CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

PAOLO MENGOZZI

apresentadas em 3 de Abril de 2008 ( 1 )

Processo C-389/05

Comissão das Comunidades Europeias

contra

República Francesa

«Incumprimento de Estado — Artigos 43.o CE e 49.o CE — Liberdade de estabelecimento e livre prestação de serviços — Polícia sanitária — Centro de inseminação artificial de bovinos — Regulamentação nacional que confere a centros autorizados o direito exclusivo de prestação do serviço de inseminação artificial de bovinos num território determinado e que sujeita a concessão de licença de inseminador à celebração de uma convenção com um desses centros»

I — Introdução

1. Com o presente processo, que tem por objecto uma acção nos termos do artigo 226.o CE, intentada pela Comissão das Comunidades Europeias contra a República Francesa, o Tribunal de Justiça é, mais uma vez, chamado a analisar, à luz do direito comunitário, o regime jurídico francês relativo à inseminação artificial dos bovinos, caracterizado, em especial, pelo monopólio de serviços atribuído, com base regional, a centros autorizados para a actividade de inseminação das fêmeas desta espécie ( 2 ).

2. O Tribunal de Justiça, depois de ter já analisado o referido regime em relação ao artigo 37.o do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 31.o CE), relativo aos monopólios nacionais de natureza comercial ( 3 ), ao conjunto constituído pelos artigos 86.o e 90.o, n.o 1, do Tratado CE (actuais artigos 82.o e 86.o, n.o 1, CE), quanto ao abuso de posição dominante por empresas titulares de direitos exclusivos ( 4 ), bem como às Directivas 77/504/CEE ( 5 ) e 87/328/CEE ( 6 ), relativas aos bovinos reprodutores de raça pura ( 7 ), deve agora fazê-lo em relação aos artigos 43.o CE e 49.o CE, que se referem, respectivamente, à liberdade de estabelecimento e à liberdade de prestação de serviços ( 8 ). Com efeito, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que o Estado-Membro demandado não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força destes últimos artigos, ao reservar o exercício de actividades associadas à fecundação artificial dos bovinos apenas para os centros de inseminação autorizados em França.

3. No decurso do processo, a República Francesa alterou o regime jurídico contestado pela Comissão, eliminando do mesmo os aspectos que são objecto das acusações desta instituição na referida acção. No entanto, o Governo francês especifica que as modificações efectuadas no plano normativo não se destinaram a adequar o ordenamento interno às obrigações resultantes dos artigos 43.o CE e 49.o CE, mas apenas a conformá-lo com as novas exigências do sector. Segundo o referido governo, o regime anteriormente vigente não apresentava as incompatibilidades com o direito comunitário alegadas pela Comissão.

4. O presente processo visa, pois, obter uma declaração de incumprimento que, contestado pelo Estado demandado, no entanto, já não existe.

II — Legislação nacional

5. Antes da entrada em vigor, em 1 de Janeiro de 2007, e, portanto, no decurso do presente processo, da Lei n.o 2006-11, de 5 de Janeiro de 2006, relativa à orientação agrícola ( 9 ), do Decreto do Presidente da República n.o 2006-1548, de 7 de Dezembro de 2006, relativo à identificação, ao controlo sanitário das actividades de reprodução e ao aperfeiçoamento genético dos animais de criação ( 10 ), e do Decreto do Presidente da República n.o 2006-1662, de 21 de Dezembro de 2006, relativo à identificação e ao aperfeiçoamento genético dos animais ( 11 ) — diplomas que alteraram profundamente a legislação francesa relativa à fecundação artificial dos animais das espécies bovina, ovina, porcina e caprina —, em França, a fecundação artificial dos bovinos era regulada pelos seguintes diplomas: — os artigos L.653-1 a L.653-10 do Código Rural, que codificam, em aplicação da Lei n.o 98-565, de 8 de Julho de 1998 ( 12 ), as correspondentes disposições contidas na Lei n.o 66-1005, de 28 de Dezembro de 1966, relativa à criação do gado ( 13 ), e revogadas pela Lei n.o 98-565; — as disposições regulamentares de aplicação contidas nos artigos R.*653-102 a R.*653-114 do Código Rural, que codificam, em conformidade com o Decreto do Primeiro-Ministro n.o 2003-851, de 1 de Setembro de 2003 ( 14 ), as correspondentes disposições contidas no Decreto do Primeiro-Ministro n.o 69-258, de 22 de Março de 1969, relativo à inseminação artificial ( 15 ), revogado pelo Decreto n.o 2003-851; — o Decreto do Ministro da Agricultura, de 17 de Abril de 1969, relativo às autorizações para o exercício dos centros de inseminação artificial ( 16 ), alterado pelo Decreto do Ministro da Agricultura, de 12 de Novembro de 1969 ( 17 ), e pelo Decreto do Ministro da Agricultura e das Florestas, de 24 de Janeiro de 1989 ( 18 ); — o Decreto do Ministro da Agricultura e das Florestas, de 21 de Novembro de 1991, relativo à formação dos inseminadores e dos directores de centros e à atribuição das correspondentes licenças ( 19 ), alterado pelo Decreto do Ministro da Agricultura, das Pescas e da Alimentação, de 30 de Maio de 1997 ( 20 ); — o Decreto do Ministro da Agricultura e das Pescas, de 27 de Dezembro de 2000, relativo à inseminação dos bovinos efectuada pelos criadores ( 21 ).

6. Com base na referida legislação, tal como resulta da descrição dada pelo Governo francês, a actividade dos centros de inseminação artificial dos bovinos está subordinada a autorização ministerial (artigo L.653-5 do Código Rural). É feita uma distinção entre os centros encarregados da produção de sémen e os centros que procedem à inseminação, mas um mesmo centro pode exercer estes dois tipos de actividade. As actividades de produção consistem na posse de uma reserva de reprodutores masculinos, na experimentação dos reprodutores, bem como na recolha, no acondicionamento, na conservação e na cedência de sémen. As actividades de inseminação consistem em assegurar a fecundação das fêmeas com sémen fornecido pelos centros de produção (artigo R.*653-103 do Código Rural).

7. A autorização para a abertura e o funcionamento de um centro de inseminação artificial pode ser atribuída a pessoas singulares ou colectivas. Para efeitos de concessão das referidas autorizações, não é estabelecida nenhuma distinção entre nacionais franceses e nacionais de outros Estados-Membros da Comunidade (artigo 1.o do Decreto de 17 de Abril de 1969, após alteração).

8. Cada Centro de Inseminação Artificial (a seguir «CIA») serve uma área que é delimitada por uma autorização e dentro da qual ele é o único que legalmente pode intervir. Os criadores que se encontrem na área de acção de um CIA podem, contudo, pedir-lhe que lhes forneça o sémen proveniente de centros de produção da sua escolha (artigo L.653-7 do Código Rural).

9. Qualquer operador económico distinto de um CIA, que importe sémen de outro Estado-Membro da Comunidade Europeia, tem a obrigação de entregar o referido material a um centro de produção ou a um CIA autorizado da sua escolha (artigo 10.o do Decreto de 17 de Abril de 1969, após alteração). O sémen deve ser conservado num depósito que fica sob a responsabilidade de um director de um centro titular de licença; no que respeita aos CIA, pode tratar-se do depósito «principal» ou de um dos depósitos «secundários» distribuídos no território atribuído ao CIA, que podem também encontrar-se no interior de uma propriedade agrícola (artigo 17.o do Decreto de 17 de Abril de 1969, após alteração). O trânsito, pelo depósito principal do CIA, do sémen proveniente de outro CIA autorizado ou de outro Estado-Membro, ou importado directamente de um país terceiro, é, contudo, obrigatório por razões sanitárias: o material é entregue ao CIA, para efeitos de armazenamento, e este envia-o para o depósito secundário a que se destina (artigo 6.o do Decreto de 27 de Dezembro de 2000).

