Conclusões do advogado-geral Léger apresentadas em 14 de Septembro de 1995. - HANS HOENIG CONTRA STADT STOCKACH. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: BUNDESVERWALTUNGSGERICHT - ALEMANHA. - DIRECTIVA 88/166/CEE - NORMAS MINIMAS RELATIVAS A PROTECCAO DAS GALINHAS POEDEIRAS EM BATERIA. - PROCESSO C-128/94.



Colectânea da Jurisprudência 1995 página I-03389



Conclusões do Advogado-Geral

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1 No quadro de um reenvio prejudicial de interpretação, o Bundesverwaltungsgericht solicita ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a compatibilidade de um regulamento adoptado pelo Ministro federal da Alimentação, da Agricultura e das Florestas, face ao disposto no artigo 3._, n._ 1, alínea a), do anexo da Directiva 86/166/CEE do Conselho, de 7 de Março de 1988, relativa à execução do acórdão do Tribunal de Justiça no processo 131/86 (anulação da Directiva 86/113/CEE do Conselho, de 25 de Março de 1986, que estabelece as normas mínimas relativas à protecção das galinhas poedeiras em bateria) (1).

2 Esta questão prejudicial foi suscitada no âmbito de um litígio que opõe Hans Hoenig à Stadt Stockach (2) e ao Land de Baden-Wuerttemberg (3).

3 Em 1 de Janeiro de 1988 entrou em vigor na Alemanha um regulamento relativo à protecção das galinhas poedeiras criadas em bateria (4). No que diz respeito às galinhas com um peso superior a 2 000 g, este regulamento prevê, nomeadamente, que qualquer gaiola deve ter a superfície mínima de:

- 530 cm2 a partir de 1 de Julho de 1989 (5);

- 550 cm2 a partir de 1 de Janeiro de 1993 (6).

4 H. Hoenig é avicultor e cria galinhas poedeiras em bateria. Os seus voláteis, com um peso superior a 2 000 g, dispõem por grupos de cinco de uma gaiola cuja superfície é igual a 2 125 cm2; cada galinha dispõe portanto em média de 425 cm2.

5 Não obstante o aviso dirigido pela administração competente do Land (7) comunicando-lhe que toda e qualquer infracção às disposições do regulamento relativo às galinhas poedeiras seria perseguida criminalmente, H. Hoenig comunicou a esta administração que continuaria a gerir a sua exploração como já o fazia e, paralelamente, intentou uma acção de simples apreciação no Verwaltungsgericht contra o Land e Stockach (8).

6 Em apoio do seu pedido, alega que as disposições do regulamento relativo às galinhas poedeiras não são conformes ao direito comunitário e mais especialmente ao artigo 3._ da directiva. Em sua opinião, o objectivo prosseguido pela directiva é o de eliminar as distorções das condições de concorrência entre avicultores comunitários. Ora, ao não respeitar escrupulosamente as condições fixadas pelo texto comunitário, o regulamento relativo às galinhas poedeiras cria condições mais desfavoráveis para os avicultores alemães e, deste modo, contrariamente ao objectivo da directiva, desequilibra a concorrência entre Estados-Membros neste sector de actividade.

Tendo o pedido sido considerado improcedente e depois de ter sido negado provimento ao seu recurso, recorreu desta decisão para o Bundesverwaltungsgericht.

Segundo este órgão jurisdicional, o artigo 3._ da directiva não se opõe a que um Estado-Membro imponha regras nacionais mais rigorosas que as adoptadas pelo legislador comunitário; todavia, considerando subsistirem dúvidas sobre a interpretação a dar ao texto comunitário em causa, o Bundesverwaltungsgericht decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«O artigo 3._, n._ 1, alínea a), do anexo da Directiva 88/166/CEE do Conselho, de 7 de Março de 1988, deve ser interpretado no sentido de que impõe imperativamente aos Estados-Membros que fixem a superfície de gaiola nele prevista como superfície mínima, sem lhes deixar a liberdade de fixarem regras nacionais mais rigorosas?»

7 Defendo que a resposta a esta questão deve ser negativa, e isto por três razões essenciais: o teor do texto comunitário, a sua ratio legis, a jurisprudência do Tribunal de Justiça.

