Conclusões do advogado-geral Alber apresentadas em 6 de Junho de 2000. - Conselho da União Europeia contra Silvio Busacca e o. e Tribunal de Contas das Comunidades Europeias. - Recurso - Funcionários - Litígio entre a Comunidades e os seus agentes - Recurso interposto por uma instituição que não interveio no processo na primeira instância - Inadmissibilidade. - Processo C-434/98 P.



Colectânea da Jurisprudência 2000 página I-08577



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1 O presente recurso foi interposto pelo Conselho contra a anulação pelo Tribunal de Primeira Instância (1) de decisões tomadas pelo Tribunal de Contas na qualidade de autoridade investida do poder de nomeação (AIPN) de Silvio Bussaca e o. (a seguir «recorrentes em primeira instância»). Nestas decisões, o Tribunal de Contas indeferiu os pedidos apresentados pelos interessados para que os seus nomes constassem da lista das pessoas que manifestaram interesse em ser objecto de uma medida de cessação definitiva (antecipada) de funções, como previsto no Regulamento (CE, Euratom, CECA) n._ 2688/95 do Conselho, de 17 de Novembro de 1995, que institui medidas especiais relativas à cessação definitiva de funções de funcionários das Comunidades Europeias por ocasião da adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia (2) (a seguir «regulamento»). Ora, este regulamento apenas autoriza a adopção de tais medidas para os funcionários do Parlamento Europeu.

2 Nestas conclusões, apenas exporemos os factos e os argumentos das partes na medida em que se afastem dos processos apensos Conselho/Chvatal e o. (3). No restante, remetemos para as nossas conclusões apresentadas hoje mesmo nesses processos.

3 A principal diferença em relação aos processos apensos Conselho/Chvatal e o. reside no facto de, no caso, o Conselho, que é autor do recurso, não ter intervindo processualmente em apoio do Tribunal de Contas em primeira instância. Os recorrentes em primeira instância sustentam que este facto impede o Conselho de interpor um recurso.

II - O enquadramento jurídico

4 Nos termos do artigo 49._ do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias:

«Pode ser interposto recurso para o Tribunal de Justiça das decisões do Tribunal de Primeira Instância que ponham termo à instância...

O recurso pode ser interposto por qualquer das partes que tenha total ou parcialmente sido vencida. Todavia, as partes intervenientes que não sejam os Estados-Membros e as instituições da Comunidade só podem interpor recurso se a decisão do Tribunal de Primeira Instância as afectar directamente.

Com excepção dos casos relativos a litígios entre a Comunidade e os seus agentes, este recurso pode igualmente ser interposto pelos Estados-Membros e instituições das Comunidades que não intervieram no litígio perante o Tribunal de Primeira Instância...»

III - As conclusões das partes

5 O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- anular o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 30 de Setembro de 1998 no processo T-164/97, Silvio Bussaca e o./Tribunal de Contas;

- quanto às despesas no Tribunal de Justiça, decidir de acordo com o douto entendimento do Tribunal.

6 Os recorrentes na primeira instância pedem que o Tribunal se digne:

- declarar inadmissível o recurso interposto pelo Conselho da União Europeia para a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 30 de Setembro de 1998 proferido no processo T-164/97 (S. Bussaca e o./Tribunal de Contas das Comunidades Europeias);

- pronunciar-se sobre a questão prévia de inadmissibilidade, como é de direito;

- condenar o ora recorrente nas despesas.

7 O Tribunal de Contas não apresentou conclusões quanto ao fundo e limitou-se, na audiência, a pedir ao Tribunal de Justiça que lhe faça suportar apenas as suas despesas.

IV - Apreciação jurídica

Argumentos das partes

8 Segundo o Conselho, a restrição do artigo 49._, terceiro parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, ao seu direito de interpor um recurso diz unicamente respeito ao recursos de funcionários que ponham em causa um direito individual e não aos recursos respeitantes à legalidade de actos de alcance geral, nomeadamente de regulamentos. Esta disposição justificar-se-ia pela ideia de que as instituições e os Estados-Membros, normalmente, não têm interesse legítimo em pedir o reexame de decisão proferida em primeira instância em litígios relacionados com funcionários respeitantes a outras instituições. Ora, o acórdão recorrido diz respeito a um regulamento de alcance geral, adoptado pelo Conselho. Embora relativo a um processo de funcionários, trata de um acórdão importante em vários aspectos, particularmente do ponto de vista institucional. De resto, a discussão da validade do regulamento do Conselho é praticamente o único objecto do recurso inicial.