10. A operação de inseminação pode ser efectuada unicamente pelos titulares de uma licença de director de CIA ou de inseminador, sob a autoridade de um CIA autorizado e territorialmente competente e sob a responsabilidade técnica do director do CIA (artigos L.653-4 e R.*653-102 do Código Rural, bem como artigo 1.o do Decreto de 21 de Novembro de 1991, após alteração) ( 22 ). A licença de inseminador é concedida pelo prefeito, mediante apresentação de um certificado de aptidão para a função de inseminador para a espécie em causa, e de uma declaração do director do CIA autorizado, territorialmente competente, que confirme que o requerente fica sob a sua autoridade no que diz respeito às operações de inseminação. Para os agentes que não têm o estatuto de trabalhadores assalariados do CIA, especialmente os veterinários que exercem na qualidade de profissionais liberais, esta declaração é emitida depois da celebração de uma convenção entre o presidente do CIA e o interessado, a qual deve especificar as condições técnicas, administrativas e financeiras em que este praticará a inseminação em cumprimento da legislação aplicável (artigo 2.o do Decreto de 21 de Novembro de 1991, após alteração).

11. As medidas adoptadas pelas autoridades francesas em 2006 modificaram profundamente o referido quadro normativo, a partir de 1 de Janeiro de 2007. Em especial, o regime de exclusividade geográfica dos CIA autorizados foi abolido e substituído por um regime que, após declaração à autoridade competente, permite a prática da inseminação artificial dos ruminantes de cobrição, em qualquer parte do território francês, por operadores titulares de um reconhecimento (agrément) sanitário como centro de recolha ou centro de armazenamento de sémen, ou por técnicos de inseminação titulares de certificado de aptidão para as funções de técnico de inseminação, emitido por um centro de avaliação habilitado pelo Ministro da Agricultura. «Com o objectivo de contribuir para o ordenamento do território e de preservar a diversidade genética», é criado um serviço universal de distribuição do sémen e de inseminação, prestado por operadores seleccionados por concurso público e autorizados, por um período determinado, para uma ou várias áreas geográficas. Com a abolição da exclusividade geográfica a favor dos CIA autorizados, deixa de haver também a obrigação de entrega e armazenamento do sémen no CIA territorialmente competente.

III — Tramitação processual e pedidos das partes

12. Na sequência de uma denúncia de uma empresa que opera no sector da fecundação artificial de bovinos, em 3 de Abril de 2003, a Comissão enviou à República Francesa uma notificação para cumprir, na qual acusava o referido Estado-Membro de violação dos artigos 43.o CE e 49.o CE, por levantar obstáculos à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços no referido sector, decorrentes, por um lado, do monopólio geográfico conferido aos CIA autorizados para o exercício das actividades de distribuição de sémen e de inseminação e, por outro, das condições restritivas e discricionárias de emissão da licença de inseminador.

13. Por carta de 8 de Julho de 2003, o Governo francês contestou as referidas acusações. Indicou que não havia discriminação baseada na nacionalidade, entre nacionais dos Estados-Membros, quanto à obtenção de uma autorização para a abertura e a actividade de CIA, ou de uma licença de director de CIA ou de inseminador; que a exclusividade geográfica dos CIA não abrangia a distribuição do sémen, mas apenas a inseminação; que a referida exclusividade era justificada por objectivos de interesse geral — sanitários, de melhoria e preservação do património genético bovino e de ordenamento do território — e respeitava o princípio da proporcionalidade; que o regime das licenças de inseminador também era justificado por objectivos de interesse geral — a protecção da saúde e do bem-estar dos animais, da saúde das pessoas que efectuam a inseminação, do património genético bovino, bem como a traçabilidade dos produtos — e era conforme ao princípio da proporcionalidade.

14. Em 19 de Dezembro de 2003, a Comissão dirigiu à República Francesa um parecer fundamentado no qual confirmou, especificando-as, as acusações constantes da notificação para cumprir, destacando, em especial, que o objectivo de melhorar e preservar o património genético bovino não podia ser invocado para justificar obstáculos à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços, dada a harmonização total das disposições nacionais destinadas a prosseguir esse objectivo, realizada por algumas directivas comunitárias, e, no que respeita aos outros objectivos de interesse geral invocados pelo referido Estado-Membro, que a legislação nacional controvertida excedia o necessário para os cumprir.

15. Por carta de 17 de Março de 2004, a República Francesa respondeu ao parecer fundamentado contestando todas as acusações.

16. Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de Outubro de 2005, a Comissão intentou a presente acção.

17. A Comissão concluiu pedindo que o Tribunal se digne: — declarar que, ao reservar apenas para os CIA autorizados em França o exercício das actividades relativas à inseminação artificial dos bovinos, especialmente, ao estabelecer um regime geral de exclusividade geográfica a favor dos CIA e ao subordinar o exercício da inseminação artificial à posse de uma licença de inseminador, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.o CE e 49.o CE; — condenar a República Francesa nas despesas.

18. A República Francesa concluiu pedindo que o Tribunal se digne: — negar provimento à acção; — condenar a Comissão nas despesas.

IV — Apreciação jurídica

19. A título preliminar, recorde-se que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a existência de um incumprimento, nos termos do artigo 226.o CE, deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, e que as alterações posteriormente ocorridas não são tomadas em consideração pelo Tribunal ( 23 ). Por conseguinte, para efeitos da presente acção, não é relevante a revisão do regime jurídico relativo à inseminação artificial dos ruminantes de cobrição, realizada em França em 2006, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2007.

A — Quanto à existência de obstáculos ao exercício da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços

1. Argumentos das partes

a) Quanto à liberdade de estabelecimento

20. A Comissão considera que a atribuição apenas aos CIA autorizados, por um prazo ilimitado, de direitos exclusivos, numa determinada área geográfica, para o exercício das actividades de distribuição do sémen e de inseminação impede, de facto, ou torna extremamente difícil o exercício da liberdade de estabelecimento em França, com vista ao exercício daquela actividade. Efeito semelhante é produzido pelo facto de a licença de inseminador só poder ser obtida por veterinários, para o exercício da actividade de inseminador como profissional liberal, se tiver sido celebrada com o presidente de um CIA uma convenção cujo conteúdo, no entanto, não era especificado ex ante, mas remetido para as negociações entre as partes, dando-se assim lugar a uma prática discricionária que desencorajava o exercício da referida actividade naquele âmbito. A Comissão acrescenta que a obrigação de armazenamento do sémen num CIA, se não fosse justificada no plano sanitário pelas circunstâncias em que tinha lugar a prestação, constituía um obstáculo suplementar ao exercício da liberdade de estabelecimento no sector da distribuição do sémen.

21. A Comissão recorda que, segundo a jurisprudência, uma medida nacional que, embora aplicável sem discriminação em razão da nacionalidade, é susceptível de impedir ou de tornar menos atraente o exercício, pelos nacionais comunitários, da liberdade de estabelecimento é contrária ao artigo 43.o CE ( 24 ).

22. O Governo francês contesta que a exclusividade geográfica dos CIA autorizados, por um período ilimitado, fosse susceptível de impedir, de facto, ou de tornar extremamente difícil o exercício da liberdade de estabelecimento de operadores de outros Estados-Membros. Realça, em especial, que havia, no território francês, zonas desprovidas de um CIA autorizado, nas quais operadores de outros Estados-Membros podiam abrir e gerir um CIA, requerendo a devida autorização, cuja emissão estava sujeita às mesmas condições para operadores nacionais e para operadores de outros Estados-Membros.

23. O Governo francês alega ainda que a obrigação, imposta a um produtor independente, de celebrar uma convenção com um CIA autorizado não impedia o exercício da actividade de inseminação, na qualidade de profissional liberal, por parte dos veterinários. Sublinha que a referida convenção, ao especificar as condições técnicas, administrativas e financeiras, de acordo com as quais o operador independente praticava a inseminação, visava assegurar o respeito da legislação aplicável e uma correcta informação do CIA sobre a natureza e o conteúdo das prestações efectuadas por esse operador. Assim, à partida, qualquer operador, nacional ou de outro Estado-Membro, titular das qualificações profissionais exigidas, podia requerer e obter a licença de inseminador e fazer concorrência aos CIA autorizados.

24. O Governo francês reconhece, no entanto, que a legislação nacional continha um obstáculo à liberdade de estabelecimento. De qualquer modo, insiste no facto de a referida legislação não estabelecer nenhuma discriminação entre operadores nacionais e operadores de outros Estados-Membros.

b) Quanto à livre prestação de serviços

25. A Comissão alega que a obrigação de armazenamento do sémen nos CIA autorizados, os únicos habilitados a entregar esse material aos criadores, constituía uma restrição à livre prestação do «serviço de distribuição» do mesmo material, que a Comissão define como «constituído pelo conjunto das operações necessárias ao encaminhamento e à venda de um produto, desde o fabrico até à aquisição por parte do consumidor final». Ao Governo francês, que contrapõe que a referida obrigação era imposta aos Estados-Membros pela Directiva 88/407/CEE ( 25 ), a Comissão responde que a obrigação de armazenamento do sémen destinado a ser objecto de trocas comerciais intracomunitárias, imposta pela referida directiva por razões sanitárias, abrange apenas o sémen congelado e a fase que antecede a sua expedição do local de produção, enquanto a acusação feita à República Francesa incide sobre uma obrigação de armazenamento na fase subsequente a essa expedição.

26. Além disso, a livre prestação do serviço de inseminação era prejudicada pela obrigação, imposta a quem pretendesse praticar a referida actividade, de celebrar previamente uma convenção com o presidente de um CIA autorizado, para poder obter a necessária licença de inseminador. A Comissão sublinha que a celebração da referida convenção, de facto, dependia da discricionariedade e boa vontade dos presidentes de CIA, os quais, no entanto, se recusavam a celebrá-la com inseminadores independentes, a saber, os que não eram trabalhadores assalariados do CIA pertinente. Embora, para a Comissão, seja legítimo subordinar a atribuição de uma licença de inseminador à verificação prévia, pelas autoridades veterinárias, das competências do requerente, já não é legítimo subordinar também a referida atribuição à celebração de uma convenção com o CIA, condição que não tem nada a ver com a verificação da competência do requerente e que, na prática, se mostrou discricionária e arbitrária. Essa condição destinava-se a consolidar o monopólio da prestação dos serviços de inseminação resultante da exclusividade geográfica dos CIA autorizados.

27. A impossibilidade de os prestadores estabelecidos noutros Estados-Membros oferecerem conjuntamente os serviços de distribuição do sémen e de inseminação criava um obstáculo suplementar à livre prestação de serviços, devido à obrigação de depositar o sémen nos CIA autorizados, os únicos autorizados a distribuí-lo aos criadores.

28. O Governo francês admite que a legislação nacional em questão continha obstáculos à livre prestação do serviço de inseminação, mas contesta que contivesse também obstáculos à livre prestação do serviço de distribuição do sémen. A este propósito, refere que a referida legislação permitia que os criadores escolhessem directamente o fornecedor de sémen e conseguissem que o CIA territorialmente competente procedesse à inseminação com o sémen oferecido por aquele fornecedor.

2. Apreciação

29. As acusações feitas pela Comissão ao Estado-Membro demandado incidem sobre três aspectos da legislação francesa relativa à fecundação artificial dos bovinos, em vigor até 31 de Dezembro de 2006: a exclusividade geográfica concedida aos CIA no sector da fecundação artificial dos bovinos; as condições de emissão da licença de inseminador e, mais especificamente, a exigência da celebração prévia de uma convenção com um CIA autorizado, para os inseminadores independentes ( 26 ); a obrigação de entrega e armazenamento do sémen num CIA autorizado depois de expedido pelo centro de produção.

30. Segundo a Comissão, de cada um destes aspectos resultam restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços, tanto quanto ao serviço de distribuição do sémen como quanto ao serviço de inseminação.

a) Acusações relativas ao serviço de distribuição do sémen

31. Começo por sublinhar a séria dificuldade de apreciação, em consequência dos aspectos referidos, da existência de restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços, relativamente ao que a Comissão, nas suas alegações escritas de defesa, define por «serviço de distribuição» do sémen. Esta dificuldade decorre do facto de, em minha opinião, a própria Comissão não ter conseguido indicar, em termos suficientemente claros e precisos, em que consiste o referido serviço. No parecer fundamentado e na petição inicial, especifica que entende por «serviço de distribuição» o «conjunto das operações necessárias ao encaminhamento e à venda de um produto, desde o fabrico até à aquisição por parte do consumidor final». Esta definição, demasiado vaga, não fica esclarecida pelas explicações difusas constantes da resposta escrita da instituição a uma questão expressamente submetida pelo Tribunal de Justiça, nas quais se contrapõe um conceito «técnico» e um conceito «económico» do serviço de distribuição, por vezes referidos em conjunto, se remete para o conceito muito amplo de distribuição como «actividade comercial que pode ser exercida por um produtor, um intermediário, um grossista, um retalhista ou uma cooperativa», se considera mais especificamente «a possibilidade de qualquer operador que disponha de adequada competência profissional propor os seus serviços aos criadores estabelecidos em França», «por hipótese», relativamente a uma série de possíveis actividades de que não é seguro que sejam realmente oferecidas em áreas geográficas distintas do referido Estado-Membro, assinalando que «a mesma noção de serviço comercial de distribuição é, por natureza, polimorfa e imaterial».

32. A falta de identificação, em termos suficientemente claros e precisos, do serviço, distinto do de inseminação, cuja prestação, em França, por operadores de outros Estados-Membros, encontrava obstáculos ou era desincentivada pela legislação nacional relativa à fecundação artificial dos bovinos exclui, em minha opinião, assim, a declaração de um incumprimento do Estado demandado.

33. A este propósito, recordo que, segundo a jurisprudência, o parecer fundamentado e, consequentemente, a acção por incumprimento, que não pode assentar em fundamentos diversos dos invocados no parecer fundamentado, devem, pois, apresentar as acusações de forma coerente e precisa, a fim de permitir ao Estado-Membro e ao Tribunal de Justiça apreenderem exactamente o alcance da violação do direito comunitário imputada, condição necessária para que esse Estado possa apresentar utilmente os seus meios de defesa e para que o Tribunal de Justiça possa verificar a existência do incumprimento alegado ( 27 ).

34. Por outro lado, resulta do artigo 38.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça e da jurisprudência a ele relativa que a acção deve indicar o objecto do litígio e a apresentação sumária dos fundamentos do pedido, e que essa indicação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir que a parte demandada prepare a sua defesa e que o Tribunal de Justiça exerça a sua fiscalização. Daí que os elementos essenciais de facto e de direito em que a acção se baseia devem decorrer de modo coerente e compreensível do texto da própria acção ( 28 ).

35. Considero, portanto, que, na ausência dos necessários requisitos de clareza e exactidão, as acusações da Comissão sobre alegadas restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços em relação ao serviço (ou serviços) de distribuição do sémen devem ser consideradas inadmissíveis.

36. Consequentemente, nas presentes conclusões, omitirei, em particular, a análise das questões relativas à obrigação de entrega e armazenamento do sémen num CIA autorizado, depois de ser expedido pelo centro de produção ( 29 ). Acrescente-se, por outro lado, que a acusação que se refere a tal obrigação é formulada de modo confuso pela Comissão na petição inicial e na réplica, pelo que se deve considerar que este fundamento não preenche as condições de admissibilidade invocadas nos n.os 33 e 34, supra.

37. Concentrar-me-ei antes nas alegadas restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços, no que respeita ao serviço de inseminação, hipoteticamente decorrentes da exclusividade geográfica concedida aos CIA autorizados, para a prestação desse serviço, e da obrigação de celebração de uma convenção com um CIA autorizado, para efeitos da obtenção de uma licença de inseminador (a seguir, também, «regime nacional controvertido»).

b) Acusações relativas ao serviço de inseminação

i) Considerações preliminares

38. Os dois elementos do regime nacional controvertido mencionados no número anterior parecem-me constituir duas faces da mesma moeda.

39. Como o Tribunal de Justiça teve oportunidade de assinalar no acórdão Centre d’insémination de la Crespelle ( 30 ), «ao submeter a exploração dos [CIA] a autorizações e ao prever que cada um dos centros abastece exclusivamente uma zona determinada, a legislação nacional concedeu-lhes direitos exclusivos», «[a]o estabelecer, deste modo, a favor destas empresas, uma justaposição de monopólios territorialmente limitados, mas que abrangem, no seu conjunto, todo o território de um Estado-Membro».

40. A possibilidade, prevista pela legislação em apreço, de actos de inseminação serem executados por pessoas titulares de uma licença de inseminador que não sejam trabalhadores assalariados de um CIA autorizado poderia parecer, numa primeira análise, estar em contradição com a exclusividade geográfica atribuída aos CIA no que respeita à inseminação. Na realidade, esta contradição é só aparente, uma vez que decorre da própria legislação que a inseminação efectuada pelas referidas pessoas devia, porém, ter lugar sob tutela do CIA competente em razão do território, e sob a responsabilidade técnica do director desse CIA, e que tanto as normas técnicas e financeiras como as administrativas da referida inseminação não podiam ser estabelecidas autonomamente pelo operador, devendo ser objecto de acordo com o presidente do CIA. Parece difícil, em tais circunstâncias, conceber uma prestação do serviço de inseminação por operadores distintos do CIA, de forma realmente independente, que, aliás, seria incongruente com a referida exclusividade. Afigura-se, antes, que esses operadores, longe de prestarem o referido serviço em concorrência com o CIA e com base numa relação profissional estabelecida com um cliente criador de gado, munidos da referida licença, pudessem praticar a inseminação como colaboradores, ainda que com autonomia, do próprio CIA ( 31 ).

41. Por isso, a obrigação de celebrar uma convenção com o CIA, como condição para a obtenção de uma licença de inseminador, mais do que reforçar, como afirma a Comissão, a exclusividade geográfica conferida aos CIA, constituía, em minha opinião, um aspecto indissociável no quadro de um sistema que, ao reservar o serviço de inseminação aos CIA autorizados, permitia que o acto de inseminação fosse efectuado, no âmbito e não fora dessa reserva, também por pessoas qualificadas que, no entanto, não estivessem necessariamente inseridas na orgânica de um CIA.

42. Por outro lado, o Governo francês, nas suas alegações de defesa, indica claramente que o artigo L.653-7 do Código Rural atribuía aos CIA um «direito exclusivo», que ele próprio define como «monopólio geográfico» da actividade de inseminação, depois de ter afirmado, na resposta ao parecer fundamentado da Comissão, que o dever de o inseminador celebrar um acordo com um CIA autorizado era a «consequência directa da exclusividade legal da área geográfica» a este conferida.

43. Considero, pois, que os dois aspectos em apreço devem ser tomados em consideração conjuntamente, tanto para efeitos da apreciação da existência de restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços como da apreciação das razões invocadas pelo Governo francês para justificar essas eventuais restrições.

44. Como é sabido, o direito comunitário, de modo geral, não impede os Estados-Membros de submeterem uma dada actividade económica a um regime de monopólio. Isto é confirmado, em particular, pelo artigo 31.o CE, cujo n.o 1 simplesmente estabelece uma adaptação dos monopólios nacionais de carácter comercial, e pelo artigo 86.o CE, cujo n.o 1, ao proibir, de modo geral, que os Estados-Membros tomem ou mantenham medidas contrárias às regras do Tratado CE, relativamente às empresas públicas e às empresas a que concedam direitos especiais ou exclusivos, pressupõe necessariamente que os Estados-Membros podem conceder direitos exclusivos a determinadas empresas e atribuir-lhes um monopólio ( 32 ).

45. Como, porém, esclareceu o Tribunal de Justiça, isso não significa que todos os direitos especiais e exclusivos sejam necessariamente compatíveis com o Tratado CE ( 33 ).

46. Precisamente em relação a monopólios de serviços como o que verificou resultar da exclusividade geográfica atribuída aos CIA autorizados pelo regime nacional controvertido, o Tribunal de Justiça especificou que, ainda que não lhes seja aplicável o artigo 37.o do Tratado, que respeita às trocas comerciais, são contrários ao princípio da livre circulação de mercadorias previsto no artigo 30.o CE, se tiverem uma influência indirecta no comércio, discriminando os produtos importados em proveito dos produtos de origem nacional ( 34 ). Concretamente, no acórdão Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn, o Tribunal de Justiça declarou que as circunstâncias referidas na decisão de reenvio e as que se revelaram durante o processo no Tribunal de Justiça não eram suficientes para considerar que uma legislação como a que disciplinava a inseminação artificial dos bovinos em França, que estabelecia um monopólio territorial em proveito do CIA, instituísse indirectamente um monopólio que dificultava a livre circulação de mercadorias, visto que qualquer criador individual tinha a liberdade de requerer, ao CIA de que dependia, que lhe fornecesse o sémen proveniente do centro de produção da sua escolha, em França ou no estrangeiro ( 35 ).

47. No acórdão Centre d’insémination de la Crespelle, o Tribunal recordou que o simples facto de se criar uma posição dominante através da concessão de um direito exclusivo, na acepção do artigo 90.o, n.o 1, do Tratado, não é, enquanto tal, incompatível com o artigo 86.o do Tratado e que um Estado-Membro só viola as proibições contidas nessas duas disposições quando a empresa em causa seja levada, pelo simples exercício dos direitos exclusivos que lhe foram atribuídos, a explorar a sua posição dominante de maneira abusiva. No caso vertente, ao analisar a legislação francesa que instituiu CIA autorizados a operar, de modo exclusivo, numa área determinada, atribuindo-lhes a faculdade de cobrarem despesas suplementares pelo fornecimento de esperma proveniente de centros de produção escolhidos pelos criadores, o Tribunal observou que semelhante disposição, embora deixe aos CIA a incumbência de fixar essas despesas, não os leva a exigir o pagamento de despesas desproporcionadas e, assim, a abusar da sua posição dominante ( 36 ).

48. No presente processo, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar-se, desta vez, directamente (por se tratar não de um pedido de decisão prejudicial mas de uma acção por incumprimento de Estado), sobre a compatibilidade do regime nacional controvertido, que institui uma pluralidade de monopólios territoriais de serviços, com outras disposições do Tratado CE, que garantem a liberdade de estabelecimento e a livre prestação de serviços no âmbito da Comunidade (artigos 43.o CE e 49.o CE). Por isso, o facto de o Tribunal de Justiça, nos acórdãos referidos, não ter tido a possibilidade de estabelecer perfis de incompatibilidade do referido regime com as normas do Tratado CE invocadas nos mesmos acórdãos não implica, de modo algum, que uma eventual procedência da presente acção intentada pela Comissão contrarie a jurisprudência do Tribunal de Justiça.

49. Não se discute a possibilidade de o Tribunal de Justiça, com base nos artigos 43.o CE e 49.o CE, fiscalizar a legalidade comunitária da atribuição, por parte de um Estado-Membro, de direitos exclusivos para o exercício de actividades económicas.

50. No acórdão ERT ( 37 ), o Tribunal de Justiça não só admitiu que um monopólio de prestação de serviços, como, no referido caso, um monopólio no sector da televisão na Grécia, pela forma como é organizado ou exercido, pode violar, em especial, as regras do Tratado CE relativas à livre prestação de serviços, mas também declarou, invocando o precedente representado pelo acórdão Sacchi ( 38 ), que «o direito comunitário não se opõe à atribuição de monopólios de televisão, por considerações de interesse público, de natureza não económica». A necessidade, na acepção das normas do Tratado CE relativas à livre prestação de serviços, de aduzir justificações válidas para a instituição de um monopólio de prestação de serviços por parte de um Estado-Membro decorre mais claramente do acórdão Comissão/Países Baixos ( 39 ), proferido um mês depois do acórdão ERT, na parte em que afirma que «saber se um Estado-Membro pode subtrair determinadas prestações de serviços à livre concorrência se reconduz a determinar se as restrições à livre prestação de serviços, que assim seriam criadas, podem ser justificadas pelas razões [imperativas] de interesse geral».

51. Assim, o Tribunal de Justiça, no acórdão Läärä e o. ( 40 ), teve a possibilidade de declarar que uma legislação nacional sobre as máquinas de jogo, que proíbe a qualquer pessoa que não o organismo público autorizado, a exploração destes aparelhos, que não implica nenhuma discriminação em razão da nacionalidade e afecta indistintamente os operadores eventualmente interessados em tal actividade, estabelecidos no Estado interessado ou noutro Estado-Membro, constitui um obstáculo à livre prestação de serviços na acepção do artigo 59.o do Tratado, na medida em que impede, directa ou indirectamente, os operadores dos outros Estados-Membros de porem, eles próprios, máquinas de jogo à disposição do público, e, portanto, para poder ser compatível com o Tratado, caso não seja admitida ao abrigo das medidas derrogatórias expressamente previstas no Tratado (restrições justificadas pela participação no exercício dos poderes públicos, por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública), deve ser justificada por razões imperiosas de interesse geral.

52. As considerações precedentes deixam antever as conclusões a que chegarei nos números seguintes, quanto à existência de restrições à liberdade de estabelecimento ou à livre prestação de serviços no caso objecto do presente processo.

ii) Liberdade de estabelecimento

53. Segundo a jurisprudência, devem ser consideradas restrições à liberdade de estabelecimento todas as medidas que proíbem, perturbam ou tornam menos atractivo o exercício desta liberdade ( 41 ).

54. O Governo francês — embora considerando, contrariamente ao que assume a Comissão, que a exclusividade geográfica a favor dos CIA e a condição de emissão da licença de inseminador representada pela celebração de uma convenção com o CIA territorialmente competente não implicavam um impedimento total ao acesso dos operadores de outros Estados-Membros à actividade de inseminação artificial dos bovinos — reconhece que a referida exclusividade e a referida condição configuram uma restrição à liberdade de estabelecimento.

55. Estou inteiramente de acordo com essa qualificação.

56. No acórdão Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti ( 42 ), o Tribunal de Justiça considerou que uma legislação nacional que reserva para determinadas entidades que preencham condições estritas a competência exclusiva para prestar aos contribuintes determinados serviços de consultoria e de assistência em matéria fiscal constitui uma restrição à liberdade de estabelecimento, porque, no mínimo, é susceptível de dificultar ou mesmo impedir totalmente o exercício, pelos operadores económicos provenientes de outros Estados-Membros, do seu direito de estabelecimento, em Itália com o fim de prestar os serviços em questão. Como indicou o advogado-geral D. Ruiz-Jarabo Colomer ( 43 ), a referida legislação nacional comporta essas restrições, porque atribui a estes centros uma competência exclusiva para cumprir determinadas missões de consultoria, criando dois sectores, um de livre acesso, o outro restrito aos referidos organismos e vedado aos demais operadores que possuem as qualificações profissionais necessárias, quer sejam italianos quer provenham de outros Estados-Membros.

57. Por maioria de razão, considero que se deve concluir no sentido da existência de uma restrição à liberdade de estabelecimento no caso em apreço. A exclusividade geográfica a favor dos CIA autorizados limitava o número total de operadores admitidos a abrir e a gerir os referidos centros no território francês, reduzindo-os a um único na parte desse território determinada pela autorização ministerial. A duração indeterminada dessa exclusividade, que o Governo francês não desmentiu, agravava o obstáculo ao acesso de outros operadores, incluindo os provenientes de outros Estados-Membros, ao mercado da inseminação, cristalizando e protegendo a posição dos operadores nacionais já activos no mesmo mercado.

58. A possibilidade de estabelecimento, em França, para efeitos do exercício da actividade de inseminador a título independente, estava impedida pela exclusividade atribuída aos CIA autorizados no que diz respeito ao serviço de inseminação e pela correspondente necessidade de os inseminadores não organicamente inseridos nas estruturas de um CIA autorizado exercerem a sua actividade sob a direcção e o controlo do CIA competente em razão do território e sob a responsabilidade técnica do director do CIA e, portanto, pela impossibilidade de definir, de forma autónoma, com o cliente criador, as modalidades e as condições económicas da prestação, que deviam ser objecto de convenção com o CIA.

59. A exclusividade geográfica em questão e a correspondente obrigação de celebrar uma convenção com o CIA para obter uma licença de inseminação constituíam, portanto, em minha opinião, um sério obstáculo ao acesso ao mercado da inseminação em França e, assim, uma restrição à liberdade de estabelecimento na acepção do artigo 43.o CE, não obstando a essa qualificação o facto de as referidas medidas serem indistintamente aplicáveis a operadores nacionais e a operadores de outros Estados-Membros ( 44 ). Com efeito, a inexistência de discriminações em função do Estado-Membro de proveniência do operador só é relevante na medida em que permite que, para efeitos da avaliação da compatibilidade do regime nacional controvertido com o artigo 43.o CE, se tomem em consideração razões de interesse geral distintas das referidas no artigo 46.o, n.o 1, CE, para justificar as restrições referidas.

c) Livre prestação de serviços

60. Segundo jurisprudência constante, o artigo 49.o CE exige não só a eliminação de qualquer discriminação contra o prestador de serviços, em razão da sua nacionalidade, mas também a supressão de qualquer restrição, ainda que indistintamente aplicada aos prestadores nacionais e de outros Estados-Membros, quando seja susceptível de proibir, perturbar ou tornar menos atractivas as actividades do prestador estabelecido noutro Estado-Membro, onde preste legalmente serviços análogos ( 45 ).

61. Decorre da descrição do regime nacional controvertido anteriormente descrito que um prestador transfronteiriço que pretendesse praticar a inseminação no território francês, a título da livre prestação de serviços, devia necessariamente pedir e obter em França uma licença de inseminador. Ora, ainda que prescindindo das condições de atribuição da referida licença, sublinhe-se que o próprio requisito da licença, em si mesmo, constituía, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça ( 46 ), uma restrição à livre prestação de serviços, na medida em que cria entraves ou torna menos atractiva a prestação do serviço de inseminação em França por operadores estabelecidos e já a operar legalmente noutros Estados-Membros.

62. Um outro efeito dissuasivo resultava da exigência de efectuar as operações de inseminação sob a direcção e o controlo do CIA territorialmente competente e sob a responsabilidade técnica do director desse CIA, bem como de acordar com o próprio CIA as modalidades, incluindo as financeiras, de tais operações, com a consequente impossibilidade de exercer a actividade de inseminação a título independente, em concorrência com o CIA.

63. A exclusividade geográfica em questão e a correspondente obrigação de celebrar uma convenção com o CIA para obter uma licença de inseminação constituíam, pois, em minha opinião, um sério obstáculo à livre prestação do serviço de inseminação em França, na acepção do artigo 49.o CE, não obstando a essa qualificação o facto de as referidas medidas serem indistintamente aplicáveis a operadores nacionais e a operadores de outros Estados-Membros. Com efeito, a inexistência de discriminações em função do Estado-Membro de proveniência do operador só é relevante na medida em que permita que, para avaliar a compatibilidade do regime nacional controvertido com o artigo 49.o CE, sejam tomadas em consideração razões de interesse geral, ainda que distintas das enumeradas no artigo 46.o, n.o 1, CE — aplicável também em matéria de livre prestação de serviços por força da remissão efectuada no artigo 55.o CE — como justificação para a restrição referida.

B — Quanto às justificações aduzidas pelo Governo francês

64. Resulta de jurisprudência constante que quando as medidas que possam impedir ou desencorajar o exercício da liberdade de estabelecimento se aplicam indistintamente a qualquer pessoa ou empresa que exerça uma actividade no território do Estado-Membro de acolhimento, podem ser justificadas quando respondem a razões imperativas de interesse geral, desde que sejam adequadas a garantir a realização do objectivo que prosseguem e não ultrapassem o que é necessário para atingir esse objectivo ( 47 ), sempre que não haja nenhuma disposição comunitária de harmonização que preveja as medidas necessárias para assegurar a protecção desses interesses ( 48 ).

65. Os autos não contêm elementos dos quais resulte uma aplicação discriminatória das medidas restritivas em análise. A Comissão não contestou a tese do Governo francês segundo a qual estas eram indistintamente aplicáveis a operadores nacionais e a operadores de outros Estados-Membros.

66. Passo, pois, a apreciar se as razões invocadas pelo Governo francês para justificar o regime nacional controvertido correspondem aos critérios referidos no n.o 64, supra.

67. O referido governo, na tréplica, invocou a protecção do património genético bovino, as exigências de ordenamento do território e a protecção da saúde pública.

1. Quanto à protecção do património genético bovino

68. O Governo francês alega que o regime nacional controvertido tinha por objectivo a valorização do património genético bovino e que o Tribunal de Justiça já reconheceu, no acórdão Nilsson e o. ( 49 ), que a protecção do referido património constitui uma razão imperativa de interesse público. Acrescenta que, embora as Directivas 77/504 e 87/328 tenham harmonizado as condições de circulação intracomunitária dos bovinos reprodutores de raça pura e do seu sémen, em contrapartida, não tinham harmonizado as condições relativas à inseminação das fêmeas da espécie bovina.

69. O Governo francês, invocando a realização, no seu território, de programas de selecção reprodutiva e de conservação genética, sublinha que a exclusividade geográfica atribuída aos CIA autorizados e as condições de atribuição das licenças de inseminador constituíam o único instrumento para garantir uma recolha precisa e completa das informações genéticas sobre os bovinos, indispensáveis à prossecução do aperfeiçoamento genético dessa espécie. Com efeito, as referidas medidas permitiram centralizar numa única entidade todos os dados relativos aos acasalamentos realizados mediante operações de inseminação efectuadas numa determinada zona, abrangida pela exclusividade.

70. A Comissão replica que o objectivo da protecção do património genético bovino se integra no âmbito das condições zootécnicas e genealógicas, que, como o Tribunal de Justiça reconheceu no acórdão Centre d’insémination de la Crespelle ( 50 ), foram objecto de harmonização completa a nível comunitário. Defende que, na realidade, não há relação entre o referido objectivo e as condições do acto de inseminação, o qual não tem nenhum efeito na qualidade e na proveniência do sémen e, quando muito, implicava considerações de ordem sanitária.

71. A invocação da harmonização completa que, segundo o referido acórdão, foi efectuada a nível comunitário quanto às condições zootécnicas e genealógicas, não me parece pertinente.

72. No n.o 33 do acórdão Centre d’insémination de la Crespelle, já referido, o Tribunal de Justiça observou, «[n]o que respeita às razões em matéria de melhoria genética do efectivo bovino», que «a Directiva 87/328, que tem como objectivo suprimir os obstáculos zootécnicos às trocas intracomunitárias de esperma de bovinos, obriga os Estados-Membros, no seu artigo 2.o, n.o 1, a suprimir qualquer entrave à entrada e à utilização no seu território de esperma de bovinos importado de outros Estados-Membros nas condições previstas no seu artigo 4.o» e que «o artigo 2.o da Directiva 91/174 [ ( 51 )] prevê que a comercialização do esperma de animais de raça pura não pode ser proibida, limitada ou dificultada por razões genealógicas». Concluiu que «[d]estas disposições resulta que as condições zootécnicas e genealógicas foram objecto de harmonização completa a nível comunitário».

73. Parece-me que deste raciocínio se pode deduzir que a harmonização completa assim declarada pelo Tribunal de Justiça é relativa às medidas nacionais destinadas a satisfazer exigências zootécnicas ou genealógicas mediante restrições à importação, ao comércio e à utilização de sémen bovino ( 52 ). Por outro lado, tanto no acórdão Gervais e o. ( 53 ) como no acórdão Nilsson e o. ( 54 ), o Tribunal de Justiça considerou que as Directivas 77/504 e 87/328 visam a harmonização das condições de admissão à reprodução de bovinos reprodutores de raça pura e do seu esperma, com vista a eliminar os entraves zootécnicos à livre circulação do sémen bovino. Daí o Tribunal de Justiça deduziu, por um lado, que «toda e qualquer exigência que tenha por objectivo ou por efeito o controlo ou a verificação das importações de esperma bovino em razão de considerações zootécnicas ou genealógicas só pode ser adoptada em conformidade com estas directivas» ( 55 ) e, por outro, que «[e]stas directivas não disciplinam, no entanto, nem as condições de aplicação do sémen ou a formação de inseminadores nem a emissão de certificados ou a concessão de títulos que permitam aceder à função regulamentada de inseminador» ( 56 ).

74. Ora, o caso em apreço diz respeito, substancialmente, às restrições quanto às entidades habilitadas a praticar o acto de inseminação — portanto, às condições relativas à inseminação enquanto tal, ou ao acesso às funções de inseminador —, independentemente do sémen utilizado, restrições que a Comissão não alega que eram utilizadas para efeitos de controlar a qualidade genética dos reprodutores de uma maneira não prevista pelas directivas comunitárias ( 57 ).

75. Tal como o Governo francês, não me parece que a harmonização realizada pelas Directivas 77/504, 87/328 e 91/174 impeça os Estados-Membros de invocarem exigências zootécnicas ou genealógicas para justificarem medidas nacionais que, como as do presente caso, regulam o serviço de inseminação dos bovinos, sem implicar restrições à importação, ao comércio e à utilização de sémen bovino proveniente de outros Estados-Membros.

76. Questão distinta é saber se as condições do acto de inseminação podem efectivamente ter efeitos na conservação e na melhoria do património genético bovino. Sobre este assunto, as partes têm posições opostas, manifestando-se a Comissão por uma solução negativa e o Governo francês por uma solução positiva. Todavia, não me parece necessário que o Tribunal de Justiça resolva tal litígio, que é de natureza mais técnica.

77. Em minha opinião, basta observar que, segundo as afirmações do Governo francês, o regime nacional controvertido servia objectivos de protecção do património genético bovino na medida em que permitia a centralização da recolha das informações sobre os acasalamentos realizados no território através de inseminação artificial, informações necessárias à execução dos programas de selecção reprodutiva e de conservação genética.

78. Ora, não vejo por que é que essa recolha centralizada de informações não podia ser realizada através de medidas menos restritivas do monopólio regional relativo ao serviço de inseminação atribuído aos CIA autorizados. A imposição, aos operadores que efectuam inseminações artificiais de bovinos, da obrigação de comunicar a uma entidade ad hoc designada as informações relativas aos acasalamentos realizados podia, segundo me parece, conseguir-se com a recolha centralizada das mesmas informações, sem, no entanto, criar os sérios obstáculos à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços decorrentes daquele monopólio.

79. Assim, concordo com a Comissão quando assinala que, em qualquer caso, o regime nacional controvertido excedia o necessário para alcançar o objectivo de protecção do património genético bovino que prosseguia.

2. Quanto às exigências de ordenamento do território

80. O Governo francês alega que o referido regime tinha ainda um objectivo de ordenamento do território e que o Tribunal de Justiça já reconheceu, no acórdão TK-Heimdienst ( 58 ), que esse objectivo configura uma razão imperativa de interesse geral. Esse objectivo exigia que os criadores pudessem dispor do serviço de inseminação em condições uniformes em todo o território francês.

81. Todavia, por causa da sua fraca rentabilidade, na ausência de uma exclusividade geográfica para o seu exercício, este serviço não seria oferecido nas zonas, correspondentes a cerca de três quartos daquele território, caracterizadas pela presença de um número limitado de explorações pecuárias. O Governo francês sublinha que a manutenção da criação do gado nas referidas zonas, caracterizadas por condições climáticas e geográficas desfavoráveis a qualquer tipo de cultura, permitiu a manutenção de uma actividade agrícola e o fabrico de produtos de qualidade de elevado valor acrescentado, como os queijos de montanha.

82. A este propósito, em minha opinião, basta observar, como fez a Comissão, que estes argumentos do Governo francês não se baseiam em nenhuma informação nem dado estatístico que permita a sua confirmação. Falta, pois, uma demonstração circunstanciada da necessidade da exclusividade geográfica a favor dos CIA autorizados, para garantir a oferta do serviço de inseminação em todas as regiões do território francês.

83. Por isso, sem que seja necessário apreciar se as exigências de ordenamento do território são, em abstracto, adequadas para justificar restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços, não se pode considerar provado que as mesmas exigências se mantinham no caso vertente e que fossem ao ponto de requerer a criação de um conjunto de monopólios territorialmente limitados para a prestação do serviço de inseminação.

84. Aliás, como sublinha a Comissão, a justificação em análise não podia, de qualquer modo, ser válida para as zonas do território francês que não apresentam as características invocadas pelo Governo do Estado demandado.

3. Quanto à protecção da saúde pública

85. O referido governo invoca ainda objectivos de saúde pública, na dupla perspectiva da saúde dos animais e da saúde das pessoas.

86. Em primeiro lugar, alega que o regime relativo à qualificação profissional dos agentes que praticam a inseminação respondia a preocupações de protecção da saúde dos animais, na medida em que o acto de inseminação deve respeitar regras sanitárias e de higiene tanto na manipulação do sémen como no contacto com o animal. Essa actividade exigia um domínio perfeito para evitar lesões à integridade física dos animais a serem inseminados. Além disso, segundo o Governo francês, as próprias escolhas de acasalamento podem ter efeitos na saúde daqueles animais, que pode ficar comprometida, em especial, quanto à fertilidade, por causa de cruzamentos não ponderados adequadamente.

87. Em segundo lugar, o regime da licença de inseminador, com o reconhecimento da aptidão para a função de inseminador, era necessário para garantir também a saúde do agente que pratica a inseminação, acto que apresentava riscos tanto no contacto com um animal pesado como na utilização do azoto líquido, que é muito perigoso porque pode causar queimaduras graves por contacto.

88. Finalmente, a emissão de uma licença obedecia a objectivos de protecção da saúde das pessoas, também quanto à segurança alimentar, contribuindo para assegurar a exigência de traçabilidade dos produtos, reconhecida pelo legislador comunitário no Regulamento (CE) n.o 178/2002 ( 59 ). O Governo francês sustenta que o princípio do controlo de qualidade dos produtos é também aplicável ao sémen, o qual constitui um produto biológico vivo, situado a montante do processo de produção dos animais de criação, e sublinha que a legislação nacional obrigava o inseminador a controlar a identificação das fêmeas a inseminar ( 60 ) e a elaborar um boletim de inseminação contendo, designadamente, informações sobre a identidade do touro e da fêmea e o número da dose de sémen utilizado ( 61 ). Os CIA garantiram a traçabilidade do referido material, procedendo ao controlo documental, físico e de identidade do mesmo, independentemente da sua proveniência.

89. Parece-me evidente que, como observou a Comissão, as considerações apresentadas nos n.os 86 e 87, supra, não podem justificar as restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços em questão. Com efeito, como o representante da Comissão confirmou na audiência, com o presente processo, não se contesta que o referido Estado-Membro exija uma licença de inseminador nem que imponha uma condição para a atribuição da mesma licença, que consiste na apresentação de um certificado de aptidão para a função de inseminador. Em contrapartida, é contestada a exclusividade geográfica atribuída aos CIA autorizados e a condição para a emissão da referida licença, que consiste na celebração de um acordo com um CIA autorizado. O Governo francês não explica a razão pela qual, na ausência de tais medidas, e apesar da verificação de aptidão para a função de inseminador estabelecida pela legislação nacional para efeitos da emissão da licença de inseminador, a saúde das pessoas e dos animais era posta em perigo.

90. Quanto à exigência da traçabilidade dos produtos, basta observar que nem as obrigações impostas aos inseminadores, a que se refere o Governo francês, nem os controlos do sémen, por parte dos CIA autorizados, pressupõem necessariamente a exclusividade geográfica a favor destes últimos quanto ao serviço de inseminação. Tais obrigações e controlos parecem-me perfeitamente concebíveis e exigíveis, mesmo num sistema que não prevê essa exclusividade.

91. Considero, pois, que os fundamentos invocados no presente processo pelo Governo francês para justificar o regime nacional controvertido não satisfazem os critérios estabelecidos pela jurisprudência invocada no n.o 64, supra, e, portanto, não podem legitimar as restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços resultantes do referido regime em relação ao serviço de inseminação artificial dos bovinos. Entendo, por isso, que deve ser dado provimento à acção intentada pela Comissão na parte relativa a tais restrições.

V — Quanto às despesas

92. Nos termos do artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Nos termos do artigo 69.o, n.o 3, do mesmo regulamento, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas.

93. Se, como proponho, a acção tiver apenas provimento parcial, na medida em que respeita às restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços em relação ao serviço de inseminação artificial dos bovinos, e não quanto às alegadas restrições às mesmas liberdades em relação ao serviço de distribuição do sémen bovino, parece-me equitativo proceder a uma repartição das despesas entre as partes. Mais precisamente, proponho que o Estado demandado suporte dois terços da totalidade das despesas e que a Comissão suporte o restante.

VI — Conclusão

94. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que: «— Declare que a República Francesa, ao atribuir aos centros de inseminação artificial autorizados no seu território o direito exclusivo de prestarem o serviço de inseminação artificial dos bovinos numa zona determinada pela disposição que autoriza a sua abertura e o seu funcionamento, e ao subordinar, concomitantemente, a emissão da licença de inseminador à celebração de uma convenção entre o presidente de um dos referidos centros e o requerente da licença, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.o CE e 49.o CE. — Quanto ao mais, declare a acção inadmissível. — Condene a República Francesa no pagamento de dois terços da totalidade das despesas do processo e a Comissão das Comunidades Europeias a suportar o terço restante.»

( 1 ) Língua original: italiano.

( 2 ) Esclareço desde já que, para me cingir o mais possível à terminologia utilizada na legislação francesa em questão — que distingue, por vezes, entre «mise en place» e «insémination», dando a este último termo uma acepção mais ampla —, nas presentes conclusões, utilizo o termo «inseminação», para designar a introdução de sémen recolhido de bovinos machos no aparelho genital das fêmeas da mesma espécie, e o termo «fecundação», que poderia constituir um sinónimo, numa acepção mais ampla, globalmente referido ao conjunto das actividades funcionais à reprodução dos bovinos provocada de modo artificial, incluindo também as actividades de produção daquele material.

( 3 ) Acórdãos de 28 de Junho de 1983, Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn (271/81, Recueil, p. 2057), e de 7 de Dezembro de 1995, Gervais e o. (C-17/94, Colect., p. I-4353).

( 4 ) Acórdão de 5 de Outubro de 1994, Centre d’insémination de la Crespelle (C-323/93, Colect., p. I-5077).

( 5 ) Directiva do Conselho, de 25 de Julho de 1977, que diz respeito aos animais da espécie bovina reprodutores de raça pura (JO L 206, p. 8; EE 03 F13 p. 24).

( 6 ) Directiva do Conselho, de 18 de Junho de 1987, relativa à admissão à reprodução de bovinos reprodutores de raça pura (JO L 167, p. 54).

( 7 ) Acórdão Gervais e o., já referido.

( 8 ) No processo prejudicial que culminou no acórdão Gervais e o., já referido, foi submetida também ao Tribunal de Justiça a questão da compatibilidade do referido regime com as normas do Tratado CE relativas à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços (artigos 52.o e 59.o do Tratado CE, que passaram, após alteração, a artigos 43.o CE e 49.o CE). No entanto, o Tribunal de Justiça não se pronunciou a esse respeito, tendo considerado que as referidas normas não se podiam aplicar ao caso vertente na medida em que as situações objecto do processo principal eram puramente internas.

( 9 ) JORF de 5 de Janeiro de 2006, p. 229.

( 10 ) JORF de 8 de Dezembro de 2006, p. 18620.

( 11 ) JORF de 23 de Dezembro de 2006, p. 19479.

( 12 ) Lei relativa à parte legislativa do livro VI (novo) do Código Rural (JORF de 9 de Julho de 1998, p. 10458).

( 13 ) JORF de 29 de Dezembro de 1966, p. 11619.

( 14 ) Decreto relativo à parte regulamentar do livro VI do Código Rural e que modifica a parte regulamentar dos livros II e III do mesmo código (JORF de 6 de Setembro de 2003, p. 15405).

( 15 ) JORF de 23 de Março de 1969, p. 2948.

( 16 ) JORF de 30 de Abril de 1969, p. 4349.

( 17 ) JORF de 19 de Novembro de 1969, p. 11256.

( 18 ) JORF de 31 de Janeiro de 1989, p. 1469.

( 19 ) JORF de 6 de Dezembro de 1991, p. 15936.

( 20 ) JORF de 1 de Junho de 1997, p. 8791.

( 21 ) JORF de 27 de Janeiro de 2001, p. 1477.

( 22 ) Para efeitos do presente processo, podem omitir-se as disposições que permitem, em certas condições, que os próprios criadores efectuem a inseminação em gado por eles criado (neste caso, não se trata de um serviço prestado a terceiros) e as que admitem a inseminação efectuada, a título excepcional e por razões terapêuticas, pelos veterinários, mesmo que não sejam detentores de uma licença de inseminador, em animais que estão a tratar (hipótese de derrogação claramente marginal).

( 23 ) Acórdãos de 13 de Dezembro de 1990, Comissão/Grécia (C-347/88, Colect., p. I-4747, n.o 40), e de 13 de Setembro de 2007, Comissão/Itália (C-260/04, Colect., p. I-7083, n.o 18 e jurisprudência aí referida).

( 24 ) Acórdão de 31 de Março de 1993, Kraus (C-19/92, Colect., p. I-1663, n.o 32), e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Julho de 1999, Vlaamse Televisie Maatschappij/Comissão (T-266/97, Colect., p. II-2329, n.o 113).

( 25 ) Directiva do Conselho, de 14 de Junho de 1988, que fixa as exigências de polícia sanitária aplicáveis às trocas comerciais intracomunitárias e às importações de sémen congelado de animais da espécie bovina (JO L 194, p. 10).

( 26 ) Face às alegações escritas e às observações orais da Comissão, compreende-se que, contrariamente ao que parece resultar dos pedidos especificados na réplica, não é a exigência de uma licença de inseminador, em si mesma, que é objecto de censura.

( 27 ) Acórdão de 4 de Maio de 2006, Comissão/Reino Unido (C-98/04, Colect., p. I-4003, n.o 18).

( 28 ) V., em relação a uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.o CE, acórdão de 14 de Outubro de 2004, Comissão/Espanha (C-55/03, não publicado na Colectânea, n.o 18).

( 29 ) Recorde-se, a título incidental, que, no acórdão Centre d’insémination de la Crespelle, já referido (n.os 28 a 40), o Tribunal teve oportunidade de analisar, à luz dos artigos 30.o CE e 36.o CE (que passaram, após alteração, a artigos 28.o CE e 30.o CE), a obrigação, imposta pela legislação francesa aos operadores económicos que importam sémen de outros Estados-Membros, de o entregarem a um centro de inseminação ou de produção autorizado.

( 30 ) Já referido, n.o 17.

( 31 ) Note-se que, nos termos do artigo 4.o do Decreto do Ministro da Agricultura, Alimentação, Pescas e Assuntos Agrícolas, de 20 de Fevereiro de 2003, relativo às condições tarifárias da inseminação praticada em bovinos pelos centros de inseminação artificial autorizados (JORF de 23 de Fevereiro de 2003, p. 3290), a operação de inseminação era facturada aos criadores pelo CIA, independentemente do estatuto, de trabalhador assalariado ou autónomo, do agente que a praticava.

( 32 ) Acórdão de 23 de Outubro de 1997, Comissão/França (C-159/94, Colect., p. I-5815, n.o 44).

( 33 ) Acórdãos de 19 de Março de 1991, França/Comissão (C-202/88, Colect., p. I-1223, n.o 22), e de 25 de Julho de 1991, Comissão/Países Baixos (C-353/89, Colect., p. I-4069, n.o 34).

( 34 ) Acórdãos Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn, já referido (n.os 8 a 10) e Gervais e o., já referido (n.os 35 e 36).

( 35 ) Acórdão Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn, já referido (n.os 11 e 12), invocados também no acórdão Gervais e o., já referido (n.o 37), no qual, no entanto, o Tribunal de Justiça especificou que a questão de saber se o funcionamento dos centros autorizados implica, na prática, uma discriminação em relação ao sémen importado, contrária ao artigo 30.o do Tratado, pressupõe uma apreciação dos factos pertinentes que é da competência do tribunal nacional (com efeito, como no processo Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn, tratava-se de um processo prejudicial e não, como no presente caso, de uma acção por incumprimento de Estado).

( 36 ) Acórdão Centre d’insémination de la Crespelle, já referido (n.os 13, 18 e 21).

( 37 ) Acórdão de 18 de Junho de 1991 (C-260/89, Colect., p. I-2925, n.os 10 a 12 e 20).

( 38 ) Acórdão de 30 de Abril de 1974 (155/73, Colect., p. 223, n.o 14) (o sublinhado é meu).

( 39 ) Já referido, n.o 35.

( 40 ) Acórdão de 21 de Setembro de 1999 (C-124/97, Colect., p. I-6067, n.os 28 a 30).

( 41 ) Acórdão de 5 de Outubro de 2004, CaixaBank France (C-442/02, Colect., p. I-8961, n.o 11 e jurisprudência aí referida).

( 42 ) Acórdão de 30 de Março de 2006 (C-451/03, Colect., p. I-2941, n.o 34).

( 43 ) Conclusões apresentadas em 28 de Junho de 2005 no processo Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, já referido, n.os 42 e 44.

( 44 ) Acórdão Kraus, já referido, n.o 32.

( 45 ) Acórdãos de 25 de Julho de 1991, Säger (C-76/90, Colect., p. I-4221, n.o 12); de 20 de Fevereiro de 2001, Analir e o. (C-205/99, Colect., p. I-1271, n.o 21); de 9 de Novembro de 2006, Comissão/Bélgica (C-433/04, Colect., p. I-10653, n.o 28); e de 11 de Janeiro de 2007, ITC (C-208/05, Colect., p. I-181, n.o 55).

( 46 ) V., em especial, acórdãos de 4 de Dezembro de 1986, Comissão/Alemanha (205/84, Colect., p. 3755, n.o 28); Säger, já referido (n.o 14); de 9 de Agosto de 1994, Vander Elst (C-43/93, Colect., p. I-3803, n.o 15); de 9 de Março de 2000, Comissão/Bélgica (C-355/98, Colect., p. I-1221, n.o 35); e de 18 de Julho de 2007, Comissão/Itália (C-134/05, Colect., p. I-6251, n.o 23).

( 47 ) V. acórdãos de 30 de Novembro de 1995, Gebhard (C-55/94, Colect., p. I-4165, n.o 37); de 4 de Julho de 2000, Haim (C-424/97, Colect., p. I-5123, n.o 57); Analir e o., já referido (n.o 25); de 15 de Janeiro de 2002, Comissão/Itália (C-439/99, Colect., p. I-305, n.o 23); e Caixabank France, já referido (n.o 17).

( 48 ) Acórdãos de 15 de Junho de 2006, Comissão/França (C-255/04, Colect., p. I-5251, n.o 43), e de 14 de Dezembro de 2006, Comissão/Áustria (C-257/05, Colect., p. I-134, n.o 23).

( 49 ) Acórdão de 19 de Novembro de 1998 (C-162/97, Colect., p. I-7477).

( 50 ) Já referido, n.o 33.

( 51 ) Directiva 91/174/CEE do Conselho, de 25 de Março de 1991, relativa às condições zootécnicas e genealógicas que regem a comercialização de animais de raça e que altera as Directivas 77/504/CEE e 90/425/CEE (JO L 85, p. 37).

( 52 ) Aliás, como observa o Governo francês e reconhece a própria Comissão, trata-se apenas do sémen recolhido de bovinos reprodutores de raça pura, pelo que a referida harmonização não abrange, em qualquer caso, medidas relativas ao sémen de bovinos de raça cruzada.

( 53 ) Já referido, n.o 32.

( 54 ) Já referido, n.o 29.

( 55 ) Acórdão Nilsson e o., já referido, n.o 29.

( 56 ) Acórdão Gervais e o., já referido, n.o 32.

( 57 ) No acórdão Nilsson e o., já referido (n.o 30), o Tribunal de Justiça observou que, atendendo à harmonização realizada pelas Directivas 77/504 e 87/328, «a exigência de uma autorização para as actividades de inseminação não pode ser utilizada com o objectivo de efectuar uma fiscalização da qualidade genética dos reprodutores de uma forma não prevista pelas [mesmas] directivas».

( 58 ) Acórdão de 13 de Janeiro de 2000 (C-254/98, Colect., p. I-151, n.o 34).

( 59 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios (JO L 31, p. 1).

( 60 ) A este respeito, o Governo francês remete para o Decreto de 2 de Agosto de 1983, relativo à definição da actividade específica dos inseminadores (JORF de 10 de Agosto de 1983, p. 7442).

( 61 ) Artigo 15.o do Decreto de 17 de Abril de 1969, após alteração.