Conclusões do advogado-geral Léger apresentadas em 13 de Novembro de 1997. - Belgisch Interventie- en Restitutiebureau contra Prolacto NV. - Pedido de decisão prejudicial: Rechtbank van eerste aanleg Brussel - Bélgica. - Política Agrícola Comum - Ajuda alimentar - Fornecimento de leite em pó desnatado - Inexecução pelo adjudicatário - Perda da caução - Pagamento dos custos suplementares resultantes de uma nova adjudicação - Cumulação. - Processo C-346/96.



Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-00345



Conclusões do Advogado-Geral

1 A questão prejudicial que vos é submetida destina-se a determinar o alcance exacto, para o adjudicatário a quem compete fornecer leite em pó desnatado a título de ajuda alimentar, das consequências financeiras resultantes do incumprimento das suas obrigações.

I - Regulamentação comunitária aplicável

2 O Regulamento (CEE) n._ 1354/83 da Comissão, de 17 de Maio de 1983 (1) (a seguir «regulamento»), estabelece as regras gerais de mobilização e de fornecimento de leite em pó desnatado a título de ajuda alimentar.

3 Nos termos do artigo 9._, n._ 1, para determinar as despesas de fornecimento, incluindo, se for caso disso, o preço relativo à compra ou ao fabrico e à embalagem do leite em pó desnatado, deve proceder-se a um concurso.

4 O artigo 11._, n._ 6, alínea b), determina que a proposta só é válida se for acompanhada da prova de que a caução de adjudicação referida no artigo 12._ foi prestada antes do termo do prazo fixado para a apresentação das propostas.

5 Segundo o artigo 12._, n._ 1, segundo travessão, a caução do concurso eleva-se, tratando-se de leite comprado no mercado da Comunidade, a 3% de preço de intervenção do leite em pó desnatado aplicável à quantidade à qual a proposta se refere.

6 O artigo 11._, n._ 7, determina que uma proposta, uma vez apresentada, não pode ser retirada.

7 Resulta do artigo 14._, n._ 1, que a adjudicação é atribuída ao proponente que apresentar a proposta mais baixa.

8 Nos termos do artigo 16._, n._ 2, o adjudicatário não pode renunciar unilateralmente à execução da operação para a qual foi instituído adjudicatário. Nos termos do n._ 4, o adjudicatário deve fornecer o mais brevemente possível todas as informações úteis aos organismos competentes em causa, que as devem comunicar imediatamente à Comissão.

9 O artigo 25._ do regulamento tem a seguinte redacção:

«1. O adjudicatário suporta todas as consequências financeiras, subsequentes ao não fornecimento, total ou parcial, da mercadoria nas condições fixadas, caso o beneficiário tenha tornado possível o fornecimento nas referidas condições.

Se, por causa do adjudicatário, o embarque não for efectuado num período de três meses seguintes à data do termo do período de embarque tal como foi fixado no anúncio de concurso, ou alterado em conformidade com o n._ 5 do artigo 17._, o organismo encarregado do pagamento desvincula o adjudicatário das suas obrigações. Nesse caso, a Comissão tomará as medidas adequadas.

2. As despesas resultantes de um não fornecimento da mercadoria como consequência de um caso de força maior são tomadas a cargo pelo organismo encarregado do pagamento» (2).

10 Os n._ 5 e 6 do artigo 26._ têm a seguinte redacção:

«5. Se, por causa do adjudicatário, o período de embarque tal como fixado no anúncio de concurso ... não for respeitado, o organismo em causa retém, por cada dia de atraso, em proporção com as quantidades não embarcadas:

- 1% do montante da caução do concurso, no caso de mercadorias compradas no mercado da Comunidade ou fabricadas a partir desses produtos,

...

6. Quaisquer cauções consideram-se perdidas no caso em que o adjudicatário seja desvinculado das suas obrigações, em conformidade com o n._ 1, segundo parágrafo, do artigo 25._» (3).

11 Na Decisão 87/203/CEE, de 10 de Março de 1987, a Comissão fixou num máximo de 94 100 toneladas a quantidade de leite em pó a fornecer a título de ajuda alimentar para o ano de 1987 (4).

II - Matéria de facto e processo nacional

12 O fornecimento, pelos organismos de intervenção (no caso da Bélgica, trata-se do Belgisch Interventie- en Restitutiebureau, a seguir «Office»), de diversos lotes de leite em pó desnatado, a título de ajuda alimentar, encontra-se previsto em dois regulamentos da Comissão (5).

A primeira adjudicação

13 A Prolacto NV, sociedade de direito belga (a seguir «Prolacto» ou «empresa adjudicatária»), apresentou, em 23 de Fevereiro de 1987, último dia útil, ao abrigo do Regulamento n._ 345/87, propostas relativas a dois lotes. O leite em pó desnatado devia ser adquirido pela Prolacto no mercado da Comunidade.

14 Em 5 de Março de 1987, o Office informou a Prolacto de que as suas propostas tinham sido aceites, recordando que o fornecimento do leite devia efectuar-se nos termos previstos no regulamento. O leite devia ser embarcado, o mais tardar, em 30 de Abril de 1987, em navios colocados à disposição pelo beneficiário da ajuda alimentar.

15 Em 7 de Agosto de 1987, a Prolacto informou o Office de que lhe era impossível efectuar os fornecimentos.

16 Por carta registada de 20 de Agosto de 1987, o Office comunicou à Prolacto que, uma vez que o fornecimento não foi efectuado, as cauções de adjudicação constituídas, que se elevavam, respectivamente, a 573 330 BFR e 667 238 BFR, seriam declaradas adquiridas, a menos que a Prolacto pagasse os montantes correspondentes, o que esta fez.

A segunda adjudicação

17 Em 20 de Maio de 1987, último dia útil, a Prolacto apresentou, ao abrigo do Regulamento n._ 1358/87, propostas relativas a quatro lotes. O leite em pó desnatado devia ser adquirido pela Prolacto no mercado da Comunidade.

18 Em 22 de Maio de 1987, o Office comunicou à Prolacto que as suas propostas tinham sido aceites, recordando que o fornecimento devia ser efectuado nos termos previstos no regulamento. O leite devia ser embarcado, o mais tardar, em 30 de Junho de 1987, em navios postos à disposição pelo beneficiário da ajuda alimentar.

19 A Prolacto não procedeu ao fornecimento a que se tinha comprometido. Em 13 de Outubro de 1987, informou o Office de que não lhe era possível efectuar o fornecimento.

20 Por carta de 16 de Outubro de 1987, o Office informou a Prolacto de que se via obrigado a declarar adquiridas as cauções constituídas para os quatro lotes em questão.

21 Em conformidade com o artigo 25._, n._ 1, segundo parágrafo, última frase, do regulamento, a Comissão procedeu a nova adjudicação dos lotes não fornecidos pela Prolacto.

22 Apesar de os lotes terem sido adjudicados ao proponente que tinha apresentado a proposta mais baixa, o total das despesas suplementares elevou-se a 50 781 099 BFR. Esta quantia representa a diferença entre o custo total das novas adjudicações dos seis lotes não fornecidos e o preço que a Prolacto tinha proposto inicialmente para estes lotes.

23 Segundo uma carta da Comissão, datada de 17 de Julho de 1991, o pagamento desta importância foi reclamado ao Estado belga, que foi convidado a exigir à Prolacto o respectivo reembolso.

24 Por carta registada de 3 de Outubro de 1991, o Office intimou a Prolacto a pagar-lhe a quantia de 50 781 099 BFR, em aplicação do artigo 25._ do regulamento, bem como os juros de mora a partir de 1 de Novembro de 1991. Em 15 de Abril de 1992, intentou no Rechtbank van eerste aanleg te Brussel uma acção judicial para pagamento.

III - A questão prejudicial

25 Interrogando-se sobre o âmbito das obrigações que, em aplicação do regulamento, incumbem ao adjudicatário faltoso, o juiz nacional decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão:

«Pode o Serviço belga de intervenção e de restituição, após ter decidido a perda das cauções do concurso a seu favor, pedir também o pagamento de uma indemnização por perdas e danos, nos termos do n._ 1 do artigo 25._ do Regulamento n._ 1354/83, a uma pessoa colectiva que, no quadro de uma oferta que tinha por objecto o fornecimento de leite em pó desnatado a título de ajuda alimentar com base nos Regulamentos n.os 345/87 e 1358/87 da Comissão, de 3 de Fevereiro de 1987 e 15 de Maio de 1987, respectivamente, tinha prestado as correspondentes cauções de concurso em conformidade com o disposto no artigo 12._ do Regulamento n._ 1354/83 e que posteriormente não cumpriu as suas obrigações nem realizou o fornecimento?»

26 O juiz de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça, no essencial, se o regulamento deve ser interpretado no sentido de que um adjudicatário, que não cumpre uma obrigação de fornecimento de mercadorias, a seu cargo, a título de ajuda alimentar, é obrigado a reparar os danos, nos termos do artigo 25._, n._ 1, do regulamento, mesmo que as cauções de adjudicação tenham sido declaradas perdidas em aplicação do artigo 26._, n._ 6, do mesmo regulamento.

27 A meu ver, devem distinguir-se dois aspectos na resposta à questão submetida.

28 Em primeiro lugar, deve perguntar-se se o pagamento das cauções exclui ou não a responsabilidade do adjudicatário pelo conjunto das «consequências financeiras» resultantes do não fornecimento da mercadoria. Em segundo lugar, no caso de o adjudicatário estar sujeito às duas obrigações, há que examinar se os seus montantes se cumulam ou se a caução deve ser deduzida das «consequências financeiras» suportadas pelo adjudicatário.

Quanto à coexistência das duas obrigações

29 O direito de exigir ao adjudicatário faltoso o pagamento do montante das «consequências financeiras», a que o n._ 1 do artigo 25._ do regulamento se refere, para além das cauções declaradas perdidas, resulta da própria redacção do preceito.

30 Ao prever que «O adjudicatário suporta todas as consequências financeiras, subsequentes ao não fornecimento ... da mercadoria nas condições fixadas», o legislador comunitário enuncia claramente o princípio da responsabilidade do adjudicatário pelas despesas suplementares resultantes da inexecução da operação.

31 Este princípio está sujeito a uma excepção, uma vez que as despesas são suportadas pelo organismo responsável pelo pagamento (6) se a inexecução da operação resultar de um caso de força maior (7).

32 No entanto, no caso vertente, essa hipótese foi expressamente afastada pelo juiz nacional, que declarou que «a demandada não foi vítima de um caso de força maior» (8).

33 Segundo a Prolacto, a leitura conjugada do artigo 25._ e do artigo 26._, n._ 6, do regulamento revela que a sanção para o incumprimento se limita à caução quando o adjudicatário está desvinculado das suas obrigações. A caução substitui as despesas suplementares previstas no n._ 1 do artigo 25._ Funciona como uma espécie de cláusula penal, uma vez que o interesse da substituição consiste em preservar a situação dos organismos de intervenção, que beneficiam de uma indemnização sem terem de provar o montante dos danos sofridos (9).

34 Mesmo lidas conjuntamente, estas disposições não admitem uma interpretação deste tipo.

35 O n._ 6 do artigo 26._ do regulamento prevê a perda da caução quando o adjudicatário «seja desvinculado das suas obrigações, em conformidade com o n._ 1, segundo parágrafo, do artigo 25._». Ora, a primeira das obrigações do adjudicatário é o fornecimento de mercadorias ao beneficiário, pelo que a obrigação da qual o adjudicatário ficou desvinculado, e que determina o destino da caução, não é, como afirma a Prolacto, a obrigação de suportar as «consequências financeiras» do não fornecimento, a que o n._ 1 do artigo 25._ se refere. Quando o organismo responsável pelo pagamento conclui que o atraso do adjudicatário excede um período razoável, fixado, no caso vertente, em três meses, renuncia ao prosseguimento da operação projectada com o adjudicatário. Assim, pode proceder-se a novas adjudicações a fim de remediar o incumprimento do adjudicatário. É nesse momento que a caução se considera perdida, sem que, por isso, o adjudicatário escape ao pagamento das despesas suplementares previstas no artigo 25._, n._ 1, uma vez que as duas obrigações estão condicionadas da mesma forma pela inexecução da operação.

36 Como a Comissão observa (10), segundo o regulamento, uma proposta, uma vez apresentada, não pode ser retirada (11), e o adjudicatário não pode renunciar de forma unilateral à execução da operação para a qual foi instituído adjudicatário (12). Neste contexto, é normal que só possa ser dispensado do cumprimento das suas obrigações em virtude de uma decisão formal do organismo responsável pelo pagamento, semelhante à prevista no artigo 25._, n._ 1, segundo parágrafo. No entanto, não seria compreensível que a mesma decisão o isentasse igualmente da obrigação de reparar as consequências da sua falta.

37 Por outro lado, sublinhe-se que o processo previsto no artigo 25._, n._ 1, segundo parágrafo, não permite qualquer margem de apreciação ao organismo responsável pelo pagamento, o qual deve desvincular o adjudicatário das suas obrigações uma vez decorrido o período de três meses, o que determina a perda da caução sempre que o atraso tiver atingido aquele limite. Assim, se a perda da caução devesse excluir a indemnização das «consequências financeiras» da inexecução da proposta, não se perceberia a razão da existência do artigo 25._, n._ 1, primeiro parágrafo, cujo campo de aplicação seria limitado à indemnização das «consequências financeiras» de atrasos inferiores a três meses.

38 Saliento igualmente que a indemnização prevista no texto atrás referido depende do não fornecimento da mercadoria nas condições fixadas, o que, mais do que os atrasos de curta duração, designa os casos de incumprimento definitivo como os que são imputáveis à Prolacto.

39 Por outro lado, é difícil admitir que um organismo de intervenção, para evitar avaliações longas ou complexas, renuncie, pelo facto de beneficiar de uma caução, à indemnização do conjunto das despesas suplementares que tenha suportado, quando os respectivos montantes podem não ter qualquer comparação entre eles.

40 Com efeito, as despesas em causa podem revelar-se importantes, como no caso dos autos, em que as diferenças de câmbio e os novos processos de adjudicação estão na origem de um aumento de 50 781 099 BFR, quando a caução de adjudicação é fixada em 3% do preço de intervenção do leite em pó desnatado aplicável à quantidade a que a proposta se refere, isto é, 5 400 000 BFR.

41 Consequentemente, os dois textos não se excluem um ao outro e a perda da caução parece-me compatível com o facto de se suportar as despesas suplementares resultantes da inexecução da proposta.

Quanto à cumulação dos montantes

42 A cumulação pode ser total, e, nesse caso, o adjudicatário faltoso suporta simultaneamente o encargo da caução e das «consequências financeiras» do não fornecimento da mercadoria, ou limitada ao montante do prejuízo sofrido, e, nesse caso, esse montante deve ser deduzido do montante da caução perdida.

43 O grau de cumulação depende, a meu ver, do objectivo prosseguido por cada um dos dois textos. Como a Comissão refere acertadamente, esses objectivos são diferentes (13).

44 O artigo 25._, n._ 1, primeiro parágrafo, do regulamento prevê a responsabilidade do adjudicatário pela não execução da operação de fornecimento das mercadorias. Como o Tribunal de Justiça declarou, a responsabilidade em matéria de ajuda alimentar é de natureza contratual (14).

45 O adjudicatário torna-se devedor das despesas suplementares causadas pelo seu incumprimento, uma vez que não cumpriu a obrigação de fornecimento das mercadorias nas condições inicialmente previstas.

46 As cauções declaradas adquiridas pelo Office apenas poderiam ser deduzidas do montante da indemnização por ele reclamada nos termos do artigo 25._, n._ 1, do regulamento, se a sua natureza fosse igualmente indemnizatória. Nessa hipótese, a função de reparação do prejuízo exercida pela caução legitimaria que a indemnização reclamada fosse reduzida às devidas proporções, uma vez que o Office estaria parcialmente indemnizado através da aquisição das cauções.

47 No entanto, não é esta a função da caução.

48 A caução é, em primeiro lugar, uma garantia (15). Num caso semelhante, o Tribunal de Justiça declarou que a caução «apenas tem a finalidade de garantir que o operador beneficiário respeite os seus compromissos» (16). Permite, em primeiro lugar, garantir a seriedade da proposta de fornecimento apresentada por um proponente, sujeitando a sua validade à prova de que a caução «foi prestada antes do termo do prazo fixado para a apresentação das propostas» (17). Em segundo lugar, garante que a empresa adjudicatária respeitará os termos da proposta aceite.

49 A caução reveste a natureza de sanção sobretudo quando a obrigação por ela garantida não tiver sido cumprida (18). Numerosas regulamentações agrícolas, designadamente as relativas à ajuda alimentar da Comunidade com destino a países terceiros, utilizam o sistema da caução (19). O Tribunal de Justiça é, assim, regularmente chamado a pronunciar-se sobre a compatibilidade com o princípio da proporcionalidade da perda de uma caução por violação de obrigações enunciadas nos textos em causa. Nesses acórdãos, o Tribunal de Justiça sempre defendeu, pelo menos implicitamente, que a perda da caução constituía a sanção para a inobservância dessas obrigações (20).

50 Esta qualificação resulta ainda mais claramente do acórdão Maizena, já referido. O Tribunal de Justiça tinha sido chamado a pronunciar-se sobre a validade de uma regulamentação comunitária que impunha a reconstituição da caução que garantia a obrigação, imposta ao titular de um certificado de exportação, de proceder à exportação enquanto o certificado fosse válido. Segundo o regime aplicável «... a caução é libertada, a pedido do interessado, mesmo que a obrigação de exportar não tenha ainda sido cumprida e continue por isso a existir... [e] a caução libertada deve ser reconstituída e é perdida quando se revele, posteriormente, que a obrigação de exportar não foi cumprida durante o prazo de validade do certificado de exportação» (21).

51 O Tribunal de Justiça declarou que «a reconstituição de uma caução libertada, que era destinada a garantir um determinado compromisso, deixa de ser uma garantia para se tornar uma sanção no momento em que o compromisso em causa não foi respeitado e já não poderá sê-lo» (22). O raciocínio acolhido parece-me perfeitamente transponível, uma vez que, no caso dos autos, a perda da caução está sujeita ao facto de o adjudicatário ter sido prévia e definitivamente desvinculado das suas obrigações na sequência de um atraso no embarque resultante de facto que lhe é imputável (23).

52 Consequentemente, a qualificação como cláusula penal dada à caução pela Prolacto, nomeadamente porque se trataria de uma soma fixada para efeitos indemnizatórios, não pode ser acolhida. No entanto, o facto de a caução ser fixada, tal como uma cláusula penal, de forma forfetária (24), traduz, em primeiro lugar, a sua natureza de sanção, caracterizada pela fixação de uma quantia independentemente do montante do prejuízo.

53 Pelo contrário, o conteúdo do artigo 25._, n._ 1, primeiro parágrafo, do regulamento manifesta a vontade do legislador comunitário em garantir a indemnização da totalidade do prejuízo causado pelo não fornecimento da ajuda alimentar.

54 Acrescento que a função dissuasiva da caução resultaria enfraquecida se o seu pagamento dependesse da existência de um prejuízo. Mais: uma análise deste tipo levaria o organismo de intervenção a reembolsar pura e simplesmente o montante da caução ao adjudicatário, mesmo quando a operação não tivesse sido executada, no caso de uma nova adjudicação ter lugar em condições de preço tais que compensassem as despesas suplementares provocadas pelo incumprimento do primeiro adjudicatário. Com efeito, num caso desse tipo, não poderia ser invocado qualquer prejuízo. Ora, segundo o n._ 6 do artigo 26._ do regulamento, para que as cauções se considerem perdidas, basta que, devido ao não fornecimento da mercadoria no prazo de três meses, o adjudicatário seja desvinculado das suas obrigações e, portanto, que a operação não tenha tido lugar.

55 Consequentemente, a diferença de natureza e de função entre o mecanismo da caução e o da indemnização das «consequências financeiras» resultantes do não fornecimento opõe-se a que o montante da caução seja tomado em conta para efeitos do cálculo do montante em dívida, a esse título, pela Prolacto ao Office. Considero que deve, pelo contrário, acrescer ao montante da avaliação dos danos resultantes da violação, pelo adjudicatário, dos seus compromissos.

