbito muito mais amplo. Prevê um regime geral destinado a garantir que qualquer pessoa singular ou coletiva de um Estado-Membro tenha direito de acesso à informação sobre ambiente na posse das autoridades públicas ou detida em seu nome, sem ter de justificar o seu interesse ( 30 ). Não considero, portanto, que seja adequado transpor simplesmente para o regime geral abrangido pela Diretiva 2003/4 a interpretação que o Tribunal de Justiça faz das disposições específicas da Diretiva AIA.

66. Concordo, no entanto, com a Comissão, na parte em que considera que, ao formular critérios para determinar se, num determinado caso, deve ser ilidida a presunção de que as medidas de regulamentação não estão abrangidas pela exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, é essencial ter em conta os objetivos da Diretiva 2003/4. Parece-me que sempre que a) os procedimentos que conduzem à adoção da medida regulamentar satisfaçam os objetivos identificados pelo Tribunal de Justiça, garantindo o direito de acesso a informações sobre ambiente detidas por uma autoridade pública, e; b) a divulgação e a disponibilização dessas informações ao público ( 31 ) se realizem em termos equiparáveis aos que se aplicam quando é adotada legislação primária, estão garantidas a transparência e a oportunidade de controlo público. Nessas circunstâncias, a aplicação da exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4 não afetaria a eficácia dessa Diretiva. Incumbirá ao órgão jurisdicional nacional determinar se esses critérios são satisfeitos num determinado caso; e o ónus da prova de que tal acontece pertencerá à autoridade pública que pretende invocar a exceção.

67. Na verdade, não havendo uma regra clara quanto à questão de saber se o procedimento de adoção de medidas de regulamentação está abrangido pelo artigo 2.o, n.o 2, a exceção significa que os órgãos jurisdicionais nacionais deverão, sempre que necessário, examinar e comparar os procedimentos nacionais de adoção da legislação primária e da legislação secundária. Ao analisarem o nível de garantias asseguradas pelo direito nacional, os órgãos jurisdicionais nacionais tornar-se-ão guardiãs da transparência e da responsabilização exigidas pela Convenção de Aarhus e pela Diretiva 2003/4. É claro que poderão sempre, se o desejarem, solicitar novos esclarecimentos a este Tribunal de Justiça antes de proferirem decisão.

68. É certo que o órgão jurisdicional de reenvio ainda não iniciou um tal exercício no presente processo. Para a hipótese de o Tribunal de Justiça adotar a abordagem que estou a propor, caberá ao órgão jurisdicional nacional examinar os procedimentos ao abrigo do direito nacional que conduziram à adoção do Regulamento de 22 de agosto de 2011 e determinar se os objetivos de transparência e de controlo público foram garantidos no processo de adoção dessa medida regulamentar, em especial permitindo o acesso à informação recebida pelo ministério em questão, bem como as informações provenientes deste, documentos preparatórios e eventuais debates parlamentares. Só quando o órgão jurisdicional nacional se certificar de que foi esse o caso, poderá admitir a aplicação da exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4.

69. Considero, por conseguinte, que a primeira questão do órgão jurisdicional nacional deve ser respondida no sentido de que os órgãos executivos que adotam atos vinculativos ao abrigo de poderes conferidos por um ato parlamentar estão excluídos do âmbito de aplicação da exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, segundo parágrafo, primeiro período, da Diretiva 2003/4, salvo se o procedimento de adoção dessas medidas garantir um direito de acesso a informações sobre ambiente que permita que os objetivos da Diretiva 2003/4 tenham sido atingidos de modo equiparável ao assegurado pelo procedimento de adoção de atos legislativos. O ónus da prova de que tal acontece pertence ao órgão executivo que pretende invocar a exceção. Compete ao órgão jurisdicional nacional verificar se os objetivos da Diretiva 2003/4 foram satisfeitos, tendo em conta, em especial, os objetivos da transparência e do controlo público.

Questão 2

70. Se o Tribunal de Justiça responder à questão 1 conforme sugeri, não será necessário responder à questão 2. Porém, para ser exaustiva, se o Tribunal de Justiça desejar responder a essa questão, concordo com todas as partes que — aplicando o raciocínio seguido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Flachglas Torgau ( 32 ), o artigo 2.o, n.o 2, segundo parágrafo, primeiro período, da Diretiva 2003/4 deve ser interpretado no sentido de que a faculdade concedida por esta disposição aos Estados-Membros de não considerarem como autoridades públicas os órgãos e as instituições no exercício da sua competência legislativa deixa de poder ser exercida quando o processo legislativo em causa tenha terminado.

Conclusão

71. À luz das considerações que precedem, proponho que o Tribunal de Justiça responda à questão 1 submetida pelo Verwaltungsgericht Berlin do seguinte modo: Para efeitos do artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Diretiva 90/313/CEE do Conselho, um órgão executivo está excluído da exceção prevista no artigo 2.o, n.o 2, primeiro período, dessa diretiva quando adotar medidas de regulamentação nos termos dos poderes de habilitação conferidos por uma norma jurídica de grau superior, salvo se o procedimento de adoção dessas medidas garantir um direito de acesso a informações sobre ambiente que permita que os objetivos da Diretiva 2003/4 tenham sido atingidos de modo equiparável ao assegurado pelo procedimento de adoção de atos legislativos. O ónus da prova de que tal acontece pertence ao órgão executivo que pretende invocar a exceção. Compete ao órgão jurisdicional nacional verificar se os objetivos da Diretiva 2003/4 foram satisfeitos, tendo em conta, em especial, os objetivos da transparência e do controlo público. Não é necessário responder à questão 2.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Também utilizarei o termo «medidas regulamentares» para me referir a essas medidas nas presentes conclusões.

