CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 23 de Abril de 2009 ( 1 )

Processo C-254/08

Futura Immobiliare srl Hotel Futura e o.

contra

Comune di Casoria

«Pedido de decisão prejudicial — Directiva 2006/12/CE — Artigo 15.o, alínea a) — Não repartição dos custos da eliminação dos resíduos em função da sua efectiva produção — Compatibilidade com o princípio do poluidor-pagador»

I — Introdução

1. No presente processo, há que esclarecer em que medida o princípio do «poluidor-pagador», consagrado no direito dos resíduos, limita a margem de manobra dos Estados-Membros ao regularem a repartição dos custos da eliminação de resíduos urbanos. Com efeito, várias empresas hoteleiras contestam os custos da eliminação de resíduos, que lhes são imputados. Alegam que estes custos não correspondem ao seu fluxo de resíduos.

II — Quadro jurídico

A — A directiva-quadro relativa aos resíduos

2. O princípio do «poluidor-pagador» é enunciado no artigo 15.o da Directiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril de 2006, relativa aos resíduos ( 2 ) (a seguir «directiva-quadro relativa aos resíduos»): «Em conformidade com o princípio do ‘poluidor-pagador’, os custos da eliminação dos resíduos devem ser suportados: a) Pelo detentor que entrega os resíduos a um serviço de recolha ou a uma das empresas mencionadas no artigo 9.o e/ou b) Pelos detentores anteriores ou pelo produtor do produto gerador dos resíduos.»

3. Esta disposição é idêntica ao artigo 15.o da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos ( 3 ), que foi codificada, com as suas modificações, pela Directiva 2006/12. O artigo 20.o regula a transição da directiva antiga para a nova: «A Directiva 75/442/CEE é revogada, sem prejuízo das obrigações dos Estados-Membros no que respeita aos prazos de transposição para o direito interno indicados na parte B do anexo III. As remissões para a directiva revogada devem entender-se como sendo feitas para a presente directiva e ler-se nos termos do quadro de correspondência constante do anexo IV.»

4. A parte B do anexo III fixa os prazos de transposição da Directiva 75/442 e das directivas que a modificam.

5. Nos termos do artigo 21.o, a Directiva 2006/12 entrou em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação, isto é, em 17 de Maio de 2006.

6. Entretanto, foi adoptada a Directiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas directivas ( 4 ), entre elas a directiva-quadro relativa aos resíduos, com efeitos a partir de 12 de Dezembro de 2010. O artigo 14.o da Directiva 2008/98 contém um regime semelhante relativo aos custos da eliminação de resíduos que, porém, não abrange todos os detentores anteriores do produto que dá origem aos resíduos.

B — Direito italiano

7. No pedido de decisão prejudicial, a situação jurídica italiana é descrita do seguinte modo:

8. De acordo com as normas até aqui em vigor, constantes dos artigos 58.o e seguintes do Decreto Legislativo n.o 507/1993 ( 5 ), os municípios fixam uma taxa anual para o serviço de eliminação de resíduos sólidos urbanos. A base para a tributação é a utilização ou posse de locais e áreas ao ar livre no território municipal. O montante da taxa é fixado atendendo à superfície tributável e aos coeficientes de produção de resíduos, calculados em função da utilização do imóvel.

9. Este regime deve ser substituído por um regime tarifário que se baseou, inicialmente, no artigo 49.o do Decreto Legislativo n.o 22/1997 ( 6 ) e que, actualmente, está regulado no artigo 238.o do Decreto Legislativo n.o 152/2006 ( 7 ). Os detalhes deste sistema constam do Decreto del Presidente della Repubblica n.o 158/1999 ( 8 ). Em especial, a tarifa é constituída por uma quota fixa destinada a cobrir os custos essenciais do serviço, calculada em função da superfície dos imóveis utilizados ou possuídos, e por uma quota variável que depende da quantidade de resíduos entregues.

10. Contudo, a aplicação do regime tarifário foi sendo sucessivamente protelada, em especial pelo artigo 1.o, n.o 184, da Lei n.o 296/2006.

III — Factos e pedido de decisão prejudicial

11. Nos processos principais, várias empresas hoteleiras no município de Casoria, perto de Nápoles, contestam o modo de calcular a taxa que lhes é cobrada pela eliminação dos resíduos. Em 2006, esta taxa era oito vezes superior à aplicada a habitações particulares comparáveis e, em 2007, nove vezes superior.

12. As recorrentes alegam que a taxa fixada para as actividades hoteleiras é desproporcionada relativamente à prevista para as habitações e que é calculada com base na rendibilidade e não na capacidade de produção de resíduos, sem ter em conta o nível de ocupação dos quartos, a existência de serviços de restauração, o fenómeno do funcionamento sazonal, nem a existência de superfícies destinadas a serviços e não habitadas.

13. Por isso, o Tribunale amministrativo regionale della Campania submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial: «A regulamentação nacional contida nos artigos 58.o e seguintes do Decreto Legislativo n.o 507/1993 e nas disposições transitórias que prorrogaram a sua vigência, com base no artigo 11.o do Decreto del Presidente della Repubblica n.o 488/1999 com as sucessivas alterações, e no artigo 1.o, n.o 184, da Lei n.o [296/2006], permitindo assim a manutenção de um regime de natureza fiscal para a cobertura dos custos do serviço de eliminação de resíduos e protelando a introdução de um regime tarifário no qual o custo do serviço [é] suportado por quem produz e entrega os resíduos, é compatível com o artigo 15.o da [directiva-quadro relativa aos resíduos] e com o princípio [aí consagrado] do ‘poluidor-pagador’?»

14. No processo, apresentaram observações escritas o município de Casoria, a República Italiana e a Comissão das Comunidades Europeias. Não foi realizada audiência.

IV — Apreciação jurídica

A — Admissibilidade e interpretação do pedido de decisão prejudicial

15. O município de Casoria e o Governo italiano sublinham, com razão, que não incumbe ao Tribunal de Justiça pronunciar-se, no âmbito de um processo nos termos do artigo 234.o CE, sobre a compatibilidade de uma medida nacional com o direito comunitário. Todavia, é competente para fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio todos os elementos de interpretação do direito comunitário, que lhe podem permitir apreciar essa compatibilidade ao decidir o litígio que lhe foi submetido ( 9 ).

16. O pedido de decisão prejudicial coloca, antes de mais, a questão de saber se o princípio do «poluidor-pagador» se opõe à imputação dos custos de eliminação de resíduos sob a forma de uma taxa. Com efeito, o órgão jurisdicional pergunta se um regime de natureza fiscal (sistema di carattere fiscale) tem de ser substituído por um regime tarifário (sistema tariffario).

17. Contudo, não é necessário esclarecer como cada um destes sistemas é definido pelo direito italiano. Ao invés, os processos principais levantam, no essencial, a questão de saber em que medida um produtor de resíduos pode exigir que os pagamentos que está obrigado a efectuar para a eliminação de resíduos correspondam à quantidade de resíduos que entrega e não à rendibilidade da sua empresa.

18. No caso em apreço, esta é também a diferença principal entre ambos os regimes de custos: o novo regime italiano relativo às taxas sobre os resíduos, até aqui não aplicado, calcula o montante do pagamento mais em função da quantidade dos resíduos entregues que o regime em vigor relativo às taxas sobre os resíduos.

19. Logo, o pedido de decisão prejudicial deve ser entendido no sentido de que visa determinar se o artigo 15.o da directiva-quadro relativa aos resíduos se opõe a um regime, nos termos do qual os pagamentos a efectuar para a eliminação de resíduos são calculados em função das superfícies utilizadas e da rendibilidade do produtor de resíduos, mas não dos resíduos efectivamente produzidos.

20. Dado que, desta forma, o sentido da questão prejudicial se torna suficientemente claro, o pedido também não é inadmissível por falta de fundamentação, contrariamente ao entendimento da Itália ( 10 ).

B — Aplicação no tempo da directiva-quadro relativa aos resíduos

21. O município de Casoria defende que a directiva-quadro relativa aos resíduos ainda não é aplicável a processos principais referentes aos anos de 2006 e 2007. O prazo de transposição só termina em 2008.

22. Contudo, não existe um prazo de transposição para a directiva-quadro relativa aos resíduos: nos termos do seu artigo 20.o, n.o 1, a Directiva 75/442 é revogada e o n.o 2 esclarece que é substituída pelas disposições da Directiva 2006/12, nos termos do quadro de correspondência constante do anexo IV.

23. Mas isto não altera a situação jurídica. Pelo contrário, esclareceu-se apenas quais as disposições aplicáveis ( 11 ). Por conseguinte, a nova directiva-quadro relativa aos resíduos substituiu formalmente, desde a sua entrada em vigor, as disposições anteriormente vigentes e é, por isso, aplicável.

24. Não é necessário examinar aqui se a questão do regime aplicável devia ser apreciada de modo diferente, se tivesse ocorrido uma modificação material da directiva substituída. De qualquer modo, o conteúdo do princípio do «poluidor-pagador», aqui em causa, não foi afectado.

C — Quanto ao artigo 15.o da directiva-quadro relativa aos resíduos

25. O artigo 15.o da directiva-quadro relativa aos resíduos regula a repartição dos custos da eliminação de resíduos. Por força do primeiro travessão, esses custos devem ser suportados, em conformidade com o princípio do «poluidor-pagador», pelo detentor que entrega os seus resíduos a um serviço de recolha ou a uma empresa que os elimina. Adicionalmente, o segundo travessão refere o detentor anterior ou o produtor do produto gerador dos resíduos.

26. De acordo com o disposto no artigo 249.o CE, os Estados-Membros são competentes quanto à escolha da forma e dos meios, mas estão vinculados quanto ao objectivo da directiva, em especial no respeitante à repartição dos custos da eliminação dos resíduos. Por conseguinte, como foi declarado no acórdão Commune de Mesquer, são obrigados a assegurar-se de que o seu ordenamento jurídico nacional permite a imputação dos referidos custos aos detentores anteriores ou ao produtor do produto gerador dos resíduos ( 12 ).

27. Logo, o artigo 15.o da directiva-quadro relativa aos resíduos reconhece, em primeiro lugar, uma certa discricionariedade quanto à escolha de quem deve suportar os custos da eliminação de resíduos. O texto da disposição delimita o grupo de pessoas que podem ser chamadas a fazê-lo, mas não o fixa de modo definitivo. Em segundo lugar, existe uma margem de discricionariedade quanto à escolha da forma e dos métodos de transposição.

28. No presente caso, só é possível pensar no detentor dos resíduos, que os entrega a um serviço de recolha ou a uma empresa de eliminação. Neste contexto, não parece ser relevante em que medida podem ser também impostos encargos, por exemplo, a quem fabrica produtos que se tornam em resíduos ( 13 ).

29. Contudo, coloca-se a questão de saber se o princípio orientador do artigo 15.o da directiva-quadro relativa aos resíduos, o princípio do «poluidor-pagador», permite que os pagamentos para a eliminação de resíduos sejam calculados em função das superfícies utilizadas e da rendibilidade do produtor de resíduos, e não dos resíduos efectivamente produzidos.

1. Conteúdo essencial do princípio do «poluidor-pagador»

30. Nos termos do artigo 174.o, n.o 2, CE, o princípio do «poluidor-pagador» é um dos princípios da política comunitária do ambiente. De acordo com este princípio, quem causou a poluição deve suportar os custos da sua eliminação.

31. O princípio do «poluidor-pagador» é importante para a protecção do ambiente, sobretudo porque incentiva os poluidores a evitar a poluição ( 14 ). Quando não é aplicado — como no artigo 15.o da directiva-quadro relativa aos resíduos — como proibição do comportamento poluidor mas como um regime de imputação dos custos, o poluidor pode decidir se deixa de causar a poluição, a reduz ou se, em vez disso, suporta os custos da sua eliminação ( 15 ).

32. Além disso, o princípio do «poluidor-pagador» visa uma repartição justa dos custos de poluições do ambiente. Em vez de serem suportados por terceiros, em especial pela colectividade, ou simplesmente ignorados, este princípio permite imputá-los ao responsável pela poluição ( 16 ). Por conseguinte, o Tribunal de Justiça considerou que o princípio do «poluidor-pagador» é uma expressão do princípio da proporcionalidade ( 17 ). Com efeito, seria desproporcionado imputar os custos da eliminação de resíduos a alguém que não os produziu.

33. Como princípio da repartição dos custos, o princípio do «poluidor-pagador» é, ao mesmo tempo, uma concretização do princípio da igualdade de tratamento ou da não discriminação. Este exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, excepto se a diferenciação for objectivamente justificada ( 18 ). De acordo com o princípio do «poluidor-pagador», o grau de responsabilidade pela poluição é o critério decisivo a aplicar para estabelecer a comparabilidade e, eventualmente, justificar obrigações de pagamento para a eliminação dos resíduos. Entendido deste modo, o princípio garante também a concorrência leal, quando é aplicado às empresas de maneira consequente e uniforme ( 19 ).

34. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça entende, por um lado, ser incompatível com o princípio do «poluidor-pagador» que pessoas que estiveram implicadas na produção dos resíduos possam escapar às suas obrigações financeiras, como as previstas na directiva-quadro relativa aos resíduos ( 20 ) e, por outro, que ninguém deve ser obrigado a assumir os encargos inerentes à eliminação de uma poluição para a qual não contribuiu ( 21 ). Esta declaração do Tribunal de Justiça referia-se inicialmente à poluição da água, mas pode ser aplicada à eliminação dos resíduos.

35. Concluí daí que não existe a obrigação de suportar os custos da eliminação de resíduos gerados por outrem ( 22 ). Caso contrário, os outros produtores de resíduos ficariam eximidos dos deveres que lhes incumbem por força do princípio do «poluidor-pagador».

36. Face ao exposto, o princípio do «poluidor-pagador» pode ser entendido como uma regra precisa de imputação dos custos, correspondendo, por exemplo, ao critério da causalidade no domínio da responsabilidade extracontratual ( 23 ).

2. Quanto ao regime dos custos da eliminação de resíduos urbanos

37. À primeira vista, o princípio do «poluidor-pagador» parece opor-se ao presente regime relativo aos custos da eliminação de resíduos, dado que o montante da taxa não corresponde necessariamente ao custo da recolha e eliminação dos resíduos produzidos por quem é responsável pelo pagamento. Um regime de custos de eliminação de resíduos urbanos exactamente correspondentes ao respectivo volume tornaria necessário registar os resíduos entregues, bem como os custos que implicam, e facturar esses custos ao produtor dos resíduos. Deste modo, o incentivo para evitar resíduos seria relativamente forte, dado que cada redução da quantidade de resíduos diminuiria os custos.

38. Contudo, é duvidoso que o modelo de uma facturação precisa dos custos seja aplicável à eliminação de resíduos urbanos.

39. Os resíduos urbanos são uma consequência previsível do nosso estilo de vida contemporâneo. Em geral, são produzidos por um grande número de consumidores finais e de pequenas empresas. Os custos são, normalmente, limitados em cada caso individual. Por conseguinte, a eliminação de resíduos urbanos tem o carácter de um «serviço massificado». Logo isto poderia justificar que os custos não sejam exactamente facturados, mas repartidos de acordo com um regime forfetário.

40. Acresce que uma facturação precisa implica um esforço maior. É evidente que o trabalho necessário para a repartição dos custos é relativamente diminuto quando, por exemplo, só são recolhidos sacos do lixo depositados à beira da estrada e é cobrada uma taxa uniforme a cada habitante. Um controlo mais exacto do volume de resíduos exigiria, muito provavelmente, investimentos adicionais e custos de exploração mais elevados.

41. Existem sistemas mais complexos baseados, grosso modo, no volume de resíduos, por exemplo quando são colocados sacos do lixo especiais ou contentores de lixo padronizados, pelos quais é cobrada uma taxa. No caso de outros sistemas ainda mais sofisticados, os resíduos produzidos são pesados no momento da recolha e a taxa é calculada em função do peso.

42. Seria mesmo possível ter em conta a composição dos resíduos. Contudo, isto exigiria um esforço ainda maior, por exemplo devido à utilização de aparelhos de medição especiais ou ao exame visual dos resíduos. Em particular, o controlo minucioso da composição dos resíduos domésticos afectaria o direito à intimidade da vida privada do produtor de resíduos. Com efeito, os resíduos permitem tirar conclusões sobre o modo de vida de cada um.

43. Dificuldades adicionais para a imputação exacta dos custos da eliminação de resíduos surgem no caso de edifícios ou instalações com vários agregados familiares. Ao passo que casas unifamiliares só entregam à recolha pública resíduos de um agregado familiar, os resíduos de edifícios colectivos são, geralmente, recolhidos em conjunto. A imputação individual do volume de resíduos tornaria necessária a adopção de medidas suplementares a nível da gestão dos imóveis.

44. Como acertadamente alega a Comissão, importa ainda considerar, neste contexto, que um forte incentivo para reduzir os resíduos entregues pode também conduzir à sua eliminação ilegal. Os produtores de resíduos poderiam ser tentados a eliminar os seus resíduos aproveitando-se de instalações alheias (por exemplo, utilização do contentor de lixo do vizinho ou de contentores públicos) ou, no pior dos casos, abandonando-os em depósitos não autorizados ( 24 ).

45. Por último, é preciso não esquecer que a eliminação de resíduos urbanos exige que seja colocado à disposição um sistema de recolha e eliminação dos resíduos.

46. Embora, excepcionalmente, os produtores de resíduos procedam ao aproveitamento de resíduos, por exemplo através de compostagem, não têm, em princípio, nem interesse nem a capacidade de eliminar, eles próprios, todos os resíduos que produzem. Além disso, em muitos aglomerados urbanos os resíduos domésticos são produzidos em grandes quantidades. Se não fossem recolhidos com regularidade e aproveitados ou eliminados rapidamente, correr-se-ia o risco de criar graves problemas ambientais.

47. Por conseguinte, nos termos do artigo 5.o da directiva-quadro relativa aos resíduos, os Estados-Membros devem criar (e manter) uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação, tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não acarretem custos excessivos. Esta rede é adequada se tem capacidade suficiente para processar o volume previsível de resíduos.

48. Isto torna necessário criar um sistema de recolha de resíduos. A directiva-quadro relativa aos resíduos não o exige expressamente mas, na prática, é quase sempre indispensável.

49. Os custos da construção e manutenção de instalações de eliminação de resíduos e de sistemas de recolha não dependem directamente do volume dos resíduos efectivamente produzidos. Em especial, quando o fluxo de resíduos diminui consideravelmente, mas continua a ser necessário financiar as instalações já construídas, os custos podem mesmo diferir bastante do volume de resíduos.

50. Este sistema também apresenta vantagens para os particulares quando produzem poucos ou nenhuns resíduos que tenham de ser eliminados. Com efeito, sabem que os podem entregar ao sistema se, excepcionalmente, os produzirem. Logo esta possibilidade pode justificar, em certas condições, uma certa comparticipação nas despesas. Por esta razão, os regimes de repartição dos custos com base nos resíduos efectivamente produzidos prevêem, frequentemente, uma taxa de base devida pelo acesso ao sistema de eliminação de resíduos. Tais modelos de financiamento são utilizados ainda para outras prestações de serviços através de uma rede, embora também nesses casos não estejam excluídas tarifas sem taxas de base.

51. Em resumo, importa constatar que podem perfeitamente existir razões para não basear o regime de repartição dos custos de eliminação de resíduos urbanos no cálculo preciso dos custos causados por cada produtor de resíduos.

3. Quanto à flexibilidade da aplicação do princípio do «poluidor-pagador»

52. No entanto, coloca-se a questão de saber se o princípio do «poluidor-pagador», aplicável nos termos do artigo 15.o da directiva-quadro relativa aos resíduos, permite ter em conta estas razões.

53. O Tribunal de Justiça parece reconhecer que o princípio do «poluidor-pagador» pode ser aplicado com certa flexibilidade. Com efeito, associou a obrigação de suportar os custos da eliminação dos resíduos, em parte, não à sua produção mas ao facto de o responsável pelo pagamento ter contribuído para gerar tais resíduos ou para a poluição ( 25 ).

54. Nesta perspectiva, não é exigida uma facturação exacta dos custos mas toma-se como base a pertença a um grupo colectivamente responsável pela poluição. Isto é manifestamente conforme ao princípio do «poluidor-pagador» quando, embora seja pacífico que todos os membros do grupo contribuíram para a poluição, a contribuição de cada um e os custos que daí resultam não podem ser exactamente determinados. Do mesmo modo, pode ser uma expressão da responsabilidade do grupo assegurar colectivamente um risco relativo a todos os seus membros, como foi reconhecido pelo Tribunal de Justiça, por exemplo, para acidentes marítimos que provoquem o derramamento de hidrocarbonetos ( 26 ).

55. O princípio da proporcionalidade fornece, em minha opinião, a base jurídica para uma transposição suficientemente flexível do princípio do «poluidor-pagador». Este princípio é um princípio geral de direito comunitário ( 27 ), que os Estados-Membros devem observar na transposição e aplicação do direito comunitário ( 28 ).

56. De acordo com o princípio da proporcionalidade, uma medida não deve ultrapassar os limites do adequado e necessário à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos através dela, entendendo-se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos gravosa; além disso, os inconvenientes gerados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos prosseguidos ( 29 ).

