8.

É assim chegado o momento de retomar os factos do processo. Mas, antes de entrar no cerne da questão, e para evitar os equívocos a que poderia dar lugar a discordância entre os números fornecidos pelas partes, é oportuno recordar que, segundo o Conselho (nota do seu presidente, datada de 9 de Julho de 1985), o Parlamento tinha aprovado, ao adoptar o orçamento de 1985, DNO adicionais no montante de 94,3 milhões de ECU (de ora em diante, MECU) a título de créditos de autorização e 29,6 MECU a título de créditos de pagamento. Ora, durante o processo relativo ao orçamento de 1986, ao contrário da Comissão e do Parlamento, o Conselho tomou como base de cálculo para determinar a aplicação da taxa máxima, não o montante das DNO definitivamente inscritas no novo orçamento, mas a soma correspondente ao total, menos os referidos créditos adicionais. Pela minha parte, utilizarei os valores que figuram nos documentos da Comissão e do Parlamento; com efeito, mau grado as reservas do Conselho, nem ele nem qualquer Estado-membro recorreu ao Tribunal para verificar os eventuais actos ilegais cometidos pelo Parlamento no decurso do processo de 1985. Posto isto, vamos descrever os comportamentos das partes nas sete fases em que o artigo 203.o divide o processo orçamental. Primeira fase. Por carta de 23 de Abril de 1985, a Comissão informou a autoridade orçamental de que tinha verificado uma taxa máxima de aumento das DNO igual a 7,1 % em relação às mesmas despesas no orçamento de 1985. Segunda fase. Em 31 de Julho, a Comissão submeteu ao Conselho o anteprojecto do orçamento, fazendo notar desde logo que ele tinha como pressuposto dois acontecimentos cujos efeitos se produziriam em 1 de Janeiro de 1986: a decisão do Conselho, de 7 de Maio de 1985, que elevara para 1,4 % a quota-parte do IVA destinada aos recursos próprios e o alargamento da Comunidade a Espanha e Portugal. A Comissão indicava, em seguida, os objectivos prosseguidos pelas instituições relativamente à Comunidade dos Dez. Nesse sentido, tendo em conta que, em matéria de DNO, os «atrasados» — isto é, o conjunto dos compromissos assumidos nos exercícios anteriores — orçavam já pelos 10300 MECU (dos quais 8200 diziam respeito aos três fundos estruturais), calculava que, para poder honrá-los, seriam necessárias dotações da ordem dos 4400 MECU (dos quais 4000 em DNO) e observava que esse facto reduziria no futuro a já exígua margem disponível para o financiamento das novas políticas comunitárias. Revelava-se, pois, indispensável travar o aumento dos compromissos e dos pagamentos em DNO, mantendo-o em 1986 dentro dos limites da taxa máxima, ou seja, dos 7,1 %. Esta regra admitia, porém, algumas excepções. Assim, para assegurar plenamente a cobertura dos «atrasados» em relação aos fundos estruturais, seria necessário recorrer às reservas dos capítulos em causa. Do mesmo modo, o limite dos 7,1 % não deveria aplicar-se às dotações para pagamentos referentes às novas políticas, nem às dotações provisionais (capítulo 100), nem às reservas para imprevistos (capítulo 101). Finalmente, no respeitante às consequências do alargamento, precisava-se que o projecto «inclui todos os créditos necessários para que os novos Estados-membros participem desde o início em todas as políticas comunitárias, em conformidade com os processos de transição previstos nos acordos de adesão». Durante o período de transição, a Espanha e Portugal receberão uma compensação financeira que irá diminuindo proporcionalmente ao seu grau de integração nas políticas comunitárias. No primeiro ano, essa compensação eleva-se a 87 % dos pagamentos do IVA [anteprojecto de 1986, vol. 7, Comissão, Doe. COM(85) 175, p. A/8]. Com base nas DNO da mesma natureza inscritas no orçamento de 1985, a Comissão calculou que a aplicação da taxa máxima de 7,1 % permitiria aumentar os créditos de autorização em mais de 588 MECU e os de pagamento em mais de 435 MECU (com o sistema de cálculo adoptado pelo Conselho estes aumentos são reduzidos, respectivamente, para 582 MECU e 433 MECU). Em números absolutos, as DNO cifrar-se-iam em cerca de 8882 MECU para os créditos de autorização e em pouco mais de 6568 MECU para os de pagamento. As necessidades globais identificadas pela Comissão para as DNO ascendiam, contudo, a mais de 10546 MECU para os créditos de autorização e mais de 9021 MECU para os de pagamento. Terceira fase. Reunido em 8 de Julho, o Conselho aplicava pela primeira vez as «conclusões» de 4 de Dezembro de 1984, fixando o «quadro de referência» relativo às DNO em 8782 MECU para créditos de pagamento e 6537 para créditos de autorização. Dez dias mais tarde, os seus membros encontraram-se com uma delegação da Assembleia e, na reunião de 17 e 18 de Setembro, estabeleceram o projecto do orçamento. Este último contemplava um aumento de 578 MECU, equivalente a 7,08 %, para os créditos de autorização, e de 430 MECU, equivalente a 7,04 %, para os de pagamento. Em valores absolutos, os compromissos ascendiam a 8788 MECU e os pagamentos a 6533 MECU; relativamente aos créditos globais do anteprojecto, tinham sido reduzidos, portanto, em cerca de 22 %. Nas notas justificativas lê-se que o Conselho tomou em consideração «as consequências, no plano orçamental, da adesão dos dois novos Estados-membros... (e) esforçou-se por (os) fazer participar, desde o primeiro ano da adesão, na maior parte das políticas comunitárias». O Conselho está, porém, «disposto a reconsiderar as dotações inscritas para o FEDER e para o FSE na segunda leitura do projecto... e a fazer com que, nessa altura, sejam colocados à disposição dos países interessados os montantes necessários para honrarem os compromissos decorrentes das negociações de adesão no que respeita a Espanha e Portugal, tomando em consideração a reinscrição dos créditos de autorização e de pagamento inseridos no orçamento de 1985 a favor dos Dez». Nos próprios trabalhos — prosseguem as notas justificativas — o Conselho examinou ainda o «complexo» problema dos atrasados e declarou-se convicto de que a sua solução deverá ser encontrada «em conjunto» pelos dois órgãos da autoridade orçamental e ser de molde a «abranger mais exercícios». Assim, conferiu à sua presidência um mandato exploratório «a fim de aprofundar o problema com a Comissão, conhecendo (já) o ponto de vista (do Parlamento)... e traçar as linhas-mestras de uma solução» [projecto de orçamento para o exercício de 1986, estabelecido pelo Conselho em 17 e 18 de Setembro de 1985, no Luxemburgo, vol. 7, notas justificativas do Conselho, Doe. 9336/85 (budget 12), p. 9 e 10]. Quarta fase. Ao preparar-se para examinar, em primeira leitura, o projecto estabelecido pelo Conselho, o Parlamento estava ciente dos limites colocados à sua iniciativa, mas também das responsabilidades que teria de assumir. Com efeito, segundo os cálculos da Comissão, a margem de manobra (isto é, o aumento possível das DNO, em relação ao projecto do Conselho) ascendia a 294 MECU para os créditos de autorização e a 217 MECU para os de pagamento; logo, se se prescindisse da possibilidade de exceder a taxa máxima, as DNO só poderiam aumentar em 882 e 652 MECU, respectivamente. Por outro lado, surgiam perspectivas inquietantes numa nota que a Direcção-Geral dos Orçamentos redigira em 16 de Outubro de 1985, onde se podia ler: « Il resulte du tableau que les crédits du projet... ne permettent même pas d'assurer les besoins nécessaires pour la poursuite des politiques existantes (y compris le poids du passé normal) et le lancement des nouvelles actions et que, par conséquent, le poids du passé excessif et les dépenses relatives à l'élargissement ne sont pas couverts». A discussão do projecto teve lugar em sessão plenária em 9 de Outubro e em 11 e 12 de Novembro, na presença do presidente de Conselho, Juncker, e do comissário Christophersen. Pelo que elucida acerca dos argumentos das partes, é oportuno recapitulá-la com