CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PRIIT PIKAMÄE

apresentadas em 9 de setembro de 2021 ( 1 )

Processo C‑213/19

Comissão Europeia

contra

Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte

«Incumprimento de Estado — Artigo 4.o, n.o 3, TUE — Artigos 310.o, n.o 6, e 325.o TFUE — Luta contra a fraude — Exigência de efetividade — Obrigação de colocação à disposição do orçamento da União dos recursos próprios — Responsabilidade financeira dos Estados‑Membros — União Aduaneira — Regulamento (CEE) n.o 2913/92 — Código Aduaneiro Comunitário — Regulamento (UE) n.o 952/2013 — Código Aduaneiro da União — Direitos aduaneiros — Importações de produtos têxteis e de calçado provenientes da China — Fraude vasta e sistémica — Criminalidade organizada — Importadores inadimplentes — Valor aduaneiro — Subavaliação — Controlos aduaneiros baseados na análise de risco — Controlos prévios à autorização de saída — Constituição de garantias — Inexistência de controlos — Artigos 16.o e 17.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Recursos próprios da União Europeia — Decisões 2007/436/CE e 2014/335/UE — Regulamentos (CE, Euratom) n.os 1150/2000 e 609/2014 — Apuramento de uma dívida aduaneira — Obrigação de colocação à disposição da União Europeia — Avaliação da perda dos recursos próprios tradicionais — Metodologia estatística baseada no preço médio corrigido e no preço mínimo aceitável — Imposto sobre o valor acrescentado (IVA) — Diretiva 2006/112/CE — Valor tributável do IVA — Recursos próprios provenientes do IVA»

Índice

I. Introdução II. Quadro jurídico A. Direito em matéria de recursos próprios tradicionais 1. Decisões relativas ao sistema dos recursos próprios 2. Regulamentos relativos às modalidades e ao procedimento de disponibilização dos recursos próprios 3. Regulamento (UE, Euratom) n.o 608/2014 4. Regulamento n.o 1553/89 B. Direito aduaneiro 1. Código Aduaneiro Comunitário 2. Código Aduaneiro da União 3. Regulamento de aplicação 4. Regulamento de execução C. Direito em matéria de IVA III. Matéria de facto e procedimento pré‑contencioso A. Factos na origem do litígio B. Procedimento pré‑contencioso IV. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça V. Pedidos das partes VI. Quanto à ação A. Quanto à admissibilidade 1. Quanto à exceção de inadmissibilidade relativa à alegada violação dos direitos de defesa do Reino Unido durante o procedimento pré‑contencioso e o processo no Tribunal de Justiça a) Quanto à comunicação dos dados relativos aos cálculos respeitantes ao preço médio corrigido, ao preço mínimo aceitável e às perdas estimadas de recursos próprios b) Quanto às informações relativas aos cálculos efetuados para os anos de 2011 a 2014 com base nos avisos de pagamento C18 Snake c) Quanto à tomada de conhecimento das práticas dos outros Estados‑Membros no que respeita à utilização da metodologia OLAF d) Quanto ao pedido de provas relativas à natureza das mercadorias subavaliadas e ao seu Estado‑Membro de destino 2. Quanto à exceção de inadmissibilidade relativa à irregularidade do procedimento pré‑contencioso e à petição inicial no que respeita, nomeadamente, ao regime aduaneiro 42 3. Quanto à exceção de inadmissibilidade relativa à violação pela Comissão dos princípios da confiança legítima, da segurança jurídica, do estoppel e da cooperação leal 4. Quanto à exceção de inadmissibilidade relativa à impossibilidade de ordenar a disponibilização dos montantes ao abrigo do artigo 258.o TFUE B. Quanto ao incumprimento das obrigações em matéria de proteção dos interesses financeiros da União e de luta contra a fraude, e das obrigações decorrentes da regulamentação aduaneira da União 1. Quanto às obrigações dos Estados‑Membros de lutarem contra as atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União 2. Quanto às medidas a tomar por força da regulamentação aduaneira para proteger os interesses financeiros da União na situação de fraude em causa a) Quanto às características da fraude cometida pelos importadores em causa e ao conhecimento dessa fraude pelas autoridades do Reino Unido b) Quanto à obrigação de instituir uma análise de risco, de efetuar controlos prévios à autorização de saída e quanto à necessidade de constituir garantias 1) Observações preliminares 2) Quanto à obrigação de recorrer à análise de risco 3) Quanto à obrigação de efetuar controlos prévios à autorização de saída 4) Quanto à obrigação de constituir garantias 3. Resumo dos elementos considerados contra o Reino Unido 4. Quanto à obrigação de os Estados‑Membros determinarem os montantes dos direitos aduaneiros e procederem ao registo de liquidação dos montantes correspondentes C. Quanto ao incumprimento da legislação da União relativa aos recursos próprios e à estimativa de perdas de recursos próprios tradicionais constituídos pelos direitos aduaneiros 1. Quanto ao regime jurídico do registo de liquidação dos montantes devidos e da disponibilização dos recursos próprios tradicionais 2. Quanto à violação da obrigação do Reino Unido de colocar à disposição da Comissão os montantes correspondentes aos direitos aduaneiros apurados no âmbito da operação Snake 3. Quanto à avaliação das perdas dos recursos próprios tradicionais a) Observações preliminares 1) Quanto à competência da Comissão para proceder à avaliação das perdas de recursos próprios tradicionais e à competência do Tribunal de Justiça para decidir esta questão 2) Quanto à alegada obrigação de demonstrar o dano e o nexo de causalidade, bem como o cenário contrafactual b) Quanto ao mérito 1) Quanto à síntese da metodologia OLAF e à sua aplicação enquanto instrumento de cálculo das perdas de recursos próprios tradicionais 2) Quanto à aplicação do Acórdão Comissão/Portugal 3) Quanto à admissão de princípio da abordagem proposta pela Comissão para avaliar as perdas de recursos próprios tradicionais 4) Quanto à utilização da metodologia baseada em dados estatísticos no caso em apreço i) Quanto à determinação do volume das importações subavaliadas – Quanto ao período compreendido entre novembro de 2011 e novembro de 2014 – Quanto ao período entre 1 de janeiro de 2015 e 11 de outubro de 2017 ii) Quanto ao valor de referência para determinar os montantes das perdas dos recursos próprios 5) Resumo relativo à avaliação dos recursos próprios tradicionais 4. Quanto aos juros de mora D. Quanto à violação do princípio da cooperação leal previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE E. Quanto ao incumprimento das obrigações decorrentes da regulamentação relativa ao IVA e aos recursos próprios provenientes do IVA 1. Quanto ao regime jurídico da colocação à disposição do orçamento da União dos recursos provenientes do IVA 2. Quanto à acusação relativa à perda de recursos próprios provenientes do IVA a título do regime aduaneiro 40 3. Quanto à acusação relativa à perda dos recursos próprios provenientes do IVA a título do regime aduaneiro 42 VII. Quanto às despesas VIII. Conclusão

I. Introdução

1. No presente processo, a Comissão Europeia intentou uma ação por incumprimento ao abrigo do artigo 258.o TFUE contra o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte com o fundamento de que, durante o período compreendido entre novembro de 2011 e 11 de outubro de 2017 inclusive (a seguir «período de infração»), este, por um lado, não teve em conta os montantes corretos dos direitos aduaneiros nem colocou à disposição o montante correto dos recursos próprios tradicionais e os baseados no imposto sobre o valor acrescentado (IVA) relativos a certas importações de produtos têxteis e de calçado originários da China e, por outro, não comunicou todas as informações exigidas pela Comissão para efeitos da determinação do montante das perdas de recursos próprios tradicionais ( 2 ).

2. Segundo a Comissão, este Estado não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.o, n.o 3, TUE, que prevê o princípio da cooperação leal, do artigo 310.o, n.o 6, TFUE e do artigo 325.o TFUE, bem como por força de toda uma série de disposições de direito derivado relativas à legislação aduaneira da União, aos recursos próprios tradicionais e ao IVA.

3. Assim, o presente processo convida o Tribunal de Justiça a desenvolver a sua jurisprudência relativa ao alcance das obrigações em matéria de luta contra a fraude e de proteção dos interesses financeiros da União impostas pelas disposições referidas no número anterior, num contexto em que a Comissão alega que o Estado‑Membro em causa não determinou corretamente o valor aduaneiro das mercadorias importadas, tendo estas últimas sido subavaliadas quando da sua importação devido à inexistência de medidas de controlo efetivas. Este processo suscita questões fundamentais, como a possibilidade de a Comissão apreciar o montante do seu pedido relativo às perdas de recursos próprios, numa situação em que, na falta de avaliação correta do valor das mercadorias pelo Estado‑Membro em causa, aquela se baseia num método estatístico, a saber, os preços médios corrigidos relativos às mercadorias importadas à escala da União. Por último, o Tribunal de Justiça é chamado a dirimir a questão de saber se o Estado‑Membro de importação das mercadorias é devedor das perdas de recursos próprios provenientes do IVA no âmbito de um regime aduaneiro em que os direitos aduaneiros são pagos no momento da importação, mas em que o IVA deve ser pago posteriormente no Estado‑Membro de destino.

II. Quadro jurídico

A. Direito em matéria de recursos próprios tradicionais

1. Decisões relativas ao sistema dos recursos próprios

4. Em conformidade com o artigo 2.o, n.o 1, alíneas a) e b), da Decisão 2014/335/UE, Euratom ( 3 ), aplicável a partir de 1 de janeiro de 2014, cuja redação é, em substância, idêntica à do artigo 2.o, n.o 1, da Decisão 2007/436/CE, Euratom, do Conselho, de 7 de junho de 2007, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias ( 4 ), constituem recursos próprios inscritos no orçamento da União as receitas provenientes, respetivamente, «[d]os recursos próprios tradicionais que consistem em […] direitos da Pauta Aduaneira Comum e outros direitos estabelecidos ou a estabelecer pelas instituições da União sobre as trocas comerciais com países terceiros» e «da aplicação de uma taxa uniforme, válida para todos os Estados‑Membros, à base tributável do IVA, determinada de maneira harmonizada segundo as regras da União».

5. O artigo 8.o, n.o 1, das referidas decisões enuncia, no seu primeiro parágrafo, que os direitos da pauta aduaneira comum, enquanto recursos próprios da União, são cobrados pelos Estados‑Membros nos termos das disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais que, se necessário, são adaptadas às exigências da regulamentação da União. O artigo 8.o, n.o 1, terceiro parágrafo da Decisão 2007/436 e o artigo 8.o, n.o 2, da Decisão 2014/335 preveem que os Estados‑Membros devem colocar à disposição da Comissão os recursos previstos nas alíneas a) a c) do n.o 1 do artigo 2.o dessas mesmas decisões.

2. Regulamentos relativos às modalidades e ao procedimento de disponibilização dos recursos próprios

6. O Regulamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000 do Conselho, de 22 de maio de 2000, relativ[o] à aplicação da Decisão 94/728 ( 5 ), aplicável à primeira parte do período de infração, foi substituído, em 1 de janeiro de 2014, pelo Regulamento (UE, Euratom) n.o 609/2014 do Conselho, de 26 de maio de 2014, relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição dos recursos próprios tradicionais e dos recursos próprios baseados no IVA e no RNB [ ( 6 )] e às medidas destinadas a satisfazer as necessidades da tesouraria ( 7 ). O artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 609/2014, cujo conteúdo corresponde, em substância, ao do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1150/2000, enuncia: «Para efeitos da aplicação do presente regulamento, um direito da União sobre os recursos próprios tradicionais a que se refere o artigo 2.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2014/335 […] considera‑se apurado assim que se encontrem preenchidas as condições previstas na regulamentação aduaneira no que se refere ao registo de liquidação do montante do direito e à sua comunicação ao devedor.»

