Conclusões da advogada-geral Stix-Hackl apresentadas em 26de Junho de2003. - Reino dos Países Baixos contra Comissão das Comunidades Europeias. - Anulação da Decisão 2000/362/CE da Comissão, de 25 de Maio de 2000, relativa ao montante total da contribuição financeira da Comunidade no âmbito da erradicação da peste suína clássica nos Países Baixos em 1997. - Processo C-293/00.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página 00000



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1 Em 1997 e 1998 ocorreu nos Países Baixos uma epizootia de peste suína clássica (a seguir «PSC»). O Governo dos Países Baixos tomou várias medidas veterinárias para erradicação desta epizootia; além destas medidas, adoptou medidas extraordinárias de apoio ao mercado.

2 O direito comunitário prevê a possibilidade de a Comunidade participar financeiramente em determinadas despesas dos Estados-Membros no domínio veterinário, em especial se estas despesas forem utilizadas para a erradicação de uma doença como a PSC.

3 O Governo dos Países Baixos solicitou, quer para o ano de 1997, quer para o ano de 1998, a participação da Comunidade nas suas despesas de erradicação da PSC. A Comissão considerou algumas despesas como não elegíveis; relativamente às despesas elegíveis no domínio veterinário adoptou duas decisões (1) (a seguir «as decisões recorridas») com as quais fixou o montante total da contribuição comunitária para as despesas dos Países Baixos para cada um dos anos respectivos. Neste contexto, a Comissão avaliou quer a estratégia de erradicação da doença adoptada pelas autoridades nacionais quer as indemnizações pagas aos produtores e chegou à conclusão de que se tinham verificado aumentos de despesas que não podiam ficar a cargo da Comunidade. A Comissão decidiu, por consequência, reduzir a participação da Comunidade nas despesas comunicadas pelos Países Baixos em 25%.

4 O Reino dos Países Baixos pediu a anulação de ambas as decisões, na medida em que a Comissão reduziu globalmente as despesas em causa de 25%. Na opinião do Governo dos Países Baixos, esta redução carece de fundamento jurídico. Além disso, a Comissão partiu de factos inexactos, que, além do mais, avaliou erradamente. As decisões recorridas violam também o princípio da proporcionalidade e não estão em consonância com as exigências do princípio da protecção da confiança legítima. Por fim, estão insuficientemente fundamentadas.

II - Quadro jurídico

5 As decisões recorridas baseiam-se no artigo 3._, n.os 3 e 5, da Decisão 90/424/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa a determinadas despesas no domínio veterinário (2), alterada em último lugar pela Decisão 94/370/CE do Conselho (3) (a seguir «Decisão 90/424»).

6 De acordo com o artigo 3._, n._ 1, da Decisão 90/424, as disposições deste artigo são aplicáveis em caso de ocorrência, no território de um Estado-Membro, de uma doença como a peste suína.

7 O artigo 3._, n._ 2, estabelece:

«O Estado-Membro em causa deve beneficiar da participação financeira da Comunidade para a erradicação da doença, desde que as medidas imediatamente aplicadas incluam, pelo menos, o sequestro da exploração a partir do momento da suspeita e a partir da confirmação oficial da doença:

- o abate dos animais das espécies sensíveis, atingidos ou contaminados ou suspeitos de terem sido atingidos ou de estarem contaminados, e a sua destruição [...]

- a destruição dos alimentos contaminados ou dos materiais contaminados, na medida em que estes últimos não possam ser desinfectados nos termos do terceiro travessão,

- a limpeza, desinsectização e desinfecção da exploração e do material utilizado na exploração,

- a criação de zonas de protecção,

- a aplicação de disposições adequadas para prevenir o risco de disseminação de infecções,

- a fixação de um prazo pós-abate, a observar antes do repovoamento da exploração,

- a indemnização rápida e adequada dos criadores.»

De acordo com o artigo 3._, n._ 3, da Decisão 90/424 «o Estado-Membro em causa informará sem demora a Comissão e os outros Estados-Membros das medidas aplicadas de acordo com a legislação comunitária em matéria de notificação e erradicação, bem como dos seus resultados. Logo que possível, a situação será examinada no Comité Veterinário Permanente, instituído pela Decisão 68/361//CEE, a seguir denominado `comité'. A participação financeira específica da Comunidade será decidida de acordo com o processo previsto no artigo 41._, sem prejuízo das medidas previstas no âmbito das organizações comuns de mercado abrangidas.»

8 O montante da participação financeira da Comunidade resulta do artigo 3._, n._ 5, da Decisão 90/424, nos termos da qual «sem prejuízo das medidas de apoio ao mercado a tomar no âmbito das organizações comuns de mercado, a participação financeira da Comunidade, repartida se necessário por várias fracções, deve ser de:

- 50% das despesas suportadas pelo Estado-Membro a título de indemnização dos proprietários pelo abate, a destruição dos animais e, eventualmente, dos seus produtos, a limpeza, desinsectização e desinfecção da exploração e do material e a destruição dos alimentos e materiais contaminados, referidos no segundo travessão do n._ 2,

- caso tenha sido decidida a vacinação nos termos do n._ 4, 100% dos fornecimentos de vacina e 50% das despesas suportadas com a execução da vacinação.»

9 A Decisão 90/424 visa, portanto, permitir uma participação da Comunidade nas despesas dos Estados-Membros com a erradição de determinadas epizootias. O pressuposto desta participação é a ideia de que a rápida intervenção de um Estado-Membro logo que se declara tal epizootia no seu território é, em última análise, do interesse de todos os Estados-Membros.

10 As medidas de combate às epizootias podem, em princípio, ser enquadradas quer na política agrícola comum, quer na política de saúde pública. Na realidade, elas visam garantir o equilíbrio nos mercados agrícolas afectados, mas também podem assumir um aspecto de política de saúde, na medida em que a epizootia constitua um perigo para a saúde humana (4).

11 A produção de carne de porco enquadra-se numa organização comum de mercado que, em caso de epizootia, pode ser complementada com medidas extraordinárias de apoio do mercado. Paralelamente, no campo veterinário, estão previstas medidas quer preventivas quer curativas. A luta contra a peste suína clássica é, especificamente, o objecto da Directiva 80/217/CEE do Conselho (5) (a seguir «Directiva 80/217»), substituída pela Directiva 2001/89/CE (6).

12 O artigo 9._ da Directiva 80/217, na versão da Directiva 91/685/CEE do Conselho determina, em resumo:

«1. Logo que o diagnóstico da peste suína clássica tenha sido oficialmente confirmado em suínos de uma exploração, as autoridades competentes delimitarão uma zona de protecção com um raio mínimo de três quilómetros em torno do local do foco, que será incluída numa zona de vigilância com um raio de pelo menos dez quilómetros.

[...]

4. Na zona de protecção devem ser aplicadas as seguintes medidas:

a) O recenseamento de todas as explorações, tão rapidamente quanto possível; [...];

b) A proibição de circulação e do transporte de suínos em vias públicas ou privadas. [...];

c) A proibição de os camiões, outros veículos e equipamento utilizados no transporte de suínos ou outro gado e de material que possa estar contaminado (por exemplo, alimentos para animais, estrume, chorume, etc.) [...]:

d) A proibição de qualquer outra espécie de animais entrar ou sair de uma exploração sem autorização da autoridade competente;

e) A comunicação dos casos de todos os suínos mortos ou doentes numa exploração à autoridade competente, que efectuará as investigações necessárias para detectar a presença de peste suína clássica;

f) A proibição de os suínos serem retirados de uma exploração em que são mantidos até vinte e um dias após a conclusão das operações preliminares de limpeza e desinfecção da exploração infectada, como previsto no artigo 10._; após vinte e um dias, pode ser dada autorização para retirar os suínos da referida exploração [...]

[...]

8. Em derrogação das disposições da alínea f) do n._ 4, [...] a autoridade competente pode autorizar que os suínos sejam transportados da exploração para instalações de extracção de gorduras ou para um local onde sejam abatidos com vista à queima ou ao enterramento [...].

Devem ser tomadas todas as precauções necessárias para evitar o risco de propagação do vírus devido a este transporte, como a limpeza e desinfecção do camião após o transporte.

9. Quando as proibições previstas na alínea f) do n._ 4 e alínea f) do n._ 6 sejam mantidas para além de trinta dias devido à ocorrência de outros casos de doença e na sequência de problemas levantados na manutenção dos suínos, a autoridade competente pode, na sequência de um pedido do proprietário que explique o fundamento do mesmo, autorizar a retirada dos suínos de uma exploração na zona de protecção, nomeadamente na zona de vigilância [...]

Devem ser adoptadas todas as precauções necessárias para evitar o risco de propagação do vírus devido a este transporte, como a limpeza e desinfecção do camião após o transporte.»

13 De acordo com o artigo 14._ B da Directiva 80/217, os Estados-Membros devem elaborar um plano de emergência elaborado de acordo com determinados critérios, prevendo as medidas que devem ser tomadas ao nível nacional quando ocorre um surto de peste suína clássica. Até 1 de Janeiro de 1993, estes planos tinham de ser apresentados à Comissão para avaliação e autorização ou, eventualmente, para introdução de modificações.

14 Outra regulamentação horizontal a ter em conta é a Directiva 92/119/CEE do Conselho (7).

III - As decisões recorridas

A - A Decisão 2000/362/CE

15 O objecto do processo C-293/00 é a Decisão 2000/362/CE da Comissão, de 25 de Maio de 2000, relativa ao montante total da contribuição financeira da Comunidade no âmbito da erradicação da peste suína clássica nos Países Baixos em 1997 (a seguir «primeira decisão recorrida») (8).

16 Esta decisão estabelece o seguinte: «Artigo 1._

O montante total da contribuição financeira da Comunidade no âmbito da erradicação da peste suína clássica de 1997 nos Países Baixos eleva-se a 109 937 795 euros.

Artigo 2._

O saldo da contribuição financeira da Comunidade, de 35 507 928 euros, será pago à medida da disponibilidade de dotações.

Artigo 3._

O Reino dos Países Baixos é o destinatário da presente decisão»

17 Os seus fundamentos são do seguinte teor:

(1) Em 1997 foram declarados focos de peste suína clássica nos Países Baixos. A ocorrência dessa doença representou um perigo grave para o efectivo suíno comunitário. Para contribuir para a erradicação da doença com a maior brevidade possível, a Comunidade pode comparticipar financeiramente nas despesas suportadas pelo Estado-Membro.

(2) Em 22 de Junho de 1998, os Países Baixos apresentaram um pedido de reembolso da totalidade das despesas incorridas no seu território durante 1997. Esse pedido foi substituído por um outro introduzido em 2 de Junho de 1999.

(3) A Comissão adoptou as Decisões 98/25/CE e 1999/18/CE, relativas a uma contribuição financeira da Comunidade para a erradicação da peste suína clássica nos Países Baixos. Essas decisões permitiram que fossem pagos dois primeiros adiantamentos num montante de 74 429 868 euros.

(4) Neste momento, deve ser fixado o montante total da contribuição financeira da Comunidade.

(5) A Comissão procedeu à verificação da aplicação de todas as regras comunitárias em matéria veterinária e da observância de todas as condições relativas à contribuição financeira da Comunidade.

(6) Os resultados desses controlos não permitem que sejam reconhecidas como elegíveis a totalidade das despesas apresentadas. Tais verificações são confirmadas por um relatório do Tribunal de Contas.

(7) As observações iniciais da Comissão foram notificadas oficialmente às autoridades neerlandesas em 13 de Janeiro de 1998.

(8) Em 5 de Maio de 1999 e 29 de Outubro de 1999, foram notificadas oficialmente àquelas autoridades observações complementares, bem como o método de cálculo das despesas elegíveis.

