Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 9 de Março de 1989. - KARL LEUKHARDT CONTRA HAUPTZOLLAMT REUTLINGEN. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: FINANZGERICHT BADEN-WUERTTEMBERG - ALEMANHA. - AGRICULTURA - IMPOSICAO SUPLEMENTAR SOBRE O LEITE. - PROCESSO 113/88.



Colectânea da Jurisprudência 1989 página 01991



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. A regulamentação comunitária sobre quotas de produção de leite permite aos agricultores, cujo nível de produção de leite tenha sido afectado por um acontecimento excepcional, no ano de referência escolhido por um Estado-membro, optar por um outro ano de referência dentro de um período limitado previsto na regulamentação. Este pedido de decisão prejudicial levanta a questão de saber se a regulamentação comunitária permite a um agricultor que sofreu uma redução, a longo prazo, na produção devido a circunstâncias alheias à sua esfera de influência, escolher o ano de referência fora daquele período, e, em caso de resposta negativa, levanta ainda a questão de saber se a regulamentação viola os princípios gerais de direito reconhecidos em direito comunitário. No caso de o agricultor dever escolher o seu ano de referência em alternativa dentro do período previsto, o órgão jurisdicional nacional procura saber exactamente como devem ser calculadas as quotas individuais.

O enquadramento jurídico

2. Numa tentativa de restringir a produção de leite, o Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, que alterou o Regulamento (CEE) n.° 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, introduziu uma imposição suplementar, adicional à taxa de corresponsabilidade, sobre quantidades de leite ou de equivalente-leite entregues que excedam uma quantidade de referência a ser determinada (JO 1984, L 90, p. 10; EE 03 F 30 p. 61). Para execução do sistema de imposição suplementar, os Estados-membros estão autorizados a escolher entre duas fórmulas. Tendo em conta a fórmula A, todos os produtores de leite devem pagar uma imposição sobre as quantidades de leite entregues ao comprador que durante o período de doze meses em causa excedam uma quantidade de referência a determinar. Tendo em conta a fórmula B, o comprador (por exemplo a cooperativa ou a central leiteira) devem pagar uma imposição sobre as quantidades de leite que lhe tiverem sido entregues pelos produtores e que,durante o período de doze meses em causa, excedam uma quantidade de referência a determinar. Então o comprador fará incidir a imposição sobre os produtores individuais proporcionalmente ao seu contributo para o excedente. A soma das quantidades de referência individuais atribuídas num Estado-membro não devem exceder a quantidade total garantida fixada para aquele Estado-membro na base das entregas de leite durante o ano civil de 1981, aumentada de 1%.

3. As regras gerais para aplicação do regime de imposição suplementar e, em particular, para a determinação das quantidades de referência estão previstas no Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho (JO L 90, p. 13; EE 03 F 30 p. 61). Para este caso é de particular importância o artigo 2.° que diz respeito à determinaçãodo ano de referência e ao coeficiente aplicável. A forma do artigo 2.° foi alterada, entretanto, pelo Regulamento (CEE) n.° 1911/86 do Conselho (JO L 165, p. 6) e pelo Regulamento (CEE) n.° 2316/86 (JO L 202, p. 3); no entanto, eu referir-me-ei ao texto de 1984 que era aplicável à época dos factos.

4. Nos termos do n.° 1 do artigo 2.° a quantidade de referência, em princípio, é "igual à quantidade de leite ou de equivalente-leite entregue por produtor, durante o ano civil de 1981 (fórmula A), ou à quantidade de leite ou de equivalente-leite adquirida por um comprador durante o ano civil de 1981 (fórmula B), aumentadas de 1%". Contudo, nos termos do n.° 2 do artigo 2.°, os "Estados-membros podem prever que, no seu território, a quantidade de referência seja igual à quantidade de leite ou de equivalente-leite entregue ou adquirida durante o ano civil de 1982 ou de 1983, afectada de uma percentagem estabelecida de modo a não ultrapassar a quantidade garantida...". A percentagem referida pode ser modificada em função do nível de entregas de certas categorias de entidades devedoras da imposição suplementar, da evolução das entregas em determinadas regiões entre 1981 e 1983 ou da evolução das entregas de certas categorias de entidades devedoras durante o mesmo período. Nos termos do n.° 3 do artigo 2.°, os Estados-membros podem, portanto, adaptar as percentagens referidas no n.° 1 do artigo 2.° e no n.° 2 do artigo 2.°, de modo a assegurar a aplicação dos artigos 3.° e 4.° do regulamento.

