ACORDAO DO TRIBUNAL (QUINTA SECCAO) DE 5 DE OUTUBRO DE 1994. - ANTONIO CRISPOLTONI CONTRA FATTORIA AUTONOMA TABACCHI E GIUSEPPE NATALE E ANTONIO PONTILLO CONTRA DONATAB SRL. - PEDIDOS DE DECISAO PREJUDICIAL: PRETURA CIRCONDARIALE DI PERUGIA E PRETURA CIRCONDARIALE DE CASERTA - ITALIA. - ORGANIZACAO COMUM DE MERCADO - TABACO EM RAMA - REGIME DE QUANTIDADES MAXIMAS GARANTIDAS - VALIDADE DOS REGULAMENTOS (CEE) NOS 1114/88 E 1738/91. - PROCESSOS APENSOS C-133/93, C-300/93 E C-362/93.



Colectânea da Jurisprudência 1994 página I-04863



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

1. Questões prejudiciais ° Admissibilidade ° Decisão de reenvio que, apesar de sucinta, expressa as dúvidas do órgão jurisdicional nacional quanto à validade de um regulamento ° Contexto jurídico e de facto já conhecido por força de anterior reenvio prejudicial ° Questão susceptível de merecer resposta

(Tratado CEE, artigo 177. )

2. Agricultura ° Política agrícola comum ° Objectivos ° Conciliação ° Poder de apreciação das instituições ° Estabilização do mercado do tabaco em rama ° Regime de quantidades máximas garantidas ° Legalidade

(Tratado CEE, artigo 39. ; Regulamento n. 1114/88 do Conselho)

3. Agricultura ° Organização comum de mercado ° Tabaco em rama ° Regime de quantidades máximas garantidas ° Apreciação à luz do princípio da proporcionalidade ° Controlo jurisdicional limitado pelo poder discricionário do legislador comunitário em matéria de política agrícola comum ° Irrelevância da ineficácia relativa, constatada a posteriori, das medidas adoptadas ° Legalidade face à inexistência de erro manifesto de apreciação em função do objectivo prosseguido

[Tratado CEE, artigos 39. , n. 2, alínea b), e 40. a 43. ; Regulamento n. 1114/88 do Conselho]

4. Agricultura ° Organização comum de mercado ° Discriminação entre produtores ou consumidores ° Regime de quantidades máximas garantidas instituído, para a globalidade do mercado comunitário, no sector do tabaco em rama ° Redução do auxílio à produção em caso de excesso de produção ° Aplicação da redução à totalidade dos produtores sem atender à respectiva contribuição para o excesso ° Inexistência de discriminação

(Tratado CEE, artigo 40. , n. 3, segundo parágrafo; Regulamento n. 1114/88 do Conselho)

5. Direito comunitário ° Princípios ° Protecção da confiança legítima ° Limites ° Alteração da regulamentação relativa a uma organização comum de mercado ° Poder de apreciação das instituições

6. Agricultura ° Organização comum de mercado ° Tabaco em rama ° Regime de quantidades máximas garantidas ° Fixação para determinada colheita ° Fixação operada em tempo útil em função do calendário das culturas ° Princípio de protecção da confiança legítima ° Violação ° Inexistência

(Regulamentos n.os 1331/90 e 1738/91 do Conselho)

Sumário

1. Sendo que a decisão de reenvio revela claramente as dúvidas do órgão nacional quanto à validade de um regulamento e se integra num contexto jurídico e de facto já amplamente conhecido, por força de um anterior reenvio prejudicial do mesmo órgão jurisdicional e relativo ao mesmo produtor, não se pode considerar que a natureza sucinta da decisão de reenvio privou os interessados, e designadamente a instituição que adoptou o regulamento em causa, da possibilidade de apresentarem observações úteis para efeitos de resposta à questão prejudicial. Daqui resulta que a declaração de inadmissibilidade seria incompatível com o espírito de colaboração que deve presidir ao reenvio a título prejudicial.

2. No prosseguimento dos objectivos da política agrícola comum enumerados no artigo 39. do Tratado, as instituições comunitárias devem assegurar a permanente conciliação desses diversos objectivos, susceptível de ser exigida por eventuais contradições entre cada um deles considerado individualmente, e, sendo caso disso, conceder a um de entre eles uma primazia temporária, imposta pelos factos ou circunstâncias económicas em função dos quais as decisões forem adoptadas. Tal conciliação não deve ser de molde a permitir o isolamento de um desses objectivos, por forma a tornar impossível a consecução dos demais.

Assim, o Regulamento n. 1114/88, que altera o Regulamento n. 727/70 que estabelece uma organização comum de mercado no sector do tabaco em rama, não pode ser considerado incompatível com os objectivos da política agrícola comum. Por um lado, com efeito, está a prosseguir um desses objectivos ao instituir um regime de quantidades máximas garantidas com o objectivo de estabilizar o mercado do tabaco em rama caracterizado pela superprodução, e, por outro, se privilegiasse outro desses objectivos, qual seja o de assegurar um nível de vida equitativo aos produtores e transformadores de tabaco em rama, designadamente pelo aumento do respectivo rendimento individual, implicaria o sério risco de impossibilitar, num mercado caracterizado pela produção excedentária, a realização do referido objectivo de estabilizar o mercado em causa.