57. Ao aplicar o princípio do «poluidor-pagador», os Estados-Membros têm de ponderar, em especial, as vantagens e desvantagens das várias opções normativas. Neste contexto, podem e devem ter em conta as considerações tecidas supra. O resultado desta ponderação depende, em larga medida, das particularidades locais, por exemplo, das condições geográficas, do tipo de aglomeração, do nível de desenvolvimento do sistema existente da recolha e eliminação de resíduos ou do cálculo do risco de eliminação ilegal de resíduos. Será também importante saber se um cálculo mais exacto dos custos individuais permite esperar diferenças sensíveis, na prática, quanto à repartição dos custos, ou se, apesar de um maior esforço de controlo dos resíduos, cada produtor de resíduos deve pagar o mesmo ou possivelmente mais, devido ao aumento dos custos de controlo.

58. Por conseguinte, esta ponderação exige prognósticos complexos. Neste domínio, os Estados-Membros dispõem, em princípio, de uma ampla margem de apreciação e de manobra (discricionariedade) ( 30 ) Todavia, não é correcto o entendimento da Itália e do município de Casoria, de que o artigo 15.o da directiva-quadro relativa aos resíduos é demasiado impreciso para que os particulares possam alegar a sua violação. O amplo poder discricionário dos Estados-Membros implica, é certo, que essa violação seja pouco provável, mas, quando as autoridades competentes ultrapassam os limites desse poder, o particular pode invocar a violação do direito comunitário.

59. O critério material para determinar se existe tal violação é saber se as autoridades competentes ignoraram manifestamente as exigências do princípio do «poluidor-pagador». Em regra, uma apreciação de questões complexas apenas pode ser posta em causa quando não se possa considerar que existe qualquer base razoável ( 31 ). No entanto, como se trata da aplicação do princípio do «poluidor-pagador», não basta qualquer consideração razoável, sendo necessário que exista um nexo lógico com a responsabilidade do produtor de resíduos.

60. Este é o critério que deve ser utilizado para apreciar o regime italiano controvertido de repartição dos custos.

4. Quanto à superfície utilizada como critério de repartição dos custos

61. Nos termos do direito italiano aplicável, o montante da comparticipação nas despesas baseia-se, por um lado, na dimensão dos locais e áreas ao ar livre utilizados e, por outro, num coeficiente estimado da capacidade de produção de resíduos, com base no tipo de utilização.

62. De per se, estes dois factores não são manifestamente criticáveis. A dimensão das superfícies utilizadas e o seu modo de utilização permitem, em princípio, tirar conclusões plausíveis sobre o provável volume de resíduos, em especial, quando estão disponíveis valores empíricos correspondentes.

63. Implicam, é certo, um regime de repartição dos custos em abstracto, que não tem em conta a produção concreta de resíduos. Contudo, as autoridades competentes dos Estados-Membros podem concluir que este sistema é preferível, após terem ponderado as vantagens e desvantagens de uma imputação mais precisa dos custos.

5. Consideração da rendibilidade

64. Do que foi dito ainda não resulta, porém, que nada haja a objectar contra o montante dos custos a suportar pelas empresas hoteleiras recorrentes. Com efeito, ele baseia-se de maneira decisiva no coeficiente estimado para o tipo de utilização das superfícies. Em 2006, era oito vezes superior e, em 2007, nove vezes superior ao coeficiente aplicável a superfícies utilizadas a título privado. Quanto à base desta estimativa, o órgão jurisdicional de reenvio comunicou apenas que as empresas hoteleiras recorrentes alegaram, no processo principal, que não assenta na sua capacidade de produzir resíduos, mas sim na sua rendibilidade.

65. A rendibilidade de um produtor de resíduos não tem qualquer relação directa com o volume de resíduos que gera. Não se pode excluir, é certo, que empresas com maior rendibilidade produzam um volume particularmente elevado de resíduos, mas também pode ser afirmado o contrário. É possível que a rendibilidade elevada decorra precisamente de um comportamento que assegura a economia de recursos.

66. A rendibilidade também não pode justificar contribuições mais elevadas de um ponto de vista social. O princípio do «poluidor-pagador» visa condicionar o comportamento de todas as camadas sociais, para que evitem provocar danos no ambiente. Por conseguinte, seria incompatível com este princípio isentar directamente determinados grupos, devido à sua situação de maior necessidade ou de menor capacidade produtiva, dos custos ligados à poluição que causam. Contudo, isto não exclui que estes custos — em especial na medida em que a poluição é uma parte inevitável da vida — sejam tidos em conta ao apreciar eventuais medidas de apoio social. Deste modo, seria garantida a função de incentivo do princípio do «poluidor-pagador».

67. Deve, por isso, concluir-se que a rendibilidade é manifestamente um critério inadequado para aplicar o princípio do «poluidor-pagador».

