CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL

VERICA TRSTENJAK

apresentadas em 29 de novembro de 2011 ( 1 )

Processo C-606/10

Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE)

contra

Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’immigration

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’Etat (França)]

«Regulamento n.o 562/2006 — Código das Fronteiras Schengen — Artigo 13.o — Recusa de entrada — Artigo 5.o — Condições de entrada no espaço Schengen para os nacionais de países terceiros sujeitos a visto — Circular ministerial — Reentrada de nacionais de países terceiros sujeitos a visto com título temporário de residência — Visto de regresso — Trânsito de nacionais de países terceiros — Segurança jurídica — Confiança legítima»

1. O presente pedido de decisão prejudicial do Conseil d’État francês respeita à interpretação do Regulamento (CE) n.o 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) ( 2 ). Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio pede essencialmente esclarecimento sobre o conteúdo e o âmbito de aplicação das obrigações constantes do referido documento em relação à recusa de entrada de nacionais de países terceiros sujeitos a visto, bem como em relação à emissão de vistos de regresso a nacionais de países terceiros.

I — Direito aplicável

A — Direito da União

1. Código das Fronteiras Schengen ( 3 )

2. O artigo 2.o do Código das Fronteiras Schengen (a seguir também «CFS») tem o seguinte teor: «Para efeitos do presente regulamento, entende-se por: […] 15. ‘Título de residência’ a) Todos os títulos de residência emitidos pelos Estados-Membros em conformidade com o modelo uniforme de título de residência estabelecido pelo Regulamento (CE) n.o 1030/2002 do Conselho, de 13 de junho de 2002, que estabelece um modelo uniforme de título de residência para os nacionais de países terceiros; b) Todos os outros documentos emitidos por um Estado-Membro a nacionais de países terceiros concedendo a estes autorização para permanecerem ou regressarem ao seu território, com exceção dos títulos temporários emitidos na pendência da análise de um primeiro pedido de título de residência na aceção da alínea a), ou de um pedido de asilo; […]»

3. Sob a epígrafe «Âmbito de Aplicação», o artigo 3.o do CFS prevê: «O presente regulamento é aplicável a todas as pessoas que atravessem as fronteiras internas ou externas de um Estado-Membro, sem prejuízo: a) Dos direitos dos beneficiários do direito comunitário à livre circulação; b) Dos direitos dos refugiados e dos requerentes de proteção internacional, nomeadamente no que diz respeito à não-repulsão.»

4. Sob a epígrafe «Condições de entrada para os nacionais de países terceiros», o artigo 5.o do CFS prevê: «(1) Para uma estada que não exceda três meses num período de seis meses, são as seguintes as condições de entrada para os nacionais de países terceiros: a) Estar na posse de um documento ou documentos de viagem válidos que permitam a passagem da fronteira; b) Estar na posse de um visto válido, se tal for exigido nos termos do Regulamento (CE) n.o 539/2001 do Conselho, de 15 de março de 2001, que fixa a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas e a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação, exceto se for detentor de um título de residência válido ou de um visto de longa duração válido. […] (4) Não obstante o n.o 1: a) O nacional de um país terceiro que não preencha todas as condições estabelecidas no n.o 1 mas possua um título de residência, um visto de longa duração ou um visto de regresso emitido por um Estado-Membro, ou, caso tal seja exigido, um título de residência ou um visto de longa duração e um visto de regresso, deve ser autorizado a entrar nos territórios dos demais Estados-Membros para efeitos de trânsito por forma a poder alcançar o território do Estado-Membro que lhe emitiu o título de residência, o visto de longa duração ou o visto de regresso, exceto se constar da lista nacional de pessoas indicadas do Estado-Membro em cujas fronteiras externas se apresenta e se a indicação correspondente for acompanhada de instruções para recusar a entrada ou o trânsito. b) O nacional de país terceiro que preencha as condições estabelecidas no n.o 1, com exceção da estabelecida na alínea b), e que se apresente na fronteira pode ser autorizado a entrar no território dos Estados-Membros se lhe for concedido um visto na fronteira em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 415/2003 do Conselho, de 27 de fevereiro de 2003, relativo à concessão de vistos na fronteira, incluindo marítimos em trânsito. […] c) O nacional de país terceiro que não preencha uma ou várias das condições estabelecidas no n.o 1 pode ser autorizado por um Estado-Membro a entrar no seu território por motivos humanitários ou de interesse nacional, ou ainda devido a obrigações internacionais. […]»

5. Sob a epígrafe «Recusa de entrada», o n.o 1 do artigo 13.o do CFS determina: «A entrada nos territórios dos Estados-Membros é recusada a qualquer nacional de país terceiro que não preencha todas as condições de entrada, tal como definidas no n.o 1 do artigo 5.o, e não pertença às categorias de pessoas referidas no n.o 4 do artigo 5.o Tal não prejudica a aplicação de disposições especiais relativas ao direito de asilo e de proteção internacional ou à emissão de vistos de longa duração.»