(9) O Comité veterinário permanente não emitiu parecer. Por conseguinte, a Comissão propôs ao Conselho as referidas medidas em 17 de Fevereiro de 2000, por força do artigo 41._ da Decisão 90/424/CEE, estando o Conselho obrigado a agir num prazo de três meses.

(10) O Conselho não agiu dentro do prazo estabelecido. Essas medidas devem ser adoptadas pela Comissão,

18 O Reino dos Países Baixos concluiu pedindo ao Tribunal que anule a decisão, na medida em que reduziu em 25% a contribuição financeira da Comunidade no âmbito da erradicação da peste suína clássica ocorrida em 1997 nos Países Baixos.

B - A Decisão 2001/739/CE

19 O objecto do processo C-501/01 é a Decisão 2001/739/CE da Comissão, de 17 de Outubro de 2001, relativa ao montante da contribuição financeira da Comunidade no âmbito da erradicação da peste suína clássica nos Países Baixos em 1998 (a seguir «segunda decisão recorrida») (9).

20 Esta decisão estabelece o seguinte:

«Artigo 1._

O montante total da contribuição financeira da Comunidade no âmbito da erradicação da peste suína clássica em 1998 nos Países Baixos eleva-se a 6 277 156 euros.

Artigo 2._

O montante referido no artigo 1._ será pago após a adopção da presente decisão.

Artigo 3._

O Reino dos Países Baixos é o destinatário da presente decisão.»

21 Os seus fundamentos são do seguinte teor:

«(1) Em 1997 e em 1998 foram declarados focos de peste suína clássica nos Países Baixos. A ocorrência dessa doença representou um perigo grave para o efectivo suíno comunitário. Para contribuir para a erradicação da doença com a maior brevidade possível, a Comunidade pode comparticipar financiamentos nas despesas suportadas pelo Estado-Membro.

(2) Em relação aos focos de peste suína clássica ocorridos em 1997, a Comissão adoptou a Decisão 2000/362/CE relativa ao montante total da contribuição financeira da Comunidade no âmbito da erradicação da peste suína clássica nos Países Baixos em 1997. Essa decisão previu o pagamento de um montante total de 109 937 795 euros.

(3) Em 10 de Setembro de 1999, os Países Baixos apresentaram um pedido de reembolso da totalidade das despesas incorridas no seu território ligadas aos focos de peste suína clássica em 1998. A pedido da Comissão, os Países Baixos forneceram informações complementares sobre este assunto em 6 de Dezembro de 1999, 7 de Fevereiro de 2000 e 21 de Abril de 2000.

(4) A Comissão procedeu à verificação da aplicação de todas as disposições legislativas comunitárias em matéria veterinária e da observância de todas as condições relativas à contribuição financeira da Comunidade.

(5) Os resultados desses controlos não permitem que sejam reconhecidas como elegíveis todas as despesas apresentadas. Esta posição é coerente com o relatório especial sobre a peste suína clássica do Tribunal de Contas, e com a Decisão 2000/362/CE.

(6) As observações da Comissão sobre o pedido apresentado pelos Países Baixos foram notificadas oficialmente às autoridades neerlandesas em 11 de Dezembro de 2000.

(7) Deve agora ser fixado o montante total da contribuição financeira da Comunidade relativa aos focos de peste suína clássica nos Países Baixos em 1998.

(8) Nos termos do n._ 2 do artigo 3._ do Regulamento (CE) n._ 1258/1999 do Conselho, as acções no domínio veterinário e fitossanitário, executadas segundo as regras comunitárias, são financiadas ao abrigo da Secção `Garantia' do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola. Os artigos 8._ e 9._ do Regulamento (CE) n._ 1258/1999 são aplicáveis para efeitos de controlo financeiro.

(9) O Comité Veterinário Permanente não emitiu parecer favorável. Por conseguinte, a Comissão propôs ao Conselho as referidas medidas em 19 de Junho de 2001, por força do artigo 41._ da Decisão 90/424/CEE, estando o Conselho obrigado a agir num prazo de três meses.

(10) O Conselho não agiu dentro do prazo estabelecido. As referidas medidas devem, consequentemente, ser adoptadas pela Comissão.»

22 O Reino dos Países Baixos concluiu pedindo ao Tribunal que anule a decisão, na medida em que a contribuição financeira da Comunidade no âmbito da erradicação da peste suína clássica ocorrida nos Países Baixos em 1998 foi reduzida de 25% dos montantes pagos aos criadores a título de indemnização.

C - Antecedentes de ambas as decisões

23 É incontrovertido que as autoridades dos Países Baixos apresentaram à Comissão em 1998 um pedido de participação financeira da Comunidade, num montante de cerca de 884 milhões de NLG, nas medidas veterinárias adoptadas no ano de 1997. Este montante reporta-se a medidas de combate ao surto de PSC ocorrido em 1997 e adoptadas no mesmo ano.

24 De acordo com a Decisão 90/424, os Estados-Membros podem contar com uma participação financeira no montante de 50% das suas despesas, nela detalhadamente descritas. Todavia, no caso presente, a Comissão reduziu a contribuição financeira da Comunidade de 25%.

25 É também incontrovertido que o pedido das autoridades dos Países Baixos, apresentado num contexto idêntico para o ano de 1998, se elevou a um montante de cerca de 63 milhões de NLG. Deste montante, cerca de 22,5 milhões de NLG diziam respeito a indemnizações pagas aos criadores. A Comissão reduziu igualmente a contribuição financeira da Comunidade nestas últimas despesas em 25%.

26 A exacta fundamentação da redução global da participação financeira da Comunidade nas despesas realizadas pelos Países Baixos no ano de 1997 pode retirar-se da correspondência junta com o requerimento de recurso (10). Por um lado, a Comissão dirige críticas à execução das medidas de erradicação do surto - acusações ditas de carácter técnico - e, por outro, e independentemente destas, considera as indemnizações concedidas aos criadores, no seu conjunto, exageradas - acusações ditas de carácter financeiro e administrativo.

27 As acusações de carácter técnico partem basicamente da consideração de que os Países Baixos não conseguiram cumprir os requisitos estabelecidos para a concessão de uma contribuição financeira da Comunidade, em especial por terem violado as exigências decorrentes da Directiva 80/217. Neste aspecto, a Comissão alega a inexistência de um plano de emergência, o atraso na confirmação da doença, o elevado número de animais movimentados na zona de protecção, conjuntamente com uma insuficiente garantia da higiene, a suspensão das retiradas preventivas e a não criação de zonas de protecção.

28 As acusações de carácter financeiro e administrativo dirigem-se contra as indemnizações pagas aos criadores por, na opinião da Comissão, serem exageradas e, nessa medida, não serem razoáveis. A averiguação do valor dos animais não correu de forma satisfatória; houve animais que mudaram de categoria durante o processo de avaliação; também o peso das forragens foi sobreavaliado; relativamente a determinados animais foram pagas várias indemnizações.

29 A fundamentação da redução da contribuição financeira da Comunidade relativamente às despesas do ano de 1998 pode retirar-se, em qualquer caso, da correspondência junta ao requerimento de recurso (11). As acusações da Comissão, nesta, são de carácter puramente financeiro e administrativo: as autoridades neerlandesas não se teriam assegurado de que as indemnizações atribuídas para porcas correspondiam ao número de porcas existentes nas respectivas explorações. Além disso, as indemnizações afastaram-se sensivelmente das taxas de referência em vigor. No caso de explorações com porcos de engorda, o seu peso foi sobrestimado em cerca de 12,2%; no caso de empresas objecto de retirada, a Comissão apurou uma divergência de 17% para mais entre o peso estimado das forragens e o seu peso verificado nos centros de eliminação. O montante global das indemnizações pagas aos criadores foi aumentado de 15,5% devido a um «sistema de indexação».

30 O Governo neerlandês alega cinco fundamentos contra as duas decisões recorridas. Com o primeiro fundamento, acusa a Comissão de ter apreciado erradamente a situação de facto. Os outros fundamentos reportam-se a alegados erros de direito. Com eles, o Governo neerlandês ataca quer a decisão de base da Comissão de redução global do montante da participação comunitária, quer a avaliação e a fundamentação dessa redução global.

31 Parece portanto conveniente analisar em primeiro lugar a questão de saber em que medida a Comissão pode apreciar o cumprimento das condições de concessão de uma contribuição comunitária nos termos do artigo 3._, n._ 2, da Decisão 90/424, e que consequências jurídicas pode ter o não cumprimento dessas condições por parte de um Estado-Membro.

IV - Quanto ao poder de apreciação da Comissão

32 A questão do fundamento jurídico da redução global controvertida coloca-se relativamente aos dois actos jurídicos, embora de forma algo diferente. Assim, o segundo fundamento dos recursos deve ser apreciado conjuntamente.

A - Argumentos das partes

33 O Governo neerlandês é de opinião de que a Decisão 90/424 não permite a aplicação de uma correcção financeira (de montante fixo). A execução das medidas previstas no artigo 5._, n._ 3, da Decisão 90/424, justifica, na sua opinião, que se reconheça ao Estado-Membro respectivo o direito de receber uma participação financeira da Comunidade no montante de 50% das despesas suportadas. A Decisão em causa não estabelece outras condições. Perante a gravidade da crise no caso concreto e a complexidade da situação dela decorrente, a verificação ulterior de erros de facto e de erros de apreciação é inevitável; no entanto, tais erros não são suficientes para desencadear a aplicação de correcções.

34 Além disso, a aplicação de uma correcção financeira global sem fundamento expresso na Decisão 90/424 viola o princípio da segurança jurídica.

35 A Comissão salienta que a participação financeira da Comunidade pressupõe o cumprimento das condições previstas no artigo 3._, n._ 2, da Decisão 90/424. Uma vez que estas condições, no caso presente, ou não foram, ou só parcialmente foram cumpridas, a Comissão sustenta que tem a faculdade de reduzir a participação financeira da Comunidade dos montantes relativos às condições não cumpridas.

B - Apreciação jurídica

36 Após ter adoptado diversas medidas para erradicação do surto de PSC ocorrido no seu território no ano de 1997, o Reino dos Países Baixos requereu, nos termos previstos na Decisão 90/424, o co-financiamento destas medidas pela Comunidade, quer relativamente ao ano de 1997, quer relativamente ao ano de 1998.

37 O direito do Reino dos Países Baixos à participação financeira nas suas despesas resulta indiscutivelmente do artigo 3._, n._ 2, da Decisão 90/424, nos termos do qual «o Estado-Membro em causa deve beneficiar da participação financeira da Comunidade para a erradicação da doença, desde que as medidas imediatamente aplicadas incluam, pelo menos, o sequestro da exploração a partir do momento da suspeita e a partir da confirmação oficial da doença» e forem desencadeadas um conjunto de medidas mais detalhadamente indicadas.

38 Todavia, no momento da sua apreciação do pedido, a Comissão chegou à conclusão de que as despesas comunicadas tinham ocorrido parcialmente em violação das disposições pertinentes do direito comunitário e devido à aplicação de decisões inadequadas no quadro da política nacional de combate à epizootia. Por consequência, a Comissão assumiu a posição de que esses aumentos de despesas não poderiam ficar a cargo do orçamento comunitário.

39 Também o Tribunal de Contas, num relatório especial (12), criticou quer o comportamento da Comissão durante a crise da peste suína de 1997/98 quer a execução de determinadas medidas por parte dos Estados-Membros. Relativamente à política dos Países Baixos chegou, no essencial, às mesmas conclusões a que chegou a Comissão.

40 Após a conclusão de um processo preliminar, a Comissão decidiu proceder a uma redução de 25% na participação financeira da Comunidade. Trata-se, sem dúvida, de uma redução global. A Comissão justifica-a com o facto de, por causa dos erros verificados ao nível nacional e perante a extensão e a complexidade da crise, não ter sido possível averiguar com rigor o aumento de despesas resultantes para a Comunidade.

