ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quinta Secção)

30 de Setembro de 1998

Processo T-13/97

Antoinette Losch

contra

Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias

«Funcionários — Cessação definitiva de funções por ocasião da adesão de novos Estados-Membros — Acto lesivo — Excepção de ilegalidade — Legalidade do Regulamento (CE, Euratom, CECA) n.o 2688/95 — Igualdade de tratamento — Violação de formalidades essenciais — Consulta prévia das instituições e do Comité do Estatuto»

Texto integral em língua francesa II-1633

Objecto:

Recurso que tem por objecto um pedido de anulação da decisão do Tribunal de Justiça, de 22 de Julho de 1996, que indeferiu o pedido da recorrente no sentido de que o seu nome fosse inscrito na lista das pessoas que manifestaram interesse em ser objecto de uma decisão de cessação definitiva de funções por ocasião da adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia, bem como de que seja declarada a ilegalidade do Regulamento (CE, Euratom e CECA) n.o 2688/95 do Conselho, de 17 de Novembro de 1995, que instimi medidas especiais relativas à cessação definitiva de funções de funcionários das Comunidades Europeias por ocasião da adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia (JO L 280, p. 1), na medida em que apenas se aplica aos funcionários do Parlamento Europeu.

Decisão:

Anulação.

Resumo

Em 7 de Julho de 1995, a Comissão, após ter obtido o parecer favorável do Comité do Estatuto, nos termos do artigo 10.o, ji.o 2, do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias (Estatuto), apresenta uma proposta de regulamento (CE, Euratom, CECA) do Conselho, que institui medidas especiais relativas à cessação definitiva de funções de funcionários das Comunidades Europeias por ocasião da adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia [COM (95) 327 final, JO C 246, p. 23] (proposta inicial).

O objectivo da proposta inicial é, de acordo com o seu artigo 1.o, autorizar o Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão, o Tribunal de Justiça, o Tribunal de Contas e o Comité Económico e Social a, no interesse do serviço e para atender às necessidades decorrentes da adesão da Austria, da Finlàndia e da Suécia à União Europeia, a adoptarem, até 30 de Junho de 2000, e relativamente aos seus funcionários que tenham atingido a idade de 55 anos, com excepção dos de grau Al e A2, medidas de cessação defintitiva de funções.

Os funcionários alvo destas medidas, designadas de «dégagement» são, de acordo com o artigo 3.o da proposta inicial, escolhidos pela instituição, com base no interesse do serviço em relação com o alargamento, após aquela ter proporcionado ao seu pessoal a oportunidade de manifestar o seu interesse e após consulta da comissão paritária. A instituição deve, com efeito, tomar em consideração a idade, a competência, o rendimento, a conduta no serviço, a situação familiar e a antiguidade dos funcionarios, a qual deve ser, no mínimo de dez anos. De qualquer modo, esta medida não pode ser aplicada sem o consentimento do interessado.

O funcionário abrangido por esta medida tem, por força do artigo 4.o da proposta inicial, direito a um subsídio mensal equivalente a 70% do vencimento de base relativo ao grau e escalão à data do termo do serviço. O direito ao subsídio cessa, o mais tardar, no último dia do mês no decurso do qual o antigo funcionário atinja 65 anos e, em qualquer caso, quando o interessado, antes dessa idade, preencha as condições que permitem obter o montante máximo da pensão de aposentação. Ao antigo funcionário beneficiário será, então, automaticamente atribuída a pensão de aposentação.

A proposta inicial prevê que o número de funcionários que podem beneficiar destas medidas seja de 25.

A proposta inicial é sujeita a parecer das instituições interessadas, nos termos do artigo 24.o do Tratado que institui um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Europeias (tratado de fusão).

O Parlamento, o recorrido e o Tribunal de Contas dão parecer favorável, respectivamente, em 25 de Setembro, 12 de Outubro e 26 de Outubro de 1995.

No decurso do processo legislativo, a Comissão indica que está disponível, a fim de facilitar a decisão pelo Conselho, a cindir a proposta inicial e a aceitar que as medidas de cessação de funções relativas unicamente ao Parlamento Europeu, sejam tratadas com prioridade pelo Conselho [documento n.o 11098/95 do Conselho, de 31 de Outubro de 1995, reproduzido no anexo III, alínea d), do memorando de intervenção do Conselho].

