ACORDAO DO TRIBUNAL DE 14 DE JULHO DE 1988. - ACCAO PENAL CONTRA ZONI. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL APRESENTADO PELO PRETORE DE MILAO. - LIVRE CIRCULACAO DAS MERCADORIAS - MASSAS ALIMENTICIAS - OBRIGACAO DE UTILIZACAO EXCLUSIVA DE TRIGO DURO. - PROCESSO 90/86.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 04285



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

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1. Livre circulação de mercadorias - Restrições quantitativas - Medidas de efeito equivalente - Proibição de comercializar massas obtidas a partir de trigo mole ou de uma mistura de trigo mole e de trigo duro - Inadmissibilidade - Justificação - Protecção dos consumidores - Lealdade das transacções comerciais - Protecção da saúde pública - Inexistência

(Tratado CEE, artigos 30.° e 36.°)

2. Livre circulação de mercadorias - Medidas nacionais derrogatórias - Proibição - Apoio à política seguida no âmbito de uma organização comum de mercado - Justificação improcedente

Sumário

1. O alargamento aos produtos importados, estabelecido por uma legislação nacional sobre as massas alimentícias, da proibição de venda de massas obtidas a partir de trigo mole ou de uma mistura de trigo mole e de trigo duro, é incompativel com os artigos 30.° e 36.° do Tratado.

Com efeito, essa limitação não pode ser justificada por exigências de protecção dos consumidores, dado que esta pode ser satisfeita por meios menos restritivos, como sejam a obrigação de indicar a composição exacta dos produtos comercializados ou a introdução de uma denominação particular reservada às massas obtidas exclusivamente a partir de trigo duro. As mesmas considerações valem para a necessidade de assegurar a lealdade das transacções comerciais.

Também não pode ser justificada por razões de salvaguarda da saúde pública, na ausência de elementos que permitam afirmar que as massas obtidas a partir de trigo mole contêm aditivos químicos ou corantes. Tal proibição geral de comercialização é, em qualquer caso, contrária ao princípio da proporcionalidade.

2. Quando a Comunidade tenha estabelecido uma organização comum de mercado num sector determinado, os Estados-membros devem abster-se de qualquer medida unilateral, ainda que susceptível de apoiar a política comum da Comunidade. Assim, se há problemas de escoamento relativamente a um produto abrangido por essa organização comum, o que não é defensável quando os dados estatísticos revelam que o produto em causa beneficia da concorrência pela qualidade, é à Comunidade e não a um Estado-membro que cabe procurar a solução no âmbito da política agrícola comum.

Partes

No processo 90/86,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo pretore di Milano (It§lia) no acçaeo penal pendente neste Ôrgaeo jurisdicional contra

Zoni,

e que se destina a obter uma decisaeo a t*tulo prejudicial sobre a interpretaçaeo dos artigos 30.° e 36.° do Tratado CEE, que se pronuncie sobre a compatibilidade com estes artigos de certas diposiçòes da Lei italiana n.° 580, de 4 de Julho de 1967 (GURI n.° 189 de 29.7.1976), que estabelece a regulamentaçaeo do fabrico e comercializaçaeo das massas aliment*cias,

O TRIBUNAL,

constiu*do pelos Srs. G. Bosco, presidente de secçaeo, f. f. de presidente, O. Due, J. C. Moitinho de Almeida e G. C. Rodr*guez Iglesias, presidentes de secçaeo, T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, C. Kakouris, R. Joliet, T. F. O' Higgins e F. Schockweiler, ju*zes,

advogado-geral: G. F. Mancini

secret§rio: B. Pastor, administradora

vistas as observaçòes apresentadas:

- em representaçaeo de G. Zoni, por A. Berini, advogado no foro de Milaeo,

- em representaçaeo de Unipi e outros, por F. Capelli, advogado no foro de Milaeo,

- em representaçaeo da Agnesi e outros, por G. Cimolino, advogado no foro de Milaeo,

- em representaçaeo da CNCD e outros, por E. Romagnoli, advogado no foro de Roma,

- em representaçaeo da Comissaeo das Comunidades Europeias, por E. De March e E. White, membros do seu Serviço Jur*dico,

- em representaçaeo do Governo italiano, por Luigi Ferrari Bravo, chefe do Serviço do Contencioso Diplom§tico, na qualidade de agente, assistido por I. Braguglia, avocato dello Stato, com domic*lio escolhido na embaixada de It§lia no Luxemburgo,

- em representaçaeo do Governo francês, pelo seu agente G. Guillaume, assistido por B. Botte,

- em representaçaeo do Governo neerlandês, pelo seu agente A. Fierstra,

visto o relatÔrio para audiência completado apÔs a realizaçaeo desta em 12 de Novembro de 1987,

ouvidas as conclusòes do advogado-geral apresentadas na audiência de 26 de Abril de 1988,

profere o presente

AcÔrdaeo

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por despacho de 19 de Março de 1986, recebido na Secretaria do Tribunal em 26 do mesmo mês e ano, o pretore di Milano colocou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, uma questaeo prejudicial sobre a interpretaçaeo dos artigos 30.° e 36.° do Tratado, com o objectivo de determinar a compatibilidade com o direito comunit§rio de uma regulamentaçaeo nacional que pro*be a venda de massas obtidas a partir de trigo mole ou da mistura de trigo duro e trigo mole.

2 Esta questaeo foi suscitada num lit*gio que opòe o Ministério PÛblico a um grossista italiano, Georgio Zoni, que importou da Alemanha massas obtidas a partir de uma mistura de trigo mole e trigo duro. G. Zoni é acusado perante o pretore di Milano de violaçaeo do artigo 29.° da lei n.° 580, de 4 de Julho de 1967 (GURI n.° 189 de 29.7.1976), que estabelece a regulamentaçaeo da produçaeo e da comercializaçaeo das massas aliment*cias (adiante "lei sobre as massas aliment*cias").

3 Do artigo 29.° da lei sobre as massas aliment*cias resulta que o emprego exclusivo de trigo duro é obrigatÔrio para a produçaeo industrial de massas secas, que podem ser conservadas durante algum tempo antes de serem consumidas. Em contrapartida, os artigos 33.° e 50.°, primeiro par§grafo, da mesma lei autorizam o emprego de trigo mole tanto para a produçaeo artesanal de massas secas destinadas ao consumo imediato, como para a de massas destinadas à exportaçaeo.

4 O artigo 36.°, primeiro par§grafo, da lei sobre as massas aliment*cias proibe a venda em It§lia de massas que apresentem caracter*sticas diferentes das definidas pela lei, isto é, nomeadamente de massas secas obtidas a partir de trigo mole ou de uma mistura de trigo duro e de trigo mole. O artigo 50.°, segundo par§grafo, precisa que esta interdiçaeo de venda se aplica igualmente às massas importadas.

5 Conforme explicou o Governo Italiano, foram duas as ordens de consideraçòes que levaram o legislador a obrigar os produtores de massas a empregarem exclusivamente trigo duro. Por um lado, o legislador pretendeu garantir a qualidade das massas, j§ que as obtidas unicamente com trigo duro resistem muito melhor à cozedura. Por outro lado, pretendeu favorecer o desenvolvimento da cultura do trigo duro, j§ que os respectivos produtores praticamente naeo dispòem de outra possibilidade de escoamento além do mercado das massas aliment*cias e, nas regiòes do Mezzogiorno onde estaeo estabelecidos, naeo têm a possibilidade real de se reconverterem para outras culturas.

6 Georgio Zoni alegou em sua defesa que a aplicaçaeo do artigo 29.° da lei sobre as massas aliment*cias às massas importadas era incompat*vel com o artigo 30.° do Tratado CEE. Foi nessas condiçòes que o Ôrgaeo jurisdicional nacional decidiu suspender a instância e, por despacho de 19 de Março de 1986, colocou a seguinte questaeo prejudicial:

"Devem os artigos 30.° e 36.° do Tratado CEE ser interpretados no sentido de que a obrigaçaeo imposta pela lei de um Estado-membro de emprego exclusivo de trigo duro na fabricaçaeo de massas aliment*cias secas destinadas a serem comercializadas no interior desse Estado-membro deve ser considerada legal, quando est§ provado que tal obrigaçaeo:

1) foi imposta apenas com o objectivo de proteger as caracter*sticas superiores das massas aliment*cias fabricadas unicamente com trigo duro;

2) naeo provoca qualquer discriminaçaeo em detrimento de produtos que apresentem as mesmas caracter*sticas, provenientes dos outros pa*ses membros bem como relativamente aos fabricantes comunit§rios dos mesmos produtos, dado que os fabricantes nacionais estaeo também sujeitos às mesmas limitaçòes;

3) naeo foi adoptada a fim de prosseguir objectivos proteccionistas em favor da produçaeo nacional e em detrimento da produçaeo comunit§ria possuidora das mesmas caracter*sticas?"

7 Para mais ampla exposiçaeo da matéria de facto do processo principal, bem como da tramitaçaeo processual e das observaçòes apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatÔrio para audiência. Estes elementos do processo apenas seraeo adiante retomados na medida necess§ria para a fundamentaçaeo do Tribunal.

8 A questaeo colocada pelo Ôrgaeo jurisdicional nacional refere-se no essencial à compatibilidade com os artigos 30.° e 36.° do Tratado do alargamento aos produtos importados de uma interdiçaeo de venda de massas obtidas a partir de trigo mole ou de uma mistura de trigo mole e de trigo duro, do tipo da contida na lei sobre as massas aliment*cias.

a) Sobre a existência de um obst§culo à livre

circulaçaeo de mercadorias

9 Recorde-se que é jurisprudência constante do Tribunal (em primeiro lugar, acÔrdaeo de 11 de Julho de 1974, Procureur du Roi/Dassonville, 8/74, Recueil, p. 837), que a proibiçaeo de medidas de efeito equivalente ao de restriçòes quantitativas contida no artigo 30.° do Tratado engloba "qualquer regulamentaçaeo comercial dos Estados-membros suscept*vel de constituir obst§culo, directa ou indirectamente, efectiva ou potencialmente ao comércio intracomunit§rio". (traduçaeo provisÔria)

10 Por outro lado, resulta da jurisprudência constante do Tribunal (ver em primeiro lugar o acÔrdaeo de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe, 120/78, Recueil p. 649) que, na ausência de regulamentaçaeo comum, os obst§culos à livre circulaçaeo que resultam de disparidades entre as regulamentaçòes nacionais sobre a composiçaeo dos produtos devem ser admitidos, desde que essas regulamentaçòes nacionais, indistintamente aplic§veis aos produtos nacionais e importados, sejam necess§rias para satisfazer exigências imperativas, como sejam a protecçaeo dos consumidores e a lealdade das transacçòes. O Tribunal indicou todavia que tais regimes devem ser proporcionais aos objectivos prosseguidos e que, se um Estado-membro dispuser de meios menos restritivos que permitam atingir os mesmos fins, deve recorrer a eles.

11 Deve declarar-se que uma proibiçaeo de venda de massas obtidas a partir de trigo mole, ou de uma mistura de trigo mole e de trigo duro, constitui um obst§culo à importaçaeo de massas licitamente fabricadas noutros Estados-membros a partir de trigo mole ou de uma mistura de trigo mole e de trigo duro. Resta pois verificar se este obst§culo pode ser justificado por razòes de protecçaeo da saÛde pÛblica, na acepçaeo do artigo 36.° do Tratado, ou por exigências imperativas, como as mencionadas acima.

b) Sobre a possibilidade de justificar a limitaçaeo em causa por razòes de salvaguarda da saÛde pÛblica

12 O Governo italiano chamou a atençaeo do Tribunal para o problema do emprego de aditivos qu*micos e de corantes, muitas vezes utilizados para conferir às massas obtidas a partir de trigo mole ou de uma mistura de trigo mole e de trigo duro as caracter*sticas organolépticas, nomeadamente a cor amarelada, que saeo prÔprias das massas obtidas exclusivamente a partir de trigo duro. Segundo ele, uma absorçaeo importante destes aditivos qu*micos e corantes poderia provocar efeitos prejudiciais para a saÛde do homem.

13 Em resposta a uma questaeo colocada pelo Tribunal, o Governo italiano admitiu todavia naeo dispor de elementos que lhe permitissem afirmar que as massas obtidas a partir de trigo mole ou de uma mistura de trigo mole e de trigo duro contêm necessariamente aditivos qu*micos ou corantes.

14 Uma proibiçaeo geral de comercializar massas importadas fabricadas com trigo mole ou uma mistura de trigo mole e de trigo duro é, por conseguinte, contr§ria, em qualquer caso, ao princ*pio da proporcionalidade e naeo é justificada por razòes de salvaguarda da saÛde pÛblica na acepçaeo do artigo 36.° do Tratado.

c) Sobre a possibilidade de justificar a limitaçaeo em causa por força de determinadas exigências imperativas

15 Foi sustentado que uma proibiçaeo da venda de massas obtidas a partir de trigo mole, ou de uma mistura de trigo mole e de trigo duro, é necess§ria para proteger os consumidores, para garantir a lealdade das transacçòes e, por Ûltimo, para assegurar o pleno efeito da organizaçaeo comum de mercado no sector dos cereais.

16 O argumento avançado em primeiro lugar, segundo o qual a lei sobre as massas aliment*cias se destina a proteger os consumidores, visto que tem por objectivo garantir a qualidade superior das massas, produto italiano tradicional, naeo pode ser aceite. Ë certamente leg*timo pretender dar aos consumidores que atribuem qualidades particulares às massas obtidas exclusivamente a partir de trigo duro, a possibilidade de efectuarem a sua escolha em funçaeo deste elemento. No entanto, como o Tribunal j§ sublinhou, (acÔrdaeos de 9 de Dezembro de 1981, Comissaeo/It§lia, 193/80, Recueil, p. 3019, e de 12 de Março de 1987, Comissaeo/RepÛblica Federal da Alemanha, 178/84, Colect. p. 1227), tal objectivo pode ser assegurado por meios que naeo entravem a importaçaeo de produtos legalmente fabricados e comercializados noutros Estados-membros, e nomeadamente pela "aposiçaeo obrigatÔria de rotulagem adequada relativa à natureza do produto vendido". (traduçaeo provisÔria)

17 Ë necess§rio observar, em seguida, que o legislador italiano naeo sÔ pode estabelecer a enumeraçaeo dos ingredientes segundo as disposiçòes da directiva do Conselho sobre a rotulagem e a apresentaçaeo dos géneros aliment*cios (JO L 33, de 8.2.1979, p. 1; EE 13 F9 p. 162), mas que, além disso, nada o impede de reservar a denominaçaeo "massas de sêmola de trigo duro" para as massas obtidas exclusivamente a partir de trigo duro.

18 Uma vez que as massas saeo produtos suscept*veis de serem servidos em estabelecimentos da indÛstria hoteleira, deve recordar-se que é poss*vel estabelecer um sistema de informaçaeo do consumidor relativamente à natureza das massas que lhe saeo oferecidas.

19 Objectou-se que uma rotulagem adequada relativa à natureza do produto vendido naeo bastaria para tornar os consumidores italianos suficientemente atentos à natureza das massas que adquirem, dado que "massa" significaria, no seu esp*rito, um produto obtido exclusivamente a partir de trigo duro.

20 Esta objecçaeo deve ser afastada. Por um lado, o termo "massa" é, tal como resulta dos artigos 33.° e 50.° da lei sobre as massas aliment*cias, utilizado pelo prÔprio legislador italiano para designar produtos obtidos a partir de trigo mole ou de uma mistura de trigo mole e de trigo duro, caso das massas frescas e das massas destinadas à exportaçaeo. Por outro lado, o artigo 29.° determina o que se deve entender por "massas de sêmola de trigo duro". O prÔprio legislador italiano recorreu à expressaeo "sêmola de trigo duro" para especificar um tipo de massas, o que demonstra que, mesmo para ele, a palavra "massas" tem um car§cter genérico e naeo implica que tenham sido fabricadas apenas com trigo duro.

21 Em segundo lugar sustentou-se que, no que respeita às massas obtidas a partir de trigo mole ou de uma mistura de trigo duro e de trigo mole, uma lista dos ingredientes naeo permitiria assegurar a lealdade das transacçòes. No estado actual das técnicas de an§lise, naeo seria poss*vel verificar a exactidaeo das indicaçòes nela feitas, pelo que os produtores de massas poderiam indicar uma proporçaeo de trigo duro mais elevada do que a efectivamente contida nas massas. Tendo em conta a diferença de preço entre o trigo duro e o trigo mole, os produtores poderiam assim fazer pagar aos consumidores um preço mais elevado do que o justificado pela proporçaeo exacta de trigo duro empregue. Nestas condiçòes, sÔ uma proibiçaeo de venda de massas obtidas a partir de trigo mole poder§ evitar tal risco.

22 Este argumento deve igualmente ser afastado. Basta recordar que o governo italiano dispòe, em qualquer caso, de um meio menos restritivo para assegurar a lealdade das transacçòes. Com efeito, ao reservar a denominaçaeo "massa de sêmola de trigo duro" para as massas obtidas exclusivamente a partir de trigo duro, daria aos consumidores italianos a possibilidade de exprimirem as suas preferências pelo produto ao qual estaeo habituados e a certeza de que a diferença de preço é inteiramente justificada por uma diferença de qualidade.

23 Sustentou-se em terceiro lugar que, ao assegurar uma possibilidade de escoamento aos produtores, a lei sobre as massas aliment*cias completa a pol*tica agr*cola comum no sector dos cereais, a qual tem por objectivo, por um lado, garantir o rendimento dos produtores de trigo duro, através da fixaçaeo de um preço de intervençaeo para esse cereal a um n*vel nitidamente superior ao fixado para o trigo mole, e, por outro, incit§-los, mediante a concessaeo de ajudas directas à produçaeo, a cultivarem trigo duro. A revogaçaeo da lei sobre as massas aliment*cias levaria os produtores italianos a utilizarem trigo mole nas massas destinadas ao mercado italiano. O trigo duro ficaria assim progressivamente privado de possibilidades de escoamento, o que daria origem a excedentes que obrigariam a novas compras de intervençaeo a cargo do orçamento comunit§rio.

24 O Governo italiano alegou por outro lado que, sem escoamento garantido, a cultura do trigo duro desapareceria das regiòes do Mezzogiorno onde é praticada. Esta desapariçaeo implicaria o abandono da terra, dado que as possibilidades de reconversaeo saeo quase inexistentes e criaria um movimento de emigraçaeo acompanhado de um grave preju*zo nos planos social e do ambiente.

25 Deve sublinhar-se, em primeiro lugar, que est§ em causa a extensaeo da lei sobre as massas aliment*cias aos produtos importados e que o direito comunit§rio naeo exige que o legislador italiano revogue a lei no que respeita aos produtores de massas estabelecidos em territÔrio italiano.

26 Recorde-se em seguida que, conforme resulta do acÔrdaeo do Tribunal de 23 de Fevereiro de 1988 (Comissaeo/RepÛblica Francesa, 216/84, Colect. p. 793), desde que a Comunidade tenha estabelecido uma organizaçaeo comum de mercado num determinado sector, os Estados-membros devem abster-se de qualquer medida unilateral, ainda que de natureza a secundar a pol*tica agr*cola comum. Ë à Comissaeo que cabe encontrar a soluçaeo para o problema acima exposto no âmbito da pol*tica agr*cola comum e naeo a um Estado-membro.

27 Por Ûltimo, deve observar-se que a evoluçaeo da situaçaeo nos mercados de exportaçaeo demonstra que o jogo da concorrência beneficia o trigo duro, devido à sua qualidade. Com efeito, resulta dos dados estat*sticos fornecidos ao Tribunal que a quota de mercado ocupada pelas massas obtidas exclusivamente a partir de trigo duro noutros Estados-membros, onde estaeo j§ expostas à concorrência das massas obtidas a partir de trigo mole ou de uma mistura de trigo mole e de trigo duro, est§ em aumento permanente. Nestas circunstâncias, conclui-se que os receios do Governo italiano quanto à desapariçaeo da cultura do trigo duro naeo têm fundamento.

28 Assim, deve responder-se à questaeo formulada pelo Ôrgaeo jurisdicional nacional que a extensaeo, aos produtos importados, de uma proibiçaeo de venda de massas obtidas a partir de trigo mole ou de um mistura de trigo duro e trigo mole, como a contida na lei italiana sobre as massas aliment*cias, é incompat*vel com os artigos 30.° e 36.° do Tratado.

Decisão sobre as despesas

Sobre as despesas

29 As despesas apresentadas pelos governos italiano, francês e neerlandês, bem como pela Comissaeo, que apresentaram observaçòes ao Tribunal, naeo podem ser reembolsadas. Constituindo o processo, para as partes na acçaeo principal, um incidente suscitado perante o Ôrgaeo jurisdicional nacional, cabe a este pronunciar-se sobre as despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL,

pronunciando-se sobre as questòes que lhe foram submetidas pelo pretore di Milano, por despacho de 19 de Março de 1986, declara:

O alargamento aos produtos importados de uma proibiçaeo de venda de massas aliment*cias obtidas a partir de trigo mole ou de uma mistura de trigo mole e trigo duro, como acontida na lei italiana sobre as massas aliment*cias, é incompat*vel com os artigos 30.° e 36.° do Tratado.