CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

GERARD HOGAN

apresentadas em 7 de maio de 2019 ( 1 )

Processo C‑285/18

Kauno miesto savivaldybė,

Kauno miesto savivaldybės administracija

sendo intervenientes:

UAB Irgita,

UAB Kauno švara

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal, Lituânia)]

«Pedido de decisão prejudicial — Contratos públicos — Diretiva 2004/18/CE — Âmbito de aplicação ratione temporis — Diretiva 2014/24/UE — “Transações ditas internas” — Requisitos adicionais para as “transações internas” na legislação nacional»

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial tem por objeto a questão de saber se um Estado‑Membro pode impor requisitos adicionais a uma entidade adjudicante para celebrar uma «transação interna», embora o respetivo contrato cumpra os critérios para uma «transação interna» ( 2 ) à luz a jurisprudência do Tribunal de Justiça e, se for caso disso, do artigo 12.o da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE ( 3 ).

2. O órgão jurisdicional de reenvio pretende ainda obter esclarecimentos sobre a aplicabilidade ratione temporis da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços ( 4 ) e da Diretiva 2014/24.

II. Quadro normativo

A. Direito da União

3. Os considerandos 1, 2, 4, 5 e 31 da Diretiva (UE) 2014/24 referem: «(1) A adjudicação de contratos públicos pelas administrações dos Estados‑Membros ou por conta destas deve respeitar os princípios do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), designadamente os princípios da livre circulação de mercadorias, da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, bem como os princípios deles decorrentes, como os princípios da igualdade de tratamento, da não discriminação, do reconhecimento mútuo, da proporcionalidade e da transparência. Contudo, no que se refere aos contratos públicos que ultrapassem um determinado valor, deverão ser estabelecidas disposições que coordenem os procedimentos nacionais de contratação pública, a fim de garantir que esses princípios produzam efeitos práticos e os contratos públicos sejam abertos à concorrência. (2) A contratação pública desempenha um papel fundamental na Estratégia Europa 2020, estabelecida na Comunicação da Comissão, de 3 de março de 2010, intitulada “Europa 2020, uma estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo” […], como um dos instrumentos de mercado a utilizar para alcançar um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, assegurando simultaneamente a utilização mais eficiente dos fundos públicos. […] É igualmente necessário esclarecer noções e conceitos básicos para garantir a segurança jurídica e incorporar alguns aspetos da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da União Europeia neste domínio. […] (4) As formas cada vez mais diversificadas de ação pública tornaram necessário definir de forma mais clara o próprio conceito de contratação; essa clarificação não deverá contudo alargar o âmbito de aplicação da presente diretiva em relação ao da Diretiva 2004/18/CE. As regras da União em matéria de contratação pública não pretendem abranger todas as formas de despesa pública, mas apenas a aquisição de obras, fornecimentos ou serviços, a título oneroso, por contratação pública. (5) Recorde‑se que nada na presente diretiva obriga os Estados‑Membros a confiar a terceiros, mediante contrato, ou a externalizar a prestação de serviços que pretendam eles próprios prestar ou organizar por meios diferentes dos contratos públicos na aceção da presente diretiva. […] (31) Existe uma considerável insegurança jurídica quanto a saber em que medida os contratos celebrados entre entidades do setor público deverão estar sujeitos às regras da contratação pública. A jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia é interpretada de forma diferente pelos Estados‑Membros e mesmo pelas autoridades adjudicantes. Por conseguinte, é necessário clarificar em que casos os contratos celebrados dentro do setor público não estão sujeitos à aplicação das regras da contratação pública. Essa clarificação deverá pautar‑se pelos princípios definidos na jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia. O simples facto de ambas as partes num acordo serem autoridades públicas não exclui, por si só, a aplicação das regras acima referidas. Contudo, a aplicação das regras da contratação pública não deverá interferir na liberdade das autoridades públicas para desempenharem as suas missões de serviço público utilizando os seus próprios recursos, o que inclui a possibilidade de cooperação com outras autoridades públicas. Dever‑se‑á evitar que qualquer cooperação público‑público isenta provoque uma distorção da concorrência em relação aos operadores económicos privados ao colocar um prestador de serviços privado em posição de vantagem perante os seus concorrentes.»

4. O artigo 1.o da Diretiva 2014/24, com a epígrafe «Objeto e âmbito de aplicação», dispõe, no n.o 4: «A presente diretiva não afeta a liberdade de os Estados‑Membros definirem, em conformidade com o direito da União, o que entendem por serviços de interesse económico geral, o modo como esses serviços devem ser organizados e financiados, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, e as obrigações específicas a que devem estar sujeitos. A presente diretiva também não afeta a faculdade de as autoridades públicas decidirem se, como e em que medida desejam elas próprias desempenhar funções públicas, nos termos do artigo 14.o TFUE e do Protocolo n.o 26.»

5. O artigo 12.o da Diretiva n.o 2014/24 sob a epígrafe «Contratos públicos entre entidades no setor público» prevê, no seu n.o 1: «Um contrato público adjudicado por uma autoridade adjudicante a outra pessoa coletiva de direito privado ou público fica excluído do âmbito da presente diretiva quando estiverem preenchidas todas as seguintes condições: a) A autoridade adjudicante exerce sobre a pessoa coletiva em causa um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços; b) Mais de 80 % das atividades da pessoa coletiva controlada são realizadas no desempenho de funções que lhe foram confiadas pela autoridade adjudicante que a controla ou por outras pessoas coletivas controladas pela referida autoridade adjudicante; e c) Não há participação direta de capital privado na pessoa coletiva controlada, com exceção das formas de participação de capital privado sem poderes de controlo e sem bloqueio exigidas pelas disposições legislativas nacionais, em conformidade com os Tratados, e que não exercem influência decisiva na pessoa coletiva controlada. Considera‑se que uma autoridade adjudicante exerce sobre uma pessoa coletiva um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços, na aceção da alínea a) do primeiro parágrafo, quando exerce uma influência decisiva sobre os objetivos estratégicos e as decisões relevantes da pessoa coletiva controlada. Esse controlo pode ser igualmente exercido por outra pessoa coletiva, que, por sua vez, é controlada da mesma forma pela autoridade adjudicante.»

