a)

O artigo 228.o estabelece que, «sempre que as disposições do Tratado prevejam» a conclusão de acordos entre a Comunidade e um ou mais Estados-membros ou uma organização internacional, esses acordos serão negociados pela Comissão e concluídos pelo Conselho após consulta, nalguns casos, da Assembleia. Dispõe igualmente no segundo parágrafo do n.o 1 que o Tribunal pode ser consultado sobre a compatibilidade do projecto de acordo com as disposições do Tratado. Com efeito, o que a Comissão pede ao Tribunal é que dê ao primeiro parágrafo do n.o 1 deste artigo, cuja aplicação se limita aos casos previstos pelo Tratado, uma interpretação extensiva, isto é, que decida que esta disposição não se refere unicamente aos casosprevistos expressis verbis pelo Tratado (ou seja, por exemplo, os referidos nos artigos 111.o a 116.o — acordos pautais ou comerciais, 238.o — acordos de associação, ou mesmo 229.o e 230.o — relações com a organização das Nações Unidas, com o Conselho da Europa e com a OCDE), mas deve ser extensiva ao domínio dos transportes, quer em virtude da existência do artigo 75.o do Tratado, quer da publicação em 1969 do Regulamento comunitário n.o 543/69. As objecções que se podem fazer a esta argumentação são, em nossa opinião, extremamente sérias. 1. É certo que o artigo 75.o do Tratado prevê que o Conselho estabelecerá «regras comuns aplicáveis aos transportes internacionais» efectuados com destino ao território de um Estado-membro e que o Conselho poderá tomar «quaisquer outras disposições adequadas». A Comissão vê designadamente nestas quatro últimas palavras o reconhecimento duma competência comunitária externa instituída pelo Tratado e que constitui, por isso, um dos casos em que o artigo 228.o se torna aplicável. Esta tese é dificilmente admissível por duas razões. O conjunto do artigo mostra que a expressão «transportes internacionais» que figura num dos números visa essencialmente, na realidade, os transportes intracomunitários, visto que só a eles se podem aplicar directamente as regras comuns. Por outro lado, é difícil admitir que uma expressão tão vaga como «quaisquer outras disposições adequadas» possa abranger um poder tão preciso como o de a Comunidade negociar e concluir acordos com países terceiros no lugar dos Estados-membros. Em diversas disposições do Tratado relativas à política comercial, figuram regras tão gerais como as da alínea c) do n.o 1 do artigo 75.o Ora, os autores do Tratado não pensaram certamente que tais disposições fossem suficientes para estabelecer uma competência externa da Comunidade visto que, para lha atribuírem, julgaram necessário inserir no Tratado seis artigos especialmente consagrados a essa questão. 2. Muito mais delicada é a questão de saber se a publicação do Regulamento n.o 543/69 ou algumas das suas disposições não tiveram como resultado criar uma competência comunitária e tornar assim aplicáveis à negociação e à conclusão do AETR as disposições do artigo 228.o do Tratado. Com efeito e de um modo geral, pode perguntar-se se, fora dos casos da competência internacional da Comunidade expressamente previstos pelo Tratado, a entrada em vigor de um regulamento comunitário não tem como resultado transferir para a Comunidade a capacidade de negociar e concluir acordos que são susceptíveis de afectar a aplicação das regras comunitárias. Algumas particularidades do presente caso fazem com que ele favoreça em larga medida a adopção desta tese. Com efeito, é certo que: — por um lado, o Regulamento comunitário n.o 543/69 rege precisamente questões que são objecto do AETR; — por outro lado, e pelo menos num aspecto, o da data a partir da qual serão aplicáveis as disposições relativas à duração máxima de condução diária, o AETR difere do regulamento comunitário; — finalmente, porque o artigo 3.o deste regulamento comunitário parece consagrar expressamente a transferência de competência, visto que no mesmo se diz: «…a Comunidade encetará com países terceiros as negociações que se venham a revelar necessárias à aplicação do presente regulamento». A tese da transferência de competência externa para a Comunidade por efeito da publicação de um regulamento comunitário tinha-nos seduzido por um momento, não o escondemos, e é com alguma pena que, após reflexão, proporemos ao Tribunal que não a adopte. Do ponto de vista de uma certa «ética» comunitária, com efeito, esta tese tem inegáveis interesses. Se em consequência dum regulamento, uma determinada matéria é transferida do plano interno para o comunitário, pode sustentar-se que os Estados-membros, agindo quer individualmente quer mesmo colectivamente, deixam de estar em condições de assumir validamente com Estados terceiros compromissos que incidam sobre a mesma matéria. Então apenas a Comunidade ficaria em condições de assumir esses compromissos no domínio de aplicação do direito comunitário. Além disso, de forma prática, um tal sistema seria possivelmente aquele que permitiria da melhor forma evitar que os Estados-membros concluíssem com países terceiros acordos que, em seguida, se revelassem dificilmente compatíveis com os regulamentos comunitários e, finalmente, o que asseguraria possivelmente melhor o respeito pelo equilíbrio estabelecido pelo Tratado entre as instituições da Comunidade. Mas, qualquer que seja a força destas considerações, e reconhecemos que é grande, esta tese da transferência implícita e automática da competência, fora dos casos previstos pelo Tratado, suscita sérias objecções para além duma objecção geral relativa ao método de interpretação do Tratado, à qual já fizemos alusão e sobre a qual nos debruçaremos ainda em seguida. Antes de mais, seria praticamente impossível, segundo cremos, atribuir tal efeito a todos os regulamentos comunitários, alguns dos quais regem questões pela sua natureza estranhas àquelas a que podem referir-se as disposições dum tratado internacional. O próprio representante da Comissão não o sustentou aliás. É necessário pois encontrar um critério de distinção entre os regulamentos que têm um efeito de transferência de competência externa para a Comunidade e os que não têm esse efeito. Que critério então? Deverá considerar-se o facto dum regulamento se ligar mais ou menos directamente a uma das políticas comuns previstas pelo Tratado? Analisar-se-á, pelo contrário, o texto segundo a matéria que versa e a respeito das negociações projectadas e em que estado dessas negociações? Por aqui se vê como seria difícil encontrar um critério que evitasse o equívoco ou a instabilidade jurídica. Seria igualmente, e é a segunda objecção que queremos formular, misturar os processos previstos pelo Tratado e talvez mesmo travar por vezes o desenvolvimento do direito comunitário. Quanto aos processos previstos pelo Tratado, há que observar, com efeito, que, no que respeita às possíveis disparidades entre os acordos celebrados com países terceiros e os regulamentos comunitários, o Tratado prevê dois tipos de processo: — um processo repressivo: é o processo por incumprimento, atribuído apenas à iniciativa da Comissão e eventualmente dum Estado-membro, processo que é aplicável em todos os casos; — um processo preventivo, que implica uma colaboração entre o Conselho e a Comissão, mas previsto apenas para certos casos, como por exemplo os referidos pelos artigos 111.o-113.o Ora, parece-nos seguro que, se este processo preventivo fosse aplicável em casos diferentes dos formalmente previstos pelo Tratado, haveria uma confusão em matéria em que os autores do Tratado quiseram estabelecer uma distinção. Finalmente, do ponto de vista do desenvolvimento das políticas comuns, não haveria que recear que os ministros travassem a adopção de regulamentos se estes acabassem por os privar das suas competências internacionais em casos não previstos pelo Tratado? 3. Abordemos agora o argumento baseado na existência do artigo 3.o do Regulamento n.o 543/69 que acabamos de citar. Notemos antes de mais que, se o Tribunal admitir, ao contrário do que acabamos de propor, que a publicação do Regulamento n.o 543/69 teve, por si mesma, o efeito de transferir para a Comunidade o poder de concluir acordos em matéria de transportes com países terceiros, o Tribunal será levado a concluir daí que essa disposição do artigo 3.o tem uma natureza meramente declarativa e não é, por si própria, susceptível de produzir efeitos jurídicos. Mas se o Tribunal considerar, como propomos, a tese contrária, será levado a reconhecer que, ainda que inserida sem razão, pensamos nós, no acto intitulado «regulamento», essa disposição não tem carácter normativo, antes constitui uma simples declaração de intenção. O artigo 3.o do Regulamento n.o 543/69 constitui, com efeito, como que a formulação duma espécie de reserva e a indicação de um programa: Espera-se que, entre 1 de Abril de 1969, data da entrada em vigor do regulamento, e 1 de Outubro de 1970, data na qual o regulamento se aplicará a todos os transportes (portanto também aos veículos matriculados num país terceiro relativamente ao percurso efectuado dentro da Comunidade), as negociações em curso em Genebra acabarão por reduzir as divergências e aproximar o projecto de acordo europeu da regulamentação comunitária. Mas se isso se revelasse impossível, seria necessário iniciar novas negociações com países terceiros para aplicação do regulamento. Por isso, trata-se de uma espécie de cláusula resolutiva ou de revisão eventual que encontra, aliás, a sua origem numa alteração proposta pelo Parlamento e que estava redigida da seguinte forma: «No prazo máximo de dois anos após entrada em vigor do presente regulamento (ou seja, 1 de Janeiro de 1970), a Comissão submeterá propostas ao Conselho com vista à revisão deste regulamento». Além disso, esse artigo tem como objecto exigir que sejam precisadas, através das negociações, as condições de condução nos percursos efectuados no território dos países terceiros, quer pelos veículos destes países quer pelos veículos comunitários. Com efeito, é evidente que a Comunidade não poderá ter a pretensão de fixar através do seu regulamento as condições de condução dos veículos de países terceiros em território de países terceiros, sem acordos com estes países. Foi, aliás, em virtude do carácter não normativo deste artigo que o Conselho pôde, sem se contradizer, elaborá-lo no decurso da mesma sessão de Julho de 1968, em que decidiu que as negociações sobre o AETR seriam conduzidas pelos países membros, e foi essa a razão da «reserva interpretativa» que figura na acta e que precisa este aspecto.