Conclusões do advogado-geral Alber apresentadas em 11 de Junho de 1998. - José Ferreiro Alvite contra Instituto Nacional de Empleo (Inem) e Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS). - Pedido de decisão prejudicial: Juzgado de lo Social de Santiago de Compostela - Espanha. - Artigo 51. do Tratado CE - Artigo 67. do Regulamento (CEE) n. 1408/71 - Subsídio de desemprego para pessoas com mais de 52 anos. - Processo C-320/95.



Colectânea da Jurisprudência 1999 página I-00951



Conclusões do Advogado-Geral

A - Introdução

1 O presente pedido de decisão prejudicial é análogo ao dos processos apensos Martínez Losada e o. (C-88/95, C-102/95 e C-103/95), em que o Tribunal de Justiça proferiu o seu acórdão em 20 de Fevereiro de 1997 (1). O presente processo foi suspenso até que o Tribunal de Justiça se tivesse pronunciado nos referidos processos apensos. O respectivo acórdão foi comunicado imediatamente ao órgão jurisdicional de reenvio que manteve o seu pedido de decisão prejudicial mas reformulou, no entanto, as perguntas, tendo em conta as conclusões do advogado-geral e o acórdão do Tribunal de Justiça.

2 As circunstâncias de facto da causa principal são semelhantes às dos referidos processos apensos. Poder-se-á portanto, nessa medida, remeter para as conclusões que foram apresentadas pelo meu antecessor, o advogado-geral C. O. Lenz (2), e para o acórdão do Tribunal de Justiça.

3 O autor na causa principal, que nasceu em Espanha em 1936, cotizou no Reino Unido durante 1 303 semanas para o regime da segurança social como trabalhador assalariado, antes de regressar a Espanha. De volta ao seu país, beneficiou de um subsídio temporário de desemprego para trabalhadores migrantes regressados. Tal como nos processos apensos Martínez Losada e o., trata-se, neste caso, de uma prestação consecutiva à primeira, ou seja, de um subsídio de desemprego para trabalhadores que tenham mais de 52 anos de idade. Para poder receber este subsídio, os requerentes devem ter direito a uma pensão de reforma concedida pelo sistema de segurança social espanhol, o que implica que tenham efectuado um período mínimo de contribuição. Ora, o autor nunca cotizou para o regime espanhol de seguro de reforma.

4 Trata-se agora de determinar os pressupostos de aplicação e o alcance do artigo 67._ do Regulamento (CEE) n._ 1408/71 (3) a propósito das condições de concessão deste subsídio de desemprego do direito espanhol, consecutivo ao subsídio temporário. O teor das questões a responder à luz do acórdão já proferido é o seguinte:

«1) O artigo 67._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 1408/71, na versão actualmente em vigor, no que diz respeito à concessão do subsídio de desemprego previsto para desempregados com mais de 52 anos pelo artigo 215._, n._ 3, do Real Decreto Legislativo n._ 1/1994, de 20 de Junho de 1994, que aprovou a versão consolidada da lei geral sobre a segurança social, deve ser interpretado no sentido de que obriga a instituição competente a ter em conta os períodos de seguro ou de emprego cumpridos ao abrigo da legislação de outro Estado-Membro quando as contribuições pagas durante esses períodos permitam, satisfeita a condição da idade, a aquisição do direito a uma pensão de reforma num Estado-Membro diferente do da instituição competente?

2) Na hipótese do artigo 67._ do Regulamento (CEE) n._ 1408/71 não ser aplicável por se tratar do preenchimento de uma condição necessária para poder beneficiar de uma pensão de reforma, deve o artigo 51._ do Tratado CE ser directamente aplicável e a instituição competente deve ter em conta os direitos à pensão de reforma adquiridos noutro Estado-Membro a fim de considerar que, com excepção da condição da idade, o requerente preenche a condição constante do artigo 215._ da versão consolidada da lei geral sobre a segurança social que exige que o mesmo tenha direito a uma pensão de reforma?