( 3 ) V. n.o 51, infra.

( 4 ) Acórdão de 14 de fevereiro de 2012, Flachglas Torgau (C-204/09, n.o 34). V. também os n.os 47 e 48 das conclusões que apresentei nesse processo.

( 5 ) Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Diretiva 90/313/CEE do Conselho (JO L 41, p. 26). A Diretiva 90/313 relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente previa o acesso à informação sobre ambiente na posse das autoridades públicas a partir de 1 de janeiro de 1993.

( 6 ) A Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente (a seguir «Convenção de Aarhus» ou «Convenção») foi assinada em 25 de junho de 1998 e aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005 (JO L 124, p. 1).

( 7 ) Diretiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40) (a seguir «Diretiva AIA»).

( 8 ) V. n.o 5 supra.

( 9 ) § 1, n.o 1, ponto 1, n.o 2, ponto 2, e n.o 3, pontos 1 e 3 a 5, da Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz (Lei relativo ao certificado de consumo de energia) de 30 de janeiro de 2002, conforme alterada pelo regulamento de 31 de outubro de 2006 (a seguir «EnVKG»).

( 10 ) Erste Verordnung zur Änderung der Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (Primeiro Regulamento de alteração do Regulamento relativo ao certificado de consumo de energia dos veículos automóveis de passageiros) de 22 de agosto de 2011 (a seguir «Regulamento de 22 de agosto de 2011»).

( 11 ) V. n.o 7 supra.

( 12 ) V. considerando 7 da Diretiva 2003/4 e acórdão Flachglas Torgau (já referido na nota 4, n.o 50). V. também n.o 57 infra.

( 13 ) Acórdão de 20 de outubro de 2005, Ten Kate Holding Musselkanaal e o. (C-511/03, Colet., p. I-8979, n.o 25 e jurisprudência referida).

( 14 ) Acórdão de 4 de fevereiro de 2010, Genc (C-14/09, Colet., p. I-931, n.o 31).

( 15 ) Acórdão de 26 de junho de 2008, Burda (C-284/06, Colet., p. I-4571, n.o 39).

( 16 ) V., por exemplo, acórdãos de 11 de janeiro de 2000, Países Baixos e van der Wal/Comissão (C-174/98 P e C-189/98 P, Colet., p. I-1, n.o 27), e de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão (C-514/07 P, C-528/07 P e C-532/07 P, Colet., p. I-8533, n.o 36), ambos sobre o acesso a documentos. V. também acórdão de 17 de junho de 1998, Mecklenburg (C-321/96, Colet., p. I-3809, n.o 25), sobre a interpretação dos artigos 2.°, alínea a), e 3.°, n.o 2, terceiro travessão, da Diretiva 90/313/CEE do Conselho (que precedeu a Diretiva 2003/4).

( 17 ) V. n.o 38 e jurisprudência referida.

( 18 ) V. considerando 5 da Diretiva 2003/4. V. também acórdão Flachglas Torgau (já referido na nota 4, n.o 30 e jurisprudência referida).

( 19 ) V. n.o 42 das minhas conclusões no acórdão Flachglas Torgau.

( 20 ) V. considerandos da Convenção referidos no n.o 3, e, em especial, o considerando 1 da Diretiva 2003/4, referido no n.o 10 supra.

( 21 ) V. n.os 30 e 31 das minhas conclusões no acórdão Flachglas Torgau.

( 22 ) V. considerando 16 da Diretiva 2003/4, referido no n.o 10 supra.

( 23 ) V. acórdão Flachglas Torgau (já referido na nota 4, n.o 43).

( 24 ) Nas suas observações escritas, o Governo alemão refere que, nos anos compreendidos entre 1949 e 1994, foram adotadas 15000 medidas regulamentares, ao passo que, no mesmo período, foram promulgados 5000 atos legislativos.

( 25 ) V. considerando 2 da Convenção (referido no n.o 3, supra).

( 26 ) V., no que diz respeito à atividade judicial, acórdão Suécia e o./API e Comissão, já referido na nota 16, supra, n.os 92 e 93. Contudo, daí não resulta necessariamente que o direito de solicitar documentos processuais perturbe automaticamente e em todos os contextos a desejada «serenidade» da tramitação do processo judicial — v., por exemplo, em relação ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, artigo 40.o, n.o 2, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

( 27 ) Acórdão de 10 de janeiro de 2006, IATA e ELFAA (C-344/04, Colet., p. I-403, n.o 27).

( 28 ) A Comissão refere-se aos acórdãos de 18 de outubro de 2011, Boxus e Roua (C-128/09 a C-131/09, C-134/09 e C-135/09, Colet., p. I-9711), e de 16 de setembro de 1999, WWF e o. (C-435/97, Colet., p. I-5613, n.o 57).

( 29 ) Acórdão de 19 de setembro de 2000, Linster (C-287/98, Colet., p. I-6917, n.o 51).

( 30 ) Acórdão Flachglas Torgau (já referido na nota 4, n.o 31 e jurisprudência referida).

( 31 ) Acórdão Flachglas Torgau (já referido na nota 4, n.o 38). V. também n.os 30 e 54 das minhas conclusões nesse processo.

( 32 ) Acórdão Flachglas Torgau (já referido na nota 4, n.os 52 a 58). V. também n.os 66 a 76 das minhas conclusões nesse processo.