CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

ELEANOR SHARPSTON

apresentadas em 21 de maio de 2015 ( 1 )

Processo C‑687/13

Fliesen‑Zentrum Deutschland GmbH

contra

Hauptzollamt Regensburg

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Finanzgericht München (Alemanha)]

«Direito antidumping — Validade do Regulamento de Execução (UE) n.o 917/2011 do Conselho — Importações de ladrilhos de cerâmica da China — Escolha dos Estados Unidos da América como país terceiro com economia de mercado adequado para determinar a existência de dumping — Determinação do valor normal — Direitos de defesa — Dever de fundamentação — Amostragem»

1. Em 2011, o Conselho da União Europeia instituiu um direito antidumping sobre as importações de ladrilhos de cerâmica originários da República Popular da China (a seguir «China»).

2. Uma vez que a China não é um país com economia de mercado e não tem um valor normal fiável no mercado interno, as instituições da União, para determinar a existência e a margem de dumping, utilizaram um valor normal calculado num país terceiro com uma economia de mercado, concretamente os Estados Unidos da América (a seguir «EUA»). Para esse efeito, utilizaram valores fornecidos por um único produtor dos EUA, efetuando ajustamentos para ter em conta várias diferenças mas (por razões de sigilo comercial) sem fornecer todos os pormenores sobre os ajustamentos realizados. Ao determinar o nível de subcotação dos preços, as instituições basearam os cálculos dos preços em amostras de produtores chineses e de produtores da União, embora tenham utilizado métodos de amostragem diferentes em cada caso.

3. Um importador alemão, discordando de alguns aspetos desses métodos, contestou o direito cobrado sobre os ladrilhos que importou. O Finanzgericht München (Tribunal Tributário de Munique, a seguir «órgão jurisdicional de reenvio»), tendo de apreciar o processo, pretende obter uma decisão prejudicial sobre a validade do regulamento que impõe tal direito.

4. Foram submetidas ao Tribunal de Justiça outras questões relativas a uma outra impugnação do mesmo regulamento, no processo C‑569/13, Bricmate, no qual apresento, também hoje, as minhas conclusões.

Regulamento de base

5. As normas que regem a imposição de direitos antidumping constam do Regulamento n.o 1225/2009 (a seguir «regulamento de base») ( 2 ).

6. O artigo 1.o, n.o 1, do regulamento de base estabelece o princípio de que qualquer produto objeto de dumping pode ser sujeito a um direito antidumping sempre que a sua introdução em livre prática na União cause prejuízo. Nos termos do artigo 1.o, n.o 2, um produto é objeto de dumping se o seu preço de exportação para a União for inferior ao preço comparável de um produto similar, no decurso de operações comerciais normais, estabelecido para o país de exportação.

7. O artigo 2.o estabelece os princípios e as normas que regulam a determinação da existência de dumping. Essencialmente, para um determinado produto exportado de um país terceiro é estabelecido um valor normal com base nos preços pagos, no decurso de operações comerciais normais, por clientes independentes no país de exportação e um preço de exportação para a União. Se, numa comparação equitativa das médias ponderadas, o valor normal exceder o preço de exportação, o montante correspondente a essa diferença constitui a margem de dumping.

8. A este respeito, o artigo 2.o, n.o 7, alínea a), dispõe: «No caso de importações provenientes de países que não têm uma economia de mercado, o valor normal é determinado com base no preço ou no valor calculado num país terceiro com economia de mercado ou no preço desse país terceiro para outros países, incluindo países da [União], ou, sempre que tal não seja possível, a partir de qualquer outra base razoável, incluindo o preço efetivamente pago ou a pagar na [União] pelo produto similar, devidamente ajustado, se necessário, a fim de incluir uma margem de lucro razoável. É escolhido em termos razoáveis um país terceiro com economia de mercado adequado, tomando‑se devidamente em consideração quaisquer informações fiáveis disponíveis aquando da seleção. Os prazos são igualmente tomados em consideração e, sempre que adequado, recorre‑se a um país terceiro com economia de mercado sujeito ao mesmo inquérito. As partes são informadas, com a brevidade possível após o início do inquérito, do país terceiro com economia de mercado que se prevê utilizar, e podem apresentar observações num prazo de dez dias.»

9. O artigo 2.o, n.o 10, dispõe: «O preço de exportação e o valor normal são comparados de modo equitativo. Esta comparação é efetuada no mesmo estádio comercial, relativamente a vendas efetuadas em datas tão próximas quanto possível e tendo devidamente em conta outras diferenças que afetem a comparabilidade dos preços. Quando o valor normal e o preço de exportação estabelecidos não possam ser diretamente comparados procede‑se, para cada caso e em função das respetivas particularidades, aos devidos ajustamentos, que devem ter em conta as diferenças nos fatores que se alegue e demonstre que influenciam os preços e a sua comparabilidade. […]»

10. O artigo 3.o («Determinação da existência de prejuízo») dispõe, em especial: «[…] 2. A determinação da existência de prejuízo deve basear‑se em elementos de prova positivos e incluir um exame objetivo: a) Do volume das importações objeto de dumping e do seu efeito nos preços dos produtos similares no mercado [da União]; e b) Da repercussão dessas importações na indústria [da União]. 3. […] Relativamente aos efeitos nos preços das importações objeto de dumping, verifica‑se se houve uma subcotação importante dos preços provocada pelas importações objeto de dumping em relação aos preços de um produto similar da indústria [da União] ou se, por outro lado, essas importações tiveram como efeito depreciar significativamente os preços ou impedir aumentos significativos de preços que, de outro modo, teriam ocorrido. […]»

11. O artigo 6.o, n.o 9, dispõe: «Os inquéritos […] são concluídos, sempre que possível, no prazo de um ano. Em todo o caso, os inquéritos são sempre concluídos no prazo de 15 meses a contar do seu início […]».

12. O artigo 9.o, n.o 4, estabelece, inter alia, a «regra do direito inferior»: «Quando os factos definitivamente provados mostrarem a existência de dumping e de prejuízo dele decorrente e o interesse da União justificar uma intervenção […], é instituído um direito antidumping definitivo […]. O montante do direito antidumping não excede a margem de dumping estabelecida, devendo, no entanto, ser inferior à margem de dumping, se um direito inferior for suficiente para eliminar o prejuízo causado à indústria da União.»

13. O artigo 17.o diz respeito à amostragem. Dispõe, em especial: «1. Nos casos em que o número de autores da denúncia, exportadores ou importadores, tipos de produtos ou transações for elevado, o inquérito pode limitar‑se a um número razoável de partes, produtos ou transações, recorrendo‑se a uma amostragem estatisticamente válida com base nas informações disponíveis aquando da seleção, ou com base no volume mais representativo da produção, vendas ou exportações sobre o qual possa razoavelmente incidir o inquérito no prazo disponível. 2. A seleção final das partes, tipos de produtos ou transações, efetuada nos termos do presente artigo, incumbe à Comissão, embora seja preferível definir a amostragem em consulta e com o consentimento das partes interessadas […] […] 4. Se tiver sido decidido proceder por amostragem e o facto de algumas ou todas as partes selecionadas não colaborarem de forma satisfatória for suscetível de afetar significativamente os resultados do inquérito, pode ser selecionada uma nova amostra. No entanto, se continuar a verificar‑se um grau significativo de não colaboração ou se não houver tempo suficiente para constituir uma nova amostra, são aplicáveis as disposições pertinentes do artigo 18.o»

14. O artigo 18.o diz respeito à não colaboração. Dispõe, inter alia: «1. Quando uma parte interessada recusar o acesso às informações necessárias ou não as facultar nos prazos previstos no presente regulamento, ou impedir de forma significativa o inquérito, podem ser estabelecidas, com base nos dados disponíveis, conclusões preliminares ou finais, positivas ou negativas. […] […] 5. Se as determinações, incluindo as que se referem ao valor normal, se basearem no disposto no n.o 1, nomeadamente nas informações apresentadas na denúncia, devem, sempre que possível e atendendo ao prazo fixado para o inquérito, ser confrontadas com as informações disponíveis provenientes de outras fontes independentes, tais como listas de preços publicadas, estatísticas oficiais de importação e estatísticas aduaneiras, ou informações obtidas junto de outras partes interessadas no decurso do inquérito. Quando tal se afigurar adequado, as referidas informações podem incluir dados pertinentes relativos ao mercado mundial ou outros mercados representativos.»

15. Por último, o artigo 19.o do regulamento de base dispõe, inter alia: «1. Qualquer informação de caráter confidencial (por exemplo, cuja divulgação possa favorecer de forma significativa um concorrente ou ter efeitos manifestamente desfavoráveis para a pessoa que a forneceu ou para aquela junto da qual foi obtida) ou fornecida a título confidencial pelas partes num inquérito é, se devidamente justificado, tratada como tal pelas autoridades. […] 4. O presente artigo não impede a divulgação de informações de caráter geral pelas autoridades [da União], nomeadamente dos motivos em que se fundamentam as decisões tomadas por força do presente regulamento, nem a divulgação dos elementos de prova em que as autoridades [da União] se basearam na medida do necessário para justificar tais motivos aquando de processos judiciais. Tal divulgação deve ter em conta o interesse legítimo das partes em causa em não revelar os seus segredos de negócios. […]»

Processo e direito antidumping

16. O direito antidumping em causa no processo principal foi inicialmente instituído pelo Regulamento n.o 258/2011 (a seguir «regulamento provisório») ( 3 ) e posteriormente confirmado pelo Regulamento n.o 917/2011 (a seguir «regulamento definitivo» ou «regulamento impugnado») ( 4 ).

17. Na sequência de uma denúncia apresentada pela European Ceramic Tile Manufacturers’ Federation (a seguir «CET»), a Comissão publicou, em 19 de junho de 2010, o aviso de início de um processo antidumping relativo às importações de ladrilhos de cerâmica originários da China ( 5 ).

18. Em 16 de março de 2011, a Comissão adotou o regulamento provisório, cujo artigo 1.o, n.o 1, instituiu um direito antidumping provisório sobre as importações de «ladrilhos e placas (lajes), para pavimentação ou revestimento, vidrados ou não e esmaltados ou não, de cerâmica; sobre as importações de cubos, pastilhas e artigos semelhantes, para mosaicos, vidrados ou não e esmaltados ou não, de cerâmica, mesmo com suporte, atualmente classificados nos códigos NC 6907 10 00, 6907 90 20, 6907 90 80, 6908 10 00, 6908 90 11, 6908 90 20, 6908 90 31, 6908 90 51, 6908 90 91, 6908 90 93 e 6908 90 99, e originários da [China]». Nos termos do artigo 1.o, n.o 2, as taxas do direito aplicáveis a tais produtos fabricados por determinadas empresas elencadas variavam entre 26,2% e 36,6%, sendo aplicada uma taxa de 73,0% aos produtos fabricados por todas as outras empresas.

19. No referido regulamento, uma vez que a China não tem uma economia de mercado, a Comissão, por força do artigo 2.o, n.o 7, alínea a), do regulamento de base, calculou o valor normal com base nos dados fornecidos por um produtor de um país terceiro análogo com economia de mercado, concretamente os EUA. Para avaliar a subcotação dos preços, utilizou igualmente valores de amostras de produtores chineses e de produtores da União, nos termos do artigo 17.o, n.o 1, do regulamento de base, mas selecionou as amostras utilizando metodologias diferentes.

20. Em 12 de setembro de 2011, o Conselho adotou o regulamento definitivo, cujo artigo 1.o, n.o 1, instituiu um direito antidumping definitivo sobre as importações dos mesmo produtos que o regulamento provisório. Nos termos do artigo 1.o, n.o 2, as taxas do direito definitivo variavam entre 26,3% e 36,5% para os produtos fabricados pelas empresas elencadas, sendo aplicada uma taxa de 69,7% aos produtos fabricados por todas as outras empresas.

21. No preâmbulo desse regulamento, o Conselho afastou várias críticas quanto à escolha dos EUA como país terceiro análogo, quanto à utilização de dados disponibilizados por um único fornecedor desse país e aos ajustamentos efetuados em relação a esses dados e quanto às diferentes metodologias utilizadas para selecionar as amostras.

22. Apresentarei a fundamentação pormenorizada constante desses dois regulamentos no contexto de cada aspeto da questão prejudicial ao qual diga respeito.

Factos, procedimento e questão prejudicial

23. Em julho de 2011, a Fliesen‑Zentrum Deutschland GmbH (a seguir «Fliesen‑Zentrum») importou ladrilhos de cerâmica classificados no código NC 6907 90 20, fabricados na China, e declarou‑os ao Hauptzollamt Regensburg (serviço aduaneiro principal de Regensburg, a seguir «HZA»). Em 2 de agosto de 2011, o HZA emitiu um aviso de liquidação dos direitos aduaneiros e do IVA a pagar sobre os produtos importados, exigindo que a Fliesen‑Zentrum prestasse uma caução a título do direito antidumping provisório de 32,3%, no montante de 9479,09 euros, caução essa que a Fliesen‑Zentrum prestou.

24. Em 5 de agosto de 2011, a Fliesen‑Zentrum apresentou uma reclamação contra o referido aviso de liquidação, a qual foi indeferida pelo HZA em 19 de outubro de 2011.

25. Em 4 de novembro de 2011, o HZA fixou definitivamente o direito antidumping no montante de 9479,09 euros e deduziu na totalidade a caução prestada. A Fliesen‑Zentrum apresentou igualmente uma reclamação contra essa liquidação, a qual foi indeferida pelo HZA em 3 de fevereiro de 2012.

26. A Fliesen‑Zentrum interpôs recurso da liquidação para o órgão jurisdicional de reenvio, questionando a validade do regulamento definitivo.

27. O órgão jurisdicional de reenvio considerou que quatro dos fundamentos apresentados pela Fliesen‑Zentrum a esse respeito mereciam ser analisados: — Em primeiro lugar, o de que a escolha dos EUA como país terceiro análogo foi ilegal, na medida em que existiam outros países terceiros com economia de mercado mais comparáveis com a China que não foram tidos em conta; — Em segundo lugar, o de que a determinação do valor normal com base nos valores fornecidos por um único produtor dos EUA foi ilegal; — Em terceiro lugar, o de que certos dados utilizados na determinação do valor normal não foram disponibilizados e certos ajustamentos não foram explicados, pelo que os direitos de defesa das partes interessadas e o dever de fundamentação foram violados; — Em quarto lugar, o de que a forma como foram selecionadas as amostras de produtores chineses e de produtores da União, bem como de importadores da União, distorceu os resultados, sendo, por isso, ilegal.

28. Após analisar estes fundamentos, o órgão jurisdicional de reenvio considerou necessário obter uma decisão prejudicial sobre a questão: «O [regulamento definitivo] é válido?»

Considerações prévias

29. A questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio é simples e de alcance genérico. Não identifica nenhum fundamento específico de uma possível invalidade relativamente à qual o órgão jurisdicional de reenvio pretende obter uma decisão. No entanto, a preocupação do referido órgão jurisdicional diz claramente respeito aos quatro fundamentos salientados no pedido de decisão prejudicial.

30. A Fliesen‑Zentrum, o Conselho e a Comissão, que apresentaram observações escritas e que apresentaram alegações orais na audiência realizada em 3 de dezembro de 2014, abordaram esses quatro fundamentos individualmente. Procederei do mesmo modo.

31. No entanto, a Fliesen‑Zentrum apresentou mais dois fundamentos com base nos quais o regulamento impugnado pode ser considerado inválido, nenhum dos quais é referido no pedido de decisão prejudicial. Além disso, a Comissão antecipou e procurou contestar determinados argumentos da Fliesen‑Zentrum extraídos dos autos do processo no órgão jurisdicional de reenvio.

32. Acresce que, embora cada um dos quatro fundamentos de invalidade suscitados no pedido de decisão prejudicial possa ser analisado de forma autónoma, os três primeiros dizem respeito à forma como foi determinado o valor normal calculado e suscitam questões relativas ao caráter suficiente da fundamentação dos regulamentos provisório e definitivo. Considero que estas características comuns suscitam questões genéricas relativas quer ao âmbito quer ao critério de fiscalização do Tribunal de Justiça.

Questões não suscitadas no pedido de decisão prejudicial

33. Considero que o Tribunal de Justiça não deve analisar as questões adicionais suscitadas pela Fliesen‑Zentrum e pela Comissão no presente processo.

34. Segundo jurisprudência constante, o procedimento previsto no artigo 267.o TFUE assenta numa nítida separação de funções entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça. Compete exclusivamente ao juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, à luz das especificidades do processo, a pertinência das questões que coloca ao Tribunal de Justiça. Além disso, o artigo 267.o TFUE não constitui uma via de recurso para as partes num litígio pendente num tribunal nacional, de modo que o Tribunal de Justiça não pode ser obrigado a apreciar a validade do direito da União apenas porque esta questão foi invocada perante o mesmo por uma destas partes nas suas observações. Por conseguinte, não é adequado analisar fundamentos de invalidade não referidos pelo órgão jurisdicional de reenvio ( 6 ).

Âmbito do poder de fiscalização do Tribunal de Justiça

35. Como foi salientado quer no pedido de decisão prejudicial quer nas observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, resulta de jurisprudência constante que a escolha do país análogo inscreve‑se no âmbito do poder de apreciação de que as instituições da União dispõem na análise de situações económicas complexas, embora o exercício desse poder de apreciação não esteja subtraído ao controlo jurisdicional e (por força do artigo 2.o, n.o 7, alínea a), do regulamento de base) a escolha deve ser feita de uma maneira razoável ( 7 ). Por conseguinte, de acordo com essa jurisprudência, o âmbito do poder de fiscalização do Tribunal de Justiça quanto à escolha do país análogo é relativamente limitada.

36. No caso em apreço, não é apenas a escolha dos EUA como país análogo à China que é posta em causa, mas igualmente o facto de a apreciação se ter baseado em dados de um único produtor dos EUA. Quanto a este último aspeto, o Tribunal de Justiça reconheceu que, quando necessário, o cálculo do valor normal pode ser determinado com base nos valores relativos a um único produtor ( 8 ).

37. Embora se trate de dois aspetos distintos, pode parecer surpreendente que o valor normal para os produtos de todos os produtores de ladrilhos de cerâmica em toda a China seja calculado a partir de dados fornecidos por um único produtor dos EUA, quando este país tem um rendimento per capita significativamente mais elevado do que a China ( 9 ) mas produz menos de 1/30 da quantidade de ladrilhos ( 10 ).

38. Perante o que, à primeira vista, se afigura como uma anomalia, considero que o Tribunal de Justiça não deve limitar o âmbito da sua fiscalização mais do que o necessário de acordo com a sua jurisprudência anterior. Em especial, deve verificar cuidadosamente se as instituições não tomaram em consideração elementos essenciais com vista a demonstrar o caráter adequado do país escolhido e se os elementos do processo foram analisados com toda a diligência requerida ( 11 ).

39. Por outro lado, é igualmente necessário ter em conta o âmbito exato do dever de fundamentação das instituições neste contexto específico.

Critério de fiscalização do Tribunal de Justiça no que respeita ao dever de fundamentação

40. O Tribunal de Justiça tem salientado, de forma regular, que os regulamentos antidumping têm a dupla natureza de atos com caráter normativo e de atos suscetíveis de dizer direta e individualmente respeito a certos operadores económicos ( 12 ).

41. No acórdão Petrotub ( 13 ) , proferido num processo em que um regulamento antidumping foi impugnado pelas partes às quais dizia direta e individualmente respeito, o Tribunal de Justiça declarou: «a fundamentação […] deve […] deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, a argumentação […], por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional [da União] competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta e individualmente afetadas pelo ato podem ter em obter explicações. […]».

42. No entanto, resulta igualmente de jurisprudência constante que o alcance da obrigação de fundamentação depende da natureza do ato em causa e que, tratando‑se de atos destinados a uma aplicação geral, a fundamentação pode limitar‑se a indicar, por um lado, a situação de conjunto que levou à sua adoção e, por outro, os objetivos gerais que se propõe atingir ( 14 ).

43. Neste caso, o regulamento impugnado é, em princípio, um ato regulamentar de alcance geral. Todavia, diz respeito direta e individualmente aos exportadores cujos produtos são afetados, e a quaisquer importadores relacionados, que têm legitimidade para impugná‑lo diretamente no Tribunal Geral ( 15 ). Outras pessoas a quem o regulamento possa dizer diretamente respeito na falta de medidas de aplicação podem igualmente impugná‑lo ( 16 ). Mas o regulamento não diz individualmente respeito à Fliesen‑Zentrum (que, na qualidade de importador independente que não esteve envolvido no inquérito antidumping, não se integra em nenhuma daquelas categorias) e prevê, de facto, medidas de aplicação (imposição de direitos antidumping sobre importações) — que são o objeto da ação proposta pela Fliesen‑Zentrum no órgão jurisdicional nacional. Por conseguinte, se a Fliesen‑Zentrum tivesse tentado propor uma ação no Tribunal Geral, esta teria sido considerada inadmissível ( 17 ).

44. A esse respeito, não considero relevante a alegação apresentada pela Fliesen‑Zentrum na audiência, de que esta empresa faz parte de um grupo de empresas detido por membros da mesma família, uma das quais (a Cera‑Net, com sede no Luxemburgo) participou no processo antidumping. Tal facto (partindo do princípio de que se trata de um facto provado) não pode conferir à Fliesen‑Zentrum a legitimidade processual necessária para impugnar diretamente o regulamento no Tribunal Geral na qualidade de pessoa individualmente afetada. Na verdade, a Fliesen‑Zentrum não procurou apresentar tal impugnação.

45. Por conseguinte, coloca‑se a questão de saber se, quando uma parte com legitimidade processual impugna um regulamento que impõe um direito antidumping diretamente no Tribunal Geral, o dever mais estrito de apresentar uma fundamentação mais pormenorizada deve implicar um critério mais exigente de fiscalização, ao passo que sempre que o Tribunal de Justiça aprecia um pedido de decisão prejudicial no âmbito de um processo nacional desencadeado por uma parte afetada, mas não direta ou individualmente, pela mesma medida, o critério de fiscalização da fundamentação deve ser menos exigente.

46. Considero que existe uma diferença entre as duas situações e que, neste último caso, o Tribunal de Justiça não deve tratar a medida como uma decisão mas antes como um ato regulamentar de alcance geral. A aplicação pelo Tribunal Geral do critério de fiscalização mais exigente quando uma impugnação direta é admissível pode levar à anulação apenas em relação ao recorrente no processo ( 18 ). Em contrapartida, uma declaração de invalidade pelo Tribunal de Justiça num pedido de decisão prejudicial teria efeitos erga omnes, e a fiscalização do dever de fundamentação das instituições deve basear‑se nessa premissa.

47. Assim, analisarei separadamente cada um dos quatro possíveis fundamentos de invalidade suscitados no pedido de decisão prejudicial, à luz das considerações que apresentei supra.

Escolha dos EUA como país terceiro análogo

Regulamentos antidumping

Regulamento provisório

48. Os considerandos 46 a 52 explicam a escolha dos EUA para efeitos do artigo 2.o, n.o 7, alínea a), do regulamento de base: «(46) No aviso de início, a Comissão manifestou a intenção de utilizar os EUA como país análogo adequado para a determinação do valor normal para a China, tendo convidado as partes interessadas a pronunciarem‑se sobre esta escolha. (47) Foram recebidas diversas observações, tendo sido propostos vários outros países em alternativa, nomeadamente o Brasil, a Turquia, a Nigéria, a Tailândia e, por último, a Indonésia. (48) Assim, a Comissão decidiu pedir a colaboração de produtores conhecidos nestes países, incluindo nos EUA. Contudo, apenas dois produtores do produto em causa nos EUA responderam aos questionários. Um produtor tailandês enviou igualmente uma resposta incompleta ao questionário; e, de qualquer forma, a sua gama de produtos não era inteiramente comparável com a dos produtores chineses colaborantes. (49) O inquérito revelou que o mercado dos EUA era competitivo para o produto em causa. Diversos produtores estavam ativos no mercado interno dos EUA e os volumes de importação eram elevados. O inquérito mostrou também que os ladrilhos de cerâmica originários da China e dos EUA têm as mesmas características físicas de base e utilizações, e que os processos de produção eram semelhantes. (50) Argumentou‑se que, uma vez que o mercado dos EUA se caracteriza principalmente pelas importações, os ladrilhos de cerâmica fabricados nos EUA e os fabricados na China abrangem segmentos de mercado diferentes. Por conseguinte, os tipos do produto produzidos no mercado interno, que serviriam de base para o estabelecimento do valor normal, não seriam comparáveis com os tipos do produto exportados pela China para a União. O inquérito, no entanto, mostrou que a produção dos EUA abrange uma vasta gama de tipos do produto comparáveis com os que são produzidos e exportados pela China, como mencionado no considerando 49. (51) Defendeu‑se igualmente que os EUA seriam um interveniente relativamente pouco importante no mercado mundial de ladrilhos de cerâmica. Contudo, foram produzidos cerca de 600 milhões de m2 [ ( 19 ) ] no mercado interno em 2009, o que é considerado significativo. Em comparação, a China, o maior produtor mundial, fabricou 2 mil milhões de m2 no mesmo período. (52) Uma parte argumentou que os EUA possuíam normas de qualidade rigorosas, tendo efetivamente criado obstáculos não pautais às importações chinesas. No entanto, o inquérito revelou que, como já mencionado, os volumes das importações provenientes da China nos EUA eram elevados e constituíam a maior parte do consumo interno dos EUA. Consequentemente, o argumento de que os obstáculos não pautais nos EUA afetariam as importações e, portanto, a concorrência, foi rejeitado.»

Regulamento definitivo

49. A mesma questão é tratada nos considerandos 55 a 72: «(55) Dois importadores apresentaram observações contra a escolha dos [EUA] como país análogo, alegando que os EUA constituem uma escolha inadequada como país análogo devido à sua insignificante produção própria, e à sua falta de competitividade no mercado mundial. Alegaram ainda que os EUA foram selecionados de um modo irrazoável, alegando que a ausência de países análogos alternativos foi causada por pressões indevidas exercidas pela Associação dos produtores da União sobre os produtores de outros países análogos possíveis, a fim de desencorajar a sua eventual colaboração. Dois importadores alegaram que a Comissão não teve em conta as informações provenientes de um certo número de possíveis países colaborantes e que não foram considerados os dados disponíveis ao público provenientes de associações nacionais ou transnacionais de produtores em países terceiros. (56) Começando pelo último argumento, recorde‑se que são necessárias informações específicas da empresa com vista a realizar o inquérito sobre o nível de dumping. Por conseguinte, este argumento foi rejeitado. (57) No que diz respeito às alegações de pressões indevidas exercidas pela Associação dos produtores da União a fim de desencorajar a colaboração, note‑se que não foram fornecidos elementos de prova. Por isso, essas observações tiveram de ser rejeitadas. (58) Estes importadores alegaram ainda que o volume de produção anual de ladrilhos de cerâmica nos EUA era de aproximadamente 60 milhões de m2 por ano, e não 600 milhões de m2 como referido no considerando 51 do regulamento provisório. Isso foi verificado, tendo‑se constatado estar correto. (59) No que respeita à adequação dos EUA como país análogo, tendo em conta o nível de produção significativamente mais baixo, convém salientar que o mercado dos EUA é altamente competitivo — existem várias empresas de produção local e o volume de importação é significativo. Além disso, tal como mencionado no considerando 52 do regulamento provisório, não existem elementos de prova da existência de quaisquer barreiras não pautais que possam ser um grande obstáculo à concorrência no mercado. Nestas circunstâncias, apesar do volume de produção inferior, mantém‑se inalterada a conclusão geral de que os EUA são um país análogo adequado. (60) Dois importadores alegaram que os preços unitários de venda dos ladrilhos produzidos nos EUA no mercado interno dos EUA eram muito superiores aos do mercado da União e que, quando comparados com os preços de exportação, davam azo a práticas de dumping. Este argumento foi considerado irrelevante para efeitos do presente processo, uma vez que tais alegações, partindo do princípio de que haveria elementos de prova prima facie para as mesmas, só poderiam ser minuciosamente examinadas num processo antidumping separado relativo aos EUA. Por isso, o argumento não foi tido em conta. […] (63) Estes importadores alegaram ainda que os volumes de exportação dos EUA eram limitados. Este argumento foi considerado irrelevante para a seleção do país análogo, uma vez que os dados do país análogo são utilizados para determinar o valor normal e não os preços de exportação. Por isso, o argumento foi rejeitado. […] (67) Após a divulgação final, uma associação de importadores fez numerosas alegações. Em primeiro lugar, aduziu que o alegadamente baixo volume de vendas dos produtores dos EUA no respetivo mercado interno comparativamente às exportações chinesas para a União tornavam os EUA um mercado de país análogo inadequado. A este respeito, na análise dos possíveis países análogos, o nível de concorrência nesses países é, nomeadamente, um dos elementos examinados. O facto de os níveis de vendas internas da indústria interna e de importações provenientes do país objeto de inquérito serem semelhantes não é uma condição prévia para considerar que um país é um país análogo adequado. No que respeita a estas alegações, para o inquérito, e tal como referido no considerando 59, o mercado norte‑americano foi considerado suficientemente competitivo para ser uma escolha adequada. Por conseguinte, esta alegação é rejeitada. (68) A associação de importadores alegou igualmente que não considera que o facto de as importações no mercado dos EUA serem significativas era relevante para escolher os EUA como país análogo. No que respeita a esta alegação, note‑se que o nível de importações é efetivamente um dos fatores importantes examinados aquando da seleção de um país análogo adequado. A combinação da produção interna e de importações elevadas contribui para um mercado concorrencial como mencionado no considerando 59. Por conseguinte, esta alegação é rejeitada. […] (70) A associação aduziu ainda que, uma vez que o preço de venda médio no mercado interno dos Estados Unidos dos ladrilhos de cerâmica produzidos no país foi alegadamente várias vezes superior ao preço das importações da União provenientes da China, o produto dos EUA não é um ‘produto similar’ ao produto importado da China. A este respeito, o facto de esses dois preços diferirem entre si não é uma razão para considerar que o produto norte‑americano não seja similar ao produto em causa. Tal como referido no considerando 32 do regulamento provisório, apurou‑se que o produto em causa e, nomeadamente, o produto produzido e vendido no mercado interno dos EUA têm as mesmas características físicas e técnicas de base, bem como as mesmas utilizações de base. Por conseguinte, são considerados produtos similares na aceção do artigo 1.o, n.o 4, do regulamento de base. A alegação da associação é, portanto, rejeitada. (71) Por último, a associação perguntou por que é que a União não foi considerada como um país análogo adequado na ausência de colaboração de outros países terceiros que não os EUA. A este respeito, uma vez que os EUA foram considerados um país análogo, como referido no considerando 59, não surgiu a necessidade de examinar outros possíveis mercados. Por conseguinte, o pedido da associação foi rejeitado. (72) Na ausência de outras observações, confirma‑se que a escolha dos EUA como país análogo foi adequada e razoável, em conformidade com o artigo 2.o, n.o 7, alínea a), do regulamento de base, pelo que são confirmados os considerandos 45 a 54 do regulamento provisório.»

Questões e alegações

50. O órgão jurisdicional de reenvio refere três conjuntos de fatores que, na sua perspetiva, podem levar à conclusão de que a escolha dos EUA foi inválida: os mercados de ladrilhos dos EUA e da China diferem de forma significativa, uma vez que os produtores dos EUA exportam quantidades muito pequenas e fornecem apenas um pequeno setor no segmento superior do mercado interno, sendo os três quartos dos segmentos inferiores abastecidos essencialmente por importações; não é claro que a Comissão tenha investigado exaustivamente outros potenciais países análogos (nomeadamente, o Brasil, a Turquia, a Nigéria, a Tailândia e a Indonésia); e nada indica que tenha tido em conta outras informações estatísticas publicamente disponíveis como orientação para a sua escolha.

51. A Fliesen‑Zentrum aduz, em larga medida, as mesmas considerações e cita exaustivamente os n.os 79, 97 e 103 e 119 das conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo que deu origem ao acórdão GLS ( 20 ) . Conclui que a Comissão tinha razões suficientes, e dispunha de informações suficientes, para concluir claramente que os EUA não eram um país análogo adequado para efeitos do inquérito que levou a cabo e, no entanto, não desenvolveu esforços suficientes para determinar um país alternativo. A Fliesen‑Zentrum considera que tal constituiu um erro manifesto de apreciação e uma violação de regras superiores de direito, designadamente dos artigos 2.°, n.o 7, alínea a), e 18.°, n.o 5, do regulamento de base.

52. Na audiência, a Fliesen‑Zentrum salientou que o dumping não deve ser equiparado ao dumping social, pretendendo significar, tanto quanto entendi, que um produto não deve ser considerado objeto de dumping, para efeitos da legislação antidumping, quando o seu preço seja baixo apenas porque os custos de mão‑de‑obra são baixos, e que os preços de venda dos produtos produzidos e vendidos nos EUA são necessariamente estabelecidos, em grande medida, com base nos custos de mão de obra nos EUA, que são mais elevados do que na China.

53. O Conselho considera que quer o preâmbulo do regulamento provisório quer o do regulamento definitivo facultam informações suficientes para afastar as dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio.

54. Salienta que um valor normal calculado deve ser determinado com base em valores verificáveis e verificados de produtores individuais, e não em estatísticas macroeconómicas publicamente disponíveis. Resulta claro do preâmbulo do regulamento provisório que a Comissão procurou obter esses valores junto de produtores de todos os países referidos mas apenas obteve resposta de um produtor tailandês e de dois produtores dos EUA, sendo que apenas a resposta de um dos produtores dos EUA era utilizável. A Comissão não tem forma de obter informações de produtores de países terceiros não sujeitos ao inquérito que optem por não colaborar. Fez tudo o que estava ao seu alcance para apurar os factos e analisá‑los com toda a diligência requerida, como exigido pelo acórdão GLS ( 21 ).

55. Em todo o caso, alguns dos países sugeridos (Turquia e Emirados Árabes Unidos, por exemplo) não eram adequados por várias razões, como a disponibilidade de valores ou a comparabilidade de mercados. Em contrapartida, o mercado dos EUA permitia a comparabilidade em termos de mercado, produção e importações. A produção excedia o limiar aceite de 5% das exportações da China para a União. Além disso, os tipos de produtos em causa eram muito comparáveis, como se podia verificar pelo número de código do produto (a seguir «NCP»).

56. A Comissão começa por extrair três princípios orientadores da jurisprudência pertinente ( 22 ). Em primeiro lugar, as instituições da União devem analisar, por iniciativa própria, qual o país terceiro com economia de mercado que apresenta as características adequadas e a Comissão deve desenvolver esforços suficientes para encontrar produtores nesses países que estejam dispostos a colaborar. Em segundo lugar, uma vez encontrados esses produtores, as instituições devem escolher o país adequado de uma maneira razoável, tendo em conta quaisquer informações fiáveis disponíveis na altura. Essa escolha inscreve‑se na ampla margem de apreciação de que as instituições dispõem em processos que impliquem uma análise económica complexa, sendo objeto de um controlo jurisdicional limitado; em especial, não é necessário identificar condições idênticas no país análogo em todos os aspetos, embora devam ser tidas em conta a comparabilidade dos métodos de produção e a disponibilidade de matérias‑primas. Por último, as instituições não estão obrigadas a tomar em consideração todos os países propostos pelas partes num processo antidumping mas devem, no entanto, analisar os elementos de prova que lhes são apresentados.

57. Em seguida, a Comissão aborda sucessivamente as três dúvidas suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, citando os preâmbulos do regulamento provisório e do regulamento definitivo, que, no seu entender, fornecem uma justificação suficiente.

58. No que respeita às diferenças entre o mercado chinês e o dos EUA, a questão é a de saber não se essas diferenças existem mas sim se podem suscitar dúvidas quanto à adequação dos EUA como país análogo ( 23 ). No presente processo, os níveis elevados de concorrência e a vasta gama de produtos comparáveis com os que são exportados da China tornam os EUA uma escolha adequada. Os produtores dos EUA são competitivos e a sua produção excede consideravelmente os 5% das exportações chinesas para a União que o Tribunal de Justiça considerou suficiente para estabelecer a comparabilidade ( 24 ).

59. Uma vez que as instituições concluíram que os EUA são um país análogo adequado, não é necessário analisar se outros países poderiam ser ainda mais adequados. Por conseguinte, as restantes dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio tornam‑se irrelevantes, mas a Comissão pronuncia‑se, no entanto, sobre elas.

60. No que respeita ao inquérito noutros potenciais países análogos, a Comissão procurou, efetivamente, contactar produtores de todos os países sugeridos pelas partes no inquérito, em especial do Brasil, mas não conseguiu obter colaboração, mesmo com a ajuda do advogado (de uma) dessas partes. A Comissão não era obrigada a procurar outros países possíveis por sua própria iniciativa, com base nos dados publicamente disponíveis; uma vez encontrado um país adequado, a Comissão não está obrigada a analisar outras possibilidades, pelo menos sem que sejam sugeridas pelas partes.

61. No que respeita à utilização de dados publicamente disponíveis para determinar o valor normal, a Comissão salienta que apenas a informação específica relativa a cada empresa pode ser utilizada e que os dados estatísticos mais genéricos podem não refletir com precisão as transações reais. Esses dados apenas podem ser utilizados se for impossível encontrar um produtor disposto a colaborar.

Apreciação

62. Como realça o órgão jurisdicional de reenvio, o Tribunal de Justiça considera que a escolha do país análogo se inscreve no poder de apreciação de que as instituições dispõem na análise de situações económicas complexas. O âmbito do poder de fiscalização do Tribunal Geral ou do Tribunal de Justiça é, assim, limitado.

63. No entanto, têm surgido críticas à tendência das instituições da União para dar preferência aos EUA como país análogo ( 25 ). Essas críticas prendem‑se sobretudo com a elevada percentagem de casos em que os EUA têm sido utilizados como país análogo à China apesar da diferença entre os níveis de desenvolvimento económico dos dois países ( 26 ) e com a probabilidade de apenas os exportadores de países com economia de mercado que têm custos mais elevados (valor normal mais elevado) do que os exportadores de países que não têm uma economia de mercado terem um incentivo para colaborar, uma vez que apenas os seus dados levarão à imposição de direitos antidumping mais elevados sobre as exportações provenientes de países concorrentes que não têm uma economia de mercado ( 27 ).

64. Este tipo de críticas deve, na minha opinião, incentivar o Tribunal de Justiça a verificar minuciosamente os aspetos que estão sujeitos à sua fiscalização. Esses aspetos consistem, nomeadamente, em saber se as instituições tiveram em conta todos os fatores essenciais para demonstrar o caráter adequado do país escolhido e se analisaram as informações contidas nos documentos do processo com toda a diligência requerida para que possa considerar‑se que o valor normal foi determinado de uma maneira adequada e razoável, tendo presente que o objetivo do artigo 2.o, n.o 7, alínea a), do regulamento de base consiste em encontrar um país análogo onde o preço de um produto similar se forme em circunstâncias tão parecidas quanto possível com as do país de exportação ( 28 ).

65. A estrutura dessa disposição prevê que as instituições devem procurar determinar o valor normal, antes de mais, com base nos dados provenientes de um país com economia de mercado e depois — e apenas se tal não for possível — com base em qualquer outro elemento razoável. No entanto, no caso em apreço, não é referido que não foi possível determinar o valor normal com base nos dados provenientes de um país com uma economia de mercado. A questão é antes a de saber se os EUA eram um país terceiro com economia de mercado «adequado» e se foi escolhido de uma maneira «razoável».

66. Resulta claro do preâmbulo de ambos os regulamentos, e não foi contestado nas alegações apresentadas ao Tribunal de Justiça, que a Comissão abordou, efetivamente, produtores do Brasil, da Turquia, da Nigéria, da Tailândia e da Indonésia, para além de produtores dos EUA. Apenas um produtor tailandês e dois produtores dos EUA responderam, dos quais apenas um produtor dos EUA forneceu informações suficientes e dados fiáveis relativos a produtos comparáveis. É igualmente claro que a Comissão não tem nenhuma forma de exigir a colaboração dos produtores de qualquer país terceiro nesta matéria. Nessa medida, aceito o argumento das instituições de que a sua apreciação deve basear‑se em dados específicos e verificáveis relativos a transações reais, e não em estatísticas genéricas publicamente disponíveis, que podem não fornecer uma imagem verdadeira. Por conseguinte, a Comissão parece ter, de facto, procurado seriamente obter dados de vários países terceiros com economia de mercado, mas com muito pouco sucesso. Terá isso sido suficiente?

67. As instituições alegam que, tendo obtido dados fiáveis (embora apenas de um único produtor) provenientes de um país com economia de mercado, a Comissão não estava obrigada a procurar mais. No entanto, a Fliesen‑Zentrum e o órgão jurisdicional de reenvio referiram outros países terceiros (Emirados Árabes Unidos, Egito, Malásia e Tunísia) que podiam ter sido sujeitos a inquérito mas não foram, e os documentos apresentados ao Tribunal de Justiça pela própria Comissão referem que, durante o processo de inquérito, a Rússia foi igualmente proposta como possível país análogo. Além disso, resulta claro do considerando 144 do regulamento provisório que a Comissão tinha conhecimento de que «os importadores e utilizadores podem mudar para produtos adquiridos a países terceiros […] uma vez que o produto objeto de inquérito é fabricado em vários países […] ([…], Emirados Árabes Unidos, Egito, Sudeste Asiático […] e outros])».

68. Além disso, há que analisar se alguma diferença entre o nível de desenvolvimento económico da China e dos EUA significa que este último não é um país terceiro «adequado» para a determinação do valor normal ou que não foi escolhido de uma maneira «razoável», dada a necessidade de encontrar um país análogo onde o preço de um produto similar se forme em circunstâncias tão parecidas quanto possível com as do país de exportação.

69. Quanto a este último aspeto, a Comissão teceu várias considerações na audiência. Reconheceu que esse critério foi acolhido recentemente na legislação antidumping de vários países (referiu a Índia, a África do Sul e os EUA) mas (ainda) não na União Europeia, onde os critérios continuam a ser os originariamente baseados nos critérios que, na altura (a Comissão refere‑se às notas interpretativas do GATT, datadas de 1955), eram os adotados pelos EUA. Esses critérios colocam a tónica não nos níveis de desenvolvimento económico comparáveis mas sim na necessidade de utilizar preços formados num mercado em que o elevado nível de concorrência seja suscetível de exercer uma pressão no sentido da redução dos preços. Embora o Conselho e o Parlamento estejam atualmente a debater a questão de saber se deve ser introduzido um critério de desenvolvimento económico, essa alteração ainda não ocorreu e as instituições estão vinculadas pela versão da lei que está em vigor, e não por uma versão futura. A Comissão realçou igualmente que um nível de desenvolvimento económico mais baixo, ainda que possa, em geral, implicar custos de mão‑de‑obra mais baixos, que mantêm os preços reduzidos, está normalmente também associado a uma menor eficiência e a um nível de desenvolvimento tecnológico inferior, que têm o efeito contrário; consequentemente, não pode concluir‑se que os dados provenientes de um país com um nível de desenvolvimento económico mais elevado proporcionam necessariamente um valor normal mais elevado do que os dados provenientes de um país com um nível de desenvolvimento mais baixo. No que respeita, mais concretamente, à Rússia, a Comissão explicou que, por um lado, o país foi proposto numa fase demasiado tardia do processo de inquérito para permitir a recolha de dados nos prazos estabelecidos e, por outro lado, o sistema de dupla tarifação dos produtos energéticos aí em vigor, assente na diferenciação entre consumo interno e mercados de exportação, teria dificultado as comparações.

70. Neste contexto, deve reconhecer‑se, em primeiro lugar, que atualmente as instituições da União não têm nenhuma obrigação legal de ter especificamente em conta o nível de desenvolvimento económico de um potencial país análogo em comparação com o do país de exportação sujeito ao inquérito. No entanto, a escolha que fazem do país análogo deve ser adequada e razoável. Tal significa, na minha opinião, que têm o dever de analisar se níveis diferentes de desenvolvimento económico devem ser tidos em conta, mas admito que a própria análise se inscreva no âmbito do poder de apreciação de que dispõem na análise de situações económicas complexas.

71. Em seguida, considero que as explicações da Comissão quanto ao papel da concorrência e da tecnologia na determinação do valor normal são credíveis. É quase certo que um nível elevado de concorrência exercerá uma pressão no sentido da redução dos preços, pelo que os dados de um mercado altamente competitivo não conduzirão necessariamente a uma margem de dumping maior do que os dados de um país com custos mais baixos mas também com menos concorrência ( 29 ). De igual modo, deve reconhecer‑se que um nível de desenvolvimento tecnológico mais elevado é suscetível de contrabalançar custos de mão‑de‑obra mais baixos, pelo que custos de mão‑de‑obra mais elevados não significam necessariamente preços mais elevados e um valor normal mais elevado ( 30 ). Obviamente, estas questões inserem‑se no conceito de análise de situações económicas complexas.

72. Por último, as razões específicas apresentadas pela Comissão para não escolher a Rússia como país análogo afiguram‑se apenas parcialmente convincentes. O aviso de início foi publicado em 19 de junho de 2010 e, na sua resposta de 6 de agosto de 2010, a CET referiu que a Rússia podia ser um país análogo adequado, embora apenas como alternativa aos EUA, país que considerava preferível. Não resulta claro em que medida as limitações de tempo podem ter impedido que o inquérito se alargasse a esse país, uma vez que o regulamento provisório só foi adotado em 16 de março de 2011 e que a Comissão pôde enviar questionários a produtores de outros países propostos nas respostas ao aviso de início (o regulamento definitivo foi adotado em 12 de setembro de 2011, no prazo de 15 meses instituído pelo artigo 6.o, n.o 9, do regulamento de base). No entanto, a dificuldade em comparar dados provenientes de um país com um sistema de dupla tarifação são, sem dúvida, reais e a Comissão podia justificadamente considerar que era desnecessário alargar o inquérito a um país proposto pelo autor da denúncia como alternativa quando já abrangia o país que o autor da denúncia considerava mais adequado. Embora tivesse sido preferível que a Comissão referisse os motivos para não enviar inquéritos aos produtores russos, essa omissão não pode, na minha opinião, pôr em causa a validade de nenhum dos regulamentos.

73. Estas considerações levam‑me a concluir que a escolha dos EUA como país análogo não foi (ou, pelo menos, não ficou demonstrado que tenha sido) claramente inadequada ou irrazoável, na falta de dados utilizáveis de qualquer outro país terceiro comprovadamente mais adequado. Por conseguinte, uma vez que o valor normal deve ser determinado «a partir de qualquer outra base razoável, incluindo o preço efetivamente pago ou a pagar na [União] pelo produto similar» apenas quando a utilização de dados provenientes de um país terceiro com economia de mercado não seja possível, afigura‑se desnecessário analisar se o recurso aos preços pagos ou a pagar na União teria sido mais adequado.

74. No entanto, para ser exaustivo, teço ainda as seguintes considerações. As margens de dumping apuradas no regulamento definitivo variam entre 26,3% e 69,7% (considerandos 88 a 93). Os preços de exportação e o valor normal a partir dos quais as margens de dumping foram calculadas não constam, de facto, nem do regulamento provisório nem do regulamento definitivo mas, de acordo com o artigo 2.o, n.o 12, do regulamento de base, a margem de dumping corresponde ao montante em que o valor normal excede o preço de exportação. Tal como consta do regulamento provisório, e é confirmado pelo regulamento definitivo, o preço médio das importações provenientes da China para a União foi de 4,5 EUR/m2 durante o período de inquérito e o preço médio das vendas dos produtos da União na União foi de 8,8 EUR/m2. Nas conclusões que apresentei, também hoje, no processo C‑569/13, Bricmate, calculei o valor correto para o preço médio das importações provenientes da China para a União (tendo em conta um erro estatístico significativo relativo ao volume de importações para Espanha em novembro de 2009) em 5,1 EUR/m2. Mesmo tendo por base este último valor, os preços de venda dos produtos da União na União excedem os preços das importações provenientes da China, segundo os meus cálculos, em 72,5% — uma percentagem superior a qualquer das margens de dumping apuradas com base nos dados dos EUA. Consequentemente, se o valor normal tivesse sido calculado a partir do preço médio das vendas dos produtos da União na União, as margens de dumping seriam maiores do que as efetivamente apuradas com base nos dados dos EUA e, por conseguinte, os direitos antidumping seriam mais elevados do que os efetivamente instituídos.

75. Assim, concluo que as instituições da União não cometeram nenhum erro ao escolher os EUA como país análogo, no exercício do poder de apreciação de que dispõem na análise de situações económicas complexas.

Determinação do valor normal com base num único produtor

Regulamentos antidumping

Regulamento provisório

76. Quanto à utilização dos dados de um único produtor dos EUA, o considerando 53 refere: «Os dados apresentados na resposta dos dois produtores colaborantes dos EUA foram verificados no local. Apenas os dados de um produtor visitado foram finalmente considerados, já que, segundo se apurou, se tratava de informações fiáveis que poderiam servir de base para determinar o valor normal. Os dados do segundo produtor visitado não foram considerados fiáveis e tiveram de ser rejeitados, porque este produtor apenas participou uma parte das suas vendas no mercado interno, pelo que não foi possível comparar integralmente os custos com as contas.»

Regulamento definitivo

77. No regulamento definitivo, a mesma questão é tratada nos considerandos 61, 62, 64, 66, 69 e 74 a 77: «(61) [Dois importadores alegaram] que o produtor colaborante dos EUA era detido por produtores da União ou estava associado aos mesmos, pelo que o inquérito apresentava falhas na medida em que os dados obtidos não eram independentes. (62) Recorde‑se que os dados apresentados pelo produtor dos EUA que colaborou no inquérito foram verificados no local. Por conseguinte, esta alegação foi considerada irrelevante e não foi tida em conta. […] (64) Por último, estes mesmos importadores alegaram que não se justificava manter a confidencialidade de identidade, volume, valor e qualidade da produção do produtor análogo colaborante. Recorde‑se que o produtor análogo colaborante solicitou confidencialidade devido ao receio de retaliação comercial, e esse pedido foi considerado justificado. Além disso, não é de excluir que o fornecimento de quaisquer dos dados que os importadores pedissem, mesmo em intervalos, poderia levar à identificação do produtor do país análogo. Por conseguinte, a alegação dos importadores não foi tida em conta. […] (66) Além disso, estes dois importadores alegaram igualmente que, como o produtor colaborante dos EUA é alegadamente controlado por um produtor da União, a escolha desta empresa dos EUA como produtor adequado de país análogo está viciada. Em especial, alegaram que a empresa dos EUA não é economicamente independente e, como tal, não pode servir como valor de referência para o dumping. Os importadores citam o artigo 2.o, n.o 1, terceiro e quarto parágrafos, do regulamento de base [ ( 31 ) ], como justificação para essa alegação. Em resposta a esta alegação, há que referir em primeiro lugar que, tal como mencionado no considerando 23 do regulamento provisório e no 69 infra, o produtor colaborante dos EUA solicitou o anonimato e o pedido foi aceite. Nestas circunstâncias, não se pode confirmar ou rejeitar se existe uma relação entre a empresa dos EUA e um produtor da União. No entanto, note‑se que as disposições supramencionadas do regulamento de base dizem respeito à forma de tratar os preços de venda de uma empresa objeto de inquérito quando esta vende a uma parte coligada. Estas disposições não dizem respeito à questão de uma possível relação entre um produtor do país análogo e um produtor da União. Por conseguinte, esta alegação é rejeitada. […] (69) A associação de importadores perguntou ainda que elementos de prova tinham sido fornecidos pelo produtor colaborante do país análogo para provar o risco de retaliação comercial, tal como mencionado no considerando 64. A este respeito, a empresa dos EUA assinalou que existem numerosos produtores‑exportadores chineses de ladrilhos de cerâmica no mercado dos EUA com os quais a empresa americana concorre relativamente aos mesmos clientes. Nestas circunstâncias, a empresa americana declarou que receava uma retaliação comercial se a sua identidade fosse revelada. Quanto aos elementos de prova fornecidos para provar o risco de retaliação, note‑se que o possível risco resultante do facto de a empresa americana e os produtores‑exportadores chineses ativos no mercado dos EUA estarem em concorrência relativamente aos mesmos clientes foi considerado plausível. Nestas circunstâncias, o pedido de anonimato da empresa foi aceite. […] (74) [Dois] importadores assinalaram que, uma vez que o artigo 2.o, n.o 1, segundo parágrafo, do regulamento de base exige que o valor normal seja estabelecido com base em preços de ‘outros vendedores ou produtores’, foi um erro estabelecer o valor normal com base nos dados de uma única empresa. (75) Recorde‑se, a este respeito, que o presente processo se refere a importações provenientes de um país sem uma economia de mercado em que o valor normal tem de ser determinado em conformidade com o disposto no artigo 2.o, n.o 7, alínea a), do regulamento de base. Por conseguinte, esta alegação foi rejeitada. (76) Na sequência da divulgação final, uma associação de importadores declarou que considerava que o valor normal no país análogo não podia ser estabelecido com base nos dados fornecidos por uma empresa. Todavia, pelas razões apresentadas no considerando 75, esta alegação é rejeitada. (77) Por último, estes importadores alegaram que o produto do produtor análogo carecia de representatividade, visto que servia exclusivamente o segmento de preços elevados. Uma vez que foi aceite o pedido de confidencialidade do produtor análogo, esta alegação não é confirmada nem rejeitada. Em qualquer caso, ainda que a alegação fosse correta, tal como explicado no considerando 61 do regulamento provisório, sempre que se justificava foram efetuados ajustamentos no valor normal calculado, a fim de ter em conta todos os tipos de ladrilhos, incluindo a revenda sob outra marca (re‑sale branding). Por conseguinte, considerou‑se esta alegação infundada, pelo que foi rejeitada.»

Questões e alegações

78. O órgão jurisdicional de reenvio observa que várias disposições do regulamento de base ( 32 ), através da utilização do plural, referem que o valor normal — elemento crucial na determinação da existência de dumping — deve ser determinado com base em dados de vários produtores. Se assim é no caso de países com economia de mercado, deve aplicar‑se igualmente quando se trate de países que não têm uma economia de mercado, como se confirma pelo facto de o artigo 2.o, n.o 7, alínea a), fazer referência aos preços num país análogo, e não aos preços de um produtor análogo. A objetividade e a fiabilidade são consideravelmente mais difíceis de alcançar quando se faz referência apenas a um único produtor e há que ter muito cuidado, em especial quando, como no caso em apreço, existe a indicação de que o produtor dos EUA em causa é controlado por um produtor da União, não sendo, por isso, economicamente independente. Em todo o caso, os dados provenientes de um único produtor estarão condicionados por decisões políticas específicas da empresa. O órgão jurisdicional de reenvio observa igualmente que a Comissão não considerou necessário recorrer a qualquer peritagem externa nesta matéria.

79. A Fliesen‑Zentrum cita exaustivamente os n.os 81 a 87 das conclusões do advogado‑geral no processo que deu origem ao acórdão GLS ( 33 ), quanto à importância da determinação do valor normal e à necessidade de objetividade nessa matéria. No geral, os seus argumentos refletem as considerações expressas pelo órgão jurisdicional de reenvio, e a Fliesen‑Zentrum salienta que a não aplicação do mesmo critério (pluralidade de exportadores ou produtores para efeitos de comparação) no caso de países com economia de mercado e de países sem economia de mercado viola o princípio da igualdade de tratamento.

80. O Conselho salienta que o Tribunal de Justiça reconheceu que o facto de existir apenas um produtor num país não exclui a sua utilização como país análogo ( 34 ). A utilização do plural na redação do regulamento de base deve ser entendida como uma referência genérica e indeterminada, e não necessariamente como uma exigência de que os dados provenham de uma pluralidade de exportadores ou de produtores; na verdade, algumas disposições alternam entre a utilização do plural e do singular. Além disso, não é necessário fazer referência a vários produtores se os valores de um único produtor forem representativos. A prática das instituições tem sido sempre a de contactar todos os produtores do país em causa e utilizar os valores constantes de todas as respostas recebidas, seja qual for o seu número e mesmo que seja fornecida apenas uma resposta. A proteção dos dados confidenciais do produtor é essencial para garantir a colaboração. Não há elementos que permitam provar a alegação de que os valores fornecidos pelo produtor dos EUA podem ter sido influenciados por uma empresa‑mãe na União, se é que ela existe, mas, em todo o caso, a prática da Comissão é a de utilizar apenas valores relativos a vendas a terceiros independentes.

81. A Comissão reconhece que o valor normal pode ser calculado de forma mais fiável com valores fornecidos por vários produtores do país análogo. No entanto, tal nem sempre é possível, e as instituições da União não têm forma de exigir a colaboração. Os produtores de um país terceiro ao qual o inquérito não diga respeito não têm nenhum incentivo especial para colaborar, ao contrário de outros produtores de um país que esteja sujeito ao inquérito, que têm todos os motivos para fornecer os seus próprios valores, sob pena de serem, eles próprios, avaliados, nos termos do artigo 18.o, n.o 1, do regulamento de base, com base nos factos disponíveis.

82. No caso em apreço, apenas um produtor dos EUA forneceu valores utilizáveis. O Tribunal de Justiça reconhece que o facto de existir apenas um produtor num país terceiro não exclui a utilização dos dados desse produtor para calcular o valor normal; o mesmo deve aplicar‑se quando existam vários produtores mas apenas um se disponibilize a colaborar. O importante é determinar se os preços em causa resultam do funcionamento da concorrência. As disposições referidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, que utilizam o plural, refletem a situação ideal, mas não necessariamente o que é de facto possível. Além disso, essas disposições preveem possíveis métodos alternativos, como resulta claro da utilização do verbo auxiliar «pode»; o artigo 2.o, n.o 6, alínea b), prevê a utilização dos montantes relativos ao «produtor ou exportador em causa», no singular.

83. Também não se trata de uma questão de desigualdade de tratamento; a determinação do valor normal no país sujeito ao inquérito e no país terceiro análogo constituem duas situações completamente diferentes, para as quais não estão disponíveis os mesmos métodos.

84. O risco de os preços de um único produtor poderem ser indevidamente influenciados pela situação individual desse produtor é mínimo, quer o produtor em causa seja controlado por um produtor da União quer não ( 35 ), porque os preços utilizados devem dizer respeito a um grande volume de transações num mercado concorrencial e quaisquer preços para transações efetuadas dentro do mesmo grupo devem ser ajustados em conformidade.

85. Por último, o facto de a Comissão não ter recorrido a uma peritagem externa é irrelevante; a Comissão nunca recorre a peritos externos nestes inquéritos devido ao caráter confidencial dos dados.

Apreciação

86. Se se concluir que a escolha dos EUA como país análogo foi viciada a tal ponto que o regulamento impugnado deve ser anulado com esse fundamento, não será necessário analisar esta questão.

87. No entanto, se o Tribunal de Justiça concordar comigo e entender que tal não se verificou, há que analisar essencialmente três questões: primeiro, um preço normal pode ser determinado com base nos dados de um único produtor; segundo, se assim for, continua a sê‑lo quando o produtor em causa esteja coligado com um produtor da União; terceiro, a Comissão devia ter recorrido a peritos externos?

88. Começando pela terceira questão — quanto a mim, a mais simples — parece‑me que não existem razões imperativas para considerar que devia ter sido efetuada uma peritagem externa. A Fliesen‑Zentrum e o órgão jurisdicional de reenvio deram uma importância, na minha opinião, injustificada a um subtítulo padrão que pode ser encontrado na exposição de motivos de qualquer proposta de regulamento do Conselho apresentada pela Comissão. Na falta de algum motivo específico para outro entendimento (no caso em apreço, não é apresentada nem se consegue inferir nenhuma indicação nesse sentido), deve, em princípio, considerar‑se que as instituições são capazes de avaliar, elas próprias, adequadamente os dados.

89. Todas as partes concordam que é sempre preferível e mais fiável basear a determinação do valor normal em dados provenientes de uma ampla gama de produtores. No entanto, no acórdão Rotexchemie, o Tribunal de Justiça considerou que «o simples facto de existir apenas um produtor no país de referência não exclui em si que os preços sejam aí o resultado de uma concorrência real, uma vez que esta também pode resultar, na ausência de um controlo dos preços, da existência de importações significativas provenientes de outros países» ( 36 ).

90. A situação é, em grande medida, menos comparável com a do acórdão Rotexchemie, na qual existia apenas um produtor no país análogo, e não apenas um que cooperou de forma útil enquanto os outros não o fizeram, do que com a do acórdão Ferchimex, no qual o Tribunal Geral declarou: «[…] a Potacan é o único produtor canadiano a ter finalmente aceite responder ao questionário da Comissão e cooperar no processo. Em especial, o maior produtor canadiano […] informou que recusava cooperar, tendo‑se limitado a fornecer alguns dados públicos, insuficientes para determinar o valor normal. […] [A] recorrente não contesta que a Comissão fez todos os esforços para obter dados relativos ao mercado canadiano para além dos fornecidos pela Potacan. […] Assim, há que considerar que o Canadá constituía um país de referência apropriado e que a Comissão não teve outra alternativa senão utilizar os dados provenientes da Potacan» ( 37 ).

91. Este último acórdão, apesar de não ser, naturalmente, vinculativo para o Tribunal de Justiça, não foi objeto de recurso e pode considerar‑se que tem, pelo menos, alguma força de persuasão.

92. No caso em apreço, deve analisar‑se quais as alternativas de que as instituições da União podiam dispor. Já cheguei à conclusão de que a probabilidade de encontrar um país análogo que fosse claramente mais adequado, com uma variedade de produtores disponíveis para colaborar no inquérito, era, de facto, remota ( 38 ). Podiam ter sido enviados questionários a mais produtores dos EUA? Pode deduzir‑se do considerando 48 do regulamento provisório que foram contactados mais do que dois produtores dos EUA, uma vez que se afirma que «apenas dois produtores do produto em causa nos EUA responderam aos questionários», e nada nos autos indica que o número de produtores contactados tenha sido insuficiente. Se não tinha sido possível encontrar nenhum país análogo mais adequado, nem convencer mais produtores desse país a responder aos questionários, afigura‑se que as únicas alternativas eram basear a determinação do valor normal nos dados fornecidos pelo único produtor dos EUA que respondeu de forma adequada ou fazê‑lo a partir de «qualquer outra base razoável», sendo que a única aplicável era o preço pago ou a pagar na União. No que respeita a esta segunda alternativa, de acordo com os cálculos que apresentei acima ( 39 ), podia ter conduzido a margens de dumping maiores.

93. Por último, no que respeita à segunda questão, o Tribunal de Justiça depara‑se com falta de informações. As instituições recusam‑se a dizer se o produtor dos EUA em causa está ou não economicamente coligado com um produtor da União (alegadamente italiano) e, embora pareça haver indicação de que a Fliesen‑Zentrum e/ou os importadores que participaram no inquérito podiam identificar o produtor em causa, não foi feita nenhuma identificação concreta nos documentos e nas alegações apresentados ao Tribunal de Justiça.

94. A Comissão disponibilizou‑se para prestar determinadas informações ao Tribunal de Justiça (embora não expressamente esta informação específica), desde que fosse garantida a confidencialidade em relação à Fliesen‑Zentrum. No entanto, não se afigura que exista atualmente qualquer disposição no Regulamento de Processo que permita ao Tribunal de Justiça tomar essa decisão ( 40 ). O tratamento confidencial de documentos é referido apenas em relação aos intervenientes em ações e recursos diretos (artigos 131.°, n.o 2, e 190.°, n.o 1). Na audiência, a Comissão referiu que se estava perante uma ação de anulação oculta sob um reenvio prejudicial e que, na falta de uma disposição expressa no Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça podia aplicar uma interpretação ad hoc do seu acórdão Kadi II ( 41 ), em conjugação com o artigo 339.o TFEU (que institui um dever de sigilo que impende sobre os membros das instituições e os funcionários e agentes da União) e o artigo 19.o, n.o 4, do regulamento de base.

95. No entanto, na falta (por enquanto) de qualquer disposição expressa no Regulamento de Processo que permita o tratamento confidencial de informações no contexto de um pedido de decisão prejudicial, considero que essa abordagem não seria adequada.

96. Se as informações não podem ser disponibilizadas confidencialmente, parece‑me que o primeiro passo deve ser partir do princípio de que o produtor dos EUA estava, de facto, economicamente coligado com um produtor da União e analisar se esse facto pode invalidar a determinação do valor normal. Se se concluir que não, deixa de ser necessário analisar se o acesso a informações confidenciais é exigível.

97. As instituições afirmam que houve o cuidado, como sempre, de utilizar apenas dados relativos às vendas a clientes independentes. A este respeito, parece‑me desnecessário exigir a divulgação de informações que as instituições querem manter confidenciais em relação à Fliesen‑Zentrum. Atendendo ao argumento apresentado por esta empresa, de que os dados utilizados levaram ao apuramento de um preço normal artificialmente elevado, não é plausível que tenham sido tidas em conta as vendas a clientes coligados. Quando muito, tal seria suscetível de fazer baixar o valor normal calculado, uma vez que parece mais lógico, em circunstâncias normais, os clientes coligados beneficiarem de condições mais favoráveis.

98. Uma outra questão é a seguinte: é provável que os custos de produção de uma filial de um produtor da União nos EUA, ou os preços praticados por essa filial, sejam artificialmente inflacionados quando comparados com os custos ou com os preços de um produtor independente dos EUA? De facto, tal parece ser bastante improvável se o objetivo for desenvolver uma atividade comercial bem‑sucedida num mercado concorrencial (e, a menos que existam provas em contrário, pode considerar‑se que é esse o objetivo do produtor dos EUA). A Comissão verificou localmente os dados do produtor, e parece ter sido uma verificação minuciosa, uma vez que os dados do outro produtor foram rejeitados por não serem fiáveis ( 42 ). Atendendo à importância que as instituições atribuem à obtenção de dados de um mercado altamente concorrencial, é pouco provável que uma estratégia de mercado não concorrencial escapasse a este nível de controlo.

99. No caso em apreço, não foi apresentada nenhuma razão específica no Tribunal de Justiça para supor que um produtor dos EUA que esteja coligado com um produtor da União (partindo do princípio de que essa coligação é demonstrada) é suscetível de vender a preços mais elevados no mercado dos EUA do que um produtor que não tenha essa ligação.

100. Nestas circunstâncias, considero que o Tribunal de Justiça não tem motivos para concluir que o regulamento impugnado é inválido pelo facto de o valor normal ter sido calculado com base nos dados de um único produtor, independentemente de esse produtor estar ou não de alguma forma coligado com um produtor da União.

Dever de fundamentação e direitos de defesa, no que respeita à determinação do valor normal calculado

Regulamento provisório

101. A forma como o valor normal foi calculado com base nos dados do produtor dos EUA é descrita nos considerandos 56 a 58 e 61: «(56) Verificou‑se que as vendas do produto similar efetuadas no mercado interno pelo produtor dos EUA eram representativas, em termos de volume, quando comparadas com o volume das exportações do produto em causa para a União efetuadas pelos produtores‑exportadores colaborantes. (57) Constatou‑se que, durante o período de inquérito, as vendas de todos os tipos do produto similar fabricados pelo produtor dos EUA realizadas no mercado interno a clientes independentes foram efetuadas no decurso de operações comerciais normais. No entanto, devido às diferenças de qualidade entre o produto similar produzido e vendido nos EUA e o produto em causa exportado da China para a União, considerou‑se mais adequado, para certos tipos do produto, calcular o valor normal, a fim de ter em conta essas diferenças e garantir uma comparação equitativa, como se descreve no considerando 61. (58) O valor normal foi calculado adicionando aos custos de produção do produtor dos EUA os seus VAG [ ( 43 ) ] e o lucro. Nos termos do artigo 2.o, n.o 6, do regulamento de base, os montantes correspondentes aos VAG e ao lucro foram estabelecidos com base nos dados efetivos relativos à produção e às vendas do produto similar, no decurso de operações comerciais normais realizadas pelo produtor dos EUA. […] (61) A fim de assegurar uma comparação equitativa entre o valor normal e o preço de exportação, procedeu‑se aos devidos ajustamentos para ter em conta as diferenças que afetam os preços e sua comparabilidade, em conformidade com o artigo 2.o, n.o 10, do regulamento de base. O valor normal foi ajustado para ter em conta as diferenças em termos de características (principalmente devidas à marca OEM [ ( 44 ) ]) e as diferenças em termos de qualidade, no caso de certos tipos não produzidos pelo produtor do país análogo (devido ao menor custo dos ladrilhos que não são de porcelana). Quando necessário, foram feitos outros ajustamentos no que respeita a frete marítimo, seguro, movimentação e custos acessórios, despesas de embalagem, crédito, encargos bancários e comissões, sempre que se considerou que estes eram razoáveis, exatos e corroborados por elementos de prova verificados.»

Regulamento definitivo

102. A determinação do valor normal calculado é referida nos considerandos 73, 77, 86 e 87: «(73) Dois importadores argumentaram que, sem informações relativas à produção do produtor dos EUA em termos de volume, as partes interessadas não podiam verificar se, devido às economias de escala, podia haver uma diferença significativa nos custos de produção do produtor dos EUA comparativamente aos produtores chineses incluídos na amostra que produziam anualmente mais de 10 milhões de m2 de ladrilhos de cerâmica. Estes importadores alegaram ainda que os volumes de produção do produtor análogo e dos produtores chineses não eram comparáveis, dado o volume de produção mais baixo do produtor análogo ou no país análogo. Recorde‑se que o volume de produção do produtor análogo colaborante é confidencial, pelo que não pode ser divulgado. Recorde‑se também que a indústria chinesa é muito fragmentada e, na sua maioria, composta por PME. Por conseguinte, tais argumentos foram considerados sem fundamento. […] (77) Por último, estes importadores alegaram que o produto do produtor análogo carecia de representatividade, visto que servia exclusivamente o segmento de preços elevados. Uma vez que foi aceite o pedido de confidencialidade do produtor análogo, esta alegação não é confirmada nem rejeitada. Em qualquer caso, ainda que a alegação fosse correta, tal como explicado no considerando 61 do regulamento provisório, sempre que se justificava foram efetuados ajustamentos no valor normal calculado, a fim de ter em conta todos os tipos de ladrilhos, incluindo a revenda sob outra marca (re‑sale branding). Por conseguinte, considerou‑se esta alegação infundada, pelo que foi rejeitada. […] (86) Na sequência da divulgação final, um produtor‑exportador alegou que, uma vez que o valor normal foi determinado com base nos dados de um produtor no país análogo, não tendo, por isso, sido possível divulgar dados precisos por razões de confidencialidade, era imperativo garantir que foram efetuados ajustamentos, sempre que adequado, a fim de assegurar a comparabilidade do produto, para efeitos dos cálculos do dumping. A este respeito, tal como mencionado no considerando 61 do regulamento provisório, foram efetuados ajustamentos, sempre que necessário, a fim de assegurar uma comparação equitativa entre o valor normal e o preço de exportação. (87) Na sequência da divulgação final, dois importadores alegaram que o produtor dos EUA colaborante serve exclusivamente o setor dos ladrilhos de cerâmica de preços elevados enquanto os produtores‑exportadores chineses servem o segmento de preços baixos. Estes importadores alegaram ainda que não lhes foram divulgados os ajustamentos necessários nos termos do artigo 2.o, n.o 10, do regulamento de base para assegurar uma comparação equitativa entre o valor normal e o preço de exportação. A este respeito, note‑se que o considerando 61 do regulamento provisório explica que foram efetuados os ajustamentos para assegurar uma comparação equitativa.»

Questões e alegações

103. O órgão jurisdicional de reenvio observa que, no cálculo do valor normal a partir dos preços do produtor dos EUA, foram feitos ajustamentos para ter em conta as diferenças que afetam a qualidade, as características de comercialização e as discrepâncias de custos. Em tais circunstâncias, «incumbe às instituições, sempre que considerem que devem efetuar um ajustamento […], basear‑se em provas, ou pelo menos em indícios, que permitam demonstrar a existência do fator a título do qual é efetuado o ajustamento e determinar a sua incidência na comparabilidade dos preços» ( 45 ). O motivo dos ajustamentos deve ser demonstrável e os próprios ajustamentos devem, por conseguinte, ser verificáveis mas, neste caso, tal não é possível com base na informação constante do regulamento provisório ou do regulamento definitivo, ou disponibilizada durante o inquérito. Ainda que seja necessário proteger a confidencialidade dos dados do produtor dos EUA, o artigo 296.o TFEU exige que quaisquer atos jurídicos sejam fundamentados. Uma vez que a determinação do valor normal é um passo essencial para provar a existência de uma eventual prática de dumping, a fundamentação de uma medida antidumping reveste‑se de especial importância, e os direitos de defesa previstos nos artigos 20.° e 21.°, n.o 6, do regulamento de base ficam desprovidos de conteúdo se as partes interessadas apenas dispuserem de informações vagas sobre a forma exata como o valor normal foi determinado e não puderem, por isso, apresentar observações factualmente bem fundamentadas.

104. Mais uma vez, as alegações da Fliesen‑Zentrum assemelham‑se, em larga medida, às considerações expressas pelo órgão jurisdicional de reenvio, salientando o caráter vago e não fiável dos dados, tal como expresso nos regulamentos provisório e definitivo.

105. O Conselho salienta a necessidade de confidencialidade em relação aos produtores colaborantes de países terceiros análogos. Divulgar qualquer dos pormenores que a Fliesen‑Zentrum alega que deviam ser divulgados, seria uma violação flagrante dessa confidencialidade. Além disso, as adaptações exigidas durante a determinação do valor normal inscrevem‑se na ampla margem de apreciação de que as instituições dispõem em questões económicas complexas, e não foram apresentados fundamentos que permitam demonstrar que as instituições utilizaram o seu poder de apreciação de forma abusiva. Por último, todos os ajustamentos efetuados beneficiaram os produtores cujos produtos foram sujeitos a um direito antidumping; quando não existam efeitos adversos, o dever de fundamentação é menos estrito, pelo que, neste caso, foi respeitado.

106. A Comissão alega, em primeiro lugar, que a fundamentação do regulamento definitivo respeita as exigências da jurisprudência e, em segundo lugar, que a Fliesen‑Zentrum não beneficia de quaisquer «direitos de defesa» mas que, em todo o caso, não foram violados nenhuns direitos dessa natureza.

107. No que respeita à fundamentação, a Comissão refere a exigência geral expressa no acórdão Petrotub ( 46 ), salientando, em seguida, que, no acórdão Beus ( 47 ), o Tribunal de Justiça considerou que o preâmbulo de um regulamento destinado a ter aplicação geral «pode limitar‑se a indicar, por um lado, a situação global que conduziu à sua adoção e, por outro lado, os objetivos gerais que se propõe atingir. Por conseguinte, não se pode exigir que especifique os vários factos, por vezes muito numerosos e complexos, com base nos quais o regulamento foi adotado, nem a fortiori, que forneça uma apreciação mais ou menos completa desses factos». No acórdão Petrotub ( 48 ), o Tribunal de Justiça concluiu que, ao limitar‑se a afirmar que «apurou‑se que as vendas efetuadas por compensação haviam efetivamente sido realizadas no decurso de operações comerciais normais», o Conselho não forneceu uma fundamentação suficiente; não apresentou as razões que o levaram a considerar que os preços praticados no momento das referidas vendas não tinham sido afetados pela relação entre as partes; não permitiu aos interessados saber se esses preços foram corretamente considerados para efeitos do cálculo do valor normal, ou se existia um vício que afetava a legalidade do regulamento impugnado; também não permitiu ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização e verificar se houve um erro manifesto de apreciação. No entanto, a Comissão alega que o dever de fundamentação deve igualmente ter em consideração a obrigação de respeitar a confidencialidade dos segredos de negócios, tal como previsto no artigo 339.o TFEU e no artigo 19.o do regulamento de base. O artigo 19.o, n.o 4, deste regulamento, em especial, distingue divulgação de informações de caráter geral, que não está proibida, de divulgação de elementos de prova específicos, que está estritamente limitada. Por último, é necessário apreciar a fundamentação no seu contexto, que, no caso em apreço, inclui todos os conteúdos não confidenciais do processo divulgados às partes.

108. A Comissão alega que todas as exigências acima referidas foram respeitadas no caso em apreço, nomeadamente pelos considerandos 56 a 58 e 61 do preâmbulo do regulamento provisório, para os quais remete o regulamento definitivo. O mero facto de não serem fornecidos nenhuns valores concretos ou aproximados não põe em causa o cumprimento do dever de fundamentação; as informações são suficientes para que o Tribunal de Justiça possa solicitar o acesso a quaisquer dados confidenciais necessários para verificar a fundamentação. A questão de saber se o produtor dos EUA está ou não coligado com um produtor da União também não é, de forma nenhuma, relevante para aferir a validade do regulamento definitivo, uma vez que os dados utilizados diziam respeito aos preços das vendas a partes independentes. Os valores foram confirmados nos registos do produtor dos EUA e ajustados na medida adequada.

109. No que respeita aos direitos de defesa, a Comissão alega, antes de mais, que a Fliesen‑Zentrum não participou no procedimento que levou à adoção do regulamento definitivo. Por conseguinte, não pode beneficiar de quaisquer direitos de defesa nesse âmbito. Também não pode adquirir tais direitos pelo facto de alegar que está «coligada» com a Cera‑Net Sàrl, uma sociedade de direito luxemburguês que, efetivamente, participou no procedimento, a menos (talvez) que consiga provar que, de facto, controlava essa empresa. Em todo o caso, a própria Cera‑Net não beneficiava de tais direitos, uma vez que os processos antidumping dizem respeito apenas a produtores ou exportadores de países terceiros e eventualmente aos seus importadores coligados, e não a importadores independentes como a Cera‑Net.

110. A título subsidiário, a Comissão alega que, em todo o caso, não se verificou nenhuma violação dos direitos de defesa da Cera‑Net. No acórdão Timex ( 49 ) , o Tribunal de Justiça considerou que os operadores comerciais ou os produtores em causa deviam poder analisar as informações recolhidas pela Comissão durante o inquérito de modo a poderem efetivamente apresentar os seus pontos de vista, embora esse direito deva ser, sempre que necessário, conciliado com o princípio da confidencialidade; a Comissão deve fazer tudo o que está ao seu alcance, na medida em que respeite a obrigação de não divulgar segredos de negócios, para facultar ao recorrente as informações que sejam relevantes para a defesa dos interesses deste, escolhendo, se necessário por sua própria iniciativa, a forma adequada de fornecer essas informações. No caso em apreço, a Cera‑Net teve acesso a algumas das informações solicitadas e o auditor verificou que os preços utilizados tinham sido ajustados sempre que necessário. A divulgação efetiva constituiria uma violação da confidencialidade, cuja preservação é essencial para garantir a colaboração de produtores de países terceiros.

Apreciação

111. Este aspeto do processo — tal como o aspeto anterior — suscita a questão da confidencialidade das informações. Neste caso, no entanto, essa questão deve ser considerada, antes de mais, tendo em conta a posição processual da Fliesen‑Zentrum no inquérito antidumping.

112. Parece‑me claro que a Fliesen‑Zentrum, não estando coligada com nenhum dos exportadores chineses e não tendo participado no procedimento de inquérito, não pode, ela própria, invocar nenhuns direitos de defesa individuais e que a Comissão apresentou razões imperativas para concluir que aquela empresa não pode adquirir tais direitos através de partes que tenham participado, efetivamente, no procedimento.

113. Por conseguinte, no contexto do processo principal e do presente pedido de decisão prejudicial, a questão é a de saber se a fundamentação era adequada para um ato regulamentar de alcance geral. Por outras palavras, será que era suficiente para que os interessados (para além daqueles a quem dizia direta e individualmente respeito) compreendessem o raciocínio seguido pelas instituições e para que o Tribunal de Justiça exercesse a sua fiscalização? Para tal, será que era necessário apresentar os pormenores dos ajustamentos efetuados para ter em conta as diferenças que afetam a qualidade, as características de comercialização e as discrepâncias de custos?

114. Todas as informações disponibilizadas ao Tribunal de Justiça, ou às partes afetadas, em geral, pelos direitos antidumping, constam do considerando 61 do preâmbulo do regulamento provisório, para o qual remetem os considerandos 77, 86 e 87 do preâmbulo do regulamento definitivo e que tem a seguinte redação: «O valor normal foi ajustado para ter em conta as diferenças em termos de características (principalmente devidas à marca OEM) e as diferenças em termos de qualidade, no caso de certos tipos não produzidos pelo produtor do país análogo (devido ao menor custo dos ladrilhos que não são de porcelana). Quando necessário, foram feitos outros ajustamentos no que respeita a frete marítimo, seguro, movimentação e custos acessórios, despesas de embalagem, crédito, encargos bancários e comissões, sempre que se considerou que estes eram razoáveis, exatos e corroborados por elementos de prova verificados.»

115. Parece‑me que esta declaração deve, em princípio, constituir uma explicação suficiente para um ato de aplicação geral. Refere o tipo de ajustamento efetuado e, pelo menos de forma implícita, o sentido em que os valores foram ajustados — designadamente, para valores mais baixos.

116. É certo que sem valores reais não é possível a uma parte que seja apenas indiretamente afetada (como um importador na posição da Fliesen‑Zentrum) ou ao Tribunal de Justiça verificar os cálculos exatos. E, em relação à Fliesen‑Zentrum (e ao comércio de ladrilhos de cerâmica em geral), parece razoável aceitar que esses valores devem permanecer confidenciais.

117. Se existissem provas concretas de que os ajustamentos não foram efetuados corretamente, o Tribunal de Justiça poderia equacionar pedir que lhe fossem apresentados os valores e analisá‑los. Mais uma vez, tendo em conta o Regulamento de Processo em vigor, aconselho cautela nesta matéria.

118. No entanto, essas provas concretas não existem e, na falta delas e tendo em conta o estatuto da Fliesen‑Zentrum em relação ao processo antidumping no seu conjunto, não se afigura que haja qualquer motivo para que o Tribunal de Justiça solicite mais pormenores sobre os ajustamentos. Se a Fliesen‑Zentrum, tal como qualquer outra parte indiretamente afetada, deve, em princípio, contentar‑se com uma fundamentação que satisfaça os requisitos necessários para uma medida de aplicação geral, o facto de ser autora num processo num órgão jurisdicional nacional que deu origem a um pedido de decisão prejudicial não lhe dá o direito de exigir que o Tribunal de Justiça analise, nesse contexto, informações que poderiam ser disponibilizadas ao Tribunal Geral no contexto diferente de uma ação direta proposta por uma parte com legitimidade processual, à qual a medida antidumping dissesse diretamente respeito.

119. Consequentemente, embora possam existir ainda algumas dúvidas relativamente à precisão pormenorizada do cálculo do valor normal com base nos valores fornecidos pelo produtor dos EUA em causa, que poderiam ser pertinentes no contexto de uma ação direta proposta no Tribunal Geral por uma parte com legitimidade, não me parece que essas dúvidas justifiquem que o Tribunal de Justiça conclua, no contexto processual específico em que a questão é suscitada, que o regulamento impugnado é inválido.

Amostragem

Regulamentos antidumping

Regulamento provisório

120. A amostragem de produtores chineses e da União em conformidade com o artigo 17.o do regulamento de base é explicada nos considerandos 4 a 13 do preâmbulo. O considerando 4 refere que todos os produtores‑exportadores conhecidos da China, bem como os importadores e produtores da União, foram convidados a dar‑se a conhecer à Comissão e a facultar informações de base sobre as suas atividades relacionadas com o produto em causa durante o período de inquérito. O texto do preâmbulo dispõe ainda: «2.1. Amostragem de produtores‑exportadores chineses (5) Foram recebidas cento e cinco respostas válidas ao exercício de amostragem por parte de produtores‑exportadores da China, abrangendo 47% das importações durante o período de inquérito […]. (6) Em conformidade com o artigo 17.o, n.o 1, do regulamento de base, a Comissão selecionou uma amostra de produtores‑exportadores com base no volume mais representativo de exportações do produto em causa para a União sobre o qual podia razoavelmente incidir o inquérito no prazo disponível. A amostra selecionada consistiu em três grupos, representando dez produtores individuais responsáveis por 14,4% do volume total das exportações para a União provenientes da China e 31,3% do volume total dos exportadores colaborantes durante o período de inquérito. Nos termos do artigo 17.o, n.o 2, do regulamento de base, as partes interessadas e as autoridades chinesas foram consultadas relativamente à seleção da amostra. Foram recebidas várias observações sobre a amostra proposta. As observações consideradas adequadas foram tidas em conta na amostra definitiva. 2.2. Amostra de produtores da União (7) A [CET] confirmou, numa carta enviada à Comissão, que todas as empresas autoras da denúncia tinham concordado com uma eventual inclusão na amostra. Contando com as demais empresas que se deram a conhecer, foram facultadas à Comissão informações provenientes de 73 produtores da União. (8) No exercício de amostragem, tem de se ter em conta a elevada fragmentação do setor dos ladrilhos de cerâmica. A fim de garantir que os resultados das grandes empresas não dominassem a análise do prejuízo e que a situação das empresas de pequena dimensão, que são coletivamente responsáveis pela maior parte da produção da União, fosse devidamente espelhada, considerou‑se que todos os segmentos, ou seja, pequenas, médias e grandes empresas deviam estar representados na amostra. (9) Foram distinguidos três segmentos, com base no volume de produção anual: — Segmento 1: grandes empresas — produção superior a 10 milhões de m2, — Segmento 2: médias empresas — produção entre 5 milhões e 10 milhões de m2, — Segmento 3: pequenas empresas — produção inferior a 5 milhões de m2. (10) Na análise dos indicadores microeconómicos, os resultados das empresas incluídas na amostra em cada segmento específico foram ponderados em conformidade com a parte desse segmento no total da produção da União (utilizando a ponderação específica de cada segmento no setor total dos ladrilhos de cerâmica). Segundo as informações recolhidas durante o inquérito, os produtores dos segmentos 1 e 2 são responsáveis, cada um, por cerca de um quarto do total da produção da União, enquanto no segmento 3 os produtores são responsáveis por cerca de metade do total da produção da União. Mais de 350 empresas pertencem ao segmento das pequenas empresas. Mais de 40 empresas pertencem ao segmento médio e mais de 20 ao segmento das grandes empresas. (11) Foram incluídas dez empresas na amostra. São as empresas de maior dimensão de cada um dos três segmentos, em termos de vendas, produção e localização geográfica. Uma empresa incluída na amostra pertence ao segmento das grandes empresas, quatro ao segmento das médias empresas e cinco ao segmento das pequenas empresas. As empresas selecionadas estão baseadas em seis Estados‑Membros (Itália, Espanha, Polónia, Portugal, Alemanha e França) que, no seu conjunto, representam mais de 90% da produção total da União. Esta amostra representava 24% da produção total dos produtores colaborantes e 7% da produção total da União. (12) Durante o inquérito, uma empresa polaca incluída na amostra decidiu interromper a colaboração no inquérito. A Comissão não conseguiu obter a colaboração de outro produtor baseado na Polónia. (13) Apesar da retirada do produtor polaco, a representatividade da amostra manteve‑se elevada de acordo com todos os critérios mencionados nos considerandos 8 e 10. Assim, foi decidido que o processo poderia prosseguir com uma amostra de nove produtores de cinco Estados‑Membros.»

Regulamento definitivo

121. A amostragem é tratada nos considerandos 9 a 33. Os considerandos 9 a 12 rejeitam uma objeção relativa a dois produtores‑exportadores chineses, que não é relevante para o processo em apreço. O considerando 13 conclui: «Na ausência de quaisquer outras observações, confirmam‑se os considerandos 5 e 6 do regulamento provisório».

122. Quanto às questões pertinentes para o processo em apreço, os considerandos 16 a 33 dispõem: «(16) Uma parte interessada alegou que a divisão da indústria da União em diferentes segmentos e a cobertura geográfica da amostra significava que esta não seria estatisticamente válida. A este respeito, recorda‑se que a indústria de ladrilhos de cerâmica da União é muito fragmentada, com mais de 500 produtores. Considerou‑se igualmente que a indústria estava representada em todos os três segmentos da indústria, ou seja, grandes, médias e pequenas empresas. A fim de garantir que os resultados das grandes empresas não dominassem a análise do prejuízo e que a situação das empresas de pequena dimensão, que são coletivamente responsáveis pela maior parte da produção da União, fosse devidamente espelhada, considerou‑se que todos os segmentos (ou seja, pequenas, médias e grandes empresas) deviam estar representados na amostra. Dentro de cada segmento, foram escolhidas as maiores empresas, desde que pudesse ser assegurada a representatividade geográfica. (17) Uma parte interessada alegou ainda que a Comissão não conseguiu demonstrar que a amostra continuou a ser representativa, após a retirada do produtor polaco e que, em qualquer caso, era insuficientemente representativa em termos de volume de vendas no mercado da União. (18) É correto que um produtor polaco decidiu cessar a colaboração, pelo que teve de ser excluído da amostra. No entanto, para ser representativa não é necessário que uma amostra reflita a distribuição geográfica exata e o peso dos Estados‑Membros produtores. Visto que a distribuição geográfica é apenas um dos fatores a ter em conta para assegurar a representatividade, uma tal abordagem não seria administrativamente praticável. É antes suficiente que a amostra reflita, em grande medida, proporções dos principais países produtores em causa. Avaliada segundo este critério, verificou‑se que a retirada da empresa polaca não afetou a representatividade global da amostra. À luz do que precede, confirma‑se que a amostra de produtores da União era suficientemente representativa, na aceção do artigo 17.o do regulamento de base. (19) No que respeita à alegação da representatividade global da amostra, recorde‑se que, uma vez que a indústria da União está muito fragmentada, é inevitável que as empresas incluídas na amostra representem apenas uma parte relativamente reduzida da produção total da União. Em todo o caso, o artigo 17.o do regulamento de base prevê que o inquérito pode limitar‑se a amostras estatisticamente válidas ou que constituam o volume mais representativo de produção, vendas ou exportações sobre o qual possa razoavelmente incidir o inquérito, sem, porém, indicar quaisquer limiares quantitativos específicos quanto ao nível desse volume representativo. Tendo em conta o que precede, confirma‑se que a amostra selecionada era representativa na aceção do artigo 17.o do regulamento de base. (20) Uma outra parte interessada alegou que a Comissão não conseguiu incluir na amostra produtores da União que oferecem preços de venda baixos e estão localizados em países como a Polónia e a República Checa; por isso, a amostra assim obtida não seria representativa dos preços médios de venda praticados pelos produtores da União. (21) Em resposta a essa alegação, a Comissão verificou que os preços médios de venda da amostra da indústria da União foram da mesma ordem que os preços médios de venda das estatísticas disponíveis ao público. De qualquer modo, e como explanado no considerando 125, o inquérito revelou que, mesmo tendo em conta os preços disponíveis ao público para aqueles países, as conclusões finais não mudariam significativamente. (22) Algumas partes apresentaram observações sobre a metodologia utilizada para selecionar a amostra da indústria da União comparativamente à seleção da amostra dos exportadores chineses, que foi exclusivamente baseada no volume de exportação. (23) Quanto às diferentes metodologias utilizadas para a seleção da am