ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção)

30 de junho de 2022 ( *1 )

«Reenvio prejudicial — Legislação alimentar — Regulamento (CE) n.o 2073/2005 — Critérios microbiológicos aplicáveis aos géneros alimentícios — Artigo 3.o, n.o 1 — Obrigações dos operadores do setor alimentar — Anexo I — Capítulo 1, ponto 1.2 — Valores‑limite de presença de Listeria monocytogenes nos produtos de pesca antes e depois da colocação no mercado — Regulamento (CE) n.o 178/2002 — Artigo 14.o, n.o 8 — Controlo oficial do produto na fase da colocação no mercado — Alcance»

No processo C‑51/21,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline, Estónia), por Decisão de 28 de janeiro de 2021, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 28 de janeiro de 2021, no processo

Aktsiaselts M.V.WOOL

contra

Põllumajandus‑ ja Toiduamet,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),

composto por: N. Jääskinen, presidente de secção, N. Piçarra (relator) e M. Gavalec, juízes,

advogado‑geral: L. Medina,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

— em representação de Aktsiaselts M.V.WOOL, por C. Ginter, A. Jõks e K. Kask, vandeadvokaadid,

— em representação do Põllumajandus‑ ja Toiduamet, por H. Noot e T. Pikamäe, vandeadvokaadid,

— em representação do Governo estónio, por N. Grünberg, na qualidade de agente,

— em representação do Governo belga, por S. Baeyens, M. Van Regemorter e L. Van den Broeck, na qualidade de agentes,

— em representação do Governo checo, por J. Pavliš, M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,

— em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por L. Vignato, avvocato dello Stato,

— em representação do Governo neerlandês, por K. Bulterman e C. S. Schillemans, na qualidade de agentes,

— em representação da Comissão Europeia, por W. Farrell, I. Galindo Martín e E. Randvere, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 3.o, n.o 1, e do anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento (CE) n.o 2073/2005 da Comissão, de 15 de novembro de 2005, relativo a critérios microbiológicos aplicáveis aos géneros alimentícios (JO 2005, L 338, p. 1, e retificação JO 2010, L 174, p. 54), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2019/229 da Comissão, de 7 de fevereiro de 2019 (JO 2019, L 37, p. 106) (a seguir «Regulamento n.o 2073/2005»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe Aktsiaselts M.V.WOOL (a seguir «MVWOOL»), um fabricante de géneros alimentícios à base de peixe, ao Põllumajandus‑ ja Toiduamet (Instituto da Agricultura e Alimentação, Estónia) (a seguir «autoridade estónia») a respeito da legalidade de duas decisões dirigidas por esta autoridade a MVWOOL, em consequência da deteção da bactéria Listeria monocytogenes nos géneros alimentícios colocados no mercado por esta empresa.

Quadro jurídico

Regulamento (CE) n.o 178/2002

3 O artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios (JO 2002, L 31, p. 1), epigrafado «Outras definições», enuncia, no seu n.o 8: «Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por: […] 8. “colocação no mercado”, a detenção de géneros alimentícios ou de alimentos para animais para efeitos de venda, incluindo a oferta para fins de venda ou qualquer outra forma de transferência, isenta de encargos ou não, bem como a venda, a distribuição e outras formas de transferência propriamente ditas; […]»

4 O artigo 14.o deste regulamento, epigrafado «Requisitos de segurança dos géneros alimentícios», dispõe, no seu n.o 8: «A conformidade de um género alimentício com as disposições específicas que lhe são aplicáveis não impedirá as autoridades competentes de tomar as medidas adequadas para impor restrições à sua colocação no mercado ou para exigir a sua retirada do mercado sempre que existam motivos para se suspeitar que, apesar dessa conformidade, o género alimentício não é seguro.»

Regulamento n.o 2073/2005

5 Nos termos dos considerandos 1 a 3 do Regulamento n.o 2073/2005: «(1) Assegurar um elevado nível de proteção da saúde pública é um dos objetivos fundamentais da legislação alimentar, conforme definido no Regulamento [n.o 178/2002]. […] (2) Os géneros alimentícios não devem conter microrganismos nem as suas toxinas e metabolitos em quantidades que representem um risco inaceitável para a saúde humana. (3) […] Os operadores das empresas do setor alimentar têm o dever de retirar do mercado os alimentos que não sejam seguros. A fim de contribuir para a proteção da saúde pública e evitar interpretações divergentes, é necessário estabelecer critérios de segurança harmonizados em matéria de aceitabilidade dos alimentos, designadamente no que se refere à presença de certos microrganismos patogénicos.»

6 O artigo 1.o do Regulamento n.o 2073/2005, epigrafado «Objeto e âmbito de aplicação», prevê: «O presente regulamento estabelece os critérios microbiológicos para certos microrganismos e as regras de execução a cumprir pelos operadores das empresas do setor alimentar quando aplicarem as medidas de higiene gerais e específicas […]. A autoridade competente deve verificar o cumprimento das regras e critérios estabelecidos no presente regulamento […], sem prejuízo do seu direito de realizar outras amostragens e análises a fim de detetar e quantificar outros microrganismos, suas toxinas ou metabolitos, quer no quadro da verificação dos processos, quer em relação a géneros alimentícios suspeitos de serem perigosos, quer ainda no contexto de uma análise de riscos. […]»

7 O artigo 2.o deste regulamento contém as definições seguintes: «[…] b) “Critério microbiológico”: um critério que define a aceitabilidade de um produto, de um lote de géneros alimentícios ou de um processo, baseado na ausência ou na presença de microrganismos, ou no seu número, e/ou na quantidade das suas toxinas/metabolitos, por unidade(s) de massa, volume, área ou lote; […] f) “Período de vida útil”: o período correspondente ao intervalo de tempo que precede a data‑limite de consumo dos produtos, ou a data de durabilidade mínima, conforme definidas nos artigos 9.o e 10.o da Diretiva 2000/13/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de março de 2000, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios (JO 2000, L 109, p. 29)]; […] l) “Cumprimento de critérios microbiológicos”: a obtenção de resultados satisfatórios ou aceitáveis, conforme fixados no anexo I, ao efetuar testes relativamente aos valores estabelecidos para os critérios, mediante a colheita de amostras, a realização de análises e a aplicação de medidas corretivas, em conformidade com a legislação alimentar e as instruções dadas pelas autoridades competentes; […]»

8 O artigo 3.o do referido regulamento, epigrafado «Requisitos gerais», dispõe, no seu n.o 1: «Os operadores das empresas do setor alimentar devem assegurar que os géneros alimentícios cumprem os critérios microbiológicos pertinentes estabelecidos no anexo I. Para o efeito, em cada fase da produção, transformação e distribuição de alimentos, incluindo a venda a retalho, os operadores das empresas do setor alimentar devem tomar medidas, no quadro dos seus procedimentos baseados nos princípios do HACCP [(hazard analysis and critical control point)] e da aplicação de boas práticas de higiene, para garantir que: […] b) Os critérios de segurança dos géneros alimentícios aplicáveis durante todo o período de vida útil dos produtos possam ser cumpridos em condições razoavelmente previsíveis de distribuição, armazenagem e utilização.»

9 O anexo I do mesmo regulamento contém um capítulo 1, intitulado «Critérios de segurança dos géneros alimentícios», que prevê, no seu ponto 1.2: «Categoria de alimentos Microrganismos/respetivas toxinas e metabolitos Plano de amostragem […] Limites […] Método de análise de referência […] Fase em que o critério se aplica n c m M 1.2 Alimentos prontos para consumo suscetíveis de permitir o crescimento de [Listeria] monocytogenes, exceto os destinados a lactentes e a fins medicinais específicos Listeria monocytogenes 5 0 100 [unidades que formam a colónia] (ufc)/[grama (g)] (5) EN/ISO 11290‑2 […] Produtos colocados no mercado, durante o seu período de vida útil 5 0 Não detetado em 25 g (7) EN/ISO 11290‑1 Antes de o alimento deixar de estar sob o controlo imediato do operador da empresa do setor alimentar que o produziu […] (5) Este critério é aplicável se o fabricante puder demonstrar, a contento da autoridade competente, que o produto não excederá o limite de 100 ufc/g até ao fim do seu período de vida útil. O operador pode fixar limites intermédios durante o processo, que deverão ser suficientemente baixos para garantir que, no termo do período de vida útil, não seja ultrapassado o limite de 100 ufc/g. […] (7) Este critério é aplicável aos produtos antes de deixarem de estar sob o controlo imediato do operador da empresa do setor alimentar que os produz, se este não puder demonstrar, a contento da autoridade competente, que o produto não excederá o limite de 100 ufc/g até ao termo do seu período de vida útil.»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

10 Em 2 de agosto de 2019, a autoridade estónia recolheu, num estabelecimento de retalho, amostras de certos produtos à base de salmão e de truta fabricados por MVWOOL. Tendo a análise dessas amostras detetado a presença de Listeria monocytogenes, a autoridade estónia, por Decisão de 7 de agosto de 2019, ordenou a esse fabricante que suspendesse o fabrico desses produtos, recolhesse todos os lotes e informasse os consumidores dessa recolha.

11 No mês de outubro de 2019, depois de ter detetado a presença de Listeria monocytogenes em alguns dos seus produtos, MVWOOL procedeu à desinfeção de duas instalações industriais. Apesar dessa medida, a presença de Listeria monocytogenes continuou a ser detetada em alguns produtos provenientes dessas instalações. Em consequência, a autoridade estónia, por Decisão de 25 de novembro de 2019, ordenou à MVWOOL que suspendesse a sua atividade nas referidas instalações até que apresentasse prova da eliminação dessa contaminação.

12 MVWOOL interpôs, no Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline, Estónia) recurso destinado a obter a anulação dessas decisões, alegando que a autoridade estónia não podia aplicar, no que respeita às amostras recolhidas no estabelecimento de retalho, o limite que impõe a ausência de deteção de Listeria monocytogenes em 25 g do produto alimentar em questão, previsto no anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento n.o 2073/2005 (a seguir «limite de tolerância igual a zero»). Em seu entender, esse limite é inaplicável aos produtos já colocados no mercado. Para estes últimos, o limite aplicável é o limite, previsto na mesma disposição, de 100 ufc/g durante o período de vida útil do produto. MVWOOL afirma que nunca foi detetada nos seus produtos a presença de Listeria monocytogenes que excedesse esse limite.

13 A autoridade estónia considera que, uma vez que MVWOOL não demonstrou que os seus produtos não excediam o limite de 100 ufc/g de Listeria monocytogenes durante o seu período de vida útil, é aplicável o limite de tolerância igual a zero, e isto quer esses produtos estejam sob o controlo imediato do seu fabricante quer já tenham sido colocados no mercado. Esta interpretação é confirmada pela prática de outros Estados‑Membros, bem como pelo Codex Alimentarius da Organização das Nações Unidas para a alimentação e a agricultura e da Organização Mundial de Saúde.

14 O órgão jurisdicional de reenvio salienta que a interpretação das disposições que figuram no anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento n.o 2073/2005, sobre a qual se opõem as partes no processo principal, tem incidência direta na legalidade das Decisões da autoridade estónia de 7 de agosto e de 25 de novembro de 2019.

15 Segundo este órgão jurisdicional, a interpretação preconizada por MVWOOL é corroborada pela economia do Regulamento n.o 2073/2005, da qual resulta que os casos de inaplicabilidade do limite de tolerância igual a zero estão previstos de modo exaustivo por esse regulamento. Esta interpretação, se fosse acolhida, acarretaria a ilegalidade das decisões impugnadas por MVWOOL.

16 Em contrapartida, a interpretação defendida pela autoridade estónia é, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, conforme com a finalidade do Regulamento n.o 2073/2005, que é garantir a segurança dos géneros alimentícios durante todo o seu período de vida útil e um nível elevado de proteção da saúde humana. Segundo esta interpretação, uma vez que MVWOOL colocou no mercado géneros alimentícios que não respeitavam o limite de tolerância igual a zero enquanto estavam sob o seu controlo imediato violou a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2073/2005.

17 Nestas circunstâncias, o Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Deve o segundo critério microbiológico [que impõe um limite de tolerância igual a zero], referido no artigo 3.o, n.o 1, e no [ponto] 1.2 do […] capítulo 1 do anexo I, do Regulamento n.o 2073/2005, tendo em conta este regulamento e a proteção da saúde pública, bem como os objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.o 178/2002 […], ser interpretado no sentido de que, no caso de a empresa do setor alimentar não conseguir fazer prova bastante perante as autoridades competentes de que os alimentos prontos para consumo suscetíveis de permitir o crescimento de [Listeria] monocytogenes, exceto os destinados a lactentes e a fins medicinais específicos, não irão exceder o limite de 100 ufc/g até ao termo do seu período de vida útil, o critério microbiológico […] também é, em todo o caso, aplicável aos produtos colocados no mercado durante o seu período de vida útil? 2) Em caso de resposta negativa à primeira questão prejudicial: deve o segundo critério microbiológico [que impõe um limite de tolerância igual a zero], tendo em conta […] a proteção da saúde pública, bem como os objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.o 2073/2005 e pelo Regulamento n.o 178/2002 […], ser interpretado no sentido de que, independentemente de a empresa do setor alimentar conseguir fazer prova bastante perante as autoridades competentes de que o género alimentício não irá exceder o limite de 100 ufc/g até ao termo do seu período de vida útil, são aplicáveis a este género alimentício dois critérios microbiológicos alternativos, a saber, [em primeiro lugar], o critério “ausência em 25 g”, enquanto o género alimentício estiver sob o controlo da empresa do setor alimentar e, [em segundo lugar], o critério [do limite de tolerância igual a zero], quando o género alimentício já não estiver sob o controlo da empresa do setor alimentar?»

Quanto às questões prejudiciais

18 Através das suas questões, que devem ser examinadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se as disposições conjugadas do artigo 3.o, n.o 1, e do anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento n.o 2073/2005 devem ser interpretadas no sentido de que, quando o fabricante não conseguir demonstrar, a contento da autoridade competente, que, durante todo o seu período de vida útil, os géneros alimentícios não excederão o limite de 100 ufc/g, o limite de tolerância igual a zero, quanto à presença de Listeria monocytogenes, aplica‑se aos géneros alimentícios que foram colocados no mercado durante o seu período de vida útil.

19 Resulta do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2073/2005 que os operadores do setor alimentar devem assegurar que os géneros alimentícios que são por eles fabricados cumprem os critérios microbiológicos pertinentes, na aceção do artigo 2.o, alíneas b) e l), deste regulamento, estabelecidos no anexo I deste, em cada fase da produção, transformação e distribuição desses alimentos, incluindo a venda a retalho, durante todo o período de vida útil dos produtos, na aceção do artigo 2.o, alínea f), do referido regulamento.

20 O anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento n.o 2073/2005 prevê, para a categoria de géneros alimentícios prontos a serem consumidos suscetíveis de permitir o desenvolvimento de Listeria monocytogenes, exceto os destinados a lactentes e a fins medicinais específicos, dois limites quanto à presença dessa bactéria.

21 O primeiro limite, fixado em 100 ufc/g, é aplicável aos produtos colocados no mercado durante o seu período de vida útil, se o fabricante puder demonstrar, a contento da autoridade competente, que esses produtos não excederão esse limite até ao fim de todo o seu período de vida útil, conforme se precisa na nota de rodapé n.o 5 dessa disposição.

22 O segundo limite, que estabelece a tolerância igual a zero, é aplicável, nos termos da referida disposição, «[a]ntes de o alimento deixar de estar sob o controlo imediato do operador da empresa do setor alimentar que o produziu» e, como a nota de rodapé 7 da mesma disposição precisa, se esse operador não puder demonstrar, a contento da autoridade competente, que esse produto não excederá o limite de 100 ufc/g até ao termo do seu período de vida útil.

23 Impõe‑se concluir que uma situação, como a que está em causa no processo principal, em que um produto alimentar, em relação ao qual o fabricante não pode demonstrar, a contento da autoridade competente, que esse produto não excederá o limite de 100 ufc/g durante o seu período de vida útil, já foi colocado no mercado não é visada por estas disposições.

24 Com efeito, embora o anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento n.o 2073/2005, lido à luz da nota de rodapé 7, vise a hipótese na qual o fabricante não possa demonstrar, «a contento da autoridade competente», que os seus produtos não excederão o limite de 100 ufc/g até ao termo de todo o seu período de vida útil, impõe, no entanto, que se aplique a tal hipótese o limite de tolerância igual a zero quanto à presença de Listeria monocytogenes em relação a esses produtos que ainda continuam sob «o controlo imediato» do fabricante e, portanto, não foram colocados no mercado.