5. Os artigos 3.° e 4.° tratam da determinação e atribuição de quantidades de referência adicionais em certos casos especiais. O n.° 3 do artigo 3.° trata de situações difíceis e prevê queos "produtores cuja produção de leite, durante o ano de referência considerado para aplicação do artigo 2.°, foi afectada, de modo sensível, por acontecimentos excepcionais ocorridos antes ou durante o ano referido, obterão, a seu pedido, que seja considerado como referência um outro ano do período compreendido entre 1981 e 1983".

6. Na sua legislação de aplicação do regime de imposição suplementar, a República Federal optou pela fórmula A, com 1983 como ano de referência. Em ordem a assegurar que a quantidade total garantida não excedesse a atribuição de quotas individuais, as quantidades entregues por produtores em 1983 foram, regra geral reduzidas em 4%.

Antecedentes de facto

7. O recorrente do processo principal, Karl Leukhardt, é um produtor de leite. Por razões que não são reveladas no pedido de decisão prejudicial, sofreu substanciais e contínuas perdas de vacas, com o resultado de que as suas entregas de leite diminuíram de 188 954 Kg em 1980 para 160 707 Kg em 1981, para 142 417 Kg em 1982 e para 142 747 Kg em 1983. Depois do reconhecimento da existência de uma situação difícil, foi-lhe atribuída uma quantidade de referência na base das suas entregas em 1981, diminuída de 4%, que deu origem ao número de 155 500 Kg.

8. Reclamando contra esta atribuição, o recorrente arguiu que a sua quota devia ser determinada na base das suas entregas em 1980, que dariam origem a um número de cerca de 182 600 Kg. Subsidiariamente, alegou que a quota devia ser fixada na basedas suas entregas de 1981, aumentada de 1%, isto é dizer, de acordo com a fórmula prevista no n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento n.° 857/84. Isto resultaria numa quota de 162 314 Kg.

9. O órgão jurisdicional nacional competente, o Finanzgericht (Tribunal fiscal) de Baden-Wuerttemberg, considerando que o processo dava origem a questões relativas à interpretação e validade de disposições do Regulamento n.° 857/84, suspendeu a instância e apresentou as seguintes questões para decisão prejudicial:

"1) Deve o artigo 3.° alínea 3) do Regulamento (CEE) n.° 857/84, do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.° C do Regulamento (CEE) n.° 804/68, no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90 de 1.4.1984, p. 3; EE 03 F30 p. 64) ser interpretado ou mesmo - no caso de invalidade parcial -, integrado no sentido de que o produtor de leite, quando a sua produção de leite tiver sido afectada, de modo sensível, nos anos de 1981 a 1983, por um acontecimento excepcional, pode escolher como ano de referência outro ano - eventualmente o imediatamente anterior - em que a produção de leite não tenha sido afectada de modo sensível por um acontecimento excepcional?

2) Em caso de resposta negativa: devem interpretar-se os artigo 2.°, n.° 1 e 2, e o artigo 3.°, alínea 3), do Regulamento (CEE) n.° 857/84 no sentido de que umprodutor que faz entregas a um comprador e cuja produção de leite foi afectada de modo sensível, no ano escolhido como ano de referência (na República Federal da Alemanha, 1983) por um acontecimento excepcional, pode exigir o cálculo da quantidade de referência que lhe é atribuído segundo o método do artigo 2.° n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 857/84 com base em outro ano civil de referência (1981 ou 1982) ou, segundo o método do artigo 2.°, n.° 1 do mesmo regulamento, com base na quantidade de leite entregue em 1981, aumentada de 1%?

Primeira questão

10. Quanto à primeira questão, o recorrente alega que a limitação da escolha de um ano de referência alternativo do período especificado na alínea 3) do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 857/84 no caso de um produtor, devido a circunstâncias excepcionais, sofrer uma substancial diminuição da produção de leite durante o período de 1981 a 1983, constitui violação do princípio de não discriminação consagrado no n.° 3 do artigo 40.° do Tratado, do princípio geral de igualdade, da tutela da propriedade e da liberdade de actividade económica, bem como dos princípios gerais da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima.

11. A Comissão e o Governo federal, todavia, alegam que a primeira questão foi já respondida no acórdão do Tribunal de 17 de Maio de 1988 no processo 84/87 (Marcel Erpelding/Secretário de Estadoda Agricultura e Viticultura, Colect., p. 2647), e eu adiro totalmente a esse ponto de vista. No acórdão Erpelding, o Tribunal declarou que as disposições do Regulamento n.° 857/84 não permitem aos produtores escolher um ano de referência fora dos períodos especificados na alínea 3) do artigo 3.°, mesmo no caso de as pessoas afectadas não terem qualquer produção representativa durante a totalidade daquele período (n.° 18). O Tribunal rejeitou a alegação de que a limitação na escolha de anos de referência constituía uma discriminação contra produtores afectados por circunstâncias excepcionais durante o período de 1981 a 1983, concluindo que qualquer diferença de tratamento seria objectivamente justificada através da necessidade de prever, no interesse da certeza jurídica e da eficácia do regime de imposição suplementar, alguma limitação quanto ao período de anos susceptíveis de ser considerados como anos de base para a determinação de quotas (n.° 30). Não penso que a invocação, pelo recorrente, neste caso, juntamente com o princípio de não discriminação, da tutela da propriedade, da liberdade de actividade económica, e dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, forneça qualquer fundamento para uma diferente conclusão neste processo.

A segunda questão

12. A segunda questão diz respeito ao método exacto de cálculo da quantidade de referência individual de um produtor que foi reconhecido como estando em situação difícil. Tal produtor pode, adicionalmente, escolher (dentro do período de 1981 a 1983) um ano dereferência diferente do adoptado pelo Estado-membro para aplicação geral, portanto, exige, no caso de o resultado lhe ser mais favorável, a aplicação de um coeficiente diferente do geralmente aplicável no Estado-membro? Mais particularmente, se o produtor escolheu 1981 como ano de referência alternativo pode ele exigir que o coeficiente que, nos termos do n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento n.° 857/84 é aplicável em 1981 (isto é, aumentado de 1%), lhe seja aplicado na determinação da sua quota, ou deve aceitar o coeficiente adoptado pelo Estado-membro tendo em conta o disposto no n.° 2 do artigo 2.° daquele regulamento (isto, é neste caso diminuído de 4%)?

13. A Comissão e o Governo federal alegaram ambos que os artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 857/84 não podem ser interpretados no sentido de permitir ao produtor, juntamente com a escolha de um ano de referência em alternativa, a escolha de um coeficiente alternativo. Eu diria, para começar, que, neste ponto, estou plenamente de acordo. O meu ponto de partida é o acórdão Erpelding, já citado, no qual o Tribunal considerou a interpretação do Regulamento n.° 857/84 e do Regulamento (CEE) n.° 1371/84 que fixa as regras de aplicação da imposição suplementar (JO 1984, L 132, p. 11; EE 03 F30 p. 208) em ordem, inter alia, a decidir se o produtor, numa situação difícil, pode optar por um ano de referência em alternativa fora do período previsto na alínea 3) do artigo 3.° do Regulamento n.° 857/84. O Tribunal descreveu a legislação como se segue:

"Deve verificar-se que a economia e o objectivo da regulamentação em causa demonstram que enumera de modo limitativo as situações em que podem ser atribuídas as quantidades de referência ou quantidades individuais e que prevê regras precisas relativas à determinação destas quantidades. Não prevendo nenhuma destas disposições a possibilidade, relativamente aos produtores, de obter a tomada em consideração das suas entregas de leite efectuadas fora do período de 1981 a 1983, ela deve considerar-se excluída..." (n.° 18, sublinhado meu).

Idênticas palavras podem encontrar-se no n.° 15 do acórdão de 28 de Abril de 1988 no processo 120/86, Mulder/Minister van Landbouw en Visserij.

14. Parece-me que o mesmo raciocínio deve ser aplicado ao caso presente. As regras pormenorizadas para a determinação de quotas devem considerar-se como estando completas. Por isso, na falta de disposição expressa que a admita, o produtor não teria a possibilidade de escolher o coeficiente aplicável.

