CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

JEAN MISCHO

apresentadas em 25 de Junho de 1986 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

I — Enquadramento da questão prejudicial

A presente questão prejudicial foi suscitada pelo Amtsgericht de Breisach am Rhein no decurso de um processo penal instaurado, em 9 de Fevereiro de 1984, pelo Ministério Público de Friburgo, com base nas disposições penais da Weingesetz alemã, contra Franz Keller, vinicultor, designadamente por infracção à regulamentação comunitária sobre etiquetagem dos vinhos de mesa.

Trata-se mais precisamente do n.° 2, alínea h), do artigo 2.° do Regulamento n.° 355/79 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1979, que estabelece as regras gerais relativas à designação e apresentação dos vinhos e dos mostos de uvas (JO L 54, p. 99) e do n.° 6 do artigo 13.° do Regulamento n.° 997/81 da Comissão, de 26 de Março de 1981, relativo às modalidades de execução (JO L 106, p. 1).

Depois de ter especificado no seu n.° 1 as indicações que devem obrigatoriamente figurar na etiqueta dos vinhos de mesa, o artigo 2. ° do Regulamento n.° 355/79 refere, no seu n.° 2, um conjunto de indicações que podem ser facultativamente acrescentadas na etiqueta, entre as quais, designadamente, e segundo a alínea h):

«especificações respeitantes:

— ao tipo do produto;

— à cor particular do vinho de mesa,

desde que estas indicações sejam regulamentadas por regras de execução ou, na sua falta, pelo respectivo Estado-membro...»

É no n,° 6 do artigo 13.° do Regulamento n.° 997/81 ( 1 ) que se encontra a enumeração das indicações facultativas destinadas a especificar o tipo de produto. Este dispõe:

«Em aplicação do n.° 2, alínea h), do artigo 2.°, do n.° 2, alínea k), do artigo 12.° e do n.° 2, alínea k), do artigo 28.° do Regulamento (CEE) n.° 355/79, poderão ser indicadas, conforme o caso, as expressões:

— “demi-sec”, “halbtrocken” ...,

— “moelleux”, “lieblich” ...,

— “doux”, “süß” ...

As expressões “sec”, “trocken”, “secco”... só poderão ser indicadas se o vinho em questão tiver um teor em açúcar residual:

— de 4 gramas por litro, no máximo ou

— de 9 gramas por litro, no máximo, quando o grau de acidez total em gramas, por litro, expresso em ácido tartárico, não for inferior, em mais de 2 gramas por litro, ao teor em açúcar residual.»

O Ministério Público de Friburgo acusa Keller de ter incluído na etiqueta aposta nas garrafas de vinho da sua produção a menção«durchgegoren» (integralmente fermentado), que não faz parte das indicações acima enumeradas. No caso em análise, Keller devia ter utilizado a menção «trocken» (seco) para referir o baixo teor em açúcar residual do vinho em questão.

A pedido de Keller e sendo, como o réu, da opinião que as disposições citadas, ao imporem aos produtores a definição do tipo dos seus vinhos pelo recurso aos termos nelas consignados, são incompatíveis com o artigo 12.° da lei fundamental da Alemanha, que garante o direito à livre escolha e ao livre exercício de actividade profissional, o Amtsgericht de Breisach am Rhein, por decisão de 2 de Julho de 1985, pediu ao Tribunal que se pronuncie, a título prejudicial, sobre a sua validade face ao direito comunitário.

Anote-se que, na sua decisão, o tribunal de reenvio refere que tenciona igualmente recorrer ao Bundesverfassungsgericht com o objectivo de obter uma decisão sobre a constitucionalidade das mesmas disposições.

