CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

NIAL FENNELLY

apresentadas em 14 de Março de 1996 ( *1 )

Introdução

1. A República Helénica interpôs um recurso, ao abrigo do artigo 173.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia, em que pede a anulação, no que respeita a duas categorias de produtos, da Decisão 93/659/CE da Comissão, de 25 de Novembro de 1993, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros quanto às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», para o exercício financeiro de 1990 ( 1 ) (a seguir «FEOGA» ou «Fundo»), na parte que diz respeito à República Helénica. Este caso levanta de novo, em parte, e apesar das esperanças expressas pelo advogado-geral F. G. Jacobs quando o Tribunal sobre ela teve de se pronunciar pela última vez ( 2 ), a que parece ser a eterna questão das relações do Estado helénico com a associação das cooperativas agrícolas, o KYDEP; relaciona-se também com os mecanismos de controlo, na Grécia, das ajudas comunitárias aos produtores de azeite.

Enquadramento legal e factual

2. O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum ( 3 ), determina que as restituições à exportação para países terceiros ( 4 ) e as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas ( 5 ), concedidas ou empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas, serão financiadas pelo FEOGA, secção «Garantia». O artigo 5.° do regulamento disciplina o apuramento das contas anuais apresentadas pelos serviços e organismos nacionais habilitados a efectuar despesas com essas actividades. A Comissão deve apurar, ou aprovar, essas contas, antes do final do ano seguinte ao ano financeiro em questão. O artigo 9.° do regulamento contém um conjunto efectivo de medidas programadas para permitir à Comissão, quando o considerar necessário, verificar e complementar a informação e os documentos fornecidos pelas autoridades dos Estados-Membros. A Comissão pode, por exemplo, mediante notificação ao Estado-Membro, efectuar inspecções locais e tem direito de acesso a todos os livros e documentos relacionados com despesas financiadas pelo Fundo e dirigir ou acordar com os Estados-Membros a condução de inquéritos e inspecções. O artigo 11.° do regulamento cria o Comité do FEOGA, com o papel de assistir a Comissão na administração do Fundo.

3. O artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 exige aos Estados-Membros que tomem medidas para assegurar a correcta execução das operações financiadas pelo Fundo, para prevenir as irregularidades e para recuperar as importâncias perdidas em consequência de irregularidades. O artigo 8.°, n.° 2, atribui as consequências de recuperação incompleta à Comunidade, mas exceptua claramente desse resultado «as que resultem de irregularidades ou de negligência atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros». No processo Países Baixos/Comissão ( 6 ), o Tribunal decidiu: «Tais disposições permitem que a Comissão responsabilize o FEOGA apenas pelos montantes entregues em conformidade com as regras estabelecidas nos vários sectores dos produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-Membros qualquer outro montante pago. Além disso, esta interpretação restrita das condições de suporte das despesas pelo FEOGA impõe-se em função dos objectivos do Regulamento n.° 729/70. Com efeito, a gestão da política agrícola comum em condições de igualdade entre os operadores económicos dos Estados-Membros opõe-se a que as autoridades nacionais de um Estado-Mcmbro, mediante uma interpretação lata de uma determinada disposição, favoreçam os operadores deste Estado cm detrimento dos operadores dos restantes Estados-Membros onde se aplica uma interpretação mais restrita.»

4. Ao aprovar as contas de 1989 do FEOGA, a Comissão, por decisão de 31 de Julho de 1992 ( 7 ), criou um grupo interserviços, no qual estão representados os diversos departamentos interessados da instituição. Este grupo interserviços foi encarregado de desenvolver uma abordagem metodológica cm relação aos Estados-Membros que apliquem incorrectamente as regras comunitárias. As linhas de orientação redigidas pelo grupo interserviços ( 8 ) foram aprovadas pelo Comissão e pelos representantes dos Estados-Membros no Comité do FEOGA. Não pretendem constituir medidas vinculativas. O relatório do grupo salientou que todos os ajustamentos financeiros se deviam basear na inobservância pelo Estado-Membro das regras comunitárias, de modo a afectar as despesas comunitárias. A escolha da taxa de ajustamento a ser aplicada deve resultar de uma avaliação do risco. Os critérios dos ajustamentos fixos («flat-rate adjustments» ( 9 )) mencionam um certo número de métodos preexistentes de cálculo do risco. Em especial, dois devem ser aqui referidos: a) a recusa de um montante calculado por extrapolação de inspecções por amostragem fiáveis e b) o reembolso apenas na proporção entre as verificações efectivamente realizadas e o número de verificações exigido. Contudo, era necessário outro método cm situações cm que estivesse disponível insuficiente informação para basear um processo de extrapolação, mas cm que a limitação do reembolso na proporção representada pelo número de controlos efectuados levaria a uma sobreavaliação das perdas prováveis do Fundo. Por conseguinte, o grupo interserviços tentou determinar o grau de risco que representavam, para o FEOGA, vários níveis de controlo incompleto, tendo em conta um certo número de factores circunstanciais, e propôs três níveis de reduções fixas de reembolso para diferentes situações: 2%, 5% e 10%. A taxa de 10% aplica-se «quando as deficiências se refiram a todos ou aos elementos essenciais do sistema de verificação, ou à realização de controlos essenciais destinados a garantir as regularidades das despesas, de modo a poder-se razoavelmente concluir que existia um sério risco de perdas generalizadas para o Fundo».

I — Alimentos para animais

5. O Regulamento (CEE) n.° 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais ( 10 ), criou um sistema de restituição à exportação que se aplica, inter alia, aos cereais forrageiros ( 11 ). A restituição é a mesma para toda a Comunidade ( 12 ) e é fixada de modo a «cobrir a diferença entre os preços mundiais e os da Comunidade... tendo em conta a diferença entre os preços representativos na Comunidade e as cotações mais favoráveis no mercado mundial» ( 13 ).

6. O litígio relativo a alimentos para animais diz respeito ao papel do Serviço Central de Gestão da Produção Nacional grego (a seguir «KYDEP»), associação nacional de cooperativas agrícolas regionais de produção de cereais, legumes e alimentos para animais. As suas principais funções são as de comprar, armazenar e vender os produtos dos seus membros e agir como um organismo de intervenção da CE ( 14 ). No passado, o Tribunal de Justiça (ou a Comissão, por razões que o Tribunal aceitou) considerou o KYDEP como exercendo um monopólio no comércio de cereais enquanto agente do Estado ( 15 ); como tendo actuado por ordem do Estado, que cobria os seus défices e garantia os seus empréstimos e determinava os seus preços de compra e venda de cereais ( 16 ); como tendo sido um canal, através de vendas abaixo do custo, de interferência ilegal do Estado na organização comum de mercado dos cereais, e de ajudas ilegais do Estado aos produtores ( 17 ); e como tendo ilegalmente procurado receber restituições à exportação, através da exportação de cereais que, se não fossem esses preços abaixo do custo, não poderiam ter sido exportados, mesmo com o benefício das restituições em questão ( 18 ). Estas constatações, de que o KYDEP estava sob controlo do Estado e de que o KYDEP interferia na organização comum de mercados agrícolas, referem-se ao período de 1 de Janeiro de 1981 a 26 de Março de 1984; ao período da campanha de trigo de 1982; ao Outono de 1985; ao período de 1982 a 1986; ao ano financeiro de 1986 do FEOGA e ao ano financeiro de 1988 do FEOGA ( 19 ).

II — Ajudas à produção de azeite

7. No âmbito do sistema de ajudas à produção de azeite ( 20 ), o artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 154/75 do Conselho ( 21 ), obriga os Estados-Membros produtores de azeite a organizarem um cadastro olivícola, de modo a fornecerem os dados necessários sobre a produção potencial c a auxiliarem a gestão do sistema de ajudas. O Regulamento (CEE) n.° 3453/80 do Conselho ( 22 ) determinou que o cadastro devia estar totalmente estabelecido na Grécia até 31 de Outubro de 1988. Os controlos devem ser efectuados consoante um produtor seja ou não membro de uma organização ou associação de produtores. No caso dos olivicultores organizados, a organização ou associação (que apresenta, em representação dos seus membros, os pedidos de ajuda ao Estado-Membro em questão) deve efectuar inspecções no local cm 5% dos casos ( 23 ). O artigo 14.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 2261/84 determina que «os Estados-Membros produtores controlarão a actividade de cada organização de produtores e de cada união e, nomeadamente, as operações de controlo efectuadas por estes organismos». No caso dos produtores independentes, os controlos no local devem ser efectuados pelo respectivo Estado-Membro cm relação a 1% dos olivicultores de áreas cujos dados constantes do cadastro estejam disponíveis e a 4% dos olivicultores de outras áreas ( 24 ). O artigo 14.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2261/84 também obriga os Estados-Membros, mais cm geral, a «aplica(r) um regime de controlos que garanta que o produto para o qual a ajuda é concedida tem direito ao benefício dessa ajuda». O artigo 16.°, n.° 1, do regulamento exige a constituição e manutenção de ficheiros informatizados de dados olivícolas, em parte para auxiliar a supervisão e verificação das ajudas comunitárias. O artigo 14.°, n.° 5, do mesmo regulamento determina que os ficheiros informatizados sejam usados pelos Estados-Mcmbros para as verificações c controlos a que se refere este artigo. O regulamento determina, ainda, que os ficheiros informatizados deviam estar operacionais até 31 de Outubro de 1990 e que deviam ser usados, antes dessa data, pelos Estados-Membros para os controlos prescritos se e quando os respectivos ficheiros estivessem organizados ( 25 ).

8. Na República Helénica, os produtores que são membros de uma organização ou união (em virtualmente todos os casos, a união ELOURGIKI) excedem os que o não são, na proporção de 379323 para 28003. Durante o ano financeiro de 1990, o serviço de controlo do azeite (a seguir «serviço de controlo») era responsável por controlos dos produtores organizados, enquanto as direcções departamentais locais do Ministério da Agricultura deviam verificar os pedidos dos produtores independentes ( 26 ). Os Estados-Membros estão menos directamente envolvidos na verificação dos pedidos dos produtores organizados do que no caso dos produtores independentes; como se disse, no primeiro caso, o Estado-Membro controla as operações de verificação das organizações de produtores, enquanto, no segundo, o próprio Estado-Membro é responsável pelas verificações. Assim, estava previsto, na República Helénica, que seriam efectuados pelo próprio Estado 2000 controlos em 1990, para verificar os números apresentados por cerca de 400000 produtores organizados.

III — A decisão impugnada

9. Pela Decisão 93/659 (a seguir «decisão») ( 27 ), a Comissão apurou as contas apresentadas pelos Estados-Membros em relação às despesas de 1990 na secção «Garantia» do FEOGA e determinou o montante das despesas reconhecidas a cargo do Fundo. A Comissão considerou, em resultado das inspecções realizadas, que certos montantes declarados pela República Helénica no ano financeiro em questão não preenchiam as condições estipuladas pelas regras comunitárias e não podiam ser reconhecidas a cargo do Fundo. Esta conclusão dizia respeito, em especial, a certas despesas relacionadas com alimentos para animais e com ajudas à produção de azeite. O Relatório de Síntese da Comissão, de 10 de Junho de 1993, relativo aos resultados dos controlos referentes ao apuramento das contas de 1990 do FEOGA, secção «Garantia» (a seguir «relatório de síntese»), que se encontra em anexo à referida decisão, indica as razões dos ajustamentos financeiros que foram impostos ( 28 ).

10. Quanto aos alimentos para animais, a Comissão concluiu, com base numa inspecção feita em 1992, que o KYDEP continuou, até 16 de Novembro de 1990, a intervir no mercado dos cereais, fixando os preços de compra e de venda, e que os prejuízos resultantes destas operações eram cobertos pelo Estado helénico. Como os défices resultantes destas intervenções ultrapassavam em muito os montantes declarados a título de restituições à exportação, a Comissão confirmou uma reserva negativa de 120296279 DR cm relação ao exercício financeiro de 1989 e impôs um ajustamento financeiro de 866305307 DR — montante total declarado a título de restituições à exportação de alimentos para animais — em relação ao exercício financeiro de 1990 ( 29 ).

11. No que respeita às ajudas à produção de azeite, a Comissão chegou a três conclusões: i) que o cadastro de cultura da oliveira exigido pelo Regulamento n.° 154/75 não estava organizado, apesar de ultrapassada a data-limitc de 1988; ii) que a constitução dos ficheiros informatizados nos termos do Regulamento n.° 2261/84 tinha sofrido sérios atrasos, com importantes regiões produtoras do país ainda de fora, apesar do termo do prazo imperativo cm 31 de Outubro de 1990 ( 30 ), c que o organismo competente, o DIDAGEP, não fez uso dos ficheiros incompletos para efectuar controlos antes de proceder aos pagamentos; c iii) que apenas 499 das inspecções no local foram efectuadas na Grécia durante o período relevante, em vez dos 5% exigidos pelas regras comunitárias aplicáveis ( 31 ). Como a situação na Grécia não dava as garantias exigidas pelo FEOGA, a Comissão decidiu-se por uma dedução fixa de 10% do montante das ajudas pagas nesta rubrica no ano financeiro relevante, ou seja, 981233150 DR ( 32 ).

Argumentação das partes

12. O Governo helénico pede a anulação da decisão, na medida em que esta se refere às restituições à exportação para alimentos para animais e às ajudas à produção de azeite ( 33 ), e a condenação da Comissão nas despesas do processo, pedidos a que a Comissão se opõe. Os principais argumentos do Governo helénico são sumariados imediatamente a seguir (n.os 13 e 14). As suas alegações detalhadas bem como as contra-alegações da Comissão (que, infelizmente, não abrangem todos os pontos) são indicadas, sempre que necessário, na análise que se segue (n.os 15 e segs.).

I — Alimentos para animais

13. O Governo helénico pede a anulação da decisão na parte que diz respeito às despesas do Governo com alimentos para animais, com base em alegados erros de facto ou de direito e em abuso de poder pela Comissão. Em especial, alega o seguinte: i) A Comissão tomou erradamente em conta informações que vieram a lume apenas depois de as contas deverem ter sido apuradas (ou seja, após 31 de Dezembro de 1991); ii) A Comissão não indicou de forma concreta as ligações entre o KYDEP e as exportações de alimentos, nem precisou o nível de preços que deveriam ter atingido se não fosse a alegada intervenção do KYDEP; iii) O Estado helénico deixou de ter qualquer relação privilegiada com o KYDEP no período relevante, o que se prova pela sua liquidação sem recurso a pagamento pelo Estado das suas dívidas acumuladas. Qualquer impressão dada pela gerência do KYDEP de que essa relação persistiu está errada; iv) O raciocínio da Comissão está defeituoso, na medida em que recusa o pagamento de todo o montante das restituições à exportação pedido.

II — Ajudas à produção de azeite

14. O Governo helénico pede a anulação da decisão na medida em que se refere às suas despesas com ajudas à produção de azeite, com fundamento em violação do direito comunitário aplicável, insuficiente fundamentação, erros de facto ou de aplicação das regras de contabilidade e violação do princípio da certeza jurídica. Alega, nomeadamente, o seguinte: i) A dedução de uma proporção arbitrária das despesas não está prevista na legislação pertinente; ii) A Comissão não indicou os prejuízos que poderiam ter sido evitados se os produtores tivessem sido submetidos a uma inspecção correcta ou se o cadastro ou o ficheiro informatizado estivessem completamente organizados; iii) A falta de organização do cadastro nos prazos devia-se a impossibilidade objectiva, que foi objecto de subsequente correspondência c colaboração com a Comissão, c o atraso no ficheiro informatizado era apenas parcial; iv) O insuficiente número de verificações pelo serviço de controlo foi compensado por verificações das direcções departamentais locais do Ministério da Agricultura; v) O serviço de controlo é mais um organismo da Comunidade do que um organismo nacional, cujas deficiências não podem ser atribuídas ao Estado helénico.

