CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

DÁMASO RUIZ‑JARABO COLOMER

apresentadas em 14 de Fevereiro de 2006 1( )

Processo C‑84/04

Comissão das Comunidades Europeias

contra

República Portuguesa

«Incumprimento – FEOGA, Secção ‘Orientação’ – Princípio da integralidade do pagamento das somas entregues pela Comunidade – Pagamento de uma taxa remuneratória à autoridade nacional nos procedimentos de concessão de ajudas»

I – Introdução

1. A Comissão intentou uma acção, ao abrigo do artigo 226.° CE, na qual requer ao Tribunal de Justiça que declare que Portugal não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário, ao obrigar os beneficiários dos montantes concedidos pelo Fundo Europeu de Garantia e de Orientação Agrícola (a seguir «FEOGA»), Secção «Orientação», a pagar ao Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (a seguir «IFADAP») direitos estipulados em função do orçamento total do projecto financiado, o que diminui a contribuição financeira do FEOGA.

2. O exame das acusações e da defesa revela um triplo debate sobre a vigência do princípio do pagamento integral das contribuições do FEOGA, Secção «Orientação»; sobre a inexistência, no referido país, de uma diminuição das subvenções como consequência do pagamento da taxa; e sobre a natureza desta última.

3. Reveste grande interesse o facto de, pela primeira vez, o Tribunal de Justiça ter a oportunidade de se pronunciar sobre a referida Secção, ainda que o tenha feito com frequência em relação à outra, a Secção «Garantia».

II – Quadro jurídico

4. A resposta adequada aos problemas apresentados exige uma exposição detalhada da legislação que ponha em evidência as singularidades dos dois ramos do FEOGA, para comprovar a aplicabilidade à Secção «Orientação» da jurisprudência sobre a Secção «Garantia». Importa igualmente analisar a legislação relativa ao IFADAP e à cobrança de imposições a nível nacional.

A – Regulamentação comunitária

1. Fundos agrícolas

a) Origem e evolução inicial

5. O alcance dos fins da Comunidade implica, segundo o artigo 3.°, alínea d), do Tratado CE [que passou, após alteração, a artigo 3.°, alínea e), CE], «[…] [u]ma política comum no domínio da agricultura […]».

6. Para atingir os objectivos da referida política, o artigo 40.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 34.° CE) previu a criação de uma organização comum dos mercados agrícolas, permitindo também a criação de «um ou mais fundos agrícolas de orientação e garantia».

7. A Comissão, logo nas suas propostas iniciais, considerou oportuna a instauração de dois Fundos: um para os mercados, com subdivisões autónomas por grupos de produtos, e outro para a melhoria das estruturas ( ).

8. Esta sugestão não foi aceite pelo Conselho, que, através do Regulamento n.° 25, de 4 de Abril de 1962, relativo ao financiamento da política agrícola comum ( ), instituiu um único instrumento, o FEOGA, com as Secções «Garantia» e «Orientação».

9. Importa sublinhar que, apesar da sua denominação, não se trata de um «Fundo» no sentido estrito do termo, pois não possui recursos próprios que condicionem o volume das despesas, nem goza de autonomia financeira ( ). Integra o orçamento comunitário ( ), estando sujeito aos regulamentos financeiros com algumas especificidades.

b) Secções do FEOGA

10. Embora os dois ramos apoiem economicamente a política agrícola, as diferenças surgem com clareza quando se atenta nos âmbitos de actuação.

i) A Secção «Garantia»

11. Assume os pagamentos resultantes da aplicação das organizações comuns dos mercados e dos regimes de preços. Desde a reforma da política agrícola de 1993, também apoia, total ou parcialmente, outras actividades, como a retirada de terras da produção, as ajudas às rendas ou a protecção do meio ambiente.

12. Atendendo ao carácter das medidas decididas, procede a restituições à exportação, a intervenções pelos preços e a auxílios directos ( ), superando esta última categoria, em termos quantitativos, amplamente as outras duas ( ).

13. Ao mesmo tempo, efectua pagamentos obrigatórios e difíceis de prever, o que origina, no decurso de cada exercício, ajustamentos das estimativas às necessidades reais.

14. A Secção «Garantia» revelou‑se a mais importante, tendo dado lugar a uma extensa jurisprudência.

ii) A Secção «Orientação»

15. Juntamente com o Fundo Social Europeu, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e o Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca, integra os Fundos Estruturais da União, que se destinam a apoiar as iniciativas dos Estados‑Membros dirigidas à obtenção da coesão económica e social ( ), cujo reforço pelo Acto Único Europeu ( ) impôs uma nova regulamentação dos referidos Fundos, levada a cabo pelo Regulamento (CEE) n.° 2052/88 do Conselho ( ), alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 2081/93 do Conselho ( ) (a seguir «Regulamento n.° 2052/88, alterado»).

