CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NIILO JÄÄSKINEN

apresentadas em 14 de março de 2013 ( 1 )

Processo C‑509/11

ÖBB‑Personenverkehr AG

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Verwaltungsgerichtshof (Áustria)]

«Regulamento (CE) n.o 1371/2007 relativo aos direitos e obrigações dos passageiros dos serviços ferroviários — Artigo 17.o — Condições de indemnização do preço do bilhete em caso de atraso, perda de correspondências e anulações — Exclusão de indemnização em atrasos causados por força maior — Artigo 30.o — Competências de um organismo nacional encarregado da execução do Regulamento n.o 1371/2007 — Questão de saber se o artigo 30.o do Regulamento n.o 1371/2007 permite ao organismo nacional impor às empresas ferroviárias a alteração das condições de indemnização que não cumprem o disposto no Regulamento n.o 1371/2007 — Efeitos jurídicos dos regulamentos da União Europeia — Princípio do efeito útil — Significado de «órgão jurisdicional» nos termos do artigo 267.o TFUE — Princípios gerais de direito da União Europeia — Obrigações e competências das autoridades administrativas do Estado‑Membro para tomar medidas em comparação com os órgãos jurisdicionais do Estado‑Membro»

I — Introdução

1. O Regulamento (CE) n.o 1371/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo aos direitos e obrigações dos passageiros dos serviços ferroviários ( 2 ) (a seguir «Regulamento n.o 1371/2007») prevê, inter alia, um conjunto de regras uniformes relativas à responsabilidade das empresas ferroviárias em casos de atrasos, perda de correspondências e anulações. Em concreto, este processo refere‑se a um recurso de uma empresa ferroviária que considera estar excluída de indemnizar o preço do bilhete quando um atraso, uma perda de correspondência ou uma anulação resulta de força maior.

2. O artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007, que é a disposição central no regulamento no que concerne à indemnização do preço do bilhete, não faz qualquer referência à força maior. O Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Administrativo, Áustria) questiona, porém, se uma limitação das circunstâncias em que pode ser pedida a indemnização do preço do bilhete pelos passageiros pode ser inferida de outra forma. O Verwaltungsgerichtshof nota que as circunstâncias para além do controlo das empresas de transporte limitam a sua responsabilidade de indemnizar nos termos do: i) artigo 32.o, n.o 2, das Regras uniformes relativas ao Contrato de Transporte Internacional Ferroviário de Passageiros e Bagagens (a seguir «CIV»); e ii) de acordo com disposições de três outros regulamentos sobre direitos dos passageiros noutros setores de transporte, as quais podem ser aplicáveis por analogia, nomeadamente o artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 261/2004 ( 3 ), o artigo 20.o, n.o 4, do Regulamento (UE) n.o 1177/2010 ( 4 ), e o artigo 23.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 181/2011 ( 5 ).

3. Se o fundamento da força maior for recusado, o litígio tornar‑se‑á pertinente em relação a uma questão mais complexa, e que tem relevância no contexto mais amplo do direito administrativo da União Europeia; nomeadamente, a competência das autoridades administrativas do Estado‑Membro para impor medidas com vista a assegurar a aplicação efetiva de um regulamento.

4. Torna‑se necessário analisar as competências do organismo nacional designado responsável pela execução do Regulamento n.o 1371/2007, porque, de acordo com as disposições relevantes do direito austríaco, o organismo pode apenas declarar nulas e sem efeitos as condições de indemnização previstas no tarifário de uma empresa ferroviária, no caso de estas serem incompatíveis com o Regulamento n.o 1371/2007. O organismo não tem autoridade para fazer mais, como seja determinar que a empresa ferroviária modifique os seus contratos de forma a garantir que a indemnização do preço do bilhete é paga em conformidade com o artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007. O Verwaltungsgerichtshof interroga‑se, contudo, quanto a saber se esta competência não poderia resultar do artigo 30.o do Regulamento n.o 1371/2007, o qual se refere à sua execução. Por isso, esta questão implica necessariamente a consideração dos princípios gerais de direito definidos pelo Tribunal de Justiça quanto ao efeito útil, às medidas nacionais e aos tipos de órgãos nacionais que ficam vinculados por eles.

5. Finalmente, é necessário fazer algumas observações complementares quanto à obrigação da empresa ferroviária nos termos do Regulamento n.o 1371/2007 e quanto à posição do órgão jurisdicional administrativo nacional que procede ao reenvio no que respeita ao princípio da tutela jurisdicional efetiva, nos termos do direito da União Europeia.

II — Quadro jurídico

A — Direito da União

6. O sexto, décimo terceiro e décimo quarto considerandos do Regulamento n.o 1371/2007 referem o seguinte: «(6) O reforço dos direitos dos passageiros dos serviços ferroviários deverá ter como base o atual sistema de legislação internacional sobre esta matéria contido no Apêndice A — Regras uniformes relativas ao Contrato de Transporte Internacional Ferroviário de Passageiros e Bagagens (CIV) da Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF) de 9 de maio de 1980, com a redação que lhe foi dada pelo Protocolo de 3 de junho de 1999 que altera a Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (Protocolo de 1999). No entanto, é conveniente alargar o âmbito de aplicação do presente regulamento, de modo a proteger não só os passageiros dos serviços internacionais, mas também os passageiros dos serviços domésticos. [...] (13) O reforço dos direitos a indemnização e assistência em caso de atrasos, perda de correspondência ou anulação de um serviço deverá conduzir a maiores incentivos ao mercado do transporte ferroviário de passageiros, em benefício dos passageiros. (14) É conveniente que o presente regulamento crie um sistema de indemnização dos passageiros em caso de atrasos associados à responsabilidade da empresa ferroviária, similar ao sistema internacional previsto pela COTIF, nomeadamente pelo seu Apêndice CIV relativo aos direitos dos passageiros.»

7. O artigo 6.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 1371/2007 dispõe: «Proibição de restrições e estipulação de limites 1. As obrigações para com os passageiros nos termos do presente regulamento não podem ser limitadas ou anuladas, nomeadamente por exclusão ou cláusula restritiva do contrato de transporte. 2. As empresas ferroviárias podem propor condições contratuais mais favoráveis para o passageiro do que as condições estabelecidas pelo presente regulamento.»

8. O artigo 15.o do Regulamento n.o 1371/2007 prevê: «Responsabilidade por atrasos, perda de correspondências e anulações Sob reserva do presente capítulo, a responsabilidade das empresas ferroviárias por atrasos, perda de correspondências e anulações rege‑se pelo capítulo II do título IV do anexo I.»

9. O artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007 dispõe: «Indemnização do preço do bilhete 1. Sem perder o direito ao transporte, o passageiro confrontado com um atraso entre o local de partida e o local de destino indicados no bilhete, pelo qual o bilhete não tenha sido reembolsado nos termos do artigo 16.o pode pedir uma indemnização à empresa ferroviária pelo atraso. As indemnizações mínimas em caso de atrasos são atribuídas do seguinte modo: a) 25% do preço do bilhete em caso de atrasos de 60 a 119 minutos; b) 50% do preço do bilhete em caso de atrasos iguais ou superiores a 120 minutos. Os passageiros titulares de um passe ou de um título de transporte sazonal, confrontados com sucessivos atrasos ou anulações durante o seu período de validade, podem pedir uma indemnização adequada de acordo com as disposições da empresa ferroviária em matéria de indemnização. Estas disposições devem indicar os critérios aplicáveis para determinar os atrasos e para efetuar o cálculo das indemnizações. A indemnização pelo atraso é calculada em função do preço efetivamente pago pelo passageiro pelo serviço que sofreu atraso. Quando o contrato de transporte for para uma viagem de ida e volta, a indemnização tanto para o trajeto de ida como para o de volta deve ser calculada em função de metade do preço pago pelo bilhete. Do mesmo modo, o preço por um serviço resultante de um atraso em qualquer tipo de contrato de transporte que preveja vários trajetos consecutivos deve ser calculado na proporção do preço total do bilhete. O cálculo do tempo de atraso não deve ter em conta os atrasos que a empresa ferroviária possa provar terem ocorrido fora dos territórios a que se aplica o Tratado que institui a Comunidade. 2. A indemnização do preço do bilhete deve ser paga no prazo de um mês a contar da apresentação do pedido de indemnização. A indemnização pode ser paga em vales e/ou outros serviços se os termos do contrato forem flexíveis (especialmente no que respeita ao período de validade e ao destino). A indemnização deve ser paga em dinheiro, a pedido do passageiro. 3. Da indemnização do preço do bilhete não podem ser deduzidos os custos da transação financeira, como taxas, despesas de telefone ou selos. As empresas ferroviárias podem prever um limiar mínimo abaixo do qual não sejam pagas indemnizações. Esse limiar não pode ser superior a 4 euros. 4. O passageiro não tem direito a indemnização se for informado do atraso antes de comprar o bilhete, ou se o atraso resultante da continuação da viagem num serviço diferente ou do reencaminhamento for inferior a 60 minutos.»

10. O artigo 30.o do Regulamento n.o 1371/2007 estabelece: «Execução 1. Cada Estado‑Membro designa um organismo ou os organismos responsáveis pela execução do presente regulamento. Cada organismo toma as medidas necessárias para garantir que os direitos dos passageiros sejam respeitados. O organismo deve ser independente na sua organização, decisões de financiamento, estrutura jurídica e tomada de decisões em relação aos gestores de infraestruturas, aos organismos de tarifação, aos organismos de repartição e às empresas ferroviárias. Os Estados‑Membros informam a Comissão de qual o organismo ou organismos designados nos termos do presente número, e das respetivas competências. 2. Os passageiros podem apresentar queixa por alegada infração do presente regulamento junto do organismo competente designado nos termos do n.o 1 ou junto de qualquer outro organismo competente designado por um Estado‑Membro.»

11. O artigo 32.o do Regulamento n.o 1371/2007 dispõe: «Sanções Os Estados‑Membros estabelecem o regime de sanções aplicável em caso de infração das disposições do presente regulamento e tomam todas as medidas necessárias para garantir que tal regime seja aplicado. As sanções impostas devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas. Os Estados‑Membros devem notificar esse regime e essas medidas à Comissão até 3 de junho de 2010, devendo também notificar sem demora qualquer alteração subsequente de que os mesmos sejam objeto.»

12. O anexo I ao regulamento inclui um extrato das CIV, previstas no Apêndice A da COTIF de 9 de maio de 1980, alterada pelo Protocolo de 3 de junho de 1999 que altera a Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários.

13. O artigo 32.o das CIV no anexo I ao Regulamento n.o 1371/2007 determina: «Responsabilidade em caso de supressão, atraso ou perda de correspondência 1. O transportador é responsável perante o passageiro pelo prejuízo decorrente do facto de, por motivos de supressão, atraso ou perda de correspondência, a viagem não prosseguir no mesmo dia, ou de a sua prossecução não ser razoavelmente exigível no mesmo dia devido às circunstâncias dadas. A indemnização compreende as despesas razoáveis de alojamento e as que forem ocasionadas por notificação enviada às pessoas que esperam o passageiro. 2. O transportador fica isento dessa responsabilidade quando a supressão, o atraso ou a perda de correspondência sejam imputáveis a uma das seguintes causas: a) Circunstâncias alheias à exploração ferroviária que, não obstante a diligência requerida segundo as particularidades do caso, o transportador não pudesse evitar e a cujas consequências não pudesse obviar; b) Uma falta do passageiro; ou c) O comportamento de um terceiro que o transportador, não obstante a diligência requerida segundo as particularidades do caso, não pudesse evitar e a cujas consequências não pudesse obviar; não se considera terceiro outra empresa que utilize a mesma infraestrutura ferroviária; o direito de regresso não é afetado. 3. O direito nacional determina se, e em que medida, o transportador deve indemnizar prejuízos além dos previstos no n.o 1. Esta disposição não prejudica o artigo 44.o»

B — Direito nacional

14. Os §§ 22a, 78a, n.os 2 e 3, 78b, n.o 2, e 167, n.o 1, da Eisenbahngesetz de 1957 (Lei dos caminhos de ferro, a seguir «EisbG»), introduzidos pela Bundesgesetz BGB1. I n.o 25/2010 (Lei federal), têm o seguinte teor na parte relevante para o presente processo: «Condições de indemnização § 22a, n.o 1 — Os tarifários sobre a prestação dos serviços ferroviários em linhas principais e linhas secundárias ligadas em rede devem também prever condições de indemnização respetivamente em aplicação das regras relativas à indemnização do preço do bilhete nos termos do § 2 da Bundesgesetz zur Verordnung (EG) n.o 1371/2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr (Lei federal referente ao Regulamento (CE) n.o 1371/2007, relativo aos direitos e obrigações dos passageiros dos serviços ferroviários), na BGBl. I n.o 25/2010, e nos termos do artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 1371/2007, relativo aos direitos e obrigações dos passageiros dos serviços ferroviários (JO 2007, L 315, p. 14). Organismo de arbitragem § 78a, n.o 1 [...] n.o 2 — Sem prejuízo da jurisdição dos tribunais comuns ou de outras entidades, as autoridades locais ou regionais, os grupos de interesse e os consumidores podem apresentar queixas à Schienen‑Control GmbH nos termos do § 22a no que se refere a alegadas violações de disposições aplicáveis do Regulamento (CE) n.o 1371/2007 e a regras sobre as condições de indemnização, alegadamente incorretas ou que não são razoáveis para os passageiros. n.o 3 — No caso de queixas apresentadas ao abrigo tanto do n.o 1 como do n.o 2, a Schienen‑Control GmbH deve procurar uma resolução amigável entre as partes envolvidas. De outro modo, deve informar as partes envolvidas da sua posição e pode fazer uma recomendação não vinculativa e insuscetível de recurso quanto à resolução da questão. A Schienen‑Control GmbH deve estabelecer as diretrizes do seu método de procedimento nos termos dos n.os 1 e 2 e publicar esta informação no seu sítio Internet. As empresas envolvidas devem cooperar nesta questão e, a pedido da Schienen‑Control GmbH, fornecer toda a informação e documentação necessária para a apreciação dos factos relativos a uma queixa. [...] Nulidade das condições de indemnização § 78b, n.o 1 [...] n.o 2 — A Schienen‑Control Kommission (Comissão de Controlo da Rede Ferroviária) deve, ex officio: 1. [...] 2. Declarar total ou parcialmente inválidas as condições de indemnização nos termos do Regulamento (CE) n.o 1371/2007, nos casos em que a empresa ferroviária não as define de acordo com os critérios do artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 1371/2007. [...] § 167 — Comete uma infração administrativa punível pela autoridade administrativa distrital com uma coima até 2180 euros, 1. quem não publicar condições de indemnização nos termos do § 22a, n.o 1, [...]»

III — Litígio no processo principal e questões prejudiciais

15. A ÖBB‑Personenverkehr AG, a recorrente perante o Verwaltungsgerichtshof, é uma empresa ferroviária no sentido do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1371/2007.

16. A ÖBB‑Personenverkehr AG, nos seus tarifários para a prestação de serviços ferroviários, estabelece termos e condições gerais dos contratos de transporte que incluem disposições sobre a indemnização do preço do bilhete nos casos especificados no artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007 (a seguir «condições de indemnização»).

17. A Schienen‑Control Kommission, por decisão de 6 de dezembro de 2010, ordenou à ÖBB‑Personenverkehr AG a alteração das suas condições de indemnização do bilhete. Mais especificamente, obrigou a ÖBB‑Personenverkehr AG a eliminar a seguinte disposição, nos termos da qual não é devido o pagamento de qualquer indemnização ou o reembolso de despesas em resultado de atrasos no serviço, nos seguintes casos: — quando existe culpa por parte do passageiro, — quando um terceiro tenha um comportamento que o transportador, não obstante a diligência requerida segundo as particularidades do caso, não pudesse evitar e a cujas consequências não pudesse obviar, — no caso do surgimento de circunstâncias alheias à exploração da ferroviária que o transportador, não obstante a diligência requerida segundo as particularidades do caso, não pudesse evitar e a cujas consequências não pudesse obviar, — quando os serviços são limitados em resultado de greves, desde que os passageiros tenham sido adequadamente informados destas, — se o atraso resultar de serviços de transporte não incluídos no contrato de transporte.

18. A ÖBB‑Personenverkehr AG contestou a decisão da Schienen‑Control Kommission perante o Verwaltungsgerichtshof. Argumentou, no essencial, que a Schienen‑Control Kommission não tinha competência para impor uma alteração às suas condições contratuais, devido aos limites impostos pelo § 78b, n.o 2, da EisbG. Segundo a decisão de reenvio, a ÖBB‑Personenverkehr AG alegou ainda que a exclusão da indemnização em casos de força maior é permitida nos termos do Regulamento n.o 1371/2007 e, para além disso, que o direito de invocar a existência de força maior foi reconhecido como um princípio geral de direito da União Europeia.

19. Com vista a tomar uma decisão, o Verwaltungsgerichtshof considerou que primeiro deve determinar o âmbito de competência do organismo criado para os efeitos do artigo 30.o do Regulamento n.o 1371/2007, que visa garantir a execução desse regulamento e, em segundo lugar, clarificar se uma empresa ferroviária pode recusar‑se a indemnizar o preço do bilhete no sentido do artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007 em caso de força maior.

20. À luz do acima exposto, as seguintes questões foram submetidas ao Tribunal de Justiça, para decisão a título prejudicial nos termos do artigo 267.o TFUE. «1. Deve o artigo 30.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do [Regulamento n.o 1371/2007], ser interpretado no sentido de que o organismo nacional designado para a execução deste regulamento é competente para impor com caráter vinculativo a uma empresa ferroviária cujas condições de indemnização do preço do bilhete não sejam compatíveis com os critérios estabelecidos no artigo 17.o deste regulamento, o conteúdo concreto das condições de indemnização que devem ser aplicadas por essa empresa, mesmo quando o direito nacional lhe confere apenas a possibilidade de declarar a nulidade das referidas condições? 2. Deve o artigo 17.o do [Regulamento n.o 1371/2007], ser interpretado no sentido de que uma empresa ferroviária pode eximir‑se à obrigação de indemnização do preço do bilhete em casos de força maior, tanto por aplicação analógica dos fundamentos de exclusão previstos nos Regulamentos (CE) n.o 261/2004, (UE) n.o 1177/2010 e (UE) n.o 181/2011, como alargando aos casos de indemnização do preço do bilhete as isenções de responsabilidade previstas no artigo 32.o, n.o 2, das Regras uniformes relativas ao Contrato de Transporte Internacional Ferroviário de Passageiros e Bagagens (CIV, anexo I do regulamento)?»

21. Foram recebidas observações escritas da ÖBB‑Personenverkehr AG, da Schienen‑Control‑Kommission, dos Governos alemão, austríaco e sueco, e da Comissão. Os representantes da ÖBB‑Personenverkehr AG, da Schienen‑Control‑Kommission, dos Governos alemão e italiano, e da Comissão, participaram na audiência de 22 de novembro de 2012.

22. Começarei por responder à segunda questão, dado que a resposta à mesma terá impacto na primeira questão, e que a segunda questão é de interesse mais abrangente para o direito dos transportes da União Europeia e para a proteção do consumidor. A segunda questão aborda o problema da força maior na medida em que é necessário saber se, numa correta interpretação do artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007, a ÖBB‑Personenverkehr AG pode, tendo essa base legal, impor uma limitação de responsabilidade nos seus termos e condições gerais de venda de bilhetes de viagem de comboio. Se a resposta à segunda questão fosse afirmativa, a primeira questão tornar‑se‑ia hipotética, porque a ação adotada pela Schienen‑Control Kommission no pretenso exercício de uma competência resultante do artigo 30.o do Regulamento n.o 1371/2007 seria necessariamente incompatível com uma interpretação do artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007 que excluísse as empresas ferroviárias de pagar uma indemnização do preço do bilhete em caso de força maior.

IV — Análise

A — Resposta à segunda questão

23. Começo por observar que não há nada no texto do Regulamento n.o 1371/2007 que limite a responsabilidade das empresas ferroviárias nos termos do artigo 17.o, no que respeita ao reembolso do preço do bilhete tendo como fundamento a força maior. Contudo, como aponta o órgão jurisdicional nacional de reenvio na segunda questão, essa possibilidade pode surgir quer através da aplicação por analogia dos fundamentos de exclusão previstos no artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento n.o 261/2004, no artigo 20.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1177/2010 e no artigo 23.o, n.o 2, do Regulamento n.o 181/2011, quer tendo em conta as isenções de responsabilidade previstas no artigo 32.o, n.o 2, das CIV, o qual se encontra incluído no anexo ao Regulamento n.o 1371/2007, e como tal faz parte do mesmo, e que também respeita à indemnização por interrupções não previstas em viagens de comboio. Para além disso, como já referi, alega‑se que a força maior constitui um princípio geral reconhecido no direito da União Europeia.

1. Sobre o artigo 32.o, n.o 2, das CIV

24. No que se refere ao artigo 32.o, n.o 2, das CIV, em minha opinião, e contrariamente ao alegado nas observações escritas da Comissão, da ÖBB‑Personenverkehr AG e da Alemanha, o Regulamento n.o 1371/2007 não relaciona a responsabilidade das empresas ferroviárias nos termos do artigo 17.o, referente ao reembolso do preço do bilhete, com as regras de indemnização previstas no artigo 32.o, das CIV, anexado ao Regulamento n.o 1371/2007.

25. Como foi assinalado nas observações escritas da Suécia, nos termos do artigo 32.o, n.o 2, das CIV, as circunstâncias para além do controlo dos transportadores isentam‑nos da responsabilidade de indemnizar o tipo de prejuízo referido no n.o 1 do referido artigo, e apenas esse prejuízo. Este consiste nas «despesas razoáveis de alojamento e [n]as que forem ocasionadas por notificação enviada às pessoas que esperam o passageiro» nos casos em que o prejuízo decorre do facto de, por motivos de supressão, atraso ou perda de correspondência, um passageiro não poder prosseguir a sua viagem no mesmo dia ou a sua prossecução não ser razoavelmente exigível.

26. Logo, a cláusula de força maior prevista no artigo 32.o, n.o 2, das CIV, aplica‑se como uma limitação ao dever de indemnizar os passageiros ferroviários do prejuízo referido no n.o 1 do artigo 32.o, o qual não inclui o preço do bilhete pago por um serviço com atraso ou anulado. O n.o 1 do artigo 32.o refere‑se apenas a despesas de alojamento e notificação.

27. Concordo, por conseguinte, com a abordagem das observações escritas da Suécia, nas quais se sustentou que qualquer limitação à indemnização do preço do bilhete, no caso de atraso conforme referido no artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007, é objeto de tratamento exaustivo nessa disposição. O artigo 17.o, n.o 1, limita a responsabilidade da empresa ferroviária ao estabelecer que o «cálculo do tempo de atraso não deve ter em conta os atrasos que a empresa ferroviária possa provar terem ocorrido fora dos territórios a que se aplica o Tratado que institui a Comunidade». O artigo 17.o, n.o 4, prossegue ao prever que a indemnização não será devida em circunstâncias em que o passageiro tenha sido «informado do atraso antes de comprar o bilhete, ou se o atraso resultante da continuação da viagem num serviço diferente ou do reencaminhamento for inferior a 60 minutos».

28. Não concordo com os argumentos da Alemanha, da ÖBB‑Personenverkehr AG e da Comissão no sentido de que as CIV, e mais precisamente o seu artigo 32.o, n.o 2, são relevantes devido ao décimo quarto considerando e ao artigo 15.o do Regulamento n.o 1371/2007. O artigo 15.o estabelece, sob a epígrafe «Responsabilidade por atrasos, perda de correspondências e anulações» que sob reserva «do presente capítulo, a responsabilidade das empresas ferroviárias por atrasos, perda de correspondências e anulações rege‑se pelo capítulo II do título IV do anexo I», enquanto o décimo quarto considerando refere que é «conveniente» que o sistema de indemnização criado pelo Regulamento n.o 1371/2007 seja similar, inter alia, ao das CIV. Mas a expressão «[s]ob reserva do presente capítulo» subordina o artigo 15.o e, portanto, as CIV, às regras expressas contidas no artigo 17.o Para além disso, não posso aceitar uma interpretação do décimo quarto considerando que diminuísse, por recurso às CIV, o nível de proteção conferido pelo Regulamento n.o 1371/2007, quer no artigo 17.o ou noutro.

29. Além do mais, o artigo 32.o, n.o 3, das CIV, remete a questão do reembolso do preço do bilhete novamente para o direito nacional, o que no caso em apreço deve ser entendido como uma referência ao artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007. O artigo 32.o, n.o 3, estabelece que o direito nacional «determina se, e em que medida, o transportador deve indemnizar prejuízos além dos previstos no n.o 1. Esta disposição não prejudica o artigo 44.o» ( 6 ).

30. Prejuízos «além dos previstos» no n.o 1 do artigo 32.o das CIV incluem claramente qualquer reembolso do preço do bilhete. Tal é indiretamente reconhecido na nota introdutória às CIV ( 7 ). É explicado no ponto 3 das notas ao artigo 32.o das CIV que a solução encontrada (no n.o 1 do artigo 32.o) permanece insatisfatória do ponto de vista dos clientes pois os atrasos no tráfego de passageiros representam um caso típico de cumprimento defeituoso do contrato de transporte. Também se faz menção ao facto de que, em vários sistemas jurídicos, o cumprimento defeituoso do contrato justifica uma redução da remuneração, i.e., no caso de contratos de transporte ferroviário de passageiros, a redução do custo do transporte. Por outras palavras, as CIV deixam a questão do reembolso do preço do bilhete para ser tratada pelo direito nacional, o que significa que está excluída do âmbito da exceção de força maior prevista no n.o 2 do artigo 32.o das CIV.

2. Força maior como princípio geral de direito

31. De acordo com a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, na ausência de qualquer definição legislativa específica, como é o caso no litígio vertente, «o reconhecimento de um caso de força maior pressupõe que a causa exterior invocada pelos sujeitos jurídicos tenha consequências irresistíveis e inevitáveis, de modo a tornar objetivamente impossível, para as pessoas em causa, a observância das suas obrigações [...] O conceito de força maior deve ser entendido no sentido de circunstâncias estranhas ao operador em causa, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas apesar de toda a diligência empregue, de tal modo que certos comportamentos das autoridades públicas podem constituir, conforme as circunstâncias, caso de força maior» ( 8 ).

32. No entanto, é importante relembrar o contexto em que é invocada a força maior no presente processo, antes de se fazer qualquer análise do princípio geral acima referido em relação aos factos em causa. A força maior não é relevante no processo principal em qualquer dos contextos «clássicos» em que surgiu na jurisprudência do Tribunal de Justiça até à data, como seja, por exemplo, um argumento para a prorrogação do prazo aplicável para instaurar uma ação nos termos do artigo 45.o do Estatuto do Tribunal de Justiça ( 9 ), ou como uma causa legítima para o não cumprimento de uma obrigação contratual ( 10 ), ou na interpretação de disposições específicas na legislação da União Europeia que prevejam a força maior ou condições equivalentes. Neste último contexto, deve recordar‑se a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual «o conceito de força maior não tem o mesmo conteúdo nos diversos domínios de aplicação do direito da União, pelo que o seu significado deve ser determinado em função do quadro legal no qual se destina a produzir os seus efeitos» ( 11 ).

33. Pelo contrário, o que parece estar a suceder no presente litígio é, em certa medida, uma nova abordagem do conceito de força maior por parte da União Europeia. O tribunal nacional pretende saber se o princípio geral de direito da União Europeia relativo à força maior significa que o Regulamento n.o 1371/2007, ou pelo menos o seu artigo 17.o, deve ser interpretado no sentido de que a ÖBB‑Personenverkehr AG tem o direito de recusar a indemnização do preço do bilhete no caso de aquela se verificar. Este argumento foi suscitado apesar de nem a força maior, nem quaisquer condições que lhe sejam equivalentes, serem mencionadas no artigo 17.o ou, como já expliquei, em nenhum outro lugar do Regulamento n.o 1371/2007, relevante para a interpretação do artigo 17.o

34. Tal interpretação do artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007 é, na minha opinião, impossível à luz dos objetivos do Regulamento n.o 1371/2007, enquanto medida de proteção do consumidor.

35. Por exemplo, o primeiro considerando do Regulamento n.o 1371/2007 menciona, inter alia, que é importante garantir os direitos dos utilizadores dos serviços ferroviários de passageiros, enquanto o considerando segundo faz referência ao facto de a comunicação da Comissão intitulada «Estratégia da Política dos Consumidores 2002‑2006» estabelecer como objetivo alcançar um elevado nível de proteção dos consumidores no domínio dos transportes. O considerando terceiro salienta que, dado que os passageiros dos serviços ferroviários são a parte mais fraca no contrato de transporte, os seus direitos deverão ser salvaguardados, enquanto o sexto considerando apela, inter alia, ao reforço dos direitos dos passageiros dos serviços ferroviários. O mesmo princípio jurídico está subjacente ao artigo 6.o do regulamento, o qual estabelece a natureza imperativa das obrigações para com os passageiros nos termos do regulamento.

36. Dado que o Regulamento n.o 1371/2007 é uma medida que visa melhorar a proteção do consumidor, no caso de qualquer ambiguidade, as suas disposições devem ser interpretadas de acordo com o seu fim. Tal implica que as limitações à responsabilidade das empresas ferroviárias devem ser objeto de aplicação restritiva e o seu âmbito não pode ser alargado por via de uma interpretação em detrimento dos consumidores ( 12 ). Este mesmo imperativo exclui, a propósito, o recurso a qualquer analogia com o papel da força maior prevista no n.o 2 do artigo 32.o das CIV, que abordei nos nos 24 a 30, supra.

37. Além disso, na minha opinião, a questão de saber o que pode ser considerado força maior e os seus efeitos no contexto do direito do consumidor, deve ser determinado em primeiro lugar pelo legislador. Como se observou acima, no direito da União Europeia, o significado do conceito de força maior deve ter em conta o contexto jurídico em que opera. Portanto, não há nada de invulgar na divergência existente na legislação da União Europeia no que respeita às consequências da força maior, assim se explicando a distinção no Regulamento n.o 1371/2007 entre indemnização do preço do bilhete nos termos do artigo 17.o e indemnização dos prejuízos causados pelo cumprimento defeituoso do contrato de transporte de passageiros de acordo com as disposições das CIV no seu anexo. Por outras palavras, se o legislador da União Europeia tivesse pretendido limitar a aplicabilidade do artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007 com fundamento na força maior, tal teria sido claramente indicado no texto do regulamento.

38. Contrariamente aos argumentos invocados pela Alemanha na audiência, no meu entendimento não existe nada de incoerente no facto de os passageiros não terem direito a uma indemnização pelas despesas de alojamento no caso de força maior que cause um atraso prolongado, mas manterem o direito à restituição do preço do bilhete no caso de atrasos mais curtos. O legislador pode ter considerado adequado proteger as empresas ferroviárias da responsabilidade por pedidos indemnizatórios imprevisíveis decorrentes de casos de força maior, impedindo‑as por outro lado de ficarem com a remuneração integral por um serviço que não foram capazes de prestar devidamente. Isto é uma questão de política, não de lógica jurídica.

3. Aplicação analógica das regras referentes à força maior previstas nos Regulamentos n.o 261/2004, n.o 1177/2010 e n.o 181/2011

39. Também não posso adotar os argumentos apresentados pela Comissão e pela ÖBB‑Personenverkehr AG, no sentido de que as empresas ferroviárias podem eximir‑se à sua obrigação de indemnizar o preço do bilhete nos casos de força maior, por analogia com os fundamentos de exclusão previstos no artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento n.o 261/2004, no artigo 20.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1177/2010 e no artigo 23.o, n.o 2, do Regulamento n.o 181/2011, respeitantes, respetivamente, ao transporte aéreo, marítimo e de autocarro.

40. Reconheço que, como mencionado acima no n.o 31, o conceito, para a União Europeia, de força maior implica «circunstâncias [...] anormais e imprevisíveis». Contudo, no contexto dos contratos de transporte ferroviário de passageiros, os casos mais frequentes de força maior, nomeadamente condições meteorológicas difíceis, danos na infraestrutura ferroviária e conflitos no mercado de trabalho, na realidade têm uma frequência estatística previsível, ainda que os casos concretos não possam ser previstos com certeza. Isto significa que a probabilidade de os mesmos virem a ocorrer é conhecida antecipadamente pelas empresas ferroviárias ( 13 ). Isto também significa, portanto, que eles podem ser tidos em conta no cálculo do preço dos bilhetes.

41. Além disso, o Tribunal de Justiça entendeu no início deste ano que o legislador da União Europeia conseguiu estabelecer regras para conferir um nível de proteção do cliente que varia de acordo com o setor de transportes em causa. No acórdão McDonagh, no contexto da contestação bem sucedida à recusa de uma empresa de aviação de prestar a assistência exigida nos termos do artigo 5.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 261/2004, à luz do cancelamento de um voo após a erupção do vulcão islandês Eyjafjallajökull, o Tribunal de Justiça rejeitou os argumentos no sentido de que uma obrigação de prestar assistência imposta aos transportadores aéreos violaria o princípio da igualdade de tratamento, porque essa obrigação não impende sobre outros meios de transporte, nomeadamente sobre o transporte ferroviário nos termos do Regulamento n.o 1371/2007, o transporte marítimo e por vias navegáveis interiores nos termos do Regulamento n.o 1177/2010, e o transporte de autocarro nos termos do Regulamento n.o 181/2011 ( 14 ). Para justificar a diferença de tratamento, o Tribunal de Justiça considerou que «a situação das empresas que intervêm no setor de atividade dos diferentes meios de transporte não é comparável na medida em que, tendo em conta as respetivas modalidades de funcionamento, as condições da sua acessibilidade e a repartição das suas redes, estes diferentes meios de transporte não são, quanto às respetivas condições de utilização, intermutáveis» ( 15 ).

42. Assim, uma justa repartição do risco ( 16 ) pode excluir qualquer condição contratual que exigisse do passageiro o pagamento integral de um serviço ferroviário que não foi prestado adequadamente devido a força maior.

43. Por estes motivos, proponho que a resposta à segunda questão seja no sentido de que o artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007 deve ser interpretado como significando que uma empresa ferroviária não pode eximir‑se à sua obrigação de indemnizar o preço do bilhete em casos de força maior.

B — Resposta à primeira questão

44. Na primeira questão, o Verwaltungsgerichtshof pergunta se o artigo 30.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1371/2007, deve ser interpretado no sentido de que o organismo nacional designado responsável pela execução desse regulamento é competente para impor com caráter vinculativo a uma empresa ferroviária cujas condições de indemnização não sejam compatíveis com os critérios estabelecidos no artigo 17.o desse regulamento, o conteúdo concreto das condições de indemnização que devem ser aplicadas por essa empresa, mesmo quando o direito nacional lhe confere apenas a possibilidade de declarar a nulidade das referidas condições.

45. Relembro que, de acordo com o artigo 30.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1371/2007, cada organismo nacional responsável pela execução do regulamento deve garantir que os direitos dos passageiros são respeitados.

46. É pacífico que, embora os regulamentos da União Europeia sejam diretamente aplicáveis e geralmente tenham efeito imediato nos sistemas jurídicos nacionais, o Tribunal de Justiça colocou restrições aos seus efeitos quando foi deixado um poder discricionário às autoridades dos Estados‑Membros no que respeita à adoção de medidas de aplicação.

47. No acórdão SGS Belgium e o. (C‑367/09) ( 17 ) considerou‑se que os artigos 5.° e 7.° do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias ( 18 ), não podiam ser a única base para a aplicação de sanções administrativas nos termos do direito dos Estados‑Membros porque apenas estabeleciam «regras gerais de controlos e sanções com a finalidade de proteção dos interesses financeiros da União» ( 19 ). O Tribunal de Justiça recordou também o princípio geral de direito da União Europeia, que se encontra agora refletido no artigo 49.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, ao referir «o princípio da legalidade dos delitos e das penas, [segundo o qual] nenhuma sanção administrativa pode ser proferida enquanto um ato da União anterior à irregularidade não a tiver instituído» ( 20 ), e que «uma sanção, mesmo de caráter não penal, só pode ser aplicada se assentar numa base legal clara e inequívoca» ( 21 ). Tal sugere, por isso, que o Tribunal deve proceder com o maior cuidado antes de concluir que o artigo 30.o do Regulamento n.o 1371/2007 confere à Schienen‑Control Kommission uma base legal suficiente para a imposição da medida contestada junto do tribunal nacional, uma vez que essa competência não é atribuída pelo direito nacional.

48. É verdade que, ao abrigo da chamada doutrina Costanzo, o Tribunal de Justiça tem entendido de forma consistente que, quando não é possível uma interpretação e uma aplicação da regulamentação nacional conformes com as exigências do direito da União, «os tribunais nacionais e os órgãos da administração têm o dever de o aplicar integralmente e de proteger os direitos que ele confere aos particulares, deixando de aplicar, se necessário, qualquer disposição contrária de direito interno» ( 22 ).

49. Resulta claramente dos autos que a questão chegou ao Verwaltungsgerichtshof no decurso de um procedimento administrativo em que a Schienen‑Control Kommission pretendeu alterar as condições de indemnização na venda de bilhetes de viagens de comboio da ÖBB‑Personenverkehr AG. Tal como foi esclarecido através de questões colocadas na audiência pelo Tribunal, a Schienen‑Control Kommission tem dois tipos de funções.

50. Em primeiro lugar, em situações como as que surgiram no acórdão Westbahn Management ( 23 ), atuou como uma secção administrativa quase‑judicial no contexto de um processo contencioso entre duas partes. Como o Tribunal de Justiça confirmou nesse processo, possui as características necessárias no que se refere a independência e composição para preencher os critérios da jurisprudência do Tribunal de Justiça a este respeito.

51. Contudo, neste processo, a Schienen‑Control Kommission tem o papel de autoridade administrativa a quem foi atribuída a função de organismo nacional responsável pela execução do Regulamento n.o 1371/2007.

52. Mais precisamente, nos termos do § 78a da EisbG, o organismo austríaco para a fiscalização das atividades ferroviárias, a Schienen‑Control GmbH, constituindo sob a forma de uma sociedade de responsabilidade limitada, atua como o mediador entre passageiros e empresas ferroviárias no que se refere à aplicação do Regulamento n.o 1371/2007.

53. De acordo o § 78a, n.o 2, da EisbG, as queixas dos passageiros referidas no artigo 30.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1371/2007, são apresentadas à Schienen‑Control GmbH. As queixas podem também ser apresentadas por associações ou determinados organismos públicos. A Schienen‑Control GmbH pode adotar recomendações não vinculativas na matéria. A competência da Schienen‑Control GmbH não prejudica a competência dos tribunais comuns e de outras entidades. Isto significa que um passageiro pode instaurar uma ação civil contra a empresa ferroviária e procurar obter uma reparação em virtude da aplicação de condições de indemnização que o mesmo considera incompatíveis com o direito da União Europeia.

54. Nos termos do § 78b, n.o 1, da EisbG, quando a mediação não conduz a uma solução amigável, a Schienen‑Control GmbH informa a Schienen‑Control Kommission.

55. A Schienen‑Control Kommission pode, ao abrigo do § 78b, n.o 2, da EisbG, a título oficioso, declarar total ou parcialmente nulas as condições de indemnização de um contrato estabelecidas pela empresa ferroviária para os efeitos do artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007.

56. Esta decisão pode ser objeto de recurso pela empresa ferroviária no Verwaltungsgerichtshof. Nestas circunstâncias, a Schienen‑Control Kommission assume a posição de recorrida no processo judicial. Por isso, em tal contexto, a Schienen‑Control Kommission não pode ser considerada um órgão jurisdicional uma vez que é a parte contrária no litígio com a ÖBB‑Personenverkehr AG ( 24 ).

57. Portanto, qualquer que seja o alcance da obrigação Costanzo de as autoridades administrativas «aplicarem [o direito da União] integralmente e [...] proteger[em] os direitos que ele confere aos particulares, deixando de aplicar, se necessário, qualquer disposição contrária de direito interno» ( 25 ), não pode ir ao ponto de obrigar essas autoridades a cumprir a jurisprudência do Tribunal de Justiça quanto à adoção de medidas judiciais efetivas para garantir a aplicação dos direitos da União Europeia.

58. Além disso, no presente processo, não se exigia à Schienen‑Control Kommission que «deixasse de aplicar» o direito de um Estado‑Membro, mas na realidade que exercesse uma competência que não está prevista na lei austríaca. Por outras palavras, a medida que a Schienen‑Control Kommission pretende impor não seria uma substituta da declaração referida no § 78b da EisbG, mas completá‑la‑ia com uma obrigação adicional para a empresa ferroviária.

59. À luz dos princípios acima expostos, e da redação do artigo 30.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1371/2007, no meu entendimento, é impossível interpretar esta disposição no sentido de a mesma conferir à Schienen‑Control Kommission uma competência para impor medidas específicas às empresas ferroviárias, como a ÖBB‑Personenverkehr AG, no que concerne à alteração das condições de indemnização. Tal poder exigiria a atribuição a essa autoridade de uma competência administrativa específica, à semelhança da regra que exige que as sanções administrativas tenham por fundamento bases jurídicas claras e específicas. De facto, o artigo 30.o do Regulamento n.o 1371/2007 é ainda mais indeterminado do que os artigos 5.° e 7.° do Regulamento n.o 2988/95, as normas apreciadas pelo Tribunal de Justiça no acórdão SGS Belgium e o. e que, como já referi, foram consideradas pelo Tribunal de Justiça uma base insuficiente para a aplicação de uma sanção administrativa.

60. Por conseguinte, proponho que se responda à primeira questão no sentido de que o artigo 30.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1371/2007, seja interpretado como significando que o organismo nacional designado para a execução desse regulamento não pode impor, com caráter vinculativo, a uma empresa ferroviária cujas condições de indemnização do preço do bilhete não sejam compatíveis com os critérios estabelecidos no artigo 17.o desse regulamento, o conteúdo concreto das condições de indemnização que devem ser aplicadas por essa empresa, quando o direito nacional lhe confere apenas a possibilidade de declarar a nulidade das referidas condições.

C — Observações complementares

61. No entanto, na minha opinião, a resposta à primeira questão deve ser completada por forma a obter uma apreciação global dos princípios jurídicos em causa. Porém, antes é necessário fazer uma análise mais aprofundada das obrigações da ÖBB‑Personenverkehr AG nos termos do Regulamento n.o 1371/2007 e do papel do Verwaltungsgerichtshof.

62. Em poucas palavras, o verdadeiro problema aqui reside na aparente ausência de leis nacionais com «garra» suficiente para garantir a aplicação efetiva do artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007. De acordo com o pedido de decisão prejudicial e com as observações da Schienen‑Control Kommission, quando esta última declara nulas as condições de indemnização da ÖBB Personenverkehr AG, esta simplesmente readota condições semelhantes. Isto resulta num jogo de «pingue‑pongue» entre o regulador e a empresa ferroviária.

63. Contudo, embora esta situação levante a suspeita de que na Áustria não é garantida a adequada execução do Regulamento n.o 1371/2007 devido à debilidade das competências conferidas à Schienen‑Control Kommission pelo direito austríaco, incluindo a falta de sanções adequadas, existe um limite quanto ao que se pode obter do presente processo para suprir esta situação. Dado que o processo em análise não trata de uma ação por incumprimento instaurada pela Comissão contra a Áustria, e devido aos evidentes problemas de prova, não posso ir mais longe nesta questão. Ainda assim, existem princípios de direito da União Europeia que merecem consideração e que vinculam a ÖBB Personenverkehr AG e o Verwaltungsgerichtshof. São também relevantes para a aplicação do artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007.

1. Obrigações da ÖBB Personenverkehr AG

64. Em primeiro lugar, nos termos das regras da União Europeia relativas aos efeitos jurídicos dos regulamentos no direito dos Estados‑Membros, a ÖBB Personenverkehr AG está vinculada a cumprir as obrigações impostas pelo artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007, dado que, contrariamente ao artigo 30.o do mesmo regulamento, este não confere aos Estados‑Membros qualquer discricionariedade e, portanto, não deixa qualquer margem para medidas nacionais de aplicação ( 26 ). Por outras palavras, a existência de obrigações legais da ÖBB Personenverkehr AG para com os passageiros ferroviários nos termos do artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007 não depende de todo da existência de sanções ou outras medidas a nível nacional.

65. Está também bem assente que disposições diretamente aplicáveis dos regulamentos, como o artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007, são aplicáveis horizontalmente em litígios entre entidades do setor privado ( 27 ).

66. Isto significa que a ÖBB‑Personenverkehr AG está legalmente vinculada pelo artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007 e que os passageiros poderiam confiar nesse preceito em quaisquer ações civis intentadas contra a ÖBB‑Personenverkehr AG a respeito da indemnização do preço do bilhete. Noto que de acordo com o § 78a, n.o 2, da EisbG, a competência dos tribunais comuns não é afetada pelo procedimento especial que envolve a Schienen Control GmbH e, em última análise, a Schienen Control Kommission.

67. Estou ciente do facto de que o recurso a ações civis pode não constituir uma alternativa viável para os consumidores que gostariam de recuperar o preço do bilhete de viagens interrompidas por casos de força maior. Tal é devido, entre outras coisas, às pequenas quantias envolvidas e às despesas com a litigância civil. Porém, na minha opinião, qualquer ajustamento das ações civis disponíveis com vista à execução do Regulamento n.o 1371/2007 é matéria que cabe ao legislador austríaco. Por isso, afigura‑se que não se pode invocar que o direito austríaco não prevê o acesso aos tribunais para a defesa de direitos resultantes do direito da União Europeia, como os que os passageiros fazem decorrer do artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007 ( 28 ).

2. Posição do Verwaltungsgerichtshof

68. Nos termos de jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, na falta de regulamentação da União Europeia na matéria, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e definir as modalidades processuais das ações judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos cidadãos pelo direito da União Europeia ( 29 ). Indubitavelmente, o Verwaltungsgerichtshof é um «órgão jurisdicional» nos termos do direito da União Europeia e, como tal, encontra‑se vinculado por todas as obrigações relativas aos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros. Isto significa, portanto, que, de acordo com o disposto no artigo 4.o, n.o 3, TUE (ex‑artigo 10.o CE), está vinculado a «toma[r] todas as medidas gerais ou específicas adequadas para garantir a execução» das suas obrigações decorrentes dos Tratados, incluindo a salvaguarda dos direitos individuais resultantes dos regulamentos. Está igualmente bem assente que um órgão jurisdicional como o Verwaltungsgerichtshof terá a responsabilidade de «assegurar a proteção jurídica que para os cidadãos decorre das disposições de direito comunitário e garantir a plena eficácia destas» ( 30 ).

69. A Comissão salienta nas suas observações escritas que, se uma situação de «pingue‑pongue» entre o organismo nacional responsável pela execução do regulamento e a empresa ferroviária, tal como a descrita no n.o 62 supra, colocar em perigo a aplicação dos princípios indemnizatórios do Regulamento n.o 1371/2007, caberá então aos órgãos jurisdicionais austríacos decidir se as disposições relevantes da EisbG devem deixar de ser aplicadas.

70. Tenho consciência do facto de que o Tribunal de Justiça não foi questionado pelo Verwaltungsgerichtshof no que concerne aos seus próprios deveres no contexto das sanções. Isto significa, por exemplo, que não foi pedido ao Tribunal que resolvesse um problema do género do dos processos Comet/Rewe, em que uma regra processual nacional constitui um obstáculo à aplicação de uma norma da União Europeia com efeito direto ( 31 ). O Tribunal de Justiça também não foi chamado a pronunciar‑se sobre uma questão semelhante à do processo Unibet, que abordava, inter alia, a obrigação, caso existisse alguma, dos órgãos jurisdicionais nacionais de criarem uma nova solução para aplicar uma norma da União Europeia com efeito direto, de forma a completar as sanções previstas nos termos do direito nacional ( 32 ). Pelo contrário, a questão objeto do reenvio prejudicial no processo principal confinou‑se à competência da Schienen‑Control Kommission, uma entidade que concluí ser um organismo administrativo para efeitos das funções que desempenhou neste processo. Porém, dado que o litígio carece de resolução pelo Verwaltungsgerichtshof na sua qualidade de órgão jurisdicional administrativo, a questão das soluções que lhe são exigíveis de acordo com o direito da União Europeia parece, inevitavelmente, pertinente.

71. Como já referi, na minha opinião, não existindo uma regra processual austríaca que seja incompatível com a linha jurisprudencial dos acórdãos Comet/Rewe, ou qualquer problema relacionado com a disponibilidade de uma medida provisória ( 33 ), no caso vertente, o direito da União Europeia não cria qualquer obrigação para o Verwaltungsgerichtshof de fornecer uma solução judicial que ultrapasse a sua competência nos termos do direito austríaco ( 34 ). Nem a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à tutela jurisdicional efetiva, ou as obrigações que incumbem ao Verwaltungsgerichtshof em virtude do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ( 35 ), lhe exigem que vá mais longe. Tal sucede por dois motivos.

72. Em primeiro lugar, nenhum passageiro ferroviário é parte no processo principal. Antes, a aplicação dos direitos conferidos pelo artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007 é pretendida por uma autoridade administrativa, a Schienen‑Control Kommission, contra uma empresa, a ÖBB Personenverkehr AG. É esta última que procura proteção judicial contra uma decisão administrativa que, no seu entender, extravasa a competência da autoridade e é materialmente incorreta.

73. Enquanto o artigo 30.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1371/2007, habilita os passageiros a apresentar queixa ao organismo competente designado nos termos do n.o 1, o que aconteceu na Áustria através do papel da Schienen‑Control GmbH, o regulamento não vai mais longe, salvo quanto ao dever previsto no artigo 32.o de os Estados‑Membros imporem sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas ( 36 ).

74. No meu entendimento, isto significa que a aplicação administrativa do Regulamento n.o 1371/2007 apenas protege os direitos dos passageiros de forma indireta, lançando por isso uma dúvida sobre se a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos direitos individuais, e as consequências que a mesma implica em termos de tutela jurisdicional efetiva, é aplicável a processos entre uma autoridade administrativa, como a Schienen‑Control Kommission, e uma entidade sujeita à sua supervisão, como a ÖBB Personenverkehr AG.

75. Em segundo lugar, e em qualquer caso, a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à tutela jurisdicional efetiva não inclui a exigência de os órgãos jurisdicionais administrativos atuarem contra o princípio da reformatio in pejus, ou imporem medidas para as quais não estão autorizados nos termos do direito nacional ( 37 ), à exceção de medidas provisórias para proteger a aplicação de normas da União Europeia até ser proferida uma decisão definitiva ( 38 ). Aqui, remeteria para as conclusões do Tribunal nos n.os 40 e 41 do acórdão Unibet. Foram as seguintes: «Com efeito, embora o Tratado CE tenha previsto um determinado número de ações diretas que podem ser intentadas, se for o caso, por particulares perante o juiz comunitário, não pretendeu criar perante os órgãos jurisdicionais nacionais, para proteger o direito comunitário, vias de recurso diferentes das estabelecidas pelo direito nacional (acórdão de 7 de julho de 1981, Rewe, 158/80, Recueil, p. 1805, n.o 44). Só assim não seria se resultasse da economia da ordem jurídica nacional em causa que não existe nenhuma outra via de recurso que permita, ainda que a título incidental, assegurar o respeito dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito comunitário (v., neste sentido, acórdão de 16 de dezembro de 1976, Rewe, já referido, n.o 5, e acórdãos, já referidos, Comet, n.o 16, e Factortame e o., n.os 19 a 23).»

76. Na minha opinião, afiguram‑se existir vias legais, tanto diretas como indiretas, no direito austríaco, que permitem aos passageiros ferroviários contestar a aplicação do Regulamento n.o 1371/2007 pela Áustria ( 39 ). Não se levantou qualquer questão, no presente processo, de negação de acesso dos passageiros ferroviários ou mesmo da Schienen‑Control Kommission a um órgão jurisdicional, que constitui o âmago dos princípios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça no que se refere à tutela jurisdicional efetiva.

77. Além disso, é pacífico que quando um Estado‑Membro, no exercício do seu poder discricionário para «designar os órgãos jurisdicionais competentes e definir as modalidades processuais das ações judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos cidadãos pelo direito comunitário» ( 40 ), deixou espaço para um argumento de não cumprimento relativamente ao princípio da efetividade, a obrigação imposta pelo direito da União Europeia aos órgãos jurisdicionais nacionais é meramente a de «interpretar, as regras internas de competência, de modo a que na medida do possível, estas contribuam para a realização do objetivo que consiste em garantir uma proteção jurisdicional efetiva dos direitos conferidos aos litigantes pelo direito comunitário» (o sublinhado é meu) ( 41 ).

78. Deve acrescentar‑se que o poder dos órgãos jurisdicionais de imporem medidas, para além das medidas provisórias, dirigidas a autoridades administrativas, não pode, por outro motivo importante, ser considerado parte do princípio geral de direito da União Europeia da tutela jurisdicional efetiva. Essa competência nunca foi atribuída aos órgãos jurisdicionais da União Europeia em relação às outras instituições da União Europeia ( 42 ). É difícil argumentar, portanto, que deve ser exigido mais dos órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros do que dos órgãos jurisdicionais da União Europeia ( 43 ).

V — Conclusão

79. Com base nas considerações expostas, proponho que se responda às questões prejudiciais submetidas pelo Verwaltungsgerichtshof nos seguintes termos: Primeira questão O artigo 30.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1371/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo aos direitos e obrigações dos passageiros dos serviços ferroviários, deve ser interpretado no sentido de que o organismo nacional designado para a execução desse regulamento não é competente para impor com caráter vinculativo a uma empresa ferroviária cujas condições de indemnização não sejam compatíveis com os critérios estabelecidos no artigo 17.o desse regulamento, o conteúdo concreto das condições de indemnização que devem ser aplicadas por essa empresa, quando o direito nacional lhe confere apenas a possibilidade de declarar a nulidade das referidas condições. Contudo, a obrigação legal de uma empresa ferroviária cumprir o disposto no artigo 17.o desse regulamento, conforme interpretado pelos órgãos jurisdicionais nacionais competentes e pelo Tribunal de Justiça, não depende da competência do organismo nacional ou das sanções que este pode aplicar. Segunda questão O artigo 17.o do Regulamento n.o 1371/2007 deve ser interpretado no sentido de que uma empresa ferroviária não pode eximir‑se à sua obrigação, nos termos dessa disposição, de indemnizar o preço do bilhete em casos de força maior.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) JO L 315, p. 14.

( 3 ) Regulamento (CE) n.o 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos e que revoga o Regulamento (CEE) n.o 295/91 (Texto relevante para efeitos do EEE) — Declaração da Comissão (JO L 46, p. 1). (Este regulamento, estranhamente, inclui, após as suas disposições, a declaração da Comissão mencionada no seu título.)

( 4 ) Regulamento (UE) n.o 1177/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativo aos direitos dos passageiros do transporte marítimo e por vias navegáveis interiores e que altera o Regulamento (CE) n.o 2006/2004 (JO L 334, p. 1).

( 5 ) Regulamento (UE) n.o 181/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, respeitante aos direitos dos passageiros no transporte de autocarro e que altera o Regulamento (CE) n.o 2006/2004. Texto relevante para efeitos do EEE (JO L 55, p. 1).

( 6 ) O artigo 44.o do anexo trata da indemnização por atraso na entrega de um veículo.

( 7 ) Relatório do Departamento central sobre a revisão da Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF), de 9 de maio de 1980, e relatórios explicativos sobre os textos adotados pela Quinta Assembleia Geral de 1 de janeiro de 2011.

( 8 ) Acórdão de 7 de dezembro de 1993, Huygen e o. (C-12/92, Colet., p. I-6381, n.o 31).

( 9 ) V., por exemplo, acórdão de 15 de dezembro de 1994, Bayer/Comissão (C-195/91 P, Colet., p. I-5619).

( 10 ) V., por exemplo, acórdão de 10 de abril de 2003, Parlamento/SERS e Ville de Strasbourg (C-167/99, Colet., p. I-3269).

( 11 ) V., por exemplo, acórdão de 14 de junho de 2012, CIVAD (C‑533/10, n.o 26 e jurisprudência referida).

( 12 ) V., a título de exemplo, por analogia, acórdãos de 19 de novembro de 2009, Sturgeon e o. (C-402/07 e C-432/07, Colet., p. I-10923, n.os 43 a 45); de 22 de dezembro de 2008, Wallentin‑Hermann (C-549/07, Colet., p. I-11061, n.o 20); de 31 de janeiro de 2013, McDonagh (C‑12/11, n.os 31 e 32); de 4 de outubro de 2012, Finnair (C‑22/11, n.o 38).

( 13 ) V., por analogia, acórdãos de 4 de março de 2010, Comissão/Itália (C-297/08, Colet., p. I-1749, n.o 86), e a resposta de uma «administração diligente» à perspetiva de circunstâncias que alegadamente constituiriam força maior; e Parlamento/SERS e Ville de Strasbourg, já referido (n.o 118), sobre a previsibilidade, para o empreiteiro, antes do início dos trabalhos, de um certo número de incumprimentos das empresas encarregadas dos trabalhos.

( 14 ) N.o 54.

( 15 ) N.o 56 e jurisprudência referida.

( 16 ) V. n.os 40 a 45 das conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo McDonagh, relativos à repartição do risco entre a transportadora e o passageiro no que concerne aos efeitos da força maior. Como foi confirmado pelo acórdão, o dever de assistência da transportadora foi ponderado de forma diferente do dever de indemnização do prejuízo.

( 17 ) Acórdão de 28 de outubro de 2010 (Colet., p. I‑10761).

( 18 ) JO L 312, p. 1.

( 19 ) N.o 36. Sobre os efeitos jurídicos dos regulamentos que requerem medidas de aplicação, v. n.os 32 e 33 do mesmo acórdão e jurisprudência referida.

( 20 ) N.o 39.

( 21 ) N.o 61 e jurisprudência referida. Como foi salientado nas conclusões da advogada‑geral J. Kokott (n.o 36), esta condição «é uma expressão específica do princípio geral da segurança jurídica, que constitui um princípio fundamental do direito comunitário, exigindo especialmente que uma regulamentação seja clara e precisa, de forma que os sujeitos jurídicos possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos e deveres e agir em conformidade».

( 22 ) V., por exemplo, processos apensos de 22 de dezembro de 2010, Gavieiro (C-444/09 e C-456/09, Colet., p. I-14031, n.o 73 e jurisprudência referida). V., também, e mais recentemente, acórdão de 24 de maio de 2012, Amia (C‑97/11, n.o 38). A doutrina Costanzo tem sido criticada por não respeitar a separação de poderes nos termos do direito dos Estados‑Membros, na medida em que parece exigir das autoridades administrativas que ultrapassem os limites das suas competências impostos pelo direito nacional, incluindo medidas de direito primário. V., por exemplo, de Witte, B., «Direct Effect, Primacy, and the Nature of the EU Legal Order, in Craig, P., e de Búrca, G., The Evolution of EU Law (Oxford, 2011), pp. 323 a 333. Para um estudo minucioso, v. Verhoeven, M., The Costanzo Obligation: the obligations of national administrative authorities in the case of incompatibility between national law and European law (Intersentian, 2011).

( 23 ) Acórdão de 22 de novembro de 2012, Westbahn Management (C‑136/11).

( 24 ) Aqui faria uma analogia com o acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de dezembro de 2010, Vebic (C-439/08, Colet., p. I-12471), no qual se decidiu que, devido à exigência de uma aplicação efetiva do artigo 101.o TFUE e do artigo 102.o TFUE, uma autoridade da concorrência nacional tem que ter o direito de agir como recorrida ou interveniente em processos judiciais de recurso contra as suas próprias decisões. A Schienen‑Control Kommission tem claramente direito ao mesmo. Porém, seria necessariamente excluída do exercício desse direito se ela própria fosse um órgão jurisdicional.

( 25 ) Acórdão Gavieiro, já referido na nota 23 (n.o 73).

( 26 ) Acórdão SGS Belgium e o., já referido na nota 17.

( 27 ) Acórdão de 17 de setembro de 2002, Muñoz e Superior Fruiticola (C-253/00, Colet., p. I-7289).

( 28 ) Neste sentido, v. acórdão de 22 de dezembro de 2010, DEB (C-279/09, Colet., p. I-13849). V., também, as possibilidades de resolução alternativa de litígios transfronteiriços oferecidas aos consumidores nos termos da Diretiva 2008/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa a certos aspetos da mediação em matéria civil e comercial (JO L 136, p. 3).

( 29 ) Acórdão de 15 de abril de 2008, Impact (C-268/06, Colet., p. I-2483, n.o 44 e jurisprudência referida).

( 30 ) Acórdão Impact (n.o 42).

( 31 ) Acórdãos de 16 de dezembro de 1976, Comet BV/Produktschap voor Siegerwassen (C-45/76, Recueil, p. 2043, Colet., p. 835), e Rewe/Landwirtschaftskammer für das Saarland (C-33/76, Colet., p. 813).

( 32 ) Acórdão de 13 de março de 2007, Unibet (C-432/05, Colet., p. I-2271).

( 33 ) Acórdão de 19 de junho de 1990, Factortame (C-213/89, Colet., p. I-2433).

( 34 ) Para uma discussão da diferença entre autonomia processual nacional e autonomia nacional em matéria de vias de recurso, a qual gerou uma relação cada vez mais complexa entre o princípio da efetividade, tal como estabelecido no acórdão Rewe, e o princípio fundamental da tutela jurisdicional efetiva, conforme considerado em acórdãos como o Unibet e Impact, v. Prechal, S., e Widdershoven, R., «Redefining the Relationship between ‘Rewe‑effectiveness’ and Effective Judicial Protection», 4 Review of European Adminstrative Law (2011) 31, em especial, p. 33.

( 35 ) O direito à tutela jurisdicional efetiva, conforme protegido pelo artigo 47.o da Carta, foi recentemente apreciado pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 28 de julho de 2011, Samba Diouf (C-69/10, Colet., p. I-7151).

( 36 ) No que se refere a este último, de acordo com o § 167 da EisbG, a uma entidade que não publique as condições de indemnização nos termos do § 22a, n.o 1, da EisbG, pode ser aplicada uma sanção pela autoridade administrativa distrital, e não pela Schienen Control Kommission, com uma multa até 2180 euros.

( 37 ) Para um estudo detalhado sobre a natureza sensível dos poderes dos órgãos jurisdicionais administrativos em matéria de vias de recurso face à manutenção da separação de poderes, v. «General Report of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions», VIII.° Congresso, Madrid, 2004.

( 38 ) Acórdão Factortame, já referido na nota 34.

( 39 ) Acórdão Unibet, já referido na nota 33 (n.o 55).

( 40 ) Acórdão Impact (n.o 44 e jurisprudência referida).

( 41 ) Acórdão Impact (n.o 54). Comparar com acórdão Gavieiro, já referido na nota 23 (n.os 95 e 96). V., igualmente, acórdão de 8 de março de 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, Colet., p. I-1255, n.o 51).

( 42 ) Gostaria de notar que o Tratado de Lisboa manteve a tradicional limitação das medidas que o Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral têm competência para adotar, nomeadamente medidas provisórias e suspensivas (artigos 278.° TFUE e 279.° TFUE), uma competência para anular atos da União Europeia (artigos 264.° TFUE e 266.° TFUE) e uma competência para atribuir indemnizações por danos (artigos 268.° TFUE e 340.°, segundo e terceiro parágrafos, TFUE). Isto significa, portanto, que qualquer pedido que vise a imposição de uma medida específica, exigindo que a respetiva instituição da União Europeia adote um comportamento determinado para reparar o dano alegadamente existente, será inadmissível. V., por exemplo, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de setembro de 1998, ENS e o./Comissão (T-374/94, T-375/94, T-384/94 e T-388/94, Colet., p. II-3141, n.o 53).

( 43 ) De notar, por analogia, o paralelismo com a responsabilidade do Estado, relativamente a normas imputáveis aos Estados‑Membros e às instituições da União Europeia, no acórdão de 4 de julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão (C-352/98 P, Colet., p. I-5291).