Conclusões do advogado-geral Cosmas apresentadas em 23 de Septembro de 1997. - Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) e outros contra Comissão das Comunidades Europeias. - Recurso de um despacho do Tribunal de Primeira Instância - Pessoas singulares ou colectivas - Actos que lhes dizem directa e individualmente respeito. - Processo C-321/95 P.



Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-01651



Conclusões do Advogado-Geral

I - Observações preliminares

1 No processo em apreço, o Tribunal de Justiça é chamado a decidir de um recurso de anulação, interposto nos termos do artigo 49._ do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, do despacho proferido em 9 de Agosto de 1995 pelo Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (1). Através do despacho recorrido, este último rejeitou o recurso interposto por organizações para a protecção do ambiente e por particulares, nos termos do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado CE, que visava a anulação da decisão da Comissão de pagar ao Governo espanhol, em complemento dos montantes inicialmente concedidos, a quantia de 12 000 000 ecus destinada a cobrir as despesas incorridas com a construção de duas centrais eléctricas nas ilhas Canárias. Segundo os recorrentes, esta decisão foi tomada entre 7 de Março de 1991, data em que foi adoptada a decisão C(91)440 da Comissão, que aprovou o financiamento dos trabalhos em questão, e 29 de Outubro de 1993, data em que a Comissão confirmou ter já pago a quantia acima referida ao Governo espanhol.

2 Antes de mais, vale a pena salientar que, no caso em apreço, o Tribunal de Justiça se deve pronunciar sobre as modalidades e os limites de aplicação do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado CE, nos casos em que os recorrentes fundamentam o interesse legítimo que invocam nas consequências para o ambiente que resultam do acto impugnado praticado pela instituição comunitária em questão.

II - Matéria de facto e tramitação processual

3 Os factos do presente processo, tal como são descritos no despacho em questão, apresentam-se da seguinte forma:

Através da sua decisão C(91)440, de 7 de Março de 1991, adoptada no âmbito da aplicação do Regulamento (CEE) n._ 1787/84 do Conselho, de 19 de Junho de 1984, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (2), alterado pelo Regulamento (CEE) n._ 3641/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985 (3), a Comissão decidiu conceder ao Reino de Espanha uma contribuição financeira do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (a seguir «FEDER»), num montante máximo de 108 578 419 ecus, com vista à construção, pela Unión Eléctrica de Canarias SA (a seguir «Unelco»), de duas centrais eléctricas nas ilhas Canárias, mais concretamente, na Grã-Canária e em Tenerife. Este financiamento distribuía-se por quatro anos, devendo a primeira prestação ser paga após a adopção da decisão C(91)440, já referida. Os pagamentos posteriores poderiam ser reduzidos ou suspensos, se o controlo do desenvolvimento da obra em questão revelasse a existência de irregularidades, mais especialmente, modificações importantes que afectassem as condições da sua execução, sem que para tal tivesse sido previamente pedida a aprovação da Comissão. Esta condição consta não só do artigo 5._ da decisão da Comissão, já referida, como também dos pontos A.20, A.21 e C.2 do seu anexo III.

4 Por carta de 23 de Dezembro de 1991, dois dos ora recorrentes tinham informado a Comissão, quanto às obras iniciadas na Grã-Canária, que a Unelco não tinha efectuado, em conformidade com as disposições comunitárias aplicáveis (4), o estudo de avaliação dos efeitos sobre o ambiente. Além disso, outro recorrente informou a Comissão, por carta de 23 de Novembro de 1992, de que a Unelco tinha começado as obras na Grã-Canária e em Tenerife, sem que a Comisión de urbanismo y medio ambiente de Canarias (comissão das Canárias para o urbanismo e o ambiente, a seguir «CUMAC») tivesse emitido o seu parecer sobre os efeitos para o ambiente, em conformidade com a legislação nacional aplicável.

5 Com efeito, em 3 de Dezembro de 1992, a CUMAC emitiu dois pareceres relativos aos efeitos sobre o ambiente da construção das centrais eléctricas na Grã-Canária e em Tenerife. Em 26 de Março de 1993 e 2 de Abril de 1993, respectivamente, duas organizações locais para a defesa do ambiente, que se encontram entre os recorrentes no presente recurso (5), que prevê que «As acções objecto de financiamento... devem respeitar as disposições dos Tratados e dos actos adoptados por força dos mesmos, bem como as políticas comunitárias, incluindo as que se referem... à protecção do ambiente». Por carta de 23 de Junho de 1993, o director-geral da DG XVI da Comissão respondeu à Greenpeace que não estava em condições de lhe fornecer as informações pedidas, uma vez que as mesmas respeitavam a procedimentos internos de decisão da Comissão, garantindo-lhe que esta só tinha tomado a sua decisão «após uma concertação aprofundada entre os seus diversos serviços». Além disso, teve lugar em 29 de Outubro de 1993, em Bruxelas, uma reunião entre a Greenpeace e os funcionários competentes da DG XVI da Comissão, relativa, precisamente, ao financiamento pelo FEDER da construção das centrais eléctricas na Grã-Canária e em Tenerife.

7 Em 21 de Dezembro de 1993, os ora recorrentes interpuseram recurso para o Tribunal de Primeira Instância, pedindo a anulação da decisão da Comissão, já referida, relativa à continuação do financiamento das obras. Através do despacho de 9 de Agosto de 1995, já referido, o Tribunal de Primeira Instância julgou provada a inadmissibilidade invocada pela Comissão e, por essa razão, rejeitou o recurso.

8 As partes vencidas em primeira instância interpuseram recurso desse despacho, pedindo ao Tribunal de Justiça que anulasse o despacho do Tribunal de Primeira Instância, que declarasse admissível o recurso por elas apresentado perante o Tribunal de Primeira Instância e que condenasse a Comissão nas despesas. A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que rejeite o presente recurso e, subsidiariamente, que rejeite o recurso inicialmente apresentado, por inadmissível, por um dos fundamentos invocados pela Comissão em primeira instância, e, finalmente, que condene os ora recorrentes nas despesas. Por seu lado, o Reino de Espanha pede a rejeição do recurso, a confirmação da validade do despacho do Tribunal de Primeira Instância e a condenação dos recorrentes nas despesas.

III - O despacho recorrido

9 No despacho recorrido, o Tribunal de Primeira Instância verificou se os recorrentes tinham legitimidade para interpor o recurso, distinguindo os particulares e as organizações de defesa do ambiente.

10 a) No que respeita aos primeiros, baseou-se na jurisprudência constante tanto do Tribunal de Justiça como do Tribunal de Primeira Instância, segundo a qual «Os particulares que não sejam destinatários de uma decisão só podem afirmar que esta lhes diz individualmente respeito se os afectar devido a certas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e assim os individualiza de maneira análoga à do destinatário» (7). Tomando esta jurisprudência como ponto de partida, o Tribunal de Primeira Instância não seguiu a interpretação do artigo 173._, quarto parágrafo, defendida pelos recorrentes, segundo a qual a jurisprudência restritiva acima referida não se podia transpor para casos em que os interesses legítimos afectados pela decisão impugnada não sejam de natureza económica, mas estejam ligados às consequências negativas para o ambiente de um comportamento ilegal das instituições comunitárias. Considerou, consequentemente, que o critério essencial em que assenta esta jurisprudência, «isto é, essencialmente, o concurso de circunstâncias suficientes para que o recorrente terceiro possa invocar que é afectado pela decisão impugnada de um modo que o caracteriza relativamente a qualquer outra pessoa, é aplicável, independentemente da natureza dos interesses afectados, económicos ou outros, dos recorrentes» (8). A mera invocação de um prejuízo, em termos gerais e abstractos, susceptível de afectar particulares que não podem ser determinados a priori, «de modo a serem individualizados de modo análogo ao destinatário da decisão» (9), não basta para conferir legitimidade a um recorrente. O Tribunal de Primeira Instância entende ainda que esta jurisprudência constitui a única interpretação correcta do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado; o despacho indica expressamente que a decisão impugnada tem que dizer directa e individualmente respeito ao recorrente. Esta concepção não é afectada pelo reconhecimento de que se tem revelado, nos últimos anos, perante os órgãos jurisdicionais nacionais competentes, uma tendência que faz depender a legitimidade, especialmente em matéria de protecção do ambiente, da mera existência de um interesse «suficiente» na esfera jurídica dos recorrentes (10). Por estas razões, o Tribunal de Primeira Instância declarou que havia que verificar se, no caso em apreço, os recorrentes eram afectados individualmente pela decisão impugnada. O Tribunal de Primeira Instância pronunciou-se pela negativa quanto a esta questão, tendo em conta dois elementos que considerou decisivos, analisados nos n.os 54 a 56 do despacho recorrido, e que são formulados nos termos seguintes: 11 «A este respeito, o Tribunal verifica, em primeiro lugar, que os recorrentes são dezasseis particulares que invocam ou apenas a sua qualidade objectiva de `residente local', de `pescador', de `agricultor', ou a sua qualidade de pessoa preocupada pelas consequências que a construção de duas centrais eléctricas poderia ter em relação ao turismo local, à saúde dos habitantes das ilhas Canárias e ao ambiente. Assim, os recorrentes não invocam uma qualidade essencialmente diferente da da totalidade das pessoas que residem ou exercem uma actividade nas regiões em causa, de modo que a seu respeito a decisão impugnada, na medida em que concede um apoio financeiro à construção de duas centrais eléctricas na Grande Canária e em Tenerife, apresenta-se como uma medida cujos efeitos são susceptíveis de atingir diversas categorias de cidadãos de modo objectivo, geral e abstracto e, de facto, qualquer pessoa que resida ou esteja nas regiões em causa.

12 Os recorrentes só podem, assim, ser afectados pela decisão impugnada pelas mesmas razões que qualquer outro residente local, pescador, agricultor, ou turista que se encontre actual ou potencialmente numa situação idêntica à deles (acórdão Spijker/Comissão, já referido, n._ 9; despacho do Tribunal de Primeira Instância de 21 de Fevereiro de 1995, Associazione agricoltori della provincia di Rovigo e o./Comissão, T-117/94, Colect., p. II-455, n._ 25).

13 Em segundo lugar, há que observar que o facto de o segundo, quinto e sexto recorrentes terem apresentado uma queixa à Comissão também não pode constituir uma circunstância especial que permita, por esse facto, individualizá-los em relação a qualquer outra pessoa e conferir-lhes, assim, legitimidade nos termos do artigo 173._ do Tratado. O Tribunal salienta a este respeito que, no domínio das contribuições financeiras concedidas pelo FEDER, não estão previstos processos específicos que associem os particulares à adopção, à execução e ao acompanhamento das decisões adoptadas para esse efeito. Nessas condições, a simples apresentação de uma queixa e, seguidamente, a eventual troca de correspondência com a Comissão não pode conferir a um queixoso legitimidade nos termos do artigo 173._ Com efeito, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma pessoa que peça a uma instituição que não tome uma decisão a seu respeito, mas dê início a um processo de investigação em relação a terceiros, ainda que possa ser considerado indirectamente interessado, não se encontra, só por isso, na posição precisa do destinatário actual ou potencial de um acto susceptível de anulação na acepção do artigo 173._ do Tratado (acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Junho de 1982, Lord Bethell/Comissão, 246/81, Recueil, p. 2277).»