3. A fiscalização jurisdicional do respeito pelo legislador comunitário, em matéria de política agrícola comum, do princípio da proporcionalidade deve atender ao poder discricionário de que aquela dispõe, e que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40. e 43. do Tratado lhe atribuem. Por conseguinte, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada nesse domínio, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida, sendo de precisar que a validade de um acto comunitário não pode estar dependente de considerações retrospectivas relativas ao seu grau de eficácia e que, quando o legislador comunitário é levado a apreciar os efeitos futuros de uma regulamentação e quando esses efeitos não podem ser previstos com exactidão, a sua apreciação só pode ser censurada se se afigurar manifestamente errada à luz dos elementos de que dispunha no momento da adopção da regulamentação em causa.

Não se pode considerar existir tal erro manifesto de apreciação no que se refere à instauração pelo Conselho, no sector do tabaco em rama, através do Regulamento n. 1114/88, de um sistema de quantidades máximas garantidas, que sendo excedidas dariam lugar à redução até determinado montante fixo do preço de intervenção aplicável a qualquer produtor, regime esse que se revelou ineficaz, tendo sido posteriormente substituído por um sistema de quotas individuais, em que qualquer produtor que excedesse a sua quota deixaria de beneficiar de qualquer auxílio relativamente à produção excedentária. Ao optar, numa primeira fase, por adoptar uma medida que, não sendo manifestamente inadequada relativamente ao objectivo prosseguido, lhe parecia não ser demasiado restritiva, o Conselho respeitou o princípio da proporcionalidade e, ao mesmo tempo, obedeceu ao imperativo de efectuar gradualmente as adaptações adequadas consignado na alínea b) do n. 2 do artigo 39. do Tratado.

4. O princípio da não discriminação não se opõe a uma regulamentação comunitária, como a adoptada no sector do tabaco em rama pelo Regulamento n. 1114/88, que instaure um sistema de limiares de garantia para o conjunto do mercado comunitário, de que derive uma redução do auxílio à produção dos operadores económicos de todos os Estados-membros, ainda que o facto desses limiares serem ultrapassados não se deva ao aumento da produção em todos esses Estados. Com efeito, no quadro de uma organização comum dos mercados que não conhece um sistema de quotas nacionais, todos os produtores comunitários terão, qualquer que seja o Estado-membro em que se encontrem estabelecidos, que assumir, de forma igual e solidária, as consequências das decisões que as instituições comunitárias forem chamadas a tomar, no quadro das respectivas competências, para reagir ao perigo de desequilíbrio entre a produção e as possibilidades de escoamento que possa surgir no mercado.

5. Embora o princípio do respeito da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da Comunidade, os operadores económicos não podem depositar uma confiança legítima na manutenção de uma situação existente, que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias, em especial num domínio como o das organizações comuns de mercado, cujo objectivo implica uma constante adaptação em função das variações da situação económica. Resulta daí que os operadores económicos não podem invocar um direito adquirido à manutenção de uma vantagem, resultante para eles da entrada em funcionamento da organização comum de mercado, e de que beneficiaram num dado momento. Assim, a eventual redução do respectivo rendimento não viola o princípio da confiança legítima.

6. O facto de, no âmbito do regime de quantidades máximas garantidas aplicável no sector do tabaco em rama, a quantidade máxima garantida para a colheita de 1991 da variedade Burley I ter sido fixada pelo Regulamento n. 1738/91, publicado numa altura em que os produtores tinham já feito as suas opções quanto à cultura a efectuar, não é constitutivo de violação do princípio da confiança legítima, visto que, relativamente à variedade em causa, o referido regulamento não alterou a quantidade máxima garantida anteriormente fixada para o mesmo ano, em tempo útil relativamente ao calendário das culturas, pelo Regulamento n. 1331/90.

Partes

Nos processos apensos C-133/93, C-300/93 e C-362/93,

que têm por objecto pedidos dirigidos ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, respectivamente pela Pretura circondariale di Perugia (Itália), no processo C-133/93, e pela Pretura circondariale di Caserta (Itália), nos processos C-300/93 e C-362/93, destinados a obter, nos litígios pendentes nestes órgãos jurisdicionais entre

Antonio Crispoltoni

e

Fattoria Autonoma Tabacchi,

e entre

Giuseppe Natale

e

Donatab Srl,

e entre

Antonio Pontillo

e

Donatab Srl,

uma decisão a título prejudicial, no processo C-133/93, sobre a validade do Regulamento (CEE) n. 1114/88 do Conselho, de 25 de Abril de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n. 727/70 que estabelece uma organização comum de mercado no sector do tabaco em rama (JO L 110, p. 35), e dos regulamentos adoptados em sua execução, e, nos processos C-300/93 e C-362/93, sobre a validade do Regulamento (CEE) n. 1738/91 do Conselho, de 13 de Junho de 1991, que fixa, para a colheita de 1991, os preços de objectivo, os preços de intervenção e os prémios concedidos aos compradores de tabaco em folha, os preços de intervenção derivados do tabaco embalado, as qualidades de referência, as zonas de produção e as quantidades máximas garantidas, e que altera o Regulamento (CEE) n. 1331/90 (JO L 163, p. 13), e dos regulamentos adoptados em sua execução,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: J. C. Moitinho de Almeida (relator), presidente de secção, R. Joliet, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse e M. Zuleeg, juízes,

advogado-geral: F. G. Jacobs

secretário: L. Hewlett, administradora

vistas as observações escritas apresentadas:

no processo C-133/93:

° em representação de Antonio Crispoltoni, por Emilio Cappelli, Paolo De Caterini, advogados no foro de Roma, e Fabio Nisi, advogado no foro de Perugia,

° em representação do Governo italiano, pelo professor Luigi Ferrari Bravo, chefe do serviço de contencioso diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por Oscar Fiumara, avvocato dello Stato,

° em representação do Governo helénico, por Vassileios Kontolaimos, consultor jurídico adjunto no Conselho Jurídico do Estado, e Fotini Dedoussi, advogada do Estado no mesmo Conselho, na qualidade de agentes,

° em representação do Conselho da União Europeia, por Bernhard Schloh e Tito Gallas, consultores jurídicos, na qualidade de agentes,

° em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Eugenio de March, consultor jurídico, na qualidade de agente, assistido por Alexandre Carnelutti, advogado no foro de Paris,

no processo C-300/93:

° em representação de Giuseppe Natale, pelos advogados Emilio Cappelli e Paolo De Caterini,

° em representação do Governo helénico, por Vassileios Kontolaimos e Christina Sitara, advogada do Estado no Conselho Jurídico de Estado, na qualidade de agentes,

° em representação do Conselho da União Europeia, por Bernhard Schloh e Tito Gallas, na qualidade de agentes,

° em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Eugenio de March, na qualidade de agente,

no processo C-362/93:

° em representação de Antonio Pontillo, pelos advogados Emilio Cappelli e Paolo De Caterini,

° em representação do Conselho da União Europeia, por Bernhard Schloh e Tito Gallas, na qualidade de agentes,

° em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Eugenio de March, na qualidade de agente,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações de Antonio Crispoltoni, Giuseppe Natale e Antonio Pontillo, representados por Emilio Cappelli, advogado, do Governo helénico, representado por Vassileios Kontolaimos, na qualidade de agente, do Governo italiano, representado por Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, do Conselho, representado por Bernhard Schloh e Tito Galles, na qualidade de agentes, e da Comissão, representada por Eugenio de March, na qualidade de agente, assistido por Alexandre Carnelutti, na audiência de 24 de Março de 1994,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 19 de Maio de 1994,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por decisão de 18 de Março de 1993, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 31 de Março seguinte (processo C-133/93), a Pretura cicondariale di Perugia (Itália) colocou, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, uma questão prejudicial sobre a validade do Regulamento (CEE) n. 1114/88 do Conselho, de 25 de Abril de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n. 727/70 que estabelece uma organização comum de mercado no sector do tabaco em rama (JO L 110, p. 35), e dos regulamentos adoptados em sua execução.

2 Por decisões de 28 de Abril de 1993 e de 14 de Maio de 1993, que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça respectivamente em 28 de Maio de 1993 (processo C-300/93) e em 22 de Julho de 1993 (processo 362/93), a Pretura circondariale de Caserta (Itália) colocou, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, uma questão prejudicial sobre a validade do Regulamento (CEE) n. 1738/91 do Conselho, de 13 de Junho de 1991, que fixa, para a colheita de 1991, os preços de objectivo, os preços de intervenção e os prémios concedidos aos compradores de tabaco em folha, os preços de intervenção derivados do tabaco embalado, as qualidades de referência, as zonas de produção e as quantidades máximas garantidas, e que altera o Regulamento (CEE) n. 1331/90 (JO L 163, p. 13), e dos regulamentos adoptados em sua execução.

3 Os processos principais têm por objecto o reembolso ° na sequência da constatação feita pela Comissão, relativamente à colheita de 1991, de que fora ultrapassada a quantidade máxima garantida (a seguir "QMG") para o tabaco em folha da variedade Bright (processo C-133/93) e da variedade Burley I (processos C-300/93 e C-362/93) ° de uma parte do prémio pago adiantadamente aos demandantes nos processos principais, nos termos do n. 2 do artigo 3. do Regulamento (CEE) n. 727/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, que estabelece uma organização comum de mercado no sector do tabaco em rama (JO L 94, p. 1; EE 03 F3 p. 212).

4 O Regulamento n. 727/70 estabeleceu um regime de apoio baseado num sistema de preços de objectivo e de intervenção, fixados anualmente pelo Conselho para o tabaco em folha da Comunidade, relativamente à colheita do ano civil seguinte. Os plantadores podiam optar por vender a produção aos organismos de intervenção, obrigados a comprá-la ao preço de intervenção, ou por a vender no mercado.

5 Para encorajar as compras aos plantadores a um preço tanto quanto possível próximo do preço de objectivo, o n. 1 do artigo 3. do referido regulamento previa o pagamento, em determinadas condições, de um prémio às pessoas que comprassem tabaco em folha directamente aos plantadores da Comunidade e submetessem o produto comprado às operações de primeira transformação e acondicionamento. O n. 2 do artigo 3. estendia o beneficio do prémio aos plantadores que submetessem os seus próprios tabacos em folha às operações de primeira transformação e acondicionamento.