6. Quanto aos outros critérios invocados

68. No processo principal, as empresas hoteleiras recorrentes exigiram que sejam igualmente considerados o nível de ocupação das habitações, a existência de serviços de restauração, o fenómeno do funcionamento sazonal ou o efeito de superfícies destinadas a serviços e não habitadas.

69. É possível que estes critérios permitam tirar conclusões sobre o volume previsível de resíduos e não sejam, por isso, manifestamente inadequados para aplicar o princípio do «poluidor-pagador». Mas também não é manifestamente errado prescindir destes critérios. Por conseguinte, não devem ser forçosamente aplicados para calcular a comparticipação nas despesas.

V — Conclusão

70. Por conseguinte, proponho que se responda à questão prejudicial da seguinte forma: O princípio do «poluidor-pagador», consagrado no artigo 15.o da Directiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril de 2006, relativa aos resíduos, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a um regime nacional que impõe aos particulares custos manifestamente desproporcionados para a eliminação dos resíduos, que não apresentam qualquer nexo lógico com a produção destes.

( 1 ) Língua original: alemão.

( 2 ) JO L 114, p. 9.

( 3 ) JO L 194, p. 39, alterada pela última vez pelo Regulamento (CE) n.o 1882/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que adapta à Decisão 1999/468/CE do Conselho as disposições relativas aos comités que assistem a Comissão no exercício das suas competências de execução previstas em actos sujeitos ao artigo 251.o do Tratado CE (JO L 284, p. 1).

( 4 ) JO L 312, p. 3.

( 5 ) GURI n.o 288, de 9 de Dezembro de 1993, supplemento ordinario n.o 108, que parece ter sido posteriormente modificado várias vezes.

( 6 ) GURI n.o 38, de 15 de Fevereiro de 1997, supplemento ordinario n.o 33.

( 7 ) GURI n.o 88, de 14 de Abril de 2006, supplemento ordinario n.o 96.

( 8 ) GURI n.o 129, de 4 de Junho de 1999, supplemento ordinario n.o 107.

( 9 ) V., por exemplo, acórdãos de 16 de Janeiro de 1997, USSL n.o 47 di Biella (C-134/95, Colect., p. I-195, n.o 17); de 30 de Abril de 1998, Sodiprem e o. (C-37/96 e C-38/96, Colect., p. I-2039, n.o 22); de 3 de Outubro de 2000, Échirolles Distribution (C-9/99, Colect., p. I-8207, n.os 15 e segs.); de 8 de Junho de 2006, WWF Italia e o. (C-60/05, Colect., p. I-5083, n.o 18), e de 22 de Maio de 2008, Citiworks (C-439/06, Colect., p. I-3913, n.o 21).

( 10 ) V. acórdãos de 19 de Abril de 2007, Asemfo (C-295/05, Colect., p. I-2999, n.o 32 e segs.); de 28 de Junho de 2007, Dell'Orto (C-467/05, Colect., p. I-5557, n.os 41 e segs.), e de 10 de Março de 2009, Heinrich (C-345/06, Colect., p. I-1659, n.os 30 e segs.).

( 11 ) V. o primeiro considerando da directiva-quadro relativa aos resíduos.

( 12 ) Acórdão de 24 de Junho de 2008 (C-188/07, Colect., p. I-4501, n.o 80).

( 13 ) V., a este respeito, as minhas conclusões de 13 de Março de 2008, Commune de Mesquer (C-188/07, Colect., p. I-4501, n.os 122 e segs.).

( 14 ) V. n.o 1 do anexo da Recomendação 75/436/Euratom, CECA, CEE do Conselho, de 3 de Março de 1975, relativa à imputação dos custos e à intervenção dos poderes públicos em matéria de ambiente (JO L 194, p. 94).

( 15 ) V. n.o 4, alínea b), do anexo da Recomendação 75/436 (já referida na nota 14).

( 16 ) Conclusões do advogado-geral F. G. Jacobs de 30 de Abril de 2002, GEMO (C-126/01, Colect., p. I-13769, n.o 60). V. também n.o 2 do anexo da Recomendação 75/436 (já referida na nota 14).

( 17 ) Acórdão de 29 de Abril de 1999, Standley e o. (C-293/97, Colect., p. I-2603, n.o 52).

