CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MACIEJ SZPUNAR

apresentadas em 19 de outubro de 2016 ( 1 )

Processo C‑60/15 P

Saint‑Gobain Glass Deutschland GmbH

contra

Comissão Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Acesso às informações sobre ambiente — Convenção de Aarhus — Artigo 4.o, n.o 4, alínea a) — Motivos de recusa de acesso — Confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas — Regulamento (CE) n.o 1367/2006 — Artigo 6.o, n.o 1 — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Artigo 4.o, n.os 3 e 5 — Proteção do processo decisório de uma instituição — Oposição manifestada pelo Estado‑Membro — Informações relativas às instalações abrangidas pelo processo de atribuição de licenças de emissão de gazes com efeito de estufa — Recusa parcial de acesso»

Introdução

1. Com o presente recurso, a Saint‑Gobain Glass Deutschland GmbH (a seguir «Saint‑Gobain Glass Deutschland») pede a anulação do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 11 de dezembro de 2014, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comissão (T‑476/12, não publicado, EU:T:2014:1059, a seguir «acórdão recorrido»), pelo qual esse tribunal negou provimento ao seu recurso de anulação da decisão da Comissão Europeia de 17 de janeiro de 2013 (GestDem 3273/2012), relativa à recusa parcial de um pedido de acesso a um documento transmitido à Comissão pela República Federal da Alemanha no âmbito do processo de atribuição de licenças de emissão de gazes com efeito de estufa referido no artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87/CE ( 2 ) (a seguir «decisão controvertida».

2. A problemática jurídica suscitada por este recurso levará o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se sobre o princípio da interpretação restritiva dos motivos de recusa de acesso à informação sobre ambiente ( 3 ) a que se refere o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1367/2006 ( 4 ) e a interpretar o motivo de recusa relativo à confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas previsto no artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente (a seguir «Convenção de Aarhus») ( 5 ).

Quadro jurídico

3. O artigo 4.o, da Convenção de Aarhus estabelece o seguinte: «1. Cada parte assegurará que, em resposta a um pedido de informação ambiental, as autoridades públicas coloquem à disposição do público tal informação, de acordo com o disposto no presente artigo e em conformidade com o disposto na legislação nacional […]: a) Sem que seja necessário declarar um interesse na questão; […] 4. Pode ser recusado um pedido de informações se a divulgação das mesmas afetar negativamente: a) A confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas, nos casos em que tal confidencialidade esteja prevista no direito interno; […] Os fundamentos de recusa acima referidos devem ser objeto de uma interpretação restritiva, tendo em conta o interesse público defendido pela divulgação e o facto de a informação solicitada ser relativa a emissões para o ambiente.»

4. O artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 ( 6 ), intitulado «Exceções», dispõe nos seus n.os 3 e 5: «3. O acesso a documentos elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação. […] 5. Qualquer Estado‑Membro pode solicitar à instituição que esta não divulgue um documento emanado desse Estado‑Membro sem o seu prévio acordo.»

5. O artigo 6.o do Regulamento n.o 1367/2006, intitulado «Aplicação das exceções relativas a pedidos de acesso a informação sobre ambiente», dispõe no seu n.o 1: «No que se refere aos primeiro e terceiro travessões do n.o 2 do artigo 4.o do [Regulamento n.o 1049/2001], com exceção dos inquéritos, em especial os relacionados com possíveis incumprimentos do direito [da União], considera‑se que existe um interesse público superior na divulgação quando a informação solicitada estiver relacionada com emissões para o ambiente. No que se refere às outras exceções previstas no artigo 4.o do [Regulamento n.o 1049/2001], os motivos de recusa de acesso devem ser interpretados restritivamente, atendendo ao interesse público servido pela divulgação e à questão de saber se a informação solicitada está relacionada com emissões para o ambiente.»

Antecedentes do litígio

6. Os antecedentes do litígio tal como resultam do acórdão recorrido podem ser descritos da seguinte forma.

7. A Saint‑Gobain Glass Deutschland é uma sociedade ativa no mercado mundial do vidro, que explora instalações abrangidas pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2003/87.

8. Por carta de 3 de julho de 2012, a recorrente pediu à Comissão Europeia a divulgação do documento transmitido pela República Federal da Alemanha no âmbito do processo de atribuição de licenças de emissão a título gratuito previsto no artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87. Esse documento contém informações relativas a determinadas instalações da recorrente situadas em território alemão, nomeadamente dados relativos às «capacidades iniciais instaladas» e ao número provisório de licenças de emissão atribuídas para o período de 2013 a 2020.

9. No seguimento do indeferimento do seu pedido inicial, a recorrente apresentou, por carta de 7 de agosto de 2012, um pedido confirmativo de acesso aos documentos.

10. Algumas das informações em causa foram tornadas públicas pelas autoridades alemãs.

11. Pela decisão controvertida, a Comissão concedeu um acesso parcial às informações pedidas, a saber, as informações tornadas públicas pelas autoridades alemãs, bem como a algumas outras informações não essenciais e recusou o acesso ao resto das referidas informações.