25 Daqui resulta que as disposições conjugadas do artigo 3.o, n.o 1, e do anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento n.o 2073/2005 devem ser interpretadas no sentido de que, quando o fabricante não conseguir demonstrar, a contento da autoridade competente, que, durante todo o seu período de vida útil, os géneros alimentícios não excederão o limite de 100 ufc/g, o limite de tolerância igual a zero quanto à presença de Listeria monocytogenes não se aplica aos produtos alimentares que foram colocados no mercado durante o seu período de vida útil. Nesse caso, esse fabricante não deve colocar os referidos produtos no mercado.

26 A este respeito, recorde‑se que o Regulamento n.o 2073/2005 tem por objetivo garantir a segurança dos géneros alimentícios durante todo o seu período de vida útil, mas também um nível elevado de proteção da saúde humana, como resulta dos seus considerandos 1 a 3. Para esse efeito, o artigo 1.o deste regulamento deixa à autoridade competente uma margem de apreciação ampla para poder proceder a controlos mais aprofundados sobre os géneros alimentícios a fim de verificar o respeito das regras e dos critérios enunciados no referido regulamento (v., por analogia, Acórdão de 12 de setembro de 2019, A e o., C‑347/17, EU:C:2019:720, n.o 69). Porém, embora o Regulamento n.o 2073/2005 fixe os critérios microbiológicos que os géneros alimentícios devem respeitar em cada fase da cadeia alimentar, não contém disposições relativas às ações que a autoridade competente pode levar a cabo na sequência da colocação no mercado dos géneros alimentícios em violação desses critérios.

27 Neste contexto, deve ser feita referência ao Regulamento n.o 178/2002. Especialmente, o artigo 14.o, n.o 8, deste regulamento precisa que as autoridades nacionais competentes podem tomar «medidas adequadas» para impor restrições à colocação no mercado ou para exigir a retirada do mercado dos géneros alimentícios que, apesar da sua conformidade com as disposições específicas do direito da União que lhes são aplicáveis, deem a estas autoridades motivos objetivos para suspeitar que esses géneros não são seguros. Esta disposição, atendendo à sua importância para alcançar um elevado nível de proteção da saúde das pessoas e dos interesses dos consumidores, deve ser objeto de interpretação lata (v., neste sentido, Acórdão de 28 de abril de 2022, Romega, C‑89/21, EU:C:2022:313, n.o 23).

28 A aplicação do limite de tolerância igual a zero aos produtos alimentares que foram colocados no mercado, sem que o fabricante tenha demonstrado, a contento da autoridade competente, que, durante o seu período de vida útil, esses produtos não excederiam o limite de 100 ufc/g, pode, assim, constituir uma «medida adequada» na aceção do artigo 14.o, n.o 8, do Regulamento n.o 178/2002.

29 Tendo em conta o que precede, há que responder às questões do órgão jurisdicional de reenvio que as disposições conjugadas do artigo 3.o, n.o 1, e do anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento n.o 2073/2005 devem ser interpretadas no sentido de que, quando o fabricante não conseguir demonstrar, a contento da autoridade competente, que, durante todo o seu período de vida útil, os géneros alimentícios não excederão o limite de 100 ufc/g quanto à presença de Listeria monocytogenes, o limite que impõe a ausência de deteção de Listeria monocytogenes em 25 g do produto alimentar em questão, previsto no ponto 1.2 do referido anexo I, não se aplica aos géneros alimentícios que foram colocados no mercado durante o seu período de vida útil.

Quanto às despesas

30 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:

As disposições conjugadas do artigo 3.o, n.o 1, e do anexo I, capítulo 1, ponto 1.2, do Regulamento (CE) n.o 2073/2005 da Comissão, de 15 de novembro de 2005, relativo a critérios microbiológicos aplicáveis aos géneros alimentícios, conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2019/229 da Comissão, de 7 de fevereiro de 2019, devem ser interpretadas no sentido de que, quando o fabricante não conseguir demonstrar, a contento da autoridade competente, que, durante todo o seu período de vida útil, os géneros alimentícios não excederão o limite de 100 unidades que formam a colónia/grama (g) quanto à presença de Listeria monocytogenes , o limite que impõe a ausência de deteção de Listeria monocytogenes em 25 g do produto alimentar em questão, previsto no ponto 1.2 do referido anexo I, não se aplica aos géneros alimentícios que foram colocados no mercado durante o seu período de vida útil.

Assinaturas

( *1 ) Língua do processo: estónio.