Conclusões do advogado-geral Cosmas apresentadas em 24 de Septembro de 1998. - Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Bélgica. - Incumprimento - Directiva 91/157/CEE, relativa às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas - Naõ adopção pelo Estado-Membro dos programas previstos no artigo 6.º da directiva. - Processo C-347/97.



Colectânea da Jurisprudência 1999 página I-00309



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1. Através da presente acção, intentada nos termos do artigo 169.° do Tratado CE, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não adoptar e/ou ao não comunicar à Comissão todas as medidas necessárias para dar cumprimento ao artigo 6.° da Directiva 91/157/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, relativa às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas (a seguir «directiva»), o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força daquela directiva.

II - Quadro jurídico

2. O artigo 1.° da directiva dispõe o seguinte:

«A presente directiva tem por objectivo a aproximação das legislações dos Estados-Membros relativas ao aproveitamento e à eliminação controlada das pilhas e acumuladores usados contendo matérias perigosas, nas condições enunciadas no Anexo I.»

3. O artigo 6.° da directiva prevê o seguinte:

«Os Estados-Membros instaurarão programas que visarão os seguintes objectivos:

- redução do teor em metais pesados das pilhas e acumuladores,

- promoção da colocação no mercado de pilhas e acumuladores contendo menores quantidades de matérias perigosas e/ou matérias menos poluentes,

- redução progressiva, nos lixos domésticos, da quantidade de pilhas e acumuladores usados abrangidos pelo Anexo I,

- promoção da investigação sobre a redução do teor em matérias perigosas e sobre a substituição dessas matérias por matérias menos poluentes nas pilhas e acumuladores, bem como sobre os sistemas de reciclagem,

- eliminação separada das pilhas e acumuladores usados abrangidos pelo Anexo I.

Os programas aplicados pela primeira vez terão uma duração de quatro anos, com início em 18 de Março de 1993. Devem ser comunicados à Comissão o mais tardar em 17 de Setembro de 1992.

Os programas serão revistos e actualizados regularmente, no mínimo de quatro em quatro anos, em função, nomeadamente, dos progressos técnicos e da situação económica e ambiental. Os programas alterados devem ser comunicados à Comissão em tempo útil.»

4. O artigo 7.° da directiva lê-se como segue:

«1. Os Estados-Membros verificarão se a recolha separada e, eventualmente, a instituição de um sistema de depósito são organizadas de forma eficaz. Além disso, os Estados-Membros podem, a fim de encorajar a reciclagem, instituir medidas que revistam, por exemplo, a forma de instrumentos económicos. Estas medidas devem ser introduzidas após consulta às partes interessadas, basear-se em critérios ecológicos e económicos válidos e evitar distorções de concorrência.

2. Aquando da comunicação dos programas referidos no artigo 6.° , os Estados-Membros informarão a Comissão das medidas por eles tomadas nos termos do n.° 1.»

III - Os factos

5. Nos termos da referida regulamentação, cabe aos Estados-Membros adoptar e comunicar os programas descritos no artigo 6.° e as medidas referidas no artigo 7.° da directiva. Em 11 de Maio de 1994, o Reino da Bélgica limitou-se a comunicar à Comissão determinadas medidas, adoptadas pelas Regiões da Flandres, de Bruxelas-Capital e da Valónia, destinadas a dar cumprimento à directiva. A Comissão entendeu que tais medidas continham lacunas e eram insuficientes. Mais particularmente, constatou que não lhe tinham sido comunicados programas que satisfizessem as condições do artigo 6.° da directiva nem medidas de execução das prescrições contidas no artigo 7.° , n.° 1, da directiva. Com base nas informações de que dispunha, a Comissão entendeu que o Reino da Bélgica não tinha provavelmente cumprido as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 6.° e 7.° , n.° 2, da directiva.

6. Foi por este motivo que, em 3 de Julho de 1995, de acordo com o procedimento previsto no artigo 169.° do Tratado, notificou o Governo belga para lhe apresentar as suas observações a respeito da referida infracção no prazo de dois meses.

