ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)

4 de outubro de 2018 ( *1 )

«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Documentos referentes ao procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva n.o 2007/46/CE, que permite a um Estado‑Membro não autorizar a matrícula de veículos que representam um sério risco para a segurança rodoviária ou prejudicam gravemente o ambiente ou a saúde pública — Recusa de acesso — Exceção relativa à proteção das atividades de inspeção, inquérito e auditoria — Presunção geral — Convenção de Aarhus — Recusa de acesso ao processo — Artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais»

No processo T‑128/14,

Daimler AG, com sede em Estugarda (Alemanha com sede em Estugarda (Alemanha), representada por C. Arhold, B. Schirmer e N. Wimmer, advogados

recorrente,

contra

Comissão Europeia, representada inicialmente por F. Clotuche‑Duvieusart, a seguir, por G. Wilms e Clotuche‑Duvieusart e, finalmente, por H. Krämer e F. Clotuche‑Duvieusart, na qualidade de agentes, assistidos inicialmente por R. Van der Hout, e a seguir, por R. Van der Hout e C. Wagner, advogados,

recorrida,

apoiada por:

Conselho da União Europeia, representado por M. Simm e A. Jensen, na qualidade de agentes,

e por

Parlamento Europeu, representado por N. Görlitz e L. Visaggio, na qualidade de agentes,

intervenientes,

que tem por objeto um pedido baseado no artigo 263.o TFUE, destinado à anulação da Decisão Ares(2013) 3715941 da Comissão, de 13 de dezembro de 2013, que recusou à recorrente o acesso aos documentos relativos ao procedimento instaurado pela República Francesa ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva 2007/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de setembro de 2007, que estabelece um quadro para a homologação dos veículos a motor e seus reboques, e dos sistemas, componentes e unidades técnicas destinados a serem utilizados nesses veículos («Diretiva‑Quadro») (JO 2007, L 263, p. 1),

O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção),

composto por: D. Gratsias, presidente, A. Dittrich e P. G. Xuereb (relator), juízes,

secretário: E. Coulon,

profere o presente

Acórdão

Antecedentes do litígio

1 A Diretiva 2007/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de setembro de 2007, que estabelece um quadro para a homologação dos veículos a motor e seus reboques, e dos sistemas, componentes e unidades técnicas destinados a serem utilizados nesses veículos («Diretiva‑Quadro») (JO 2007, L 263, p. 1; a seguir «Diretiva‑Quadro»), substituiu os regimes de homologação dos veículos dos Estados‑Membros por um procedimento de homologação harmonizada na União Europeia, denominada «homologação CE». Esta homologação CE é definida, no artigo 3.o, n.o 5, da Diretiva‑Quadro, como o procedimento através do qual um Estado‑Membro certifica que um modelo de veículo ou tipo de sistema, de componente ou de unidade técnica cumpre as disposições administrativas e os requisitos técnicos aplicáveis constantes da referida diretiva e dos atos regulamentares enumerados em alguns dos seus anexos.

2 O artigo 5.o, n.o 4, da Diretiva 2006/40/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de maio de 2006, relativa às emissões provenientes de sistemas de ar condicionado instalados em veículos a motor e que altera a Diretiva 70/156/CEE do Conselho (JO 2006, L 161, p. 12; a seguir «Diretiva relativa aos Sistemas de Ar Condicionado»), prevê que, a partir de 1 de janeiro de 2011, os Estados‑Membros deixam de conceder a homologação CE aos tipos de veículos equipados com um sistema de ar condicionado concebido para conter gases fluorados com efeito de estufa com um potencial de aquecimento global superior a 150. No entanto, esta diretiva não obriga a um tipo de líquido refrigerante específico. A aplicação desta proibição foi adiada pela Comissão Europeia para 1 de janeiro de 2013.

3 Os fabricantes europeus de automóveis acordaram, no quadro de um processo de normalização internacional que teve lugar em 2009, utilizar o refrigerante com a referência «R1234yf».

4 Em 2013, a recorrente, a Daimler AG, um fabricante de automóveis estabelecido na Alemanha que produz, nomeadamente, veículos automóveis da marca Mercedes, manifestou dúvidas a respeito da segurança da utilização deste refrigerante.

5 Em maio de 2013, o Kraftfahrt‑Bundesamt (KBA, Agência Federal do Transporte Automóvel, Alemanha) deferiu um pedido da Daimler de prorrogação da homologação do modelo de veículo 245G. Tendo sido originariamente homologado em 2008, o modelo 245G não estava sujeito à obrigação de utilizar um refrigerante compatível com a Diretiva relativa aos Sistemas de Ar Condicionado. A extensão da homologação desse modelo de veículo foi notificada à Comissão por ofício de 22 de maio de 2013.

6 Em 10 de junho de 2013, a Comissão deu início ao procedimento EU Pilot com a referência 5160/11/ENTR, cujo objetivo era verificar em que medida a República Federal da Alemanha tinha, no quadro da concessão, à recorrente, de extensões das homologações CE, respeitado a Diretiva‑Quadro e a Diretiva relativa aos Sistemas de Ar Condicionado.

7 Em 26 de julho de 2013, o ministro da Ecologia, do Desenvolvimento Sustentável e da Energia francês adotou uma decisão pela qual não autorizou a matrícula, no território francês, de determinados veículos da marca Mercedes, para os quais tinha sido concedida uma extensão das homologações CE pelas autoridades alemãs, com o fundamento de que estes veículos estavam equipados com sistemas de ar condicionado concebidos para conter gases fluorados com efeito de estufa com um potencial de aquecimento global superior a 150, em violação do artigo 5.o, n.o 4, da Diretiva relativa aos Sistemas de Ar Condicionado.

8 Esta a recusa de matrícula baseou‑se na disposição francesa que transpõe o artigo 29.o, n.o 1, primeiro período, da Diretiva‑Quadro. Este artigo, que consta do capítulo XII, com a epígrafe «Cláusulas de salvaguarda», prevê que um Estado‑Membro pode, durante um período máximo de seis meses, não autorizar a matrícula de veículos que foram objeto de uma homologação CE, se considerar que estes veículos prejudicam gravemente o ambiente ou a saúde pública.

9 Em 26 de julho de 2013, nos termos do artigo 29.o, n.o 1, segundo período, da Diretiva‑Quadro, a República Francesa informou a Comissão da sua recusa em matricular determinados veículos da marca Mercedes. Nos termos do artigo 29.o, n.o 2, da Diretiva‑Quadro, a Comissão consultou as partes interessadas, a fim de preparar uma decisão sobre esta recusa.

10 Em 2 de agosto de 2013, A Mercedes‑Benz France, uma empresa do grupo Daimler, interpôs recurso da decisão de 26 de julho de 2013 do ministro da Ecologia, do Desenvolvimento Sustentável e da Energia francês pela qual este não autorizou a matrícula, no território francês, de determinados veículos da marca Mercedes.

11 Por carta de 19 de agosto de 2013 dirigida à Comissão, a recorrente tomou posição sobre a recusa da República Francesa. Nessa carta, a recorrente indicava, nomeadamente, o seguinte: «[…] por força do artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta dos Direitos Fundamentais, o direito de acesso ao processo faz igualmente parte dos direitos fundamentais protegidos. Tencionamos fazer uso desse direito e solicitamos, por conseguinte, a possibilidade de ter pleno acesso a todos os elementos relativos ao presente procedimento nos termos do artigo 29.o da [Diretiva‑Quadro] (incluindo os que constam de outros elementos que foram utilizados e que importa ter em conta no caso vertente), em especial qualquer eventual tomada de posição, nomeadamente do serviço jurídico da Comissão, no que diz respeito à aplicação do artigo 29.o da [Diretiva‑Quadro]».

12 Por mensagem de correio eletrónico de 17 de setembro de 2013 dirigida à recorrente, a Comissão acusou a receção dessa carta e do pedido de acesso aos documentos constante da carta, que considerou assente no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43), e que registou com a referência GESTDEM 2013/4643. Nessa mensagem de correio eletrónico, a Comissão também pediu à recorrente para confirmar que pedia o acesso aos documentos mencionados no n.o 11, supra.

13 Por mensagem de correio eletrónico de 20 de setembro de 2013, a recorrente confirmou que o seu pedido de acesso dizia respeito a todos os documentos do procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro, em especial, a uma eventual tomada de posição do Serviço Jurídico da Comissão quanto à aplicação do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro. Indicou à Comissão que, se esta pretendesse um pedido mais preciso, deveria fornecer‑lhe uma lista de todos os documentos relativos a este procedimento. Além disso, a recorrente sublinhou que o seu pedido de acesso se baseava no seu direito de acesso ao processo previsto no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). Segundo a recorrente, este artigo era aplicável, uma vez que o procedimento previsto no artigo 29.o da Diretiva‑Quadro lhe dizia direta e individualmente respeito, de forma que o artigo 29.o, n.o 2 da Diretiva‑Quadro obrigava a Comissão a ouvi‑la antes de tomar uma decisão.

14 Por decisão de 16 de outubro de 2013, a Comissão indicou que dispunha de catorze documentos visados pelo pedido de acesso da recorrente cuja lista figurava em anexo. Precisou que autorizava o acesso a cinco destes documentos e recusava o acesso aos nove documentos restantes. A Comissão baseou a sua recusa de acesso a seis documentos na exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, relativa à proteção dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria. Baseou a sua recusa de acesso aos outros três documentos na exceção prevista no artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001, relativa à proteção do processo decisório. A Comissão acrescentou que não era possível um acesso parcial a esses nove documentos. Por último, indicou que não havia qualquer interesse público superior que justificasse a divulgação.

15 Em 30 de outubro de 2013, a recorrente apresentou um pedido confirmativo de acesso, nos termos do artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001. Nesse pedido, salientou que mais documentos deveriam ter sido abrangidos pelo seu pedido de acesso, para além dos catorze identificados pela Comissão na sua decisão de 16 de outubro de 2013. Indicou que as exceções invocadas pela Comissão não eram pertinentes e que existia um interesse público superior na divulgação dos documentos solicitados em razão da importância do processo para a realização da livre circulação de mercadorias. Neste pedido confirmativo, a recorrente invocou não apenas o direito de acesso a documentos previsto no artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001 mas também o direito de acesso ao processo, previsto no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta.

16 Por decisão de 13 de dezembro de 2013 (a seguir «decisão impugnada»), a Comissão confirmou a sua recusa de dar acesso aos novos documentos que, na sua decisão de 16 de outubro de 2013, tinha identificado como não podendo ser comunicados à recorrente.

17 Além disso, salientou que, após uma investigação complementar, tinha constatado que, para além dos catorze documentos identificados na decisão de 16 de outubro de 2013, dispunha de 349 mensagens de correio eletrónico adicionais. Indicou que esses documentos consistiam em: – 55 mensagens de correio eletrónico internas trocadas entre agentes da unidade «Indústria Automóvel» da Direção‑Geral (DG) «Empresas e Indústria»; – 170 mensagens de correio eletrónico internas da DG «Empresas e Indústria»; – 25 mensagens de correio eletrónico trocadas com o Serviço Jurídico; – 25 mensagens de correio eletrónico trocadas com outras direções‑gerais da Comissão; – 45 mensagens de correio eletrónico trocadas com os Estados‑Membros; – 29 mensagens de correio eletrónico trocadas com pessoas coletivas.

18 A Comissão considerou que o inquérito realizado com base no artigo 29.o da Diretiva‑Quadro relativo à recusa da República Francesa em matricular determinados veículos da marca Mercedes e o inquérito preliminar relativo a um eventual incumprimento por parte da República Federal da Alemanha estavam intimamente ligados e considerou que todos os documentos solicitados faziam parte dos processos administrativos respeitantes a cada um dos inquéritos.

19 Em seguida, a Comissão examinou, por um lado, se a divulgação destes documentos prejudicava o objetivo do inquérito iniciado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro e, por outro, se prejudicava o objetivo do inquérito preliminar contra a República Federal da Alemanha.

20 No que se refere à violação do objetivo do inquérito iniciado nos termos do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro, a Comissão considerou, em substância, que a divulgação dos documentos solicitados poria em causa o efeito útil da cláusula de salvaguarda prevista no artigo 29.o da Diretiva‑Quadro, especialmente o objetivo das investigações realizadas neste contexto, que consistia em determinar se os Estados‑Membros tinham legitimamente aplicado esta cláusula e em assegurar um elevado nível de segurança rodoviária, de saúde e de proteção do ambiente.

21 Por conseguinte, a Comissão concluiu que os documentos pedidos, que faziam parte do processo administrativo do inquérito instaurado com base no artigo 29.o da Diretiva‑Quadro, estavam abrangidos por uma presunção geral de não divulgação baseada na proteção dos inquéritos prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

22 No que respeita à violação do objetivo do inquérito preliminar relativo a um eventual incumprimento por parte da República Federal da Alemanha, a Comissão salientou, em substância, que, para que pudesse realizar as suas tarefas eficazmente, devia haver um clima de confiança mútua entre a Comissão e os Estados‑Membros, até que o caso fosse definitivamente encerrado e que a Comissão podia alicerçar‑se numa presunção geral de não divulgação para recusar o acesso aos documentos solicitados.

23 Além disso, a Comissão considerou que não existia um interesse público superior que justificasse a divulgação dos documentos solicitados e que o interesse público era melhor servido se o objetivo dos inquéritos em curso estivesse protegido.

24 Por outro lado, a Comissão considerou que não podia conceder um acesso parcial aos documentos solicitados.

25 Por último, no que respeita à referência feita pela recorrente à Carta e, em especial, ao direito de acesso ao processo previsto no seu artigo 41.o, n.o 2, a Comissão entendeu que não podia basear a sua decisão diretamente nesta disposição e que devia antes ter em consideração os limites e as condições do exercício deste direito tal como definido pelo Tratado FUE e pelo Regulamento n.o 1049/2001.

Tramitação processual

26 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de fevereiro de 2014, a recorrente interpôs o presente recurso.

27 Na contestação apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 7 de maio de 2014, a Comissão requereu a suspensão da instância.

28 Por Despacho de 1 de julho de 2014, o presidente da Quinta Secção, ouvidas as partes, ordenou, nos termos do artigo 77.o, alínea d), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a suspensão da instância neste processo na pendência das decisões do Tribunal de Justiça de extinção da instância nos processos C‑612/13 P, ClientEarth/Comissão, e C‑673/13 P, Comissão/Stichting Greenpeace.

29 Em 5 de março de 2015, a recorrente apresentou um pedido de reabertura do processo. Em 20 de março de 2015, a Comissão apresentou observações sobre o referido pedido. Por decisão de 8 de abril de 2015, o presidente da Quinta Secção indeferiu o pedido.

30 Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal Geral em 4 e 14 de abril de 2014, respetivamente, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia pediram autorização para intervir em apoio dos pedidos da Comissão.

31 Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada, o presente processo foi redistribuído à Quinta Secção, na sua nova composição, e a um novo juiz‑relator.

32 As decisões, na pendência das quais a instância no presente processo foi suspensa, foram proferidas nos Acórdãos de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), e de 23 de novembro de 2016, Comissão/Stichting Greenpeace Nederland e PAN Europe (C‑673/13 P, EU:C:2016:889).

33 Por decisões de 7 de dezembro de 2016, o presidente da Quinta Secção do Tribunal Geral autorizou as intervenções do Parlamento e do Conselho. Estes apresentaram os seus articulados de intervenção e as partes principais apresentaram as suas observações sobre estes articulados nos prazos fixados.

34 No âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.o do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral, por cartas de 3 de outubro de 2017 e de 3 e 24 de janeiro e 17 de maio de 2018, colocou questões por escrito à Comissão e à recorrente, às quais estas responderam nos prazos fixados.

35 No âmbito das medidas de instrução previstas no artigo 91.o, alínea c), do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral ordenou à Comissão que apresentasse uma cópia integral das 29 mensagens de correio eletrónico trocadas entre ela e as pessoas coletivas, identificadas por esta na decisão impugnada como sendo relativas ao procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro. A Comissão deu cumprimento a este pedido no prazo fixado.

36 Por carta de 8 de junho de 2018, face à resposta dada em 28 de maio de 2018 pela Comissão a uma questão por escrito do Tribunal Geral, a recorrente pediu que este adotasse uma nova medida de organização do processo a fim de colocar duas questões à Comissão.

37 Por força do artigo 106.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, se as partes no processo principal não tiverem apresentado um pedido de marcação de uma audiência no prazo de três semanas a contar da notificação do encerramento da fase escrita do processo, o Tribunal Geral pode decidir julgar o recurso sem fase oral. No caso vertente, o Tribunal Geral, por se considerar suficientemente esclarecido pelas peças dos autos, decidiu, na falta desse pedido, pronunciar‑se prescindindo da fase oral.

Pedidos das partes

38 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne: – anular a decisão impugnada; – condenar a Comissão nas despesas.

39 A Comissão, apoiada pelo Parlamento e pelo Conselho, conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne: – negar provimento ao recurso; – condenar a recorrente nas despesas.

Questão de direito

40 A recorrente invoca quatro fundamentos de recurso. O primeiro fundamento é relativo à violação do direito de acesso ao processo previsto no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta. O segundo fundamento é relativo à violação da Convenção sobre Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente, assinada em Aarhus, em 25 de junho de 1998 (a seguir «Convenção de Aarhus»), e do Regulamento (CE) n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus às instituições e órgãos comunitários (JO 2006, L 264, p. 13). O terceiro fundamento é relativo à violação do artigo 42.o da Carta, do artigo 15.o, n.o 3, TFUE, do Regulamento n.o 1049/2001 e do Regulamento n.o 1367/2006. Por último, o quarto fundamento é relativo à violação do dever de fundamentação.

41 A Comissão contesta todos estes fundamentos. O Conselho e o Parlamento apenas apresentaram argumentos relativamente à argumentação da recorrente desenvolvida no segundo fundamento, relativa à violação da Convenção de Aarhus.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do direito de acesso ao processo previsto no artigo 41. o , n. o 2, alínea b), da Carta

42 No âmbito do primeiro fundamento, a recorrente sustenta que a Comissão violou o seu direito fundamental de acesso ao processo, garantido pelo artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta.

43 A este respeito, a recorrente alega que, contrariamente ao que resulta da decisão impugnada, o direito de acesso ao processo não é definido, condicionado ou reduzido pelas disposições do direito primário ou derivado da União. O direito de acesso de qualquer pessoa ao processo que lhe diz respeito, previsto no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta é, pelo contrário, independente do direito de acesso aos documentos das instituições previsto no artigo 42.o da Carta. Enquanto este direito é um direito reconhecido a qualquer cidadão da União, o direito de acesso ao processo é um direito reconhecido a uma parte num procedimento específico. A Comissão não teve em conta essa diferença fundamental na decisão impugnada. O Regulamento n.o 1049/2001 apenas diz respeito ao direito de acesso aos documentos das instituições de que gozam todos os cidadãos da União e não ao direito fundamental de acesso ao processo. Este último direito beneficia de uma proteção muito mais importante do que o direito de acesso aos documentos.

44 Além disso, a recorrente recorda que o artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta consagra «o direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no respeito pelos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e comercial». Ora, a recorrente considera que os documentos relativos ao procedimento instaurado pela República Francesa ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro lhe dizem direta e individualmente respeito.

45 Além disso, a recorrente salienta que, se é certo que o direito de acesso ao processo está limitado pela garantia dos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e comercial, a questão de saber se o acesso ao processo deve ser facultado ou recusado devido à proteção destes interesses legítimos deve ser apreciada casuisticamente. Ora, a Comissão excluiu do acesso ao processo, em bloco e sem qualquer precisão, o conjunto dos documentos que, no seu entender, eram confidenciais, o que é contrário à jurisprudência do Tribunal de Justiça.

46 Na réplica, a recorrente sublinha que o seu pedido inicial de acesso e o seu pedido confirmativo baseavam‑se no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta e que, na decisão impugnada, a Comissão analisou esta disposição e decidiu indeferir o pedido de acesso ao processo. Segundo a recorrente, o direito de acesso ao processo com base no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta foi, portanto, efetivamente objeto da decisão impugnada, contrariamente ao que a Comissão sustenta.