12. Por um lado, a Comissão fundamentou a sua decisão de recusa no artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, por considerar que a divulgação integral das informações pedidas prejudicaria gravemente o seu processo decisório, que ainda decorria e respeitava a cerca de 12000 instalações em 27 dos Estados‑Membros da época. Segundo a Comissão, uma comunicação integral das referidas informações permitiria ao público e, em particular, às empresas visadas suscitar questões e formular críticas relativamente às informações transmitidas pelos Estados‑Membros, o que poderia interferir no processo decisório quer da Comissão quer dos Estados‑Membros. Essas interferências poderiam, por seu turno, retardar seriamente o referido processo decisório e prejudicar o diálogo entre a Comissão e os Estados‑Membros.

13. A Comissão não concluiu pela existência de um interesse público superior, na aceção do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, que justificasse a divulgação das informações pedidas, esclarecendo que os interesses evocados pela recorrente no seu pedido eram de natureza puramente privada. No caso em apreço, os interesses prioritários eram assegurar a tomada de decisões livre que qualquer interferência externa e preservar o clima de confiança entre a Comissão e as autoridades alemãs. Além disso, a Comissão recordou que uma parte importante das informações pedidas já tinha sido tornada pública pelas autoridades alemãs e referiu que, consequentemente, o público tinha tido acesso aos principais elementos do projeto de atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito.

14. Por último, a Comissão precisou que, mesmo admitindo que as informações pedidas pela recorrente constituíssem informações sobre ambiente, o artigo 6.o do Regulamento n.o 1367/2006 não continha nenhuma disposição que permitisse excluir a aplicação da exceção prevista no artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001.

15. Por outro lado, para efeitos do artigo 4.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1049/2001, uma vez que as informações pedidas tinham sido produzidas pela República Federal da Alemanha, a Comissão consultou o referido Estado‑Membro, que se opôs à sua divulgação. Este Estado‑Membro justificou a sua oposição remetendo para a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001. Em especial, a República Federal da Alemanha alegou que a Comissão ainda não tinha adotado uma decisão sobre as informações em causa e que a pressão para tomar uma decisão dentro dos prazos era importante. A Comissão considerou estes motivos prima facie pertinentes.

Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido

16. Por petição de 31 de outubro de 2012, a recorrente interpôs um recurso no Tribunal Geral contra a decisão implícita da Comissão relativa à recusa de acesso.

17. Na sequência da adoção da decisão controvertida, a recorrente adaptou os seus pedidos da petição em primeira instância na parte em que visavam a anulação dessa decisão.

18. A recorrente invocou, em substância, dois fundamentos recurso, relativos, o primeiro, à violação do artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001, conjugado com o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 e, o segundo, à violação do artigo 4.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1049/2001.

19. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso e condenou a recorrente nas despesas.

Pedidos das partes

20. Com o presente recurso, a recorrente pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido, anule a decisão controvertida ou, a título subsidiário, remeta o processo ao Tribunal Geral, e que condene a Comissão nas despesas.

21. A Comissão conclui pedindo que seja negado provimento ao recurso e que a recorrente seja condenada nas despesas.

Análise do presente recurso

22. A recorrente invoca dois fundamentos para o presente recurso, relativos, o primeiro, a uma interpretação errada do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, conjugado com o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 e, o segundo, a uma aplicação errada do artigo 4.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1049/2001.

Quanto ao primeiro fundamento

Argumentação das partes

23. A recorrente sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao interpretar de forma demasiado extensiva o motivo de recusa de acesso previsto no artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, conjugado com o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006.

24. Refere que o Tribunal Geral declarou, erradamente, que uma instituição pode invocar esse motivo de recusa relativamente a documentos «relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido» e que, por conseguinte, a sua aplicação não está limitada aos documentos elaborados no âmbito do processo decisório de uma autoridade pública, mas estende‑se também aos «documentos diretamente relacionados com as matérias tratadas no referido processo decisório» (n.os 87 e 88 do acórdão recorrido).

25. A recorrente alega que esta interpretação, baseada numa jurisprudência que não se enquadra no domínio do acesso à informação sobre ambiente, está em contradição com o objetivo prosseguido pela Convenção de Aarhus, a saber tornar transparente o processo decisório das autoridades públicas em matéria de ambiente e permitir ao público influenciar esse processo. Segundo a recorrente, a motivação do acórdão recorrido, segundo a qual importa garantir que os procedimentos administrativos se possam desenrolar com total serenidade e protegê‑los de pressões externas (n.o 81 do acórdão recorrido), é inconciliável com este objetivo.

26. Segundo a recorrente, a disposição pertinente da Convenção de Aarhus, a saber, o seu artigo 4.o, n.o 4, alínea a), não protege a confidencialidade de todo o procedimento administrativo, mas apenas de parte dele. O conceito de «procedimentos» visa apenas o processo consultivo e decisório interno dessa autoridade e diz respeito à tomada de decisões de mérito, com exclusão dos factos com base nos quais esse processo se desenrola, que não estão protegidos. A simples eventualidade de essa divulgação das informações poder suscitar questões e críticas não é suscetível de justificar a recusa de acesso aos documentos, uma vez que essas questões e críticas são inerentes ao objetivo da transparência.

