Conclusões da advogada-geral Stix-Hackl apresentadas em 11de Outubro de2001. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Francesa. - Incumprimento de Estado - Regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca - Inspecção da frota de pesca e controlo das capturas .artigos 5.º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 170/83, 1.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 2241/87, 9.º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 3760/92 e 2.º do Regulamento (CEE) n.º 2847/93. - Encerramento tardio da pesca (artigos 11.º, n.os 1 e 2, do Regulamento n.º 2241/87 e 21.º, n.os 1 e 2, do Regulamento n.º 2847/93) - Inexistência de acção penal ou administrativa contra os responsáveis pelas ultrapassagens das quotas (artigos 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2241/87 e 31.º do Regulamento n.º 2847/93). - Processos apensos C-418/00 e C-419/00.



Colectânea da Jurisprudência 2002 página I-03969



Conclusões do Advogado-Geral

I Introdução

1. Inscrevendo-se na linha do processo C-333/99, relativo às campanhas de pesca de 1988 e 1990 , a presente acção de incumprimento tem por objecto o comportamento das autoridades francesas na gestão das quotas de pesca para as campanhas de 1991 a 1994 (processo C-418/00) e 1995 e 1996 (processo C-419/00). No essencial, a Comissão acusa as autoridades francesas de não terem, em tempo útil e de forma eficaz, proibido a pesca, pelo que, para esses anos, as quotas de pesca foram ultrapassadas.

2. Por despacho de 18 de Janeiro de 2001, o Tribunal de Justiça decidiu apensar os dois processos em aplicação do artigo 43.° do Regulamento de Processo, para efeitos da fase escrita e do acórdão.

3. Tendo em conta o acórdão já proferido no processo Comissão/França (C-333/99), limitar-nos-emos a averiguar se a Comissão forneceu elementos que demonstrem as violações alegadas do direito comunitário e em que medida pode ter relevância a modificação das regras comunitárias aplicáveis às campanhas de pesca de 1995 e 1996.

II Enquadramento jurídico

4. O regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos da pesca resulta de vários regulamentos. Globalmente, visa assegurar a protecção dos fundos marinhos, a conservação dos recursos biológicos do mar e a sua exploração equilibrada a partir de bases duráveis e em condições económicas e sociais adequadas .

5. Para alcançar estes objectivos são adoptadas medidas de conservação e de controlo .

6. Entre estas últimas medidas figuram, nomeadamente, a inspecção dos barcos de pesca e o controlo das capturas. A base jurídica resulta do artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83, conjugado com os artigos 1.° , n.os 1 e 2, e 2.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 .

7. O artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83 determina, nomeadamente, que:

«2. Os Estados-Membros determinam, em conformidade com as disposições comunitárias aplicáveis, as regras de utilização das quotas que lhes foram atribuídas. [...]»

8. A partir de 1 de Janeiro de 1993, este regulamento foi substituído pelo Regulamento n.° 3760/92 . O artigo 9.° , n.° 2, deste regulamento impõe uma obrigação manifestamente semelhante:

«2. Os Estados-Membros informarão anualmente a Comissão dos critérios que tenham adoptado para a repartição e das regras para a utilização das disponibilidades de pesca que lhes tenham sido atribuídas de acordo com o direito comunitário e a política comum da pesca.»

9. O título I do Regulamento n.° 2241/87 é «Inspecção e controlo dos navios de pesca e das suas actividades». O seu artigo 1.° , n.° 1, esclarece, relativamente ao conteúdo da obrigação prevista no artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83, o seguinte:

«1. A fim de assegurar o cumprimento de toda a regulamentação em vigor respeitante às medidas de conservação e de controlo, cada Estado-Membro, no seu território e nas águas marítimas que dependem da sua soberania ou da sua jurisdição, controla o exercício da pesca e das actividades conexas. Inspecciona os barcos de pesca e todas as actividades cujo controlo permita verificar a aplicação do presente regulamento, nomeadamente as actividades de desembarque, de venda e de armazenagem de peixe e os registos dos desembarques e das vendas.»

10. O artigo 2.° do Regulamento n.° 2241/87 prevê que:

«1. A inspecção e o controlo referidos no artigo 1.° serão efectuados por cada Estado-Membro e por sua conta, por um serviço de inspecção nomeado por esse Estado-Membro.

No exercício da missão que lhes foi confiada, os Estados-Membros assegurarão o respeito das disposições e das medidas referidas no artigo 1.° Por outro lado, conduzirão a sua acção de modo a evitar uma ingerência injustificada nas actividades piscatórias normais. [...]

2. As pessoas responsáveis pelos navios de pesca que forem objecto de uma inspecção prestarão a sua colaboração facilitando a inspecção efectuada em conformidade com o n.° 1.»

11. A partir de 1 de Janeiro de 1994, o Regulamento n.° 2241/87 foi substituído pelo Regulamento (CEE) n.° 2847/93 . O artigo 2.° do título I, intitulado «Inspecção e controlo dos navios de pesca e das suas actividades», está redigido da seguinte forma:

«1. A fim de assegurar o respeito da regulamentação em vigor sobre medidas de conservação e de controlo, [cada] Estado-Membro controlará, no seu território e nas águas marítimas sob a sua soberania ou jurisdição, o exercício da pesca e das actividades conexas. Os Estados-Membros inspeccionarão os navios de pesca e investigarão todas as actividades, permitindo assim o controlo da aplicação do presente regulamento, nomeadamente as actividades de desembarque, venda, transporte e armazenagem dos produtos da pesca e o registo dos desembarques e das vendas.

