Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 26 de Novembro de 1992. - BESTUUR VAN DE SOCIALE VERZEKERINGSBANK CONTRA A. DE WIT. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: HOGE RAAD - PAISES BAIXOS. - SEGURANCA SOCIAL - MODALIDADES PARTICULARES DE APLICACAO DA LEGISLACAO NEERLANDESA SOBRE SEGURO DE VELHICE GENERALIZADO - CONCEITO DE RESIDENCIA. - PROCESSO C-282/91.



Colectânea da Jurisprudência 1993 página I-01221



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. No presente caso, o Hoge Raad der Nederlanden apresentou um pedido prejudicial sobre a interpretação do n. 2, alínea a), do título J do Anexo VI do Regulamento (CEE) n. 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade [tal como alterado e actualizado pelo Regulamento (CEE) n. 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983; JO 1983, L 230, p. 6].

2. O recorrido no processo principal, A. de Wit, é um nacional neerlandês nascido em 10 de Junho de 1920. Residiu nos Países Baixos até 20 de Novembro de 1945, data em que se tornou funcionário do Ministério da Guerra neerlandês e foi colocado em serviço na Alemanha. A 27 de Outubro de 1947, deixou oficialmente de constar do registo da população do local onde havia anteriormente residido nos Países Baixos. Posteriormente, foi transferido para o Ministério dos Negócios Estrangeiros e, em 1950, colocado na África do Sul. Pertenceu ao serviço diplomático dos Países Baixos durante os 28 anos seguintes e, tal como é demonstrado por um documento constante dos autos no Hoge Raad, foi sucessivamente colocado nos seguintes postos: África do Sul (1950-1959), Estados Unidos (1959-1963), Indonésia (1963-1965), Austrália (1965-1969), Hong Kong (1969-1972), Índia (1972-1975) e Equador (1976-1977). Pediu a demissão em 1 de Agosto de 1978 e instalou-se na Irlanda. Em 10 de Junho de 1985, completou 65 anos e foi-lhe concedido o direito de beneficiar de uma pensão de velhice ao abrigo da Algemene Ouderdomswet (lei relativa ao seguro generalizado de velhice, a seguir "AOW").

3. Esta lei, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1957, prevê que tem direito a uma pensão completa todo aquele que atingiu a idade de 65 anos, se tiver sido segurado durante um período de cinquenta anos entre os 15 e os 65 anos de idade. As pessoas seguradas são a) os residentes e b) os não residentes sujeitos ao imposto sobre os rendimentos em virtude de uma actividade assalariada exercida nos Países Baixos. A pensão completa é reduzida de 2% por cada ano em que o interessado não foi segurado (artigo 13. , n. 1, da AOW).

4. Inicialmente, o artigo 6. , n. 1, alínea c), da AOW previa que qualquer nacional neerlandês que residisse no estrangeiro e recebesse um salário a cargo do Estado em virtude de uma actividade exercida fora do território nacional era igualmente considerado como estando segurado. Em 1 de Janeiro de 1965, esta disposição foi revogada e substituída pelo artigo 3. , n. 4, da AOW, assim redigido:

"O nacional neerlandês que se encontra ao serviço de uma pessoa colectiva de direito público neerlandesa e reside fora do Reino ... é igualmente considerado como residindo no Reino."

5. O artigo 3. , n. 4, foi, por seu turno, revogado com efeitos a partir de 1 de Abril de 1985. A partir desta data, um nacional neerlandês residindo no estrangeiro e trabalhando ao serviço de uma pessoa colectiva de direito público neerlandesa é novamente considerado como estando segurado. Estas três disposições sucessivas parecem não ter produzido efeitos diferentes e A. de Wit esteve segurado ao abrigo da AOW de 1 de Janeiro de 1957 até à sua demissão em 1978.

6. O estatuto de A. de Wit é, no entanto, problemático quanto ao período que precedeu a entrada em vigor da AOW em 1 de Janeiro de 1957. A fim de permitir às pessoas que já haviam completado 15 anos de idade nessa data beneficiarem de uma pensão completa no momento em que atingirem os 65 anos, os artigos 55. e 56. da AOW consagraram disposições transitórias. Estas permitiam a equiparação dos anos compreendidos entre os 15 anos de idade e o dia 1 de Janeiro de 1957 a períodos de seguro, desde que a pessoa em causa tivesse residido nos Países Baixos, nas Antilhas neerlandesas ou em Aruba durante um período de seis anos depois de ter atingido a idade de 59 anos e resida nos Países Baixos no momento em que requer a pensão. Tendo residido na Irlanda desde os 58 anos, A. de Wit não preenche nenhuma destas condições.

7. Sem recurso ao direito comunitário, parece que A. de Wit não receberia qualquer pensão em relação ao período anterior a 1 de Janeiro de 1957. A questão é então saber se o Regulamento n. 1408/71 pode ser-lhe útil relativamente a esse período. O Anexo VI, título J (Países Baixos), n. 2, alínea a), do regulamento, tal como alterado pelo Regulamento (CEE) n. 2332/89 do Conselho, de 18 de Julho de 1989, (JO L 224, p. 1) determina que:

"A redução prevista no n. 1 do artigo 13. da AOW não é aplicável aos anos civis ou partes de anos civis anteriores a 1 de Janeiro de 1957 durante os quais o titular que não preenche as condições que lhe permitam obter a equiparação desses anos aos períodos de seguro residiu nos Países Baixos entre os 15 e os 65 anos de idade ou durante os quais, tendo residido no território de outro Estado-membro, exerceu uma actividade assalariada nos Países Baixos para uma entidade patronal estabelecida neste último país."

O n. 2, alínea e), estipula que:

"As alíneas a), b), c) e d) só são aplicáveis se o titular residiu durante seis anos no território de um ou mais Estados-membros depois dos 59 anos de idade completos e desde que resida no território de um desses Estados-membros."

8. Com base nesta disposição, a instituição competente (Sociale Verzekeringsbank, a seguir "SVB") estava disposta a considerar A. de Wit como tendo sido segurado de 10 de Junho de 1935 (data em que completou 15 anos de idade) a 27 de Outubro de 1947. Mas recusa tratá-lo como tendo sido segurado entre 27 de Outubro de 1947 e 1 de Janeiro de 1957 ou entre 1 de Agosto de 1978 e 10 de Junho de 1985, pela única razão de não ter residido nos Países Baixos durante esses períodos. Por conseguinte, a sua pensão foi fixada em 68% da pensão completa (isto é, 100% menos 32% representando os dezasseis anos durante os quais não fora segurado).

9. Não parece haver contestação ao facto de a SVB poder reduzir a pensão de A. de Wit em relação ao segundo período de não seguro (isto é, entre 1 de Agosto de 1978 e 10 de Junho de 1985, período em que residiu na Irlanda após a reforma). O litígio entre as partes diz respeito à questão de saber se a SVB tinha o direito de reduzir a pensão de A. de Wit em relação ao período que vai de 27 de Outubro de 1947 a 1 de Janeiro de 1957, durante o qual esteve ao serviço do Governo neerlandês na Alemanha e na África do Sul.

10. A. de Wit recorreu da decisão da SVB para o Raad van Beroep, que negou provimento ao recurso. Recorreu dessa decisão, com sucesso, para o Centrale Raad van Beroep que entendeu que, para efeitos do Anexo VI, título J, n. 2, alínea a), do Regulamento n. 1408/71, havia que ter em conta a residência fictícia prevista no artigo 3. , n. 4, da AOW (revogado a partir de 1 de Janeiro de 1985), o qual estipulava que um nacional neerlandês residindo fora do Reino e trabalhando para uma pessoa colectiva de direito público neerlandesa era considerado como residindo nos Países Baixos. A. de Wit devia, portanto, ser considerado como residindo nos Países Baixos em relação ao dito período. A SVB recorreu para o Hoge Raad que apresentou um pedido de decisão a título prejudicial relativo à seguinte questão:

"A expressão 'residiu no território dos Países Baixos' ou 'residiu nos Países Baixos' constante do título J, n. 2, alínea a), do Anexo VI do Regulamento (CEE) n. 1408/71 do Conselho das Comunidades Europeias, de 14 de Junho de 1971 (segundo o texto em vigor até 1 de Abril de 1985 ou o texto em vigor após 1 de Abril de 1985) deve ser interpretada no sentido de abranger exclusivamente a residência efectiva no território dos Países Baixos ou nos Países Baixos, ou abrange também a residência fictícia no território dos Países Baixos ou nos Países Baixos de um nacional neerlandês residindo fora do Reino ao serviço de uma pessoa colectiva de direito público neerlandesa, nos termos dos artigo 3. , n. 4 (antigo), da AOW?"

11. À primeira vista, é talvez supreendente que o Regulamento n. 1408/71 tenha alguma coisa a ver com a questão de saber se a residência de A. de Wit num país terceiro (África do Sul) antes da criação da Comunidade deveria ou não afectar a sua pensão. O mesmo pode ser dito em relação à residência de A. de Wit na Alemanha antes da criação da Comunidade. Tal não parece estar relacionado com a livre circulação dos trabalhadores consagrada nos artigos 48. e seguintes do Tratado. É evidentemente com o objectivo de facilitar a livre circulação dos trabalhadores que foi adoptado, em conformidade com o artigo 51. do Tratado, o Regulamento n. 1408/71.

12. Existe, porém, uma boa razão para que o Regulamento n. 1408/71 tenha alguma coisa a ver com estas questões. Se A. de Wit tivesse residido nos Países Baixos durante um período de seis anos após ter completado 59 anos de idade, os anos anteriores a 1 de Janeiro de 1957 teriam sido considerados períodos de seguro nos termos do artigo 55. da AOW e ele teria beneficiado de uma pensão em relação a esses anos por força apenas do direito nacional, sem recurso ao direito comunitário. Ele não pode beneficiar das disposições transitórias dos artigos 55. e 56. da AOW porque viveu na Irlanda depois dos 59 anos de idade. O objectivo do n. 2, alínea a), do título J do Anexo VI é, assim, determinar em que medida uma pessoa pode ser privada do benefício dessas disposições por ter residido num Estado-membro que não os Países Baixos depois dos 59 anos de idade. A confirmação é-nos dada pelo n. 2, alínea e), nos termos do qual as disposições do n. 2, alínea a), só são aplicáveis se o titular residiu no território de um ou mais Estados-membros depois dos 59 anos de idade completos e desde que resida no território de um desses Estados-membros. No processo 284/84, Spruyt (Colect. 1986, p. 685), o Tribunal de Justiça declarou, no n. 22 do acórdão, que a alínea a) do n. 2 "tem por fim eliminar os obstáculos que podem resultar do artigo 43. (actual 55. ) da AOW para a livre circulação de pessoas que, após terem residido ou trabalhado nos Países Baixos, pretendem deslocar-se para um outro Estado-membro".

13. As disposições aplicáveis do título J do Anexo VI têm como efeito permitir aos Países Baixos reduzirem a pensão de um titular em relação aos períodos anteriores a 1957, por não ter residido nos Países Baixos durante seis anos depois dos 59 anos de idade; mas se o titular residiu num outro Estado-membro durante esse período de seis anos, a sua pensão só pode ser reduzida em relação aos períodos anteriores a 1957 durante os quais não teve uma conexão suficiente com os Países Baixos. A conexão escolhida é a residência ou o emprego nos Países Baixos, enquanto residir noutro Estado-membro. O Tribunal de Justiça reconheceu no processo C-293/88, Winter-Lutzins (Colect. 1990, p. I-1623), que era legal reduzir a pensão de uma pessoa na ausência de uma conexão suficiente com os Países Baixos.

14. A SVB, o Governo neerlandês e a Comissão recusam todos eles a ideia de o termo "residência" do citado n. 2, alínea a), poder ser interpretado à luz do direito nacional. Concordam em dizer que tal termo deve ser interpretado como um conceito independente, de direito comunitário, mas divergem quanto à interpretação correcta. A SVB e o Governo neerlandês são ambos da opinião de que o termo apenas abrange a residência efectiva no território dos Países Baixos e não pode ser estendido à residência fictícia, como no caso de um diplomata que é colocado num país estrangeiro; por conseguinte, dado que estava fisicamente na Alemanha e na África do Sul entre 1947 e 1957, A. de Wit não podia ter residido nos Países Baixos durante esse período, mesmo que a sua presença nesses países se devesse inteiramente ao facto de neles ter sido colocado pelo Governo neerlandês a cujo serviço sempre se manteve. A Comissão, por seu turno, considera que uma pessoa deve ser considerada como tendo residido nos Países Baixos, na acepção do n. 2, alínea a), quando existe uma conexão suficientemente forte entre ela e os Países Baixos; tal é o caso se for colocada no estrangeiro pelo Governo neerlandês ficando sujeita à legislação neerlandesa, em especial no domínio da segurança social.

15. A. de Wit, quando foi convidado a apresentar observações escritas, respondeu não estar em condições de o fazer, pois não entendia absolutamente nada sobre a interpretação das leis e dos regulamentos citados na decisão de reenvio. Aqueles de entre nós que foram confrontados com as complexidades bizantinas do Regulamento n. 1408/71 não deixarão de manifestar simpatia a seu respeito. Apesar da sua incompreensão, A. de Wit apresentou vários argumentos tendentes a demonstrar que deveria ser considerado como tendo residido nos Países Baixos entre 1947 e 1957:

° Em primeiro lugar, não foi para a Alemanha por sua iniciativa, mas sim por aí ter sido colocado pelo Ministério da Guerra neerlandês.

° Em segundo lugar, sempre foi considerado tanto pelo Ministério da Guerra, como, mais tarde, pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, como residindo nos Países Baixos.

° Em terceiro lugar, não pôde adquirir o estatuto de residente na Alemanha em 1947 (e, portanto, não pôde renunciar ao estatuto de residente nos Países Baixos), uma vez que nenhum estrangeiro estava autorizado a estabelecer-se na Alemanha ocupada.

° Em quarto lugar, por força do Tratado de Viena (presumidamente, trata-se da Convenção de Viena sobre as Relações Diplomáticas de 1961), era suposto, durante todo esse período, residir e trabalhar nos Países Baixos.

16. Em minha opinião, é claro que o conceito de residência do Anexo VI, título J, n. 2, alínea a), não deve ser interpretado por remissão para o direito nacional. Sendo um dos conceitos chave do Regulamento n. 1408/71, a residência deveria, para assegurar uma interpretação uniforme, apresentar um significado comunitário autónomo, cujo alcance não deveria ser reduzido nem alargado pelo direito nacional. Esta tese encontra confirmação no facto de o próprio Regulamento n. 1408/71 [ver artigo 1. , alínea h)] dar uma definição parcial deste termo, a qual, infelizmente, é totalmente inútil para o presente caso. É verdade que o Anexo VI parece ter uma função diferente relativamente ao regime geral da regulamentação, mas existem, porém, boas razões para interpretar o termo "residência" desse anexo de maneira independente. Como sublinhou a Comissão, se o termo for interpretado por remissão para o direito nacional, há o perigo de a pessoa ser considerada como residindo em vários Estados-membros ou em nenhum Estado-membro.

17. Quanto à interpretação correcta deste termo, discordo totalmente da opinião apresentada pelo Governo neerlandês e pela SVB no sentido de a "residência" ser limitada à presença física nos Países Baixos. Este entendimento parece-me baseado numa abordagem um tanto ou quanto simplista, segundo a qual os termos empregues nos textos legislativos só podem ter o sentido literal que têm na linguagem corrente. Ora, há numerosas expressões que podem e devem receber uma interpretação mais lata, menos literal, conforme o contexto jurídico em que são utilizadas. O termo "residência" é disso exemplo. Existem obviamente circunstâncias em que uma pessoa deveria, para efeitos jurídicos, ser considerada como residindo num país quando fisicamente passa a maior parte do tempo num outro país. Vem-me à memória o exemplo do soldado em serviço no estrangeiro quer em tempo de guerra, quer em tempo de paz. Este soldado pode passar a maior parte do tempo no estrangeiro e apenas breves períodos no seu próprio país. No entanto, para efeitos jurídicos, é considerado as mais das vezes como residindo neste país e não no estrangeiro. Paga o imposto sobre os rendimentos e as contribuições para a segurança social no seu país de origem; vota nas eleições deste país; deve obediência a este país que é responsável pela sua protecção social; em caso de doença ou de invalidez, é ao sistema de segurança social do seu país que cabe actuar; e, evidentemente, quando se reforma, tem direito à pensão do seu próprio país e não daqueles em que esteve colocado. A residência não é, portanto, necessariamente sinónimo de presença física num dado território.

18. Parece-me que considerações mais ou menos idênticas são aplicáveis a um funcionário do Ministério da Guerra neerlandês, colocado na Alemanha como elemento das forças de ocupação no fim da Segunda Guerra mundial. Este indivíduo continuou, sem dúvida, a pagar o imposto neerlandês e permaneceu sujeito ao regime de segurança social existente nesse mesmo momento nos Países Baixos. Manteve a maior parte dos direitos e das obrigações ligados à residência nos Países Baixos e adquiriu poucos direitos e obrigações relacionados com a residência na Alemanha. Tal como o soldado, deve ter conservado de jure o estatuto de residente nos Países Baixos, mesmo que de facto vivesse na Alemanha e só gozasse curtas estadias de licença nos Países Baixos. Em minha opinião, A. de Wit tinha, portanto, razão ao afirmar que não podia nem devia ser considerado como residindo na Alemanha durante esse período.

19. É provável que considerações semelhantes possam igualmente ser aplicadas aos períodos de serviço na África do Sul. É verdade que a resposta pode depender do estatuto preciso durante esse período. No entanto, quer tenha gozado do estatuto diplomático, quer tenha sido, sob determinadas condições, membro do pessoal administrativo ou técnico, A. de Wit estava provavelmente isento das quotizações de segurança social e do imposto sobre os rendimentos da África do Sul. É, em todo o caso, a situação decorrente dos artigos 33. , 34. e 37. da Convenção de Viena relativa às Relações Diplomáticas de 1961, que não estava em vigor na época controvertida, mas reflecte, sob certos aspectos, em larga medida a situação do direito internacional consuetudinário. Se A. de Wit estava isento desses encargos na África do Sul e estava sujeito ao imposto sobre os rendimentos e às quotizações sociais dos Países Baixos, é portanto ilógico ° e extremamente injusto °oo considerar que ele não residia nos Países Baixos para efeitos de segurança social, devendo portanto a sua pensão neerlandesa ser reduzida. Se, caso contrário, ele tinha um estatuto diferente na África do Sul e era considerado, não como um membro da comunidade diplomática, mas sim como um residente vulgar neste país para efeitos de impostos e de segurança social, é claro que será mais difícil sustentar que ele deveria ser considerado como residindo nos Países Baixos.

20. Cabe seguramente aos órgãos jurisdicionais nacionais averiguar qual o estatuto de facto de A. de Wit na África do Sul durante o período que vai até 1 de Janeiro de 1957. Dois pontos podem, no entanto, merecer destaque. Em primeiro lugar, durante os 28 anos de carreira nos serviços diplomáticos neerlandeses, A. de Wit esteve colocado em 7 países de 5 continentes diferentes. Parece extremamente improvável que tenha adquirido o estatuto de residente permanente em algum desses países. Em segundo lugar, dos autos do processo pendente no órgão jurisdicional nacional consta uma carta datada de 16 de Agosto de 1979, na qual o Ministério dos Negócios Estrangeiros neerlandês informa a SVB que, de 1 de Setembro de 1950 até 31 de Julho de 1978, A. de Wit era seu funcionário colocado em diferentes representações diplomáticas no estrangeiro e estava, durante esse período, obrigatoriamente segurado ao abrigo da legislação neerlandesa aplicável, em especial da AOW. Na audiência, o agente do Governo neerlandês pôs em causa a exactidão dessa informação, sublinhando que A. de Wit não podia ter sido segurado para efeitos das prestações de velhice ao abrigo da AOW antes da entrada em vigor desta lei em 1957. Todavia a questão não é a de saber se A. de Wit pagava quotizações para efeitos da pensão de velhice antes de 1957, mas sim a de saber se o Governo neerlandês o considerava como residindo nos Países Baixos, em especial para efeitos do imposto sobre os rendimentos e da segurança social. A questão, noutras palavras, é saber se o Governo neerlandês, ao sujeitar a impostos o seu salário e ao submetê-lo ao regime neerlandês de segurança social, lhe exigiu obrigações e aceitou responsabilidades a seu respeito que os países só exercem em relação aos próprios residentes. Se assim aconteceu, A. de Wit deverá ser considerado como tendo residido nos Países Baixos para efeitos da disposição em causa.

21. Nestes termos, qualquer outra interpretação pode conduzir a resultados arbitrários: pareceria assim arbitrário que o direito à pensão de um funcionário do Ministério dos Negócios Estrangeiros dependesse do facto de saber se esteve colocado em posto no estrangeiro ou se permaneceu nos Países Baixos durante certos períodos da sua carreira.

Conclusão

22. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda da seguinte forma à questão colocada pelo Hoge Raad:

"O n. 2, alínea a), do título J do Anexo VI do Regulamento (CEE) n. 1408/71 do Conselho (tanto na versão em vigor até 1 de Abril de 1985 como na que vigora desde 1 de Abril de 1985) deve ser interpretado no sentido de a redução a que faz referência não ser aplicável aos anos civis ou partes de anos civis anteriores a 1 de Janeiro de 1957 durante os quais o titular esteve ao serviço do Governo fora do território dos Países Baixos e permaneceu, em princípio, sujeito à legislação neerlandesa em matéria de segurança social."

(*) Língua original: inglês.