CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PAOLO MENGOZZI

apresentadas em 28 de Junho de 2011 ( )

Processo C‑548/09 P

Bank Melli Iran

contra

Conselho da União Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância – Medidas restritivas adoptadas contra a República Islâmica do Irão para impedir a proliferação nuclear – Lista de pessoas e entidades visadas pelo congelamento de fundos imposto pela legislação comunitária – Regime de sanções económicas e financeiras adoptado para combater uma política levada a cabo por um Estado terceiro – Inclusão do nome do recorrente – Violação de formalidades essenciais – Falta de notificação individual – Consequências – Falta de base jurídica – Violação do direito de propriedade – Violação dos direitos de defesa e dos princípios da protecção jurisdicional efectiva e da proporcionalidade»





Índice





I – Antecedentes do litígio e acórdão recorrido

II – Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

III – Análise jurídica

A – Quanto ao primeiro fundamento suscitado a título principal, relativo ao erro de direito do Tribunal de Primeira Instância na apreciação das consequências que decorrem da violação da obrigação de notificação

1. Acórdão recorrido

2. Argumentos das partes

3. Apreciação

a) Quanto à existência de uma obrigação de notificação individual da decisão impugnada

b) Quanto às consequência da violação da obrigação de notificação

B – Quanto ao segundo fundamento suscitado a título principal, relativo ao erro de direito cometido na interpretação das bases jurídicas do Regulamento n.° 423/2007

1. Acórdão recorrido

2. Argumentos das partes

3. Apreciação

C – Quanto ao terceiro fundamento suscitado a título principal, relativo ao erro de direito cometido na interpretação da obrigação de fundamentação, dos direitos de defesa e do direito a protecção jurisdicional efectiva

1. Acórdão recorrido

2. Argumentos das partes

3. Apreciação

D – Quanto ao primeiro fundamento suscitado a título subsidiário, relativo à violação do poder de apreciação do Conselho

1. Acórdão recorrido

2. Argumentos das partes

3. Apreciação

E – Quanto ao segundo fundamento suscitado a título subsidiário, relativo ao erro de apreciação de direito cometido pelo Tribunal de Primeira Instância quanto ao direito de propriedade do recorrente

1. Acórdão recorrido

2. Argumentos das partes

3. Apreciação

a) Considerações prévias

b) Análise do fundamento

F – Quanto ao terceiro fundamento suscitado a título subsidiário, relativo ao erro manifesto de apreciação do Conselho ao incluir o recorrente na lista das entidades cujos bens devem ser congelados

1. Argumentos das partes

2. Apreciação

IV – Quanto às despesas

V – Conclusão

1. O presente recurso, interposto pelo Bank Melli Iran (a seguir «Bank Melli» ou «recorrente»), visa anular o acórdão Bank Melli Iran/Conselho ( ) (a seguir «acórdão recorrido»), através do qual o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias negou provimento ao recurso do recorrente, que tinha por objecto a anulação do ponto 4 da quadro B do anexo da Decisão 2008/475/CE do Conselho, de 23 de Junho de 2008, que dá execução ao artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 423/2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão ( ) (a seguir «decisão impugnada»), decisão através da qual o Conselho da União Europeia incluiu o recorrente na lista das entidades cujos bens devem ser congelados.

2. Este é o primeiro recurso que tem como objecto as medidas de congelamento de fundos adoptadas no quadro de um regime de sanções contra um Estado terceiro. Suscita, além disso, um determinado número de questões importantes, designadamente, relativas à intensidade dos direitos de defesa que as pessoas e entidades abrangidas pelas medidas em causa podem exercer nesse contexto.

I – Antecedentes do litígio e acórdão recorrido

3. Resulta dos números 1 e seguintes do acórdão recorrido que o Bank Melli é uma sociedade comercial iraniana detida pelo Estado iraniano e que o processo no Tribunal tem a sua origem no regime de medidas restritivas instaurado com vista a fazer pressão sobre a República Islâmica do Irão para que esta ponha termo às actividades nucleares que apresentem um risco de proliferação e ao desenvolvimento de sistemas de lançamento de armas nucleares (a seguir «proliferação nuclear»). O referido regime tem a sua origem na Resolução 1737 (2006) ( ), de 23 de Dezembro de 2006, do Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança») cujo anexo designava as pessoas e entidades que, de acordo com o Conselho de Segurança, estavam envolvidas na proliferação nuclear no Irão e cujos fundos e recursos económicos (a seguir «fundos») deviam ser congelados. Esta lista foi sendo actualizada com regularidade pelo Conselho de Segurança através de várias resoluções. Todavia, o recorrente não foi, ele próprio, objecto de medidas de congelamento de fundos decididas pelo Conselho de Segurança.

4. No que respeita à União Europeia, a Resolução 1737 (2006) foi executada pela Posição Comum 2007/140/PESC do Conselho, de 27 de Fevereiro de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão ( ). O artigo 5.°, n.° 1, alínea a), da referida posição comum previa o congelamento dos fundos que estivessem na posse, fossem propriedade ou se encontrassem à disposição ou sob controlo, directa ou indirectamente, das pessoas e entidades designadas na resolução. O artigo 5.°, n.° 1, alínea b), alargava a aplicação dessa medida às pessoas e às entidades que o Conselho da União Europeia considerasse que estavam implicadas, directamente associadas ou prestavam apoio à proliferação nuclear. A referida posição comum previa ainda, no artigo 7.°, n.° 2, que a lista das pessoas e das entidades visadas por força do artigo 5.°, n.° 1, alínea b), devia ser estabelecida e alterada pelo Conselho, deliberando por unanimidade.

5. Na medida em que estavam em causa as competências da Comunidade Europeia, a Posição Comum 2007/140 foi seguida pela adopção, com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, do Regulamento (CE) n.° 423/2007 do Conselho, de 19 de Abril de 2007 ( ). Com um conteúdo, no essencial, idêntico ao da posição comum, o artigo 7.°, n.° 1, do referido regulamento prevê o congelamento dos fundos pertencentes às pessoas, entidades e organismos designados pela Resolução 1737 (2006), bem como de todos os fundos que estejam na posse ou sejam detidos ou controlados por essas pessoas, entidades ou organismos. O artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 alarga esta possibilidade de congelamento às pessoas, entidades ou organismos designados pelo Conselho e identificados, em conformidade com o artigo 5.°, n.° 1, alínea b), da Posição Comum 2007/140, como estando implicados, directamente associados ou tendo prestado apoio à proliferação nuclear. As pessoas, entidades e organismos designados pelo Conselho por força do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 são enumerados no Anexo V do referido regulamento.

6. O artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 prevê, nomeadamente, que «[o] Conselho, deliberando por maioria qualificada, elabora, reaprecia e altera [a lista do Anexo V] em plena conformidade com as decisões do Conselho [adoptadas ao abrigo do artigo 5.°, n.° 1, alínea b), da Posição Comum 2007/140/PESC]». Ainda de acordo com essa disposição, o Conselho deve reapreciar a referida lista com regularidade e, pelo menos, de 12 em 12 meses.

7. O artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/2007 refere que «o Conselho indica os motivos individuais e específicos das decisões tomadas ao abrigo do n.° 2 e dá deles conhecimento às pessoas, entidades e organismos em questão».

8. Algum tempo após a adopção do Regulamento n.° 423/2007 o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1803 (2008) ( ), de 3 de Março de 2008, através qual pede «a todos os Estados que dêem provas de vigilância no que respeita às actividades das instituições financeiras com sede no seu território realizadas com todos os bancos domiciliados no Irão, em particular o [Banco] Melli e o Banco Saderat, bem como com as sucursais e agências destes últimos no estrangeiro, a fim de evitar que essas actividades contribuam para actividades que apresentem risco de proliferação» ( ).

9. Com a adopção, em 23 de Junho de 2008, da Posição Comum 2008/479/PESC ( ), o Conselho alterou a Posição Comum 2007/140. Por força do anexo da nova posição comum, o recorrente foi incluído entre as entidades visadas pelo congelamento de fundos, em conformidade com o artigo 5.°, n.° 1, alínea b), da Posição Comum 2007/140. A sua inscrição foi mantida na Posição Comum 2008/652/PESC ( ), que, por sua vez, veio alterar a Posição Comum 2007/140.

10. Em 23 de Junho de 2008, ou seja, no mesmo dia em que foi adoptada a Posição Comum 2008/479, o Conselho adoptou a decisão impugnada. Nos termos do ponto 4 do quadro B do anexo da referida decisão, o recorrente foi inscrito na lista que figura no Anexo V do referido regulamento. Esta inscrição teve como consequência o congelamento dos seus fundos.

11. Assim, do ponto 4 do quadro B do anexo da decisão impugnada consta o nome do recorrente, o seu endereço postal em Teerão e a data da sua inscrição (ou seja, 26 de Junho de 2008). Como fundamentos apresentados pelo Conselho para a inscrição do recorrente, o ponto 4 refere que o Bank Melli «[f]ornece ou tenta fornecer apoio financeiro a empresas que estão implicadas ou que adquirem mercadorias para o programa nuclear e para o programa de mísseis do Irão (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company e DIO). O Bank Melli intervém como facilitador nas actividades sensíveis do Irão. Facilitou inúmeras aquisições de materiais sensíveis para o programa nuclear e para o programa de mísseis do Irão. Prestou um leque de serviços financeiros em nome de entidades ligadas à indústria nuclear e à indústria de mísseis do Irão, incluindo a abertura de crédito documentário e a manutenção de contas. Muitas das empresas [enumeradas] supra foram referidas nas Resoluções 1737 e 1747 do [Conselho de Segurança das Nações Unidas]».

12. Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 18 de Setembro de 2008, o Bank Melli interpôs um recurso de anulação e concluiu pedindo que o Tribunal se dignasse, a título principal, anular o ponto 4 do quadro B do anexo da decisão impugnada na parte que lhe diz respeito, bem como às suas filiais e sucursais; a título subsidiário, declarar a inaplicabilidade do artigo 7.°, n.° 2, e do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 ao presente litígio; em qualquer caso, condenar o Conselho nas despesas. Todavia, de acordo com o n.° 22 do acórdão recorrido, na audiência, o Bank Melli desistiu do seu segundo pedido, esclarecendo que a excepção de ilegalidade suscitada contra o artigo 7.°, n.° 2, e o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 devia ser considerada um fundamento através do qual pedia a anulação da decisão impugnada por falta de base jurídica. Desistiu, igualmente, do seu primeiro pedido na parte em que visava a anulação da decisão impugnada na medida em que esta diz respeito às suas filiais ( ).

13. Em apoio dos seus pedidos na versão alterada, o recorrente invocou uma série de alegações que o Tribunal de Primeira Instância agrupou em cinco fundamentos. Em primeiro lugar, o recorrente invocou um fundamento relativo à violação de formalidades essenciais do Tratado CE, das disposições jurídicas relativas à sua aplicação e do artigo 7.°, n.° 2, da Posição Comum 2007/140, ao desvio de poder e à falta de base jurídica da decisão impugnada; o segundo fundamento era relativo à violação do princípio da igualdade de tratamento; o terceiro fundamento invocado era relativo à violação do princípio da proporcionalidade e do direito de propriedade; em quarto lugar, o recorrente invocou o fundamento relativo à violação dos direitos de defesa, do direito a protecção jurisdicional efectiva e do dever de fundamentação previsto no artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/2007; por último, o quinto fundamento era relativo à falta de competência da Comunidade.

14. No acórdão recorrido, o Tribunal negou provimento ao recurso na sua totalidade e condenou o recorrente a suportar as despesas efectuadas pelo Conselho.

II – Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

15. Em 23 de Dezembro de 2009, o Bank Melli interpôs recurso contra o acórdão recorrido.

16. A recorrente pede que o Tribunal de Justiça se digne:

– anular o acórdão recorrido;

– julgar procedentes os pedidos apresentados pelo recorrente no Tribunal de Primeira Instância;

– condenar o Conselho nas despesas efectuadas nas duas instâncias.

17. Na sua contestação, o Conselho pede que o Tribunal de Justiça se digne:

– negar provimento ao recurso;

– condenar o recorrente nas despesas.

18. Na sua contestação, a República Francesa, interveniente em primeira instância em apoio do Conselho, pede que o Tribunal de Justiça se digne:

– negar provimento ao recurso do recorrente;

– proceder à substituição da fundamentação, no que diz respeito aos n.os 86 a 88 do acórdão recorrido, através da qual o Tribunal de Primeira Instância considerou que o Conselho deveria proceder à notificação individual das pessoas e entidades em questão relativamente às medidas de congelamento de fundos adoptadas com base no Regulamento n.° 423/2007;

– condenar o recorrente nas despesas.

19. Na sua contestação, o Reino Unido, interveniente em primeira instância em apoio do Conselho, pede que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso.

20. A Comissão, interveniente em primeira instância em apoio do Conselho, pede, na sua contestação, que o Tribunal de Justiça se digne:

– declarar que nenhum dos fundamentos invocados pelo recorrente é susceptível de conduzir à anulação do acórdão recorrido e, consequentemente, negar provimento ao recurso;

– condenar o recorrente nas despesas.

21. As partes, com excepção do Reino Unido, foram ouvidas na audiência realizada no Tribunal de Justiça em 29 de Março de 2011.

III – Análise jurídica

22. O recorrente suscita três fundamentos a título principal e três fundamentos a título subsidiário.

23. A título principal, o primeiro fundamento é relativo ao erro de direito que o Tribunal de Primeira Instância terá cometido ao não considerar a obrigação de notificação individual que consta do artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento 423/2007 uma formalidade essencial cuja violação tem por consequência a nulidade do acto. O segundo fundamento é relativo ao erro de direito na interpretação das bases jurídicas do Regulamento n.° 423/2007. O terceiro fundamento é relativo ao erro de direito na interpretação do conceito de direitos de defesa e do princípio da protecção jurisdicional efectiva.

24. A título subsidiário, o primeiro fundamento é relativo ao erro de direito que o Tribunal de Primeira Instância terá cometido ao interpretar o poder de apreciação de que o Conselho dispõe ao abrigo do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 e que o terá conduzido a uma contradição nos fundamentos. O segundo fundamento é relativo ao erro de apreciação de direito do Tribunal de Primeira Instância quanto ao direito de propriedade do recorrente. Por último, o terceiro fundamento é relativo ao erro manifesto de apreciação dos factos que o Conselho terá cometido ao incluir e manter o recorrente na lista do Anexo V do Regulamento n.° 423/2007.

A – Quanto ao primeiro fundamento suscitado a título principal, relativo ao erro de direito do Tribunal de Primeira Instância na apreciação das consequências que decorrem da violação da obrigação de notificação

1. Acórdão recorrido

25. No n.° 86 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou que a decisão impugnada produzia efeitos erga omnes, dado que se dirigia a um conjunto de destinatários determinado de forma geral e abstracta, que estava obrigado a congelar os fundos das entidades incluídas na lista. Todavia, essa decisão não tinha um carácter exclusivamente geral, uma vez que essas pessoas e entidades eram nominalmente designadas. Assim, estas eram directa e individualmente afectadas pela decisão impugnada. Além disso, o Tribunal de Primeira Instância considerou que o congelamento de fundos tinha consequências consideráveis para as entidades em causa, dado que era susceptível de restringir o exercício dos seus direitos fundamentais. Nestas circunstâncias, o Tribunal de Primeira Instância considerou necessário assegurar o respeito dos direitos, quer materiais quer processuais, das entidades deste modo abrangidas pela decisão impugnada e, para tal, decidiu que o Conselho, na medida do possível, era obrigado a transmitir as medidas de congelamento de fundos às entidades por elas afectadas. Por conseguinte, o Conselho deveria ter notificado individualmente o recorrente da decisão impugnada. No número seguinte, o Tribunal de Primeira Instância considerou que o Conselho não podia sustentar que a notificação individual não era possível, tendo em conta que a decisão impugnada mencionava o endereço postal do recorrente. O adágio de acordo com o qual «a ignorância da lei não aproveita a ninguém» não era aplicável, uma vez que a decisão impugnada revestia, no caso concreto, o carácter de um acto individual. Além disso, não era pertinente o argumento do Conselho de que a razão pela qual as medidas restritivas adoptadas no quadro da luta contra o terrorismo deviam ser notificadas individualmente residia no carácter eventualmente difamatório da publicação dos fundamentos no Jornal Oficial da União Europeia – característica que uma decisão adoptada nos termos do Regulamento n.° 423/2007 não tem. Pelo contrário, dado que estes dois tipos de medidas restritivas têm efeitos comparáveis, uma vez que afectam, individualmente e de modo considerável, as pessoas e entidades em causa, deviam ser ambas objecto de notificação individual. O Tribunal de Primeira Instância concluiu, a este respeito, que o Conselho não tinha respeitado o seu dever de notificação individual que decorre do artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/2007 ( ).

26. Todavia, nos n.os 89 e 90 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou que, em 24 de Junho de 2008, a Comissão bancária francesa tinha informado a sucursal do Bank Melli em Paris da existência da decisão impugnada, bem como da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia. Daqui deduziu que o recorrente fora informado, em tempo útil e por fonte oficial, tendo, desse modo, tido a possibilidade de consultar a fundamentação daquela decisão, o que, manifestamente, fez, uma vez que a decisão impugnada foi anexada à petição. O Tribunal de Primeira Instância considerou, assim, que estava perante circunstâncias excepcionais que o levavam a concluir que o facto de o Conselho não ter notificado individualmente o recorrente da decisão impugnada não justificava a sua anulação.

2. Argumentos das partes

27. O recorrente considera que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao não considerar que a violação, pelo Conselho, da obrigação de notificação devia ter como consequência a anulação da decisão impugnada. A obrigação de notificação é um princípio constitucional consagrado no direito primário. A notificação era ainda mais importante no caso em apreço na medida em que o recorrente não foi ouvido antes da adopção da decisão impugnada. Constitui, além disso, uma formalidade essencial cuja violação implica a inexistência ou a anulação do acto, como afirmou o acórdão Hoechst/Comissão ( ). Enquanto fundamento de nulidade absoluta, a violação da obrigação de notificar não pode ser sanada pela intervenção de uma outra entidade ou instituição. Por outro lado, o Regulamento n.° 423/2007 não prevê a possibilidade de qualquer delegação da obrigação de notificação. Nestas condições, o Tribunal de Primeira Instância deveria ter concluído pela anulação da decisão impugnada por falta de notificação.

28. O Conselho não se pronunciou sobre a questão de saber se, no caso em apreço, existe, efectivamente, uma obrigação de notificação individual. Todavia, recorda que o Tribunal de Primeira Instância considerou estar perante uma decisão de aplicação geral dirigida a várias instituições financeiras e a vários operadores económicos, ainda que reconhecendo que aquela não revestia um carácter exclusivamente geral. Assim, o Tribunal de Primeira Instância nunca afirmou estar perante uma decisão que tivesse um destinatário, na acepção do artigo 254.° CE. A jurisprudência Hoechst/Comissão não se aplica, na medida em que, neste processo, o Tribunal de Justiça estava perante uma decisão que designava destinatários, a qual, por outro lado, não tinha sido publicada no Jornal Oficial da União Europeia. O Tribunal de Primeira Instância decidiu, pois, correctamente, que, tendo a notificação da Comissão bancária francesa permitido informar imediatamente o recorrente da existência da decisão impugnada, a falta de notificação individual pelo próprio Conselho não é de molde a provocar a anulação da decisão impugnada.

29. A República Francesa pede ao Tribunal de Justiça, a título principal, que proceda à substituição da fundamentação, no que diz respeito aos n.os 86 a 88 do acórdão recorrido. De facto, embora não conteste a parte decisória do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, a República Francesa contesta a afirmação deste órgão jurisdicional de que o Conselho estava obrigado a notificar individualmente o recorrente da decisão impugnada. A argumentação da República Francesa assenta, essencialmente, em dois elementos principais. Por um lado, o artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/2007 limita‑se a impor ao Conselho que dê conhecimento das decisões adoptadas às entidades visadas sem consagrar uma obrigação de notificação individual. Por outro lado, há que ter em conta a diferença entre a natureza dos regimes de sanções que são adoptados no quadro da luta contra o terrorismo e que determinam o congelamento dos bens de pessoas e entidades que actuam de forma autónoma e a do regime de sanções em causa no caso em apreço, que é adoptado contra um país terceiro e que procede ao congelamento dos bens de pessoas e entidades apenas devido à sua participação num programa estatal. O regime geral implementado pelo Regulamento n.° 423/2007 é comparável a um embargo praticado contra um país terceiro; ora, nunca foi exigido que um embargo fosse notificado individualmente a esse país. A título subsidiário, se o Tribunal de Justiça negar provimento ao pedido de substituição da fundamentação, a República Francesa considera que a falta de notificação individual pelo Conselho não privou o recorrente do seu direito de tomar conhecimento, em tempo útil, da decisão impugnada adoptada contra si, dado que a Comissão bancária francesa o informou da sua existência. Por último, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que as decisões de congelamento de fundos são decisões de teor regulamentar que, por conseguinte, entram em vigor pelo simples facto de serem publicadas no Jornal Oficial da União Europeia, nos termos do artigo 254.° CE. A falta de notificação de tal decisão não constitui, por isso, um vício essencial. O presente fundamento deve, por isso, ser julgado improcedente.

30. A Comissão Europeia desenvolveu uma argumentação muito semelhante à da República Francesa, uma vez que sustenta, igualmente, que nem o artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/200, nem o direito primário, consagram uma obrigação de notificação individual da decisão impugnada. A decisão impugnada é um acto que altera o Regulamento n.° 423/2007. Nos termos do artigo 254.°, n.° 1, CE, o referido regulamento ou as decisões que o alteram devem ser apenas publicados, não sendo exigida qualquer notificação individual dos regulamentos que sejam desfavoráveis a particulares. Sempre que um particular seja afectado, directa e individualmente, por um regulamento, tem legitimidade para interpor um recurso de anulação no Tribunal de Primeira Instância, mas esta possibilidade de recurso não é acompanhada de uma obrigação jurídica de notificação individual dos regulamentos que, eventualmente, sejam desfavoráveis aos particulares. A única exigência é que as pessoas em questão sejam informadas dos motivos individuais e específicos que levaram à adopção da decisão para que possam fazer valer os seus direitos, o que o recorrente pôde fazer, uma vez que interpôs um recurso de anulação contra a decisão impugnada. A Comissão propõe, por isso, que seja confirmada a decisão da primeira instância de declarar improcedente o fundamento relativo à falta de notificação e pede ao Tribunal de Justiça que proceda à substituição da fundamentação, uma vez que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao admitir que existia uma obrigação de notificação individual no caso em apreço.