8 Em primeiro lugar, tratando-se da redacção do artigo 3._, n._ 1, alínea a), da directiva, este dispõe:

«a) As galinhas poedeiras devem dispor de pelo menos 450 cm2 da superfície da gaiola, medidos horizontalmente, utilizáveis sem restrições, nomeadamente sem ter em conta a instalação de rebordos deflectores antidesperdício, susceptíveis de diminuir a superfície disponível.»

9 Em minha opinião(9), o teor da disposição comunitária controvertida é inequívoco: o recurso ao advérbio «pelo menos» permite afirmar que o legislador comunitário fixou um limiar mínimo, o que significa que os Estados-Membros não podem adoptar normas menos favoráveis à protecção destes animais, ou seja, ficar aquém das exigências comunitárias. Em contrapartida, um Estado-Membro dispõe da faculdade de ir para além deste limiar e impor no seu próprio território regras mais severas, ou seja, no sentido de um maior protecção dos animais. Se, como defende H. Hoenig, o legislador tivesse desejado uma aplicação uniforme e estritamente determinada desta norma quantitativa, a terminologia utilizada teria sido outra, por exemplo: «a superfície das gaiolas é de 450 cm2» ou «... deve ser igual a 450 cm2...».

10 A análise do conjunto das disposições e do contexto em que esta directiva foi adoptada corrobora a minha opinião.

A Directiva 88/166 faz parte de um programa de acções comuns em matéria de protecção dos animais decidido pelo Conselho a partir de 1976 (10) e explicitado na sua Resolução de 22 de Julho de 1980, nestes termos:

«A criação das galinhas poedeiras em aviários deve estar sujeita à observância de normas e critérios mínimos estabelecidos com vista a assegurar a protecção destes animais.

Para o efeito devem ser adoptadas pelo Conselho regras adequadas, por proposta da Comissão, antes do dia 1 de Novembro de 1981» (11).

11 Esta directiva fixa não só as dimensões das gaiolas utilizadas para a criação em bateria (12), mas igualmente as próprias condições desta criação (13), tal como precisadas no anexo da directiva.

Os seus destinatários são os Estados-Membros e não, como defende H. Hoenig, os avicultores. Os argumentos textuais e de coerência vão neste sentido. Com efeito, nos termos do artigo 189._ do Tratado CE, o artigo 12._ prevê-o expressamente (14). Além disso, seria ilógico e ineficaz confiar aos avicultores a tarefa de preverem individualmente uma superfície de gaiola por galinha superior à prevista pelo artigo 3._, n._ 1, alínea a), da directiva. Não têm qualquer interesse em fazê-lo.

A utilização constante, para não dizer sistemática, do advérbio «pelo menos» (15) e do adjectivo «mínimo» (16) sublinha que a preocupação do legislador comunitário é assegurar a protecção dos voláteis num sistema de criação intensiva, e isto em conformidade com a sua vontade expressa desde 1976 (17). Além disso, a leitura do título bem como do artigo 1._ (18) da directiva é eloquente.

É por esta razão que se pode dizer que as normas adoptadas pela directiva visam antes de mais evitar aos animais quaisquer ferimentos ou sofrimentos inúteis, bem como preservar a sua saúde e bem-estar (19).

Por conseguinte, defender como H. Hoenig que o valor da superfície das gaiolas destinadas a galinhas poedeiras criadas em bateria, como previsto pelo artigo 3._, n._ 1, alínea a), da directiva é fixo e que seria proibido excedê-lo é inconciliável com a finalidade do texto comunitário.

12 Com esta observação, abordamos a segunda razão pela qual defendo que a resposta a esta questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio deve ser negativa, ou seja, a ratio legis do texto comunitário em causa.

13 A finalidade prosseguida pelo legislador comunitário é dupla. Consiste, por um lado, em assegurar a protecção dos animais nas explorações de criação (20), por outro, em reduzir as desigualdades das condições de concorrência existentes entre Estados-Membros neste sector específico de actividade (o mercado dos ovos e das aves de capoeira), desigualdades que têm origem na existência nesta matéria de regras nacionais díspares (21).

A fim de encontrar um justo equilíbrio entre interesses contraditórios,

- imperativos económicos que tornam necessária uma redução dos custos de produção,

- imperativos morais e éticos que tornam necessária a instauração de normas protectoras dos animais,

e conciliá-los (22), o legislador comunitário quis definir, numa primeira fase, normas mínimas comuns.

14 Esta análise foi confirmada pelo Tribunal de Justiça no acórdão Reino Unido/Conselho, já referido, que declarou:

«... resulta do conjunto dos actos preparatórios invocados pelas partes que a harmonização dos padrões aplicáveis aos animais nas explorações de criação foi decidida essencialmente para eliminar condições de concorrência desiguais nessa matéria» (23).

«... os trabalhos preparatórios mostram que a directiva também foi concebida com a preocupação de assegurar um melhor tratamento das galinhas poedeiras, na linha da convenção mencionada. Todavia, deve salientar-se, como acima se explicou, que as diferentes regras nacionais respeitantes aos produtos agrícolas, que são susceptíveis de afectar o bom funcionamento da organização comum de mercado, como, no presente caso, as diferentes condições de criação das galinhas poedeiras, podem ser harmonizadas com base apenas no artigo 43._ do Tratado, sem ser necessário recorrer-se ao artigo 100._» (24).

15 Contrariamente às afirmações do recorrente no processo principal, o objectivo desta directiva não é único - a supressão das condições desiguais de concorrência entre Estados-Membros - mas duplo, porque abrange além disso a protecção dos animais.

Assim, a directiva não realizou a supressão das disparidades legislativas ou regulamentares existentes entre Estados-Membros, tendo apenas permitido reduzi-las. Na ausência de acordo entre os Estados-Membros, a harmonização completa das normas aplicáveis às galinhas poedeiras criadas em bateria não foi realizada (25). A este respeito, convém notar que a expressão «numa primeira fase» constante do terceiro considerando, bem como o conteúdo dos quarto e quinto considerandos da directiva sublinham não apenas que o texto comunitário em questão representa uma fase mas evocam igualmente a implementação de futuras reformas.

16 Por fim, a jurisprudência do Tribunal de Justiça fornece-nos um ltimo argumento em apoio da minha tese.

17 O Tribunal teve de se pronunciar recentemente sobre a interpretação de certas disposições da Directiva 89/622/CEE do Conselho, de 13 de Novembro de 1989 (26), que impõe igualmente o respeito de normas mínimas. Pode fazer-se uma aproximação pertinente entre os factos aqui submetidos à apreciação do Tribunal e aqueles relativamente aos quais se pronunciou em 22 de Junho de 1993, nos acórdãos Philip Morris Belgium e o. (27) e Gallaher e o. (28).

O Tribunal declarou que, na ausência de harmonização completa realizada pela directiva em questão (29) e desde que seja respeitada a finalidade da disposição comunitária em causa relativamente ao conjunto das disposições previstas (30), os Estados-Membros eram livre de ir para além das exigências mínimas impostas (31):

«A expressão `pelo menos' contida nos artigos já referidos deve ser interpretada no sentido de que, se o entenderem necessário, os Estados-Membros são livres de optar por um espaço maior a reservar a essas menções e advertências, tendo em conta o nível de sensibilização do público para os riscos para a saúde ligados ao consumo do tabaco» (32).

Em conclusão, pelas razões atrás expostas, proponho que se responda da seguinte forma à questão colocada:

«O artigo 3._, n._ 1, alínea a), do anexo da Directiva 86/166/CEE do Conselho, de 7 de Março de 1988, relativa à execução do acórdão do Tribunal de Justiça no processo 131/86 (anulação da Directiva 86/113/CEE do Conselho, de 25 de Março de 1986, que estabelece as normas mínimas relativas à protecção das galinhas poedeiras em bateria), deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a que os Estados-Membros fixem, em matéria de superfície de gaiola destinada às galinhas poedeiras em bateria, regras nacionais mais rigorosas.»

(1) - A seguir «Directiva 88/166» ou «directiva» (JO L 74, p. 83).

(2) - A seguir «Stockach».

(3) - A seguir «Land».

(4) - Regulamento de 10 de Dezembro de 1987, BGBl. I, p. 2622 (a seguir «regulamento relativo às galinhas poedeiras»).

(5) - Ibidem, conjugação dos n.os 1, segundo parágrafo, e 2, do artigo 2._

(6) - Despacho de reenvio, p. 2 da tradução francesa.

(7) - Os serviços veterinários estatais, de Radolfzell.

(8) - Despacho de reenvio, p. 3 da tradução francesa.

(9) - Neste sentido igualmente, observações da Comissão, do Governo do Reino Unido, do Governo alemão e da parte recorrida.

(10) - Proposta de Decisão do Conselho relativa à conclusão da Convenção Europeia sobre a protecção dos animais nas explorações de criação (JO C 133, p. 6).

(11) - Resolução sobre a protecção das galinhas poedeiras em aviário (JO C 196, p. 1; EE 03 F18 p. 271).

(12) - Artigo 3._ da directiva.

(13) - Artigo 4._

(14) - «Os Estados-Membros são destinatários da presente directiva.»

(15) - Artigo 3._, n._ 1, alíneas a), b), c) e d), e no anexo da directiva, os pontos 8 e 11.

(16) - No título, no terceiro considerando e no artigo 1._ da directiva.

(17) - V., nomeadamente, os quinto e sexto considerandos da proposta de Decisão do Conselho relativa à conclusão da Convenção Europeia sobre a protecção dos animais nas explorações de criação, já referida.

(18) - «A presente directiva estabelece as normas mínimas relativas à protecção de galinhas poedeiras em bateria.»

(19) - Neste sentido, ponto 15 das conclusões do advogado-geral J. Mischo no processo 131/86, Reino Unido/Conselho, acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Fevereiro de 1988 (Colect., p. 905).

(20) - Primeiro considerando da directiva: «Considerando que... a Comunidade aprovou (a Convenção Europeia sobre a Protecção dos Animais nas Explorações de Criação) através da Decisão 78/923/CEE; que, a criação da galinhas poedeiras em bateria constitui o modo de produção de ovos mais difundido na Comunidade...; que... em determinados casos, esse modo de produção pode causar sofrimentos inúteis e excessivos aos animais».

(21) - Segundo considerando da directiva: «... as legislações nacionais actualmente em vigor no domínio da protecção dos animais nas explorações de criação apresentam disparidades que podem falsear as condições de concorrência e por isso prejudicam o bom funcionamento da organização comum do mercado dos ovos e das aves de capoeira».

(22) - Terceiro considerando da directiva, o sublinhado é nosso: «Considerando que, por consequência, é necessário estabelecer parâmetros prioritários e definir exigências comuns mínimas aplicáveis em todos os sistemas de criação intensiva, a fim de permitir um funcionamento satisfatório do mercado no que diz respeito, nomeadamente, aos objectivos do artigo 39._ do Tratado, tendo em conta a necessidade de proteger os animais; que, para o efeito, é necessário, numa primeira fase, estabelecer medidas comunitárias relativas às galinhas poedeiras em bateria».

(23) - N._ 26.

(24) - N._ 27.

(25) - A este respeito, v. as observações da Comissão, pp. 8 e 9 da tradução francesa.

(26) - Directiva relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros em matéria de rotulagem dos produtos do tabaco (JO L 359, p. 1).

(27) - C-222/91, Colect., p. I-3469.

(28) - C-11/92, Colect., p. I-3545.

(29) - Acórdão Gallaher e o., já referido, n._ 22 (o sublinhado é nosso): «Importa admitir que essa interpretação das disposições pode implicar, como observam as recorrentes no processo principal, um tratamento desfavorável da produção nacional em relação aos produtos importados e deixa subsistir certas desigualdades nas condições de concorrência. Essas consequências resultam, todavia, do grau de harmonização pretendido pelas disposições em causa, que contêm imposições mínimas.»

(30) - Acórdãos Philip Morris Belgium e o., já referido, n.os 8 a 11, e Gallaher e o., já referido, n.os 11 a 14.

(31) - Acórdãos Philip Morris Belgium e o., já referido, n._ 17, e Gallaher e o., já referido, n.os 20, 22 e 23.

(32) - Acórdão Gallaher e o., já referido, n._ 20.