TOMADA DE POSIÇÃO DA ADVOGADA-GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentada em 26 de outubro de 2012 1 ( 1 )

Processo C-370/12

Thomas Pringle

contra

Government of Ireland, Ireland e the Attorney General

(pedido de decisão prejudicial apresentado pela Supreme Court, Irlanda)

«Utilização do processo de revisão simplificado previsto no artigo 48.o, n.o 6, TUE para alteração da parte III do TFUE — Decisão 2011/199/UE que altera o artigo 136.o TFUE — Política económica e monetária — Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade»

1. A Europa atravessa uma crise da dívida soberana. Para controlar a crise, a União Europeia e os Estados-Membros têm vindo a adotar medidas que não são inteiramente convencionais. No presente pedido de decisão prejudicial, o Tribunal de Justiça é chamado a clarificar se o «Mecanismo Europeu de Estabilidade», que é uma dessas medidas, é compatível com as exigências do direito da União Europeia.

I — Quadro jurídico

A — Direito da União Europeia

2. O artigo 1.o da Decisão 2011/199 do Conselho Europeu, de 25 de março de 2011, que altera o artigo 136.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia no que respeita a um mecanismo de estabilidade para os Estados-Membros cuja moeda seja o euro, dispõe o seguinte: «Ao artigo 136.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia é aditado o seguinte número: ‘3. Os Estados-Membros cuja moeda seja o euro podem criar um mecanismo de estabilidade a acionar caso seja indispensável para salvaguardar a estabilidade da área do euro no seu todo. A concessão de qualquer assistência financeira necessária ao abrigo do mecanismo ficará sujeita a rigorosa condicionalidade.’»

3. No que se refere à entrada em vigor da Decisão 2011/199, o artigo 2.o, segundo parágrafo, dispõe o seguinte: «A presente decisão entra em vigor em 1 de janeiro de 2013, se tiverem sido recebidas todas as notificações a que se refere o primeiro parágrafo ou, na falta dessa receção, no primeiro dia do mês seguinte ao da receção da última das notificações a que se refere o primeiro parágrafo.»

4. A base jurídica da Decisão 2011/199 é o «Tratado da União Europeia, nomeadamente o n.o 6 do artigo 48.o» nela referido.

B — Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade

5. Em 2 de fevereiro de 2012, os Estados-Membros cuja moeda é o euro (a seguir «Estados-Membros da zona euro») assinaram um Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (a seguir «Tratado MEE»).

6. Nos termos do artigo 1.o do Tratado MEE, esse «Mecanismo Europeu de Estabilidade» (a seguir «MEE») é uma instituição financeira internacional, cujos membros são os Estados-Membros da zona euro e que, de acordo com o artigo 3.o, primeiro período, tem a seguinte missão: «O MEE tem como missão reunir fundos e prestar apoio de estabilidade, sob rigorosa condicionalidade, adequada ao instrumento financeiro escolhido, em benefício de membros do MEE que estejam a ser afetados ou ameaçados por graves problemas de financiamento, se tal for indispensável para salvaguardar a estabilidade financeira da área do euro no seu todo e dos seus Estados-Membros.»

7. Nos termos do artigo 12.o, n.o 1, segundo período, do Tratado MEE, a condicionalidade referida no artigo 3.o, primeiro período, do Tratado MEE pode «variar entre um programa de ajustamento macroeconómico e o cumprimento continuado de condições de elegibilidade preestabelecidas».

8. Os artigos 14.° a 18.° do Tratado MEE enumeram os «instrumentos de assistência financeira» que podem ser adotados em benefício dos membros do MEE: — uma «linha de crédito cautelar sujeita a certas condições» ou uma «linha de crédito sujeita a condições mais rigorosas» (artigo 14.o); — empréstimos «para o fim específico de recapitalizar as instituições financeiras» de um membro do MEE (artigo 15.o); — empréstimos sem fim específico (artigo 16.o); — «aquisição de obrigações de um membro do MEE no mercado primário» (artigo 17.o) e — «aquisição de obrigações de um membro do MEE no mercado secundário» (artigo 18.o).

9. Em conformidade com seu artigo 48.o, n.o 1, o Tratado MEE entrou em vigor para todos os Estados-Membros da zona euro, com exceção da República da Estónia, em 27 de setembro de 2012, com o depósito do instrumento de ratificação da República Federal da Alemanha.

II — Processo principal e tramitação processual no Tribunal de Justiça

10. T. Pringle, membro do parlamento irlandês (a seguir «recorrente»), intentou uma ação na High Court irlandesa contra o Governo irlandês e outros pedindo que a alteração do artigo 136.o TFUE pelo artigo 1.o da Decisão 2011/199 fosse declarada ilícita e ilegal. Além disso, pediu que o governo irlandês fosse impedido de ratificar, aprovar ou aceitar o Tratado MEE. A High Court julgou improcedentes os dois pedidos do recorrente.

11. Em sede de recurso da decisão da High Court, a Supreme Court irlandesa considerou necessária uma resposta às seguintes questões prejudiciais: «1) A Decisão do Conselho Europeu 2011/199/EU de 25 de março de 2011 é válida: — se se atender à utilização do [processo] de revisão simplificado nos termos do artigo 48.o, n.o 6, TUE e, em especial, se a alteração proposta ao artigo 136.o TFUE implicar um aumento das competências atribuídas à União pelos Tratados? — se se atender ao conteúdo da proposta de alteração, em especial, se a mesma comportar qualquer violação dos Tratados ou dos princípios gerais do direito da União Europeia? 2) Considerando — os artigos 2.° [TUE] e 3.° TUE e as disposições da parte III, título VIII, do TFUE, nomeadamente, os artigos 119.°, 120.°, 121.°, 122.°, 123.°, 125.°, 126.° e 127.° TFUE; — a competência exclusiva da União em matéria de política monetária, como decorre do artigo 3.o, n.o 1, alínea c), TFUE, bem como para a celebração de acordos internacionais que se inserem no âmbito de aplicação do artigo 3.o, n.o 2, TFUE; — a competência da União em matéria de coordenação das políticas económicas, em conformidade com o artigo 2.o, n.o 3, TFUE e com a parte III, título VIII, do TFUE; — os poderes e funções das instituições da União, nos termos dos princípios estabelecidos no artigo l3.° TUE; — o princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE; — os princípios gerais do direito da União, incluindo, em especial, o princípio geral da tutela jurisdicional efetiva e o direito a uma ação efetiva, na aceção do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, e o princípio geral da segurança jurídica; um Estado-Membro da União Europeia cuja moeda seja o euro pode celebrar e ratificar um acordo internacional como o Tratado MEE? 3) Se a Decisão do Conselho Europeu for considerada válida, o direito de um Estado-Membro celebrar e ratificar um acordo internacional, como o Tratado MEE, depende da entrada em vigor da referida decisão?»

12. A pedido do órgão jurisdicional de reenvio, o presidente do Tribunal de Justiça, por despacho de 4 de outubro de 2012, decidiu submeter o presente pedido de decisão prejudicial a tramitação acelerada, nos termos do artigo 104.o-A do Regulamento de Processo.

13. No presente processo, foram apresentadas observações escritas pelo recorrente, pela Irlanda, pelos Governos belga, alemão, grego, espanhol, francês, italiano, cipriota, neerlandês, austríaco, eslovaco e do Reino Unido, bem como pelo Conselho Europeu e pela Comissão. Além do recorrente, participaram na audiência de 23 de outubro de 2012 o Parlamento Europeu e todos os Governos acima referidos, com exceção dos Governos cipriota e austríaco.

III — Apreciação jurídica

A — Quanto à primeira questão: validade da Decisão 2011/199

14. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a Decisão 2011/199 é válida tendo em conta a aplicação do processo de revisão simplificado previsto no artigo 48.o, n.o 6, TUE e o conteúdo da alteração proposta.

1. Admissibilidade da questão prejudicial

15. Vários Estados-Membros contestam, total ou parcialmente, a admissibilidade da primeira questão prejudicial.

a) Prioridade do recurso de anulação previsto no artigo 263.o TFUE

16. A Irlanda alega que o recorrente devia ter contestado a validade da Decisão 2011/199 através de um recurso de anulação ao abrigo do artigo 262.o TFUE, que o prazo para interpor esse recurso já tinha expirado e que decorre de jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que a impugnação indireta da validade de um ato de uma instituição no processo principal através de um pedido de decisão prejudicial não é possível se, desse modo, forem contornados os requisitos que regulam a admissibilidade de um recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.o TFUE.

17. É verdade que, de acordo com jurisprudência assente, um particular que, ao abrigo do artigo 263.o TFUE, poderia ter impugnado um ato de uma instituição e que deixou expirar o prazo imperativo previsto para esse efeito não pode, posteriormente, pôr em causa a legalidade desse ato perante os órgãos jurisdicionais nacionais ( 2 ). Não obstante, é também jurisprudência assente que essa regra pressupõe que a interposição de um recurso de anulação da disposição controvertida, ao abrigo do artigo 263.o TFUE, fosse manifestamente admissível ( 3 ). Ora, é evidente que o recorrente não cumpre este requisito, na medida em que a Decisão 2011/199 não lhe diz, manifestamente, direta e individualmente respeito, na aceção do artigo 263.o TFUE, pelo que não tinha legitimidade para interpor um recurso de anulação.

b) Competência do Tribunal de Justiça

18. Além disso, o Conselho Europeu e vários Estados-Membros consideram que a segunda parte da primeira questão, relativa à compatibilidade do conteúdo da Decisão 2011/199 com o direito primário, é inadmissível.

19. Entendem que o Tribunal de Justiça não tem competência para apreciar a compatibilidade da Decisão 2011/199 com os Tratados e com os princípios gerais do direito da União Europeia. No caso em apreço, em que está em causa uma decisão que altera uma disposição de um Tratado, o Tribunal de Justiça seria, quando muito, competente para apreciar a compatibilidade com as regras processuais de revisão previstas no artigo 48.o, n.o 6, TUE, mas não para apreciar se o conteúdo da decisão é compatível com o direito primário. Consideram que, uma vez que a decisão adita uma nova disposição ao Tratado, a apreciação da sua validade está, em princípio, excluída da competência do Tribunal de Justiça. A apreciação da compatibilidade material de uma alteração aos Tratados com as disposições em vigor dos mesmos constitui um obstáculo a qualquer alteração dos Tratados.

20. A admissibilidade da segunda parte da primeira questão prejudicial é regulada pelo artigo 267.o TFUE. Como alegaram acertadamente alguns Estados-Membros, decorre das alíneas a) e b) do primeiro parágrafo dessa disposição que o Tribunal de Justiça não é competente para decidir, a título prejudicial, sobre a validade dos Tratados, mas apenas sobre a validade dos atos das instituições.

21. No entanto, a Decisão 2011/199 não pode ser inserida na categoria de «Tratados» para efeitos do artigo 267.o, primeiro parágrafo, alínea a), mas constitui um mero ato que tem por objetivo alterar um Tratado, ao abrigo do artigo 48.o, n.o 6, segundo parágrafo, primeiro período, TUE. Nos termos do artigo 13.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, o Conselho Europeu, que é o autor da decisão, é uma das instituições da União Europeia. Consequentemente, como observaram vários Estados-Membros e a Comissão, o Tribunal de Justiça é, em princípio, competente para decidir sobre a validade dessa decisão.

22. No entanto, coloca-se então a questão de saber em que medida o Tribunal de Justiça pode apreciar a validade de uma decisão cujo conteúdo consiste numa alteração a um Tratado.

23. Em primeiro lugar, importa observar que os Tratados não contêm nenhuma disposição que limite nestes termos a competência do Tribunal de Justiça para apreciar a compatibilidade com regras processuais. Esta conclusão é particularmente relevante porquanto o artigo 269.o TFUE consagra expressamente uma limitação desse tipo noutro contexto, designadamente para atos adotados nos termos do artigo 7.o TUE. Consequentemente, o Tribunal de Justiça pode, em princípio, apreciar não apenas o processo de adoção de uma decisão de alteração de um Tratado com fundamento no artigo 48.o, n.o 6, TUE, mas também o seu conteúdo.

24. Em seguida, há que clarificar quais os critérios com base nos quais deve ser apreciada a validade material de uma decisão de alteração de um Tratado.

25. O artigo 48.o, n.o 6, TUE estabelece um primeiro critério: a decisão não pode aumentar as competências da União. Tal não é contestado pelo Conselho Europeu nem pelos Estados-Membros, embora esta disposição não contenha uma regra processual, antes estabeleça uma exigência quanto ao conteúdo da decisão.

26. O segundo critério para a apreciação da validade material da decisão consiste na limitação a alterações de disposições da parte III do TFUE, consagrada no artigo 48.o, n.o 6, segundo parágrafo, primeiro período, TUE.

27. Daqui decorre que o conteúdo da decisão não pode ser avaliado por referência precisamente às disposições da parte III. Com efeito, uma decisão de alteração entrará, quase inevitavelmente, em conflito com as disposições em vigor da parte III do TFUE. Esse conflito é particularmente evidente no caso de uma decisão que, como expressamente permitido pelo artigo 48.o, n.o 6, segundo parágrafo, primeiro período, TUE, altere todas as disposições da parte III do TFUE. Se uma decisão de alteração de um Tratado devesse ser apreciada por referência a essas mesmas disposições da parte III do TFUE, essa decisão seria, necessariamente, também considerada inválida. Tal inviabilizaria o recurso ao processo de revisão simplificado do artigo 48.o, n.o 6, TUE. Nesta perspetiva, essa decisão não pode infringir disposições constantes da parte III do TFUE.

28. No entanto, a limitação da alteração à parte III do TFUE obriga a uma análise à luz das disposições de direito primário que figuram noutras partes do Tratado. Tal deve-se ao facto de, nos termos do artigo 48.o, n.o 6, segundo parágrafo, primeiro período, TUE, o Conselho Europeu não poder alterar disposições que não figuram na parte III do TFUE. Como salienta o Governo italiano, esta regra não deve ser aplicada apenas aos aspetos formais, mas também aos substanciais. Uma alteração formal da parte III do TFUE não pode ter como consequência uma alteração da substância de disposições de direito primário que não possam ser alteradas através do processo de revisão simplificado.

29. Por conseguinte, o Conselho Europeu não só está impedido de adotar uma decisão que altere o texto dos Tratados fora da parte III do TFUE, como está impedido de alterar o texto da parte III do TFUE de uma forma que seja incompatível com as disposições de direito primário que não figuram na parte III.

30. Se se admitisse a validade de uma decisão do Conselho Europeu que aditasse à parte III do TFUE uma disposição que, por exemplo, determinasse a suspensão temporária de uma disposição da parte II ou estabelecesse requisitos adicionais para a sua aplicação, a limitação do processo de revisão simplificado à alteração de disposições da parte III ficaria privada de efeito. Nesse caso, todas as disposições dos Tratados poderiam ser alteradas através desse processo, desde que a disposição em concreto, formalmente alterada, integrasse a parte III.

31. Esta conclusão não põe em causa o poder que, em princípio, assiste aos Estados-Membros de alterarem todas as disposições do direito primário. No entanto, se, para o efeito, optarem pelo processo de revisão simplificado ao abrigo do artigo 48.o, n.o 6, como foi manifestamente o caso ( 4 ), deverão respeitar os limites desse processo. A este propósito, contrariamente ao que o Governo francês defende nas suas observações, o alcance da apreciação pelo Tribunal de Justiça depende, efetivamente, do processo de revisão em concreto escolhido.

32. Por conseguinte, uma decisão adotada nos termos do artigo 48.o, n.o 6, segundo parágrafo, primeiro período, TUE deve ser também apreciada tendo em conta as disposições do direito primário que não integram a parte III do TFUE. Nessa medida, o Tribunal de Justiça deverá examinar se essa decisão tem por objeto uma alteração ao Tratado que se limita a uma alteração da parte III do TFUE ou se implica uma alteração de outras disposições de direito primário.

33. À luz das considerações anteriores, parece-me que não há justificação para que essa apreciação se limite unicamente aos princípios gerais do restante direito primário, embora a Comissão o tenha proposto. O artigo 48, n.o 6, segundo parágrafo, primeiro período, TUE não fornece uma base que justifique essa distinção.

c) Interpretação da primeira questão prejudicial

34. Portanto, há que apreciar a primeira questão de forma a aferir a validade da Decisão 201/199 no que respeita à sua conformidade com todas as condições enunciadas no artigo 48.o, n.o 6, TUE. Como acima referido, isso implica que seja tomado em consideração o direito primário que não integra a parte III do TFUE. Consequentemente, a segunda parte da questão prejudicial, que parece abranger todo o direito primário, deve ser interpretada de forma restritiva.

35. Além disso, o exame da validade da Decisão 2011/199 deve limitar-se aos fundamentos de invalidade que o órgão jurisdicional de reenvio enumerou na fundamentação do seu pedido de decisão prejudicial ( 5 ).

36. Tendo em conta essa fundamentação, e não obstante a letra da segunda parte da primeira questão prejudicial, não se pode considerar que o órgão jurisdicional de reenvio tenha querido pôr em causa a conformidade substancial da Decisão 2011/199 com todas as disposições de direito primário.

37. No que se refere à alegação do recorrente, conforme reproduzida no pedido de decisão prejudicial, de que a legalidade da Decisão 2011/199 também é afetada na medida em que essa decisão reduz as competências da União, o órgão jurisdicional de reenvio não referiu esse fundamento de invalidade e o recorrente não se pronunciou sobre esse ponto no presente processo.

2. Aumento das competências da União

38. Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a alteração do artigo 136.o TFUE prevista na Decisão 2011/199 conduz a um aumento das competências atribuídas à União pelos Tratados, o que, nos termos do artigo 48.o, n.o 6, TUE, é proibido.

39. A este respeito, o recorrente alega que o aditamento ao artigo 136.o TFUE aumenta, de forma sub-reptícia, as competências da União. Esse aditamento permite aos Estados-Membros da zona euro desenvolver uma maior cooperação em matéria de política económica e monetária. Ora, essa cooperação tem lugar no âmbito de uma organização supranacional, cujas decisões são vinculativas para esses Estados-Membros. Em última análise, as competências da União aumentam porque o direito da União Europeia passa a regular uma área de atividade que anteriormente estava reservada aos próprios Estados-Membros.

40. Não posso partilhar desta opinião.

41. De acordo com o novo artigo 136.o, n.o 3, primeiro período, TFUE, os Estados-Membros da zona euro podem «criar um mecanismo de estabilidade». O segundo período do novo número especifica que esse «mecanismo» se destina a conceder assistência financeira.

42. Por conseguinte, a alteração proposta dirige-se unicamente aos Estados-Membros e não regula competências da União. Além disso, não impõe aos Estados-Membros uma obrigação de atuar resultante do direito da União.

43. Adicionalmente, o simples facto de uma norma de direito da União ser aditada não pode, por si só, implicar um aumento das competências da União, na aceção do artigo 48.o, n.o 6, terceiro parágrafo, TUE. Caso contrário, essa disposição impediria qualquer aditamento aos Tratados através do processo de revisão simplificado previsto no artigo 48, n.o 6, TUE.

44. Por último, é verdade que as obrigações que o direito da União impõe aos Estados-Membros podem, consoante o seu objeto, comportar um aumento material das competências da União. No caso em apreço, poder-se-ia, em última instância, identificar essa obrigação no facto de o novo artigo 136.o, n.o 3, segundo período, TFUE, estabelecer que a concessão de assistência financeira «ficará sujeita a rigorosa condicionalidade». Daqui poderia concluir-se que, por força do direito da União, os Estados-Membros estariam proibidos de, no futuro, atuar livremente no domínio da assistência financeira.

45. Em qualquer caso, decorre, não obstante, do contexto ( 6 ) e da génese ( 7 ) da norma que o objeto dessa «rigorosa condicionalidade» deve situar-se no domínio da política económica. Nos termos dos artigos 5.°, n.o 1, primeiro parágrafo, segundo período, segunda parte, 119.°, n.o 1, e 120.° e seguintes TFUE, a União já dispõe de uma competência genérica em matéria de política económica, que inclui a regulamentação no domínio da assistência financeira.

46. Por último, no que se refere aos argumentos do recorrente a este respeito, há que observar que qualquer eventual atribuição de competências às instituições da União Europeia pelo Tratado MEE é desprovida de pertinência para efeitos de apreciação da legalidade do novo artigo 136.o, n.o 3, TFUE. A Comissão também expressou essa opinião no presente processo. A única questão que há que ter em consideração é saber se a disposição do novo artigo 136.o, n.o 3, TFUE é, ela própria, contrária ao artigo 48.o, n.o 6, terceiro parágrafo, TUE. Ora, o Tratado MEE não define o conteúdo normativo do artigo 136.o TFUE. Uma vez que, por si só, o artigo 136.o, n.o 3, TFUE proposto não estabelece uma atribuição de competências às instituições da União Europeia, está, por conseguinte, excluída a violação do artigo 48.o, n.o 6, terceiro parágrafo, TUE.

47. Em consequência, a Decisão 2011/199 não aumenta as competências atribuídas à União pelos Tratados. Por conseguinte, a decisão não viola o artigo 48.o, n.o 6, TUE.

3. Violação do artigo 3.o, n.o 1, alínea c), TFUE

48. Em relação à segunda parte da primeira questão prejudicial, importa agora examinar se o aditamento de um n.o 3 ao artigo 136.o TFUE implica apenas uma alteração da parte III do TFUE, como estabelece o artigo 48.o, n.o 6, segundo parágrafo, TUE. Tal não seria o caso se essa disposição alterasse materialmente normas de direito primário que não figuram na parte III do TFUE.

49. Segundo a decisão de reenvio, a única dúvida séria que se coloca refere-se ao artigo 3.o, n.o 1, alínea c), TFUE, que prevê que a União dispõe de competência exclusiva no domínio da política monetária dos Estados-Membros da zona euro.

50. A este respeito, o recorrente alega que o aditamento de um n.o 3 ao artigo 136.o TFUE pela Decisão 2011/199 viola o artigo 3.o, n.o 1, alínea c), TFUE. Uma vez que a nova disposição do Tratado FUE confere aos Estados-Membros o poder de estabelecer um mecanismo para salvaguardar a estabilidade da zona euro, foram-lhes, por esta via, atribuídas competências no domínio da política monetária incompatíveis com o artigo 3., n.o 1, alínea c), TFUE.

51. Independentemente da questão de saber se a Decisão 2011/199 atribui efetivamente aos Estados-Membros uma competência no domínio da política monetária ( 8 ), há que recordar as consequências jurídicas de uma competência exclusiva da União. Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, segunda parte, TFUE, os Estados-Membros, se habilitados para o efeito pela União, também podem atuar, mesmo em domínios da competência exclusiva da União. Uma competência exclusiva da União, ao abrigo do artigo 3.o TFUE, não significa que só a União possa atuar nesse domínio.

52. Por conseguinte, uma eventual autorização conferida aos Estados-Membros, nos termos de artigo 136.o, n.o 3, TFUE proposto, para atuar num domínio da competência exclusiva da União não comporta uma alteração material das disposições em matéria de competência exclusiva da União constantes dos artigos 2.°, n.o 1, TFUE e 3.°, n.o 1, alínea c), TFUE. Essas disposições permanecem em vigor nos mesmos termos que anteriormente.

53. Pelo exposto, deve considerar-se que a Decisão 2011/199 não viola os limites do processo de revisão simplificado previsto no artigo 48.o, n.o 6, TUE, no que respeita ao artigo 3.o, n.o 1, alínea c), TFUE.

4. Violação do princípio da segurança jurídica

54. Por último, a decisão de reenvio, no seguimento das alegações do recorrente, suscita a questão de saber se o aditamento da nova disposição proposta ao artigo 136.o TFUE viola o princípio geral da segurança jurídica.