41 Este procedimento da Comissão assemelha-se a uma correcção financeira global no quadro de um processo de apuramento das contas do FEOGA. No entanto, tal processo tem um claro fundamento jurídico, concretamente o Regulamento (CEE) n._ 729/70 do Conselho (13), que foi substituído pelo Regulamento (CE) n._ 1258/1999 do Conselho (14). O artigo 1._, n._ 2, alínea b), e o artigo 3._, n._ 1, do Regulamento n._ 729/70 determinam que o FEOGA, Secção «Garantia», financia as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. O artigo 5._, n._ 2, alínea c), deste regulamento, na versão do Regulamento (CE) n._ 1287/95 do Conselho (15), regula o processo que a Comissão deve aplicar quando concluir que as despesas não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias.

42 No caso presente, não se trata de despesas efectuadas no quadro da Política Agrícola Comum, financiadas globalmente pelo FEOGA, Secção «Garantia», mas de despesas veterinárias, que, nos termos da Decisão 90/424, só podem, em princípio, ficar a cargo do FEOGA por 50% do seu montante.

43 Neste quadro, deve reconhecer-se que a primeira decisão recorrida, relativa às despesas do ano de 1997, não assume qualquer relação com o Regulamento n._ 729/70. Nesta medida, distingue-se da segunda decisão recorrida, cujo oitavo fundamento remete para o artigo 3._, n._ 2, do Regulamento n._ 1258/1999 do Conselho, que prevê o financiamento das acções no domínio veterinário e fitossanitário, executadas segundo as regras comunitárias, pela Secção «Garantia» do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, estabelecendo também que os artigos 8._ e 9._ do Regulamento (CE) n._ 1258/1999 são aplicáveis para efeitos de controlo financeiro.

44 Neste contexto pode colocar-se a questão de saber se havia uma base jurídica para os controlos efectuados pela Comissão relativamente à compatibilidade das despesas efectuadas com as normas pertinentes do direito comunitário, pelo menos no que respeita ao ano de 1997.

45 No entanto, esta questão pode ficar por responder, na medida em que o Governo neerlandês, pelo menos na audiência, expressou claramente que, em princípio, não põe em causa as competências de controlo da Comissão, mas as consequências jurídicas que ela retirou das verificações - na sua opinião também erradas -, ou seja, a redução financeira global.

46 Mas mesmo que o Governo neerlandês pusesse genericamente em causa as competências de controlo da Comissão, da não aplicabilidade do Regulamento n._ 729/70 ao domínio veterinário, em minha opinião, não resultaria que a primeira decisão recorrida careceria de fundamento jurídico ao reduzir globalmente a participação financeira da Comunidade.

47 Com efeito, de acordo com o artigo 10._ da Decisão 90/424, que fundamenta o direito à participação financeira, «relativamente às acções previstas no presente capítulo, o montante das dotações necessárias será fixado anualmente no âmbito do processo orçamental», prevendo expressamente o artigo 9._, n._ 1, da mesma decisão a possibilidade de serem efectuados controlos no local pela Comissão «para se certificar, do ponto de vista veterinário, da aplicação das medidas previstas» (itálico meu). Mais, o artigo 3._, n._ 3, desta decisão prevê expressamente que «o Estado-Membro em causa informará sem demora a Comissão e os outros Estados-Membros das medidas aplicadas de acordo com a legislação comunitária em matéria de notificação e erradicação, bem como dos seus resultados.» Destas disposições resulta com clareza que também a Decisão 90/424 - mesmo que não expressamente - parte do pressuposto da existência de uma competência de controlo da Comissão não apenas relativamente à regularidade formal, mas também relativamente à compatibilidade com o direito comunitário das despesas pagas pelos serviços do Estado-Membro.

48 Como resultado provisório deve considerar-se que a Comissão estava habilitada, quer relativamente ao ano de 1997, quer relativamente ao ano de 1998, a avaliar a compatibilidade das medidas nacionais de âmbito veterinário com as disposições pertinentes do direito comunitário. Donde resulta que a Comissão não fez depender a concessão da participação financeira de condições suplementares, ao condicioná-la ao cumprimento das disposições, entre outras, da Directiva 80/217.

49 Falta ainda esclarecer que consequências pode ter a violação das condições impostas pelo direito comunitário aqui em causa.

50 Na audiência, o Governo neerlandês não contestou que o não cumprimento das condições de concessão da participação financeira deve ter uma consequência jurídica, mas condicionou-a à prova, sem dúvida a cargo da Comissão, de uma violação bem caracterizada do direito comunitário. Neste ponto, o Governo neerlandês invocou o poder discricionário dos Estados-Membros e os inevitáveis erros de avaliação que se verificam no quadro do combate a uma epizootia.

51 Quanto a este ponto, basta constatar que o não cumprimento das condições de concessão da participação financeira comunitária nas despesas veterinárias dos Estados-Membros, em princípio, só pode ter como consequência a recusa de tal participação. Se a Comissão verificar que tais condições não foram cumpridas, ou não o foram completamente, está habilitada a excluir do co-financiamento as correspondentes despesas.

52 Se a Comissão procurar reduzir a participação da Comunidade nas despesas do Estado-Membro respectivo em correspondência com as prováveis consequências financeiras das deficiências verificadas, para o Estado-Membro em causa trata-se ainda de uma consequência jurídica suave.

53 Eu considero, por isso, que se verificam, em larga medida, paralelos com as considerações do Tribunal de Justiça quanto à admissibilidade de correcções globais relativamente às despesas agrícolas: o fundamento destas é o documento de trabalho n._ VI/216/93 (16) da Comissão, (surgido em ligação com o chamado Relatório Belle). Este documento define as linhas orientadoras a seguir quando devam ser aplicadas correcções financeiras em relação a um Estado-Membro. O método da taxa uniforme é previsto para os casos difíceis: «dado que a abordagem das auditorias dos sistemas tem sido mais amplamente aplicada, o FEOGA tem recorrido cada vez mais à avaliação dos riscos de deficiência dos sistemas. Dada a natureza específica das auditorias a posteriori, é raramente possível determinar, no momento da sua realização, se um determinado pedido era válido no momento do respectivo pagamento. [...] As perdas para os fundos comunitários devem por conseguinte ser determinadas através de uma avaliação dos riscos que correram por deficiências de controlo, que poderão dizer respeito tanto à natureza ou qualidade como à quantidade dos controlos efectuados. [...]»

54 O relatório Belle codifica a prática seguida há longos anos pela Comissão, cujos princípios o Tribunal de Justiça não contestou (17). O Tribunal partiu do princípio de que «na hipótese de se revelar impossível estabelecer com segurança em que medida uma actuação nacional incompatível com o direito comunitário provocou um aumento das despesas que figuram numa rubrica orçamental do FEOGA, a Comissão não tem outra alternativa senão recusar o financiamento da totalidade das despesas em questão [...]; embora, no âmbito da sua missão de apurar as contas, a Comissão se esforce, em lugar de recusar o financiamento da totalidade das despesas, por estabelecer regras destinadas a distinguir consoante o grau de risco que apresentam, para o FEOGA, os diferentes níveis de falta de controlo, o Estado-Membro deve demonstrar que estes critérios são arbitrários e injustos» (18).

55 A problemática fundamental das correcções globais no âmbito da política agrícola (19) tem interesse também aqui, no domínio veterinário: encontrar uma solução de compromisso praticável entre a exclusão, considerada desproporcionada, do financiamento das despesas e a libertação do orçamento comunitário do aumento de custos causados por medidas nacionais deficientes.

56 O Tribunal de Justiça nunca criticou, por falta de fundamento ou por violação do princípio da segurança jurídica, as correcções globais na prática seguida nas decisões da Comissão. Pelo contrário, partiu do princípio de que as linhas orientadoras em que se baseiam as correcções globais conduzem a uma inversão do ónus da prova a favor da Comissão, uma vez que cabe ao Estado-Membro demonstrar que elas são arbitrárias e injustas.

57 É verdade que essas linhas orientadoras não existem no domínio das despesas veterinárias. Mas daí não decorre que as correcções globais adoptadas pela Comissão em ambas as decisões recorridas careçam de fundamento jurídico, mas sim - em consonância com a jurisprudência anteriormente citada - que se devem colocar à Comissão maiores exigências no que respeita à fundamentação das taxas de correcção escolhidas.

58 A admissibilidade de uma correcção global depende apenas, em última análise, da prova de que não se pode apurar o aumento de despesas causado por uma medida nacional não correspondente às exigências do direito comunitário. Em casos como o aqui em apreço é manifesto que não se pode avaliar com suficiente segurança qual teria sido a evolução da PSC se tivesse sido adoptada outra política veterinária correspondente às exigências do direito comunitário. Na perspectiva das acusações ditas de carácter financeiro e administrativo, é o próprio poder discricionário do Estado-Membro que impede a exacta avaliação do aumento de despesas ocasionadas com o pagamento de indemnizações razoáveis aos criadores. Não vejo, por isso, nenhuma razão de princípio contra a aplicação das correcções globais aqui em causa.

59 Fica por agora em aberto a questão de saber se a Comissão baseou a taxa da correcção em factos pertinentes que permitissem a conclusão de que as medidas nacionais não eram suficientes para cumprir as condições previstas no artigo 3._, n._ 2, da Decisão 90/424 e se a fundamentou suficientemente.

60 Chego à conclusão de que, em ambos os processos, o segundo fundamento dos recursos, na parte em que se refere à alegada falta de base jurídica, e o quarto fundamento dos recursos, baseado na alegada violação do princípio da segurança jurídica, devem ser julgados improcedentes.

V - Quanto às acusações concretas da Comissão e respectivas consequências jurídicas

61 O Reino dos Países Baixos considera as decisões recorridas ilegais também por a Comissão, ao tomá-las, se ter baseado em factos falsos (primeiro fundamento dos recursos) e porque retirou destes factos conclusões juridicamente erradas (segundo fundamento dos recursos). Além disso, invoca que as decisões não respeitam o princípio da proporcionalidade (terceiro fundamento dos recursos) e estão insuficientemente fundamentadas (quinto fundamento do recurso).

62 Uma vez que as próprias partes distinguem as acusações em acusações de carácter técnico e acusações de carácter financeiro e administrativo, estes fundamentos do recurso devem ser apreciados separadamente para cada um destes dois tipos de acusações. Mas, antes disso, parece conveniente fazer algumas considerações de princípio sobre o alcance da fiscalização exercida pelo Tribunal de Justiça e também sobre a repartição do ónus da prova.

A - Observações preliminares

63 A avaliação jurídica do procedimento da Comissão coloca diversas questões: em primeiro lugar, deve reconhecer-se que o fundamento do direito à participação da Comunidade nas despesas nacionais - o artigo 3._, n._ 2, da Decisão 90/424 - contém inúmeros conceitos jurídicos indeterminados, como, por exemplo, «medidas imediatamente aplicadas», «disposições adequadas para prevenir o risco» ou «indemnização rápida e adequada». O preenchimento destes conceitos jurídicos exige uma actividade de interpretação - em si mesma não problemática - por parte do Tribunal de Justiça. Mas na medida em que se procure o critério para a apreciação do cumprimento das condições referidas no artigo 3._, n._ 2, da Decisão 90/424 na Directiva 80/217, tem de constatar-se que esta directiva, embora tenha contribuído para harmonizar a política veterinária dos Estados-Membros relativamente à PSC, deixou aos Estados-Membros um amplo espaço de discricionaridade relativamente à escolha das medidas a adoptar. No caso em apreço é, por exemplo, indiscutível que o direito comunitário não estabelece uma obrigação de abate preventivo de animais. É igualmente indiscutível que cabe basicamente aos Estados-Membros determinar o montante das indemnizações a conceder aos criadores, embora dentro dos limites da razoabilidade.