9 Por fim, o Conselho refere-se aos processos apensos Conselho/Chvatal e o., que dizem respeito às mesmas questões. Como tinha intervindo nestes processos em primeira instância, os recursos que neles interpôs seriam sempre admissíveis. A clareza jurídica impõe uma decisão idêntica nos três processos e que se evite uma situação em que um acórdão do Tribunal de Primeira Instância adquira força de caso julgado, sendo os dois outros anulados.

10 No decurso da audiência, o agente do Conselho convidou o Tribunal de Justiça a seguir a jurisprudência sobre o direito de recurso do Parlamento (4) a fim de alargar, por via judicial, a legitimidade para interpor recursos das decisões do Tribunal de Primeira Instância.

11 O Reino de Espanha, parte interveniente a favor do Conselho, apoia esta argumentação e considera, consequentemente, necessário fazer uma interpretação restritiva do artigo 49._, terceiro parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça. Privar as instituições e os Estados-Membros do direito de interpor recurso das decisões do Tribunal de Primeira Instância apenas se justificaria em casos de importância menor, unicamente respeitantes a direitos individuais. Na audiência, o agente do Governo espanhol recordou que as excepções aos princípios gerais são de interpretação estrita. No caso concreto, o princípio é o de que o Conselho não está limitado no seu direito de interpor recursos, excepção feita à restrição a esta faculdade nos processos de funcionários.

12 O Conselho e o Reino de Espanha desenvolveram ainda uma argumentação detalhada sobre o bem fundado do recurso. A este propósito, voltamos a remeter para as nossas conclusões apresentadas nos processos apensos Conselho/Chvatal e o.

13 Os recorrentes em primeira instância mantêm, pelo contrário, que o recurso não é admissível e reservam-se o direito de apresentar observações quanto ao fundo no caso de o Tribunal de Justiça assim o não entender.

14 Estes salientam que, afinal, o Conselho teve a possibilidade de intervir no processo em primeira instância e de salvaguardar assim os seus interesses. Nada indica no artigo 49._, terceiro parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça que os litígios de funcionários respeitantes à validade de textos de alcance geral ou com efeitos orçamentais poderiam escapar à restrição ao direito de recurso das partes privilegiadas, direito este que lhes é reconhecido noutros processos, mesmo sem intervenção no processo de primeira instância. Os litígios deste género são, de resto, numerosos.

15 De acordo com os recorrentes em primeira instância, o direito de recurso reconhecido às instituições e aos Estados-Membros fora do círculo estreito dos funcionários é já exorbitante, uma vez que, normalmente, não cabe a um terceiro pôr em causa um acórdão aceite por todas as partes no processo. Apoiam-se para tanto nos trabalhos preparatórios do Conselho relativos à regulamentação do direito de recurso bem como nas posições tomadas a este respeito pela Comissão e pelo Parlamento, tais como se encontram reproduzidas na literatura jurídica (5). De acordo com eles, o carácter já de si excessivo deste duplo privilégio não deve ser ainda alargado por via interpretativa.

16 As considerações tecidas pelo Conselho a propósito da limitação do seu direito especial de recurso nos processos de funcionários no quais ele não interveio, pelo menos, em primeira instância, eram, além do mais, contrárias aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Por um lado, é difícil determinar quem poderia beneficiar deste direito de recurso. Por outro, os processos de funcionários afectam pelo menos um acto jurídico de alcance geral, a saber, o estatuto dos funcionários.

17 Os recorrentes em primeira instância acusam o Conselho de querer simplesmente escapar, com a sua argumentação, às consequências da sua negligência. O Conselho tinha obrigação de conhecer a existência do litígio, uma vez que os recorrentes se tinham dirigido a ele para ter acesso aos documentos relativos às medidas particulares respeitantes à cessação definitiva de funções por ocasião da adesão da República da Áustria, do Reino da Suécia e da República da Finlândia.

18 Quanto à necessidade de coerência com os processos apensos Conselho/Chvatal e o., consideraram que mesmo os acórdãos que declarem implicitamente a invalidade de regulamentações genéricas apenas produzem efeitos entre as partes. Os terceiros não podem beneficiar directamente desta constatação.

19 Acresce, observam, que o Conselho não contesta apenas a argumentação do Tribunal de Primeira Instância relativa à validade do regulamento, mas ainda a sua apreciação da admissibilidade do recurso.

20 Posteriormente, os recorrentes em primeira instância censuram ao Conselho e ao Reino de Espanha procurar a todo o custo atrasar o processo para criar obstáculos à execução do acórdão da primeira instância. O recurso e a intervenção do Reino de Espanha constituem um abuso de direito, uma vez que, à medida que o tempo passa, a concretização dos direitos dos recorrentes em primeira instância torna-se praticamente impossível.

Apreciação

21 Os termos do artigo 49._, terceiro parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça excluem claramente qualquer direito concedido ao Conselho de interpor recurso. Estamos, no caso concreto, perante um «litígio entre a Comunidade e os seus agentes» no qual o Conselho não interveio em primeira instância.

22 É certo que o Conselho e o Reino de Espanha sublinham expressamente que se trata, no caso, de um litígio de funcionários atípico, de certa maneira, uma forma disfarçada de recorrer directamente do regulamento, uma vez que tem por objecto a validade de um acto de alcance geral e não a sua aplicação a um caso concreto. No entanto, não pode deixar de referir-se, a este propósito, à semelhança dos recorrentes em primeira instância, que os recursos de funcionários são sempre susceptíveis de afectar a validade de regulamentações de carácter geral.

23 A interpretação do artigo 49._, terceiro parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça não pode conduzir a resultado diferente. A regulamentação do direito de recurso das decisões do Tribunal de Primeira Instância nos litígios de funcionários não pode ser considerada uma excepção, como tal de interpretação restrita, a um princípio geral que concede um direito ilimitado de recurso às instituições e aos Estados-Membros. A economia da regulamentação em causa vai antes no sentido de que vigora um princípio geral de sentido inverso, em relação ao qual o direito ilimitado de recurso das instituições e dos Estados-Membros, exceptuando os processos de funcionários, constituiria a excepção. Com efeito, o artigo 49._, segundo parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça estabelece um princípio segundo o qual apenas as partes principais e os intervenientes directamente afectados pelo acórdão do Tribunal de Primeira Instância podem dele interpor recurso. O próprio direito de recurso concedido por esta disposição às instituições e aos Estados-Membros que, embora intervenientes, não são directamente afectados pelo acórdão, constitui uma anomalia nesta regulamentação. O abandono no artigo 49._, terceiro parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça da condição de ter sido interveniente na primeira instância vai ainda mais longe neste sentido. Este «duplo privilégio», para empregar os termos usados pelos recorrentes em primeira instância, está, por sua vez, limitado pela excepção prevista para os processos de funcionários. Não cabe aqui analisar se o princípio geral da interpretação restrita das normas excepcionais pode realmente aplicar-se a esta situação particularmente complexa, em que princípio, excepção e excepção à excepção estão imbricados. De qualquer forma, mesmo uma interpretação restrita deve, em princípio, respeitar o teor do texto.

24 É certo que o Conselho e o Reino de Espanha observam a justo título que o sentido e o objecto do direito de recurso alargado reconhecido às instituições e aos Estados-Membros não se coadunam com a limitação deste direito nos processos de funcionários, quando estes revistam uma importância jurídica fundamental. O direito de recurso alargado visa, com efeito, permitir aos recorrentes privilegiados, na sua qualidade de «guardiães do direito», recorrer ao Tribunal de Justiça para preservar a coerência da jurisprudência, mesmo quando as partes no processo perante o Tribunal de Primeira Instância aceitam o acórdão proferido por este último (6). Instituto semelhante é o direito de recurso alargado reconhecido aos Estados-Membros, ao Conselho e à Comissão pelo artigo 173._, segundo parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230._, segundo parágrafo, CE).