31. O Reino Unido considera, igualmente, que nem o artigo 254.° CE nem o artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/2007 contêm indicações precisas quanto às modalidades através das quais a decisão impugnada deveria ter sido notificada e sustenta que a notificação directa pelo Conselho não é a única forma de efectuar uma notificação adequada. A notificação da decisão impugnada pela Comissão bancária francesa teve efeitos idênticos aos que teria se a referida decisão tivesse sido efectivamente notificada pelo Conselho. A interposição do recurso de anulação demonstra que o recorrente teve conhecimento dessa decisão. Além disso, é difícil sustentar que a notificação é o único meio pelo qual o recorrente podia ter tomado conhecimento da decisão adoptada contra si na medida em que, por um lado, as preocupações da comunidade internacional quanto ao desenvolvimento do programa nuclear iraniano eram totalmente do domínio público e, por outro lado, o congelamento dos fundos produziu efeitos imediatos, de tal modo que o recorrente os sentiu imediatamente. Nestas circunstâncias, porque seria, decididamente, desproporcionado anular a decisão impugnada, quando o recorrente não sofreu qualquer prejuízo pelo facto e não ter sido notificado directamente pelo Conselho, a apreciação do Tribunal de Primeira Instância deverá ser confirmada no recurso jurisdicional.

3. Apreciação

a) Quanto à existência de uma obrigação de notificação individual da decisão impugnada

32. Antes de responder ao fundamento suscitado pelo recorrente, o Tribunal de Justiça é chamado a tomar posição sobre a apreciação feita pelo Tribunal de Primeira Instância quanto à questão de saber se o Conselho estava obrigado a notificar individualmente o recorrente da decisão impugnada e, por conseguinte, sobre o pedido de substituição da fundamentação apresentado pela República Francesa e pela Comissão.

33. A este propósito, há que realçar que o artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/2007 ( ) impõe que o Conselho indique os motivos individuais e específicos das decisões tomadas ao abrigo do n.° 2 – ou seja, as que elaboram, reapreciam e alteram a lista das pessoas, entidades e organismos cujos bens devem ser congelados por força do artigo 7.°, n.° 2 – e delas dê conhecimento às referidas pessoas, entidades e organismos. Da mera leitura do referido artigo 15.°, n.° 3, podem retirar‑se duas conclusões. Por um lado, que os actos adoptados por força do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 são decisões. Por outro lado, que não é possível concluir, apenas com base no referido artigo 15.°, n.° 3, pela existência de uma obrigação, clara e explícita, de notificar as entidades cujos bens devam ser congelados das referidas decisões.

34. Nestas circunstâncias, torna‑se necessário recorrer às disposições pertinentes do direito primário e recordar os seus princípios. Nos termos do artigo 254.° CE, «[o]s regulamentos, directivas e decisões adoptados de acordo com o procedimento a que se refere o artigo 251.° [CE] são […] publicados no Jornal Oficial da União Europeia». O n.° 2 dispõe que «[o]s regulamentos do Conselho e da Comissão […] são publicados no Jornal Oficial da União Europeia». O n.° 3 refere, por seu lado, que «as decisões são notificadas aos respectivos destinatários […]». Tal como o Tratado impõe, os critérios a ter em conta para determinar as condições de publicidade – publicação ou notificação – são, claramente, a natureza do acto e a eventual existência de destinatários.

35. E quanto à decisão impugnada?

36. A decisão impugnada é uma decisão adoptada nos termos do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007, e que altera um anexo desse regulamento. Uma vez que não foi adoptada nos termos do artigo 251.° CE, as regras de publicidade dessa decisão não podem ser definidas à luz do n.° 1 do artigo 254.° CE. Por conseguinte, para determinar se o Conselho estava obrigado a notificar o recorrente da referida decisão, há que verificar se os requisitos do artigo 254.°, n.° 3, CE estão reunidos e, em especial, se o recorrente é um dos destinatários da decisão.

37. Quando o Tribunal de Primeira Instância fundamentou a existência da obrigação de notificação individual da decisão impugnada pelo Conselho, designadamente, no facto de esta dizer directa e individualmente respeito ao recorrente ( ), estava a aplicar o requisito da afectação directa e individual previsto no artigo 230.° CE e exigida para que um recurso de anulação interposto por um particular seja considerado admissível.

38. Esta aparente confusão entre o requisito de admissibilidade do recurso de anulação e a determinação do destinatário de uma decisão para determinar se esta é efectivamente individual, tem origem numa ambiguidade do acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão ( ) (a seguir «acórdão Kadi»). Em resposta a uma alegação relativa à violação do artigo 249.° CE e tendo tido, por isso, de se pronunciar sobre a qualificação do acto controvertido, o Tribunal de Justiça declarou que «a circunstância de as pessoas e entidades objecto das medidas restritivas impostas pelo regulamento controvertido serem nominativamente designadas no Anexo I desse regulamento, de modo que se afigura que este lhes diz directa e individualmente respeito, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, não significa que esse acto não tenha alcance geral, na acepção do artigo 249.°, segundo parágrafo, CE, e que não possa ser qualificado de regulamento. Com efeito, embora seja verdade que o regulamento controvertido impõe medidas restritivas às pessoas e entidades cujos nomes constam da lista exaustiva que constitui o respectivo Anexo I, […] não se pode deixar de reconhecer que os destinatários desse regulamento são determinados de modo geral e abstracto. O regulamento controvertido […] comporta uma proibição, redigida de modo particularmente amplo, de pôr fundos e recursos económicos à disposição das referidas pessoas ou entidades […]. [E]ssa proibição dirige‑se a quem quer que possa deter materialmente os fundos ou os recursos económicos em questão» ( ). Não obstante, mais à frente no acórdão, tendo de se pronunciar sobre a alegação de violação dos direitos de defesa, o Tribunal de Justiça recordou a sua jurisprudência uniforme relativa à comunicação dos motivos de uma decisão ao seu destinatário ( ) e afirmou que «[a] observância dessa obrigação de comunicar as referidas razões é, com efeito, necessária […] para permitir aos destinatários das medidas restritivas defenderem os seus direitos nas melhores condições possíveis» ( ). De acordo com essa jurisprudência, o regulamento que impõe medidas restritivas contra pessoas, entidades e organismos nominativamente designadas em anexo é dirigido a destinatários determinados de forma geral e abstracta. Mas, ainda de acordo com essa mesma jurisprudência, há que comunicar as razões de uma medida restritiva ao seu destinatário, pretendendo o Tribunal de Justiça, desse modo, designar a pessoa visada pela referida medida.

39. A aparente incoerência das afirmações do Tribunal de Justiça quanto à qualidade de destinatários pode, todavia, ser ultrapassada se se aceitar considerar a natureza profundamente híbrida dos actos que adoptem medidas restritivas como os que estão em causa no presente processo. Quanto a este aspecto, subscrevo a afirmação do Tribunal de Primeira Instância de que a decisão impugnada «não tem um carácter exclusivamente geral» ( ).

40. Em primeiro lugar, há que identificar os destinatários da obrigação de congelar os fundos. Esses destinatários são, efectivamente, determinados de forma geral e abstracta através de medidas de alcance geral contidas no próprio dispositivo do regulamento. A este respeito, a primeira parte da fundamentação desenvolvida pelo Tribunal de Justiça no acórdão Kadi pode, sem dificuldade, ser aplicada por analogia ao Regulamento n.° 423/2007. É, sem dúvida, um acto de alcance geral que se dirige, de forma geral e abstracta a quem quer que esteja submetido à legislação comunitária e possa deter materialmente os fundos que pertençam a uma pessoa, uma entidade ou um organismo mencionado num dos anexos do regulamento.

41. Mas, ao mesmo tempo, é igualmente possível considerar que, quando tais regulamentos sejam acompanhados de anexos contendo uma lista pormenorizada de pessoas singulares e colectivas cujos bens devem ser congelados, essas listas devem ser consideradas como constituindo outras tantas decisões individuais de incluir cada uma das pessoas, das entidades e dos organismos nas referidas listas. Por conseguinte, as pessoas, as entidades e os organismos que, por meio da decisão impugnada, foram acrescentados à lista constante do anexo V do Regulamento n.° 423/2007 são, efectivamente, os destinatários da decisão tomada pelo Conselho de os incluir na referida lista, sendo que a data em que produz efeitos é, além do mais, especificada para cada um deles numa coluna própria do anexo.

42. A solução assim proposta, adaptando‑se à sensibilidade dos domínios nos quais as medidas restritivas podem intervir, inscrever‑se‑ia, igualmente, na linha da jurisprudência histórica do Tribunal de Justiça de acordo com a qual «a característica essencial da decisão consiste na limitação dos destinatários aos quais se dirige, enquanto o regulamento, de carácter essencialmente normativo, é aplicável não a destinatários limitados, designados ou identificáveis, mas a categorias consideradas abstractamente e no seu todo» ( ). As decisões de inclusão restringem‑se, inegavelmente, às pessoas, às entidades e aos organismos identificados em anexo, enquanto as obrigações impostas pelo regulamento se dirigem‑se a destinatários determinados de forma geral e abstracta. O carácter individual do que considero serem decisões de inclusão é, na minha opinião, confirmado pelo facto de o Conselho se obrigar, nos termos do artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/2007, a indicar os motivos individuais e específicos da inscrição.

43. Além disso, parece necessário reconhecer esse carácter híbrido às normas comunitárias que instituem medidas restritivas, seja no contexto da luta contra o terrorismo seja no quadro de uma acção contra um país terceiro, para que as pessoas, as entidades e os organismos que constam das listas possam ter um mínimo de garantias, uma vez que, de facto, da qualificação jurídica que o Tribunal de Justiça venha a fazer da decisão impugnada poderá resultar um conjunto de consequências em matéria de direitos de defesa ( ).

44. Nestas circunstâncias, ainda que não considere pertinente a opção, pelo Tribunal de Primeira Instância, do critério relativo à afectação directa e individual do recorrente para determinar se a decisão impugnada devia ser objecto de notificação, proponho ao Tribunal de Justiça que confirme a conclusão positiva a que o Tribunal de Primeira Instância chegou quanto à existência de uma obrigação de notificação individual pelo Conselho.

45. Se o Tribunal de Justiça entender confirmar que existe uma obrigação de notificação individual, pretendo fazer ainda duas observações.

46. Antes de mais, tendo em conta o facto de as medidas restritivas se inserirem em domínios que apresentam, a maior parte das vezes, um elevado grau de sensibilidade e pode visar pessoas, entidades ou organismos cuja localização exacta nem sempre é conhecida, ou mesmo determinada, essa obrigação de notificação só deve recair sobre o Conselho quando a sua execução seja possível. Ora, há que concluir que, no caso em apreço, o endereço postal do recorrente estava indicado na decisão impugnada.

47. Em seguida, em resposta ao argumento avançado pela República Francesa de que não pode estabelecer‑se uma comparação entre as medidas restritivas adoptadas no quadro da luta contra o terrorismo e as adoptadas no quadro de um regime de sanções contra um país terceiro, considero que apenas a obrigação de notificação individual deve ser objecto de uma apreciação diferenciada consoante o contexto em que a medida restritiva tenha sido adoptada. Quando são tomadas medidas restritivas no quadro de um regime de sanções adoptado contra um país terceiro, essas medidas podem visar, simultaneamente, dirigentes do referido país ou pessoas e entidades que tenham apoiado a acção do Estado. Ora, pela consagração de uma obrigação de notificação individual que incumbe ao Conselho, são, antes de mais, os direitos individuais dos particulares ou das entidades visadas por medidas restritivas que há que procurar preservar. Uma vez que, neste caso, se trata de garantir esses direitos individuais, ainda que aqueles, pretensamente, apoiem uma política pública, importa levar ao seu conhecimento a existência de medidas restritivas tomadas contra eles pela União Europeia. Pelo contrário, esses direitos individuais não se aplicam aos dirigentes do país terceiro, eles próprios visados por medidas restritivas, e às pessoas que participam na tomada de decisões ou na direcção do referido país, na medida em que estes têm à sua disposição os canais de informação oficiais do seu Estado, o que lhes permite tomar conhecimento das acções internacionais levadas a cabo contra este. No processo em apreço, de acordo com o apuramento dos factos efectuado pelo Tribunal de Primeira Instância, o qual não nos compete reapreciar, uma vez que as actividades do Bank Melli são de carácter comercial ( ), há que considerar que, ainda que seja integralmente detido pelo Estado iraniano, o Bank Melli não participa, directamente, nem tem poder de decisão, na acção pública levada a cabo pelo Estado iraniano, que se limitou a apoiar. Considero, pois, que devia ter sido notificado pelo Conselho da decisão impugnada.