16. Esta regulamentação foi completada com o Regulamento (CEE) n.° 4253/88 do Conselho ( ), pelo que se devem ter presentes os seus preceitos, no caso em apreço, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.° 2082/93 do Conselho ( ) (a seguir «Regulamento n.° 4253/88, alterado»).

17. O complexo de normas exposto demonstra que a Secção «Orientação» do FEOGA patrocina as acções empreendidas para alcançar os fins do artigo 39.°, n.° 1, alínea a), do Tratado CE (actual artigo 33.° CE) e colabora na realização dos objectivos prioritários n.° 1, «promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas», e n.° 5, «promover o desenvolvimento rural: a) acelerando a adaptação das estruturas agrícolas no âmbito da reforma da política agrícola comum, b) facilitando o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das zonas rurais» ( ).

18. Em particular, cabe‑lhe reforçar e reorganizar as referidas estruturas, compensar os efeitos de condições naturais desfavoráveis, assegurar a reconversão das produções agrícolas e promover o desenvolvimento de actividades complementares para os agricultores, aos quais deve ser assegurado um nível de vida equitativo. Também deve incentivar o progresso do tecido social das zonas rurais, a protecção do ambiente e a manutenção do espaço rural. Abrange igualmente a assistência técnica e a informação, elabora estudos ou experiências‑piloto relativos à adaptação das estruturas agrícolas e promove o progresso na Comunidade ( ).

19. A Secção «Orientação» conta com uma dotação muito mais modesta do que a Secção «Garantia» ( ), embora a questão não assente na sua limitada participação no orçamento, mas em saber se os recursos que mobiliza são suficientes para os problemas que pretende resolver ( ).

2. Funcionamento do FEOGA, Secção «Orientação»

20. A Secção «Orientação» «complementa as acções nacionais correspondentes» ( ), sem se substituir «às despesas estruturais públicas ou equiparáveis do Estado‑Membro» ( ), delimitando‑se «através de uma concertação estreita entre a Comissão, o Estado‑Membro interessado, as autoridades e os organismos competentes […] designados pelo Estado‑Membro a nível nacional, regional, local ou outro», que «abrangerá a preparação e o financiamento, bem como a apreciação ex ante, o acompanhamento e a avaliação ex post das acções», realizando‑se no «pleno [respeito] pelas respectivas competências institucionais, jurídicas e financeiras de cada um dos parceiros» ( ). A cooperação entre os diferentes intervenientes constitui, portanto, um elemento fundamental do regime ( ).

21. A distribuição dos recursos comunitários realiza‑se através de medidas directas e indirectas. As primeiras, mais antigas, consistem na concessão de créditos a projectos de investimento nacionais ou regionais, promovidos pelos Estados e aprovados previamente pela Comissão. As segundas, de grande heterogeneidade, abarcam múltiplos casos, constituindo o mecanismo ideal quando exista um elevado número de pedidos sem grande relevância económica, incumbindo a autorização ao próprio Estado.

22. A atribuição materializa‑se através de um procedimento de programação plurianual que começa com a apresentação pelos Estados, em relação a cada um dos objectivos prioritários definidos pela Comunidade, de planos de desenvolvimento ( ) que servem de base para que a Comissão, com o acordo das pessoas designadas pela Administração nacional, estabeleça o «quadro comunitário de apoio», fixando as metas, as formas de actuação e o plano indicativo do modo de financiamento das despesas ( ). Segundo este último documento, o interlocutor de cada país expõe as propostas dos programas operacionais de actuação, em conformidade com uma série de eixos de intervenção aos quais devem ajustar‑se os projectos para receber subvenções europeias ( ), cujo montante depende da região e do trabalho em causa ( ).

23. Após o projecto ter sido considerado conforme, o organismo nacional, regional ou local procede ao pagamento na forma de adiantamento ou de pagamento definitivo ( ), sublinhando‑se que «os pagamentos devem ser feitos aos beneficiários finais, sem qualquer dedução ou retenção que possa reduzir o montante da ajuda financeira a que têm direito» ( ).

24. O papel dos Estados assume, assim, uma importância vital em vários campos. Por um lado, no momento de aproveitar as oportunidades proporcionadas pelo FEOGA, é tanto melhor quanto maior eficácia administrativa se demonstrar ( ). Neste sentido, «o organismo responsável pela execução de uma acção que beneficie de uma contribuição financeira da Comunidade assegurará que […] [esta] seja objecto de uma publicidade adequada, a fim de sensibilizar os potenciais beneficiários e as organizações profissionais para as possibilidades oferecidas pela acção» ( ).

25. Por outro lado, na posterior revisão, porque os Estados estão obrigados a adoptar as medidas necessárias para «verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram empreendidas de forma correcta», para «prevenir e combater as irregularidades» e para «recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou negligência» ( ). Não obstante, os funcionários ou agentes da Comissão podem efectuar inspecções «no local, nomeadamente por amostragem»( ). Em qualquer caso, exige‑se uma troca recíproca, imediata, de «todas as informações pertinentes sobre os resultados dos controlos» ( ).

3. Observação final

26. O Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais ( ), derrogou, a partir de 1 de Janeiro de 2000, os Regulamentos n.os 2052/88 e 4253/88 ( ).

27. Portanto:

– Os Regulamentos n.° 2052/88 e n.° 4253/88, na sua redacção original, regulam o período de programação de 1989‑1993.

– No período de programação de 1994‑1999 – que é o que importa neste litígio –, há que observar o estabelecido nos Regulamentos n.os 2052/88 e 4253/88, alterados.

– No período de programação de 2000‑2006, por último, aplica‑se o Regulamento n.° 1260/1999.

28. Abstraindo das anteriores precisões, a evolução do FEOGA revelou a importância de dotar de substância própria os seus dois ramos, como a Comissão tinha proposto desde o início.

29. O Regulamento (CE) n.° 1290/2005 do Conselho, de 21 de Junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum ( ), derroga o Regulamento n.° 25, o Regulamento (CE) n.° 723/97 ( ) e o Regulamento (CE) n.° 1258/1999 ( ), substituindo o FEOGA pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), para financiamento das medidas de mercado, o primeiro, e dos programas de desenvolvimento rural, o segundo ( ).

30. Nos termos do artigo 11.° do novo regulamento, aplicável aos Fundos, «salvo disposições em contrário estabelecidas na legislação comunitária, os pagamentos relativos aos financiamentos previstos ao abrigo do presente regulamento ou aos montantes referentes à participação financeira pública nos programas de desenvolvimento rural são efectuados na íntegra aos beneficiários».

B – Legislação portuguesa

1. O IFADAP

31. O Decreto‑Lei n.° 414/93, de 23 de Dezembro ( ), dota esta entidade de um Estatuto com regras sobre denominação, natureza, regime e sede (capítulo I), atribuições (capítulo II), órgãos (capítulo III), gestão patrimonial e financeira (capítulo IV) e pessoal (capítulo V).

32. O preâmbulo explica que foi criado em 1977, para gerir linhas de crédito destinadas a apoiar a agricultura, a silvicultura, a pecuária e a pesca, ostentando a qualidade de interlocutor exclusivo do FEOGA – Secção «Orientação».

33. Por ser um instituto de direito público goza de personalidade jurídica, de autonomia administrativa e financeira e de património próprio ( ), actuando sob a tutela do Ministro da Agricultura ( ).

34. Excepto nas suas relações contratuais com terceiros, em que está sujeito às normas de direito privado sempre que não deva actuar «investido de prerrogativas de autoridade», rege‑se pelo disposto no referido Estatuto e, subsidiariamente, pelas normas aplicáveis às empresas públicas ( ).

35. São suas atribuições a promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, através de esquemas de reforço económico, directo ou indirecto ( ). Designadamente, deve:

– Assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas comunitárias e nacionais à agricultura e à pesca, participando na concepção e na execução dos programas aprovados, servindo como único interlocutor nacional do FEOGA, Secção «Orientação», e de outros instrumentos financeiros europeus, designadamente ao nível dos pedidos de adiantamentos, reembolsos, regularizações e prestação de contas ( ).

– Efectuar o pagamento das ajudas, nacionais e comunitárias, destinadas a financiar programas e projectos ou a bonificar os juros dos empréstimos contraídos para esse fim ( ), assegurando o acompanhamento, a fiscalização e o controlo desses programas ou projectos ( ).

– Intervir na avaliação das acções desenvolvidas no quadro do FEOGA, Secção «Orientação», e de outros instrumentos financeiros comunitários, garantindo informação quantitativa e qualitativa relativamente à eficácia destas acções ( ).

36. Uma das suas fontes de receita é constituída pelo produto da venda de bens e serviços ( ).

2. A taxa

37. O Ministro das Finanças e o Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas portugueses assinaram um Despacho Conjunto em 28 de Maio de 1996 ( ), no qual, ao abrigo do artigo 5.°, n.° 2, alínea a), e do artigo 20.°, n.° 1, alínea b), do Estatuto, se autorizou o IFADAP a cobrar uma «taxa remuneratória» não superior a 0,9% sobre os montantes dos projectos que lhe sejam submetidos, ou a 0,45% se não incluírem actividades de análise e de decisão.

III – Antecedentes e fase pré‑contenciosa

38. Por ocasião de controlos efectuados em 1993, a Comissão verificou, efectivamente, que os beneficiários do financiamento do FEOGA, Secção «Orientação», estavam contratualmente obrigados a pagar, ao IFADAP, 1,5% do montante orçamentado.

39. Seguidamente, comunicou às autoridades portuguesas que essas taxas violavam a legislação comunitária e convidou‑as a suspendê‑las, reembolsando as taxas indevidamente cobradas.

40. Em ofício de 20 de Janeiro de 1999, o Estado requerido reconheceu, relativamente ao período compreendido entre 3 de Agosto de 1993 e 31 de Dezembro de 1994, a irregularidade dos pagamentos, comprometendo‑se a reembolsá‑los.

41. A partir da última data indicada, começou a aplicar um sistema de pagamento integral das subvenções, através de um procedimento previsto no aludido Despacho conjunto de 1996, embora cobrando, em benefício do IFADAP, taxas como contrapartida pelos seus serviços.

42. Estas taxas deixaram de ser cobradas em 1999, coincidindo com o fim do programa nacional de ajuda à modernização da agricultura e da silvicultura e com a entrada em vigor do Regulamento n.° 1260/1999.

43. A Comissão expressou as suas reservas quanto à conformidade do regime vigente entre 1995 e 1999 e realizou uma missão de controlo no país, de 9 a 17 de Março de 2000. Das informações recolhidas resultou que, com o contrato de concessão de subvenção, o interessado recebia um formulário de autorização de débito na sua conta do montante correspondente à taxa a pagar, a título de «serviço prestado pelo IFADAP no âmbito do contrato referido». O carácter voluntário e facultativo deste pagamento era revelado, ao que parece, durante os contactos orais do instituto com os particulares.

44. Em 25 de Julho de 2001, a Comissão enviou a esse Estado uma notificação para cumprir, afirmando que a prática iniciada em 1 de Janeiro de 1995 incluía formalidades que acarretavam o pagamento de cotizações obrigatórias não retributivas de actividades desenvolvidas em favor dos beneficiários das subvenções, semelhantes às taxas já existentes.

45. A resposta não convenceu a Comissão, que, em 13 de Novembro de 2002, enviou ao Estado em causa um parecer fundamentado, antes de recorrer ao Tribunal de Justiça pedindo que, nos termos do artigo 226.° CE, declarasse verificado o incumprimento.

IV – Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

46. Na petição, entrada na Secretaria deste Tribunal de Justiça em 20 de Fevereiro de 2004, solicita‑se a declaração de que o Governo português não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Regulamento n.° 4253/88 e do artigo 10.° CE, ao permitir ao IFADAP introduzir e manter em vigor um procedimento de concessão de contribuições financeiras dos Fundos Estruturais comunitários, que inclui formalidades substanciais que implicam o pagamento de direitos, não voluntários nem facultativos, que não remuneram serviços, mas tarefas normalmente atribuídas ao Estado. Pede também que o Estado demandado seja condenado nas despesas.

47. A contestação, entrada em 30 de Abril do mesmo ano, defende a improcedência da acção e a condenação da Comissão nas despesas.

48. Após apresentação da réplica e da tréplica, terminou a fase escrita do processo.

49. Em 12 de Janeiro de 2006, decorreu a audiência, a pedido do Governo demandado, na qual participaram ambas as partes.

V – Análise da acção por incumprimento

A – Exposição

50. A Comissão considera que Portugal viola o direito comunitário, ao reduzir sistematicamente os montantes concedidos pelo FEOGA, Secção «Orientação», exigindo aos beneficiários que paguem determinados montantes ao instituto responsável pela gestão das linhas de crédito. Esta prática constituiria uma violação da cláusula do pagamento integral, que figura em todos os diplomas que regulam a actuação dos Fundos Estruturais e resulta do artigo 21.°, n.° 3, do Regulamento n.° 4253/88, alterado, e do princípio da cooperação leal inscrito no artigo 10.° CE.

51. A República Portuguesa considera que a taxa que o IFADAP cobra pelos serviços prestados é compatível com as normas europeias, adequada e proporcional, e que a sua incidência sobre as contribuições da Comunidade é nula. Diverge da demandante relativamente à jurisprudência invocada, acusando‑a de violar o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.°, segundo parágrafo, CE, conjugado com o princípio da colaboração, estabelecido no artigo 4.° do Regulamento n.° 2052/88, alterado.

52. Os termos utilizados na petição revelam um projecto do Estado‑Membro para canalizar algumas ajudas derivadas da política agrícola comum no período de 1995‑1999.

53. Contudo, um exame atento exige uma dupla delimitação do núcleo da discussão.

54. Por um lado, os regulamentos do Conselho regem a concessão de subvenções por parte da Comunidade, prevendo a cooperação entre três sujeitos: a Comissão, o Estado e as autoridades ou organismos designados pelo referido Estado.

55. Portanto, não há que pôr em causa o regime jurídico, as competências, a organização ou o funcionamento do IFADAP, excepto quando afectem os pagamentos efectuados pela Comunidade.

56. Por outro lado, entre as duas secções do FEOGA há diferenças notórias, uma vez que respeitam a domínios diversos: aos mercados e às estruturas agrícolas. Porém, as singularidades dos dois ramos são secundários face à circunstância comum de ambos se alimentarem do orçamento comunitário para, por seu turno, apoiarem as intervenções inerentes ao seu campo de acção.

57. Consequentemente, importa esclarecer vários aspectos: se a contribuição do FEOGA, Secção «Orientação», deve, em regra, ser integralmente paga aos interessados; o que ocorreu em Portugal durante a vigência da taxa paga ao IFADAP; e, caso se detecte uma redução indevida, se existe alguma justificação.

B – O princípio do pagamento integral das contribuições comunitárias

58. A análise das peculiaridades das ajudas, da legislação e da jurisprudência confirma que, salvo indicação expressa em contrário, os dinheiros do FEOGA, Secção «Orientação», devem ser «integralmente» recebidos.

1. Os objectivos e as características das subvenções

59. As acções comunitárias complementam as dos Estados‑Membros, que devem continuar a executar as que, de per se, lhes incumbem. Neste sentido, concordo com a afirmação do Governo português de que o dinheiro europeu é, por natureza, «adicional» ao do próprio Estado. Contudo, em minha opinião, a referida qualidade não exclui o pagamento integral. As duas circunstâncias coexistem sem contradição, por possuírem conteúdos diferentes.

60. Se se permitisse que as autoridades nacionais, directa ou indirectamente, manipulassem o montante final do apoio proporcionado pela Comunidade, pôr‑se‑ia em risco o sistema, que deixaria de ser uniforme, pois qualquer país poderia cobrar uma taxa em função de uma percentagem fixada segundo o seu arbítrio, que nem sempre seria coincidente.

61. Existiriam também discriminações. Em primeiro lugar, entre os próprios Estados, na medida em que os que acumulassem maior número de projectos subvencionados obteriam de forma transversal mais recursos da Comunidade por um meio concebido para financiar outros objectivos, gerando‑se desigualdades segundo a taxa utilizada ( ). Em segundo lugar, entre os beneficiários, uma vez que a disparidade da taxa cobrada se reflectiria nos montantes pagos, de modo que, em condições idênticas, alguns conseguiriam mais apoio, tanto no próprio país como noutros, o que só seria admissível se, justificadamente, houvesse uma autorização específica para o efeito.

62. A origem das ajudas também oferece argumentos na linha do exposto. Assim, o artigo 2.° do Regulamento Financeiro de 1977 ( ) regia a utilização das dotações orçamentais de acordo com o princípio de boa gestão financeira, que remete para os princípios da economia e da eficácia. Precisamente, este último exige a melhor relação entre os meios e os resultados ( ), o que se obtém quando os beneficiários podem dispor inteiramente do montante concedido, sem que nenhuma parte seja desviada em benefício de outras acções, excepto se, uma vez mais, isso tiver sido explicitamente autorizado pelo legislador.

2. A regulamentação

63. O artigo 21.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 4253/88, alterado, obriga a realizar os pagamentos «sem qualquer dedução ou retenção».

64. Não alude a um pagamento «integral», como faz o Regulamento n.° 1290/2005 ( ), embora não se possa deduzir da omissão que se trata de conceitos antagónicos, uma vez que as palavras utilizadas expressam a mesma ideia.

65. O comportamento do Estado demandado avaliza esta tese, na medida em que não reclamou a taxa no período de programação de 2000‑2006, durante a vigência do Regulamento n.° 1260/1999, cujo artigo 32.°, n.° 1, último período, era de teor similar ao mencionado em primeiro lugar ( ).

66. Outras referências à «integralidade» aparecem nas normas do FEOGA, Secção «Garantia», inclusivamente em algumas anteriores ao Regulamento n.° 4253/88, alterado ( ).

67. Embora os dois ramos do FEOGA se diferenciem perfeitamente, ambos têm a mesma fonte: o orçamento comunitário. A coincidência na origem das receitas impõe um regime semelhante para os pagamentos, com regras como a da correspondência entre o concedido e o recebido.

3. Jurisprudência

68. O Tribunal de Justiça já abordou em várias ocasiões a questão da «integralidade» das contribuições do FEOGA, Secção «Garantia», com considerações que, relativamente à origem comum dos créditos, se podem aplicar sem problemas à Secção «Orientação», sobre a qual ainda não se pronunciou.

69. O acórdão Jensen e Korn‑ og Foderstofkompagniet ( ) examinou um caso em que as autoridades dinamarquesas procederam a uma compensação de ajudas comunitárias com dívidas fiscais nacionais ( ), não tendo porém a referida compensação o efeito de diminuir o montante das ajudas ( ). Importa ainda sublinhar que, mesmo quando reconheceu um amplo grau de autonomia interna na gestão das somas concedidas pela Comunidade, acentuou a existência de um limite decorrente da «necessidade de uma aplicação uniforme do direito comunitário, necessária para evitar o tratamento desigual dos operadores económicos» ( ).

70. O acórdão Kellinghusen e Ketelsen ( ) insistiu neste aspecto, tomando o Regulamento n.° 805/68 e o Regulamento n.° 1765/92 ( ) como referência, embora os problemas tenham surgido a propósito das despesas de processamento dos pedidos de subvenção ( ). Nesta acção por incumprimento, importa sublinhar vários aspectos da decisão judicial: em primeiro lugar, que, em conformidade com a finalidade dos regulamentos, se se permitisse aos Estados‑Membros reduzir os montantes das ajudas para fazer face às despesas administrativas, criar‑se‑iam desigualdades entre os agricultores do mesmo Estado‑Membro e os de outros, atentando‑se contra a homogeneidade na aplicação do direito comunitário ( ); em segundo lugar, que se afasta do acórdão Denkavit Futtermittel ( ), baseado no Regulamento (CEE) n.° 1725/79 ( ), cujo articulado não aludia à integralidade das somas, à semelhança do que ocorria nos regulamentos antes referidos, nem proibia a reclamação das despesas dos controlos ( ); por último, a reflexão sobre a inviabilidade de interpretar preceitos que prevêem o pagamento integral ( ).

71. Estas três declarações incluem‑se no acórdão Grécia/Comissão ( ), em que se estendeu a rejeição da doutrina do acórdão Denkavit Futtermittel à do acórdão Bussone ( ), no qual se tinha admitido a possibilidade de os Estados condicionarem os pagamentos a certas contrapartidas, embora partindo da inexistência de uma referência ao modo de custear as despesas dos controlos ( ).

72. Além disso, o acórdão Samvirkende Danske Landboforeninger ( ), invocado, juntamente com os dois últimos, pelo Governo português, em apoio da sua tese, na medida em que versa sobre um caso diferente do ora em apreço, carece de relevância. Designadamente, a incidência, na política agrícola comum, do aumento provisório, na Dinamarca, do imposto sobre os imóveis, incompatível com o Tratado CE na medida em que, por influir na formação dos preços ou por modificar a estrutura das explorações agrícolas, cria obstáculos ao funcionamento das organizações comuns de mercado.

C – A redução, em Portugal, do montante da participação da Comunidade

1. Existência de uma diminuição

73. Nos termos do artigo 21.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 4253/88, alterado, as ajudas comunitárias devem chegar, na íntegra, aos beneficiários, o que implica estarem proibidas as deduções quando se efectuam os pagamentos. A proibição de diminuição deve abranger todos os encargos com relação directa e intrínseca com os montantes pagos ( ).

74. É a partir deste elemento que importa averiguar a situação em Portugal.

75. Segundo o Governo demandado, na medida em que a contribuição do FEOGA, Secção «Orientação», atinge, em regra, 75% a 85% do montante do projecto, ficando o resto, entre 15% e 25%, a cargo do Estado, o facto de a taxa ser calculada em função do orçamento total não significa que o interessado a pague com créditos europeus, que recebe na sua totalidade, não existindo, portanto, violação do referido preceito.

76. Este argumento deve ser rejeitado, pois não se pode imputar a integralidade da taxa a uma das fontes de financiamento ( ).

77. Se o montante dos direitos do IFADAP for determinado em função do custo final, afecta proporcionalmente os montantes destinados a cobri‑lo, sem nenhuma excepção. Por exemplo, numa acção avaliada em 100 unidades, se o Estado entrega 20 e a Comunidade, 80, uma regra de três simples mostra que, dos 0,9 exigidos, o primeiro contribui com 0,18 e a segunda, com 0,72, valor correspondente à diminuição da sua participação.

78. Por conseguinte, é fictícia a afirmação de que o particular recebe todo o dinheiro prometido, uma vez que há que deduzir o referido encargo, o que impõe que se estude como funciona este regime.

2. Funcionamento do sistema

79. Para a Comissão, após a devida tramitação, é entregue ao requerente o contrato de concessão da subvenção, acompanhado de um formulário, a devolver no prazo de sessenta dias, autorizando a imputação, na sua conta, do montante cobrado pelo IFADAP a título de serviços prestados, sem que, contudo, as prestações sejam definidas e sem informar do pretenso carácter voluntário do pagamento. Os referidos aspectos foram apurados na missão de controlo realizada de 9 a 13 de Março de 2000, por funcionários da instituição em causa, com a colaboração do mencionado organismo.

80. O Governo português recorre à dogmática do ónus da prova para contestar as apreciações da demandante, qualificando‑as de presunções, e afastar as consequências decorrentes desse facto.

81. Segundo jurisprudência reiterada, para verificar o incumprimento de direito comunitário, há que fazer prova do incumprimento alegado, apresentando ao Tribunal todos os elementos pertinentes, não sendo bastante as meras presunções ( ).

82. Ora, a referida dogmática, fugindo de concepções simplistas, admitiu que, através de um processo mental conforme às regras do entendimento humano, baseado na lógica da razão, no senso comum e na experiência, se considerem provados factos por meio de dados fragmentários.

83. Neste litígio, apesar de nenhuma das partes ter apresentado cópia dos documentos enviados aos beneficiários e de o relatório da missão só ter sido apresentado com a réplica – questão da qual me ocuparei mais tarde –, há indícios suficientes que permitem não duvidar da veracidade do comportamento descrito pela demandante.

84. O relatório refere as condições, o método e as acções da inspecção. Identifica os beneficiários visitados – dezasseis – assim como os projectos autorizados – trinta e dois –, incluindo, além dos números de registo e das datas em que foram aprovados, os montantes do investimento, as fracções cobertas pelo Estado ou pela Comunidade e o montante da taxa correspondente ( ).

85. Contém igualmente as declarações dos beneficiários sobre as prestações do IFADAP, antes e depois do concurso, ou sobre o carácter voluntário e facultativo da taxa. A este respeito, os entrevistados são substancialmente unânimes na descrição da conduta do organismo nacional, que é idêntica à relatada na petição, pelo que há que considerar que o sistema funciona nos termos descritos pela demandante.

86. A versão portuguesa do sucedido, insistindo no carácter facultativo da retribuição, carece de qualquer suporte fáctico.

87. Pode criticar‑se, fundadamente, o facto de o relatório ter sido apresentado com a réplica, de, por estar em falta, não ser conhecido em pormenor e de não ter sido dado conhecimento do seu conteúdo ao Estado em causa. Contudo, estes aspectos não restringem os direitos de defesa, uma vez que no pedido figuram referências concretas do referido documento ( ), que foram oportunamente contestadas ( ). Importa também sublinhar a intervenção do próprio IFADAP na reunião preparatória de Lisboa, em 9 de Março de 2000, e nas visitas ( ).

88. Quanto à outra acusação do demandado, não parece merecer reparo o número diminuto de entrevistas efectuadas. Uma maior exaustividade implicaria grandes dificuldades práticas; além disso, o Regulamento n.° 4253/88, alterado, emprega o termo «amostragem» ( ).

89. A denominação «taxa» sugere obrigatoriedade e a regulamentação do Despacho Conjunto de 1996 não dá azo a pensar que, uma vez fixada, o seu cumprimento seja opcional ( ).

90. Por último, há algumas contradições entre a pretendida voluntariedade e a finalidade retributiva dos serviços executados pelo IFADAP, uma vez que, admitindo‑se aquela característica, o custo dos serviços prestados a todos repercutir‑se‑ia apenas em quem tivesse efectuado o pagamento; além disso, se se considerasse que a taxa é uma contraprestação – «taxa remuneratória» –, o seu montante deveria ser calculado de acordo com a ajuda concedida, e não utilizando duas percentagens fixas que apenas ponderam o montante do projecto ( ).

D – Sobre a concorrência de uma justificação

91. O sistema instituído pela República Portuguesa, em virtude do qual as contribuições dos Fundos Estruturais comunitários não chegam na íntegra aos beneficiários, viola o artigo 21.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 4253/88, alterado. No entanto, importa averiguar se existe alguma justificação para a referida violação.

92. À partida, devo recordar que, como expus, a jurisprudência sustenta que as excepções à regra do pagamento integral devem decorrer expressamente das disposições aplicáveis ( ).

93. O quadro jurídico comunitário do caso em apreço não contém nenhuma ressalva nesse sentido. No entanto, o Estado demandado justifica a cobrança da taxa, alegando que se destinava a ressarcir o IFADAP das tarefas realizadas, que especifica, distinguindo‑as consoante a actividade ocorra antes ou depois da concessão da subvenção. Salienta igualmente a importância destas acções ( ) que, por serem realizadas como por qualquer outro operador do sector, se regem pelo direito privado ( ).

94. Esta construção é artificial e contraditória. Em primeiro lugar, não estão em discussão as funções do IFADAP. Do mesmo modo, não se devem delimitar as que assume enquanto interlocutor do FEOGA, Secção «Orientação», nem as que exerce como particular, uma vez que se os interessados não recebem todo o dinheiro proporcionado pela Comunidade, é indiferente que a quantidade deduzida compense as despesas administrativas ou remunere a assistência técnica.

95. Em segundo lugar, já me pronunciei sobre a incoerência em configurar a taxa, simultaneamente, como retributiva e como voluntária, uma vez que a possibilidade de eludir o pagamento não combina com o objectivo de constituir a contraprestação pela assistência prestada num regime de concorrência aberta.

96. De qualquer maneira, o propósito dos Fundos Estruturais justifica o interesse das autoridades nacionais em que os seus cidadãos obtenham o maior número de auxílios, na medida em que estes redundam em proveito do país ( ). Esta circunstância e a complementaridade das contribuições comunitárias implicam um esforço que os Estados são obrigados a desenvolver por si próprios, de modo que, normalmente, uma maior eficácia administrativa acarretará um aumento das despesas que, sem prejuízo de norma em contrário, não se devem repercutir na entidade que atribui a outra parte das ajudas.

E – Princípios da cooperação leal e da subsidiariedade

97. A Comissão, em apoio da sua tese, invoca o princípio da cooperação leal, ao passo que Portugal sustenta a sua no princípio da subsidiariedade.

1. Cooperação leal

98. O artigo 10.° CE enuncia o princípio da cooperação leal, obrigando os Estados‑Membros a tomar «todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do presente Tratado ou resultantes de actos das instituições […]».

99. A repercussão da taxa na contribuição da Comunidade infringe a referida norma, ao impedir que os beneficiários a recebam sem qualquer dedução ou retenção, como prescreve o Regulamento n.° 4253/88, alterado, cuja violação dispensa de mencionar expressamente a violação mais genérica do referido princípio.

2. Subsidiariedade

100. O artigo 5.°, segundo parágrafo, CE consagrou em direito escrito este princípio, circunscrevendo‑o aos âmbitos que não sejam das atribuições exclusivas da Comunidade ( ).

101. O Estado demandado invoca o referido princípio, em conjugação com o artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2052/88, alterado, que exige a «cooperação» entre a Comissão, o Estado‑Membro interessado e as autoridades ou organismos competentes, tendo em conta que estas acções coexistem com as iniciativas nacionais. Neste sentido, sustenta que não se pode pôr em questão os serviços realizados pelo IFADAP nem a sua contrapartida, uma vez que através de ambos coadjuva da forma mais correcta e eficaz o acesso aos programas do FEOGA, Secção «Orientação».

102. Não obstante, parece evidente que os Regulamentos n.° 2052/88 e n.° 4253/88, e as suas alterações, foram adoptados com respeito pelos limites das competências da Comunidade, sendo impossível alcançar o objectivo prosseguido, que é o de assegurar a uniformidade do sistema de ajudas estruturais através de medidas internas como as em discussão no presente processo, que originam um tratamento desigual.

103. Além disso, a regra do pagamento integral refere‑se ao montante que compete a cada uma das partes chamadas a colaborar, que podem condicionar a sua entrega.

104. Resta acrescentar, finalmente, que o princípio da subsidiariedade não tem nenhum efeito na repartição de tarefas prevista nas intervenções estruturais e, consequentemente, na actividade do organismo nacional.

VI – Despesas

105. Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Julgando‑se procedente a acção intentada pela Comissão e tendo esta pedido a condenação da República Portuguesa nas despesas, há que condená‑la nas despesas.

VII – Conclusão

106. Atendendo às reflexões precedentes, sugiro ao Tribunal de Justiça que:

1) Declare que a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 21.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes Fundos Estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.° 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, ao introduzir e manter em vigor um procedimento de concessão de contribuições do Fundo Europeu de Garantia e de Orientação Agrícola, Secção «Orientação», que implica o pagamento de direitos que diminuem injustificadamente a contribuição comunitária.

2) Condene a República Portuguesa nas despesas.