RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado no processo 23/84 ( *1 )

I — Matéria de facto e tramitação processual

O mercado britânico do leite evoluiu de maneira diferente da dos mercados do leite dos outros Estados-membros. Até 1930, não existiam cooperativas de produtores e o leite era directamente comprado aos produtores pelas empresas de lacticínios privadas. Durante a crise agrícola dos anos vinte e trinta, os produtores ficaram numa situação particularmente débil relativamente às fábricas de lacticínios, que se tinham tornado muito poderosas; considerou-se então necessário criar um regime legal, com vista a melhorar a produção e a comercialização dos produtos lácteos. Em 1933, o National Farmers Union (Sindicato Nacional dos Agricultores) propôs a criação de um Milk Marketing Board (a seguir designados por «MMB») para a Inglaterra e o País de Gales, proposta essa que foi aceite pelos produtores interessados, através de um referendo, e foi adoptada pelo parlamento. Regimes semelhantes foram introduzidos na Escócia, onde pouco tempo depois foram criados três MMB (Escócia, Aberdeen e Norte da Escócia), e na Irlanda do Norte, em 1955. Em consequência da criação dos MMB, os produtores de leite passaram a dispor de uma organização democraticamente eleita, capaz de contrabalançar o poder negocial das empresas de lacticínios e, entre outros aspectos, negociar com elas os preços do leite segundo métodos adequados. Os preços eram fixados por cada MMB, após consulta de uma comissão paritària composta por representantes do MMB e da Federação do Comércio de Lacticínios (Dairy Trade Federation) ou, se não se chegasse a acordo na comissão paritária, após parecer de um representante do ministro da Agricultura.

Com a adesão do Reino Unido à Comunidade em 1973, tornou-se necessário integrar o sistema britânico — cuja manutenção foi assegurada numa declaração anexa ao Tratado de Adesão — na organização comum de mercado do sector do leite e dos produtos lácteos criada pelo Regulamento n.° 804/68.

Através de uma alteração feita ao artigo 25.° desse regulamento pelo Regulamento n.° 1421/78, de 20 de Junho de 1978 (JO L 171, p. 12; EE 03 F14 p. 156) o Conselho autorizou os Estados-membros a conceder determinados direitos especiais a uma organização que represente pelo menos 80 % do número e 50 % da produção dos produtores de leite estabelecidos na região em que a organização exerce as suas actividades, a saber:

— o direito (e a obrigação) de comprar o leite produzido na região considerada;

— o direito de proceder a uma perequação dos preços pagos aos produtores, independentemente da utilização a que se destina o leite comprado a cada um deles.

Essa autorização apenas pode ser concedida e mantida se estiverem satisfeitas determinadas condições respeitantes à proporção de leite utilizado para o consumo humano directo, relativamente à quantidade utilizada para outros fins no mesmo Estado-membro e à quantidade utilizada para consumo humano directo no conjunto da Comunidade.

Além disso, o Conselho deve garantir, através da adopção de normas gerais, que o exercício daqueles direitos especiais:

— seja compatível com os princípios gerais do Tratado;

— não constitua uma discriminação relativamente aos produtores que vendam o seu leite à organização e aos interessados em lho comprar;

— não afecte a concorrência no sector agrícola mais do que o estritamente necessário;

— não ponha em causa o bom funcionamento da organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, nomeadamente no que diz respeito ao regime de preços de intervenção.

Se bem que o artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1421/78, tenha sido concebido de modo a permitir a qualquer Estado-membro beneficiar das suas disposições, a verdade é que o seu principal objectivo são as organizações britânicas, ou seja, os MMB.

O Regulamento n.° 1422/78 do Conselho, de 20 de Junho de 1978 (JO L 171, p. 14; EE 03 F14 p. 158), relativo à concessão de certos direitos especiais a organizações de produtores de leite no Reino Unido, determina que o Reino Unido pode ser autorizado a conceder aos MMB os direitos mencionados no referido artigo 25.°, desde que seja organizado um escrutínio entre os produtores de leite abrangidos; além disso, estabelece as condições a que estão sujeitas a atribuição e a manutenção desses direitos. Fixa igualmente condições para o exercício dos direitos especiais atribuídos aos MMB. O artigo 9.°, n.° 1, determina que os preços do leite vendido pelos MMB aos compradores subsequentes apenas poderão ser diferenciados em determinadas circunstâncias bem definidas, a saber: a) «segundo o destino para o qual o comprador o irá utilizar» ou b) «segundo outros critérios estabelecidos em conformidade com o procedimento referido no n.° 4», ou seja, fixados segundo o procedimento da comissão paritária. Nos termos do artigo 9.°, n.° 2, nenhuma diferenciação poderá ter como consequência uma distorção da concorrência, no mercado do Reino Unido, entre os produtos nacionais e os provenientes de outros Estados-membros. Para evitar esse risco, o artigo 9.°, n.° 3, estabelece que os MMB não poderão vender o leite a um preço inferior ao preço mais baixo praticado no mercado do Reino Unido relativamente ao produto lácteo em questão, importado de outros Estados-membros. O artigo 9.°, n.° 4, determina que todos os preços de venda efectivamente praticados por um MMB deverão ser, de acordo com as disposições referidas nos n.os 1, 2 e 3, estabelecidos com base em negociações onde estão representados, em pé de igualdade, os MMB e os seus compradores de leite. Nos termos do artigo 10.°, o Reino Unido está permanentemente obrigado a velar pelo respeito, por parte dos MMB, dos princípios e regras comunitárias, bem como das condições especiais a que está sujeita a autorização. Deverá igualmente adaptar a regulamentação nacional que rege os MMB para a tornar conforme com a regulamentação comunitária.

O Regulamento n.° 1565/79 da Comissão, de 25 de Julho de 1979, que fixa as regras de aplicação do Regulamento n.° 1422/78 (JO L 188, p. 29; EE 03 F16 p. 169) considera, com base no escrutínio dos produtores de leite, que os MMB possuem representatividade, na acepção do artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento n.° 804/68 e autoriza o Reino Unido a conceder-lhes os direitos referidos nesse artigo. O artigo 6.° do regulamento impõe ao Reino Unido a adopção das disposições detalhadas necessárias para controlar permanentemente o respeito das disposições do artigo 9.° do Regulamento n.° 1422/78. Nos termos do artigo 6.°, n.° 2, tais disposições devem definir, em especial, os possíveis «destinos» do leite, na acepção do n.° 1, alíneaa), do artigo 9.° do Regulamento n.° 1422/78, e os «outros critérios objectivos» que podem ser tomados em consideração nos termos do procedimento referido no n.° 4 do referido artigo 9.°

O artigo 6.°, n.° 4, determina que, para efeitos de aplicação do n.° 3 do artigo 9.° do Regulamento n.° 1422/78, o Reino Unido deverá adoptar medidas que permitam estabelecer periodicamente uma comparação entre os preços de venda ao primeiro comprador praticados no Reino Unido para os principais produtos lácteos fabricados a partir do leite vendido pelos MMB e para os produtos lácteos análogos importados pelo Reino Unido e provenientes de outros Estados-membros. Nos termos desta disposição, o Reino Unido deverá também comunicar mensalmente à Comissão os preços de venda mais baixos registados no mercado britânico para os produtos nacionais e para os importados, respectivamente.

Com vista a tornar a legislação relativa aos MMB conforme com as normas comunitárias, foi adoptada em 1981 uma legislação que estabelece as condições especiais a fixar para os MMB, aplicáveis em todo o território do Reino Unido, e que, para cada uma das regiões em que exista um MMB, altera a legislação de 1933 que criou um Milk Marketing Scheme (regime de comercialização do leite). As medidas em causa são os Milk Marketing Board (Special Conditions) Regulations 1981 e os cinco diferentes Milk Marketing Scheme (Amendment) Regulations 1981.

Nos termos dessa legislação, os MMB podem aplicar um amplo leque de preços para o leite, consoante o destino que se pretende dar ao leite inteiro e ao leite desnatado obtidos na sequência do fabrico de manteiga ou de natas. Esses preços são agora fixados pela comissão paritária.

O MMB para a Inglaterra e País de Gales (referido pelas partes a título de exemplo, dado o papel predominante que desempenha — a actuação dos outros MMB é substancialmente idêntica) aplicou preços diferentes para o leite inteiro consoante as suas várias utilizações possíveis.

Neste processo, apenas é necessário tomar em consideração uma diferenciação — que se poderia designar de primeiro grau — em vinude da qual o preço do leite inteiro é fixado a um nível diferente consoante se destine à produção de manteiga a granel ou de manteiga em placas e uma diferenciação de segundo grau, em virtude da qual o preço do leite inteiro pode variar consoante o destino que se pretende dar ao leite desnatado obtido a partir do leite inteiro, ou seja, a produção de leite em pó desnatado, de alimentos para animais ou outras utilizações. A segunda diferenciação de preços aplicava-se igualmente ao leite inteiro utilizado no fabrico de natas.

Por carta de 10 de Junho de 1982, a Comissão chamou a atenção do Reino Unido para as objecções que o regime acima descrito lhe suscitava e pediu ao Reino Unido que apresentasse as suas observações.

Por carta de 12 de Julho de 1982, o Reino Unido respondeu que, em seu entender, o funcionamento dos MMB não era diferente do das cooperativas dos outros países da Comunidade.

Em 10 de Junho de 1983, a Comissão dirigiu ao Reino Unido um parecer fundamentado em que reiterava os seus pontos de vista e solicitava ao Reino Unido que tomasse as medidas necessárias para dar cumprimento ao parecer fundamentado no prazo de um mês a contar da sua notificação.

Na sua resposta, datada de 22 de Julho de 1983, o Reino Unido informou a Comissão de que, pelo menos na Inglaterra e no País de Gales, a comissão paritària do MMB-DTF tinha concluído que, por razões comerciais, seria vantajoso pôr termo à prática do preço duplo do leite destinado ao fabrico de manteiga, mas reservou inteiramente a sua posição quanto à existência de uma obrigação de pôr termo à mesma prática.

Em 25 de Janeiro de 1984 a Comissão intentou a presente acção.

Por despacho de 30 de Maio de 1984, o Governo da República Francesa foi admitido a intervir em apoio do pedido da Comissão.

Após relatório do juiz relator, ouvidas as conclusões do advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia. Contudo, pediu ao Reino Unido e à Comissão que respondessem a algumas perguntas e lhe fornecessem determinadas informações.

II — Pedidos das partes

A Comissão, cujos pedidos são apoiados pelo Governo da República Francesa, pede que o Tribunal se digne:

1) declarar que, ao autorizar os MMB: — a aplicar um sistema de preço duplo para o leite inteiro utilizado no fabrico de manteiga consoante esta se destine à venda como manteiga de intervenção ou como manteiga a granel, por um lado, ou como manteiga em placas vendida a retalho, por outro, — a praticar preços diferenciados para o leite inteiro utilizado no fabrico de manteiga e de natas consoante o destino do leite desnatado obtido na sequência de tal fabrico, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10.° do Regulamento (CEE) n.° 1422/78 do Conselho, e do artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 1565/79 da Comissão;

2) condenar o Reino Unido no pagamento das despesas do processo.

O Reino Unido pede que o Tribunal se digne:

— declarar a acção da Comissão inadmissível com base nos argumentos aduzidos na contestação e na tréplica;

— em qualquer caso, negar provimento à acção da Comissão;

— condenar a Comissão no pagamento das despesas do processo.

III — Fundamentos e argumentos das partes

1. Sistema de preço duplo para o leite inteiro utilizado no fabrico de manteiga

A Comissão considera que o sistema de preço duplo praticado pelos MMB para o leite inteiro utilizado no fabrico de manteiga consoante esta se destine a ser vendida como manteiga de intervenção ou como manteiga a granel, por um lado, ou como manteiga em placas vendida a retalho, por outro :

a) viola o artigo 9.°, n.° 1, alínea a) do Regulamento n.° 1422/78, uma vez que a diferenciação de preços é feita em função do comprador e não da utilização que se pretende dar ao leite;

b) não pode, em nenhum caso, basear-se nos «outros critérios», referidos no artigo 9.°, n.° 1, alínea b), que devem ser critérios objectivos;

c) provoca distorções na concorrência;

d) resulta numa discriminação entre os compradores de leite;

e) constitui um obstáculo ao funcionamento normal das organizações comuns de mercado;

f) constitui um obstáculo ao funcionamento normal do regime de ajudas comunitárias cujo objectivo é aumentar o consumo de manteiga.

a) Violação do artigo 9. °, n. ° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1422/78

A Comissão considera importante assinalar, antes de mais, que, contrariamente à opinião defendida pelo Reino Unido, o seu argumento relativo à interpretação do artigo 9.°, n.° 1, alínea a), é admissível, uma vez que a requerida dispôs largamente de oportunidades para apresentar as suas observações antes da propositura da acção, mas não o fez. A este propósito, recorda a sua carta de 18 de Setembro de 1980, na qual, ao comentar a proposta da lei britânica destinada a dar aplicação à legislação comunitária relativa aos MMB, assinalava, entre outros aspectos, que «a identidade do comprador subsequente do produto transformado (organismo de intervenção ou operador privado) não pode, em geral, ser encarada como um critério objectivo»; faz igualmente referência à sua carta de 10 de Junho de 1982 e ao seu parecer fundamentado, nos quais se afirmava claramente que a legislação britânica violava o artigo 9.°

No que respeita à interpretação do artigo 9.°, a Comissão é de opinião de que «a utilização que o comprador pretende dar ao leite é o fabrico de manteiga». Aquilo que o comprador de leite pretenda fazer com o produto para o qual utilizou o leite, isto é, vendê-lo no mercado livre ou no mercado de intervenção, não tem a ver com a utilização que se pretende dar ao leite, mas com as características do comprador. Uma vez que a regra geral da legislação comunitária é de que os preços devem ser iguais, qualquer excepção deve ser interpretada estritamente.

Nem se pode extrair nenhum argumento a favor da tese do requerido, do artigo 66.°, n.° 7, do Milk Marketing Scheme 1933, que autoriza a variação dos preços do leite consoante a forma como ele irá ser utilizado no fabrico de uma série de produtos derivados, sem fazer referência ao mercado em que esses produtos devem ser vendidos.

Atendendo a estas considerações, a Comissão considera que o argumento do Reino Unido segundo o qual, paralelamente a um mercado para a manteiga a granel, existe um mercado autónomo, distinto e claramente delimitado para a manteiga em placas, não tem significado.

b) Os «outros critérios» mencionados no artigo 9.°, n.° 1, alínea b)

No entender da Comissão, a diferenciação de preços aplicada pelos MMB também não é uma diferenciação «segundo outros critérios» como afirma o artigo 9.°, n.° 1, alínea b). Esta norma refere-se ao processo da comissão paritária que, tanto quanto a Comissão sabe, jamais foi utilizado.

Seja como for, uma diferenciação deste tipo não constitui uma diferenciação com base em critérios objectivos, na acepção do artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1422/78 e do artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1565/79. Na legislação britânica, o artigo 66.°, n.° 8 do Milk Marketing Board Scheme de 1933 enuncia os critérios objectivos com base nos quais a comissão paritária pode fixar preços diferentes para o leite. Uma diferenciação consoante o tipo de venda que se pretenda fazer não tem qualquer relação com as categorias constantes do n.° 8, do artigo 66.°, não podendo, portanto, sob aprovação ministerial, ser acrescentada ao elenco de critérios nos termos do artigo 66.°, n.° 8, alínea g).

O artigo 9.°, n.os 2 e 3:

A Comissão afirma que, mesmo não tendo invocado expressamente a violação do artigo 9.°, n.° 3, não pode aceitar o argumento que o requerido extrai desse facto.

O mecanismo de comunicação de preços enunciado no artigo 6.°, n.° 4 do Regulamento n.° 1565/79, destinado a fiscalizar o cumprimento do artigo 9.°, n.° 3, apenas entrou em funcionamento, na sua forma definitiva, para os preços da manteiga, em Fevereiro de 1982. Para o período entre Fevereiro de 1982 e Abril de 1984, isto é, um período de 27 meses, 14 comunicações mensais mostraram que o preço mais baixo da manteiga nacional no mercado britânico era inferior ao preço mais baixo da manteiga importada. Relativamente a algumas dessas comunicações, o Reino Unido não conseguiu fornecer explicações satisfatórias. Por conseguinte, nestas condições, não é correcto afirmar que a existência dos n.os 2 e 3 do artigo 9.° torna desnecessária a aplicação do seu n.° 1.

Da mesma forma, a Comissão considera que não se pode entender que o artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1565/79 da Comissão priva de sentido o artigo 9.°, n.° 1 do Regulamento n.° 1422/78, devendo os dois regulamentos aplicar-se cumulativamente.

Mais considera a Comissão que as obrigações enunciadas no artigo 9.°, n.° 1 se justificam no contexto dos privilégios especiais concedidos aos MMB, não sendo, de forma alguma, desproporcionadas.

c) Distorção da concorrência

No entender da Comissão, o sistema de preço duplo para o leite distorce a concorrência entre os produtos lácteos dos outros Estados-membros e os produtos nacionais. O preço que os fabricantes de manteiga britânicos pagam pelo leite é calculado segundo um sistema que toma em linha de conta a situação do mercado e a margem de lucro de que aqueles fabricantes beneficiam é a mesma, qualquer que seja a efectiva situação do mercado. Em contrapartida, um exportador de manteiga de outro Estado-membro para o Reino Unido deve sujeitar-se à situação que se lhe depara no mercado do Reino Unido; se o mercado estiver enfraquecido, a sua margem de lucro será, logicamente, afectada, de forma que será obrigado a vender no mercado britânico com lucro reduzido ou até mesmo com prejuízo.

A Comissão acrescenta que os números apresentados pelo Reino Unido para demonstrar que entre 1978-1983 o mercado britânico não esteve mais fraco do que os mercados de outros Estados-membros não são relevantes, independentemente da questão de saber se as estatísticas relativas aos diferentes Estados-membros são ou não comparáveis. O facto de a margem de lucro dos fabricantes britânicos se manter mais ou menos estável, ao passo que as margens dos fabricantes de outros Estados-membros variam consoante a situação efectiva do mercado britânico, permanece verdadeiro, qualquer que seja o nível de preços praticados no Reino Unido.

Em seguida, a Comissão contesta o argumento britânico segundo o qual a concorrência que deve ser considerada neste caso — entre os produtores de leite e não entre os fabricantes de manteiga — não é afectada pelo sistema de preço duplo para o leite.

Uma vez que os MMB, no quadro da comissão paritaria, aceitam para a materia gorda butírica produzida a partir do leite vendido para fabrico de manteiga em placas destinada ao mercado comercial normal, um lucro inferior ao que obteriam se a vendessem à intervenção, não obtêm um máximo de lucro para os seus produtores.

Ao contrário dos MMB, os produtores que são membros de uma cooperativa, cujos sócios podem facilmente abandoná-la e que se encontra em concorrência com outras cooperativas e com o sector privado, podem aderir a outras cooperativas que vendam matéria gorda butírica à intervenção, encontrando-se, portanto, em condições de pagar o leite aos seus associados a um preço superior. A grande maioria dos produtores de leite no Reino Unido não pode actuar dessa forma, sendo obrigada, na qualidade de membros de um MMB, a aceitar o preço resultante dos preços de venda médios praticados pelos MMB.

A fixação pelos MMB de um preço diferencial mais baixo para o leite utilizado no fabrico de manteiga em placas compensa total ou parcialmente os fabricantes britânicos de manteiga do facto de os seus custos de fabrico serem superiores aos dos seus concorrentes e encoraja-os a manterem-se no mercado da manteiga em placas em vez de a venderem à intervenção; existe, portanto, uma evidente perda de rendimentos para os produtores de leite britânicos, bem como uma distorção do sistema de intervenção e das condições de concorrência no mercado britânico da manteiga em placas.

d) Discriminação entre os compradores de leite

A Comissão considera que obrigar um fabricante a pagar um preço superior pelo facto de a sua manteiga se destinar à intervenção ou ao mercado da venda a granel e não à venda como manteiga em placas a retalho constitui uma discriminação que não se pode justificar por razões objectivas. Contrariamente à opinião da requerida, os mercados da manteiga a granel e de intervenção e o mercado da manteiga em placas não se podem separar, uma vez que as estruturas dos custos não são diferentes; o que existe são apenas custos adicionais para a embalagem e comercialização da manteiga em placas. Em condições normais de concorrência e com um funcionamento correcto do sistema de intervenção, esses custos adicionais deveriam reflectir-se num preço de mercado mais elevado para a manteiga em placas do que para a manteiga a granel.

e) Obstáculo ao funcionamento normal das organizações comuns de mercado

A Comissão entende que o sistema de preço duplo para o leite utilizado no fabrico de manteiga constitui um obstáculo ao funcionamento normal da organização comum de mercado, uma vez que, ao garantir que a margem de lucro dos fabricantes de manteiga é essencialmente a mesma, quer vendam à intervenção quer no mercado de retalho, não dá a esses mesmos fabricantes qualquer incentivo para vender à intervenção ou para procurar um escoamento mais lucrativo na exportação quando os preços no mercado britânico forem inferiores ao preço de intervenção. Cria igualmente um risco de aumento das vendas à intervenção em outros Estados-membros, dado que os exportadores desses Estados poderiam não estar interessados em vender no mercado britânico quando a situação nesse seu mercado fosse difícil.

A este propósito, a Comissão assinala que, contrariamente ao que é afirmado pelo Reino Unido, as estatísticas mostram que o preço da manteiga no mercado britânico foi sempre inferior ao preço de intervenção, com a única excepção do ano de 1981.

Observa ainda que o argumento do Reino Unido de que se deveria evitar que aumentasse o recurso à intervenção, não constitui um argumento jurídico mas um juízo de valor ou mesmo uma avaliação política que não pode relevar para o caso em apreço.

Em resposta ao argumento de que, durante o período em que se aplicou o sistema de preço duplo do leite, as exportações de manteiga britânica aumentaram, quer em termos absolutos, quer em percentagem da produção interna, a Comissão assinala que, atendendo ao crescimento substancial da produção britânica de manteiga até 1983, teria sido surpreendente que não se verificasse um crescimento significativo das exportações.

f) Obstáculo ao funcionamento do regime de ajudas

A Comissão afirma que, tanto na sua carta de 10 de Junho de 1982 como no parecer fundamentado, tinha manifestado o receio de que as infracções do Reino Unido pudessem provocar uma distorção do regime de ajudas comunitárias. Qualquer argumento contra a admissibilidade dessa acusação não tem, portanto, fundamento.

Segundo a Comissão, a diferenciação de preços do leite inteiro utilizado no fabrico de manteiga constitui um obstáculo ao funcionamento do regime de ajudas comunitárias, cujo objectivo é incrementar a utilização de manteiga no fabrico de pastelaria e de gelados. Este objectivo deve ser alcançado através da concessão de ajudas comunitárias que permitam aos fabricantes comprar manteiga a preços reduzidos. Na Inglaterra e no País de Gales, o leite inteiro destinado ao fabrico de manteiga a granel, que é habitualmente utilizado pela indústria transformadora, foi vendido em Setembro de 1983 a um preço superior em mais de 10 % ao preço do leite destinado ao fabrico de manteiga em placas. Tal diferença, que afecta os custos de produção da manteiga a granel, provoca uma redução do nível real da ajuda comunitária.

Respondendo em seguida às objecções levantadas pelo Reino Unido, a Comissão explica que o seu argumento não implica que os fabricantes de pastelaria e de gelados devessem ter o direito de comprar manteiga a granel aos preços praticados para a manteiga em placas, mas apenas que deveria existir um preço único para o leite utilizado no fabrico de manteiga.

2. Diferenciação dos preços do leite consoante o destino do leite desnatado

A Comissão considera que a diferenciação dos preços do leite inteiro utilizado no fabrico de manteiga ou de natas consoante o destino do leite desnatado obtido na sequência desse fabrico constitui igualmente um obstáculo ao funcionamento normal do regime de ajudas comunitárias. Os dois regimes mais afectados são os das ajudas para o leite desnatado líquido e o das ajudas para a caseína.

No que respeita ao programa de ajudas para o leite desnatado líquido destinado à alimentação de animais, a Comissão considera que se deveria atender ao facto de que o nível real dessa ajuda é reduzido em virtude de o preço para o leite inteiro ser sempre mais elevado quando o leite desnatado obtido se destina à alimentação de animais do que quando se destina à produção de leite em pó desnatado. Isso não só reduz a quantidade de leite desnatado líquido utilizado na alimentação de animais como aumenta o risco de que o leite desnatado não utilizado para esse fim possa ser transformado em leite em pó e vendido à intervenção.

O preço que os criadores de gado estão dispostos a pagar pelo leite desnatado não é constante, variando em função da quantidade comprada. A procura depende muito do preço do leite desnatado. Na medida em que os preços diferenciados aplicados pelos MMB têm como resultado a fixação de um preço mais elevado para o leite desnatado utilizado pelos criadores, esse preço tende a desencorajar os compradores, neutralizando, dessa forma, o regime de ajudas comunitárias. A adopção de um preço único tenderia, além disso, a aumentar o lucro líquido obtido pelos produtores de leite.

No que concerne à ajuda para a caseína e caseinatos, o nível real da ajuda é reduzido em cerca de 15,2 %, em consequência de o preço para o leite inteiro ser mais elevado quando o leite desnatado dele resultante se destina a ser utilizado no fabrico de caseína e de caseinatos, do que quando se destina ao fabrico de leite em pó.

Em resposta às objecções do Reino Unido, que refere o aumento contínuo do fabrico de caseína no Reino Unido, a Comissão argumenta que tal aumento seria ainda maior se o preço do leite a utilizar no fabrico de caseína fosse igual ao do leite utilizado no fabrico de leite em pó.

Finalmente, a Comissão entende que a responsabilidade pelo sistema de preços ilegal praticado pelos MMB pertence ao Reino Unido, uma vez que é ao Reino Unido que compete tomar as medidas necessárias para fiscalizar permanentemente o respeito pelos MMB dos princípios e normas comunitárias, bem como das condições especiais que acompanham a autorização para o seu funcionamento.

O Governo da República Francesa, intervindo em apoio dos pedidos da Comissão, afirma sobretudo que o Reino Unido violou o direito comunitário ao não adoptar as medidas necessárias para fiscalizar o cumprimento do artigo 9.° do Regulamento n.os 1422/78 bem como o respeito pelos MMB dos princípios e normas comunitárias, em especial do princípio fundamental da livre circulação de mercadorias.

O Governo francês considera que os MMB têm uma situação monopolística excepcional que deveria ser alvo de um controlo rigoroso, com vista a garantir o respeito constante dos princípios comunitários.

O disposto nos regulamentos n.os 1421/78, 1422/78 e 1565/79 demonstra claramente que a intenção do legislador comunitário foi de estabelecer limites muito rígidos aos direitos e privilégios concedidos aos MMB, para evitar que se abusasse desses direitos e privilégios e que eles fossem aplicados de modo incompatível com os princípios gerais do Tratado e com o direito comunitário. A norma que permite aos MMB a fixação de preços diferentes para o leite por eles vendido deve, portanto, ser interpretada estritamente. Enquanto o artigo 9.°, n.° 1, alínea a) estabelece que os preços apenas podem ser diferenciados de acordo com a utilização que o comprador pretende dar ao leite, os MMB fazem a diferenciação de acordo com a utilização que se pretende dar a um produto diferente, a manteiga, aplicando, assim, uma diferenciação incompatível com o sentido normal da redacção empregue pelo Conselho.

Os n.os 2 e 3 do artigo 9.° corroborariam tal interpretação. E evidente que o sistema praticado pelos MMB violaria também estas duas disposições ao conceder aos fabricantes nacionais uma vantagem concorrencial e ao permitir-lhes manter a sua posição no mercado independentemente da evolução deste. Esta análise é confirmada pelos f actos: foi por essa razão que os fabricantes franceses de manteiga renunciaram por diversas vezes a vender no mercado britânico, onde apenas poderiam ser competitivos se vendessem com prejuízo.

Segundo o Governo francês, a diferenciação de preços praticada pelos MMB não cabe na previsão do artigo 9.°, n.° 1, alínea b). Os «outros critérios» referidos nessa disposição devem ser estabelecidos de acordo com o processo mencionado no n.° 4 do mesmo artigo, que determina inequivocamente que tais critérios devem respeitar os princípios enunciados nos três primeiros números do artigo 9.°

Além disso, não se pode afirmar que a diferenciação de preços consoante a utilização final da manteiga constitua um critério objectivo justificado pela existência de dois mercados distintos para a manteiga. Na verdade, apenas existe um mercado para a manteiga, quer esta seja a granel ou em placas. Trata-se, essencialmente, do mesmo produto, destinado a satisfazer as mesmas necessidades, mas considerado em estádios diferentes de comercialização.

A propósito da necessidade de uma interpretação estrita do artigo 9.°, o Governo francês afirma que não se trata de uma afirmação nova, mas de um argumento suplementar já aduzido pela Comissão durante a fase pré-contenciosa e que sublinha, de forma bastante clara, o espírito que a Comissão considera que deve presidir à interpretação da legislação comunitária.

O Governo francês contesta o argumento do Reino Unido segundo o qual os exportadores para o Reino Unido não são, de facto, colocados em posição de desvantagem. As estatísticas apresentadas pelo próprio requerido mostram que entre 1981 — ano em que foram aplicados os regulamentos comunitários respeitantes aos MMB — e 1982 se verificou um aumento na produção britânica de manteiga e um decréscimo nas importações. O próprio requerido afirma que é necessária uma margem de lucro garantida, para permitir aos produtores britânicos manterem-se no mercado independentemente da situação deste, dado que tal mercado, uma vez abandonado, dificilmente poderá ser recuperado. É evidente que essa margem de lucro garantida aos produtores britânicos é prejudicial para os exportadores dos outros Estados-membros, os quais, quando há uma quebra de preços no mercado britânico, são obrigados a reduzir as suas margens de lucro ou a vender com prejuízo ou ficam reduzidos a vender manteiga de luxo, obtendo assim uma margem de lucro mais elevada.

Da mesma forma, não pode colher o argumento segundo o qual o entrave às trocas é meramente hipotético e só pode verificar-se quando o mercado britânico se encontre em

situação difícil. O Tribunal declarou que um entrave, mesmo potencial, ao comércio, constitui violação do direito comunitário; e neste caso existiria um entrave potencial, uma vez que a garantia de preços, que devia ser proporcionada no Reino Unido através da intervenção, se torna inoperante devido à garantia das margens de lucro de que beneficiam os produtos britânicos.

O Reino Unido afirma em primeiro lugar que, após a propositura da acção, pôs fim às práticas em causa por razões alheias ao presente processo, sem prejuízo da sua posição jurídica.

Traça em seguida a evolução histórica da estrutura do mercado britânico que levou à criação dos MMB e descreve os aspectos mais importantes desse mercado, onde a procura de leite líquido destinado ao consumo humano sempre foi muito elevada. A prioridade dada ao mercado do leite líquido no Reino Unido levou a que, antes da sua adesão à Comunidade, pouco leite se destinasse ao fabrico de manteiga; os fornecimentos de manteiga eram sobretudo assegurados por importações, a baixo preço, de manteiga a granel que era depois embalada e comercializada por negociantes especializados. Como o Reino Unido importava manteiga aos preços praticados no mercado mundial, os preços a que a manteiga era vendida no mercado britânico eram inferiores aos preços praticados no mercado comunitário dos Seis.

Facilmente se poderia prever que essa situação causaria sérios problemas de adaptação no mercado britânico após a adesão e, em especial, que haveria resistência por parte dos consumidores a um aumento dos preços da manteiga. Em comparação com a situação anterior do mercado britânico, o efeito geral da organização comum dos mercados foi o de restringir as importações provenientes de Estados não membros, provocar um aumento da produção de manteiga e impor preços mais elevados que os do mercado mundial.

Nestas circunstâncias, os principais problemas abordados no Tratado de Adesão foram:

— a manutenção dos MMB;

— a aplicação progressiva do sistema de intervenção comunitária no Reino Unido durante o período de transição;

— a manutenção do acesso da manteiga da Nova Zelândia ao mercado britânico.

Cada um destes problemas foi objecto de uma regulamentação detalhada.

Após a adesão, a manteiga veio a perder progressivamente importância, relativamente à margarina, no mercado das matérias gordas amarelas. A diminuição da sua importância no mercado foi causada, em larga medida, pelo grande aumento do preço da manteiga relativamente ao da margarina, que se tornou necessário pela adaptação à política agrícola comum e por constantes aumentos dos preços de intervenção da Comunidade entre 1973 e 1983.

No que respeita à fixação do preço do leite destinado ao fabrico de manteiga no Reino Unido, o Governo britânico sublinha que, desde 1979, nos termos do artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1422/78, os preços do leite foram estabelecidos não pelos MMB, mas pela comissão paritária, onde estão representados em pé de igualdade o MMB interessado e os seus compradores de leite e, na falta de acordo, por um árbitro independente.

Até 1978, o preço era fixado através de uma estimativa dos preços de mercado dos produtos acabados (manteiga e leite desnatado) de que se deduziam os custos de fabrico, incluindo a margem de lucro dos compradores de leite.

Para efeitos desta fórmula, tomava-se como preço da manteiga o preço médio da «Country Life», principal marca de manteiga em placas na Inglaterra e País de Gales, tomando-se como preço da manteiga a granel o preço de intervenção.

No que concerne aos custos, que são, evidentemente, diferentes para a manteiga em placas e para a manteiga a granel, tomavam-se, para efeitos de cálculo, os custos médios ponderados do MMB e da DTF.

Este processo foi utilizado até 1978 para determinar um valor médio líquido ponderado da matéria gorda butírica. Um método idêntico era em seguida aplicado para determinar o valor médio líquido do leite desnatado; a cumulação destes dois valores dava o preço do leite, consoante o destino do leite desnatado. Este sistema, no entanto, pressupunha que o preço de mercado da manteiga em placas fosse de tal modo superior ao preço de mercado da manteiga a granel que cobrisse os custos adicionais da venda de manteiga em placas, assegurando, assim, lucros idênticos aos fornecedores em ambos os mercados.