6 A fim de limitar qualquer aumento da produção de tabaco na Comunidade e simultaneamente desencorajar a produção de variedades que apresentassem dificuldades ao nível do seu escoamento, o referido Regulamento n. 1114/88 acrescentou um n. 5 no artigo 4. do Regulamento n. 727/70, com a seguinte redacção:

"5. O Conselho estabelecerá anualmente, de acordo com o procedimento previsto no n. 2 do artigo 43. do Tratado, relativamente a cada uma das variedades ou grupos de variedades de tabaco de produção comunitária para as quais são fixadas preços e prémios, uma quantidade máxima garantida em função, nomeadamente, das condições do mercado e das condições socioeconómicas e agronómicas das regiões em causa. A quantidade máxima global para a Comunidade é fixada para cada uma das colheitas de 1988, 1989 e 1990 em 385 000 toneladas de tabaco em folha.

Sem prejuízo dos artigos 12. -A e 13. , a cada excesso de 1% da quantidade máxima garantida para uma variedade ou para um grupo de variedades corresponderá uma redução de 1% dos preços de intervenção, bem como dos prémios relativos. Um rectificador correspondente à redução do prémio será aplicado ao preço do objectivo da colheita em questão.

As reduções referidas no segundo parágrafo não excederão 5% no que se refere à colheita de 1988 e 15% relativamente às colheitas de 1989 e 1990.

..."

7 De acordo com o primeiro parágrafo do referido n. 5, na redacção dada pelo regulamento (CEE) n. 1329/90 do Conselho, de 14 de Maio de 1990, que altera o Regulamento (CEE) n. 727/70 que estabelece uma organização comum de mercado no sector do tabaco em rama (JO L 132, p. 25):

"O Conselho estabelecerá anualmente, para a colheita do ano seguinte, de acordo com o processo previsto no n. 2 do artigo 43. do Tratado, para cada uma das variedade ou grupos de variedades de tabaco da produção comunitária para os quais são fixados os preços e os prémios, uma quantidade máxima garantida em função, nomeadamente, das condições do mercado e das condições socioeconómicas e agronómicas das regiões em causa. O Conselho estabelecerá estas quantidades máximas garantidas para a colheita de 1990 ao mesmo tempo que para a colheita de 1989. A quantidade máxima garantida global para a Comunidade é fixada, em relação a cada uma das colheitas de 1988 a 1993, em 385 000 toneladas de tabaco em folha."

8 O Regulamento (CEE) n. 2075/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que estabelece a organização comum de mercado no sector do tabaco em rama (JO L 215, p. 70), alterou substancialmente o regime comunitário que até então regulava esse mercado, e, no artigo 9. , substituiu o regime de QMG por um regime de quotas de transformação que os Estados-membros distribuirão, a título transitório para as colheitas de 1993 e 1994, às empresas de primeira transformação ou, caso disponham de informações precisas, directamente aos produtores.

Processo C-133/93

9 A. Crispoltini, plantador de tabaco em Lerchi (província de Perugia), forneceu determinada quantidade de tabaco em folha da variedade Bright da colheita de 1991 à Fattoria Autonoma Tabacchi di Città di Castello (associação de produtores de que é membro e que se encarrega das operações de primeira transformação e de acondicionamento de tabaco em folha, a seguir "Fattoria").

10 Posteriormente, a Fattoria reclamou o reembolso de um montante correspondente à redução de 15% dos prémios pagos a A. Crispoltoni, nos termos do artigo 3. do Regulamento n. 727/70, após a Comissão ter constatado que fora ultrapassada a QMG da variedade em causa para a colheita de 1991, fixada no Regulamento (CEE) n. 2178/92 da Comissão, de 30 de Julho de 1992, que estabelece, para o tabaco da colheita de 1991, a produção efectiva, bem como os preços e os prémios a pagar em aplicação do regime de quantidades máximas garantidas (JO L 217, p. 75).

11 A. Crispoltoni impugnou, na Pretura circondariale di Perugia, a procedência desse pedido, invocando a invalidade do Regulamento n. 1114/88.

12 O órgão jurisdicional de reenvio observa que o regime de QMG, embora tenha por objectivo reduzir os encargos financeiros decorrentes das medidas de intervenção através da redução da produção de tabaco, afecta contudo, tal como se apresenta no caso em apreço, situações jurídicas merecedoras de protecção no âmbito do direito comunitário, a saber, as dos operadores económicos em causa, que não são responsáveis pela quantidade excedentária de tabaco. Só a fixação de quotas individuais seria susceptível de penalizar exclusivamente os responsáveis pela superprodução.

13 Em consequência, o Conselho terá cometido um excesso de poder, sob a forma de desvio de poder, na medida em que o regime de QMG não é adequado à consecução do objectivo visado.

14 Nestas condições, a Pretura circondariale di Perugia decidiu suspender a instância e pedir ao Tribunal de Justiça que decida a título prejudicial sobre a validade do Regulamento n. 1114/88 e dos regulamentos adoptados em sua execução.