Por conseguinte, o Conselho adopta, em 17 de Novembro de 1995, o Regulamento (CE, Euratom, CECA) n.o 2688/95 do Conselho, de 17 de Novembro de 1995, que institui medidas especiais relativas à cessação definitiva de funções de funcionários das Comunidades Europeias por ocasião da adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia (JO L 280, p. 1) , autorizando apenas o Parlamento Europeu a tomar as medidas especiais de cessação de funções de alguns dos seus funcionários.

A recorrente é funcionária de grau B 2 do Tribunal de Justiça.

Em 16 de Julho de 1996, apresenta um requerimento, nos termos do artigo 90.o, n.o 1 do Estatuto, redigido nos termos seguintes:

«... manifesto, desde já, o meu interesse em ser abrangida por uma decisão de cessação das minhas funções por ocasião da adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia, tal como prevista na proposta... entretanto já concretizada pelo regulamento... quanto a uma parte dos funcionários das Comunidades Europeias.

Consequentemente, agradeço que o meu nome seja incluído na lista de pessoas que manifestaram interesse igual e de entre as quais a AIPN deverá fazer a sua escolha.»

O secretário do Tribunal de Justiça, na sua qualidade de autoridade investida do poder de nomeação (AIPN), dirigiu à recorrente, em 22 de Julho de 1996, uma resposta cujo teor é o seguinte:

«O seu pedido... mereceu toda a minha atenção.

Lamento, porém, informá-la que o estado actual do processo não me permite dar-lhe seguimento favorável.

Com efeito, o regulamento... é aplicável unicamente aos funcionários do Parlamento Europeu. No estado actual da regulamentação, não é, portanto, possível às outras instituições — e, de entre elas, o Tribunal de Justiça — tomar medidas de cessação de funções.

Não obstante, a Comissão não retirou a sua proposta... relativamente aos funcionários de outras instituições. No caso de, no futuro, o Conselho vir a aceitar essa proposta, a sua manifestação de interesse não deixará de ser tida em consideração.»

Nos termos do artigo 90.o, n.o 2 do Estatuto, a recorrente apresenta, em 24 de Setembro de 1996, reclamação desta decisão.

A recorrente acusa a AIPN de ter indeferido o seu pedido, fundada na circunstância de o âmbito de aplicação pessoal do Regulamento n.o 2688/95 estar limitado aos funcionários do Parlamento.

A reclamação é indeferida pelo comité do recorrido competente para as reclamações, em 15 de Outubro de 1996, sendo a decisão notificada à recorrente em 23 de Outubro de 1996.

Quanto à admissibilidade

Quanto à admissibilidade do recurso em geral

O artigo 90.o, n.o 1 do Estatuto dispõe, sem restrições, que qualquer pessoa abrangida pelo Estatuto pode apresentar à AIPN um pedido de que tome uma decisão a seu respeito. O exercício deste direito não se encontra submetido à existência de uma base legal que permita à administração tomar a decisão solicitada, nem é prejudicado pela circunstância de a administração não dispor de qualquer margem de apreciação para a tomar (n.o 51).

Ver: Tribunal de Justiça, 16 de Outubro de 1980, Hochstrass/Tribunal de Justiça (147/79, Colect., p. 3005, n.os 2 a 4)

O argumento de que a recorrente não tem o direito de apresentar um pedido na acepção do artigo 90.o, n.o 1, do Estatuto, relativamente à manifestação do seu interesse com vista a uma eventual aplicação de uma medida especial de cessação de funções, não tem, pois, fundamento (n.o 52).

Uma decisão da AIPN que indefere um pedido de inscrição na lista de funcionarios interessados na aplicação dessa medida, com base em o Regulamento n.o 2688/95 não ser aplicável à instituição em causa, afecta directa e imediatamente a situação jurídica dos funcionários visados, causando-lhes, pois, um prejuízo, por os interessados deixarem de ter possibilidade de beneficiar das medidas em questão, quer pela sua participação noutro processo quer por qualquer outra via, e por a instituição em causa não ter tomado qualquer decisão final posterior à decisão de indeferimento dos referidos pedidos, que esses funcionários possam impugnar.

