CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PAOLO MENGOZZI

apresentadas em 15 de Fevereiro de 2007 1( )

Processo C‑237/05

Comissão das Comunidades Europeias

contra

República Helénica

«Incumprimento de Estado – Contratos públicos de serviços – Admissibilidade – Natureza dos serviços – Princípios da transparência e da não discriminação»

I – Introdução

1. No presente processo a Comissão das Comunidades Europeias instaurou no Tribunal de Justiça uma acção nos termos do artigo 226.° CE, com vista a obter a declaração de que a República Helénica, em razão da prática seguida pelas autoridades competentes no que respeita aos trabalhos de elaboração e de recolha dos pedidos‑declarações dos produtores de cereais e outros, no quadro do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC), instituído pelo Regulamento (CEE) n.° 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, que estabelece um sistema integrado de gestão e controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitários ( ), para o ano de 2001, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos de serviços ( ), designadamente dos seus artigos 3.°, n.° 2, 7.°, 11.°, n.° 1 e 15.°, n.° 2, bem como do princípio geral da transparência.

II – Quadro jurídico

A – Directiva 92/50

2. Para efeitos da análise das questões suscitadas no presente litígio, importa recordar brevemente determinadas disposições dos títulos I a V da Directiva 92/50, na versão aplicável na altura em que ocorreram os factos da causa. Com efeito, como é sabido, a Directiva 92/50 foi várias vezes alterada no decurso dos anos e foi finalmente revogada, com excepção do seu artigo 41.°, com efeitos a partir de 31 de Janeiro de 2006, pelo artigo 82.° da Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços ( ).

3. O artigo 1.°, alínea a), da directiva define «contratos públicos de serviços» como os «contratos a título oneroso celebrados por escrito entre um prestador de serviços e uma entidade adjudicante», com excepção dos contratos abrangidos pelo âmbito de aplicação das Directivas 77/62/CEE ( ), 71/305/CEE ( ) e 90/531/CEE ( ), dos contratos que têm por objecto serviços enunciados nos pontos iii) a vii) e ix) da mesma disposição, assim como dos contratos relativos ao emprego.

4. Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 92/50, «na adjudicação dos seus contratos públicos de prestação de serviços [...], as entidades adjudicantes aplicarão procedimentos adaptados ao disposto na presente directiva». O n.° 2 do mesmo artigo dispõe que «as entidades adjudicantes assegurarão que não se verifique qualquer discriminação entre os vários prestadores de serviços».

5. Em conformidade com o artigo 7.°, n.° 1, alínea a):

«A presente directiva é aplicável:

– aos contratos públicos de serviços referidos no n.° 3 do artigo 3.° e aos contratos públicos de serviços que tenham por objecto serviços incluídos no anexo I B, […] adjudicados pelas entidades adjudicantes referidas na alínea b) do artigo 1.°, cujo valor estimado, sem imposto sobre o valor acrescentado (IVA), seja igual ou superior a 200 000 ecus,

– aos contratos públicos de serviços que tenham por objecto os serviços enumerados no anexo I A, […]:

i) adjudicados pelas entidades adjudicantes enumeradas no anexo I da Directiva 93/36/CEE, cujo valor estimado, sem IVA, seja igual ou superior ao equivalente em ecus a 130 000 direitos de saque especiais (DSE),

ii) adjudicados pelas entidades adjudicantes referidas na alínea b) do artigo 1.° que não se encontrem referidas no anexo I da Directiva 93/36/CEE ( ), cujo valor estimado, sem IVA, seja igual ou superior ao equivalente em ecus a 200 000 DSE».

6. Nos termos do artigo 7.°, n.° 2, da Directiva 92/50, para efeitos do cálculo do valor estimado de um contrato, a entidade adjudicante deve incluir a remuneração total estimada do prestador de serviços, tendo em conta o disposto nos n.os 3 a 7, que estabelecem determinados critérios para a determinação dessa importância. Em particular, o n.° 3 precisa que «a selecção do método de avaliação não pode ser efectuada com o objectivo de subtrair os contratos à aplicação do disposto na presente directiva; do mesmo modo, nenhum projecto de compra de um determinado volume de serviços pode ser cindido a fim de o subtrair à aplicação do disposto no presente artigo». O n.° 4, primeiro parágrafo, indica os elementos que deverão ser tidos em conta, se for caso disso, para efeitos do cálculo do montante estimado, em relação a determinados serviços, designadamente os serviços de seguro, os serviços bancários e outros serviços financeiros e os contratos que envolvem um trabalho de concepção. O segundo e o terceiro parágrafos do n.° 4 precisam que «sempre que os serviços sejam subdivididos em vários lotes, sendo cada um deles objecto de um contrato, o valor de cada lote deve ser tido em conta para efeitos do cálculo do montante atrás referido» e que «sempre que o valor dos lotes seja igual ou ultrapasse esse montante, as disposições da presente directiva são aplicáveis a todos os lotes. As entidades adjudicantes serão autorizadas a não aplicar o disposto no n.° 1 em relação aos lotes cujo valor estimado sem IVA seja inferior a 80 000 ecus, desde que o valor total estimado do conjunto dos lotes isentos não exceda, em consequência disso, 20% do valor total estimado de todos os lotes».

7. Para efeitos da aplicação das normas que definem os procedimentos de adjudicação, a directiva subdivide os serviços que são objecto dos contratos em categorias, reproduzidas nos anexos I A e I B da mesma directiva, segundo uma classificação que, na ausência de uma nomenclatura comunitária, remete para a nomenclatura CPC (classificação comum dos produtos) das Nações Unidas.

8. Em conformidade com os artigos 8.° e 9.°da Directiva 92/50, os contratos que tenham por objecto serviços enumerados no anexo I A serão celebrados de acordo com as disposto nos títulos III a VI, enquanto os contratos que tenham por objecto serviços enumerados no anexo I B serão celebrados de acordo com o disposto nos artigos 14.° e 16.° da mesma. O artigo 10.° precisa que «[o]s contratos que tenham simultaneamente por objecto serviços enumerados no anexo I A e serviços enumerados no anexo I B serão celebrados de acordo com o disposto nos títulos III a VI sempre que o valor dos serviços enumerados no anexo I A seja superior ao valor dos serviços enumerados no anexo I B. Caso contrário, serão celebrados de acordo com o disposto nos artigos 14.° e 16.°».

9. O título III da directiva determina as normas que devem ser seguidas pelas entidades adjudicantes na escolha dos processos de adjudicação dos contratos públicos de serviços definidos no artigo 1.°, alíneas d), e) e f), para os quais remete o artigo 11.°, n.° 1, ou seja, para os concursos públicos, os concursos limitados e os procedimentos por negociação. Em conformidade com o artigo 11.°, n.° 4, em regra, os contratos públicos de serviços serão celebrados através do recurso aos processos de concurso público ou de concurso limitado. O artigo 11.°, n.° 2, enumera os casos em que as entidades adjudicantes podem recorrer ao procedimento por negociação, com publicação prévia de um anúncio, e o n.° 3 os casos em que é admitido o recurso ao procedimento por negociação sem publicação prévia de um anúncio. Entre estes últimos importa em particular referir, para efeitos do presente processo, o caso contemplado na alínea b) do citado n.° 3, que diz respeito aos contratos em que «por motivos técnicos ou artísticos, ou ainda atinentes à protecção de direitos exclusivos, os serviços apenas possam ser executados por um prestador de serviços determinado».

10. O título IV da Directiva 92/50, que é constituído apenas pelo artigo 14.°, estabelece regras comuns no domínio técnico, enquanto o título V contém disposições em matéria de publicidade. Em particular, o artigo 15.°, n.° 2, impõe às entidades adjudicantes que pretendam adjudicar um contrato público de serviços através de um concurso público, de um concurso limitado ou, nas condições definidas no artigo 11.°, de um procedimento por negociação, que dêem a conhecer a sua intenção através de um anúncio. Nos termos do artigo 16.°, n.° 1, as entidades adjudicantes que tenham adjudicado um contrato público de serviços enviarão um anúncio com os resultados do processo de adjudicação ao Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias. Estes anúncios serão publicados nas condições indicadas no artigo 16.°, n.° 2. No que se refere apenas aos contratos públicos de serviços enumerados no anexo I B, o artigo 16.°, n.° 3, dispõe que «as entidades adjudicantes indicarão no anúncio se concordam com a publicação».

B – Regulamento n.° 3508/92

11. O Regulamento n.° 3508/92 foi adoptado com a finalidade de uniformizar os mecanismos de gestão e de controlo por parte dos Estados‑Membros dos regimes comunitários de ajudas nos sectores da produção vegetal e animal, de adaptá‑los às exigências da reforma da política agrícola comum e de reforçar a sua eficácia e a sua rentabilidade, prevê a criação por cada Estado‑Membro de um Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (a seguir «SIGC») no que diz respeito aos regimes de apoio financeiro nos sectores das culturas arvenses e nos da carne de bovino, de ovino e de caprino, bem como medidas específicas a favor da agricultura de montanha e de certas zonas desfavorecidas.

12. Dado que os serviços controvertidos dizem respeito à realização de operações conexas com a execução na Grécia do SIGC relativo ao ano de 2001, pode ser útil recordar sumariamente as disposições do Regulamento n.° 3508/92 que definem os objectivos e o funcionamento desse sistema, na versão em vigor na altura em que ocorreram os factos da causa.

13. Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 3508/92, o SIGC inclui os seguintes elementos: a) uma base de dados informatizada; b) um sistema alfanumérico de identificação das parcelas agrícolas; c) um sistema alfanumérico de identificação e registo dos animais; d) pedidos de ajuda; e) um sistema integrado de controlo. Em conformidade com o disposto no artigo 3.°, n.° 1, na base de dados informatizada serão registados, em relação a cada exploração agrícola, «os dados constantes dos pedidos de ajuda». Esta base deve, nomeadamente, permitir a consulta directa e imediata, junto da autoridade competente do Estado‑Membro, dos dados relativos, pelo menos, aos três últimos anos civis e/ou campanhas consecutivas. No que diz respeito ao sistema de identificação das parcelas agrícolas, o artigo 4.° precisa que o mesmo é «constituído com base em planos e documentos cadastrais ou outras referências cartográficas. Devem ser utilizadas as técnicas de um sistema de informação geográfica informatizado incluindo de preferência uma cobertura por orto‑imagens aéreas ou espaciais, com um padrão homogéneo que garanta um rigor pelo menos equivalente ao da cartografia à escala de 1:10000».

14. O artigo 6.°, n.° 1, do regulamento dispõe:

«Para poder beneficiar de um ou mais regimes comunitários sujeitos ao disposto no presente regulamento, cada agricultor apresentará, em relação a cada ano, um pedido de ajudas ‘superfícies’ em que se indiquem:

– as parcelas agrícolas, incluindo as superfícies forrageiras, as parcelas agrícolas sujeitas a uma medida de retirada de terras para culturas arvenses e as parcelas deixadas em pousio,

– eventualmente, quaisquer outras informações necessárias, quer as previstas nos regulamentos relativos aos regimes comunitários quer as previstas pelo Estado‑Membro em questão.»

15. O Estado‑Membro pode todavia decidir que o pedido de ajuda inclua apenas as alterações em relação ao pedido de ajuda do ano anterior. O artigo 6.°, n.° 6, precisa que «em relação a cada uma das parcelas agrícolas declaradas, o agricultor indicará a sua superfície e localização, devendo estes elementos permitir a identificação da parcela no âmbito do sistema alfanumérico de identificação das parcelas agrícolas».

16. Nos termos do artigo 7.° do regulamento, o sistema integrado de controlo incidirá sobre a totalidade dos pedidos de ajuda apresentados, nomeadamente no que se refere aos controlos administrativos, aos controlos no local e, eventualmente, às verificações por teledetecção aérea ou espacial. Em particular, o Estado‑Membro procederá a um controlo administrativo dos pedidos de ajudas (artigo 8.°, n.° 1) e os controlos administrativos serão completados por controlos no local, que incidirão sobre uma amostra das explorações agrícolas. Os Estados‑Membros estabelecerão um plano de amostragem para o conjunto desses controlos (artigo 8.°, n.° 2). Finalmente, o artigo 8.°, n.° 5, precisa que quando as autoridades competentes do Estado‑Membro confiarem uma parte das tarefas a efectuar em execução do presente regulamento a organismos ou empresas especializados, devem manter o controlo e assumir a responsabilidade das mesmas.

III – Matéria de facto e procedimento pré‑contencioso

17. Em 20 de Fevereiro de 2001, o Ministério do Interior e o Ministério da Agricultura gregos, a União das Administrações Distritais (ENAE) e a Confederação Pan‑Helénica das Cooperativas Agrícolas (a seguir «PASEGES») celebraram um acordo‑quadro, tendo como objecto as operações ligadas à execução do SIGC na Grécia para o ano de 2001.

18. Com base nesse acordo‑quadro, a PASEGES assegurava a coordenação entre os seus membros, as uniões locais de cooperativas agrícolas (a seguir «UCAs»), com o fim de fornecer serviços de assistência conexos com o SIGC aos produtores agrícolas. Em particular, as UCAs deveriam:

– informar os agricultores sobre a preparação dos novos formulários para os pedidos de auxílio e para as declarações relativas às explorações e às culturas agrícolas destinados a alimentar a base de dados do SIGC;

– prestar assistência aos agricultores para a inscrição dos dados nos respectivos formulários, incluindo assistência técnica para a identificação das parcelas e das culturas em orto‑imagens, fotografias aéreas ou cartas topográficas;

– recolher os formulários e enviá‑los, em forma escrita e electrónica, à autoridade regional competente.

19. Com base no mencionado acordo‑quadro, foram celebrados contratos de execução por cada uma das administrações distritais com as UCAs locais.

20. Na sequência de uma denúncia em que era contestada a conformidade do referido acordo‑quadro e dos respectivos contratos de execução com as disposições da Directiva 92/50, por carta de 10 de Dezembro de 2001, a Comissão enviou à Grécia um pedido de informações relativo ao processo de selecção da PASEGES na qualidade de parte contratante com a administração e ao modo como fora garantida a necessária publicidade do processo de adjudicação dos contratos de execução.

21. A Grécia respondeu em 19 de Fevereiro de 2002, esclarecendo que, no âmbito do acordo‑quadro, a PASEGES desempenhava unicamente um papel de coordenação entre as diversas UCAs, para o qual não estava prevista qualquer remuneração e que a adjudicação directa às UCAs das operações conexas com a execução do SIGC através dos contratos de execução estava conforme com as disposições comunitárias aplicáveis.

22. Não satisfeita com a resposta obtida, em 18 de Novembro de 2002 a Comissão enviou à Grécia uma carta de notificação na qual era imputada, relativamente aos contratos de execução do acordo‑quadro, a violação das disposições da Directiva 92/50, designadamente do seu artigo 3.°, n.° 2, assim como a violação do princípio da não discriminação.

23. A Comissão considerou, em substância, que através dos contratos controvertidos, as administrações locais tinham procedido a uma adjudicação directa, não precedida de publicidade, de contratos públicos de serviços abrangidos pelo âmbito de aplicação da Directiva 92/50.

24. A Comissão observou que a celebração do acordo‑quadro e dos respectivos contratos de execução revelava um distanciamento da prática seguida nos anos anteriores a 2001, prática que previa a celebração por cada região de contratos de assistência técnica com sociedades especializadas, precedidos de recurso a procedimentos abertos à concorrência.

25. Para efeitos de aplicação dos princípios previstos no artigo 7.° da Directiva 92/50, a Comissão considerou que, dado o carácter uniforme dos contratos controvertidos, estes formavam um único contrato público e que, portanto, devia no cálculo do valor estimado deste último ser tido em conta o valor totalizado de cada um dos referidos contratos.

26. Quanto à natureza dos serviços, a Comissão declarou que, na sua carta de 10 de Dezembro de 2001, tinha referido que o contrato em questão tinha como objecto duas categorias de serviços, por um lado, serviços de administração pública abrangidos pelo anexo I B da Directiva 92/50 e, por outro, serviços de tratamento informático incluídos no anexo I A da mesma directiva, e que o valor dos serviços da primeira categoria parecia ser superior ao da segunda, o que teria como consequência que o contrato seria regulado pelas disposições dos artigos 14.° e 16.° da directiva. Todavia, na sequência de informações obtidas do denunciante, a Comissão pôs em dúvida essa conclusão, pondo em causa se uma parte dos serviços anteriormente qualificados como serviços de administração pública deveriam na realidade ser considerados serviços topográficos, abrangidos pelo anexo I A da Directiva 92/50. No caso de esta hipótese ser confirmada por informações posteriores, cujo envio a Comissão pediu ao Governo grego, o valor total dos serviços abrangidos pelo referido anexo ter‑se‑ia revelado superior ao dos serviços incluídos no anexo I B, o que teria como consequência a aplicação das disposições dos títulos III a VI da directiva.

