Acórdão do Tribunal de 12 de Maio de 1998. - Comissão das Comunidades Europeias contra Conselho da União Europeia. - Acto do Conselho - Acção comum relativa ao regime do trânsito aeroportuário - Base jurídica. - Processo C-170/96.



Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-02763



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

1 Recurso de anulação - Competência do Tribunal de Justiça - Actos adoptados com fundamento no artigo K.3, n._ 2, do Tratado da União Europeia - Limites

(Tratado CE, artigos 100._-C e 173._; Tratado da União Europeia, artigos K.3, n._ 2, L e M)

2 Aproximação das legislações - Artigo 100._-C do Tratado CE - Âmbito de aplicação - Regime do visto de trânsito aeroportuário - Exclusão - Matéria a regular no âmbito de uma acção comum na acepção do artigo K.3, n._ 2, do Tratado da União Europeia

[Tratado CE, artigos 3._, alínea d) e 100._-C, n._ 1; Tratado da União Europeia, artigo K.3, n._ 2]

Sumário

3 Resulta do artigo M do Tratado da União Europeia que uma disposição como o artigo K.3, n._ 2, que prevê a adopção de acções comuns pelo Conselho nos domínios a que se refere o artigo K.1, não afecta as disposições do Tratado CE. Ora, nos termos do artigo L do Tratado da União Europeia, as disposições relativas à competência do Tribunal de Justiça e ao exercício dessa competência aplicam-se ao artigo M. Assim, compete ao Tribunal de Justiça certificar-se de que os actos que o Conselho considera abrangidos pela previsão do artigo K.3, n._ 2, não invadem a esfera de competências que as disposições do Tratado CE atribuem à Comunidade.

Daqui resulta que, chamado a pronunicar-se sobre um recurso que tem por finalidade obter o reconhecimento de que o acto adoptado pelo Conselho com fundamento no artigo K.3, n._ 2, alínea b), do Tratado da União Europeia se enquadra, pelo seu objecto, no âmbito de aplicação do artigo 100._-C do Tratado CE, pelo que deveria ter-se baseado nessa disposição, o Tribunal de Justiça é competente para proceder à apreciação do conteúdo do acto à luz do artigo 100._-C, a fim de verificar se o acto não afecta a competência da Comunidade nos termos desta disposição.

4 Interpretado à luz do artigo 3._, alínea d), do Tratado CE, que menciona, entre as acções da Comunidade para alcançar os fins enunciados no artigo 2._, a acção que comporta «medidas relativas à entrada e à circulação de pessoas no mercado interno, de acordo com o disposto no artigo 100._-C», o conceito de «(transposição das) fronteiras externas dos Estados-Membros», que figura no artigo 100._-C, n._ 1, do Tratado, deve ser entendido, num aeroporto, como a transposição dessas fronteiras através de um ponto de controlo fronteiriço, que permite ao titular do visto entrar e circular no mercado interno.

Daqui decorre que um visto de trânsito aeroportuário, instituído pela acção comum adoptada pelo Conselho com fundamento no artigo K.3, n._ 2, do Tratado da União Europeia, relativo ao regime do trânsito aeroportuário, não autoriza o seu titular a atravessar as fronteiras externas dos Estados-Membros na acepção do artigo 100._-C do Tratado CE. Consequentemente, há que concluir que o acto não se enquadra no âmbito de aplicação desta disposição.

Partes

No processo C-170/96,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Pieter van Nuffel, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg,

recorrente,

apoiada por

Parlamento Europeu, representado por Johann Schoo, chefe de divisão no Serviço Jurídico, e José Luis Rufas Quintana, membro do mesmo serviço, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no Secretariado-Geral do Parlamento Europeu, Kirchberg,

interveniente,

contra

Conselho da União Europeia, representado por Julian Schutte, director do Serviço Jurídico, e Michael Bishop, membro do mesmo serviço, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Alessandro Morbilli, director-geral da Direcção dos Assuntos Jurídicos do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Konrad Adenauer,

recorrido,

apoiado por

Reino da Dinamarca, representado por Peter Biering, consultor jurídico no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da Dinamarca, 4, boulevard Royal,

República Francesa, inicialmente representada por Catherine de Salins, subdirectora na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e posteriormente por Kareen Rispal-Bellanger, subdirectora na mesma direcção, e Claude Chavance, secretário dos Negócios Estrangeiros na mesma direcção, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de França, 8 B, boulevard Joseph II,

Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por John E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada do Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,

intervenientes,

que tem por objecto a anulação da acção comum, de 4 de Março de 1996, adoptada pelo Conselho com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, sobre o regime de trânsito aeroportuário (96/197/JAI) (JO L 63, p. 8),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. Gulmann, H. Ragnemalm, M. Wathelet e R. Schintgen, presidentes de secção, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn (relator), J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, L. Sevón e K. M. Ioannou, juízes,

advogado-geral: N. Fennelly,

secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 9 de Dezembro de 1997,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 5 de Fevereiro de 1998,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 15 de Maio de 1996, a Comissão das Comunidades Europeias, em aplicação do artigo 173._ do Tratado CE, pediu a anulação da acção comum, de 4 de Março de 1996, adoptada pelo Conselho com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, sobre o regime de trânsito aeroportuário (96/197/JAI) (JO L 63, p. 8, a seguir «acto»).

2 Resulta do seu primeiro considerando que este acto tem por objecto a harmonização das políticas dos Estados-Membros no domínio da imposição de um visto de trânsito aeroportuário a fim de melhorar o controlo da via aérea, que, nomeadamente, no caso de pedidos de entrada ou de entradas de facto, por ocasião de um trânsito aeroportuário, constitui um importante meio de penetração para a instalação ilegal no território dos Estados-Membros.

3 O artigo 1._ do acto define o visto de trânsito aeroportuário como «a autorização exigida aos nacionais de determinados países terceiros para poderem transitar pela zona internacional dos aeroportos dos Estados-Membros, em derrogação do princípio de livre trânsito previsto no anexo 9 da convenção de Chicago sobre aviação civil internacional» [assinada em 7 de Dezembro de 1944 (Recueil des traités des Nations unies, volume 15, n._ 102)].

4 O artigo 2._, n._ 1, do acto dispõe que «O visto de trânsito aeroportuário é emitido pelos serviços consulares dos Estados-Membros». O artigo 2._, n._ 2, segundo parágrafo, do acto estabelece os principais requisitos para a concessão do visto de trânsito aeroportuário. Impõe-se, nomeadamente, «certificar-se de que o pedido de visto de trânsito aeroportuário se justifica, tendo em conta os documentos apresentados pelo requerente, e ainda de que estes garantam tanto quanto possível a entrada no país de destino final, nomeadamente mediante a apresentação de um visto, quando necessário».

5 O artigo 3._ do acto prevê que «Cada Estado-Membro exigirá um visto de trânsito aeroportuário aos nacionais de países terceiros enunciados na lista anexa, que não forem já titulares de um visto de entrada ou de trânsito nesse Estado-Membro para a sua passagem pelas zonas internacionais dos aeroportos situados no seu território.»

6 O artigo 4._ do acto autoriza os Estados-Membros a preverem excepções à obrigação de visto de trânsito aeroportuário; beneficiam dessas excepções não só «os membros da tripulação das aeronaves e navios» e «os titulares de passaportes diplomáticos, oficiais ou de serviço», mas também «os detentores de títulos de residência ou de documentos equivalentes emitidos por um Estado-Membro» e «os titulares de vistos emitidos por um Estado-Membro ou por um Estado parte no acordo sobre o Espaço Económico Europeu».

7 O artigo 5._ do acto prevê que «Cada Estado-membro decidirá da exigência de um visto de trânsito aeroportuário aos nacionais de países que não figurem na lista comum anexa» e o artigo 6._ dispõe que «Cada Estado-Membro determinará o regime de trânsito aeroportuário aplicável aos apátridas e refugiados estatutários.»

8 Finalmente, o artigo 7._ do acto fixa o prazo de comunicação das medidas adoptadas após a entrada em vigor do acto e o artigo 10._ indica a data de entrada em vigor do acto bem como o prazo suplementar concedido aos Estados-Membros nos quais não existe a figura do visto de trânsito aeroportuário.

9 Através do seu recurso, a Comissão pretende fazer reconhecer que o Conselho, ao adoptar o acto com base no artigo K.3, n._ 2, alínea b), do Tratado da União Europeia, violou o artigo 100._-C do Tratado CE.

10 O artigo 100._-C, n.os 1 e 3, dispõe:

«1. O Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu, determinará quais os países terceiros cujos nacionais devem ser detentores de visto para transporem as fronteiras externas dos Estados-Membros.

...

3. A partir de 1 de Janeiro de 1996, o Conselho adopta por maioria qualificada as decisões a que se refere o n._ 1. Antes dessa data, o Conselho deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu, adopta as medidas relativas à criação de um modelo-tipo de visto.»

11 Por despacho do presidente de 13 de Novembro de 1996, o Parlamento foi autorizado a intervir em apoio da posição da Comissão. Por despachos de 19, 20 e 27 de Novembro de 1996, o presidente do Tribunal de Justiça autorizou, respectivamente, a República Francesa, o Reino da Dinamarca e o Reino Unido a intervirem em apoio da posição do Conselho.

Quanto à competência do Tribunal de Justiça

12 O Reino Unido alega que o Tribunal de Justiça, por força do disposto no artigo L do Tratado da União Europeia, não é competente para conhecer do recurso da Comissão, uma vez que o acto, adoptado com base no artigo K.3, n._ 2, do Tratado da União Europeia, não faz parte dos actos susceptíveis de ser anulados pelo Tribunal de Justiça em aplicação do artigo 173._ do Tratado CE.

13 A este propósito, importa começar por sublinhar que o recurso da Comissão tem por finalidade obter o reconhecimento de que o acto adoptado pelo Conselho se enquadra, pelo seu objecto, no âmbito de aplicação do artigo 100._-C do Tratado, pelo que deveria ter-se baseado nessa disposição.

14 Observe-se igualmente que resulta do artigo M do Tratado da União Europeia que uma disposição como o artigo K.3, n._ 2, que prevê a adopção de acções comuns pelo Conselho nos domínios a que se refere o artigo K.1 do Tratado da União Europeia, não afecta as disposições do Tratado CE.

15 Ora, nos termos do artigo L do Tratado da União Europeia, as disposições do Tratado CE relativas à competência do Tribunal de Justiça e ao exercício dessa competência aplicam-se ao artigo M do Tratado da União Europeia.

16 Assim, compete ao Tribunal de Justiça certificar-se de que os actos que o Conselho considera abrangidos pela previsão do artigo K.3, n._ 2, do Tratado da União Europeia não invadem a esfera de competências que as disposições do Tratado CE atribuem à Comunidade.

17 Daqui resulta que o Tribunal de Justiça é competente para proceder à apreciação do conteúdo do acto à luz do artigo 100._-C do Tratado CE, a fim de verificar se o acto não afecta a competência da Comunidade nos termos desta disposição e para o anular se se concluísse que se deveria ter baseado no artigo 100._-C do Tratado.

18 Assim, o Tribunal de Justiça é competente para proceder à apreciação do recurso da Comissão.

Mérito da causa

19 Segundo a Comissão, apoiada pelo Parlamento, as palavras «transposição das fronteiras externas dos Estados-Membros» que figura no artigo 100._-C do Tratado CE aplicam-se à entrada física dos nacionais de países terceiros no território dos Estados-Membros. A este propósito, afirma que o trânsito pela zona internacional de um aeroporto num Estado-Membro deve ser considerado entrada no território desse Estado-Membro, uma vez que os passageiros que se encontram na zona internacional atravessaram necessariamente a fronteira do Estado-Membro em causa. Daqui resulta que, segundo a Comissão, no caso do trânsito pela zona internacional de um aeroporto, o critério da travessia de uma fronteira exterior que figura no artigo 100._-C está preenchido, de modo que, em aplicação desta disposição, a Comunidade é competente para estabelecer as regras relativas ao regime do trânsito aeroportuário.

20 Em contrapartida, o Conselho e os Governos dinamarquês, francês e do Reino Unido, consideram que o artigo 100._-C tem em vista a passagem de um ponto de controlo fronteiriço. Dado que o visto de trânsito aeroportuário não permite ao seu titular atravessar as fronteiras do Estado de trânsito a fim de entrar e de circular no território desse Estado-Membro, como resulta do acto, conclui-se que a competência para estabelecer regras em matéria de trânsito aeroportuário não é abrangida pelo artigo 100._-C.

21 A fim de determinar o alcance das palavras «transposição das fronteiras externas dos Estados-Membros» que figura no artigo 100._-C, n._ 1, do Tratado, importa interpretá-las à luz do artigo 3._, alínea d), do Tratado CE, que menciona, entre as acções da Comunidade para alcançar os fins enunciados no artigo 2._, a que envolve «medidas relativas à entrada e à circulação de pessoas no mercado interno, de acordo com o disposto no artigo 100._-C».