Ver: Tribunalele Justiça, 21 de Janeiro de 1987, Strogliili/Tribunalde Contas (204/85, Colect., p. 389, n.o 6); Tribunal de Primeira Instância, 5 de Dezembro de 1990, Marcato/Comissão (Colect., p. II-735, n.os 49 e 52); Tribunal de Primeira Instância, 29 de Janeiro de 1998, Affatato/Comissão(T-157/96, ColectFP, p. II-97, n.o 21)

As várias objecções do recorrido e dos intervenientes não são procedentes (n.os 59 a 64).

Por outro lado, embora a inscrição na referida lista constitua apenas um acto preparatório que não prejudica em definitivo a concessão das medidas solicitadas, a recusa de ter em consideração uma manifestação de interesse nas medidas especiais de cessação de funções por um funcionário, com base no fundamento referido, priva este último, de modo certo e definitivo, na ausência da adopção da proposta da Comissão pelo Conselho de um regulamento similar aplicável ao dito funcionário, do benefício destas medidas, causando-lhe, por isso, prejuízo (n.o 65).

Daqui decorre que o recurso é admissível (n.o 67).

Quanto ao fundo da questão

Quanto à admissibilidade da excepção de ilegalidade

A excepção de ilegalidade prevista no artigo 184.o do Tratado constitui a expressão de um princípio geral que garante a todas as partes o direito de impugnarem, por via incidental, e com vista a obter a anulação de uma decisão que lhes seja dirigida, da validade do acto regulamentar que constitua a base legal directa daquela, bem como, de forma mais vasta, a anulação de toda e qualquer disposição regulamentar pertinente; no caso concreto, a relativa à adopção desta decisão (n.o 83).

Ver: Tribunal de Justiça, 19 de Janeiro de 1984, Andersen e o./Parlamento (262/80, Colect., p. 195, n.o 6); Tribunal de Justiça, 11 de Julho de 1985, Salerno e o./Comissão e Conselho (87/77, 130/77, 22/83, 9/84 e 10/84, Recueil, p. 2523, n.o 36); Tribunal de Primeira Instância, 26 de Outubro de 1993, Reinarz/Comissão (T-6/92 e T-52/92, Colect., p. II-1047, n.o 56); Tribunal de Primeira Instância, 27 de Outubro de 1994, Chavane de Dalmassy e o./Comissão (T-64/92, ColectFP, p. II-723, n.o 41); Tribunal de Primeira Instância, 6 de Junho de 1996, Baiwir/Comissão (T-262/94, ColectFP, p. II-739, n.o 32); Tribunal de Primeira Instância, 4 de Março de 1998 (De Abreu/Tribunal de Justiça, T-146/96, ColectFP, p. II-281, n.o 27)

No caso concreto, a decisão impugnada baseia-se na circunstância de o Regulamento n.o 2688/95, ao contrário da proposta inicial, só se aplicar aos funcionários do Parlamento e, logo, implícita, mas necessariamente, não estender o seu âmbito aos funcionários de outras instituições comunitárias e, portanto, à recorrente. A decisão baseia-se, assim, numa exclusão implícita do Regulamento n.o 2688/95 de uma categoria determinada de pessoas. A ilegalidade do acto regulamentar susceptível de ser invocada em apoio da excepção pode resultar da exclusão de uma categoria determinada de pessoas do seu âmbito de aplicação. Daqui decorre que a excepção de ilegalidade do Regulamento n.o 2688/95, na medida em que procede a essa exclusão, cabe na previsão do artigo 184.o do Tratado (n.o 84).

Ver: Tribunal de Primeira Instância, 12 de Dezembro de 1996, Altmann e o./Comissão (T-177/94 e T-377/94, Colect., p. II-2041, n.os 5 e 141)

Os argumentos do recorrido e dos intervenientes contestando a admissibilidade da excepção de ilegalidade podem, no essencial, ser condensados em três considerações. Em primeiro lugar, ela seria prematura e, em segundo, foi apresentada com abuso de direito processual. Estes dois argumentos não são procedentes (n.os 85 a 97).