27. A Comissão interroga‑se sobre a admissibilidade do primeiro fundamento. Por um lado, alega que a recorrente não tem legitimidade para alegar nesta fase uma pretensa incompatibilidade do Regulamento n.o 1367/2006 com a Convenção de Aarhus. Por outro lado, refere que se a recorrente pretende invocar a exigência de uma interpretação conforme com a referida convenção, trata‑se de um fundamento novo, que a recorrente não invocou perante o Tribunal Geral.

28. Quanto ao mérito, a Comissão sustenta que a interpretação do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, conjugado com o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, adotada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido, é correta. A Comissão considera que o conceito de «procedimentos das autoridades públicas» que figura no artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção de Aarhus não se limita ao processo deliberativo das autoridades. Segundo a Comissão, mesmo que um documento, como o que é objeto da decisão controvertida, não reproduza os procedimentos internos de uma autoridade pública, mas apenas aquilo que lhes serviu de fundamento, o acesso a esse documento pode ser recusado em conformidade com o artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção de Aarhus.

Quanto à admissibilidade

29. A Comissão contesta a admissibilidade do primeiro fundamento sustentando que a argumentação relativa ao artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção de Aarhus constitui um fundamento novo invocado pela primeira vez no presente recurso.

30. Recordo que resulta de jurisprudência constante que uma parte não pode invocar pela primeira vez no Tribunal de Justiça um fundamento que não apresentou no Tribunal Geral. Em sede de recurso, a competência do Tribunal de Justiça está, em princípio, limitada ao exame da apreciação, pelo Tribunal Geral, dos fundamentos que foram debatidos perante ele. Contudo, essa limitação não é aplicável aos argumentos que constituem apenas a ampliação de uma argumentação já desenvolvida em primeira instância ( 7 ).

31. No caso em apreço, a recorrente invocou perante o Tribunal Geral uma violação do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, conjugado com o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, tendo sustentado que os motivos de recusa de acesso devem ser interpretados de forma restritiva. A recorrente referiu‑se à finalidade do Regulamento n.o 1367/2006, que tem por objetivo assegurar a execução da Convenção de Aarhus. Defendeu que o motivo invocado pela Comissão não permitia recusar o acesso às informações factuais que não dizem respeito ao processo decisório stricto sensu, mas apenas à base factual desse processo (v., nomeadamente, n.os 41 e 86 do acórdão recorrido).

32. No âmbito do primeiro fundamento de recurso, a recorrente aduziu argumentos semelhantes indicando, além disso, que a interpretação que defende também resulta do artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção de Aarhus.

33. Observo que, conforme resulta dos seus argumentos apresentados na audiência, a recorrente não invoca a Convenção de Aarhus para contestar a validade do Regulamento n.o 1367/2006, o que alteraria efetivamente o alcance do litígio, mas apoia‑se unicamente na exigência de uma interpretação desse regulamento conforme com a Convenção de Aarhus.

34. Ora, dado que, em primeira instância, a recorrente tinha invocado a violação do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, que aplica o artigo 4.o da Convenção de Aarhus, cabia ao Tribunal Geral interpretar a disposição invocada do regulamento tendo conta as disposições pertinentes dessa convenção, de acordo com o princípio da interpretação conforme com o direito internacional ( 8 ).

35. Nestas condições, considero que o argumento relativo ao artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção de Aarhus constitui simplesmente a ampliação de uma argumentação já desenvolvida pela recorrente em primeira instância, relativa à violação do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006.

36. Daqui decorre que o primeiro fundamento é admissível.

Quanto ao mérito

– Obrigação de uma interpretação conforme com a Convenção de Aarhus

37. A Convenção de Aarhus, aprovada pela Decisão 2005/370/CE, constitui parte integrante da ordem jurídica da União. Ao subscrever a Convenção de Aarhus, a União Europeia obrigou‑se, nomeadamente, a assegurar, no âmbito de aplicação do direito da União, um acesso às informações sobre ambiente, em conformidade com as disposições desta convenção ( 9 ).

38. Para responder a esta obrigação, o legislador da União adotou dois atos, a Diretiva 2003/4/CE ( 10 ), dirigida aos Estados‑Membros, e o Regulamento n.o 1367/2006, respeitante às instituições e aos outros órgãos da União.

39. Uma vez que ao adotar estes dois atos o legislador da União pretendeu assegurar a compatibilidade do direito da União com a Convenção de Aarhus, há que ter em conta o texto e o objeto desta convenção para efeitos da sua interpretação ( 11 ).

40. Além disso, é desejável assegurar uma coerência na interpretação destes dois atos — a Diretiva 2003/4 e o Regulamento n.o 1367/2006 — na medida em que aplicam as mesmas disposições da Convenção de Aarhus. É razoável considerar, salvo indicação explícita em contrário, que o legislador da União pretendeu executar esta convenção de maneira uniforme no direito da União, tanto para os Estados‑Membros como para as instituições da União.

41. Estas considerações foram aceites pelas partes. A Comissão admitiu, nomeadamente, na sua contestação, que o motivo de recusa invocado deve ser interpretado à luz do artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção de Aarhus e de forma coerente com o artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/4.

– Conceito de «procedimentos das autoridades públicas»

42. O artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção de Aarhus prevê a possibilidade de recusar o acesso a informação sobre ambiente no caso de prejuízo para a confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas, quando essa confidencialidade esteja prevista por lei. O mesmo ( 12 ) motivo de recusa está previsto no artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/4.

43. É forçoso constatar que a redação destas duas disposições apresenta algumas divergências linguísticas. No que respeita aos textos da Convenção de Aarhus que fazem fé, a versão francesa menciona a expressão «délibérations des autorités publiques», enquanto a inglesa emprega a expressão «proceedings [of public authorities]», que pode ser entendida de forma mais ampla.

44. Do mesmo modo, no que se refere à Diretiva 2003/4, algumas versões linguísticas utilizam um termo correspondente a «deliberações», ou mesmo a «deliberações internas» ( 13 ), enquanto outras se referem, de forma mais ampla, à confidencialidade dos procedimentos, dos trabalhos ou das ações processuais de uma autoridade pública ( 14 ) ( *1 ) .

45. Para dar uma interpretação uniforme à disposição em causa, constante da Convenção de Aarhus e dos atos que transpõem esta convenção para o direito da União, importa ter em conta o contexto e a finalidade destes atos ( 15 ).

46. A Convenção de Aarhus e a Diretiva 2003/4 visam assegurar um maior acesso do público às informações sobre ambiente, prevendo o direito de acesso como regra geral e limitando a possibilidade de recusa a poucos casos específicos claramente definidos ( 16 ). Estes atos consagram o princípio de que os motivos de recusa de acesso devem ser interpretados de maneira restritiva ( 17 ).

47. Tendo em conta este objetivo, o conceito de «procedimentos das autoridades públicas» não pode, na minha opinião, ser interpretado no sentido de que se refere a todo o procedimento numa autoridade pública. Tal interpretação, demasiado ampla, não permitiria circunscrever o alcance do motivo de recusa em causa e interpretá‑lo de maneira restritiva.

48. A opção por uma interpretação mais restritiva do conceito de «procedimentos», conforme resulta, nomeadamente, da versão francesa da Convenção de Aarhus, parece‑me ser corroborada pelos trabalhos preparatórios.

49. Uma disposição análoga já constava do artigo 3.o, n.o 2, primeiro parágrafo, primeiro travessão, da Diretiva 90/313/CEE ( 18 ), que serviu de modelo na preparação da Convenção de Aarhus. A versão francesa da Diretiva 90/313 referia‑se a «deliberações», e este mesmo termo foi retomado na [versão francesa] da Convenção de Aarhus. Por conseguinte, os autores desta convenção optaram por não substituir este termo por um termo mais geral.

50. Na minha opinião, uma leitura restritiva do motivo de recusa em causa, limitado aos procedimentos «internos» de uma autoridade, também pode encontrar apoio na análise que consta do guia de aplicação da Convenção de Aarhus ( 19 ), que constitui um documento explicativo pertinente para a interpretação desta convenção, mesmo que desprovido de força vinculativa ( 20 ).

51. Assim, considero que o conceito de «procedimentos» deve ser entendido no sentido de que visa apenas a fase deliberativa dos processos decisórios, conforme sugerem os termos empregues na versão francesa da Convenção de Aarhus e nas versões alemã e italiana da Diretiva 2003/4.

52. A este respeito, observo que o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de interpretar o artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/4 de um ponto de vista diferente, no processo que deu origem ao acórdão Flachglas Torgau ( 21 ).

53. Ao interpretar o requisito segundo o qual a confidencialidade dos procedimentos de uma autoridade pública deve estar «prevista por lei», o Tribunal de Justiça declarou que este requisito exige, nomeadamente, que o direito nacional estabeleça claramente o alcance do conceito de «procedimentos» previsto no artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/4, que «remete para as etapas finais dos processos decisórios das autoridades públicas» ( 22 ).

54. Embora o Tribunal de Justiça não se tenha pronunciado expressamente sobre o alcance do conceito de «procedimentos» nesse acórdão, pode deduzir‑se dele, na minha opinião, que este conceito deve ser claramente circunscrito e não pode abranger todo o procedimento numa autoridade.

55. Nas suas conclusões nesse mesmo processo, a advogada‑geral E. Sharpston, ao sublinhar as divergências entre as versões linguísticas, considerou que o conceito de «procedimentos das autoridades públicas» se deveria limitar unicamente às manifestações de opinião e às discussões de opções políticas no âmbito dos procedimentos de tomada de decisões ( 23 ). Seguiu, assim, a abordagem restritiva defendida pela Comissão nesse processo, baseada nas versões francesa e alemã da Diretiva 2003/4 ( 24 ).

56. Numa decisão proferida na sequência do acórdão Flachglas Torgau ( 25 ), invocado pela recorrente, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) interpretou o motivo de recusa em causa no sentido de que estava limitado ao processo deliberativo enquanto tal, a saber, ao processo de reflexão propriamente dito, com exclusão das informações que constituem os fundamentos de facto das decisões tomadas, que só estão protegidas quando permitem retirar conclusões claras sobre esse processo deliberativo ( 26 ).

57. Proponho ao Tribunal de Justiça que adote, em substância, a mesma interpretação no presente processo. Tal abordagem permitirá assegurar uma coerência na aplicação do mesmo motivo de recusa, aplicável, nos termos da Convenção de Aarhus, tanto aos Estados‑Membros como às instituições da União.

58. É verdade que não está excluído que, ao aplicar um conceito jurídico relativo a um compromisso internacional, o legislador da União tenha em conta especificidades do funcionamento da União, que pode ser diferente do funcionamento de um Estado‑Membro ( 27 ). No entanto, no caso em apreço, não vejo como é que tais especificidades poderiam justificar uma interpretação do conceito de «procedimentos» diferente da que resulta da Diretiva 2003/4.

59. Conforme já referi, o artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, conjugado com o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, deve ser interpretado em conformidade com o artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção de Aarhus.

60. Assim, a exceção relativa aos pedidos de acesso à informação prevista por estas disposições do direito da União deve ser entendida no sentido de que visa a confidencialidade das «procedimentos das autoridades públicas» e abrange as informações cuja divulgação seja suscetível de prejudicar a confidencialidade do processo deliberativo no âmbito dos processos decisórios. Tal interpretação restrita exclui a priori, como sustenta a recorrente, as informações que constituam simplesmente o fundamento factual que alimenta o processo de tomada de decisão.

61. Estou consciente de que esta interpretação se afasta do enunciado do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, que se refere a quaisquer «documentos elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido» ( 28 ).

62. Isso deve‑se ao facto de, ao aplicar a Convenção de Aarhus relativamente às instituições da União, através do Regulamento n.o 1367/2006, o legislador da União ter optado por não transpor os motivos de recusa contidos nesta convenção mas remeter para o Regulamento n.o 1049/2001, que não utiliza a mesma terminologia ( 29 ).

– Análise das conclusões do Tribunal Geral

63. As críticas formuladas pela recorrente incidem, por um lado, sobre os n.os 80 a 82 e, por outro, sobre os n.os 87 a 89 do acórdão recorrido.

64. Nos n.os 79 a 85 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral analisou o argumento da recorrente segundo o qual a transparência e a participação dos cidadãos implicam a possibilidade de formular críticas e suscitar questões sobre a exatidão dos dados, não podendo o risco dessas críticas constituir, portanto, um motivo de recusa de acesso às informações (n.o 79 do acórdão recorrido).

65. A este respeito, o Tribunal Geral declarou, baseando‑se na jurisprudência relativa ao artigo 4.o, n.os 2 e 3 do Regulamento n.o 1049/2001 ( 30 ), que o procedimento administrativo em causa merecia uma proteção reforçada, uma vez que o acesso às informações a ele respeitantes permitiria aos interessados influenciar o procedimento, e que importava proteger esses procedimentos das pressões externas para não prejudicar a serenidade dos debates (n.os 80 a 81 do acórdão recorrido).

66. Esta argumentação jurídica, perfeitamente válida no domínio do controlo das concentrações em causa no acórdão Suécia/MyTravel e Comissão ( 31 ), citado pelo Tribunal Geral, não pode ser transposta sem reserva para o domínio do acesso às informações sobre ambiente.

67. Como a recorrente salienta, com razão, o próprio objetivo da Convenção de Aarhus e dos atos legislativos que aplicam esta convenção no direito da União é assegurar uma maior transparência na administração e conceder ao público um acesso à informação no domínio do ambiente, para lhe dar a possibilidade de exprimir as suas preocupações ( 32 ).

68. Por conseguinte, no domínio objeto da Convenção de Aarhus, a possibilidade de formular críticas e de tentar influenciar o processo decisório não pode ser invocada pela administração como motivo de recusa de acesso à informação.

69. Daqui decorre que, na medida em que concluiu que as informações pedidas se enquadram no domínio objeto da Convenção de Aarhus e do Regulamento n.o 1367/2006, o Tribunal Geral não podia, sem cometer um erro de direito, apoiar‑se na consideração, relativa a outro domínio de atividade da União, segundo a qual a atividade administrativa da Comissão deve, à semelhança dos processos jurisdicionais ( 33 ), ser protegida a fim de assegurar a serenidade dos debates (n.o 81 do acórdão recorrido).

70. Por outro lado, o motivo invocado pelo Tribunal Geral no n.o 82 do acórdão recorrido, segundo o qual a atividade administrativa não exige um acesso à informação tão amplo como a atividade legislativa, também é inaplicável no domínio objeto da Convenção de Aarhus. Com efeito, esta convenção tem por objetivo aumentar a transparência principalmente no contexto da atividade administrativa, estando o exercício do poder legislativo excluído do seu âmbito de aplicação ( 34 ).

71. Por conseguinte, os motivos que constam dos n.os 80 a 82 do acórdão recorrido são inconciliáveis com os objetivos da Convenção de Aarhus e do Regulamento n.o 1367/2006 e violam o princípio da interpretação restritiva dos motivos de recusa de acesso à informação, previsto no artigo 4.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Convenção de Aarhus e no artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006.

72. Em seguida, nos n.os 86 a 89 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral examinou o argumento da recorrente segundo o qual as informações pedidas não se enquadram no âmbito de aplicação do motivo de recusa invocado, dado que não se pode considerar que dizem respeito ao próprio processo decisório, mas incidem unicamente sobre a base factual do referido processo (n.o 86 do acórdão recorrido).

73. A este respeito, o Tribunal Geral salientou, remetendo para o artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, que uma instituição pode recusar o acesso a documentos «relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tinha decidido», permitindo, segundo ele, a utilização desta expressão aplicar esta disposição aos documentos diretamente relacionados com as matérias tratadas no processo decisório (n.os 87 e 88 do acórdão recorrido).

74. O Tribunal Geral concluiu que era esse o caso das informações controvertidas, uma vez que se trata dos dados que os Estados‑Membros devem transmitir à Comissão para efeitos do cálculo das licenças gratuitas de emissão de gases com efeito de estufa, em conformidade com o artigo 11.o da Diretiva 2003/87 e com o artigo 15.o da Decisão 2011/278/UE ( 35 ). Por conseguinte, as referidas informações estavam «diretamente relacionadas com a matéria examinada no âmbito do processo decisório» e consequentemente, estavam «relacionad[as] com uma matéria sobre a qual a instituição não tinha decidido» (n.os 89 e 90 do acórdão recorrido).

75. O raciocínio do Tribunal Geral não tem em conta o facto de que a exceção relativa aos pedidos de acesso aos documentos a que se refere o artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001 deve, no domínio abrangido pela Convenção de Aarhus e pelo Regulamento n.o 1367/2006, ser interpretada de maneira restritiva e à luz da lista limitativa dos motivos de recusa prevista por esta convenção.

76. Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção de Aarhus, um pedido de informação sobre ambiente pode ser recusado em caso de prejuízo para «[a] confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas, nos casos em que tal confidencialidade esteja prevista no direito interno». Na minha opinião, este motivo de recusa deve ser entendido no sentido de que se refere ao processo deliberativo dos procedimentos decisórios e não abrange todo o procedimento administrativo ( 36 ).

77. Tendo em conta este motivo de recusa previsto pela Convenção de Aarhus, a interpretação do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001 adotada pelo Tribunal Geral nos n.os 87 a 90 do acórdão recorrido é demasiado extensiva, na medida em que abrange potencialmente qualquer documento relacionado com uma matéria sobre a qual uma autoridade pública ainda não tenha decidido ( 37 ).

78. Assim, o Tribunal Geral infringiu o princípio da interpretação restritiva dos motivos de recusa previsto no artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006 e a obrigação de interpretação conforme com a Convenção de Aarhus ( 38 ).

Conclusão preliminar

79. Por todas as razões expostas, considero que, nos n.os 80 a 90 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral se baseou numa interpretação errada do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, conjugado com o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006.

80. Consequentemente, na minha opinião, o acórdão recorrido deve ser anulado, sem que seja necessário analisar o segundo fundamento do recurso.

Quanto às consequências da anulação do acórdão recorrido

81. Nos termos do artigo 61.o, n.o 1, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando este anula o acórdão recorrido, pode decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.

82. Considero que esta condição está preenchida neste caso.

83. No Tribunal Geral, a recorrente baseou o seu pedido de anulação da decisão controvertida, em substância, em dois fundamentos, o primeiro dos quais era relativo à violação do artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001, conjugado com o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006.

84. Resulta dos n.os 76 a 78 das presentes conclusões que este fundamento deve ser julgado procedente.

85. Como a recorrente sublinha, com razão, na sua petição inicial e na sua petição de adaptação apresentadas em primeira instância, a Comissão violou o artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001, conjugado com o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, ao considerar que as informações pedidas estavam abrangidas pelo motivo de recusa relativo ao risco de prejuízo grave para o processo decisório da Comissão.

86. Uma vez que se trata de um pedido de acesso que tem por objeto informações sobre ambiente na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento n.o 1367/2006, o que não é contestado pelas partes, esse motivo de recusa deve, à luz do artigo 4.o, n.o 4, alínea a), da Convenção de Aarhus, ser entendido no sentido de que visa proteger a confidencialidade das d de uma autoridade pública.

87. Ora, neste caso, a Comissão não demonstrou de que forma o acesso às informações que constituem simplesmente o fundamento factual da sua futura decisão, a saber, os dados transmitidos pela República Federal da Alemanha necessários para calcular as licenças gratuitas de emissões de gases com efeito de estufa, em conformidade com o artigo 11.o da Diretiva 2003/87 e com o artigo 15.o da Decisão 2011/278, poderia prejudicar o processo deliberativo relativo à tomada dessa decisão.

88. O raciocínio adotado pela Comissão na decisão controvertida, relacionado com o facto de a comunicação integral das referidas informações permitir ao público suscitar questões ou formular críticas relativamente às informações transmitidas pelos Estados‑Membros, que poderia interferir no processo decisório, atrasar esse processo e prejudicar o diálogo entre a Comissão e os Estados‑Membros, não é pertinente tendo em conta a finalidade tanto do Regulamento n.o 1367/2006 como da Convenção de Aarhus, que visam aumentar a transparência da atividade administrativa no domínio do ambiente.

89. Por outro lado, a decisão controvertida não esclarece, em violação do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1367/2006, se as informações pedidas dizem ou não respeito a emissões para o ambiente, nem tem em conta o interesse público na divulgação ( 39 ).

