Palavras-chave

Sumário



Palavras-chave

1. União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 – Obrigação da instituição de proceder a um exame concreto e individual do conteúdo dos documentos – Alcance

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.°, 9.°, n.° 4, e 11.°, n.° 3)

2. União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 – Excepções ao direito de acesso aos documentos – Protecção dos objectivos das actividades de inspecção, inquérito e auditoria

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão)

3. União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 – Excepções ao direito de acesso aos documentos – Protecção dos objectivos das actividades de inspecção, inquérito e auditoria – Protecção dos interesses comerciais de uma pessoa singular ou colectiva

(Artigo 287.° CE; Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 2.°, n.° 3, e 4.°, n.° 2, primeiro e terceiro travessão; Regulamentos n.° 4064/89 do Conselho, artigo 17.°, e n.° 139/2004, artigo. 17.°)

4. União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 – Excepções ao direito de acesso aos documentos – Documentos provenientes de terceiros

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n. os 1, 2 e 4)

5. União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 – Excepções ao direito de acesso aos documentos – Protecção do processo decisório

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo)

6. União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 – Excepções ao direito de acesso aos documentos – Protecção dos pareceres jurídicos

(Regulamento n.° 1049//2001 do Parlamento Europeu e, do Conselho, artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão)

7. União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 Obrigação da instituição de proceder a um exame concreto e individual dos documentos – Exame que se revela particularmente oneroso e inapropriado – Derrogação à obrigação de exame

União Europeia – Instituições – Direito de acesso do público aos documentos – Regulamento n.° 1049/2001 – Excepções ao direito de acesso aos documentos – Interesse público superior que justifica a divulgação dos documentos

(Artigo 255.° CE; Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 2.°, n.° 1, e 4.°, n.° 3, segundo parágrafo)

Sumário

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.° 6)

8. 1. A obrigação de uma instituição de proceder a uma apreciação concreta e individual do conteúdo dos documentos a que se refere um pedido de acesso a esses documentos é uma solução de princípio, que se aplica a todas as excepções mencionadas nos n. os 1 a 3 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, independentemente do domínio a que pertençam os documentos solicitados.

Esta solução de princípio não significa, porém, que se exija semelhante exame em todas as circunstâncias. Com efeito, uma vez que o exame concreto e individual a que a instituição deve em princípio proceder em resposta a um pedido de acesso formulado com base no Regulamento n.° 1049/2001 tem por objectivo permitir à instituição em causa apreciar, por um lado, em que medida uma excepção ao direito de acesso é aplicável e, por outro, a possibilidade de um acesso parcial, o referido exame pode não ser necessário quando, em razão das circunstâncias específicas do caso concreto, seja manifesto que o acesso deve ser recusado ou, pelo contrário, concedido.

Além disso, o carácter genérico da fundamentação em que se baseia uma recusa de acesso assim como a sua brevidade ou o seu carácter estereotipado só constituem um indício de que não foi levada a cabo uma análise concreta nos casos em que é objectivamente possível indicar as razões que justificam a recusa de acesso a cada documento sem divulgar o conteúdo desse documento ou um elemento essencial dele e, portanto, privar a excepção da sua finalidade essencial.

A necessidade de as instituições não revelarem elementos susceptíveis de, indirectamente, prejudicar os interesses que as referidas excepções têm, especificamente, por objectivo proteger é sublinhada, nomeadamente, pelo artigo 9.°, n.° 4, e artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001.

Por fim, apenas pode ser aplicada uma única e mesma justificação a documentos pertencentes à mesma categoria, o que é nomeadamente o caso se contiverem o mesmo tipo de informações. Cabe seguidamente ao Tribunal verificar se a excepção invocada cobre manifestamente e integralmente os documentos que cabem nessa categoria.

(cf. n. os 44‑47)

2. O artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, deve ser interpretado no sentido de que esta disposição, que visa proteger «os objectivos de actividades de inspecção, inquérito e auditoria», só é aplicável se a divulgação dos documentos em questão puder pôr em perigo a conclusão dessas.

Na verdade, os diferentes actos de inquérito ou de inspecção podem ficar abrangidos pela excepção relativa à protecção de actividades de inspecção, inquérito e auditoria enquanto as actividades de inquérito ou de inspecção prosseguem, mesmo que esteja terminado o inquérito ou a inspecção particular que deu lugar ao relatório ao qual o acesso é pedido.

Todavia, admitir que os diferentes documentos relativos a actividades de inspecção, inquérito ou auditoria estão abrangidos pela excepção constante do artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 enquanto o seguimento a dar a esses procedimentos não estiver decidido equivale a submeter o acesso aos referidos documentos a um acontecimento aleatório, futuro e eventualmente longínquo, dependente da celeridade e da diligência das diferentes autoridades. Esta solução colide com o objectivo que consiste em garantir o acesso do público aos documentos das instituições, com a finalidade de dar aos cidadãos a possibilidade de controlar de forma mais efectiva a legalidade do exercício do poder público.

(cf. n. os 72‑75)

3. Em aplicação do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, estabelece que as disposições relativas ao acesso do público aos documentos da Comissão aplicam‑se a todos os documentos na posse dessa instituição, ou seja, a todos os documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de actividade da União Europeia. Por conseguinte, não se pode admitir que, em matéria de concentração, a correspondência entre a Comissão e as partes interessadas seja considerada manifestamente coberta pela excepção relativa à protecção dos objectivos das actividades de inquérito ou pela excepção relativa à protecção de interesses comerciais. Embora essas excepções possam, eventualmente, ser aplicáveis a alguns dos documentos elaborados pela Comissão ou que lhe foram comunicados, não é necessariamente o caso de todos os documentos ou desses documentos na íntegra. Pelo menos, cabe à Comissão assegurar‑se disso através de um exame concreto e efectivo de cada documento, exigido pelo artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do referido regulamento.

Na medida em que o público tem direito de acesso a documentos que contenham determinadas informações, não se pode considerar que essas informações estão abrangidas, pela sua natureza, pelo segredo profissional ou pelos segredos do negócio. Nem o artigo 287.° CE nem o artigo 17.° dos Regulamentos n.° 4064/89 e n.° 139/2004, relativo ao controlo das concentrações de empresas, são susceptíveis de se oporem à divulgação de um documento que não está coberto por uma das excepções previstas pelo Regulamento n.° 1049/2001.

(cf. n. os 86, 90, 94, 123, 124)

4. Nos termos do artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, no caso de documentos emanados de terceiros, a instituição consulta o terceiro em causa, a fim de determinar se é aplicável uma das excepções constantes do artigo 4.°, n. os 1 ou 2, do mesmo regulamento, a menos que seja claro se o documento deve ou não deve ser divulgado. Daqui decorre que as instituições não são obrigadas a consultar o terceiro em causa se for claro que o documento deve ser divulgado ou que não deve sê‑lo. Em todos os outros casos, as instituições devem consultar o terceiro em causa. Assim, a consulta do terceiro em causa constitui, regra geral, uma condição prévia para a determinação da aplicação das excepções ao acesso previstas no artigo 4.°, n. os 1 e 2, do regulamento no caso de documentos que emanam de terceiros. A falta de consulta dos terceiros autores dos documentos só é, portanto, conforme com o referido regulamento se uma das excepções previstas pelo referido regulamento se aplicar claramente aos documentos em causa.

(cf. n. os 126, 127)

5. A aplicação da excepção relativa à protecção do processo decisório prevista no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão pressupõe que seja demonstrado que o acesso aos documentos solicitados era susceptível de prejudicar de uma forma concreta e efectiva a protecção do processo decisório da Comissão e que esse risco de prejuízo era razoavelmente previsível e não puramente hipotético.

Acresce que, para estar abrangido pela excepção, o prejuízo cometido contra o processo decisório deve ser grave. É assim, nomeadamente, quando a divulgação dos documentos visados tem um impacto substancial no referido processo. A apreciação da gravidade depende de todas as circunstâncias da causa, nomeadamente dos efeitos negativos no processo decisório, invocados pela instituição quanto à divulgação dos documentos visados. As justificações invocadas de maneira geral e abstracta, sem serem sustentadas por argumentações circunstanciadas à luz do conteúdo dos documentos em causa, não podem ser suficientes para justificar a recusa de acesso aos documentos solicitados, sob pena de violarem o princípio da interpretação estrita das excepções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, em especial a prevista no artigo 4.°, n.° 3, do referido regulamento.

