CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

GERHARD REISCHL

apresentadas em 23 de Novembro de 1976 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juizes,

O presente processo tem por objecto a interpretação do artigo 16.o do Tratado CEE, por força do qual os Estados-membros deverão suprimir entre si, o mais tardar no final da primeira fase, os direitos aduaneiros de exportação e os encargos de efeito equivalente.

Em finais do ano de 1970, o recorrente no processo principal, um empresário fixado nos Países Baixos, importou para este país gado suíno proveniente de outros Estados-membros. Além disso, de Agosto de 1966 a Julho de 1971, exportou para outros Estados-membros suínos, suínos de criação, bovinos, bovinos de criação e cavalos provenientes dos Países Baixos. Em conformidade com a lei neerlandesa sobre o gado e as suas disposições de aplicação, nos termos das quais o gado destinado à importação e à exportação deve ser sujeito a um controlo efectuado pelos serviços veterinários, as mercadorias em questão foram sujeitas a inspecção, por ocasião da qual o recorrente teve que proceder ao pagamento dos encargos que haviam sido fixados em pormenor pelo ministro da Agricultura. Tendo considerado que esta imposição era ilícita, o recorrente intentou uma acção de restituição contra o Estado neerlandês.

Na medida em que se tratava de importações, o recorrente sustenta que estas imposições constituem encargos de efeito equivalente, alegando que uma proibição neste sentido, aplicável às trocas comerciais intracomunitárias, se tornou directamente aplicável a partir de 1 de Janeiro de 1970. Na medida em que incidiram sobre as suas exportações, considera que tais imposições constituem encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros de exportação. A este propósito, no que respeita às trocas comerciais intracomunitárias, a proibição ter-se-ia tornado integral e directamente aplicável a partir de 1 de Janeiro de 1962.

O Estado neerlandês levantou uma série de objecções contra esta tese.

Alega que o controlo das importações é parte integrante de um sistema geral neerlandês de controlos sanitários e que os encargos cobrados por ocasião desse controlo também se integram num sistema geral, dado que também se aplicam ao gado de produção nacional. A este propósito, tendo em conta a afirmação do Governo neerlandês segundo a qual as imposições em litígio não se podem comparar a várias imposições nacionais cujo montante é variável de uma comuna para outra, o Arrondissementsrechtbank de Haia, numa apreciação provisória, chegou à conclusão de que se tratava efectivamente de um encargo de efeito equivalente.

No que respeita à inspecção do gado no momento da exportação, o Governo neerlandês sustentou além disso que o serviço assim prestado representava um benefício para o exportador, que, desta forma, obtinha a garantia de poder exportar o gado inspeccionado para outros países da CEE. Os encargos então cobrados, destinados unicamente a cobrir as despesas, deveriam portanto ser considerados como a contraprestação de um serviço prestado pela administração. A este respeito, o Arrondissementsrechtbank de Haia declarou que, na realidade, não se podia falar de um benefício, na acepção definida pela jurisprudência do Tribunal no processo 24/68 (Comissão/República Italiana, acórdão de 1 de Julho de 1969, Colect. 1969-1970, p. 57); o próprio Estado neerlandês teria reconhecido que a avaliação é imprecisa, sendo portanto impossível verificar se existe um benefício concreto.

Seguidamente, o Estado neerlandês alegou que o seu comportamento era conforme com um princípio de política económica segundo o qual as despesas efectuadas com um produto devem ser suportadas por ele e pelos respectivos consumidores. O Arrondissementsrechtbank também não seguiu esta tese, tendo considerado que as despesas relacionadas com o controlo veterinário são feitas no interesse geral, isto é, com o intuito de proteger a vida das pessoas e dos animais.

Além disso, ao argumento segundo o qual o financiamento dos custos do controlo veterinário com fundos públicos gerais constituiria um auxílio dissimulado e ilícito segundo o Tratado o mesmo órgão jurisdicional respondeu afirmando que a cobrança de encargos que incidem sobre as exportações poderia produzir efeitos discriminatórios, uma vez que a mercadoria fica assim em situação desfavorável no mercado do país destinatário. Ademais, não estaria provado que, após o controlo veterinário, o gado exportado ficaria em melhor situação no país do destino.

Finalmente, o facto de a Directiva n.o 64/432/CEE (JO 1964, p. 1977; EE 03 F1 p. 77), já mencionada no processo Simmenthal, ter imposto um controlo da exportação de gado bovino e suíno, colocou um problema ao Arrondissementsrechtbank de Haia. É certo que ele se inclinava no sentido de não dar importância a esse facto. A este propósito, fez referência ao acórdão proferido no processo 29/72 (SpA Marimex/Administração Italiana das Finanças, acórdão de 14 de Dezembro de 1972, Colect. 1972, p. 473), tendo declarado que o cumprimento das obrigações fixadas na directiva não implicava necessariamente que se devesse igualmente proceder à cobrança de encargos nessa ocasião. Além disso, este órgão jurisdicional invocou o facto de a directiva se destinar precisamente a suprimir entraves à circulação das mercadorias e de a cobrança de encargos, que deveria ser considerada como um entrave indirecto, dificilmente se conciliar, por conseguinte, com aquele objectivo. Dado que, porém, até esta data, o Tribunal de Justiça ainda não se pronunciou expressamente sobre esta questão particular, o Arrondissementsrechtbank de Haia, por despacho interlocutório de 10 de Maio de 1976, decidiu suspender a instância e colocou ao Tribunal as seguintes questòes:

«Os encargos pecuniários impostos por um Estado-membro por razões de controlo sanitário de gado destinado à expedição para outro Estado-membro devem considerar-se encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros de exportação quando os mesmos se destinam a financiar, sem o exceder, o custo real de um controlo sanitário efectuado por decisão das autoridades nacionais:

a) tratando-se de bovinos ou suínos, para efeitos do cumprimento das obrigações que o Conselho da Comunidade Económica Europeia impôs ao Estado-membro expedidor na Directiva n.o 64/432/CEE, de 26 de Junho de 1964, ou,

b) tratando-se de bovinos ou suínos, para efeitos do cumprimento das obrigações descritas na alínea a) e, além disso, para efeitos de verificar se o gado em questão preenche as condições específicas a que o Estado-membro destinatário sujeita a sua importação ou,

c) tratando-se de animais de espécies diferentes da bovina ou suína, com o objectivo de verificar se os mesmos preenchem as condições a que o Estado-membro destinatário sujeita a sua importação?»

Resulta das considerações do Arrondissementsrechtbank de Haia que os encargos em litígio são devidos em razão de um controlo veterinário obrigatório efectuado aquando da exportação, antes da passagem da fronteira. Em compensação, tais encargos não incidem sobre os produtos comercializados no interior do país. Consequentemente, não devem ser considerados como parte de um sistema fiscal geral, por força do qual os produtos comercializados no interior do país e as mercadorias exportadas são sistematicamente tributados segundo os mesmos critérios. Além disso, os encargos também não devem ser considerados como a contrapartida de um serviço prestado pela administração.

Admitindo tal raciocínio, não há dúvida de que, à luz da anterior jurisprudência do Tribunal sobre a matéria — e considero não ser necessário recorrer a outras demonstrações —, os encargos em litígio devem em substância ser qualificados como encargos de efeito equivalente. Por conseguinte, a única questão que se mantém é a de saber se tais encargos se justificam, no entanto, ao abrigo do Tratado. No entender do Arrondissementsrechtbank de Haia, para responder a esta questão, devem ter-se em conta as considerações feitas nas questões citadas. Tal como a Comissão, considero que a análise não se deve limitar àqueles aspectos. Pelo contrário, dado que o tribunal de reenvio só procedeu a uma apreciação provisória e considerando os argumentos alegados pelo Governo neerlandês no processo pendente neste Tribunal, impõe-se uma análise mais ampla, que abranja igualmente os argumentos que o Arrondissementsrechtbank de Haia já rejeitou no seu despacho de reenvio, por considerá-los irrelevantes. Assim, deve analisar-se igualmente a questão de saber se os encargos em litígio não podem ser considerados apesar de tudo como a contrapartida dos serviços prestados pela administração, e em seguida indagar se a sua cobrança é conforme com um princípio geral de política económica, podendo, portanto, assim, justificar-se, e, por fim, verificar se é possível arguir que a sua supressão, que tem como consequência um financiamento através de fundos públicos, viola as normas do Tratado relativas aos auxílios.

