Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 23 de Janeiro de 1992. - PROCURATOR FISCAL, ELGIN CONTRA KENNETH GORDON WOOD E JAMES COWIE. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: SHERIFF COURT OF GRAMPIAN, HIGHLAND AND ISLANDS AT ELGIN (SCOTLAND) - REINO UNIDO. - PESCA - LICENCAS - CONDICOES. - PROCESSOS APENSOS C-251/90 E C-252/90.



Colectânea da Jurisprudência 1992 página I-02873



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. As questões prejudiciais colocadas pelo órgão jurisdicional nacional referem-se à interpretação do artigo 7. do Tratado e artigos 2. e 3. do Regulamento (CEE) n. 101/76 do Conselho, de 19 de Janeiro de 1976, que estabelece uma política comum de estruturas no sector da pesca (1).

Tais questões foram suscitadas no âmbito de um processo penal instaurado contra dois comandantes dos barcos de pesca britânicos - K. G. Wood e J. Cowie - por terem violado uma das condições previstas nas licenças de pesca, por não terem feito a comunicação via rádio da passagem das suas embarcações de uma zona CIEM para outra.

2. A legislação britânica prevê que a licença passada para a pesca de espécies contingentadas pode prever determinadas condições, cuja inobservância configura um delito. Em especial, a partir de Março de 1989, nas licenças concedidas aos pesqueiros britânicos, foi introduzida a obrigação de assinalar, via rádio, ao ministério competente, a passagem da linha de 4 graus de longitude oeste que separa a zona CIEM IV (mar do Norte) da zona CIEM VI (Escócia Ocidental).

Tal condição foi imposta com o objectivo de controlar o efectivo respeito do regime dos contingentes comunitários de pesca para evitar que capturas numa das duas zonas sejam imputadas ao contingente concedido para a outra.

Quanto ao âmbito de aplicação ratione personae da condição em questão, importa referir que apenas as embarcações matriculadas no Reino Unido são titulares de licenças de pesca passadas pelas autoridades britânicas. Daí decorre que, uma vez que a obrigação de comunicar a passagem da zona CIEM IV à zona CIEM VI constitui uma das condições estabelecidas nas licenças de pesca, esta obrigação diz apenas respeito aos barcos de pesca do Reino Unido, enquanto os barcos de outros Estados-membros, não titulares de licenças britânicas, não estão obrigados a efectuar comunicação idêntica quando pescam as mesmas espécies contingentadas nas mesmas zonas.

3. No processo principal os arguidos impugnaram a legalidade dessas condições num dúplice aspecto.

Em primeiro lugar, por a obrigação de comunicação ora em questão constituir uma discriminação em razão da nacionalidade, porquanto respeita apenas a pesqueiros britânicos, sendo, pois, contrária ao artigo 7. do Tratado e artigo 2. do Regulamento n. 101/76, o qual dispõe especificamente no n. 1 que:

"1. O regime aplicado por cada Estado-membro para o exercício da pesca, nas águas marítimas sob a sua jurisdição ou soberania, não pode provocar diferenças de tratamento para os restantes Estados-membros.

Os Estados-membros asseguram, especialmente, a igualdade de condições de acesso e de exploração dos fundos, situados nas águas referidas no parágrafo anterior, a todos os navios de pesca com bandeira de um dos Estados-membros e matriculados no território comunitário".

Em segundo lugar, os arguidos referem que, de acordo com o artigo 3. do mesmo regulamento, os Estados-membros têm a obrigação de notificar aos outros Estados-membros e à Comissão as modificações que pretendem efectuar no regime de pesca. Ora a introdução na licença de pesca, em Março de 1989, da condição controvertida não foi notificada pelo Reino Unido, nos termos do citado artigo 3. Tratar-se-ia pois de uma condição ilegal e, por conseguinte, inoponível aos eventuais prevaricadores, enquanto adoptada com violação das disposições processuais da regulamentação comunitária.

4. É em consideração de tais argumentos que o tribunal nacional decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça duas questões prejudiciais.