14 b) No que respeita à legitimidade das associações recorrentes, o Tribunal de Primeira Instância seguiu a jurisprudência existente, segundo a qual uma associação constituída para promover os interesses colectivos de uma categoria de cidadãos não tem legitimidade para impugnar um acto de uma instituição comunitária que afecte os interesses gerais dessa categoria, quando os seus membros não o possam fazer a título individual (11), excepto se a associação tiver desempenhado um determinado papel no âmbito de um processo que conduziu à prática de um acto na acepção do artigo 173._ do Tratado, desde que, evidentemente, tal papel específico possa justificar a admissibilidade do recurso apresentado pela associação, ainda que os seus membros não sejam afectados directa e individualmente pelo acto em causa (12).

15 Neste âmbito, o despacho recorrido indica que as associações recorrentes não invocaram a existência de circunstâncias particulares, susceptíveis de justificar o interesse individual dos seus membros relativamente a qualquer outra pessoa residente nas regiões da Grã-Canária e de Tenerife. «Nestas condições, o Tribunal considera que a eventual afectação da situação jurídica dos membros das associações recorrentes não pode ser diferente da afectação alegada pelas pessoas singulares recorrentes no presente processo» (13). Tendo o Tribunal de Primeira Instância declarado que a decisão impugnada não dizia individualmente respeito aos particulares recorrentes no caso em apreço, não era, na sua opinião, logicamente possível considerar que dizia individualmente respeito aos membros das associações recorrentes.

16 Além disso, o Tribunal de Primeira Instância verificou se os contactos tidos por uma das organizações, a saber, a Greenpeace, com a Comissão bastavam para lhe conferir legitimidade. A esta questão, o Tribunal de Primeira Instância respondeu pela negativa, porque considerou, em primeiro lugar, que «não houve qualquer processo iniciado pela Comissão antes da adopção da decisão impugnada em que tivesse participado a Greenpeace e que esta última também não foi, de forma alguma, o interlocutor da Comissão a respeito da adopção da Decisão de base C(91)440 e/ou da decisão litigiosa» (14), e, em segundo lugar, que «a correspondência que a Greenpeace trocou com a Comissão e o encontro que teve, seguidamente, com os serviços desta última só ocorreram a título de informação, tendo em conta que a Comissão não era obrigada nem a consultar nem a ouvir os recorrentes no âmbito da execução da decisão C(91)440» (15).

17 Pelos motivos expostos, o Tribunal de Primeira Instância, através do despacho já referido, rejeitou o recurso na totalidade, por inadmissível, porque os recorrentes «não são individualmente abrangidos» pelo acto impugnado, sem examinar as restantes alegações da Comissão relativas à inadmissibilidade.

IV - Enquadramento jurídico

18 Como já se disse, o litígio incide sobre a interpretação do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado CE, que dispõe: «Qualquer pessoa singular ou colectiva pode interpor, nas mesmas condições, recurso das decisões de que seja destinatária e das decisões que, embora tomadas sob a forma de regulamento ou de decisão dirigida a outra pessoa, lhe digam directa e individualmente respeito.»

V - Argumentos das partes

A - Argumentos dos recorrentes

19 a) Nas suas alegações, os recorrentes começam por apresentar o enquadramento jurídico pertinente para a solução do litígio em apreço, o qual, na sua opinião, não foi correctamente interpretado pelo Tribunal de Primeira Instância. Consideram, com efeito, que, quando o Tribunal de Primeira Instância foi chamado a aplicar a disposição do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado, devia ter tido em conta os seguintes elementos: a decisão C(91)440 da Comissão - cujo preâmbulo indica expressamente que as obras objecto do financiamento devem necessariamente ser realizadas em conformidade com o direito comunitário em matéria de protecção do ambiente e, mais especificamente, da Directiva 85/337, em virtude dos efeitos que as mesmas são susceptíveis de ter sobre o ambiente - obriga a Comissão, cada vez que constate que a «política comunitária» (16) não é respeitada aquando da execução das obras, a suspender o pagamento do financiamento comunitário, a avisar disso mesmo as autoridades nacionais competentes e a determinar as medidas que devem ser tomadas. Além disso, o Regulamento n._ 2052/88 do Conselho, no âmbito do qual foi adoptada a decisão C(91)440, prevê explicitamente que as acções objecto de financiamento devem ser conformes às disposições comunitárias relativas à protecção do ambiente.

20 Do que precede os recorrentes deduzem que, aquando da execução da decisão C(91)440, a Comissão devia, por um lado, verificar sistematicamente se os projectos de construção objecto do financiamento eram executados em conformidade com o direito comunitário do ambiente e, em especial, com a Directiva 85/337 e, por outro lado, recusar-se a continuar o financiamento, se verificasse que as disposições comunitárias em matéria de ambiente não tinham sido respeitadas. Entendem ainda que, tendo a execução dos projectos de construção em causa sido iniciada antes de ter sido realizado um estudo dos efeitos sobre o ambiente e estando a Comissão informada desta irregularidade, a sua decisão de pagar à Espanha um montante complementar de 12 000 000 ecus constitui um incumprimento directo das obrigações, acima descritas, que lhe incumbem.

21 A este propósito, os recorrentes consideram indispensável recordar que, segundo a interpretação que consideram mais correcta da Directiva 85/337, esta reconhece ao «público susceptível de ser afectado» por um projecto público ou privado, que possa ter efeitos apreciáveis sobre o ambiente, uma série de direitos, entre os quais o de ter acesso às informações relativas ao projecto, e a «possibilidade de exprimir a sua opinião antes de o projecto ser iniciado» (17). Há portanto certos direitos que são reconhecidos aos particulares em matéria de protecção do ambiente, direitos que os seus titulares podem invocar directamente, dado que o Tribunal de Justiça (18) declarou que as disposições pertinentes da Directiva 85/337 são claras e incondicionais e que, portanto, produzem efeitos directos na ordem jurídica interna.

22 Em suma, o raciocínio em que o presente recurso se funda é o seguinte:

- A Comissão tinha a obrigação de não efectuar ou de suspender o pagamento do financiamento das obras em causa se verificasse que estas eram efectuadas em violação das disposições comunitárias.

- Na verdade, as obras foram iniciadas sem ter sido realizado previamente um estudo dos efeitos sobre o ambiente, em violação das disposições da Directiva 85/337, que, por sua vez, reconhece direitos a uma determinada categoria de cidadãos da Comunidade.

- Consequentemente, uma vez que a Comissão, apesar de ter sido informada em tempo útil do incumprimento acima referido, não suspendeu o financiamento complementar, não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam por força do direito comunitário e que consistiam, pelo menos em parte, em garantir o direito dos recorrentes à protecção do ambiente, tal como este decorre do direito comunitário, em geral, e das já referidas disposições da Directiva 85/337, em particular.

23 b) Os recorrentes alegam que o Tribunal de Primeira Instância interpretou e aplicou incorrectamente o artigo 173._ do Tratado, porque não utilizou os critérios apropriados quando verificou se os recorrentes eram individualmente afectados, na acepção do artigo 173._, pelo acto impugnado da Comissão. Mais especificamente, afirmam que o Tribunal de Primeira Instância seguiu a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a litígios de carácter puramente económico, segundo a qual um particular deve pertencer a um «círculo fechado» para que um acto comunitário lhe diga individualmente respeito. Por este motivo, na opinião dos recorrentes, o Tribunal de Primeira Instância não teve em conta a natureza específica e o carácter particular do «interesse legítimo ambiental», não se tendo o Tribunal de Justiça, até à data, pronunciado sobre a questão da legitimidade dos particulares quando estes aleguem que o bem juridicamente protegido que é afectado é a protecção do ambiente.

24 Os recorrentes entendem que a interpretação seguida pelo Tribunal de Primeira Instância cria uma lacuna no que respeita à protecção jurisdicional assegurada pela ordem jurídica comunitária, sempre que se coloca a questão do controlo do respeito pelas instituições comunitárias da legislação comunitária em matéria de ambiente. Sendo o bem que constitui a protecção do ambiente comum a todos e interessando este ao conjunto dos cidadãos da Comunidade, não pode existir, em caso de dano desse bem, um «círculo fechado» de pessoas afectadas por tal dano, pelo menos no sentido que o Tribunal de Primeira Instância dá a esta noção de «círculo fechado». Segundo os recorrentes, resulta claramente do despacho recorrido que a aplicação, aos processos respeitantes ao ambiente, da jurisprudência clássica relativa à questão de saber quando é que um acto respeita individualmente a um recorrente, tem como consequência prática a completa exclusão da possibilidade, para os particulares, de impugnar os actos comunitários que afectem os seus interesses decorrentes da protecção do ambiente. A lacuna jurídica é tanto mais óbvia quanto, em casos como o ora em apreço, os recorrentes privilegiados designados pelo artigo 173._ (ou seja, os Estados-Membros, o Conselho e a Comissão) não têm a preocupação de utilizar a possibilidade que lhes é conferida pelo segundo parágrafo desse artigo.

25 Além disso, na opinião dos recorrentes, não se pode sustentar que esta lacuna é preenchida pela possibilidade de os particulares, que não têm legitimidade para intervir, interporem um recurso perante os órgãos jurisdicionais nacionais para defenderem os seus direitos, usando as vias de recurso que lhes são conferidas pelo direito interno. No caso em apreço, o processo intentado perante os órgãos jurisdicionais espanhóis só pode respeitar à legalidade dos actos nacionais e ao não cumprimento, pelas autoridades espanholas, das obrigações que lhes incumbem em virtude da Directiva 85/337 do Conselho. Em contrapartida, no quadro do processo nacional, é impossível contestar a legalidade do acto da Comissão que foi impugnado perante o Tribunal de Primeira Instância, na medida em que os órgãos jurisdicionais espanhóis não têm competência para verificar, à luz do direito comunitário, a legalidade do pagamento pela Comissão de determinados montantes para financiamento de uma obra (19).

26 Os recorrentes salientam que a solução adoptada pelo Tribunal de Primeira Instância no despacho recorrido está em contradição directa com a que tende a consolidar-se perante os órgãos jurisdicionais nacionais dos Estados-Membros, bem como com a que é imposta pelos recentes desenvolvimentos do direito internacional. Quanto a este aspecto, os recorrentes invocam uma série de elementos de comparação, dos quais deduzem que os sistemas jurídicos dos Estados-Membros evoluíram todos no sentido de uma extensão do direito dos cidadãos de agirem judicialmente em caso de dano de interesses legítimos decorrentes da salvaguarda deste bem que é o ambiente. Observam que, se devessem intentar uma acção perante um órgão jurisdicional de um Estado-Membro, em todos ou em alguns dos casos teria tal acção sido declarada admissível.

27 Além disso, os recorrentes alegam que a interpretação restritiva adoptada pelo Tribunal de Primeira Instância no despacho recorrido é contrária aos desenvolvimentos do direito comunitário e do direito internacional em matéria de protecção do ambiente. Invocam a jurisprudência do Tribunal de Justiça que declarou que a protecção do ambiente era «um dos objectivos essenciais da Comunidade» (20) e que a legislação comunitária em matéria de ambiente pode fazer surgir direitos e obrigações para os particulares (21). Referem-se também ao quinto programa de acção em matéria de ambiente, aprovado pelo Conselho e pelos representantes dos Estados-Membros (22), ao décimo princípio da declaração do Rio, que foi ratificada pela Comunidade, à Agenda 21, à Convenção do Conselho da Europa sobre a responsabilidade civil resultante de prejuízos causados por actividades perigosas para o ambiente, a acórdãos recentes do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem de Estrasburgo e ao sistema de controlo administrativo introduzido pelo Banco Mundial, em 1993, para aqueles dos seus actos que têm efeitos negativos sobre o ambiente.

