Conclusões apensas do advogado-geral La Pergola apresentadas em 7 de Setembro de 1999. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Francesa. - Processos C-34/98 e C-169/98. - Segurança social - Financiamento - Legislação aplicável.



Colectânea da Jurisprudência 2000 página I-00995



Conclusões do Advogado-Geral

I - Objecto das presentes acções

1 A Comissão das Comunidades Europeias (a seguir «Comissão»), com petições iniciais distintas apresentadas em 12 de Fevereiro de 1998 (C-34/98) e 7 de Maio de 1998 (C-169/98), intentou as presentes acções pedindo que este Tribunal declare, no sentido e para os efeitos do disposto no artigo 169._ do Tratado CE (actual artigo 226._ CE), que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 48._ e 52._ do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 39._ CE e 43._ CE) e do artigo 13._ do Regulamento (CEE) n._ 1408/71 (1),

1) ao aplicar a contribution pour le remboursement de la dette sociale (contribuição para o reembolso da dívida social, a seguir «CRDS») aos rendimentos da actividade e aos rendimentos de substituição dos trabalhadores assalariados e independentes que residem em França mas trabalham noutro Estado-Membro e que, nos termos do regulamento, não estão sujeitos à legislação francesa de segurança social; e

2) ao aplicar a contribution sociale généralisée (contribuição social geral, a seguir «CSG») aos rendimentos da actividade e aos rendimentos de substituição dos trabalhadores assalariados e independentes que residem em França mas que, por força do regulamento, não estão sujeitos à legislação francesa de segurança social.

Em ambos os processos, a Comissão pede a condenação da República Francesa nas despesas.

2 Os presentes litígios relacionam-se com a progressiva fiscalização do financiamento dos regimes de segurança social. O financiamento da protecção social atinge montantes não despiciendos, representando cerca de 20% a 30% do produto interno bruto na maior parte dos Estados-Membros, e provém em grande parte (embora em proporções muito diferentes consoante os Estados em causa) das contribuições obrigatórias devidas pelos rendimentos da actividade laboral e das receitas fiscais (2). Segundo uma perspectiva surgida de um debate iniciado nos anos 70, o recurso crescente às receitas fiscais (fiscalidade directa, geral ou com um fim específico, ou indirecta) tem mais de uma causa: a necessidade de fazer face ao aumento crescente das despesas de protecção social (pense-se no envelhecimento gradual da população combinado com a redução do tempo de vida activa, e com o aumento das prestações de segurança social) (3) e o imperativo de tornar mais justos os modos de financiamento. Como veremos, as duas leis objecto dos presentes processos constituem uma resposta a esta problemática. Escrevi acima que os dois processos hoje em causa «se relacionam» com a fiscalização do financiamento dos regimes de segurança social. Impõe-se precisar o que tal significa. Nos presentes processos, tem-se em conta a liberdade dos Estados-Membros de procederem a esse financiamento através de medidas de natureza «fiscal» aplicáveis à generalidade dos contribuintes. Mas o objecto destes dois processos não incide, todavia, sobre a liberdade de «tributar» no seu conjunto, mas somente na parte em que a tributação incide sobre rendimentos de uma categoria de contribuintes bem específica: a dos trabalhadores migrantes cidadãos de um Estado-Membro que, no uso de uma das liberdades fundamentais de circulação garantida pelo Tratado, estão ou estiveram sujeitos à legislação (de segurança social) de um ou mais Estados-Membros.

II - As disposições pertinentes de direito comunitário

3 Os artigos 48._ e 52._ do Tratado CE garantem a liberdade de circulação dos trabalhadores assalariados e não assalariados. O regulamento foi adoptado pelo Conselho também com base no artigo 51._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 42._ CE) (4), a fim de coordenar, em larga medida, as legislações nacionais em matéria de segurança social e de reduzir, assim, na medida do possível, os obstáculos criados por essas legislações à livre circulação de todos os trabalhadores, assalariados ou não assalariados (5).

Nos termos do artigo 1._ («Definições»), alínea j), do regulamento, «o termo `legislação' designa, em relação a cada Estado-Membro, as leis, os regulamentos, as disposições estatutárias e quaisquer outras medidas de execução, existentes ou futuras, respeitantes aos ramos e regimes de segurança social previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 4._...».

O artigo 2._, n._ 1, do regulamento («Âmbito de aplicação pessoal») dispõe: «O presente regulamento aplica-se aos trabalhadores assalariados ou não assalariados que estão ou estiveram sujeitos à legislação de um ou mais Estados-Membros e que sejam nacionais de um dos Estados-Membros, apátridas ou refugiados residentes no território de um dos Estados-Membros, bem como aos membros da sua família e sobreviventes.»

O artigo 4._, n._ 1, do regulamento («Âmbito de aplicação material») estabelece que «O presente regulamento aplica-se a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitam a:

a) Prestações de doença e de maternidade;

b) Prestações de invalidez, incluindo as que são destinadas a manter ou a melhorar a capacidade de ganho;

c) Prestações de velhice;

d) Prestações de sobrevivência;

e) Prestações por acidente de trabalho e por doença profissional;

f) Subsídios por morte;

g) Prestações de desemprego;

h) Prestações familiares.».

O n._ 2 do artigo 4._ do regulamento dispõe: «O presente regulamento aplica-se aos regimes de segurança social gerais e especiais, contributivos e não contributivos...».

O artigo 13._, n._ 1, do regulamento («Regras gerais»), constante do título II «Determinação da legislação aplicável», prevê que «... as pessoas às quais se aplica o presente regulamento apenas estão sujeitas à legislação de um Estado-Membro...».

Ressalvando o disposto nos artigos 14._ a 17._ do regulamento (que regulam casos especiais), o artigo 13._, n._ 2, do regulamento prevê, finalmente, que

«a) A pessoa que exerça uma actividade assalariada no território de um Estado-Membro está sujeita à legislação desse Estado, mesmo se residir no território de outro Estado-Membro ou se a empresa ou entidade patronal que a emprega tiver a sua sede ou domicílio no território de outro Estado-Membro;

b) A pessoa que exerça uma actividade não assalariada no território de um Estado-Membro está sujeita à legislação desse Estado, mesmo se residir no território de outro Estado-Membro.»

III - A legislação nacional em causa no processo C-34/98: a CRDS

4 A CRDS foi instituída pelo artigo 14._-I, do Despacho n._ 96-50, de 24 de Janeiro de 1996 (relativo ao reembolso da dívida social, a seguir «Despacho n._ 96-50») (6). Estão sujeitas ao pagamento de CRDS todas as pessoas singulares consideradas como tendo domicílio fiscal em França para efeitos de imposto sobre o rendimento (7), relativamente (quanto ao que aqui nos interessa) a certos rendimentos de actividade (por exemplo, os salários) e a alguns rendimentos de substituição (por exemplo, pensões e subsídios de desemprego) (8). Nos termos do artigo 15._-III, ponto 1, do Despacho n._ 96-50, estão também sujeitos à CRDS os rendimentos de actividade e os rendimentos de substituição de fonte estrangeira e sujeitos em França ao imposto sobre o rendimento, naturalmente com observância das convenções fiscais contra a dupla tributação. Os impressos para as declarações de rendimentos das pessoas singulares mencionam expressamente os rendimentos «estrangeiros» sujeitos à CRDS (9). A CRDS que incide sobre os rendimentos com origem no estrangeiro é liquidada, cobrada e fiscalizada pela administração fiscal da República Francesa com observância das mesmas regras e das mesmas garantias, benefícios e sanções que as que se encontram previstas para o imposto sobre o rendimento (10). A CRDS, cuja taxa é de 0,5% sobre o rendimento colectável (11), é cobrada sobre os rendimentos (nacionais ou não) obtidos entre 1 de Fevereiro de 1996 e 31 de Janeiro 2009 (12).

5 Segundo dispõe o artigo 6._-I, do Despacho n._ 96-50, as receitas da CRDS revertem a favor da Caisse d'amortissement de la dette sociale (caixa de amortização da dívida social, a seguir «Cades») (13), que é um organismo público colocado sob a tutela do ministro da Economia e das Finanças e do ministro da Segurança Social (14). Nos termos do artigo 2._ do Despacho n._ 96-50, a Cades tem como principal função absorver uma dívida social de 137 mil milhões de FRF (15) da Agence centrale des organismes de sécurité sociale (agência central dos organismos de segurança social, a seguir «ACOSS») - montante este calculado em 31 de Dezembro de 1995 - à Caisse des dépôts et consignations (caixa de depósitos, a seguir «CDC») (16). Esta dívida resulta do financiamento pela CDC dos prejuízos resultantes da gestão do regime geral de segurança social em 1994 e 1995, bem como dos prejuízos estimados para o exercício de 1996. Para que possa assumir a sua função, foi previsto que a Cades, para a qual foi transferido a partir de 1 de Janeiro de 1996 o débito da ACOSS (v. artigo 4._-I), deverá efectuar uma série de pagamentos destinados à amortização da dívida social; mais precisamente, entre 1996 e 2008, a Cades deverá entregar anualmente ao orçamento geral do Estado 12,5 mil milhões de FRF (17). Além disso, só em relação ao ano de 1996, a Cades tinha como missão pagar até um máximo de 3 mil milhões de FRF (18) à Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles (caixa nacional de seguro de doença e maternidade dos trabalhadores não assalariados das profissões não agrícolas, a seguir «CANAM»), para amortização (pelo menos parcial) da dívida existente à data de 31 de Dezembro de 1995 e para o financiamento do resultado negativo do exercício previsto para o ano de 1996 (v. artigo 4._-II). As receitas de que a Cades se socorre para efectuar estes pagamentos não se limitam à CRDS sobre os rendimentos da actividade e os rendimentos de substituição (ou seja, ao imposto objecto do presente processo), mas incluem ainda, por exemplo, as receitas provenientes da CRDS sobre os rendimentos do património (artigo 15._-I), da CRDS sobre as vendas de determinados metais preciosos, jóias e objectos de arte (artigo 17._-I), da emissão de obrigações (artigo 15._-I), bem como da administração e venda do património imobiliário dos organismos de segurança social (artigo 9._) (19).

IV - A legislação nacional em causa no processo C-169/98: a CSG

6 A CSG foi instituída pelo artigo 127._ da lei financeira para 1991 n._ 90-1168, de 29 de Dezembro de 1990 (20). Tal como em relação à CRDS, estão sujeitas à CSG todas as pessoas singulares consideradas como tendo domicílio fiscal em França para efeitos de imposto sobre o rendimento (21). A CSG, aplicada a partir de 1 de Fevereiro de 1991 (v. artigo 127._ da Lei n._ 90-1168), incide (quanto ao que ora nos interessa) sobre o conjunto dos rendimentos da actividade e de substituição (incluindo os recebidos no estrangeiro ou de fonte estrangeira) indicados nos artigos L 136-2 e seguintes do código da segurança social (ex-artigos 128._ e seguintes da Lei n._ 90-1168): isto significa que, depois do alargamento da base de incidência, operada num segundo tempo pela Lei n._ 96-1160 (v. nota 8), a CSG tem hoje quase a mesma base de incidência que a CRDS. Evidentemente, os rendimentos sobre os quais a CSG incide são rendimentos tributáveis em França, com observância, no que diz respeito aos rendimentos obtidos no estrangeiro, das convenções fiscais internacionais contra a dupla tributação pertinentes.

7 Ao contrário da CRDS, a CSG sobre os rendimentos da actividade e sobre os rendimentos de substituição é cobrada directamente pelos organismos que têm a seu cargo a cobrança das contribuições obrigatórias do regime geral de segurança social, segundo as regras e com as garantias e sanções aplicáveis à cobrança das contribuições do regime geral para a mesma categoria de rendimentos (22). Segundo alega a Comissão na sua petição, para tornar possível a aplicação das disposições sobre a CSG aos trabalhadores não inscritos no regime de segurança social francês por exercerem a sua actividade profissional noutro Estado-Membro, estes trabalhadores foram convidados a registar-se nas Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (uniões para a cobrança das contribuições de segurança social e de subsídios de família, a seguir «URSSAF») (23). Em consequência das dificuldades encontradas na cobrança do imposto e com vista a melhorar as suas modalidades de cobrança, em 28 de Novembro de 1994, a República Francesa suspendeu unilateralmente a cobrança de CSG em relação aos contribuintes que recebiam rendimentos de actividade ou de substituição provenientes do estrangeiro (24).

8 A taxa normal da CSG, inicialmente de 1,1% do rendimento colectável, foi posteriormente elevada a 2,4% em 1993, 3,4% em 1996 e 7,5% (ou 6,2% para os rendimentos de substituição) em 1997 (25). Num primeiro tempo, a receita da CSG revertia inteiramente a favor da Caisse nationale des allocations familiales (caixa nacional de abonos de família, a seguir «CNAF») (26). Nos termos do artigo L. 136-8-IV, do código da segurança social, a receita da CSG sobre os rendimentos (da actividade ou de substituição) é actualmente entregue respectivamente à CNAF, na parte correspondente à taxa de 1,1%, ao Fonds de solidarité vieillesse (fundo de seguro de velhice, a seguir «FSV») (27), na parte correspondente à taxa de 1,3%, e aos regimes obrigatórios de seguro de doença, na parte correspondente à taxa de 5,1% (CSG sobre os rendimentos de actividade), ou de 3,8% (CSG sobre os rendimentos de substituição). A lei das finanças para 1997 tornou parcialmente dedutível do rendimento bruto tributável a CSG sobre os rendimentos da actividade e sobre os rendimentos de substituição (28).

9 A CSG visa estabelecer, substituindo-se progressivamente às contribuições de segurança social degressivas, uma espécie de progressividade «contributiva» em função do rendimento tributável (isto é, da capacidade contributiva de cada um). A perspectiva da lei que institui esta imposição é a de reforçar a equidade, a solidariedade e a justiça social. À universalidade de direitos na cobertura dos riscos segurados vem assim a corresponder a universalidade da obrigação de financiamento: «[com a CSG], o Estado procurou acentuar a tendência distributiva do sistema» (29). Baseando-se no princípio de que a rendimentos equivalentes deve corresponder uma mesma contribuição, a CSG constitui assim o instrumento para adaptar os métodos de financiamento da segurança social a uma nova visão dos princípios de solidariedade, actualmente definida como «universal», em que se funda o sistema de segurança social francês. A CSG substitui-se assim parcialmente a contribuições para a segurança social que, antes da sua instituição, oneravam excessivamente os rendimentos menos elevados e simultaneamente tem como efeito aumentar as receitas destinadas às despesas de segurança social (30). Aliás, a progressividade que caracteriza a CSG permite reduzir a taxa das contribuições para a segurança social (31). Como salientou o Governo francês, a CSG constitui a primeira etapa de uma fiscalização parcial do financiamento da segurança social, constituindo assim um momento de transição em relação a um regime tradicionalmente caracterizado pela pouca relevância da intervenção estatal, devida à opção do legislador de se abster de qualquer iniciativa, mesmo em caso de resultados negativos do regime geral (32).

10 Convirá resumir agora brevemente as características essenciais da CRDS e da CSG. Segundo a legislação nacional, trata-se, em ambos os casos, de impostos. São impostos «directos», tal como o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e «com um fim específico», visto que a respectiva receita está sujeita a um determinado destino. Ambas as contribuições servem, embora por formas diferentes, para «alimentar» o sistema de segurança social francês: em termos gerais, a CRDS porque se destina a diminuir o passivo acumulado pelo sistema no seu conjunto (33), e de um modo mais específico para a CSG que se relaciona com os sectores das prestações familiares (de que se ocupa a CNAF), das prestações de velhice (de que é responsável o FSV), e das prestações de doença. A CRDS e a CSG incidem (de um modo quase coincidente) sobre o conjunto (no que aqui nos interessa) dos rendimentos da actividade e dos rendimentos de substituição com origem (ou sendo cobrados) noutro Estado-Membro (e sujeitos a imposto em França, tendo em conta quer a legislação interna quer as disposições das convenções fiscais contra a dupla tributação) de todos os que forem considerados como tendo o seu domicílio fiscal em França para efeitos de pagamento do imposto sobre o rendimento. Finalmente, enquanto a cobrança da CRDS sobre os rendimentos com origem no estrangeiro é efectuada pela administração fiscal, segundo as modalidades e com as sanções previstas para o imposto sobre o rendimento, a CSG, quanto a ela, é directamente cobrada pelos organismos da segurança social, segundo os procedimentos e com as sanções previstas para a cobrança das contribuições obrigatórias. Esta especificidade da CSG não impediu, porém, o Conseil constitutionnel de a considerar, por várias vezes, como um imposto em sentido verdadeiro e próprio. Tendo em conta a manifesta semelhança entre os dois casos, pareceu-me oportuno de as examinar em conjunto, formulando uma única série de conclusões para os dois processos.

V - Síntese dos argumentos das partes

11 Pelos motivos já evocados, tanto os pedidos formulados ao abrigo do artigo 169._ do Tratado CE (actual artigo 226._ CE) pela Comissão como a contestação da República Francesa apresentam inevitavelmente diversos aspectos comuns, como os que desenvolveremos a seguir.

12 A principal causa de litígio entre as partes reside na falta de uma definição da expressão «contribuição para a segurança social» no regulamento. A Comissão entende que a CRDS e a CSG são não tanto impostos (segundo a qualificação da lei interna e a contestação do Governo francês nos dois processos) quanto contribuições normais de segurança social, que, como tais, se enquadram no âmbito de aplicação do regulamento. A Comissão funda a sua própria tese em elementos objectivos, tais como o objecto e o destino das prestações pecuniárias em causa (34). Quanto ao objecto, a Comissão recorda que a base de imposição é constituída pelos mesmos rendimentos (de actividade ou de substituição), que são fruto da mobilidade dos trabalhadores no interior da Comunidade, e sobre os quais já incidem as contribuições obrigatórias para a segurança social pagas noutro Estado-Membro por força do artigo 13._ do regulamento. Quanto ao seu destino, as duas «contribuições», apesar das diferenças, destinam-se especificamente a alimentar o sistema da segurança social. Segundo a Comissão, a CRDS liga-se a este sistema no seu todo e, deste modo, beneficia certamente os sectores enumerados no artigo 4._, n._ 1, do regulamento (35). É igualmente verdade, segundo a Comissão, que a CSG só diz respeito a determinados sectores da segurança social francesa, mas estes coincidem com alguns dos que são referidos no mesmo artigo 4._, n._ 1, do regulamento: as prestações de doença [alínea a)], as prestações de velhice [alínea c)], e as prestações familiares [alínea h)]. A Comissão daí deduz, portanto, que, além de ser parcialmente dedutível do rendimento tributável bruto, para efeitos de liquidação do imposto sobre o rendimento, a CSG é directamente cobrada pelos mesmos organismos de segurança social, nos mesmos termos que os previstos para a cobrança das contribuições obrigatórias.

13 Sempre segundo a Comissão, estas contribuições, cobradas sobre os rendimentos da actividade com origem (ou cobrados) no estrangeiro de quem quer que seja considerado fiscalmente domiciliado em França para efeitos de imposto sobre o rendimento, acabam por incidir sobre o rendimento dos trabalhadores que cabem no âmbito pessoal de aplicação do regulamento, e, por isso, de todos os trabalhadores que «estão ou estiveram sujeitos à legislação de um ou mais Estados-Membros e que sejam nacionais de um dos Estados-Membros» (artigo 2._, n._ 1, do regulamento). São, essencialmente, os trabalhadores que, embora residentes em França, obtêm os seus rendimentos (de actividade ou de substituição) noutro Estado-Membro no qual exercem (ou exerceram) uma actividade profissional, fazendo uso da liberdade de circulação que o Tratado lhes garante. A Comissão observa a seguir que o conjunto dos trabalhadores abrangidos pelo regulamento e aos quais as acções por ela intentadas interessam não se esgota seguramente nos trabalhadores fronteiriços aos quais se refere o artigo 1._, alínea b), do regulamento (36), nem, como pretende o Governo francês (v. infra), nas categorias de trabalhadores «fronteiriços» a que se referem as convenções contra a dupla tributação negociadas pela França com os Estados-Membros limítrofes (37).

14 Por força do referido artigo 13._ do regulamento - norma de conflitos, sublinha a Comissão, para determinação da legislação aplicável -, os trabalhadores abrangidos pelo regulamento estão exclusivamente sujeitos à legislação do Estado-Membro no qual exercem a sua actividade (ou, no caso dos trabalhadores assalariados, do Estado-Membro onde a empresa ou o empregador do qual dependem tem a sua sede ou domicílio). Para efeitos desta disposição, portanto, os trabalhadores com domicílio fiscal em França, mas que exercem (ou exerceram) a sua actividade (ou estão ou estiveram empregados pela empresa que aí tem domicílio) noutro Estado-Membro, só podem ser sujeitos à cobrança de contribuições obrigatórias sobre os seus rendimentos neste último Estado-Membro. Ora, segundo a Comissão, a cobrança da CRDS e da CSG, que acresce às contribuições já pagas noutro Estado-Membro sobre a mesma matéria colectável (38), afecta a coordenação resultante do artigo 13._ do regulamento, visto que constitui um duplo desconto «contributivo» e, como tal, contrário ao princípio da unicidade da legislação aplicável nele consagrado. Resumindo, a França, ao sujeitar ao desconto «contributivo» os rendimentos «estrangeiros» dos trabalhadores «migrantes», estaria a exercer um poder que não lhe compete (v. o artigo 13._, n._ 2, do regulamento). Finalmente, a aplicação não diferenciada dessas mesmas disposições a pessoas - os residentes franceses não migrantes e os residentes franceses que exercem ou exerceram uma actividade profissional noutro Estado-Membro - que se encontram em situações objectivamente diferentes do ponto de vista da legislação de segurança social (incluindo as disposições sobre os descontos contributivos) que lhes é aplicável implicaria, segundo a Comissão, uma discriminação contrária ao disposto nos artigo 48._ e 52._ do Tratado.

15 Por sua vez, o Governo francês observa que o regulamento, adoptado com base no artigo 51._ do Tratado, se limita a estabelecer a coordenação das legislações nacionais em matéria de segurança social, sem por isso privar os Estados-Membros da liberdade de organização nesta matéria, de que continuam a dispor na ausência de medidas comunitárias de harmonização (o mesmo se diga, aliás, acrescenta o Governo francês, em relação à fiscalidade). Tal como está configurada, a coordenação deixaria de facto subsistir importantes diferenças entre as várias legislações nacionais. A este propósito, a França observa que o regulamento contém definições a respeito do âmbito de aplicação material e pessoal da coordenação dos diversos regimes nacionais de segurança social, mas não tem qualquer definição da expressão «contribuição para a segurança social». Como o «artigo 51._ deixa, portanto, subsistir as diferenças entre os regimes de segurança social dos Estados-Membros... diferenças de fundo e de forma...» (39), a omissão assinalada é significativa, segundo o Governo francês, porque demonstra a vontade do Conselho, ao adoptar o regulamento, de não intervir em matéria de modalidades de financiamento desses regimes, o que, a não ser assim, o teria levado a incluir no regulamento uma série de disposições de natureza fiscal. Assim dever-se-ia necessariamente concluir que as disposições ora em exame, de carácter puramente fiscal, embora destinadas ao financiamento em sentido lato de um sistema de segurança social, não cabem no âmbito de aplicação do regulamento, mas continuam a fazer parte das competências próprias dos Estados-Membros. Assim, o Governo francês defende o carácter fiscal, em sentido próprio, da CRDS e da CSG e, por conseguinte, que se trata de contribuições alheias aos sectores da segurança social enumerados no artigo 4._ do regulamento, recordando que o seu facto gerador é exclusivamente constituído pelo domicílio fiscal, abstraindo do estatuto de «trabalhadores» dos contribuintes, bem como da dependência (ou inscrição) destes no regime francês de segurança social (40). No que se refere à CRDS, designadamente, o pagamento, aliás efectuado segundo modalidades idênticas às previstas para os impostos normais sobre o rendimento, não daria direito a qualquer contrapartida (o que é típico das contribuições obrigatórias normais), não só porque as suas receitas se destinam a reduzir o défice social em geral (não contribuindo, portanto, para financiar concretamente nenhum sector específico da segurança social com vista à concessão de prestações sociais), como porque é, em última instância, pago ao orçamento do Estado, depois de ter apenas «transitado» pela Cades. Além disso, a Cades, primeira destinatária da CRDS, não é um organismo de segurança social, mas uma instituição de natureza financeira, que não tem seguramente como objecto conceder prestações de qualquer natureza. Relativamente à CSG, o Governo francês invoca, com argumentos muito semelhantes, a ausência de qualquer contrapartida directa, em termos de prestações de segurança social (situação comparável à que resulta do pagamento do imposto sobre o rendimento).

16 A República Francesa sustenta ainda que o efeito dos referidos impostos sobre a circulação das pessoas é assaz reduzido, tendo em consideração a sua baixa taxa, sobretudo a da CRDS. Ainda no que se refere ao «âmbito subjectivo» das contribuições objecto dos presentes processos, o Governo francês exclui, por último, que a CRDS e a CSG se apliquem a todos os trabalhadores migrantes que tenham mantido o seu domicílio fiscal em França (como pretenderia a Comissão), porquanto grande parte destes escapam, de qualquer modo, aos impostos franceses (entre estes a CRDS e a CSG) sobre os rendimentos de fonte estrangeira, por força do princípio geral, previsto nas convenções fiscais contra a dupla tributação, segundo o qual o Estado de tributação é aquele em que é exercida a actividade profissional. De onde resulta, se bem percebo, uma coincidência com a legislação fiscal aplicável da previsão feita, em termos gerais, pelo artigo 13._ do regulamento. Só por via de excepção e a pedido expresso dos interessados, devido ao carácter mais favorável do regime fiscal francês, é que as convenções bilaterais em que a França é parte prevêem que os trabalhadores «fronteiriços» (v. nota 37 supra) que residem em França mas desenvolvem a sua actividade laboral noutro Estado-Membro, estão sujeitos a ser tributados em França relativamente aos rendimentos decorrentes dessa mesma actividade: são só estes, portanto, os trabalhadores «migrantes» aos quais os impostos em causa dizem respeito. Além disso, segundo o Governo francês, o facto de o regime fiscal previsto pelas convenções contra a dupla tributação ser naturalmente aplicável à CRDS e à CSG constitui uma confirmação da sua natureza fiscal, em sentido próprio, e não contributiva. Finalmente, a CRDS e a CSG não seriam discriminatórias porque, embora dizendo respeito tanto aos trabalhadores «sedentários» como aos «migrantes», são cobradas com base num critério objectivo comum a todos os interessados, ou seja, o do domicílio fiscal no território francês (facto gerador do imposto), independentemente da nacionalidade dos contribuintes (41).

VI - Apreciação jurídica

A - Irrelevância da suspensão da cobrança da CSG pelas autoridades francesas

17 Há um aspecto que importa referir liminarmente que, embora tenha sido evocado pela Comissão, não consta da contestação do Governo francês em relação à CSG. A presente acção foi intentada ao abrigo do artigo 169._ e é totalmente irrelevante que o Estado-Membro em causa tenha decidido unilateralmente suspender a cobrança desta imposição aos trabalhadores «fronteiriços» (v. n._ 7 supra) a seguir à recepção da carta de interpelação para cumprimento da Comissão, que deu início ao procedimento administrativo que precedeu o processo C-169/98. A suspensão da cobrança não serve para sanar o eventual ilícito cometido pelo Estado-Membro em causa se continuar a existir na sua ordem jurídica uma norma contrária às disposições comunitárias que têm efeito directo. Continuaria a existir uma situação de facto ambígua, que coloca os beneficiários do direito na incerteza acerca da possibilidade de se socorrerem do direito comunitário (42). Note-se, a seguir, que o Governo francês fundou a suspensão da cobrança da CSG na sua intenção de fixar novas modalidades de cobrança (o que deixa supor que a cobrança terá de qualquer modo lugar mais cedo ou mais tarde), e não por estar convencido do bem-fundado das observações da Comissão - as quais contesta aliás com firmeza nos articulados que apresentou nos presentes processos. Por outro lado, ainda na tréplica, a República Francesa confirmou que a prorrogação decidida nos últimos cinco anos da suspensão da cobrança de CSG se deve, na realidade, ao facto de aguardar a decisão do Tribunal de Justiça sobre estas questões. A suspensão, decidida em 1994, não pretende pois - nem pode - constituir a resposta às objecções da Comissão.

B - CRDS e CSG: impostos directos ou contribuições para a segurança social? A questão não é pertinente

18 Vejamos agora a questão de mérito. Deduz-se da análise dos argumentos avançados pelas partes que o principal ponto de divergência se situa na qualificação da CRDS e da CSG para efeitos da sua submissão ou não ao regulamento. Do meu ponto de vista, porém, o problema submetido ao Tribunal configura-se em termos diferentes dos pretendidos pelas partes - que chegam depois a soluções opostas.

19 Antes de mais, não me parece correcta a posição defendida pelo Governo francês. Não ignoro naturalmente o princípio de que «o direito comunitário não prejudica a competência dos Estados-Membros para organizarem os seus sistemas de segurança social» (43). Devo recordar, no entanto, uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo a qual, «embora a fiscalidade directa seja da competência dos Estados-Membros, estes últimos devem, todavia, exercer essa competência no respeito do direito comunitário» (44). Além de que, no exercício dos seus poderes de organização dos seus regimes de segurança social, os Estados-Membros devem respeitar as disposições comunitárias em vigor (45), apesar de a regulamentação em matéria de segurança social (tal como a fiscalidade directa) não ter sido harmonizada (46). Além disso, ainda segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, «o facto de uma norma constar de uma lei que não é abrangida pelo âmbito de aplicação do regulamento não implica, necessariamente, que essa norma também não seja abrangida pelo regulamento» (47). Não me parece, pois, poder partilhar a afirmação de que os impostos directos, enquanto tais, não podem em nenhum caso interferir com o artigo 13._ do regulamento. Esta disposição estabelece uma regra essencial de coordenação comunitária dos regimes de segurança social, que é posta em prática através do regulamento destinado a instituir a livre circulação dos trabalhadores (v. artigo 51._), princípio este que constitui um dos fundamentos da Comunidade (48). Os Estados-Membros não podem adoptar medidas fiscais ou de segurança social que o contrariem, criando obstáculos ou desencorajando o exercício desta liberdade fundamental dos trabalhadores (49). Ao contrário do Governo francês, excluirei assim que no campo da segurança social possa configurar-se uma espécie de «imunidade fiscal» dos Estados-Membros.

20 Por outro lado, também me deixa perplexo a linha de argumentação seguida pela Comissão para demonstrar que, em certos casos, a aplicação da CRDS e da CSG pelo legislador francês é incompatível com o artigo 13._ do regulamento. A Comissão chega a esta conclusão pela atribuição à imposição ora em discussão de um carácter contributivo e não fiscal. Mas, com este raciocínio, introduz-se na análise do caso que ora nos ocupa uma complicação inútil. O conceito de contribuição para a segurança social não é efectivamente definido pelo regulamento. A natureza contributiva dos encargos previstos pela legislação francesa com base em elementos como, por exemplo, a afectação dos montantes pagos inspira-se, neste aspecto, numa jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de prestações de segurança social ou de impostos sobre o volume de negócios. Esta jurisprudência assenta, porém, em definições ditadas pelo próprio legislador comunitário (50). De qualquer modo, considerar uma imposição como contribuição social ou de segurança social em função da finalidade a que se destina a receita dessa imposição é um critério que não pode dizer-se que encontre apoio seguro na jurisprudência deste Tribunal. Com efeito, no acórdão AGF Belgium (51), o Tribunal de Justiça declarou que o simples facto de os adicionais obrigatórios aos prémios de seguro automóvel serem destinados a contribuir para o financiamento de entidades que prosseguem finalidades de natureza social não permite que se considerem esses adicionais como contribuições sociais (n._ 15). A tese sustentada pela Comissão não só não encontra apoio ao nível da definição no quadro normativo, como essa definição se encontra na base das decisões do Tribunal. Por outro lado, defrontamo-nos com um problema que tem a ver com um domínio bastante complexo da regulamentação, no qual se prevê que haja coordenação mas não a ponto de eliminar profundas diferenças substantivas e processuais entre as soluções escolhidas a nível nacional (52). O princípio da segurança jurídica, aliás repetidamente invocado pelo Governo francês, desaconselha que o intérprete forje tipos, socorrendo-se de critérios que, no nosso caso, seriam o do objecto ou o do destino da imposição, para qualificar cada caso e modelar em consequência o âmbito de aplicação do regulamento segundo o esquema de classificação preferido. Não devemos perder de vista, de resto, que os modos de financiamento dos sistemas de segurança social formam um elenco vasto e bastante variado: a tentativa de enquadrar figuras isoladas de imposições em categorias gerais pode bem revelar-se infrutífera (53). Basta recordar algumas decisões deste Tribunal a este respeito. Com efeito, no acórdão Klomp (54), o Tribunal reconheceu que «as contribuições destinadas ao financiamento de um sistema de segurança social [podem ser efectuadas] sob uma forma própria à cobrança de encargos fiscais». No acórdão Rousseau Wilmot (55), o Tribunal classificou como «imposição de natureza não fiscal» uma «contribuição social de solidariedade» instituída com uma finalidade nitidamente de segurança social a cargo das sociedades comerciais e com uma taxa de 0,1% do volume de negócios. Mais recentemente, no acórdão AGF Belgium, o Tribunal qualificou como «encargos fiscais» determinados descontos que o juiz do tribunal de reenvio tendia a considerar como contribuições de «segurança social» (56). Os especialistas que se debruçaram sobre as questões de financiamento dos regimes de segurança social verificaram, além disso, que os Estados adoptam «técnicas `no limite entre contribuições e imposições... a tal ponto que tornam complexa a sua distinção'» (57), precisando que «podem encontrar-se exemplos destas tendências na Grã-Bretanha, França e Holanda» (58). Acrescente-se que o Tribunal de Justiça, perfeitamente ciente de que as prestações para a segurança social não são exclusivamente financiadas pelas contribuições obrigatórias (59), declarou que as modalidades de financiamento das prestações de segurança social não têm incidência na qualificação destas para efeitos de inclusão no âmbito do regulamento (60).

21 Que conclusões se podem tirar destas observações? Os Estados-Membros têm, em qualquer caso, que exercer os seus poderes em matéria de fiscalidade directa no respeito do direito comunitário. Não vejo assim necessidade de demonstrar, como uma questão prévia a uma eventual declaração de violação do artigo 13._ do regulamento, que um imposto directo constitui na realidade uma contribuição em sentido próprio, quando, por força da jurisprudência inequívoca do Tribunal de Justiça recordada no n._ 19 supra, a apreciação acerca da eventual violação do referido artigo não diz respeito à qualificação - como «imposto» ou «contribuição» - do desconto em causa. Com efeito, essa jurisprudência impõe, em qualquer dos casos, aos Estados-Membros a obrigação de respeitarem o direito comunitário (incluindo neste o regulamento), independentemente do facto de exercerem essas competências no quadro da fiscalidade directa e não da segurança social.

C - mbito de aplicação do regulamento e, portanto, do seu artigo 13._

22 Dito isto, parece-me que a solução do problema que opõe a Comissão à República Francesa deve ser encontrada numa outra leitura do regulamento no seu todo e do artigo 13._ em particular, que é aflorada nas petições dos presentes processos. A própria Comissão, insistindo embora no carácter «contributivo» dos descontos em causa, nem por isso deixa de se referir, aliás, ao conceito amplo de «legislação» utilizado no regulamento, à ratio legis que inspira o artigo 13._ do regulamento e ao facto de que, tendo em conta a sua base jurídica (v. designadamente o artigo 51._ do Tratado), o regulamento visa contribuir à realização da livre circulação das pessoas. O que tem como resultado evidente que qualquer contradição com o espírito (além da letra) do artigo 13._ se traduz, em última análise, numa infracção aos artigos 48._ e 52._ do Tratado (61). Anteriormente, o Tribunal tinha já seguido um raciocínio interpretativo idêntico para apreciar casos em que, como agora, o regulamento nada diz. Refiro-me, em particular, ao acórdão Aldewereld respeitante à situação - não directamente prevista por nenhuma das disposições do título II do regulamento, entre as quais figura o artigo 13._ - de um trabalhador que exercia a sua actividade fora do território da Comunidade. Nesse acórdão, o Tribunal resolveu a questão da legislação aplicável com base na «finalidade prosseguida» por essas mesmas disposições (62). Dito isto, julgo que se deve verificar se - independentemente da sua qualificação - os dois descontos em causa podem caber no âmbito de aplicação do regulamento (e, consequentemente, do seu artigo 13._). Note-se que o facto de o regulamento (e, consequentemente o seu artigo 13._) não fornecer qualquer definição útil para a resolução directa das questões que opõem a Comissão à República Francesa não exclui naturalmente que o Tribunal de Justiça possa declarar verificada a ilicitude imputada ao Estado-Membro demandado. «A acção por incumprimento tem [com efeito] carácter objectivo e, no quadro de tal acção, compete ao Tribunal declarar se o alegado incumprimento existe ou não» (63), obviamente com base nos elementos concretos fornecidos pelo demandante.

23 Entre as disposições comunitárias invocadas pela Comissão figura o artigo 1._, alínea j), do regulamento. Neste acolhe-se uma definição relativamente geral do termo «legislação», que constitui o fulcro do artigo 13._ (v. supra, n._ 3). Trata-se no fundo de quaisquer medidas «respeitantes» aos sectores da segurança social a que se aplica o regulamento. Acresce que, segundo o Tribunal de Justiça, a «definição [de legislação] caracteriza-se pelo seu conteúdo amplo... e deve ser interpretada como englobando o conjunto das medidas nacionais aplicáveis na matéria» (64). Acrescente-se ainda que, sempre segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, além de terem «por finalidade evitar a aplicação simultânea de várias legislações nacionais e as complicações que daí podem resultar» (65), as disposições do título II do regulamento (nas quais se inclui o artigo 13._) «constituem um sistema completo de normas de conflitos, que retira ao legislador de cada Estado-Membro o poder de determinar o alcance e as condições de aplicação da sua lei nacional, quanto às pessoas que a ela estão sujeitas e ao território em que produz efeitos» (66).

24 Há, portanto, que ter em conta a obrigação dos Estados-Membros de respeitarem - no exercício dos seus poderes de organização dos seus sistemas de segurança social - as normas comunitárias vigentes (v. nota 45 supra); o carácter bastante amplo do conceito de «legislação» do artigo 1._, alínea j), do regulamento; a finalidade prosseguida pelo artigo 13._, que visa evitar que os trabalhadores migrantes tenham que suportar, devido à sobreposição de várias regulamentações, qualquer complicação (que obste à liberdade garantida pelo Tratado) (67); além do já mencionado «efeito» das normas de conflito sobre as competências dos Estados-Membros em matéria de segurança social. Assim sendo, inclino-me no sentido de que está compreendida no âmbito de aplicação do regulamento (e, portanto, do artigo 13._) uma medida que, apesar de qualificada como «fiscal» na ordem jurídica nacional, apresenta eventualmente elementos de ligação ao regime de segurança social, ou a este «respeitante», como prevê o artigo 13._ Acresce que, ao contrário de outros casos nele previstos (68), o artigo 13._, alínea j), do regulamento não exclui do conceito de «legislação» as medidas de financiamento; por outro lado, estas medidas não são objecto de outras disposições específicas do regulamento (69). Por outras palavras, não me parece correcto excluir as medidas de financiamento «fiscal» do círculo das medidas, indubitavelmente compreendidas no âmbito de aplicação do regulamento, de organização de um determinado regime de segurança social, entre as quais a própria França admite que figuram as de financiamento «contributivo»: a correcta aplicação do regulamento impõe que se interpretem, até ao limite do possível, de modo coerente as disposições respeitantes à determinação da legislação aplicável (70). Como se vê, prescindo da qualificação atribuída pela ordem jurídica nacional a essas medidas de financiamento. A esta interpretação do artigo 13._ não se opõe seguramente a jurisprudência do Tribunal de Justiça que tende a interpretar as disposições do regulamento de um modo que é tudo salvo restrito (v. nota 64 supra). E não só. Essa mesma jurisprudência precisou por várias vezes, justamente com referência à interpretação do regulamento, que «a exigência de aplicação uniforme do direito comunitário no quadro da Comunidade implica que os conceitos a que este direito se refere não variem em função das particularidades de cada direito nacional, mas se baseiem em critérios objectivos, definidos a nível comunitário» (71). No caso ora em apreço, tendo em conta as dificuldades que esta matéria suscita para o intérprete (v. n._ 20 supra), o critério objectivo a adoptar consiste, a meu ver, na identificação de um nexo directo entre as medidas em causa e o regime de segurança social francês.

25 No presente caso, a Comissão fez prova bastante de que entre a CGS e a CRDS, por um lado, e o regime de segurança social francês, por outro, existe uma relação graças à qual aquelas pertencem de pleno direito à «legislação» de segurança social francesa, na acepção do artigo 1._, alínea j), do regulamento. Esta relação consiste essencialmente no destino específico das receitas da CSG e da CRDS. Esse destino é claríssimo. Tendo em conta precisamente a finalidade que servem, pode dizer-se que ambas as imposições são «respeitantes» a sectores da segurança social que cabem no âmbito de aplicação material do regulamento. De resto, para uma correcta aplicação do regulamento, o próprio Tribunal de Justiça se referiu aos «objectivos prosseguidos» por uma determinada disposição nacional quando esta escapava a uma rígida classificação que permitisse enquadrá-la com segurança na previsão do regulamento (72). Para ilustrar o facto de que, para determinar a aplicabilidade do regulamento, o Tribunal de Justiça não olha às classificações e atende antes à substância das medidas nacionais submetidas à sua apreciação, recorde-se que o Tribunal já decidiu que mesmo uma disposição nacional estranha ao âmbito de aplicação do regulamento não pode subtrair-se à aplicação da regulamentação comunitária, sempre que entre a disposição em questão e «as leis que regem os ramos de segurança social enumerados no artigo 4._ do Regulamento n._ 1408/71 [exista um] nexo que deve ser directo e suficientemente pertinente» (73). No presente caso, pelos motivos que já referi, julgo que existe efectivamente um nexo desse género.

26 O Governo francês efectua, porém, distinções a respeito do laço entre os descontos em causa e o regime de segurança social objecto do litígio. Embora admita, no fundo, que a CSG contribui para as disponibilidades financeiras actuais de determinados sectores da segurança social, precisa que o mesmo não pode ser dito da CRDS, dado que esta é uma imposição que, em última análise, se destina ao orçamento geral, para reduzir o passivo acumulado do conjunto do sistema de segurança social francês (um «mero mecanismo de reembolso de uma dívida financeira»). A tese da demandada não me convence. É verdade que a Cades é uma entidade puramente financeira, que não responde pela gestão dos fundos da segurança social em sentido estrito e que está obrigada a entregar anualmente as receitas da CRDS ao orçamento do Estado; estes pagamentos têm, porém, como finalidade reduzir o passivo financeiro de organismos da segurança social ou responsáveis pela gestão de fundos de segurança social ou pensões, como a ACOSS e a CDC, passivo este - transferido ope legis para a Cades ao mesmo tempo que a CRDS foi instituída - que resulta das prestações de segurança social concedidas no decurso dos anos 90. Sem esse financiamento «fiscal», esse passivo deveria provavelmente ter sido coberto por um financiamento «contributivo» (aumento das contribuições para a segurança social) ou, se este financiamento se mantivesse constante, através de uma redução ou limitação das prestações de segurança social concedidas. Aliás, é isto que acontece exactamente com a CSG: esta substituiu parcialmente contribuições para a segurança social (que sofreram uma redução) e, satisfazendo as crescentes exigências financeiras da segurança social francesa, evitou ao mesmo tempo a introdução de aumentos dessas mesmas contribuições (v. n._ 9, supra). A meu ver, portanto, o «artifício» de transferir para a Cades a dívida social acumulada da ACOSS não permite alterar o facto subjacente ao «mecanismo financeiro» em questão e não pode nem deve subtrair a CRDS ao âmbito de aplicação do regulamento: esta reorganização dos instrumentos de financiamento de um sistema de segurança social continua sempre sujeita à disciplina geral do artigo 13._ do regulamento que, de outro modo, ficaria privada de qualquer efeito útil. Considerar totalmente estranhos ao regulamento meios de financiamento como a CSG e a CRDS daria lugar à criação de um sistema «contributivo» alternativo que poria em causa os objectivos do próprio regulamento.

27 Há assim que considerar que o Despacho n._ 96-50, que instituiu a CRDS, se insere no quadro de uma reforma geral do sistema de segurança social francesa tornada indispensável devido ao passivo acumulado nos anos 90. Ora, por expressa indicação do legislador, esta reforma, como foi observado pela Comissão, permitiu assegurar o «equilíbrio futuro» e a «eficácia social e económica» da segurança social francesa (v. nota 19): isto significa que, actualmente, sem iniciativas estruturais do tipo da CRDS, esse regime de segurança social já não estaria em condições de fazer face eficazmente aos seus próprios encargos. Parece-me que o resultado obtido através da instituição da CRDS - o facto de se ter tornado possível o correcto funcionamento de um regime de segurança social e a continuação da concessão das respectivas prestações aos seus beneficiários - é a prova do nexo directo existente entre o instrumento de financiamento específico em causa (imposto com um destino preciso) e o regime de segurança social francês no seu conjunto. Aliás, para que um instrumento como a CRDS se enquadre no âmbito de aplicação do regulamento, basta que seja «respeitante» aos sectores e aos regimes de segurança social a que se refere o artigo 4._, n.os 1 e 2 desse mesmo regulamento. Por último, tenho que contestar firmemente a objecção do Governo francês segundo a qual a CRDS escapa, em qualquer caso, ao regulamento porque não diz especificamente respeito a qualquer dos sectores a que se refere o artigo 4._, mas ao sistema de segurança social no seu todo. Mais uma vez se diga, o raciocínio da demandada parece-me formal. Julgo evidente que, se uma medida diz respeito ao sistema de segurança social no seu todo, é necessariamente «respeitante» igualmente a cada um dos sectores indicados no regulamento para efeitos da determinação do seu âmbito de aplicação ratione materiae. Concluir o contrário permitiria uma evasão demasiado fácil ao disposto no artigo 13._ Concluindo, portanto, a CRDS e a CSG são, substancialmente e para efeitos do regulamento, «encargos sociais» que se enquadram na «legislação» francesa em matéria de segurança social (74).

D - A inexistência de contrapartida directa à cobrança da CRDS e da CSG

28 Sempre com o intuito de demonstrar a natureza genuinamente fiscal da CRDS e da CSG e, assim, a sua não sujeição ao regulamento, a França sublinha a inexistência de qualquer contrapartida directa em termos de prestações de segurança social: só as contribuições verdadeiras e próprias dariam direito a uma contrapartida desse género. Pelo meu lado, tenho outra opinião.