A primeira diz respeito ao carácter pretensamente discriminatório da condição em litígio face às disposições dos artigos 7. do Tratado e 2. do Regulamento n. 101/76.

A segunda tem, ao contrário, por objecto a regra processual considerada no artigo 3. do referido regulamento. O órgão jurisdicional pergunta se, por virtude de tal disposição, as autoridades britânicas estavam obrigadas a notificar a sua intenção de introduzirem nas licenças de pesca a condição em litígio.

5. A este propósito importa salientar que, em data ulterior à da infracção imputada aos arguidos no processo principal, as autoridades britânicas notificaram as medidas em litígio à Comissão e esta, tendo tomado conhecimento da notificação, precisou que não tinha qualquer objecção a formular.

É face a estes desenvolvimentos que o órgão jurisdicional nacional decidiu submeter ao Tribunal de Justiça uma questão adicional em que pergunta, em substância, se a inobservâcia da obrigação de notificação prevista no artigo 3. do Regulamento n. 101/76 implica a invalidade da medida em questão e se, na afirmativa, esta pode ser sanada a posteriori por notificação ulterior, tardia.

6. Como já salientamos, pois, a primeira questão versa sobre o carácter supostamente discriminatório da obrigação de comunicação imposta pelas licenças de pesca em causa. Para verificar se uma tal discriminação existe, é oportuno lembrar as linhas fundamentais do regime comunitário que disciplina o exercício da actividade da pesca.

A este propósito, devemos referir que o Regulamento (CEE) n. 170/83 (2), que completou o Regulamento n. 101/76, instituiu um regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos da pesca, regime que comporta uma limitação das actividades de pesca. O artigo 3. deste regulamento prevê a determinação anual do total admissível de capturas (TAC) disponíveis para a Comunidade por unidade populacional (stock) ou grupo de unidades populacionais (stocks), quando é necessário limitar o volume das capturas para uma espécie ou espécies afins.

Na acepção do artigo 4. , n. 1, do referido regulamento, o volume de capturas disponíveis para a Comunidade é depois repartido entre os Estados-membros de modo a assegurar a cada Estado-membro uma estabilidade relativa das actividades exercidas em relação a cada uma das unidades populacionais (stocks) consideradas.

No quadro deste sistema de repartição assente em base nacional dos recursos haliêuticos o artigo 5. , n. 2, do Regulamento n. 170/83 estabelece que os Estados-membros determinam, em conformidade com as disposições comunitárias aplicáveis, as regras de utilização das quotas que lhes foram atribuídas.

Por força do regime comunitário, por conseguinte, os Estados-membros são competentes, no âmbito da gestão dos contingentes nacionais, para regulamentar o exercício das actividades de pesca, nas águas sujeitas à sua jurisdição, por navios de pesca que arvorem o seu pavilhão (v. acórdão de 19 de Janeiro de 1988, Pesca Valentia, 223/86, Colect., p. 83).

Em particular, no âmbito da actividade dos navios de pesca nacionais os Estados podem, para garantir o funcionamento correcto do sistema das TAC, criar um sistema de licenças de pesca que implique igualmente o respeito, pelos operadores interessados, de determinadas condições.

Tal sistema de licenças nacionais, amplamente utilizado e em parte regulado a nível comunitário ((v. Regulamento (CEE) n. 3483/88 do Conselho, de 7 de Novembro de 1988 (3))), foi reconhecido na jurisprudência do Tribunal, que, no acórdão de 27 de Março de 1990, Espanha/Conselho (C-9/89, Colect., p. I-1383), afirmou que "um regime de licenças instituído pelo Estado-membro de registo constitui um dos métodos de que os Estados-membros dispõem para fazer respeitar os limites de captura impostos no âmbito do regime comunitário de conservação" dos recursos haliêuticos.

7. Ora, entre as condições que podem ser inseridas nas licenças de pesca não suscita dúvidas que devem igualmente entender-se medidas de controlo, como precisamente a obrigação de comunicação objecto do presente litígio. Na verdade, estas medidas são parte integrante do sistema das licenças dado que garantem a sua eficácia, assegurando o respeito dos contingentes concedidos.

A previsão nas licenças dessas condições de controlo é, de resto, conforme às disposições do Regulamento (CEE) n. 2241/87 (4). O regulamento, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias, não prejudica (ver artigo 15. ) as disposições nacionais de controlo que ultrapassem as suas exigências mínimas. E é significativo notar que, no processo que nos ocupa, as partes estão de acordo em considerar que a obrigação de comunicação em litígio devia precisamente ser qualificada da medida de controlo para efeitos do artigo 15. do Regulamento n. 2241/87.

8. Daí, decorre que medidas nacionais de controlo, inseridas nas licenças de pesca e destinadas a garantir a correcta gestão dos contingentes nacionais, se aplicam apenas aos navios de pesca nacionais.

De facto, como é salientado pelo Tribunal nos acórdãos de (14 de Dezembro de 1989, Agegate C-3/87, Colect., p. 4459), e Jaderow (C-216/87, Colect., p. 4509), o legislador comunitário liga as quotas nacionais aos navios de pesca que arvoram o pavilhão de cada Estado-membro ou nele registados, os quais são os únicos a poder imputar as próprias capturas nos seus contingentes.

É portanto natural, e corresponde à lógica que inspira o sistema, que cada Estado-membro, no âmbito das competências que lhe são reconhecidas pela legislação comunitária na matéria, adopte, em relação à gestão do próprio contingente, medidas de controlo que se configuram como específicas condições inseridas nas licenças de pesca e que, por consequência, apenas se aplicam aos navios nacionais.

9. É certo que, desde que os Estados-membros, nos limites da discricionaridade que lhes é reconhecida, adoptem medidas divergentes, pode acontecer que as embarcações de diversos Estados-membros estejam sujeitas a obrigações diversas e que, na ocorrência, algumas resultem mais rigorosas que outras.

Todavia, tal disparidade de situações não constitui absolutamente uma discriminação proibida pelo direito comunitário. Segundo jurisprudência constante de facto, o princípio da igualdade referido no artigo 7. do Tratado não visa as eventuais disparidades de tratamento e as distorções que podem resultar, para as pessoas e empresas sujeitas à jurisdição da Comunidade, das divergências existentes entre as legislações dos diferentes Estados-membros (v. acórdãos de 13 de Fevereiro de 1969, Wilhelm, 14/68, Recueil, p. 1; de 3 de Julho de 1979, Van Dam, 185/78 a 204/78, Recueil, p. 2345; e de 19 de Janeiro de 1988, Pesca Valentia, já referido).

Por outro lado, importa observar também que em todo o caso a eventual disparidade das medidas nacionais de controlo não parece susceptível de gerar distorções efectivas nas condições de exercício das actividades da pesca. Com efeito, tais medidas acrescentam-se ao regime comunitário de controlo contemplado no Regulamento n. 2241/87 e por actos ulteriores que o completaram. Se é verdade pois que cada Estado-membro pode adoptar controlos (nacionais) mais rigorosos que os previstos noutros Estados-membros, também é verdade que todos os Estados-membros estão obrigados a aplicar o regime comunitário de controlo no seu próprio território e nas águas marítimas sujeitas à sua jurisdição.

Ora, a existência deste sistema de regras comuns, a garantia do respeito das limitações da actividade de pesca (v. segundo considerando do Regulamento n. 2241/87), significa que a todos os operadores se aplica um idêntico núcleo de controlos mínimos e que, por conseguinte, seja muito limitado o risco de que, neste aspecto específico, possam existir diferenças importantes nas condições de exercício das actividades da pesca.

À luz de tais considerações, entendo, portanto, que, no caso vertente, não seja visível qualquer discriminação incompatível com o direito comunitário.

10. Quanto pois às outras questões formuladas pelo órgão jurisdicional nacional, elas referem-se a três aspectos:

a) se a medida de controlo em litígio deve ser notificada preventivamente à Comissão e aos outros Estados-membros, nos termos do artigo 3. do Regulamento n. 101/76;

b) se, na afirmativa, a falta de notificação afecta a validade e aplicabilidade da mesma;

c) se, por fim, tal invalidade pode ser sanada a posteriori mediante notificação posterior à entrada em vigor da própria medida.

11. Quanto ao ponto a), importa salientar que as partes estão de acordo em considerar que a medida em questão seja qualificada como disposição nacional de controlo na acepção do artigo 15. do Regulamento n. 2241/87.

O segundo parágrafo do artigo 15. contempla uma disposição específica quanto à comunicação das medidas de que se trata. A referida norma prevê que as disposições em questão sejam comunicadas à Comissão nos termos do artigo 2. , n. 2, do Regulamento n. 101/76. O artigo 15. não contém, por outro lado, qualquer referência ao artigo 3. do Regulamento n. 101/76.

Ora, enquanto o artigo 2. impõe a notificação (à Comissão e aos Estados-membros) das medidas nacionais já existentes aquando da entrada em vigor do regulamento, o artigo 3. disciplina especificamente as hipóteses em que, logo após a entrada em vigor do regulamento, os Estados-membros queiram instituir novas medidas e, nessa hipótese, prevê que os Estados notifiquem essas medidas antes da sua adopção.

A ratio do artigo 3. é evidente. Pretende permitir à Comissão (bem como aos Estados-membros) controlar a compatibilidade comunitária das medidas nacionais e, sendo necessário intervir, antes que essas medidas tenham começado a produzir efeitos. Por outras palavras, o artigo 3. prefigura um sistema de controlo preventivo que, em conjugação com o princípio da leal colaboração entre Estados-membros e Comunidade, pretende evitar que a Comissão seja colocada perante o "facto consumado", isto é, perante iniciativas unilaterais já aplicadas e cujas consequências podem resultar consumadas e irremediáveis.

Após esta precisão, voltando ao artigo 15. do Regulamento n. 2241/87, a questão que se põe é a seguinte: o facto de o artigo 15. estabelecer que a comunicação das disposições nacionais de controlo deve verificar-se em conformidade com o artigo 2. , n. 2, do Regulamento n. 101/76, sem referir também o artigo 3. do mesmo regulamento, significa que, em relação a esta específica categoria de medidas, o legislador comunitário não quis prescrever uma notificação prévia permitindo, pois, em derrogação ao disposto em termos gerais pelo artigo 3. do Regulamento n. 101/76, que os Estados-membros informem a Comissão das disposições adoptadas neste sector mesmo depois da sua entrada em vigor?

12. O Reino Unido sustenta que a tal questão se deve responder afirmativamente. Em sua opinião, o artigo 15. do Regulamento n. 2241/87, não fazendo apelo expresso ao artigo 3. do Regulamento n. 101/76, teria precisamente pretendido excluir a sua aplicação.

Parece-me todavia que esta tese acaba por contradizer a lógica que inspirou as disposições em questão. Permitiria aos Estados notificar as novas medidas quando já são aplicadas, reduzindo consideravelmente a eficácia do controlo comunitário sobre as disposições nacionais adoptadas em virtude do artigo 15. do Regulamento n. 2241/87.

Ora não se encontra qualquer justificação para que o controlo da Comunidade sobre as disposições emanadas dos Estados em conformidade com o Regulamento n. 2241/87 deva ser tão pouco influente e, além do mais, substancialmente diferente do previsto, em termos gerais, pelo Regulamento n. 101/76. As disposições nacionais instituídas com base no Regulamento n. 2241/87 apenas são uma categoria das adoptadas por força do Regulamento n. 101/76: para ambas, o controlo comunitário responde exactamente aos mesmos objectivos e não existe qualquer razão para que tal controlo não deva pois ser exercido de acordo com as mesmas modalidades.

