7.

Pessoalmente, sou a favor da posição que defende a mais ampla protecção. Sei perfeitamente que, interpretado literalmente, o artigo 173.o não prevê uma fiscalização jurisdicional das decisões do Parlamento; creio, todavia, que tal interpretação estaria em conflito com o sistema dos tratados e considero existirem na vossa jurisprudência e na doutrina argumentos e apoios suficientes para se preferir a tese contrária. Comecemos pela jurisprudência. Não há dúvida de que ela consagra, em princípio, o poder do Tribunal para se pronunciar sobre a validade e legalidade dos actos do Parlamento. Referirei, como exemplo, o acórdão de 15 de Setembro de 1981, no processo 208/80, Lord Bruce of Donington/Aspden (Recueil 1981, p. 2205): sendo-lhe submetida uma questão a título prejudicial, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, o Tribunal apreciou e considerou implicitamente legais as normas adoptadas pelo Parlamento para regulamentar o reembolso das despesas e subsídios dos seus membros. Bem mais significativo, por outro lado, é o acórdão de 10 de Fevereiro de 1983, no processo 230/81 (Recueil 1983, p. 255). Tendo o Luxemburgo impugnado uma decisão relativa à sede e locais de trabalho do Parlamento, este opôs uma excepção de inadmissibilidade. O Grão-Ducado reagiu, sugerindo ao Tribunal que interpretasse extensivamente o artigo 173.o e baseando a sua proposta, quer nos «poderes alargados (atribuídos ao) Parlamento», quer na necessidade de «evitar lacunas na tutela jurisdicional» (n.o 15). Como recordareis, o Tribunal resolveu o problema decidindo que, nos termos do artigo 38.o do Tratado CECA, era competente para apreciar os actos relacionados «simultânea e indivisivelmente com os âmbitos dos três Tratados» (n.o 19); assim, considerou supérfluo examinar a questão de saber se o princípio do respeito do direito comunitário impõe que se interprete os artigos 173.o do Tratado CEE e 146.o do Tratado CEEA no sentido de que proíbem a impugnação dos actos do Parlamento (n.o 20). Chamo, todavia, a vossa atenção para uma frase que me parece extremamente significativa. Depois de referir os artigos 173.o e 146.o, o acórdão especifica que «a participação activa ou passiva do Parlamento em litígios perante o Tribunal não está expressamente prevista» naquelas normas. Errarei ao afirmar que neste obiter dictum o ênfase está posto no advérbio «expressamente»? Não me parece. Assim sendo, deverá reconhecer-se que a decisão em causa se orienta indiscutivelmente para a tese a que dou preferência. E não é tudo. Deve chamar-se a atenção daqueles que se prendem com a letra do artigo 173.o para a interpretação ampla que o Tribunal sempre deu às normas relativas à sua própria competência. Assim, no acórdão de 15 de Julho de 1963, no processo 25/62, Plaumann (Recueil 1963, p. 197), o Tribunal afirmou, relativamente ao artigo 173.o, que «as disposições... relativas ao direito de impugnação não podem ser interpretadas restritivamente, (pelo que) no silêncio do Tratado a esse respeito, tais disposições não podem ser entendidas limitativamente» (p. 222). Mais ainda: no acórdão de 31 de Março de 1971, no processo 22/70, Comissão/Conselho, Recueil 1971, p. 263), os juízes declararam que o recurso de anulação «se destina a garantir, em conformidade com o disposto no artigo 164.o, o respeito pelo direito na interpretação e aplicação do Tratado. Essa finalidade seria contrariada por uma interpretação restritiva dos pressupostos de admissibilidade» (n.os 38-43). No mesmo contexto, pode referir-se o acórdão de 15 de Junho de 1976, no processo 110/75, Mills/BEI (Recueil 1976, p. 955). Como se sabe, o artigo 179.o do Tratado CEE atribui competência ao Tribunal para decidir os litígios entre a Comunidade e os seus funcionários. No entanto, o Banco Europeu de Investimento tem personalidade jurídica distinta da Comunidade (disposições conjugadas dos artigos 129.o e 210.o). Assim, não seria absurdo pensar que aquela norma não se aplicaria aos recursos interpostos pelos seus funcionários. O acórdão dispõe diversamente: «O pessoal do Banco — declarou — encontra-se numa situação jurídica especial, (mas) idêntica à do pessoal das instituições» comunitárias; essa equiparação de facto permite-lhe recorrer para o Tribunal. Mais importante ainda é o acórdão de 17 de Fevereiro de 1977, no processo 66/76, CFDT/Conselho (Recueil 1977, p. 305). A central sindical francesa pretendia a anulação de uma decisão do Conselho que designava as organizações representativas que apresentariam candidatos ao Comité Consultivo da CECA; e, sabendo que o Tratado CECA não permite aos particulares impugnar actos do Conselho, recorreu ao abrigo do artigo 31.o do mesmo Tratado, que impõe ao Tribunal que assegure o respeito pela lei. Embora declarando o recurso inadmissível, o Tribunal admitiu que «os princípios invocados pela recorrente... impõem uma interpretação extensiva das disposições relativas ao recurso..., a fim de garantir a protecção jurídica dos particulares». Para o caso que apreciamos, é apenas este aspecto que interessa. Num sistema de fiscalização jurisdicional bastante menos coerente e proteccionista que o adoptado pelo Tratado CEE, a declaração de inadmissibilidade era, de facto, inevitável. Por fim, não menos merecedor de referência é o acórdão recente de 26 de Maio de 1982, no processo 44/81 (Recueil 1982, p. 1855), pelo qual o Tribunal considerou inadmissível um pedido de pagamento apresentado pela República Federal da Alemanha contra a