CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

ANTONIO SAGGIO

apresentadas em 25 de Fevereiro de 1999 ( *1 )

1. O presente processo permite ao Tribunal de Justiça que se pronuncie mais uma vez sobre o âmbito de aplicação da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substancias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade ( 1 ) (a seguir «directiva» ou «Directiva 76/464»). O Tribunal de Justiça é chamado a precisar se o conceito de «descarga» na visado no artigo 1.°, n.° 2, alínea d), da directiva também compreende a poluição proveniente de fontes importantes, incluindo as fontes múltiplas e difusas, de certas substâncias referidas no artigo 5.°, n.° 1, da Directiva 86/280/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1986, relativa aos valores-limite e aos objectivos de qualidade para as descargas de certas substâncias perigosas incluídas na Lista I do anexo da Directiva 76/464 ( 2 ). O Tribunal de Justiça é, ainda, chamado a pronunciar-se sobre a questão de saber se é permitido aos Estados-Membros adoptarem um conceito de descarga diferente e mais amplo do que o constante na directiva e sujeitar a concessão de uma autorização de descarga a condições não previstas nesta, as quais possam tornar impossível a utilização da substância perigosa (no caso concreto, óleo de creosoto), criando assim uma situação de eventual incompatibilidade com a Directiva 76/769//CEE do Conselho, de 27 de Julho de 1976, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas ( 3 ), directiva que regulamenta de modo restritivo a utilização destas substâncias, mas não as proíbe.

Quadro jurídico comunitário

2. A directiva pretende garantir uma protecção eficaz do meio aquático e, nesta perspectiva, identifica duas categorias de substâncias perigosas. A primeira compreende as substâncias referidas na Lista I do seu anexo que são particularmente perigosas em virtude das suas características de toxicidade, persistência e bioacumulação. De acordo com o artigo 2. ° da directiva, os Estados-Membros devem tomar as medidas adequadas para eliminar a poluição das águas provocadas por estas substâncias. Para este efeito, qualquer descarga destas substâncias está sujeita a autorização prévia concedida pela autoridade competente do Estado-Membro em causa. A autorização fixa normas de emissão, ou seja, a concentração máxima destas substâncias perigosas que estas descargas podem conter ( 4 ). Para algumas destas substâncias, o Conselho fixou, ao abrigo do artigo 6.° da directiva, valores-limite que as normas de emissão, adoptados pelas autoridades nacionais, não devem ultrapassar, bem como os objectivos de qualidade ( 5 ). Ao adoptar a Directiva 86/280, o Conselho estabeleceu os valores-limite das normas de emissão, os objectivos de qualidade, bem como os métodos de análise válidos para as substâncias referidas na Lista I e que, na data da sua adopção, ainda não tinham sido objecto de uma directiva específica (de execução da directiva). Estes valores e objectivos foram, em seguida, determinados para algumas substâncias referidas na Lista I, já referida, e, relativamente a três delas, pela própria Directiva 86/280 ( 6 ). Neste último acto, o Conselho introduziu, ainda, regras não previstas pela directiva e, entre elas, a obrigação dos Estados-Membros de estabelecer para estas substâncias, nomeadamente as constantes do Anexo II da Directiva 86/280, «programas específicos a fim de evitar ou eliminar a poluição proveniente de fontes importantes de tais substâncias (fontes múltiplas e difusas inclusive), que não sejam as submetidas ao regime de valores-limite comunitários ou de normas de emissão nacionais» (artigo5.°) ( 7 ).

3. A segunda categoria compreende as substâncias referidas na Lista II da directiva. Trata-se de substâncias cujos efeitos nocivos no meio aquático podem, porém, ser limitados a uma determinada zona, dependendo das características das águas de recepção e da sua localização. Pertencem, nomeadamente, a esta segunda categoria as substâncias constantes da primeira lista e relativamente às quais não foram determinados valores-limite (é o caso do óleo de creosoto, objecto do processo principal). Na acepção do artigo 2.° da directiva, os Estados-Membros são obrigados a reduzir (e não, portanto, a eliminar) a poluição provocada pelas substâncias da segunda categoria. Para atingir este objectivo, os Estados-Membros têm a obrigação de estabelecer «programas» indicando os «objectivos de qualidade» para as águas; estes objectivos devem respeitar as directivas mais detalhadas ou as directivas sectoriais que o Conselho tenha eventualmente adoptado. No caso de descarga de substâncias da segunda categoria, a directiva obriga ainda que os Estados-Membros prevejam um sistema de autorização prévia que comporte a determinação de normas de emissão calculadas em função dos objectivos já referidos.

4. O artigo 1.°, n.° 2, alínea d), da directiva define «descarga» como a introdução nas águas de substâncias enunciadas «na Lista I ou na Lista II do anexo, com excepção: — das descargas de lodos de dragagem; — das descargas operacionais nas águas de mar territoriais, efectuadas a partir de navios; — da imersão de resíduos nas águas de mar territoriais, efectuada a partir de navios». A alínea e) da mesma disposição define «poluição» como «a descarga de substâncias ou de energia efectuada pelo homem no meio aquático, directa ou indirectamente, que tenha consequências de natureza a pôr em perigo a saúde humana, a prejudicar os recursos vivos, o sistema ecológico aquático e as actividades recreativas ou a dificultar outras utilizações legítimas das águas».

