ACORDAO DO TRIBUNAL DE JUSTICA (SEXTA SECCAO) DE 11 DE FEVEREIRO DE 1988. - A. RAINHA CONTRA H. M. COMMISSIONERS OF CUSTOMS AND EXCISE, EX PARTE : THE NATIONAL DRIED FRUIT TRADE ASSOCIATION. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL APRESENTADO PELA QUEEN'S BENCH DIVISION DA HIGH COURT OF JUSTICE DE INGLATERRA E PAIS DE GALES. - UVAS SECAS - MEDIDAS DE PROTECCAO. - PROCESSO 77/86.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 00757



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

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Agricultura - Organização comum de mercado - Produtos transformados à base de frutos e legumes - Medidas de protecção na importação de uvas secas - Direito de compensação de taxa fixa baseado no preço mais baixo no mercado mundial - Inadmissibilidade

(Regulamento n.os 516/77 e 521/77 do Conselho; Regulamento n.° 2742/82 da Comissão)

Sumário

O Regulamento n.° 521/77 do Conselho atribui à Comissão competência para instituir, a título de medida de protecção aplicável à importação de uvas secas na Comunidade, um preço mínimo à importação, ainda que superior aos preços praticados na Comunidade, acompanhado de um direito de compensação destinado a fazê-lo respeitar e cujas modalidades admissíveis variam em função das circunstâncias.

Ao instituir, através do seu Regulamento n.° 2742/82, um direito de compensação de taxa fixa igual à diferença entre o preço mínimo e o preço mais baixo no mercado mundial, a Comissão, todavia, excedeu a sua competência, pois essa modalidade, que não era necessária para evitar perturbações no mercado comunitário, tem como resultado penalizar economicamente o operador que efectuou uma importação a um preço inferior ao preço mínimo, é certo, mas talvez muito próximo deste, quando o objectivo do direito de compensação é apenas o de fazer respeitar o preço mínimo, a fim de garantir a preferência comunitária.

Partes

No processo 77/86,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, pela Queen' s Bench Division da High Court of Justice de Inglaterra e País de Gales, destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre

A Rainha

e

H.M. Commissioners of Customs and Excise ex parte: The National Dried Fruit Trade Association,

uma decisão a título prejudicial relativa à validade dos regulamentos n.os 2742/82 da Comissão, de 13 de Outubro de 1982, relativo a medidas de protecção aplicáveis às importações de uvas secas (JO L 290, p. 28), n.° 2089/85 do Conselho, de 23 de Julho de 1985, que fixa as regras gerais relativas ao sistema de preços mínimos à importação em relação às uvas secas (JO L 197, p. 10; EE 03 F36 p. 165), n.° 2237/85 da Comissão, de 30 de Julho de 1985, que estabelece as regras especiais de aplicação do sistema de preços mínimos à importação de uvas secas (JO L 209, p. 24; EE 03 F36 p. 222), e n.° 2238/85 da Comissão, de 31 de Julho de 1985, que fixa o preço mínimo à importação aplicável às uvas secas durante a campanha de comercialização de 1985/1986, bem como o direito de compensação a cobrar caso este preço não seja respeitado, e que altera o Regulamento n.° 950/68 do Conselho (JO L 209, p. 26; EE 03 F36 p. 224),

O TRIBUNAL (Sexta Secção),

constituído pelos Srs. G. C. Rodríguez Iglesias, presidente da Quarta Secção, f. f. de presidente da Sexta Secção, T. Koopmans, K. Bahlmann, C. Kakouris e T. F. O' Higgins, juízes,

advogado-geral: Sir Gordon Slynn

secretário: D. Louterman, administradora

vistas as observações apresentadas na fase escrita e na audiência:

- em representação da National Dried Fruit Trade Association, autora no processo principal, por D. Vaughan, QC, e G. Darling, barrister, na qualidade de agentes,

- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por D. Grant Lawrence, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente,

- em representação do Conselho das Comunidades Europeias, por J. Carbery, consultor no Serviço Jurídico do Secretariado-Geral do Conselho, na qualidade de agente,

- em representação do Governo da República Helénica, por Ph. M. Spathopoulos, consultor jurídico na Representação Permanente da Grécia junto das Comunidades Europeias,

bem como as observações apresentadas na fase escrita:

- em representação do Governo neerlandês, por I. Verkade, secretário-geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros,