22 Resulta desta disposição que o artigo 100._-C do Tratado apenas é aplicável às medidas relativas à passagem das fronteiras externas dos Estados-Membros por nacionais de países terceiros na medida em que tenham que ver com a entrada e a circulação no mercado interno desses nacionais, que, para o fazerem, devem ser titulares de um visto.

23 Ora, a entrada e a circulação no mercado interno de um nacional de um país terceiro implica necessariamente não só que essa pessoa se encontre no território de um Estado-Membro, mas também que tenha sido devidamente autorizada a circular no seu território. Tratando-se da entrada no território de um Estado-Membro através de um aeroporto, a autorização de circular significa que o interessado está autorizado a transpor o ponto de controlo fronteiriço da zona internacional do aeroporto desse Estado-Membro.

24 Daqui resulta que o artigo 100._-C, n._ 1, do Tratado apenas é aplicável aos vistos que permitem aos respectivos titulares atravessar as fronteiras externas de um Estado-Membro nesses pontos de passagem, a fim de permanecerem ou de viajarem no mercado interno durante o período e nas condições previstas nos vistos.

25 Esta interpretação não é posta em causa pelo facto de, no estado actual do direito comunitário, um visto, na acepção do artigo 100._-C do Tratado, não conferir ao seu titular o direito de circular livremente na totalidade do mercado interno e de o Estado-Membro que o concede poder inclusivamente limitar esse direito à circulação no seu próprio território ou, em aplicação de acordos celebrados com outros Estados-Membros, ao conjunto dos respectivos territórios.

26 Assim, interpretado à luz do artigo 3._, alínea d), do Tratado, o conceito de «transposição das fronteiras externas dos Estados-Membros», que figura no artigo 100._-C, n._ 1, do Tratado, deve ser entendido, num aeroporto, como a transposição dessas fronteiras através de um ponto de controlo fronteiriço, que permite ao titular do visto entrar e circular no mercado interno.

27 É à luz destas considerações que há que analisar se o acto se deveria ter baseado no artigo 100._-C.

28 Nos termos do artigo 1._ do acto, o visto de trânsito aeroportuário é uma autorização exigida aos nacionais de determinados países terceiros para poderem transitar pela zona internacional dos aeroportos dos Estados-Membros.

29 Segundo resulta da redacção do artigo 1._, bem como do terceiro considerando do acto, a obrigatoriedade do visto de trânsito aeroportuário constitui uma excepção ao princípio da livre passagem em trânsito pela zona internacional dos aeroportos, consagrado no anexo 9 da convenção de Chicago, já referida.

30 O visto de trânsito aeroportuário é o documento que deve possuir o passageiro de um avião proveniente de um país terceiro que permanece no aeroporto do Estado-Membro no qual o avião aterrou para embarcar no mesmo avião ou noutro avião com destino a outro país terceiro. A obrigatoriedade de tal visto, por força do artigo 1._ do acto, supõe portanto que o titular permanece na zona internacional do referido aeroporto, sem ser autorizado a circular no território desse Estado-Membro.

31 Esta interpretação é corroborada pelo artigo 3._ do referido acto, do qual resulta que a exigência de um visto de trânsito aeroportuário não é aplicável aos nacionais de países terceiros que, quando atravessam as zonas internacionais dos aeroportos situados no território dos Estados-Membros, já são titulares de um visto de entrada ou de trânsito.

32 Daqui decorre que um visto de trânsito aeroportuário não autoriza o seu titular a atravessar as fronteiras externas dos Estados-Membros na acepção do artigo 100._-C do Tratado CE. Consequentemente, há que concluir que o acto não se enquadra no âmbito de aplicação desta disposição.

33 Resulta de quanto precede que deve ser negado provimento ao recurso.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

34 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená-la nas despesas.

35 O Reino da Dinamarca, a República Francesa, o Reino Unido e o Parlamento, intervenientes, suportarão as respectivas despesas, em conformidade com o n._ 4 do artigo 69._ do Regulamento de Processo.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

decide:

36 É negado provimento ao recurso.

37 A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas.

38 O Reino da Dinamarca, a República Francesa, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e o Parlamento Europeu suportarão as respectivas despesas.