CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 16 de julho de 2020 ( 1 )

Processo C‑160/19 P

Comune di Milano

contra

Comissão Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Auxílio sob a forma de aumentos de capital pela sociedade‑mãe — Serviços de assistência em escala nos aeroportos de Milão‑Linate e de Milão‑Malpensa — Prova da imputabilidade de recursos estatais — Apreciação dos indícios — Avaliação de medidas consecutivas como uma só — Âmbito do poder de apreciação dos tribunais da União no caso de decisões da Comissão em matéria de auxílios de Estado — Critério do investidor privado que opera em economia de mercado — Distribuição do ónus da prova — Informações relevantes»

I. Introdução

1. Os aumentos de capital para cobertura de perdas de uma filial podem preencher os elementos típicos de um auxílio de Estado, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, quando a sociedade‑mãe que efetua o aumento de capital é detida pelo Estado. Contudo, não se pode considerar existir um auxílio caso se conclua que um investidor privado fictício, a operar em economia de mercado, teria, ele próprio, adotado a medida em causa.

2. No presente caso, o Estado‑Membro não apresentou à Comissão, no âmbito do procedimento administrativo, suficientes documentos da época relativos ao processo decisório percorrido pela sociedade‑mãe antes da realização dos aumentos de capital da sua filial. Por este motivo, o Tribunal Geral considera que o critério do investidor privado que opera em economia de mercado não se encontra preenchido. O recurso interposto pelo Comune di Milano (Município de Milão, Itália) tem nomeadamente por objeto a questão de saber se o Tribunal Geral aplicou os critérios corretos em matéria probatória e, sobretudo, se distribuiu corretamente o ónus da prova.

II. Quadro jurídico

3. O Tribunal Geral refere‑se não apenas ao artigo 107.o, n.o 1, TFUE, mas também à Diretiva 2006/111/CE relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados‑Membros e as empresas públicas, bem como à transparência financeira relativamente a certas empresas ( 2 ). O artigo 2.o, alínea b), segundo parágrafo, desta diretiva estabelece a seguinte presunção relativamente às empresas públicas: «Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por: […] b) ‘Empresa pública’, qualquer empresa em que os poderes públicos possam exercer, direta ou indiretamente, uma influência dominante em consequência da propriedade, da participação financeira ou das regras que a disciplinam. Presume‑se a existência de influência dominante quando os poderes públicos, direta ou indiretamente, relativamente à empresa: […] ii) Disponham da maioria dos votos atribuídos às partes sociais emitidas pela empresa […]».

III. Matéria de facto e tramitação processual

A. Antecedentes do litígio

4. A SEA SpA (a seguir «SEA») é a sociedade gestora dos aeroportos de Milão‑Linate e de Milão‑Malpensa (Itália). Entre 2002 e 2010, o respetivo capital era detido quase exclusivamente por entidades públicas, designadamente, 84,56 % pelo recorrente, o Comune di Milano (Município de Milão, Itália), 14,56 % pela Provincia di Milano (Província de Milão, Itália), e 0,88 % por outros acionistas públicos e privados.

5. Até 1 de junho de 2002, a SEA prestou ela própria os serviços de assistência em escala nos aeroportos de Milão‑Linate e de Milão‑Malpensa. Na sequência da entrada em vigor de novas regras de direito da União, a SEA constituiu uma nova sociedade, inteiramente controlada por si e denominada Sea Handling SpA (a seguir «SEA Handling»), que em 1 de junho de 2002 passou a prestar os referidos serviços de assistência em escala nos aeroportos de Milão‑Linate e de Milão‑Malpensa.

6. No dia 26 de março de 2002, o Município de Milão, a SEA e vários sindicatos celebraram um acordo (a seguir «acordo sindical de 26 de março de 2002»), através do qual o Município de Milão confirmou, nomeadamente, que a SEA manteria durante um período de pelo menos mais cinco anos a participação maioritária na SEA Handling e que a SEA manteria o equilíbrio custo/benefício da sua filial, «preservando as [suas] capacidades de gestão e melhorando sensivelmente as [suas] possibilidades de operar nos mercados nacionais e internacionais».

7. No período de 2002 a 2010 a SEA efetuou aumentos de capital a favor da SEA Handling no montante total de 359644000 euros. No mesmo período, a SEA Handling registou perdas no montante total de 339784000 euros.

B. Decisão controvertida

8. A Comissão, no seguimento de uma denúncia, analisou os aumentos de capital e, no dia 19 de dezembro de 2012, adotou a Decisão 2015/1225, relativa aos aumentos de capital efetuados pela SEA a favor da SEA Handling, notificada sob o número C(2012) 9448 ( 3 ) (a seguir «decisão impugnada»).

9. No dispositivo da decisão recorrida, a Comissão considerou, nomeadamente, que os aumentos de capital efetuados pela SEA a favor da sua filial SEA Handling, no período entre 2002 e 2010, constituem auxílios de Estado, na aceção do artigo 107.o TFUE, incompatíveis com o mercado interno, pelo que exigiu o respetivo reembolso.

C. Processo no Tribunal Geral

10. O recorrente contestou a decisão impugnada, por recurso interposto no dia 18 de março de 2013, ao abrigo do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE. O recorrente desistiu de um pedido de medidas provisórias que entretanto apresentara.

11. Por Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Comune di Milano/Comissão (T‑167/13, EU:T:2018:940) (a seguir «acórdão impugnado»), o Tribunal Geral confirmou a decisão da Comissão, negou provimento ao recurso e condenou o Município de Milão a suportar as despesas do processo.

D. Processo de recurso no Tribunal de Justiça

12. O Município de Milão impugnou este acórdão do Tribunal Geral através do presente recurso, apresentado em 22 de fevereiro de 2019.

13. O Município de Milão formula o seguinte pedido: – anular o Acórdão do Tribunal Geral de 13 de dezembro de 2018 no processo T‑167/13, Comune di Milano/Comissão; – anular a Decisão (UE) 2015/1225 da Comissão, de 19 de dezembro de 2012, relativa aos aumentos de capital efetuados pela SEA SpA a favor da SEA Handling SpA (Processo SA.21420) [(C 14/10) (ex NN 25/10)]; – condenar a Comissão no pagamento das despesas do processo, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias T‑167/13 R.

14. A Comissão pede que: a) o recurso seja julgado manifestamente inadmissível e/ou improcedente: b) o Município de Milão seja condenado no pagamento das despesas do presente processo, do processo de primeira instância e do processo de medidas provisórias.

15. Os intervenientes debateram o recurso tanto por escrito como em audiência realizada no dia 4 de junho de 2020.

IV. Apreciação jurídica

16. O Município de Milão baseia o seu recurso em quatro fundamentos, através dos quais defende, no essencial, que o Tribunal Geral violou o artigo 107.o, n.o 1, TFUE, por no presente caso não se estar perante auxílios de Estado.

17. Segundo alega, verifica‑se um auxílio de Estado, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, quando estão preenchidos quatro pressupostos cumulativos. Em primeiro lugar, tem de estar em causa uma medida do Estado ou uma medida que implique o recurso a meios do Estado; em segundo lugar, esta medida tem de constituir um meio adequado a afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros; em terceiro lugar, tem de constituir um favorecimento; e, em quarto lugar, tem de falsear ou ameaçar falsear a concorrência.

18. Os primeiros três fundamentos de recurso têm por objeto a característica «recurso estatal» ou a imputabilidade do recurso ao Estado (v. A, B e C, infra). O quarto fundamento de recurso tem por objeto o critério do investidor privado que opera em economia de mercado, o que assume importância a propósito da questão de saber se o beneficiário do auxílio foi favorecido (v. D, infra).

A. Primeiro fundamento de recurso — recursos estatais

19. Um auxílio, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, é estatal ou concedido a partir de recursos estatais, se, por um lado, a vantagem concedida provier de recursos do Estado e, por outro lado, a decisão que subjaz à atribuição dessa vantagem for imputável a um ator estatal ( 4 ).

20. Através do primeiro fundamento de recurso, o recorrente contesta que as alegadas medidas de auxílio se socorram de «recursos estatais» (primeira parte do primeiro fundamento de recurso) e censura o método adotado pelo Tribunal Geral para apurar se as medidas em causa lhe são imputáveis (segunda parte do primeiro fundamento de recurso).