Quanto à admissibilidade

15 O Conselho observa que a decisão de reenvio não contém qualquer precisão quanto ao ano da colheita em causa no processo principal, nem quanto à variedade de tabaco de que se trata, nem sequer sobre se o litígio tem ou não por objecto a concessão do prémio.

16 O Conselho entende que, nestas condições, não há que responder à questão prejudicial, visto o órgão jurisdicional de reenvio ter omitido fornecer informações sobre o contexto de facto em que a questão prejudicial se insere, contrariamente ao dever de colaboração com o Tribunal de Justiça, que está na base do processo instituído pelo artigo 177. do Tratado.

17 Esta argumentação não pode ser acolhida.

18 A este respeito, basta salientar que a decisão de reenvio revela claramente as dúvidas do órgão nacional quanto à validade do Regulamento n. 1114/88 e que se integra num contexto jurídico e de facto já amplamente conhecido, por força de um anterior reenvio prejudicial (acórdão de 11 de Julho de 1991, Crispoltoni, C-368/89, Colect., p. I-3695) do mesmo órgão jurisdicional e relativo ao mesmo produtor.

19 Assim sendo, não se pode considerar que a natureza sucinta da decisão de reenvio privou os interessados, e designadamente o Conselho, da possibilidade de apresentarem observações úteis para efeitos de resposta à questão prejudicial.

20 Resulta das considerações precedentes que a declaração de inadmissibilidade, que de forma alguma se justifica no caso vertente, seria incompatível com o espírito de colaboração que deve presidir ao reenvio a título prejudicial.

Quanto ao mérito

21 A. Crispoltoni sustenta a invalidade do Regulamento n. 1114/88 (a seguir "regulamento") com fundamento em desvio de poder. O Governo helénico partilha esse ponto de vista, considerando, além disso, que o regulamento viola os princípios da igualdade e da confiança legítima. Por último, o Governo italiano entende que o regulamento é contrário ao princípio da proporcionalidade.

22 O Conselho e a Comissão contestam a procedência de tais alegações.

A ° Quanto ao alegado desvio de poder

23 A. Crispoltoni sustenta, a título liminar, que o desvio de poder se pode enquadrar em duas hipóteses principais, a saber, o prosseguimento de uma finalidade diversa da que deveria ter sido legalmente prosseguida pelo autor da medida controvertida ou, e será esse o caso no presente processo, a manifesta inadequação da medida ao objectivo prosseguido.

24 Observa, a este respeito, que as suas acusações não têm por objecto o objectivo de limitação da produção de tabaco, nem o mecanismo de redução dos prémios se ultrapassadas as QMG, mas a natureza incompleta do sistema, na medida em que não prevê a fixação de quotas individuais de produção. Com efeito, o facto de as QMG serem ultrapassadas implica uma penalização ° redução dos preços e prémios ° que abrange todos os produtores, incluindo os que não aumentaram a produção, e ocorre numa altura em que as opções de produção foram já tomadas.

25 A. Crispoltoni acrescenta que a recente reforma do regime do sector do tabaco, introduzida pelo referido Regulamento n. 2075/92, veio precisamente instituir esse sistema de quotas individuais.

26 O Governo helénico entende também que a regulamentação impugnada padece de irregularidades, que qualifica como desvio de poder. Observa, a este respeito, que o prosseguimento dos objectivos definidos pelo regulamento, a saber, a limitação da produção de tabaco e a sua orientação para variedades que não conheçam dificuldades ao nível do seu escoamento, não pode ser efectuado, como no caso vertente, em prejuízo do objectivo fundamental da política agrícola comum, expresso na alínea b) do n. 1 do artigo 39. do Tratado, a saber, assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura, e do princípio da não discriminação consagrado no n. 3 do artigo 40. do Tratado.

27 Nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, um acto só está viciado por desvio de poder se, com base em indícios objectivos, relevantes e concordantes, se verifica que ele foi adoptado com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados ou de tornear um processo especialmente previsto pelo Tratado para obviar às circunstâncias do caso em apreço (v. designadamente acórdão de 13 de Novembro de 1990, Fedesa e o., C-331/88, Colect., p. I-4023, n. 24).

28 De acordo com o primeiro considerando do regulamento, o sistema de QMG visa limitar qualquer aumento da produção de tabaco na Comunidade e desencorajar simultaneamente a produção de variedades que apresentem dificuldades ao nível do seu escoamento. O segundo considerando acrescenta que o regulamento visa prosseguir uma política de orientação no sentido das qualidades mais procuradas, bem como atender às especificidades socioeconómicas e regionais da produção de tabaco.

29 Ora, não foi alegado que o regime de QMG visa prosseguir objectivos diversos daqueles para que foi concebido pelo Conselho e que são referidos no preâmbulo do regulamento.

30 A tese sustentada pelo Governo helénico, de que o regulamento é incompatível com os objectivos da política agrícola comum enunciados no artigo 39. do Tratado, não procede.

31 Com efeito, as instituições comunitárias dispõem de um amplo poder de apreciação em matéria de política agrícola comum, tendo em conta as responsabilidades que lhe são conferidas pelo Tratado (v., por exemplo, acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão, C-350/88, Colect., p. I-395, n. 32).