7. O artigo 6.o, n.os 1 e 3, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento n.o 609/2014, que reproduz, em substância, o artigo 6.o, n.os 1 e 3, alíneas a) e b), do Regulamento n.o 1150/2000, tem a seguinte redação: «1. É mantida pelo Tesouro de cada Estado‑Membro ou pelo organismo designado por cada Estado‑Membro uma contabilidade dos recursos próprios, discriminada segundo a natureza desses recursos. […] 3. Sem prejuízo do disposto no segundo parágrafo, os direitos apurados nos termos do artigo 2.o são lançados na contabilidade [correntemente designada “contabilidade A”] o mais tardar no primeiro dia útil seguinte ao dia 19 do segundo mês após aquele em que o direito tiver sido apurado. Os direitos apurados e não inscritos na contabilidade referida no primeiro parágrafo, por ainda não terem sido cobrados nem ter sido fornecida qualquer caução, são lançados numa contabilidade separada, no prazo previsto no primeiro parágrafo [correntemente designada “contabilidade B”]. Os Estados‑Membros podem proceder do mesmo modo nos casos em que os direitos apurados e cobertos por garantias sejam objeto de contestação e possam vir a sofrer variações na sequência de eventuais diferendos. […]»

8. Em conformidade com o artigo 9.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 609/2014, cuja redação corresponde à do artigo 9.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1150/2000: «Segundo as regras definidas no artigo 10.o, cada Estado‑Membro inscreve os recursos próprios a crédito da conta aberta para o efeito em nome da Comissão junto do Tesouro ou do organismo por ele designado.»

9. A partir de 1 de outubro de 2016, esta disposição foi alterada pelo artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento (UE, Euratom) 2016/804 do Conselho ( 8 ), que está redigido da seguinte forma: «Segundo as regras definidas nos artigos 10.o, 10.o‑A e 10.o‑B, cada Estado‑Membro inscreve os recursos próprios a crédito da conta aberta para o efeito em nome da Comissão junto do tesouro ou do banco central nacional. Sob reserva da aplicação de juros negativos a que se refere o terceiro parágrafo, esta conta só pode ser debitada mediante instruções da Comissão.»

10. O artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento n.o 609/2014, cujo conteúdo corresponde, em substância, ao do artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1150/2000, tem a seguinte redação: «Após dedução das despesas de cobrança nos termos do artigo 2.o, n.o 3, e do artigo 10.o, n.o 3, da Decisão 2014/335 […], o lançamento dos recursos próprios tradicionais a que se refere o artigo 2.o, n.o 1, alínea a), dessa decisão é efetuado o mais tardar no primeiro dia útil seguinte ao dia 19 do segundo mês após aquele em que o direito tiver sido apurado nos termos do artigo 2.o do presente regulamento. Todavia, em relação aos direitos lançados na contabilidade separada, nos termos do artigo 6.o, n.o 3, segundo parágrafo, do presente regulamento, o lançamento deve ser efetuado o mais tardar no primeiro dia útil seguinte ao dia 19 do segundo mês seguinte ao da cobrança dos direitos.»

11. Na sua redação inicial, o artigo 12.o, n.os 1 e 3, do Regulamento n.o 609/2014, cujo conteúdo era, em substância, idêntico ao do artigo 11.o, n.os 1 e 3, do Regulamento n.o 1150/2000, dispunha o seguinte: «1. Qualquer atraso nos lançamentos na conta referida no artigo 9.o, n.o 1, implica o pagamento, pelo Estado‑Membro em causa, de juros de mora. […] 3. Relativamente aos Estados‑Membros que não participam da União Económica e Monetária, a taxa é igual à taxa aplicada no primeiro dia do mês do vencimento em questão pelos Bancos Centrais respetivos às suas operações principais de refinanciamento, acrescida de dois pontos percentuais, ou, relativamente aos Estados‑Membros para os quais não se dispõe de taxa do Banco Central, é igual à taxa mais equivalente aplicada no primeiro dia do mês em questão no mercado monetário desses Estados‑Membros, acrescida de dois pontos percentuais. Essa taxa é majorada de 0,25 pontos percentuais por cada mês de atraso. A taxa aumentada aplica‑se durante todo o período do atraso.»

12. A partir de 1 de outubro de 2016, na sequência da entrada em vigor do Regulamento 2016/804, o artigo 12.o, n.o 3, do Regulamento n.o 609/2014 foi substituído pelo artigo 12.o, n.o 5, que tem a seguinte redação: «Relativamente aos Estados‑Membros que não participem na União Económica e Monetária, a taxa de juro é igual à taxa aplicada no primeiro dia do mês em questão pelos bancos centrais às suas principais operações de refinanciamento, ou a 0 %, consoante a que for mais elevada, acrescida de 2,5 pontos percentuais. Relativamente aos Estados‑Membros para os quais não está disponível a taxa do banco central, a taxa de juro é igual à taxa mais equivalente aplicada no primeiro dia do mês em questão no mercado monetário desses Estados‑Membros, ou a 0 %, consoante a que for mais elevada, acrescida de 2,5 pontos percentuais. Essa taxa é majorada de 0,25 pontos percentuais por cada mês de atraso. A majoração total a título do primeiro e do segundo parágrafos não pode exceder 16 pontos percentuais. A taxa majorada é aplicada ao período total do atraso.»

13. O artigo 13.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 609/2014, que reproduz, em substância, o artigo 17.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1150/2000, prevê: «1. Os Estados‑Membros tomam todas as medidas necessárias para que os montantes correspondentes aos direitos apurados nos termos do artigo 2.o sejam colocados à disposição da Comissão nas condições fixadas pelo presente regulamento. 2. Os Estados‑Membros são dispensados de pôr à disposição da Comissão os montantes correspondentes aos direitos apurados em conformidade com o artigo 2.o que se verifique serem incobráveis por uma das seguintes razões: a) Por razões de força maior; b) Por outras razões que não lhes sejam imputáveis. Os montantes de direitos apurados são declarados incobráveis por decisão da autoridade administrativa competente que verifica a impossibilidade de cobrança. Os montantes de direitos apurados são considerados incobráveis o mais tardar após um período de cinco anos a contar da data em que o montante foi apurado nos termos do artigo 2.o ou, em caso de recurso administrativo ou judicial, da data da decisão definitiva, da sua notificação ou da sua publicação. […]»

3. Regulamento (UE, Euratom) n.o 608/2014

14. No que se refere ao período posterior a 1 de janeiro de 2014, o artigo 2.o do Regulamento (UE, Euratom) n.o 608/2014 do Conselho, de 26 de maio de 2014, que estabelece as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União Europeia ( 9 ), sob a epígrafe «Medidas de controlo e supervisão», dispõe: «1. Os recursos próprios referidos no artigo 2.o, n.o 1, da Decisão 2014/335 […] são controlados nas condições previstas no presente regulamento, sem prejuízo do Regulamento [n.o 1553/89 ( 10 )] […] 2. Os Estados‑Membros tomam todas as medidas necessárias para que os recursos próprios referidos no artigo 2.o, n.o 1, da Decisão 2014/335[…] sejam colocados à disposição da Comissão. 3. Caso as medidas de controlo e supervisão digam respeito aos recursos próprios tradicionais referidos no artigo 2.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2014/335 […]: a) Os Estados‑Membros procedem às verificações e inquéritos relativos ao apuramento e à colocação à disposição desses recursos próprios; […] c) Os Estados‑Membros associam a Comissão, a pedido desta, aos controlos que efetuarem. Caso seja associada a um controlo, a Comissão tem acesso, na medida em que a aplicação do presente regulamento o exija, aos documentos comprovativos relativos ao apuramento e à colocação à disposição dos recursos próprios, bem como a quaisquer outros documentos apropriados relacionados com esses mesmos documentos comprovativos; d) A Comissão pode proceder ela própria a verificações in loco. Os agentes mandatados pela Comissão para efetuar essas verificações têm acesso aos documentos tal como previsto para os controlos referidos na alínea c). Os Estados‑Membros devem facilitar essas verificações; […]»

15. O artigo 5.o do Regulamento n.o 608/2014, sob a epígrafe «Comunicação de fraudes e irregularidades que afetam os direitos aos recursos próprios tradicionais», prevê, no seu n.o 1: «Nos dois meses seguintes ao final de cada trimestre, os Estados‑Membros comunicam à Comissão uma descrição das fraudes e irregularidades já detetadas, correspondentes a um montante de direitos superior a 10000 [euros], relativamente aos recursos próprios tradicionais referidos no artigo 2.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2014/335[…]. No prazo referido no primeiro parágrafo, todos os Estados‑Membros enviam informações sobre a situação dos casos de fraude e irregularidades já comunicados à Comissão, cuja cobrança, anulação ou renúncia à cobrança não tenha sido indicada anteriormente.»

4. Regulamento n.o 1553/89

16. O artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1553/89 prevê: «A base dos recursos IVA será determinada a partir das operações tributáveis referidas no artigo 2.o da [Sexta Diretiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados‑Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios — sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria coletável uniforme (JO 1977, L 145, p. 1) […]»

17. Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, do referido regulamento: «Para um ano civil determinado, e sem prejuízo do disposto nos artigos 5.o e 6.o, a base dos recursos IVA é calculada dividindo o total das receitas líquidas do IVA cobradas pelo Estado‑Membro nesse ano pela taxa à qual o imposto tenha sido cobrado durante o mesmo ano.»

B. Direito aduaneiro

1. Código Aduaneiro Comunitário

18. O artigo 13.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário ( 11 ), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 648/2005 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de abril de 2005 ( 12 ) (a seguir Código Aduaneiro Comunitário) dispunha: «1. As autoridades aduaneiras podem, de acordo com as condições previstas nas disposições em vigor, realizar todos os controlos que considerem necessários para garantir a correta aplicação da legislação aduaneira e outra legislação que regule a introdução, saída, trânsito, transferência e utilização final de mercadorias que circulem entre o território aduaneiro da Comunidade e países terceiros, bem como a presença de mercadorias que não tenham estatuto comunitário. Para efeitos da correta aplicação da legislação comunitária, podem ser realizados controlos aduaneiros num país terceiro, quando tal estiver previsto num acordo internacional. 2. Os controlos aduaneiros que não sejam controlos por amostragem devem basear‑se na análise de risco utilizando técnicas automatizadas de processamento de dados, com o objetivo de identificar e quantificar os riscos e criar as medidas necessárias para a sua avaliação com base em critérios definidos a nível nacional, comunitário e, sempre que possível, internacional. O procedimento de comité será aplicado para determinar um quadro comum de gestão de risco e estabelecer critérios comuns e áreas de controlo prioritárias. Os Estados‑Membros, em cooperação com a Comissão, devem instituir um sistema eletrónico para a implementação da gestão de risco. 3. Sempre que forem efetuados controlos por autoridades que não sejam as autoridades aduaneiras […], esses controlos devem ser efetuados em estreita coordenação com as autoridades aduaneiras, sempre que possível, ao mesmo tempo e no mesmo local. […]»

19. O título II do Código Aduaneiro Comunitário continha um capítulo 3 intitulado «Valor aduaneiro das mercadorias», composto pelos artigos 28.o a 36.o

20. O artigo 29.o deste código previa: «1. O valor aduaneiro das mercadorias importadas é o valor transacional, isto é, o preço efetivamente pago ou a pagar pelas mercadorias quando são vendidas para exportação com destino ao território aduaneiro da Comunidade, eventualmente, após ajustamento efetuado nos termos dos artigos 32.o e 33.o […]: […] 2. a) Para determinar se o valor transacional é aceitável para efeitos de aplicação do n.o 1, o facto de o comprador e o vendedor estarem coligados não constitui, em si mesmo, motivo suficiente para considerar o valor transacional como inaceitável. Se necessário, serão examinadas as circunstâncias próprias da venda e o valor transacional será admitido, desde que a relação de coligação não tenha influenciado o preço. […] […] 3. a) O preço efetivamente pago ou a pagar é o pagamento total efetuado ou a efetuar pelo comprador ao vendedor, ou em benefício deste, pelas mercadorias importadas e compreende todos os pagamentos efetuados ou a efetuar, como condição da venda das mercadorias importadas, pelo comprador ao vendedor, ou pelo comprador a uma terceira pessoa para satisfazer uma obrigação do vendedor. […] […]»