1. Quanto à primeira parte do primeiro fundamento de recurso

a) Quanto à admissibilidade da primeira parte do primeiro fundamento de recurso

21. A Comissão duvida que o alegado pelo recorrente a propósito da primeira parte do primeiro fundamento de recurso seja admissível, uma vez que o Município de Milão só em sede de recurso impugnou, pela primeira vez, a natureza estatal dos meios utilizados. A decisão do Tribunal Geral, no acórdão impugnado, proferida a este propósito, constitui uma decisão ultra petita, o que, contudo, não pode servir para permitir ao recorrente pôr em causa em sede recursiva, pela primeira vez, o preenchimento deste elemento típico do artigo 107.o, n.o 1, TFUE.

22. Nos termos do artigo 170.o, n.o 1, segunda frase, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o objeto do litígio perante o Tribunal Geral não pode ser alterado no recurso ( 5 ). Portanto, analisando‑se isoladamente a situação, poder‑se‑ia considerar inadmissível a primeira parte do primeiro fundamento de recurso, já que só aí se põe em causa, pela primeira vez, a interpretação que a Comissão fez e que o Tribunal Geral confirmou da jurisprudência proferida acerca do conceito de recursos estatais.

23. Mas a Comissão desconsidera o que a este propósito foi alegado pelo recorrente junto do Tribunal Geral.

24. É verdade que o recorrente não expôs, logo nessa fase processual, uma argumentação especificamente dirigida contra a natureza estatal dos recursos, sendo que criticou, em primeira linha, o facto de a Comissão ter atribuído as medidas em causa às autoridades italianas.

25. Contudo, o recorrente, logo na sua petição inicial ( 6 ) apresentada em primeira instância, expressou não partilhar o ponto de vista da Comissão acerca da natureza estatal dos recursos utilizados. Resulta claramente da própria argumentação, mas principalmente até do título atribuído ao fundamento do recurso e da citação da decisão — alegadamente errada — da Comissão, que impugna não apenas a imputação das medidas, mas também a sua origem em recursos estatais.

26. Desta forma, a decisão do Tribunal Geral acerca da natureza estatal dos recursos utilizados encontra‑se ainda abrangida pelo objeto do litígio. Por este motivo, o recorrente pode impugnar as considerações em causa. Nada o impede de desenvolver a sua argumentação nesta base. Assim, a primeira parte do primeiro fundamento de recurso é admissível.

b) Quanto à procedência ou improcedência da primeira parte do primeiro fundamento de recurso — recursos estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE

27. As objeções do recorrente contra a natureza estatal dos recursos utilizados no âmbito do aumento de capital têm por objeto o exposto nos n.os 63 e 65 a 67 do acórdão impugnado.

28. No n.o 63 do acórdão impugnado, o Tribunal Geral qualificou os contributos financeiros prestados à SEA Handling como recursos estatais, com fundamento no facto de mais de 99 % do capital da SEA ser detido por entidades públicas. No n.o 65 do acórdão impugnado, apreciou a estrutura jurídica da SEA, a fim de determinar o controlo estatal sobre os recursos utilizados. O Tribunal Geral referiu ainda, nos n.os 65 e 66 do acórdão impugnado, que, por força da estrutura jurídica e dos direitos e deveres que recaíam sobre as entidades públicas italianas, enquanto acionistas maioritárias, se verificava uma influência dominante por parte do Estado, sendo então que os meios financeiros concedidos pela SEA à SEA Handling se encontravam constantemente sob controlo estatal. Neste contexto, o Tribunal Geral chamou também à colação a presunção do artigo 2.o, alínea b), segundo parágrafo, da Diretiva 2006/111, a fim de estabelecer o nexo entre a participação maioritária e a influência dominante sobre a SEA.

29. O recorrente considera, em primeiro lugar, que a participação maioritária do Estado numa empresa não é suficiente para determinar a natureza estatal dos recursos ao dispor dessa mesma empresa: em segundo lugar, os recursos estatais, a fim de poderem ser considerados como tal, têm de se encontrar constantemente sob controlo estatal; em terceiro lugar, o Tribunal Geral baseou a sua argumentação, no contexto do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, erradamente na Diretiva 2006/111, a fim de fundamentar a alegada influência dominante do Estado sobre uma empresa. Esta diretiva refere‑se exclusivamente ao regime das empresas públicas, na aceção do artigo 106.o TFUE.

30. O fundamento de recurso procede se a fundamentação do Tribunal Geral padecer de algum erro que influencie o sentido da decisão proferida. Contudo, a fundamentação do Tribunal Geral a este propósito é, no essencial, correta. No que tange à alegação do recorrente, segundo a qual a presunção a que se refere o artigo 2.o, alínea b), segundo parágrafo, da Diretiva 2006/111, não é aplicável in casu, faz‑se notar que o acórdão não se baseia na mesma.

31. O artigo 107.o, n.o 1, TFUE abrange todos os meios financeiros que o Estado pode efetivamente utilizar para apoiar empresas, não sendo relevante que esses meios pertençam ou não de modo permanente ao respetivo património ( 7 ). Esta possibilidade de utilização efetiva verifica‑se, em especial, quando o Estado, através do exercício da sua influência dominante sobre as empresas que concedem os recursos em causa, pode orientar a utilização desses mesmos recursos ( 8 ). Por seu turno, a influência dominante pode resultar do tipo de participação do interveniente estatal no capital da empresa em causa ( 9 ).

32. É contra esta conclusão pela natureza estatal do aumento de capital, em decorrência do controlo estatal sobre a SEA, que o recorrente se insurge, invocando, em seu benefício, o Acórdão ENEA ( 10 ).

33. É verdade que, no processo ENEA, não foi possível extrair a referida conclusão, a partir dos poderes efetivamente existentes de controlo estatais sobre as empresas em causa. Contudo, isto deveu‑se ao facto de a vantagem concedida não apresentar qualquer relação com esse controlo, constituindo antes a consequência de uma lei: é que no processo ENEA estava em causa um mecanismo que consistia em impor aos fornecedores de energia elétrica que 15 % da energia elétrica por si anualmente vendida aos consumidores finais proviesse de cogeração. É certo que alguns destes fornecedores de energia elétrica eram controlados pelo Estado, mas isso não tornava os meios utilizados nos pagamentos aos respetivos fornecedores de energia proveniente de cogeração em recursos estatais. Efetivamente, o Estado não se socorreu do seu controlo societário sobre as referidas empresas para efetuar os mencionados pagamentos, mas sim da sua competência legislativa, de modo que a obrigação de aquisição se aplicava a todos os fornecedores de eletricidade, independentemente da participação estatal. Já os preços da energia elétrica resultavam das condições de mercado ( 11 ).

34. Ora, no caso em apreço não se verifica uma situação deste tipo. As decisões acerca dos aumentos de capital a favor da SEA Handling não decorrem de uma lei, mas sim de decisões da SEA, a qual, por força da sua estrutura acionista, é controlada por entidades públicas italianas. Por conseguinte, o Tribunal Geral não incorreu, no acórdão impugnado, em erro de direito, ao estabelecer uma relação entre o poder de controlo e a influência dominante que daí resulta, por um lado, e a natureza estatal dos recursos, por outro lado. Teve em devida conta o contexto do caso em apreço e, à luz do mesmo, considerou a jurisprudência aplicável.

35. Pelo exposto, torna‑se inútil apurar se a referência do Tribunal Geral ao artigo 2.o, alínea b), da Diretiva 2006/111, no n.o 65 do acórdão impugnado, implica algum erro de direito. Não se sabe se o Tribunal de Justiça porventura continua a considerar os critérios desta diretiva aplicáveis no domínio do artigo 107.o TFUE, já que, salvo erro, só por uma vez se baseou ( 12 ), para este efeito, na disposição que antecedeu o referido artigo 2.o, alínea b) da Diretiva 2006/111 ( 13 ). Contudo, este argumento do Tribunal Geral assume natureza auxiliar, de modo que um eventual erro de direito, a este propósito, não poria em causa o acórdão impugnado ( 14 ).

2. Quanto à segunda parte do primeiro fundamento de recurso — método de apreciação relativamente à imputabilidade ao Estado de certa medida

36. Na segunda parte do primeiro fundamento de recurso o recorrente invoca, em primeira linha, que o Tribunal Geral, no que respeita à constatação de que o aumento de capital é imputável às autoridades italianas, errou ao aderir à apreciação da Comissão. Segundo o recorrente, a Comissão baseou‑se numa mera presunção de que as entidades estatais participaram nas decisões relativas aos aumentos de capital e não apresentou qualquer prova efetiva que sustente a imputação.

37. É verdade que a imputabilidade de medidas adotadas por uma empresa controlada por entidades públicas pressupõe a participação das entidades estatais na decisão em causa. Contudo, essa participação não tem de ser demonstrada em termos concretos, por exemplo com base na existência de instruções precisas ( 15 ). A imputação pode ser deduzida a partir de um conjunto de indícios resultante das circunstâncias do caso concreto e do contexto no qual a medida foi adotada. Neste sentido, pode inclusivamente bastar que dos referidos indícios resulte improvável que o Estado não tenha participado na adoção das medidas em questão ( 16 ).

38. Mas, além disso, ao contrário do que alega o recorrente, o Tribunal Geral não se baseou apenas em tais indícios: o recorrente, na parte em que refere que o Tribunal Geral procedeu à imputação dos aumentos de capital ao Estado italiano, exclusivamente com fundamento na presumida improbabilidade de ter sido adotada uma medida sem participação estatal, interpreta erradamente o acórdão impugnado. De facto, o Tribunal Geral recorre a tal presunção apenas no que respeita ao contexto temporal de alguns indícios isolados e das várias medidas.

39. Desta forma, improcede a alegação do recorrente, na parte em que, em complemento do argumento exposto no n.o 38 antecedente, invoca ter o Tribunal Geral apreciado erradamente a imputabilidade das medidas. Na realidade, o Tribunal Geral procedeu a essa imputação após ter apreciado um conjunto significativo de indícios, suscetíveis de pesar tanto a favor como contra a imputação dos aumentos de capital ao Estado italiano, pelo que cumpriu com as exigências desenvolvidas jurisprudencialmente para prova do elemento «recursos estatais», na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE.

40. Entre os indícios apreciados avulta, em especial, o acordo entre os sindicatos, a SEA e o Município de Milão, ou seja, o acordo sindical de 26 de março de 2002, nos termos do qual a SEA se obrigou a manter o equilíbrio custo/benefício da sua filial (n.os 77 a 83 do acórdão impugnado).

41. Além disso — para apoio da convicção criada —, o Tribunal Geral chamou à colação atas das reuniões do Conselho de Administração da SEA Handling, cujo valor probatório apreciou criticamente. Resulta dessas atas, nomeadamente, que o recorrente deu o seu aval ao plano de negócios da SEA Handling para o período a partir de 2007 (n.o 85 do acórdão impugnado).

42. O Tribunal Geral debruçou‑se também sobre o papel do presidente da Câmara de Milão na demissão do presidente do Conselho de Administração da SEA, em 2006 (n.o 86 do acórdão impugnado) e sobre o facto de o referido presidente ter obtido cartas de demissão em branco dos membros do Conselho de Administração da SEA (n.o 87 do acórdão impugnado). Tudo isso permitiu ao Tribunal Geral confirmar, no n.o 88 do acórdão impugnado, a correção da conclusão da Comissão acerca da relevância das decisões adotadas no quadro da estratégia global do grupo SEA como indício da imputabilidade dos aumentos de capital ao Estado.

43. A seguir, o Tribunal Geral entendeu que os indícios invocados pelo recorrente, de maneira independente e à margem da argumentação Comissão, não são suscetíveis de colocar em causa os indícios de influência e, portanto, de excluir a imputabilidade das medidas. Neste contexto, o Tribunal Geral analisou individualmente os indícios apresentados, mas também analisou globalmente o respetivo poder de persuasão. O Tribunal Geral apreciou o facto de não ter sido concedido a um membro do Conselho Municipal o acesso a certos documentos, por razões de confidencialidade (n.o 90 do acórdão impugnado) e a correspondência trocada a este propósito entre o recorrente e a SEA, que revela divergências entre ambos (n.o 91 do acórdão impugnado). O Tribunal Geral analisou ainda correspondência entre a SEA e um vereador da Câmara (n.o 92 do acórdão impugnado), bem como o facto de não terem sido disponibilizados ao vice‑presidente da Câmara determinados elementos relativos a uma negociação sindical (n.o 93 do acórdão impugnado).

44. De resto, pela mesma ordem de razões, também não se afiguram existir motivos para o receio expresso pelo recorrente, de ampliação, in casu, do âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, no sentido de se abranger todas as empresas de direito privado controladas pelo Estado: efetivamente, o Tribunal Geral, como se acabou de expor, não imputou as medidas às autoridades italianas apenas e só com base na estrutura organizativa do grupo empresarial, sendo que o fez depois de ter apreciado as circunstâncias concretas do caso.

45. Assim sendo, uma vez que também a segunda parte do primeiro fundamento de recurso é improcedente, importa negar provimento, in totum, ao primeiro fundamento de recurso.

B. Segundo fundamento de recurso — prova da imputabilidade

46. Através do segundo fundamento de recurso o Município de Milão alega que o Tribunal Geral violou duplamente os princípios consagrados pela jurisprudência em matéria de prova da imputabilidade, por um lado, pelo facto de para a prova positiva da imputabilidade ser menos exigente do que para a contraprova (primeira parte do segundo fundamento de recurso) e, por outro lado, pelo facto de não exigir prova cabal da imputabilidade relativamente a cada um dos aumentos de capital (segunda parte do segundo fundamento de recurso).

47. Mais concretamente, o recorrente, através da primeira parte do segundo fundamento de recurso, censura o Tribunal Geral por este lhe exigir indícios efetivos para contraprova da imputabilidade das medidas às autoridades italianas, ao passo que a Comissão se pode basear em meras presunções para efeitos de prova dessa mesma imputabilidade; o recorrente considera que, a este propósito, se verifica uma desigualdade de tratamento.

48. Mas esta crítica não procede. Como já se expôs no n.o 38, o recorrente interpreta erradamente os n.os 75 a 80 do acórdão impugnado, pois parte do princípio de que o Tribunal Geral aceitou que a Comissão baseasse a imputabilidade exclusivamente na presunção de que seria improvável que as autoridades italianas não tivessem participado na adoção das medidas controvertidas. Mas, na realidade, o Tribunal Geral considera, aí, a referida presunção um de vários indícios que, na sua totalidade, relevam para se imputar os aumentos de capital às autoridades italianas. Além disso, o Tribunal Geral só recorre a esta presunção no contexto da imputação dos aumentos de capital que não foram realizados imediatamente após o acordo sindical de 2002. De resto, o Tribunal Geral, partindo dos princípios desenvolvidos pela jurisprudência, apreciou de igual forma tanto os indícios que militam a favor da imputação das medidas ao Estado italiano como aqueles que relevam contra essa imputação.

49. Também não convence o alegado pelo recorrente, no sentido de que lhe é pura e simplesmente impossível contradizer a referida presunção. Pois, em primeiro lugar, não é a presunção que, enquanto tal, tem de ser contrariada, mas sim a impressão geral que resulta dos indícios. Em segundo lugar, não está em causa uma contraprova concreta, mas sim a apresentação de indícios suficientes que permitam sustentar o contrário. A circunstância de os indícios apresentados não terem convencido nem a Comissão nem o Tribunal Geral resulta da apreciação substantiva desses mesmos indícios e não do critério probatório aplicado.

50. Portanto, não procede a primeira parte do segundo fundamento de recurso.

51. O mesmo se aplica à segunda parte do segundo fundamento de recurso. A este propósito, o recorrente considera que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao, por um lado, não ter apreciado a imputabilidade a propósito de cada um dos específicos aumentos de capital e, por outro lado, neste mesmo contexto, ter aplicado a jurisprudência incorretamente. Segundo alega, é verdade que o Tribunal de Justiça, na sua jurisprudência, já avaliou, em determinadas circunstâncias, medidas sucessivas como se de uma só se tratasse. Mas este raciocínio aplicou‑se noutro contexto e, portanto, não é necessariamente transmissível ao caso de imputação de medidas a um Estado. Neste sentido, o recorrente considera que o Tribunal Geral interpretou erradamente a jurisprudência.

52. Esta alegação assenta provavelmente no pressuposto do recorrente segundo o qual, se as medidas tivessem sido apreciadas separadamente, alguns dos ou mesmo todos os aumentos de capital não teriam sido imputados ao Estado italiano. Uma vez que esta hipótese não pode ser rejeitada liminarmente, coloca‑se então a questão de saber se a Comissão e o Tribunal Geral podiam ter apreciado os vários aumentos de capital como uma única medida, para efeitos de imputação.