55. O recorrente considera que a disposição em causa está redigida em termos de tal maneira vagos que é suscetível de permitir uma atuação dos Estados-Membros que exceda o que seria permitido com base numa alteração do Tratado através do processo de revisão simplificado previsto no artigo 48.o, n.o 6, TUE. O recorrente alega que a redação das disposições do Tratado adotadas através desse processo deve refletir expressamente os limites consagrados no artigo 48.o, n.o 6, TUE, porquanto, após a entrada em vigor dessas disposições, já não é possível identificar os limites do processo de revisão simplificado.

56. Na verdade, este argumento nada tem que ver com uma violação do princípio da segurança jurídica, nem, por exemplo, com a obrigação de que a lei seja redigida de forma clara ( 9 ). O requerente não está preocupado que o novo artigo 136.o, n.o 3, TFUE, seja, enquanto tal, tão impreciso que o destinatário da norma não consiga identificar as obrigações que ele lhe impõe e que, portanto, essa imprecisão obste à sua validade. O objetivo do recorrente é que, dado que o aditamento proposto é adotado através do processo de revisão simplificado, os limites desse processo devem estar também expressamente refletidos na letra da disposição, porque, caso contrário, a mesma poderia ser interpretada no sentido de que não tem restrições. Por conseguinte, o que preocupa o recorrente é o alcance das condições decorrentes do artigo 48.o, n.o 6, TUE relativamente a uma alteração de uma disposição do Tratado.

57. O recorrente tem parcialmente razão na medida em que, no caso em apreço, seria inadmissível que uma disposição aditada de acordo com o processo de revisão simplificado previsto no artigo 48.o, n.o 6, TUE fosse aplicada de um modo que, por exemplo, originasse um aumento das competências da União incompatível com o terceiro parágrafo dessa disposição. Uma tal aplicação da nova disposição do Tratado violaria artigo 48.o, n.o 6, terceiro parágrafo, TUE.

58. É por essa razão que uma disposição do Tratado adotada segundo o processo de revisão simplificado deve ser imperativamente interpretada de um modo que tenha em conta os limites desse processo.

59. A exigência do recorrente de que a letra da disposição alterada do Tratado deve necessariamente refletir esses limites assenta na falsa premissa de que uma disposição aditada através do processo de revisão simplificado poderia, após a sua entrada em vigor, alargar o seu conteúdo normativo, sem ter em consideração os limites do artigo 48.o, n.o 6, TUE. Tal não é o caso. Os limites à alteração do Tratado impostos pelo artigo 48.o, n.o 6, TUE determinam também os limites do conteúdo normativo da disposição alterada do Tratado.

60. Este requisito implica uma certa hierarquização das disposições do direito primário, com um consequente aumento da complexidade jurídica do direito da União. Não obstante, esta hierarquização é a consequência necessária dos limites do processo de revisão simplificado previsto no artigo 48.o, n.o 6, TUE.

61. Por conseguinte, é imperativo que o futuro artigo 136.o, n.o 3, TFUE seja interpretado de um modo que, por um lado, exclua qualquer aumento das competências da União e, por outro, garanta o respeito das disposições de direito primário que não figuram na parte III do TFUE. À luz do exposto, a Decisão 2011/199, apesar da sua formulação aberta, não viola o artigo 48.o, n.o 6, TUE nem o princípio da segurança jurídica.

5. Conclusão intermédia

62. A análise da primeira questão prejudicial não revelou nenhum elemento suscetível de afetar a validade da Decisão 2011/199.

B — Quanto à segunda questão: direito de celebrar e ratificar o Tratado MEE

63. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, tendo em conta várias disposições de direito primário, um Estado-Membro pode celebrar e ratificar um acordo internacional como o Tratado MEE.

64. Esta questão tem por objeto a interpretação do direito vigente. Para responder a esta questão, não se pode ter em conta o n.o 3 do artigo 136.o, introduzido pela Decisão 2011/199, uma vez que esta ainda não entrou em vigor. Embora o Conselho Europeu considere, nessa decisão, a alteração ao Tratado necessária para a implementação do MEE ( 10 ), não se pode excluir que a celebração e a ratificação do Tratado MEE também sejam compatíveis com os Tratados em vigor. Com efeito, é neste sentido que tanto o Conselho Europeu como os Estados-Membros sustentam que a alteração do Tratado prevista na Decisão 2011/199 tem uma função meramente clarificadora.

1. Admissibilidade da questão prejudicial

65. Várias partes no processo puseram em causa a admissibilidade da segunda questão sob diversos pontos de vista.

a) Competência do Tribunal de Justiça

66. Em primeiro lugar, o Governo espanhol alega que o Tribunal não é competente para responder à segunda questão. Considera que o Tratado MEE é um acordo internacional e não faz parte do direito da União. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o Tribunal só é competente para interpretar esses acordos se a União for parte contratante dos mesmos ( 11 ).

67. É certo que, nos termos do artigo 267.o TFUE, o Tribunal só tem competência para interpretar o direito da União. No entanto, a segunda questão tem unicamente por objeto a interpretação do direito da União e não a interpretação do Tratado MEE. O órgão jurisdicional de reenvio pretende clarificar a natureza das obrigações impostas aos Estados-Membros pelas disposições referidas e determinar se essas obrigações se opõem à celebração e à ratificação de um acordo internacional como o Tratado MEE. Por conseguinte, o objeto do presente processo é comparável ao de um pedido de decisão prejudicial sobre a compatibilidade de uma disposição de direito nacional com o direito da União. Nesse tipo de processo, o Tribunal também não é chamado a interpretar o direito nacional ( 12 ). Nesse caso, o Tribunal deve interpretar o direito da União tendo especialmente em conta o conteúdo do direito nacional conforme apresentado pelo órgão jurisdicional de reenvio.

68. Consequentemente, o Tribunal é competente para responder à segunda questão prejudicial.

b) Informação suficiente na decisão de reenvio

69. Adicionalmente, vários Estados-Membros contestaram a admissibilidade da segunda questão alegando que o órgão jurisdicional de reenvio não explicou suficientemente em que medida as disposições referidas na segunda questão obstavam à celebração e à ratificação do Tratado MEE. A este respeito, o Governo francês mencionou, em particular, que a possibilidade conferida aos Estados-Membros de apresentarem observações sobre o pedido de decisão prejudicial devia ser protegida.

70. Segundo jurisprudência assente, o Tribunal pode recusar um pedido de decisão prejudicial quando não disponha dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe foram submetidas ( 13 ). Neste sentido, as informações transmitidas nas decisões de reenvio devem não só permitir ao Tribunal fornecer uma resposta útil mas também dar aos governos dos Estados-Membros, bem como aos demais interessados, a possibilidade de apresentarem observações nos termos do artigo 23.o do Estatuto do Tribunal de Justiça ( 14 ).

71. À luz do exposto, as objeções suscitadas pelos Estados-Membros quanto à admissibilidade da segunda questão são parcialmente justificadas. No âmbito da segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio faz referência a uma série de disposições do Tratado e mesmo à globalidade do título VIII da parte III do Tratado FUE. No entanto, a fundamentação do pedido de decisão prejudicial não contém uma explicação para cada uma das disposições do Tratado que enumera. Em particular, não explica de que forma a interpretação de uma série de disposições, por exemplo dos artigos 119.° e 120.° TFUE como sublinhado pelo Governo eslovaco, é duvidosa. Nesta medida, a segunda questão prejudicial deve ser condensada por forma a satisfazer os requisitos da jurisprudência quanto à informação necessária que um pedido de decisão prejudicial deve conter.

72. Na fundamentação relativa à segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio faz referência a cinco alegações do recorrente e, aparentemente, transpôs essas alegações para os seis travessões da segunda questão ( 15 ). Por conseguinte, o conteúdo material da segunda questão prejudicial deve ser determinado com base nestas alegações, não sendo necessário examinar todas as disposições dos Tratados enumeradas pelo órgão jurisdicional nacional.

73. Segundo as alegações do recorrente, o Tratado MEE viola a repartição de competências entre a União e os Estados-Membros (v. ponto 2, infra), bem como a denominada cláusula de «não resgate» enunciada no artigo 125.o TFUE (v. ponto, 3 infra). O recorrente é também de opinião que o Tratado MEE confere novas competências às instituições da União Europeia, em violação dos Tratados (v. ponto 4, infra). Além disso, alega que o Tratado MEE é incompatível com o princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais, e com o princípio da segurança jurídica (v. ponto 5, infra). Por último, alega que a instituição do MEE, enquanto organização internacional autónoma, é uma forma de contornar as disposições do direito da União, incompatível com o princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE (v. ponto 6, infra).

2. Repartição de competências entre a União e os Estados-Membros

74. Em primeiro lugar, cumpre examinar se a celebração e a ratificação do Tratado MEE violam as disposições dos Tratados sobre a repartição de competências entre a União e os Estados-Membros. O recorrente é de opinião que os Estados-Membros usurpam, desta forma, as competências da União em matéria de política monetária [alínea a), infra], de coordenação de política económica [alínea b), infra] e de celebração de acordos internacionais [alínea c), infra].

a) Política monetária

75. Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, alínea c), TFUE, a União dispõe de competência exclusiva no domínio da «[p]olítica monetária para os Estados-Membros cuja moeda seja o euro». Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, TFUE, os próprios Estados-Membros só podem atuar neste domínio «se habilitados pela União ou a fim de dar execução aos atos da União».

76. A este respeito, o recorrente alega que o objetivo do Tratado MEE é a proteção do euro. Além disso, a atividade do MEE influenciará manifestamente a massa monetária em circulação e, por conseguinte, a estabilidade dos preços na zona euro. Consequentemente, tem efeitos diretos na política monetária, que é da competência exclusiva da União e do Banco Central Europeu.

77. Os Estados-Membros que intervieram no processo defendem o ponto de vista contrário, considerando que o Tratado MEE não usurpa a competência exclusiva da União no domínio da política monetária. No mesmo sentido, vários Estados-Membros expressaram a opinião de que a atividade do MEE se enquadra no domínio da política económica e não da política monetária.

78. Nem o direito primário nem, até à data, a jurisprudência do Tribunal contêm uma definição explícita de política monetária. No entanto, o domínio da política monetária para Estados-Membros da zona do euro está descrito no capítulo 2 do título VIII do TFUE, intitulado «A política monetária». Por conseguinte, para definir o alcance da política monetária há que examinar as disposições do referido capítulo.

79. Os artigos 127.° a 133.° do capítulo sobre a política monetária descrevem, essencialmente, as atribuições, as competências e a organização do Sistema Europeu de Bancos Centrais (a seguir «SEBC»), o qual, de acordo com o artigo 282.o, n.o 1, segundo período, TFUE, conduz sozinho a política monetária da União. O artigo 127.o, n.o 2, TFUE enumera como «atribuições fundamentais» do SEBC a política monetária, as operações cambiais compatíveis com a política de taxas de câmbio prevista no artigo 219.o TFUE, a gestão das reservas cambiais dos Estados-Membros e a promoção do bom funcionamento dos sistemas de pagamento. Estas atribuições descrevem, assim, o alcance da política monetária na aceção do artigo 3.o, n.o 1, alínea c), TFUE.

80. Há que examinar se o Tratado MEE conflitua com estas atribuições do SEBC.

81. O primeiro período do artigo 3.o do Tratado MEE prevê que o MEE tem como missão «prestar apoio de estabilidade» aos membros do MEE quando o seu acesso a outras fontes de financiamento estiver comprometido ( 16 ). Consequentemente, o apoio deve ser «indispensável para salvaguardar a estabilidade financeira da área do euro no seu todo e dos seus Estados-Membros». Como demonstram os «instrumentos de assistência financeira» individualmente detalhados nos artigos 14.° a 18.° do Tratado MEE, trata-se, em substância, de pôr à disposição dos membros do MEE empréstimos destinados a financiar as suas despesas públicas, sob determinados requisitos e condições.

82. Uma concessão de crédito desta natureza não se enquadra, enquanto tal, em nenhuma das atribuições do SEBC enumeradas no artigo 127, n.o 2, TFUE. Acresce que os artigos 123.° e 124.° TFUE, que regulam diretamente as condições de financiamento dos Estados-Membros, estão inseridos no capítulo sobre política económica e não precisamente no capítulo sobre política monetária.