47 Além disso, a recorrente alega que a jurisprudência proferida nos processos relativos a cartéis, invocados pela Comissão e segundo a qual a recusa de acesso ao processo não é um ato impugnável, não é pertinente. Esta jurisprudência é, com efeito, baseada de forma determinante no facto de o direito de acesso ao processo ser plenamente reconhecido como uma garantia processual neste tipo de processo e que a sua execução é detalhadamente regulada num regulamento. Por outro lado, em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal Geral, a recorrente sublinhou que não estava assente que a ilegalidade de uma recusa de acesso ao processo pode ser invocada em apoio de um recurso de uma decisão final. Com efeito, o artigo 29.o da Diretiva‑Quadro não prevê a possibilidade do fabricante interpor recurso de uma decisão final. A recorrente sublinhou também que a Comissão não lhe pode opor o facto de ter apresentado as suas observações no curto prazo fixado sem ter exercido o seu direito de acesso ao processo, visto que o acesso ao processo não lhe tinha sido proposto antes. É evidente que a recorrente podia ter completado as suas observações após ter acesso ao processo.

48 Além disso, a recorrente sublinhou ainda que o artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta atribuía uma importância determinante à qualidade de «pessoa em causa» num procedimento e que essa pessoa só podia exercer de forma eficaz o seu direito de ser ouvida sobre a causa se tivesse pleno conhecimento do processo. Assim, o direito de formular observações, que confere a qualidade de pessoa em causa àquele que apresenta observações, implica também, regra geral, o direito de acesso ao processo. O artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro sublinha a posição processual especial do fabricante a quem seja recusada a matrícula, na medida em que esta disposição prevê que o Estado‑Membro que toma essa decisão notifica imediatamente os outros Estados‑Membros, a Comissão e o fabricante em causa. O artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro confere, portanto, um estatuto de parte interessada ao fabricante, com a consequência de que a Comissão deve o consultar, nos termos do artigo 29.o, n.o 2, da Diretiva‑Quadro.

49 Por último, a recorrente sustenta que é manifesto que o seu acesso ao processo pode ter uma influência sobre o processo que lhe diz respeito. Enquanto fabricante visado pelo procedimento instaurado pela República Francesa nos termos do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro, a recorrente pode fornecer indicações muito precisas sobre os aspetos técnicos e informações pertinentes para a decisão a proferir.

50 A Comissão reconhece que o direito de acesso ao processo previsto no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta é distinto do direito de acesso aos documentos garantido pelo artigo 42.o da Carta, pelo artigo 15.o, n.o 2, TFUE e pelo Regulamento n.o 1049/2001. Sustenta que, por conseguinte, a recorrente não pode pedir a anulação de uma decisão adotada pela Comissão com base no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, com o fundamento de que esta viola o seu direito de acesso ao processo. A Comissão acrescenta que não examinou o pedido de acesso ao processo da recorrente, uma vez que não é esse o objeto de um procedimento instaurado ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001. Na decisão impugnada, a Comissão apenas se pronunciou sobre o direito de acesso aos documentos da recorrente por força do Regulamento n.o 1049/2001. As considerações, contidas na decisão impugnada, respeitantes ao artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta não indicam de forma alguma, contrariamente ao que a recorrente sustenta, que proferiu uma decisão sobre o pedido de acesso ao processo. Pelo contrário, declarou expressamente, na decisão impugnada, que tinha examinado o pedido exclusivamente com base no Regulamento n.o 1049/2001. A recorrente não pode, portanto, afastar ou eludir os requisitos deste direito de acesso, regidos pelo direito derivado, invocando um direito de acesso ao processo que lhe é concedido enquanto parte num procedimento administrativo conduzido pela Comissão.

51 Além disso, a Comissão recorda que o direito de acesso ao processo incide sobre a implicação da recorrente num procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro e que, relativamente a este procedimento, a recusa de acesso ao processo não equivale a uma decisão definitiva da Comissão, adotada no termo do referido procedimento, de modo que, de acordo com a jurisprudência, esta recusa não constitui ainda um ato jurídico impugnável. As acusações relativas à legalidade de uma medida intercalar — como uma decisão sobre um pedido de acesso ao processo — só podem ser invocadas a título incidental, no âmbito do recurso contra a decisão que põe termo ao procedimento. Além disso, a recorrente não demonstrou que um recurso contra uma decisão final não lhe proporcionaria uma proteção jurídica suficiente.

52 Em resposta às questões colocadas pelo Tribunal Geral, a Comissão sublinhou que o artigo 29.o da Diretiva‑Quadro não estabelece que o fabricante goza de um direito de acesso ao processo e que esse direito dos fabricantes em causa poderia, quando muito, ser baseado no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta. Segundo a Comissão, cabe apenas às partes no procedimento um direito processual que permite ao interessado assegurar corretamente a sua defesa. Ora, os fabricantes não são partes no procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro. Com efeito, não decorre da circunstância de a Comissão ouvir os operadores económicos em causa para apreciar todos os factos pertinentes que estes têm no processo uma posição que lhes confere direitos especiais.

53 A Comissão acrescenta que o direito de acesso ao processo não é concedido sem reserva às partes processuais, uma vez que lhes pode ser recusado o acesso ao processo quando existem interesses superiores de confidencialidade que se lhe opõem. Os limites do direito de acesso ao processo referido no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta correspondem às exceções previstas no artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001 relativas à proteção dos inquéritos. Assim, segundo a Comissão, o direito de acesso ao processo, caso tivesse sido objeto da decisão impugnada, podia também ter sido limitado de forma proporcional por razões comparáveis às relativas ao direito de acesso em causa nesta decisão.

54 Por último, a Comissão salienta que, por força da jurisprudência, a recorrente deve demonstrar, para provar uma violação do direito de acesso ao processo, que a recusa de acesso influenciou o desenrolar do procedimento e o conteúdo da decisão da Comissão. Ora, a recorrente não o fez. Além disso, essa influência está excluída por razões cronológicas, tendo a recorrente apresentado as suas observações, no procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro, em 19 de agosto de 2013, ou seja, antes de ter apresentado o seu pedido de acesso aos documentos por carta datada do mesmo dia.

55 Há que determinar, antes de mais, se, na decisão impugnada, a Comissão apenas se pronunciou, como alega, sobre o pedido de acesso aos documentos baseado no Regulamento n.o 1049/2001, ou se também se pronunciou sobre o pedido de acesso ao processo baseado no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta.

56 Na carta de 19 de agosto de 2013, dirigida à Comissão, na qual a recorrente tomou posição quanto à recusa da República Francesa de matricular determinados veículos da marca Mercedes, a recorrente baseou o seu pedido de acesso à totalidade dos documentos respeitantes ao procedimento instaurado pela República Francesa ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro unicamente no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta.

57 Além disso, na sequência da mensagem de correio eletrónico enviada pela Comissão à recorrente, segundo a qual a Comissão considerava que o pedido de acesso contido na carta de 19 de agosto de 2013 era um pedido de acesso aos documentos baseado no Regulamento n.o 1049/2001, a recorrente, por mensagem de correio eletrónico de 20 de setembro de 2013, sublinhou que o seu pedido de acesso se baseou no direito de acesso ao processo previsto no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta.

58 Por último, no seu pedido confirmativo de acesso de 30 de outubro de 2013, a recorrente invocou não apenas o direito de acesso aos documentos previsto no artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001 mas também o direito de acesso ao processo, previsto no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta.

59 Assim, os pedidos iniciais de acesso a documentos, formulados, respetivamente, na carta de 19 de agosto de 2013 e na mensagem de correio eletrónico de 20 de setembro de 2013, baseavam‑se unicamente no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta e o pedido confirmativo de acesso baseava‑se tanto no direito de acesso aos documentos, previsto no artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001, como no direito de acesso ao processo, previsto no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta.

60 Além disso, é verdade que a decisão impugnada tem a epígrafe «Decisão da Secretária‑Geral nos termos do artigo 4.o das disposições relativas à aplicação do Regulamento […] n.o 1049/2001» e tem por objeto o «pedido confirmativo de acesso aos documentos nos termos do Regulamento […] n.o 1049/2001 — GESTDEM 2013/4643» e que, sob o título «Análise e conclusões com base no Regulamento n.o 1049/2001» da decisão impugnada, a Comissão afirmou que, «[a]quando da apreciação de um pedido de divulgação pública de documentos ao abrigo do Regulamento […] n.o 1049/2001, a Comissão não pode pronunciar‑se sobre eventuais violações de um direito de acesso privilegiado com base noutros atos legislativos (como a Diretiva[‑Quadro] e a diretiva [relativa aos sistemas de ar condicionado], na medida em que esses atos preveem tal acesso aos documentos)», e que, «esta acusação não é, portanto, o objeto da presente decisão».

61 No entanto, a decisão impugnada não contém apenas um título «Análise e conclusões com base no Regulamento n.o 1049/2001» mas igualmente um título «Referências à [Carta]». Ora, sob este título, a decisão impugnada tem a seguinte redação: «No pedido confirmativo, refere‑se também a [Carta] e, em especial, ao direito de acesso de qualquer pessoa ao processo que lhe diz respeito, previsto no artigo 41.o, n.o 2, e solicita que o pedido seja igualmente apreciado à luz destas disposições. O Regulamento n.o 1049/2001 é, sem dúvida, conforme à [Carta], mas foi adotado [com base] no artigo 15.o, n.o 3, [TFUE], que transpõe. Nos termos do artigo 52.o, n.o 2 da [Carta], os direitos reconhecidos pela presente Carta, que têm fundamento nos Tratados […], são exercidos de acordo com as condições e limites por eles definidos. Daqui resulta que o direito de acesso previsto na [Carta] deve ser exercido nas condições e nos limites definidos pelo artigo 15.o, n.o 3, TFUE e pelo Regulamento n.o 1049/2001. Por conseguinte, a Comissão não pode basear a sua decisão sobre o pedido de acesso diretamente no direito de acesso consagrado na [Carta]. Pelo contrário, deve ter em conta as condições e limites estabelecidos no [Tratado FUE] e no Regulamento n.o 1049/2001.»

62 Resulta, portanto, desta passagem da decisão impugnada que a Comissão apreciou o pedido de acesso ao processo nos termos do artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta e que o indeferiu, em substância, com o fundamento de que o direito de acesso ao processo estava também limitado pelas exceções previstas no Regulamento n.o 1049/2001.

63 Além disso, importa salientar que, na contestação, embora a Comissão sustente, na sua argumentação relativa ao primeiro fundamento, que não se pronunciou sobre o pedido de acesso ao processo, apresentado pela recorrente nos termos do artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta, na sua argumentação relativa ao quarto fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação, a Comissão afirma que, na decisão impugnada, «se pronunciou efetivamente sobre o direito de acesso ao processo» e que «[e]stabeleceu que se impunha, em definitivo, recusar o direito de acesso ao processo pela mesma razão que o acesso generalizado aos documentos, na aceção do Regulamento […] n.o 1049/2001».