53. Como também o Município de Milão reconhece, várias medidas consecutivas de auxílio do Estado podem ser consideradas uma única medida, quando apresentem, em face da sua cronologia, da sua finalidade e da situação da empresa ao serem adotadas, laços tão estreitos entre si que seja impossível dissociá‑las ( 17 ).

54. É certo que esta jurisprudência foi desenvolvida no âmbito de processos em que o cerne da análise do auxílio de Estado tinha por objeto o conceito de recursos estatais ( 18 ), a seletividade das medidas ( 19 ) ou o critério do investidor privado que opera em economia de mercado ( 20 ). Contudo, ao contrário do que alega o recorrente, daqui não resulta que esta jurisprudência só se aplica a estes elementos do artigo 107.o, n.o 1, TFUE. Efetivamente, nessa jurisprudência faz‑se referência expressa aos objetivos do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, no seu todo ( 21 ), e não se diferencia, nos seus vários desdobramentos, entre os vários elementos desta norma. A imputabilidade de uma medida, enquanto parte do conceito de «recurso estatal», também constitui elemento do artigo 107.o, n.o 1, TFUE. Por conseguinte, o padrão argumentativo da referida jurisprudência também pode ser aplicado para se apreciar se medidas consecutivas podem ser consideradas uma única medida, para efeitos da sua imputabilidade ao Estado.

55. Desta forma, também aqui não se vislumbra qualquer erro de direito do Tribunal Geral. Nos n.os 72 e 73 do acórdão impugnado, apreciou os factos apurados pela Comissão à luz dos referidos critérios e justificou a delimitação temporal com a presunção da existência de uma estratégia plurianual ( 22 ) de cobertura de perdas, sendo então com base nessa estratégia que foram realizados os vários aumentos de capital. Uma estratégia deste tipo constitui um meio apto a interligar as várias medidas de tal modo que seja impossível dissociá‑las.

56. Por conseguinte, também a segunda parte deste fundamento de recurso é improcedente. A alegação do recorrente, segundo a qual a conclusão da existência de uma estratégia assenta numa desvirtuação dos factos, será apreciada a propósito do terceiro fundamento de recurso.

C. Terceiro fundamento de recurso — desvirtuação da prova no contexto da prova da imputabilidade

57. O recorrente alega, no âmbito do terceiro fundamento de recurso, que o Tribunal Geral desvirtuou a prova quando apreciou os indícios apresentados pela Comissão para sustentar a alegada imputabilidade das medidas ao Município de Milão. Neste contexto, importa também analisar a desvirtuação da prova que o recorrente atribui ao Tribunal Geral, no quadro do segundo fundamento de recurso.

58. O Tribunal de Justiça, nos termos das disposições conjugadas do artigo 256.o TFUE e do artigo 58.o, primeiro parágrafo, do respetivo Estatuto, limita‑se a fiscalizar, em sede de recurso, a qualificação jurídica e as consequências jurídicas dos factos que o Tribunal Geral julgou provados ou apreciou. A análise dos factos, salvo desvirtuação da prova que lhe foi apresentada, não é uma questão de direito sujeita, enquanto tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça ( 23 ).

59. Tal desvirtuação existe quando a apreciação dos elementos de prova existentes se afigura manifestamente errada ( 24 ). Essa desvirtuação deve resultar de forma manifesta dos elementos dos autos, sem que seja necessário proceder a uma nova apreciação dos factos e das provas ( 25 ). Atendendo à natureza excecional da alegação de desvirtuação da prova, o artigo 256.o TFUE, o artigo 58.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e o artigo 168.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea d), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça impõem, em especial, ao recorrente que alega desvirtuação de elementos de prova pelo Tribunal Geral, que indique de modo preciso os factos que por este foram desvirtuados e que demonstre os erros de análise que, do seu ponto de vista, levaram o Tribunal Geral a essa desvirtuação ( 26 ).

60. O recorrente começa por afirmar, no âmbito do segundo fundamento de recurso, que o Tribunal Geral desvirtuou o que fora por si alegado no processo judicial. Aparentemente, refere‑se à matéria do n.o 72 do acórdão impugnado. Consta deste número que o recorrente se limita a afirmar, sem fornecer uma explicação, que a Comissão não demonstrou a lógica e a coerência entre os indícios que apresentou para imputar o conjunto das medidas tomadas no período em causa ao Estado italiano. Contudo, o recorrente não indica que concreta alegação sua foi desvirtuada pelo Tribunal Geral, Por conseguinte, constata‑se que esta alegação é inadmissível.

61. O recorrente alega, ainda, no âmbito do segundo fundamento de recurso, que, ao contrário do que também consta do n.o 72 do acórdão impugnado, as autoridades italianas e a SEA não admitiram ter existido uma «estratégia plurianual de cobertura de perdas». Na verdade, o que vem referido em vários documentos é uma estratégia de saneamento. Ora, através desta alegação o recorrente confessa aquele que é o elemento controvertido decisivo no âmbito do segundo fundamento de recurso: as injeções anuais de capital integram‑se numa estratégia global e, portanto, nos termos da jurisprudência analisada ( 27 ), não têm de ser apreciadas isoladamente. Não é determinante saber se a estratégia em causa tinha concretamente em vista a cobertura de perdas ou, mais abstratamente, o saneamento. Destarte, esta alegação não tem por objeto uma desvirtuação da prova que possa relevar para a boa decisão da causa.

62. Por fim, o recorrente, no quadro do segundo fundamento de recurso, retoma o que já alegara perante o Tribunal Geral, no sentido de que cada injeção de capital se caracteriza por dispor de uma contextualização própria. Contudo, no que respeita a esta alegação, o recorrente não imputa verdadeiramente ao Tribunal Geral qualquer desvirtuação, sendo antes que se insurge por o Tribunal Geral não ter acolhido a sua argumentação. Ou seja, o que pretende é uma nova apreciação do que fora por si alegado, o que, contudo, não é admissível em fase de recurso.

63. Deve, então, ser julgada improcedente a alegação de desvirtuação da prova, invocada no quadro do segundo fundamento de recurso.

64. Através do terceiro fundamento de recurso, o recorrente alega que o acordo sindical de 26 de março de 2002 não permite que dele se extraiam as conclusões da Comissão e do Tribunal Geral, relativas à imputabilidade das medidas às autoridades italianas. O referido acordo não pode ser interpretado no sentido de ter obrigado, de alguma forma, a SEA, a compensar as perdas da SEA Handling por intermédio de aumentos de capital.

65. Também com este argumento o recorrente visa uma nova apreciação dos factos — neste caso, o acordo sindical de 26 de março de 2002.

66. Alega, em primeiro lugar, que o Tribunal Geral, na sua interpretação, não considerou o contexto temporal e jurídico do referido acordo sindical. Mas, ao fazê‑lo, o recorrente incide, precisamente, sobre a apreciação da prova, enquanto tal. Para que a sua alegação fosse admissível, teria tido de argumentar que é o próprio acordo sindical que, per se, não permite as conclusões dele extraídas pelo Tribunal Geral.

67. O alegado pelo recorrente, no sentido de que o acordo sindical de 26 de março de 2002 não contém quaisquer referências a aumentos de capital e perdas, pode ser entendido em termos tais que satisfaçam as condições de admissibilidade do fundamento de recurso de desvirtuação da prova. Será o caso se se apreciar a afirmação do recorrente extirpando‑a da opinião segundo a qual sem os referidos elementos não é possível extrair do acordo sindical uma obrigação da SEA para compensação das perdas da SEA Handling.

68. Contudo, a apreciação pelo Tribunal Geral não é manifestamente errada e, por conseguinte, não desvirtua a prova. De facto, não se pode excluir, logo à partida, a correção do entendimento da Comissão e do Tribunal Geral, segundo o qual das passagens do acordo sindical de 26 de março de 2002, citadas no n.o 77 do acórdão impugnado e segundo as quais a SEA deveria manter por vários anos o equilíbrio custo/benefício da SEA Handling, se extrai a verificação de uma obrigação da SEA de cobrir as perdas da sua filial. Em especial, não é exigível que se enuncie concretamente o modo como o equilíbrio custo/benefício devia ser mantido. Portanto, o facto de o acordo sindical não conter referência à compensação das perdas com recurso a aumentos de capital não obsta à conclusão da Comissão e do Tribunal Geral. Consequentemente, não se verifica qualquer desvirtuação do acordo sindical.

