CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

KARL ROEMER

apresentadas em 20 de Maio de 1965 ( *1 )

Sumário

Exposição dos factos Discussão jurídica I — Admissibilidade dos recursos 1. Interesse individual 2. Interesse directo II — Quanto ao mérito da causa 1. Violação de formalidades essenciais 2. Violação do Tratado a) Definição das condições exigidas para aplicação do artigo 22.o do Regulamento n.o 19 aa) O artigo 22.o só pode aplicar-se em caso de catástrofe? bb) O artigo 22.o pode aplicar-se para rectificar um erro que afecta uma decisão da Comissão? b) As condições de facto exigidas para aplicação do artigo 22.o estão preenchidas? aa) Os preços determinantes do milho bb) Dever-se-ia esperar uma pressão da oferta no mercado alemão do milho no mês de Janeiro de 1964? cc) Dever-se-iam temer repercussões perigosas no mercado da cevada da República Federal? dd) Quais eram as quantidades de cevada esperadas no mercado da República Federal em Janeiro de 1964? c) Outros pontos em litígio. aa) Violação do artigo 22.o, n.o 2, segundo parágrafo bb) Um bloqueio das importações com efeitosretroactivos é ou não lícito? cc) A Comissão violou o princípio da proporcionalidade? 3. Desvio de poder III — Resumo e conclusões

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

A respeito dos factos do processo que nos cabe apreciar hoje, remetemos para as nossas conclusões de 16 de Junho de 1964 e, na medida em que novos argumentos foram carreados posteriormente, para o relatório para audiência do juiz-relator.

Trata-se duma decisão da Comissão de 3 de Outubro de 1963 (publicada no Jornal Oficial de 11.10.1963, p. 2479), determinando que as medidas de protecção adoptadas no dia 1 de Outubro de 1963 pela República Federal da Alemanha, em conformidade com o artigo 22.o do Regulamento n.o 19, poderiam ser mantidas até 4 de Outubro de 1963.

Os recursos apresentados contra esta decisão pelas sociedades Getreide-Import Gesellschaft e Toepfer originaram uma tramitação escrita e oral limitada à questão da admissibilidade, de acordo com o pedido apresentado pela Comissão. Na audiência de 16 de Junho de 1964 tratámos de forma aprofundada a matéria do litígio. A nossa impressão nessa altura era, finalmente, a de não ser possível decidir validamente sobre a admissibilidade do recurso antes de se apreciar globalmente a matéria dos autos; com efeito, os problemas da admissibilidade pareciam-nos ligados a alguns argumentos sobre o mérito da causa.

Em consequência, o Tribunal decidiu, em 25 de Junho de 1964, reservar para o acórdão final a decisão sobre a questão de inadmissibilidade suscitada pela Comissão.

Na sequência normal da instância procedeu-se, seguidamente, a uma discussão escrita e oral aprofundada de todas as controvérsias suscitadas face à adopção de medidas de protecção pela República Federal da Alemanha e à respectiva autorização.

Como sabemos, a Comissão continua a pensar que os recursos devem ser julgados inadmissíveis. Só a título subsidiário conclui pedindo que os mesmos sejam julgados improcedentes. Pelo contrário, as recorrentes sustentam que é tão difícil pôr em dúvida a admissibilidade dos recursos como a sua procedência.

Discussão jurídica

Tomando agora, pela segunda vez, posição sobre os factos, examinaremos imediatamente as questões de admissibilidade suscitadas e, desta vez, à luz das explicações complementares carreadas pelas partes depois de 16 de Junho de 1964. Mas queremos sublinhar simultaneamente que, independentemente do resultado a que conduzam as considerações sobre a admissibilidade, tomaremos também posição sobre o mérito da causa. Pensamos que é nossa obrigação fazê-lo, atendendo a que não existe ainda jurisprudência sobre a admissibilidade, na medida em que esta se liga ao critério do interesse directo, de que se trata no caso vertente.

I — Admissibilidade dos recursos

O plano de tratamento das questões de admissibilidade não sofreu qualquer alteração: como temos de julgar uma decisão dirigida a um Estado-membro, apenas duas questões podem apresentar interesse:

— A decisão impugnada diz individualmente respeito às recorrentes?

— Diz-lhes directamente respeito?

1. O interesse individual

Nas conclusões de 16 de Junho de 1964, chegámos à convicção de que era necessário reconhecer a existência de um interesse individual em razão das circunstâncias especiais do caso concreto. Abstemo-nos de repetir aqui os motivos.

No prosseguimento da instância, o representante da Comissão deu novas explicações sobre este ponto que nos obrigam a completar aqui a nossa anterior exposição.

A Comissão considera inadmissível que se atribua importância especial à fixação, no dia 2 de Outubro de 1963, de novos preços franco fronteira na República Federal para as importações de milho proveniente de França. Na sua opinião, este facto não tem nada a ver, do ponto de vista jurídico, com as medidas de protecção adoptadas pela República Federal e autorizadas por ela. Em relação à medida de protecção em questão, tratava-se de uma alteração meramente acidental. Estes termos devem parecer estranhos a quem saiba como se desenrolaram os acontecimentos a partir de 1 de Outubro de 1963 em Bruxelas, Frankfurt e Bona. O desenrolar dos acontecimentos deixa transparecer uma relação objectiva muito estreita entre as várias medidas tomadas à escala nacional e supranacional; não poderia ser de outra forma, atendendo a que todas elas têm origem na incorrecta fixação do preço franco fronteira para importações de milho proveniente de França. A Comissão extraiu as consequências desse facto na sua esfera de competência: modificou o preço fixado anteriormente; quanto ao Estado interessado, este fez, aparentemente, o que pôde para prevenir qualquer incidência nefasta invocando o artigo 22.o do Regulamento n.o 19, e a Comissão, por seu turno, deu a necessária autorização. Contudo, mesmo na ausência dessa relação objectiva, em nossa opinião, seria necessário ter em conta as várias situações jurídicas existentes em 1 de Outubro e nos dias seguintes, ao apreciar a questão da legitimidade. O que interessa nesta questão é tão-só ter em conta que, por quaisquer razões objectivas, a situação de um recorrente é sensivelmente diferente da de outras partes interessadas, porque se encontra assim individualizado na acepção do artigo 173.o do Tratado. Continuamos, por isso, a pensar que, por causa da diferente situação dos preços nos dias 1 e 2 de Outubro de 1963, podia determinar-se uma categoria específica de pessoas titulares de um interesse.