1. Vou iniciar a minha análise deste caso pelo argumento que defende que os encargos em questão se destinam unicamente a financiar, sem o exceder, o custo real do controlo. A este propósito, basta remeter para a jurisprudência do Tribunal nesta matéria, isto é, para os acórdãos proferidos nos processos 39/73 (Rewe-Zentralfinanz eGmbH/Direktor der Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe, acórdão de 11 de Outubro de 1973, Colect. 1973, p. 379) e 87/75 (Conceria Daniele Bresciani/Administração Italiana das Finanças, acórdão de 5 de Fevereiro de 1976, Colect. 1976, p. 61). Estes acórdãos demonstram claramente que o facto referido não reveste qualquer importância para a qualificação quando se encontrem reunidas as restantes características de um encargo de efeito equivalente.

2. Quanto ao facto de estes controlos serem impostos no Estado exportador por uma directiva do Conselho, gostaria de acentuar de imediato que é impossível considerá-lo como um fundamento para justificar a cobrança de encargos. Em primeiro lugar, é interessante verificar que a Directiva n.o 64/432 do Conselho — aqui em causa —, que determina que os bovinos e suínos destinados à comercialização noutros Estados-membros devem ser sujeitos a controlos sanitários a efectuar no Estado exportador, não impõe nem autoriza a cobrança de encargos correspectivos na circulação intracomunitária das mercadorias. Em compensação, o mesmo já não se verifica com a Directiva n.o 72/462/CEE (JO L 302 de 31.12.1972; EE 03 F6 p. 171), relativa a problemas sanitários e de polícia sanitária na importação de animais das espécies bovina e suína e de carnes frescas provenientes de países terceiros. O seu artigo 12.o, n.o 8, determina expressamente que «todos os encargos ocasionados pela aplicação do presente artigo, incluindo o abate e a destruição dos animais, serão por conta do expedidor, do destinatário ou do seu mandatário sem indemnização do Estado». Efectivamente, pode concluir-se daqui que, no que respeita às trocas comerciais intracomunitárias, por um lado, e às importações provenientes de países terceiros, por outro, é deliberadamente estabelecida uma diferença em matéria de regulamentação dos custos. Além disso, a Comissão observa com razão que um acto do Conselho não pode de modo algum autorizar, na circulação intracomunitária das mercadorias, quaisquer encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros. Na verdade, o próprio legislador comunitário está igualmente vinculado ao respeito do princípio da livre circulação de mercadorias. Quando se admitiram derrogações a este princípio — como se verificou a propósito da compensação monetária que teve relevância no processo 10/73 (Rewe-Zentral AG/Hauptzollamt Kehl, acórdão de 24 de Outubro de 1973, Colect. 1973, p. 455) —, foi só na medida em que estavam em causa situações excepcionais e em que era necessário garantir o funcionamento do mercado comum apesar das dificuldades surgidas. A meu ver, é evidente que tal apreciação não se coaduna com a cobrança de encargos por ocasião de controlos veterinários. Finalmente, interessa também ter presente, neste contexto, o acórdão que foi proferido no processo 63/74 (W. Cadsky SpA/Istituto nazionale per il commercio estero, acórdão de 26 de Fevereiro de 1975, Colect. 1975, p. 115) a propósito de questões análogas. Estavam em causa controlos sobre a exportação que se destinavam a garantir o respeito de determinadas normas de qualidade, bem como de regras comuns em matéria de comercialização. Todavia, foi considerado que um encargo cobrado nesta ocasião constituía um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, sendo, portanto, ilícito. O Tribunal de Justiça entendeu que era irrelevante o facto de o encargo ser cobrado aquando da execução de medidas prescritas pelo direito comunitário. No presente caso deve ser aplicado o mesmo princípio.

3. Uma terceira consideração que, segundo o parecer do Arrondissementsrechtbank de Haia, poderia ser tomada em linha de conta para justificar o encargo consiste no facto de os controlos também serem efectuados com o objectivo de garantir que as mercadorias exportadas satisfaçam as condições fixadas pelo Estado destinatário. A este respeito, é óbvio que só deve tratar-se de controlos que o Estado importador ainda pode efectuar ele próprio, não obstante a regulamentação comunitária a que o processo Simmenthal se referia. O mesmo se verifica relativamente a animais como os cavalos que, até este momento, não figuram nas directivas mencionadas. É o que se verifica igualmente, dentro dos limites expressamente fixados no direito comunitário, com os controlos sobre a importação a que se referia em pormenor o processo Simmenthal. Além disso, deve ter-se em conta o artigo 104.o do acto de adesão em tudo o que respeite às exportações para os novos Estados-membros. A este propósito, o representante do Governo neerlandês alegou com razão que, com o objectivo de facilitar as trocas comerciais e de evitar medidas absurdas, em especial transportes inúteis, a realização de tais controlos, no momento da expedição, seria concebível. Assim, não seria inexacto excluir tais controlos da noção de medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, na acepção do artigo 34.o do Tratado CEE, ou considerá-los justificados ao abrigo do artigo 36.o Relativamente a este último artigo, pode defender-se uma interpretação ampla, segundo a qual as medidas destinadas a proteger a própria população do Estado-membro em causa não devem ser as únicas a ter em conta, e isto principalmente porque, no fundo, trata-se apenas de deslocar do Estado importador para o Estado exportador entraves ao comércio que são autorizados. Contudo, a questão da admissibilidade destes controlos no Estado exportador, à luz dos artigos 34.o e 36.o, pode, finalmente, manter-se em suspenso, dado que, em todo o caso, é necessário reconhecer a exactidão da tese da Comissão, segundo a qual não é decerto possível justificar, deste modo, a cobrança de encargos. Com efeito, pode afirmar-se que, se a cobrança de um encargo mesmo pela realização de controlos efectuados ao abrigo do direito comunitário não é admissível, por maioria de razão o mesmo deve acontecer no que respeita a controlos efectuados por força de disposições puramente nacionais. Recorde-se, além disso, o acórdão proferido no processo 29/72, Marimex, segundo o qual é evidente que a cobrança de encargos na fronteira não é autorizada, mesmo quando os controlos sanitários cujos custos são financiados por esses encargos sejam admissíveis ao abrigo do artigo 36.o do Tratado CEE. Manifestamente este princípio deveria aplicar-se quer às importações quer às exportações, bem como aos controlos efectuados nessas alturas, pois, de outro modo, a transferência dos controlos para o Estado exportador redundaria na postergaçào do acórdão Marimex.

4. Assim, se é patente que nenhum dos elementos citados no despacho de reenvio é suficiente para justificar a cobrança de encargos, é ainda necessário analisar, como já referi, se os argumentos discutidos a título complementar no processo principal e que foram retomados no presente processo pelo Governo neerlandês conduzem a um resultado diferente. a) A este respeito, deve em primeiro lugar analisar-se o argumento que defende que os encargos não são mais do que a contrapartida de um serviço prestado pela administração. Sobre este aspecto, o Governo neerlandês defende que seria possível falar de um serviço individual e efectivamente prestado quando o Estado ajuda os seus exportadores a ultrapassar os obstáculos existentes por força do direito comunitário ou os que são licitamente fixados por outros Estados em matéria de controlos sanitários. Desta forma, aumenta o valor da mercadoria a exportar, resultando daí um benefício bem determinado cuja quantificação certamente pressupõe um conhecimento da situação do mercado e das condições fixadas no contrato: tais factores permitem determinar o lucro não realizado de que é possível falar-se no caso de a exportação não se ter verificado. Em minha opinião, tal argumentação também não é pertinente. Por um lado, o facto de surgirem dificuldades no que respeita à quantificação do pretenso lucro, que não é o mesmo para cada exportador, pode já por si suscitar dificuldades. Recordem-se, nesta matéria, as declarações prestadas no processo 24/68 (Comissão da CEE/República Italiana, acórdão de 1 de Julho de 1969, Colect. 1969-1970, p. 57), segundo as quais um encargo não pode ser considerado como a contrapartida de serviços especiais prestados pela administração quando eles implicam um benefício geral e, sobretudo, difícil de avaliar. Além disso, foi acertadamente alegado que, na realidade, se tratava de medidas destinadas a lutar contra as epidemias e que esta luta é prosseguida no interesse geral. Remeto aqui para o acórdão proferido no processo 87/75, onde é feita tal afirmação. Por conseguinte, a tese segundo a qual os controlos de polícia sanitária representam um serviço prestado ao importador também não foi acolhida e, logicamente, considerou-se adequado que as despesas assim ocasionadas fossem suportadas pela colectividade. Finalmente, o acórdão proferido no processo 63/74 também poderá ter interesse. Neste acórdão, o Tribunal sublinhou expressamente que os controlos sobre a exportação não constituem serviços prestados ao exportador. Dado que o interesse pessoal dos exportadores parece tão difícil de avaliar, deve antes admitir-se que estas medidas que incentivam as exportações são aplicadas no interesse geral. b) No entender do Governo neerlandês, o princípio geral de política económica segundo o qual as despesas de que resulta um benefício para um produto devem ser suportadas por este e pelos respectivos consumidores também deve ser tido em conta para efeitos de justificação do encargo. A este propósito, isto é, em matéria de «custos sociais», de efeitos externos negativos e de «internalisation of external costs», ouvimos, no decurso da fase oral do processo, longas e impressionantes análises acompanhadas de uma série de citações extraídas da literatura das ciências económicas nem sempre fáceis de entender. Além disso, tentou demonstrar-se de que modo esta regra funciona na prática, quer através do reconhecimento do princípio vigente em matéria de protecção do ambiente segundo o qual quem polui paga — sobre este assunto existe mesmo uma recomendação do Conselho de 1975 — quer fazendo repercutir sobre os utilizadores as despesas de infra-estrutura no domínio do tráfego. Neste caso, já pode duvidar-se que seja justo e equitativo que os custos de medidas destinadas a prevenir as epidemias nos animais e que são portanto tomadas no interesse dos agricultores detentores de animais sejam financiados precisamente pelo comércio, que está na origem deste perigo, e, consequentemente, no fim de contas, pelo consumidor, ainda que este disso não beneficie directamente. Como a Comissão sublinhou, outro aspecto importante é o de que, admitindo que possa falar-se de um princípio geral com este conteúdo, trata-se quando muito de um princípio de política económica, não tendo sido provado que o mesmo existe enquanto princípio jurídico. Na realidade, os exemplos citados pelo Governo neerlandês, que se referem a factos parcialmente diferentes, não são de natureza a fornecer esta prova e também não são suficientes. Ao invés, do direito comunitário podem extrair-se indícios que militam contra a validade do princípio neste âmbito. Aqui, os acórdãos com mais interesse são os que respeitam à questão de saber quando é que os encargos podem ser considerados como contraprestações de serviços individuais. Segundo esses acórdãos, é necessário indagar se existe um benefício real e quantificável para o produto, excluindo-se assim medidas que, tal como a protecção sanitária, são tomadas no interesse geral. Do acórdão Marimex, que declarou os controlos lícitos mas não os respectivos encargos, também pode deduzir-se, como faz o recorrente ao fazer-lhe referência, que o princípio citado pelo Governo neerlandês, segundo o qual as despesas deverão ser financiadas pelo produto, não é aplicável neste domínio. Finalmente, também me parece convincente uma observação da Comissão segundo a qual, mesmo que se reconheça que o princípio citado é válido, quando se coloca a questão da apreciação da sua importância e da relação entre este princípio e o da livre circulação de mercadorias, dificilmente se poderia responder que este último, cuja importância a jurisprudência do Tribunal não cessa de sublinhar, deveria ceder. c) Só me resta assim analisar o fundamento da argumentação segundo a qual a proibição da cobrança de encargos levaria a que os custos dos controlos sanitários sobre a exportação devessem ser suportados por fundos do Estado. Com efeito, imputar ao Estado o financiamento dos custos de comercializaçào não constituiria senão um auxílio dissimulado à exportação, susceptível de provocar distorções de concorrência e, consequentemente, de ser incompatível com o artigo 92.o do Tratado. A 'esta argumentação a Comissão levanta — com razão, a meu ver — a objecção de que o ponto de vista do Governo neerlandês colide com a exigência de uma interpretação coerente do Tratado. Com efeito, não pode admitir-se que o Tratado, por um lado, no artigo l6.o, impeça que os custos relativos a uma actividade autorizada pelo Tratado sejam suportados pelos exportadores e que o artigo 92.o, por outro lado, proíba o seu financiamento mediante fundos públicos. A supressão de um encargo que viola o direito comunitário não pode ser proibida segundo o artigo 92.o Além disso, importa salientar que o recorrente observou que o financiamento do controlo mediante fundos públicos não implicaria qualquer distorção de concorrência, dado que, nos Estados-membros, não são cobrados encargos deste tipo nas trocas comerciais puramente internas. Por conseguinte, o Arrondissementsrechtbank de Haia não considerou provado que a supressão do encargo produziria um efeito discriminatório, mas admitiu, pelo contrário, que a sua cobrança poderia ter um efeito discriminatório nos mercados do país importador. Aliás, quanto a esta última questão, deverá observar-se, tal como faz a Comissão, que o pedido prejudicial não constitui a sede adequada para tais indagações, isto é, para comprovar distorções de concorrência. Mesmo que isso se verificasse realmente, ou seja, quando, num Estado destinatário, estas despesas de controlo incidissem sobre o produto controlado, em caso algum tal situação poderia ser neutralizada mediante uma derrogação da proibição imposta pelo artigo l6.o mas sim unicamente através de um esforço de harmonização do direito. Isso faria eventualmente com que os Estados destinatários em causa também financiassem os controlos mediante fundos públicos; mas também é concebível que se tomem medidas comunitárias de harmonização em matéria de financiamento dos custos.

5. Em suma, verifica-se portanto que encargos cobrados, aquando da exportação, pela realização de controlos do tipo dos que nos interessam no presente caso não são compatíveis com o artigo 16. o do Tratado CEE. O Arrondissementsrechtbank de Haia deve tirar as devidas consequências de tal facto, tendo em conta que a eliminação dos encargos ilícitos por força do artigo l6.o deveria ter-se verificado o mais tardar no final da primeira fase do período de transição e que uma proibição neste sentido, imediatamente aplicável, existia a partir de 1 de Janeiro de 1962.

6. Por conseguinte, proponho que seja dada a seguinte resposta à questão colocada pelo Arrondissementsrechtbank de Haia: Um encargo financeiro que incida unilateralmente, aquando da passagem da fronteira, sobre mercadorias exportadas para outros Estados-membros constitui um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, ainda que esse encargo seja imposto por ocasião de controlos veterinários obrigatórios sobre a exportação que sejam compatíveis com o direito comunitário ou impostos por este.

( *1 ) Língua original: alemão.