7. Uma vez que o Reino da Bélgica não respondeu, a Comissão dirigiu-lhe, em 27 de Dezembro de 1996, um parecer fundamentado no qual acusava aquele Estado de não ter dado cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 6.° e 7.° , n.° 2, da directiva, por lhe ter comunicado apenas de forma incompleta o programa visado no artigo 6.° da directiva e por não a ter informado das medidas que devia adoptar por força do artigo 7.° da directiva. Simultaneamente, convidou o Reino da Bélgica a dar cumprimento a este parecer no prazo de dois meses a contar da sua notificação.

8. Em 24 de Fevereiro de 1997, o Governo belga transmitiu à Comissão a resposta da Região de Bruxelas-Capital, na qual é afirmado que a implementação dos objectivos visados no artigo 6.° , primeiro parágrafo, terceiro e quinto travessões, da directiva é da competência dessa região. Esta resposta dá ainda conhecimento dos resultados das medidas adoptadas no que respeita à recolha separada e à reciclagem das pilhas usadas; o Governo belga informou ainda a Comissão da elaboração de um protocolo entre as três regiões do país e a pessoa colectiva ASBL Bebat, que implementou um sistema de recolha e de reciclagem de pilhas usadas. Por fim, a Região de Bruxelas-Capital fornece informações acerca do conteúdo de um projecto previsto para os resíduos, cuja elaboração está em curso.

9. Em 29 de Abril de 1997, o Governo belga transmitiu à Comissão a resposta da Região da Valónia, que expõe um programa de acção para a gestão dos resíduos constituídos pelas pilhas e acumuladores usados. Este programa é susceptível de actualização aquando da adopção do segundo plano valónio sobre resíduos, do qual fará parte integrante.

10. Em 9 de Julho de 1997, o Reino da Bélgica transmitiu à Comissão o decreto real de 17 de Março de 1997, relativo às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas, cujo artigo 3.° prevê que o ministro federal responsável pelo ambiente estabelecerá programas com vista a atingir os objectivos que figuram nos primeiro, segundo e quarto travessões do artigo 6.° , primeiro parágrafo, da Directiva 91/157.

11. Baseando-se nos elementos de que dispunha, nomeadamente no facto de as autoridades regionais do país terem adoptado medidas relativas aos terceiro e quinto objectivos visados no artigo 6.° , n.° 1, da directiva, mas de faltar ainda estabelecer, a nível federal, programas respeitantes aos primeiro, segundo e quarto objectivos, a Comissão concluiu que não tinham sido adoptadas todas as medidas exigidas, previstas no artigo 6.° da directiva. Em contrapartida, perante a comunicação das autoridades belgas, ainda que à margem da Directiva 91/157, da legislação relativa ao sistema de «écotaxes» (que diz nomeadamente respeito a pilhas), a Comissão não manteve a sua acusação relativa à violação do artigo 7.° , n.° 2, da directiva, mas reservou a possibilidade de voltar à questão se fossem adoptadas outras medidas sem lhe serem comunicadas.

12. A Comissão decidiu ainda propor a presente acção em 6 de Outubro de 1997, uma vez que considera que o Reino da Bélgica não deu cumprimento ao parecer fundamentado de 26 de Dezembro de 1996.

13. Deve ainda referir-se que, em 26 de Novembro de 1997, as autoridades belgas comunicaram à Comissão determinados elementos que completam a resposta do governo da Região da Flandres ao parecer fundamentado da Comissão de 26 de Dezembro de 1996.

IV - As teses das partes

14. A Comissão baseia o seu pedido no artigo 189.° , parágrafo terceiro, do Tratado CE e no artigo 5.° , primeiro parágrafo, do mesmo Tratado, segundo o qual cabe aos Estados-Membros destinatários de uma directiva alcançar os resultados que a mesma prevê no prazo indicado. Recorda a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica para justificar a inobservância das obrigações e dos prazos fixados pelas directivas comunitárias.

