CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

VERICA TRSTENJAK

apresentadas em 16 de Dezembro de 2010 ( )

Processo C‑28/09

Comissão Europeia

contra

República da Áustria

«Incumprimento de Estado – Artigo 226.° CE – Artigos 28.° CE a 30.° CE – Transporte de mercadorias transalpino – Proibição sectorial de circulação de veículos pesados com um peso total superior a 7,5 toneladas que transportem determinadas mercadorias – Restrição da livre circulação de mercadorias – Justificação – Qualidade do ar – Protecção da saúde e do ambiente – Princípio da proporcionalidade»





Índice





I – Introdução

II – Quadro jurídico

A – Direito da União

1. Directiva 96/62

2. Directiva 1999/30

3. Directiva 2008/50

B – Direito nacional

1. Immissionsschutzgesetz – Luft (lei contra a poluição do ar)

2. Regulamento relativo à proibição sectorial de circulação

III – Matéria de facto

IV – Procedimento pré‑contencioso

V – Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

VI – Principais argumentos das partes

VII – Apreciação jurídica

A – O regulamento relativo à proibição sectorial de circulação como medida de transposição das Directivas 96/62 e 1999/30

B – Quanto à existência de uma restrição à liberdade de circulação de mercadorias

C – Quanto à justificação da restrição à livre circulação de mercadorias

1. Relação entre o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação e os direitos fundamentais comunitários

2. Justificação por razões de protecção do ambiente

a) Razões imperativas ligadas à protecção do ambiente

b) Análise do princípio da proporcionalidade

i) Quanto à adequação do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação

ii) Quanto à necessidade do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação

iii) Quanto à razoabilidade do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação

c) Conclusão provisória

VIII – Resumo

IX – Despesas

X – Conclusão

I – Introdução

1. O presente processo tem origem numa acção por incumprimento intentada pela Comissão, nos termos do artigo 226.° CE ( ), em que esta pede ao Tribunal de Justiça que declare que, tendo proibido a circulação, num troço da auto‑estrada A 12, a veículos pesados com um peso bruto total superior a 7,5 toneladas que transportem determinadas mercadorias, a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam por força dos artigos 28.° CE e 29.° CE.

2. O presente processo caracteriza‑se pelo facto de o Tribunal de Justiça ter já considerado no seu acórdão de 15 de Novembro de 2005 no processo Comissão/Áustria ( ) uma proibição sectorial de circulação semelhante na auto‑estrada A 12, tendo declarado, como violação dos artigos 28.° CE e 29.° CE, a existência de um incumprimento por parte da República da Áustria. Tendo em consideração o referido acórdão, a República da Áustria envidou esforços para redigir a proibição sectorial de circulação em causa no presente processo de modo a estar em conformidade com o direito da União. Para tal, foi concebida, por um lado, a nova proibição sectorial de circulação como parte integrante de um pacote de medidas para promover a melhoria da qualidade do ar ambiente ao longo da auto‑estrada no vale do Inn. Por outro lado, a República da Áustria promoveu iniciativas no sentido de criar alternativas para os transportes de mercadorias afectados pela proibição sectorial de circulação.

3. Tendo em consideração o acima exposto, a Comissão sublinha que, de um modo geral, aprecia e apoia o pacote de medidas desenvolvido pela República da Áustria para promover a melhoria da qualidade do ar ao longo da auto‑estrada no vale do Inn. No entanto, a Comissão entende também que a proibição sectorial de circulação inserida no referido pacote de medidas volta a não respeitar o princípio da proporcionalidade, pelo que considerou necessária a instauração de um novo processo. Na medida em que a nova proibição sectorial de circulação se distingue, tanto no que respeita ao enquadramento jurídico como também em relação à sua configuração efectiva, da proibição de circulação cuja violação do direito da União foi constatada no acórdão de 15 de Novembro de 2005, a presente acção por incumprimento foi correctamente intentada com base no artigo 226.° CE ( ).

II – Quadro jurídico

A – Direito da União ( )

1. Directiva 96/62

4. De acordo com o seu artigo 1.°, o objectivo geral da Directiva 96/62/CE do Conselho, de 27 de Setembro de 1996, relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente ( ) consiste em definir os princípios de base de uma estratégia comum destinada a:

– definir e estabelecer objectivos para a qualidade do ar ambiente na Comunidade, a fim de evitar, prevenir ou limitar os efeitos nocivos sobre a saúde humana e sobre o ambiente na sua globalidade,

– avaliar, com base em métodos e critérios comuns, a qualidade do ar ambiente nos Estados‑Membros,

– dispor de informações adequadas sobre a qualidade do ar ambiente e proceder de modo a que o público seja delas informado, designadamente através de limiares de alerta,

– manter a qualidade do ar ambiente, quando esta é boa, e melhorá‑la nos outros casos.

5. De acordo com o disposto no artigo 4.° da Directiva 96/62, o Conselho, após proposta da Comissão, adopta as disposições relativas à fixação dos valores‑limite e, de modo apropriado, aos limiares de alerta, para as substâncias enumeradas no anexo I da referida directiva, entre as quais se inclui igualmente o dióxido de azoto (NO 2 ).

6. De acordo com o disposto no artigo 7.°, n.° 1, da Directiva 96/62, os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para garantir a observância dos valores‑limite.

7. Nas zonas e aglomerações em que os níveis de um ou mais poluentes são superiores ao valor‑limite acrescido da margem de tolerância, nos termos do artigo 8.°, n.° 3, da Directiva 96/62, os Estados‑Membros devem tomar medidas para garantir que seja elaborado ou aplicado um plano ou programa destinado a fazer cumprir o valor‑limite dentro do prazo fixado. O anexo IV da directiva define as informações mínimas – acessíveis ao público – que os referidos planos ou programas devem incluir.

2. Directiva 1999/30

8. Os valores‑limite para NO 2 foram definidos na Directiva 1999/30/CE do Conselho de 22 de Abril de 1999 relativa a valores‑limite para o dióxido de enxofre, dióxido de azoto e óxidos de azoto, partículas em suspensão e chumbo no ar ambiente ( ).

9. No quarto considerando desta directiva refere‑se que os valores‑limite fixados pela presente directiva constituem requisitos mínimos e que, nos termos do artigo 176.° CE, os Estados‑Membros podem manter ou introduzir medidas de protecção reforçadas.

10. O artigo 4.° da referida directiva dispõe o seguinte:

«1. Os Estados‑Membros adoptarão as medidas necessárias para garantir que as concentrações de dióxido de azoto e, se for caso disso, de óxidos de azoto no ar ambiente, avaliadas nos termos do artigo 7.°, não excedam os valores‑limite estabelecidos na secção I do anexo II, a partir das datas nela fixadas.

As margens de tolerância previstas na secção I do anexo II cumprirão o disposto no artigo 8.° da Directiva 96/62/CE.

2. O limiar de alerta para as concentrações de dióxido de azoto no ar ambiente consta da secção II do anexo II.»

11. De acordo com o disposto no anexo II, ponto I, o valor‑limite horário para NO 2 , que não pode ser excedido mais de 18 vezes em cada ano civil, está estabelecido em 200 μg/m³, acrescido de uma margem de tolerância que se vai reduzindo até 1 de Janeiro de 2010. O valor‑limite anual para NO 2 cifra‑se nos 40 μg/m³, acrescido de uma margem de tolerância regressiva até 1 de Janeiro de 2010. Tendo em consideração as referidas margens de tolerância, que se vão reduzindo, os referidos valores‑limite devem ser cumpridos até 1 de Janeiro de 2010.

3. Directiva 2008/50

12. A Directiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa ( ), substitui no total quatro directivas, entre as quais a Directiva 96/62 e a Directiva 1999/30, e ainda uma Decisão. No anexo IX desta directiva são definidos o valor horário e o valor anual para o NO 2, bem como as margens de tolerância, sendo os referidos valores‑limite e as margens de tolerância idênticos aos valores‑limite definidos no anexo II, ponto II, da Directiva 1999/30. A data‑limite para a observância do valor‑limite também é, em princípio, o dia 1 de Janeiro de 2010.

B – Direito nacional

1. Immissionsschutzgesetz – Luft (lei contra a poluição do ar)

13. As Directivas 96/62 e 1999/30 foram transpostas para direito austríaco através de modificações na Bundesgesetz zum Schutz vor Immissionen durch Luftschadstoffe (Immissionsschutzgesetz – Luft, lei federal austríaca contra a poluição do ar, a seguir «IG‑L»), que altera a Gewerbeordnung (regulamento industrial) de 1994, a Luftreinhaltegesetz für Kesselanlagen (lei sobre a pureza do ar aplicável às instalações de incineração), a Berggesetz (lei das minas) de 1975, a Abfallwirtschaftsgesetz (lei dos resíduos) e a Ozongesetz (lei sobre o ozono).

14. De acordo com o disposto no § 3, n.° 1, da IG‑L, para a protecção da saúde humana aplicam‑se em todo o território nacional os valores‑limite constantes dos anexos 1 e 2. O anexo 1 define como valor‑limite para NO 2 um valor anual de 30 μg/m³, prevendo ainda uma margem de tolerância de 30 μg/m³ que é reduzida faseadamente. De acordo com a referida margem, para os anos de 2006 a 2009 os valores‑limite para NO 2 cifram‑se em 40 μg/m³ e para o ano de 2010 em 35 μg/m³.

15. De acordo com o disposto no § 10 da IG‑L, no período máximo de 24 meses após o final do ano em que foi constatada a ultrapassagem do valor‑limite, devem ser adoptadas medidas por regulamento. Entre as eventuais medidas a ser adoptadas incluem‑se, nos termos do § 16, n.° 1, ponto 4, da IG‑L, as proibições da circulação de veículos automóveis.

2. Regulamento relativo à proibição sectorial de circulação

16. Com base nos §§ 10 e 16, n.° 1, ponto 4, da IG‑L, o Landeshauptmann (ministro‑presidente) do Tirol publicou o regulamento de 17 de Dezembro de 2007 que proíbe o transporte de longo curso de determinadas mercadorias na auto‑estrada A 12 no vale do Inn (a seguir «proibição sectorial de circulação»). O regulamento dispõe o seguinte:

«[...]

§ 1 Objectivo

O presente regulamento visa reduzir as emissões de poluentes ligadas às actividades humanas, responsáveis pela ultrapassagem dos valores‑limite de emissão, desta forma contribuindo para melhorar a qualidade do ar, a fim de assegurar a protecção duradoura da saúde humana, da fauna e da flora, das suas comunidades, do seu habitat e da sua interdependência, bem como da cultura e dos bens materiais perante poluentes atmosféricos prejudiciais bem como a protecção das pessoas perante poluentes atmosféricos que as prejudiquem de uma forma não tolerável.