83. Esta conclusão permanece inalterada mesmo tendo em consideração as condições associadas aos empréstimos. Nos termos do artigo 12.o, n.o 1, segundo período, do Tratado MEE, as condições podem «variar entre um programa de ajustamento macroeconómico e o cumprimento continuado de condições de elegibilidade preestabelecidas». É certo que esta formulação não esclarece imediatamente que outro conteúdo, diferente de um programa de ajustamento macroeconómico, podem as condições assumir. No entanto, como decorre claramente do artigo 13.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Tratado MEE, as condições acordadas com o membro do MEE em causa devem ser «integralmente compatíve[is] com as medidas de coordenação de política económica previstas no TFUE». Consequentemente, trata-se de condições de política económica e não de política monetária.

84. O recorrente alega que a atividade do MEE é suscetível de afetar diretamente a massa monetária em circulação, enquadrando-se assim no âmbito da política monetária na aceção do artigo 127.o, n.o 2, TFUE. Tal não é o caso. O MEE não é um banco comercial que, através da concessão de crédito, possa criar dinheiro escritural. Pelo contrário, os empréstimos concedidos pelo MEE devem ser financiados na totalidade por capital liberado ou, como previsto no artigo 3.o do Tratado MEE, pela emissão de instrumentos financeiros.

85. Por último, como assinalou acertadamente o Governo alemão, deve observar-se que nem todas as formas de política económica podem ser equiparadas a política monetária apenas porque são suscetíveis de ter efeitos indiretos na estabilidade dos preços da zona euro. Caso contrário, toda a política económica estaria reservada ao SEBC e as normas do Tratado em matéria de coordenação das políticas económicas na União ficariam esvaziadas de conteúdo.

86. Pelo exposto, conclui-se que um acordo como o Tratado MEE não afeta a competência exclusiva da União em matéria de política monetária para os Estados-Membros cuja moeda seja o euro, prevista no artigo 3.o, n.o 1, alínea c), TFUE.

b) Coordenação das políticas económicas

87. A este respeito, coloca-se ainda a questão de saber se a celebração e a ratificação do Tratado MEE são compatíveis com a competência da União em matéria de coordenação das políticas económicas dos Estados-Membros.

88. Nos termos dos artigos 2.°, n.o 3, e 5.°, n.o 1, TFUE, os Estados-Membros coordenam as suas políticas económicas no âmbito da União. A este respeito, os artigos 120.° e 121.° TFUE, em particular, contêm regras, incluindo, designadamente, a disposição do artigo 121.o, n.o 2, TFUE, que estabelecem a elaboração de recomendações do Conselho para as orientações gerais das políticas económicas dos Estados-Membros. Além disso, o artigo 126.o TFUE, que faz parte do capítulo sobre política económica, institui certos procedimentos destinados a evitar os défices orçamentais excessivos nos Estados-Membros, que incluem, designadamente, a adoção pelo Conselho de recomendações para eliminar um défice excessivo (n.o 7) e eventuais sanções (n.o 11).

89. O recorrente é de opinião que as condições associadas à concessão de um apoio à estabilidade pelo MEE têm a mesma função que as recomendações previstas nos artigos 121.° e 126.° TFUE. Alega que o MEE constitui uma ingerência ilegal numa competência da União porquanto, nos termos do artigo 2.o, n.o 2, TFUE, os Estados-Membros só podem atuar num domínio de competência partilhada na medida em que a União não tenha exercido a sua competência.

90. Não partilho desta opinião.

91. Se o MEE sujeitar a concessão de um instrumento de assistência financeira ao abrigo do artigo 13.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Tratado MEE a condições compatíveis com as medidas de coordenação das políticas económicas no âmbito da União, não ocorre, por esta via, uma coordenação das políticas económicas por parte dos Estados-Membros, mas apenas a execução da coordenação já alcançada ao nível da União.

92. Por outro lado, se conceder a assistência a condições que se situem fora do domínio da coordenação das políticas económicas já alcançada ao nível da União, não pode ocorrer uma coordenação das políticas económicas dos Estados-Membros através do MEE, pelo simples facto de que as condições constituem exigências impostas pelo MEE a um único Estado-Membro e não uma harmonização das políticas económicas individuais dos vários Estados-Membros. Além disso, não se pode considerar que as condições no âmbito do MEE tenham a natureza de sanções.

93. À luz do exposto, em primeiro lugar, não é necessário resolver a questão de saber se a coordenação das políticas económicas dos Estados-Membros, prevista nos artigos 2.°, n.o 3, e 5.° TFUE, constitui efetivamente uma competência partilhada da União. O facto de estas disposições terem uma formulação específica, que difere de outras disposições do Tratado em matéria de competência, segundo a qual a União não é competente para coordenar as políticas económicas dos Estados-Membros, mas, ao invés, são os Estados-Membros que são competentes para coordenar as suas políticas económicas no âmbito da União, sugere que não. No entanto, o artigo 4.o TFUE, que enumera os domínios de competência partilhada, pressupõe, no n.o 1, a existência de uma competência da União e, no n.o 2, não estabelece qualquer competência partilhada em matéria de política económica.

94. Além disso, também não é necessário analisar se a opinião defendida pela Comissão neste processo está correta, isto é, se o artigo 5.o, n.o 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que a coordenação das políticas económicas dos Estados-Membros só pode, em princípio, ser efetuada no âmbito da União, e não a outros níveis.

95. Consequentemente, uma regulamentação como o Tratado MEE também não viola os artigos 2.°, n.o 3 e 5.°, n.o 1, TFUE.

c) Celebração de acordos internacionais

96. Por último, no que se refere à repartição de competências entre a União e os Estados-Membros, há que examinar se a competência exclusiva da União para celebrar acordos internacionais, prevista no artigo 3.o, n.o 2, TFUE, obsta à celebração e à ratificação do Tratado MEE.

97. Esta disposição estabelece, em especial, que a União tem competência exclusiva para celebrar acordos internacionais quando tal celebração «seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas». Na opinião do recorrente, o Tratado MEE afeta as regras da União em matéria de política económica e de política monetária.

98. A este respeito, cumpre observar que o artigo 3.o, n.o 2, TFUE, em conjugação com o artigo 216.o TFUE, só regula a competência exclusiva da União para a celebração de acordos com países terceiros e organizações internacionais. Em consequência, nos termos desta disposição, conjugada com o artigo 2.o, n.o 1, TFUE, os Estados-Membros estão proibidos de celebrar este tipo de acordos com países terceiros. Ora, as partes signatárias do Tratado são exclusivamente Estados-Membros.

99. Por conseguinte, não se pode considerar a priori que uma regulamentação como o Tratado MEE viola o artigo 3.o, n.o 2, TFUE. Uma vez que a argumentação do recorrente a propósito do artigo 3.o, n.o 2, TFUE se baseia, em última análise, na sua convicção de que o Tratado MEE infringe as regras da União em matéria de política económica e de política monetária, há que ter em consideração este aspeto ao proceder à apreciação da questão de saber se a celebração e a ratificação do Tratado MEE violam as disposições pertinentes.

3. Cláusula de «não resgate» enunciada no artigo 125.o TFUE

100. O artigo 125.o TFUE poderia opor-se à celebração e à ratificação de um Tratado como o Tratado MEE.

101. O recorrente considera que o Tratado MEE é incompatível com o artigo 125.o TFUE. Alega que, na verdade, o Tratado MEE constitui uma garantia das dívidas existentes dos Estados-Membros da zona euro. Além disso, o artigo 125.o TFUE proíbe que os Estados-Membros se obriguem, como previsto, na opinião do recorrente, no Tratado MEE, a disponibilizar fundos destinados a assumir as dívidas de outro Estado-Membro. Alega que o seu argumento não é prejudicado pelo facto de a ajuda financeira, nos termos do Tratado MEE, só ser concedida mediante certas condições.

102. Segundo o recorrente, não só os instrumentos de assistência financeira do MEE mas também as disposições sobre mobilização de capital violam o artigo 125.o TFUE. A disposição do artigo 25.o, n.o 2, do Tratado MEE, que prevê uma mobilização de capital, com um valor mais elevado, no caso de um membro do MEE não disponibilizar o capital solicitado constitui uma garantia pelos membros do MEE das dívidas de outros membros do MEE.

103. Em consequência, há agora que examinar se o artigo 125.o TFUE proíbe os instrumentos de assistência financeira previstos no Tratado MEE [alínea a), infra] e as regras de mobilização de capital [alínea b), infra].

a) Instrumentos de assistência financeira previstos nos artigos 14.° a 18.° do Tratado MEE

104. Os artigos 14.° a 18.° do Tratado MEE regulam diversos «instrumentos de assistência financeira». Os artigos 14.° a 16.° permitem a concessão de diferentes tipos de empréstimos aos Estados-Membros do MEE. Adicionalmente, nos termos dos artigos 17.° e 18.°, o MEE está habilitado a comprar obrigações dos membros do MEE, quer diretamente ao próprio membro (mercado primário) quer a um terceiro (mercado secundário). De acordo com o artigo 12.o, n.os 1 e 2, do Tratado MEE, o MEE só pode conceder esses instrumentos de assistência financeira «sujeito a rigorosa condicionalidade, adequada ao instrumento de assistência financeira escolhido».

105. Todos os Estados-Membros e instituições da União Europeia que participaram no processo consideram que o artigo 125.o TFUE não proíbe, de forma alguma, os instrumentos de assistência financeira previstos no MEE, desde que os requisitos do futuro artigo 136.o, n.o 3, TFUE sejam cumpridos. Nos termos desta disposição, constituem pré-requisitos que a intervenção seja indispensável para salvaguardar a estabilidade da zona euro e que a assistência financeira seja concedida sujeita a «rigorosa» condicionalidade.

i) Atuação dos Estados-Membros

106. Em primeiro lugar, há que esclarecer se a celebração e a ratificação do Tratado MEE pelos Estados-Membros está suficientemente relacionada com a implementação de instrumentos de assistência financeira pelo MEE para fundamentar o argumento de que os Estados-Membros estão a violar o artigo 125.o TFUE.

107. A este respeito, alguns Estados-Membros observaram que o artigo 125.o, n.o 1, segundo período, TFUE estabelece uma proibição dirigida apenas aos Estados-Membros e não a uma organização internacional autónoma como o MEE. Por conseguinte, esta disposição não é, a priori, aplicável à atividade do MEE.

108. De acordo com o artigo 125.o, n.o 1, segundo período, TFUE, «os Estados-Membros» não são responsáveis pelos compromissos dos governos centrais, das autoridades regionais ou locais, ou de outras autoridades públicas, dos outros organismos do setor público ou das empresas públicas de outros Estados-Membros (primeira alternativa). Além disso, essa disposição estabelece que os Estados-Membros não assumirão esses compromissos (segunda alternativa).

109. Embora o MEE deva ser considerado uma organização internacional autónoma, os Estados-Membros devem conformar a sua atuação no âmbito dessa organização com o disposto no direito da União. Ao porem em prática os compromissos que assumiram por força de acordos internacionais, os Estados-Membros são obrigados a respeitar as obrigações que lhes incumbem por força do direito da União ( 17 ). Consequentemente, os Estados-Membros estão vinculados aos requisitos do artigo 125.o TFUE, em particular ao decidirem sobre os instrumentos de assistência financeira em causa. Nos termos dos artigos 14.° a 18.° do Tratado MEE, a concessão deste tipo de assistência carece em cada caso de uma decisão do Conselho de Governadores, o qual, segundo o artigo 5.o do Tratado MEE, é composto por um representante do Governo de cada um dos membros do MEE.

110. O facto de a concessão de um instrumento de assistência financeira desse tipo ser contrária ao artigo 125.o TFUE não implica necessariamente que o MEE esteja vinculado por essa disposição. Coloca-se antes a questão de saber se os Estados-Membros, ao acionarem o mecanismo para concessão de um instrumento de assistência financeira pelo MEE, infringem o disposto no artigo 125.o TFUE. Uma vez que os Estados-Membros têm pleno controlo sobre o MEE e que, nos termos do artigo 9.o do Tratado MEE, os fundos do mesmo proveem, pelo menos em parte, de capital liberado pelos Estados-Membros, não se pode excluir a priori a possibilidade de que estes infringem o artigo 125.o TFUE em razão da concessão de instrumentos de assistência financeira financiados pelo MEE e não diretamente pelos orçamentos dos Estados-Membros. Consequentemente, há que examinar, em relação a cada um dos instrumentos de assistência financeira do MEE, se a sua concessão tem como efeito a responsabilização ou a assunção pelos Estados-Membros dos compromissos de outro Estado-Membro.

111. Além disso, não só a própria concessão do instrumento de assistência financeira, como a celebração e a ratificação do Tratado MEE pelos Estados-Membros podem estar na base de uma violação do artigo 125.o TFUE. É verdade que os instrumentos de assistência financeira do MEE não são concedidos com a celebração e ratificação do Tratado MEE, porquanto essa concessão carece em cada caso de uma decisão prévia do Conselho de Governadores. De qualquer modo, como já referido, os representantes dos Governos, aquando do exercício do seu direito de voto após a entrada em vigor do Tratado MEE, estão vinculados pelo artigo 125.o TFUE. Apesar dessa vinculação, a celebração e a ratificação do Tratado MEE já violariam, por si só, o artigo 125.o TFUE, no caso de a concessão dos instrumentos de assistência financeira prevista por este Tratado não poder ser decidida em conformidade com o mesmo artigo por entrar necessariamente em conflito com essa disposição.

112. Em consequência, ao celebrar e ratificar o Tratado MEE, os Estados-Membros violam o artigo 125.o TFUE se essa disposição proibir, em princípio, a concessão pelos Estados-Membros de instrumentos de assistência financeira através do MEE, nos termos dos artigos 14.° a 18.° do Tratado MEE. Tal pressupõe que os próprios Estados-Membros estão proibidos de conceder instrumentos de assistência financeira desse tipo e que a respetiva concessão através do MEE configura um ato dos Estados-Membros, matéria que há que analisar a seguir.

ii) O MEE como garantia dos compromissos de um Estado-Membro

113. Em primeiro lugar, no que respeita aos instrumentos de assistência financeira disponíveis, há que examinar a alegação do recorrente no sentido de que o Tratado MEE constitui, globalmente, uma garantia dos compromissos existentes dos Estados-Membros da zona euro e, nesse sentido, viola o artigo 125.o TFUE.

114. Como observou corretamente a Comissão, a exclusão de responsabilidade a que se refere a primeira alternativa do artigo 125.o, n.o 1, segundo período, primeira parte, TFUE, evidencia, em primeiro lugar, que a existência de uma união monetária não implica uma garantia mútua implícita dos compromissos dos Estados-Membros. O direito da União não impõe a nenhum Estado-Membro a obrigação de satisfazer os credores de outro Estado-Membro.

115. Além disso, o artigo 125.o TFUE também contém uma proibição de assunção voluntária de responsabilidade. O artigo 125.o, n.o 1, segundo período, TFUE exceciona da aplicação dessa disposição as garantias financeiras mútuas para a execução conjunta de projetos específicos. Desta exceção expressamente prevista decorre a contrario que, em princípio, a assunção voluntária de responsabilidade pelos compromissos de outro Estado-Membro é incompatível com o artigo 125.o TFUE.

116. No entanto, os instrumentos de assistência financeira previstos no Tratado MEE não constituem garantias dos compromissos de outro Estado-Membro. Como referido acima, os instrumentos de assistência financeira carecem em cada caso de uma decisão do Conselho de Governadores ( 18 ), não existindo, nessa medida, nenhuma obrigação prévia do MEE. Além do mais, nem os empréstimos nem a aquisição de obrigações garantem aos credores de um Estado-Membro o reembolso das quantias que lhes são devidas. Embora pareça ser também missão do MEE reforçar a confiança na solvabilidade dos membros do MEE ( 19 ), os instrumentos de assistência financeira de que o MEE dispõe para esse efeito não envolvem uma garantia dos compromissos dos seus Estados-Membros. Por conseguinte, pode deixar-se em aberto a questão de saber se uma eventual garantia do MEE deve ser considerada também como uma garantia dos Estados-Membros.

117. Consequentemente, os instrumentos de assistência financeira previstos no Tratado MEE, globalmente considerados, não constituem uma garantia pelos Estados-Membros dos compromissos de outros Estados-Membros. Nesta medida, a celebração e a ratificação do Tratado MEE não infringem o artigo 125.o TFUE.

iii) Os empréstimos enquanto assunção dos compromissos de um Estado-Membro

118. A questão que se coloca a seguir é saber se o artigo 125.o TFUE proíbe os Estados-Membros de concederem empréstimos a um membro do MEE através do mesmo MEE. Isso pressupõe que os Estados-Membros estão proibidos de conceder tais empréstimos e que a concessão de empréstimos através do MEE é, na realidade, uma concessão de empréstimos pelos Estados-Membros.

119. Em primeiro lugar, um empréstimo não implica que os Estados-Membros se responsabilizem pelos compromissos de outro Estado-Membro ( 20 ). No entanto, além de excluir a responsabilidade, a segunda alternativa do artigo 125.o, n.o 1, segundo período, TFUE proíbe também os Estados-Membros de assumirem os compromissos de outro Estado-Membro. Há que examinar se essa proibição também se aplica à concessão de empréstimos. — Redação e sistemática

120. A redação do texto alemão, designadamente a expressão «Eintreten für Verbindlichkeiten», não corresponde a nenhum conceito jurídico conhecido ( 21 ). Segundo o seu significado corrente, esta expressão alemã pode abranger quer a assunção do compromisso do devedor, ou seja, a constituição de uma dívida própria, quer o pagamento efetivo do compromisso de um terceiro. Enquanto a versão francesa desta disposição, que utiliza a expressão «les prend à sa charge», parece ter o mesmo significado, já a versão inglesa, que utiliza a expressão «assume the commitments», parece pôr a tónica na assunção da responsabilidade e não no seu pagamento.

121. Embora pareça haver alguns matizes entre as versões linguísticas, todas têm, no entanto, em comum a proibição de atuação direta dos Estados-Membros no que diz respeito aos compromissos de outro Estado-Membro. Por conseguinte, segundo a redação do artigo 125.o, n.o 1, segundo período, TFUE, a proibição de assumir compromissos impede que um Estado-Membro faça seus os compromissos de outro Estado-Membro, quer mediante o seu pagamento quer tornando-se ele próprio responsável pelo compromisso, que deverá satisfazer posteriormente.

122. A concessão de um empréstimo não preenche estes requisitos. Com a concessão de um empréstimo não se assume nem se satisfaz um compromisso existente de outro Estado-Membro, antes se impõe um novo compromisso a esse Estado-Membro.

123. As demais disposições do Tratado também não constituem fundamento para afirmar que o artigo 125.o, n.o 1, segundo período, TFUE proíbe a concessão de empréstimos entre Estados-Membros. É certo que, em alguns casos, o Tratado sujeita a concessão de empréstimos aos Estados-Membros a determinadas condições. Por exemplo, o artigo 143.o, n.o 2, alínea c), TFUE prevê a «concessão de créditos» a Estados-Membros cuja moeda não seja o euro por parte de outros Estados-Membros. Tal pode ocorrer com base numa medida adotada pelo Conselho em caso de dificuldades relativas à balança de pagamentos fora da União Monetária. Além disso, o artigo 122.o, n.o 2, TFUE prevê a concessão de «ajuda financeira» da União a favor de um Estado-Membro, o que também poderá configurar um empréstimo.

124. No entanto, contrariamente à opinião do recorrente, não se pode inferir da existência destas disposições que o direito da União proíbe toda e qualquer concessão de empréstimos a Estados-Membros fora das possibilidades por elas previstas. Em primeiro lugar, o artigo 125.o TFUE não comporta nenhuma referência aos artigos 143.° ou 122.° TFUE. Por conseguinte, não é evidente que estas disposições devam ser consideradas derrogações a uma proibição fundamental enunciada no artigo 125.o TFUE. Em segundo lugar, estas duas disposições do Tratado, que têm por objeto a concessão de empréstimos a Estados-Membros, não se aplicam ao caso em apreciação pelo Tribunal de Justiça de um empréstimos entre Estados-Membros da zona euro. Enquanto o artigo 122.o, n.o 2, TFUE se refere a empréstimos pela União, o artigo 143.o, n.o 2, alínea c), TFUE tem também por objeto uma medida da União financiada por Estados-Membros que permite a concessão de empréstimos unicamente a Estados-Membros fora da zona euro. Deste modo, as condições associadas à concessão de empréstimos ao abrigo dos artigos 122, n.o 2, e 143.°, n.o 2, TFUE não ficam obsoletas se o direito da União não impuser nenhuma restrição à concessão de empréstimos entre Estados-Membros da zona euro.

125. Não obstante, em particular, as medidas da União e as medidas dos Estados-Membros inserem-se em contextos diferentes. Nos termos dos artigos 4.°, n.o 1, e 5.°, n.o 1, primeiro período, TUE, às medidas da União é aplicável o princípio da atribuição, ao passo que às ações dos Estados-Membros é aplicável o princípio da competência geral. Neste contexto, os artigos 122.°, n.o 2, e 143.°, n.o 2, TFUE atribuem competência à União para conceder facilidades de crédito; atribuição de competência de que, por outro lado, os Estados-Membros não precisam. Por conseguinte, deduzir do facto de ser atribuída à União competência para conceder facilidades de crédito e de essa competência estar sujeita a condições estritas que os Estados-Membros estão genericamente proibidos de conceder créditos seria contrário aos princípios de repartição de competências entre os Estados-Membros e a União. — Objetivos do artigo 125.o TFUE

126. No entanto, importa interrogar-se se as conclusões a que se chegou acima com base na redação e na sistemática do artigo 125.o TFUE não são postas em causa pelo espírito e pela finalidade desta disposição.

127. Para compreender o objetivo prosseguido pelo artigo 125.o TFUE pode atender-se aos trabalhos preparatórios e ao contexto da celebração do Tratado FUE, que constituem meios complementares de interpretação.

128. O artigo 125.o TFUE sucedeu, em substância, ao artigo 104.o-B CE, que foi introduzido pelo Tratado de Maastricht ( 22 ). Resulta claramente da fundamentação da proposta da Comissão, que está na origem do artigo 104.o-B CE, que esta disposição, juntamente com os atuais artigos 123.° e 124.° TFUE, se destinava a prevenir os défices orçamentais e o endividamento excessivos dos Estados-Membros, que eram considerados, designadamente devido ao receio de instabilidade nos mercados financeiros, como uma ameaça para a estabilidade monetária e para a sobrevivência da União Económica e Monetária ( 23 ). Para evitar o endividamento excessivo por parte dos Estados-Membros, estes deviam, designadamente, respeitar uma disciplina orçamental e o recurso ao financiamento era, por conseguinte, dificultado.

129. Este é o objetivo dos artigos 123.° a 125.° TFUE. O artigo 123.o TFUE proíbe o financiamento dos Estados-Membros através dos bancos centrais. Além disso, o artigo 124.o TFUE proíbe que os Estados-Membros tenham acesso privilegiado a outras instituições financeiras.

130. Por último, segundo a proposta da Comissão, o artigo 125.o TFUE destinava-se a evitar que um Estado-Membro confiasse na possibilidade de obter uma garantia incondicional da sua dívida pública através da União ou de outro Estado-Membro ( 24 ). A proposta de artigo 104.o-B constante do projeto limitava-se a proibir a «concessão pela Comunidade ou pelos Estados-Membros de uma garantia incondicional à dívida pública dos Estados-Membros». Durante as negociações entre os Estados-Membros sobre o Tratado de Maastricht, a proibição foi alargada e assumiu a sua forma atual, que apareceu pela primeira vez na proposta da presidência neerlandesa do Conselho ( 25 ). Em particular, o aditamento da proibição de assunção de compromissos resultou de uma proposta do Governo alemão ( 26 ). De qualquer modo, não existe nenhuma fonte acessível ao público sobre esta proposta, aos seus fundamentos concretos e, em particular, sobre a forma como foi entendida pela Conferência dos Representantes dos Governos dos Estados-Membros.

