Processo C‑532/03

Comissão das Comunidades Europeias

contra

Irlanda

«Incumprimento de Estado – Contratos públicos – Artigos 43.° CE e 49.° CE – Serviços de transporte de urgência em ambulância»

Conclusões da advogada‑geral C. Stix‑Hackl apresentadas em 14 de Setembro de 2006

Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 18 de Dezembro de 2007

Sumário do acórdão

Acção por incumprimento – Prova do incumprimento – Ónus que incumbe à Comissão

(Artigo 226.° CE)

Sem prejuízo da obrigação de os Estados‑Membros, por força do artigo 10.° CE, facilitarem o cumprimento da missão da Comissão, que consiste, nomeadamente, segundo o artigo 211.° CE, em velar pela aplicação das disposições do Tratado e das medidas tomadas pelas instituições nos termos deste, no âmbito de uma acção por incumprimento, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado. É esta instituição que deve aduzir ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação por este da existência do incumprimento, não podendo basear‑se numa qualquer presunção.

Assim, no caso de uma acção que tem por objecto obter a declaração de que a prestação por uma entidade pública a outra, sem publicidade prévia, de serviços de transporte de urgência em ambulância é contrária à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços, incumbe à Comissão aduzir ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação por este da existência de uma adjudicação de contratos públicos, uma vez que não se pode excluir que a entidade pública em causa preste os serviços em questão no exercício das suas próprias competências. A este respeito, a simples existência, entre duas entidades públicas, de um mecanismo de financiamento respeitante a serviços de transporte de urgência em ambulância não implica que as prestações de serviços em causa constituam uma adjudicação de contratos públicos que deva ser apreciada à luz das regras fundamentais do Tratado.

(cf. n.os 28, 29, 36, 37)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)

18 de Dezembro de 2007 ( )

«Incumprimento de Estado – Contratos públicos – Artigos 43.° CE e 49.° CE – Serviços de transporte de urgência em ambulância»

No processo C‑532/03,

que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 19 de Dezembro de 2003,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por K. Wiedner e X. Lewis, na qualidade de agentes, assistidos por J. Flynn, QC, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

contra

Irlanda, representada por D. O’Hagan, na qualidade de agente, assistido por A. Collins e E. Regan, SC, e por C. O’Toole, barrister, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandada,

apoiada por:

Reino dos Países Baixos, representado por H. G. Sevenster, C. Wissels e P. van Ginneken, na qualidade de agentes,

interveniente,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),

composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, G. Arestis (relator) e U. Lõhmus, presidentes de secção, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J. Makarczyk, M. Ilešič, J. Malenovský e J. Klučka, juízes,

advogada‑geral: C. Stix‑Hackl,

secretário: K. Sztranc‑Slawiczek, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 4 de Abril de 2006,

ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 14 de Setembro de 2006,

profere o presente

Acórdão

1 Na sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao permitir que o Dublin City Council (a seguir «DCC»), que sucedeu à Dublin Corporation Fire Brigade, preste serviços de transporte de urgência em ambulância, sem que a Eastern Regional Health Authority (a seguir «Autoridade»), anteriormente denominada Eastern Health Board, tenha assegurado publicidade prévia, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE e dos princípios gerais do direito comunitário.

Quadro jurídico

Regulamentação comunitária

2 As disposições que regulam a adjudicação dos contratos públicos de serviços constam da Directiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos de serviços (JO L 209, p. 1), alterada pela Directiva 97/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 1997 (JO L 328, p. 1, a seguir «Directiva 92/50»). O artigo 1.°, alínea a), da Directiva 92/50 prevê, nomeadamente, que os contratos públicos de serviços são contratos a título oneroso, celebrados por escrito entre um prestador de serviços e uma entidade adjudicante.

Legislação nacional

3 A Section 65(1) da Lei de 1953 relativa à saúde pública (Health Act 1953), na versão em vigor em 1999, aplicável ao presente litígio (a seguir «Health Act»), prevê:

«Sem prejuízo de directrizes gerais dadas pelo Ministro, uma autoridade sanitária pode, nos termos e condições que considere oportunos, conceder, a um organismo que preste ou que se proponha prestar um serviço semelhante ou complementar àquele que pode oferecer, uma ou várias das seguintes formas de apoio:

a) contribuição para o pagamento das despesas efectuadas pelo organismo.»

4 A Section 57 do Health Act dispõe:

«Um organismo de saúde pode concluir acordos para o fornecimento de ambulâncias ou outros meios de transporte para a transferência de doentes [...]»

5 Nos termos da Section 25 da Lei de 1981 relativa aos serviços de protecção contra incêndios (Fire Services Act 1981):

«Uma autoridade encarregada da protecção contra os incêndios pode executar ou participar em todas as intervenções de emergência, haja ou não risco de incêndio, e, por consequência, tomar as medidas que considere necessárias ao exercício desta missão, para salvar ou garantir a segurança de pessoas e proteger bens.»

6 A Section 9(1)(a) da Fire Services Act 1981 prevê que «the council of a county» é a autoridade de protecção contra os incêndios para efeitos da referida lei.

Factos que deram origem à acção e fase pré‑contenciosa do processo

7 O DCC, que é responsável pelo serviço de bombeiros sapadores em Dublim, presta serviços de transporte de urgência em ambulância numa parte da zona dependente da Autoridade, nomeadamente na cidade de Dublim. Assegurou esse serviço na qualidade de autoridade sanitária, até 1960, e, em seguida, na qualidade de autoridade local, através do seu serviço permanente de protecção contra incêndios.

8 Em aplicação da Section 65 do Health Act e para apoiar financeiramente a prestação dos serviços de transporte de urgência em ambulância, o East Coast Area Health Board, que é um organismo competente em matéria de saúde, distinto da Autoridade, e que exerce as suas funções por delegação desta, efectua pagamentos anuais ao DCC, cujo montante final é determinado após negociações entre este e o referido organismo. Este montante representa uma parte das despesas efectuadas pelo DCC para a prestação dos serviços em questão.

9 No mês de Junho de 1998, o Eastern Health Board e a Dublin Corporation Fire Brigade redigiram um projecto de acordo para a prestação de serviços de transporte de urgência em ambulância. No início de 2003, ou seja, na data correspondente ao termo do prazo fixado no parecer fundamentado, o referido projecto continha as modalidades de financiamento entre estas duas entidades e constituía um resumo da gestão das despesas públicas referentes a tal projecto.

10 Este projecto de acordo deu lugar a uma denúncia apresentada à Comissão, na qual se sustentava que o mesmo deveria ter sido objecto de publicidade prévia, em conformidade com as exigências da Directiva 92/50. Foi trocada correspondência entre a Comissão e as autoridades irlandesas, com a finalidade de saber se existia um contrato ao qual se aplicasse qualquer obrigação de publicidade.

11 Considerando que a prestação de serviços de transporte de urgência em ambulância à Autoridade, com fundamento num acordo concluído sem publicidade prévia, não era conforme às disposições dos artigos 43.° CE e 49.° CE, a Comissão iniciou o procedimento por incumprimento previsto no artigo 226.° CE.

12 Após ter notificado a Irlanda para apresentar observações, a Comissão, em 17 de Dezembro de 2002, emitiu um parecer fundamentado, convidando este Estado‑Membro a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento ao mesmo no prazo de dois meses a contar da sua notificação.

13 Entendendo que a resposta da Irlanda ao referido parecer era insatisfatória, a Comissão decidiu propor a presente acção.

Quanto à acção

Argumentação das partes

14 A Comissão alega que o mecanismo em aplicação do qual são prestados serviços de transporte de urgência em ambulância pelo DCC, nos termos de um acordo concluído com a Autoridade, que não foram objecto de qualquer publicidade, constitui uma violação dos artigos 43.° CE e 49.° CE assim como dos princípios gerais do direito comunitário.

15 Segundo a Comissão, não havendo um contrato escrito, a prestação de tais serviços escapa ao âmbito de aplicação da Directiva 92/50. Todavia, o referido mecanismo deve ser examinado à luz das liberdades fundamentais e dos princípios gerais do direito comunitário, entre os quais figura o princípio da transparência.

16 A Comissão, invocando o acórdão de 9 de Julho de 1987, CEI e Bellini (27/86 a 29/86, Colect., p. 3347), alega que o direito comunitário se aplica integralmente às situações que não estão abrangidas pelas directivas sobre os contratos públicos. Acrescenta que, segundo os n.os 60 a 62 do acórdão de 7 de Dezembro de 2000, Telaustria e Telefonadress (C‑324/98, Colect., p. I‑10745), o respeito das regras do Tratado CE relativas às liberdades fundamentais, em geral, e do princípio da não discriminação em razão da nacionalidade, em particular, implica, nomeadamente, uma obrigação de transparência que permita a abertura do mercado de serviços à concorrência bem como o controlo da imparcialidade dos procedimentos de adjudicação.