6. O artigo 91.o, n.o 1, da Diretiva 2014/24 prevê: «A Diretiva 2004/18/CE é revogada com efeitos a partir de 18 de abril de 2016.»

B. Direito lituano

1. Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas (Lei dos contratos públicos), de 13 de agosto de 1996, n.o I‑1491

7. O artigo 3.o da Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas ( 5 ) (Lei dos contratos públicos), de 13 de agosto de 1996, n.o I‑1491 (a seguir «Lei dos contratos públicos»), dispõe o seguinte: «1. No decurso dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos, a entidade adjudicante assegura o respeito pelos princípios da igualdade de tratamento, da não discriminação, do reconhecimento mútuo, da proporcionalidade e da transparência. […]»

8. O artigo 10.o, n.o 5, da Lei dos contratos públicos (em vigor em 1 de janeiro de 2016), dispõe o seguinte: «Os requisitos desta lei não são aplicáveis aos procedimentos de adjudicação de contratos públicos, se a entidade adjudicante celebrar um contrato com uma entidade com personalidade jurídica distinta, sobre a qual exerce um controlo idêntico ao que exerce sobre os seus próprios serviços ou órgãos e de que é o único membro (ou relativamente à qual exerce os direitos e obrigações do Estado ou de uma autarquia local enquanto membro único), e se pelo menos 80 % das receitas das vendas da entidade controlada no último exercício financeiro (ou no período decorrido desde a data da sua constituição, se tiver exercido a sua atividade por um período inferior a um exercício financeiro) provierem de atividades destinadas a satisfazer as necessidades da entidade adjudicante ou a permitir o exercício das suas funções. Só se pode dar início a um procedimento de adjudicação de contrato público, nos termos previstos no presente número, após receção da autorização da Viešųjų pirkimų tarnyba (Entidade Reguladora dos Contratos Públicos) […].»

9. O artigo 10.o da Lei dos contratos públicos (em vigor em 1 de julho de 2017) dispõe, inter alia, o seguinte: «1. Os requisitos da presente lei não se aplicam a transações internas celebradas entre uma entidade adjudicante e outra entidade adjudicante, se se verificarem todas as condições seguintes, sem exceção: 1) A entidade adjudicante exerce, sobre a outra entidade adjudicante, um controlo idêntico ao que exerce sobre os seus próprios serviços ou órgãos, exercendo uma influência decisiva nos seus objetivos estratégicos e nas suas decisões significativas […]; 2) Mais de 80 % das receitas médias das vendas da entidade adjudicante controlada nos últimos três exercícios financeiros provêm de contratos, celebrados com a entidade adjudicante controladora ou com entidades jurídicas que esta controla, destinados a satisfazer as necessidades dessa ou dessas entidades ou a permitir a essa entidade ou entidades exercer as respetivas funções. […]; 3) Não há qualquer participação direta privada no capital da entidade adjudicante controlada. 2. Uma transação interna só pode ser celebrada excecionalmente, se se verificarem os requisitos estabelecidos no n.o 1 deste artigo e não puder ser assegurada a continuidade, a boa qualidade e a disponibilidade dos serviços se os mesmos forem adquiridos através de procedimentos de adjudicação de contratos públicos. […] 5. As empresas públicas, as sociedades anónimas e as sociedades por quotas em que as ações detidas pelo Estado confiram mais de metade dos votos na assembleia‑geral de acionistas não podem celebrar quaisquer transações internas.»

2. Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymas (Lei da Concorrência), de 23 de março de 1999, n.o VIII‑1099

10. O artigo 4.o da Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymas (Lei da concorrência da República da Lituânia), de 23 de março de 1999, n.o VIII‑1099 (a seguir «Lei da Concorrência»), dispõe o seguinte: «1. Os órgãos da Administração Pública, quando prosseguem as suas atribuições relativas à regulação das atividades económicas na República da Lituânia, devem assegurar uma concorrência livre e leal. 2. Os órgãos da administração pública são proibidos de aprovar atos legislativos ou outras decisões que concedam privilégios ou discriminem entidades económicas individuais e que deem ou possam dar origem a diferenças nas condições de concorrência das entidades económicas que concorrem num mercado relevante, exceto se não for possível evitar as diferenças nas condições de concorrência ao cumprir o disposto nas leis da República da Lituânia.»

III. Matéria de facto e processo principal

11. O pedido de decisão prejudicial foi apresentado no âmbito de um litígio no Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal, Lituânia) que opõe o Kauno miesto savivaldybè (Município da cidade de Kaunas, Lituânia) à Kauno miesto savivaldybès administracija (administração municipal da cidade de Kaunas) em sede de recurso contra uma decisão da secção de direito privado do Lietuvos apeliacinis teismas (Tribunal de Recurso, Lituânia). O recurso foi interposto pela sociedade de responsabilidade limitada UAB Irgita (a seguir «Irgita») contra a cidade de Kaunas e a administração municipal da cidade de Kaunas, bem como contra a sociedade de responsabilidade limitada UAB Kauno švara (a seguir «Kauno švara’»).

12. Em 7 de fevereiro de 2014, a administração municipal da cidade de Kaunas (a seguir «entidade adjudicante») iniciou um procedimento de adjudicação de serviços relacionados com a manutenção e gestão de plantações, florestas e parques florestais na cidade de Kaunas.

13. Em 18 de março de 2014, a entidade adjudicante e a empresa adjudicatária selecionada, a Irgita, celebraram um contrato de prestação de serviços. O contrato tinha a validade de três anos. O pagamento seria efetuado com base nos serviços solicitados e prestados. A entidade adjudicante não teria qualquer obrigação de contratar todos os serviços ou mesmo uma quantidade específica (mínima) dos mesmos à Irgita.

14. Em 1 de abril de 2016, a entidade adjudicante solicitou a autorização da Viešųjų pirkimų tarnyba (Entidade Reguladora dos Contratos Públicos) para celebrar uma «transação interna» para a prestação de serviços essencialmente semelhantes aos prestados mediante o contrato existente entre a entidade adjudicante e a Irgita. O pedido era relativo a um eventual contrato com a Kauno švara. O Município de Kaunas era o único proprietário da Kauno švara. No ano anterior à transação, ou seja em 2015, 90,07 % das receitas da Kauno švara provinham de atividades desenvolvidas a favor da entidade adjudicante.