B — Direito nacional

6. O artigo L.311-4 do Código da Entrada e Residência dos Estrangeiros e do Direito de Asilo prevê: «A posse de um documento comprovativo de um pedido de emissão ou de renovação de um título de residência, de um documento comprovativo de um pedido de asilo ou de uma autorização provisória de residência autoriza a presença do estrangeiro em França, sem prejuízo da decisão definitiva que será tomada relativamente ao seu direito de residência […]»

II — Matéria de facto, tramitação processual no órgão jurisdicional nacional e questões prejudiciais

7. No litígio objeto do processo principal está em causa uma circular ministerial de 21 de setembro de 2009 que determina as condições de entrada de nacionais de países terceiros no espaço Schengen que possuam uma autorização temporária de residência ou um documento comprovativo emitido pelas autoridades francesas de um pedido de asilo ou de um pedido de emissão de título de residência. A circular ministerial prevê, designadamente, que os nacionais de países terceiros sujeitos a visto que tenham saído do território francês apenas com um documento comprovativo de um primeiro pedido de emissão de um título de residência, ou de um pedido de asilo, ou apenas na posse de uma autorização temporária de residência emitida no âmbito da verificação de um pedido de asilo, só possam voltar a entrar no espaço Schengen com um visto emitido pelas autoridades consulares ou, em casos excecionais, pelas prefeituras. Nos termos da circular ministerial, o visto de regresso emitido pela prefeitura apenas permite a passagem das fronteiras externas do espaço Schengen nos postos fronteiriços situados em território francês.

8. A Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE) pede, na qualidade de demandante na causa principal, a revogação da circular ministerial em relação à recusa de reentrada a titulares de documentos comprovativos de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo. A Anafé defende que a circular ministerial não se limita a retirar as consequências do Código das Fronteiras Schengen e alarga o âmbito das suas disposições. Ademais, a circular ministerial viola o princípio da segurança jurídica, bem como o princípio da confiança legítima, porque é diretamente aplicável, embora os nacionais de países terceiros com um título temporário de residência, que saíram do país antes da adoção desta circular, pudessem contar com a permissão da sua reentrada em território francês, nos termos da interpretação aplicável, até essa data, do artigo L. 311-4 do Código da Entrada e Residência dos Estrangeiros e do Direito de Asilo.

9. O órgão jurisdicional de reenvio concluiu que a apreciação desta ação suscitava questões relativamente à interpretação e aplicação do Código das Fronteiras de Schengen, que até à data se encontram por esclarecer. Neste sentido, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1. O artigo 13.o do Regulamento (CE) n.o 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março, que estabelece o Código Comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (‘Código das Fronteiras Schengen’), é aplicável a um nacional de um país terceiro que regressa ao território de um Estado-Membro que lhe concedeu um título temporário de residência, quando o regresso ao seu território não depende de entrada, trânsito ou permanência no território de outros Estados-Membros? 2. Em que condições pode um Estado-Membro conceder aos nacionais de países terceiros um ‘visto de regresso’, na aceção do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do referido regulamento? Em especial, esse visto pode limitar a entrada apenas a postos fronteiriços situados no seu território nacional? 3. Na medida em que o Regulamento de 15 de março de 2006 exclua qualquer possibilidade de entrada no território dos Estados-Membros aos nacionais de países terceiros que sejam apenas titulares de um título temporário de residência emitido no âmbito da análise de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo, contrariamente ao que permitiam as disposições da Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, de 19 de junho de 1990, na redação anterior à alteração que lhe foi introduzida pelo regulamento, os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima impunham que fossem previstas medidas transitórias para os nacionais de países terceiros que tivessem deixado o território enquanto eram apenas titulares de um título temporário de residência, emitido no âmbito da análise de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo, e que aí pretendessem voltar depois da entrada em vigor do Regulamento de 15 de março de 2006?»

III — Tramitação processual no Tribunal de Justiça

10. A decisão de reenvio de 15 de dezembro de 2010 deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 22 de dezembro de 2010. A demandante no processo principal, o Governo da República Francesa e o Governo belga, bem como a Comissão apresentaram observações escritas. Na audiência de 20 de outubro de 2011 participaram os representantes da demandante no processo principal, bem como do Governo da República Francesa e da Comissão.

IV — Argumentos das partes

11. O Governo da República Francesa, o Governo belga e a Comissão entendem que a primeira questão prejudicial deve ser respondida no sentido de que o artigo 13.o do CFS também deve ser aplicado a nacionais de países terceiros, cuja reentrada no território do Estado-Membro que emitiu o título temporário de residência não implique a entrada nem o trânsito ou a permanência em território de outros Estados-Membros.

12. Em relação ao exposto, a demandante no processo principal responde à primeira questão prejudicial no sentido de que o artigo 5.o, conjugado com o artigo 13.o do CFS deve ser interpretado de forma a que a entrada com base num título de residência que não cumpra os requisitos enunciados no artigo 2.o, n.o 15, do CFS só poderá ser recusada se a pessoa em causa pedir a entrada para fins de permanência curta na fronteira de um Estado-Membro que não o emissor do referido título.

13. A Comissão entende que a segunda questão prejudicial deve ser respondida no sentido de que o visto de regresso, nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS, não deve restringir a reentrada no espaço Schengen a postos fronteiriços situados no território nacional. A demandante no processo principal defende também este ponto de vista.

14. O Governo francês afirma, nas suas observações escritas a este respeito, que o visto de regresso representa, nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS, um visto nacional de longa duração ou um visto de curta duração na aceção do Regulamento (CE) n.o 810/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece o Código Comunitário de Vistos (Código de Vistos) ( 4 ). Se um Estado-Membro se considerar obrigado, num caso concreto e a título excecional, a emitir um visto com validade territorial limitada nos termos do artigo 25.o do Código de Vistos, este visto apenas servirá, em princípio, para a entrada no território do Estado-Membro emissor. No entanto, na audiência, o Governo francês subscreveu os argumentos da Comissão.

15. Neste contexto, o Governo belga defende que assiste aos Estados-Membros o direito de determinar os requisitos para a emissão de vistos de reentrada, sendo que um visto de reentrada poderá apenas conferir o direito de entrada no próprio território nacional.

16. Em resposta à terceira questão prejudicial, o Governo belga e a Comissão sublinham que o Código das Fronteiras Schengen não alterou significativamente o conteúdo dos requisitos do direito da União no que respeita à entrada de nacionais de países terceiros na posse apenas de um título temporário de residência, emitido no âmbito da análise de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo. Consequentemente, a Comissão considera que os eventuais problemas de interpretação do direito da União anterior à circular ministerial de 21 de setembro de 2009 ou da aplicação da referida circular deverão ser apreciados de acordo com o direito nacional.

17. O Governo francês considera que a terceira questão prejudicial deverá ser respondida no sentido de que não deve advir dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima uma obrigação de introduzir medidas transitórias para os nacionais de países terceiros que tenham deixado o território na posse apenas de um título temporário de residência e que pretendam voltar depois da entrada em vigor do Código das Fronteiras Schengen.

V — Apreciação jurídica

A — Quanto à primeira questão

18. Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o regime de recusa de entrada de nacionais de países terceiros, constante do artigo 13.o do CFS, também se aplica a nacionais de países terceiros sujeitos a visto que queiram regressar ao Estado-Membro do qual saíram pelas fronteiras externas do espaço Schengen após terem recebido um título temporário de residência, sem passarem pelo território de outro Estado-Membro.

19. Considero que se deve responder afirmativamente a esta questão. Chego a esta conclusão com base numa análise sistemática da letra e dos objetivos do Código das Fronteiras Schengen.

20. A finalidade do Código das Fronteiras Schengen ( 5 ) reside na determinação de um conjunto de normas para a passagem das fronteiras internas e externas dos Estados-Membros da União Europeia ( 6 ). Neste contexto, as pessoas não devem, em princípio, ser controladas nas fronteiras internas entre os Estados-Membros, definidas no artigo 2.o, n.o 1, do CFS, independentemente da sua nacionalidade ( 7 ), de forma que se deve assegurar o controlo de pessoas e a vigilância eficaz da passagem das fronteiras nas fronteiras externas do espaço Schengen, definidas no artigo 2.o, n.o 2, do CFS.

21. Os artigos 6.° a 13.° do CFS regulam o controlo nas fronteiras externas do espaço Schengen e a recusa de entrada nestas fronteiras externas. Relativamente à recusa de entrada, o artigo 13.o, n.o 1, primeira frase do CFS estabelece como regra geral que a entrada no espaço Schengen é recusada aos nacionais de países terceiros que não preencham todos os requisitos de entrada constantes do artigo 5.o, n.o 1 e que não pertençam às categorias de pessoas referidas no artigo 5.o, n.o 4. O artigo 13.o, n.o 1, segunda frase, do CFS acrescenta que tal não prejudica a aplicação de disposições especiais relativas ao direito de asilo e de proteção internacional ou à emissão de vistos de longa duração. O artigo 13.o, n.os 2 a 6, do CFS estabelece as demais regras relativas à recusa de entrada. Assim, por exemplo, os guardas de fronteira asseguram, de acordo com o n.o 4 desta disposição, que os nacionais de países terceiros a quem tenha sido recusada a entrada não entrem no território do Estado-Membro em causa.

22. Nos termos do artigo 3.o do CFS, o Código das Fronteiras Schengen é aplicável a todas as pessoas que atravessem as fronteiras internas ou externas do espaço Schengen.

23. Uma interpretação literal do artigo 13.o conjugado com o artigo 3.o do CFS leva, portanto, diretamente ao resultado de que a recusa de entrada no espaço Schengen, estabelecida no artigo 13.o, se aplica a todos os nacionais de países terceiros que pretendam entrar num Estado-Membro através de uma fronteira externa do espaço Schengen, independentemente do facto de se tratar ou não de uma tentativa de reentrada com um título temporário de residência do Estado-Membro em causa.

24. Além disso, o facto de um nacional de um país terceiro que tenta regressar ao Estado-Membro em causa através de uma fronteira externa do espaço Schengen, com base num título temporário de residência desse Estado-Membro, não pretender adquirir acesso à totalidade do espaço Schengen, não se opõe à aplicação do artigo 13.o do CFS.

25. Neste contexto é decisivo o facto de o Código das Fronteiras Schengen ter abolido os controlos de pessoas nas fronteiras internas, que passaram para as fronteiras externas do espaço Schengen. Consequentemente, as disposições do Código das Fronteiras Schengen relativas à recusa de entrada nas fronteiras externas deverão, de um modo geral, ser aplicadas à totalidade da circulação transfronteiriça de pessoas, mesmo em casos em que a entrada através das fronteiras externas do espaço Schengen pertencentes a um Estado-Membro ocorra com o único objetivo de permanecer nesse Estado-Membro.

26. Esta interpretação é corroborada pelo artigo 13.o, n.o 1, segunda frase, do CFS, que refere a possibilidade de entrada no território de um Estado-Membro em virtude de disposições em matéria de direito de asilo ou em virtude de um visto nacional de longa duração. O facto de tais formas de entrada pelas fronteiras exteriores do espaço Schengen, pertencentes a um Estado-Membro, com o objetivo de permanência (principal ( 8 ) e de longa duração) neste Estado-Membro merecer uma menção expressa no artigo 13.o do CFS confirma que esta disposição se aplica a toda e qualquer circulação de pessoas através das fronteiras externas do espaço Schengen.

27. A remissão para o artigo 5.o do CFS, constante do artigo 13.o, n.o 1, primeira frase, do CFS confirma também a interpretação acima exposta. Nos seus termos, a entrada nos territórios dos Estados-Membros é recusada a qualquer nacional de país terceiro que não preencha todas as condições de entrada, tal como definidas no n.o 1 do artigo 5.o, e não pertença às categorias de pessoas referidas no n.o 4 do artigo 5.o Uma vez que as condições de entrada do artigo 5.o do CFS abrangem não só a entrada no espaço Schengen (n.o 1) mas também a entrada com o objetivo de permanência principal num Estado-Membro (n.o 4), decorre ainda claramente da remissão constante do artigo 13.o, n.o 1, primeira frase, do CFS, que o artigo 13.o do CFS também abrange a entrada de nacionais de países terceiros através das fronteiras externas do espaço Schengen de um Estado-Membro, nos casos em que tal entrada se efetua principalmente com o objetivo de permanência neste Estado-Membro.

28. Pelo exposto, a primeira questão prejudicial deve ser respondida no sentido de que o artigo 13.o do CFS também se aplica em casos de reentrada de um nacional de um país terceiro, através das fronteiras externas do espaço Schengen, num Estado-Membro que tenha emitido a este nacional de país terceiro um título temporário de residência, ainda que a reentrada não implique entrada, trânsito ou permanência em território de outros Estados-Membros.

29. Em virtude do teor concreto da circular ministerial de 21 de setembro de 2009 gostaria, no entanto, de advertir que a sua proibição geral de reentrada poderá, na prática, suscitar questões relativamente à compatibilidade desta proibição com as exigências do direito da União em matéria de direito de asilo.

30. Depreende-se do pedido de decisão prejudicial que os nacionais de países terceiros sujeitos a visto, que saíram do território francês meramente na posse de um título temporário de residência emitido no âmbito da verificação de um pedido de asilo ou que saíram na posse de um documento comprovativo de um pedido de asilo ou de um primeiro pedido de emissão de título de residência, só podem regressar ao espaço Schengen com um visto de regresso emitido pelas autoridades consulares ou, em casos excecionais, pelas prefeituras. Neste sentido, a circular ministerial parece não adotar o disposto no artigo 13.o, n.o 1, segunda frase, do CFS, que salvaguarda as disposições especiais relativas ao direito de asilo e de proteção internacional. A cláusula de abertura relativamente ao direito de asilo pode produzir efeitos, por exemplo, em casos em que uma recusa de reentrada viole o princípio da não repulsão e, por conseguinte, o artigo 18.o da Carta dos Direitos Fundamentais ( 9 ). Se a falta de uma cláusula de abertura deste teor na circular ministerial permitir, na prática, a repulsão direta ou indireta de refugiados para um Estado no qual sofram perseguição, a conformidade da circular ministerial com o direito da União deverá ser verificada deste ponto de vista. Contudo, uma vez que esta problemática não é objeto do presente pedido de decisão prejudicial, não aprofundarei esta questão.

B — Quanto à segunda questão

31. Com a segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende obter esclarecimentos quanto aos requisitos necessários para que um Estado-Membro possa emitir um visto de regresso a um nacional de um país terceiro, nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS. Sobretudo pretende saber se a entrada no espaço Schengen com um visto de regresso pode ser restringida a postos fronteiriços situados no seu território nacional.

32. Esta questão radica no facto de a circular ministerial controvertida no processo principal prever que os nacionais de países terceiros sujeitos a visto, que tenham recebido em França um título temporário de residência emitido no âmbito da verificação de um pedido de asilo ou um documento comprovativo de um pedido de asilo ou de um primeiro pedido de emissão de título de residência e que tenham saído do país apenas com esse título ou documento comprovativo, só podem regressar ao espaço Schengen na posse de um visto de regresso emitido pelas autoridades consulares ou, em casos excecionais, pelas prefeituras. Nesta circular ministerial adverte-se ainda para o facto de os vistos de reentrada emitidos pelas prefeituras apenas permitirem transpor as fronteiras externas do espaço Schengen em postos fronteiriços situados em território francês.

33. Com a segunda questão prejudicial o órgão jurisdicional de reenvio reporta-se, portanto, ao disposto na circular ministerial, de que o visto de regresso emitido por uma prefeitura apenas autoriza, por princípio, uma reentrada através das fronteiras externas do espaço Schengen pertencentes à República Francesa. Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente saber se um visto de regresso nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS pode conter uma disposição que só permite a reentrada no Estado-Membro emissor através das fronteiras externas do espaço Schengen pertencentes a este Estado-Membro.

34. Sob o ponto de vista terminológico, há que salientar, antes de mais, que o conceito de visto de regresso não se encontra definido no Código das Fronteiras Schengen ( 10 ). Contudo, o artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS fornece indicações importantes que poderão contribuir para a definição do conceito. De acordo com o seu teor, esta disposição concede aos nacionais de países terceiros que não preencham todas as condições para a entrada no espaço Schengen, mas que possuam um título de residência, um visto nacional de longa duração ou um visto de regresso emitidos por um Estado-Membro, o direito a entrar nos demais Estados-Membros para efeitos de trânsito para o Estado-Membro que tenha emitido o título de residência, o visto nacional ou o visto de regresso. Esta distinção terminológica entre título de residência, visto nacional e visto de regresso evidencia que o visto de regresso não constitui, nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS, um título de residência dos Estados-Membros nem um visto nacional de longa duração.

35. Das definições constantes do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 810/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece o Código Comunitário de Vistos (Código de Vistos) ( 11 ), poderá ainda ser retirada a conclusão de que o visto de regresso nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS não constitui um «visto» no sentido do Código de Vistos. Com efeito, o artigo 2.o, n.o 2, do Código de Vistos, define visto como uma autorização emitida por um Estado-Membro para efeitos de trânsito ou estada prevista no território dos Estados-Membros de duração não superior a três meses por cada período de seis meses a contar da primeira data de entrada no território dos Estados-Membros ou para efeitos de trânsito através das zonas internacionais dos aeroportos dos Estados-Membros. Contudo, o artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS refere-se tipicamente àqueles casos em que os nacionais de países terceiros justamente não dispõem de um visto nos termos do artigo 2.o, n.o 2, do Código de Vistos.

36. Na minha opinião, o «visto com validade territorial limitada» definido no artigo 2.o, n.o 4, do Código de Vistos também não pode ser equiparado a um visto de regresso nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS. Se essa tivesse sido a vontade do legislador, teria sido mais lógico utilizar expressamente o conceito de visto com validade territorial limitada no artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS, uma vez que este tipo de visto já tinha sido previsto no artigo 16.o da Convenção de aplicação do Acordo de Schengen de 14 de junho de 1985 ( 12 ) (a seguir «CAAS») ( 13 ). Mesmo as Instruções Consulares Comuns aprovadas no âmbito da cooperação Schengen ( 14 ) (a seguir «ICC») fazem referência expressa à categoria de vistos com validade territorial limitada na parte I, n.o 2, sob o título «Conceito e categorias de vistos». Se o visto de regresso designasse um «visto com validade territorial limitada» nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS, o legislador poderia ter utilizado a segunda expressão.

37. Das minhas considerações precedentes resulta que o visto de regresso nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS representa um título que pode ser emitido a um nacional de um país terceiro que queira sair do Estado-Membro em que se encontra e não disponha de um título de residência nem de um visto de longa duração nem de um visto ou de um visto com validade territorial limitada nos termos do Código de Vistos, a fim de lhe possibilitar uma reentrada neste Estado-Membro. Neste sentido, o visto de regresso nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS adquire a qualidade de autorização do Estado-Membro que possibilita ao nacional de um país terceiro que não dispõe de um título de residência nem de um visto de longa duração nem de um visto ou de um visto com validade territorial limitada nos termos do Código de Vistos, sair do respetivo Estado-Membro para um determinado fim e regressar a esse Estado-Membro.

38. As condições para a emissão de uma autorização nacional de reentrada dessa natureza não se encontram concretamente fixadas no Código das Fronteiras Schengen. Entendo, por isso, que o Código das Fronteiras Schengen, em princípio, não proíbe os Estados-Membros de configurar o teor do visto de regresso de modo a só autorizar uma reentrada no Estado-Membro através de uma fronteira externa do espaço Schengen no seu território.

39. A Comissão não aceita esse ponto de vista e conclui, a partir da constatação de que o titular de um visto de regresso nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS possui o direito de trânsito pelos outros Estados-Membros do espaço Schengen, que o visto de regresso deverá autorizar sempre uma reentrada através das fronteiras internas do espaço Schengen pertencentes ao Estado-Membro emissor.

40. Esta análise não me convence. Na minha opinião, o direito de trânsito estabelecido no artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS deve ser interpretado no sentido de que um visto de regresso autoriza o titular de um visto, que não se encontre na lista nacional de pessoas indicadas para efeitos de não admissão, a transitar pelos outros Estados-Membros do espaço Schengen, desde que o visto permita uma reentrada através das fronteiras internas do espaço Schengen pertencentes ao Estado-Membro emissor. Ao invés, a questão de saber se o visto de regresso deve sempre autorizar a reentrada através das fronteiras internas do espaço Schengen pertencentes ao Estado-Membro emissor não é regulada pelo artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS. Por conseguinte, no caso de ter sido emitido um visto de regresso, o artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS não impõe qualquer obrigação aos Estados-Membros no sentido de autorizar a reentrada através das suas fronteiras externas ou internas do espaço Schengen.

41. Neste contexto importa salientar que o Código das Fronteiras Schengen foi adotado com base no artigo 62.o, n.os 1 e 2, alínea a), CE. Nos termos do artigo 62.o, n.o 1, CE, o Conselho adotará medidas destinadas a assegurar a ausência de controlos de pessoas, quer se trate de cidadãos da União, quer de nacionais de países terceiros, na passagem das fronteiras internas. Nos termos do artigo 62.o, n.o 2, alínea a), CE, o Conselho adotará medidas relativas à passagem das fronteiras externas dos Estados-Membros, que conterão as normas e processos a seguir pelos Estados-Membros para a realização dos controlos de pessoas nessas fronteiras. Esta base de direito primário não habilita o legislador da União a adotar normas que determinem as condições para a concessão de vistos de regresso nacionais nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS pelos Estados-Membros. Daí resulta diretamente que as disposições concretas do Código das Fronteiras Schengen não podem servir para limitar as competências que os Estados-Membros ainda possuem para vincular os vistos de regresso nacionais a requisitos de entrada relacionados com o local de passagem da fronteira.

42. No caso de o Tribunal de Justiça, contrariamente ao defendido por mim, partilhar da opinião da Comissão, isso terá sérias consequências também para a emissão de vistos nacionais de longa duração. Uma vez que o artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS concede o direito de trânsito pelos outros Estados-Membros do espaço Schengen não só aos titulares de vistos de regresso, mas também a titulares de vistos nacionais de longa duração, a obrigação de emitir vistos de regresso sem restrições locais à entrada, derivada deste direito de trânsito, é naturalmente suscetível de ser transposta também para a emissão de vistos nacionais de longa duração. Neste caso, os Estados-Membros ficariam impossibilitados de conceder vistos nacionais de longa duração com restrições locais à entrada.

43. Estas considerações levam-me a concluir que o direito de trânsito dos titulares de vistos de regresso nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS se encontra condicionado pelas modalidades de entrada fixadas pelo Estado-Membro de destino e não o contrário. Consequentemente, se um Estado-Membro decidir emitir um visto de regresso sem restrições locais à entrada, o titular deste visto adquire o direito de trânsito pelos restantes Estados-Membros do espaço Schengen nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS, caso este titular de visto decida entrar por uma fronteira interna do espaço Schengen pertencente ao Estado-Membro emissor. Por outro lado, se um Estado-Membro decidir emitir um visto de regresso com a imposição de entrada através das próprias fronteiras externas do espaço Schengen, o titular do visto terá apenas autorização para entrar através das fronteiras exteriores do espaço Schengen pertencentes ao Estado-Membro, não adquirindo o direito de transitar pelos restantes Estados-Membros nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS.

44. Resumindo, das minhas considerações supra conclui-se que o Código das Fronteiras Schengen não proíbe os Estados-Membros de emitir vistos de regresso com restrições locais à admissão.

45. Não parecem existir outras objeções de direito primário ou de direito derivado a uma restrição de vistos de regresso emitidos pelos Estados-Membros no sentido de autorizarem apenas a entrada através das suas fronteiras externas do espaço Schengen. Acresce que as disposições em matéria de vistos de Schengen com validade territorial limitada fornecem uma outra prova importante de que, em princípio, essa restrição é compatível com o direito da União.

46. Antes da adoção do Código de Vistos, as normas do direito da União Europeia em matéria de vistos com validade territorial limitada constavam de vários artigos de diferentes instrumentos normativos, especialmente da CAAS, bem como das ICC. Da parte I, n.o 2, ponto 2.3 das ICC constava expressamente, quanto às modalidades de entrada com base num visto com validade territorial limitada, que o acesso e a saída deviam ser efetuados pelo Estado-Membro a cujo território se encontra limitada a validade do respetivo visto.

47. Apesar de o Código de Vistos não conter uma indicação clara quanto às modalidades de entrada com base num visto com validade territorial limitada nos termos do artigo 25.o do Código de Vistos, a justificação da Comissão sobre a Proposta de Regulamento relativo ao Código Comunitário de Vistos sugere que, neste aspeto, se pretendia manter o quadro jurídico existente, de acordo com a vontade do legislador da União ( 15 ) o que, por sua vez, constitui um indício importante no sentido de que, em princípio, é conforme com o direito da União um regime nacional de regresso que limita a entrada no espaço Schengen a determinadas fronteiras externas.

48. Considerando o exposto, a segunda questão prejudicial deverá ser respondida no sentido de que um Estado-Membro, que concede a um nacional de um país terceiro um visto de regresso nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen, pode restringir a reentrada com base neste visto de regresso às suas fronteiras externas do espaço Schengen.

49. Finalmente, importa advertir para o facto de o Governo francês ter declarado, na sua resposta à segunda questão, que o regresso de nacionais de países terceiros cujo título temporário de residência não seja válido para a reentrada, é autorizado, quando necessário, preferencialmente através da emissão de um visto nacional de longa duração. O Governo belga declarou que a reentrada desses nacionais de países terceiros é permitida, na prática, através da emissão de um visto com validade territorial limitada, nos termos do artigo 25.o do Código de Vistos.

50. Caso um Estado-Membro, tal como referido pelo Governo francês, decida possibilitar a reentrada de um nacional de um país terceiro, cujo título temporário de residência não permite a reentrada, preferencialmente através da emissão de um visto nacional de longa duração, o direito da União Europeia não se opõe, em princípio, a uma limitação do visto à reentrada no espaço Schengen através de postos fronteiriços situados no seu território nacional. Com efeito, nos termos do artigo 18.o da CAAS, os vistos de longa duração são vistos nacionais, pelo que os Estados-Membros têm, em princípio, o direito de limitar a entrada no espaço Schengen com base nestes vistos a postos fronteiriços situados no seu território nacional ( 16 ).

51. Resulta ainda das minhas considerações que, quando um Estado-Membro, tal como declarado pelo Governo belga, decide autorizar a reentrada de um nacional de um país terceiro através da emissão de um visto com validade territorial limitada nos termos do artigo 25.o do Código de Vistos, a reentrada pode, em princípio, ser restringida às fronteiras externas do espaço Schengen pertencentes ao Estado-Membro a cujo território se encontra limitada a validade do visto ( 17 ).

C — Quanto à terceira questão

52. Com a sua terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio refere-se à proibição de entrada, estabelecida no Código das Fronteiras Schengen, para nacionais de países terceiros sujeitos a visto, que sejam apenas detentores de um título temporário emitido na pendência da análise de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo. A este respeito, pretende saber, essencialmente, se os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima se opõem à aplicação destas disposições relativas à proibição de entrada, na medida em que os nacionais de países terceiros que saíram do espaço Schengen antes da entrada em vigor do Código das Fronteiras Schengen, confiando em que poderiam regressar com o seu título temporário de residência, deixaram de o poder fazer após a entrada em vigor do Código das Fronteiras.

53. O órgão jurisdicional de reenvio coloca esta questão, visto que aparentemente, antes da circular ministerial de 21 de setembro de 2009, se tinha desenvolvido uma prática administrativa que permitia a saída de nacionais de países terceiros sujeitos a visto, na posse apenas de um título temporário de residência emitido no âmbito da análise de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo, e o seu regresso ao território nacional através das fronteiras externas do espaço Schengen, enquanto o respetivo título não caducasse. A circular ministerial pretendeu pôr cobro a esta prática, sem prazo de transição, de modo a impedir que os nacionais de países terceiros sujeitos a visto, que tinham saído do território francês com um título temporário de residência antes da entrada em vigor da circular ministerial, pudessem regressar ao espaço Schengen sem um visto ou um outro título que autorizasse a sua entrada.

54. Em resposta à terceira questão prejudicial, importa começar por referir que a proibição de reentrada fixada na circular ministerial de 21 de setembro de 2009 está em conformidade com o disposto no Código das Fronteiras Schengen. Decorre do artigo 5.o, n.o 1, do CFS, conjugado com o seu artigo 2.o, n.o 15, alínea b), e com o seu artigo 5.o, n.o 4, alínea a), que os títulos temporários de residência, emitidos no âmbito da análise de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo, não podem ser utilizados para entrada no espaço Schengen. A circular ministerial de 21 de setembro de 2009 deixa claro, corretamente, que não pode ser autorizada a livre reentrada através das fronteiras externas do espaço Schengen aos nacionais de países terceiros que tenham saído do território francês unicamente com um desses títulos temporários de residência.

55. Uma vez que o Código das Fronteiras Schengen entrou em vigor em 13 de outubro de 2006, nos termos do seu artigo 40.o, a circular ministerial de 21 de setembro de 2009 apenas esclarece o regime legal que, desde 13 de outubro de 2006, estava em vigor também em França, pelo menos no seu território europeu ( 18 ). Neste contexto, é óbvio que a circunstância de os nacionais de países terceiros sujeitos a visto terem saído do território francês através de uma fronteira externa do espaço Schengen pouco antes da entrada em vigor da circular ministerial de 21 de setembro de 2009, confiando numa prática administrativa contrária ao direito da União e sem possuir um título que autorizasse a reentrada no espaço Schengen, não é suficiente para pôr em causa as disposições pertinentes do Código das Fronteiras Schengen, à luz dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, consagrados no direito da União.

56. Relativamente ao princípio da proteção da confiança legítima basta assinalar, neste contexto, que só é possível invocá-lo contra uma norma da União no caso de ter sido criada a nível da União, e, deste modo, por um órgão da União, uma situação suscetível de gerar uma legítima confiança na sua continuação ( 19 ). No caso em apreço, falta esse comportamento dos órgãos da União, suscetível de criar uma confiança legítima. Isto porque a eventual confiança gerada nos nacionais de países terceiros sujeitos a visto, detentores de um título temporário de residência que não autoriza a reentrada no espaço Schengen, relativamente à reentrada em território francês, se deveu a uma prática administrativa das autoridades francesas contrária ao direito da União. Uma prática administrativa nacional contrária ao direito da União não pode criar, nos nacionais de países terceiros, uma confiança legítima em que podem continuar a beneficiar de um tratamento contrário ao direito da União ( 20 ).

57. Segundo jurisprudência constante, o princípio da segurança jurídica implica que a legislação da União seja certa e que a sua aplicação seja previsível para os sujeitos de direito ( 21 ). Na minha opinião, as disposições do Código das Fronteiras Schengen relativamente à reentrada com base num título temporário de residência emitido na pendência da análise de um primeiro pedido de título de residência ou de um pedido de asilo, são certas e previsíveis. Como já tinha referido, do artigo 5.o, n.o 1, do CFS, conjugado com o artigo 2.o, n.o 15, alínea b), e o artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS resulta que esses títulos temporários não permitem a reentrada no espaço Schengen ( 22 ). Saliente-se ainda que o Código das Fronteiras Schengen foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, em 13 de abril de 2006, ou seja, seis meses antes da sua entrada em vigor, pelo que se encontrava garantida a previsibilidade das medidas em vigor a partir de 13 de outubro de 2006.

58. Resulta do acima exposto que a análise da terceira questão prejudicial não revelou qualquer violação, no contexto da entrada em vigor do Código das Fronteiras Schengen, dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, consagrados no direito da União.

VI — Conclusão

59. Tendo em conta as considerações acima expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais nos seguintes termos: 1) O artigo 13.o do Regulamento (CE) n.o 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen), também é aplicável a um nacional de um país terceiro que regresse através das fronteiras do espaço Schengen ao território de um Estado-Membro que lhe concedeu um título temporário de residência, quando a reentrada no seu território não depende de entrada, trânsito ou permanência no território de outros Estados-Membros. 2) Um Estado-Membro que conceda a um nacional de um país terceiro um visto de regresso nos termos do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen pode limitar a reentrada às suas fronteiras externas do espaço Schengen com base neste visto de regresso. 3) A análise da terceira questão prejudicial não revelou qualquer violação, no contexto da entrada em vigor do Código das Fronteiras Schengen, dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, consagrados no direito da União.

( 1 ) Língua original das conclusões: alemão.

Língua do processo: francês.

( 2 ) JO L 105, p. 1.

( 3 ) Conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 265/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de março de 2010 (JO L 85, p. 1).

( 4 ) JO L 243, p. 1.

( 5 ) Relativamente ao contexto da introdução do Código das Fronteiras Schengen, v., por exemplo, Peers, S., «Key Legislative Developments on Migration in the European Union», European Journal of Migration and Law, 2006, pp. 321 e segs.

( 6 ) V. artigo 1.o do CFS. Relativamente ao âmbito de aplicação territorial do Código das Fronteiras Schengen, v. o vigésimo segundo e vigésimo oitavo considerandos. Em virtude das exceções que vigoram relativamente ao Reino Unido, à Irlanda e à Dinamarca, o espaço Schengen apenas se estende em alguns aspetos ao Reino Unido e à Irlanda. A Bulgária, o Chipre e a Roménia também ainda não são membros de pleno direito do espaço de Schengen. Por outro lado, alguns países terceiros — a Noruega, a Islândia e a Suíça — associaram-se à execução, à aplicação e ao desenvolvimento do acervo de Schengen. V. Röben, in «Das Recht der Europäischen Union» (ed. Grabitz/Hilf/Nettesheim), artigo 67.o TFUE, n.o 149 e segs. (44.° suplemento, maio, 2011). V., relativamente a esta matéria, Genson, R./Van de Rijt, W., «Décembre 2007 — Un élargissement de l’espace Schengen sans précédent», Revue du Marché commun et de l’Union européenne 2007, pp. 652 e segs. Adverte-se ainda para o facto de o Código das Fronteiras Schengen se aplicar apenas aos territórios da República Francesa situados na Europa.

( 7 ) V. artigo 20.o do CFS.

( 8 ) O Regulamento (UE) n.o 265/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de março de 2010, que altera a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen e o Regulamento (CE) n.o 562/2006 no que se refere à circulação de pessoas titulares de um visto de longa duração (JO L 85, p. 1), veio alterar o artigo 21.o da Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, no sentido de autorizar os nacionais de um país terceiro, titulares de vistos de longa duração emitidos por um Estado-Membro, a viajar para os outros Estados-Membros durante três meses, num período de seis meses, nas mesmas condições que os detentores de títulos de residência. V., relativamente a esta matéria, Dienelt, K., in Ausländerrecht (ed. J./Dienelt, K./Röseler, S.), 9.a ed., 2011, AufenthG, § 6, n.o 37.

( 9 ) Relativamente ao princípio da não repulsão e do direito de asilo nos termos do artigo 18.o da Carta dos Direitos Fundamentais, v. as minhas conclusões de 22 de setembro de 2011 no processo N. S. (C-411/10, pendente no Tribunal de Justiça).

( 10 ) Na sua Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) e a Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, COM(2011) 118 final, a Comissão propôs a supressão da expressão «visto de regresso» do artigo 5.o, n.o 4, alínea a), do CFS, que considerou ser obsoleta e equívoca.

( 11 ) JO L 243, p. 1.

( 12 ) Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de junho de 1985, entre os Governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa relativo à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns (JO 2000, L 239 p. 19).

( 13 ) O artigo 16.o da CAAS foi revogado pelo Código de Vistos.

( 14 ) Instruções Consulares Comuns destinadas às missões diplomáticas e postos consulares de carreira (JO 2005, C 326, p. 1).

( 15 ) Decorre da explicação pormenorizada sobre o projeto que as disposições relativas aos vistos com validade territorial limitada, constantes do CAAS e das ICC, deveriam ser reunidas num único artigo, por motivos de racionalização e com vista a garantir maior uniformidade na aplicação do direito. V. a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o Código Comunitário de Vistos, COM (2006) 403 final, p. 12.

( 16 ) Relativamente à conformidade desta limitação com o direito da União, v. os n.os 38 e segs. das presentes conclusões.

( 17 ) V., a este respeito, os n.os 45 e segs. das presentes conclusões.

( 18 ) O Código das Fronteiras Schengen apenas se aplica aos territórios da República Francesa situados na Europa; v., sobre esta matéria, o vigésimo primeiro considerando do Código das Fronteiras Schengen.

( 19 ) Acórdãos de 6 de março de 2003, Niemann (C-14/01, Colet., p. I-2279, n.o 56); de 13 de abril de 2000, Karlsson e o. (C-292/97, Colet., p. I-2737, n.o 63); e de 15 de abril de 1997, Irish Farmers Association e o. (C-22/94, Colet., p. I-1809, n.o 19). V. ainda sobre esta matéria Bungenberg, M., in Handbuch der Europäischen Grundrechte (Heselhaus/Nowak, EE.), Munique, 2006, § 33, n.o 11 e segs.; Jarass, D., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Munique, 2010, introd. n.o 37.

( 20 ) V. ainda, neste contexto, os acórdãos de 7 de abril de 2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe) (C-153/10, Colet., p. I-2775, n.o 47); de 16 de março de 2006, Emsland-Stärke (C-94/05, Colet., p. I-2619, n.o 31); de 1 de abril de 1993, Lageder e o. (C-31/91 a C-44/91, Colet., p. I-1761, n.o 35); e de 26 de abril de 1988, Krücken (316/86, Colet., p. 2213, n.o 24).

( 21 ) V., por exemplo, acórdãos de 21 de julho de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão (C-194/09 P, Colet., p. I-6311, n.o 71), e de 14 de outubro de 2010, Nuova Agricast e Cofra/Comissão (C-67/09 P, Colet., p. I-9811, n.o 77).

( 22 ) V., designadamente, o n.o 54 das presentes conclusões.