17 A este propósito, a Comissão entende que as considerações precedentes se aplicam à prestação de serviços de transporte de urgência em ambulância. Alega que o DCC presta esses serviços contra remuneração por iniciativa da Autoridade. Com efeito, esta desempenha um papel activo quando verifica se os serviços prestados satisfazem as suas exigências e controla o montante que irá pagar em contrapartida desses serviços. A Comissão salienta igualmente que a contribuição financeira da Autoridade parece ascender à quase totalidade das despesas efectuadas pelo DCC para a prestação destes serviços.

18 A Irlanda contesta o incumprimento que lhe é imputado.

19 Na audiência, este Estado‑Membro especificou que o presente litígio diz respeito aos serviços de emergência médica («mobile emergency medical service»), que devem ser prestados no âmbito de um serviço público. Alega que a Comissão não provou que o DCC assegura os serviços de transporte de urgência em ambulância por iniciativa da Autoridade, nem demonstrou que o acordo concluído entre esta última e o DCC constitui a adjudicação de um «contrato público».

20 No que respeita ao financiamento desses serviços, a Irlanda salienta que a Autoridade participa nele no exercício das suas funções, em conformidade com as disposições do Health Act, e que a sua contribuição financeira cobre apenas uma parte das despesas efectuadas pelo DCC. No caso vertente, não há um preço definido, e a Autoridade procura controlar ou limitar o montante que a lei autoriza a pagar ao DCC a título da sua participação no custo dos referidos serviços.

21 A Irlanda sustenta que a Section 25 do Fire Services Act 1981 confere especificamente os poderes legais ao DCC para prestar serviços de transporte de urgência em ambulância. Este último tem assegurado este serviço, na sua qualidade de autoridade local, que, por força do direito nacional, é também a autoridade de protecção contra os incêndios.

22 A Irlanda alega que o facto de os serviços de transporte de urgência em ambulância e os serviços de combate a incêndios estarem concentrados num só e mesmo organismo público constitui uma vantagem em termos de saúde e de segurança públicas, pois todos os membros das secções combinadas de transporte em ambulância e de combate a incêndios receberam formação sobre cuidados médicos de urgência.

23 Por outro lado, a Irlanda salienta que, em conformidade com o acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Setembro de 1988, Humbel (263/86, Colect., p. 5365), os referidos serviços, que estão abrangidos pelo anexo 1 B da Directiva 92/50, não constituem prestações normalmente efectuadas contra remuneração e abrangidas, por essa razão, pelo disposto nos artigos 43.° CE e 49.° CE.

24 No que respeita à eventual discriminação em razão da nacionalidade, a Irlanda alega que o seu direito nacional não proíbe os prestadores de serviços de transporte de urgência em ambulância, originários de outro Estado‑Membro, de se estabelecerem ou de prestarem os seus serviços na Irlanda.

25 Com efeito, este Estado‑Membro considera que a Comissão não apontou nenhuma disposição que contenha uma discriminação directa ou indirecta, quer no Fire Services Act 1981 quer no Health Act. No caso em apreço, a Irlanda apoia‑se no acórdão de 17 de Junho de 1997, Sodemare e o. (C‑70/95, Colect., p. I‑3395), no qual o Tribunal de Justiça decidiu que não era contrário ao princípio da igualdade de tratamento reservar a operadores privados que não prosseguem um fim lucrativo a participação no sistema de assistência social que tem por objecto a colocação à disposição de residências para pessoas idosas.

26 A Irlanda acrescenta que os artigos 43.° CE e 49.° CE não são aplicáveis, dado que os serviços em causa são «serviços de interesse económico geral» e que o seu financiamento público se limita estritamente ao necessário para cobrir os custos reais de tais serviços.

27 O Reino dos Países Baixos, que foi admitido a intervir em apoio dos pedidos da Irlanda por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 15 de Junho de 2004, sustenta que o princípio da transparência não se aplica a uma situação que não apresenta ligação alguma com o mercado interno, no presente caso, a livre prestação de serviços. A título subsidiário, este Estado‑Membro alega que, mesmo que o Tribunal de Justiça decidisse que o princípio da transparência deve ser respeitado quando a Directiva 92/50 não é aplicável, cabe aos Estados‑Membros precisar o conceito de grau de publicidade adequado.

Apreciação do Tribunal de Justiça

28 A título preliminar, é de notar que, como resulta dos pedidos formulados na petição inicial, a presente acção por incumprimento não diz respeito à aplicação da Directiva 92/50, mas incide sobre a questão de saber se a prestação, sem publicidade prévia, pelo DCC, de serviços de transporte de urgência em ambulância é contrária às regras fundamentais do Tratado e, mais particularmente, à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços, consagradas, respectivamente, nos artigos 43.° CE e 49.° CE.

29 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, sem prejuízo da obrigação de os Estados‑Membros, por força do artigo 10.° CE, facilitarem o cumprimento da missão da Comissão, que consiste, nomeadamente, segundo o artigo 211.° CE, em velar pela aplicação das disposições do Tratado e das medidas tomadas pelas instituições nos termos deste (acórdão de 26 de Abril de 2005, Comissão/Irlanda, C‑494/01, Colect., p. I‑3331, n.° 42), no âmbito de uma acção por incumprimento, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado. É esta instituição que deve aduzir ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação por este da existência do incumprimento, não podendo basear‑se numa qualquer presunção (v., nomeadamente, acórdãos de 25 de Maio de 1982, Comissão/Países Baixos, 96/81, Recueil, p. 1791, n.° 6; de 26 de Junho de 2003, Comissão/Espanha, C‑404/00, Colect., p. I‑6695, n.° 26; e de 26 de Abril de 2007, Comissão/Itália, C‑135/05, Colect., p. I‑3475, n.° 26).

30 A Comissão alega que a manutenção de um acordo entre o DCC e a Autoridade, na ausência de qualquer publicidade prévia, constitui uma violação das regras do Tratado e, portanto, dos princípios gerais do direito comunitário, nomeadamente, do princípio da transparência.

31 Em apoio da sua tese, a Comissão considera que, mesmo não havendo um contrato escrito que pormenorize as modalidades segundo as quais os serviços devem ser prestados pelo DCC, a correspondência junta à carta de 19 de Setembro de 2002 indica que a amplitude desses serviços e os princípios da sua remuneração foram examinados pelas partes e formalizados num projecto de acordo concluído no decurso do mês de Junho de 1998. Mais particularmente, numa carta de 15 de Janeiro de 1999, anexa à carta de 19 de Setembro de 2002, o responsável financeiro do DCC declarara que as negociações sobre o financiamento do serviço de transporte de urgência em ambulância tinham conduzido a um acordo, em Junho de 1998, que determinava os encargos futuros imputados pelo DCC à Autoridade.

32 Segundo a Comissão, afigura‑se que o DCC e a Autoridade celebraram um acordo sobre o nível dos serviços a executar e que foi redigido um contrato nesse sentido. Por isso, para a Comissão, o DCC presta serviços de transporte de urgência em ambulância, por iniciativa da Autoridade e contra remuneração.

33 A este propósito, saliente‑se que resulta dos autos que a legislação nacional habilita tanto a Autoridade como o DCC a efectuar serviços de transporte de urgência em ambulância. Nos termos da Section 25 do Fire Services Act 1981, uma autoridade de protecção contra os incêndios pode efectuar ou participar numa operação de urgência, haja ou não risco de incêndio, e pode, por consequência, tomar as medidas que julgar úteis ao exercício dessa função, para o salvamento ou a salvaguarda das pessoas e a protecção da propriedade. Assim, em conformidade com o disposto na Section 9 dessa mesma lei, uma autoridade local como o DCC é a autoridade responsável pelo serviço de protecção contra os incêndios.

34 Desde 1899 e até 1960, o DCC assegurou serviços de transporte de urgência em ambulância, na qualidade de autoridade de saúde. Em seguida, agiu como autoridade local e, ao abrigo da Section 25 do Fire Services Act 1981, prestou os ditos serviços através do seu serviço permanente de protecção contra os incêndios.

35 Por conseguinte, não se pode excluir que o DCC preste tais serviços ao público no exercício das suas próprias competências, directamente resultantes da lei, e utilizando os seus fundos próprios, embora, para esse efeito, receba uma contribuição paga pela Autoridade, que cobre uma parte das despesas correspondentes ao custo desses serviços.

36 A este respeito, como resulta da jurisprudência citada no n.° 29 do presente acórdão, incumbe, no caso em apreço, à Comissão aduzir ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação por este da existência de uma adjudicação de contratos públicos, sem se poder basear numa qualquer presunção quanto a esse aspecto.

37 Ora, nem os argumentos da Comissão nem os elementos apresentados demonstram que tenha havido adjudicação de um contrato público, visto que não se pode excluir que o DCC preste serviços de transporte de urgência em ambulância no exercício das suas próprias competências, directamente resultantes da lei. De resto, a simples existência, entre duas entidades públicas, de um mecanismo de financiamento respeitante a tais serviços não implica que as prestações de serviços em causa constituam uma adjudicação de contratos públicos que deva ser apreciada à luz das regras fundamentais do Tratado.

38 Não tendo a Comissão demonstrado que a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, deve a presente acção ser julgada improcedente.

Quanto às despesas

39 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Irlanda pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:

1) A acção é julgada improcedente.

2) A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas.

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