Análise

15. Farei, em primeiro lugar, alguns reparos sobre o ónus da prova quando um Estado-Membro pede a anulação de uma decisão da Comissão relativa ao apuramento das contas do FEOGA. Este ónus foi definido pelo Tribunal de Justiça no processo Países Baixos/Comissão ( 34 ): «A Comissão está efectivamente obrigada não a demonstrar de modo exaustivo a irregularidade dos dados transmitidos pelos Estados-Membros, mas a apresentar elementos de prova da existência de uma dúvida séria e razoável quanto aos números comunicados pelas administrações nacionais. Esta facilitação da exigência da prova a fazer pela Comissão explica-se pelo facto de... ser o Estado que está melhor colocado para recolher c verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e ao qual incumbe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada c completa possível da veracidade dos seus números c, se necessário for, da exactidão dos cálculos da Comissão.»

16. Segue-se que a Comissão tem legitimidade para retirar conclusões razoáveis de informação que tem à sua disposição, quer seja fornecida pelos Estados-Membros quer seja adquirida em resultado das suas próprias investigações. O Tribunal de Justiça não anulará uma decisão da Comissão que recuse o reembolso de despesas apresentadas, com base em afirmações de sentido contrário de um Estado-Membro, nem mesmo com base em dúvidas suscitadas pelos elementos de prova apresentados por um Estado-Membro. O Estado-Membro atingido deve, seguindo o princípio actori incumbit probatio ( 35 ), provar, pelo menos com um razoável grau de certeza ( 36 ), que a Comissão errou.

I — Alimentos para animais

i) Informações recebidas após 31 de Dezembro de 1991

17. A Comissão baseou as suas conclusões sobre a continuada relação entre o KYDEP e o Estado helénico em informações obtidas durante uma visita de inspecção às instalações do KYDEP e ao Ministério da Agricultura helénico, realizada entre 1 e 4 de Junho de 1992. A Comissão indicou nas suas alegações que estas visitas só foram autorizadas pelas autoridades gregas depois de 14 de Maio de 1991; a recusa desta autorização, apesar do direito de inspecção da Comissão, tinha sido, até então, um importante elemento da recusa de reembolso de diversas despesas efectuadas pelo KYDEP. O director-geral do KYDEP declarou, numa entrevista com os inspectores da Comissão, que o Estado helénico não tinha intervindo no mercado dos alimentos para animais após 1988; contudo, não tendo sido recebido qualquer documento formal do KYDEP a confirmar esta mudança de política, este tinha continuado a sua prática de vender abaixo do custo e tinha inevitavelmente acumulado novos défices daí resultantes. Uma carta de 9 de Novembro de 1990 do ministério ao KYDEP, que será adiante discutida, levou ao fim desta prática, em 16 de Novembro de 1990, após o termo do ano financeiro de 1990 do FEOGA.

18. Como já se disse, o artigo 5.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 729/70 ( 37 ) determina que as contas da secção «Garantia» dos Estados-Membros sejam apuradas, com base nos documentos por eles fornecidos, antes do termo do ano seguinte ao ano financeiro em questão. Contudo, verificou-se, desde os anos 70, ser impossível apurar as contas no prazo fixado, em grande medida devido à necessidade de verificar as informações fornecidas. O Tribunal de Justiça tornou claro que os elementos de prova obtidos pela Comissão após o termo do prazo nominal de apuramento não devem normalmente deixar de ser tomados em consideração: «... Dado que as autoridades nacionais têm a responsabilidade de verificar se estão reunidas as condições de realização das despesas impostas pelo direito comunitário, o controlo pelos serviços da Comissão só pode ser feito por sondagem. Sendo este mecanismo de controlo intermitente inerente ao sistema, é possível que sejam descobertas irregularidades muito tempo depois dos factos que lhes estão na base. Enquanto as contas não estiverem devidamente apuradas, a Comissão é obrigada, por força do artigo 2. ° do Regulamento n.° 729/70, a afastar a tomada a cargo pelo FEOGA das restituições que não tiverem sido concedidas de acordo com as normas comunitárias. Esta obrigação não desaparece só pelo facto de o apuramento de contas ocorrer após a extinção do prazo previsto pelo artigo 5.° do mesmo regulamento. Na falta de qualquer sanção ligada à inobservância desse prazo e tendo em conta a natureza da decisão de apuramento de contas, cujo objecto essencial é assegurar que as despesas efectuadas pelas autoridades nacionais o foram de acordo com as normas comunitárias, ele tem de ser considerado como um prazo indicativo, sob reserva de violação dos interesses dos Estados-Membros» ( 38 ).

19. A luz desta descrição geral da lei c tendo cm conta a recusa, feita à Comissão, de acesso ao KYDEP até meados de 1991, considero ser de rejeitar o argumento do Governo helénico de que a Comissão não tinha o direito de tomar em consideração os elementos de prova obtidos durante a sua inspecção de 1992.

ii) Falta de indicação dos efeitos da actuação do KYDEP

20. O Governo helénico alega que a fundamentação da decisão não contém uma indicação suficiente das razões, pois a Comissão deveria ter provado: a) a ligação entre a política do KYDEP e as exportações de alimentos para animais; b) o nível provável dos preços dos alimentos para animais, se não tivesse existido essa intervenção; e c) o nível provável das despesas com restituições à exportação, se não tivesse existido essa intervenção. Contudo, o Tribunal de Justiça não tem acolhido esses argumentos na sua jurisprudência. No processo Reino Unido/Comissão, o Tribunal de Justiça declarou que as «decisões de apuramento das contas não exigem uma fundamentação detalhada, na medida cm que o Governo interessado esteve estreitamente associado ao processo de elaboração da decisão c, portanto, conhece a razão pela qual a Comissão considera não dever imputar ao FEOGA os montantes em litígio» ( 39 ).

21. Em primeiro lugar, a longa lista de processos relativos ao impacto das actividades do KYDEP nas contas anuais apresentadas pelo Governo helénico remonta até à data de adesão da República Helénica à Comunidade. As preocupações da Comissão repetidamente expressas e os acórdãos do Tribunal de Justiça relativos à essencialmente imutável natureza do comportamento do KYDEP demonstram claramente que o Governo helénico devia e deve estar consciente das suas implicações em anos futuros. Em segundo lugar, é evidente que a Comissão discutiu as suas conclusões com as autoridades gregas, pois o relatório de síntese mostra que estas solicitaram uma reserva positiva, que foi recusada. A Comissão regista, no seu relatório da visita de inspecção de 1 a 4 de Junho de 1992, dados relativos aos défices do KYDEP nas suas transacções de alimentos para animais, incluindo custos administrativos e outros do KYDEP, que não deixam quaisquer dúvidas de que este estava empenhado em vendas abaixo do custo.

22. Quanto à relação entre esta venda abaixo do custo e as despesas gregas com restituições à exportação relativas a alimentos para animais, a Comissão indica que os défices do KYDEP eram muito superiores aos montantes declarados ao FEOGA a título de restituições à exportação. A Comissão conclui que os alimentos gregos para animais não poderiam ter sido exportados para países terceiros, mesmo recebendo ajudas comunitárias à exportação, sem intervenção adicional do KYDEP. O Tribunal de Justiça indicou, também no processo Reino Unido/ /Comissão, que, nessas circunstâncias, cabe ao Estado-Membro demonstrar a sua posição: «quando a Comissão recusa imputar ao FEOGA determinadas despesas devido ao facto de terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária imputáveis a um Estado-Membro, compete a este Estado demonstrar que estão reunidas as condições para obter o financiamento recusado pela Comissão» ( 40 ). No âmbito do presente caso, uma vez provado que o KYDEP estava a intervir no mercado dos alimentos para animais, baixando artificialmente os preços, cabe ao Governo helénico procurar demonstrar, por referência ao preço que poderia ter obtido se não houvesse essa intervenção, que este não teria afectado o nível das exportações e, portanto, o montante das despesas com restituições à exportação. O Governo helénico não tentou fazê-lo expressamente. Deu, no entanto, satisfação ao pedido do Tribunal na audiência, embora não dentro do prazo concedido, para fornecer cópias de dois documentos oficiais confidenciais ( 41 ), discutidos adiante, um dos quais é relevante para esta questão. Na falta de qualquer explicação destes documentos pelo Governo helénico e mesmo, dada a sua apresentação tardia, de qualquer oportunidade para questionar as partes a respeito deles, sou levado a interpretar o seu significado por minha própria iniciativa. Um dos documentos, uma decisão de 27 de Agosto de 1990, contém referências a diversas decisões precedentes que não tinham sido apresentadas, todas elas fazendo aumentar o ónus já imposto ao Governo helénico de explicar em termos inequívocos a natureza, a extensão c a finalidade das suas intervenções no mercado através do KYDEP. Esta decisão especifica os preços a serem cobrados pelo KYDEP, a partir de 1 de Setembro de 1990, na venda de certos cercais forrageiros, quer directamente aos agricultores gregos, quer a empresas que produzem alimentos para animais, cm relação a alimentos destinados exclusivamente ao mercado grego. Resulta claramente dos preços especificados, de que a Comissão tinha conhecimento, e da análise pela Comissão dos preços de compra dos cereais, dos custos de gestão e de outros custos do KYDEP, que esta decisão provocava inevitavelmente vendas abaixo do custo feitas pelo KYDEP ( 42 ). Contudo, a decisão tem por objectivo estabelecer um regime diverso para a venda de cercais a produtores de alimentos para animais, em relação às rações destinadas a mercados de exportação. O KYDEP deveria efectuar estas vendas ao preço de custo, tendo em conta as suas despesas de administração, transporte c outras.

23. Parece que as autoridades gregas pretendiam que esta decisão diferenciasse a exportação de alimentos para animais, provavelmente para garantir o cumprimento formal das condições das restituições à exportação ( 43 ), sem deixarem de continuar a intervir maciçamente no mercado doméstico de alimentos para animais. Não penso, contudo, que isto afecte de qualquer modo a decisão da Comissão. Na verdade, o novo documento vai no sentido, se č que vai nalgum, de a apoiar. Em primeiro lugar, os detalhes desta decisão política foram ocultados à Comissão (presumivelmente porque ela confirma o papel do Estado na orientação de vender abaixo do custo do KYDEP no mercado doméstico), de modo que a Comissão não podia tomar conhecimento da tentativa de saneamento das actividades de exportação do KYDEP.

24. Em segundo lugar, o Governo helénico não forneceu provas de que essa diferenciação entre as actividades internas e as de exportação tinha sido tentada antes de 1 de Setembro de 1990, e cu deduzo daí, portanto, que a decisão de 27 de Agosto de 1990 foi, nesta matéria, inovadora. Por conseguinte, quaisquer que sejam os méritos da política inaugurada com esta decisão, a Comissão concluiu correctamente, quanto aos oito meses e meio anteriores do ano financeiro de 1990, que a política do KYDEP de venda abaixo do custo afectou directamente o regime de restituições à exportação.

25. Em terceiro lugar, a prova disponível não demonstra que a decisão de 27 de Agosto de 1990 tenha eliminado todas as deficiências das exportações de alimentos para animais que levaram a Comissão a recusar o reembolso das despesas com restituições à exportação. Não foi dada indicação de quaisquer medidas adoptadas para garantir que os cereais vendidos abaixo do custo a produtores de alimentos para animais no mercado doméstico não fossem desviados para a exportação. Não é claro se as regras foram postas em vigor para prevenir a concessão cruzada de subsídios às exportações dos produtores através das suas actividades domésticas subsidiadas. Mais em geral, as ajudas atribuídas aos produtores gregos de alimentos para animais, no que respeita às suas vendas no mercado nacional, podem ter-lhes permitido sobreviver, em circunstâncias em que outros produtores comunitários teriam, se isso não acontecesse, tido vantagem competitiva sobre eles, de modo que a sua continuada capacidade para exportar e para utilizar as restituições à exportação pode ter estado dependente desse apoio doméstico. Todos estes são, evidentemente, problemas conhecidos que resultam da segmentação dos mercados. Acrescentarei que, muito para além da manifesta ilegalidade das ajudas concedidas pelas autoridades helénicas em relação ao seu mercado interno, toda e qualquer tentativa para impedir a exportação de produtos alimentares para animais subsidiados (que, como vimos, seria essencial para garantir que os mercados interno e externo permanecessem distintos) seria contrária às regras comunitárias que proíbem as restituições à exportação.

26. Em meu entender, mesmo que tenha sido recusada à Comissão muita informação relevante acerca da política das autoridades gregas, a sua conclusão de que a política do KYDEP de vendas de cereais abaixo do preço teve um efeito prejudicial no regime das restituições à exportação está claramente correcta.

iii) As relações do KYDEP com o Estado helénico

27. O Governo helénico alega que não teve relações com o KYDEP do tipo das identificadas nos processos precedentes, durante o período relevante. Se a administração do KYDEP acreditou que o Estado helénico iria continuar a cobrir os défices resultantes das vendas com prejuízo, enganou-se. Isto é demonstrado pelo facto de o KYDEP ter entrado em liquidação em 1993, sem ter recorrido a um dos dois processos possíveis de recuperação dos créditos em relação ao Estado, como teria sucedido se este tivesse garantido as suas perdas.

28. É indiscutível que o KYDEP efectuou vendas de alimentos para animais, com prejuízo, durante o período em questão. Como já se disse, o director-geral do KYDEP declarou à Comissão que o Estado helénico tinha deixado de intervir no mercado dos alimentos para animais depois de 1987. O Governo helénico apresentou também uma carta de 24 de Janeiro de 1991, do KYDEP ao ministro da Agricultura, em que ele reconhecia que, desde 1988, não tinha sido recebido qualquer montante proveniente de tais intervenções. Contudo, nenhum documento oficial pôs termo aos acordos prévios e o KYDEP continuou as suas práticas de intervenção anteriores. À luz deste facto, a Comissão tinha o direito de suspeitar que o Governo helénico continuou a controlar as operações do KYDEP de modo informal, sem fornecer uma garantia formal.

29. A efectiva liquidação do KYDEP cm 1993, a pedido do Banco da Agricultura da Grécia, cm nada contradiz a posição da Comissão acerca das actividades daquele em 1990. Além disso, como os activos do KYDEP nem sequer remotamente eram suficientes para cobrir os seus prejuízos, o perdão das suas dívidas a um banco pertencente ao Estado teria como efeito ser o Estado a absorver os custos das suas extensas intervenções no mercado — ao fim e ao cabo, o mesmo efeito que uma transferência directa do orçamento do Estado para o KYDEP, ou de uma garantia pelo Estado dos empréstimos contraídos pelo KYDEP num banco do Estado.

30. Há, cm todo o caso, provas directas do envolvimento do Estado nas actividades do KYDEP. O primeiro elemento č uma lei aprovada pelo Parlamento Helénico, cm Fevereiro de 1992 ( 44 ), cujo artigo 32.° se refere ao pagamento de largos montantes pelo Estado às organizações cooperativas responsáveis por determinados produtos agrícolas, incluindo alimentos para animais, em relação a um certo número de actividades até 1989, inclusive. A lei diz, por conseguinte, respeito a todo o ano financeiro de 1989 do FEOGA (em relação ao qual a reserva negativa referente aos alimentos para animais foi tornada definitiva na decisão de apuramento de 1990); se produzir efeitos com base em anos de calendário ( 45 ), afecta também parte do ano financeiro de 1990, que se iniciou em 16 de Outubro de 1989.

31. O Governo helénico, em carta de 25 de Setembro de 1992 dirigida à Comissão, alegou que esta disposição de carácter legislativo, que atribui ao Estado responsabilidade por algumas dívidas do KYDEP, deve ser interpretada como estando sujeita à condição de o KYDEP ser considerado viável ( 46 ). Contudo, não vejo como é que o facto de esta ajuda do Estado depender da contingência da viabilidade a longo prazo do KYDEP lhe retira o seu carácter de ajuda à política de vendas abaixo do custo do KYDEP. A disponibilidade da ajuda era, afinal, um importante factor nas possibilidades de sobrevivência do KYDEP, apesar da persistência deste numa política, de outro modo economicamente disparatada, no mercado dos cereais.

32. O relatório da Comissão sobre a visita ao KYDEP de 1 a 4 de Junho de 1992 menciona também uma carta do ministro da Agricultura helénico ao KYDEP, que levou à cessação das suas intervenções no mercado a partir de 16 de Novembro de 1990. Uma cópia desta carta foi apresentada como prova pelo Governo helénico, antes da audiência, dando cumprimento a um pedido do Tribunal ( 47 ). Nesta carta, datada de 9 de Novembro de 1990, o ministro informava o KYDEP da revogação parcial, pelo Banco Nacional da Grécia, de duas das suas decisões, de 27 de Agosto de 1990 e de 26 de Julho de 1990. A primeira dizia respeito a preços de venda de cereais impostos pelo Banco Nacional da Grécia, que deviam ser substituídos por preços livres (isto é, de mercado). A segunda acabava com a prática de cobrir os défices do KYDEP resultantes da importação de cereais (e, implicitamente, da sua subsequente venda abaixo do custo).

33. Em resposta a um pedido do Tribunal, feito na audiência, o agente do Governo helénico declarou que apresentaria os textos das anteriores decisões do Banco Nacional da Grécia, nas três semanas subsequentes à audiência. Os textos foram finalmente apresentados uma semana após o termo deste período. Como já disse, eles podem ser melhor descritos como decisões da Comissão dos Preços e dos Rendimentos do que do Banco Nacional da Grécia, mas são, em todo o caso, claramente, decisões de um organismo estatal. Já indiquei o conteúdo da decisão de 27 de Agosto de 1990, que torna claro que o Estado ditou a política de venda do KYDEP com prejuízo de cereais alimentícios no mercado doméstico grego, no período posterior a 1 de Setembro de 1990. Além disso, a decisão prova que o KYDEP não foi obrigado, durante um período de seis meses após a data da decisão, a pagar juros sobre os empréstimos contraídos para financiar compras de cereais e atribui ao ministro da Agricultura poderes para tomar outras medidas para pôr em prática a decisão.

34. A outra decisão, de 26 de Julho de 1990, determina expressamente a cobertura, pelo Ministério da Agricultura, das dívidas do KYDEP resultantes da importação de cereais alimentícios para satisfazer as necessidades do mercado grego entre 1 de Junho de 1990 e 31 de Dezembro de 1990, até um máximo de 2400000 DR, e confere poderes ao ministro para tomar outras medidas para executar a decisão.

35. Embora esta prova da intervenção do Estado helénico diga respeito a menos de quatro meses de actividade do mercado, a sua combinação com a lei de 1992 acima mencionada e com a continuação, pelo KYDEP, no período em questão, da sua prática de vendas com prejuízo, é suficiente para justificar a conclusão da Comissão de que o KYDEP continuou dependente do Estado helénico e de que trabalhou para o Estado helénico quando interveio no mercado de alimentos para animais.

iv) O montante do ajustamento financeiro

36. O Governo helénico alega que a Comissão não devia ter recusado o pagamento do montante total da despesa com restituições à exportação pedido. Alega, efectivamente, que devia ter sido reembolsado do montante da restituição à exportação prefixado a ser pago pelo Governo helénico para fazer coincidir os preços (inferiores ao preço de custo) dos alimentos para animais gregos com os preços (mais baixos) vigentes nos mercados mundiais; a Comissão deveria ter apenas excluído a parte da restituição à exportação prefixada, que, se paga, teria contribuído para financiar o custo das vendas com prejuízo do KYDEP.

37. A posição da Comissão nesta matéria está contida no seu relatório da visita de inspecção de 1 a 4 de Junho de 1992 e é essencialmente semelhante à resumida da seguinte forma no relatório para audiência no processo Grécia/Comissão ( 48 ): «... a Comissão é de opinião de que, cm relação aos cereais forrageiros, caracterizados por uma elasticidade da procura devido ao preço muito elevado, o impacto desta diminuição muito considerável do preço de custo dos alimentos (em resultado da intervenção do KYDEP) é tal que, numa situação normal, sem qualquer ajuda nacional, isto é, a um preço claramente mais elevado, esses produtos não teriam podido ser exportados. Ora, das declarações de despesas apresentadas pela Grécia, resultava que este Estado-Mcmbro é um exportador importante de alimentos compostos. Dado que o encargo financeiro resultante dessas exportações era resultado exclusivo dessa intervenção no custo do produto, o FEOGA não poderia tomar a cargo restituições concedidas... em relação a esses alimentos».

38. O Tribunal de Justiça acolheu a posição da Comissão neste caso ( 49 ). Segue-se que o reembolso dos pagamentos de restituições à exportação deve ser inteiramente recusado em situações cm que a ajuda nacional permita que produtos agrícolas que, de outro modo, não seriam competitivos, passem o preço-limiar que divide os produtos que podem competir (com a ajuda das restituições à exportação comunitárias) nos mercados internacionais dos que o não podem fazer. Embora a ligação directa entre as vendas com prejuízo do KYDEP e as exportações gregas de alimentos para animais se possa ter atenuado após 1 de Setembro de 1990 (com base na não comprovada assunção de que a decisão grega de 27 de Agosto de 1990 teve como efeito separar os mercados doméstico do mercado de exportação), as vantagens competitivas indirectas resultantes, para os exportadores gregos de alimentos para animais, do mercado doméstico subsidiado significam que, mesmo durante este período, a Comissão tinha o direito de concluir que eles foram ajudados pelo Governo helénico a passar o preço-limiar necessário. A argumentação cm sentido contrário do Governo helénico deve, por conseguinte, ser rejeitada.

II — Ajudas a produção de azeite

i) Poderes para efectuar um ajustamento a taxa fixa

39. O Governo helénico alega que não existe qualquer disposição do direito comunitário que determine a dedução de montantes arbitrariamente escolhidos dos montantes pedidos pelos Estados-Membros a título de reembolso pelo Fundo. A Comissão replica que o montante total pedido pode ser recusado quando as despesas sejam efectuadas sem estarem em conformidade com o direito comunitário. A dedução de apenas uma parte do montante pedido, correspondente a uma avaliação do risco para o Fundo, constitui uma tentativa de evitar penalizar excessivamente os Estados-Membros pela sua deficiente supervisão.

40. A argumentação da Comissão tem apoio, em meu entender, no teor literal dos artigos 2.°, n.° 1, e 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, acima delineados, e na constante jurisprudência do Tribunal de Justiça. No processo Reino Unido/Comissão, o Tribunal de Justiça declarou que, «na hipótese de se revelar impossível estabelecer com segurança em que medida uma actuação nacional incompatível com o direito comunitário provocou um aumento das despesas que figuram numa rubrica orçamental do FEOGA, a Comissão não tem outra alternativa senão recusar o financiamento da totalidade das despesas em questão» ( 50 ). Após ter declarado que compete ao Estado-Membro em causa demonstrar que estão reunidas as condições para obter o financiamento recusado pela Comissão ( 51 ), o Tribunal de Justiça continuou: «As mesmas considerações são válidas quando, como no caso vertente, a Comissão, em lugar de rejeitar a totalidade das despesas relacionadas com a infracção, procurou demonstrar o impacto financeiro da acção ilegal por meio de cálculos baseados numa apreciação da situação que se teria verificado no mercado em questão, se não tivesse existido a infracção. Em tal caso, o ónus de provar que estes cálculos não são exactos incumbe ao Estado que pede a anulação da recusa de financiamento» ( 52 ).

41. O modo de cálculo usado pela Comissão nesse caso foi mais preciso do que o que está agora em questão, que foi desenvolvido para situações em que a falta de controlos efectivos, e a consequente inexistência de dados fiáveis, faz precludir uma detalhada avaliação do risco. Apesar de tudo, é aplicável o mesmo princípio: sempre que a Comissão procurar quantificar, por quaisquer meios, as perdas efectivas ou prováveis causadas ao Fundo por incumprimento das regras comunitárias, o Estado-Membro em causa tem o ónus de provar que essa avaliação é incorrecta. Não há objecções, em princípio, a que a Comissão procure, com maior ou menor exactidão, quantificar esses prejuízos.

42. A prática de efectuar ajustamentos prefixados ou globais não é nova. Tem sido seguida pela Comissão desde há muitos anos e tem tido tácita aprovação do Tribunal de Justiça. No processo Itália/Comissão ( 53 ), por exemplo, o Tribunal de Justiça considerou tacitamente legítima uma decisão da Comissão de efectuar um ajustamento prefixado de 2% de despesas com ajudas à transformação de leite em pó desnatado em alimentos para animais, por as autoridades italianas não terem fornecido provas da percentagem efectiva de perdas dc leite cm pó desnatado no processo de fabrico. Noutro processo, Itália/Comissão ( 54 ), o Tribunal de Justiça examinou, sem formular objecções, uma dedução fixa de 5% do montante reembolsado cm relação a um posto orçamental do FEOGA; e num processo Irlanda/Comissão ( 55 ), o Tribunal de Justiça aceitou implicitamente a possibilidade de uma dedução de 2% das despesas relevantes. Não se verifica que a dedução de uma percentagem mais ampla tenha sido expressamente impugnada. Ao fim c ao cabo, as percentagens aplicadas são uma modesta penalização para os Estados-Membros, quando comparadas com a maior sanção possível de não reconhecer a totalidade da despesa em questão. A função do grupo interserviços da Comissão foi, em meu entender, uma equilibrada e justa tentativa para adoptar critérios que indiquem a medida cm que os fundos comunitários são postos cm risco pela falta de aplicação das regras comunitárias pelos Estados-Membros.

ii) Falta de indicação dos prejuízos

43. O Governo helénico alega que a Comissão não quantificou correctamente os prejuízos que sofreu devido a não ter um sistema correcto de supervisão no campo da produção de azeite. Resulta da inexistência desse sistema, que inclui registos, arquivos informatizados c controlos regulares, que a Comissão não possuía dados fiáveis, a partir dos quais pudesse calcular com exactidão o nível provável de prejuízos. As propostas do grupo interserviços da Comissão, acima resumidas, prevêem essa eventualidade, e os critérios que tiveram cm conta no seu desenvolvimento não foram, em si mesmos, criticados. Por conseguinte, se o Governo helénico não provar que os critérios publicados da redução de 10% não estão preenchidos, a fundamentação da decisão deve ser considerada suficiente.

iii) Atrasos na elaboração do registo dos produtores de azeite e dos ficheiros informatizados

iv) Verificações efectuadas pelo serviço de controlo

44. Estes fundamentos analisam-se melhor em conjunto: como já se indicou, a Comissão justifica a dedução de 10% dos montantes pedidos para reembolso das ajudas à produção de azeite com as deficiências em todo o sistema de supervisão, ou nos elementos essenciais destinados a assegurar a regularidade das despesas. Estas deficiências devem ser susceptíveis de fazer correr ao Fundo um «sério risco de prejuízos generalizados». O Governo helénico alega que os obstáculos encontrados na preparação do registo de produção de azeite foram tais que foi objectivamente impossível preencher as condições estabelecidas no Regulamento n.° 154/75 ( 56 ). Alega que os ficheiros informatizados da cultura da oliveira estavam parcialmente completos e que foram usados pelo organismo competente para a concessão das ajudas, o DIDAGEP. Alega também que o número deficiente de verificações efectuadas pelo serviço de controlo foi compensado por um adequado número de controlos (1534) levados a cabo pelas direcções departamentais do Ministério da Agricultura.

45. No que concerne ao registo da produção de azeite, o Governo helénico submeteu à Comissão para aprovação, por carta de 28 de Dezembro de 1988 (três dias antes do termo do período de cumprimento), um programa de testes para elaboração do registo. -Seguiu-se uma troca de correspondência entre o Governo helénico e a Comissão acerca dos meios como esses problemas poderiam ser resolvidos, que resultou na proposta da Comissão, em 21 de Junho de 1991, de um programa-piloto inicial, para o qual foram pedidas propostas em 22 de Abril de 1992 ( 57 ). A Comissão alega que, embora tivesse procurado ajudar a preparar o registo, o Governo helénico não tinha um plano realista para esse efeito, durante o período relevante, e foi negligente na sua abordagem do projecto. O Governo helénico não indicou, de modo concreto, a natureza dos alegadamente inultrapassáveis obstáculos que enfrentou na preparação do registo. Em todo o caso, o facto de a Comissão ter procurado ajudá-lo nos seus esforços tardios para cumprir as suas obrigações não significa que a Comissão tenha tacitamente aceite que a falta de cumprimento era desculpável, nem que o Tribunal seja constrangido a chegar a essa conclusão.

46. No que diz respeito aos controlos empreendidos pelo serviço de controlo em relação aos produtores organizados, é evidente que os 1534 controlos levados a cabo pelas direcções departamentais do Ministério da Agricultura são irrelevantes. Estes controlos dizem respeito a produtores independentes e, embora possam satisfazer a condição do artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3061/84 ( 58 ), alterado, de uma proporção de 4% de controlos pelo Estado-Mcmbro cm causa, quando o registo dos produtores de azeite não existir, não podem ter incidência na adequação da supervisão dos pedidos feitos por produtores organizados. Por isso, o Governo helénico não apresentou provas que impugnem os fundamentos da decisão da Comissão a este respeito: a inadequação dos controlos puramente documentais de 5% dos pedidos de ajuda por parte das organizações de produtores (artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2261/84 ( 59 ); artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3061/84) e o inadequado número (499) de outros controlos efectuados pelo Estado através do serviço de controlo (artigo 14.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2261/84).

47. O Governo helénico alega que o registo informatizado estava parcialmente completo (em 47%, relativamente ao ano financeiro de 1990), que ele foi usado pelo DIDAGEP c que esta lacuna foi suprimida por controlos suplementares feitos pelas direcções departamentais do Ministério da Agricultura. Contudo, não foram apresentadas provas em apoio das duas últimas afirmações. A equipa de inspecção da Comissão salientou que algumas importantes regiões não figuravam de todo no registo c que este, tal como estava, não podia ser consultado pelo pessoal do DIDAGEP ( 60 ). Já vimos que a Comissão considerou o nível dos controlos inadequado no caso dos produtores de azeite organizados, e o Governo helénico não mostrou como č que as direcções departamentais, que eram responsáveis apenas pelos produtores independentes, podiam compensar tanto esta inadequação como a inoperacionalidade do ficheiro informatizado em relação aos produtores organizados.