90. Em relação ao interesse público, observo que um dos objetivos do direito de acesso às informações sobre ambiente é sensibilizar o público para as questões ambientais e permitir‑lhe exprimir as suas preocupações. Ora, como a recorrente salienta, com razão, na sua réplica em primeira instância, eventuais indicações pelo público de possíveis erros relativos aos dados dos Estados‑Membros permitirão à Comissão desempenhar melhor a sua função prevista no artigo 15.o, n.o 1, da Decisão 2011/278.

91. Por último, observo que não é pertinente que o pedido de acesso provenha, neste caso, de uma empresa beneficiária, ela própria, do regime de licenças gratuitas. O direito de acesso às informações sobre ambiente é garantido a todas as pessoas singulares ou coletivas, sem que tenham de justificar o seu interesse ( 40 ). Por conseguinte, a eventual existência desse interesse não é pertinente. Além disso, ainda que a recorrente disponha, enquanto beneficiária das licenças, de um interesse específico em que as informações utilizadas para calcular as licenças sejam exatas, não está excluído que esse interesse coincida com o interesse público em que a Comissão tome decisões sobre o ambiente com base em informações exatas e atualizadas.

92. Consequentemente, o primeiro fundamento do recurso deve ser julgado procedente e a decisão controvertida deve ser anulada, sem que seja necessário examinar o segundo fundamento da petição em primeira instância, relativo à violação do artigo 4.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1049/2001.

93. Em todo o caso, esta última disposição não constitui, no caso em apreço, um motivo de recusa verdadeiramente autónomo, que possa justificar a manutenção da decisão controvertida. Com efeito, a oposição manifestada pela República Federal da Alemanha ao abrigo do artigo 4.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1049/2001, também é motivada pela proteção do processo decisório da Comissão, prevista no artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, deste mesmo regulamento (n.o 127 do acórdão recorrido).

Conclusão

94. A luz das considerações anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça: — anule o acórdão o acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 11 de dezembro de 2014, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comissão (T‑476/12, não publicado, EU:T:2014:1059); — anule a decisão da Comissão Europeia de 17 de janeiro de 2013 (GestDem 3273/2012), relativa à recusa parcial de um pedido de acesso a um documento transmitido à Comissão pela República Federal da Alemanha no âmbito do processo de atribuição de licenças de emissão de gazes com efeito de estufa referido no artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87/CE, e — condene a Comissão Europeia nas despesas das duas instâncias.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO 2003, L 275, p. 32).

( 3 ) Observo que esta problemática, entre outras, é suscitada no processo CientEarth/Comissão (C‑57/16), pendente no Tribunal de Justiça.

( 4 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO 2006, L 264, p. 13).

( 5 ) Convenção assinada em Aarhus (Dinamarca) em 25 de junho de 1998 e aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005 (JO 2005, L 124, p. 1).

( 6 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).

( 7 ) Acórdão de 10 de abril de 2014, Areva e o./Comissão (C‑247/11 P e C‑253/11 P, EU:C:2014:257, n.os 113 e 114 e jurisprudência referida).

( 8 ) Acórdão de 10 de setembro de 1996, Comissão/Alemanha (C‑61/94, EU:C:1996:313, n.o 52). V. n.o 39 das presentes conclusões.

( 9 ) Acórdão de 19 de dezembro de 2013, Fish Legal e Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, n.o 35). V., também, neste sentido, acórdãos de 22 de dezembro de 2010, Ville de Lyon (C‑524/09, EU:C:2010:822, n.o 36), e de 14 de fevereiro de 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, n.o 30).

( 10 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Diretiva 90/313/CEE do Conselho (JO 2003, L 41, p. 26).

( 11 ) V., neste sentido, em relação à Diretiva 2003/4, acórdãos de 14 de fevereiro de 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, n.o 40), e de 19 de dezembro de 2013, Fish Legal e Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, n.o 37).

( 12 ) O artigo 4.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2003/4 utiliza um termo análogo, a saber «confidencialidade» dos procedimentos.

( 13 ) Nomeadamente, as versões nas línguas francesa, alemã (Beratungen von Behörden) e italiana (deliberazioni interne delle autorità pubbliche).

( 14 ) Nomeadamente, as versões nas línguas inglesa, neerlandesa (handelingen van overheidsinstanties), lituana ([valdžios institucijų]procesinių veiksmų konfidencialumas) e polaca (poufność działań organów władzy publicznej). O texto espanhol da Diretiva 2003/4 (procedimientos de las autoridades públicas) afasta‑se da tradução oficial da convenção (deliberaciones de las autoridades públicas).

( *1 ) Ndt.:— Na versão portuguesa da Convenção de Aarhus e da Diretiva 2003/4 é utilizado o termo «procedimentos».

( 15 ) Em direito da União, em caso de disparidade entre as diferentes versões linguísticas, a disposição em causa deve ser interpretada em função da economia geral e da finalidade da regulamentação em questão. V., nomeadamente, acórdão de 9 de abril de 2014, GSV (C‑74/13, EU:C:2014:243, n.o 27).

( 16 ) V. considerando 16 da Diretiva 2003/4.

( 17 ) Artigo 4.o, n.o 4, segundo parágrafo, da Convenção de Aarhus e artigo 4.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2003/4.

( 18 ) Diretiva do Conselho, de 7 de junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente (JO 1990, L 158, p. 56).

