Conclusões do advogado-geral Ruiz-Jarabo Colomer apresentadas em 19 de Outubro de 2000. - Bernard Connolly contra Comissão das Comunidades Europeias. - Recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância - Funcionários - Processo disciplinar - Suspensão - Fundamentação - Imputação de falta disciplinar - Artigos 11.º, 12.º e 17.º do Estatuto - Igualdade de tratamento. - Processo C-273/99 P.



Colectânea da Jurisprudência 2001 página I-01575



Conclusões do Advogado-Geral

1. B. Connolly, antigo funcionário da Comissão, recorre do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, de 19 de Maio de 1999 , que negou provimento ao recurso de anulação interposto contra a decisão da Comissão, de 27 de Setembro de 1995, de o suspender do exercício das suas funções a partir de 3 de Outubro de 1995, com retenção de metade do seu vencimento.

I - Matéria de facto

2. Os factos dados como provados no acórdão do Tribunal de Primeira Instância são, em síntese, os seguintes:

- O recorrente era funcionário do grau A 4 e chefe da unidade 3 «SME, políticas monetárias nacionais e comunitária», na Direcção D «Assuntos Monetários» da Direcção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros.

- Em 24 de Abril de 1995, pediu, de acordo com o disposto no artigo 40.° do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias (a seguir «Estatuto»), uma licença sem vencimento de três meses a partir de 3 de Julho de 1995. Por decisão de 2 de Junho, a Comissão concedeu a licença e, em decisão de 27 de Setembro de 1995, admitiu a sua reintegração no seu posto a partir de 4 de Outubro de 1995.

- Durante a licença, B. Connolly publicou um livro intitulado The Rotten Heart of Europe. The Dirty War for Europe's Money, sem pedir a autorização prévia prevista no artigo 17.° , segundo parágrafo, do Estatuto. No princípio do mês de Setembro, concretamente nos dias 4 e 10, surgiu na imprensa britânica uma série de artigos relativos a esse livro.

- O director-geral do pessoal e da administração, na sua qualidade de autoridade investida do poder de nomeação (a seguir «AIPN»), dirigiu uma carta ao ora recorrente, em 6 de Setembro de 1995, na qual o informava da sua decisão de lhe instaurar um processo disciplinar por ter infringido os artigos 11.° , 12.° e 17.° do Estatuto e, de acordo com o disposto no artigo 87.° , o convocava para ser ouvido.

- Em 12 de Setembro de 1995, procedeu-se à primeira audição do recorrente, momento esse em que apresentou uma declaração escrita indicando que não responderia a qualquer pergunta, uma vez que não tinha sido informado com antecedência das infracções específicas que lhe eram atribuídas. No dia seguinte, foi-lhe enviada nova convocatória com a notificação de que os factos imputados consistiam na publicação do livro, no aparecimento de extractos do respectivo conteúdo no jornal The Times e nas declarações prestadas numa entrevista publicada pelo mesmo jornal, sem que o interessado tivesse pedido autorização para o fazer.

- Em 26 de Setembro de 1995, quando se procedeu a nova audição, o recorrente recusou-se a responder às perguntas que lhe eram dirigidas e apresentou uma declaração escrita na qual considerava legítimo ter publicado uma obra sem pedir autorização prévia, porque, quando o fez, se encontrava em situação de licença sem vencimento. Acrescentava ainda que o aparecimento na imprensa de extractos do seu livro tinha sido obra do seu editor e que algumas das declarações citadas na referida entrevista lhe tinham sido erroneamente atribuídas.

- Em 27 de Setembro de 1995, a AIPN decidiu, de acordo com o disposto no artigo 88.° do Estatuto, suspender B. Connolly do exercício das suas funções a partir de 3 de Outubro, com retenção de metade do vencimento de base durante o período de suspensão, e, em 4 de Outubro, decidiu submeter o caso ao Conselho de Disciplina, nos termos do disposto no artigo 1.° do anexo IX do Estatuto.

- B. Connolly interpôs reclamação administrativa em 27 de Outubro de 1995, de acordo com o artigo 90.° , n.° 2, do Estatuto, pedindo a anulação das decisões pelas quais a Comissão havia decidido a) instaurar-lhe processo disciplinar e submetê-lo ao Conselho de Disciplina e b) suspendê-lo do exercício das suas funções.

- Em 27 de Fevereiro de 1996, a Comissão comunicou a B. Connolly que a sua reclamação havia sido indeferida de forma implícita, tendo, no entanto, este já interposto recurso no Tribunal de Primeira Instância, dando origem ao processo T-203/95.

3. Na sua petição, B. Connolly pedia, para além da condenação da Comissão nas despesas:

- a anulação das decisões da Comissão de 6 de Setembro de instaurar-lhe um processo disciplinar, de 27 de Setembro de suspendê-lo do exercício das funções e de 4 de Outubro de submetê-lo ao Conselho de Disciplina;

- a condenação da Comissão a pagar-lhe a quantia de 750 000 BEF a título de reparação por danos materiais e morais sofridos na sequência da campanha de imprensa e das alegações difamatórias de que foi objecto;

- que se ordene a publicação da parte decisória do acórdão a proferir a expensas da Comissão nos órgãos da imprensa The Times, The Daily Telegraph e The Financial Times.

4. Na audiência perante o Tribunal de Primeira Instância, B. Connolly declarou que, uma vez adoptada a decisão de demissão, a ser julgada no âmbito do processo T-163/96 , o objecto do processo T-203/95 ficava reduzido à discussão da validade da decisão que ordenara a sua suspensão do exercício de funções. O Tribunal tomou nota da desistência do recorrente quanto ao pedido de anulação das decisões da AIPN de lhe instaurar um processo disciplinar e de submeter o caso ao Conselho de Disciplina, bem como do seu pedido de indemnização por perdas e danos e de publicação do acórdão.

II - A fundamentação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância

5. Em consequência da desistência parcial, apenas dois dos quatro fundamentos invocados à partida pelo recorrente a favor dos seus pedidos foram examinados pelo Tribunal de Primeira Instância, a saber, a violação dos artigos 25.° e 88.° do Estatuto e a violação do princípio da igualdade de tratamento entre funcionários, visto serem os únicos fundamentos relacionados com a anulação da decisão de o suspender das suas funções.

6. Rejeitando a tese do recorrente, que sustentava que a decisão carecia de fundamentação ao não explicar as razões pelas quais os factos imputados constituíam falta grave, o Tribunal considerou que a decisão recorrida não se limitava a afirmar que o livro tinha sido escrito e publicado sem a autorização prévia exigida pelo artigo 17.° do Estatuto, mas que também fundamentava, de forma detalhada, a gravidade da infracção imputada. A decisão especificava o grau e as funções do recorrente na Direcção-Geral de Assuntos Económicos e Financeiros, citava os termos polémicos utilizados no título ao livro, com a indicação de que o jornal The Times tinha publicado extractos do seu conteúdo, realçando assim a especial publicidade e promoção de que tinha sido objecto, e sublinhava que o livro constituía a expressão de um desacordo fundamental com a política da Comissão, que o recorrente tinha por missão pôr em prática.

7. O Tribunal de Primeira Instância acrescenta que, em relação a estes mesmos factos, a AIPN considerou que o recorrente podia também ter infringido os artigos 11.° e 12.° do Estatuto, de acordo com os quais o funcionário deve pautar a sua conduta tendo unicamente em vista o interesse das Comunidades e abster-se de exprimir publicamente opiniões que possam lesar a dignidade do seu cargo. Em consequência, o Tribunal considerou que o argumento do recorrente de que a AIPN não havia caracterizado de forma suficiente os elementos de facto que podiam constituir uma violação das referidas disposições não tinha fundamento, sublinhando, além disso, que o artigo 88.° não exige que a AIPN tome posição, de forma definitiva, sobre a existência de incumprimento das obrigações previstas no Estatuto, mas apenas que exponha as razões pelas quais considera existir falta grave por parte do funcionário em causa.

8. Por estas razões, que se encontram desenvolvidas nos n.os 47 a 49 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou que a decisão pela qual a AIPN tinha suspenso B. Connolly do exercício das suas funções, enquanto esperava o resultado do processo disciplinar que lhe tinha instaurado, estava suficientemente fundamentada e rejeitou o primeiro fundamento.

9. A mesma sorte teve o segundo fundamento alegado, a saber, a violação do princípio da igualdade de tratamento entre funcionários, que, como é sabido, ocorre quando a duas categorias de pessoas, cujas situações de facto e jurídicas são semelhantes, são aplicados critérios diferentes, ou quando se tratam de forma idêntica situações distintas.

O Tribunal de Primeira Instância afirmou a este respeito que o argumento baseado na existência de uma prática generalizada da Comissão, não provada nos autos, que consistia em não submeter à autorização prévia prevista no artigo 17.° do Estatuto a publicação de obras por funcionários em licença sem vencimento, não servia para comprovar a violação do princípio da igualdade de tratamento, uma vez que este contempla uma situação distinta da do recorrente. De facto, mesmo supondo que essa prática tivesse existido a respeito de textos cujo conteúdo estivesse relacionado com as actividades das Comunidades, bastava constatar que, como se depreendia da decisão recorrida, a gravidade da falta imputada ao funcionário não radicava unicamente na falta de autorização prévia para publicar o livro, mas em todo um conjunto de circunstâncias próprias do caso concreto, tais como o conteúdo da obra em causa, a publicidade que lhe foi dada e a possibilidade de que a sua conduta tivesse infringido também os artigos 11.° e 12.° do Estatuto.

Também não vingou, por falta de prova, o argumento de que a AIPN não tinha suspendido do exercício das suas funções um outro funcionário no activo que tinha publicado textos injuriosos.

III - Sobre a admissibilidade de uma parte do presente recurso

10. Além de pedir a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, B. Connolly reitera no seu recurso os pedidos que já havia feito em primeira instância, a saber, que o Tribunal de Justiça anule as decisões de 27 de Setembro de 1995 de lhe suspender do exercício das suas funções, de 6 de Setembro de 1995 de lhe instaurar um processo disciplinar, e de 4 de Outubro de 1995 de submeter o caso ao Conselho de Disciplina; condene a Comissão a pagar-lhe a quantia de 750 000 BEF a título de reparação por danos materiais e morais sofridos na sequência da campanha de imprensa e das alegações difamatórias de que foi objecto, e ordene a publicação da parte decisória do acórdão a proferir, a expensas da Comissão, nos órgãos da imprensa The Times, The Daily Telegraph e The Financial Times.

11. A Comissão levantou uma questão prévia de inadmissibilidade do pedido de indemnização por danos e de publicação do acórdão em determinados jornais, sobre a qual o recorrente não se pronunciou.

12. Nos n.os 29 e 30 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância consta a desistência de B. Connolly tanto em relação a estas duas pretensões como em relação aos pedidos iniciais de anulação das decisões de 6 de Setembro de lhe instaurar um processo disciplinar e de 4 de Outubro de submeter o caso ao Conselho de Disciplina. Por esta razão, o Tribunal limitou-se a analisar os fundamentos invocados a favor da anulação da decisão que ordena a suspensão, rejeitando-os.

13. Como já foi declarado pelo Tribunal de Justiça, no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância, não é admissível que o recorrente invoque fundamentos aos quais expressamente renunciou no processo no Tribunal de Primeira Instância ou fundamentos que este tenha rejeitado por inadmissíveis, quando essa declaração de inadmissibilidade não é posta em causa .

14. Nos termos do artigo 113.° , n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, no recurso não pode ser modificado o objecto do litígio suscitado no Tribunal de Primeira Instância, e as partes não podem invocar pela primeira vez um fundamento que não tenha sido deduzido na primeira instância, pois tal equivaleria a julgar um litígio mais amplo que aquele de que o Tribunal de Primeira Instância conheceu. No âmbito de um recurso de uma decisão de primeira instância, a competência do Tribunal de Justiça encontra-se limitada à apreciação realizada pelo Tribunal de Primeira Instância dos fundamentos debatidos nessa instância .

As mesmas consequências devem aplicar-se aos fundamentos que foram objecto de desistência por parte do recorrente no processo em primeira instância. Considero, portanto, que o recurso é inadmissível na medida em que pede a anulação das decisões da AIPN de lhe instaurar um processo disciplinar e de submeter o caso ao Conselho de Disciplina, assim como uma indemnização por perdas e danos e a publicação do acórdão.

IV - Os fundamentos do presente recurso

15. O presente recurso baseia-se nos fundamentos seguintes:

a) Falta de fundamentação do acórdão e interpretação incorrecta do artigo 88.° , primeiro parágrafo, do Estatuto.

b) Falta de fundamentação e violação do princípio da fé pública devida aos actos.

c) Desrespeito das regras que regem o ónus da prova e do princípio da lealdade.

V - Quanto ao primeiro fundamento do recurso

16. O recorrente alega que o acórdão de primeira instância, nos n.os 47, 48 e 49, carece de fundamentação ao ignorar a obrigação que os artigos 25.° e 88.° do Estatuto impõem à AIPN não apenas de alegar que um funcionário incorreu em falta grave, mas também de provar as razões que exigem a suspensão do funcionário com carácter imediato.

17. Creio que a interpretação destes artigos proposta pelo recorrente não tem fundamento. De facto, o artigo 25.° dispõe que qualquer decisão que afecte interesses do funcionário deve ser fundamentada, e o artigo 88.° , primeiro parágrafo, prevê que, se a AIPN considerar que um funcionário incorreu em falta grave, quer se trate de falta às obrigações profissionais quer de infracção de direito comum, pode decidir suspendê-lo imediatamente.

Com o fim de interpretar o artigo 88.° , há que ter em conta, em primeiro lugar, que o Estatuto não prevê a suspensão do exercício de funções como sanção disciplinar, mas como uma medida temporária adoptada enquanto se espera o resultado do processo disciplinar e, caso este proceda, a imposição de uma sanção . Em segundo lugar, que o único requisito exigido para que a AIPN possa adoptar esta medida é a imputação a um funcionário de uma falta grave, quer se trate de falta às obrigações profissionais quer de uma infracção de direito comum. Por último, que a decisão de suspender um funcionário tem, por definição, carácter preventivo e temporário, quer seja ou não acompanhada de um desconto no salário que pode ir até metade do vencimento base.

18. Assim, sempre que se cumpra o disposto no artigo 88.° , primeiro parágrafo, do Estatuto, a AIPN pode decidir suspender do exercício das suas funções, com carácter imediato, o funcionário em causa, com uma fundamentação menos ampla e pormenorizada que aquela que se requer, por exemplo, para a imposição de uma das sanções previstas no artigo 86.° , n.° 2, do Estatuto, relativamente às quais é imprescindível seguir o processo disciplinar previsto no anexo IX.

De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância, a decisão que ordena a suspensão é uma medida provisória subordinada à existência de alegações de falta grave, e não de uma falta devidamente provada .

19. Uma vez que os artigos 25.° e 88.° do Estatuto não exigem que a AIPN justifique a suspensão imediata do funcionário em causa do exercício das suas funções, o Tribunal de Primeira Instância apreciou correctamente, no n.° 48 do seu acórdão, que a decisão recorrida continha uma fundamentação suficiente relativamente à gravidade da falta imputada ao funcionário.

