CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

KARL ROEMER

apresentadas em 1 de Dezembro de 1970 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

A demandante no processo principal, uma empresa importadora com sede em Hamburgo, procedeu ao desalfandegamento, em Janeiro de 1963, de milho proveniente dos Estados Unidos. De acordo com as suas declarações, tratava-se de uma mercadoria que, durante o transporte, foi afectada, devido à humidade, por uma deterioração que lhe teria feito perder 25 % do seu valor. Apesar desta circunstância, o serviço aduaneiro competente, baseando-se no Regulamento n.o 19 do Conselho, então em vigor, relativo ao estabelecimento gradual de uma organização comum de mercado no sector dos cereais (JO 1962, 30, p. 933), cobrou o direito nivelador em conformidade com a taxa indicada no certificado de importação, ou seja sem redução.

A empresa importadora considera que a imposição é injustificada e que, pelo contrário, será necessário reduzir o direito nivelador em função da perda de valor. Por esta razão, após a apresentação de uma reclamação ter resultado infrutuosa, submeteu o problema ao Bundesfinanzhof. No decurso do processo, defendeu que, embora nos termos do Regulamento n.o 19, as diferenças de qualidade das mercadorias importadas não possam ser consideradas na apreciação do cálculo do direito nivelador, trata-se porém neste caso de defeitos de acondicionamento que convém apreciar de forma diferente. A este respeito, afirma, o Regulamento n.o 19 não contém qualquer regulamentação prevendo nomeadamente que seja excluído tomar em consideração tais especificidades. Na realidade, existe neste domínio, na sua opinião, uma lacuna do regime dos direitos niveladores, resultando assim a necessidade de completar o regulamento no sentido de, na hipótese de se verificarem defeitos de acondicionamento de uma mercadoria importada, apenas se exigir um direito nivelador reduzido. Se esta interpretação não puder ser defendida e for necessário, pelo contrário, com base no Regulamento n.o 19, cobrar a integralidade do direito nivelador às mercadorias deterioradas durante o transporte, a validade do regime dos direitos niveladores estaria assim posta em causa por violação do princípio da igualdade da imposição e do princípio da proporcionalidade e por inobservância da proibição de cobrar direitos especiais, proibição esta que poderá ser deduzida do artigo 12.o do Tratado CEE.

Perantes estas questões, o Bundesfinanzhof, por decisão de 4 de Junho de 1970, suspendeu a instância e, nos termos do artigo 177.o, submeteu à apreciação do Tribunal de Justi- ça, a título prejudicial, as seguintes questões:

1) O Regulamento n.o 19 do Conselho da Comunidade Económica Europeia, relativo ao estabelecimento gradual de uma organização comum de mercado no sector dos cereais, de 4 de Abril de 1962, deverá ser interpretado no sentido de se poder cobrar relativamente ao milho que foi afectado durante o transporte por uma deterioração devida à humidade antes de ser importado, tendo, por conseguinte, perdido o seu valor, o mesmo direito nivelador aplicado ao milho que não foi afectado por qualquer deterioração?

2) Na hipótese afirmativa, o regulamento em questão será aplicável nestas condições?

3) Na hipótese de ser fornecida uma resposta negativa às questões n.o 1 ou n.o 2: a) poderá ser cobrado um direito nivelador sobre o milho que sofreu uma deterioração devida à humidade antes de ser importado? b) Na hipótese de ser fornecida uma resposta afirmativa à questão n.o 3, alínea a): quais os critérios que devem ser tomados em consideração no cálculo da referida imposição? Com base nas observações escritas apresentadas pela demandante, pelo Governo neerlandês e pela Comissão das Comunidades Europeias, e considerando as alegações orais da demandante e da Comissão, iremos em seguida proceder à análise destas questões.

I — Quanto à primeira questão

Os termos em que a questão foi formulada pelo Bundesfinanzhof obrigam-nos a analisar, em primeiro lugar, se o Regulamento n.o 19 deverá ser interpretado no sentido da aplicação do mesmo direito nivelador ao milho deteriorado durante o transporte e ao milho que não foi afectado por qualquer deterioração. Na opinião da Comissão, é necessário responder de forma afirmativa a esta questão. Em contrapartida, a demandante considera que o Regulamento n.o 19 não estabelece a aplicação de um tratamento idêntico. Finalmente, o Governo neerlandês defende que, apenas com base no Regulamento n.o 19 e nos regulamentos de aplicação comunitários, é impossível responder à questão de saber qual o direito nivelador aplicável ao milho deteriorado durante o transporte.

De forma a apreciar esta problemática, podemos certamente partir da ideia que, nos termos do Regulamento n.o 19, é em princípio aplicável um sistema de direito nivelador fixo (forfaitaire). A Comissão sublinhou com ênfase este aspecto e procedeu, a este respeito, a uma exposição pormenorizada. O objectivo do sistema era garantir o nível dos preços obtidos para a produção nacional adaptando ao nível comunitário, através de imposições, o preço das mercadorias importadas de países terceiros e, portanto, o preço mundial. Dois valores de referência são importantes para esta operação. Por um lado — no que diz respeito ao mercado interno —, o preço denominado limiar que, na fronteira, corresponde ao preço indicativo de base, a saber o preço de venda que se pretende obter, para o produto considerado, no mercado da zona mais deficitária, e, por outro — relativamente às importações —, o preço CIF. Em cada ano, o Estado importador fixou o preço-limiar para cada tipo de produto constante do Regulamento n.o 19 e para uma qualidade standard determinada (mercadoria sã e comerciável). A Comissão determinou, em cada ocasião, o preço CIF. Com este objectivo, teve de tomar em consideração as possibilidades de compra mais favoráveis no mercado mundial durante um período de referência determinado, e isso em relação a uma «fair average quality», sendo a oferta seguidamente transformada em qualidade standard comunitária, para aplicação de coeficientes determinados. O cálculo da diferença entre os dois valores permite obter o direito nivelador, não sendo tomado em conta o preço de custo líquido de cada lote importado.

Todos estes dados são reconhecidos pela própria demandante, em especial o facto de as diferenças de qualidade serem irrelevantes. Considera, todavia, que o sistema não exclui que se tome em consideração as diferenças resultantes de defeitos de acondicionamento de determinada mercadoria (que não podem ser comparadas às diferenças de qualidade). Baseia-se, neste caso, no facto de os valores determinantes serem calculados tendo em conta uma mercadoria sã e comercializável. Apenas tal mercadoria deveria ser, portanto, tomada em consideração (acepção aplicável manifestamente no âmbito do regime das restituições). Além disso, a demandante apresenta várias diferenciações, cada vez mais subtis, no seio das organizações comuns de mercados e invoca, finalmente, a jurisprudência alemã relativa às antigas organizações nacionais de mercados, nos termos da qual seriam igualmente relevantes os defeitos de acondicionamento de determinada mercadoria.

Todavia, é fácil demonstrar que todos estes argumentos não podem fundamentar a tese da demandante referida inicialmente. Tal sucede de facto quanto à referência ao regime das restituições. Contudo, a mesma pode ser ignorada, pois os interesses em confronto não são manifestamente os mesmos que se apresentam no caso da importação. Consequentemente, não se pode concluir que aquilo que é aplicável à restituição deva igualmente aplicar-se ao direito nivelador.

Quanto ao facto de as organizações de mercados apenas tomarem em consideração os cereais sãos e comerciáveis, é necessário não esquecer que tal apenas sucede em relação ao cálculo dos valores de referência determinantes. Todavia, daí não se pode concluir a necessidade de transpor para a mercadoria efectivamente importada as exigências de qualidade correspondentes, pois o artigo 10.o do Regulamento n.o 19 faz apenas referência a produtos, sem acrescentar qualquer denominação. Tendo em consideração a sua argumentação bastante pormenorizada, é dificilmente concebível que os autores deste regulamento tenham pretendido que o mesmo apenas fosse aplicável a mercadorias sãs e, simultaneamente, houvesse uma lacuna em relação às mercadorias de qualidade inferior.

Quando a demandante refere, além disso, a diferença considerável que existe de facto na organização de mercados no sector dos cereais, pode-se-lhe contestar que se trata essencialmente (não consideramos nesta sede o caso de atraso da importação devido a força maior) de uma diferenciação consoante os produtos ou a composição dos produtos ou consoante considerações tão gerais como as ocorridas na época da importação. As medidas de adaptação mencionadas pela demandante (relativas aos direitos niveladores, aos coeficientes de equivalência aplicáveis ao cálculo dos preços do mercado mundial e a determinados prémios de desnaturação) são igualmente de carácter geral, ou seja dizem respeito aos produtos. Em contrapartida, é manifesto que os defeitos de acondicionamento da mercadoria importada não são geralmente relevantes na referida diferenciação. Considerando as anteriores observações deduzidas da regulamentação, é difícil admitir, tendo precisamente em conta o seu carácter pormenorizado, que uma interpretação objectiva implique que se proceda a uma diferenciação numa matéria que os autores do regulamento não contemplaram de forma expressa. De facto, a interpretação proposta pela Comissão é corroborada não apenas pelos trabalhos preparatórios do Regulamento n.o 19 (aparentemente os autores do regulamento aperceberam-se do problema dos cereais deteriorados durante o transporte, mas renunciaram a elaborar uma regulamentação específica), mas igualmente pelo Regulamento da Comissão n.o 61 que fixa os standards de qualidade para os cereais bem como os coeficientes de equivalência entre estes standards e os standards de qualidade fixados para os preços indicativos nacionais (JO 1962, p. 1671). Quando, relativamente ao milho, o artigo 5.o deste regulamento cita determinados critérios de composição, poder-se-á então concluir que as questões de defeitos de acondicionamento não foram esquecidas, mas que os autores pretenderam apenas atribuir-lhes uma importância limitada muito precisa.

Finalmente, a referência à jurisprudência nacional relativa às organizações nacionais de mercados anteriormente em vigor, e ao facto de, nos termos desta jurisprudência, a deterioração de um produto ser importante na diferenciação, é naturalmente irrelevante neste caso. Como a Comissão sublinhou muito justamente, tal referência apenas poderia ser útil se as estruturas das organizações de mercados tivessem sido idênticas. Todavia, não é manifestamente o caso, dada a função anteriormente conferida ao serviço de importação e de armazenagem que actuava como um mecanismo de regulação dos preços e de fixação dos contingentes.

Chegamos assim à conclusão, partilhada pela Comissão, de que o artigo 10.o do Regulamento n.o 19, embora não refira os defeitos de acondicionamento da mercadoria, prevê a cobrança de uma e mesma taxa de direito nivelador para o milho importado, sem tomar em consideração a sua qualidade nem o seu acondicionamento; não é, por conseguinte, possível falar de uma lacuna nem da possibilidade de obter, mediante interpretação, uma aplicação matizada.

Esta conclusão demonstra simultaneamente o carácter insustentável da tese apresentada pelo Governo neerlandês, nos termos da qual os Estados-membros dispõem, no que se refere ao problema que apreciamos actualmente, de um poder regulamentar, a saber, que são competentes para adoptar normas de aplicação complementares, mais concretamente: podem diminuir os direitos niveladores ou renunciar à sua cobrança consoante a natureza das mercadorias importadas. Como referimos, o sistema do Regulamento n.o 19 previu unicamente a fixação pelos Estados-membros, uma vez por ano, do preço-limiar (que, de resto, não podem modificar consoante a sua vontade). Além disso, o Regulamento n.o 67 da Comissão que determina os critérios de modificação dos direitos niveladores cobrados aos cereais, farinhas, grãos e sémolas (JO 1962, p. 1860), confere aos Estados-membros uma determinada margem nos termos da qual podem decidir que as flutuações dos preços CIF não afectem o montante dos direitos niveladores. Em contrapartida, não encontramos outras concessões reservadas aos Estados-membros e, na nossa opinião, tal não pode suceder pela única razão de que as mesmas seriam incompatíveis com a ideia fundamental da uniformidade do regime dos direitos niveladores. A este respeito, a Comissão recordou justamente o princípio que este Tribunal referiu no processo 74/69 (Colect. 1969 -1970, p. 381), relativo ao poder pautal da Comunidade e nos termos do qual as medidas de aplicação adoptadas pelo Estado não podem ter por efeito modificar o alcance das organizações comunitárias de mercados e, portanto, não podem certamente afectar também a aplicação uniforme do regime dos direitos niveladores. A jurisprudência relativa a esta questão estabelece, nomeadamente, que o n.o 1 do artigo 23.o do Regulamento n.o 19 não autoriza tais efeitos, mas que o seu único objectivo é encarregar os Estados-membros de eliminar os entraves que, por força da legislação nacional, poderiam opor-se à aplicação uniforme das regras das organizações de mercados, aplicação esta que deve garantir-lhes o mesmo alcance.

Ora, se, contrariamente à opinião do Governo neerlandês, também as disposições nacionais não podem prever derrogações às taxas dos direitos niveladores comunitários em função de defeitos de acondicionamento das mercadorias importadas, a única possibilidade que resta de facto é responder afirmativamente à primeira questão do Bundesfinanzhof.

II — Quanto à segunda questão

Pressupondo que a primeira questão seja decidida no sentido por nós proposto, é necessário ainda abordar a segunda questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional, ou seja, esclarecer se o facto do Regulamento n.o 19 não ter previsto um regime especial para as mercadorias deterioradas durante o transporte, mas, pelo contrário, a cobrança do mesmo direito nivelador aplicável às mercadorias sãs, justificará reservas quanto à sua validade. A Comissão nega esta acepção; em contrapartida, a demandante, referindo-se aos princípios já apresentados ao Bundesfinanzhof, solicita que esta questão seja decidida de forma afirmativa.

Os termos em que a questão se apresenta demonstram claramente que não se trata da validade do sistema fixo (forfaitaire) do direito nivelador enquanto tal. Como a Comissão declarou muito justamente, não pode levantar-se qualquer objecção a este respeito, nomeadamente contra a não diferenciação da taxa do direito nivelador em função da qualidade das mercadorias compradas e do preço de custo líquido. É manifesto que podemos aceitar sem discussões os argumentos que a Comissão apresentou a este respeito. Deste modo é necessário recordar as vantagens inerentes à fixação uniforme e directa dos valores determinantes, pela Comissão, enquanto que uma diferenciação em função de cada caso particular, a qual exige uma margem de apreciação das autoridades administrativas nacionais, poderia conduzir a erros, fraudes e, especialmente, a práticas administrativas divergentes. Devemos ter igualmente em consideração as observações da Comissão em relação à neutralidade do sistema fixo (forfaitaire) no que se refere à concorrência, às incidências deste sistema sobre a situação dos preços no mercado interno e ao facto de que a importação de produtos mais baratos poderia perturbar a estrutura comunitária dos preços. Além disso, podemos afirmar que, em geral, o comércio das importações não é afectado, pois, no momento da compra, as importações podem orientar-se em função das especificidades do sistema em função de critérios de qualidade, facto que, no caso em que predominam as importações de boa qualidade, pode facilmente ter um efeito secundário útil para a organização dos mercados e para a formação dos preços nestes mercados. Como referimos, as observações anteriores são indubitavelmente correctas, mas é evidente que tal facto não permite por si só afirmar se a inexistência de disposições especiais para os casos em que cereais sãos tenham sido comprados e te-nham sido afectados durante o transporte, portanto de forma imprevisível, por uma deterioração da qual resultou uma diminuição considerável do seu valor, é justificável.

No seu memorando, o Governo neerlandês demonstrou quais podem ser, nestes casos, os efeitos do sistema do direito nivelador uniforme. Não é, aliás, difícil imaginá-los: produz-se um aumento do preço das mercadorias importadas de nível superior àquele que se encontra em vigor relativamente a mercadorias similares (deterioradas) de origem nacional, pois o montante do direito nivelador é estabelecido com base em mercadorias sãs e comerciáveis. Na sequência desta imposição, a venda pode, consoante os casos, transformar-se numa operação fortemente deficitária ou, se o direito nivelador é mais elevado do que o valor residual da mercadoria afectada, a importação pode mesmo tornar-se impossível. O montante do direito nivelador exerceria, assim, um efeito restritivo. Estas consequências não podem ser excluídas, embora em geral exista um seguro de transporte. Com efeito, de acordo com os usos comerciais, apenas existe um seguro para os prejuízos ocorridos durante um transporte, ou seja, relativamente à perda de valor que deve ser apreciada em função do preço no mercado mundial. Tal seguro apenas concede, todavia, uma compensação que, frequentemente — como demonstra o cálculo citado, a título de exemplo, pela demandante —, não garante uma venda sem prejuízo na hipótese de aplicação das taxas normais dos direitos niveladores. Unicamente um seguro especial, isto é, um seguro que abranja a eventualidade de pagar imposições que, comparadas com o valor da mercadoria deteriorada, devem ser consideradas como excessivas, garantiria uma compensação relevante. Todavia, é evidente que tais seguros não são usuais no comércio e que, por esta razão, não são tomados em consideração no cálculo do preço CIF os prémios correspondentes mais elevados. Não obstante este facto, é difícil afirmar que as outras medidas referidas pela Comissão, como o reconhecimento de um prejuízo considerável entre os casos de força maior e a possibilidade de anular ou de prorrogar a licença, seriam sempre suficientes. É certo que tais medidas permitem a desvinculação da obrigação de importar ou de importar imediatamente, mas apenas constituem um auxílio ao importador da mercadoria deteriorada se os montantes do direito nivelador forem diminuídos e possibilitarem a importação posterior a preços razoáveis ou se a mercadoria puder ser utilizada para outros fins sem que daí resultem despesas consideráveis e se tal utilização puder ser considerada como economicamente razoável. Porém, é evidente que nem sempre é este o caso.

Assim, é indiscutível (a própria Comissão não o nega) que, em determinados casos, pode parecer realmente adequado não submeter as mercadorias afectadas ao direito nivelador integral. Perante a inexistência de uma regulamentação neste sentido (como a que se encontra, parece, actualmente em estudo), é então tentador falar de uma lacuna grave do regulamento fundamental, lacuna que poderia colocar em causa a sua validade, ou seja, que excluísse em tais casos a aplicabilidade da taxa geral do direito nivelador.

Analisemos, nomeadamente na acepção dos argumentos apresentados pela demandante, se tal apreciação será correcta no caso que nos interessa actualmente. Comecemos por analisar o artigo 12.o do Tratado CEE, para o qual a demandante remete, e o princípio da ilegalidade dos direitos especiais que ela daí pretende deduzir, na medida em que se trata manifestamente do argumento que reveste menos dificuldade. Na realidade, podemos afirmar, tal como a Comissão, que a referência ao artigo 12.o do Tratado CEE (que, de resto, deixou de ser referido nas alegações orais apresentadas pela demandante) é irrelevante neste caso. Com efeito, tal artigo tem unicamente por objecto impor aos Estados-membros uma obrigação de standstill, no que diz respeito às trocas intracomunitárias: não estabelece assim qualquer imperativo dirigido às instituições comunitárias. Além disso, proíbe não a mera cobrança de direitos especiais mas, unicamente, de uma forma muito geral, a reintroduçâo de direitos aduaneiros e encargos de efeito equivalente.

Em contrapartida, a referência feita pela demandante ao princípio da justiça fiscal e a sua afirmação de que a cobrança do direito nivelador fixo (forfaitaire) às mercadorias deterioradas durante o transporte viola o princípio da proporcionalidade, considerando-se o objectivo pretendido através do sistema do direito nivelador, são susceptíveis de ser mais relevantes. No que diz respeito ao primeiro princípio, a própria Comissão admite que o importador de mercadorias deterioradas durante o transporte deve suportar, em função do valor destas, um encargo mais elevado que o importador de mercadorias sãs. Na realidade, existe aqui uma aparente discriminação, se não se limitar a comparação à situação dos importadores de mercadorias afectadas, mas se — o que é exacto — existir a pretensão de agravar as importações normais. A este respeito, a objecção nos termos da qual as diferenças qualitativas não são igualmente tomadas em conta para o cálculo do direito nivelador, não pode certamente ser determinante, pois o elemento relevante é que, neste caso, o comerciante no momento da compra actuou com conhecimento de causa, enquanto que o importador de mercadorias afectadas durante o transporte é vítima de um evento imprevisto.

No que diz respeito ao princípio da proporcionalidade, a demandante invoca o artigo 40.o do Tratado CEE, base jurídica das organizações comuns de mercado, e especialmente a fórmula «todas as medidas necessárias para atingir os objectivos definidos no artigo 39.o». Apenas uma regulamentação que corresponda a esta fórmula poderia legitimamente ser objecto duma organização comum de mercado. É certo que, nas nossas conclusões no processo 73/69 (Colect. 1969 -1970, p. 387), não apreciámos a questão de saber se é possível deduzir o princípio de proporcionalidade do artigo 40.o do Tratado ou se a expressão referida não será sobretudo destinada a consagrar a liberdade do Conselho no estabelecimento das organizações de mercados. Todavia, é incontestável que a grande margem de apreciação de que o Conselho dispõe de facto na legislação das organizações de mercados não é ilimitada, encontrando-se antes ligada ao fim inerente a tal legislação e que, consequentemente, deve ser permitido controlar se o exercício deste poder discricionário assenta em considerações objectivas. Se procedermos a tal controlo tendo em conta os artigos 39.o e 40.o do Tratado CEE, parece possível neste caso chegar rapidamente a uma conclusão. O fim da organização de mercado no sector dos cereais é o de garantir, através das regulamentações de preços, um nível de vida equitativo à população agrícola e a estabilização dos mercados. Para proteger os preços no interior da Comunidade, procede-se a um alinhamento mediante o aumento do preço das mercadorias importadas ao nível do mercado interno. Mas, como sublinha justamente a demandante, tal fim não cobre certamente a cobrança de direitos niveladores aos cereais deteriorados durante o transporte, direitos estes cujo único objectivo é o de assegurar o nível dos preços praticados para os cereais sãos. Poderíamos assim considerar, efectivamente, existir uma utilização do poder discricionário não conforme com a vontade do legislador.

Contudo, as anteriores considerações não são suficientes para provar de forma definitiva a ilegalidade do sistema do direito nivelador, pois, para adoptar uma regulamentação com base no poder discricionário, é necessário ter em consideração todas as teses (que devem também ser analisadas comparativamente), podendo, finalmente, a validade ser contestada unicamente se não existir qualquer justificação objectiva para tal. É igualmente possível admitir que a estrutura dos preços no âmbito do direito comunitário pode ser também afectada pela importação de cereais a baixo preço (o que permite a generalização do direito nivelador sem considerar as diferenças de qualidade, tal como referimos). Porém, no presente contexto, devemos rejeitar imediatamente tal acepção pela simples razão de que, em relação ao conjunto do mercado, as mercadorias deterioradas durante o transporte não revestem uma importância tal que fosse possível falar de uma ameaça para o mercado. Além disso, o sistema de direitos niveladores contestado poderia justificar-se pelas seguintes razões: eventuais derrogações implicariam um sistema complicado; seria necessário tomar em consideração um grande número de questões de pormenor, coasoante os dados de cada caso (por exemplo, os custos líquidos efectivos, a natureza do prejuízo, a possibilidade de obter uma indemnização da parte de terceiros, etc.); finalmente, dever-se-iam ter em conta considerações de oportunidade, de que resultariam não apenas a necessidade de controlos dispendiosos, mas ainda o perigo de políticas administrativas divergentes. Se bem compreendemos, a Comissão confere especial importância a estas considerações e ninguém poderá certamente negar que as apresentou de forma convincente. Contudo, duvidamos realmente que seja possível justificar deste modo o sistema impugnado. Deveremos, em primeiro lugar, interrogarmo-nos sobre se, de facto, todos os aspectos referidos pela Comissão devem ser tomados em consideração ou se não bastará, em relação aos prejuízos causados durante o transporte, uma regulamentação geral que, na opinião da demandante, poderia, ría mesma base da cobrança generalizada do direito nivelador, beneficiar da presunção de equidade. No que diz respeito às dificuldades administrativas, que existem indubitavelmente, podemos remeter para as questões correspondentes suscitadas pela legislação dos direitos ad valorem (que, como sublinhou o Governo neerlandês, é relevante em determinadas organizações de mercado, paralelamente aos direitos niveladores). Embora, devido aos seus objectivos, os direitos niveladores sejam diferentes dos direitos ad valorem, essa referência é certamente justificada, tendo aliás em consideração novamente a ideia de que as mercadorias deterioradas durante o transporte não deveriam constituir, devido à sua importância relativamente reduzida, uma verdadeira ameaça para o mercado. De resto, deve ainda afirmar-se que determinadas desvantagens, tais como aquelas eventualmente resultantes para a organização comum de mercados de práticas administrativas divergentes, são menos relevantes que uma imposição excessiva e injusta às importações. Em contrapartida, recordar aos importadores a possibilidade de efectuarem um seguro mais completo cobrindo igualmente tal risco significaria não apenas recomendar um meio pouco habitual de diminuir os riscos, mas ainda pretender justificar um sistema de taxas, por si só ilegal, devido ao facto de as suas consequências desvantajosas poderem ser repercutidas em conformidade com o direito civil, o que, como a demandante sublinha, não seria adequado mas demonstraria que a administração exerceu o seu poder de apreciação discricionário sem tomar em conta considerações objectivas. Finalmente, é necessário igualmente afastar a ideia de que os casos de prejuízos causados durante o transporte são de tal forma raros e de importância reduzida (pela sua amplitude e valor) que é possível resolvê-los facilmente no âmbito geral de uma operação comercial e que o facto de o legislador não ter contemplado, desde o início, essa eventualidade no âmbito de uma matéria nova e complexa não deva ser considerado como um erro de apreciação. A demandante contestou com vigor esta interpretação, declarando que não se trata de bagatelas de importância reduzida e que o facto de tais litígios se terem tornado mais raros é unicamente explicável pela pratica das autoridades neerlandesas que, em derrogação do direito comunitário, diminuem os direitos niveladores no caso de prejuízos ocorridos durante o transporte ou, inclusivamente, renunciam à sua cobrança. Na realidade, a Comissão não conseguiu, como era sua obrigação — na medida do possível —, contestar este argumento de forma plausível.

Não obstante a legalidade de princípio do sistema geral de direitos niveladores, concluímos assim que o Regulamento n.o 19 revela uma lacuna que não se encontra abrangida pelo objectivo preconizado nem por outro tipo de considerações, na medida em que não prevê uma regulamentação especial para os casos de prejuízos graves e imprevisíveis ocorridos durante o transporte, antes estabelecendo a cobrança do direito nivelador normal sem considerar o valor das mercadorias. É necessário responder nestes termos à segunda questão e declarar que o artigo 10.o do Regulamento n.o 19 é parcialmente inaplicável.

III — Quanto à terceira questão

Nestas condições, coloca-se ainda a questão de saber se será devido um direito nivelador para o milho deteriorado durante o transporte e, na hipótese afirmativa, como deverá ser calculado.

A este respeito, a primeira parte da questão não apresenta dificuldades. Todas as partes neste processo concordam que não poderia existir uma isenção integral do direito nivelador. De resto, a impossibilidade de defender esta solução parece evidente, considerando a necessidade de garantir uma protecção igualmente contra as mercadorias afectadas. Analisemos então a forma como se deverá proceder.

Deve afastar-se a tese defendida pelo Governo neerlandês, nos termos da qual as regulamentações nacionais são susceptíveis de colmatar a lacuna existente. Foi já feita uma referência exaustiva em relação, nomeadamente, à necessidade de aplicar regulamentações de modo uniforme em toda a Comunidade. É impossível também pensar em reservar a solução para o legislador comunitário (invocando o seu poder discricionário), pois não é de admitir num breve prazo uma solução completa e que tenha igualmente em conta outros aspectos.

A única possibilidade, mencionada igualmente pelo Governo neerlandês, é a de adoptar as normas em vigor para os direitos ad valorem, a saber, reduzir o direito nivelador em função da perda de valor quando uma mercadoria sofre um prejuízo grave durante o transporte. Com efeito, não há qualquer motivo imperativo que se oponha à aplicação deste método enquanto não for adoptada regulamentação específica. Na nossa opinião, não se devem recear divergências consideráveis na prática administrativa. Se, todavia, estas se colocarem, tal situação daria certamente à Comissão, que delas teria conhecimento, a oportunidade de elaborar rapidamente uma regulamentação comunitária precisa.

Desta forma, obtemos a resposta à terceira questão, que não necessita de uma análise mais aprofundada.

IV — Resumo

Em conclusão, deve responder-se às questões apresentadas pelo Bundesfinanzhof da seguinte forma:

1) Resulta do Regulamento n.o 19 que é aplicável uma única taxa de direito nivelador às importações de milho proveniente de países terceiros e, por conseguinte, não está prevista qualquer redução para os casos em que, devido à humidade, a mercadoria foi afectada por uma perda de valor durante o transporte.

2) O facto de o Regulamento n.o 19 não ter previsto uma redução do direito nivelador para os casos indicados na alínea 1) deve ser considerado como uma lacuna grave, que afecta a sua validade, dados os fins preconizados por este regulamento e dado o princípio de igualdade em relação à imposição. O sistema normal de direitos niveladores não é assim aplicável a estes casos especiais.

3) As importações, provenientes de países terceiros, de milho deteriorado pela humidade durante o transporte, não se encontram isentas do direito nivelador. Este deverá ser reduzido, consoante os princípios em vigor para os direitos ad valorem, em função da perda de valor, se esta for considerada relevante.

( *1 ) Língua original: alemão.