27. A República Helénica respondeu por carta de 30 de Janeiro de 2003, negando qualquer infracção.

28. Assim, em 19 de Dezembro de 2003, a Comissão emitiu um parecer fundamentado no qual concluiu que, em razão da prática seguida pelas autoridades competentes no que respeita aos trabalhos de elaboração e de recolha dos pedidos‑declarações dos produtores de cereais e outros no quadro do SIGC do ano de 2001, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 92/50/CEE, designadamente dos artigos 3.°, n.° 2, 7.°, 11.°, n.° 1 e 15.°, n.° 2, bem como do princípio geral da transparência e solicitou ao referido Estado que se conformasse com as mencionadas obrigações no prazo de dois meses.

IV – Processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

29. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 30 de Maio de 2005, a Comissão propôs a presente acção.

30. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

– declarar que, em razão da prática seguida pelas autoridades competentes no que respeita aos trabalhos de elaboração e de recolha dos pedidos‑declarações dos produtores de cereais e outros no quadro do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC) do ano de 2001, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 92/50/CEE, designadamente dos artigos 3.°, n.° 2, 7.°, 11.°, n.° 1 e 15.°, n.° 2, bem como do princípio geral da transparência;

– condenar a República Helénica nas despesas.

31. A República Helénica conclui pedindo que o Tribunal se digne:

– julgar a acção improcedente;

– condenar a Comissão nas despesas.

32. No quadro das medidas preparatórias do processo, o Governo grego foi convidado a responder por escrito a determinadas questões colocadas pelo Tribunal de Justiça. O Governo grego deu cumprimento a esta solicitação no prazo fixado.

33. As partes foram ouvidas na audiência de 14 de Setembro de 2006.

V – Análise jurídica

A – Quanto à admissibilidade

1. Alegações das partes

34. O Governo grego sustenta, em primeiro lugar, que adoptou as medidas necessárias para a cessação da infracção imputada, antes do termo do prazo fixado pela Comissão no parecer fundamentado. Assim, a acção é inadmissível por falta de objecto. Neste contexto, o Governo grego alega, por um lado, que os contratos de serviços controvertidos não foram objecto de adjudicação directa no que se refere ao ano de 2003 e, por outro, que as autoridades gregas se comprometeram, através de uma declaração oficial do secretário‑geral do Ministério da Agricultura de 2003, a recorrer, se necessário, a processos de concurso público abertos à concorrência para adjudicação dos contratos de serviços em causa, na condição de esses serviços serem abrangidos total ou parcialmente pelo anexo I A da Directiva 92/50.

35. Em segundo lugar, o Governo grego sustenta que, uma vez que os serviços objecto dos contratos controvertidos consistem em operações que devem realizar‑se numa base anual, os efeitos da infracção em causa ficaram circunscritos a 2001. Em consequência, a Comissão não tem qualquer interesse em agir no presente processo. Por um lado, esse interesse não poderá deduzir‑se unicamente de uma divergência de opiniões entre as autoridades helénicas acerca da natureza dos serviços controvertidos que não se revelaram em comportamentos concretos. Por outro lado, os factos respeitantes aos anos posteriores a 2001, que a Comissão invoca nos seus articulados, estão fora do objecto da acção e não podem constituir objecto de acusação por não terem constituído matéria de imputação por parte da Comissão no decurso do procedimento pré‑contencioso. Além disso, a reconstituição desses factos efectuada pela Comissão não corresponde à realidade. Com efeito, contrariamente ao que foi alegado pela Comissão, os serviços controvertidos não foram objecto de adjudicação à PASEGES no que se refere aos anos posteriores a 2001, tendo sido efectuados directamente pelas administrações locais e qualquer produtor era livre de dirigir‑se à própria administração ou a entidades privadas para elaborar os pedidos de contribuição financeira.

36. Em resposta a uma questão escrita colocada pelo Tribunal de Justiça, na qual se pedia que fosse precisado o procedimento seguido pelas autoridades helénicas para a adjudicação dos serviços ligados à execução do SIGC na Grécia relativamente aos anos de 2002 a 2005, o Governo grego reafirmou que as autoridades helénicas não procederam, em relação a esses anos, à adjudicação dos referidos serviços. No âmbito da sua actividade de assistência aos agricultores, as administrações locais prestaram a sua colaboração aos proprietários de parcelas e às suas organizações sindicais. Os agricultores eram livres de dirigir‑se ou não à UCA a que pertenciam ou a terceiros. Além disso as administrações forneceram, sempre que tal fosse considerado necessário, o material informático ou cartográfico com vista à elaboração dos formulários de pedidos à PASEGES ou às UCAs consideradas habilitadas a gerir o referido material. Qualquer pessoa singular ou colectiva tinha acesso ao mesmo material a seu pedido e após prévia apreciação da sua aptidão para o gerir. O Governo grego exclui que tal procedimento possa ser equiparado a uma adjudicação directa ou indirecta dos serviços ligados à execução do SIGC. Para demonstrar as suas alegações, o Governo grego juntou em anexo à resposta à questão do Tribunal de Justiça um memorando celebrado com a PASEGES, em 28 de Abril de 2004, relativo à execução do SIGC para 2004.

37. Finalmente, o Governo grego sublinha que o contexto regulamentar do SIGC foi alterado após os factos imputados e está em contínua evolução. Em consequência, segundo este governo, as acções já empreendidas pelas autoridades helénicas para adequar a sua prática relativamente às exigências da Directiva 92/50 foram necessariamente objecto de um reexame uma vez adoptada pelo SIGC a sua sistematização definitiva.

38. A Comissão replica que a interpretação, em sua opinião errada, dada pelas autoridades helénicas às disposições da Directiva 92/50 relativamente à natureza dos serviços em causa e às correspondentes obrigações em matéria de publicidade, assim como à natureza dos contratos controvertidos, conduz a uma aplicação das normas nacionais não conforme com o direito comunitário. Longe de ser meramente teórica, a divergência de opiniões entre a Comissão e o Governo grego implica um risco concreto de condutas reincidentes. Sem pretender alargar o objecto da acção a comportamentos posteriores a 2001, mas unicamente com o objectivo de demonstrar os efeitos concretos da posição assumida pelas autoridades helénicas, a Comissão remete para determinados documentos juntos à acção dos quais se deduz a adjudicação directa à PASEGES dos contratos controvertidos mesmo relativamente aos anos posteriores a 2001.

2. Apreciação

39. A questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo Estado‑Membro demandado não se mostra destituída de fundamento.

40. Com efeito, existem alguns precedentes jurisprudenciais, relativos designadamente a processos de infracção no sector dos contratos públicos, que militam a favor da tese do Governo grego.

41. O acórdão de 31 de Março de 1992, Comissão/Itália ( ), tinha como objecto uma acção nos termos do artigo 226.° CE contra a República Italiana, com vista a obter a declaração de que a condição exigida para a admissão à participação num concurso público anual de fornecimento lançado por uma administração sanitária local, com base na qual era imposto que 50% do montante mínimo de fornecimentos efectuado pelas empresas concorrentes durante os últimos três anos fosse constituído por fornecimentos efectuados a administrações públicas, era contrária ao disposto na Directiva 77/62. O anúncio de concurso que continha a referida condição fora publicado em Outubro de 1988 e todos os efeitos do contrato de fornecimento subsequente ao concurso tinham cessado em 31 de Dezembro de 1989, ou seja, numa data anterior ao termo do prazo fixado pela Comissão para que o Estado‑Membro se conformasse com o parecer fundamentado, emitido em 27 de Março de 1990. O Governo italiano considerou que, por esse motivo, a acção era destituída de objecto e devia ser declarada inadmissível.

42. No referido acórdão, o Tribunal de Justiça declarou ( ) que, no caso concreto, todos os efeitos do anúncio de concurso em causa tinham cessado em 31 de Dezembro de 1989, ou seja, ainda antes da emissão do parecer fundamentado, e que os anúncios de concurso para os anos de 1990 e 1991, foram publicados, respectivamente, em 4 de Novembro de 1989, isto é, antes da formulação do parecer fundamentado, e em 3 de Novembro de 1990, isto é, antes da propositada da acção, já não continham a condição controvertida. O Tribunal considerou além disso que a Comissão não actuou atempadamente para evitar, mediante os procedimentos de que dispunha, que o incumprimento imputado produzisse efeitos e que não invocou a existência de circunstâncias que a tivessem impedido de terminar o processo pré‑contencioso, previsto no artigo 226.° CE, antes de o referido incumprimento ter deixado de existir. O Tribunal de Justiça concluiu, com base nessas considerações, que na data em que expirou o prazo fixado no parecer fundamentado, o incumprimento imputado já não existia e que, portanto, o pedido da Comissão devia ser julgado inadmissível ( ).

43. Em acórdãos posteriores, o Tribunal de Justiça, mesmo declarando improcedentes as questões prévias de inadmissibilidade suscitadas pelos governos demandados, confirmou implicitamente a solução adoptada no supracitado acórdão Comissão/Itália.

44. No acórdão de 10 de Abril de 2003, Comissão/Alemanha ( ), a Comissão imputava à República Federal da Alemanha a violação das disposições da Directiva 92/50 quando da adjudicação por dois municípios alemães de contratos públicos de serviços relativos ao tratamento de águas residuais e à eliminação de resíduos, em que a duração mínima de execução fora em ambos os casos fixada em 30 anos. O Governo alemão sustentou que, nesse caso concreto, os incumprimentos, que consistiam em violações de regras de procedimento, tinham esgotado todos os seus efeitos antes do termo do prazo fixado nos pareceres fundamentados e realçava que os incumprimentos em causa tinham sido reconhecidos como tais pela República Federal da Alemanha antes daquela data. Em consequência, a acção deveria ser julgada inadmissível por falta de interesse da Comissão em agir.

45. O Tribunal de Justiça invocou antes de mais a jurisprudência com base na qual a Comissão, no exercício das competências que lhe são atribuídas pelo artigo 226.° CE, não é obrigada a demonstrar a existência de um interesse específico em agir e que é a única competente para decidir se é oportuno instaurar um processo para obter a declaração de incumprimento e qual a acção ou omissão imputável ao Estado‑Membro em razão da qual o processo deve ser instaurado. Afirmou que, em virtude desses poderes, a Comissão pode pedir ao Tribunal de Justiça que declare um incumprimento que consiste em não ter sido alcançado, num caso determinado, o resultado visado pela directiva.

46. O Tribunal de Justiça prosseguiu realçando que «embora a Directiva 92/50 contenha essencialmente regras de procedimento, não é menos verdade que foi adoptada com o objectivo de suprimir os entraves à livre prestação de serviços e visa, assim, proteger os interesses dos operadores económicos estabelecidos num Estado‑Membro, que desejem propor bens ou serviços às entidades adjudicantes estabelecidas noutro Estado‑Membro» ( ) e que, portanto, «o prejuízo causado à livre prestação de serviços pela violação das disposições da Directiva 92/50 subsiste durante todo o período de execução dos contratos concluídos em sua violação» ( ).

47. O Tribunal de Justiça concluiu portanto que, dado que nesse caso concreto os contratos controvertidos tinham continuado a produzir os seus efeitos durante décadas, não podia sustentar‑se que os incumprimentos alegados tivessem cessado antes do termo dos prazos fixados nos pareceres fundamentados ( ). Em consequência, a questão prévia de inadmissibilidade foi declarada improcedente ( ).

48. No acórdão de 2 de Junho de 2005, Comissão/Grécia ( ), a Comissão pedia ao Tribunal de Justiça que declarasse a violação por parte da República Helénica das disposições da Directiva 93/38 na sequência da adjudicação pela DEI, a empresa pública de electricidade, de um contrato relativo à construção de um sistema de tapetes transportadores para a central termoeléctrica de Megalopolis mediante um processo por negociação sem publicação prévia de anúncio. O Governo grego, no âmbito das suas questões prévias de inadmissibilidade, alegou, por um lado, a inexistência de interesse em agir por parte da Comissão, uma vez que a alegada violação do direito comunitário tinha, à data do termo do prazo para dar cumprimento ao parecer fundamentado, cessado totalmente ou pelo menos em grande medida e por outro, a falta de objecto da acção, na medida em que quase todos os efeitos do contrato de empreitada de obras públicas adjudicado à DEI no âmbito da empreitada controvertida se tinham esgotado à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado e, por isso, já não era de facto possível cumprir o parecer fundamentado.

49. Quanto à primeira das questões prévias acima expostas, o Tribunal de Justiça, ao declará‑la improcedente, limitou‑se a recordar a jurisprudência segundo a qual, no âmbito das competências que lhe são atribuídas, a Comissão não é obrigada a demonstrar a existência de interesse em agir ( ).

50. Quanto à segunda questão prévia, o Tribunal de Justiça, após ter invocado o acórdão Comissão/Itália, acima referido, observou que, no caso concreto «o contrato celebrado pela DEI […] no âmbito do contrato controvertido estava, à data do parecer fundamentado, ainda a ser cumprido, dado que estavam executadas apenas 85% das obras. Não se tinham portanto esgotado todos os efeitos do referido contrato» ( ). Em consequência, a questão prévia foi declarada improcedente ( ).

51. Finalmente, importa assinalar que recentemente ( ), o Tribunal de Justiça, com base numa fundamentação substancialmente idêntica à expressa no acórdão Comissão/Itália, referido acima no n.° 41, julgou inadmissível uma acção na qual a Comissão imputava à República Italiana o facto de ter autorizado, através de um despacho sobre medidas urgentes para o combate aéreo a incêndios florestais no território nacional a adjudicação de contratos públicos de fornecimentos e serviços com recurso ao ajuste directo, contrariamente ao disposto nas Directivas 95/50 e 93/36 e aos artigos 43.° CE e 49.° CE ( ). O Tribunal de Justiça declarou que o despacho controvertido tinha deixado de produzir efeitos jurídicos na data da expiração do estado de emergência declarado no território nacional e que já não estava em vigor no termo do prazo fixado no parecer fundamentado ( ).

52. Esta decisão é de assinalar, por outro lado, na medida em que, contrariamente aos supracitados acórdãos Comissão/Alemanha e Comissão/Itália, o Tribunal de Justiça não considerou relevante a circunstância de os procedimentos iniciados em aplicação da autorização contida no despacho estarem ainda em curso ( ).

53. Da jurisprudência acima invocada podem extrair‑se alguns elementos úteis para a análise da procedência da questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo governo demandado no presente processo.

54. Em primeiro lugar, importa realçar que existem dois precedentes nos quais o Tribunal de Justiça declarou a acção inadmissível com base na conclusão de que o incumprimento alegado tinha esgotado os seus efeitos antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado. Todavia, nessas duas ocasiões o Tribunal de Justiça exprimiu‑se em termos que não permitem efectuar distinções entre as diversas tipologias de contratos públicos regulados pelas directivas comunitárias.

55. Em segundo lugar, resulta dos acórdãos Comissão/Alemanha e Comissão/Grécia, acima citados, que a inadmissibilidade da acção não pode ser declarada quando a alegada violação das disposições em matéria de contratos públicos continua a produzir efeitos após o termo do prazo fixado no parecer fundamentado. Em particular, esses efeitos subsistem quando os contratos celebrados com base nos procedimentos controvertidos ainda não estão executados na sua totalidade.

56. No caso em apreço, resulta dos autos que os contratos controvertidos tinham duração anual (diziam respeito à realização de actividades ligadas à execução SIGC unicamente para 2001) e que os serviços que constituíam o objecto dos referidos contratos tinham sido completamente realizados no momento da emissão do parecer fundamentado, em 19 de Dezembro de 2003 ( ).

57. No que se refere à execução do SIGC relativamente aos anos posteriores a 2001, as administrações competentes seguiram procedimentos diferentes do controvertido. Em particular, com base nas indicações fornecidas pelo Governo grego, os referidos procedimentos já não previam qualquer remuneração a cargo da administração aos sujeitos, incluindo as UCAs, que prestavam assistência aos agricultores na elaboração e na apresentação dos formulários dos pedidos.

58. Embora a Comissão tenha alegado dúvidas quanto à conformidade dos referidos procedimentos com as disposições da Directiva 92/50, não considero necessário examinar a procedência de tais alegações para apreciar a admissibilidade da presente acção. Com efeito, conforme resulta claramente do pedido formulado na acção e conforme a Comissão admitiu expressamente nas suas alegações escritas e na audiência, o caso presente tem como objecto unicamente o procedimento seguido pelas administrações helénicas para a execução do SIGC em 2001.

59. Todavia, dado que o modo de proceder das administrações helénicas para os anos seguintes a 2001 diverge nitidamente do que é controvertido no presente processo – a ponto de, com base nos elementos fornecidos pelo Governo grego, se mostrar difícil considerar que tenha havido adjudicação de contratos públicos posteriormente a 2001 ( ) – também não me parece que se possa basear nessas modalidades para sustentar, como parece fazê‑lo a Comissão, que o incumprimento imputado à República Helénica relativamente a 2001 tenha continuado nos anos seguintes por comportamentos susceptíveis de serem definidos como reincidentes.

60. Em tais circunstâncias, em aplicação da jurisprudência acima invocada, a acção deve, em minha opinião, ser declarada inadmissível.

61. Conforme foi correctamente afirmado, em minha opinião, pelo advogado‑geral C. O. Lenz nas conclusões apresentadas no processo que deu lugar ao acórdão aqui mais vezes referido, Comissão/Itália, acima citado no n.° 41, constitui um pressuposto processual para a propositura de uma acção nos termos do artigo 226.° CE a existência, no momento do termo do prazo fixado ao Estado‑Membro para se conformar com o parecer fundamentado, de um comportamento ou de uma omissão imputável ao mesmo Estado‑Membro que a Comissão considere violar o direito comunitário.

62. Isto deduz‑se facilmente do segundo parágrafo do artigo 226.° CE, nos termos do qual, se o Estado‑Membro em causa não proceder em conformidade com o parecer fundamentado no prazo fixado pela Comissão, esta pode recorrer ao Tribunal de Justiça. Interpretada a contrario sensu, esta disposição implica que a Comissão não tem legitimidade para propor uma acção destinada a declarar uma infracção ao direito comunitário que cessou antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, e menos ainda no caso de essa cessação resultar de uma intervenção do Estado‑Membro em sentido conforme ao parecer fundamentado.

63. Ora, em princípio, não me parece justificado chegar a uma solução diferente quando a alegada infracção tenha de qualquer modo cessado no termo do prazo fixado no parecer fundamentado por ter esgotado todos os seus efeitos antes dessa data, ainda que tal cessação não seja propriamente devida a uma intervenção do Estado‑Membro interessado no sentido exigido pela Comissão. Esta conclusão é coerente com a finalidade da fase pré‑contenciosa do processo previsto no artigo 226.° CE, que tem como objectivo fazer cessar a infracção antes de recorrer ao Tribunal de Justiça e, mais genericamente, de acordo com os objectivos prosseguidos pela acção por incumprimento ( ).

64. Importa ainda recordar que, conforme foi várias vezes afirmado pelo Tribunal de Justiça, o processo de infracção visa a verificação objectiva de uma violação do direito comunitário. O eventual reconhecimento do incumprimento por parte do Estado‑Membro interessado, quando não for seguido de medidas idóneas para a sua cessação dentro do prazo fixado no parecer fundamentado não obsta à sua verificação, assim como a manutenção de uma divergência de opiniões entre a Comissão e o Estado‑Membro quanto à subsistência de uma infracção não legitima a Comissão a recorrer ao Tribunal de Justiça se aquele se conformou apesar disso com o parecer fundamentado. Por outras palavras, o recurso ao instrumento facultado pelo artigo 226.° CE não se justifica, em minha opinião, pelo único objectivo de prevenir o risco de infracções futuras ou de resolver conflitos de opiniões entre a Comissão e um Estado‑Membro quanto à conformidade da conduta deste último com o direito comunitário.

65. Finalmente, também não me parece possível fundamentar a legitimidade da Comissão para agir em relação a uma infracção que cessou baseada na necessidade de obter uma declaração de incumprimento que possa constituir fundamento de acções destinadas a declarar a responsabilidade do Estado‑Membro pelos danos causados a particulares devido à conduta inadimplente. Também se não duvida que um acórdão do Tribunal de Justiça que declare a existência de uma infracção ao direito comunitário pode facilitar a propositura nos tribunais nacionais de acções de indemnização contra o Estado‑Membro inadimplente, todavia, a acção prevista no artigo 226.° CE não prossegue o objectivo de declarar a responsabilidade do Estado‑Membro em questão, que deverá ser determinada no quadro das vias jurisdicionais facultados para esse fim em cada uma das ordens jurídicas nacionais, dado que visa unicamente a verificação objectiva de um incumprimento no interesse geral. Por outro lado, há que referir que o interesse dos sujeitos lesados por uma violação do direito comunitário cometida por um Estado‑Membro em obter uma declaração de incumprimento subsiste também no caso de o referido Estado se ter conformado com o parecer fundamentado no prazo fixado pela Comissão, sem que todavia tal interesse legitime por si só a Comissão para recorrer ao Tribunal de Justiça para obter a declaração daquele incumprimento.

66. Importa todavia esclarecer que embora, em princípio, a Comissão não tenha legitimidade para agir relativamente a infracções que cessaram, isto não a deve impedir de agir relativamente a incumprimentos de pouca duração nos casos em que a Comissão, mesmo agindo tempestivamente, não teve materialmente tempo para levar a termo o procedimento pré‑contencioso antes da cessação do incumprimento ( ), ou de infracções contínuas e sistemáticas ao direito comunitário ( ).

67. Com base no conjunto das considerações que antecedem, considero portanto que a jurisprudência acima invocada merece ser seguida no caso em apreço, no qual, como se viu, a infracção imputada, com uma duração de mais de um ano, cessou verosimilmente antes do início do procedimento pré‑contencioso e, em qualquer caso, antes do termo do prazo fixado à República Helénica no parecer fundamentado.

68. É portanto a título subsidiário, para a hipótese de o Tribunal, contrariamente ao que sugeri, considerar a acção admissível, que analisarei seguidamente a procedência da acção quanto à questão de mérito.

B – Quanto ao mérito

1. Quanto à alegada violação das disposições da Directiva 92/50

69. O exame do primeiro fundamento deduzido pela Comissão em apoio da sua acção, que consiste na violação das disposições da Directiva 92/50, pressupõe a análise, por um lado, da natureza dos contratos controvertidos e, por outro, da natureza dos serviços objecto dos referidos contratos.

a) Quanto à natureza dos contratos controvertidos

i) Argumentos das partes

70. Segundo a Comissão, os contratos de execução do acordo‑quadro, que esta considera contratos públicos de serviços na acepção da Directiva 92/50, devem, para efeitos de aplicação da directiva e contrariamente ao que sustenta o Governo grego, ser considerados no seu conjunto e não separadamente.

71. A Comissão deduz a natureza unitária dos referidos contratos de diversos elementos e, designadamente, do facto de terem o mesmo objecto, isto é, a realização das operações ligadas à execução do SIGC, da existência de um acordo‑quadro que define de modo uniforme os elementos essenciais de cada um dos contratos e fixa globalmente a remuneração dos serviços que constituem o seu objecto e do facto de, pela sua própria natureza, o SIGC requerer regras de execução uniformes e centralizadas. Daqui decorre, segundo a Comissão, que para determinar o valor estimado do contrato em conformidade com o artigo 7.° da Directiva 92/50 deve ter‑se em conta o valor acumulado de todos os contratos de execução. Uma vez que o valor calculado deste modo seria muito superior aos limiares definidos no referido artigo 7.°, a directiva deveria aplicar‑se a cada um dos contratos.

72. O Estado‑Membro demandado contesta invocando o carácter não unitário dos contratos de execução. A não identidade das partes contratantes, a diversidade dos serviços prestados, variáveis pela sua natureza e alcance em função das características do território a que interessam, o lugar diferente de execução e o valor diferente em termos económicos de cada categoria de serviços propostos constituem outros tantos elementos de diferenciação entre os contratos em causa que impedem a sua consideração como uma unidade.

73. O referido Estado‑Membro alega ainda que o montante fixado no acordo‑quadro, sobre o qual se terá baseado a Comissão para efeitos do cálculo dos limiares previstos no artigo 7.° da Directiva 92/50, constitui na realidade uma cobertura financeira estabelecida pelas autoridades helénicas para a execução do SIGC em todo o território e inclui, além da remuneração dos serviços prestados pelas UCAs, também os montantes fixados para cobrir as despesas das administrações distritais.

74. Segundo o Governo grego, o valor dos contratos controvertidos deve ao invés ser calculado com referência a cada contrato considerado isoladamente, tendo em conta o montante correspondente à remuneração dos serviços prestados com exclusão dos créditos concedidos a cada uma das entidades adjudicantes.

ii) Apreciação

75. Importa antes de mais esclarecer que só na hipótese de os contratos controvertidos deverem ser considerados unitariamente, conforme sugeriu a Comissão, é que as disposições da Directiva 92/50 são aplicáveis. Com efeito, é pacífico entre as partes que, quando tomados em consideração singularmente, segundo a tese do Governo grego, os referidos contratos não são abrangidos pelos limiares fixados naquela directiva.

76. Nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Directiva 92/50, «a selecção do método de avaliação [do valor estimado do contrato] não pode ser efectuada com o objectivo de subtrair os contratos à aplicação do disposto na presente directiva; de igual modo, nenhum projecto de compra de um determinado volume de serviços pode ser cindido a fim de o subtrair à aplicação do disposto no presente artigo».

77. Embora existam no caso em apreço elementos que militam tanto a favor da tese do carácter unitário dos contratos controvertidos, sustentada pela Comissão, como da tese contrária, defendida pelo Governo grego, considero, todavia, que se deve dar prevalência aos primeiros.

78. O acordo‑quadro estipulado pelas autoridades helénicas com a PASEGES insere todos os contratos controvertidos num único contexto jurídico e opera como factor unificador dos mesmos ( ). Não só define a natureza dos serviços, identifica as entidades adjudicantes e os adjudicatários ( ), designa um sujeito a quem é atribuída a coordenação do conjunto das actividades desenvolvidas em execução de cada um dos contratos e fixa a cobertura financeira global da operação, como também fornece o enquadramento jurídico dentro do qual cada um dos contratos é celebrado. Tal acordo é sistematicamente anexado aos contratos estipulados a nível local ( ) e as suas disposições integram o conteúdo destes últimos naquilo que não estiver expressamente previsto. Parece‑me de resto que a estipulação do acordo‑quadro demonstra em si mesma que as autoridades helénicas consideravam unitariamente os diferentes contratos celebrados com base nesse acordo.

79. No que diz respeito aos contratos de execução importa realçar que o Estado grego figura como contratante em cada um dos referidos contratos, embora, como afirma o Governo grego, estes últimos tenham sido celebrados por cada uma das administrações distritais com a UCA territorialmente competente e, portanto, sejam efectivamente particularizados por uma diversidade de entidades adjudicantes e de adjudicatários. O seu conteúdo é substancialmente o mesmo no que diz respeito à tipologia dos serviços objecto dos contratos, à natureza das obrigações assumidas por cada uma das partes contratantes e a sua duração. Têm além disso como objecto a prestação de serviços destinados à realização de um objectivo comum, ou seja, a concretização do SIGC em todo o território grego para o ano de 2001 ( ).

80. A circunstância de, conforme observa o governo demandado, o valor económico dos serviços efectuados ser diferente em função das exigências ligadas ao território de cada administração distrital, assim como é diverso o lugar de execução das prestações, não me parece, ao invés, ter uma importância determinante, na medida em que não altera a identidade substancial de causa, de objecto, de duração e de finalidade dos contratos controvertidos.

81. Assim, se os contratos de execução forem considerados unitariamente, o seu valor deve ser tomado em consideração cumulativamente para efeitos de avaliar o valor estimado do contrato. Dado que resulta dos autos que alguns contratos de execução, considerados singularmente, têm um valor que se aproxima dos limiares previstos na Directiva 92/50, terá de concluir‑se que tais limiares são amplamente ultrapassados se forem somados os valores de todos os contratos controvertidos.

82. A alegação do Governo grego segundo a qual a Comissão se baseou erradamente, para efeitos do cálculo do valor global dos contratos, no montante fixado no acordo‑quadro, o qual incluiria, para além da remuneração dos serviços prestados pelas UCAs também os montantes fixados para cobrir as despesas das administrações distritais, parece‑me de facto infundada.

83. Esta alegação, para além de não ser confirmada por qualquer elemento de prova, é contradita pela leitura das peças do processo pré‑contencioso, das quais se deduz claramente que, ao calcular o valor estimado dos contratos, a Comissão não se baseou no montante acima mencionado mas, ao invés, procedeu à soma do valor de cada um dos contratos. Esta forma de proceder foi aliás confirmada em audiência pela Comissão.

84. Com base nas considerações que antecedem deve, em minha opinião, concluir‑se, tal como a Comissão, que os contratos controvertidos são abrangidos pelo âmbito de aplicação da Directiva 92/50.

b) Quanto à natureza dos serviços prestados

i) Argumentos das partes

85. A Comissão considera que grande parte dos serviços objecto dos contratos controvertidos devem ser qualificados de «serviços topográficos», incluídos na categoria 12 do anexo I A da Directiva 92/50. Incluem‑se nesta categoria as operações que comportam a utilização de cartas ortofotográficas e a identificação nessas cartas das superfícies agrícolas. Os referidos serviços só podem ser prestados por topógrafos profissionais.

86. A restante parte dos serviços controvertidos diz respeito, por um lado, ao tratamento dos dados recolhidos e à sua inserção numa base de dados, operações que, segundo a Comissão, se incluem na categoria 7, «serviços de tratamento informático», do anexo I A da Directiva 92/50 e, por outro lado, à inscrição dos dados recolhidos nos formulários de declaração que, como actividade de administração pública devem, ao invés, ser classificados no anexo I B, «outros serviços», da directiva.

87. A Comissão considera que o valor dos serviços abrangidos pelo anexo I A da Directiva 92/50 é superior ao valor dos serviços que se incluem no anexo I B da mesma.

88. O Governo grego sustenta que os serviços objecto dos contratos de execução constituem totalmente, ou pelo menos em medida preponderante, serviços de administração pública, incluídos no anexo I B da Directiva 92/50.

89. No que diz respeito, designadamente, aos serviços de assistência aos produtores com vista à apresentação dos pedidos‑declarações, o Governo grego precisa, em primeiro lugar, que os mesmos compreendem, para além da assistência na elaboração dos formulários, a identificação tanto das superfícies cultivadas como das estabulações. Ora, a tese da Comissão, segundo a qual estes serviços devem ser qualificados de serviços topográficos, só poderá ser válida relativamente à identificação das parcelas agrícolas.

90. Em segundo lugar, o governo demandado alega que o material de suporte cartográfico necessário àquela identificação é fornecido pelo Ministério da Agricultura e que as administrações distritais, o pessoal do serviço topográfico e a direcção do desenvolvimento agrícola fornecem aos produtores a assistência técnica necessária para as operações de identificação. As UCAs exercem a sua actividade de assistência aos produtores sob o controlo do serviço topográfico e da direcção do desenvolvimento agrícola.

91. Em terceiro lugar, o Governo grego observa que, como as UCAs dispunham dos dados inseridos nas declarações apresentadas para o ano 2000 e dos suportes cartográficos sobre os quais eram indicadas as parcelas declaradas nesse ano, o seu trabalho de localização ficava simplificado e essencialmente limitado à detecção de eventuais diferenças relativamente à situação existente no ano anterior. O governo demandado considera que, em geral, cerca de 70% das parcelas declaradas num dado ano mantém‑se invariável no ano seguinte.

92. Em quarto lugar, o Governo grego alega que as operações de localização das parcelas agrícolas não necessitam da intervenção de topógrafos, podendo ser efectuadas por outro pessoal especializado.

93. Finalmente, em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça, o Governo grego opõe‑se à qualificação dos serviços em causa como serviços topográficos, à qual a Comissão aderiu sem ter efectuado uma análise circunstanciada da nomenclatura CPC das Nações Unidas.

ii) Apreciação

94. A apreciação com vista a identificar a natureza dos serviços objecto dos contratos controvertidos é importante para determinar a regulamentação aplicável aos contratos em causa. No caso de os referidos serviços serem de incluir no anexo I A da Directiva 92/50, as disposições desta última, em conformidade com o seu artigo 8.°, aplicar‑se‑ão integralmente, ao passo que, no caso contrário, só importam os artigos 14.° e 16.°, conforme o disposto no artigo 9.° da directiva. No caso de se considerar que os serviços em questão são abrangidos em parte pelo anexo I A e em parte pelo anexo I B, conforme foi alegado, apesar da diversidade das suas posições tanto da Comissão como, a título subsidiário, do Governo grego, coloca‑se então a questão de avaliar, para efeitos de aplicação da regra prevista no artigo 10.°, se o valor dos serviços incluídos no anexo I A é superior ao dos serviços incluídos no anexo I B ou vice‑versa.

95. Nesta conformidade, parece‑me que a referida apreciação não pode prescindir da análise do conteúdo dos contratos controvertidos. Dado que os diversos contratos, na medida em que foram todos celebrados em execução do acordo‑quadro, têm um conteúdo amplamente semelhante, designadamente no que diz respeito ao objecto das prestações a que estão obrigadas as diferentes partes contratantes, tal análise deverá ser conduzida fazendo referência, a título de exemplo, às disposições do contrato celebrado entre o Estado grego, a administração distrital de Corinto e a UCA de Corinto.

96. O artigo 1.° daquele contrato, ao definir o seu objecto e a sua finalidade, declara que a exigência de proceder à adjudicação dos serviços de assistência aos produtores no quadro da execução do SIGC, deriva da constatação da impossibilidade de os produtores procederem autonomamente à identificação das áreas cultivadas nos suportes ortofotográficos e à detecção das informações relativas à produção animal, devido à falta de assistência suficiente por parte dos serviços da administração distrital, de pessoal especializado e de suportes informáticos adequados e, consequentemente, da dificuldade de, em tais condições, cumprir os prazos impostos para a execução do SIGC.

97. O artigo 2.° do contrato, que define as obrigações assumidas pelas diferentes partes contratantes, compõe‑se de duas partes: a parte A refere‑se às «operações de identificação das superfícies cultivadas declaradas e dos animais e de inscrição nos formulários especiais do pedido». A parte B diz respeito às «operações de introdução dos elementos dos formulários do pedido nos computadores do ministério para a criação de uma base de dados informatizada».

98. No que diz respeito às operações incluídas na parte A, a UCA compromete‑se a fornecer a assistência técnica necessária aos produtores interessados nos limites das competências territoriais da administração distrital contratante. Para esse efeito está obrigada a constituir duas equipas, mantendo à disposição cinco pessoas incumbidas de identificar nas cartas ortofotográficas as superfícies e as instalações de estabulação a declarar a fim de completar os formulários do pedido, sob o controlo do serviço topográfico, do serviço veterinário e da direcção do desenvolvimento agrícola da administração distrital, assim como a apresentar as declarações à referida administração e a introduzir as necessárias correcções em caso de erros.

99. O Estado grego compromete‑se a pôr à disposição os suportes cartográficos para a individualização das áreas e os arquivos manuscritos relativos aos animais de criação marcados para fins da sua identificação e da criação de um registo informático. Compromete‑se ainda a pagar à UCA, através da administração distrital, um montante em dracmas correspondente ao montante global dos pedidos redigidos pela UCA, acrescido de um montante constitutivo de uma remuneração forfetária por cada pedido.

100. A administração distrital compromete‑se a fornecer, através do pessoal do serviço topográfico, a assistência técnica aos produtores para um número global de 500 declarações num total estimado de 1992 declarações, enquanto a assistência relativa às restantes declarações é assegurada pela UCA.

101. As operações incluídas na parte B do artigo 2.° do contrato consistem na inserção dos dados tratados pelas declarações num programa informático organizado pelo Ministério da Agricultura e sob o controlo da direcção do desenvolvimento agrícola da administração distrital, para fins de criação de uma base de dados definitiva. O Estado grego compromete‑se assim a fornecer os programas com as instruções para inserção dos dados relativos às superfícies e aos animais, a organizar as necessárias conexões informáticas, a pôr à disposição da direcção‑geral do desenvolvimento agrícola e da UCA os conhecimentos informáticos dos seus serviços e a pagar à UCA, através da administração distrital, um montante em dracmas correspondente ao montante global dos pedidos redigidos pela UCA, acrescido de um montante de 500 dracmas por cada pedido a título de remuneração pela introdução dos dados na respectiva base informática e de um montante de 1 750 dracmas por cada pedido a título da remuneração pela introdução dos dados no registo dos bovinos.

102. O artigo 3.° do contrato define os processos de financiamento. Na alínea b) deste artigo é fixada uma soma de 6 554 025 dracmas a título de despesa para a remuneração, forfetária por formulário, da execução das operações de identificação e organização dos pedidos‑declarações. Na alínea c) é fixada uma soma de 1 920 500 dracmas a título de despesa para a remuneração, forfetária por formulário, da execução das operações de tratamento informático dos dados dos pedidos‑declarações.

103. Uma parte das prestações exigidas às UCAs, que a Comissão qualifica de «serviços topográficos», consiste assim na identificação, com base em suportes cartográficos, ortofotográficos ou constituídos por fotografias aéreas fornecidas pelas administrações distritais, de superfícies agrícolas cultivadas. Além disso, deduz‑se dos termos utilizados nos artigos 1.° e 2.° do contrato celebrado entre o Estado helénico, a administração distrital de Corinto e a UCA de Corinto que estas operações só podem ser realizadas por pessoal especializado. Finalmente importa realçar que as referidas operações são realizadas sob o controlo do pessoal do serviço topográfico da administração distrital.

104. Com base nestes elementos há que proceder à apreciação da justeza da qualificação efectuada pela Comissão.

105. A referida qualificação é contestada pelo governo demandado, essencialmente no que diz respeito aos serviços de identificação das parcelas agrícolas. Por outro lado, a violação das disposições da Directiva 92/50 imputada no caso em apreço só é susceptível de existir se os referidos serviços poderem ser incluídos no anexo I A da referida directiva. Com efeito, no caso contrário, dado o carácter economicamente marginal dos serviços de inserção dos dados nas bases informáticas da administração relativamente aos restantes serviços, deveria necessariamente concluir‑se no sentido da prevalência, em termos de valor, dos serviços incluídos no anexo I B da Directiva 92/50 em relação aos serviços incluídos no seu anexo I A, com a consequência de uma aplicação parcial das regras de publicidade estabelecidas na mesma directiva.

106. Por esta razão, a apreciação que segue diz respeito unicamente à qualificação correcta dos serviços de identificação das parcelas agrícolas.

107. Importa antes de mais recordar que o sétimo considerando da Directiva 92/50 declara que «para efeitos de aplicação das regras de aquisição e para efeitos de controlo, a melhor forma de descrever o domínio dos serviços é subdividi‑los em categorias que correspondam a posições específicas de uma nomenclatura comum; que os anexos I A e I B da presente directiva fazem referência à nomenclatura CCP (classificação comum dos produtos) das Nações Unidas; que, no futuro, esta nomenclatura poderá ser substituída por uma nomenclatura comunitária; que é pois necessário prever a possibilidade de adaptação, nos anexos I A e I B, da nomenclatura CCP».

108. No acórdão Tögel ( ), o Tribunal de Justiça considerou que resulta do sétimo considerando da Directiva 92/50 que a referência nos anexos I A e A B à nomenclatura CPC tem carácter vinculativo. É portanto a essa nomenclatura e às notas explicativas que a acompanham que a Comissão deve recorrer ao qualificar os serviços objecto de um contrato público para efeitos da sua inclusão no anexo I A ou no anexo I B da directiva.

109. Ora, das peças processuais juntas pela Comissão não resulta claramente com base em que elementos e com referência a que classe precisa da nomenclatura CPC a referida instituição qualificou as operações em causa como «serviços topográficos».

110. Em resposta a uma questão escrita colocada pelo Tribunal de Justiça, a Comissão remeteu não obstante os números de referência CPC 86753 e CPC 86721, que constituem subdivisões do número CPC 867, citado na categoria 12 do anexo I A da Directiva 92/50.

111. A categoria 12 do anexo I A da Directiva 92/50 é descrita da seguinte forma: «Serviços de arquitectura, serviços de engenharia e serviços de engenharia integrados. Planeamento urbano e serviços de arquitectura paisagísticos. Serviços de consultadoria científica e técnica afins. Serviços técnicos de ensaio e análise».

112. O número 867 da nomenclatura CPC provisória, para o qual a categoria 12 do anexo I A da directiva remete, corresponde a «Serviços de arquitectura, de engenharia e outros serviços técnicos». A classe 8672 inclui os «Serviços de engenharia» e compreende a subclasse 86721, «Serviços de consultadoria em matéria de engenharia» a que a Comissão se refere. A nota explicativa respeitante à referida subclasse precisa que são incluídos nesta última «os estudos preliminares de exequibilidade assim como os estudos relativos ao impacto de um projecto». A título de exemplo citam‑se «os estudos sobre a incidência da topografia e da geologia sobre a concepção, a realização e os custos de uma infra‑estrutura». A nota precisa ainda que a prestação dos referidos serviços não está obrigatoriamente ligada à realização de uma obra, podendo esta última consistir, por exemplo, na «avaliação da qualidade de uma estrutura ou dos equipamentos mecânicos ou eléctricos de um edifício, na intervenção na qualidade de perito nas discussões, na assistência às autoridades públicas na elaboração das leis, etc.».

113. Quanto à subclasse CPC 86753, «Serviços de prospecção da superfície», a qual se refere igualmente a Comissão, pertence à classe 8675, «Serviços conjugados de consultadoria científica e técnica». A nota explicativa que se refere àquela subclasse precisa que se trata de «Serviços de detecção de informações sobre a configuração, a posição e/ou os confins de uma porção de superfície terrestre para fins da elaboração de mapas. Os métodos de detecção de tais informações podem variar e incluem [...] os traçados fotogramétricos e hidrográficos» ( ).

114. O Governo grego considera que os serviços de assistência prestados pelas UCAs, incluindo os que se referem à identificação das parcelas agrícolas sobre suportes cartográficos ou outros, devem ser qualificados de serviços de «administração pública» incluídos na categoria «outros serviços» (categoria 27) do anexo I B da Directiva 92/50.

115. A questão sobre se e em que medida os serviços controvertidos estão incluídos na categoria 12 do anexo I A da Directiva 92/50 não me parece ter sido suficientemente esclarecida pela Comissão.