15. Tal disposição expressa não pode encontrar-se na legislação. A alínea 3) do artigo 3.° do Regulamento n.° 857/84 admite somente a possibilidade de escolha de um ano de referência em alternativa, nada dizendo quanto ao coeficiente aplicável. Além disso, tal como a Comissão e o Governo federal o alegaram, o Tribunal, pronunciando-se quanto à interpretação da alínea 3) do artigo 3.° no seu acórdão de 28 de Abril de 1988 no processo 61/87 (André Thevenot/Centrale laitière de Franche-Comté, Colect., p. 2375), declarou que esta disposição deixa intacta a aplicação das outras regras relativas à determinação das quantidades de referência e quantidades individuais e, mais especialmente, as regras constantes no artigo 2.° do Regulamento n.° 857/84 (n.° 18).

16. O artigo 2.° do Regulamento n.° 857/84 trata da determinação do ano de referência e do coeficiente aplicável e é claramente dirigido aos Estados-membros. Não há qualquer sugestão na disposição no sentido de que os produtores individualmente tenham algo a dizer quanto à escolha do coeficiente. Além disso, ainda que o artigo 2.° deixe aos Estados-membros uma certa margem de discricionaridade quanto à escolha de um ano de referência em alternativa e ao coeficiente aplicável, bem como quanto à variação ou adaptação daquele coeficiente, aquele poder discricionário é conferido para tomar em conta as considerações de natureza geral contidas no artigo 2.° e não para tomar em conta a específica situação de produtores considerados individualmente. Sendo assim, no caso de, nos termos da primeira frase do n.° 2 do artigo 2.°, um Estado-membro escolher um ano de referência diferente de 1981, é obrigado a aplicar à produção daquele ano um coeficiente que leva ao mesmo resultado global que o n.° 1 do artigo 2.°: não tem poder discricionário para, ao fixar o coeficiente, aplicar uma percentagem diferente em casos individuais. De acordo com a segunda frase do n.° 2 do artigo 2.°, o Estado-membro tem poder discricionário para alterar o coeficiente em função de certos factores de natureza geral, tais como a evolução das entregas de certas categorias de entidades devedoras da imposição suplementar ou da evolução das entregas em certas regiões; ainda aqui, não há poder discricionário para alterar o coeficiente em ordem a tomar em consideração situações individuais. De modo semelhante, o n.° 3 doartigo 2.° permite aos Estados-membros adaptar o coeficiente referido nos n.os 1 e 2 em ordem a assegurar a aplicação dos artigos 3.° e 4.°; mas é claro que a finalidade desta disposição é a redução global das quantidades de referência em ordem a possibilitar a constituição de uma reserva de quota, para atribuição em casos difíceis ou outros especiais, e não o ajustamento de quantidades de referência em resposta a circunstâncias individuais.

17. Além disso, como a Comissão referiu, o acórdão nos processos apensos 201 e 202/85 (Klensch e outros/Secrétaire d' État à l' Agriculture et à la Viticulture, Colect., 1986, p. 3477), confirma que, no âmbito do artigo 2.° do Regulamento n.° 857/84, um Estado-membro deve fazer uma escolha clara entre o método de determinação do ano de referência e do coeficiente aplicável previsto no n.° 1 e o método previsto no n.° 2: não é permitido a um Estado-membro conjugar elementos de um método com os do outro (n.° 15 do acórdão).

18. Sou, por conseguinte, de opinião que as questões apresentadas pelo órgão jurisdicional nacional deveriam ser respondidas como se segue:

"1) A alínea 3) do artigo 3.° do Regulamento n.° 857/84 do Conselho deve ser interpretada no sentido de que um produtor de leite cuja produção foi afectada por um acontecimento excepcional, durante todo o período de 1981 a 1983 não pode escolher como ano civil de referência um ano diferente, tal como o imediatamente anterior em que a sua produção de leite não foi afectada por um acontecimento excepcional.

2) O exame da primeira questão apresentada pelo órgão jurisdicional nacional não revela qualquer elemento susceptível de afectar a validade da alínea 3) do artigo 3.° do Regulamento n.° 857/84 do Conselho.

3) O artigo 2.° n.os 1 e 2 e artigo 3.° alínea 3) do Regulamento n.° 857/84 do Conselho, deve ser interpretado no sentido de que um produtor cuja produção de leite foi afectada por um acontecimento excepcional no ano de referência escolhido pelo Estado-membro, não pode exigir que a quantidade de referência de entrega a conceder-lhe seja calculada ou de acordo com um método previsto no n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 857/84, na base de outro ano civil de referência ou de acordo com o método previsto no n.° 1 do artigo 2.° desse mesmo regulamento, na base da quantidade de leite entregue durante o ano civil de 1981, aumentada de 1%."

(*) Língua original: inglês.