2. Os navios de pesca que possam exercer actividades de pesca, que arvorem pavilhão de um país terceiro e naveguem nas águas sob a soberania ou jurisdição de um Estado-Membro, serão sujeitos a um regime de comunicação das deslocações e das capturas mantidas a bordo.

Os Estados-Membros comunicarão à Comissão as medidas de execução adoptadas para garantir o respeito destes procedimentos.

3. Cada Estado-Membro controlará, fora da zona de pesca comunitária, as actividades dos seus navios de pesca, sempre que esse controlo seja necessário para assegurar o respeito da regulamentação comunitária aplicável nessas águas.

4. A fim de assegurar uma inspecção tão eficaz e económica quanto possível, os Estados-Membros coordenarão as suas actividades de controlo e poderão, para o efeito, estabelecer programas de inspecção comuns que lhes permitam controlar os navios de pesca da Comunidade nas águas mencionadas nos n.os 1 e 3. Os Estados-Membros adoptarão medidas que permitam às suas autoridades competentes, bem como à Comissão, uma informação regular e recíproca sobre a experiência adquirida.»

12. A suspensão da pesca é regulada segundo o disposto, respectivamente, no artigo 11.° do Regulamento n.° 2241/87, e no artigo 21.° do Regulamento n.° 2847/93. Os dois primeiros números do artigo 11.° do Regulamento n.° 2241/87, que constam do título III intitulado «Proibição das actividades de pesca», determinam que:

«1. Todas as capturas de uma unidade populacional ou de um grupo de unidades populacionais sujeitas a quota, efectuadas pelos navios de pesca arvorando pavilhão de um Estado-Membro ou registados num Estado-Membro serão imputadas na quota aplicável, em relação a uma unidade populacional ou grupo de unidades populacionais em questão, a esse Estado, qualquer que seja o local de descarga em terra.

2. Cada Estado-Membro fixará a data na qual as capturas de uma unidade populacional ou grupo de unidades populacionais sujeitas a quotas, efectuadas pelos navios de pesca arvorando o seu próprio pavilhão ou registado no seu território, se considera terem esgotado a quota que lhe é aplicável para essa unidade ou grupo de unidades populacionais. O Estado-Membro proibirá provisoriamente, a contar dessa data, a pesca de peixes daquela unidade populacional ou daquele grupo de unidades populacionais, pelos referidos barcos, bem como a sua conservação a bordo, o transbordo e o desembarque, desde que as capturas tenham sido efectuadas após aquela data, e fixará uma data até à qual os transbordos e os desembarques ou as últimas notificações sobre as capturas sejam permitidas. Esta medida será notificada imediatamente à Comissão, que informará os outros Estados-Membros.»

13. Os dois primeiros números do artigo 21.° do Regulamento n.° 2847/93, que figura sob o título IV «Regulamentação e suspensão das actividades de pesca», estão redigidos da seguinte forma:

«1. Todas as capturas de uma unidade populacional ou de um grupo de unidades populacionais sujeitas a quotas e efectuadas por navios de pesca comunitários serão deduzidas da quota aplicável ao Estado-Membro da bandeira em relação à unidade populacional ou grupo de unidades populacionais em causa, independentemente do local de desembarque.

2. Cada Estado-Membro fixará a data a partir da qual se considera que as capturas de uma unidade populacional ou de um grupo de unidades populacionais, sujeitas a quotas e efectuadas por navios de pesca que arvorem o seu pavilhão ou nele estejam registados, esgotaram a quota que lhes é aplicável, em relação a essa unidade populacional ou a esse grupo de unidades populacionais. A partir dessa data, o Estado-Membro proibirá provisoriamente a pesca de peixes dessa unidade populacional ou grupo de unidades populacionais pelos referidos navios, assim como a manutenção a bordo, o transbordo e o desembarque do peixe capturado após essa data e fixará uma até à qual serão autorizadas os transbordos e os desembarques ou as últimas declarações de captura. Esta medida será imediatamente notificada à Comissão, que dela informará os outros Estados-Membros.»

14. Por fim, as obrigações das autoridades dos Estados-Membros competentes em matéria de sanções penais e administrativas resultam, respectivamente, do artigo 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 e do disposto posteriormente no artigo 31.° do Regulamento n.° 2847/93.

15. O artigo 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 determina que:

«2. Se, na sequência de uma inspecção ou de um controlo efectuado por força do n.° 1, as autoridades competentes de um Estado-Membro verificarem que um navio de pesca ou qualquer pessoa responsável por uma actividade referida nesse número não respeita a regulamentação em vigor relativa às medidas de conservação e de controlo, intentarão uma acção penal ou administrativa contra o capitão desse navio ou qualquer outra pessoa responsável.»

16. Por seu lado, o artigo 31.° do Regulamento n.° 2847/93 prevê que:

«1. Quando se verificar que a regulamentação da política comum de pescas não foi respeitada, nomeadamente na sequência de um controlo ou de uma inspecção efectuada ao abrigo do presente regulamento, os Estados-Membros garantirão que sejam tomadas medidas adequadas, incluindo a instauração de acções administrativas ou de processos-crime contra as pessoas singulares ou colectivas responsáveis, nos termos da respectiva legislação nacional.

2. Os processos instaurados nos termos do n.° 1 devem ser susceptíveis de, nos termos das disposições aplicáveis da legislação nacional, privar efectivamente os responsáveis pelo incumprimento de qualquer benefício económico resultante das infracções ou ter consequências proporcionais à gravidade dessas infracções que constituam um factor dissuasivo eficaz em relação a posteriores violações do mesmo tipo.

3. Consoante a gravidade da infracção, as sanções eventualmente decorrentes dos processos referidos no n.° 2 podem incluir:

multas,

apreensão das artes e capturas proibidas,

apreensão do navio,

imobilização temporária do navio,

suspensão da licença,

revogação da licença.

4. [...]»

III Matéria de facto, tramitação processual e pedidos das partes

17. A Comissão instaurou dois processos por incumprimento contra a República Francesa relativos, por um lado, às campanhas de pesca de 1991 a 1994 e, por outro, às de 1995 e 1996.

A As campanhas de pesca de 1991 a 1994

18. Por carta de 16 de Janeiro de 1996, a Comissão chamou a atenção do Governo francês para o facto de as quotas de pesca atribuídas à França para as campanhas de 1991 a 1994 terem sido excedidas em relação a diversas reservas. Em especial, censurava às autoridades francesas o facto de estas não terem cumprido as suas obrigações de controlo e convidou-as a fornecer-lhe os dados relativos às quantidades capturadas e aos descarregamentos em que se basearam para decidir a suspensão provisória da pesca, bem como outros dados relativos a procedimentos contra os responsáveis pelo excesso de pesca (a seguir «os responsáveis»).

19. Por carta de 16 de Abril de 1996, as autoridades francesas admitiram um excesso de pesca para as reservas indicadas pela Comissão. Além disso, indicaram que não lhes tinha sido possível encontrar as actas relativas aos procedimentos contra os responsáveis.

20. Na carta de notificação de 27 de Março de 1998, a Comissão considera que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem em matéria de gestão e de controlo das reservas de pesca, nomeadamente, por não ter proibido a pesca provisoriamente e até nova ordem, quando resultava que as capturas efectuadas pelos navios que arvoram pavilhão francês tinham esgotado as respectivas quotas. Além disso, a Comissão, uma vez que não recebeu nenhuma informação satisfatória da parte das autoridades francesas, concluiu que estas não tinham intentado os procedimentos penais ou administrativos nos termos dos artigos 2.° e 31.° do Regulamento n.° 2847/93.

21. Na sua resposta de 7 de Agosto de 1998, as autoridades francesas contestaram os alegados incumprimentos sustentando que tinham adoptado todas as disposições úteis logo que resultou das estatísticas que uma quota tinha sido esgotada ou estava em vias de o ser.

22. Uma vez que considerou que esta carta não permitia afastar as acusações de incumprimento, em 30 de Setembro de 1999, a Comissão enviou um parecer fundamentado à República Francesa. Na sua resposta de 7 de Dezembro de 1999, o Governo francês não contestou que tinha excedido as quotas assinaladas pela Comissão e reconheceu que as disposições nacionais então em vigor não lhe permitiram interromper a pesca em tempo útil, mas sublinham que, a partir de 1998, foram adoptados decretos ministeriais em regime de urgência a fim de permitir a proibição provisória da pesca. No que diz respeito à acusação de inexistência de procedimentos penais ou administrativos contra os responsáveis, as autoridades francesas explicaram que optaram por uma gestão colectiva das quotas de pesca que penaliza, do ponto de vista económico e administrativo, os organismos de produtores responsáveis pela pesca em excesso.

B As campanhas de pesca de 1995 e 1996

23. Por cartas de 3 de Fevereiro de 1997 e de 11 de Novembro de 1997, a Comissão chamou a atenção do Governo francês para o facto de as quotas de pesca francesas para as campanhas de 1995 e 1996 terem sido ultrapassadas em relação a diversas reservas de peixe, sem que tivessem sido tomadas medidas de proibição provisórias em tempo útil. A Comissão convidou as autoridades francesas a fornecer-lhe os dados relativos às quantidades capturadas e aos desembarques, nos quais se basearam para decidir a proibição provisória da pesca, bem como outros dados relativos a procedimentos penais ou administrativos eventualmente instaurados contra os responsáveis.

24. Por cartas de 3 de Abril de 1997 e de 26 de Janeiro de 1998, as autoridades francesas assinalaram a existência de erros nos números apresentados pela Comissão e comunicaram que não lhes tinha sido possível encontrar as actas relativas aos referidos procedimentos penais ou administrativos. Além disso, alegaram que os decretos ministeriais relativos à proibição provisória da pesca tinham sido adoptados logo que as estatísticas de captura revelaram que a quota respectiva tinha sido esgotada.

25. Tendo considerado que estas medidas não se tinham revelado suficientes para evitar o excesso de pesca em 1995 e 1996, em 4 de Março de 1999 a Comissão dirigiu uma carta de notificação à República Francesa. Os quadros elaborados pela Comissão revelavam um excesso de pesca relativo a onze reservas durante os anos de 1995 e 1996. A Comissão sublinhou também que as autoridades francesas não tinham cumprido as obrigações que lhe incumbiam em matéria de controlo da gestão e das reservas de peixe especialmente por não ter proibido a pesca em tempo útil e até nova ordem quando se considerava que as capturas efectuadas pelos navios que arvoram pavilhão francês tinham esgotado as quotas correspondentes, e por não ter instaurado procedimentos penais ou administrativos contra os responsáveis.

26. Na sua resposta de 27 de Abril de 1999, o Governo francês contestou os alegados incumprimentos, especialmente no que se refere à cavala, para o ano de 1996. Sublinha que apesar de ter tomado todas as medidas necessárias, resultava das estatísticas que uma quota de captura se encontrava esgotada ou em vias disso determinados casos de excesso de pesca se devem ao descarregamento efectuado no estrangeiro por navios que arvoram bandeira francesa, comunicado às autoridades francesas demasiado tarde, bem como ao facto de a captura de peixe ter continuado entre o momento em que a ordem de interrupção foi tomada e o momento da sua execução.

27. Tendo considerado que estas explicações não eram suficientes para afastar a acusação de incumprimento, a Comissão, em 30 de Setembro de 1999, enviou um parecer fundamentado à República Francesa. Na sua resposta de 7 de Dezembro de 1999, o Governo francês não contestou que com excepção da cavala tinha excedido as quotas de captura assinaladas pela Comissão e reconheceu que as disposições nacionais então em vigor não lhes permitiram proibir a pesca em tempo útil, mas sublinha que, a partir de 1998, foram adoptados decretos ministeriais em regime de urgência a fim de permitir a proibição provisória da pesca. No que diz respeito à acusação de inexistência de procedimentos penais ou administrativos contra os responsáveis, as autoridades francesas explicaram que optaram por uma gestão colectiva das quotas de pesca que penaliza, do ponto de vista económico e administrativo, os organismos de produtores responsáveis pelos excessos de pesca.

C Pedidos das partes

28. As duas petições da Comissão deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de Novembro de 2000.

Processo C-418/00

29. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

1) Declarar que:

não tendo determinado as modalidades apropriadas de utilização das quotas que lhe foram atribuídas para as campanhas de pesca de 1991, 1992, 1993 e 1994;

não tendo zelado pelo respeito da regulamentação comunitária em matéria de conservação por um controlo das actividades de pesca e uma inspecção apropriada dos descarregamentos e do registo das capturas;

não proibindo a pesca pelos navios com o seu pavilhão ou registados no seu território, quando as capturas efectuadas se presumia terem já esgotado a quota correspondente e proibindo eventualmente a pesca quando a quota já tinha sido largamente ultrapassada, e isto para as campanhas de pesca de 1991, 1992, 1993 e 1994;

não tendo iniciado acções penais ou administrativas contra o capitão ou qualquer outra pessoa responsável pelas actividades de pesca efectuadas depois das proibições de pesca para as campanhas de 1991, 1992, 1993 e 1994;

a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 170/83 , dos artigos 1.° e 11.° , n.os 1 e 2, do Regulamento (CEE) n.° 2241/87 , dos artigos 2.° , 21.° , n.os 1 e 2, e 31.° do Regulamento (CEE) n.° 2847/93 e do artigo 9.° , n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 3760/92 .

2) Condenar a República Francesa nas despesas.

Processo C-419/00

30. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

1) Declarar que:

não tendo determinado as modalidades apropriadas de utilização das quotas que lhe são atribuídas para as campanhas de pesca de 1995 e 1996;

não tendo zelado pelo respeito da regulamentação comunitária em matéria de conservação por um controlo suficiente das actividades de pesca e uma inspecção apropriada dos descarregamentos e do registo de capturas;

não tendo proibido provisoriamente a pesca por navios com o seu pavilhão ou registados no seu território, quando as capturas efectuadas se presumia terem já esgotado a quota correspondente e proibindo eventualmente a pesca quando a quota já tinha sido largamente ultrapassada, e isto para a campanha de 1995 e 1996;

não tendo iniciado acções penais ou administrativas contra o capitão ou qualquer outra pessoa responsável pelas actividades de pesca efectuadas depois das proibições de pesca para as campanhas de 1995 e 1996;

a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 9.° , n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 3760/92 e dos artigos 2.° , 21.° e 31.° do Regulamento (CEE) n.° 2847/93 , em conjugação com os Regulamentos (CEE) n.os 3362/94 e 3074/95 .

2) Condenar a República Francesa nas despesas.

31. O Governo francês, que apresentou uma contestação comum para os dois processos, não formulou nenhum pedido formal, limitando-se a pedir ao Tribunal que «examine o objecto e a procedência das acções à luz da política comum das pescas».

IV Apreciação jurídica

32. Na sua réplica, a Comissão pediu que a contestação da República Francesa não fosse tomada em consideração por não responder às exigências de forma previstas no artigo 40.° , n.° 1, do Regulamento de Processo.

33. Este problema já surgiu no processo C-333/99 , mas o Tribunal não considerou necessário pronunciar-se quanto ao mérito.

34. No presente caso, parece-nos desproporcionado, à luz da protecção dos direitos de defesa, não tomar em consideração a contestação do Governo francês independentemente da sua procedência quanto ao mérito. O advogado-geral S. Alber propôs, com razão, que o facto de existir defesa fosse entendido como um pedido no sentido de a acção ser julgada improcedente. Assim, propomos ao Tribunal que interprete a contestação neste sentido.

A Quanto à admissibilidade das acções

1. Argumentos das partes

35. A República Francesa interroga-se, na defesa comum às duas acções, sobre a admissibilidade destas, na medida em que visam manifestamente obter uma condenação de princípio da República Francesa, apesar dos esforços contínuos por ela realizados.

2. Apreciação

36. O Tribunal já se pronunciou sobre uma pretensão semelhante no processo Comissão/França (C-333/99) .

37. No n.° 23 do seu acórdão, o Tribunal recorda a sua jurisprudência constante em matéria de admissibilidade das acções de incumprimento:

«Deve recordar-se que, no exercício das competências que lhe atribuem os artigos 211.° CE e 226.° CE, a Comissão não tem de demonstrar a existência de interesse em agir, visto que tem a missão, por dever de ofício e no interesse comunitário geral, de velar pela aplicação do Tratado pelos Estados-Membros, bem como de requerer a declaração da existência de eventuais incumprimentos das obrigações dele derivadas, tendo como objectivo a sua cessação (v. acórdãos de 4 de Abril de 1974, Comissão/França, 167/73, Colect., p. 359, n.° 15; de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha, C-431/92, Colect., p. I-2189, n.° 21; e de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, C-365/97, Colect., p. I-7773, n.° 59).»

38. A admissibilidade das duas acções resulta desde logo desta jurisprudência.

B Quanto ao mérito das acções

1. Quanto à inexistência de determinação das modalidades apropriadas de utilização das quotas

Argumentos das partes

39. Nos dois processos a Comissão pede que se declare que o incumprimento resulta, nomeadamente, do facto de não terem sido fixadas as medidas apropriadas de utilização das quotas que lhe foram atribuídas à República Francesa para os períodos considerados .

40. Nas petições, este ponto é tratado, não em separado mas no âmbito da acusação de violação do artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83 e do artigo 9.° , n.° 2, do Regulamento n.° 3760/92 e das respectivas medidas de aplicação.

41. Esta metodologia corresponde à adoptada no processo Comissão/França .

42. No seu parecer fundamentado, a Comissão afirma que, manifestamente, as autoridades francesas não escolheram as modalidades de utilização adaptadas aos diferentes tipos de pesca, conforme as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83 (no processo C-418/00), do artigo 9.° , n.° 2, do Regulamento n.° 3760/92 (nos processos C-418/00 e C-419/00) e do artigo 21.° do Regulamento n.° 2847/93 (no processo C-419/00). Na opinião da Comissão, as modalidades de utilização especiais teriam sido especialmente necessárias para as quotas que foram sendo esgotadas durante os últimos meses dos anos 1991 a 1996, porque as mesmas poderiam ter intensificado o controlo do ritmo da utilização da quota e, assim, facilitado a adopção de uma medida de proibição da pesca em tempo útil.

Apreciação

43. Propomos que este fundamento seja examinado juntamente com o fundamento relativo à inexistência de medidas de controlo .

2. Inexistência de medidas de controlo

Argumentos das partes

44. A Comissão invoca uma violação do artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83, conjugado com os artigos 1.° , n.° 1, e 11.° do Regulamento n.° 2241/87 (no processo C-418/00), 9.° , n.° 2, do Regulamento n.° 3760/92 (nos processos C-418/00 e C-419/00) e 2.° e 21.° do Regulamento n.° 2847/93 (no processo C-419/00).

45. Em primeiro lugar, a Comissão considera que as autoridades francesas não adoptaram medidas suficientemente diversificadas e eficazes de gestão das suas quotas de pesca . Em segundo lugar, as autoridades francesas não controlaram suficientemente as pescas e as actividades conexas; por fim, as autoridades francesas não inspeccionaram de modo apropriado os barcos de pesca e as actividades de descarregamento, venda e armazenamento do peixe. A Comissão considera que, se tivessem sido realizadas as inspecções de modo eficaz, as quotas de pesca teriam podido ser respeitadas e as medidas de proibição de captura teriam podido ser adoptadas em tempo útil.

46. A Comissão assinala que o facto de as quotas terem sido excedidas, tal como confirmado pelos quadros anexos às duas cartas de notificação, demonstra que as autoridades francesas não adoptaram em tempo útil as medidas de controlo necessárias para impedir que fossem excedidas as quotas atribuídas para cada uma das espécies aí referidas. Apoiando-se no acórdão de 2 de Fevereiro de 1989, Países Baixos/Comissão , a Comissão considera que se um Estado-Membro, ao instituir um mecanismo de controlo eficaz, se vê confrontado com dificuldades práticas, compete-lhe ultrapassá-las adoptando as medidas adequadas.

47. O Governo francês, na sua contestação, começou por afirmar que, apesar da melhoria da sua gestão das quotas de pesca nacionais, persiste o problema das capturas francesas descarregadas no estrangeiro. Dado que as autoridades francesas só tardiamente tomaram conhecimento desses descarregamentos é possível que as quotas tenham sido excedidas.

48. A Comissão retorquiu, sobre este ponto, que as autoridades nacionais dispõem de um «instrumento» que lhes permite serem directamente informadas das capturas descarregadas no estrangeiro por embarcações que arvoram pavilhão francês. Por força do ponto 4.2.2. do Anexo IV do Regulamento (CEE) n.° 2807/83 , os capitães são efectivamente obrigados a enviar às autoridades francesas o original do designado diário de bordo bem como a primeira cópia da declaração de desembarque no prazo máximo de 48 horas a contar do fim das operações de desembarque. O Governo francês não forneceu informações relativas a estas operações de controlo.

49. Quanto à campanha de pesca de 1996, o Governo francês contesta as pescas em excesso, censuradas pela Comissão apenas no que se refere à cavala. A este propósito, refere-se às regras de flexibilidade das capturas de cavala entre a zonas Este e Oeste nos termos do Regulamento n.° 3074/95. Em suma, uma fracção (correspondente a 65 000 toneladas) dos TAC Oeste poderia ser pescada, durante o último trimestre do ano, nas zonas CIEM II a (zona CE), III a, III b, c, d e IV, que pertencem às reservas de Este.

50. Estas regras autorizam os pescadores franceses a pescar no Mar do Norte até 2 770 toneladas de cavala além da quota nacional atribuída para as zonas do Este. Daqui resultaria que a diferença entre a quantidade capturada pelos pescadores franceses e a quota de 1 270 toneladas deve ser imputada na margem de flexibilidade de 2 770 toneladas, pelo que essa diferença não corresponde a uma ultrapassagem.

51. Entretanto, a Comissão faz notar que, não obstante as regras de flexibilidade, a quota global foi ultrapassada sem que tivesse sido fornecida qualquer indicação sobre a acção adoptada contra os responsáveis.

52. Seguidamente, o Governo francês contesta a existência de uma eventual ultrapassagem da quota de arenque nas zonas V b, VI a N e VI b. Por seu lado, a Comissão declara ter-se baseado nos números comunicados pelas autoridades francesas, em aplicação do artigo 15.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2847/93. A Comissão não podia tomar em consideração números novos que apenas lhe foram comunicados pelas autoridades francesas vários anos depois.

53. Por fim, o Governo francês sublinha que se esforçou por reduzir as ultrapassagens, podendo por isso verificar-se uma tendência nítida para a sua diminuição entre 1998 e 1999.

Apreciação

54. Comecemos por observar que como no processo Comissão/França , no essencial, as ultrapassagens das quotas invocadas pela Comissão não são contestadas. As afirmações da França relativas às capturas de cavala durante a campanha de pesca 1996 em nada alteram esta apreciação. Quanto à campanha de pesca 1996, a Comissão assinala três outras ultrapassagens das quotas. De qualquer forma, o Governo francês não provou que as quantidades em excesso foram pescadas nas zonas sujeitas às medidas de flexibilidade. Além disso, quanto ao arenque, a Comissão afirma, com razão, que não pode tomar em consideração números que apenas lhe foram comunicados na pendência do processo, já que as quantidades capturadas devem ser comunicadas à Comissão dentro de um prazo preciso .

55. Também não se contestou que, relativamente a numerosas reservas tenha havido descarregamentos mesmo posteriormente à ordem nacional de suspensão da pesca.

56. No essencial, também não foi contestado o carácter repetido das ultrapassagens das quotas no período considerado. Quanto às campanhas de pesca 1991 a 1994, a Comissão invoca, respectivamente, duas a quatro ultrapassagens de quota por ano, e mesmo quatro a sete ultrapassagens nos dois anos seguintes. A República Francesa limita-se a recordar os seus esforços e a tendência para a melhoria que, segundo ela, se verifica na sua gestão dos recursos de pesca. Quanto a este ponto, o Tribunal de Justiça já declarou no seu acórdão de 1 de Fevereiro de 2001 que «[t]ais esforços, embora tenham conduzido à diminuição da ultrapassagem das quotas, não podem desculpar os incumprimentos verificados».

57. O Governo francês invoca dificuldades em registar nas suas estatísticas os descarregamentos efectuados no estrangeiro, mas esse facto também não é susceptível de atenuar a acusação contra ele formulada. Independentemente do facto de as explicações do Governo francês sobre a origem das ultrapassagens das quotas não estarem provadas, a Comissão sublinha, com razão, que a regulamentação comunitária resolveu este problema prevendo obrigações especiais de informação em caso de descarregamento no estrangeiro. Mesmo que as ultrapassagens repetidas das quotas se devessem a descarregamentos no estrangeiro, a República Francesa deveria ter controlado o cumprimento destas obrigações de informação. O acto de as ultrapassagens se terem repetido mostra que isso não foi feito. Além disso, há que observar que, segundo jurisprudência constante, nas acções de incumprimento, em princípio, é irrelevante a causa do incumprimento .

58. As novas disposições comunitárias não modificaram substancialmente as obrigações de vigilância e de controlo dos Estados-Membros.

59. Assim, é evidente que o excesso de pesca apenas foi possível porque as autoridades francesas não respeitaram as suas obrigações de controlo .

60. Tudo isto nos leva a concluir que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83, dos artigos 1.° , n.os 1 e 2, 2.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, bem como dos artigos 9.° , n.° 2, do Regulamento n.° 3760/92 e 2.° do Regulamento n.° 2847/93, por não ter determinado as modalidades apropriadas de utilização das quotas que lhe tinham sido atribuídas para as campanhas de pesca 1991 a 1996 e por não ter velado, mediante controlos suficientes das capturas de peixe e inspecções apropriadas dos descarregamentos e registo das capturas, pela observância das disposições comunitárias relativas à conservação das reservas.

3. Quanto à suspensão tardia da pesca

Argumentos das partes

61. Referindo-se ao acórdão de 7 de Dezembro de 1995, Comissão/França , a Comissão considera que a República Francesa violou o artigo 11.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87. Segundo esta disposição, é indispensável que cada Estado, com base nas informações sobre o nível de capturas de que dispõe, fixe a data previsível em que a quota será esgotada e tome em tempo útil as medidas necessárias para proibir provisoriamente qualquer actividade de pesca a partir dessa data. Segundo a Comissão, esta análise é transponível para o artigo 21.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2847/93, dada a semelhança do seu teor com o do artigo 11.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, que aquele veio substituir.

62. A Comissão observa que a suspensão da pesca pelas autoridades francesas foi especialmente tardia porque, em certos casos, apenas foi decretada dois ou três meses depois de as quotas fixadas terem sido excedidas.

63. Segundo a defesa francesa, os números avançados pelas autoridades nacionais baseiam-se em informações constantes da declaração mensal das capturas, transmitida à Comissão a fim de adoptar medidas de proibição das capturas. Acrescenta que os dados das capturas relativos a um dado mês não estão disponíveis antes do décimo dia do mês seguinte.

64. Além disso, o Governo francês sustenta que não esperou que as quotas de capturas fossem esgotadas para proibir as capturas. Em direito francês, entre a decisão de proibição e a sua entrada em vigor através da publicação no Journal officiel de la République française decorre o prazo de quinze dias. As ultrapassagens resultaram do facto de as capturas terem prosseguido nesse lapso de tempo. Tendo verificado que o referido prazo era demasiado longo, as autoridades francesas iniciaram um processo de urgência que permitia a sua redução para seis dias.

65. Todavia a Comissão retorquiu que quando um Estado-Membro fixa a data da entrada em vigor deve ter em conta o tempo que decorre entre o momento em que é adoptada a decisão de proibição das capturas e a sua aplicação efectiva através da publicação. Conclui que, por não ter proibido provisoriamente as capturas, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 21.° , n.° 2 do Regulamento n.° 2847/93.

