CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 17 de Novembro de 2005 1( )

Processo C‑470/03

A.G.M.‑COS.MET s.r.l.

contra

República da Finlândia

e

Tarmo Lehtinen

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tampereen käräjäoikeus (Finlândia)]

«Directiva 98/37/CE relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes às máquinas – Máquinas que possuem a marcação CE e não satisfazem uma norma harmonizada – Artigo 28.° CE – Medidas de efeito equivalente – Declarações públicas de um funcionário do Estado relativamente a elevadores de veículos importados de outro Estado‑Membro – Imputabilidade do comportamento de um funcionário ao Estado – Direito dos funcionários à liberdade de expressão – Proporcionalidade – Responsabilidade do Estado – Responsabilidade dos funcionários»

I – Introdução

1. O Tampereen käräjäoikeus (tribunal civil de primeira instância de Tampere, Finlândia) apresenta ao Tribunal de Justiça um caso complexo que, a propósito da interpretação de uma directiva sobre a segurança de utilização de máquinas, levanta questões relativas, em especial, à imputação ao Estado da actuação dos seus funcionários, às restrições à livre circulação de mercadorias através da expressão de opiniões e, finalmente, à responsabilidade do Estado.

2. Estas questões colocam‑se no âmbito de um litígio entre a empresa italiana A.G.M.‑COS.MET s.r.l. (a seguir «AGM»), que fabrica elevadores de veículos, e o Estado finlandês, bem como o seu funcionário T. Lehtinen. A AGM exige que o Estado finlandês e T. Lehtinen a indemnizem pelo prejuízo decorrente da quebra do seu volume de negócios, que entende ter sido causada por declarações públicas de T. Lehtinen, em que este indicou que os elevadores da AGM eram desconformes com uma norma harmonizada e perigosos. O Governo finlandês replica que T. Lehtinen estava ciente de que as suas acções contrariavam a posição oficial do seu Ministério, o que este último comunicou claramente ao público. T. Lehtinen sustenta, designadamente, que as suas declarações estão cobertas pela liberdade de expressão.

3. Neste contexto, o Tampereen käräjäoikeus apresenta ao Tribunal de Justiça um detalhado catálogo de questões, que podem ser reconduzidas a três grupos: em primeiro lugar, para determinar a conformidade dos elevadores em causa com uma norma harmonizada, o órgão jurisdicional de reenvio solicita ao Tribunal de Justiça que interprete a directiva sobre a segurança de utilização de máquinas. Em segundo lugar, pergunta se as declarações públicas de T. Lehtinen são imputáveis ao Estado como restrições à livre circulação de mercadorias e violação do princípio da lealdade comunitária e em que medida estas declarações podem ser justificadas pela liberdade de expressão, bem como pelo objectivo de protecção da saúde. Caso os artigos 28.° CE e 30.° CE ou o artigo 10.° CE tenham sido violados, o Tampereen käräjäoikeus solicita, em terceiro lugar, que se esclareça se estão preenchidos os requisitos para accionar a responsabilidade do Estado com fundamento no direito comunitário, se o direito comunitário exige também a responsabilidade do funcionário pelos seus actos e em que medida as condições de efectivação de uma tal responsabilidade exigem, se for caso disso, uma interpretação do direito finlandês conforme com o direito comunitário.

II – Enquadramento jurídico

4. No caso em apreço, são relevantes os artigos 10.° CE, 28.° CE e 30.° CE, bem como a directiva 98/37/CE e a norma harmonizada EN 1493: 1998.

1. A directiva 98/37

5. Para eliminar os entraves às trocas comerciais resultantes das disposições nacionais existentes em matéria de segurança e de saúde e para assegurar a protecção contra os riscos causados por máquinas, a Comunidade adoptou a Directiva 98/37/CE (a seguir designada também por «directiva»). A mesma estabelece as exigências imperativas e essenciais de segurança e de saúde relativas às máquinas e às suas componentes de segurança e prevê um processo de avaliação e declaração da conformidade com estas exigências. A conformidade é atestada através da marcação CE ( ).

6. Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, da directiva, os Estados‑Membros:

«[...] tomarão todas as medidas úteis para que as máquinas [...] a que se aplica a presente directiva só possam ser colocad[a]s no mercado e em serviço se não comprometerem a segurança e a saúde das pessoas [...] quando convenientemente [...] utilizad[a]s de acordo com o fim a que se destinam.»

7. Nos termos do artigo 2.°, n.° 2, a directiva:

«[...] não prejudica a faculdade de os Estados‑Membros estabelecerem, no respeito do Tratado, as exigências que considerem necessárias para garantir a protecção das pessoas e, em especial, dos trabalhadores ao utilizarem as máquinas [...] em questão, desde que isso não implique modificações dessas máquinas [...] em relação às disposições da presente directiva.»

8. O artigo 3.° da directiva prevê o seguinte:

«As máquinas [...] a que se aplica a presente directiva devem satisfazer as exigências essenciais de segurança e de saúde do anexo I.»

9. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da directiva, os Estados‑Membros:

«[...] não podem proibir, restringir ou entravar a colocação no mercado e a entrada em serviço no seu território das máquinas [...] que observem o disposto na presente directiva.»

10. Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, da directiva, os Estados‑Membros:

«[...] considerarão conformes com o conjunto das disposições da presente directiva, incluindo com os processos de avaliação de conformidade previstos no capítulo II [...] as máquinas munidas da marcação ‘CE’ e acompanhadas da declaração CE de conformidade prevista no ponto A do anexo II [...].»

11. Porém, por força do artigo 7.°, n.° 1, da directiva:

«Se um Estado‑Membro verificar que [...] máquinas munidas de marcação CE [...] utilizadas de acordo com o fim para que se destinam podem comprometer a segurança das pessoas [...] ou dos bens, tomará todas as medidas necessárias para retirar essas máquinas [...] do mercado, proibir a sua colocação no mercado, a sua entrada em serviço ou restringir a sua livre circulação.

O Estado‑Membro informará imediatamente a Comissão de tal medida e indicará as razões da sua decisão e, em especial, se a não conformidade resultar de:

a) Desrespeito das exigências essenciais a que se refere o artigo 3.°;

b) Uma má aplicação das normas a que se refere o n.° 2 do artigo 5.°;

c) Uma lacuna das próprias normas a que se refere o n.° 2 do artigo 5.° [...]»

12. Os artigos 8.° e 9.° da directiva prevêem regras detalhadas para o processo de avaliação da conformidade de uma máquina com as exigências de segurança da directiva e o seu artigo 10.° regula a marcação de conformidade constituída pelas duas iniciais «CE».

13. Nos termos do anexo I, observação preliminar 1, da directiva, «[a]s obrigações previstas pelas exigências essenciais de segurança e de saúde só se aplicam quando existir o risco correspondente para a máquina considerada, quando for utilizada nas condições previstas pelo fabricante.» Porém, as «exigências 1.1.2 [...] e 1.7.4 aplicam‑se ao conjunto das máquinas a que se aplica a presente directiva.»

14. As exigências 1.1.2 relativas aos «Princípios de integração da segurança» são, no essencial, do seguinte teor:

«a) As máquinas devem, de origem, estar aptas a cumprir a função a que se destinam e a ser objecto de regulação e manutenção sem expor a riscos as pessoas que com elas trabalham.

As medidas tomadas devem ter por objectivo eliminar os riscos de acidente [...] inclusivamente nos casos em que tais riscos resultem de situações anómalas previsíveis;

b) Ao escolher as soluções mais adequadas, o fabricante deve aplicar os seguintes princípios, pela ordem indicada:

– eliminar ou reduzir os riscos, na medida do possível (integração da segurança na concepção e no fabrico da máquina),

– tomar as medidas de protecção necessárias em relação aos riscos que não possam ser eliminados,

– informar os utilizadores dos riscos residuais devidos à eficácia não completa das medidas de protecção adoptadas [...];

c) Aquando da concepção e do fabrico da máquina e por ocasião da redacção do manual de instruções, o fabricante deve considerar não só a utilização normal da máquina mas também a utilização que pode ser razoavelmente esperada.

A máquina deve ser projectada por forma a evitar a sua utilização anómala nos casos em que esta constitua fonte de risco, devendo nos restantes casos as instruções de utilização chamar a atenção do utente para as contra‑indicações da utilização [...] que a experiência tenha revelado; [...]»

15. Relativamente a operações de elevação efectuadas de acordo com as condições previstas pelo fabricante, o anexo I estabelece, nas suas exigências 4.1.2.3 (Resistência mecânica):

«As máquinas [...] devem ser capazes de resistir às tensões a que são submetid[a]s em serviço [...] nas condições [...] de funcionamento previstas pelo fabricante e em todas as respectivas configurações [...].

As máquinas devem ser concebid[a]s e construíd[a]s de forma a suportarem sem falhas as provas dinâmicas efectuadas com a carga máxima de utilização [...].

As provas dinâmicas devem ser efectuadas [...] em condições de serviço normais. Essas provas serão efectuadas, regra geral, com as velocidades nominais definidas pelo fabricante. No caso de o circuito de comando da máquina permitir vários movimentos em simultâneo (por exemplo, rotação e deslocação da carga), as provas devem ser efectuadas nas condições mais desfavoráveis [...]»

16. Por último, refira‑se ainda que o anexo IV da directiva inclui em «A. Máquinas» também o ponto «15. Pontes elevatórias para veículos», do qual decorre que, de qualquer modo, estão em causa máquinas incluídas no âmbito de aplicação da directiva.

2. A norma harmonizada EN 1493: 1998

17. Nos termos do décimo sétimo considerando da directiva:

«[...] a presente directiva apenas define as exigências essenciais de segurança e de saúde no âmbito geral, completadas por uma série de exigências mais específicas para determinadas categorias de máquinas; [...] para facilitar aos produtores a prova de conformidade com essas exigências essenciais, é desejável dispor de normas harmonizadas a nível europeu no que se refere à prevenção dos riscos decorrentes da concepção e construção das máquinas, bem como para garantir o controlo da conformidade com as exigências essenciais; [...] essas normas harmonizadas no plano europeu são elaboradas por organismos de direito privado e devem conservar o seu estatuto de textos não obrigatórios [...]»

18. O vigésimo considerando da directiva é do seguinte teor:

«Considerando que, tal como é actualmente prática geral nos Estados‑Membros, é indicado deixar aos fabricantes a responsabilidade de atestar a conformidade das suas máquinas com as exigências essenciais; que a conformidade com normas harmonizadas fornece uma presunção de conformidade com as exigências essenciais em causa; [...]».

19. Do mesmo modo, nos termos do artigo 5.°, n.° 2, da directiva:

«[...] presume‑se que a máquina [...] fabricad[a] de acordo com essa norma satisf[az] as exigências essenciais em questão.»

20. O Comité Europeu de Normalização (CEN) elaborou a norma harmonizada EN 1493: 1998 (a seguir «EN 1493») para elevadores de veículos ( ) e a Comissão referiu‑se‑lhe através de uma comunicação ( ).

