ACORDAO DO TRIBUNAL DE JUSTICA DE 15 DE DEZEMBRO DE 1987. - REPUBLICA FEDERAL DA ALEMANHA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - PESCA EM AGUAS MARITIMAS - FIXACAO DE QUOTAS EM CASO DE NAO ACTUACAO DO CONSELHO - FINANCIAMENTO FEOGA. - PROCESSO 332/85.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 05143



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

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1. Agricultura - Política agrícola comum - Financiamento pelo FEOGA - Conformidade das despesas com as regras comunitárias - Medidas de conservação dos recursos haliêuticos

(Tratado CEE, artigo 38.°; Regulamento do Conselho n.° 729/70, artigos 2.° e 3.°)

2. Estados-membros - Obrigações - Iniciativa da Comissão tendo por objectivo fazer face a necessidades urgentes - Deveres de acção e de abstenção

(Tratado CEE, artigo 5.°)

3. Pesca - Conservação dos recursos do mar - Não actuação do Conselho - Adopção de medidas provisórias de conservação - Condições - Cooperação entre os Estados-membros e a Comissão - Propostas de quotas adoptadas unilateralmente pela Comissão - Violação de quotas - Restituições à exportação - Financiamento pelo FEOGA - Recusa - Ilegalidade

(Regulamento do Conselho n.° 729/70, artigo 2.°)

4. Direito comunitário - Princípios - Segurança jurídica - Regulamentação susceptível de envolver consequências financeiras

Sumário

1. As medidas de conservação dos recursos haliêuticos fazem parte das regras comunitárias da organização comum dos mercados agrícolas na acepção dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, relativo ao financiamento da política agrícola comum, estando os produtos da pesca englobados, nos termos do artigo 38.° do Tratado CEE, nos produtos agrícolas. Em consequência, as restituições concedidas e as intervenções efectuadas em violação de medidas comunitárias de conservação não podem ser financiadas pelo FEOGA.

2. O artigo 5.° do Tratado CEE impõe aos Estados-membros deveres particulares de acção e de abstenção numa situação em que a Comissão, para responder a necessidades urgentes de conservação dos recursos haliêuticos, submeteu ao Conselho propostas que, ainda que não tenham sido adoptadas por este, constituem o ponto de partida de uma acção comunitária concertada.

3. Numa situação em que o Conselho não estabeleceu as medidas de conservação necessárias para preservar os recursos haliêuticos, tais medidas, adoptadas numa situação de urgência, podem, a fim de manter a Comunidade em situação de fazer face às suas responsabilidades, resultar de um processo de cooperação entre os Estados-membros e a Comissão. Na ausência de tal cooperação, as propostas unilateralmente adoptadas pela Comissão, relativas às quotas de pesca a atribuir a um Estado-membro, não podem ser consideradas regras comunitárias na acepção do artigo 2.° do Regulamento n.° 729/70 do Conselho, relativo ao financiamento da política agrícola comum, cujo desrespeito possa legitimar a recusa da Comissão em imputar ao FEOGA as despesas efectuadas por esse Estado-membro com a concessão de restituições à exportação relativamente a capturas efectuadas em violação das referidas quotas.

4. A legislação comunitária deve ser certa e a sua aplicação previsível para os destinatários. Este imperativo de segurança jurídica impõe-se com especial vigor quando se trata de uma regulamentação susceptível de envolver consequências financeiras, a fim de permitir aos interessados conhecerem com exactidão o alcance das obrigações que a mesma lhe impõe.

Partes

No processo 332/85,

República Federal da Alemanha, representada por Martin Seidel, Ministerialtrat, e por Dietrich Ehle, advogado no foro de Colónia, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sua embaixada,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico, Peter Karpenstein, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georges Kremlis, membro do seu Serviço Jurídico, edifício Jean Monnet, Kirchberg,

recorrida,

que tem por objecto um pedido de anulação parcial, no que respeita aos produtos da pesca, da Decisão 85/453 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, relativa ao apuramento das contas apresentadas pela República Federal da Alemanha, a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1981 (JO L 267, p. 16),

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. G. Bosco, presidente de secção, f. f. de presidente, J. C. Moitinho de Almeida, presidente de secção, T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, Y. Galmot, C. Kakouris, R. Joliet e F. Schockweiler, juízes,

advogado-geral: J. L. da Cruz Vilaça

secretário: B. Pastor, administradora

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 5 de Maio de 1987,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Setembro de 1987,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 8 de Novembro de 1985, a República Federal da Alemanha interpôs, ao abrigo do artigo 173.°, primeiro parágrafo, do TratadoCEE, um recurso que tem por objecto a anulação da Decisão 85/453 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, relativa ao apuramento das contas apresentadas pela República Federal da Alemanha a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (adiante designado por "FEOGA"), Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1981 (JO L 267, p. 16), na medida em que esta decisão não admitiu para efeitos de financiamento comunitário um montante de 309 084,24 DM relativos a restituições à exportação de peixe das espécies sarda e cavala para países terceiros.

2 Em apoio do seu recurso, o Governo da República Federal da Alemanha invoca os fundamentos seguintes:

a) violação das disposições combinadas do artigo 1.°, n.° 2, alínea a) e do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE O3 F3 p. 220);

b) violação do princípio segundo o qual só podem ser impostos encargos financeiros aos Estados-membros em caso de violação de disposições claras e precisas, aplicáveis em matéria de financiamento;

c) violação do sistema de protecção jurídica do Tratado CEE, em particular do seu artigo 169.°, no que respeita ao desvio de poder.

3 Para uma mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida necessária à fundamentação na decisão do Tribunal. 4 No seu primeiro fundamento, o Governo da República Federal da Alemanha invoca, no essencial, que o regime das quotas de capturas não tinha por objecto regularizar o mercado, nem constituía uma regulamentação relativa ao financiamento e às despesas da organização comum dos mercados no sector dos produtos da pesca. Não se tratava, portanto, de regras comunitárias, na acepção do artigo 2.° do Regulamento n.° 729/70 e o encargo das restituições à exportação em causa não podia ser recusado.

5 A Comissão replica que as medidas comunitárias de conservação da pesca decorrem das regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas, na acepção dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70; que essas medidas existiam para 1981 e que as restituições concedidas em violação das disposições do direito comunitário aplicáveis na matéria deviam ser excluídas do financiamento pelo FEOGA.

6 Recorde-se que, segundo os artigos 1.°, 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, a Secção Garantia do FEOGA financia as restituições à exportação para países terceiros, bem como as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, realizadas "segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas".

7 Segundo a jurisprudência constante do Tribunal (ver acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, Reino dos Países Baixos/Comissão, 11/76, Recueil, p. 245), estas disposições só permitem à Comissão imputar ao FEOGA os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas nos diferentes sectores dos produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-membros qualquer outra quantia paga, nomeadamente as quantias que as autoridades nacionais julgaram, semfundamento, estar autorizadas a pagar no âmbito da organização comum dos mercados; esta interpretação restrita das condições de cobertura pelo FEOGA das despesas impõe-se, por outro lado, devido à finalidade do Regulamento n.° 729/70. Com efeito, a gestão da política agrícola comum em condições de igualdade entre os operadores económicos dos Estados-membros não permite que as autoridades nacionais de um Estado-membro, através da interpretação extensiva de uma determinada disposição, favoreçam os operadores desse Estado em detrimento dos de outros Estados-membros nos quais seja aplicada uma interpretação mais restrita.

8 Não é objecto de contestação o facto de que, no período em causa, os Regulamentos do Conselho n.° 100/76, de 19 de Janeiro de 1976, que estabelece a organização comum dos mercados no sector dos produtos da pesca (JO L 20, p. 1), e n.° 101/76, de 19 de Janeiro de 1976, que estabelece uma política comum de estruturas no sector da pesca (JO L 20, p. 19; EE 04 F1 p. 16.), estavam em vigor. Segundo o primeiro considerando do Regulamento n.° 101/76, o estabelecimento de uma organização comum de mercado no sector dos produtos de pesca deve ter, como complemento, o estabelecimento de uma política comum de estruturas de pesca. O artigo 1.° do Regulamento n.° 101/76 estabelece, com o objectivo de promover o desenvolvimento harmonioso e equilibrado do sector da pesca no âmbito da actividade económica geral e de favorecer a exploração racional dos recursos biológicos do mar, um regime comum para o exercício da pesca nas águas marítimas, bem como medidas específicas tendo em vista acções adequadas e de coordenação das políticas de estrutura dos Estados-membros neste sector; o artigo 4.° regula o processo a seguir para a adopção das medidas necessárias à conservação dosrecursos das águas marítimas dos Estados-membros com o objectivo de os proteger dos riscos de uma exploração demasiado intensiva.

9 O Tribunal admitiu no seu acórdão de 14 de Julho de 1976 (Cornelis Kramer, 3, 4 e 6/76, Recueil, p. 1279), a propósito dos Regulamentos n.os 2141/70 e 2142/70 do Conselho, de 20 de Outubro de 1970 (JO L 236, p. 1 e 5), que precederam os regulamentos n.os 100/76 e 101/76 e que, nesta matéria, têm o mesmo conteúdo que estes últimos, que as medidas que têm por objecto a limitação das capturas de peixes fazem parte integrante do sistema de conjunto estabelecido por esses regulamentos, podendo tais medidas ter repercussões sobre o funcionamento dos outros elementos do sistema e nomeadamente sobre o seu regime de preços. Dado que essas medidas devem limitar as quantidades de peixe susceptíveis de serem comercializadas no mercado, elas podem, por outro lado, ter reflexos sobre o volume das operações a financiar pelo FEOGA.

10 Decorre das considerações expostas que as medidas de conservação da pesca fazem parte das regras comunitárias de organização comum dos mercados agrícolas, na acepção dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, estando os produtos da pesca incluídos, nos termos do artigo 38.° do Tratado CEE, nos produtos agrícolas, e ainda que as restituições concedidas e as intervenções realizadas em violação das medidas de conservação comunitárias não podem ser financiadas pelo FEOGA. 11 Em consequência, é necessário determinar se existiam, em 1981, regras comunitárias em matéria de conservação dos recursos do mar que limitassem as capturas.

12 A situação de 1981 é caracterizada pelo facto de o Conselho, que, por força do artigo 102.° do Acto de Adesão de 1972, detinha, a partir de 1 de Janeiro de 1979, a competência exclusiva para doptar, no quadro da política comum de pesca, sob proposta da Comissão, as medidas destinadas à conservação dos recursos, não ter adoptado tais medidas.

13 A Decisão 80/993, de 28 de Outubro de 1980, baseada nos tratados, relativa às actividades de pesca exercidas nas águas submetidas à soberania ou à jurisdição dos Estados-membros, e tomada a título provisório enquanto se aguardava a adopção de medidas comunitárias definitivas (JO L 298, p. 38), tinha previsto medidas provisórias, aplicáveis até 20 de Dezembro de 1980. Estas medidas previam que os Estados-membros exercessem as respectivas actividades piscatórias de forma a que fossem respeitados os totais admissíveis de capturas ("TAC") e a parte dos TAC atribuída a países terceiros no âmbito dos acordos e convénios com eles concluídos, tal como estão estabelecidas no Regulamento n.° 754/80 do Conselho, 26 de Março de 1980, relativo, para certas unidades populacionais de peixes existentes na zona de pesca da Comunidade, à fixação, para 1980, do total das capturas permitidas e da parte disponível para a Comunidade, bem como das modalidades de captura (JO L 84, p. 36), e ainda nas propostas da Comissão de 12 de Dezembro e de 24 de Outubro de 1980. 14 Aquando da sessão de 15 a 17 de Dezembro de 1980, o Conselho tinha adoptado uma declaração, inscrita na acta, esclarecendo que os Estados-membros exerceriam as suas actividades de pesca de forma a que as capturas efectuadas pelos seus navios no decurso do período de vigência das medidas provisórias tivessem em conta os TAC sugeridos, para 1981, pela Comissão ao Conselho nas suas propostas de 18 de Novembro e de 16 de Dezembro de 1980.

15 Em 1981, a Comissão modificou sucessivamente as suas propostas de TAC e, finalmente, apresentou ao Conselho em 24 de Julho de 1981, uma proposta de regulamento relativa, para certas espécies de peixes existentes na zona de pesca da Comunidade, à fixação para 1981, do total das capturas permitidas e da parte disponível para a Comunidade, e uma proposta de regulamento estabelecendo a repartição entre os Estados-membros da totalidade das possibilidades de capturas, disponíveis para a Comunidade em 1981, das unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais de peixes existentes na zona de pesca da Comunidade.

16 Numa declaração ao Conselho de 27 de Julho de 1981 (JO C 224, p. 1), a Comissão expôs a situação resultante da ausência de acordo sobre as suas propostas que fixavam, para 1981, os TAC e as quotas. A Comissão recordou, invocando a jurisprudência do Tribunal, em particular o acórdão de 5 de Maio de 1981 (Comissão/Reino Unido, 804/79, Recueil, p. 1045), que lhe cabem certos direitos e obrigações por força do artigo 155.° do Tratado. Tendo em vista o interesse público prioritário e a título de medida de precaução enquanto se aguardava uma decisão final do Conselho, a Comissão apelou a todos os Estados-membros para que, em conformidade com os seus direitos e obrigações, exercessem as suas actividades de pescade forma a assegurar o respeito pelas suas propostas. A Comissão declarou igualmente que estava decidida a utilizar todos os meios ao seu alcance para assegurar o respeito pelos Estados-membros das suas propostas, que ela considerava, na situação em causa, como juridicamente vinculativas para eles.

17 Resulta da acta da reunião do Conselho de 27 de Julho de 1981 que a declaração da Comissão foi contestada pelo Serviço Jurídico do Conselho e pelos representantes de diferentes Estados-membros e que, em conclusão, o Conselho acordou em discutir os TAC e as quotas propostas para 1981 na sua reunião seguinte.

18 Por carta de 28 DE Julho de 1981, a Comissão recordou a sua declaração aos Estados-membros, acrescentando que se julgava na obrigação não apenas de aprovar ou desaprovar, em função das suas propostas, medidas nacionais que lhe pudessem ser submetidas, mas também de pedir a todos os Estados-membros que adoptassem medidas que respeitassem essas propostas; que, enquanto se aguardava a próxima reunião do Conselho, entendia dar o seu acordo às capturas cujo montante não excedesse os três quartos do montante das quotas por si propostas. A Comissão convidou todos os Estados-membros a indicarem, o mais tardar em 24 de Agosto de 1981 as medidas que se propunham tomar para assegurar o respeito desta regra geral durante o período de vigência das medidas provisórias. 19 O Tribunal já teve ocasião de definir os elementos de direito comunitário aplicáveis na matéria em diversos acórdãos anteriores, o último dos quais foi o acórdão de 5 de Maio de 1982 (já citado). A situação do caso sub judice distingue-se no entanto da situação descrita nesse acórdão pelo facto de o Conselho não ter adoptado uma decisão a título provisório para 1981 e de não haver qualquer declaração da sua parte, registada na acta da sessão de 15 a 17 de Dezembro de 1980, afirmando que os Estados-membros deveriam exercer as respectivas actividades piscatórias de forma a que as capturas tivessem em conta os TAC sugeridos, para 1981, pela Comissão ao Conselho nas suas propostas de 18 de Novembro e 16 de Dezembro de 1980.

20 Apreciando uma situação caracterizada pela inacção do Conselho, o Tribunal declarou no seu citado acórdão de 5 de Maio de 1981 que, segundo o artigo 5.° do Tratado, os Estados-membros têm a obrigação de facilitar à Comunidade o cumprimento da sua missão, devendo abster-se de todas as medidas susceptíveis de pôr em perigo a realização dos objectivos do Tratado; que essa disposição impõe aos Estados-membros deveres particulares de acção e de abstenção numa situação em que a Comissão, para responder a necessidades urgentes de conservação, submeteu ao Conselho propostas que, ainda que não tenham sido por este adoptadas, constituem o ponto de partida de uma acção comunitária concertada. O Tribunal declarou também que, tratando-se de um domínio reservado à competência da Comunidade, no qual os Estados-membros só podem agir enquanto tal como representantes do interesse comum, um Estado-membro só pode, na ausência de uma acção apropriada do Conselho, adoptar as medidasprovisórias de conservação eventualmente exigidas pela situação concreta, em colaboração com a Comissão; que os Estados-membros tinham o dever de não instituir medidas de conservação nacionais que colidissem com as objecções, reservas ou condições que a Comissão pudesse formular.

21 O Tribunal admitiu assim que, numa situação em que o Conselho não adoptou as medidas de conservação necessárias para preservar os recursos haliêuticos, podem essas medidas, cujo objectivo é manter a Comunidade em situação de fazer face às suas responsabilidades, e que satisfazem necessidades urgentes, resultar de um processo de cooperação entre os Estados-membros e a Comissão.

22 Tal processo não se estabeleceu em 1981 entre a República Federal da Alemanha e a Comissão no que respeita aos peixes em causa, não tendo a República Federal da Alemanha respondido ao convite da Comissão para que adoptasse as medidas necessárias para assegurar o respeito das suas propostas. Nestas condições, sem que seja necessário apreciar as consequências jurídicas dessa ausência de cooperação por parte de um Estado-membro, é forçoso constatar que as propostas unilateralmente adoptadas pela Comissão, relativas às quotas de pesca a atribuir à República Federal da Alemanha não podem ser consideradas como regras comunitárias.

23 Por outro lado, como o Tribunal já decidiu por diversas vezes, a legislação comunitária deve ser certa e a sua aplicação previsível para os destinatários. Este imperativo de segurançajurídica impõe-se com especial vigor quando se trata de uma regulamentação susceptível de comportar consequências financeiras, a fim de permitir aos interessados que conheçam com exactidão a dimensão das obrigações que a mesma lhes impõe.

24 Resulta do exposto que em 1981 não existiam, no caso sub judice, regras de direito comunitário na acepção do artigo 2.° do Regulamento n.° 729/70 cujo desrespeito pudesse legitimar a recusa da Comissão em financiar, através do FEOGA, as restituições à exportação que constituem objecto do recurso.

25 Em consequência, e dado que a autenticidade das despesas efectuadas pelo Governo da República Federal da Alemanha não é contestada, deve anular-se a Decisão 85/453 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, nos termos do pedido, sem que seja necessário examinar os outros fundamentos e argumentos da recorrente.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

26 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida há que condená-la nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL

decide:

1) A Decisão 85/453 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, relativa ao apuramento das contas apresentadas pela República Federal da Alemanha a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1981, é anulada na medida em que essa decisão não aceitou, para efeitos de financiamento comunitário, um montante de 309 084,24 DM relativos a restituições à exportação de peixes das espécies sarda e cavala para países terceiros.

2) A Comissão é condenada nas despesas.