Comissão. Observou, todavia, que o Estado-membro poderia ter agido ao abrigo dos artigos 173.o ou 175.o, e por essa razão acrescentou que o facto de não se prever o tipo de processo por ele intentado não constituía «uma lacuna que deva ser preenchida para garantir aos interessados uma protecção efectiva dos seus direitos» (n.o 7). Portanto, também aqui se encontra outro obiter dictum precioso. A obrigação de respeitar o direito — parece-me ser este o seu sentido — prevalece sobre os termos estritos da lei escrita. Sempre que a protecção dos interessados o exija, o Tribunal está disposto a corrigir ou a completar as normas que delimitam a sua competência, em nome do princípio que orienta a sua missão. Após esta longa — mas necessária e indiscutivelmente esclarecedora — resenha, atentemos na doutrina. Em minha opinião, o contributo mais importante que deu para a resolução do problema que nos interessa consistiu em acentuar a natureza transitória e não vinculativa dos motivos pelos quais o Parlamento foi excluído do número das instituições cujos actos são impugnáveis. Observou-se que, no sistema original dos Tratados CEE e CEEA, as únicas instituições competentes para a prática de actos com efeito jurídico eram o Conselho e a Comissão. É certo que o Parlamento podia obrigar os comissários a demitir-se, aprovando a moção prevista nos artigos 144.o CEE e 114.o CEEA, mas a natureza política desse acto sobrepunha-se de tal modo à sua natureza jurídica que era desaconselhável (ou inútil) conferir legitimidade passiva ao órgão competente para o adoptar. Houve, todavia, alterações posteriores, particularmente no respeitante ao orçamento. De facto, até 1975, o orçamento era aprovado por decisão do Conselho, ou seja, por meio de um acto sem dúvida impugnável. Hoje, o orçamento é adoptado em conjunto pelo Conselho e pelo Parlamento. Poderá concluir-se daí que os actos a ele referentes estão subtraídos à apreciação do Tribunal? De modo algum. Antes pelo contrário: a alteração introduzida no processo de aprovação do orçamento é o facto que — mais do que qualquer outro — demonstra a obsolescência do motivo que levou os autores do Tratado a redigir o artigo 173.o sem mencionar o Parlamento. Por outro lado, como se viu, essa exclusão não foi deliberada; não decorreu, por exemplo, da natureza da instituição. Foi antes consequência implícita das funções em grande parte formais que na altura lhe foram cometidas. De facto, se me é permitida uma metáfora processual, derivou da presunção de que a fiscalização judicial dos seus actos seria supérflua. Mas é nítido que a presunção desaparece quando a fiscalização se revela indispensável e quando, além disso, a manutenção dessa presunção compromete a própria ideia da legalidade no sistema comunitário. Para completar o quadro, resta ocuparmo-nos da objecção suscitada pelo Parlamento, sobretudo na audiência, ao afirmar que seria contraditório impor-lhe a legitimidade passiva sem se lhe reconhecer legitimidade activa. Digo desde já que, em meu entender, é excessivo invocar uma ligação tão estreita entre os dois tipos de legitimidade (ainda no âmbito do artigo 173.o, por exemplo, não existe uma tal ligação no respeitante aos Es-tados-membros; e tenha-se presente a posição das regiões relativamente à fiscalização da constitucionalidade dos seus actos no ordenamento italiano). Acrescentaria, todavia, que as razões que me levaram a sustentar a possibilidade de impugnação dos actos do Parlamento servem também para reforçar a possibilidade de o Parlamento impugnar os actos das outras instituições, e faço notar que na jurisprudência do Tribunal se encontra algum apoio para esta tese. Referirei, antes de mais, os dois acórdãos «isoglucose» (de 29 de Outubro de 1980, nos processos 138/79, Roquette/Conselho, e 139/79, Maizena/Conselho, Recueil 1980, p. 3333 e 3393). O Conselho tinha contestado o direito do Parlamento de intervir voluntariamente num processo perante este Tribunal, observando que essa faculdade se equipara ao direito de acção. Mas o Tribunal admitiu a intervenção do Parlamento com base no artigo 37.o do Estatuto do Tribunal de Justiça, rejeitando assim, implicitamente, a objecção. Temos a seguir o acórdão de 22 de Maio de 1985, no processo 13/85, Parlamento/Conselho. Tendo sido interposto um recurso contra ele, nos termos do artigo 175.o, o Conselho excepcionou a sua inadmissibilidade por razões de ordem sistemática. É inegável — afirmou — que o artigo 175.o habilita a agir «os Esta-dos-membros e as outras instituições da Comunidade»; mas — conforme o Tribunal salientou no acórdão de 18 de Novembro de 1970, no processo 15/70, Chevalley/Comissão (Recueil 1970, p. 975) — também é certo que essa disposição e o artigo 173.o são ambos a «expressão de um mesmo recurso». Assim, se o Tratado não autoriza o Parlamento a impugnar os actos do Conselho e da Comissão, também não pode permitir-lhe que venha perante o Tribunal propor uma acção por omissão contra aquelas instituições. Como é sabido, o Tribunal não acolheu esta excepção, afirmando que a acção por omissão é autónoma, e que todas as instituições comunitárias têm legitimidade para a propor. Assim, foi removido o obstáculo constituído pelo acórdão Chevalley; a partir daí, torna-se legítimo sustentar que, uma vez que as normas relativas à competência devem ser interpretadas extensivamente, a tese do Conselho pode ser rejeitada. Assim sendo, o artigo 173.o tem de ser interpretado num sentido concordante com a redacção mais ampla do artigo 175.o