15. Em 20 de abril de 2016, a Entidade Reguladora dos Contratos Públicos autorizou a «transação interna»supra mencionada. No entanto, referiu, inter alia, que, tendo em vista a utilização racional dos recursos financeiros e para assegurar a concorrência entre fornecedores, a entidade adjudicante deverá avaliar, antes de celebrar a «transação interna», a possibilidade de adquirir os serviços em conformidade com a Lei dos contratos públicos. Em todo o caso, a decisão da entidade adjudicante teria de observar o disposto no artigo 4.o, n.o 2, da Lei Lituana da Concorrência.

16. Em 3 de maio de 2016, a Câmara Municipal de Kaunas aprovou, por deliberação, a celebração com a Kauno švara da «transação interna»supra mencionada (a seguir «deliberação da Câmara Municipal controvertida»).

17. Em conformidade, em 19 de maio de 2016, a entidade adjudicante e a Kauno švara celebraram um contrato de prestação de serviços (a seguir «contrato controvertido»).

18. Em 20 de maio de 2016, a Irgita propôs uma ação no tribunal de primeira instância em que impugnava a legalidade da deliberação controvertida da Câmara Municipal e do contrato controvertido, alegando que a entidade adjudicante não estava habilitada a celebrar uma «transação interna» para a prestação dos respetivos serviços, uma vez que o contrato celebrado com a Ingrita ainda estava em vigor. Alegou ainda que o contrato controvertido era contrário ao disposto na Lei dos contratos públicos e na Lei da concorrência e que distorcia a concorrência livre e leal, conferindo privilégios à Kauno švara, em detrimento de outros fornecedores.

19. Por decisão de 13 de março de 2017, o tribunal de primeira instância julgou improcedente a ação da Ingrita. No entanto, o tribunal de recurso, no seu acórdão de 4 de outubro de 2017, deu provimento ao recurso interposto por aquela. Ambos os tribunais concordaram, na sua fundamentação, que o exercício do direito a celebrar uma «transação interna», nos termos do artigo 10.o, n.o 5, da Lei dos contratos públicos, não deve infringir a regra imperativa prevista na Lei da Concorrência, nomeadamente, o requisito estabelecido no artigo 4.o, n.o 2, da Lei da concorrência, segundo o qual a concorrência entre os operadores económicos não pode ser prejudicada. Os tribunais divergiram nas suas apreciações sobre se, nestas circunstâncias, a concorrência entre fornecedores tinha sido prejudicada.

20. O município da cidade de Kaunas e a administração municipal da cidade de Kaunas interpuseram um recurso para o órgão jurisdicional de reenvio, o Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal, Lituânia), solicitando a reapreciação do acórdão do Lietuvos apeliacinis teismas (Tribunal de Recurso, Lituânia).

21. No que respeita ao contrato controvertido, o Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal, Lituânia) afirma que se trata, claramente, de uma operação que preenche os critérios para uma «transação interna» conforme prevista no direito da União e na jurisprudência do Tribunal de Justiça. Todas as partes no litígio concordaram com esta afirmação.

22. O Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal, Lituânia) explica que o Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Supremo Tribunal Administrativo, Lituânia) tem decidido reiteradamente desde 2011 que os contratos que estavam em conformidade com os critérios estabelecidos no Acórdão Teckal deveriam ser considerados lícitos. A partir de meados de 2015, com base em duas decisões do Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional da República da Lituânia), foram ponderados outros critérios decorrentes do direito da concorrência, como por exemplo a continuidade, a boa qualidade e a disponibilidade dos serviços, bem como as suas repercussões na igualdade de tratamento dos outros operadores económicos e a sua possibilidade de concorrer para esses serviços. O órgão jurisdicional de reenvio observa que o artigo 4.o, n.o 2, da Lei da concorrência, aplicado pelos tribunais, não sofre alterações desde a sua redação original, que vigora desde 23 de março de 1999, e que apenas a interpretação da disposição acolhida na jurisprudência mudou depois de 2015.

23. Neste contexto e tendo em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional de reenvio manifesta as suas dúvidas sobre se critérios que devem ser preenchidos para que uma «transação interna» seja admissível, são estabelecidos de forma exaustiva pelo direito da União ou se os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação para estabelecer regras — adicionais — relativas às transações internas e, se este poder existir, qual o seu modo de exercício.