Por coerência sistemática e para garantir plena eficácia ao artigo 15. , entendo, pois, que se deve ir além da letra - certamente lacunosa - desta disposição. Em minha opinião, esta deve ser conjugada não só com o artigo 2. , mas também com o artigo 3. do Regulamento n. 101/76. O que implica que os Estados-membros estão obrigados a notificar previamente as medidas de controlo que pretendem adoptar.

Tal encontra apoio nas considerações de que os artigos 2. e 3. são normas claramente complementares e indissociáveis, dispondo um para as medidas já existentes e o outro para novas medidas. Parece pois ilógico entender que o artigo 15. tenha feito apelo apenas a uma dessas disposições e, além do mais, a menos importante para efeitos do correcto funcionamento do sistema de monitoring comunitário.

13. A coordenação suposta entre os dois regulamentos encontra um limite. O artigo 15. aparece, de facto, inconciliável com os artigos 2. e 3. na medida em que prevê apenas uma comunicação à Comissão e não aos Estados-membros. Daí que as medidas de controlo instituídas com base no artigo 15. não têm de ser necessariamente levadas ao conhecimento dos Estados-membros.

14. Feito este reparo, e voltando ao ponto b), devo acrescentar que quer o artigo 15. do Regulamento n. 2241/87 quer o artigo 3. do Regulamento n. 101/76 prescrevem uma mera obrigação de comunicação por parte dos Estados-membros. As referidas normas não contemplam, por outro lado, uma obrigação expressa de standstill para o Estado (como o estabelecido no artigo 93. , n. 3, do Tratado) nem prevêem que a Comissão intervenha, no exercício de poderes de decisão específicos, quer para autorizar a medida em questão quer para lhe suspender a eficácia ou a declarar ilegal ((como prescrito no artigo 93. do Tratado e em regulamentos comunitários, entre os quais, em especial, no sector que estamos a analisar, o Regulamento CEE n. 3094/86 (5), citado pela Comissão nas suas observações)).

Perante tais circunstâncias, e em conformidade com a jurisprudência do Tribunal (acórdãos de 18 de Fevereiro de 1986, Bulk Oil, n. 62, 174/84, Colect., p. 559, e de 13 de Julho de 1989, Enichem Base, n.os 20 a 23, 380/87, Colect., p. 2491), entendo que a eventual violação da obrigação de comunicação, mesmo se pudesse, por hipótese, configurar-se como uma infracção relevante por força do artigo 169. , não é por si invocável pelos interessados para fazer valer a inaplicabilidade em relação a si de medidas não tempestivamente notificadas. Estas devem considerar-se juridicamente válidas e aplicáveis aos sujeitos que são seus destinatários.

A resposta negativa apresentada para a questão b) torna pois inútil o exame do ponto c).

15. À luz de tais considerações proponho que se responda ao órgão jurisdicional nacional nos seguintes termos:

"1) O artigo 7. do Tratado e o artigo 2. do Regulamento CEE n. 101/76 não obstam a que um Estado-membro integre nas licenças de pesca concedidas a navios de pesca nacionais uma condição que imponha a comunicação via rádio da passagem da linha de quatro graus de longitude oeste que separa a zona CIEM IV da zona CIEM VI.

2) O Estado-membro que tenha intenção de aplicar uma condição como a descrita na alínea 1) deve notificar a Comissão em conformidade com o artigo 3. do Regulamento CEE n. 101/76. A falta de notificação não torna todavia inválida e inaplicável a medida adoptada."

(*) Língua original: italiano.

(1) JO L 20, p. 19; EE 04 F1 p. 16.

(2) Do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983 (JO L 24, p. 1; EE 04 F2 p. 56).

(3) JO L 306, p. 2.

(4) Do Conselho, de 23 de Julho de 1987 (JO L 207, p. 1).

(5) Do Conselho, de 7 de Outubro de 1986, que prevê determinadas medidas técnicas de conservação dos recursos da pesca (JO L 288 p. 1).