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 12 de Maio de 1987,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 30 de Junho de 1987,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por despacho de 3 de Março de 1986, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 13 de Março seguinte, a Queen' s Bench Division da High Court of Justice de Inglaterra e País de Gales apresentou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à validade: a) do Regulamento n.° 2742/82 da Comissão, de 13 de Outubro de 1982, relativo a medidas de protecção aplicáveis às importações de uvas secas (JO L 290, p. 28), e b) dos regulamentos n.° 2089/85 do Conselho, de 23 de Julho de 1985, que fixa as regras gerais relativas ao sistema de preços mínimos à importação em relação às uvas secas (JO L 197, p. 10; EE 03 F36 p. 165), n.° 2237/85 da Comissão, de 30 de Julho de 1985, que estabelece as regras especiais de aplicação do sistema de preço mínimo à importação das uvas secas (JO L 209, p. 24; EE 03 F36 p. 222) e n.° 2238/85 da Comissão, de 31 de Julho de 1985, que fixa o preço mínimo à importação aplicável às uvas secas durante a campanha de comercialização de 1985/1986, bem como o direito de compensação a cobrar caso este preço não seja respeitado e que altera o Regulamento n.° 950/68 do Conselho (JO L 209, p. 26; EE 03 F36 p. 224).

2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de uma acção intentada contra os Commissioners of Customs & Excise pela National Dried Fruit Trade Association (doravante a "Associação"), em nome dos seus membros, importadores e distribuidores de frutos secos no Reino Unido, que afirmavam terem sofrido prejuízos ou efectuado despesas devido à fixação, pelos referidos regulamentos, de preços mínimos e de direitos de compensação à importação das uvas secas.

3 O artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977 (JO L 73, p. 1; EE 03 F12 p. 46), que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas, prevê a possibilidade de aplicar medidas adequadas nas trocas com os países terceiros se o mercado de um ou de vários produtos objecto do regulamento correr o risco de sofrer perturbações graves susceptíveis de pôr em perigo os objectivos do artigo 39.° do Tratado.

4 Aplicando esta disposição, o Regulamento n.° 521/77 do Conselho (JO L 73, p. 28; EE 03 F12 p. 71), estabelece, no n.° 1 do seu artigo 2.°, que, quando tal situação se apresentar, as medidas que poderão ser tomadas são a fixação de um preço mínimo abaixo do qual as importações podem ser submetidas à condição de terem um preço pelo menos igual ao preço mínimo e a suspensão total ou parcial das exportações.

5 Reportando-se a estas disposições, o Regulamento n.° 2742/82 da Comissão, já citado, instituiu, pelo seu artigo 2.°, para o produto ora em questão, um preço mínimo bem como um direito de compensação, "se o preço mínimo não for respeitado". Este regime dizia respeito ao período que terminava em 31 de Agosto de 1985.

6 Ulteriormente, foi instaurado pelos já citados regulamentos n.° 2089/85 do Conselho e n.°s 2237 e 2238/85 da Comissão, um regime modificado.

7 No tribunal nacional, a Associação alegou que esses regulamentos eram inválidos e que, portanto, o direito de compensação à importação das uvas secas não era legalmente exigível.

8 Foi nestas circunstâncias que o tribunal nacional suspendeu a instância e apresentou ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:

"1) O Regulamento (CEE) n.° 2742/82 da Comissão (várias vezes modificado) foi inválido e ilegal aquando da sua adopção ou noutro momento (e, na afirmativa, em qual), porque previa medidas que não estavam autorizadas pelos regulamentos (CEE) n.° 516/77 (e, em especial, pelo seu artigo 14.°) e n.° 521/77 do Conselho e/ou porque tem disposições e efeitos que eram desproporcionados relativamente aos fins desses regulamentos e ou porque não estava suficientemente fundamentado?

2) O Regulamento (CEE) n.° 2089/85 do Conselho e o Regulamento (CEE) n.° 2237/85 da Comissão e/ou o Regulamento (CEE) n.° 2238/85 da Comissão (como posteriormente modificado) são inválidos e ilegais porque têm disposições e efeitos que são desproporcionados relativamente aos fins para os quais esses regulamentos foram adoptados e/ou porque não estão suficientemente fundamentados?"

9 Para mais ampla exposição das observações apresentadas ao Tribunal bem como da regulamentação comunitária em causa, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão retomados adiante na medida do necessário para a fundamentação do Tribunal.