69. O terceiro fundamento de recurso é, assim, igualmente improcedente.

D. Quarto fundamento de recurso — investidor privado que opera em economia de mercado

70. Através do quarto fundamento de recurso, o recorrente impugna o exposto pelo Tribunal Geral a propósito do critério do investidor privado que opera em economia de mercado.

71. Este critério assenta na ideia de que uma medida não se enquadra no conceito de «auxílio», na aceção do artigo 107.o TFUE, se a empresa pública beneficiária pudesse obter a mesma vantagem que foi colocada à sua disposição através de recursos do Estado em circunstâncias correspondentes às condições normais do mercado ( 28 ). Para a análise desta questão há que tomar como referência um operador que se encontre numa situação tão próxima quanto possível da posição da entidade pública, ou seja, neste caso, um investidor privado que é ficcionado para este efeito ( 29 ).

72. A principal alegação do recorrente tem como objeto, por um lado, o critério de apreciação aplicado pelo Tribunal Geral e, por outro lado, a produção da prova. Neste âmbito, divide o quarto fundamento de recurso em quatro partes, correspondendo a primeira à apreciação do acordo sindical de 26 de março de 2002 (v. 1, infra), a segunda à apreciação pela Comissão do critério do investidor privado que opera em economia de mercado (v. 3, infra), a terceira aos critérios de análise adotados pelos tribunais da União (v. 2, infra) e a quarta ao ónus da prova (v. 4, infra).

1. Primeira parte do quarto fundamento de recurso — apreciação do acordo sindical de 26 de março de 2002

73. O recorrente, na primeira parte do quarto fundamento de recurso, insurge‑se, também a propósito deste quarto fundamento de recurso, contra o facto de a Comissão e o Tribunal Geral terem partido do princípio de que existiu uma estratégia plurianual de cobertura de perdas. Segundo alega, este facto não resulta nem do acordo sindical de 26 de março de 2002, nem de outros documentos. Consequentemente, a Comissão e o Tribunal Geral, no quadro da apreciação do critério do investidor privado que opera em economia de mercado, não podiam ter assumido a existência de uma tal estratégia.

74. Tal como já foi referido no quadro da apreciação do terceiro fundamento de recurso ( 30 ), deve‑se rejeitar esta alegação, uma vez que tem por objeto a apreciação da prova pelo Tribunal Geral. Não constitui um erro manifesto a aceitação, pelo Tribunal Geral, da conclusão extraída pela Comissão, segundo a qual o acordo sindical de 2002 obrigou a SEA a cobrir as perdas da SEA Handling por vários anos.

2. Terceira parte do quarto fundamento de recurso — critérios de análise pelos tribunais da União

75. O recorrente alega, no contexto da terceira parte do quarto fundamento de recurso, que o Tribunal Geral partiu erradamente do pressuposto segundo o qual só podia analisar de maneira limitada a apreciação económica complexa levada a cabo pela Comissão no contexto da aplicação do critério do investidor privado que opera em economia de mercado, razão pela qual considerou, cometendo assim um erro de direito, que lhe devia ter sido fornecida a prova de que a referida apreciação da Comissão padecia de erro manifesto.

76. Também esta alegação é improcedente.

77. É certo que o Tribunal Geral, nos termos do artigo 263.o, segundo parágrafo, TFUE, aprecia, em princípio ilimitadamente, os recursos que sejam interpostos com fundamento em incompetência, violação de formalidades essenciais, violação dos Tratados ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou em desvio de poder.

78. Contudo, na aplicação do critério do investidor privado que opera em economia de mercado, a Comissão tem de proceder a uma análise global e, neste contexto, tem de tomar em consideração qualquer aspeto que possa relevar no caso em apreço que lhe permita concluir se é manifesto que a empresa favorecida não teria recebido o tipo de facilidades em causa de um agente económico privado.

79. Os juízes da União não estão impedidos de fiscalizar os aspetos económicos complexos que subjazem a uma tal análise global ( 31 ). No entanto, no âmbito desta fiscalização, não compete ao juiz da União substituir a apreciação da Comissão pela sua própria apreciação económica, sendo que a referida fiscalização se limita à verificação da inexistência de erro manifesto de apreciação e de desvio de poder ( 32 ). Além disso, os tribunais da União podem verificar se as regras processuais e de fundamentação foram respeitadas e sindicar a exatidão material dos factos ( 33 ).

80. A jurisprudência para a qual o recorrente remete, em matéria de fiscalização de coimas aplicadas por cartelização ( 34 ), não altera este circunstancialismo. Efetivamente, neste domínio, os tribunais da União, nos termos do artigo 261.o TFUE e dos regulamentos aplicáveis, gozam de plena jurisdição ( 35 ). Já na fiscalização das decisões de auxílio aplicam‑se os critérios, supra, expostos.

81. Por conseguinte, o acórdão impugnado não padece de erro de direito pelo facto de o Tribunal Geral, nos n.os 107 e 108 desse acórdão, ter restringido, nos termos expostos, os seus poderes de fiscalização das apreciações da Comissão em aplicação do critério do investidor privado que opera em economia de mercado.

3. Segunda parte do quarto fundamento de recurso — critério do investidor privado que opera em economia de mercado

82. Na segunda parte do quarto fundamento de recurso, o recorrente insurge‑se contra o facto de o Tribunal Geral ter aceitado o recurso à figura do investidor privado fictício, com cujo putativo comportamento a Comissão comparou o da SEA. A SEA não é uma qualquer sociedade‑mãe colocada perante a decisão de continuar ou não a explorar uma filial deficitária, mas sim a titular de uma concessão de longo prazo para a exploração de dois aeroportos. Através das receitas que assim se asseguram a longo prazo, a manutenção da SEA Handling não pressupõe planeamentos detalhados ou a sua rentabilidade a curto prazo.

83. Esta alegação, contudo, tem por objeto a apreciação, levada a cabo pela Comissão, das relações económicas complexas que caracterizam as injeções de capital a favor da SEA Handling. Essa apreciação inclui o estabelecimento de um critério de comparação e, para este efeito, a determinação de um investidor privado fictício. Neste contexto, como já se referiu, os tribunais da União não podem substituir a apreciação da Comissão pela sua própria apreciação económica e limitam‑se à verificação da inexistência de erro manifesto de apreciação ( 36 ).

84. Assim, o Tribunal Geral decidiu, com inteira razão, no n.o 120 do acórdão impugnado, que o pormenorizado raciocínio da Comissão acerca do investidor privado comparável, reproduzido no n.o 97 desse mesmo acórdão impugnado, não padecia de erro manifesto de apreciação. Antes pelo contrário, o referido Tribunal Geral considerou que se justificava a Comissão entender que um tal investidor não teria adotado uma estratégia comparável, que implica compensar todos os anos consideráveis perdas da sua filial, sem prévia fixação de um limite máximo, sem avaliar os resultados das anteriores tentativas de recuperação e sem proceder à análise de cenários alternativos.

85. Neste quadro, a exposição do Tribunal Geral no n.o 97 do acórdão impugnado e, ainda mais nitidamente, as partes da fundamentação da decisão impugnada que, por seu turno, subjazem à decisão do Tribunal Geral, assentam, justamente, no facto de estar em causa uma concessão de longo prazo a favor da SEA, a qual, de resto, também é, pelo menos implicitamente, considerada pelo Tribunal Geral no n.o 112 do acórdão impugnado. Pois só assim faz sentido a referência a uma estratégia empresarial plurianual para a SEA Handling, que foi objeto de análise crítica expressa tanto por parte do Tribunal Geral como da Comissão, nas respetivas decisões ( 37 ). Situa‑se dentro da margem de apreciação da Comissão a decisão que esta tomou de não considerar que um investidor privado experiente, que dispusesse de uma concessão plurianual, atuaria como a SEA atuou, pelo que o Tribunal Geral não pode sindicá‑la.

86. Portanto, não procede a segunda parte do quarto fundamento de recurso, na parte em que o recorrente se insurge contra o facto de o Tribunal Geral ter aceitado o recurso à figura do investidor privado fictício.

