CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 9 de julho de 2019 ( 1 )

Processo C‑414/18

Iccrea Banca SpA Istituto Centrale del Credito Cooperativo

contra

Banca d’Italia

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália)]

«Questão prejudicial — Admissibilidade — Incompetência do tribunal nacional para fiscalizar a legalidade dos atos do Conselho Único de Resolução — Obrigação de recorrer dos atos do Conselho Único de Resolução para o Tribunal Geral — Harmonização de legislações — União bancária — Reestruturação e resolução de instituições de crédito — Contribuições ordinárias e extraordinárias para o Fundo Nacional de Resolução — Fixação da contribuição ex ante para 2016 para o Fundo de Resolução — Contribuições das instituições de crédito cooperativo — Ajustamento das contribuições em função do perfil de risco — Artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento Delegado (UE) 2015/63 — Exclusão de determinados passivos do cálculo das contribuições»

1. Este reenvio prejudicial proporciona ao Tribunal de Justiça a oportunidade de clarificar duas questões controvertidas relativas às contribuições que as instituições de crédito devem pagar ao Fundo Único de Resolução (a seguir «FUR») ou aos Fundos nacionais de resolução (a seguir «FNR») para o seu financiamento: — Por um lado, a quem compete a fiscalização jurisdicional das decisões do Conselho Único de Resolução (a seguir «CUR») relativas a essas contribuições, quando são notificadas às instituições bancárias por uma autoridade nacional de resolução (a seguir «ANR») como o Banco de Itália. — Por outro lado, se, para o cálculo das contribuições para os FNR há que ter em conta os passivos internos entre instituições de um grupo de bancos de crédito cooperativo e a sua eventual exclusão.

I. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Normas sobre contribuições das instituições de crédito para os FNR em toda a União

a) Diretiva 2014/59/EU ( 2 )

2. Remeto, quanto à transcrição dos artigos 100.o, 102.o, 103.o e 104.o desta diretiva, para as Conclusões que apresentei recentemente no processo C‑255/18, State Street Bank International ( 3 ).

b) Regulamento Delegado (UE) 2015/63 ( 4 )

3. Os considerandos 8 e 9 dispõem: «(8) O cálculo das contribuições a nível individual conduzirá, no caso dos grupos, à dupla contabilização de determinados passivos aquando da determinação da contribuição anual de base das diferentes entidades do grupo, uma vez que os passivos relacionados com os acordos que as entidades do mesmo grupo concluem entre si farão parte do passivo total a ter em conta para determinar a contribuição anual de base de cada entidade do grupo. Por conseguinte, a determinação da contribuição anual de base deve ser especificada no caso dos grupos a fim de refletir a interdependência existente no seio das entidades do grupo e evitar a dupla contabilização de posições em risco intragrupo. […] (9) Para efeitos do cálculo da contribuição anual de base de uma entidade do grupo, o passivo total a ter em conta não deve incluir os passivos decorrentes de qualquer contrato que a entidade do grupo tenha concluído com qualquer outra entidade que pertença ao mesmo grupo. Contudo, tal exclusão só deve ser possível no caso de cada entidade do grupo estar estabelecida na União, estar incluída no mesmo perímetro de consolidação numa base integral, estar sujeita a procedimentos centralizados e adequados de avaliação, medição e controlo dos riscos e se não existirem efetiva ou previsivelmente quaisquer impedimentos jurídicos ou práticos significativos ao rápido reembolso dos passivos em causa no momento em que o respetivo pagamento se torna devido. Essas condições devem evitar que os passivos fiquem excluídos da base de cálculo das contribuições se não existirem garantias que cubram as posições em risco sobre empréstimos intragrupo no caso de a solidez financeira do grupo se deteriorar. […]»

4. O artigo 4.o («Determinação das contribuições anuais») refere: «1. As autoridades de resolução determinam as contribuições anuais a pagar por cada instituição em proporção do seu perfil de risco, com base nas informações fornecidas pela instituição em conformidade com o artigo 14.o, e aplicando a metodologia estabelecida na presente secção. 2. A autoridade de resolução determina a contribuição anual a que se refere o n.o 1 com base no nível‑alvo anual do mecanismo de financiamento da resolução, tendo em conta o nível‑alvo a atingir até 31 de dezembro de 2024 em conformidade com o artigo 102.o, n.o 1, da Diretiva [2014/59], e com base no valor médio dos depósitos cobertos registado no ano precedente, calculado trimestralmente, de todas as instituições autorizadas no seu território.»

5. O artigo 5.o («Ajustamento da contribuição anual de base em função do risco») estabelece: «1. As contribuições referidas no artigo 103.o, n.o 2, da Diretiva [2014/59] são calculadas excluindo os seguintes passivos: a) Os passivos intragrupo decorrentes de transações realizadas entre uma instituição e outra instituição que pertença ao mesmo grupo, desde que sejam preenchidas todas as seguintes condições: i) todas as instituições estão estabelecidas na União, ii) todas as instituições são incluídas na mesma supervisão em base consolidada nos termos dos artigos 6.o a 17.o do Regulamento (UE) n.o 575/2013 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento e que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1)], integralmente, e estão sujeitas a procedimentos centralizados de avaliação, medição e controlo de risco adequados, e iii) não existe, nem se prevê que venha a existir, qualquer impedimento significativo, de natureza prática ou legal, ao rápido reembolso desse passivo quando vencido; […] f) No caso das instituições que concedem empréstimos de fomento, os passivos da instituição intermediária perante o banco de fomento original ou outro banco de fomento, ou outra instituição intermediária, e os passivos do banco de fomento original perante as respetivas partes financiadoras na medida em que o montante desses passivos corresponda aos empréstimos de fomento dessa instituição.»

2. Normas sobre contribuições das instituições de crédito para o FUR no âmbito da união bancária

a) Regulamento UE n.o 806/2014 ( 5 )

6. Segundo o considerando 120: «O MUR congrega o CUR, o Conselho, a Comissão e as autoridades de resolução dos Estados‑Membros participantes. O Tribunal de Justiça é competente, nos termos do artigo 263.o do TFUE, para apreciar a legalidade das decisões adotadas pelo CUR, pelo Conselho e pela Comissão, bem como para determinar a sua responsabilidade extracontratual. Além disso, o Tribunal de Justiça tem competência, nos termos do artigo 267.o do TFUE, para proferir decisões a título prejudicial a pedido das autoridades judiciais nacionais sobre a validade e a interpretação dos atos adotados pelas instituições, órgãos ou agências da União. As autoridades judiciais nacionais deverão ser competentes, em conformidade com a sua legislação nacional, para apreciar a legalidade das decisões adotadas pelas autoridades de resolução dos Estados‑Membros participantes no exercício das competências que lhes são conferidas pelo presente regulamento, bem como para determinar a sua responsabilidade extracontratual.»

7. O artigo 67.o dispõe: «1. É criado um Fundo Único de Resolução (“Fundo”). O Fundo é preenchido de acordo com as regras relativas à transferência de fundos cobrados a nível nacional para o Fundo, tal como previsto no Acordo. […] 3. O CUR é o proprietário do Fundo. 4. As contribuições referidas nos artigos 69.o, 70.o e 71.o são cobradas junto das entidades a que se refere o artigo 2.o pelas autoridades nacionais de resolução e transferidas para o Fundo em conformidade com o Acordo.»

8. Relativamente às contribuições ex ante, o artigo 70.o dispõe: «1. A contribuição de cada instituição é cobrada pelo menos uma vez por ano e é calculada proporcionalmente ao montante do seu passivo (excluindo os fundos próprios) menos os depósitos cobertos, em relação ao passivo agregado (excluindo os fundos próprios) menos os depósitos cobertos, de todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros participantes. 2. Todos os anos, o CUR, após consulta do BCE ou da autoridade nacional competente, e em estreita cooperação com as autoridades nacionais de resolução, calcula as contribuições individuais para garantir que as contribuições devidas por todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros participantes não excedem 12,5 % do nível‑alvo. […]»

b) Regulamento de Execução (UE) 2015/81 ( 6 )

9. O artigo 4.o («Cálculo das contribuições anuais») estipula: «Para cada período de contribuição, o CUR calcula a contribuição anual devida por cada instituição, com base no nível‑alvo anual do Fundo, após consulta do BCE ou das autoridades nacionais competentes e em estreita cooperação com as autoridades nacionais de resolução. O nível‑alvo anual é estabelecido com referência ao nível‑alvo do Fundo referido no artigo 69.o, n.o 1, e no artigo 70.o, do Regulamento (UE) n.o 806/2014 e de acordo com a metodologia prevista no Regulamento Delegado (UE) 2015/63.»