48. Por conseguinte, proponho que o pedido de substituição da fundamentação apresentado pela República Francesa e pela Comissão seja indeferido.

b) Quanto às consequência da violação da obrigação de notificação

49. É evidente que, se o Tribunal de Justiça fosse chamado a tomar posição sobre a questão de saber quais são as consequências jurídicas de uma irregularidade no procedimento de notificação, seria porque tinha, previamente, confirmado que a decisão impugnada apresentava, efectivamente, características de acto que deve ser objecto de notificação pelo Conselho. No raciocínio que se segue, partirei, por isso, do princípio de que o Bank Melli é, efectivamente, o destinatário de um acto com um carácter individual, do qual, contudo, não foi notificado individualmente pela instituição autora do acto.

50. Não há dúvida de que a publicidade dos actos comunitários – e, por publicidade, refiro‑me quer à publicação no Jornal Oficial da União Europeia quer à notificação individual – é um princípio fundamental, consagrado desde há longa data na jurisprudência do Tribunal de Justiça nos termos da qual este princípio «exige que um acto emanado das autoridades públicas não seja oponível aos cidadãos antes de existir a possibilidade de estes dele terem conhecimento» ( ). Desse modo, a razão de ser da publicação ou da notificação, consoante o caso, é permitir à pessoa em causa tomar conhecimento do acto em questão, apreciar a justeza da sua fundamentação e, se for o caso, contestar a sua legalidade nos órgãos jurisdicionais da União.

51. A notificação – pois é dela que se trata no caso em apreço – é, pois, a fase que se segue, em princípio, imediatamente à emissão do acto: o acto foi adoptado de acordo com um determinado procedimento, o seu conteúdo está definido, mas falta levá‑lo ao conhecimento do seu destinatário.

52. De acordo com uma primeira corrente jurisprudencial, mais precisamente no acórdão Geigy/Comissão ( ), o Tribunal de Justiça considerou que «as irregularidades no procedimento de notificação de uma decisão, são externas ao acto e não podem, por conseguinte, viciá‑lo; […] em determinadas circunstâncias, estas irregularidades são susceptíveis de impedir que o prazo de recurso comece a contar» ( ). Contudo, nesse mesmo processo, o Tribunal de Justiça declarou que «ficou provado que a recorrente teve pleno conhecimento do texto da decisão e que fez uso, nos prazos previstos, do seu direito de recurso; […] neste contexto, a questão das eventuais irregularidades de notificação é irrelevante» ( ). O Tribunal de Justiça concluiu que o fundamento devia ser considerado inadmissível por falta de interesse ( ). Adoptou o mesmo raciocínio no acórdão ICI/Comissão, proferido no mesmo dia ( ). Desta jurisprudência podem retirar‑se duas conclusões. Por um lado, a eventual sanção da falta de notificação não será pronunciada no domínio da nulidade do acto, mas no da oponibilidade do prazo de recurso, o que me leva a crer que o Tribunal de Justiça não considerava, então, a notificação como uma formalidade essencial na acepção do Tratado. Por outro lado, o Tribunal de Justiça, admitindo ir além de uma concepção exageradamente formalista da obrigação de notificar, analisava em que medida a falta de notificação tinha sido prejudicial ao destinatário do acto, e nomeadamente a questão de saber se este tinha podido, ou não, interpor um recurso dentro dos prazos ( ).

53. Numa segunda corrente, o Tribunal de Justiça parece ter reorientado a sua jurisprudência no acórdão Hoechst/Comissão ( ). Em resposta a um fundamento relativo à não produção de efeitos de um acto não notificado, declarou que «uma alegada não notificação da decisão […] só podia conduzir ao reconhecimento da inexistência [do acto] ou à sua anulação. […] Na verdade, relativamente à notificação de um acto, como a qualquer outra formalidade essencial, ou a irregularidade é tão grave e evidente que acarreta a inexistência do acto impugnado, ou constitui uma violação de formalidades essenciais que pode implicar a sua anulação» ( ). O Tribunal de Justiça considera, neste caso, que a notificação é uma formalidade essencial e que, por isso, a sanção a aplicar pela sua inobservância é a nulidade do acto. Posteriormente, no acórdão Espanha/Conselho ( ), o Tribunal de Justiça, referindo‑se ao acórdão Hoechst/Comissão, afirmou que a preocupação de transparência «explica que a simples falta de notificação possa, em determinadas hipóteses, justificar a anulação de um acto das instituições comunitárias» ( ). Limitou, desse modo, a solução Hoechst a «determinadas hipóteses» sem, contudo, as identificar.

54. Apesar disso, não me parece que o simples facto de essa segunda linha jurisprudencial ser posterior às considerações do Tribunal de Justiça nos acórdãos Geigy/Comissão e ICI/Comissão ( ) possa justificar, só por si, que seja essa a orientação que deve ser seguida no presente processo. Pelo contrário, o presente recurso deve permitir que o Tribunal de Justiça reveja a sua posição e reactive a sua linha de jurisprudência mais antiga.

55. De facto, não estou convencido de que a notificação seja uma formalidade essencial do acto. No sentido da jurisprudência mais clássica do Tribunal de Justiça a respeito deste conceito, formalidades essenciais são, de acordo com o Tratado, formalidades «prescritas pelo Tratado para a elaboração das decisões impugnadas […,] concebidas para rodear as medidas em causa de todas as garantias de circunspecção e de prudência que podem ser consideradas essenciais» ( ). Tal é o caso, designadamente, das modalidades de voto das instituições ( ), da obrigação de consultar o Parlamento Europeu durante o processo ( ), da autenticação dos actos ( ) ou, ainda, da obrigação de fundamentação ( ). Assim, de uma forma geral, são formalidades essenciais as condições cujo desrespeito possa ter influência no próprio conteúdo do acto, embora digam respeito à sua legalidade externa. Ora, em minha opinião, a falta de notificação não tem essa influência no conteúdo do acto, tendo apenas como efeito privar o destinatário da informação de que foi adoptada por uma instituição comunitária uma decisão que lhe é dirigida.

56. Gostaria de ser bem compreendido e, nesse sentido, quero tornar claro que não pretendo colocar, de novo, em causa a importância, para os seus destinatários, das regras relativas à notificação de que deve ser objecto qualquer acto de carácter individual adoptado pela União. Dito isto, não deixa de ser importante atribuir‑lhes uma qualificação jurídica adequada. Além disso, ainda que a notificação não seja uma formalidade essencial, tal não significa, contudo, que a violação da obrigação de notificar não seja sancionada. Significa apenas que não se trata de um vício que afecte a própria legalidade do acto, mas tão‑só a sua oponibilidade.

57. A este respeito, realço que o artigo 254.°, n.° 3, CE dispõe que as decisões que são notificadas aos seus destinatários produzem efeitos a partir dessa notificação. Contudo, dando como assente o carácter profundamente híbrido das medidas restritivas ( ), o Tribunal de Justiça decidiu, no acórdão Kadi, que «essas medidas devem, pela sua própria natureza, beneficiar do efeito de surpresa e […] aplicar‑se com efeito imediato» ( ). Por conseguinte, se o Tribunal de Justiça vier a concluir que o Conselho tinha obrigação de notificar o recorrente da decisão impugnada, a sanção aplicável à violação da obrigação de notificar não poderá incidir sobre a produção de efeitos da decisão em causa. Em contrapartida, seria contrário aos princípios mais elementares da ordem jurídica comunitária considerar intempestivo um recurso de anulação interposto fora do prazo por uma pessoa ou entidade que tenha sido objecto de uma decisão de congelamento de fundos que, apesar de não ter sido objecto de notificação, começou a produzir efeitos.

58. Assim, tendo em conta as considerações antecedentes é, sem dúvida, o entendimento desenvolvido pelo Tribunal de Justiça na sua linha jurisprudencial Geigy/Comissão e ICI/Comissão ( ) que me parece mais adequado na medida em que permite preservar o equilíbrio, tão difícil de conseguir, entre a exigência de eficácia das medidas restritivas e o direito das pessoas por elas visadas de ser informadas em tempo útil da sua existência. Por outro lado, seguindo estas orientações fornecidas pelo Tribunal de Justiça, será possível adaptar a apreciação das consequências da falta de notificação às circunstâncias especiais do caso em apreço ( ).

59. Na linha dos acórdãos Geigy/Comissão e ICI/Comissão ( ), o Tribunal de Primeira Instância pôde, por isso, correctamente, ter em conta a informação fornecida pela Comissão bancária francesa à sucursal parisiense do Bank Melli para determinar se o recorrente, apesar da falta de notificação individual pelo Conselho, tinha, ou não, tido possibilidade de tomar conhecimento, em tempo útil, da decisão impugnada para poder interpor um recurso dentro do prazo. Nestas circunstâncias particulares, pôde, igualmente, decidir, correctamente, que o facto de o Conselho não ter notificado individualmente o recorrente da decisão impugnada não teve como consequência privá‑lo da possibilidade de conhecer, em tempo útil, a fundamentação da decisão impugnada e de apreciar o seu mérito e que, por conseguinte, a omissão do Conselho não justificava a anulação da decisão impugnada.

60. O primeiro fundamento suscitado a título principal deve, por isso, ser julgado improcedente.

B – Quanto ao segundo fundamento suscitado a título principal, relativo ao erro de direito cometido na interpretação das bases jurídicas do Regulamento n.° 423/2007

1. Acórdão recorrido

61. Nos n.os 44 e seguintes do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou, em primeiro lugar, que, quanto à questão da base jurídica, e contrariamente ao que pretendia então o recorrente, o acórdão Kadi ( ) podia ser invocado utilmente na medida em que o Tribunal de Justiça nele especificou o âmbito de aplicação dos artigos 60.° CE e 301.° CE ( ). Recordou, em seguida, que esses artigos constituíam uma ponte entre as acções da Comunidade que incluíssem medidas económicas e os objectivos do Tratado UE em matéria de relações externas. Os referidos artigos previam, precisamente, o caso de ser necessária uma acção da Comunidade para atingir um objectivo previsto no artigo 2.° TUE. Contudo, a Comunidade e a União – na altura – formavam duas ordens jurídicas integradas mas distintas, de tal modo que, sempre que, no seio da Comunidade, era levada a cabo uma acção com vista a implementar um objectivo da União, a legalidade dos actos comunitários era apreciada à luz dos requisitos específicos do primeiro pilar, inclusive no que dizia respeito às regras de votação. A Posição Comum 2007/140, dado que se integrava no segundo pilar, não constituía uma base jurídica do regulamento comunitário e, por conseguinte, a regra de votação aplicável à adopção da posição comum não se aplicava ao Regulamento n.° 423/2007. A existência de uma posição comum não é mais do que um requisito imposto pelo artigo 301.° CE, que define, ele próprio, a regra de votação aplicável. Por conseguinte, o referido regulamento e a decisão impugnada podiam ser adoptados por maioria qualificada, de acordo com o artigo 301.° CE, tendo a adopção do regulamento sido precedida pela adopção, por unanimidade, da Posição Comum 2007/140 e tendo a decisão impugnada sido precedida pela adopção da Posição Comum 2008/479. Por conseguinte, o Tribunal concluiu que os requisitos impostos pelo artigo 301.° CE foram respeitados.