II — Apreciação da matéria de direito

1. Para bem situar o problema, relembremos, antes de mais, que o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias — só pode ser chamado a pronunciar-se sobre a validade e a interpretação de disposições de direito comunitário; — que tal exame é feito exclusivamente à luz do direito comunitário, e não em função de qualquer disposição de direito nacional, seja qual for, ainda que de natureza constitucional; — que a questão relativa a uma eventual violação dos direitos fundamentais, resultante de um acto institucional das Comunidades, só pode ser apreciada no quadro do próprio direito comunitário. Este último princípio foi fixado pelo Tribunal, nomeadamente nos seus acórdãos Internationale Handelsgesellschaft ( 2 ) e Hauer ( 3 ). Neste último acórdão, o Tribunal fundamentou esse princípio dizendo que «a introdução de critérios de apreciação particulares, provenientes da legislação ou da ordem constitucional de um determinado Estado-membro, afectando a unidade material e a eficácia do direito comunitário, teria como consequência inevitável quebrar a unidade do mercado comum e pôr em perigo a coesão da Comunidade». No mesmo acórdão (n.° 15) o Tribunal especificou igualmente, relembrando o acórdão Internationale Handelsgesellschaft (n.° 4) e o acórdão Nold, de 14 de Maio de 1974 ( 4 ), «que os direitos fundamentais são parte integrante dos princípios gerais de direito, cujo respeito o Tribunal garante» e que «ao assegurar a protecção desses direitos o Tribunal deve inspirar-se nas tradições constitucionais comuns aos Estados-membros, de forma tal que não podem ser admitidas na Comunidade medidas incompatíveis com os direitos fundamentais reconhecidos pelas constituições desses Estados». E acrescentou «que os instrumentos internacionais de protecção dos direitos do homem, em que os Estados-membros cooperaram ou a que aderiram, podem também fornecer indicações que devem ser tomadas em conta no contexto do direito comunitário». Quanto ao direito fundamental ao livre exercício das actividades profissionais, este foi clara e explicitamente reconhecido pelo Tribunal nos acórdãos Nold (n.° 14, p. 507) e Hauer (n.° 32, p. 3750). Verificando que tal direito é garantido pela ordem constitucional de vários Estados-membros, embora esteja longe de assumir a natureza de um direito absoluto, uma vez que lhe podem ser impostas certas limitações em função do interesse público e da função social das actividades protegidas, o Tribunal concluiu «que, também na ordem jurídica comunitária, é legítimo manter em relação (a esse direito) a aplicação de certos limites justificados pelos objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade, desde que não seja afectada a substância (desse) direito».

2. Importa, portanto, examinar os objectivos da regulamentação contestada e analisar se existe um equilíbrio razoável entre as medidas que comporta e os objectivos que prossegue. Para esse fim, as disposições contestadas devem ser, antes de mais, olhadas no contexto geral da organização comum do mercado vitivinícola, tal como foi estabelecida pelo Regulamento n.° 337/79 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1979 (JO L 54, p. 1). Como resulta do 39.° considerando desse regulamento, essa organização comum tem por objectivo a criação de um mercado único no sector vitivinícola, nomeadamente através da supressão de todos os obstáculos à livre circulação das mercadorias em questão nas fronteiras interiores da Comunidade. Tais obstáculos podem consistir em regulamentações divergentes relativamente à designação e à apresentação dos produtos vinícolas nos diferentes Estados-membros ( 5 ). O Amtsgericht de Breisach am Rhein encontrará, com efeito, na jurisprudência do Tribunal, toda uma série de casos em que os Estados-membros invocaram as respectivas regulamentações nacionais, em matéria de etiquetagem dos produtos, a fim de se oporem à comercialização, no seu território, de mercadorias produzidas noutros Estados-membros. O n.° 1 do artigo 54.° do Regulamento n.° 337/79 prevê também a adopção, pelo Conselho, de regras gerais comuns nesta matéria. Como salienta a Comissão, justamente, nas suas observações escritas (n.° 4, p. 6), só uma regulamentação uniforme em matéria de designações pode garantir aos produtores e aos comerciantes o escoamento sem entraves dos seus produtos em todos os Estados-membros. Para além do mais, a regulamentação contestada prossegue dois objectivos que lhe são próprios e que também podem ser qualificados de «interesse geral» : trata-se de fixar regras em matéria de designação e de apresentação susceptíveis «de fornecer informações tão exactas e precisas quanto for necessário para a apreciação dos produtos em questão pelo eventual comprador e pelos organismos públicos encarregados da gestão e do controlo do comércio desses produtos» (segundo considerando do Regulamento n.° 355/79). È evidente que uma «informação ideal» (terceiro considerando do Regulamento n.° 355/79), «tão clara e completa quanto possível no âmbito da etiquetagem» (quarto considerando do Regulamento n.° 997/81), serve tanto a protecção do consumidor como a eficácia do controlo. E claro também que quanto mais forem limitadas e uniformes as indicações que podem constar da etiqueta, tanto mais reduzido será o risco de confusão do consumidor e tanto mais facilitado será o controlo, como é referido pelo Conselho e pela Comissão, nas respectivas observações escritas. O próprio princípio de uma regulamentação comunitária em matéria de designação e etiquetagem do vinho não pode ser considerado como uma violação do direito fundamental ao livre exercício da profissão de viticultor. Longe de ser a expressão "de um dirigismo administrativo comandado pelos interesses da burocracia (p. 9 do articulado de Keller), esta regulamentação foi fundamentalmente elaborada no interesse dos viticultores e dos consumidores. O mesmo vale para a alínea h) do n.° 2 do artigo 2° do Regulamento n.° 355/79 do Conselho, que apenas autoriza especificações facultativas relativas ao tipo de produto, na medida em que essas indicações estejam regulamentadas por normas de execução aprovadas pela Comissão ou, na sua falta, pelo Estado-membro em questão.

3. Mas o verdadeiro cerne da questão consiste em saber se a limitação e uniformização impostas pela Comissão, através do n.° 6 do artigo 13.° do seu Regulamento n.° 997/81, satisfazem plenamente os objectivos de um mercado único, da defesa do consumidor e da eficácia de controlo. Noutras palavras, trata-se de saber se a exclusão da noção de «durchgegoren» não põe em risco a realização dos objectivos de interesse geral prosseguidos pela regulamentação em causa, constituindo assim uma restrição injustificada ao livre exercício da profissão de vitivinicultor. O réu entende, com efeito, que as noções de «trocken» e «durchgegoren» são substancialmente diferentes, de tal forma que apelidar um vinho integralmente fermentado de «sec», que corresponde a um teor de açúcar residual no vinho variável dentro dos parâmetros referidos na disposição contestada, estaria longe de fornecer uma informação completa e precisa ao consumidor e, portanto, assegurar a defesa deste. Para além disso, uma diversificação na designação de uma categoria de produtos, desde que fiel à realidade, contribuiria para aumentar a sua competitividade e, de uma forma geral, preservar a estabilidade e a rentabilidade do sector em causa. A esta tese podem, contudo, ser opostos os seguintes argumentos: a) Verifica-se, antes do mais, que a palavra «durchgegoren» só é realmente compreensível na Alemanha e que as palavras por que se pode traduzir nas outras línguas não são nada usuais. Ora, sucede que mesmo que o legislador comunitário tenha intencionalmente querido, aquando da fixação de regras em matéria de designação e apresentação dos vinhos e mostos de uvas, respeitar as diferentes tradições e usos dos Estados-membros, e até das regiões vitícolas da Comunidade, não o fez senão «numa medida compatível com a ideia de um mercado único» (considerando terceiro do Regulamento n.° 997/81). Deve, portanto, considerar-se legítimo que não se possa adoptar uma noção utilizada num único Estado-membro, mas apenas as designações conhecidas em todos os Estados-membros. Ficou igualmente claro, no decurso da fase oral, que a expressão «durchgegoren» não era vulgarmente utilizada nas etiquetas, na Alemanha, antes da entrada em vigor da regulamentação comunitária. b) A autorização da indicação em causa também não era de molde a contribuir para uma informação mais exacta do consumidor, antes pelo contrário. Com efeito, ela sugere que o vinho em causa não contém açúcar residual, o que não é verdade. O teor de açúcar residual de tal vinho pode, na verdade, variar de ano para ano; parece situar-se, em regra, entre 1 e 2 gramas por litro. E tecnicamente impossível produzir um vinho integralmente fermentado. c) O argumento retirado da extensão da «gama» (Bandbreite) abrangida pela noção de vinho «seco» não é, igualmente, convincente. Ela abrange os vinhos com um teor de açúcar residual qua vai de 0 gramas por litro (hipótese puramente teórica, já o dissemos) até 4 gramas por litro. A categoria «meio seco» estende-se de 4 a 12 gramas por litro, a categoria «macio» (moelleux) de 12 a 45 gramas por litro e a categoria «doce» inclui todos os vinhos com teor de açúcar residual superior a 45 gramas por litro [ver o Regulamento (CEE) n.° 1011/84 da Comissão, de 10 de Abril de 1984, citado na primeira nota de rodapé], A «gama» de vinhos «secos» é, portanto, consideravelmente mais reduzida do que as outras «gamas». Parece, também, insustentável defender, como o fez Keller, que um vinho que se aproxima dos 4 gramas por litro deva ser considerado doce. d) Finalmente, não se contesta o direito de os vitivinicultores utilizarem a expressão «durchgegoren» («integralmente fermentado») ou indicarem o teor residual exacto, em açúcar, dos seus vinhos nas tabelas de preços e na publicidade.

Estes argumentos são, a meu ver, convincentes.

Por diversas vezes já, o Tribunal declarou que ( 6 ), tratando-se da análise de uma situação económica complexa, a Comissão e o comité de gestão gozam de um amplo poder de apreciação; que, ao controlar a legalidade do exercício de tal poder, o juiz deve verificar se esta se não encontra viciada por erro manifesto ou por desvio de poder ou se a autoridade em causa não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação.

Pode concluir-se das considerações precedentes que tal não aconteceu no caso presente.

O legislador comunitário, ao determinar, com o fim de indicar os diferentes teores em açúcar residual dos vinhos produzidos na Comunidade, o recurso a designações, decerto limitadas em número, mas suficientemente amplas para cobrirem as principais variedades e suficientemente conhecidas para serem compreensíveis em toda a Comunidade, não limitou o livre exercício da profissão de vitivinicultor de uma forma desproporcionada ou injustificada relativamente aos objectivos de interesse geral, que consistem em assegurar aos vitivinicultores um nível de vida justo, nomeadamente através da realização de um mercado único, bem como a protecção do consumidor e a eficácia do controlo.

Não é, pois, possível sustentar, como o faz o réu no processo principal na alínea ce) do seu articulado, que o legislador abusou do poder legislativo para fins estranhos aos objectivos prosseguidos.

A medida não é também manifestamente inadequada ao objectivo que a instituição competente visa prosseguir (ver acórdão de21 de Fevereiro de 1979, processo 138/78, Stölting/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, n.o 7, Recueil 1979, p. 722).

Finalmente, não se pode entender que o n.° 6 do artigo 13.°, na redacção em vigor à data do início do processo penal contra Keller, tenha sido revogado pelo facto de a Comissão, depois dessa data, o ter completado, autorizando os Estados-membros a permitir, em relação aos vinhos comercializados no seu território, que o teor em açúcar residual que caracteriza cada tipo possa ser indicado por um número, ou outra marca, inserido numa escala graduada ( 7 ).

Da mesma forma, se no futuro for admitida, em toda a Comunidade, a indicação do teor preciso em açúcar residual, isso não poderá ser utilizado como argumento contra a validade do n.° 6 do artigo 13.°, na sua anterior versão.

O facto de o legislador ter sido levado a introduzir, à luz da experiência, modificações nas normas existentes não significa que a regulamentação anterior fosse ilegal.

Pode, portanto, concluir-se que, da análise da questão suscitada, não resultou qualquer elemento susceptível de afectar a validade da alínea h) do n.° 2 do artigo 2° do Regulamento (CEE) n.° 355/79 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1979, nem a do n.° 6 do artigo 13.° do Regulamento (CEE) n.° 997/81 da Comissão, de 26 de Março de 1981.

( *1 ) Tradução do francês.

( 1 ) De notar que este artigo foi modificado pelo Regulamento n.° 1011/84 da Comissão, de 10 de Abril de 1984 (JO L 101, p. 17), que só entrou cm vigor cm 16 de Abril, não sendo, portanto, aplicável ao processo principal.

( 2 ) Acórdão de 17 de Dezembro de 1970, processo 11/70, Recueil 1970, p. 1125, em especial o n.° 3, p. 1135.

( 3 ) Acórdão de 13 de Dezembro de 1979, processo 44/79, Recueil 1979, p. 3727, em especial o n.° 14, p. 3744.

( 4 ) Processo 4/73, Recueil 1974, p. 491, em especial o n.° 13, p. 507.

( 5 ) Depois de ter salientado, no considerando 38.°, que ć conveniente prever que os produtos vinícolas que circulem no interior cia Comunidade sejam acompanhados de um documento, o Regulamento n.° 337/79 acrescenta, mo mesmo considerando, que será igualmente conveniente, quanto a esses produtos, adaptar as regras relativas ä designação c ã apresentação.

( 6 ) Ver designadamente o acórdão de 25 de Janeiro de 1979 no processo 98/78, A. Racke/Haupizollamt Mainz, n.° 5, Recueil 1979, p. 69, 81).

( 7 ) Regulamento (CEE) n.° 1011/84 da Comissão (ver nota 1).