CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

JÁN MAZÁK

apresentadas em 16 de Dezembro de 2010 ( )

Processo C‑407/09

Comissão Europeia

contra

República Helénica

«Não execução de um acórdão do Tribunal de Justiça – Sanções pecuniárias – Imposição do pagamento de uma quantia fixa»

1. A presente acção foi intentada pela Comissão das Comunidades Europeias contra a República Helénica ao abrigo do artigo 228.° CE, actual artigo 260.° TFUE, devido à alegada não execução do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça em 18 de Julho de 2007 no processo Comissão/Grécia ( ) (a seguir «acórdão de 2007»). Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que a República Helénica, não tendo adoptado, no prazo previsto, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 2004/80/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa à indemnização das vítimas da criminalidade ( ), não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.

2. A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a demandada não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 228.º, n.º 1, CE e que a condene no pagamento de uma quantia fixa ( ). A República Helénica considera que a acção deve ser julgada improcedente.

Procedimento pré‑contencioso

3. Sete meses depois de ter sido proferido o acórdão de 2007, ou seja, em 29 de Fevereiro de 2008, a Comissão enviou à República Helénica uma notificação para cumprir, pedindo‑lhe que comunicasse, no prazo de dois meses, as medidas adoptadas para executar o referido acórdão.

4. Ao responder por carta datada de 10 de Setembro de 2008, a República Helénica não respeitou o prazo fixado pela Comissão. Na sua resposta, indicou que o projecto de lei destinado a pôr termo ao incumprimento constatado no acórdão de 2007 se encontrava na fase final de elaboração ( ).

5. Em 23 de Setembro de 2008, a Comissão enviou à República Helénica um parecer fundamentado, convidando‑a a adoptar, no prazo de dois meses, as medidas necessárias para dar cumprimento ao acórdão de 2007.

6. A República Helénica voltou a não respeitar o prazo fixado pela Comissão. Respondeu apenas em 22 de Junho de 2009, informando que o projecto de lei de transposição da Directiva 2004/80 iria ser apresentado durante uma sessão de Verão do Parlamento.

7. Em 25 de Junho de 2009, a Comissão decidiu intentar uma acção contra a República Helénica no Tribunal de Justiça. Esta acção acabou por dar entrada em 20 de Outubro de 2009, nela se pedindo que o Tribunal de Justiça declare que existe um incumprimento e que condene a República Helénica no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória e de uma quantia fixa.

8. Entre o momento em que foi tomada a decisão da Comissão de intentar a acção e o momento em que a mesma deu entrada no Tribunal de Justiça, a República Helénica enviou à Comissão dois ofícios com informações sobre o estado de evolução do processo legislativo relativo à lei de transposição da Directiva 2004/80. Por último, por carta datada de 10 de Setembro de 2009, a República Helénica informou a Comissão de que o processo legislativo foi interrompido devido à convocação de eleições legislativas antecipadas.

Desenvolvimentos ocorridos durante o presente processo

9. A República Helénica transpôs a Directiva 2004/80 através da Lei n.° 3811/2009, publicada em 18 de Dezembro de 2009 no Jornal Oficial da República Helénica (FEK A’ 231).

10. A Comissão foi informada da referida lei por carta datada de 22 de Dezembro de 2009. Não obstante esta informação, baseando‑se na sua Comunicação de 13 de Dezembro de 2005, relativa à aplicação do artigo 228.° CE ( ) (a seguir «Comunicação de 2005»), a Comissão decidiu não desistir da instância. Na réplica, indicou que já não pedia a condenação no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, mas que mantinha o seu pedido de condenação no pagamento de uma quantia fixa.

Quanto ao incumprimento

11. No presente processo, não há dúvidas de que a República Helénica, não tendo adoptado as medidas necessárias para executar o acórdão de 2007, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 260.°, n.° 1, TFUE. A este respeito, pouco importa que o Estado‑Membro em questão tenha adoptado as medidas impostas depois de a acção ser intentada.

12. Esta observação impõe‑se à luz da jurisprudência constante segundo a qual a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado e as alterações posteriormente ocorridas não são tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça ( ).

13. No presente caso, a execução do acórdão de 2007 implicava que a República Helénica adoptasse as medidas necessárias para dar cumprimento à Directiva 2004/80. É incontestável que a República Helénica só adoptou as referidas medidas em Dezembro de 2009, através da votação da Lei n.° 3811/2009, apesar de o parecer fundamentado que fixava um prazo de dois meses para dar cumprimento ao acórdão de 2007 ser datado de 23 de Setembro de 2008.

14. A jurisprudência acima referida também não aceita o argumento da República Helénica segundo o qual a acção deve ser julgada improcedente devido à sua colaboração estreita e contínua com a Comissão durante todo o procedimento pré‑contencioso, e por ter executado o acórdão de 2007 antes de o acórdão no presente processo ser proferido.

15. Entendo que estas circunstâncias podem, eventualmente, ser tidas em consideração no âmbito da apreciação da necessidade de aplicar sanções pecuniárias bem como do seu montante, mas não relativamente à determinação da existência do incumprimento alegado.

16. A este respeito, gostaria de acrescentar que só se pode falar de uma «colaboração estreita e contínua» com a Comissão por parte da República Helénica a partir do momento em que a Comissão decidiu intentar a presente acção. A meu ver, as respostas tardias das autoridades gregas tanto à notificação para cumprir como ao parecer fundamentado não constituem certamente uma prova deste género de colaboração.

Quanto à sanção pecuniária

Argumentos das partes

17. A Comissão pediu inicialmente ao Tribunal de Justiça que condenasse simultaneamente a República Helénica no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória e de uma quantia fixa. Como recordei no n.° 10 das presentes conclusões, a Comissão desistiu do seu pedido relativo à sanção pecuniária compulsória por o acórdão de 2007 ter sido executado depois de a presente acção ter sido intentada, tendo no entanto mantido o seu pedido de condenação no pagamento de uma quantia fixa.

18. A Comissão considera que, no presente caso, a condenação no pagamento de uma quantia fixa se justifica pela duração da infracção, ou seja, 29 meses, e pelas suas consequências para os interesses privados e públicos, que são muito pesados, uma vez que a não transposição da Directiva 2004/80 para o ordenamento jurídico grego impediu a realização do objectivo fundamental da livre circulação de pessoas num espaço único de liberdade, segurança e justiça.

19. A Comissão chama também a atenção para as circunstâncias agravantes do incumprimento alegado, tais como, em primeiro lugar, a clareza do acórdão de 2007 e das disposições da Directiva 2004/80, que, por conseguinte, não suscitam nenhuma dificuldade de interpretação, em segundo lugar, a inexistência de dificuldades especiais associadas ao processo de transposição da Directiva 2004/80, e, em terceiro lugar, a resposta tardia das autoridades gregas ao parecer fundamentado.

20. No que respeita ao montante da quantia fixa, a Comissão propôs a fixação de um montante fixo diário de 10 512 euros, por cada dia de atraso desde a data de prolacção do acórdão de 2007 até à data da prolacção do acórdão na presente acção, ou até à data da adopção das medidas necessárias para executar o acórdão de 2007, se esta for anterior ( ).

21. Em conformidade com o disposto na Comunicação de 2005, este montante fixo diário resulta da multiplicação de um montante fixo de base, fixado em 200 euros, por um coeficiente de gravidade, fixado no presente caso em 12 numa escala de 1 a 20, e por um coeficiente fixo por país (a seguir factor «n») que toma simultaneamente em consideração a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa representada pelo seu produto interno bruto e o número de votos de que este dispõe no Conselho da União Europeia, que, no caso da República Helénica, é de 4.38.

22. Na audiência, a Comissão diminuiu o montante fixo diário inicialmente proposto para 10 248 euros devido à alteração do factor «n» constante da Comunicação da Comissão de 14 de Setembro de 2010 relativa à aplicação do artigo 260.° TFUE, e à actualização dos dados utilizados para o cálculo das quantias fixas e das sanções pecuniárias compulsórias que a Comissão proporá ao Tribunal de Justiça no âmbito dos processos por infracção ( ) (a seguir «Comunicação de 2010»). Esta alteração baseou‑se nos dados económicos disponíveis para o ano de 2008. Para a República Helénica, o factor «n» foi fixado em 4,27 em vez de 4,38 ( ).

23. A República Helénica insistiu na não imposição do pagamento da quantia fixa por diversas razões.

24. Em primeiro lugar, a República Helénica deu cumprimento ao acórdão de 2007 antes de ser proferido o acórdão nos termos do artigo 260.° TFUE e, de qualquer modo, num prazo razoável atendendo às dificuldades económicas com que se defrontou e continua a defrontar actualmente.

25. Em segundo lugar, não existe nenhum risco de reincidência. Finalmente, em terceiro lugar, o incumprimento alegado não pode ser considerado como sendo especialmente grave, uma vez que a legislação grega, para além das disposições específicas adoptadas em Dezembro de 2009, prevê a indemnização das pessoas lesadas em geral e que a Directiva 2004/80 é aplicável a um número limitado de situações, pelo que as consequências da não execução do acórdão de 2007 para os interesses públicos e privados não são directas e são, em todo o caso, hipotéticas.

26. A República Helénica sublinhou que o atraso na transposição da Directiva 2004/80 e, por conseguinte, na execução do acórdão de 2007 se explica, principal e objectivamente, pela necessidade de encontrar os recursos financeiros necessários.

27. A título subsidiário, caso o Tribunal de Justiça decida impor‑lhe o pagamento de uma quantia fixa, a República Helénica propôs que a referida quantia fosse reduzida para o montante fixo mínimo previsto para a República Helénica na Comunicação de 2005, ou seja, para 2 190 000 euros. Na audiência, acrescentou que pedia igualmente para beneficiar da possibilidade de efectuar o pagamento de forma fraccionada, sem juros.

28. Segundo a República Helénica, para se pronunciar sobre o montante da quantia fixa a pagar, o Tribunal de Justiça deve tomar em consideração todas as circunstâncias do caso concreto e, em especial, a sua capacidade de pagamento, tomando igualmente em consideração a sua situação actual.

29. A este respeito, a República Helénica contesta principalmente o factor «n» utilizado pela Comissão para expressar a capacidade de pagamento dos Estados‑Membros e que se baseia no produto interno bruto e no número de votos de que o Estado‑Membro em causa dispõe no Conselho. Ainda que, na Comunicação de 2010, o referido factor tenha sido reduzido para a República Helénica, devido aos dados económicos de 2008, esse factor não corresponde à realidade económica actual, uma vez que o produto interno bruto respeitante aos anos de 2009 e 2010 se voltou a alterar.

30. Para mais, elementos como o produto interno bruto e o número de votos no Conselho não bastam para determinar, por si só, a capacidade de pagamento de um Estado‑Membro. Há também que tomar em consideração outros factores, como, por exemplo, o défice público, a dívida pública ou a inflação.

Apreciação do Tribunal de Justiça

31. Como já tive ocasião de referir nas minhas conclusões no processo que deu lugar ao acórdão de 10 de Janeiro de 2008, Comissão/Portugal ( ), considero que, para aplicar de forma apropriada o processo de execução previsto no artigo 260.° TFUE, o mesmo deve ser visto como um instrumento destinado a realizar plenamente o objectivo dos procedimentos instituídos em aplicação do artigo 258.° TFUE, a saber, pôr termo às violações do direito da União, e, ao mesmo tempo, como um meio de dissuadir os Estados‑Membros de não executarem os acórdãos do Tribunal de Justiça que declaram violações com base no artigo 258.° TFUE.

32. A característica do sistema das sanções pecuniárias, que, na acepção do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, servem para alcançar os referidos objectivos, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Enquanto que uma sanção pecuniária compulsória se afigura especialmente adaptada para incitar um Estado‑Membro a pôr termo, o mais rapidamente possível, a um incumprimento que, na falta de tal medida, teria tendência para persistir, a imposição do pagamento de uma quantia fixa resulta sobretudo da apreciação das consequências da não execução das obrigações do Estado‑Membro em causa para os interesses privados e públicos, designadamente quando o incumprimento tiver persistido por um longo período desde o acórdão que inicialmente o declarou ( ).

33. No presente caso, a Comissão desistiu correctamente do seu pedido de imposição do pagamento de uma sanção pecuniária compulsória devido à função anteriormente descrita da sanção pecuniária compulsória e à execução do acórdão de 2007 por parte da República Helénica. Isso é igualmente confirmado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual a eventual imposição do pagamento de uma sanção pecuniária compulsória ao abrigo do artigo 260.° TFUE só se justifica, em princípio, enquanto durar o incumprimento relativo à não execução de um precedente acórdão do Tribunal de Justiça ( ).

34. No que respeita à imposição do pagamento de uma quantia fixa, reitero a opinião que expus nas minhas conclusões no processo que deu lugar ao acórdão de 9 de Dezembro de 2008, Comissão/França ( ), segundo a qual esta não pode ter um carácter automático em todos os casos em que tenha sido declarado um incumprimento das obrigações que incumbem nos termos do artigo 260.°, n.° 1, TFUE.

35. O Tribunal seguiu esta abordagem quando declarou que a referida disposição investe o Tribunal de Justiça num amplo poder de apreciação para decidir ou não da imposição de tal sanção ( ) à luz de todos os elementos pertinentes relacionados tanto com as características do incumprimento declarado como com a própria atitude do Estado‑Membro em causa ( ).

36. Considero que, no presente caso, três factos são favoráveis à imposição do pagamento de uma quantia fixa.

37. Em primeiro lugar, a atitude da República Helénica. Como tive oportunidade de referir no n.° 16 das presentes conclusões, ainda que a República Helénica se tenha referido à sua «colaboração estreita e contínua» com a Comissão, as respostas tardias das autoridades gregas tanto à notificação para cumprir como ao parecer fundamentado não constituem certamente uma prova deste género de colaboração durante o procedimento pré‑contencioso. As autoridades gregas só mudaram de atitude depois de a Comissão ter decidido intentar a presente acção.

38. Em segundo lugar, a duração do incumprimento. Entendo que o período de 29 meses que decorreu entre a data da prolação do acórdão de 2007 e a data da adopção da lei que transpôs a Directiva 2004/80 para o ordenamento jurídico grego pode ser considerado, a meu ver, um lapso de tempo significativo, atendendo em especial às circunstâncias para as quais a Comissão também chamou a atenção, a saber, a clareza do acórdão de 2007 e da Directiva 2004/80, que, por conseguinte, não suscitam nenhuma dificuldade de interpretação, bem como a inexistência de dificuldades especiais atinentes ao processo de transposição da Directiva 2004/80.

39. Os argumentos aduzidos pela República Helénica para justificar a duração do incumprimento com os problemas relacionados com a necessidade de reunir os recursos financeiros necessários para transpor a Directiva 2004/80 ou relacionados com a realização de eleições não podem ser aceites. Com efeito, o Tribunal de Justiça especificou claramente que um Estado‑Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações do seu ordenamento jurídico interno para justificar a não observância das obrigações resultantes do direito da União ( ).

40. Em terceiro lugar, a gravidade da infracção também favorece a imposição de uma quantia fixa. Com efeito, há que ter em conta que a República Helénica foi o último Estado‑Membro a transpor a Directiva 2004/80, tendo‑o feito cerca de quatro anos depois de expirar o prazo de transposição da referida directiva ( ).

41. Contudo, o sétimo considerando da Directiva 2004/80 dispõe:

«A presente directiva estabelece um sistema de cooperação destinado a facilitar o acesso à indemnização às vítimas da criminalidade em situações transfronteiras, o qual deverá funcionar com base nos regimes dos Estados‑Membros sobre indemnização das vítimas da criminalidade violenta internacional cometida nos respectivos territórios. Por conseguinte, deverá existir um mecanismo de indemnização em todos os Estados‑Membros [( )].»

42. Daqui resulta que devido à sua inactividade relativamente à Directiva 2004/80, a República Helénica, em certa medida, também infringiu as medidas adoptadas pelos outros Estados‑Membros e diminuiu a eficácia dos seus mecanismos de indemnização.

43. Acresce que, como a Comissão referiu correctamente, a não transposição da Directiva 2004/80 para o ordenamento jurídico grego impediu que fosse realizado o objectivo fundamental da livre circulação de pessoas num espaço único de liberdade, segurança e justiça. Esta constatação baseia‑se no segundo considerando da Directiva 2004/80, que tem a seguinte redacção:

«O Tribunal de Justiça afirmou no acórdão Cowan […] que, quando o direito comunitário assegura a uma pessoa singular a liberdade de se deslocar a outro Estado‑Membro, a protecção da integridade física desta pessoa no Estado‑Membro em causa, em igualdade de circunstâncias com os nacionais e os residentes, constitui o corolário dessa liberdade de circulação. A realização deste objectivo deverá incluir medidas destinadas a facilitar a indemnização das vítimas da criminalidade».

44. Tendo em conta a atitude da República Helénica, a duração do incumprimento bem como a gravidade da infracção, conforme resultam das circunstâncias anteriormente descritas, considero que a República Helénica deve ser condenada no pagamento de uma quantia fixa.

45. No que respeita ao montante da referida quantia fixa, há que recordar, desde já, que o Tribunal de Justiça, não está vinculado pela proposta da Comissão e que lhe compete, no âmbito do seu poder de apreciação, determinar o montante da quantia fixa ( ).

46. Com base nos acórdãos em que o Tribunal de Justiça condenou os Estados‑Membros no pagamento de uma quantia fixa ( ), constato que, ao contrário do que sucedeu com a fixação de uma sanção pecuniária compulsória, o Tribunal de Justiça não se identificou com o modo de cálculo de uma quantia fixa proposto pela Comissão na Comunicação de 2005.

47. Por este motivo, considero que não é útil nem necessário analisar a exactidão do cálculo do factor «n», contestada pela República Helénica, nem procurar a resposta à questão de saber se o referido factor que se baseia no produto interno bruto e no número de votos no Conselho, é suficiente, por si só, para determinar a capacidade de pagamento de um Estado‑Membro ( ).

48. Resulta da jurisprudência que, no âmbito da apreciação a realizar para efeitos da determinação do montante da quantia fixa, o Tribunal de Justiça deve diligenciar para que esta sanção seja, por um lado, adaptada às circunstâncias e, por outro, proporcionada tanto ao incumprimento verificado como à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa. Figuram designadamente entre os factores pertinentes a esse respeito elementos como a duração da persistência do incumprimento desde o acórdão que o declara e os interesses públicos e privados em causa ( ).

49. Neste caso, para além das considerações tecidas nos n.os 37 a 43 das presentes conclusões, importa tomar em consideração que a República Helénica executou o acórdão de 2007 no decurso do presente processo.

50. Atendendo a todas as considerações acima efectuadas, parece‑me que o montante de dois milhões de euros é adequado às circunstâncias do caso concreto.

Conclusão

51. Atendendo às considerações acima efectuadas, proponho ao Tribunal de Justiça que:

– declare que, não tendo adoptado, no termo do prazo fixado para esse efeito pela Comissão Europeia no parecer fundamentado, as medidas para executar o acórdão de 18 de Julho de 2007, Comissão/Grécia (C‑268/07), a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 260.°, n.° 1, TFUE;

– condene a República Helénica a pagar à Comissão Europeia, por depósito na conta «Recursos próprios da União Europeia», uma quantia fixa de dois milhões de euros;

– condene a República Helénica nas despesas.