21. Como exigências à estrutura de suporte dos elevadores de veículos, a versão alemã da norma harmonizada prevê, no ponto 5.6 (Cálculo da estrutura de suporte), 5.6.1 (Aspectos Gerais):

«Relativamente ao material, à construção e ao equipamento, os elevadores de veículos devem ser concebidos de modo a que a segurança seja suficientemente garantida em todas as configurações do funcionamento. [...]»

22. Relativamente à repartição da carga durante uma operação de elevação, a norma exige, no ponto 5.6.4.2, para elevadores de veículos que içam os veículos pelo chassis:

«Na sua concepção deve ser tomado em conta o posicionamento do veículo no dispositivo de suspensão da carga em ambos os sentidos de circulação. [...]

O cálculo deve ser efectuado em função do posicionamento da carga nas condições mais desfavoráveis. [...]»

III – Matéria de facto e tramitação no processo principal

Os elevadores de veículos da AGM

23. A demandante no processo principal é uma sociedade italiana, que fabrica elevadores de veículos e os comercializa na Europa com a marca AGM. A gama de modelos da AGM inclui, designadamente, os tipos G 28, G 32 e G 35, construídos de modo idêntico, dos quais o importador finlandês vendeu, desde 1996, cerca de 150 exemplares a oficinas de automóveis na Finlândia.

24. Os elevadores deste tipo compreendem dois pilares, entre os quais é colocado o veículo a elevar. Aos dois pilares estão fixadas, respectivamente, uma barra elevadora curta e uma barra elevadora longa, que são colocadas debaixo do chassis do veículo. Quando as barras elevadoras estão nesta posição, podem ser levantadas através de um dispositivo nos pilares, até ser possível trabalhar de pé debaixo do veículo.

25. Para a utilização do elevador, existem instruções de carga nas quais se determina o peso máximo autorizado para cada veículo. Contudo, o exacto peso máximo para uma operação de elevação depende de dois factores. Por um lado, quanto mais afastadas estão as barras elevadoras, menor é o peso máximo autorizado para cada veículo. Por outro lado, o peso máximo para as barras elevadoras longas é inferior ao autorizado para as barras elevadoras curtas. Antes de se levantar um veículo é, portanto, necessário verificar o afastamento entre as barras elevadoras e a carga por eixo que vem mencionada no livrete. Assim, de acordo com as instruções, o veículo deve ser posicionado entre os pilares de modo a que o peso por eixo superior assente nas barras elevadoras curtas e o peso inferior nas barras elevadoras longas.

26. Em 1997, o modelo G 35 foi declarado conforme com a directiva e munido da marcação CE. A certificação foi efectuada pela sociedade de direito italiano I.C.E.P.I. s.r.l, que foi reconhecida pelo Estado italiano como organismo de certificação e notificada à Comissão.

27. Em 22 de Março de 2000, numa empresa finlandesa, uma auto‑caravana caiu de um elevador de veículos do tipo AGM G 32, porque o sistema de travamento das barras não tinha resistido aos movimentos laterais, embora o peso do veículo fosse inferior à carga máxima permitida para o elevador. Ninguém sofreu danos pessoais.

O processo de controlo do mercado no Ministério

28. O Ministério dos Assuntos Sociais e da Saúde (a seguir «Ministério») recebeu, em Maio de 2000, um relatório num processo dito de «controlo do mercado», proveniente de um serviço local da Segurança no Trabalho. Deste relatório consta que o travamento de segurança de um elevador do modelo G 35 T/E tinha revelado deficiências durante uma inspecção. O Serviço da Segurança no Trabalho do Ministério deu início a um processo de controlo do mercado e designou também, entre outros, o engenheiro‑chefe T. Lehtinen como perito.

29. No decurso do processo de controlo do mercado, o importador foi ouvido várias vezes. Além disso, foram realizados dois testes de carga num modelo de elevadores G 35 T/E, destinados a determinar a conformidade do sistema de travamento com a norma EN 1493. T. Lehtinen elaborou vários relatórios em finlandês e inglês, todos eles sob a epígrafe «Ministério dos Assuntos Sociais e da Saúde», «Serviço da Segurança no Trabalho» e «Engenheiro‑chefe Tarmo Lehtinen».

30. No seu primeiro relatório, T. Lehtinen indicou, designadamente, que o primeiro teste de carga revelava que o sistema de travamento não satisfazia os requisitos da norma EN 1493, sendo necessário melhorar a sua concepção. Por conseguinte, a AGM desenvolveu um novo sistema de travamento. No seu segundo relatório, de Dezembro de 2000, T. Lehtinen reconheceu que este novo dispositivo se tinha revelado satisfatório durante o segundo teste e conforme à norma. Portanto, quando o importador foi ouvido pela última vez, em 20 de Dezembro de 2000, acordou‑se que os dispositivos dos aparelhos já em serviço deviam ser aperfeiçoados até 15 de Março de 2001. Entretanto, os utilizadores foram informados por carta acerca dos riscos, da reduzida capacidade de carga e da substituição das partes defeituosas.

31. Em todos os relatórios de T. Lehtinen, o aspecto crítico central é o de que o manual de instruções do elevador previa restrições quanto ao sentido de colocação do veículo sobre o aparelho. A norma EN 1493 não permite semelhantes restrições. O organismo italiano de certificação e a AGM interpretaram incorrectamente a norma, entendendo que nos testes de carga se deve partir de uma repartição da carga que corresponde às instruções do fabricante. Ora, a norma EN 1493 prevê que a capacidade de carga deve ser calculada nas condições mais desfavoráveis. Logo, as dimensões do elevador devem ser previstas de forma a suportar a carga máxima permitida mesmo nas hipóteses mais desfavoráveis. Nestas condições, o elevador só pode suportar uma carga de 1 500 kg em vez dos 3 500 kg indicados.

32. Por estes motivos, o conselheiro administrativo competente apresentou ao chefe do Serviço da Segurança no Trabalho, que tinha poderes de decisão, ainda em 20 de Dezembro de 2000, uma proposta de decisão no sentido de proibir a comercialização e a distribuição dos elevadores da AGM na Finlândia. Contudo, o chefe desse Serviço remeteu o processo para exame posterior, considerando não dispor de elementos de apreciação bastantes.

As declarações públicas de T. Lehtinen e do Ministério

33. Em 9 de Janeiro de 2001, T. Lehtinen, no âmbito das suas funções e na qualidade de representante do Ministério, participou numa reunião da Confederação do Comércio Técnico. A Confederação tem cerca de 200 empresas membros, entre as quais se contam fornecedores de equipamento para oficinas de automóveis. T. Lehtinen declarou aí que os elevadores da AGM do tipo G 35 eram perigosos, não estavam em conformidade com a directiva e deviam ser retirados do mercado. Todavia, decorre de uma carta que a Confederação enviou ao Ministério, em 29 de Janeiro de 2001, que a Confederação estava ao corrente do andamento do processo e de que o Ministério tinha uma posição diferente.

34. Em 17 de Janeiro de 2001, a estação pública de televisão TV 1, transmitiu no principal jornal televisivo finlandês, difundido em todo o país às 20 horas e 30 minutos, uma reportagem sobre os elevadores da AGM. Parte da reportagem era uma entrevista com T. Lehtinen que, mediante autorização do conselheiro administrativo, seu superior hierárquico directo, foi filmada no seu gabinete no Ministério. T. Lehtinen declarou, durante a entrevista, que no seu entender estes aparelhos podiam representar um perigo imediato, porque havia pessoas a trabalhar por debaixo da carga. A este respeito, o apresentador referiu que se tratava do caso mais grave conhecido pelas autoridades e que, segundo estas, os aparelhos deveriam suportar a carga autorizada mesmo quando o veículo fosse neles colocado no sentido errado. Acrescentou que, segundo as autoridades finlandesas de inspecção da segurança no trabalho, o aparelho autorizado em Itália não estava conforme com as normas da UE. A este propósito, T. Lehtinen afirmou, numa segunda sequência da entrevista, que o organismo de certificação ao qual o fabricante recorreu tinha interpretado mal as regras. Nada foi referido quanto a outras opiniões no Ministério ou quanto ao andamento do processo de controlo do mercado.

35. Em 8 de Fevereiro de 2001, o chefe do Serviço da Segurança no Trabalho enviou um fax à Confederação Industrial e do Patronato. Nele declarava que não queria perturbar o funcionamento do mercado interno através de uma proibição de venda, porque os elevadores tinham sido apenas objecto de acusações, não tendo sido produzidos elementos de prova. Observava ainda que era necessário advertir seriamente a associação dos importadores por grosso de que, se continuasse a dar ouvidos a T. Lehtinen, isso teria repercussões nefastas no mercado.

36. Em 12 de Fevereiro de 2001, T. Lehtinen elaborou o seu terceiro relatório. Nele mencionou, pela primeira vez, também os modelos G 28 e G 32, não abrangidos pelo procedimento de verificação da conformidade e continuou a defender o seu ponto de vista relativamente à restrição quanto ao sentido de colocação do veículo ( ). Frisou, em especial, que as barras dos elevadores apresentavam dimensões inferiores às necessárias devido a uma interpretação incorrecta da norma e que «os graves erros cometidos na concepção dos elevadores poderão causar um acidente em caso de pressão excessiva exercida involuntariamente sobre as barras, que conduza a uma ruptura e a uma destabilização da estrutura». Enviou este relatório à Confederação finlandesa dos Metalúrgicos.

37. Em 16 de Fevereiro de 2001, o chefe do serviço afastou T. Lehtinen da ulterior tramitação do processo pelo facto de este ter, num processo em curso, expresso publicamente um ponto de vista que divergia da posição oficial do Ministério e, portanto, actuado contrariamente às instruções e à política de comunicação deste último. Segundo um relatório posterior, de 20 de Março de 2001, proveniente do Serviço da Segurança no Trabalho do Ministério, T. Lehtinen teria seria afastado devido à suspeita de ter actuado em violação do princípio da boa administração e dum modo prejudicial aos interesses económicos da AGM ao cooperar com os concorrentes desta última.

38. Em 17 de Fevereiro de 2001, foi publicado no jornal regional de grande tiragem «Aamulehti» um artigo intitulado «Um perito denuncia a fragilidade de certos elevadores de veículos». O artigo referia‑se expressamente aos elevadores da AGM e foi redigido a partir de uma entrevista de T. Lehtinen e do chefe do serviço do Ministério. No artigo pode ler‑se que, segundo T. Lehtinen, engenheiro‑chefe do Serviço da Segurança no Trabalho do Ministério, «[estavam] em venda [...] elevadores de veículos extremamente perigosos». Nele são citadas as declarações de T. Lehtinen, segundo as quais estes aparelhos tinham revelado claramente três ou quatro deficiências graves. Porém, nele se explica igualmente que o chefe do Serviço da Segurança no Trabalho do Ministério considerava que as afirmações eram feitas por T. Lehtinen na qualidade de particular. Segundo o chefe do Serviço da Segurança no Trabalho do Ministério, esse aparelho tinha sido estudado pelo Ministério, tendo‑se chegado à conclusão de que satisfazia todos os requisitos da directiva. Afirmou que o aparelho não é defeituoso, não havendo prova disso.

39. Em 19 de Fevereiro de 2001, sem autorização dos seus superiores, T. Lehtinen enviou o seu relatório da mesma data, redigido em inglês, à autoridade sueca encarregada da segurança no trabalho. O seu memorando foi considerado por esta o reflexo da posição do Ministério e deu origem a um pedido de explicações dirigido às autoridades italianas. Além disso, T. Lehtinen difundiu este relatório nos meios europeus de peritagem.

40. Em 22 de Fevereiro de 2001, a Confederação dos Metalúrgicos enviou uma carta às suas secções especializadas dos sectores da reparação automóvel e da reparação mecânica, bem como aos responsáveis pela segurança nas empresas. Nesta carta, a Confederação indicava que os elevadores de veículos AGM G 28, 32 e 35 eram, sem contestação, considerados perigosos e convidava os destinatários a ocuparem‑se rapidamente do assunto. A Confederação juntou à sua carta o relatório de T. Lehtinen de 12 de Fevereiro de 2001, que T. Lehtinen tinha enviado a esta organização ( ).

41. Em 13 de Junho de 2001, foi publicado no jornal regional de grande tiragem «Etalä‑Saima» um artigo intitulado «A Confederação dos Metalúrgicos exige a proibição da utilização dos elevadores de veículos perigosos» e que tinha como subtítulo «São diariamente postos em perigo 150 mecânicos». Aí se explicava que, segundo o Serviço da Segurança no Trabalho do Ministério tinha apurado, a segurança da utilização dos elevadores da AGM revelava graves deficiências. O engenheiro‑chefe especializado neste tipo de aparelhos tinha já proposto restrições à utilização dos elevadores AGM de fabrico italiano e a proibição de novos aparelhos. Contudo, o artigo também indicava que o chefe do Serviço da Segurança no Trabalho sustentava uma tese divergente, no sentido de que não existiam provas suficientes, e que o processo estava ainda a ser examinado.

As decisões e as medidas do Ministério

42. Em 14 de Junho de 2001, o Serviço da Segurança no Trabalho do Ministério tomou uma decisão no processo. Aí concluiu que o processo não tinha revelado elementos de natureza a incitar o Ministério a tomar medidas de controlo do mercado relativamente ao fabricante ou ao importador dos elevadores porque, no que tocava aos novos aparelhos, o fabricante tinha remediado as deficiências verificadas e o importador actuava do mesmo modo relativamente aos que estavam já em serviço.

43. Em 1 de Outubro de 2001, o Ministério aplicou a sanção disciplinar de advertência a T. Lehtinen por este ter difundido, numa emissão informativa e num memorando enviado aos serviços locais da Segurança no Trabalho, uma apresentação falaciosa da posição do Ministério e violado a política de informação deste último. A Comissão de Recurso dos Funcionários confirmou a decisão, indicando que T. Lehtinen não só não tinha cumprido ordens do seu superior, mas continuou também a ocupar‑se do processo após 16 de Fevereiro de 2001, data em que tinha sido dele afastado. Ao invés, a Comissão de Recurso considerou que a entrevista televisiva de 17 de Janeiro de 2001 não tinha sido imprópria e que não se justificava uma advertência por escrito. O Supremo Tribunal Administrativo confirmou a decisão da Comissão de Recurso.

O processo principal

44. A AGM intentou uma acção contra o Estado finlandês e T. Lehtinen no Tampereen käräjäoikeus. A AGM pede a condenação solidária dos demandados a indemnização do prejuízo que consiste na quebra do seu volume de negócios e do seu valor comercial na Finlândia e no resto da Europa.

45. Para fundamentar as suas pretensões, a AGM indica que, em 2000 e 2001, a sua quota no mercado dos elevadores na Finlândia era da ordem de 10% e 15%. Em consequência do comportamento de T. Lehtinen e do Ministério, o volume de negócios baixou de cerca de 135 000 EUR em 2000 para 1 070 EUR em 2002. Além disso, após 2001 verificou‑se uma quebra considerável nos demais países da Europa. Só a diminuição do lucro cifra‑se, em 2001,em cerca de 300 000 EUR e em 2002 em cerca de 750 000 EUR.

46. A AGM alega ter sofrido este e outros prejuízos em consequência de T. Lehtinen ter publicamente difundido informações parciais, erradas e falaciosas sobre os elevadores AGM e de o Ministério nunca ter desmentido estas informações erradas e falaciosas, por exemplo, através da publicação de um comunicado oficial.

IV – Pedido de decisão prejudicial e tramitação processual no Tribunal de Justiça

47. Por despacho de 7 de Novembro de 2003, o órgão jurisdicional de reenvio suspendeu a instância e solicitou ao Tribunal de Justiça que se pronuncie, a título prejudicial, sobre as seguintes questões:

1) É legítimo falar‑se de uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas, na acepção do artigo 28.° CE, ou de uma medida de que o Estado‑Membro se deve abster de tomar, na acepção do artigo 10.°, n.° 2, CE quando um perito, funcionário do Serviço da Segurança no Trabalho do Estado, que não tem poder de decisão, se exprime no principal jornal televisivo de uma estação nacional e em jornais de grande tiragem, bem como junto de organismos comerciais ou profissionais, após ter sido aberto um processo de controlo do mercado mas sem que tenha sido ainda tomada uma decisão, em condições tais que as suas afirmações – feitas directamente ou por intermédio de outras pessoas – sobre o perigo para a saúde ou até para a vida das pessoas de um aparelho fabricado e comercializado por um determinado fabricante são susceptíveis de dar uma imagem negativa do aparelho em causa ou de dificultar a respectiva comercialização?

2) A Directiva 98/37/CEE, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes às máquinas, deve ser interpretada no sentido de que uma ponte elevatória para veículos é contrária às exigências de segurança essenciais que a directiva enuncia quando este aparelho não tenha sido construído em conformidade com a norma SFS EN 1493 por, na concepção da sua estrutura, não ter sido levada em conta a colocação do veículo nas barras elevatórias nos dois sentidos de circulação e os cálculos de resistência de cada uma das barras elevatórias não terem sido efectuados de forma a ter em conta condições de elevação mais desfavoráveis?

3) a) Se for afirmativa a resposta à primeira questão, os actos do funcionário anteriormente descritos são desproporcionados à luz do louvável objectivo de protecção da saúde e da vida das pessoas e, portanto, contrários ao Tratado CE, mesmo que a segunda questão mereça resposta positiva, tendo em conta a natureza desses actos e, em especial, atendendo a que era possível informar dos eventuais perigos e prevenir a ocorrência de situações de risco através de meios diversos dos descritos na primeira questão, que esses actos foram praticados antes mesmo de a autoridade competente ter tomado uma decisão no processo de controlo do mercado e que os mesmos, por visarem especificamente um determinado produto, eram susceptíveis de prejudicar a respectiva comercialização?

b) Se a resposta à questão da proporcionalidade evocada na alínea a) da terceira questão dever ser apreciada pelo tribunal nacional, este deve ter em conta principalmente a eventual não conformidade com as exigências de segurança internas ou comunitárias, ou antes as circunstâncias da divulgação desta não conformidade?

4) A actuação do funcionário descrita na primeira questão pode, nas circunstâncias expostas na alínea a) da terceira questão, ser justificada pelo exercício do direito à liberdade de expressão garantido pelo artigo 10.° da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, mesmo quando seja contrária aos artigo 28.° CE e 30.° CE ou ao artigo 10.° CE?

5) a) Se a actuação do funcionário descrita na primeira questão for contrária aos artigos 28.° CE e 30.° CE, ou ao artigo 10.° CE, esta violação é suficientemente grave e manifesta para que, se forem preenchidas as demais condições para se invocar a responsabilidade, o Estado seja obrigado, por força do direito comunitário, a indemnizar o prejuízo que daí possa ter resultado para a empresa que comercializou o aparelho?

b) A violação invocada na alínea a) é grave e manifesta mesmo quando não possa ser imputada qualquer falta ou negligência à autoridade competente (ou ao funcionário competente) que tem o poder de decisão e esta autoridade (ou funcionário) não tenha, em momento algum, aprovado os actos objecto de censura ou actuado de forma a não permitir que estes produzissem efeitos concretos?

c) O artigo 10.° CE, especificamente o seu n.° 2, confere direitos aos particulares nas circunstâncias referidas na primeira questão?

d) Para além da responsabilidade do Estado, pode exigir‑se, ao abrigo do direito comunitário e nas mesmas condições, a responsabilidade do próprio funcionário pela actuação descrita na primeira questão, se esta for contrária ao direito comunitário?

e) É impossível na prática ou excessivamente difícil obter a reparação com fundamento no direito comunitário, quando o direito interno só permite a reparação de prejuízos económicos diversos dos causados a pessoas ou bens quando estes resultem de um acto penalmente punível ou do exercício da autoridade pública ou, ainda, quando existam razões particularmente sérias para ordenar a reparação?

6) a) Quando a reparação de um prejuízo decorrente da violação, inclusive por negligência, das regras sobre a livre circulação das mercadorias for ordenada por aplicação da lei nacional, o direito comunitário exige que a reparação do prejuízo a ordenar constitua uma punição eficaz e dissuasiva e é incompatível com as regras do direito comunitário referentes à responsabilidade que um funcionário que cometeu uma falta ou uma negligência nos termos da lei interna só responda pelo prejuízo numa proporção razoável, que não corresponde forçosamente à totalidade do prejuízo causado, ou que seja mesmo exonerado de qualquer responsabilidade, quando só lhe possa ser imputada uma negligência ligeira ou ainda que o funcionário e o Estado responsável pela falta ou negligência do funcionário só sejam obrigados a reparar o prejuízo económico diverso do prejuízo causado a pessoas ou bens se este prejuízo resultar de acto penalmente punível ou do exercício da autoridade pública ou quando existam razões particularmente sérias para ordenar a reparação?

b) Se qualquer dos limites à responsabilidade mencionados na precedente alínea a) for incompatível com o direito comunitário, uma decisão de reparação proferida por força do direito nacional deve afastar essa limitação relativamente ao funcionário em causa, mesmo quando daí resulte para este uma obrigação de reparação mais severa ou mais ampla do que a prevista pela lei interna?

48. No processo perante o Tribunal de Justiça, a AGM, o Governo finlandês, T. Lehtinen, a Comissão, e o Governo sueco apresentaram observações escritas e orais. O Governo neerlandês apresentou observações escritas.

V – Apreciação jurídica

A – Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial

49. T. Lehtinen sustenta que o pedido de decisão prejudicial do Tampereen käräjäoikeus é inadmissível. Alega que o processo no órgão jurisdicional de reenvio se encontra em fase preparatória ou inicial e que o objecto do litígio ainda não está suficientemente delimitado. Por falta de diligências de instrução, ainda não está apurada a exactidão dos factos apresentados pelo órgão jurisdicional de reenvio. Em consequência, não é seguro que as questões prejudiciais sejam pertinentes. De resto, de modo algum existe uma responsabilidade dos funcionários nacionais fundada no direito comunitário pelo que são inadmissíveis, pelo menos, as questões prejudiciais nesta matéria.

50. Resulta claramente do artigo 234.°, segundo parágrafo, CE que compete ao órgão jurisdicional nacional decidir em que fase do processo pretende colocar uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça. É o único a ter conhecimento directo dos factos do processo e está, assim, melhor colocado para decidir em que fase do processo precisa de uma decisão prejudicial ( ).

51. De resto, conforme jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, compete ao juiz nacional apreciar tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que coloca. Por conseguinte, se as questões se referem à interpretação do direito comunitário, o Tribunal de Justiça está, em princípio, obrigado a responder‑lhes. O Tribunal de Justiça só se pode recusar a decidir sobre uma questão prejudicial submetida pelo órgão jurisdicional nacional quando seja manifesto que a interpretação ou a apreciação da validade de uma regra comunitária, solicitadas pelo órgão jurisdicional nacional, não têm qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal, quando o problema seja hipotético ou ainda quando o Tribunal não disponha dos elementos de facto ou de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são colocadas ( ).

52. O órgão jurisdicional de reenvio descreveu detalhadamente o quadro factual e jurídico do processo principal. A sua descrição dos factos é confirmada, no essencial, pelas observações das partes. O órgão jurisdicional de reenvio fundamenta aprofundadamente as razões por que solicita a interpretação das disposições de direito comunitário, tem dúvidas quanto à interpretação das disposições e por que motivo entende que a sua interpretação é necessária para resolver o litígio no processo principal. As partes puderam tomar utilmente posição sobre estes aspectos. Nestas condições, o órgão jurisdicional de reenvio pode entender que as suas questões prejudiciais são pertinentes.

53. Para determinar se o direito comunitário permite ou exige uma responsabilidade dos funcionários nacionais é necessário efectuar uma interpretação do direito comunitário material. Por conseguinte, este aspecto deve ser abordado ao apreciar o conteúdo das questões prejudiciais.

54. Consequentemente, o pedido de decisão prejudicial é admissível.

B – Quanto às questões prejudiciais

55. Dado que a resposta à segunda questão prejudicial pode influenciar a resposta às outras questões, importa analisá‑la em primeiro lugar. As restantes questões serão respondidas em conjunto, tal como foram agrupadas.

1. Interpretação da directiva 98/37 (segunda questão prejudicial)

56. Para apreciar a conformidade do elevador com o direito comunitário, o órgão jurisdicional de reenvio solicita ao Tribunal de Justiça que interprete a directiva sobre a segurança de utilização de máquinas. Essencialmente, pergunta se a directiva exige que os veículos possam ser colocados no elevador em ambos os sentidos de circulação, sem que isto influencie a carga máxima admissível indicada pelo fabricante.

57. A norma harmonizada EN 1493 exige que a carga máxima dos elevadores seja calculada em função das condições de elevação mais desfavoráveis. Ela não permite restrições quanto aos sentidos de circulação. Pelo contrário, nos termos do ponto 5.4.6.2. da norma ( ), a carga máxima admissível para modelos como o que está em causa deve ser calculada no mais desfavorável dos dois sentidos de circulação e, correspondentemente, ser indicada com um valor inferior ao que seria possível ao utilizar o sentido mais favorável.

58. Todavia, nos termos dos décimo sétimo e vigésimo considerandos e do artigo 5.°, n.° 2, da directiva ( ), a conformidade de uma máquina com a norma harmonizada fornece apenas uma presunção de conformidade com as exigências de segurança da directiva. Assim, a norma limita‑se a facilitar a prova de que uma máquina está conformidade com a directiva. Porém, a prova pode igualmente ser produzida de outro modo. Como o Governo finlandês correctamente indica, a própria directiva prevê, por exemplo, no artigo 8.°, n.° 2, alínea b), um exame de tipo, que pode também fazer prova da conformidade. Assim, o cumprimento da norma EN 1493 não constitui uma condição de conformidade dos elevadores com a directiva.

59. O organismo italiano de certificação apreciou a conformidade com as exigências da directiva relativas à segurança com base nas instruções de uso do fabricante. Com efeito, a directiva também só exige que as máquinas não devem apresentar quaisquer riscos «quando [...] utilizad(a)s de acordo com o fim a que se destinam», quando são «[...] utilizada(s) nas condições previstas pelo fabricante», «de acordo com as condições previstas pelo fabricante» e «nas condições de [...] funcionamento previstas pelo fabricante» ( ). Por conseguinte, em princípio a AGM tem razão quando alega que as indicações do fabricante devem servir de base à apreciação.

60. Todavia, no contexto da eliminação de entraves às trocas comerciais no interior da Comunidade, a directiva tem especialmente em conta o «custo social» decorrente dos acidentes provocados pela utilização das máquinas e sublinha que os acidentes podem ser reduzidos através da integração de segurança na concepção das máquinas. A directiva pretende aproximar as disposições em matéria de segurança sem baixar os níveis de protecção. A manutenção e a melhoria do nível de segurança constitui um dos seus objectivos essenciais ( ).

61. À luz destes objectivos, deve ser atribuída especial importância às exigências do ponto 1.1.2. do anexo I ( ). Nos termos da observação preliminar 1, segundo período, do anexo I, estas exigências aplicam‑se a todas as máquinas, independentemente das condições previstas pelo fabricante. Nos termos da alínea a), as máquinas devem, de origem, estar aptas a cumprir a função a que se destinam sem expor a riscos as pessoas que com elas trabalham quando tais operações sejam efectuadas de acordo com as condições previstas pelo fabricante. As medidas de segurança tomadas devem ter por objectivo eliminar os riscos de acidente inclusivamente nos casos em que tais riscos resultem de situações anómalas previsíveis. Também nos termos da alínea c), as máquinas devem ser projectadas por forma a evitar a sua utilização anómala nos casos em que esta constitua fonte de risco.

62. Quanto à escolha das soluções mais adequadas, a alínea b) prevê que o fabricante deve primeiro eliminar ou reduzir os riscos através da integração da segurança na concepção e no fabrico da máquina. Deve tomar as medidas de protecção necessárias apenas em relação aos riscos que não possam ser eliminados deste modo. Só se as medidas de protecção adoptadas não forem completamente eficazes será necessário informar os utilizadores dos riscos residuais.

63. Logo, deve concluir‑se que a directiva atribui grande importância à protecção da saúde e exige, em função das possibilidades técnicas e económicas, o nível de protecção mais elevado alcançável e também proporcionado. Nestes termos, os riscos devem ser eliminados logo ao fabricar a máquina, subsidiariamente através de medidas de protecção necessárias e só em último lugar reduzidos através da informação aos utilizadores.

64. Como a Comissão alegou, sem ter sido contestada, a experiência mostra que, no estado actual da técnica, é possível conceber elevadores que suportam a carga máxima independentemente do sentido em que o veículo é colocado e da repartição da carga que daí resulta. Em especial, é de supor que nos elevadores como os que estão em causa no processo principal, as barras elevadoras etc., podem ser dimensionadas de modo a que o peso máximo indicado possa ser sustentado em todas as condições de elevação. A tal não se opõem, tanto quanto é possível apurar, quaisquer obstáculos técnicos ou económicos insuperáveis.

65. Alternativamente, uma medida de protecção poderia também garantir a segurança, por exemplo, através de um dispositivo de alarme automático que, ao ser ultrapassado o limite de carga, evitaria eventuais perigos através de sinais de alarme e do bloqueamento do mecanismo de elevação. Isto permitiria garantir uma segurança muito semelhante à da solução oferecida a nível da concepção e de modo mais económico.

66. A terceira possibilidade seria fornecer instruções de utilização, que reduziriam a utilização incorrecta e os riscos daí resultantes. Esta solução – em contraste com as duas alternativas anteriores – presta‑se a erros de utilização mesmo quando as instruções parecem ser simples e, assim, não oferece qualquer nível de protecção comparável. Por conseguinte, os órgãos de coordenação das inspecções actuaram correctamente ao apresentarem uma proposta de interpretação, segundo a qual restrições quanto ao sentido e a utilização de tabelas de cargas não são compatíveis com as exigências de segurança da directiva.

Conclusão provisória

67. A directiva deve ser interpretada no sentido de que elevadores como os que estão em causa no processo principal só satisfazem as exigências de segurança da directiva quando podem sustentar veículos nos dois sentidos de circulação até ao seu limite máximo de carga ou, pelo menos, quando se assegura, através de medidas de protecção eficazes, que é evitado um carregamento incorrecto ou excessivo.

2. Restrições à livre circulação de mercadorias; violação do princípio da lealdade comunitária (primeira, terceira e quarta questões prejudiciais)

68. Através da sua primeira, terceira e quarta questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se em circunstâncias como as do processo principal declarações públicas como as de T. Lehtinen devem ser consideradas um comportamento imputável ao Estado, que constitui uma restrição à livre circulação de mercadorias (b) ou uma violação do princípio da lealdade comunitária (c) e em que medida isto pode eventualmente ser justificado pela liberdade de expressão ou pelo objectivo de protecção da saúde, no respeito do princípio da proporcionalidade (d). Porém, importa explicar primeiro o critério de apreciação (a).

a) Quanto ao critério de apreciação: a directiva em lugar do artigo 28.° CE

69. O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em primeira linha, quanto à conformidade do comportamento de T. Lehtinen e do Ministério com o artigo 28.° CE. Contudo, o artigo 28.° CE não pode ser utilizado como critério de apreciação se o domínio em causa estiver exaustivamente harmonizado através do direito derivado. Assim, toda e qualquer medida nacional, num domínio que foi objecto de uma harmonização a nível comunitário, deve ser apreciada à luz dessa medida de harmonização e não das liberdades fundamentais. Para determinar se existe uma harmonização exaustiva é necessário atender, em especial, aos objectivos e ao conteúdo da medida ( ).