(cf. n. os 140, 141, 143)

6. A excepção relativa aos pareceres jurídicos prevista no artigo 4.°, n.° 2, segundo travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, deve ser interpretada no sentido de que visa proteger o interesse da Comissão em pedir pareceres jurídicos e em receber pareceres francos, objectivos e completos. O risco de que esse interesse seja prejudicado deve, para poder ser invocado, ser razoavelmente previsível, e não puramente hipotético.

Ora, o interesse do público em obter a comunicação de um documento ao abrigo da obrigação de transparência, que procura garantir uma melhor participação dos cidadãos no processo decisório e uma maior legitimidade, uma maior eficácia e uma maior responsabilidade da administração em relação aos cidadãos num sistema democrático, não tem o mesmo peso quando esse documento faz parte de um procedimento administrativo com vista à aplicação das regras que regulam o controlo de concentrações ou o direito da concorrência em geral ou quando diz respeito a um processo no âmbito do qual a instituição em causa intervém na qualidade de legislador e um acesso mais amplo aos documentos deveria ser autorizado nos termos do considerando 6 do Regulamento n.° 1049/2001.

(cf. n. os 156, 161)

7. Na medida em que o direito de acesso aos documentos na posse das instituições constitui uma solução de princípio, é a título excepcional e unicamente quando a carga administrativa provocada pelo exame concreto e individual dos documentos se revele particularmente pesada, excedendo assim os limites do que pode ser razoavelmente exigido, que se poderá admitir uma derrogação à obrigação de exame.

Além disso, é à instituição que invoca uma excepção relacionada com o carácter irrazoável da tarefa exigida pelo pedido de acesso aos documentos Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, que incumbe o ónus da prova da sua amplitude.

Quando tenha feito a prova do carácter irrazoável da carga administrativa exigida pelo exame concreto e individual dos documentos visados no pedido, a instituição está obrigada a tentar concertar‑se com o requerente a fim de, por um lado, tomar conhecimento ou obter esclarecimentos sobre o seu interesse na obtenção dos documentos em causa e, por outro, prever concretamente as opções que se lhe apresentam para a adopção de uma medida menos restritiva do que um exame concreto e individual dos documentos. A instituição não deixa de estar obrigada, neste contexto, a privilegiar a opção que, não constituindo, em si mesma, uma tarefa que exceda os limites do que pode ser razoavelmente exigido, continue a ser a mais favorável ao direito de acesso do requerente.

Daqui decorre que a instituição só pode dispensar completamente um exame concreto e individual após ter realmente estudado todas as demais opções possíveis e explicado de forma circunstanciada, na sua decisão, as razões pelas quais estas diversas opções implicam, também elas, uma carga de trabalho irrazoável.

Uma decisão da Comissão, que recusa globalmente qualquer acesso parcial à recorrente, apenas pode ser legal na hipótese de a Comissão ter previamente explicado, de forma concreta, as razões pelas quais as soluções alternativas a um exame concreto e individual de cada um dos documentos visados constituíam, também, uma carga de trabalho irrazoável.

(cf. n. os 170‑174)

8. Tendo em conta o princípio geral do acesso aos documentos, conforme consagrado no artigo 255.° CE, e os considerandos 1 e 2 do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, o interesse público superior que justifica a divulgação deve ter carácter objectivo e geral e não pode ser confundido com interesses particulares ou privados, por exemplo, relativos à propositura de acções contra as instituições, já que tais interesses não constituem um elemento pertinente para a ponderação de interesses prevista no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, deste regulamento.

Com efeito, por força do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1049/2001, os beneficiários do direito de acesso aos documentos das instituições são «[t]odos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou colectivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado‑Membro». Daí resulta que este regulamento está vocacionado para garantir o acesso de todos aos documentos públicos e não apenas o acesso do recorrente a documentos que lhe dizem respeito. Consequentemente, o interesse particular que pode invocar quem pede o acesso a documentos que lhe dizem pessoalmente respeito, em geral, só é determinante no âmbito tanto da apreciação da existência de um interesse público superior como da ponderação dos interesses ao abrigo do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do regulamento.

(cf. n. os 191, 192)