Apreciação

66. No seu acórdão de 1 de Fevereiro de 2001, o Tribunal recordou a sua jurisprudência anterior relativa à necessidade de uma proibição de suspensão tempestiva das capturas .

67. A Comissão, no fundo, censura a República Francesa tanto por não ter ordenado a proibição provisória das capturas como por tê-lo feito tarde. Os elementos fornecidos pela Comissão não foram contestados. Há, assim, que considerar assente que durante as campanhas de pesca controvertidas, nos casos referidos pela Comissão, não foi ordenada a proibição provisória da pesca, ou foi feita com atraso.

68. Sublinhe-se aqui igualmente que as novas disposições comunitárias não modificaram substancialmente a situação jurídica respectiva.

69. Quanto às dificuldades de ordem prática ou aos atrasos de publicação dos decretos ministeriais invocadas pela República Francesa, basta remeter para a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, referida supra .

70. Assim, deve concluir-se que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 11.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 ou 21.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2847/93, por não ter proibido, durante as campanhas de pesca de 1991 a 1994 e 1995 e 1996, aos barcos de pesca que arvoram pavilhão francês ou que estão registados no seu território, actividades de captura quando se presumia que as quotas se tinham esgotado devido às correspondentes capturas, ou, em certos casos, por ter, finalmente, proibido a pesca, depois de as quotas terem sido largamente excedidas.

4. Inexistência de sanções penais ou administrativas

Argumentos das partes

71. Referindo-se de novo ao acórdão Comissão/França , a Comissão recorda que quando a regulamentação em matéria de conservação e controlo da pesca não é respeitada, as autoridades competentes de um Estado-Membro devem intentar uma acção penal ou administrativa contra os responsáveis, nos termos do artigo 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, ou do artigo 2.° do Regulamento n.° 2847/93, que o substituiu. A Comissão considera que o artigo 31.° do Regulamento n.° 2847/93 não trouxe, a este respeito, qualquer modificação.

72. Neste contexto, a Comissão refere-se especialmente ao artigo 31.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2847/93 .

73. Uma vez que considerou impertinente o argumento defensivo do Governo francês, baseado na impossibilidade de encontrar os autos dos procedimentos e que concluiu pela inexistência de provas que demonstrassem terem sido instaurados procedimentos sancionatórios contra as associações de produtores, a Comissão concluiu que as autoridades francesas não instauraram os procedimentos devidos.

74. O Governo francês entende que se deve distinguir entre as sanções que se aplicam às organizações de produtores administrativas e as que são aplicáveis aos pescadores penais. As sanções a aplicar às organizações de produtores, incumbidas da gestão colectiva das quotas nacionais, são de ordem económica na medida em que, quando a subquota atribuída a uma das organizações de produtores é esgotada, as quantidades correspondentes à ultrapassagem são descontadas no ano seguinte, aquando do cálculo da chave de repartição da quota nacional entre as diferentes organizações.

75. A Comissão considera que estas medidas são insuficientes porque o Governo francês não se pode eximir ao cumprimento das suas obrigações comunitárias em matéria de sanções aplicáveis aos pescadores, confiando a gestão das quotas às organizações de produtores e declarando que estes são responsáveis por eventuais ultrapassagens. Além disso, o sistema colectivo não pode substituir sanções efectivas aplicáveis às organizações de produtores na acepção do artigo 31.° do Regulamento n.° 2847/93.

76. A este respeito, o Governo francês reconhece que estas medidas são insuficientes, especialmente quando a ultrapassagem de uma subquota implica a ultrapassagem da quota nacional. Por esta razão, elaborou um projecto de regulamento destinado a fixar, pormenorizadamente, as sanções aplicáveis às organizações de produtores individualmente responsáveis pelas ultrapassagens. Todavia, a Comissão afirma que não foi informada deste projecto, contrariamente ao disposto no artigo 38.° , segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2847/93.

77. Quanto às sanções de ordem penal a aplicar aos pescadores, o Governo francês afirma que a variação das quantidades capturadas depois da proibição das capturas não se deve ao facto de a própria actividade de captura ter prosseguido ilegalmente, mas a rectificações estatísticas das capturas efectuadas antes da proibição de captura.

78. Acrescenta que as sanções de carácter penal pressupõem que o ministro competente tenha adoptado um decreto de suspensão das capturas, publicado no Journal officiel de la République française, relativo respectivamente à suspensão das capturas para uma espécie e a uma zona de capturas, assim como à declaração da infracção, declarada, a maior parte das vezes, em alto mar, por um agente autorizado.

79. Referindo-se ao n.° 52 do acórdão Comissão/França , a Comissão sublinha que uma infracção pode ser verificada em terra, nomeadamente no porto, no momento do descarregamento ou do transbordo das capturas.

Apreciação

80. No processo Comissão/França (acórdão de 1 de Fevereiro de 2001), o Tribunal de Justiça concluiu pela existência de uma violação do artigo 5.° , n.° 2 do Regulamento n.° 170/83 e do artigo 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, pois o próprio artigo 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 impunha aos Estados-Membros que intentassem as acções administrativas e penais contra os responsáveis; isto apesar de o Governo francês sustentar que só em 1997 tinha instituído em aplicação do Regulamento (CE) n.° 847/96 um sistema de sanções administrativas em caso de ultrapassagem das quotas .

81. Para apreciar a validade da argumentação da República Francesa no presente processo, não podemos abstrair daquilo que o Governo francês declarou no quadro do processo Comissão/França (C-333/99).

82. Há que sublinhar que, quanto às campanhas de pesca de 1991 a 1994, a inexistência de sanções penais não é, no essencial, contestada.

83. Os argumentos da República Francesa relativos às condições de instauração de acções penais segundo o direito interno são irrelevantes. A este respeito, o Tribunal declarou no acórdão Comissão/França que «[...] segundo jurisprudência constante, um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a inobservância das obrigações e prazos prescritos por normas do direito comunitário [...]» .

84. Quanto às sanções administrativas, o sistema de gestão colectiva das quotas não se afigura apto a satisfazer as exigências do direito comunitário em matéria de sanções pela ultrapassagem das quotas. Com efeito, o sistema limita-se a permitir que uma associação de produtores subtraia da sua quota futura a quantidade correspondente ao excesso de pesca. Isto não incita a associação de produtores responsável pelo excesso em questão a respeitar a sua subquota: a situação de excesso não lhe acarreta consequências desfavoráveis. E nada impede que a situação se repita, já que a operação de subtracção pode repetir-se à vontade. Com efeito, se o total das quantidades a subtrair tivesse por efeito, numa determinada campanha, esgotar a subquota antes da abertura da pesca o sistema não permitiria impedir a associação de produtores de exercer a sua actividade.

85. Além disso, no processo Comissão/França (C-333/99), o Governo francês reconheceu expressamente que tinha instituído um sistema de sanções apenas em 1997.

86. Quanto às campanhas de pesca de 1995 e 1996, há que observar, em geral, que o artigo 31.° do Regulamento n.° 2847/93 reforçou as obrigações dos Estados-Membros em matéria de sanções a tomar, já que doravante as sanções devem «ser susceptíveis de, nos termos das disposições aplicáveis da legislação nacional, privar efectivamente os responsáveis pelo incumprimento de qualquer benefício económico resultante das infracções ou ter consequências proporcionais à gravidade dessas infracções que constituam um factor dissuasivo eficaz em relação a posteriores violações do mesmo tipo».

87. Assim, há que dar razão à Comissão quando esta considera que o sistema francês é ainda mais insatisfatório para este período. A gestão colectiva das quotas apresenta-se, não tanto como um sistema de sanções, mas como um sistema de exploração de quotas .

88. Somos por isso levados a concluir que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83, do artigo 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, bem como do artigo 31.° do Regulamento n.° 2847/93, por não ter intentado acções penais ou administrativas contra o capitão ou qualquer outra pessoa responsável pelo prosseguimento das actividades de pesca depois de terem sido instituídas as proibições de captura para as campanhas de pesca de 1991 a 1996.

V Quanto às despesas

89. Nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Francesa sido vencida e a Comissão pedido a sua condenação, há que condená-la nas despesas.

VI Conclusão

90. Assim, pelos motivos precedentes, propomos ao Tribunal de Justiça que:

No processo C-418/00

1) se declare que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força: i) do artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 170/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que institui um regime comunitário e de gestão dos recursos da pesca, do artigo 1.° , n.os 1 e 2, do Regulamento (CEE) n.° 2241/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias, do artigo 9.° , n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 3760/92 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1992, que institui um regime comunitário da pesca e da aquicultura, e do artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 2847/93 do Conselho, de 12 de Outubro de 1993, que institui um regime de controlo aplicável à política comum das pescas; ii) do artigo 11.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2241/87 e do artigo 21.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2847/93; e iii) do artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83, do artigo 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 e do artigo 31.° do Regulamento n.° 2847/93, na medida em que:

não decretou todas as modalidades necessárias à utilização das quotas que lhe tinham sido atribuídas para as campanhas de pesca de 1991 a 1994, e não assegurou, durante estas campanhas, o respeito da regulamentação comunitária em matéria de conservação mediante um controlo suficiente das actividades de pesca e uma inspecção das frotas de captura, dos descarregamentos e do registo das capturas;

não proibiu provisoriamente as capturas por barcos de pesca arvorando o seu pavilhão ou registados no seu território, durante as campanhas de pesca de 1991 a 1994, apesar de se presumir que as capturas efectuadas tinham esgotado a quota correspondente, e eventualmente, acabou por proibir a pesca depois de a quota ter sido largamente ultrapassada;

não intentou acções penais ou administrativas contra o capitão ou qualquer outra pessoa responsável pelo prosseguimento das actividades de pesca depois das proibições de capturas para as campanhas de pesca de 1991 a 1994;

2) se condene a República Francesa nas despesas.

No processo C-419/00

1) se declare que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força: i) do artigo 9.° , n.° 2, do Regulamento n.° 3760/92 e do artigo 2.° do Regulamento n.° 2847/93; ii) do artigo 21.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2847/93; e iii) do artigo 31.° do Regulamento n.° 2847/93, na medida em que:

não decretou todas as modalidades necessárias à utilização das quotas que lhe tinham sido atribuídas para as campanhas de pesca de 1995 e 1996, e não assegurou, durante estas campanhas, o respeito da regulamentação comunitária em matéria de conservação mediante um controlo suficiente das actividades de pesca e uma inspecção das frotas de captura, dos descarregamentos e do registo das capturas;

não proibiu provisoriamente as capturas por barcos de pesca arvorando o seu pavilhão ou registados no seu território, durante as campanhas de pesca de 1995 e 1996, apesar de se presumir que as capturas efectuadas tinham esgotado a quota correspondente, e eventualmente, acabou por proibir a pesca depois de a quota ter sido largamente ultrapassada;

não intentou acções penais ou administrativas contra o capitão ou qualquer outra pessoa responsável pelo prosseguimento das actividades de pesca depois das proibições de capturas para as campanhas de 1995 e 1996;

2) se condene a República Francesa nas despesas.