Conclusões do advogado-geral Lenz apresentadas em 27 de Outubro de 1987. - LES GRANDS MOULINS DE PARIS CONTRA COMUNIDADE ECONOMICA EUROPEIA. - RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DA COMUNIDADE - RECUSA DE CONCESSAO DE RESTITUICOES A PRODUCAO. - PROCESSO 50/86.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 04833



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

A - Elementos de facto

1. No processo em que apresentamos hoje as nossas conclusões, a sociedade Les Grands Moulins de Paris, autora, reclama à Comunidade Económica Europeia, representada pelas suas instituições, o Conselho e a Comissão, réus, a reparação do prejuízo que afirma ter sofrido devido ao facto de as instituições comunitárias não terem atribuído ao granidon, produto fabricado pela autora, as restituições à produção que estavam previstas para produtos sucedâneos.

2. A autora considera ilegal o tratamento diferente do granidon e dos seus sucedâneos. Considera ter sofrido, em consequência da recusa de concessão das restituições à produção, um prejuízo que decompõe em três aspectos:

- não pagamento de restituições à produção de granidon no valor de 31 214,48 FF,

- lucros cessantes dos últimos cinco anos no valor de 6 milhões de FF,

- despesas ligadas à produção do granidon no valor de 271 000 FF.

3. Consequentemente, a autora conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- condenar a Comunidade Económica Europeia no pagamento de uma quantia de 6 302 224,48 FF, com os juros legais a contar do dia da apresentação da acção,

- condenar a Comunidade Económica Europeia nas despesas do processo.

4. O Conselho, réu, conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- julgar a acção improcedente na medida em que é dirigida contra o Conselho,

- não decidir sobre as despesas neste estádio do processo.

5. A Comissão, ré, conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- julgar a acção improcedente.

- condenar a autora nas despesas do processo.

B - Parecer

I - Quanto à admissibilidade

6. O Conselho, réu, sustenta que é sem razão que a acção é intentada contra ele: o eventual facto gerador de responsabilidade é constituído pelo facto de o granidon não ser mencionado na lista dos produtos que beneficiam das restituições à produção. Todavia, a Comissão nunca submeteu ao Conselho uma proposta nesse sentido. Deste modo, o Conselho nunca pôde decidir da admissão do granidon ao benefício das restituições à produção. Deste modo, compete exclusivamente à Comissão representar a Comunidade perante o Tribunal de Justiça.

7. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, na ordem jurídica comunitária é do interesse da boa administração da justiça que quando existe responsabilidade da Comunidade por facto imputável a uma das suas instituições a Comunidade seja representada perante o Tribunal de Justiça pela instituição ou pelas instituições a quem o facto gerador é imputado (1). Consequentemente, o Tribunal de Justiça, no caso de uma acção de indemnização intentada contra a Comunidade Económica Europeia que era baseada num acto normativo do Conselho pretensamente ilegal, declarou admissível a acção intentada contra a Comunidade, representada pelo Conselho e pela Comissão dado que o Conselho tinha adoptado a medida impugnada sob proposta da Comissão.

8. O mesmo raciocínio deve ser aplicado quando a medida geradora das responsabilidades da Comissão é imputável a uma omissão legislativa do Conselho. Tendo em consideração a colaboração que existe entre o Conselho e a Comissão no âmbito do processo legislativo, em que o direito de iniciativa compete certamente à Comissão mas em que a decisão final cabe ao Conselho, não parece judicioso fazer representar a Comunidade unicamente por aquela das suas instituições, a Comissão, que precisamente não teria tido o poder de adoptar, por sua própria iniciativa, a medida legislativa que não se adoptou. Esta conclusão não é invalidada pelo facto de, no âmbito da política agrícola comum, o Conselho apenas poder actuar, nos termos do artigo 43.° do Tratado CEE, por proposta da Comissão, uma vez que por aplicação do artigo 152.° do Tratado CEE, o Conselho pode pedir à Comissão que lhe apresente todas as propostas adequadas. Ora o Conselho não utilizou essa possibilidade relativamente à questão em debate no caso em apreço.

9. Não existem outras objecções formuladas contra a admissibilidade da acção e também não foram seriamente suscitadas pelas partes. A Comissão, ré, salienta com razão que a autora teria podido seguramente impugnar perante o tribunal administrativo francês as decisões que lhe recusaram o pagamento da restituição à produção e, no âmbito desse processo, submeter ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial. Mas, apesar disso, concorda que a acção de indemnização nos termos dos artigos 178.° e 215.° do Tratado CEE deve ser considerada, em virtude da jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma via de recurso autónoma. Há que aderir a essa opinião.

10. A acção intentada contra a Comunidade Económica Europeia, representada pelo Conselho e pela Comissão, é, pois, admissível.

II - Quanto à procedência da acção

1. Quanto à ilegalidade dos actos das instituições comunitárias

11. Na opinião da autora, existe responsabilidade da Comunidade Europeia a seu respeito porque a Comunidade não aceitou incluir o granidon no regime das restituições à produção de que beneficiam os produtos tradicionalmente utilizados no sector da indústria da cerveja. O granidon pode ser utilizado como sucedâneo do amido e do gritz de milho, quer dizer, de produtos que são tradicionalmente utilizados no sector da indústria da cerveja. O facto de o amido e o gritz de milho terem beneficiado das restituições à produção, mas não o sucedâneo que é o granidon, constitui, na opinião da autora, uma violação do princípio da igualdade.

12. A Comissão - a única das instituições rés que respondeu quanto ao mérito da acusação da autora - salienta em primeiro lugar que o granidon é um produto sui generis que se não pode classificar entre os produtos que beneficiam de uma restituição à produção até 1986 ou ainda até 1989. É apenas numa fase posterior do fabrico, ao purificar o granidon das proteínas ainda contidas nesse estádio, que se chega necessariamente à produção de amido, ao qual se aplicaria, então, sem qualquer dúvida, o regime das restituições à produção.

13. Segundo a Comissão, a susceptibilidade de o granidon substituir outros produtos utilizados no sector da indústria da cerveja que dão direito às restituições não estaria de modo nenhum provado.

14. Em primeiro lugar, é necessário observar que o produto fabricado pela autora não é idêntico aos produtos (2) que beneficiaram das restituições à produção. Tendo em consideração a sua elevada taxa de proteínas, não pode ser completamente equiparado ao produto com o qual poderia provavelmente assemelhar-se mais, ou seja o amido de trigo. Embora seja apenas o Regulamento n.° 2069/86 da Comissão, de 19 de Julho de 1986, que estabelece as modalidades de controlo e de pagamento das restituições à produção nos sectores dos cereais e do arroz (3) que determina que a pureza do amido ou da fécula no extracto seco deve atingir pelo menos 97%, não se pode admitir que durante o período de mais de dezoito anos no decurso do qual um certo número de variedades de amido tinham beneficiado de restituições à exportação, a noção de amido não tenha sido objecto de qualquer definição. Pelo menos está-se no direito de excluir a ideia de que um produto, cujo teor em amido é apenas de 85%, pudesse ser considerado um amido para efeitos de restituições à produção. Se fosse de modo diferente, a autora, baseando-se no direito aplicável, teria podido ter direito às restituições à produção.

15. A atitude da autora que, segundo as suas próprias afirmações, durante o período em que fabricou o granidon, nunca tinha procurado obter para esse produto as restituições à produção para o amido, confirma, aliás, essa opinião.

16. Assim, resta examinar se a Comunidade Económica Europeia era obrigada, tendo em consideração o princípio geral da igualdade, fazer beneficiar igualmente o granidon das restituições à produção, como produto de substituição de certos produtos utilizados no sector da indústria da cerveja.

17. Em apoio da sua tese segundo a qual os produtos sucedâneos deveriam igualmente, tendo em consideração o princípio da igualdade, beneficiar de restituições à produção, a autora invocou em especial os acórdãos do Tribunal de Justiça de 19 de Outubro de 1977 (4), bem como de 4 de Outubro de 1979 (5).