62. Em consequência, o Tribunal de Primeira Instância decidiu que, contrariamente ao que sustentava o recorrente, os artigos 60.° CE e 301.° CE não permitiam concluir que a competência assim conferida à Comunidade devia limitar‑se à aplicação das medidas decididas pelo Conselho de Segurança, e que, por conseguinte, o Conselho era competente para adoptar, apenas com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, os artigos 7.°, n.° 2, e 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007, com base nos quais a decisão impugnada foi adoptada.

2. Argumentos das partes

63. O recorrente alega o que Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao concluir que o regulamento e, acessoriamente, a decisão impugnada podiam ser adoptados por maioria qualificada com base apenas nos artigos 60.° CE e 301.° CE. Por um lado, o âmbito de aplicação dos referidos artigos restringe‑se à adopção de medidas contra Estados terceiros, enquanto o regulamento enuncia medidas restritivas adoptadas contra pessoas e entidades que se considera estarem implicadas, directamente associadas ou que prestam apoio a actividades de proliferação nuclear no Irão. O critério aplicado não é, por isso, ser controlado por um Estado terceiro ou estar associado aos seus dirigentes, mas o estar implicado, directamente associado ou prestar apoio a actividades ligadas à proliferação nuclear. Por conseguinte, o artigo 308.° CE ( ) devia ter sido, igualmente, mencionado como base jurídica do Regulamento n.° 423/2007. Por outro lado, acresce que o recorrente considera que o Tribunal de Primeira Instância considerou, erradamente, que a Posição Comum 2007/140 não constituía uma base jurídica pertinente do referido regulamento, porquanto o Conselho, ao adoptar o Regulamento n.° 423/2007, e as decisões destinadas a implementá‑lo, por maioria qualificada, cometeu um desvio de poder que lhe permitiu adoptar a decisão impugnada, dotada de efeito directo, quando este tipo de instrumento não está previsto no quadro da política externa e de segurança comum. Com isto o Tribunal de Primeira Instância estabeleceu uma distinção que não consta do Tratado, ao afirmar que a Posição Comum 2007/140 não constitui a base jurídica do regulamento, mas apenas um requisito imposto pelo artigo 301.° CE.

64. O Conselho, a República Francesa, o Reino Unido e a Comissão pedem que este fundamento seja considerado improcedente. Em conformidade com o que o Tribunal de Justiça decidiu no acórdão Kadi ( ), o Tribunal de Primeira Instância efectuou uma apreciação correcta da base jurídica do regulamento ao considerar que os artigos 60.° CE e 301.° CE eram bastantes, uma vez que as medidas restritivas adoptadas visavam, claramente, o Estado iraniano. Além disso, o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância está isento de qualquer crítica no que respeita à exclusão da Posição Comum 2007/140 da base jurídica.

3. Apreciação

65. Antes de mais, há que salientar que o Conselho considera que o argumento relativo ao artigo 308.° CE não foi suscitado perante o Tribunal de Primeira Instância. A Comissão, por seu lado, sustenta que, na hipótese de uma parte do presente fundamento ser interpretada no sentido de que o recorrente contesta o facto de ser considerado uma entidade ligada aos dirigentes iranianos ou controlada directa ou indirectamente por estes, esta parte do fundamento seria inadmissível, uma vez que este ponto não foi contestado no âmbito do procedimento no Tribunal de Primeira Instância.

66. É certo que a petição inicial apresentada no Tribunal de Primeira Instância não continha qualquer referência à necessidade de basear o Regulamento n.° 423/2007 no artigo 308.° CE. Nem tão pouco o recorrente contestou, de forma expressa, perante o Tribunal de Primeira Instância, o facto de o regime de medidas restritivas implementado por aquele regulamento ser abrangido pelo campo de aplicação do artigo 301.° CE pelo facto de as medidas não serem, na verdade, dirigidas contra um país terceiro. Sendo assim, o Tribunal de Primeira Instância decidiu, no n.° 48 do acórdão recorrido, que «foram respeitados os requisitos prescritos no artigo 301.° CE» e é, além disso, indiscutível que o recorrente suscitou, perante o Tribunal de Primeira Instância, um fundamento que visava contestar a suficiência da base jurídica do Regulamento n.° 423/2007. Nestas circunstâncias, parece‑me que o argumento relativo ao artigo 308.° CE, tal como o argumento, intimamente ligado, relativo ao âmbito de aplicação dos artigos 60.° CE e 301.° CE, podem ser considerados uma ampliação lícita do fundamento suscitado perante o Tribunal de Primeira Instância. Não se coloca, pois, qualquer problema sério de admissibilidade.

67. Como introdução à análise do mérito do presente fundamento, quero salientar que a apreciação relativa à base jurídica vai, irremediavelmente, levar o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se sobre a questão de saber se as medidas restritivas adoptadas contra um país terceiro e cujo objecto é, nos termos do Tratado, reduzir as relações económicas com esse país ( ), podem visar, igualmente, pessoas ou entidades que, enquanto tais, não são dirigentes do país, nem são, necessariamente, um órgão do referido país terceiro, mas são considerados que sustentam ou apoiam uma política estadual contra a qual a União considera que deve lutar. Essa questão deve ser apreciada de forma autónoma, relativamente à questão de saber se existia uma obrigação de notificação ao recorrente. Ao contrário desta última questão, de facto, não se trata de assegurar que os direitos individuais são suficientemente salvaguardados. Trata‑se, pelo contrário, de determinar a competência do Conselho para adoptar tais medidas com base nas disposições invocadas do Tratado. Ora, o âmbito de aplicação aberto pela conjugação dos artigos 60.° CE e 301.° CE deve ser apreciada com base em critérios diferentes e, designadamente, à luz dos objectivos prosseguidos pela política de segurança levada a cabo pela União e que se prolonga na Comunidade. Assim, seria demasiado limitado acolher, neste quadro, apenas uma concepção estritamente formal do conceito de «país terceiro». Nestas circunstâncias, e na linha da jurisprudência do Tribunal de Justiça que citarei no momento próprio, proponho que se ultrapasse uma concepção que seria meramente formal da referida noção e se adopte uma abordagem mais substancial, que permita, então, preservar a eficácia das medidas restritivas, tendo em conta o facto de que as políticas públicas são, com toda a evidência e cada vez mais, substituídas pela acção ou pelo apoio de pessoas ou entidades que têm uma personalidade distinta da do próprio Estado, mas que apresentam um elo de ligação com o Estado e com as políticas públicas que este desenvolve suficiente para poderem ser visadas por medidas restritivas que digam, de facto, respeito ao próprio país terceiro. Assim, parece‑me perfeitamente possível considerar que o recorrente apresenta o elo necessário com a República Islâmica do Irão e com a sua política de proliferação nuclear para poder ser visado por medidas adoptadas apenas com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, ainda que reconhecendo que esse elo não é suficiente para isentar o Conselho da obrigação de o notificar individualmente.

68. Tendo clarificado este aspecto, voltemos à análise do mérito do presente fundamento, o qual exige que o Tribunal de Justiça tome posição sobre duas séries de questões. Por um lado, trata‑se de determinar se o Tribunal de Primeira Instância procedeu correctamente ao decidir que a Posição Comum 2007/140 não constituía uma das bases jurídicas do Regulamento n.° 423/2007. Por outro lado, trata‑se de analisar se a apreciação do Tribunal de Primeira relativa ao âmbito de aplicação dos artigos 60.° CE e 301.° CE está correcta.

69. O artigo 301.° CE prevê que, «[s]empre que uma posição comum ou uma acção comum adoptada nos termos das disposições do Tratado da União Europeia relativas à política externa e de segurança comum prevejam uma acção da Comunidade para interromper ou reduzir, total ou parcialmente, as relações económicas com um ou mais países terceiros, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, toma as medidas urgentes necessárias». Decorre, desde logo, da redacção do artigo 301.° que a existência de uma medida adoptada com base no Tratado da União Europeia é um pressuposto da acção da Comunidade. Dito de outra forma, a acção da Comunidade só é possível se tiver sido previamente adoptada uma posição comum ou uma acção comum, a qual deve prever a necessidade uma acção da Comunidade para atingir o objectivo visado. A este respeito, saliento que a Posição Comum 2007/140 prevê que é necessária uma acção da Comunidade para dar execução a determinadas medidas ( ). Por conseguinte, o Conselho estava plenamente autorizado a adoptar medidas, no que respeita à Comunidade, com base no artigo 301.° CE, o qual prevê, expressamente, que a regra de votação aplicável nessa situação – ou seja, após a produção de uma posição comum que prevê a acção da Comunidade – é a maioria qualificada.

70. Tal é, além disso, confirmado pela redacção do artigo 60.° CE, cujo n.° 1 prevê que, «[s]e, no caso previsto no artigo 301.° [CE], for considerada necessária uma acção da Comunidade, o Conselho, de acordo com o procedimento previsto no artigo 301.° [CE], pode tomar, relativamente aos países terceiros em causa, as medidas urgentes necessárias em matéria de movimentos de capitais e de pagamentos». Uma medida de congelamento de fundos tomada contra um Estado terceiro na sequência de uma posição comum deve, pois, à luz do direito primário aplicável, ser adoptada por maioria qualificada. Além disso, o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 dispõe que o Conselho, deliberando por maioria qualificada, elabora, reaprecia e altera o anexo V em conformidade com as decisões tomadas pelo Conselho relativamente ao anexo II da Posição Comum 2007/140. Também deste ponto de vista, a adopção da decisão impugnada é perfeitamente regular: a Posição Comum 2008/479 alterou, de facto, o anexo II da Posição Comum 2007/140, designadamente, incluindo o recorrente na lista das entidades cujos bens devem ser congelados. Concomitantemente, o Conselho adoptou, por maioria qualificada, e tal como o Regulamento n.° 423/2007 permite, a decisão impugnada. Seria completamente contraditório, tendo em conta a redacção do artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 acima referida, interpretar a referência à Posição Comum 2007/140 contida no referido artigo, como uma regra de votação.

71. Nestas circunstâncias, o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância quanto à regra de votação aplicável e ao facto de a Posição Comum 2007/140 não dever ser considerada no que respeita à base jurídica adequada para o Regulamento n.° 423/2007 é totalmente correcto.

72. Quanto ao argumento relativo ao facto de as medidas previstas pelo Regulamento n.° 423/2007 não poderem basear‑se apenas nos artigos 60.° e 301.° CE na medida em que não são dirigidas contra um país terceiro, o Tribunal de Primeira Instância recordou, pertinentemente, que o Tribunal de Justiça considerou, no acórdão Kadi ( ), que, «tendo em conta a redacção dos artigos 60.° CE e 301.° CE, em particular, os termos «relativamente aos países terceiros em causa» e «com um ou mais países terceiro» deles constantes, estas disposições visam a adopção de medidas contra países terceiros, podendo este último conceito incluir os dirigentes desse país bem como indivíduos e entidades associados a esses dirigentes ou controlados directa ou indirectamente por estes» ( ). Ora, a inclusão do recorrente na lista das entidades cujos bens devem ser congelados é feita com base no artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007, cuja redacção não contém qualquer referência expressa à República Islâmica do Irão.