4. Quarta parte do quarto fundamento de recurso — ónus da prova e tomada em consideração de todos os aspetos relevantes

87. A segunda parte do quarto fundamento de recurso contém uma outra objeção, que é desenvolvida na respetiva quarta parte. Neste contexto, o recorrente censura a distribuição do ónus da prova pelo Tribunal Geral e, em especial, o facto de contra ele se ter entendido que não logrou contrariar determinados fundamentos da tese da Comissão. Além do mais, insurge‑se contra o facto de um parecer por si apresentado, que foi elaborado após a adoção das medidas em causa, não ter sido considerado a seu favor.

a) Quanto ao critério de apreciação

88. Especificamente no que concerne ao critério do investidor privado que opera em economia de mercado, o Tribunal de Justiça salienta que cabe à Comissão efetuar uma apreciação global, tendo em conta qualquer elemento pertinente que, no caso em concreto, lhe permita determinar se a empresa beneficiária não teria manifestamente obtido facilidades comparáveis por parte de tal agente económico privado ( 38 ).

89. Neste contexto, os tribunais da União devem, designadamente, verificar não só a exatidão material dos elementos de prova invocados, a sua fiabilidade e a sua coerência, mas também fiscalizar se estes elementos constituem todos os dados pertinentes que devem ser tomados em consideração para apreciar uma situação complexa e se são de molde a sustentar as conclusões que deles se inferem ( 39 ). Além disso, como já se referiu, deve‑se eventualmente verificar se as regras processuais e de fundamentação foram respeitadas ( 40 ).

90. Com este enquadramento, importa analisar se o Tribunal Geral apreciou devidamente as conclusões da Comissão em aplicação do critério do investidor privado que opera em economia de mercado.

b) Tomada em consideração da situação particular da SEA

91. Em face do que se exige à Comissão ao realizar a sua apreciação, esta, na comparação do comportamento da SEA com o do investidor privado fictício, devia efetivamente tomar em consideração as características da SEA, tal como foi referido pelo recorrente no quadro da segunda parte do quarto fundamento de recurso ( 41 ).

92. O Tribunal Geral só implicitamente alude a esta alegação, no n.o 112 do acórdão impugnado, onde se refere aos raciocínios estratégicos que terão sido apresentados pelo lado italiano. Não se vislumbra, contudo, aqui, qualquer erro de direito, nem, em especial, qualquer vício de fundamentação. O dever de fundamentação não obriga o Tribunal Geral a fazer uma exposição exaustiva e individual de todos os passos do raciocínio articulado pelas partes no litígio. A fundamentação pode, portanto, ser implícita, na condição de permitir aos interessados conhecerem as razões pelas quais o Tribunal Geral não acolheu os seus argumentos e ao Tribunal de Justiça dispor dos elementos suficientes para exercer a sua fiscalização ( 42 ).

93. É o que sucede in casu, já que o exposto pelo Tribunal Geral permite compreender facilmente quais são os elementos que a Comissão tinha por necessários para que se lhe afigurasse plausível que também um investidor privado que opera em economia de mercado e em situação comparável tivesse adotado a decisão acerca do aumento de capital. Neste sentido, o Tribunal Geral manifesta no n.o 113 do acórdão impugnado a concordância com o juízo da Comissão, segundo o qual, para se conseguir convencer um investidor privado a realizar os sucessivos aumentos de capital que aqui estão em causa, seria necessário definir com mais rigor o risco de retorno desse investimento de longo prazo, quer quanto à estimativa do valor das necessidades de capital em causa, quer quanto ao montante dos potenciais benefícios.

94. Resulta, de resto, do considerando 225 da decisão impugnada que a Comissão tomou esta problemática em consideração.

95. Portanto, deve ser julgada improcedente a alegação segundo a qual o Tribunal Geral não tomou em devida consideração a situação da SEA.

c) Falta de provas

96. A principal objeção do recorrente incide sobre as exposições do Tribunal Geral, que diz afigurarem‑se‑lhe no mínimo equívocas, e que constam quer dos n.os 113 a 117 do acórdão impugnado, nos quais o Tribunal Geral se refere à falta de determinados elementos pelo lado italiano, quer dos n.os 121 a 132 desse mesmo acórdão, nos quais o Tribunal Geral decidiu que certos argumentos não são suscetíveis de abalar as conclusões a que chegou a Comissão. Segundo o recorrente, as referidas exposições do Tribunal Geral poderiam ser entendidas como impondo a um Estado‑Membro ou ao beneficiário de certa medida o dever de provar, logo à partida, que as medidas em causa teriam sido igualmente adotadas por um investidor privado em situação comparável.

97. O recorrente considera que uma tal distribuição do ónus da prova é incompatível com a jurisprudência relativa ao critério do investidor privado que opera em economia de mercado. Efetivamente, o Tribunal de Justiça já rejeitou expressamente o entendimento do critério do investidor privado que opera em economia de mercado como exceção ao conceito de auxílio de Estado ( 43 ).

98. O critério do investidor privado que opera em economia de mercado figura, isso sim, entre os elementos que a Comissão tem de tomar em conta para demonstrar a existência de um auxílio ( 44 ). Mais recentemente, o Tribunal de Justiça expressou esta ideia dizendo que é à Comissão que cabe o ónus da prova de estarem ou não preenchidos os pressupostos de aplicação do critério do investidor privado que opera em economia de mercado ( 45 ). Interpreto esta afirmação no sentido de que a Comissão deve decidir claramente se um investidor privado teria ou não adotado as medidas em causa. Se a Comissão não dispuser de prova bastante, a fim de proferir essa decisão, não pode atuar em prejuízo do Estado‑Membro.

99. Não obstante, o ónus da prova para a aplicabilidade concreta do referido critério recai sobre o Estado‑Membro em causa. É que constitui pressuposto dessa aplicação ter o Estado‑Membro em causa efetivamente atuando como um investidor privado. Mas é menos provável que assim tenha sido quando o Estado‑Membro, na adoção da medida em causa, usou as suas prerrogativas de poder público. Nestes casos de dúvida, o Tribunal de Justiça exige ao Estado‑Membro que demonstre inequivocamente e com base em elementos objetivos e verificáveis que a medida executada decorre da sua qualidade de investidor privado ( 46 ).

100. Mas mesmo uma atuação nesta qualidade não significa necessariamente que um investidor privado em situação comparável tivesse atuado da mesma forma. Compete à Comissão fazer a análise respetiva, recaindo sobre a mesma o ónus da prova de acordo com os mencionados parâmetros.

101. Contudo, no caso em apreço, o considerando 219 e segs. da decisão impugnada e o n.o 102 e segs. do acórdão impugnado revelam que nem a Comissão, nem o Tribunal Geral tiveram dúvidas quanto à aplicabilidade do referido critério. O que é lógico, já que a capitalização de filiais constitui uma medida que também é comummente adotada por investidores privados.

102. Consequentemente, era à Comissão que cabia provar que um investidor privado em situação comparável não teria realizado as injeções de capital em causa, cabendo‑lhe, para o efeito, pedir a esse Estado‑Membro todas as informações relevantes ( 47 ).

103. Neste sentido, o Tribunal Geral devia então determinar se a Comissão apreciou todos os pontos de vista relevantes. E, analisando‑se de forma abrangente o acórdão impugnado, tem de se concluir que o Tribunal Geral efetivamente assim fez.

104. O que aqui se afigura decisivo são os factos que, além das referidas afirmações ambíguas, o Tribunal Geral apresentou positivamente como parte da apreciação da Comissão. Não é controvertido que a SEA, ao longo de nove anos, transferiu valores consideráveis para a SEA Handling, que ascendem a aproximadamente 360000000,00 euros, enquanto a empresa apresentou perdas de cerca de 340000000,00 euros ( 48 ). Tal como já foi referido, o Tribunal Geral confirmou, acertadamente, a conclusão da Comissão segundo a qual os capitais injetados constituem recursos estatais ( 49 ). De resto, o recorrente não logrou refutar convincentemente a conclusão do Tribunal Geral segundo a qual o acordo sindical de 26 de março de 2002 constitui o fundamento principal das referidas medidas ( 50 ).

105. Neste sentido, o Tribunal Geral decidiu que a SEA compensou continuadamente, ao longo de vários anos, as imensas perdas da sua filial, por a isso estar obrigada por motivo de interesse público. Estes factos, objetivamente provados, sugerem, em primeiro lugar, que um investidor privado não teria, sem mais, atuado do modo descrito. Neste contexto, a inexistência de outras bases de decisão assume relevância na valoração da prova, já que se deve partir do princípio de que um investidor privado teria ponderado minuciosamente a situação antes de tomar decisões comparáveis. Tal como já se referiu, o Tribunal Geral, no n.o 113 e segs. do acórdão impugnado, deu conta, precisamente, da falta de tal ponderação.