70. Tal como resulta do artigo 1.°, conjugado com o anexo IV, ponto A, n.° 15, da directiva, os elevadores de veículos estão abrangidos pelo âmbito de aplicação deste diploma. A directiva estabelece no artigo 3.°, conjugado com o anexo I, um grande número de exigências de segurança específicas para máquinas. O artigo 8.° fixa regras precisas e detalhadas para o exame destas exigências, e o artigo 10.° prevê uma marcação CE, que deve ser conferida em caso de conformidade. O artigo 2.°, n.° 1 e o artigo 3.° proíbem a colocação no mercado de máquinas que não satisfazem as exigências. Por força do artigo 4.°, n.° 1, da directiva, os Estados‑Membros não podem entravar a colocação no mercado de máquinas que observem o disposto na presente directiva. Estas proibições reflectem o objectivo da directiva, que também está patente no sexto e sétimo considerandos: harmonizar as disposições e procedimentos em matéria de segurança existentes a nível nacional, para eliminar os entraves às trocas comerciais com máquinas. Isto é reiterado no artigo 2.°, n.° 2, visto que por força desta disposição os Estados‑Membros não podem estabelecer quaisquer exigências adicionais relativas à segurança das máquinas. Só se se verificar, posteriormente, a existência de perigo é que os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias, nos termos do artigo 7.º

71. As exigências de segurança para colocação de máquinas no mercado relevantes para a livre circulação de mercadorias estão, assim, completamente harmonizadas ( ).. Logo, como T. Lehtinen correctamente afirmou na audiência, a directiva é o único critério de apreciação. O artigo 28.° CE não pode ser aplicado – nem mesmo adicionalmente.

b) Violação do artigo 4.°, n.° 1, da directiva (primeira questão prejudicial)

72. É certo que o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que esclareça se, nas circunstâncias do processo principal, há um comportamento do Estado que restringe a livre circulação de mercadorias, consagrada no artigo 28.° CE. Mas, para dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio ( ), deve examinar‑se à luz das conclusões acabadas de tirar se há violação da directiva ( ). Cabe aqui analisar se declarações como as de T. Lehtinen e do Ministério violam o artigo 4.°, n.° 1, da directiva.

73. O artigo 4.°, n.° 1, da directiva é violado quando um Estado‑Membro toma uma medida que restringe ou entrava a colocação no mercado de uma máquina conforme com a directiva.

i) Quanto à conformidade do elevador com a directiva

74. Como resulta do que foi dito, a proibição de restrições prevista no artigo 4.°, n.° 1 só se aplica quando a máquina obedece às disposições da directiva. Ora, de acordo com as informações disponíveis, deve partir‑se do princípio de que elevadores como os da AGM não satisfazem objectivamente as exigências de segurança acima referidas.

75. É aplicável, é certo, a presunção de conformidade constante do artigo 5.°, n.° 1, da directiva. Com efeito, o elevador foi certificado conforme com a directiva e munido da marcação CE de conformidade, nos termos do artigo 10.° da directiva. Mas isso não significa que os Estados‑Membros não possam tomar medidas para afastar perigos que venham a surgir. Pelo contrário, nos termos do artigo 7.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva, se um Estado‑Membro verificar que uma máquina, utilizada de acordo com o fim para que se destina, pode comprometer a segurança das pessoas ou dos bens, tomará todas as medidas necessárias para retirar essa máquina do mercado. Por força do segundo parágrafo, o Estado‑Membro informará imediatamente a Comissão de tal medida e indicará as razões da sua decisão. Logo, a verificação de um perigo afasta a presunção de conformidade prevista no artigo 5.°, n.° 1, da directiva.

76. Contudo, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o Ministério competente nem efectuou tal verificação nem tomou medidas para retirar os elevadores do mercado; também não foi enviada uma comunicação fundamentada à Comissão, nos termos do artigo 7.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva. Por conseguinte, os dados do processo principal sugerem que a presunção de conformidade do elevador com as disposições da directiva continuava a existir à data relevante e, deste modo, a proibição de restrições do artigo 4.°, n.° 1, da directiva era aplicável ao modelo de elevador da AGM.

ii) Quanto à existência de um comportamento do Estado‑Membro

77. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, é possível que as declarações públicas de T. Lehtinen, em que indicou que os elevadores da AGM eram desconformes com uma norma harmonizada e perigosos, constituam uma restrição do Estado‑Membro à colocação no mercado. Há, por isso, que verificar se os avisos feitos em público por um funcionário relativamente a um produto devem ser entendidos como comportamento de um Estado‑Membro. Por outras palavras: é possível imputar ao Estado‑Membro declarações como as de T. Lehtinen?

78. Importa, em primeiro lugar, ter em conta que o Tribunal de Justiça ainda não se pronunciou sobre uma situação como a que está em apreço. Até agora, o Tribunal de Justiça só admitiu uma imputação do comportamento, em primeiro lugar, (naturalmente) no caso normal em que os funcionários actuam de acordo com as instruções dos seus superiores ou nos termos da legislação de um Estado‑Membro. Em segundo lugar, imputou aos Estados‑Membros as acções de particulares quando estes actuavam sob a direcção e de acordo com as instruções das autoridades estatais ( ). Finalmente e em terceiro lugar, o Tribunal de Justiça imputou também a um Estado‑Membro as acções de particulares quando estes não actuavam sob a direcção do Estado mas o Estado‑Membro tinha, porém, uma obrigação positiva de pôr termo a estas acções de particulares ( ).

79. Com excepção da AGM, todas as partes no caso em apreço entendem que T. Lehtinen actuou na qualidade de particular. Segundo as mesmas, isso decorre da falta de poder de decisão de T. Lehtinen e das declarações públicas através das quais o Ministério informou que T. Lehtinen não representava a sua posição oficial. Portanto, reconhecem que apenas a actuação do chefe do serviço corresponde a um comportamento do Estado. Nestas condições, só há responsabilidade do Estado finlandês se o chefe do serviço, ao não tomar medidas relativamente a T. Lehtinen, violou deveres de protecção impostos aos Estados‑Membros nos termos do acórdão Comissão/França ( ) e do Regulamento n.° 2679/98 ( ). Porém, estes critérios só são aplicáveis se o Estado tem de reagir às acções de particulares mas não se ele próprio actuou – por exemplo, através dos seus funcionários ( ). Em consequência, há que verificar previamente se T. Lehtinen actuou em representação do Estado ou na qualidade de particular.

80. Neste contexto, deve ter‑se em conta que – ao invés da proibição de produtos – os avisos feitos (pelo Estado) relativamente a produtos ainda não têm, eles próprios, qualquer efeito restritivo sobre o mercado. Pelo contrário, só as reacções dos operadores económicos relevantes aos avisos podem produzir tais efeitos. Em consequência, ao determinar se as declarações de um funcionário devem ser imputadas ao seu empregador, é decisivo o modo como as declarações são entendidas pelos operadores económicos relevantes ( ). Com efeito, se os operadores económicos, face às circunstâncias, partirem do princípio de que as declarações de um funcionário correspondem a um aviso do Estado relativamente a certos produtos, estas declarações influenciam o seu comportamento com a força da autoridade pública, tal como um verdadeiro aviso do Estado. Nesta hipótese, os efeitos de tais declarações podem perfeitamente ser equivalentes a uma proibição das autoridades.

81. Como refere o órgão jurisdicional de reenvio, no caso vertente afigura‑se também que a redução das vendas a quase zero se deve às declarações de T. Lehtinen. Verificando‑se tal queda, o efeito das declarações corresponde a uma proibição de venda. De resto, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à responsabilidade dos funcionários em direito comunitário que não só actos administrativos formais mas também simples actos materiais ( ), tais como declarações públicas ( ) ou a publicação de informações de serviço ( ), podem implicar uma responsabilidade da Comunidade. O nexo, exigido para esse efeito, entre as declarações e as funções oficiais, parece existir em circunstâncias como as do caso em apreço.

82. Compete aos Estados‑Membros assegurar que os seus funcionários não emitem, com força de autoridade pública, opiniões próprias em contradição com a linha oficialmente adoptada. Se, não obstante, surge a impressão de autoridade pública, essa aparência tem de ser imediatamente eliminada através de informações adequadas. Senão, a menos que o funcionário seja manifestamente incompetente, tem lugar uma imputação ao Estado.

83. Contrariamente ao entendimento dos Governos neerlandês e sueco, os Estados‑Membros não se podem eximir à imputação invocando a repartição interna das competências (no Ministério) ( ). Na verdade, os efeitos das declarações públicas são determinados apenas pela percepção dos seus destinatários.

84. Isto está de acordo com o direito internacional, ao qual o Tribunal de Justiça recorreu ( ). Em direito internacional, a imputação só tem lugar se e na medida em que é criada a aparência jurídica do exercício da autoridade pública ( ). Também as outras situações em que há uma imputação são semelhantes em direito internacional e europeu: actos de instituições ( ), actos praticados de acordo com instruções ( ) e aquiescência ou omissão indevida por parte do Estado ( ).

85. De acordo com estes princípios, a Comissão Europeia dos Direitos do Homem e o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem declararam igualmente que os funcionários de qualquer escalão, também dos mais baixos, podem violar a Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. Isto aplica‑se também quando os funcionários actuam sem autorização e mesmo à margem ou em contradição com instruções ( ).

86. É certo que a aplicação dos critérios estabelecidos pelo direito comunitário ao caso a analisar deve ser feita pelos órgãos jurisdicionais nacionais ( ). Contudo, o Tribunal de Justiça pode fornecer, segundo as circunstâncias do caso, directrizes e orientações ( ).

87. Como já se referiu ( ), para determinar se as declarações de um funcionário são imputáveis ao seu empregador, é decisivo saber se as circunstâncias que as rodeiam levam os seus destinatários a supor que se trata de declarações com força de autoridade pública feitas pelo funcionário competente no exercício de poderes de autoridade, ou se aqueles reconhecem que se trata da expressão de opiniões pessoais. Ao apreciar esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio deve ponderar todas as circunstâncias.

88. Alguns dados do processo principal, que indicam que os destinatários das declarações referem que T. Lehtinen exprimiu apenas o seu ponto de vista pessoal, militam contra uma imputação ao Estado finlandês.

89. Por exemplo, relativamente às declarações feitas por T. Lehtinen em 9 de Janeiro de 2001, no quadro de uma reunião da Confederação do Comércio Técnico, a carta enviada pela Confederação ao Ministério, em 29 de Janeiro de 2001, indicia que os participantes na reunião entendiam claramente que a posição de T. Lehtinen não era a posição do Ministério ( ).

90. O mesmo vale quanto aos artigos publicados em jornais regionais de 17 de Fevereiro de 2001 e de 13 de Junho de 2001. Com efeito, segundo as informações disponíveis, aqueles expunham as diferentes opiniões de T. Lehtinen e do chefe do serviço e indicavam também que o chefe do serviço, que tinha poderes de decisão, era superior hierárquico de T. Lehtinen ( ).

91. Ao invés, os dados do processo principal, segundo os quais os destinatários das declarações podiam supor que T. Lehtinen, como funcionário competente, defendia a posição oficial da sua autoridade, militam a favor da imputação do seu comportamento ao Estado finlandês.

92. Por exemplo, as indicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio relativamente ao programa televisivo de 17 de Janeiro de 2001 sugerem que os telespectadores podiam ficar com a impressão de que T. Lehtinen defendia a posição do Ministério, na qualidade de funcionário competente. Com efeito, nesse programa a posição de T. Lehtinen foi apresentada como a posição das autoridades finlandesas e este apareceu na qualidade de representante do Ministério numa entrevista que foi filmada no seu escritório, com autorização do conselheiro administrativo, seu superior hierárquico directo ( ).

93. As declarações do órgão jurisdicional de reenvio mostram também que a Confederação dos Metalúrgicos e os responsáveis pela segurança nas empresas (ou seja, o grupo‑alvo dos clientes dos elevadores) podiam ficar com a impressão de que o ponto de vista de T. Lehtinen era o ponto de vista do Ministério competente. Com efeito, estes grupos‑alvo tinham recebido o relatório de T. Lehtinen, de 12 de Fevereiro de 2001, sob a epígrafe «Ministério dos Assuntos Sociais e da Saúde», «Serviço da Segurança no Trabalho» e «Engenheiro‑chefe Tarmo Lehtinen» ( ).

94. Além disso, segundo expõe o órgão jurisdicional de reenvio, a autoridade sueca encarregada da segurança no trabalho considerou que o relatório redigido por T. Lehtinen em língua inglesa, de 19 de Fevereiro de 2001, correspondia ao ponto de vista do Ministério ( ). Segundo estas indicações, nos meios europeus de peritagem foi também criada a impressão de que o relatório reflectia a posição do Ministério ( ).

95. De resto, quanto às declarações de T. Lehtinen, o órgão jurisdicional de reenvio refere que T. Lehtinen actuou em cada caso como funcionário do Ministério, sem nunca indicar que estava a exprimir o seu ponto de vista pessoal. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, aos olhos do público, T. Lehtinen também não era manifestamente incompetente. Acresce que T. Lehtinen estava encarregado do processo de controlo do mercado até ter sido afastado destas funções pelo chefe do serviço, em 16 de Fevereiro de 2001.

96. Porém, quando é criada a impressão de que as declarações são feitas com poderes de autoridade que na realidade não existem, o Estado‑Membro pode evitar a imputação destas declarações se eliminar imediatamente essa aparência através de informações adequadas ( ).

97. No entanto, segundo indica o órgão jurisdicional de reenvio, o Ministério nunca informou os destinatários das declarações feitas por T. Lehtinen em 17 de Janeiro, 12 e 19 de Fevereiro de 2001, de que estas divergiam da sua própria posição. Assim, nada sugere que o Ministério tenha actuado com a prontidão necessária para eliminar a impressão, criada por estas declarações, de que T. Lehtinen defendia uma posição oficial. Além disso, os dois artigos publicados em jornais regionais não devem ter tido o mesmo impacto da entrevista televisiva nem o mesmo círculo de destinatários que as declarações de T. Lehtinen.

98. Em suma, relativamente às declarações feitas por T. Lehtinen em 9 de Janeiro, 17 de Fevereiro e 13 de Junho de 2001, os dados do processo principal indicam que T. Lehtinen actuou apenas na qualidade de particular. Pelo contrário, relativamente às suas declarações de 17 de Janeiro, de 12 e 19 de Fevereiro de 2001, os dados do processo principal indicam que o seu comportamento é imputável ao Estado finlandês e que, portanto, estamos perante o comportamento de um Estado‑Membro ( ).

99. Contudo, ao proceder à apreciação final das questões relativas à imputação, o órgão jurisdicional de reenvio terá de esclarecer mais pormenorizadamente as circunstâncias concretas. Na verdade, só na audiência, em resposta às questões do Tribunal de Justiça, é que o Governo finlandês e T. Lehtinen indicaram que, no programa televisivo da TV 1, foi posteriormente apresentada também a posição do Ministério. Além disso, o chefe do serviço esclareceu oportunamente a Confederação dos Metalúrgicos e o Governo sueco de que T. Lehtinen tinha exprimido um ponto de vista pessoal. Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio terá de apurar até que ponto as medidas do Ministério puderam ainda chegar a tempo aos destinatários das declarações de T. Lehtinen e dissipar a impressão de que se tratava de declarações oficiais do Ministério ( ).

iii) Quanto à restrição ou entrave à colocação dos elevadores no mercado

100. Resta esclarecer se o comportamento de T. Lehtinen restringiu ou entravou a colocação dos elevadores no mercado.

101. Como reflexo da livre circulação de mercadorias a nível do direito derivado, o artigo 4.°, n.° 1, da directiva proíbe, no sentido da chamada fórmula «Dassonville», qualquer medida susceptível de prejudicar, directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, o comércio intracomunitário de máquinas no âmbito de aplicação da directiva ( ).

– Quanto às restrições decorrentes do comportamento imputável

102. Sendo imputáveis ao Estado finlandês as declarações públicas feitas por T. Lehtinen em 17 de Janeiro, 12 e 19 de Fevereiro de 2001, importa perguntar se estas declarações do Estado violam o artigo 4.° da directiva.

103. No acórdão Comissão/Irlanda, dito «Buy Irish», o Tribunal de Justiça atribuiu já efeitos restritivos a uma campanha publicitária de promoção de produtos nacionais, que em nada menosprezava os produtos concorrentes provenientes do estrangeiro ( ). Por maioria de razão, as declarações do Estado através das quais se indica em noticiários televisivos, em relatórios aparentemente oficiais amplamente difundidos e em entrevistas aos jornais que uma máquina é desconforme com uma norma harmonizada e perigosa são susceptíveis de prejudicar, pelo menos indirecta e potencialmente, a colocação da máquina no mercado.

104. Por conseguinte, os dados do processo principal sugerem que estas declarações de T. Lehtinen correspondem a medidas de um Estado‑Membro que restringem ou entravam a colocação no mercado de uma máquina cuja conformidade com a directiva foi certificada e, deste modo, violam o artigo 4.°, n.° 1, da directiva.

105. Por conseguinte, deve responder‑se à questão prejudicial que:

As declarações não autorizadas de um funcionário, através das quais indica que uma máquina, cuja conformidade com a directiva foi certificada, é contrária a uma norma harmonizada e perigosa, constituem uma violação do artigo 4.°, n.° 1, da directiva quando o comportamento do funcionário é imputável ao Estado‑Membro. Tais comentários são‑lhe imputáveis se, face à forma e às circunstâncias, os destinatários das declarações ficam com a impressão de que se trata de comunicações oficiais do Estado e não de opiniões pessoais do funcionário. Neste contexto, pode sobretudo ser relevante que:

– o funcionário é, em geral, competente no domínio em causa;

– o funcionário utiliza o timbre oficial da autoridade competente para apresentar as suas declarações escritas;

– o funcionário concede entrevistas televisivas nas instalações do departamento onde trabalha;

– o funcionário não indica que as suas declarações têm carácter pessoal e divergem da posição oficial da autoridade competente e

– as autoridades estatais competentes não tomam imediatamente as medidas necessárias para dissipar a impressão, criada junto dos destinatários das declarações do funcionário, de que se trata de comunicações oficiais do Estado.

– Quanto às restrições decorrentes de um comportamento não imputável

106. Na medida em que o órgão jurisdicional de reenvio entenda, de acordo com os critérios supramencionados, que as declarações de T. Lehtinen constituem opiniões pessoais e recuse a sua imputação ao Estado, pode dar-se uma violação do artigo 4.° da directiva decorrente da passividade do Estado finlandês, contrária às obrigações que lhe incumbem.

107. O Tribunal de Justiça declarou que os artigos 28.° CE e 10.° CE obrigam os Estados‑Membros a tomarem todas as medidas necessárias e apropriadas para assegurar no seu território o respeito dessa liberdade fundamental e as medidas suficientes para impedir que sejam criados obstáculos à livre circulação de mercadorias, nomeadamente por acções de particulares no seu território contra produtos originários de outros Estados‑Membros ( ). Porém, os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação para determinar quais são, em cada situação, as medidas necessárias e apropriadas – não cabe às instituições comunitárias substituir‑se aos Estados‑Membros para lhes indicar as medidas que devem adoptar e aplicar efectivamente ( ). Todavia, cabe ao Tribunal de Justiça, tendo em conta os poderes de apreciação supramencionados, verificar se o Estado‑Membro em causa tomou realmente medidas adequadas ( ).

108. Segundo indica o órgão jurisdicional de reenvio, relativamente às declarações feitas por T. Lehtinen em 9 de Janeiro de 2001, o Ministério tinha sido informado, através de uma carta posteriormente enviada pela Confederação do Comércio Técnico, de que esta tinha conhecimento de que a posição do Ministério era diferente. Além disso, o chefe do serviço enviou, em 8 de Fevereiro de 2001, um fax ao presidente da Confederação Industrial e do Comércio, no qual contradisse as declarações de T. Lehtinen. Os artigos publicados na imprensa escrita em 17 de Fevereiro de 2001 e em 13 de Junho de 2001 ( ) indicam que o processo de controlo do mercado ainda não estava concluído e que o Ministério considerava então que a máquina era conforme com a directiva e não colocava qualquer perigo ( ).

109. Estas circunstâncias sugerem que o Ministério podia entender que não eram necessárias quaisquer outras medidas. Assim, o Estado finlandês teria cumprido os seus deveres de protecção face a interferências de particulares na livre circulação de mercadorias. Nesta medida, não existiriam quaisquer restrições impostas por um Estado‑Membro, na acepção do artigo 4.°, n.° 1, da directiva.

c) Artigo 10.°, segundo parágrafo, CE

110. Através da sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende ainda saber se os comportamentos de T. Lehtinen e do Ministério infringem os deveres decorrentes do artigo 10.°, segundo parágrafo, CE. Porém, como lex generalis, o artigo 10.°, segundo parágrafo, CE pospõe‑se à violação de normas mais concretas ( ). O artigo 10.°, segundo parágrafo, CE só pode atribuir direitos próprios na medida em que, além da violação de uma norma concreta, se verifique um incumprimento de obrigações ( ). No processo principal não há quaisquer indicações nesse sentido.

d) Quanto à justificação (terceira e quarta questões prejudiciais)

111. Atendendo ao critério de apreciação e aos resultados obtidos até agora, através das suas terceira e quarta questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se a violação do artigo 4.°, n.° 1, da directiva pelo comportamento de T. Lehtinen pode ser justificada pelo objectivo de protecção da saúde ou pela liberdade de expressão.

i) Quanto à justificação baseada no objectivo de protecção da saúde (terceira questão prejudicial)

112. A directiva regula precisamente a protecção da saúde humana face às máquinas por ela abrangidas. Por conseguinte, a colocação no mercado de máquinas conformes com a directiva só pode ser sujeita a restrições mais amplas, por motivos de protecção da saúde, nos termos do artigo 7.°, n.° 1.

113. De acordo com as indicações do órgão jurisdicional de reenvio relativamente ao processo principal, o Ministério não tomou qualquer das medidas previstas no artigo 7.° da directiva. À data das declarações de T. Lehtinen, estava em curso o processo de controlo do mercado e, na perspectiva do chefe do serviço, que tinha poderes de decisão, não tinha sido constatado qualquer perigo para a saúde humana, na acepção do artigo 7.°. A Comissão também não foi informada nos termos do artigo 7.°, n.° 1, segundo parágrafo. Assim, uma justificação baseada em objectivos de protecção da saúde é problemática, desde logo, porque o Estado‑Membro não os prosseguia.

114. De resto, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, também não é possível detectar aqui um risco objectivo. Mas, mesmo que existisse um risco, faltaria proporcionalidade às dificuldades causadas por T. Lehtinen.

115. Resulta de jurisprudência constante que o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito comunitário, exige que os actos adoptados não ultrapassem os limites do adequado e necessário à realização dos objectivos prosseguidos pela regulamentação em causa. Entende‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos pretendidos ( ).

116. Avisos feitos em público, como os de T. Lehtinen sobre os riscos dos elevadores da AGM, podem ser adequados para reduzir o «perigo» mas em contrapartida é duvidoso que sejam necessários. Uma medida alternativa igualmente adequada, menos rígida, seria, por exemplo, uma carta aos utentes dos elevadores, informando‑os especificamente sobre os perigos detectados por T. Lehtinen. Não é por acaso que já se tinha enveredado por este caminho relativamente ao travamento de segurança defeituoso.

117. De qualquer modo, parece faltar proporcionalidade às declarações. Com efeito, de acordo com a exposição do órgão jurisdicional de reenvio, o «perigo», que T. Lehtinen entendia decorrer das restrições quanto ao sentido de circulação, não podia ser especialmente grave: segundo essa exposição, a máquina e as tabelas de cargas eram fáceis de utilizar e, não obstante o elevado número de modelos vendidos, não era conhecido qualquer acidente cuja causa fosse atribuída às restrições quanto ao sentido de circulação ( ). Em contrapartida, declarações públicas do tipo e com a forma das declarações de T. Lehtinen são susceptíveis de restringir consideravelmente a livre circulação de mercadorias.

ii) Quanto à justificação baseada na liberdade de expressão (quarta questão prejudicial)

118. Foi sobretudo o Governo sueco que frisou, acertadamente, a importância do direito fundamental à liberdade de expressão, consagrado no artigo 12.° da constituição finlandesa, no artigo 10.° da CEDH e como princípio geral do direito comunitário. Como fundamento essencial de uma sociedade democrática, a liberdade de expressão deve ser reconhecida também aos funcionários dos Estados‑Membros, bem como aos funcionários da Comunidade ( ).

119. Em contrapartida, o próprio Estado‑Membro não goza de qualquer liberdade de expressão. Tal como as instituições da Comunidade está, pelo contrário, vinculado por esta garantia. O Estado‑Membro tem de assegurar a liberdade de expressão dos particulares e não a pode invocar contra eles.

– Quanto à justificação do comportamento imputável

120. Se o comportamento de T. Lehtinen for imputável ao Estado finlandês, exclui-se consequentemente uma justificação baseada na liberdade de expressão. Na verdade, em caso de imputação, as declarações feitas por T. Lehtinen em 17 de Janeiro, 12 e 19 de Fevereiro de 2001 constituem declarações do Estado, e não de um particular. Ora, o Estado finlandês não pode exercer um direito próprio à liberdade de expressão e opô‑lo à AGM. Nesta medida, também não tinha de garantir tal direito ao seu funcionário Lehtinen. É certo que, ao abrigo da liberdade de expressão, T. Lehtinen podia ter o direito de se pronunciar em nome próprio, mas não o direito de fazer estas declarações em público na qualidade de representante do Estado finlandês.

– Quanto à justificação do comportamento não imputável

121. Ao invés, uma justificação baseada na liberdade de expressão é, em princípio, admissível, desde que o comportamento de T. Lehtinen não seja imputável ao Estado finlandês. Com efeito, ao pronunciar‑se em nome próprio, o funcionário exerce a sua liberdade de expressão face ao Estado‑Membro. O Estado‑Membro deve respeitar este direito fundamental. Porém, dado que o Estado‑Membro deve, ao mesmo tempo, garantir a livre circulação de mercadorias o que, eventualmente, implica um dever de intervir ( ), pode surgir um dilema.

122. Colocado perante um tal dilema, o Estado‑Membro deve ter a possibilidade de invocar a liberdade de expressão do seu funcionário, na medida em que as circunstâncias concretas o obriguem a respeitá‑la. Neste contexto, os interesses devem ser ponderados tendo em conta todas as circunstâncias do caso concreto. A este respeito, o Estado‑Membro dispõe de um amplo poder de apreciação. Porém, compete ao Tribunal de Justiça verificar se as restrições das liberdades fundamentais são proporcionais à luz da protecção dos direitos fundamentais ( ).

123. Segundo expõe o órgão jurisdicional de reenvio, T. Lehtinen exprimiu o seu ponto de vista antes de o Ministério ter tomado uma decisão. A sua crítica foi muito severa e dirigida apenas aos elevadores de uma marca, mas justificou o seu ponto de vista com considerações objectivas acerca do modelo do elevador e, além disso, não o criticou desnecessariamente. Através das suas declarações prosseguia, pelo menos, também objectivos de protecção da saúde. Nestes termos, T. Lehtinen exerceu o seu direito à liberdade de expressão num domínio em que era especialista e, com as suas declarações, prosseguia importantes objectivos de interesse público.

124. Neste contexto, o Ministério esclareceu precisamente os leitores dos artigos de jornal menos informados de que T. Lehtinen exprimia o seu ponto de vista pessoal, que o processo de controlo do mercado ainda estava em curso e que não existiam provas de que os elevadores fossem perigosos ou desconformes com uma norma harmonizada. Assim, o Ministério tomou medidas para reduzir ao mínimo as repercussões dos comentários de T. Lehtinen sobre a livre circulação de mercadorias.

125. Face a tais circunstâncias, é de supor que o Ministério, no âmbito do seu poder discricionário, podia partir do princípio de que eram toleráveis as restantes restrições à livre circulação de mercadorias decorrentes das opiniões pessoais de T. Lehtinen, porque não seria possível uma protecção mais ampla sem restringir desproporcionadamente a liberdade de expressão de T. Lehtinen.

126. Em especial, não seria aceitável que o Ministério proibisse, a título preventivo, T. Lehtinen de prestar declarações. Este tipo de proibição preventiva nega a liberdade de expressão no caso concreto e, por conseguinte, só se justifica em circunstâncias excepcionais. De qualquer forma, se o direito finlandês (em matéria de função pública) permitir uma proibição preventiva, o direito comunitário de modo algum a pode exigir, em tais circunstâncias, para proteger a livre circulação de mercadorias. A forma e a data das declarações também não sugerem que seria necessária uma intervenção mais enérgica ou que as medidas efectivamente tomadas ultrapassaram a margem de discricionariedade do Estado finlandês.

iii) Conclusão provisória

127. Em circunstâncias como as do processo principal, uma violação do artigo 4.°, n.° 1, da directiva através de declarações de um funcionário, imputáveis ao seu Estado‑Membro, não pode ser justificada nem com base em objectivos de protecção da saúde, nem com base na liberdade de expressão do funcionário. Porém, em circunstâncias como as do processo principal, um Estado‑Membro não está obrigado a proibir declarações pessoais de um funcionário que são susceptíveis de afectar a livre circulação de mercadorias.

3. Responsabilidade do Estado e responsabilidade dos funcionários (quinta e sexta questões prejudiciais)

128. Se, em circunstâncias como as do processo principal, se verificar uma violação dos artigos 28.° CE e 30.° CE ou do artigo 10.° CE, o órgão jurisdicional de reenvio pede que se esclareça se estão preenchidos os pressupostos para se exigir a responsabilidade do Estado com base no direito comunitário, se o direito comunitário permite ou exige também uma responsabilidade do funcionário que pratica o acto e em que medida as condições de efectivação de tal responsabilidade exigem eventualmente uma interpretação do direito finlandês em conformidade com o direito comunitário.

129. Face aos resultados da análise feita anteriormente, deve porém dar-se resposta às questões do órgão jurisdicional de reenvio atendendo à violação do artigo 4.°, n.° 1, da directiva pelas declarações feitas por T. Lehtinen em 17 de Janeiro, 12 e 19 de Fevereiro, as quais, segundo sugerem os dados do processo principal, são imputáveis ao Estado finlandês e, deste modo, enquanto medida de um Estado‑Membro, restringiram ou entravaram a colocação dos elevadores no mercado.

a) Quanto à responsabilidade do Estado

130. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, um Estado‑Membro está obrigado a reparar os prejuízos causados por violações do direito comunitário quando se encontram reunidas três condições: que a norma jurídica violada vise atribuir direitos aos particulares, que a violação seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo de causalidade directo entre a violação da obrigação que incumbe ao Estado e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas ( ).

131. Estas três condições são exigidas tanto no caso de os prejuízos resultarem de uma omissão do Estado‑Membro, como no caso de decorrerem da adopção de um acto legislativo ou administrativo que viole o direito comunitário, quer tenha sido adoptado pelo próprio Estado‑Membro quer por um organismo de direito público juridicamente independente do Estado ( ).

i) Direitos a proteger individualmente [alínea c) da quinta questão prejudicial]

132. Com a alínea c) da sua quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 10.° CE, em especial o seu segundo parágrafo, pode conferir direitos aos particulares nas circunstâncias do caso vertente.

133. Devido ao primado da aplicação da directiva, o próprio artigo 10.° CE não pode dar origem, aqui, a direitos susceptíveis de serem invocados pelos particulares ( ). Com efeito, o artigo 4.°, n.° 1, da directiva confere aos operadores económicos direitos que estes podem invocar perante os Estados‑Membros ( ).

ii) Violação suficientemente caracterizada [alíneas a) e b) da quinta questão prejudicial]

134. Através das alíneas a) e b) da quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se as violações do direito comunitário, nas circunstâncias do caso vertente, são suficientemente caracterizadas para darem origem à responsabilidade do Estado.

135. O critério decisivo para considerar que existe uma violação do direito comunitário suficientemente caracterizada é o da violação manifesta e grave, por um Estado‑Membro, dos limites ao seu poder de apreciação. A este respeito, entre os elementos que o órgão jurisdicional competente pode ser levado a considerar, conta‑se o grau de clareza e de precisão da regra violada, o âmbito da margem de apreciação deixada às autoridades nacionais, o carácter intencional ou involuntário do incumprimento verificado ou do prejuízo causado e o carácter desculpável ou não de um eventual erro de direito ( ).

136. Todavia, na hipótese de o Estado‑Membro em causa, no momento em que cometeu a infracção, não estar obrigado a praticar um acto normativo e dispor de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, a simples infracção ao direito comunitário pode bastar para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada ( ).

137. O artigo 4.°, n.° 1, da directiva não confere aos Estados‑Membros, quanto a máquinas também só presumidamente conformes com a directiva, qualquer margem de discricionariedade, organização ou apreciação. Se, posteriormente, surgirem dúvidas quanto à conformidade de uma máquina, a directiva prevê medidas apenas no artigo 7.°. Porém, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o Ministério competente preferiu não tomar qualquer destas medidas e, apesar disso, continuou a tolerar a actuação de T. Lehtinen ( ). Por conseguinte, os dados do processo principal sugerem que a violação é suficientemente caracterizada, devido às declarações imputáveis de T. Lehtinen.

iii) Condições adicionais previstas no direito nacional [alínea e) da quinta questão prejudicial e primeira e terceira frases da alínea a) da sexta questão prejudicial]

138. Através da quinta questão, alínea e), e da sexta questão alínea a), primeira e terceira frases, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se o direito nacional pode, sobretudo no que respeita à reparação de prejuízos económicos diversos dos causados às pessoas ou às coisas, estabelecer condições adicionais para a responsabilidade do Estado e se a reparação do prejuízo deve constituir uma punição eficaz e dissuasiva.

139. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, quando estão preenchidas as condições de um direito à reparação fundado no direito comunitário, é no âmbito do direito nacional da responsabilidade que incumbe ao Estado‑Membro reparar as consequências do prejuízo causado; subentende‑se que as condições fixadas pelas legislações nacionais em matéria de reparação dos danos não podem ser menos favoráveis do que as que dizem respeito a reclamações semelhantes de natureza interna e não podem ser organizadas de forma a tornar impossível na prática ou excessivamente difícil a obtenção da reparação ( ). Por conseguinte, a exclusão total a título do prejuízo reparável, por exemplo, do lucro cessante ou de outros tipos de prejuízo não pode ser aceite, porque no caso de certos litígios a mesma é susceptível de tornar impossível, de facto, a reparação do prejuízo ( ).

140. O direito comunitário exige, portanto, uma indemnização efectiva e não permite que o direito nacional estabeleça condições adicionais que dificultem, de modo significativo, a obtenção de uma reparação em geral ou da reparação de determinados tipos de prejuízo.

141. Porém, segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio, o direito finlandês só prevê a reparação de prejuízos puramente económicos quando estes resultem de um acto penalmente punível ou do exercício da autoridade pública, ou, ainda, quando existam razões particularmente sérias para tanto. Tais pressupostos adicionais devem ser interpretados de forma a não dificultarem significativamente a obtenção da reparação de prejuízos puramente económicos. Ora, para satisfazer as exigências do direito comunitário bastará que as disposições nacionais possam ser interpretadas, em conformidade com o direito comunitário, de modo a excluir obstáculos excessivos. Isto será possível, por exemplo, se as violações do direito comunitário forem sempre consideradas razões particularmente sérias.

142. Além disso, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a responsabilidade de um Estado‑Membro fundada no direito comunitário não visa a dissuasão e punição, mas sim a reparação de prejuízos sofridos pelos particulares em consequência de violações do direito comunitário cometidas pelos Estados‑Membros.

iv) Conclusão provisória

143. O artigo 4.°, n.° 1, da directiva confere aos particulares direitos que podem ser invocados perante os Estados‑Membros. O artigo 10.° CE não é aplicável em paralelo. O artigo 4.°, n.° 1 não confere aos Estados‑Membros, quanto a máquinas (ainda que só presumidamente) conformes com a directiva, qualquer margem de discricionariedade, organização ou apreciação. A violação do artigo 4.°, n.° 1 constitui uma violação suficientemente caracterizada para efeitos de se exigir a responsabilidade do Estado com base no direito comunitário. O direito comunitário não permite que o direito nacional estabeleça condições adicionais que, na prática, dificultem de modo significativo a obtenção de reparação em geral ou da reparação de determinados tipos de prejuízo.

b) Quanto à responsabilidade dos funcionários

i) Eventual responsabilidade adicional dos funcionários em direito comunitário [alínea d) da quinta questão prejudicial]

144. Através da alínea d) da sua quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, a par do Estado, um funcionário pode também ser responsabilizado por violar o direito comunitário.

145. O direito comunitário deixa às ordens jurídicas dos Estados‑Membros a regulamentação da responsabilidade, desde que não seja tornado excessivamente difícil o exercício, na prática, de direitos conferidos pela legislação comunitária e a obtenção da reparação seja efectivamente garantida. Por exemplo, o Tribunal de Justiça reconheceu igualmente que o direito comunitário também não se opõe a que possa existir responsabilidade dos organismos de direito público para além da responsabilidade do próprio Estado‑Membro ( ).

146. Desde que a reparação de um prejuízo decorrente da violação do direito comunitário por uma autoridade do Estado‑Membro seja eficazmente garantida na prática, o direito comunitário não se opõe à responsabilização de um outro sujeito, a par do Estado‑Membro. Por conseguinte, o direito comunitário também não se opõe a uma responsabilidade adicional do funcionário que praticou o acto.

ii) Deveres de prever a responsabilidade dos funcionários, decorrentes do direito comunitário [sexta questão prejudicial, alínea a), primeira e segunda frases]

147. Através da primeira e segunda frases da alínea a) da sexta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em primeiro lugar, se o direito comunitário impõe aos Estados‑Membros o dever de responsabilizar os seus funcionários pelas suas violações do direito comunitário.

148. A jurisprudência do Tribunal de Justiça ( ) não permite concluir que o direito comunitário obriga os Estados‑Membros a responsabilizar pessoalmente os seus funcionários. Pelo contrário, a legislação comunitária em matéria de responsabilidade não afecta precisamente a liberdade de organização dos Estados‑Membros, permitindo‑lhes antes definir o modo de efectivação dos correspondentes direitos. Porém, os Estados‑Membros não devem tornar excessivamente difícil a efectivação dos direitos conferidos pela legislação comunitária e a obtenção da reparação deve ser garantida de modo efectivo. Assim, é decisivo que o direito nacional preveja a responsabilidade de pelo menos um sujeito, não importa qual, em termos comparáveis àqueles em que o Estado responde. Se o direito nacional prevê já, deste modo, uma responsabilidade do Estado que satisfaz as exigências do direito comunitário, este não impõe qualquer obrigação de estabelecer uma responsabilidade adicional dos funcionários.

iii) Condições adicionais ou limites à responsabilidade dos funcionários [alínea b) da sexta questão prejudicial]

149. Finalmente, através da sua sexta questão, alínea b), o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ainda se os Estados‑Membros podem prever condições adicionais ou limites à responsabilidade dos seus funcionários.

150. Decorre da jurisprudência referida ( ) que, face aos critérios para uma responsabilidade do Estado fundada no direito comunitário por violações deste último, são admissíveis condições adicionais ou limites à responsabilidade dos funcionários, na medida em que se trate de uma responsabilidade adicional dos funcionários. Na verdade, a reparação eficaz dos prejuízos é logo assegurada pela responsabilidade do Estado.

151. Se, pelo contrário, no direito nacional a responsabilidade do Estado está regulada de modo a prever exclusivamente uma responsabilidade dos funcionários, que o Estado cobre através de uma responsabilidade residual ou que se lhe transmite, as exigências do direito comunitário relativas à protecção eficaz dos direitos dos particulares devem ser respeitadas também no âmbito do regime da responsabilidade dos funcionários. Com efeito, se a responsabilidade do Estado decorre da responsabilidade dos funcionários, o direito comunitário, para assegurar a protecção eficaz dos direitos dos particulares, não deve permitir que o direito nacional estabeleça condições adicionais, quando estas dificultem, de modo significativo, a obtenção da reparação.

iv) Conclusão provisória

152. O direito comunitário permite mas não exige uma responsabilidade adicional dos funcionários. A mesma pode ser sujeita a condições adicionais ou limites face aos critérios para uma responsabilidade do Estado fundada no direito comunitário. Se, pelo contrário, a responsabilidade do Estado decorre da responsabilidade dos funcionários, o direito comunitário, para assegurar a protecção eficaz dos direitos dos particulares, não deve permitir que o direito nacional estabeleça condições adicionais quando estas dificultem, de modo significativo, a obtenção da reparação.

VI – Conclusão

153. Face ao exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda ao Tampereen käräjäoikeus da seguinte forma:

1) A Directiva 98/37/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 1998, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes às máquinas deve ser interpretada no sentido de que elevadores como os que estão em causa no processo principal só satisfazem as exigências de segurança da directiva quando podem sustentar veículos nos dois sentidos de circulação até ao seu limite máximo de carga ou, pelo menos, quando se assegura, através de medidas de protecção eficazes, que é evitado um carregamento incorrecto ou excessivo.

2) As declarações não autorizadas de um funcionário, através das quais indica que uma máquina, cuja conformidade com a directiva foi certificada, é contrária a uma norma harmonizada e perigosa, constituem uma violação do artigo 4.°, n.° 1, da directiva, quando o comportamento do funcionário é imputável ao Estado‑Membro. Tais comentários são‑lhe imputáveis se, face à forma e às circunstâncias, os destinatários das declarações ficam com a impressão de que se trata de comunicações oficiais do Estado e não de opiniões pessoais do funcionário. Neste contexto, pode sobretudo ser relevante que:

– o funcionário é, em geral, competente no domínio em causa;

– o funcionário utiliza o timbre oficial da autoridade competente para apresentar as suas declarações escritas;

– o funcionário concede entrevistas televisivas nas instalações do departamento onde trabalha;

– o funcionário não indica que as suas declarações têm carácter pessoal e divergem da posição oficial da autoridade competente e

– as autoridades estatais competentes não tomam imediatamente as medidas necessárias para dissipar a impressão, criada junto dos destinatários das declarações do funcionário, de que se trata de comunicações oficiais do Estado.

3) Em circunstâncias como as do processo principal, uma violação do artigo 4.°, n.° 1, da directiva através de declarações de um funcionário, imputáveis ao seu Estado‑Membro, não pode ser justificada nem com base em objectivos de protecção da saúde, nem com base na liberdade de expressão do funcionário. Porém, em circunstâncias como as do processo principal, um Estado‑Membro não está obrigado a proibir declarações pessoais de um funcionário que são susceptíveis de afectar a livre circulação de mercadorias.

4) O artigo 4.°, n.° 1, da directiva confere aos particulares direitos que estes podem invocar perante os Estados‑Membros. O artigo 10.° CE não é aplicável em paralelo. O artigo 4.°, n.° 1 não confere aos Estados‑Membros, quanto a máquinas (ainda que só presumidamente) conformes com a directiva, qualquer margem de discricionariedade, organização ou apreciação. A violação do artigo 4.°, n.° 1 constitui uma violação suficientemente caracterizada para efeitos de se exigir a responsabilidade do Estado com base no direito comunitário. O direito comunitário não permite que o direito nacional estabeleça condições adicionais que, na prática, dificultem de modo significativo a obtenção de reparação em geral ou da reparação de determinados tipos de prejuízo.

5) O direito comunitário permite mas não exige uma responsabilidade adicional dos funcionários. A mesma pode ser sujeita a condições adicionais ou limites face aos critérios para uma responsabilidade do Estado fundada no direito comunitário. Se, pelo contrário, a responsabilidade do Estado decorre da responsabilidade dos funcionários, o direito comunitário, para assegurar a protecção eficaz dos direitos dos particulares, não deve permitir que o direito nacional estabeleça condições adicionais, quando estas dificultem, de modo significativo, a obtenção da reparação.