ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)

19 de junho de 2015 ( *1 )

«FEOGA — Secção ‘Garantia’ — FEAGA e Feader — Despesas excluídas do financiamento — Armazenagem pública de açúcar — Majoração dos custos ligados à locação dos armazéns — Inventário anual das existências — Inspeções físicas das instalações de armazenagem — Segurança jurídica — Confiança legítima — Proporcionalidade — Dever de fundamentação — Existência do risco de prejuízo financeiro para os fundos — Efeito útil»

No processo T‑358/11,

República Italiana, representada por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por P. Marchini, avvocato dello Stato,

recorrente,

contra

Comissão Europeia, representada por MM P. Rossi e D. Nardi, na qualidade de agentes,

recorrida,

que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão de Execução 2011/244/UE da Comissão, de 15 de abril de 2011, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção Garantia, do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 102, p. 33), na parte em que exclui certas despesas efetuadas pela República Italiana, e de certas cartas da Comissão de 3 de fevereiro de 2010 e 3 de janeiro de 2011 como atos preparatórios dessa decisão,

O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),

composto por: H. Kanninen, presidente, I. Pelikánová e E. Buttigieg (relator), juízes,

secretário: J. Palacio González, administrador principal,

vistos os autos e após a audiência de 20 de janeiro de 2015,

profere o presente

Acórdão

Antecedentes do litígio

1 Em 7 de maio de 2007, uma inspeção dos serviços da Comissão das Comunidades Europeias teve início na sede da Agenzia per l’erogazioni in agricoltura (AGEA, Agência para os pagamentos agrícolas) em Roma (Itália), tendo prosseguido depois nos armazéns de armazenagem de açúcar na Região de Emilia‑Romagna (Itália) e terminado pela realização de uma reunião final entre os membros da missão de inspeção e as autoridades italianas em 11 de maio de 2007 em Bolonha (Itália). A inspeção tinha por objeto a aplicação da regulamentação da União europeia relativa à armazenagem pública de açúcar pelas autoridades italianas.

2 Na sequência dessa missão, por nota de 19 de junho de 2007, a Comissão informou as autoridades italianas, nos termos do no artigo 11, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (JO L 171, p. 90), de determinadas irregularidades detetadas nas inspeções efetuadas e indicou as medidas corretivas e melhorias dos procedimentos a prever.

3 Por nota da AGEA de 7 de agosto de 2007, as autoridades italianas apresentaram as suas observações sobre as acusações formuladas pelos serviços da Comissão na nota de 19 de junho de 2007.

4 Por carta de 5 de junho de 2008, a Comissão convocou as autoridades italianas para uma discussão bilateral de acordo com o artigo 11.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 885/2006.

5 Nessa reunião, realizada em 17 de junho de 2008 em Bruxelas (Bélgica), as partes abordaram todas as questões objeto das observações da Comissão. Por nota de 21 de agosto de 2008, os serviços da Comissão transmitiram às autoridades italianas a ata da reunião, na qual se descreviam as posições das autoridades italianas e da Comissão, as conclusões da Comissão quanto às falhas do sistema de controlo das intervenções de armazenagem de açúcar em Itália e as correspondentes consequências financeiras, e ainda um pedido de informações complementares.

6 Por nota da AGEA de 24 de outubro de 2008, as autoridades italianas apresentaram as suas observações sobre a ata da reunião e responderam ao pedido de informações complementares.

7 Por carta de 3 de fevereiro de 2010, os serviços da Comissão dirigiram à República Italiana uma comunicação oficial nos termos do artigo 11.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 885/2006. A Comissão indicava que mantinha a sua posição de que certas despesas efetuadas pelos organismos pagadores credenciados pela República Italiana e declarados para efeitos de Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», e de do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA), relativas à armazenagem de açúcar não estavam em conformidade com o direito da União e anunciou a sua intenção de propor correções financeiras e de excluir do financiamento da União um montante total de 2077637 euros. A Comissão indicou ter avaliado esse montante com base em três infrações ao direito da União. Só duas dessas infrações foram impugnadas pelas autoridades italianas, a saber: — uma majoração de 35% dos custos de armazenagem de açúcar paga aos depositários pelos armazéns tomados em locação, nos termos do artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1262/2001 da Comissão, de 27 de junho de 2001, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1260/2001 do Conselho relativas à compra e venda de açúcar pelos organismos de intervenção (JO L 178, p. 48), sem que as autoridades italianas tivessem fornecido à Comissão provas de que a justificação dada para a majoração tinha sido objeto dos controlos devidos ou mesmo de que esses controlos estivessem previstos nas disposições nacionais de controlo; — uma violação do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 2148/96 da Comissão, de 8 de novembro de 1996 que fixa as regras de avaliação e de controlo das quantidades de produtos agrícolas armazenados em intervenção pública (JO L 288, p. 6) e do artigo 8.o, n.o 1, conjugado com o artigo 2.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento (CE) n.o 884/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho no respeitante ao financiamento das medidas de intervenção sob forma de armazenagem pública pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e à contabilização das operações de armazenagem pública pelos organismos pagadores dos Estados‑Membros (JO L 171, p. 35), na medida em que os controlos de inventário do açúcar detido pelo organismo de intervenção no respeitante ao exercício contabilístico de 2006 não foram efetuados antes do final desse exercício, a saber, antes de 30 de setembro de 2006.

8 Com base no Documento n.o VI/5330/97 da Comissão, de 23 de dezembro de 1997, intitulado «Diretrizes para o cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA‑Garantia» (a seguir «documento VI/5330/97»), a Comissão propôs a aplicação de uma correção no montante de 499033 euros, correspondente a 10% das despesas relativas aos custos de armazenagem devido à sua majoração de 35% nos exercícios financeiros de 2006 a 2009, e no montante de 781044 euros, correspondente a 5% dos custos de armazenagem e de financiamento do exercício financeiro de 2006 devido à realização tardia dos controlos de inventário.

9 Por carta de 22 de março de 2010, as autoridades italianas pediram a intervenção do órgão de conciliação.

10 Em 22 de setembro de 2010, o órgão de conciliação entregou o seu relatório final.

11 Por nota da AGEA de 17 de dezembro de 2010, as autoridades italianas forneceram informações complementares aos serviços da Comissão, de acordo com o pedido do órgão de conciliação.

12 Por carta de 3 de janeiro de 2011, a Comissão comunicou à República Italiana a sua posição final findo o processo de conciliação. A opinião da Comissão não mudou face à carta de 3 de fevereiro de 2010. Consequentemente, manteve a sua posição de excluir do financiamento da União um montante total de 2077637 euros.

13 Por nota da AGEA de 18 de janeiro de 2011, as autoridades italianas responderam à posição final da Comissão.

14 Em 15 de abril de 2011, a Comissão adotou a Decisão de Execução 2011/244/UE da Comissão, de 15 de abril de 2011, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do FEOGA, secção Garantia, do FEAGA e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 102, p. 33), que exclui despesas efetuadas pela República Italiana relativas à medida de armazenagem pública de açúcar nos exercícios financeiros de 2006, 2007, 2008 e 2009, através de correções financeiras pontuais e forfetárias no montante total de 2077637 euros, devido à sua desconformidade com as normas do direito da União (a seguir «decisão recorrida»).

15 Os fundamentos das correções financeiras foram expostos no relatório de síntese de 16 de março de 2011, relativo aos resultados das inspeções da Comissão realizadas no contexto do apuramento de conformidade nos termos do artigo 7.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1258/1999 do Conselho de17 de maio de 1999 relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 160, p. 103), e do artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 209, p. 1) (a seguir «relatório de síntese»).

Tramitação do processo e pedidos das partes

16 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 27 de junho de 2011, a República Italiana interpôs o presente recurso.

17 Apresentou ofertas de prova, requerendo que o Tribunal Geral ordenasse diversas diligências de instrução e medidas de organização do processo.

18 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Primeira Secção) deu abertura à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, pediu às partes que respondessem por escrito a determinadas questões. As partes deram cumprimento a essas medidas de organização do processo nos prazos fixados.

19 A República Italiana conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne: — anular parcialmente a decisão recorrida, na parte que lhe diz respeito; — anular a posição final da Comissão que consta da sua carta de 3 de janeiro de 2011 redigida na sequência do relatório do órgão de conciliação e o ponto 2 dos fundamentos aí expostos, como ato preparatório da decisão recorrida; — anular a carta da Comissão de 3 de fevereiro de 2010 como ato preparatório da decisão recorrida; — a título incidental, julgar procedente uma exceção de ilegalidade do Regulamento (CE) n.o 915/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que altera o Regulamento (CE) n.o 2148/96 (JO L 169, p. 10); — condenar a Comissão nas despesas.

20 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne: — negar provimento ao recurso; — julgar inadmissível ou, a título subsidiário, improcedente a exceção de ilegalidade do Regulamento n.o 915/2006; — Condenar a República Italiana nas despesas.

Questão de direito

A – Quanto à admissibilidade do recurso na medida em que se pede a anulação das cartas da Comissão de 3 de fevereiro de 2010 e de 3 de janeiro de 2011

21 Na petição, a República Italiana pede, para além da anulação da decisão recorrida, a anulação das cartas de 3 de fevereiro de 2010 e de 3 de janeiro de 2011 que lhe foram enviadas pela Comissão durante o procedimento.

22 Na audiência, em resposta a uma questão oral do Tribunal, a Comissão alegou a inadmissibilidade do pedido de anulação das cartas de 3 de fevereiro de 2010 e de 3 de janeiro de 2011, salientando o seu caráter preparatório.

23 A República Italiana, não deixando de alegar na petição que as cartas de 3 de fevereiro de 2010 e de 3 de janeiro de 2011 eram atos preparatórios da decisão recorrida (v. n.o 19, supra), manteve, na audiência, o pedido de anulação das mesmas, alegando que tinham valor autónomo face à decisão recorrida, nomeadamente tendo em conta a fundamentação que contêm.

24 Segundo jurisprudência assente, constituem atos ou decisões suscetíveis de serem objeto de recurso de anulação, na aceção do artigo 263.o CE, as medidas que produzem efeitos jurídicos obrigatórios suscetíveis de afetar os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica deste. Para determinar se um ato ou uma decisão produz esses efeitos, há que tomar em conta a sua substância (v. despacho de 22 de novembro de 2007, Investire Partecipazioni/Comissão, T‑418/05, EU:T:2007:354, n.o 32 e jurisprudência aí referida).

25 Por outro lado, nos casos de atos ou decisões constituídos em várias fases, nomeadamente no final de um procedimento interno, resulta dessa mesma jurisprudência que em princípio só são recorríveis as medidas que fixam definitivamente a posição da instituição no final desse procedimento, com exclusão das medidas intercalares cujo objetivo é preparar a decisão final (v. acórdão de 14 de dezembro de 2006, Alemanha/Comissão, T‑314/04 e T‑414/04, EU:T:2006:399, n.o 38 e jurisprudência aí referida, e despacho Investire Partecipazioni/Comissão, n.o 24 supra, EU:T:2007:354, n.o 33 e jurisprudência aí referida).

26 Por último, embora tais medidas de natureza puramente preparatória não possam enquanto tais ser objeto de recurso de anulação, as eventuais ilegalidades que de que estejam feridas podem ser invocadas em apoio do recurso dirigido contra o ato definitivo de cuja preparação constituem um passo (v. despacho Investire Partecipazioni/Comissão, n.o 24 supra, EU:T:2007:354, n.o 35 e jurisprudência aí referida).

27 No caso, refira‑se que, por carta de 3 de fevereiro de 2010, a Comissão enviou à República Italiana uma comunicação oficial conforme com o artigo 11.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 885/2006 (v. n.o 7, supra) e pela carta de 3 de janeiro de 2011, comunicou‑lhe a sua posição final findo o processo de conciliação (v. n.o 12, supra). Essas cartas inseriam‑se no procedimento previsto no artigo 11.o do Regulamento n.o 885/2006, que levou a Comissão a adotar, em 15 de abril de 2011, a decisão recorrida, que exclui certas despesas do financiamento da União, de acordo com o artigo 7.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1258/1999 e com o artigo 31.o do Regulamento n.o 1290/2005. Assim, a decisão definitiva da Comissão, ora recorrida, de excluir do financiamento da União certos montantes, ainda não tinha sido tomada no momento do envio das cartas de 3 de fevereiro de 2010 e 3 de janeiro de 2011.

28 Daí resulta que as cartas de 3 de fevereiro de 2010 e 3 de janeiro de 2011 constituem atos preparatórios da decisão recorrida, o que a própria República Italiana afirma na petição. Não produzem, portanto, efeitos jurídicos vinculativos capazes de afetar os interesses da República Italiana, na aceção da jurisprudência acima referida no n.o 24.

29 Esta conclusão não pode ser desmentida pelo argumento da recorrente relativo à fundamentação contida nas cartas em causa. Com efeito, a República Italiana podia invocar em suporte do presente recurso interposto da decisão recorrida as eventuais ilegalidades contidas dos fundamentos contidos nesses atos, conforme resulta da jurisprudência acima referida no n.o 26, pelo que o recurso deve ser julgado inadmissível na parte em que se pede a anulação das cartas da Comissão de 3 de fevereiro de 2010 e 3 de janeiro de 2011.

B – Quanto ao mérito

30 Só as correções forfetárias aplicadas na decisão recorrida às despesas efetuadas pela República Italiana estão em causa no presente recurso, a saber, por um lado, a correção financeira forfetária de 10% relativa às despesas ligadas à majoração de 35% dos custos de armazenagem de açúcar nos exercícios financeiros de 2006 a 2009, isto é, no total, 499033 euros e, por outro, a correção financeira forfetária de 5% pela execução tardia dos controlos de inventário no respeitante ao exercício financeiro 2006, isto é 781044 euros.

1. Considerações preliminares

31 Há que lembrar que os fundos agrícolas só financiam as intervenções empreendidas no respeito das disposições da União no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas (v. acórdão de 23 de setembro de 2004, Itália/Comissão, C‑297/02, EU:C:2004:550, n.o 45 e jurisprudência aí referida).

32 Segundo jurisprudência constante em matéria de fundos agrícolas europeus, cabe à Comissão fazer a prova da existência de uma violação das regras da organização dos mercados agrícolas. Por conseguinte, a Comissão tem a obrigação de justificar a decisão que declare verificada a falta ou as insuficiências dos controlos instituídos pelo Estado‑Membro em causa. Todavia, a Comissão não tem que demonstrar de modo exaustivo a insuficiência dos controlos efetuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos números transmitidos por elas, mas sim apresentar a prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a esses controlos ou números (v. acórdão de 24 de fevereiro de 2005, Grécia/Comissão, C‑300/02, Colet., EU:C:2005:103, n.os 33 e 34 e jurisprudência aí referida; acórdão de 22 de novembro de 2006, Itália/Comissão, T‑282/04, EU:T:2006:358, n.os 95 e 96).

33 O Estado‑Membro em causa, por seu lado, não pode infirmar as considerações da Comissão sem apoiar as suas próprias alegações em elementos que demonstrem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Se não conseguir demonstrar que são inexatas as considerações da Comissão, estas constituem elementos suscetíveis de fazer surgir dúvidas sérias quanto à existência de um conjunto adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo. Esta atenuação das exigências de prova para a Comissão explica‑se pelo facto de ser o Estado‑Membro quem se encontra em melhor posição para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas, incumbindo‑lhe, em consequência, demonstrar da forma o mais detalhada e completa possível a existência dos seus controlos ou a veracidade dos seus números e, se for caso disso, a inexatidão das afirmações da Comissão (v. acórdãos Grécia/Comissão, n.o 32 supra, EU:C:2005:103, n.os 35 e 36 e jurisprudência aí referida, e Itália/Comissão, n.o 32 supra, EU:T:2006:358, n.o 97 e jurisprudência aí referida).

34 É à luz destas considerações que importa examinar os fundamentos invocados pela República Italiana.

2. Quanto à correção financeira forfetária de 10% no respeitante às despesas relativas à majoração de 35% dos custos de armazenagem nos exercícios de 2006 a 2009

35 Resulta do relatório de síntese que a correção forfetária de 10% aplicada pela decisão recorrida se baseava nas lacunas no sistema de controlo da aplicação da majoração dos custos de armazenagem nos termos do artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001. A Comissão criticou a República Italiana, em substância, por não ter instituído um sistema de controlos adequado dos pedidos dos operadores que permitisse garantir que a majoração de 35% dos custos de armazenagem previsto no artigo 9.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1262/2001 pela armazenagem de açúcar em armazéns arrendados era concedido em casos devidamente justificados e justificáveis. A Comissão referiu que uma aplicação sistemática dessa majoração, sem terem sido instituídos os procedimentos de controlo da realidade das despesas suplementares de armazenagem, ou, pelo menos, sem terem as autoridades italianas provado que esses procedimentos estavam previstos em instruções nacionais de controlo, constituía um grande risco de perdas para os fundos.

36 Os dois primeiros fundamentos, invocados pela República Italiana em suporte da contestação da correção financeira relativa às despesas ligadas à majoração de 35% dos custos de armazenagem, são formalmente relativos à preterição de formalidades essenciais, o primeiro por omissão de instrução do processo pela Comissão antes da adoção da decisão recorrida e o segundo por falta de fundamentação.

a) Quanto ao alcance do primeiro fundamento

37 A título preliminar, refira‑se que, apesar de a discussão entre as partes, em substância, ser relativa à interpretação do artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001 e à natureza dos controlos que as autoridades nacionais devem efetuar antes de aplicarem a majoração de 35% sobre os custos de armazenagem prevista nessa disposição, a República Italiana, quanto à correção aplicada nesse ponto pela Comissão, só apresentou formalmente na petição fundamentos (primeiro e segundo), relativos à preterição de formalidades essenciais por omissão de instrução e falta de fundamentação, que são relativos a aspetos formais da decisão recorrida e do procedimento que levou à sua adoção.

38 Em resposta a uma questão escrita do Tribunal Geral, a recorrente indicou, porém, que o seu primeiro fundamento deve ser entendido no sentido de que não só é relativo à preterição de formalidades essenciais por omissão de instrução, mas também a erro de apreciação e violação do artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001.

39 Na audiência, a Comissão arguiu uma causa de não conhecimento de mérito, alegando que esse fundamento requalificado deveria ser considerado um fundamento novo, de acordo com a jurisprudência, independentemente da extensão e do alcance dos argumentos que a Comissão invoca em juízo em resposta aos argumentos da recorrente.

40 A esse respeito, há que lembrar que segundo a jurisprudência relativa à aplicação do artigo 21.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, e do artigo 44.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo, o recorrente não tem que indicar expressamente a norma jurídica específica em que baseia a sua alegação, desde que a sua argumentação seja suficientemente clara e precisa para que a parte contrária e o juiz da União possam identificar sem dificuldade essa norma (v., neste sentido, acórdão de 10 de maio de 2006, Galileo International Technology e o./Comissão, T‑279/03, Colet., EU:T:2006:121, n.os 38 a 41; v., neste sentido e por analogia, acórdão de 13 de novembro de 2008, SPM/Conselho e Comissão, T‑128/05, EU:T:2008:494, n.o 65). Assim, a exposição dos fundamentos mais pela sua substância do que pela sua qualificação jurídica pode bastar desde que os referidos fundamentos se extraiam da petição com suficiente nitidez (acórdão de 26 de março de 2010, Proges/Comissão, T‑577/08, EU:T:2010:127, n.o 21).

41 No caso, a República Italiana critica a Comissão, por um lado, por não ter investigado, antes de aplicar a correção forfetária de 10%, as condições do mercado italiano do açúcar. Por outro lado, apresenta uma série de argumentos destinados a demonstrar que as autoridades italianas identificaram e examinaram efetivamente as circunstâncias do mercado italiano do açúcar que, em seu entender, justificam a majoração de pelo menos 35% dos custos de armazenagem de açúcar, o que a Comissão não teve em conta na adoção da decisão recorrida. Essa segunda série de argumentos da República Italiana só pode ser entendida no sentido de que critica a Comissão por não ter reconhecido que a majoração de 35% dos custos de armazenagem, conforme prevista no artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001, foi corretamente aplicada pelas autoridades italianas, tendo em conta o inquérito de mercado efetuado, e por ter considerado que as autoridades italianas não tinham apresentado suficientes elementos para dissipar as dúvidas da Comissão quanto ao risco para os fundos em face de uma alegada falta de controlos apropriados.

42 É certo que, alguns desses argumentos não foram invocados pela República Italiana no quadro do primeiro mas sim do segundo fundamento, relativo à preterição de formalidades essenciais por falta de fundamentação, conforme observou a Comissão na audiência. Contudo, o Tribunal Geral não pode estar limitado, na sua análise dos fundamentos e alegações das partes, por uma qualificação formal que estas deem aos seus argumentos, desde que a sua argumentação resulte com suficiente clareza dos seus articulados, conforme resulta da jurisprudência acima referida no n.o 40.

43 Além disso, refira‑se que a Comissão respondeu em conjunto ao primeiro e segundo fundamentos, não contestando a alegada omissão de instrução, mas também defendendo, no n.o 94 da contestação, a título principal, que o Tribunal devia considerar que o artigo 9.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1262/2001 não tinha sido respeitado no caso presente pelas autoridades italianas no tocante aos requisitos formais para a concessão da ajuda. Neste contexto, alega nomeadamente, tendo em conta a interpretação que faz do artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001, que, ao conceder indistintamente a majoração máxima de 35% à quase‑totalidade dos produtores que recorreram a instalações armazenagem externas, sem que estes demonstrassem em cada caso o montante superior dos custos efetivamente suportados, a República Italiana violou essa disposição. Entende que o desrespeito da obrigação de controlos individuais, que, segundo afirma, resulta dessa disposição, expôs os fundos a um risco sério e justificou a correção de 10% aplicada pela decisão recorrida.

44 Por outro lado, a Comissão não respondeu ao segundo fundamento relativo à falta de fundamentação, tendo‑o antes analisado em conjunto com o primeiro fundamento, respondendo‑lhe por argumentos relativos ao mérito.

45 Nestas circunstâncias, o facto de considerar que o primeiro fundamento só é relativo à preterição de formalidades essenciais pela omissão de instrução, como alega a Comissão, deixaria sem efeito útil uma grande parte da argumentação apresentada pelas partes em juízo. Por conseguinte, em face da jurisprudência acima referida no n.o 40, e na medida em que a substância dos argumentos da República Italiana resulta da petição com suficiente nitidez, de forma que permitiu à Comissão apresentar a sua defesa, e na medida em que o Tribunal Geral está em condições de os analisar, há que entender o primeiro fundamento como relativo não só à preterição de formalidades essenciais por omissão de instrução, mas também a um erro de apreciação e à violação do artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001.

b) Quanto ao primeiro fundamento, relativo à preterição de formalidades essenciais por omissão de instrução, a um erro de apreciação e à violação do artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001

46 Por um lado, a República Italiana alega que, contrariamente às recomendações do órgão de conciliação, a Comissão não procedeu a uma instrução adequada no respeitante às condições do mercado italiano que justificavam a majoração dos custos de armazenagem. Na opinião da República Italiana, os agentes da Comissão deveriam ter investigado a situação do mercado da locação de armazéns, nomeadamente junto das empresas de armazenagem, quando efetuaram a missão de inspeção em maio de 2007. Ao pedir à República Italiana a prova da existência de «circunstâncias particulares» e da realização de uma investigação formal do mercado, a Comissão inverteu o ónus da prova.

47 Por outro lado, a República Italiana alega ter apresentado no procedimento administrativo as provas suficientes de que tinha investigado as causas do pedido de majoração dos custos de armazenagem de açúcar. A República Italiana salienta que, na apreciação da aplicação da majoração de 35% pelas autoridades italianas, há que ter em conta, nomeadamente, as quantidades particularmente elevadas de açúcar que o organismo de intervenção foi obrigado a comprar nas campanhas de 2004/2005 e 2005/2006, uma vez que a escassez de armazéns responde às características exigidas pela regulamentação da União, tal como a majoração efetiva dos preços da armazenagem para os produtos semelhantes ao açúcar. Afirma que a Comissão não teve em consideração os elementos apresentados a esse respeito pelas autoridades italianas no procedimento administrativo.

48 A Comissão alega que as autoridades italianas aplicaram erradamente a majoração em causa de forma generalizada, pois deveriam ter controlado caso a caso os pedidos apresentados pelas empresas açucareiras, a fim de apurar a realidade das despesas suplementares ligadas à armazenagem nos armazéns tomados em locação, uma vez que o princípio da sã gestão financeira exige que só os custos realmente e efetivamente suportados sejam imputados aos fundos.

49 Resulta dos argumentos acima referidos que as partes discutem, em substância, a natureza dos controlos que as autoridades nacionais devem efetuar antes de aplicar a majoração de 35% prevista no artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001, no que respeita aos custos ligados à armazenagem em armazéns tomados em locação. Assim, há que clarificar previamente as obrigações dos Estados‑Membros no momento da aplicação das disposições resultantes do artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001.

Quanto aos controlos que se impõem às autoridades nacionais por força do artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001

50 O Regulamento n.o 1262/2001 introduziu as regras comuns para a tomada a cargo e gestão do açúcar produzido com quota sujeito a medidas de intervenção, nomeadamente no que respeita às condições e custos de armazenagem desse açúcar.

51 O artigo 9.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1262/2001 dispõe: «Esses custos de armazenagem não podem ultrapassar um montante de 0,048 euros, por cada 100 quilogramas e por década, no caso do açúcar armazenado em silos ou armazéns de empresas açucareiras. Contudo, o organismo de intervenção pode majorar o montante fixado em conformidade com o primeiro parágrafo de um máximo de 35%, quando o açúcar estiver armazenado em silos ou armazéns arrendados pelo ofertante e fora das empresas açucareiras; em situações especiais de armazenagem, o organismo de intervenção pode majorar o montante fixado em conformidade com o primeiro parágrafo de um máximo de 50%.».

52 Há que salientar que o artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001 não precisa a forma nem a extensão dos controlos que os Estados‑Membros são obrigados a efetuar antes de aplicar a majoração de 35%.

53 Contudo, resulta da jurisprudência que o artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1258/1999, redigido em termos análogos aos do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1290/2005, impõe a obrigação de os Estados‑Membros tomarem as medidas necessárias para se assegurarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelos fundos agrícolas europeus, prevenirem e punirem as irregularidades e recuperarem as quantias perdidas na sequência de irregularidades ou de negligência, mesmo se o ato específico do direito da União não previr expressamente a adoção de uma ou outra medida de controlo (acórdãos de 6 de dezembro de 2001, Grécia/Comissão, C‑373/99, Colet., EU:C:2001:662, n.o 9, e de 30 de setembro de 2009, Países Baixos/Comissão, T‑55/07, EU:T:2009:371, n.o 62).

54 A jurisprudência especificou que resulta dessas disposições, consideradas à luz da obrigação de cooperação leal com a Comissão prevista no artigo 4.o TUE, no que se refere mais especialmente à utilização correta dos recursos da União, que os Estados‑Membros são obrigados a organizar um conjunto de controlos administrativos e de controlos no local que lhes permitam assegurar‑se de que as condições materiais e formais para a concessão dos prémios em causa foram corretamente observadas (v. acórdão de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, C‑157/00, Colet., EU:C:2003:5, n.o 11 e jurisprudência aí referida). Se faltar a organização desse conjunto de controlos ou se a sua instituição for deficiente a ponto de gerar dúvidas quanto à observação dessas condições, a Comissão tem razão em não reconhecer certas despesas efetuadas pelo Estado‑Membro em causa (acórdãos de 12 de junho de 1990, Alemanha/Comissão, C‑8/88, Colet., EU:C:1990:241, n.os 20 e 21; de 14 de abril de 2005, Espanha/Comissão, C‑468/02, EU:C:2005:221, n.o 36, e de 30 de setembro de 2009, Portugal/Comissão, T‑183/06, EU:T:2009:370, n.o 31).

55 Daí resulta que, mesmo quando a regulamentação da União aplicável à concessão de prémios não imponha expressamente aos Estados‑Membros a instituição de medidas de vigilância e formas de controlo como as referidas pela Comissão no apuramento das contas dos fundos agrícolas europeus, a verdade é que essa obrigação pode decorrer, eventualmente de forma implícita, do facto de, por força das normas relativas aos fundos agrícolas europeus, caber aos Estados‑Membros organizar um sistema eficaz de controlo e de vigilância (v. acórdãos de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comissão, C‑418/06 P, Colet., EU:C:2008:247, n.o 70 e jurisprudência aí referida, e de 4 de setembro de 2009, Áustria/Comissão, T‑368/05, EU:T:2009:305, n.o 76 e jurisprudência aí referida).

56 Coloca‑se, pois, a questão de saber se as obrigações a que se refere a Comissão no relatório de síntese, que consistem em controlar a elegibilidade das despesas ligadas à locação dos armazéns, decorrem implicitamente do facto de, por força da regulamentação em causa, caber aos Estados‑Membros organizar um sistema eficaz de controlo.

57 A esse respeito, não se pode deixar de observar que o artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001 dispõe que, se o açúcar estiver armazenado em armazéns arrendados, os custos de armazenagem de açúcar podem ser majorados «de um máximo de 35%». Dessa redação resulta implícita mas necessariamente que o organismo de intervenção deve aplicar uma majoração menor se os custos efetivamente suportados pelo beneficiário com a locação dos armazéns forem inferiores a esse limite de 35%. Esse controlo da legalidade e da regularidade das despesas a imputar aos fundos só pode ser efetuado, como alega a Comissão, no âmbito de controlos individuais, com base em comprovativos apresentados pelo depositário, relativos, por um lado, às circunstâncias que o obrigaram a recorrer a um armazém externo e, por outro lado, aos custos adicionais gerados pelo recurso a esse armazém. Com efeito, a eficácia do controlo destinado a verificar se os custos reais suportados pelos beneficiários, relativos à locação dos armazéns, correspondem efetivamente à majoração de 35% ficaria seriamente diminuída, ou mesmo impossibilitada, no caso da aplicação dessa majoração unicamente com base nas informações gerais sobre a situação do mercado em causa, tais como tabelas de preços praticados no mercado para produtos semelhantes ou indicações sobre a escassez de armazéns apropriados.

58 Daí resulta que, face à exigência de boa gestão financeira consagrada no artigo 317.o TFUE, subjacente à execução dos fundos agrícolas europeus, e às responsabilidades conferidas às autoridades nacionais nessa execução, conforme acima referidas nos n.os 53 a 55, o artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001 deve ser interpretado no sentido de que exige que os Estados‑Membros organizem um sistema de controlo que permita verificar, caso a caso, a realidade das despesas relativas à armazenagem de açúcar em armazéns locados de modo a que só as despesas devidamente comprovadas pelos beneficiários e as despesas efetivamente suportadas por eles sejam imputadas aos fundos.

59 Por conseguinte, há que verificar, à luz dessa interpretação do artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001, se o sistema de controlo instituído pela República Italiana respeita as obrigações implícitas acima descritas.

Quanto aos controlos executados pelas autoridades italianas na execução do artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001

60 A esse respeito, há que observar que a República Italiana não alega que as autoridades italianas procederam aos controlos individuais dos pedidos dos operadores de majoração dos custos de armazenagem de açúcar a fim de verificarem a realidade dos custos efetivamente suportados. Também não apresenta qualquer argumento que permita verificar se esses controlos foram executados. Nomeadamente, não apresenta nada, como instruções nacionais, que prove a existência de procedimentos de controlo dos pedidos dos operadores.

61 A República Italiana admite que a execução do artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001, impõe às autoridades nacionais a verificação da existência de condições reais que justifiquem uma majoração de 35% pelos custos de armazenagem. Contudo, considera que um inquérito sobre as condições do mercado do açúcar e da sua armazenagem em Itália era suscetível de justificar essa majoração (v. n.o 47, supra). A República Italiana também não contesta verdadeiramente que a majoração de 35% foi aplicada de forma generalizada a todos os produtores de açúcar que participaram na intervenção e que recorreram a armazéns externos (como resulta, nomeadamente, do n.o 43 da petição).

62 Por outro lado, resulta dos autos que nas diversas reuniões entre as autoridades italianas e os representantes dos produtores de açúcar e das empresas de armazenagem, as autoridades italianas não só tentaram informar‑se das condições gerais do mercado italiano do açúcar e da armazenagem de açúcar, mas também negociaram com os operadores os custos de armazenagem de açúcar que deveriam ser cobertos pelas ajudas da União. Em face das conclusões a que foi possível chegar na sequência dessas reuniões, as autoridades italianas decidiram aplicar, de forma generalizada, uma majoração de 35% aos custos de armazenagem de açúcar nos armazéns tomados em locação.

63 A República Italiana contesta a existência dessas negociações no sentido de tentar fixar o preço da armazenagem antes da intervenção, uma vez que o produto já estava armazenado nos armazéns reconhecidos.

64 Ora, foram as próprias autoridades italianas que participaram à Comissão as negociações sobre o preço da armazenagem de açúcar.

65 Com efeito, na carta de 24 de outubro de 2008, invocada pela recorrente no n.o 12 da petição, a AGEA indicou à Comissão que «[o] ministro italiano da Agricultura, a AGEA, os produtores de açúcar e os proprietários dos armazéns se reuniram para negociar e fixar um preço razoável para os armazéns locados», que «[o] preço negociado correspondia quase exatamente ao preço reembolsado pela Comissão, incluindo a majoração de 35%» e, por último, que «o procedimento técnico e administrativo [seguido pela AGEA] demonstr[ava] que a AGEA [tinha] procedido a um exame detalhado dos diversos elementos que a levaram à decisão operacional de reembolsar as indústrias açucareiras dos custos de armazenagem majoradas em 35%». Esta posição das autoridades italianas resulta igualmente do n.o 3.3 da ata da reunião bilateral, que não foi impugnado pela República Italiana. Do mesmo modo, no n.o B.5 do relatório do órgão de conciliação, refere‑se a posição das autoridades italianas, segundo a qual, «após meses de negociações, [as autoridades italianas e os diversos agentes intervenientes no domínio da armazenagem e da produção de açúcar] chegaram a acordo sobre o preço e esse acordo necessitou da aplicação da majoração de 35% sobre os preços no regulamento[, r]eferindo‑se as autoridades italianas a carta que constam do processo e que demonstram que o preço esteve no centro das negociações». Resulta igualmente dos documentos anexos à carta da AGEA de 17 de dezembro de 2010 em reuniões entre as autoridades italianas e os operadores em causa se chegou à celebração de contratos de armazenagem com uma majoração de 35% para o açúcar armazenado em armazéns arrendados.

66 Neste contexto, ao contrário do que alega a República Italiana (v. n.o 63, supra), é irrelevante saber se as negociações ocorreram antes ou depois de o açúcar ter sido armazenado pelos produtores em armazéns arrendados. Do mesmo modo, o facto de essas negociações poderem ter a consequência de as sociedades de armazenagem não aplicarem os preços correspondentes à majoração de 50%, igualmente prevista no artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001, não permite concluir que as negociações levadas a cabo permitissem, só por si, garantir a proteção dos interesses financeiros da União.

67 Com efeito, conforme salienta a Comissão, esse comportamento das autoridades italianas podia facilitar a aplicação pelos operadores do mercado de preços de locação dos armazéns não justificados pelas condições do mercado, mas alinhados nos limites de ajudas resultantes da regulamentação da União. Ora, a exigência de boa gestão financeira, conforme acima referida no n.o 58, impõe que as autoridades nacionais se assegurem de que as ajudas correspondem à realidade do mercado, sem que os mercados tentem adaptar‑se às ajudas prevista no direito da União, conforme alega a Comissão.

68 Assim, e independentemente da questão de saber se, no caso, o comportamento dos operadores em causa pode ser qualificado de prática abusiva na aceção da jurisprudência invocada pela Comissão e, em consequência, sem que seja necessário analisar um alegado caráter novo dessa alegação da Comissão, como afirma a República Italiana, há que observar que a Comissão entende acertadamente que não cabia às autoridades nacionais, encarregues de proteger os interesses financeiros da União, negociar com os operadores em causa as condições de aplicação da regulamentação da União nem, consequentemente, adotar uma decisão de aplicar de forma generalizada a majoração de 35% aos custos ligados à armazenagem de açúcar.

69 Esses elementos, que vão no sentido de uma aplicação generalizada pelas autoridades italianas da majoração de 35% dos custos ligados à armazenagem de açúcar, são suscetíveis de suscitar dúvidas sérias e razoáveis, na aceção da jurisprudência acima referida no n.o 32, quanto à existência de um sistema eficaz e adequado de controlo que permitisse garantir que as condições materiais e formais da concessão dessa majoração estavam preenchidas em todos os casos. Essa aplicação generalizada da majoração de 35% na sequência de negociações com os operadores em causa é, portanto, manifestamente suscetível de expor os fundos a um risco sério, uma vez que podem ser imputados aos fundos custos não justificados, ou mesmo sem existência real.

70 A República Italiana não fez prova de elementos concretos e precisos, na aceção da jurisprudência acima referida no n.o 33, capazes de remover as dúvidas razoáveis manifestadas pela Comissão.

71 Neste contexto, improcede, antes de mais, a alegação da República Italiana de omissão de instrução por não ter a Comissão investigado sobre a situação do mercado italiano do açúcar e da armazenagem de açúcar (v. n.o 46, supra). Com efeito, resulta da jurisprudência acima referida nos n.os 32 e 33 que, embora caiba à Comissão demonstrar a violação das regras, fazendo prova da existência de dúvidas sérias e razoáveis, cabe à República Italiana apresentar provas concretas e precisas capazes de desmentir as considerações da Comissão.

72 Esta conclusão não pode ser desmentida pelo argumento que a República Italiana baseia nas recomendações que constam do relatório final do órgão de conciliação. A esse respeito, há que lembrar que, nos termos do artigo 1.o, n.o 2, alínea a), da Decisão 94/442/CE da Comissão, de 1 de julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia» (JO L 182, p. 45), «[a] posição tomada pelo órgão não prejudicará a decisão definitiva da Comissão em matéria de apuramento das contas». Daí resulta que a Comissão não está vinculada pelas conclusões do órgão de conciliação (v., neste sentido, acórdãos de 21 de outubro de 1999, Alemanha/Comissão, C‑44/97, Colet., EU:C:1999:510, n.o 18, e de 16 de setembro de 2013, Polónia/Comissão, T‑486/09, EU:T:2013:465, n.o 45). Assim, mesmo que o órgão de conciliação tivesse recomendado que a Comissão revisse a proposta de aplicar as correções financeiras sobre os custos de armazenagem majorados levando em conta as condições específicas do mercado italiano e a crise que o tinha atingido, isso não equivale a uma obrigação de a Comissão levar a cabo uma investigação específica a esse respeito.

73 O argumento da República Italiana de que a Comissão não consultou o seu serviço jurídico, apesar de essa diligência ter sido anunciada pelos seus agentes na missão de inspeção, também não colhe. Com efeito, uma consulta como essa constitui, como afirma a Comissão, um elemento do procedimento interno de formação das decisões pela Comissão e, seja como for, não pode ser considerado determinante no âmbito da conclusão a que ela chegou no caso, no final do procedimento administrativo.

74 Seguidamente, há que observar que as circunstâncias invocadas pela República Italiana, tais como a situação de crise no mercado italiano resultante da sobreprodução de açúcar nas campanhas de 2004/2005 e 2005/2006, o que obrigava os produtores a procurar armazéns fora das empresas açucareiras, o número restrito de armazéns que respondessem às condições exigidas para a armazenagem de açúcar, ou os preços de armazenagem praticados para produtos semelhantes ao açúcar, não são suscetíveis de desmentir a conclusão de que a falta de controlos individuais que permitissem verificar se as ajudas eram concedidas em casos justificados e justificáveis expunha os fundos a um risco sério de perdas.

75 Com efeito, mesmo admitindo que um estudo da situação do mercado levado a cabo pelas autoridades italianas pudesse ser considerado suficiente para justificar, no plano económico geral, uma majoração de 35%, o que a Comissão contesta, não poderia, de qualquer forma, substituir os controlos caso a caso destinados a determinar a realidade dos custos a ser suportados pelos fundos. Um estudo geral como esse, no qual, por outro lado, estavam envolvidos os operadores económicos diretamente afetados pela obtenção de uma majoração dos custos de armazenagem, conforme acima resulta dos n.os 62 a 65, não era suscetível de proteger suficientemente os interesses financeiros da União, na medida em que não permitia garantir que cada beneficiário estaria numa situação que justificasse essa majoração ou que tinha efetivamente suportado, por causa da locação dos armazéns, custos suplementares de 35% dos custos ligados à armazenagem de açúcar.

76 Isto vale também para as notas apresentadas pelos produtores de açúcar em apoio dos seus pedidos de majoração de 50% dos custos de armazenagem, a que se refere a República Italiana.

77 Primeiro, a respeito de uma carta de uma associação de produtores de açúcar na Itália, apresentada como anexo A46 da petição, a República Italiana admitiu, em resposta a uma questão escrita do Tribunal de Justiça, que esse documento não tinha sido comunicado no procedimento administrativo que levou à adoção da decisão recorrida, como alega a Comissão. Em consequência, em face da jurisprudência segundo a qual a legalidade de uma decisão da Comissão deve ser apreciada em função dos elementos de informação de que a Comissão podia dispor no momento em que a adotou (acórdão de 22 de janeiro de 2013, Grácia/Comissão, T‑46/09, Colet., EU:T:2013:32 n.o 149; v. ainda, por analogia, acórdão de 22 de dezembro de 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, n.o 81), não há que tomar esse documento em consideração na apreciação da legalidade da decisão recorrida (v., neste sentido, acórdão de 15 de julho de 2014, Itália/Comissão, T‑463/07, EU:T:2014:665, n.o 108).

78 Segundo, quanto às notas apresentadas às autoridades italianas por certas empresas açucareiras relativamente aos seus pedidos de majoração de 50% dos custos de armazenagem, juntas como anexo A45 da petição, não se pode deixar de observar que essas notas não são suscetíveis de provar que as autoridades italianas tenham procedido a controlos adequados destinados a verificar se os custos reais de armazenagem suportados por essas empresas correspondiam a uma majoração de 35%.

79 Com efeito, essas notas referem a superprodução de açúcar na Itália e a falta de espaço de armazenagem nos armazéns pertencentes às empresas açucareiras, e ainda os condicionalismos ligados à armazenagem de açúcar em armazéns externos. Desse modo, quando muito poderiam demonstrar certas circunstâncias suscetíveis de obrigar as empresas açucareiras a recorrer a armazéns externos. Contudo, não permitem demonstrar que os custos de armazenagem de açúcar efetivamente suportados pelas empresas açucareiras correspondiam aos custos de armazenagem majorados de 35%, nomeadamente, na medida em que, nessas notas, não é feita qualquer menção aos custos ligados à armazenagem de açúcar em armazéns tomados em locação.

80 Mesmo admitindo que a posição da República Italiana resulta da interpretação que dá ao artigo 9.o, n.o 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1262/2001, segundo a qual os controlos individuais da realidade dos custos não seriam exigidos na aplicação da majoração de 35% prevista nessa disposição, desde que as circunstâncias objetivas gerais justificassem essa majoração, refira‑se que essa interpretação não pode ser aceite, conforme acima resulta dos n.os 57 e 58.

81 A esse respeito, há que lembrar que o Tribunal de Justiça já declarou que, mesmo nos casos de aplicação objetivamente errada do direito da União, baseada numa interpretação feita de boa‑fé pelas autoridades nacionais, o artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1258/1999 e o artigo 3.o, do Regulamento n.o 1290/2005 exigem que os custos relativos a essa aplicação fiquem a cargo dos Estados‑Membros. Esta interpretação estrita das condições de imputação dos custos aos fundos impõe‑se pela finalidade desses regulamentos, uma vez que a gestão da política agrícola comum em condições de igualdade entre os operadores económicos dos Estados‑Membros se opõe a que as autoridades nacionais de um Estado‑Membro, através de uma interpretação lata de uma determinada disposição, favoreçam os operadores desse Estado, em prejuízo dos operadores dos outros Estados‑Membros onde subsiste uma interpretação mais estrita (v., neste sentido, acórdão Espanha/Comissão, n.o 54, supra, EU:C:2005:221, n.o 28 e jurisprudência aí referida).

82 A Comissão lembra, conforme se salienta no n.o 6.1.5 do relatório de síntese, que a República Italiana era o único Estado‑Membro que tinha concedido de forma sistemática uma majoração dos custos de armazenagem.

83 Por último, a República Italiana não tem razão quando, no âmbito do primeiro e segundo fundamentos, dá a entender que a Comissão não teve em conta os elementos fornecidos no procedimento administrativo do presente processo. Com efeito, conforme resulta da correspondência trocada nesse procedimento, nomeadamente da carta de 3 de fevereiro de 2010, e da ata da reunião bilateral e do relatório de síntese, a Comissão teve efetivamente em conta as indicações e as explicações fornecidas pelas autoridades italianas, mas considerou que não eram suficientes para dissipar as dúvidas que tinha sobre a realidade e a efetividade dos controlos relativos à aplicação da majoração de 35% dos custos de armazenagem. Além disso, o facto de a Comissão não ter respondido a cada um dos argumentos da República Italiana não permite, só por si, concluir que recusou tomá‑los em consideração.

84 Resulta do exposto que improcede o primeiro fundamento.

c) Quanto ao segundo fundamento, relativo à preterição de formalidades essenciais por falta de fundamentação

85 No âmbito do segundo fundamento, a República Italiana alega que a Comissão não analisou os elementos apresentados pelas autoridades italianas que demonstravam que o inquérito de mercado tinha sido efetivamente levado a cabo, pelo que a majoração de 35% dos custos de armazenagem era justificada, e que não apresentou quaisquer razões para não ter considerado esses elementos suficientes para substituir um estudo de mercado nem para demonstrar que todas as empresas açucareiras tinham pedido a majoração dos custos de armazenagem de açúcar.

86 A Comissão não respondeu ao segundo fundamento, incluindo na parte relativa à falta de fundamentação.

87 A este respeito, há que recordar que a fundamentação exigida pelo artigo 296.o TFUE deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida adotada e ao juiz da União exercer a sua fiscalização (v. acórdãos de 14 de julho de 2005, Países Baixos/Comissão, C‑26/00, Colet., EU:C:2005:450, n.o 113 e jurisprudência aí referida, e de 19 de junho de 2009, Qualcomm/Comissão, T‑48/04, Colet., EU:T:2009:212, n.o 174 e jurisprudência aí referida).

88 A alegação de falta ou insuficiência de fundamentação distingue‑se da alegação de inexatidão dos fundamentos da decisão. Este segundo aspeto é do foro da legalidade da decisão e não da preterição de formalidades essenciais, pelo que não pode constituir uma violação do artigo 296.o TFUE (v. acórdãos de 15 de dezembro de 2005, Itália/Comissão, C‑66/02, Colet., EU:C:2005:768, n.os 26 e 55 e jurisprudência aí referida, e de 9 de outubro de 2012, Itália/Comissão, T‑426/08, EU:T:2012:526, n.o 17 e jurisprudência aí referida).

89 Na medida em que, no segundo fundamento, a República Italiana, em substância, alega que a Comissão não fundamentou a decisão recorrida por não ter respondido expressamente aos elementos que apresentou e destinados a fazer prova de que as autoridades italianas verificaram efetivamente as circunstâncias que justificavam conceder a majoração de 35% dos custos de armazenagem de açúcar, põe em causa o mérito da decisão recorrida. Com efeito, só o facto de a República Italiana ter considerado que certos elementos eram essenciais ou desmentiam necessariamente as considerações da Comissão quanto à falta de controlos apropriados, o que pertence à apreciação de mérito e foi apreciado no âmbito do primeiro fundamento (v., nomeadamente, n.o 83, supra), não é suscetível de alterar o alcance do dever de fundamentação da Comissão.

90 Consequentemente, o Tribunal Geral não pode analisar essa alegação em sede de fiscalização do dever de fundamentação. No âmbito de um fundamento assente em falta ou insuficiência de fundamentação, as alegações e argumentos que pretendam contestar o mérito da decisão recorrida não são pertinentes (acórdão de 1 de julho de 2009, Operator ARP/Comissão, T‑291/06, Colet., EU:T:2009:235, n.o 48).

91 De qualquer forma, a necessidade de fundamentação prevista no artigo 296.o TFUE deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta e individualmente afetadas pelo ato possam ter em obter explicações. Não é necessário que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato cumpre as exigências do artigo 296.o TFUE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor literal mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdãos Itália/Comissão, C‑66/02, n.o 88 supra, EU:C:2005:768, n.o 26, e de 2 de dezembro de 2009, Comissão/Irlanda e o., C‑89/08 P, Colet., EU:C:2009:742, n.o 77).

92 Resulta igualmente de jurisprudência assente que, na fundamentação das suas decisões, a Comissão não é obrigada a tomar posição sobre todos os argumentos invocados pelos interessados no procedimento administrativo. Com efeito, basta que a Comissão exponha os factos e as considerações jurídicas que tenham importância essencial na sistemática da decisão (acórdão de 4 de julho de 1963, Alemanha/Comissão, 24/62, Colet., EU:C:1963:14, p. 131, 143, e de 11 de janeiro de 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Comissão, C‑404/04 P, EU:C:2007:6, n.o 30; v. ainda acórdão do 29 de junho de 1993, Asia Motor France e o./Comissão, T‑7/92, Colet., EU:T:1993:52, n.o 31 e jurisprudência aí referida).

93 No contexto específico da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas, a fundamentação de uma decisão deve ser considerada suficiente quando o Estado destinatário tenha estado estreitamente associado ao processo de elaboração dessa decisão e conheça as razões pelas quais a Comissão considera não dever imputar ao FEOGA a soma controvertida (v., neste sentido, acórdãos de 20 de setembro de 2001, Bélgica/Comissão, C‑263/98, Colet., EU:C:2001:455, n.o 67; de 9 de setembro de 2004, Grécia/Comissão, C‑332/01, Colet., EU:C:2004:496, n.o 67, e de 26 de setembro de 2012, Itália/Comissão, T‑84/09, EU:T:2012:471, n.o 17).

94 Ora, no caso, resulta dos autos que as autoridades italianas estiveram estreitamente ligadas ao processo de elaboração da decisão recorrida. Com efeito, não se pode deixar de observar que, por diversas vezes, foi dado conhecimento por escrito a essas autoridades sobre as incertezas da Comissão quanto aos controlos relativos à majoração dos custos de armazenagem, que houve discussões a esse respeito e que o órgão de conciliação foi chamado a intervir. De resto, a Comissão indicou de forma precisa e circunstanciada, tanto na comunicação oficial de 3 de fevereiro de 2010 como na posição final de 3 de janeiro de 2011 e no relatório de síntese, as razões que a levaram a aplicar a correção financeira de 10%. Assim, quanto ao contexto em que a decisão recorrida foi tomada, as autoridades italianas tinham consciência do objeto das alegações da Comissão e dos montantes e da base jurídica da correção em causa. A República Italiana tinha, pois, a possibilidade de impugnar utilmente a legalidade de mérito da decisão recorrida, conforme resulta dos argumentos que apresentou no âmbito do primeiro fundamento, pelo que não era necessária uma fundamentação mais avançada na decisão recorrida.

95 Consequentemente e de qualquer forma, há que considerar suficiente a fundamentação da decisão recorrida, devendo ser julgado improcedente o segundo fundamento, relativo a falta de fundamentação.

3. Quanto à correção financeira forfetária de 5% no exercício de 2006 por atraso na execução dos controlos de inventário

96 Resulta da decisão recorrida que a Comissão aplicou uma correção de 5% aos custos declarados pela República Italiana quanto à armazenagem de açúcar no exercício financeiro de 2006 por realização tardia dos controlos de inventário. No relatório de síntese, a Comissão invoca a esse respeito o artigo 2.o, n.o 3, alínea a), e o artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006, e ainda o artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96 (n.o 6.1.1 do relatório de síntese). Um atraso na execução dos controlos de inventário anuais, executados unicamente em fevereiro de 2007 quanto ao exercício de 2006, constitui um risco manifesto de irregularidade e de perdas para os fundos (n.o 6.1.3 do relatório de síntese). O n.o 6.1.5 do relatório de síntese, intitulado «posição final da Comissão», precisa que essa correção, que não está ligada à alteração da legislação, isto é, à entrada em vigor do Regulamento n.o 915/2006, está ligada à necessidade de os controlos de inventário, destinados a apurar se as quantidades armazenadas segundo a contabilidade de existências se refletem efetivamente na situação das existências físicas, serem executados no final do ano de armazenagem, isto é, em setembro de 2006.

97 Em apoio da impugnação da correção financeira forfetária de 5% relativa à execução tardia dos controlos de inventário no exercício financeiro de 2006, a República Italiana invoca quatro fundamentos, no caso, o terceiro, quarto, sexto e sétimo fundamentos, e, a título subsidiário como quinto fundamento, uma exceção de ilegalidade do Regulamento n.o 915/2006. Esses fundamentos são relativos respetivamente, o terceiro à violação e interpretação errada do artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006 e do seu anexo I, bem como do artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96, conforme alterado pelo anexo do Regulamento n.o 915/2006, e à violação dos princípios da segurança jurídica, da irretroatividade das normas, da proteção da confiança legítima e da proporcionalidade, o quarto à preterição de formalidades essenciais por falta de fundamentação, o sexto à preterição de formalidades essenciais por falta de fundamentação, falta de prova e desvirtuação dos factos, e o sétimo à preterição de formalidades essenciais por falta de fundamentação e falta prova do alegado risco de prejuízo para os fundos, e ainda violação do princípio do efeito útil.

a) Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação e interpretação errada do artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006 e do seu anexo I, bem como do artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96, conforme alterado pelo anexo do Regulamento n.o 915/2006, e à violação dos princípios da segurança jurídica, da irretroatividade das normas, da proteção da confiança legítima e da proporcionalidade

98 Há que analisar primeiro a alegação de violação dos princípios da segurança jurídica, da irretroatividade das normas e da proteção da confiança legítima.

Quanto à alegação de violação dos princípios da segurança jurídica, da irretroatividade das normas e da proteção da confiança legítima

99 Neste âmbito, a República Italiana alega, em substância, que a aplicação imediata de uma obrigação de fazer os inventários relativos a operações já realizadas há algum tempo no momento da entrada em vigor do Regulamento n.o 884/2006 e do Regulamento n.o 915/2006 em junho de 2006, isto é, pouco antes do fecho do exercício contabilístico em setembro de 2006, colide com os princípios da segurança jurídica, da irretroatividade das normas e da proteção da confiança legítima. As autoridades nacionais confiaram na aplicação do artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96, que, por força do artigo 14.o do Regulamento n.o 884/2006, deveria continuar em vigor «pelo menos» até 30 de setembro de 2006. Resulta desses elementos que, em 30 de setembro de 2006, as autoridades italianas não tinham qualquer obrigação de fazer os inventários nos termos do regime formal entrado em vigor em junho de 2006.

100 A Comissão contesta os argumentos da República Italiana e conclui pela improcedência da presente alegação.

– Quanto ao Regulamento n.o 915/2006

101 De acordo com o seu considerando 2 e o seu artigo 1.o, o Regulamento n.o 915/2006 destina‑se a alterar o anexo III do Regulamento n.o 2148/96, a fim de aprovar novas formas de aplicação do procedimento de inspeção física das instalações de armazenagem de açúcar. De acordo com o seu artigo 2.o, entrou em vigor no sétimo dia a contar da sua publicação no Jornal Oficial, isto é, em 29 de junho de 2006. Essas formas de inspeção física das existências eram aplicáveis à campanha de 2005/2006, aqui em causa, sem prejuízo de medidas transitórias previstas nesse regulamento (v. adiante n.os 105 e 106).

102 Contudo, há que observar, como faz a Comissão, que a correção de 5% não se baseava numa violação pelas autoridades italianas das formas de inspeção física das instalações de armazenagem de açúcar conforme aprovadas pelo Regulamento n.o 915/2006. Resulta tanto da decisão recorrida e do relatório de síntese como das trocas entre a Comissão e as autoridades italianas no procedimento administrativo que, em nenhum momento, a Comissão fez essa alegação.

103 Além disso, em resposta a uma observação do órgão de conciliação que entendeu que, antes da entrada em vigor do Regulamento n.o 915/2006, a regulamentação da União nessa matéria era lacunar, e que fazia referência a medidas transitórias aprovadas por esse regulamento no respeitante aos controlos de inventário das existências públicas de açúcar constituídas, nomeadamente, na campanha de 2005/2006, a Comissão referiu expressamente, no n.o 6.1.5 do relatório de síntese, que a correção de 5% não estava ligada à entrada em vigor do Regulamento n.o 915/2006, antes sendo relativa à necessidade de os controlos de inventário serem executados até setembro de 2006 (v. n.o 96, supra).

104 Nestas circunstâncias, também não colhe o argumento da República Italiana, conforme precisado em resposta a uma questão escrita do Tribunal Geral, de que a Comissão deveria ter‑lhe aplicado um regime transitório previsto no Regulamento n.o 915/2006 para as campanhas de 2004/2005 e 2005/2006.

105 Quanto às medidas transitórias, o considerando 4 do Regulamento n.o 915/2006 prevê o seguinte: «Tendo em conta que a intervenção no sector do açúcar, em relação à campanha de comercialização 2004/2005, foi iniciada sem que antes fossem definidas normas de execução para o respetivo inventário, a forma como certos Estados‑Membros organizaram o armazenamento das existências de açúcar torna excessivamente complicada a realização de um inventário de acordo com os procedimentos normais. Assim, devem ser definidas normas transitórias para as existências de açúcar provenientes das campanhas de comercialização de 2004/2005 e de 2005/2006.»

106 A esse respeito, o anexo III do Regulamento n.o 2148/96 foi alterado pelo Regulamento n.o 915/2006, sob a forma de aditamento de novas disposições intituladas «VII — Açúcar a granel» e «VIII — Açúcar empacotado». Aí se refere o seguinte a respeito do regime transitório a aplicar nos procedimentos de inspeção física das existências de açúcar objeto de intervenção nas campanhas de 2004/2005 e 2005/2006: «[…] Processo de inspeção física das existências de açúcar em armazenagem pública provenientes das campanhas de comercialização de 2004/2005 e de 2005/2006: 1. Se não for possível aplicar os procedimentos de inventário descritos no ponto A, o organismo de intervenção procederá à selagem oficial de todos os pontos de acesso ou de saída do armazém. O organismo de intervenção inspecionará mensalmente a integridade dos selos, de modo a garantir que se mantêm intactos. O resultado dessas inspeções deve ser apresentado sob a forma de um relatório. O acesso às existências não será permitido sem a presença de um inspetor do organismo de intervenção. O Estado‑Membro deve garantir que o procedimento de selagem utilizado permite salvaguardar a integridade dos produtos de intervenção armazenados. 2. Deve igualmente ser efetuada, pelo menos uma vez por ano, uma inspeção para verificação das condições de armazenagem e do bom estado de conservação do produto.»

107 Conforme resulta destas disposições, o Regulamento n.o 915/2006 previu um regime transitório para o caso de impossibilidade de, nos períodos de comercialização 2004/2005 e 2005/2006, seguir os procedimentos de inspeção física das instalações de armazenagem de açúcar de acordo com as formas aprovadas pelo Regulamento n.o 915/2006. Ora, a Comissão não acusou as autoridades italianas de não terem seguido esses procedimentos, como acima se refere nos n.os 102 e 103.

108 De qualquer forma, a República Italiana não alega que as autoridades italianas tiveram dificuldades em aplicar os procedimentos de inspeção física aprovados introduzidos pelo Regulamento n.o 915/2006. É certo que alega a existência de certas «dificuldades objetivas de coordenação» com o organismo público responsável pelo controlo de inventário, no caso, a Agecontrol. Contudo, não alega que as novas formas de inspeção física introduzidas pelo Regulamento n.o 915/2006 estivessem na origem dessas dificuldades nem que, por causa disso, tivessem sido seguidos os procedimentos alternativos previstos nas medidas transitórias.

109 Daí resulta que a presente alegação deve ser julgada inoperante na medida em que visa o Regulamento n.o 915/2006.

– Quanto ao Regulamento n.o 884/2006

110 Conforme resulta dos seus considerandos e do seu artigo 1.o, o Regulamento n.o 884/2006 aprova as condições e as regras aplicáveis ao financiamento pelo FEAGA das medidas de intervenção sob a forma de armazenagem pública, à gestão e controlo das operações correspondentes pelos organismos pagadores, e ainda à elegibilidade e modalidades de cálculo dos custos a que possam ser imputados ao FEAGA. Segundo o seu considerando 13 e o seu artigo 14.o, as disposições do Regulamento n.o 884/2006 substituem nessa matéria as de vários regulamentos, que, do mesmo modo, são revogados, nomeadamente do Regulamento n.o 2148/96 e do Regulamento (CEE) n.o 3492/90 do Conselho, de 27 de novembro de 1990, que fixa os elementos a tomar em consideração nas contas anuais para o financiamento de medidas de intervenção sob a forma de armazenagem pública pelo FEOGA, secção «Garantia» (JO L 337, p. 3).

111 O Regulamento n.o 884/2006, que, de acordo com o seu artigo 15.o, primeiro parágrafo, entrou em vigor no sétimo dia a contar da sua publicação no Jornal Oficial, isto é, em 30 de junho de 2006, começou a ser aplicável, por força do segundo parágrafo do mesmo artigo, a partir de 1 de outubro de 2006.

112 A esse respeito, há que lembrar o princípio segundo o qual as leis de alteração de uma disposição legislativa se aplicam, salvo exceção, aos efeitos futuros das situações constituídas sob a égide da lei antiga (v. acórdãos de 29 de junho de 1999, Butterfly Music, C‑60/98, Colet., EU:C:1999:333, n.o 24 e jurisprudência aí referida, e de 29 de janeiro de 2002, Pokrzeptowicz‑Meyer, C‑162/00, Colet., EU:C:2002:57, n.o 50). Se as normas processuais são em geral previsivelmente aplicáveis a todos os litígios pendentes no momento em que entram em vigor, as normas substantivas devem ser interpretadas, para garantir o respeito dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, no sentido de que só se aplicam a situações constituídas antes da sua entrada em vigor se resultar claramente dos seus termos, finalidade ou sistemática que lhe deve ser atribuído esse efeito (v. acórdãos de 24 de setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão, C‑74/00 P e C‑75/00 P, Colet., EU:C:2002:524, n.o 119 e jurisprudência aí referida, e de 1 de julho de 2009, ThyssenKrupp. Stainless/Comissão, T‑24/07, Colet., EU:T:2009:236, n.o 85 e jurisprudência aí referida).

113 Além disso, segundo a jurisprudência, o legislador pode distinguir a data de entrada em vigor da data de aplicação do diploma por ele adotado, atrasando a segunda relativamente à primeira. Esse procedimento pode permitir, nomeadamente, uma vez entrado o ato em vigor e, portanto, integrado no ordenamento jurídico da União, aos Estados‑Membros ou às instituições da União cumprir, com base nesse ato, as suas obrigações prévias e que sejam indispensáveis à sua plena aplicação posterior a todos os sujeitos de direito a que se dirige (acórdão de 17 de novembro de 2011, Homawoo, C‑412/10, Colet., EU:C:2011:747, n.o 24).

114 Se uma medida administrativa precisar que produz efeitos a partir de certa data, isso implica que os seus efeitos começarão no próprio dia indicado (acórdão de 14 de abril de 1970, Cafiero/Comissão, 42/69, Colet., EU:C:1970:23, p. 161, n.o 7).

115 Daí resulta que, sem prejuízo de disposições específicas que tenham previsto a aplicação de algumas das suas disposições em data anterior à da sua produção de efeitos conforme prevista no seu artigo 15.o, segundo parágrafo, o Regulamento n.o 884/2006 era aplicável a partir de 1 de outubro de 2006.

116 A República Italiana alega uma aplicação retroativa do Regulamento n.o 884/2006 pela Comissão na parte respeitante à obrigação de efetuar os controlos de inventário, na medida em que o artigo 8.o desse regulamento introduziu pela primeira vez uma obrigação de fazer um inventário anual para operações já realizadas há algum tempo no momento da sua entrada em vigor.

117 A esse respeito, não se pode deixar de observar que nenhum considerando nem nenhuma disposição do Regulamento n.o 884/2006 pode ser interpretado no sentido de que se destina a fixar o ponto de partida da produção de efeitos das disposições do artigo 8.o desse regulamento numa data diferente da que resulta do seu artigo 15.o, segundo parágrafo. Assim, essa disposição deve ser considerada aplicável a partir de 1 de outubro de 2006.

118 Resulta do relatório de síntese que a Comissão invocou essa disposição em relação com a correção de 5% relativa ao exercício contabilístico de 2006, que vai de 1 de outubro de 2005 a 30 de setembro de 2006.

119 Portanto, foi contra os princípios da irretroatividade das normas e da proteção da confiança legítima que a Comissão aplicou o artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006 à obrigação de as autoridades italianas fazerem um inventário no exercício contabilístico 2006.

120 Em resposta escrita a uma questão escrita do Tribunal Geral, a Comissão admitiu que era o artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90 e não o artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006 que, no caso, era aplicável ratione temporis à obrigação de fazer um inventário anual.

121 Assim, há que analisar se esse erro, cometido pela Comissão, fere a decisão recorrida de um vício puramente formal ou, pelo contrário, de um vício substancial capaz de levar à sua anulação no respeitante à correção de 5%, por violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.

122 A Comissão explica que, no procedimento administrativo, fez referência ao artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006 na medida em que era esse o regulamento em vigor durante a tramitação desse procedimento, com base no qual indicou às autoridades italianas as medidas corretivas a tomar. Contudo, a Comissão alega, em substância, que a obrigação prevista no artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006 não era nova, o que seria confirmado pelo quadro de correspondência anexo a esse regulamento, segundo o qual as disposições do artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006 correspondem às do artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90.

123 A esse respeito, há que lembrar que o princípio da segurança jurídica, que é um princípio geral do direito da União, exige que o direito da União seja claro e a sua aplicação previsível para aqueles a quem diz respeito. Esse imperativo exige que qualquer ato destinado a criar efeitos jurídicos tome a sua força imperativa de uma disposição do direito da União que deve ser expressamente indicada como base jurídica e que prescreve qual a forma jurídica de que o ato se deve revestir (v. acórdãos de 12 de dezembro de 2007, Itália/Comissão, T‑308/05, Colet., EU:T:2007:382, n.o 123 e jurisprudência aí referida, e de 29 de setembro de 2011, Polónia/Comissão, T‑4/06, EU:T:2011:546, n.o 82 e jurisprudência aí referida).

124 Quanto à análise do dever de fundamentação dos atos que produzem efeitos jurídicos, a falta de referência a uma disposição precisa pode não constituir um vício substancial se a base jurídica do ato puder ser determinada em apoio de outros elementos seus. Contudo, é indispensável uma referência expressa quando, sem ela, os interessados e o juiz da União ficarem na incerteza quanto à base jurídica precisa (v. acórdãos Itália/Comissão, n.o 123 supra, EU:T:2007:382, n.o 124 e jurisprudência aí referida, e Polónia/Comissão, n.o 123, supra, EU:T:2011:546, n.o 83 e jurisprudência aí referida).

125 No caso, não se pode deixar de observar que o artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90, ao qual a Comissão faz referência unicamente nos seus articulados em juízo, não foi invocado na decisão recorrida, no relatório de síntese ou no procedimento administrativo. Com efeito, a Comissão invocou o artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006.

126 Contudo, esse erro de base jurídica, puramente formal, não é suscetível de levar à anulação da decisão recorrida por violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.

127 Primeiro, esse erro não impossibilitou a República Italiana de determinar as obrigações cujo incumprimento lhe é imputado pela Comissão. Com efeito, ao contrário do que alega a República Italiana, o artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006, invocado pela Comissão na decisão recorrida, não introduziu pela primeira vez, pouco tempo antes do final do exercício contabilístico de 2006, uma obrigação de fazer um inventário anual, uma vez que essa obrigação já estava prevista, antes da entrada em vigor do Regulamento n.o 884/2006, no artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90, conforme alega a Comissão. As obrigações resultantes para o organismo pagador das disposições do artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90 são idênticas às previstas nas disposições do artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006, no qual a Comissão baseou a sua decisão, uma vez que ambos os artigos preveem uma obrigação de fazer um inventário anual em cada exercício contabilístico (v., adiante, n.os 137 e 138).

128 A República Italiana não sustenta de nenhuma forma o argumento em que nega a continuidade entre o Regulamento n.o 3492/90 e o Regulamento n.o 884/2006. Ora, há que salientar que resulta do artigo 14.o, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 884/2006 que as referências aos regulamentos revogados por este, nomeadamente ao Regulamento n.o 3492/90, se consideram feitas ao referido regulamento e devem ser interpretadas de acordo com o quadro de correspondências que consta do seu anexo XVI. Segundo esse quadro, o artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90 corresponde ao artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 884/2006. Os diplomas confirmam assim a continuidade entre as obrigações de fazer um inventário anual dos produtos sujeitos a intervenção, aplicáveis desde o exercício de 2006 de acordo com o Regulamento n.o 884/2006, e as obrigações pré‑existentes nos termos do Regulamento n.o 3492/90.

129 A esse respeito, a República Italiana não pode alegar utilmente que não tinha conhecimento das obrigações resultantes do artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90 para as autoridades nacionais. Mesmo apesar de, erradamente, a Comissão não ter invocado essa disposição no procedimento administrativo, resulta de jurisprudência constante que as disposições do direito da União constituem, a partir da sua publicação no Jornal Oficial, o único direito positivo na matéria, direito que ninguém é suposto ignorar (v. acórdão do 5 de junho de 1996, Günzler Aluminium/Comissão, T‑75/95, Colet., EU:T:1996:74, n.o 50 e jurisprudência aí referida). A República Italiana não podia, pois, ignorar a existência da obrigação de fazer um inventário anual dos produtos sujeitos a intervenção sob a forma de armazenagem pública em cada exercício contabilístico, conforme resultava do artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90.

130 Segundo, resulta igualmente do exposto que, mesmo que a Comissão tivesse baseado a correção de 5% no artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90, teria chegado ao mesmo resultado em substância, isto é, teria declarado a falta de inventário anual feito pelas autoridades italianas no exercício contabilístico de 2006. Em consequência, o erro na identificação da disposição aplicável ratione temporis à obrigação de fazer um inventário anual não teve, de qualquer forma, nenhuma influência determinante no resultado da análise substantiva da Comissão (v., neste sentido e por analogia, acórdão Günzler Aluminium/Comissão, n.o 129 supra, EU:T:1996:74, n.o 55).

131 Neste contexto, não se pode deixar de observar ainda que a Comissão invocou igualmente na decisão recorrida o artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96 no que respeita às obrigações de as autoridades nacionais efetuarem os controlos anuais de inventário sob a forma de inspeções físicas das instalações de armazenagem (v. n.o 96, supra) e não a disposição equivalente do Regulamento n.o 884/2006, a saber, segundo o quadro de correspondência constante do anexo XVI desse regulamento, o «Anexo I, ponto A. I» do mesmo regulamento. Consequentemente, improcede por ser inoperante a alegação de violação do princípio da segurança jurídica e da confiança legítima no sentido de que as autoridades italianas teriam confiado na aplicação do artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96 para determinarem as obrigações relativas aos controlos anuais de inventário no exercício contabilístico de 2006 (v. n.o 99, supra).

132 Daí resulta que, no caso, a República Italiana não pode validamente alegar violação dos princípios da segurança jurídica, da irretroatividade das normas e da proteção da confiança legítima no respeitante à aplicação do artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006. Deve, portanto, a presente alegação ser julgada integralmente improcedente.

Quanto à alegação de interpretação e aplicação erradas do artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006 e do seu anexo I, bem como do artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96, conforme alterado pelo anexo do Regulamento n.o 915/2006

133 Conforme acima referido no n.o 96, resulta da decisão recorrida que a correção de 5% foi aplicada à República Italiana pelo exercício financeiro de 2006 por causa de «Inventários tardios» em violação do artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006 e do artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96. Segundo o relatório de síntese, essa falta gera um risco financeiro para os fundos, pois os outros controlos efetuados no que respeita ao exercício contabilístico de 2006 não permitiram apurar a presença efetiva nas existências da totalidade das quantidades inscritas na contabilidade de existências e assim garantir que os custos de armazenagem e outros foram pagos com base em dados corretos.

134 A República Italiana alega ter procedido a uma série de controlos da venda do açúcar objeto de intervenção, nomeadamente através de uma contabilidade mensal cuja cópia foi junta aos autos. Por outro lado, o sistema informático do registo de carga e descarga instituído permitia vigiar e atualizar quotidianamente o estado das existências, seguindo assim todos os seus movimentos. Assim, as autoridades italianas esforçaram‑se por realizar os controlos à entrada e à saída do produto e das existências, conforme ficavam no armazém, verificando a integralidade das quantidades «como se se estivesse permanentemente em período de inventário».

135 A Comissão contesta os argumentos da República Italiana.

136 Conforme resulta da jurisprudência acima lembrada no n.o 31, os fundos agrícolas europeus apenas financiam as intervenções efetuadas de acordo com as disposições da União no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. Há que analisar, portanto, os elementos alegadamente deficientes que deram origem à correção financeira impugnada, à luz das obrigações específicas que a regulamentação da União impõe às autoridades nacionais quanto aos controlos de existências dos produtos em regime da intervenção.

137 Nos termos do artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90: «No decurso de cada exercício, os organismos de intervenção procederão ao estabelecimento de um inventário para cada produto que tenha sido objeto de intervenções comunitárias. Os organismos de intervenção compararão os resultados deste inventário com os dados contabilísticos; as diferenças quantitativas verificadas, serão contabilizadas de acordo com o artigo 5.o assim como as diferenças qualitativas detetadas no momento das verificações.»

138 Esta disposição foi revogada pelo artigo 14.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 884/2006, a partir de 1 de outubro de 2006 e substituída, de acordo com o quadro de correspondências que consta do anexo XVI, pela disposição equivalente do artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006, que prevê uma obrigação idêntica de o organismo pagador fazer um inventário anual em cada exercício contabilístico.

139 O artigo 2.o, n.o 3, alínea a), do Regulamento n.o 884/2006 define o exercício contabilístico como o período entre 1 de outubro de um ano e 30 de setembro do ano seguinte.

140 O artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96 dispõe: «1. O organismo de intervenção deve garantir a exatidão das informações recolhidas em conformidade com o disposto nos artigos 1.°, 2.° e 3.° Para tal, o organismo deve efetuar, ao longo do ano, controlos aos locais de armazenagem, sempre que possível a intervalos irregulares e sem aviso prévio. Cada local de armazenagem deve ser objeto de controlo pelo menos uma vez por ano, em conformidade com as disposições do anexo III, devendo o controlo incidir, em especial, sobre: a) O processo de recolha das informações referidas nos artigos 2.° e 3.°; b) A conformidade dos dados contabilísticos conservados no local pelo armazenista com os que foram comunicados ao organismo de intervenção [e,] c) A presença física em armazém das quantidades mencionadas nas situações contabilísticas do armazenista e que serviram de base à última situação mensal por este comunicada, avaliada visualmente ou, em caso de dúvida ou contestação, com recurso à pesagem ou à medição. A presença física deve ser estabelecida através de uma inspeção física suficientemente representativa, que incida, pelo menos, nas percentagens indicadas no anexo III do presente [regulamento], e que permita concluir pela presença efetiva, nas existências, da totalidade das quantidades inscritas na contabilidade de existências. […]»

141 O Regulamento n.o 2148/96 foi também ele revogado, a partir de 1 de outubro de 2006, pelo Regulamento n.o 884/2006. Segundo o quadro de correspondências que consta do anexo XVI deste último regulamento, o artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96 corresponde ao «Anexo I, n.o A. I» do Regulamento n.o 884/2006.

142 As formas de inspeção física das existências públicas de produtos agrícolas, conforme definidas no anexo III do Regulamento n.o 2148/96, foram alteradas pelo Regulamento n.o 915/2006. Nesse quadro, o anexo III do Regulamento n.o 2148/96 foi alterado a fim de integrar novas disposições relativas aos procedimentos de inspeções físicas aplicáveis ao açúcar a granel («VII — Açúcar a granel») e ao açúcar empacotado («VIII — Açúcar empacotado») (v. ainda n.o 101, supra).

143 Resulta das disposições acima referidas que o inventário anual deve ser feito pelo organismo pagador em cada exercício contabilístico e que os resultados desse inventário devem ser confrontados com os dados contabilísticos, de acordo com o artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90, substituído, no essencial, pelo artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006. Esse exercício contabilístico vai de 1 de outubro de certo ano a 30 de setembro do ano seguinte. O inventário anual é feito nomeadamente com base nos resultados dos controlos de existências previstos no artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96, efetuados no local através da inspeção física das instalações de armazenagem, de acordo com os procedimentos previstos no anexo III desse regulamento. Essas verificações através da inspeção física e no local das instalações de armazenagem são, segundo a jurisprudência, essenciais para garantir a regularidade da despesa relativa à armazenagem e constituem controlos chave, na aceção do anexo 2 do documento VI/5330/97 (v., neste sentido, acórdão de 20 de junho de 2006, Grécia/Comissão, T‑251/04, EU:T:2006:165, n.o 79).

144 Daí resulta que a deficiência constituída pela falta de controlos de inventário antes de 30 de setembro de 2006 é contrária às disposições conjugadas do artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96 e do artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90, conforme substituído, em substância, pelo artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006.

145 As autoridades italianas não impugnaram no procedimento administrativo o facto de não terem executado os controlos de inventário em 30 de setembro de 2006, conforme resulta, nomeadamente, da ata da reunião bilateral e do n.o 5, último parágrafo, do relatório do órgão de conciliação.

146 A República Italiana também não o impugna verdadeiramente no Tribunal Geral. Por um lado, à luz da sua argumentação, verifica‑se que não contesta que tinha essa obrigação por força do artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96, que invoca para indicar que as autoridades italianas confiaram que essa disposição continuaria em vigor até 30 de setembro de 2006 (v. n.o 131, supra).

147 Por outro lado, nos seus articulados no Tribunal Geral, alega que a Agecontrol tinha efetuado, em fevereiro de 2007, controlos de inventário qualitativos e quantitativos e efetuou a descrição do estado das existências em 30 de setembro de 2006. Em resposta a uma questão escrita do Tribunal Geral, a República Italiana confirmou que havia que interpretar essas afirmações no sentido de que indicavam que os controlos de inventário só tinham sido feitos em fevereiro de 2007 pela Agecontrol, que seguidamente transmitiu à Comissão o documento de síntese relativo a esses controlos.

148 Em contrapartida, a República Italiana alega, em substância, que os outros controlos realizados pelas autoridades italianas relativos à armazenagem de açúcar, nomeadamente os controlos na entrada e na saída do produto, nos quais foram igualmente executados certos controlos do açúcar armazenado, uma vez que a contabilidade mensal e o sistema informático do registo de carga e descarga se destinam a atualizar o quotidianamente o estado das existências, permitiam garantir o mesmo resultado dos controlos de inventário, a saber, garantir que os custos de armazenagem fossem pagos pelo açúcar efetivamente presente nas existências.

149 A esse respeito, não se pode deixar de observar que a existência dos controlos invocados pela República Italiana não basta para atenuar as insuficiências detetadas na decisão recorrida e no relatório de síntese no respeitante à falta de execução dos controlos anuais de inventário em 30 de setembro de 2006.

150 A obrigação de efetuar os controlos anuais de inventário em cada exercício contabilístico foi expressamente prevista no artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96 e no artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90, conforme substituído, em substância, pelo artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006, conforme acima se refere nos n.os 143 e 144.

151 Ora, segundo jurisprudência constante, quando um regulamento institui medidas específicas de controlo, os Estados‑Membros são obrigados a aplicá‑las sem que seja necessário analisar o mérito da sua tese de que um sistema de controlo diferente seria mais eficaz (v. acórdãos de 21 de março de 2002, Espanha/Comissão, C‑130/99, Colet., EU:C:2002:192, n.o 87 e jurisprudência aí referida, e de 28 de março de 2007, Espanha/Comissão, T‑220/04, EU:T:2007:97, n.o 89 e jurisprudência aí referida).

152 Por outro lado, como refere a Comissão no n.o 6.1.3 do relatório de síntese, resulta do documento VI/5330/97 que «os controlos de substituição não podem ser automaticamente considerados compensatórios da desconformidade» e que, «[q]uando os regulamentos impõem expressamente uma verificação particular, o Estado‑Membro não tem outra possibilidade senão proceder a essa verificação ou pedir à autoridade uma dispensa».

153 A República Italiana afirma erradamente que os controlos de inventário não eram necessários por alegadamente serem, de qualquer forma, efetuados obrigatoriamente no momento da entrada e da saída das existências e que as quantidades de açúcar nas existências eram determinadas nesse momento. Com efeito, não pode ignorar a obrigação de controlar, pelo menos uma vez por ano, todas as instalações de armazenagem, que resulta do artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96, por meio de inspeções físicas. A esse respeito, a necessidade de um controlo anual e não apenas de um controlo na entrada e na saída das existências justifica‑se pelo facto de as condições de armazenagem poderem dar origem a uma alteração das quantidades armazenadas. A verificação do estado das existências no controlo anual permite assim evitar que os custos de armazenagem inúteis, isto é, os custos relativos a quantidades de açúcar que não existem ou deixaram de existir, sejam suportados pelos fundos da União (v., neste sentido e por analogia, acórdão de 2 de fevereiro de 2012, Grécia/Comissão, T‑469/09, EU:T:2012:50, n.os 127 e 128).

154 Além disso, os controlos de inventário por inspeções físicas das instalações são essenciais para aproximar os dados contabilísticos da situação real das existências dos produtos em intervenção e para concluir pela presença efetiva nas existências da totalidade das quantidades inscritas na contabilidade. Segundo a jurisprudência, o controlo administrativo e a inspeção no local foram concebidos pelo legislador da União como dois meios de verificação que, embora distintos, se completam reciprocamente (v., neste sentido, acórdão de 3 de outubro de 1996, Alemanha/Comissão, C‑41/94, Colet., EU:C:1996:366, n.o 43). Nem a conservação de uma contabilidade mensal nem os controlos do açúcar na entrada e na saída das existências nem o sistema informatizado do registo das cargas e descargas poderiam em caso algum dar o mesmo grau de fiabilidade dos controlos anuais de inventário efetuados por meio de inspeções físicas das instalações que permitissem o cruzamento dos dados resultantes da contabilidade de existências e os dados obtidos nessas inspeções.

155 Por último, há que lembrar que um Estado‑Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar o incumprimento das obrigações e prazos estabelecidos pelas normas do direito da União. Em particular, em Estado‑Membro não pode invocar dificuldades práticas para justificar a falta de execução de controlos apropriados (v. acórdãos de 21 de fevereiro de 1991, Alemanha/Comissão, C‑28/89, Colet., EU:C:1991:67, n.o 18 e jurisprudência aí referido, e de 12 de novembro de 2010, Itália/Comissão, T‑95/08, EU:T:2010:464, n.o 77 e jurisprudência aí referida).

156 Assim, admitindo‑as demonstradas, a República Italiana não pode validamente basear‑se nas dificuldades que alegadamente defrontou na programação dos controlos com a Agecontrol.

157 Resulta do exposto, que o facto, apurado pela Comissão, de os controlos anuais de inventário do exercício financeiro de 2006 não terem sido efetuados antes de 30 de setembro de 2006 constitui um elemento suscetível de gerar dúvidas sérias, na aceção da jurisprudência acima referida no n.o 32, quanto à execução de um conjunto adequado e eficaz de controlos que permitissem garantir que só os custos relativos ao açúcar efetivamente presente nas instalações de armazenagem eram assumidos pelos fundos. A República Italiana não apresentou qualquer elemento capaz de desmentir esse facto e não logrou, portanto, fazer prova detalhada e completa da realidade desses controlos nem da inexatidão das afirmações da Comissão, na aceção da jurisprudência acima referida no n.o 33.

158 Assim, teve razão a Comissão ao considerar que a execução tardia dos controlos anuais das existências de açúcar na aceção das disposições conjugadas do artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96 e do artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90, conforme substituído, em substância, pelo artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006, representava um risco para os fundos, risco que não podia ser totalmente compensado pelos outros controlos invocados pelas autoridades italianas.

159 Esta conclusão não pode ser desmentida pelo argumento da República Italiana de que o Regulamento n.o 2148/96 «não se referia ao produto ‘açúcar’».

160 É certo que, como alega a República Italiana, o Regulamento n.o 2148/96 não continha, na sua origem, qualquer disposição que pormenorizasse os procedimentos de inspeção física das existências de açúcar, que só foram introduzidos pelo Regulamento n.o 915/2006, que entrou em vigor em 29 de junho de 2006 e era aplicável à campanha de comercialização de 2005/2006, sem prejuízo das disposições transitórias previstas nesse regulamento (v. n.o 101, supra).

161 Contudo, as disposições introduzidas pelo Regulamento n.o 915/2006 aprovam os procedimentos de inspeção física das instalações de armazenagem no que respeita ao açúcar, ao passo que a própria obrigação de efetuar esses controlos já tinha sido prevista no artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96 no que respeita a todos os produtos agrícolas integrados em existências de intervenção pública. Ora, conforme acima se refere nos n.os 102 e 103, a alegação da Comissão não se baseia no desrespeito dos procedimentos de inspeção física das instalações de armazenagem de açúcar introduzidas pelo Regulamento n.o 915/2006, mas sim na execução tardia dos controlos anuais de inventário, na aceção do artigo 4.o do Regulamento n.o 2148/96 e do artigo 3.o do Regulamento n.o 3492/90, conforme substituído, em substância, pelo artigo 8.o do Regulamento n.o 884/2006.

162 De qualquer forma, a República Italiana não demonstra de que modo a falta dos procedimentos de inspeção física das instalações de armazenagem, no que respeita ao açúcar, ou a sua introdução pelo Regulamento n.o 915/2006 explicariam, só por si, a execução tardia dos controlos anuais de inventário desse produto.

163 Além disso, conforme salienta a Comissão, nada proibia a República Italiana de executar procedimentos de controlo das instalações de armazenagem análogos aos previstos para os outros produtos, como alega ter feito relativamente a outros tipos de controlos.

164 A esse respeito, há que lembrar que cabe aos Estados‑Membros efetuar os controlos adequados para efeitos de um sistema eficaz de controlo e de vigilância, mesmo se a regulamentação da União não tiver definido de forma exaustiva as formas desses controlos (v. acórdão de 31 de janeiro de 2012, Espanha/Comissão, T‑206/08, EU:T:2012:33, n.o 77 e jurisprudência aí referida).

165 Daí resulta que deve ser julgada improcedente a presente alegação.

Quanto à alegação de violação do princípio da proporcionalidade

166 Quanto à alegação de que a correção aplicada no caso é desproporcionada, há que assinalar previamente que essa alegação não é relativa ao método utilizado pela Comissão para chegar ao montante de 781044 euros de aplicação da correção forfetária de 5% ao exercício financeiro de 2006. Com efeito, a República Italiana alega apenas que a Comissão deveria ter tido em conta a alteração tardia, em junho de 2006, do regime de intervenção sob a forma de armazenagem no setor do açúcar pelo Regulamento n.o 884/2006 e pelo Regulamento n.o 915/2006, isto é, no exercício contabilístico de 2006. Considera que a correção de 5% deveria ter sido aplicada quando muito no período posterior à entrada em vigor desses regulamentos. Além disso, segundo a República Italiana, a Comissão deveria ter tido igualmente em conta os regimes transitórios alegadamente previstos nesses regulamentos.

167 Ora, como acima se referiu na análise da primeira e segunda alegações do terceiro fundamento, a entrada em vigor do Regulamento n.o 884/2006 e do Regulamento n.o 915/2006 não teve qualquer influência nas obrigações das autoridades italianas relativas à instituição de um sistema de controlo de inventário, na medida em que esses regulamentos não alteraram as obrigações relativamente às quais foram detetadas omissões no caso presente (v., nomeadamente, n.os 127 e 161, supra).

168 Consequentemente, improcede a alegação de violação do princípio da proporcionalidade por causa da alteração do regime em causa durante o exercício de 2006.

169 De qualquer forma, basta lembrar que é jurisprudência constante que a Comissão pode recusar assumir todos os custos apresentados se verificar que não existem suficientes mecanismos de controlo (v., neste sentido, acórdão de 24 de fevereiro de 2005, Países Baixos/Comissão, C‑318/02, EU:C:2005:104, n.o 45 e jurisprudência aí referida).

170 No caso, verifica‑se que as omissões detetadas pelos serviços da Comissão são relativas à execução tardia dos controlos que desempenham um papel primordial na determinação da regularidade da despesa, pelo que se podia razoavelmente concluir que o risco de perdas para os fundos era significativo. Em consequência, o montante não reconhecido pela Comissão, limitado a 5% dos custos em causa, não pode ser considerado excessivo ou desproporcionado.

171 Daí resulta que, ao aplicar, no caso, uma correção forfetária de 5% dos custos em causa a Comissão não violou o princípio da proporcionalidade, na medida em que o atraso na execução dos controlos de inventário violava as exigências da regulamentação da União.

172 Assim, improcede integralmente o terceiro fundamento.

b) Quanto ao quarto fundamento, preterição de formalidades essenciais por falta de fundamentação

173 Segundo a República Italiana, a Comissão não fundamentou suficientemente a rejeição da proposta do órgão de conciliação no sentido de a correção ligada à execução tardia de controlos de inventário ser limitada aos custos de armazenagem declarados entre