3) Quer se aplique o artigo 67._ do Regulamento (CEE) n._ 1408/71 ou o artigo 51._ do Tratado CE, se a instituição competente tiver que ter em conta o direito a uma pensão de reforma adquirido noutro Estado-Membro, quando o trabalhador em questão tenha direito a beneficiar de prestações do sistema de segurança social por aplicação apenas da lei nacional ou da legislação comunitária, bastará, para que o desempregado em questão possa obter o subsídio de desemprego, que a lei preveja, a favor dos desempregados com mais de 52 anos, que o mesmo, apenas através das contribuições pagas noutro Estado-Membro ou adicionando a estas as pagas em Espanha e as pagas no outro Estado-Membro ou em vários outros Estados-Membros, tenha completado o período de carência exigido num ou no outro Estado ou, pelo contrário, deverá o mesmo ter cumprido os períodos de carência exigidos pelo artigo 161._, n._ 1, alínea b), da versão consolidada da lei geral sobre a segurança social?»

5 O Governo espanhol e a Comissão apresentaram observações escritas. Além disso, compareceram na audiência o representante do autor no processo principal, bem como uma representante do Governo do Reino Unido. Ao proceder à apreciação jurídica voltarei a referir-me às suas alegações.

B - Parecer

I - Quanto à primeira questão

6 A primeira questão corresponde literalmente à segunda questão que o órgão jurisdicional de reenvio tinha colocado nos processos apensos Martínez Losada e o. e a que o Tribunal de Justiça já respondeu nos n.os 29 a 38, inclusive, do respectivo acórdão. Embora tenham adoptado soluções diferentes, tanto o Tribunal de Justiça como o advogado-geral entenderam que esta questão dizia respeito à aplicabilidade do artigo 67._ do Regulamento n._ 1408/71. O advogado-geral considerou, em suma, que a problemática em causa não respeitava ao âmbito de aplicação do artigo 67._ do Regulamento n._ 1408/71, já que este dá acesso a um subsídio de desemprego, ao passo que, no caso vertente, já se não tratava do acesso ao subsídio, pois este acesso já estava garantido no plano do direito interno, através do subsídio de desemprego para trabalhadores migrantes regressados. Considerou que apenas estavam em causa os pressupostos de atribuição de uma prestação consecutiva à primeira. O Tribunal de Justiça, pelo contrário, ligou a aplicabilidade da disposição em causa a uma questão prévia que devia ser apreciada pelo órgão jurisdicional nacional.

7 O acórdão em causa diz o seguinte: «Compete, pois, ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se os períodos durante os quais o organismo espanhol competente pagou contribuições para os regimes de seguro de doença e de prestações familiares em nome dos demandantes no processo principal constituem períodos de seguro por aplicação da legislação interna» (4).

8 Se se considerar a pretensão do autor no processo principal como um pedido de acesso aos subsídios de desemprego, a resposta do Tribunal de Justiça será perfeitamente consequente, já que o artigo 67._, n._ 3, do Regulamento n._ 1408/71 determina que «... os n.os 1 e 2 só se aplicam se o interessado tiver cumprido em último lugar:

- no caso do n._ 1, períodos de seguro,

- no caso do n._ 2, períodos de emprego,

em conformidade com as disposições da legislação nos termos da qual as prestações são requeridas».

9 Os períodos de seguro são definidos no artigo 1._, alínea r), do Regulamento n._ 1408/71 como «períodos de contribuições, de emprego ou de actividade não assalariada definidos ou considerados como períodos de seguro pela legislação ao abrigo da qual foram cumpridos, bem como quaisquer períodos equiparados na medida em que sejam considerados por essa legislação como equivalentes a períodos de seguro» (5).