73. Assim sendo, parece‑me resultar claramente da ratio legis do referido regulamento que toda a atenção da Comunidade é dedicada à República Islâmica do Irão, o que resulta do próprio título do regulamento. O artigo 7.°, n.° 2, não pode ser retirado do seu contexto, mas deve, pelo contrário, ser lido à luz das outras disposições do Regulamento, bem como dos seus considerandos. Sem pretender ser exaustivo, realço que o primeiro considerando do Regulamento n.° 423/2007 faz referência ao facto de o Conselho de Segurança ter decidido que «o Irão devia suspender imediatamente todas as actividades ligadas» à proliferação nuclear e que a comunidade internacional devia assegurar‑se dos «objectivos exclusivamente pacíficos do programa nuclear do Irão». O segundo considerando refere‑se, entre outras, à acção levada a cabo pela União, que prevê «certas medidas restritivas contra o Irão», e à necessidade de «restrições às exportação e importação de produtos e tecnologias susceptíveis de contribuir para as actividades do Irão ligadas ao enriquecimento, ao reprocessamento ou à água pesada, ou para o desenvolvimento de sistemas de lançamento de armas nucleares». Este mesmo considerando enuncia que é necessário congelar os fundos «das pessoas, entidades e organismos que participem, estejam directamente associados ou dêem assistência a tais actividades». Daqui resulta que as medidas restritivas se destinam a lutar contra o desenvolvimento de uma política claramente orientada pelo Estado. A actividade de proliferação nuclear é concebida pelo legislador comunitário como uma actividade decidida e conduzida pelo regime iraniano, pelo que as entidades que apoiam a sua implementação não participam numa qualquer acção distinta da vontade dirigente mas, pelo contrário, contribuem para a realização de um desígnio do Estado.

74. A este respeito, a situação distingue‑se, claramente, da situação com o Tribunal de Justiça que se confrontou no acórdão Kadi. Com efeito, o Tribunal de Justiça concluiu estar em presença de «medidas que se caracterizam pela falta de qualquer ligação com o regime dirigente de um país terceiro» pelo facto de que as referidas medidas passaram a ser directamente dirigidas contra Osama Bin Laden, a rede Al‑Qaida e as pessoas e entidades a eles associadas ( ). Por isso, rejeitou a tese de que «basta que as medidas restritivas em causa visem pessoas ou entidades que se encontrem num país terceiro ou que a ele estejam associadas a outro título» ( ) para se basearem apenas nos artigos 60.° e 301.° CE, pois tal daria «um alcance excessivamente amplo a essas disposições e não teria de maneira nenhuma em conta a exigência, decorrente dos seus próprios termos, de as medidas decididas com base nas referidas disposições deverem ser tomadas contra países terceiros» ( ).

75. Ora, nos termos do Regulamento n.° 423/2007, não é a actividade geral de proliferação nuclear que é combatida, mas sim os riscos inerentes ao programa iraniano de desenvolvimento nuclear. Parece‑me que a conexão entre a actividade visada e o Estado iraniano resulta evidente da leitura do regulamento. Resta, então, verificar se o recorrente está, ele próprio, efectiva e suficientemente ligado ao Estado iraniano e à sua política de proliferação nuclear para poder ser objecto da decisão impugnada.

76. Relativamente à questão de saber se o recorrente está ligado ao Estado iraniano, basta recordar a constatação, não contestada, no n.° 1 do acórdão recorrido, de que o recorrente é um «banco comercial iraniano detido pelo Estado iraniano» que pode revelar‑se um apoio essencial para o financiamento do programa nuclear iraniano. Quanto ao n.° 2, importa realçar que o recorrente não apresentou qualquer fundamento admissível perante o Tribunal de Primeira Instância destinado a contestar a constatação, pelo Conselho, de que forneceu apoio financeiro à proliferação nuclear do Estado iraniano ( ).

77. Nestas circunstâncias, o congelamento de fundos do recorrente pode, por conseguinte, ser, legitimamente, decidido com fundamento num regulamento que tem como base jurídica apenas os artigos 60.° CE e 301.° CE. O recurso ao artigo 308.° CE não era necessário no que respeita à inclusão do recorrente no anexo V do Regulamento n.° 423/2007, uma vez que a medida restritiva tomada contra ele visava, efectivamente, e em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria, uma entidade associada aos dirigentes iranianos ou por eles controlada no quadro de um regime geral de sanções adoptadas contra a República Islâmica do Irão, tendo como objectivo fazer cessar ou, pelo menos, submeter ao controlo da comunidade internacional os desenvolvimentos do programa nuclear iraniano.

78. Neste sentido, o raciocínio seguido pelo Tribunal de Primeira Instância relativamente à base jurídica do Regulamento n.° 423/2007 está isento de qualquer crítica. O segundo fundamento suscitado a título principal deve, por isso, ser julgado improcedente.

C – Quanto ao terceiro fundamento suscitado a título principal, relativo ao erro de direito cometido na interpretação da obrigação de fundamentação, dos direitos de defesa e do direito a protecção jurisdicional efectiva

1. Acórdão recorrido

79. Decorre dos n.os 79 a 85 do acórdão recorrido que o Tribunal de Primeira Instância considerou suficiente a fundamentação constante da decisão impugnada tendo em conta o seu título, o conteúdo do segundo considerando e a exposição de motivos contida no n.° 4 do quadro B da referida decisão.

80. O Tribunal de Primeira Instância recordou, em seguida, a sua jurisprudência em matéria de direitos de defesa desenvolvida no quadro de recursos relativos a medidas restritivas adoptadas em matéria de terrorismo. Se é verdade que o direito a ser ouvido é, em princípio, garantido, a priori, a qualquer pessoa que possa ser visada por um acto lesivo dos seus interesses, o efeito surpresa que deve estar ligado à implementação de medidas restritivas pode prevalecer sobre a exigência de comunicação prévia dos factos que lhe são imputados e sobre o direito de ser ouvido no processo de adopção do acto em causa. O Tribunal de Primeira Instância realçou, igualmente, que, no caso em apreço, foram comunicadas informações precisas ao recorrente no momento da publicação da decisão no Jornal Oficial da União Europeia, de modo que este ficou em condições de compreender os motivos que levaram o Conselho a considerar que o artigo 7.°, n.° 2, alíneas a) e b), do Regulamento n.° 423/2007, era aplicável contra ele.

81. Nos n.os 97 e seguintes do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou que, contrariamente ao que pretendia o recorrente, o Conselho não estava obrigado a facultar, espontaneamente, o processo ao Bank Melli, dado que este não apresentou um pedido nesse sentido.

82. Por último, decorre dos n.os 105 a 107 que o Tribunal de Justiça concluiu pela inexistência de uma violação do direito à protecção jurisdicional efectiva. Após recordar a importância deste princípio na ordem jurídica comunitária, considerou que a eficácia da fiscalização jurisdicional não tinha sido posta em perigo pela falta de apresentação de provas pelo Conselho. De facto, essa apresentação não era necessária, por um lado, pelo facto de o recorrente não ter invocado um fundamento admissível para contestar a constatação do Conselho de que o recorrente está implicado, directamente associado ou presta apoio às actividades nucleares do Irão que apresentam um risco de proliferação ou ao desenvolvimento, por esse Estado, de sistemas de lançamento de armas nucleares, e, por outro lado, pelo facto de Tribunal de Primeira Instância considerar que estava em condições de exercer plenamente a sua fiscalização.

2. Argumentos das partes

83. O recorrente critica o Tribunal de Primeira Instância por ter acolhido uma interpretação demasiado restritiva dos conceitos de direitos de defesa e de direito à protecção jurisdicional efectiva. De facto, resulta de uma jurisprudência uniforme do Tribunal de Justiça ( ) que os direitos de defesa da pessoa em causa devem ser respeitados desde a fase do procedimento administrativo, que antecede a adopção, por uma instituição, de uma sanção contra essa pessoa. A pessoa visada deve poder pronunciar‑se sobre a realidade dos factos e das circunstâncias. Devem ser‑lhe comunicadas todas as indicações necessárias para a sua defesa e deve estar em condições de exprimir a sua opinião. Deve ser, igualmente, reconhecido o direito de acesso ao processo, uma vez que visa garantir o exercício efectivo dos direitos de defesa. Além disso, a violação do direito de acesso ao processo não pode ser regularizado na fase do processo judicial. Em todo o caso, os direitos de defesa e o direito à protecção jurisdicional efectiva não foram respeitados, uma vez que não foi concedido ao recorrente o acesso ao processo nem sequer durante o processo judicial no Tribunal de Primeira Instância. A fundamentação da decisão impugnada deve, igualmente, ser considerada insuficiente por não ter sido justificada por elementos de prova aos quais o recorrente e o Tribunal de Primeira Instância teriam tido acesso.

84. Resulta, igualmente, da própria jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância que as limitações impostas pelo Conselho aos direitos de defesa devem ser contrabalançadas por uma fiscalização jurisdicional rigorosa e imparcial ( ). Aliás, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem impõe idênticas exigências ( ).

85. O acórdão do Tribunal de Primeira Instância estava, além disso, ferido de contradição nos fundamentos, uma vez que, embora tenha reconhecido, nos n.os 91 e 92, que o respeito pelos direitos de defesa constitui um princípio fundamental da ordem jurídica comunitária, decidiu que o Conselho não tinha de comunicar os elementos de prova no quadro do processo judicial. O Tribunal de Primeira Instância não podia considerar, como fez no n.° 106 do acórdão recorrido, que estava em condições de exercer plenamente a sua fiscalização, uma vez que não recebeu qualquer elemento de prova.

86. O Conselho e as demais partes intervenientes no processo pedem que o fundamento seja considerado improcedente. Consideram que o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância não é criticável do ponto de vista jurídico, com excepção da República Francesa, que não considera que a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a medidas restritivas adoptadas no quadro da luta contra o terrorismo seja aplicável no processo em apreço, porquanto estamos em presença de medidas restritivas adoptadas no quadro de um regime que visa um país terceiro. Apesar disso, a República Francesa não retira daí especiais conclusões jurídicas para o presente fundamento e pede, em todo o caso, que seja considerado improcedente.

3. Apreciação

87. Proponho que seja considerado que o presente fundamento se desdobra em duas partes que dizem respeito, respectivamente, a um erro de direito na apreciação do respeito pelos direitos de defesa e a um erro de direito na apreciação do direito à protecção jurisdicional efectiva. O recorrente alega, além disso, que o acórdão recorrido está ferido de contradição nos fundamentos.

88. No que respeita à primeira parte, o recorrente contesta, em primeiro lugar, a apreciação efectuada pelo Tribunal de Primeira Instância da fundamentação apresentada pelo Conselho para suportar a decisão impugnada. Considera, simultaneamente, que a decisão impugnada não contém as razões que levaram o Conselho a adoptar o acto e que não era possível ao Tribunal de Primeira Instância considerar a fundamentação suficiente na medida em que, no decorrer do processo, não foi apresentado pelo Conselho nenhum meio de prova que tenha conduzido à adopção da decisão impugnada.

89. Como recordou o Tribunal de Primeira Instância, a obrigação de fundamentação é uma exigência imposta pelo direito primário ( ) e reiterada pelo artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/2007 ( ). A fim de apreciar se a obrigação de fundamentar uma decisão adoptada por uma instituição da União foi respeitada, há que verificar se a fundamentação permitiu à entidade visada conhecer as justificações da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. Habitualmente, não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto é suficiente deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa ( ). Constato que estes princípios de base foram reafirmados pelo Tribunal de Primeira Instância no n.° 82 do acórdão recorrido.