Por volta de 1977, o efeito conjugado do aumento das importações de manteiga de outros Estados-membros, das especulações relacionadas com o aumento dos preços de intervenção, da redução progressiva dos montantes compensatórios de adesão, da natureza irregular das importações provenientes da Nova Zelândia em consequência dos mencionados elementos e das variações do direito nivelador, da quantidade elevada das existências importadas, da concorrência da margarina e da diminuição do consumo de manteiga, limitaram seriamente os aumentos do preço da manteiga em placas no Reino Unido. Em consequência, os lucros líquidos da manteiga em placas desceram progressivamente para um nível inferior ao dos lucros líquidos da manteiga a granel, re-flectindo-se esse facto numa redução correspondente do valor líquido da matéria gorda butírica destinada ao fabrico de manteiga em placas. Nestas circunstâncias, o prosseguimento da aplicação do sistema de preços anteriormente utilizado, obrigaria a que, mais tarde ou mais cedo, os fabricantes britânicos de manteiga se retirassem do mercado da manteiga em placas, já dominado pelas importações. Por estas razões, o método de cálculo foi alterado a partir de 1 de Maio de 1978: o preço do leite utilizado no fabrico de manteiga em placas baseava-se no valor líquido da matéria gorda butírica destinada ao fabrico de manteiga em placas, e o preço do leite utilizado no fabrico de manteiga a granel baseava-se no valor líquido da matéria gorda butírica destinada ao fabrico de manteiga a granel. A introdução destes dois valores precedeu a adopção dos regulamentos n.os 1421/78 e 1422/78, que ocorreu em 20 de Junho de 1978. Além disso, desde há muitos anos que se vinham utilizando valores diferentes para o leite desnatado.

Em Dezembro de 1978, foi enviado à Comissão um relatório sobre os preços de venda dos MMB, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 5 do Regulamento n.° 1422/78, nos termos do qual «o Reino Unido deverá tomar as medidas necessárias para ser informado antecipadamente dos preços de venda aplicados pelos MMB, para os diferentes destinos do leite (e) comuni-cando-os à Comissão antes da sua aplicação».

Por carta de 27 de Abril de 1979, a Comissão deu conta do seu receio de que o sistema de preço duplo pudesse afectar a aplicação normal do sistema de intervenção comunitária e desencorajar a utilização de leite desnatado nas explorações agrícolas. O Reino Unido respondeu a estas observações por carta de 12 de Junho de 1979.

O Reino Unido resume, em seguida, a posição que tomou em diversas cartas que enviou à Comissão antes da adopção do Regulamento n.° 1565/79, e nas quais considerava necessário esclarecer que o disposto neste regulamento não excluía a possibilidade de fixação de preços duplos. A Comissão respondeu por carta de 13 de Julho de 1979, nos seguintes termos:

«Um sistema de diferenciação dos preços seria compatível com o disposto no regulamento se não distorcesse o funcionamento normal dos mecanismos de organização de mercado e, em especial, dos dispositivos de intervenção. Todavia, se um sistema de preços diferenciados produzisse tal efeito nesses mecanismos e dispositivos e não fosse neutro, não seria compatível com o disposto no regulamento.»

Além disso, pelo artigo 1.° do Regulamento n.° 1565/79, a Comissão autorizou o Reino Unido a conceder aos MMB os direitos enunciados no artigo 25.°, n.° 1, do Regulamento n.° 804/68 apesar de, ao mesmo tempo, a Comissão já estar ao corrente das políticas de preços praticadas pelas comissões paritárias.

Entre 1978 e 1983, os lucros líquidos obtidos com a venda de manteiga em placas foram inferiores aos alcançados com a venda de manteiga a granel. Durante aquele período, quatro factores principais afectaram o mercado britânico de manteiga:

— aumento contínuo da produção de leite, que provocou um crescimento da produção de manteiga;

— diminuição constante no consumo de manteiga, que tivera início em 1975;

— pressão concorrencial crescente das importações;

— aumento do poder negocial dos retalhistas, em especial dos retalhistas de comércio geral que podem exercer uma pressão importante no sentido da diminuição dos preços de mercado.

Em 1981, por pressão dos MMB, a comissão paritária fez um esforço decidido no sentido de aumentar os lucros líquidos na venda de manteiga em placas, através de um sistema denominado «repartição das dificuldades». A comissão paritária estabelecia mensalmente preços de venda a atingir, devendo os MMB e a DTF suportar a diferença em partes iguais, no caso de os preços previstos não sereni atingidos. Uma vez que a «repartição de dificuldades» não conseguiu fazer aumentar os preços de mercado para a manteiga em placas, foi abandonada após o Natal de 1982.

O Reino Unido considera que, mesmo quando o mercado da manteiga em placas proporciona um lucro líquido inferior ao que se obteria com a venda de manteiga a granel à intervenção, as cooperativas de produtores de leite e as empresas de lacticínios poderiam, a longo prazo, ter interesse em manterem-se no mercado da manteiga em placas, porque seria indesejável que os consumidores esquecessem as suas marcas e as instalações e estruturas ficassem inactivas, abandonando-se um mercado que poderia ser difícil recuperar, ou ficassem exclusivamente dependentes da intervenção, cuja viabilidade como escoamento alternativo a longo prazo é duvidosa.

Antes de apreciar o mérito da causa, o Reino Unido invoca dois fundamentos jurídicos.

No primeiro, alega que a Comissão estava ao corrente do sistema de preços duplos já desde finais de 1978, mas que, ao adoptar o artigo 1.° do Regulamento n.° 1565/79, autorizou os MMB. Se desejasse alterar esse sistema, não deveria ter intentado uma acção com base no artigo 169.°, mas deveria ter exercido os poderes que lhe são conferidos pelo artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1565/79, segundo o qual, «as regras de aplicação gerais complementares ou das decisões especiais serão adoptadas pela Comissão se tal se mostrar necessário». Por outro lado, nos termos do artigo 9.°, n.° 5, alínea b), do Regulamento n.° 1422/78, a Comissão poderia e deveria ter submetido os preços em questão à apreciação do Comité de Gestão do Leite e dos Produtos Lácteos, em conformidade com o artigo 31.° do Regulamento n.° 804/68. Em Abril de 1980, a Comissão defendeu a tese de que os preços diferenciados, enquanto tais, não eram automaticamente contrários ao direito comunitário; tal posição era, assim, exactamente oposta à argumentação que agora apresenta. Nestas circunstâncias, a Comissão pode ter o direito de tentar alterar as disposições para o futuro, mas não pode pedir a declaração de que o Reino Unido violou o Tratado em qualquer momento no passado.

No segundo fundamento, o Reino Unido sustenta que a maior parte das afirmações da Comissão se baseia em elementos de facto; todavia, a Comissão não satisfez o ónus da prova, uma vez que decidiu recorrer inteiramente a argumentos teóricos. Não procedeu a qualquer investigação sobre os preços ou sobre os níveis reais da intervenção ou das exportações, nem efectuou qualquer análise do mercado ou do funcionamento real dos regimes de ajudas comunitárias no Reino Unido. Dado que os argumentos teóricos apresentados pela Comissão são absolutamente inadequados para provar o que afirma, o pedido deve ser liminarmente indeferido.

O Reino Unido analisa, em seguida, pormenorizadamente, os fundamentos da acção intentada pela Comissão.

1. Sistema de preço duplo para o leite inteiro utilizado no fabrico de manteiga

No que toca ao sistema de preço duplo para o leite inteiro utilizado no fabrico de manteiga, consoante esta se destine a ser vendida como manteiga de intervenção ou manteiga a granel ou como manteiga em placas vendida a retalho, o Reino Unido faz as seguintes observações:

a) Violação do artigo 9.°, n° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1422/78

Em primeiro lugar, o Reino Unido contesta a interpretação estrita do artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1422/78. Se tal interpretação for aceite, torna-se evidente que os dois preços em questão sempre foram, per se, ilegais, independentemente de qualquer entrave à organização comum de mercado ou da situação do mercado, que pudessem ter justificado a propositura da acção. A própria Comissão, porém, não sustentou coerentemente este ponto de vista: na carta de 13 de Julho de 1979, acima referida, assinada pelo director-geral para a Agricultura, afirmava-se que um sistema de preços diferenciados seria compatível com o direito comunitário se não distorcesse o funcionamento normal dos mecanismos da organização comum de mercado e, em especial, do sistema de intervenção.

O Reino Unido contesta igualmente a admissibilidade do argumento da interpretação estrita. Nem a carta da Comissão, de 19 de Junho de 1982, nem o parecer fundamentado de 10 de Junho de 1983 fazem referência ao argumento per se relativo ao artigo 9.°, n.° 1, que veio a ser apresentado, pela primeira vez, na petição de 25 de Janeiro de 1984. Uma acção com base no artigo 169.° deve ter os mesmos fundamentos e argumentos que constavam do parecer fundamentado. Assim, o parecer fundamentado não expunha integralmente os fundamentos da Comissão. Além disso, não foi dada plena possibilidade ao Reino Unido para, durante o processo administrativo, apresentar as suas observações sobre os argumentos relativos à interpretação estrita apresentados na acção.

O Reino Unido examina em seguida o significado do artigo 9.°, n.° 1. Em seu entender, a interpretação per se que a Comissão faz deste artigo é incorrecta. Com efeito, esta norma permite claramente a fixação de dois preços para a matéria gorda butírica contida no leite. Antes de mais, é importante assinalar que a expressão «o destino para o qual o comprador o irá utilizar» se refere não só à «manteiga» mas igualmente à «manteiga a granel» e à «manteiga em placas»; isto é, refere-se ao mercado em que o produto final irá ser vendido. A autorização concedida à comissão paritária de estabelecer preços diferentes, destinava-se a permitir que esses preços reflectissem os diferentes preços de mercado para os produtos acabados. A este propósito, é evidente que o mercado da manteiga a granel é um mercado separado, distinto e claramente definido, consideravelmente diferente do mercado da manteiga em placas. O argumento da Comissão de que existe um único mercado e de que a única diferença é a existência de custos adicionais de embalagem e comercialização da manteiga em placas não pode colher. Tal argumento demonstra uma incompreensão fundamental quanto à natureza dos mercados, os quais não reflectem apenas os custos de produção e de venda, mas a interacção de todos os factores que influem sobre a oferta e a procura.

Na verdade, as diferenças nos preços de mercado da manteiga a granel e da manteiga em placas não se devem apenas às diferenças de custos, mas resultam principalmente de diferenças substanciais das condições de concorrência, uma vez que factores como a concorrência da manteiga da Nova Zelândia ou da margarina, e a diminuição constante do consumo de manteiga apenas afectam o preço da manteiga em placas. Estes factores conduzem a uma diferenciação dos preços de mercado da manteiga em placas e da manteiga a granel e à obtenção de lucros diferentes pelos produtores de leite consoante o leite seja utilizado no fabrico de manteiga em placas ou de manteiga a granel. Finalmente, tendo em conta que o preço do leite é o mesmo para toda a manteiga a granel, quer seja vendida ou não à intervenção, há que rejeitar igualmente a afirmação da Comissão de que, pelo facto de a intervenção adquirir a manteiga, a diferenciação aplicada se baseia na natureza do comprador.

b) Os «outros critérios» de carácter objectivo mencionados no artigo 9.°, n.° 1, alínea b)

Além do mais, ou subsidiariamente, o Reino Unido salienta que a diferenciação em causa se baseia noutros critérios objectivos, na acepção do artigo 9.°, n.° 1, alínea b), nomeadamente:

— os custos de venda, respectivamente da manteiga a granel e da manteiga em placas;

— os preços diferentes destas manteigas nos mercados respectivos.

Esses critérios foram estabelecidos de acordo com o processo indicado no artigo 9.°, n.° 4, e baseiam-se em informações comprováveis.

No entender do Reino Unido é, além disso, inútil interpretar de modo estrito o artigo 9.°, n.° 1, em virtude das garantias suplementares previstas pela legislação comunitária, em especial pelo artigo 9.°, n.os 2 e 3. Estas duas disposições, completadas pelo artigo 9.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1422/78 (comunicação dos preços) e pelo artigo 6.°, n.° 2 do Regulamento n.° 1565/79, são inteiramente adequadas para evitar quaisquer consequências potencialmente negativas da diferenciação de preços.

A esse propósito, o Reino Unido refuta a afirmação da Comissão de que o mecanismo de comunicação dos preços, estabelecido nos termos do artigo 6.° do Regulamento n.° 1565/79, demonstrou que o requerido violou o artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1422/78. Foram enviadas à Comissão informações mostrando que tal violação não ocorreu, estando a Comissão actualmente a analisar a questão, juntamente com as autoridades britânicas.

Da mesma forma, a diferenciação do preço do leite consoante, por exemplo, a manteiga fosse vendida a estabelecimentos de luxo ou a supermercados, seria proibida pelo artigo 9.°, n.° 2, uma vez que teria como consequência uma distorção da concorrência, e pelo artigo 9.°, n.° 3, dado que seria muito difícil implementar tal prática sem vender a manteiga a um preço inferior ao preço equivalente mais baixo do leite praticado para a manteiga importada de outro Estado-membro.

O argumento da interpretação estrita é, além do mais, incompatível com o artigo 6.°, n.° 2 do Regulamento n.° 1565/79. O significado natural desta disposição é que a diferenciação dos preços do leite consoante a utilização do produto final não é excluída per se, mas apenas na medida em que possa originar uma discriminação entre compradores de leite ou constituir um obstáculo ao funcionamento normal da organização comum de mercado. De facto, a Comissão chegou à mesma conclusão na carta de 13 de Julho de 1979, acima referida.

Ao mesmo tempo que concorda com a Comissão que aquela disposição não pode tornar inoperante o artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1422/78, o Reino Unido considera que a sua adopção constitui uma indicação sobre o verdadeiro âmbito do artigo 9.°, n.° 1. Se em 1979 se tivesse considerado que a diferenciação em questão era, «per se», proibida pelo artigo 9.°, o disposto no artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1565/79 seria em grande medida desnecessário.

A interpretação estrita é igualmente contrária ao princípio da proporcionalidade, porquanto a Comissão procura invocar uma violação per se do direito comunitário, sem cuidar de determinar as possíveis consequências negativas, mesmo não se verificando distorção da concorrência ou entrave ao funcionamento normal da organização comum de mercado.

Se tivesse sido aplicado a partir de 1978, o argumento da interpretação estrita poderia perfeitamente ter conduzido à exclusão completa dos fabricantes de manteiga do Reino Unido do mercado de manteiga em placas desse país.

Também não restariam dúvidas de que existe verdadeira concorrência no mercado britânico de manteiga.

Nestas circunstâncias, a interpretação estrita do artigo 9.°, n.° 1, ultrapassa largamente aquilo que é necessário para impor obrigações razoáveis aos MMB e cria um encargo inaceitável, quer para os MMB, quer para os seus compradores de leite.

c) Distorção da concorrência

Contrariamente à opinião da Comissão, existe uma concorrência animada e efectiva no mercado britânico dos produtos lácteos, que é dominado pelas importações. Tal não pode ser desmentido se se levar em conta o facto de que, desde 1979, as importações estabilizaram à volta de 60 % do consumo de manteiga no Reino Unido e de que, em 1983, mais de 40 % da produção britânica teve de ser vendida à intervenção. Mais importante ainda, o argumento da Comissão funda-se naquilo que apenas poderá acontecer quando o mercado britânico se encontre mais fraco que os outros mercados da Comunidade.

As informações disponíveis mostram que a relação entre o preço por grosso da manteiga em placas e o preço de intervenção nunca foi pior no Reino Unido que no resto da Comunidade.

Em resposta às objecções da Comissão acerca da possibilidade de comparação dos números que apresentou, o Reino Unido afirma que, na medida em que alguns desses números não incluem os custos de entrega, a diferença não tem significado, representando menos de 0,5 % do preço de intervenção, e que, embora alguns dos números não incluam os custos de embalagem, esses custos são incluídos nos números da maioria dos Estados-membros, de forma que, em termos amplos, a comparação é perfeitamente possível.

Além disso, não existe qualquer prova de que os dois preços para a matéria gorda butírica do leite, fixados pela comissão paritária, tenham afectado os preços da manteiga em placas no mercado britânico ou tenham originado diferenças entre os preços praticados no Reino Unido e os do resto da Comunidade.

Segundo o Reino Unido, a Comissão confunde a concorrência entre os produtores de leite e a concorrência entre os fabricantes de manteiga; a concorrência que interessa é apenas a que existe entre os produtores de leite.

O Reino Unido afirma que os principais exportadores de manteiga para o Reino Unido são apenas agências de venda que actuam por conta de cooperativas de produtores dos países de exportação.

O principal objectivo dessas cooperativas é obter o melhor preço para a matéria-prima — o leite dos seus produtores. A concorrência a tomar em consideração é, portanto, a concorrência entre os produtores de leite. Contrariamente ao entendimento da Comissão, é evidente que, como acontece com os produtores dos outros Estados-membros, o produtor britânico de leite tem de aceitar a situação que encontrar no mercado, dependendo os seus lucros unicamente dessa situação.

Além disso, as próprias cooperativas de exportação praticam o sistema de preço duplo quando (como acontece com o Irish Dairy Board) preferem exportar manteiga com um lucro líquido inferior ao que poderiam obter vendendo à intervenção.

Acresce que as margens de lucro das empresas de lacticínios, criticadas pela Comissão, são uma componente necessária do sistema criado pelo Regulamento n.° 1422/78 porque, se essas margens não fossem adequadas, as empresas de lacticínios retirar-se-iam do mercado, ficando os produtores de leite sem possibilidades de escoar os seus produtos.

A existência de uma margem razoável para os fabricantes de produtos derivados é uma exigência dos princípios gerais do direito comunitário, como declarou a Comissão na sua decisão de 10 de Fevereiro de 1976 (National Carbonising Company).

d) Discriminação entre os compradores de leite

O Reino Unido assinala, antes de mais, que o preço do leite não é fixado pelo MMB e sim pela comissão paritária ou, se for caso disso, por um árbitro independente. Na comissão paritária, o MMB e os compradores estão representados em plano de absoluta igualdade, e não há qualquer possibilidade de um comprador ser obrigado a pagar a um preço superior ao pago pelos outros. Não existe discriminação entre os compradores de leite «se os compradores em questão decidirem comprar a dois preços no decurso de um procedimento legal conduzido lealmente, em plano de igualdade e com isenção».

Além disso, dado que o lucro líquido obtido no mercado da manteiga em placas era bastante inferior ao obtido no mercado da manteiga a granel, seria discriminatório não adoptar dois preços diferentes, uma vez que isso penalizaria os compradores de leite especializados em manteiga em placas.

Esta situação seria o resultado das tendências de mercado então existentes no Reino Unido e não do sistema de preço duplo, que, na altura, ainda não estava em funcionamento.

e) Obstáculo ao funcionamento normal das organizações comuns de mercado

No que respeita ao funcionamento do sistema de intervenção, o Reino Unido refuta o argumento da Comissão segundo o qual a margem de lucro permitida aos fabricantes britânicos de manteiga constitui um incentivo para que permaneçam no mercado, mesmo quando este se encontre em situação desfavorável, e faz com que os fabricantes de outros Estados-membros vendam à intervenção em vez de exportarem para o Reino Unido. Assinala que o argumento da Comissão se funda em duas suposições que:

— os preços da manteiga no Reino Unido eram inferiores ao preço de intervenção;

— o mercado do Reino Unido estava em situação desfavorável relativamente aos mercados dos outros Estados-membros.

Dado que nenhuma destas suposições é correcta, o argumento da Comissão deve ser afastado.

De qualquer forma, os elementos disponíveis não mostram nenhum aumento de vendas à intervenção noutros Estados-membros em consequência da evolução do mercado britânico da manteiga.

Entre 1978 e 1983, chegou a haver anos em que um ou ambos os principais exportadores de manteiga para o Reino Unido, Dinamarca e/ou Irlanda, não venderam à intervenção. É, portanto, evidente que a evolução verificada no mercado britânico da manteiga não teve qualquer efeito sobre as vendas à intervenção dos dois principais fornecedores comunitários do Reino Unido.

Todavia, mesmo que pudesse provar-se que tivesse havido um crescimento das vendas à intervenção nos outros Estados-membros, é difícil descortinar por que razão — em termos comunitários — o local onde a intervenção ocorre é importante. Dado que a intervenção é um sistema comunitário, não existe o conceito de nível normal de intervenção em nenhum Estado-membro específico, e se a quantidade total de manteiga vendida à intervenção na Comunidade se mantiver inalterada, o sistema de intervenção não sofre qualquer distorção a nível comunitário.

O Reino Unido refuta a admissibilidade do fundamento relativo às exportações do Reino Unido, que não foi invocado antes da propositura da acção. No que toca ao mérito da causa, o Reino Unido considera que a Comissão não apresentou qualquer prova de que as exportações a partir do Reino Unido são inferiores ao que seria possível devido ao sistema de preço duplo do leite. Pelo contrário, em relação à produção, as exportações cresceram entre cerca de 10 % a 30 %. É um resultado apreciável, uma vez que nos mercados mundial e comunitário há excesso de manteiga e o Reino Unido tem de enfrentar a concorrência de muitos fornecedores poderosos.

A estrutura das exportações de manteiga do Reino Unido não é substancialmente diferente da dos outros Estados-membros da Comunidade. A queda verificada depois de 1981 justifica-se pelo estado dos mercados mundiais no período em questão, durante o qual se verificou uma diminuição generalizada das exportações comunitárias. Seria igualmente de notar que o sistema de preço duplo já existia entre 1978 e 1980, quando as exportações estavam em crescimento.

f) Obstáculo ao funcionamento do regime de ajudas

No que toca à ajuda para a manteiga destinada ao fabrico de pastelaria e de gelados, o Reino Unido sustenta que se trata de um fundamento inteiramente novo, sendo, por conseguinte, inadmissível. Subsidiariamente, contesta a sua procedência.

Segundo o Reino Unido, o argumento da Comissão, que na prática consiste em afirmar que o leite utilizado no fabrico de manteiga a granel deveria ter sido vendido ao mesmo preço reduzido que o leite utilizado no fabrico de manteiga em placas, provocaria distorções da concorrência e prejudicaria o funcionamento normal do mercado.

Esse argumento provocaria, antes do mais, uma distorção da concorrência entre os fabricantes de manteiga, uma vez que os fabricantes britânicos poderiam comprar leite destinado ao fabrico de manteiga a granel ao preço do leite destinado ao fabrico de «manteiga em placas» sem terem de suportar os custos de embalagem e outros, com base nos quais aquele preço é calculado. Existiria igualmente distorção da concorrência entre os fabricantes de gelados e de pastelaria uma vez que, se fosse repercutida a totalidade do lucro obtido com o preço reduzido do leite, os fabricantes de gelados e de pastelaria que comprassem aos fabricantes de manteiga britânicos conseguiriam comprar manteiga a granel muito mais barata. O regime de ajudas comunitárias seria, portanto, distorcido, uma vez que apenas pode funcionar se os fabricantes de gelados e de pastelaria comprarem manteiga a granel a preços não muito diferentes dos preços de intervenção.

E igualmente possível, por outro lado, que o lucro resultante do preço reduzido do leite não seja repercutido pelo fabricante de manteiga, não se verificando, portanto, uma redução do «nível efectivo da ajuda». Em qualquer caso, seria o produtor de leite o prejudicado uma vez que, no entender da Comissão, estaria limitado ao lucro — mais baixo — obtido com a manteiga em placas, mesmo tratando-se de vendas de manteiga a granel aos fabricantes de gelados e de pastelaria.

Tal resultado seria contrário aos objectivos da organização comum dos mercados, na medida em que reduziria o rendimento e o nível de vida do produtor de leite, privando-o da possibilidade de tentar atingir o preço indicativo fixado para o leite ou, no mínimo, o equivalente ao preço de intervenção do leite.

Finalmente, não está provado que os fabricantes britânicos de gelados e de pastelaria tenham realmente sido prejudicados. Desde sempre, compraram manteiga a granel aos fabricantes britânicos a um preço próximo do preço de intervenção — e nessa suposição se baseia a fixação da ajuda — pelo que não se verificou qualquer distorção do regime de ajudas.

2. Diferenciação do preço do leite consoante a utilização que se pretende dar ao leite desnatado dele resultante

No que toca à diferenciação dos preços do leite inteiro utilizado no fabrico de manteiga ou de natas consoante a utilização que se pretende dar ao leite desnatado obtido na sequência do fabrico, a Comissão levanta o problema da ajuda prevista nos regulamentos comunitários para o leite desnatado destinado à alimentação de animais (no Reino Unido serve principalmente para a alimentação de porcos). Salienta que a ajuda é paga à fábrica de lacticinios pelo organismo de intervenção do Estado-membro respectivo. A fábrica de lacticínios deve vender o leite desnatado a um preço que não ultrapasse um máximo pré-estabelecido, de forma a que a ajuda se repercuta no produtor.

O preço do leite desnatado utilizado nas explorações agrícolas é determinado pelo preço concorrencial praticado no mercado dos alimentos concorrentes (por exemplo, misturas de soja e cevada ou de soja e trigo). Segundo o Reino Unido, o valor desse leite é superior ao do leite desnatado transformado em pó, uma vez que o preço que o criador de porcos está na disposição de pagar por esse alimento (em comparação com os outros alimentos concorrentes), proporciona ao produtor de leite, depois de deduzidos os custos, um lucro superior ao proporcionado pelo preço de mercado do leite em pó desnatado, após dedução dos custos da desidratação.

O mercado do leite desnatado destinado à alimentação de animais é competitivo; em consequência da concorrência dos outros alimentos para animais, o leite desnatado é habitualmente vendido pelas fábricas de lacticínios a um preço claramente inferior ao antigo preço máximo à saída da fábrica de lacticínios autorizado pelos regulamentos comunitários.

Além disso, o mercado alargou-se nos últimos anos, e a utilização do leite desnatado no Reino Unido, no seu todo, é perfeitamente comparável à situação que se verifica noutros Estados-membros.

Tais factos parecem retirar validade ao argumento da Comissão, que se mostra contrário aos objectivos fundamentais da organização comum criada pelo Regulamento n.° 804/68.

Na perspectiva do Reino Unido, o argumento da Comissão é de que o produtor de leite do Reino Unido não deveria receber mais do que receberia pela venda de leite desnatado para ser transformado em pó, mesmo que o leite desnatado possa ser vendido a um preço superior no mercado em que é competitivo. Isto é o mesmo que dizer que o leite desnatado destinado à alimentação de animais não deveria, na prática, proporcionar ao produtor de leite um rendimento superior ao do preço de intervenção. Neste argumento a Comissão esqueceu o principal objectivo do Regulamento n.° 804/68, que é o de se atingir o preço indicativo.

Seria igualmente contrário aos princípios gerais estabelecidos no artigo 39.°, n.° 1, do Tratado impedir o produtor de ultrapassar o preço de intervenção. E difícil compreender como é que a «eficácia» do regime de ajudas comunitárias pode prevalecer sobre a obtenção do preço indicativo e de um nível de vida razoável para os produtores de leite.

O regime de ajudas não é entravado se o leite desnatado for vendido abaixo do preço máximo à saída da fábrica de lacticínios. Na Inglaterra e País de Gales o leite desnatado vendeu-se invariavelmente abaixo do preço máximo à saída da fábrica de lacticínios.

O regime de ajudas também seria entravado se o leite desnatado pudesse ser vendido em condições concorrenciais em quantidades cada vez maiores. E estaria provado que o leite desnatado foi vendido em condições concorrenciais em Inglaterra e no País de Gales, e em quantidades cada vez maiores.

Finalmente, a redução no preço do leite desnatado destinado a ser utilizado nas explorações agrícolas reduziria também a margem de lucro do produtor para o leite em pó desnatado. Nestas circunstâncias, se as empresas de lacticínios tentassem aumentar as suas vendas de leite desnatado a explorações agrícolas, haveria menos leite desnatado disponível para ser transformado em pó, em especial durante os meses baixos do Outono e Inverno, o que faria aumentar os custos unitários de produção. Daqui resultaria que os custos mais elevados seriam deduzidos do preço de mercado do leite em pó desnatado, a fim de calcular o valor do leite. Nesse caso, o produtor britânico de leite perderia sempre, ao receber um preço inferior pelo leite desnatado destinado às explorações agrícolas e pelo leite desnatado destinado a ser transformado em pó.

O Reino Unido assinala que, em consequência das objecções que suscitou no seu memorando de defesa, a Comissão, na réplica, afirmou que não fizera qualquer juízo acerca do nível do preço único que deveria ser aplicado ao leite desnatado. O Reino Unido deduz deste facto que a Comissão abandonou o seu argumento de que o sistema de preço duplo reduz o nível real da ajuda e que o seu argumento actual é o de que, se houvesse um preço único, teria sido fixado a um nível inferior ao do preço praticado para o leite desnatado destinado a ser utilizado nas explorações agrícolas no âmbito do sistema de preço duplo, impedindo assim esse sistema que uma maior quantidade de leite desnatado fosse vendida às explorações agrícolas.

O Reino Unido entende também que esta argumentação não pode colher. Assinala, em especial, que:

1) teria sido perfeitamente legal que a comissão paritária tivesse fixado, com base nos diversos valores a serem tomados em consideração, um preço único para o leite destinado ao fabrico de manteiga a granel a um nível igual ou mesmo superior ao preço fixado para o leite desnatado utilizado nas explorações agrícolas;

2) a inexistência de um preço único não pode, em si, constituir obstáculo ao funcionamento do regime de ajudas, porque as diferenças de preços ocorrem naturalmente e são permitidas pelo artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1422/78 e porque a mera existência de um preço mais elevado não constitui um obstáculo;

3) o funcionamento do regime de ajudas não é entravado se o preço máximo à saída das fábricas de lacticínios for respeitado;

4) não há razão para privar um produtor de leite de um rendimento mais elevado, desde que o preço à saída da fábrica de lacticínios seja respeitado.

Além disso, mesmo se a Comissão conseguisse provar todas as suas hipóteses, não deixaria de ser verdade que, na sua argumentação, a eficácia do regime de ajudas tem prioridade sobre a obtenção de um preço mais favorável para o produtor, o que significa que se permite que o acessório prevaleça sobre o essencial.

No que toca ao preço fixado para o leite desnatado destinado ao fabrico de caseína, o Reino Unido afirma que nem no parecer fundamentado, nem na correspondência anterior, se fez qualquer referência a esta pretensa infracção ao regime de ajudas para a caseína. Os argumentos avançados pela Comissão relativamente à caseína são, portanto, inadmissíveis.

Subsidiariamente, o Reino Unido alega que a Comissão aplicou o artigo 6.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1565/79 sem tomar em conta a política agrícola comum no seu todo.

Não há qualquer razão para o produtor britânico de leite não receber mais do que obteria se vendesse à intervenção, se puder obter um preço melhor no mercado vendendo o leite desnatado para o fabrico de caseína. Para se determinar se houve entrave ao funcionamento normal do regime de ajudas é necessário verificar se o sistema de preço duplo impediu realmente a venda de leite desnatado para o fabrico de caseína.

Caberia assinalar que o fabrico de caseína no Reino Unido aumentou desde 1979 e que os fabricantes britânicos são competitivos nos mercados mundiais.

Em seguida, o Reino Unido invoca os mesmos argumentos que já invocara contra idêntica argumentação da Comissão acerca do regime de ajudas para o leite desnatado destinado à alimentação de animais.

Finalmente, em resposta aos argumentos avançados na intervenção do Governo francês, o Reino Unido afirma que não é correcto dizer que os MMB tenham qualquer monopólio do fornecimento de manteiga no Reino Unido.

No que toca à interpretação do artigo 9.°, o Reino Unido salienta que o Governo francês interpreta restritivamente essa norma, quando ela deveria ser interpretada em conformidade com os seus objectivos. Não está provado que os exportadores franceses tenham sido prejudicados. E de notar, aliás, que a situação no mercado britânico não impediu os produtores dinamarqueses de continuarem a vender os seus produtos no Reino Unido e de aumentarem a sua parte de mercado para 20 %. As afirmações de que o mercado britânico constitui um sector protegido não é sustentada por qualquer elemento de prova. O nível elevado das importações de manteiga para o Reino Unido provaria o contrário.

IV — Respostas das partes as questões formuladas pelo Tribunal

Em resposta às perguntas que lhe foram dirigidas pelo Tribunal, o Reino Unido afirma, entre outras coisas:

a) que os preços únicos para a matéria gorda butírica e para o leite desnatado foram adoptados pela comissão paritària para a Inglaterra e País de Gales respectivamente em 1 de Março e 1 de Abril de 1984, e a partir de 1 de Abril de 1985 cessou a obrigação de pagamento de um prémio pelos compradores de leite que utilizassem leite desnatado para outras finalidades que não a transformação em pó;

b) que foi igualmente abolido o sistema de preço duplo para o leite destinado à produção de natas;

c) que é muito difícil extrair conclusões das estatísticas respeitantes às consequências da abolição do preço duplo, uma vez que se verificaram outras alterações importantes em 1984, como a criação de quotas para o leite e uma diminuição da produção britânica de manteiga;

d) que como resulta de alguma correspondência trocada com a Comissão, as autoridades britânicas puderam justificar o facto de, em certos períodos de 1983 e 1984, o preço mais baixo da manteiga em placas nacional ser inferior ao preço mais baixo da manteiga em placas importada.

Por seu lado, a Comissão afirma:

a) que a diferenciação de preços que ela impugnou no presente processo deixou de existir, mas tem sérias dúvidas sobre se determinadas práticas introduzidas posteriormente não restabelecem o sistema sob forma diferente;

b) que não considera que o Reino Unido tenha esclarecido satisfatoriamente a razão de ser dos preços inferiores dos produtos nacionais relativamente aos produtos importados.

O Reino Unido e a Comissão apresentaram igualmente alguns documentos e, em especial, quadros relativos aos preços da venda por grosso da manteiga em placas e da manteiga a granel, quadros esse em que os números respeitantes aos Estados-membros foram ajustados com vista a torná-los comparáveis.

G. Bosco

Juiz relator

( *1 ) Língua do processo: inglês.

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL

2 de Dezembro de 1986 ( *1 )

No processo 23/84,

Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico Richard Wainwright e por D. Grant Lawrence, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Manfred Beschel, membro do mesmo Serviço Jurídico, edifício Jean Monnet, Kirchberg,

requerente,

apoiada por

República Francesa, representada por François Renouard, na qualidade de agente e por B. Botte, na qualidade de agente substituto, com domicílio escolhido no Luxemburgo na embaixada de França,

interveniente,

contra

Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, representado inicialmente por G. Dagtoglou e posteriormente por R. N. Nicks, na qualidade de agentes, assistidos por Christopher Bellamy e Rupert Anderson, Counsels, com domicílio escolhido no Luxemburgo na embaixada da Grã-Bretanha,

requerido,

que tem como objecto uma acção destinada a obter a declaração de que, ao autorizar os Milk Marketing Boards (organismos de comercialização do leite)

— a aplicar um sistema de preço duplo para o leite inteiro utilizado no fabrico de manteiga consoante esta se destine à venda como manteiga de intervenção ou como manteiga a granel, por um lado, ou como manteiga em placas vendida a retalho, por outro,

— a praticar preços diferenciados para o leite inteiro utilizado no fabrico de manteiga e de natas consoante o destino do leite desnatado obtido na sequência desse fabrico,

o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10.° do Regulamento n.° 1422/78 do Conselho e do artigo 6.° do Regulamento n.° 1565/79 da Comissão,

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. Mackenzie Stuart, presidente, Y. Galmot, C. Kakouris, T. F. O'Higgins e F. Schockweiler, presidentes de secção, G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, U. Everling, K. Bahlmann e R. Joliét, juízes,

advogado-geral: J. Mischo

secretário: P. Heim

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 19 de Fevereiro de 1986, na qual a interveniente foi representada por R. Abraham,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 15 de Abril de 1986,

profere o seguinte

ACÓRDÃO

1 Por petição entregue na Secretaria do Tribunal em 25 de Janeiro de 1984, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção através da qual pretende obter a declaração de que, ao autorizar os Milk Marketing Boards (a seguir designados por «MMB»), organismos de comercialização do leite criados em Inglaterra, País de Gales e Escócia, através dos Milk Marketing Scheme, aprovados pelo parlamento em 1933 e na Irlanda do Norte por um Milk Marketing Scheme de 1955, I) a aplicar um sistema de preço duplo para o leite inteiro utilizado no fabrico de manteiga consoante esta se destine à venda como manteiga de intervenção ou como manteiga a granel, por um lado, ou como manteiga em placas vendida a retalho, por outro, II) a praticar preços diferenciados para o leite inteiro utilizado no fabrico de manteiga e de natas consoante o destino do leite desnatado obtido na sequência desse fabrico, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10.° do Regulamento n.° 1422/78 do Conselho, de 20 de Junho de 1978, relativo à concessão de certos direitos especiais a organizações de produtores de leite no Reino Unido (JO L 171, p. 14; EE 03 F14 p. 158) e do artigo 6.° do Regulamento n.° 1565/79 da Comissão, de 25 de Julho de 1979, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento n.° 1422/78 (JO L 188, p. 29; EE 03 F16 p. 169).

2 Antes da adesão do Reino Unido à CEE, uma das principais características da sua organização de mercado de leite era o funcionamento dos MMB. Estes organismos, cujos membros eram eleitos pelos produtores de leite, tinham como função melhorar a produção e a comercialização dos lacticínios. Para tanto, todos os produtores de leite, com excepção dos que vendiam directamente ao público, comercializavam o seu leite através dos MMB; estes recebiam a totalidade do leite fornecido por esses produtores, a fim de o venderem da forma mais vantajosa, pagando aos produtores um preço único calculado com base nos lucros globais obtidos em todos os mercados.

3 Após a adesão, o funcionamento dos MMB foi integrado na organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos estabelecida pelo Regulamento n.° 804/68 do Conselho (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146). Para tanto, o Regulamento do Conselho n.° 1421/78 de 20 de Junho de 1978 (JO L 171, p. 12; EE 03 F14 p. 156) que alterou o artigo 25.° do Regulamento n.° 804/68, previu a «possibilidade de reconhecer estes Boards, bem como, em situações comparáveis, organizações semelhantes no âmbito da organização comum de mercado» assegurando ao mesmo tempo a compatibilidade do funcionamento daquelas organizações com o direito comunitário «no respeito dos princípios gerais do Tratado».

4 Ao prever a possibilidade de reconhecer os MMB, o Regulamento n.° 1421/78 sujeitou as respectivas actividades ao preenchimento de determinadas condições. De acordo com o novo artigo 25.°, o Conselho pode autorizar um Estado-membro a conceder, verificadas determinadas condições, a uma organização que represente pelo menos uma certa percentagem dos produtores de leite estabelecidos numa dada região, o direito exclusivo de comprar o leite que os produtores estabelecidos nessa região produzem e põem à venda, sem transformação, bem como o direito de proceder a uma igualização dos preços pagos aos produtores, independentemente da utilização que pretenda dar ao leite comprado. Ao conceder essa autorização, o Conselho deve estabelecer as regras gerais para o exercício dos direitos especiais atribuídos às organizações em questão, regras essas que devem garantir, em especial, que o exercício dos referidos direitos: — é compatível com os princípios gerais do Tratado; — não constitui uma discriminação relativamente aos produtores que vendem o seu leite à organização e a quem pretenda comprar-lho; — não afecta a concorrência no sector agrícola mais do que o estritamente necessário; — não põe em risco o bom funcionamento da organização comum de mercado no sector do leite e produtos lácteos, sobretudo no que respeita aos regimes de preços e de intervenção.

5 As regras gerais relativas às condições de exercício de certos direitos especiais a conceder pelo Reino Unido aos MMB foram estabelecidas pelo Conselho no Regulamento n.° 1422/78, de 20 de Junho. O artigo 9.°, n.° 1, deste regulamento prevê que os preços do leite vendido pelos MMB, «só podem ser diferenciados a) segundo o destino para o qual o comprador o irá utilizar, b) segundo outros critérios, estabelecidos em conformidade com o procedimento referido no n.° 4», ou seja, um procedimento que exige a intervenção de uma comissão paritària em cuja composição os MMB e os representantes dos compradores estejam em plano de igualdade. O n.° 2 do mesmo artigo prevê que a diferenciação segundo o destino não pode provocar uma distorção da concorrência, no mercado do Reino Unido, entre os produtos lácteos provenientes dos outros Estados-membros e os produzidos no mercado interno.

6 Para garantir que estas condições serão efectivamente respeitadas pelos MMB, o artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1422/78 obriga o Reino Unido a tomar as medidas necessárias para controlar permanentemente o respeito, por parte das MMB, dos princípios e regras comunitárias bem como das condições especiais que acompanham a autorização. Por força do artigo 6.° do Regulamento n.° 1565/79 da Comissão, de 25 de Julho de 1979, que fixa as regras de aplicação do Regulamento n.° 1422/78, o Reino Unido deverá adoptar as disposições detalhadas necessárias para controlar permanentemente o respeito pelas disposições do artigo 9.° do Regulamento n.° 1422/78. Deverá especialmente definir os possíveis «destinos» do leite, na acepção do artigo 9.°, n.° 1, alínea a), e os outros critérios objectivos que podem ser tomados em consideração nos termos do procedimento da comissão paritária; deverá comparar periodicamente os preços de venda ao primeiro comprador praticados no mercado britânico para os principais produtos lácteos fabricados a partir de leite vendido pelos MMB e os preços de venda ao primeiro comprador praticados para os produtos lácteos análogos importados de outros Esta-dos-membros. Finalmente, o Reino Unido deve comunicar mensalmente à Comissão os preços mais baixos praticados para os produtos nacionais e para os produtos importados, respectivamente.

7 No sentido de compatibilizar a sua legislação com as exigências das normas comunitárias, o Reino Unido adoptou os Milk Marketing Boards (Special conditions) Regulations 1981, aplicáveis em todo o território nacional e Milk Marketing Scheme (Amendment) Regulations autónomos, aplicáveis em cada uma das zonas em que exista um MMB. Nos termos do artigo 66.°, n.° 7, do Milk Marketing Scheme aplicável em Inglaterra e no País de Gales, com as alterações introduzidas pelos referidos Regulations, o MMB pode aplicar uma larga gama de preços de venda do leite, diferenciados de acordo com determinadas utilizações a dar tanto ao leite inteiro como ao leite desnatado obtido na sequência do fabrico de manteiga ou de natas. Nos termos do artigo 66.°, n.° 8), o MMB pode igualmente praticar preços diferenciados com base nos critérios enunciados nas alíneas a) a f) desta mesma disposição bem como «dependendo de aprovação do ministro, em quaisquer outros critérios objectivos» [alínea g)]. Disposições análogas foram adoptadas para os outros MMB.

8 O MMB para a Inglaterra e País de Gales, cuja prática as partes concordaram em tomar como referência atendendo ao seu papel predominante e à similitude entre as práticas dos MMB, considerou que esta legislação lhe permitia praticar preços diferentes para o leite inteiro, num primeiro nível, consoante, entre outros aspectos, o leite fosse destinado ao fabrico de manteiga a granel ou de manteiga em placas e, num segundo nível, consoante o leite desnatado obtido a partir do leite inteiro se destinasse à produção de leite em pó desnatado, à produção de alimentos para animais ou a outras utilizações.

9 A Comissão considera que o sistema de preço duplo do leite destinado à produção de manteiga e a diferenciação de preços consoante o destino do leite desnatado obtido são contrários às condições estabelecidas nos regulamentos n.os 1422/78 e 1565/79.

10 O Reino Unido sustenta que esta prática é inteiramente conforme com o direito comunitário e que o seu recente abandono se deve a razões puramente comerciais que nada têm a ver com eventuais dúvidas quanto à sua compatibilidade com o direito comunitário. Em consequência, o Reino Unido considera que, ao autorizar esta prática, não faltou de modo algum às obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10.° do Regulamento n.° 1422/78 e do artigo 6.° do Regulamento n.° 1565/79.

11 O Governo da República Francesa, intervindo em apoio das conclusões da Comissão, considera, pelo contrário, que a prática dos MMB não é permitida pelas disposições da legislação comunitária, e que provoca, além disso, uma grave distorção das condições de concorrência.

Quanto às questões prévias suscitadas pelo Reino Unido

12 O Reino Unido suscitou duas questões prévias através das quais invoca que : a) a acção por incumprimento é inadequada porquanto a Comissão deveria ter proposto alterações à regulamentação comunitária ou utilizado o processo dito do comité de gestão, em vez de encetar um processo por infracção; b) a Comissão se baseou em argumentos puramente teóricos sem proceder a uma investigação dos factos, apesar de no cerne do processo estarem precisamente questões de facto, em especial no que respeita à eventual existência de «distorções» no mercado.

13 No que respeita primeiramente à questão b), convém notar que ela apenas pode ser considerada quando se analisar o mérito da causa.

14 Relativamente à questão a), o Reino Unido alega que a fixação de preços diferentes para o leite era do conhecimento da Comissão desde finais de 1978 e que esta, mesmo assim, autorizou, pelo Regulamento n.° 1565/79, a concessão de direitos especiais aos MMB, de forma que, se pretendesse posteriormente abordar o problema, deveria ter adoptado «regras de aplicação gerais complementares ou das decisões especiais», nos termos do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1565/79. Argumenta também que a Comissão, em vez de intentar uma acção por incumprimento, deveria antes, nos termos do artigo 9.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1422/78, ter submetido os preços em causa a uma «análise no Comité de Gestão do Leite e dos Produtos Lácteos, em conformidade com o artigo 31.° do Regulamento (CEE) n.° 804/68».

15 A Comissão responde que a solução preconizada pelo Governo britânico implicaria uma alteração da legislação comunitária, quando o que efectivamente está em causa é a aplicação incorrecta dessa regulamentação por um Estado-membro, e sustenta que o processo previsto no artigo 169.° é, portanto, inteiramente adequado para declarar uma tal infracção.

16 A Comissão manifestou dúvidas desde o início acerca da conformidade de um sistema de diferenciação dos preços com o direito comunitário; por exemplo, numa carta de 13 de Julho de 1979 que o seu director-geral da Agricultura enviou ao Ministério Britânico da Agricultura, Pescas e Alimentação, afirma-se que «um sistema de preços diferenciados seria compatível com o disposto no regulamento (n.° 1422/78) se não distorcesse o funcionamento normal dos mecanismos de organização dos mercados e, principalmente, dos mecanismos de intervenção. Todavia, se um sistema de preços diferenciados tivesse tal efeito nesses mecanismos e se não fosse neutro, não seria compatível com a referida norma». Não se pode afirmar, portanto, que a Comissão tenha aceite o princípio de que qualquer diferenciação de preços seria compatível com o direito comunitário.

17 A aceitação de um tal princípio não poderia igualmente inferir-se do facto de a Comissão não ter tentado retirar a autorização ao Reino Unido com o fundamento de que as condições estabelecidas no Regulamento n.° 1422/78 não estavam preenchidas. Efectivamente, pode considerar-se que a Comissão não pretendeu pôr em causa, na sua globalidade, o sistema dos MMB, — que beneficia incontestavelmente os consumidores — devido a uma violação que podia ser eliminada pelo Governo britânico sem abolir o próprio sistema.

18 Quanto à análise dos preços britânicos feita pelo Comité de Gestão do Leite e dos Produtos Lácteos, resulta dos autos que esta análise foi feita pelo menos uma vez. Aliás — como justamente assinala a Comissão — essa análise não pode ser utilizada para solucionar a questão de saber se um Estado-membro aplica a legislação comunitária de forma incorrecta.

19 Nestas condições, há que declarar que nada impedia que a Comissão desencadeasse o processo previsto no artigo 169.°

Quanto à primeira acusação

A questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo Reino Unido relativamente ao primeiro fundamento da acção

20 O Governo do Reino Unido excepcionou a inadmissibilidade do primeiro fundamento invocado pela Comissão em apoio da primeira acusação, segundo a qual a diferenciação de preços do leite inteiro consoante a manteiga fabricada a partir desse leite seja vendida a granel ou em placas, é incompatível com o artigo 9.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1422/78. O Governo britânico considera que tal fundamento é inadmissível por a Comissão não ter aduzido — nem na correspondência trocada com as autoridades britânicas a propósito da questão da diferenciação dos preços do leite, nem no parecer fundamentado de 10 de Junho de 1983 — o argumento de que a diferenciação dos preços do leite com base nos critérios aplicados pelos MMB contrariava, per se, a regulamentação comunitária, independentemente de provocar ou não distorções da concorrência ou de afectar o bom funcionamento do sistema de ajudas concedidas no âmbito da organização comum de mercados.

21 A Comissão responde que já tinha suscitado a questão da inadmissibilidade dos critérios de diferenciação dos preços do leite inteiro aplicados pelos MMB, com o artigo 9.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1422/78, numa carta de 18 de Setembro de 1980 dirigida à representação permanente do Reino Unido junto das Comunidades Europeias, tendo-a referido novamente numa carta de 10 de Junho de 1980 enviada ao ministro dos Negócios Estrangeiros do Reino Unido e no parecer fundamentado de 10 de Junho de 1983. O argumento exposto na petição mais nao faz do que pormenorizar a acusação original sendo, assim, admissível.

22 A este propósito, convém sublinhar, antes de tudo, que na notificação de incumprimento e no parecer fundamentado, a Comissão não afirmou expressamente, como o veio a fazer na petição, que a diferenciação do preço do leite consoante se destinasse ao fabrico de manteiga a granel ou de manteiga em placas constituía, em si, uma violação do artigo 9.°, n.° 1 do Regulamento n.° 1422/78, independentemente das consequências que esta prática pudesse ter no funcionamento da organização comum de mercado.

23 Todavia, deve igualmente observar-se que já na referida carta de 18 de Setembro de 1980 a Comissão assinalava que uma cláusula autorizando os MMB a fixar preços diferentes — para distinguir consoante o produto se destinasse à venda no mercado livre ou ao organismo de intervenção — poderia facilmente constituir um obstáculo ao funcionamento normal da organização comum do mercado e que «além disso, a identificação do comprador seguinte do produto fabricado (organismo de intervenção ou operador privado) não pode, geralmente, ser considerada um critério objectivo». Resulta desta carta que já naquela altura a Comissão sublinhava que a compatibilidade de um critério de diferenciação dos preços com a regulamentação comunitária podia ser apreciada independentemente da análise dos seus efeitos no funcionamento da organização comum do mercado.

24 Na sua notificação de incumprimento, a Comissão contestou a legalidade do sistema de diversificação do leite, não apenas relativamente ao funcionamento normal da organização comum do mercado, mas invocando também a incompatibilidade do sistema com o artigo 9.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1422/78. Estas acusações foram reiteradas no parecer fundamentado. Apesar de o n.° 2 do artigo 9.° prever que a diferenciação consoante o destino não deve provocar uma distorção da concorrência, o n.° 1 limita-se a estabelecer a regra geral de que os preços do leite apenas podem ser diferenciados segundo o destino que o comprador «lhe pretenda dar».

25 Em consequência, o Governo britânico não demonstrou que a petição, ao precisaias acusações feitas pela Comissão na fase pré-contenciosa, tenha alargado o objecto do recurso. A excepção de inadmissibilidade deve, portanto, ser considerada improcedente.

Quanto ao mérito

26 Na opinião da Comissão, por «destino» do leite apenas se pode entender a utilização que o comprador pretende dar ao leite que adquire aos MMB, utilização que, no caso presente, seria o fabrico de manteiga; o sistema britânico, por outro lado, entende por «destino» do leite, na acepção do artigo 9.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1422/78, a utilização que se é dada a um produto derivado, ou seja, a manteiga.

27 O Reino Unido, pelo contrário, considera que a expressão «destino» se refere, de facto, ao mercado em que o produto final será vendido, e que a diferenciação se justifica pela existência de dois mercados separados da manteiga, o da manteiga a granel e o da manteiga em placas.

28 Na falta de qualquer definição da expressão «destino», há que encontrá-la com base na interpretação do texto em que ela figura.

29 Em primeiro lugar, a própria redacção do artigo 9.°, n.° 1, mostra que esta norma se baseia no princípio do preço único («os preços são os mesmos para todos os compradores interessados») o que, além do mais, está de acordo com a ideia base de preços únicos, inerente à organização comum de mercado, e apenas permite a diferenciação de preços a título de excepção à regra geral.

30 Esta excepção apenas tem em vista o destino «que o comprador... pretende dar» ao leite vendido pelos MMB. Se é certo que a utilização que o comprador pretende dar ao leite pode ser o fabrico de manteiga, tal utilização não pode, todavia, abranger o modo como a manteiga produzida virá a ser apresentada, comercializada ou vendida. Tal extensão do termo «destino» poderia levar a que nele se englobasse não só a utilização do leite pelo comprador para o fabrico de manteiga mas também a utilização da manteiga por um operador económico que se situe mais adiante na cadeia de produção.

31 Atendendo ao caracter excepcional da diferenciação de preços prevista no artigo 9.° do Regulamento n.° 1422/78 e da clareza de redacção desta disposição, não se pode considerar que ela permita, como sustenta o Governo britânico, fazer uma diferenciação de preços, consoante o mercado em que a manteiga será vendida como produto final.

32 Resulta daí que a expressão «destino» empregue no artigo 9.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1422/78, deve ser interpretada estritamente, apenas podendo abranger a utilização que se pretende dar ao leite, e não a utilização de um produto transformado, como é o caso da manteiga.

33 O Governo britânico defende ainda que, mesmo se se considerasse que os preços diferenciados para o leite não foram estabelecidos de acordo com o artigo 9.°, n.° 1, alínea a), haveria que entender que o foram em conformidade com o n.° 1, alínea b), nos termos do qual os preços podem ser diferenciados «segundo outros critérios estabelecidos em conformidade com o procedimento referido no n.° 4», ou seja, com base em negociações em que estão representados em plano de igualdade o MMB em causa e os seus compradores de leite. Os critérios objectivos utilizados no caso em apreço seriam os custos da venda de manteiga a granel e de manteiga em placas, respectivamente, e os diferentes preços obtidos pela manteiga nesses dois mercados.

34 A Comissão sublinha antes de mais que, tanto quanto é do seu conhecimento, nenhum novo critério de diferenciação dos preços foi adoptado com base no processo referido no n.° 4 do artigo 9.° Acrescenta que, mesmo que isso tivesse acontecido, um critério de diferenciação dos preços do leite consoante a manteiga produzida a partir desse leite se destinasse à venda a retalho ou para intervenção, não seria nunca um critério objectivo, nos termos do citado número, se se tiver em atenção que os critérios objectivos fixados pelo artigo 66.°, n.° 8), alíneas a) a f) do Milk Marketing Scheme, versão alterada de 1981, tais como a quantidade de leite a entregar, a sua designação e qualidade, os locais de produção, de transformação ou de entrega, são todos eles critérios directamente relacionados com o leite, nada tendo a ver com o mercado em que um produto derivado desse leite irá ser vendido.

35 A este propósito, convém assinalar que, nem durante a fase escrita do processo, nem na audiência, o Governo britânico apresentou provas da sua afirmação de que a diferenciação em causa teria sido fixada de acordo com o processo da comissão paritária. Mesmo sendo certo que, independentemente dos critérios enunciados no artigo 66.°, n.° 8, alíneas a) a f), qualquer outro critério objectivo poderia ser considerado pela comissão paritária, nos termos do artigo 66.°, n.° 8, alínea g), não deixa de ser verdade que, na resposta que deu a uma pergunta do Tribunal destinada a saber «se o processo da comissão paritária foi utilizado para definir novos critérios objectivos e, em caso afirmativo, em que circunstâncias o foi», o Governo britânico limitou-se a indicar que «a adopção de um preço único para a matéria gorda butírica contida no leite destinado à produção de manteiga tornou desnecessária a fixação de novos critérios objectivos pela comissão paritária».

36 Pode, portanto, concluir-se que o critério utilizado pelos MMB não foi fixado em conformidade com o artigo 9.°, n.° 1, alínea b), não sendo sequer necessário averiguar se tal critério poderia, eventualmente, ser considerado como um critério objectivo, na acepção da regulamentação comunitária.

37 O Governo britânico sustenta ainda que o desrespeito do artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1422/78, não pode constituir, per se, uma violação do direito comunitário se não tiver como efeito uma distorção da concorrência, uma discriminação ou um entrave ao bom funcionamento da organização comum de mercado. Em apoio da sua tese, refere certas tomadas de posição dos serviços da Comissão e o artigo 6.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1565/79. Invoca igualmente os n.os 2 e 3 do artigo 9.° do Regulamento n.° 1422/78 que dispõem, respectivamente, que uma diferenciação de preços consoante o destino não pode provocar uma distorção da concorrência no mercado britânico entre os produtos lácteos provenientes de outros Estados-membros e os produtos nacionais, e que os MMB não podem vender leite a um preço inferior ao que corresponde ao preço mais baixo aplicado no mercado do Reino Unido relativamente ao produto lácteo em questão, quando importado; o Governo britânico afirma que se estas normas foram respeitadas, como julga poder provar, o desrespeito do artigo 9.°, n.° 1 será irrelevante.

38 A Comissão nega que os seus serviços alguma vez tenham manifestado opiniões que consistissem em admitir que o desrespeito do artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1422/78 apenas constituiria violação do direito comunitário nos casos em que afectasse o bom funcionamento da organização comum de mercado. Acrescenta, a propósito dos n.os 2 e 3 do artigo 9.°, que o argumento aduzido pelo Governo britânico deveria, em qualquer circunstância, ser rejeitado, por as autoridades britânicas não terem conseguido provar que o facto de, em diversas ocasiões a partir de Fevereiro de 1982, se ter verificado que o preço mais baixo da manteiga britânica se situou a um nível inferior ao preço mais baixo praticado para a manteiga importada, não se devia à diferenciação de preços do leite praticada pelos MMB.

39 Com efeito, resulta dos autos, como assinala o Governo britânico, que as posições tomadas pelos serviços da Comissão durante os contactos verbais e escritos com as autoridades britânicas nem sempre foram claras. Todavia, é igualmente nítido que não foi dada às autoridades britânicas qualquer garantia que lhes permitisse considerar que a autorização que lhes era concedida pelo Regulamento n.° 1422/78 tinha o amplo alcance que o Governo britânico actualmente lhe atribui.

40 O argumento extraído do artigo 6.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1565/79, nos termos do qual «a diferenciação do preço de venda (do leite) consoante o seu destino ou outros critérios objectivos, só é excluída na medida em que poderia levar a uma d