10 Ao manter a sua primeira pergunta com a menção expressa do artigo 67._, n._ 1, do Regulamento n._ 1408/71, o órgão jurisdicional de reenvio colocou uma questão que vai além da aplicabilidade desta disposição. Poder-se-ia, assim, compreender igualmente esta pergunta com o sentido seguinte: no caso de o artigo 67._ do Regulamento n._ 1408/71 ser aplicável, os períodos de seguro ou de emprego cumpridos num outro Estado-Membro para efeitos do seguro de reforma devem ser tomados em consideração?

11 No seu acórdão Martínez Losada e o., o Tribunal de Justiça interpretou os pressupostos do direito ao subsídio de desemprego no sentido de que o interessado não tem que ter direito a uma pensão de reforma enquanto tal, mas deve ter cumprido um período de contribuições de quinze anos para um regime de pensão de reforma (6).

12 Na medida em que o cumprimento de períodos de seguro tem por efeito a atribuição do direito ao subsídio, o artigo 67._, n._ 1, do Regulamento n._ 1408/71 não deixa qualquer margem para dúvidas: «A instituição competente... tem em conta... os períodos de seguro ou de emprego cumpridos na qualidade de trabalhador assalariado ao abrigo da legislação de qualquer outro Estado-Membro, como se se tratasse de períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação aplicada por aquela instituição...».

13 Por conseguinte, deve responder-se à primeira questão que o artigo 67._, n._ 1, do Regulamento n._ 1408/71 deve ser interpretado no sentido de que, para a concessão do subsídio de desemprego que o artigo 215._, n._ 3, do Real Decreto Legislativo n._ 1/94, de 20 de Junho de 1994, que aprovou a versão consolidada da Ley General de la Seguridad Social, prevê para os desempregados com mais de 52 anos, esta disposição obriga a instituição competente a ter em conta os períodos de seguro ou de emprego cumpridos ao abrigo da legislação de outro Estado-Membro quando as contribuições pagas durante esses períodos permitam, satisfeita a condição da idade, a aquisição de uma pensão de reforma num Estado-Membro diferente do da instituição competente.

II - Quanto à segunda questão

14 A segunda questão baseia-se manifestamente na premissa de que o artigo 215._ da Ley General de la Seguridad Social subordina o direito à prestação em causa ao gozo do «direito a uma pensão de reforma».

15 Se bem que, como já foi mencionado acima, o Tribunal de Justiça tenha declarado, no seu acórdão Martínez Losada e o., que o interessado não devia ter direito a uma pensão de reforma enquanto tal (7), o órgão jurisdicional de reenvio parece interpretar diferentemente os pressupostos de concessão do direito nos termos do direito nacional.

16 O carácter transitório do subsídio de desemprego ora em causa para trabalhadores com mais de 52 anos indica, em meu entender, que não se trata unicamente do cumprimento de um período de contribuição mínimo, mas sim de uma expectativa de pensão de reforma. Trata-se, portanto, de uma prestação que é substituída por um direito a uma pensão de reforma, logo que se atinja a idade da reforma. Este requisito parece ser de molde a garantir que o interessado não se encontre numa situação de indigência ao atingir a idade da reforma.

17 Este modo de ver é confirmado pela exposição do Governo espanhol, segundo o qual o subsídio controvertido tem características de um regime de pré-reforma, que é de molde a salvaguardar a expectativa de uma pensão de reforma, já adquirida, segundo o direito espanhol. Na opinião do Governo espanhol, é, por isso, também necessário que exista um direito futuro a uma pensão de reforma espanhola.

18 O facto de o Governo espanhol pôr em relevo que o subsídio de desemprego controvertido é concedido com a finalidade de salvaguardar direitos futuros a uma pensão de reforma não deve fazer perder de vista o carácter de assistência do subsídio de desemprego para trabalhadores com mais de 52 anos. É indubitável que esta prestação tem por fim garantir um rendimento a uma determinada categoria de trabalhadores que estiveram empregados e que pagaram contribuições obrigatórias durante períodos relativamente longos, tendo assim adquirido uma expectativa de pensão de reforma, e que perderam o seu trabalho e esgotaram as prestações de desemprego normais. O facto de os direitos já adquiridos a uma futura pensão de reforma se manterem durante todo o período em que se recebe o subsídio apenas constitui um efeito acessório.

19 Não pode, portanto, haver qualquer dúvida de que as prestações solicitadas têm o carácter de subsídios de desemprego. Por um lado, o Governo espanhol qualificou-as assim, de acordo com as disposições conjugadas dos artigos 5._ e 97._ do Regulamento n._ 1408/71. Por outro lado, o requerente tem de ficar à disposição da administração do emprego com o estatuto de trabalhador à procura de emprego. Este último pressuposto é um requisito típico para conseguir obter um subsídio de desemprego, que o distingue com nitidez dos regimes de pré-reforma. Além disso, a qualificação de uma prestação como subsídio de desemprego implica que, no termo da situação de desemprego (eventualmente, através da obtenção de um emprego para o trabalhador por intermédio da administração do emprego), cesse o direito ao subsídio de desemprego.

20 A questão de saber se o ordenamento jurídico espanhol exige que se tenha adquirido um direito futuro a uma pensão como requisito do direito ao subsídio de desemprego, ora em causa, constitui uma questão prévia, a resolver nos termos do direito nacional. Em meu entender, o artigo 67._ do Regulamento n._ 1408/71 não se aplica no que toca a esta questão.

21 Se se considerar que o ordenamento jurídico espanhol exige uma expectativa de pensão como um dos pressupostos do direito ao subsídio de desemprego controvertido, deve também bastar uma expectativa de pensão adquirida noutro Estado-Membro, a qual deveria ser tomada em consideração como um dado de facto ou de direito surgido noutro Estado-Membro. Existe uma abundante jurisprudência sobre o dever resultante do direito comunitário com base no artigo 51._ do Tratado de tomar em consideração estes elementos. Quanto a isto, remeto para a exposição constante das conclusões que foram apresentadas pelo advogado-geral C. O. Lenz nos processos apensos Martínez Losada e o., n.os 48 a 58. Deve, portanto, considerar-se que uma expectativa de pensão adquirida num Estado-Membro deve ser tomada em consideração, em conformidade com o artigo 51._ do Tratado.

22 Proponho, por conseguinte, que se responda à segunda questão da seguinte maneira: na medida em que o artigo 215._ da Ley General de la Seguridad Social exige que se tenha direito a uma pensão de reforma, a instituição competente é obrigada, nos termos do artigo 51._ do Tratado, a tomar em consideração as expectativas de um direito a uma pensão de reforma que foram adquiridas noutro Estado-Membro.

III - Quanto à terceira questão

23 A situação é completamente diferente se, por razões de justiça material, o direito espanhol exigir um período mínimo de contribuições (8), que, nesta medida, constitui um requisito do direito a uma prestação de desemprego. Neste caso, é necessário, nos termos do artigo 67._, n._ 1, do Regulamento n._ 1408/71, ter em conta os períodos que foram cumpridos em outros Estados-Membros (9).

24 Deve salientar-se, por razões de clareza, que o ponto de vista aqui defendido não dá resposta à questão do acesso à prestação. É o artigo 67._, n._ 3, do Regulamento n._ 1408/71 que fornece a ligação, indispensável para este efeito, com a legislação ao abrigo da qual as prestações são solicitadas. Com efeito, não se pode ignorar, no presente caso, que foi tão-só o direito nacional que permitiu ter acesso pela primeira vez a uma prestação temporária de desemprego. Se este vínculo não fosse, porém, bastante, seria necessário, no plano do direito comunitário, considerar, como fez o Tribunal de Justiça no seu acórdão Martínez Losada e o., que é ao órgão jurisdicional de reenvio que cabe decidir se os períodos durante os quais a instituição espanhola competente contribuiu para os regimes de seguro de doença e de prestações familiares, em nome dos demandantes no processo principal, constituem períodos de seguro por aplicação da legislação interna (10). Na medida em que é possível apreciar as coisas desta perspectiva, parece ser efectivamente assim, porque o que entra principalmente em linha de conta são os períodos de seguro e não tanto a identidade de quem pagou as contribuições.

25 Este modo de ver as coisas permite igualmente responder aos receios expressos no decorrer do processo por todos aqueles que receavam que um reconhecimento demasiado amplo dos períodos de seguro cumpridos em outros Estados-Membros pudesse dar ensejo a uma espécie de turismo social, através do qual trabalhadores com mais de 52 anos de idade poderiam vir residir em Espanha, para aí gozarem a sua pré-reforma à custa do regime espanhol de seguro de desemprego. Em meu entender, só podem beneficiar do subsídio os trabalhadores migrantes que já gozem de prestações de desemprego segundo o direito espanhol.

26 Proponho, portanto, que se responda à terceira questão da seguinte maneira: se, pelo contrário, o artigo 161._, n._ 1, alínea b), da Ley General de la Seguridad Social exige um número mínimo de períodos de contribuição, o que constitui por sua vez um pressuposto do direito a um subsídio de desemprego, nos termos do artigo 215._ da lei, o artigo 67._, n._ 1, do Regulamento n._ 1408/71 impõe que se tenham em conta igualmente os períodos de seguro cumpridos em outros Estados-Membros.

C - Conclusão

27 Como resultado das considerações precedentes, proponho que se responda às questões prejudiciais do seguinte modo:

«1) O artigo 67._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, deve ser interpretado no sentido de que, para a concessão do subsídio de desemprego que o artigo 215._, n._ 3, do Real Decreto Legislativo n._ 1/94, de 20 de Junho de 1994, que aprovou a versão consolidada da Ley General de la Seguridad Social, prevê para os desempregados com mais de 52 anos, esta disposição obriga a instituição competente a ter em conta os períodos de seguro ou de emprego cumpridos ao abrigo da legislação de outro Estado-Membro quando as contribuições pagas durante esses períodos permitam, satisfeita a condição da idade, a aquisição de uma pensão de reforma num Estado-Membro diferente do da instituição competente.

2) Na medida em que o artigo 215._ da Ley General de la Seguridad Social exige que se tenha direito a uma pensão de reforma, a instituição competente é obrigada, nos termos do artigo 51._ do Tratado, a tomar em consideração as expectativas de um direito a uma pensão de reforma que foram adquiridas noutro Estado-Membro.

3) Se, pelo contrário, o artigo 161._, n._ 1, alínea b), da Ley General de la Seguridad Social exige um número mínimo de períodos de contribuição, o que constitui por sua vez um pressuposto do direito a um subsídio de desemprego, nos termos do artigo 215._ dessa lei, o artigo 67._, n._ 1, do Regulamento n._ 1408/71 impõe que se tenham em conta igualmente os períodos de seguro cumpridos em outros Estados-Membros.»

(1) - Colect., p. I-869.

(2) - Conclusões apresentadas em 12 de Setembro de 1996 (C-88/95, C-102/95 e C-103/95, Colect. 1997, pp. I-869, I-872).

(3) - Regulamento do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na versão do Regulamento (CE) n._ 118/97 (JO L 28, p. 1).

(4) - Acórdão Martínez Losada e o., já referido, n._ 37.

(5) - Sublinhado nosso.

(6) - Acórdão Martínez Losada e o., já referido, n._ 40.

(7) - Acórdão Martínez Losada e o., já referido, n._ 40.

(8) - V. artigo 161._, n._ 1, alínea b), da Ley General de la Seguridad Social.

(9) - V. acórdão Martínez Losada e o., já referido, n._ 27.

(10) - Acórdão Martínez Losada e o., já referido, n._ 37.