10. Em conformidade com o artigo 5.o: «1. O CUR comunica às autoridades nacionais de resolução competentes as suas decisões sobre o cálculo das contribuições anuais das instituições autorizadas nos respetivos territórios. 2. Após receber a comunicação a que se refere o n.o 1, cada autoridade nacional de resolução notifica cada instituição autorizada no seu Estado‑Membro da decisão do CUR sobre o cálculo da contribuição anual devida por essa instituição.»

B. Direito nacional: Decreto Legislativo n.o 180/2015 ( 7 )

11. A Diretiva 2014/59 foi transposta para o direito italiano pelo Decreto Legislativo n.o 180, de 16 de novembro de 2015.

12. Remeto, igualmente, para as Conclusões do processo State Street Bank International quanto à transcrição dos artigos 2.o, n.o 1, 3.o, n.o 1, 78.o, 81.o, n.os 1 e 2, e 83.o deste Decreto Legislativo.

II. Litígio no processo principal e questões prejudiciais

13. O Iccrea Banca SpA Istituto Centrale del Credito Cooperativo (a seguir «Iccrea Banca») é um banco que pode qualificar‑se de «segundo nível», uma vez que está no topo de uma rede de instituições de crédito, denominadas em Itália «bancos de crédito cooperativo» («BCC», a seguir). ( 8 )

14. O Iccrea Banca tem como objeto social «tornar mais completa, intensa e eficaz a atividade dos Bancos de Crédito Cooperativo, apoiando e promovendo sua atividade desempenhando funções de crédito, intermediação técnica e assistência financeira de qualquer tipo».

15. O Banco de Itália, em sucessivas decisões ( 9 ), exigiu ao Iccrea Banca o pagamento das contribuições ordinárias, extraordinárias e adicionais para o FNR italiano correspondentes aos anos de 2015 e 2016, bem como as contribuições para o FUR de 2016.

16. O Iccrea Banca interpôs no órgão jurisdicional de reenvio recurso de anulação das decisões do Banco de Itália, impugnando as modalidades de cálculo das contribuições solicitadas ( 10 ).

17. Para o Iccrea Banca: — O Banco de Itália devia ter considerado que os seus passivos juntamente com os BCC constituíam passivos intragrupo e que, em todo o caso, deviam ter recebido um tratamento semelhante ao conferido aos empréstimos de fomento. — O Banco de Itália não considerou, para calcular as contribuições, a especificidade do sistema integrado entre o recorrente e os BCC. — O Banco de Itália ignorou a função de suporte que o Iccrea Banca desempenha no sistema de BCC e a existência de um «grupo de facto», cujos passivos deviam ter sido incluídos nas isenções do Regulamento Delegado 2015/63. Em todo o caso, por força dos princípios da proporcionalidade, da não discriminação e da igualdade de tratamento, não deviam ficar sujeitos a uma dupla contabilização (e a uma dupla contribuição). — Em suma, o montante das contribuições em dívida ao FNR e ao FUR deveria ter sido muito inferior ao exigido

18. O Banco de Itália alega, a título preliminar, a incompetência do órgão jurisdicional de reenvio para decidir sobre os pedidos do Iccrea Banca relativos às contribuições para o FUR de 2016. Acrescenta outras objeções formais ( 11 ) e, quanto ao mérito, argumenta que: — Não existe entre o Iccrea Banca e os BCC uma verdadeira relação de controlo ou influência dominante, para efeitos do requisito previsto no artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento Delegado 2015/63. — Não é possível atribuir valor jurídico a um dado puramente factual, como a «missão empresarial» que o Iccrea Banca prossegue mediante as suas relações contratuais com os BCC. Também não é suficiente que o Iccrea Banca exerça una função de banco «de serviço» no sistema dos BCC. — Assim, não é possível conferir um tratamento privilegiado aos passivos em relação aos BCC.

19. Neste contexto, o Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «Para efeitos do cálculo das contribuições previstas no artigo 103.o, n.o 2, da Diretiva 2014/59/UE, o artigo 5.o, n.o 1, em particular as alíneas a) e f), do Regulamento Delegado 2015/63, interpretado à luz dos princípios que resultam dessa norma, da Diretiva n.o 2014/59, do Regulamento (UE) n.o 806/2014 e do artigo 120.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e de acordo com os princípios fundamentais da igualdade de tratamento, da não discriminação e da proporcionalidade consagrados no artigo 21.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, e da proibição da dupla contribuição, opõe‑se à aplicação do regime previsto para os passivos intragrupo, mesmo no caso de grupo de “facto”, ou, de qualquer modo, quando existam interligações entre uma instituição e outros bancos de um mesmo sistema? Por outro lado, à luz dos referidos princípios, deve aplicar‑se por analogia o tratamento preferencial que o mesmo artigo 5.o reserva aos passivos de instituições de fomento aos passivos que um banco denominado de “segundo nível” tem em relação aos outros bancos do sistema (de Crédito Cooperativo), ou deve esta última característica de uma instituição, que opera concretamente como um banco central dentro de uma estrutura interligada e composta de pequenos bancos, incluindo nas relações com o [Banco Central Europeu] e com o mercado financeiro, conduzir, segundo o regime vigente, a alguns ajustamentos nas informações financeiras apresentadas pela Autoridade Nacional de Resolução aos organismos da União e na determinação das contribuições devidas pela instituição ao Fundo de Resolução de acordo com o seu passivo efetivo e o seu perfil de risco concreto?».

20. Apresentaram observações escritas o Iccrea Banca, o Banco de Itália e os Governos italiano e espanhol, bem como a Comissão. Na audiência celebrada em 30 de abril de 2019 intervieram todos eles e o CUR, a quem o Tribunal de Justiça convidou a participar, ao abrigo do artigo 24.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.

III. Apreciação das questões prejudiciais

A. Observações preliminares sobre as contribuições para os FNR e para o FUR

21. Nas Conclusões State Street Bank International (pontos 33 a 51) expus as linhas mestras do financiamento dos mecanismos de reestruturação e resolução bancárias, cuja harmonização foi efetuada pela Diretiva 2014/59. Sendo desnecessário transcrevê‑las novamente, remeto aqui para o seu conteúdo, para uma melhor compreensão deste novo fenómeno normativo.

B. Admissibilidade das questões prejudiciais

22. As decisões das quais o Iccrea Banca interpôs recurso de anulação ( 12 ) exigem, por um lado, o pagamento das contribuições de 2015 e 2016 ao FNR italiano e, por outro lado, o pagamento das contribuições de 2016 ao FUR.

23. O Banco de Itália alegou, no litígio inicial, a incompetência do órgão jurisdicional de reenvio para se pronunciar sobre as duas decisões relativas às contribuições para o FUR correspondentes a 2016, uma vez que, na verdade, o seu conteúdo tinha sido aprovado pelo CUR.

24. No entanto, aquele órgão jurisdicional considera ser competente para fiscalizar a legalidade das referidas decisões. Alega que «a Banca d’Italia (Banco de Itália) não atua como mero intermediário entre o CUR e as instituições de crédito e que as suas medidas também não constituem a simples comunicação do conteúdo de uma decisão tomada pelo CUR, mas, pelo contrário, desempenha um papel ativo e decisivo quer na fase de determinação da contribuição quer na fase de cobrança dos próprios montantes, através da adoção da única decisão que tem efeitos vinculativos para as instituições de crédito» ( 13 ).

25. A Comissão também afastou a competência do órgão jurisdicional de reenvio para se pronunciar sobre a legalidade dessas duas decisões do CUR, considerando inadmissíveis as questões prejudiciais quanto a elas.

26. As objeções do Banco de Itália e da Comissão foram apoiadas na audiência pelos Governos espanhol e italiano (este último apenas parcialmente e com ligeiras diferenças) e creio, pelo que direi em seguida, que devem ser acolhidas. Em todo o caso, requerem uma análise detalhada, porque colocam pela primeira vez, salvo erro da minha parte, a questão delicada da fiscalização jurisdicional das decisões do CUR relativas às contribuições para o FUR.

27. Não tenho dúvidas sobre a competência do órgão jurisdicional de reenvio para se pronunciar sobre a legalidade das cinco decisões do Banco de Itália relativas às contribuições ordinárias, extraordinárias e adicionais ( 14 ) para o FNR, pelos exercícios de 2015 e 2016. Trata‑se de decisões específicas do Banco de Itália nas quais o CUR não intervém e que estão relacionadas com o financiamento do FNR italiano. Essas contribuições destinam‑se, fundamentalmente, à resolução das instituições de crédito menos significativas, que não estão integradas no MUS (Mecanismo Único de Supervisão) e no MUR, nem sequer as suas medidas constituem a simples comunicação do conteúdo de uma decisão tomada pelo CUR, mas, pelo contrário, desempenha um papel ativo e decisivo quer na fase de determinação da contribuição quer na fase de cobrança dos próprios montantes, através da adoção da única decisão que tem efeitos vinculativos para as instituições de crédito, mas às quais se aplicam a Diretiva 2014/59 e o Regulamento Delegado 2015/63.

28. Por conseguinte as questões prejudiciais são admissíveis no que respeita a essas cinco decisões do Banco de Itália sobre contribuições para o FNR. O órgão jurisdicional de reenvio poderá pronunciar‑se sobre a sua legalidade, quanto ao mérito, consoante a resposta que receba do Tribunal de Justiça ( 15 ).

29. Pelo contrário, a questão prejudicial deve ser julgada parcialmente inadmissível no que respeita às duas decisões do Banco de Itália que notificam o Iccrea Banca do montante da sua contribuição ordinária para o FUR de 2016. O órgão jurisdicional de reenvio não pode pronunciar‑se sobre a sua legalidade, uma vez que têm origem no CUR.

30. É verdade que o órgão jurisdicional de reenvio questiona sobre a interpretação do artigo 5.o do Regulamento Delegado 2015/63, sem pôr em causa a sua validade nem, aparentemente, a das decisões do CUR sobre as contribuições para o FUR de 2016. Concentra‑se, em especial, nos acordos do Banco de Itália que põem em prática as decisões anteriores do CUR. No entanto, se o órgão jurisdicional de reenvio acabasse por considerar que as modalidades de cálculo das contribuições das instituições de crédito cooperativo para o FUR de 2016 são incorretas, estaria na verdade a negar a validade das decisões do CUR, que o Banco de Itália não poderia aplicar ao Iccrea Banca. Por conseguinte, no processo principal (rectius, numa parte dele) o que está em causa é a legalidade dessas duas decisões do CUR.

31. Assente esta premissa, parece‑me claro que um órgão jurisdicional nacional não pode pronunciar‑se sobre a validade das decisões do CUR, cuja fiscalização da legalidade é da competência exclusiva do Tribunal de Justiça. São dois os argumentos em apoio desta afirmação: por um lado, o interesse em extrapolar para as decisões do CUR a lógica do Acórdão Berlusconi e Fininvest ( 16 ); por outro lado, a aplicação da jurisprudência TWD Textilwerke Deggendorf ( 17 ).

1. Fiscalização jurisdicional centralizada das decisões do CUR

32. No Acórdão Berlusconi e Fininvest, o Tribunal de Justiça teve de pronunciar‑se sobre a fiscalização jurisdicional das decisões tomadas no procedimento administrativo composto de autorização para a aquisição ou para o aumento de participações qualificadas em instituições de crédito, no âmbito do MUS. Declarou, em síntese, que o artigo 263.o TFUE opõe‑se a que os órgãos jurisdicionais nacionais exerçam a fiscalização da legalidade dos atos de abertura, de instrução e de proposta não vinculativa adotados pelas autoridades nacionais competentes no âmbito do referido procedimento.

33. Essa declaração, por sua vez, baseava‑se em duas premissas: — Quando os atos das autoridades nacionais são uma etapa do procedimento no qual uma instituição da União exerce, individualmente, o poder de decisão final, sem estar vinculada pelos atos instrutórios ou pelas propostas das autoridades nacionais, estamos na presença de atos da União ( 18 ). — Quando o direito da União consagra o poder decisório exclusivo de uma instituição da União, cabe ao juiz da União, por força da sua competência exclusiva nos termos do artigo 263.o TFUE, pronunciar‑se sobre a legalidade da decisão final adotada pela instituição da União. É só ao juiz da União que compete examinar, a fim de garantir uma proteção judicial efetiva dos interessados, os eventuais vícios que inquinem os atos instrutórios ou as propostas das autoridades nacionais suscetíveis de afetar a validade dessa decisão final ( 19 ).

34. Como expus nas minhas conclusões naquele processo ( 20 ), nos procedimentos administrativos mistos em que participam autoridades nacionais e da União, o exercício do poder de decisão final é o elemento essencial para determinar se a fiscalização jurisdicional deve ser exercida pelo juiz da União ou pelos órgãos jurisdicionais nacionais. Quando o poder decisório é de um organismo da União, a fiscalização jurisdicional é da competência do juiz da União, em conformidade com o artigo 263.o TFUE.

35. Ora, a determinação das contribuições ordinárias para o FUR também se efetua através de um procedimento administrativo misto no qual intervêm as autoridades nacionais de resolução ( 21 ), mas cuja decisão final cabe ao CUR.

36. O Acórdão Berlusconi e Fininvest, embora proferido para um processo administrativo misto que apresenta diferenças em relação ao que respeita à determinação das contribuições para o FUR, é extrapolável a este. Daí que a fiscalização jurisdicional da decisão do CUR deva ser efetuada exclusivamente pelo juiz da União, como a seguir tentarei explicar.

37. Através da Decisão SRB/ES/SRF/2016/06, de 15 de abril de 2016, o CUR, nos termos dos artigos 54.o, n.o 1, alínea b), e 70, n.o 2, do Regulamento MUR, determinou o montante anual da contribuição ex ante para o FUR para o exercício de 2016 relativamente a cada uma das instituições de crédito — entre elas, o Iccrea Banca — obrigadas ao seu pagamento. Devido a um erro de cálculo, essas contribuições foram alteradas pela Decisão do CUR SRB/ES/SRF/2016/13, de 20 de maio de 2016, que procedeu a uma correção das contribuições ex ante para o FUR de 2016 ( 22 ).

38. Ambas as decisões foram tomadas em conformidade com o artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento MUR e com o artigo 4.o do Regulamento de Execução 2015/81. Nos termos destas disposições, o CUR calcula para cada período de contribuição a entrega anual devida por cada instituição com base no nível de financiamento anual do Fundo, após consulta do BCE ou das autoridades nacionais competentes, e em estreita cooperação com as ANR ( 23 ).

39. O artigo 6.o do Regulamento de Execução 2015/81 prevê que o CUR estabelece os formatos e representações dos dados que as instituições devem utilizar para apresentarem as informações exigidas para efeitos do cálculo das contribuições anuais, de modo a melhorar a comparabilidade das informações apresentadas e a eficácia do tratamento das informações recebidas. O CUR pôs progressivamente em prática essa competência para organizar a recolha de dados por parte das ANR ( 24 ).

40. Nesta fase preparatória, as ANR limitam‑se, seguindo as indicações do CUR, a recolher e a transmitir a este os dados das instituições de crédito, utilizando os formatos e representações já referidos. A «estreita cooperação» das ANR, a que alude o artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento MUR restringe‑se a essa atividade.

41. As ANR não efetuam nenhuma intervenção instrutória de análise ou tratamento dos dados (assim o esclareceu o Banco de Itália na audiência), nem submetem nenhuma proposta de decisão ao CUR ( 25 ). A atividade das ANR é de mero suporte operacional.