64 Neste contexto, fica claro que a questão central dos processos em apreço não é apenas a interpretação da Decisão 90/424 e da Directiva 80/217, mas também a questão dos limites do poder discricionário dos Estados-Membros.

65 Neste ponto, sobressai o facto de a Comissão, na sua apreciação das medidas tomadas pelo Governo dos Países Baixos em apreço, ter insinuado considerações de oportunidade que ultrapassam a simples apreciação do cumprimento das condições previstas no direito comunitário pelos organismos nacionais. Assim, a Comissão infere o não cumprimento das condições da concessão da participação financeira não apenas de uma violação directa do direito comunitário, mas também e sobretudo - principalmente no âmbito da discussão sobre a inexistência de abate preventivo - da inadequação das medidas nacionais.

66 Relativamente ao âmbito da apreciação do Tribunal de Justiça é de grande importância saber se a Comissão teve suficientemente em consideração a margem de livre apreciação do Estado-Membro em causa. Não é competência do Tribunal de Justiça, designadamente, pronunciar-se sobre a política veterinária que devia ter sido adoptada. O Tribunal de Justiça tem, pelo contrário, de limitar-se à fiscalização de eventuais erros manifestos de apreciação por parte da Comissão. A obrigatoriedade de tal fiscalização limitada resulta da margem de apreciação discricionária do Estado-Membro respectivo relativamente, por um lado, ao estabelecimento de uma estratégia de erradicação da epizootia e, por outro, relativamente à fixação das indemnizações a pagar aos criadores (20).

67 A extensão da nossa fiscalização jurisdicional exerce-se directamente, nomeadamente, sobre a repartição do ónus da prova: cabe ao Estado-Membro provar que a Comissão incorreu num manifesto erro de apreciação. Se o Estado-Membro não conseguir fazer esta prova relativamente às verificações da Comissão, também não lhe será possível fazer cair a decisão sustentando que os casos invocados pela Comissão são casos isolados que não permitem retirar conclusões gerais.

68 Complementarmente veja-se a jurisprudência relativa ao apuramento das contas do FEOGA, nos termos da qual, «o Estado-Membro [é] quem está mais bem colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e [incumbe-lhe], consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da realidade dos seus controlos ou dos seus números e, tal sendo o caso, da inexactidão das afirmações da Comissão» (21).

69 Se aqui se chegar à conclusão de que as acusações formuladas pela Comissão não são manifestamente infundadas - seja por errada interpretação do direito comunitário, seja por incorrecta fixação da matéria de facto - apenas haverá que verificar se, à luz do princípio da proporcionalidade e do dever de fundamentação, não é censurável a gravidade das consequências jurídicas decididas pela Comissão, na forma de redução fixa da participação financeira comunitária.

70 Já me pronunciei no sentido da admissibilidade de princípio das correcções globais (22). Mas dado que as correcções globais, no caso ora em apreço, não se baseiam - ao contrário do que se verifica nos casos a que se reporta o relatório Belle - em critérios previamente definidos, devem ser estabelecidas maiores exigências quanto à sua fundamentação também e fundamentalmente no que se refere ao princípio da proporcionalidade. Neste ponto, não se deve perder de vista que segundo a jurisprudência (23), a Comissão dispõe duma ampla margem de apreciação.

B - Acusações da Comissão de carácter técnico (processo C-293/00)

1. Observações introdutórias

71 A Comissão fez acusações de carácter técnico só relativamente ao ano de 1997. Critica a estratégia de erradicação da epizootia desenvolvida pelo Governo neerlandês.

72 A Comissão pode ter incorrido num manifesto erro de apreciação se se tiver baseado em factos manifestamente inexactos ou numa interpretação manifestamente errada das disposições legais pertinentes. Passo de seguida a analisar estas questões.

73 O Governo neerlandês contesta igualmente o montante da redução da participação decidida pela Comissão. Quanto a este montante, alega, em substância, uma violação do princípio da proporcionalidade (terceiro fundamento dos recursos). Mas, uma vez que os seus argumentos não se distinguem dos argumentos relativos às acusações de carácter financeiro e administrativo, analisarei o terceiro e o quinto fundamentos dos recursos no âmbito das minhas observações relativas a estas últimas acusações.

2. Fixação e apreciação da matéria de facto pela Comissão

74 Com o seu primeiro fundamento de recurso, o Governo neerlandês alega, em ambos os processos, que a Comissão cometeu erros na fixação da matéria de facto. No seu segundo fundamento de recurso, além de alegar a falta de fundamento jurídico, ataca concretamente também a apreciação jurídica da Comissão. O Governo neerlandês não contesta as conclusões tiradas pela Comissão das suas inspecções aos locais, mas sustenta, em substância, que elas se referem a casos isolados. A Comissão teria, erradamente, procurado generalizar as suas conclusões para justificar a correcção financeira em causa. E, no que toca às disposições legais pertinentes, só uma interpretação errada destas disposições pode ter conduzido à aplicação da correcção financeira em litígio.

75 Uma vez que os argumentos do Governo neerlandês no segundo fundamento dos recursos se limitam a repetir as censuras formuladas no primeiro fundamento, passo a analisar conjuntamente ambos os fundamentos do recurso, devido à manifesta conexão entre ambos.

a) Principais argumentos das partes

- Quanto à falta de um plano de emergência

76 O Governo neerlandês reconhece que, no momento do surto de PSC, não dispunha de um plano de emergência, na acepção do artigo 14._ B da Directiva 80/217. Mas considera essa falta como uma simples omissão formal, que não teve qualquer consequência sobre a eficácia da luta contra a peste suína. Acrescenta que, no momento do surto da epizootia, o Draiboek Varkenpest (livro de instruções sobre a peste suína), correspondia às exigências de um plano de emergência. As regras deste documento só mais tarde foram apresentadas à Comissão como plano de emergência (com o referido livro de instruções em anexo), tendo-as aquela autorizado em 30 de Março de 1999.

77 Na perspectiva das consequências jurídicas daqui decorrentes, o Governo neerlandês exprime a opinião de que a participação financeira da Comunidade não está dependente da elaboração de um plano de emergência.

78 A Comissão constata que a falta de um plano de emergência autorizado no momento do surto da epizootia não foi sequer contestada. Foi inadequada a utilização pelas autoridades neerlandesas do plano de emergência para a febre aftosa para combater a epizootia de PSC, pois aquele plano não podia contemplar as especificidades da criação de suínos nos Países Baixos - ou seja, a grande concentração de suínos e o grande número de empresas. A Comissão observa ainda que não lhe foi dado conhecimento, em momento anterior ao surto da epizootia, da existência do chamado livro de instruções. Da tréplica da Comissão pode também deduzir-se que a Comissão considera indispensável a existência de um plano de emergência, porque a sua existência, na sua opinião, teria diminuído o risco de deficiências no combate à epizootia.

79 A obrigatoriedade da existência de um plano de emergência decorre do artigo 14._ B da Directiva 80/217. A elaboração de tal plano consubstancia a aplicação de disposições adequadas para prevenir o risco de disseminação de infecções, na acepção do artigo 3._, n._ 2, quinto travessão.

- Quanto ao alegado atraso na confirmação oficial do surto de PSC

80 O Governo neerlandês contesta a acusação de que a confirmação oficial do surto de PSC foi feita com atraso. A Comissão chegou a esta conclusão com base em informações obtidas a posteriori.

81 A Comissão lembra que o surto de PSC foi confirmado oficialmente em 4 de Fevereiro de 1997, às 12 horas. Neste momento já estavam infectadas 36 empresas, 18 delas desde Janeiro. Se a doença tivesse sido declarada mais cedo e se tivessem sido imediatamente tomadas medidas adequadas, a epizootia teria atingido um número menos elevado de empresas.

82 A Comissão afirma também que, na manhã de 3 de Fevereiro de 1997, já existia a suspeita de existência de peste suína. Apesar disso, esperou-se até às 12 horas do dia seguinte para confirmar oficialmente a doença, e ainda se esperou mais 12 horas para pôr em vigor a proibição de retirada dos animais. Estas falhas facilitaram muito a disseminação da doença.

83 A Comissão admite que a confirmação da peste suína numa exploração se defronta com dificuldades, mas observa que os sintomas verificados bem como o surto da doença em regiões alemãs com as quais os Países Baixos mantêm intensas trocas comerciais deviam ter rapidamente levado as autoridades neerlandesas a suspeitar da existência da doença e a proceder às necessárias investigações oficiais, previstas no artigo 4._ da Directiva 80/217.

84 De um ponto de vista jurídico, a Comissão entende que, nos termos da segunda frase do artigo 3._, n._ 2, da Decisão 90/424, devem ser tomadas as medidas necessárias, com efeitos imediatos. Segundo as suas declarações, a imposição da proibição de retirada dos animais não teve efeitos imediatos. Mais, a suspeita ou a existência da peste suína não foi notificada imediatamente às autoridades competentes, contrariamente ao estabelecido no artigo 3._ da Directiva 80/217.

- Quanto à movimentação de animais na zona de protecção

85 O Governo neerlandês alega ter feito tudo o que estava ao seu alcance para minimizar as movimentações de animais na zona de protecção. Foram emitidas proibições de transporte, nos termos da Directiva 80/217, e ainda impostas outras proibições de transporte complementares e o seu cumprimento foi rigorosamente fiscalizado. A Comissão ignora a circunstância de que parte substancial das movimentações de animais era necessária para o cumprimento da política de compras estabelecida no Regulamento (CE) n._ 413/97 (24) da Comissão, ou estava justificada do ponto de vista veterinário. A Comissão alega, sem razão, que as medidas higiénicas preventivas não foram suficientes.

86 A Comissão observa que as autoridades neerlandesas autorizaram o transporte de animais em mais de dez mil casos, o que ultrapassa em muito o previsto no artigo 9._, n._ 8, da Directiva 80/217. As medidas higiénicas preventivas aplicadas durante o transporte não foram suficientes. O Governo neerlandês não demonstrou em que medida são erradas as declarações da Comissão relativamente à movimentação de animais.

87 Do ponto de vista jurídico, a Comissão recorda que o artigo 9._, números 8 e 9, da Directiva 80/217 só autoriza o transporte de animais na zona de protecção a título excepcional. As autoridades neerlandesas não levaram suficientemente em conta a necessidade de prevenir a propagação do vírus. As falhas detectadas relativamente à limpeza e desinfecção do camião estão expressamente contempladas no artigo 9._, n._ 8, da Directiva 80/217.

- Quanto à política de abate

88 O Governo neerlandês contesta as afirmações de que adoptou uma política ilegal relativamente ao abate. A suspensão das medidas correspondentes decorreu do aconselhamento de peritos veterinários. Tendo em conta a extensão então limitada da epizootia, estes peritos alertaram para a perda de valiosos dados epidemiológicos com a aplicação indiscriminada de medidas de abate preventivo e para as dificuldades de diagnóstico e de combate ao vírus delas decorrentes. Como no início de Abril de 1997 se tornou claro que a doença tinha tido uma evolução mais ameaçadora do que o inicialmente previsto, foi imediatamente decidido proceder de novo ao abate preventivo.

89 A Comissão considera o abate preventivo um importante meio de prevenção da propagação da epizootia, especialmente em regiões com elevada concentração de suínos, como os Países Baixos. Ela reconhece (25), simultaneamente, que o direito comunitário não estabelece qualquer obrigação de abate preventivo. No entanto, os limites dos poderes de apreciação dos Estados-Membros decorrem do que é objectivamente necessário para combater a epizootia. No momento em causa, a conveniência de se proceder a uma política de abate preventivo em regiões de grande concentração de suínos era conhecida tanto da Comissão como do comité veterinário competente (a seguir «comité»).