21. Nos termos do artigo 30.o do referido código: «1. Quando o valor aduaneiro não puder ser determinado por aplicação do artigo 29.o, há que passar sucessivamente às alíneas a), b), c) e d) do n.o 2 até à primeira destas alíneas que o permita determinar […] 2. Os valores aduaneiros determinados por aplicação do presente artigo são os seguintes: a) Valor transacional de mercadorias idênticas vendidas para exportação com destino à Comunidade e exportadas no mesmo momento que as mercadorias a avaliar ou em momento muito próximo; b) Valor transacional de mercadorias similares, vendidas para exportação com destino à Comunidade exportadas no mesmo momento que as mercadorias a avaliar ou em momento muito próximo; c) Valor baseado no preço unitário correspondente às vendas na Comunidade das mercadorias importadas ou de mercadorias idênticas ou similares importadas totalizando a quantidade mais elevada, feitas a pessoas não coligadas com os vendedores[;] d) Valor calculado […] […]»

22. O artigo 31.o do Código Aduaneiro Comunitário tinha a seguinte redação: «1. Se o valor aduaneiro das mercadorias não puder ser determinado por aplicação dos artigos 29.o e 30.o, será determinado, com base nos dados disponíveis na Comunidade, por meios razoáveis compatíveis com os princípios e as disposições gerais: — do acordo relativo à aplicação do artigo VII do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994, — do artigo VII do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994, — das disposições do presente capítulo. 2. O valor aduaneiro determinado por aplicação do n.o 1 não se baseará: a) No preço de venda, na Comunidade, de mercadorias produzidas na Comunidade; b) Num sistema que preveja a aceitação, para fins aduaneiros, do mais elevado de dois valores possíveis; c) No preço de mercadorias no mercado interno do país de exportação; d) No custo de produção, distinto dos valores calculados que foram determinados para mercadorias idênticas ou similares em conformidade com o n.o 2, alínea d), do artigo 30.o; e) Nos preços para exportação com destino a um país não compreendido no território aduaneiro da Comunidade; f) Em valores aduaneiros mínimos[;] ou g) Em valores arbitrários ou fictícios.»

23. O artigo 68.o desse código dispunha: «Para a conferência das declarações por elas aceites, as autoridades aduaneiras podem proceder: a) A um controlo documental que incida sobre a declaração e os documentos que se lhe encontram juntos. As autoridades podem exigir do declarante a apresentação de qualquer outro documento com vista à conferência da exatidão dos elementos da declaração. b) A verificação das mercadorias, acompanhada de uma eventual extração de amostras com vista à sua análise ou a um controlo mais aprofundado.»

24. O artigo 71.o do referido código tinha a seguinte redação: «1. Os resultados da conferência da declaração servem de base à aplicação das disposições que regem o regime aduaneiro a que as mercadorias se encontram sujeitas. 2. Caso não se proceda à conferência da declaração, a aplicação das disposições previstas no n.o 1 efetua‑se com base nos elementos da declaração.»

25. O artigo 217.o do Código Aduaneiro Comunitário previa: «1. O montante de direitos de importação ou de direitos de exportação resultante de uma dívida aduaneira […] deverá ser calculado pelas autoridades aduaneiras logo que estas disponham dos elementos necessários e deverá ser objeto de uma inscrição efetuada por essas autoridades nos registos contabilísticos ou em qualquer outro suporte equivalente (registo de liquidação). […] 2. Os Estados‑Membros determinarão as modalidades práticas do registo de liquidação. Essas modalidades podem diferir consoante as autoridades aduaneiras, tendo em conta as condições em que a dívida aduaneira se constituir, tenham ou não a garantia do pagamento dos montantes em causa.»

26. Nos termos do artigo 218.o, n.o 1, deste código: «Sempre que uma dívida aduaneira se constitui pela aceitação da declaração de uma mercadoria para um regime aduaneiro distinto da importação temporária com isenção parcial dos direitos de importação, ou de qualquer outro ato com os mesmos efeitos jurídicos dessa aceitação, o registo de liquidação do montante correspondente a essa dívida deve ser efetuado logo que o referido montante tenha sido calculado e, o mais tardar, no segundo dia seguinte àquele em que tiver sido dada a autorização de saída da mercadoria.»

27. O artigo 220.o, n.o 1, do referido código dispunha: «Sempre que o registo de liquidação do montante de direitos resultante de uma dívida aduaneira não tenha sido efetuado em conformidade com o disposto nos artigos 218.o e 219.o ou tenha sido efetuado num nível inferior ao montante legalme[n]te devido, o registo de liquidação do montante de direitos a cobrar ou da parte por cobrar deverá efetuar‑se no prazo de dois dias a contar da data em que as autoridades financeiras se tenham apercebido dessa situação e em que possam calcular o montante legalmente devido e determinar o devedor (registo de liquidação a posteriori). Este prazo pode ser prorrogado nos termos do artigo 219.o»

28. O artigo 221.o do mesmo código enunciava: «1. O montante dos direitos deve ser comunicado ao devedor, de acordo com modalidades adequadas, logo que o respetivo registo de liquidação seja efetuado. […] 3. A comunicação ao devedor não se pode efetuar após o termo de um prazo de três anos a contar da data de constituição da dívida aduaneira. Este prazo é suspenso a partir do momento em que for interposto um recurso na aceção do artigo 243.o, até ao termo do processo de recurso. 4. Sempre que a dívida aduaneira resulte de um ato que era, no momento em que foi cometido, passível de procedimento judicial repressivo, a comunicação ao devedor pode ser efetuada, nas condições previstas nas disposições em vigor, após o termo do prazo de três anos previsto no n.o 3.»

2. Código Aduaneiro da União

29. O artigo 3.o do Regulamento (UE) n.o 952/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de outubro de 2013, que estabelece o Código Aduaneiro da União ( 13 ) (a seguir «Código Aduaneiro da União») dispõe: «As autoridades aduaneiras são antes de mais responsáveis pela supervisão do comércio internacional da União, contribuindo deste modo para um comércio justo e aberto, para a aplicação da vertente externa do mercado interno, da política comercial comum e das outras políticas comuns da União relacionadas com o comércio, bem como para a segurança do circuito de abastecimento global. As autoridades aduaneiras devem instituir medidas que visem, especialmente: a) Proteger os interesses financeiros da União e dos seus Estados‑Membros; b) Proteger a União contra o comércio desleal e ilegal, apoiando simultaneamente as atividades económicas legítimas; c) Garantir a proteção e a segurança da União e dos seus residentes, bem como a proteção do ambiente, se for caso disso, em estreita cooperação com outras autoridades; e d) Manter um equilíbrio adequado entre controlos aduaneiros e facilitação do comércio legítimo.»

30. Nos termos do artigo 46.o do Código Aduaneiro da União, sob a epígrafe «Gestão do risco e controlos aduaneiros»: «1. As autoridades aduaneiras podem realizar os controlos aduaneiros que considerem necessários. Os controlos aduaneiros podem, designadamente, consistir na verificação das mercadorias, na recolha de amostras, no controlo da exatidão e do caráter exaustivo das informações constantes de uma declaração ou notificação, e da existência, autenticidade, exatidão e validade dos documentos, na verificação da contabilidade dos operadores económicos e de outros registos, na inspeção dos meios de transporte, das bagagens e de outras mercadorias transportadas por pessoas ou em pessoas e na realização de inquéritos oficiais e outros atos similares. 2. Os controlos aduaneiros que não sejam aleatórios devem basear‑se essencialmente na análise de risco utilizando técnicas de processamento eletrónico de dados, com o objetivo de identificar e avaliar os riscos e elaborar as contramedidas necessárias com base em critérios definidos a nível nacional ou da União e, se disponíveis, internacional. 3. Os controlos aduaneiros devem ser realizados dentro de um quadro comum de gestão do risco, baseado no intercâmbio de informações sobre riscos e resultados de análises de risco entre administrações aduaneiras e que defina […] critérios e normas comuns de riscos, medidas de controlo e áreas de controlo prioritárias. Os controlos baseados em tais informações e critérios são efetuados sem prejuízo de outros controlos efetuados nos termos do n.o 1 ou de outras disposições em vigor. 4. As autoridades aduaneiras aplicam métodos de gestão de riscos com vista a diferenciar os níveis de risco associados às mercadorias sujeitas a controlos aduaneiros ou à fiscalização aduaneira e a determinar se as mercadorias serão objeto de controlos aduaneiros específicos, indicando, se for o caso, o local onde serão efetuados esses controlos. A gestão de riscos inclui atividades como a recolha de dados e de informações, a análise e avaliação do risco, a recomendação e realização de ações e a monitorização e revisão regulares desse processo e dos seus resultados, com base em fontes e estratégias internacionais, da União e nacionais. 5. As autoridades aduaneiras devem trocar informações sobre riscos e resultados de análises de risco caso: a) Os riscos sejam avaliados por uma autoridade aduaneira como significativos e exigindo um controlo aduaneiro, e os resultados desse controlo indi[que]m que o incidente que desencadeou os riscos se verificou; ou b) Os resultados do controlo não estabeleçam a ocorrência do incidente que desencadeou os riscos, mas a autoridade aduaneira em causa considere que a ameaça representa um risco elevado noutro local da União. 6. Para efeitos do estabelecimento de critérios e normas comuns de risco, bem como das medidas de controlo e das áreas de controlo prioritárias referidas no n.o 3, deve ser considerado o seguinte: a) A proporcionalidade em relação ao risco; b) A urgência da aplicação necessária dos controlos; c) Os prováveis efeitos nos fluxos comerciais, nos diferentes Estados‑Membros e nos recursos afetados aos controlos. 7. As normas e critérios comuns em matéria de risco referidos no n.o 3 incluem o seguinte: a) Uma descrição dos riscos; b) Os fatores ou indicadores de risco a utilizar para selecionar as mercadorias ou os operadores económicos sujeitos aos controlos aduaneiros; c) A natureza dos controlos aduaneiros a efetuar pelas autoridades aduaneiras; d) A duração de aplicação dos controlos aduaneiros referidos na alínea c). 8. As áreas de controlo prioritárias devem abranger determinados regimes aduaneiros, tipos de mercadorias, itinerários, modos de transporte ou operadores económicos que, durante um certo período, devem ser sujeitos a análises de risco e controlos aduaneiros reforçados, sem prejuízo de outros controlos normalmente efetuados pelas autoridades aduaneiras.»

31. O artigo 53.o do Código Aduaneiro da União, sob a epígrafe «Conversão monetária», dispõe, no seu n.o 1: «As autoridades competentes publicam e/ou divulgam na Internet a taxa de câmbio aplicável se for necessário proceder a uma conversão monetária por uma das seguintes razões: a) Caso os elementos que servem para determinar o valor aduaneiro de uma mercadoria estejam expressos em moeda diferente da do Estado‑Membro onde é efetuada essa determinação; b) Caso o contravalor do euro em moeda nacional seja necessário para determinar a classificação pautal das mercadorias e o montante do direito de importação e de exportação, incluindo os valores máximos na Pauta Aduaneira Comum.»

32. Os artigos 70.o e 74.o deste código contêm regras relativas ao valor aduaneiro das mercadorias que correspondem, em substância, às constantes dos artigos 29.o a 31.o do Código Aduaneiro Comunitário.

33. Em conformidade com o artigo 101.o, n.o 1, do Código Aduaneiro da União, o montante dos direitos de importação ou de exportação devidos é determinado pelas autoridades aduaneiras responsáveis pelo local em que a dívida aduaneira é constituída, ou em que se considera ter sido constituída nos termos do artigo 87.o desse código, logo que essas autoridades disponham das informações necessárias para o efeito.

34. O artigo 103.o do referido código, sob a epígrafe «Caducidade da dívida aduaneira», dispõe, nos seus n.os 1 e 2: «1. As dívidas aduaneiras não podem ser notificadas ao devedor após o termo de um prazo de três anos a contar da data de constituição da dívida aduaneira. 2. Caso a dívida aduaneira seja constituída em resultado de um ato que, no momento em que foi praticado, era passível de procedimento judicial repressivo, o prazo de três anos fixado no n.o 1 é alargado para um prazo mínimo de cinco anos e máximo de 10 anos, de acordo com a legislação nacional.»

35. O artigo 105.o do Código Aduaneiro da União, sob a epígrafe «Prazo do registo de liquidação», enuncia no seu n.o 3: «No caso de constituição de uma dívida aduaneira em circunstâncias não abrangidas pelo n.o 1, o registo de liquidação do montante dos direitos de importação ou de exportação devidos deve ser efetuado no prazo de 14 dias a contar da data em que as autoridades aduaneiras possam determinar o montante dos direitos de importação ou de exportação em questão e tomar uma decisão.»

36. Em conformidade com o artigo 188.o deste código, sob a epígrafe «Conferência de uma declaração aduaneira»: «Para a conferência da exatidão dos elementos de uma declaração aduaneira que tenha sido aceite, as autoridades aduaneiras podem: a) Verificar a declaração, bem como os documentos de suporte; b) Exigir ao declarante a apresentação de outros documentos; c) Verificar as mercadorias; d) Extrair amostras com vista à sua análise ou a uma verificação mais aprofundada das mercadorias.»

37. O artigo 191.o do referido código, sob a epígrafe «Resultados da conferência da declaração», dispõe: «1. Os resultados da conferência da declaração aduaneira servem de base à aplicação das disposições que regem o regime aduaneiro a que as mercadorias se encontram sujeitas. 2. Caso não se proceda à conferência da declaração aduaneira, o n.o 1 é aplicável com base nos elementos constantes da declaração. 3. Os resultados da conferência efetuada pelas autoridades aduaneiras têm a mesma força probatória em todo o território aduaneiro da União.»

3. Regulamento de aplicação

38. Nos termos do artigo 181.o‑A do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão, de 2 de julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento n.o 2913/92 ( 14 ), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1335/2003 da Comissão, de 25 de julho de 2003 ( 15 ) (a seguir «regulamento de aplicação»): «1. As autoridades aduaneiras não deverão determinar necessariamente o valor aduaneiro das mercadorias importadas, baseando‑se no método do valor transacional, quando, de acordo com o procedimento descrito no n.o 2, baseadas em dúvidas fundadas, não estejam convencidas de que o valor declarado é o preço efetivamente pago ou a pagar definido no artigo 29.o do Código Aduaneiro. 2. Sempre que as autoridades aduaneiras tenham dúvidas tal como referido no n.o 1, poderão solicitar informações complementares de acordo com o n.o 4 do artigo 178.o Se essas dúvidas persistirem, antes de tomarem uma decisão definitiva e se tal lhes for solicitado, as autoridades aduaneiras deverão informar o interessado por escrito dos motivos sobre os quais essas dúvidas são fundadas e darem‑lhe uma oportunidade razoável para responder. A decisão final bem como os respetivos motivos serão comunicados ao interessado por escrito.»

39. O artigo 248.o, n.o 1, do regulamento de aplicação dispõe: «A concessão da autorização de saída implica a imediata liquidação dos direitos de importação calculados de acordo com os elementos constantes da declaração. Quando as autoridades aduaneiras considerarem que os controlos efetuados podem conduzir à determinação de um montante de direitos superior ao resultante dos elementos constantes da declaração, exigirão, além disso, a prestação de uma garantia suficiente para cobrir a diferença entre o montante resultante dos elementos da declaração e aquele em que as mercadorias podem em definitivo ficar sujeitas. Todavia, o declarante tem a faculdade de, em substituição da garantia, pedir a liquidação imediata do montante dos direitos a que as mercadorias podem em definitivo ficar sujeitas.»

4. Regulamento de execução

40. O artigo 48.o do Regulamento de Execução (UE) 2015/2447 da Comissão, de 24 de novembro de 2015, que estabelece as regras de execução de determinadas disposições do Regulamento (UE) n.o 952/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro da União ( 16 ) (a seguir «regulamento de execução») sob a epígrafe «Disposições relativas à taxa de câmbio dos direitos pautais», prevê no seu n.o 1: «O contravalor do euro, se necessário em conformidade com o disposto no artigo 53.o, n.o 1, alínea b), do Código, é fixado uma vez por mês. A taxa de câmbio a utilizar é a taxa mais recente fixada pelo Banco Central Europeu antes do penúltimo dia do mês e aplica‑se ao longo de todo o mês seguinte. No entanto, caso a taxa aplicável no início do mês difira em mais de 5 % da taxa fixada pelo Banco Central Europeu antes do dia 15 do mesmo mês, esta última taxa é aplicável a partir do dia 15 e até ao final do mês em questão.»

41. O artigo 140.o do regulamento de execução, sob a epígrafe «Não aceitação de valores transacionais declarados», que visa dar execução ao artigo 70.o, n.o 1, do Código Aduaneiro da União, dispõe: «1. Sempre que as autoridades aduaneiras tenham dúvidas fundadas de que o valor transacional declarado representa o montante total efetivamente pago ou a pagar, referido no artigo 70.o, n.o 1, do Código, podem solicitar ao declarante que faculte informações adicionais. 2. Se as suas dúvidas não forem dissipadas, as autoridades aduaneiras podem decidir que o valor das mercadorias não pode ser determinado em conformidade com o artigo 70.o, n.o 1, do Código.»

42. Nos termos do artigo 144.o do regulamento de execução, sob a epígrafe «Método “fall back”», que visa dar execução ao artigo 74.o, n.o 3, do Código Aduaneiro da União: «1. Para a determinação do valor aduaneiro nos termos do artigo 74.o, n.o 3, do Código, pode utilizar‑se uma razoável flexibilidade na aplicação dos métodos previstos nos artigos 70.o e 74.o, n.o 2, do Código. O valor assim determinado deve, em toda a medida do possível, basear‑se em valores aduaneiros determinados anteriormente. 2. Quando o valor aduaneiro não puder ser determinado nos termos do n.o 1, devem ser utilizados outros métodos adequados. Nesse caso, o valor aduaneiro não pode ser determinado com base: a) No preço de venda, no território aduaneiro da União, de mercadorias produzidas no território aduaneiro da União; b) Num sistema em que seja utilizado o mais elevado de dois valores possíveis para determinar o valor aduaneiro; c) No preço de mercadorias no mercado interno do país de exportação; d) No custo de produção, distinto dos valores calculados que foram determinados para mercadorias idênticas ou similares nos termos do artigo 74.o, n.o 2, alínea d), do Código; e) Nos preços de exportação para países terceiros; f) Em valores aduaneiros mínimos; g) Em valores arbitrários ou fictícios.»

43. O artigo 244.o do regulamento de execução, sob a epígrafe «Prestação de uma garantia», disposição que visa dar execução ao artigo 191.o do Código Aduaneiro da União, prevê: «Quando as autoridades aduaneiras considerem que a conferência da declaração aduaneira pode dar azo a que fique em dívida um montante de direitos de importação ou de exportação ou de outras imposições mais elevado do que o resultante dos elementos da declaração aduaneira, a autorização de saída das mercadorias fica subordinada à prestação de uma garantia suficiente para cobrir a diferença entre o montante constante dos elementos da declaração aduaneira e o montante que pode, por fim, ficar em dívida. Todavia, em vez de apresentar a garantia, o declarante pode pedir a notificação imediata da dívida aduaneira à qual as mercadorias podem, em última instância, ficar sujeitas.»

C. Direito em matéria de IVA

44. Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2006/112/CE do Conselho, de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado ( 17 ), conforme alterada pela Diretiva 2009/69/CE do Conselho, de 25 de junho de 2009 ( 18 ) (a seguir «Diretiva 2006/112»): «Estão sujeitas ao IVA as seguintes operações: […] b) As aquisições intracomunitárias de bens efetuadas a título oneroso no território de um Estado‑Membro: i) Por um sujeito passivo agindo nessa qualidade ou por uma pessoa coletiva que não seja sujeito passivo, quando o vendedor seja um sujeito passivo agindo nessa qualidade […] […] d) As importações de bens.»

45. Em conformidade com o artigo 73.o desta diretiva, «o valor tributável compreende tudo o que constitui a contraprestação que o fornecedor ou o prestador tenha recebido ou deva receber em relação a essas operações, do adquirente, do destinatário ou de um terceiro».

46. Segundo o artigo 83.o da referida diretiva: «Nas aquisições intracomunitárias de bens, o valor tributável é constituído pelos mesmos elementos que os utilizados para determinar, em conformidade com o capítulo 2, o valor tributável da entrega desses mesmos bens no território do Estado‑Membro. Nomeadamente, nas operações assimiladas a aquisições intracomunitárias de bens referidas nos artigos 21.o e 22.o, o valor tributável é constituído pelo preço de compra dos bens ou de bens similares ou, na falta de preço de compra, pelo preço de custo, determinados no momento em que tais operações se realizam.»

47. O artigo 85.o da Diretiva 2006/112 tem a seguinte redação: «Nas importações de bens, o valor tributável é constituído pelo valor definido para efeitos aduaneiros pelas disposições comunitárias em vigor.»

48. O artigo 86.o, n.o 1, desta diretiva tem a seguinte redação: «O valor tributável inclui os seguintes elementos, caso não estejam já incluídos: a) Os impostos, direitos aduaneiros, taxas e demais encargos devidos fora do Estado‑Membro de importação, e bem assim os que são devidos em virtude da importação, com exceção do IVA a cobrar; b) As despesas acessórias, tais como despesas de comissão, de embalagem, de transporte e de seguro, verificadas até ao primeiro lugar de destino dos bens no território do Estado‑Membro de importação, bem como as despesas decorrentes do transporte para outro lugar de destino no território da Comunidade, se este lugar for conhecido no momento em que ocorre o facto gerador do imposto.»

49. O artigo 87.o da Diretiva 2006/112 dispõe: «O valor tributável não inclui os seguintes elementos: a) As reduções de preço resultantes de desconto por pagamento antecipado; b) Os abatimentos e bónus concedidos ao adquirente e obtidos no momento em que se efetua a importação.»

50. Em conformidade com o artigo 138.o desta diretiva: «1. Os Estados‑Membros isentam as entregas de bens expedidos ou transportados, para fora do respetivo território mas na Comunidade, pelo vendedor, pelo adquirente ou por conta destes, efetuadas a outro sujeito passivo ou a uma pessoa coletiva que não seja sujeito passivo agindo como tal num Estado‑Membro diferente do Estado de partida da expedição ou do transporte dos bens. 2. Para além das entregas referidas no n.o 1, os Estados‑Membros isentam as seguintes operações: […] c) As entregas de bens que consistam em transferências com destino a outro Estado‑Membro e que beneficiariam das isenções previstas no n.o 1 e nas alíneas a) e b) se fossem efetuadas para outro sujeito passivo.»

51. O artigo 143.o da referida diretiva enuncia: «1. Os Estados‑Membros isentam as seguintes operações: […] d) As importações de bens expedidos ou transportados a partir de um território terceiro ou de um país terceiro para um Estado‑Membro que não seja o de chegada da expedição ou do transporte, no caso de a entrega desses bens, efetuada pelo importador designado ou reconhecido como devedor do imposto por força do disposto no artigo 201.o, estar isenta em conformidade com o artigo 138.o; […] 2. A isenção prevista na alínea d) do n.o 1 só se aplica nos casos em que a importação de bens é seguida da entrega de bens isenta ao abrigo do n.o 1 e da alínea c) do n.o 2 do artigo 138.o se, no momento da importação, o importador tiver prestado às autoridades competentes do Estado‑Membro de importação pelo menos as seguintes informações: a) O seu número de identificação para efeitos de IVA emitido no Estado‑Membro de importação ou o número de identificação para efeitos de IVA do seu representante fiscal, devedor do imposto, emitido no Estado‑Membro de importação; b) O número de identificação para efeitos de IVA do adquirente, a quem os bens são entregues nos termos do n.o 1 do artigo 138.o, emitido noutro Estado‑Membro, ou o seu próprio número de identificação para efeitos de IVA emitido no Estado‑Membro de chegada da expedição ou do transporte dos bens quando os mesmos são objeto de transferência nos termos da alínea c) do n.o 2 do artigo 138.o; c) A prova de que os bens importados se destinam a ser transportados ou expedidos do Estado‑Membro de importação para outro Estado‑Membro. Todavia, os Estados‑Membros podem prever que a prova a que se refere a alínea c) seja apresentada às autoridades competentes apenas mediante pedido.»

III. Matéria de facto e procedimento pré‑contencioso

A. Factos na origem do litígio

52. A partir de 1 de janeiro de 2005, a União Europeia suprimiu todos os contingentes aplicáveis às importações de produtos têxteis e de vestuário originários de países membros da Organização Mundial do Comércio, incluindo da China.

53. Em 20 de abril de 2007, o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) enviou aos Estados‑Membros a mensagem de assistência mútua 2007/015 a fim de informar estes últimos do risco de subavaliação de produtos têxteis e de calçado importados da China.

54. Através desta mensagem, o OLAF convidava todos os Estados‑Membros, por um lado, a analisarem as importações de produtos têxteis e de calçado provenientes, nomeadamente, da China para detetar eventuais indícios de importações subavaliadas e, por outro, a procederem a controlos adequados aquando dos desalfandegamentos efetuados para tais importações.

55. Em seguida, a fim de ajudar os Estados‑Membros a detetar os envios subavaliados de produtos têxteis e de calçado, o OLAF, em cooperação com o Centro Comum de Investigação da Comissão (a seguir «JRC»), desenvolveu um instrumento de avaliação dos riscos assente em dados à escala da União (a seguir «metodologia OLAF»). Essa ferramenta consiste, desde logo, em calcular um preço médio corrigido para qualquer produto têxtil e de calçado importado da China e abrangido pelos capítulos 61 a 64 da Nomenclatura Combinada da pauta aduaneira ( 19 ). Os preços médios corrigidos são calculados com base nos preços mensais de importação dos produtos em causa provenientes da China extraídos da base de dados estatística Comext, uma base de dados de referência para o comércio internacional gerida pelo Eurostat, por um período de 48 meses. Estes preços exprimem um valor por quilograma para cada um dos 495 códigos de produtos de oito algarismos da Nomenclatura Combinada em causa, precisando o país de origem e o país de destino na União. Em seguida, é calculada uma média para toda a União (os preços médios corrigidos para a União‑28) com base na média aritmética (média não ponderada) dos preços médios corrigidos dos 28 Estados‑Membros ( 20 ). Para calcular essas médias, os valores extremos, isto é, os valores anormalmente elevados ou baixos, são excluídos, razão pela qual o preço médio é designado por «corrigido». Por último, é calculado um valor correspondente a 50 % do preço médio corrigido, que constitui o «preço mínimo aceitável», igualmente expresso em preço por quilograma, que é utilizado como limiar que permite às autoridades aduaneiras dos Estados‑Membros detetar valores particularmente baixos declarados na importação e, portanto, as importações de alto risco.

56. A mensagem de assistência mútua AM/2009/001, enviada pelo OLAF em 23 de janeiro de 2009, referia‑se à operação «Argus», uma operação com uma duração de seis meses no âmbito da qual o OLAF tinha vigiado o tráfico de produtos têxteis e de calçado proveniente de diferentes países terceiros mas principalmente da Ásia, e transmitido mensalmente aos Estados‑Membros uma lista das importações do mês precedente identificadas como estando em risco em termos de valor aduaneiro. Através desta mensagem, o OLAF pedia aos Estados‑Membros que lhe comunicassem, no prazo de quatro meses, a criação de filtros de risco, que identificassem as remessas de alto risco e efetuassem verificações após o desalfandegamento com base nas suas comunicações.

57. Em 2011, no decurso da ação de controlo prioritário designada «Discount» (a seguir «ACP Discount»), coordenada pela Direção‑Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira da Comissão e na qual participaram todos os Estados‑Membros, entre os quais o Reino Unido, os preços mínimos aceitáveis foram aplicados a fim de detetar e controlar as importações de produtos têxteis e de calçado provenientes da China que apresentavam um valor aduaneiro baixo ao ponto de as tornar suspeitas.

58. Em 2014, o OLAF coordenou a operação aduaneira conjunta designada «Snake», cuja fase operacional teve lugar de 17 de fevereiro a 17 de março de 2014 e na qual participaram todos os Estados‑Membros e as autoridades aduaneiras chinesas. A implicação destas últimas visava obter declarações de exportação que permitissem verificar o valor declarado na importação para a União dos produtos em causa. No relatório final da operação Snake, os Estados‑Membros eram convidados a prosseguir a utilização dos perfis de risco baseados nos preços mínimos aceitáveis tal como aplicados no decurso dessa operação.

59. Na sequência dos controlos efetuados pelas autoridades do Reino Unido no âmbito desta operação com base nos referidos perfis de risco, estas declararam a existência de direitos aduaneiros adicionais relativamente a 24 operadores a título das suas importações durante um período de três anos compreendido entre novembro de 2011 e novembro de 2014.

60. Durante a missão de inspeção 14‑11‑1, efetuada no Reino Unido de 27 a 31 de outubro de 2014, a Comissão examinou formulários de informação sobre o risco, notificações de assistência mútua e 24 operações de importações selecionadas ao acaso, das quais 23 estavam inscritas na contabilidade B.

61. Entre novembro de 2014 e fevereiro de 2015, as autoridades do Reino Unido comunicaram os avisos de pagamento dos referidos montantes aos operadores em causa através da emissão de 24 ordens de cobrança a posteriori, denominadas «avisos de pagamento C18» (a seguir «avisos de pagamento C18 Snake»), que foram posteriormente anuladas.

62. Em 16 de janeiro de 2015, o OLAF instaurou um inquérito dirigido especificamente a certos Estados‑Membros, entre os quais o Reino Unido, e que cobria um período com início em 2013.

63. Entre 2013 e 2016, a operação «Badminton» foi levada a cabo pela Her Majesty’s Revenue and Customs (Administração Fiscal e Aduaneira do Reino Unido, a seguir «HMRC») e pela polícia de fronteiras do Reino Unido. Esta operação, que incidia principalmente sobre a fraude ao IVA, foi o quadro de um inquérito penal inicial que visava quatro grandes operadores que importavam os produtos em causa originários da China a título do «regime aduaneiro 42», ou seja, o regime no âmbito do qual os direitos aduaneiros são pagos aquando da importação, mas em que o IVA deve ser pago posteriormente no Estado‑Membro de destino (a seguir «regime aduaneiro 42») ( 21 ).

64. Entre fevereiro de 2015 e julho de 2016, o Reino Unido participou em dez reuniões organizadas pelo OLAF, consagradas à subavaliação de produtos têxteis e de calçado provenientes da China.

65. Em 19 e 20 de fevereiro de 2015, o OLAF organizou uma primeira reunião bilateral com a HMRC para discutir o acompanhamento da operação Snake e a utilização dos preços médios corrigidos como indicadores de risco de subavaliação aduaneira. Nessa reunião, o OLAF salientou que o volume das importações suscetíveis de serem fraudulentamente subavaliadas não tinha diminuído e que resultava das estatísticas que o Reino Unido atraía mais tráfego fraudulento devido às medidas adotadas por outros Estados‑Membros. Por seu turno, a HMRC indicou que tencionava enviar ordens de cobrança do IVA e dos direitos aduaneiros eludidos às empresas que tinham sido identificadas na operação Snake e na sequência das suas próprias análises, num montante total de mais de 800 milhões de libras esterlinas (GBP).

66. O Reino Unido repetiu a sua intenção de proceder à referida cobrança na reunião ad hoc de 25 e 26 de fevereiro de 2015 sobre a «fraude por subavaliação», reunião organizada pelo OLAF e na qual participaram as autoridades dos Estados‑Membros. Nessa reunião, o OLAF «recomendou fortemente», nomeadamente, que os Estados‑Membros utilizassem filtros de risco adequados para identificar as remessas potencialmente subavaliadas, que exigissem garantias para as remessas identificadas como suspeitas e que conduzissem inquéritos a fim de determinar o valor aduaneiro. O OLAF descreveu igualmente as potenciais perdas de recursos próprios tradicionais à escala da União devido às importações suscetíveis de serem subavaliadas, nomeadamente no que respeita às importações para o Reino Unido ( 22 ).

67. Em 16 de junho de 2015, o OLAF transmitiu a mensagem de assistência mútua 2015/013, na qual pedia aos Estados‑Membros que tomassem todas as medidas de precaução necessárias para proteger os interesses financeiros da União face ao risco de importações subavaliadas de produtos têxteis e de calçado provenientes da China.

68. Em maio de 2015, o Reino Unido lançou a operação dita «Breach» para combater a fraude por subavaliação. Um dos objetivos desta operação foi, segundo o Reino Unido, determinar, na sequência da anulação dos 24 avisos de pagamento C18 Snake, o valor aduaneiro das mercadorias subavaliadas detetadas durante a operação Snake e reclamar os montantes dos recursos próprios tradicionais eludidos. Esta operação implicava, nomeadamente, controlos prévios e visitas a posteriori relacionados com as expedições suspeitas, análises documentais, auditorias e inspeções, o exame do caráter comercial das vendas em causa e o exame das ligações entre o importador, os transitários e outras empresas, bem como atividades de sensibilização dos importadores, destinadas a identificar as atividades fraudulentas. Foram igualmente realizadas cerca de trinta inspeções prévias e recolhidas amostras. Foram emitidos vários avisos de pagamento C18. Na audiência, o Reino Unido afirmou que as medidas adotadas no âmbito desta operação ainda estavam em curso.

69. Em 28 de julho de 2015, o OLAF organizou uma segunda reunião bilateral com a HMRC. Esta última indicou, nomeadamente, que estava a dar continuidade ao procedimento de cobrança de mais de 800 milhões de GBP, sendo caso disso por via judicial, e que tinha constituído um grupo de ação pluridisciplinar no âmbito da operação Breach que tinha por objetivo examinar a situação dos importadores envolvidos no tráfego fraudulento. Todavia, segundo a HMRC, a utilização de indicadores de risco baseados em preços médios seria contraproducente e desproporcionada tendo em conta o volume das importações com destino ao Reino Unido.

70. Em 3 de fevereiro de 2016, o OLAF organizou uma terceira reunião bilateral com a HMRC, que declarou que o Reino Unido tinha controlado as dezasseis empresas em causa no âmbito da operação Snake. O OLAF recomendou novamente que a HMRC recorresse aos indicadores de risco à escala da União baseados no preço mínimo aceitável. Sublinhou a elevada percentagem de importações com destino ao Reino Unido consideradas subavaliadas e na origem de perdas importantes em matéria de direitos aduaneiros.

71. Em 22 e 23 de março de 2016, o OLAF organizou uma quarta reunião bilateral com a HMRC. Reafirmou a utilidade de aplicar os indicadores de risco a nível da União enquanto medida preventiva à importação e propôs meios práticos para a sua implementação progressiva pelas autoridades do Reino Unido. O OLAF fez novamente o ponto da situação da altura, mostrando assim que as perdas de recursos próprios tradicionais no Reino Unido se intensificavam, principalmente devido ao recurso abusivo ao regime aduaneiro 42.

72. Em julho de 2016, numa reunião bilateral, o OLAF apresentou um relatório que demonstrava que as perdas de recursos próprios tradicionais se acentuavam no Reino Unido.

73. Em 18 e 19 de setembro de 2016, numa reunião multilateral, as autoridades francesas apresentaram os resultados da operação designada «Octopus», uma operação conduzida por estas autoridades com a participação de dez Estados‑Membros (entre os quais o Reino Unido) e com o apoio do OLAF. Resulta do relatório final sobre esta operação que as redes criminosas organizadas estavam na origem das fraudes por subavaliação. O destinatário inscrito nas declarações aduaneiras de importação era quase sempre um operador desaparecido ou uma empresa «fénix». Concluíram igualmente que a grande maioria das mercadorias transportadas, controladas em França com base em critérios predefinidos, apresentava montantes subestimados, declarados de forma fraudulenta no Reino Unido no âmbito do regime aduaneiro 42.

74. Em outubro de 2016 as autoridades do Reino Unido levaram a cabo uma operação experimental, batizada «Samurai», que visava as importações de dois operadores, os quais cessaram as suas atividades imediatamente após a HMRC ter contestado as suas declarações aduaneiras.

75. Em 1 de março de 2017, o OLAF encerrou o seu inquérito relativo à subavaliação das importações no Reino Unido e apresentou o seu relatório (a seguir «Relatório OLAF») nos termos do qual os importadores no Reino Unido eludiram montantes elevados de direitos aduaneiros apresentando na importação faturas falsas, faturas fictícias e declarações de valor aduaneiro incorretas. O OLAF revelou um aumento sério da amplitude do mecanismo de fraude por subavaliação que transitou pelo Reino Unido entre 2013 e 2016. Este período coincidia com a aplicação por outros Estados‑Membros de perfis de risco assentes no instrumento de avaliação dos riscos baseado nos preços médios corrigidos, como recomendava o OLAF.

76. Segundo este relatório, durante o referido período, as importações fraudulentas que transitaram pelo Reino Unido aumentaram de forma significativa, devido à inadequação dos controlos. Em 2016, mais de 50 % dos produtos têxteis e do calçado provenientes da China importados no Reino Unido foram declarados abaixo dos preços mínimos aceitáveis, ao passo que cerca de 80 % das perdas totais dos recursos próprios tradicionais eram imputáveis à subavaliação de produtos têxteis e de calçado importados para o Reino Unido.

77. O Relatório OLAF precisava, além disso, que grupos criminosos organizados que operam em toda a União estiveram na origem dessa fraude. A maior parte das importações para o Reino Unido dizia respeito a fornecimentos destinados ao mercado negro de têxteis e de calçado noutros Estados‑Membros. A maior parte dessas importações foi efetuada recorrendo abusivamente ao regime aduaneiro 42 ( 23 ). Assim, o OLAF considerou que a evasão ao IVA devido nos Estados‑Membros de destino final das mercadorias, nomeadamente a Alemanha, a Espanha, a França e a Itália, era igualmente substancial. O OLAF sublinhou que o Reino Unido não tinha aplicado perfis de risco baseados nos preços mínimos aceitáveis, como o OLAF lhe tinha recomendado, e não tinha efetuado controlos aduaneiros adequados à importação, exceto no decurso de um mês aquando da operação Snake ( 24 ).

78. Por conseguinte, segundo esse relatório, o Reino Unido introduziu em livre prática, sem proceder a controlos aduaneiros, produtos têxteis e calçado provenientes da China subavaliados, pelo que uma parte substancial dos direitos aduaneiros não foi cobrada nem colocada à disposição do orçamento da União. Assim, o OLAF calculou, no seu relatório, as perdas de recursos próprios tradicionais para o período entre 2013 e 2016 que daí resultaram ( 25 ). Em especial, determinou, para o código da Nomenclatura Combinada de cada produto em causa, a quantidade (em kg) de mercadorias subavaliadas (consideradas como as mercadorias declaradas a um valor inferior ao preço mínimo aceitável em causa), e a diferença entre o valor declarado e o preço médio corrigido em causa (preço médio corrigido para a União‑28) do produto em questão, aplicando depois a essa diferença a taxa do direito aduaneiro em vigor. Neste contexto, o OLAF recomendou à HMRC que adotasse todas as medidas adequadas para recuperar o referido montante e aplicasse indicadores de risco.

79. Entre novembro de 2016 e outubro de 2018, por força das disposições do Regulamento n.o 608/2014 relativas ao controlo e à vigilância dos recursos próprios tradicionais, os agentes mandatados da Comissão efetuaram cinco inspeções relativas, nomeadamente, à subavaliação.

80. Durante a missão de inspeção 16‑11‑1, que teve lugar entre 14 e 18 de novembro de 2016, a Comissão, após ter verificado que os montantes dos direitos aduaneiros que tinham sido anulados na contabilidade B correspondiam às dívidas suplementares inicialmente reclamadas através da emissão dos 24 avisos de pagamento C18 Snake relativos às importações subavaliadas detetadas no âmbito da operação Snake mas posteriormente retirados, convidou as autoridades do Reino Unido a determinar o valor aduaneiro de todas as declarações de importação em causa, a recalcular os direitos adicionais devidos sobre esses montantes, a lançar as dívidas correspondentes na contabilidade B e a cobrar os montantes em causa o mais rapidamente possível.

81. Perguntou igualmente às referidas autoridades se aplicavam o instrumento dos preços médios corrigidos desenvolvido pelo OLAF para detetar as importações subavaliadas, se efetuavam controlos físicos no momento do desalfandegamento e se pediam sistematicamente o pagamento de uma garantia que cobrisse os direitos suscetíveis de serem exigíveis em conformidade com o artigo 248.o, n.o 1, do regulamento de aplicação.

82. Durante a missão de inspeção 17‑11‑1, efetuada de 8 a 12 de maio de 2017, a Comissão selecionou doze declarações de importação apresentadas no decurso do primeiro trimestre de 2017 e contendo valores particularmente baixos, para efeitos de uma verificação no local. O exame confirmou que os doze lotes abrangidos por essas declarações tinham sido introduzidos em livre prática na União sem controlo e sem constituição de garantia. As autoridades do Reino Unido confirmaram que não tinham implementado as medidas pedidas pelo OLAF no seguimento da operação Snake em 2014, e posteriormente no Relatório de Inspeção 16‑11‑1. Explicaram que tal se devia principalmente à avaliação dos seus conselheiros jurídicos segundo a qual não estava disponível nenhum método de avaliação aceitável. Todavia, as importações em causa eram examinadas pelo grupo de ação estabelecido no âmbito da operação Breach.

83. Durante a missão de inspeção 17‑11‑2, que decorreu entre 13 e 17 de novembro de 2017, cinco declarações de importação de valores particularmente baixos e relativas a importadores já identificados no âmbito da operação Snake como potenciais autores de fraudes foram examinadas pelos agentes da Comissão com base num dos 24 avisos de pagamento C18 Snake provenientes dessa operação, num montante total de 62003024,23 GBP. Todavia, revelou‑se impossível recuperar as dívidas correspondentes às diferentes declarações de importação, o que, segundo a HMRC, justificava a anulação dessas dívidas.

84. Nessa missão, as autoridades do Reino Unido informaram os agentes da Comissão do lançamento, pela HMRC, em 12 de outubro de 2017, da operação denominada «Swift Arrow». O Reino Unido explicou que os perfis de risco utilizados no âmbito dessa operação se baseavam, não nos limiares estabelecidos pelo OLAF, mas em limiares ou perfis de risco nacionais fixados pela HMRC apenas com base nas importações para o Reino Unido. Contudo, estes perfis só eram aplicados a certos operadores previamente identificados como ativos no comércio fraudulento. Os contentores detetados por esses perfis de risco são objeto de controlos físicos por parte das autoridades do Reino Unido durante o desalfandegamento. Se estas considerarem que o valor declarado não é justificado, exigem um pagamento a título de garantia antes da saída das mercadorias.

85. Durante a missão de inspeção 18‑11‑1, efetuada entre 16 e 20 de abril de 2018, 25 declarações de importação relativas ao período compreendido entre 12 de outubro de 2017, início da denominada operação «Swift Arrow», e 31 de dezembro de 2017, foram inspecionadas pelos agentes da Comissão. Verificou‑se que apenas sete dos 25 registos que apresentavam um valor extremamente baixo foram detetados pelo perfil de risco criado pela HMRC e que os outros 18 contentores foram introduzidos em livre circulação sem que o valor aduaneiro tivesse sido contestado. As autoridades do Reino Unido indicaram que, desde o lançamento da operação Swift Arrow, o perfil de risco tinha sido ajustado para incluir mais operadores, códigos da Nomenclatura Combinada (NC) e pontos de entrada, pelo que, se as importações em causa tivessem ocorrido em abril de 2018, o perfil teria detetado onze registos suplementares.

86. Além disso, segundo estas autoridades, vários operadores selecionados interromperam as suas importações desde que foram incluídos nos perfis de risco, foram objeto de controlos antes da autorização de saída e lhes foi pedido para prestarem garantias antes de lhes ser concedida a autorização de saída das mercadorias.

87. Todavia, estas autoridades recusaram divulgar os pormenores do método de cálculo utilizado pela HMRC para determinar as garantias exigidas no âmbito da operação Swift Arrow e para emitir as ordens de cobrança a posteriori, a saber, os avisos de pagamento C18 Snake.

88. Em maio de 2018, no âmbito da operação Breach, o Reino Unido emitiu avisos de pagamento C18 (a seguir «avisos de pagamento C18 Breach»), no montante total de 25 milhões de GBP relativamente a um período que remontava a 2015.

89. Durante a missão de inspeção 18‑11‑2, que decorreu entre 8 e 12 de outubro de 2018, as autoridades do Reino Unido mantiveram essa recusa. Em contrapartida, confirmaram que tinham apurado, em abril de 2018, direitos adicionais relativamente a sete operadores, vários dos quais já investigados durante a operação Snake, num montante total de 19434197,73 de GBP.

B. Procedimento pré‑contencioso

90. Por cartas de 24 de março de 2017 e de 28 de julho de 2017, a Comissão informou‑se junto do Reino Unido do seguimento dado ao Relatório OLAF. Indicou que não tinha recebido informações adicionais concretas por parte do Reino Unido e que nada levava a pensar que este Estado tinha adotado as medidas adequadas para prevenir a fraude por subavaliação verificada nesse relatório. Na falta de informações em contrário, a Comissão indicou que se via obrigada a pedir ao Reino Unido que disponibilizasse um montante de recursos próprios tradicionais correspondente às perdas determinadas pelo OLAF (deduzidas as despesas de cobrança).

91. Numa das três cartas de 28 de julho de 2017, pediu igualmente para ser informada do seguimento dado pelas autoridades do Reino Unido ao Relatório da missão de inspeção 16‑11‑1, reiterando a este respeito o seu pedido de poder dispor da avaliação jurídica que conduziu à anulação dos 24 avisos de pagamento C18 Snake, bem como da lista dos registos relativos a cada um dos 24 processos, incluindo os cálculos efetuados para apurar as dívidas aduaneiras.

92. Por cartas de 8 de agosto de 2017 e de 12 de outubro de 2017, o Reino Unido respondeu a esses pedidos. No que respeita, antes de mais, ao Relatório OLAF, o Reino Unido salientou que foram tomadas medidas para combater o problema da subavaliação, tal como o lançamento da operação Breach. O direito da União não impõe, aliás, um modelo específico de controlo, pelo que compete a cada Estado‑Membro decidir a melhor forma de fazer aplicar a lei. Além disso, medidas de controlo prévias à autorização de saída, incluindo a imposição de garantias, não são, por natureza, mais eficazes do que medidas a posteriori como as desenvolvidas pelo Reino Unido. A metodologia OLAF, na medida em que se baseia na aplicação de dados estabelecidos à escala da União, não é sólida nem adequada para o Reino Unido. Este modelo é criticável, razão pela qual o Reino Unido desenvolveu a sua própria abordagem que não contém as falhas da metodologia OLAF. Em seguida, quanto ao seguimento do Relatório da missão de inspeção 16‑11‑1, o Reino Unido indicou que a razão da anulação dos 24 avisos de pagamento C18 Snake e da correspondente retirada dos montantes da contabilidade B era a sua incapacidade de provar o montante dos valores reais das mercadorias importadas, mas que um grupo de peritos resolveria este problema no âmbito da operação Breach. Por último, o Reino Unido repetiu não poder dar seguimento ao pedido de disponibilização da avaliação jurídica da HMRC que conduziu à anulação dos avisos de pagamento C18 Snake, invocando, a este respeito, motivos de confidencialidade e de proteção do segredo profissional entre um advogado e o seu cliente.

93. Em 9 de março de 2018, a Comissão enviou ao Reino Unido uma notificação para cumprir.

94. O Reino Unido respondeu em 22 de junho de 2018. Em anexo a esta resposta, este Estado pedia que lhe fosse transmitida uma versão completa do Relatório OLAF, uma vez que apenas dispunha de uma versão incompleta desse relatório, e que a Comissão lhe fornecesse respostas a perguntas detalhadas sobre o método utilizado para calcular os montantes de recursos próprios tradicionais exigidos.

95. Em 24 de setembro de 2018, a Comissão enviou ao Reino Unido um parecer fundamentado, no qual respondeu, nomeadamente, aos pedidos formulados por este Estado em anexo à sua carta de 22 de junho de 2018 e fixou o prazo de resposta em dois meses.

96. Em 19 de dezembro de 2018 a Comissão, não tendo recebido do Reino Unido resposta ao parecer fundamentado no prazo fixado, decidiu intentar a presente ação por incumprimento no Tribunal de Justiça, após ter informado o Reino Unido, em 18 de dezembro de 2018, que tomaria essa decisão no dia seguinte.

97. Em 9 de janeiro de 2019 realizou‑se uma reunião técnica entre as autoridades do Reino Unido e a Comissão, na qual uma empresa de consultadoria apresentou as suas conclusões, que figuravam num relatório encomendado pelo Reino Unido.

98. Em 11 de fevereiro de 2019, o Reino Unido transmitiu à Comissão a sua resposta ao parecer fundamentado, que consistia numa nota de cobertura e num anexo com um relatório de uma empresa de consultadoria.

IV. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

99. Em 7 de março de 2019, considerando que os argumentos apresentados pelo Reino Unido não permitiam refutar as acusações formuladas no parecer fundamentado, a Comissão intentou a presente ação.

100. O Reino da Bélgica, a República da Estónia, a República Helénica, a República da Letónia, a República Portuguesa e a República Eslovaca (a seguir, considerados em conjunto, «intervenientes») apresentaram articulados de intervenção em apoio do Reino Unido no presente processo.

101. Por carta de 6 de junho de 2020, o Reino Unido apresentou um pedido de diligências de instrução ou de organização do processo com vista a que o Tribunal de Justiça ordenasse à Comissão que respondesse a uma série de questões, algumas das quais já tinham sido colocadas nos pedidos de informação que o Reino Unido enviou à Comissão em 22 de junho de 2018 e 22 de março de 2019. Por carta de 11 de abril de 2019, o Reino Unido pediu ao Tribunal de Justiça que impusesse à Comissão que respondesse às questões colocadas no pedido de 22 de março de 2019 (a seguir «pedido de informações redefinido») ( 26 ).

102. Por carta de 14 de outubro de 2020, o Tribunal de Justiça enviou à Comissão e ao Reino Unido perguntas com pedido de resposta escrita. Por documentos escritos de 16 de novembro de 2020, estas partes responderam a essas perguntas.

103. Em 8 de dezembro de 2020 realizou‑se uma audiência no decurso da qual foram apresentadas observações orais, por um lado, pelo Reino Unido, em apoio do qual intervieram a República da Estónia, a República da Letónia e a República Portuguesa, e, por outro, pela Comissão. Foi pedido a estas partes que concentrassem as suas alegações no conteúdo das respostas mencionadas no número anterior das presentes conclusões.

V. Pedidos das partes

104. Na sua petição, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que, — ao não ter tido em conta os montantes corretos dos direitos aduaneiros e ao não ter disponibilizado o montante correto dos recursos próprios tradicionais e dos recursos próprios [baseados no IVA] relativos a certas importações de produtos têxteis e de calçado provenientes da China, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 2.o e 8.o da Decisão 2014/335, dos artigos 2.o e 8.o da Decisão 2007/436, dos artigos 2.o, 6.o, 9.o, 10.o, 12.o e 13.o do Regulamento n.o 609/2014, dos artigos 2.o, 6.o, 9.o, 10.o, 11.o e 17.o do Regulamento n.o 1150/2000, do artigo 2.o do Regulamento n.o 1553/89, do artigo 105.o, n.o 3, do Código Aduaneiro da União e do artigo 220.o, n.o 1, do Código Aduaneiro Comunitário; — como consequência do incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.o, n.o 3, TUE, do artigo 325.o e do artigo 310.o, n.o 6, TFUE, dos artigos 3.o e 46.o do Código Aduaneiro da União, do artigo 13.o do Código Aduaneiro Comunitário, do artigo 248.o, n.o 1, do regulamento de aplicação, do artigo 244.o do regulamento de execução e dos artigos 2.o, n.o 1, alíneas b) e d), 83.o, 85.o, 86.o, 87.o e 143.o, n.os 1, alínea d), e 2, da Diretiva 2006/112; — [As perdas de recursos próprios tradicionais correspondentes (que devem ser colocadas) à disposição do orçamento da União (deduzidas as despesas de cobrança), ascendem a: — 496025324,30 euros em 2017 (até 11 de outubro de 2017 inclusive); — 646809443,80 euros em 2016; — 535290329,16 euros em 2015; — 480098912,45 euros em 2014; — 325230822,55 euros em 2013; — 173404943,81 euros em 2012; — 22777312,79 euros em 2011.] ( 27 ) — ao não ter comunicado à Comissão todas as informações necessárias para determinar o montante das perdas de recursos próprios tradicionais e ao não ter fornecido, como solicitado, o conteúdo da avaliação jurídica do serviço jurídico da HMRC ou os fundamentos da decisão que levou à anulação das dívidas aduaneiras declaradas, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.o, n.o 3, TUE e do artigo 2.o, n.os 2 e 3, alínea d), do Regulamento n.o 608/2014; e — [que] conden[e] o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte nas despesas.

105. O Reino Unido pede que o Tribunal de Justiça se digne: — declarar a ação total ou parcialmente inadmissível; — a título subsidiário, declarar que — o Reino Unido não incumpriu a sua obrigação de combater a fraude, quer a título dos recursos próprios tradicionais quer da cooperação leal; — as medidas adotadas pelo Reino Unido não tiveram consequências para o orçamento da União, razão pela qual não pode ser obrigado a indemnizar a União seja por que montante for; — a título subsidiário, se o Tribunal de Justiça declarar que um incumprimento específico acarretou uma perda para a União, permitir ao Reino Unido avaliar e declarar os recursos próprios tradicionais suplementares decorrentes da declaração de responsabilidade, sem determinar ele próprio o montante das perdas desses recursos; — a título ainda mais subsidiário, na hipótese de o Tribunal de Justiça decidir pronunciar‑se sobre o pedido relativo às perdas de recursos próprios tradicionais, examinar a avaliação destes efetuada pelo Reino Unido; — a título ainda mais subsidiário, na hipótese de o Tribunal de Justiça não aprovar as opções metodológicas do Reino Unido, «reconhecer que a Comissão deve, na sua avaliação das perdas de recursos próprios tradicionais, satisfazer os requisitos de prova aplicáveis nas ações de indemnização contra um Estado‑Membro, o que não fez»; — indeferir a reclamação relativa aos recursos próprios provenientes do IVA, por falta de base jurídica e de quantificação; e — condenar a Comissão nas despesas.

106. Todos os Estados‑Membros intervenientes concluem pedindo, em substância, que a ação seja julgada improcedente. A República Eslovaca e a República Portuguesa pedem, além disso, a condenação da Comissão na totalidade das despesas.

VI. Quanto à ação

107. Antes de examinar os fundamentos invocados pela Comissão em apoio da sua ação, há que analisar as exceções de inadmissibilidade suscitadas pelo Reino Unido na sua contestação (secção A). Quanto ao mérito, esta ação articula‑se, em substância, em torno de quatro fundamentos. Em primeiro lugar, a Comissão alega que, durante o período de infração, o Reino Unido não tomou medidas destinadas a proteger os interesses financeiros da União, constituindo esta omissão um incumprimento tanto das obrigações gerais em matéria de proteção dos interesses financeiros da União e de luta contra a fraude como da obrigação de as autoridades aduaneiras tomarem medidas destinadas a proteger os interesses financeiros da União, de efetuarem controlos com base numa análise de risco e de exigirem o pagamento de garantias (secção B). Em segundo lugar, a Comissão sustenta que o Reino Unido violou as disposições da regulamentação em matéria de recursos próprios, uma vez que os direitos aduaneiros das mercadorias importadas não foram calculados corretamente e que os montantes dos recursos próprios correspondentes a esses direitos não foram apurados nem colocados à disposição do orçamento da União no momento em que o deviam ter sido (secção C). Em terceiro lugar, há que examinar o argumento relativo à violação do dever de cooperação leal conforme consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE (secção D). Em quarto lugar, a Comissão alega, em substância, que, uma vez que não determinou corretamente o valor aduaneiro das mercadorias subavaliadas aquando da sua importação devido à inexistência de medidas de controlo efetivas, o Reino Unido violou a legislação em matéria de IVA e não colocou à disposição do orçamento da União a totalidade dos recursos próprios provenientes do IVA (secção E).

A. Quanto à admissibilidade

108. Na sua contestação, o Reino Unido suscita cinco categorias de exceções de inadmissibilidade relativas, em primeiro lugar, à violação dos direitos de defesa no âmbito do procedimento pré‑contencioso e do processo no Tribunal de Justiça, em segundo lugar, à irregularidade do procedimento pré‑contencioso e da petição no que respeita à tomada em consideração do IVA ao abrigo do regime aduaneiro 42 ( 28 ), em terceiro lugar, à violação, pela Comissão, dos princípios da confiança legítima, da segurança jurídica, do estoppel e da cooperação leal, em quarto lugar, à impossibilidade de ordenar a disponibilização dos montantes nos termos do artigo 258.o TFUE, e, em quinto lugar, ao caráter prematuro da ação no que respeita ao período de 1 de maio de 2015 a 11 de outubro de 2017.

109. A quinta exceção de inadmissibilidade está intrinsecamente relacionada com a análise dos argumentos de mérito do segundo fundamento relativos ao não apuramento e colocação à disposição do orçamento da União no prazo fixado dos montantes de recursos próprios correspondentes aos direitos aduaneiros. Assim, a argumentação do Reino Unido relativa ao caráter prematuro da ação no que respeita ao período entre 1 de maio de 2015 e 11 de outubro de 2017, apresentada no âmbito desta exceção de inadmissibilidade, visa, na realidade, pôr em causa o incumprimento imputado no âmbito do segundo fundamento e reduzir a dimensão das perdas dos recursos próprios tradicionais cujo apuramento é pedido pela Comissão. Proponho, portanto, que a quinta categoria de exceção de inadmissibilidade seja analisada no âmbito do exame do mérito deste fundamento.

110. Assim, importa examinar, a título prévio, as quatro primeiras categorias de exceções de inadmissibilidade para determinar se a presente ação por incumprimento intentada pela Comissão é admissível.

1. Quanto à exceção de inadmissibilidade relativa à alegada violação dos direitos de defesa do Reino Unido durante o procedimento pré‑contencioso e o processo no Tribunal de Justiça

111. O Reino Unido sustenta, em substância, que a presente ação é inadmissível, uma vez que os seus direitos de defesa não foram respeitados no âmbito do procedimento pré‑contencioso nem no âmbito do processo no Tribunal de Justiça.

112. A título preliminar, por um lado, importa recordar que, no que se refere ao procedimento pré‑contencioso, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que este tem por finalidade dar ao Estado‑Membro em causa a oportunidade de, simultaneamente, cumprir as suas obrigações decorrentes do direito da União e apresentar utilmente os seus meios de defesa face às acusações formuladas pela Comissão ( 29 ). A regularidade desse procedimento constitui uma garantia essencial pretendida pelo Tratado FUE não só para a proteção dos direitos do Estado‑Membro em causa, mas igualmente para assegurar que o processo contencioso eventual terá por objeto um litígio claramente definido ( 30 ).

113. Ademais, embora o parecer fundamentado deva conter uma exposição coerente e detalhada das razões que levaram a Comissão à convicção de que o Estado‑Membro interessado não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, a notificação para cumprir não pode estar sujeita a exigências de precisão tão estritas como as que o parecer fundamentado deve satisfazer, uma vez que esta só pode necessariamente consistir num primeiro resumo sucinto das acusações. Nada impede, portanto, a Comissão de detalhar, no parecer fundamentado, as acusações que já alegou de forma mais global na notificação para cumprir ( 31 ).

114. Por outro lado, no que respeita ao procedimento contencioso, é jurisprudência constante que, no âmbito de uma ação intentada nos termos do artigo 258.o TFUE, esta deve apresentar as acusações de forma coerente e precisa, para permitir ao Estado‑Membro e ao Tribunal de Justiça apreenderem exatamente o alcance da violação do direito da União imputada, condição necessária para que esse Estado possa apresentar utilmente os seus meios de defesa e para que o Tribunal de Justiça possa verificar a existência do incumprimento alegado ( 32 ). Em particular, a petição da Comissão deve conter uma exposição coerente e pormenorizada das razões que a conduziram à convicção de que o Estado‑Membro interessado não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados ( 33 ).

115. É à luz desta jurisprudência que há que determinar se a Comissão assegurou o respeito dos direitos de defesa do Reino Unido durante o procedimento pré‑contencioso e no âmbito do presente processo.

116. Em primeiro lugar, o Reino Unido sustenta que os seus direitos de defesa foram violados, uma vez que a Comissão não deu seguimento suficiente nem ao seu primeiro pedido de informações ( 34 ), nem ao pedido de informações redefinido, no que respeita sobretudo a informações necessárias para que este Estado pudesse reconstituir o montante dos recursos próprios tradicionais reclamados pela Comissão na sua petição.

117. Na sua tréplica, o Reino Unido sustenta que as informações técnicas detalhadas fornecidas pela Comissão na réplica ainda não lhe permitem reconstituir esse montante. Subsistem incertezas significativas, nomeadamente quanto ao método utilizado pela Comissão para corrigir os dados ou no que respeita à questão de saber se os dados não agregados de que o Reino Unido dispõe correspondem aos dados agregados diários utilizados pela Comissão nos seus cálculos das perdas de recursos próprios tradicionais, ou seja, os dados Surveillance 2.

118. O Reino Unido considera que a Comissão violou os seus direitos de defesa e o princípio da cooperação leal ao comunicar‑lhe tardiamente, isto é, na fase da réplica, uma parte das informações exigidas. Contesta igualmente a recusa da Comissão em fornecer‑lhe informações sobre as medidas tomadas pelos outros Estados‑Membros para combater a fraude por subavaliação em causa. Ora, essas informações eram‑lhe necessárias para se defender das alegações da Comissão segundo as quais teriam sido tomadas medidas adequadas noutros Estados‑Membros, que produziram resultados na luta contra as importações subavaliadas. São igualmente pertinentes para determinar se as medidas tomadas pelo Reino Unido estão abrangidas pela sua margem de apreciação e constituem uma abordagem razoável para combater a fraude em causa e para formular argumentos sobre o nexo de causalidade entre o comportamento errado das autoridades do Reino Unido e a não tomada em consideração dos recursos próprios tradicionais.

119. Em segundo lugar, o Reino Unido acusa a Comissão de ter comprometido a sua capacidade de aceder a todos os dados necessários para a sua defesa, uma vez que não forneceu a este Estado as informações pedidas no que respeita aos cálculos relativos aos recursos próprios tradicionais para o período compreendido entre 2011 e 2014.

120. Em meu entender, estes argumentos devem ser rejeitados.

121. A este respeito, no que se refere à exceção de inadmissibilidade relativa à ausência de resposta ao pedido de informações, que estava junta à resposta à notificação para cumprir de 22 de junho de 2018, há que declarar que, no seu parecer fundamentado de 23 de setembro de 2018 ( 35 ), a Comissão respondeu expressamente a esse pedido.

122. Mais especificamente, na sua resposta à notificação para cumprir, este Estado‑Membro censurou a Comissão pelo facto de o anexo 2 do Relatório OLAF de 1 de março de 2017 não estar completo e de faltarem várias páginas. A este propósito, nesse parecer fundamentado, a Comissão explicou que este anexo tinha sido substituído pelo anexo 7 do Relatório OLAF de 1 de março de 2017, que continha todas as informações quanto à metodologia utilizada pelo OLAF. Acrescentou que o anexo 2 tinha por base os documentos distribuídos a esse Estado na reunião de 28 de julho de 2015 entre o OLAF e o Reino Unido. Assim, a metodologia OLAF foi exposta pela Comissão no seu parecer fundamentado sob a forma de dois documentos juntos como anexo 7 do Relatório OLAF ( 36 ), tendo estes documentos sido, aliás, juntos à petição inicial no Tribunal de Justiça.

123. Daqui resulta que o parecer fundamentado contém explicações completas quanto a essa substituição, que não é, em meu entender, suscetível de tornar incompreensíveis as alegações formuladas contra o Reino Unido no parecer fundamentado. Por conseguinte, não se pode considerar que o exercício, por esse Estado, dos seus direitos de defesa tenha sido prejudicado.

124. Além disso, o Reino Unido sustenta que os seus direitos de defesa foram violados na medida em que a Comissão não respondeu ao seu pedido de informações redefinido, dirigido à Comissão após a propositura da presente ação, isto é, em 7 de março de 2019. Esta alegação divide‑se, em substância, em quatro acusações.

a) Quanto à comunicação dos dados relativos aos cálculos respeitantes ao preço médio corrigido, ao preço mínimo aceitável e às perdas estimadas de recursos próprios

125. Com a primeira acusação, o Reino Unido censura a Comissão por não lhe ter fornecido os dados utilizados para os cálculos relativos ao preço médio corrigido, ao preço mínimo aceitável e às perdas estimadas de recursos próprios, nem os meios para compreender como utilizou esses dados.

126. A este respeito, há que observar que, na sua réplica, a Comissão dá uma resposta às questões que figuram no pedido de informações redefinido relativas ao cálculo do preço médio corrigido e aos preços mínimos aceitáveis, bem como estimativas de perdas de recursos próprios tradicionais. Aí explica, nomeadamente, que o Reino Unido sempre teve um acesso integral aos dados utilizados, nomeadamente o telecarregamento «DL 53», para constituir o preço médio corrigido para a União‑28 e as estimativas de perdas de recursos próprios tradicionais através do sítio internet Theseus do JRC ( 37 ), dispondo este Estado‑Membro de acesso integral a esse sítio desde 2010 e tendo feito simulações com base no mesmo ( 38 ). Mais especificamente, os relatórios que figuram no anexo 7 do Relatório OLAF ( 39 ), em primeiro lugar, explicavam a metodologia do cálculo do preço médio corrigido e do preço mínimo aceitável, e, nomeadamente, da «limpeza» dos dados, bem como a estimativa de perdas (a saber, a diferença de preço entre o preço declarado e o preço médio corrigido), em segundo lugar, forneciam a lista de preços médios corrigidos utilizados para cada categoria de produtos, em terceiro lugar, davam uma visão geral de como aceder ao preço médio corrigido para a União‑28 no sítio internet Theseus, e em quarto lugar, expunham as razões subjacentes à escolha de fixar o preço mínimo aceitável em 50 % do preço médio corrigido. O anexo 7 do Relatório OLAF foi, além disso, junto ao anexo 35 da petição ( 40 ), e a Comissão referiu‑o no parecer fundamentado. Por conseguinte, afigura‑se que esses dados e esses documentos eram do conhecimento do Reino Unido e podiam permitir‑lhe, se necessário, reproduzir os cálculos efetuados pela Comissão. Por outro lado, no que se refere aos volumes de mercadorias para estimar as perdas de recursos próprios tradicionais, o Reino Unido pediu uma cópia da totalidade da base de dados Surveillance 2 utilizada de forma a poder calcular por si mesmo essas perdas. A este respeito, como foi explicado pela Comissão, trata‑se de uma base de dados que esta instituição elaborou, que agrupa os dados relativos, nomeadamente, ao volume fornecido pelos próprios Estados‑Membros. Assim, na sua réplica, a Comissão explicou que esses dados se baseavam exclusivamente nos dados de importação transmitidos pelo Reino Unido aos serviços da Comissão e simplesmente registados nessa base de dados ( 41 ).

127. Na sua tréplica, o Reino Unido admite que as informações fornecidas pela Comissão na réplica permitiram satisfazer os dois pedidos de informação. Todavia, critica a comunicação tardia dessas informações. A este respeito, atendendo às explicações expostas no número anterior, importa constatar que a forma como a Comissão procedeu aos cálculos do preço médio corrigido e do preço mínimo aceitável, bem como a utilizada para estimar as perdas de recursos próprios tradicionais, foram transmitidas ao Reino Unido (e, portanto, eram do seu conhecimento), como resulta das explicações que figuram no anexo 7 do Relatório OLAF. Assim sendo, não se pode considerar que as informações relativas à réplica constituem novas informações.

128. Por conseguinte, na medida em que os dados utilizados pela Comissão eram documentos a que o Reino Unido podia aceder, tendo esta explicado, antes e durante o presente processo, a forma como este Estado‑Membro podia ter acesso a esses dados e reconstituir os cálculos que efetuara, há que considerar que o Reino Unido já podia aceder a todas as informações por si solicitadas no seu pedido de informações redefinido a respeito dos preços médios corrigidos para a União‑28, dos preços mínimos aceitáveis e das perdas de recursos próprios.

b) Quanto às informações relativas aos cálculos efetuados para os anos de 2011 a 2014 com base nos avisos de pagamento C18 Snake

129. Com esta segunda acusação, o Reino Unido censura, na sua contestação, a Comissão por não ter podido aceder a todos os dados necessários à sua defesa, na medida em que as declarações aduaneiras anteriores a 2014 foram destruídas, uma vez que estas apenas são conservadas durante quatro anos. Além disso, com o seu pedido de informação redefinido, o Reino Unido solicitou informações relativas aos cálculos efetuados pela Comissão para os anos de 2011 a 2014.

130. Ora, importa salientar que, em anexo à sua tréplica ( 42 ), o Reino Unido apresentou ao Tribunal de Justiça um quadro dos 23 avisos de pagamento C18 Snake que emitiu, cópias desses avisos e folhas de cálculo contendo os cálculos que utilizou. Por conseguinte, a exceção de inadmissibilidade suscitada quanto às informações relativas aos cálculos efetuados para os anos de 2011 a 2014 com base nos avisos de pagamento C18 Snake não pode ser acolhida. Além disso, na medida em que o Reino Unido pretende contestar a justeza dos cálculos efetuados pela Comissão com base nesses avisos de cobrança, pretende, na realidade, pôr em causa a apreciação da Comissão quanto às perdas de recursos próprios tradicionais relativas a esse período. Todavia, essa contestação será examinada no âmbito do segundo fundamento da presente ação, relativo ao incumprimento das disposições relativas aos recursos próprios tradicionais e à sua estimativa.

c) Quanto à tomada de conhecimento das práticas dos outros Estados‑Membros no que respeita à utilização da metodologia OLAF

131. Com esta terceira acusação, o Reino Unido pretende conhecer as práticas dos outros Estados‑Membros no que respeita à utilização da metodologia OLAF como instrumento de análise de risco, com vista à realização (ou não) de controlos prévios ao desalfandegamento.

132. A este respeito, embora uma análise comparativa do comportamento dos outros Estados‑Membros possa revelar‑se interessante para demonstrar o caráter alegadamente razoável das escolhas efetuadas pelo Reino Unido, uma análise das práticas dos outros Estados‑Membros na matéria não pode ter incidência sobre o exercício pelo Reino Unido dos seus direitos de defesa nem sobre o resultado da presente ação por incumprimento. Com efeito, resulta de jurisprudência constante que um Estado‑Membro não pode justificar o incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado FUE com a circunstância de outros Estados‑Membros também não terem cumprido e não cumprirem as suas obrigações ( 43 ). A admissibilidade da presente ação intentada contra o Reino Unido não pode ser posta em causa mesmo que as práticas dos outros Estados‑Membros no que respeita à utilização da metodologia OLAF, como instrumento de análise de risco, com vista à realização [ou não] de controlos prévios ao desalfandegamento, se revelem diferentes.

d) Quanto ao pedido de provas relativas à natureza das mercadorias subavaliadas e ao seu Estado‑Membro de destino

133. Com esta quarta acusação, o Reino Unido pede provas sobre a natu