15. Alega que, no decurso do processo pré-contencioso, não foi contestado, e não era contestável, que o Reino da Bélgica não tinha adoptado todas as medidas exigidas para instaurar os programas previstos no artigo 6.° da directiva. Sustenta que as medidas tomadas pelas regiões são insuficientes, pois não respeitam os primeiro, segundo e quarto objectivos referidos no artigo 6.° , primeiro parágrafo, da directiva, devendo ter sido adoptadas medidas suplementares a nível federal no que respeita a estes objectivos, tal como resulta dos termos do artigo 3.° do decreto real de 17 de Março de 1997.

16. Além disso, a demandante defende que, até ao termo do prazo previsto pelo artigo 6.° , segundo parágrafo, da directiva, o Reino da Bélgica nunca lhe comunicou que os objectivos visados no artigo 6.° tinham sido alcançados e que já não era necessário instaurar programas para a prossecução dos objectivos visados nos primeiro, segundo e quarto travessões do artigo 6.° , primeiro parágrafo. Sublinha também que as medidas indicadas em termos gerais na carta do Reino da Bélgica nunca lhe tinham sido comunicadas até àquela data.

17. A Comissão assinala ainda que o artigo 6.° da directiva determina que sejam aplicados programas para períodos sucessivos de quatro anos no quadro de um processo dinâmico com vista a atingir o melhor resultado possível em função da situação existente em cada momento, de forma a que o teor das pilhas e acumuladores em mercúrio e metais pesados seja reduzido ao nível zero. Considera também que as medidas invocadas pelo Reino da Bélgica não satisfazem estas condições. Mais precisamente, alega que a redução do teor de mercúrio não figura entre as obrigações visadas no artigo 6.° da directiva, mas sim entre as do artigo 3.° , n.° 1. Salienta igualmente que, contrariamente às asserções do Estado demandado, os primeiro e segundo travessões do artigo 6.° , primeiro parágrafo, da directiva não fixam um limite para o teor em matérias perigosas, e que os esforços empreendidos a nível nacional só podem ser coroados de êxito se estas matérias forem definitivamente eliminadas. Por último, chama a atenção para o facto de o sistema de «écotaxes» fazer parte das obrigações visadas no artigo 7.° , n.° 2, da directiva, cuja violação deixou de invocar, e de as medidas de promoção da investigação apontadas pelo Reino da Bélgica não lhe terem sido comunicadas. Além disso, segundo a Comissão, o sistema Bebat, tal como resulta do artigo 3.° do acordo já referido, menciona a recolha selectiva e a reciclagem dos acumuladores, e não os primeiro, segundo e quarto travessões do artigo 6.° , primeiro parágrafo, da directiva.

18. A este respeito a Comissão alega que, embora determinados resultados tenham sido obtidos antes da data prevista pela directiva para a implementação dos sucessivos programas por períodos de quatro anos, tal não exonera um Estado-Membro da obrigação de instaurar os programas previstos. De qualquer modo, o Reino da Bélgica não lhe comunicou de todo o conteúdo de qualquer programa relativo aos primeiro, segundo e quarto travessões do artigo 6.° , primeiro parágrafo, da directiva, nem no prazo previsto no segundo parágrafo desse artigo, nem no prazo concedido pela Comissão no seu parecer fundamentado, nem sequer antes da entrega da réplica da Comissão.

19. Por estes motivos, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça, por um lado, que declare que, ao não adoptar e/ou ao não comunicar todas as medidas necessárias, o Reino da Bélgica não deu cumprimento ao artigo 6.° da Directiva 91/157 e, por outro lado, que condene este Estado nas despesas.

20. O Reino da Bélgica não contesta a falta de comunicação dos programas que lhe é imputada pela Comissão. Na sua tréplica, refere expressamente que não comunicou à Comissão os acordos que tinham sido celebrados ao nível federal.

21. Contrapõe, todavia, por um lado, que à data em que os programas previstos pelo artigo 6.° da directiva deviam ter sido estabelecidos pela primeira vez para um período de quatro anos , a autoridade federal não tinha competência para o fazer. A protecção do ambiente era, em princípio, da competência das regiões. Só com a reforma de 16 de Julho de 1993 é que a autoridade federal se tornou competente para adoptar as medidas previstas pelos primeiro, segundo e quarto travessões do artigo 6.° , primeiro parágrafo, da directiva.