42. Com os dados correspondentes às instituições sujeitas ao MUS e ao MUR, o CUR decide quais as contribuições ex ante para o FUR que cada uma delas deve entregar. Apenas o CUR pode tomar essa decisão, porque, no âmbito de um FUR com um nível de financiamento fixado à escala europeia, a contribuição individual anual das instituições autorizadas nos territórios de todos os Estados‑Membros participantes depende das contribuições de todas as instituições sujeitas ao MUR ( 26 ).

43. As ANR não podem, por conseguinte, calcular as contribuições anuais para o FUR, decisão que só pode ser elaborada de forma centralizada. A percentagem da contribuição anual global para o FUR deve ser determinada pelo CUR, por ser a única agência da União que dispõe dos dados agregados globais, com os depósitos de todas as instituições, e das informações que permitem especificar o seu fator de risco. Assim o CUR, e só ele, dispõe de todos os elementos necessários para determinar as contribuições ordinárias para o FUR, tarefa que desempenha em cada ano ( 27 ).

44. Acresce que o CUR delibera sobre as contribuições ordinárias para o FUR em sessão executiva e não em sessão plenária, pelo que nem sequer nela participam os representantes das ANR ( 28 ).

45. Uma vez que o CUR determina o montante das contribuições anuais de cada instituição, o artigo 5.o do Regulamento de Execução 2015/81 dispõe que comunica às ANR competentes as decisões que contêm o cálculo das contribuições anuais das instituições autorizadas nos respetivos territórios. O último elo desta corrente, já de ordem meramente instrumental, é a notificação das ANR a cada uma das instituições sujeitas à sua jurisdição «da decisão do CUR sobre o cálculo da contribuição anual devida por essa instituição».

46. O CUR não notifica diretamente cada instituição de crédito da quantia a que ascende a sua contribuição anual para o FUR. Essa notificação é, repito, realizada pelas ANR, mas o artigo 5.o do Regulamento de Execução 2015/81 refere expressamente que o que se notifica é a «decisão do CUR».

47. Este procedimento de notificação não pode ser alegado como um obstáculo para considerar a Decisão do CUR como o que é, a saber, uma verdadeira «decisão» na aceção do artigo 288.o TFUE, terceiro parágrafo, uma vez que individualiza em termos nominais o montante a pagar por cada instituição de crédito a título de contribuição anual para o FUR.

48. A função do Banco de Itália, enquanto ANR, em relação ao Iccrea Banca no que respeita às decisões do CUR SRB/ES/SRF/2016/06 e SRB/ES/SRF/2016/13 foi a de mero notificante destas últimas, cujo conteúdo o Banco de Itália não determina nem fiscaliza. As ANR não têm competência para alterar o montante das contribuições ordinárias para o FUR, poder reservado ao CUR, e não dispõem dos dados necessários efetuar essas alterações ( 29 ).

49. Não partilho da opinião que o CUR defendeu (com alguma ambiguidade) na audiência e manteve perante o Tribunal Geral ( 30 ), nos termos da qual as suas decisões sobre as contribuições anuais para o FUR são dirigidas às ANR e não produzem qualquer efeito jurídico nas instituições de crédito. Com efeito, o CUR defende que as suas decisões de 2016 eram dirigidas às ANR e que estas adotaram os atos administrativos nacionais que comunicavam o montante das contribuições anuais para o FUR de cada instituição, sendo estes os únicos recorríveis perante as jurisdições nacionais.

50. O CUR insistiu na audiência sobre a competência partilhada das ANR e dele próprio para tomar as decisões sobre as contribuições anuais para o FUR. Em seu entender, trata‑se de um procedimento administrativo misto, no qual as ANR efetuam a cobrança final das referidas contribuições ( 31 ). Como o Acórdão Berlusconi e Fininvest defende uma fiscalização jurisdicional única nestes procedimentos, o CUR considera conveniente, com vista a uma maior proteção jurisdicional e à segurança jurídica efetiva, que a fiscalização jurisdicional seja da competência dos órgãos nacionais.

51. A argumentação do CUR, que se opõe radicalmente à da Comissão, não é convincente e contribuiu para gerar incerteza sobre as características das decisões que determinam as contribuições anuais para o FUR e as possibilidades da sua fiscalização jurisdicional. Os recursos de anulação pendentes no Tribunal Geral e a prática das ANR demonstram este complexo quadro geral ( 32 ), que exige uma clarificação urgente.

52. As razões anteriormente expostas levam‑me a considerar que, neste procedimento administrativo misto, o poder de decisão exclusivo pertence ao CUR. Precisamente porque se trata da decisão de um organismo da União, o artigo 86.o, n.o 2, do Regulamento MUR prevê que os Estados‑Membros e as instituições da União, bem como qualquer pessoa singular ou coletiva, podem interpor recurso perante o Tribunal de Justiça contra decisões do CUR, ao abrigo do artigo 263.o TFUE ( 33 ).

53. Contrariamente ao que defende o Iccrea Banca, esta afirmação não pode ser posta em causa pela referência do considerando 120 do Regulamento MUR à atuação das autoridades judiciais nacionais.

54. Esse considerando evoca a fiscalização dos órgãos jurisdicionais nacionais sobre as decisões das ANR nos âmbitos onde o Regulamento MUR lhes confere poder decisório. O mesmo acontece com os atos emitidos pelas ANR quanto às contribuições ordinárias para os FNR, que as instituições de crédito menos significativas, não integradas no MUS nem no MUR, devem pagar anualmente.

55. Assim, tendo em conta, como fonte de inspiração, a lógica do Acórdão Berlusconi e Fininvest, considero que compete exclusivamente ao Tribunal de Justiça a fiscalização da legalidade das decisões do CUR e das atuações das ANR que colaboram neste procedimento administrativo misto.

2. Aplicação da jurisprudência TWD Textilwerke Deggendorf

56. A jurisprudência TWD Textilwerke Deggendorf, recentemente confirmada pelo Acórdão Georgsmarienhütte e o. ( 34 ), estabelece que a pessoa singular ou coletiva com legitimidade ativa incontestável para interpor um recurso de anulação contra uma decisão de um organismo da União perde a possibilidade de pôr em causa a validade dessa decisão perante os tribunais nacionais caso tenha deixado expirar o prazo de dois meses sem ter interposto recurso de anulação no Tribunal Geral. Assim se garante a segurança jurídica e se dá prioridade ao recurso de anulação sobre a questão prejudicial de apreciação de validade, como via processual idónea para efetuar a fiscalização da legalidade das decisões dos organismos da União.

57. No contencioso das contribuições ordinárias para o FUR de 2016, o Iccrea Banca interpôs um recurso de anulação no Tribunal Geral em 28 de julho de 2017 contra a Decisão do CUR SRB/ES/SRF/2016/06, de 15 de abril de 2016, mas não impugnou a Decisão do CUR SRB/ES/SRF/2016/13, de 20 de maio de 2016, que procedeu a uma correção das contribuições ex ante para o FUR de 2016.

58. Aquele recurso foi considerado inadmissível pelo Tribunal Geral, uma vez que foi interposto fora do prazo previsto no artigo 263.o TFUE, sexto parágrafo ( 35 ).

59. A legitimidade ativa do Iccrea Banca para a interposição (atempada) deste recurso de anulação parece‑me inegável, uma vez que essa instituição aparece identificada com o seu nome no anexo da decisão, constando aí também a quantia a pagar a título de contribuições ordinárias para o FUR e 2016 ( 36 ), o que põe em evidência a sua afetação individual e direta.

60. Por conseguinte, a aplicação da jurisprudência TWD Textilwerke Deggendorf leva a declarar que o Iccrea Banca perdeu a possibilidade de pôr em causa a validade das decisões do CUR relativas às contribuições ordinárias para o FUR em 2016 perante os tribunais nacionais num recurso interposto contra a notificação daquelas decisões, efetuada por uma ANR ( 37 ).

61. Também não identifico um ato nacional de execução das decisões do CUR que o Iccrea Banca possa impugnar perante os órgãos jurisdicionais nacionais e que lhe permita, indiretamente, pôr em causa a validade das decisões do CUR pela via de um reenvio prejudicial de apreciação da validade ( 38 ). As notificações das duas decisões do CUR relativas às contribuições para o FUR de 2016 não podem ser consideradas atos recorríveis do Banco de Itália. No processo principal questiona‑se a legalidade do ato notificado, mas não a existência de vícios ou erros da própria notificação.

62. Tudo o que foi dito é confirmado pela jurisprudência Foto‑Frost ( 39 ), que obsta que o órgão jurisdicional nacional declare a invalidade de um ato de um organismo da União e adote qualquer tipo de decisão contrária a esse ato ou que impeça a sua aplicação ( 40 ). Por conseguinte, o tribunal nacional não pode declarar inválidas as decisões do CUR sobre as contribuições para o FUR de 2016, nem adotar qualquer outra medida que dificulte ou altere a sua aplicação.

63. Em suma, as questões prejudiciais são inadmissíveis no que respeita às decisões do CUR sobre as contribuições para o FUR de 2016, notificadas ao Iccrea Banca pelo Banco de Itália, e a ela se deve responder apenas no que respeitas às decisões relativas às contribuições para o FNR italiano.

C. Análise quanto ao mérito: Contribuições ordinárias para os fundos de resolução bancária das instituições de crédito cooperativo

64. O órgão jurisdicional de reenvio necessita de saber se, para o cálculo das contribuições ordinárias para um FNR, os passivos que um banco denominado de «segundo nível» tem em relação aos outros bancos de um sistema de BCC são abrangidos pelas isenções do artigo 5.o, n.o 1, designadamente, as alíneas a) e f), do Regulamento Delegado 2015/63.

65. Essa disposição prevê que as contribuições são calculadas excluindo os passivos intragrupo decorrentes de transações realizadas entre uma instituição e outra instituição que pertença ao mesmo grupo bancário [alínea a)] e os passivos correspondentes aos empréstimos de fomento [alínea f)]. Num sistema de interdependência de BCC, como o do Iccrea Banca, a resposta vai depender da forma como se organizam as suas relações.

66. A regra geral (artigo 103.o, n.o 2, da Diretiva 2014/59) é a de que «[a] contribuição de cada instituição é proporcional ao montante do seu passivo (excluindo os fundos próprios) menos os depósitos cobertos, em relação ao passivo agregado (excluindo os fundos próprios) menos os depósitos cobertos de todas as instituições autorizadas no território do Estado‑Membro». A disposição acrescenta que «[e]ssas contribuições são ajustadas em proporção do perfil de risco das instituições, de acordo com os critérios adotados nos termos do n.o 7».

67. Por conseguinte, o elemento‑chave para determinar a quantia da contribuição ordinária de uma instituição de crédito para o FNR é o seu passivo. O seu montante é utilizado para o cálculo da contribuição, pois a soma dos passivos de uma instituição reflete o risco que esta representa para o referido FNR. O montante da contribuição ordinária resulta, em princípio, da aplicação de um índice percentual ao montante do passivo de cada instituição de crédito, quantificando‑se assim a base da tributação.

68. Ora, esta regra geral (aritmética) é corrigida, em conformidade com o artigo 103.o, n.o 2, in fine, da Diretiva 2014/59, com um fator técnico adicional, o perfil de risco das instituições.

69. O n.o 7 desta disposição habilitou a Comissão a «adotar atos delegados, nos termos do artigo 115.o, para especificar a noção de ajustamento das contribuições em proporção do perfil de risco das instituições». Podia ter em conta, entre outros elementos ( 41 ), «[a] exposição da instituição ao risco, nomeadamente a importância das suas atividades de negociação, das suas exposições extrapatrimoniais e do seu nível de alavancagem».

70. A Comissão fez uso dessa habilitação ao adotar o Regulamento Delegado 2015/63, que regula a metodologia de cálculo das contribuições das instituições de crédito para os FNR, bem como o seu ajustamento ao perfil de risco das instituições. O seu artigo 4.o reitera que as contribuições ordinárias anuais são determinadas pelas ANR em função dos passivos das instituições de crédito, ajustados ao seu perfil de risco, e em função: — do nível de financiamento anual do FNR, que deve atingir 1 % dos depósitos em 2024; e — do valor médio dos depósitos cobertos registado no ano precedente, calculado trimestralmente, de todas as instituições autorizadas no seu território.

71. O artigo 5.o do Regulamento Delegado 2015/63 prevê o «ajustamento da contribuição anual de base em função do risco» e dispõe, no seu n.o 1, que as contribuições referidas no artigo 103.o, n.o 2, da Diretiva 2014/59/UE são calculadas excluindo vários tipos de passivos. Entre estes últimos há dois relevantes para este processo: os passivos intragrupo e os passivos relacionados com empréstimos de fomento.

72. O órgão jurisdicional de reenvio questiona se, nos grupos bancários de facto, como seria o Iccrea Banca, os passivos entre a instituição central e os BCC associados podem ser considerados passivos intragrupo. Se assim não for, ainda se pergunta se se lhes poderia aplicar, por analogia, a exclusão prevista para os passivos relacionados com empréstimos de fomento.

73. Para o Iccrea Banca, os passivos da instituição central de um sistema de crédito cooperativo em relação aos seus BCC são passivos intragrupo ou, subsidiariamente, devem ser equiparados a passivos relacionados com empréstimos de fomento. O Banco de Itália, a Comissão e os Governos espanhol e italiano defendem a posição contrária, com a qual concordo porque, em meu entender, é a mais adequada ao teor e à finalidade do artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63.

1. Os passivos internos de um sistema de crédito cooperativo não são passivos intragrupo

74. Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento Delegado 2015/63, dos passivos utilizados para o cálculo da contribuição ordinária excluem‑se «[o]s passivos intragrupo decorrentes de transações realizadas entre uma instituição e outra instituição que pertença ao mesmo grupo, desde que sejam preenchidas todas as seguintes condições: i) todas as instituições estão estabelecidas na União, ii) todas as instituições são incluídas na mesma supervisão em base consolidada nos termos dos artigos 6.o a 17.o do Regulamento (UE) n.o 575/2013, integralmente, e estão sujeitas a procedimentos centralizados de avaliação, medição e controlo de risco adequados, e iii) não existe, nem se prevê que venha a existir, qualquer impedimento significativo, de natureza prática ou legal, ao rápido reembolso desse passivo quando vencido».

75. A exclusão dos passivos intragrupo só é aplicável às transações entre instituições de um mesmo grupo bancário.

76. A aplicação do artigo 3.o do Regulamento Delegado 2015/63 remete para as definições da Diretiva 2014/59. O artigo 2.o, n.o 1, ponto 26, define grupo como «uma empresa‑mãe e as suas filiais» e, nos pontos 5 e 6, remete para as definições de filial e de empresa‑mãe do artigo 4.o do Regulamento n.o 575/2013. Este último, por sua vez, remete para a Diretiva 83/349/CEE ( 42 ), que foi revogada pela Diretiva 2013/34 ( 43 ), em cujo artigo 2.o, pontos 9 e 10, se definem quer a empresa‑mãe («uma empresa que controla uma ou mais empresas filiais») quer a empresa filial («uma empresa controlada por uma empresa‑mãe, incluindo qualquer empresa filial da empresa‑mãe de que essa empresa depende em última instância»).

77. Destas remissões cruzadas deduz‑se que estamos perante um grupo bancário quando a empresa‑mãe controla as empresas filiais. O controlo de iure traduz‑se, entre outros fatores, na maioria dos direitos de voto, no direito de nomear ou destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração, de direção ou de fiscalização da outra empresa e no exercício de uma influência dominante sobre a empresa filial por força de um contrato celebrado com ela, dos seus estatutos ou de uma cláusula estatutária dessa empresa. É obrigatório que o grupo disponha de demonstrações financeiras consolidadas e um relatório de gestão consolidado do próprio grupo, dever que também se impõe quando há um controlo de facto da empresa‑mãe sobre as filiais ( 44 ).

78. Das informações contidas no despacho de reenvio não parece deduzir‑se que, nas datas relevantes para estes autos, o Iccrea Banca exercesse o controlo direto ou de facto sobre os BCC aos quais estava ligado ( 45 ). As observações que exporei em seguida partem dessa premissa. De qualquer forma, compete ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar os factos e as relações entre as diversas instituições.

79. As funções que o Iccrea Banca realiza para os BCC aos quais está ligado não demonstram a existência de um controlo do primeiro sobre os segundos que possa equiparar‑se ao de uma empresa‑mãe sobre as suas filiais.

80. Com efeito, segundo o despacho de reenvio ( 46 ), o Iccrea Banca desempenha o papel de «charneira» técnica e financeira entre os BCC e o sistema de crédito italiano e estrangeiro. Presta aos BCC serviços de natureza transnacional, de pagamentos, com moeda eletrónica, regulamentação e guarda de títulos, bem como outros de natureza financeira, atuando como órgão financeiro principal do sistema de BCC, gerindo também a sua liquidez ( 47 ).

81. No entanto, o Banco de Itália contesta a afirmação do Iccrea de que, sem a sua intermediação, os BCC não podiam recorrer individualmente às operações de financiamento a longo prazo (Targeted Long Term Refinancing Operations TLTRO) do BCE.

82. Além disso, entre as condições cumulativas que o artigo 5.o, n.o 1, exige para a exclusão dos passivos intragrupo do cálculo das contribuições ordinárias para um FNR encontra‑se a de que a instituição esteja incluída na mesma supervisão em base consolidada, nos termos dos artigos 6.o a 17.o do Regulamento (UE) n.o 575/2013, integralmente, e esteja sujeita a procedimentos centralizados de avaliação, medição e controlo de risco adequados.

83. Ora, das informações facultadas ao Tribunal de Justiça (confirmadas na audiência), deduz‑se que o Iccrea Banca e os BCC com os quais colabora não estão sujeitos a uma supervisão em base consolidada como um único grupo bancário no âmbito do MUS. Também não beneficiam de uma exceção à supervisão em base individual, ao abrigo do artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 575/2013.

84. Em conformidade com esta última disposição, as autoridades competentes podem dispensar da aplicação da supervisão em base individual qualquer filial de uma instituição caso tanto a filial como a instituição estejam sujeitas a autorização e supervisão pelo Estado‑Membro em causa e a filial esteja incluída na supervisão em base consolidada da instituição que é a empresa‑mãe e estejam cumulativamente preenchidas condições rigorosas ( 48 ) para assegurar uma adequada distribuição de fundos próprios entre a empresa‑mãe e as filial.

2. Os passivos internos de um sistema de crédito cooperativo não são equiparáveis a passivos relacionados com empréstimos de fomento

85. Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento Delegado 2015/63, excluem‑se dos passivos utilizados para o cálculo da contribuição ordinária «[n]o caso das instituições que concedem empréstimos de fomento, os passivos da instituição intermediária perante o banco de fomento original ou outro banco de fomento, ou outra instituição intermediária, e os passivos do banco de fomento original perante as respetivas partes financiadoras na medida em que o montante desses passivos corresponda aos empréstimos de fomento dessa instituição».

86. O Iccrea Banca não é abrangido nesta exceção nem de um ponto de vista subjetivo nem objetivo, pois: — Não é um banco de fomento ( 49 ). — Não concede empréstimos de fomento, para efeitos do artigo 3.o, ponto 28, do Regulamento Delegado 2015/63, de forma não concorrencial e sem fins lucrativos. — É uma instituição de crédito controlada por acionistas privados e não pelo Estado ou por um organismo da administração pública italiana. — Não tem os objetivos de qualquer organismo da administração pública.

87. Os empréstimos e as transferências que o Iccrea Banca realiza a favor dos BCC aos quais está ligado (bem como a favor de terceiros) não têm, assim, a componente de desenvolvimento ou de fomento dos objetivos de um organismo da administração pública, nem contam com o suporte desta.

88. Nessas condições, aplicar a isenção prevista no artigo 5.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento Delegado 2015/63 levaria a um favorecimento do Iccrea Banca em relação a outros bancos privados, distorcendo a concorrência.

89. Acrescento que, como afirma o Governo italiano, a intervenção do Iccrea Banca nas operações TLTRO do BCE não qualquer relação com os empréstimos de fomento: o BCE disponibiliza esse financiamento à taxa de juro do mercado e mediante adjudicação em condições concorrenciais.

3. Interpretação estrita das exceções do artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63

90. Do que acabo de afirmar deduz‑se que os passivos do Iccrea Banca em relação aos BCC aos quais está ligado não beneficiam das isenções previstas no artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63 para o cálculo das contribuições ordinárias para os FNR.

91. Ora, o órgão jurisdicional de reenvio e o Iccrea Banca sugerem que seria possível uma interpretação ampla ou analógica destas exceções ou, inclusivamente, a criação por via jurisprudencial de uma nova, de modo a que os passivos internos da instituição central de um sistema de crédito cooperativo em relação às instituições que o constituem não sejam contabilizados para o cálculo das contribuições ordinárias.

92. Esta sugestão não pode ser acolhida.

93. Como qualquer exceção, as do artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63 devem ser objeto de interpretação estrita, para não desvirtuar a regra geral prevalecente.

94. A exceção dos passivos intragrupo reflete a interdependência existente no seio das entidades do grupo e pretende evitar a dupla contabilização de posições em risco intragrupo. Esta exceção depende do cumprimento de condições rigorosas ( 50 ), com as quais se evita que os passivos fiquem excluídos da base de cálculo se não existirem garantias que cubram as posições em risco sobre empréstimos intragrupo no caso de a solidez financeira do grupo se deteriorar ( 51 ).

95. No caso de grupos de instituições de crédito cooperativo, como o Iccrea Banca e os BCC ligados a ele, o legislador da União entendeu que não existem garantias que cubram as posições em risco sobre empréstimos intragrupo no caso de a solidez financeira do grupo se deteriorar. Por isso, optou por não excluir este tipo de passivos dos utilizados para o cálculo das contribuições ordinárias, o que implicou a sua ausência da enumeração do artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63.

96. O Tribunal de Justiça, como é lógico, não pode alterar esta opção do legislador da União, salvo se tiver sido impugnada a sua validade, pretensão que não foi deduzida pelo juiz de reenvio nem pelas partes neste processo.

IV. Conclusão

97. Tendo em consideração o exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda ao Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) da seguinte forma: «1) As questões prejudiciais são inadmissíveis quanto às decisões do Conselho Único de Resolução relativas às contribuições para o Fundo Único de Resolução de 2016, notificadas pelo Banco de Itália ao Iccrea Banca SpA Istituto Centrale del Credito Cooperativo. Essas decisões só podem ser impugnadas perante o Tribunal de Justiça, não tendo os órgãos jurisdicionais nacionais competência para as anular. 2) No que respeita às decisões do Banco de Itália relativas às contribuições para o Fundo Nacional de Resolução, as exceções previstas no artigo 5.o, n.o 1, designadamente, as alíneas a) e f), do Regulamento Delegado (UE) 2015/63 da Comissão, de 21 de outubro de 2014, que complementa a Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere às contribuições ex ante para os mecanismos de financiamento da resolução, não são aplicáveis aos passivos internos de um sistema de bancos de crédito cooperativo como o que está em causa no presente processo. Esses passivos devem ser tidos em conta para o cálculo das contribuições ordinárias para o mencionado Fundo Nacional de Resolução.»

( 1 ) Língua original: espanhol.

( 2 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, que estabelece um enquadramento para a recuperação e a resolução de instituições de crédito e de empresas de investimento e que altera a Diretiva 82/891/CEE do Conselho, e as Diretivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/CE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e os Regulamentos (UE) n.o 1093/2010 e (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2014, L 173, p. 190).

( 3 ) Conclusões de 26 de junho de 2019 (a seguir «Conclusões State Street Bank International»).

( 4 ) Regulamento Delegado da Comissão, de 21 de outubro de 2014, que complementa a Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere às contribuições ex ante para os mecanismos de financiamento da resolução (JO 2015, L 11, p. 44).

( 5 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2014, que estabelece regras e um procedimento uniformes para a resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento no quadro de um Mecanismo Único de Resolução e de um Fundo Único de Resolução bancária e que altera o Regulamento (UE) n.o 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1; a seguir «Regulamento MUR»).

( 6 ) Regulamento do Conselho, de 19 de dezembro de 2014, que especifica condições de aplicação uniformes do Regulamento (UE) n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere às contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (JO 2015, L 15, p. 1).

( 7 ) Decreto legislativo 16 novembre 2015, n.o 180. Attuazione della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE), n.o 1093/2010 e (UE) n.o 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GURI n.o 267, de 16 de novembro de 2015; a seguir «Decreto Legislativo n.o 180/2015»)

( 8 ) O Testo Unico Bancario de 1993 converteu a «Casse Rurali e Artigiane» (Caixas agrícolas e artesanais) em «Banche di Credito Cooperativo» (Bancos de Crédito Cooperativo).

( 9 ) Estas decisões são as seguintes:

— Decisão n.o 1249264/15, de 24 de novembro de 2015, relativa ao pagamento da contribuição ordinária para o FNR correspondente a 2015;

— Decisão n.o 1262091/15, de 26 de novembro de 2015, relativa ao pagamento da contribuição extraordinária para o FNR correspondente a 2015;

— Decisão n.o 1547337/16, de 29 de dezembro de 2016, através da qual o Banco de Itália informou o Iccrea Banca da obrigação de pagar duas frações anuais para o FNR no ano de 2016 em consequência do mecanismo de resolução do Banca delle Marche s.p.a., Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio s.c.p.a., Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti s.p.a. e Cassa di Risparmio di Ferrara s.p.a.;

— Decisão n.o 333162/17, de 14 de março de 2017, relativa ao pagamento de 36687705 EUR de contribuições adicionais para o FNR correspondentes a 2016;

— Decisão n.o 334520/17, de 14 de março de 2017, relativa ao pagamento de um suplemento de contribuições de 2015 para FNR, imputável ao reembolso de um intermediário que tinha efetuado um pagamento em excesso a título das suas contribuições para o FNR para 2015.

— Decisão n.o 585821/16, de 3 maio de 2016, relativa ao pagamento das contribuições para o FUR correspondentes a 2016;

— Decisão n.o 709417/16, de 27 de maio de 2016, relativa à correção das contribuições para o FUR para 2016, solicitadas pela decisão precedente.

( 10 ) Pediu, além disso, a suspensão dos respetivos efeitos, que lhe fossem restituídas as quantias indevidamente pagas e a condenação a indemnizá‑lo pelos prejuízos sofridos.

( 11 ) Alega que prescreveu o direito de ação, a inadmissibilidade do recurso por não ter sido notificado a pelo menos uma das outras partes, a falta de legitimidade passiva e a falta de legitimidade ativa e de interesse do recorrente.

( 12 ) V. nota 9.

( 13 ) Despacho de reenvio, n.o 4.1.

( 14 ) As contribuições adicionais não estão previstas pelas normas da União e foram introduzidas para completar os recursos do FNR, quando se revelassem insuficientes em consequência dos processos de resolução levados a efeito. Desde 2016, o Banco de Itália pode exigi‑las, nos termos do artigo 1.o da Lei da Programação Orçamental para 2016 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, legge di stabilità 2016, GURI de 30 de dezembro de 2015, n.o 302) e no artigo 25.o do Decreto‑Lei n.o 237, de 23 de dezembro de 2016 (Decreto‑legge 23 dicembre 2016, n.o 237, recante disposizioni urgenti per la tutela del risparmio nel settore creditizio, GURI de 23 de dezembro de 2016, n.o 299), convertido em lei, com alterações introduzidas pela Lei n.o 15, de 17 de fevereiro de 2017 (GURI de 21 de fevereiro de 2017, n.o 43).

( 15 ) Como é lógico, não compete ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre os restantes fundamentos de inadmissibilidade, de ordem processual, alegadas nos respetivos recursos contra essas decisões do Banco de Itália.

( 16 ) Acórdão de 19 de dezembro de 2018 (C‑219/17, a seguir «Acórdão Berlusconi e Fininvest, EU:C:2018:1023).

( 17 ) Acórdão de 9 de março de 1994 (C‑188/92, a seguir «Acórdão TWD Textilwerke Deggendorf, EU:C:1994:90, n.o 17).

( 18 ) Acórdão de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, n.os 93 e 94); e Acórdão Berlusconi e Fininvest, n.o 43.

( 19 ) Acórdão Berlusconi e Fininvest, n.o 44. Por analogia, v. Acórdão de 22 de outubro de 1987, Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452, n.o 17).

( 20 ) Conclusões de 27 de junho de 2018 (C‑219/17, EU:C:2018:502, pontos 60 a 63).

( 21 ) A intervenção das autoridades nacionais nestes procedimentos é, além disso, de um nível qualitativo inferior aos previstos para autorizar a aquisição de participações qualificadas.

( 22 ) A primeira Decisão fixou a contribuição anual do Iccrea Banca para o FUR de 2016 em 18309577 euros e reduziu a segunda para 18292713 euros.

( 23 ) Algumas indicações adicionais relativas à colaboração entre o CUR e as ANR constam da Decision of the Plenary Session of the Board SRB/PS/2016/07, of 28 June 2016 establishing the framework for the practical arrangements for the cooperation within the Single Resolution Mechanism between the single Resolution Board and the national resolution authorities, https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/srb_ps_2016_07.pdf.

( 24 ) V. as informações em https://srb.europa.eu/en/content/data‑collection.

( 25 ) A diferença do procedimento de autorização de participações qualificadas em instituições de crédito, analisado no Acórdão Berlusconi e Fininvest, é clara, uma vez que aí a autoridade nacional (Banco de Itália) submetia efetivamente uma proposta de decisão ao BCE, após uma fase instrutória prévia. Daí que a lógica do Acórdão Berlusconi e Fininvest se imponha, a fortiori, em casos como o dos autos.

( 26 ) Considerando 11 do Regulamento de Execução 2015/81.

( 27 ) V. os dados para o cálculo das contribuições ordinárias para o FUR correspondentes a 2016, 2017, 2018 e 2019 em https://srb.europa.eu/en/content/ex‑ante‑contributions‑0.

( 28 ) Assim se deduz da leitura conjugada dos artigos 50.o, 53.o e 54.o do Regulamento MUR.

( 29 ) O CUR está a proceder à harmonização da atividade de cobrança das ANR, como se lê no seu Relatório Anual, 2017, p. 39. Este relatório refere que «o CUR trabalhou em conjunto com as ANR para harmonizar a forma como as instituições eram notificadas dos montantes das contribuições. Este esforço produziu dois resultados:

— A “decisão de cálculo principal” de 2017. Esta decisão teve por objetivo explicar a metodologia utilizada para calcular as contribuições ex ante de 2017. Transpôs os atos preparatórios relativos ao cálculo adotado pelo CUR em etapas anteriores. As ANR enviaram esta decisão a todas as instituições juntamente com as respetivas notificações.

— Um “anexo harmonizado” individual para cada instituição. Este documento forneceu às instituições os principais dados de entrada utilizados no cálculo, os valores de cálculo intermédios e a contribuição final. Foi elaborado em estreita colaboração com as ANR.»

( 30 ) Despacho de 19 de novembro 2018, Iccrea Banca/Comissão e CUR (T‑494/17, EU:T:2018:804, n.o 26), e três Despachos da mesma data nos processos T‑661/16, Credito Fondiario/CUR, não publicado, EU:T:2018:806; T‑14/17, Landesbank Baden‑Würtemberg/CUR, não publicado, EU:T:2018:812, e T‑42/17, VR‑Bank Rheing‑Sieg/CUR, não publicado, EU:T:2018:813. O Tribunal Geral não teve de se pronunciar quanto à tese do CUR em nenhum deles, porque os recursos de anulação contra as decisões relativas às contribuições para o FUR de 2016 foram interpostos fora do prazo.

( 31 ) Não creio que o artigo 67.o, n.o 4, do Regulamento MUR, que habilita as ANR para cobrar as contribuições anuais e para as transferir para o FUR, permita afirmar que as ANR podem determinar essas contribuições anuais. As ANR têm o poder de cobrar as quantias determinadas pelo CUR, cuja legalidade é da responsabilidade deste último e não das próprias ANR. As intervenções no processo de cobrança, circunscritas à sua própria tramitação, podem efetivamente ser objeto de recurso perante os órgãos jurisdicionais nacionais.