25 No entanto, para os litígios de funcionários, o legislador renunciou expressamente a garantir o cumprimento desta função pela outorga de um duplo privilégio às instituições e aos Estados-Membros, e limitou as suas possibilidades de recurso ao privilégio simples do artigo 49._, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça. Este não poderia, alegando as circunstâncias do caso concreto, transformar, por via de redução teleológica, esta disposição expressa no seu inverso.

26 Quanto à interpretação juridicamente integradora a que somos convidados, ela pressupõe, em princípio, que a regulamentação contenha uma lacuna involuntária do legislador (7). Ora, estamos perante uma regulamentação explícita. Não vemos, de resto, em quê esta regulamentação teria deixado de se justificar na sequência das modificações introduzidas no sistema de protecção jurídica ou no equilíbrio institucional da Comunidade Europeia. A verdade é que o próprio Conselho tinha e mantém, nos termos do artigo 168._-A, n._ 2, do Tratado CE (actual artigo 225._, n._ 2, CE), um papel decisivo, na sua função legislativa, na determinação da extensão do seu privilégio em matéria de direito de recurso. Em tal situação, forçar a evolução do direito por via jurisprudencial seria incompatível com o equilíbrio institucional e com a responsabilidade que daí decorre para o Conselho, na sua função legislativa.

27 De resto, os recorrentes em primeira instância realçam, a justo título, que o Conselho sabia necessariamente da existência do recurso interposto no Tribunal de Primeira Instância. Assim, teria facilmente, como nos processos apensos Conselho/Chvatal e o., podido assegurar o seu direito de interpor recurso, intervindo igualmente no processo Bussaca e o./Tribunal de Contas. O Conselho nada alegou para justificar esta sua omissão.

28 Nada permite, portanto, contrariar a letra do artigo 49._, terceiro parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, decidindo pela admissibilidade do recurso interposto pelo Conselho.

V - As despesas

29 Nos termos do artigo 122._ do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, este decide sobre as despesas em caso de não provimento do recurso. Neste caso, o Conselho é parte vencida e os recorrentes em primeira instância concluíram que este deve ser condenado nas despesas. Este pedido deve ser julgado procedente, nos termos do artigo 69._, n._ 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo. Estas despesas são unicamente as do recurso. Quanto às despesas de primeira instância, deve aplicar-se o acórdão do Tribunal. De acordo com o artigo 69._, n._ 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, os Estados-Membros que intervieram no processo suportam as suas despesas. Uma vez que o requer, o Tribunal de Contas suportará as suas despesas.

VI - Conclusão

30 Propomos assim que o Tribunal de Justiça decida:

«1) O recurso é julgado inadmissível.

2) O Conselho é condenado nas despesas do processo de recurso. O Reino de Espanha e o Tribunal de Contas suportarão as suas despesas.»

(1) - Acórdão de 30 de Setembro de 1998, Bussaca e o./Tribunal de Contas (T-164/97, ColectFP, pp. I-A-565 e II-1699).

(2) - JO L 280, p. 1.

(3) - C-432/98 P e C-433/98 P (pendentes no Tribunal de Justiça).

(4) - Acórdão de 22 de Maio de 1990, Parlamento/Conselho (C-70/88, Colect., p. I-2041).

(5) - Referem-se a Van Ginderachter, E., CDE, 1989, 62 (especialmente pp. 90 e segs.) e Picod, F., «Cour de justice (Procédure)», n._ 138, in Encyclopédie Dalloz, Droit communautaire, vol. 2.

(6) - In Groeben, Thiesing e Ehlermann, Kommentar zum EU-/EG-Vertag, 5.° ed., 1997, artigo 168._-A, n._ 174, à margem, H. Jung qualifica, aliás, esta «excepção de incoerência».

(7) - V. acórdãos de 5 de Março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-1029, n._ 27 ), e de 12 de Julho de 1957, Algera e o./Assembleia Comum da CECA (7/56 e 3/57 a 7/57, Recueil, p. 81, p. 115; Colect.1954-1961, p. 157).