Conclusões do advogado-geral Mischo apresentadas em 16 de Janeiro de 2001. - Comissão das Comunidades Europeias contra Reino dos Países Baixos. - Incumprimento de Estado - Directiva 76/464/CEE - Poluição do meio aquático - Não transposição. - Processo C-152/98.



Colectânea da Jurisprudência 2001 página I-03463



Conclusões do Advogado-Geral

1. É a nona vez que a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal que declare que um Estado-Membro, neste caso o Reino dos Países Baixos, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (a seguir «directiva»).

2. Esta visa a eliminação da poluição do meio aquático por determinadas substâncias particularmente perigosas, enunciadas numa lista, denominada «lista I», e a redução da poluição do meio aquático por outras substâncias perigosas, enunciadas noutra lista, denominada «lista II», constituindo ambas as listas um anexo à directiva. Os Estados-Membros devem, por força do artigo 2.° desta directiva, tomar as medidas adequadas, previstas nos artigos 3.° e seguintes.

3. No que diz respeito às substâncias constantes da lista I, o Conselho fixa, por força do artigo 6.° , n.° 1.° , da directiva, valores-limite de emissão em função dos seus efeitos sobre o meio aquático, tendo em conta os melhores meios técnicos disponíveis. Os Estados-Membros são obrigados, em função dos artigos 3.° e 5.° da directiva, a submeter qualquer descarga dessas substâncias no meio aquático a uma autorização prévia das autoridades nacionais competentes que fixa normas de emissão, que não devem ultrapassar os valores-limite fixados pelo Conselho.

4. A fim de estabelecer esses valores, a Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, elaborou uma lista de 129 substâncias individuais, aprovada pelo Conselho, numa Resolução de 7 de Fevereiro de 1983 respeitante à luta contra a poluição das águas , como base para prosseguir os trabalhos de execução da directiva. A esta lista foram acrescentadas, posteriormente, três substâncias suplementares. Para 18 dessas 132 substâncias, o Conselho fixou valores-limite e objectivos de qualidade, enquanto outras 15 foram objecto de uma proposta de directiva apresentada pela Comissão, mas retirada pouco depois da sua apresentação. Conclui-se que, presentemente, para 114 das 132 substâncias prioritárias, os valores-limite ainda não foram fixados ao nível comunitário.

5. Quanto às substâncias constantes na lista II, o artigo 7.° da directiva dispõe o seguinte:

«1. Afim de reduzir a poluição das águas referidas no artigo 1.° por substâncias constantes da lista II, os Estados-Membros estabelecem programas para cuja execução aplicam designadamente os meios referidos nos n.os 2 e 3.

2. Qualquer descarga efectuada nas águas referidas no artigo 1.° e susceptível de conter uma das substâncias constantes da lista II fica sujeita a uma autorização prévia, concedida pela autoridade competente do Estado-Membro em causa, que fixará as normas de emissão. Estas são calculadas em função dos objectivos de qualidade estabelecidos nos termos do n.° 3.

3. Os programas referidos no n.° 1 incluirão objectivos de qualidade para as águas, estabelecidos segundo as directivas do Conselho quando existam.

[...]»

6. A lista II apresenta-se do seguinte modo:

«A lista II inclui:

- as substâncias que fazem parte das famílias e grupos de substâncias constantes da lista I e para as quais os valores-limite referidos no artigo 6.° da directiva não foram fixados,

- determinadas substâncias individuais e determinadas categorias de substâncias que fazem parte das famílias e grupos de substâncias a seguir enumerados,

e que têm um efeito prejudicial no meio aquático que pode todavia ser limitado a uma certa zona e que depende das características das águas de recepção e da respectiva localização.»

7. O texto enuncia, em seguida, as «famílias e grupos de substâncias referidas no segundo travessão». Esta lista inclui oito categorias de substâncias, das quais a primeira é composta de metalóides e metais, assim como os respectivos compostos, tais como o titânio, o boro, o urânio, o telúrio e a prata. A quarta categoria inclui os compostos orgânicos de silício tóxicos ou persistentes e as substâncias que podem produzir tais compostos nas águas, com exclusão dos que são biologicamente inofensivos ou que se transformam rapidamente na água em substâncias inofensivas.