28 Tendo em conta o que precede, os recorrentes propõem uma interpretação diferente do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado. Para verificar se um particular é afectado individualmente por um acto da Comunidade, quando se invoca um dano para o ambiente decorrente do incumprimento, pelas instituições comunitárias, das obrigações que lhes são impostas pelo direito comunitário, deve, na opinião dos recorrentes, exigir-se ao recorrente que comprove os três seguintes elementos:

29 a) ter sofrido pessoalmente (ou ser susceptível de sofrer pessoalmente) um prejuízo efectivo ou potencial por causa do comportamento alegadamente ilegal da instituição comunitária em causa, por exemplo, uma violação dos seus direitos em matéria de ambiente ou uma ofensa dos seus interesses em matéria de ambiente,

b) que o prejuízo sofrido possa ser imputado ao acto impugnado,

c) que o prejuízo seja susceptível de ser reparado por um acórdão favorável.

30 Os recorrentes consideram que satisfazem estas três condições. No que respeita à primeira condição, repetem os elementos invocados perante o Tribunal de Primeira Instância, através dos quais tinham descrito a natureza e a extensão do prejuízo causado pelos actos da Comissão. Quanto à segunda condição, observam que o referido prejuízo resulta dos actos da Comissão, porque as autoridades espanholas (nacionais) não têm qualquer poder discricionário quanto à utilização dos auxílios recebidos nos termos da decisão C(91)440; por outras palavras, ao pagar à Espanha os fundos necessários para o prosseguimento de uma obra realizada em violação das disposições do direito comunitário do ambiente e, em especial, da Directiva 85/337, a Comissão contribuiu directamente para o prejuízo sofrido pelos recorrentes, resultante da lesão do ambiente. No que respeita à terceira condição, os recorrentes sustentam que o prejuízo acima referido pode ser reparado se uma decisão judicial anular o acto pelo qual a Comissão continuou a financiar as obras, e isto porque, na falta do financiamento necessário para o prosseguimento das obras, seria de esperar, segundo os recorrentes, que a construção das centrais eléctricas fosse interrompida.

31 No que respeita, mais especialmente, às organizações para a protecção do ambiente recorrentes no presente processo, afirma-se, na petição de recurso, que estas associações devem ser consideradas partes legítimas, uma vez que um ou mais dos seus membros pertencem à categoria de pessoas que, em virtude do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado, têm legitimidade perante o Tribunal de Primeira Instância, mas também porque podem invocar, de modo autónomo, a título de fundamento da sua legitimidade, o facto de o seu objectivo principal ser a protecção do ambiente e ainda o facto de se incluir entre os seus objectivos a salvaguarda específica do ambiente na região geográfica onde são construídas as obras em causa. No que respeita, mais especificamente, ao papel das organizações e associações representativas e à necessidade de se lhes reconhecer legitimidade perante as instituições judiciais da Comunidade sempre que um acto comunitário afecte os interesses e objectivos para a defesa dos quais foram criadas, as organizações e associações recorrentes remetem para o acórdão proferido pelo Tribunal de Primeira Instância no processo AITEC e o./Comissão (23) e para as conclusões do advogado-geral C. O. Lenz no processo CIDA/Conselho (24).

32 Em conclusão, os recorrentes consideram que a solução que propõem é a mais adequada e referem-se ao acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Plaumann/Comissão (25), do qual deduzem que as condições processuais do artigo 173._ não devem ser objecto de uma interpretação estrita.

B - Argumentos da Comissão

33 A Comissão começa por observar que, ainda que se aceitasse a interpretação dos recorrentes relativa ao sentido do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado, estes não satisfariam os critérios que invocam. Mas, de qualquer modo, considera que a solução proposta pelos recorrentes não pode ser seguida, porque tal equivaleria a eliminar a condição expressamente prevista pelo artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado, segundo a qual o acto adoptado deve dizer individualmente respeito ao recorrente (26). A Comissão indica, além disso, que o Tribunal de Justiça nunca se afastou da sua jurisprudência constante, segundo a qual os sujeitos que não sejam os destinatários de uma decisão só podem invocar ser abrangidos individualmente se essa decisão os atingir devido a determinadas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando-os, por isso, de forma idêntica à do destinatário. Esta definição consta da fundamentação dos acórdãos proferidos nos processos 11/82, C-358/89 e T-483/93, que os recorrentes invocam para sustentar a interpretação contra legem que defendem. Deste modo, observa a Comissão, os recorrentes substituem a letra do Tratado pela sua própria redacção, segundo a qual basta que se prove que um acto comunitário diz respeito «pessoalmente», e não necessariamente «individualmente», ao recorrente, para que este adquira legitimidade perante as instituições judiciais da Comunidade. A Comissão sublinha, em especial, que, se se abandonar definitivamente a interpretação que exige que um cidadão que apresente um recurso com base no artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado seja «individualizado» relativamente ao acto impugnado, deixa de ser necessário que tal acto diga «individualmente» respeito ao recorrente, bastando que lhe diga respeito «pessoalmente». Esta interpretação contra legem levaria, na opinião da Comissão, a reconhecer a todos os residentes de Tenerife e da Grã-Canária um interesse legítimo em impugnar o acto em causa da Comissão (27).

34 A Comissão indica ainda que, na sua opinião, é infundado o argumento dos recorrentes segundo o qual a solução dada pelo Tribunal de Primeira Instância no despacho recorrido cria uma lacuna jurídica quanto à protecção jurisdicional conferida e ao controlo do respeito, pelas instituições comunitárias, da legislação comunitária em matéria de ambiente. Mais especificamente, sublinha que, no que respeita à dimensão ambiental do financiamento das obras, os recorrentes têm o direito de interpor um recurso perante os órgãos jurisdicionais espanhóis, e que alguns deles exerceram tal direito. Todavia, nem o financiamento das obras, em si, nem o papel da Comissão, que consiste em verificar se a Espanha cumpre as disposições comunitárias em causa, dizem respeito aos recorrentes; consequentemente, estes últimos não têm interesse legítimo em obter uma decisão judicial sobre estas questões. Não se pode dissimular a falta de interesse legítimo, recorrendo aos elementos de direito comparado que os recorrentes invocam nas suas alegações.

35 No que respeita aos direitos que os recorrentes pretendem extrair da Directiva 85/337, a Comissão observa o seguinte: ainda que pelo menos algumas das disposições da referida directiva produzam efeitos directos, os recorrentes não podem, porém, invocá-la com utilidade no âmbito do presente litígio. Ainda que se admita que os recorrentes, ou alguns deles, retirem determinados direitos individuais da directiva ao nível do direito nacional, tais direitos não vão ao ponto de lhes permitir contestar, perante o Tribunal de Primeira Instância, a legalidade de um acto tal como a decisão C(91)440 ou de os individualizar, nos termos do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado, relativamente ao acto impugnado.

36 A Comissão refuta também a afirmação, contida na petição de recurso, segundo a qual as organizações para a protecção do ambiente recorrentes têm legitimidade, por um lado, porque um ou mais dos seus membros são individualmente afectados pelo acto impugnado e, por outro, porque elas próprias, enquanto organizações representativas que têm por objecto a protecção do ambiente na região das ilhas Canárias, são automaticamente titulares de um interesse legítimo relativamente às questões abrangidas nesse objecto (28).

37 Além disso, a Comissão observa que, no seu recurso, os recorrentes já não afirmam, como o tinham feito em primeira instância, que pelo menos dois dos recorrentes tinham legitimidade, por terem apresentado queixas à Comissão relativas às condições de realização das obras em causa; a Comissão deduz daí que os recorrentes renunciaram tacitamente a este fundamento. Por fim, a Comissão convida o Tribunal de Justiça, no caso de este vir a anular o despacho recorrido, a decidir num sentido positivo quanto aos dois outros fundamentos de inadmissibilidade invocados em primeira instância. Conclui declarando que o recurso interposto perante o Tribunal de Primeira Instância pelos ora recorrentes só teria podido merecer provimento através de uma revisão do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado.

38 Na fase oral do processo, a Comissão sublinhou ainda que a construção de uma das duas centrais eléctricas tinha começado em 1990, ou seja, antes de se levantar a questão do financiamento das obras através de fundos comunitários. Os recorrentes deviam, portanto, a partir desse momento, ter iniciado acções com vista a impedir a realização das obras ou, pelos menos, ter-se oposto ao seu financiamento, impugnando a decisão inicial da Comissão [decisão C(91)440]. Todavia, não fizeram prova da diligência requerida e, por este motivo, impugnaram a posteriori a decisão relativa à continuação do financiamento. O representante da Comissão indicou também que a continuação do financiamento tinha sido decidida porque se tinha considerado não haver violação das disposições da Directiva 85/337; consequentemente, a Comissão exerceu o controlo que, na decisão inicial C(91)440, se tinha comprometido a exercer.

39 Além disso, observou que a ordem jurídica comunitária garante aos sujeitos de direito uma protecção jurídica que ultrapassa os estreitos limites do recurso previsto pelo artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado; a este respeito, recordou os desenvolvimentos legislativos recentes, relativos ao acesso dos cidadãos aos arquivos das instituições comunitárias, o direito de petição perante o Parlamento Europeu e a possibilidade de recursos dirigidos ao provedor de Justiça. Em contrapartida, não se deve esperar que sejam retirados certos obstáculos processuais que resultam do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado, e nada foi proposto nesse sentido no âmbito da conferência intergovernamental.

C - Argumentos do Reino de Espanha

40 O Reino de Espanha propõe, por seu lado, a rejeição do recurso, baseando-se na seguinte argumentação. Invoca, em primeiro lugar, a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à legitimidade dos particulares, da qual deduz que, para que um particular possa ser admitido a recorrer para os órgãos jurisdicionais comunitários, deve o acto impugnado dizer-lhe individualmente respeito, no sentido de ser atingido devido a determinadas qualidades que lhe são próprias ou a uma situação de facto que o caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando-o, por isso, de forma idêntica à do destinatário. Consequentemente, afirma a Espanha, só podem ser impugnados os actos comunitários que respeitem a um círculo fechado de pessoas, determinadas ou determináveis no momento da adopção do acto, e cujos direitos o autor do acto tenha pretendido regular. Por este motivo, não basta que se possa determinar, com maior ou menor precisão, o número e mesmo a identidade dos sujeitos de direito aos quais se aplica a medida impugnada, se o recorrente não estiver numa situação de facto que o caracterize e individualize, relativamente ao acto impugnado, de forma idêntica à do destinatário (29). O Tribunal de Justiça só reconhece, portanto, o direito de impugnar um acto comunitário aos destinatários do mesmo e às pessoas que lhes sejam equiparáveis.

41 Daqui resulta, logicamente, que os recorrentes, que não eram destinatários do acto impugnado nem podiam ser equiparados ao seu destinatário, isto é, o Reino de Espanha, não têm, em princípio, legitimidade, e que o Tribunal de Primeira Instância teve razão ao rejeitar o recurso. Por este motivo, as organizações para a protecção do ambiente recorrentes no processo em apreço não têm legitimidade. Além disso, seria contrário ao princípio da legalidade que os recursos das organizações para a protecção do ambiente fossem declarados admissíveis e que, paralelamente, os recursos das pessoas singulares fossem rejeitados, ou seja, que se reconhecesse um interesse legítimo mais amplo às organizações representativas do que aos particulares. No que respeita a estes últimos, a Espanha observa que também não têm legitimidade para impugnar a decisão da Comissão relativa à continuação do financiamento. Por um lado, não invocam uma situação de facto ou uma qualidade particular que os individualize de forma idêntica à do destinatário (30).

42 Por outro lado, não pertencem a um círculo fechado de pessoas determinadas ou determináveis no momento da adopção do acto, nem se encontram numa situação análoga à do destinatário. Mesmo os que apresentaram uma queixa à Comissão não são, por esse facto, individualizados, porque a Comissão não tem obrigação de iniciar o procedimento previsto no artigo 169._ do Tratado cada vez que lhe é apresentada uma queixa (31). Por todas estas razões, a Espanha concorda com a solução dada pelo Tribunal de Primeira Instância no despacho recorrido.

43 A Espanha refuta, além disso, o argumento dos recorrentes relativo à criação de uma lacuna jurídica em matéria de protecção jurisdicional, devido à impossibilidade de controlar os incumprimentos da Comissão em matéria de protecção do ambiente. Sustenta que, em conformidade com a economia dos Tratados, os particulares beneficiam sempre da protecção legal que lhes é assegurada pelo órgão jurisdicional nacional, que é igualmente o órgão jurisdicional comunitário de direito comum. Paralelamente, só os Estados-Membros e as instituições comunitárias têm interesse legítimo em pedir a anulação de disposições de carácter geral, tal como é claramente indicado no artigo 173._ do Tratado e é imposto pela jurisprudência do Tribunal de Justiça nesta matéria. Além disso, tendo em conta as características do caso em apreço, a Espanha entende que, na realidade, os recorrentes tentam suscitar, perante as instituições judiciais comunitárias, um litígio que, tendo como objectivo, aparentemente, a contestação da legalidade de um acto comunitário, visa, com efeito, levar o órgão jurisdicional comunitário a decidir da legalidade de um acto da autoridade nacional e a anulá-lo de modo indirecto. Mais precisamente, os recorrentes não invocam um interesse económico que esteja em relação directa com o modo de funcionamento do FEDER, mas um interesse que decorre, de modo geral e vago, da protecção do ambiente e que só um acto da autoridade nacional pode lesar.

44 Isto significa que, se se admitir que as autoridades espanholas competentes violaram as disposições comunitárias relativas à protecção do ambiente, que por terem sido transpostas para a ordem jurídica interna, se tornaram disposições nacionais, teria então havido uma violação de uma norma do direito nacional por uma autoridade pública nacional, sendo o litígio daí resultante da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais, os quais, eventualmente, apresentariam ao órgão jurisdicional comunitário uma questão a título prejudicial relativa à interpretação das disposições comunitárias em questão (32). A Espanha conclui que a decisão da Comissão em litígio constitui um simples acto de execução da decisão C(91)440, que não lesa nem pode lesar o ambiente ou, pelo menos, os direitos que os recorrentes poderiam retirar da protecção deste. Por este motivo, na opinião da Espanha, não se coloca a questão da lesão dos direitos dos cidadãos decorrentes da protecção do ambiente.

45 A Espanha sublinha ainda que, na sua opinião, os recorrentes não só não têm interesse individual em impugnar a decisão da Comissão relativa à continuação do financiamento como também não têm interesse directo em fazê-lo. A este respeito, recorda que a decisão C(91)440 e as que foram adoptadas com base nesta são de carácter financeiro, só tendo uma relação indirecta com o ambiente, comum a todos os sectores da actividade humana.

46 Por fim, o representante da Espanha afirmou, na audiência no Tribunal de Justiça, que não via utilidade na modificação da jurisprudência proposta pelos recorrentes, modificação essa que levaria a consagrar a acção popular nas questões do ambiente. Acrescentou ainda que a protecção do ambiente era um bem, como tantos outros, juridicamente protegido, e que não se justificava, de modo algum, aplicar-lhe um tratamento processual específico.

VI - A minha posição sobre o recurso

47 Antes de mais, parece-me importante sublinhar a originalidade do presente processo. O Tribunal de Justiça é, pela primeira vez, convidado a tomar posição sobre uma série de questões jurídicas decisivas que não foram abordadas no âmbito dos processos An Taisce e WWF UK/Comissão e Associazione agricoltori della provincia di Rovigo e o./Comissão e o. (33), cujo objecto respeitava à protecção do ambiente. A questão que a seguir será tratada refere-se à interpretação do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado. A controvérsia jurídica respeita à condição enunciada nesta disposição, segundo a qual, para que uma pessoa singular ou colectiva possa impugnar decisões de instituições comunitárias dirigidas a outra pessoa, estas devem dizer-lhe «directa e individualmente respeito». Estas palavras implicaram uma substancial restrição processual quanto à legitimidade perante o órgão jurisdicional comunitário e este último aprecia oficiosamente as questões de admissibilidade (34). Creio que, para abordar do modo mais completo o litígio que pende perante si, o Tribunal de Justiça deve responder às seguintes questões:

48 Em primeiro lugar, pode a decisão impugnada da Comissão «dizer respeito» aos ora recorrentes, no sentido de estes poderem retirar um direito ou interesse legítimo, susceptível de protecção jurisdicional, do bem que é a preservação do ambiente, no âmbito da ordem jurídica comunitária? Em segundo lugar, em caso de resposta afirmativa à primeira questão, foi com razão que o Tribunal de Primeira Instância declarou que esta decisão não dizia «individualmente» respeito às pessoas que a impugnavam? Em terceiro lugar, em caso de resposta negativa à segunda questão, haveria outro obstáculo à admissibilidade do recurso inicialmente interposto?

A - Quanto à possibilidade de um cidadão da Comunidade de retirar um direito ou interesse legítimo, susceptível de protecção jurisdicional, do bem que é a preservação do ambiente, no âmbito da ordem jurídica comunitária

49 O artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado pressupõe que uma pessoa singular ou colectiva que interponha um recurso de uma decisão de uma instituição comunitária seja titular de um direito ou interesse legítimo que seja afectado pelo acto impugnado. Esta condição - que não se aplica aos recorrentes privilegiados enumerados no segundo parágrafo do mesmo artigo - considera-se habitualmente implícita na fórmula expressa que exige que o acto impugnado diga directa e individualmente respeito ao recorrente. Quando tal acto apresente essas características, é raro que não se verifique a condição do interesse legítimo (35). De qualquer modo, a existência de um interesse legítimo é um dos elementos justificativos da admissibilidade do recurso, cuja presença é verificada pelo órgão jurisdicional comunitário (36).

50 Parece-me necessário começar por examinar esta questão, devido, precisamente, às especificidades do presente processo. Acresce que o órgão jurisdicional comunitário não se pronunciou, até à data, sobre a existência de um «interesse ambiental legítimo». Por este motivo, é oportuno apreciar a posição ocupada na ordem jurídica comunitária pela questão da protecção do ambiente e analisar a jurisprudência do Tribunal de Justiça nesta matéria.

a) Dimensão pública da protecção do ambiente

51 Numa primeira fase, é incontestável que a garantia da qualidade do ambiente está directamente associada ao que se pode chamar «interesse público comunitário». O órgão jurisdicional comunitário proclamou nos seus acórdãos que a protecção do ambiente era «um dos objectivos essenciais da Comunidade» (37). Esta tese encontra agora apoio no texto do Tratado. Desde a revisão de 7 de Fevereiro de 1992, indica-se no artigo 2._ que «A Comunidade tem como missão... promover... um crescimento... que respeite o ambiente». Nesse sentido, nos termos do artigo 3._, alínea k), a acção da Comunidade implica «Uma política no domínio do ambiente». As linhas gerais desta política são traçadas no título XVI do Tratado; nos termos do artigo 130._-R, deverá contribuir, nomeadamente, para «a preservação, a protecção e a melhoria da qualidade do ambiente», «a protecção da saúde das pessoas» e para «a utilização prudente e racional dos recursos naturais». O artigo 130._-R, n._ 2, prevê também que «... As exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e aplicação das demais políticas comunitárias» (38). Para concretizar os objectivos do artigo 130._-R, foram introduzidas regulamentações específicas no direito comunitário derivado, cuja correcta aplicação foi incumbida ao órgão jurisdicional comunitário (39).

52 O que precede salienta a dimensão pública do ambiente, componente do interesse comunitário geral, cuja garantia, com base no equilíbrio estável definido pelo Tratado, é deixada ao cuidado dos Estados-Membros e das instituições comunitárias (40). Isto significa que a protecção do ambiente, tal como é garantida pelo direito comunitário primário e pela jurisprudência fundamental do Tribunal de Justiça, constitui, em princípio, uma obrigação essencial das entidades «públicas» (41) - se se puder englobar nesta expressão tanto as instituições comunitárias como as autoridades nacionais - de cujo cumprimento podem, evidentemente, resultar obrigações mais específicas para os particulares (42).

53 De qualquer modo, o respeito da legalidade comunitária em si, do qual faz parte a obrigação de proteger o ambiente, não confere automaticamente a uma pessoa singular ou colectiva um direito ou interesse legítimo cuja protecção pode assegurar por via do recurso nos termos do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado. A ordem jurídica comunitária não reconhece a acção popular (43), nem sequer em matéria de ambiente. Portanto, não é possível invocar, como único fundamento de legitimidade, a lacuna jurídica que é susceptível de ser criada pelo facto de não ser certo que certas violações cometidas pela Comissão sejam remediadas se a preocupação de as sujeitar ao controlo jurisdicional for deixada aos Estados-Membros e às instituições comunitárias, que, na prática, não estão interessados em fazê-lo.

b) Direitos reconhecidos aos particulares pelo direito comunitário derivado

54 A questão da protecção do ambiente na ordem jurídica comunitária não se limita, porém, à existência de uma obrigação geral a cargo das autoridades comunitárias e nacionais. O direito comunitário derivado, que concretiza, directa ou indirectamente, os objectivos prosseguidos pela Comunidade em matéria de ambiente, criou, em benefício dos particulares, determinados direitos específicos, com um conteúdo definido, cuja garantia incumbe às instituições judiciais comunitárias e nacionais (44). Estes direitos decorrem, habitualmente, do efeito directo das directivas que têm por objecto a protecção do ambiente. Por exemplo, no processo C-131/88, Comissão/Alemanha (45), o Tribunal de Justiça declarou que a Directiva 80/68/CEE do Conselho, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas (46), «... visa garantir a eficaz protecção das águas subterrâneas da Comunidade, obrigando os Estados-Membros, através de disposições precisas e detalhadas, a preverem um conjunto de proibições, regimes de autorização e processos de controlo, por forma a impedir ou limitar as descargas de determinado número de substâncias. Destas disposições da directiva decorrem direitos e obrigações para os particulares». O advogado-geral W. Van Gerven observou, no âmbito do mesmo processo, que «... Uma transposição clara e precisa das regras enunciadas na directiva pode, além disso, revestir uma certa importância para os particulares (como os grupos ecologistas ou os residentes) que aspiram a obter dos poderes públicos ou de outros particulares, ou a impor-lhes, o cumprimento das proibições e das restrições estabelecidas na directiva» (47).

55 A tendência da jurisprudência no sentido de reconhecer aos particulares direitos relativos à protecção do ambiente ou, pelo menos, a possibilidade de invocarem perante os órgãos jurisdicionais as obrigações que incumbem às autoridades nacionais em virtude do direito comunitário derivado é confirmada pelo acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Associazione Italiana per il WWF e o. (48). Tratava-se de uma questão prejudicial suscitada num processo instaurado por certas associações para a protecção da natureza, perante um órgão jurisdicional italiano, contra uma decisão nacional que estabelecia o calendário da caça; estas associações alegavam, nomeadamente, que os princípios contidos na Directiva 79/409/CEE do Conselho, relativa à conservação das aves selvagens (49), tinham sido violados. A questão que se colocava respeitava às condições em que o artigo 9._ da directiva permitia aos Estados-Membros derrogar o regime geral da proibição da caça de espécies protegidas. O Tribunal de Justiça concluiu reconhecendo efeito directo a este artigo, invocando a sua jurisprudência constante segundo a qual, «... nos casos em que as autoridades comunitárias tenham, através de uma directiva, obrigado os Estados-Membros a adoptar um comportamento determinado, o efeito útil de tal acto ficaria enfraquecido se os particulares fossem impedidos de a invocar em juízo e os órgãos jurisdicionais nacionais de a tomar em consideração enquanto elemento do direito comunitário» (50).

56 Entendo que este acórdão constitui um exemplo característico do modo pelo qual a concretização de um objectivo geral, tal como a protecção do ambiente, através de uma série de disposições do direito comunitário derivado, acaba por dar aos particulares a possibilidade de reivindicar, por via judicial, a preservação do ambiente, mesmo no caso de semelhante direito não ser consagrado directa e expressamente pelo legislador comunitário (51).

57 É este também o raciocínio seguido pelos recorrentes quando afirmam que a Directiva 85/337 lhes conferiu determinados direitos, os quais são lesados pela decisão da Comissão ora impugnada. Há que observar que esta directiva constitui uma das mais importantes conquistas do legislador comunitário em matéria de protecção do ambiente. Como resulta do seu sexto considerando, o objectivo da directiva é a introdução de uma avaliação prévia dos efeitos significativos que possam ter certos projectos que interfiram com o ambiente. Nos termos do artigo 3._ da directiva, os Estados-Membros devem avaliar os efeitos directos e indirectos de um projecto sobre o homem, a fauna, a flora, o solo, a água, o ar, o clima, a paisagem, os bens materiais e o património cultural. Os recorrentes entendem que os artigos 2._, 3._, 6._ e 8._ desta directiva conferem certos direitos a um grupo de particulares, que, no artigo 6._, é designado pela expressão «público interessado».

58 De facto, o Tribunal de Justiça admitiu que os artigos 2._, 3._ e 8._ da directiva têm efeito directo (52). No que respeita ao carácter obrigatório do artigo 6._, n._ 2, da directiva, o advogado-geral M. B. Elmer fez, nas conclusões que apresentou no processo C-72/95 (53), a seguinte observação: «Nos termos do artigo 6._, n._ 2, da directiva, os Estados-Membros devem assegurar que todos os pedidos de aprovação, bem como as informações recolhidas, sejam colocados à disposição do público e que seja dada ao público interessado a possibilidade de exprimir a sua opinião antes de o projecto ser iniciado. Assim, a directiva impõe aos Estados-Membros que instituam um processo de audição, concedendo aos particulares o direito de serem ouvidos. Se a execução da directiva por um Estado-Membro tiver por efeito subtrair projectos, que podem ter efeitos significativos no ambiente, a um estudo do impacte ambiental, o cidadão é impedido de exercer o seu direito a ser ouvido. A transposição errada de uma directiva pelo Estado-Membro priva assim o cidadão de um direito que lhe é concedido pela directiva... À luz destas considerações, penso que os artigos 2._, n._ 1, e 4._, n._ 2, conjugados com o artigo 6._, n._ 2, da directiva, conferem direitos aos particulares» (54).

59 Parece-me que, se se vier a considerar que os recorrentes pertencem a este «público» susceptível de ser afectado pelo projecto de construção das duas centrais eléctricas nas ilhas Canárias (55), estes são então titulares dos direitos que lhes são reconhecidos pela Directiva 85/337. Estes direitos permitem, em primeiro lugar, exigir que os projectos de intervenção que interfiram com o ambiente sejam objecto, antes de ser autorizados, de uma avaliação quanto aos seus efeitos sobre este; em segundo lugar, assegurar que os projectos mais susceptíveis de ter efeitos sobre o ambiente, os enumerados no anexo I da directiva ou, em certas condições, os enumerados no anexo II, sejam realizados em conformidade com o processo descrito nos artigos 5._ a 10._ da directiva. Decorre, em especial, deste processo, em primeiro lugar, o direito de fazer com que as informações recolhidas nos termos do artigo 5._ sejam colocadas à disposição do público, em segundo lugar, de assegurar a possibilidade de o público exprimir a sua opinião antes de o projecto ser iniciado e, em terceiro lugar, de exigir que esta opinião seja tomada em consideração no âmbito do processo de concessão da autorização. Consequentemente, se o acto impugnado da Comissão, pelo qual esta decidiu prosseguir o financiamento das obras em litígio em Espanha, lesa estes direitos, então, «diz respeito», efectivamente, aos recorrentes, no sentido do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado, e estes têm, em princípio, razão para dele recorrerem (56).

60 Do que precede decorre que o direito comunitário derivado confere aos particulares direitos satélites específicos quanto à protecção do ambiente, direitos esses cuja garantia pode, evidentemente, ser exigida por via judicial. Porém, se os direitos ou os interesses legítimos cuja garantia o cidadão pode reivindicar por via judicial, em matéria de protecção do ambiente, se limitam aos que acima descrevi, a protecção conferida pela ordem jurídica comunitária é então imperfeita e fragmentada. Em primeiro lugar, os direitos ou interesses legítimos susceptíveis de protecção jurisdicional só existem quando tenham sido adoptadas normas de direito comunitário derivado que produzam efeitos directos na ordem jurídica interna (57) e, consequentemente, não podem surgir quando essas normas impliquem a imposição de uma obrigação para os particulares (58). Em segundo lugar, os direitos assim criados não podem ser invocados contra as instituições comunitárias com vista a obter a anulação, pelo Tribunal de Primeira Instância, dos actos por elas praticados, defrontando-se, na prática, com obstáculos de natureza processual particularmente importantes (59).

c) Existência de uma obrigação específica da Comissão de verificar se as obras financiadas respeitam a legislação comunitária em matéria de ambiente

61 Além das prerrogativas reconhecidas aos particulares pelo direito comunitário, a cargo (em princípio) das autoridades nacionais, creio que, em certos casos particulares, as normas comunitárias relativas à protecção do ambiente impõem directamente às instituições comunitárias obrigações concretas e precisas, cujo respeito pode ser reivindicado, pela via judicial, pelos particulares interessados. O direito comunitário primário e derivado impõe uma tal obrigação à Comissão, sempre que esta se propõe financiar obras que tenham uma eventual incidência no ambiente, como se verifica no caso em apreço. Aliás, no que respeita às obras em questão, a Comissão reconheceu, como os recorrentes correctamente observam, na decisão C(91)440, que tal obrigação lhe era imposta e, além disso, comprometeu-se a respeitá-la. Examinemos, porém, a questão de modo mais aprofundado.

62 Saliente-se que as disposições do Tratado relativas ao ambiente não se limitam a proclamar princípios. Concretamente, embora o n._ 1 do artigo 130._-R se refira, de um modo geral, aos objectivos a prosseguir pela política da Comunidade no domínio do ambiente e o n._ 2 defina os princípios gerais desta política, a última frase do primeiro parágrafo do n._ 2 do artigo 130._-R do Tratado parece impor às instituições comunitárias uma obrigação concreta e precisa, que pode considerar-se como produzindo efeitos directos na ordem jurídica comunitária. Indica-se explicitamente que «As exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e aplicação das demais políticas comunitárias».

63 Assinale-se, além disso, que esta disposição não ficou «letra morta», tendo sido transposta para o direito comunitário derivado, nomeadamente no âmbito da legislação relativa ao financiamento pela Comunidade de certas operações com incidência no ambiente. Como já referi, o artigo 7._ do Regulamento n._ 2052/88 dispõe que «As acções objecto de financiamento... devem respeitar... [d]as políticas comunitárias, incluindo as que se referem... à protecção do ambiente». Assim, no que respeita ao financiamento de duas centrais eléctricas nas ilhas Canárias, a Comissão era obrigada a tomar em consideração o parâmetro da protecção do ambiente, e foi com razão que se vinculou a assim proceder na decisão C(91)440 (60).

64 Entendo que as obrigações acima referidas que incumbem à Comissão se inserem num quadro legislativo que confere eventualmente a uma determinada categoria de particulares o direito de exigir o seu respeito por via judicial. Além disso, não é indiferente o facto de o órgão jurisdicional comunitário ter já afirmado a necessidade de estabelecer uma relação entre as obrigações que incumbem às autoridades nacionais, nos termos de normas claras do direito comunitário derivado relativas à protecção do ambiente, e a possibilidade de os particulares exigirem o respeito destas obrigações por via judicial. É esta a conclusão que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça já referida, relativa ao efeito directo das Directivas 80/68, 79/409 e 80/779. Mais precisamente, nesta jurisprudência, transparece a vontade do órgão jurisdicional comunitário de não deixar exclusivamente aos recorrentes privilegiados do artigo 173._, segundo parágrafo, o cuidado de vigiar o respeito deste direito comunitário derivado, quando reconhece que a legislação em questão se liga à protecção de um grupo determinado de particulares. Parece-me que a mesma filosofia deve inspirar o Tribunal de Justiça nos casos, como o presente, em que a norma comunitária não se limita a impor obrigações aos Estados-Membros, mas respeita directamente à acção das instituições comunitárias. Além disso, o facto de a Comissão não intervir, ela própria, no ambiente, limitando-se a financiar uma intervenção, não significa necessariamente que os seus actos não possam, eventualmente, afectar certos particulares, de modo directo e individual (61).

65 Na minha opinião, há que reconhecer que, no caso em apreço, o respeito da obrigação específica e clara que incumbe à Comissão, de tomar em consideração a preservação desse bem que é o ambiente, através do respeito da legislação comunitária sobre a matéria, aquando do financiamento das obras em litígio efectuadas nas ilhas Canárias, não respeita apenas à Comissão, interessando também a certos particulares; estes últimos podem, eventualmente, pedir protecção jurisdicional em caso de violação desta obrigação, desde que, obviamente, estejam reunidas as condições processuais exigidas.

66 Em conclusão, entendo que, no âmbito do processo em apreço, os recorrentes tinham a possibilidade de invocar perante o Tribunal de Primeira Instância, por um lado, a lesão que - na sua opinião - a Comissão tinha causado aos direitos que lhes são conferidos pela Directiva 85/337 e, por outro, o prejuízo que consideram sofrer por, como afirmam, a Comissão não ter verificado, antes de continuar o financiamento, se as obras em litígio eram realizadas em conformidade com a legislação comunitária em matéria de ambiente. Evidentemente, não resulta necessariamente das considerações anteriores que o recurso interposto pelos recorrentes perante o Tribunal de Primeira Instância fosse admissível. A admissibilidade do recurso depende da questão de saber se os recorrentes preenchiam as condições enunciadas no artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado e, em especial, a que exige que o acto impugnado lhes diga individualmente respeito. É esta questão que passarei agora a examinar.

B - Quanto à questão de saber se o acto impugnado dizia individualmente respeito aos recorrentes

67 Como já referi, o Tribunal de Primeira Instância chegou à conclusão, no despacho recorrido, de que a decisão impugnada não dizia individualmente respeito aos recorrentes e, por este motivo, declarou o recurso inadmissível. É contra esta tese do Tribunal de Primeira Instância que os recorrentes agem no processo em apreço.

68 Também já referi que o Tribunal de Primeira Instância se baseou em jurisprudência constante, segundo a qual uma decisão de uma instituição comunitária não pode dizer individualmente respeito a outras pessoas que não o seu destinatário, excepto se as afectar devido a determinadas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que as caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando-as, por isso, de forma idêntica à do destinatário. É esta a premissa maior do raciocínio jurídico desenvolvido pelo Tribunal de Primeira Instância.

69 Os recorrentes expuseram também perante o Tribunal de Justiça a sua posição, segundo a qual o órgão jurisdicional comunitário deve, especialmente neste caso, fazer abstracção das restrições processuais rigorosas introduzidas pela jurisprudência já referida. Para este efeito, invocam a especificidade do interesse legítimo em matéria de ambiente, os desenvolvimentos verificados a nível nacional e mundial no sentido de uma protecção jurisdicional mais eficaz do bem legítimo que é o ambiente e o risco da lacuna jurídica criada pelo despacho recorrido quanto à sua protecção. Sugerem uma série de critérios que, na sua opinião, o órgão jurisdicional comunitário deve aplicar quando é chamado a pronunciar-se sobre a admissibilidade de um recurso que levante a questão de uma lesão do ambiente.

70 Passarei a verificar se a solução adoptada pelo Tribunal de Primeira Instância no despacho recorrido é correcta, distinguindo a atitude tomada quanto às pessoas singulares recorrentes [b)] da adoptada quanto às organizações de protecção do ambiente recorrentes [c)]. Porém, antes de abordar estas questões, parece-me indispensável aludir a uma problemática desenvolvida pelas partes - que professam, evidentemente, teses contrárias -, respeitante à qualidade e à plenitude da protecção jurisdicional conferida pelos órgãos jurisdicionais nacionais (espanhóis) [a)].

a) Quanto à protecção jurisdicional conferida pelos tribunais nacionais como fundamento de exclusão da legitimidade dos recorrentes

71 A questão de saber em que medida uma pessoa singular pode pedir e obter apoio judicial na ordem jurídica nacional é, normalmente, uma das que são tratadas quando nos interrogamos sobre a interpretação e a aplicação correctas do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado. Ainda que, teoricamente, me oponha a que este factor seja tomado em consideração - porque a possibilidade de interpor recursos internos perante os órgãos jurisdicionais nacionais não exclui a possibilidade de contestar directamente, perante o órgão jurisdicional comunitário, a legalidade de uma decisão de uma instituição comunitária, quando as condições processuais previstas no artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado, estejam preenchidas (62) -, parece-me que há que insistir nos seguintes aspectos:

72 i) Antes de mais, não partilho da tese do Governo espanhol, segundo a qual os recorrentes pretendem que o órgão jurisdicional comunitário se pronuncie sobre a legalidade de um acto de uma autoridade nacional, tendo, por este motivo, instaurado a presente acção contra a decisão da Comissão, a qual, na realidade, não lhes diz respeito. Parece-me que os recorrentes agiram exclusivamente contra um acto de uma instituição comunitária, imputando a esta última uma violação de uma norma de direito comunitário, a qual, na sua opinião, afecta os seus direitos e interesses, susceptíveis de serem legalmente protegidos (63). O facto de a decisão impugnada da Comissão respeitar à realização de obras de infra-estrutura em Espanha não significa necessariamente que os que pretendam opor-se a tal acto devam recorrer aos órgãos jurisdicionais nacionais espanhóis; tal também não significa que o acto não possa, pelo menos em teoria, afectar de modo autónomo e independente os direitos e interesses legítimos de certos sujeitos de direito, independentemente da questão de saber se existem actos administrativos nacionais relativos à realização destas obras, contra os quais os interessados só disponham das vias de recurso conferidas pelo direito nacional.

73 ii) Tanto a Comissão como o Governo espanhol sustentam, além disso, que os recorrentes podiam ter obtido uma protecção jurisdicional satisfatória se se tivessem limitado a exercer as vias de recurso nacionais, no âmbito das quais podiam ter levantado a questão da legalidade da decisão da Comissão relativa à continuação do financiamento e então, em caso de dúvida, o órgão jurisdicional nacional teria reenviado ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial a esse respeito. Sustentam que esta solução é a mais adequada se se tiver em conta o facto de o órgão jurisdicional nacional ser o órgão jurisdicional comunitário de direito comum.

74 Parece-me conveniente assinalar que, tal como resulta dos autos e das informações fornecidas pelas partes aquando da fase oral perante o Tribunal de Justiça, alguns dos recorrentes tentaram impedir a realização das obras em questão, interpondo os recursos adequados perante os órgãos jurisdicionais nacionais competentes; os processos em questão estão ainda pendentes. Em contrapartida, nenhum órgão jurisdicional espanhol apresentou ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial que levantasse o problema da legalidade da decisão da Comissão, relativa à continuação do financiamento das obras iniciadas nas ilhas Canárias. Não vejo, aliás, de que modo a questão da legalidade deste acto se poderia ter colocado no âmbito de um processo nacional. Este só poderia respeitar à legalidade das autorizações administrativas emitidas com vista à construção das centrais eléctricas ou ao estudo dos efeitos sobre o ambiente. Todavia, ainda que tal questão suplementar se pudesse, excepcionalmente, colocar (64), a protecção que o órgão jurisdicional nacional eventualmente conferiria não seria, obviamente, tão ampla e completa como a que os recorrentes teriam obtido se o recurso por eles intentado perante o Tribunal de Primeira Instância tivesse merecido provimento. A competência do órgão jurisdicional nacional não poderia ter abrangido a questão da legalidade do financiamento em si nem poderia, por maioria de razão, ter conduzido à anulação da decisão da Comissão relativa à continuação do financiamento.

75 Em conclusão, se os recorrentes satisfazem as condições exigidas pelo artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado para recorrer da decisão da Comissão em litígio, as possibilidades de protecção jurisdicional que lhes são conferidas pelo direito nacional não prejudicam de modo algum a sua legitimidade perante o Tribunal de Primeira Instância.

b) Quanto à legitimidade dos particulares recorrentes

76 Antes de mais, entendo que os recorrentes não podem contestar a premissa maior do raciocínio do Tribunal de Primeira Instância, sustentando que, no seu caso, não se deve aplicar o artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado, segundo a interpretação que dele o Tribunal de Justiça constantemente fez. A condição de admissibilidade rigorosa e efectivamente restritiva, que consiste em que o acto impugnado diga individualmente respeito aos recorrentes, foi expressamente prevista pelo direito comunitário primário; interpretando correctamente esta disposição, o Tribunal de Primeira Instância exige que os sujeitos de direito que não sejam destinatários de um acto de uma instituição comunitária invoquem e demonstrem a existência de determinadas qualidades que lhes são próprias ou de uma situação de facto que os individualize e caracterize relativamente a qualquer outra pessoa (65). Esta tese não é afectada pela especificidade do bem legítimo que é a protecção do ambiente nem por todas as considerações que os recorrentes invocaram a propósito da evolução actual dos direitos nacionais e do direito internacional quanto à questão da salvaguarda do ambiente (66).

77 Todavia, os recorrentes invocam, além disso, que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao interpretar incorrectamente a regra processual enunciada no artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado e ao retirar conclusões incorrectas da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a matéria; sendo este fundamento admissível, passarei agora a analisá-lo.

i) Dados jurisprudenciais existentes

78 aa) Parece-me indispensável fazer referência à jurisprudência pela qual o Tribunal de Justiça interpretou e explicitou a exigência processual já referida. Numa primeira fase, há que sublinhar que, apesar da uniformidade aparente das suas decisões, pelo menos quanto à formulação das mesmas, o Tribunal de Justiça não adoptou uma posição jurisprudencial absolutamente imutável (67); com efeito, tende a reduzir os obstáculos processuais quando a especificidade de um processo o exige, conferindo uma protecção jurisdicional mais completa (68).

79 Antes de mais, a legitimidade dos particulares não apresenta dificuldades específicas nos casos em que estes tenham participado na elaboração do acto impugnado (69) ou quando o direito comunitário tenha organizado um processo especial, anterior à prática do acto impugnado, no qual os particulares possam participar e no âmbito do qual possam exprimir o seu ponto de vista. Por esta razão, uma sociedade que tinha denunciado à Comissão um acordo contrário ao artigo 85._ do Tratado, celebrado entre os seus concorrentes, foi admitida como parte legítima para recorrer da decisão da Comissão que isentou tal acordo das proibições constantes do artigo 85._, n._ 1, do Tratado, em aplicação do artigo 85._, n._ 3 (70). Têm igualmente legitimidade para recorrer ao Tribunal de Primeira Instância as pessoas que tenham denunciado à Comissão um auxílio de Estado ilegal e apresentado as suas observações no âmbito do procedimento previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado (71).

80 A razão pela qual o Tribunal de Justiça concluiu pela admissibilidade dos recursos nos casos acima referidos é claramente indicada no acórdão Cofaz e o./Comissão (72): «Resulta duma jurisprudência constante que outras pessoas além dos destinatários de uma decisão só podem pretender ser afectadas para os efeitos do segundo parágrafo do artigo 173._, se essa decisão as atinge em virtude de determinadas qualidades que lhes são particulares ou duma situação de facto que as caracterize em relação a qualquer outra pessoa e por isso as individualize duma maneira análoga à do destinatário... No que diz respeito mais particularmente à referida situação de facto, o Tribunal tem repetidamente decidido que, nos casos em que um regulamento concede às empresas queixosas garantias processuais facultando-lhes exigir à Comissão verificar uma infracção às normas comunitárias, estas empresas devem dispor de uma via de recurso destinada a proteger os seus legítimos interesses...» (73).

81 Em contrapartida, sempre que tal procedimento não tenha sido organizado pelo direito comunitário, os particulares que se encontrem numa situação de facto correspondente às que acabo de descrever dificilmente poderão obter protecção jurisdicional dos tribunais comunitários (74).

82 bb) Nos outros casos, os recursos dos particulares confrontam-se frequentemente com a posição constantemente adoptada pelo Tribunal de Justiça, segundo a qual uma medida não pode dizer individualmente respeito aos recorrentes quando se aplica a situações determinadas objectivamente e comporta efeitos jurídicos relativamente a categorias de pessoas consideradas de modo geral e abstracto. Note-se ainda que não se deve confundir este carácter objectivo de lesão com o número de pessoas afectadas pelo acto impugnado. Um acto pode finalmente dizer respeito a uma única pessoa, sem que tal signifique que lhe diz «individualmente» respeito, na acepção do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado (75). Do mesmo modo, «... a possibilidade de determinar, com maior ou menor precisão, o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito a quem uma medida se aplica... não implica de modo algum que se deva considerar que essa medida lhes diz individualmente respeito, desde que se verifique que esta aplicação se faz devido a uma situação objectiva de direito ou de facto definida pelo acto em causa» (76).

83 cc) Além disso, o Tribunal de Justiça parece admitir que um acto só diz individualmente respeito ao recorrente se este pertencer a um «círculo fechado» de sujeitos de direito. Creio, no entanto, que a jurisprudência do Tribunal de Justiça sofreu evoluções e flutuações quanto a esta questão, que merecem ser referidas.

1) Inicialmente, como, por exemplo, nos acórdãos Toepfer e Getreide-Import Gesellschaft/Comissão (77) e Bock/Comissão (78), o Tribunal de Justiça considerou como elemento decisivo, para julgar a admissibilidade de um recurso, o facto de que «O número e a individualidade dos importadores assim abrangidos eram determinados e verificáveis» antes da data da adopção da decisão; entendeu também que a Comissão estava em condições de saber que a sua decisão afectava «exclusivamente» os interesses e a posição dos importadores em questão. Concluiu, portanto, que «A situação de facto, assim criada, caracteriza [os importadores] relativamente a qualquer outra pessoa e os individualiza de uma maneira análoga à do destinatário» (79).

2) Posteriormente, o Tribunal de Justiça parece definir o círculo fechado dos recorrentes potenciais, a que o acto impugnado diz individualmente respeito, de modo mais favorável para os particulares do que anteriormente tinha feito. No processo Piraiki-Patraiki e o./Comissão (80), que tinha por objecto a anulação de uma decisão da Comissão que autorizava a República Francesa a adoptar medidas de salvaguarda contra a importação de fio de algodão proveniente da Grécia, recurso interposto por um grupo de exportadores gregos, o Tribunal de Justiça declarou: «deve-se observar que o facto de terem sido celebrados, antes da adopção da decisão em litígio, contratos cuja aplicação estava prevista para os meses abrangidos pela referida decisão, constitui uma situação de facto que os caracteriza relativamente a qualquer outra pessoa envolvida pela decisão, na medida em que a execução dos seus contratos foi impedida, na totalidade ou em parte, pela adopção da decisão» (81). Há que salientar que, no âmbito desse processo, a Comissão contestava a admissibilidade dos recursos, invocando o facto de, no momento em que adoptou a decisão, ignorar o número de contratos que tinham sido celebrados para o período abrangido pela decisão em causa. O Tribunal de Justiça declarou que «convém observar que a resposta a dar à questão de saber se e em que medida a Comissão conhecia ou estava em condições de conhecer quais eram os exportadores gregos que celebraram contratos relativos ao período de aplicação da decisão em litígio depende estritamente da interpretação que se fizer do artigo 130._ do acto de adesão e, em particular, da questão de saber se a Comissão, antes de autorizar uma medida de salvaguarda nos termos dessa disposição, tem a obrigação de proceder a uma averiguação apropriada quanto aos efeitos económicos da decisão a tomar e quanto às empresas que serão afectadas por essa decisão» (82). Note-se que, neste acórdão, o Tribunal de Justiça se afastou da condição inicialmente formulada relativa à definição de «círculo fechado», segundo a qual era necessário que os sujeitos de direito que integrassem tal círculo fechado fossem perfeitamente conhecidos do autor do acto impugnado desde o momento da sua adopção. Para chegar a esta posição, o Tribunal de Justiça tomou em consideração a natureza específica das obrigações que incumbem à Comissão no momento da adopção do acto impugnado e as relações existentes entre essas obrigações e a protecção dos interesses legítimos dos recorrentes.

84 Esta evolução da jurisprudência manteve-se e foi confirmada pelo acórdão Sofrimport/Comissão (83). Este processo teve origem num recurso interposto por um importador de maçãs chilenas contra o regulamento da Comissão que suspendia a emissão de certificados de importação para estes frutos e fixava quantidades de importação. Apesar das conclusões em contrário do advogado-geral (84), o Tribunal de Justiça declarou que os importadores de maçãs chilenas cujas mercadorias se encontravam em encaminhamento no momento da adopção do regulamento em litígio «constituem, pois, um grupo restrito, suficientemente caracterizado em comparação com qualquer outro importador de maçãs chilenas, e que não pode ser alargado após a entrada em vigor das medidas de suspensão em questão» (85). Verifica-se que o Tribunal de Justiça já não faz referência a pessoas cujo número e identidade sejam determinados, mas a «um grupo restrito, suficientemente caracterizado».

85 Para chegar a esta conclusão, o Tribunal de Justiça tomou em consideração, tal como no acórdão Piraiki-Patraiki e o./Comissão, já referido, as obrigações específicas que incumbiam à Comissão, aquando da elaboração do acto impugnado, em virtude do direito comunitário especificamente aplicável. Em especial, um regulamento do Conselho que tinha imposto à Comissão a obrigação de ter em conta, quando adopta medidas de salvaguarda, a situação específica dos produtos em encaminhamento já em curso para a Comunidade. Vale ainda a pena assinalar que o acórdão Sofrimport/Comissão indica expressamente que, se uma norma comunitária confere uma protecção específica a uma determinada categoria de importadores, «... eles devem, por isso, poder exigir que esta protecção seja respeitada e ter a possibilidade de interpor para esse efeito recurso contencioso» (86).

86 O acórdão Sofrimport/Comissão tem também interesse noutra perspectiva. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça admitiu que era possível existir um «círculo fechado» de sujeitos de direito - que têm direito a interpor um recurso nos termos do artigo 173._ do Tratado - no interior de um «círculo aberto» de sujeitos de direito, que não têm esta possibilidade processual. Não é, portanto, necessário que o acto comunitário diga exclusivamente respeito aos membros deste círculo fechado (no processo Sofrimport/Comissão, tratava-se de um grupo específico de importadores), podendo também afectar, de modo objectivo, evidentemente, os sujeitos de direito que constituem o círculo aberto dos importadores actuais ou potenciais (87). De qualquer modo, é indispensável que este círculo fechado seja «suficientemente caracterizado» (88). Para esta caracterização, o Tribunal de Justiça baseou-se, especialmente, na natureza e no âmbito das obrigações que incumbiam à Comissão nos termos da legislação aplicável.

3) Passarei agora a chamar a atenção para dois acórdãos do Tribunal de Justiça, que proclamam a importância que o órgão jurisdicional comunitário reconhece aos efeitos que o acto impugnado é susceptível de ter para o recorrente; estes efeitos podem criar uma situação de facto que «individualize» suficientemente o recorrente.

87 No processo Extramet Industrie/Conselho (89), um importador tinha pedido a anulação do regulamento que instituía um direito antidumping definitivo sobre as importações para a Comunidade de certos produtos provenientes da República Popular da China e da União Soviética. A jurisprudência anterior distinguia entre os produtores, os exportadores e os queixosos, por um lado, e os importadores independentes, por outro. Quanto a estes últimos, o Tribunal de Justiça tinha decidido a questão da admissibilidade dos recursos num sentido particularmente restritivo (90). Consequentemente, a Extramet, importador independente de cálcio-metal, não podia ser considerada como sendo afectada pelo regulamento devido a essa qualidade, que não a distinguia de nenhum outro operador que exercesse já essas actividades ou fosse susceptível de o fazer no futuro (91).

88 Porém, o advogado-geral F. G. Jacobs tinha proposto ao Tribunal de Justiça afastar este obstáculo, tendo-se exprimido do seguinte modo: «... considero que o Tribunal deve reconhecer que um acto que institui um direito antidumping diz directa e individualmente respeito a qualquer empresa que possa provar... que foi identificada, expressa ou implicitamente, no acto em questão... Em minha opinião, o Tribunal deveria clarificar a sua jurisprudência reconhecendo expressamente que um recorrente, pelo menos no domínio antidumping, não é obrigado, para provar a sua legitimidade, a analisar a questão suplementar de saber se o acto impugnado constitui na realidade um regulamento ou uma decisão. Esta posição está em conformidade com a finalidade do artigo 173._, que se destina a permitir às pessoas impugnar actos que tenham uma incidência particular para elas, ao mesmo tempo que limita o direito de impugnar regulamentos para evitar que a sua anulação seja pedida por uma categoria ilimitada de recorrentes...» (92).

89 O Tribunal de Justiça, por seu lado, depois de ter recordado que um regulamento antidumping pode dizer respeito a operadores em virtude de certas qualidades que lhes são próprias e que os caracterizam relativamente a qualquer outra pessoa, declarou que «... a recorrente provou a existência de um conjunto de elementos constitutivos de uma situação particular dessa natureza que a caracteriza, face à medida em causa, relativamente a qualquer outro operador económico. Com efeito, é o importador mais importante do produto objecto da medida antidumping e, simultaneamente, o utilizador final desse produto. Além disso, as suas actividades económicas dependem, em larga medida, dessas importações e são seriamente afectadas pelo regulamento controvertido, tendo em conta o número restrito de produtores do produto em questão e o facto de que tem dificuldades em se abastecer junto do único produtor da Comunidade que é, além disso, o seu principal concorrente relativamente ao produto transformado» (93).

90 No processo Codorniu/Conselho (94), o Tribunal de Justiça tinha sido chamado a pronunciar-se sobre o recurso que a sociedade espanhola desse nome, produtora de vinho espumante, tinha interposto de uma disposição de um regulamento que definia as condições de utilização da menção «crémant» para os vinhos espumantes. O Conselho tinha levantado a questão prévia de inadmissibilidade, alegando que esta medida era de carácter meramente regulamentar e só respeitava à recorrente na sua qualidade de produtor que utilizava a menção «crémant», ou seja, do mesmo modo que a qualquer outro produtor que se encontrasse na mesma situação. Nas conclusões que apresentou relativamente a este processo (95), o advogado-geral C. O. Lenz começou por reconhecer que não havia dúvidas de que a medida impugnada era de carácter regulamentar. Apesar disso, não considerou que o recurso devesse, sem mais, ser rejeitado por inadmissível, nem que era necessário verificar mais detalhadamente se a medida em questão, sendo embora, globalmente, de carácter regulamentar, funcionava, porém, como decisão relativamente à recorrente. Pelo contrário, verificou se, finalmente, a medida lhe dizia «individualmente» respeito. Para responder a esta questão, o advogado-geral verificou, antes de mais, se, entre os operadores visados pela proibição de utilização da menção «crémant», se podia individualizar uma categoria que comportasse um número determinado de pessoas, que não pudesse aumentar depois da adopção da medida em litígio. Com efeito, a sociedade recorrente pertencia a esta categoria claramente definida (96). Este elemento não é, porém, suficiente, pois, segundo a jurisprudência, deve, além disso, haver um nexo específico entre a situação do recorrente e a medida impugnada. Esse nexo específico, que permite também delimitar o «círculo» de pessoas susceptíveis de interpor recurso nos termos do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado, pode consistir no vínculo que foi identificado pelo acórdão Extramet Industrie/Conselho. Um critério decisivo são os efeitos que uma medida tem para um determinado operador, efeitos esses que se podem distinguir dos que a mesma medida causou às outras pessoas (97). Finalmente, o advogado-geral, depois de ter avaliado o conjunto dos elementos apresentados pela recorrente quanto aos efeitos que a medida impugnada produzia sobre si, concluiu que «... a recorrente é igualmente individualizada, no interior do círculo dos operadores económicos abrangidos, pelas repercussões que a medida impugnada produz na sua empresa e que, por isso, é individualmente atingida» (98). O Tribunal de Justiça chegou à mesma conclusão, com base numa fundamentação manifestamente menos detalhada (99).

91 A importância e a amplitude desta interpretação da jurisprudência do Tribunal de Justiça nos acórdãos Extramet Industrie/Conselho e Codorniu/Conselho não devem ser sobrestimadas. É o que deduzo, pelo menos, do acórdão Buralux e o./Conselho (100). Neste processo, o Tribunal de Justiça considerou correcto o despacho do Tribunal de Primeira Instância que tinha rejeitado, por inadmissível, um recurso que tinha por objecto a anulação de disposições de um regulamento relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior da Comunidade. Os recorrentes eram empresas especializadas na recolha, no transporte e na descarga de resíduos domésticos. O advogado-geral propôs ao Tribunal de Justiça que considerasse admissível o recurso de uma das empresas, baseando-se nos critérios do acórdão Extramet Industrie/Conselho (101). O Tribunal de Justiça não adoptou esta proposta, considerando decisivo o facto de os efeitos jurídicos que o regulamento impugnado era susceptível de produzir respeitarem a categorias de pessoas que eram consideradas de modo geral e abstracto.

92 Não penso, porém, que este acórdão recue relativamente às posições adoptadas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Extramet Industrie/Conselho. O Tribunal de Justiça pretendeu excluir os casos em que a interpretação extensiva e a aplicação das disposições processuais do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado levassem a reconhecer aos particulares a possibilidade de impugnarem normas de direito comunitário e não actos individuais. Por outras palavras, no acórdão Buralux e o./Conselho, o Tribunal de Justiça quis garantir o carácter regulamentar do regulamento, como o tinha também feito no processo Deutz und Geldermann/Conselho (102).

ii) As restrições processuais do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado e a especificidade do presente litígio

93 aa) Numa primeira fase, verificarei se, com base nas conclusões da jurisprudência acima referida, se poderá admitir que a decisão da Comissão relativa à continuação do financiamento da construção de duas centrais eléctricas nas ilhas Canárias diz individualmente respeito aos recorrentes.

94 Como já atrás referi, os recorrentes invocaram, para sustentar o seu recurso, tanto as obrigações específicas que incumbiam à Comissão aquando da adopção do acto impugnado e lhe impunham a obrigação de verificar se as obras progrediam em conformidade com o direito comunitário do ambiente como os direitos que consideram ser-lhes reconhecidos pela Directiva 85/337, no âmbito da elaboração do estudo dos efeitos sobre o ambiente de obras como as que estão em causa. Não contestam, porém, a exactidão da fundamentação desenvolvida pelo Tribunal de Primeira Instância, segundo a qual o facto de alguns dos particulares recorrentes terem apresentado queixa à Comissão ou terem trocado correspondência com ela não basta, por si só, para permitir considerar que o acto impugnado lhes dizia individualmente respeito (103). Não insisto, consequentemente, nesta questão.

95 Poder-se-ia, no entanto, sustentar que, uma vez que a participação dos particulares interessados na adopção do acto ora impugnado não é directamente prevista (104), se deveria considerar como tal o processo consagrado pelo artigo 6._, n._ 2, da Directiva 85/337 (105). Isto é, podendo embora o direito comunitário não ter implicado os particulares no processo de preparação das decisões da Comissão relativas ao financiamento de obras que têm consequências para o ambiente, impõe, no entanto, à Comissão que verifique, antes de prosseguir o financiamento, se as obras em questão são executadas em conformidade com as disposições comunitárias, entre as quais figura a da Directiva 85/337, que reconhece a participação do «público interessado» na elaboração do estudo dos efeitos sobre o ambiente. Da combinação destas obrigações da Comissão e dos direitos reconhecidos ao «público interessado» pela Directiva 85/337 poder-se-ia retirar o argumento segundo o qual os que constituem o «público interessado» são suficientemente individualizados relativamente ao acto impugnado, ou seja, distinguem-se de qualquer outro sujeito de direito, porque a Directiva 85/337 lhes conferiu garantias processuais concretas, correspondentes às que existiam nos processos Cofaz e o./Comissão, Metro/Comissão e Matra/Comissão, já referidos (106). Ou, seguindo um raciocínio semelhante, seria possível deduzir da obrigação específica da Comissão, de controlar se as obras financiadas progridem com base na legislação comunitária em matéria de ambiente - e, portanto, em conformidade com as disposições da Directiva 85/337 -, que as pessoas a quem a Directiva 85/337 reconhece direitos constituem um «círculo fechado» e, como tal, têm legitimidade, tal como nos acórdãos Piraiki-Patraiki e o./Comissão e Sofrimport/Comissão, já referidos (107).

96 Não posso partilhar deste ponto de vista nem sequer considerar que ele tem apoio na jurisprudência existente. As garantias processuais que os recorrentes invocam estão contidas no texto de uma directiva e não de um regulamento, contrariamente às situações que se apresentavam ao Tribunal de Justiça nos processos Cofaz e o./Comissão ou Metro/Comissão. Esta diferença não é irrelevante. Os regulamentos e as directivas não têm a mesma força obrigatória, quanto ao seu conteúdo. Além disso, nos casos em que o Tribunal de Justiça se baseou na existência de garantias processuais para admitir que os recorrentes tinham legitimidade, estavam em causa procedimentos que apenas diziam respeito ao direito comunitário, organizados exclusivamente pelas instituições comunitárias. Pelo contrário, o processo de elaboração do estudo dos efeitos sobre o ambiente é de carácter nacional, é regido por normas de origem tanto comunitária como nacional e é da competência das autoridades nacionais. Mas, independentemente destas diferenças (108), dificilmente se poderia relacionar o procedimento previsto pela Directiva 85/337 com o que a Comissão seguiu para a adopção da decisão impugnada e que não prevê directamente qualquer participação dos particulares interessados. Enfim, da natureza da obrigação que incumbe à Comissão no âmbito da adopção do acto impugnado não resulta que um grupo de particulares tenha legitimidade para recorrer de eventuais violações dessa obrigação. Esta obrigação consiste no controlo da aplicação da legislação comunitária pelas autoridades nacionais que executam os projectos de obras financiados e não visa expressamente a protecção de determinados sujeitos de direito. Ainda que se considerasse que, como essa obrigação de controlo implica verificar a correcta aplicação da Directiva 85/337, engloba também as disposições desta última que consagram a participação do «público interessado» na elaboração dos estudos dos efeitos sobre o ambiente, tal não significa automaticamente que o conjunto dos sujeitos de direito que constituem o «público interessado» sejam afectados individualmente pelo acto impugnado da Comissão. O «público interessado» da Directiva 85/337 não pode considerar-se como um «círculo fechado», na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Além disso, a noção de «público interessado» não é suficientemente delimitada pela Directiva 85/337. Esta deixa ao legislador nacional o cuidado de definir esta noção, ou seja, o direito comunitário ordena, através da Directiva 85/337, a protecção de um grupo de sujeitos de direito que não define, porém, de modo preciso (109).

97 Consequentemente, nem das obrigações que incumbiam à Comissão aquando da adopção do acto impugnado nem das disposições da Directiva 85/337 resulta directamente que o acto impugnado da Comissão diz individualmente respeito aos particulares recorrentes, em conformidade com as disposições do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado, tal como estas são interpretadas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.

98 bb) Tendo em conta o que precede, o Tribunal de Primeira Instância seguiu fielmente, com efeito, a jurisprudência existente. Se o único critério de exactidão da interpretação feita do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado é a sua conformidade com a jurisprudência anterior, o despacho recorrido é então correcto.

99 Parece-me, todavia, que o Tribunal de Justiça deverá examinar a eventualidade de desenvolver algumas das teses que constantemente adoptou até à data. O aspecto quanto ao qual me parece oportuno submeter a solução do Tribunal de Primeira Instância a uma análise específica, e quanto ao qual vejo, sobretudo, a necessidade de ultrapassar a jurisprudência actual, refere-se ao raciocínio do Tribunal de Primeira Instância segundo o qual a decisão da Comissão impugnada não dizia individualmente respeito aos recorrentes, porque afectava, do mesmo modo, qualquer outra pessoa que residisse, se encontrasse ou exercesse uma actividade nas ilhas da Grã-Canária ou de Tenerife. Segundo o Tribunal de Primeira Instância, em relação aos recorrentes, a decisão impugnada «... apresenta-se como uma medida cujos efeitos são susceptíveis de atingir diversas categorias de cidadãos de modo objectivo, geral e abstracto...» (110).

100 Antes de mais, parece-me interessante referir que o carácter geral e abstracto da lesão sofrida pelos particulares recorrentes, na qual se baseia o despacho de rejeição do Tribunal de Primeira Instância, não é devido à natureza regulamentar da decisão impugnada da Comissão. Pode, evidentemente, contestar-se a importância desta observação. Segundo a jurisprudência actual, se um sujeito de direito é afectado por um acto, individual ou regulamentar, de modo geral e abstracto, esta constatação basta para lhe retirar legitimidade, sem que seja necessário, além disso, distinguir se o acto tem ou não carácter regulamentar (111).

101 Parece-me, todavia, que a natureza do acto impugnado não é completamente irrelevante. Quando tal acto é de carácter regulamentar, o Tribunal de Justiça, com especial rigor, recusa aos particulares a possibilidade de interpor recurso, precisamente para assegurar a natureza regulamentar do acto (112). Em conformidade com a vontade expressamente formulada pelo autor do Tratado, a norma de direito comunitário não pode ser objecto de um recurso interposto por pessoas que não as visadas pelo artigo 173._, segundo parágrafo, do Tratado. Esta proibição específica não existe quando o acto impugnado não comporte normas de direito, ou seja, quando o carácter geral e o objectivo dos efeitos do acto se deva não à sua natureza regulamentar mas ao seu objecto. No âmbito desta problemática, tem, na minha opinião, algum peso a afirmação dos recorrentes que respeita à natureza específica das consequências que uma intervenção no ambiente comporta ou pode comportar.

102 Com efeito, a protecção do ambiente é uma questão de interesse geral. A preservação do ambiente é um bem jurídico partilhado teoricamente por todas as pessoas singulares, ou seja, tem uma dimensão social (113). Acresce que, quanto mais importante for a intervenção sobre o ambiente ou a sua lesão, maior é o número de sujeitos de direito por ela afectados.

103 Esta incontestável constatação não pode, evidentemente, levar a afastar, devido à especificidade do bem jurídico que é a protecção do ambiente, as condições processuais enunciadas no artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado. Reconhecer a qualquer sujeito de direito, cujo interesse na preservação do ambiente é afectado por um acto de uma instituição comunitária, o direito de impugnar tal acto perante o Tribunal de Primeira Instância, equivaleria a admitir a acção popular em todos os processos com dimensão ambiental. Como já referi (114), uma evolução da jurisprudência neste sentido é impossível, porquanto, além dos obstáculos práticos com que se depara, é contrária à letra do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado. Igualmente impossível é o estabelecimento de condições diferentes das constantes desta disposição para definir a legitimidade em termos especiais para os litígios que respeitem à questão da protecção do ambiente. Enfim, o ponto de partida para a avaliação da legitimidade tem que ser o mesmo, independentemente do objecto do litígio: o acto tem que dizer individualmente respeito ao recorrente que o impugna.

104 As minhas observações relativas às características específicas do bem que é o ambiente e da sua protecção não visam pôr em causa as teses acima descritas, mas sim chegar a uma aplicação mais correcta, na minha opinião, do artigo 173._, quarto parágrafo, do Tratado (115). Tendo em conta a especificidade da questão da protecção do ambiente, sobretudo quando esta protecção corra o risco de ser comprometida por um acto regulamentar de uma instituição comunitária, parece-me que o órgão jurisdicional comunitário não se deve limitar a declarar que, como é óbvio, a eventual lesão do ambiente só pode, pela sua natureza, afectar categorias de sujeitos de direito de modo geral, objectivo e abstracto, nem rejeitar um recurso, apenas com esse fundamento, especialmente quando uma obrigação específica e clara sujei