Conclusões do advogado-geral Lenz apresentadas em 14 de Abril de 1994. - ELIZABETH BRAMHILL CONTRA CHIEF ADJUDICATION OFFICER. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: SOCIAL SECURITY COMMISSIONER - REINO UNIDO. - DIRECTIVA 79/7/CEE - ACRESCIMOS DE PRESTACOES DE VELHICE PELOS CONJUGES A CARGO. - PROCESSO C-420/92.



Colectânea da Jurisprudência 1994 página I-03191



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

A ° Introdução

1. O Social Security Commissioner apresentou ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão a título prejudicial sobre a interpretação e a aplicação da Directiva 79/7/CEE (1) relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social.

2. A demandante no processo principal (a seguir "demandante") pede um acréscimo da sua pensão de velhice a título do seu cônjuge a cargo. Esse pedido foi indeferido pela razão de ela não preencher todas as condições e, em especial, as condições suplementares que uma mulher deve preencher para obter um acréscimo da sua pensão pelo cônjuge a cargo relativamente às impostas a um homem que peça um acréscimo da sua pensão pelo cônjuge-mulher a cargo.

3. As disposições relativas às condições de concessão de um acréscimo de pensão pelo cônjuge a cargo estão inseridas nos artigos 45. e 45. A do Social Security Act 1975 (2). O artigo 45. impõe as condições de acréscimo pelo cônjuge-marido a cargo e o artigo 45. A as condições de acréscimo pelo cônjuge-mulher a cargo.

O artigo 45. A dispõe:

"1. Quando uma pensão de reforma da categoria A é paga ao cônjuge-mulher por um determinado período:

a) que tem início imediatamente no término do período em relação ao qual o pensionista tinha direito a acréscimos do subsídio de desemprego, da pensão de doença ou de invalidez... (acréscimos relativos a adultos a cargo); e

b) durante o qual os requisitos previstos no parágrafo a) ou b) da secção seguinte (2), se mostram preenchidos (sem interrupção),

o montante semanal da pensão de reforma da categoria A da pensionista será acrescido do montante especificado para a mesma...

2. Os requisitos referidos na secção anterior (1) (b), são os seguintes:

a) que a pensionista resida com o seu marido;

b) que a pensionista contribua para a subsistência do seu marido com um montante semanal não inferior ao montante especificado e que o seu marido não tenha rendimentos semanais que excedam este montante.

3. ..."

4. As condições impostas pelo artigo 45. A, n. 1, não têm qualquer equivalente nas impostas para o acréscimo da pensão de um homem.

A discriminação é incontestável.

5. A demandante é de opinião que esta discriminação é contrária à Directiva 79/7 e, designadamente, ao seu artigo 4. , n. 1, terceiro travessão, que tem a seguinte redacção:

"O princípio da igualdade de tratamento implica a ausência de qualquer discriminação em razão do sexo, quer directa, quer indirectamente, por referência, nomeadamente ao estado civil ou familiar especialmente no que respeita:

° ...

° ...

° ao cálculo das prestações, incluindo os acréscimos devidos na qualidade de cônjuge e por pessoa a cargo e as condições de duração e de manutenção do direito às prestações".

6. Em contrapartida, o demandado considera que as disposições em litígio estão abrangidas pela derrogação do artigo 7. , n. 1, alínea d), que dispõe:

"A presente directiva não prejudica a possibilidade que os Estados-membros têm de excluir do seu âmbito de aplicação:

...

d) a concessão de acréscimos às prestações a longo prazo de invalidez, de velhice, de acidente de trabalho ou de doença profissional pelo cônjuge-mulher a cargo".

7. O órgão jurisdicional a quem foi submetido o processo principal apresentou ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:

1) No caso de um Estado-membro ter estabelecido disposições distintas relativamente a um pensionista do sexo masculino que requer uma pensão pelo cônjuge-mulher a cargo e relativamente a uma pensionista do sexo feminino que requer uma pensão pelo cônjuge-marido a cargo, a derrogação contida no artigo 7. , n. 1, alínea d) da Directiva 79/7 deve ser interpretada no sentido de que permite que um Estado-membro imponha condições mais rigorosas à requerente do sexo feminino do que ao requerente do sexo masculino?

2) Em particular, pode o Estado-membro impor uma condição como a que vem estabelecida no artigo 45. A do Social Security Act 1975, segundo a qual uma pensionista do sexo feminino, à data em que passa a ter direito à pensão de reforma, deve já ter adquirido o direito aos acréscimos do subsídio de desemprego ou da pensão por doença ou invalidez pelo cônjuge-marido, quando tal requisito não é imposto a um indivíduo do sexo masculino que pretenda obter um acréscimo da pensão de reforma pelo cônjuge-mulher a cargo?

3) Se, à luz das respostas às questões 1) e 2) for necessário que o tribunal nacional determine se a legislação nacional satisfaz ou não as exigências de proporcionalidade nos termos do direito comunitário, de forma a estar em condições de poder prevalecer da derrogação contida no artigo 7. , n. 1, alínea d), da Directiva 79/7, quais os critérios específicos que o tribunal nacional deve aplicar?

8. A demandante, o Governo do Reino Unido e a Comissão intervieram no processo.

9. Debruçar-me-ei sobre o pormenor dos factos e argumentos das partes no âmbito da minha apreciação jurídica.

B ° Tomada de posição

10. No presente processo são pacíficas uma série de circunstâncias. Assim, a demandante é abrangida pelo âmbito de aplicação pessoal definido pela directiva porque faz parte da "população activa" ou dos "trabalhadores reformados". Os factos são abrangidos pelo âmbito de aplicação material definido pelo artigo 3. da directiva, uma vez que se trata de prestações que podem ser concedidas no quadro de um regime legal de prestações de velhice.

11. As partes concordam que o artigo 4. da directiva é uma norma de base, que enumera a título de exemplo certos domínios em que o princípio da igualdade de tratamento deve ser aplicado. Pelo contrário, o artigo 7. autoriza os Estados-membros a excluir certas matérias do âmbito de aplicação da directiva. De acordo com o objectivo da directiva, que é o de realizar progressivamente o princípio da igualdade de tratamento em matéria de segurança social, essa possibilidade de exclusão não deve ser ilimitada no tempo. É por esta razão que é imposto aos Estados-membros, no artigo 7. , n. 2, que procedam periodicamente a um exame das matérias excluídas por força do n. 1, "a fim de verificar, tendo em conta a evolução social ocorrida na matéria, se se justifica a manutenção das exclusões em questão", bem como informar a Comissão (3).

12. A questão-chave do pedido prejudicial é a de saber se uma disposição legal do tipo da do artigo 45. A, n. 1, do Social Act 1973, na versão aplicável ao caso em apreço, é abrangida pelo artigo 7. , n. 1, alínea d), da Directiva 79/7, de modo que é excluída do seu âmbito de aplicação.

13. A demandante alega essencialmente que as referidas condições discriminatórias não são abrangidas pela derrogação do artigo 7. , n. 1, alínea d), da directiva. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, esta excepção é de interpretação estrita (4). Ela só exclui do âmbito de aplicação da directiva a concessão ao marido de acréscimos de prestações de velhice pela sua mulher a cargo. A partir do momento em que se instituem igualmente acréscimos pelo marido a cargo, o regime dos acréscimos já não releva da derrogação, o que implica a aplicação da disposição mais geral do artigo 4. , n. 1, terceiro travessão, que impõe a ausência de qualquer discriminação no cálculo dos acréscimos devidos pelo cônjuge. Além disso, é proibida a introdução de qualquer nova discriminação no âmbito de aplicação da directiva.

14. Pelo contrário, o Governo do Reino Unido sustenta que a disposição em causa é abrangida pelo artigo 7. , n. 1, alínea d), da directiva. Por outro lado, alega que a interpretação defendida pela demandante retira todo o significado à derrogação do artigo 7. (5). Uma interpretação segundo a qual um Estado-membro já não pode invocar o artigo 7. desde que tenha adoptado uma disposição a favor de categorias específicas de mulheres, privaria essa disposição de qualquer alcance uma vez que obrigaria o Estado-membro em causa a reestruturar completamente essa categoria de prestações, que é expressamente excluída pelo artigo 7. da directiva do seu âmbito de aplicação.

15. Segundo o Governo do Reino Unido este resultado é contrário ao objectivo da directiva, que consiste na realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento em matéria de segurança social, uma vez que levaria os Estados-membros a manter o statu quo.

16. O Governo do Reino Unido descreve o processo de adopção das condições controvertidas do seguinte modo. Após uma modificação legislativa ocorrida em 1984 para adaptar a ordem jurídica interna às prescrições da Directiva 79/7, nos termos do artigo 4. , n. 1, terceiro travessão, concederam-se às mulheres acréscimos de prestações de doença, de invalidez e de desemprego pela pessoa a cargo. Devido à situação jurídica em vigor na época, as mulheres tendo direito a essas prestações sofreriam uma importante baixa de rendimento no momento da sua reforma. Isso era devido ao facto de, aquando da entrada em vigor da Directiva 79/7, de acordo com o artigo 7. , n. 1, alínea d), terem sido concedidos acréscimos de prestações de velhice apenas aos maridos pelo cônjuge-mulher a cargo. Para evitar na idade da reforma uma perda de rendimento importante às mulheres beneficiando já de prestações sociais (6), concedeu-se a esse círculo de pessoas nas circunstâncias descritas um direito a acréscimos de prestações de velhice. Essa possibilidade pessoal e limitada de obter o acréscimo não deve de modo algum ser compreendida como a introdução de uma nova prestação na acepção da concessão geral de acréscimos às mulheres reformadas pelo seu cônjuge a cargo. O pagamento dessa prestação é excluído às mulheres que na idade da reforma se retiram normalmente da vida activa.

17. A Comissão é de opinião que as disposições controvertidas são abrangidas pelo âmbito de aplicação da derrogação do artigo 7. , n. 1, alínea d), da directiva e não são contrárias a esta última.

18. Para responder à questão de saber se as disposições controvertidas são abrangidas pelo âmbito de aplicação da derrogação do artigo 7. , n. 1, alínea d), há que partir em primeiro lugar dos seus termos. Estão em causa acréscimos de prestações de velhice pelo cônjuge-mulher a cargo. Os acréscimos em causa da pensão eram originalmente concedidos, quer dizer, antes da alteração legislativa de 1984, exclusivamente aos maridos pelo seu cônjuge-mulher a cargo. A disposição inicial estava incontestavelmente abrangida pelo artigo 7. , n. 1, alínea d). Ela foi essencialmente mantida na alteração adoptada. A possibilidade de obter acréscimos comparáveis foi simplesmente aberta a um círculo de pessoas claramente limitado, isto é, às mulheres que na idade da reforma tinham já deixado a vida activa e para viver recebiam prestações de doença, invalidez ou desemprego que incluíam os acréscimos pelo seu cônjuge a cargo.

19. A manutenção dos acréscimos aquando da reforma e a transformação que a ela está ligada do direito às prestações de doença, de invalidez e de desemprego num direito a prestações de velhice é efectivamente destinada ° como o expôs o Governo do Reino Unido ° a evitar a essas mulheres uma perda considerável de rendimento a partir dessa data. Do ponto de vista da técnica jurídica, esta medida é apta a assegurar uma certa coerência na concessão de prestações de doença, de invalidez, de desemprego e de velhice. O aumento parcial do círculo dos beneficiários não retirou, em suma, às prestações a sua natureza de acréscimos de prestações a longo termo de velhice pelo cônjuge a cargo.

20. A demandante pretende tirar um argumento da formulação diferente dos artigos 7. , n. 1, alínea d), e 4. , n. 1, terceiro travessão, em que se fala, num caso, de "cônjuge-mulher a cargo" e, no outro, do "cônjuge".

21. Em minha opinião, a relação entre o artigo 4. , n. 1, terceiro travessão, e o artigo 7. , n. 1, alínea d), deve ser objecto de uma interpretação sistemática.

22. Se o artigo 4. , n. 1, terceiro travessão, impõe o princípio da igualdade de tratamento relativamente aos "acréscimos devidos na qualidade de cônjuge", isto teoricamente é válido relativamente a todos os regimes de prestações abrangidos pelo âmbito de aplicação material da directiva. Nos termos do artigo 3. , n. 1, alínea a), trata-se dos "regimes legais que assegurem uma protecção contra os seguintes riscos:

° doença,

° invalidez,

° velhice,

° acidante de trabalho e doença profissional,

° desemprego"

e, nos termos da alínea b),

as "disposições relativas à assistência social na medida em que se destinem a completar os regimes referidos na alínea a) ou a substituí-los" (7).

23. Em contrapartida, a derrogação para a concessão de acréscimos prevista pelo artigo 7. , n. 1, alínea d), tem um âmbito de aplicação mais restrito, porque só se aplica às "prestações a longo prazo de invalidez, de velhice, de acidente de trabalho ou de doença profissional", não sendo citadas as prestações de doença e de desemprego. Os domínios de aplicação dos artigos 4. , n. 1, terceiro travessão, e 7. , n. 1, alínea d), não correspondem de modo algum. Em sentido figurado, o âmbito de aplicação do artigo 7. , n. 1, alínea d), constitui um segmento do âmbito de aplicação do artigo 4. , n. 1, terceiro travessão. A escolha de termos diferentes nas duas disposições ° cônjuge-mulher, por um lado, e cônjuge, por outro ° não é assim o critério decisivo para limitar o seu âmbito de aplicação. O argumento extraído pela demandante do texto das referidas disposições não me parece convincente.

24. Falta examinar se a aplicação que fez o Reino Unido, através dos artigos 45. e 45. A do Social Security Act, da derrogação do artigo 7. , n. 1, alínea d), da directiva está de acordo com o seu espírito e com o seu objectivo. Como já o referi várias vezes, o objectivo da Directiva 79/7 é o da realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social (8). É também à luz deste objectivo que há que interpretar as referidas diferentes disposições.

25. Através da alteração legislativa de 1984, o Governo do Reino Unido não preencheu completamente o âmbito que lhe tinha fixado a derrogação do artigo 7. , n. 1, alínea d). A nova regulamentação pode ser considerada uma aplicação mais limitada da derrogação, que era anteriormente legalmente mais vasta.

26. Em minha opinião, o alargamento parcial do círculo dos beneficiários não fez sair o regime dos acréscimos do âmbito de aplicação da derrogação. O facto de incluir nos beneficiários potenciais um grupo específico de mulheres é um "passo" em direcção à igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de concessão de acréscimos.

27. O ponto de vista jurídico da demandante teria por consequência prática uma solução do tipo "tudo ou nada". A exclusão total das mulheres como beneficiárias seria abrangida pelo artigo 7. , n. 1, alínea d), pelo contrário qualquer modificação da situação jurídica em seu favor só poderia traduzir-se por uma igualdade completa.

28. Em minha opinião foi com razão que o Governo do Reino Unido e a Comissão alegaram que este modo de ver tem por efeito impedir qualquer progresso na inclusão de mulheres no círculo dos beneficiários, na medida em que é contrário ao objectivo de uma igualdade progressiva. Isso conduzia com muitas probabilidades a um reforço do statu quo.

29. No caso da demandante, esta interpretação conduz ao deplorável resultado para ela de o direito comunitário não lhe conceder qualquer direito aos acréscimos pedidos. Para todas as mulheres que beneficiam já dos referidos acréscimos ou que deles beneficiarão, isso representa um progresso em relação à situação anterior.

30. Além disso, não é necessário, para efeitos do caso em apreço, aclarar se, no caso de extensão geral do direito em causa às mulheres, este último deve ser isento de qualquer discriminação; com efeito, trata-se de uma excepção à derrogação que é limitada ratione materiae.

31. Em resumo do que precede, considero que as disposições como as dos artigos 45. e 45. A do Social Security Act são abrangidas pelo artigo 7. , n. 1, alínea d), da directiva.

Quanto à terceira questão

32. Falta ainda responder à terceira questão apresentada pelo órgão jurisdicional de reenvio e destinada a conhecer os "critérios específicos" a considerar para a aplicação do princípio da proporcionalidade. Sem dúvida entendo com isto que as derrogações não devem ultrapassar o que é necessário e apropriado para atingir o objectivo prosseguido (9).

33. As posições das partes quanto a esta questão podem ser resumidas do seguinte modo.

A demandante é de opinião que a questão só é pertinente no caso de rejeição da sua tese. Se o artigo 7. , n. 1, alínea d), é aplicável, compete ao órgão jurisdicional nacional verificar se a disposição legal se situa dentro dos limites da derrogação, sendo então aplicável o princípio da proporcionalidade.

O Governo do Reino Unido sustentou que não há que aplicar no caso em apreço o princípio da proporcionalidade. Todavia, se o Tribunal de Justiça entender considerar o contrário, remete a título subsidiário para a opinião defendida pelo advogado-geral W. Van Gerven no processo C-9/91 (10), segundo a qual o princípio da proporcionalidade tem uma função limitada na aplicação dos artigos 7. e 8. da Directiva 79/7.

A Comissão considera que o princípio da proporcionalidade não é aplicável no caso vertente. A questão da aplicação deste princípio que foi colocada no processo Thomas (11) era diferente porque tratava-se de interpretar o artigo 7. , n. 1, alínea a), que permite um poder de apreciação para interpretar o elemento constituído pelas "consequências que daí podem decorrer para as outras prestações".

34. O Tribunal de Justiça aplicou o princípio da proporcionalidade para definir o alcance de disposições derrogatórias. No acórdão Johnston (12), a propósito da interpretação da derrogação do artigo 2. , n. 2, da Directiva 76/207, o Tribunal de Justiça declarou (13):

"Convém recordar, além disso, que ao determinar-se o alcance de qualquer derrogação a um direito individual como o direito à igualdade de tratamento entre homens e mulheres consagrado na directiva, é preciso respeitar o princípio da proporcionalidade, o qual faz parte dos princípios gerais de direito que estão na base da ordem jurídica comunitária. Este princípio exige que as derrogações não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para atingir o fim prosseguido." (14).

35. A função do órgão jurisdicional nacional na aplicação do princípio da proporcionalidade pode ser descrita do seguinte modo. Se a apreciação incluir a tomada em consideração e a avaliação de elementos de facto, ela compete ao órgão jurisdicional nacional a quem foi submetido o litígio (15). Todavia, o princípio da proporcionalidade só entra em linha de conta se existir uma margem de apreciação.

36. Nos processos C-9/91 (16) e C-328/91 (17), nos quais os respectivos órgãos jurisdicionais de reenvio suscitaram questões sobre a aplicabilidade do princípio da proporcionalidade, estava em causa a interpretação do artigo 7. , n. 1, alínea a), da Directiva 79/7, que contém uma noção jurídica vaga (18). Mesmo nesses processos, o Tribunal de Justiça não fez expressamente aplicação do princípio da proporcionalidade.

37. O advogado-geral W. Van Gerven atribuiu, no processo C-9/91, um efeito limitado a esse princípio na aplicação dos artigos 7. e 8. da Directiva 79/7 porque essas disposições já contêm uma ponderação dos interesses jurídicos em jogo (19).

38. O advogado-geral G. Tesauro, no processo C-328/91, defendeu a opinião segundo a qual o princípio da proporcionalidade não tem importância autónoma na matéria (20).

39. Todas estas considerações só têm importância prática se se partir da ideia de que o princípio da proporcionalidade se aplica. No caso em apreço, trata-se de determinar o âmbito de aplicação da derrogação do artigo 7. , n. 1, alínea d), da Directiva 79/7. O texto dessa disposição não contém qualquer noção jurídica imprecisa. Segundo a interpretação das disposições aplicáveis que acima foi defendida, a regulamentação nacional é abrangida pelo âmbito da derrogação. Nestas circunstâncias, uma delimitação da derrogação que imponha uma ponderação dos interesses não é necessária. Assim, o órgão jurisdicional de reenvio não tem necessidade de aplicar o princípio da proporcionalidade.

C ° Conclusão

40. Proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais do seguinte modo:

"O artigo 7. , n. 1, alínea d), da directiva deve ser interpretado no sentido de que abrange as disposições do tipo das dos artigos 45. e 45. A do Social Security Act, na medida em que alargam o círculo dos beneficiários a um grupo de mulheres, mesmo que os critérios de determinação desse grupo de pessoas constituam uma condição suplementar imposta às mulheres.

O princípio da proporcionalidade não se aplica nas circunstâncias descritas."

(*) Língua original: alemão.

(1) ° Do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978 (JO 1979, L 6, p. 24; EE 05 F2 p. 174).

(2) ° Na versão de 1984, que é a pertinente para apreciação do caso em apreço. Para ser completo, mencionemos o facto de que os artigos 45. e 45. A do Social Security Act 1975 foram revogados a partir de 8 de Julho de 1992 e substituídos pelos artigos 83. e 84. do Social Security Contributions and Benefits Act 1992 de conteúdo comparável.

(3) ° V. artigo 8. , n. 2, da directiva.

(4) ° Acórdãos de 26 de Fevereiro de 1986, Marshall (152/84, Colect., p. 723), e de 15 de Maio de 1986, Johnston (222/84, Colect., p. 1651).

(5) ° Remete-se para o acórdão de 7 de Julho de 1992, Equal Opportunities Commission (C-9/91, Colect., p. I-4297, n.os 14 a 19).

(6) ° Prestações de doença, de invalidez e de desemprego.

(7) ° Como foi exposto no decurso do processo, o Reino Unido cumpriu a sua obrigação de harmonizar os acréscimos alterando a lei em 1984 relativamente às prestações de doença, de invalidez e de desemprego.

(8) ° V. sobre este aspecto o título da directiva, uma remissão nos seus considerandos e no seu artigo 1. V. também o acórdão Equal Opportunities Commission, já referido, n. 14.

(9) ° Acórdão de 15 de Maio de 1986, Johnston (222/84, Colect., p. 1651, n. 38).

(10) ° V. conclusões do advogado-geral W. Van Gerven de 12 de Maio de 1992 no processo Equal Opportunities Commission, já citadas, p. 4318, ponto 13.

(11) ° Acórdão de 30 de Março de 1993, Thomas (C-328/91, Colect., p. I-1247).

(12) ° V. processo Johnston, já referido.

(13) ° Do Conselho, de 9 de Fevereiro de 1976, relativa à concretização do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres no que se refere ao acesso ao emprego, à formação e promoção profissionais e às condições de trabalho (JO L 39, p. 40; EE 05 F2 p. 70).

(14) ° V. processo Johnston, já referido, n. 38.

(15) ° V. processo Johnston, já referido, n. 39.

(16) ° Acórdão de 7 de Julho de 1992 no processo C-9/91, já referido.

(17) ° V. processo Thomas, nota 9.

(18) ° Consequências que daí podem decorrer para as outras prestações.

(19) ° Conclusões do advogado-geral W. Van Gerven, já referidas, ponto 13.

(20) ° V. conclusões do advogado-geral G. Tesauro, já referidas, ponto 14.