( 18 ) Acórdãos de 13 de Abril de 2000, Karlsson e o. (C-292/97, Colect., p. I-2737, n.o 39); de 10 de Janeiro de 2006, IATA e ELFAA (C-344/04, Colect., p. I-403, n.o 95); de 12 de Setembro de 2006, Eman e Sevinger (C-300/04, Colect., p. I-8055, n.o 57), bem como de 11 de Setembro de 2007, Lindorfer/Conselho (C-227/04 P, Colect., p. I-6767, n.o 63).

( 19 ) Acórdão de 19 de Junho de 2003, Mayer Parry Recycling (C-444/00, Colect., p. I-6163, n.o 79). V. também n.o 1 do anexo da Recomendação 75/436 (já referida na nota 14).

( 20 ) Acórdão Commune de Mesquer (já referido na nota 12, n.o 72).

( 21 ) Acórdão Standley e o. (já referido na nota 17, n.o 51).

( 22 ) V. as minhas conclusões no processo Commune de Mesquer (já referidas na nota 13, n.o 120).

( 23 ) Essa era a situação de partida dos acórdãos de 7 de Setembro de 2004, Van de Walle e o. (C-1/03, Colect., p. I-7613, n.os 54 e segs.), e Commune de Mesquer (já referido na nota 12, n.os 69 e segs.): tratava-se de imputar a determinados poluidores os custos da poluição causada por acidentes.

( 24 ) Este risco não se apresenta da mesma forma em caso de acidentes que provocam poluição, como foram apreciados nos acórdãos Van de Walle, já referido na nota 23, e Commune de Mesquer, já referido na nota 12.

( 25 ) Acórdãos Standley (já referido na nota 17) e Commune de Mesquer (já referido na nota 12).

( 26 ) Acórdão Commune de Mesquer (já referido na nota 12, n.o 81).

( 27 ) Acórdãos de 17 de Dezembro de 1970, Köster, Berodt & Co. (25/70, Colect. 1969-1970, p. 659, n.os 21 e segs.); de 18 de Novembro de 1987, Maizena e o. (137/85, Colect., p. 4587, n.o 15); de 13 de Novembro de 1990, Fedesa e o. (C-331/88, Colect., p. I-4023, n.o 13); de 7 de Setembro de 2006, Espanha/Conselho (C-310/04, Colect., p. I-7285, n.o 97), e de 17 de Janeiro de 2008, Viamex Agrar Handel (C-37/06 e C-58/06, Colect., p. I-69, n.o 33).

( 28 ) Acórdãos de 24 de Março de 1994, Bostock (C-2/92, Colect., p. I-955, n.o 16); de 18 de Maio de 2000, Rombi e Arkopharma (C-107/97, Colect., p. I-3367, n.o 65); de 6 de Novembro de 2003, Lindqvist (C-101/01, Colect., p. I-12971, n.o 87); de 27 de Junho de 2006, Parlamento/Conselho (C-540/03, Colect., p. I-5769, n.o 105), e de 26 de Junho de 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e o. (C-305/05, Colect., p. I-5305, n.o 28). V., quanto ao respeito do princípio da proporcionalidade pelas disposições nacionais que executam ou complementam a Sexta Directiva IVA, entre outros, os acórdãos de 18 de Dezembro de 1997, Molenheide e o. (C-286/94, C-340/95, C-401/95 e C-47/96, Colect., p. I-7281, n.o 48), e de 10 de Julho de 2008, Sosnowska (C-25/07, Colect., p. I-5129, n.o 23).

( 29 ) V., neste sentido, os acórdãos Köster, Berodt & Co., n.os 28 e 32; Fedesa e o., n.o 13, e Viamex Agrar Handel, n.o 35, os três já referidos na nota 27, bem como os acórdãos de 11 de Julho de 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, Colect., p. 2237, n.o 21), e de 12 de Julho de 2001, Jippes e o. (C-189/01, Colect., p. I-5689, n.o 81).

( 30 ) V., neste sentido, por exemplo, acórdãos relativos a objectivos em matéria de emprego, de 11 de Setembro de 2003, Steinicke (C-77/02, Colect., p. I-9027, n.o 61), e de 22 de Novembro de 2005, Mangold (C-144/04, Colect., p. I-9981, n.o 63), e as minhas conclusões no processo Commune de Mesquer (já referidas na nota 13, n.o 125).

( 31 ) V., a respeito da apreciação de questões complexas pelo legislador comunitário, as minhas conclusões no processo de 10 de Março de 2009, S.P.C.M. e o., ainda pendente (C-558/07, n.o 77, com outras referências).