64 Além disso, o argumento da Comissão de que o pedido de acesso ao processo não é, em princípio, objeto de um procedimento nos termos do Regulamento n.o 1049/2001 e de que não estava obrigada a pronunciar‑se sobre esse pedido na decisão impugnada não põem em causa o facto da Comissão se ter pronunciado sobre este pedido nessa decisão.

65 Consequentemente, há que considerar que a decisão impugnada contém uma recusa de acesso ao processo solicitado pela recorrente com fundamento no artigo 41.o, n.o 2, alínea b), da Carta.

66 Importa, por conseguinte, determinar se a Comissão sustenta acertadamente que essa recusa de acesso não é um ato impugnável.

67 Segundo jurisprudência constante, no que se refere aos atos ou às decisões cuja elaboração é feita em diversas fases, só constituem, em princípio, atos passíveis de recurso de anulação as medidas que fixam definitivamente a posição da instituição em causa no fim do processo, não podendo as medidas preliminares ou de natureza puramente preparatória ser objeto de recurso de anulação (v. Despacho de 15 de fevereiro de 2012, Internationaler Hilfsfonds/Comissão, C‑208/11 P, não publicado, EU:C:2012:76, n.o 29 e jurisprudência referida).

68 Resulta da jurisprudência proferida em matéria de concorrência que, ainda que sejam suscetíveis de constituir uma violação dos direitos da defesa, os atos da Comissão que recusam o acesso ao processo só produzem, em princípio, os efeitos limitados próprios a um ato preparatório que se insere no quadro de um procedimento administrativo prévio. Ora, só os atos que afetam imediatamente e de modo irreversível a situação jurídica das empresas em causa são suscetíveis de justificar, mesmo antes do termo do procedimento administrativo, a admissibilidade de um recurso de anulação (Acórdão de 18 de dezembro de 1992, Cimenteries CBR e o./Comissão, T‑10/92 a T‑12/92 e T‑15/92, EU:T:1992:123, n.o 42; Despachos de 5 de dezembro de 2001, Reisebank/Comissão, T‑216/01 R, EU:T:2001:277, n.o 46; e de 27 de janeiro de 2009, Intel/Comissão, T‑457/08 R, não publicado, EU:T:2009:18, n.o 53).

69 O facto, invocado pela recorrente, de o direito de acesso ao processo, em matéria de concorrência, estar previsto num regulamento não justifica que o Tribunal Geral adote uma abordagem diferente no caso em apreço. As decisões referidas no n.o 68, supra, assentam, em substância, na circunstância de, até à adoção da decisão da Comissão no termo de um procedimento administrativo, a recusa de acesso ao processo ser, em princípio, reversível e de a eventual ilegalidade que vicie a recusa de acesso poder ser invocada como fundamento de um recurso da decisão tomada no termo do procedimento administrativo.

70 No caso em apreço, resulta do artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro que os Estados‑Membros devem comunicar à Comissão a não autorização de matrícula de veículos ou de venda ou de entrada em circulação no seu território dos veículos, componentes ou unidades técnicas, bem como os fundamentos dessa recusa. Além disso, o artigo 29.o, n.o 2, da Diretiva‑Quadro prevê que a Comissão deve consultar as partes interessadas, a fim de preparar a decisão.

71 Esta decisão esclarecerá a posição jurídica da Comissão sobre a compatibilidade da não autorização de matrícula notificada pelo Estado‑Membro em causa com, designadamente, a livre circulação de mercadorias no mercado interno.

72 A recorrente não explica por que razão não poderia contestar a eventual ilegalidade da recusa de acesso ao processo aquando de um recurso da decisão prevista no artigo 29.o, n.o 2, da Diretiva‑Quadro adotada pela Comissão.

73 De resto, há que salientar que o artigo 11.o da Diretiva 2006/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de maio de 2006, relativa às máquinas e que altera a Diretiva 95/16/CE (JO 2006, L 157, p. 24), prevê uma cláusula de salvaguarda que permite aos Estados‑Membros retirar do mercado determinadas máquinas que ostentam a marcação «CE» que podem comprometer a saúde ou a segurança das pessoas. Esta cláusula de salvaguarda é semelhante à que está prevista no artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro. Ora, no Acórdão de 15 de julho de 2015, CSF/Comissão (T‑337/13, EU:T:2015:502, n.os 16 a 35), o Tribunal Geral considerou admissível o recurso de anulação interposto pelo fabricante de uma máquina contra uma decisão da Comissão que concluiu pelo caráter justificado das medidas adotadas pelas autoridades dinamarquesas, baseadas na cláusula de salvaguarda prevista no artigo 11.o da Diretiva 2006/42, a propósito das condições em que essa máquina era comercializada no mercado dinamarquês.

74 Daqui resulta que a recusa de acesso ao processo contida na decisão impugnada não é suscetível de produzir efeitos jurídicos capazes de afetar, desde já, e antes da eventual adoção de uma decisão final pela Comissão, os interesses da recorrente.

75 Assim, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.

Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação da Convenção de Aarhus e do Regulamento n. o 1367/2006

76 A recorrente sustenta que os documentos solicitados contêm informações sobre o ambiente e, portanto, que, ao recusar comunicar‑lhe esses documentos, a Comissão violou o direito de acesso aos documentos das instituições baseado na Convenção de Aarhus e no Regulamento n.o 1367/2006.

77 Este fundamento divide‑se em duas partes. A primeira parte é relativa, em substância, à incompatibilidade do artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006 com o artigo 4.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Convenção de Aarhus. A segunda parte é relativa à violação do artigo 4.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Convenção de Aarhus e do artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006.

Quanto à primeira parte, relativa à incompatibilidade do artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006 com o artigo 4.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Convenção de Aarhus

78 A recorrente sustenta que o artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006, na medida em que prevê uma exceção ao acesso às informações sobre o ambiente que não está prevista no artigo 4.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Convenção de Aarhus, a saber, a relativa aos inquéritos, é incompatível com este último artigo. Segundo a recorrente, é verdade que o artigo 4.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Convenção de Aarhus dispõe que um pedido de acesso a informações sobre o ambiente pode ser indeferido para proteger o objetivo de inquéritos de natureza criminal ou disciplinar. Todavia, este artigo não prevê a possibilidade de indeferir esse pedido para proteger o objetivo de inquéritos administrativos, como um inquérito instaurado pela Comissão ao abrigo do procedimento previsto no artigo 29.o da Diretiva‑Quadro ou um inquérito prévio a uma eventual ação por incumprimento.

79 Por outro lado, segundo a recorrente, embora seja certo que as partes contratantes na Convenção de Aarhus, de que faz parte a União, dispõem de uma margem de manobra para transpor as disposições desta, essa margem não permite à Comissão introduzir novas causas de recusa de acesso às informações sobre o ambiente não previstas na Convenção de Aarhus. Por último, sustenta que o artigo 4.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Convenção de Aarhus é suficientemente preciso para poder ser aplicado diretamente.

80 Além disso, a recorrente contesta o argumento da Comissão de que a legalidade do artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006 não pode ser apreciada à luz da Convenção de Aarhus. Sustenta que a União, ao adotar o Regulamento n.o 1367/2006 e, em especial, o artigo 6.o, n.o 1, deste regulamento, pretendeu transpor as obrigações resultantes da Convenção de Aarhus. Assim, por força dos princípios enunciados pelo Tribunal de Justiça nos Acórdãos de 22 de junho de 1989, Fediol/Comissão (70/87, EU:C:1989:254), e de 7 de maio de 1991, Nakajima/Conselho (C‑69/89, EU:C:1991:186), a legalidade, a interpretação e a aplicação do Regulamento n.o 1367/2006 e, em particular, do seu artigo 6.o podem ser apreciadas à luz da Convenção de Aarhus. O Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), não se opõe, aliás, a uma fiscalização do artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006 à luz da Convenção de Aarhus.

81 A Comissão responde, a título preliminar, que, uma vez que a recorrente não invocou, nem no seu pedido inicial de acesso aos documentos, nem no seu pedido confirmativo, um direito de acesso às informações sobre o ambiente no âmbito da Convenção de Aarhus, a Comissão não se pronunciou, na decisão impugnada, sobre a existência desse direito, pelo que não pode ser objeto do presente recurso.

82 A Comissão alega igualmente que a Convenção de Aarhus não é aplicável no caso em apreço, na medida em que os documentos solicitados não contêm informações sobre o ambiente na aceção da Convenção. Além disso, a Comissão sustenta que não é possível apreciar a validade do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 à luz do artigo 4.o, n.o 4, da referida Convenção, uma vez que este último artigo não tem efeito direto. Além disso, alega que o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 é compatível com a Convenção de Aarhus e que, ainda que assim não fosse, não tendo o Regulamento n.o 1049/2001 sido adotado para transpor a Convenção de Aarhus, não era possível concluir pela inaplicabilidade das exceções ao acesso aos documentos previstas neste regulamento.

83 O Conselho e o Parlamento alegam, em substância, que resulta do Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), que a recorrente não pode invocar o artigo 4.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Convenção de Aarhus.

84 Importa salientar que a presente parte diz respeito à questão de saber se o artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006, na medida em que prevê uma exceção para os «inquéritos, em especial os relacionados com possíveis incumprimentos do direito comunitário», é compatível com o artigo 4.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Convenção de Aarhus.

85 O artigo 6.o do Regulamento n.o 1367/2006 acrescenta ao Regulamento n.o 1049/2001 regras específicas relativas a pedidos de acesso a informações sobre o ambiente. O artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006 prevê que, no que respeita às disposições do artigo 4.o, n.o 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.o 1049/2001, com exceção dos inquéritos, em especial os relacionados com possíveis incumprimentos do direito da União, a divulgação reveste um interesse público superior quando as informações requeridas estão relacionadas com emissões para o ambiente.

86 Por força do artigo 216.o, n.o 2, TFUE, os acordos internacionais celebrados pela União vinculam as instituições desta e, por conseguinte, prevalecem sobre os atos que as mesmas aprovam (v. Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, n.o 33 e jurisprudência referida).

87 Daí resulta que a validade de um ato da União pode ser afetada pela incompatibilidade desse ato com essas regras de direito internacional (v. Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, n.o 34 e jurisprudência referida).

88 Todavia, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o juiz da União só pode proceder ao exame da alegada incompatibilidade de um ato da União com as disposições de um acordo internacional no qual a União seja parte na condição, por um lado, de a natureza e a sistemática desse acordo não se oporem e, por outro, de essas disposições serem, do ponto de vista do conteúdo, incondicionais e suficientemente precisas (v. Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, n.o 35 e jurisprudência referida).

89 A este respeito, há que salientar que decorre do Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, n.os 40 a 43), que o artigo 4.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Convenção de Aarhus não é, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicional e suficientemente preciso para que o juiz da União possa proceder ao exame da compatibilidade de um ato da União à luz deste artigo, em aplicação da jurisprudência referida no n.o 88, supra.

90 É certo que, como realça a recorrente, o Tribunal de Justiça também entendeu que, no caso de a União ter pretendido dar execução a uma obrigação específica assumida por força dos acordos celebrados no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC) ou quando o ato de direito da União em causa remete expressamente para disposições precisas desses acordos, cabe ao Tribunal de Justiça, se for caso disso, fiscalizar a legalidade do ato da União em causa à luz das regras da OMC (v. Acórdão de18 de dezembro de 2014, LVP, C‑306/13, EU:C:2014:2465, n.o 47 e jurisprudência referida; v., igualmente, neste sentido, Acórdãos de 22 de junho de 1989, Fediol/Comissão, 70/87, EU:C:1989:254, n.os 19 a 22, e de 7 de maio de 1991, Nakajima/Conselho, C‑69/89, EU:C:1991:186, n.os 29 a 32).

91 Todavia, o Tribunal de Justiça precisou que essas duas exceções só foram justificadas pelas especificidades dos acordos que deram origem à sua aplicação (Acórdão de 13 de janeiro de 2015, Conselho e o./Vereniging Milieudefensie e Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P a C‑403/12 P, EU:C:2015:4, n.os 57 a 59).

92 No caso em apreço, o artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006 não remete diretamente para disposições precisas da Convenção de Aarhus nem confere aos particulares o direito de invocar as disposições desta Convenção. Consequentemente, na falta de tal remissão expressa para disposições de um acordo internacional, o Acórdão de 22 de junho de 1989, Fediol/Comissão (70/87, EU:C:1989:254), não pode ser considerado pertinente no caso em apreço (Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, n.o 37).

93 Além disso, o artigo 4.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Convenção de Aarhus não prevê uma obrigação particular na aceção do Acórdão de 7 de maio de 1991, Nakajima/Conselho (C‑69/89, EU:C:1991:186), na medida em que as partes contratantes nesta Convenção dispõem de uma margem de apreciação quanto à interpretação do conceito de «inquéritos de natureza criminal ou disciplinar» do artigo 4.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Convenção de Aarhus e, portanto, quanto ao cumprimento da obrigação que decorre desse artigo (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, n.o 42).

94 Resulta das considerações precedentes que a recorrente não pode invocar o artigo 4.o, n.o 4, primeiro parágrafo, alínea c), da Convenção de Aarhus para impugnar a legalidade do artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006.

95 A primeira parte do segundo fundamento deve, portanto, ser julgada improcedente.

Quanto à segunda parte, relativa à violação do artigo 4.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Convenção de Aarhus e do artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006

96 A recorrente sustenta que, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006, a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 deve ser interpretada de forma restrita e que o facto de as informações solicitadas estarem relacionadas com emissões para o ambiente deve ser especialmente tido em conta. Acrescenta que a interpretação restrita da exceção relativa aos procedimentos de inquérito, que impõem o artigo 4.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Convenção de Aarhus e o artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006, exige que cada documento pertinente em matéria de emissões seja objeto de um exame individual quanto à questão de saber se o interesse público na sua divulgação prevalece sobre o interesse de confidencialidade do inquérito.

97 A Comissão contrapõe que os documentos visados no pedido de acesso da recorrente não contêm informações sobre emissões para o ambiente na aceção do artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006. Alega igualmente que, ainda que assim fosse, não deixaria de ser verdade que o artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006 não seria aplicável.

98 Importa salientar que o artigo 4.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Convenção de Aarhus prevê que os motivos de indeferimento dos pedidos de informação sobre o ambiente devem ser interpretados de forma restritiva.

99 O juiz da União considerou que a obrigação de interpretar restritivamente os motivos de recusa de acesso prevista no artigo 4.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Convenção de Aarhus não pode ser entendida no sentido de que implica uma obrigação precisa (Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, n.o 42). A recorrente não pode, portanto, invocar diretamente esta disposição.

100 O artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006 dispõe que, «[n]o que se refere às outras exceções previstas no artigo 4.o do [Regulamento n.o 1049/2001], os motivos de recusa de acesso devem ser interpretados restritivamente, atendendo ao interesse público servido pela divulgação e à questão de saber se a informação solicitada está relacionada com emissões para o ambiente».

101 Ora, resulta da letra e da sistemática do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 que as «outras exceções» na aceção do segundo período desse número não compreendem a proteção do objetivo dos «inquéritos, em especial os relacionados com possíveis incumprimentos do direito [da União]».

102 Com efeito, o artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006 estabelece uma regra relativa às exceções que constam do artigo 4.o, n.o 2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.o 1049/2001. O artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006 menciona não apenas as «outras exceções» mas as «outras exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001]». Estão, pois, incluídas nesta disposição as exceções previstas no artigo 4.o, n.o 1, n.o 2, segundo travessão, e n.os 3 e 5, do Regulamento n.o 1049/2001. A atividade de inquérito, na aceção do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, que é referida no artigo 6.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 1367/2006, não está abrangida pelo conceito de «outras exceções» previsto no segundo período desta disposição (Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, n.o 83).

103 Consequentemente, o artigo 6.o, n.o 1, segundo período, do Regulamento n.o 1367/2006 não interfere na análise que a Comissão deve efetuar por força do Regulamento n.o 1049/2001 quando um pedido de acesso tem por objeto os documentos relativos a um processo de inquérito.

104 Em todo o caso, há que salientar que, é verdade, o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, enquanto regra especial relativamente às disposições do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001, contém precisões relativas à interpretação restrita das exceções previstas nas referidas disposições, bem como à ponderação dos interesses divergentes, o que pode conduzir a um acesso a informações sobre ambiente mais amplo do que o acesso a outras informações contidas em documentos que estejam na posse das instituições. Contudo, esta constatação não tem incidência na questão de saber se a instituição em causa deve ou não efetuar um exame concreto e individual dos documentos ou das informações requeridas (Acórdão de 9 de setembro de 2011, LPN/Comissão, T‑29/08, EU:T:2011:448, n.o 117).

105 A recorrente afirma, portanto, erradamente que, tendo em conta a natureza dos documentos requeridos, a Comissão devia ter procedido a uma análise individual de cada documento.

106 A segunda parte do segundo fundamento deve, portanto, ser julgada improcedente.

107 Daqui resulta que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente, sem que seja necessário pronunciar‑se sobre o argumento da Comissão de que os documentos aos quais a recorrente pede acesso não dizem respeito a emissões para o ambiente ou sobre o argumento de que, não tendo a recorrente invocado o direito de acesso à informação sobre o ambiente nos termos da Convenção de Aarhus no pedido de acesso aos documentos, tal direito não pode ser objeto do presente recurso.

Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 42. o da Carta, do artigo 15. o , n. o 3, TFUE, do Regulamento n. o 1049/2001 e do Regulamento n. o 1367/2006

108 A título preliminar, importa recordar que, nos termos do artigo 15.o, n.o 3, TFUE e do artigo 42.o da Carta, todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede estatutária num Estado‑Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União, sob reserva dos princípios e das condições que são fixadas em conformidade com o artigo 15.o, n.o 3, TFUE. Em particular, nos termos do segundo parágrafo desta última disposição, os referidos princípios e condições são fixados por meio de regulamentos adotados pelo Parlamento e pelo Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário.

109 Com base neste fundamento, o Regulamento n.o 1049/2001 visa conferir ao público um direito de acesso aos documentos das instituições da União o mais amplo possível, embora sujeito, como resulta designadamente do regime de exceções previsto no seu artigo 4.o, a certos limites por razões de interesse público ou privado (Acórdãos de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, n.o 51, e de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.o 61).

110 Em especial, resulta do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, invocado pela Comissão para recusar a comunicação dos documentos solicitados pela recorrente, que as instituições devem recusar o acesso a um determinado documento quando a sua divulgação possa prejudicar a proteção dos objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria, exceto quando um interesse público superior imponha essa divulgação.

111 Segundo a jurisprudência, o regime das exceções previsto no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, e nomeadamente no seu n.o 2, assenta na ponderação dos diferentes interesses existentes, a saber, os que são favorecidos pela divulgação do documento ou dos documentos pedidos e os que essa divulgação ameaça (Acórdãos de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738, n.o 42, e de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.o 63).

112 Uma vez que derrogam o princípio do acesso mais amplo possível do público aos documentos das instituições da União, as exceções previstas neste artigo devem ser interpretadas e aplicadas restritamente (Acórdãos de 17 de outubro de 2013, Conselho/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, n.o 30, e de 3 de julho de 2014, Conselho/in 't Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, n.o 48).

113 Consequentemente, para justificar a recusa de acesso a um documento cuja divulgação foi solicitada, não basta, em princípio, que esse documento seja relativo a uma atividade mencionada no artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001. Incumbe ainda, em princípio, à instituição destinatária do pedido explicar as razões pelas quais o acesso ao referido documento poderia prejudicar, concreta e efetivamente, o interesse protegido pela exceção ou exceções que invoca (Acórdãos de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374, n.o 49, e de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.o 64). Por outro lado, o risco desse prejuízo deve ser razoavelmente previsível e não meramente hipotético (Acórdãos de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374, n.o 43, e de 17 de outubro de 2013, Conselho/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, n.o 31).

114 No entanto, a instituição em causa pode basear‑se em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, uma vez que considerações semelhantes podem aplicar‑se a pedidos respeitantes a documentos da mesma natureza (Acórdãos de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, n.o 54, e de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.o 65).

116 O Tribunal Geral reconheceu a existência de presunções gerais no que respeita às propostas dos proponentes no âmbito de um procedimento de concurso público em caso de pedido de acesso formulado por outro proponente (Acórdão de 29 de janeiro de 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 e T‑532/10, EU:T:2013:38, n.o 101), aos documentos transmitidos, ao abrigo do artigo 11.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.o] e [102.o TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), pelas autoridades nacionais da concorrência à Comissão (Acórdão de 12 de maio de 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Comissão, T‑623/13, EU:T:2015:268, n.o 64), às perguntas de escolha múltipla colocadas no âmbito de um concurso geral organizado pelo Serviço Europeu de Seleção do Pessoal (EPSO) (Acórdão de 12 de novembro de 2015, Alexandrou/Comissão, T‑515/14 P e T‑516/14 P, EU:T:2015:844, n.o 94), aos documentos relativos a um inquérito do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (Acórdão de 26 de maio de 2016, International Management Group/Comissão, T‑110/15, EU:T:2016:322, n.o 44) e aos documentos relativos a um processo por abuso de posição dominante que foi arquivado (Acórdão de 28 de março de 2017, Deutsche Telekom/Comissão, T‑210/15, EU:T:2017:224).

117 Importa igualmente recordar que, quando um pedido de acesso tem por objeto não apenas um único documento, mas um conjunto de documentos, o reconhecimento de uma presunção geral segundo a qual a divulgação de documentos de certa natureza prejudicaria, em princípio, a proteção de um dos interesses enumerados no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 permite à instituição em causa tratar um pedido global e responder‑lhe da maneira correspondente (v. Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.o 68 e jurisprudência referida).

118 Por último, deve‑se recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a atividade administrativa da Comissão não exige a mesma amplitude de acesso aos documentos que a é exigida pela atividade legislativa de uma instituição da União (Acórdão de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, n.o 87; v., igualmente, neste sentido, Acórdãos de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, n.o 60, e de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, EU:C:2010:541, n.o 77).

119 O presente fundamento divide‑se, em substância, em duas partes. A primeira parte é relativa ao facto da Comissão não poder invocar a exceção relativa à proteção das atividades de inquérito prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, nem invocar uma presunção geral de não divulgação. A segunda parte é relativa ao facto de a Comissão ter considerado, sem razão, que não existia um interesse público superior que justificasse a divulgação dos documentos solicitados.

120 No que respeita à primeira parte, relativa à alegação de que a Comissão não podia invocar a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 nem uma presunção geral de não divulgação, a recorrente sustenta, em primeiro lugar, que a divulgação dos documentos requeridos não prejudica nenhum «inquérito», uma vez que o litígio tem por objeto exclusivamente o valor jurídico a atribuir a acontecimentos efetivamente estabelecidos e concluídos, isto é, sobre a questão de saber se o ministro da Ecologia, do Desenvolvimento Sustentável e da Energia francês tinha o direito de suspender a matrícula dos veículos a motor em causa devido a um alegado perigo para o ambiente.

121 Em segundo lugar, a recorrente sustenta que a Comissão não podia basear‑se numa presunção geral de não divulgação para indeferir o seu pedido de acesso aos documentos relativos ao procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro.

122 A este respeito, alega que recusar o acesso aos documentos requeridos por considerar, nomeadamente, que o êxito do inquérito depende da troca de informações num clima de discrição e de confiança mútua e que a divulgação dos documentos em causa sujeitaria o procedimento à influência de terceiros implica criar um domínio de exceção durante o inquérito, que não existe no Regulamento n.o 1049/2001.

123 A recorrente acrescenta que não compreende por que razão, segundo a Comissão, o objetivo do inquérito instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro ficaria esvaziado da sua substância em caso de divulgação dos documentos solicitados. O facto de o fabricante em causa poder ter acesso aos documentos referentes ao procedimento instaurado ao abrigo do referido artigo contribui, pelo contrário, segundo a recorrente, para o objetivo desse procedimento, que visa implementar a política comum de circulação no domínio da segurança rodoviária. Sucederia o mesmo se o público tivesse acesso ao processo, na medida em que, segundo a República Francesa, que não autorizou a matrícula dos veículos da recorrente, os interesses do público em matéria de segurança e de ambiente eram afetados.

124 Além disso, a recorrente sustenta que a jurisprudência relativa aos processos por incumprimento não pode ser transposta para o procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro. A este respeito, alega que as questões que se colocam no âmbito deste procedimento são distintas das que se colocam no âmbito de um processo por incumprimento. Sustenta igualmente que a abertura do procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro não permite presumir a existência de um eventual processo por incumprimento, pelo que não é um «procedimento pré‑contencioso» de um processo por incumprimento. Acrescenta que o procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro é totalmente distinto do processo por incumprimento, uma vez que implica outras pessoas, prossegue outros objetivos e obedece às suas próprias regras. Em especial, as partes nesse procedimento não são apenas a Comissão e o Estado‑Membro que alegadamente violou o direito da União, mas também o Estado‑Membro que adotou a medida de proteção e o fabricante em causa, que é, no caso vertente, a recorrente. Assim, segundo esta última, a mera possibilidade de o procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro ser seguido de um processo por incumprimento não é suficiente para recusar o acesso aos documentos solicitados. A Comissão recusou inclusivamente o acesso a estes documentos mesmo antes de saber se as condições previstas no artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro estavam reunidas.

125 Por último, a recorrente sustenta que as condições que permitem aplicar uma presunção geral de não divulgação não estão reunidas no que respeita aos documentos referentes a um procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro. A recorrente reconhece que o seu pedido de acesso versava sobre um conjunto de documentos, mas observa, contudo, que incidia sobre documentos de natureza extremamente diversa. Além disso, as condições para reconhecer uma presunção geral de não divulgação não estão reunidas no caso vertente, uma vez que a Diretiva‑Quadro não contém nenhuma regra processual relativa ao acesso aos documentos.

126 Em terceiro lugar, a recorrente sustenta que a Comissão não se podia basear numa presunção geral de não divulgação dos documentos relativos a um procedimento EU Pilot. Questionada sobre as consequências do Acórdão de 11 de maio de 2017, Suécia/Comissão (C‑562/14 P, EU:C:2017:356), para o presente fundamento, a recorrente tomou nota do facto de o Tribunal de Justiça ter confirmado que uma presunção de não divulgação podia ser invocada a respeito dos documentos relativos a um procedimento EU Pilot. No entanto, recordou que o seu pedido de acesso não versava sobre documentos relativos a um procedimento EU Pilot, mas sobre documentos relativos a um procedimento administrativo distinto, a saber, um procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro, para o qual não existe uma presunção de confidencialidade. A recorrente sublinhou ainda que os documentos abrangidos por esses dois procedimentos até podiam ser em parte coincidentes, mas que não considerava que todos os documentos do procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro integrassem também os autos do procedimento EU Pilot 5160/11. Ora, trata‑se de uma condição sine qua non para que esses documentos sejam abrangidos pela presunção de confidencialidade reconhecida para os documentos relativos a um procedimento EU Pilot.

127 Em primeiro lugar, a Comissão responde que podia basear‑se numa presunção geral de não divulgação dos documentos relativos a um procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro. Sustenta, a este propósito, que existe uma relação funcional estreita entre este procedimento e o procedimento EU Pilot 5160/11 paralelo, que antecede um processo por incumprimento contra a República Federal da Alemanha. Uma das medidas que pode ser adotada pela Comissão com base no artigo 29.o, n.o 4, da Diretiva‑Quadro seria, com efeito, a instauração de um processo por incumprimento. Além disso, a Comissão sustenta que, independentemente desta relação funcional, pode ser admitida uma presunção geral de não divulgação num procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro. Como o procedimento previsto neste artigo não prevê, para as partes, outro direito de participação para além da consulta necessária, e nomeadamente não prevê o direito de acesso ao processo, há com efeito que admitir tal presunção. Por outro lado, segundo a Comissão, a divulgação dos documentos requeridos prejudicaria o objetivo deste inquérito. A este propósito, recorda as considerações desenvolvidas na decisão impugnada.

128 Em segundo lugar, a Comissão responde, invocando o Acórdão de 25 de setembro de 2014, Spirlea/Comissão (T‑306/12, EU:T:2014:816, n.os 19, 22 e 39), confirmado pelo Acórdão de 11 de maio de 2017, Suécia/Comissão (C‑562/14 P, EU:C:2017:356), que podia basear‑se numa presunção geral de não divulgação dos documentos relativos a um procedimento EU Pilot. Alega igualmente que um conjunto de documentos pode ser abrangido por uma presunção quando estes documentos versam sobre um procedimento único, como no caso em apreço. Por último, a Comissão recorda que, à data da decisão impugnada, já havia sido iniciado um procedimento EU Pilot e que, contrariamente ao que sustenta a recorrente, existe uma presunção de confidencialidade mesmo que, à data da decisão impugnada, ainda não tinha sido iniciado um processo por incumprimento. Questionada pelo Tribunal Geral, a Comissão sublinhou que todos os documentos do procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro eram elementos do inquérito EU Pilot 5160/11 e que o facto de esses documentos não terem sido todos «juntos fisicamente» aos autos do procedimento EU Pilot não estava em contradição com esta afirmação.

129 Na medida em que a recorrente sustenta que a divulgação dos documentos requeridos não prejudica nenhum «inquérito», uma vez que o litígio tem por objeto exclusivamente o valor jurídico a atribuir a acontecimentos efetivamente estabelecidos e concluídos, importa examinar, em primeiro lugar, se o procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro pode ser considerado uma atividade de inquérito na aceção do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

130 A este respeito, importa salientar que o conceito de inquérito, previsto no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, é um conceito autónomo do direito da União, que deve ser interpretado tendo em conta, designadamente, a sua aceção habitual e o contexto em que se insere (Acórdão de 7 de setembro de 2017, França/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, n.o 45).

131 O Tribunal de Justiça declarou que, sem que seja necessário estabelecer uma definição exaustiva das «atividades de inquérito» na aceção do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, há que considerar que constitui tal atividade um procedimento estruturado e formalizado da Comissão cujo objetivo seja a recolha e a análise de informações para que esta instituição possa adotar uma posição no âmbito do exercício das suas funções previstas pelo Tratado UE e pelo Tratado FUE (Acórdão de 7 de setembro de 2017, França/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, n.o 46).

132 O Tribunal de Justiça precisou que este procedimento não deve necessariamente visar detetar ou punir uma infração ou uma irregularidade. O conceito de «inquérito» pode também abranger a atividade da Comissão que se destina a apurar os factos a fim de avaliar uma dada situação (Acórdão de 7 de setembro de 2017, França/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, n.o 47).

133 No caso em apreço, há que salientar, antes de mais, que o artigo 29.o da Diretiva‑Quadro determina, nos seus n.os 1 a 4, uma sequência processual relativa, em primeiro lugar, à notificação, pelo Estado‑Membro, de uma decisão de não autorizar a matrícula de novos veículos, sistemas, componentes ou unidades técnicas que representam um sério risco para a segurança rodoviária ou prejudicam gravemente o ambiente ou a saúde pública ou de não autorizar a venda ou a entrada em circulação no seu território de tais veículos, componentes ou unidades técnicas, em segundo lugar, à consulta, pela Comissão, das partes interessadas e, em terceiro lugar, à adoção de uma decisão e à eventual tomada das medidas adequadas pela Comissão. Há, portanto, que considerar que o procedimento previsto no artigo 29.o da Diretiva‑Quadro é um procedimento estruturado e formalizado.

134 Em seguida, resulta do artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro que os Estados‑Membros devem comunicar à Comissão não apenas a decisão de não autorizar a matrícula dos veículos ou a venda ou a entrada em circulação no seu território dos veículos, componentes ou unidades técnicas, mas também as razões dessa recusa e, em particular, devem indicar se essa não autorização decorre de lacunas nos atos regulamentares aplicáveis ou da aplicação incorreta dos requisitos aplicáveis. Além disso, o artigo 29.o, n.o 2, da Diretiva‑Quadro prevê que a Comissão deve consultar as partes interessadas, a fim de preparar a decisão. A preparação da decisão implica, evidentemente, a existência de uma análise preliminar das informações que estão à disposição da Comissão. Assim, há que considerar que o procedimento previsto no artigo 29.o da Diretiva‑Quadro tem por objetivo a recolha e a análise de informações.

135 Por último, segundo o n.o 2 do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro, a Comissão deve tomar uma decisão que precisa a sua posição jurídica quanto à compatibilidade da recusa de matrícula ou de autorização notificada pelo Estado‑Membro em causa com, designadamente, a livre circulação de mercadorias no mercado interno. Assim, há que considerar que o procedimento previsto no artigo 29.o da Diretiva‑Quadro tem por objetivo permitir à Comissão adotar uma posição no âmbito do exercício das suas funções previstas pelo Tratado UE e pelo Tratado FUE.

136 Tendo em conta tudo o que precede, há que considerar que o procedimento previsto no artigo 29.o da Diretiva‑Quadro é uma atividade de inquérito na aceção do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

137 Assim, há que determinar se a Comissão se baseou, validamente, numa presunção geral de não divulgação para recusar o acesso aos documentos relativos ao procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro.

138 Por um lado, resulta da jurisprudência referida nos n.os 115 e 116, supra, que, para que uma presunção geral seja validamente oposta à pessoa que pede o acesso aos documentos ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001, é necessário que os documentos solicitados pertençam à mesma categoria de documentos ou revistam a mesma natureza (v., neste sentido, Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.o 65 e jurisprudência referida).

139 Por outro lado, decorre desta jurisprudência que a aplicação das presunções gerais é essencialmente ditada pela imperativa necessidade de garantir o correto funcionamento dos processos em questão e de garantir que os seus objetivos não sejam comprometidos. Deste modo, o reconhecimento de uma presunção geral pode assentar na incompatibilidade do acesso aos documentos de certos processos com o seu bom andamento e no risco de que os processos sejam afetados, uma vez que as presunções gerais permitem preservar a integridade do desenrolar do processo através da limitação da ingerência de terceiros (v., neste sentido, Acórdão de 25 de setembro de 2014, Spirlea/Comissão, T‑306/12, EU:T:2014:816, n.os 57 e 58, e Conclusões do advogado‑geral M. Wathelet nos processos apensos LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:528, n.os 66, 68, 74 e 76).

140 A aplicação de regras específicas previstas num ato jurídico relativo a um procedimento conduzido perante uma instituição da União para efeitos do qual os documentos pedidos foram apresentados é um dos critérios suscetíveis de justificar o reconhecimento de uma presunção geral (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2015, McCullough/Cedefop, T‑496/13, não publicado, EU:T:2015:374, n.o 91 e jurisprudência referida, e Conclusões do advogado‑geral P. Cruz Villalón no processo Conselho/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:325, n.o 75).

141 Em primeiro lugar, há que determinar se os documentos solicitados pertencem à mesma categoria ou revestem a mesma natureza. A este respeito, basta referir que é pacífico que esses documentos fazem todos parte do mesmo processo administrativo, a saber, o do procedimento em curso instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro e, portanto, que pertencem todos à mesma categoria (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, n.os 74 e 78).

142 Em segundo lugar, há que determinar se os fundamentos invocados pela Comissão na decisão impugnada para recusar o acesso aos documentos relativos ao procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro eram suscetíveis de justificar o reconhecimento de uma nova presunção geral de não divulgação.

143 A este respeito, há que recordar que, na decisão impugnada, a Comissão salientou, invocando o Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), que nem o Regulamento n.o 1049/2001 nem a Diretiva‑Quadro continham disposições que consagram expressamente a primazia de um destes atos sobre o outro e que, portanto, havia que assegurar uma aplicação compatível de cada um destes atos com o outro e que permita uma aplicação coerente dos mesmos.

144 A Comissão observou igualmente que a abertura e a condução de inquéritos após uma notificação baseada no artigo 29.o da Diretiva‑Quadro faziam parte das suas funções administrativas e que a aplicação do Regulamento n.o 1049/2001 não deveria ter como consequência ser o referido artigo privado de efeito útil.

145 Além disso, a Comissão indicou, em primeiro lugar, que seis documentos que fazem parte do processo do inquérito instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro eram as respostas dos Estados‑Membros às consultas por ela lançadas no âmbito deste inquérito. Salientou que o processo continha igualmente 45 mensagens de correio eletrónico trocadas com os Estados‑Membros. A Comissão considerou que, para que o inquérito fosse bem sucedido, era essencial que se desenrolasse num clima de discrição e de confiança propício a uma troca de informações e de opiniões livre entre ela e os Estados‑Membros. Acrescentou que, sem essa confidencialidade, os Estados‑Membros hesitariam em exprimir livremente o seu ponto de vista a propósito do respeito ou da falta de respeito das disposições da Diretiva‑Quadro.

146 A Comissão referiu, em segundo lugar, que o processo do inquérito instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro continha muitos documentos que consistam em trocas de pontos de vista internos, nomeadamente entre as diferentes direções‑gerais e com o Serviço Jurídico da Comissão, efetuadas no âmbito de deliberações preliminares sobre o inquérito em curso relativo à aplicação pela República Francesa e pela República Federal da Alemanha da Diretiva‑Quadro. Referiu igualmente que determinados documentos consistiam em mensagens de correio eletrónico trocadas com empresas privadas. A Comissão realçou que a divulgação prematura destas trocas preliminares exporia o processo de inquérito a interferências indevidas de terceiros, baseadas em constatações ou opiniões não corroboradas, comprometendo a celeridade e eficácia do inquérito. A divulgação desses documentos prejudicaria a confiança dos Estados‑Membros na objetividade, imparcialidade e confidencialidade do processo de inquérito, reduzindo assim a vontade dos Estados‑Membros, após o encerramento do inquérito, em contribuir de forma construtiva para um acompanhamento eficaz dos resultados do inquérito.

147 Assim, segundo a Comissão, a divulgação dos documentos solicitados teria tido por efeito pôr em causa o efeito útil da cláusula de salvaguarda prevista no artigo 29.o da Diretiva‑Quadro, especialmente o objetivo das investigações realizadas neste contexto, que consiste em determinar se o Estado‑Membro em causa aplicou legitimamente esta cláusula e em assegurar um elevado nível de segurança rodoviária, de saúde e de proteção do ambiente.

148 Consequentemente, a Comissão concluiu que os documentos solicitados, que faziam parte na íntegra do processo administrativo do inquérito instaurado com base no artigo 29.o da Diretiva‑Quadro, estavam abrangidos por uma presunção geral de não divulgação baseada na proteção dos inquéritos prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

149 Quanto ao fundamento invocado pela Comissão na decisão impugnada para aplicar uma presunção geral de não divulgação aos documentos solicitados, baseado na necessidade de garantir uma aplicação coerente do Regulamento n.o 1049/2001 e da Diretiva‑Quadro, há que salientar que a Comissão não indicou, na decisão impugnada, qual era incoerência entre estes dois textos que a aplicação de uma presunção geral de não divulgação pretendia evitar.

150 Importa igualmente recordar que, no Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), no qual a Comissão se baseou no caso em apreço, o Tribunal de Justiça reconheceu a existência de uma presunção geral de não divulgação dos documentos relativos a um processo de fiscalização de auxílios de Estado. Após ter recordado que o artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.o TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), dispõe que as observações recebidas pela Comissão, no quadro do referido processo de fiscalização, são comunicadas ao Estado‑Membro em causa, o qual tem em seguida a possibilidade de responder a essas observações num prazo determinado, o Tribunal de Justiça referiu que resulta do Regulamento n.o 659/1999 que os interessados, com exceção do Estado‑Membro responsável pela concessão do auxílio, não dispõem, no âmbito do processo de fiscalização dos auxílios de Estado, do direito de consultar os documentos do processo administrativo da Comissão e que, por conseguinte, se esses interessados pudessem ter acesso, com fundamento no Regulamento n.o 1049/2001, aos documentos do processo administrativo da Comissão, o regime de fiscalização dos auxílios de Estado seria posto em causa (Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, n.os 57 e 58).

151 Ora, contrariamente ao Regulamento n.o 659/1999, a Diretiva‑Quadro não contém nenhuma disposição que preveja que o Estado‑Membro (ou os Estados‑Membros) em causa no procedimento previsto no artigo 29.o da Diretiva‑Quadro tenha acesso aos documentos do processo administrativo do referido procedimento, do que poderia resultar, a contrario, que as outras partes envolvidas neste procedimento não têm esse direito. Além disso, o artigo 29.o, n.o 2, da Diretiva‑Quadro, que rege sobre a consulta das partes envolvidas no procedimento previsto no referido artigo e não sobre o acesso aos documentos desse procedimento, não pode ser interpretado como uma disposição que regula de forma restritiva a utilização dos documentos que constam do processo da Comissão, contrariamente ao que esta parece sustentar.

152 A Diretiva‑Quadro não contém, pois, nenhuma regra que regule especificamente as modalidades de acesso ao processo administrativo da Comissão no quadro do procedimento previsto no artigo 29.o da Diretiva‑Quadro.