Conclusão

56 À luz das considerações que precedem, proponho que à questão submetida pelo Rechtbank van eerste aanleg te Brussel seja dada a seguinte resposta:

«O Regulamento (CEE) n._ 1354/83 da Comissão, de 17 de Maio de 1983, que estabelece as regras gerais de mobilização e de fornecimento de leite em pó desnatado, de manteiga e de `butter oil', a título de ajuda alimentar, deve ser interpretado no sentido de que a empresa designada por concurso para efectuar um fornecimento de mercadorias, que não cumpre as suas obrigações, deve suportar todas as consequências financeiras resultantes do não fornecimento, nos termos do artigo 25._, n._ 1, primeiro parágrafo, do regulamento, mesmo que a caução de adjudicação já tenha sido declarada perdida em aplicação do artigo 26._, n._ 6, do regulamento, não podendo esta ser deduzida das quantias devidas a título das consequências financeiras a que o artigo 25._ se refere.»

(1) - Regulamento que estabelece as regras gerais de mobilização e de fornecimento de leite em pó desnatado, de manteiga e de «butter oil», a título de ajuda alimentar (JO L 142, p. 1; EE 03 F28 p. 3).

(2) - Sublinhado meu.

(3) - Ibidem.

(4) - Decisão que fixa as quantidades globais de ajuda alimentar e estabelece a lista dos produtos a fornecer a título de ajuda para 1987 (JO L 80, p. 32).

(5) - Regulamentos da Comissão (CEE) n._ 345/87, de 3 de Fevereiro de 1987, e (CEE) n._ 1358/87, de 15 de Maio de 1987, relativos ao fornecimento de leite em pó desnatado a título de ajuda alimentar (JO L 34, p. 8, e JO L 131, p. 1).

(6) - O organismo responsável pelo pagamento é, nos termos do artigo 23._ do regulamento, o organismo de intervenção ao qual a proposta foi apresentada.

(7) - Artigo 25._, n._ 2, do regulamento.

(8) - Página 7 da versão portuguesa da decisão de reenvio. V. igualmente pp. 5 e 6.

(9) - Páginas 9 e 10 da versão francesa das suas observações escritas.

(10) - N._ 39 das suas observações escritas.

(11) - Artigo 11._, n._ 7.

(12) - Artigo 16._, n._ 2.

(13) - N.os 60 a 67 das suas observações.

(14) - V., nomeadamente, os acórdãos de 18 de Outubro de 1984, Eurico (109/83, Recueil, p. 3581, n._ 19), e de 11 de Fevereiro de 1993, Cebag/Comissão (C-142/91, Colect., p. I-553, n.os 11 e 12). Neste último acórdão, o Tribunal de Justiça baseia-se em regulamentos posteriores ao Regulamento n._ 1354/83, embora os elementos que lhe permitem concluir no sentido da natureza contratual das relações entre a Comissão e os adjudicatários figurem na presente legislação aplicável. À semelhança do acórdão atrás referido, a determinação do preço da entrega em função das propostas e da sua aceitação pela Comissão, como resulta dos artigos 11._, n._ 4, alínea e), 13._, n._ 1, e 14._, n._ 1, do regulamento, caracteriza uma relação contratual.

(15) - V. Alexander, W.: «Perte de la caution (ou acquisition de la garantie) en droit agricole communautaire», Cahiers de droit européen, 1988, n._ 4, p. 384, I, B.

(16) - Acórdão de 5 de Fevereiro de 1987, Plange Kraftfutterwerke (288/85, Colect., p. 611, n._ 10). V., igualmente, por exemplo, os acórdãos de 17 de Dezembro de 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, Colect., p. 625, n._ 6), e de 18 de Novembro de 1987, Maizena (137/85, Colect., p. 4587, n._ 22).

(17) - Artigo 11._, n._ 6, alínea b), do regulamento.

(18) - V. Alexander, W., atrás referido, III, H.

(19) - V. acórdão de 2 de Junho de 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C-2/93, Colect., p. I-2283, n._ 22).

(20) - V., nomeadamente, acórdão de 23 de Maio de 1996, Maas (C-326/94, Colect., p. I-2643, n._ 36).

(21) - N._ 11.

(22) - N._ 12.

(23) - A transposição da qualificação utilizada no referido acórdão não é afectada pela circunstância de a caução ter sido perdida depois de ter sido reconstituída, uma vez que a sua situação depois da reconstituição não é diferente da situação da caução que nunca tenha sido liberada.

(24) - Recordo que a caução é constituída e calculada antecipadamente, em proporção com o preço de intervenção da mercadoria em causa.