22. Por outro lado, o Reino da Bélgica alega que a instauração dos programas previstos pelo artigo 6.° , primeiro parágrafo, da directiva só deve ser considerada necessária na medida em que os objectivos da directiva ainda não tenham sido alcançados. A este respeito, entende que deu cumprimento às obrigações decorrentes do artigo 6.° da Directiva 91/157 e que, por conseguinte, não era necessário adoptar medidas suplementares.

23. Mais precisamente, o Governo belga confirma que, aquando da adopção da referida directiva, já tinha tomado diversas medidas destinadas a atingir esses objectivos. Segundo ele, tais medidas foram completadas por outras, tomadas após a adopção da directiva. Acerca desta questão, remete para os já referidos programas das regiões e para o decreto real de 17 de Março de 1997. Entende que este decreto não constitui uma simples transposição e incorporação da directiva e não equivale ao reconhecimento de que os programas não tinham sido aplicados antes dessa data, mas que confirma uma situação já existente e define o enquadramento jurídico para eventuais futuras regulamentações do governo federal nesta matéria. Além disso, o Reino da Bélgica menciona dois acordos, admitindo que só deu conhecimento do respectivo texto, pela primeira vez, na sua contestação. Mais precisamente, cita, em primeiro lugar, o acordo de 1989 com os produtores de pilhas, destinado a reduzir o teor das pilhas em metais pesados, nomeadamente em mercúrio e, em segundo lugar, os programas elaborados pelos fabricantes europeus com vista a reduzir as quantidades de matérias perigosas e a encontrar produtos de substituição menos poluentes. Acrescenta ainda que, em Abril de 1990, a Fédération de l'électricité e de l'électronique (FEE) e a Fabrimétal comprometeram-se, mediante convenção, a adoptar o código de boas práticas de 1 de Janeiro de 1988, destinado a reduzir a quantidade de mercúrio nas pilhas eléctricas primárias comercializadas na Bélgica.

24. O Estado demandado salienta igualmente a importância da ASBL Bebat, criada em Agosto de 1995 no contexto da lei de 16 de Março de 1993, alterada pala lei de 7 de Março de 1996, relativa à recolha e reciclagem das pilhas. Esta pessoa colectiva concluiu, em 17 de Junho de 1996, um protocolo com as três regiões e adopta medidas para promover a investigação destinada a desenvolver técnicas de recolha de pilhas. Além disso, o Reino da Bélgica sublinha que o sistema de «écotaxes» não abrange apenas os objectivos do artigo 7.° da directiva; ele conduz, em larga medida, à colocação no mercado de pilhas e acumuladores contendo menos matérias perigosas ou matérias menos poluentes, bem como à promoção da recolha com vista à redução da quantidade de matérias perigosas e à sua substituição por matérias menos poluentes.

25. O Reino da Bélgica defende que a noção de «programa» na acepção da directiva não tem um conteúdo jurídico formal preciso. Qualquer conjunto de medidas destinado a atingir os objectivos fixados pela directiva - independentemente da sua natureza jurídica e da sua forma - deve ser considerado um «programa» na acepção da directiva. A este respeito, o Reino da Bélgica sublinha que os referidos acordos devem ser considerados programas que satisfazem as exigências do artigo 6.° da directiva, por um lado, porque visam os objectivos referidos nos primeiro, segundo e quarto travessões do artigo 6.° , primeiro parágrafo e, por outro lado, porque aplicam um processo dinâmico destinado à redução mais eficaz do teor em matérias perigosas em função da situação de facto existente. Além disso, sublinha que a directiva não fixa qualquer objectivo quantificado para a redução do teor em matérias perigosas ou poluentes nem para a promoção da colocação no mercado de pilhas e acumuladores contendo menos matérias perigosas ou poluentes; é, portanto, impossível determinar o momento em que tal objectivo foi atingido.

26. Tendo em consideração o acima exposto, o Reino da Bélgica entende que os objectivos referidos no artigo 6.° da directiva foram alcançados e que o seu único incumprimento reside na não comunicação à Comissão dos acordos concluídos a nível federal, incumprimento esse que só tem todavia, segundo ele, carácter puramente formal. Pede, por conseguinte, que o Tribunal de Justiça indefira o pedido e condene a Comissão nas despesas.

V - O nosso ponto de vista acerca da acção

27. Segundo as acusações da Comissão, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.° da Directiva 91/157. Deve, por isso, determinar-se com rigor quais são essas obrigações, uma vez que as partes as interpretam de acordo com abordagens diferentes. Precisemos, todavia, que o Tribunal de Justiça não teve até à data ocasião de analisar a directiva de forma aprofundada .

28. Parece-nos útil assinalar, a título de introdução, que, do ponto de vista metodológico, o disposto no artigo 6.° da directiva pode ser interpretado segundo duas abordagens diferentes. De acordo com a primeira, baseada nos termos expressos desse artigo, os Estados-Membros estão sujeitos a duas obrigações distintas: a instauração de programas com vista a atingir os objectivos visados no primeiro parágrafo desse artigo 6.° (a) e a comunicação destes programas à Comissão com base no disposto nos segundo e terceiro parágrafos do mesmo artigo (b). De acordo com a segunda abordagem, que utiliza a interpretação sistemática e teleológica da disposição em causa, é mais correcto não fazer qualquer distinção entre as duas obrigações; existe, de facto, uma obrigação única de instauração-comunicação dos programas prescritos, o que faz com que, verificando-se que as medidas nacionais contêm vícios a nível da sua instauração ou da sua comunicação, deva considerar-se automaticamente que o Estado-Membro não deu cumprimento a todas as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.° da directiva (c). A fim de que a nossa análise seja exaustiva, examinaremos sucessivamente as duas vias interpretativas, ainda que ambas conduzam à mesma resposta.

a) A obrigação de instaurar programas

29. Segundo o artigo 6.° , primeiro parágrafo, da Directiva 91/157, os Estados-Membros devem instaurar programas com vista a atingir os cinco objectivos enumerados nesse parágrafo.

30. Em nosso entender, a obrigação de instaurar programas não pode, de forma alguma, ser executada através de medidas isoladas ou de actos especiais e precisos no sector das pilhas e acumuladores. Recordaremos que a directiva litigiosa visa, nomeadamente, proteger o ambiente, como é expressamente referido nos seus considerandos. A realização deste objectivo depende necessariamente da adopção simultânea de medidas regulamentares, por um lado, e de actos materiais, por outro; depende também, em larga medida, da programação da acção global dos poderes públicos dos Estados e da Comunidade nos sectores que apresentam um interesse ambiental. Por outras palavras, a necessidade de uma programação adequada no quadro da implementação de programas completos, visada no artigo 6.° da directiva, não pode ser satisfeita pela acção ad hoc das autoridades nacionais nos sectores correspondentes que deveriam estar abrangidos pela programação .

31. A alegação da Comissão segundo a qual, mesmo que tenham sido alcançados determinados resultados através de medidas de implementação do primeiro de uma série de programas para quatro anos, adoptadas por um Estado-Membro no momento previsto pelo artigo 6.° , segundo parágrafo, da directiva, esse Estado não fica exonerado da obrigação de instaurar programas é, por conseguinte, fundada.

32. Ora, embora admitindo que não instaurou programas, no sentido estrito, a nível federal, destinados a atingir os primeiro, segundo e quarto objectivos visados no artigo 6.° , primeiro parágrafo, o Reino da Bélgica pretende que os acordos por ele citados e as medidas que tomou permitem alcançar integralmente os objectivos visados no artigo 6.° da directiva e que os mesmos podem, em todo o caso, ser considerados «programas». Na medida em que a directiva não define de modo formal o que deve entender-se por «programa», o Reino da Bélgica entende que todo o conjunto de medidas destinadas a atingir os objectivos fixados pela directiva, qualquer que seja a sua natureza jurídica e a sua forma, deve ser considerado um programa.

33. Independentemente do acima exposto, as medidas nacionais adoptadas devem, em qualquer caso, incluir todos os elementos do «programa» previsto pelo artigo 6.° da directiva . Como já referimos, o Tribunal de Justiça ainda não teve ocasião de se pronunciar sobre o que deve ser entendido por «programa» na acepção do artigo 6.° da Directiva 91/157. Esta definição deverá ser encontrada nos elementos fornecidos pela própria directiva. A este respeito, o artigo 6.° da directiva determina o conteúdo dos programas (através dos cinco objectivos enunciados no seu primeiro parágrafo) e a sua calendarização (nos segundo e terceiro parágrafos do mesmo artigo).

34. Resulta dos termos desta disposição e da economia geral da directiva que o legislador comunitário deseja que o problema dos resíduos especiais (tais como pilhas e acumuladores) seja tratado por etapas, de acordo com um calendário preciso. Este é o motivo pelo qual previu a elaboração de programas nacionais que «serão revistos e actualizados regularmente, no mínimo de quatro em quatro anos, em função, nomeadamente, dos progressos técnicos e da situação económica e ambiental» . Além disso, tal como defende também a Comissão, decorre da utilização dos termos «redução» e «promoção», que constam dos primeiro, segundo e quarto travessões do artigo 6.° , primeiro parágrafo, e ainda do facto de este artigo prever uma sucessão de programas que cobrem períodos de quatro anos, que não foi fixado qualquer limite para a realização definitiva dos objectivos concretos da directiva. Pelo contrário, esta consagra um processo dinâmico de redução contínua das matérias perigosas, a saber, o mercúrio e os metais pesados, até à sua interdição definitiva.

35. Examinaremos agora as alegações do Reino da Bélgica à luz dos critérios do artigo 6.° da directiva. No que respeita aos acordos invocados pelo Governo belga, há que fazer os seguintes reparos:

- por um lado, o calendário da sua adopção não é conforme ao artigo 6.° da directiva, na medida em que tais acordos não prevêem a sua revisão e actualização regular nem a sua comunicação à Comissão, em conformidade com o segundo parágrafo do artigo 6.° Tanto o código de boas práticas, adoptado em 1 de Janeiro de 1988 e em vigor até 31 de Dezembro de 1991, como a convenção respeitante à adaptação do referido código, assinada em 20 de Abril de 1990, contêm apenas uma declaração geral de intenção das partes de estudar os meios que permitam reduzir as matérias perigosas (o código após 1990 e a convenção após 1992) e favorecer a sua substituição (o mais tardar em 1991). Deve sublinhar-se que o artigo 3.° da convenção de 20 de Abril de 1990 prevê que as duas primeiras disposições desta convenção «de modo algum excluem a aceleração do programa de redução ou a introdução de teores de mercúrio menos elevados, sempre que os meios tecnológicos o permitirem»; por consequência, segundo a lógica desta convenção, a promoção contínua da redução do teor em matérias perigosas para além de uma determinada percentagem está prevista como uma eventualidade que não deve ser excluída, quando, para satisfazer as exigências do artigo 6.° da directiva, seria necessário que essa redução constituísse o objectivo essencial. Os acordos a que o Governo belga faz referência não observam, por conseguinte, as disposições específicas da directiva e, em qualquer caso, não respeitam a lógica e o calendário preciso que a programação comunitária impõe ;

- por outro lado, o artigo 1.° da convenção de 20 de Abril de 1990, à semelhança, aliás, do artigo 1.° do código de boas práticas de 1988, prevê e prescreve a redução do teor em mercúrio. Além disso, como já foi dito, o artigo 2.° dos dois acordos enuncia em termos muito gerais a intenção de continuar a investigar os meios de reduzir as matérias perigosas. Posto isto, e embora os artigos 5.° e 6.° da convenção de 20 de Abril de 1990 se refiram à informação anual dos poderes públicos quanto à evolução e à concretização dos objectivos do acordo e à possibilidade de uma concertação entre as partes sempre que exista uma divergência a propósito do que foi acordado no código de boas práticas, estas disposições não são conformes ao conteúdo e à dinâmica dos programas na acepção do artigo 6.° da directiva, na medida em que não tendem para a supressão definitiva das matérias perigosas.