131. Atendendo à sua génese, o artigo 125.o TFU destina-se manifestamente, pelo menos, a impedir que os Estados-Membros possam confiar em que as suas dívidas serão pagas pelos demais Estados-Membros e, deste modo, a incitá-los a prosseguir uma política orçamental moderada.

132. Consequentemente, considero acertadas as observações do Conselho Europeu e de vários Estados-Membros de que o artigo 125.o TFUE visa assegurar a disciplina orçamental dos Estados-Membros através do efeito disciplinador das taxas de juro que lhes são aplicadas nos mercados de capitais em função do respetivo comportamento financeiro individual, após a implementação da União Económica e Monetária. Idealmente, o montante dessas taxas de juro depende da perceção dos potenciais credores quanto à solvência de cada um dos Estados-Membros. O fator determinante da solvência é a capacidade financeira do Estado-Membro em causa. Consequentemente, o objetivo prosseguido pelo artigo 125.o TFUE é assegurar que essa capacidade não depende da capacidade financeira de outro Estado-Membro.

133. Ambos os objetivos — evitar que os Estados-Membros devedores e os mercados de capitais confiem na capacidade financeira dos outros Estados-Membros — poderiam ser alcançados de forma mais eficaz se os Estados-Membros estivessem proibidos de conceder toda e qualquer assistência financeira a outros Estados-Membros, uma vez que o Estado-Membro beneficiário poderia utilizar essa assistência financeira para satisfazer os seus compromissos. Isto é verdade não só no que se refere à assistência financeira sob a forma de empréstimos, mas também, por exemplo, no que respeita à disponibilização de liquidez através da venda de ativos de um Estado-Membro a outro Estado-Membro. Embora tal implicasse, de facto, a proibição das trocas comerciais e de negociações entre os Estados-Membros, uma proibição tão abrangente tornaria evidente para todos os interessados que um Estado-Membro que assume compromissos não recebe nenhuma ajuda financeira de outros Estados-Membros, seja sob que forma for. O cumprimento de quaisquer compromissos ficaria então exclusivamente dependente da capacidade financeira do Estado-Membro devedor.

134. Ora, não foi esta a via seguida no artigo 125.o TFUE, que manifestamente não proíbe toda e qualquer assistência financeira a um Estado-Membro.

135. No entanto, à luz dos objetivos do artigo 125.o TFUE, seria concebível, através de uma interpretação extensiva desta disposição, excluir, pelo menos, as formas de assistência financeira suscetíveis de ter um efeito equivalente ao de assumir os compromissos de um Estado-Membro. Deste modo, o âmbito de aplicação da segunda alternativa do artigo 125.o, n.o 1, segundo período, TFUE seria alargado à assunção meramente indireta de compromissos. Por exemplo, poderia considerar-se que ocorre uma assunção desse tipo quando um determinado empréstimo só permite ao Estado-Membro cumprir os seus compromissos. Tal seria particularmente manifesto no caso de o montante do empréstimo corresponder ao volume dos compromissos a que o Estado-Membro está obrigado perante os seus credores.

¾ Princípios estruturantes da União Europeia

136. No entanto, uma tal interpretação extensiva do artigo 125.o TFUE com base nos seus objetivos poderia entrar em conflito com os princípios fundamentais da União, que têm uma importância pelo menos idêntica à do artigo 125.o TFUE. Soberania dos Estados-Membros

137. A primeira questão a ter em consideração neste contexto é a soberania dos Estados-Membros. A União foi criada por Estados-Membros que permanecem Estados soberanos. O princípio da atribuição de poderes consagrado no artigo 5.o, n.o 1, primeiro período, TFUE, que define as competências da União, é a expressão dessa soberania, bem como a sua salvaguarda.

138. No entanto, a criação do MEE não tem por efeito uma transferência de poderes dos Estados-Membros para a União nem, por conseguinte, uma limitação da soberania dos Estados-Membros. Pelo contrário, o Tratado MEE, enquanto Tratado que se rege pelo direito internacional, é uma expressão da soberania dos Estados-Membros e da sua liberdade para celebrar tratados.

139. Admitir que o direito da União proíbe os Estados-Membros de assumirem indiretamente os compromissos de outros Estados-Membros obstaria a que os Estados-Membros mobilizassem recursos financeiros para tentar evitar os efeitos negativos da insolvência de um Estado-Membro na sua própria situação económica e financeira. Dada a interdependência mútua das atividades económicas dos Estados-Membros, que é encorajada e desejada pelo direito da União, a insolvência de um Estado-Membro poderia provocar danos substanciais também a outros Estados-Membros. Esses danos poderiam ser de tal amplitude que poderiam pôr em perigo a própria existência da União Europeia, como alegado por várias partes no processo.

140. Não se trata aqui de declarar a existência de um perigo dessa natureza para a estabilidade da União Monetária ou de analisar a melhor forma de o combater. Cumpre apenas realçar que, também nestas circunstâncias, uma interpretação extensiva do artigo 125.o TFUE privaria os Estados-Membros da sua competência para evitar a insolvência de outro Estado-Membro e, desse modo, da capacidade para se protegerem dos possíveis danos para si próprios. Em minha opinião, uma tão ampla limitação da soberania dos Estados-Membros para adotarem medidas para sua própria proteção não pode assentar numa interpretação extensiva, baseada em argumentos teleológicos, de uma norma jurídica cuja redação não exprime claramente essa limitação.

141. Isto é particularmente verdade tendo em conta o facto de que, noutras situações, os Tratados proíbem expressamente a concessão de empréstimos como os que estão em causa neste processo. O artigo 123.o, n.o 1, TFUE proíbe expressamente a «concessão de créditos sob a forma de descobertos ou sob qualquer outra forma» pelo Banco Central Europeu ou pelos bancos centrais nacionais a favor dos Estados-Membros. Por conseguinte, os bancos centrais estão proibidos de conceder créditos aos Estados-Membros ( 27 ). Por outro lado, o artigo 125.o TFUE não contém uma formulação semelhante no que respeita à concessão de créditos aos Estados-Membros. Solidariedade dos Estados-Membros

142. Além disso, uma interpretação extensiva do artigo 125.o TFUE seria incompatível com o conceito de solidariedade, conforme previsto em diversos pontos dos Tratados. Por exemplo, de acordo com o preâmbulo do TUE, as partes contratantes prosseguem o desejo de «aprofundar a solidariedade entre os seus povos». Nos termos do artigo 3.o, n.o 3, terceiro parágrafo, TUE, a União visa promover «a coesão económica, social e territorial, e a solidariedade entre os Estados-Membros». No capítulo da política económica, o artigo 122.o, n.o 1, TFUE refere expressamente a solidariedade entre os Estados-Membros.

143. É certo que do conceito de solidariedade não decorre a existência de um dever de conceder assistência financeira do tipo da que poderá vir a ser concedida pelo MEE. Acresce que uma interpretação extensiva teleológica do artigo 125.o TFUE proibiria inclusivamente os Estados-Membros de se concederem livremente assistência mútua em caso de urgência, por exemplo para evitar os efeitos económicos e sociais graves associados à insolvência de um Estado. Deste modo, seria permitida a concessão de uma assistência de urgência a um qualquer Estado terceiro, mas estaria vedada a concessão de assistência de urgência no âmbito da União. Parece-me que uma proibição desta natureza poria em causa a própria razão de ser e os objetivos da União.

144. Por conseguinte, os princípios fundamentais estruturantes dos Tratados opõem-se a uma interpretação extensiva do artigo 125.o TFUE.

¾ Inobservância e salvaguarda dos objetivos associados ao artigo 125.o TFUE

145. No entanto, pode objetar-se que a proibição do artigo 125.o, n.o 1, segundo período, TFUE, ficaria desprovida de sentido se os Estados-Membros fossem proibidos de assumir diretamente compromissos, mas pudessem contornar facilmente a proibição assumindo indiretamente esses compromissos. Estou de acordo com este ponto de vista na medida em que a interpretação do artigo 125.o TFUE não pode conduzir a que as proibições nele enunciadas fiquem inteiramente desprovidas de sentido.

146. No entanto, tal não é o caso. Excluir a possibilidade de os Estados-Membros se responsabilizarem pelos compromissos de outros ou de os assumirem, como previsto no artigo 125.o, n.o 1, segundo período, TFUE, produz um «efeito útil» mesmo quando estas duas proibições são aplicadas com base no conteúdo normativo expresso na sua redação.

147. Assim, como o Governo grego, designadamente, assinalou com razão, através da primeira alternativa de exclusão de responsabilidade, fica excluída qualquer obrigação de um Estado-Membro dar cumprimento aos compromissos de outro Estado-Membro. Nem essa obrigação decorre do direito da União, nem um Estado-Membro pode impor a si próprio uma obrigação desse tipo, com exceção das garantias mencionadas no artigo 125.o, n.o 1, segundo período, TFUE. Por conseguinte, todos os Estados-Membros e os seus potenciais credores sabem que a responsabilidade não poderá jamais ser transferida para outro Estado-Membro.

148. Além disso, a segunda alternativa do artigo 125.o, n.o 1, segundo período, TFUE, isto é, a proibição de assunção de compromissos, comporta, em última análise, uma proibição de beneficiar diretamente os credores. Por conseguinte, os Estados-Membros não podem pagar diretamente aos credores de outro Estado-Membro. Estão proibidos de conceder um apoio direto aos credores, mas podem fazê-lo indiretamente, através de um apoio prestado ao Estado-Membro devedor. Neste sentido, os credores beneficiam geralmente do apoio concedido ao Estado-Membro. No entanto, para os potenciais credores de um Estado-Membro persiste a incerteza adicional sobre se uma eventual assistência financeira a esse Estado-Membro implica o efetivo pagamento dos seus créditos. Nesta medida, o apoio voluntário concedido a um Estado-Membro não implica necessariamente a satisfação, total ou parcial, dos credores deste. Esta incerteza é suscetível de promover o objetivo de se aplicarem aos Estados-Membros taxas de juro diferenciadas nos mercados de capitais ( 28 ).

149. À luz do exposto, os empréstimos concedidos por um Estado-Membro só constituirão uma assunção dos compromissos de outro Estado-Membro na medida em que favoreçam diretamente os credores do Estado-Membro beneficiário dos empréstimos. Tal seria o caso se o Estado-Membro não dispusesse de nenhum controlo sobre os fundos emprestados.

150. Não há que se pronunciar no presente processo sobre a interpretação defendida, em particular, pelo Conselho Europeu, segundo a qual, para não contornar o artigo 125.o TFUE, a concessão de assistência financeira a um Estado-Membro deve estar sujeita a «rigorosa condicionalidade», por forma a garantir também a salvaguarda do objetivo principal que é a disciplina orçamental dos Estados-Membros. Em qualquer caso, os Estados-Membros da zona euro previram essa condicionalidade no artigo 12.o, n.o 1, do Tratado MEE.

¾ Conclusão intermédia

151. Por conseguinte, a segunda alternativa do artigo 125.o, n.o 1, segundo período, TFUE, atendendo à sua redação, sistemática e interpretação teleológica, proíbe apenas a assunção direta pelos Estados-Membros de compromissos de outro Estado-Membro no sentido de que proíbe a responsabilização por esses compromissos ou o seu cumprimento de uma forma que beneficie diretamente os credores. Assim, a concessão de um empréstimo por um Estado-Membro a outro Estado-Membro não é, em princípio, proibida.

152. Consequentemente, ao celebrar e ratificar o Tratado MEE, os Estados-Membros não violam o artigo 125.o TFUE no que respeita aos empréstimos a conceder pelo MEE ao abrigo dos artigos 14.° a 16.° do Tratado MEE.

