Conclusões do advogado-geral Lenz apresentadas em 14 de Janeiro de 1988. - REPUBLICA FRANCESA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - SUBSIDIO COMPENSATORIO AOS PRODUTORES DE ATUM DESTINADO A INDUSTRIA CONSERVEIRA. - PROCESSO 264/86.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 00973



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

A - Factos

1. O Regulamento (CEE) n.° 3796/81 do Conselho, que adopta a organização comum de mercado no sector dos produtos da pesca (1), que veio substituir o Regulamento (CEE) n.° 100/76, prevê no artigo 20.° que os direitos da pauta aduaneira comum são suspensos na sua totalidade para, entre outros, os atuns destinados ao fabrico industrial dos produtos constantes do n.° 16.04. Como se afirma na fundamentação do regulamento, tal sucede porque a produção comunitária de atum destinado às indústrias alimentares não é suficiente. O regulamento determina também no seu artigo 24.° que, se na Comunidade o mercado de um ou vários produtos referidos no n.° 2 do artigo 1.° sofrer ou estiver ameaçado de sofrer perturbações graves por causa de importações ou exportações, podem ser aplicadas medidas apropriadas nas trocas com os países terceiros. Devido aos preços em vigor no mercado internacional para o atum albacora, a tal houve lugar sob a forma de um regime de vigilância das importações para França (2).

2. O citado regulamento determina ainda no seu artigo 17.° que, para o atum destinado à indústria de conserva mencionado no anexo III, é concedido, se necessário, um subsídio compensatório aos produtores de atuns da Comunidade de modo a que, designadamente, o nível do rendimento dos produtores comunitários deste produto não seja ameaçado pela diminuição dos preços na importação de atuns destinados à indústria de conserva, tal como se esclarece nos considerandos. Prevê-se ainda no artigo 17.° que, para os produtos referidos no n.° 1, é fixado um preço à produção comunitária com base na média dos preços verificados durante as três últimas campanhas de pesca precedentes à fixação deste preço nos mercados grossistas ou nos portos representativos relativamente a uma parte significativa da produção comunitária; que o Conselho estabelece as regras gerais relativas à concessão do subsídio referido no n.° 1 e fixa o preço à produção comunitária referido no n.° 4; que as regras de execução do presente artigo são adoptadas nos termos do procedimento previsto no artigo 33.° (ou seja, pela Comissão com a participação do comité de gestão dos produtos da pesca).

3. Com base no citado artigo, o Conselho fixou no Regulamento (CEE) n.° 3605/83 (3) o preço à produção comunitária de atuns destinados à indústria de conservas para a campanha de pesca de 1986 em 1 479 ECU por tonelada. Já no âmbito da anterior organização comum de mercado no sector dos produtos da pesca, o Conselho adoptara as regras gerais relativas à atribuição de um subsídio compensatório aos produtores de atum destinado à indústria de conserva, constantes do Regulamento (CEE) n.° 1196/76 (4). Segundo ele, para cada um dos produtos enumerados no anexo (entre outros, o atum albacora), é estabelecido todos os meses um preço médio do mercado comunitário com base na média ponderada das cotações médias mensais verificadas para cada produto (artigo 2.°). Nos termos do artigo 3.°, para cada um dos produtos enumerados no anexo é concedido um subsídio compensatório aos produtores de atum da Comunidade quando, simultaneamente, o preço médio trimestral no mercado comunitário e o preço de entrada (agora na acepção do artigo 21.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 3796/81), se situem a um nível inferior a 90% do preço à produção comunitária. O artigo 4.° deste regulamento determina que só será concedido um subsídio compensatório se for considerado, após exame, que a situação verificada no mercado comunitário é consequência do nível dos preços no mercado mundial do atum e que uma baixa do preço no mercado comunitário não é provocada por um aumento anormal das quantidades produzidas. De acordo com o artigo 5.°, para todas as quantidades de atum entregues à indústria de conserva durante o período de três meses sobre o qual incidiu a verificação de preços, o montante do subsídio compensatório é limitado à diferença entre o preço à produção comunitária e o preço efectivamente cobrado pelo produtor comunitário. Prevê ainda o mesmo artigo que este montante não pode, contudo, ultrapassar a diferença entre o preço à produção comunitária e o preço médio trimestral no mercado comunitário (determinado com base no preço médio mensal). Finalmente, o artigo 7.° do regulamento prevê que são adoptados, nos termos do procedimento do comité de gestão, as regras de execução do presente regulamento e o montante máximo do subsídio compensatório.

4. As primeiras foram estabelecidas pelo Regulamento (CEE) n.° 2469/86 da Comissão, de 31 de Julho de 1986 (5). Dele interessa antes de mais o seu artigo 2.° Nos termos do seu n.° 2, o subsídio será concedido, para cada um dos produtos referidos no anexo III do Regulamento (CEE) n.° 3796/81 (portanto, também o atum albacora), em relação a todas as quantidades de atum produzidas por um produtor comunitário, desembarcadas na Comunidade, vendidas por esse produtor à indústria conserveira estabelecida na Comunidade e entregues a essa indústria durante o período em causa, com vista à sua transformação completa e definitiva em produtos do capítulo 16.04 da pauta aduaneira comum. O seu n.° 3 determina ainda que:

"O montante máximo do subsídio será fixado ao nível necessário para assegurar que a redução do preço no mercado comunitário não ameace o rendimento que os produtores de atum obtêm através da comercialização das quantidades produzidas, tanto no mercado da Comunidade como no de países tarceiros."

5. Como se tornou claro no decurso do processo, isto significa que o montante máximo não corresponde simplesmente à diferença entre o preço à produção comunitária e o preço médio trimestral no mercado comunitário. É também importante a relação entre o rendimento total obtido durante o trimestre, pelo qual o subsídio compensatório é concedido, e a média ponderada do rendimento total do produtor comunitário, obtida a partir dos trimestres correspondentes dos anos de 1983 a 1985 (para mais pormenores remeto para a nota técnica que nos foi apresentada).

6. Dado que as referidas medidas de vigilância não foram suficientes e se verificaram numerosas importações a baixos preços, a Comissão adoptou em 31 de Julho de 1986 o Regulamento (CEE) n.° 2470/86 (6), no qual foi fixado pela primeira vez um subsídio compensatório para os produtores de atum. O seu montante máximo foi fixado em 170 ECU por tonelada para o atum albacora pesando mais de 10 kg e em 185 ECU por tonelada para o albacora inteiro não pesando mais de 10 kg (em contrapatida, a diferença entre o preço à produção comunitária e o preço médio trimestral no mercado comunitário foi de, respectivamente, 315 ECU por tonelada e 344 ECU por tonelada).

7. Na sequência da adopção de ambos os regulamentos da Comissão, a República Francesa interpôs em 21 de Outubro de 1986 um recurso de anulação do segundo regulamento e do artigo 2.°, n.° 3, do primeiro regulamento (como se esclareceu durante a audiência em resposta a uma questão colocada pelo juiz relator).

B - Parecer

8. Analisarei de seguida o bem fundado deste recurso, que é apoiado pelo Governo espanhol. Há que distinguir dois grupos de argumentos: por um lado, os que respeitam à fundamentação dos regulamentos e, por outro, os que respeitam à sua validade substancial.

1. Contrariamente à ordem seguida na petição de recurso, começarei por analisar o segundo grupo.

9. Aqui, alegou-se no essencial (para pormenores remeto para o relatório para audiência) que os regulamentos da Comissão não são compatíveis com os regulamentos (CEE) n.os 3796/81 e 1196/76 do Conselho. De acordo com as disposições do Conselho, a determinação do montante máximo do subsídio compensatório faz-se apenas com base nas verificações de preços estabelecidas no artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 1196/76; a Comissão não estava porém habilitada a limitar o subsídio compensatório da forma por que o fez, ou seja, tendo em conta as quantidades descarregadas, porque tal implica uma penalização dos aumentos da produtividade. Em caso algum se podia partir do princípio de que uma regulamentação como a que foi posta em vigor pelo Regulamento (CEE) n.° 2469/86 (tão-pouco precisa que atribui à Comissão uma ampla margem de livre apreciação) devia ser considerada como regras de execução na acepção do artigo 7.° do Regulamento (CEE) n.° 1196/76. Se fosse julgada necessária, o próprio Conselho deveria tê-la incorporado nas chamadas regras gerais constantes do artigo 17.° do Regulamento (CEE) n.° 3796/81, pois apenas assim se respeitaria a hierarquia das normas vigente no direito comunitário.

10. a) Quanto ao que, neste contexto, diz respeito à questão de princípio equacionada em último lugar, ou seja, a de saber se uma regulamentação como a do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento (CEE) n.° 2469/86 pode ser adoptada enquanto elemento das regras de execução a fixar pela Comissão, ou tem forçosamente que se integrar nas regras gerais a adoptar pelo Conselho nos termos do artigo 17.° do Regulamento (CEE) n.° 3796/81, não vejo qualquer razão de peso para lhe dar a resposta considerada correcta pela recorrente e pela interveniente.

11. Em minha opinião, é relevante que o artigo 155.° do Tratado CEE, que regula as competências da Comissão, preveja em termos absolutamente gerais o execício das competências que o Conselho atribui à Comissão para execução das disposições por si adoptadas. De modo algum se diferencia aqui segundo o grau da importância das normas e não há que deduzir deste artigo que só podem ser transferidas para a Comissão competências de tipo absolutamente subordinado, com indicação precisa dos critérios a observar.

12. Relevante é também o facto de nada se poder extrair da jurisprudência pertinente em apoio da concepção da recorrente, já que ela fornece, antes, argumentos de peso a favor do ponto de vista da Comissão.

13. Recordo o acórdão no processo 25/70 (7), segundo o qual apenas é necessário definir os elementos essenciais dos regulamentos agrícolas nos termos do terceiro parágrafo do n.° 2 do artigo 43.° do Tratado CEE; aí se acentua, por outro lado, que as regras de execução podem ser adoptadas de acordo com um processo diferente pelo próprio Conselho ou pela Comissão; sublinha-se ainda, nomeadamente, que o procedimento do comité de gestão confere ao Conselho a possibilidade de transferir para a Comissão importantes competências executivas.

Recordo ainda o acórdão no processo 57/72 (8), segundo o qual pode ser deixada à Comissão uma ampla liberdade de decisão que exclui todo o automatismo e deve ser exercida à luz dos objectivos político-económicos fixados nos regulamentos de base (aí se afirma também que a Comissão pode exercer as competências necessárias à garantia do funcionamento de um determinado sistema).

Recordo também o acórdão no processo 23/75 (9) que explicita, por um lado, que o conceito de "execução" na acepção do artigo 155.° do Tratado deve ser interpretado em sentido amplo (de tal maneira que, no âmbito da política agrícola comum, pode ser atribuído à Comissão um amplo poder de apreciação e de acção) e que, por outro lado, sublinha que o procedimento do comité de gestão possibilita que o Conselho delegue na Comissão um amplo poder executivo consubstanciado numa vasta competência cujos limites devem ser apreciados menos em função do teor da habilitação do que em função dos objectivos gerais basilares da organização de mercado.

Refiro finalmente que esta orientação se mantém na recente jurisprudência, afirmando-se no acórdão proferido no processo 27/85 (10) que as competências executivas da Comissão no âmbito da política agrícola comum devem ser latamente interpretadas; cabem-lhe vastos poderes de apreciação e de acção, cujos limites devem ser determinados em função dos objectivos gerais da organização de mercado em causa.

14. b) Não havendo portanto objecções de princípio à ideia de que, para efeitos da execução do regime compensatório em análise, podia ser atribuída à Comissão uma ampla liberdade de apreciação (como, de resto, frequentemente sucede para efeitos da realização da política agrícola comum, segundo a exposição pormenorizada da Comissão), a questão decisiva é a de saber se dos regulamentos invocados pela recorrente se podem extrair claras limitações aos poderes delegados na Comissão.

15. aa) Em minha opinião é, sem mais, evidente que tal não é o caso do regulamento de base que adopta a organização comum de mercado no sector dos produtos da pesca.

16. A propósito dos subsídios compensatórios a pagar aos produtores de atum, afirma-se em primeiro lugar no supracitado artigo 17.° do Regulamento (CEE) n.° 3796/81 - através de uma formulação muito genérica - simplesmente que ele será concedido "se necessário", pelo que tem interesse a fundamentação do regulamento na parte em que afirma que o subsídio compensatório se destina a manter o nível dos rendimento dos produtores de atum, o qual pode ser ameaçado por uma diminuição dos preços na importação de atuns destinados à indústria de conserva. Quando se acrescenta no artigo 17.° que o Conselho estabelece as regras gerais relativas à concessão do subsídio (11) e que as regras de execução do mesmo artigo são adoptadas nos termos do procedimento do comité de gestão, de tal não se pode concluir o que deve caber obrigatoriamente num ou noutro domínio. Segundo esta disposição, apenas é claro que o Conselho deve definir o preço à produção comunitária. Mas não obriga a considerar que é vedado ao Conselho delegar na Comissão amplos poderes, especialmente para a adopção de todas as regras necessárias, segundo a Comissão, à correcta execução do regime compensatório.

17. bb) O essencial da discussão era, portanto, também a interpretação do Regulamento (CEE) n.° 1196/76, sendo a questão a de saber se os regulamentos da Comissão impugnados são com ele compatíveis.

18. Como se sabe, a recorrente, apoiada nesse ponto pelo Governo espanhol, alegou que o Conselho precisou minuciosamente no seu Regulamento (CEE) n.° 1196/76 o termo "se necessário", constante do artigo 17.° do Regulamento (CEE) n.° 3796/81 ((e também do artigo 16.° do anterior Regulamento (CEE) n.° 100/76)), pelo que, uma vez verificadas as condições previstas no artigo 3.° ( descida dos preços no mercado comunitário e dos preços de entrada abaixo de um determinado nível) bem como as condições previstas no artigo 4.° (a situação no mercado comunitário é consequência do nível dos preços no mercado mundial), a Comissão apenas tem competência para, nos termos do artigo 5.° do regulamento e segundo o procedimento do comité de gestão, determinar os elementos de cálculo (apuramento do preço médio trimestral) e o método de controlo dos preços de venda efectivamente cobrados. Por montante máximo deve entender-se a diferença mencionada no artigo 5.° do regulamento, que não pode ultrapassar a diferença entre o preço à produção comunitária e o preço médio trimestral no mercado comunitário. Tratando-se de garantir o nível de rendimento dos produtores de atum, o nível do rendimento a tomar em conta é unicamente o que corresponde ao preço à produção comunitária. Pelo contrário, pelo facto de as quantidades produzidas deverem ser levadas em conta para efeitos do cálculo do montante máximo, o regime adoptado pela Comissão no seu Regulamento (CEE) n.° 2469/86 implica uma penalização dos aumentos de produtividade que não pode ter lugar. Tal regime não se revela necessário para evitar uma sobrecompensação ligada ao subsídio compensatório, tambem referida pela Comissão, uma vez que tal efeito podia ser obtido por recurso ao mencionado artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 1196/76, já citado.

19. Pode-se desde já dizer que, neste ponto, não é de seguir a argumentação da recorrente e da parte interveniente e que é a Comissão que invoca os melhores argumentos ao afirmar que, de acordo com a sistemática e a finalidade deste regime, lhe cabe a competência para fixar o montante máximo sem ser com base nos elementos mencionados no artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 1196/76.

20. Na verdade, certos termos utilizados nos artigos 5.° e 7.° do regulamento do Conselho vão já nesse sentido. É de salientar que no artigo 5.° se afirma: "o montante do subsídio compensatório é limitado a..." ("die Ausgleichsentschaedigung belaeuft sich... hoechstens..."; "the compensation shall not exceed..."; "de compenserende vergoeding kanten hoogste gelijk zijn"; "l' importo dell' indemnità compensativa è limitato alla differenzia ..."). Para uma interpretação como a que faz a recorrente, seria porém mais simples escolher uma formulação como a utilizada no Regulamento (CEE) n.° 3117/85 do Conselho (12), que prevê: "o montante do subsídio é igual à diferença entre o preço de venda cobrado pelo produtor e o preço mínimo garantido". Não sendo assim, é de supor que o termo "é limitado a" remete para outro método de cálculo. Há que ter em consideração também que artigo 7.° do Regulamento (CEE) n.° 1196/76 prevê que o montante máximo do subsídio compensatório deve ser adoptado nos termos do procedimento do comité de gestão. A escolha deste procedimento e a menção expressa a um montante máximo não se compreenderiam se se tratasse apenas de proceder à operação de cálculo relativamente simples prevista no artigo 5.° do mesmo regulamento (a saber, a determinação da diferença entre o preço à produção comunitária e um preço médio de venda trimestral dos produtores).

21. Não podendo falar-se de inequivocidade, na acepção da tese da recorrente, perante o teor das disposições do Conselho, assume a maior relevância apurar o que é sugerido pela finalidade dessas disposições e o que pode, pelo menos implicitamente, deduzir-se do artigo 4.° do regulamento do Conselho.

22. Já várias vezes se referiu a finalidade do regime: trata-se de manter o nível do rendimentos dos produtores comunitários de atum que pode ser ameaçado por influências do mercado mundial (contra as quais não há, em princípio, qualquer mecanismo de protecção). Mas é evidente que o nível do rendimento não se determina unicamente pelos preços mas também pelas quantidades comercializadas. Pode mesmo manter-se inalterado em caso de diminuição dos preços, havendo aumento da produção. A finalidade do regime parece dar a entender que a concepção adoptada pela Comissão é imanente ao sistema. É sem mais evidente que, sem tal correctivo, o regime poderia ir além do objectivo e provocar uma sobrecompensação, aproximando-se assim de um regime de concessão de prémios à produção (com todas as consequências desvantajosas a ele associadas, tais como: estímulo a um aumento da produção para o futuro, com o perigo da desestabilização do mercado e influência nas correntes de trocas entre Estados em prejuízo de países terceiros). Em qualquer caso, tal só poderia ser impedido - aplicando-se textualmente o artigo 4.° do regulamento do Conselho - em caso de aumento anormal das quantidades produzidas, já que ele conduz à exclusão do pagamento do subsídio compensatório.

23. No que respeita ainda ao supracitado artigo 4.°, saliente-se - o que é decerto importante para o problema de interpretação em análise - que, por força dele, cabe indubitavelmente à Comissão uma considerável margem de livre apreciação (nomeadamente a propósito da questão de saber quando deve falar-se de um aumento anormal das quantidades produzidas e como deve avaliar-se a sua influência sobre os preços no mercado comunitário). Ora, isto ajusta-se de facto mal à ideia de que, ao aplicar o regime compensatório (após ter procedido à apreciação nos termos do artigo 4.°), apenas cabe à Comissão fazer uma operação de cálculo pelo procedimento do comité de gestão. Essencial é ainda a ideia acabada de expender, presente no artigo 4.°, de que não se pode, de facto, deixar de ter em conta as quantidades produzidas, que influenciam naturalmente a situação de mercado e a situação económica. Porém, em minha opinião, a Comissão tem razão ao afirmar que dificilmente se compreenderia que estes dados apenas pudessem ser tidos em conta em situações extremas (designadamente quando se devesse assinalar um aumento anormal da produção comunitária, sendo de supor que por si só implicasse uma queda dos preços), mas não nos casos em que se verificasse uma influência quer do mercado mundial quer da produção comunitária sobre o nível dos preços, de modo a não excluir o pagamento de um subsídio compensatório. Por não se tomar em consideração a influência do aumento das quantidades de produção no nível dos rendimentos, acabar-se-ia de facto por aceitar não só que a concessão do subsídio compensatório pode levar a uma sobrecompensação incompatível com o seu objectivo, mas também que o sistema seja afectado por efeito de modificações abruptas e radicais - por um lado, pagamento de subsídios compensatórios excessivos em caso de aumentos "normais" da produção e, por outro lado, total ausência de subsídio em caso de aumento anormal da produção no decurso de um período subsequente (como foi o caso dos outros trimestres do ano de 1986).

24. Estou, pois, convencido de que, tendo em conta a formulação incompleta da ideia presente no artigo 4.° do regulamento do Conselho, a finalidade do regime e a ambiguidade do teor dos artigos 5.° e 7.° do regulamento, a única conclusão correcta é a de que este autoriza (ou se se preferir, habilita) a Comissão a fixar o montante máximo do subsídio compensatório a um nível diferente do que resultaria do artigo 5.° do regulamento do Conselho, na interpretação que lhe é dada pela recorrente e pela parte interveniente. Se no Regulamento (CEE) n.° 2469/86 a Comissão considerou como parâmetro determinante o nível do rendimento até agora obtido pelos produtores de atum, não pode, consequentemente, considerar-se que tenha violado o Regulamento (CEE) n.° 1196/76.

25. cc) Neste contexto, torna-se desnecessário examinar as observações constantes das exposições entregues pelas partes, pois se limitam ao problema de saber se, ao proceder à fixação do montante máximo, a Comissão deve considerar unicamente os elementos do preço que figuram no artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 1196/76 ou se pode recorrer a outras considerações.

26. No decurso da audiência, a recorrente e a interveniente foram porém mais longe, duvidando de que o método fixado pela Comissão no regulamento impugnado leve efectivamente a uma compensação das perdas de rendimento. Referiram a este propósito que o Regulamento n.° 1196/76 do Conselho, com as suas regras gerais de base, apenas fala de um preço médio trimestral no mercado comunitário, mas não do volume de negócios dos últimos três anos. Alegam também que há que partir efectivamente do rendimento real dos produtores de atum, pelo que a Comissão não poderia em caso algum ter-se bastado com o volume de negócios, sem tomar em consideração que o aumento da produção implica o aumento dos seus custos e que, desde o período de referência julgado relevante pela Comissão (1983 a 1985), se verficou um aumento do custo de vida.

27. Considero que, de acordo com os princípios que regem o processo perante o Tribunal, os argumentos suplementares não devem ser levados em conta por terem sido apresentados extemporaneamente, não se podendo afirmar que constituem simplesmente esclarecimentos trazidos à fundamentação do recurso apresentada por escrito; estamos antes em presença de fundamentos novos e autónomos.

Ainda assim, não deixaria de fazer as seguintes observações.

28. Segundo parece, a exactidão dos números constantes da nota técnica apresentada pela Comissão não é posta em causa. Assim, deve dar-se por assente que houve um certo aumento de produção por parte dos produtores de atum e, com isso, um certo aumento dos rendimentos ((ainda que, como se refere nos considerandos do Regulamento (CEE) n.° 2470/86, não se tivesse atingido proporções que merecessem a designação "crescimento anormal")).

29. Dado que a recorrente e a interveniente sublinham a necessidade de tomar em consideração o rendimento real e os custos de produção, pode-se-lhes, por um lado objectar que a fórmula "garantia do nível do rendimento" deixa certamente margem para uma interpretação restritiva, em consonância com uma política de poupança (já genericamente sugerida pela Comissão desde há algum tempo no domínio da política agrícola comum). Por outro lado, a Comissão pôde alegar, sem ser contradita, que só obteve dos Estados-membros indicações acerca dos rendimentos globais dos produtores de atum, não se tendo, por isso, podido basear nas referidas notas técnicas.

30. Finalmente, no que respeita à circunstância de terem sido escolhidos como parâmetro os rendimentos médios dos anos de 1983 a 1985, haverá decerto que reconhecer que, deste modo, para o ano de 1986 se considerou determinante um nível de rendimento inferior ao do ano de 1985. Porém, à luz do sistema global, nem por isso se pode pôr em causa a justeza deste método, uma vez que o regulamento de base do Conselho, que adopta a organização comum de mercados no sector dos produtos da pesca ((Regulamento (CEE) n.° 3796/81)), demonstra que o importante valor de referência que é "o preço à produção comunitária" se determina com base na média dos preços verificados durante as três campanhas anteriores à fixação daquele. Perante isto, dificilmente se pode falar de uma manifesta ultrapassagem dos limites do poder discricionário de que a Comissão dispõe.

31. 2. Não resultando do que precede qualquer dúvida séria quanto à validade substancial dos regulamentos da Comissão impugnados, haverá ainda que averiguar se se encontram suficientemente fundamentados, tal como manda o artigo 190.° do Tratado CEE, ou se a sua fundamentação, sem dúvida muito sucinta, obriga à conclusão de que foram violadas regras de forma essenciais.

32. Como se sabe, a recorrente perfilha a última opinião. Alega que o Regulamento (CEE) n.° 2469/86 omite a indicação dos critérios utilizados para a determinação do montante máximo, bem como a indicação da disposição do Regulamento (CEE) n.° 1196/76 do Conselho (o qual não refere expressamente critérios como os utilizados pela Comissão) em que a Comissão se baseou para adoptar o seu regulamento. Admite que dos considerandos do Regulamento (CEE) n.° 2470/86 podem deduzir-se alguns elementos de apreciação, mas, porque este regulamento só esteve em vigor durante um trimestre, não os considera como fundamentação correcta do regulamento da Comissão que estabeleceu as regras de execução na acepção do artigo 7.° do Regulamento (CEE) n.° 1196/76. A recorrente alega ainda que da fundamentação do Regulamento (CEE) n.° 2470/86 deviam constar também indicações concretas para o cálculo do montante máximo, tais como explicações do conceito de "rendimento", ou seja, elementos como os que se encontram na nota técnica já várias vezes mencionada, que foi apresentada ao comité de gestão. O Governo espanhol adere a estas alegações. Considera também que uma fundamentação correcta exigiria que o processo de cálculo do montante máximo fosse esclarecido e que os elementos de cálculo utilizados pela Comissão (rendimento, preços, período de referência) fossem indicados.

33. Sobre a falta de fundamentação, vício invocado com uma certa frequência, existe já uma jurisprudência considerável, de onde se podem extrair valiosas indicações igualmente para o caso concreto. Com efeito, frisou-se recentemente em termos gerais (no acórdão proferido nos processos apensos 142 e 156/84) (13) que o alcance da obrigação de fundamentar depende do contexto em que uma decisão tenha sido tomada (o que poderia ser importante, tendo em conta que, na reunião do comité de gestão e, tal como se explicou, já durante a sua preparação, foram distribuídas notas técnicas pormenorizadas sobre o cálculo do subsídio compensatório, as quais forneceram uma informação precisa aos Estados-membros que, deste modo, participaram no processo). Segundo a jurisprudência, é também essencial que nem todos os pormenores de uma regulamentação que caibam na sua sistemática global devem ser explicitados, apenas sendo necessária uma explicação dos seus traços essenciais (14), ou que o essencial do objectivo prosseguido seja identificável, como se afirma no acórdão no processo 108/81 (15), n.° 21. A jurisprudência sublinhou também não ser necessária a comunicação de factos concretos, bastando indicar, em termos gerais, os elementos fundamentais em que assenta a apreciação dos factos, bem como o processo seguido em ordem a essa apreciação (16); no acórdão proferido no processo 230/78 (17) referiu-se que os fundamentos de um regulamento de execução podem reportar-se a uma situação de facto cujas particularidades sejam mencionadas no regulamento de base.

34. Analisado neste contexto o complexo normativo em causa, parece, em primeiro lugar, significativo que na fundamentação do Regulamento (CEE) n.° 2469/86 se encontre uma indicação sobre a manutenção do nível do rendimento dos produtores de atum e que se possa deduzir directamente do artigo 2.° deste regulamento que se trata do rendimento decorrente da comercialização das quantidades totais produzidas (seja no mercado comunitário seja no de países terceiros). Na fundamentação do Regulamento (CEE) n.° 2470/86 repete-se esta ideia, esclarecendo-se também que a evolução do rendimento (na referida acepção) é tida em conta por um período representativo.

35. Importantes são também as relações com o regulamento de base n.° 3796/81. Na fundamentação deste precisa-se o objectivo essencial do regime compensatório, que consiste na garantia do nível do rendimento dos produtores de atum, e do seu artigo 17.°, n.° 4, pode deduzir-se que, para efeitos da determinação dos preços à produção comunitária (e portanto do elemento de referência relevante para o nível dos rendimentos), se tomam por base os preços de três campanhas precedentes. Além disso, não deve perder-se de vista - e também isto pertence ao quadro sistemático relevante - que o artigo 4.° das regras de base adoptadas pelo Conselho no seu Regulamento (CEE) n.° 1196/76 demonstra que é essencial para o regime compensatório que a compensação das perdas de rendimentos provenha de uma descida dos preços e não de um aumento das quantidades produzidas.

36. A reunião de todos estes elementos não constitui decerto o tipo ideal de fundamentação para as regras sub judice adoptadas pela Comissão, podendo ainda ter-se-lhe acrescentado certos elementos tirados das mencionadas notas técnicas, sem com isso se tornar execessivamente pesado o texto do regulamento. No entanto, dificilmente se podem considerar convincentes as acusações de fundamentação deficiente feitas pelos Estados-membros que participaram na sua elaboração, não podendo, em especial, falar-se de uma violação de tal maneira grave do dever de fundamentação que justifique a anulação do regulamento com este fundamento.

C - Conclusão

37. Não me parecendo necessário analisar um argumento suplementar aduzido pelo Governo espanhol na audiência (que julgou poder extrair de uma proposta de alteração do Regulamento (CEE) n.° 3796/81 elaborada pela Comissão), proponho, pois, que se negue provimento ao recurso por infundado e que a recorrente e a interveniente sejam condenadas conjuntamente nas despesas do processo.