48. Há um potencial problema com a posição da Comissão neste ponto, que não foi suscitado pelo Governo helénico. O artigo 11.° do Regulamento n.° 3061/84, alterado ( 61 ), estabelece como limite para a constituição dos ficheiros informatizados o dia 31 de Outubro de 1990, que ocorreu após o termo do ano financeiro de 1990, em 15 de Outubro de 1990. Terá a Comissão o direito de alegar incumprimento de uma obrigação que ainda não estava «cristalizada»? E difícil de ver como é que ela poderia ter actuado nos termos do artigo 169.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia, para fazer cumprir a obrigação antes do termo do prazo, embora lhe fosse permitido agir antes desse momento para impor a obrigação secundária de usar, nos controlos, os dados constantes desses ficheiros tal como estavam. Em todo o caso, assinalo que a Comissão, quando apura as contas do FEOGA, não desempenha o mesmo papel que quando actua para garantir o cumprimento do direito comunitário, por exemplo, nos termos dos artigos 169.° c 171.°, n.° 2, do Tratado que institui a Comunidade Europeia. No primeiro caso, não tem o mesmo poder discricionário que tem no segundo e deve agir no sentido de proteger o Fundo de prováveis perdas devidas a incumprimento da legislação comunitária ( 62 ). Por isso, a Comissão tinha o direito de concluir que o facto de o DIDAGEP não usar esses dados, tal como estavam disponíveis nos ficheiros informatizados, e o facto de o Estado helénico não ter em funcionamento, próximo do termo do prazo, um sistema de ficheiros informatizados que estaria pronto até essa data, indicavam uma outra lacuna no pretendido sistema de supervisão.

49. E, em última análise, a combinação de factores em que se baseia que me convence de que a avaliação da Comissão deve ser acolhida. A actuação letárgica das autoridades helénicas nos controlos no local, a organização dos registos dos produtores de azeite e a instalação dos ficheiros informatizados mostram que existiam problemas a todos os níveis do sistema de controlo, numa extensão que deu direito à Comissão de concluir que estavam preenchidas as condições exigidas para efectuar uma dedução de 10% das despesas apresentadas pelo Governo helénico com ajudas à produção de azeite. Não existindo qualquer sistema coerente de controlo, era razoável a Comissão concluir que o Fundo estava exposto a sério risco de perdas generalizadas. Os factos verificados pela Comissão indicam incumprimento do Governo helénico da obrigação genérica, resultante do artigo 5.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia e do Regulamento n.° 729/70 ( 63 ), bem como das mais detalhadas disposições da legislação comunitária sobre produção de azeite, de estabelecer um sistema coerente de controlo ( 64 ).

v) Estatuto do serviço de controlo

50. O Governo helénico alega que o serviço de controlo é mais um organismo da Comunidade do que um organismo nacional, cujas deficiências não podem ser atribuídas ao Estado helénico.

51. Os Estados-Membros têm a responsabilidade primária na execução da organização comum dos mercados agrícolas e na necessária supervisão destes. Isto resulta evidente do sistema do Regulamento n.° 729/70 ( 65 ) e foi reafirmado pelo Tribunal de Justiça em diversas ocasiões. Por exemplo, no processo Dinamarca/Comissão, o Tribunal de Justiça afirmou: «... convém recordar que a gestão do financiamento do FEOGA assenta principalmente nas administrações a nível nacional encarregadas de vigiar o rigoroso cumprimento das normas comunitárias. Esse regime, assente na confiança, não comporta qualquer controlo sistemático por parte da Comissão, que, aliás, o não poderia materialmente assegurar» ( 66 ). No caso particular da produção de azeite, é claro que o serviço de controlo desempenha funções que são atribuídas aos Estados-Membros pela legislação pertinente. Além disso, resulta do relatório da visita de inspecção da Comissão ao DIDAGEP c ao serviço de controlo, cm relação ao ano financeiro de 1990, que o serviço de controlo foi criado por um decreto presidencial helénico de 1987, que o serviço é responsável perante o Ministério da Agricultura helénico e que os seus trabalhadores têm o estatuto de funcionários públicos gregos.

52. Resulta, por conseguinte, do contexto legal e factual que o serviço de controlo deve ser considerado um órgão do Estado helénico c que a responsabilidade pelas suas falhas é imputável ao Estado.

Conclusão

53. A luz do que precede, as alegações da República Helénica, de que a decisão impugnada no presente caso é nula, devem ser rejeitadas. Concluo, por conseguinte, que a Decisão 93/659/CE da Comissão, de 25 de Novembro de 1993, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros quanto às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», em 1990, não deve ser anulada na parte em que se refere à República Flelénica.

54. As despesas do processo devem ficar a cargo da República Flelénica.

( *1 ) Lingua original: inglês.

( 1 ) JO L 301, p. 13.

( 2 ) Acórdão dc 22 de Junho de 1993, Grécia/Comissão (C-56/91, Colcct., p. I-3433, n.° 2, das conclusões).

( 3 ) JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220.

( 4 ) Artigo 2.°, n.° 1.

( 5 ) Artigo 3.°, n.° 1.

( 6 ) Acórdão de 7 de Fevereiro de 1979 (11/76, Recueil, p. 245, n.os 8 e 9).

( 7 ) COM(92)PV 1116.

( 8 ) As linhas de orientação foram submetidas à Comissão, para aprovação, em 1 de Junho de 1993.

( 9 ) Os critérios indicam reduções dos montantes indicados para efeitos de reembolso das despesas do Estado-Membro; estes ajustamentos serão por vezes referidos, a seguir no texto, como reduções fixas.

( 10 ) JOL 281, p. 1.

( 11 ) V. artigo l.° c Anexo A do regulamento.

( 12 ) Artigo 16.°, n.° 2, do regulamento.

( 13 ) Segundo considerando do Regulamento (CEE) n.° 2746/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece, no sector dos cereais, as regras gerais relativas à concessão de restituições à exportação c aos critérios de fixação do seu montante (JO L 281, p. 78; EE 03 F9 p. 73). V. também o artigo 3.° do regulamento.

( 14 ) O papel do KYDEP foi assim descrito pelo advogado-gcral C. Gulmann nas suas conclusões no processo Comissão/Grécia (acórdão de 7 de Abril de 1992, C-61/90, Colect., pp. I-2407, I-2431).

( 15 ) Acórdão dc 19 de Março dc 1991, Grécia/Comissão (C-32/89, Colect., p. I-1321, n.° 9); v. também acórdão de 30 de Maio de 1991, Comissão/Grécia (C-110/89, Colcct., p. I-2659).

( 16 ) Acórdão de 12 de Julho de 1990, Comissão/Grécia (C-35/88, Colcct., p. I-3125, n. os 22 a 28), c de 19 de Março de 1991, Grécia/Comissão (já referido na nota 15, n.os 9, 13 c 17).

( 17 ) Acórdão de 12 de Julho de 1990, Comissão/Grécia (já referido na nota 16, n.os 33 e 37).

( 18 ) Acórdãos de 22 de Junho de 1993, Grécia/Comissão (já referido na nota 2, n.os 18 a 24), e dc 19 de Março dc 1991, Grécia/Comissão (já referido na nota 15, n.os 8 a 18).

( 19 ) Acórdãos de 12 de Julho de 1990, Comissão/Grécia (já referido na nota 16); de 29 de Novembro de 1989, Comissão/Grécia (C-281/87, Colect., p.4015); de 30 de Maio de 1991, Comissão/Grécia (já referido na nota 15); de 17 de Abril de 1992, Comissão/Grécia (já referido na nota 14); de 19 de Março de 1991, Grécia/Comissão (já referido na nota 15); e de 22 de Junho de 1993, Grécia/Comissão (já referido na nota 2).

( 20 ) Este sistema foi criado pelo artigo 5.° do Regulamento n.° 136/66/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas (JO 1966, 172, p. 3025; EE 03 F1 p. 214). O presente processo diz apenas respeito à produção de azeitonas e não à de azeite. Os termos «produtor» c «olivicultor» serão usados indiferentemente no texto para referir pessoas que se dedicam à produção de azeitonas c não de azeite.

( 21 ) Regulamento de 21 de Janeiro de 1975, que estabelece o cadastro olivícola nos Estados-Membros produtores de azeite (JO L 19, p. 1; EE 03 F8 p. 72).

( 22 ) Regulamento de 22 de Dezembro de 1980, que modifica o Regulamento (CEE) n.° 154/75 do Conselho relativo ao estabelecimento de um cadastro olivícola nos Estados-Mcmbros produtores de azeite (JO L 360, p. 15; EE 03 F20 p. 73).

( 23 ) Artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2261/84 do Conselho, de 17 de Julho de 1984, que adopta as regras gerais relativas à concessão de ajudas à produção de azeite e às organizações de produtores (JO L 208, p. 3; EE 03 F31 p. 232), regulamentado pelo artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 3061/84 da Comissão, de 31 de Outubro de 1984, que estabelece regras de aplicação do regime de ajuda à produção de azeite (JO L 288, p. 52; EE 03 F32 p. 169).

( 24 ) Artigo 14.°, n.°4, do Regulamento π.° 2261/84, já referido na nota 23, tal como regulamentado pelo artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3061/84, já referido na nota 23, alterado pelo artigo 1.°, n.° 5, do Regulamento (CEE) n.° 98/89 da Comissão, de 17 de Junho de 1989, que modifica o Regulamento (CEE) n.° 3061/84 contendo modalidades de aplicação do regime de ajudas à produção de azeite (JO L 14, p. 14). A percentagem era, anteriormente, de 5% em todos os casos.

( 25 ) Artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3061/84, já referido na nota 23, com as alterações nele introduzidas pelo artigo 1.°, n.° 7, do Regulamento n.° 98/89, já referido na nota 24.

( 26 ) Esta informação ć fornecida pelo relatório de uma inspecção da Comissão ao DIDÁGEP c ao serviço de controlo, entre 4 c 8 de Novembro de 1991, relativa ao ano financeiro de 1990.

( 27 ) Referida na nota 1.

( 28 ) Documento VI/119/93.

( 29 ) Ponto 4.2.3.1 do relatório tic síntese.

( 30 ) O termo do prazo está erradamente indicado como sendo 31 de Outubro de 1991, mas este erro, possivelmente apenas tipográfico, não ć importante.

( 31 ) Esta afirmação parece juntar dois problemas distintos, mas relacionados, que se referem apenas aos produtores organizados. O primeiro diz respeito a deficiências nas inspecções no local exigidas às organizações de produtores (artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.o 2261/84, referido na nota 23; artigo 4.°, n.o 2, do Regulamento n.o 3061/84, referido na nota 23), uma vez que parece que estas organizações habitualmente consideram a exigência de 5% como sendo satisfeita com a mera observação dos documentos. O segundo concerne às deficiências do próprio sistema estatal de inspecção (artigo 14.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2261/84), ou na verificação pelo listado das operações de controlo das organizações de produtores (artigo 14.°, n.°2, do Regulamento n.° 2261/84), não tendo o serviço de controlo efectuado mais do que 499 dos seus próprios controlos, cm vez dos 2000 previstos. Estes graves problemas são discutidos separadamente no relatório da visita de inspecção da Comissão ao DIDAGEP c ao serviço de controlo, de 4 a 8 de Novembro de 1991, cm relação ao ano financeiro de 1990.

( 32 ) Ponto 4.7.1.1 do relatório de síntese.

( 33 ) O Governo helénico retirou na audiência um outro pedido, o de anulação da decisão na parte relativa ao tabaco, uma vez que a decisão impôs apenas uma reserva negativa provisória referente às restituições à exportação no sector do tabaco (ponto 4.9.2.1 do relatório de síntese).

( 34 ) Acórdão de 10 de Novembro de 1993 (C-48/91, Colect., p. I-5611, n.°17).

( 35 ) Este princípio foi citado pelo advogado-geral J. Mischo no n.° 18 das suas conclusões apresentadas no processo Itália/Comissão (acórdão de 19 de Fevereiro ac 1991, C-281/89, Colect., p. I-347).

( 36 ) V. conclusões do advogado-gcral J. Gand apresentadas no processo Acciaierie c Ferriere Pugliesi/Afta Autoridade (acórdão de 8 de Fevereiro de 1966, 8/65, Recueil, pp. 1, 17, Colect. 1965-1968, p. 301).

( 37 ) Já referido na nota 3.

( 38 ) Acórdão de 27 de Janeiro de 1988, Dinamarca/Comissão (349/85, Colect, p. 169, n.° 19).

( 39 ) Acórdão de 24 de Março de 1988 (347/85, Colect., p. 1749, n.°60); v. também o acórdão de 21 de Janeiro de 1981, Itália/Comissão (1251/79, Recueil, p. 205).

( 40 ) Acórdão refendo na nota n.° 39, n.° 14.

( 41 ) Estes documentos são descritos de duas maneiras diferentes, como sendo decisões da Comissão dos Preços c dos Rendimentos (na sua capa) c do Banco Nacional da Grécia (na decisão posterior que os revoga parcialmente). Em todo o caso, as referências directas feitas nestas decisões ao papel do ministro da Agricultura e o facto de ter sido este ministro que comunicou ao KYDEP a sua revogação parcial, indica o seu carácter de acções do Estado.

( 42 ) Esta análise consta da página 5 do relatório da Comissão da sua visita de inspecção ao KYDEP, de 1 a 4 de Junho de 1992, acima mencionado.

( 43 ) Esta decisão foi tomada enquanto decorria a fase escrita do processo Grécia/Comissão C-32/89, já referido na nota 15, no qua! a Comissão delineou as suas objecções ao «temperar» das restituições à exportação através de subvenções nacionais; v. ainda o exame desta questão na secção I, iv), intra.

( 44 ) Lei n.° 2008/1992.

( 45 ) O que não resulta claramente do relatório da Comissão sobre a visita de inspecção de 1992 ao KYDEP, no qual a lei ć discutida.

( 46 ) Uma cópia da carta cm questão foi apresentada na audiência pelo agente do Governo helénico.

( 47 ) O Governo helénico já tinha enviado à Comissão uma cópia desta carta, anexada à sua carta de 25 de Setembro de 1992, acima mencionada. A Comissão não juntou uma cópia desta carta à prova que apresentou, embora se tenha implicitamente nela apoiado nos seus articulados.

( 48 ) Processo C-32/89, já referido na nota 15. p. I-1326.

( 49 ) N.° 18 do acórdão.

( 50 ) Acórdão já referido na nota 39, n.° 13 (sublinhado nosso); v. também o acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, França/Comissão (15/76 c 16/76, Colcct., p. 321).

( 51 ) Acórdão Reino Unido/Comissão, n.° 14, já referido no n.° 22, supra.

( 52 ) N.° 15 do acórdão.

( 53 ) Acórdão de 28 de Janeiro de 1986 (129/84, Colect., p. 309, n.os 33 a 38).

( 54 ) Acórdão de 6 de Outubro de 1993 (C-55/91, Colcct., p. I-4813, n.os 48 a 58).

( 55 ) Acórdão de 14 de Setembro de 1995 (C-49/94, Colcct., p. I-2683, n.° 22).

( 56 ) V. acórdão de 15 de Janeiro de 1986, Comissão/Bélgica (52/84, Colect., p. 89).

( 57 ) JO C 100, p. 28.

( 58 ) Já referido na nota 23.

( 59 ) Já referido na nota 23.

( 60 ) Relatório da visita de inspecção da Comissão ao DIDAGEP c ao serviço de controlo, de 4 a 8 de Novembro de 1991, a respeito do ano financeiro de 1990.

( 61 ) V. nota 24.

( 62 ) Acórdão França/Comissão (já referido na nota 50, n.os 27e28).

( 63 ) Já referido na nota 3.

( 64 ) Sobre esta obrigação genérica, v. acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão (C-8/88, Colect., p. I-2321, n.os 17, 20, 21, 36 c 40).

( 65 ) Já referido na nota 3; v., cm especial, o artigo 8.°, n.° 1, do regulamento.

( 66 ) Acórdão já referido na nota 38, n.° 19; esta passagem precede imediatamente a que citei no n.° 18, supra; v., no mesmo sentido, o acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão (já referido na nota 34, n.° 11), c as conclusões do advogado-geral W. Van Gerven no processo Itália/Comissão (C-55/91, já referido na nota 54, n.° 8).