106. Não é necessário esclarecer, aqui, a questão de saber se existe um dever do Estado‑Membro de efetuar uma avaliação prévia adequada da rentabilidade do seu investimento, antes de o realizar, como refere o Tribunal Geral no n.o 110 do acórdão impugnado, invocando jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 51 ). Em todo o caso, a inexistência de uma tal avaliação carece, no mínimo, de uma explicação plausível. De outra forma, constitui um indício de que um investidor privado em situação comparável não teria efetuado os pagamentos.

107. Este raciocínio é confirmado pela natureza específica das empresas públicas. Por um lado, os Estados‑Membros têm de poder atuar empresarialmente e, nem que seja por força do princípio da igualdade de tratamento entre as empresas públicas e privadas, não se pode assumir que toda e qualquer participação (maioritária) numa empresa tenha por efeito que qualquer vantagem concedida pela empresa preencha as condições do artigo 107.o, n.o 1, TFUE. Por outro lado, essa mesma referida possibilidade não pode permitir contornar as regras, de direito primário, relativas aos auxílios de Estado ( 52 ). A fim de assegurar o equilíbrio entre estes dois aspetos, é necessária alguma flexibilidade que torne possível a aplicação do critério do investidor privado que opera em economia de mercado. Significa isto que os Estados‑Membros ou as empresas por eles detidas devem, em regra, documentar as respetivas decisões em termos tais que permitam perceber se, enquanto participantes privados no capital social de determinada sociedade, atuaram na situação em causa em termos conformes ao que é expectável no mercado.

108. A referência do Tribunal Geral à falta de apresentação de determinadas informações deve ser entendida, essencialmente, neste sentido. Só com base nas informações existentes o Tribunal Geral não podia determinar por que motivo é que o aumento de capital, contrariamente à aparência resultante dos factos provados de maneira objetiva, deveria constituir um ato que um investidor privado praticaria.

109. Além disso, a mencionada referência, juntamente com o exposto a propósito da falta de infirmação de determinadas constatações da Comissão, revela que o recorrente não apresentou aspetos novos que a Comissão devesse ter tido em conta, na apreciação do caso.

110. A previsão de mais exigências no esclarecimento da matéria de facto pela Comissão iria dificultar excessivamente a respetiva fiscalização dos auxílios, sempre que os Estados‑Membros se socorrem de mecanismos de atuação de direito privado, a fim de conceder vantagens seletivas. Pois como pode a Comissão apurar se a atuação é conforme ao mercado, se não for através da documentação do processo decisório, que se encontra em poder da empresa que concedeu a vantagem?

111. O que em nada se altera pela objeção do recorrente, segundo a qual a Comissão não teria investigado suficientemente as relações no mercado dos serviços de assistência em escala, não tendo, em especial, realizado um estudo próprio a este propósito. Não se pode evidentemente excluir que, em determinados casos, tais estudos sejam necessários para se poder considerar devidamente todos os aspetos relevantes do caso. Mas no presente caso, em face dos factos provados acerca da dimensão e da duração das medidas de capitalização, não constitui um erro manifesto de apreciação a constatação segundo a qual um investidor privado não teria atuado da mesma maneira.

112. Neste sentido, o Tribunal Geral não tinha de censurar o juízo da Comissão segundo o qual um investidor privado em situação comparável não teria adotado as medidas controvertidas. Na verdade, a Comissão fundou o seu ponto de vista em dados relevantes. Por conseguinte, o Tribunal Geral encontrava‑se em condições de o confirmar.

113. É criticável o facto de o Tribunal Geral não ter explicado melhor este fundamento da sua apreciação, tendo‑se limitado a salientar a falta de determinados elementos. Contudo, como já se referiu, a fundamentação de um acórdão pode ser implícita ou conter remissões implícitas para a fundamentação de outros pontos do mesmo acórdão ( 53 ).

114. Desta forma, também esta alegação do recorrente deve ser julgada improcedente.

d) Momento da apresentação das provas

115. Por fim, o recorrente censura o facto de o Tribunal Geral, no n.o 114 do acórdão impugnado, se ter recusado a considerar um estudo que foi elaborado após a adoção das medidas em causa.

116. Esta decisão do Tribunal Geral também não constitui um erro de direito, sendo antes que está em harmonia com os parâmetros do dever de apreciação da Comissão. Esta, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, pode recusar analisar informações se as mesmas tiverem sido elaboradas depois da decisão relevante, neste caso a decisão de realizar o aumento de capital. Com efeito, os únicos elementos relevantes para efeitos de aplicação do critério do investidor privado que opera em economia de mercado são os elementos disponíveis e as evoluções previsíveis no momento em que foi tomada a decisão de proceder ao investimento ( 54 ).

117. Esta afirmação do Tribunal de Justiça, na sua forma absoluta, é demasiado abrangente, pois é concebível que elementos de prova que provêm de um momento posterior ao da adoção da medida controvertida permitam extrair conclusões relevantes relativamente às informações que se encontravam disponíveis no momento em que a decisão foi tomada. Pense‑se, por exemplo, em declarações posteriores dos intervenientes, acerca do processo decisório. Mas é certo que o processo decisório não pode ser retroativamente sanado.

118. Foi neste sentido que o Tribunal Geral decidiu, nos n.os 114 e 117 do acórdão impugnado. Por um lado, analisou as referências contidas no parecer em causa, relativas ao processo decisório de aumento de capital, e, por outro lado, esclareceu que o parecer não pode substituir as ponderações em falta no processo decisório.

119. Deste modo, também improcede esta alegação e, assim, todo o quarto fundamento de recurso.

V. Despesas

120. Nos termos do artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça decidirá igualmente sobre as despesas, se o recurso for julgado improcedente. Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, que, segundo o artigo 184.o, n.o 1, se aplica aos recursos das decisões do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

121. Uma vez que o recorrente foi vencido, as despesas do recurso devem ficar a cargo do mesmo.

VI. Conclusão

122. Em conclusão, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do modo seguinte: 1) É negado provimento ao recurso interposto pelo Município de Milão. 2) O Município de Milão é responsável pelas despesas do recurso.

( 1 ) Língua original: alemão.

( 2 ) Diretiva da Comissão de 16 de novembro de 2006 (JO 2006, L 318, p. 17).

( 3 ) Decisão (UE) 2015/1225 da Comissão, de 19 de dezembro de 2012, relativa aos aumentos de capital efetuados pela SEA SpA a favor da SEA Handling SpA [SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10) (ex CP 175/06)], JO 2015, L 201, p. 1.

( 4 ) Acórdãos de 16 de maio de 2002, França/Comissão (C‑482/99, EU:C:2002:294, n.o 24 e jurisprudência aí citada), e de 19 de dezembro de 2013, Vent De Colère! e o. (C‑262/12, EU:C:2013:851, n.o 16).

( 5 ) Acórdãos de 1 de junho de 1994, Comissão/Brazzelli Lualdi e o. (C‑136/92 P, EU:C:1994:211, n.o 59); de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho (C‑266/05 P, EU:C:2007:75, n.o 95); e de 16 de novembro de 2017, Ludwig‑Bölkow‑Systemtechnik/Comissão (C‑250/16 P, EU:C:2017:871, n.o 29).

( 6 ) V., aí, n.o 11 e segs.

( 7 ) Acórdãos de 16 de maio de 2000, França/Ladbroke Racing e Comissão (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, n.o 50); de 16 de maio de 2002, França/Comissão (C‑482/99, EU:C:2002:294, n.o 37); de 17 de julho de 2008, Essent Netwerk Noord e o. (C‑206/06, EU:C:2008:413, n.o 70); de 19 de dezembro de 2013, Vent De Colère! e o. (C‑262/12, EU:C:2013:851, n.o 21); e de 13 de setembro de 2017 (C‑329/15, EU:C:2017:671, n.o 25).

( 8 ) Acórdãos de 16 de maio de 2002, França/Comissão (C‑482/99, EU:C:2002:294, n.o 38); de 18 de maio de 2017, Fondul Proprietatea (C‑150/16, EU:C:2017:388, n.o 17); de 13 de setembro de 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, n.o 31); e de 9 de novembro de 2017, Comissão/TV2/Danmark (C‑656/15 P, EU:C:2017:836, n.o 47).

( 9 ) Acórdãos de 16 de maio de 2002, França/Comissão (C‑482/99, EU:C:2002:294, n.o 38); e de 18 de maio de 2017, Fondul Proprietatea (C‑150/16, EU:C:2017:388, n.o 33),

( 10 ) Acórdão de 13 de setembro de 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671).