29 Como já disse, estão sujeitas ao disposto no artigo 13._ do regulamento mesmo as medidas de organização de um determinado regime de segurança social instituídas para o seu financiamento, quer estas sejam de natureza propriamente fiscal quer contributiva ou estejam na fronteira entre uma espécie e outra. Ora, a existência ou não de uma contrapartida directa é irrelevante; é verdade que, em caso de «fiscalização» desse financiamento, não existe, relativamente a essa imposição, uma verdadeira contrapartida em sentido próprio, mas nem por isso uma medida fiscal ligada ou «respeitante» à segurança social no sentido acima explicitado pode fugir às normas de conflito para determinação da legislação aplicável. Esta conclusão não é de modo nenhum contrariada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça invocada pelo Governo francês, segundo a qual devem ser consideradas «contribuições» só as imposições que são contrapartida de um determinado serviço (75). E isto por mais de um motivo: em primeiro lugar, a jurisprudência AGF Belgium, citada pela República Francesa, não parece pertinente; este acórdão, ao apreciar a distinção entre um imposto destinado a fazer face aos encargos gerais da administração pública e uma taxa que constituía a contrapartida de um determinado serviço, não se refere, de facto, a «contribuições para a segurança social» (76), mas sim a diversas espécies de imposições, todas de natureza fiscal. Em segundo lugar, como já acima referi, as medidas nacionais que instituem «imposições contributivas» não esgotam, no que diz respeito aos instrumentos de financiamento dos regimes de segurança social, a espécie de «legislação» a que se refere o artigo 13._ do regulamento. Em terceiro lugar, uma vez assente que a CSG substitui parcialmente contribuições em sentido próprio e permite evitar o aumento das já existentes, e que a CRDS permite, provavelmente, evitar aumentos de contribuições ou reduções ou limitações das prestações de segurança social (v. n._ 26), partilhar a tese do Governo francês levar-nos-ia, paradoxalmente, a legitimar a imposição ex novo de «encargos sociais» para os trabalhadores migrantes não inscritos no regime de segurança social francês (e que antes não eram obrigados a pagar em França qualquer contribuição), o que teria como resultado que esses trabalhadores protegidos pelo regulamento poderiam ser sujeitos a imposições (sem contrapartida) destinadas, de um modo geral, a diminuir as contribuições (com contrapartida) devidas pelos trabalhadores franceses sedentários (77).

30 Além disso, especialmente no que diz respeito à CSG, a tese do Governo francês é contraditória. Por um lado, pretende demonstrar a natureza fiscal do desconto, tendo em atenção o facto de que, ao contrário de uma contribuição para a segurança social normal, não dá direito a qualquer contrapartida directa e, por outro, sustenta que esta imposição constitui um «instrumento de solidariedade nacional em que todos os rendimentos são chamados a contribuir para a protecção social de todos e de cada um», tudo isto numa óptica global destinada a restabelecer uma progressividade «contributiva» em função do rendimento tributável de cada um («a rendimento igual, contribuição igual»; v. n._ 9) (78). Mas se assim é, a protecção social caracteriza-se cada vez menos pelo nexo directo que a República Francesa insiste em evidenciar entre as contribuições pagas pelos trabalhadores franceses e as prestações correspondentes (79).

E - Apreciação da compatibilidade da CRDS e da CSG com o artigo 13._ do regulamento

31 Dito isto, é claro que os encargos sociais em causa são incompatíveis com o artigo 13._ Por um lado, estão a cargo, como precisou a Comissão, de todos os que têm o seu domicílio fiscal em França, incluindo os trabalhadores migrantes abrangidos no âmbito de aplicação ratione personae do regulamento. Por outro lado, a CRDS e a CSG incidem sobre a mesma base tributável sobre a qual já incidiram os descontos contributivos do Estado-Membro no qual esses trabalhadores exercem (ou exerceram) uma actividade profissional. Esta base de tributação constitui o fruto do exercício da liberdade de circulação garantida pelo Tratado. No acórdão Perenboom, o Tribunal de Justiça declarou que «o facto de um trabalhador ser tributado, por uma mesma remuneração laboral, com encargos sociais decorrentes da aplicação de várias legislações nacionais, quando ele só pode ter a qualidade de segurado em relação a uma dessas legislações, expõe esse trabalhador a uma dupla contribuição contrária [ao artigo 13._ do regulamento]... A remuneração auferida pelo trabalhador por esse trabalho não constitui, ainda que parcialmente, uma base de tributação em contribuições por aplicação da legislação [do Estado-Membro de residência] e escapa, por isso, aos encargos sociais decorrentes da aplicação desta última» (80). No que diz respeito aos trabalhadores que cessaram definitivamente a actividade laboral (e que têm direito a um rendimento de substituição, igualmente sujeito tanto à CRDS como à CSG) vale o princípio de que, sempre com base nas disposições do título II do regulamento, «[o beneficiário de uma pensão de reforma não pode] ser sujeito, em virtude de... residir [no território de um Estado-Membro], a contribuições para o seguro obrigatório para a cobertura das prestações tomadas a cargo por uma instituição de outro Estado-Membro» (81).

32 Repita-se, considerar esses descontos como estranhos ao campo de aplicação do regulamento e, portanto, não sujeitos às exigências do seu artigo 13._ privaria esse artigo, tal como foi interpretado nos acórdãos Perenboom e Noij, de qualquer efeito útil (82). As disposições relativas à determinação da lei aplicável em matéria de segurança social (entre as quais se conta o artigo 13._) «devem ser interpretadas à luz do respectivo objectivo, que é o de contribuir, designadamente em matéria de segurança social, para o estabelecimento de uma liberdade tanto quanto possível completa da circulação de trabalhadores migrantes, que constitui um dos princípios fundamentais da Comunidade» (83). Por outro lado, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, disposições nacionais em matéria de segurança social que tenham por efeito desfavorecer ou colocar em desvantagem o exercício de actividades laborais fora do território do Estado-Membro interessado são contrárias aos artigos 48._ e 52._ do Tratado (84). O mesmo vale, obviamente, para as legislações nacionais respeitantes ao financiamento da segurança social (85). Dito isto, parece-me indubitável que a cobrança de «encargos sociais» - de qualquer género - por parte de um Estado-Membro diferente daquele em que o trabalhador migrante exerce (ou exerceu) uma actividade laboral constitui automaticamente um obstáculo à livre circulação dos trabalhadores, porque os desincentiva de fazer valer as prerrogativas que lhes são garantidas pelo Tratado.

F - Apreciação dos efeitos da CRDS e da CSG

33 Segundo a República Francesa, é necessário relativizar o peso de um eventual obstáculo que se considere resultar da aplicação das duas imposições em causa. A República Francesa sublinha a este propósito o montante reduzido da taxa (de 0,5% para a CRDS, enquanto que, para a CSG, situando-se entre 7,5% e 6,2% consoante a matéria colectável, é bastante inferior à taxa das contribuições normais) e o facto de as duas imposições abrangerem apenas uma ínfima parte dos trabalhadores migrantes que, apesar de exercerem uma actividade profissional no estrangeiro, conservam o seu domicílio fiscal em França. As convenções fiscais internacionais contra a dupla tributação negociadas pela França, segundo o modelo das convenções fiscais sobre o rendimento e o património estabelecido pela Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico, prevêem, de um modo geral, que os rendimentos do trabalho dependente ou por conta própria são tributáveis no Estado contratante onde esses rendimentos são gerados ou no Estado em que se desenvolve essa actividade laboral (v. os artigos 14._ e 15._). Isto significa que os rendimentos da actividade laboral exercida noutro Estado-Membro por trabalhadores que tenham mantido o seu domicílio fiscal em França não podem ser sujeitos às duas imposições em causa. Só a título excepcional é que as convenções fiscais negociadas pela França com os Estados-Membros limítrofes prevêem que os rendimentos de uma determinada categoria de contribuintes migrantes, os «fronteiriços» (v. nota 37) sejam tributados no Estado de residência e não no Estado onde a actividade laboral é exercida (v. n._ 13). Segundo o Governo francês, portanto, a CRDS e a CSG só afectam uma ínfima parte dos trabalhadores abrangidos pelo regulamento, pelo que, segundo deduzo, se pretende que as duas imposições devem ficar isentas de qualquer crítica.

34 A tese do Governo francês defronta-se porém com duas ordens de objecções. Antes de mais, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma medida nacional que constitua apenas um obstáculo «diminuto» à livre circulação das pessoas, ou a uma outra das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado, nem por isso deixa de ser incompatível com o direito comunitário (v. nota 67). Em segundo lugar, o argumento centrado nas disposições das convenções de que a França é parte não tem em conta a diferença de tratamento reservada, nessas convenções, aos rendimentos de substituição em relação aos da actividade laboral. Ao contrário destes últimos, os rendimentos de substituição são, por norma, tributáveis no Estado contratante de residência. É o que acontece com as pensões de reforma ou com qualquer outro rendimento diferente dos primeiros (da actividade) especificamente previstos noutras disposições das convenções (86). Isto quer dizer que a CRDS e a CSG abrangem os rendimentos de substituição de todos os trabalhadores que tenham conservado o seu domicílio fiscal em França, e não apenas os rendimentos dos trabalhadores «fronteiriços».

G - O carácter discriminatório da CRDS e da CSG

35 A Comissão sustenta, por último, que as imposições em causa, aplicadas de modo idêntico a todos os que são residentes em França para efeitos fiscais, se revelam discriminatórias em relação aos trabalhadores migrantes porque não tem em conta a situação objectivamente diversa que os caracteriza. Com efeito, estes trabalhadores, ao contrário dos que não saíram de França para exercerem noutro lado uma actividade laboral, cabem no âmbito de aplicação do regulamento. Parece-me que, com este argumento, a Comissão mais não faz do que analisar, à luz dos artigos 48._ e 52._ do Tratado, a mesma infracção já verificada em relação ao artigo 13._ do regulamento.

36 Com efeito, a disposição do regulamento ora referida visa distinguir a posição dos trabalhadores migrantes da dos trabalhadores sedentários, evitando desse modo que os primeiros possam ser sujeitos ao regime de segurança social do Estado de residência, no caso de este ser diferente do Estado onde exerce a sua actividade laboral. Resumindo, ao proibir a acumulação de legislações de vários Estados-Membros, o regulamento pretende distinguir claramente a situação dos trabalhadores migrantes. E fá-lo obviamente para evitar as complicações que possam afectá-lo pelo facto de, ao exercer a sua actividade profissional em vários Estados-Membros, estar, ou ter estado, sujeito a várias legislações (v. artigo 2._, n._ 1, do regulamento), ao contrário dos que não saíram do país de origem. Assim, é o próprio regulamento que efectua uma distinção, prevendo uma coordenação legislativa tendo em consideração a situação específica em que se encontram os trabalhadores migrantes. A este propósito, o décimo considerando do regulamento é claríssimo: «para melhor garantir a igualdade de tratamento de todos os trabalhadores ocupados no território de um Estado-Membro, é conveniente determinar como legislação aplicável, em regra geral, a legislação do Estado-Membro em cujo território o interessado exerce a sua actividade assalariada ou não assalariada» (sublinhado meu). A situação que o legislador comunitário tomou em consideração para efeitos de determinação da lei aplicável não foi o «domicílio fiscal», mas antes o lugar onde é (ou foi) exercida a actividade profissional. É evidente, portanto, que a aplicação indiscriminada da CRDS e da CSG a todos os trabalhadores com domicílio fiscal em França, incluindo nestes os trabalhadores migrantes que exercem a sua actividade noutro Estado-Membro, leva a uma discriminação destes, em violação do disposto no artigo 13._ do regulamento - que proíbe a acumulação de legislações - e, em última análise, do disposto nos artigos 48._ e 52._ do Tratado, nos quais o regulamento, como instrumento da aplicação deste, se inspira (v. artigo 51._, a base jurídica).

37 Observe-se, por último, a este propósito que se pode invocar, por analogia, a jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de imposições internas discriminatórias [proibidas pelo artigo 95._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 90._ CE)] (87). Mais precisamente: se é certo que, para a CRDS como para a CSG, o facto gerador da imposição é objectivo e não diferenciado em relação a todos os residentes em França, não é menos certo que obrigar os trabalhadores migrantes a contribuir para o financiamento de um regime de segurança social no qual não estão inscritos tem como efeito discriminá-los em relação aos trabalhadores não migrantes, que são os únicos que podem beneficiar das prestações desse regime.

VII - Conclusão

38 À luz das considerações que precedem, proponho, portanto, que o Tribunal de Justiça decida:

«- julgar procedentes as duas acções, declarando que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 48._ e 52._ do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 39._ CE e 49._ CE, respectivamente) e do artigo 13._ do Regulamento (CEE) n._ 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade,

1) ao aplicar a contribution pour le remboursement de la dette sociale aos rendimentos da actividade e aos rendimentos de substituição dos trabalhadores assalariados e independentes que residem em França mas trabalham noutro Estado-Membro e que, nos termos do regulamento, não estão sujeitos à legislação francesa de segurança social;

e

2) ao aplicar a contribution sociale généralisée aos rendimentos da actividade e aos rendimentos de substituição dos trabalhadores assalariados e independentes que residem em França mas que, por força do regulamento, não estão sujeitos à legislação francesa de segurança social;

e

- condenar a República Francesa nas despesas».

(1) - Regulamento do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 2; EE 05 F1 p. 98, a seguir «regulamento»), alterado e actualizado pelo Regulamento (CE) n._ 118/97 do Conselho, de 2 de Dezembro de 1996 (JO 1997, L 28, p. 1). A seguir à publicação desta versão consolidada, o regulamento foi modificado em seguida pelos Regulamentos (CE) n._ 1223/98 do Conselho, de 4 de Junho de 1998 (JO L 168, p. 1), (CE) n._ 1606/98 do Conselho, de 29 de Junho de 1998 (JO L 209, p. 1), e (CE) n._ 307/99 do Conselho, de 8 de Fevereiro de 1999 (JO L 38, p. 1).

(2) - A título de exemplo, em 1998, as entradas de natureza fiscal representavam, em relação à totalidade dos componentes do financiamento da protecção social, 77,5% na Dinamarca, 18,2% em França, 25,2% na Alemanha, 14,6% nos Países Baixos, e 43,4% no Reino Unido (v. Euzeby, A., Le financement de la protection sociale dans les pays de la CEE: problèmes et perspectives, in Atti del convegno «Quel avenir pour l'Europe sociale: 1992 et après?», Bruxelas, 16 e 17 de Novembro de 1990, ed. Ciaco, 1992, pp. 133 e segs., quadro 3, especialmente p. 157).

(3) - As prestações de segurança social contam-se entre as despesas que mais influenciam as oscilações do «peso» das despesas públicas globais no produto interno bruto dos Estados-Membros da Comunidade (Sigillò Massara, G., «Il finanziamento della sicurezza sociale nella CEE: problemi e prospettive», in Il sistema previdenziale europeo, a cargo de R. Pessi, CEDAM, Milão, 1993, p. 135, em especial p. 136, que cita dados da OCDE).

(4) - O regulamento também tem como base jurídica o artigo 235._ do Tratado CE (actual artigo 308._ CE).

(5) - O regulamento, inicialmente apenas respeitante aos trabalhadores assalariados, foi posteriormente alargado aos trabalhadores não assalariados pelo Regulamento (CEE) n._ 1390/81 do Conselho, de 12 de Maio de 1981, que alarga aos trabalhadores não assalariados e aos membros das suas famílias o Regulamento n._ 1408/71 (JO L 143, p. 1). Como o Tratado CE não previu os poderes de acção específicos para as medidas que este alargamento exigia, a base jurídica do Regulamento n._ 1390/81 é constituída pelos artigos 2._ (que passou, após alteração, a artigo 2._ CE), 7._ (revogado pelo Tratado de Amesterdão), e 51._ e 235._ do Tratado CE.

(6) - Journal officiel de la République française (a seguir «JORF») de 25 de Janeiro de 1996, p. 1226.

(7) - V. artigo 14._, primeiro parágrafo, do Despacho n._ 96-50 que remete para o artigo L 136-1 do código da segurança social; o actual artigo L 136-1 do código da segurança social (ex-artigo 127._ da Lei n._ 90-1168 que instituiu a CSG - v. infra, nota 20) foi modificado pela lei financeira de rectificação para 1993, n._ 93-859, de 22 de Junho de 1993. Têm domicílio fiscal em França as pessoas que se encontrem nas condições previstas pelo artigo 4._-B do código geral dos impostos, isto é, «as pessoas que tenham em França o seu lar ou a sua residência principal; as que exercem em França uma actividade profissional, assalariada ou não, salvo se comprovarem que essa actividade é aí exercida acessoriamente; as pessoas que têm em França o centro da sua actividade económica» (a tradução é minha). Tal como a CSG (v. nota 21), a CRDS não se aplica, portanto, aos rendimentos da actividade profissional exercida em França por trabalhadores (assalariados ou não) que, embora sujeitos à legislação francesa de segurança social, têm domicílio fiscal noutro Estado-Membro.

(8) - Os rendimentos sobre os quais incide a CRDS são em larga medida os que estão igualmente sujeitos à CSG [v. artigo 14._-I, segundo parágrafo, do Despacho n._ 96-50, que remete para os rendimentos de actividade e de substituição indicados nos artigos L 136-2 a L 136-4 do código da segurança social, relativos à CSG. Os artigos L 136-1 a L 36-5 do código da segurança social correspondem à integração no código da segurança social das disposições legislativas que instituíram a CSG (v. artigo 7._ da Lei n._ 93-936, de 22 de Julho de 1993, JORF de 23 de Julho de 1993, p. 10374, a seguir «Lei n._ 93-936»). No início, a CRDS incidia sobre toda uma série de rendimentos não sujeitos à CSG. Entre os rendimentos de actividade isentos de CSG mas sujeitos à CRDS constavam, por exemplo, as contribuições devidas pelas entidades patronais aos regimes complementares de segurança social e de reforma, as indemnizações pagas em caso de modificação ou de resolução do contrato de trabalho e os subsídios complementares para trabalhadores com filhos, enquanto que, entre os rendimentos de substituição sobre os quais incidia exclusivamente a CRDS, figuravam os subsídios de desemprego, as pensões de reforma ou de invalidez dos contribuintes isentos de imposto sobre o rendimento, as indemnizações por dias de doença, maternidade ou acidentes laborais e os subsídios de alojamento (v. artigo 14._ do Despacho n._ 96-50 e o relatório ao presidente da República relativo ao Despacho n._ 96-50, JORF de 25 de Janeiro de 1996, p. 1225, especialmente p. 1226). Posteriormente, em aplicação dos artigos 9._ e seguintes da Lei n._ 96-1160, de 27 de Dezembro de 1996, sobre o financiamento da segurança social em 1997 (JORF de 29 de Dezembro de 1996, p. 19369, a seguir «Lei n._ 96-1160», a base de incidência para efeitos de cálculo da CSG foi alargada mediante modificações introduzidas nos artigos L 136-1 e seguintes do código da segurança social. No que se refere aos rendimentos de actividade, esse alargamento levou a fazer coincidir esta base de incidência com a prevista para a CRDS, enquanto que, em relação aos rendimentos de substituição, a extensão actual da base de incidência prevista para a CSG é menos vasta do que a da CRDS, continuando excluídas as prestações familiares e os auxílios para alojamento (v. o relatório do governo que ilustra as orientações da política de saúde e de segurança social e os objectivos que determinam as condições gerais do equilíbrio financeiro, anexo à Lei n._ 96-1160: JORF, p. 19376, n._ 3, ponto 2.1). A quase total coincidência da base de incidência da CSG e da CRDS permitiu simplificar as operações de retenção na fonte sobre as remunerações dos trabalhadores assalariados a cargo da empresa (ibidem).

(9) - Artigo 15._-III, ponto 1, do Despacho n._ 96-50.

(10) - V. o artigo L. 136-6-III, do código da segurança social, para o qual remete o terceiro parágrafo do artigo 15._-I, do Despacho n._ 96-50 (disposição esta, em si mesma, relativa à CRDS sobre os rendimentos do património, contribuição que não é objecto do processo C-34/98), para a qual remete, por sua vez, o artigo 15._-III respeitante à CRDS sobre os rendimentos «estrangeiros».

(11) - Artigo 19._ do Despacho n._ 96-50.

(12) - V. artigos 14._-I e 15._-III, ponto 1, do Despacho n._ 96-50. A Comissão deduziu daqui que a lei para o financiamento da segurança social para 1998 prorrogou o âmbito temporal de aplicação da CRDS até Janeiro de 2014.

(13) - A Cades foi criada pelo artigo 1._ do Despacho n._ 96-50.

(14) - A organização e gestão administrativa, financeira e contabilística da Cades são disciplinadas em detalhe pelo Decreto n._ 96-353, de 24 de Abril de 1996, relativo à caixa de amortização da dívida social (JORF de 26 de Abril de 1996, p. 6395, a seguir «Decreto n._ 96-353»).

(15) - Ou seja, cerca de 20,6 mil milhões de euros. Em 1996, os juros passivos desta dívida ascenderam a 8,2 mil milhões de FRF, isto é, cerca de 1,25 mil milhões de euros (v. o relatório ao presidente da República, citado na nota 8, p. 1225).

(16) - V. artigo 4._-I, do Despacho n._ 96-50. A CDC é um organismo público nacional, com estatuto especial, inicialmente depositário e gestionário - «legal, único e obrigatório» - de fundos privados e, posteriormente, responsável, em nome próprio ou por conta de outras instituições, da gestão e da administração de toda uma série de fundos cuja salvaguarda é considerada de interesse público (fundos de poupança, de previdência, de reforma, de carácter social, notariais, etc.; v. Pomey, M., «Le régime juridique de la caisse des dépôts et consignations» in La Revue Administrative, 1974, n._ 157, p. 18). A CDC é igualmente responsável pelo pagamento directo de determinadas prestações de assistência social (v. os acórdãos de 6 de Junho de 1985, Frascogna I, 157/84, Recueil, p. 1739, e de 9 de Julho de 1987, Frascogna II, 256/86, Colect., p. 3431).

(17) - Ou seja, cerca de 1,9 mil milhões de euros; v. artigo 4._-III, do Despacho n._ 96-50.

(18) - Ou seja, cerca de 0,45 mil milhão de euros.

(19) - Para uma visão detalhada das despesas e receitas da Cades, v. os artigos 9._ e 10._ do Decreto n._ 96-353. A CRDS surgiu na sequência de uma série de medidas de carácter excepcional, que se revelaram insuficientes, destinadas a absorver o passivo da segurança social criado durante os anos 90 e, no quadro de uma reforma geral da segurança social francesa, foi acompanhada por uma série de medidas estruturais e urgentes para reequilibrar, como foi o caso do Despacho n._ 96-51, de 24 de Janeiro de 1996, sobre as medidas urgentes destinadas a restabelecer o equilíbrio financeiro da segurança social (JORF de 25 de Janeiro de 1996, p. 1230; este despacho tem como objectivo o equilíbrio financeiro dos sectores da protecção na doença e da família). Segundo o relatório apresentado ao presidente da República sobre este despacho, «a reforma da protecção social apresentada pelo governo prevê medidas estruturais destinadas a reforçar, apoiando-o sobre bases sólidas, o equilíbrio futuro dos regimes de segurança social. Com efeito, este equilíbrio é a garantia da perenidade destes regimes e da sua eficácia social e económica» [JORF de 25 de Janeiro de 1996, p. 1229 (a tradução é minha)].

(20) - JORF de 30 de Dezembro de 1990 (o artigo 127._ figura na p. 16387), a seguir «Lei n._ 90-1168». A seguir à criação desta imposição, as disposições legislativas respeitantes à CSG foram inseridas no código da segurança social (artigos L 136-1 e segs.), em cumprimento do disposto na Lei n._ 93-936 (v. nota 8). O Conselho Constitucional (o tribunal constitucional da República Francesa) teve oportunidade de confirmar, por duas vezes, a natureza puramente fiscal, em direito interno, da CSG [v. acórdãos n._ 90-285, de 28 de Dezembro de 1990 (JORF de 30 de Dezembro de 1990, p. 16609) e n._ 96-384, de 19 de Dezembro de 1996 (JORF de 29 de Dezembro de 1996, p. 19380)].

(21) - V. artigo L. 136-I do código da segurança social (ex-artigo 127._ da Lei n._ 90-1168). A respeito da incidência pessoal da CSG, o Governo francês precisa que, tal como a CRDS (v. nota 7), o imposto não incide sobre os rendimentos da actividade profissional prestada em França por trabalhadores (assalariados ou independentes) que, apesar de sujeitos à legislação de segurança social francesa, têm o seu domicílio fiscal noutro Estado-Membro.

(22) - V. o artigo L 136-5, I, do código da segurança social (ex-artigo 131-I, da Lei n._ 90-1168).

(23) - Segundo o artigo L 136-5, I, n._ 2, do código da segurança social (ex-artigo 131-I, n._ 2, da Lei n._ 90-1168), as URSSAF e as caixas gerais de segurança social estão habilitadas a efectuar controlos do pagamento da CSG, nos termos previstos pelo código da segurança social.

(24) - A cobrança de CSG aos: a) trabalhadores fronteiriços, b) trabalhadores assalariados cujos empregadores não estejam estabelecidos em França, e c) titulares de pensões de reforma ligadas a uma actividade exercida no estrangeiro teria - segundo o Governo francês - levantado algumas dificuldades específicas, como a obrigação de se inscrever propositadamente na segurança social francesa (ao passo que a CRDS é paga directamente à administração fiscal, à qual se entrega uma única declaração de rendimentos) e de fazer uma declaração periódica sobre os rendimentos recebidos no estrangeiro e convertidos em francos franceses.

(25) - As várias taxas foram fixadas respectivamente pelo artigo 134._-I, da Lei n._ 90-1168; pelo artigo 8._-III da Lei n._ 93-936; pelo artigo 37._ da Lei n._ 96-1160, e pelo artigo L. 136-8, I e II, do código da segurança social. Para o exercício de 1997, o já referido relatório do governo, que acompanha a Lei n._ 96-1160, prevê que a receita global da CSG ascenderá a 44,2 mil milhões de FRF (ou seja, cerca de 6,7 mil milhões de euros), provenientes em 74% da CSG sobre os rendimentos da actividade, 19% da CSG sobre os rendimentos de substituição e 7% da CSG sobre os rendimentos do património (JORF de 29 de Dezembro de 1996, p. 19378).

(26) - V. artigo 134._-II, da Lei n._ 90-1168.

(27) - O FSV foi instituído pelo artigo 1._ da Lei n._ 93-936 e actualmente encontra-se previsto no artigo L. 135-1 do código da segurança social.

(28) - V. artigo 94._ da Lei n._ 96-1181, de 30 de Dezembro de 1996 (JORF, de 31 de Dezembro de 1996, p. 19490).

(29) - Sigillò Massara, op. cit., p. 166, referindo-se especificamente à CSG. O caso francês não parece isolado. Segundo Williams, «no decurso da última parte deste século, as técnicas do imposto sobre o rendimento foram utilizadas para cobrar receitas para fins de previdência social» (Williams, D., «Asscher: The European Court and the power to destroy», in EC Tax Review, 1997, pp. 4 e segs., especialmente p. 6; tradução livre).

(30) - V. Comissão Europeia, A protecção social na Europa, Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, Luxemburgo, 1994, p. 32.

(31) - Por exemplo, o aumento de um ponto percentual da taxa da CSG (de 2,4% para 3,4%, v. supra, n._ 8) destinado ao seguro de doença foi acompanhado de uma redução simultânea de 1,3% das contribuições correspondentes de segurança social cobradas sobre os rendimentos da actividade (v. o já referido relatório do governo sobre a Lei n._ 96-1160, ponto 3.2.2, referente aos artigos 17._ a 26._ desta lei).

(32) - V. Sigillò Massara, op. cit., pp. 144 e 145, que salienta que «a tendência para utilizar fundos públicos no financiamento de prestações atribuídas a todos os cidadãos tem vindo a afirmar-se, no que diz respeito às prestações familiares, em numerosos países, como é o caso da Alemanha, da Dinamarca, da Itália, da Irlanda, dos Países Baixos e do Reino Unido. A França só adoptou esta lógica parcialmente, instituindo - através da lei de finanças para 1991 - a contribution sociale généralisée (CSG), um imposto com fim específico cobrado sobre uma vasta matéria colectável cuja receita reverte a favor do regime de abonos de família [da CNAF] em conjunto com a contribuição devida pelas entidades patronais» (p. 163, notas omitidas). Na procura de uma melhor racionalização das opções de cobrança dos recursos, nalguns Estados recorreu-se, de modo mais ou menos alargado, a formas de fiscalidade indirecta, geralmente com uma afectação precisa das receitas. Por exemplo, «na Grécia, 27% do financiamento das caixas de previdência dos advogados... provém das receitas dos impostos indirectos incidentes sobre o tabaco, as lotarias e o registo dos automóveis. Na Bélgica, uma percentagem dos impostos indirectos sobre o tabaco e um suplemento de 10% sobre os prémios de seguro dos veículos revertem a favor dos sistemas de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem (v. acórdão de 28 de Março de 1996, AGF Belgium, C-191/94, Colect., p. I-1859), ao passo que em França os trabalhadores agrícolas beneficiam de uma percentagem dos impostos incidentes sobre as bebidas alcoólicas» (Sigillò Massara, op. cit., p. 160, notas omitidas) e, ainda em França, foram instituídos em 1997 impostos indirectos sobre o tabaco e sobre o álcool, destinados ao financiamento da CNAMTS (Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés) (caixa nacional de seguro de doença dos trabalhadores assalariados) e do FSV (v. artigos 27._ e segs. da Lei n._ 96-1160 e o relatório governamental respectivo, JORF, p. 19380).

(33) - Uma diminuição semelhante está prevista, sempre em termos gerais, para a Canam, à qual só é destinada uma parte mínima dos fundos da Cades (v. n._ 5, supra). Como veremos, o Governo francês contesta a afirmação de que a CRDS serve para «alimentar» a segurança social, sustentando que a receita desta contribuição, apesar de «transitar» pela Cades, uma instituição financeira, destina-se, em última análise, ao orçamento geral do Estado.

(34) - O critério de interpretação sugerido pela Comissão inspira-se no utilizado pelo Tribunal de Justiça para verificar se determinadas prestações de segurança social cabem no âmbito material de aplicação do regulamento: «a distinção entre prestações excluídas do âmbito de aplicação do Regulamento n._ 1408/71 e prestações por ele abrangidas assenta essencialmente nos elementos constitutivos de cada prestação, designadamente [n]as suas finalidades e [n]as... condições d[a sua] concessão, e não no facto de uma prestação ser ou não qualificada por uma legislação nacional como prestação de segurança social» (v., ex multis, os acórdãos de 31 de Maio de 1979, Even e ONPTS, 207/78, Recueil, p. 2019, n._ 11; de 27 de Março de 1985, Hoeckx, 249/83, Recueil, p. 973, n._ 11; de 27 de Março de 1985, Scrivner, 122/84, Recueil, p. 1027, n.os 18 e 19; de 3 de Junho de 1992, Paletta, C-45/90, Colect., p. I-3423, n._ 16; de 16 de Julho de 1992, Hughes, C-78/91, Colect., p. I-4839, n._ 14; de 10 de Março de 1993, Comissão/Luxemburgo, C-111/91, Colect., p. I-817, n._ 28; de 2 de Agosto de 1993, Acciardi, C-66/92, Colect., p. I-4567, n._ 13; de 10 de Outubro de 1996, Hoever e Zachow, C-245/94 e C-312/94, Colect., p. I-4895, n._ 17; e de 5 de Março de 1998, Molenaar, C-160/96, Colect., p. I-843, n._ 19). Uma abordagem semelhante, com base nas «características essenciais» do imposto (tais como a base de tributação e o facto de se aplicar em todas as fases da produção e da distribuição), tem sido seguida pelo Tribunal de Justiça para verificar a eventual violação por parte dos Estados-Membros da proibição - prevista no artigo 33._ da Sexta Directiva IVA (Sexta Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de Maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios - Sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria colectável uniforme (JO L 145, p. 1; EE 09 F1 p. 54) - de introduzir impostos, direitos e taxas que «tenham a natureza de impostos sobre o volume de negócios» v., por exemplo, os acórdãos de 31 de Março de 1992, Dansk Denkavit e Poulsen Trading (C-200/90, Colect., p. I-2217, n.os 12 a 14); de 7 de Maio de 1992, Bozzi (C-347/90, Colect., p. I-2947, n.os 14 a 17); de 1 de Dezembro de 1993, Comissão/Dinamarca (C-234/91, Colect., p. I-6273, n._ 6); e de 19 de Fevereiro de 1998, SPAR (C-318/96, Colect., p. I-785, n.os 22 a 29).

(35) - Quanto à Cnam (v. n._ 5 supra), as prestações de doença e de maternidade estão cobertas pelo artigo 4._, n._ 1, alínea a), do regulamento.

(36) - Nos termos do qual «o termo `trabalhador fronteiriço' designa qualquer trabalhador assalariado ou não assalariado que exerça a sua actividade profissional no território de um Estado-Membro e resida no território de outro Estado-Membro ao qual regressa, em princípio, diariamente ou pelo menos uma vez por semana; contudo, o trabalhador fronteiriço que seja destacado pela empresa de que normalmente depende ou que efectue uma prestação no território do mesmo Estado-Membro ou de outro Estado-Membro mantém a qualidade de trabalhador fronteiriço durante um período que não pode exceder quatro meses, mesmo que no decurso desse período não possa regressar diariamente, ou pelo menos uma vez por semana, ao lugar da sua residência».

(37) - A definição de trabalhador fronteiriço constante dessas convenções bilaterais não só não é homogénea como não coincide com a que é dada pelo artigo 1._, alínea b), do regulamento. Por exemplo, a Comissão faz notar que a convenção com a Alemanha reconhece a qualidade de trabalhador «fronteiriço» ao trabalhador francês residente em França a um máximo de 20 km da fronteira alemã e que exerce uma actividade profissional na Alemanha a um máximo de 30 km da fronteira francesa.

(38) - Nos presentes processos não está em causa a CRDS e a CSG que é cobrada sobre os rendimentos da actividade ou de substituição (ou decorrentes de uma actividade profissional exercida) em França. Nomeadamente no que se refere à CRDS, o processo C-34/98 não lhe diz respeito quando é cobrada sobre outros tipos de rendimento, como os rendimentos do património (v. n._ 5).

(39) - Acórdão de 15 de Janeiro de 1986, Pinna (41/84, Colect., p. 1, n._ 20).

(40) - A este propósito, para confirmar a natureza fiscal e não contributiva da CRDS e da CSG, o Governo francês faz notar que delas estão isentos os trabalhadores que, embora exercendo uma actividade profissional em França, têm o seu domicílio fiscal noutro Estado-Membro. Isto seria significativo, dado que o tratamento destes descontos seria nitidamente diferente do fixado para as contribuições obrigatórias que, segundo o Governo francês, são as únicas relativamente às quais os princípios a que se refere o artigo 13._, n.os 1 e 2, do regulamento (que prevêem que as contribuições sejam pagas no Estado em que se trabalha) têm que ser observados, por serem as que cabem no seu âmbito de aplicação.

(41) - Em conformidade com o princípio fiscal geralmente reconhecido em todas as ordens jurídicas e ressalvada a aplicação das disposições pertinentes das convenções fiscais contra a dupla tributação, os que têm domicílio fiscal num determinado Estado estão sujeitos nesse Estado a uma obrigação dita «universal» sobre todos os seus rendimentos a nível mundial, ao contrário dos não residentes que estão exclusivamente sujeitos ao pagamento dos impostos sobre os rendimentos obtidos no Estado em causa.

(42) - V., ex multis, o acórdão de 29 de Outubro de 1998, Commissão/Grécia (C-185/96, Colect., p. I-6601, n.os 30 e 32).

(43) - Acórdãos de 28 de Abril de 1998, Kohll (C-158/96, Colect., p. I-1931, n._ 17) e Decker, (C-120/95, Colect., p. I-1831, n._ 21); v. igualmente os acórdãos de 12 de Julho de 1979, Brunori (266/78, Recueil, p. 2705), de 7 de Fevereiro de 1984, Duphar e o. (238/82, Recueil, p. 523, n._ 16), de 28 de Novembro de 1991, Durighello, (C-186/90, Colect., p. I-5773, n._ 14), de 17 de Fevereiro de 1993, Poucet e Pistre (C-159/91 e C-160/91 (Colect., p. I-637, n._ 6), de 17 de Junho de 1997, Sodemare e o. (C-70/95, Colect., p. I-3395, n._ 27).

(44) - Acórdão de 29 de Abril de 1999, Royal Bank of Scotland (C-311/97, Colect., p. I-2651, n._ 19); v. igualmente os acórdãos de 4 de Outubro de 1991, Comissão/Reino Unido (C-246/89, Colect., p. I-4585, n._ 12); de 14 de Fevereiro de 1995, Schumacker (C-279/93, Colect., p. I-225, n._ 21); de 11 de Agosto de 1995, Wielockx (C-80/94, Colect., p. I-2493, n._ 16); de 27 de Junho de 1996, Asscher (C-107/94, Colect., p. I-3089, n._ 36); de 15 de Maio de 1997, Futura Participations e Singer (C-250/95, Colect., p. I-2471, n._ 19); de 28 de Abril de 1998, Safir (C-118/96, Colect., p. I-1897, n._ 21), e de 16 de Julho de 1998, ICI (C-264/96, Colect., p. I-4695, n._ 19).

(45) - V., por exemplo, os acórdãos de 23 de Setembro de 1982, Koks (275/81, Recueil, p. 3013, n._ 10) e Kuijpers (276/81, Recueil p. 3027, n._ 14); de 12 de Junho de 1986, Ten Holder (302/84, Recueil, p. 1821, n._ 21); de 10 de Julho de 1986, Luijten (60/85, Colect., p. 2365, n._ 14); Decker (n._ 23) e Kohll (n._ 19), bem como as respectivas conclusões do advogado-geral G. Tesauro (n.os 17 a 25), e o acórdão de 26 de Janeiro de 1999, Terhoeve (C-18/95, Colect., p. I-345, n._ 34). V. igualmente os acórdãos de 24 de Setembro de 1987, De Rijke (43/86, Colect., p. 3611, n._ 12); de 21 de Fevereiro de 1991, Daalmeijer (C-245/88, Colect., p. I-555, n._ 15); de 30 de Janeiro de 1997, De Jaeck (C-340/94, Colect., p. I-461, n._ 36), e de 4 de Novembro de 1997, Snares (C-20/96, Colect., p. I-6057, n._ 45), nos quais o Tribunal declarou que a competência dos Estados-Membros em matéria de segurança social devem ser exercidas de modo a não efectuar discriminações entre os nacionais e os cidadãos de outros Estados-Membros, quer dizer, no respeito de um dos princípios fundamentais da ordem comunitária consagrado pelos artigos 6._ do Tratado CE (actual artigo 12._ CE) e 3._ do regulamento.

(46) - Exceptuadas, em matéria de fiscalidade directa, as Directivas 90/434/CEE do Conselho, de 23 de Julho de 1990, relativa ao regime fiscal comum aplicável às fusões, cisões, entradas de activos e permutas de acções entre sociedades de Estados-Membros diferentes (JO L 225, p. 1), e 90/435/CEE do Conselho, de 23 de Julho de 1990, relativa ao regime fiscal comum aplicável às sociedades-mãe e sociedades afiliadas de Estados-Membros diferentes (JO L 225, p. 6).

(47) - Acórdão de 18 de Maio de 1995, Rheinhold & Mahla (C-327/92, Colect., p. I-1223, n._ 22, sublinhado meu); no mesmo sentido, v. o acórdão de 10 de Janeiro de 1980, Jordens-Vosters (69/79, Recueil, p. 75, especialmente n._ 8). No processo Comissão/França (acórdão de 16 de Janeiro de 1992, C-57/90, Colect., p. I-75), o advogado-geral C. Lenz rejeitou ponto por ponto a tese do Estado recorrido segundo a qual o regulamento não se aplica às modalidades de financiamento dos sistemas de segurança social, visto que apenas prevê uma simples coordenação das legislações nacionais. Esta tese (em todos os pontos semelhante à sustentada pelo Governo francês nos presentes processos) assentava na ausência de qualquer definição no regulamento do termo «contribuição» e, simultaneamente, nas diferenças de organização e de financiamento dos sistemas nacionais de segurança social. O advogado-geral C. Lenz esteve de acordo com a posição da Comissão a respeito da unicidade da legislação e do princípio do paralelismo entre contribuições e prestações (v. os n.os 18 e 19 do relatório de audiência e o n._ 22 das conclusões de 19 de Setembro de 1991). O Tribunal não tomou posição sobre esta questão, porque entendeu que os subsídios de pré-reforma e de reforma que eram objecto do financiamento então em causa eram estranhos ao objecto do regulamento, pelo que as disposições do título II do regulamento não podiam ser-lhes aplicadas (n._ 14).

(48) - V. o acórdão de 7 de Março de 1991, Masgio (C-10/90, Colect., p. I-1119, n._ 16).

(49) - Dito isto, não posso estar de acordo com a tese do Governo francês, segundo a qual o Conselho ter-se-ia conscientemente abstido de intervir em matéria de financiamento dos regimes de segurança social (v. n._ 15 supra). Já na altura em que o regulamento foi adoptado, o instrumento fiscal estava bastante generalizado, tendo vindo posteriormente a adquirir uma importância cada vez maior (v. n._ 2 supra); facto de que a jurisprudência do Tribunal de Justiça é, aliás, testemunho, já que este foi por várias vezes solicitado a pronunciar-se sobre casos de segurança social e caracterizados por um financiamento público (v. infra nesta mesma nota). Parece, assim, improvável que - pelo simples facto de não ter explicitado uma decisão neste sentido - o Conselho (que, no entanto, interveio por várias vezes, ao longo dos anos, para modificar esse mesmo regulamento) tenha tido a intenção de excluir do âmbito de aplicação do regulamento um fenómeno tão importante como o financiamento fiscal dos regimes de segurança social [acresce que, quando o legislador comunitário pretendeu excluir do regulamento um determinado aspecto, fê-lo explicitamente [v., por exemplo, o artigo 1._, alínea j), in fine, e artigo 4._, n._ 2-B)]. Entre os acórdãos em que o Tribunal de Justiça teve ocasião de analisar prestações de segurança social (consideradas como cabendo no âmbito de aplicação material do regulamento) financiadas pela receita fiscal, assinale-se os acórdãos de 24 de Fevereiro de 1987, Giletti e o. (379/85, 380/85, 381/85 e 93/86, Colect., p. 955, n._ 3); de 12 de Julho de 1990, Comissão/França (236/88, Colect., p. I-3163, n._ 3), e Acciardi, já referido na nota 34. V. igualmente o acórdão Poucet e Pistre, no qual o Tribunal analisou dois regimes de segurança social - parcialmente financiados por «fracções de impostos de diversa proveniência» ou por «uma comparticipação do Estado cujo montante é estabelecido pela lei de finanças» (v. conclusões do advogado-geral G. Tesauro, n._ 4, quinto parágrafo, e n._ 5, quarto parágrafo) - para apurar a eventual qualidade de «empresa» na acepção dos artigos 85._ e 86._ do Tratado CE (actuais artigos 81._ CE e 82._ CE), e o acórdão Duphar e o., a respeito de um sistema de segurança social parcialmente financiado por «participações financeiras das autoridades públicas» (n._ 16). Recordo, por último, que, no acórdão de 27 de Novembro de 1985, Rousseau Wilmot (295/84, Recueil, p. 3759), foi submetido ao Tribunal de Justiça o caso de uma imposição, de carácter parafiscal, especificamente instituída para financiar fundos de segurança social.

(50) - Limitando-nos ao caso das prestações de segurança social e tendo presente que, segundo o Tribunal de Justiça, «a distinção entre prestações excluídas do âmbito de aplicação do Regulamento n._ 1408/71 e prestações por ele abrangidas assenta essencialmente nos elementos constitutivos de cada prestação, designadamente [n]as suas finalidades e [n]as... condições d[a sua] concessão...» (v. nota 34 supra), pense-se nas disposições conjugadas dos artigos 1._, alíneas t), u) e v) (definição de «prestações», «pensões», «rendas», «prestações familiares» e «subsídios por morte») e 4._ («âmbito de aplicação material», com a enumeração pormenorizada dos sectores de segurança social em causa) do regulamento; em especial o artigo 4._ foi considerado fundamental pela jurisprudência do Tribunal de Justiça para determinar se uma determinada prestação cabia ou não no âmbito do regulamento (além da jurisprudência já referida na nota 34, v. os acórdãos Frascogna I e Frascogna II, relativos a um caso em que o Tribunal de Justiça entendeu que uma prestação tinha carácter de «assistência» e não de «segurança social»).

(51) - Já referido na nota 32.

(52) - Por todos, v. o acórdão Pinna, já referido, n._ 20, e o acórdão de 27 de Setembro de 1988, Lenoir (313/86, Colect., p. 5391, n._ 13).

(53) - De resto, o próprio Tribunal de Justiça quando teve que examinar a questão de saber se cabiam ou não no âmbito do regulamento legislações nacionais com uma dupla finalidade - de segurança social e de assistência social - admitiu que, sendo embora desejável, no plano da aplicação da norma comunitária em matéria de segurança social que se estabeleça uma clara distinção entre os regimes normativos que regem a segurança social, por um lado, e a assistência social, por outro, não se pode excluir a eventualidade de, em razão do seu âmbito de aplicação pessoal, dos fins prosseguidos e das suas modalidades de aplicação, uma determinada legislação nacional poder simultaneamente caber numa e noutra categoria, escapando desse modo a qualquer classificação geral (acórdãos de 9 de Outubro de 1974, Biason, 24/74, Recueil, p. 999, n._ 9; Colect., p. 451; e Giletti e o., já referido, n._ 9).

(54) - Acórdão de 25 de Fevereiro de 1969 (23/68, Recueil, p. 43, n._ 20; Colect. 1969-1970, p. 27).

(55) - Já referido, nota 49.

(56) - V. n.os 8 e 16; precise-se que, neste caso, o Tribunal de Justiça reclassificou o desconto (que passou de contribuição para a segurança social a imposição fiscal) pondo de lado os dados resultantes da ordem jurídica do Estado-Membro em causa, à luz do conceito (amplo) de imposição constante do artigo 3._ do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades das Comunidades Europeias (disposição esta cuja interpretação tinha sido solicitada pelo tribunal nacional), e referindo-se directamente às «contribuições ou [outras] taxas de qualquer natureza que façam parte das imposições internas, na acepção do direito comunitário» (n._ 20, sublinhado meu). A referência ao «direito comunitário» deve ser entendida como uma referência à jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre as imposições internas previstas em normas do Tratado, segundo a qual o «facto de uma imposição ou taxa.. constituírem encargo especial ou afecto a um destino particular não pode subtraí-las do âmbito de aplicação dessas disposições [tratava-se, neste caso, do artigo 95._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 90._ CE)] (v. acórdão de 22 de Março de 1977, Iannelli e Volpi, 74/76, Colect., p. 175, n._ 19)» (acórdão AGF Belgium, já referido, n._ 18). Como se pode ver, neste caso, tal como nos casos em que examinou a natureza de prestações de segurança social ou de impostos sobre o volume de negócios (v. nota 34 supra), o Tribunal procedeu a uma classificação autónoma da imposição em causa, visto que estava em presença de conceitos próprios do ordenamento jurídico comunitário.

(57) - Sigillò Massara, op. cit., p. 165 (sublinhado meu), citando Mouton, P., Methods of financing social security in industrial countries: an international analysis, in AA.VV., Financing social security: the options. An international analysis, Génova, ILO, 1984, p. 29. Onde pode ler-se a seguir que «a consciência da crescente interdependência entre os diferentes instrumentos de segurança social... e a procura global de equidade e de convergência nas imposições levou os países da Comunidade a integrar a fiscalidade e as contribuições sociais num novo agregado `a imposição fiscal global', para efeitos de comparações internacionais» (Tamburi, G., Welfare State, Sistemi di finanziamento. Politiche di convergenza dei sistemi di finanziamento della sicurezza sociale nei Paesi della Comunità europea, actas da assembleia do CNEL, Roma, 19 de Fevereiro de 1992, p. 56, citado por Sigillò Massara, p. 165. Referindo-se depois ao caso dos impostos indirectos afectos a uma finalidade específica (que não interessam, porém, ao presente processo), Pieters pronuncia-se, no essencial, no mesmo sentido, afirmando que é particularmente difícil por vezes identificar a verdadeira natureza de imposições destinadas à segurança social, porquanto, por um lado, as «etiquetas» utilizadas pelos Estados-Membros respondem a exigências de conveniência política e, por outro, a sua variedade parece tornar difícil a sua classificação («Social Security; taxation and European integration», in De sociale zekerheid her-dacht, 1992, pp. 235 e segs., especialmente p. 239).

(58) - Sigillò Massara, já referido, p. 165. Quanto aos Países