( 19 ) V. Stec, S. e o., The Aarhus Convention: An Implementation Guide, Nations Unies, New York, Genève, 2000, p. 81. Segundo este guia, «la convention d’Aarhus ne donne pas de définition des“délibérations des autorités publiques”, mais l’une des interprétations est qu’il peut s’agir de délibérations concernant les opérations internes d’une autorité publique et non de délibération des autorités publiques sur des questions de fond relevant de leur domaine de compétence» (p. 74 da versão francesa) («The Convention does not define ‘proceedings of public authorities’ but one interpretation is that these may be proceedings concerning the internal operations of a public authority and not substantive proceedings conducted by the public authority in its area of competence»). A mesma posição é expressa na segunda edição do guia (p. 86 da versão inglesa). V. documento acessível no sítio Internet: http://www.unece.°rg/environmental‑policy/conventions/public‑participation/aarhus‑convention/key‑guidance‑material.html.

( 20 ) Acórdão de 19 de dezembro de 2013, Fish Legal e Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, n.o 38).

( 21 ) Acórdão de 14 de fevereiro de 2012 (C‑204/09, EU:C:2012:71).

( 22 ) Acórdão de 14 de fevereiro de 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, n.o 63).

( 23 ) Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2011:413, n.o 83).

( 24 ) Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2011:413, n.o 81). Nesse processo, o Governo alemão sustentava que o termo «procedimentos» inclui os debates entre os diferentes serviços, mas não os dados ou as estatísticas que serviram de base a esses debates e às decisões que se seguiram.

( 25 ) Acórdão de 14 de fevereiro de 2012 (C‑204/09, EU:C:2012:71).

( 26 ) Sentença de 2 de agosto de 2012, 7 C 7.12, n.os 26 e 27 (ECLI:DE:BVerwG:2012:020812U7C7.12.0).

( 27 ) Foi, nomeadamente, tendo em conta estas especificidade que, numa declaração depositada nos termos do artigo 19.o da Convenção, de Aarhus, a União declarou que «as instituições comunitárias aplicarão a convenção no quadro das suas regras atuais e futuras sobre o acesso aos documentos e das outras regras pertinentes do direito comunitário no domínio abrangido pela convenção». V., também, acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, n.os 40 e 41).

( 28 ) O segundo parágrafo do mesmo número, que não é invocado neste caso, respeita ao acesso a «documentos que contenham pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa».

( 29 ) Alguns autores observaram, aquando da transposição da Convenção de Aarhus, que o Regulamento n.o 1049/2001 continha elementos que não são conformes à referida convenção. V. Krämer, L., «Access to Environmental Information in an Open European Society — Directive 2003/4», College of Europe Research Papers, 5/2003, p. 28.

( 30 ) Acórdão de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, n.os 86 e 87), e conclusões da advogada‑geral J. Kokott nesse processo (EU:C:2011:107, n.os 65 a 67).

( 31 ) Acórdão de 21 de julho de 2011 (C‑506/08 P, EU:C:2011:496).

( 32 ) V. considerando 9 da Convenção de Aarhus, considerando 1 da Diretiva 2003/4 e considerando 2 do Regulamento n.o 1367/2006.

( 33 ) Nas conclusões citadas pelo Tribunal Geral, a advogada‑geral J. Kokott considerou que os procedimentos administrativos, muito especialmente em matéria de controlo de concentrações, devem ser protegidos de pressões externas de forma análoga à atividade jurisdicional. V. conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Suécia/MyTravel e Comissão (C‑506/08 P, EU:C:2011:107, n.os 65 a 67).

( 34 ) Ainda que o legislador da União tenha optado por alargar o regime convencional também à atividade legislativa da União. V. artigo 2.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Convenção de Aarhus e considerando 7 do Regulamento n.o 1367/2006.

( 35 ) Decisão da Comissão, de 27 de abril de 2011, sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2011, L 130, p. 1).

( 36 ) V. n.o 60 das presentes conclusões.

( 37 ) Na jurisprudência mais recente relativa ao acesso à informação ambiental, o Tribunal Geral adotou uma interpretação significativamente mais restrita desta disposição do Regulamento n.o 1049/2001. V. acórdão de 20 de setembro de 2016, PAN Europe/Comissão (T‑51/15, não publicado, EU:T:2016:519, n.os 30 a 37).

( 38 ) V. n.o 39 das presentes conclusões.

( 39 ) Num contexto próximo, respeitante ao acesso às informações relativas à venda de direitos de emissões de gases com efeito de estufa, v. conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Ville de Lyon (C‑524/09, EU:C:2010:613, n.os 69 a 74). O artigo 4.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2003/4 exclui a possibilidade de se invocar o motivo de recusa relativo à confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas quando o pedido de acesso incida sobre as informações relativas a emissões. Ainda que o Regulamento n.o 1367/2006 não contenha esta limitação, tenho dúvidas quanto ao facto de a Comissão poder invocar utilmente este motivo na mesma hipótese, dado que essa possibilidade não está disponível para os Estados‑Membros.

( 40 ) Considerando 8 da Diretiva 2003/4. V. acórdãos de 19 de dezembro de 2013, Fish Legal e Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853; n.o 36), e de 6 de outubro de 2015, East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:656, n.o 56).