Conclusões do advogado-geral Alber apresentadas em 20 de Septembro de 2001. - Inspecteur van de Belastingdienst Douane, district Rotterdam contra Sea-Land Service Inc. e Nedlloyd Lijnen BV. - Pedido de decisão prejudicial: Raad van State - Países Baixos. - Transportes marítimos - Livre prestação de serviços - Sistema de auxílio à navegação. - Processos apensos C-430/99 e C-431/99.



Colectânea da Jurisprudência 2002 página I-05235



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1 No presente pedido prejudicial, o Nederlandse Raad van State submete ao Tribunal de Justiça questões relativas à regulamentação neerlandesa das taxas referentes à assistência à navegação nas águas costeiras e portuárias. Essas taxas só são cobradas relativamente aos navios de alto mar de comprimento superior a 41 metros, com exclusão dos navios de alto mar mais pequenos e das embarcações fluviais. O órgão jurisdicional de reenvio interroga-se sobre se essa regulamentação e a obrigação de pagar essas taxas são compatíveis com as disposições que regem a livre prestação de serviços e também sobre se a isenção dos navios de alto mar mais pequenos e das embarcações fluviais é susceptível de constituir um auxílio proibido.

II - Enquadramento jurídico

A - As regras comunitárias

2 Segundo o artigo 61._, n._ 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 51._, n._ 1, CE), a livre prestação de serviços em matéria de transportes rege-se pelas disposições constantes do título relativo aos transportes. Segundo o artigo 84._, n._ 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 80._, n._ 1, CE), essas disposições dizem respeito à navegação fluvial e não à navegação marítima. Todavia, o artigo 84._, n._ 2, autoriza o Conselho a adoptar disposições para a navegação marítima.

3 Com base nesse artigo, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n._ 4055/86, de 22 de Dezembro de 1986, que aplica o princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre Estados-Membros e Estados-Membros para países terceiros (1), cujo artigo 1._ se encontra assim redigido:

«1. A liberdade de prestação de serviços de transporte marítimo entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros será aplicável aos nacionais dos Estados-Membros estabelecidos num Estado-Membro que não seja o do destinatário dos serviços.

2. As disposições do presente regulamento aplicam-se igualmente aos nacionais dos Estados-Membros estabelecidos fora da Comunidade e às companhias marítimas estabelecidas fora da Comunidade e controladas por nacionais de um Estado-Membro, se os seus navios estiverem matriculados nesse Estado-Membro de acordo com a respectiva legislação.

3. As disposições dos artigos 55._ a 58._ e do artigo 62._ do Tratado são aplicáveis aos casos abrangidos pelo presente regulamento.

4. Para efeitos do presente regulamento, consideram-se `serviços de transporte marítimo entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros', se forem normalmente prestados contra remuneração:

a) Os transportes marítimos intracomunitários:

transporte por mar de passageiros ou mercadorias entre um porto de um Estado-Membro e um porto ou instalação off-shore de outro Estado-Membro;

b) O tráfego com países terceiros:

transporte por mar de passageiros ou mercadorias entre os portos de um Estado-Membro e portos ou instalações off-shore de um país terceiro.»

4 O artigo 8._ do mesmo regulamento estabelece o seguinte:

«Sem prejuízo das disposições do Tratado relativas ao direito de estabelecimento, o prestador de um serviço de transporte marítimo pode, em execução da sua prestação e a título temporário, exercer a sua actividade no Estado-Membro em que a prestação é fornecida, nas mesmas condições que as impostas por esse país aos seus próprios nacionais.»

B - A legislação neerlandesa

5 Em 1995, os Países Baixos privatizaram o serviço de pilotagem. O sistema de assistência à navegação (verkeersbegeleidingssystem, a seguir «VBS») continua a ser da competência das autoridades públicas. Os custos que daí resultam, que anteriormente eram cobertos pelas taxas de pilotagem, são-no actualmente, no essencial, por uma taxa, dita VBS, cobrada à parte. Esta taxa tem o seu fundamento jurídico na Scheepvaartverkeerswet (lei sobre a navegação, a seguir «SVW») e nas suas disposições de aplicação.

6 O artigo 1._, n._ 1, i, da SVW, define assistência à navegação como a realização e a manutenção, de forma sistemática e interactiva, de uma navegação segura e fluida através de um conjunto de meios em pessoal e em infra-estruturas.

7 O artigo 15._c, n._ 1, da SVW, impõe às pessoas visadas (ao abrigo de uma medida de aplicação ulterior) no artigo 4._, n._ 3, da mesma lei, uma obrigação de pagamento da taxa VBS.

8 Segundo o artigo 15._d, n._ 1, da SVW, a taxa VBS destina-se compensar os custos de assistência à navegação, a cargo do Estado, na medida em que se trate de uma prestação individual de serviços.

9 O artigo 15._d, n._ 2, dispõe que a taxa VBS é devida ao Estado e que por decreto regulamentar se estabelecerão as rotas marítimas em que deve ser paga a taxa e os critérios de aplicação dessa taxa e as isenções.

10 O artigo 15._d, n._ 3, dispõe que a taxa VBS será fixada por decreto ministerial.

11 As disposições do artigo 15._d, n._ 2, da SVW foram executadas pelo «Besluit verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer» (decreto relativo à taxa para a assistência no sector da navegação marítima) de 4 de Novembro de 1994 (a seguir «BVS»). Em conformidade com o disposto no artigo 2._, n._ 1, do BVS, a taxa, estabelecida mediante decreto ministerial, é devida pela navegação de um navio de alto mar numa das seguintes zonas tarifárias de assistência à navegação:

- Ems;

- Den Helder;

- Noordzeekanaal;

- Nieuwe Waterweg e

- Weterschelde.

12 Nos termos do artigo 4._, n._ 1, do BVS, para determinar a base tributável e o montante da taxa devida ter-se-á em conta o comprimento do navio de alto mar, arredondado para metros completos, para o que se terá em conta apenas os metros completos.

13 Segundo o artigo 5._, n._ 1, do BVS, a taxa não será devida se a embarcação pertencer a uma das seguintes categorias:

- embarcações até 41 metros de comprimento;

- navios de guerra neerlandeses;

- outros navios de propriedade ou na posse do Estado;

- outros navios de guerra que não sejam neerlandeses se tal houver sido acordado com o Estado do pavilhão dos referidos navios;

- navios procedentes de um porto, ancoradouro ou fundeadouro numa zona sujeita à taxa, que abandonem o canal para se fazerem ao mar e que posteriormente voltem a entrar pelo mesmo canal («zeezwaaiers»);

- navios que entrem num porto, ancoradouro ou fundeadouro neerlandês, sem ser para o exercício de uma actividade económica.

14 O artigo 15._d, n._ 3, da SVW, foi executado pelo Regeling verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer (regulamento relativo à taxa para a assistência no sector da navegação marítima), de 14 de Setembro de 1995. Aí se prevê uma taxa de 250 NLG para embarcações com um comprimento entre 41 e 100 metros. Cada metro adicional custa 17 NLG, com um máximo de 2 800 NLG para embarcações de comprimento igual ou superior a 250 metros.

III - Matéria de facto e tramitação processual

15 As recorrentes nos dois processos principais similares, Sea-Land Service Inc. (processo C-430/99) e Nedlloyd Lijnen BV (processo C-431/99) (a seguir «Sea-Land» e «Nedlloyd» ou «recorrentes») armam navios de alto mar. A Sea-Land foi fundada em Wilmington, Delaware, Estados Unidos, e tem o seu estabelecimento principal, segundo as informações constantes da decisão do Belastingdienst Douane do distrito de Roterdão, de 15 de Março de 1996, relativa à reclamação, em Charlotte, Carolina do Norte, Estados Unidos. A Sea-Land dispõe, além disso, de escritórios em Maasvlakte (Roterdão), Países Baixos. A Nedlloyd é uma sociedade de direito neerlandês com sede em Roterdão.

16 Os navios das recorrentes estão sujeitos à assistência à navegação quando entram nas águas costeiras neerlandesas. Graças à assistência à navegação, as informações podem ser transmitidas sem demora aos navios que circulam em zonas onde o tráfego seja muito denso e/ou haja muitos transportes de carga perigosa e/ou a navegação seja difícil, sobretudo com o objectivo de aí promover a segurança da navegação. Além disso, ao escutar e fiscalizar as comunicações entre todos os navio em causa, é possível controlar a partir da costa o bom desenrolar da navegação e intervir rapidamente em situações de perigo. Os navios abrangidos que entrem nas águas em causa são obrigados a identificar-se e a anunciar a execução de certas manobras.

17 O inspector do Belastingdienst Douane, distrito de Roterdão (a seguir «recorrido»), exigiu às duas empresas a taxa VBS em finais de 1995, inícios de 1996. As recorrentes reclamaram sem sucesso dessa pretensão, tendo posteriormente interposto recurso no Arrondissementsrechtbank Roterdão.

18 O Arrondissementsrechtbank considerou que as recorrentes tinham razão e anulou as decisões controvertidas com fundamento no facto de que a taxa cobrada ao abrigo do artigo 15._d, n._ 1, da SVW, não se destinava apenas a cobrir o custo de uma prestação individual de serviços. Tratava-se sobretudo de um modo de financiamento do VBS em geral. Além disso, não ficou provado que o montante da taxa era função do custo efectivo. O recorrido recorreu das duas decisões.

IV - O processo prejudicial

19 O órgão jurisdicional de reenvio, a quem foi submetido o recurso, não concorda com as conclusões de primeira instância. Em seu entender, a taxa corresponde amplamente ao custo das prestações individuais de serviços aos navios de alto mar. Segundo o preâmbulo da lei sobre a navegação, 90% dos custos da assistência à navegação são imputáveis à navegação marítima e 10% à navegação fluvial. Aquando da fixação do tarifário, não se consideraram os custos relativos a certas prestações de serviços gerais, pelo que as receitas da taxa previstas para 1995 representavam aproximadamente 72% do custo total da assistência à navegação. Mesmo baseando-se noutras estimativas, segundo as quais a parte dos serviços à navegação marítima representava 60% e a parte dos serviços à navegação fluvial 40%, a taxa exigida da primeira não era, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, desproporcionada em relação à sua parte de utilização dos serviços. Com efeito, segundo verificações ainda não definitivas, as receitas provenientes da taxa VBS só representavam, na verdade, cerca de 62% do custo da assistência à navegação. O órgão jurisdicional de reenvio considera, além disso, que o comprimento dos navios constitui um critério adequado e facilmente controlável de determinação da taxa.

20 Na opinião do órgão jurisdicional de reenvio, a regulamentação relativa à taxa não constitui um obstáculo à livre circulação de mercadorias (proibição de direitos aduaneiros e de encargos de efeito equivalente). Por um lado, a taxa não é cobrada por ocasião de uma passagem de fronteira. Por outro, não existe relação directa entre a importação e exportação de mercadorias e a taxa VBS.

21 O órgão jurisdicional de reenvio tem contudo dúvidas sobre a compatibilidade da cobrança da taxa VBS com a livre prestação de serviços consagrada no artigo 59._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 49._ CE). Nos termos do Regulamento n._ 4055/86, este princípio é igualmente válido para a navegação marítima.

22 Na opinião do órgão jurisdicional de reenvio, a regulamentação não infringe a proibição de discriminação em razão da nacionalidade. A taxa afecta todos os navios igualmente, independentemente do pavilhão. A isenção da navegação interior e dos navios mais pequenos também não constitui uma discriminação indirecta. É verdade que a proporção dos navios neerlandeses é mais elevada entre as embarcações fluviais do que entre os navios de alto mar, sendo portanto os armadores nacionais mais favorecidos pela isenção. Todavia, justifica-se objectivamente pela bem menor utilização da assistência à navegação nas águas interiores.

23 Referindo-se ao acórdão Corsica Ferries III (2), o Nederlandse Raad van State considera contudo possível que exista infracção à proibição de todas as restrições - mesmo não discriminatórias - à livre prestação de serviços. Essa restrição podia consistir na obrigação tanto de colaborar no regime do VBS como na de pagar a taxa.

24 O órgão jurisdicional de reenvio vê no entanto possibilidades de legitimar essas restrições eventuais. O artigo 56._ do Tratado CE (que passou, após alterações, a artigo 46._ CE) é susceptível de autorizar essas medidas. Todavia, o Tribunal de Justiça sujeitou a legalidade de derrogações ao princípio da livre prestação de serviços a todo um conjunto de requisitos (3). Não se percebe bem, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, em que medida a cobrança de taxas contribui para a realização do objectivo de garantir a segurança da navegação. Também formula dúvidas quanto à proporcionalidade de uma obrigação que apenas se aplica aos navios de alto mar.

25 Por último, o órgão jurisdicional de reenvio também se interroga sobre se os princípios desenvolvidos pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Keck e Mithouard (4) devem ser aplicados à livre prestação de serviços.

26 Neste contexto, o Nederlandse Raad van State submete as seguintes questões:

«1) a) Um regime como o do VBS constitui, na medida em que estabelece a participação obrigatória na assistência à navegação, um obstáculo à livre circulação de serviços na acepção do Regulamento (CEE) n._ 4055/86 conjugado com o artigo 59._ do Tratado CE (actual artigo 49._ CE)?

b) Em caso de resposta negativa, a situação é distinta se se exigir aos participantes no referido regime uma remuneração pelos serviços prestados?

c) A resposta à questão 1) b) é diferente se se exigir esta remuneração às embarcações sujeitas ao regime, mas não aos demais utentes, tal como a navegação interior ou as embarcações com menos de 41 metros de comprimento?

2) a) Se um regime como o do VBS, com a obrigação conexa de pagar a taxa, constitui um obstáculo à livre circulação de serviços, será que este obstáculo cai no âmbito da derrogação prevista no artigo 56._ do Tratado CE (actual artigo 46._ CE) para disposições que se justificam por razões de segurança pública?

b) Para responder à questão sob a) é relevante o facto de a taxa ser superior ao custo efectivo do serviço específico prestado a determinado navio?

3) Se um regime como o do VBS, com a obrigação conexa de pagar a taxa, constitui um obstáculo à livre prestação de serviços e este obstáculo não for justificado com base no artigo 56._ do Tratado CE (actual artigo 46._ CE), pode o mesmo ser justificado porque só comporta uma `modalidade de venda' na acepção do acórdão Keck e Mithouard, não havendo assim qualquer discriminação, ou porque satisfaz os requisitos que o Tribunal de Justiça desenvolveu noutros acórdãos, em especial, no acórdão Gebhard?»

27 O órgão jurisdicional de reenvio interroga-se, além disso, sobre se a isenção das embarcações fluviais constitui um auxílio proibido pelo artigo 92._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87._ CE). No acórdão Comissão/Itália (5), o Tribunal de Justiça indicou claramente que a isenção de certos encargos financeiros mesmo para todo um sector industrial podia constituir um auxílio em proveito das empresas beneficiárias. É verdade que o órgão jurisdicional de reenvio considera que a isenção da taxa VBS se justifica dada a natureza e a estrutura interna do sistema. Além disso, é duvidoso que falseie a concorrência ou afecte as trocas entre Estados-Membros. Poderia eventualmente tratar-se de um auxílio legal de minimis.

28 Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio submete as seguintes questões:

«4) a) Deve considerar-se que um regime de um Estado-Membro, como o regime VBS, é um auxílio na acepção do artigo 92._, n._ 1, do Tratado CE (actual artigo 87._, n._ 1, CE), na medida em que isenta determinadas categorias de embarcações, em especial, a navegação interior, da obrigação de pagar a taxa?

b) Em caso de resposta afirmativa, será que este auxílio cai no âmbito da proibição enunciada nessa disposição?

c) Em caso de resposta afirmativa à questão 4) b), a qualificação de medida proibida pelo direito comunitário, salvo para as embarcações isentas, tem apesar disso consequências, em conformidade com o direito comunitário, para efeitos da remuneração que devem pagar as embarcações que a tal estão obrigadas?»

V - As teses das partes

1) As recorrentes

a) A estrutura da regulamentação relativa ao VBS

29 Contrariamente ao órgão jurisdicional de reenvio, as recorrentes entendem que a assistência à navegação é um sistema que serve o interesse geral e não uma prestação de serviços que diz individualmente respeito a um navio. Os custos deviam, portanto, ser cobertos pelo orçamento do Estado. Não existe qualquer relação concreta entre a prestação efectiva e o montante da taxa VBS.

30 As recorrentes sustentam que, nos termos das convenções internacionais celebradas entre os Países Baixos e a Bélgica, a totalidade dos custos de pilotagem e da taxa VBS no Escaut não deve exceder os custos de pilotagem na foz do Meuse. É apenas ao fixar o montante da taxa que o Estado pode impor um encargo equivalente, dado que as taxas de pilotagem são fundamentalmente determinadas através de negociações entre as associações de pilotos, as administrações portuárias e os armadores. O montante da taxa VBS não depende, por conseguinte, dos custos, antes sendo a expressão de uma política económica.

31 Segundo as recorrentes, a maior parte dos custos - de longe - deve-se à assistência à navegação na foz do Reno (zona VBS Waterweg). O Estado incumbiu desta missão a empresa portuária comunal de Roterdão (Gemeentelijk Havenbedrijf Roterdam), a quem paga, a esse título, uma contribuição que, no entanto, não tem qualquer relação com os custos. Na zona Waterweg, os custos de assistência à navegação já estão em parte cobertos pela taxa portuária de Roterdão, o que equivale a impor um duplo encargo aos navios de alto mar. Segundo as recorrentes, as receitas da taxa nesta zona VBS financiam o custo da assistência à navegação de outras zonas, menos frequentadas.

32 Segundo as recorrentes, a estrutura da taxa é contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual uma taxa deve ser proporcional ao serviço prestado (6). No caso da taxa de utilização da auto-estrada de Brenner, o advogado-geral salientou que, para efeitos do seu cálculo, só se devia ter em conta os custos efectivamente imputáveis ao troço utilizado e não os custos da totalidade da rede de auto-estradas (7). Uma taxa deve ser a contrapartida por um benefício pessoal para a pessoa sujeita (8).

b) A livre prestação de serviços

33 Na opinião das recorrentes, a obrigação de colaborar na assistência à navegação não constitui em si uma restrição à livre prestação de serviços.

34 Em contrapartida, a cobrança da taxa VBS viola, segundo afirmam, as disposições relativas à livre prestação de serviços. Embora 82% das actividades de assistência à navegação digam respeito às embarcações fluviais, a navegação interior está isenta dessa taxa. Segundo estimativas, a percentagem de navios neerlandeses na navegação interior atinge os 75%. Em contrapartida, só 13,6% dos navios que entram no porto de Roterdão arvoram pavilhão neerlandês, contra cerca de 40% que arvoram pavilhão de outros Estados-Membros. A isenção da navegação interior constitui, portanto, uma discriminação dissimulada em razão da nacionalidade.

35 Também não é possível, segundo as recorrentes, encontrar justificação para a violação das disposições relativas à livre prestação de serviços. Um financiamento através de taxas só é lícito se estas estiverem em relação com a prestação e se os custos forem repartidos entre os utentes de maneira não discriminatória.

36 A discriminação não permite aplicar a jurisprudência Keck e Mithouard. De resto, não se detecta a relação que possa existir entre a cobrança de uma taxa e uma modalidade de venda.

37 Segundo as recorrentes, a justificação desta regulamentação não pode residir em razões imperativas de interesse geral. A taxa VBS não é apropriada ao objectivo pretendido. Também não é indispensável, pois não tem relação com os custos. Além disso, o comprimento do navio não é um critério idóneo de determinação da taxa.

c) A proibição dos auxílios de Estado

38 As recorrentes consideram que a isenção da navegação interior representa um auxílio de Estado susceptível de falsear a concorrência e de afectar as trocas entre os Estados-Membros. Existe uma grande concorrência entre os portos marítimos de Antuérpia e de Roterdão (9). As prestações das empresas de transporte consistem muitas vezes em efectuar entregas porta a porta. Segundo as recorrentes, o custo do transporte ulterior nas águas interiores é de grande importância para efeitos da decisão de utilizar um ou outro desses portos marítimos. Benefícios de custos para a navegação interior em Roterdão são, por conseguinte, susceptíveis de falsear a concorrência com Antuérpia.

2) O Governo neerlandês

a) A estrutura normativa da taxa VBS

39 O Governo neerlandês alega que a navegação marítima utiliza mais o sistema de assistência à navegação do que a navegação interior. Em seu entender, os navios de alto mar obrigam ao registo de uma quantidade de dados muito maior, o que é mesmo imposto pelo direito comunitário através da Directiva 93/75/CEE para navios transportando mercadorias perigosas (10). O pedido de pilotos para os navios de alto mar também é efectuado via sistema VBS.

40 Para o Governo neerlandês, a regulamentação relativa à assistência à navegação nas águas interiores e nos portos considera uma actividade de assistência à navegação menor. São poucas as embarcações fluviais que se encontram nas águas frequentadas pelos navios de alto mar, aos quais a assistência à navegação diz sobretudo respeito. Não deixa de ser interessante notar que a taxa VBS integrou, noutros tempos, as taxas de pilotagem, que também só eram cobradas para os navios de alto mar. Por outro lado, a manobra dos grandes navios de alto mar é delicada. Nomeadamente, só podem ser manobrados com toda a segurança a determinadas velocidades. É por essa razão que os pequenos navios devem em princípio ceder a passagem aos maiores. Por fim, os pequenos navios de alto mar e as embarcações fluviais navegam nas águas abrangidas pela assistência à navegação com muito mais frequência do que os navios maiores. A suas equipagens possuem, portanto, um muito melhor conhecimento da zona do que as dos grandes navios de alto mar. Por conseguinte, este últimos têm uma necessidade muito maior de assistência.

41 Os regulamentos da organização marítima internacional indicam que existem em todo o mundo sistemas de assistência à navegação mais ou menos similares.

b) A livre prestação de serviços

42 Segundo o Governo neerlandês, a regulamentação relativa à taxa VBS não estabelece qualquer discriminação, directa ou indirecta, em razão da nacionalidade. Além disso, a obrigação de pagamento da taxa aplica-se da mesma forma a todos os navios de alto mar - nacionais ou estrangeiros. Essas disposições nada acrescentam às qualificações que devem possuir os prestadores de serviços estabelecidos noutro Estado-Membro onde preencham todas as condições. Mais ainda, só são fixadas as condições de exercício da prestação. A situação é comparável à que subjaz à jurisprudência Keck e Mithouard.

43 A título subsidiário o Governo neerlandês considera que certas restrições à livre prestação de serviços se justificam por razões de segurança pública, na acepção do artigo 56._ do Tratado, e por razões imperativas de interesse geral. As disposições correspondentes da Directiva 93/75 e exemplos em todo o mundo mostram que a assistência à navegação nas águas costeiras é de interesse geral. É lícito, no seu entendimento, cobrar taxas para cobrir os custos dessas prestações indispensáveis asseguradas pelo Estado.

c) A proibição dos auxílios de Estado

44 Quanto à proibição dos auxílios de Estado, o Governo neerlandês remete para a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual as vantagens que para certas empresas resultam de medidas de política económica geral não constituem auxílios (11).

45 Se a taxa VBS apenas se aplica à navegação marítima, é porque esta utiliza intensivamente a assistência à navegação. Os benefícios que a navegação interior obtém dessa assistência à navegação apenas constituem um efeito secundário.

46 A isenção de outras categorias de navios, nomeadamente os navios cujo comprimento seja inferior a 41 metros, baseia-se em critérios objectivos.

3) A Comissão

a) A livre prestação de serviços

47 Segundo a Comissão, as disposições neerlandesas violam a proibição de discriminação enunciada no artigo 9._ do Regulamento n._ 4055/86. Segundo entende, o sistema das taxas VBS favorece a navegação interior e, por conseguinte, sobretudo os navios que arvoram pavilhão neerlandês. A Comissão estabelece a este respeito um paralelo com o acórdão Corsica Ferries II (12). Embora as embarcações fluviais raramente frequentem as águas em que mais se utiliza a assistência à navegação (por exemplo, as entradas dos portos), não se exclui, no entanto, que, num caso específico e em condições iguais, uma embarcação fluvial daí retire o mesmo benefício que um navio de alto mar sem ter de pagar a taxa.

48 A desigualdade de tratamento no que respeita os navios de alto mar, que maioritariamente arvoram pavilhão estrangeiro, não encontra a sua justificação no artigo 56._ do Tratado e, em especial, não se percebe de que maneira a estrutura normativa não igualitária da taxa é necessária para melhorar a segurança da navegação.

b) A proibição dos auxílios de Estado

49 Segundo a Comissão, o Estado concede um auxílio quando renuncia a cobrar a taxa a certas categorias de navios. Não se trata de uma medida de carácter geral. Mais ainda, certas empresas beneficiam de uma prestação que não obteriam gratuitamente nas condições de mercado.

50 Nem a natureza do sistema, nem a sua arquitectura interna, permitem justificar a renúncia à taxa (13). A circunstância de as embarcações fluviais frequentarem menos as águas costeiras onde se verifica a assistência à navegação e de não serem obrigadas a ter a bordo o equipamento necessário ao sistema não exclui que esses navios, em certos casos, recorram aos serviços de assistência à navegação. Era possível atender a essa menor utilização, prevendo uma taxa menos elevada ou forfetária. Por último, quando o sistema foi instituído, o próprio legislador partiu da hipótese de que seria utilizado em cerca de 10% pela navegação interior, o que não é de desprezar.

51 Parece que a Comissão também critica a isenção de outras categorias de navios, em particular a isenção geral dos navios pertencentes ao Estado.

52 Segundo a Comissão, a regulamentação da taxa VBS falseia a concorrência e afecta as trocas intra-comunitárias em dois aspectos. Por um lado, a navegação interior é favorecida em relação ao transporte marítimo em itinerários similares. Existe uma concorrência entre as navegações interior e marítima, sobretudo no trajecto Antuérpia-Roterdão. Por outro lado, essa vantagem reforça a posição da navegação interior no mercado único, pois são as empresas nacionais que mais beneficiam da isenção.

53 Segundo a Comissão, a regra de minimis não deve ser tida em conta, porque o sector de transportes se caracteriza por uma dispersão importante e por um excesso de capacidade. O financiamento do sistema VBS também não se pode comparar ao financiamento de medidas de infra-estrutura, dado que a assistência à navegação constitui uma prestação individual de serviços.

54 Na fase escrita do processo, a Comissão ainda formulou a opinião de que seria preferível ser o juiz nacional a pôr termo à infracção à regulamentação dos auxílios ordenando a inaplicabilidade de todo o sistema e isentando todos os operadores económicos da taxa. Ora, o representante da Comissão declarou na audiência que seria mais lógico submeter retroactivamente todos os utentes do sistema a uma taxa apropriada, embora duvidasse que o órgão jurisdicional de reenvio o pudesse fazer.

IV - Análise jurídica

55 O órgão jurisdicional de reenvio solicita ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a obrigação de colaborar no sistema VBS e de pagar as taxas correspondentes, tendo em conta eventuais infracções à livre prestação de serviços e às regras relativas aos auxílios.

56 As questões 1) a 3) relacionam-se com a livre prestação de serviços. Assim, há que examiná-las conjuntamente. As questões relativas aos auxílios serão examinadas em seguida, noutro parágrafo.

A - A compatibilidade do sistema de assistência à navegação com a livre prestação de serviços

57 O órgão jurisdicional de reenvio manifesta, antes do mais, dúvidas quanto à compatibilidade da cobrança e da organização das taxas VBS com a livre prestação de serviços.

58 A questão que esse órgão jurisdicional também se coloca antes de tudo é a de saber se a obrigação de colaborar no sistema de assistência à navegação já constitui, em si, uma restrição à livre prestação de serviços (14). Ora, todos os interessados são de opinião que essa obrigação não implica, enquanto tal, uma restrição à livre prestação de serviços. A Comissão considera que esse sistema é mesmo necessário à livre prestação de serviços. Nesse contexto, a obrigação de colaborar no sistema de assistência à navegação não pode ser apreciada separadamente da obrigação conexa de pagar a taxa correspondente. Só a obrigação de colaborar em contrapartida de uma taxa é de natureza a dificultar o transporte marítimo. É por este motivo que só em seguida examinarei os efeitos da obrigação de participar em contrapartida de uma taxa sobre a livre prestação de serviços.

1) O âmbito de aplicação da livre prestação de serviços em matéria de navegação marítima

59 Nos termos do artigo 61._, n._ 1, do Tratado, a livre prestação de serviços em matéria de transportes rege-se pelas disposições do título relativo aos transportes (15). A aplicação do princípio da livre prestação de serviços deve portanto realizar-se através de medidas de política comunitária de transportes (16). Mesmo após o termo do período de transição, os artigos 59._ e 60._ do Tratado CE (actual artigo 50._ CE), não são directamente aplicáveis no domínio da política de transportes (17).

60 Nos termos do artigo 84._, n._ 1, do Tratado, as disposições do Tratado relativas à política de transportes só se aplicam aos transportes por caminho-de-ferro, por estrada e por via navegável. Nos termos do artigo 84._, n._ 2, o alargamento da política comum de transportes à navegação marítima exige um acto específico do Conselho. Baseando-se nesta disposição, o Conselho adoptou o Regulamento n._ 4055/86. Nos termos deste diploma, todas as disposições do Tratado CE relativas à livre prestação de serviços são aplicáveis ao tráfego marítimo entre Estados-Membros (18).

61 O âmbito de aplicação pessoal do Regulamento n._ 4055/86 afasta-se assim parcialmente do das regras do Tratado sobre a livre prestação de serviços.

62 Segundo o artigo 1._, n._ 1, do Regulamento n._ 4055/86, são, em primeiro lugar, os nacionais dos Estados-Membros estabelecidos num Estado-Membro que não o do destinatário dos serviços que podem invocar a liberdade de prestação de serviços. Nessa medida, o Regulamento n._ 4055/86 e o artigo 59._ do Tratado coincidem. Por força da conjugação do disposto no artigo 1._, n._ 3, do regulamento com o artigo 58._ do Tratado CE (actual artigo 48._ CE), as sociedades são equiparadas às pessoas singulares nacionais de um Estado-Membro. Basta que a sociedade tenha sido constituída em conformidade com a legislação de um Estado-Membro e que tenha a sua sede estatutária, a sua administração central ou o seu estabelecimento principal na Comunidade.

63 Segundo as indicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, a Nedlloyd é uma sociedade de direito neerlandês com sede nos Países Baixos. Trata-se, portanto, de uma sociedade que deve ser equiparada aos nacionais de um Estado-Membro. Em contrapartida, a Sea-Land não satisfaz essa condição. Foi constituída no Delaware (Estados-Unidos). Da decisão do Belastingdienst Douane Rotterdam, de 15 de Março de 1996, relativa à reclamação, que a Sea-Land juntou como anexo 17 às suas observações, resulta que o estabelecimento principal desta sociedade se situa em Charlotte, Carolina do Norte (Estados-Unidos).

64 O artigo 1._, n._ 2, do Regulamento n._ 4055/86, alarga o âmbito de aplicação pessoal da livre prestação de serviços a nacionais dos Estados-Membros estabelecidos fora da Comunidade e aos transportes marítimos estabelecidos fora da Comunidade que sejam controlados por nacionais de um Estado-Membro, desde que os seus navios estejam matriculados nesse Estado-Membro de acordo com as regras aí em vigor.

65 Importa de imediato notar que a primeira vertente da alternativa (nacionais dos Estados-Membros estabelecidos fora da Comunidade) só diz respeito às pessoas singulares. Para que uma sociedade seja equiparada a uma pessoa singular para efeitos do artigo 58._ do Tratado, é precisamente necessário que esteja estabelecida na Comunidade. Assim, a Sea-Land poderia no máximo, como sociedade de transporte marítimo na acepção da segunda parte da alternativa, invocar a livre prestação de serviços. Para tal, era necessário cumprir duas condições:

- a Sea-Land devia ser controlada por nacionais dos Estados-Membros e

- os seus navios deviam estar matriculados no Estado-Membro de que os sócios maioritários são nacionais.

66 As indicações fornecidas no pedido de decisão prejudicial não permitem determinar se essas condições estão preenchidas no caso da Sea-Land. O que adiante se expõe relativamente à livre prestação de serviços só se aplica à Sea-Land caso satisfaça essas condições e, por conseguinte, integre o âmbito de aplicação pessoal do Regulamento n._ 4055/86.

67 Nos termos da letra do seu artigo 1._, n._ 1, uma outra condição de aplicação do Regulamento n._ 4055/86 é a de que o prestador dos serviços esteja estabelecido num Estado-Membro que não o do destinatário do serviço. No processo Comissão/França (19), o Tribunal de Justiça descreveu como segue o âmbito do regulamento:

«Nos termos destas normas, a livre prestação de serviços pode ser invocada não apenas pelos cidadãos dos Estados-Membros estabelecidos num Estado-Membro que não seja o do destinatário dos serviços, mas igualmente por uma empresa relativamente ao Estado em que está estabelecida, quando os serviços sejam prestados a destinatários estabelecidos num outro Estado-Membro [...], e, de modo mais geral, sempre que um prestador de serviços ofereça esses serviços no território de um Estado-Membro que não seja aquele em que está estabelecido.»

68 O Tribunal de Justiça aplicou à regulamentação específica da navegação marítima a interpretação que fez da livre prestação de serviços nos acórdãos ditos dos «guias turísticos» (20). Em seu entender, o princípio da livre prestação de serviços aplica-se mesmo quando o prestador e o destinatário dos serviços estão estabelecidos no mesmo Estado-Membro embora a prestação seja efectuada noutro Estado-Membro (21). Mesmo a oferta de prestar um serviço noutro Estado-Membro comporta uma conexão transfronteiriça suficiente. Nos casos de transportes de um Estado-Membro para outro, a prestação efectua-se tanto no Estado de origem como no Estado de destino. Nestes casos existe sempre um elemento transfronteiriço (22).

69 Falta esclarecer se a livre prestação de serviços em matéria de navegação marítima se aplica quando não exista qualquer elemento transfronteiriço intracomunitário mas apenas uma conexão com um país terceiro. Seria o que aconteceria, por exemplo, se o prestador e o destinatário dos serviços estivessem estabelecidos nos Países Baixos e a prestação consistisse num transporte de mercadorias dos Países Baixos para os Estados-Unidos. Efectivamente, nos termos do seu artigo 1._, n._ 1, o regulamento visa expressamente a aplicação do princípio da livre prestação de serviços à navegação marítima entre os Estados-Membros e os países terceiros. Pressupõe-se, contudo, que o prestador e o destinatário dos serviços estejam estabelecidos em diferentes Estados-Membros. A noção ampla de livre prestação de serviços a que o Tribunal de Justiça chegou nos processos dos guias turísticos não podia conduzir a que essa liberdade também incluísse situações que só estejam conexionadas com um único Estado-Membro da Comunidade. O Tribunal de Justiça observou numa jurisprudência constante, relativamente à livre circulação dos trabalhadores, de que um elemento transfronteiriço limitado a um país terceiro não basta para a aplicação das liberdades fundamentais (23).

70 Como as recorrentes explicam, embora noutro contexto, é frequente as prestações das empresas de transportes não se limitarem ao transporte entre dois portos de mar. Muito pelo contrário, entregam muitas vezes a mercadoria «porta a porta». Por conseguinte, mesmo que o transporte marítimo só abranja o trajecto entre o país da sede da empresa de transporte e um país terceiro, as mercadorias são em seguida encaminhadas no interior da Comunidade e pode portanto existir uma conexão intracomunitária suficiente.

71 Em consequência, a Nedlloyd poderia invocar a livre prestação de serviços em relação ao Estado onde tem a sua sede, mesmo que o destinatário também aí se encontre domiciliado, desde que os transportes sejam efectuados para outro Estado-Membro. Isto também é válido para a Sea-Land. Se a sociedade fosse controlada por nacionais neerlandeses e os seus navios estivessem matriculados nos Países Baixos, a Sea-Land podia invocar a livre prestação de serviços em relação aos Países Baixos caso existisse outro elemento transfronteiriço.

72 O órgão jurisdicional de reenvio não dá contudo indicações a respeito dos destinatários das prestações e dos trajectos efectuados pelas recorrentes quando lhes foram aplicadas as taxas litigiosas.

73 Além disso, o Regulamento n._ 4055/86 só se aplica às prestações de serviços remuneradas. Sob este aspecto, igualmente, o pedido nada refere. Todavia, deve-se considerar que os navios das recorrentes estavam a cumprir uma missão económica quando entraram no território sujeito à assistência à navegação. Se assim não fosse, teriam ficado isentos da taxa, nos termos do artigo 5._, n._ 1, alínea f), da regulamentação BVS.

74 Em seguida, partiremos da premissa de que as condições de aplicação pessoal e material do Regulamento n._ 4055/86 estão preenchidas, o que significa que as recorrentes

- efectuam prestações remuneradas e que

- a prestação de serviços apresenta uma conexão transfronteiriça com outro Estado-Membro.

75 Quanto à recorrente Sea-Land, vamos partir do pressuposto de que, além disso,

- a sociedade é controlada por nacionais de Estados-Membros e que

- os seus navios estão matriculados no Estado-Membro da nacionalidade dos accionistas maioritários.

76 Compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, no caso em apreço, se essas condições estão efectivamente preenchidas.

2) Restrição à livre prestação de serviços

a) Discriminação em razão da nacionalidade

77 O princípio de livre prestação de serviços, como consagrado no Regulamento n._ 4055/86, exclui qualquer discriminação em relação aos prestadores em razão da nacionalidade. Assim, o artigo 8._ do regulamento impõe aos Estados-Membros a obrigação de equiparar os nacionais de outros Estados-Membros aos seus próprios nacionais. Por força do artigo 9._ do regulamento, os prestadores só podem ser objecto de eventuais restrições à livre prestação de serviços se não houver distinção de residência ou de nacionalidade.

78 Em princípio, a regulamentação relativa à taxa VBS não atende directamente à nacionalidade ou à residência da empresa de navegação. Pelo contrário, os navios de alto mar dos armadores neerlandeses estão sujeitos à taxa da mesma forma que os navios similares dos armadores de outros Estados-Membros. Do mesmo modo, é irrelevante o pavilhão arvorado pelo navio de alto mar.

79 O mesmo só não se passa relativamente à isenção de taxa dos navios de guerra neerlandeses e de outros navios de alto mar de propriedade ou na posse do Estado [artigo 5._, n._ 1, alíneas b) e c), do BVS]. Estes critérios favorecem explicitamente os navios neerlandeses. Na sua primeira questão, alínea c), assim como nos fundamentos da sua decisão, o órgão jurisdicional de reenvio visa no entanto, em primeiro lugar, a diferença de tratamento dos navios de alto mar de mais de 41 metros de comprimento relativamente às embarcações fluviais e aos navios de alto mar mais pequenos. O Nederlandse Raad van State não prossegue a análise da isenção dos grupos em causa.

80 A noção de prestação de serviços pressupõe, por força do artigo 1._, n._ 4, do Regulamento n._ 4055/86, que o serviço seja normalmente prestado contra remuneração. Normalmente, nem os navios de guerra, nem outros navios do Estado, como os da polícia ou das alfândegas, asseguram serviços contra remuneração comparáveis aos prestados pelos navios de alto mar sujeitos à taxa. Só se esses navios pertencentes ao Estado se propusessem prestar serviços económicos é que a sua isenção constituiria uma discriminação contrária à livre prestação de serviços. É ao órgão jurisdicional nacional que cabe, eventualmente, proceder às verificações necessárias.

b) Discriminação indirecta

81 As recorrentes, apoiadas pela Comissão, entendem que a regulamentação relativa à taxa lhes é desfavorável, não directamente mas indirectamente, em razão da nacionalidade, porque os navios de alto mar devem pagar a taxa enquanto as embarcações fluviais estão isentas. Segundo afirmam, as empresas neerlandesas são assim beneficiadas porque a parte que lhes cabe na navegação fluvial é muito maior do que a na navegação marítima. Em contrapartida, o órgão jurisdicional de reenvio e o Governo neerlandês consideram que a isenção se justifica devido à situação existente.

82 Como já se observou, o Regulamento n._ 4055/86 alarga a aplicação de todas as disposições do Tratado CE relativas à livre prestação de serviços às trocas marítimas entre os Estados-Membros (24). Assim, a correcta aplicação desse regulamento exige a aplicação de todos os princípios que o Tribunal de Justiça estabeleceu em sede de interpretação do artigo 59_ do Tratado (25). Por força destes princípios, são proibidas não apenas as formas ostensivas de discriminação, mas também as formas dissimuladas, que embora pareçam efectivamente basear-se em critérios neutros conduzem ao mesmo resultado (26).

83 No caso vertente, a navegação marítima com navios de comprimento superior à 41 metros é tratada de forma diferente da navegação interior. Por conseguinte, duas situações à primeira vista diferentes são também tratadas de maneira diferente. Só se pode admitir a existência de uma discriminação dissimulada se o critério de distinção navegação marítima/navegação interior, aparentemente objectivo, só servir na realidade para estabelecer diferenças em função da nacionalidade.

84 No processo Corsica Ferries II (27), o Tribunal de Justiça devia apurar se as taxas dos pilotos italianos constituíam uma discriminação indirecta em razão da nacionalidade. A regulamentação litigiosa previa uma taxa mais favorável para os navios autorizados a fazer cabotagem. Na fase de liberalização que então dominava o direito de efectuar cabotagem era reservado aos navios arvorando pavilhão nacional. A categoria desfavorecida compunha-se, portanto, essencialmente de estrangeiros, porque os navios que arvoravam pavilhão nacional eram explorados sobretudo por nacionais. O Tribunal de Justiça julgou que esta circunstância bastava para demonstrar a discriminação (28). Não levou a análise mais longe, a fim de verificar se a diferença dos montantes da taxa conduzia efectivamente a tratar de maneira diferente situações similares. Com efeito, era nesse caso manifesto que, para além da nacionalidade dos interessados, não existia a menor diferença entre os que deviam pagar a taxa integral e aqueles que tinham direito à taxa reduzida.

85 Existe na verdade uma forte presunção de discriminação indirecta em virtude de a categoria favorecida ser composta na sua grande maioria por nacionais enquanto a categoria menos bem tratada inclui sobretudo nacionais de outros Estados-Membros. Todavia, esta circunstância não basta, por si só, para demonstrar a existência de uma discriminação dissimulada. De outro modo, fazendo a transposição para o caso em apreço, poder-se-ia também criticar o facto de os barcos à vela em que a equipagem se compõe apenas de uma pessoa, que, nas águas neerlandesas, é quase sempre um nacional, também não estarem sujeitos à taxa. Mais ainda, o critério aparentemente objectivo, independente da nacionalidade, revelar-se-ia arbitrário na medida em que factos análogos - salvo a nacionalidade dos interessados - são tratados desigualmente. A verdadeira razão da diferenciação reside unicamente na composição diferente na perspectiva da nacionalidade das categorias em causa.

86 Para responder à questão de saber se a distinção entre navegação marítima e navegação interior é arbitrária e, por conseguinte, se há uma infracção, sob a forma de discriminação dissimulada, à livre prestação de serviços, há que ter em atenção a importância desse princípio de direito comunitário para o mercado único. A proibição de tratar os nacionais de outro Estado-Membro pior do que os seus próprios nacionais no que respeita à livre prestação de serviços visa a abertura dos mercados nacionais e a criação de um mercado único de serviços. Se os Estados-Membros favorecem os seus próprios nacionais, torna-se mais difícil o acesso dos empresários de outros Estados-Membros aos diversos mercados nacionais e a concorrência no mercado único é falseada.

87 O advogado-geral N. Fennelly apresentou um argumento similar no processo Corsica Ferries III (29). O objecto do litígio era o regime da taxa cobrada pelo serviço de atracagem de navios nos portos italianos, nomeadamente no porto de La Spezia. Só os navios cuja arqueação bruta excedesse 500 toneladas eram obrigados a utilizar os serviços de atracagem e, por conseguinte, a pagar a taxa. A recorrente no processo principal, que explorava navios maiores, alegava que eram sobretudo as empresa italianas que exploravam navios com uma arqueação bruta inferior a 500 toneladas. O advogado-geral N. Fennelly não se pronunciou definitivamente sobre a existência de uma discriminação dissimulada. Contudo, considerou que os exploradores de navios de grande dimensão não podiam invocar a existência de uma discriminação desse tipo pois não estavam em concorrência com os exploradores de navios menores. Segundo o advogado-geral, a comparação deveria antes efectuar-se entre os navios do mesmo tamanho dos armadores nacionais que estavam efectivamente sujeitos às mesmas taxas que os armadores dos outros Estados-Membros (30).

88 É essencialmente o facto de as categorias tratadas diferentemente efectuarem prestações similares que induz a pensar que se está perante uma restrição da livre prestação de serviços sob a forma de uma discriminação indirecta. Este facto era relevante desde que as empresas de uma categoria estivessem em concorrência com as empresas da outra categoria.

89 Para sustentar o argumento da discriminação, o órgão jurisdicional de reenvio e as partes não enfatisaram tanto a semelhança entre as prestações propostas por uma ou outra quanto a intensidade do uso da assistência à navegação pela navegação marítima e pela navegação interior. É possível que essa observação seja relevante para determinar se os custos dessa gestão são repartidos equitativamente entre os utentes e se uma restrição eventual à livre prestação de serviços é proporcionada (31). Quanto a saber se as diferentes categorias de prestadores suportam uma discriminação directa em razão da nacionalidade ou se a diferenciação se justifica, o que conta é a possibilidade de comparar operadores económicos na perspectiva da prestação.

90 As prestações de transportes diferenciam-se fortemente conforme sejam asseguradas por navios de alto mar ou por embarcações fluviais. Regra geral, os destinos dos navios de alto mar são completamente diferentes dos das embarcações fluviais, bem como as capacidades de transporte e as regulamentações aplicáveis. Assim, o título V da terceira parte do Tratado relativo à política de transportes, é, segundo o seu artigo 84._, directamente aplicável à navegação interior, mas não à navegação marítima. A livre prestação de serviços rege-se em matéria de navegação marítima pelo Regulamento n._ 4055/86 e em matéria de navegação interior pelo Regulamento (CE) n._ 1356/96 do Conselho, de 8 de Julho de 1996, relativo a regras comuns aplicáveis aos transportes de mercadorias ou de pessoas por via navegável entre os Estados-Membros, com vista a realizar a livre prestação de serviços neste sector (32).

91 Na verdade, a Comissão alega existir concorrência entre a navegação marítima e a navegação interior no trajecto Antuérpia-Roterdão. Sustenta serem transportadas anualmente, entre estes dois portos, 6,3 milhões de toneladas de produtos pelas águas interiores. No entanto, não indica o volume de mercadorias transportado pelo itinerário marítimo correspondente.

92 As recorrentes alegam que, contrariamente à tese da Comissão, ao longo de toda a costa entre o Havre e Hamburgo os navios de alto mar atracam a maior parte das vezes num só porto. Há que partir do princípio de que as mercadorias desembarcadas num ponto central desse território são em seguida despachadas e distribuídas no Noroeste da Europa continental por via terrestre ou navegável. Não parece de modo algum possível considerar a hipótese de um transporte marítimo entre portos que, além do mais, estão ligados por vias navegáveis interiores. É precisamente para os grandes navios de alto mar, de mais de 41 metros, que o transporte entre dois portos muito próximos entre si não se parece impor. Os custos dos serviços de pilotagem e dos serviços portuários, assim como os custos de carregamento e de descarregamento, seriam desproporcionados em relação à curta distância de transporte.

93 As recorrentes, assim como a Comissão, salientaram no entanto a importância do transporte de mercadorias entre Antuérpia e Roterdão pelas vias navegáveis interiores. Todavia, as recorrentes não parecem atribuir tanta importância a uma concorrência entre as navegações marítima e interior. Antes alegam que existe uma concorrência entre os navios de alto mar que tocam Antuérpia ou Roterdão, ou que esses mesmos portos estão em concorrência no que respeita às mercadorias para a totalidade do Noroeste da Europa continental. Assim, o transporte por via navegável interior só seria um dos elementos que afectam essa concorrência.

94 Há que concluir que as navegações marítima e interior não estão activas no mesmo mercado. Segue-se que a diferença de tratamento entre esses dois sectores de transporte não apresenta qualquer inconveniente para se atingir o objectivo de criação de condições de concorrência iguais no mercado único. O facto de só os navios de alto mar estarem sujeitos à taxa não constitui, portanto, uma discriminação indirecta em razão da nacionalidade. Mesmo que os beneficiários da isenção da navegação interior sejam na sua grande maioria cidadãos nacionais, os armadores de navios de alto mar não podem alegar a existência de uma discriminação pois a situação da navegação interior não é perfeitamente comparável à da navegação marítima.

95 Pelas mesmas razões, os navios de alto mar sujeitos à taxa não são discriminados em relação às categorias de navios isentos a que se refere o artigo 5._, n._ 1, alíneas e) e f), do BVS, apesar de se tratar na sua grande maioria de navios neerlandeses. Com efeito, os exploradores desses navios ou não fornecem qualquer prestação remunerada (f), ou fornecem uma prestação que não é comparável à dos navios de alto mar (e): «zeezwaaiers».

96 As indicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio não permitem discernir em que medida a isenção dos navios de alto mar de comprimento inferior ou igual a 41 metros constitui uma discriminação indirecta. Não se sabe se os navios neerlandeses predominam nessa categoria nem em que medida as prestações asseguradas por esses navios são comparáveis às dos navios maiores. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio analisar e apreciar esses elementos com base nos critérios acima expostos.

c) Outras restrições

97 Segundo jurisprudência constante, o artigo 59._ do Tratado exige não só a eliminação de qualquer discriminação em relação a um prestador de serviços em razão da sua nacionalidade, mas também a supressão de qualquer restrição, ainda que indistintamente aplicada a prestadores nacionais e de outros Estados-Membros, quando seja susceptível de impedir ou de alguma forma entravar as actividades do prestador estabelecido noutro Estado-Membro, onde presta legalmente serviços análogos (33).

98 As taxas VBS afectam todas as prestações de serviços de transporte efectuadas através dos portos neerlandeses. As taxas devidas quando da passagem nas zonas VBS fazem com que aumentem os custos do transporte das mercadorias e das pessoas para outros Estados-Membros da Comunidade e para países terceiros. A regulamentação relativa à taxa constitui, portanto, uma restrição à livre prestação de serviços.

d) A jurisprudência Keck e Mithouard

99 Contudo, o órgão jurisdicional de reenvio convida o Tribunal de Justiça a verificar se não será de excluir a existência de uma restrição à livre prestação de serviços dado que a cobrança das taxas seria comparável a modalidades de venda na acepção da jurisprudência Keck e Mithouard (34).

100 Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça não considerou que uma regulamentação nacional das modalidades de venda que submetia, da mesma forma, a venda de mercadorias nacionais e de mercadorias importadas de outros Estados-Membros a restrições constituía uma restrição à livre circulação de mercadorias. Do mesmo modo, a taxa VBS é devida independentemente da existência ou não de um elemento transfronteiriço ou da nacionalidade dos armadores sujeitos à taxa.

101 Ora, as conclusões do acórdão Keck e Mithouard não são transponíveis para o caso vertente. A regulamentação nacional em causa no acórdão Keck e Mithouard era relativa ao escoamento das mercadorias num Estado-Membro. Ora, a regulamentação relativa a uma taxa aqui em causa não afecta apenas o escoamento das prestações de transporte marítimo nos Países Baixos. Devido à natureza transfronteiriça dos serviços, medidas locais desse tipo tornam em si a prestação mais difícil e, por conseguinte, afectam todo mercado único. No processo Alpine Investments (35), o Tribunal Justiça declarou que uma restrição no Estado-Membro onde o prestador está estabelecido também afecta os destinatários noutros Estados-Membros e, por conseguinte, influencia directamente o acesso aos mercados de serviços nesses Estados. É por isso que normalmente não se considera a possibilidade de uma aplicação analógica da jurisprudência Keck e Mithouard às prestações de serviços transfronteiriços (36).

102 Para lá desta posição de princípio, a transposição para o caso em apreço das conclusões do acórdão Keck e Mithouard confronta-se com o facto de a obrigação de pagar uma taxa não ser uma modalidade de venda. A regulamentação não diz respeito à comercialização das prestações de serviço, mas directamente ao seu fornecimento. A taxa aumenta os custos do transporte marítimo e afecta, assim, a formação do preço. Nestas condições, influencia mesmo a decisão de atracar num ou noutro porto da costa do Noroeste da Europa. Por conseguinte, a regulamentação deve ser equiparada mais a uma restrição relativa ao produto do que a uma modalidade de venda.

103 Em consequência, a cobrança de uma taxa para o financiamento da assistência à navegação restringe a livre prestação de serviços. Assim, só é compatível com o direito comunitário se se justificar.

3) Justificação

a) O artigo 56._ do Tratado CE

104 O órgão jurisdicional de reenvio considera que eventuais restrições à livre prestação de serviços devidas à regulamentação da taxa VBS se justificam por força do artigo 56._ do Tratado.

105 No artigo 1._, n._ 3, do Regulamento n._ 4055/86 declara-se expressamente que o artigo 56._ do Tratado é aplicável à navegação marítima. Nos termos deste último artigo, as disposições que prevejam um regime especial para os estrangeiros são lícitas desde que se justifiquem por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública. Esta norma derrogatória autoriza portanto, em casos especiais, uma discriminação em razão da nacionalidade. A obrigação de pagar uma taxa pela assistência à navegação poderia justificar-se por razões de segurança pública. No entanto, como já se sublinhou, a regulamentação em causa aplica-se indistintamente tanto aos cidadãos nacionais como aos nacionais de outros Estados-Membros. É portanto duvidoso que o artigo 56._ do Tratado possa ser invocado para justificar disposições de aplicação geral, que não visam especialmente os estrangeiros.

106 O Tribunal de Justiça já se baseou no artigo 56._ do Tratado para justificar medidas de aplicação geral e não discriminatória. Assim, no acórdão Corsica Ferries III, nomeadamente, considerou a possibilidade de invocar o artigo 56._ para justificar as disposições relativas à obrigação de utilizar os serviços de pilotagem de barra nos portos italianos, embora tenham sido aplicadas indistintamente a todos os prestadores e não especialmente aos estrangeiros (37). Noutras circunstâncias, citou, como eventuais fundamentos de justificação, tanto o artigo 56._ como razões imperativas de interesse geral, sem delimitar rigorosamente o âmbito de aplicação de um e das outras (38).

107 Um argumento em favor da aplicação directa do artigo 56._, n._ 1, do Tratado, às disposições restritivas não discriminatórias adoptadas por razões de segurança pública é, na verdade, o de que a justificação na acepção desse artigo só deveria ser possível desde que mesmo a discriminação dos estrangeiros pudesse ser autorizada. No entanto, a letra inequívoca do artigo 56._ torna essa interpretação difícil. Este artigo só diz respeito às «disposições legislativas, regulamentares e administrativas, que prevejam um regime especial para os estrangeiros». A isto acresce que o artigo 56._, enquanto derrogação ao princípio da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, deve ser objecto de uma interpretação estrita (39). Em consequência, o artigo 56._ só é aplicável em áreas normativas muito delimitadas e que digam especialmente respeito aos estrangeiros, como, por exemplo, a polícia de estrangeiros.

108 O exame conjugado dos n.os 1 e 2 do artigo 56._ também confirma esta análise. Nos termos do n._ 2, o Conselho está habilitado a adoptar directivas para a coordenação das disposições do n._ 1 (40). Se o artigo 56._ pudesse ser interpretado de forma ampla e não se limitasse a conter regras especiais especificamente aplicáveis aos estrangeiros, a Comunidade disporia, em todas as matérias em causa, de uma competência total para adoptar medidas de coordenação. Era contrário ao princípio da competência limitada, consagrado no artigo 3._-B, n._ 1, do Tratado CE (actual artigo 5._ CE), que os poderes da Comunidade pudessem ser assim alargados sem se atender ao texto que serve de base à habilitação.

109 No recente acórdão Mac Quen e o., relativo à liberdade de estabelecimento, o Tribunal de Justiça não se baseou directamente no artigo 56._ para justificar uma restrição aplicável indistintamente por razões de protecção sanitária. Antes afirmou o que segue:

«Além disso, quanto à questão de saber se existem razões imperiosas de interesse geral susceptíveis de justificar a restrição à liberdade de estabelecimento resultante da proibição controvertida, deve recordar-se que a protecção da saúde pública consta dos motivos que, por força do artigo 56._, n._ 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 46._, n._ 1, CE), podem justificar restrições decorrentes de um regime especial para cidadãos estrangeiros. A protecção da saúde pública é assim, em princípio, susceptível de justificar igualmente medidas nacionais indistintamente aplicáveis, como é o caso em análise (41).»

110 Destas explicações resulta que restrições indistintamente aplicáveis não devem ser directamente apreciadas com base no artigo 56._ quando a restrição vise proteger um dos interesses expressamente referidos nessa disposição. Ora, medidas nacionais desse tipo podem justificar-se para atender a razões imperativas de interesse geral. A este propósito, a protecção dos interesses referidos no artigo 56._ também deve considerar-se uma razão imperativa desse tipo.

b) As razões imperativas de interesse geral

111 O Tribunal de Justiça observa numa jurisprudência consolidada que «a livre prestação de serviços, enquanto princípio fundamental do Tratado, só pode ser limitada por regulamentações justificadas por razões imperativas de interesse geral e que se apliquem a qualquer pessoa ou empresa que exerça uma actividade no território do Estado destinatário, na medida em que esse interesse não esteja salvaguardado pelas regras a que o prestador está sujeito no Estado-Membro em que está estabelecido» (42).

112 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, devem encontrar-se satisfeitas quatro condições para que se possa adoptar medidas nacionais susceptíveis de afectar ou de tornar menos atraente o exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado: devem aplicar-se de modo não discriminatório, justificar-se por razões imperativas de interesse geral, ser adequadas à realização do objectivo prosseguido e não exceder o necessário para atingir esse objectivo (43).

113 Como já se referiu, a regulamentação VBS aplica-se de maneira não discriminatória. Importa determinar, além disso, se existem razões imperativas de interesse geral. Embora as razões de segurança pública já sejam mencionadas no quadro específico do artigo 56._ do Tratado, podem ser simultaneamente razões imperativas de interesse geral na acepção da jurisprudência referida (44).

114 O VBS visa a assistência à navegação dos navios nas águas costeiras e portuárias. Permite a navegação sem incidentes nessas águas muito frequentadas. Ao mesmo tempo, a assistência à navegação permite evitar acidentes e, assim, preservar vidas humanas e bens, assim como o ambiente. Os dois objectivos de protecção - dos interesses privados e dos interesses públicos - são conformes ao interesse geral. Também não restam dúvidas de que o VBS, como sistema de assistência à navegação, é proporcionado.

115 No entanto, é necessário aqui recordar que não é a colaboração com o VBS, mas a obrigação de pagar a taxa correspondente e o seu montante que são objecto do presente pedido prejudicial. É necessário que esta obrigação se justifique por razões de interesse geral. A este propósito, observa-se que as taxas correspondentes a medidas do Estado só podem justificar-se se as próprias medidas o forem. Contudo, exige-se uma justificação suplementar, específica, para as taxas. Por último, é igualmente possível considerar a possibilidade de outros meios, menos restritivos das prestações de serviços, para financiar as medidas do Estado.

116 Em princípio, esse interesse geral vai no sentido de o custo dos vários tipos de medidas do Estado ser suportado por aqueles que estão na sua origem. A transferência para estes da responsabilidade financeira também serve, afinal, o bem comum. Com efeito, o público deixa de ter de suportar o custo da assistência à navegação. Este comentário é igualmente válido para as taxas VBS. No seu conjunto, estas prosseguem, portanto, objectivos de interesse geral.

117 Na sua jurisprudência, o Tribunal de Justiça submete, além disso, as restrições baseadas em razões imperativas de interesse geral à seguinte condição:

«Todavia, em conformidade com o princípio de proporcionalidade, a aplicação das regulamentações nacionais de um Estado-Membro aos prestadores estabelecidos noutros Estados-Membros deve ser adequada para garantir a realização do objectivo que as mesmas prosseguem e não ultrapassar o necessário para atingir esse objectivo» (45).

118 Uma regulamentação que submete os exploradores de navios de alto mar de comprimento superior a 41 metros a taxas quando entram em águas sujeitas à assistência à navegação é adequada ao financiamento, pelo menos parcial, dos custos que acarreta pelas entidades que estão na sua origem.

119 A cobrança da taxa também é necessária. Na verdade, os custos do VBS poderiam ser cobertos pelo orçamento do Estado. Seria então a colectividade a suportar esses custos e não os operadores económicos, por causa de quem são suportados e que estão na sua origem. Com efeito, é apenas a densidade do tráfego marítimo nas águas costeiras que faz com que seja necessária a assistência à navegação.

120 Por último, as taxas devem ser proporcionadas, numa acepção muito estrita. Isto significa que, em caso de cobrança de uma taxa, os exploradores de navios de alto mar só podem ser chamados a financiar o VBS se, na medida em que utilizam esse serviço, suportarem efectivamente a co-responsabilidade dos custos. Segue-se que, por um lado, as receitas da taxa não podem exceder proporcionalmente os custos imputáveis ao conjunto dos exploradores de navios de alto mar devido à utilização do VBS. Por outro, a taxa devida pela passagem efectiva num território VBS não pode ser desproporcionada em relação aos custos ocasionados, nesse caso, pela assistência à navegação.

121 Através da segunda questão, alínea b), o órgão jurisdicional de reenvio deseja saber se a taxa pode ser superior ao custo efectivo do serviço específico prestado a determinado navio. A este propósito, é duvidoso que do princípio de proporcionalidade seja possível extrair indicações mais precisas quanto aos factores de custos que podem ser tomados em consideração na avaliação. Quanto à proibição de direitos aduaneiros e encargos de efeito equivalente, o Tribunal de Justiça já efectivamente salientou, numa jurisprudência constante, que

«[...] um encargo que incide sobre as mercadorias devido ao facto de passarem a fronteira escapa à aplicação dos artigos 9._ e 12._ do Tratado, se constituir a contrapartida de um determinado serviço, efectiva e individualmente prestado ao operador económico de montante proporcionado ao referido serviço» (46).

122 Isto não se opõe, no entanto, a que, para além do custo concreto de cada prestação, o utilizador individual seja obrigado a pagar uma parte proporcional dos custos gerais do sistema. Com efeito, cabe-lhe igualmente uma co-responsabilidade relativamente a esses custos. Em contrapartida, a determinação do montante da taxa de assistência a um navio de alto mar não pode atender ao custo de prestações individuais em benefício de outros navios e à participação destes no conjunto das despesas (por exemplo, os custos de assistência às embarcações fluviais).

123 O montante concreto da taxa deve corresponder o mais possível aos custos efectivos da assistência, para que a regulamentação seja proporcional em relação ao objectivo de uma repartição equitativa dos custos entre as pessoas que estão na sua origem. Ora, por razões de simplificação administrativa, o legislador nacional pode fixar a taxa de forma forfetária. A tabela de taxas pode ser determinada através de critérios objectivos fáceis de controlar. Todavia, esses critérios devem efectivamente ser função da responsabilidade dos custos.

124 Seria contudo lícito, com o objectivo de determinar a participação de um certo grupo de utilizadores nos custos gerais, atender às necessidades desse grupo em assistência e ao benefício que daí retira. Assim, a menor capacidade de manobra dos navios de alto mar e o pior conhecimento das zonas (em geral) pelas suas equipagens apontam no sentido de uma maior participação nos custos gerais.

125 O órgão jurisdicional de reenvio apresenta diferentes cálculos do interesse proporcional que representa o VBS para a navegação marítima. Não parece, no entanto, daí ter extraído conclusões definitivas. Além disso, não se sabe verdadeiramente se as receitas reais da taxa são proporcionais aos custos que decorrem da navegação marítima. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio remete efectivamente para estimativas que indicam um elevado grau de correspondência entre as receitas da taxa e a utilização do sistema pela navegação marítima. Ora, as recorrentes, baseando-se em peritagens, apresentam valores completamente diferentes. Apresentam, além disso, diversos argumentos em favor de uma tese segundo a qual o montante da taxa não é de modo algum função do custo do VBS, antes resultando de decisões de política económica.

126 Face a esta incerteza quanto aos factos, há que aplicar os princípios recentemente salientados pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão WWF e o. (47).

«No que respeita à contestação de determinados factos pela sociedade Airport Bolzano-Bozen AG, importa recordar que, nos termos do artigo 177._ do Tratado, que se baseia numa clara separação de funções entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, este último apenas tem competência para se pronunciar sobre a interpretação ou a validade de um diploma comunitário, com base nos factos que lhe são indicados pelo órgão jurisdicional nacional [...].

Neste contexto, não compete ao Tribunal de Justiça mas ao órgão jurisdicional nacional estabelecer os factos que deram origem ao litígio e tirar deles as consequências para a decisão que tem de proferir [...]».

127 Compete portanto ao órgão jurisdicional nacional determinar se a totalidade das taxas devidas pela navegação marítima cobrem o conjunto dos custos que correspondem à sua utilização do sistema. Nesta análise, a circunstância de outros transportadores, em especial a navegação interior, tirarem partido do VBS sem ter de suportar uma parte dos custos não constitui, em si, uma violação do princípio de proporcionalidade. Isso só aconteceria se as taxas impostas à navegação marítima servissem para compensar não só os custos que lhe são imputáveis mas também os que resultam da assistência a outros navios, não sujeitos à taxa.

128 Também não é possível, com base nos factos apresentados ao Tribunal de Justiça, responder definitivamente à questão de saber se, em determinado caso, o montante da taxa é proporcional aos custos imputáveis. As recorrentes criticam sobretudo o facto de as taxas serem as mesmas em todos os territórios cobertos pelo sistema VBS quando os custos podem ser muito diferentes consoante as zonas. A este respeito, remetem para conclusões do advogado-geral A. Saggio no processo Comissão/Áustria. A decisão de reenvio não entra nesta polémica.

129 O advogado-geral A. Saggio observou, nas conclusões referidas, que o aumento das taxas de auto-estrada no trajecto de Brenner só podia ser justificado por um aumento dos custos da exploração deste trajecto e não pela evolução dos custos da totalidade da rede de auto-estradas, cuja utilização não estava aliás sujeita a taxa (48). Esta observação baseava-se na Directiva 93/89/CEE (49). Efectivamente, as disposições da Directiva 93/89 aplicáveis ao processo Comissão/Áustria estão particularmente imbuídas do princípio de proporcionalidade. Contudo, tendo em conta as especificidades dessas regulamentações e do processo em causa, as conclusões do acórdão Comissão/Áustria não são transponíveis para o caso em apreço.

130 Na verdade, pode ser apropriado impor taxas de montantes diferentes nos diversos sectores cobertos pelo VBS quando existam grandes diferenças regionais quanto à utilização e aos custos do sistema. Nesse caso, há que conciliar o objectivo de uma repartição dos custos tão justa quanto possível entre os que estão na sua origem com o de estabelecer, por razões de comodidade, uma regulamentação do tarifário tão simples e forfetária quanto possível.

131 Importa, portanto, responder o seguinte às questões colocadas relativamente à livre prestação de serviços:

Uma legislação nacional que obriga os exploradores de navios de alto mar de comprimento superior a 41 metros a colaborar num sistema de assistência à navegação das águas costeiras e portuárias e a pagar uma taxa em contrapartida pelas prestações desse sistema pode constituir uma restrição à livre prestação de serviços na acepção das disposições conjugadas do Regulamento n._ 4055/86 e do artigo 59._ do Tratado, desde que as empresas de navegação em causa prestem um serviço no interior da Comunidade que possua um aspecto transfronteiriço. Pouco importa, para que se verifique a restrição, que outros transportadores estejam isentos da taxa, desde que não prestem serviços comparáveis.

A restrição pode ser legitimada por razões imperativas de interesse geral, nomeadamente o objectivo de assegurar a segurança do tráfego e de fazer recair os custos do sistema de assistência necessária sobre os seus utilizadores, desde que a receita da taxa corresponda aos custos gerados pela categoria sujeita à taxa no seu conjunto - em função da amplitude da sua utilização do sistema - e que, num dado caso, a taxa devida também seja proporcional aos custos da assistência, incluindo os custos gerais a repartir.

B - A proibição dos auxílios de Estado

132 O segundo grupo de questões é relativo à eventual incompatibilidade da regulamentação VBS com a proibição de auxílios de Estado, enunciada no artigo 92._ do Tratado.

133 No seu conjunto, a taxa só é relativa à navegação marítima. O órgão jurisdicional de reenvio desejava saber se a isenção das embarcações fluviais e de outras categorias de navios constitui um auxílio de Estado proibido, na acepção do artigo 92._ do Tratado.

134 Todavia, é duvidoso que haja uma qualquer necessidade de responder a estas questões. A este respeito, o Tribunal de Justiça estabeleceu o seguinte no acórdão EKW e Wein & Co:

«[...] segundo jurisprudência assente, compete apenas ao juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tendo em conta as especificidades de cada processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder julgar o caso, como a pertinência das questões que coloca ao Tribunal de Justiça [...]. No entanto, o Tribunal considerou não poder pronunciar-se sobre uma questão prejudicial colocada por um órgão jurisdicional nacional, quando seja manifesto que a interpretação ou a apreciação da validade de uma regra comunitária, solicitadas pelo órgão jurisdicional nacional, não tem qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal ou ainda quando o problema seja hipotético e o Tribunal não disponha dos elementos de facto ou de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são colocadas [...]» (50).

135 O Tribunal de Justiça aplicou estes princípios em dois processos em que os recorrentes contestavam, fundamentalmente, certos encargos fiscais e em que os órgãos jurisdicionais de reenvio perguntavam, designadamente, se a isenção de outras empresas devia ser considerada um auxílio (51). Em ambos casos, o Tribunal considerou que, tratando-se de recursos que tinham por objecto um encargo fiscal, não lhe pertencia dizer se a isenção de terceiros constituía um auxílio. Em consequência, não era necessário responder às questões correspondentes.

136 O presente caso demonstra a justeza dessa concepção. Nos termos do artigo 93._, n._ 3, do Tratado CE (actual artigo 88._, n._ 3, CE), a Comissão é informada dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios. Nenhum auxílio pode ser posto em execução antes de a Comissão se ter pronunciado sobre ele. No processo SFEI e o., o Tribunal de Justiça observou que o órgão jurisdicional nacional era obrigado a assegurar, através da decisão definitiva a proferir nesse processo, uma protecção contra os efeitos da execução ilegal de auxílios (52). Daí retirou a conclusão de que, num recurso em matéria de concorrência baseado no artigo 93._, n._ 3, terceiro período, o órgão jurisdicional nacional podia ordenar a restituição do auxílio (53). Todavia, o Tribunal de forma alguma afirmou que, em razão de uma violação dos artigos 92._ e 93._, n._ 3, também outros operadores económicos tinham direito ao mesmo auxílio. Ora, a tese da Comissão conduziria a esse resultado negativo.

137 Se a utilização gratuita do VBS devesse ser qualificada de auxílio, existiriam em princípio dois meios de atenuar os seus efeitos. Ou todos os participantes no VBS ficavam sujeitos à taxa, ou a assistência passava a ser fornecida gratuitamente. A primeira solução não podia ser aplicada com efeitos retroactivos. A segunda colocava, além disso, a questão de saber se a utilização do VBS não representa já uma vantagem que deveria ser qualificada de auxílio caso fosse fornecida gratuitamente. De qualquer modo, do facto de a isenção de outros utilizadores do VBS ser qualificada de auxílio não resulta obrigatoriamente que seja necessário isentar, no todo ou em parte, os navios com mais de 41 metros de comprimento.

138 Também parece de excluir que o órgão jurisdicional de reenvio isente da taxa os armadores recorrentes pelo simples facto de ter chegado à conclusão de que a isenção de outros navios constitui um auxílio contrário ao Tratado CE.

139 Os efeitos de um eventual auxílio na situação concorrencial dos navios de alto mar também não conduzem a conclusões diferentes. No caso em apreço, não se detecta, com efeito, qualquer razão para crer que os navios de alto mar, sujeitos à taxa, estejam em concorrência mais do que marginal com os navios isentos (54).

140 Não é portanto necessário responder à questão da qualificação das isenções da taxa como auxílio.

VII - Conclusões

141 Em conclusão, propomos ao Tribunal de Justiça que responda o que segue ao pedido de decisão prejudicial:

«1) Uma legislação nacional que obriga os exploradores de navios de alto mar de comprimento superior a 41 metros a colaborar num sistema de assistência à navegação das águas costeiras e portuárias e a pagar uma taxa em contrapartida pelas prestações desse sistema pode constituir uma restrição à livre prestação de serviços na acepção das disposições conjugadas do Regulamento (CEE) n._ 4055/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, que aplica o princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre Estados-Membros e Estados-Membros para países terceiros, e do artigo 59._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 49._ CE), desde que as empresas de navegação em causa prestem um serviço no interior da Comunidade que possua um aspecto transfronteiriço. Pouco importa, para que se verifique a restrição, que outros transportadores estejam isentos da taxa, desde que não prestem serviços comparáveis.

2) A restrição pode ser legitimada por razões imperativas de interesse geral, nomeadamente o objectivo de assegurar a segurança do tráfego e de fazer recair os custos do sistema de assistência necessária sobre os seus utilizadores, desde que a receita da taxa corresponda aos custos gerados pela categoria sujeita à taxa no seu conjunto - em função da amplitude da sua utilização do sistema - e que, num dado caso, a taxa devida também seja proporcional aos custos da assistência, incluindo os custos gerais a repartir.»

(1) - JO L 378, p. 1, na versão do Regulamento (CEE) n._ 3573/90 do Conselho, de 4 de Dezembro de 1990 (JO L 353, p. 16).

(2) - Acórdão de 18 de Junho de 1998, Corsica Ferries France (C-266/96, Colect., p. I-3949, n._ 56).

(3) - V. acórdão de 30 de Novembro de 1995, Gebhard (C-55/94, Colect., p. I-4165).

(4) - Acórdão de 24 de Novembro de 1993 (C-267/91 e C-268/91, Colect., p. I-6097).

(5) - Acórdão de 2 de Julho de 1974 (173/73, Colect., p. 357).

(6) - As recorrentes referem-se aos acórdãos de 25 de Janeiro de 1977, Bauhuis (46/76, Colect., p. 1); de 31 de Maio de 1979, Denkavit (132/78, Recueil, p. 1923); e de 17 de Maio de 1983, Comissão/Bélgica (132/82, Recueil, p. 1649).

(7) - As recorrentes referem-se às conclusões do advogado-geral A. Saggio apresentadas em 24 de Fevereiro de 2000 no processo Comissão/Áustria (n._ 58). O Tribunal de Justiça concordou com as conclusões do advogado-geral no seu acórdão de 26 de Setembro de 2000 (C-205/98, Colect., p. I-7367, n.os 130 e segs.).

(8) - V. acórdão de 1 de Julho de 1969, Comissão/Itália (24/68, Recueil, p. 193, n.os 15 e segs.; Colect. 1969-1970, p. 57).

(9) - É evidente que esta afirmação pressupõe que, por norma, os navios de alto mar só descarregam a sua carga com destino ao Noroeste da Europa num único porto do Mar do Norte (v. n.os 92 e segs.).

(10) - Directiva do Conselho, de 13 de Setembro de 1993, relativa às condições mínimas exigidas aos navios com destino aos portos marítimos da Comunidade ou que deles saiam transportando mercadorias perigosas ou poluentes (JO L 247, p. 19), alterada em último lugar pela Directiva 98/55/CE do Conselho, de 17 de Julho de 1998 (JO L 276, p. 65).

(11) - O Governo neerlandês refere-se aos acórdãos Itália/Comissão (já referido na nota 6, n.os 15 e 33 a 35); de 17 de Março de 1993, Sloman Neptun (C-72/91 e C-73/91, Colect., p. I-887, n._ 21); e de 30 de Novembro de 1993, Kirsammer-Hack (C-189/91, Colect., p. I-6185, n._ 17).

(12) - Acórdão de 17 de Maio de 1994 (C-18/93, Colect., p. I-1783, n._ 33 e 34).

(13) - V. comunicação da Comissão (JO 1998, C 384, p. 3, n._ 23).

(14) - V. a primeira questão, alínea a).

(15) - V. acórdãos de 22 de Maio de 1985, Parlamento/Conselho (13/83, Recueil, p. 1513, n._ 62), e Corsica Ferries II (já referido na nota 13, n._ 23).

(16) - Acórdão já referido na nota 13, n._ 24.

(17) - Acórdão já referido na nota 16, n._ 63.

(18) - Acórdão de 15 de Outubro de 1994, Comissão/França (C-381/93, Colect., p. I-5145, n._ 13).

(19) - Já referido na nota 19, n._ 14.

(20) - Acórdãos de 26 de Fevereiro de 1991, Comissão/França (C-154/89, Colect., p. I-659); Comissão/Itália (C-180/89, Colect., p. I-709); e Comissão/Grécia (C-198/89, Colect., p. I-727).

(21) - V. acórdão Comissão/Grécia (já referido na nota 21, n.os 9 e 10).

(22) - V. conclusões do advogado-geral Van Gerven no processo Corsica Ferries II, n._ 29.

(23) - V. acórdãos de 27 de Outubro de 1982, Morson e Jhanjan (35/82 e 36/82, Recueil, p. 3723, n._ 16), e de 5 de Junho de 1997, Uecker e Jacquet (C-64/96 e C-65/96, Colect., p. I-3171, n._ 16).

(24) - Acórdão de 5 de Outubro de 1994, Comissão/França (já referido na nota 19, n._ 13).

(25) - V. conclusões do advogado-geral W. Van Gerven no processo Corsica Ferries II (já referido na nota 23, n._ 23).

(26) - V. acórdão de 3 de Fevereiro de 1982, Seco e Desquenne & Giral (62/81 e 63/81, Recueil, p. 223, n._ 8).

(27) - Já referido na nota 13.

(28) - Acórdão já referido na nota 13, n.os 33 a 35.

(29) - Conclusões de 22 de Janeiro de 1998, n._ 35.

(30) - Referindo-se a esta argumentação, o Tribunal de Justiça não aceitou a existência de uma discriminação ostensiva ou dissimulada (acórdão já referido na nota 3, n.os 57 e 58).

(31) - A este propósito, v., infra, n.os 120 e segs.

(32) - JO L 175, p. 7.

(33) - Acórdãos de 25 de Julho de 1991, Säger (C-76/90, Colect., p. I-4221, n._ 12), e de 5 de Junho de 1997, SETTG (C-398/95, Colect., p. I-3091, n._ 16); Corsica Ferries III (já referido na nota 3, n._ 56); e de 3 de Outubro de 2000, Corsten (C-58/98, Colect., p. I-7919, n._ 33).

(34) - Acórdão já referido na nota 5.

(35) - Acórdão de 10 de Maio de 1995 (C-384/93, Colect., p. I-1141, n._ 38).

(36) - Assim concluiu o advogado-geral F. G. Jacobs nas suas conclusões de 14 de Dezembro de 2000 no processo Gourmet International Products (acórdão de 8 de Março de 2001, C-405/98, n._ 71, referindo-se ao acórdão Alpine Investments).

(37) - Acórdão já referido na nota 3, n._ 60.

(38) - V. acórdãos de 21 de Outubro de 1999, Zenatti (C-67/98, Colect., p. I-7289, n.os 28 e 29), e de 9 de Julho de 1997, De Agostini e TV-Shop (C-34/95 a C-36/95, Colect., p. I-3843, n.os 52 a 54).

(39) - V. acórdão de 16 de Setembro de 1999, Comissão/Espanha (C-414/97, Colect., p. I-5585, n._ 21).

(40) - O Conselho utilizou esta habilitação ao adoptar a Directiva 64/221/CEE, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO 1964, 56, p. 850; EE 05 F1 p. 36).

(41) - Acórdão de 1 de Fevereiro de 2001 (C-108/96, Colect., p. I-837, n._ 28).

(42) - V. acórdãos de 17 de Dezembro de 1981, Webb (279/80, Colect., p. 3305, n._ 17); de 26 de Fevereiro de 1991, Comissão/Itália (já referido na nota 21, n._ 17); Comissão/Grécia (já referido na nota 21, n._ 17); Säger (já referido na nota 34, n._ 15); de 9 de Agosto de 1994, Vander Elst (C-43/93, Colect., p. I-3803, n._ 16); de 28 de Março de 1996, Guiot (C-272/94, Colect., p. I-1905, n._ 11); e Corsten (já referido na nota 34, n._ 35).

(43) - V. acórdãos Gebhard (já referido na nota 4, n._ 36); de 4 de Julho de 2000, Haim (C-424/97 Colect., p. I-5123, n._ 57), e, ultimamente, acórdão Mac Quen e o. (já referido na nota 42, n._ 26).

(44) - V. acórdão Mac Quen e o. (já referido na nota 42, n._ 28).

(45) - Acórdãos de 25 de Julho de 1991, Gouda e o. (C-288/89, Colect., p. I-4007, n.os 13 a 15); Säger (já referido na nota 34, n._ 15); e Corsten (já referido na nota 34, n._ 39).

(46) - V., em último lugar, acórdão de 11 de Agosto de 1995, Dubois e Général cargo services (C-16/94, Colect., p. I-2421, n._ 15); v., igualmente, no mesmo sentido, os acórdãos já referidos na nota 7, Bauhuis (n.os 31 a 34), Denkavit Loire (n._ 7) e Comissão/Bélgica (n._ 8).

(47) - Acórdão de 16 de Setembro de 1999 (C-435/97, Colect., p. I-5613, n.os 31 e 32).

(48) - Conclusões já referidas na nota 8, n._ 58. V., também, acórdão neste processo (igualmente referido na nota 8, n.os 13 e segs.).

(49) - Directiva do Conselho, de 25 de Outubro de 1993, relativa à aplicação pelos Estados-Membros dos impostos sobre certos veículos utilizados para o transporte rodoviário de mercadorias, bem como das portagens e direitos de uso cobrados pela utilização de certas infra-estruturas (JO L 279, p. 32).

(50) - Acórdão de 9 de Março de 2000 (C-437/97, Colect., p. I-1157, n._ 52); v., igualmente, acórdão de 13 de Julho de 2000, Idéal Tourisme (C-36/99, Colect., p. I-6049, n._ 20); e também, no mesmo processo, as conclusões do advogado-geral G. Cosmas, n.os 26 e segs.

(51) - Acórdãos EKW e Wein & Co (já referido na nota 51, n._ 53), e Idéal Tourisme (já referido na nota 51, n.os 26 e segs.).

(52) - Acórdão de 11 de Julho de 1996 (C-39/94, Colect., p. I-3547, n._ 67).

(53) - Idem, n._ 70.

(54) - V., supra, n.os 91 e segs.