116. Sendo certo que dos contratos de execução resulta que os serviços prestados pela UCA no âmbito da sua actividade de assistência na elaboração dos formulários de declaração‑pedido consistem em ampla medida na identificação de parcelas agrícolas com base em suportes cartográficos fornecidos pelas administrações competentes, a tese da Comissão segundo a qual tais serviços, uma vez que necessitam de pessoal especializado e são efectuados sob o controlo dos serviços administrativos topográficos, devem ser qualificados de serviços topográficos não me parece inteiramente convincente.

117. Com efeito, por um lado, resulta da nota explicativa referida acima no n.° 113 que os serviços de «prospecção da superfície» incluídos na subclasse CPC 86753, para a qual a Comissão remete, consistem em operações de levantamento destinadas à elaboração de mapas, quando no caso em apreço é pacífico entre as partes que os serviços controvertidos se limitavam à identificação de dados em suportes cartográficos existentes. Por outro lado, a subclasse CPC 86721, «Serviços de consultadoria em matéria de engenharia» para a qual a Comissão igualmente remete, refere‑se, de acordo com as informações contidas na respectiva nota explicativa, referidas acima no n.° 112, a estudos de exequibilidade de um projecto ou relativos à incidência topográfica do mesmo ou a outras actividades de consultadoria mesmo não ligadas à realização de uma obra, cuja descrição não se revela claramente extensiva de modo a abranger operações de assistência técnica como as que são objecto do caso presente.

118. Ora, segundo jurisprudência constante, no âmbito de uma acção proposta nos termos do artigo 226.° CE, a Comissão está obrigada a demonstrar a existência do alegado incumprimento e compete‑lhe fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação por este da existência desse incumprimento, sem que se possa basear em presunções ( ).

119. No caso em apreço, com base nas considerações que antecedem, considero que a Comissão não forneceu elementos suficientes para demonstrar que os serviços de identificação das parcelas agrícolas em causa são qualificáveis como serviços incluídos na categoria 12 do anexo I A da Directiva 92/50 e que, consequentemente, não fez prova de uma das condições para que o incumprimento imputado ao Governo grego no quadro do primeiro fundamento da acção possa considerar‑se demonstrado ( ).

120. Pelos fundamentos expostos e mantendo as conclusões que formulei quanto à admissibilidade da acção objecto do presente processo, considero que esta censura relativa à violação das disposições da Directiva 92/50 deve ser declarada improcedente.

2. Quanto à alegada violação do princípio da transparência e do princípio da não discriminação

121. A título subsidiário, para a hipótese de o Tribunal de Justiça considerar que os serviços em causa são abrangidos, totalmente ou na sua maior parte, pelo anexo I B da Directiva 92/50, a Comissão alega que as autoridades helénicas estavam não obstante obrigadas a observar, no processo de adjudicação dos contratos controvertidos, um nível adequado de publicidade em atenção ao princípio da não discriminação enunciado no artigo 3.°, n.° 2, da Directiva 92/50. Este artigo figura entre as disposições gerais do título I da referida directiva, que são aplicáveis também aos contratos públicos de serviços incluídos no anexo I B da mesma.

122. A Comissão remete ainda para o que foi declarado mais genericamente pelo Tribunal de Justiça no acórdão Telaustria e Telefonadress ( ) acerca da aplicação dos princípios da não discriminação e da transparência aos contratos públicos não regulamentados pelas directivas comunitárias.

123. No referido acórdão, tal como nos acórdãos Coname ( ) e Parking Brixen, já referido ( ), o Tribunal de Justiça declarou que apesar de os contratos de concessão de serviços públicos estarem, na fase actual do direito comunitário, excluídos do âmbito de aplicação da Directiva 92/50, as entidades adjudicantes que os celebram estão, no entanto, obrigadas a respeitar as regras fundamentais do Tratado em geral e o princípio da não discriminação em razão da nacionalidade em particular ( ). Segundo o Tribunal de Justiça, os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação em razão da nacionalidade implicam, nomeadamente, uma obrigação de transparência que consiste em «garantir, a favor de todos os potenciais concorrentes, um grau de publicidade adequado para garantir a abertura à concorrência dos contratos de serviços, bem como o controlo da imparcialidade dos processos de adjudicação» ( ).

124. A questão suscitada no caso em apreço é todavia parcialmente diferente da que era objecto dos precedentes acima citados. Com efeito, ao passo que os processos que deram origem aos acórdãos Telaustria, Coname e Parking Brixen incidiam sobre concessões de serviços públicos não regulamentadas por directivas comunitárias, os contratos controvertidos, ao invés, estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da Directiva 92/50, a qual prevê um regime diverso de publicidade conforme os contratos públicos a que a directiva se aplica tenham por objecto serviços incluídos no anexo I A ou no anexo I B da mesma.

125. Esta questão objecto do processo C‑507/03, Comissão/Irlanda, actualmente pendente na secção alargada do Tribunal de Justiça, na qual a advogada‑geral C. Stix‑Hackl apresentou as suas conclusões em 14 de Setembro de 2006, pronunciando‑se no sentido da aplicação dos princípios gerais da não discriminação e da transparência também aos contratos públicos de serviços incluídos no anexo I B da Directiva 92/50 relativamente aos aspectos da disciplina dos ditos contratos não regulamentados expressamente pela directiva.

126. Uma vez que concordo com a solução preconizada pela advogada‑geral C. Stix‑Hackl nas suas conclusões, a qual é essencialmente conforme à tese sustentada pela demandante no presente processo, não considero necessário, mesmo à luz das reflexões acima expostas quanto à admissibilidade da acção, demorar‑me na apreciação deste fundamento limitando‑me portanto a remeter para o que foi exposto nas referidas conclusões.

127. Resta apreciar se o Governo grego invocou fundamentos susceptíveis de justificar em qualquer caso a omissão da obrigação de publicidade prévia relativamente aos contratos controvertidos.

128. Ora, ao contestar a procedência do fundamento em exame, aquele governo limitou‑se a contrapor que tinha assegurado uma publicidade suficiente e adequada das operações relativas ao SIGC para 2001, o que teria como consequência que os sujeitos eventualmente interessados teriam tido a possibilidade de propor os seus serviços aos agricultores, os quais eram de qualquer modo livres de escolher a quem se dirigir para obter assistência na elaboração e na apresentação dos pedidos‑declarações.

129. Em resposta à primeira censura formulada pela Comissão, o governo demandado invocou todavia a aplicabilidade aos contratos controvertidos do artigo 11.°, n.° 3, alínea b), da Directiva 92/50, com base no qual é admitido o recurso ao procedimento por negociação sem publicação prévia de um anúncio quando «por motivos técnicos ou artísticos, ou ainda atinentes à protecção de direitos exclusivos, os serviços apenas possam ser executados por um prestador de serviços determinado». Em particular, o Governo grego invocou no caso em apreço a existência de motivos de natureza técnica que impunham a adjudicação dos contratos controvertidos às UCAs.

130. Mesmo supondo que a excepção permitida por aquela disposição à regra segundo a qual a adjudicação dos contratos a que se aplicam as disposições do título III da directiva deve ser precedida da publicação de um anúncio seja susceptível de ser invocada no caso da censura em apreciação – que se refere à violação dos princípios gerais da transparência e da não discriminação e não à inobservância das regras de prévia publicidade previstas na Directiva 92/50 ( ) – não me parece que o Estado‑Membro demandado tenha demonstrado de forma suficiente a existência no caso em apreço das condições de aplicação da referida excepção. Com efeito, o Governo grego limita‑se a este propósito a afirmar genericamente a existência de motivos de ordem técnica relativos ao objecto e à finalidade dos contratos controvertidos – motivos que, segundo este governo, impunham a adjudicação dos referidos contratos aos representantes dos agricultores do lugar onde as prestações de serviços deviam ser efectuadas – sem todavia fornecer mais precisões.

131. À luz das considerações que antecedem, na hipótese de o Tribunal de Justiça não partilhar das conclusões que formulei quanto à admissibilidade da acção objecto do presente processo, proponho que seja acolhida a presente censura, relativa à violação dos princípios gerais da não discriminação e da transparência, e que seja declarado que a conduta imputada pela Comissão ao Governo grego no âmbito dessa censura configura um incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.

VI – Quanto às despesas

132. Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

133. Dado que sugeri ao Tribunal de Justiça que declare a acção inadmissível e atendendo a que a República Helénica pediu a condenação da demandante nas despesas, considero que estas devem ser suportadas pela Comissão.

VII – Conclusões

134. Por todas as razões acima expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que declare:

– A acção é julgada inadmissível.

– A Comissão é condenada nas despesas.