8. A directiva não fixa nenhum prazo de transposição. Todavia, o seu artigo 12.° , n.° 2, prevê que a Comissão, se possível no prazo de 27 meses após a notificação da directiva, transmitirá ao Conselho as primeiras propostas feitas com base na confrontação dos programas estabelecidos pelos Estados-Membros. A Comissão, considerando que os Estados-Membros não estavam em condições de lhe fornecer os elementos pertinentes nesse prazo, propôs-lhes, por carta de 3 de Novembro de 1976, fixar a data de 15 de Setembro de 1981 para o estabelecimento dos programas e a de 15 de Setembro de 1986 para a sua execução.

9. A directiva foi derrogada pela Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição , que visa evitar e, quando tal não seja possível, reduzir as emissões de determinadas instalações industriais para o ar, a água e o solo.

10. Com efeito, o artigo 20.° , n.° 1, da Directiva 96/61 prevê que os artigos 3.° , 5.° , 6.° , n.° 3, e 7.° , n.° 2, da Directiva 76/464 se aplicam às instalações existentes que exerçam as actividades visadas pela Directiva 96/61 enquanto as autoridades competentes não tomarem as medidas necessárias referidas no artigo 5.° desta última. Em compensação, de acordo com o n.° 2 do mesmo artigo, as disposições relativas aos regimes de licenciamento de determinadas directivas, nomeadamente a Directiva 76/464, deixam de se aplicar às novas instalações a partir da data de início de aplicação da Directiva 96/61, isto é, a partir de 30 de Outubro de 1999.

11. Por outro lado, encontra-se em preparação uma directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água (a seguir a «nova directiva-quadro») . Esta directiva deverá revogar, em definitivo, as disposições em causa no presente litígio.

12. Note-se, em primeiro lugar, que o Reino dos Países Baixos questiona a oportunidade da acção proposta pela Comissão. Com efeito, os artigos 3.° , 5.° , 6.° , n.° 3, e 7.° , n.° 2, da directiva deixarão, em breve, de ser aplicáveis aos sectores industriais importantes. A nova directiva-quadro revogará a directiva no domínio da água, num primeiro momento parcialmente e, depois, totalmente.

13. Além disso, a directiva-quadro e a Directiva 96/61, tornam inútil a distinção entre as substâncias constantes da lista I e as enunciadas na lista II. O regime resultante dessas directivas consagra os objectivos de qualidade apenas como um meio secundário para combater a poluição do meio aquático. A controvérsia acerca da interpretação da lista II, primeiro travessão, que constitui uma boa parte da presente acção, tornar-se-á obsoleta a breve trecho.

14. A perplexidade do Governo neerlandês é compreensível. Pela minha parte, eu estou igualmente surpreendido pelo facto da Comissão exigir da parte dos Estados-Membros que sejam capazes de fixar objectivos de qualidade para as suas águas, enquanto que a própria Comissão não os conseguiu propor, para a maioria da substâncias em causa, o que o artigo 6.° , n.° 2, todavia, lhe impõe que faça (além dos valores-limite previstos no artigo 6.° , n.° 1). A Comissão viu-se confrontada com dificuldades científicas e técnicas de natureza diversa daquelas com que se depararam os Estados-Membros?

15. Posto isto, resulta de jurisprudência constante, não contestada pela parte demandada, que a Comissão tem um poder de apreciação discricionário quando está em causa decidir se é oportuno intentar uma acção por incumprimento . Por outro lado, a existência de incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado pelo parecer fundamentado, no caso dos autos, o dia 23 de Fevereiro de 1997. Este último princípio foi ainda recentemente recordado pelo Tribunal a propósito de incumprimentos da mesma directiva, nos acórdãos Comissão/Grécia e Comissão/Portugal, já referidos.

16. É, pois, conveniente analisar antes de mais os argumentos aduzidos pela Comissão.

17. Impõe-se outra observação prévia, relativa ao objecto do litígio. O pedido que a Comissão pede ao Tribunal para deferir inclui a referência a um incumprimento, em geral, da directiva. Todavia, os argumentos aduzidos pela Comissão no decurso do procedimento pré-contencioso respeitam apenas à bacia do Escalda.

18. Ora, segundo jurisprudência constante, o objecto de uma acção por incumprimento deve manter-se, sob pena de inadmissibilidade, nos limites definidos no procedimento pré-contencioso .

19. Assim sendo, deve considerar-se que a acção da Comissão apenas é admitida na parte referente à bacia do Escalda.

Quanto ao incumprimento da obrigação de fixar objectivos de qualidade para as substâncias da lista II, primeiro travessão

20. A Comissão censura às autoridades neerlandesas não terem cumprido as suas obrigações ao não estabelecerem programas incluindo objectivos de qualidade para as substâncias constantes da lista I, para as quais os valores-limite ainda não foram fixados ao nível comunitário.

21. Com efeito, a Comissão estima que essas substâncias estão incluídas no âmbito da lista II, primeiro travessão, e que, portanto, a poluição das águas causada pelas ditas substâncias deve ser combatida pelos meios referidos no artigo 7.° da directiva, entre os quais figuram os programas que incluam objectivos de qualidade.

22. O Reino dos Países Baixos não contesta não ter estabelecido tais programas nem tais objectivos. Todavia, alega que a interpretação da lista II, primeiro travessão, preconizada pela Comissão é errónea e que as substâncias constantes da lista I, mas para as quais não estão fixados valores-limite ao nível comunitário, devem, contudo, ser tratadas segundo o regime previsto nos artigos 3.° a 6.° da directiva.

23. A argumentação da parte demandada apoia-se no teor da directiva, na sua economia, no seu objectivo e na história da sua aplicação.

24. Quanto ao teor da directiva, o Reino dos Países baixos recorda que, nos termos do primeiro travessão da lista II, as substâncias litigiosas são as «que fazem parte das famílias e grupos de substâncias constantes da lista I e para as quais os valores-limite referidos no artigo 6.° da directiva não foram fixados».

25. Apoiando-se, em particular, nas versões linguísticas neerlandesa e alemã, que utilizam os termos «niet worden vastgesteld» e «nicht festgelegt werden», para «não foram fixados», a parte demandada deduz que as famílias e grupos da lista I apenas estão sujeitas ao regime da lista II quando está explicitamente estabelecido que nenhum valor-limite será fixado no futuro para estas famílias e grupos de substâncias.

26. Quanto à economia e ao objectivo da directiva, o Reino dos Países Baixos, expõe que as substâncias constantes na lista I da directiva estão submetidas ao regime previsto nos artigos 3.° a 6.° da mesma, que é mais rigoroso do que aquele que o artigo 7.° prevê para as substâncias constantes da lista II. Isto explica-se pelo facto de que a lista I reagruparia as substâncias mais nocivas, justificando, assim, as medidas mais restritivas, enquanto as substâncias enunciadas na lista II apresentariam uma nocividade menor.

27. A luta contra as substâncias constantes da lista I deveria, assim, ser particularmente intensiva para que não seja comprometido o objectivo da directiva, que é eliminar, na medida do possível, as substâncias reconhecidas como sendo as mais nocivas.

28. Assim sendo, seria erróneo querer submeter, como faz a Comissão, tais substâncias ao regime menos rigoroso da lista II, com o único motivo de que o Conselho não teria, ainda, fixado os valores-limite para as emissões das ditas substâncias. Com efeito, este simples facto não retiraria nada à nocividade das mesmas, que deveriam, assim, estar submetidas a um regime restritivo, tal como aquele previsto nos artigos 3.° a 6.° da directiva.

29. Só na hipótese excepcional de o Conselho ter comunicado a sua intenção de não adoptar limites comunitários para uma substância constante da lista I é que haveria motivos para a tratar como pertencendo à lista II.

30. A parte requerida chama, ainda, a atenção para outra consequência da interpretação proposta pela Comissão, que também não se coaduna com a economia da directiva. Ela lembra, a esse respeito, que dezenas de milhares de substâncias constam da lista I da directiva e ainda não foram objecto da fixação de normas comunitárias pelo Conselho. Se fosse de considerar que elas constam todas da lista II, os Estados-Membros teriam a obrigação de definir objectivos de qualidade para cada uma delas.

31. O Governo neerlandês acrescenta que a prática das instituições, após a entrada em vigor da directiva, confirma este raciocínio. Ela demonstra, com efeito, que a Comissão fez numerosas propostas ao Conselho, tendo levado à fixação de normas comunitárias. Por outro lado, comprometeu-se a fazer tais propostas para as 114 substâncias controvertidas no caso dos autos.

32. A parte demandada conclui que a própria Comissão reconheceu que havia que definir limites para essas substâncias e submetê-las ao regime rigoroso resultante dos artigos 3.° a 6.° da directiva. A razão pela qual isto ainda não foi feito seria de indagar junto da Comissão e não se poderia atribuir a responsabilidade aos Estados-Membros.

33. Em defesa da sua interpretação, a Comissão invoca, quanto a ela, a versão na língua inglesa, que utiliza os termos «have not been determined», assim como o acórdão Comissão/Luxemburgo, citado anteriormente, no qual o Tribunal decidiu que a lista II, primeiro travessão, da directiva, enuncia as substâncias para as quais o Conselho ainda não fixou os limites comunitários.

34. Todavia, a parte demandada alega, com justa razão a meu ver, que essa citação é extraída da parte descritiva do acórdão, num processo em que não se discutia a interpretação dos termos dessa disposição. Não se poderia, pois, concluir que o Tribunal partilha do ponto de vista da Comissão.

35. É forçoso constatar, porém, que em dois acórdãos mais recentes, a saber os acórdãos Comissão/Bélgica, já referido, n.° 35, e Comissão/Alemanha, já referido, n.os 27, 29 e 30, o Tribunal precisou expressamente que, contrariamente à tese defendida pela parte demandada, as substâncias constantes da lista I, para as quais o Conselho ainda não fixou valores-limite de emissão, devem ser tratadas provisoriamente como substâncias constantes da lista II, cujo regime está previsto no artigo 7.° da directiva.

36. Nos n.os 35 e 40 do acórdão Comissão/Bélgica, já referido, o Tribunal precisou que isto vale para as substâncias em questão «que foram individualizadas» e «que são relevantes no contexto nacional de cada Estado-Membro». Não vemos nenhum motivo para que não seja assim no que respeita ao Reino dos Países Baixos. Este Estado-Membro não está, pois, obrigado a estabelecer programas que incluam objectivos de qualidade para dezenas de milhares de substâncias, mas apenas para aquelas das 114 substâncias para as quais o Conselho ainda não tenha fixado valores-limite e que, efectivamente, são susceptíveis de se encontrar nos rios neerlandeses.

37. Note-se, a propósito, que é surpreendente que a Comissão não tenha limitado o objecto do seu recurso a estas 114 substâncias, quando, nas acções propostas contra o Grão-Ducado do Luxemburgo, o Reino da Bélgica, a República Helénica e a República Portuguesa, apenas se referiu a 99 substâncias. (Como já assinalamos antes, a Comissão retirou as suas propostas relativas a 15 substâncias, de modo que restam 114 para as quais nem o Conselho adoptou nem a Comissão propôs valores-limite).

38. Não obstante estas reservas, resulta do exposto que se deve rejeitar a interpretação do primeiro travessão da lista II proposta pela parte demandada.

39. Esta alega, todavia, que o regime aplicado em virtude do direito nacional às substâncias em causa, baseado em autorizações que incluem valores-limite de emissão, é de assimilar ao previsto na directiva para as substâncias previstas na lista I e, portanto, é mais restrito do que aquele que a Comissão desejaria ver aplicado. Não se pode, portanto, no caso vertente, imputar qualquer incumprimento às autoridades neerlandesas.

40. A aptidão do regime existente nos Países Baixos é amplamente demonstrada pelos resultados alcançados neste país em matéria de protecção das águas.

41. Por outro lado, é de sublinhar que o regime estabelecido pelas autoridades neerlandesas resulta de textos legislativos e regulamentares e, portanto, não pode considerar-se, como parece fazer a Comissão, como uma simples prática administrativa que as autoridades poderiam modificar de forma discricionária.

42. Todavia, é preciso notar que no acórdão Comissão/Alemanha, já referido, o Tribunal declarou expressamente que a aplicação, por um Estado-Membro, de um sistema de protecção que corresponda ao previsto no artigo 6.° da directiva, mediante a fixação de valores-limite de emissão, não o dispensa de estabelecer programas que incluam objectivos de qualidade para as substâncias em causa, obrigação à qual, segundo o Tribunal, o legislador comunitário atribuiu particular importância.

43. A este propósito, o Tribunal considerou que carece de fundamento a alegação fundada no facto de que a fixação de valores-limite de emissão é, por si só, uma medida mais severa do que os programas que incluem objectivos de qualidade, previstos no artigo 7.° Com efeito, o Tribunal declarou que, nesta matéria, tudo depende inteiramente do nível dos valores considerados .

44. Por último, também sublinhou que a melhoria da qualidade das águas de um Estado-Membro não permite concluir que o método escolhido por este seja mais severo que os programas previstos no artigo 7.° da directiva, pois tal melhoria é apenas o resultado que o Estado-Membro deveria ter alcançado aplicando a directiva e não podia dispensá-lo da obrigação de adoptar as medidas previstas no citado artigo 7.°

45. Consequentemente, há que rejeitar os argumentos aduzidos pela parte demandada e acolher a primeira acusação formulada pela Comissão.

Quanto ao incumprimento da obrigação de fixar objectivos de qualidade para as substâncias da lista II, segundo travessão

46. A Comissão alega que o Reino dos Países Baixos ainda não fixou objectivos de qualidade para a quarta categoria de substâncias da lista II, segundo travessão, e para determinadas substâncias da primeira categoria desse travessão, a saber, o titânio, o boro, o urânio, o telúrio e a prata.

47. A parte demandada não contesta este incumprimento, mas sublinha que foi confrontada com a impossibilidade de encontrar, mesmo na literatura internacional, valores cientificamente comprovados que pudessem servir de base à fixação de objectivos de qualidade. Por conseguinte, era necessário fazer investigações científicas com essa finalidade. Os objectivos de qualidade exigidos pela directiva seriam fixados logo que possível.

48. Recordamos, uma vez mais, que resulta claramente da jurisprudência do Tribunal que a existência de um incumprimento deve ser apreciada no termo do prazo fixado no parecer fundamentado . É pacífico que nessa data o incumprimento ainda se mantinha.

49. Além disso, é jurisprudência constante que as dificuldades técnicas com que um Estado-Membro se confronta no cumprimento das suas obrigações não são susceptíveis de fazer desaparecer um incumprimento . Como observa a Comissão, o Estado-Membro teve a possibilidade de lhe solicitar uma prorrogação do prazo.

50. O Governo neerlandês também alegou que do teor do artigo 7.° , n.os 1, 2 e 3, resulta que esta disposição não impõe aos Estados-Membros que fixem objectivos de qualidade para as substâncias. O que, aliás, é lógico, pois estas contam-se aos milhares.

51. Consequentemente, na sua opinião, os Estados-Membros apenas estão obrigados a fixar objectivos de qualidade para as águas, e não para as substâncias.

52. Todavia, a parte demandada reconhece que esses objectivos devem necessariamente fazer referência às concentrações de substâncias presentes nas águas, visto que os valores-limite de emissão que figuram nas autorizações de descarga dessas substâncias são fixados, de acordo com o artigo 7.° , parágrafo 2.° , à luz desses objectivos.

53. Ora, é a falta de uma tal referência para as substâncias controvertidas em determinadas águas, a saber, as da bacia do Escalda, que a Comissão censura.

54. Como vimos, além do mais, o Governo neerlandês não nega essa falta.

55. Acrescenta, ainda, acertadamente, que os objectivos de qualidade devem referir-se apenas a substâncias susceptíveis de se encontrar nas águas consideradas.

56. Todavia, a parte demandada não alega que este não seja o caso das substâncias objecto da segunda parte da acção da Comissão.

57. Do exposto resulta ser de acolher também a segunda acusação formulada pela Comissão.

Conclusões

58. Pelas razões que antecedem, proponho ao Tribunal que declare que:

- ao não adoptar para a bacia do Escalda todas as medidas necessárias à transposição do artigo 7.° , n.os 1, 2 e 3, da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva;

- quanto ao mais, a acção é julgada improcedente;

- a parte demandada suportará três quartos das despesas;

- a Comissão suportará um quarto das despesas.