Conclusões do advogado-geral Fennelly apresentadas em 23 de Outubro de 1997. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Italiana. - Incumprimento de Estado - Directivas 93/53/CEE, 93/54/CEE, 93/113/CE et 93/114/CE - Não transposição nos prazos fixados. - Processo C-316/96.



Colectânea da Jurisprudência 1997 página I-07231



Conclusões do Advogado-Geral

1 A presente acção por incumprimento diz respeito à transposição para direito italiano de dois pares de directivas do Conselho no domínio, genericamente falando, da saúde dos animais. A Comissão desistiu da instância no que diz respeito a uma destas directivas, ao passo que a República Italiana não contestou o seu incumprimento quanto à transposição de duas das outras directivas, mas contestou-o quanto ao quarto acto.

I - A fase pré-contenciosa

2 As directivas em causa na presente instância são as seguintes:

- Directiva 93/53/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1993, que introduz medidas comunitárias mínimas de combate a certas doenças dos peixes (1);

- Directiva 93/54/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1993, que altera a Directiva 91/67/CEE relativa às condições de polícia sanitária que regem a introdução no mercado de animais e produtos da aquicultura (2);

- Directiva 93/113/CE do Conselho, de 14 de Dezembro de 1993, relativa à utilização e à comercialização das enzimas, dos microrganismos e dos seus preparados na alimentação para animais (3), e

- Directiva 93/114/CE do Conselho, de 14 de Dezembro de 1993, que altera a Directiva 70/524/CEE relativa aos aditivos na alimentação para animais (4).

3 Na sequência da adopção de um decreto ministerial de 29 de Janeiro de 1997 (5), a Comissão desistiu da instância no que respeita à Directiva 93/54 que, deste modo, já não será analisada nas presentes conclusões.

4 O artigo 20._, n._ 1, da Directiva 93/53 tem a seguinte redacção:

«Os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva antes de 1 de Julho de 1994. Desse facto informarão imediatamente a Comissão.»

Os prazos de transposição da Directiva 93/113, fixados pelo seu artigo 8._, terminavam em 1 de Janeiro de 1995, no que diz respeito ao artigo 7._ (relativo às obrigações de rotulagem), e em 1 de Outubro de 1994, no que respeita às outras disposições. O artigo 2._ da Directiva 93/114 fixa o seu prazo de transposição em 1 de Outubro de 1994. Em cada um destes casos, os Estados-Membros eram obrigados a incluir uma referência à directiva nas disposições nacionais ou na publicação oficial que as promulga.

5 Não tendo recebido qualquer indicação de que as directivas tinham sido transpostas para a ordem jurídica italiana, a Comissão deu início à fase pré-contenciosa do processo previsto no artigo 169._ do Tratado que institui a Comunidade Europeia (a seguir «Tratado») com o envio, em 20 de Janeiro de 1995, de uma carta notificando o Governo italiano para lhe comunicar um quadro completo das disposições nacionais que, em sua opinião, garantiam a transposição das directivas. Por carta de 27 de Fevereiro de 1995, a República Italiana comunicou à Comissão que as directivas tinham sido todas incluídas na «lei comunitária» anual para 1994 e que, na pendência da adopção deste projecto de lei, as modalidades de execução exigidas já tinham sido elaboradas. Na ausência de outras comunicações da parte das autoridades italianas a este respeito, a Comissão enviou, em 22 de Janeiro de 1996, um parecer fundamentado declarando que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado e das directivas, e fixando-lhe um prazo suplementar de dois meses para lhe dar cumprimento. Por carta de 15 de Março de 1996, a República Italiana comunicou à Comissão que estava iminente a transposição das Directivas 93/53 e 93/54 e que o serviço legislativo do departamento responsável no Ministério da Saúde tinha transmitido ao departamento encarregado das políticas da União Europeia a única disposição de execução das restantes directivas.

