CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 7 de Julho de 2011 ( )

Processo C‑197/10

Unió de Pagesos de Catalunya

contra

Administración del Estado

Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español

(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunal Supremo [Espanha])

«Política agrícola comum – Pagamento único – Reserva nacional – Possibilidade de atribuição de montantes de referência a novos agricultores – Poder de livre apreciação dos Estados‑Membros – Limitação da atribuição a jovens agricultores – Admissibilidade»

I – Introdução

1. Entre os objectivos da política agrícola comum da União Europeia (PAC) encontra‑se também o de assegurar aos agricultores um rendimento equitativo ( ). Com esta intenção, a União disponibiliza no seu orçamento meios financeiros para a concessão de apoios directos ao rendimento aos agricultores. Os apoios, inicialmente concedidos à produção foram com a reforma de 2003 progressivamente «desligados» e convertidos num «pagamento único». A razão desta medida foi a de que os agricultores, ao escolherem os produtos a cultivar, se orientassem pelo mercado e não pelo apoio concedido. O montante do pagamento único a que o agricultor tem direito depende ( ), entre outros factores, do montante dos apoios que recebia antes da reforma: para esse efeito são relevantes os anos de 2000 a 2002.

2. Para que os agricultores que iniciam a sua actividade também possam beneficiar do regime de pagamento único, os Estados‑Membros podem‑lhes atribuir montantes de referência provenientes de uma chamada «reserva nacional» que é constituída sobretudo pelos meios provenientes do corte dos montantes de referência atribuídos até à data aos beneficiários dos apoios. A este respeito o Tribunal Supremo espanhol solicita ao Tribunal de Justiça que esclareça a questão de saber se os Estados‑Membros podem considerar como «novos» agricultores ( ) apenas os «jovens» agricultores (com idade inferior a 40 anos) que já tenham beneficiado de um outro apoio da União aquando da sua primeira instalação, ou seja da designada medida de apoio à instalação ( ), que visa o desenvolvimento rural.

II – Quadro jurídico

A – Direito da União

1. O Regulamento n.° 1782/2003 sobre o regime do pagamento único.

3. Através do Regulamento n.° 1782/2003 ( ) os apoios directos ao rendimento, concedidos aos agricultores no âmbito da política agrícola comum, até aí previstos em função da produção, foram maioritariamente convertidos num regime de pagamento único.

4. Segundo o vigésimo nono considerando deste regulamento «[é] conveniente que a determinação do montante a que o agricultor deve ter direito a título do novo regime seja feita com base nos montantes que lhe foram concedidos durante um período de referência. A fim de atender a situações específicas, é necessário estabelecer uma reserva nacional. Essa reserva poderá ser também utilizada para facilitar a participação de novos agricultores no regime. O pagamento único deve ser fixado a nível da exploração.»

5. O n.° 1 do artigo 33.° do Regulamento n.° 1782/2003 («Condições de apoio») prevê:

«Os agricultores têm acesso ao regime de pagamento único se:

[…]

c) Tiverem recebido um direito a pagamento a título da reserva nacional ou por transferência.»

6. O artigo 42.° deste regulamento («Reserva nacional») prevê:

«1 A fim de criar uma reserva nacional os Estados‑Membros procederão a uma redução percentual linear dos montantes de referência […]. Essa redução não pode ser superior a 3%.

[…]

3 Os Estados‑Membros podem utilizar a reserva nacional para conceder, em prioridade, os montantes de referência aos agricultores que iniciem a sua actividade agrícola depois de 31 de Dezembro de 2002, ou em 2002 mas sem receberem nesse ano qualquer pagamento directo, de acordo com critérios objectivos e de uma forma que assegure a igualdade de tratamento dos agricultores e evite distorções do mercado e da concorrência.

4 Os Estados‑Membros devem utilizar a reserva nacional para determinar, de acordo com critérios objectivos e de uma forma que assegure a igualdade de tratamento dos agricultores e evite distorções do mercado e da concorrência, os montantes de referência para os agricultores que se encontrem numa situação especial, a definir pela Comissão nos termos do n.° 2 do artigo 144.°

5 Os Estados‑Membros podem utilizar a reserva nacional para determinar, de acordo com critérios objectivos e de uma forma que assegure a igualdade de tratamento dos agricultores e evite distorções do mercado e da concorrência, os montantes de referência para os agricultores em zonas sujeitas a programas de reestruturação e/ou desenvolvimento relacionados com alguma forma de intervenção pública, a fim de evitar o abandono das terras e/ou de compensar as desvantagens específicas dos agricultores nessas zonas.

[…]

7 Os Estados‑Membros devem proceder a reduções lineares dos direitos se a sua reserva nacional não for suficiente para cobrir os casos referidos nos n.os 3 e 4.

[…]»

2. O Regulamento de Execução n.° 795/2004

7. Segundo o artigo 2.°, alínea k), do Regulamento (CE) n.° 795/2004 da Comissão, de 21 de Abril de 2004, que estabelece as normas de execução do regime de pagamento único previsto no Regulamento (CE) n.° 1782/2003 ( ), segundo o qual, «para efeitos do n.° 2 do artigo 37.° e do n.° 3 do artigo 42.° do Regulamento (CE) n.° 1782/2003 […] como ‘agricultores que iniciam uma actividade agrícola’: uma pessoa singular ou colectiva que não tenha desenvolvido qualquer actividade agrícola em seu próprio nome e por sua conta nem tenha exercido o controlo de uma pessoa colectiva dedicada a uma actividade agrícola nos cinco anos anteriores ao início da nova actividade agrícola em nome próprio.

No caso de uma pessoa colectiva, a pessoa ou pessoas singulares que exerçam o controlo da pessoa colectiva não devem ter desenvolvido qualquer actividade agrícola em seu nome e por sua conta nos cinco anos anteriores ao início da actividade agrícola pela pessoa colectiva.»

Determina o artigo 6.°, n.° 1, deste regulamento de execução:

«Sempre que um Estado‑Membro utilize as possibilidades previstas nos n.os 3 e 5, do artigo 42.°, do Regulamento (CE) n.os 1782/2003, os agricultores podem, de acordo com as condições estabelecidas na presente secção e com critérios objectivos definidos pelo Estado‑Membro em causa, receber direitos ao pagamento provenientes da reserva nacional.»

3. O Regulamento n.° 1698/2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural

8. O artigo 20.° do Regulamento n.° 1698/2005 ( ), incluído no título IV, «Apoio ao desenvolvimento rural», prevê:

«O apoio relativo à competitividade dos sectores agrícola e florestal diz respeito a:

a) Medidas destinadas a aumentar os conhecimentos e a melhorar o potencial humano através de:

[…]

instalação de jovens agricultores;

[…]»

9. O n.° 1 do artigo 22.° deste Regulamento («Instalação de novos agricultores») prevê:

«O apoio previsto no artigo 20.°, alínea a), subalínea ii) é concedido a pessoas que:

a) Tenham menos de 40 anos de idade e se instalem pela primeira vez numa exploração agrícola na qualidade de responsáveis da exploração,

b) Possuam aptidões e competências profissionais adequadas;

c) Apresentem um plano empresarial para o desenvolvimento das suas actividades agrícolas.»

B – Direito espanhol

10. O Real Decreto 1470/2007, de 2 de Novembro de 2007, sobre a aplicação dos apoios directos à agricultura ( ), aprovado pelo Conselho de Ministros Espanhol por proposta da Ministra da Agricultura, Pesca e Alimentação visa de acordo com o seu artigo 1.°, n.° 1, o estabelecimento de regras comuns, entre outros, para o regime de pagamento único previsto no Regulamento n.° 1782/2003.

O artigo 9.°, n.° 2, deste Real Decreto prevê:

«Preenchidas que estejam as condições previstas, são concedidos os direitos ao pagamento único provenientes da reserva nacional:

[…]

b) aos jovens agricultores que tenham procedido à sua primeira instalação no âmbito de um Programa de Desenvolvimento Rural baseado no Regulamento (CE) n.° 1698/2005 [relativo ao apoio ao desenvolvimento rural] integrando‑se num dos sectores previstos no anexo VI do Regulamento (CE) n.° 1782/2003 […], com excepção do respeitante à produção de sementes, e que não tenham recebido já direitos ao pagamento único provenientes da reserva nacional.»

11. O Real Decreto 1470/2007, foi revogado pelo Real Decreto 1612/2008, de 3 de Outubro de 2008, tendo este, por sua vez, sido revogado pelo Real Decreto 1680/2009, de 13 de Novembro de 2009, no entanto, o conteúdo do Real Decreto revogado ficou a fazer parte integrante dos diplomas que o revogaram.

III – Factos e questão prejudicial

12. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, a Unió de Pagesos de Catalunya é a organização profissional agrícola mais representativa da Catalunha.

13. A referida Unió intentou ( ), em 27 de Outubro de 2008, no Tribunal Supremo, uma acção de declaração de ilegalidade, impugnando, entre outros, o artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007, porque este introduziu, relativamente aos jovens agricultores que pretendam beneficiar do regime de pagamento único, uma nova condição, não prevista no artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003, que é directamente aplicável. Neste, a possibilidade de os jovens agricultores beneficiarem do pagamento único não está ligada à atribuição de um apoio à primeira instalação.

14. O Tribunal Supremo partilha a opinião da Unió de Pagesos de Catalunya, de que o artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007 cria uma situação de desigualdade, que tem efeitos discriminatórios entre jovens agricultores e que viola o princípio do primado do direito da União.

15. Visto que o Tribunal Supremo entende que para a decisão do litígio é necessária uma interpretação pelo Tribunal de Justiça do artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento 1782/2003, suspendeu o processo e submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«O artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007, de 2 de Novembro, que limita a possível atribuição dos direitos ao pagamento único provenientes da reserva nacional a jovens agricultores que tenham procedido à sua primeira instalação no âmbito de um programa de desenvolvimento rural baseado no Regulamento (CE) n.° 1698/2005 do Conselho, de 20 de Setembro, está em conformidade com o artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1782/2003 do Conselho, de 29 de Setembro?»

16. Intervieram no processo no Tribunal de Justiça a Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español (a seguir «Coordinadora»), os Governos espanhol, alemão, grego e austríaco assim como a Comissão, tendo o Governo austríaco apenas apresentado observações escritas, enquanto que os outros intervenientes apresentaram alegações escritas e orais.

IV – Apreciação jurídica

A – Admissibilidade da questão prejudicial

17. Na decisão prejudicial apresentada o Tribunal Supremo refere, por um lado, não ter a mínima dúvida quanto à relevância da interpretação do Regulamento n.° 1782/2003 para a decisão do litígio inicial, por outro, aponta para o facto de o Real Decreto 1470/2007 impugnado ter sido entretanto revogado e o seu conteúdo ter ficado a fazer parte integrante de Reais Decretos posteriores, continuando a norma impugnada a ter relevância para futuros processos, nos quais se possa ver confrontado com a mesma questão.

18. Isto levanta logo as primeiras dúvidas, sobre se uma resposta à questão prejudicial por parte do Tribunal de Justiça é de facto necessária para a decisão do processo principal, ou se a resposta apenas terá relevância para processos futuros.

19. Estas dúvidas são ainda alimentadas pelas observações do Governo espanhol, que alegou que a questão prejudicial deixou de ser relevante para a decisão da acção de anulação intentada por parte da Unió de Pagesos de Catalunya, sendo por isso inadmissível, porque o Real Decreto 1470/2007 foi entretanto revogado.

20. Segundo jurisprudência assente do Tribunal Supremo, a acção popular contra normas gerais visa a eliminação da ordem jurídica de normas regulamentares ilícitas, e não a decisão sobre direitos individuais. A acção popular perde por isso o seu sentido, assim o diz a jurisprudência, se a norma impugnada tiver já sido eliminada da ordem jurídica no momento da decisão.

21. Com base nesta linha de jurisprudência, o Tribunal Supremo terá declarado como resolvida uma anterior acção de anulação intentada pela Unió de Pagesos de Catalunya contra o Real Decreto, que precedeu este Real Decreto 1470/2007 aqui impugnado e revogado por este e encerrado o processo. Além do mais o Tribunal Supremo terá encerrado o processo sobre a acção de anulação proposta por uma outra associação de agricultores contra o Real Decreto 1470/2007 com o argumento que este teria sido revogado pelo Real Decreto 1612/2008. Segundo entendimento do Governo espanhol, o processo inicial encontra‑se, por isso, sem objecto e deve ser encerrado.

22. O Tribunal de Justiça acabou assim por solicitar esclarecimentos ao Tribunal Supremo ( ), pretendendo saber em que medida uma reposta à questão prejudicial é necessária para a decisão do litígio no processo principal.

23. O Tribunal Supremo declarou na sua resposta que a revogação do Real Decreto 1470/2007 não coloca em questão a admissibilidade da questão prejudicial. Por um lado, repete a este respeito que os decretos que lhe sucederam contêm a mesma norma. Por outro, a sua jurisprudência, invocada pelo Governo espanhol não é aqui aplicável, porque a revogação não ocorreu na pendência do processo. A acção da Unió de Pagesos de Catalunya continua, por isso, actual.

24. De acordo com a jurisprudência assente, o processo de pedido de decisão prejudicial previsto no artigo 267.° TFUE constitui um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, graças ao qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito da União que lhes são necessários para a decisão das causas que lhes são submetidas ( ).

25. Quando é submetida ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial, presume‑se, regra geral, que esta é pertinente para a decisão no litígio no processo principal ( ).

26. O Tribunal de Justiça pode recusar pronunciar‑se sobre um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional (e só neste caso), quando for manifesto que a interpretação solicitada do direito da União não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal, quando o problema for de natureza hipotética ou quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas ( ).

27. A função confiada ao Tribunal de Justiça no âmbito do reenvio prejudicial é a de contribuir para a administração da justiça nos Estados‑Membros e não a de formular opiniões consultivas sobre questões gerais ou hipotéticas ( ).

28. O Tribunal Supremo ao justificar, na sua resposta ao pedido de esclarecimentos apresentado pelo Tribunal de Justiça, a relevância da sua questão prejudicial para a decisão do processo principal com o facto de a norma material do impugnado artigo 9.°, n.° 2, alínea b) do Real Decreto 1470/2007, entretanto revogado, ter sido incluída nos decretos que lhe sucederam, parece fortalecer ainda mais a primeira impressão de que a resposta à questão não é necessária para uma decisão do litígio no processo principal, mas que apenas poderia vir a ser necessária para decisões em possíveis futuras acções contra os decretos que lhe sucederam. Assim sendo, a questão prejudicial seria hipotética e consequentemente inadmissível.

29. No entanto, o Tribunal Supremo esclareceu também que a sua jurisprudência, segundo a qual acções de anulação contra decretos entretanto revogados ficam sem objecto, não é aplicável ao caso sub iudice, porque o Decreto 1470/2007 impugnado não foi revogado durante a pendência do processo; a acção no litígio no processo principal mantém‑se por isso actual. Teria sido desejável que tivessem sido dadas indicações mais precisas sobre a circunstância de a lei espanhola permitir que decretos já revogados antes da instauração de uma acção poderem ser declarados nulos, no entanto o mesmo já não ser possível se forem revogados durante a pendência do processo. Tendo em conta a afirmação clara do Tribunal Supremo de que a acção da Unió de Pagesos de Catalunya se mantém actual, a questão prejudicial deve ser entendida como sendo necessária para a decisão e consequentemente admissível.

B – Resposta à questão prejudicial

30. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se é compatível com o artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003, que um Estado‑Membro limite a possibilidade nela prevista da atribuição do direito ao pagamento único proveniente da reserva nacional aos novos agricultores apenas aos jovens agricultores que tenham procedido à primeira instalação no âmbito de um Programa de Desenvolvimento Rural baseado no Regulamento n.° 1698/2005.

1. Argumentos das partes

31. A Coordinadora, assim como os Governos espanhol, alemão e austríaco propõem se responda afirmativamente a esta questão.

32. O artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003 coloca à livre apreciação dos Estados‑Membros a atribuição a novos agricultores de apoios provenientes da reserva nacional. Se um Estado‑Membro fizer uso desta faculdade, o seu poder de livre apreciação apenas ficará condicionado à aplicação de critérios objectivos, pela necessidade de garantir a igualdade de tratamento dos agricultores e de evitar distorções de mercado e de concorrência. Tendo a Espanha aplicado os critérios previstos no artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1698/2005 para a atribuição de apoios de instalação para jovens agricultores, estariam cumpridas estas exigências. O âmbito de livre apreciação dos Estados‑Membros quanto à utilização da reserva nacional já foi reconhecido por parte do Tribunal de Justiça no acórdão Elbertsen ( ).

33. O Governo espanhol invoca ainda que há que ter em atenção ao interpretar o Regulamento n.° 1782/2003 a nova orientação da política agrícola comum provocada pela reforma de 2003. A partir desta reforma, os dois pilares da PAC, por um lado, a estabilização dos preços de mercado e dos rendimentos, e, por outro, o desenvolvimento rural, deixaram de poder ser claramente separados um do outro, antes passaram a complementar‑se e sobrepor‑se, sendo, no entanto, claramente discernível uma transferência de peso para o desenvolvimento rural ( ). É precisamente a esta realidade que a ligação feita na norma aqui em causa acaba por fazer ius.

34. No que respeita ao princípio da igualdade de tratamento, o Governo austríaco esclarece que os jovens agricultores, na acepção do artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1698/2005, são especialmente passíveis de apoio e por essa razão não se encontram na mesma situação de outros novos agricultores. Em todo o caso, um tratamento desigual justificar‑se‑ia objectivamente mesmo em situações comparáveis, sobretudo pelo objectivo de apoiar o desenvolvimento rural. O Governo alemão também não consegue identificar discriminação alguma, mas em último caso, ao órgão jurisdicional de reenvio cabe apreciar essa matéria.

35. O Governo alemão aponta ainda para o facto de o artigo 2.°, alínea k), do Regulamento de Execução n.° 795/2004 apenas prever uma definição mínima dos novos agricultores, entre os quais os Estados‑Membros podem escolher de acordo com critérios objectivos. A discricionariedade dos Estados‑Membros na fixação destes critérios é também sublinhada pelo artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento de Execução n.° 795/2004.

36. O Governo grego partilha em princípio o ponto de vista da Coordinadora e dos outros governos, mas entende que a norma espanhola não é compatível com o artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003, porque apenas considera aqueles jovens agricultores cuja primeira instalação tenha sido apoiada no âmbito do Regulamento n.° 1698/2005, não se vislumbrando razões objectivas pelas quais não deveriam ser também apoiados aqueles jovens agricultores, cuja primeira instalação tenha sido apoiada no âmbito do Regulamento n.° 1257/1999, que aquele substituiu.

37. Segundo a Comissão, o artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007 não é compatível com o artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003, porque viola o princípio da igualdade de tratamento. Por um lado, só seriam considerados aqueles novos agricultores, que ao mesmo tempo fossem jovens agricultores. Por outro lado, também existiria uma discriminação entre os jovens agricultores, ao exigir‑se que a sua primeira instalação tenha ocorrido no âmbito de um programa de apoio ao desenvolvimento rural e que actuassem em certos sectores.

2. Análise

a) Considerações preliminares

38. O artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007 faz depender de quatro condições a atribuição do direito ao pagamento único com base na reserva nacional.

39. Em primeiro lugar, deve tratar‑se de jovens agricultores e, em segundo lugar, a sua primeira instalação deve ter ocorrido no âmbito do programa de apoio ao desenvolvimento rural com base no Regulamento n.° 1698/2005. Como resulta da questão prejudicial, estas duas condições remetem para o artigo 22.° do Regulamento n.° 1698/2005, segundo o qual o apoio à instalação de jovens agricultores ( ) previsto no artigo 20.°, alínea a), número ii) do referido regulamento é atribuído a pessoas, que a) tenham menos de 40 anos de idade e se instalam pela primeira vez numa exploração agrícola na qualidade de responsáveis da exploração, b) possuam aptidões e competências profissionais adequadas, c) apresentem um plano empresarial para o desenvolvimento das suas actividades agrícolas.

40. Em terceiro lugar, o artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007 exige que o jovem agricultor actue num determinado sector, ou seja, num dos previstos no Anexo VI do Regulamento n.° 1782/2003, à excepção da produção de sementes. Em quarto lugar, o jovem agricultor não pode já ter recebido pagamentos únicos provenientes da reserva nacional.

41. Nenhuma destas quatro condições é referida no artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003, o qual determina que os Estados‑Membros podem utilizar a reserva nacional prioritariamente para, de acordo com critérios objectivos e de uma forma que assegure a igualdade de tratamento dos agricultores e evite distorções do mercado e da concorrência, conceder montantes de referência aos agricultores que iniciaram uma actividade agrícola após 31 de Dezembro de 2002, ou então em 2002 mas não tendo recebido nesse ano qualquer pagamento directo.

42. Embora o órgão jurisdicional de reenvio mencione no seu pedido prejudicial as quatro condições previstas na norma espanhola, apenas teve em consideração na sua questão prejudicial as primeiras duas condições. Vou por isso, basicamente, concentrar‑me nas duas primeiras condições, ou seja, a que exige dever tratar‑se de um jovem agricultor cuja primeira instalação já tenha sido apoiada no âmbito do Regulamento n.° 1698/2005 relativo ao apoio ao desenvolvimento rural. A resposta a esta questão poderá tornar necessária ou dispensar exposições adicionais em relação às outras duas condições.

b) Poder de livre apreciação relativamente à faculdade de utilização da reserva nacional

43. Cabe em primeiro lugar registar que pertence à livre apreciação dos Estados‑Membros, ao abrigo do artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003, utilizarem a faculdade aí prevista, porque esta norma refere expressamente que os Estados‑Membros «podem» prioritariamente utilizar a reserva nacional para atribuir montantes de referência a novos agricultores ( ). No entanto isto confirma também o previsto no artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento de Execução n.° 795/2004, segundo o qual: «Sempre que um Estado‑Membro utilize as possibilidades previstas nos n.os 3 e 5 do artigo 42.° do Regulamento (CE) n.° 1782/2003 […]».

44. Mas com isto ainda não fica esclarecido, se, e em que medida, os Estados‑Membros dispõem de um livre poder de apreciação também no que respeita à configuração concreta dessa atribuição de montantes de referência, sobretudo no que respeita à determinação dos beneficiários.

c) Relativamente ao âmbito de aplicação do artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003

45. Antes de se poder responder à questão relacionada com o poder de livre apreciação no que respeita ao «como», deve previamente ser delineado mais concretamente o âmbito de aplicação do artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003, porque tal como resulta do pedido prejudicial, o Ministerio Fiscal ( ) considerou no processo principal que a possibilidade conferida aos Estados‑Membros no artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003, de atribuírem direitos provenientes da reserva nacional, não se devia restringir ao grupo dos novos agricultores ali visado, mas, pelo contrário, este grupo apenas deveria ser tido em consideração prioritariamente.

46. Tanto a finalidade da reserva nacional assim como também a sistemática do artigo 42.° do Regulamento n.° 1782/2003 opõem‑se a este entendimento.

47. Como resulta do vigésimo nono considerando deste regulamento, a reserva nacional serve para atender a situações específicas, podendo ser também utilizada para facilitar a participação de novos agricultores no regime. Mas se o artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003 não visasse exclusivamente novos agricultores, mas todos os agricultores, gozando os novos agricultores apenas de prioridade, seria desconsiderada a finalidade específica da reserva nacional. Porque ao contrário do previsto nos n.os 4 e 5 desta disposição, faltaria assim no seu n.° 3 qualquer limitação em relação ao grupo visado. Tal como refere o Governo grego, a reserva nacional não cumpriria assim o seu objectivo, se, num primeiro momento, constituída através de uma redução linear dos montantes de referência atribuídos a todos os agricultores, posteriormente fosse de novo distribuída por todos os agricultores.

48. O termo «prioritariamente» refere‑se antes, como o Governo alemão alega, e bem, à relação entre si dos n.os 3 a 5 do artigo 42.° do Regulamento n.° 1782/2003. Enquanto que o n.° 4 desta disposição impõe imperativamente aos Estados‑Membros a utilização da reserva nacional para os agricultores que se encontrem numa situação especial, os n.os 3 e 5 prevêem um regime facultativo. No entanto, a possibilidade prevista no n.° 3 tem preferência sobre a do n.° 5, que se refere a agricultores em determinadas zonas. O n.° 7 impõe a este respeito que os direitos provenientes da reserva nacional devem ser linearmente reduzidos quando esta não for suficiente para ter em consideração os casos previstos nos n.os 3 e 4. Para os casos do n.° 5 o mesmo já não se encontra previsto; apenas podem ser considerados quando a reserva nacional for suficiente para abranger os casos previstos nos n.os 3 e 4.

49. Assim sendo o artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003 refere‑se apenas a novos agricultores no sentido aí previsto mais em pormenor. É este círculo de pessoas que o artigo 9.°, n.° 2, alínea b) do Real Decreto 1470/2007 restringe ainda mais, uma vez que esta norma nacional apenas contempla os jovens agricultores cuja primeira instalação tenha sido apoiada no âmbito do Regulamento n.° 1698/2005 relativo ao apoio ao desenvolvimento rural.

d) Poder de livre apreciação relativamente ao «como»

50. No que concerne à admissibilidade de uma tal limitação, a nível nacional, do círculo dos beneficiários, cabe registar em primeiro lugar que o artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento 1782/2003 também confere aos Estados‑Membros um certo poder de livre apreciação em relação à configuração concreta da atribuição dos montantes de referência provenientes da reserva nacional. Isto resulta da circunstância de o artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003 carecer aparentemente de alguma concretização e de esta tarefa caber, pelo menos em parte, aos Estados‑Membros.

51. O artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003 encarrega os Estados‑Membros que fazem uso da faculdade nele prevista de aplicarem critérios objectivos ao concederem os montantes de referência, de assegurarem a igualdade de tratamento dos agricultores e de evitarem distorções do mercado e da concorrência. Embora o artigo 6.° do Regulamento de Execução n.° 795/2004 contenha determinadas regras para a contabilização da quantidade e do montante dos direitos a atribuir por esta via, esta disposição remete também para os critérios objectivos a fixar pelos Estados‑Membros.

52. Tendo, assim, os Estados‑Membros a tarefa de determinar critérios para a atribuição de montantes de referência provenientes da reserva nacional a novos agricultores, estes dispõem, logicamente, de um certo poder de livre apreciação, o que é aliás expressamente referido no quinto considerando do Regulamento de Execução n.° 795/2004.

53. Deve, no entanto, registar‑se que o artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003 não fornece qualquer indício de que os Estados‑Membros não tenham à partida a possibilidade de estabelecer um critério mais restritivo de escolha entre os novos agricultores. Também a circunstância de o artigo 2.°, alínea k) («definições»), do Regulamento de Execução n.° 795/2004 definir, quem deve ser considerado como novo agricultor, ou mais precisamente, como «agricultor que iniciou uma actividade agrícola», não exclui que o poder de livre apreciação dos Estados‑Membros também abranja a possibilidade de não permitir a participação de todos os novos agricultores na reserva nacional.

54. No entanto, no exercício do seu poder de livre apreciação, os Estados‑Membros devem respeitar, por um lado, as prescrições e as regras dos Regulamentos n.os 1782/2003 e 795/2004 acima referidos, e, por outro, a jurisprudência na matéria. Com efeito, quando adoptam medidas de aplicação de uma regulamentação da União, os Estados‑Membros têm de exercer o seu poder discricionário, respeitando os princípios gerais do direito da União entre os quais figuram, nomeadamente, os princípios da proporcionalidade e da não discriminação ( ). Além disso, essas medidas de aplicação devem respeitar os direitos fundamentais ( ). Mais: um regime nacional que se inscreva no quadro da política agrícola comum não pode ser aprovado ou aplicado de uma forma que prejudique os objectivos dessa política ( ).

i) Verificação de critérios objectivos

55. Os critérios do artigo 22.°, do Regulamento n.° 1698/2005, aos quais a norma espanhola aqui em questão se refere, designadamente, que se deve tratar de pessoas que a) tenham menos de 40 anos de idade e se instalem pela primeira vez numa exploração agrícola na qualidade de responsáveis da exploração, b) possuam aptidões e competências profissionais adequadas, e c) apresentem um plano empresarial para o desenvolvimento das suas actividades agrícolas, são, sem dúvida, critérios objectivos, pelo que a primeira condição do artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento 1782/2003 deve ser vista como cumprida.

ii) Princípio da igualdade de tratamento

56. Mais complicada de ajuizar é a questão de saber, se também a segunda condição do artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003 foi devidamente respeitada, ou seja, se é assegurada a igualdade de tratamento dos agricultores.

57. A este respeito deve ser chamada a atenção sobretudo para o facto de a proibição da discriminação em função da idade ter carácter fundamental ( ) ao abrigo do artigo 21.°, n.° 1, da Carta dos direitos fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta dos Direitos Fundamentais») e que esta deve ser observada pelos Estados‑Membros de acordo com o artigo 51.°, n.° 1, da referida Carta, quando estes aplicam o direito da União ( ).

58. Segundo jurisprudência assente ( ), o princípio da igualdade de tratamento ou da não discriminação, do qual o princípio da não discriminação em razão da idade é apenas uma aplicação específica ( ), exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a não ser que tal tratamento seja objectivamente justificado. Os elementos que caracterizam situações diferentes e, desse modo, o seu carácter comparável devem ser determinados e apreciados à luz do sentido e do objectivo do acto que institui a distinção em causa ( ). Além disso, devem ser tidos em consideração os princípios e objectivos do domínio do qual releva o acto em questão ( ).

– Comparabilidade da situação

59. O regime do pagamento único introduzido com o Regulamento n.° 1782/2003 visa sobretudo, tal como os apoios relacionados com determinados produtos que por aquele foram substituídos, assegurar aos agricultores um rendimento adequado ( ), o que, de acordo com o artigo 39.°, n.° 1, alínea b), TFUE (ex‑artigo 33.° CE) faz parte dos objectivos da política agrícola comum.

60. À luz do objectivo prosseguido pelo artigo 42.°, n.° 3, deste Regulamento, de permitir a novos agricultores participar no regime do pagamento único e de lhes assegurar, por esta via, um rendimento adequado, a situação de jovens agricultores, cuja primeira instalação tenha ocorrido no âmbito de um programa de desenvolvimento agrícola com base no Regulamento n.° 1698/2005 não difere da situação de outros novos agricultores.

61. O artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007 visa a execução do artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003 e deve consequentemente prosseguir o mesmo objectivo.

62. O Governo espanhol invoca a este respeito, que o artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007 visa fazer face ao facto de a reserva nacional ser um bem escasso, e de, por isso, o acesso à mesma dever, forçosamente, ser limitada. O Real Decreto procede a essa limitação ao recorrer aos critérios do artigo 22.° do Regulamento n.° 1698/2005, cumprindo assim a nova orientação da politica agrícola comum, segundo a qual os dois pilares da PAC, por um lado, a estabilização dos preços de mercado e dos rendimentos, e, por outro, o desenvolvimento rural, deixaram de poder ser claramente separados um do outro, passando a complementar‑se e sobrepor‑se, sendo, no entanto, claramente discernível uma transferência de peso para o desenvolvimento rural.

63. Esta consideração dos objectivos do desenvolvimento rural aqui presente, não pode, no entanto, levar a que a situação de jovens agricultores, cuja primeira instalação tenha ocorrido no âmbito de um programa de desenvolvimento rural baseado no Regulamento n.° 1698/2005, no que se refere à exigência de terem recebido um apoio previsto no Regulamento n.° 1782/2003, seja distinguida da situação de outros novos agricultores. Estes objectivos apenas devem ser considerados na questão, que analisarei de seguida, de saber se existe uma razão material para essa diferença de tratamento.

– Existência de uma razão material para a diferença de tratamento.

64. Tal como os Governos espanhol e alemão invocam, e bem, a reserva nacional é um bem escasso. Resulta do artigo 42.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1782/2003, que os meios disponíveis para esse efeito não podem ultrapassar um certo limite máximo. A sua utilização não está limitada, como resulta do n.os 4 e 5 deste artigo, ao apoio de novos agricultores. Independentemente da regra da prioridade e das reduções previstas neste artigo pode por isso ser útil limitar a um certo círculo de pessoas a possibilidade prevista no n.° 3 de permitir a participação de novos agricultores no regime do pagamento único.

65. Tal como o Governo austríaco alega, o círculo dos jovens agricultores que já receberam um apoio de instalação ao abrigo do artigo 20.°, alínea a), número ii) e do artigo 22.° do Regulamento n.° 1698/2005 é especialmente passível de apoio, porque dispõem de condições pessoais e de instalações, que fazem com que se possa esperar uma actividade agrícola séria e duradoura.

66. A idade também faz parte destas condições, porque, tratando‑se de jovens agricultores, é possível presumir que explorem as suas empresas agrícolas recentemente criadas o tempo suficiente para que os elevados investimentos por si feitos possam ser amortizados e a actividade agrícola possa ser exercida de facto de forma duradoura.

67. No que concerne, concretamente, ao limite de idade inferior a 40 anos, o legislador deve beneficiar, tal como na política laboral e social ( ), de um amplo poder de apreciação, que apenas deve ser avaliado no sentido de saber se o limite de idade fixado é manifestamente inadequado. Não é o que sucede no presente caso. Isto porque se pode partir do princípio que uma pessoa com idade inferior a 40 anos prosseguirá a sua exploração o tempo suficiente para contribuir para uma agricultura sustentável e para o desenvolvimento rural.

68. Que o artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007 esteja ligado aos critérios de apoio ao desenvolvimento rural previstos no artigo 22.° do Regulamento n.° 1698/2005 corresponde, como alegam os Governos espanhol, alemão e austríaco, à nova orientação da política agrícola comum. Como resulta do vigésimo primeiro considerando do Regulamento n.° 1782/2003, o objectivo de assegurar um nível de vida equitativo à população rural está intimamente relacionado com a manutenção das zonas rurais. Além disso este regulamento prevê uma transferência de peso para o desenvolvimento rural. Isto porque ele introduz um sistema imperativo para a redução progressiva dos apoios directos (a chamada «modelação») para se conseguirem poupanças que podem servir para financiar medidas de desenvolvimento rural ( ).

69. Ao permitir o acesso à reserva nacional apenas a jovens agricultores que já obtiveram um apoio à instalação no âmbito do Regulamento n.° 1698/2005, a disposição espanhola acrescenta mais uma contribuição para o desenvolvimento rural, em consonância com os objectivos gerais da política agrícola comum. As possibilidades de sucesso dos agricultores passíveis de apoio e que já tenham sido apoiados no âmbito da sua primeira instalação são desta forma reforçadas, e ao mesmo tempo é assegurada uma utilização razoável e coerente dos apoios da UE.

70. Consequentemente, existe uma razão material que deve ser reconhecida e que pode, regra geral, justificar o tratamento diferente dos agricultores aqui em causa, cuja primeira instalação tenha ocorrido no âmbito de um programa de desenvolvimento rural com base no Regulamento n.° 1698/2005 em relação a outros novos agricultores.

71. No entanto o Governo grego considera que o facto de o artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007 apenas abranger os jovens agricultores cuja primeira instalação tenha ocorrido no âmbito de um programa de desenvolvimento rural com base no Regulamento n.° 1698/2005 e não os que tenham sido apoiados com base no Regulamento n.° 1257/1999, que estabelece os mesmos requisitos, constitui um tratamento desigual não justificado. A Comissão aderiu a estas observações na audiência.

72. O regime de apoio do Regulamento n.° 1698/2005 substituiu o previsto no Regulamento n.° 1257/1999 com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2007 .( ) Assim, deve ter havido agricultores em 2007 que eram simultaneamente novos e jovens e que devem ter recebido um apoio à primeira instalação no âmbito do regime de apoio UE para o desenvolvimento rural, não, como exigido pelo artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto, ao abrigo do Regulamento n.° 1698/2005, mas sim ao abrigo do Regulamento n.° 1257/1999 que o precedeu, e que, em grande parte, previa as mesmas condições. Há que concordar com o Governo grego em que, de facto, não é compreensível que o momento da primeira instalação possa representar uma razão material para excluir tais agricultores do acesso à reserva nacional.

73. Inquirido sobre este ponto, o Governo espanhol declarou na audiência que o legislador espanhol está obrigado, nos termos da lei nacional, a remeter para o regulamento actual da União, mas que nenhuma diferença de tratamento resulta do momento da instalação. O mesmo foi reforçado por parte da Coordinadora.

74. Compete ao órgão jurisdicional nacional averiguar se o artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007 leva a um tratamento desigual como o aqui em discussão. Por um lado, é possível que os casos relevantes tenham já sido tidos em conta por decretos anteriores, por outro, não é de excluir que esta norma seja interpretada por forma a que a remissão para o Regulamento n.° 1698/2005 também deva ser entendida como remissão para o Regulamento n.° 1257/1999.

75. Independentemente desta questão, cabe também ao órgão jurisdicional de reenvio averiguar se existem circunstâncias que levem à conclusão de que a limitação do acesso de novos agricultores à reserva nacional se restrinja aos jovens agricultores cuja primeira instalação tenha ocorrido no âmbito de um programa de desenvolvimento rural com base no Regulamento n.° 1698/2005 (ou eventualmente com base no Regulamento n.° 1257/1999) é desproporcionada. Não resultam do processo quaisquer indícios neste sentido.

76. Sob reserva da análise a efectuar por parte do órgão jurisdicional de reenvio cabe por isso registar que o artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007 respeita o princípio da igualdade de tratamento.

iii) Prevenção de distorções de mercado e da concorrência

77. Por fim, no que respeita ao terceiro requisito do artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003, ou seja, a prevenção de distorções do mercado e da concorrência, não se vê, nem é alegado, que o artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007 provoque tais distorções.

e) Conclusão

78. Visto que as restantes exigências colocadas pela jurisprudência ao poder de livre apreciação dos Estados‑Membros na execução do direito da União já foram consideradas na apreciação que precede, há que concluir, sem prejuízo da análise que deve ser feita pelo órgão jurisdicional de reenvio, que o facto de um Estado‑Membro limitar aos jovens agricultores cuja primeira instalação tenha ocorrido no âmbito de um programa de desenvolvimento rural com base no Regulamento n.° 1698/2005 a possibilidade nele prevista de conceder aos novos agricultores o direito a receber o pagamento único proveniente da reserva nacional é compatível com o artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003.

f) Relativamente aos requisitos adicionais do artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007.

79. Como já referido, o artigo 9.°, n.° 2, alínea b), do Real Decreto 1470/2007 exige também que o jovem agricultor actue num determinado sector, ou seja, num dos previstos no anexo VI do Regulamento n.° 1782/2003, com excepção da produção de sementes. Além disso o jovem agricultor não pode já ter recebido pagamentos únicos provenientes da reserva nacional.

80. A análise que precede demonstrou que o artigo 42.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1782/2003 deixa aos Estados‑Membros um poder de livre apreciação quanto ao modo como devem concretamente conceber a atribuição de direitos a pagamentos únicos provenientes da reserva nacional a novos agricultores. Neste contexto, nada parece à primeira vista opor‑se a que o Estado‑Membro decida considerar apenas determinados sectores da agricultura. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio analisar se isso poderá ser visto como uma violação ao princípio da igualdade de tratamento. Dos autos não constam quaisquer indícios nesse sentido.

81. No que concerne o requisito adicional de que o jovem agricultor ainda não tenha obtido nenhum pagamento único proveniente da reserva nacional, parece corresponder ao sentido e ao objectivo da reserva nacional que um jovem agricultor que já tenha sido abrangido pelo regime do pagamento único não possa obter direitos a pagamentos adicionais provenientes da reserva nacional como «novo» agricultor.

V – Conclusão

82. Por conseguinte, proponho que o Tribunal responda às questões submetidas pelo Tribunal Supremo do seguinte modo:

Sem prejuízo da análise que deve ser feita pelo órgão jurisdicional de reenvio, o facto de um Estado‑Membro limitar aos jovens agricultores cuja primeira instalação tenha ocorrido no âmbito de um programa de desenvolvimento rural com base no Regulamento (CE) n.° 1698/2005 a possibilidade nele prevista de conceder aos novos agricultores o direito a receber o pagamento único proveniente da reserva nacional é compatível com o artigo 42.°, n.° 3 do Regulamento (CE) n.° 1782/2003.