ACORDAO DO TRIBUNAL DE JUSTICA DE 25 DE FEVEREIRO DE 1988. - REINO DOS PAISES BAIXOS CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - FEOGA - AJUDAS RELATIVAS AO LEITE DESNATADO - FREQUENCIA DOS CONTROLOS. - PROCESSO 327/85.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 01065



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

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1. Actos das instituições - Fundamentação - Dever - Alcance - Decisão relativa ao apuramento das contas de despesas financiadas pelo FEOGA

(Tratado CEE, artigo 190.°)

2. Agricultura - Organização comum de mercados - Leite e produtos lácteos - Ajudas relativas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação de vitelos - Controlo de utilização - Modalidades - Carácter imperativo

(Regulamento da Comissão n.° 1725/79, artigo 10.°, n.° 2, alínea c) )).

3. Agricultura - Política Agrícola Comum - Financiamento pelo FEOGA - Princípios - Ajuda paga em violação da regulamentação comunitária - Desrespeito das formalidades de prova ou de controlo - Imputação ao Fundo - Inadmissibilidade

(Regulamento do Conselho n.° 729/70, artigos 2.° e 3.°)

Sumário

1. A medida do dever de fundamentar, consagrado no artigo 190.° do Tratado, depende da natureza do acto em causa e do contexto em que é adoptado.

Uma decisão relativa ao apuramento das contas de despesas financiadas pelo FEOGA que recusa imputar ao fundo uma parte das despesas declaradas, não exige uma fundamentação detalhada desde que o Governo interessado tenha estado estreitamente associado ao processo de elaboração da decisão e conheça perfeitamente, através de um relatório para o qual se fez remissão e que lhe foi comunicado, a razão pela qual a Comissão considera não dever imputar ao FEOGA os montantes em litígio.

2. O controlo que os Estados-membros devem exercer sobre as empresas no quadro do regime de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação de vitelos, previsto pelo artigo 10.° do Regulamento n.° 1725/79, deve imperativamente, por razões de eficácia, ser exercido tanto ao nível de controlo de fabrico no local como ao nível do exame dos documentos comerciais e da contabilidade de existências específica.

Tratando-se de um regulamento que se destina a ser aplicado de maneira uniforme por todos os Estados-membros e a ter, na medida do possível, o mesmo efeito em todo o território da Comunidade, um Estado-membro não pode substituir por um controlo a posteriori o sistema de controlo previsto no mesmo regulamento.

3. Nos casos em que a regulamentação comunitária só autoriza o pagamento de uma ajuda na condição de serem observadas certas formalidades de prova ou de controlo, uma ajuda paga em violação desta condição não está em conformidade com o direito comunitário e a despesa respectiva não pode ser imputada ao FEOGA, mesmo que fique provado que nenhuma irregularidade material foi cometida.

Com efeito, as disposições dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70 só permitem à Comissão imputar ao FEOGA os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas nos diferentes sectores dos produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-membros qualquer outro montante pago, nomeadamente aqueles que as autoridades nacionais consideraram, erradamente, estar autorizadas a pagar no quadro da organização comum de mercados.

Partes

No processo 327/85,

Reino dos Países Baixos, representado por A. Bos, consultor jurídico a.i. do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e por G. M. Borchardt, consultor jurídico adjunto do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sua embaixada,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias,representada pelo seu consultor jurídico Robert C. Fischer, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georges Kremlis, membro do seu Serviço Juridíco, edifício Jean Monnet, Kirchberg,

recorrida,

que tem por objecto um pedido de anulação parcial das Decisões 85/463 e 85/464 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, relativas ao apuramento das contas apresentadas pelo Reino dos Países Baixos a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e deGarantia Agrícola, Secção Garantia, para os exercícios financeiros de 1980 e 1981 respectivamente, na medida em que não aceitaram para efeitos de financiamento certas despesas em matéria de ajudas relativas ao leite desnatado transformado em alimentos para animais (JO L 267, p. 43 e 46),

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. G. Bosco, presidente de secção, f. f. de presidente, J. C. Moitinho de Almeida, presidente de secção, T. Koopmans, U. Everling, Y. Galmot, C. Kakouris e F. Schockweiler, juízes,

advogado-geral: J.L. da Cruz Vilaça

secretário: D. Louterman, administradora

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 20 de Outubro de 1987,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 17 de Dezembro de 1987,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 6 de Novembro de 1985, o Reino dos Países Baixos interpôs, ao abrigo do artigo 173.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, um recurso que tem por objecto a anulação das decisões 85/463 e 85/464 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, relativas ao apuramento das contas apresentadas pelo Reino dos Países Baixos a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (adiante designado por "FEOGA"), secção Garantia (JO L 267, p. 43 e 46), na medida em que excluem do financiamento comunitário despesas em matéria de ajudas relativas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação de vitelos, no montante de 66 167 616,62 HFL para o exercício financeiro de 1980 e no montante de 19 324 624,21 HFL para o exercício financeiro de 1981.

2 Com o objectivo de assegurar o cumprimento das disposições do Regulamento n.° 1725/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, relativo às regras de concessão de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação dos vitelos (JO L 199, p. 1; EE 03 F16 p. 181), o artigo 10.° do mesmo regulamento impõe aos Estados-membros a adopção de um certo número de medidas de controlo, fixando o n.° 2 do mesmo artigo as modalidades de controlo no que respeita à utilização do leite desnatado e do leite em pó desnatado na fabricação de alimentos compostos.

3 O artigo 10.°, n.° 2, alínea b), prevê que os controlos das empresas em questão são realizados no local e incidem nomeadamente sobre as condições de fabrico determinadas através de:

- exame da matéria-prima em laboração,

- controlo das entradas e saídas dos produtos,

- recolha de amostras, e

- verificações relativas à manutenção de uma contabilidade específica.

4 A alínea c), do n.° 2, do artigo 10.° dispõe, no primeiro parágrafo, que os controlos das empresas realizados no local são frequentes e imprevistos, sendo efectuados, pelo menos, uma vez todos os catorze dias de fabrico, e além disso a sua cadência é estabelecida tendo em conta, nomeadamente, a importância das quantidades de leite em pó desnatado utilizadas pela empresa em questão e a frequência do controlo aprofundado da sua contabilidade, em conformidade com as disposições da alínea d); no segundo parágrafo, estabelece-se que as empresas que não utilizem leite desnatado ou leite em pó desnatado de forma permanente comunicam o seu programa de fabrico ao organismo de controlo do Estado-membro em questão, a fim de que este organismo possa prever os controlos correspondentes. A alínea d) estabelece que os controlos das empresas realizados no local são completados por um controlo aprofundado e imprevisto dos documentos comerciais e da contabilidade de existências específica referida no artigo 8.° do regulamento, e ainda que este controlo complementar é efectuado pelo menos todos os doze meses. A alínea e) dispõe que, se o controlo complementar for efectuado pelo menos todos os três meses, a frequência dos controlos no local pode ser alterada de um mínimo de catorze dias para um mínimo de 28 dias de fabrico.

5 No relatório de síntese de 22 de Outubro de 1984, relativo ao resultado do controlo para o apuramento das contas do FEOGA, Secção Garantia, relativas aos exercícios de 1980 e 1981, a Comissão procedeu, no que toca ao Reino dos Países Baixos, a uma correcção das despesas de 3 060 405,36 HFL para 1981. Tinha sido constatado, aquando do exame de uma empresa, que o controlo subsequente ao efectuado em 14 de Setembro de 1981 só tivera lugar em 3 de Novembro de 1981, quando, de acordo com a Comissão, ele deveria ter sido efectuado o mais tardar 28 dias depois, ou seja, em 11 de Outubro de 1981. Em consequência, o período de 12 de Outubro de 1981 a 2 de Novembro de 1981 não foi tomado em consideração para o financiamento.

6 Segundo os dados do aditamento 1, de 15 de Abril de 1985, ao relatório de síntese, os Países Baixos tinham optado, até Fevereiro-Março de 1981, no que respeita às grandes empresas que representavam, na época, mais de 90% da produção, por um controlo efectuado todos os catorze dias, com um controlo aprofundado anual, sendo as outras empresas controladas todos os 28 dias, com um controlo aprofundado trimestral. A partir de Fevereiro-Março de 1981, este último sistema foi aplicado a todas as empresas. Com base numa verificação no local feita na sequência das conclusões do relatório de síntese, os serviços da Comissão encontraram, por outro lado, 45 casos de violação do prazo de catorze dias em 1980 e oito casos de violação do prazo de 28 dias em 1981. As correcções então determinadas pelos serviços da Comissão são de 66 167 616,62 HFL para 1980 e de 19 324 624,21 HFL para 1981. O aditamento 1 ao relatório de síntese expõe de forma detalhada o raciocínio e o cálculo que fundamentam as citadas correcções.

7 No aditamento 3, de 24 de Maio de 1985, ao relatório de síntese, os serviços da Comissão sugeriram, face aos resultados de controlos trimestrais a posteriori realizados em 1985 pelos Países Baixos e tendo em conta o facto de as análises de amostras não terem revelado quaisquer anomalias, que fosse examinada a possibilidade de equiparar a gestão neerlandesa à aplicação do regime de controlo previsto pelo artigo 10.°, n.° 2, alínea e), do Regulamento n.° 1725/79. Os serviços da Comissão calcularam que, se esta hipótese fosse aceite, as correcções do aditamento 1 deveriam ser substituídas pelas seguintes:

- 1980: 6 482 249,09 HFL

- 1981: 19 324 624,21 HFL.

8 Pela sua Decisão 85/463, a Comissão recusou-se a imputar à Secção Garantia do FEOGA, para o exercício de 1980, um montante de 66 167 616,62 HFL, e, pela sua Decisão 85/464, a Comissão recusou-se a imputar, para o exercício de 1981, o montante de 19 324 624,21 HFL. Estes números correspondem aos do aditamento 1, de 15 de Abril de 1985, ao relatório de síntese.

9 O Reino dos Países Baixos invoca três fundamentos contra as decisões adoptadas:

- violação de formalidades essenciais por insuficiência de fundamentação;

- violação das disposições conjugadas do Regulamento n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), e do Regulamento n.° 1725/79 da Comissão;

- violação do princípio da proporcionalidade.

10 Para uma mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário à fundamentação do Tribunal.

Quanto à violação de formalidades essenciais

11 No seu primeiro fundamento, o Reino dos Países Baixos afirma que as decisões impugnadas não estão suficientemente fundamentadas, face ao exigido pelo artigo 190.° do Tratado CEE. Admite que houve acordo com a Comissão a respeito do relatório de síntese; sustenta no entanto que, tendo em conta as diferenças consideráveis entre o relatório de síntese e os aditamentos, a Comissão deveria ter explicado nas decisões em causa sobre que base teria, afinal, efectuado as suas opções. A Comissão não podia limitar-se a constatar no quarto considerando das decisões que, à luz das verificações efectuadas, uma parte das despesas declaradas não preenche as condições do Regulamento n.° 729/70 e não pode, portanto, ser financiada; que o Estado-membro foi informado em detalhe desta correcção e pôde dar a conhecer a sua posição a esse respeito.

12 A Comissão sustenta que a fundamentação das decisões do FEOGA não deve procurar-se apenas no texto das decisões mas também nos resultados do processo de consulta e que não está obrigada a indicar nas suas decisões as razões pelas quais não segue uma sugestão dos seus serviços.

13 É jurisprudência constante que o alcance do dever de fundamentar, consagrado pelo artigo 190.° do Tratado CEE, depende da natureza do acto em causa e do contexto em que foi adoptado.

14 No caso em apreço, é ponto assente que o Governo dos Países Baixos esteve estreitamente associado ao processo de elaboração das decisões impugnadas e conhecia perfeitamente as razões pelas quais a Comissão considerava não dever imputar ao FEOGA os montantes em litígio. A simples comparação dos valores dos aditamentos 1 e 3 ao relatório de síntese mostra que a Comissão tomou as decisões com base no aditamento 1, que fundamentou de forma clara e detalhada os montantes em causa. Por outro lado, o dever de fundamentar refere-se às decisões efectivamente adoptadas, e nessas decisões a Comissão não tem de dar explicações sobre as razões pelas quais não seguiu uma sugestão dos seus serviços. Em todo o caso, o Governo dos Países Baixos deveria ter-se apercebido de que tal sugestão não era compatível com o texto do regulamento.

15 Nestas condições, e no contexto particular da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas, a fundamentação das decisões impugnadas deve ser julgada suficiente.

Quanto à violação das disposições conjugadas dos regulamentos n.os 729/70 e 1725/79

16 No seu segundo fundamento, o Reino dos Países Baixos sustenta que a Comissão se baseia numa interpretação errada do artigo 10.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 1725/79. Segundo o recorrente, a expressão "pelo menos uma vez todos os catorze dias de fabrico" não significa, como pretende a Comissão, que não podem decorrer mais de catorze dias entre dois controlos, mas que deve ser efectuado pelo menos um controlo no decurso de cada período de catorze dias de fabrico. Os termos "um mínimo de 28 dias de fabrico" do artigo 10.°, n.° 2, alínea e), deveriam ser interpretados de forma análoga. O recorrente censura igualmente à Comissão o facto de não ter aceitado um controlo a posteriori dos documentos administrativos, nas condições do artigo 10.°, n.° 2, alínea e), do Regulamento n.° 1725/79, como tinha sido sugerido no aditamento 3; que os controlos efectuados em 1985 tinham concluído que nenhuma irregularidade tinha sido cometida nas empresas em questão. O Reino dos Países Baixos censura ainda à Comissão o facto de, como acontece com as empresas em que são cometidas irregularidades, não lhe ter permitido provar, através de uma investigação especial, que a infracção incide sobre uma quantidade menos elevada do que a que resulta do artigo 9.°, n.° 4, do citado regulamento. Por último, a Comissão não podia recusar o financiamento do montante integral do período que vai até ao último controlo regular, dado que um controlo tardio não pode ter as mesmas consequências que um controlo que revelou a existência de irregularidades.

17 No que respeita à interpretação dos termos "pelo menos uma vez todos os catorze dias de fabrico" do artigo 10.°, n.° 2, alínea c), primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1725/79, saliente-se que o segundo parágrafo da disposição citada impõe às empresas que não utilizem leite desnatado ou leite em pó desnatado de forma permanente que comuniquem o seu programa de fabrico ao organismo de controlo do Estado-membro em questão, a fim de que esse organismo possa prever os controlos correspondentes. Daqui resulta que o primeiro parágrafo da disposição em causa se refere às empresas que utilizam o leite desnatado ou o leite em pó desnatado de forma contínua, sem intervalos ou interrupção dos ciclos de produção. Os termos "uma vez todos os catorze dias" não podem, portanto, referir-se a períodos autónomos de produção de catorze dias e significam, como sustenta com razão a Comissão, que não devem decorrer mais de catorze dias de fabrico entre dois controlos. Esta interpretação permite igualmente assegurar perfeitamente o carácter imprevisto dos controlos. A primeira parte do segundo fundamento do recorrente não é, por conseguinte, procedente.

18 No que respeita à possibilidade de regularizar em parte a situação, a posteriori, através do controlo de documentos, importa reconhecer que, no quadro do citado artigo 10.°, o controlo das empresas no local e o seu complemento, o controlo dos documentos comerciais e da contabilidade de existências específica, fazem parte de um mecanismo de controlo único cujas duas vertentes se destinam a completar-se mutuamente. Conforme a Comissão expôs de forma convincente, a coexistência no tempo dos dois tipos de controlos é indispensável para permitir a detecção das irregularidades possíveis, dado que nem o controlo no local nem o controlo de documentos são susceptíveis de fornecer, só por si, uma garantia suficiente do cumprimento das disposições comunitárias. Por outro lado, os controlos documentais ex post não podem permitir detectar as irregularidades que só o controlo no local, nas condições previstas pelo regulamento, teria podido revelar.

19 Deve ainda sublinhar-se que as disposições do Regulamento n.° 1725/79 se destinam a ser aplicadas de modo uniforme em todos os Estados-membros e a ter, na medida do possível, o mesmo efeito em todo o território da Comunidade. Um controlo a posteriori diferente do previsto pelo regulamento não pode, portanto, substituir o sistema de controlo estabelecido.

20 Na terceira parte do segundo fundamento, o recorrente censura à Comissão o facto de lhe não ter dado a possibilidade, que é concedida às empresas infractoras, de obter, com base no artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1725/79, por meio de uma investigação especial, uma redução do montante cujo financiamento é recusado. A este respeito, basta constatar que o artigo 9.°, n.° 4, já citado, se refere à presunção de que o desrespeito pela empresa interessada das regras relativas à ajuda abrange a totalidade do leite desnatado ou do leite em pó desnatado utilizados durante todo o período compreendido entre o último controlo favorável e o primeiro controlo que permita concluir que a empresa voltou a cumprir as disposições do Regulamento n.° 1725/79. No caso em apreço, no entanto, a recusa de financiamento pelo FEOGA baseia-se na constatação de que o Reino dos Países Baixos não aplicou as medidas de controlo prescritas, no decurso dos períodos em causa. Esta parte do fundamento invocado não pode, pois, ser acolhida.

21 Por último, o raciocínio baseado na terceira parte deste fundamento, sustentando que a Comissão não pode recusar o financiamento do montante integral do período que vai até ao último controlo regular, não pode ser aceite. Com efeito, qualquer ajuda concedida após o último controlo, sem observação da frequência de controlos exigida, foi-o em desrespeito dos controlos estabelecidos.

22 Decorre do que antecede que o segundo fundamento não é procedente em qualquer dos seus aspectos e que as intervenções em causa não foram realizadas de acordo com as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas, como exige o artigo 3.° do Regulamento n.° 729/70.

Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

23 No seu terceiro fundamento, o Reino dos Países Baixos alega que a Comissão agiu em violação do princípio da proporcionalidade ao decidir uma redução das despesas sem proporção com as irregularidades cometidas. A Comissão constatou um certo número de vícios processuais, mas pôde convencer-se posteriormente, tendo em conta os controlos dos documentos comerciais, que não havia razão para presumir que as irregularidades materiais se tivessem verificado.

24 Para a apreciação deste fundamento, deve recordar-se que é jurisprudência constante (acórdão do Tribunal de 7 de Fevereiro de 1979, Países Baixos/Comissão, 11/76, Recueil, p. 245) que as disposições dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70 só permitem à Comissão imputar ao FEOGA os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas nos diferentes sectores dos produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-membros qualquer outro montante pago, nomeadamente aqueles que as autoridades nacionais consideraram, erradamente, estar autorizadas a pagar no quadro da organização comum de mercados.

25 No seu acórdão de 14 de Janeiro de 1981 (República Federal da Alemanha/Comissão, 819/79, Recueil, p. 21), o Tribunal sublinhou que o objecto de uma decisão da Comissão relativa ao apuramento das contas a título de despesas financiadas pelo FEOGA, é o de constatar e reconhecer que as despesas foram efectuadas pelos serviços nacionais em conformidade com as disposições comunitárias. Nos casos em que a regulamentação comunitária só autoriza o pagamento de uma ajuda na condição de serem observadas certas formalidades de prova ou de controlo, uma ajuda paga sem cumprimento desta condição não é conforme ao direito comunitário e a despesa respectiva não pode, portanto, ser imputada ao FEOGA, ainda que se demonstre que nenhuma irregularidade material foi cometida.

26 No caso em apreço, a rigorosa observância dos controlos às empresas em questão é uma condição essencial para a concessão das ajudas, sendo o reforço das medidas de controlo, de acordo com os segundo e quarto considerandos do Regulamento n.° 1725/79, um dos objectivos principais deste regulamento.

27 Decorre do exposto que as decisões impugnadas não violaram o princípio da proporcionalidade.

28 Deve, pois, negar-se provimento ao recurso dos Países Baixos na sua totalidade.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

29 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo o Reino dos Países Baixos sido vencido, há que condená-lo nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL

decide:

1) O recurso é julgado improcedente.

2) O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.