IV. Pedido de decisão prejudicial e tramitação processual no Tribunal de Justiça

24. Face a estas circunstâncias, o Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal, Lituânia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Atendendo às circunstâncias do caso vertente, a transação interna é abrangida pela Diretiva 2004/18 ou pela Diretiva 2014/24, se os procedimentos para a celebração da transação interna controvertida, designadamente o procedimento administrativo, tiverem tido início numa data em que a Diretiva 2004/18 ainda estava em vigor, mas o contrato propriamente dito tiver sido celebrado em 19 de maio de 2016, quando a Diretiva 2004/18 já não estava em vigor? 2) Admitindo que a transação interna é abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2004/18: a) Atendendo aos Acórdãos do Tribunal de Justiça de 19 de novembro de 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), de 18 de janeiro de 2007, Auroux e o. (C‑200/05, EU:C:2007:31), de 6 de abril de 2006, ANAV (C‑410/04, EU:C:2006:237), e outros acórdãos, deve o artigo 1.o, n.o 2, alínea a), da diretiva (e outras normas dessa diretiva, se for caso disso) ser interpretado no sentido de que o conceito de “transação interna” é abrangido pelo âmbito de aplicação do direito da União, e de que o conteúdo e a aplicação desse conceito não são afetados pela lei nacional dos Estados‑Membros, designadamente pelas limitações à celebração dessas transações, por exemplo o requisito de os contratos públicos não poderem garantir a qualidade, a disponibilidade e a continuidade dos serviços a prestar? b) Em caso de resposta negativa à questão anterior, isto é, se o conceito de “transação interna” for, total ou parcialmente, abrangido pelo âmbito de aplicação do direito nacional dos Estados‑Membros, deve a referida norma da Diretiva 2004/18 ser interpretada no sentido de que os Estados‑Membros têm o poder discricionário de estabelecer limitações ou requisitos adicionais para a celebração de transações internas (relativamente ao direito da União e à jurisprudência do Tribunal de Justiça que interpreta esse direito), mas só podem exercer esse poder discricionário através de normas de direito positivo, claras e específicas, que regulem a contratação pública? 3) Admitindo que a transação interna é abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24: a) Atendendo aos Acórdãos do Tribunal de Justiça de 19 de novembro de 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), de 18 de janeiro de 2007, Auroux e o. (C‑200/05, EU:C:2007:31), de 6 de abril de 2006, ANAV (C‑410/04, EU:C:2006:237), e outros acórdãos, devem os artigos 1.o, n.o 4, e 12.o dessa diretiva e o artigo 36.o da Carta [dos Direitos Fundamentais da União Europeia] (e outras normas desses diplomas, se for caso disso) ser interpretados no sentido de que o conceito de “transação interna” é abrangido pelo âmbito de aplicação do direito da União, e de que o conteúdo e a aplicação desse conceito não são afetados pela lei nacional dos Estados‑Membros, designadamente pelas limitações à celebração dessas transações, por exemplo o requisito de os contratos públicos não poderem garantir a qualidade, a disponibilidade e a continuidade dos serviços a prestar? b) Em caso de resposta negativa à questão anterior, isto é, se o conceito de “transação interna” for, total ou parcialmente, abrangido pelo âmbito de aplicação do direito dos Estados‑Membros, deve o artigo 12.o da Diretiva 2014/24 ser interpretado no sentido de que os Estados‑Membros têm o poder discricionário de estabelecer limitações ou requisitos adicionais para a celebração de transações internas (relativamente ao direito da União e à jurisprudência do Tribunal de Justiça que interpreta esse direito), mas só podem exercer esse poder discricionário através de normas de direito positivo, claras e específicas, que regulem a contratação pública? 4) Independentemente de saber qual a diretiva que abrange a transação interna controvertida, devem os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação dos adjudicatários de contratos públicos e da transparência (artigo 2.o da Diretiva 2004/18 e artigo 18.o da Diretiva 2014/24), a proibição geral de discriminação em razão da nacionalidade (artigo 18.o TFUE), a liberdade de estabelecimento (artigo 49.o TFUE), a livre prestação de serviços (artigo 56.o TFUE), a possibilidade de conceder direitos especiais ou exclusivos a empresas (artigo 106.o TFUE) e a jurisprudência do Tribunal de Justiça (Acórdãos Teckal, ANAV, Sea, Undis Servizi e outros) ser interpretados no sentido de que uma transação interna celebrada entre uma entidade adjudicante e uma entidade juridicamente distinta dessa entidade adjudicante, sobre a qual essa entidade adjudicante exerce um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços e cuja atividade consiste, principalmente, no exercício de uma atividade a favor da entidade adjudicante, é em si mesma legal, e, em especial, não viola o direito dos outros operadores económicos a uma concorrência leal, não discrimina esses outros operadores e não confere privilégios à entidade controlada que celebrou a transação interna?»

25. Foram apresentadas observações escritas pela autora, pela Kauno miesto savivaldybès administracija (administração municipal da cidade de Kaunas), pela Kauno švara, pelos governos da Lituânia, da Estónia e da Polónia (no caso do Governo polaco, no entanto, as observações limitaram‑se à quarta questão que não será objeto de análise) e pela Comissão Europeia.

V. Análise

26. Sem prejuízo da resposta que o Tribunal de Justiça possa dar à quarta questão, mas, conforme pedido pelo Tribunal de Justiça, proponho limitar as minhas observações à primeira questão e, dependendo da respetiva resposta, à segunda ou à terceira questão submetida pelo Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal, Lituânia).

A. Aplicação ratione materiae das Diretivas 2004/18 e 2014/24

27. Importa salientar que a aplicação da Diretiva 2004/18 e da Diretiva 2014/24 ao contrato controvertido está sujeita ao requisito de o valor estimado desse contrato atingir os limiares fixados no artigo 7.o, alínea b), da Diretiva 2004/18 ou no artigo 4.o, alínea c), da Diretiva 2014/24, respetivamente.

28. De acordo com as estimativas do órgão jurisdicional de reenvio, o valor da operação em causa é de cerca de 490000 euros e, na verdade, pode ser muito mais elevado. Assim, independentemente da diretiva que abrange o contrato controvertido, o valor desse contrato exceda os montantes dos limiares previstos para a sua aplicação no artigo 7.o, alínea b), da Diretiva 2004/18 ou no artigo 4.o, alínea c), da Diretiva 2014/24.

B. Aplicação ratione temporis das Diretivas 2004/18 e 2014/24

29. Uma vez que a Diretiva 2014/24 revogou a Diretiva 2004/18 com efeitos a partir de 18 de abril de 2016, é necessário estabelecer o momento relevante que determina qual a diretiva aplicável.

30. Em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o momento relevante para identificar a legislação aplicável a um contrato público é aquele em que a entidade adjudicante não só escolhe o tipo de procedimento que vai adotar, mas também dirime definitivamente a questão de saber se existe ou não a obrigação de proceder à abertura prévia de um concurso para a adjudicação de um contrato público ( 6 ). Se tal decisão foi tomada antes da data em que termina o prazo para transposição da diretiva posterior, ou seja, da Diretiva 2014/24, seria manifestamente contrário ao princípio da segurança jurídica determinar o direito aplicável ao processo principal por referência à data da adjudicação do contrato ( 7 ).

31. Diversos factos ocorridos até ao momento da celebração do contrato, inclusive, entre a entidade adjudicante e a Kauna švara, poderiam eventualmente qualificar‑se como o momento em que foi tomada a decisão final sobre o tipo de procedimento — e, portanto, a decisão sobre se existia ou não a obrigação de proceder à abertura de um concurso. Tais hipóteses incluíam a data do pedido de consentimento submetido à Entidade Reguladora dos Contratos Públicos para que esta autorizasse a celebração da «transação interna», a data da decisão da Entidade Reguladora dos Contratos Públicos, a data da deliberação da Câmara Municipal controvertida e a data do contrato controvertido. Apenas a submissão do pedido à Entidade Reguladora dos Contratos Públicos ocorreu numa data anterior à revogação da Diretiva 2004/18, sendo que os restantes factos ocorreram depois.

32. Por conseguinte, há que examinar se o pedido de consentimento submetido à Entidade Reguladora dos Contratos Públicos já constituía uma decisão final sobre a obrigatoriedade de dar início a um procedimento de adjudicação de concurso público. O artigo 10.o, n.o 5, da Lei dos contratos públicos aplicável até 1 de julho de 2017 previa, com efeito, que «[s]ó se pode dar início a um procedimento de adjudicação de contrato público, nos termos previstos no presente número, após receção da autorização da Viešųjų pirkimų tarnyba (Entidade Reguladora dos Contratos Públicos)». Embora caiba ao órgão jurisdicional de reenvio interpretar a sua legislação nacional, este descreveu o procedimento para a obtenção do consentimento da Entidade Reguladora dos Contratos Públicos como um «filtro administrativo». Não se afigura, por isso, que a obtenção do consentimento por parte da Entidade Reguladora dos Contratos Públicos, em 20 de abril de 2016, tenha obrigado a entidade adjudicante a celebrar uma «transação interna».

33. Esta opinião é corroborada pelo Governo da Lituânia nas suas observações ( 8 ). A avaliação de que a decisão da Entidade Reguladora dos Contratos Públicos de 20 de abril de 2016 não foi determinante é ainda apoiada por uma afirmação feita pela Entidade Reguladora dos Contratos Públicos nessa avaliação. A Entidade Reguladora dos Contratos Públicos incentivou a entidade adjudicante a avaliar a possibilidade de adquirir/contratar os serviços nos termos da Lei dos contratos públicos antes de celebrar a transação interna. Esclareceu também que, em todo o caso, a decisão da entidade adjudicante teria de obedecer ao disposto no artigo 4.o, n.o 2, da Lei da Concorrência. Uma orientação deste tipo pressupõe que a decisão sobre o procedimento estava, na altura, ainda em aberto e que a entidade adjudicante poderia e, segundo a Entidade Reguladora dos Contratos Públicos, em caso de incumprimento dos requisitos do artigo 4.o, n.o 2, da Lei da Concorrência, deveria mesmo abster‑se de celebrar uma transação interna, apesar do consentimento dado pela Entidade Reguladora dos Contratos Públicos.

34. Uma vez que a Entidade Reguladora dos Contratos Públicos tomou a sua decisão em 20 de abril de 2016 e, portanto, após a revogação da Diretiva 2004/18, daqui decorre que a diretiva aplicável deve ser a Diretiva 2014/24.

C. Sobre se os critérios para uma «transação interna» ao abrigo do direito da União são exaustivos

35. Uma vez que a Diretiva 2014/24 é aplicável, proponho que o Tribunal de Justiça responda apenas à terceira questão.

36. Proponho ainda que a abordagem da alínea a) da terceira questão seja feita em conjunto com a primeira parte da alínea b) da referida questão. O Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal, Lituânia) pretende saber se os Estados‑Membros podem limitar a possibilidade de as entidades públicas celebrarem «transações internas», estipulando critérios adicionais, como no presente caso, em que as «transações internas» só podem ser celebradas se, designadamente, «os contratos públicos não puderem garantir a qualidade, a disponibilidade e a continuidade dos serviços a prestar». Tal obriga a uma apreciação sobre se os critérios para a celebração de uma «transação interna» ao abrigo do direito da União são exaustivos ou se os Estados‑Membros podem impor critérios adicionais.

37. Em primeiro lugar, poderá ser útil definir o conceito de «transações internas» e relembrar as razões pelas quais são tratadas de forma diferente dos demais contratos em matéria de contratos públicos.

1. Aceção do conceito de «transação interna»

38. A Diretiva 2014/24 não utiliza o conceito de «transação interna» ou de «adjudicação interna», apesar de, como se verá mais adiante, o artigo 12.o, n.o 1 abranger, de facto, este tipo de contratos. Os conceitos de «transação interna», «contrato interno», «operação interna» ( 9 ), «serviço interno» ( 10 ) ou «adjudicação interna» ( 11 ) passaram, no entanto, a ser gradualmente utilizados ( 12 ). Embora em alguns casos estes conceitos tenham sido utilizados de forma pouco rigorosa ( 13 ), hoje os mesmos são geralmente utilizados para descrever contratos celebrados entre uma entidade adjudicante e um outro organismo público (ou uma entidade distinta que está de alguma forma ligada à entidade contratante) e que preenchem determinados critérios. Estes critérios foram inicialmente estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, tendo, entretanto, sido, consagrados no artigo 12.o, n.o 1, da Diretiva 2014/24 ( 14 ).

39. Em primeiro lugar, quando falamos do conceito de «transações internas», no sentido que geralmente lhe é dado, não nos estamos a referir aos casos em que uma entidade pública prossegue as suas atribuições utilizando apenas os seus próprios recursos. Embora, nestes casos, a atividade seja obviamente exercida «internamente», não há qualquer adjudicação/transação/contrato. Estes casos não são, em geral, abrangidos pelo âmbito de aplicação do direito dos contratos públicos, uma vez que não constituem, de facto, contratação pública ( 15 ). Consequentemente, para que o conceito de contratação pública possa ser empregue, a relação entre as partes contratantes deverá ser contratual.

40. Para que seja considerado «interna», uma transação deve preencher certos critérios. Desde a decisão de referência do Tribunal de Justiça no Acórdão Teckal, os critérios básicos passaram a ser: 1) a entidade adjudicante exerce sobre a pessoa coletiva distinta em causa um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços e, ao mesmo tempo 2) essa pessoa coletiva distinta realiza o essencial da sua atividade com a ou as autoridades públicas que a detêm ( 16 ). Os contratos entre entidades que cumprem estes critérios são considerados «transações internas».

41. Como já foi referido, os requisitos aplicáveis às operações a serem consideradas «transações internas» e, por conseguinte, isentas do regime de adjudicação de contratos públicos, encontram‑se atualmente previstos no artigo 12.o, n.o 1, da Diretiva 2014/24. Tais requisitos são: 1) que a entidade adjudicante exerça sobre a pessoa coletiva em causa um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços, 2) que a entidade controlada exerça mais de 80 % das suas atividades no cumprimento de funções confiadas pela entidade controladora e 3) que não haja qualquer participação direta privada no capital da entidade controlada (com algumas exceções para determinadas participações privadas no capital que não confiram controlo). Os dois primeiros requisitos decorrem da jurisprudência do Tribunal de Justiça após o Acórdão Teckal ( 17 ). Apenas foi acrescentada a percentagem exata de 80 %. O terceiro critério vem sendo aplicado desde o Acórdão Stadt Halle e RPL Lochau ( 18 ).

2. Razão da isenção das «transações internas» do regime de adjudicação de contratos públicos

42. As transações «internas»supra descritas estão excluídas do âmbito de aplicação do direito dos contratos públicos porque, como afirmou o advogado‑geral Sánchez‑Bordona: «Sob o regime in house a entidade adjudicante não celebra contrato, segundo uma perspetiva funcional, com outra entidade diferente, fazendo‑o, na realidade, consigo mesma, dada a relação que mantém com a entidade formalmente diferente. Em sentido estrito, não se pode falar de adjudicação de um contrato, mas sim de uma mera ordem ou encomenda, que não pode ser rejeitada pela outra «parte», seja qual for a forma em que uma ou outra se traduzam. […] Os processos de adjudicação fazem apenas sentido entre duas entidades diferentes e autónomas, uma vez que com eles se pretende, exatamente, estabelecer entre elas a relação jurídica (sinalagmática) imprescindível para celebrar um contrato oneroso em condições de igualdade e não de dependência ou subordinação hierárquica». O conceito de «transação interna» descreve assim um contrato que, devido às suas particularidades, é equiparado ao caso em que uma entidade adjudicante utiliza os seus próprios recursos, ou seja, «recursos internos» ( 19 ).

3. Grau de harmonização

43. A questão de saber se as disposições do artigo 12.o da Diretiva 2014/24 são exaustivas depende do grau de harmonização da matéria de que trata a disposição. Em caso de harmonização plena, não é admissível que um Estado‑Membro introduza novas medidas nesta matéria, uma vez que tal equivaleria, em substância, a pôr em causa a harmonização feita pela diretiva relativamente a essas questões ( 20 ). A questão que se coloca é a de saber se o artigo 12.o, n.o 1, procede a uma harmonização plena em matéria de «transações internas».

44. Em primeiro lugar, segundo o considerando 4 da Diretiva 2014/24, esta não visa harmonizar todas as formas de despesa pública, mas apenas a aquisição de obras, fornecimentos ou serviços, a título oneroso, por contratação pública. Embora o contrato controvertido seja um contrato público, a situação de uma «transação interna» é, de acordo com a jurisprudência, equiparada aos casos em que a entidade pública age por meio dos seus próprios recursos ( 21 ). Assim, o considerando 4 não pode ser considerado conclusivo no que diz respeito à questão de saber se se pretendia alcançar uma harmonização plena em matéria de «transações internas».

45. Embora seja claro, atendendo ao objetivo das regras aplicáveis aos contratos públicos e à posição do artigo 12.o da Diretiva, que as exceções contidas na diretiva não podem ser alargadas ( 22 ), os Estados‑Membros também não podem aplicá‑las de forma seletiva ou menos rigorosa ( 23 ). O objetivo da diretiva não fica comprometido se os Estados‑Membros forem autorizados a aplicar regras mais rigorosas que limitam ainda mais o direito de celebrar «transações internas». Estas considerações, juntamente com o facto de a diretiva não conter uma clara afirmação de que se pretende uma harmonização total, constituem argumentos de peso a favor do direito dos Estados‑Membros de estabelecerem critérios adicionais para as «transações internas».

46. Se o artigo 12.o, n.o 1, implicasse uma plena harmonização, isso significaria, com efeito, que a entidade adjudicante deve adjudicar o contrato interno (ou prestar o serviço em causa por meios próprios) quando os requisitos do artigo 12.o, n.o 1, estiverem preenchidos. Na minha opinião, não é este o caso. Chego a esta conclusão pelas seguintes razões adicionais.

47. Em primeiro lugar, a redação do artigo 12.o da Diretiva 2014/24 não parece apoiar esta suposição. A redação do referido artigo é clara, na medida em que afirma que um contrato público que preencha certos critérios não é abrangido pelo âmbito de aplicação da diretiva. A aplicação da disposição pressupõe, portanto, a existência de um contrato. Não pretende abranger situações em que é possível celebrar uma «transação interna». Por conseguinte, se um Estado‑Membro decidir, por qualquer motivo, não prever contratos públicos sob a forma de uma «transação interna», tal situação não é sequer contemplada na exceção específica constante do artigo 12.o, n.o 1.

48. Além disso, o artigo 1.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24 evoca a liberdade de os Estados‑Membros definirem, em conformidade com o direito da União, não apenas o que entendem por serviços de interesse económico geral, mas também o modo como esses serviços devem ser organizados ( 24 ). Afirma ainda que a diretiva não afeta a faculdade de as autoridades públicas decidirem se, como e em que medida desejam elas próprias desempenhar funções públicas, nos termos do artigo 14.o TFUE e do Protocolo n.o 26 ( 25 ). Decorre da expressão liberdade que os Estados‑Membros também são livres de prever a aplicação de procedimentos de contratação pública nos casos em que o direito da União não proíba a utilização por uma autoridade pública dos seus próprios recursos ou mesmo a celebração de uma transação interna. Isto está conforme com a jurisprudência do Tribunal de Justiça.

49. Cumpre também recordar, tal como a Comissão refere nas suas observações, que o facto de um Estado‑Membro decidir limitar a possibilidade de celebração de transações internas e, portanto, alargar o âmbito de aplicação das regras aplicáveis aos contratos públicos, está em conformidade com os objetivos das diretivas relativas aos contratos públicos ( 26 ). O princípio de que os contratos públicos são um meio de assegurar a utilização mais eficiente dos fundos públicos enunciados no considerando 2 da Diretiva 2014/24, parece também ter estado no centro da decisão legislativa lituana. A República da Lituânia salienta, nas suas observações escritas, que um estudo de mercado do Conselho da Concorrência da República da Lituânia chegou à conclusão de que os preços eram mais elevados nas comunidades em que os serviços eram prestados por empresas controladas por essas comunidades. Esta constatação levou a República da Lituânia a dar prioridade às transações de contratos públicos sobre as transações internas ( 27 ). Trata‑se de uma decisão política que a República da Lituânia é, evidentemente, livre de tomar.