20. O primeiro fundamento é, portanto, infundado e deve ser rejeitado.

VI - Quanto ao segundo fundamento do recurso

21. O recorrente alega no seu recurso que o n.° 49 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância carece de fundamentação e não respeita o princípio da fé pública devida aos actos. Argumenta que, para fundamentar a decisão de suspensão imediata, a AIPN invocou violação do artigo 17.° do Estatuto por ter publicado um livro que constituía uma expressão pública não autorizada, invocando, subsidiariamente, a infracção das obrigações dos funcionários impostas pelos artigos 11.° e 12.° A utilização do condicional para a formulação desta última infracção significa, na sua opinião, que os factos supostamente contrários aos artigos 11.° e 12.° do Estatuto são distintos dos já conhecidos e descritos pela AIPN em relação à violação do artigo 17.°

Ora, no referido número do acórdão, o Tribunal de Primeira Instância afirmou que a AIPN tinha considerado que, em relação aos mesmos factos, o recorrente podia ter infringido também os artigos 11.° e 12.° do Estatuto.

22. Creio que este fundamento se baseia numa leitura errónea do acórdão de primeira instância. Com efeito, o segundo considerando da exposição dos fundamentos da decisão de suspensão imediata descreve a conduta de qualificação de violação ao artigo 17.° do Estatuto, a saber, a publicação de um livro e o aparecimento de alguns extractos deste no jornal The Times, sem que tivesse sido pedida ou obtida, com carácter prévio, a autorização da AIPN, o terceiro considerando indica que esse livro constitui a expressão pública não autorizada de um desacordo fundamental com a política seguida pela Comunidade e de oposição a essa política, que B. Connolly tinha por missão pôr em prática. O quarto considerando indica de seguida que B. Connolly poderia também ter violado as obrigações que lhe incumbem em virtude dos artigos 11.° e 12.° do Estatuto.

23. Como é sabido, o artigo 17.° do Estatuto impõe ao funcionário, entre outras obrigações, a de se abster de publicar ou de fazer publicar qualquer texto cujo conteúdo esteja relacionado com a actividade das Comunidades, sem autorização da AIPN. Por outro lado, os artigos 11.° e 12.° do mesmo texto normativo obrigam o funcionário, designadamente, a desempenhar as suas funções e pautar a sua conduta tendo unicamente em vista os interesses das Comunidades, e a abster-se de todo e qualquer acto, em particular de toda e qualquer expressão pública de opiniões que possam lesar a dignidade do seu cargo.

Nos n.os 47 a 49 do acórdão, uma vez verificado que a decisão recorrida estava suficientemente fundamentada, o Tribunal de Primeira Instância examinou, em separado, a infracção do artigo 17.° do Estatuto, isto é, a publicação de um livro e o aparecimento de alguns extractos deste no jornal The Times, sem que tivesse sido pedida ou obtida, com carácter prévio, a autorização da AIPN, e a possibilidade de que o recorrente tivesse igualmente violado as obrigações que incumbem aos funcionários das Comunidades de acordo os artigos 11.° e 12.° do Estatuto, ao indicar, na última frase do n.° 48, que a decisão sublinha que o livro constitui a expressão pública de um desacordo fundamental com a política da Comissão que o recorrente tinha, contudo, por missão pôr em prática.

Quero acrescentar que, em minha opinião, a utilização pela AIPN do condicional em relação à infracção dos artigos 11.° e 12.° do Estatuto e do presente de indicativo em relação à violação do artigo 17.° se explica por várias razões. A primeira é a de que a infracção do artigo 17.° é cometida pelo mero facto da publicação de uma obra cujo conteúdo está relacionado com a actividade das Comunidades sem ter para isso obtido a autorização da AIPN, infracção esta que pode ser objecto de uma simples prova material, enquanto que a verificação da transgressão dos artigos 11.° e 12.° exige juízos de valor que é preferível não fazer quando se adopta uma decisão como a prevista no artigo 88.° do Estatuto. A segunda razão é que, de acordo com n.° 49 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, o artigo 88.° do Estatuto não exige que a AIPN tome posição, de forma definitiva, sobre a existência de infracções das obrigações impostas pelo Estatuto, mas apenas que exponha as razões pelas quais se imputa uma falta grave a um funcionário.

Considero, portanto, que o Tribunal de Primeira Instância não alterou a fundamentação contida na decisão recorrida e não infringiu o princípio da fé pública devida aos actos. Este fundamento não procede e deve, por conseguinte, ser rejeitado.

VII - Quanto ao terceiro fundamento do recurso

24. Com base neste fundamento, o recorrente censura o Tribunal de Primeira Instância por ter violado as regras relativas ao ónus da prova e o princípio da lealdade, dado que, no n.° 59 do acórdão, rejeitou por falta de prova a sua alegação de que a AIPN não havia adoptado qualquer medida de suspensão de um outro funcionário no activo que tinha publicado textos injuriosos.

O recorrente argumenta que, no recurso de anulação, indicou que a única sanção imposta a esse funcionário havia sido uma repreensão, mas que não dispunha de mais detalhes, na medida em que lhe estava vedado o acesso a outros dados relativos aos funcionários sancionados pela Comissão. Por esta razão, a instituição demandada deveria, no respeito do princípio da lealdade, ter apresentado elementos comprovativos da política seguida no caso de publicação de um texto por parte de um funcionário no activo, sem que este para isso tenha obtido, previamente, a necessária autorização.

25. Creio que este fundamento carece, tal como os anteriores, de qualquer base, já que o Tribunal de Primeira Instância entendeu correctamente no n.° 59 do seu acórdão que não tinha dados nem indícios que permitissem identificar com certeza o caso concreto a que se referia o recorrente. De facto, em matéria de prova do exame comparativo do mérito dos funcionários, o Tribunal de Primeira Instância considera que só em presença de um conjunto de indícios suficientemente concordantes, que venham corroborar a argumentação do recorrente relativa à ausência de uma efectiva análise comparativa das candidaturas, é que cabe à instituição recorrida provar, com elementos objectivos susceptíveis de controlo jurisdicional, que respeitou as garantias conferidas pelo artigo 45.° do Estatuto aos funcionários susceptíveis de serem promovidos e que procedeu a tal análise comparativa .

Em Outubro de 1999, o Tribunal de Justiça anulou um acórdão do Tribunal de Primeira Instância por este ter cometido um erro de direito ao exigir que a recorrente fizesse prova de que as actuações dos funcionários da Comissão a tinham privado de qualquer possibilidade de iniciar uma cooperação efectiva com os parceiros de um projecto. O Tribunal de Justiça considerou que a recorrente tinha apresentado indícios referentes a ingerências cometidas por funcionários da Comissão na gestão do projecto, que podiam ter impedido o seu desenvolvimento correcto, e que, nessas circunstâncias, incumbia à Comissão provar que, apesar das actuações em causa, a recorrente continuava a estar em condições de gerir o projecto de forma satisfatória .

26. Contudo, como já foi dito no número anterior, B. Connolly, ao ter-se limitado a afirmar que, «recentemente, a um funcionário no activo que publicou textos injuriosos foi dada uma repreensão, sem que tivesse sido suspenso das suas funções», não apresentou dados nem indícios suficientes que permitissem identificar um caso concreto de forma a ser exigível à Comissão provar que, ao adoptar a decisão de suspensão recorrida, não tinha excedido os seus poderes nem tinha infringido o princípio da igualdade entre os funcionários.

27. Não procedendo também este fundamento, há que negar provimento ao recurso na sua totalidade.

VIII - Conclusão

28. De acordo com as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que:

«1) negue provimento ao recurso;

2) condene B. Connolly nas despesas, em aplicação do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo».