CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NIILO JÄÄSKINEN

apresentadas em 26 de Maio de 2011 ( )

Processo C‑148/10

Express Line NV

contra

Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie

[pedido de decisão prejudicial apresentado Hof van Beroep te Brussel (Bélgica)]

«Reenvio prejudicial – Competência do Tribunal de Justiça – Desistência parcial do recorrente no processo principal – Não conhecimento do mérito – Serviços postais – Prestadores de serviços postais não universais – Procedimentos externos de tratamento das reclamações dos utilizadores – Directiva 97/67/CE – Artigo 19.° – Alcance – Artigo 49.° TFUE – Liberdade de estabelecimento – Artigo 56.° TFUE – Livre prestação de serviços»

I – Introdução

1. O Hof van Beroep te Brussel (Bélgica) coloca duas questões prejudiciais sobre a interpretação da Directiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço ( ). Interroga‑se, muito especialmente, sobre o alcance que deve ser reconhecido às disposições do artigo 19.° desse diploma, tendo em atenção, designadamente, as alterações de que foi objecto ( ). O órgão jurisdicional de reenvio também solicita ao Tribunal de Justiça que interprete os artigos 56.° TFUE e seguintes relativos à livre prestação de serviços.

2. O litígio que foi submetido ao órgão jurisdicional de reenvio opõe a Express Line NV, actual DHL International NV (a seguir «Express Line»), ao Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie (Instituto belga dos serviços postais e das telecomunicações, a seguir «IBPT»), e tem origem no facto de este organismo ter decidido submeter as actividades de correio expresso da referida sociedade à supervisão do serviço de provedoria do sector postal belga e, a esse título, ter reclamado ao interessado o pagamento de uma taxa.

3. No presente pedido de decisão prejudicial o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se sobre se os Estados‑Membros, na perspectiva das disposições da Directiva 97/67, sobretudo do seu artigo 19.°, que prevê um sistema externo de tratamento das reclamações dos utilizadores de serviços postais para os prestadores que fornecem serviços postais não incluídos no serviço universal, podem estender esse sistema a prestadores do serviço postal universal.

4. Em caso de resposta afirmativa a esta primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se esse alargamento é compatível com os princípios relativos à livre prestação de serviços enunciados no Tratado FUE. Contudo, atentos os dados factuais atinentes ao presente processo, conclui‑se que os princípios relativos à liberdade de estabelecimento são susceptíveis de ter maior aplicação e, portanto, também de ter maior interesse para serem utilmente interpretados pelo Tribunal de Justiça.

5. Porém, dada a evolução ocorrida no processo principal, em que se verificou a desistência da recorrente no processo principal após o órgão jurisdicional de reenvio ter apresentado o seu pedido de decisão prejudicial, importa antes de mais determinar se ainda haverá necessidade de responder às questões colocadas num litígio que pode ter perdido o seu carácter real.

II – Quadro jurídico

A – O direito da União

– Directiva 97/67

6. O trigésimo quinto e o quadragésimo primeiro considerandos da Directiva 97/67 têm a seguinte redacção:

(35) […] a necessidade de melhoria da qualidade de serviço exige a resolução rápida e eficaz de litígios; […] como complemento das vias de recurso abertas pelo direito nacional ou comunitário, […] deve[‑se] estabelecer um processo de tratamento de reclamações que seja transparente, simples e pouco dispendioso e que permita fazer intervir todas as partes interessadas;

[…]

(41) […] a presente directiva não prejudica a aplicação das regras do Tratado nomeadamente as suas regras de concorrência e de livre prestação de serviços».

7. Segundo o artigo 1.° da Directiva 97/67:

«A presente directiva estabelece regras comuns relativas:

[…]

– ao estabelecimento de normas de qualidade para a prestação do serviço universal e à instauração de um sistema destinado a garantir o cumprimento dessas normas,

– […]

– à criação de autoridades reguladoras nacionais independentes.»

8. O artigo 2.°, n.° 1, da Directiva 97/67 determina que, «[p]ara efeitos da presente directiva, entende‑se por: […] Serviços postais, os serviços que consistem na recolha, triagem, transporte e entrega dos envios postais».

9. Por força dos artigos 3.° e 4.° da Directiva 97/67, os Estados‑Membros devem designar um ou mais prestadores do serviço universal, estando assente que esse serviço corresponde a uma oferta permanente de serviços postais com uma qualidade especificada, prestados em todos os pontos do território, a preços acessíveis a todos os utilizadores ( ).

10. Até 31 de Dezembro de 2010, data de termo do prazo para a transposição da Directiva 2008/6, os Estados‑Membros tiveram a possibilidade de reservar determinados serviços para o(s) prestador(es) do serviço postal universal, em conformidade com o disposto no artigo 7.° da Directiva 97/67, estando assente que estes também podem propor serviços que nele não se integram.

11. No que respeita aos prestadores não designados, os Estados‑Membros, ao abrigo do artigo 9.° da referida directiva, puderam introduzir autorizações gerais, para os serviços postais não abrangidos pelo conceito de serviço universal, ou processos de autorização, incluindo licenças individuais, para os serviços postais não reservados mas que fazem parte do serviço universal.

12. Nos termos do artigo 19.° da Directiva 97/67:

«Os Estados‑Membros devem assegurar o estabelecimento de processos transparentes, simples e pouco dispendiosos para o tratamento das reclamações dos utilizadores, nomeadamente em caso de extravio, furto ou roubo, deterioração ou não observância das normas de qualidade de serviço.

Os Estados‑Membros devem adoptar medidas para garantir que esses processos permitam resolver os litígios equitativa e prontamente, estabelecendo, sempre que preciso, um sistema de reembolso e/ou compensação.

Sem prejuízo de outras possibilidades de recurso previstas nas legislações nacional e comunitária, os Estados‑Membros devem assegurar a possibilidade de os utilizadores, agindo individualmente ou, caso o direito nacional o permita, em conjunto com as organizações representativas dos interesses dos utilizadores e/ou dos consumidores, apresentarem à autoridade nacional competente os casos em que as reclamações dos utilizadores às empresas prestadoras de serviços no âmbito do serviço universal não tenham sido satisfatoriamente resolvidas.

Em conformidade com o artigo 16.°, os Estados‑Membros devem assegurar que os prestadores do serviço universal publiquem, juntamente com o relatório anual sobre o controlo do desempenho, as informações relativas ao número de reclamações e ao modo como foram tratadas.»

– Directiva 2002/39/CE

13. O vigésimo oitavo considerando da Directiva 2002/39 enuncia:

«(28) Poderá ser conveniente que as autoridades reguladoras nacionais associem a introdução de licenças à exigência de que os utilizadores dos serviços prestados pelos titulares das licenças usufruam de processos transparentes, simples e pouco dispendiosos para o tratamento das reclamações, quer estas digam respeito aos serviços do prestador ou prestadores do serviço universal, quer aos serviços dos operadores autorizados, incluindo os detentores de licenças individuais. Convirá ainda que esses processos estejam à disposição dos utilizadores de todos os serviços postais, independentemente de constituírem, ou não, serviços universais. Tais processos deverão incluir mecanismos que permitam apurar a responsabilidade em caso de extravio ou deterioração dos envios postais.»

14. Esta directiva substituiu o primeiro e segundo parágrafos do artigo 19.° da Directiva 97/67 pelo seguinte texto:

«Os Estados‑Membros devem assegurar o estabelecimento de processos transparentes, simples e pouco dispendiosos para o tratamento das reclamações dos utilizadores, nomeadamente em caso de extravio, furto ou roubo, deterioração ou não observância das normas de qualidade do serviço (incluindo procedimentos que permitam apurar a responsabilidade nos casos em que esteja envolvido mais de um operador).

Os Estados‑Membros podem prever que este princípio se aplique igualmente aos beneficiários dos serviços que estejam:

– fora do âmbito do serviço universal definido no artigo 3.°, e

– dentro do âmbito do serviço universal definido no artigo 3.°, mas que não sejam fornecidos pelo prestador do serviço universal.

Os Estados‑Membros devem adoptar medidas para garantir que os procedimentos referidos no primeiro parágrafo permitam resolver os litígios equitativa e prontamente, prevendo, sempre que justificado, um sistema de reembolso e/ou compensação.»

– Directiva 2008/6/CE

15. A Directiva 2008/6, que prevê a abertura integral do mercado interno dos serviços postais, também alterou a Directiva 97/67.

16. Em especial, o seu quadragésimo segundo considerando estabelece, por um lado, que, a fim de reforçar a defesa do consumidor, é conveniente alargar a aplicação de princípios mínimos relativos aos procedimentos de reclamação para além dos prestadores do serviço universal e, por outro, que a fim de aumentar a eficácia dos procedimentos de tratamento de reclamações, importa incentivar o recurso a procedimentos de resolução extrajudiciais. As modificações que esta directiva introduziu no artigo 19.° da Directiva 97/67 correspondem a esses objectivos.

17. O artigo 2.° da Directiva 2008/6 fixou como data‑limite para a transposição desse diploma pelos Estados‑Membros o dia 31 de Dezembro de 2010, sem prejuízo das disposições transitórias previstas no artigo 3.° desse mesmo diploma, de resto sem qualquer relevância para o presente caso. Como esse prazo ainda não tinha chegado ao seu termo quando da ocorrência dos factos que estiveram na origem do litígio no processo principal e a transposição para o ordenamento jurídico belga só teve lugar com a entrada em vigor de uma lei aprovada em 13 de Dezembro de 2010 ( ), a directiva em questão não é aplicável no quadro do presente processo.

B – O direito nacional

18. A Lei de 21 de Março de 1991 relativa à reforma de certas empresas públicas ( ) (a seguir «Lei de 1991»), conforme alterada, designadamente, por um decreto régio de execução datado de 9 de Junho de 1999 ( ) (a seguir «decreto régio de 1999»), transpõe a Directiva 97/67 para o ordenamento jurídico belga.

19. A Lei de 1991 designa um único prestador do serviço universal, a La Poste ( ), e reserva para essa empresa o fornecimento de determinados serviços postais. A prestação de um serviço postal não reservado e que integra o serviço universal depende da obtenção de uma licença individual ( ). Em contrapartida, a prestação de um serviço postal não integrado no serviço universal depende, designadamente, da apresentação de uma declaração ao IBPT ( ).

20. O título I dessa lei, sob a epígrafe «As empresas públicas autónomas», inclui um capítulo X relativo aos serviços de provedoria dessas empresas que se subdivide em duas secções, uma sobre as competências desses serviços, a outra sobre a respectiva composição e funcionamento.

21. Quanto às competências do serviço de provedoria existente no sector postal, o artigo 43.° ter da Lei de 1991, conforme aditado a essa lei por uma lei datada de 21 de Dezembro de 2006 ( ) (a seguir «Lei de 2006»), determina:

«§ 1 É criado, junto do [IBPT], um serviço de provedoria para o sector postal competente para os assuntos relativos aos utilizadores das empresas seguintes:

1° LA POSTE;

2° empresas prestadoras de serviços postais […] que estão sujeitas à obrigação de licença […];

3° empresas prestadoras de serviços postais […] que estão sujeitas à obrigação de declaração […].

Os assuntos relativos aos utilizadores são assuntos que dizem respeito aos interesses dos próprios utilizadores que os próprios serviços postais não oferecem.

[…]

§ 3 O serviço de provedoria para o sector postal está incumbido das seguintes missões:

1° examinar todas as queixas dos utilizadores relacionadas com:

a) as actividades da LA POSTE, […]

b) as actividades postais das empresas a que se refere o § 1, [n.os] 2° e 3°, do presente artigo.

[…]

3° proceder como intermediário para facilitar uma resolução amigável dos litígios entre as empresas a que se refere o § 1 do presente artigo e os utilizadores;

4° emitir recomendações endereçadas às empresas a que se refere o § 1 do presente artigo quando não seja possível alcançar uma resolução amigável, devendo ser enviada cópia da recomendação ao queixoso;

5° informar tão completamente quanto possível os utilizadores que, por escrito ou oralmente, recorrem a esse serviço sobre os respectivos direitos e interesses; […].

§ 4 As reclamações dos utilizadores finais só são admissíveis depois de ter sido apresentada uma reclamação segundo procedimento interno da empresa em questão. As reclamações dos utilizadores finais são inadmissíveis quando anónimas ou quando não tenham sido apresentadas por escrito no serviço de provedoria para o sector postal.

[…]

§ 7 Quando a reclamação de um utilizador seja declarada admissível pelo serviço de provedoria para o sector postal, o operador deverá suspender o processo de cobrança por um período máximo de 4 meses contados da apresentação da reclamação no serviço de provedoria ou até que o serviço de provedoria para o sector postal emita uma recomendação ou até se chegar a uma resolução amigável do litígio.»

22. Quanto ao funcionamento do serviço de provedoria para o sector postal, o artigo 45.° ter da Lei de 1991, conforme aditado a essa lei pela Lei de 2006 ( ), organiza o modo de financiamento das prestações fornecidas pelo referido serviço. Para o efeito, previu‑se uma «taxa de provedoria» que as empresas referidas no artigo 43.° ter, n.° 1, da Lei de 1991, devem pagar anualmente ao IBPT, em função das informações que são obrigadas a transmitir nos termos do n.° 4 do artigo 45.° ter dessa mesma lei.

23. O artigo 45.° ter, n.° 5, da referida lei determina que o montante da taxa individual devida por cada empresa é fixado anualmente pelo IBPT de acordo com uma fórmula algébrica complexa que, no essencial, tem especialmente em conta, por um lado, o volume de negócios que a empresa em causa realizou no ano anterior com as actividades que integram o âmbito da competência do serviço de provedoria ( ) e, por outro, o número de queixas relativas a essa empresa tratadas no ano anterior pelo serviço de provedoria. Nos termos do n.° 6, segundo parágrafo, do mesmo artigo, findo o prazo fixado as taxas não pagas dão lugar, de pleno direito, ao pagamento de juros legais agravados em 2%.

III – O litígio no processo principal e as questões prejudiciais

24. A Express Line faz parte do grupo de empresas DHL, cuja sede social se situa na Alemanha. A sua actividade principal consiste na oferta de serviços de correio expresso, ou seja, segundo afirma, transporte individualizado de documentos, pacotes, paletes ou contentores por via aérea ou terrestre em benefício dos seus clientes.

25. Após ter sido intimada pelo IBPT, a Express Line apresentou, em 23 de Dezembro de 2006, em relação a alguns dos serviços que fornecia, uma declaração de prestação de serviços postais que não fazem parte do serviço universal, nos termos do artigo 148.° bis, n.° 1, ponto 1, da Lei de 1991. Contudo, esta declaração foi feita sob reserva de não‑aceitação da qualificação dos seus serviços de correio expresso como «serviços postais».

26. Por carta de 11 de Julho de 2007, o IBPT informou a Express Line de que esta estava abrangida pela competência do serviço de provedoria para o sector postal e que, portanto, estava sujeita à contribuição destinada ao financiamento desse serviço. Além disso, para efeitos do cálculo da sua contribuição, solicitou‑lhe informações sobre o seu volume de negócios de 2006 relativo às actividades abrangidas pela competência do serviço de provedoria.

27. A Express Line opôs‑se à sua sujeição ao serviço de provedoria do sector postal alegando que as suas actividades de correio expresso correspondem a serviços de transporte e logística de valor acrescentado destinados às empresas e não a serviços postais.

28. Em carta de 13 de Novembro de 2008, o IBPT afirmou ter chegado à conclusão de que a Express Line tinha cometido uma infracção aos artigos 43.° ter a 45.° ter da Lei de 1991 e intimou‑a a comunicar‑lhe, no prazo de quinze dias, as informações necessárias ao cálculo da sua contribuição de provedoria, sob pena de lhe ser aplicada uma coima (a seguir «acto impugnado»).

29. Após ter enviado as informações financeiras que lhe foram solicitadas, para evitar a referida coima, a Express Line recorreu da intimação para o Hof van Beroep te Brussel ( ). Solicitou, a título principal, que o acto impugnado seja anulado e, a título subsidiário, que sejam submetidas ao Tribunal de Justiça da União Europeia questões prejudiciais.

30. Nestas circunstâncias, o Hof van Beroep te Brussel, por decisão de 23 de Março de 2010, suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) As disposições da Directiva 97/67 […], na redacção que lhe foi dada pela Directiva 2002/39 […], e, entre outros, o seu artigo 19.°, também tendo em conta as alterações introduzidas pela Directiva 2008/6 […], que deverão ser transpostas para o direito nacional até 31 de Dezembro de 2010, devem ser entendidas e interpretadas no sentido de que não é permitido aos Estados‑Membros impor aos prestadores de serviços postais não universais a obrigatoriedade de um regime de reclamação externo porque:

i) no que diz respeito aos procedimentos de reclamação aplicáveis com vista à protecção dos utilizadores de serviços postais, a directiva procede a uma harmonização completa; ou porque

ii) no âmbito da Directiva 2002/39 […], esta obrigação só foi imposta ao prestador do serviço universal e, desde a Directiva 2008/6 […], a todos os prestadores de serviço universal e, de acordo com o artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, da Directiva 2008/6 […], os Estados‑Membros devem apenas incentivar e não impor o desenvolvimento de regimes independentes para a resolução de litígios entre os prestadores de serviços postais não universais e os utilizadores finais[?]

2) Se a resposta à primeira questão for a de que a directiva postal, em si mesma, não se opõe a que os Estados‑Membros imponham aos prestadores de serviços postais não universais a obrigatoriedade de um regime de reclamação externo, conforme previsto no artigo 19.°, n.° 2, primeiro parágrafo, [da Directiva 97/67] para os prestadores de serviços postais universais, devem os princípios da livre prestação de serviços (artigo 49.° e segs. do Tratado CE; actual artigo 56.° e segs. TFUE) ser interpretados no sentido de que são compatíveis com o [Tratado FUE] as restrições à livre prestação de serviços introduzidas por um Estado‑Membro com base em razões imperiosas de interesse geral relativas à protecção dos consumidores, que consistem na sujeição dos prestadores de serviços postais não universais à obrigatoriedade de um regime de reclamação externo, conforme previsto no artigo 19.°, n.° 2, primeiro parágrafo, [da Directiva 97/67] para os prestadores de serviços postais universais, mesmo que a aplicação do regime de reclamação em questão não distinga consoante se trate de reclamações de consumidores ou de outros utilizadores finais, e os utilizadores destes serviços (in casu serviços expressos e de correio especial) sejam, na sua grande maioria, utilizadores profissionais?»

IV – Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

31. O pedido de decisão prejudicial foi apresentado em 29 de Março de 2010.

32. A Express Line, os Governos belga e polaco e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas ao Tribunal de Justiça.

33. Por carta datada de 14 de Janeiro de 2011, a Express Line informou o Tribunal de que, no processo que se encontra pendente no órgão jurisdicional de reenvio, desistira do fundamento que apresentara com base nos princípios da livre circulação de serviços e na Directiva 97/67, conforme alterada pela Directiva 2002/39. Consequentemente, solicitou ao Tribunal de Justiça que tomasse conhecimento de que já não havia necessidade de responder às questões prejudiciais suscitadas nesse processo.

34. Por carta que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 18 de Fevereiro de 2011, o IBPT defendeu que a Express Line não podia formular esse pedido, porquanto, em direito belga, não é admissível que a recorrente no processo principal se pronuncie, substituindo‑se ao órgão jurisdicional de reenvio, sobre a questão de saber se a resposta às duas questões prejudiciais colocadas ainda é, ou não, necessária para que se possa pronunciar sobre o objecto do litígio. Precisou que embora a primeira seja a reprodução de uma questão proposta pela Express Line, a segunda era uma questão formulada pelo próprio Hof van Beroep te Brussel que está subordinada à resposta dada à primeira.

35. Por telecópia de 9 de Março de 2011, o órgão jurisdicional de reenvio levou ao conhecimento do Tribunal de Justiça que o fundamento relativo ao artigo 56.° TFUE e à Directiva 97/67, que havia justificado o seu pedido de decisão prejudicial, tinha sido objecto de uma desistência. Indicou que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, este acontecimento não era de certo inconsequente, atentas as suas competências, para efeitos da resposta às questões submetidas.

36. Na audiência que teve lugar em 17 de Março de 2011, o IBPT e o Governo polaco não se fizeram representar.

37. A Express Line reiterou a sua opinião segundo a qual já não era necessário responder às questões prejudiciais, dado o que se passara no processo principal. Assim, convidou o Tribunal de Justiça a pôr termo ao processo e, a título subsidiário, a suspender a instância até que o órgão jurisdicional de reenvio, no quadro do litígio no processo principal, responda ao requerimento relativo à desistência do seu pedido baseado no direito da União.

38. O Governo belga e a Comissão não se pronunciaram sobre este problema de natureza processual, mas apenas sobre o mérito do litígio.

39. Após a audiência, por carta de 25 de Março de 2010, a Express Line transmitiu ao Tribunal de Justiça um despacho que havia sido proferido pelo Hof van Beroep te Brussel em 9 de Março de 2011, no termo do qual as partes no processo principal tinham sido ouvidas por este em 8 de Fevereiro de 2011 a propósito de a Express Line ter desistido do seu primeiro fundamento relativo à violação do artigo 56.° TFUE e da Directiva 97/67, e do pedido que esta apresentou para que fosse posto termo à suspensão da instância decidida por esse órgão jurisdicional e para que o processo continuasse o mais rapidamente possível.

40. Apesar dos elementos descritos supra, o órgão jurisdicional de reenvio não desistiu formalmente do seu pedido de decisão prejudicial.

V – Análise

A – Quanto à situação processual

41. Dado o recentemente ocorrido no processo intentado no órgão jurisdicional nacional, especialmente o facto de a Express Line ter desistido do fundamento que, segundo o Hof van Beroep te Brussel, o tinha conduzido a apresentar um pedido de decisão prejudicial, é licito que nos interroguemos sobre a necessidade de o Tribunal de Justiça se pronunciar sobre as questões prejudiciais que lhe foram submetidas.

42. Recordo que o processo de reenvio prejudicial, para as partes no processo principal, tem a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional ( ). Só o pedido de interpretação, ou o pedido de apreciação da validade, consoante os casos, é submetido ao Tribunal de Justiça, sem que o processo seja transferido para este. Em consequência, o processo continua submetido ao órgão jurisdicional nacional e nele pendente. A decisão de reenvio prejudicial que é notificada ao Tribunal de Justiça apenas tem por efeito suspender o processo, que continua pendente no órgão jurisdicional nacional, até o Tribunal de Justiça se ter pronunciado sobre a questão prejudicial ( ).

43. Por seu lado, o Tribunal de Justiça não se pode pronunciar sobre um pedido de interpretação prejudicial se não existir, ou já não existir, como no presente caso pode acontecer, um litígio principal no qual sejam suscitadas questões de direito da União sobre as quais o órgão jurisdicional de reenvio se deva pronunciar.

44. Com efeito, resulta tanto dos termos como da economia do artigo 267.° TFUE e do artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia que os órgãos jurisdicionais nacionais só podem questionar o Tribunal de Justiça a título prejudicial se perante eles se encontrar pendente um litígio no quadro do qual são chamados a tomar uma decisão susceptível de tomar em consideração o acórdão prejudicial. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça não tem competência para conhecer do reenvio prejudicial quando, no momento em que é efectuado, o processo no órgão jurisdicional de reenvio já estiver encerrado ( ).

45. Por outro lado, a justificação do reenvio prejudicial e, em consequência, da competência do Tribunal de Justiça, não é a formulação de opiniões a título consultivo sobre questões gerais ou hipotéticas ( ), mas a necessidade inerente à efectiva solução de um contencioso existente. Se este terminar, a necessidade de responder às questões prejudiciais desaparece também correlativamente.

46. É verdade que no quadro do processo de reenvio prejudicial o órgão jurisdicional nacional é, na perspectiva das particularidades do caso, quem está melhor colocado para apreciar tanto a necessidade do referido reenvio para estar em condições de proferir a sua decisão, como a pertinência das questões que coloca ao Tribunal de Justiça ( ).

47. Porém, os problemas que pode suscitar o exercício, pelo órgão jurisdicional nacional, do seu poder de apreciação e as relações que esse órgão jurisdicional mantém com o Tribunal de Justiça dentro desse quadro regem‑se apenas pelas normas do direito da União. Assim, o Tribunal de Justiça, embora obrigado a respeitar da forma mais ampla a apreciação feita pelo órgão jurisdicional nacional quanto à necessidade das questões que lhe são dirigidas ( ), deve estar em condições de proceder a quaisquer apreciações inerentes ao desempenho das suas próprias funções, designadamente para, sendo caso disso, e como compete a qualquer órgão jurisdicional, verificar a sua própria competência ( ).

48. Sendo a existência de um litígio no processo principal condição da referida competência, o Tribunal de Justiça pode verificá‑la oficiosamente ( ), não se devendo no entanto esquecer que a faculdade de o órgão jurisdicional de reenvio declarar a extinção da instância e retirar as questões prejudiciais não depende do direito nacional, mas da interpretação do artigo 267.° TFUE, cujas disposições se impõem de forma imperativa ao órgão jurisdicional nacional ( ).

49. Está assente que embora, em princípio, o órgão jurisdicional nacional seja o único competente para retirar o seu pedido de decisão prejudicial se considerar que essa decisão deixou de ser necessária para a resolução do litígio no processo principal, a demandante no processo principal pode também provocar tal situação se, eventualmente, desistir do recurso que interpôs ( ). Mesmo uma desistência parcial, que não implica a extinção da instância no processo principal, pode bastar para que o Tribunal de Justiça deixe de estar em condições de se pronunciar sobre a questão que lhe foi colocada ( ).

50. No presente caso, resulta dos elementos levados ao conhecimento do Tribunal de Justiça após a apresentação do pedido de decisão prejudicial que a Express Line, embora não tenha desistido integralmente do recurso que interpôs no órgão jurisdicional nacional, desistiu do único fundamento que aí apresentou e que era relevante na perspectiva do direito da União, ou seja, desistiu de invocar uma eventual violação do artigo 56.° TFUE e da Directiva 97/67.

51. Parece‑me que devido ao facto de o pedido de decisão prejudicial já não ter interesse para efeitos da resolução do litígio no processo principal, a referida questão passou a ficar desprovida de objecto. De resto, embora a sua posição seja ambígua, possivelmente devido a dificuldades decorrentes do direito processual nacional ( ), o órgão jurisdicional de reenvio parece convidar o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se nesse sentido.

52. Com efeito, no despacho que proferiu em 9 de Março de 2011, o Hof van Beroep te Brussel realça que «[a] desistência do fundamento que esteve na origem de um pedido de decisão prejudicial é um facto que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, afecta a competência do Tribunal de Justiça no que toca a responder à questão colocada». Além disso, termina esse despacho indicando que «a instância fica oficiosamente suspensa até que o Tribunal de Justiça declare, em acórdão, que a questão prejudicial ficou juridicamente sem objecto».

53. Embora as razões pelas quais, maugrado esta aparente tomada de posição, o Hof van Beroep te Brussel se absteve de retirar o seu pedido de decisão prejudicial não sejam límpidas, é lícito supor que são de natureza processual. O Tribunal de Justiça, em casos semelhantes, já aceitou prestar assistência ao órgão jurisdicional de reenvio. Com efeito, o Tribunal de Justiça já declarou que lhe é lícito, quando o referido órgão jurisdicional considera que não pode, em consonância com as normas processuais nacionais, renunciar ao seu pedido de decisão prejudicial, declarar que o processo pendente no órgão jurisdicional de reenvio deixou de ter objecto e, consequentemente, concluir que já não há que responder à questão prejudicial colocada ( ).

54. Independentemente da causa das reticências do órgão jurisdicional de reenvio, atenta a situação do processo principal, a resposta do Tribunal de Justiça às questões prejudiciais que lhe foram colocadas parece já não ser necessária, em meu entender, para a solução do diferendo que foi submetido a esse órgão jurisdicional. Assim, há que declarar a extinção da instância.

55. É apenas a título subsidiário, para a eventualidade de o Tribunal de Justiça não aderir à minha proposta de extinção da instância, que apresento infra elementos para uma resposta em sede de mérito.

B – Quanto ao conceito de serviços postais

56. A Express Line contesta a qualificação como «serviços postais» dada pelo acto impugnado aos serviços relativamente aos quais efectuou uma declaração, pois essa perspectiva seria contrária ao direito da União. Alega que como as suas prestações mais não são do que actividades de transporte e de logística de correio expresso, não podem integrar‑se no conceito de «serviços postais» na acepção do artigo 2.°, n.° 1, da Directiva 97/67, que inclui uma lista de quatro actividades que, segundo a interessada, devem ser exercidas cumulativamente ( ). Alega que a Lei de 1991, que confere carácter alternativo às actividades enumeradas ( ), se atribui um âmbito de aplicação mais abrangente do que o da directiva e procede assim a uma transposição incorrecta da directiva para a ordem jurídica belga.

57. Como referido pelo órgão jurisdicional de reenvio, esta acusação deveria ser objecto de uma apreciação prévia pois a existência de uma prestação de serviços que se integre na referida qualificação é uma condição prévia para a aplicação do regime de provedoria cuja aplicação é contestada.

58. De imediato, refiro que, em meu entender, o Tribunal de Justiça não tem que se pronunciar sobre este aspecto pois o Hof van Beroep te Brussel já negou provimento à parte do fundamento que nele se funda e daí inferiu, expressamente, que não era útil, nas circunstâncias próprias do caso que lhe foi submetido, colocar uma questão prejudicial sobre esse aspecto. Segundo a jurisprudência, seria incompatível com o papel que o artigo 267.° TFUE atribui ao Tribunal de Justiça que este órgão jurisdicional responda a questões adicionais que tenham sido suscitadas nas observações da recorrente no processo principal quando o órgão jurisdicional de reenvio, que é o único que tem competência para determinar em que medida é necessária a interpretação do direito da União para proferir a sua decisão, entendeu que a apresentação da referida questão era, no presente caso, supérflua ( ).

59. De resto, associo‑me à posição do Hof van Beroep te Brussel ( ) quando considera que a legislação belga aplicável no presente caso nos dá uma definição do conceito de «serviços postais» que é compatível com a constante do artigo 2.°, n.° 1), da Directiva 97/67, pois a letra do referido artigo não dá qualquer indicação no sentido de a enumeração aí contida ter carácter cumulativo. Acrescento que a evolução desta disposição conforta a ideia de não ser necessário que o operador em causa realize as quatro actividades elencadas ( ).

C – Quanto à primeira questão prejudicial

60. Nos termos da sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre se a Directiva 97/67, na versão resultante da Directiva 2002/39, sobretudo, embora não unicamente, o seu artigo 19.°, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação que consagra a obrigatoriedade de um sistema externo de tratamento das reclamações para os prestadores de serviços postais não universais.

61. Só a Express Line defende que deve ser dada uma resposta afirmativa a esta questão prejudicial, que foi formulada de acordo com o seu pedido. Em contrapartida, tanto os Governos belga e polaco como a Comissão consideram que a Directiva 97/67 não se opõe ao sistema em causa. Também eu adopto esta posição.

62. No presente caso, os serviços postais fornecidos pela Express Line e relativamente aos quais esta procedeu a uma declaração no IBPT são serviços que não fazem parte do serviço universal. Neste contexto, a recorrente no processo principal recusa ficar sob a alçada do serviço belga de provedoria do sector postal e ter de pagar, a esse título, a taxa correspondente a esse serviço, como lhe foi exigido pelo IBTP no acto impugnado. Alega que a Lei de 1991 prevê que mesmo os prestadores que oferecem serviços postais não universais devem ficar abrangidos pelo sistema externo de tratamento das reclamações que constitui o referido serviço de provedoria.

63. Baseia as suas pretensões, nomeadamente, no artigo 19.° da Directiva 97/67, conforme alterada pela Directiva 2002/39, cujo quarto parágrafo determina que os Estados‑Membros devem assegurar a possibilidade de os utilizadores ( ) apresentarem à autoridade nacional competente, no quadro de um processo externo de reclamação, os casos em que as reclamações dos utilizadores às empresas prestadoras de serviços no âmbito do serviço universal ( ) não tenham sido satisfatoriamente resolvidas ( ). Resulta desta disposição que os prestadores expressamente tidos em vista pelo sistema externo de tratamento das reclamações a instituir pelos Estados‑Membros são os prestadores do serviço universal.

64. Porém, a harmonização das disposições nacionais realizada pela Directiva 97/67 é apenas mínima, porquanto não se destina a instituir regras comuns para todo o sector postal ( ). Em especial, o quarto parágrafo do artigo 19.°, na versão ora aplicável, começa pela frase seguinte: «[s]em prejuízo de outras possibilidades de recurso previstas nas legislações nacional e comunitária». Assim, esta disposição só pretende instituir um quadro mínimo, a partir do qual os Estados‑Membros podem legislar desde que respeitem as outras normas do direito da União. Como a Comissão sublinha, nada na letra do artigo 19.° da Directiva 97/67 indica que os Estados‑Membros não podem impor o processo externo de reclamação aos outros prestadores de serviços que não o prestador do serviço universal.

65. A finalidade específica deste artigo, que visa reforçar a protecção dos interesses de todos os utilizadores de serviços postais, garantindo‑lhes um elevado nível de qualidade das prestações, como indicado na epígrafe geral da Directiva 97/67, incita‑me também a considerar que não se exclui a possibilidade de os Estados‑Membros preverem outros modos de resolução dos litígios ( ).

66. Em meu entender, esta análise é corroborada tanto pelo preâmbulo da Directiva 97/67 como pelo da Directiva 2002/39, que a modificou nesse domínio. Com efeito, o trigésimo quinto considerando da Directiva 97/67 refere que o processo de tratamento das reclamações previsto no artigo 19.° só existe «como complemento das vias de recurso abertas pelo direito nacional ou comunitário». Além disso, o vigésimo oitavo considerando da Directiva 2002/39 evoca esse sistema de tratamento das reclamações ao considerar da mesma forma as relativas aos serviços dos prestadores do serviço postal universal e as relativas aos serviços de outros prestadores, ou seja, dos «operadores autorizados, incluindo os detentores de licenças individuais». No mesmo considerando acrescenta‑se que convirá «que esses processos estejam à disposição dos utilizadores de todos os serviços postais, independentemente de constituírem, ou não, serviços universais».

67. Esta intenção afirmada pelo legislador europeu de alargar a protecção instituída pelo artigo 19.° da Directiva 97/67 a um amplo grupo de utilizadores de serviços postais encontra reflexo nas modificações introduzidas no primeiro e segundo parágrafos desse artigo pela Directiva 2002/39 ( ).

68. A mesma vontade presidiu à aprovação da Directiva 2008/6. Como já referi, as disposições dessa directiva não são aplicáveis ratione temporis no quadro do presente litígio. Contudo, podem ser úteis para a interpretação da Directiva 97/67, cujo teor alteram um pouco. Efectivamente, no quadragésimo segundo considerando da Directiva 2008/6 afirma‑se que «a fim de reforçar a defesa do consumidor, é conveniente alargar a aplicação de princípios mínimos relativos aos procedimentos de reclamação para além dos prestadores do serviço universal», o que é revelador de que a Directiva 97/67 não visava realizar uma harmonização integral das regulamentações dos Estados‑Membros na matéria.

69. Do conjunto destes elementos de interpretação ( ) infiro que as disposições da Directiva 97/67, conforme alterada pela Directiva 2002/39, especialmente o seu artigo 19.°, não se opõem a que um Estado‑Membro aprove medidas como as em causa no processo principal.

D – Quanto à segunda questão prejudicial

70. Com a sua segunda questão prejudicial, formulada a título subsidiário, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se os artigos 56.° TFUE e seguintes, relativos à livre prestação de serviços, se opõem a que um Estado‑Membro introduza restrições à referida liberdade ao submeter obrigatoriamente os prestadores de serviços postais não universais a um sistema externo de tratamento das reclamações, por motivos relativos à protecção dos consumidores, embora esse sistema não distinga consoante as queixas provenham de consumidores ou de outros utilizadores finais e sabendo‑se que os beneficiários dos serviços são na sua grande maioria profissionais.

71. Antes do mais, observo que excepto a recorrente no processo principal, todas as partes que apresentaram observações estão de acordo em considerar que as disposições do Tratado FUE não se opõem à legislação nacional em causa. É esta também a minha opinião, pelas razões que passo a expor.

72. No sector postal, as directivas aprovadas pelo legislador da União realizam uma harmonização mínima. As disposições dos Tratados, em especial as do Tratado FUE no presente caso, são oponíveis aos Estados‑Membros quanto ao demais, ou seja, nos domínios em que estes conservaram todo o seu poder de apreciação em sede de acção normativa. Porém, como recordado no quadragésimo segundo considerando e no artigo 26.° da Directiva 97/67 ( ), embora tenham a liberdade de legislar, os Estados‑Membros são obrigados a respeitar os princípios do direito da União, no quadro do exercício da competência que lhes está reservada.

73. À luz dos dados próprios do litígio no processo principal, parece‑me, à semelhança do que acontece com a Comissão, que as regras do direito da União em causa são mais as relativas à liberdade de estabelecimento, definidas nos artigos 49.° TFUE e seguintes, do que as relativas à livre prestação de serviços ( ). Com efeito, os serviços postais em causa são normalmente fornecidos a partir de um estabelecimento situado no Estado‑Membro de destino. Assim, a Express Line, que faz parte de um grupo de sociedades alemão, está instalada em território belga.

74. Ora, segundo jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça tem a possibilidade de interpretar disposições não mencionadas nas questões prejudiciais ( ), para fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio, num espírito de colaboração com este, todas as respostas úteis à solução do litígio que lhe foi submetido.

75. Caberá ao órgão jurisdicional de reenvio determinar, à luz das circunstâncias específicas do caso, se a situação em causa no processo principal está abrangida pela liberdade de estabelecimento ou pela livre prestação de serviços. Todavia, atento o que precede, há que, em minha opinião, examinar as questões prejudiciais tendo em atenção tanto o artigo 49.° TFUE como o artigo 56.° TFUE ( ).

76. Seja qual for destas duas liberdades de circulação a que vier a ser considerada, a primeira fase do raciocínio, para efeitos de se responder à questão prejudicial, é determinar se a imposição de um sistema de tratamento externo das reclamações aos prestadores de serviços não universais, como previsto nos artigos 43.° ter e 45.° ter da Lei de 1991, constitui, ou não, um entrave à liberdade em causa.

77. Em si mesma, a obrigação de participar num sistema dessa natureza não pode, por si só, ser considerada um obstáculo à liberdade de estabelecimento ou à livre prestação de serviços. Em meu entender, uma empresa que actua no mercado interno da União não pode alegar que um Estado‑Membro não possui estruturas de protecção jurídica dos interesses dos seus clientes que ofereçam formas de resolução dos litígios para além das vias jurisdicionais. De resto, observo que, à semelhança do Reino da Bélgica, um grande número de estados optou por um alargamento dos sistemas externos de tratamento das reclamações aos prestadores de serviços postais que actuam fora do sector do serviço universal ( ).

78. Em contrapartida, o dever de participar no financiamento desse sistema pode dar origem a uma restrição a uma das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado FUE contrária ao direito da União. Regra geral, é o Estado que deve pagar estruturas desse tipo, e não um conjunto de empresas que incluem prestadores que não integram o serviço universal, como no presente caso se verifica. É verdade que a obrigação de as empresas financiarem o orçamento de estruturas administrativas de regulação e de fiscalização não pode ser considerada excepcional nos sectores regulamentados da economia nacional. Contudo, podem legitimamente esperar que o ónus financeiro que daí resulta seja repartido pelos diferentes operadores em causa de forma não discriminatória, proporcionada e transparente.

79. É verdade que, no presente caso, o ónus em questão não lesa mais os prestadores dos outros Estados‑Membros do que os prestadores belgas, pois recai sobre todas as empresas tidas em vista pelas actividades do serviço belga de provedoria no sector postal, sem distinção em função da nacionalidade ou do local de estabelecimento. Todavia, embora sob este aspecto não discriminatória, é susceptível de afectar, prejudicando‑as ou tornando‑as menos atractivas, as actividades de empresas estabelecidas num Estado‑Membro diverso do do destinatário da prestação, onde fornecem serviços análogos ( ), ou de desincentivar empresas originárias de outros Estados‑Membros que se tenham instalado na Bélgica ( ). Parece‑me que tanto os artigos 49.° TFUE e seguintes como os artigos 56.° TFUE e seguintes se opõem a esse factor de dissuasão de acesso ao mercado belga dos serviços postais ( ).

80. Porém, é jurisprudência assente que essa restrição pode ser admitida como medida derrogatória expressamente prevista no Tratado FUE, tal como as constantes do artigo 52.°, n.° 1, TFUE, ou justificada, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, por razões imperiosas de interesse geral. Com efeito, a liberdade de estabelecimento e a livre prestação de serviços, enquanto princípios fundamentais do Tratado FUE, só podem ser limitadas por regulamentações justificadas por razões incluídas nessa categoria e que se apliquem a qualquer pessoa ou empresa que exerça uma actividade no território do Estado‑Membro de acolhimento ( ).

81. No presente caso, o travão ao exercício das referidas liberdades de circulação pode encontrar fundamento legítimo em motivos relativos à protecção dos consumidores, que é o que o Reino da Bélgica precisamente invoca.

82. Considero, como os Governos belga e polaco e a Comissão, que, a este propósito, é irrelevante que a legislação nacional não diferencie as reclamações provenientes de particulares das que provêm de profissionais. Embora este último grupo seja amplamente maioritário entre os clientes da Express Line, o direito da União, especialmente o artigo 19.° da Directiva 97/67 ( ), não distingue consoante os utilizadores finais que recorreram ao serviço de provedoria tenham celebrado os contratos controvertidos para fins privados ou num quadro profissional ( ). Além disso, o efeito útil da intervenção do referido serviço, que visa reforçar a qualidade das prestações no sector postal, fica melhor garantido se todas as categorias de utilizadores lhe puderem submeter reclamações.

83. Esta justificação parece‑me, portanto, válida, embora com a reserva de o entrave existente ser realmente proporcionado, ou seja, de as modalidades de financiamento do serviço belga de provedoria para o sector postal poderem permitir que se atinja o objectivo prosseguido e não ultrapassem o necessário para o efeito, sendo aplicadas de forma coerente e sistemática ( ). Caberá ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se, no presente caso, o ónus suportado pela Express Line está efectivamente em consonância com a actividade que, no que a si respeita, desenvolve o referido serviço de provedoria, para proteger os interesses dos clientes dessa empresa, ou se esse ónus é de tal forma excessivo que torna o mercado postal belga menos atraente para essa categoria de prestadores de serviços.

84. Penso que a legislação nacional, como evocada no pedido de decisão prejudicial, é susceptível de produzir um efeito equivalente ao de uma subvenção cruzada em favor da La Poste belga se se verificar, o que caberá ao órgão jurisdicional de reenvio controlar, que grande parte das reclamações apresentadas ao serviço de provedoria em causa diziam respeito à La Poste belga, sendo muito raras as que diziam respeito à Express Line, ou seja, apenas 2 ou 3 num total de cerca de 9 000 queixas em 2008 e em 2009. Ora, a salvaguarda do pleno exercício das liberdades fundamentais previstas no Tratado FUE implica que se tenha em consideração não só as regras formais constantes do direito dos Estados‑Membros mas também o resultado concreto a que conduzem.

85. Contudo, sublinho que esta observação já não terá efeitos práticos dada a evolução ocorrida na legislação em questão, na sequência da transposição para a ordem jurídica belga da Directiva 2008/6. Com efeito, resulta dos elementos dos autos e das disposições da Lei aprovada em 13 de Dezembro de 2010 ( ), ou seja, após a apresentação da decisão de reenvio, que os critério de contribuição para as despesas de funcionamento do serviço belga de provedoria para o sector postal sofreram alterações, nomeadamente porque têm em atenção, de forma mais proporcionada, não só o volume de negócios realizado pela empresa mas também o número de queixas registadas contra essa empresa durante o ano anterior à determinação da eventual contribuição.

86. Em definitivo, considero que as disposições do Tratado FUE relativas à livre circulação de serviços e à liberdade de estabelecimento não se opõem a que um Estado‑Membro aprove medidas como as em causa no processo principal, que podem dar origem a efeitos efectivamente restritivos, embora justificados pela protecção dos utilizadores de serviços postais, desde que a parte contributiva de uma empresa para o financiamento do serviço de provedoria em causa esteja em correlação suficiente com o número de reclamações recebidas de pessoas que utilizaram as prestações da empresa interessada por referência às recebidas contra os outros prestadores que se encontram sob a alçada do referido serviço.

VI – Conclusão

87. Atentas as conclusões que precedem, proponho ao Tribunal, a título principal, que declare que já não há necessidade de responder às questões prejudiciais colocadas pelo Hof van Beroep te Brussel e que ordene o cancelamento do processo no seu registo.

88. A título subsidiário, para o caso de o Tribunal considerar que se deve responder às referidas questões prejudiciais, sugiro que a elas se responda nos seguintes termos:

«1) As disposições da Directiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço, na versão resultante da Directiva 2002/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de Junho de 2002, devem ser interpretadas no sentido de que não se opõem a que um Estado‑Membro torne obrigatório para os prestadores de serviços postais não universais um sistema externo de tratamento das reclamações, como o em causa no processo principal.

2) Os princípios inerentes à livre circulação de serviços, definidos nos artigos 56.° TFUE e seguintes, e à liberdade de estabelecimento, definidos nos artigos 49.° TFUE e seguintes, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que um Estado‑Membro, por razões imperiosas de interesse geral relativas à protecção dos utentes dos serviços postais, torne obrigatório para os prestadores de serviços postais não universais um sistema externo de tratamento das reclamações, como o em causa no processo principal, mesmo que no quadro da aplicação desse sistema não distinga consoante as reclamações sejam provenientes de consumidores ou de outros utilizadores finais. Contudo, a sua validade depende de o modo de financiamento do serviço de provedoria em causa tomar em consideração de forma suficientemente proporcionada, o que competirá ao órgão jurisdicional nacional controlar, a importância relativa do número de queixas apresentadas contra os diversos prestadores de serviços postais que estão debaixo da sua competência.»