5. Na acepção do artigo 10.° da directiva, os Estados-Membros «podem, se for caso disso, fixar individual ou conjuntamente medidas mais severas do que as previstas na presente directiva».

6. A Directiva 76/769 (tal como alterada pela Directiva 94/60/CE ( 8 ) ) contém disposições restritivas uniformes relativas à colocação no mercado e à utilização de algumas substâncias e preparações perigosas constantes do anexo da referida directiva. O óleo de creosoto figura no ponto 32 deste anexo, o qual precisa também as condições em que o seu emprego é autorizado.

Quadro jurídico nacional

7. Na ordem jurídica neerlandesa, a poluição das águas superficiais está regulamentada por uma lei ad hoc (Wet verontreiniging oppervlaktewateren (a seguir «WVO»), que entrou em vigor em 1 de Dezembro de 1970. O conteúdo desta lei corresponde, em larga medida, às disposições da directiva. A lei de 24 de Junho de 1981 (Stbl. 1981, p. 414) adaptou, em seguida, a WVO à directiva. Com o objectivo de combater a poluição das águas superficiais, a WVO proíbe a introdução nestas, sem autorização prévia, de resíduos ou de substâncias poluentes ou perigosas.

8. O decreto de execução da WVO, de 28 de Novembro de 1974 (Stbl. 1974, p. 709), contém disposições mais precisas sobre as descargas não efectuadas por instalações industriais. Na acepção do seu artigo 3.°, é proibido proceder à descarga nas águas superficiais, seja de que forma for, de resíduos ou substâncias poluentes ou perigosas enunciados no anexo do referido decreto.

Os factos e as questões prejudiciais

9. A sociedade L. Nederhoff & Zn. (a seguir «Nederhoff») empregou estacas de madeira impregnadas de óleo de creosoto para protecção das margens. Esta substância contém hidrocarbonetos aromáticos policíclicos (a seguir «HAP») e pertence, por isso, ao grupo de substâncias enunciados na Lista I do anexo da directiva. No entanto, uma vez que ainda não foi fixado em aplicação do artigo 6.° deste diploma um valor-limite para estes hidrocarbonetos, o creosoto está abrangido pelo regime aplicável às substâncias enunciadas na Lista II do anexo da referida directiva.

10. A Nederhoff só pediu autorização às autoridades competentes neerlandesas depois de ter colocado nas águas superficiais as estacas tratadas com aquela substância.

11. A autoridade competente indeferiu o pedido de autorização com fundamento em que era impossível evitar a libertação de HAP das estacas tratadas com óleo de creosoto e, consequentemente, a poluição das águas. Referiu, ainda, que, para barragem das águas, existiam soluções alternativas menos poluentes e cujos custos adicionais seriam compensados por esse menor impacto.

12. A Nederhoff interpôs, em seguida, recurso da decisão de indeferimento no Raad van State, alegando que o artigo 1.°, n.° 3, da WVO é aplicável às descargas e não às fontes de poluição difusas, como no caso em apreço, e que a directiva permite às autoridades nacionais de adoptarem disposições sobre as descargas, que sejam mais severas que as referidas pela directiva, mas não de submeter, ainda, ao sistema de autorização outras fontes de poluição, diferentes das previstas pela directiva.

13. No seu acórdão de reenvio, o órgão jurisdicional neerlandês salienta que, até à data, fez uma interpretação relativamente ampla do conceito de descarga, sem proceder a uma distinção entre as outras fontes múltiplas e difusas mencionadas na Directiva 86/280 e o conceito de descarga constante da Directiva 76/464. Assim, segundo o órgão jurisdicional neerlandês, a obrigação de obter uma autorização prévia aplica-se às fontes múltiplas e difusas, embora estas não estejam submetidas ao regime dos valores-limite comunitários ou das normas de emissão nacionais ( 9 ).

14. Por conseguinte, o Nederlandse Raad van State submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Deve a noção de ‘descarga’, constante da alínea d) do n.° 1 do artigo 1.° da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO 1976, L 129, p. 23; EE 15 Fl p. 165), ser interpretada no sentido de que também abrange a noção de outras ‘fontes importantes... (fontes múltiplas e difusas inclusive)’, que consta do artigo 5.° da Directiva 86/280/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1986, relativa aos valores-limite e aos objectivos de qualidade para as descargas de certas substâncias perigosas incluídas na Lista I do anexo da Directiva 76/464/CEE (JO 1986, L 181, p. 16)? 2) Em caso de resposta negativa à questão 1, deve a noção de outras ‘fontes importantes... (fontes múltiplas e difusas inclusive)’, que consta do artigo 5o da Directiva 86/280/CEE, ser interpretada no sentido de que abrange a libertação de óleo de creosoto da madeira colocada nas águas superficiais ? 3) Em caso de resposta afirmativa à questão 1 ou de resposta negativa às questões 1 e 2, deve a noção de ‘descarga’, constante da alínea d) do n.° 1 do artigo 1.° da Directiva 76/464//CEE, ser interpretada no sentido de que abrange: a) a colocação nas águas superficiais de madeira impregnada com óleo de creosoto, de tal modo que já de antemão se sabe que o referido óleo chegará por libertação às águas superficiais; ou b) a libertação de óleo de creosoto da madeira colocada nas águas superficiais ? 4) Em caso de resposta negativa às questões 3, alínea a) e/ou 3, alínea b) e tendo particularmente em conta o n.° 2 do artigo 5.° e o artigo 10.° da Directiva 76/464/CEE, é possível que a legislação nacional ou a autoridade competente de um Estado-Membro atribuam à noção de ‘descarga’ um significado mais amplo do que o da referida directiva? 5) a) Em caso de resposta afirmativa às questões 3, alínea a) e/ou 3, alínea b) ou à questão 4, permite o artigo 3.° da Directiva 76/464//CEE, em conjugação ou não com o artigo 10.° da mesma directiva, que, para apreciar os pedidos de autorização, se imponham requisitos que não estão enunciados na directiva, como a obrigação de estudar ou de optar por alternativas menos danosas do ambiente? b) Em caso afirmativo, podem os referidos requisitos adicionais conduzir a que se impossibilite a concessão da autorização ou que só seja concedida em casos absolutamente excepcionais? 6) Em caso de resposta afirmativa às questões 3, alínea a) e/ou 3, alínea b) ou â questão 4, opõem-se as restrições da categoria 32 do Anexo I da Directiva 76/769/CEE, de 27 de Julho de 1976, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas (JO 1976, L 262, p. 201; EE 13 F5 p. 208), a que uma autoridade competente de um Estado-Membro, ao examinar os pedidos de autorização, de utentes profissionais, de colocação nas águas superficiais de madeira tratada com óleo de creosoto, aplique critérios de apreciação tais que fique impossibilitada a utilização do referido produto ou que esta só seja autorizada em casos absolutamente excepcionais ? »

Quanto à primeira questão

15. Através da sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o conceito de descarga constante do artigo 1.°, n.° 2, alínea d), da directiva também abrange a poluição proveniente de fontes importantes, incluindo as fontes múltiplas e difusas referidas no artigo 5o da Directiva 86/280.

16. As descargas referidas pelo artigo 1.°, n.° 2, alínea d), da directiva são, como resulta do texto desta disposição, lido em conjugação com a alínea e), aquelas que compreendem substâncias perigosas e são efectuadas pelo homem no meio aquático, «directa ou indirectamente, que tenham consequências de natureza a pôr em perigo... [o] sistema ecológico aquático». Estão, portanto, abrangidas por esta definição todas as descargas provenientes de uma fonte individualizável e susceptível de ser imputadas um acto humano determinado. Estão também abrangidas por este conceito as descargas de substâncias poluentes que não sejam efectuadas directamente nas águas superficiais, mas em lugares (como os esgotos ou as condutas de evacuação) de onde as substâncias perigosas passem, em seguida, para as águas superficiais, bem como as descargas de que se possa razoavelmente prever que as substâncias perigosas que contêm terminem, contudo, afinal, no meio aquático.

17. Por outro lado, o conceito de «fontes múltiplas e difusas» referido no artigo 5.° da Directiva 86/280 não está explicitamente definido no texto da disposição. No entanto, pode ser deduzida da definição, já referida, de «descarga» enunciada dado que esta directiva diz respeito às descargas de substâncias constantes da Lista I da Directiva 74/464. Lembro a este respeito que o artigo 5.°, n.° 1, da Directiva 86/280 faz uma distinção explícita entre as « fontes importantes», que compreendem as «fontes múltiplas e difusas», e as «submetidas ao regime de valores-limite comunitários ou de normas de emissão nacionais», ou seja, as fontes de poluição referidas no artigo 1.°, n.° 2, alínea d), da Directiva 76/464. Estas fontes de poluição são as descargas objecto da Directiva 76/464 e dizem respeito aos actos de emissão de substâncias constantes das Listas I e II anexas à directiva. As «fontes múltiplas e difusas» dizem, pois, respeito a qualquer poluição que não seja assimilável a uma fonte individualizável e, portanto, a um acto humano determinado ou específico (por exemplo, a poluição das águas provocada por nitratos de origem agrícola). Não existindo um nexo entre o autor da emissão e esta, ou, em qualquer caso, quando esta não possa ser individualizada, não é, com efeito, concebível que se fixem valores-limite de emissão e, portanto, que se imponha a obrigação de obter uma autorização. Daqui decorre que o conceito de descarga referido pela Directiva 76/464 não compreende a introdução no ambiente de substâncias perigosas provenientes de « fontes importantes, fontes múltiplas e difusas inclusive» referidas no artigo 5.° da Directiva 86/280.

18. Deduz-se da distinção feita entre os dois conceitos acima enunciados que a descarga referida pela Directiva 76/464 não inclui a emissão no ambiente de substâncias perigosas provenientes de fontes importantes, fontes múltiplas e difusas inclusive. Esta conclusão encontra apoio no texto do artigo 5.°, o qual precisa que a obrigação dos Estados-Membros de estabelecerem programas específicos a fim de evitar ou eliminar a poluição proveniente destas fontes se limita às « substâncias a que se faz referência especial no Anexo II» da Directiva 86/280 ( 10 ). Assim, mesmo que fosse coerente com o objectivo da directiva, que consiste em garantir a protecção do meio aquático, uma interpretação extensiva do conceito de descarga, no sentido de compreender as fontes múltiplas ou difusas, seria, porém, contrária à vontade do legislador comunitário que não pretendeu impor aos Estados-Membros a obrigação de estabelecer programas específicos para reduzir a poluição proveniente tanto de fontes difusas como de substâncias determinadas. Assimilar a poluição difusa ao conceito de descarga retiraria, assim, todo sentido à distinção entre as duas fontes estabelecida pelo artigo 5.°, n.° 1. Esta interpretação é ainda confirmada pela circunstância de que a adopção pelos Estados-Membros de programas específicos a fim de evitar ou eliminar a poluição do meio aquático proveniente de fontes difusas não se baseia na Directiva 76/464, como explicitamente precisa o décimo considerando desta directiva. Tal revela claramente que, não obstante a proximidade da matéria, o regime das fontes difusas é alheio ao sistema da directiva.

19. Em conclusão, para dois modos distintos de poluição das águas existem dois regimes distintos, embora complementares: prevê-se, por um lado, para as descargas — que, precisamente, enquanto tal, podem ser ligados a um acto humano — uma obrigação de autorização prévia e, por outro, para a poluição proveniente de fontes difusas e múltiplas, uma obrigação de os Estados-Membros estabelecerem ou de executarem programas específicos a fim de evitar ou eliminar esta poluição que, em virtude do seu caracter difuso, nãopode em geral ser imputada a um acto humano determinado.

20. Tendo em conta estas considerações, sugiro que se responda à primeira questão do órgão jurisdicional neerlandês no sentido de que não estão abrangidas pelo conceito de descarga enunciado no artigo 1.°, n.° 2, alínea d), da directiva, as fontes importantes de poluição de substâncias determinadas (fontes múltiplas e difusas inclusive) referidas pelo artigo 5.° da Directiva 86/280.

Quanto à segunda questão

21. Uma vez que respondi pela negativa à primeira questão, há que analisar igualmente a segunda que o órgão jurisdicional de reenvio subordinou, precisamente, a uma resposta negativa à primeira. Na segunda questão, o órgão jurisdicional neerlandês pergunta se o conceito de « [outras] fontes importantes (fontes múltiplas e difusas inclusive)» enunciado no artigo 5.° da Directiva 86/280 deve ser interpretado no sentido de que abrange o escape de partículas de óleo de creosoto da madeira imersa em águas superficiais.

22. A resposta é sugerida pela distinção, que já precisei, entre o conceito de descarga e o de outras fontes importantes, difusas e múltiplas. Com base nesta premissa, não se pode considerar que não constitui descarga a libertação de partículas de óleo de creosoto contido na madeira imersa nas águas superficiais quando este fenómeno é imputável a um acto humano individualizável e que, a contrario, quando não é possível imputar este acto a um operador, este fenómeno resulte de fontes difusas, de modo que não se lhe pode aplicar o regime da directiva.

23. No processo que foi submetido ao órgão jurisdicional de reenvio, verifica-se que o óleo de creosoto contido nas estacas postas em contacto com água liberta partículas poluentes. Não há, portanto, qualquer dúvida que, em contacto com a água, as estacas tratadas com esta substância podem ser fonte de poluição ( 11 ). É, portanto, evidente que a poluição provém de uma actividade humana e, mais precisamente, da actividade daqueles que instalam as estacas tratadas com óleo de creosoto. Acresce que, regra geral, a identificação destes operadores não deve apresentar dificuldades particulares, tendo em conta a natureza das operações em causa. Desta conclusão decorre que a poluição aquática não é assimilável a fontes que não são individualizáveis, mas a um acto humano determinado e específico. Pode-se, portanto, prever neste caso a obrigação de requerer uma autorização prévia.

24. O elemento que caracteriza a descarga na acepção do artigo 1.°, n.° 2, alínea d), e, mais precisamente, a imputabilidade a um acto humano de introdução nas águas superficiais de substâncias abrangidas pela categoria de substâncias perigosas referidas pela directiva, coloca-se, portanto, no caso em apreço. Uma vez que a hipótese, como a do caso em apreço, diz respeito ao conceito de descarga, há que excluir, pelas razões indicadas a propósito da primeira questão, que possa ser abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 5.° da Directiva 86/280.

25. Sugerimos, assim, ao Tribunal de Justiça que responda também pela negativa à segunda questão e, mais precisamente, no sentido de que a libertação de partículas de óleo de creosoto contido na madeira imersa nas águas superficiais não corresponde ao conceito de «[outras] fontes importantes (fontes múltiplas e difusas inclusive) » referido no artigo 5.° da Directiva 86/280.

Quanto à terceira questão

26. Na sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o conceito de descarga corresponde à introdução nas águas superficiais de madeira impregnada de creosoto ou á libertação de partículas de óleo de creosoto contido na madeira imersa nas referidas águas.

27. Esta questão distingue duas hipóteses que, na realidade, podem reduzir-se a um fenómeno único, ou seja, a introdução nas águas de partículas poluentes devido à instalação nestas águas de estacas de madeira tratadas com estas substâncias. Pode-se, portanto, responder ao órgão jurisdicional neerlandês que o simples facto de imergir nas águas estacas tratadas com óleo de creosoto constitui uma actividade qualificável de descarga pela razão de que, em contacto com a água, o óleo de creosoto se liberta sob a forma de partículas poluentes.

Quanto à quarta questão

28. Na hipótese de o Tribunal de Justiça optar por interpretar o conceito de descarga como não incluindo a introdução nas águas superficiais de madeira impregnada de óleo de creosoto, é necessário analisar também a quarta questão que é colocada, precisamente a título subsidiário, para determinar se é permitido a um Estado-Membro que adopte um conceito de descarga diferente e mais amplo que o constante da directiva.

29. Importa, antes de mais, observar a este respeito que a directiva se limita a garantir um nível de harmonização mínimo das legislações nacionais relativas às descargas nas águas ( 12 ), deixando aos Estados-Membros a faculdade de prever disposições mais severas. Os artigos 10.° e 5.°, n.° 2, da directiva bem como o seu décimo primeiro considerando limitam-se a confirmar este poder dos Estados-Membros e, por conseguinte, a precisar que as disposições da directiva visam garantir um nível mínimo de protecção do meio aquático a partir do qual os Estados-Membros são livres para fixar normas mais severas que podem, nomeadamente, incluir a introdução de um regime de autorização.

30. Importa precisar que esta interpretação é conforme às competências atribuídas à Comunidade em matéria de ambiente pelo Acto Único Europeu, bem como pelo Tratado de Maastricht ( 13 ). Estas competências, que concorrem com as dos Estados-Membros, devem ser exercidas no respeito do princípio de subsidiariedade no sentido de que, quando são exercidas, são possíveis «a manutenção e a introdução» pelos Estados-Membros de «medidas de protecção reforçadas» (artigo 130.°-T do Tratado), desde que essas medidas sejam compatíveis com o Tratado ( 14 ).

31. Dito isto, deve reconhecer-se aos Estados-Membros o poder de sujeitar a um regime de autorização prévia as descargas que não caem no âmbito de aplicação da directiva. Este poder encontra o seu fundamento nas competências autónomas dos Estados em matéria de ambiente, competências essas que a directiva se limita a recordar. Este poder só é limitado pela exigência de compatibilidade com as disposições do Tratado, em particular as relativas à livre circulação de mercadorias (artigos 30.° e seguintes) e à política de concorrência (artigos 85.° e 86.°) ( 15 ). Seja como for, mesmo se forem incompatíveis com as fontes comunitárias, já referidas, as medidas nacionais não deixam de ser legítimas se corresponderem a uma exigência imperativa, desde que não sejam discriminatórias e respeitem o princípio da proporcionalidade ( 16 ).

32. Em conclusão, propomos ao Tribunal de Justiça que responda à quarta questão no sentido de que é permitido a um Estado-Membro adoptar na sua ordem jurídica nacional um conceito de descarga diferente e mais amplo que o da directiva, desde que este conceito mais severo corresponda a exigências imperativas, não seja discriminatório e respeite o princípio da proporcionalidade.

Quanto à quinta questão

33. Tendo respondido pela afirmativa às terceira e quarta questões, importa responder também à quinta que o órgão jurisdicional de reenvio colocou de forma gradual e, portanto, determinar, a propósito dos artigos 3.° a 10.° da directiva, se os Estados-Membros podem subordinar a concessão de autorizações ao cumprimento de condições suplementares não previstas pela directiva, como a obrigação de procurar ou de escolher soluções alternativas com um impacto menos importante no ambiente, e se estas condições suplementares podem ser de tal modo rigorosas que excluam de maneira geral a concessão de autorizações ou que a tornem absolutamente excepcionais.

34. A resposta a esta questão só pode ser também afirmativa face às considerações desenvolvidas a propósito da questão precedente. Na verdade, deve-se reconhecer aos Estados-Membros não apenas o poder de definir, nas ordens jurídicas nacionais respectivas, um conceito de descarga que seja mais amplo que o constante da directiva, mas também de prever, em especial para as substâncias da Lista I, disposições mais severas ou condições suplementares para a concessão de autorizações. Considero, por conseguinte, que os Estados-Membros têm a liberdade de introduzirem nas ordens jurídicas nacionais respectivas disposições que subordinem a concessão de autorizações pelo facto de não existir solução alternativa com impacto menos importante no ambiente. Esta resposta está designadamente em conformidade com o poder reconhecido aos Estados-Membros pelo artigo 5.°, n.° 2, da directiva, de fixar normas de emissão mais severas que as previstas pelo Conselho para as substâncias enunciadas na Lista I, bem como com o critério «de correcção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente» constante do artigo 130.°-R, n.° 2, do Tratado.

35. As considerações que teci até aqui aplicam-se também às substâncias da Lista II, na qual se inclui o óleo de creosoto uma vez que o Conselho ainda não fixou normas de emissão para esta substância ( 17 ). Assim, sendo certo que, à data, as normas de emissão aplicáveis a estas substâncias são fixadas apenas pelos Estados-Membros, há que concluir que estes têm a liberdade de prever, quanto à concessão de autorizações, condições que considerem serem as mais apropriadas para reduzir a poluição das águas ( 18 ). Acresce que o poder dos Estados-Membros — poder reconhecido pelo Tratado — de subordinar a concessão de autorização a condições suplementares, mesmo particularmente severas, é confirmado de forma significativa, embora tal não seja necessário, pelo artigo 10.° da directiva.

36. Ademais, o facto de estas condições suplementares poderem levar a uma situação na qual a concessão da autorização seja excepcional, mesmo impossível, não é incompatível com o objectivo que os Estados-Membros são obrigados a prosseguir com base na directiva acima referida e que consiste em «eliminar a poluição das águas... por substâncias perigosas incluídas nas famílias ou grupos de substâncias enunciados na Lista I». Não se pode excluir que a prossecução deste objectivo possa acarretar nomeadamente a proibição absoluta de descargas; nesta hipótese extrema, a proibição deverá, contudo, para que seja legítima, respeitar os princípios da não discriminação e da proporcionalidade.

37. Não é possível chegar-se a solução diferente para o óleo de creosoto, uma vez que, no estado actual, a substância está abrangida pelo regime das substâncias da Lista II, embora conste entre as substâncias das compreendidas na Lista I, e isto porque a directiva precisa claramente para todas as substâncias desta última lista e, portanto, também para as provisoriamente sujeitas ao regime das substâncias da Lista II, a obrigação de os Estados-Membros eliminarem a poluição que provocam.

38. Sugiro, por conseguinte, que se responda à quinta questão no sentido de que os Estados-Membros podem subordinar a concessão de autorizações ao cumprimento de condições suplementares, não previstas pela directiva, como a obrigação de procurar ou de escolher soluções alternativas com menor impacto no ambiente, desde que esta regulamentação mais severa responda a exigências imperativas, não seja discriminatória e respeite o princípio da proporcionalidade. Sempre no respeito destes limites, os Estados-Membros têm ainda a liberdade de prever, em particular para as substâncias da Lista I, condições de tal modo rigorosas que excluam de maneira geral a concessão de autorizações ou que as tornem absolutamente excepcionais.

Quanto à sexta questão

39. Ao colocar a última questão, o órgão jurisdicional neerlandês pretende saber se as condições limitativas previstas pela Directiva 76/769, e em particular as condições previstas para o óleo de creosoto no ponto 32 do seu anexo, se opõem a que a autoridade competente de um Estado-Membro adopte, ao examinar os pedidos de autorização para a introdução desta substância nas águas, critérios de apreciação tais que, na prática, o emprego desta substância seja impossível ou absolutamente excepcional.

40. Esta dúvida de interpretação surgiu devido à incompatibilidade que poderia resultar entre a Directiva 76/769, já referida, que prevê apenas restrições à comercialização de madeira tratada com óleo de creosoto, e uma regulamentação nacional em matéria de protecção das águas que, pelo contrário, se limita a proibir de forma absoluta o emprego desta substância.

41. O facto das duas regulamentações terem efeitos em níveis diferentes permite responder a esta questão pela negativa. Na verdade, ao passo que a Directiva 76/769 regula a colocação em circulação de produtos e, em particular, a colocação no mercado de substâncias e de preparações perigosas para a saúde das pessoas e a segurança dos consumidores ( 19 ), a regulamentação nacional, na hipótese acima, diria essencialmente respeito à protecção das águas contra a poluição e atinge este objectivo ao regular as descargas (do mesmo modo que a Directiva 76/464). Ora, esta regulamentação nacional apenas dificilmente pode ser incompatível com a Directiva 76/769, na medida em que não afecta, senão indirectamente e numa medida extremamente modesta, a livre circulação dos produtos que contenham óleo de creosoto: limitar-se-ia, na verdade, a impor restrições ou proibições à introdução nas águas de madeira tratada com esta substância, sem nada afectar uma eventual utilização desta substância. No entanto, mesmo que se deva admitir esta incompatibilidade, a regulamentação nacional, que tem por objecto proteger uma exigência imperativa como a da protecção das águas, deve prevalecer sobre a Directiva 76/769, sob condição, evidentemente, do cumprimento dos princípios da não discriminação e da proporcionalidade.

42. Tendo em conta os âmbitos de aplicação distintos (protecção do ambiente, livre circulação das mercadorias) das regulamentações nacionais e comunitárias, as considerações que teci até aqui aplicam-se também à eventual incompatibilidade entre os interesses protegidos respectivamente pela Directiva 76/769 (circulação de mercadorias) e pela Directiva 76/464 (protecção das águas). Caso se deva concluir pela incompatibilidade entre as duas directivas, a directiva deve, contudo, prevalecer pura e simplesmente em virtude da especificidade do seu conteúdo e, mais precisamente, porque as suas disposições visam exclusivamente a protecção das águas ( 20 ).

43. Importa, por conseguinte, responder à última questão que a Directiva 76/769 não obsta a uma regulamentação nacional que subordine a concessão de autorizações para a introdução nas águas superficiais de madeira tratada com óleo de creosoto ao cumprimento de condições tais que a utilização desta substância se torne impossível ou absolutamente excepcional. Caso exista eventualmente incompatibilidade entre as duas regulamentações, deve prevalecer a regulamentação nacional na medida em que visa proteger uma exigência imperativa como a protecção do ambiente, desde que, evidentemente, não seja discriminatória e respeite o princípio da proporcionalidade.

Conclusão

44. Atendendo às considerações que precedem, proponho ao Tribunal que responda do seguinte modo às questões colocadas pelo Nederlandse Raad van State: «1) Não está abrangido pelo conceito de ‘descarga’ visado no artigo 1.°, n.° 2, alínea d), da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, o conceito de ‘[outras] fontes importantes de tais substâncias (fontes múltiplas e difusas inclusive)’ referida no artigo 5.° da Directiva 86/280/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1986, relativa aos valores-limite e aos objectivos de qualidade para as descargas de certas substâncias perigosas incluídas na Lista I do anexo da Directiva 76/464/CEE. 2) A expressão ‘[outras] fontes importantes (fontes múltiplas e difusas inclusive)’ referida no artigo 5.° da Directiva 86/280 não pode ser interpretada no sentido de que inclui a libertação de partículas de óleo de creosoto contido na madeira imersa em águas superficiais. 3) O conceito de ‘descarga’ constante do artigo 1.°, n.° 2, alínea d), da Directiva 76/464 deve ser interpretado no sentido de que compreende a imersão em águas superficiais de estacas de madeira tratadas com creosoto, e isto porque, ao contacto com a água, esta substância se liberta sob a forma de partículas que poluem as águas superficiais. 4) Um Estado-Membro pode adoptar na sua ordem jurídica nacional um conceito diferente e mais amplo de ‘descarga’ em relação ao constante da directiva, desde que esse conceito mais severo responda a exigências imperativas, não seja discriminatório e respeite o princípio da proporcionalidade. 5) A Directiva 76/464 permite aos Estados-Membros sujeitar a concessão de uma autorização de descarga a exigências suplementares, não previstas pela directiva, como a obrigação de procurar ou de optar por soluções alternativas menos poluentes, desde que esta regulamentação mais severa responda a exigências imperativas, não seja discriminatória e respeite o princípio da proporcionalidade. Sempre no respeito destes limites, os Estados-Membros têm ainda a liberdade de prever, em particular para as substâncias da Lista I, condições de tal modo rigorosas que excluam de maneira geral a concessão de autorizações ou que as tornem absolutamente excepcionais. 6) A Directiva 76/769/CEE do Conselho, de 27 de Julho de 1976, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas, na redacção dada pela Directiva 94/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, que altera pela décima quarta vez a Directiva 76/769, não obsta a uma regulamentação nacional que subordine a concessão de autorização ao cumprimento de condições tais que o emprego destas substâncias se torne impossível ou absolutamente excepcional. Em caso de incompatibilidade entre as duas regulamentações, deve prevalecer a regulamentação nacional na medida em que visa proteger uma exigência imperativa, como a protecção do ambiente, desde que, evidentemente, não seja discriminatória e respeite o princípio da proporcionalidade. »

( *1 ) Língua original: italiano.

( 1 ) JO L 129, p. 23; EE 15 Fl p. 165.

( 2 ) JO L 181, p. 16.

( 3 ) JO L 262, p. 201; EE 13 F5 p. 208.

( 4 ) V. artigos 3.° c 5.° da directiva.

( 5 ) Os valores-limite e os objectivos de qualidade foram fixados pelo Conselho relativamente a certas substâncias referidas na Lista 1, como o cádmio, pela Directiva 83/513/CEE, de 26 de Setembro de 1983 (JO L 291, p. 1), o mercúrio, pela Directiva 84/156/CEE, de 17 de Março de 1984 (JO L 74, p. 49). o hcxaclorociclohcxano, pela Directiva 84/491/CĽĽ, de 9 de Outubro de 1984 (JO L 274, p. 11).

( 6 ) Trata-se do tetracloro de carbono, do DDT e do pentaclorofenol. O Anexo Π da Directiva 86/280foi alargado, em seguida, a outras substâncias, como a aldrina, a dildrina, a endrina, a ¡sodrina, o clorofórmio, o hexaclorobciv/.eno, o Itexaclorobutadeno, o dicloroctano, o tricloroetileno, o percloroetileno, o triclorobenzeno.

( 7 ) O décimo considerando da directiva precisa: «considerando que, para certas fontes significativas de poluição por essas substâncias que não as fontes de descargas sujeitas ao regime dos valores-limite comunitários ou das normas de emissão nacionais, é necessário estabelecer programas específicos para a eliminação da poluição; que a Directiva 76/464/CĽE não prevê poderes de acção específicos para este fim; que, não tendo sido previstos pelo Tratado poderes de acção específicos para este efeito, convém recorrer ao artigo 235.o»

( 8 ) Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, que altera pela décima quarta vez a Directiva 76/769 (JO L 365, p. 1).

( 9 ) Num acórdão de 20 de Abril de 1994, o Nederlandse Raad van State aplicou esta interpretação num caso de estacas tratadas com creosoto e instaladas era águas superficiais. Precisa neste acórdão que o conceito de descarga visado no artigo 1.°, n.° 2, alínea d), da directiva devia ser interpretado de forma também extensiva e que, por conseguinte, a instalação de estacas tratadas com creosoto estava abrangida por este conceito se daí resultasse a poluição das águas superficiais.

( 10 ) Estas substâncias não compreendem os HAP e, assim, o óleo de creosoto. Quanto às substâncias constantes do Anexo II da Directiva 86/280, ν. nota 6.

( 11 ) Na audiência, o representante do Hoogheemraadschap Rijnland recordou que: «foi provado, na sequência de investigações, que 15 km de apoio de margens com madeira impregnada de creosoto são suficientes para ultrapassar os limites fixados pelas normas sobre a poluição».

( 12 ) O artigo 2.° da directiva reconhece também esta característica, visto que precisa que «as (suas) disposições constituem apenas um primeiro passo para atingir esse objectivo e, mais precisamente, o da eliminação ou redução da poluição das águas. »

( 13 ) O Acto Único Europeu, que entrou cm vigor em 1 de Julho de 1987, inseriu no Tratado várias disposições que dizem directamente respeito à protecção do ambiente {v. os artigos 130.°-R, 130.°-S e 130.° Τ) c que regulam as competências legislativas da Comunidade na materia. Com o Tratado de Maastricht, que entrou em vigor em 1 de Novembro de 1993, a protecção do ambiente foi elevada a princípio fundamental da Comunidade Europeia (artigo 2. ). Com o novo artigo 3.°, alínea k), que dispõe que a acção da Comunidade implica «uma política no domínio do ambiente», a política do ambiente foi inserida de pleno direito entre os objectivos do Tratado.

( 14 ) V. também acórdão de 14 de Julho de 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, Colect., p. I-4301, n.° 43).

( 15 ) V. acórdãos de 20 de Setembro de 1988, Comissão/ /Dinamarca (302/86, Colect., p. 4607); de 25 de Junho de 1998, Dusseldorp e o. (C-203/96, Colect., p. I-4075, n.os 49 e 50); de 9 de Julho de 1992, Comissão/Bélgica (C-2/90, Colect., p. I-4431, n.° 34), e de 7 de Fevereiro de 1985, ADBHU (240/83, Recueil, p. 531).

( 16 ) No acórdão Comissão/Dinamarca, já referido na nota 11, o Tribunal de Justiça afirmou, evocando o acórdão ADBHU, que «a protecção do ambiente foi já considerada pelo Tribunal... ‘como um dos objectivos essenciais da Comunidade’ susceptível de justificar, enquanto tal, certas limitações ao princípio da livre circulação das mercadorias » (n.° 8, v. também n.° 9). Esta orientação foi confirmada recentemente no n.° 64 do acórdão Safety Hi-Tech, já referido na nota 10, no qual o Tribunal recordou que «a protecção do ambiente constitui uma exigência imperativa susceptível de limitar a aplicação do artigo 30.° do Tratado» (n.° 64). No acórdão Comissão/Bélgica, já referido na nota 11, o Tribunal esclareceu no entanto que «as exigências imperativas só são consideradas quando se trate de medidas indistintamente aplicáveis aos produtos nacionais e aos importados» (n.° 34).

( 17 ) Deve lembrar-se, com efeito, que, no sentido da Lista II do anexo da directiva, esta lista compreende também as substâncias que fazem parte das familias e dos grupos de substâncias enumeradas na Lista I e para as quais não foram determinados os valores-limite referidos no artigo 6.° da directiva.

( 18 ) Desde que estas condições não tenham o efeito de contornar as disposições da directiva ou de aumentar a poluição das águas (artigos 8.° e 9.° da directiva).

( 19 ) V. o primeiro considerando da Directiva 76/769 c o segundo considerando da Directiva 94/60, já referida. Λ Directiva 76/769 reconhece também que a protecção do ambiente é um objectivo que deve ser prosseguido.

( 20 ) O artigo 1.o da Directiva 76/769 tem a seguinte redacção: «sem prejuízo da aplicação de outras disposições comunitárias nesta matéria...».