18. Nos primeiros acórdãos referidos, o Tribunal de Justiça declarou em primeiro lugar que, em virtude do n.° 3, segundo parágrafo, do artigo 40.° do Tratado, a organização comum dos mercados deve excluir qualquer discriminação entre produtores ou consumidores da Comunidade. Declarou também que se essa norma proíbe indiscutivelmente qualquer discriminação entre produtores de um mesmo produto, ela não se refere de um modo tão certo às relações entre diferentes sectores industriais ou comerciais no domínio de produtos agrícolas transformados; considerou também que, de qualquer modo, a proibição de discriminação enunciada na disposição citada é apenas a expressão específica do princípio geral da igualdade que faz parte dos princípios gerais do direito comunitário e que este princípio exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente, excepto se uma diferenciação for objectivamente justificada.

19. Nos processos apensos 117/76 e 16/77, o Tribunal de Justiça examinou se estava de acordo com esses princípios suprimir a restituição à produção para o quellmehl, embora mantendo-se a restituição à produção para o amido; a este respeito, teve de tomar em consideração a circunstância especial de a regulamentação comunitária ter sido baseada, até 1974, no carácter de substituição dos dois produtos. Uma vez que as instituições comunitárias impugnadas não conseguiram, no processo referido, justificar o tratamento diferente reservado aos dois produtos a partir de 1974, o Tribunal então decidiu, no acórdão de 19 de Outubro de 1977, não ter sido provada a existência de circunstâncias objectivas que pudessem justificar a alteração do regime anterior, pondo fim a essa igualdade. Por conseguinte, a supressão da restituição para o quellmehl, conjuntamente com a manutenção da restituição para o amido, equivalia a um desrespeito do princípio da igualdade.

20. O Tribunal de Justiça desenvolveu um raciocínio análogo no acórdão de 19 de Outubro de 1977, nos processos apensos 124/76 e 20/77. Também nesse último acórdão o Tribunal decidiu que, tendo em consideração o longo período durante o qual os dois produtos em causa (os grumos e sêmolas de milho, por um lado, o amido de milho, por outro) beneficiaram da igualdade de tratamento no que respeita às restituições à produção, não foi provada a existência de circunstâncias objectivas que pudessem justificar a alteração do regime anterior, pondo fim a essa igualdade. Também nesse processo o Tribunal declarou a existência de desrespeito do princípio da igualdade.

21. Nos referidos acórdãos de 4 de Outubro de 1979, o Tribunal tirou então a consequência das decisões atrás citadas e determinou o direito à indemnização das sociedades em questão.

22. As referidas decisões têm como particularidade comum o facto de produtos anteriormente tratados de modo idêntico passarem a ser tratados diferentemente a partir de uma determinada data. Todavia, esta circunstância, por si só, não teria provavelmente conduzido ainda o Tribunal a afirmar a violação da proibição de discriminação, se as instituições comunitárias tivessem conseguido demonstrar a sua tese de que a susceptibilidade de substituição dos referidos produtos já não existia na sequência de elementos novos. Assim, as decisões referidas parecem-nos conter implicitamente um outro princípio de direito, ou seja o princípio da protecção da confiança legítima. Os operadores económicos em questão tinham, efectivamente, o direito de contar que as instituições comunitárias partiriam do carácter de substituição dos produtos referidos, que tinha sido efectivamente reconhecido nos actos da Comunidade, até que surgisse uma alteração objectiva da situação de facto. Com efeito, só quando a susceptibilidade de substituição dos produtos está provada é que se pode fazer apelo ao princípio geral da igualdade ou da proibição de discriminação.

23. Deve salientar-se, neste contexto, que o Tribunal de Justiça declarou nos seus dois acórdãos de 19 de Outubro de 1977 que o n.° 3, segundo parágrafo, do artigo 40.° do Tratado, embora excluindo incontestavelmente qualquer discriminação entre produtores de um mesmo produto, não refere de um modo tão claro as relações entre diferentes sectores industriais ou comerciais no domínio dos produtos agrícolas transformados. A este respeito, a jurisprudência do Tribunal de Justiça parece-nos conferir às instituições comunitárias, quanto à questão da natureza comparável de produtos similares, uma certa margem de apreciação igualmente na aplicação do princípio da igualdade. Ora, se essa margem de apreciação está já reconhecida em relação a produtos de fabrico tradicional, mais deve ser admitida quando se trate de apreciar a importância económica de um produto novo colocado no mercado para, em seguida, poder tirar daí as consequências jurídicas necessárias. Em definitivo, o princípio da protecção da confiança legítima não tem qualquer relevância neste caso.

24. Neste contexto, convém tomar em consideração, além disso, que a restituição à produção prevista no artigo 11.° do regulamento relativo à organização comum dos mercados no sector dos cereais não é destinado a ser utilizado para estabilizar o preço dos cereais - é o objectivo do regime de intervenção -, mas corresponde mais ao objectivo de colocar à disposição da indústria de transformação os produtos de base necessários, a um preço inferior ao que resultaria da aplicação do regime da organização comum de mercado (6).

25. O benefício da restituição à produção aparece, portanto, em relação aos produtores dos produtos amiláceos, como o efeito indirecto de uma medida destinada a favorecer a indústria. É por isso que se impõe uma certa prudência na aplicação do princípio da igualdade a eventuais produtos sucedâneos de tipo novo, ou seja a produtos que não são directamente comparáveis aos produtos indirectamente favorecidos.

26. A autora afirmou, é certo, que o seu produto foi utilizado na indústria da cerveja com certo sucesso, sem todavia conseguir provar claramente que ele é totalmente substituível aos produtos tradicionais. Além disso, está provado que o produto em causa é um produto a montante do amido que, numa fase posterior do processo de fabrico pode ser transformado em amido e beneficiar, então, das restituições à produção.

27. Estes elementos de facto não permitem equiparar o granidon ao amido. Assim, não há violação do princípio da igualdade.

2. Quanto às condições especiais da responsabilidade por acto normativo ilegal

28. Dado que não pôde ser provado um comportamento ilegal por parte das instituições comunitárias, parece supérflua uma maior apreciação da acção de indemnização; é unicamente para sermos exaustivos que invocaremos, a título subsidiário, os outros fundamentos da autora.

29. Supondo que o comportamento das instituições comunitárias tivesse sido ilegal, haveria que examinar se as condições estritas às quais a jurisprudência subordinou a responsabilidade das instituições comunitárias por acto normativo ilegal estão reunidas.

30. No caso de actos normativos que implicam escolhas de política económica, só pode existir responsabilidade em presença de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma superior de direito que proteja os particulares. A este respeito, o Tribunal

de Justiça indicou, entre outros, no acórdão de 25 de Maio de 1978, nos processos apensos 83 e 94/76, 4, 15 e 40/77 (7), que, tendo em conta os princípios em vigor nos sistemas juridícos dos Estados-membros nesse domínio, a instituição em questão deve ter desrespeitado, de modo manifesto e grave, os limites que se impõem ao exercício desses poderes (8).

31. Em princípio não é de excluir que o desrespeito da proibição de discriminação possa ser considerado uma violação de uma norma superior de direito que protege os particulares. O facto, por exemplo, de a Comunidade Económica Europeia tratar de modo diferente os produtores do mesmo produto seria susceptível de implicar a sua responsabilidade. Contudo, esse raciocínio não pode ser aplicado com o mesmo rigor quando se trata da igualdade de tratamento de produtos sucedâneos. Em suma, como o Tribunal observou no acórdão de 19 de Outubro de 1977, a proibição de discriminação do artigo 40.° do Tratado CEE não se refere de um modo claro às relações entre diferentes sectores industriais ou comerciais no domínio dos produtos agrícolas transformados. Além disso, trata-se no caso vertente de uma pretensa discriminação por omissão, de modo que seria conveniente suscitar a questão de saber a partir de que momento seria necessário reconhecer a existência de uma obrigação jurídica de agir a cargo das instituições comunitárias, cuja violação poderia fundamentar um direito em matéria de responsabilidade.

32. A autora dirigiu, em 1973, à Direcção-Geral da Agricultura da Comissão, um primeiro pedido destinado à integração do granidon no regime de restituição à produção, mas não obteve resposta nessa altura. A autora não adoptou qualquer outro procedimento.

33. Admitindo que ainda se possa afirmar que a Comissão tem a obrigação jurídica de examinar o pedido da autora e de decidir se se impunha fazer beneficiar o granidon de uma restituição à produção, apesar disso não se poderia, pelos motivos que vão ser expostos, reconhecer na recusa de concessão dessa restituição uma violação caracterizada do princípio da igualdade nem um excesso de poder manifesto e grave: dado que, a partir de 1970, a Comissão se tinha esforçado por restringir o regime da restituição à produção, e que as suas propostas tinham, pelo menos em parte, obtido uma opinião favorável junto do Conselho - até que o Tribunal de Justiça, pelo seu acórdão de 19 de Outubro de 1977, declarasse inválidos os regulamentos do Conselho adoptados por proposta da Comissão - não se pode censurar a Comissão, numa altura em que ela pretendia restringir as restituições à produção, de não ter querido admitir, através do Conselho, novos produtos ao regime das restituições à produção. Deste modo, a Comissão agiu ainda no âmbito do seu poder de apreciação em matéria de escolha de política económica, mesmo que, agindo dessa maneira, pudesse desrespeitar o princípio da igualdade. Não se pode ver no facto de a Comissão, ré, ter procurado conduzir em relação às restituições à produção uma política económica homogénea e determinada um excesso de poder manifesto e grave.

34. Um raciocínio análogo vale igualmente para os pedidos apresentados pela autora no decurso dos anos de 1984 e 1985, visando incluir o granidon no regime das restituições. Certamente há que concordar também que o desenvolvimento e a comercialização do produto fabricado pela autora podem ter sido dificultados pelo processo de decisão interminável das instituições comunitárias que durou de 1970 a 1986. Isto deve-se à lentidão do mecanismo de decisão da Comissão que, no estádio actual do direito comunitário, deve tomar em consideração o operador económico que desejaria obter, num "mercado" regulamentado, subvenções para um produto recentemente colocado no mercado para o qual sabe que até agora não estão previstas subvenções.

35. Conclui-se que, mesmo supondo que tenha havido comportamento ilegal por parte das instituições comunitárias, as condições da responsabilidade da Comunidade Económica Europeia devido a um acto normativo ilegal no domínio da política económica não estão reunidas.

3. No que respeita aos danos resultantes

36. A título absolutamente subsidiário, haveria ainda que mencionar a questão da existência de um dano, bem como de um nexo de causalidade entre a abstenção da Comissão e o surgimento do prejuízo para a autora.

37. Esse dano decompor-se-ia em três elementos: não pagamento de restituições à produção, lucros cessantes e custos de produção inúteis.

a) Não pagamento de restituições à produção

38. Deveria dar-se provimento ao pedido de pagamento de 31 214,48 FF, dado que este montante nunca foi contestado pela Comissão, ré, na sua tréplica.

b) Lucros cessantes

39. A autora calcula o lucro que teria realizado se o granidon tivesse sido concorrencial graças à concessão das restituições à produção dos cinco últimos anos anteriores à introdução da acção em juízo em 6 milhões de FF. Estes cálculos baseiam-se nas hipóteses quanto à possível parte de mercado que o granidon teria podido adquirir no sector da indústria da cerveja. Estas hipóteses são, como afirma a autora, baseadas em análises de mercado a que a autora procedeu e que não demonstram os elementos objectivos em que o volume de negócios esperado deveria assentar. Os documentos referentes à correspondência trocada entre a autora e as diferentes fábricas de cerveja, apresentados a pedido do Tribunal de Justiça, não permitem tirar uma conclusão fiável quanto à importância do volume de vendas previsto. Além disso, há que declarar que, segundo o cálculo do preço de custo feito pela autora para o exercício 1985/1986, mesmo beneficiando da restituição à produção, haveria ainda uma perda. Competia à autora indicar pelo menos como, partindo dessa perda pôde chegar, na totalidade, a um resultado positivo que se traduz por um lucro de 6 milhões de FF em relação aos últimos cinco anos. Não o tendo indicado, não conseguiu provar que efectivamente sofreu o mencionado lucro cessante.

c) Indemnização dos custos de produção

40. A autora também não provou plenamente esses custos de um montante de 271 000 FF. Nomeadamente não explicou por que é que, no decurso do ano de 1985, o recrutamento de um chefe de projecto se tinha revelado necessário, enquanto a concepção do granidon se considerou acabada desde o final dos anos 60. De resto, é necessário sublinhar que deveriam ser incluídos no cálculo geral do preço de custo do granidon os custos directamente ligados à produção, os quais constituem um elemento que seria necessário tomar em consideração no cálculo do lucro cessante.

41. Deste modo, os custos directamente ligados à produção não podem ser reconhecidos como prejuízo susceptível de uma reparação autónoma.

4. Despesas

42. Devendo a acção ser considerada improcedente e por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual do Tribunal de Justiça, há que condenar a autora nas despesas, com excepção das despesas do Conselho, que formalmente nada pediu em relação às despesas.

C - Conclusão

Em consequência, propomos que o Tribunal decida do seguinte modo:

"1) A acção é julgada improcedente.

2) A autora é condenada nas despesas do processo, com excepção das despesas do Conselho.

3) O Conselho suportará as suas próprias despesas."

(*) Tradução do alemão.

(1) - Acórdão de 13 de Novembro de 1973 nos processos apensos 63 a 69/72, Wilhelm Werhahn Hansamuehle e outros/Conselho e Comissão, Recueil, p. 1229, 1247.

(2) - Regulamento n.° 367/67 do Conselho, de 25 de Julho de 1967, relativo à fixação das restituições à produção para os grumos e sêmolas de milho e as trincas de arroz utilizados na indústria do fabrico da cerveja, JO 1967 174, p. 36; Regulamento n.° 371/67 do Conselho, de 25 de Julho de 1967, que fixa as restituições à produção para os amidos, a fécula e o quellmehl, JO 1967 174, p. 40.

(3) - JO 1986 L 189, p. 12.

(4) - Acórdão de 19 de Outubro de 1977 nos processos apensos 117/76 e 16/77, Albert Ruckdeschel & Co. e outros/Hauptzollmat Hamburg-St. Annen, Diamalt AG/Hauptzollamt Itzehoe, Recueil, p. 1753; acórdão de 19 de Outubro de 1977 nos processos apensos 124/76 e 20/77, SA Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson/ONIC; Providence agricole de la Champagne/ONIC, Recueil, p. 1795.

(5) - Acórdão de 4 de Outubro de 1979 nos processos apensos 241, 242, 245 a 250/78, DGV Deutsche Getreideverwertung e outros/Conselho e Comissão, Recueil, p. 3017; acórdão de 4 de Outubro de 1979 nos processos apensos 261 e 262/78, Interquell Stãrke-Chemie GmbH & Co. KG e outros/Conselho e Comissaeo, Recueil, p. 3045; acórdaeo de 4 de Outubro de 1979 nos processos apensos 64 e 113/76, 167 e 239/78, 27, 28 e 45/79, P. Du ortier frères SA e outros/Conselho, Recueil, p. 3091.

(6) - Ver décimo considerando do Regulamento n.° 120/67 ou o nono considerando do Regulamento n.° 2727/75.

(7) - Acórdão de 25 de Maio de 1978 nos processo apensos 83 e 94/76, 4, 5 e 40/77, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG e outros/Conselho e Comissão, Recueil, p. 1209, 1225.

(8) - Acórdão de 6 de Dezembro de 1984 no processo 59/83, SA Biovilac NV/CEE, Recueil, p. 4057, 4075.