A Comissão argumenta em seguida que não é possível limitar o número de pessoas titulares de um interesse, com base no elemento constituído pela apresentação de pedidos de — certificados de importação. Na sua opinião, são as medidas estatais que dizem respeito directamente aos importadores. Ora, quando estas foram adoptadas, não era possível determinar as pessoas a quem diziam respeito, atendendo que os seus efeitos se produziam parcialmente no futuro e que a duração da sua vigência era incerta.

Também neste ponto não seguimos a Comissão. Na realidade, a questão do interesse deve ser decidida em função do acto impugnado, ou seja, da autorização dada pela Comissão ao acto do Governo federal. Ora, na altura em que a autorização foi dada, podiam determinar-se as empresas que tinham apresentado pedidos de certificados de importação. Em nossa opinião, essas pessoas têm um interesse próprio, pelo facto de a apresentação do pedido implicar alguns encargos financeiros obrigatórios e, em geral, ser imediatamente seguida da celebração de contratos comerciais. Seja como for, parece-nos insustentável equiparar estas pessoas, do ponto de vista do interesse, às que apenas tinham um interesse potencial na qualidade de importadores.

Nestas condições, não vemos nenhuma razão para alterar o ponto de vista exposto nas nossas conclusões de 16 de Junho de 1964 sobre a questão do interesse individual. Este critério não pode, pois, justificar a rejeição dos recursos.

2. O interesse directo

No que respeita à questão do interesse directo, nas nossas conclusões anteriores afirmámos como princípio que aquele não existe quando um acto comunitário só possa produzir os seus efeitos jurídicos em relação aos cidadãos da Comunidade através de actos discricionários praticados ao nível nacional. É o que acontece com a aplicação da cláusula de protecção prevista no artigo 22.o do Regulamento n.o 19, desde que a Comissão não ordene a sua modificação ou revogação.

Da mesma forma, não tem qualquer importância que o acto de autorização da Comissão tenha sido posterior ao acto do Estado.

Continuamos a ter a mesma opinião, depois de termos examinado de novo as questões da admissibilidade. As recorrentes, que têm opinião diferente, fundamentaram-se essencialmente numa apreciação do acto de autorização da Comissão, que teria por efeito confirmar definitivamente a medida tomada a nível nacional. Ora, na nossa opinião, mesmo depois de a Comissão dar a sua autorização, o Estado-membro conserva a inteira liberdade de agir, no sentido de que pode revogar a medida de protecção adoptada, por razões que se prendam, por exemplo, com o direito constitucional nacional ou quando uma análise posterior levanta dúvidas sobre a existência do risco de perturbação séria do mercado. Esta liberdade de acção do Estado é o elemento decisivo na colaboração entre a Comissão e as instâncias nacionais e é por isso que os exemplos citados pelas recorrentes e retirados do direito civil nacional (ratificação do acto praticado por uma pessoa que não tem poder de disposição, ratificação de declarações feitas por um falsus procurator) não são pertinentes.

De resto, depois da argumentação que as recorrentes explanaram a propósito do pedido da Comissão, com vista a obter uma decisão a título prejudicial sobre a admissibilidade do recurso, não parecia absolutamente seguro que os vários actos das instâncias nacionais e supranacionais pudessem inserir-se, neste caso concreto, no quadro jurídico mencionado. Falou-se de uma colaboração consciente, de acordos entre as autoridades interessadas, isto é, de actos que ultrapassam em muito o que a Comissão considera como uma colaboração normal (e correcta) entre instâncias nacionais e supranacionais (por exemplo, com o fim de informação recíproca). Esta colaboração poderia explicar-se pela prossecução de objectivos comuns não legítimos, por exemplo, a rectificação de um erro da administração pelo qual as duas partes foram responsáveis e que, portanto, ambas têm interesse em fazer desaparecer. Face a essa colaboração de carácter obrigatório, deverá perguntar-se se se pode ainda falar de um poder discricionário e de uma liberdade de acção das autoridades nacionais, quer se trate de acordos jurídica quer apenas politicamente obrigatórios, visto que nos dois casos o efeito é o mesmo para os cidadãos do mercado comum.

Em nosso entender, a exposição leal e completa da Comissão sobre o que se passou exactamente a partir de 1 de Outubro de 1963 permite agora aclarar este ponto. Sem dúvida, dela concluímos que, após terem constatado que a fixação de um direito nivelador nulo se afastaria da situação real dos preços no começo de Outubro de 1963, os funcionários da EVSt, do Bundesernährungsministerium e da Comissão tiveram entre si numerosos contactos telefónicos e por telex. Do mesmo modo, não se pode negar que os funcionários da Comissão deram provas de uma certa iniciativa ao fazerem uma sugestão aos funcionários do Bundesernährungsministerium. Contudo, não é possível ver nestas conversações mais do que uma proposta feita por um lado e a promessa pelo outro de analisar se a aplicação da cláusula de protecção prevista no artigo 22.o podia eventualmente entrar em linha de conta; em especial, não é possível ver nisso uma promessa feita pelos funcionários da Comissão de que esta confirmaria a aplicação da cláusula de protecção. Isso não tem nada de surpreendente, pois nesse instante crítico (conversa telefónica das 15.30 horas) os funcionários da Direcção-Geral de Agricultura da Comissão encaravam ainda a hipótese de fixar retroactivamente, com efeitos a partir de 1 de Outubro de 1963, um novo preço franco fronteira para as importações para a República Federal de milho procedente de França, o que teria tornado supérflua a aplicação da cláusula de protecção. Só depois da adopção da medida de protecção em questão pelos serviços alemães (esta foi decretada antes das 15.30 horas e repetida por telex pelas 16.05 horas) é que os funcionários da Direcção-Geral de Agricultura e, por seu intermédio, os funcionários do Bundesernährungsministerium tomaram conhecimento de que o preço franco fronteira não tinha sido fixado retroactivamente por causa das objecções levantadas pelo Serviço Jurídico da Comissão. Por fim, é necessário não esquecer que as conversações em que participaram os funcionários da Comissão não constituíam decisões e não tinham, evidentemente, efeitos obrigatórios. Só a Comissão, enquanto órgão colegial, tinha poderes para tomar uma decisão como a que é aqui impugnada. Ora, esta decisão foi tomada pela Comissão. Só esta decisão é obrigatória, enquanto que a actividade dos funcionários tinha apenas um carácter preparatório e não vinculava a Comissão.

Nestas condições, não pode ser confirmada a impressão surgida inicialmente de que houvera certos acordos entre os serviços nacionais e a Comissão ainda antes da aplicação da cláusula de protecção. Persistimos em declarar que o interesse directo das recorrentes não existe e que, por esta razão, o recurso deve ser julgado inadmissível.

Para se ser objectivo, devemos admitir que esta conclusão poderia ser qualificada de extrema. Temos consciência de que podeis apreciar de forma diferente os elementos de facto e chegar a outra conclusão: o Tribunal poderia, por exemplo, considerar como decisiva a ordem cronológica por que se sucederam as diferentes medidas nacionais e supranacionais e reconhecer, nesse caso, à autorização posterior da Comissão a natureza de medida directamente obrigatória para os cidadãos da Comunidade, na medida em que a Comissão tivesse a certeza de que o Estado que recebera a autorização faria uso dela.

Ainda que estejamos convencidos que os factos do caso vertente não permitem tal dedução, faremos as seguintes observações adicionais para o caso de uma interpretação diferente.

II — Quanto ao mérito da causa

No que respeita à fundamentação dos recursos, distinguiremos várias categorias de argumentos. Uma primeira categoria engloba pretensos vícios de forma; uma segunda, a violação do Tratado (interpretação juridicamente incorrecta do artigo 22.o do Regulamento n.o 19, inexistência de condições de facto exigidas para a sua aplicação); por fim, a Comissão teria incorrido num desvio de poder.

1. Violação de formalidades essenciais

A respeito da primeira acusação, duas observações preliminares se impõem desde já.

— A exposição feita pelas recorrentes articula acusações que, na nossa opinião, se integram, sem dúvida possível, na ideia da violação do Tratado. Não queremos fazer aqui uma demonstração mais detalhada, antes analisaremos pura e simplesmente os fundamentos do recurso correspondentes a propósito da acusação de violação do Tratado.

— As recorrentes formularam também, sob a designação «violação de formalidades essenciais», acusações atinentes à inobservância de normas relativas à forma e ao processo pelas autoridades da República Federal da Alemanha. Seria necessário examiná-las à luz do direito administrativo e do direito público nacionais. Assim, comprovar-se-ia que, ao dar a sua autorização, a Comissão teria feito sua uma medida estatal que, de acordo com o direito nacional, enfermava de ilegalidade.

Mas, pelo contrário, de acordo com o sistema previsto no Regulamento n.o 19, é certo que a Comissão não tomou como sua a medida adoptada pelos serviços alemães. Ela apenas podia (e não fez outra coisa) dar o seu parecer sobre uma medida estatal, em conformidade com o direito comunitário. O dever de controlo do Tribunal define-se de modo semelhante. A sua missão limita-se a controlar se a Comissão aplicou o direito comunitário e só poderá decidir a anulação se as normas deste tiverem sido violadas.

Devemos, pois, eliminar no caso vertente as seguintes questões.

— A medida de protecção nacional foi realmente tomada pelo Governo alemão ou por outros serviços que, à face do direito alemão, não tinham competência? (Como sublinha a Comissão, muito justamente, basta-lhe sobre esta questão constatar que a medida de protecção lhe foi notificada por uma autoridade nacional competente.)

— A medida de protecção foi tomada na forma legal apropriada à luz do direito nacional (isto é, sob a forma de uma «Rechtsverordnung»)?

— O Governo federal fundamentou e promulgou a medida de protecção segundo a fornia exigida?

— O Governo federal indicou a hora exacta da entrada em vigor da medida de protecção e da sua notificação à Comissão da CEE?

Se suprimirmos todas estas questões da matéria do processo sub Judice, resta apenas no presente contexto a acusação de insuficiência de fundamentação da decisão impugnada.

As recorrentes argumentaram em especial que o quinto considerando da decisão apenas contém uma repetição do texto do n.o 1 do artigo 22.o do Regulamento n.o 19. A fundamentação não indica o número de pedidos apresentados com vista à obtenção de certificados de importação, nem a sua quantidade global, e não faz qualquer comparação de quantidades. Do mesmo modo, não contém qualquer informação sobre os preços de compra do milho em França e os preços de venda provavelmente aplicados no mês de Janeiro de 1964, ou seja, não contém qualquer dado sobre a natureza e dimensão da perturbação receada no mercado. Finalmente, não indica as razões por que terão sido julgadas insuficientes medidas menos radicais (repartição).

De facto, a leitura da fundamentação deixa demasiado a impressão de que esta é extremamente sucinta. Limita-se a constatar que «quantidades muito significativas de pedidos» foram apresentadas em 1 de Outubro de 1963 na EVSt, de modo que se podia temer a importação, no mês de Janeiro de 1964, de quantidades consideráveis de milho para a República Federal a preços sensivelmente inferiores ao preço limiar alemão, dado que nenhum montante de direito nivelador estava previsto em 1 de Outubro de 1963. A suspensão da emissão de certificados de importação podia, por isso, parecer a medida de protecção mais apropriada.

Tendo em conta estes considerandos pouco precisos, parece duvidoso que o Tribunal possa exercer o seu controlo jurisdicional, o que a fundamentação da decisão deveria permitir (v. processo 24/62, Colect. 1962-1964, p. 251). Podemos lembrar igualmente que, no processo 24/62, o Tribunal julgou necessário exigir números sobre a importância e a evolução, dentro da Comunidade, da produção de vinho destinado à elaboração de vinho para destilação, em virtude de alegados excedentes da produção.

Por outro lado, temos de admitir que, no mesmo acórdão, o Tribunal sublinhou que é suficiente que a decisão explique os principais pontos de direito e de facto que lhe servem de suporte e que são necessários para tornar compreensível o raciocínio que determinou a administração. Seguindo esta linha, o Tribunal não criticou os fundamentos no processo 24/62, se bem que eles se limitassem a referir de forma geral um nível de preços adaptado às taxas da pauta aduaneira comum para os frutos, de preços razoáveis para outras categorias de frutos, etc., sem indicar números ( 1 ).

Talvez se possa ver nisso uma nova tendência da jurisprudência no sentido de não exagerar a obrigação de fundamentação, designadamente nos casos em que (como no caso do artigo 22.o do Regulamento n.o 19) as decisões ocorram no âmbito de um processo de urgência, ainda que se possa sempre objectar que as medidas urgentes devem, também elas, basear-se em dados precisos e que a exposição destes dados na fundamentação não prejudica a redacção e a adopção de uma decisão.

Não obstante as objecções sérias que acabamos de mencionar e que completaremos lembrando a insuficiência de fundamentos quanto à escolha dos meios na adopção das medidas de protecção, não proporemos contudo a anulação da decisão por vício de forma; analisaremos ainda os outros fundamentos do recurso suscitados.

2. Violação do Tratado

O fundamento de violação do Tratado apresenta-nos uma série de acusações que, para maior comodidade, classificaremos em três categorias.

— Interrogar-nos-emos sobre se a Comissão deu uma interpretação correcta, do ponto de vista jurídico, às condições exigidas para aplicação da medida de protecção prevista no artigo 22.o

— Analisaremos em seguida se as condições exigidas para aplicação do artigo 22.o estavam, de facto, preenchidas.

— Finalmente, convirá fazer algumas observações sobre a escolha dos meios que foram tidos em conta a propósito das medidas de protecção previstas no artigo 22.o e sobre os limites do seu âmbito de aplicação.

a) Definição das condições exigidas para aplicação do artigo 22.o aa) De acordo com o artigo 22.o do Regulamento n.o 19, se, na sequência da aplicação das medidas relativas ao estabelecimento gradual de uma organização comum do mercado de cereais, este mercado sofrer ou estiver ameaçado de vir a sofrer perturbações graves num Estado-membro em virtude das importações, susceptíveis de pôr em risco os objectivos definidos no artigo 39.o do Tratado, o Estado-membro interessado pode tomar, no período de transição, as medidas de protecção necessárias relativamente à importação dos produtos em causa. As recorrentes preconizam que esta disposição seja interpretada stricto sensu, dado tratar-se de uma disposição excepcional. Na sua opinião, apenas deve aplicar-se em caso de catástrofe. Ora, e a Comissão demonstrou-o de forma convincente, parece que esta interpretação da expressão «perturbação grave» tornaria o artigo 22.o inaplicável ha prática. Temos de nos basear nas considerações seguintes: — Deve tratar-se de perturbações causadas por importações e susceptíveis de pôr em risco os objectivos previstos no artigo 39.o do Tratado. Entre estes objectivos, os enumerados nas alíneas d) e e) (garantir o abastecimento; assegurar preços razoáveis nas vendas aos consumidores) não entram em linha de conta pois, como justamente sublinha a Comissão, as importações a baixo preço, longe de ameaçar á sua realização, tendem a favorecê-la. Só pode, portanto, tratar-se de objectivos com vista a estabilizar o mercado e assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola através de preços razoáveis à produção. — Por outro lado, de acordo com o sistema previsto pelo Regulamento n.o 19, relativamente às principais categorias de cereais (entre os quais a cevada, em relação à qual se receava uma perturbação), entende-se que os organismos estatais de intervenção são obrigados a comprar os cereais nacionais logo que os preços à produção desçam abaixo do nível do preço de intervenção. A Comissão conclui daí com razão que os produtores destas espécies de cereais não podem nunca correr outro risco que não seja o de ver os preços baixar até ao nível do preço de intervenção. Portanto, será necessário admitir a existência de perturbações graves na acepção do artigo 22.o em caso de ameaça de tais quedas de preços cujos efeitos se façam sentir sobre quantidades consideráveis de cereais. Esta opinião parece-nos correcta. A remissão para o artigo 22.o, n.o 5, e a tentativa de extrair daí um argumento a contrario para outros números não pode infirmá-la. Com efeito, se, após o termo do período transitório, se admitir que a necessidade de serem efectuadas compras substanciais pelos organismos de intervenção no caso de importações consideráveis de países terceiros constitui uma perturbação séria, então o mesmo se passa, por maioria de razão, no período transitório durante o qual a agricultura comunitária deve fazer esforços de adaptação ligados a alguns encargos financeiros. Nestas condições, parece impossível limitar a aplicação do artigo 22.o apenas aos casos de catástrofe. Um risco menor e uma perturbação mais fraca, não diremos mais por agora, devem ser suficientes. bb) Ainda a respeito da interpretação jurídica do artigo 22.o, as recorrentes interrogam-se sobre se é possível encarar a sua aplicação a fim de rectificar os efeitos de uma decisão errada da Comissão (no caso, a fixação inexacta do preço franco fronteira do milho francês). Também sobre este ponto queremos dar razão à Comissão. A disposição do artigo 22.o, segundo a qual a aplicação de medidas relativas ao estabelecimento gradual de uma organização comum do mercado de cereais deve ter provocado perturbações graves, está redigida de modo genérico. Podem entender-se como tal os casos em que os dados fornecidos pelo sistema de direitos niveladores são inexactos em virtude de erros cometidos no cálculo dos preços pelos serviços nacionais ou supranacionais, o que conduz a um aumento das importações a preços sensivelmente mais baixos. Como a Comissão sublinha com razão, não é impossível que tais casos aconteçam, principalmente no sistema complicado das organizações comuns de mercado. Se renunciássemos a aplicar nestes casos o artigo 22.o, não se poderia obter de facto uma protecção suficiente dos mercados agrícolas nacionais que, de momento, apenas parcialmente estão integrados. Por conseguinte, é igualmente possível recorrer ao artigo 22.o em caso de erro ou omissão ocorrida no funcionamento dos mecanismos de mercado, o que nos evita analisar se um erro dessa natureza está, no caso vertente, na origem da pretensa perturbação.

b) As condições de facto exigidas para aplicação do artigo 22.o estão preenchidas? Analisemos seguidamente como se apresenta neste caso a situação de facto com vista à aplicação da cláusula de protecção. Abordamos aqui, é certo, um domínio económico em relação ao qual é possível perguntar se as questões a resolver poderão ser decididas sem o auxílio de peritos. Seja como for, devemos fazer um esforço para apreendermos a ideia da situação, através dos números de que dispomos. Permitimo-nos, desde logo, recordar uma vez mais o argumento decisivo da Comissão. Afirma esta que a importação a baixo preço de quantidades consideráveis de milho (ultrapassando as necessidades alemãs) no mês de Janeiro de 1964, para as quais foram pedidos certificados de importação, implicava o perigo de surgir um excesso da oferta e uma baixa do preço do milho. Em consequência, poder-se-ia pensar que o consumo se deslocaria da cevada para o milho, o que conduziria a uma queda correspondente dos preços no mercado de cevada, queda que levaria a compras substanciais de cevada alemã pelos organismos de intervenção. aa) O primeiro aspecto controvertido é, pois, saber se, efectivamente, houve importações de milho para a República Federal no mês de Janeiro de 1964 a um preço que, de acordo com as indicações da Comissão, teria sido inferior em cerca de 70 DM ao preço limiar alemão para esse mesmo mês (434,50 DM; v. anexo 2 do regulamento que altera o segundo regulamento de aplicação «cereais» de 19 de Julho de 1963), e se essas importações foram efectivadas através dos certificados pedidos em 1 de Outubro de 1963, nomeadamente pelas recorrentes. A Comissão invoca em apoio da sua argumentação as informações prestadas pela EVSt, em 1 de Outubro de 1963, sobre as cotações de empresas de Hamburgo em 30 de Setembro de 1963, de que tomou conhecimento relativamente ao milho francês, cif Duisburg, a embarcar em Novembro e Dezembro de 1963, sobre as cotações de importadores de Hamburgo a partir de 8 de Outubro de 1963, para o milho francês a embarcar em Dezembro de 1963, e a decisão arbitral apresentada pela segunda recorrente, tomada na sequência do incumprimento de um contrato de venda e que mostra valores semelhantes. As recorrentes contrapõem (propondo-se prová-lo) os seus próprios acordos de preços, uma parte dos quais era sensivelmente mais elevada, números fornecidos pelo Deutsches Getreidekontor (cartel alemão de cereais) e lembram que, em virtude da forte procura de milho francês, em 1 de Outubro de 1963, os preços acusaram uma alta (ao que, de resto, a Comissão responde lembrando a colheita record obtida em França em 1963 e os excedentes franceses para exportação que deveriam conduzir a uma baixa posterior do preço). A argumentação produzida ao longo do processo dá talvez a impressão de que os preços indicados pela Comissão não diferem sensivelmente da realidade, pelo menos quanto à sua ordem de grandeza. Apesar disso, não nos parece possível apreciar com precisão a questão controvertida, a qual, certamente, é importante no caso concreto. Seria um aspecto a esclarecer através de uma peritagem aos preços. Contudo, não vamos interromper aqui a nossa análise, mas partiremos do pressuposto, como fez a Comissão, de que os preços do milho importado em Janeiro de 1964 teriam sido sensivelmente inferiores ao preço limiar alemão, se os pedidos de certificados de importação tivessem sido aceites. bb) O segundo aspecto controvertido é saber se, no caso de as importações de milho pedidas em 1 de Outubro de 1963 terem sido autorizadas em Janeiro de 1964, poderia realmente pensar-se que a oferta excederia as necessidades alemãs de milho, ou seja, que se trataria de quantidades susceptíveis de influenciar o mercado da cevada. A Comissão baseia-se em necessidades normais de milho importado que representam entre 80000 e 90000 toneladas por mês. Compara-as com as importações efectivamente realizadas de Julho a Setembro de 1963 (419000 toneladas) e ao facto de, para o período de Outubro a Dezembro de 1963, existirem certificados de importação que representavam uma quantidade global de 133000 toneladas, o que, no conjunto, deixava supor que as necessidades normais estariam cobertas até ao fim do ano de 1963. Ainda de acordo com a Comissão, é preciso considerar, além disso, que nos meses de Outubro a Dezembro de 1963 existiam ainda certificados de importação não utilizados e que era de esperar a apresentação de novos pedidos neste período. Em resumo, devia admitir-se por essa razão que a oferta exerceria uma pressão considerável como consequência não só das cerca de 125000 toneladas a importar ao abrigo dos certificados pedidos em 1 de Outubro de 1963, mas também das importações suplementares de milho no decurso do mês de Janeiro de 1964. As recorrentes, ao contrário, consideram inadmissível basear-se num volume médio de importações de 80000 a 90000 toneladas por mês quando é certo que estes números foram extrapolados de um período (antes da campanha de 1961/1962) durante o qual as importações estavam ainda sujeitas a restrições quantitativas a nível nacional. No seguimento da revogação desta disposição no âmbito do mercado comum, as importações teriam acusado um aumento sensível que se explica pelo crescimento do consumo de carne, nomeadamente de aves de capoeira, na República Federal. Em nossa opinião, não parece possível contestar a validade, em princípio, desta objecção. E por isso o Tribunal deveria apoiar-se nos números das importações das campanhas de 1961/1962 e seguintes. Os quadros apresentados pela Comissão indicam que as importações efectivas de milho durante a campanha de 1963/1964 foram de cerca de 1,7 milhão de toneladas, o que dá uma média mensal de 140000 toneladas, e que não se fez sentir nenhum efeito prejudicial durante essa época sobre o mercado da produção nacional de cevada. Os números relativos ao ano de 1964/1965 indicam mesmo para as importações de milho uma média mensal de cerca de 170000 toneladas. Igualmente na campanha de 1961/1962 as médias mensais são sensivelmente superiores aos números indicados pela Comissão (cerca de 120000 toneladas). Todos estes dados permitem desde já concluir que as cerca de 125000 toneladas de importação (na notificação oficial apenas se referem 85000 toneladas) que podiam esperar-se em Janeiro de 1964 ao abrigo dos pedidos apresentados no dia 1 de Outubro de 1963 não são de uma ordem de grandeza que justifique os receios da Comissão. Mais uma observação: Como sublinham as recorrentes, não é com certeza correcto adicionar pura e simplesmente aos certificados pedidos em 1 de Outubro de 1963 as importações feitas normalmente em cada mês para a República Federal. De facto, a situação no mercado de cereais é muito transparente graças, nomeadamente, à publicação mensal da totalidade dos certificados de importação pedidos, às informações fornecidas pela bolsa de cereais e às informações particulares, 0 que permite aos importadores escalonar no tempo as suas operações correntes e harmonizá-las com as dos seus concorrentes. Pode supor-se que tenha sido ainda esse o caso após a concessão dos certificados pedidos para o mês de Janeiro de 1964, dado que, de acordo com os números da Comissão, os importadores que apresentaram os pedidos em 1 de Outubro de 1963 efectuam cerca de dois terços das importações globais de cereais para a República Federal. O bom senso económico levá-los-ia a procurar manter, através de uma repartição razoável de importações suplementares no mês de Janeiro de 1964, as condições comerciais favoráveis criadas pela obtenção em 1 de Outubro de 1963 de certificados com isenção de direito nivelador. Pode igualmente supor-se que, em tais circunstâncias, a pressão da oferta fosse reduzida pela constituição de alguns stocks que, precisamente, não seria sentida como encargo insuportável se fossem utilizadas plenamente as condições favoráveis de compra em França. Tudo isso permite duvidar seriamente da exactidão da tese da Comissão, segundo a qual a concessão dos certificados de importação pedidos em 1 de Outubro de 1963 ocasionaria uma pressão sensível da oferta de milho na República Federal no mês de Janeiro de 1964. cc) Contudo, supondo que os prognósticos da Comissão fossem justos, seria necessário analisar, por outro lado, se eram de temer repercussões perigosas sobre o mercado da cevada da República Federal, tendo como consequência uma redução sensível dos preços da cevada nacional. A resposta a esta questão depende em primeiro lugar da maior ou menor permutabilidade entre o milho e a cevada como cereais. Em princípio, esta permutabilidade não parece poder ser posta em causa; de resto, as recorrentes não a contestam. Exprime-se nas dosagens praticadas para as rações, que variam sensivelmente segundo os vários países da Comunidade, como demonstrou a Comissão. Se examinarmos os números citados pela Comissão na página 26 da sua tréplica, não podemos negar que na República Federal a parte do milho no conjunto da alimentação do gado é muito inferior à dos países vizinhos, Bélgica e Países Baixos, donde se pode concluir que na República Federal o milho, como cereal forrageiro, tem ainda uma larga margem de substituição em relação às outras categorias de forragens. Mas, por outro lado, as recorrentes demonstraram claramente que esta hipótese não deveria ser sobreavaliada no caso vertente. Lembram que o milho, como cereal forrageiro, é na maior parte das vezes laborado, ou seja, transformado para se fazer com ele uma forragem mista. Ora, efectivamente, constata-se que nas fábricas de rações as dosagens são relativamente constantes por largos períodos de tempo, dado que a lei alemã sobre rações contém disposições a este respeito ( 2 ). Uma oferta excedentária de milho que ocorresse de forma imprevista e a curto prazo não poderia, pois, ter como consequência uma baixa sensível da proporção da cevada nas rações mistas. Em relação à tese da Comissão, isto significa que, mesmo que as importações de milho tivessem aumentado consideravelmente no mês de Janeiro de 1964, o receio de que o mercado nacional de cevada fosse afectado por este aumento só poderia ser limitado. dd) Por fim, esta análise não ficaria completa se não desse uma ideia das quantidades de cevada previstas no mercado da República Federal da Alemanha em Janeiro de 1964 e para as quais poderia existir, quando muito, um risco de substituição. A controvérsia sobre este ponto reside menos nas quantidades do que nas espécies. As recorrentes defendem que nessa época do ano a cevada oferecida no mercado é ainda principalmente cevada destinada ao fabrico da cerveja. Não é adequada à alimentação do gado ou, pelo menos, não é utilizada como tal em razão do seu preço, de forma que não pode ser substituída por milho. A Comissão, pelo contrário, pensa que a cevada oferecida no mercado durante o mês de Janeiro é principalmente cevada de Inverno (quer dizer, cevada-forragem) e que, além disso, a cevada de Verão, ou seja, a cevada destinada ao fabrico da cerveja, também se destina à alimentação de animais pelo menos na proporção de 50 %. Não nos parece possível deslindar esta questão com base nos dados de que dispomos. Mas isso não parece indispensável. Mesmo que nos baseemos nos números da Comissão, não é possível admitir que o mercado da cevada estivesse ameaçado. A Comissão declara apenas que em 1 de Janeiro de 1964 se aguardava ainda a oferta de cerca de 300000 toneladas de cevada nacional. Deste modo, apenas uma parte desta tonelagem e não a sua totalidade terá entrado na oferta do mercado em Janeiro de 1964 (talvez cerca de 40000 toneladas, número que as recorrentes acham justo, tendo em conta os relatórios mensais do Bundesernährungsministerium). Se se considerar além disso (o que as recorrentes alegaram sem terem sido contestadas) que a produção interna de cevada não chega para cobrir as necessidades alemãs, sendo necessário recorrer a importações substanciais (cerca de 400000 toneladas por ano), donde resulta uma tendência para a alta do preço da cevada, e que, por consequência, as importações de milho em Janeiro de 1964 teriam exercido uma pressão não somente sobre o mercado da cevada nacional mas também sobre o da cevada importada, parece, tendo em conta que a venda total de cevada nacional é de cerca de 2000000 de toneladas, que existe uma parte «ameaçada» relativamente à qual não se põe a questão de «perturbação séria do mercado» na acepção do artigo 22.o Vamos resumir os factos. Mesmo não sendo possível pronunciar-se com base em números exactos no estado actual da causa, o mérito da posição assumida pela Comissão suscita, contudo, tal quantidade de objecções que a aplicação da cláusula de protecção prevista no artigo 22.o deve ser considerada injustificada por razões de facto. Parece, pelo menos, impossível aprová-la com base nos dados de que dispomos. Por isso, se o Tribunal não quiser partilhar o nosso ponto de vista sobre os elementos de facto, parece necessária uma peritagem.

c) Dados estes resultados, consideramos ser-nos lícito passar rapidamente sobre os restantes pontos controvertidos do processo. aa) O facto de a Comissão se ter abstido de convidar o Estado-membro beneficiário da autorização a encetar negociações com o Estado exportador interessado não permite levantar objecções quanto à legalidade da decisão impugnada. Sem dúvida, o n.o 2, segundo parágrafo, do artigo 22.o prevê que o Estado-membro que aplicar medidas de protecção deverá estar na disposição de encetar imediatamente negociações para procurar soluções provisórias a fim de impedir que os exportadores sofram danos excessivos ou que possam ser evitados. Contudo, os termos deste artigo impõem, quando muito, uma obrigação aos Estados-membros e, para dizer a verdade, uma obrigação que só existe em certas condições e com vista a reduzir os efeitos de uma medida de protecção. Em nossa opinião, não é possível afirmar que, neste caso, a Comissão deveria agir de forma quase automática, e ainda menos quando é certo que nem os exportadores nem o Estado-membro do qual os mesmos são nacionais apresentaram queixas contra a recusa da República Federal em negociar. bb) Do mesmo modo, contrariamente à opinião das recorrentes, não temos nada a objectar, em princípio, a que, ao abrigo do n.o 1 do artigo 22.o do Regulamento n.o 19, tenham sido suspensas as importações (o que aconteceu em 1 de Outubro de 1963, pelas 15 horas) e que essa medida tenha revestido alguma retroactividade em relação à data em que foi adoptada a medida de carácter nacional. Esta opinião não é infirmada pelo n.o 2, terceiro parágrafo, do artigo 22.o, nos termos do qual a Comissão decide com a preocupação de não aumentar a protecção entre os Estados-membros, porque esta disposição se refere manifestamente não à regulamentação normal do Regulamento n.o 19, mas aos sistemas nacionais aplicados antes da sua entrada em vigor (diga-se a propósito que, pelo seu sistema de eclusa entre preços e quantidades, a anterior organização alemã do mercado de cereais conduzia a uma protecção superior à obtida neste caso pela aplicação da cláusula de protecção). Esta opinião também não é contrariada pelo n.o 5 do artigo 22.o, que só prevê a suspensão da emissão de certificados de importação em caso de perturbações no mercado de natureza específica, provocadas após o termo do período transitório por importações de países terceiros, pois é manifesto que este artigo não visa estabelecer de modo geral regras especiais para importação de países terceiros, mas precisar apenas que após o termo do período transitório as medidas de protecção só poderão ser adoptadas em relação a países terceiros. Finalmente, esta opinião também não é contrariada pelo artigo 18o do Regulamento n.o 19, na medida em que este dispõe que, nas trocas entre Estados-membros, a aplicação de restrições quantitativas ou medidas de efeito equivalente é incompatível com a aplicação do regime de direitos niveladores intracomunitários: com efeito, o artigo 18o regulamenta os casos normais, enquanto que a cláusula de protecção do artigo 22.o se aplica nos casos de crise. Consideramos, contudo, que medidas tão radicais e de uma tal amplitude, como a suspensão das importações com efeito retroactivo, devem limitar-se aos casos extremos em que qualquer outra medida se mostre ineficaz. Depois do que ficou exposto sobre a questão de saber se, neste caso concreto, as condições de aplicação do artigo 22.o estavam preenchidas, de facto não parece seguro que o nosso caso possa fazer parte desses casos extremos. cc) Ao dizer isso, abordamos ao mesmo tempo a acusação segundo a qual a Comissão teria violado o princípio da proporcionalidade ao autorizar a medida de protecção alemã. Como as recorrentes sublinham com razão, de facto, este princípio resulta dos termos do n.o 1 do artigo 22.o, medidas de protecção «necessárias», assim como da ideia geral de que as derrogações ao regime geral deverão sempre limitar-se ao estritamente necessário. Para dizer a verdade, não vemos como a aplicação deste princípio no caso concreto conduziria necessariamente a afastar a pretensa ameaça sobre o mercado de milho e cevada em Janeiro de 1964, através de acordos entre o Einfuhr- und Vorratsstelle e os importadores sobre a aplicação de um preço de venda determinado, em primeiro lugar, em razão de não ser devido qualquer direito nivelador relativamente aos certificados de importação pedidos em 1 de Outubro de 1963: acordos deste género representam, de facto, um procedimento não habitual na prática administrativa; além disso, a garantia eficaz do seu cumprimento, da qual depende afinal o seu valor preventivo, pode dar lugar a dificuldades. Ora, segundo a ideia que podemos fazer sobre a situação económica, não estava excluído que outras medidas menos radicais do que uma suspensão das importações, como por exemplo uma repartição dos certificados de importação pedidos ou a compra de milho pelo Vorratsstelle, teriam bastado para prevenir um risco de perturbação do mercado. Pode, pois, ver-se um motivo adicional para declarar ilegal a decisão da Comissão pela escolha dos meios adoptados para aplicação da medida de protecção e na delimitação da sua amplitude; limitámo-nos a referi-lo aqui sumariamente.

3. Desvio de poder

Depois de tudo isto, só resta dizer algumas palavras sobre o fundamento de desvio de poder.

Em nossa opinião, este argumento é insustentável na medida em que a Comissão teria pretendido dar cobertura a uma falha dos serviços administrativos alemães, os quais teriam interpretado incorrectamente a decisão da Comissão que fixava o preço franco fronteira de 1 a 6 de Outubro de 1963. Como ficámos a saber no decurso do processo, os serviços alemães não cometeram tal falha; pelo contrário, a linha de orientação que figurava na decisão da Comissão a respeito das importações de milho procedente de França significava de facto uma isenção do direito nivelador e não a recusa de conceder certificados de importação isentos do direito nivelador.

Aliás, de modo geral, o processo não corroborou a ideia de que a Comissão, ao adoptar a sua decisão, tinha sido influenciada por objectivos alheios, como por exemplo defender os interesses do fisco alemão, evitar rectificar um erro ou precaver-se contra uma acção dos serviços alemães. Só poderia presumir-se com rigor a existência de tais intenções se as condições exigidas para aplicação da cláusula de protecção não estivessem manifestamente preenchidas, o que, todavia, os argumentos aduzidos não permitem sustentar.

Por esta razão, este fundamento não procede.

III — Resumo e conclusões

Resumimos para concluir: em nossa opinião, mesmo uma discussão completa da matéria do litígio não permite estabelecer que a medida impugnada diz respeito directamente às recorrentes. Por esta razão, propomos que os seus recursos sejam julgados inadmissíveis. Esta é a nossa conclusão principal.

No caso de o Tribunal não concordar connosco neste aspecto, haveria que dar razão às recorrentes sobre o mérito da causa, dado que as condições exigidas para a adopção de medidas de protecção não estavam preenchidas. Pelo menos este aspecto deveria ser esclarecido através de uma peritagem, sem o que não será possível pronunciar-se a favor da Comissão.

Atendendo a que, como conclusão principal, propusemos a inadmissibilidade dos recursos, as recorrentes deverão suportar as despesas.

( *1 ) Língua original: alemão.

( 1 ) Colea. 1962-1964, p. 251.

( 2 ) Lei de 22 de Dezembro de 1926, texto publicado no BGBl., III, 1963, p. 43.