32 No prosseguimento dos objectivos da política agrícola comum enumerados no artigo 39. do Tratado, as instituições comunitárias devem assegurar a permanente conciliação desses diversos objectivos, susceptível de ser exigida por eventuais contradições entre cada um deles individualmente considerado, e, sendo caso disso, conceder a um de entre eles uma primazia temporária, imposta pelos factos ou circunstâncias económicas em função dos quais as decisões forem adoptadas (v., por exemplo, acórdão de 24 de Outubro de 1973, Balkan, 5/73, Recueil, p. 1091, n. 24). Tal conciliação não deve ser de molde a permitir o isolamento de um desses objectivos, por forma a tornar impossível a consecução dos demais (v., designadamente, acórdão de 17 de Dezembro de 1981, Ludwigshafener Walzmuehle e o./Conselho e Comissão, 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, Recueil, p. 3211, n. 41).

33 Ora, como decorre do primeiro considerando do regulamento, a instituição do regime de QMG visava, de acordo com um dos objectivos da política agrícola comum enunciados no artigo 39. do Tratado, estabilizar o mercado do tabaco em rama caracterizado pela superprodução.

34 A isto acresce que a consecução exclusiva do objectivo de assegurar um nível de vida equitativo aos produtores e transformadores de tabaco em rama, designadamente pelo aumento do respectivo rendimento individual, implicaria o sério risco de impossibilitar, num mercado caracterizado pela produção excedentária, a realização do referido objectivo de estabilizar o mercado em causa.

35 Por seu lado, a argumentação de A. Crispoltoni parte da hipótese de que o desvio de poder pode consubstanciar-se na manifesta inadequação de uma medida ao objectivo prosseguido, questão que será adiante examinada.

36 Resulta das considerações precedentes não estar provado o desvio de poder invocado.

B ° Quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade

37 A. Crispoltoni e o Governo italiano consideram que o regime de QMG é inadequado à consecussão do objectivo prosseguido, o que, aliás, terá sido confirmado pela reforma operada pelo referido Regulamento n. 2075/92.

38 Argumentam, a este respeito, que, na realidade, o regime instituído pelo regulamento não garantiu o cumprimento das QMG relativamente a qualquer das colheitas e que o oitavo considerando do Regulamento n. 2075/92 refere aliás expressamente que "para garantir a observância dos limiares de garantia", é necessário estabelecer um regime de quotas individuais.

39 Para o Governo italiano, a regulamentação comunitária controvertida permitiu a redução indiferenciada e global do prémio relativamente a todos os beneficiários, independentemente do respectivo comportamento individual, eventualmente inatacável, também, portanto, para os produtores que não aumentaram a respectiva produção relativamente aos anos anteriores. Tal regime, que gerou algum decréscimo de responsabilidade por parte dos produtores e transformadores, seria contrário ao princípio da proporcionalidade.

40 Antes de examinar a procedência destas alegações, cabe recordar alguns princípios decorrentes da jurisprudência.

41 O princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito comunitário, exige que os actos das instituições comunitárias não ultrapassem os limites do adequado e necessário à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo-se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deva recorrer à menos rígida e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos pretendidos (v., por exemplo, acórdão Fedesa e o., já referido, n. 13).

42 No que diz respeito à fiscalização jurisdicional das condições indicadas, há todavia que precisar que o legislador comunitário dispõe, em matéria de política agrícola comum, de um poder discricionário que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40. e 43. do Tratado lhe atribuem. Por conseguinte, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada nesse domínio, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida (mesmo acórdão, n. 14).

43 A validade de um acto comunitário não pode estar dependente de considerações retrospectivas relativas ao seu grau de eficácia (acórdão de 7 de Fevereiro de 1973, Schroeder, 40/72, Recueil, p. 125, n. 14). Quando o legislador comunitário é levado a apreciar os efeitos futuros de uma regulamentação e quando esses efeitos não podem ser previstos com exactidão, a sua apreciação só pode ser censurada se se afigurar manifestamente errada à luz dos elementos de que dispunha no momento da adopção da regulamentação em causa (acórdão de 21 de Fevereiro de 1990, Wuidart e o., C-267/88 a C-285/88, Colect., p. I-435, n. 14).

44 No caso em apreço, resulta da comparação entre as QMG fixadas para cada variedade de tabaco das colheitas de 1989, 1990 e 1991 e as quantidades dessas variedades efectivamente produzidas que as QMG não foram ultrapassadas relativamente à maioria das variedades em causa, pelo que não é possível sustentar em absoluto que o regime controvertido foi manifestamente inadequado ao objectivo prosseguido.

45 Por último, tal como o advogado-geral demonstrou nos pontos 49 a 52 das suas conclusões, nada autoriza a asserção de que, na altura em que o regime controvertido foi instituído, o legislador comunitário procedeu a uma apreciação manifestamente errada dos efeitos desse regime.

46 Com efeito, de acordo com as observações da Comissão, o Conselho terá considerado, sem cometer erro manifesto de apreciação, que o regime de QMG era menos restritivo para os produtores de tabaco do que um sistema de quotas individuais, visto que, no primeiro, a produção dos interessados não ficava limitada, no sentido de que poderiam sempre vender os seus produtos aos organismos de intervenção, embora a um preço ou prémio reduzidos num máximo de 15%, enquanto, no segundo, os produtores não beneficiavam de qualquer intervenção relativamente à parte da produção que ultrapassasse a respectiva quota individual. O mero facto de o regime se ter revelado insuficientemente eficaz não basta para concluir pela invalidade do regulamento em causa.

47 Há, pois, que concluir, com a Comissão, que o Conselho agiu, no caso vertente, não apenas dentro do respeito do princípio da proporcionalidade, na medida em que não optou por uma medida manifestamente inadequada ao objectivo prosseguido, como também em consonância com o imperativo de efectuar gradualmente as adaptações adequadas, consignado na alínea b) do n. 2 do artigo 39. do Tratado.

48 Assim, não se dá por provada a invocada violação do princípio da proporcionalidade.

C ° Quanto à alegada discriminação

49 O Governo helénico entende, por seu lado, que o regime controvertido viola o princípio da igualdade perante a lei, consagrado no n. 3 do artigo 40. do Tratado, visto que este regime teve por efeito que todos os produtores e empresas de transformação fossem indistintamente afectados pelas medidas de redução dos preços e prémios, incluindo assim também os que não aumentaram o volume da respectiva produção ou transacções. Só um regime de quotas individuais poderia ter evitado tais consequências injustas.

50 Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a proibição de discriminação enunciada no n. 3 do artigo 40. do Tratado é apenas um afloramento especial do princípio geral de igualdade que faz parte dos princípios fundamentais do direito comunitário (v., por exemplo, acórdão Wuidart e o., já referido, n. 13).

51 Existe discriminação não apenas quando situações comparáveis são tratadas de forma diferente, mas também quando situações diferentes são tratadas da mesma forma, excepto se tal tratamento se justificar objectivamente (acórdão de 13 de Dezembro de 1984, Sermide, 106/83, Recueil, p. 4209, n. 28).

52 Ora, o Tribunal de Justiça já considerou que o princípio da não discriminação não se opõe a uma regulamentação comunitária que instaure um sistema de limiares de garantia para o conjunto do mercado comunitário, de que derive uma redução do auxílio à produção dos operadores económicos em causa da totalidade dos Estados-membros, ainda que o facto desses limiares serem ultrapassados não se deva ao aumento da produção em todos esses Estados. O Tribunal entendeu que no quadro de uma organização comum dos mercados que não conhece um sistema de quotas nacionais, todos os produtores comunitários terão, qualquer que seja o Estado-membro em que se encontrem estabelecidos, que assumir, de forma igual e solidária, as consequências das decisões que as instituições comunitárias forem chamadas a tomar, no quadro das respectivas competências, para reagir ao perigo de desequilíbrio entre a produção e as possibilidades de escoamento que possa surgir no mercado (acórdão de 24 de Janeiro de 1991, SITPA, C-27/90, Colect., p. I-133, n. 20).

53 Idêntica consideração é válida num regime como o que está em causa no presente processo.

54 Não se considera, pois, provada a invocada violação do artigo 40.

D ° Quanto à alegada violação do princípio da confiança legítima

55 Para o Governo helénico, a regulamentação controvertida viola também o princípio da confiança legítima.

56 Antes de mais, a aplicação de uma nova regulamentação não pode ter por objectivo ou efeito afectar o objectivo fundamental da política agrícola comum de assegurar um nível de vida equitativo aos produtores.

57 Cabe recordar que, embora o princípio do respeito da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da Comunidade, os operadores económicos não podem depositar uma confiança legítima na manutenção de uma situação existente, que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias, em especial num domínio como o das organizações comuns de mercado, cujo objectivo implica uma constante adaptação em função das variações da situação económica (v., designadamente, acórdão Delacre e o./Comissão, já referido, n. 33).

58 Resulta daí que os operadores económicos não podem invocar um direito adquirido à manutenção de uma vantagem, resultante para eles da entrada em funcionamento da organização comum de mercado, e de que beneficiaram num dado momento (mesmo acórdão, n. 34).

59 Assim, a eventual redução do respectivo rendimento não viola o princípio da confiança legítima.

60 O Governo helénico entende, ainda, existir violação deste princípio por a não fixação de quotas individuais ter impedido os produtores de tabaco de planificarem a respectiva produção.

61 Ora, o regime controvertido, que se caracteriza pela fixação, antecipadamente conhecida pelos produtores, de QMG para cada variedade, através de uma intervenção garantida relativamente à totalidade da respectiva produção, e pela fixação de um tecto de redução dos preços e prémios, satisfaz as exigências decorrentes do princípio da confiança legítima.

62 Em consequência, não se dá por provada a invocada violação do princípio da confiança legítima.

63 Por todas estas razões, cabe responder ao órgão jurisdicional nacional que o exame da questão colocada não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento n. 1114/88, nem, em consequência, dos regulamentos adoptados em sua execução.

Processos C-300/93 e C-362/93

64 Tanto G. Natale (C-300/93) como A. Pontillo (C-362/93) gerem uma empresa agrícola na província de Caserta. Ambos venderam as respectivas colheitas de 1991 de tabaco da variedade Burley I à empresa de transformação de tabacos Donatab Srl, com sede em Caserta (a seguir "Donatab"), que solicitou e obteve da Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo ° Settore tabacco (organismo de intervenção para o sector em causa, a seguir "AIMA"), o pagamento, contra prestação de caução, do prémio referido no artigo 3. do Regulamento n. 727/70.

