CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NIILO JÄÄSKINEN

apresentadas em 22 de maio de 2014 ( 1 )

Processo C‑525/12

Comissão Europeia

contra

República Federal da Alemanha

«Incumprimento de Estado — Diretiva 2000/60/CE que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água — Artigo 2.o, ponto 38 — Serviços hídricos — Artigo 2.o, ponto 39 — Utilização da água — Artigo 9.o — Amortização dos custos dos serviços hídricos — Regulamentação nacional que exclui alguns serviços hídricos do âmbito da obrigação de amortização dos custos — Captação de água para irrigação, fins industriais e de consumo próprio — Represamento para produção de energia hidroelétrica, navegação e proteção contra inundações — Armazenamento de água — Tratamento e distribuição de água para fins industriais e agrícolas»

I – Introdução

1. Em 2000, a União Europeia adotou uma medida radicalmente inovadora ao aprovar a Diretiva 2000/60/CE ( 2 ) (a seguir «DQA»). Pela primeira vez, um diploma legal da União define um quadro para a gestão e a proteção comum das águas baseado, não nas fronteiras ou nas políticas nacionais, mas nas formações hidrológicas, isto é, por bacia hidrográfica, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável. Além disso, a DQA também inovou ao integrar considerações de ordem económica na política da água que se traduzem, não só na aplicação do princípio poluidor‑pagador, mas também na obrigação da análise económica de alguns custos ou utilizações da água ( 3 ), e no recurso a instrumentos como a política de estabelecimento de preços da água.

2. Com a sua ação, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que «a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da DQA e, em particular, dos seus artigos 2.°, ponto 38 ( 4 ), e 9.° ( 5 ), por ter excluído determinados serviços da aplicação do conceito de «serviços hídricos» ( 6 ) (por exemplo, o represamento para a produção de energia hidroelétrica, a navegação e a proteção contra inundações, a captação para irrigação e fins industriais e o consumo próprio). Na opinião da Comissão, esta ação «respeita, no essencial, à interpretação do conceito de ‘serviços hídricos’, constante do artigo 2.o, ponto 38, da DQA. A interpretação do referido conceito tem, de acordo com a Comissão, «consequências essenciais para a questão do âmbito de aplicação do artigo 9.o da DQA» ( 7 ).

3. Antes de mais, refiro que este processo é importante em vários aspetos. Para começar, é a primeira vez que o Tribunal de Justiça é chamado a esclarecer o alcance do princípio do estabelecimento de preços para os serviços hídricos no quadro da DQA. Ora, isso constitui um grande desafio para a execução da DQA no seu todo. Por outro lado, como a Comissão confirmou na audiência, este é um «processo piloto», no sentido de que lhe poderá permitir intentar um número significativo de ações, em função da interpretação que o Tribunal de Justiça der neste caso ( 8 ).

4. Segundo a República Federal da Alemanha, apoiada, a este propósito, por diversos Estados‑Membros, a DQA implementa um regime global de gestão das águas, no qual devem ser alcançados os objetivos ambientais, sobretudo através dos programas de medidas e dos planos de gestão previstos pela DQA. Assim, a obrigação de amortização dos custos dos serviços hídricos não constitui o instrumento central e determinante para resolver os problemas que se põem à Europa em matéria de recursos de água, mas antes uma medida especial que é preciso aplicar em matéria de abastecimento de água e de recolha e tratamento de águas residuais.

5. Mesmo admitindo que a ação da Comissão apresenta insuficiências processuais graves, penso defender nestas conclusões a interpretação de que o legislador da União previu na DQA o estabelecimento de preços de dois principais tipos de atividade. Por um lado, trata‑se do abastecimento da água, tal como definido no artigo 2.o, ponto 38, alínea a), da DQA, cujo texto reflete a vontade de identificar todas as etapas individuais que devem estar incluídas no preço pago pelo consumidor final. Por outro, trata‑se da recolha e do tratamento de águas residuais, na aceção do artigo 2.o, ponto 38, alínea b), da DQA. Com efeito, o serviço hídrico deve ser oferecido por um prestador ao consumidor ou a outro utilizador, público ou privado, representante de um ramo da indústria ou da agricultura. Esta interpretação, que me parece a única abordagem razoável, é corroborada, tanto pelo texto e pela economia da DQA, como pela sua génese legislativa, pela sua base jurídica e pela sua principal finalidade, a saber a proteção da água, enquanto património comum.

II – Procedimento pré‑contencioso e tramitação do processo no Tribunal de Justiça

6. Em agosto de 2006, a Comissão recebeu uma queixa, segundo a qual a República Federal da Alemanha interpretava a definição de «serviços hídricos» que consta do artigo 2.o, ponto 38, da DQA, no sentido de que os serviços em questão se limitavam ao abastecimento de água e à recolha, ao tratamento e à eliminação de águas residuais, de forma que restringia o âmbito de aplicação do artigo 9.o da DQA.

7. Em 7 de novembro de 2007, a Comissão enviou à República Federal da Alemanha uma notificação para cumprir, na qual expunha que a regulamentação alemã não estava em conformidade com diversas disposições da DQA e que este Estado‑Membro não aplicava corretamente o conceito de «serviços hídricos».

8. A República Federal da Alemanha respondeu a esta notificação para cumprir, em 6 de março de 2008 e em 24 de setembro de 2009.

9. Em 30 de setembro de 2010, a Comissão enviou uma notificação para cumprir complementar, à qual a República Federal da Alemanha respondeu em 18 de novembro de 2010. Em 27 de julho de 2011, o referido Estado‑Membro deu conhecimento à Comissão do regulamento relativo à proteção das águas de superfície, de 20 de julho de 2011, que transpõe o artigo 5.o da DQA.

10. Em 30 de setembro de 2011, a Comissão enviou à República Federal da Alemanha um parecer fundamentado. A República Federal da Alemanha respondeu ao parecer fundamentado, em 31 de janeiro de 2012, no prazo fixado que tinha sido prolongado a seu pedido. Em julho de 2012, informou a Comissão que tinha transposto o artigo 2.o, pontos 38 e 39, e o artigo 9.o da DQA.

11. Não obstante a transposição das disposições em causa, a Comissão considerou que subsistia o problema da interpretação divergente da definição de serviços hídricos e, consequentemente, da aplicação, segundo ela, lacunar do artigo 9.o da DQA. Por conseguinte, em 11 de novembro de 2012, intentou a presente ação.

12. Por despachos do Presidente do Tribunal de Justiça de 2, 5, 8, 11, e 15 de abril de 2013, respetivamente a República da Áustria, o Reino da Suécia, a República da Finlândia, a Hungria, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte e o Reino da Dinamarca foram admitidos a intervir em apoio dos pedidos da República Federal da Alemanha.

13. A República Federal da Alemanha, a Hungria, a República da Finlândia, o Reino da Suécia e a Comissão e foram ouvidos na audiência realizada em 5 de março de 2014.

III – Quanto à admissibilidade da ação

14. Com a sua ação, a Comissão alega, no essencial, que a República Federal da Alemanha não tinha cumprido os requisitos do artigo 9.o da DQA, ao interpretar de forma restritiva e, por conseguinte, na sua opinião, errada, o conceito de «serviços hídricos», a que se refere o artigo 2.o, ponto 38, da DQA. A República Federal da Alemanha contesta a admissibilidade do pedido que, segundo ela, tende a clarificar questões puramente teóricas, carece de precisão e não corresponde ao objeto do parecer fundamentado. Os Governos finlandês e sueco também pedem que seja declarada a inadmissibilidade do pedido.

15. Por conseguinte, no plano processual, a dificuldade suscitada por esta ação respeita, antes de mais, à determinação clara do objeto e da natureza do incumprimento imputado, dado que a ação da Comissão carece fundamentalmente de coerência a este respeito. Ora, essa determinação condiciona a análise da petição pelo Tribunal de Justiça. Com efeito, admitir a possibilidade de uma ação que diz respeito apenas à interpretação errada de uma diretiva, sem que a Comissão tivesse a obrigação de esclarecer em que é que consiste a deficiência censurada, equivale a autorizar a Comissão a intentar uma ação por incumprimento «em interpretação», com o objetivo de obter do Tribunal de Justiça a confirmação de uma interpretação do direito da União. Todavia, este procedimento não está em conformidade com a economia e com a finalidade do processo previsto no artigo 258.o TFUE, cujo objeto é a declaração de incumprimento por um Estado‑Membro das suas obrigações. A declaração de tal incumprimento obriga o Estado‑Membro em causa, de acordo com o artigo 260.o, n.o 1, TFUE, a tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça ( 9 ).

16. A este propósito, recordo que no n.o 1 da petição inicial ( 10 ), a Comissão refere que a sua ação «respeita essencialmente à interpretação do conceito de ‘serviços hídricos’, constante dos artigo 2.o, ponto 38, da DQA». A Comissão admite, contudo, que durante o procedimento pré‑contencioso, as disposições dos artigos 2.°, ponto 38, e 9.°, da DQA foram transpostas através de um projeto governamental, de 18 de julho de 2012, que prevê a sua transposição literal. Todavia, a Comissão considera que a interpretação «da demandada não está conforme com o conteúdo exato da norma» ( 11 ). Em consequência, segundo a Comissão, o que subsiste é o problema da interpretação divergente da definição de serviços hídricos e, consequentemente, «a aplicação lacunar do artigo 9.o da DQA». É a razão pela qual a Comissão decidiu, assim, «limitar a sua ação à transposição incorreta do artigo 2.o, ponto 38, e do artigo 9.o da DQA» ( 12 ).

17. Na réplica, a Comissão defende a admissibilidade da sua ação, alegando que «a questão central da infração respeita à interpretação que a demandada faz do artigo 2.o, ponto 38, da diretiva». De acordo com a Comissão, a aplicação não uniforme e errada do artigo 9.o da DQA, na Alemanha, é contrária aos considerandos 14 e 18 da mesma diretiva ( 13 ). Por fim, na petição a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem, por força da DQA, «ao excluir alguns serviços […] da aplicação do conceito de serviços hídricos» ( 14 ).

18. Em consequência, não é claro se a Comissão censura à República Federal da Alemanha: — uma transposição legislativa incorreta a nível federal ou a nível dos Länder, — uma aplicação incorreta da DQA, de natureza pontual, ilustrada por exemplos concretos ou — uma prática reiterada e generalizada contrária à DQA, ao admitir a conformidade do quadro legislativo nacional.

19. Ora, é pacífico que, qualquer petição inicial deve indicar o objeto do litígio e conter a exposição sumária dos fundamentos, que devem ser suficientemente claros e precisos para permitir ao demandado preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização. Isto implica que os elementos essenciais de facto e de direito em que se funda uma ação devem decorrer, de forma coerente e compreensível, do texto da própria petição e que os pedidos desta devem ser formulados de forma inequívoca a fim de evitar que o Tribunal de Justiça se pronuncie ultra petita ou que não se pronuncie sobre uma alegação ( 15 ).

20. Em primeiro lugar, no que diz respeito à questão de saber se a Comissão visa uma transposição incorreta da DQA ou uma aplicação incorreta desta, assinalo que a Comissão se empenhou a apresentar e a analisar numerosos exemplos de serviços que considera como sendo hídricos, sem, no entanto, estabelecer um nexo com a aplicação da DQA no território do Estado‑Membro demandado. Só nos números finais da petição é que o incumprimento é evidenciado por uma acusação de que a legislação de alguns Länder ( 16 ) não previa preços de captação, enquanto na de outros Länder ( 17 ) esse preço só tinha sido introduzido recentemente. A Comissão critica também as derrogações no domínio da captação de água e coloca a problemática da captação de água para fins de extração mineira subterrânea e a céu aberto, a qual é certamente contestável à luz da DQA ( 18 ). A réplica não se afigura ser mais esclarecedora.

21. Esta estrutura de ação pode levar a considerar que a Comissão visa, sobretudo, as deficiências relacionadas com a aplicação das normas nacionais adotadas para a transposição das disposições do artigo 9.o da DQA, conjugado com o seu artigo 2.o, ponto 38. Todavia, uma vez que se colhem exemplos dessa aplicação deficiente da legislação adotada por alguns Länder, isto corrobora a tese de um incumprimento resultante de uma transposição incorreta. Por outro lado, a Comissão limita‑se em enumerar os Länder em questão, remetendo para ligações de Internet para aceder, pelo menos parcialmente, aos atos controvertidos, sem que o seu conteúdo seja esclarecido ( 19 ).

22. Ora, de acordo com a jurisprudência, deve resultar claramente da petição inicial da Comissão se a ação tem por objeto a forma como a diretiva está transposta para a ordem jurídica nacional ou se se trata antes de críticas ao resultado concreto da aplicação da regulamentação de transposição. Como o Tribunal de Justiça esclareceu, é só neste primeiro caso que não é necessário provar os efeitos reais da legislação nacional que transpõe esta diretiva, para demonstrar que a sua transposição é insuficiente ou inadequada. Com efeito, basta comparar as próprias disposições para se verificar o carácter insuficiente ou defeituoso da transposição ( 20 ).

23. É verdade que nalguns casos, a transposição impõe aos Estados‑Membros não só a adoção de um quadro legislativo completo, mas também a execução de medidas concretas e específicas que permitam alcançar o resultado fixado. Tal é, por exemplo, o caso da Diretiva 93/43/CEE ( 21 ), no âmbito da qual o estabelecimento de um sistema de proteção restrito pressupõe a adoção de medidas coerentes e coordenadas, de caráter preventivo que permitam evitar a deterioração ou a destruição de locais de reprodução ou de áreas de repouso das espécies animais ( 22 ). Todavia, nesse caso, a Comissão teve que produzir a prova do incumprimento, com exemplos concretos que demonstrassem a inexistência de um sistema eficaz de proteção ( 23 ). Ora, tal não é o caso desta ação, pelos fundamentos expostos anteriormente.

24. Em todo o caso, se se considerar que a presente ação diz respeito a uma transposição incorreta, não me parece que o Tribunal de Justiça esteja em condições de determinar qual a situação dos atos adotados pelos Länder, referidos pela Comissão, em 30 de janeiro de 2012, data correspondente ao termo do prazo constante do parecer fundamentado ( 24 ). Com efeito, é facto assente que o parecer fundamentado e a ação devem apresentar as acusações de forma coerente e precisa, para permitir ao Tribunal de Justiça apreender exatamente o alcance da violação do direito da União imputada, condição necessária para poder verificar a existência do incumprimento alegado ( 25 ).

25. A este propósito, deve salientar‑se que, na sua petição, para ilustrar o estado da legislação nos Länder da Baviera, Hesse e Turíngia, a Comissão remeteu, de forma imprecisa, para a exposição de motivos do projeto de lei do Governo do Land da Renânia‑Palatinado e para um artigo de doutrina ( 26 ). Além disso, refiro que a lei do Land da Renânia‑Palatinado relativa ao preço de captação, referida numa nota de rodapé da petição inicial ( 27 ), foi adotada em 3 de julho de 2012. Por conseguinte, a Comissão devia ter explicitado em que medida um eventual projeto da referida lei foi alvo do procedimento pré‑contencioso. Ora, só consta do parecer fundamentado a legislação do Land da Renânia do Norte‑Vestefália (Nordrhein‑Westfalen) ( 28 ) e a do Land de Brandeburgo ( 29 ).

26. Em segundo lugar, tendo em conta o texto da petição inicial, noto que a Comissão não pede ao Tribunal de Justiça que declare um ou vários incumprimentos que parece censurar a alguns Länder, tanto mais que lhe seria possível criticar esses incumprimentos «individuais», relativos a situações definidas ( 30 ), uma vez que a regra de minimis não é aplicável no âmbito do artigo 258.o TFUE ( 31 ). Com efeito, em vez de apontar as violações concretas que resultam da legislação federal ou da dos Länder, a Comissão limita‑se, no pedido, a mencionar de forma genérica a exclusão de alguns serviços hídricos, na aceção da DQA.

27. Em terceiro lugar, quanto à hipótese de um incumprimento estrutural, tem‑se entendido que uma prática administrativa pode ser objeto de uma ação por incumprimento quando apresente um certo grau de constância e de generalidade ( 32 ). Isto exige que a Comissão estabeleça o caráter horizontal do incumprimento. O Tribunal de Justiça aceitou a admissibilidade de ações da Comissão baseadas na invocação precisa de uma violação estruturada e generalizada por um Estado‑Membro das regras do direito do ambiente ( 33 ). A jurisprudência aceita que a Comissão se baseie para este efeito, na sua ação, numa «abordagem global» ( 34 ).

28. Na verdade, embora a ação vise a execução concreta de uma disposição nacional, a demonstração de um incumprimento de Estado exige o fornecimento de elementos específicos de prova, relativamente aos que entram habitualmente em linha de conta numa ação por incumprimento que vise exclusivamente o conteúdo de uma disposição nacional. Quando o objeto da ação por incumprimento diz respeito à aplicação de uma disposição nacional, o incumprimento só pode ser provado graças a uma demonstração suficientemente documentada e circunstanciada da prática censurada e imputável ao Estado‑Membro em causa ( 35 ). Ora, a petição inicial não responde a essas exigências, no caso em apreço.

29. Em todo o caso, ponho de parte que a Comissão não tenha cumprido as exigências da jurisprudência em relação ao âmbito do litígio ( 36 ). Com efeito, sendo o objeto do presente incumprimento incerto, a hipótese da sua ampliação nem sequer se põe.

30. Atendendo ao conjunto das considerações precedentes, é minha opinião que, uma vez que esta ação não respeita, manifestamente, as exigências de exatidão e de coerência, na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, não me parece possível delimitar o seu objeto. Por conseguinte, proponho, a título principal, considerá‑la inadmissível. Deste modo, a análise do mérito da ação é apresentada a título subsidiário.

IV – Quanto ao mérito

A – Argumentos das partes

31. Segundo a Comissão, o artigo 2.o, ponto 38, da DQA deve ser interpretado no sentido de que cada um dos serviços hídricos visados deve estar sujeito ao princípio da amortização dos custos e a medidas de incentivo à utilização eficaz dos recursos, como exige o artigo 9.o do mesmo diploma. A Comissão salienta que, no âmbito da aplicação da DQA na Alemanha, alguns serviços hídricos não comportam a referida amortização, quando têm importância sobre a massa de águas, em violação do artigo 9.o da DQA. A Comissão refere o relatório da Agência Europeia do Ambiente ( 37 ), do qual resulta que a interpretação controvertida tem como consequência que apenas 21% das captações de água na Europa são consideradas serviços hídricos, pelo que cerca de 80% de todas as captações de água na Europa escapam, assim, à aplicação do artigo 9.o da DQA, o que prejudica gravemente o efeito útil daquela diretiva. Apesar de sublinhar que os Estados‑Membros gozam de uma margem discricionária para excluir alguns serviços hídricos da amortização dos custos nos termos do referido artigo 9.o, a Comissão entende que a exclusão de serviços hídricos que cobrem uma ampla gama de atividades, bem como a prática da demandada, excedem o limite da referida margem.

32. Para clarificar a definição do conceito de «serviços», a Comissão propõe a referência à Diretiva 2004/35/CE ( 38 ) e alega que os serviços, em direito do ambiente, não pressupõem a participação do ser humano, enquanto prestador ou destinatário, nem a existência de uma relação contratual, como é o caso dos «serviços ecossistémicos» ( 39 ). Assim, a captação de água para abastecimento próprio também deve ser considerada um serviço hídrico.

33. Na sua contestação, a República Federal da Alemanha alega que o estabelecimento de preços pela utilização da água não é a única medida capaz, ao abrigo da DQA, de incentivar a mais economia e prudência na gestão da água. A Comissão não teve em conta os diferentes instrumentos de gestão que o legislador tinha previsto, tanto por razões de subsidiariedade como de eficácia.

34. Por outro lado, o referido Estado‑Membro invoca a estrutura da definição de serviços hídricos, que consta do artigo 2.o, ponto 38, alínea a), da DQA. Esta enumera as atividades ligadas pela conjunção «e», o que implica que todas as etapas do abastecimento de água sejam consideradas no cálculo dos custos. O conceito de serviços hídricos integra, assim, o abastecimento de água no seu todo e não apenas um número determinado de atividades, exceto se conduzir a uma ampliação ilegal da definição.

35. Além disso, para definir o conceito de «serviços» na aceção do artigo 2.o, ponto 38, da DQA, a República Federal da Alemanha sugere a referência ao artigo 57.o TFUE e que se considere que é necessária uma relação bilateral, que falta, por exemplo, no caso de utilização de águas para a navegação ou de medidas de proteção contra inundações, mas que está estabelecida nas atividades de abastecimento de água e de tratamento de águas residuais. O Estado‑Membro demandado contesta a pertinência da Diretiva 2004/35 e a referência ao conceito de «serviços ecossistémicos».

36. Nos seus articulados de intervenção, os Governos dinamarquês, húngaro, austríaco, finlandês, sueco e do Reino Unido apoiaram, no essencial, a interpretação do artigo 2.o, ponto 38, da DQA defendida pela República Federal da Alemanha.

37. O Governo dinamarquês acrescenta que, contrariamente às atividades de distribuição de água e de tratamento de águas residuais, os instrumentos financeiros não tem o mesmo efeito regulador sobre as consequências de atividades, como o desenvolvimento de cursos de água para a navegação ou a proteção contra inundações. Por seu turno, o Governo húngaro destaca que a aceitação considerada pela Comissão apaga a linha divisória entre os conceitos de «utilização da água» e «serviços hídricos». Recorda que no decurso dos trabalhos legislativos preparatórios da adoção da DQA, a posição da Comissão, segundo a qual o princípio da amortização dos custos abrangia a totalidade das atividades com a água, foi expressamente afastada. Pelo seu lado, o Governo austríaco sublinha que são os programas de medidas e os planos de gestão que constituem os instrumentos chave para alcançar os objetivos da DQA. O objetivo de incentivar, pela política de estabelecimento de preços da água, uma utilização criteriosa desta só tem sentido para o fornecimento de água aos consumidores e não, por exemplo, para a energia hidráulica, visto que isso levaria a um agravamento do custo da eletricidade produzida a partir de fontes renováveis.

38. O Governo finlandês contesta a interpretação demasiado ampla que a Comissão defende do conceito de serviços hídricos. Essa interpretação perturbaria o equilíbrio entre os instrumentos da DQA relativos à gestão dos recursos hídricos, quando esta diretiva constitui apenas uma regulamentação «quadro» que deixa um amplo poder de apreciação ao legislador nacional na escolha dos meios para lhe dar execução ( 40 ). Para o Governo sueco é claro que a definição proposta pela Comissão não tem minimamente em conta as condições naturais e geográficas próprias dos diferentes Estados‑Membros. O Reino Unido também contesta a tese da Comissão.

B – Observações de ordem geral sobre os objetivos da política da água

39. No domínio da política da água, a legislação comunitária interessou‑se, primeiro, ao longo dos anos 70, pelas suas formas de utilização (água potável, águas balneares, piscicultura, cultura de moluscos), depois, pela redução da poluição (águas residuais, nitratos de origem agrícola) ( 41 ). A legislação europeia integrava, por conseguinte, diversas diretivas setoriais relativas à água. Esta abordagem fracionada foi considerada ultrapassada, incoerente e difícil de adaptar aos progressos decorrentes do conhecimento científico.

40. Qualificada de revolução coperniciana no domínio da política da água ( 42 ), a DQA estabeleceu um quadro comum para coordenar e substituir parcialmente o mosaico de textos legislativos comunitários e nacionais em vigor ( 43 ).

41. A DQA constitui uma etapa decisiva na evolução da política da água, na medida em que regulamenta a gestão da qualidade da água, só abordando as questões da gestão quantitativa a título complementar ( 44 ). De resto, isso reflete a base jurídica da DQA, que foi adotada ao abrigo do artigo 175.o CE (atual artigo 192.o TFUE), relativo ao antigo processo de codecisão. Em contrapartida, importa observar, a este propósito, que resulta do artigo 175.o, n.o 2, CE que a problemática da gestão quantitativa dos recursos hídricos ou que digam respeito, direta ou indiretamente, à disponibilidade desses recursos exigia unanimidade no processo legislativo.

42. Com efeito, a DQA tem por objetivo conservar e melhorar o ambiente da União. Ora, a qualidade das águas tem uma relação direta com este objetivo, ao passo que a gestão quantitativa constitui apenas um elemento complementar suscetível de contribuir para uma boa qualidade da água. É por isso que a DQA comporta também medidas relativas à quantidade, subordinadas ao objetivo da boa qualidade ( 45 ).

43. Neste quadro, há que assinalar que o desafio desta ação reside no facto de que, enquanto elemento essencial à atividade humana, a política da água, que respeita, além disso, a um bem comum, é objeto de regulamentação a vários níveis no direito da União, o que impõe uma abordagem conciliatória. Assim, por um lado, importa sublinhar a relação entre a DQA e uma série de diretivas complementares, como a diretiva das águas subterrâneas ( 46 ), a diretiva relativa ao tratamento de águas residuais ( 47 ), a relativa aos nitratos ( 48 ), a diretiva que estabelece as normas de qualidade ambiental no domínio da política da água ( 49 ), a relativa a riscos de inundações ( 50 ) e a diretiva sobre as especificações técnicas para a análise e monitorização químicas do estado da água ( 51 ).

44. Por outro lado, importa não perder de vista a perspetiva intersectorial no contexto da gestão sustentável dos recursos hídricos, tendo devidamente em conta, nomeadamente, os instrumentos da Política Agrícola Comum, os da política regional, os atos adotados em matéria de energias renováveis ou ainda os transportes por via fluvial, bem como as regras relativas à ocupação dos solos, sem negligenciar a necessária adaptação às alterações climáticas ( 52 ).

45. Além disso, enquanto as águas de superfície e as águas subterrâneas são recursos naturais renováveis ( 53 ), a repartição desigual da água no interior da União Europeia torna a adoção e a aplicação de um quadro legislativo sobre a proteção da água muito complexo ( 54 ). Os recursos de água doce por habitante são vinte vezes mais elevados nos países do norte que nos países do sul da Europa ( 55 ). Por esta razão, os planos de gestão de região hidrográfica são os principais instrumentos de aplicação da DQA ( 56 ). Com efeito, o considerando 13 da DQA sublinha, a este propósito, que «[n]a Comunidade existem condições e necessidades diversas, que exigem diferentes soluções específicas. Essa diversidade deve ser tomada em conta no planeamento e execução das medidas destinadas a garantir a proteção e a utilização sustentável da água no âmbito da bacia hidrográfica. As decisões deverão ser tomadas tão próximo quanto possível dos locais em que a água é efetivamente utilizada ou afetada. Deve ser dada prioridade a ações da responsabilidade dos Estados‑Membros, através da elaboração de programas de medidas que sejam ajustados às condições existentes a nível regional ou local» (o sublinhado é meu).

46. Por fim, importa sublinhar que a complexidade que carateriza a DQA levou a Comissão a adotar múltiplos documentos explicativos e relatórios sobre a sua aplicação ( 57 ) e contribuiu para um plano de ação para a preservação dos recursos hídricos da Europa ( 58 ).

47. É à luz destas observações gerais que se devem analisar as disposições controvertidas.

C – Quanto ao princípio da amortização dos custos na DQA

1. Quanto ao teor do artigo 2.o, ponto 38, e do artigo 9.o da DQA

48. Conforme sublinha a Comissão, «a questão central deste litígio» diz respeito à interpretação do artigo 2.o, ponto 38, da DQA. Ora, para determinar o alcance de uma disposição de direito da União, há que ter simultaneamente em conta os seus termos, o seu contexto e os seus objetivos ( 59 ). A génese de uma disposição do direito da União pode também conter informação pertinente para a sua interpretação ( 60 ).

49. Antes de mais, saliento que o princípio da amortização dos custos dos serviços hídricos, que resulta do artigo 9.o da DQA, constitui um instrumento inovador que procura assegurar uma melhor aplicação da regra poluidor‑pagador no setor da utilização da água ( 61 ). Por conseguinte, a DQA é uma das iniciativas que procura reforçar o papel dos instrumentos económicos nas políticas do ambiente.

50. Consequentemente, o artigo 9.o da DQA prevê que os Estados‑Membros tenham em conta o princípio da amortização dos custos dos serviços hídricos. Mais precisamente, que os Estados‑Membros zelem para que a política de estabelecimento de preços da água incentive os consumidores a utilizar os recursos de forma eficaz e contribua, assim, para a realização dos objetivos ambientais da DQA. Os diferentes setores económicos, entre os quais a DQA distingue o sector industrial, o sector da habitação e o sector agrícola, contribuem de forma adequada para a amortização dos custos dos serviços hídricos, com base na análise económica realizada de acordo com o anexo III da DQA e tendo em conta o princípio do poluidor‑pagador.

51. O artigo 2.o, ponto 38, da DQA, define os serviços hídricos como todos os serviços que «forneçam», por um lado, «a captação, represamento, armazenagem, tratamento e distribuição de águas de superfície ou subterrâneas» e, por outro, «a recolha e tratamento de águas residuais por instalações que subsequentemente descarregam os seus efluentes em águas de superfície».

52. Por conseguinte, é legítimo considerar que o legislador da União definiu os serviços hídricos na perspetiva de duas atividades principais, indispensáveis para a utilização da água, a saber, o abastecimento da água, a montante, e o tratamento das águas residuais, a jusante.

53. A definição recordada acima implica, necessariamente, a existência de um prestador de serviços. Por outro lado, também resulta da mesma que as atividades em causa só sejam consideradas prestações de serviços hídricos, na medida em que intervenham no quadro do abastecimento de água ou do tratamento de águas residuais. Acresce que as atividades enumeradas no artigo 2.o, ponto 38, alínea a), da DQA são identificadas com o único objetivo de serem tidas em conta no processo de estabelecimento de preços. Com efeito, como sublinhou o agente do Governo finlandês na audiência, o legislador considerou necessário que se assegure que todos os intervenientes no âmbito da distribuição de água sejam tidos em consideração no cálculo dos custos, previstos no artigo 9.o da DQA. Se o ponto 38 só contivesse o termo «abastecimento», seria possível interpretar esta norma no sentido de que respeita apenas ao último elo da cadeia, a saber, a distribuição de água ao utilizador final.

54. Partilho, por conseguinte, da posição da República Federal da Alemanha de que o artigo 2.o, ponto 38, da DQA tem como objetivo englobar o abastecimento de água em todos os seus aspetos e conduzir a um estabelecimento de preços que permita amortizar os custos, por intermédio do artigo 9.o da DQA ( 62 ). Na minha opinião, o referido princípio é aplicável qualquer que seja a cadeia de abastecimento. Por outras palavras, o preço pago pelo consumidor ou qualquer outro utilizador de água potável deve integrar todos os serviços, independentemente do número de prestadores de serviços envolvidos.

55. Esta interpretação do artigo 2.o, ponto 38, da DQA é confirmada pelo sentido comum do seu texto, bem como pela sua génese, pela sua economia e por uma interpretação teleológica da referida disposição.

2. Interpretação literal

56. É facto assente que o artigo 2.o da DCE contém definições para efeitos da sua própria aplicação. Por conseguinte, a sua interpretação deve basear‑se, principalmente, no denominador comum a todos os Estados‑Membros que representa o sentido comum dos seus termos. Isto parece‑me tanto mais indispensável quanto a DQA é uma diretiva‑quadro.

57. A este propósito, recordo que o Tribunal de Justiça já julgou improcedente uma argumentação da Comissão, apresentada no quadro de uma ação por incumprimento em matéria fiscal, na qual acusava um Estado‑Membro de não ter feito uma interpretação que pudesse corrigir uma disposição da diretiva em causa, apesar de uma transcrição literal no seu conteúdo na ordem jurídica nacional. Ora, parece‑me que a Comissão segue uma abordagem análoga neste processo, com base no regulamento relativo à proteção das águas de superfície, já referido. No seu acórdão, o Tribunal de Justiça referiu‑se ao princípio da segurança jurídica que exige que uma regulamentação da União permita aos interessados conhecer com exatidão a extensão das obrigações que ela lhes impõe ( 63 ). Além disso, o Tribunal de Justiça recordou que, no caso de uma redação clara e não ambígua das disposições, que é corroborada pela sua economia, não é possível interpretar o conceito que aí consta no sentido de que procura alargar as obrigações dos Estados‑Membros nessa matéria ( 64 ).

58. Tendo em conta a riqueza dos debates que precederam a adoção da DQA e o seu caráter absolutamente inovador do ponto de vista da proteção do ambiente, concebida em função de formações geográficas e hidrológicas naturais e não de fronteiras políticas, considero que é, no mínimo, pouco útil procurar esclarecimentos acerca dos termos da DQA noutros atos de direito derivado, tais como a diretiva serviços ou a diretiva sobre a responsabilidade ambiental, à semelhança da análise proposta pela Comissão e pela República Federal da Alemanha. Por outro lado, noto que a DQA contém este tipo de menções explícitas, quando o legislador as considerou úteis, designadamente, a propósito da definição da expressão «águas destinadas ao consumo humano», constante do artigo 2.o, ponto 37, da DQA que remete para a definição da Diretiva 80/778/CEE ( 65 ).

59. Com efeito, em conformidade, antes de mais, com o seu significado comum, o vocábulo «serviço» deve ser interpretado no sentido de que se refere a uma atividade oferecida por um prestador a qualquer tipo de destinatários, quer representem as casas de habitação, as instituições públicas, a agricultura ou a indústria. Em contrapartida, considerar o abastecimento próprio como um serviço não corresponde ao significado habitual desta expressão. Embora seja verdade que há situações em que uma disposição específica prevê que, juridicamente, um agente é considerado como um prestador de serviços para uso próprio, não é menos certo que tal aceção não corresponde à utilização comum e deve resultar claramente do texto da disposição em causa ( 66 ).

60. É certo que as diferentes versões linguísticas do artigo 2.o, ponto 38, da DQA não são concordantes. Com efeito, na versão francesa da diretiva, figura a expressão serviços que «couvrent» as atividades enumeradas nas alíneas a) e b), o que não remete diretamente para uma prestação efetuada em benefício de um destinatário.

61. Contudo, recordo que a necessidade de uma aplicação e, portanto, de uma interpretação uniforme das disposições de direito da União impede que, em caso de dúvida, o texto de uma disposição seja considerado isoladamente numa das suas versões, mas exige, pelo contrário, que seja interpretado e aplicado à luz das versões redigidas nas restantes línguas oficiais. Em caso de divergência entre as diferentes versões linguísticas de um texto da União, a disposição em questão deve ser interpretada em função da sistemática geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento ( 67 ).

62. Ora, na maioria das outras versões linguísticas, a ênfase é posta no facto de propor ou pôr à disposição de um consumidor as atividades enumeradas no ponto 38, alíneas a) e b), do artigo 2.o da DQA ( 68 ). Isto milita em favor da tese de que o legislador entendeu exigir claramente uma relação bilateral que comporte um ato de uma parte em benefício da outra.

63. Em contrapartida, parece‑me inútil que nos dediquemos a analisar a estrutura da disposição controvertida e, em especial, das conjunções e vírgulas utilizadas. Com efeito, quando uma disposição do direito da União é suscetível de várias interpretações, há que privilegiar a que é capaz de salvaguardar o seu efeito útil ( 69 ). Ora, pelos motivos que se seguem, uma interpretação do artigo 2.o, ponto 38, como a proposta pela Comissão, tem o efeito de esbater a diferença, entre, por um lado, o conceito de serviços hídricos e, por outro, o de utilização da água, e, no fim, desequilibrar a relação desejada pelo legislador entre diferentes instrumentos para preservar o efeito útil da DQA.

64. Por último, a questão de saber se se deve tratar de um serviço remunerado não me parece especialmente pertinente a este propósito, uma vez que as disposições da DQA, relativas ao estabelecimento de preços, têm precisamente o objetivo de exigir que a prestação de qualquer serviço hídrico dê lugar a uma fatura a pagar pelo consumidor ( 70 ).

3. Interpretação histórica

65. Ao contrário da Comissão, estou convencido que a génese de um ato jurídico constitui uma fonte fiável e especialmente rica que permite reconstituir os debates que rodearam a adoção do ato e, de certa maneira, a vontade do legislador. Na minha opinião, isto vale, por maioria de razão, num domínio sensível como o da política da água, considerada um património que exige uma proteção especial.

66. Na proposta legislativa, a Comissão sublinhou que a DQA visa estabelecer um quadro de ação comunitário para a proteção das águas, de acordo com uma abordagem comum, com vista a objetivos comuns e com base em princípios e medidas comuns ( 71 ).

67. Assim, na referida proposta, a Comissão defendeu uma abordagem baseada na amortização total dos custos, no sentido de que todos os custos de todos os serviços hídricos devem ser totalmente amortizados, tendo em conta todos os consumidores de cada setor económico ( 72 ).

68. Em contrapartida, ao recusar aquela abordagem na posição comum, o Conselho da União Europeia salientou que é aos Estados‑Membros que cabe determinar, com fundamento numa análise económica, as medidas a adotar com vista à aplicação do princípio da amortização ( 73 ).

69. Por conseguinte, a DQA promove o estabelecimento de preços, sem que seja obrigatório o princípio da amortização total, exceto no que respeita a serviços hídricos, considerados como serviços que incluem o abastecimento de água e o tratamento de águas residuais. Esta interpretação também é confirmada pelo relatório do projeto comum do Comité de Conciliação, do qual resulta que é o estabelecimento dos preços destas duas formas de utilização da água que está no centro das negociações ( 74 ).

70. Além disso, conforme resulta da análise dos trabalhos legislativos, um dos principais pontos de discórdia entre os Estados‑Membros respeitava à diferença entre uma abordagem centrada na qualidade da água por oposição à quantidade. À luz do texto final da DQA, há que constatar que a problemática da gestão quantitativa, enquanto tal, foi excluída do seu âmbito de aplicação, o que está, de resto, em conformidade com a base jurídica adotada ( 75 ), mesmo que alguns aspetos quantitativos estejam incluídos de forma incidental.

71. Na realidade, parece‑me que a Comissão procura, com esta ação, estabelecer uma interpretação ampla da obrigação de estabelecimento de preços de utilização da água que seja suscetível de alargar o âmbito de aplicação da DQA, para aí incluir a regulamentação, a gestão quantitativa da água ou, pelo menos, abordar «direta ou indiretamente a disponibilidade» dos recursos hidráulicos. Ora, a análise económica prevista no anexo III da DQA deve conter, entre outras, uma estimativa dos volumes, preços e custos associados à prestação dos serviços hídricos, o que confirma que, na economia da DQA, o estabelecimento de preços diz respeito a um aspeto quantitativo e, como tal, subsidiário da gestão das águas. Consequentemente, a abordagem defendida pela Comissão pode ir contra a base jurídica da DQA, na medida em que pretende contornar a condição que decorre do antigo artigo 175.o, n.o 2, CE.

4. Interpretação sistémica

72. Há que lembrar que os grandes princípios da DQA são: uma gestão por bacia hidrográfica; a fixação de objetivos por «massa de águas»; um planeamento e uma programação com um método de trabalho específico e prazos; uma análise económica das modalidades de estabelecimento de preços da água e uma integração dos custos ambientais; uma consulta pública com o objetivo de reforçar a transparência da política da água.

73. A DQA também define um método de trabalho, comum aos Estados‑Membros, que assenta em quatro documentos essenciais: o estado dos locais que permite identificar os problemas a tratar; o plano de gestão que fixa os objetivos ambientais; o programa de medidas que define as ações que vão permitir alcançar os objetivos e o programa de monitorização que assegura o acompanhamento do cumprimento dos objetivos fixados. O estado dos locais, o plano de gestão e o programa de medidas têm que ser renovados de seis em seis anos.

74. Nesta perspetiva, o artigo 9.o da DQA, que consagra o princípio da amortização dos custos, não pode ser analisado isoladamente. Na realidade, constitui um dispositivo intrinsecamente ligado ao artigo 11.o da DQA, relativo à obrigação que incumbe aos Estados‑Membros de elaborarem um programa de medidas, que constitui um dos principais instrumentos de gestão da qualidade da água. Nos termos do artigo 11.o, n.o 3, alínea b), entre as exigências de base de cada programa, figuram as medidas consideradas adequadas para efeitos do disposto no artigo 9.o Assim, as medidas relativas à amortização dos custos dos serviços hídricos fazem parte integrante dos programas de medidas. Por conseguinte, é sob este prisma que a Comissão devia verificar se um Estado‑Membro respeita as obrigações que lhe são impostas pela DQA.

75. O artigo 9.o também deve ser interpretado em conjugação com o artigo 4.o, uma vez que a política de estabelecimento de preços da água é suscetível de incentivar os consumidores a utilizar os recursos eficazmente e a contribuir para a realização dos objetivos ambientais, definidos no artigo 4.o da DQA.

76. Em consequência, parece‑me adquirido que o estabelecimento de preços não constitui um instrumento autónomo da DQA, mas deve ser aplicado em estreita conjugação com diversos outros instrumentos previstos por esta mesma diretiva.

77. Além disso, sublinho que o artigo 2.o da DQA distingue entre, por um lado, «serviços hídricos», referidos no seu ponto 38 e, por outro, «a utilização da água», que figura no seu ponto 39. Nos termos deste último ponto, «a utilização da água» cobre os serviços hídricos e qualquer outra atividade que tenha um impacto significativo no estado da água. Por conseguinte, é incontestável que a definição da utilização da água engloba, no seu âmbito de aplicação, a categoria de serviços definida pelo artigo 2.o, ponto 38, da DQA. De resto, isto é confirmado pela própria Comissão no documento de referência relativo à transposição da DQA pelos Estados‑Membros ( 76 ).

78. As utilizações da água constituem atividades que têm um impacto significativo sobre o estado das águas. Por outro lado, é evidente que os serviços hídricos também têm um impacto idêntico. Pelo contrário, os exemplos de utilização da água mencionados pela Comissão, como as águas balneares ou a pesca desportiva, dificilmente podem ser considerados suscetíveis de ter um impacto significativo no estado das águas. Se fosse esse o caso, a interpretação proposta pela Comissão esvaziava o artigo 2.o, ponto 39, da DQA do seu alcance.

79. Com base nestas considerações, é forçoso constatar que, na sua ação, a Comissão critica algumas práticas que constituem utilizações da água e que podem parecer contestáveis de um ponto de vista ecológico, bem como na perspetiva da gestão sustentável da água, nomeadamente no setor mineiro. Contudo, parece‑me que a Comissão ignora, assim, os instrumentos de que dispõem os Estados‑Membros relacionados com o conceito de massa de águas, que constitui a unidade de avaliação e de acompanhamento da DQA.

80. Com efeito, na medida em que o estado das massas de águas é objeto de controlo, é implementado um programa de controlo para avaliar o estado das massas de água, em cada bacia, e assegurar a realização dos objetivos. Por conseguinte, parece‑me que a Comissão devia ter seguido uma abordagem deste tipo, para demonstrar o incumprimento.

81. A este propósito, observo que o artigo 4.o, n.o 3, da DQA permite, a título excecional, que os Estados‑Membros designem uma massa de água como fortemente modificada. Esta classificação prevista pela DQA é aplicável às massas de água sobre as quais são exercidas uma ou mais atividades ditas específicas, que modificam substancialmente as características hidromorfológicas originais dessa massa, de tal forma que seria impossível atingir um bom estado ecológico sem efeitos adversos significativos na atividade em causa. Para serem designadas como fortemente modificadas ou artificiais, as massas de água devem responder a determinados critérios enumerados na DQA. Esta designação deve ser explicitamente mencionada no plano de gestão (v. artigo 4.o, n.o 3, alínea b), da DQA).

82. Por outro lado, parece‑me que algumas acusações da Comissão estão, na realidade, relacionadas com a Diretiva 2006/118, relativa à proteção das águas subterrâneas. Com efeito, esta diretiva prevê critérios para avaliar o estado químico das águas, critérios para identificar e inverter as tendências significativas e duráveis de subida de concentração de poluentes, bem como medidas de prevenção e de limitação de descargas de poluentes nas águas subterrâneas.

83. A interpretação do princípio do estabelecimento de preços, enquanto instrumento à disposição dos Estados‑Membros, também aparece em alguns documentos publicados pela Comissão, a propósito da DQA. Na primeira comunicação sobre a aplicação da DQA ( 77 ), a Comissão esclareceu que a falta de internalização dos custos ambientais pode ser mais um dos motivos que explica a não sustentabilidade da utilização da água até ao presente. No entanto, a DQA prevê um mecanismo em que os custos ambientais e de recursos devem ser tidos em conta para determinar a contribuição das diferentes utilizações para a amortização dos custos dos serviços hídricos ( 78 ). Isto evidencia claramente a natureza complementar do estabelecimento de preços.

84. Acrescento que, nos sistemas nacionais, há também outros meios de internalização dos custos ambientais das utilizações da água. Por exemplo, as utilizações significativas das massas de água podem ser sujeitas a uma obrigação de compensação dos prejuízos causados, designadamente às populações atingidas, a outros utilizadores das águas e às partes interessadas. Além disso, as conclusões do Conselho «Ambiente», de 2012, mencionavam outros instrumentos e ferramentas, que não de natureza económica, como a educação e a sensibilização, suscetíveis de melhorar a utilização racional da água ( 79 ).

85. Tendo em conta tudo o que antecede, a interpretação defendida pela Comissão não pode ser aceite.

5. Interpretação teleológica

86. É um facto assente que a DQA pretende alcançar vários objetivos, nomeadamente, a prevenção e a redução da poluição, a promoção de uma utilização sustentável da água, a proteção do ambiente, a melhoria do estado dos ecossistemas aquáticos e a atenuação dos efeitos das inundações e das secas. A DQA fixa objetivos para a prevenção e a recuperação do estado das águas de superfície (águas doces e águas costeiras) e das águas subterrâneas. O objetivo geral é o de alcançar, até 2015, em «bom estado» ecológico e químico de todas as águas em território europeu.

87. A política da água contemplada na DQA constitui um quadro legal transparente, eficaz e coerente que define princípios comuns e um quadro global para as suas ações e assegura a coordenação, a integração e, a mais longo prazo, o desenvolvimento dos princípios globais e das estruturas necessários para a proteção e a utilização sustentável da água na União, segundo o princípio da subsidiariedade ( 80 ).

88. Enquanto o Tribunal de Justiça não tem oportunidade de interpretar a DQA, no seu todo, pronunciou‑se sobre alguns aspetos essenciais para o presente processo. Assim, o Tribunal de Justiça declarou que a DQA é uma diretiva‑quadro que estabelece princípios comuns e um quadro global de ação para a proteção das águas e assegura a coordenação, a integração e, a mais longo prazo, o desenvolvimento dos princípios globais e das estruturas que permitem a proteção e uma utilização sustentável da água na Comunidade. Os princípios comuns e o quadro global de ação por ela estabelecidos devem ser posteriormente desenvolvidos pelos Estados‑Membros, que devem tomar uma série de medidas particulares em conformidade com os prazos previstos pela diretiva. Esta não tem, porém, por objetivo a harmonização completa da legislação dos Estados‑Membros no domínio da água ( 81 ).

89. Por conseguinte, a DQA enquadra‑se num tipo de atos que exigem que os Estados‑Membros tomem as medidas necessárias para garantir que determinados objetivos formulados de maneira geral e não quantificáveis, sejam atingidos, embora deixando aos Estados‑Membros uma certa margem de apreciação quanto à natureza das medidas a tomar ( 82 ).

90. Por conseguinte, tendo em conta as precedentes considerações feitas nos n.os 86 a 89 e as caraterísticas da DQA expostas nos n.os 39 a 50 e 72 a 74 das presentes conclusões, parece‑me claro que, na prossecução dos objetivos da DQA, os Estados‑Membros deviam adotar medidas, sobretudo do ponto de vista da eficácia, em relação ao respetivo sistema nacional e ter, assim, em conta as especificidades regionais, sociais, ambientais e económicas. Consequentemente, gozam de uma ampla margem de apreciação que não pode ser uniformizada, com vista a uma abordagem económica, como a que defende a Comissão que, de resto, parece partir da hipótese errada, segundo a qual os recursos aquáticos pertencem sempre e em todos os Estados‑Membros ao domínio público, o que permite ao Estado impor o preço das utilizações da água, como o abastecimento próprio ou a captação para a produção de hidroeletricidade.

91. Por outro lado, estudos especializados revelam que o principal desafio parece residir na estrutura do estabelecimento de preços, e não apenas na sua introdução ( 83 ). Saliento também que um sistema de autorização prévia das medidas suscetíveis de afetar as massas de água ou os lençóis de águas subterrâneas, como a captação ou o represamento ou, em determinadas situações, a sua proibição total, constituem um instrumento, frequentemente mais apto para assegurar o bom estado das águas e a sua utilização sustentável.

92. Em todo o caso, uma aplicação homogénea do princípio do estabelecimento de preços baseada, indevidamente, numa interpretação extensiva do conceito de serviços hídricos, na aceção do artigo 2.o, ponto 38, da DQA, não pode ser aceite, tendo em conta, não apenas diferenças importantes que existem entre os Estados‑Membros em matéria de abastecimento de água, por causa das condições geográficas e climáticas, mas também da existência de diferentes modelos de gestão da água nos Estados‑Membros ( 84 ).

93. Além disso, sublinho que a interpretação proposta pela Comissão é suscetível de, como assinalam, com razão, os Governos alemão e austríaco, criar incentivos económicos que não são defensáveis do ponto de vista ecológico. Assim, uma obrigação universal de estabelecimento de preços é suscetível de desencorajar a produção de eletricidade hidráulica renovável, a navegação fluvial e a proteção contra inundações. Na realidade, uma tal obrigação forçaria os Estados‑Membros a criar um incentivo económico para as centrais hidroelétricas, a fim de favorecer inundações a montante da barragem e uma penúria de água a jusante desta.

94. Em geral, é verdade que há em todos os Estados‑Membros, razões ecológicas imperiosas que justificam o encorajamento de uma utilização parcimoniosa da água doce, em matéria de abastecimento. Contudo, uma abordagem puramente quantitativa não basta em Estados‑Membros que disponham de recursos aquáticos importantes, no que diz respeito a utilizações como a produção de energia ou a proteção contra inundações. Nesses Estados, o objetivo primordial é o de proteger a qualidade da água e de garantir uma gestão equilibrada da circulação hidrológica anual, para evitar alterações excessivas do nível da água nas massas de água que formam um sistema hidrológico integrado. Este último aspeto pode ser primordial para a viabilidade ecológica de determinados habitats e de espécies ameaçadas. É exatamente por essa razão que a DQA adotou uma abordagem holística da gestão das águas, o que exclui que um instrumento, como o estabelecimento de preços, seja aplicado universalmente em todos os Estados‑Membros, independentemente das suas especificidades ecológicas e hidrológicas.

95. Por todos os fundamentos expostos, proponho que a ação da Comissão seja julgada improcedente.

D – Análise relativa ao ónus da prova

96. Se, apesar das insuficiências assinaladas, do ponto de vista da determinação do objeto e do alcance do litígio, bem como da natureza do incumprimento censurado, o Tribunal de Justiça considerar, no entanto, esta ação admissível e no caso aceitar a interpretação proposta pela Comissão, a insuficiência da prova carreada será, contudo, flagrante. Com efeito, nos termos de uma jurisprudência constante, incumbe à Comissão provar o incumprimento. Assim, compete‑lhe fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários para que este verifique a existência desse incumprimento, não podendo basear‑se em qualquer presunção ( 85 ).

97. Ora, como já constatei nos n.os 20 e seguintes destas conclusões, a Comissão fundamentou a sua ação na interpretação a dar, na sua opinião, a uma disposição da DQA, sem facultar ao Tribunal de Justiça, em simultâneo, elementos probatórios que permitam provar o incumprimento censurado. Além disso, os únicos exemplos fornecidos pela Comissão, relativos à aplicação, pretensamente heterogénea, do conceito de serviços hídricos pelo Estado‑Membro demandado, perdem‑se entre considerações de ordem genérica sobre a interpretação da DQA. Assim, para ilustrar os riscos para o estado das águas, a Comissão refere‑se, designadamente, em diversas ocasiões, a exemplos, cuja pertinência me parece suscitar dúvidas (por exemplo, a menção do Lago Léman ou a alegação de que 44% das águas captadas na União são utilizadas para a produção de energia), sem que, todavia, isso pudesse provar um incumprimento imputável à República Federal da Alemanha.

98. Por conseguinte, a ação parece‑me igualmente improcedente por falta de prova.

V – Conclusão

99. Em consequência, proponho ao Tribunal de Justiça que — julgue inadmissível a ação da Comissão Europeia ou, em todo o caso, improcedente, — condene a Comissão Europeia nas despesas.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água (JO L 327, p. 1).

( 3 ) V. artigo 4.o, n.os 3 e 5, do anexo III da DQA.

( 4 ) Nos termos do artigo 2.o, ponto 38, da DQA, a expressão «serviços hídricos» significa «todos os serviços que forneçam a casas de habitação, a entidades públicas ou a qualquer atividade económica» por um lado «A captação, represamento, armazenagem, tratamento e distribuição de águas de superfície ou subterrâneas» e por outro, «A recolha e tratamento de águas residuais por instalações que subsequentemente descarregam os seus efluentes em águas de superfície».

( 5 ) Nos termos do artigo 9.o, n.o 1, da DQA, sob a epígrafe «Amortização dos custos dos serviços hídricos», «[o]s Estados‑Membros terão em conta o princípio da amortização dos custos dos serviços hídricos, mesmo em termos ambientais e de recursos, tomando em consideração a análise económica efetuada de acordo com o anexo III e, sobretudo, segundo o princípio do poluidor‑pagador».

( 6 ) Citação integral da conclusão da petição inicial da Comissão.

( 7 ) N.o 1 da petição inicial da Comissão.

( 8 ) V., também, comunicado de imprensa IP/12/536, de 31 de maio de 2012, e o comunicado de imprensa IP/11/1264, de 27 de outubro de 2011.

( 9 ) V., nomeadamente, acórdão Comissão/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, n.o 37).

( 10 ) Tendo em atenção as dificuldades processuais, no quadro desta ação, parece‑me necessário apresentar as referências detalhadas à petição, sabendo que os articulados não estão à disposição do público.

( 11 ) V. n.o 15 da petição inicial.

( 12 ) N.o 14 da petição inicial.

( 13 ) Segundo o considerando 14 da DQA, «O êxito da presente diretiva depende da estreita cooperação e de uma ação coerente a nível comunitário, a nível dos Estados‑Membros e a nível local, bem como da informação, consulta e participação do público, inclusivamente dos utentes.» Segundo o considerando 18, «A política comunitária de água exige um enquadramento legal transparente, eficaz e coerente. A Comunidade deve definir princípios comuns e um enquadramento global para as suas ações. A presente diretiva permitirá estabelecer esse enquadramento e irá coordenar, integrar e, a mais longo prazo, permitir o desenvolvimento dos princípios e estruturas globais necessários para a proteção e a utilização sustentável da água na Comunidade, segundo o princípio da subsidiariedade.»

( 14 ) V. petição inicial citada no n.o 2 destas conclusões.

( 15 ) Acórdão Comissão/Polónia (C‑281/11, EU:C:2013:855, n.os 122 e 123).

( 16 ) Baviera, Hesse e Turíngia.

( 17 ) Na Renânia‑Palatinado, com efeitos a 1 de janeiro de 2013, no Land de Brandeburgo, desde 1 de janeiro de 2012, e na Renânia do Norte‑Vestefália, desde 1 de janeiro de 2011.

( 18 ) V., a este propósito, artigo 4.o, n.o 1, alínea b), da DQA.

( 19 ) V. exemplo dos Länder da Baviera, do Hesse e da Turíngia, no n.o 105 da petição inicial.

( 20 ) Acórdão Comissão/Bélgica (C‑435/09, EU:C:2011:176, n.o 59). V., neste sentido, também, acórdãos Comissão/Irlanda (C‑392/96, EU:C:1999:431, n.os 59 e 60) e Comissão/Irlanda (C‑66/06, EU:C:2008:637, n.o 59).

( 21 ) Diretiva do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206 de 22.7.1992, p. 7).

( 22 ) V. acórdão Comissão/França (C‑383/09, EU:C:2011:369).

( 23 ) Acórdão Comissão/França (EU:C:2011:369). Tratando‑se também da obrigação de elaborar planos de gestão de resíduos, v. acórdãos Comissão/Grécia (C‑45/91, EU:C:1992:164) e Comissão/Itália (C‑297/08, EU:C:2010:115).

( 24 ) A Comissão só prolongou o prazo uma vez, contrariamente ao que indicia no n.o 14 da petição inicial, que refere um «duplo prolongamento».

( 25 ) V., neste sentido, acórdãos Comissão/Eslovénia (C‑365/10, EU:C:2011:183, n.o 19); Comissão/Portugal (C‑34/11, EU:C:2012:712, n.o 43); e Comissão/Polónia (EU:C:2013:855, n.o 122).

( 26 ) V. n.o 105 da petição inicial.

( 27 ) V. nota de rodapé 19 do n.o 105 da petição inicial.

( 28 ) N.o 113 do parecer fundamentado, Wasserentnahmeentgeltgesetz des Landes Nordrhein‑Westfalen (WasEG de 27 de janeiro de 2007).

( 29 ) N.o 117 do parecer fundamentado relativo ao Wassergesetz Brandenburgs. Na petição inicial, a Comissão cita a lei do Land de Brandebourg, relativa à água, na sua versão comunicada em 2 de março de 2012.

( 30 ) V., nomeadamente, acórdãos Comissão/Alemanha (C‑20/01 e C‑28/01, EU:C:2003:220); Comissão/Espanha (C‑157/03, EU:C:2005:225); Comissão/Espanha (C‑503/03, EU:C:2006:74); Comissão/Alemanha (C‑441/02, EU:C:2006:253); e, recentemente, Comissão/Hungria (C‑288/12, EU:C:2014:237).

( 31 ) Conclusões do advogado‑geral D. Ruiz‑Jarabo Colomer no processo Comissão/Itália (C‑45/95, EU:C:1996:479, n.o 31).

( 32 ) V., por exemplo, acórdãos Comissão/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2005:250, n.o 28 e jurisprudência referida) e Comissão/Finlândia (C‑229/00, EU:C:2003:334, n.o 53).

( 33 ) Acórdãos Comissão/Grécia (C‑502/03, EU:C:2005:592), Comissão/França (C‑423/05, EU:C:2007:198) e Comissão/França (C‑304/02, EU:C:2005:444).

( 34 ) Acórdão Comissão/Grécia (C‑416/07, EU:C:2009:528, n.o 23 e jurisprudência referida). V., também, conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed no processo Comissão/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2004:546).

( 35 ) V. conclusões do advogado‑geral P. Léger no processo Comissão/Bélgica (C‑287/03, EU:C:2005:149, n.os 41 a 43).

( 36 ) Antes de mais, o parecer fundamentado da Comissão e a ação devem ter por base acusações idênticas (v. acórdãos Comissão/Finlândia, EU:C:2003:334, n.os 44 e 46; Comissão/Alemanha, C‑433/03, EU:C:2005:462, n.o 28; e Comissão/Finlândia, C‑195/04, EU:C:2007:248, n.o 18). Depois, a Comissão pode precisar as suas acusações iniciais na petição, com a condição de, no entanto, não alterar o objeto do litígio (v. acórdão Comissão/Países Baixos, C‑576/10, EU:C:2013:510, n.os 34 e 35).

( 37 ) Relatório da Agência Europeia do Ambiente (AEA), intitulado «O ambiente na Europa: estado e perspetivas» (State and Outlook of the European Environment Report — SOER, 2010), referido na página 39 da petição inicial.

( 38 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais (JO L 143, p. 56).

( 39 ) A Comissão refere‑se aqui à expressão «ecosystem services», conforme definida no quadro da avaliação dos ecossistemas do Milénio, das Nações Unidas, relativa aos serviços prestados ao homem, como o aprovisionamento de água e os cursos de água navegáveis.

( 40 ) Refere‑se ao acórdão Comissão/Luxemburgo (C‑32/05, EU:C:2006:749, n.o 41).

( 41 ) V., para o contexto histórico, diretivas enumeradas na proposta da Comissão COM(97) 49 final, «Proposta de diretiva do Conselho que institui um quadro de ação comunitária no domínio da água», de 26 de fevereiro de 1997, p. 3.

( 42 ) Morgera, E., «Water Management and Protection in the EU», em Environmental protection in multi‑layered systems, 2012, p. 265‑287, especialmente p. 266.

( 43 ) Proposta COM(97) 49 final, p. 77.

( 44 ) V. Aubin, D., e Varone, F., «The Evolution of European Water Policy» em Kissling and Kuks (ed.) The evolution of national water regimes in Europe, Kluwer 2004, p. 49‑86.

( 45 ) Considerando 19 da DQA. V., também, o considerando 20, relativo ao nível quantitativo das águas subterrâneas.

( 46 ) Diretiva 2006/118/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa à proteção das águas subterrâneas contra a poluição e a deterioração (JO L 372, p. 19).

( 47 ) Diretiva 91/271/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1991, relativa ao tratamento de águas residuais urbanas (JO L 135, p. 40), e Regulamento (CE) n.o 1882/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que adapta à Decisão 1999/468/CE do Conselho, as disposições relativas aos comités que assistem a Comissão no exercício das suas competências de execução previstas em atos sujeitos ao artigo 251.o do Tratado (JO L 284, p. 1), e Regulamento (CE) n.o 1137/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2008, que adapta à Decisão 1999/468/CE do Conselho certos atos sujeitos ao procedimento previsto no artigo 251.o do Tratado, no que se refere ao procedimento de regulamentação com controlo ‑ Adaptação ao procedimento de regulamentação com controlo ‑ Primeira Parte (JO L 311, p. 1).

( 48 ) Diretiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de dezembro de 1991, relativa à proteção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (JO L 375, p. 1).

( 49 ) Diretiva 2008/105/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas de qualidade ambiental no domínio da política da água, que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 82/176/CEE, 83/513/CEE, 84/156/CEE, 84/491/CEE e 86/280/CEE do Conselho, e que altera a Diretiva 2000/60/CE (JO L 348, p. 84).

( 50 ) Diretiva 2007/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativa à avaliação e gestão dos riscos de inundações (JO L 288, p. 27).

( 51 ) Diretiva 2009/90/CE da Comissão, de 31 de julho de 2009 que estabelece, nos termos da Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, especificações técnicas para a análise e monitorização químicas do estado da água (JO L 201, p. 36).

( 52 ) A título de exemplo, esta pluralidade de objetivos foi tida em conta pela Comissão no domínio da energia hidráulica, que constitui a fonte de energia renovável mais importante na União Europeia e que representa um instrumento fundamental no combate às alterações climáticas. V., sobre esta matéria, a questão escrita posta por N. Glante, sobre a contradição entre a diretiva‑quadro sobre a água e a diretiva sobre as energias renováveis, disponíveis em http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=‑//EP//TEXT+WQ+E‑2010‑2277+0+DOC+XML+V0//FR. e a resposta da Comissão: http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E‑2010‑2277&language=FR.

( 53 ) V. considerando 28 da DQA.

( 54 ) Brochura da Comissão intitulada «L’eau, une ressource pour la vie — Comment la directive‑cadre sur l’eau contribue à protéger les ressources de l’Europe», p. 8. http://ec.europa.eu/environment/water/pdf/wfd_brochure_fr.pdf

( 55 ) http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php?title=File:Freshwater_resources _per_inhabitant_%E2%80%94_long‑term_average_(1)_(1_000_m%C2%B3_per_inhabitant)_YB14.png&filetimestamp=20140228120245

( 56 ) V. relatório da Comissão disponível no seguinte endereço Internet: http://ec.europa.eu/environment/pubs/pdf/factsheets/wfd/fr.pdf

( 57 ) V., por todos, relatórios da Comissão sobre a aplicação da DQA, em especial a comunicação da Comissão, de 22 de março de 2007, intitulada: «Vers une gestion durable de l’eau dans l’Union européenne — Première étape de la mise en œuvre de la directive‑cadre sur l’eau 2000/60/CE» [COM(2007) 128 final]; relatório sobre a aplicação da DQA (COM(2012) 670 final); relatório «The Fitness Check of EU Freshwater Policy», http://www.rapportage.eaufrance.fr/sites/default/files/DCE/2012/retour_Comissão/SWD‑2012‑393.pdf; e relatório relativo à revisão da política europeia, relativa à escassez de recursos hídricos e à seca (COM(2012) 672 final).

( 58 ) COM(2012) 673 final. V. http://ec.europa.eu/environment/water/blueprint/pdf/COM‑2012‑673final_EN_ACT‑cov.pdf

( 59 ) V. acórdãos NCC Construction/Dinamarca (C‑174/08, EU:C:2009:669, n.o 23 e jurisprudência referida) e Comissão/Irlanda (C‑85/11, EU:C:2013:217, n.o 35).

( 60 ) V., neste sentido, acórdão Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, n.o 135).

( 61 ) V. COM(97) 49 final, p. 20, na qual a Comissão admite que este princípio não figurava na sua comunicação de 1996, na origem da sua proposta legislativa, mas que foi alcançado durante as consultas que precederam essa proposta.

( 62 ) V. n.o 42 da contestação.

( 63 ) Acórdão Comissão/Reino Unido (C‑582/08, EU:C:2010:429, n.os 49 a 52).

( 64 ) Idem, n.o 51.

( 65 ) Diretiva do Conselho, de 15 de julho de 1980, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano, conforme alterada pela Diretiva 98/83/CE do Conselho, de 3 de novembro de 1998 (JO L 330, p. 32).

( 66 ) V. artigo 26.o da Diretiva 2006/112/CE do Conselho, de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado (JO L 347, p. 1).

( 67 ) Acórdão Profisa (C‑63/06, EU:C:2007:233, n.o 13 e jurisprudência referida).

( 68 ) V. as versões linguísticas seguintes: em espanhol, «en beneficio de»; em alemão, «zur Verfügung stellen»; em inglês, «provide»; em italiano, «che forniscono»; em lituano, «teikiamos»; em polaco, «umożliwiają»; em finlandês, «tarjoavat»; e, em sueco, «tillhandahåller».

( 69 ) V., nomeadamente, acórdãos Land de Sarre e o. (187/87, EU:C:1988:439, n.o 19); Comissão/França (C‑434/97, EU:C:2000:98, n.o 21); e Sturgeon e o. (C‑402/07 e C‑432/07, EU:C:2009:716, n.o 47).

( 70 ) As disposições conjugadas do artigo 9.o, n.os 1, terceiro parágrafo, e 4, da DQA não excluem, todavia, alguma flexibilidade na aplicação desta exigência.

( 71 ) Proposta de diretiva COM(97) 49 final do Conselho.

( 72 ) COM(97) 49 final, p. 21.

( 73 ) Posição comum (CE) n.o 41/1999, de 22 de outubro de 1999, adotada pelo Conselho, deliberando nos termos do procedimento previsto no artigo 251.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, tendo em vista a adoção de uma diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água (JO C 343, p. 1).

( 74 ) Relatório, aprovado pelo Comité de Conciliação, sobre o projeto comum de diretiva do Conselho que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água — Delegação do Parlamento ao Comité de Conciliação (A5‑0214/2000). V. articulado de intervenção apresentado pelo Reino Unido, n.o 15. Com efeito, o legislador procurou impor o princípio da amortização dos custos de abastecimento de água e de tratamento de águas residuais, fortemente intervencionado em alguns Estados‑Membros, permitindo à Irlanda manter a sua prática de financiamento desses serviços diretamente no orçamento de Estado.

( 75 ) Aubin D., e Varone, F., European Water Policy, A path towards an integrated resource management, Louvain‑la‑Neuve, 29 de março de 2002.

( 76 ) V. Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC), no seguinte endereço de Internet: http://ec.europa.eu/environment/water/water‑framework/objectives/pdf/strategy2.pdf (p. 74).

( 77 ) Comunicação da Comissão, de 22 de março de 2007, intitulada: «Para uma gestão sustentável da água na União Europeia ‑ Primeira fase da aplicação da Diretiva‑Quadro no domínio da água (2000/60/CE)» (COM(2007) 128 final. Neste relatório, a Comissão preocupa‑se, nomeadamente, que diversos Estados‑Membros não consigam alcançar os objetivos da DCE, em especial, por causa da degradação física dos ecossistemas aquáticos, especialmente, pela sobre‑exploração dos recursos hídricos e de níveis importantes de poluição proveniente de fontes difusas.

( 78 ) COM (2007) 128 final, p. 6.

( 79 ) Plano de ação para a salvaguarda dos recursos de água na Europa — Conclusões do Conselho V. http://www.rapportage.eaufrance.fr/sites/default/files/DCE/2012/retour_commission/Conclusions%20du%20conseil%20du%2017%20dec%202012%20adoptees.pdf.

( 80 ) V. considerando 18 da DQA.

( 81 ) Acórdão Comissão/Luxemburgo (EU:C:2006:749, n.o 41).

( 82 ) V., em relação à maior parte das disposições da DQA, acórdão Comissão/Itália, dito «San Rocco» (C‑365/97, EU:C:1999:544, n.os 67 e 68), e Comissão/França (C‑60/01, EU:C:202:383, n.o 27), ambos referidos no acórdão Comissão/Luxemburgo (EU:C:2006:749, n.os 39 e 43).

( 83 ) Relatório n.o 1/2012 da Agência Europeia do Ambiente «Towards efficient use of water resources in Europe», http://www.eea.europa.eu/publications/towards‑efficient‑use‑of‑water, pp. 30 a 35 — conceito de pegada hídrica (water footprint) — aplicado, nomeadamente, em Espanha.

( 84 ) Assim, por exemplo, na Finlândia e na Suécia, as massas de água constituem uma categoria de propriedade fundiária que, antigamente, era regulamentada por atos legislativos completos que abrangiam, tanto as relações de direito privado, como as de direito público, relacionadas do ponto de vista qualitativo e quantitativo. Nestes Estados‑Membros, qualquer utilização significativa da água, para fins diversos, como a captação, a produção de energia hidráulica ou a navegação, está sujeita a um processo de autorização pelos tribunais ou pelas autoridades competentes. Além disso, o sistema prevê proibições absolutas, bem como a ponderação entre os diferentes interesses gerais e particulares relacionados com uma determinada massa de água. Acresce que se deve distinguir entre o modelo federal aplicado na Alemanha e o modelo regional que prevalece em Espanha, na Itália e no Reino Unido. Por fim, também há um modelo unitário representado pela República Francesa e pela República da Polónia. V. Alberton, M., Environmental Protection in Multi‑Layered Systems, Leiden, 2012.

( 85 ) V., nomeadamente, acórdãos Comissão/Países Baixos (C‑408/97, EU:C:2000:427, n.o 15); Comissão/Finlândia (C‑246/08, EU:C:2009:671, n.o 52) e Comissão/Países Baixos (C‑79/09, EU:C:2010:171).