( 11 ) Acórdão de 13 de setembro de 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, n.os 27 e 31 a 35).

( 12 ) Acórdão de 16 de maio de 2002, França/Comissão (C‑482/99, EU:C:2002:294, n.o 34).

( 13 ) Artigo 2.o, n.o 1, segundo travessão, da Diretiva 80/723/CEE da Comissão, de 25 de junho de 1980, relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados‑Membros e as empresas públicas (JO 1980, L 195, p. 35, EE 08 F2 p. 75), na redação da Diretiva 93/84/CEE da Comissão, de 30 de setembro de 1993 (JO 1993, L 254, p. 16).

( 14 ) V. Acórdão de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, n.o 74).

( 15 ) Acórdãos de 16 de maio de 2002, França/Comissão (C‑482/99, EU:C:2002:294, n.o 52 e seg.); e de 17 de setembro de 2014, Commerz Nederland (C‑242/13, EU:C:2014:2224, n.o 31 e segs.).

( 16 ) Acórdãos de 16 de maio de 2002, França/Comissão (C‑482/99, EU:C:2002:294, n.os 55 e 56); e de 17 de setembro de 2014, Commerz Nederland (C‑242/13, EU:C:2014:2224, n.os 32 e 33).

( 17 ) Acórdãos de 19 de março de 2013, Bouygues e Bouygues Télécom/Comissão (C‑399/10 P e C‑401/10 P, EU:C:2013:175, n.os 103 e 104); de 4 de junho de 2015, Comissão/MOL (C‑15/14 P, EU:C:2015:362, n.o 97); e de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, n.o 33).

( 18 ) Acórdão de 19 de março de 2013, Bouygues e Bouygues Télécom/Comissão (C‑399/10 P e C‑401/10 P, EU:C:2013:175, n.o 89 e segs.).

( 19 ) Acórdão de 4 de junho de 2015, Comissão/MOL (C‑15/14 P, EU:C:2015:362, n.o 88 e segs.).

( 20 ) Acórdão de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, n.os 27 a 34).

( 21 ) V. acórdãos indicados na nota 18.

( 22 ) A presunção da existência desta estratégia é objeto do exposto nos n.os 61 e 64 e segs. das presentes conclusões.

( 23 ) Acórdão de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, n.o 25 e jurisprudência aí citada).

( 24 ) Acórdão de 17 de junho de 2010, Lafarge/Comissão (C‑413/08 P, EU:C:2010:346, n.o 17 e jurisprudência aí citada).

( 25 ) Acórdãos de 3 de abril de 2014, França/Comissão (C‑559/12 P, EU:C:2014:217, n.o 80 e jurisprudência aí citada), e de 11 de dezembro de 2019, Mytilinaios Anonymos Etairia — Omilos Epicheiriseon/Comissão (C‑332/18 P, EU:C:2019:1065, n.o 150).

( 26 ) Acórdãos de 7 de janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, EU:C:2004:6, n.o 50); de 20 de outubro de 2011, PepsiCo/Grupo Promer Mon Graphic (C‑281/10 P, EU:C:2011:679, n.o 78); de 9 de novembro de 2017, TV2/Danmark/Comissão (C‑649/15 P, EU:C:2017:835, n.o 51); e de 16 de janeiro de 2019, Polónia/Stock Polska e EUIPO (C‑162/17 P, não publicado, EU:C:2019:27, n.o 71).

( 27 ) V., supra, n.os 53 e 54.

( 28 ) Acórdãos de 21 de março de 1991, Itália/Comissão (C‑303/88, EU:C:1991:136, n.o 20), e de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF e o. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, n.o 78).

( 29 ) V. Acórdãos de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF e o. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, n.os 78 e 79); e de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, n.o 28).

( 30 ) V., supra, n.o 64 e segs.

( 31 ) Acórdãos de 22 de novembro de 2007, Espanha/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, n.os 56 e 57); de 2 de setembro de 2010, Comissão/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, n.os 64 e 65); e de 24 de janeiro de 2013, Frucona Košice/Comissão (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, n.o 75).

( 32 ) Acórdãos de 22 de novembro de 2007, Espanha/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, n.os 59 a 61); de 2 de setembro de 2010, Comissão/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, n.os 64 a 66); de 24 de janeiro de 2013, Frucona Košice/Comissão (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, n.os 74 a 76); e de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, n.os 38 a 41).

( 33 ) Acórdãos de 2 de setembro de 2010, Comissão/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, n.o 66), e de 7 de maio de 2020, BTB Holding Investments e Duferco Participations Holding/Comissão (C‑148/19 P, EU:C:2020:354, n.o 56).

( 34 ) Refere‑se aos Acórdãos de 8 de dezembro de 2011, KME e o./Comissão (C‑272/09 P, EU:C:2011:810, n.o 94), e Chalkor/Comissão (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, n.o 62).

( 35 ) Acórdãos de 8 de dezembro de 2011, KME e o./Comissão (C‑272/09 P, EU:C:2011:810, n.o 93), e Chalkor/Comissão (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, n.o 63). V também as Conclusões por mim apresentadas no processo Frucona Košice/Comissão (C‑73/11 P, EU:C:2012:535, n.o 80).

( 36 ) V., supra, n.o 79.

( 37 ) Considerandos 225, 226 e 229 da decisão impugnada; n.os 97 e 112 do acórdão impugnado.

( 38 ) Acórdãos de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF e o. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, n.o 86); de 24 de janeiro de 2013, Frucona Košice/Comissão (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, n.o 73); e de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, n.o 29).

( 39 ) Acórdãos de 2 de setembro de 2010, Comissão/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, n.o 65), e de 24 de janeiro de 2013, Frucona Košice/Comissão (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, n.o 76).

( 40 ) Acórdãos de 2 de setembro de 2010, Comissão/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, n.o 66), e de 7 de maio de 2020, BTB Holding Investments e Duferco Participations Holding/Comissão (C‑148/19 P, EU:C:2020:354, n.o 56).

( 41 ) N.o 82 das presentes conclusões.

( 42 ) Acórdãos de 7 de janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, EU:C:2004:6, n.o 372); de 11 de setembro de 2014, MasterCard e o./Comissão (C‑382/12 P, EU:C:2014:2201, n.o 189); e de 19 de setembro de 2019, Polónia/Comissão (C‑358/18 P, não publicado, EU:C:2019:763, n.o 75).

( 43 ) Acórdãos de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF e o. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, n.o 103); de 20 de setembro de 2017, Comissão/Frucona Košice (C‑300/16 P, EU:C:2017:706, n.o 23); e de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, n.o 64).

( 44 ) Acórdãos de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF e o. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, n.o 86), e de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, n.o 64).

( 45 ) Acórdão de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, n.o 65).

( 46 ) Acórdãos de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF e o. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, n.o 82), e de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, n.o 63).

( 47 ) V. Acórdãos de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF e o. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, n.os 103 e 104), e de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, n.o 68).

( 48 ) V., supra, n.o 7.

( 49 ) V., supra, n.o 19 e segs.

( 50 ) V., supra, n.o 64 e segs. e n.o 73 e seg.

( 51 ) Acórdão de 23 de novembro de 2017, SACE e Sace BT/Comissão (C‑472/15 P, não publicado, EU:C:2017:885, n.o 107). O Tribunal Geral começou por desenvolver esta formulação no Acórdão de 25 de junho de 2015, SACE e Sace BT/Comissão (T‑305/13, EU:T:2015:435, n.o 182), e posteriormente retomou‑a nos Acórdãos de 16 de janeiro de 2018, EDF/Comissão (T‑747/15, EU:T:2018:6), e de 11 de dezembro de 2018, BTB Holding Investments e Duferco Participations Holding/Comissão (T‑100/17, não publicado, EU:T:2018:900).

( 52 ) Acórdão de 16 de maio de 2002, França/Comissão (C‑482/99, EU:C:294, n.os 23 e 68 e segs.).

( 53 ) V., supra, n.o 92.

( 54 ) Acórdãos de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF e o. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, n.os 104 e 105); de 1 de outubro de 2015, Electrabel e Dunamenti Erőmű/Comissão (C‑357/14 P, EU:C:2015:642, n.o 103); e de 23 de novembro de 2017, SACE e Sace BT/Comissão (C‑472/15 P, não publicado, EU:C:2017:885, n.o 107).