90 A Comissão atribui a propagação incontrolada da epizootia especialmente à suspensão do abate preventivo. Acrescenta ainda que só lhe foi comunicada a decisão relativamente a esta suspensão no decurso do mês de Março de 1997 - e não, como sustentado pelo Governo neerlandês, durante a sessão do comité de 19 de Fevereiro de 1997.

91 É incontrovertido que as autoridades neerlandesas começaram a aplicar a retirada preventiva de explorações situadas nas imediações das explorações infectadas, mas suspenderam-nas no período de 13 de Fevereiro de 1997 a 14 ou 15 de Abril de 1997. Além disso, havia demasiadas zonas de retirada e as retiradas preventivas nem sempre ocorreram em prazos razoáveis.

92 Do que precede resulta que o abate preventivo, como meio de erradicação da epizootia, não foi aplicado de forma consequente. E, mesmo quando foram executadas retiradas preventivas, algumas explorações, apesar da sua proximidade com uma exploração infectada, não foram abrangidas por essa retirada.

93 Esta política inconsistente causou relevantes aumentos de despesas para o orçamento comunitário. Para calcular estas despesas, a Comissão baseou-se num estudo da Landbouwuniversiteit Wageningen. Este estudo descreve os efeitos que as sistemáticas retiradas preventivas tiveram na evolução da epizootia, e calcula os aumentos de despesas para o orçamento comunitário em cerca de 69 milhões de euros.

94 O Governo neerlandês salienta, em contrapartida, que o referido estudo demonstra, antes de mais, que a regulamentação comunitária do combate à PSC está ultrapassada, face à moderna criação intensiva de suínos. Ao salientar a utilidade do abate preventivo, este estudo podia ser útil para a reformulação da regulamentação existente, mas não para avaliar as medidas adoptadas pelas autoridades neerlandesas em 1997 e 1998. Na medida em que a Comissão nele se baseou para provar a relação de causalidade entre a suspensão das retiradas preventivas e a evolução da epizootia, bem como para calcular os aumentos de despesas, é de salientar que o estudo consiste numa simulação que se reporta à febre aftosa e não à PSC.

95 Neste ponto, a Comissão sublinha que baseou as suas acusações directamente nas disposições pertinentes do direito comunitário. Não se baseou, portanto, na simulação do referido estudo.

96 De um ponto de vista jurídico, a Comissão considera que a suspensão por dois meses das retiradas preventivas de explorações situadas nas imediações de explorações infectadas e a aplicação de uma política, na sua opinião, inconsistente, são também a consequência da violação dos artigos 3._, n._ 2, e 5._, n._ 2, da Directiva 80/217 por parte das autoridades neerlandesas. Além disso, elas violaram o dever de notificação previsto no artigo 3._, n._ 3, da Decisão 90/424.

- Quanto à não criação de uma zona de protecção

97 Na audiência, as partes informaram que já não consideram necessária a decisão do Tribunal de Justiça sobre este ponto.

b) Apreciação

- Quanto à inexistência de um plano de emergência

98 Diga-se antes de mais que as partes estão de acordo quanto à inexistência de um plano de emergência, na acepção do artigo 14._ B da Directiva 80/217, no momento em que surgiu a epizootia. Estão em desacordo é quanto às consequências jurídicas deste facto.

99 Na opinião do Governo neerlandês, a existência desse plano não é uma condição da concessão da participação financeira da Comunidade. Apenas subsidiariamente, alega que agiu de acordo com planos de valor equivalente ao de um plano de emergência, de forma que essa omissão só pode ser considerada uma omissão de carácter formal.

100 A Comissão salienta que os Estados-Membros estão obrigados, nos termos do artigo 14._ B da Directiva 80/217, a apresentar-lhe, até 1 de Janeiro de 1993, um plano de emergência para o combate à peste suína. Visto que o artigo 3._, n._ 2, da Decisão 90/424, faz depender a participação financeira da Comunidade, entre outras, da condição de o Estado-Membro atingido pela epizootia adoptar disposições adequadas para prevenir o risco de disseminação da infecção, destas duas disposições decorre que o Reino dos Países Baixos não cumpriu, quanto a este ponto, as condições para a concessão da participação financeira.

101 Sem dúvida, o teor literal do artigo 3._, n._ 2, da Decisão 90/424 parece estar a favor da opinião do Governo neerlandês de que o Estado-Membro em causa «a partir da confirmação oficial da doença», deve adoptar, entre outras, as «disposições adequadas para prevenir o risco de disseminação de infecções.» Mas dificilmente poderia discutir-se que a elaboração e existência de um plano de emergência não tinham de ocorrer depois da confirmação oficial da doença, pelo que a sua inexistência dificilmente pode ser vista como uma violação do quinto travessão desta disposição. A interpretação desta disposição assumida pela Comissão parece ser, no mínimo, arriscada.

102 Gostaria, no entanto, de contestar a opinião do Governo neerlandês, segundo a qual a inexistência de um plano de emergência apenas constitui uma omissão formal. A sua importância como plano que visa garantir a prontidão da resposta das administrações veterinárias centrais no caso de surtos de doenças de grande importância pode inferir-se de um documento de trabalho da Comissão (26). A inexistência de um plano de emergência pode, pelo menos, fornecer uma explicação para a insuficiência do combate à epizootia. A sua inexistência pode ser considerada como indício da verificação de insuficiências, na medida em que a Comissão verificou a existência de outras irregularidades na sequência das suas inspecções nos locais, em especial relativamente à aplicação de disposições adequadas para prevenir o risco de disseminação de infecções, prevista no artigo 3._, n._ 2, quinto travessão, da Decisão 90/424.

103 Neste contexto, é irrelevante que as autoridades neerlandesas tenham procedido de acordo com um plano de emergência para a febre aftosa, pois entre as duas doenças - como, aliás, noutro contexto, o próprio Governo neerlandês reconhece (27) - existem diferenças relevantes. Nem mesmo a existência do chamado livro de instruções da peste suína permite alterar esta conclusão, uma vez que este só foi autorizado pela Comissão depois da ocorrência do surto de PSC em questão, pelo que, no período anterior, não existia a garantia de que as autoridades nacionais procedessem correctamente.

104 Nesta base, não considero manifestamente errada a acusação da Comissão sobre a inexistência de um plano de emergência.

- Quanto ao alegado atraso na confirmação oficial da epizootia de PSC

105 Também relativamente ao momento em que foi feita a confirmação oficial são menos os factos que são objecto de discussão entre as partes do que a sua avaliação jurídica por parte da Comissão e a conclusão por ela tirada relativamente à evolução da doença e às despesas daí decorrentes.

106 É totalmente lógico que quanto mais cedo a epizootia for confirmada oficialmente e forem aplicadas as medidas preventivas contra a disseminação da doença previstas nos artigos 4._ e seguintes da Directiva 80/217 (28), tanto maior é a probabilidade do seu rápido controlo. O que é discutível é o momento a partir do qual as autoridades neerlandesas podem ser acusadas de uma reacção atrasada.

107 O artigo 3._, n._ 2, da Decisão 90/424 apenas fala de «medidas imediatamente aplicadas», a adoptar em caso de suspeita ou confirmação da epizootia. As medidas em questão são as previstas na Directiva 80/217, cujo artigo 3._ impõe a «imediata» notificação da suspeita ou da existência da peste suína às autoridades competentes e cujo artigo 4._ estabelece que o veterinário oficial deve pôr «imediatamente» em funcionamento os meios de investigação oficiais. As outras medidas a adoptar em caso de confirmação da epizootia contêm igualmente indicações temporais não especificadas (29).

108 Disto pode concluir-se que a Comissão tem um certa margem de apreciação quanto à questão de saber se as autoridades nacionais agiram com suficiente rapidez. A Comissão salientou especialmente, sem ter sido contestada pelo Governo neerlandês, que 18 explorações já estavam contaminadas em 3 e 4 de Fevereiro de 1997, manifestamente devido ao transporte de animais. Isto significa que estes casos já ocorreram depois da notificação da suspeita de peste suína de 3 de Fevereiro de 1997, mas seguramente antes da confirmação oficial da existência de peste suína em 4 de Fevereiro de 1997, tendo a proibição de transporte entrado em vigor apenas às 0 horas de 5 de Fevereiro de 1997.

109 É verdade que, como com razão salienta o Governo neerlandês, o direito comunitário não impõe a proibição de transporte a partir do momento em que exista a suspeita de existência de peste suína; todavia, a necessidade de tal proibição pode resultar das circunstâncias do caso concreto. A Comissão mencionou o surto da infecção nas regiões limítrofes da Alemanha, bem como a identificação do vírus da PSC em 3 de Fevereiro de 1997 num matadouro. Na sua opinião, a identificação do vírus num matadouro permite tirar a conclusão de que não foi feita a identificação do vírus numa exploração em momento anterior, pelo que existia um elevado risco de disseminação.

110 Com base nestas circunstâncias e devido à falta de um plano de emergência - o que permite ter dúvidas quanto à capacidade de reacção das autoridades neerlandesas - a Comissão podia acusar as autoridades neerlandesas, sem com isto cometer um manifesto erro de apreciação, de não terem confirmado oficialmente o surto da epizootia e emitido a proibição de transporte com suficiente rapidez.

- Quanto às movimentações de animais na zona de protecção

111 Esta discussão entre as partes diz respeito, por um lado, à apreciação jurídica feita pela Comissão e, por outro, à matéria de facto. Para justificar o número de transportes de animais, o Governo neerlandês invoca a regulamentação das compras prevista no Regulamento n._ 413/97, bem como considerações de ordem sanitária; no que se refere às condições de higiene em que foram realizados esses transportes, o Governo neerlandês contesta as afirmações da Comissão.

112 As partes estão de acordo quanto a ter-se verificado um grande número de transportes de animais. O Governo neerlandês não contesta a estimativa feita pela Comissão (30).

113 A Comissão, por seu lado, não discute que estes transportes de animais tenham ocorrido em cumprimento das medidas extraordinárias de apoio ao mercado, sob a forma de regulamentação de compras, prevista no Regulamento n._ 413/97. A sua primeira acusação, quanto a este ponto, dirige-se antes contra o facto de ter sido autorizado um grande número de transportes de animais sem se provar que as medidas de apoio ao mercado não podiam também executar-se com um número inferior de transportes.

114 A posição da Comissão suscita a questão de saber em que medida as exigências das Directivas 80/217 e 90/425/CEE (31) relativamente aos transportes de animais também mantêm a sua validade no quadro da execução do Regulamento n._ 413/97. É indiscutível a existência de uma certa contradição entre os dois complexos normativos, uma vez que a regulamentação das compras estabelecida no Regulamento n._ 413/97 implica a deslocação de animais, enquanto a Directiva 80/217 pretende reduzir essas movimentações de animais devido ao risco de propagação da epizootia, estabelecendo uma proibição de princípio do transporte (32), salvo autorização (33).

115 Esta aparente contradição não é, no entanto, inultrapassável, se o Estado-Membro impuser o cumprimento dos padrões de higiene previstos na Directiva 80/217.

116 A acusação que a Comissão faz às autoridades neerlandesas é manifestamente dirigida contra o facto de estas terem estabelecido uma limitação de transporte (uma movimentação por exploração e num período de duas semanas), mas, na sua prática relativa à concessão de autorizações, não terem aplicado esta limitação estabelecida de acordo com o objectivo da Directiva 80/217.

117 O Governo neerlandês não contesta nem o número das movimentações de animais nem o afastamento das suas próprias orientações. Nesta base, parece convincente a acusação de inconsistência relativamente aos objectivos do artigo 9._ da Directiva 80/217.

118 No que respeita à segunda acusação da Comissão, segundo a qual os transportes de animais revelaram insuficiências de higiene, basta a constatação de que a Comissão se baseou num relatório do Ministério da Agricultura dos Países Baixos (34).