153. Não obstante, se o Tribunal, procedendo a uma interpretação extensiva do artigo 125.o, n.o 1, TFUE, concluir que os Estados-Membros estão também proibidos de conceder empréstimos entre si, torna-se então necessário analisar se a concessão de um empréstimo pelo MEE constitui um ato dos Estados-Membros, o que me parece evidente no caso de uma interpretação extensiva do artigo 125.o TFUE. Com efeito, se se considerar a concessão de um empréstimo a um Estado-Membro como um cumprimento indireto dos compromissos desse Estado-Membro, tal concessão pelo MEE deve, pelo menos indiretamente, ser considerada também como uma concessão pelos Estados-Membros, porquanto o MEE foi criado e é controlado pelos Estados-Membros. Adicionalmente, são os Estados-Membros que, em última análise, por força da norma sobre a cobertura de perdas prevista no artigo 25.o, n.o 1, do Tratado MEE, deverão liberar os fundos necessários ao empréstimo.

iv) Aquisição de obrigações como assunção dos compromissos de um Estado-Membro

154. Por último, no que respeita aos instrumentos financeiros, há que examinar se a aquisição, nos termos dos artigos 17.° e 18.° do Tratado MEE, de obrigações de um Estado-Membro emitidas por esse mesmo Estado-Membro ou por um terceiro é compatível com o artigo 125.o TFUE. Tal incompatibilidade implicaria, mais uma vez, que, por força do artigo 125.o TFUE, os Estados-Membros estariam proibidos de proceder a essa aquisição de obrigações.

155. A aquisição de obrigações diretamente ao Estado-Membro emitente, nos termos do artigo 17.o do Tratado MEE, constitui apenas uma forma de empréstimo especial. Como referido acima, a concessão de empréstimos nos termos do Tratado MEE é compatível com o artigo 125.o TFUE.

156. A aquisição de obrigações a um terceiro, nos termos do artigo 18.o do Tratado MEE, também não constitui, em princípio, uma assunção de compromissos desse Estado-Membro, porquanto não implica o cumprimento de um compromisso do Estado-Membro. Como observou acertadamente a Comissão, o Estado-Membro emitente continua a ser responsável pelo compromisso em questão. Por conseguinte, o conteúdo da obrigação do Estado-Membro permanece inalterada, só muda o credor.

157. No entanto, pode objetar-se que a situação decorrente da aquisição de obrigações não se distingue, em termos económicos, do normal cumprimento do compromisso de um Estado-Membro perante um terceiro, em resultado do qual o Estado-Membro que efetuou o cumprimento adquire o direito de regresso contra o Estado-Membro liberado. É verdade que o conteúdo desse direito de regresso e o que resulta do crédito adquirido diretamente através de uma compra de obrigações são distintos. Além disso, o preço de compra das obrigações de um Estado-Membro necessitado de assistência pode ser significativamente inferior ao valor do compromisso em causa. No entanto, aquando da aquisição das obrigações, o credor à época recebe pelo menos uma parte do seu crédito diretamente do Estado-Membro adquirente.

158. A este propósito, coloca-se a questão de saber se a aquisição de obrigações a um terceiro viola o artigo 125.o TFUE por beneficiar diretamente o vendedor das obrigações enquanto credor do Estado-Membro ao qual os títulos tinham sido comprados ( 29 ). Embora, no caso de uma compra de obrigações deste tipo, os fundos do MEE revertam diretamente para o credor, em minha opinião não há uma violação da proibição de beneficiar diretamente os credores desde que as obrigações sejam adquiridas em condições normais de mercado. Com efeito, neste caso, o anterior titular das obrigações obtém o dinheiro nas mesmas condições em que obteria de qualquer terceiro e não retira nenhuma vantagem específica da capacidade financeira de outro Estado-Membro. No caso de uma aquisição corrente no mercado bolsista, o credor não tem conhecimento que o comprador das obrigações é um Estado-Membro. Por conseguinte, essa aquisição de obrigações não se destina a promover a confiança dos potenciais credores na capacidade financeira de outro Estado-Membro.

159. Não é evidente que a aplicação de instrumentos de assistência financeira, ao abrigo do artigo 18.o do Tratado MEE, se afaste necessariamente das circunstâncias acima descritas. Por conseguinte, a aquisição de obrigações pelo MEE de acordo com esta disposição não é, a priori, necessariamente incompatível com o artigo 125.o TFUE ( 30 ), sendo antes possível, em qualquer caso, efetuar uma aquisição dessa natureza em conformidade com a referida disposição. Por conseguinte, no caso da aquisição de obrigações, não é necessário, para o objeto da presente análise, responder à questão de saber se a atividade do MEE pode efetivamente ser imputada aos Estados-Membros no âmbito do artigo 125.o do TFUE.

160. Em suma, a celebração e a ratificação do Tratado MEE também não violam o artigo 125.o TFUE no que respeita à aquisição de obrigações pelo MEE nos termos dos artigos 17.° e 18.° do Tratado MEE.

b) Mobilização de capital nos termos do artigo 125.o do Tratado MEE

161. Por último, cabe ainda examinar se as regras de mobilização de capital com um valor mais elevado, enunciadas no artigo 25.o, n.o 2, do Tratado MEE, são compatíveis com a proibição estabelecida no artigo 125.o TFUE.

162. A primeira alternativa do artigo 125.o, n.o 1, TFUE segundo período proíbe que os Estados-Membros se responsabilizem voluntariamente pelos compromissos de outro Estado-Membro ( 31 ).

163. Nos termos do artigo 8.o, n.o 2, primeiro período, do Tratado MEE, o capital autorizado é composto por partes de capital realizado e por partes de capital a realizar. De acordo com o artigo 9.o do mesmo Tratado, o Conselho de Governadores e o Conselho de Administração podem proceder a uma mobilização de capital autorizado não realizado sujeita a determinadas condições. O artigo 25.o, n.o 2, do Tratado MEE prevê que, quando um membro do MEE não disponibilizar o capital solicitado, é lançada uma nova mobilização de capital, com um valor mais elevado, a todos os outros membros.

164. No entanto, desta disposição não decorre uma assunção voluntária de responsabilidade resultante da celebração do Tratado MEE. Nos termos da referida disposição, cada Estado-Membro está apenas vinculado ao cumprimento da sua própria obrigação de realizar a sua contribuição de capital. Segundo o artigo 25.o, n.o 2, primeiro período, do Tratado MEE, a não disponibilização do capital solicitado por um membro do MEE tem por única consequência que os outros membros são chamados a pagar um valor adicional a acrescer à sua própria contribuição. Por outro lado, não estão vinculados a cumprir a obrigação de contribuição de outro membro do MEE. Como resulta claramente do artigo 25.o, n.o 2, segundo período, do Tratado MEE, o membro do MEE faltoso continua obrigado a realizar a sua contribuição para o MEE.

165. Além disso, esta conclusão é confirmada pela declaração conjunta dos signatários do Tratado MEE de 27 de setembro de 2012, em que recordam que o Tratado não impôs a nenhum Estado-Membro uma obrigação que excedesse a sua parte de capital autorizado ( 32 ). Por conseguinte, não pode ser lançada uma mobilização de capital com um valor mais elevado, ao abrigo do artigo 25.o, n.o 2, segundo período, do Tratado MEE, a um Estado-Membro que já tenha liberado inteiramente a sua parte de capital.

c) Conclusão intermédia

166. Consequentemente, há que declarar que o artigo 125.o TFUE não proíbe a celebração e a ratificação pelos Estados-Membros de um acordo que preveja uma mobilização de capital com um valor mais elevado, como prevista no artigo 25.o, n.o 2, primeiro período, do Tratado MEE, bem como instrumentos de assistência financeira de uma organização internacional, como os previstos sob a forma de empréstimos e aquisição de obrigações nos artigos 14.° a 18.° do Tratado MEE.

4. Atribuição de novas competências às instituições da União

167. Em seguida, importa examinar se a celebração e a ratificação do Tratado MEE viola o direito da União na medida em que confere novas competências às instituições da União. Por exemplo, o Tratado MEE prevê, em diversas disposições, atos da Comissão, do Tribunal de Justiça e do Banco Central Europeu, embora só os Estados-Membros, e não a União, atuem no âmbito do Tratado MEE.

168. O recorrente considera que essa atribuição é incompatível com as funções conferidas às instituições pelos Tratados. Em particular, alega que uma tal utilização das instituições da União só é possível no âmbito do procedimento de cooperação reforçada previsto no artigo 20.o TUE.

169. Por conseguinte, há agora que examinar se as funções atribuídas pelo Tratado MEE à Comissão [alínea a), infra], ao Banco Central Europeu [alínea b), infra] e ao Tribunal de Justiça [alínea c), infra] violam o artigo 13.o, n.o 2, primeiro período, TUE, que estabelece que cada instituição atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados.

a) Comissão

170. Segundo o artigo 13.o, n.o 1, terceiro período, do Tratado MEE, na sequência de um pedido de apoio de estabilidade por parte de um membro do MEE e mediante solicitação do Presidente do Conselho de Governadores, a Comissão assume a realização de diversas avaliações que servirão de base à concessão de assistência financeira pelo MEE. Além disso, nos termos do artigo 13.o, n.os 3 e 4, do Tratado MEE, é função da Comissão — em articulação com o Banco Central Europeu e, sempre que possível, em conjunto com o Fundo Monetário Internacional — negociar com o membro do MEE em causa a condicionalidade que acompanha a assistência a esse membro do MEE. No entanto, nos termos do artigo 13.o, n.o 4, para que as referidas condições tenham força jurídica é necessária a aprovação do Conselho de Governadores. Nos termos do artigo 13.o, n.o 7, do Tratado MEE, compete também à Comissão monitorizar a observância da condicionalidade. Além disso, o Tratado MEE prevê a realização de diversas avaliações, bem como a elaboração de relatórios em várias situações ( 33 ).

171. O Tribunal de Justiça declarou, a propósito do artigo 155.o, quarto travessão, do Tratado CEE, que descrevia as competências da Comissão, que essa disposição não se opunha a que os Estados-Membros confiassem à Comissão, através de um ato dos representantes reunidos no seio do Conselho, a missão de velar pela coordenação de uma ação coletiva por eles empreendida ( 34 ). Num acórdão posterior, o Tribunal declarou que nenhuma disposição do Tratado impede os Estados-Membros de utilizarem, fora do seu âmbito, elementos processuais inspirados pelas regras aplicáveis à União Europeia e de associar as instituições da União ao processo assim estabelecido ( 35 ). Resulta desta jurisprudência que a Comissão, por iniciativa dos Estados-Membros, pode também atuar fora das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados.

172. Em 20 de junho de 2011, os representantes dos Governos de todos os Estados-Membros adotaram uma decisão nos termos da qual o Tratado MEE devia conter disposições que permitissem à Comissão Europeia e ao Banco Central Europeu desempenhar as atribuições previstas no Tratado ( 36 ). Essa decisão vai além da jurisprudência referida, na medida em que o Tratado MEE não é um ato adotado por todos os Estados-Membros e o conteúdo exato do Tratado MEE, celebrado em 2 de fevereiro de 2012, ainda não era conhecido quando a referida decisão foi adotada.

173. No entanto, com base na jurisprudência referida, considero que a Comissão está, em princípio, habilitada a desempenhar as funções que lhe são conferidas pelo Tratado MEE. Em primeiro lugar, o apoio dado à decisão pelos representantes de todos os Governos é uma demonstração suficiente de uma ação coletiva por parte dos Estados-Membros. Em segundo lugar, o conteúdo essencial do Tratado MEE já era do conhecimento dos representantes dos Estados-Membros à data da decisão, porquanto, em 20 de abril de 2011, o Conselho já tinha aprovado as linhas fundamentais do MEE ( 37 ).

174. Não partilho da opinião do recorrente de que o procedimento de cooperação reforçada previsto no artigo 20.o TUE constitui de uma certa forma um entrave à atribuição de funções às instituições da União. É certo que o artigo 20.o, n.o 1, TUE prevê expressamente que os Estados-Membros «podem recorrer às instituições» da União no âmbito do referido procedimento. No entanto, a cooperação reforçada vai além de uma simples atribuição de funções na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça acima referida. Não se esgota na possibilidade de recorrer às instituições da União, mas permite, sobretudo, a adoção de atos jurídicos pela União que, nos termos do artigo 20.o, n.o 4, TUE, só vinculam os Estados-Membros participantes. Por conseguinte, não é claro que, com a introdução das regras da cooperação reforçada, os signatários dos Tratados tenham querido limitar a possibilidade, confirmada pelo Tribunal de Justiça na jurisprudência referida, de recorrer às instituições da União fora do âmbito de aplicação dos Tratados.

175. Além disso, importa sublinhar que a Comissão, contrariamente à situação que decorre da cooperação reforçada prevista no artigo 20.o TUE, não tem a obrigação de desempenhar as funções que lhe são atribuídas pelo Tratado MEE. A jurisprudência do Tribunal de Justiça referida não deve ser entendida no sentido de que os Estados-Membros podem obrigar a Comissão a atuar fora do âmbito da União Europeia. Tal obrigação só pode ser imposta à Comissão, enquanto instituição da União, em resultado das atribuições que lhe são conferidas pelo direito da União. Acresce que, nos termos do artigo 17.o, n.o 3, terceiro parágrafo, TUE, a Comissão exerce as suas responsabilidades com total independência e os seus membros não podem aceitar instruções de nenhum Governo ou de outra instituição. Os Estados-Membros da zona euro parecem partilhar desta opinião, ao referirem, no décimo considerando do Tratado MEE, a autorização dos representantes dos Governos de todos os Estados-Membros da União Europeia para «solicitar» ( 38 ) à Comissão que desempenhe as atribuições previstas no mesmo Tratado. Consequentemente, o Tratado MEE não assume que a Comissão está obrigada a fazê-lo.

176. À luz do exposto, a celebração e a ratificação do Tratado MEE só violaria o direito da União se exigisse à Comissão que desempenhasse funções proibidas pelos Tratados. A Comissão é uma instituição da União e, como tal, continua inteiramente vinculada ao direito da União, incluindo à Carta dos Direitos Fundamentais, mesmo quando atua no âmbito do MEE.

177. Não obstante, nada ma leva a concluir pela existência de uma violação do direito da União. Pelo contrário, o facto de, nos termos do artigo 13.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Tratado MEE, a Comissão estar incumbida de assegurar que a condicionalidade que acompanha os instrumentos de assistência financeira é compatível com o direito da União contribui para o respeito do direito da União.

178. Por conseguinte, o desempenho pela Comissão das atribuições que lhe são conferidas pelo Tratado MEE, no respeito das suas obrigações decorrentes do direito da União, não infringe o artigo 13.o, n.o 2, primeiro período, TUE.

b) Banco Central Europeu

179. O Tratado MEE também confere ao Banco Central Europeu uma série de funções que, em comparação com as da Comissão, têm um alcance relativamente menor. Só estão previstas funções de avaliação autónomas nos artigos 4.°, n.o 4, primeiro parágrafo, e 18.°, n.o 2, do Tratado MEE. Quanto ao restante, nos termos dos artigos 13.°, n.os 1, 3 e 7, e 14.°, n.o 6, do Tratado MEE, a Comissão atua em «articulação» com o Banco Central Europeu. Por conseguinte, nesses casos não se trata tanto de uma atribuição de funções ao Banco Central Europeu, mas de um direito qualificado de ser consultado.

180. Como observou, designadamente, o Governo neerlandês, a jurisprudência do Tribunal de Justiça, acima referida, sobre atribuição de funções à Comissão é aplicável ao Banco Central Europeu. De qualquer modo, isto é verdade quando as funções em causa estão relacionadas com a política económica geral, como é o caso do Tratado MEE, que o Banco Central Europeu, nos termos do artigo 282.o, n.os 1 e 2, terceiro período, TFUE, tem como missão apoiar.

181. No entanto, cumpre novamente sublinhar que o Banco Central Europeu não está obrigado a desempenhar as funções que lhe são conferidas pelo Tratado MEE. Isto reveste especial importância no que se refere Banco Central Europeu, atendendo à sua independência consagrada no artigo 130.o TFUE.

182. Por conseguinte, também no que respeita ao Banco Central Europeu cabe declarar que a celebração e a ratificação do Tratado MEE não violam o artigo 13.o, n.o 2, primeiro período, TUE, desde que cumpra as atribuições que lhe são conferidas pelo Tratado MEE no respeito das obrigações que lhe incumbem por força do direito da União.

c) Tribunal de Justiça

183. Por último, há que esclarecer se o papel atribuído ao Tribunal de Justiça no âmbito do MEE é compatível com o direito da União.

184. Nos termos do artigo 37.o, n.o 2, do Tratado MEE, o Conselho de Governadores «decide de qualquer litígio entre o MEE e um dos seus membros ou entre membros do MEE, relacionado com a interpretação e aplicação do presente Tratado, designadamente os litígios relativos à compatibilidade das decisões adotadas pelo MEE com o presente Tratado». Nos termos do artigo 37.o, n.o 3, se um membro do MEE contestar a decisão do Conselho de Governadores, o litígio é submetido ao Tribunal de Justiça. Como decorre do considerando 16 do Tratado MEE, as partes contratantes do Tratado MEE basearam-se no artigo 273.o TFUE para atribuir esta missão ao Tribunal de Justiça.

185. Nos termos do artigo 273.o TFUE, o Tribunal de Justiça «é competente para decidir sobre qualquer diferendo entre os Estados-Membros, relacionado com o objeto dos Tratados, se esse diferendo lhe for submetido por compromisso». Há que examinar se as disposições citadas do artigo 37.o do Tratado MEE satisfazem estas condições.

186. Em primeiro lugar, os diferendos sobre a interpretação e aplicação do Tratado MEE devem estar relacionados com o objeto dos Tratados. Como decorre claramente de uma comparação com o disposto no artigo 259.o, n.o 1, TFUE em matéria de recursos interpostos por um Estado-Membro contra outro Estado-Membro por incumprimento das obrigações decorrentes dos Tratados, o artigo 273.o TFUE não tem por objeto diferendos sobre a interpretação dos próprios Tratados. Basta uma simples conexão. Aliás, na medida em que a atribuição de funções ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 273.o TFUE depende de um compromisso especial entre as partes, é suficiente que o objeto desse compromisso esteja relacionado com o objeto dos Tratados da União Europeia. Não se exige que todos os diferendos individualmente considerados decorrentes do Tratado MEE apresentem forçosamente uma conexão com os Tratados da União Europeia.

187. No caso do MEE existe essa conexão, na medida em que o artigo 13.o, n.o 3, segundo parágrafo, estabelece que a condicionalidade que acompanha o instrumento de assistência financeira deve ser compatível com as medidas de coordenação de política económica previstas no TFUE. Além disso, podem surgir diferendos sobre a interpretação do artigo 125.o TFUE (cláusula de «não resgate») a propósito da concessão de determinados instrumentos de assistência financeira. Por conseguinte, os diferendos sobre a interpretação e a aplicação do Tratado MEE estão relacionados com o objeto dos Tratados, na aceção do artigo 273.o TFUE.

188. A segunda questão que se coloca é saber se o artigo 37.o do Tratado MEE visa os diferendos entre Estados-Membros na aceção do artigo 273.o TFUE. Ora, o Tratado MEE também prevê a possibilidade de ser submetido ao Tribunal de Justiça um litígio entre um membro do MEE e o MEE enquanto organização internacional.

189. As partes contratantes do Tratado MEE são exclusivamente Estados-Membros da zona euro que, nos termos do artigo 5.o do Tratado MEE, intervêm no órgão supremo do MEE, o Conselho de Governadores, através de representantes dos seus Governos. Como observou, designadamente, o Governo do Reino Unido com razão, em tais circunstâncias, um litígio entre um membro do MEE e o MEE é, na verdade, ou pelo pelos pode ser equiparado a, um litígio entre o membro do MEE e os demais membros do MEE, que adotaram uma decisão por maioria no âmbito do MEE. Além disso, quando atuam no âmbito da organização, os Estados-Membros estão vinculados a obrigações específicas decorrentes do direito da União. A competência do Tribunal de Justiça garante, desta forma, a aplicação uniforme do direito da União Europeia. Adicionalmente, reforça o sistema de tutela jurisdicional da União, o que vai ao encontro do objetivo do artigo 273.o TFUE. Acresce que esta disposição não é imperativa para os Estados-Membros. Consequentemente, nada obsta a uma interpretação extensiva da mesma disposição. O artigo 273.o TFUE pode ser aplicado a litígios entre os Estados-Membros no âmbito de uma organização instituída exclusivamente por eles, mesmo quando a organização é ela própria parte no litígio.

190. Por conseguinte, o papel atribuído ao Tribunal de Justiça nos termos do Tratado MEE é compatível com o artigo 13.o, n.o 2, primeiro período, TUE.

5. Artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais e princípio da segurança jurídica

191. Há que examinar se o Tratado MEE é compatível com o direito a uma tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais, e com o princípio geral da segurança jurídica.

192. A este respeito, o recorrente alega que, nos termos do artigo 37.o, n.o 2, do Tratado MEE, este mecanismo só está sujeito a um controlo limitado do Tribunal de Justiça, quando a verdade é que, por exemplo, as condições a que o MEE pode sujeitar a concessão de um apoio de estabilidade são suscetíveis de, designadamente, ter um efeito adverso nos direitos sociais consagrados no título IV da Carta. Ora, só os Estados-Membros da zona euro podem submeter um processo jurisdicional ao Tribunal de Justiça. O recorrente alega que, neste sentido, a atividade do MEE não está sujeita ao princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais.

193. O artigo 51.o, n.o 1, primeiro período, da Carta prevê que as suas disposições têm exclusivamente por destinatários os Estados-Membros «quando estes aplicam o direito da União». Neste sentido, a Comissão entende que o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais não é aplicável à atividade do MEE. Não é necessário determinar se este ponto de vista está correto, porquanto, no que respeita à atividade do MEE, o direito dos cidadãos a uma tutela jurisdicional efetiva está, em qualquer caso, suficientemente salvaguardado.

194. Como o presente processo demonstra, a compatibilidade com o direito da União dos atos dos Estados-Membros no âmbito do MEE está sujeita, nos termos do processo ordinário previsto no artigo 267.o TFUE, a fiscalização do Tribunal de Justiça e dos órgãos jurisdicionais nacionais. Neste contexto, nos termos do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, incumbe aos Estados-Membros estabelecer as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva, pelo menos no que respeita à aplicação nacional das condições ( 39 ).

195. No que toca ao princípio da segurança jurídica, também referido na questão prejudicial, não se vislumbra de que forma pode a atividade do MEE violar esse princípio.

196. Por conseguinte, a celebração e a ratificação do Tratado MEE não violam o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais nem o princípio da segurança jurídica.

6. Princípio da cooperação leal previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE

197. Por último, o órgão jurisdicional de reenvio suscita dúvidas quanto à compatibilidade do Tratado MEE com o artigo 4.o, n.o 3, TUE. Esta disposição consagra o «princípio da cooperação leal», segundo o qual a União e os Estados-Membros se respeitam e assistem mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados.

198. A este respeito, o recorrente alega que os Estados-Membros violaram esse princípio, porquanto criaram uma organização internacional autónoma, como o Tratado MEE, com o intuito de contornarem o direito da União e, em particular, as proibições do artigo 125.o TFUE.

199. No entanto, como acima exposto ( 40 ), nada permite concluir que as obrigações previstas no direito da União, designadamente no artigo 125.o TFUE, tenham sido contornadas. Por outro lado, haveria que apreciar este problema exclusivamente no âmbito da interpretação dessas mesmas obrigações. Além das disposições de direito da União já examinadas a este propósito no contexto da segunda questão prejudicial, não vejo de que forma poderá o princípio da cooperação leal ter sido afetado pelo Tratado MEE. Aliás, as funções conferidas à Comissão e ao Banco Central Europeu pelo Tratado MEE demonstram o contrário.

200. Por conseguinte, a celebração e a ratificação do Tratado MEE não violam o artigo 4.o, n.o 3, TUE.

7. Conclusão intermédia

201. À luz do exposto, há que responder à segunda questão que os artigos 4.°, n.o 3, TUE, 13.° TUE, 2.°, n.o 3, TFUE, 3.°, n.os 1, alínea