50. Assim, no estado atual de harmonização previsto na Diretiva 2014/24, um Estado‑Membro não está impedido de impor requisitos adicionais que limitem a possibilidade de as entidades públicas celebrarem «transações internas», mesmo que tal seja permitido pelo direito da União.

51. Deve salientar‑se, no entanto, que a liberdade de um Estado‑Membro de implementar tais requisitos adicionais não é, evidentemente, ilimitada. A jurisprudência constante estabelece claramente que as regras fundamentais do Tratado são geralmente aplicáveis às atividades económicas dos organismos públicos, mesmo em casos fora do âmbito de aplicação das diretivas relativas aos contratos públicos ( 28 ) desde que esses organismos públicos não as cumpram, inclusive por meio de transações internas ( 29 ).

52. Este princípio também consta do primeiro considerando da Diretiva 2014/24, que estabelece como consideração geral que a adjudicação de contratos públicos pelas administrações dos Estados‑Membros, ou por conta destas, deve respeitar os princípios do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), designadamente, os princípios da livre circulação de mercadorias, da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, bem como os princípios dele decorrentes, como os princípios da igualdade de tratamento, da não discriminação, do reconhecimento mútuo, da proporcionalidade e da transparência. Estas regras são, obviamente, aplicáveis a todas as transações, independentemente do valor específico. Só quando as transações ultrapassam um determinado valor, é que devem ser seguidos os procedimentos específicos de adjudicação de contratos estabelecidos na Diretiva 2014/24.

53. Isto significa que as regras fundamentais do Tratado também se aplicam ao exercício do poder legislativo de um Estado‑Membro no domínio das atividades económicas dos organismos públicos em matéria de contratos públicos.

54. Os requisitos adicionais estipulados pela lei lituana a fim de permitir a celebração de transações internas, nomeadamente, o requisito de os contratos públicos não poderem garantir a qualidade, a disponibilidade e a continuidade dos serviços a prestar, não suscitam qualquer dúvida de que possam ser contrários a qualquer um dos princípios supra mencionados.

D. Sobre se tais requisitos adicionais devam ser consagrados no direito positivo

55. Para além da questão de saber se estes requisitos adicionais podem ser previstos como tal, no que toca à segunda parte da questão 3, alínea b), o Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal, Lituânia) pretende especificamente saber se estes requisitos só podem ser aplicados através de normas de direito positivo, claras e específicas, da Lei relativa aos contratos públicos, e não pela jurisprudência com base em disposições do direito da concorrência. A questão específica suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio é a de saber se a forma como um Estado‑Membro introduziu essas regras pode constituir, por si, uma violação do direito da União.

56. Como já foi assinalado, cabe aos Estados‑Membros determinar se desejam impor critérios adicionais que limitem a escolha das entidades públicas quanto à possibilidade de celebrarem «transações internas». Se depende de um Estado‑Membro a consagração de critérios adicionais que não constituem um requisito do direito da União, cabe também, de um modo geral, à sua margem de apreciação determinar de que forma os impõe. Contudo, tal como supra exposto, as regras fundamentais do Tratado também se aplicam se um Estado‑Membro estiver a agir fora das obrigações decorrentes de uma diretiva.

57. Nos casos que dizem respeito à execução das obrigações dos Estados‑Membros ao abrigo da legislação da União ou à transposição de diretivas, o Tribunal de Justiça tem afirmado repetidamente que a ação legislativa não é necessariamente exigida ( 30 ). Deve ter‑se presente que essas decisões foram tomadas aplicando o princípio do direito da União da segurança jurídica, uma vez que devem conferir segurança às pessoas abrangidas por estas medidas no que se refere à extensão dos seus direitos nos domínios regidos pelo direito da União. Dado que, no caso em apreço, se trata da implementação de medidas nacionais que não são exigidas pelo direito da União, os requisitos não podem ser mais rigorosos.

58. Daqui resulta que não existe qualquer exigência no direito da União que obrigue os Estados‑Membros a estabelecer limitações ou requisitos adicionais para a celebração de transações internas, apenas através de disposições legais de direito positivo, claras e específicas, que regulem a contratação pública.

VI. Conclusão

59. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à primeira e terceira questões submetidas pelo Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal, Lituânia) da seguinte forma: 1) Em regra, a diretiva aplicável a uma transação interna é a que está em vigor no momento em que a entidade adjudicante escolhe o tipo de procedimento que vai adotar e decide, definitivamente, pela não abertura prévia de um concurso para a adjudicação de um contrato público. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar quando esta decisão foi finalmente tomada pela entidade adjudicante. 3) a) As disposições do artigo 1.o, n.o 4, e do artigo 12.o da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE devem ser interpretadas no sentido de definir os requisitos mínimos para a celebração de uma «transação interna» que sejam admissíveis à luz do direito da União. Tal não impede, no entanto, que um Estado‑Membro estabeleça requisitos adicionais que limitem a possibilidade de as entidades públicas celebrarem transações internas, desde que esses requisitos adicionais não sejam contrários ao direito da União, como, por exemplo, o requisito de os contratos públicos não poderem garantir a qualidade, a disponibilidade e a continuidade dos serviços a prestar. b) Não existe qualquer exigência no direito da União que obrigue os Estados‑Membros a estabelecer limitações ou requisitos adicionais para a celebração de transações internas apenas através de disposições legais de direito positivo, claras e específicas, que regulem a contratação pública.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Para uma definição do conceito, v., infra, n.os 38 a 41.

( 3 ) JO 2014, L 94, p. 65.

( 4 ) JO 2004, L 134, p. 114, retificação JO 2004, L 351, p. 44.

( 5 ) O termo não é utilizado na Diretiva 2004/18 nem na Diretiva 2014/24. V., infra, n.os 38 a 41.

( 6 ) Acórdãos de 5 de outubro de 2000, Comissão/França (C‑337/98, EU:C:2000:543, n.os 36 e 37); de 11 de julho de 2013, Comissão/Países Baixos (C‑576/10, EU:C:2013:510, n.o 52); de 10 de julho de 2014, Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, n.o 31); e de 8 de fevereiro de 2018, Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, n.o 25).

( 7 ) Acórdãos de 5 de outubro de 2000, Comissão/França (C‑337/98, EU:C:2000:543, n.o 40); de 15 de outubro de 2009, Hochtief e Linde‑Kca‑Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627, n.o 29); e de 11 de julho de 2013, Comissão/Países Baixos (C‑576/10, EU:C:2013:510, n.o 53).