65 Na sequência da constatação, feita no referido Regulamento n. 2178/92, de que fora ultrapassada a QMG da colheita de 1991 relativa ao tabaco da variedade Burley I, a Donatab viu-se obrigada a reembolsar as quantias decorrentes da redução do montante do prémio. Em seguida, solicitou a G. Natale e A. Pontillo a restituição de uma soma igual à percentagem da redução do prémio.

66 Por considerarem que a redução do prémio era ilegal em consequência da invalidade dos regulamentos relativos à fixação dos preços, dos prémios e das QMG para a campanha de 1991, G. Natale e A. Pontillo intentaram na Pretura circondariale di Caserta uma acção contra a Donatab, com o objectivo de obter a declaração de que redução em causa não deveria ser repercutida nas respectivas relações comerciais com a Donatab.

67 A Pretura circondariale di Caserta refere que o Regulamento n. 1738/91 ° que fixou, para a colheita de 1991, as QMG, preços e prémios das variedades ou grupos de variedades de tabaco ° foi publicado em 26 de Junho de 1991, quer dizer, relativamente ao tabaco da variedade Burley I, em data posterior à sementeira do tabaco nos viveiros previstos para esse efeito (Fevereiro de 1991), e ao período de plantação das plantas de tabaco no campo, que deveria ter lugar antes de Abril de 1991. À data da publicação do regulamento, os contratos com a indústria de primeira transformação, condição de concessão do prémio, tinham já sido celebrados e registados pela AIMA.

68 Em consequência, a fixação da QMG para a colheita de 1991 relativamente à variedade Burley I teve efeito retroactivo, na medida em que incidiu sobre uma produção já iniciada com base em opções irreversíveis.

69 O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta decorrer, aliás, dos termos do primeiro parágrafo do n. 5 do artigo 4. do Regulamento n. 727/70, na redacção dada pelo artigo 1. do Regulamento (CEE) n. 1251/89 do Conselho, de 3 de Maio de 1989 (JO L 129, p. 16), que o Conselho estabelecerá anualmente, para a colheita do ano seguinte, as QMG para cada uma das variedades ou grupos de variedades de tabaco da produção comunitária.

70 Com estes fundamentos, a Pretura circondariale di Caserta decidiu suspender a instância nos dois referidos processos e pedir ao Tribunal de Justiça que se pronuncie a título prejudicial sobre a validade do Regulamento n. 1738/91.

71 Em resposta à argumentação do órgão jurisdicional de reenvio, basta salientar, como sublinharam o Conselho e a Comissão, que a QMG para a colheita de 1991 da variedade Burley I fora já fixada pelo anexo V do Regulamento (CEE) n. 1331/90 do Conselho, de 14 de Maio de 1990, que fixa, para a colheita de 1990, os preços de objectivo, os preços de intervenção e os prémios concedidos aos compradores de tabaco em folha, os preços de intervenção derivados do tabaco embalado, as qualidades de referência, as zonas de produção e as quantidades máximas garantidas para a colheita de 1991, e que altera o regulamento (CEE) n. 1252/89 (JO L 132, p. 28).

72 Com efeito, o anexo V do Regulamento n. 1738/91, apesar de, nos termos do respectivo artigo 4. , ter entretanto substituído o anexo V do Regulamento n. 1331/90, não veio, contudo, modificar a QMG para a colheita de 1991 da variedade Burley I.

73 Ora, este último regulamento foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 23.5.1990, ou seja, muito antes de os plantadores em causa se terem visto obrigados a tomar decisões quanto à colheita de 1991.

74 Em consequência, não se dá por provada a invocada violação do princípio da confiança legítima.

75 Cabe, pois, responder que o exame da questão submetida não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento n. 1738/91, nem, em consequência, dos regulamentos adoptados em sua execução.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

76 As despesas efectuadas pelos Governos helénico e italiano, bem como pelo Conselho da União Europeia e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes do processo principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pela Pretura circondariale di Perugia (processo C-133/93), por decisão de 18 de Março de 1993, e pela Pretura circondariale di Caserta (processos C-300/93 e C-362/93), por decisões de 28 de Abril e 14 de Maio de 1993, declara:

1) O exame da questão submetida no processo C-133/93 não revelou qualquer elemento suspectível de afectar a validade do Regulamento (CEE) n. 1114/88 do Conselho, de 25 de Abril de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n. 727/70 que estabelece uma organização comum de mercado no sector do tabaco em rama, nem, em consequência, dos regulamentos adoptados em sua execução.

2) O exame da questão submetida nos processos C-300/93 e C-362/93 não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento (CEE) n. 1738/91 do Conselho, de 13 de Junho de 1991, que fixa, para a colheita de 1991, os preços de objectivo, os preços de intervenção e os prémios concedidos aos compradores de tabaco em folha, os preços de intervenção derivados do tabaco embalado, as qualidades de referência, as zonas de produção e as quantidades máximas garantidas, e que altera o Regulamento (CEE) n. 1331/90, nem, em consequência, dos regulamentos adoptados em sua execução.