153 Consequentemente, não são convincentes no caso em apreço os fundamentos apresentados pela Comissão na decisão impugnada para aplicar uma presunção geral de não divulgação aos documentos requeridos, baseados na necessidade de garantir uma aplicação coerente do Regulamento n.o 1049/2001 e da Diretiva‑Quadro, bem como do Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376).

154 É verdade que a circunstância de não existir um texto legislativo que regule especificamente as modalidades de acesso aos documentos solicitados não é, por si só, suscetível de justificar a exclusão de toda a possibilidade de reconhecer a existência de uma presunção geral nos termos da qual o acesso aos documentos solicitados pode ser recusado (v., neste sentido, Acórdão de 26 de maio de 2016, International Management Group/Comissão, T‑110/15, EU:T:2016:322, n.o 31).

155 Todavia, na medida em que a possibilidade de recorrer a presunções gerais tem por efeito não só enquadrar o princípio fundamental da transparência consagrado no artigo 11.o TUE, no artigo 15.o TFUE e no Regulamento n.o 1049/2001 mas também e necessariamente limitar na prática o acesso aos documentos em causa, o uso de tais presunções deve basear‑se em razões sólidas e convincentes (v., neste sentido, Conclusões do advogado‑geral Wathelet nos processos apensos LPN e Finlândia/Comissão, C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:528, n.o 57).

156 Assim, para poder opor à recorrente uma presunção geral de não divulgação dos documentos solicitados, a Comissão deveria ter explicado em que medida esta presunção era necessária para assegurar o correto funcionamento do procedimento em causa no caso vertente, a saber, o instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro, e para garantir que os objetivos desse procedimento não eram prejudicados.

157 Ora, além dos fundamentos relativos à necessidade de garantir uma aplicação coerente do Regulamento n.o 1049/2001 e da Diretiva‑Quadro, bem como do Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), que, no caso em apreço, não são convincentes, a Comissão, para aplicar uma presunção geral de não divulgação aos documentos solicitados, invocou, em substância, a necessidade de assegurar um clima de discrição e de confiança com os Estados‑Membros e de evitar a ingerência de terceiros no inquérito em curso.

158 Impõe‑se observar que estes fundamentos são válidos para qualquer processo de inquérito em curso, instaurado contra um Estado‑Membro.

159 Admitir que uma presunção geral de não divulgação possa ser aplicada por tais razões seria contrário à jurisprudência segundo a qual as presunções devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita, dado que constituem uma exceção à obrigação de a instituição em causa examinar concreta e individualmente cada documento visado num pedido de acesso e, de forma mais geral, ao princípio do acesso mais amplo possível do público aos documentos na posse das instituições da União (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, n.o 81).

160 Além disso, importa acrescentar que, no que diz respeito às 29 mensagens de correio eletrónico que a Comissão trocou com pessoas coletivas no âmbito do procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro, é manifesto que não são pertinentes os fundamentos indicados pela Comissão para aplicar a presunção segundo a qual a sua divulgação prejudicaria o objetivo do inquérito instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro. Com efeito, é difícil compreender, através da leitura da decisão impugnada, de que modo a divulgação dessas mensagens poderia afetar a confiança dos Estados‑Membros na objetividade e na imparcialidade do inquérito levado a cabo pela Comissão ou expor o referido inquérito a interferências indevidas de terceiros.

161 No âmbito das medidas de instrução previstas no artigo 91.o, alínea c), do Regulamento de Processo, ordenou‑se à Comissão a apresentação de uma cópia integral dessas 29 mensagens de correio eletrónico.

162 Nas referidas mensagens, em substância, as pessoas coletivas em questão pronunciam‑se sobre o refrigerante R1234yf, utilizado nos sistemas de ar condicionado dos veículos da recorrente. Não resulta dessas 28 mensagens (uma das 29 mensagens é, na realidade, uma mensagem de correio eletrónico interna da Comissão, como a própria Comissão referiu na carta que acompanha a cópia desses documentos) que a divulgação da opinião de determinadas pessoas coletivas sobre o refrigerante R1234yf afetaria a confiança dos Estados‑Membros na objetividade, imparcialidade e confidencialidade do processo de inquérito e o exporia a interferências indevidas de terceiros. Além disso, embora em anexo a uma mensagem de correio eletrónico haja um relatório do KBA sobre o refrigerante R1234yf e várias mensagens de correio eletrónico refiram o conteúdo desse relatório, este é divulgado por terceiros e está disponível no sítio Internet do KBA. Assim, não há que considerar que a divulgação dessas mensagens afetaria a confiança de uma autoridade nacional.

163 Consequentemente, os fundamentos apresentados pela Comissão para aplicar uma presunção geral de não divulgação dos documentos relativos ao procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro não são relevantes no que respeita às mensagens trocadas entre a Comissão e algumas pessoas coletivas e não são sólidos nem convincentes no que diz respeito às restantes categorias de documentos que esta identificou.

164 A Comissão não podia, portanto, tendo em vista as razões apresentadas na decisão impugnada, aplicar uma presunção geral de não divulgação aos documentos solicitados.

165 Esta conclusão não é posta em causa pelo argumento da Comissão de que existe uma estreita relação funcional entre o procedimento EU Pilot 5160/11 e o procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro.

166 A este respeito, há que salientar, em primeiro lugar, que a Comissão reconheceu, nas suas respostas às questões por escrito do Tribunal Geral, que os documentos solicitados não tinham sido juntos ao processo EU Pilot 5160/11. Ora, o Tribunal de Justiça considerou determinante o facto de os documentos terem sido juntos aos autos de um procedimento administrativo para concluir que esses documentos eram relativos a esse procedimento (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, n.o 76). A recorrente sustenta portanto com razão que a Comissão não pode invocar a presunção geral de não divulgação dos documentos relativos aos procedimentos EU Pilot, reconhecida pelo Tribunal Geral no Acórdão de 25 de setembro de 2014, Spirlea/Comissão (T‑306/12, EU:T:2014:816, n.os 19, 22 e 39), confirmado pelo Acórdão de 11 de maio de 2017, Suécia/Comissão (C‑562/14 P, EU:C:2017:356).

167 Em seguida, é certo que, no caso em apreço, a República Francesa justificou a sua recusa de matrícula pelo facto de as extensões de homologações CE de modelos de veículos concedidas pelas autoridades alemãs não respeitarem a Diretiva relativa aos Sistemas de Ar Condicionado. No entanto, uma recusa de matrícula pode ser justificada por outros motivos que não o incumprimento pelas autoridades nacionais competentes em matéria de homologação de veículos da legislação aplicável. Assim, resulta do artigo 29.o, n.o 1, segundo período, primeiro travessão, da Diretiva‑Quadro que tal recusa pode ser justificada por lacunas nos atos regulamentares aplicáveis. Neste caso, não existe uma relação entre o procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro e o procedimento EU Pilot.

168 Além disso, o procedimento instaurado, no caso em apreço, ao abrigo do artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro não consubstancia a fase anterior ao processo por incumprimento instaurado contra a República Federal da Alemanha, uma vez que esta fase anterior é o procedimento EU Pilot 5160/11.

169 Por último, importa salientar que, para justificar uma abordagem comum no que respeita aos procedimentos EU Pilot e ao processo por incumprimento ao abrigo do artigo 258.o TFUE, o Tribunal Geral sublinhou nomeadamente, no Acórdão de 25 de setembro de 2014, Spirlea/Comissão (T‑306/12, EU:T:2014:816, n.o 61), que o procedimento EU Pilot, bem como a fase pré‑contenciosa do processo por incumprimento, tem natureza bilateral, entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa, apesar de poder ser desencadeado por uma denúncia, porque, de qualquer modo, o eventual denunciante não tem qualquer direito na tramitação do processo por incumprimento. Ora, contrariamente a um procedimento EU Pilot ou a um processo por incumprimento, o procedimento instaurado ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva‑Quadro não é um procedimento bilateral entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa. O artigo 29.o, n.o 2, da Diretiva‑Quadro prevê, com efeito, que a Comissão consulte as partes interessadas no mais breve prazo possível, a fim de preparar a decisão. Resulta desta disposição que o fabricante, como parte interessada, tem o direito de ser consultado e que, por conseguinte, é envolvido no âmbito do referido procedimento, ao contrário do eventual denunciante no âmbito dos processos por incumprimento.

170 Além disso, importa recordar que, no caso em apreço, a Comissão consultou outros Estados‑Membros e pessoas coletivas para obter informações que parece ter considerado úteis ou necessárias para a sua investigação. Ora, estes elementos de consulta distinguem nitidamente o procedimento conduzido pela Comissão no caso em apreço do processo por incumprimento e do procedimento EU Pilot. Em qualquer caso, não é possível, atendendo ao número e à diversidade das pessoas consultadas pela Comissão, presumir que todas as informações por ela recebidas no âmbito dessas consultas estão abrangidas pela exceção relativa à proteção das atividades de inspeção, inquérito e auditoria.

171 Consequentemente, não há que aplicar, por analogia, a jurisprudência relativa aos procedimentos EU Pilot e ao processo por incumprimento.

172 Decorre de tudo o que precede que há que julgar procedente a primeira parte do terceiro fundamento e, portanto, anular a decisão impugnada, sem que seja necessário analisar a segunda parte do terceiro fundamento e o quarto fundamento nem pronunciar‑se sobre o pedido de medida de organização do processo formulado pela recorrente na sua carta de 8 de junho de 2018.

Quanto às despesas

173 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas suas próprias despesas, bem como nas despesas da recorrente, como pedido por esta última.

174 Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. O Conselho e o Parlamento suportarão, assim, as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção) decide:

1) A Decisão Ares(2013) 3715941 da Comissão Europeia, de 13 de dezembro de 2013, que recusou à Daimler AG o acesso aos documentos relativos ao processo instaurado pela República Francesa ao abrigo do artigo 29.o da Diretiva 2007/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de setembro de 2007, que estabelece um quadro para a homologação dos veículos a motor e seus reboques, e dos sistemas, componentes e unidades técnicas destinados a serem utilizados nesses veículos (Diretiva‑Quadro), é anulada.

2) A Comissão suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Daimler.

3) O Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu suportarão as suas próprias despesas.

Gratsias Dittrich Xuereb Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 4 de outubro de 2018. Assinaturas

( *1 ) Língua do processo: alemão.