6 A presente instância foi iniciada por petição apresentada no Tribunal de Justiça em 26 de Setembro de 1996. A Comissão invoca a obrigação que incumbe aos Estados-Membros, nos termos dos artigos 189._ e 5._ do Tratado, de respeitar os prazos fixados pelas directivas e alega que esta disposição só se encontra satisfeita quando tenham sido transpostas para o direito do Estado-Membro todas as disposições das directivas em questão. Como a República Italiana não lhe comunicou as disposições de transposição destas directivas, a Comissão considera que a mesma não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das directivas e do Tratado. Em consequência, conclui pedindo que o Tribunal se digne declarar que, ao não pôr em vigor nos prazos fixados as disposições internas necessárias, a República Italiana não cumpriu as referidas obrigações, e condená-la nas despesas.

7 A República Italiana defende-se alegando, directiva por directiva, o seguinte:

- as disposições nacionais de transposição da Directiva 93/53 serão adoptadas logo que possível. A República Italiana afirmou igualmente, durante a fase escrita, que a directiva tinha sido parcialmente transposta para a ordem jurídica italiana pelo despacho ministerial de 2 de Setembro de 1996, que contém disposições relativas à septicémia hemorrágica viral e à necrose hematopoiética infecciosa dos peixes em aquicultura, se bem que, de facto, este argumento tenha sido abandonado na audiência. Por carta registada na Secretaria do Tribunal em 27 de Agosto de 1997, a República Italiana chamou a atenção do Tribunal para a adopção, em 3 de Julho de 1997, do Decreto presidencial n._ 263 (6) que, segundo ela, assegurava a transposição da Directiva 93/53. Se bem que tenha indicado na audiência estar a estudar a oportunidade de uma desistência da instância no que diz respeito a esta directiva, a Comissão não tinha ainda tomado qualquer decisão nesse sentido no momento da redacção das presentes conclusões;

- a Directiva 93/113 devia considerar-se integralmente aplicada em Itália. Nos termos do seu artigo 3._, a República Italiana comunicou à Comissão, em 20 de Dezembro de 1994, uma lista das enzimas, dos microrganismos e dos seus preparados, cuja utilização é admitida na alimentação para animais, que foi em seguida inserida na lista comunitária destes produtos estabelecida pela Comissão e publicada em 11 de Setembro de 1996 (7). Entretanto, em conformidade com o artigo 2._, a República Italiana admitiu temporariamente a utilização e a comercialização dos produtos constantes da lista enviada em Dezembro de 1994 à Comissão, com um certo número de restrições que a Comissão tinha introduzido. A lista corrigida dos produtos autorizados foi comunicada a todas as delegações regionais de saúde («assessorati regionali della Sanità»), bem como a associações e organizações profissionais, por circular ministerial de 26 de Julho de 1995, e foi posteriormente substituída pela lista da Comissão. As obrigações de rotulagem constantes do artigo 7._ foram transpostas, em parte, pelo Decreto presidencial n._ 228, de 1 de Março de 1992 (8), que transpõe diversas directivas comunitárias relativas aos aditivos na alimentação dos animais e, em parte, através das instruções dirigidas aos serviços e organismos interessados, acompanhadas da lista dos produtos autorizados;

- está em vias de adopção o regulamento necessário à transposição da Directiva 93/114.

II - Análise dos fundamentos da Comissão

8 A República Italiana não contestou a acusação relativa ao seu incumprimento de não transpor no prazo fixado as disposições necessárias para dar cumprimento à Directiva 93/53, e a Comissão não renunciou ao seu fundamento a este respeito. Seja qual for o conteúdo do Decreto presidencial n._ 263, de 3 de Julho de 1997, resulta de jurisprudência constante do Tribunal que «a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal» (9), a não ser em caso de renúncia ao fundamento. De igual modo, a República Italiana não procurou contestar o fundamento assente na não transposição da Directiva 93/114. Por conseguinte, recomendo que seja acolhido o fundamento da Comissão relativo a estas directivas.

9 A situação é um pouco mais complicada no que diz respeito ao fundamento da Comissão relativo à Directiva 93/113, e é necessário examinar brevemente algumas das suas disposições de fundo. A regra comunitária de base na matéria, que foi consignada no artigo 3._, n._ 1, da Directiva 70/524/CEE do Conselho, de 23 de Novembro de 1970, relativa aos aditivos na alimentação para animais (10), prevê que «apenas os aditivos enumerados no Anexo I [da directiva], e unicamente nas condições que nele são indicados, podem estar contidos nos alimentos para animais». Em derrogação desta disposição, o artigo 2._, n._ 1, da Directiva 93/113 exige aos Estados-Membros que «admitam temporariamente no seu território a utilização e a comercialização das enzimas, dos microrganismos e dos seus preparados na alimentação para animais, desde que, com base nos dados disponíveis, estes produtos não representem perigo para a saúde humana ou animal e figurem na lista estabelecida nos termos do artigo 3._» desta directiva. O artigo 3._ impunha aos Estados-Membros comunicarem à Comissão, antes de 1 de Novembro de 1994, a lista das enzimas, dos microrganismos e dos seus preparados (a seguir, por comodidade, «produtos») que autorizavam por força do artigo 2._, ao passo que aqueles que solicitavam a inscrição de um determinado produto na lista deviam, antes de 1 de Janeiro de 1996, transmitir à Comissão e aos outros Estados-Membros os processos segundos os quais estas autorizações são justificadas (11).

10 Com base nesta comunicação, a Comissão era obrigada a publicar, antes de 31 de Março de 1996, uma lista provisória dos produtos então admitidos nos Estados-Membros (artigo 4._, n._ 3), e em em seguida, antes de 1 de Janeiro de 1997, a lista comunitária definitiva dos produtos autorizados (artigo 5._). O artigo 7._ institui exigências de rotulagem bastante detalhadas para diversas categorias de produtos.

11 Como salientei acima, a Comissão só publicou a lista provisória dos produtos autorizados em Setembro de 1996. Também não conseguiu respeitar o prazo de 1 de Janeiro de 1997 para a adopção da lista definitiva; em consequência, a Directiva 97/40/CE do Conselho, de 25 de Junho de 1997, que altera a Directiva 93/113/CE (12), prorrogou o prazo até 1 de Julho de 1998.

12 A Comissão não esclareceu durante a fase escrita a que pontos da Directiva 93/113 a República Italiana não tinha, em sua opinião, dado cumprimento, e os argumentos da República Italiana consagravam-se em larga medida a demonstrar que tinha respeitado as obrigações fundamentais impostas pelos artigos 2._ e 3._ No entanto, na audiência, a Comissão esclareceu que o seu fundamento relativo a esta directiva dizia respeito ao facto de a República Italiana não ter posto em vigor as disposições necessárias à transposição dos artigos 2._ e 7._ Em sua opinião, a adopção da circular ministerial de 26 de Julho de 1995 estabelecendo a lista italiana dos produtos autorizados e a sua comunicação às autoridades interessadas, invocadas pela Itália, não constituem uma transposição correcta do artigo 2._ De igual modo, a Comissão alega que nem a circular nem o Decreto presidencial n._ 228, de 1 de Março de 1992, realizam uma transposição suficiente das exigências de rotulagem constantes do artigo 7._; em especial, o artigo 7._ introduz exigências e critérios novos para produtos não abrangidos pelo decreto de 1992. A Comissão acrescenta que, de qualquer modo, a República Italiana não lhe comunicou as medidas de transposição conforme lhe era imposto pelo artigo 8._, n._ 2, da directiva.

13 Quanto ao artigo 2._, a República Italiana acusou a Comissão de se mostrar excessivamente formalista. A lista nacional que comunicou à Comissão em Dezembro de 1994 tinha natureza provisória, na pendência da adopção da lista comunitária definitiva dos produtos autorizados; além disso, já não era indispensável uma transposição nacional no seguimento da publicação pela Comissão das listas nacionais coordenadas em Setembro de 1996.

14 Resulta do artigo 8._, n._ 1, que a República Italiana devia ter posto em vigor antes de 1 de Outubro de 1994 as disposições nacionais necessárias para dar cumprimento ao artigo 2._; resulta dos autos que não tinha procedido a tal antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado da Comissão, em Março de 1996, nem mesmo na data da audiência. Mesmo que esta defesa fosse válida, e nada é menos certo, não considero que a Comissão se mostre «excessivamente formalista». A transposição incorrecta do artigo 2._ poderia, em minha opinião, ter consequências práticas importantes, por exemplo, para os produtores ou utilizadores potenciais deste tipo de produto que desejassem comercializar ou utilizar em Itália um produto determinado, e que só disporiam da circular para justificar as suas actividades face à proibição geral consagrada no artigo 3._, n._ 1, da Directiva 70/524 do Conselho que se deve pressupor ter sido transposta para a ordem jurídica italiana.

15 Segundo jurisprudência constante do Tribunal, «simples práticas administrativas, por natureza modificáveis à vontade da administração e desprovidas de publicidade adequada, não podem ser consideradas cumprimento válido das obrigações resultantes do Tratado» (13). Tem também declarado reiteradamente que «é especialmente importante, a fim de ser satisfeita a exigência de segurança jurídica, que os particulares beneficiem de uma situação jurídica clara e precisa, permitindo-lhes conhecer a plenitude dos seus direitos e invocá-los, se for caso disso, perante os órgãos jurisdicionais nacionais» (14). Em minha opinião, a circular de 26 de Julho de 1995 invocada pela República Italiana não cria no seu território uma situação jurídica suficientemente clara no que respeita à comercialização e à utilização dos produtos constantes da lista e, deste modo, não constitui, quanto ao artigo 2._, uma execução correcta das obrigações de transposição que lhe incumbem por força do artigo 8._, n._ 1, da Directiva 93/113. A publicação na série C do Jornal Oficial das Comunidades Europeias, que é reservada às comunicações e informações, de uma lista coordenada dos produtos autorizados nos Estados-Membros também não sana esta situação a nível nacional e não dispensa os Estados-Membros da sua obrigação de transpor o artigo 2._

16 A República Italiana pretendeu que o Decreto presidencial n._ 228, de 1 de Março de 1992 (15), e a circular de 26 de Julho de 1995 conjugados tinham, por assim dizer, em parte transposto antecipadamente o artigo 7._ da directiva. Não contesta o argumento desenvolvido pela Comissão na audiência segundo o qual o decreto de 1992 tinha por objecto enzimas diferentes e impunha exigências diferentes das previstas na directiva, mas alegou que a circular exigia expressamente aos destinatários que respeitassem as disposições da directiva. Pelas razões expostas nos números anteriores quanto ao valor de uma circular administrativa enquanto instrumento de transposição, rejeito igualmente os seus argumentos quanto a este ponto.

III - Conclusão

17 Atendendo às considerações que precedem, proponho ao Tribunal que:

«1) declare que, ao não pôr em vigor, nos prazos fixados, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 93/53/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1993, que introduz medidas comunitárias mínimas de combate a certas doenças dos peixes, à Directiva 93/113/CE do Conselho, de 14 de Dezembro de 1993, relativa à utilização e à comercialização das enzimas, dos microrganismos e dos seus preparados na alimentação para animais e à Directiva 93/114/CE do Conselho, de 14 de Dezembro de 1993, que altera a Directiva 70/524/CEE relativa aos aditivos na alimentação para animais, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força destas directivas e do Tratado;

2) condene a República Italiana nas despesas».

(1) - JO L 175, p. 23.

(2) - Idem, p. 34.

(3) - JO L 334, p. 17.

(4) - Idem, p. 24.

(5) - Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana (a seguir «GURI»), n._ 92, de 21 de Abril de 1997, p. 29.

(6) - GURI n._ 184, de 8 de Agosto de 1997, p. 4.

(7) - JO C 263, p. 3.

(8) - Supplemento ordinario ao GURI n._ 66, de 19 de Março de 1992, p. 22.

(9) - V., por exemplo, acórdão de 12 de Dezembro de 1996, Comissão/Itália (C-302/95, Colect., p. I-6765, n._ 13).

(10) - JO L 270, p. 1; EE 03 F4 p. 82.

(11) - A redacção inglesa da alínea b) desta disposição, que exige que os Estados-Membros «forward... to the Commission... The dossiers to justify these authorizations by the person(s) responsible», é obscura, sendo as suas versões italiana e francesa mais claras.

(12) - JO L 180, p. 21.

(13) - Acórdão de 2 de Maio de 1996, Comissão/Grécia (C-311/95, Colect., p. I-2433, n._ 7).

(14) - Acórdão de 19 de Setembro de 1996, Comissão/Grécia (C-236/95, Colect., p. I-4459, n._ 13).

(15) - Já referido na nota 8.