( 8 ) N.o 27 das observações do governo da Lituânia.

( 9 ) Acórdão de 19 de junho de 2014, Centro Hospitalar de Setúbal e SUCH (C‑574/12, EU:C:2014:2004, n.o 32)

( 10 ) V. Conclusões do advogado‑geral S. Alber em RI.SAN. (C‑108/98, EU:C:1999:161, n.os 21, 49 e 52).

( 11 ) A seguir, utilizarei o conceito de «transação interna», com o sentido que lhe é dado nas questões submetidas pelo Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Supremo Tribunal, Lituânia), embora todos os conceitos supra referidos tenham sido utilizados no contexto descrito.

( 12 ) A advogada‑geral C. Stix‑Hackl referiu‑se a «adjudicações quase‑internas» por oposição às «adjudicações internas (prestações destinadas à própria entidade)» nas conclusões apresentadas em Stadt Halle e RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2004:553, n.o 49).

( 13 ) V., por exemplo, Acórdão de 8 de maio de 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, n.o 8) em que o Tribunal de Justiça utiliza como título «Adjudicação de um contrato público sem aplicar os processos estabelecidos na Diretiva 2004/18 — Adjudicação dita “in house”» ou Acórdão de 8 de dezembro de 2016, Undis Servizi (C‑553/15, EU:C:2016:935, n.o 5) em que o Tribunal de Justiça refere de forma bastante ampla a «possibilidade de adjudicação direta de um contrato público sem abertura de um concurso público».

( 14 ) V., por exemplo, Acórdãos de 19 de junho de 2014, Centro Hospitalar de Setúbal e SUCH (C‑574/12, EU:C:2014:2004, n.o 32), e de 8 de dezembro de 2016, Undis Servizi (C‑553/15, EU:C:2016:935, n.o 24).

( 15 ) V., igualmente, artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24.

( 16 ) Acórdão de 18 de novembro de 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, n.o 50).

( 17 ) Acórdão de 18 de novembro de 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, n.o 50).

( 18 ) Acórdão de 11 de janeiro de 2005, Stadt Halle e RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5, n.os 49 a 52).

( 19 ) Conclusões do advogado‑geral M. Campos Sánchez Bordona no processo LitSpecMet (C‑567/15, EU:C:2017:319, n.os 70 e 71).

( 20 ) Acórdão de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o. (C‑547/14, EU:C:2016:325, n.o 71).

( 21 ) Nos termos do considerando 31 do preâmbulo da Diretiva 2014/24, a diretiva pretende clarificar em que casos os contratos celebrados dentro do setor público não estão sujeitos à aplicação de regras da contratação pública, mas essa clarificação deverá pautar‑se pelos princípios definidos na jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça. Daqui decorre que o legislador da União apenas procurou reafirmar (embora com clarificações) os princípios que regem a identificação das transações internas às quais não se aplicam as regras relativas aos contratos públicos. V., igualmente, no mesmo sentido, Conclusões do advogado‑geral M. Campos Sánchez‑Bordona nos processos apensos Rhein‑Sieg‑Kreis e Rhenus Veniro (C‑266/17 e C‑267/17, EU:C:2018:723, n.o 28).

( 22 ) V., por analogia, Acórdão de 18 de novembro de 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, n.o 59), e de 18 de janeiro de 2007, Auroux e o. (C‑220/05, EU:C:2007:31, n.o 59).

( 23 ) Acórdãos de 11 de janeiro de 2005, Stadt Halle e RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5, n.o 46); de 8 de maio de 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, n.os 22 e 23); e de 8 de dezembro de 2016, Undis Servizi (C‑553/15, EU:C:2016:935, n.o 29).

( 24 ) V., também, quinto considerando da Diretiva 2014/24 e Acórdão de 11 de janeiro de 2005, Stadt Halle e RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5, n.o 49) em que o Tribunal declara: «De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, não está excluído que possa haver outras circunstâncias em que o concurso não é obrigatório […]» (o sublinhado é meu).

( 25 ) O sublinhado é meu.

( 26 ) N.o 47 das observações da Comissão; v., igualmente, considerando 2 no preâmbulo da Diretiva 2014/24.

( 27 ) N.os 61 e 62 das observações da República da Lituânia.

( 28 ) V. Acórdão de 18 novembro de 2010, Comissão/Irlanda (C‑226/09, EU:C:2010:697, n.o 29); de 19 de dezembro de 2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce e o. (C‑159/11, EU:C:2012:817, n.o 23); de 10 de outubro de 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647, n.o 26), no que respeita aos contratos relativos a serviços abrangidos pelo anexo II B da Diretiva 2004/18; de 25 de outubro de 2018, Anodiki Services EPE (C‑260/17, EU:C:2018:864, n.o 36), no que diz respeito aos contratos de trabalho; de 13 de outubro de 2005, Parking Brixen (C‑458/03, EU:C:2005:605, n.o 46); e de 6 de abril de 2006, ANAV (C‑410/04, EU:C:2006:237, n.o 17) no que diz respeito às concessões de serviço público.

( 29 ) Acórdão de 13 de outubro de 2005, Parking Brixen (C‑458/03, EU:C:2005:605, n.o 62); de 6 de abril de 2006, ANAV (C‑410/04, EU:C:2006:237, n.o 24); e de 25 de outubro de 2018, Anodiki Services EPE (C‑260/17, EU:C:2018:864, n.o 36).

( 30 ) V., Acórdão de 20 de junho de 2002, Mulligan e o. (C‑313/99, EU:C:2002:386, n.os 50), relativo a um instrumento legislativo que delega poderes a um ministro, para adotar medidas ao abrigo de um regulamento da União, e a publicação de tais medidas num jornal nacional; de 15 de março de 1990, Comissão/Países Baixos (C‑339/87, EU:C:1990:119, n.o 6); e de 30 de maio de 1991, Comissão/Alemanha (C‑361/88, EU:C:1991:224, n.o 15). V., também, Conclusões da advogada‑geral V. Trstenjak em Mediaprint Zeitungs‑ und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, EU:C:2010:161, n.o 80), no que diz respeito à importância de ter em conta não só a redação de uma disposição mas também como é interpretada pelos órgãos jurisdicionais nacionais.