Em terceiro lugar, o recorrido e os intervenientes concluem que a AIPN não tinha alternativa senão a de aplicar o Regulamento n.o 2688/95 e, consequentemente, indeferir os pedidos. Este argumento também é rejeitado. O fato de a AIPN se encontrar vinculada a aplicar o Regulamento n.o 2688/95 não constitui, no entanto, obstáculo ao direito da recorrente de pedir ao órgão jurisdicional comunitário, nos termos do artigo 184.o do Tratado, a inaplicabilidade desse regulamento (n.os 85 e 99).

Ver: Tribunalele Justiça. 13 de Fevereiro de 1979, Granaria (101/78, Colect.. p. 311, n.o 5); Tribunal de Primeira Instância, 27 de Outubro de 1994, Benzler/Comissão(T-536/93, ColectFP, p. II-777, n.os 40 e 41); Altmann e o./Comissão (já referido, n.o 123)

Resulta do precedente que, no caso em apreço, a excepção de ilegalidade, dirigida contra a exclusão implícita de funcionários, ao serviço do recorrido, do campo de aplicação do Regulamento n.o 2688/95 deve ser declarada admissível (n.o 100).

Quanto à procedência da excepção de ilegalidade

Em apoio da excepção de ilegalidade, a recorrente invoca três fundamentos principais, resultantes, em primeiro lugar, de incompetência e de violação do princípio da igualdade de tratamento, em segundo, de incumprimento de formalidades essenciais e, em terceiro, de desvio de poder (n.o 102).

O Tribunal considera oportuno examinar, em primeiro lugar, o fundamento baseado em violação do princípio da igualdade de tratamento (n.o 103).

Quanto à violação do princípio da igualdade de tratamento

O princípio geral da igualdade exige que as situações comparáveis não sejam tratadas de forma diferente, salvo se esta for objectivamente justificada. Numa matéria que se integra no exercício de um poder discricionário, existe violação deste princípio quando a instituição proceder a uma diferenciação arbitrária ou manifestamente inadequada em relação ao objectivo prosseguido (n.o 113).

Ver: Hochstrass/Tribunal de Justiça (já referido, n.o 7); Tribunal de Primeira Instância, 9 de Fevereiro de 1994 (Lacruz Bassols/Tribunal de Justiça, T-109/92, ColectFP, p. II-105, n.o 87); Tribunal de Primeira Instância, 18 de Derzembro de 1997, Delvaux/Comissão (T-142/95, ColectFP, p. II-1247, n.o 95)

Ao limitar o âmbito de aplicação do Regulamento n.o 2688/95 unicamente ao Parlamento, embora outras instituições tivessem, tal como a instituição abrangida pelo regulamento já referido, demonstrado a sua intenção de levar a cabo as medidas especiais de cessação de funções e beneficiado de uma alteração comparável dos seus efectivos, o Conselho procedeu a uma diferenciação arbitrária ou, no mínimo, manifestamente inadequada à situação destas instituições (n.os 121 e 122).

O fundamento baseado em violação do princípio da não-discriminação é, portanto, procedente (n.o 124).

Quanto ao incumprimento de formalidades essenciais

Antes de mais, há que decidir da procedência da argumentação de que era necessário consultar, de novo, em primeiro lugar o Parlamento e, em segundo, o Comité do Estatuto (n.o 140).

Importa lembrar que o artigo 24.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Tratado de Fusão dispõe que qualquer alteração do Estatuto deve ser adoptada «sob proposta da Comissão e após consulta das outras instituições interessadas» (n.o 141).

A consulta do Parlamento por força do artigo 24.o do Tratado de Fusão, que lhe permite, nomeadamente, participar efectivamente no processo legislativo da Comunidade, é um elemento essencial do equilíbrio institucional pretendido pelos tratados. A consulta regular do Parlamento por força desta disposição constitui, portanto, partida, uma formalidade essencial cujo incumprimento acarreta a nulidade do acto em causa (n.o 142).