Quanto à primeira questão

10 A primeira questão posta pelo tribunal nacional respeita à validade do Regulamento n.° 2742/82 da Comissão.

11 A este respeito, contesta-se que estivessem reunidas as condições para aplicação de medidas de protecção. Em especial, a Associação sustenta que as medidas de protecção foram decididas para todas as uvas secas que não sejam as chamadas "de Corinto", a saber, tanto para as uvas secas comuns como para as sultanas. Ora, a produção comunitária diria apenas respeito a estas última, não sendo produzidas na Comunidade uvas secas comuns. Não haveria portanto - e não poderia haver - perturbação nem ameaça de perturbação grave do mercado das uvas secas comuns na Comunidade.

12 Convém observar que, no caso em apreço, não é necessário examinar se as uvas secas diversas das "de Corinto" podem ser, por virtude de certos aspectos seus, classificadas em duas categorias, a saber, as uvas secas comuns e as sultanas, como preconiza a Associação. Com efeito, resulta dos autos que as medidas impugnadas foram tomadas com base na consideração de que as duas espécies de uvas secas são, em geral, intermutáveis na sua utilização.

13 Ora, não ficou provado que esta base seja errada. Nem os regulamentos relativos à organização comum de mercado neste sector nem a pauta aduaneira comum distinguem a não ser entre as uvas secas ditas de Corinto e as outras; em particular, não distinguem, nestas últimas, entre as uvas secas "comuns" e as sultanas. Nestas condições, deve acolher-se o ponto de vista da Comissão segundo o qual estas duas últimas categorias de uvas secas devem ser consideradas intermutáveis, salvo se se demonstrar que estas duas categorias de produtos não são capazes de satisfazer necessidades idênticas de modo que não se possa admitir um grau de substituição entre elas.

14 As afirmações apresentadas a este respeito pela Associação baseiam-se exclusivamente nos hábitos de preparação de pratos em certas regiões da Grã-Bretanha e da Irlanda. Para medir o grau de substituição possível, não nos podemos, todavia, limitar aos hábitos que existem numa determinada região ou mesmo num único Estado-membro. Por outro lado, resulta dos autos que, em certos Estados-membros, uvas secas de tipo diferente das de Corinto são frequentemente comercializadas indistintamente como uvas secas ou sultanas.

15 A Associação defende, por outro lado, que não havia ameaça de perturbação do mercado do produto em causa pelo facto de os preços das uvas secas comuns importadas se situarem a níveis inferiores aos dos preços praticados na Comunidade; nesse contexto, defende que a fundamentação do Regulamento n.° 2742/82 é imprecisa, superficial e inadequada no que respeita à necessidade das medidas de protecção porque, embora as medidas de protecção tenham visado tanto as uvas secas comuns como as sultanas, a única referência específica à situação de um mercado que se encontraria nos considerandos não respeitaria senão a estas últimas, sem qualquer alusão à situação do mercado para as uvas secas comuns; mesmo para as sultanas, a Comissão não teria apresentado senão uma consideração, a saber, "os preços à importação continuam demasiado baixos", o que constituiria uma fundamentação particularmente insuficiente. A Associação acrescenta que, mesmo que se considerasse que havia ameaça de perturbação grave do mercado, esta ameaça não poderia ter existido durante a totalidade de cada ano até à produção seguinte, dado que a produção comunitária teria podido ser muito rapidamente absorvida após o começo de cada período de comercialização.

16 Convém observar, em primeiro lugar, que estas alegações se baseiam na hipótese, acima refutada, de que existem duas categorias de uvas secas, diversas das de Corinto, que não seriam intermutáveis.

17 Deve-se recordar, em segundo lugar, que o terceiro considerando do Regulamento n.° 521/77 indica que "o recurso às medidas de protecção depende da influência no mercado da Comunidade das trocas com os países terceiros; que é, pois, necessário apreciar a situação deste mercado tendo em conta, além dos próprios elementos no respectivo mercado, elementos que digam respeito à evolução destas trocas".

18 Nos considerandos do Regulamento n.° 2742/82 expõe-se que, no momento da sua adopção, certos países terceiros propunham preços sensivelmente inferiores aos praticados na Comunidade e que, por tal facto, a comercialização dos produtos comunitários era consideravelmente perturbada, que as reservas de sultanas representavam 60% da colheita da campanha de 1981/1982, que esses países terceiros continuavam a praticar preços baixos e que havia o risco de outros países terceiros os seguirem.

19 A este respeito, ficou demonstrado no processo perante o Tribunal, por dados quantitativos apresentados pela Comissão, que elementos objectivos permitiam provar a existência de uma perturbação ou ameaça de perturbação contínua do mercado comunitário das uvas secas também nas campanhas seguintes. Com efeito, as importações, designadamente da Turquia, aumentavam enquanto os preços estavam em baixa progressiva no mercado mundial. Por outro lado, embora as reservas de excedentes tivessem sido quase totalmente absorvidas ao fim de um ano, graças precisamente às medidas adoptadas, a situação do mercado permanecia, no entanto, precária. Havia o risco de os produtos importados, pelo facto de serem susceptíveis de substituir os produtos comunitários, atraírem uma parte da procura interna e conduzirem assim ao armazenamento de quantidades ainda mais importantes.

20 Por consequência, a apreciação da Comissão segundo a qual as importações dos países terceiros durante todo o período em questão teriam podido perturbar o mercado comunitário atraindo uma procura que, na sua ausência, teria incidido, pelo menos em grande parte, nos produtos comunitários, está suficientemente fundamentada e não se afigura errónea.

21 Defende-se também que, mesmo na hipótese de a fixação de um preço mínimo se justificar, este foi fixado a um nível mais elevado do que o dos preços existentes na Comunidade.

22 Deve-se observar a este respeito que a fixação do preço mínimo num nível que ultrapassa os preços existentes na Comunidade não é, em si, ilegal, salvo se exceder o nível necessário para a eficácia da medida de protecção. Ora, no caso em apreço, não se verificou que o preço mínimo tivesse excedido esse nível de modo a que a sua legalidade seja posta em causa.

23 Censura-se em seguida que o preço mínimo tenha sido fixado no mesmo nível tanto para os produtos embalados como para os produtos importados a granel; assim, o regulamento em causa teria estimulado as importações dos produtos embalados.

24 Este argumento não pode ser admitido. Com efeito, a Comissão observou com razão que era necessário, para assegurar a eficácia do sistema instituído, ter em conta o facto de o preço à importação dos produtos embalados atingir facilmente o preço mínimo, e fixar em consequência o preço mínimo de modo fixo e não escalonado consoante o acondicionamento do produto.

25 De seguida, a Associação alega que o lançamento do direito de compensação é ilegal pelo facto de a Comissão carecer de autorização expressa ou implícita para tomar essa medida.

26 Convém acentuar a este respeito que, embora o lançamento de um direito de compensação não estivesse expressamente previsto no Regulamento n.° 521/77 do Conselho, dele não se pode, todavia, deduzir que essa medida estava excluída. Pelo contrário, pelo facto de o referido regulamento ter autorizado a suspensão total ou parcial das importações deve-se deduzir que a Comissão estava autorizada a instaurar um regime menos rígido, a saber, um preço mínimo com um direito de compensação. A este respeito, convém recordar que o Tribunal decidiu, no seu acórdão de 12 de Abril de 1984 (Wuensche, 345/82, Recueil, p. 1995), que, se a Comissão podia decidir medidas de protecção tendo como efeito a cessação total das importações provenientes de países terceiros, poderia, por maioria de razão, aplicar medidas de carácter menos restritivo.

27 É verdade que a Associação considera que a medida impugnada é mais grave do que a suspensão total das importações, mas esta consideração não é procedente. Com efeito, a suspensão total das importações constitui uma medida mais grave do que a medida em causa, a qual não é senão uma restrição que permite, apesar de tudo, ao operador económico proceder eventualmente a importações se considerar isso oportuno.

28 A Associação defende ainda que, em todo o caso, a aplicação de um direito de compensação de taxa fixa é sempre ilegal.

29 Este argumento não pode ser perfilhado, no seu princípio. Um direito de compensação não é ilegal pelo simples facto de estar previsto em taxa fixa. Com efeito, a sua legalidade depende de um conjunto de circunstâncias, como, os preços das importações praticados ou as necessidades de eficácia para atingir o objectivo visado.

30 A Associação defende, todavia, que, no caso em apreço, o direito de compensação é contrário ao princípio da proporcionalidade, porque bastaria, para atingir a finalidade dorespeito pelo preço mínimo, uma taxa igual à diferença entre o preço mínimo e o preço de importação.

31 A Comissão, pelo contrário, defende que o direito de compensação foi calculado subtraindo ao preço mínimo o preço mais baixo no mercado mundial, porque o sistema de direitos de compensação deve ter em conta os preços do mercado mundial que sejam mais susceptíveis de causar perturbações no mercado interior da Comunidade.

32 Convém acentuar a este respeito que o objectivo do direito de compensação é fazer respeitar o preço mínimo, a fim de assegurar a preferência comunitária no comércio das uvas secas diversas das de Corinto e não penalizar economicamente o operador que procedeu a uma importação a um preço abaixo do preço mínimo. Ora, o lançamento de um direito de compensação único de taxa fixa, cobrado mesmo no caso de uma diferença mínima do preço à importação comparado com o preço mínimo, constitui uma penalização económica, e a Comissão não provou que tal sistema fosse necessário para assegurar o objectivo do Regulamento n.° 521/77.

33 Resulta do conjunto das considerações que antecedem que o Regulamento n.° 2742/82 é inválido na medida em que instituiu o direito de compensação com taxa fixa igual à diferença entre o preço mínimo e o preço mais baixo no mercado mundial.

Quanto à segunda questão

34 A segunda questão trata da validade dos regulamentos n.° 2089/85 do Conselho e n.°s 2237/85 e 2238/85 da Comissão. Estes regulamentos substituíram o regime examinado na primeira questão.

35 A Associação, como esclareceu na audiência, não contesta a validade do Regulamento n.° 2089/85 do Conselho. Considera, todavia, que o novo sistema instituído pela Comissão é ilegal, porque não respeita o princípio da proporcionalidade e porque não está fundamentado quanto à necessidade das medidas impostas.

36 A este respeito, reporta-se sobretudo ao argumento, acima rejeitado, da ausência de distinção entre uvas secas comuns e sultanas na regulamentação; com esta base, aduz também os seguintes argumentos:

a) as medidas aplicar-se-iam mesmo durante os períodos em que a produção comunitária estaria esgotada, como em Março/Abril de 1986;

b) o aumento sensível do preço mínimo, demasiado elevado relativamente ao preço do mercado grego, e a ausência de diferenciação entre produtos importados a granel e embalados, bem como a falta de disposições eficazes para obviar às mudanças do preço mínimo devidas às frequentes flutuações monetárias, continuariam a provocar incertezas muito grandes e a perturbar as práticas comerciais normais;

c) a escala dos direitos de compensação seria excessivamente pesada;

d) o princípio da proporcionalidade seria mais uma vez violado, na medida em que o novo sistema de preço mínimo teria porefeito excluir do "preço à importação" uma qualquer parte das despesas de transporte e de seguro efectuadas para conduzir as mercadorias ao porto comunitário de destino.

37 Quanto ao argumento principal, há que observar que ele se baseia na hipótese, acima rejeitada, de que existem duas categorias de uvas secas, para além da designada como de "Corinto": as comuns e as sultanas, que não seriam intermutáveis.

38 Convém, seguidamente, verificar que resulta dos considerandos dos regulamentos n.° 2089/85 do Conselho e n.° 2237/85 da Comissão que as razões para a instauração das medidas de protecção durante todo o novo período permaneciam as mesmas, a saber, o risco de perturbações do mercado que resultam dos preços praticados pelos países terceiros exportadores conjugados com as flutuações monetárias e o facto de se terem tomado em conta os novos coeficientes monetários, fixados tendo em vista mudanças frequentes de paridades.

39 Convém, por fim, acentuar que o artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2237/85 designa como elementos constitutivos do preço à importação o preço fob no país de origem bem como o custo do transporte e dos seguros.

40 Resulta do conjunto das considerações que antecedem que o exame da segunda questão não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade do Regulamento n.° 2089/85 do Conselho e dos regulamentos n.°s 2237/85 e 2238/85 da Comissão.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

41 As despesas efectuadas pelos governos helénico e neerlandês bem como pelo Conselho e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL (Sexta Secção),

pronunciando-se sobre as questões submetidas pela Queen' s Bench Division da High Court of Justice, por despacho de 13 de Março de 1986, declara:

1) O exame da primeira questão revelou que o Regulamento n.° 2742/82 da Comissão, de 13 de Outubro de 1982, relativo a medidas de protecção aplicáveis às importações de uvas secas (JO L 290, p. 28), com as modificações nele introduzidas posteriormente, é inválido na medida em que instituiu o direito de compensação com taxa fixa igual à diferença entre o preço mínimo e o preço mais baixo no mercado mundial.

2) O exame da segunda questão não revelou elementos que afectem a validade dos regulamentos n.° 2089/85 do Conselho, de 23 de Julho de 1985, n.° 2237/85 da Comissão, de 30 de Julho de 1985, e n.° 2238/85 da Comissão, de 31 de Julho de 1985.