( 32 ) Por exemplo, a ANR espanhola, denominada Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria («FROB»), indicou na sua notificação a uma instituição de crédito cooperativo, semelhante ao Iccrea Banca, que podia recorrer para o Tribunal Geral das decisões do CUR relativas às contribuições de 2016 para o FUR. Essa instituição interpôs o recurso de anulação, ainda pendente (processo T‑323/16, Banco Cooperativo Español/CUR) no Tribunal Geral.

( 33 ) Transcrevi o seu conteúdo no ponto 6 destas conclusões. O considerando 120 do Regulamento MUR reitera que «o Tribunal de Justiça é competente nos termos do artigo 263.o do TFUE, para apreciar a legalidade das decisões adotadas pelo CUR, pelo Conselho e pela Comissão, bem como para determinar a sua responsabilidade extracontratual».

( 34 ) Acórdãos TWD Textilwerke Deggendorf, n.o 17; e de 25 de julho de 2018, Georgsmarienhütte e o. (C‑135/16, EU:C:2018:582, n.o 14).

( 35 ) Segundo o Despacho de 19 de novembro 2018, Iccrea Banca/Comissão e CUR (T‑494/17, EU:T:2018:804), o Iccrea Banca teve conhecimento da Decisão do CUR por intermédio do ofício do Banco de Italia de 3 de maio de 2016, recebido nesse mesmo dia, no qual era informado de que o CUR tinha calculado a sua contribuição ex ante relativa a 2016 para o FUR e indicava‑lhe o montante em dívida, mas deixou decorrer mais de um ano antes de recorrer ao Tribunal Geral. V. os n.os 35 e 36 daquele despacho.

( 36 ) Não impede que se chegue a esta conclusão o facto de o CUR ter defendido a competência dos tribunais nacionais para fiscalizar a legalidade das decisões relativas às contribuições ordinárias para o FUR.

( 37 ) «[A] possibilidade de, no âmbito de um recurso interposto num órgão jurisdicional nacional, um particular invocar a invalidade de disposições contidas em atos da União que servem de fundamento a uma decisão adotada a seu respeito pressupõe que ele também interpôs, nos termos do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, um recurso de anulação contra esse ato da União, nos prazos estabelecidos, ou que não o fez por não dispor, sem dúvida alguma, do direito de interpor esse recurso» (v., neste sentido, Acórdãos de 17 de fevereiro de 2011, Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, n.os 22 e 23; de 28 de março de 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, n.o 67; e de 25 de julho de 2018, Georgsmarienhütte e o., C‑135/16, EU:C:2018:582, n.o 17).

( 38 ) «[…] a necessidade de uma pessoa singular ou coletiva, para contestar a legalidade de um ato da União, interpor um recurso de anulação com base no artigo 263.o TFUE quando, sem dúvida alguma, tem legitimidade processual na aceção do quarto parágrafo desse artigo não prejudica a possibilidade, que lhe é conferida, de contestar nos órgãos jurisdicionais nacionais competentes a legalidade dos atos nacionais de execução desse ato» (Acórdão de 25 de julho de 2018, Georgsmarienhütte e o., C‑135/16, EU:C:2018:582, n.o 22).

( 39 ) Acórdão de 22 de outubro de 1987 (314/85, EU:C:1987:452, n.os 15 a 18; v. também Acórdãos de 6 de outubro de 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, n.o 62; e de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, n.os 78 e 79).

( 40 ) No mesmo sentido, «quando os órgãos jurisdicionais decidem sobre acordos, decisões ou práticas previstas no artigo 101.o TFUE que já tenham sido objeto de decisão da Comissão, não podem tomar decisões que sejam contrárias à decisão aprovada pela Comissão». «Este princípio é válido igualmente quando os órgãos jurisdicionais nacionais são chamados a pronunciar‑se sobre uma ação de indemnização pelo prejuízo sofrido na sequência de um cartel ou de uma prática cuja desconformidade com o artigo 101.o TFUE foi declarada por uma decisão dessa instituição» (Acórdãos de 14 de setembro de 2000, Masterfoods e HB, C‑344/98, EU:C:2000:689, n.o 52; e de 6 de novembro de 2012, Otis e o., C‑199/11, EU:C:2012:684, n.os 50 e 51).

( 41 ) Os outros elementos são: «b) A estabilidade e a variedade das fontes de financiamento da companhia e os ativos com elevada liquidez e não onerados; c) A situação financeira da instituição; d) A probabilidade de a instituição entrar em resolução; e) A dimensão dos auxílios financeiros públicos extraordinários anteriormente recebidos pela instituição; f) A complexidade estrutural e a resolubilidade da instituição; g) A importância da instituição para a estabilidade do sistema financeiro ou da economia de um ou mais Estados‑Membros ou da União; h) O facto de a instituição participar num SPI [sistema de proteção institucional]».

( 42 ) Diretiva do Conselho, de 13 de junho de 1983, Sétima Diretiva, baseada no n.o 3, alínea g), do artigo 54.o do Tratado e relativa às contas consolidadas (JO 1983, L 193, p. 1).

( 43 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa às demonstrações financeiras anuais, às demonstrações financeiras consolidadas e aos relatórios conexos de certas formas de empresas, que altera a Diretiva 2006/43/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga as Diretivas 78/660/CEE e 83/349/CEE do Conselho (JO 2013, L 182, p. 19).

( 44 ) V. artigo 22.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2013/34.

( 45 ) Na audiência, o Banco de Itália informou que os BCC não podiam integrar grupos bancários em Itália até à reforma legislativa que entrou em vigor em 2019, ano em que o Iccrea e vários BCC formaram um grupo bancário autorizado, nessa qualidade, do BCE.

( 46 ) Despacho de reenvio, n.o 3.1.

( 47 ) Em particular, o Iccrea Banca presta aos BCC um conjunto de serviços para que possam aceder de modo estruturado a financiamentos garantidos (cash pooling) tanto do Banco Central Europeu como no mercado, mediante a abertura de uma linha de crédito garantida através de títulos. Oferece, assim, a cada BCC a possibilidade de realizar operações de refinanciamento com o BCE ou de aceder aos mercados financeiros.

( 48 ) Estas condições são as seguintes:

«a) Não existem impedimentos significativos, de direito ou de facto, atuais ou previstos, a uma transferência rápida de fundos próprios ou ao pronto reembolso de passivos pela empresa‑mãe;

b) A empresa‑mãe assegura, a contento da autoridade competente, a gestão prudente da filial e declara‑se, com a autorização da autoridade competente, garante dos compromissos assumidos pela filial, ou os riscos na filial são pouco significativos;

c) Os procedimentos de avaliação, cálculo e controlo de riscos da empresa‑mãe abrangerem a filial;

d) A empresa‑mãe deter mais de 50 % dos direitos de voto correspondentes à detenção de ações no capital da filial e/ou ter o direito de nomear ou destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração da filial.»

( 49 ) Segundo o artigo 3.o, ponto 27, do Regulamento Delegado 2015/63, banco de fomento é «qualquer empresa ou entidade instituída pela administração central ou regional de um Estado‑Membro que concede empréstimos de fomento de forma não concorrencial, sem fins lucrativos, a fim de promover os objetivos de política pública dessa administração, na condição de que essa administração tenha a obrigação de proteger a base económica da empresa ou entidade e de manter a sua viabilidade ao longo do seu ciclo de vida, ou que 90 %, no mínimo, do seu financiamento inicial ou do empréstimo de fomento que concede, seja direta ou indiretamente garantido pela administração».

( 50 ) Cada entidade do grupo deve estar estabelecida na União, incluída no mesmo perímetro de consolidação numa base integral e sujeita a procedimentos centralizados e adequados de avaliação, medição e controlo dos riscos, além de não existirem efetiva ou previsivelmente quaisquer impedimentos jurídicos ou práticos significativos ao rápido reembolso dos passivos em causa no momento em que o respetivo pagamento se torna devido.

( 51 ) V. considerandos 8 e 9 do Regulamento Delegado 2015/63.