algum pormenor. Esclarecendo a filosofia do documento elaborado pela sua própria instituição, o Sr. Juncker começou por realçar o seu carácter ainda imperfeito, pelo menos no que respeitava à componente «adesão», e a circunstância de o Conselho ter consciência «de ter dado apenas um primeiro passo». Contudo, defendeu com energia a decisão de atribuir aos dois grandes fundos estruturais tudo o que coubesse dentro do limite dos 7,1 %. «Não é ilegal — declarou — respeitar a taxa máxima no decurso da actual fase do processo... Não é ilegal que o presidente do Conselho verifique na sua instituição... a ausência de uma maioria qualificada para a fixação de uma nova taxa. Não é ilegal que o Conselho indique a orientação em que visa inspirar-se na segunda leitura» (JO 330, 2.o Suplemento, p. 143). De teor completamente diferente foi a intervenção do comissário Christophersen. «As opções do Conselho — declarou — deixam por resolver dois grandes problemas: como financiar o alargamento e como reabsorver os atrasados. O tratado de adesão obriga-nos a honrar os compromissos económicos que assumimos.» Ora, reduzindo em mais de 700 MECU os montantes previstos pela Comissão, o Conselho «ignorou» tais compromissos; e resta-nos esperar que esteja a ser sincero quando se diz disposto a eliminar, na segunda leitura, esta «injustiça» relativamente aos dois novos Estados. No que respeita aos atrasados, o nível a que o projecto fixa os créditos de pagamento pode repercutir-se, de forma drástica, na actividade dos fundos estruturais. Se esses valores fossem aprovados, por exemplo, «o Fundo Social deveria praticamente deixar de funcionar antes de meados de 1986» (JO 330, 2.o Suplemento, p. 145). Censuras não menos ásperas vieram das bancadas dos deputados: umas de carácter metodológico (ao estabelecer um projecto, «acompanhado de intenções» a concretizar na segunda leitura — disse-se — o Conselho tentou «esvaziar a primeira leitura do Parlamento»: deputados Fich e von der Vring, JO 330, 2.o Suplemento, p. 136, e JO 332, 2.o Suplemento, p. 27), outras referentes aos temas abordados por Christophersen. A disposição sobre a taxa máxima — afirmou, em especial, o deputado Fich — tem aplicação no pressuposto «de situações comparáveis», o que não é o caso, no momento em que passamos «de dez para doze países! ... Basta pensar que os valores referentes ao PNB da Comunidade aumentarão cerca de 9 %, a que é necessário acrescentar a inflação... Só para manter o nível actual, será (portanto) necessário um aumento de 16 %, (isto é), uma taxa... que excede em muito aquela a que se chega com um cálculo puramente matemático... em aplicação do artigo 203.o» (JO 330, 2.o Suplemento, p. 137 e 138). Os compromissos do passado — acrescenta o deputado Christodoulou — devem ser considerados «despesas extraordinárias... fora do limite máximo, na medida em que não têm qualquer relação com os aumentos correntes e com os normais aumentos periódicos do limite, previstos no artigo 203.o» (JO 332, 2.o Suplemento, p. 12 e 42). Na sessão de 14 de Novembro passou-se à votação e viu-se as DNO aumentarem em 1764 MECUs para os créditos de autorização e em 1784 MECU para os de pagamento. Em números absolutos, atingiram 10185 e 8132 MECU, respectivamente, ficando assim cerca de 6,3 % abaixo dos valores que figuravam no anteprojecto, enquanto a sua taxa de aumento em relação à base de 1985 era de 35,6 % (créditos de autorização) e 27,1 % (créditos de pagamento). Em apostilha às suas próprias emendas, a Assembleia aprovou uma resolução recheada de referências críticas dirigidas ao Conselho. Nela se deplorava, em especial, que este último, aplicando «as suas regras internas», não tivesse «completado a sua primeira leitura», apresentasse ao Parlamento «um projecto... truncado» e agisse «em violação... do Tratado». Declarava-se ainda inaceitável que, contrariamente ao disposto no artigo 199.o do Tratado e nas normas sobre os fundos estruturais, «o Conselho não tivesse inscrito todas as despesas no orçamento, (e que) nem as despesas decorrentes do alargamento da Comunidade, nem os créditos necessários para a liquidação das obrigações contratuais vencidas tivessem sido... tomados em conta» (n.os 10 e 11). Quinta fase. Em segunda leitura (26 e 27 de Novembro), o Conselho aprovou créditos adicionais para o alargamento, de 500 MECU para os de autorização e 321 MECU para os de pagamento; além disso, pediu à Comissão que apresentasse em 1986 um orçamento rectificativo visando assegurar a realização dos objectivos que se fixara quando propôs, no anteprojecto, uma reserva de 250 MECU em DO. Com referência aos atrasados, o Conselho fixou em seguida um montante de 400 MECU, dos quais 196 para o FEDER e 204 para o Fundo Social. Ao decidir a inscrição destas somas, declarou-se favorável ao escalonamento da reabsorção dos atrasados no decurso dos próximos exercícios; afirmou, todavia, que o período a prever para esse fim « é mais longo do que o considerado pela Comissão» e convidou esta a «usar da máxima flexibilidade para assegurar o bom funcionamento» dos fundos estruturais. Ao apreciar as emendas da Assembleia, o Conselho ateve-se a um critério preciso: assim, estabeleceu que, cabendo a ambas as instituições assumir as mesmas responsabilidades, uma parte das despesas com o alargamento e com a liquidação dos atrasados recaísse sobre a margem de manobra parlamentar. Daqui resultou que as emendas tivessem sido aceites em 121,9 MECU para os créditos de autorização e 100 MECU para os de pagamento (projecto de orçamento para o exercício de 1986, emendado e com propostas de alteração, introdução, Doc. n.o 1, 10773/85 — budget 14). Em valores absolutos, o montante das DNO resultante destas decisões elevava-se respectivamente a 9278 e 7254 MECU — inferior em 20 %, portanto, à soma correspondente no anteprojecto da Comissão. Terminou assim uma fase do processo que teria um peso determinante na negociação final entre as duas autoridades. Em conformidade com os seus resultados, o Conselho propôs ao Parlamento, por carta de 29 de Novembro, a fixação para as DNO de 1986 das seguintes taxas máximas de aumento em relação à base de 1985: 20,5 % para os créditos de pagamento e 14,63 % para os créditos de autorização. Sexta fase. O Parlamento dedicou as sessões de 10 e 12 de Dezembro à sua segunda leitura. O primeiro discurso foi novamente proferido pelo presidente Juncker e, como é óbvio, teve um tom de alegações. Que desta vez — declarou — não nos acusem de erros: o Conselho respeitou os compromissos assumidos em matéria de alargamento, obrigando-se até a examinar um projecto de orçamento suplementar, e inscreveu todos os créditos pedidos pela Comissão para os fundos social e regional. E incontestável — respondeu o comissário Christophersen — que a argumentação do Sr. Juncker é procedente, pelo menos em parte. Afastando-se da filosofia que o orientara na primeira leitura, o Conselho deu efectivamente «um passo no caminho certo, sobretudo no que respeita ao alargamento». As despesas para ele previstas, com efeito, estão em larga medida cobertas por dotações decididas no decurso da segunda leitura (JO 333, 2o Suplemento, p. 48). Apesar de tudo isto — acrescentou o vicepresidente da Comissão — o texto reenviado ao Parlamento não nos satisfaz. Embora reconhecendo pela primeira vez a existência do problema dos atrasados, o Conselho, com efeito, está longe de o ter resolvido. Para a cobertura de tais encargos «falta ainda uma importância da ordem dos 900 MECU. Em vez disso, o Conselho dá-nos uma declaração» — de resto muito discutível, porque as «margens reduzidíssimas» possibilitadas pela regulamentação do Fundo Social dificilmente consentirão a gestão «flexível» que nos foi sugerida. A Comissão conta, pois, com o Parlamento: cabe-lhe fazer «o esforço» necessário «para obter um orçamento melhor e mais claro do que o elaborado pelo Conselho...» (JO 333, 2.o Suplemento, p. 49). Do debate parlamentar que se seguiu não vale a pena ocuparmo-nos, de tal modo foi pobre e repetitivo. Aliás, acabara o tempo dos discursos e começava a fase, muito mais apaixonante, das negociações sobre o aumento da taxa máxima. Desenrolou-se num único e agitado dia: 11 de Dezembro. O primeiro movimento foi do Parlamento, com uma proposta para completar os créditos estabelecidos na segunda leitura do Conselho com um montante de 569 MECU para DNO; mas esta oferta foi rejeitada. O Conselho, pelo seu lado, pediu ao seu presidente que negociasse a título pessoal com a outra parte, mas impondo-lhe que permanecesse dentro da margem de manobra prevista no quarto parágrafo do n.o 9. Convicto de que não podia oferecer ao Parlamento «aquilo que lhe pertence de direito», o Sr. Juncker recusou o mandato. A condição foi então retirada. Aos representantes da Assembleia, que deveriam estar mandatados para concluir o acordo, o Sr. Juncker tinha liberdade para contrapropor tudo quanto considerasse oportuno. O Conselho apreciaria depois as respostas. Os valores apresentados pelo Sr. Juncker são conhecidos: aos créditos estabelecidos pelo Conselho seriam acrescentados 242 MECU, incluindo a margem de manobra, para os pagamentos e 196 MECU para os créditos de autorização, com um aumento da taxa máxima para 24,46 % e para 17,02 %, respectivamente. Tratava-se de um passo em frente — o qual, contudo, não agradou nem ao Parlamento nem ao Conselho. Este último, aliás, decidiu que, em caso de insucesso da negociação, a sua proposta regressaria ao limite — 20,5 % — definido na segunda leitura. A situação era muito pouco encorajante; o Sr. Juncker, porém, manteve-se firme e, no decurso da noite, conseguiu para a sua posição os votos de nove dos dez governos. Acedendo a um pedido dos parlamentares, o Conselho aprovou também uma declaração conjunta em que as duas autoridades se comprometiam a garantir «os recursos necessários, a fim de que os fundos estruturais possam funcionar normalmente... em 1986»; mas, quase como que a compensar esta concessão, insiste em seguida nas suas próprias teses sobre os atrasados, propondo à Assembleia a liquidação dos seus efeitos sobre o volume das DNO nos exercícios futuros (JO 333, 2.o Suplemento, p. 280). Neste ponto, os acontecimentos precipitaram-se. O Parlamento decidiu aumentar a parada e, em 12 de Dezembro, aprovou uma resolução cujo passo mais importante pode resumir-se assim: as despesas excepcionais a que a Comunidade terá de fazer face em 1986 para honrar os compromissos relacionados com o alargamento e providenciar quanto aos atrasados «não têm equivalentes do mesmo tipo no orçamento de 1985»; daqui se deduz que tais despesas «não se inserem nas disposições do Tratado» relativas à taxa máxima de aumento das DNO e, portanto, «o processo previsto no artigo 203.o, n.o 9, não é aplicável no caso vertente». O Parlamento tem, portanto, o direito e o dever de emendar novamente o projecto. Às palavras seguiram-se os factos. As emendas foram votadas e as DNO aumentaram em 492 MECU (19,53 %) para os créditos de autorização e 563 MECU (29,73 %) para os créditos de pagamento. Ao sabê-lo, o presidente Juncker faz a seguinte declaração: «Registo a votação do Parlamento, que não acolheu as propostas por mim apresentadas em nome do Conselho. A proposta... não era condicional (sic). Em consequência, o Conselho regressa à posição assumida na segunda leitura, em 26 e 17 de Novembro. Neste ponto, limito-me a reservar para o Conselho todos os direitos que lhe conferem as disposições dos tratados (JO 333, 2.o Suplemento, p. 284). Sétima fase. Em 18 de Dezembro de 1985, nos termos do artigo 203.o, n.o 7, o presidente do Parlamento verificou que o processo orçamental para o exercício de 1986 fora concluído e que o orçamento geral estava definitivamente aprovado. Disto informou o Conselho por carta enviada em 19 de Dezembro e chegada ao destinatário quatro dias mais tarde.