Conclusões do advogado-geral Tizzano apresentadas em 26 de Septembro de 2002. - Comissão das Comunidades Europeias contra Reino dos Países Baixos. - Incumprimento de Estado - Directiva 86/609/CEE - Protecção dos animais utilizados para fins experimentais e outros fins científicos - Transposição incompleta. - Processo C-205/01.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-00661



Conclusões do Advogado-Geral

1. Na presente acção, intentada pela Comissão das Comunidades Europeias nos termos do artigo 226.° CE, o Tribunal de Justiça deve apreciar se o Reino dos Países Baixos omitiu tomar as medidas necessárias para dar cumprimento às disposições dos artigos 11.° e 22.° , n.° 1, da Directiva 86/609/CEE do Conselho, de 24 de Novembro de 1986, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à protecção dos animais utilizados para fins experimentais e outros fins científicos (a seguir «Directiva 86/609» ou, simplesmente, «directiva») (JO L 358, p. 1).

O quadro jurídico

O direito comunitário

2. A Directiva 86/609 fixa normas mínimas para a protecção dos animais utilizados para fins experimentais ou científicos com o objectivo de desenvolver, de produzir ou de controlar medicamentos, alimentos e outras substâncias ou produtos, bem como de proteger o ambiente. A principal finalidade da harmonização prosseguida pela directiva, como expressamente declarado no preâmbulo (primeiro «considerando») e no artigo 1.° , consiste na eliminação das disparidades entre as legislações vigentes nesta matéria nos Estados-Membros para evitar que prejudiquem o funcionamento do mercado comum, causando em especial distorções de concorrência ou entraves de ordem comercial.

3. Ainda do seu preâmbulo (segundo «considerando») resulta que esta harmonização deve ser prosseguida, reduzindo-se ao mínimo a utilização de animais para os fins acima indicados e, em todo o caso, garantindo que estes serão adequadamente tratados, que não lhes serão infligidos desnecessariamente dor, sofrimento, aflição ou dano duradouro e que, se inevitáveis, tais padecimentos serão reduzidos ao mínimo.

4. No que respeita às disposições específicas cuja transposição para direito neerlandês é contestada nos presentes autos, note-se que, segundo o artigo 11.° da directiva:

«[s]em prejuízo das outras disposições da presente directiva, quando tal for necessário para os objectivos legítimos de uma experiência, a autoridade [responsável pelo controlo das experiências] pode permitir que o animal em questão seja posto em liberdade, desde que esteja certa de que serão tomadas todas as medidas necessárias para salvaguardar o seu bem-estar e desde que o seu estado de saúde o permita e não constitua perigo para a saúde pública e para o ambiente».

5. Por seu turno, o artigo 22.° , n.° 1, da directiva prevê que:

«[p]ara evitar duplicações inúteis das experiências destinadas a satisfazer as disposições legais nacionais ou comunitárias relativas à saúde e segurança, os Estados-Membros reconhecerão, na medida do possível, a validade dos dados resultantes das experiências realizadas no território de outro Estado-Membro, excepto se forem necessários novos testes para proteger a saúde pública e a segurança».

6. Por último, nos termos do artigo 25.° da directiva:

«1. Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para, o mais tardar em 24 de Novembro de 1989, darem cumprimento à presente directiva. Informarão imediatamente a Comissão das medidas tomadas.

2. Os Estados-Membros comunicarão à Comissão as medidas legislativas nacionais que adoptarem no sector abrangido pela presente directiva.»

O direito interno

7. As principais medidas comunicadas, para efeitos de transposição da directiva, pelo Reino dos Países Baixos à Comissão são a Wet op de dierproeven (lei sobre a experimentação animal) de 12 de Janeiro de 1977 , com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei de 12 de Setembro de 1996 , e o Dierproevenbesluit (decreto sobre a experimentação animal) de 31 de Maio de 1985, com alterações, que dá execução a algumas disposições desta lei .

Factos e tramitação processual

8. Considerando que as medidas comunicadas não constituíam uma transposição completa e precisa de um certo número de disposições da directiva, por ofício de 9 de Junho de 1998 a Comissão disso informou o Reino dos Países Baixos, convidando-o a apresentar, no prazo de dois meses, as suas observações a este respeito. O Governo neerlandês respondeu à notificação de incumprimento da Comissão por ofício de 29 de Julho de 1998, contestando as acusações que lhe eram dirigidas. Todavia, o exame dos argumentos formulados pelos Países Baixos não conduziu a Comissão a alterar a sua própria posição. Em 1 de Agosto de 2000, enviou-lhe, portanto, um parecer fundamentado, fixando ao Reino dos Países Baixos um prazo de dois meses para dar cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.° , 5.° , 7.° , n.° 3, 8.° , n.os 2, 3 e 4, 11.° , 18.° , n.° 1, e 22.° , n.° 1, da directiva.

9. O Governo neerlandês apresentou as suas observações em resposta ao parecer fundamentado por ofício de 3 de Outubro de 2000. Ainda na sequência do parecer fundamentado, os Países Baixos tomaram e publicaram, como posteriores medidas para cumprimento da directiva, as Beleidsregels ontheffingen Wet op de dierproeven (orientações respeitantes às derrogações à lei sobre a experimentação animal) e o Regeling huisvesting en verzorging proefdieren (regulamento relativo à guarda e ao tratamento dos animais utilizados para fins experimentais) , deles dando informação à Comissão por ofício de 14 de Março de 2001. Com este último, os Países Baixos comunicaram à Comissão um esquema de medidas a tomar para alteração do decreto sobre a experimentação animal.

10. Examinados estes elementos, a Comissão retirou algumas acusações, mas manteve as referentes aos artigos 8.° , n.° 2, 11.° , 18.° , n.° 1, e 22.° , n.° 1, da directiva. Em 18 de Maio de 2001, intentou, pois, a presente acção. Posteriormente, tendo tomado conhecimento da adopção da anunciada alteração do decreto sobre a experimentação animal e das Nadere regeling merken poefdieren (normas complementares sobre a marcação dos animais utilizados para fins experimentais) , a Comissão declarou, no decurso da audiência realizada no Tribunal de Justiça em 11 de Junho de 2002, renunciar nos autos às acusações referentes aos artigos 8.° , n.° 2, e 18.° , n.° 1, da directiva, mantendo, contudo, os pedidos respeitantes aos seus artigos 11.° e 22.° , n.° 1, bem como às despesas .

Análise jurídica

11. Como vimos, a Comissão critica ao Reino dos Países Baixos não ter assegurado a completa e correcta transposição da directiva, embora e a partir de agora no que respeita unicamente aos seus artigos 11.° e 22.° , n.° 1. O governo demandado contesta que, apesar de estas disposições da directiva não terem sido transpostas literalmente para a lei neerlandesa sobre a experimentação animal, a realização dos objectivos que estas prosseguem estará, todavia, assegurado por esta lei e, de modo mais geral, pelo conjunto da regulamentação vigente no seu ordenamento. O que, segundo o Reino dos Países Baixos, estará em conformidade com os critérios enunciados pelo Tribunal de Justiça no que toca à verificação do incumprimento das obrigações que incumbem aos Estados-Membros em matéria de transposição das directivas.

12. A estes respeito, também eu refiro em primeiro lugar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a transposição de uma directiva para o direito interno «não exige necessariamente que as suas disposições sejam retomadas formal e literalmente numa disposição legal expressa e específica, [mas pode] ser satisfeita através de um regime jurídico geral, desde que este garanta efectivamente a plena aplicação da directiva de forma suficientemente clara e precisa» e especificamente na condição de esta «[ser] suficientemente precisa, clara e transparente para que os beneficiários tenham a possibilidade de conhecer plenamente os seus direitos e obrigações» .

13. Portanto, para apreciar as críticas avançadas pela Comissão, importa verificar se estas condições foram ou não respeitadas e, em especial, se a regulamentação neerlandesa em matéria de experimentação animal é ou não conforme com as prescrições dos artigos 11.° e 22.° , n.° 1, da directiva. Refiro desde já que esta apreciação não é de forma alguma fácil, pois que, com efeito e como se verá adiante, a regulamentação neerlandesa em questão é em grande medida compatível com as disposições comunitárias, ao passo que os seus elementos que não são conformes se prendem com aspectos de menor importância ou que têm efectivamente um carácter essencialmente formal. Contudo, resta o facto de que, na medida em que permaneçam, estes elementos legitimarão a acção da Comissão, principalmente se os elementos da não conformidade puserem em risco a plena realização das finalidades prosseguidas pelas referidas disposições da directiva.

Quanto ao artigo 11.° da directiva

14. Como vimos, o artigo 11.° da directiva fixa as condições no respeito das quais a autoridade competente para o controlo da experimentação animal pode autorizar que o animal seja posto em liberdade no âmbito de uma experiência. Para esse fim, a autoridade competente deve estar certa de que serão tomadas todas as medidas necessárias para salvaguardar o bem-estar do animal e que o seu estado de saúde o permitirá, não havendo perigo para a saúde pública e para o ambiente. Segundo a Comissão, a situação do ordenamento neerlandês não assegura o cabal cumprimento desta disposição. Contesta, em particular, que o respeito das condições por esta estabelecidas esteja assegurado, como pelo contrário sustenta o Governo neerlandês, pelos artigos 10.° a, 12.° e 13.° da lei sobre a experimentação animal. Com efeito, estes artigos terão um alcance geral e não dirão respeito ao caso específico da «colocação em liberdade» dos animais.

15. Por seu turno, o Governo neerlandês insiste no facto de ser efectivamente a aplicação dos referidos artigos da lei sobre a experimentação animal que permite atingir o resultado pretendido pelo artigo 11.° da directiva. Segundo este governo, com efeito, a hipótese da colocação em liberdade dos animais contemplada nesta disposição é apenas uma das fases da experiência e, enquanto tal, está sujeita ao controlo preventivo das autoridades nacionais competentes a quem incumbe assegurar o respeito das condições fixadas pela directiva. Em particular, salientam os Países Baixos, nos termos do artigo 10.° a da lei sobre a experimentação animal, para se poder proceder a uma experiência, é necessário o parecer favorável de uma comissão aprovada pela Centrale Commissie dierproeven (comissão central para a experimentação animal) ou directamente o parecer desta última, proferido após o exame de um plano de investigação que ilustre as várias fases da experiência. Neste contexto, os organismos em questão devem ter em conta, nos termos dos artigos 12.° e 13.° da mesma lei, as exigências de protecção do bem-estar e da saúde do animal utilizado para a experiência; além disso e em termos mais gerais, devem apreciar se a experiência será levada a cabo no respeito das demais obrigações legais existentes, em especial, em matéria de saúde pública e ambiente. O que, conclui o Governo neerlandês, assegura o respeito das condições impostas pelo artigo 11.° da directiva, sem que seja necessário retomar estas condições de uma forma literal e específica na legislação interna.

16. Devo confessar que os argumentos avançados pelo Governo neerlandês não me convencem. Com efeito, o artigo 11.° da directiva exige o respeito de condições precisas, cuja verificação, como resulta do próprio texto da disposição, deve ser objecto de uma avaliação específica em cada caso concreto quando se pretenda pôr em liberdade um animal. É apenas quando estejam preenchidas estas condições que a autoridade competente pode permitir que o animal seja posto em liberdade . Portanto, e apenas já sob este aspecto, duvido que a avaliação preventiva da experiência efectuada pelas comissões para a experimentação animal, como prevista pela legislação neerlandesa, constitua um instrumento idóneo para garantir o pleno respeito das condições antes referidas.

17. Com efeito e mesmo admitindo que, como sustenta o governo demandado, no âmbito do exame dos planos de investigação, as referidas comissões também tomem posição sobre a eventual colocação em liberdade do animal, é todavia lógico presumir que este será posto em liberdade no termo da fase da experiência (por exemplo, a administração de uma preparação farmacêutica) em que poderão surgir os problemas para o animal e os riscos para a protecção da saúde pública e do ambiente referidos no artigo 11.° da directiva. Sob este ângulo, uma avaliação ex ante da experiência, conduzida apenas com base no plano de investigação, não me parece suficiente para permitir que a autoridade competente estabeleça que foi feito todo o possível para salvaguardar o bem-estar do animal, que o seu estado de saúde permite que seja posto em liberdade e que tal não comporta perigos para a saúde pública e o ambiente, como especificamente impõe o artigo 11.°

18. Em todo o caso e além disso, não me parece certamente suficiente, para assegurar o respeito destas disposições, invocar as exigências da protecção do bem-estar e da saúde dos animais a que, nos termos dos artigos 12.° e 13.° da lei sobre a experimentação animal, se devem ater as competentes autoridades nacionais. Com efeito e mesmo interpretando efectivamente a legislação neerlandesa neste sentido, o facto é que o artigo 11.° da directiva especifica que, para garantir o respeito destas exigências no caso específico da colocação em liberdade do animal, tal só pode ser feito quando a autoridade competente «esteja certa de que serão tomadas todas as medidas necessárias para salvaguardar o seu bem-estar» e «o [...] estado de saúde [do próprio animal] o permita». Pelo contrário e com base nos elementos avançados pelo governo demandado, não resulta de forma alguma que a legislação vigente nesse Estado imponha às autoridades competentes, no que toca à decisão de colocação em liberdade de um animal, o respeito de exigências equivalentes em termos de rigor e clareza.

19. O mesmo se diga no que respeita às demais condições impostas pelo artigo 11.° da directiva, nos termos do qual, recordo, um animal utilizado para fins experimentais só poderá ser posto em liberdade quando «não constitua perigo para a saúde pública e para o ambiente». Com efeito, também a este respeito, o Governo neerlandês invoca genericamente uma série algo heterogénea de disposições legislativas vigentes em diversos sectores, da qual este defende poder deduzir-se o cumprimento da referida condição. Contudo, este tipo de indicação confirma efectivamente, em meu entender, que na realidade o ordenamento neerlandês não oferece, perante o claro e preciso enunciado do artigo 11.° da directiva, uma resposta de igual modo inequívoca.

20. Considero, portanto, fundada a crítica da Comissão respeitante ao artigo 11.° da directiva.

Quanto ao artigo 22.° , n.° 1, da directiva

21. A Comissão critica ainda ao Reino dos Países Baixos a falta de transposição do artigo 22.° , n.° 1, da directiva, que, como vimos, impõe um mútuo reconhecimento dos resultados das experiências destinadas a satisfazer as disposições legais nacionais ou comunitárias relativas à saúde e segurança realizadas nos diversos Estados-Membros, a fim de evitar duplicações inúteis de experiências.

22. O Governo neerlandês objecta que os preceitos enunciados no artigo 22.° , n.° 1, têm plena correspondência no artigo 10.° , n.° 1, alínea a), da lei sobre a experimentação animal, no qual, segundo afirma, estará implícita uma cláusula de reconhecimento mútuo. Com efeito, proibindo as experiências sobre os animais destinadas a obter resultados que, segundo a opinião dominante e de acesso geral dos peritos, podem ser obtidos por outros meios, esta disposição também dirá respeito ao caso em que os resultados pretendidos tenham sido já obtidos noutros Estados-Membros e estejam disponíveis para os investigadores interessados. Será efectivamente esta última circunstância que estará precisamente na origem da disposição, como resultará dos respectivos trabalhos preparatórios. Precisa por último o governo demandado que o artigo 10.° , n.° 1, alínea a), da lei sobre a experimentação animal não impede, em todo o caso, que as autoridades nacionais competentes autorizem também uma experiência quando, em conformidade com o prescrito pelo artigo 22.° , n.° 1, da directiva, sejam necessários novos testes para proteger a saúde pública ou a segurança.

23. Em meu entender, também não é possível partilhar sob este ponto da posição do Governo neerlandês. Com efeito e mesmo tendo efectivamente o artigo 10.° , n.° 1, alínea a), da lei sobre a experimentação animal o alcance que lhe atribui este governo, ainda assim a obrigação de mútuo reconhecimento não resultará imposta com o mesmo rigor que decorre do artigo 22.° , n.° 1, da directiva.

24. É certo que, impondo aos Estados-Membros que reconheçam reciprocamente, «na medida do possível», a validade dos resultados das experiências, a directiva não determina uma obrigação absoluta; de resto, tal é perfeitamente compreensível, pois que, para evitar a repetição de uma experiência, é necessário que o dado experimental obtido, para além de estar disponível, seja utilizável, ou seja, provenha de uma experiência com um objecto idêntico e comparável . Todavia e mesmo tendo isto em conta, parece-me que as condições previstas pela lei neerlandesa não surgem como plenamente conformes com as prescrições da directiva, na medida em que o mútuo reconhecimento da validade dos resultados das experiências, não estando embora excluído, contudo também não é imposto nos termos claros e rigorosos previstos no seu artigo 22.° , n.° 1.

25. É, em meu entender, prova disso o facto de, segundo o governo demandado, a proibição imposta pelo artigo 10.° , n.° 1, alínea a), da lei neerlandesa sobre a experimentação animal assegurar o respeito tanto da obrigação de mútuo reconhecimento imposta pelo artigo 22.° , n.° 1, da directiva como da excepção a esta obrigação, prevista na mesma disposição. Ou seja, da proibição de proceder a experiências sobre animais nos casos em que os resultados pretendidos possam ser obtidos por outros meios, imposta pelo referido artigo 10.° , n.° 1, alínea a), deverá deduzir-se simultaneamente não apenas a obrigação para as competentes autoridades neerlandesas de reconhecerem a validade dos resultados das experiências realizadas noutros Estados-Membros, mas ainda a possibilidade, para as mesmas autoridades, de derrogarem a esta obrigação quando novas experiências sejam necessárias «para proteger a saúde pública e a segurança», como indicado na directiva. Mas é precisamente esta ambivalência que, longe de alicerçar a tese exposta pelo governo demandado, me parece pelo contrário demonstrar que os preceitos enunciados no artigo 22.° , n.° 1, da directiva não encontram uma correspondência clara e precisa na regulamentação neerlandesa.

26. Por outro lado, tal não surpreende, caso se considere que o artigo 10.° , n.° 1, alínea a), da lei sobre a experimentação animal, invocado pelo Governo neerlandês, reproduz, na realidade, não o artigo 22, n.° 1, mas sim o artigo 7.° , n.° 2, da directiva, o qual precisamente proíbe que se proceda a experiências sobre animais «se, para obter o resultado desejado, for razoável e praticamente possível utilizar outro método cientificamente satisfatório que não implique a utilização de um animal». Pode-se certamente concordar com o facto de que a obrigação de mútuo reconhecimento imposta no artigo 22.° , n.° 1, da directiva prossegue a mesma finalidade dessa proibição, ou seja, limitar ao mínimo indispensável o recurso a experiências sobre animais. Tal não impede, todavia, que esta continue a ser distinta e autónoma, na medida em que tem em vista o caso particular das «experiências destinadas a satisfazer as disposições legais nacionais ou comunitárias relativas à saúde e segurança» com preceitos específicos destinados a evitar a repetição das referidas experiências. É, portanto, a própria estrutura da directiva a indicar, em meu entender, que o pleno respeito do artigo 22.° , n.° 1, não pode ser garantido invocando, como pelo contrário faz o governo demandado, uma proibição como a imposta pelo seu citado artigo 7.° , n.° 2.

27. Portanto, a regulamentação neerlandesa também não pode ser considerada sobre este ponto como plenamente conforme com a directiva.

28. Entendo, pois, que procede também esta acusação e, por conseguinte, integralmente a acção da Comissão.

Quanto às despesas

29. Nos termos do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo em conta o que acabo de afirmar quanto à procedência da acção, entendo que o Reino dos Países Baixos deve ser condenado nas despesas, tendo-o requerido a Comissão.

Conclusões

30. À luz das precedentes considerações, proponho que o Tribunal de Justiça declare que:

«1) Não tendo tomado nos termos previstos todas as medidas necessárias para o cumprimento dos artigos 11.° e 22.° , n.° 1, da Directiva 86/609/CEE do Conselho, de 24 de Novembro de 1986, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à protecção dos animais utilizados para fins experimentais e outros fins científicos, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva.

2) O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.»