Processo T‑315/01

Yassin Abdullah Kadi

contra

Conselho da União Europeia e Comissão das Comunidades Europeias

«Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas contra pessoas e entidades ligadas a Oussama ben Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibãs – Competência da Comunidade – Congelamento de fundos – Direitos fundamentais – Jus cogens – Fiscalização jurisdicional – Recurso de anulação»

Acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção alargada) de 21 de Setembro de 2005

Sumário do acórdão

1. Processo – Regulamento que substitui, no decurso da instância, o regulamento impugnado – Elemento novo – Extensão dos pedidos e fundamentos iniciais

2. Actos das instituições – Escolha da base jurídica – Regulamento que institui sanções contra determinadas pessoas e entidades que não apresentam qualquer ligação com um país terceiro – Artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE, considerados conjuntamente – Admissibilidade

(Artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE; artigo 3.° UE; Regulamento n.° 881/2002 do Conselho)

3. Livre circulação de capitais e liberdade de pagamentos – Restrições – Medidas nacionais que visam o combate ao terrorismo internacional e que impõem para esse efeito sanções económicas e financeiras contra particulares que não apresentam nenhuma ligação com um país terceiro – Admissibilidade – Condições

(Artigo 58.° CE)

4. Direito internacional público – Carta das Nações Unidas – Decisões do Conselho de Segurança – Obrigações que delas decorrem para os Estados‑Membros – Primado sobre o direito nacional e o direito comunitário – Obrigações resultantes dessa Carta – Carácter vinculativo para a Comunidade

5. Comunidades Europeias – Fiscalização jurisdicional da legalidade dos actos das instituições – Acto que dá execução a resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas – Fiscalização incidental da legalidade das decisões do Conselho de Segurança – Fiscalização à luz do direito comunitário – Exclusão – Fiscalização à luz do jus cogens – Admissibilidade

(Artigos 5.° CE, 10.° CE, 230.° CE, 297.° CE, 307.°, primeiro parágrafo, CE; artigo 5.° UE; Regulamento n.° 881/2002 do Conselho)

6. Comunidades Europeias – Fiscalização jurisdicional da legalidade dos actos das instituições – Acto que dá execução a resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas – Regulamento n.° 881/2002 – Medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas ou entidades ligadas a Oussama ben Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibãs – Direitos fundamentais dos interessados – Congelamento de fundos – Fiscalização à luz do jus cogens – Direito de propriedade do interessado – Princípio da proporcionalidade – Violação – Inexistência

(Regulamento n.° 881/2002 do Conselho, alterado pelo Regulamento n.° 561/2003 do Conselho)

7. Comunidades Europeias – Fiscalização jurisdicional da legalidade dos actos das instituições – Acto que dá execução a resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas – Regulamento n.° 881/2002 – Medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas ou entidades ligadas a Oussama ben Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibãs – Direito de o interessado ser ouvido – Violação – Inexistência

(Regulamento n.° 881/2002 do Conselho)

8. Recurso de anulação – Acto comunitário que dá execução a Resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas – Regulamento n.° 881/2002 – Medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas ou entidades ligadas a Oussama ben Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibãs – Fiscalização jurisdicional – Limites – Lacuna na protecção jurisdicional do recorrente – Fiscalização à luz do jus cogens – Direito a um recurso jurisdicional efectivo – Violação – Inexistência

(Artigo 226.° CE; Regulamento n.° 881/2002 do Conselho)

1. No âmbito de um recurso de anulação, quando um regulamento, que diz directa e individualmente respeito a um particular, é substituído, no decurso do processo, por um regulamento com o mesmo objecto, este deve ser considerado um elemento novo que permite ao recorrente adaptar os seus pedidos e fundamentos. Seria, de facto, contrário a uma boa administração da justiça e às exigências de economia processual obrigar o recorrente a interpor novo recurso. Além disso, seria injusto que a instituição em causa pudesse, para fazer face às críticas contidas numa petição apresentada ao tribunal comunitário contra um regulamento, adaptar o regulamento impugnado ou substituí‑lo por outro e, no decurso da instância, invocar essa alteração ou substituição para privar a outra parte da possibilidade de tornar os seus pedidos e fundamentos iniciais extensivos ao regulamento ulterior ou de apresentar pedidos e fundamentos suplementares contra este.

(cf. n.os 53‑54)

2. Os artigos 60.° CE e 301.° CE não constituem, por si só, uma base jurídica suficiente para adoptar um regulamento comunitário que vise combater o terrorismo internacional e a imposição, para este fim, de sanções económicas e financeiras, como o congelamento de fundos, contra particulares sem que exista qualquer ligação entre estes particulares e um país terceiro.

De igual modo, o artigo 308.° CE não constitui, por si só, uma base jurídica suficiente para permitir a adopção de tal regulamento. Embora seja certo que nenhuma disposição do Tratado confere às instituições comunitárias a competência necessária para adoptar sanções que visam indivíduos ou entidades que não apresentam qualquer ligação com um país terceiro, o combate ao terrorismo internacional, e, mais particularmente, a imposição de sanções económicas e financeiras contra indivíduos e entidades suspeitos de contribuírem para o seu financiamento, não pode estar ligada a nenhum dos objectivos explicitamente atribuídos à Comunidade pelos artigos 2.° CE e 3.° CE. Além disso, não resulta de forma alguma do preâmbulo do Tratado CE que este prossiga um objectivo mais vasto de defesa da paz e da segurança internacionais. Esta faz exclusivamente parte dos objectivos do Tratado EU. Embora se possa afirmar que esse objectivo da União deve inspirar a acção da Comunidade no domínio das suas competências próprias, ele não basta, pelo contrário, para servir de base à adopção de medidas ao abrigo do artigo 308.° CE. Com efeito, não se afigura possível interpretar o artigo 308.° CE no sentido de autorizar de forma geral as instituições a basearem‑se nesta disposição para realizar um dos objectivos do Tratado EU.

Assim sendo, o Conselho era competente para adoptar o Regulamento n.° 881/2002 do Conselho, de 27 de Maio de 2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades ligadas a Oussama ben Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibãs, que aplica na Comunidade as sanções económicas e financeiras previstas pela Posição Comum 2002/402, na inexistência de qualquer ligação com o território ou o regime dirigente de um país terceiro, com o fundamento resultante da conjugação dos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE.

Neste contexto, com efeito, há que ter em conta a ponte especificamente estabelecida, quando da revisão de Maastricht, entre as acções da Comunidade que estabeleçam sanções económicas ao abrigo dos artigos 60.° CE e 301.° CE e os objectivos do Tratado UE em matéria de relações externas. A este propósito, os artigos 60.° CE e 301.° CE são disposições inteiramente particulares do Tratado CE, na medida em que prevêem expressamente que uma acção da Comunidade possa ser necessária para realizar não um dos objectivos da Comunidade, tal como são fixados pelo Tratado CE, mas um dos objectivos especificamente atribuídos à União pelo artigo 2.° UE, isto é, a execução de uma política externa e de segurança comum. Assim, quando os poderes de sanções económicas e financeiras previstos pelos artigos 60.° CE e 301.° CE, isto é, a interrupção ou a redução das relações económicas com um ou vários países terceiros, designadamente no que diz respeito aos movimentos de capitais e de pagamentos, se revelam insuficientes para permitir às instituições realizar o objectivo da PESC, o recurso à base jurídica complementar do artigo 308.° CE justifica‑se, no contexto particular destes dois artigos, em nome da exigência de coerência enunciada no artigo 3.° EU. Assim, o recurso à base jurídica cumulativa dos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE permite realizar, em matéria de sanções económicas e financeiras, o objectivo prosseguido no âmbito da PESC pela União e pelos seus Estados‑Membros, tal como vem expresso numa posição comum ou numa acção comum, não obstante a falta de atribuição expressa à Comunidade dos poderes de sanções económicas e financeiras que visem indivíduos ou entidades que não apresentam uma ligação suficiente com um país terceiro determinado.

(cf. n.os 96‑97, 100, 116, 118‑121, 123‑124, 127‑128, 130, 135)

3. A Comunidade não tem nenhuma competência explícita para impor restrições aos movimentos de capitais e aos pagamentos. Em contrapartida, o artigo 58.° CE admite que os Estados‑Membros tomem medidas que tenham esse efeito quando tal seja e continue a ser justificado para alcançar os objectivos previstos por esse artigo, designadamente por motivos ligados à ordem pública ou à segurança pública. Englobando o conceito de segurança pública tanto a segurança interna como a segurança externa do Estado, os Estados‑Membros podem, assim, em princípio, adoptar, ao abrigo do artigo 58.°, n.° 1, alínea b), CE, medidas que visam o combate ao terrorismo internacional e a imposição, para esse fim, de sanções económicas e financeiras, como o congelamento de fundos, contra particulares, sem estabelecer qualquer ligação com o território ou o regime dirigente de um país terceiro. Desde que essas medidas sejam conformes com o artigo 58.°, n.° 3, CE e que não ultrapassem o que é necessário para alcançar o objectivo referido, elas são compatíveis com o regime da livre circulação de capitais e de pagamentos e com o regime da livre concorrência instaurado pelo Tratado.

(cf. n.° 110)

4. Do ponto de vista do direito internacional, as obrigações dos Estados membros da Organização das Nações Unidas (ONU) decorrentes da Carta das Nações Unidas prevalecem incontestavelmente sobre qualquer outra obrigação de direito interno ou de direito internacional convencional, incluindo, para os Estados que são membros do Conselho da Europa, sobre as suas obrigações por força da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e, para os que são igualmente membros da Comunidade, sobre as suas obrigações decorrentes do Tratado CE. Esse primado é extensivo às decisões contidas numa resolução do Conselho de Segurança, em conformidade com o artigo 25.° da Carta das Nações Unidas, nos termos do qual os membros da ONU são obrigados a aceitar e a aplicar as decisões do Conselho de Segurança.

Ainda que não seja membro das Nações Unidas, deve considerar‑se que a Comunidade está vinculada pelas obrigações resultantes da Carta das Nações Unidas, da mesma forma que estão os seus Estados‑Membros, por força do próprio Tratado que a institui. Por um lado, a Comunidade não pode violar as obrigações que incumbem aos seus Estados‑Membros por força desta Carta nem obstar à sua execução. Por outro lado, está obrigada, nos termos do próprio Tratado através do qual foi instituída, a adoptar, no exercício das suas competências, todas as disposições necessárias para permitir que os Estados‑Membros cumpram essas obrigações.

(cf. n.os 181, 184, 192‑193, 204)

5. O Regulamento n.° 881/2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, adoptado à luz da Posição Comum 2002/402, dá cumprimento, a nível da Comunidade, à obrigação que cabe aos seus Estados‑Membros, enquanto membros da Organização das Nações Unidas (ONU), de dar execução, eventualmente através de um acto comunitário, às sanções contra Oussama ben Laden, a rede Al‑Qaida, bem como contra os talibãs e outras pessoas, grupos, empresas e entidades associados, que foram decididas e depois reforçadas por várias resoluções do Conselho de Segurança adoptadas ao abrigo do capítulo VII da Carta das Nações Unidas.

Neste contexto, as instituições comunitárias agiram ao abrigo de uma competência vinculada, pelo que não dispunham de nenhuma margem de apreciação autónoma. Em particular, não podiam modificar directamente o conteúdo das resoluções em questão nem instituir um mecanismo susceptível de dar lugar a essa modificação. Qualquer fiscalização da legalidade interna do Regulamento n.° 881/2002 implicaria, assim, que o Tribunal de Primeira Instância examinasse, de forma incidental, a legalidade das referidas resoluções.

Ora, tendo em consideração o primado do direito da ONU sobre o direito comunitário, a afirmação de uma competência do Tribunal de Primeira Instância para fiscalizar de maneira incidental a legalidade das decisões do Conselho de Segurança à luz do modelo de protecção dos direitos fundamentais, tal como são reconhecidos na ordem jurídica comunitária, não pode ser justificada com base no direito internacional nem com base no direito comunitário. Com efeito, por um lado, essa competência seria incompatível com os compromissos dos Estados‑Membros decorrentes da Carta das Nações Unidas, em particular, dos seus artigos 25.°, 48.° e 103.°, bem como com o artigo 27.° da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados. Por outro lado, seria contrária tanto às disposições do Tratado CE, em particular, os artigos 5.° CE, 10.° CE, 297.° CE e 307.°, primeiro parágrafo, CE, como às do Tratado UE, em particular, o artigo 5.° EU. Essa competência seria, além disso, incompatível como o princípio segundo o qual as competências da Comunidade, e, portanto, as do Tribunal de Primeira Instância, devem ser exercidas no respeito do direito internacional.

Assim, as resoluções do Conselho de Segurança adoptadas ao abrigo do capítulo VII da Carta das Nações Unidas escapam, em princípio, à fiscalização jurisdicional do Tribunal de Primeira Instância e este não está autorizado a pôr em causa, ainda que de forma incidental, a sua legalidade à luz do direito comunitário. Pelo contrário, o Tribunal deve, na medida do possível, interpretar e aplicar esse direito de maneira compatível com as obrigações dos Estados‑Membros por força da Carta das Nações Unidas.

No entanto, o Tribunal pode fiscalizar, de forma incidental, a legalidade dessas resoluções, à luz do jus cogens, entendido como uma ordem pública internacional que se impõe a todos os sujeitos do direito internacional, incluindo as instâncias da ONU, o qual não é possível derrogar.

(cf. n.os 213‑215, 221‑223, 225‑226)

6. O congelamento de fundos previsto no Regulamento n.° 881/2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, conforme alterado pelo Regulamento n.° 561/2003 e, indirectamente, nas resoluções do Conselho de Segurança a que estes regulamentos dão execução, não viola os direitos fundamentais do interessado, à luz do modelo de protecção universal dos direitos fundamentais da pessoa humana abrangidos pelo jus cogens.

A este propósito, as possibilidades explícitas de aplicar isenções e derrogações ao congelamento de fundos das pessoas inscritas na lista do comité de sanções mostram claramente que esta medida não tem por objecto nem por efeito sujeitar estas pessoas a um tratamento desumano ou degradante.

Além disso, na medida em que se deva considerar que o respeito do direito à propriedade faz parte das normas imperativas do direito internacional geral, só uma privação arbitrária desse direito poderia, de qualquer forma, ser considerada contrária ao jus cogens. Ora, não é o que se verifica no caso vertente.

Com efeito, em primeiro lugar, o congelamento dos seus fundos constitui um aspecto das sanções decididas pelo Conselho de Segurança contra Oussama ben Laden, a rede Al‑Qaida, bem como contra os talibãs e outras pessoas, grupos, empresas e entidades associados, tendo em conta a importância do combate ao terrorismo internacional e a legitimidade de uma protecção das Nações Unidas contra as actuações de organizações terroristas. Em segundo lugar, o congelamento de fundos é uma medida cautelar que, ao contrário de uma confiscação, não lesa a própria essência do direito de propriedade dos interessados sobre os seus activos financeiros, mas unicamente a sua utilização. Em terceiro lugar, as resoluções do Conselho de Segurança prevêem um mecanismo de reexame periódico do regime geral das sanções. Por último, a regulamentação em causa institui um processo que permite aos interessados submeter, em qualquer momento, o seu caso ao comité de sanções, para reexame, por intermédio do Estado‑Membro da sua nacionalidade ou da sua residência.

Atendendo a estas circunstâncias, o congelamento de fundos das pessoas e entidades sobre as quais recaem suspeitas, com base em informações comunicadas pelos Estados membros das Nações Unidas e controladas pelo Conselho de Segurança, de estarem ligadas a Oussama ben Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibãs e de terem participado no financiamento, na planificação, na preparação ou na perpetração de actos terroristas não pode ser considerado constitutivo de uma ofensa arbitrária, inadequada ou desproporcionada aos direitos fundamentais dos interessados.

(cf. n.os 238, 240, 242‑245, 248‑251)

7. Nem o Conselho, no contexto da adopção do Regulamento n.° 881/2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, nem o comité de sanções, no contexto da inscrição do interessado na lista de pessoas cujos fundos devem ser congelados em aplicação das resoluções do Conselho de Segurança a que o referido regulamento dá aplicação, violam o direito do mesmo a ser ouvido.

Com efeito, em primeiro lugar, o Conselho não era obrigado a ouvir o interessado a respeito da manutenção do seu nome na lista de pessoas e entidades visadas pelas sanções, no contexto da adopção e da execução do regulamento em causa, uma vez que as instituições comunitárias não dispunham de nenhuma margem de apreciação na transposição para a ordem jurídica comunitária das resoluções do Conselho de Segurança e das decisões do comité de sanções de modo que uma audição do interessado não teria podido, de forma alguma, levar a instituição a rever a sua posição.

Em segundo lugar, o direito de o interessado ser ouvido pelo comité de sanções, no contexto da sua inscrição na lista das pessoas suspeitas de contribuírem para o financiamento do terrorismo internacional cujos fundos devem ser congelados em aplicação das resoluções em causa do Conselho de Segurança não está previsto nas resoluções em questão. Em especial, na situação em que está em causa uma medida cautelar que limita a disponibilidade dos bens do interessado, o respeito dos seus direitos fundamentais não impõe que os factos e elementos de prova contra ele acolhidos lhe sejam comunicados, quando o Conselho de Segurança ou o seu comité de sanções consideram que razões atinentes à segurança da comunidade internacional a tal se opõem.

(cf. n.os 258‑259, 261, 274, 276)

8. No âmbito de um recurso de anulação apresentado contra o Regulamento n.° 881/2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, o Tribunal exerce uma fiscalização completa da legalidade do referido regulamento quanto ao respeito, pelas instituições comunitárias, das regras de competência assim como das regras de legalidade externa e das formalidades essenciais que se impõem à sua acção. O Tribunal fiscaliza igualmente a legalidade deste mesmo regulamento à luz das resoluções do Conselho de Segurança que este regulamento é suposto executar, designadamente, sob o ângulo da adequação formal e material, da coerência interna e da proporcionalidade do primeiro em relação às segundas. Além disso, fiscaliza a legalidade deste regulamento e, indirectamente, a legalidade das resoluções em causa do Conselho de Segurança, à luz das normas superiores do direito internacional abrangidas pelo jus cogens, designadamente as normas imperativas relativas à protecção universal dos direitos da pessoa humana.

Em contrapartida, não incumbe ao Tribunal de Primeira Instância fiscalizar indirectamente a conformidade das próprias resoluções em causa do Conselho de Segurança com os direitos fundamentais tal como são protegidos pela ordem jurídica comunitária. Também não compete ao Tribunal de Primeira Instância verificar a inexistência de erro na apreciação dos factos e dos elementos de prova a que o Conselho atendeu para tomar as referidas medidas, nem, salvo no âmbito limitado da fiscalização exercida à luz do à luz do jus cogens, de fiscalizar indirectamente a oportunidade e a proporcionalidade dessas medidas. Nesta medida, o recorrente não dispõe de nenhuma via de recurso jurisdicional, uma vez que o Conselho de Segurança não considerou oportuno criar uma jurisdição internacional independente encarregada de se pronunciar, tanto em matéria de direito como em matéria de facto, sobre os recursos interpostos contra as decisões individuais adoptadas pelo comité de sanções.

No entanto, esta lacuna na protecção jurisdicional do recorrente não é, em si, contrária ao jus cogens. Com efeito, o direito de acesso aos tribunais não é absoluto. A limitação do direito de acesso do recorrente a um tribunal, uma vez que resulta da imunidade de jurisdição de que beneficiam, em princípio, as resoluções do Conselho de Segurança adoptadas ao abrigo do capítulo VII da Carta das Nações Unidas, é inerente a esse direito, tal como é garantido pelo jus cogens. O interesse do recorrente em ver a sua causa apreciada quanto ao mérito por um tribunal não é suficiente para se sobrepor ao interesse geral essencial que há em que a paz e a segurança internacionais sejam mantidas face a uma ameaça claramente identificada pelo Conselho de Segurança, em conformidade com as disposições da Carta das Nações Unidas. Consequentemente, o direito do recorrente a um recurso jurisdicional efectivo não foi violado.

(cf. n.os 279‑280, 282‑289, 291)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Segunda Secção alargada)

21 de Setembro de 2005 ( )

«Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas contra pessoas e entidades ligadas a Oussama ben Laden, à rede Al‑Qaida e aos Talibãs – Competência da Comunidade – Congelamento de fundos – Direitos fundamentais – Jus cogens – Fiscalização jurisdicional – Recurso de anulação»

No processo T‑315/01,

Yassin Abdullah Kadi, residente em Jeddah (Arábia Saudita), representado por D. Pannick, QC, P. Saini, barrister, G. Martin e A. Tudor, solicitors, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

recorrente,

contra

Conselho da União Europeia, representado por M. Vitsentzatos e M. Bishop, na qualidade de agentes,

e

Comissão das Comunidades Europeias, representada por A. Van Solinge e C. Brown, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

recorridos,

apoiados por

Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, representado inicialmente por J. E. Collins e, em seguida, por R. Caudwell, na qualidade de agentes, esta última assistida por S. Moore, barrister, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

interveniente,

que tem por objecto, inicialmente, um pedido de anulação, por um lado, do Regulamento (CE) n.° 467/2001 do Conselho, de 6 de Março de 2001, que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos, prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos Taliban do Afeganistão e revoga o Regulamento (CE) n.° 337/2000 (JO L 67, p. 1), e, por outro, do Regulamento (CE) n.° 2062/2001 da Comissão, de 19 de Outubro de 2001, que altera, pela terceira vez, o Regulamento n.° 467/2001 (JO L 277, p. 25), e, seguidamente, um pedido de anulação do Regulamento (CE) n.° 881/2002 do Conselho, de 27 de Maio de 2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, e que revoga o Regulamento n.° 467/2001 (JO L 139, p. 9), na medida em que estes actos digam respeito ao recorrente,

O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA

DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Segunda Secção alargada),

composto por: N. J. Forwood, presidente, J. Pirrung, P. Mengozzi, A. W. H. Meij e M. Vilaras, juízes,

secretário: H. Jung,

vistos os autos e após a audiência de 14 de Outubro de 2003,

profere o presente

Acórdão

Quadro jurídico

1 Nos termos do artigo 24.°, n.° 1, da Carta das Nações Unidas, assinada em São Francisco (Estados Unidos), em 26 de Junho de 1945, os membros da Organização das Nações Unidas (ONU) «conferem ao Conselho de Segurança a principal responsabilidade na manutenção da paz e da segurança internacionais e concordam em que no cumprimento dos deveres impostos por essa responsabilidade o Conselho de Segurança aja em nome deles».

2 Nos termos do artigo 25.° da Carta das Nações Unidas, «[o]s membros [da ONU] concordam em aceitar e aplicar as decisões do Conselho de Segurança, de acordo com a presente Carta».

3 Por força do artigo 48.°, n.° 2, da Carta das Nações Unidas, as decisões do Conselho de Segurança para a manutenção da paz e da segurança internacionais «serão executadas pelos membros das Nações Unidas directamente e, mediante a sua acção, nos organismos internacionais apropriados de que façam parte».

4 Segundo o artigo 103.° da Carta das Nações Unidas, «[n]o caso de conflito entre as obrigações dos membros das Nações Unidas em virtude da presente Carta e as obrigações resultantes de qualquer outro acordo internacional, prevalecerão as obrigações assumidas em virtude da presente Carta».

5 Nos termos do artigo 11.°, n.° 1, UE:

«A União definirá e executará uma política externa e de segurança comum extensiva a todos os domínios da política externa e de segurança, que terá por objectivos:

– a salvaguarda dos valores comuns, dos interesses fundamentais, da independência e da integridade da União, de acordo com os princípios da Carta das Nações Unidas;

– o reforço da segurança da União, sob todas as formas;

– a manutenção da paz e o reforço da segurança internacional, de acordo com os princípios da Carta das Nações Unidas […]»

6 Nos termos do artigo 301.° CE:

«Sempre que uma posição comum ou uma acção comum adoptada nos termos das disposições do Tratado da União Europeia relativas à política externa e de segurança comum prevejam uma acção da Comunidade para interromper ou reduzir, total ou parcialmente, as relações económicas com um ou mais países terceiros, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, toma as medidas urgentes necessárias.»

7 O artigo 60.°, n.° 1, CE dispõe:

«Se, no caso previsto no artigo 301.°, for considerada necessária uma acção da Comunidade, o Conselho, de acordo com o procedimento previsto no artigo 301.°, pode tomar, relativamente aos países terceiros em causa, as medidas urgentes necessárias em matéria de movimentos de capitais e de pagamentos.»

8 Nos termos do artigo 307.°, primeiro parágrafo, CE:

«As disposições do presente Tratado não prejudicam os direitos e obrigações decorrentes de convenções concluídas antes de 1 de Janeiro de 1958 ou, em relação aos Estados que aderem à Comunidade, anteriormente à data da respectiva adesão, entre um ou mais Estados‑Membros, por um lado, e um ou mais Estados terceiros, por outro.»

9 Por último, o artigo 308.° CE dispõe:

«Se uma acção da Comunidade for considerada necessária para atingir, no curso de funcionamento do mercado comum, um dos objectivos da Comunidade, sem que o presente Tratado tenha previsto os poderes de acção necessários para o efeito, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu, adoptará as disposições adequadas.»

Antecedentes do litígio

10 Em 15 de Outubro de 1999, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança») adoptou a Resolução 1267 (1999), através da qual, designadamente, condenou o facto de continuar a ser dado acolhimento e treino a terroristas e de serem preparados actos terroristas em território afegão, reafirmou a sua convicção de que a repressão do terrorismo internacional é essencial para a manutenção da paz e da segurança internacionais e deplorou que os talibãs continuassem a dar refúgio a Usama bin Laden (Oussama ben Laden, na maior parte das versões francesas dos documentos adoptados pelas instituições comunitárias) e a permitir que ele, bem como os seus associados, dirigissem uma rede de campos de treino de terroristas em território por eles controlado e utilizassem o Afeganistão como base para patrocinar operações terroristas internacionais. No n.° 2 dessa resolução, o Conselho de Segurança exigiu que os talibãs entregassem sem demora o nomeado Oussama ben Laden às autoridades competentes. A fim de assegurar o respeito dessa obrigação, o n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999) dispõe que todos os Estados deverão, designadamente, «[c]ongelar os fundos e outros recursos financeiros, incluindo fundos provenientes ou obtidos a partir de bens que sejam propriedade dos talibãs ou controlados, directa ou indirectamente, por eles ou por qualquer empresa de que os talibãs sejam proprietários ou que esteja sob o seu controlo, tal como designados pelo comité instituído em aplicação do n.° 6, infra, e assegurar que nem os referidos fundos nem quaisquer outros fundos ou recursos financeiros desta forma designados sejam postos, pelos seus nacionais ou por qualquer pessoa que se encontrem no seu território, à disposição dos talibãs ou de qualquer outra empresa propriedade dos talibãs ou controlada, directa ou indirectamente, por eles, salvo autorização contrária dada, pelo Comité, caso a caso, por razões humanitárias.»

11 No n.° 6 da Resolução 1267 (1999), o Conselho de Segurança decidiu criar, em conformidade com o artigo 28.° do seu regulamento interno provisório, um Comité do Conselho de Segurança composto por todos os seus membros (a seguir «comité de sanções»), encarregado, designadamente, de velar pela execução, pelos Estados, das medidas impostas pelo n.° 4, identificar os fundos ou outros recursos financeiros visados no referido n.° 4 e examinar os pedidos de derrogação às medidas impostas por esse mesmo n.° 4.

12 Considerando que era necessária uma acção da Comunidade a fim de executar essa resolução, o Conselho adoptou, em 15 de Novembro de 1999, a Posição Comum 1999/727/PESC, relativa a medidas restritivas contra os Taliban (JO L 294, p. 1). O artigo 2.° dessa posição comum impõe o congelamento dos fundos e outros recursos financeiros detidos no estrangeiro pelos talibãs, nas condições definidas na Resolução 1267 (1999) do Conselho de Segurança.

13 Em 14 de Fevereiro de 2000, o Conselho adoptou, com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, o Regulamento (CE) n.° 337/2000, relativo a uma proibição de voos e a um congelamento de fundos e outros recursos financeiros aplicável aos Taliban do Afeganistão (JO L 43, p. 1).

14 Em 19 de Dezembro de 2000, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1333 (2000), que exige, designadamente, que os talibãs dêem cumprimento à Resolução 1267 (1999), em particular, deixando de dar refúgio e treino aos terroristas internacionais e às suas organizações e entregando Oussama ben Laden às autoridades competentes, para que este seja julgado. O Conselho de Segurança decidiu, em particular, reforçar a proibição dos voos e o congelamento dos fundos impostos pela Resolução 1267 (1999). Assim, o n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000) dispõe que todos os Estados devem, designadamente, «[c]ongelar sem demora os fundos e outros activos financeiros de Usama bin Laden e das pessoas e entidades a ele associadas, tal como designadas pelo [comité de sanções], incluindo os da organização Al‑Qaida e os fundos provenientes ou obtidos a partir de bens que sejam propriedade de Usama bin Laden ou controlados, directa ou indirectamente, por ele e por pessoas e entidades a ele associadas, e assegurar que nem os referidos fundos nem quaisquer outros fundos ou recursos financeiros sejam postos, pelos seus nacionais ou por qualquer pessoa que se encontrem no seu território, à disposição, directa ou indirectamente, de Usama bin Laden, dos seus associados ou de qualquer entidade que seja propriedade ou que seja controlada, directa ou indirectamente, por Usama bin Laden ou por pessoas e entidades a ele associadas, incluindo os da organização Al‑Qaida».

15 Nessa mesma disposição, o Conselho de Segurança encarregou o comité de sanções de manter, com base nas informações comunicadas pelos Estados e pelos organismos regionais, uma lista actualizada dos indivíduos e entidades que o referido comité identificou como estando associados a Oussama ben Laden, incluindo a organização Al‑Qaida.

16 No n.° 23 da Resolução 1333 (2000), o Conselho de Segurança decidiu que as medidas impostas, designadamente, ao abrigo do n.° 8, seriam aplicadas durante doze meses e que, no fim desse período, determinaria se deviam ser prorrogadas por um novo período, nas mesmas condições.

17 Considerando que era necessária uma acção da Comunidade a fim de dar execução a essa resolução, o Conselho adoptou, em 26 de Fevereiro de 2001, a Posição Comum 2001/154/PESC, que impõe medidas restritivas adicionais contra os Taliban e que altera a Posição Comum 96/746/PESC (JO L 57, p. 1). O artigo 4.° dessa posição comum dispõe:

«São congelados os fundos e outros activos financeiros de Usama bin Laden e das pessoas e entidades a ele associadas, conforme designadas pelo [comité de sanções], e não serão disponibilizados fundos ou outros recursos financeiros a Usama bin Laden e às pessoas e entidades a ele associadas, tal como designadas pelo [comité de sanções], nas condições definidas na [Resolução 1333 (2000)].»

18 Em 6 de Março de 2001, o Conselho adoptou, com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, o Regulamento (CE) n.° 467/2001, que proíbe a exportação de certas mercadorias e de certos serviços para o Afeganistão, reforça a proibição de voos, prorroga o congelamento de fundos e de outros recursos financeiros aplicável aos Taliban do Afeganistão e revoga o Regulamento (CE) n.° 337/2000 (JO L 67, p. 1).

19 O artigo 1.° do Regulamento n.° 467/2001 define o que deve ser entendido por «fundos» e por «congelamento de fundos».

20 Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 467/2001:

«1. São congelados todos os fundos e outros recursos financeiros pertencentes a qualquer pessoa singular ou colectiva, entidade ou organismo designado pelo Comité de Sanções […] e constante da lista do Anexo I.

2. Os fundos ou outros recursos financeiros não devem ser, directa ou indirectamente, colocados à disposição nem utilizados em benefício das pessoas, entidades ou organismos designados pelo Comité de Sanções [contra os] Taliban e constantes da lista do Anexo I.

3. O n.os 1 e 2 não são aplicáveis aos fundos e recursos financeiros isentados pelo Comité de Sanções [contra os] Taliban. As isenções são obtidas através das autoridades competentes dos Estados‑Membros enumeradas no Anexo II.»

21 O Anexo I do Regulamento n.° 467/2001 contém a lista das pessoas, entidades e organismos visados pelo congelamento de fundos imposto pelo artigo 2.° Nos termos do n.° 1 do artigo 10.° do Regulamento n.° 467/2001, a Comissão está habilitada a alterar ou a completar o referido Anexo I, com base nas decisões do Conselho de Segurança ou do comité de sanções.

22 Em 8 de Março de 2001, o comité de sanções publicou uma primeira lista consolidada das entidades e das pessoas que devem ser sujeitas ao congelamento de fundos por força das Resoluções 1267 (1999) e 1333 (2000) do Conselho de Segurança (v. comunicado AFG/131 SC/7028 do referido comité de 8 de Março de 2001). Essa lista foi, desde então, alterada e completada em diversas ocasiões. Assim, a Comissão adoptou diversos regulamentos ao abrigo do artigo 10.° do Regulamento n.° 467/2001, através dos quais alterou ou completou o Anexo I do referido regulamento.

23 Em 19 de Outubro de 2001, o comité de sanções publicou uma nova adenda à lista de 8 de Março de 2001, que contém, designadamente, o nome da seguinte pessoa:

– «Al‑Qadi, Yasin (A. K. A. Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; A. K. A. Kahdi, Yasin), Jeddah, Saudi Arabia».

24 Através do Regulamento (CE) n.° 2062/2001 da Comissão, de 19 de Outubro de 2001, que altera, pela terceira vez, o Regulamento n.° 467/2001 (JO L 277, p. 25), o nome da pessoa em questão foi acrescentado, juntamente com outros, ao Anexo I do referido regulamento.

25 Em 16 de Janeiro de 2002, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1390 (2002), que fixa as medidas a impor relativamente a Oussama ben Laden, aos membros da organização Al‑Qaida, bem como aos talibãs e a outras pessoas, grupos, empresas e entidades associadas. Esta resolução prevê, no essencial, nos n.os 1 e 2, a manutenção das medidas, designadamente o congelamento de fundos, impostas pelo n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999) e pelo n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000). Em conformidade com o n.° 3 da Resolução 1390 (2002), estas medidas serão reexaminadas pelo Conselho de Segurança, doze meses depois da sua adopção, prazo findo o qual as manterá ou decidirá melhorá‑las.

26 Considerando que era necessária uma acção da Comunidade a fim de dar execução a essa resolução, o Conselho adoptou, em 27 de Maio de 2002, a Posição Comum 2002/402/PESC, relativa a medidas restritivas contra Osama bin Laden, os membros da organização Al‑Qaida e os Talibã, bem como contra outros indivíduos, grupos, empresas e entidades a eles associados e que revoga as Posições Comuns 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC e 2001/771/PESC (JO L 139, p. 4). O artigo 3.° desta posição comum prescreve, designadamente, o prosseguimento do congelamento dos fundos e dos outros haveres financeiros ou recursos económicos dos indivíduos, grupos, empresas e entidades referidos na lista elaborada pelo comité de sanções em conformidade com as Resoluções 1267 (1999) e 1333 (2000) do Conselho de Segurança.

27 Em 27 de Maio de 2002, o Conselho adoptou, com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE, o Regulamento (CE) n.° 881/2002, que institui certas medidas restritivas específicas contra determinadas pessoas e entidades associadas a Osama Bin Laden, à rede Al‑Qaida e aos talibã, e que revoga o Regulamento (CE) n.° 467/2001 (JO L 139, p. 9).

28 Nos termos do considerando 4 deste regulamento, as medidas previstas, designadamente, na Resolução 1390 (2002) do Conselho de Segurança «estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado, pelo que se torna necessário, especialmente para evitar distorções de concorrência, aprovar legislação comunitária que permita a aplicação, no território da Comunidade, das decisões pertinentes do Conselho de Segurança».

29 O artigo 1.° do Regulamento n.° 881/2002 define os «fundos» e o «congelamento de fundos» em termos, no essencial, idênticos aos do artigo 1.° do Regulamento n.° 467/2001.

30 Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 881/2002:

«1. São congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade das pessoas singulares ou colectivas, grupos ou entidades designados pelo Comité de Sanções e enumerados no Anexo I, ou que por eles sejam possuídos ou detidos.

2. Os fundos não devem ser, directa ou indirectamente, colocados à disposição nem utilizados em benefício de pessoas singulares ou colectivas, grupos ou entidades designados pelo Comité de Sanções e enumerados no Anexo I.

3. Os recursos económicos não devem ser, directa ou indirectamente, colocados à disposição nem utilizados em benefício de pessoas singulares ou colectivas, grupos ou entidades designados pelo Comité de Sanções e enumerados no Anexo I, de forma a que essas pessoas, grupos ou entidades possam vir a beneficiar de fundos, bens ou serviços.»

31 O Anexo I do Regulamento n.° 881/2002 contém a lista das pessoas, entidades e grupos visados pelo congelamento de fundos imposto pelo artigo 2.° Esta lista inclui, designadamente, o nome da seguinte pessoa singular: «Al‑Qadi, Yasin (aliás, KADI, Shaykh Yassin Abdullah; aliás, KAHDI, Yasin), Jeddah, Arábia Saudita».

32 Em 20 de Dezembro de 2002, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1452 (2002), destinada a facilitar o respeito das obrigações em matéria de luta antiterrorista. O n.° 1 desta resolução prevê um determinado número de derrogações e de excepções ao congelamento dos fundos e dos recursos económicos imposto pelas Resoluções 1267 (1999), 1333 (2000) e 1390 (2002), que poderão ser concedidas por motivos humanitários pelos Estados, sob reserva da aprovação do comité de sanções.

33 Em 17 de Janeiro de 2003, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1455 (2003), que se destina a melhorar a execução das medidas impostas no n.° 4, alínea b), da Resolução 1267 (1999), no n.° 8, alínea c), da Resolução 1333 (2000) e nos n.os 1 e 2 da Resolução 1390 (2002). Em conformidade com o n.° 2 da Resolução 1455 (2003), essas medidas serão de novo melhoradas dentro de doze meses ou mais cedo, se necessário.

34 Considerando que era necessária uma acção da Comunidade a fim de dar execução à Resolução 1452 (2002) do Conselho de Segurança, o Conselho adoptou, em 27 de Fevereiro de 2003, a Posição Comum 2003/140/PESC, relativa às derrogações às medidas restritivas impostas pela Posição Comum 2002/402/PESC (JO L 53, p. 62). O artigo 1.° desta posição comum prevê que, ao dar execução às medidas a que se refere o artigo 3.° da Posição Comum 2002/402, a Comunidade Europeia terá em conta as excepções permitidas pela Resolução 1452 (2002) do Conselho de Segurança.

35 Em 27 de Março de 2003, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) n.° 561/2003, que altera, no referente às excepções ao congelamento de fundos e de recursos económicos, o Regulamento n.° 881/2002 (JO L 82, p. 1). No considerando 4 desse regulamento, o Conselho indica que, tendo em conta a Resolução 1452 (2002) do Conselho de Segurança, torna‑se necessário ajustar as medidas impostas pela Comunidade.

36 Nos termos do artigo 1.° do Regulamento n.° 561/2003:

«No Regulamento […] n.° 881/2002 é inserido o seguinte artigo:

‘Artigo 2.°A

1. O disposto no artigo 2.° não se aplica aos fundos ou recursos económicos quando:

a) Qualquer uma das autoridades competentes dos Estados‑Membros referidas no Anexo II determinar, a pedido de uma pessoa singular ou colectiva interessada, que esses fundos ou recursos económicos:

i) são necessários para cobrir despesas de base, incluindo os pagamentos de comida, rendas ou empréstimos hipotecários, medicamentos e tratamentos médicos, impostos, apólices de seguro e serviços públicos,

ii) se destinam exclusivamente ao pagamento de honorários profissionais razoáveis e ao reembolso de despesas associadas com a prestação de serviços jurídicos,

iii) se destinam exclusivamente ao pagamento de encargos ou taxas de serviço correspondentes à manutenção ou gestão normal de fundos ou de recursos económicos congelados, ou

iv) são necessários para cobrir despesas extraordinárias; e

b) Essa determinação tiver sido notificada ao Comité de Sanções e:

c) i) no caso de uma determinação ao abrigo da subalínea i), ii) ou iii) da alínea a), o Comité de Sanções não tiver, no prazo de 48 horas após a notificação, emitido objecções à determinação, ou

ii) no caso de uma determinação ao abrigo da subalínea iv) da alínea a), o Comité de Sanções tiver aprovado a determinação.

2. Quem pretenda beneficiar do disposto no n.° 1 deve apresentar um requerimento à autoridade competente do Estado‑Membro referida no Anexo II.

A autoridade competente referida no Anexo II deve notificar rapidamente por escrito o requerente, bem como quaisquer outras pessoas, organismos ou entidades reconhecidos como directamente interessados, de que o requerimento foi ou não deferido.

A autoridade competente deve também informar os restantes Estados‑Membros de que o requerimento de isenção foi ou não deferido.

3. Os fundos descongelados e transferidos no interior da Comunidade para fazer face a despesas ou reconhecidos ao abrigo do presente artigo não ficarão sujeitos a outras medidas restritivas nos termos do artigo 2.°

[…]’»

Tramitação processual e pedidos das partes

37 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 18 de Dezembro de 2001, registada sob o número T‑315/01, Yassin Abdullah Kadi interpôs, contra o Conselho e a Comissão, um recurso nos termos do artigo 230.° CE, no qual conclui pedindo que o Tribunal se digne:

– anular os Regulamentos n.° 2062/2001 e n.° 467/2001, na medida em que digam respeito ao recorrente;

– condenar o Conselho e a Comissão nas despesas.

38 Nas respostas, entradas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância, respectivamente, em 20 e 21 de Fevereiro de 2002, o Conselho e a Comissão concluem pedindo que o Tribunal se digne:

– negar provimento ao recurso;

– condenar o recorrente nas despesas.

39 Por carta da Secretaria do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Junho de 2002, as partes foram convidadas a apresentar as suas observações sobre as consequências da revogação do Regulamento n.° 467/2001 e da sua substituição pelo Regulamento n.° 881/2002.

40 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 28 de Junho de 2002, em anexo às suas observações, o recorrente alargou os seus pedidos e fundamentos iniciais ao Regulamento n.° 881/2002 (a seguir «regulamento impugnado»), na parte que lhe diz respeito.

41 Nas suas observações entradas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 28 de Junho de 2002, o Conselho declara não ter objecções a essa ampliação dos pedidos e fundamentos iniciais do recurso.

42 Nas suas observações entradas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 1 de Julho de 2002, a Comissão alega que o recurso inicial deve ser julgado inadmissível na parte que visa o Regulamento n.° 467/2001, uma vez que as condições constantes, designadamente, dos quarto e quinto parágrafos do artigo 230.° CE não estão preenchidas. Segundo esta instituição, o pedido inicial de anulação deste regulamento só pode, portanto, ser entendido como uma excepção de ilegalidade nos termos do artigo 241.° CE. Por isso, deve considerar‑se que o recurso inicial visa principalmente o Regulamento n.° 2062/2001 e que é apenas a título incidental que ataca o Regulamento n.° 467/2001. Contudo, no interesse de uma boa administração da justiça e por preocupações de economia processual, e tendo em conta a circunstância de que os efeitos jurídicos do Regulamento n.° 2062/2001 se prosseguem no regulamento impugnado, a Comissão declara não ter objecções a que o recorrente altere os seus actos processuais para neles incluir este último regulamento.

43 Por outro lado, a Comissão solicita ao Tribunal de Primeira Instância que declare, em conformidade com o artigo 113.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, que o recurso contra o Regulamento n.° 2062/2001 ficou sem objecto e que não há lugar ao conhecimento do mérito da causa no que lhe diz respeito, uma vez que esse regulamento ficou privado de qualquer efeito jurídico devido à revogação do Regulamento n.° 467/2001 e à sua substituição pelo regulamento impugnado. Invoca, nesse sentido, o acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Outubro de 1988, Technointorg/Comissão e Conselho (294/86 e 77/87, Colect., p. 6077), e o despacho do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Junho de 1997, TEAM e Kolprojekt/Comissão (T‑13/96, Colect., p. II‑983).

44 Além disso, a Comissão pede, ao abrigo do artigo 115.°, n.° 1, e do artigo 116.°, n.° 6, do Regulamento de Processo, que lhe seja concedido o estatuto de interveniente em apoio dos pedidos do Conselho, mantendo o seu pedido de condenação do recorrente nas despesas que ela efectuou durante o período no decurso do qual este contestou o Regulamento n.° 2062/2001.

45 Por despacho do presidente da Primeira Secção do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Setembro de 2002, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte foi admitido a intervir em apoio dos pedidos dos recorridos, em aplicação do artigo 116.°, n.° 6, do Regulamento de Processo.

46 Tendo a composição das secções do Tribunal de Primeira Instância sido modificada a partir do novo ano judicial, que teve início em 1 de Outubro de 2002, o juiz‑relator foi afecto à Segunda Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.

47 Ouvidas as partes, o Tribunal de Primeira Instância remeteu o processo, em conformidade com o artigo 51.° do Regulamento de Processo, a uma secção composta por cinco juízes.

48 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção alargada) decidiu iniciar a fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo, colocou por escrito determinadas questões ao Conselho e à Comissão, que responderam no prazo fixado.

49 Por despacho do presidente da Segunda Secção alargada do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Setembro de 2003, o presente processo e o processo T‑306/01, Aden e o./Conselho e Comissão, foram apensos para efeitos da fase oral, em conformidade com o artigo 50.° do Regulamento de Processo.

50 Por carta de 8 de Outubro de 2003, o recorrente solicitou ao Tribunal de Primeira Instância que juntasse aos autos o Terrorism (United Nations Measures) Order 2001 [Despacho britânico de 2001 sobre o Terrorismo (Medidas das Nações Unidas)]. Por carta igualmente datada de 8 de Outubro de 2003, a Comissão pediu ao Tribunal que juntasse aos autos as «directrizes que regulam a condução dos trabalhos do [comité de sanções]», conforme adoptadas por este comité em 7 de Novembro de 2002 e rectificadas em 10 de Abril de 2003. Estes dois pedidos foram deferidos por decisão do presidente da Segunda Secção alargada do Tribunal de Primeira Instância de 9 de Outubro de 2003.

51 Foram ouvidas as alegações e as respostas das partes às questões colocadas pelo Tribunal de Primeira Instância na audiência de 14 de Outubro de 2003.

Quanto às consequências processuais decorrentes da adopção do regulamento impugnado

52 As partes principais no litígio estão de acordo em reconhecer que o recorrente tem o direito de adaptar os seus pedidos e fundamentos de modo a visar a anulação do regulamento impugnado, que revoga e substitui o Regulamento n.° 467/2001, conforme alterado pelo Regulamento n.° 2062/2001. Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 28 de Junho de 2002, o recorrente declarou efectivamente adaptar nesse sentido os seus pedidos e fundamentos iniciais.

53 A este respeito, deve recordar‑se que, quando uma decisão é substituída, no decurso do processo, por uma decisão com o mesmo objecto, esta deve ser considerada um elemento novo que permite ao recorrente adaptar os seus pedidos e fundamentos. Seria, de facto, contrário a uma boa administração da justiça e às exigências de economia processual obrigar o recorrente a interpor novo recurso. Além disso, seria injusto que a instituição em causa pudesse, para fazer face às críticas contidas numa petição apresentada ao tribunal comunitário contra uma decisão, adaptar a decisão impugnada ou substituí‑la por outra e, no decurso da instância, invocar essa alteração ou substituição para privar a outra parte da possibilidade de tornar os seus pedidos e fundamentos iniciais extensivos à decisão ulterior ou de apresentar pedidos e fundamentos suplementares contra esta (acórdãos do Tribunal de Justiça de 3 de Março de 1982, Alpha Steel/Comissão, 14/81, Recueil, p. 749, n.° 8; de 29 de Setembro de 1987, Fabrique de fer de Charleroi e Dillinger Hüttenwerke/Comissão, 351/85 e 360/85, Colect., p. 3639, n.° 11; e de 14 de Julho de 1988, Stahlwerke Peine‑Salzgitter/Comissão, 103/85, Colect., p. 4131, n.os 11 e 12; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 3 de Fevereiro de 2000, CCRE/Comissão, T‑46/98 e T‑151/98, Colect., p. II‑167, n.° 33).

54 Esta jurisprudência é transponível para a hipótese em que um regulamento, que diz directa e individualmente respeito a um particular, é substituído, já com o processo em curso, por um regulamento com o mesmo objecto.

55 Correspondendo esta hipótese, em todos os aspectos, à do presente caso, há que deferir o pedido do recorrente, considerar que o seu recurso tem por objecto a anulação do regulamento impugnado, na parte que este lhe diz respeito, e permitir às partes reformular os seus pedidos, fundamentos e argumentos à luz deste elemento novo.

56 Nestas condições, deve considerar‑se que o pedido inicial do recorrente destinado a obter a anulação parcial do Regulamento n.° 467/2001 ficou sem objecto, devido à revogação deste regulamento pelo regulamento impugnado. Assim, não há que decidir sobre este pedido nem, consequentemente, sobre a questão prévia de admissibilidade suscitada pela Comissão (v. n.° 42, supra). Também não há que proferir decisão sobre o pedido de anulação parcial do Regulamento n.° 2062/2001, uma vez que este ficou igualmente sem objecto.

57 Resulta do que antecede que já não há que conhecer do recurso, na parte que visa a Comissão. Nas circunstâncias do presente caso, contudo, o princípio da boa administração da justiça e as exigências de economia processual, em que se apoia a jurisprudência referida no n.° 53 supra, justificam igualmente que se tenham em conta os pedidos, os fundamentos de defesa e os argumentos da Comissão, reformulados conforme referido no n.° 55, supra, sem que seja novamente necessário admitir formalmente esta instituição no processo, nos termos do artigo 115.°, n.° 1, e do artigo 116.°, n.° 6, do Regulamento de Processo, enquanto interveniente em apoio dos pedidos do Conselho.

58 Tendo em conta o que antecede, deve considerar‑se que o presente recurso passa a visar apenas o Conselho, apoiado pela Comissão e pelo Reino Unido, e que tem por único objecto um pedido de anulação do regulamento impugnado, na parte que este diz respeito ao recorrente.

Quanto ao mérito

1. Considerações preliminares

59 Em apoio dos seus pedidos, o recorrente invocou, na petição, três fundamentos de anulação relativos à violação dos seus direitos fundamentais. O primeiro fundamento é relativo à violação do direito de ser ouvido, o segundo, à violação do direito ao respeito da propriedade e do princípio da proporcionalidade e o terceiro, à violação do direito a uma fiscalização jurisdicional efectiva.

60 Na réplica, o recorrente invocou um quarto fundamento, relativo à incompetência e ao excesso de poder, na medida em que as instituições recorridas adoptaram os Regulamentos n.° 467/2001 e n.° 2062/2001 com base nos artigos 60.° CE e 301.° CE, quando essas disposições autorizavam a Comunidade a interromper ou a reduzir as relações económicas com países terceiros, mas não a congelar os haveres dos particulares. Contudo, no seguimento da revogação do Regulamento n.° 467/2001 e da sua substituição pelo regulamento impugnado, adoptado com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE, o recorrente declarou, nas suas observações entradas na Secretaria do Tribunal em 28 de Junho de 2002, que renunciava a este novo fundamento.

61 O Tribunal de Primeira Instância decidiu, contudo, analisar oficiosamente a questão de saber se o Conselho era competente para adoptar o regulamento impugnado, tendo por base legal os artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE. Com efeito, o fundamento relativo à incompetência do autor do acto impugnado é de ordem pública (conclusões do advogado‑geral M. Lagrange no processo Países Baixos/Alta Autoridade, acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1964, 66/63, Recueil, pp. 1047, 1086, Colect. 1962‑1964, pp. 527, 529) e pode, por isso, ser examinado oficiosamente pelo tribunal comunitário (acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Dezembro de 1959, Société des fonderies de Pont‑à‑Mousson/Alta Autoridade, 14/59, Recueil, pp. 445, 473 , Colect. 1954‑1961, p. 357; de 10 de Maio de 1960, Alemanha/Alta Autoridade, 19/58, Recueil, pp. 469, 488, Colect. 1954‑1961, p. 401; de 30 de Setembro de 1982, Amylum/Conselho, 108/81, Recueil, p. 3107, n.° 28; e de 13 de Julho de 2000, Salzgitter/Comissão, C‑210/98 P, Colect., p. I‑5843, n.° 56; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Fevereiro de 1992, BASF e o./Comissão, T‑79/89, T‑84/89, T‑85/89, T‑86/89, T‑89/89, T‑91/89, T‑92/89, T‑94/89, T‑96/89, T‑98/89, T‑102/89 e T‑104/89, Colect., p. II‑315, n.° 31; e de 24 de Setembro de 1996, Marx Esser e Del Amo Martinez/Parlamento, T‑182/94, ColectFP, p. I‑A‑411 e II‑1197, n.° 44).

62 Uma vez que nem o Conselho nem a Comissão tiveram a possibilidade de tomar posição sobre esta questão no decurso da fase escrita, o Tribunal convidou‑os a fazê‑lo por escrito ao abrigo das medidas de organização do processo (v. n.° 48, supra). Estas instituições responderam a esse pedido do Tribunal no prazo que lhes foi fixado para o efeito. Por outro lado, durante a audiência, o recorrente pôs em causa a competência do Conselho para adoptar o regulamento impugnado com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE. O Reino Unido tomou igualmente posição sobre esta questão na audiência.

63 O Tribunal decide pronunciar‑se, em primeiro lugar, sobre o fundamento, suscitado oficiosamente, relativo à incompetência do Conselho para adoptar o regulamento impugnado. O Tribunal pronunciar‑se‑á, seguidamente, sobre os três fundamentos de anulação, agrupando‑os, relativos à violação dos direitos fundamentais do recorrente.

2. Quanto ao fundamento relativo à incompetência do Conselho para adoptar o regulamento impugnado

Questões do Tribunal e respostas das partes

64 Nas suas questões escritas colocadas ao Conselho e à Comissão, o Tribunal de Primeira Instância recordou que, no parecer 2/94 de 28 de Março de 1996 (Colect., p. I‑1759, n.os 29 e 30), o Tribunal de Justiça precisou que o artigo 235.° do Tratado CE (actual artigo 308.° CE) visa suprir a falta de poderes para agir, conferidos expressa ou implicitamente às instituições comunitárias por disposições específicas do Tratado, na medida em que tais poderes se revelem, porém, necessários para que a Comunidade possa exercer as suas funções tendo em vista alcançar um dos objectivos fixados pelo Tratado. Sendo parte integrante de uma ordem institucional baseada no princípio das competências de atribuição, esta disposição não pode constituir um fundamento para alargar o âmbito das competências da Comunidade para além do quadro geral resultante do conjunto das disposições do Tratado e, em particular, das que definem as missões e as acções da Comunidade. Não pode, em qualquer caso, servir de fundamento à adopção de disposições que conduzam, em substância, pelas suas consequências, a uma alteração do Tratado que escape ao processo que este prevê para esse efeito. À luz deste parecer, o Tribunal convidou mais particularmente o Conselho e a Comissão a indicar quais eram os objectivos da Comunidade fixados pelo Tratado CE que se propunham atingir pela via das disposições previstas pelo regulamento impugnado.

65 O Conselho respondeu, no essencial, que essas disposições prosseguiam um objectivo de coerção económica e financeira que constitui, em seu entender, um objectivo do Tratado CE.

66 A este respeito, o Conselho alega que os objectivos da Comunidade não são apenas os definidos no artigo 3.° CE, podendo também resultar de disposições mais específicas.

67 O elemento determinante, a este respeito, é o de que, depois da revisão resultante do Tratado de Maastricht, os artigos 60.° CE e 301.° CE definem as missões e as acções da Comunidade em matéria de sanções económicas e financeiras e oferecem uma base legal para uma transferência expressa de competências para a Comunidade com vista ao seu cumprimento. Essas competências estão expressamente ligadas e, de facto, subordinadas à adopção de um acto ao abrigo das disposições do Tratado UE relativas à política estrangeira e de segurança comum (PESC). Ora, um dos objectivos da PESC é, nos termos do artigo 11.°, n.° 1, terceiro travessão, EU, «a manutenção da paz e o reforço da segurança internacional, de acordo com os princípios da Carta das Nações Unidas».

68 Há, assim, que admitir que a coerção económica e financeira por razões políticas, a fortiori, no âmbito da execução de uma decisão vinculativa do Conselho de Segurança, constitui um objectivo expresso e legítimo do Tratado CE, mesmo que esse objectivo seja marginal, ligado de maneira indirecta aos objectivos principais deste Tratado, designadamente os relativos à livre circulação de capitais [artigo 3.°, n.° 1, alínea c), CE] e ao estabelecimento de um regime de concorrência não falseada [artigo 3.°, n.° 1, alínea g), CE], e ligado ao Tratado UE.

69 No presente caso, o artigo 308.° CE foi incluído, enquanto base jurídica do regulamento impugnado, a fim de completar a base fornecida pelos artigos 60.° CE e 301.° CE, de forma a permitir a adopção de medidas não apenas relativamente a países terceiros mas também contra indivíduos e entidades não estatais que não tenham necessariamente ligações com o governo ou o regime desses países, num caso em que o Tratado CE não prevê os poderes de acção exigidos para esse efeito.

70 Ao proceder desta forma, a Comunidade pôde adaptar‑se à evolução da prática internacional, que consiste, de ora em diante, em adoptar «sanções inteligentes» contra indivíduos que constituem uma ameaça para a segurança internacional, e não contra populações inocentes.

71 O Conselho sustenta que as condições em que recorreu, no presente caso, ao artigo 308.° CE não são diferentes daquelas em que esta disposição foi utilizada, no passado, para realizar, no funcionamento do mercado comum, um dos objectivos do Tratado CE, sem que o referido Tratado tenha previsto os poderes de acção exigidos para esse efeito. Invoca, nesse sentido:

– No domínio da política social, as diversas directivas que, com base no artigo 235.° do Tratado CE, completado por vezes pelo artigo 100.° do Tratado CE (actual artigo 94.° CE), alargaram o princípio da igualdade de remuneração entre trabalhadores masculinos e femininos, conforme previsto pelo artigo 119.° do Tratado CE (os artigos 117.° a 120.° do Tratado CE foram substituídos pelos artigos 136.° CE a 143.° CE), a fim de o erigir a princípio geral de igualdade de tratamento em todos os domínios onde pudessem subsistir discriminações potenciais e para dele beneficiarem os trabalhadores independentes, incluindo do sector agrícola, designadamente, a Directiva 76/207/CEE do Conselho, de 9 de Fevereiro de 1976, relativa à concretização do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres no que se refere ao acesso ao emprego, à formação e promoção profissionais e às condições de trabalho (JO L 39, p. 40; EE 05 F2 p. 70), a Directiva 79/7/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, relativa à realização progressiva do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres em matéria de segurança social (JO 1979, L 6, p. 24; EE 05 F2 p. 174), a Directiva 86/378/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1986, relativa à aplicação do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres aos regimes profissionais de segurança social (JO L 225, p. 40), e a Directiva 86/613/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1986, relativa à aplicação do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres que exerçam uma actividade independente incluindo a actividade agrícola, bem como à protecção da maternidade (JO L 359, p. 56);

– No domínio da livre circulação de pessoas, os diversos actos que, com base no artigo 235.° do Tratado CE e do artigo 51.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 42.° CE), tornaram extensivos aos trabalhadores independentes, aos membros da sua família e aos estudantes os direitos reconhecidos aos trabalhadores assalariados que se deslocam no interior da Comunidade, designadamente, o Regulamento (CEE) n.° 1390/81 do Conselho, de 12 de Maio de 1981, que torna extensivo aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família o Regulamento (CEE) n.° 1408/71 relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 143, p. 1);

– Mais recentemente, o Regulamento (CE) n.° 1035/97 do Conselho, de 2 de Junho de 1997, que cria um Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia (JO L 151, p. 1), adoptado com base no artigo 213.° do Tratado CE (actual artigo 284.° CE) e no artigo 235.° do Tratado CE.

72 O próprio Tribunal de Justiça reconheceu a legalidade desta prática (acórdão de 5 de Dezembro de 1989, Delbar, C‑114/88, Colect., p. 4067).

73 Mais do que isso, o legislador comunitário já recorreu, no passado, à base legal do artigo 235.° do Tratado CE no domínio das sanções. A este respeito, o Conselho expõe que, antes da introdução, no Tratado CE, dos artigos 301.° CE e 60.° CE, diversos regulamentos do Conselho que impunham sanções comerciais tiveram por base o artigo 113.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 133.° CE) [v., por exemplo, o Regulamento (CEE) n.° 596/82 do Conselho, de 15 de Março de 1982, que modifica o regime de importação de determinados produtos originários da União Soviética (JO L 72, p. 15), o Regulamento (CEE) n.° 877/82 do Conselho, de 16 de Abril de 1982, que suspende a importação de quaisquer produtos originários da Argentina (JO L 102, p. 1), e o Regulamento (CEE) n.° 3302/86 do Conselho, de 27 de Outubro de 1986, que suspende a importação de moedas de ouro da República da África do Sul (JO L 305, p. 11)]. Contudo, quando essas medidas excedessem o âmbito de aplicação da política comercial comum ou dissessem respeito a pessoas singulares ou colectivas estabelecidas na Comunidade, tiveram igualmente por base o artigo 235.° do Tratado CE. Foi esse o caso, em particular, do Regulamento (CEE) n.° 3541/92 do Conselho, de 7 de Dezembro de 1992, que proíbe que sejam satisfeitos os pedidos do Iraque no que se refere aos contratos e transacções cuja realização foi afectada pela Resolução 661 (1990) do Conselho de Segurança das Nações Unidas e pelas resoluções conexas (JO L 361, p. 1), cujo artigo 2.° dispõe que «[é] proibido satisfazer, ou tomar quaisquer disposições no sentido de satisfazer, pedidos apresentados por […] [q]ualquer pessoa singular ou colectiva no Iraque ou que actue por intermédio de uma pessoa singular ou colectiva no Iraque».

74 Em resposta às mesmas questões escritas do Tribunal de Primeira Instância, a Comissão alega que a execução de sanções impostas pelo Conselho de Segurança podia estar, no todo ou em parte, abrangida pelo âmbito de aplicação do Tratado CE, quer ao abrigo da política comercial comum quer ao abrigo do mercado interno.

75 No presente caso, a Comissão sustenta, remetendo para o considerando 4 do regulamento impugnado, que as medidas em causa eram necessárias para garantir uma aplicação e uma interpretação uniformes das restrições aos movimentos de capitais postas em prática em conformidade com as resoluções em causa do Conselho de Segurança, de forma a preservar a livre circulação de capitais na Comunidade e a evitar distorções de concorrência.

76 Por outro lado, a Comissão entende que a defesa da segurança internacional, tanto no exterior como no interior da União, se deve considerar inscrita no quadro geral das disposições do Tratado CE. A este respeito, a Comissão remete, por um lado, para os artigos 3.° UE e 11.° UE e, por outro, para o preâmbulo do Tratado CE, no qual as partes contratantes confirmaram «a solidariedade que liga a Europa e os países ultramarinos, […] em conformidade com os princípios da Carta das Nações Unidas», e se declararam determinadas a «consolidar […] a defesa da paz e da liberdade». Daqui a Comissão infere um «objectivo geral fixado à Comunidade de defender a paz e a segurança», do qual emanam especificamente os artigos 60.° CE e 301.° CE, ao mesmo tempo que são manifestações específicas da competência comunitária na regulação dos movimentos de capitais internos e externos.

77 Não conferindo as disposições do título III, capítulo 4, do Tratado CE, relativas aos movimentos de capitais, nenhum poder particular à Comunidade, o artigo 308.° CE foi considerado, no presente caso, base jurídica complementar para garantir que a Comunidade possa impor as restrições em causa, designadamente em relação aos particulares, em conformidade com a posição comum adoptada pelo Conselho.

78 Na audiência, o Reino Unido descreveu o objectivo comunitário prosseguido pela adopção do regulamento impugnado como sendo a aplicação uniforme, no interior da Comunidade, de obrigações relativas a restrições aos movimentos de capitais, impostas aos Estados‑Membros pelo Conselho de Segurança.

79 O Reino Unido salienta que a criação de um mercado interno no domínio dos movimentos de capitais é um dos objectivos da Comunidade enunciados no artigo 3.° CE. Considera que a aplicação uniforme de todas as restrições à livre circulação de capitais no mercado constitui um aspecto essencial da criação de um mercado interno.

80 Se, pelo contrário, a execução das resoluções em causa do Conselho de Segurança não tivesse sido objecto de medidas adoptadas a nível comunitário, isso teria criado, segundo o Reino Unido, um risco de divergências na aplicação do congelamento dos haveres entre Estados‑Membros. Se os Estados‑Membros tivessem executado essas resoluções individualmente, teriam inevitavelmente surgido diferentes interpretações sobre o alcance das obrigações que lhes incumbem, que teriam criado disparidades no domínio da livre circulação de capitais entre os Estados‑Membros, o que teria provocado um risco de distorção da concorrência.

81 Além disso, o Reino Unido sustenta que não se pode considerar que as medidas destinadas a congelar os fundos dos particulares, com o objectivo de interromper as relações económicas com organizações terroristas internacionais, em vez de com países terceiros, alargam o «âmbito de competências da Comunidade para além do quadro geral resultante do conjunto das disposições do Tratado», segundo os termos do parecer 2/94, n.° 64, supra. Em conformidade com o quadro do Tratado, a Comunidade é competente para adoptar medidas que se destinam a regulamentar os movimentos de capitais, designadamente, tomando medidas contra os particulares. Consequentemente, se é verdade que as medidas destinadas a regulamentar os movimentos de capitais de particulares, com o objectivo de interromper as relações económicas com organizações terroristas internacionais, estão abrangidas por um domínio para o qual o Tratado CE não conferiu poderes específicos às instituições, e se é igualmente verdade que essas medidas exigem o recurso ao artigo 308.° CE, não se pode considerar que estas vão além do quadro geral do Tratado.

82 O Reino Unido sustenta que o recurso ao artigo 308.° CE nas circunstâncias do presente caso não é diferente da utilização que foi feita dessa disposição em situações, designadamente no domínio da política social, em que esse artigo serviu para alcançar outros objectivos da Comunidade quando o Tratado não fornecia uma base jurídica precisa (v. n.° 71, supra).

83 Na audiência, o recorrente contestou a competência do Conselho para adoptar o regulamento impugnado com base nos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE.

84 Por um lado, o recurso aos artigos 60.° CE e 301.° CE não é permitido no presente caso, uma vez que o regulamento impugnado prevê a adopção de medidas contra particulares e não contra países terceiros.

85 Por outro lado, também não é permitido o recurso ao artigo 308.° CE, uma vez que o regulamento impugnado não prossegue a realização de um qualquer objectivo do Tratado CE, mas unicamente a realização de objectivos em matéria de PESC, que são abrangidos pelo Tratado UE. Em particular, o congelamento dos haveres dos interessados não tem relação real e efectiva com o objectivo de «evitar distorções de concorrência», referido no considerando 4 do regulamento impugnado (acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Outubro de 2000, Alemanha/Parlamento e Conselho, C‑376/98, Colect., p. I‑8419, n.os 84 e 85).

86 A este respeito, o recorrente alega, mais particularmente, que não basta que uma medida se destine à realização de um objectivo do Tratado UE para que possa ser adoptada pela Comunidade com base no artigo 308.° CE. Assim, no parecer 2/94, referido no n.° 64, supra, o Tribunal de Justiça considerou que essa disposição não permitia a adesão da Comunidade à Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH), apesar de o objectivo do respeito dos direitos do homem estar expressamente mencionado no Tratado UE. Consequentemente, o recorrente convida o Tribunal de Primeira Instância a rejeitar a interpretação lata do artigo 308.° CE, proposta pelo Conselho e pela Comissão, que teria por efeito, segundo o recorrente, conferir a essa disposição um alcance potencialmente ilimitado.

Apreciação do Tribunal de Primeira Instância

87 Diversamente do Regulamento n.° 467/2001, o regulamento impugnando tem por base legal não apenas os artigos 60.° CE e 301.° CE mas igualmente o artigo 308.° CE. Nisso, ele reflecte a evolução da situação internacional no âmbito da qual se inscreveram, sucessivamente, as sanções decretadas pelo Conselho de Segurança e executadas pela Comunidade.

88 Adoptada no âmbito das acções empreendidas para fins de repressão do terrorismo internacional, considerada essencial para a manutenção da paz e da segurança internacionais (v. sétimo considerando), a Resolução 1333 (2000) do Conselho de Segurança não deixava, não obstante, de visar especificamente o regime dos talibãs que, na época, controlava a maior parte do território afegão e dava refúgio e apoio a Oussama ben Laden, bem como aos seus associados.

89 É precisamente essa ligação expressamente estabelecida com o território e o regime dirigente de um país terceiro que levou o Conselho a considerar que o Regulamento n.° 467/2001 podia ter por base jurídica os artigos 60.° CE e 301.° CE. Esta consideração deve ser aprovada, pois, no texto dessas disposições, nada permite excluir a adopção de medidas restritivas que afectem directamente indivíduos ou organizações, quando essas medidas visem efectivamente reduzir, total ou parcialmente, as relações económicas com um ou vários países terceiros.

90 Como o Conselho salientou com razão, as medidas previstas no Regulamento n.° 467/2001 estavam abrangidas pelo que se convencionou chamar «sanções inteligentes» (smart sanctions), que surgiram na prática da ONU durante os anos 90. Essas sanções substituem as medidas clássicas de embargo comercial geral, dirigidas contra um país, por medidas mais específicas e selectivas, de modo a reduzir os sofrimentos infligidos à população civil do país em causa, ao mesmo tempo que impõem verdadeiras sanções ao regime visado e aos seus dirigentes. A prática das instituições comunitárias evoluiu no mesmo sentido, tendo o Conselho considerado, sucessivamente, que os artigos 60.° CE e 301.° CE lhe permitiam tomar medidas restritivas contra entidades ou pessoas que controlam fisicamente uma parte do território de um país terceiro e contra entidades ou pessoas que controlam efectivamente o aparelho governamental de um país terceiro, bem como contra pessoas e entidades associadas a estes últimos e que lhes dão apoio económico.

91 Esta interpretação, que não é contrária à letra dos artigos 60.° CE e 301.° CE, é justificada tanto por considerações de eficácia como por preocupações de ordem humanitária.

92 Contudo, a Resolução 1390 (2002) do Conselho de Segurança foi adoptada, em 16 de Janeiro de 2002, depois da queda do regime dos talibãs, consecutiva à intervenção armada da coligação internacional no Afeganistão, desencadeada em Outubro de 2001. Consequentemente, embora ainda vise expressamente os talibãs, já não visa o seu regime destituído, mas sim directamente Oussama ben Laden, a rede Al‑Qaida e as pessoas e entidades a ele associadas.

93 A inexistência de qualquer ligação entre as sanções a adoptar ao abrigo dessa resolução e o território ou o regime dirigente de um país terceiro, já indicada no ponto 2 da exposição de motivos da proposta de regulamento do Conselho apresentada pela Comissão em 6 de Março de 2002, que está na origem do regulamento impugnado [documento COM (2002) 117 final], foi expressamente admitida pelo Conselho na audiência, pelo menos no que diz respeito às pessoas e entidades que não se encontravam no Afeganistão nessa época.

94 Na falta dessa ligação, o Conselho e a Comissão consideraram que os artigos 60.° CE e 301.° CE não constituíam, por si sós, uma base jurídica suficiente para permitir a adopção do regulamento impugnado. Estas considerações devem ser aprovadas.

95 Com efeito, o artigo 60.°, n.° 1, CE dispõe que o Conselho, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 301.° CE, pode tomar, «relativamente aos países terceiros em causa», as medidas urgentes necessárias em matéria de movimentos de capitais e de pagamentos. O artigo 301.° CE prevê expressamente a possibilidade de uma acção da Comunidade que vise interromper ou reduzir, total ou parcialmente, as relações económicas «com um ou mais países terceiros».

96 Por outro lado, o facto de essas disposições autorizarem a adopção de «sanções inteligentes» não apenas contra um país terceiro enquanto tal mas também contra dirigentes de um país terceiro e indivíduos e entidades que estão associados a esses dirigentes ou controlados directa ou indirectamente por eles (v. n.os 89 a 91, supra) não permite considerar que esses indivíduos e entidades possam ainda ser visados quando o regime dirigente do país terceiro em causa tenha desaparecido. Nestas circunstâncias, com efeito, já não existe ligação suficiente entre esses indivíduos ou entidades e um país terceiro.

97 Daqui resulta que, de qualquer forma, os artigos 60.° CE e 301.° CE não constituem, por si só, uma base jurídica suficiente para servir de fundamento ao regulamento impugnado.

98 Por outro lado, contrariamente à posição expressa pela Comissão na proposta de regulamento do Conselho que está na origem do regulamento impugnado (v. n.° 93, supra), o Conselho considerou que o artigo 308.° CE também não constituía, por si só, uma base jurídica adequada para permitir a adopção do referido regulamento. Estas considerações devem igualmente ser aprovadas.

99 A este respeito, deve recordar‑se que, segundo a jurisprudência (acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, 45/86, Colect., p. 1493, n.° 13), resulta dos próprios termos do artigo 308.° CE que o recurso a este artigo como base jurídica de um acto só se justifica se nenhuma outra disposição do Tratado conferir às instituições comunitárias a competência necessária para adoptar esse acto. Nessa situação, o artigo 308.° CE permite às instituições agir com vista a realizar um dos objectivos da Comunidade, não obstante a falta de uma disposição que lhes confira a competência necessária para o fazer.

100 Quanto à primeira condição de aplicabilidade do artigo 308.° CE, é pacífico que nenhuma disposição do Tratado CE prevê a adopção de medidas, do tipo das previstas pelo regulamento impugnado, que visem a luta contra o terrorismo internacional e, mais particularmente, a imposição de sanções económicas e financeiras, como o congelamento de fundos, contra indivíduos e entidades suspeitos de contribuírem para o seu financiamento, sem estabelecer qualquer ligação com o território ou o regime dirigente de um país terceiro. Esta primeira condição está, portanto, preenchida no caso vertente.

101 Quanto à segunda condição de aplicabilidade do artigo 308.° CE, em conformidade com a jurisprudência referida no n.° 99, supra, é necessário, para que esteja preenchida no presente caso, que a luta contra o terrorismo internacional e, mais particularmente, a imposição de sanções económicas e financeiras, como o congelamento de fundos, contra indivíduos e entidades suspeitos de contribuírem para o seu financiamento, possam estar ligadas a um dos objectivos atribuídos pelo Tratado à Comunidade.

102 No caso vertente, o preâmbulo do regulamento impugnado é particularmente lacónico sobre esta questão. Quando muito, o Conselho, no considerando 4 deste regulamento, afirmou que as medidas necessárias nos termos da Resolução 1390 (2002) e da Posição Comum 2002/402 estavam «abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado» e que era necessário adoptar legislação comunitária «especialmente para evitar distorções de concorrência».

103 Quanto à petição de princípio segundo a qual as medidas em causa estão «abrangidas pelo Tratado», impõe‑se, pelo contrário, concluir de imediato que nenhum dos objectivos do Tratado, tal como são explicitamente enunciados nos artigos 2.° CE e 3.° CE, parece susceptível de ser realizado pelas medidas em causa.

104 Em particular, diversamente das medidas previstas contra determinadas pessoas singulares ou colectivas estabelecidas na Comunidade pelo Regulamento n.° 3541/92, invocado pelo Conselho em apoio da sua tese (v. n.° 73, supra), as medidas previstas pelo regulamento impugnado não podiam basear‑se no objectivo que visa o estabelecimento de uma política comercial comum [artigo 3.°, n.° 1, alínea b), CE], no âmbito do qual foi declarado que a Comunidade podia adoptar medidas de embargo comercial ao abrigo do artigo 133.° CE, uma vez que as relações comerciais da Comunidade com um país terceiro não estão em causa no presente caso.

105 Quanto ao objectivo que visa o estabelecimento de um regime que assegure que a concorrência não seja falseada no mercado interno [artigo 3.° , n.° 1, alínea g), CE], a afirmação de um risco de distorção da concorrência, que o regulamento impugnado, segundo o seu preâmbulo, tinha por objectivo prevenir, não é convincente.

106 As regras de concorrência do Tratado CE destinam‑se às empresas e aos Estados‑Membros quando estes violem a igualdade concorrencial entre as empresas (v., quanto ao artigo 87.° CE, acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Julho de 1974, Itália/Comissão, 173/73, Colect., p. 357, n.° 26, e, quanto ao artigo 81.° CE, acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Julho de 1984, Hydrotherm, 170/83, Recueil, p. 2999, n.° 11).

107 Ora, no presente caso, por um lado, não se pretende que os indivíduos ou as entidades visadas pelo regulamento impugnado o sejam enquanto empresas na acepção das regras da concorrência do Tratado CE.

108 Por outro lado, não é adiantada nenhuma explicação que permita compreender como é que a concorrência entre as empresas poderia ser afectada pela execução, a nível da Comunidade ou dos seus Estados‑Membros, de medidas restritivas específicas impostas contra determinadas pessoas e entidades pela Resolução 1390 (2002) do Conselho de Segurança.

109 As considerações que antecedem não são postas em causa pela ligação estabelecida, tanto pela Comissão, na sua resposta escrita às questões do Tribunal, como pelo Reino Unido, na audiência, entre o objectivo referido no artigo 3.°, n.° 1, alínea g), CE e o objectivo que visa o estabelecimento de um mercado interno caracterizado, designadamente, pela supressão, entre os Estados‑Membros, dos obstáculos à livre circulação de capitais [artigo 3.°, n.° 1, alínea c), CE] (v., designadamente, n.os 75 e 78 a 80, supra).

110 A este respeito, deve recordar‑se que a Comunidade não tem nenhuma competência explícita para impor restrições aos movimentos de capitais e aos pagamentos. Em contrapartida, o artigo 58.° CE admite que os Estados‑Membros tomem medidas que tenham esse efeito quando tal seja e continue a ser justificado para alcançar os objectivos previstos por esse artigo, designadamente por motivos ligados à ordem pública ou à segurança pública (v., por analogia com o artigo 30.° CE, acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de Outubro de 1991, Richardt, C‑367/89, Colect., p. I‑4621, n.° 19 e jurisprudência referida). Englobando o conceito de segurança pública tanto a segurança interna como a segurança externa do Estado, os Estados‑Membros podem, assim, em princípio, adoptar, ao abrigo do artigo 58.°, n.° 1, alínea b), CE, medidas do tipo das previstas no regulamento impugnado. Desde que essas medidas sejam conformes com o artigo 58.°, n.° 3, CE e que não ultrapassem o que é necessário para alcançar o objectivo referido, elas são compatíveis com o regime da livre circulação de capitais e de pagamentos e com o regime da livre concorrência instaurados pelo Tratado CE.

111 Deve acrescentar‑se que se a simples constatação de um risco de disparidades entre as regulamentações nacionais assim como do risco abstracto de entraves à livre circulação de capitais ou de distorções da concorrência susceptíveis de daí resultar fosse suficiente para justificar a escolha do artigo 308.° CE, conjugado com o artigo 3.°, n.° 1, alíneas c) e g), CE, como base jurídica de um regulamento, não só as disposições do capítulo 3 do título VI do Tratado CE, relativas à aproximação das legislações, ficariam privadas de efeito útil mas também a fiscalização jurisdicional do respeito da base jurídica poderia ficar privada de qualquer eficácia. O tribunal comunitário ficaria então impedido de exercer a função, que lhe incumbe por força do artigo 220.° CE, de garantir o respeito do direito na interpretação e na aplicação do Tratado (v., neste sentido, a propósito do artigo 100.°‑A do Tratado CE, que passou, após alteração, a artigo 95.° CE, acórdão Alemanha/Parlamento e Conselho, referido no n.° 85, supra, n.os 84, 85 e 106 a 108 e jurisprudência referida).

112 De qualquer forma, os elementos de apreciação submetidos ao Tribunal não permitem considerar que o regulamento impugnado contribui efectivamente para prevenir um risco de entraves à livre circulação de capitais ou de distorções sensíveis da concorrência.

113 O Tribunal considera, em particular, que, contrariamente ao que a Comissão e o Reino Unido sustentam, a execução, pelos Estados‑Membros, das resoluções em causa do Conselho de Segurança, em vez de pela Comunidade, não é susceptível de provocar um risco plausível e sério de divergências na aplicação do congelamento de fundos entre os Estados‑Membros. Por um lado, com efeito, essas resoluções contêm definições e prescrições claras, precisas e detalhadas, que não deixam praticamente espaço a interpretação. Por outro lado, a importância das medidas que reclamam, para a sua execução, não é de tal ordem que se deva recear esse risco.

114 Nestas circunstâncias, as medidas em causa no caso vertente não podem basear‑se no objectivo referido no artigo 3.°, n.° 1, alíneas c) e g), CE.

115 Além disso, os diversos exemplos de recurso à base jurídica complementar do artigo 308.° CE, invocados pelo Conselho (v. n.os 71 e 73, supra), não se revelam pertinentes no presente caso. Por um lado, com efeito, não resulta desses exemplos que as condições de aplicação do artigo 308.° CE, em particular a relativa à realização de um objectivo da Comunidade, não estavam preenchidas nos casos específicos em questão. Por outro lado, os actos jurídicos em causa nesses exemplos não foram objecto de contestação, a este respeito, no Tribunal de Justiça, designadamente, no processo que deu lugar ao acórdão Delbar, referido no n.° 72, supra. Em qualquer hipótese, segundo jurisprudência assente, uma simples prática do Conselho não é susceptível de derrogar normas do Tratado e não pode, portanto, criar um precedente que vincule as instituições da Comunidade quanto à escolha da base jurídica correcta (acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, 68/86, Colect., p. 855, n.° 24, e parecer 1/94 do Tribunal de Justiça, de 15 de Novembro de 1994, Colect., p. I‑5267, n.° 52).

116 Resulta do exposto que o combate ao terrorismo internacional, e, mais particularmente, a imposição de sanções económicas e financeiras, como o congelamento de fundos, contra indivíduos e entidades suspeitos de contribuírem para o seu financiamento, não pode estar ligada a nenhum dos objectivos explicitamente atribuídos à Comunidade pelos artigos 2.° CE e 3.° CE.

117 Além dos objectivos do Tratado explicitamente enunciados nos artigos 2.° CE e 3.° CE, a Comissão invocou igualmente, na sua resposta escrita às questões do Tribunal de Primeira Instância, um objectivo da Comunidade de ordem mais geral, que teria justificado, no presente caso, o recurso à base jurídica do artigo 308.° CE. Assim, a Comissão infere do preâmbulo do Tratado CE um «objectivo geral fixado à Comunidade de defender a paz e a segurança» internacionais (v. n.° 76, supra). Esta tese não pode ser acolhida.

118 Contrariamente ao que sustenta a Comissão, com efeito, não resulta de forma alguma do preâmbulo do Tratado CE que este prossiga um objectivo mais vasto de defesa da paz e da segurança internacionais. Se o referido Tratado tem incontestavelmente por finalidade primeira pôr fim aos conflitos do passado entre os povos europeus, através do estabelecimento de uma «união cada vez mais estreita» entre eles, é sem qualquer referência à execução de uma política externa de segurança comum. Esta faz exclusivamente parte dos objectivos do Tratado UE que, como o seu preâmbulo sublinha, visa transpor uma «nova fase no processo de integração europeia iniciado com a instituição das Comunidades Europeias».

119 Embora se possa afirmar que esse objectivo da União deve inspirar a acção da Comunidade no domínio das suas competências próprias, como a política comercial comum, ele não basta, pelo contrário, para servir de base à adopção de medidas ao abrigo do artigo 308.° CE, sobretudo nos domínios em que as competências comunitárias são marginais e taxativamente enumeradas pelo Tratado.

120 Por último, não se afigura possível interpretar o artigo 308.° CE no sentido de autorizar de forma geral as instituições a basearem‑se nesta disposição para realizar um dos objectivos do Tratado UE. Em particular, o Tribunal de Primeira Instância considera que a coexistência da União e da Comunidade, enquanto ordens jurídicas integradas mas distintas, bem como a arquitectura constitucional dos pilares, pretendidas pelos autores dos Tratados actualmente em vigor, não autorizam nem as instituições nem os Estados‑Membros a basearem‑se na «cláusula de flexibilidade» do artigo 308.° CE para obviarem à inexistência de uma competência da Comunidade necessária à realização de um objectivo da União. Decidir de outra forma equivaleria, em última instância, a possibilitar a aplicação dessa disposição a todas as medidas abrangidas pela PESC e pela cooperação policial e judiciária em matéria penal (JAI), pelo que a Comunidade poderia sempre agir para alcançar os objectivos dessas políticas. Esse resultado privaria numerosas disposições do Tratado UE do seu âmbito de aplicação e seria incoerente com a instituição de instrumentos próprios da PESC (estratégias comuns, acções comuns, posições comuns) e da JAI (posições comuns, decisões, decisões‑quadro).

121 Há, portanto, que concluir que, tal como os artigos 60.° CE e 301.° CE, considerados isoladamente, o artigo 308.° CE não constitui, por si só, uma base jurídica suficiente para servir de fundamento ao regulamento impugnado.

122 Tanto nos considerandos do regulamento impugnado como na sua resposta escrita às questões do Tribunal de Primeira Instância, o Conselho alega, contudo, que o artigo 308.° CE, utilizado em conjugação com os artigos 60.° CE e 301.° CE, lhe confere o poder para adoptar um regulamento comunitário que visa a luta contra o financiamento do terrorismo internacional, empreendida pela União e pelos seus Estados‑Membros ao abrigo da PESC, e que impõe, para esse fim, sanções económicas e financeiras contra particulares, sem estabelecer qualquer ligação com o território ou com o regime dirigente de um país terceiro. Estas considerações merecem ser aprovadas.

123 Neste contexto, com efeito, há que ter em conta a ponte especificamente estabelecida, quando da revisão de Maastricht, entre as acções da Comunidade que estabeleçam sanções económicas ao abrigo dos artigos 60.° CE e 301.° CE e os objectivos do Tratado UE em matéria de relações externas.

124 Efectivamente, há que concluir que os artigos 60.° CE e 301.° CE são disposições inteiramente particulares do Tratado CE, na medida em que prevêem expressamente que uma acção da Comunidade possa ser necessária para realizar não um dos objectivos da Comunidade, tal como são fixados pelo Tratado CE, mas um dos objectivos especificamente atribuídos à União pelo artigo 2.° UE, isto é, a execução de uma política externa e de segurança comum.

125 No âmbito dos artigos 60.° CE e 301.° CE, a acção da Comunidade é, assim, na realidade, uma acção da União realizada com base no pilar comunitário, após adopção pelo Conselho de uma posição comum ou de uma acção comum ao abrigo da PESC.

126 Deve observar‑se, a esse respeito, que, nos termos do artigo 3.° UE, a União dispõe de um quadro institucional único que assegura a coerência e a continuidade das acções com vista a alcançar os seus objectivos, respeitando e desenvolvendo simultaneamente o acervo comunitário. A União assegura, em especial, a coerência global da sua acção externa no âmbito das políticas em matéria de relações externas, de segurança, de economia e de desenvolvimento. O Conselho e a Comissão têm a responsabilidade de assegurar essa coerência, cooperando para esse efeito. Asseguram, cada um de acordo com as suas competências, a execução dessas políticas.

127 Ora, da mesma maneira que os poderes de acção previstos pelo Tratado CE se podem revelar insuficientes para permitir às instituições agir para realizar, no funcionamento do mercado comum, um dos objectivos da Comunidade, também os poderes de sanções económicas e financeiras previstos pelos artigos 60.° CE e 301.° CE, isto é, a interrupção ou a redução das relações económicas com um ou vários países terceiros, designadamente no que diz respeito aos movimentos de capitais e aos pagamentos, se podem revelar insuficientes para permitir às instituições realizar o objectivo da PESC, incluído no Tratado UE, em vista do qual essas disposições foram especificamente inseridas no Tratado CE.

128 Há, assim, que admitir que, no contexto particular considerado pelos artigos 60.° CE e 301.° CE, o recurso à base jurídica complementar do artigo 308.° CE se justifica, em nome da exigência de coerência enunciada no artigo 3.° UE, quando essas disposições não conferem às instituições comunitárias a competência necessária, em matéria de sanções económicas e financeiras, para agir com vista a realizar o objectivo prosseguido pela União e pelos seus Estados‑Membros no âmbito da PESC.

129 Assim, pode acontecer que uma posição comum ou uma acção comum adoptadas ao abrigo da PESC requeiram da Comunidade medidas de sanções económicas e financeiras que vão além das explicitamente previstas pelos artigos 60.° CE e 301.° CE, que consistem na interrupção ou na redução das relações económicas com um ou vários países terceiros, designadamente no que diz respeito aos movimentos de capitais e aos pagamentos.

130 Em tal hipótese, o recurso à base jurídica cumulativa dos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE permite realizar, em matéria de sanções económicas e financeiras, o objectivo prosseguido no âmbito da PESC pela União e pelos seus Estados‑Membros, tal como vem expresso numa posição comum ou numa acção comum, não obstante a falta de atribuição expressa à Comunidade dos poderes de sanções económicas e financeiras que visem indivíduos ou entidades que não apresentam uma ligação suficiente com um país terceiro determinado.

131 No caso vertente, a luta contra o terrorismo internacional e o seu financiamento faz incontestavelmente parte dos objectivos da União ao abrigo da PESC, tal como são definidos no artigo 11.° UE, mesmo quando ela não visa especificamente os países terceiros ou os seus dirigentes.

132 Além disso, é pacífico que a Posição Comum 2002/402 foi adoptada pelo Conselho, por unanimidade, no âmbito dessa luta e que ela prescreve a imposição, pela Comunidade, de sanções económicas e financeiras contra particulares sob suspeita de contribuírem para o financiamento do terrorismo internacional, sem estabelecer qualquer ligação com o território ou com o regime dirigente de um país terceiro.

133 Neste contexto, o recurso ao artigo 308.° CE, a fim de completar os poderes de sanções económicas e financeiras conferidos à Comunidade pelos artigos 60.° CE e 301.° CE, justifica‑se pela consideração de que, no mundo actual, os Estados já não podem ser considerados a única fonte de ameaça para a paz e para a segurança internacionais. Tal como a comunidade internacional, a União e o seu pilar comunitário não podem ser impedidos de se adaptarem a estas novas ameaças pela imposição de sanções económicas e financeiras não apenas contra países terceiros mas também contra pessoas, grupos, empresas ou entidades associadas que desenvolvam uma actividade terrorista internacional ou que atentem de outra forma contra a paz e a segurança internacionais.

134 Verifica‑se assim que, ao recorrer no presente caso à base jurídica complementar do artigo 308.° CE, o Conselho não alargou o domínio das competências da Comunidade para além do quadro geral resultante das disposições do Tratado e, em particular, das que definem as missões e as acções da Comunidade.

135 É, portanto, com razão que as instituições e o Reino Unido sustentam que o Conselho era competente para adoptar o regulamento impugnado, que aplica na Comunidade as sanções económicas e financeiras previstas pela Posição Comum 2002/402, com o fundamento resultante da conjugação dos artigos 60.° CE, 301.° CE e 308.° CE.

3. Quanto aos três fundamentos relativos à violação dos direitos fundamentais do recorrente

Argumentos das partes

136 Na parte da sua argumentação referente aos factos, o recorrente declara que é um homem de negócios internacional, nacional da Arábia Saudita, e que tem importantes interesses financeiros na União Europeia. Desde a entrada em vigor do Regulamento n.° 2062/2001, e depois do regulamento impugnado, os seus fundos e haveres na União Europeia foram congelados e viu‑se na incapacidade de gerir os seus negócios. A sua inclusão na lista do Anexo I do regulamento impugnado lesou, além disso, a sua reputação pessoal e profissional. O recorrente diz‑se vítima de um grave erro judiciário e afirma que nunca esteve envolvido em actividades terroristas nem em nenhuma forma de apoio financeiro a essas actividades, quer em ligação com Oussama ben Laden e com a Al‑Qaida quer de qualquer outro modo.

137 O recorrente acrescenta que foi igualmente alvo de medidas nacionais que ordenaram o congelamento dos seus fundos no Reino Unido, nos Estados Unidos e na Suíça, medidas cuja legalidade contesta judicialmente. Em particular, interpôs um recurso de anulação (judicial review) contra a medida de congelamento dos seus fundos ordenada pelo Ministério das Finanças britânico. Numa audiência preliminar realizada no âmbito desse processo, o juiz da causa considerou que o argumento relativo à ilegalidade dessa medida não era manifestamente destituído de fundamento em direito nacional. Contudo, o Governo do Reino Unido sustentou que, devido ao efeito directo do direito comunitário, o processo intentado pelo recorrente a nível nacional só tinha interesse se ele obtivesse igualmente a anulação do regulamento impugnado. O recorrente supõe, por outro lado, que a informação com base na qual ele foi inscrito na lista do comité de sanções é a mesma que foi com