[…]

§ 3 Proibição

A circulação em ambas as direcções no troço da auto‑estrada A 12 no vale do Inn entre o quilómetro 6,350, no município de Langkampfen, até ao quilómetro 90,00, no município de Zirl, é proibida aos seguintes veículos:

Veículos pesados ou os semi‑reboques, cujo peso máximo autorizado seja superior a 7,5 toneladas e os veículos pesados com reboque cujas massas máximas autorizadas somadas ultrapassem 7,5 toneladas, que circulem transportando as seguintes mercadorias:

a) a partir de 2 de Maio de 2008:

1. todos os resíduos constantes da lista europeia de resíduos (em conformidade com a Decisão 2000/532/CE da Comissão, relativa a uma lista de resíduos, na redacção que lhe foi dada pela Decisão 2001/573/CE),

2. pedras, terras, desaterros.

b) a partir de 1 de Janeiro de 2009:

1. toros de madeira e cortiça,

2. minerais ferrosos e não ferrosos,

3. veículos a motor e reboques,

4. aço, com excepção de varão para betão armado e aço de construção para abastecimento de estaleiros de construção,

5. mármore e travertino,

6. ladrilhos (cerâmicos).

§ 4 Excepções

1. É excluída da proibição constante do § 3, independentemente das excepções nos termos do § 16, n.° 2, da IL‑G:

a) a circulação de veículos pesados que são carregados ou descarregados na zona central (origem ou destino na zona central),

b) a circulação de veículos pesados que são carregados ou descarregados na zona alargada (origem ou destino na zona alargada),

c) a circulação de veículos pesados na etapa inicial do seu transporte em comboios para o terminal ferroviário de Hall em direcção a leste, bem como para o terminal ferroviário de Wörgl em direcção a oeste, desde que tal possa ser comprovado por um documento correspondente,

d) a circulação de veículos pesados na etapa final do seu transporte em comboios para o terminal ferroviário de Hall em direcção a oeste, bem como para o terminal ferroviário de Wörgl em direcção a leste, desde que tal possa ser comprovado por um documento correspondente,

e) a circulação de veículos automóveis para cuja utilização, após uma avaliação nos termos do § 14, n.° 3, da IG‑L, se conclui existir um interesse público superior ou um interesse privado relevante, a decidir no caso concreto, assinalados de acordo com um regulamento nos termos do § 14, n.° 4, da IG‑L,

2. No interior da zona central situam‑se os distritos políticos de Imst, Innsbruck Land, Innsbruck Stadt, Kufstein e Schwaz.

No interior da zona alargada situam‑se

a) na Áustria: os distritos políticos de Kitzbühl, Landeck, Lienz, Reutte e Zell am See,

b) na Alemanha: as circunscrições administrativas (Landkreise) de Bad Tölz, Garmisch‑Partenkirchen, Miesbach, Rosenheim (incluindo a zona urbana) e Traunstein,

c) em Itália: as unidades administrativas de Eisacktal, Pustertal e Wipptal.

[...]»

III – Matéria de facto

17. Desde há anos que nas auto‑estradas do Tirol (A 12 e A13) se verificam níveis de poluição superiores aos valores‑limite em matéria de concentração de dióxido de azoto. Tendo em consideração esta situação, o Land Tirol adoptou nos últimos anos diversas medidas tendentes a melhorar a qualidade do ar ao longo das referidas auto‑estradas.

18. Entre estas medidas inclui‑se um regulamento de 27 de Maio de 2003 do ministro‑presidente do Tirol, nos termos do qual foi proibido o transporte de uma série de mercadorias em veículos pesados cuja massa máxima autorizada seja superior a 7,5 toneladas num troço de cerca de 46 km da auto‑estrada A 12, entre os municípios de Kundl e Ampass. Esta proibição sectorial de circulação dizia sobretudo respeito ao transporte de resíduos, cereais, toros de madeira e cortiça, minerais ferrosos e não ferrosos, pedras, terras e desaterros, veículos a motor e reboques, bem como aço para construção. A proibição deveria entrar imediatamente em vigor a partir de 1 de Agosto de 2003. No entanto, exceptuava‑se da referida proibição o transporte de mercadorias provenientes de ou destinadas à área urbana da cidade de Innsbruck ou aos distritos de Kufstein, Schwaz ou Innsbruck‑Land. Para além disso, exceptuavam‑se igualmente determinadas categorias de veículos, entre as quais se incluíam os veículos de manutenção rodoviária, de recolha do lixo e os veículos agrícolas e florestais. Também poderiam ser requeridas licenças para outras categorias de veículos, a decidir no caso concreto, caso existisse um interesse público ou um interesse privado relevante. Podia ainda ser pedida uma derrogação especial para outros veículos por motivos de interesse público ou de interesse particular importante.

19. Uma vez que a Comissão estava convencida da incompatibilidade desta medida com o direito da União, intentou uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE. No seu acórdão de 15 de Novembro de 2005, o Tribunal de Justiça concluiu que a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 28.° CE e 29.° CE ao decretar a medida que limita o transporte pela auto‑estrada A 12 no vale do Inn ( ).

20. Nos termos do acórdão, as autoridades austríacas competentes elaboraram um novo pacote de medidas com vista a melhorar a qualidade do ar ao longo da auto‑estrada A 12 no vale do Inn, abrangendo quatro medidas parciais, designadamente (1) a fixação de limites de velocidade para veículos ligeiros em determinados troços da auto‑estrada A 12, (2) a proibição de circulação de determinados camiões com mercadorias muito poluentes, (3) a extensão da área geográfica na qual incide a proibição já existente de circulação nocturna de veículos pesados de mercadorias com um peso total superior a 7,5 toneladas e a eliminação gradual da isenção da referida proibição para veículos pesados das classes EURO 4 e 5, bem como (4) uma nova proibição sectorial de circulação de veículos pesados de mercadorias com um peso total superior a 7,5 toneladas. Este pacote está a ser transposto gradualmente desde o final de 2006.

21. A nova proibição sectorial de circulação foi decretada pelo regulamento do ministro‑presidente de 17 de Dezembro de 2007, que entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2008. Nos termos deste regulamento, a partir de 2 de Maio de 2008 é proibida a circulação de veículos pesados de mercadoria com um peso total superior a 7,5 toneladas na auto‑estrada A 12 no vale do Inn, no troço entre Langkampfen (a cerca de 6 km de distância da fronteira austro‑alemã) e Zirl (a cerca de 12 km a oeste de Innsbruck), perfazendo um total de cerca de 90 km de auto‑estrada, se transportarem resíduos, pedras, terras ou desaterros (primeira fase). A partir de 1 de Janeiro de 2009, a referida proibição de circulação é alargada ao transporte de toros de madeira e cortiça, minerais ferrosos e não ferrosos, veículos a motor e reboques, aço (com excepção de varões para betão armado e aço de construção para abastecimento de estaleiros de construção), mármore e travertino bem como ladrilhos (segunda fase). Exceptuam‑se, porém, desta proibição os transportes em veículos pesados de mercadorias quando os respectivos veículos procedem ao carregamento ou à descarga numa «zona central» estabelecida no regulamento, quando os respectivos veículos procedem ao carregamento ou à descarga numa «zona alargada» estabelecida no regulamento ou ainda quando o transporte é efectuado para efeitos de do carregamento ou da descarga nos terminais ferroviários de Hall ou de Wörgl, continuando o transporte por caminho‑de‑ferro ou provindo do mesmo. Para além disso, pode ainda ser concedida uma isenção desta proibição em determinadas condições.

22. A par da referida proibição sectorial de circulação foram também transpostas as outras três medidas parciais previstas no respectivo pacote para a melhoria da qualidade do ar ao longo da auto‑estrada A 12 no vale do Inn. Para o período compreendido entre 1 de Novembro de 2006 e 30 de Abril de 2007 foi estabelecido um limite geral de velocidade de 100 km/h para veículos ligeiros na auto‑estrada A 12 no vale do Inn, entre a fronteira austro‑alemã e Zirl ( ). A partir de Novembro de 2007, foi estabelecido neste troço um limite de velocidade variável de 100 km/h ao longo de todo o ano, que depende das emissões gerais efectivamente medidas e de factores meteorológicos ( ). Com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2007, o ministro‑presidente do Land do Tirol decretou ainda uma proibição de circulação na auto‑estrada A 12 no vale do Inn de veículos articulados e veículos pesados de mercadorias com reboque com um peso bruto superior a 7,5 toneladas que não correspondam à classe de emissão EURO 2. Desde 1 de Novembro de 2008 o mesmo regulamento impõe igualmente uma proibição de circulação dos referidos veículos pesados que não correspondam à classe de emissão EURO 3. A partir de 1 de Novembro de 2009 aplica‑se uma proibição geral de circulação de veículos pesados de mercadorias com um peso bruto superior a 7,5 toneladas que não estejam em conformidade com a norma EURO 2 ( ). A partir de 1 de Janeiro de 2007 foi ainda alargada em 40 km uma proibição de circulação nocturna, já existente, de veículos pesados de mercadorias entre Wörgl e Hall, abrangendo assim todo o troço parcial da auto‑estrada A 12 entre Kufstein e Zirl. Uma isenção para veículos pesados de mercadorias das classes EURO 4 e 5 foi, por seu lado, gradualmente revogada até 31 de Outubro de 2009 ( ).

IV – Procedimento pré‑contencioso

23. Por carta de 20 de Julho de 2006, o Land do Tirol informou a Comissão sobre o programa de acção que desenvolveu para promover a melhoria da qualidade do ar e o pacote de medidas para a melhoria da qualidade do ar ambiente ao longo da auto‑estrada A 12 no vale do Inn, que abrangia a introdução de uma proibição sectorial de circulação.

24. No seu parecer de 20 de Julho de 2007, a Comissão defendeu o entendimento de que a introdução pretendida da proibição sectorial de circulação nos termos da proposta das autoridades tirolesas não era compatível com os artigos 28.° CE e 29.° CE. Apesar deste parecer negativo, o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação foi aprovado em 17 de Dezembro de 2007.

25. Na sua notificação para cumprir de 31 de Janeiro de 2008, a Comissão reiterou o seu entendimento e intimou a República da Áustria a apresentar as suas observações em conformidade com o artigo 226.° CE. Nas suas observações de 15 de Fevereiro de 2008, a República da Áustria respondeu à referida carta de notificação da Comissão, argumentando que a proibição sectorial de circulação, considerando a sua configuração bem como a situação geográfica da Áustria, não pode ser qualificada como uma violação da livre circulação de mercadorias.

26. Por carta de 8 de Maio de 2008, a Comissão transmitiu à República da Áustria um parecer fundamentado no qual concluiu que com a proibição sectorial de circulação, a Áustria violou as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 28.° CE e 29.° CE. Foi concedido à República da Áustria o prazo de um mês para tomar as necessárias medidas.

27. A República da Áustria respondeu por carta de 9 de Junho de 2008, reiterando a sua posição quanto à interpretação jurídica da situação em causa. Numa carta complementar de 2 de Dezembro de 2008, comunicou ainda que a proibição sectorial de circulação na auto‑estrada A 12 foi revista através do regulamento do ministro‑presidente do Tirol, de 13 de Novembro de 2008, que confirma a referida proibição sectorial de circulação na auto‑estrada A 12 entre Langkampfen (quilómetro 6,35) e Ampass (quilómetro 72), abrangendo por conseguinte a região a oeste de Innsbruck. No que se refere à região a leste de Innsbruck, a proibição sectorial de circulação no troço entre Ampass e Zirl só entraria em vigor em 1 de Janeiro de 2011.

28. Numa outra carta complementar, de 19 de Dezembro de 2008, a República da Áustria comunicou por fim que a proibição sectorial de circulação tinha voltado a ser revista através do regulamento do ministro‑presidente do Tirol, de 23 de Dezembro de 2008. Ao contrário do anteriormente previsto, nos termos do novo regulamento, que entrou em vigor em 2 de Janeiro de 2009, a proibição de circulação apenas se aplica a toros de madeira e cortiça e a veículos com reboque, a par das mercadorias abrangidas até à data. Para as restantes mercadorias (minerais ferrosos e não ferrosos, aço, mármore, travertino e ladrilhos cerâmicos), o regulamento apenas é válido a partir de 1 de Julho de 2009.

V – Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

29. Uma vez que, de acordo com o entendimento da Comissão, a República da Áustria não deu cumprimento ao parecer fundamentado, a Comissão intentou em 21 de Janeiro de 2009 a presente acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE.

30. A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que:

– declare que a República da Áustria não cumpriu as obrigações que para ela resultam dos artigos 28.° e 29.° CE por ter proibido a circulação num troço da auto‑estrada A 12 de camiões com um peso total superior a 7.5 toneladas que transportem determinadas mercadorias

– a República da Áustria seja condenada nas despesas.

31. A República da Áustria pede que a acção seja julgada improcedente e que a Comissão seja condenada nas despesas.

32. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 19 de Junho de 2009, foi admitida a intervenção da República Italiana e do Reino dos Países Baixos em apoio dos pedidos da Comissão. A República Italiana e o Reino dos Países Baixos pedem que a acção da Comissão seja declarada procedente.

33. Na audiência de 19 de Outubro de 2010 fizeram alegações os representantes da Comissão, da República da Áustria e da República Italiana.

VI – Principais argumentos das partes

34. A Comissão entende que a proibição sectorial de circulação de 17 de Dezembro de 2007 representa um entrave à livre circulação de mercadorias e, em particular, ao seu livre trânsito, ao impor numa das mais importantes vias de comunicação transalpinas, entre o Sul da Alemanha e o Norte da Itália, uma proibição de circulação de veículos pesados com um peso bruto superior a 7,5 toneladas que transportem determinadas mercadorias. Em termos factuais, a referida proibição tem mesmo repercussões em todo o corredor do Brenner e, na ligação para ocidente, na região do lago de Constança. Da proibição sectorial de circulação resultariam repercussões económicas de grande alcance, nomeadamente para a economia que produz ou transforma as mercadorias em causa, por um lado, e para o sector dos transportes, por outro. É de presumir que a proibição acabe por dar origem a um preço mais elevado para os produtos transportados, afectando directamente a sua competitividade. Por conseguinte, deve‑se considerar a referida proibição no seu todo como uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, que é, por princípio, incompatível com os artigos 28.° CE e 29.° CE.

35. Para além disso, a proibição sectorial de circulação revela uma tendência fortemente discriminatória. Tendo em consideração as excepções previstas para o trânsito local e regional, a restrição afecta principalmente as mercadorias que são transportadas através da zona de proibição. Uma proibição de circulação relacionada com as mercadorias transportadas pode ainda ter efeitos discriminatórios no que respeita às trocas comerciais entre os Estados‑Membros.

36. Por conseguinte, a proibição sectorial de circulação e as restrições ao transporte intracomunitário de mercadorias por ela causadas não são justificáveis nem pelas razões enunciadas no artigo 30.° CE nem pelas razões imperiosas de interesse geral reconhecidas pela jurisprudência. Apesar de as medidas em causa contribuírem para alcançar um objectivo ambiental, violam, contudo, o princípio da proporcionalidade. A concepção da proibição sectorial de circulação encerra contradições intrínsecas, levantando‑se por conseguinte dúvidas quanto à sua aptidão para melhorar a qualidade do ar. Para além disso, o efeito restritivo da proibição e a sua utilidade apresentam uma evidente desproporção. Neste contexto é particularmente grave o facto de não se ter adoptado ou tido em devida consideração medidas menos restritivas como, a título de exemplo, um limite de velocidade permanente na auto‑estrada A 12, proibições de circulação em função das emissões, medidas relacionadas com portagens ou outros meios de gestão económica. Além disso, a República da Áustria não apresentou suficientes alternativas para os transportes de mercadorias afectados pela proibição sectorial de circulação. Neste sentido, faltando capacidades desta natureza, também o período de transição previsto não é suficiente.

37. A Comissão considera ainda que, no que respeita à área a oeste de Innsbruck, não foi provada a necessidade da proibição sectorial de circulação por não existirem dados de medição suficientes que permitissem concluir que a área se encontra especificamente afectada. Para além disso, não se procedeu igualmente a uma avaliação concreta das consequências, da qual pudesse resultar a aptidão e a necessidade de uma proibição sectorial de circulação.

38. A República da Áustria sublinha que a proibição sectorial de circulação em causa no presente processo é parte integrante de um pacote de medidas com o qual se visa garantir o cumprimento dos valores‑limite de dióxido de azoto na área em questão, que há anos são ultrapassados de forma permanente e significativa. Com a adopção do referido pacote de medidas, a República da Áustria cumpriu as obrigações decorrentes do direito da União, que não resultam apenas das directivas relativas à protecção da qualidade do ar, mas também dos deveres de protecção, considerados direitos fundamentais comunitários, no que respeita à protecção da saúde e do ambiente bem como ao respeito da vida privada e familiar.

39. As elevadas concentrações de emissões de dióxido de azoto ao longo da auto‑estrada A 12 provêm em larga medida das emissões do tráfego rodoviário, constatando‑se que o tráfego rodoviário de mercadorias é um dos principais causadores de emissões de dióxido de azoto e que o volume de trânsito relacionado com o transporte de mercadorias de longo curso está em constante crescimento. O pacote de medidas adoptado para a melhoria da qualidade do ar, no qual se inclui igualmente a proibição sectorial de circulação controvertida, apenas foi adoptado após a realização de levantamentos, consultas e trabalhos prévios extensos. De forma a garantir a proporcionalidade do pacote de medidas, durante a fase preparatória procedeu‑se desde logo a um estudo de grande alcance do pacote de medidas e também da configuração concreta das suas diferentes medidas individuais para aferir a sua aptidão e a sua necessidade.

40. As três estratégias principais prosseguidas com o pacote de medidas para a melhoria da qualidade do ar são a redução das emissões especificamente relacionadas com os veículos, a transferência das emissões para períodos mais favoráveis em termos climáticos e a redução do número de viagens efectuadas por veículos pesados de mercadorias, evitando desvios e transferindo o transporte de mercadorias aptas para o transporte ferroviário para este meio de transporte. Neste contexto deve‑se entender a proibição sectorial de circulação controvertida como medida de transferência do transporte das mercadorias em causa da estrada para os caminhos‑de‑ferro. As capacidades de transporte dos caminhos‑de‑ferro são suficientes para absorver a transferência pretendida.

41. Tendo em atenção a configuração concreta e a introdução gradual da proibição sectorial de circulação, bem como as alternativas de transporte por caminho‑de‑ferro e por outros trajectos, a proibição sectorial de circulação não pode ser qualificada como medida de efeito equivalente à restrição quantitativa nos termos dos artigos 28.° CE e 29.° CE, na medida em que também após entrada em vigor das fases 1 e 2 da proibição sectorial de circulação não foi detectado qualquer entrave ao trânsito de mercadorias pelo Tirol, nem à troca de mercadorias entre a Alemanha e a Itália. A proibição sectorial de circulação não foi, para além disso, concebida em moldes discriminatórios.

42. Mesmo que a proibição sectorial de circulação representasse uma medida de efeito equivalente, por princípio proibida nos termos dos artigos 28.° CE e 29.° CE, esta intervenção na liberdade de circulação de mercadorias seria justificada. Decisivo é o facto de a proibição sectorial de circulação ser parte integrante de um pacote de medidas adoptado pela República da Áustria no âmbito de uma abordagem global que visa cumprir obrigações decorrentes do direito da União no interesse da concretização de objectivos essenciais do Tratado (protecção da saúde e do ambiente) e da observância dos direitos fundamentais a nível comunitário. Neste sentido, a apreciação da legitimidade da proibição sectorial de circulação à luz do direito da União requer uma ponderação adequada entre a livre circulação de mercadorias, por um lado, e as necessidades relacionadas com a protecção da saúde e do ambiente como objectivos essenciais do Tratado, bem como as exigências da defesa dos direitos fundamentais, por outro.

43. Esta ponderação confirma que a proibição sectorial de circulação controvertida é compatível com o direito da União. Também o princípio da proporcionalidade é observado: a proibição sectorial de circulação representa uma medida adequada e objectiva para reduzir as emissões na área a sanear em termos ambientais, sendo necessária para atingir o referido fim e, no que diz respeito aos seus efeitos, também não é inadequada. Os períodos transitórios para a introdução da proibição sectorial de circulação foram igualmente adequados.

44. O Reino dos Países Baixos considera que uma medida como a proibição sectorial de circulação em causa no presente processo, que é parte integrante de um pacote de medidas para a redução da emissão de substâncias poluentes, também pode ser avaliada individualmente quanto à sua compatibilidade com as disposições do Tratado CE. Por princípio, a proibição sectorial de circulação não é permitida à luz do artigo 28.° CE. Para além do mais, esta proibição é indirectamente discriminatória. Uma justificação desta medida por razões de protecção do ambiente é de excluir por falta de adequação e proporcionalidade da proibição de circulação. Para além disso, importa ainda sublinhar que a medida não foi preparada com o devido cuidado, o que acarreta consequências desnecessárias e excessivamente desvantajosas para o tráfego de mercadorias.

45. A República Italiana também partilha o entendimento de que a proibição sectorial de circulação representa uma restrição ilegítima da livre circulação de mercadorias. Esta medida carece de lógica, é discriminatória e desproporcionada, uma vez que não existe uma alternativa adequada para o transporte por caminho‑de‑ferro nem rotas de transporte alternativas, de forma a poder satisfazer todas as necessidades geradas pela proibição.

VII – Apreciação jurídica

A – O regulamento relativo à proibição sectorial de circulação como medida de transposição das Directivas 96/62 e 1999/30

46. No entender da República da Áustria, determinante para a apreciação do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação é o facto de o mesmo ter sido aprovado para transpor as Directivas 96/62 e 1999/30, cumprindo assim correctamente as suas obrigações decorrentes do direito da União. Tendo em especial consideração a referida circunstância, não é possível concluir que o referido regulamento constitui uma violação da livre circulação de mercadorias.

47. À luz das considerações que precedem irei começar por analisar se o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação pode ser qualificado como uma medida nacional de transposição das Directivas 96/62 e 1999/30 e, em caso de resposta afirmativa, que consequências tem esta constatação no âmbito da presente acção por incumprimento.

48. De acordo com o disposto no 8.°, n.° 3, da Directiva 96/62, nas zonas e aglomerações referidas em que os níveis de um ou vários poluentes ultrapassam os valores‑limite pertinentes acrescidos da margem de tolerância, os Estados‑Membros devem tomar medidas para garantir que seja elaborado ou aplicado um plano ou programa destinado a fazer cumprir os valores‑limite dentro do prazo fixado. Este plano ou programa, a que o público deve ter acesso, incluirá pelo menos as informações enumeradas no anexo IV da mesma.

49. Os valores‑limite e as margens de tolerância de dióxido de azoto foram fixados na Directiva 1999/30. De acordo com a secção I do anexo II da referida directiva, o valor‑limite anual é fixado em 40 μg/m3, acrescido de uma margem de tolerância regressiva até 1 de Janeiro de 2010. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, em conjugação com a secção I do anexo II da Directiva 1999/30, os Estados‑Membros adoptam as medidas necessárias para garantir que, a partir de 1 de Janeiro de 2010, as concentrações de dióxido de azoto não excedam o valor‑limite anual de 40 μg/m3.

50. Apesar de nos termos da Directiva 1999/30 os valores‑limite de dióxido de azoto apenas não poderem ser ultrapassados a partir de 1 de Janeiro de 2010, tal não significa que o referido valor‑limite e as margens de tolerância aplicáveis não possam produzir obrigações para os Estados‑Membros antes do termo deste prazo. Pelo contrário, tal como o Tribunal de Justiça concluiu no seu acórdão de 15 de Novembro de 2005 no processo Comissão/Áustria, a República da Áustria, tendo em conta os termos do artigo 8.°, n.° 3, da Directiva 96/62, tinha a obrigação de tomar medidas quando em 2002 e 2003 foi ultrapassado o valor‑limite anual fixado para o dióxido de azoto, acrescido da margem de tolerância, no ponto de medição de Vomp/Raststätte, ao longo da auto‑estrada A 12 no vale do Inn, a fim de realizar progressivamente o resultado prescrito por esta última directiva e de atingir assim, no prazo previsto, o objectivo por ela estabelecido ( ).

51. Em termos análogos, é possível deduzir do artigo 4.°, n.° 1, em conjugação com a secção I do anexo II, da Directiva 1999/30 uma obrigação de agir dos Estados‑Membros. Nos termos das referidas disposições, os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para garantir que o valor‑limite 40 μg/m³ para NO2 seja cumprido. Caso resulte das medições efectuadas por um Estado‑Membro que este valor apenas pode ser garantido através da transposição gradual de um pacote de medidas, o artigo 4.°, n.° 1, em conjugação com a secção I do anexo II da Directiva 1999/30, prevê igualmente a obrigação de os Estados‑Membros tomarem as medidas necessárias até 1 de Janeiro de 2010.

52. Resulta dos autos e é facto assente entre as partes no litígio que no período compreendido entre 2005 e 2007 se verificaram, ao longo da auto‑estrada A 12 no vale do Inn, no Tirol, concentrações elevadas e até muito elevadas de dióxido de azoto. No ponto de medição Vomp/Ratsstätte (a leste de Innsbruck) as concentrações de dióxido de azoto medidas excederam, em todo o período compreendido entre 2002 e 2007, os valores‑limite anuais, acrescidos da margem de tolerância, fixados pela Directiva 1999/30. Para além disso, no Land do Tirol os valores‑limite anuais de dióxido de azoto fixados na IG‑L foram ultrapassados, em 2005, em seis dos treze pontos de medição, em 2006, em sete dos treze pontos e, em 2007, em sete dos catorze pontos de medição.

53. Tendo em consideração o acima exposto, a República da Áustria elaborou em 2007 um programa de redução da poluição atmosférica para a zona afectada, tendo este sido transmitido à Comissão em Fevereiro de 2008 ( ). O referido programa cumpre os pressupostos formais para a sua classificação como programa na acepção do artigo 8.°, n.° 3, da Directiva 96/62 e inclui um pacote de medidas para a redução das emissões de dióxido de azoto no vale do Inn, na zona a jusante da nascente, com uma série de medidas relativas à auto‑estrada A 12. Entre as referidas medidas inclui‑se igualmente a proposta para uma proibição sectorial de circulação de veículos pesados de mercadorias nesta auto‑estrada ( ). A referida medida foi transposta em 17 de Dezembro de 2007 com o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação.

54. Em resumo, deve concluir‑se que o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação foi aprovado para transpor um programa na acepção do artigo 8.°, n.° 3, da Directiva 96/62, tendo como objectivo contribuir para atingir, até 1 de Janeiro de 2010, os valores‑limite anuais de dióxido de azoto fixados pela Directiva 1999/30 na zona a sanear em causa. Neste sentido, é de concordar com a República da Áustria quando invoca que o referido regulamento deve ser qualificado como medida nacional transposição das Directivas 96/62 e 1999/30 – em particular, dos seus artigos 8.°, n.° 3 e 4.°, n.° 1.

55. A circunstância de o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação, de 17 de Dezembro de 2007, ter sido aprovado para transpor as Directivas 96/62 e 1999/30 não implica, no entanto, que seja subtraído ao âmbito de aplicação dos artigos 28.° e seguintes CE.

56. Apesar de uma disposição nacional com a qual um Estado‑Membro cumpre as suas obrigações decorrentes de uma directiva não poder ser qualificada, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, como uma restrição das liberdades fundamentais imputável aos Estados‑Membros ( ), no presente caso é de salientar que o artigo 8.°, n.° 3, da Directiva 96/62 e o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 1999/30 de modo algum obrigavam a República da Áustria a aprovar o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação controvertido.

57. Neste contexto reveste‑se de importância decisiva o facto de o artigo 8.°, n.° 3, da Directiva 96/62 e o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 1999/30 obrigarem os Estados‑Membros a adoptar «medidas» relativas ao cumprimento dos valores‑limite de dióxido de azoto, não especificando, no entanto, o teor das referidas medidas. A ampla margem de apreciação dos Estados‑Membros na escolha das medidas de transposição apenas é limitada pelo objectivo de fazer respeitar os valores máximos de dióxido de azoto ( ). Não é, no entanto, das disposições das directivas não é possível inferir apreciações de teor mais amplas no que respeita às diferentes medidas de transposição a adoptar pelos Estados‑Membros. Nesta perspectiva, o facto de o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação ter sido formalmente aprovado para transposição das Directivas 96/62 e 1999/30 não exclui, a priori, uma eventual avaliação do referido regulamento como medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação nos termos dos artigos 28.° CE e 29.° CE.

58. Tendo em conta as considerações precedentes, concluo que a República da Áustria aprovou, de facto, o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação para transpor as Directivas 96/62 e 1999/30. No entanto, esta constatação não se opõe a uma apreciação da proibição sectorial de circulação à luz das exigências constantes dos artigos 28.° CE a 30.° CE.

B – Quanto à existência de uma restrição à liberdade de circulação de mercadorias

59. À luz dos artigos 28.° CE e 29.° CE são proibidas, entre os Estados‑Membros as restrições quantitativas tanto à importação como à exportação, bem como todas as medidas de efeito equivalente. Nos termos da jurisprudência constante, esta proibição não se aplica apenas a importações e exportações de mercadorias entre os Estados‑Membros, mas também ao trânsito de mercadorias ( ).

60. No seu acórdão de 15 de Novembro de 2005 no processo Comissão/Áustria, o Tribunal de Justiça já qualificou uma anterior proibição sectorial de circulação de veículos pesados de mercadorias, num troço de 46 km da auto‑estrada A 12 no vale do Inn, como uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas, em princípio incompatível com as obrigações do direito comunitário resultantes dos artigos 28.° CE e 29.° CE ( ).

61. Na sua justificação, o Tribunal de Justiça sublinhou, neste contexto, a importância em termos de trânsito da auto‑estrada A 12 no vale do Inn, que constitui uma das principais vias de comunicação terrestres entre o sul da Alemanha e o norte da Itália. Na medida em que a proibição sectorial de circulação obrigava as empresas em causa a procurar, além do mais num prazo muito curto, alternativas rentáveis para o transporte das mercadorias afectadas pela proibição de circulação em causa, o Tribunal de Justiça concluiu que a mesma era susceptível de restringir as possibilidades de trocas comerciais entre a Europa setentrional e o norte da Itália ( ).

62. A meu ver, também a proibição sectorial de circulação em causa no presente processo é susceptível de restringir as possibilidades de trocas comerciais entre a Europa setentrional e o norte da Itália, devendo, por conseguinte, ser qualificada como uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas.

63. Neste contexto importa sublinhar, em primeiro lugar, que também o facto de a proibição sectorial de circulação ter sido concebida como parte integrante de um pacote de medidas para a redução das emissões de poluentes não impede a realização de uma análise separada deste regulamento relativo à proibição sectorial de circulação à luz das disposições constantes dos artigos 28.° CE a 30.° CE. O facto de a referida proibição ser parte integrante de um pacote de medidas de maior alcance reveste particular importância no âmbito da análise da questão de verificar se existe uma justificação para a restrição à livre circulação de mercadorias.

64. De acordo com a exposição da República da Áustria, a proibição sectorial de circulação diz respeito, na sua fase final, a cerca de 194 mil viagens anuais de veículos pesados de mercadorias, num troço de 90 km da auto‑estrada A 12 no vale do Inn ( ). Segundo declaração incontestada da Comissão, a proibição produz efeitos em cerca de 300 km da rede de vias rápidas austríacas ( ). Uma vez que, nos termos do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação de 17 de Dezembro de 2007, a proibição de circulação deveria ter entrado plenamente em vigor em 1 de Janeiro de 2009, de acordo com este planeamento os sectores económicos afectados tinham, por conseguinte, um ano para definir para estas 194 mil viagens percursos alternativos relativos ao transporte por estrada ou para adaptar o transporte das mercadorias – pelo menos parcialmente – ao transporte ferroviário.

65. Dos argumentos das diferentes partes intervenientes no processo resulta que a reorganização logística necessária representou para os sectores económicos afectados um enorme desafio com um resultado imprevisível.

66. Ao analisar as possibilidades existentes de transferência dos transportes de mercadorias afectados pela proibição de circulação para o transporte ferroviários ou por percursos alternativos, a República da Áustria distingue entre o transporte de mercadorias para os quais a auto‑estrada A 12 no vale do Inn representa o percurso mais curto (o chamado «trânsito através do melhor percurso»), o transporte de mercadorias que dispõe de pelo menos uma alternativa equiparável (o chamado «trânsito de vários percursos») e o transporte de mercadorias que dispõe de uma alternativa melhor (o chamado «trânsito de desvio»). A República da Áustria concluiu que das viagens afectadas pela proibição de circulação 45% pertencem ao primeiro grupo, 25% ao segundo e 30% ao terceiro grupo. É de partir do princípio de que o primeiro grupo e cerca de metade do segundo grupo teria de ser transferido para o transporte ferroviário, enquanto os restantes transportes poderiam ser efectuados por percursos alternativos ( ). Quanto à transferência para os caminhos‑de‑ferro do transporte de mercadorias efectuado pelo primeiro e segundo grupos estão à disposição três formas de transporte, nomeadamente o transporte convencional em vagões, o transporte combinado não acompanhado e o transporte combinado acompanhado na «estrada rolante» (a seguir «RoLa»). Para desviar os transportes rodoviários afectados do segundo e terceiro grupos existem várias alternativas, que passariam em parte pela rede suíça de vias rápidas.

67. As partes têm opiniões muito divergentes quanto às capacidades e à aptidão das alternativas de transporte apresentadas pela República da Áustria. O ponto mais controverso diz respeito à questão da capacidade e da facilidade de utilização do transporte combinado nas RoLa, através do qual o completo veículo pesado de mercadorias é transportado pelos caminhos‑de‑ferro por meio de vagões especiais. Enquanto a República da Áustria apresenta esta modalidade como alternativa com capacidades adequadas aos quais os transportes de mercadorias afectados poderiam recorrer sem proceder a alterações logísticas e a preços competitivos, a Comissão e a República Italiana salientam a falta de capacidade e as dificuldades práticas do ponto de vista das empresas de transporte.

68. As opiniões dos intervenientes divergem também quanto à hipótese de o transporte rodoviário nas modalidades «trânsito de vários percursos» e «trânsito de desvio» passar a utilizar os percursos alternativos referidos pela República da Áustria. A República Italiana sublinha, a título de exemplo, o trabalho administrativo e as despesas adicionais que o transporte das mercadorias pela Suíça implicaria. Além disso, nos mais importantes eixos rodoviários Norte‑Sul da rede suíça de vias rápidas é aplicado um «sistema de conta‑gotas», o que significaria que uma fase de tráfego de veículos pesados particularmente intensa poderia provocar a interdição integral do trânsito de pesados nestes eixos. Com efeito, esta situação poderia verificar‑se no caso de uma transferência dos caudais de veículos em circulação da auto‑estrada A 12 no vale do Inn para percursos alternativos suíços.

69. Em suma, deve‑se, portanto, concluir que o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação controvertido proíbe, num troço de 90 km da auto‑estrada A 12 no vale do Inn, o transporte de mercadorias a cerca de 194 mil veículos pesados por ano, mantendo‑se entre os intervenientes a controvérsia quanto às hipóteses de transferência destes transportes para os caminhos‑de‑ferro ou o seu desvio para percursos alternativos. Tendo em consideração esta situação, a meu ver não é possível contestar de um modo razoável que o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação é, por princípio, susceptível de restringir as possibilidades de trocas comerciais entre a Europa setentrional e o norte da Itália.

70. Tendo em particular consideração a circunstância de a referida susceptibilidade para limitar as trocas comerciais ser suficiente para constatar um efeito restritivo à livre circulação de mercadorias ( ), concluo que o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação de 17 de Dezembro de 2007, que proíbe o transporte de longa distância de determinadas mercadorias na auto‑estrada A 12 no vale do Inn, deve ser entendido como medida de efeito equivalente a restrições quantitativas, em princípio incompatível com as obrigações resultantes dos artigos 28.° CE e 29.° CE, a menos que esta medida possa ser objectivamente justificada.

C – Quanto à justificação da restrição à livre circulação de mercadorias

71. Com o intuito de justificar uma eventual restrição à livre circulação de mercadorias pelo regulamento relativo à proibição sectorial de circulação, a República da Áustria baseia‑se em duas linhas de argumentação. Por um lado, invoca que o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação foi adoptado para proteger o direito fundamental ao respeito pela vida privada e familiar, cumprindo por conseguinte as obrigações de agir em matéria de direitos fundamentais comunitários. Por outro, invoca como justificação a existência de razões imperativas de protecção do ambiente.

72. Os referidos argumentos da República da Áustria não são convincentes.

1. Relação entre o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação e os direitos fundamentais comunitários

73. No entender da República da Áustria, a conclusão de que o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação viola os artigos 28.° CE e 29.° CE, teria como consequência um conflito de objectivos entre a protecção comunitária dos direitos fundamentais, por um lado, e as exigência da livre circulação de mercadorias, por outro. Tendo em consideração o facto de os valores‑limite de dióxido de azoto terem sido excedidos durante anos, a República da Áustria tinha a obrigação de adoptar medidas relativas à redução de dióxido de azoto, como por exemplo o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação, com vista a proteger o direito fundamental ao respeito pela vida privada e familiar.

74. Tal como já referi noutra ocasião, em caso de um conflito entre uma liberdade fundamental e um direito fundamental deve partir‑se do princípio de que o exercício de um direito fundamental deve ser reconhecido como objectivo legítimo, que pode limitar uma liberdade fundamental, desde que a referida limitação observe o princípio da proporcionalidade ( ). Contudo, um equilíbrio desta natureza entre um direito fundamental e uma liberdade fundamental apenas se impõe apenas quando se comprovar a existência de um conflito concreto.

75. No presente caso, considero que não ficou comprovado o conflito alegado pela República da Áustria entre o direito fundamental ao respeito pela vida privada e familiar, por um lado, e a liberdade fundamental da livre circulação de mercadorias, por outro.

76. Apesar de estar assente que a poluição do ambiente pode revestir uma certa relevância tanto no contexto do direito fundamental à integridade física e psíquica ( ) como no contexto do direito fundamental ao respeito pela vida privada e familiar ( ), é de salientar que a poluição e as perturbações do ambiente apenas em determinadas circunstâncias podem ser qualificadas como uma ingerência nos referidos direitos fundamentais, que poderia eventualmente fundamentar um direito do particular à protecção pelos Estados‑Membros. Neste sentido, a constatação de uma ingerência no direito fundamental ao respeito pela vida privada e familiar pressupõe que se comprove, em concreto, uma perturbação devidamente qualificada através de poluição sonora ou outras emissões ( ). A constatação de uma violação do direito à integridade da pessoa pressupõe pelo menos a prova de um efeito que esteja acima do limiar da perigosidade para a saúde.

77. No presente processo, a República da Áustria não comprovou, de um modo suficientemente fundamentado, a existência de uma poluição ambiental qualificada deste tipo provocada por emissões de dióxido de azoto. Na medida em que não ficou provada a existência de uma ingerência ou de um risco de ingerência no direito fundamental à integridade da pessoa ou no direito fundamental ao respeito pela vida privada e familiar, a questão de um possível conflito entre os referidos direitos fundamentais comunitários e as disposições relativas à livre circulação de mercadorias não se coloca no presente processo.

2. Justificação por razões de protecção do ambiente

a) Razões imperativas ligadas à protecção do ambiente

78. Para justificar um entrave à livre circulação de mercadorias pode‑se recorrer, por um lado, às razões justificativas «escritas», constantes do artigo 30.° CE e, por outro, às razões imperativas de interesse geral «não escritas» na acepção da jurisprudência Cassis de Dijon.

79. Em conformidade com o artigo 30.° CE, é possível justificar restrições quantitativas bem como medidas de efeito equivalente na acepção dos artigos 28.° CE e 29.° CE, desde que se pretenda proteger determinados bens jurídicos expressamente designados nessa disposição legal. O objectivo da protecção do ambiente prosseguido com o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação não se insere nas referidas razões justificativas «escritas».

80. Porém, a protecção do meio ambiente é reconhecida na jurisprudência constante como sendo uma razão imperativa de interesse geral na acepção da jurisprudência Cassis de Dijon ( ), nos termos do qual as medidas nacionais susceptíveis de criar entraves ao comércio intracomunitário podem ser justificadas por exigências imperativas ligadas à protecção do ambiente, desde que as medidas em causa sejam proporcionadas ao objectivo prosseguido ( ).

81. Nos termos da referida jurisprudência, a justificação de uma medida de efeito equivalente por razões imperativas ligadas à protecção do meio ambiente pressupõe, por conseguinte, que a referida medida (1) tenha sido tomada com o objectivo de garantir a protecção do ambiente e que (2) seja proporcional. Contudo, não está completamente esclarecido se também são justificáveis medidas discriminatórias de efeito equivalente a restrições quantitativas caso se invoquem exigências imperativas ligadas à protecção do ambiente ( ).

82. A questão de se saber se também é possível justificar medidas discriminatórias, invocando para tal as finalidades em matéria de protecção do ambiente prosseguidas com as referidas medidas, reveste‑se de particular importância no presente caso. Remetendo para as excepções previstas a nível local e regional para a circulação de veículos pesados de mercadorias, a Comissão sublinha que a proibição sectorial de circulação afecta, em primeira linha, mercadorias em trânsito pela zona proibida. Neste sentido, a proibição apresenta uma tendência acentuadamente discriminatória.

83. Na jurisprudência mais recente do Tribunal de Justiça é possível encontrar indícios inequívocos no sentido de que a protecção do ambiente, como razão imperativa de interesse geral, também poder ser invocada como justificação de medidas discriminatórias de efeito equivalente a restrições quantitativas, sendo obviamente imperioso ter sempre em atenção o princípio da proporcionalidade. Por princípio, é de concordar com a evolução observada na jurisprudência.

84. Esta evolução foi iniciada com o acórdão de 9 de Julho de 1992, Comissão/Bélgica ( ), no qual uma proibição de importação de resíduos para a região da Valónia directamente discriminatória foi considerada justificada por exigências imperativas ligadas à protecção do ambiente ( ). Na sua jurisprudência posterior, o Tribunal de Justiça concluiu, entre outros pontos, que uma discriminação directa resultante da aplicação de normas nacionais em matéria de protecção sonora no licenciamento de aeronaves usadas pode ser justificada por considerações de saúde pública e de protecção do ambiente ( ). No seu acórdão de 13 de Março de 2001 no processo PreussenElektra ( ), o Tribunal de Justiça concluiu que uma regulamentação nacional – directamente discriminatória ( ) – relativa à aquisição de electricidade proveniente de fontes de energia renováveis representava uma medida de efeito equivalente à luz do artigo 28.° CE, sendo contudo justificada do ponto de vista da protecção do ambiente e tendo em consideração as especificidades do mercado da electricidade ( ).

85. Particularmente elucidativo é também o acórdão de 14 de Dezembro de 2004, Comissão/Alemanha ( ), no qual o Tribunal de Justiça teve de decidir, entre outras questões, sobre a compatibilidade de uma regulamentação nacional relativa à prevenção e à valorização dos resíduos de embalagens com a livre circulação de mercadorias. A referida regulamentação previa a substituição, no que respeita a embalagens de bebidas, de um sistema integrado de recolha de embalagens por um sistema de depósito e de recuperação individual. A referida reconversão tornava mais difícil e onerosa a distribuição de águas minerais naturais provenientes de outros Estados‑Membros, representando, por conseguinte, um entrave às trocas comerciais intracomunitárias. Para além disso, os efeitos desta reconversão eram mais acentuados para os produtores estrangeiros do que para os produtores nacionais, pelo que a referida medida devia ser qualificada como indirectamente discriminatória. Porém, o Tribunal de Justiça analisou a hipótese de uma justificação da referida regulamentação por razões relacionadas com a protecção do ambiente, concluindo que tal justificação por razões imperativas ligadas à protecção do ambiente teria, em princípio, sido possível, não se tendo, no entanto, concretizado nesse caso devido à falta de um prazo de transição adequado, não respeitando, por conseguinte, o princípio da proporcionalidade.

86. Esta perspectiva analítica, de acordo com a qual também é admissível recorrer a exigências imperativas ligadas à protecção do ambiente para justificar medidas indirectamente discriminatórias de efeito equivalente a restrições quantitativas foi confirmada pelo acórdão de 15 de Novembro de 2005 no processo Comissão/Áustria ( ), que dizia respeito ao primeiro regulamento relativo à proibição sectorial de circulação na auto‑estrada A 12 no vale do Inn.

87. Ao analisar o referido acórdão importa dar particular atenção ao facto de o advogado‑geral L. A. Geelhoed, nas suas conclusões neste processo, ter começado por partir da premissa de que, nos termos da jurisprudência tradicional do Tribunal de Justiça, só é possível justificar por razões imperativas de interesse geral medidas de efeito equivalente não discriminatórias. Tendo em consideração esta circunstância, procedeu a uma análise aprofundada da questão de saber se a primeira proibição sectorial de circulação produzia um efeito indirectamente discriminatório ( ). Este facto era particularmente controverso, na medida em que, devido às excepções favoráveis aos transportes com origem ou destino na zona a sanear a nível ambiental, as empresas de transporte de outros Estados‑Membros eram bastante mais afectadas do que as transportadoras austríacas. Tendo em especial consideração os condicionalismos do espaço nos transportes de mercadorias transalpinos, bem como a finalidade e a configuração do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação, o advogado‑geral L. A. Geelhoed concluiu, no entanto, que vista como um todo e no seu contexto geral, a medida controvertida não podia ser considerada (indirectamente) discriminatória, podendo, por princípio, ser justificada com base nas razões imperativas ligadas à protecção do ambiente ( ).

88. No seu acórdão de 15 de Novembro de 2005, o Tribunal de Justiça não analisou a questão relativa ao carácter discriminatório do regulamento relativo à proibição controvertida. No âmbito da sua análise da justificação do entrave verificado à livre circulação de mercadorias, o Tribunal de Justiça limitou‑se a constatar que as medidas nacionais susceptíveis de criar entraves ao comércio intracomunitário podem ser justificadas por exigências imperativas ligadas à protecção do ambiente, desde que as medidas em causa sejam proporcionadas ao objectivo prosseguido ( ). Também no seguimento da análise da referida razão justificativa o Tribunal de Justiça não impôs uma restrição do âmbito de aplicação da referida razão a medidas não discriminatórias.

89. A referida evolução da jurisprudência do Tribunal de Justiça permite‑me concluir que também é possível recorrer à protecção do ambiente como razão imperativa de interesse geral para justificar medidas discriminatórias de efeito equivalente a restrições quantitativas. A favor desta solução aponta também o facto de o Tribunal de Justiça considerar, na sua jurisprudência constante, a protecção do ambiente como um dos objectivos essenciais da Comunidade ( ). Tendo em consideração o acima exposto, seria difícil de compreender que restrições discriminatórias à livre circulação de mercadorias não pudessem, em caso algum, ser justificadas por razões imperativas relacionadas com a protecção do ambiente ( ).

90. A possibilidade de justificar também restrições discriminatórias à livre circulação de mercadorias invocando razões imperativas relacionadas com a protecção do ambiente, não significa, contudo, que a análise da justificação relativa a medidas discriminatórias e não discriminatórias se efectue obrigatoriamente em moldes idênticos. Antes pelo contrário, é de partir do pressuposto de que o carácter discriminatório de uma medida que restrinja a livre circulação de mercadorias possa ser considerado no âmbito da análise do princípio da proporcionalidade, podendo sobretudo a necessidade e a adequação de tais medidas ser analisadas com maior rigor ( ).

91. Tendo em conta as considerações precedentes, chego à conclusão de que é possível justificar medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas por razões imperativas relacionadas com a protecção do ambiente, desde que sejam compatíveis com o princípio da proporcionalidade. Também medidas discriminatórias são, por princípio, passíveis de serem justificadas por razões imperativas relacionadas com a protecção do ambiente.

b) Análise do princípio da proporcionalidade

92. No presente processo é incontestado que o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação foi aprovado com o intuito de garantir a protecção do ambiente. É, no entanto, particularmente controversa a questão de saber se o referido regulamento também respeita o princípio da proporcionalidade.

93. Decisivo para a resposta à questão de saber se o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação está em conformidade com o princípio da proporcionalidade é saber se este regulamento é (1) adequado e (2) necessário para atingir os objectivos de protecção do ambiente aí referidos e se a restrição à livre circulação de mercadorias dai resultante é (3) adequada ( ).

i) Quanto à adequação do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação

94. Nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma medida apenas é adequada à realização do objectivo invocada se corresponder verdadeiramente à intenção de o alcançar de uma forma coerente e sistemática ( ).

95. Por conseguinte, a fim de apreciar se a proibição sectorial de circulação é adequada à realização dos objectivos de protecção do ambiente visados, importa averiguar, no essencial, se a referida proibição pode contribuir de uma forma coerente e sistemática para a redução das concentrações de NO 2 ao longo da auto‑estrada A 12 no vale do Inn.

96. Tendo sobretudo em consideração o papel de relevo desempenhado pelo transporte combinado nas RoLa no conceito geral da proibição sectorial de circulação, tenho algumas reservas quanto aos argumentos apresentados pela República da Áustria, invocando que a referida proibição de circulação contribui de uma forma coerente para a redução das concentrações de NO 2 ao longo da auto‑estrada A 12 no vale do Inn.

97. De acordo com a sua estrutura de base, a proibição sectorial de circulação visa concretizar uma redução das emissões de NO 2 ao longo da auto‑estrada A 12 no vale do Inn através da redução do número de veículos pesados de mercadorias a circular na mesma. De acordo com os dados fornecidos pela própria República da Áustria, a proibição de circulação iria afectar por ano cerca de 194 mil viagens de veículos pesados de mercadorias, cuja maior parte seria transferida para os caminhos‑de‑ferro. De acordo com as observações da República da Áustria, para este transporte ferroviário estão à disposição três modalidades diferentes de transporte, nomeadamente o transporte convencional em vagões, o transporte combinado não acompanhado e o transporte combinado acompanhado nas RoLa ( ).

98. Considerando os objectivos e a configuração do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação, deve‑se partir do princípio de que se pretende transferir os transportes de mercadorias atingidos pela proibição para o transporte ferroviário «tradicional» (transporte convencional em vagões ou transporte combinado não acompanhado). Face ao exposto, a referida proibição não se relaciona directamente com as emissões dos veículos pesados, mas sim com as mercadorias transportadas, uma vez que, de acordo com as alegações da República da Áustria, a proibição de circulação se refere apenas ao transporte de mercadorias próprias para o transporte por caminho‑de‑ferro, ou seja, mercadorias particularmente indicadas para o transporte «tradicional» por via férrea e que, por conseguinte, já são actualmente transportadas em larga escala por esta via ( ). Neste contexto, a oferta das RoLa deve ser considerada como uma alternativa de transporte suplementar por via férrea que visa acompanhar o processo logístico da transferência do transporte rodoviário de mercadorias com características próprias para o transporte ferroviário para este meio de transporte em vagões convencionais ou no serviço combinado não acompanhado ( ).

99. Na medida em que não é possível completar esta transferência para o transporte ferroviário «tradicional» num âmbito transfronteiriço no prazo transitório previsto no regulamento relativo à proibição sectorial de circulação, a realizar em duas fases, sendo a primeira de quatro meses e a segunda fase de um ano ( ), da proibição sectorial de circulação resulta uma parte importante dos transportes em veículos pesados afectados pela referida proibição terá de optar pelas RoLa, durante um período transitório não especificado. Segundo as declarações da República da Áustria, por esta razão a oferta das RoLa foi devidamente alargada ( ).

100. As RoLa caracterizam‑se pelo facto de transportar o veículo pesado de mercadorias juntamente com o motorista, podendo, por conseguinte, ser igualmente utilizadas, sem qualquer problema, no transporte de mercadorias que não tenham características próprias para o transporte ferroviário ( ). Consideradas da perspectiva da protecção do ambiente, as RoLa são particularmente adequadas para o transporte de veículos pesados de mercadorias altamente poluentes, independentemente das mercadorias transportadas. Porém, na sua configuração em duas fases a proibição sectorial de circulação passa integralmente ao lado desta particularidade das RoLa, na medida em que, tal como foi referido supra, deste facto resulta que, durante um período de adaptação difícil de especificar, um grande número de transportes de mercadorias com características próprias para o transporte por esta via é obrigado a recorrer às RoLa, sem ter contudo em atenção as emissões dos veículos pesados de mercadorias em circulação.

101. Tendo em conta esta contradição num elemento central do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação, o mesmo não me parece ser absolutamente coerente em matéria ambiental. Tendo em consideração esta situação, não é possível dar, sem reservas, uma resposta positiva à questão da adequação do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação para a redução das concentrações de NO 2 ao longo da auto‑estrada A 12 no vale do Inn.

ii) Quanto à necessidade do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação

102. Caso o Tribunal de Justiça considere que o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação é adequado para reduzir as concentrações de dióxido de azoto ao longo da auto‑estrada A 12 no vale do Inn, será necessário analisar se esta proibição de circulação foi necessária para atingir o objectivo de protecção do ambiente prosseguido com o regulamento.

103. Uma medida é necessária quando, entre várias medidas adequadas para alcançar o objectivo prosseguido, é a menos gravosa para o interesse ou o bem jurídico em causa ( ).

104. De acordo com a República da Áustria, o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação é parte integrante de um pacote de medidas que visa reduzir as emissões de dióxido de azoto num valor entre 9,9% e 10,7% até ao ano de 2010. A proibição sectorial de circulação contribui para este objectivo com uma redução das emissões de dióxido de azoto em 1,5% ( ).

105. De forma a comprovar o potencial de redução das concentrações de NO 2, em 1,5%, a República da Áustria remete para um «Programa ao abrigo do § 9‑A da IG‑L para o Land do Tirol» ( ), apresentado em anexo. No referido programa são apresentados os potenciais de redução de NO 2 de diferentes medidas adoptadas no sector dos transportes. Entre as medidas analisadas inclui‑se igualmente o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação na auto‑estrada A 12 no vale do Inn, que irá incidir sobre 200 mil viagens de transporte, o que equivale a 7,3% das viagens realizadas por veículos pesados de mercadorias na A 12 ( ). Uma proibição desta natureza provocaria uma redução das emissões de NO 2 de 1,5% ( ). Na sua contestação, a República da Áustria salientou igualmente que, ao contrário do previsto em planos anteriores, a proibição de circulação não afectava 200 mil viagens, mas apenas 194 mil viagens por ano, o que corresponderia a 6,6% do número global de viagens efectuadas por veículos pesados de mercadorias na auto‑estrada A 12, em vez dos 7,3,% anteriormente referidos ( ).

106. Por conseguinte, apesar de a República da Áustria partir, na sua contestação, do princípio de que a proibição de circulação afectava apenas 6,6% de todas as viagens efectuadas durante um ano por veículos pesados de mercadorias, em vez dos 7,3% originariamente previstos, manteve, sem qualquer justificação, o potencial de redução das concentrações de NO 2 em 1,5%, referido no planeamento inicial. Interrogada a esse respeito na audiência, a República da Áustria alegou que no cálculo do potencial de redução das concentrações de NO 2 da proibição sectorial de circulação se deveria aceitar uma certa margem de erro e que a redução do número de viagens afectadas em 6 mil por ano, se manteria nos limites da referida margem.

107. Não obstante o facto de esta declaração reflectir uma margem de erro bastante generosa no âmbito do cálculo do potencial de redução das concentrações de NO 2 do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação, a Comissão não contestou as alegações da República da Áustria relativamente a este ponto. Também dos autos não é possível deduzir outros elementos que permitissem levantar dúvidas quanto à veracidade desta declaração. Tendo em consideração esta circunstância, é de partir do pressuposto que o potencial de redução das concentrações de NO 2 do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação se cifra em 1,5%.

108. No que respeito ao tratamento da questão de saber se o potencial de redução das concentrações de NO 2 do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação também poderia ter sido concretizado com o recurso a medidas relativas ao trânsito menos gravosas, as opiniões da Comissão e da República da Áustria divergem bastante.

109. No entender da Comissão, existiriam várias medidas menos restritivas que não foram adoptadas, designadamente um limite de velocidade permanente na auto‑estrada no vale do Inn, a extensão às normas EURO mais elevadas das proibições de circulação previstas para veículos pesados de mercadorias mais antigos, a introdução de uma proibição de circulação diferenciada que se baseasse nas classes de poluentes, medidas reforçadas no âmbito do trânsito de veículos ligeiros de passageiros, medidas relacionadas com portagens para veículos pesados de mercadorias e veículos ligeiros de passageiros ou outros meios de gestão económica, tendo a República da Áustria oposto argumentos fundamentados contrários às referidas propostas.

110. Apesar de o Tribunal de Justiça não ter de se pronunciar pormenorizadamente sobre a existência de medidas alternativas, nem, em caso de resposta afirmativa, sobre as medidas que poderiam ter sido eventualmente escolhidas para reduzir a emissão de NO 2 ( ), a análise da necessidade da proibição sectorial de circulação pressupõe uma comparação entre a referida medida e uma, ou várias, medidas que apresentem um potencial de redução das concentrações de NO 2 não adoptadas.

111. Neste contexto, as observações da Comissão quanto ao potencial de redução das concentrações de NO 2 de um limite de velocidade de 100 km/h válido durante o ano inteiro assumem uma particular importância.

112. Baseando‑se nos cálculos do Institut für Energie‑ und Umweltforschung Heidelberg (Instituto para a Pesquisa Energética e o Ambiente de Heidelberg, a seguir «ifeu») ( ), a Comissão alega que um limite de velocidade de 100 km/h válido durante o ano inteiro permite obter uma redução das concentrações anuais de NO 2 de cerca de 7,5%, enquanto o limite de velocidade variável válido desde Novembro de 2007 apenas permite obter uma redução entre 3,6% e 3,8%. Por conseguinte, o potencial suplementar de redução das concentrações de NO 2 de um limite de velocidade válido durante o ano inteiro cifra‑se em quase 4%. Mesmo que se tomassem como ponto de partida as informações apresentadas pelo Governo austríaco, o potencial suplementar de redução das concentrações de NO 2 de um limite de velocidade de 100 km/h válido durante o ano inteiro ultrapassaria largamente a redução de NO 2 de 1,5% que a República da Áustria visa concretizar com a proibição sectorial de circulação ( ).

113. A República da Áustria considera que as alegações da Comissão quanto aos efeitos de um limite de velocidade válido durante o ano inteiro são desprovidas de qualquer fundamento factual e são metodicamente incorrectas ( ), baseando‑se para tal num estudo da Ökoscience AG de 6 de Agosto de 2009 ( ), entre outros documentos. A República da Áustria sublinha, entre outros aspectos, que, tendo em consideração um limite de velocidade de 130 km/h, a velocidade média em 2006 atingiu os 116 km/h e em 2009 apenas 111 km/h, enquanto que, com um limite de velocidade de 100 km/h, a velocidade média atinge na realidade os 103 km/h. Tendo em consideração esta situação, a introdução de um limite de velocidade válido durante o ano inteiro apenas permitiria obter uma redução de velocidade de 8 km/h em relação ao período em que vigorava o limite de velocidade de 130 km/h. Esta redução de velocidade pouco significativa explicaria por que razão a introdução de um limite de velocidade de 100 km/h válido durante o ano inteiro apenas apresenta um potencial de redução das concentrações de NO 2 de 1,1% ( ).

114. Tal como já tive oportunidade de referir, no âmbito da apreciação da necessidade de uma medida é necessário aferir se esta, entre várias medidas adequadas para alcançar o objectivo prosseguido, é a menos gravosa para o interesse ou o bem jurídico em causa.

115. Tendo em especial consideração o facto de, nos termos das alegações da República da Áustria, uma redução da velocidade média de 8 km/h em relação ao período em que vigorava um limite de velocidade de 130 km/h apresentar desde logo um potencial de redução das concentrações de NO 2 de 1,1%, considero que se deve concordar com a alegação da Comissão de que medidas gerais de redução da velocidade média apresentam um elevado potencial de redução das concentrações de NO 2 . Para além disso, em termos meramente matemáticos, os efeitos negativos de uma redução da velocidade média desta natureza são relativamente limitados, tal como é possível calcular com base no exemplo de uma redução da velocidade média de 111 km/h para 103 km/h no troço da auto‑estrada do vale do Inn abrangido pela proibição de circulação. Para percorrer o troço integral de 90 quilómetros a uma velocidade de 111 km/h são necessários, em termos puramente matemáticos, cerca de 48 minutos. Para percorrer o mesmo troço a uma velocidade média de 103 km/h são necessários, em termos puramente matemáticos, cerca de 52 minutos. Por conseguinte, o prejuízo temporal ao longo do troço integral apenas se cifra em cerca de 4 minutos.

116. Resumindo, importa sublinhar, por um lado, que a proibição sectorial representa uma ingerência profunda na livre circulação de mercadorias, impedindo a circulação de 6,6% do número total de viagens de veículos pesados de mercadorias na A 12, apesar de a referida medida apenas apresentar um potencial de redução das concentrações de NO 2 de 1,5%. Das informações relativas ao limite de velocidade válido durante o ano inteiro, constantes dos autos, resulta, por seu lado, que a República da Áustria conseguiria atingir desde logo uma redução superior a 1% das emissões de NO 2 através da limitação em 8 km/h da velocidade média.

117. Tendo em mente estas considerações, do confronto entre os potenciais de redução das emissões de NO 2 , bem como dos efeitos da proibição sectorial de circulação e do limite de velocidade válido durante o ano inteiro resulta que a proibição sectorial de circulação não resiste a uma análise da sua necessidade.

iii) Quanto à razoabilidade do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação

118. Para o caso de o Tribunal de Justiça, ao contrário do que defendo, concluir que a proibição sectorial de circulação passar o teste da sua necessidade, haveria ainda que avaliar se a referida proibição de circulação restringe de modo irrazoável a livre circulação de mercadorias, o que sucederia caso a proibição, apesar dos seus efeitos positivos em matéria de protecção do ambiente, provocasse uma ingerência exagerada na livre circulação de mercadorias.

119. A resposta à questão de saber no presente processo existe uma ingerência excessiva na livre circulação de mercadorias depende da existência de alternativas suficientes para o transporte das mercadorias atingidas pela proibição de circulação.

120. Neste contexto, importa sublinhar que o troço da auto‑estrada afectado pela proibição sectorial de circulação integra um importante eixo de ligação entre determinados Estados‑Membros. Considerada isoladamente, a proibição sectorial de circulação representa, por conseguinte, uma ingerência radical na livre circulação de mercadorias ( ). Ao garantir que existem alternativas viáveis que permitam o transporte das mercadorias em causa por outros meios de transporte ou por outros percursos rodoviários, seria possível minimizar os efeitos negativos da proibição sectorial de circulação sobre a livre circulação de mercadorias bem como sobre o livre trânsito destas, o que, por sua vez, teria efeitos positivos sobre o exame da razoabilidade da proibição sectorial de circulação.

121. A questão de saber se à data em que a proibição sectorial de circulação começou a produzir efeitos existiam alternativas viáveis que permitissem o transporte das mercadorias em causa por outros meios de transporte ou por outros percursos rodoviários é particularmente controvertida entre os intervenientes no processo. Enquanto a República da Áustria sublinha as possibilidades de transferência dos transportes em causa para os caminhos‑de‑ferro, bem como a existência de percursos rodoviários alternativos, a Comissão, a República Italiana e o Reino dos Países Baixos salientam vários problemas que se opõem a uma utilização eficiente dos referidos meios de transporte e percursos rodoviários alternativos.

122. A meu ver, a República da Áustria não conseguiu demonstrar que à data da planeada entrada em vigor da proibição sectorial de circulação existiam suficientes meios alternativos para o transporte das mercadorias em causa através dos Alpes.

123. Nos termos da jurisprudência constante, a existência do incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não devendo as alterações posteriormente ocorridas ser tomadas em consideração pelo Tribunal ( ). Tendo em consideração esta conclusão, a questão relativa à existência de suficientes meios alternativos deve ser apreciada com base na situação legislativa austríaca em 9 de Junho de 2008. Neste período, a proibição sectorial de circulação de 17 de Dezembro de 2007, que entrou em vigor a 1 de Janeiro de 2008, previa uma introdução da proibição de circulação, repartida por duas fases, num troço de aproximadamente 90 km entre Langkampfen (a cerca de 6 km de distância da fronteira austro‑alemã) e Zirl (a cerca de 12 km a oeste de Innsbruck). A primeira fase da proibição, a partir de 2 de Maio de 2008, abrangia o transporte em trânsito de resíduos, pedras, terras ou desaterros. A partir de 1 de Janeiro de 2009, a referida proibição de circulação foi alargada ao transporte de toros de madeira e cortiça, minerais ferrosos e não ferrosos, veículos a motor e reboques, aço (com excepção de varões para betão armado e aço de construção para abastecimento de estaleiros de construção), mármore e travertino bem como ladrilhos (segunda fase).

124. No que respeita às alternativas de transporte, a República da Áustria remete para o transporte das mercadorias pelos caminhos‑de‑ferro (transporte convencional em vagões, transporte combinado não acompanhado e RoLa), bem como para a utilização de vias alternativas para o transporte rodoviário. No meu entender, não foi, no entanto, demonstrado que as referidas alternativas de transporte seriam suficientes à data da planeada entrada em vigor da proibição sectorial de circulação.

125. No que respeita ao transporte das mercadorias em causa recorrendo ao transporte convencional em vagões ou ao transporte combinado não acompanhado, a República da Áustria admitiu na sua contestação que a transferência dos transportes de mercadorias em causa para o transporte ferroviário tradicional não poderia ser realizada tal como tinha sido originariamente planeado. Por esta mesma razão, foi necessário regulamentar novamente a proibição sectorial de circulação, com a aprovação do Regulamento de 23 de Dezembro de 2008 e a repartição prevista da segunda fase da referida proibição ( ) ( ).

126. Quanto às capacidades de transporte das RoLa, a opinião da República da Áustria diverge bastante das opiniões da Comissão e da República Italiana. Enquanto a República da Áustria refere as suas capacidades excedentárias, tanto a Comissão como a República Italiana criticam uma série de problemas que impediriam as RoLa em qualquer dos casos de colocar à disposição as capacidades de transporte necessárias no âmbito da execução da proibição sectorial de circulação. Para a Comissão e a República Italiana, o facto de a República da Áustria ter acabado por substituir a planeada introdução da proibição sectorial de circulação em duas fases por uma introdução repartida por quatro fases e, deste modo, ter prorrogado de facto os prazos de adaptação, entre outros pontos, confirma a exactidão das suas alegações.

127. Tendo em consideração todos os autos e informações disponíveis, a meu ver não foi comprovado que a opção das RoLa teria permitido colocar à disposição suficientes capacidades de transporte no caso da planeada introdução da proibição sectorial de circulação repartida por duas fases.

128. Neste contexto, importa sublinhar, antes de mais, que a opção das RoLa apenas abrange a região a leste de Innsbruck. Na região a oeste de Innsbruck não existe a possibilidade de se optar pela alternativa das RoLa.

129. Mas também em relação à região a leste de Innsbruck, a alegação da República da Áustria de que também para a planeada introdução da proibição sectorial de circulação repartida por duas fases existiriam suficientes capacidades no que respeita às RoLa levanta, a meu ver, sérias dúvidas. Neste âmbito, é particularmente reveladora uma proposta de regulamento do ministro‑presidente de 2009, que previa uma quinta fase para a introdução da proibição sectorial de circulação ( ). Nos termos da referida proposta de regulamento, pretendia‑se voltar a subdividir a introdução da terceira fase prevista no regulamento de 23 de Dezembro de 2008 (proibição de circulação de veículos pesados carregados com minerais ferrosos e não ferrosos, aço, mármore, travertino e ladrilhos cerâmicos a partir de 1 de Julho de 2009) ( ), de forma a aplicar a proibição de circulação de veículos pesados carregados com minerais ferrosos e não ferrosos, bem como mármore e travertino, apenas a partir de 1 de Julho de 2009. Nas notas explicativas do referido projecto remete‑se, quanto à nova subdivisão da terceira fase, para um parecer do departamento de planeamento rodoviário, nos termos do qual não seria possível alargar atempadamente a oferta de transporte em RoLa para a data de entrada em vigor da terceira fase da proibição sectorial de circulação ( ). No referido documento também se sublinhava, para além disso, que deveria ser sempre evitada uma utilização das RoLa a 100%, na medida em que tal situação causaria quase de certeza problemas de funcionamento ( ). O referido documento constitui, por conseguinte, um indício muito forte de que, no caso da execução em duas fases da proibição sectorial de circulação originariamente planeada, a oferta de transporte por RoLa muito provavelmente não estaria em condições de fazer face de uma forma segura à necessidade de transporte suplementar resultante da referida introdução.

130. De igual modo, também levanta dúvidas a questão de saber se os percursos alternativos apresentados pela República da Áustria, através do Passo de Récia bem como da Suíça, podem representar uma alternativa viável para os transportes de mercadorias afectados pela proibição sectorial de circulação.

131. No que respeita à rota através do Passo de Récia importa referir que também neste percurso se aplica uma proibição de circulação de veículos pesados, que prevê, no entanto, excepções para transportes directos de veículos pesados de mercadorias com destino a regiões situadas na rota de Récia, ou originários destas, ou seja, entre Vorarlberg e uma grande parte das regiões em redor do lago de Constança (Região de Veneto, Província de Trento, bem como uma grande parte do Alto Adige). Por conseguinte, esta rota alternativa não constitui uma opção para transportes de mercadorias que se destinam à carga ou descarga no exterior das regiões referidas.

132. A República da Áustria remete por fim para a rede rodoviária suíça como percurso alternativo. A possibilidade de desviar parcialmente pela Suíça os transportes de mercadorias afectados pela proibição sectorial de circulação é, no entanto, posto em causa pela República Italiana, que remete para o «sistema de conta‑gotas» aplicado nos mais importantes eixos rodoviários Norte‑Sul da rede suíça de vias rápida. De acordo com o referido «sistema de conta‑gotas», uma fase de tráfego de veículos pesados particularmente intensa poderia provocar a interdição integral do trânsito de pesados nos eixos rodoviários Norte‑Sul ( ). A República da Áustria não contesta esta situação, confirmando, pelo contrário, que o facto de se fazer depender uma restrição às passagens de veículos pesados de mercadorias da intensidade do tráfego, tal como sucede com o sistema de conta‑gotas, representa um risco elevado em termos de tempo muito difícil de contabilizar pelo sector dos transportes ( ). Tendo em consideração o acima exposto, é possível reconhecer de alguma forma que a rede rodoviária suíça apenas está limitadamente disponível como percurso alternativo para os transportes de mercadorias afectados pela proibição sectorial de circulação.

133. Estas considerações permitem‑me concluir que não foi suficientemente demonstrado que, à data da entrada em vigor da proibição sectorial de circulação nos termos do regulamento de 17 de Dezembro de 2008 relativo à referida proibição estavam disponíveis ou podiam ser disponibilizados suficientes meios alternativos para o transporte das mercadorias em causa por outros meios de transporte ou por outros percursos rodoviários. Tendo em consideração esta situação, a proibição de circulação na auto‑estrada do vale do Inn decretada pelo regulamento relativo à proibição sectorial de circulação de 17 de Dezembro de 2007 deve ser entendida como uma ingerência radical na livre circulação de mercadorias. Na medida em que com a referida proibição de circulação se visa atingir uma redução das concentrações de NO 2 de apenas 1,5%, posso concluir que a restrição à livre circulação de mercadorias não é razoável.

c) Conclusão provisória

134. Das minhas considerações precedentes resulta que o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação não é necessário e apenas é parcialmente adequado para concretizar os objectivos de protecção do ambiente prosseguidos pelo mesmo. Para além disso, conduz a uma restrição irrazoável à livre circulação de mercadorias. Tendo em consideração o exposto, o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação é globalmente desproporcionado.

VIII – Resumo

135. Face às considerações precedentes, concluo que o regulamento relativo à proibição sectorial de circulação de 17 de Dezembro de 2008 deve ser entendido como medida de efeito equivalente a restrições quantitativas na acepção dos artigos 28.° CE e 29.° CE, que em princípio pode ser justificada com base em razões imperativas ligadas à protecção do ambiente. No presente caso, não é possível recorrer a uma justificação deste tipo devido à desproporcionalidade do regulamento relativo à proibição sectorial de circulação.

IX – Despesas

136. Por força do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República da Áustria e tendo esta sido vencida no essencial dos seus fundamentos, há que condená‑la nas despesas. Em conformidade com o n.° 4, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, os Estados‑Membros que intervieram no processo em apoio dos pedidos da Comissão suportarão as respectivas despesas.

X – Conclusão

137. Face às considerações que antecedem, proponho ao Tribunal de Justiça que decida da seguinte forma:

1. Declare que a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 28.° e 29.° CE ao ter adoptado, através do regulamento do ministro‑presidente do Tirol de 17 de Dezembro de 2007 que proíbe o transporte de longa distância de determinadas mercadorias na auto‑estada A 12 no vale do Inn, uma proibição de circulação de veículos pesados que transportem determinadas mercadorias e com um peso total superior a 7,5 toneladas num troço da auto‑estrada A 12.

2. Condene a República da Áustria nas despesas.

3. Declare que a República Italiana e o Reino dos Países Baixos suportem as suas próprias despesas.