119 Do que precede retiro a conclusão de que a Comissão não cometeu nenhum erro manifesto de apreciação ao contestar, invocando o artigo 9._ da Directiva 80/217, o número e as condições higiénicas dos transportes de animais para execução das medidas excepcionais de apoio ao mercado.

- Quanto à política de abate preventivo

120 A suspensão - na opinião da Comissão inadmissível - da política de abate preventivo é uma das principais acusações da Comissão às autoridades neerlandesas, pois ela pode ter tido pesadas consequências para a evolução da epizootia. O Tribunal de Contas e a Comissão partilham, no essencial, a opinião de que os Estados-Membros não estão obrigados a proceder ao abate preventivo «mas se o fizerem a estratégia deve fundamentar-se em critérios técnicos e científicos» (35).

121 Também quanto a este ponto o Governo neerlandês não contesta as declarações da Comissão, designadamente a suspensão do abate preventivo no período entre 13 de Fevereiro e 14 ou 15 de Abril de 1997 (36) - mas as consequências jurídicas retiradas desse facto.

122 Na realidade, o direito comunitário não impõe a obrigação de abate preventivo após o surto de PSC. O artigo 5._, n._ 2, da Directiva 80/217 dá aos Estados-Membros a possibilidade de encaminhamento directo dos porcos não atingidos e não suspeitos para estabelecimentos especializados, a fim de serem abatidos sem demora. O artigo 3._, n._ 2, quinto travessão, da Decisão 90/424 faz depender a concessão da participação financeira da Comunidade da «aplicação de disposições adequadas para prevenir o risco de disseminação de infecções» (37). O que é questionável é se as medidas adoptadas pelas autoridades neerlandesas podem ser subsumidas nestas disposições adequadas. A Comissão nega-o, invocando a suspensão, em sua opinião inadmissível, das medidas de retirada e as suas alegadas insuficiências quando foram posteriormente retomadas.

123 Embora indiscutivelmente não existisse o dever de proceder à retirada ou ao abate preventivos, a eficácia de tais medidas preventivas no caso de um surto de peste suína em áreas com elevada densidade de população animal, como é o caso de todo o território dos Países Baixos (38), é conhecida de experiências anteriores, se é que não é mesmo indiscutível (39). O que é discutível são as limitações que decorrem destes conhecimentos para o poder de apreciação dos Estados-Membros quanto à escolha da estratégia de combate à epizootia.

124 Na minha opinião, devem distinguir-se as acusações relativas à suspensão das medidas de retirada preventiva das acusações relativas à posterior execução das medidas de retirada.

125 No que respeita à suspensão das retiradas preventivas, a Comissão ataca menos a decisão em si mesma do que o método da sua aplicação, em especial, o facto de ter sido omitida a discussão - no âmbito do comité - dos argumentos, na sua opinião pouco convincentes, a favor da suspensão.

126 O Governo neerlandês salienta, a meu ver com razão, que tinha a faculdade de determinar ou não a retirada preventiva. Esta faculdade de escolha mantém-se mesmo tendo em conta a elevada densidade de animais, pois a avaliação a fazer depende manifestamente também da intensidade da epizootia, o que, no entanto, só se pode conhecer algum tempo depois da sua manifestação.

127 No entanto, o Governo neerlandês não alegou que a Comissão, com a sua decisão, interferiu de forma inadmissível no seu poder de apreciação. Na realidade, a Comissão deu a conhecer o seu ponto de vista favorável às retiradas preventivas; porém, a sua acusação não tem como objecto a política seguida, mas antes a mudança de política por duas vezes, com preterição do comité.

128 A Comissão teria cometido um manifesto erro de apreciação se, com base nas suas dúvidas relativamente à suspensão, a tivesse criticado enquanto tal. Mas isso não decorre das alegações das partes.

129 A inexistência de uma notificação oficial da mudança de política - a seguir à suspensão das retiradas preventivas - não é contestada pelo Governo neerlandês, que remete para as informações comunicadas, alegando que a suspensão das retiradas preventivas se podia inferir da posterior ausência de comunicação dessas retiradas.

130 Mas isto dificilmente poderia ser considerado conforme com o espírito e o objectivo do artigo 3._, n._ 3, da Decisão 90/424. A informação nele prevista sobre «as medidas aplicadas [...] em matéria de notificação e erradicação, bem como dos seus resultados», a que deve proceder o Estado-Membro em causa, deve manifestamente, entre outras, permitir ao comité avaliar a situação. Tal avaliação - e a política de coordenação das políticas veterinárias dos Estados-Membros que ela implica - dificilmente será possível se as mudanças de política dos Estados-Membros não forem comunicadas, ou não puderem, pelo menos, ser indirectamente inferíveis de outras informações.

131 A Comissão não cometeu, por isso, qualquer erro manifesto de apreciação ao censurar a falta de notificação da suspensão das retiradas preventivas.

132 Relativamente à retoma das retiradas preventivas, a Comissão censura também tanto o momento, em sua opinião relativamente tardio, em que as medidas foram retomadas como as suas modalidades. O Governo neerlandês não discute que a execução das retiradas preventivas não decorreu de forma óptima após a sua retoma.

133 Das observações do Governo neerlandês pode inferir-se que a retoma das medidas se deveu ao facto de a sobrecarga das empresas de destruição apenas se ter verificado num âmbito limitado. Embora o direito comunitário não preveja qualquer disposição relativamente à fixação da área da retirada ou do período de tempo que deve mediar entre a conclusão das medidas de desinfecção numa exploração afectada pela epizootia e as retiradas preventivas nas explorações vizinhas, pode, no entanto, concluir-se que a política de retiradas preventivas padeceu de ineficiências devido à situação difícil em que se encontravam as empresas de destruição. Acresce que as várias alterações das políticas não são favoráveis à sua consistência. E, por isso, as acusações da Comissão podem ser consideradas como não sendo manifestamente juridicamente incorrectas.

134 Voltarei à questão das consequências financeiras destas acusações no momento em que fizer a apreciação da proporcionalidade e também no âmbito dos fundamentos de recurso relativos à violação do dever de fundamentação.

135 Chego assim à conclusão de que o Governo neerlandês não conseguiu demonstrar a incorrecção da decisão da Comissão relativamente aos factos que subjazem às retiradas preventivas. A apreciação jurídica da Comissão não permite concluir pela existência de um erro manifesto de apreciação; designadamente, a Comissão não violou os poderes de apreciação concedidos aos Estados-Membros.

- Conclusão provisória

136 As acusações de carácter técnico relativamente à primeira decisão impugnada não evidenciam qualquer erro manifesto de apreciação por parte da Comissão. Proponho por isso ao Tribunal de Justiça que considere improcedentes o primeiro e o segundo fundamentos do recurso no processo C-293/00, na medida em que se referem àquelas acusações.

C - Quanto às acusações de carácter financeiro e administrativo (processos C-293/00 e C-501/01)

137 A Comissão formulou acusações de carácter financeiro e administrativo em ambas as decisões recorridas. Estas acusações dizem respeito às indemnizações pagas aos criadores, que, segundo a Comissão, não podem ser consideradas «adequadas», na acepção do artigo 3._, n._ 2, último travessão, da Decisão 90/424.

138 Antes de analisar os factos que, segundo a Comissão, fundamentam a acusação de inadequação, devemos, na minha opinião, proceder à interpretação do conceito jurídico que é o objecto principal do segundo fundamento dos recursos dos Países Baixos.

1. Interpretação do conceito de «indemnização adequada»

a) Principais argumentos das partes

139 O Governo neerlandês, no âmbito do seu segundo fundamento dos recursos, sustenta, no que respeita aos alegados erros de direito da Comissão, que a aplicação de uma correcção financeira no montante de 25% só pode explicar-se com a errada interpretação das disposições legais pertinentes.

140 Relativamente ao conceito de «indemnização adequada» dos criadores, o Governo neerlandês observa que este conceito não está definido, nem a Directiva 80/217, nem a Decisão 90/424, nem em qualquer outra disposição do direito comunitário. Donde resulta que a aplicação deste conceito está no âmbito dos poderes de apreciação dos Estados-Membros. Os limites destes poderes de apreciação apenas decorrem do espírito e do objectivo das disposições legais pertinentes, no caso a Directiva 80/217 e a Decisão 90/424. A concessão da participação financeira da Comunidade nos termos do artigo 3._, n._ 2, da Decisão 90/424 apenas depende da indemnização rápida e adequada dos criadores após a confirmação oficial da doença. A indemnização serve o objectivo das disposições legais pertinentes, ou seja, o combate à epizootia de PSC, o que indiscutivelmente também foi o caso nos Países Baixos.

141 A Comissão parte do princípio de que os Estados-Membros têm poderes de apreciação relativamente à fixação de uma indemnização adequada a conceder aos criadores. Mas acrescenta que o exercício deste poder de apreciação não deve ser manifestamente injusto. A adequação da indemnização pressupõe que sejam observados os preços de referência semanalmente fixados pelos peritos do «Dienst Landbouwvoorlichting» (a seguir «DLV»). Nos casos em apreço estes preços foram sistematicamente ultrapassados, sem um uma explicação visível. A Comissão podia, portanto, concluir desse facto que as indemnizações atribuídas eram manifestamente injustas e, por isso, não eram «adequadas».

b) Apreciação jurídica

142 Enquanto o Governo neerlandês considera que a competência para fixação das indemnizações em causa é exclusiva dos Estados-Membros, a Comissão considera poder exercer uma fiscalização do montante das indemnizações atribuídas através do conceito indeterminado da adequação.

143 Diga-se, em primeiro lugar, que o conceito em análise, enquanto condição da concessão de uma participação financeira da Comunidade nos termos da Decisão 90/424, é um conceito do direito comunitário cuja interpretação está submetida à fiscalização do Tribunal de Justiça.

144 Podemos estar de acordo com o Governo neerlandês em que a concessão de uma indemnização e o respectivo montante é uma competência dos Estados-Membros. Os requisitos indicados na Decisão 90/424 limitam-se à rapidez e à adequação das indemnizações atribuídas.

145 Não posso subscrever a opinião do Governo neerlandês de que qualquer indemnização, desde que não demasiado baixa, serve para prosseguir os objectivos das medidas veterinárias, pois constitui um estímulo à colaboração dos criadores com as medidas de retirada preventiva e com as demais medidas de combate à epizootia. Se esta opinião fosse correcta, o artigo 3._, n._ 2, da Decisão 90/424 exigiria não uma indemnização adequada, mas uma indemnização suficiente.

146 Uma indemnização adequada, no sentido do artigo 3._, n._ 2, da Decisão 90/424, consiste numa indemnização não apenas suficiente, mas também numa indemnização cujo montante, tendo em conta todas as circunstâncias do caso concreto, não ultrapasse os prejuízos efectivamente sofridos pelo criador. Os poderes de apreciação do Estado-Membro respectivo têm o seu limite na necessidade de manter uma relação entre as indemnizações atribuídas e os prejuízos efectivamente sofridos.

147 O que é discutível é qual o critério por que se deve orientar concretamente a avaliação da adequação do montante da indemnização. A Comissão e o Tribunal de Contas (40) exigem uma fundamentação para a existência de um desvio sistemático para cima relativamente às taxas de compensação uniformes comunicadas. Esta exigência parece ser tanto mais justificada quanto a concessão muito rápida de indemnizações aos criadores representa, de per si, um perigo de ocorrerem irregularidades e constitui uma ameaça de perturbação duradoura do equilíbrio dos mercados da carne, sem utilidade para o combate à epizootia.

148 A fiscalização da adequação das indemnizações por parte da Comissão no âmbito das suas acusações de carácter financeiro e administrativo parece-me, de acordo com o que precede, não apenas admissível mas também necessário. Contrariamente à opinião do Governo neerlandês, a Comissão não exigiu, neste contexto, o cumprimento do preço de referência, mas apenas uma fundamentação adequada dos manifestos desvios sistemáticos para cima.

149 Em face do que precede, chego à conclusão de que a posição da Comissão de que o conceito de «indemnização adequada» não permite uma indemnização dos criadores sem limites máximos não é juridicamente incorrecta.

2. Fixação e apreciação da matéria de facto pela Comissão

a) No processo C-293/00

i) Principais argumentos da partes

150 O Governo neerlandês não contesta que o cumprimento dos requisitos de prova para a concessão das indemnizações aos criadores nem sempre foi suficientemente fiscalizado. No entanto, houve o cuidado de os pedidos serem apresentados completos, pois a Comissão não aceitou considerar informações corrigidas.

151 O Governo neerlandês esclarece em especial, por um lado, que as indemnizações pagas - tendo em conta, designadamente, o valor dos animais - não foram exageradas e, por outro, exclui que os animais tenham sido mudados de categoria com o fim de serem aumentadas as indemnizações.

152 O Governo neerlandês salienta também que as verificações da Comissão decorrentes das inspecções aos locais não são representativas, não podendo, por isso, justificar a correcção financeira decidida.

153 A Comissão expõe pormenorizadamente as suas acusações de carácter financeiro e administrativo. A Comissão salienta que os peritos independentes do DLV fixaram taxas de cálculo das indemnizações que, em substância, correspondiam aos preços de mercado então em vigor, mas que, na prática, raramente foram aplicadas.

154 Os animais foram quase sempre sistematicamente sobreavaliados, quer no quadro de indemnizações fixas quer no quadro de indemnizações calculadas de acordo com o peso. Alguns animais foram classificados pelos peritos em categorias mais favoráveis. O peso das forragens foi, em muitos casos, sobreavaliado. Em muitos casos foram atribuídas duas indemnizações pelo mesmo animal. Cerca de 600 explorações com porcas, que foram objecto de retiradas preventivas, receberam primeiro uma indemnização normal e, mais tarde, uma indemnização complementar de montante fixo. Também relativamente aos leitões foram concedidas parcialmente duas indemnizações - por um lado, com base nas medidas extraordinárias de apoio ao mercado inseridas na política de compra, por outro, devido à fixação de um índice fictício de 4,73 leitões por porca no momento do estabelecimento da indemnização respectiva.

155 A Comissão rejeita a acusação de que os casos por ela invocados não são representativos. As suas verificações abrangeram 7% do montante total de todas as indemnizações concedidas e até 25% das indemnizações concedidas no auge da epizootia. As irregularidades constatadas não podem ser consideradas como casos isolados; em 24% das indemnizações fiscalizadas verificou-se ter havido uma sobreavaliação.

156 Quanto à acusação de que não levou em conta os dados corrigidos comunicados pelo Governo neerlandês, a Comissão alega que a correspondente comunicação se referia a dados que não eram objecto das decisões recorridas. Além disso, observa que o montante das despesas corrigido objecto da comunicação era mais elevado que o inicial, o que demonstra que não foram tidas em consideração as censuras feitas.

157 A Comissão aprecia igualmente o papel dos peritos e - sem pôr em causa a sua independência - censura o facto de, na maior parte dos casos, não terem fundamentado por escrito o desvio relativamente aos preços de mercado.

158 Relativamente à divergência de número de animais entre a contagem através dos veterinários e as estimativas dos peritos, a Comissão rejeita o argumento de que a contagem através dos veterinários é imprecisa. Este argumento não é compatível com a letra e o espírito do artigo 4._ da Directiva 80/217.

ii) Apreciação jurídica

159 As acusações de carácter financeiro e administrativo da Comissão referem-se ao cálculo das indemnizações atribuídas aos criadores cujo efectivo foi abatido. Elas parecem de particular importância, na medida em que as consequências financeiras da prática seguida pelos serviços nacionais são passíveis de um cálculo preciso.

160 A gravidade das acusações fica ainda mais clara na medida em que o Governo neerlandês, para além da questão de interpretação já discutida, contesta quer os casos invocados pela Comissão quer a sua representatividade.

- Observações gerais

161 Relativamente ao conjunto das acusações de carácter financeiro e administrativo feitas pela Comissão, o Governo neerlandês alega, designadamente, que a Comissão não levou em consideração correcções posteriores e, além disso, se baseou em casos concretos sem ter fundamentado suficientemente a generalização das suas conclusões.

162 Relativamente aos dados de que partiu a Comissão, na perspectiva de correcções posteriores, em minha opinião é suficiente a constatação de que a Comissão declarou - sem ter sido desmentida - que as correcções feitas pelo Governo neerlandês diziam maioritariamente respeito a dados que não eram objecto das decisões recorridas e que os dados corrigidos eram substancialmente mais elevados do que os inicialmente comunicados.

163 A acusação de que a Comissão procedeu a uma generalização inadmissível também não convence. Neste contexto, deve recordar-se que a Comissão só pode formular as suas acusações com base nos documentos que lhe são fornecidos pelo Estado-Membro em causa, bem como nas verificações resultantes de inspecções aos locais. Do ponto de vista da regra de repartição do ónus da prova, já discutida (41), cabe ao Estado-Membro fazer a prova de que os casos invocados pela Comissão eram casos isolados que não permitiam concluir por um incumprimento generalizado. A decisão recorrida da Comissão não se torna incorrecta pelo facto de a Comissão ter baseado as suas acusações em casos concretos.

- Exagerada avaliação dos animais em alguns casos

164 Neste ponto, a censura da Comissão é dirigida essencialmente contra o facto de, nos Países Baixos, terem sido fixadas taxas de compensação uniformes para algumas categorias de suínos que os peritos, num número relevante de casos, ultrapassaram, sem terem fornecido uma explicação conclusiva (42).

165 O Governo neerlandês não põe em dúvida que tenha havido uma sobreavaliação em determinados casos, mas considera estes casos como não representativos. O que tem de avaliar-se é se o Governo neerlandês conseguiu provar a falta de representatividade dos casos invocados pela Comissão.

166 O Governo neerlandês invocou que a Comissão, na fundamentação da sua acusação, só considerou aquelas avaliações que se situaram acima da taxa de compensação uniforme. Esta crítica parece inconclusiva, desde logo porque as avaliações que se situavam abaixo da taxa de compensação uniforme eram normais, tendo em conta o facto de estas taxas uniformes se basearem no peso máximo das respectivas categorias dos animais.

167 A existência de um significativo número de casos em que a estimativa do valor dos animais se afasta para cima da taxa de compensação uniforme é também confirmada por outras duas fontes. Por um lado, quer o Governo neerlandês quer a Comissão citam um relatório do revisor oficial de contas (Moret) Ernst & Young, que confirma a existência de uma sobreavaliação do peso dos animais num número de casos que não se afasta, em substância, da estimativa feita pela Comissão. Por outro, o Governo neerlandês invoca um relatório da contabilidade do respectivo Ministério da Agricultura (43), que embora criticando as conclusões da Comissão em determinados casos, também assume a existência de uma sobreavaliação do peso dos animais num significativo número de casos.

168 Além disso, a Comissão alegou que o número de casos por si fiscalizados não foi irrelevante (44). A Comissão, durante todo o processo, esteve sempre em condições de esclarecer a agregação das provas por amostragem e de confrontar as suas avaliações com números de outros serviços.

169 Não se vê, por isso, que a Comissão tenha cometido um erro manifesto de avaliação.

- Mudanças não admissíveis de categoria dos animais

170 A Comissão censura, em substância, o facto de, em determinados casos, os peritos terem classificado os animais em categorias mais favoráveis na perspectiva das indemnizações devidas. O Governo neerlandês não considera provado o favorecimento de determinados criadores e critica a apreciação da Comissão.

171 A Comissão alicerçou a sua acusação em casos concretos. Cabia, por isso, ao Governo neerlandês provar concretamente que a acusação não era procedente relativamente aos casos invocados pela Comissão. Mas, como o Governo neerlandês se reporta globalmente ao processo de avaliação, não fez essa prova.

172 Além disso, o Governo neerlandês reconhece expressamente que o ponto de partida das considerações da Comissão - ou seja, a diferença entre o número de animais objecto de avaliação e o número de animais contados nas explorações - não é incorrecto (45). Não era necessário proceder a uma contagem exacta do número de animais existentes nas explorações - eventualmente resultante de fiscalizações ou de inspecções de screening. No entanto, a Comissão atribui, na minha opinião com razão, grande valor à contagem o mais rigorosa possível dos animais nas explorações, pois tal contagem é a base para que todos os animais possam ser abrangidos por posteriores medidas de combate à epizootia.

173 O Governo neerlandês não conseguiu, portanto, contradizer a acusação da Comissão.

- Sobreavaliação do peso das forragens

174 Relativamente ao peso das forragens, a Comissão, em substância, censurou o facto de a divergência entre as quantidades estimadas e as quantidades realmente pesadas atingir 43%. O Governo neerlandês contesta expressamente esta percentagem, mas não desmente que, globalmente, se tenha verificado uma sobreavaliação das forragens.

175 A Comissão alega que a diferença entre o peso estimado e o peso real das forragens não pode ser explicada pelo consumo, uma vez que a percentagem de 43% se refere a explorações em que tinha ocorrido a retirada no próprio dia em que foi feita a estimativa.

176 Neste contexto, a acusação da Comissão não parece ser infundada e não vejo qualquer indício que sustente a afirmação de que a Comissão se baseou em factos inexactos.

- Concessão de uma dupla indemnização

177 O relatório do Ministério da Agricultura (46) citado pelo Governo neerlandês confirma pelo menos um caso de dupla indemnização.

- Criação de um sistema de dupla indemnização

178 A Comissão censura, em substância, o aumento de despesas resultante da atribuição de uma indemnização global às explorações objecto de retirada preventiva onde existissem porcas.

179 O Governo neerlandês explica o factor de 4,73 leitões por porca pela necessidade de indemnizar a perda do valor reprodutivo de uma porca. Em contrapartida, a Comissão alega, com pertinência, que a estimativa do valor das porcas também podia incluir este critério.

180 É de salientar que, em qualquer caso, o relatório (47) do Ministério da Agricultura neerlandês reconhece que este sistema gera um considerável aumento das despesas.

181 Além desta crítica, a Comissão censura a concessão, em determinados casos, de indemnizações para leitões - no âmbito das medidas extraordinárias de apoio ao mercado, mas também no âmbito da indemnização global em litígio. A troca de impressões exarada na acta n._ 76 não deixa transparecer qualquer erro da Comissão nesta matéria, uma vez que para efectuar os seus cálculos, ela se baseou em factos indiscutíveis - especialmente o peso total dos animais em causa - tendo chegado à conclusão de que um número considerável de animais indemnizados como porcos de engorda eram, na realidade, leitões.

- Síntese e conclusão

182 As acusações de carácter financeiro e administrativo da Comissão baseiam-se em factos que não permitem concluir pela existência de um manifesto erro de apreciação da Comissão. Esta conclusão é reforçada pelo facto de o Tribunal de Contas, por ocasião das suas inspecções nos locais, ter chegado, em substância, às mesmas conclusões (48). O Governo neerlandês não conseguiu enfraquecer as acusações da Comissão.

183 O primeiro fundamento do recurso no processo C-293/00 deve ser considerado improcedente também relativamente às acusações de carácter financeiro e administrativo.

b) No processo C-501/01

i) Principais argumentos das partes

184 O Governo neerlandês acusa a Comissão de retirar conclusões gerais sobre a fixação das indemnizações dos criadores afectados de apenas seis casos concretos de indemnização.

185 Depois de analisar estes seis casos (49), o Governo neerlandês afirma que, em nenhum dos casos se verificam todas as acusações da Comissão (50) de forma cumulativa. Em cinco dos seis casos as irregularidades são de pequena importância, ou seja, só uma ou duas das acusações se verificam; as acusações relativas à sobrecompensação resultante da fixação do índice apenas se verifica num único caso. De tudo isto resulta, na opinião do Governo neerlandês, que o alegado carácter repetido e sistemático das irregularidades não é comprovado por um único elemento de facto.

186 Pelo contrário, a Comissão observa que as suas conclusões se baseiam na verificação da totalidade das decisões que, em 1998, fixaram as indemnizações devidas aos criadores de suínos pelo abate dos seus animais. Limitou-se a aprofundar as suas conclusões recorrendo a seis casos representativos do ponto de vista do momento e do conteúdo.

ii) Apreciação jurídica

187 Das decisões recorridas e da carta da Comissão de 11 de Dezembro de 2000 pode inferir-se que a Comissão baseou a aplicação de uma redução de 25% às despesas comunicadas pelo Governo neerlandês com a indemnização dos criadores, em substância, nas seguintes acusações: não concordância do número de pedidos de indemnização com o número real de porcas jovens; ultrapassagem da taxa unitária de referência em 9,4%, em média, na indemnização relativamente a porcas; ultrapassagem do peso dos animais em 12,2% em explorações que apenas possuíam porcos de engorda; sobreavaliação das forragens em 17% em explorações que, no dia da avaliação, tinham sido objecto de retirada; aumento das indemnizações pagas com base num sistema de indexação.

188 O Governo neerlandês contesta cada uma destas acusações e exprime dúvidas quanto ao método que consiste em retirar conclusões gerais de casos individuais.

189 Quanto à primeira acusação basta constatar que ela não se refere ao cálculo dos aumentos das despesas decorrentes das indemnizações aos criadores, podendo a sua procedência permanecer em aberto.

190 Quanto à segunda acusação, relativa à sistemática ultrapassagem das taxas unitárias de referência, gostaria de remeter para as minhas observações acima sobre a mesma acusação no processo C-293/00 (51). Além disso, deve constatar-se que a Comissão não fundamentou esta acusação em casos concretos, mas no montante total das indemnizações atribuídas relativamente a porcas. O Governo neerlandês comprova que só num dos seis casos existia uma fundamentação para o desvio para cima relativamente às taxas unitárias de referência (52). Não conseguiu assim fazer prova de que a Comissão se baseou em factos erróneos. Além disso, em todos os seis casos, a Comissão constatou problemas de avaliação dos animais que o Governo neerlandês não foi capaz de explicar. Na medida em que estes casos concretos corroboram as conclusões tiradas da totalidade das indemnizações, não se vê que a Comissão tenha cometido um manifesto erro de apreciação.

191 Quanto à terceira acusação, relativa à sobreavaliação do peso dos porcos de engorda, deve constatar-se que a Comissão se baseou no relatório do revisor oficial de contas (Moret) Ernst & Young. Nesta base, a Comissão chegou à conclusão de que o peso constatado no momento da eliminação dos animais era 12,2% inferior ao peso que estava na base da atribuição das indemnizações, o que pode indicar a existência de uma sobrestimação do peso e/ou do valor dos animais. Relativamente aos 16 exemplos indicados pelo Governo neerlandês, a Comissão alega que em dez casos se verificava uma diferença de 10% entre os pesos e nos outros quatro casos a diferença era de 5% a 10%. A incorrecção da matéria de facto que fundamenta esta acusação não é, assim, directamente detectável.

192 Quanto à quarta acusação, relativa à sobrevalorização do peso das forragens nas explorações em que a correspondente avaliação ocorreu simultaneamente com a retirada, deve observar-se que o Governo neerlandês, em princípio, não contesta a existência de uma certa sobreavaliação, mesmo que com um alcance inferior ao alegado pela Comissão, mas considera que ela se deveu a dificuldades práticas. Todavia, a existência de diferentes métodos de cálculo não justifica as diferentes apreciações sobre o alcance dessa sobreavaliação. A Comissão, a justo título, parte do princípio de que a percentagem de sobreavaliação deve resultar do peso real, ou seja do peso verificado no momento da destruição das forragens. Não é detectável um manifesto erro de apreciação da Comissão.

193 Quanto à quinta acusação, relativa ao aumento das despesas com base no sistema de avaliação dos prejuízos, deve constatar-se, em primeiro lugar, que o Governo neerlandês não demonstrou ter comunicado esse sistema. Além disso, resulta das alegações das partes que a Comissão constatou a existência de desvios entre o número de animais estimado pelos veterinários e o número real de animais existentes nas respectivas classes de indemnização. O Governo neerlandês não o contesta e fornece explicações genéricas (53), sem no entanto conseguir esclarecer por que razão as diferenças quase sempre se verificavam sistematicamente a favor dos criadores. Também neste ponto a Comissão não se baseou em factos manifestamente inexactos.

194 Deve constatar-se portanto, que a Comissão não baseou as suas acusações em casos concretos. Pelo contrário, ela confrontou os resultados das sua apreciação abrangente das indemnizações atribuídas em 1998 com casos concretos e daí retirou conclusões sobre a possível existência de irregularidades. Apenas é de reconhecer razão ao Governo neerlandês quando este observa que a totalidade das acusações não se reporta à totalidade dos casos discutidos. Mas o Governo neerlandês não conseguiu fazer prova de que a Comissão se baseou em factos manifestamente inexactos.

3. Proporcionalidade e fundamentação das consequências jurídicas

195 Uma vez que a questão da fundamentação da redução decidida pela Comissão está estreitamente ligada com a questão de saber em que medida ela se pode considerar proporcionada, procederei à análise conjunta destes dois fundamentos do recurso em ambos os processos. Deve salientar-se que a argumentação das partes nos dois processos é essencialmente coincidente.

196 Em contrapartida, a apreciação conjunta dos dois fundamentos dos recursos tem de ser feita separadamente para cada processo, pois subsistem diferenças entre eles relativamente ao número e à gravidade das acusações formuladas pela Comissão.

a) Principais argumentos das partes

i) Quanto à proporcionalidade

197 No processo C-293/00, o Governo neerlandês é de opinião de que as deficiências detectadas pela Comissão (designadamente as circunstâncias assim qualificadas por ela) na execução das medidas de combate à epizootia de PSC não têm qualquer relação com as correcções financeiras aplicadas.

198 Acrescenta que a Comissão não tomou em consideração a especial complexidade da situação existente nos Países Baixos. Além disso, a Comissão baseou-se em poucos casos, não representativos, para tirar as suas conclusões sobre o conjunto das medidas de combate à epizootia de PSC adoptadas em 1997.

199 O Governo neerlandês alega subsidiariamente que, mesmo no caso das decisões de apuramento de contas do FEOGA, só seria aplicável uma correcção de 25% se o Estado-Membro não tivesse aplicado um sistema de controlo ou só o tivesse aplicado de forma muito deficiente e existissem provas de irregularidades muito alargadas e de negligência no combate a práticas fraudulentas e irregulares.

200 A Comissão salienta que os custos suplementares que resultam para o orçamento comunitário de duas das dez deficiências apontadas montam, em estimativa, pelo menos a 79 milhões de euros. A correcção financeira decidida representa apenas 42% destes custos suplementares - 58% continuaram a cargo do orçamento comunitário.

201 No processo C-501/01 o Governo neerlandês considera a correcção adoptada desproporcionada relativamente às acusações da Comissão referentes à fixação das indemnizações pagas aos criadores em 1998. Em todo o caso, não seria proporcionado basear uma correcção global em casos concretos não representativos. Também uma comparação com os processos de apuramento de contas do FEOGA não esclarece a taxa de correcção aplicada, sobretudo porque a Comissão - ao contrário do que se verifica quanto ao ano de 1997 - não fez acusações de carácter técnico.

202 A Comissão salienta que se trata de uma único e mesmo surto de PSC. As acusações de carácter financeiro e administrativo continuaram a ser as mesmas, de forma que parece justificada a aplicação da mesma taxa de correcção para os dois períodos. Também aqui a Comissão invoca que o montante recusado é bastante mais baixo do que o aumento de custos gerado para o orçamento comunitário pelas deficiências em litígio. A comparação com os processos de apuramento de contas do FEOGA não beneficiaria os Países Baixos, uma vez que o Tribunal de Justiça reiteradamente esclareceu que a Comissão pode excluir do financiamento a totalidade das despesas injustificadas.

ii) Quanto ao dever de fundamentação

203 O Governo neerlandês é de opinião, em ambos os processos, de que as decisões recorridas estão insuficientemente fundamentadas e violam o dever de fundamentar previsto no artigo 253._ CE. Em especial, a Comissão não indicou o fundamento jurídico que conduziu a uma correcção financeira de 25%. Além disso, não esclareceu como chegou à conclusão de que era necessário proceder à redução da participação financeira da Comunidade. A fundamentação pormenorizada da segunda decisão recorrida era tanto mais necessária quanto a Comissão não formulou anteriormente qualquer dúvida relativamente ao sistema de indexação vigente nos Países Baixos.

204 A Comissão rejeita ter violado o dever de fundamentar. Observa que o âmbito desse dever depende da medida em que o destinatário da decisão tenha participado na elaboração da mesma. Recorda que a decisão recorrida resultou de uma aprofundada troca de cartas entre a Comissão e os Países Baixos. Nesta base, mesmo uma fundamentação sucinta é, de acordo com a jurisprudência, suficiente.

205 No processo C-293/00 a Comissão acrescenta que expôs o conjunto das acusações, incluindo as que se referem às novas avaliações, numa carta de 18 de Novembro de 1999 do Sr. Coleman, Director-geral da DG Saúde pública e protecção dos consumidores, ao Sr. Bot, representante permanente dos Países Baixos. Só esta carta já é suficiente para preencher o dever de fundamentar.

206 A Comissão repete este argumento no processo C-501/01 e remete para a carta do Sr. Coleman de 11 de Dezembro de 2000.

b) Apreciação jurídica

207 Uma vez que o âmbito das acusações é diferente nos dois processos, parece-me adequado proceder a uma análise separada do cumprimento do princípio da proporcionalidade e do dever de fundamentar.

i) No processo C-293/00

- Quanto à proporcionalidade

208 Mesmo admitindo que seja possível, em absoluto, aplicar uma redução, o Governo neerlandês encontra uma discrepância entre o montante da redução decidida pela Comissão e as acusações por ela feitas à política desenvolvida pelo Governo neerlandês.

209 Já me pronunciei relativamente à admissibilidade de princípio de uma correcção global, pelo que remeto para as minhas observações anteriores (54).

210 À luz das considerações que precedem não podem subsistir quaisquer dúvidas de que a Comissão dispõe de uma ampla margem de apreciação relativamente à determinação das consequências da não observância das regras comunitárias no quadro da execução de medidas veterinárias de carácter nacional.

211 No exercício deste amplo poder de apreciação a Comissão está, no entanto, limitada pelo princípio da proporcionalidade, concretamente no aspecto em que as consequências decididas têm de ter uma relação razoável com o tipo, a gravidade e o alcance das irregularidades detectadas. Com isto, deve poder ser eliminada qualquer arbitrariedade na aplicação de uma redução global (55).

212 Em qualquer caso, não parece de grande utilidade traçar paralelos com os critérios de aplicação das taxas de correcção fixadas no relatório Belle, pois as taxas de correcção aí referidas reportam-se à totalidade das despesas do Estado-Membro, ao passo que as taxas de correcção aqui em causa só podem aplicar-se a metade das despesas totais.

213 No caso vertente, a Comissão documentou de forma abrangente tanto as deficiências da política veterinária nacional como as suas prováveis consequências financeiras. Deve observar-se que, relativamente ao cálculo destas consequências financeiras, a Comissão se baseou, por um lado, num estudo da Universidade de Vageningen, e, por outro, relativamente às acusações de carácter administrativo e financeiro, também nas suas próprias avaliações.

214 O estudo da Universidade de Wageningen sobre as consequências financeiras das acusações de