7.

Uma outra questão prévia suscitada pelos recorrentes nos processos 11/76 e 18/76 (isto é, pelos Governos neerlandês e alemão) diz respeito ao processo seguido pela Comissão com o fim de estabelecer as irregularidades alegadas. Ambos os governos afirmam que é necessário distinguir o processo de apuramento das contas do processo de imputação das despesas. Só o primeiro se caracteriza pelo facto de ser inteiramente confiado à Comissão e encerrado por uma decisão desta, enquanto o segundo, mesmo na falta de uma disposição normativa formal, exige, devido à sua própria natureza, um processo mais complexo, que requer a participação dos Estados-membros interessados e do Conselho. Os recorrentes sublinham que o processo de apuramento se encontra previsto na alínea b) do n.o 2 do artigo 5.o do Regulamento n.o 729/70, enquanto o processo de imputação, segundo a sua opinião, se baseia no artigo 8.o, n.o 2. Através do apuramento, é decidida de forma definitiva a inscrição das despesas suportadas pelos Estados-membros no passivo do orçamento comunitário; esta decisão pressupõe, portanto, que se encontrem resolvidas as questões relativas à imputação das despesas. Na falta de processo de imputação prévia, a decisão de apuramento das despesas, adoptada sem qualquer reserva, está viciada e, portanto, deve ser anulada. Ora, as modalidades do processo de imputação nunca foram disciplinadas. Assim sendo, o Governo alemão considera que a Comissão deveria ter, pelo menos, mantido a declaração que fez conjuntamente com o Conselho no momento da adopção do Regulamento n.o 283/72, declaração que teria reconhecido a esta instituição (sempre no entender do Governo alemão) um papel determinante para a solução dos casos em litígio. Em contrapartida, o Governo neerlandês considera que deve excluir-se que esta declaração implica a obrigação de remeter para o Conselho a responsabilidade de resolver os casos sub judice; em seu entender, esta declaração implicaria somente o compromisso, por parte da Comissão, em submeter ao Conselho propostas de regulamento no âmbito do n.o 3 do artigo 8.o do Regulamento n.o 729/70 com o fim de tornar precisos determinados critérios de fundo e de determinar um processo adequado para a solução dos problemas que se podem colocar em matéria de imputação das despesas de intervenção no domínio agrícola. Na realidade, a referida declaração comum da Comissão e do Conselho determina que ao decidir que as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências em causa no n.o 2 do artigo 8.o do Regulamento n.o 729/70 não devem ser suportadas pela Comunidade, a Comissão contacta com o Estado-membro interessado e procede seguidamente a uma troca de opiniões no seio do Comité do FEOGA. Além disso, e à luz da experiência adquirida, a Comissão deverá informar o Conselho da forma que considera mais adequada à resolução dos casos «não regulados» e «acompanhará eventualmente este relatório de propostas de soluções que caberá ao Conselho adoptar a fim de resolver estas divergências de pontos de vista». O significado deste texto não é muito claro. Sobretudo, não se compreende se, ao falar de casos «não regulados», se pretendeu fazer referência às questões específicas ainda pendentes ou a tipos de controvérsias para as quais a legislação comunitária em vigor não fornece critérios de solução suficientes. O segundo termo da alternativa parece ser corroborado pela alusão «à experiência adquirida». Se for esse o caso, as propostas de eventuais soluções devem ser propostas de carácter normativo, como considera o Governo neerlandês. De qualquer forma, a declaração de intenção atrás citada não pode ter como efeito a modificação das competências das instituições tais como resultam, explícita ou implicitamente, dos textos legislativos em vigor. Não há dúvida de que à Comissão foi atribuído de modo exclusivo o papel de proceder ao apuramento das contas do FEOGA, de que nenhum processo especial foi previsto e de que nenhuma competência foi atribuída a outros órgãos para resolver no plano administrativo os problemas relativos à responsabilidade dos pagamentos feitos pelos Estados. Assim sendo, e tendo em conta os laços estreitos que existem entre a imputação das despesas e o apuramento, não poderá deixar de reconhecer-se igualmente à Comissão, por implicação necessária, justificada por exigências funcionais evidentes, o poder de decidir a nível administrativo sobre a responsabilidade do FEOGA pelas despesas que figuram nas contas a apurar. E é evidente que, na falta de normas processuais adequadas, a Comissão pode legalmente aplicar também em matéria de imputação as normas previstas para o apuramento. Tal como resulta do «documento de trabalho» n.o VI/129/75 da Comissão, de 16 de Outubro de 1975, esta instituição previu, para efeitos de determinação da imputação das despesas, a participação de cada Estado interessado, que se efectua principalmente no plano bilateral através de contactos repetidos entre os serviços da Comissão e os serviços do Estado, com o objectivo de assegurar uma informação recíproca mais ampla sobre as questões de facto e de direito. Após ter examinado cada caso à luz dos resultados destes contactos, a Comissão consulta oficiosamente o Comité do FEOGA, cujo parecer constitui, assim, um dos elementos que deve ser tido em conta no momento da adopção da decisão relativa à imputação das despesas e ao apuramento das contas. Mesmo depois desta decisão ter sido tomada, os Estados interessados podem obter a sua modificação por via administrativa, designadamente, apresentando provas suplementares relacionadas com as despesas que a Comissão se reservou o direito de reexaminar. Este processo permite, pois, que os Estados-membros, em caso de divergência de opinião com a Comissão, sustentem as suas razões quer perante esta quer no âmbito do Comité do Fundo, antes da adopção da decisão relativa à imputação das despesas. Naturalmente, esta decisão pode ser melhorada. Porém, não nos parece que, no actual estado do direito, seja possível estabelecer a existência de uma obrigação de a Comissão remeter ao Conselho as questões colocadas como parece sustentar o Governo alemão, com base na ambígua declaração de intenção atrás recordada; com efeito, na ausência de uma disposição regulamentar clara, a Comissão não pode ser obrigada a renunciar ao exercício dos seus poderes de decisão. Por outro lado, não cremos que seja desejável que questões que devem ser resolvidas com base em critérios jurídicos objectivos, de modo a garantir a igualdade de tratamento de todos os sujeitos comunitários, corram o risco de se transformarem numa decisão política. Para o Governo neerlandês, a Comissão deveria ter seguido, mesmo na falta de uma disposição na matéria, o processo previsto no Regulamento n.o 17/64 do Conselho (que regula as condições do concurso do FEOGA) e que é textualmente retomado pelo artigo 13.o do Regulamento n.o 729/70. Este artigo determina que sempre que medidas adoptadas pela Comissão não estiverem em conformidade como parecer do Comité do Fundo, essas medidas serão comunicadas ao Conselho que, deliberando por maioria qualificada, pode tomar uma decisão diferente no prazo de um mês. Porém, nos termos dos dois artigos atrás citados, este procedimento só deve ser aplicado nos casos em que lhe for feita referência expressa. Fora destes casos, a Comissão tem amplo poder para consultar oficiosamente o Comité do Fundo ao abrigo do artigo 27.o do Regulamento n.o 17/64 e do artigo 14.o do Regulamento n.o 729/70. E foi o que a Comissão fez precisamente nos dois casos sub judice. Por estas razões, consideramos inexistentes os vícios que pretensamente feriam as decisões impugnadas e que resultariam quer do facto de o Conselho não ter sido convidado a resolver os casos controversos como do facto de o procedimento previsto no artigo 26.o do Regulamento n.o 17/64 e no artigo 13.o do Regulamento n.o 729/70 não ter sido seguido. Consequentemente, o pedido que o Governo neerlandês apresentou ao Tribunal de Justiça com o fim de obter a suspensão da instância até que a Comissão tivesse submetido ao Conselho uma proposta de regulamento conformemente ao disposto no artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento n.o 729/70 deve também ele ser indeferido. Por outro lado, mesmo supondo que a Comissão seja obrigada a actuar neste sentido, não teria, por isso, que reabrir um procedimento administrativo já encerrado pela adopção das decisões impugnadas. Acrescentemos que nada garante que o Conselho adoptaria uma regulamentação da matéria num prazo razoável. Assim sendo, seria contrário a qualquer exigência elementar em matéria funcional bem como ao princípio da segurança das situações jurídicas manter em suspenso por um período indeterminado o apuramento das contas do FEOGA. Esgotámos assim o exame dos problemas de carácter geral que se colocam no caso em análise e passaremos agora a analisar, um por um, os requerimentos relativos às várias despesas que foram objecto de recusa da parte da Comissão.