Ver: Tribunalele Justiça, 4 de Fevereiro de 1982, Buyl e o./Comissão(817/79, Recueil, p. 245, n.o 16); Tribunal de Justiça, 4 de Fevereiro de 1982, Adam/Comissão (828/79, Colect., p. 269, n.o 17); Tribunal de Justiça, 4 de Fevereiro de 1982, Battaglia/Comissão (1253/79, Colect., p. 297, n.o 17)

Impõe-se uma nova consulta ao Parlamento cada vez que o texto finalmente adoptado, considerado no seu todo, se afaste da própria substância daquele sobre que antes ele tinha sido consultado, com excepção dos casos em que as emendas correspondam, no essencial, à vontade expressa pelo próprio Parlamento. A alteração de uma proposta não se prende com a própria substância do texto considerado no seu todo se, por um lado, se enquadrar no âmbito dos objectivos prosseguidos por esse texto e se, por outro, não afectar a economia fundamental do refendo texto (n.os 143 e 145).

Ver: Tribunal de Justiça, 11 de Novembro de 1997, Eurotunnel e o. (C-408/95, Colect., p. I-6315, n.o 46); Tribunal de Justiça, 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho(C-280/93, Colect., p. I-4973, n.os 40 e 41)

A alteração efectuada na proposta inicial tem carácter substancial. Ademais, não corresponde à vontade expressa pelo Parlamento. No seu parecer, este havia, com efeito, aprovado a proposta inicial. O Parlamento queria, portanto, que todas as instituições pudessem recorrer a medidas especiais de cessação de funções. Exigiu ainda, de forma expressa, que voltasse a ser consultado em caso de alteração substancial (n.os 148 e 149).

Daqui decorre que, antes da adopção do texto resultante da modificação da proposta inicial pelo Conselho, o Parlamento deveria ter sido mais uma vez consultado (n.o 150).

Em segundo lugar, há que salientar que, nos termos do artigo 10.o, segundo parágrafo, segundo período, do Estatuto, o Comité do Estatuto deve ser consultado pela Comissão sobre toda e qualquer proposta de revisão do Estatuto (n.o 151).

Esta disposição impõe à Comissão uma obrigação de consulta que se estende, para além das propostas formais, também às alterações substanciais de propostas já antes examinadas a que procede, a menos que, neste último caso, as alterações correspondam no essencial às propostas pelo Comité do Estatuto (n.o 152).

Com efeito, por um lado, esta solução justifica-se, pelo facto de a referida disposição conferir um alcance amplo da obrigação que define e, por outro, por esta interpretação ser exigida pelo papel assumido pelo Comité do Estatuto, o qual, na qualidade de órgão paritário que congrega tanto os representantes das administrações como o do pessoal, tendo estes sido democraticamente eleitos, de todas as instituições, é levado a tomar em consideração e a exprimir os interesses da função pública comunitária no seu conjunto (n.os 153 a 155).

Os argumentos contrários dos intervenientes contra esta obrigção de nova consulta não são procedentes (n.os 156 a 172).

No caso concreto, o Comité do Estatuto emitiu parecer favorável à proposta inicial, em 21 de Junho de 1995. Contudo, a Comissão introduziu, no decurso do processo legislativo, uma alteração substancial à proposta inicial. Além disso, esta não correspondia a uma eventual alteração proposta pelo Comité do Estatuto. Daqui resulta que, na sequência dos princípios enunciados, o Comité do Estatuto deveria ter sido novamente consultado a propósito da proposta inicial alterada (n.os 171 e 172).

O fundamento baseado em violação de formalidades essenciais é, portanto, procedente relativamente à consulta do Parlamento e do Comité do Estatuto (n.o 173).

Há, portanto, que anular a decisão impugnada, sem que seja necessário analisar as restantes acusações de omissão de consulta do recorrido e do Tribunal de Contas, e de falta de fundamentação, bem como os outros fundamentos invocados em apoio da excepção de ilegalidade (n.o 174).

Dispositivo:

É anulada a decisão do Tribunal de Justiça, de 22 de Julho de 1996, que indeferiu o pedido apresentado por Antoinette Losch, em 16 de Julho de 1996, no sentido de o nome da recorrente ser inscrito na lista das pessoas que manifestaram interesse em ser objecto de uma decisão de cessação definitiva de funções nos termos previstos no Regulamento (CE, Euratom e CECA) n.o 2688/95 do Conselho, de 17 de Novembro de 1995, que institui medidas especiais relativas à cessação definitiva de funções de funcionários das Comunidades Europeias por ocasião da adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia.