CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

JÁN MAZÁK

apresentadas em 5 de Junho de 2008 ( 1 )

Processo C-121/07

Comissão das Comunidades Europeias

contra

República Francesa

«Incumprimento de Estado — Directiva 2001/18/CE — Libertação voluntária no ambiente e colocação no mercado de OGM — Acórdão do Tribunal que declara o incumprimento — Inexecução — Artigo 228.o CE — Execução na pendência da acção — Sanções pecuniárias»

I — Introdução

1. A presente acção foi intentada pela Comissão nos termos do artigo 228.o CE. A Comissão alega que a República Francesa não executou o acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 2004, proferido no processo Comissão/França (C-419/03) ( 2 ). A Comissão pediu, inicialmente, a condenação da República Francesa no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória de 366744 euros por dia de atraso na execução do acórdão no processo C-419/03, a contar da data da prolação do acórdão no presente processo e até ao dia em que o acórdão proferido no processo C-419/03 fosse plenamente executado. Além disso, a Comissão pede a condenação da República Francesa no pagamento de uma quantia fixa.

2. No acórdão que proferiu no processo C-419/03, o Tribunal de Justiça decidiu que, ao não adoptar, no prazo previsto, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para transpor para o seu direito interno as disposições da Directiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Março de 2001, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados e que revoga a Directiva 90/220/CEE do Conselho ( 3 ), que divergem ou vão para além das disposições da Directiva 90/220/CEE do Conselho, de 23 de Abril de 1990, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados ( 4 ), a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 2001/18.

3. A Directiva 2001/18 tem por objectivo a aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros e a protecção da saúde humana e do ambiente quando são efectuadas libertações no ambiente deliberadas de organismos geneticamente modificados (a seguir «OGM») para qualquer fim diferente da colocação no mercado, no território da Comunidade, e quando são aí colocados produtos que contenham ou sejam constituídos por OGM ( 5 ).

II — Quadro jurídico

A — Directiva 2001/18

4. O artigo 8.o da Directiva 2001/18, sob a epígrafe «Tratamento das alterações e das novas informações», dispõe o seguinte: «1. No caso de sobrevir qualquer alteração ou modificação não intencional da libertação deliberada de um OGM ou de uma combinação de OGM que seja susceptível de ter consequências em termos de riscos para a saúde humana e para o ambiente, depois de a autoridade competente ter dado a sua autorização por escrito, ou de surgirem novas informações sobre tais riscos, quer enquanto a notificação estiver a ser examinada pela autoridade competente de um Estado-Membro quer depois de esta ter dado a sua autorização por escrito, o notificador deverá imediatamente: a) Tomar as medidas necessárias para proteger a saúde humana e o ambiente; b) Informar a autoridade competente de qualquer alteração ou modificação imprevista, com antecedência ou logo que a modificação imprevista ou as novas informações sejam conhecidas; c) Rever as medidas especificadas na notificação. 2. Se a autoridade competente referida no n.o 1 obtiver novas informações que possam ter consequências significativas quanto aos riscos para a saúde humana e o ambiente, ou nas circunstâncias descritas no n.o 1, deverá proceder à avaliação da referida informação e torná-la acessível ao público, podendo exigir que o notificador altere as condições de libertação deliberada, a suspenda ou lhe ponha termo, devendo do facto informar o público.»

5. O artigo 19.o da Directiva 2001/18, intitulado «Autorização», dispõe: «1. Sem prejuízo dos requisitos constantes de outra legislação comunitária, os produtos que contenham ou sejam constituídos por OGM só poderão ser utilizados sem qualquer notificação adicional em toda a Comunidade se tiver sido dada uma autorização por escrito à sua colocação no mercado […] 2. O notificador só pode proceder à colocação no mercado depois de ter recebido a autorização por escrito da autoridade competente, em conformidade com os artigos 15.o, 17.o e 18.o e de acordo com todas as condições impostas nessa autorização […]»

6. O artigo 23.o, n.o 1, da Directiva 2001/18, sob a epígrafe «Cláusula de salvaguarda», dispõe o seguinte: «Quando um Estado-Membro, no seguimento de informações novas ou suplementares disponíveis a partir da data da autorização que afectem a avaliação dos riscos ambientais, ou de uma nova avaliação das informações já existentes com base em conhecimentos científicos novos ou suplementares, tiver razões válidas para considerar que um produto que contenha ou seja constituído por OGM, que tenha sido adequadamente notificado e que tenha recebido uma autorização por escrito nos termos da presente directiva, constitui um risco para a saúde humana ou para o ambiente, pode restringir ou proibir provisoriamente a utilização e/ou venda desse produto no seu território. O Estado-Membro deve assegurar que, em caso de risco sério, serão tomadas medidas de emergência, tais como a suspensão ou cessação da colocação no mercado, incluindo a informação do público. O Estado-Membro deve informar imediatamente a Comissão e os restantes Estados-Membros das medidas tomadas ao abrigo do presente artigo e indicar as razões da sua decisão, fornecendo a sua nova avaliação dos riscos ambientais, referir se as condições da autorização devem ser alteradas e a forma de o fazer ou se esta deve ser suprimida e, quando adequado, as informações novas ou suplementares sobre as quais baseou essa decisão.»

7. O artigo 34.o da Directiva 2001/18 dispõe: «1. Os Estados-Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento ao disposto na presente directiva até 17 de Outubro de 2002 […]»

8. O artigo 36.o da Directiva 2001/18 dispõe o seguinte: «1. A Directiva 90/220/CEE é revogada com efeitos a partir de 17 de Outubro de 2002. 2. As referências feitas à directiva revogada devem entender-se como feitas à presente directiva e ser lidas de acordo com o quadro de correspondência que consta do anexo VIII.»

B — Legislação nacional

9. O artigo L 533-6 do Código francês do ambiente (a seguir «código») dispõe: «As autorizações concedidas pelos outros Estados-Membros da União Europeia nos termos da legislação adoptada por esses Estados ou por outros Estados que sejam partes no Acordo sobre o Espaço Económico Europeu em aplicação da Directiva 90/220/CEE, de 23 de Abril de 1990, são consideradas autorizações para efeitos do presente capítulo. Contudo, quando existam razões válidas para considerar que um produto autorizado por outro Estado-Membro ou outro Estado que seja parte no referido acordo apresenta riscos para a saúde pública ou para o ambiente, a autoridade administrativa pode limitar temporariamente ou proibir o uso ou a colocação no mercado desse produto.»

10. O artigo L 535-2 do código, integrado no capítulo V do título III do referido código, prevê: «I — Sempre que se justifique uma nova avaliação dos riscos para a saúde pública ou para o ambiente decorrentes da presença de organismos geneticamente modificados, a autoridade administrativa pode, a expensas do titular da autorização ou dos detentores dos organismos geneticamente modificados: 1) Suspender a autorização enquanto se aguardam informações complementares e, se necessário, ordenar que os produtos deixem de estar à venda ou proibir a sua utilização; 2) Impor modificações às condições de libertação deliberada; 3) Revogar a autorização; 4) Ordenar a destruição dos organismos geneticamente modificados e, no caso de incumprimento por parte do titular da autorização ou do detentor, proceder oficiosamente à sua destruição. II — Excepto em casos de urgência, estas medidas apenas podem ser executadas se tiver sido dada ao beneficiário a oportunidade de apresentar observações.»

11. O artigo L 537-1 do código, integrado no seu título III, dispõe o seguinte: «As medidas de execução dos capítulos III, V e VI do presente título são definidas por decreto do Conseil d’État.»

12. O artigo 16.o do Decreto n.o 2007-358, de 19 de Março de 2007, relativo à libertação deliberada para qualquer fim diferente da colocação no mercado de produtos total ou parcialmente compostos por organismos geneticamente modificados, tem a seguinte redacção: «Se a autoridade administrativa competente obtiver informações sobre novos elementos que possam ter consequências significativas no que diz respeito aos riscos para a saúde pública e para o ambiente, deve efectuar uma nova avaliação dos riscos e disponibilizar esses elementos ao público. Nos termos do artigo L 535-2 do [código], a autoridade administrativa competente pode exigir que o responsável pela libertação deliberada modifique as condições desta libertação, a suspenda ou lhe ponha termo, e informe o público desse facto.»

13. O artigo 16.o do Decreto n.o 2007-359, de 19 de Março de 2007, relativo ao procedimento de autorização de colocação no mercado de produtos que não se destinam à alimentação e que são, no todo ou em parte, compostos por organismos geneticamente modificados, enuncia: «A autoridade administrativa competente deverá adoptar provisoriamente as medidas previstas no parágrafo I do artigo L 535-2 do [código]. Em caso de risco grave, essas medidas devem ser adoptadas de forma urgente e o público deve ser adequadamente informado. A autoridade administrativa competente deve informar a Comissão das Comunidades Europeias e os Estados-Membros das medidas adoptadas e indicar os fundamentos da sua decisão, apresentando a sua reavaliação dos riscos ambientais e precisando se as condições da autorização devem ser alteradas ou se a autorização deve ser revogada, e, se for esse o caso, indicar as informações novas ou complementares em que baseou a sua decisão.»

III — Antecedentes do litígio

A — Acórdão proferido no processo C-419/03

14. O n.o 1 do dispositivo do acórdão proferido no processo C-419/03 dispõe que, «[a]o não adoptar, no prazo previsto, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para transpor para o seu direito interno as disposições da Directiva 2001/18/CE […] que divergem ou vão além das disposições da Directiva 90/220/CEE do Conselho […], a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 2001/18».

B — Fase pré-contenciosa

15. Em 5 de Novembro de 2004, a Comissão solicitou às autoridades francesas informações sobre as medidas adoptadas pela República Francesa em execução do acórdão proferido no processo C-419/03. Em 4 de Fevereiro de 2005, as autoridades francesas informaram a Comissão de que fora criada uma comissão parlamentar de inquérito para os OGM e que a República Francesa tencionava transpor a Directiva 2001/18 no final desse inquérito. Em 21 de Fevereiro de 2005, as autoridades francesas enviaram o Decreto n.o 2005-51, de 26 de Janeiro de 2005, à Comissão. As autoridades francesas consideraram que o decreto em causa contribuía para a transposição da Directiva 2001/18.

16. Em 13 de Julho de 2005, a Comissão enviou à República Francesa uma notificação para cumprir, nos termos do artigo 228.o CE, através da qual informou este Estado-Membro de que as medidas adoptadas eram insuficientes para executar o acórdão proferido no processo C-419/03. A Comissão assinalou que poderiam ser aplicadas sanções pecuniárias por não execução de um acórdão do Tribunal de Justiça e fixou em dois meses o prazo para a República Francesa tomar todas as medidas necessárias para executar o referido acórdão. Não tendo ficado satisfeita com a resposta dada pela República Francesa em 22 de Setembro de 2005, a Comissão enviou-lhe um parecer fundamentado em 19 de Dezembro de 2005, no qual referiu que, ao não tomar todas as medidas necessárias para executar o acórdão proferido no processo C-419/03, aquele Estado-Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 228.o, n.o 1, CE. A Comissão convidou a República Francesa a cumprir o parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua recepção.

17. Em 20 de Fevereiro de 2006, as autoridades francesas remeteram à Comissão o texto de um projecto de lei tendo em vista a transposição da Directiva 2001/18 (a seguir «projecto de lei de 2006»), o qual deveria ser aprovado no final do segundo trimestre de 2006. Em 8 de Maio de 2006, as autoridades francesas informaram a Comissão de que o projecto de lei de 2006 tinha sido aprovado pelo Senado em 23 de Março de 2006 e enviado para a Assembleia Nacional em 24 de Março de 2006. Tendo considerado que a República Francesa não tinha, ainda assim, executado o acórdão proferido no processo C-419/03, a Comissão propôs a presente acção em 28 de Fevereiro de 2007.

IV — Tramitação processual no Tribunal de Justiça e sua evolução no decurso do presente processo

18. Na sua petição inicial, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne: «— declarar que a República Francesa, ao não adoptar todas as medidas que implica a execução do acórdão do Tribunal de Justiça […] no processo C-419/03, relativo à não transposição para o seu direito interno das disposições da Directiva 2001/18/CE […], que divergem ou vão mais longe do que as da Directiva 90/220/CEE do Conselho […], não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 228.o, n.o 1, [CE]; — ordenar à República Francesa que pague à Comissão das Comunidades Europeias, através do depósito na conta «Recursos próprios da Comunidade Europeia», uma sanção pecuniária compulsória de 366744 euros por dia de atraso na execução do acórdão no processo C-419/03, a contar do dia em que o acórdão for proferido no presente processo e até ao dia em que o acórdão proferido no processo C-419/03 tenha sido plenamente executado; — ordenar à República Francesa que pague à Comissão das Comunidades Europeias, através do depósito na conta «Recursos próprios da Comunidade Europeia», uma quantia fixa de 46660 euros por dia de atraso na execução do acórdão no processo C-419/03, a contar do dia em que o acórdão foi proferido no processo C-419/03 e até ao dia: — em que o acórdão proferido no processo C-419/03 tenha sido plenamente executado (se isto ocorrer antes de ser proferido o acórdão no presente processo) [ou] — em que tenha sido proferido o acórdão no presente processo (se o acórdão proferido no processo C-419/03 não tiver sido plenamente executado até este momento); — condenar a República Francesa nas despesas.»

19. O Governo francês conclui pedindo que o Tribunal se digne: «declarar que a República Francesa pôs termo ao incumprimento declarado pelo acórdão de 15 de Julho de 2004, julgando, consequentemente, improcedentes os pedidos da Comissão de condenação da República Francesa no pagamento de uma sanção pecuniária e de uma quantia fixa, e condenar a Comissão nas despesas. Se o Tribunal de Justiça considerar, no entanto, que a República Francesa deve ser condenada a pagar uma quantia fixa, este Estado-Membro pede ao Tribunal de Justiça que se digne ter em conta as circunstâncias do presente caso, as quais devem conduzir o Tribunal de Justiça a fixar um montante muito inferior àquele que foi fixado pela Comissão.»

20. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de Setembro de 2007, a República Checa foi admitida a intervir em apoio do pedido da República Francesa. A República Checa não apresentou quaisquer observações escritas ou orais no presente processo.

21. Em 20 de Março de 2007, as autoridades francesas informaram a Comissão, por carta, de que nesse dia tinham sido publicados no Jornal Oficial da República Francesa três decretos e três despachos, tendo em vista a transposição da Directiva 2001/18. Os decretos e os despachos em causa foram juntos à contestação da República Francesa no presente processo.

22. Na sua contestação e na audiência, o Governo francês reconheceu que no momento da propositura da presente acção ainda não tinha tomado as medidas necessárias para executar o acórdão proferido no processo C-419/03.

23. Na sua réplica, a Comissão considera que, apesar de efectuada a transposição de muitas das disposições da Directiva 2001/18 pelos decretos e despachos acima referidos no n.o 21, os artigos 8.o, n.o 2, 17.o, n.os 1, 2 e 9, 19.o e 23.o dessa directiva ainda não tinham sido transpostos. Assim, a Comissão conclui pedindo, na réplica, que o Tribunal se digne: — reduzir o montante da sanção pecuniária compulsória que propôs, acima referida no n.o 18, numa medida conforme com o grau de execução do referido acórdão; — modificar, numa medida conforme com o grau de execução do acórdão em causa, a quantia fixa acima referida no n.o 18, mas apenas em relação ao período decorrido entre 21 de Março de 2007 ( 6 ) e: — a execução integral do acórdão proferido no processo C-419/03 (se tal ocorrer antes de proferido o acórdão no presente processo); — a prolação do acórdão no presente processo (se o acórdão proferido no processo C-419/03 não tiver sido plenamente executado até esse momento).

24. Na audiência de 12 de Março de 2008, na qual a Comissão e o Governo francês apresentaram alegações orais, a Comissão considerou que o artigo 17.o, n.os 1, 2 e 9, da Directiva 2001/18 tinha sido transposto de forma correcta pela República Francesa.

V — Incumprimento

25. Segundo jurisprudência constante, a data de referência para apreciar se houve um incumprimento nos termos do artigo 228.o CE situa-se no momento em que termina o prazo fixado no parecer fundamentado emitido de harmonia com o disposto na referida disposição ( 7 ). No presente processo, é facto assente que, na data em que terminou o prazo fixado no parecer fundamentado que lhe foi enviado em 19 de Dezembro de 2005, a República Francesa ainda não tinha adoptado as medidas necessárias para executar o acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo C-419/03.

26. À luz do que precede, considero que, ao não adoptar as medidas necessárias para executar o acórdão proferido no processo C-419/03, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 228.o, n.o 1, CE.

VI — Sanções pecuniárias

A — Observações preliminares

27. Atendendo ao facto de a Comissão pedir, nomeadamente, a condenação da República Francesa no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, importa também avaliar se o incumprimento prosseguiu para além do exame dos factos pelo Tribunal de Justiça ( 8 ). É, assim, necessário verificar se a República Francesa persistiu na não transposição dos artigos 8.o, n.o 2, 19.o e 23.o da Directiva 2001/18.

B — Amplitude da não execução do acórdão proferido no processo C-419/03

1. Argumentos das partes

28. A Comissão alega que, na fase pré-contenciosa do presente processo, as autoridades francesas afirmaram que determinadas disposições da Directiva 2001/18 exigiam a transposição por meio de legislação, e não de instrumentos regulamentares. A Comissão alega igualmente que os artigos L 531-1 a L 537-1 do código estabelecem o regime jurídico aplicável aos OGM, que está assim contido na secção legislativa do código. Considera que o Governo francês não indicou, na sua contestação, a razão pela qual seria possível, numa fase posterior, transpor a Directiva 2001/18 através de instrumento regulamentar, em vez de instrumento legislativo, alegando que o Governo francês devia justificar esta mudança de abordagem.

29. A Comissão alega que as autoridades francesas não transpuseram correctamente o artigo 8.o, n.o 2, da Directiva 2001/18. Alega que o artigo L 535-2 do código, que não foi alterado e produz efeitos independentemente de quaisquer medidas de aplicação, incluindo, designadamente, o artigo 16.o do Decreto n.o 2007-358, confere às autoridades administrativas poderes de intervenção muito mais amplos do que os poderes previstos no artigo 8.o, n.o 2, da Directiva 2001/18. Embora o artigo L 535-2 do código confira às autoridades administrativas o poder de adoptar as medidas previstas no artigo 8.o, n.o 2, da Directiva 2001/18, essas medidas podem ser adoptadas, em primeiro lugar, sem que o público seja informado e, em segundo lugar, com base numa simples reavaliação dos riscos, e não com base numa informação que poderia ter consequências significativas no domínio dos riscos para a saúde pública e para o ambiente, como previsto no artigo 8.o, n.o 2, da Directiva 2001/18.

30. A Comissão alega que as autoridades francesas não transpuseram integral e correctamente o artigo 19.o da Directiva 2001/18, o qual estabelece as condições em que os OGM podem ser utilizados na Comunidade. Segundo a Comissão, o artigo L 533-6 do código refere-se especificamente às autorizações concedidas pelos outros Estados-Membros em conformidade com a Directiva 90/220, não tomando assim em consideração as autorizações concedidas por outros Estados-Membros nos termos da Directiva 2001/18.

31. A Comissão considera que as autoridades francesas não transpuseram correctamente a cláusula de salvaguarda prevista no artigo 23.o da Directiva 2001/18, que permite a um Estado-Membro, em determinadas circunstâncias, restringir ou proibir, provisoriamente, a utilização e/ou venda de OGM no seu território. A Comissão salienta que, para se poder invocar a cláusula de salvaguarda prevista no artigo 23.o da Directiva 2001/18, devem estar disponíveis informações novas ou suplementares a partir da data da autorização ou devem existir conhecimentos científicos novos ou suplementares que exijam uma nova avaliação. Alega que o âmbito de aplicação das disposições de direito francês correspondentes é muito mais amplo que o do artigo 23.o da Directiva 2001/18. Por conseguinte, o artigo L 533-6 do código, que diz respeito às autorizações concedidas por outros Estados-Membros, permite a restrição ou a proibição da utilização ou da colocação no mercado de produtos por «razões válidas». O artigo L 535-2 do código, que diz respeito às autorizações concedidas pelas autoridades francesas competentes, permite que estas autoridades, «[s]empre que se justifique uma nova avaliação dos riscos para a saúde pública ou para o ambiente decorrentes da presença de organismos geneticamente modificados», suspendam uma autorização, imponham modificações às condições de libertação deliberada, revoguem uma autorização ou, nomeadamente, ordenem a destruição dos OGM. Além disso, o artigo 16.o do Decreto n.o 2007-359 permite a reavaliação de riscos para o ambiente quando não existam informações novas ou complementares e quando não existirem conhecimentos científicos novos ou suplementares.

32. O Governo francês alega que, em conformidade com o artigo 34.o, n.o 1, da Directiva 2001/18 e com o artigo 249.o CE, a escolha entre transpor a directiva através da adopção de disposições legislativas ou de disposições regulamentares é uma questão que diz respeito ao sistema legal interno de cada Estado-Membro. Segundo o Governo francês, o Conseil constitutionnel considerou que uma lei que contenha disposições de natureza regulamentar não é inconstitucional. Além disso, os Decretos n.os 2007-358 e 2007-359 foram adoptados na sequência de um parecer do Conseil d’État e em conformidade com o mesmo.

33. O Governo francês considera que o artigo 8.o, n.o 2, da Directiva 2001/18 foi correctamente transposto pelo artigo 16.o do Decreto n.o 2007-358, que estabelece, em conformidade com o artigo L 537-1 do código, as condições nos termos das quais as disposições do artigo L 535-2 do código devem ser aplicadas. O artigo 16.o do Decreto n.o 2007-358 dispõe, em conformidade com as condições prescritas pelo artigo 8.o, n.o 2, da Directiva 2001/18, que, quando uma autoridade competente obtiver informações sobre novos elementos que possam ter consequências significativas no que diz respeito aos riscos para a saúde pública e para o ambiente, essa autoridade deverá efectuar uma nova avaliação dos riscos e disponibilizar esses elementos ao público. Nessas circunstâncias, a autoridade em causa pode, nos termos do artigo L 535-2 do código, modificar as condições da libertação ou suspender ou revogar a autorização para essa libertação e informar o público de tal facto.

34. O Governo francês alega que o artigo 19.o da Directiva 2001/18 foi correctamente transposto. Apesar de o artigo L 533-6 do código se referir ao reconhecimento das autorizações concedidas por outros Estados-Membros nos termos da Directiva 90/220, esse artigo do código deverá ser interpretado como referindo-se igualmente à Directiva 2001/18, uma vez que o artigo 36.o da Directiva 2001/18 dispõe que as referências feitas à Directiva 90/220, que foi revogada, devem entender-se como feitas à Directiva 2001/18. Além disso, de acordo com a jurisprudência francesa, quando um acto regulamentar faz referência a uma lei revogada e substituída por outra lei com o mesmo objecto, o juiz nacional deve substituir a referência à primeira lei pela referência à segunda lei. Além disso, nos termos da jurisprudência do Conseil d’État, as autoridades administrativas são obrigadas a interpretar a legislação nacional em conformidade com as directivas comunitárias. O Governo francês alega ainda que várias autorizações concedidas por outros Estados-Membros nos termos da Directiva 2001/18 foram reconhecidas em França.

35. O Governo francês considera igualmente que o artigo 23.o da Directiva 2001/18 foi correctamente transposto. Alega que, ao contrário do que a Comissão defende, não existem duas cláusulas de salvaguarda no direito francês. Sustenta que o artigo L 533-6 do código apenas confere à autoridade competente o poder de suspender uma autorização concedida por outro Estado-Membro, ao passo que o artigo L 535-2 do código prevê as condições de acordo com as quais pode ser imposta a suspensão de autorizações concedidas pelas autoridades francesas nos termos do artigo L 533-5 do código ou por outros Estados-Membros. Além disso, o Governo francês considera que a Comissão errou ao sustentar que o artigo L 535-2 do código tem um âmbito de aplicação demasiado amplo. Apesar de o artigo L 535-2 não exigir uma nova avaliação em caso de informações novas ou complementares ou de conhecimentos científicos novos ou suplementares, o Governo francês defende que, na ausência de tais informações, o resultado da reavaliação não pode de todo ser diferente da avaliação inicial, nos termos da qual foi concedida a autorização. No que diz respeito ao artigo 16.o do Decreto n.o 2007-359, o Governo francês considera que essa disposição incorpora a obrigação, imposta pelo artigo 23.o da Directiva 2001/18, de informar a Comissão e os Estados-Membros das medidas adoptadas e de fundamentar a sua decisão, apresentando a sua reavaliação dos riscos ambientais e indicando em que medida as condições de autorização devem ser alteradas ou se a autorização deve ser revogada e, se for esse o caso, as informações novas ou complementares em que baseou a sua decisão.

2. Apreciação

36. Segundo jurisprudência constante, um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a inobservância das obrigações resultantes do direito comunitário ( 9 ). Considero, assim, que os argumentos apresentados pelo Governo francês ao longo das suas alegações escritas e orais relativamente aos problemas internos encontrados quando da transposição da legislação sobre os OGM não podem ser aceites como forma de justificar o incumprimento do direito comunitário e, em particular, a não transposição da Directiva 2001/18 e a não execução do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo C-419/03.

37. Nas suas alegações, a Comissão sustenta que o Governo francês deve indicar por que razão considera que a adopção de instrumentos regulamentares é uma forma adequada de transposição da Directiva 2001/18, uma vez que aquele governo tinha anteriormente considerado que a directiva deveria ser transposta através de instrumentos legislativos e instrumentos regulamentares.

38. Segundo jurisprudência constante, as disposições de uma directiva devem ser aplicadas com uma obrigatoriedade incontestável, com a especificidade, a precisão e a clareza necessárias ( 10 ). As disposições que visam transpor a directiva devem assim criar uma situação jurídica que seja suficientemente clara, precisa e transparente, para que os particulares possam avaliar o alcance total dos seus direitos e obrigações e, se necessário, exercer esses direitos perante os tribunais nacionais ( 11 ).

39. Além disso, segundo jurisprudência constante, compete à Comissão, no quadro da acção prevista no artigo 228.o CE, fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários para a averiguação do estádio de execução por um Estado-Membro de um acórdão em matéria de incumprimento ( 12 ). Ademais, dado que a Comissão forneceu elementos suficientes para revelar que o incumprimento se mantém, compete ao Estado-Membro contestar de modo substancial e detalhado os dados apresentados e as suas consequências ( 13 ).

40. Em minha opinião, as observações genéricas feitas pela Comissão relativamente à escolha do instrumento legal utilizado pelas autoridades francesas para transpor a Directiva 2001/18 não são, em si, suficientes para concluir que a transposição foi inadequada de acordo com a jurisprudência acima enunciada no n.o 38 e que a República Francesa não executou o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo C-419/03. Além disso, não considero que a Comissão tenha aduzido no presente processo provas, para além da alegada mudança de orientação do Governo francês relativamente à escolha do instrumento legal para transpor a Directiva 2001/18, suficientes para exigir que aquele governo justifique detalhadamente por que razão a adopção de instrumentos regulamentares, ao invés de legislativos, é suficiente para transpor a Directiva 2001/18. É assim necessário, em minha opinião, examinar as alegações da Comissão relativamente à transposição incorrecta, nos termos da lei francesa, de disposições específicas da Directiva 2001/18.

41. No que diz respeito ao facto de as autoridades francesas não terem alegadamente transposto de forma adequada o artigo 8.o, n.o 2, da Directiva 2001/18, considero que a Comissão demonstrou que o artigo L 535-2 do código, que tem indiscutivelmente um âmbito de aplicação mais amplo do que o artigo 8.o, n.o 2, da Directiva 2001/18, não é limitado de forma clara pelos termos mais restritivos do artigo 16.o do Decreto n.o 2007-358.

42. Ainda que o artigo L 537-1 do código disponha que as medidas para a aplicação, inter alia, do capítulo do código que contém o artigo L 535-2 são adoptadas por decreto e o artigo 16.o do Decreto n.o 2007/358 reproduza, de facto, muitos dos termos do artigo 8.o, n.o 2, da Directiva 2001/18 e faça efectivamente referência específica ao artigo L 535-2 do código, não estou convencido, lidas as disposições em causa e à luz dos argumentos das partes, que o artigo L 535-2 do código seja necessariamente circunscrito pelo artigo 16.o do Decreto n.o 2007-358 e que o mesmo artigo L 535-2 do código não possa, assim, ser aplicado na sua totalidade e independentemente dos termos do artigo 16.o do Decreto n.o 2007-358. Não considero, consequentemente, apesar dos termos restritivos do artigo 16.o do Decreto n.o 2007-358, que o artigo 8.o, n.o 2, da Directiva 2001/18 tenha sido transposto de forma suficientemente clara, certa e vinculativa.

43. Considero igualmente que a República Francesa não transpôs de forma correcta o artigo 19.o da Directiva 2001/18, porquanto o ordenamento jurídico francês não reconhece especificamente as autorizações concedidas por outros Estados-Membros por força da Directiva 2001/18. A falta de uma disposição específica de reconhecimento dessas autorizações gera, em minha opinião, um certo grau de incerteza jurídica quanto a esse reconhecimento. O facto de o artigo L 533-6 do código se referir ao reconhecimento de autorizações dadas nos termos da Directiva 90/220 e de o artigo 36.o da Directiva 2001/18 dispor que as referências feitas à Directiva 90/220 devem entender-se como sendo feitas à directiva 2001/18 não é suficiente para suprir a falta de uma disposição específica de direito francês referente ao reconhecimento das autorizações concedidas, nos termos da Directiva 2001/18. Além disso, em minha opinião, o Governo francês não demonstrou que, de acordo com a jurisprudência francesa, uma referência num texto legislativo ou regulamentar nacional a uma directiva posteriormente revogada e substituída por outra directiva com o mesmo objecto deva ser substituída pela referência a esta última. Ademais, o facto de, de acordo com a jurisprudência francesa, as autoridades administrativas serem obrigadas a interpretar a legislação nacional em conformidade com as directivas comunitárias ( 14 ) e de autorizações concedidas por outros Estados-Membros, nos termos da Directiva 2001/18, terem sido efectivamente reconhecidas em França não é suficiente para eliminar a incerteza jurídica em relação ao reconhecimento das autorizações em causa, na falta de uma disposição nacional específica sobre essa questão.

44. No que diz respeito ao artigo 23.o da Directiva 2001/18, considero que a República Francesa não transpôs correctamente o primeiro parágrafo do artigo 23.o, n.o 1 ( 15 ). Nos termos desta disposição, um Estado-Membro só pode adoptar medidas de salvaguarda, relativamente a um produto que contenha ou seja constituído por OGM e que tenha sido adequadamente notificado e tenha recebido uma autorização por escrito nos termos da Directiva 2001/18, quando tiver razões válidas para considerar, com base em informações novas ou suplementares disponíveis a partir da data da autorização ou com base em conhecimentos científicos novos ou suplementares, que o produto que contenha ou seja constituído por OGM constitui um risco para a saúde humana ou para o ambiente. Considero, no entanto, que, como foi alegado pela Comissão, decorre claramente da interpretação do artigo L 535-2 do código que as medidas de salvaguarda podem ser adoptadas, nos termos dessa disposição, em condições muito menos rigorosas pelas autoridades administrativas nacionais, nomeadamente quando uma nova avaliação dos riscos causados pela presença do OGM para a saúde humana ou para o ambiente assim o justificar. Não estou, assim, convencido de que essa nova avaliação apenas possa de facto ter lugar, como o Governo francês alega, com base em informações ou conhecimentos científicos novos ou suplementares.

45. Consequentemente, considero que, à data da audiência do presente processo, a República Francesa não tinha transposto correctamente o artigo 8.o, n.o 2, o artigo 19.o e o primeiro parágrafo do artigo 23.o, n.o 1, da Directiva 2001/18, não tendo assim executado integralmente o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo C-419/03.

C — Sanção pecuniária compulsória

1. Argumentos das partes

46. Com base no método de cálculo prescrito pela Comunicação da Comissão sobre a aplicação do artigo 228.o do Tratado CE [SEC(2005) 1658, a seguir «comunicação de 2005»], a Comissão, na sua petição, pede ao Tribunal de Justiça que condene a República Francesa a pagar uma sanção pecuniária compulsória de 366744 euros por dia de atraso na execução do acórdão no processo C-419/03, a contar do dia em que for proferido acórdão no presente processo e até ao dia em que o acórdão proferido no processo C-419/03 tenha sido plenamente executado. O montante dessa sanção pecuniária é calculado pela multiplicação de uma base uniforme de 600 euros pelo coeficiente 10 (numa escala de 1 a 20) pela gravidade do incumprimento, pelo coeficiente 2,8 (numa escala de 1 a 3), que corresponde aos 28 meses decorridos entre a data em que foi proferido o acórdão no processo C-419/03 e 12 de Dezembro de 2006, data em que a Comissão adoptou a decisão de propor o pagamento da sanção pecuniária compulsória, e pelo coeficiente 21,83, calculado com base no produto interno bruto da República Francesa e na ponderação dos votos que esse Estado-Membro tem no Conselho da União Europeia, que reflecte a capacidade de pagamento desse Estado-Membro.

47. A Comissão considera que a Directiva 2001/18 é um elemento essencial do quadro jurídico comunitário relativo à libertação e colocação de OGM no mercado. A Directiva 2001/18 visa assegurar o desenvolvimento seguro e controlado das biotecnologias na Comunidade, garantir a livre circulação de OGM autorizados nos termos da directiva e proteger a saúde humana e o ambiente. Estes objectivos são postos em causa pelo facto de a República Francesa não ter transposto partes dessa directiva. A Comissão considera assim que o facto de não terem sido transpostas partes da Directiva 2001/18 conduz a uma incerteza jurídica profunda na área dos OGM e compromete os interesses dos produtores de OGM e a investigação biotecnológica sobre os OGM. Essa incerteza pode igualmente prejudicar a Comunidade nas suas relações internacionais.

48. O Governo francês considera que a Directiva 2001/18 foi integralmente transposta através da adopção das medidas acima referidas no n.o 21, não havendo motivo para aplicar uma sanção pecuniária compulsória.

2. Apreciação

49. Caso o Tribunal de Justiça considere que a República Francesa não executou o seu acórdão no processo C-419/03, pode, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 228.o, n.o 2, CE, e à luz do acórdão que proferiu no processo Comissão/França (C-304/02), condenar esse Estado-Membro no pagamento de uma quantia fixa e/ou de uma sanção pecuniária compulsória. Compete ao Tribunal de Justiça, em cada processo, apreciar, tendo em conta as circunstâncias do caso em análise, as sanções pecuniárias a aplicar ( 16 ). A este propósito, as sugestões da Comissão sobre sanções pecuniárias não vinculam o Tribunal de Justiça, constituindo apenas um ponto de referência útil. Além disso, a comunicação de 2005, que também não vincula o Tribunal de Justiça, contribui para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da acção empreendida por aquela instituição ( 17 ).

50. A sanção pecuniária compulsória deve ser fixada de acordo com as circunstâncias e ser proporcionada tanto ao incumprimento verificado como à capacidade de pagamento do Estado-Membro em causa. Além disso, os critérios de base que devem ser tidos em conta para garantir a natureza coerciva da sanção pecuniária compulsória, com vista à aplicação uniforme e efectiva do direito comunitário, são, em princípio, a duração da infracção, o seu grau de gravidade e a capacidade de pagamento do Estado-Membro em causa. Para a aplicação destes critérios, deverão ser tidas em conta, em especial, as consequências do não cumprimento para os interesses privados e públicos e a urgência em levar o Estado-Membro em causa a cumprir as suas obrigações ( 18 ).

51. No que diz respeito à gravidade, a Comissão sugeriu inicialmente, na sua petição, um coeficiente 10 (numa escala de 1 a 20), na medida em que considerava que a República Francesa não tinha transposto um grande número de disposições da Directiva 2001/18 ( 19 ). No entanto, deve realçar-se que, na audiência que teve lugar no presente processo, a Comissão manteve o seu pedido apenas em relação a três disposições da Directiva 2001/18. A referência inicialmente feita pela Comissão à gravidade do incumprimento neste processo tem, assim, uma relevância e utilidade limitadas.

52. Ao avaliar a gravidade do incumprimento num caso de não transposição de uma directiva, sou de opinião que o Tribunal de Justiça deve, além de examinar a importância geral da directiva em causa no quadro jurídico comunitário, prestar particular atenção ao conteúdo e importância relativa das disposições específicas dessa directiva que o Estado-Membro não transpôs.

53. Nos termos do quarto considerando do preâmbulo da Directiva 2001/18, os organismos vivos, quando libertados no ambiente em grande ou pequena quantidades, para fins experimentais ou sob a forma de produtos comercializados, são susceptíveis de se reproduzir no ambiente e atravessar fronteiras nacionais. Além disso, os efeitos dessas libertações no ambiente podem ser irreversíveis. A Directiva 2001/18 procura assim aproximar as legislações dos Estados-Membros relativas à libertação deliberada no ambiente de OGM e assegurar o correcto desenvolvimento de produtos industriais que utilizem OGM, através da implementação de um quadro legislativo global e transparente ( 20 ). Além disso, a Directiva 2001/18 visa a protecção da saúde humana e do ambiente e o respeito dos requisitos do protocolo de Cartagena relativo à segurança biológica, anexado à Convenção sobre a diversidade biológica ( 21 ).

54. Na sua resposta, a Comissão alegou que o artigo 19.o da Directiva 2001/18, referente à autorização comunitária para a colocação no mercado de produtos que contenham ou sejam constituídos por OGM nos termos daquela directiva, e o artigo 23.o da mesma directiva, que prevê a cláusula de salvaguarda, são os «pilares» da directiva em causa. Em minha opinião, esta asserção é confirmada, inter alia, pelos termos dos artigos 19.o e 23.o da Directiva 2001/18 e pelo quinquagésimo sexto considerando do preâmbulo dessa directiva. O artigo 19.o da Directiva 2001/18 prevê o reconhecimento mútuo na Comunidade dos produtos que contenham ou sejam constituídos por OGM autorizados nos termos dessa directiva, e o artigo 23.o, sob a epígrafe «Cláusula de salvaguarda», regula e harmoniza, de forma muito precisa, as condições nos termos das quais um Estado-Membro pode, provisoriamente, restringir ou proibir a utilização e/ou venda no seu território dos produtos que contenham ou sejam constituídos por OGM. O facto de a República Francesa não ter transposto correctamente o artigo 19.o e o primeiro parágrafo do artigo 23.o, n.o 1, da Directiva 2001/18 cria nesse Estado-Membro, em minha opinião, uma considerável incerteza jurídica, relativamente a aspectos fundamentais das regras sobre a colocação no mercado e a limitação dos OGM autorizados nos termos dessa directiva, comprometendo dessa forma a sua livre circulação. A incerteza jurídica criada pela não transposição pela República Francesa dessas disposições fulcrais da Directiva 2001/18 é, em minha opinião, particularmente prejudicial, atendendo à inegável incerteza científica que envolve os OGM. Considero que o facto, como foi alegado pela República Francesa, de esse Estado-Membro poder ser, inter alia, um dos maiores produtores de OGM da Comunidade, ou de poder ter reconhecido autorizações dadas por outros Estados-Membros nos termos da Directiva 2001/18, não resolve ou afasta a incerteza jurídica criada pelo facto de a República Francesa não ter transposto integralmente a Directiva 2001/18.

55. Considero, assim, que um coeficiente 6 (numa escala de 1 a 20) reflecte a gravidade da não transposição pela República Francesa do artigo 8.o, n.o 2, do artigo 19.o e do primeiro parágrafo do artigo 23.o, n.o 1, da Directiva 2001/18.

56. No que diz respeito ao coeficiente relativo à duração da infracção, a sugestão da Comissão de que este deveria ser fixado em 2,8 (numa escala de 1 a 3), atendendo ao período de 28 meses, não deve, em minha opinião, ser seguida pelo Tribunal de Justiça. Decorre manifestamente dos documentos do processo no Tribunal que o coeficiente proposto pela Comissão foi calculado com base no tempo decorrido entre a data da prolação do acórdão no processo C-419/03 e 12 de Dezembro de 2006, data em que a Comissão adoptou a sua decisão de propor o pagamento da sanção pecuniária compulsória. Deve relembrar-se, no entanto, que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a duração da infracção deve ser analisada em função da data de início do procedimento por infracção nos termos do artigo 226.o CE e da data em que o Tribunal de Justiça analisa os factos no subsequente processo instaurado nos termos do artigo 228.o CE ( 22 ).

57. Além disso, é óbvio que a Comissão baseou a sua proposta de coeficiente 2,8 no ponto 17 da comunicação de 2005, o qual dispõe que «[a] duração da infracção faz incidir sobre o montante fixo de base um coeficiente multiplicador entre 1 e 3 e que se calcula na razão de 0,10/mês a contar da data da pronúncia do acórdão a título do artigo 226.o [CE]». Considero que a disposição em causa da comunicação de 2005 é incoerente e, logo, inexequível, na medida em que parece estabelecer um limite ou um máximo de 3 no coeficiente de duração, apesar de uma infracção poder durar mais de 30 meses. Destacaria igualmente que o Tribunal de Justiça indicou, no acórdão Comissão/França (C-177/04), que não estava vinculado pela escala de 1 a 3 proposta pela Comissão nesse processo ( 23 ).

58. No presente processo, passaram-se quase quatro anos desde a prolação do acórdão no processo C-419/03, em 15 de Julho de 2004, e a audiência de 12 de Março de 2008 no presente processo ( 24 ). Considero assim que, à luz das anteriores decisões do Tribunal de Justiça, um coeficiente 3 seria mais adequado relativamente à duração da infracção no presente processo. Realçaria, a esse propósito, que um coeficiente 3 para a duração foi adoptado para um idêntico período de quase quatro anos de não transposição correcta de legislação comunitária no processo Comissão/França (C-177/04) ( 25 ). Além disso, no processo Comissão/Espanha (C-278/01), o Tribunal de Justiça reconheceu que, na determinação do coeficiente relativo à duração da infracção, podem ser tidas em conta considerações de ordem técnica que tenham tornado difícil, dentro de um curto período de tempo, a execução do anterior acórdão proferido nos termos do artigo 226.o CE ( 26 ). Em minha opinião, os problemas internos encontrados pela República Francesa na transposição da Directiva 2001/18 constituíram uma razão de natureza política, e não técnica, não devendo assim ser tidos em conta na determinação do coeficiente relativo à duração.

59. No que diz respeito à proposta da Comissão de multiplicar o montante de base por um coeficiente baseado no produto interno bruto do Estado-Membro em causa e no número de votos de que este dispõe no Conselho, a mesma constitui, em princípio, um modo apropriado de reflectir a capacidade de pagamento desse Estado-Membro, mantendo simultaneamente uma diferenciação entre os diversos Estados-Membros ( 27 ). Considero igualmente que é apropriado, no presente processo, aplicar os coeficientes multiplicadores pela duração, gravidade e capacidade de pagamento do Estado-Membro ao montante de base de 600 euros, como propôs a Comissão ( 28 ).

60. À luz do que fica dito, a multiplicação do montante de base de 600 euros pelos coeficientes 6, relativo à gravidade da infracção, 3, relativo à duração, e 21,83, relativo à capacidade de pagamento da República Francesa, representa, no presente processo, um total de 235764 euros por cada dia de atraso. Num processo tal como o presente, referente à execução de um acórdão do Tribunal de Justiça, deve ser aplicada, em minha opinião, uma sanção pecuniária compulsória calculada numa base diária ( 29 ).

D — Quantia fixa

1. Argumentos das partes

61. No presente processo, a Comissão propõe que o Tribunal de Justiça condene a República Francesa a pagar uma quantia fixa. Caso o Estado-Membro não execute o acórdão do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 226.o CE, a Comissão tenciona propor de forma sistemática ao Tribunal de Justiça a condenação numa quantia fixa através do processo previsto no artigo 228.o CE ( 30 ). A Comissão pretende igualmente pedir a condenação no pagamento de uma quantia fixa mesmo que o anterior acórdão, proferido no âmbito do artigo 226.o CE, tenha sido executado no decurso do processo perante o Tribunal de Justiça a título do artigo 228.o CE.

62. A Comissão considera que, nos termos do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Comissão/França (C-304/02), as sanções pecuniárias, tendo por finalidade induzir o Estado-Membro a executar o acórdão a título do artigo 226.o CE, têm igualmente um objectivo preventivo ou dissuasivo. O objectivo da quantia fixa é penalizar um comportamento anterior de um Estado-Membro que não executou um acórdão a título do artigo 226.o CE, com o fim de dissuadir os Estados-Membros de repetirem essa actuação no futuro. A quantia fixa deve, pois, ser paga independentemente de o Estado-Membro executar o acórdão proferido a título do artigo 226.o CE no decurso de um processo interposto a título do artigo 228.o CE, ou imediatamente após o acórdão proferido nesse processo.

63. A Comissão considera que a sua anterior prática de propor apenas a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias a título do artigo 228.o CE fazia com que a execução tardia do anterior acórdão a título do artigo 226.o CE, ocorrida posteriormente à prolação do acórdão num subsequente processo a título do artigo 228.o, não fosse penalizada nem efectivamente desencorajada. A Comissão entende que a não execução prolongada de um acórdão do Tribunal de Justiça constitui uma infracção grave ao princípio da legalidade e à segurança jurídica numa comunidade de direito. Na sua opinião, a eficácia dos acórdãos a título do artigo 226.o CE é seriamente ameaçada pelas técnicas dilatórias adoptadas sistematicamente por determinados Estados-Membros. No que diz respeito à República Francesa, a Comissão, em resposta à questão por escrito que lhe foi colocada pelo Tribunal de Justiça, indicou que, entre Dezembro de 1996 e Outubro de 2005, foram enviadas 50 notificações para cumprir (de um total de 296 — 16,89%) e 25 pareceres fundamentados (de um total de 125 — 20%) à República Francesa no âmbito do artigo 228.o CE. Durante esse mesmo período, a Comissão interpôs seis processos contra a República Francesa com base nesse mesmo artigo (de um total de 21 — 28,75%). A Comissão considera que a aplicação de uma quantia fixa é necessária para dissuadir tais técnicas dilatórias e para prevenir a reincidência por parte dos Estados-Membros.

64. A Comissão, baseando-se na comunicação de 2005, considera que a quantia fixa deveria, no presente processo, ser calculada pela multiplicação de uma base uniforme de 200 euros pelos coeficientes 10 (pela gravidade) e 21,83 (pela capacidade de pagamento), o que resulta num montante de 43660 euros por dia de atraso na execução do acórdão no processo C-419/03, a contar do dia em que o acórdão foi proferido e até ao dia em que o acórdão proferido no processo C-419/03 tenha sido plenamente executado ou o acórdão no presente processo tenha sido proferido. A Comissão alega igualmente que a República Francesa não cooperou na fase pré-contenciosa do presente processo e realça que a República Francesa não respeitou sequer o seu próprio calendário de transposição da Directiva 2001/18, que aquele Estado-Membro definiu depois do parecer fundamentado emitido no presente processo. A Comissão realça igualmente a não transposição prolongada, pela República Francesa, da Directiva 2001/18, a qual deveria ter sido concluída até 17 de Outubro de 2002. De facto, decorridos quatros anos sobre essa data, não foram adoptadas pela República Francesa medidas de execução do acórdão no processo C-419/03, com excepção do Decreto n.o 2005-51, que apenas tem uma importância marginal. A Comissão sustenta que do incumprimento da República Francesa nesta área sensível resultou uma considerável incerteza jurídica. Realça igualmente a importância da Directiva 2001/18, que visa proteger a saúde humana e o ambiente e promover o desenvolvimento das biotecnologias e a livre circulação de OGM. Além disso, a Comissão afirma que a República Francesa não concretizou, em ocasiões anteriores, a transposição integral da legislação comunitária sobre os OGM. A esse respeito, a Comissão alega que, nos processos C-296/01 ( 31 ) e C-429/01 ( 32 ), o Tribunal de Justiça concluiu que a República Francesa não transpôs determinadas disposições, respectivamente, das Directivas 90/220 e 90/219 ( 33 ) do Conselho. Além disso, a Comissão interpôs subsequentemente uma acção, nos termos do artigo 228.o CE, contra a República Francesa, por não execução do acórdão proferido no processo C-429/01. Essa acção, que foi registada no Tribunal de Justiça sob o número C-79/06, foi posteriormente objecto de desistência pela Comissão na sequência da execução pela República Francesa do acórdão proferido no processo C-429/01 ( 34 ).

65. Na sua réplica, a Comissão considera que, tendo em conta a execução parcial, em 21 de Março de 2007, do acórdão proferido no processo C-419/03 ( 35 ), o Tribunal de Justiça deveria reduzir o montante da quantia fixa por si sugerido a partir do dia em que o acórdão foi proferido e até ao dia em que o acórdão proferido no processo C-419/03 tenha sido plenamente executado ( 36 ) ou o acórdão no presente processo tenha sido proferido ( 37 ).

66. A República Francesa considera que, atendendo ao facto de ter executado o acórdão proferido no processo C-419/03, o pedido da Comissão de que seja imposto o pagamento de uma quantia fixa não tem fundamento. Ainda que a Comissão tenha indicado na sua comunicação de 2005 que, nas acções a título do artigo 228.o CE, pretendia, em primeiro lugar, pedir de forma sistemática a condenação no pagamento de uma quantia fixa e, em segundo lugar, não desistir da acção mesmo que o Estado-Membro pusesse termo à infracção antes de o acórdão ser proferido, a República Francesa entende que esta abordagem é contrária ao artigo 228.o CE e à jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria. A República Francesa considera que, de acordo com o acórdão proferido no processo Comissão/França (C-304/02), o objectivo do processo previsto no artigo 228.o, n.o 2, CE é induzir o Estado-Membro incumpridor a acatar o acórdão a título do artigo 226.o CE o mais cedo possível, garantindo dessa forma a aplicação efectiva do direito comunitário. As sanções previstas no artigo 228.o CE não se destinam a prevenir outras infracções semelhantes.

67. A República Francesa considera que, de qualquer modo, as condições para a aplicação dessa sanção não estão preenchidas no presente processo. Alega que as circunstâncias no processo Comissão/França (C-304/02), o único processo até ao momento em que o Tribunal de Justiça impôs uma quantia fixa como sanção, não se podem comparar com as do presente processo, na medida em que a infracção no processo C-304/02 persistiu durante 11 anos e ameaçou as unidades populacionais de peixes da Comunidade. A esse respeito, a República Francesa realça que se passaram menos de três anos entre o acórdão no processo C-419/03 e a propositura da acção no presente processo, período de tempo esse que é igual ou inferior aos dos processos Comissão/Grécia (C-387/97), Comissão/Espanha (C-278/01), Comissão/França (C-177/04) e Comissão/Itália (C-119/04), nos quais o Tribunal não condenou no pagamento de uma quantia fixa. No que diz respeito à gravidade da infracção, a República Francesa sustenta que não se concluiu no processo C-419/03 que ela não transpôs a Directiva 2001/18 na íntegra, mas apenas aquelas disposições que vão além das da Directiva 90/220. Além disso, a República Francesa pôs termo à infracção em causa em Março de 2007, um mês após a propositura da presente acção.

68. A República Francesa alega, a título subsidiário, que o montante da quantia fixa sugerido pela Comissão é excessivo. O coeficiente 10 sugerido pela Comissão pela gravidade é excessivo, atendendo ao facto de a infracção no presente processo ter tido consequências muito limitadas. A República Francesa alega, a este propósito, que a maioria dos pedidos de autorização na Europa dizem respeito a alimentos geneticamente modificados. Os alimentos para consumo humano geneticamente modificados não estão, no entanto, cobertos pela Directiva 2001/18, que até 18 de Abril de 2004 apenas lidava com alimentos geneticamente modificados para animais. Além disso, a República Francesa alega que, apesar da não transposição de determinadas disposições da Directiva 2001/18, as autoridades francesas estabeleceram um processo de autorização que, na realidade, cumpria aquela directiva através da adopção, em 2005, de dois guias sobre plantas geneticamente modificadas, os quais desencadearam o processo de investigação conduzido pelo Ministério da Agricultura, os requisitos dos pedidos de autorização e a consulta pública. A República Francesa considera igualmente que a Comissão não podia invocar as circunstâncias do processo C-79/06. A Comissão desistiu do pedido nesse processo, porquanto a República Francesa executou o anterior acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-429/01.

2. Apreciação

69. Os argumentos apresentados pelas partes no presente processo relativamente à imposição de uma quantia fixa pelo Tribunal de Justiça nos termos no artigo 228.o CE não põem em causa a possibilidade de o Tribunal de Justiça impor, numa acção a título do artigo 228.o CE, tanto uma sanção pecuniária compulsória como uma quantia fixa, tendo essa possibilidade sido especificamente aceite, e mesmo exercida, no acórdão Comissão/França (C-304/02), pelo Tribunal de Justiça ( 38 ).

70. No acórdão Comissão/França (C-304/02), o Tribunal de Justiça considerou que as sanções previstas no artigo 228.o CE têm por objectivo comum incitar um Estado-Membro infractor a executar um acórdão que declara o incumprimento e, desse modo, assegurar a aplicação efectiva do direito comunitário. Além disso, compete ao Tribunal de Justiça determinar, em função do grau de persuasão e de dissuasão que se lhe afigure exigível, as sanções pecuniárias adequadas com vista a garantir a execução, o mais rapidamente possível, do anterior acórdão no processo a título do artigo 226.o CE, bem como evitar a repetição de infracções análogas do direito comunitário ( 39 ).

71. As sanções previstas no artigo 228.o CE funcionam, assim, na minha opinião, não apenas como meio de execução dos acórdãos proferidos ao abrigo do artigo 226.o CE mas também como medidas preventivas de carácter geral ( 40 ).

72. Não obstante o objectivo comum das sanções previstas no artigo 228.o CE, o Tribunal de Justiça também entendeu, no acórdão Comissão/França (C-304/02), que as sanções pecuniárias de quantia progressiva e de quantia fixa têm cada uma a sua própria função ( 41 ). Assim, o Tribunal de Justiça considerou que a aplicação de uma sanção em quantia progressiva se afigura especialmente adaptada para incitar um Estado-Membro a pôr termo, o mais rapidamente possível, a um incumprimento que, na falta de tal medida, teria tendência para persistir. Uma sanção em quantia fixa é, no entanto, baseada sobretudo na apreciação das consequências da não execução das obrigações do Estado-Membro em causa sobre os interesses privados e públicos, designadamente quando o incumprimento tiver persistido por um longo período após o acórdão que inicialmente o declarou ( 42 ).

73. Além disso, apesar do objectivo comum das sanções previstas no artigo 228.o CE, o Tribunal de Justiça aplicou uma sanção em quantia fixa apenas num caso, ou seja, no acórdão Comissão/França (C-304/02), após a prolação do primeiro acórdão ao abrigo do artigo 228.o CE, em 4 de Julho de 2000, no processo Comissão/Grécia ( 43 ). Na minha opinião, resulta claramente da prática de quase oito anos do Tribunal que a aplicação simultânea de sanções em quantia progressiva e em quantia fixa numa determinada acção por incumprimento no quadro do artigo 228.o CE pode não ser necessária para atingir o objectivo de garantir o cumprimento do direito comunitário.

74. Considero, por conseguinte, que o ponto de vista de sistemática aplicação de sanções em quantia fixa, defendido pela Comissão não só nos seus articulados no presente processo mas também na sua comunicação de 2005, pode ser desproporcionado à luz das circunstâncias de um determinado processo, devendo, por isso, ser recusado. O Tribunal de Justiça deve assim seguir, sempre que necessário, a sua prática estabelecida de aplicação das sanções previstas no artigo 228.o CE de forma proporcional e selectiva, a fim de contrariar eficazmente o incumprimento do direito comunitário.

75. A este respeito e à luz da jurisprudência, considero que, ao aplicar uma sanção pecuniária num determinado caso, o Tribunal de Justiça tem por fim desencorajar o incumprimento continuado, e portanto futuro, por parte de um Estado-Membro, de um acórdão proferido ao abrigo do artigo 226.o CE, a partir da data da prolação do acórdão na acção intentada ao abrigo do artigo 228.o CE ( 44 ).

76. Ao aplicar uma sanção em quantia fixa, o Tribunal de Justiça procura, na minha opinião, punir um Estado-Membro pelo seu anterior acto de incumprimento de um acórdão proferido numa acção intentada ao abrigo do artigo 226.o CE, quando esse comportamento se caracteriza por circunstâncias agravantes adicionais que exacerbam o incumprimento tempestivo e integral desse acórdão pelo Estado-Membro. Na minha opinião, a sanção em quantia fixa apenas é, por isso, exigida nos casos em que essas circunstâncias agravantes adicionais estejam demonstradas de forma convincente. Apesar de não poderem ser previamente enumeradas de forma exaustiva, elas devem, na minha opinião, incluir a falta de cooperação de boa fé com a Comissão por parte de um Estado-Membro com vista a pôr tempestivamente termo ao incumprimento. Além disso, uma sanção em quantia fixa pode ser exigível sempre que foram afectados interesses públicos ou privados de uma forma inaceitável em virtude do incumprimento do Estado-Membro ( 45 ). Ademais, sempre que um incumprimento tem implicações numa questão de interesse comunitário imperativo ou compromete um princípio comunitário fundamental, essas circunstâncias agravantes podem ser mais facilmente identificadas pelo Tribunal de Justiça, podendo daí resultar a aplicação de uma sanção em quantia fixa.

77. Considero que o Tribunal de Justiça deve, em princípio, limitar a sua apreciação da oportunidade da aplicação de uma sanção em quantia fixa às circunstâncias específicas do processo em causa. Na minha opinião, ao ponderar aplicar ou não uma sanção em quantia fixa a um Estado-Membro, o Tribunal de Justiça apenas deve ter em conta outros incumprimentos de um Estado-Membro se a Comissão tiver demonstrado suficientemente que existe um incumprimento de natureza estrutural ou sistémica de acórdãos proferidos em acções intentadas ao abrigo do artigo 226.o CE, por parte do Estado-Membro em causa. A este respeito, considero que a mera apresentação pela Comissão de dados estatísticos sobre o incumprimento de acórdãos proferidos em acções intentadas ao abrigo do artigo 226.o CE não é, por si só, suficiente.

78. Atendendo a que a sanção em quantia fixa visa, na minha opinião, punir o Estado-Membro pelo incumprimento de um acórdão proferido numa acção ao abrigo do artigo 226.o CE caracterizado por circunstâncias agravantes adicionais, considero que o montante da sanção deveria ser fixado de forma a reflectir essas circunstâncias específicas. Considero, por conseguinte, que o método de cálculo da sanção em quantia fixa proposto pela Comissão no presente processo e também na comunicação de 2005 ( 46 ), que se baseia, nomeadamente, no mesmo coeficiente de gravidade que a sanção em quantia progressiva e no número dias em que se mantém um dado incumprimento, não reflecte essas circunstâncias específicas.

79. No que diz respeito à adequação da sanção em quantia fixa imposta no presente processo, realçaria a título preliminar que, à luz da fundamentação acima enunciada nos n.os 36 a 45, considero que a República Francesa não executou integralmente, até à audiência do presente processo, o acórdão proferido no processo C-419/03. Em minha opinião, os argumentos apresentados pelas partes no presente processo, no sentido de que, se a República Francesa executar, no decorrer do presente processo, o acórdão proferido no processo C-419/03, tal pode destituir de sentido a imposição do pagamento de uma quantia fixa, não são, portanto, pertinentes.

80. De qualquer modo, sendo a sanção única destinada a punir um comportamento ( 47 ) de um Estado-Membro que, na minha opinião, antecede o início do processo a título do artigo 228.o CE, o facto de esse Estado-Membro executar o acórdão proferido na acção intentada ao abrigo do artigo 226.o CE antes de o Tribunal de Justiça examinar os factos no processo a título do artigo 228.o CE é irrelevante. O Tribunal de Justiça pode, nessas circunstâncias, impor uma sanção em quantia fixa, se a Comissão demonstrar que o Estado-Membro não executou o acórdão proferido na acção intentada ao abrigo do artigo 226.o CE no período de tempo determinado pelo parecer fundamentado no processo a título do artigo 228.o CE, como acima referimos nos n.os 76 a 78, desde que se demonstre a existência de circunstâncias agravantes adicionais que justifiquem essa sanção.

81. Considero que, no presente processo, a Comissão não demonstrou a existência de quaisquer circunstâncias agravantes que justifiquem a imposição de uma sanção em quantia fixa.

82. No que diz respeito às alegações da Comissão segundo as quais a República Francesa não lhe prestou cooperação ou desenvolveu «tácticas dilatórias» no decurso da fase pré-contenciosa do presente processo, considero que a Comissão não produziu provas inequívocas desse comportamento. É evidente que a República Francesa não executou, num espaço de tempo razoável, o acórdão do Tribunal no processo C-419/03, facto que deve ser condenado ( 48 ). Considero, no entanto, à luz da correspondência trocada entre as partes, acima reproduzida nos n.os 15 a 17, que a República Francesa respondeu de uma forma aceitável aos pedidos de informação da Comissão, durante a fase pré-contenciosa do presente processo, e que demonstrou que estava a tomar medidas concretas, ainda que tardias e, em última análise, inadequadas, para executar o acórdão no processo C-419/03.

83. No que diz respeito à questão de saber se a não transposição integral da Directiva 2001/18, pela República Francesa, afectou interesses públicos e privados de tal forma que justifique a imposição de uma sanção em quantia fixa, considero que a Comissão demonstrou que essa não execução criou um ambiente de incerteza jurídica numa área já afectada por considerável incerteza científica ( 49 ). Com excepção, no entanto, do que alegou relativamente ao processo no tribunal administratif de Clermont-Ferrand ( 50 ), considero que a Comissão não produziu provas suficientes de que a não transposição integral da Directiva 2001/18 pela República Francesa e a não execução integral, por esta, do acórdão no processo C-419/03 tenham afectado interesses públicos e privados de forma tão inaceitável que justifique a imposição de uma sanção em quantia fixa. A República Francesa alegou, no presente processo, sem que a Comissão o tivesse contestado, que o facto de não ter transposto na íntegra a Directiva 2001/18 não prejudicou a pesquisa biotecnológica sobre os OGM. Além disso, a República Francesa alegou que registou mais pedidos de autorização de libertação experimental de OGM, nos termos da parte B daquela directiva, em 2003, 2005 e 2006, do que qualquer outro Estado-Membro, com excepção da Espanha, e que, entre 2004 e 2006, a França foi o segundo produtor na Europa de OMG para fins comerciais. Além disso, a República Francesa alegou, sem que tal fosse uma vez mais contestado, que, contrariamente às alegações da Comissão, o facto de não ter transposto a Directiva 2001/18 não prejudicou as relações internacionais da Comunidade na área dos OGM, uma vez que a não transposição integral daquela directiva nunca foi suscitada em negociações internacionais.

84. Além disso, na ausência de qualquer prova, para além dos dados estatísticos acima reproduzidos no n.o 63 e das acções intentadas pela Comissão contra a República Francesa por não transposição integral da legislação sobre os OGM, como foi referido no n.o 64 supra, considero que a Comissão não demonstrou no presente processo que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 228.o, n.o 1, CE de uma forma que deva ser punida pela imposição de uma sanção em quantia fixa nem que a imposição dessa sanção seja necessária para fins preventivos.

85. Por conseguinte, considero que a República Francesa não deve ser condenada no pagamento de uma quantia fixa.

VII — Quanto às despesas

86. Por força do disposto no artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Francesa e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas. Em conformidade com o artigo 69.o, n.o 4, do Regulamento de Processo, a República Checa suportará as suas próprias despesas.

VIII — Conclusão

87. À luz das considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que: «— declare que, ao não adoptar todas as medidas que implica a execução do acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 2004, proferido no processo Comissão/França (C-419/03), respeitante à não transposição para o seu direito interno das disposições da Directiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Março de 2001, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados e que revoga a Directiva 90/220/CEE do Conselho, que divergem ou vão para além das disposições da Directiva 90/220/CEE do Conselho, de 23 de Abril de 1990, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 228.o, n.o 1, CE; — condene a República Francesa a pagar à Comissão das Comunidades Europeias, através do depósito na conta «Recursos próprios da Comunidade Europeia», uma sanção pecuniária compulsória de 235764 euros por dia de atraso na execução do acórdão no processo Comissão/França (C-419/03), a contar do dia em que o acórdão for proferido no presente processo e até ao dia em que o acórdão proferido no processo Comissão França (C-419/03), tenha sido plenamente executado; — condene a República Francesa nas despesas; — declare que a República Checa suportará as suas próprias despesas.»

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) JO C 228, p. 15.

( 3 ) JO L 106, p. 1.

( 4 ) JO L 117, p. 15.

( 5 ) V. artigo 1.o da Directiva 2001/18.

( 6 ) A Comissão considera que os três decretos e os três despachos referidos no n.o 21 supra entraram em vigor em 21 de Março de 2007.

( 7 ) V. acórdãos de 12 de Julho de 2005, Comissão/França (C-304/02, Colect., p. I-6263, n.o 30); de 18 de Julho de 2006, Comissão/Itália (C-119/04, Colect., p. I-6885, n.o 27); de 18 de Julho de 2007, Comissão/Alemanha (C-503/04, Colect., p. I-6153, n.o 19); e de 10 de Janeiro de 2008, Comissão/Portugal (C-70/06, Colect., p. I-1, n.o 18).

( 8 ) V., neste sentido, acórdão Comissão/França (referido na nota 7, n.o 31).

( 9 ) Acórdãos de 26 de Junho de 2001, Comissão/Itália (C-212/99, Colect., p. I-4923, n.o 34), e de 9 de Setembro de 2004, Comissão/Espanha (C-195/02, Colect., p. I-7857, n.o 82).

( 10 ) V., neste sentido, nomeadamente, acórdão de 18 de Outubro de 2001, Comissão/Irlanda (C-354/99, Colect., p. I-7657, n.o 27).

( 11 ) V., nomeadamente, acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha (C-131/88, Colect., p. I-825, n.o 6).

( 12 ) Acórdão de 4 de Julho de 2000, Comissão/Grécia (C-387/97, Colect., p. I-5047, n.o 73).

( 13 ) Acórdão Comissão/França (referido na nota 7, n.o 56).

( 14 ) Importa realçar que esta conclusão não foi de todo invocada pelo Governo francês neste processo. Efectivamente, nas suas alegações escritas e orais, a Comissão, sem que tivesse sido contraditada pelo Governo francês, realçou uma decisão do tribunal administratif de Clermont-Ferrand de 4 de Maio de 2006, na qual esse órgão jurisdicional, em vez de interpretar a lei nacional em conformidade com a Directiva 2001/18, anulou determinadas autorizações dadas por força da legislação francesa, na medida em que as disposições nacionais com base nas quais as autorizações foram dadas eram contrárias ao disposto na Directiva 2001/18. O Tribunal de Justiça foi informado que esta decisão está actualmente a ser objecto de um recurso. Além disso, o Governo francês realçou, nas suas alegações, que a decisão em causa era um incidente isolado.

( 15 ) Considero que o artigo 16.o do Decreto n.o 2007-359 transpõe para a lei francesa os termos do segundo e terceiro parágrafos do artigo 23.o, n.o 1, da Directiva 2001/18.

( 16 ) Acórdão Comissão/França (referido na nota 7, n.o 86); acórdão de 14 de Março de 2006, Comissão/França (C-177/04, Colect., p. I-2461, n.o 58); e acórdão Comissão/Portugal (referido na nota 7, n.o 31).

( 17 ) V., neste sentido, acórdão Comissão/Portugal (referido na nota 7, n.o 34).

( 18 ) V. acórdão Comissão/Portugal (referido na nota 7, n.os 38 e 39).

( 19 ) Artigos 3.o, n.o 1, 6.o, n.os 2 e 4, 7.o, 8.o, n.o 2, 9.o, 13.o, n.os 2 e 6, 14.o, n.o 1, 15.o, n.o 2, 16.o, 17.o, 18.o, 19.o, 20.o, 23.o, 26.o, 35.o e anexos II, III, IV, V, VI e VII.

( 20 ) No qual o público é consultado relativamente à libertação deliberada no ambiente de OGM. V. artigo 2.o e sétimo e décimo considerandos do preâmbulo da Directiva 2001/18.

( 21 ) V. quinto e décimo terceiro considerandos do preâmbulo da Directiva 2001/18.

( 22 ) V. acórdão Comissão/França (C-177/04, referido na nota 16, n.o 71).

( 23 ) V. n.o 71, no qual o Tribunal de Justiça afirmou que «o poder [do Tribunal] [não está], aliás, limitado pela escala que vai de 1 a 3, proposta pela Comissão» (acórdão referido na nota 16).

( 24 ) Além disso, apesar da execução parcial, pela República Francesa, do acórdão proferido no processo C-419/03, ele mesmo proferido com atraso significativo e apenas após ter dado entrada a petição inicial no presente processo, passaram-se quase três anos desde que o acórdão no processo C-419/03 foi proferido, em 15 de Julho de 2004, e até os instrumentos legais referidos no n.o 21 terem sido publicados, em 20 de Março de 2007.

( 25 ) V. n.os 73 e 74 (processo referido na nota 16).

( 26 ) V. acórdão de 25 de Novembro de 2003, Comissão/Espanha (Colect., p. I-14141, n.os 53 e 54).

( 27 ) V. acórdãos Comissão/Espanha (referido na nota 26, n.o 59) e Comissão/Portugal (referido na nota 7, n.o 48).

( 28 ) V. acórdão Comissão/Portugal (referido na nota 7, n.o 50), no qual o Tribunal de Justiça aprovou a utilização do montante de base de 600 euros, tal como foi fixado pela comunicação de 2005.

( 29 ) V., neste sentido, acórdãos Comissão/França (C-177/04, referido na nota 16, n.o 77) e Comissão/Portugal (referido na nota 7, n.o 52).

( 30 ) V., igualmente, explicação no ponto 10 da comunicação de 2005.

( 31 ) Acórdão de 20 de Novembro de 2003, Comissão/França (Colect., p. I-13909).

( 32 ) Acórdão de 27 de Novembro de 2003, Comissão/França (Colect., p. I-14355).

( 33 ) Directiva 90/219/CEE do Conselho, de 23 de Abril de 1990, relativa à utilização confinada de microrganismos geneticamente modificados (JO L 117, p. 1), conforme alterada pela Directiva 94/51/CE da Comissão, de 7 de Novembro de 1994, que adapta ao progresso técnico a Directiva 90/219 (JO L 297, p. 29).

( 34 ) V. despacho do presidente da Terceira Secção do Tribunal de Justiça de 7 de Fevereiro de 2007 (não publicado na Colectânea, JO C 82, p. 27).

( 35 ) Devido à adopção das medidas referidas no n.o 21 supra, que a Comissão considera terem entrado em vigor em 21 de Março de 2007.

( 36 ) Se tal ocorrer antes de proferido o acórdão no presente processo.

( 37 ) Se o acórdão proferido no processo C-419/03 não tiver sido integralmente executado nessa data.

( 38 ) V. n.o 82, no qual o Tribunal de Justiça afirmou que não está excluído o recurso aos dois tipos de sanções previstos no artigo 228.o, n.o 2, CE.

( 39 ) V., neste sentido, n.os 80, 91 e 97. O Tribunal de Justiça tornou perfeitamente claro que as sanções previstas no artigo 228.o CE não têm como objectivo a compensação dos danos causados por Estados-Membros. V. n.o 91.

( 40 ) Ficou claro, desde o acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo C-304/02, Comissão/França (referido na nota 7), que, embora as sanções previstas no artigo 228.o CE tenham um único objectivo de orientação geral, que é o de garantir o cumprimento integral do direito comunitário, tais sanções pretendem atingir esse objectivo de um modo duplo. Ao exercer uma suficiente pressão económica sobre um dado Estado-Membro num caso particular, as sanções previstas no artigo 228.o CE pretendem refrear uma específica violação, por parte desse Estado-Membro, do artigo 226.o CE, assim desencorajando ou inibindo, num nível mais geral, semelhantes violações, no futuro, por parte dos Estados-Membros.

( 41 ) V., neste sentido, n.o 84.

( 42 ) V., neste sentido, n.o 81.

( 43 ) Efectivamente, nos acórdãos Comissão/Grécia (referido na nota 12), Comissão/Espanha (C-278/01, referido na nota 26), Comissão/França (C-177/04, referido na nota 16) e Comissão/Portugal (referido na nota 7), o Tribunal de Justiça não impôs uma sanção em quantia fixa aos Estados-Membros incumpridores em questão, apesar de estes Estados-Membros ainda não terem, na altura em que o Tribunal apreciou os factos da acção intentada ao abrigo do artigo 228.o CE, cumprido os acórdãos proferidos nas acções intentadas ao abrigo do artigo 226.o CE. Esta prática consistente do Tribunal de Justiça realça, a meu ver, a natureza autónoma das sanções previstas no artigo 228.o, n.o 2, CE. Entendo, assim, que a imposição a um Estado-Membro de uma sanção em quantia fixa não depende da imposição de uma sanção em quantia progressiva.

( 44 ) Desencorajando dessa forma, de modo geral, todos os Estados-Membros de não executarem as suas obrigações decorrentes do Tratado CE. É a expectativa de um processo a título do artigo 228.o CE e a possibilidade de ser imposta, nomeadamente, uma sanção pecuniária compulsória que inibe a violação das obrigações dos Estados-Membros.

( 45 ) A este respeito, considero que, no acórdão Comissão/França (C-304/02, referido na nota 7), o Tribunal de Justiça aplicou uma sanção em quantia fixa à República Francesa por o incumprimento ter persistido por um longo período de tempo, durante o qual foram consideravelmente afectados interesses públicos e privados no domínio das populações piscícolas. Além disso, da matéria de facto do presente processo resulta claramente a falta de cooperação da República Francesa com a Comissão para pôr termo ao incumprimento.

( 46 ) V. pontos 17 a 24 da comunicação de 2005. Importa observar que a comunicação de 2005 também prevê um montante mínimo fixo, que, no caso da República Francesa, é de 10915000 euros.

( 47 ) Nos casos em que a violação do artigo 226.o CE é caracterizada por circunstâncias agravantes adicionais.

( 48 ) Além disso, não se deve ignorar que o facto de obrigar a Comissão a intentar uma acção nos termos do artigo 228.o CE, e mesmo do artigo 226.o CE, constitui um esbanjamento dos recursos da Comunidade.

( 49 ) V. n.o 54 supra.

( 50 ) V. nota 14 supra.