90. O Tribunal de Primeira Instância recordou, igualmente, que a obrigação de fundamentação é um princípio essencial do direito da União, o qual só pode ser derrogado com base em considerações imperativas ( ), e que o Conselho é obrigado a dar a conhecer à entidade visada as razões «específicas e concretas» quando adopte uma decisão de congelamento de fundos ( ). A obrigação de fundamentação de um acto tem uma intensidade diferente consoante a matéria na qual a instituição intervém e o efeito que pretende dar‑lhe. A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância transpôs, por analogia, o raciocínio seguido pelo Tribunal de Justiça perante medidas restritivas adoptadas no quadro da luta contra o terrorismo, nos termos do qual, tendo em conta o contexto particular da adopção e da implementação de tais medidas, o Conselho cumpre a sua obrigação de fundamentação se der a conhecer aos interessados os fundamentos que levaram à adopção de uma decisão de congelamento de fundos contra eles no momento em que essa medida é adoptada, ou tão rapidamente quanto possível ( ). A admitir‑se o princípio de que podem ser adoptadas medidas restritivas contra entidades quando se considere que estas actuam no interesse, ou servem a causa, de uma política imputável a um país terceiro e contra o qual a União entende lutar, e contrariamente ao que sustenta a República Francesa, não vejo por que razão a jurisprudência desenvolvida pelo Tribunal de Justiça, relativamente aos direitos de defesa de pessoas ou entidades visadas por uma medida restritiva adoptada no quadro da luta contra o terrorismo, não pode ser aplicada no presente processo.

91. Aplicando os critérios que acabo de recordar, o Tribunal de Primeira Instância declarou, no n.° 84 do acórdão recorrido, que a decisão impugnada continha, claramente, os motivos individuais e específicos que levaram o Conselho a exercer o seu poder, nos termos do artigo 7.°, n.° 2, alíneas a) e b), contra o recorrente. Uma vez que a apreciação do Tribunal de Primeira Instância foi orientada para apurar se a fundamentação contida na decisão impugnada tinha permitido ao recorrente compreender os motivos pelos quais os seus fundos tinham sido congelados e era suficiente para que o próprio Tribunal entendesse que estava em condições de exercer a sua fiscalização da legalidade da decisão impugnada, tendo sempre em conta o contexto particular em que essa decisão se insere, parece‑me que a sua análise não está afectada por qualquer erro de direito.

92. Em segundo lugar, não pode aceitar‑se a afirmação do recorrente, de que uma fundamentação que não seja justificada por documentos de prova, e à qual o destinatário não tenha tido acesso, nem antes nem depois da adopção da decisão, não pode ser considerada uma fundamentação adequada e suficiente ( ). O recorrente procura aqui fazer depender a suficiência da fundamentação do direito de ser ouvido previamente ou, pelo menos, de ter acesso ao processo, quando estes dois corolários dos direitos de defesa devem ser considerados de forma diferente. Por um lado, a exigência de fundamentação, que visa, tão‑só, esclarecer suficientemente a entidade interessada relativamente às razões que levaram a instituição a congelar os seus fundos para que saiba do que é acusada e para que seja capaz de apreciar e, se for o caso, contestar, o mérito dessa decisão, deve ser distinguida da exigência de existência de provas verdadeiras e sérias. Por outro lado, a análise do mérito da fundamentação pode ter lugar apenas no quadro do processo judicial – sobretudo quando, como no caso em apreço, o acesso ao processo não foi pedido pela pessoa em causa ‑, e é essa análise que tornará necessária a produção de prova. Mas, ainda assim, é necessário que essa análise seja pedida e, a este respeito, não pode exigir‑se ao órgão jurisdicional competente que supra a negligência do recorrente. Ora, há que constatar que o recorrente não apresentou qualquer fundamento admissível para contestar os fundamentos invocados pelo Conselho em apoio da decisão impugnada ( ) e que um fundamento relativo à legalidade substancial da decisão impugnada só pode ser analisado se for invocado pelo recorrente ( ). O recorrente critica, pois, a falta de produção de provas que apenas ele poderia desencadear, tanto no decurso da fase pré‑contenciosa como na fase contenciosa do processo.

93. Essa situação distingue‑se, claramente, da que esteve na base do processo People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho ( ) citado pelo recorrente. Por um lado, nesse processo, a demandante contestava a legalidade de uma decisão do Conselho que a mantinha na lista das entidades cujos bens devem ser congelados, enquanto, no presente recurso, trata‑se de analisar a legalidade da primeira decisão que determina a inscrição do Bank Melli na lista. Ora, se é possível justificar determinadas adaptações dos direitos de defesa, na fase pré‑processual, quando se trate da primeira inscrição, como demonstrarei já a seguir, essas adaptações devem ser mais difíceis de admitir quando se trate de uma decisão de manter uma pessoa ou uma entidade numa lista ( ). Por outro lado, naquele caso, o Conselho tinha recusado, comunicar ao Tribunal de Primeira Instância as informações nas quais assentava a decisão de manter a entidade na lista ( ), impedindo‑o, desse modo, de fiscalizar a legalidade e o mérito das medidas de congelamento de fundos ( ), como lhe tinha sido pedido.

94. É inegável que a intensidade dos direitos de defesa tal como devem ser garantidos pela instituição autora do acto na fase que antecede a sua adopção ou na fase imediatamente a seguir, é menor em presença de medidas restritivas como as que estão em causa no presente processo, pelo menos quando são adoptadas pela primeira vez contra a pessoa ou a entidade visada. Ora, a jurisprudência na qual o raciocínio do recorrente se baseia diz, sem dúvida, respeito aos direitos de defesa tal como devem ser assegurados pelas instituições no quadro do procedimento administrativo prévio sempre que este seja susceptível de resultar na aplicação de uma sanção, mas foi desenvolvido no contexto do direito da concorrência da União. Parece‑me, contudo, que a presente situação é mais comparável com a que ocorre quando o Conselho tenha de adoptar medidas restritivas contra pessoas ou entidades no quadro da luta contra o terrorismo. Ora, neste contexto, o Tribunal de Justiça desenvolveu uma jurisprudência de acordo com a qual os direitos de defesa, tal como devem ser garantidos na fase do procedimento prévio, não são absolutos e admitiu que, perante medidas restritivas, a comunicação dos fundamentos prévia à inclusão de uma entidade numa lista «seria susceptível de comprometer a eficácia das medidas de congelamento de fundos» ( ) e que «essas medidas devem, pela sua própria natureza, beneficiar do efeito de surpresa e […] aplicar‑se com efeito imediato» ( ). A jurisprudência invocada pelo recorrente é, por conseguinte, desprovida de pertinência e afigura‑se claro que o Conselho não estava obrigado, antes da adopção da decisão impugnada, a comunicar, espontaneamente, ao recorrente os fundamentos da decisão ou o processo, nem a ouvi‑lo ( ). O Tribunal de Primeira Instância, no n.° 93 do acórdão recorrido, procedeu a uma interpretação perfeitamente correcta do alcance dos direitos de defesa de uma entidade visada, pela primeira vez, por uma medida restritiva, tal como é definida pela jurisprudência.

95. Em terceiro lugar, quanto ao argumento do recorrente assente na falta de produção de provas, há que realçar, desde já, que a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem invocada em apoio deste fundamento é totalmente irrelevante. De facto, os acórdãos Saadi c. Itália e A. c. Reino Unido ( ) dizem ambos respeito ao artigo 3.° da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH»). Mesmo admitindo que, nestes dois acórdãos, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem decidiu que um direito fundamental não devia ser ponderado com um objectivo como o da luta contra o terrorismo, fê‑lo em relação à interdição da tortura, que, contrariamente aos outros direitos consagrados na CEDH, tem um carácter absoluto e insusceptível de restrição ( ).

96. Quanto ao resto, no que diz respeito à segunda parte do presente fundamento, a argumentação do recorrente de que a não produção de provas pelo Conselho, antes e durante o recurso, terá violado o seu direito à protecção jurisdicional efectiva desdobra‑se, inexoravelmente, em dois elementos.

97. Limito‑me, antes de mais, a recordar que, tal como resulta do n.° 99 do acórdão recorrido, o recorrente não pediu ao Conselho para ter acesso ao processo antes de interpor o recurso de anulação no Tribunal de Primeira Instância ( ). Depois, o recorrente também não apresentou, no Tribunal de Primeira Instância, qualquer fundamento admissível para a contestar a veracidade da constatação do Conselho de que, tendo em conta os fundamentos constantes do n.° 4 do quadro B do anexo V, se considera que o recorrente está implicado, sustenta, ou presta apoio a actividades relacionadas com a proliferação nuclear no Irão ( ). Ora, se esse fundamento tivesse sido correctamente apresentado seria, efectivamente, exigido ao Conselho que produzisse elementos de prova para que o Tribunal de Primeira Instância pudesse efectuar uma fiscalização desses elementos. Uma vez que o Tribunal de Primeira Instância não teve de pronunciar‑se sobre o mérito das razões invocadas, não pode considerar‑se que a não produção de provas durante o processo tenha afectado a decisão do Tribunal de Primeira Instância ou violado o direito à protecção jurisdicional efectiva do recorrente. No que respeita à apreciação dos restantes fundamentos, o Tribunal de Primeira Instância é dono do processo e pode, apenas quando entenda que é necessário, determinar a realização de medidas de instrução complementar ( ).

98. Por último, quanto à alegada existência de uma contradição nos fundamentos, realço que o Tribunal de Primeira Instância afirmou, justamente, a partir dos n.os 91 e 92 do acórdão recorrido, referidos pelo recorrente, a existência do princípio fundamental do respeito pelos direitos de defesa ao mesmo tempo que uma possível adequação desses direitos e, designadamente, do direito à comunicação dos elementos de acusação quando existam considerações imperiosas atinentes à segurança ou à condução das relações internacionais da Comunidade ( ). Em todo o caso, os n.os 96 a 102 do acórdão recorrido, que, pretensamente, contradizem a constatação do Tribunal de Primeira Instância anteriormente invocada, limitam‑se a declarar que foi dada ao recorrente a possibilidade de compreender os fundamentos que motivaram a sua inscrição, sem que seja exigido ao Conselho que permita, oficiosamente, o acesso aos elementos do processo ou que organize, oficiosamente, uma audição. Contrariamente ao que pretende o recorrente, o Tribunal de Primeira Instância nunca afirmou que os direitos de defesa não obrigavam o Conselho a comunicar os seus elementos de prova, mesmo no âmbito do processo judicial ( ). Saliento ainda que, nos n.os 100 e 101 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância apreciou, além disso, as razões invocadas pelo Bank Melli para justificar o facto de não ter requerido o acesso ao processo, mas concluiu que os argumentos apresentados neste âmbito não podiam ser admitidos. Não consigo, por isso, detectar, nas referidas passagens do acórdão recorrido, qualquer contradição de fundamentos.

99. Daqui resulta que o terceiro fundamento suscitado a título principal deve ser julgado improcedente na sua totalidade.

D – Quanto ao primeiro fundamento suscitado a título subsidiário, relativo à violação do poder de apreciação do Conselho

1. Acórdão recorrido

100. Nos n.os 51 e 52 do acórdão recorrido, ao analisar o primeiro fundamento do recurso de anulação, o Tribunal de Primeira Instância considerou que nada nos artigos 60.° CE e 301.° CE permitia considerar que a competência que estas disposições conferem à Comunidade está circunscrita à execução das medidas decididas pelo Conselho de Segurança. Por conseguinte, o Conselho era competente para adoptar o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007, que permite o congelamento de fundos de entidades não designadas pelo Conselho de Segurança mas que, no entender do Conselho, estão implicadas, directamente associadas ou prestam apoio a actividades de proliferação nuclear. O Tribunal de Primeira Instância reconheceu, em seguida, que o sexto considerando do Regulamento n.° 423/2007 impunha ao Conselho que exercesse o poder que lhe é atribuído pelo artigo 7.°, n.° 2, tendo em conta os objectivos da Resolução 1737 (2006). Contudo, considerou que essa obrigação não implicava que o Conselho só devia aplicar medidas restritivas contra as entidades visadas numa resolução do Conselho de Segurança.

101. Nos n.os 64 e 65 do acórdão recorrido, através dos quais o Tribunal de Primeira Instância apreciou o terceiro fundamento do recurso de anulação, relativo à violação do princípio da proporcionalidade e do direito de propriedade, o Tribunal de Primeira Instância considerou que o Conselho dispunha de um poder autónomo por força do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007, cujo objectivo não é implementar as resoluções do Conselho de Segurança em matéria de proliferação nuclear. O objectivo deste artigo e da decisão impugnada que o aplica é assegurar que os objectivos prosseguidos pela Resolução 1737 (2006), são alcançados através da adopção de medidas restritivas autónomas. O Tribunal de Primeira Instância concluiu, por isso, que o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 não tinha como objectivo implementar a segunda resolução que o Conselho de Segurança adoptou sobre a matéria, ou seja, a Resolução 1803 (2008), na qual aquele se limitou a pedir aos Estados que dessem provas de vigilância no que respeita às actividades do recorrente ( ). Nestas circunstâncias, o conteúdo e os objectivos dessa resolução não podiam constituir critérios para apreciar o carácter proporcionado da decisão impugnada.

2. Argumentos das partes

102. O recorrente alega que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao rejeitar a pertinência das Resoluções 1737 (2006), 1747 (2007) ( ) e 1803 (2008) do Conselho de Segurança para definir o poder de apreciação do Conselho. A relação entre o Regulamento n.° 423/2007 e as resoluções resulta dos próprios termos do regulamento, designadamente, dos seus primeiro, segundo, quinto e sexto considerandos. O recorrente constata que a Resolução 1803 (2008) é anterior à decisão impugnada, pelo que o Conselho devia ter tido em conta o facto de o Conselho de Segurança, em relação ao recorrente, exigir apenas vigilância. Ao decidir de forma diferente, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito.

103. Além disso, ainda de acordo com o recorrente, o Tribunal de Primeira Instância, por um lado, salientou a pertinência das resoluções do Conselho de Segurança (no n.° 52 do acórdão recorrido) mas, por outro lado, descreveu o poder do Conselho como sendo um poder autónomo em relação a essas mesmas resoluções (n.os 64 e 65). Daí resulta uma contradição nos fundamentos que afecta o acórdão recorrido. O poder do Conselho é um poder vinculado pelas resoluções do Conselho de Segurança, elemento que o Tribunal de Primeira Instância devia ter tido em conta para determinar se a decisão impugnada tinha violado o princípio da proporcionalidade e o direito de propriedade do recorrente.

104. As outras partes no processo pedem ao Tribunal de Justiça que considere o fundamento improcedente. No seu articulado de resposta, o Conselho alegou, designadamente, que a União é livre de adoptar medidas autónomas para prosseguir os objectivos fixados pela resolução. Sempre que o Conselho adopte um acto na sequência de uma resolução do Conselho de Segurança, as medidas autónomas que o Conselho tome devem prosseguir os objectivos fixados pela resolução. No caso em apreço, a decisão autónoma de congelar os fundos de entidades não designadas pelo Conselho de Segurança está em conformidade com o objectivo prosseguido por este último, ou seja, impedir que o Irão continue a desenvolver o seu programa nuclear.

3. Apreciação

105. Para apreciar o presente fundamento, afigura‑se necessário reconstituir o contexto normativo no qual se inseriu a decisão impugnada.

106. A Posição Comum 2007/140 implementou a Resolução 1737 (2006) na ordem jurídica da União. A implementação dessa resolução assenta, tão‑só, na vontade da União de inscrever a sua acção na perspectiva de contribuir para o cumprimento dos objectivos prosseguidos pela Organização das Nações Unidas e de não comprometer a realização das obrigações internacionais dos seus Estados‑Membros, e não na existência de uma obrigação positiva e directa, por parte da União, de aplicar as resoluções do Conselho de Segurança, uma vez que não é parte na Carta das Nações Unidas.

107. Ao mesmo tempo que aplicava a referida resolução, a posição comum previu, igualmente, nos termos do seu artigo 5.°, n.° 1, alínea b), que o congelamento de fundos podia ser decidido pelo Conselho relativamente a pessoas, entidades, ou organismos não designados na Resolução 1737 (2006), mas que se considere que estão «implicadas ou directamente associadas a actividades nucleares iranianas sensíveis em termos de proliferação ou ao desenvolvimento de vectores de armas nucleares, ou que prestem apoio a tais actividades, ou de pessoas ou entidades que actuem em seu nome ou sob a sua direcção, ou de entidades que sejam sua propriedade ou se encontrem sob seu controlo, inclusive através de meios ilícitos». O décimo considerando da Posição Comum 2007/140 explicita os motivos pelos quais o Conselho procurou ir além do que a resolução previa declarando que, «[e]m conformidade com as conclusões do Conselho [Europeu] e tendo em vista cumprir os objectivos da [Resolução] 1737 (2006)», o congelamento devia ser alargado às pessoas e às entidades identificadas pelo Conselho, «com base nos mesmos critérios que o Conselho de Segurança ou o Comité aplicaram».

108. O Regulamento n.° 423/2007 foi adoptado pouco tempo depois da Posição Comum 2007/140, na medida em que, precisamente, essa posição comum previa que era necessária uma acção da Comunidade para dar execução a determinadas medidas que dela constavam ( ). Por conseguinte, o Regulamento n.° 423/2007 aplica, no que respeita à Comunidade, a Resolução 1737 (2006), dando continuidade à lógica da Posição Comum 2007/140: de facto, é reconhecido ao Conselho, nos termos do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007, o poder unilateral próprio de identificar, utilizando os critérios fixados pelo Conselho de Segurança, pessoas, entidades, e organizações que estejam implicadas, estejam directamente associadas ou prestem apoio a actividades nucleares iranianas sensíveis em termos de proliferação ou ao desenvolvimento, pelo Irão, de vectores de armas nucleares. Como tal, o poder autónomo reconhecido ao Conselho, no sentido de que não depende da adopção, pelo Conselho de Segurança, de medidas restritivas contra as pessoas, as entidades e as organizações que designe, prossegue o objectivo inicial da Resolução 1737 (2006), objectivo esse que, entretanto, a União e, depois, a Comunidade, adoptaram como seu. Resulta, claramente, tanto da Posição Comum 2007/140 como do regulamento que o poder autónomo do Conselho deve ser exercido apenas com a única finalidade de atingir o objectivo da ONU. A afirmação do Tribunal de Primeira Instância a este respeito ( ) não merece qualquer reparo.

109. Por conseguinte, quanto à apreciação do poder do Conselho na matéria, devem distinguir‑se claramente duas situações.

110. Por um lado, o artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 423/2007 remete, estritamente, para a lista de pessoas, entidades e organismos estabelecida pelo Conselho de Segurança ou pelo Comité de Sanções em conformidade com o ponto 12 da Resolução 1737 (2006), ao qual o regulamento se refere expressamente neste artigo.

111. Por outro lado, o artigo 7.°, n.° 2, do referido regulamento consagra um poder que, ainda que vise atingir o mesmo objectivo que a Resolução 1737 (2006) é, do ponto de vista da identificação e da inscrição nas listas, autónomo. O objectivo prosseguido pela ONU, por si só, constitui um parâmetro – indirecto – da legalidade da acção do Conselho nos termos do artigo 7.°, n.° 2, daquele regulamento. Por conseguinte, o facto de o recorrente não ter sido identificado pelo Conselho de Segurança ou pelo Comité de Sanções como uma entidade cujos bens devem ser congelados, mas apenas, de acordo com n.° 10 da Resolução 1803 (2008), como uma entidade a respeito da qual os Estados‑Membros devem exercer vigilância, não tem influência na medida em que foi, claramente, consagrado, ao nível da Comunidade, um poder autónomo do Conselho em matéria de inscrição.

112. A este respeito, recordo que a decisão impugnada visa, de acordo com o próprio título, aplicar o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007. A adopção da Resolução 1803 (2008) teve, com certeza, influência no referido regulamento, uma vez que esteve na origem de uma das modificações deste ( ), mas apenas na medida em que o Conselho de Segurança aí proceda à inscrição de novas pessoas, entidades e organizações. A adopção dessa nova resolução só teve, por isso, influência se se tiver em conta o artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° n.° 423/2007, porquanto permitiu actualizar o anexo do referido regulamento acrescentando à lista as entidades designadas pelo Conselho de Segurança. É, por isso, absolutamente correcto afirmar que o carácter proporcionado da inscrição do recorrente na lista das entidades designadas pelo Conselho não deve ser apreciado à luz da Resolução 1803 (2008).

113. Por último, contrariamente ao que alega o recorrente, o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância não está ferido de qualquer contradição nos fundamentos. O n.° 52 do acórdão recorrido ajuda a clarificar a natureza do nexo existente entre o regulamento e a Resolução 1737 (2006) e o Tribunal de Primeira Instância considerou, de forma correcta, que o poder autónomo reconhecido ao Conselho nos termos do artigo 7.°, n.° 2 do Regulamento n.° 423/2007 deve ser exercido tendo em consideração os objectivos daquela resolução. Quanto ao n.° 65 do acórdão recorrido, este afasta a pertinência da Resolução 1803 (2008) como critério para apreciar o carácter proporcionado da acção do Conselho. Há que constatar, por isso, que, uma vez que estes dois pontos dizem respeito a duas resoluções distintas, o Tribunal não entrou em contradição.

114. Tendo em conta as considerações que antecedem, o primeiro fundamento suscitado a título subsidiário deve ser julgado improcedente.

E – Quanto ao segundo fundamento suscitado a título subsidiário, relativo ao erro de apreciação de direito cometido pelo Tribunal de Primeira Instância quanto ao direito de propriedade do recorrente

1. Acórdão recorrido

115. Nos n.os 70 e 71 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância decidiu, no essencial, que o respeito pelos direitos fundamentais constitui uma dos requisitos de legalidade dos actos da União. Contudo, esses direitos também não são absolutos e o seu exercício podia ser objecto de restrições desde que justificadas por um objectivo de interesse geral prosseguido pela União. Como o Tribunal de Justiça já reconheceu, a importância deste objectivo podia justificar consequências negativas consideráveis para determinados operadores económicos. No caso em apreço, a restrição ao direito de propriedade e à liberdade de exercício de uma actividade económica do recorrente era manifesta, não podendo o Bank Melli dispor dos fundos que detém no território da União ou que são detidos por nacionais da União. Contudo, a importância do objectivo que justifica a medida que afecta o recorrente, ou seja, a manutenção da paz e da segurança internacionais, justificava a dimensão dos inconvenientes causados, sem que estes possam considerar‑se excessivos relativamente a esse objectivo, tanto mais que a restrição apenas dizia respeito a uma parte dos activos do Bank Melli e que os artigos 9.° e 10.° do Regulamento n.° 423/2007 previam excepções e derrogações aplicáveis ao congelamento de fundos.

2. Argumentos das partes

116. O segundo fundamento suscitado a título subsidiário é relativo ao erro de apreciação cometido pelo Tribunal de Primeira Instância quanto ao direito de propriedade do recorrente. De acordo com o recorrente, o Tribunal de Primeira Instância errou quando, nos n.os 70 e 71 do acórdão recorrido, rejeitou, no âmbito da análise do quarto fundamento do recurso, o argumento relativo à violação injustificada do seu direito de propriedade. De facto, resulta da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, designadamente, dos acórdãos Saadi c. Itália ( ) e A. c. Reino Unido ( ), que a protecção dos direitos fundamentais não pode ser ponderada com um objectivo como o da luta contra o terrorismo. O mesmo é aplicável às medidas relativas à manutenção da paz e