36. No que diz respeito ao conteúdo das medidas que foram adoptadas no quadro do sistema de «écotaxes», é óbvio que se trata de medidas económicas, tal como estão previstas no artigo 7.° da directiva em causa. O facto de as mesmas poderem incidentalmente ter também consequências positivas - mais ou menos importantes - a nível dos objectivos visados pelo artigo 6.° da directiva, como pretende o Governo belga, não é evidentemente suficiente para que possam ser consideradas programas destinados a atingir esses objectivos.

37. Neste contexto, o facto de o orçamento Bebat prever verbas consideráveis para a investigação não significa necessariamente que exista um programa de investigação conforme aos objectivos e, sobretudo, aos condicionalismos do artigo 6.° da directiva.

38. Por último, o artigo 3.° do decreto real de 17 de Março de 1997 não pode ser considerado uma transposição da directiva. É certo que traça o quadro jurídico com base no qual os órgãos competentes adoptarão em seguida as medidas de implementação dos objectivos da directiva. Todavia, prever tal quadro jurídico reproduzindo simplesmente o texto da directiva numa disposição da ordem jurídica interna não constitui uma transposição integral do artigo 6.° da directiva e não remedeia o facto de não terem sido instaurados programas específicos em conformidade com este artigo .

39. Resulta do acima exposto que o Reino da Bélgica não cumpriu a obrigação de instaurar programas em cumprimento do artigo 6.° da Directiva 91/157. Embora tenha adoptado medidas com resultados positivos na prossecução dos objectivos da directiva, tais medidas não correspondem ao que deve entender-se por «programa», tal como este conceito resulta do artigo 6.° da directiva; consequentemente, a adopção de tais medidas não poderia satisfazer a obrigação de instaurar programas dentro dos prazos e nas condições especiais previstas pelo artigo 6.° da directiva em causa.

40. Uma vez que o Reino da Bélgica não transpôs, no prazo fixado na directiva - nem, aliás, no prazo concedido pelo parecer fundamentado da Comissão -, o artigo 6.° da directiva em causa para o seu direito interno, entendemos que a acção da Comissão deve, relativamente a esta questão, ser julgada procedente .

b) A obrigação de comunicar os programas

41. Por força do artigo 6.° , segundo parágrafo, da Directiva 91/157, os Estados-Membros deviam comunicar à Comissão, o mais tardar até 17 de Setembro de 1992, os programas instaurados, em aplicação do primeiro parágrafo, para o período de quatro anos a iniciar em 18 de Março de 1993; deviam, seguidamente, comunicar em tempo útil todas as alterações aos programas.

42. Consequente e subsidiariamente, além de não ter adoptado as medidas necessárias para instaurar os programas em conformidade com o artigo 6.° da directiva em causa, resulta claro e não foi contestado que o Reino da Bélgica não comunicou tais medidas no prazo fixado por este artigo. As diferentes medidas tomadas pelas autoridades regionais só foram comunicadas em 11 de Maio de 1994, enquanto, à excepção da resposta da Região de Bruxelas-Capital de 24 de Fevereiro de 1997, todas as outras comunicações de medidas adoptadas pelo Reino da Bélgica tiveram lugar após o termo do prazo fixado pela Comissão no seu parecer fundamentado de 27 de Dezembro de 1996.

43. Além disso, o Governo belga admite expressamente na sua tréplica não ter comunicado à Comissão, nos prazos fixados, os acordos concluídos a nível federal que invoca em apoio da sua alegação de que atingiu os objectivos visados no artigo 6.° da directiva. A Comissão tomou conhecimento da existência e do conteúdo desses acordos através dos documentos que o Governo belga entregou ao Tribunal de Justiça no decurso da fase escrita do processo.

44. Por último, na medida em que o Reino da Bélgica não assegurou a actualização dos programas, pelo menos de quatro em quatro anos, em conformidade com o artigo 6.° , terceiro parágrafo, da directiva, nem comunicou em tempo útil as medidas que pretende ter adoptado nos termos dos programas previstos, não comunicou - e não poderia, aliás, ter comunicado - os programas revistos e actualizados na acepção daquele parágrafo.

45. Daqui decorre, por conseguinte, que o Reino da Bélgica não cumpriu a obrigação de comunicar que decorre dos segundo e terceiro parágrafos do artigo 6.° da Directiva 91/157, e que as alegações da demandante a este respeito devem, portanto, ser consideradas fundadas.

c) A instauração e a comunicação dos programas como obrigação única

46. Embora o Reino da Bélgica admita expressamente, na sua tréplica, que não comunicou à Comissão os acordos concluídos a nível federal, entende que essa falta tem um carácter puramente formal e não pode, em si mesma, justificar a sua condenação por parte do Tribunal de Justiça. Em nosso entender, este ponto de vista não é correcto. Por um lado, a falta de comunicação, que não foi contestada, constitui, em si mesma, uma violação de uma obrigação específica, expressamente prevista pelo artigo 6.° , segundo parágrafo, da directiva. Por outro lado, a falta de comunicação tem consequências directas e graves na execução efectiva das obrigações materiais que decorrem do artigo 6.° da directiva; pensamos, por conseguinte, que a economia geral deste artigo impõe de forma absoluta, como uma obrigação única, a instauração e a comunicação dos programas previstos.

47. A directiva em causa foi adoptada ao abrigo do artigo 100.° -A do Tratado CE, o que significa que visa a aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros que tenham por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno. Mais precisamente, como é referido nos considerandos da directiva, a aproximação das legislações é necessária porque «uma disparidade entre as medidas legislativas ou administrativas adoptadas pelos Estados-Membros... é susceptível de criar entraves às trocas comerciais comunitárias e distorções de concorrência, podendo, por esse facto, ter uma incidência directa no estabelecimento e funcionamento do mercado interno». O controlo dos programas, das medidas e de outros actos das autoridades nacionais no sector regulado pela directiva tem, por conseguinte, uma importância muito especial.

48. Para que esse controlo seja possível, é necessário não apenas que sejam instaurados os programas previstos pelo artigo 6.° , mas também que os mesmos sejam comunicados à Comissão. Por consequência, as obrigações concretas que decorrem do artigo 6.° da directiva não podem ser consideradas como tendo sido satisfeitas enquanto os actos dos Estados a esse respeito não forem do conhecimento da Comissão . A obrigação de os Estados-Membros comunicarem os programas que instauraram não é uma obrigação formal, mas sim uma obrigação substantiva, na medida em que permite o controlo das medidas nacionais por parte da Comissão.

49. Resulta do acima exposto que, ao comunicar tardiamente ou ao não comunicar, como ele mesmo admite, as medidas que adoptou e, a fortiori, os programas previstos pelo artigo 6.° , o Reino da Bélgica não cumpriu, só por este motivo, as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.° da Directiva 91/157.

50. Consequentemente, as alegações da demandante devem ser consideradas como integralmente fundadas. O Tribunal de Justiça pode chegar a esta conclusão qualquer que seja a sua interpretação do artigo 6.° da directiva .

51. Por fim, retomamos a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual um Estado não pode invocar a prática seguida no seu território, nem disposições ou situações de ordem jurídica interna para justificar a inobservância de obrigações ou de prazos decorrentes do Tratado . Por consequência, as alegações das autoridades regionais e federais quanto à determinação das competências a propósito dos objectivos visados no artigo 6.° da directiva não podem em caso algum justificar o seu incumprimento da obrigação de instaurar e comunicar os programas previstos por este artigo. A este respeito, e ainda que os programas que deviam ter sido estabelecidos fossem da competência das regiões, o facto de estas os não terem comunicado em tempo útil compromete a responsabilidade do Estado federal, que não cumpre, dessa forma, as suas obrigações .

VI - Conclusão

52. Por consequência, propomos ao Tribunal de Justiça:

«1) que declare que o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.° da Directiva 91/157/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, relativa às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas;

2) que condene o Reino da Bélgica nas despesas, nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo».