CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

NIAL FENNELLY

apresentadas em 16 de Novembro de 1995 ( *1 )

Introdução

1. O presente processo diz respeito à legislação francesa relativa à matrícula e tripulação dos navios de pesca, de recreio e dos navios mercantes. Levanta questões interessantes relativas, além do mais, à competência do Tribunal de Justiça em matéria de acções por incumprimento posteriores à entrada em vigor do Tratado da União Europeia e à aplicação da proibição de discriminação em razão da nacionalidade no âmbito do direito comunitário.

2. A Comissão pede que o Tribunal, nos termos do artigo 169.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia (a seguir o «Tratado») se digne: i) declarar que ao manter em vigor disposições legislativas, regulamentares ou administrativas que limitam o direito de matricular um navio no registo nacional e de arvorar o pavilhão nacional aos navios que pertençam em mais de metade a pessoas singulares de nacionalidade francesa, a pessoas colectivas com determinadas ligações particulares à França, e que limitam a composição da tripulação em determinada proporção a nacionais franceses, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 6.° (não discriminação), 48.° (livre circulação dos trabalhadores), 52.°, 58.° e 221.° (liberdade de estabelecimento e de participação em sociedades) do Tratado, bem como das disposições legislativas que estabelecem detalhadamente as regras relativas à livre circulação ( 1 ); ii) declarar que, ao não adoptar as medidas adequadas para dar cumprimento ao acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de Abril de 1974, Comissão/República Francesa, 167/73 ( 2 ) (que declarou que a República Francesa não cumpriu as obrigações impostas pelo Tratado em matéria de regras relativas à tripulação), a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 171.° do Tratado CE; e iii) condenar a República Francesa nas despesas. O Governo francês não contestou a posição da Comissão a não ser para salientar que estão a ser elaboradas medidas para alterar a legislação em causa. Não foi realizada audiência.

Contexto legal e factual

3. Nos termos da legislação francesa, o direito de os navios arvorarem o pavilhão francês depende da matrícula (francisation) ( 3 ). Para ser matriculado um navio deve: i) pertencer (pelo menos maioritariamente) a franceses os quais, caso residam no território da República Francesa menos de seis meses por ano, devem ali escolher o seu domicílio para todos os assuntos administrativos ou judiciais relativos à propriedade e ao estado do navio; ou ii) pertencer na totalidade a uma sociedade com sede em França, ou a uma sociedade com sede noutro Estado-Membrò onde, nos termos de uma convenção celebrada com a França, as sociedades constituídas de acordo com a lei francesa sejam autorizadas a exercer a sua actividade, e que escolha o seu domicílio em França para todos os assuntos administrativos ou judiciais relativos ao navio (em todos os casos, e qualquer que seja o local da sede, determinados dirigentes e membros do conselho fiscal, ou a maioria destes, ou uma maioria dos accionistas, conforme o tipo de sociedade, devem ser cidadãos franceses); ou iii) pertencer na totalidade a uma combinação de pessoas singulares e colectivas que preencham as condições previstas para as categorias das alíneas i) e ii); ou iv) destinar-se a pertencer a pessoas que se enquadrem nas categorias da alínea i) e da alínea iii) supra, após levantamento da opção de aquisição da propriedade concedida por operação de locação financeira; ou v) no caso de um navio que arvore pavilhão estrangeiro, tornar-se na totalidade propriedade francesa em consequência de um naufrágio na costa francesa e após reparações que atinjam pelo menos o quádruplo do respectivo preço de aquisição. A francisation pode também ser concedida por aprovação do ministro da Marinha Mercante e do ministro do Orçamento: a) quando as pessoas singulares e colectivas que se enquadrem nas categorias das alíneas ii) a iv), supra, sejam apenas titulares maioritárias do navio quando é exigida a totalidade da propriedade, na condição de a gestão do navio ser assegurada pelas próprias pessoas ou confiada a outras pessoas que preencham as condições previstas; ou b) se o navio tiver sido fretado em casco nu por um armador francês que garanta os respectivos controlo, armação, exploração e gestão náutica, e se a lei do Estado do pavilhão o permitir, em semelhante caso, o abandono do pavilhão estrangeiro ( 4 ).

4. Certas disposições do direito francês exigem que os membros da tripulação dos navios sejam cidadãos franceses em proporções estabelecidas por decreto ministerial ( 5 ). O artigo 4.° de um decreto de 7 de Agosto de 1967 prevê que (salvo determinadas derrogações constantes do artigo 3.° da lei de 1926) os membros da tripulação de um navio francês sejam de nacionalidade francesa ( 6 ). No processo Comissão/República Francesa ( 7 ), o Tribunal de Justiça já considerou esta norma nacional contrária ao artigo 48.° do Tratado e ao artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho ( 8 ). Uma circular ministerial adoptada na sequência desta decisão dispõe que as condições fixadas por aquele decreto não podem ser invocadas perante nacionais de outros Estados-Membros da Comunidade ( 9 ).

Tramitação

5. A Comissão deu início à fase pré-contenciosa do processo previsto no artigo 169.° do Tratado remetendo ao Governo da República Francesa quatro notificações, respectivamente em 21 de Agosto de 1989 (relativa à matrícula das embarcações de recreio), em 16 de Maio de 1990 (relativa à matrícula pelas pessoas colectivas), em 21 de Maio de 1990 (relativa à matrícula dos navios de pesca e às exigências respeitantes à tripulação, condenadas no acórdão Comissão/República Francesa ( 10 )), e em 24 de Abril de 1992 (relativa à matrícula dos navios mercantes). As duas primeiras notificações não tiveram resposta. O Governo francês respondeu à notificação de 21 de Maio de 1990 em 30 de Julho do mesmo ano, solicitando uma prorrogação do prazo para cumprimento; em carta de 17 de Janeiro de 1991, recordou a importância que atribuía ao princípio de que deve existir um nexo económico real entre o navio e o Estado cujo pavilhão arvora, mas acrescentou que estava prevista a substituição das regras existentes sobre a propriedade por critérios baseados na nacionalidade de um Estado-Membro da Comunidade. O Governo francês respondeu em 7 de Julho de 1992 à notificação de 24 de Abril de 1992 referindo um projecto de lei que tornaria o direito francês conforme com o direito comunitário neste domínio, e também no do emprego de nacionais de outros Estados-Membros em navios que arvorem pavilhão francês.

6. Não tendo recebido outra comunicação do Governo francês no que respeita, designadamente, às alterações do regime legal francês, a Comissão, em 11 de Outubro de 1993, emitiu um único parecer fundamentado, relativo às quatro notificações, e fixou um período de dois meses para o respectivo cumprimento. Em breve nota de 24 de Dezembro de 1993, o Governo francês respondeu que não tinha sido possível o debate das reformas legislativas projectadas no Parlamento francês. Em 22 de Julho de 1994, o Governo francês enviou à Comissão uma cópia do projecto de lei cuja promulgação, no critério da Comissão, solucionaria todas as violações do direito comunitário por esta verificadas no presente processo. A lei projectada reservava os postos de capitão e de imediato a nacionais franceses, mas a Comissão admite que esta excepção é autorizada pelo artigo 48.° do Tratado, dado que as funções destes oficiais implicam reais prerrogativas de poder público. Mas, não tendo recebido outras informações sobre as alterações legislativas projectadas, a Comissão, em 22 de Dezembro de 1994, deu início ao presente processo nos termos do artigo 169.° do Tratado. O Governo francês apresentou a sua contestação em 15 de Março de 1995. O Tribunal decidiu, com o consentimento das partes, não realizar audiência, nos termos do artigo 44.°-A do Regulamento de Processo.

7. A parte ii) da acção da Comissão, referida no n.° 2, supra, invoca o artigo 171.° do Tratado e baseia-se expressamente no incumprimento pela República Francesa de um acórdão do Tribunal de Justiça que condena a lei francesa sobre as condições de nacionalidade relativas à composição da tripulação, conforme referido no n.° 4, supra. A parte i) da acção diz em parte respeito à mesma lei francesa, mas invoca violação de uma norma diferente do direito comunitário (o artigo 52.° do Tratado). A entrada em vigor do Tratado da União Europeia (designado, por vezes, a seguir, pela denominação corrente de «Tratado de Maastricht») leva-nos a encarar o efeito eventual sobre certos aspectos da presente acção da modificação do artigo 171.° do Tratado que daí resultou.

A relevância do artigo 171.°, n.°2, do Tratado

8. O artigo 169.° do Tratado confere à Comissão poder para solicitar ao Tribunal de Justiça que declare que um Estado-Membro violou uma disposição do direito comunitário (incluindo o Tratado). O artigo 171.° do Tratado previa, e prevê ainda, a obrigação de os Estados-Membros darem execução aos acórdãos do Tribunal de Justiça. Antes da entrada em vigor do Tratado da União Europeia, em 1 de Novembro de 1993, esse artigo estava no mesmo plano que todas as restantes disposições do Tratado que impõem obrigações aos Estados-Membros. Nenhuma disposição especial estava prevista para execução coerciva desta obrigação e a acção foi proposta pela Comissão nos termos do artigo 169.°, como sucede relativamente a todas as alegadas infracções ao direito comunitário ( 11 ). O artigo 171.° inclui agora, no seu n.° 2, um processo distinto relativo às acções por incumprimento de um acórdão do Tribunal de Justiça.

9. O artigo 171.° do Tratado, com a redacção que lhe foi dada pelo Tratado de Maastricht, dispõe agora que: «1. Se o Tribunal de Justiça declarar verificado que um Estado-Membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do presente Tratado, esse Estado deve tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça. 2. Se a Comissão considerar que o Estado-Membro em causa não tomou as referidas medidas, e após ter dado a esse Estado a possibilidade de apresentar as suas observações, formulará um parecer fundamentado especificando os pontos em que o Estado-Membro não executou o acórdão do Tribunal de Justiça. Se o referido Estado-Membro não tomar as medidas necessárias para a execução do acórdão do Tribunal de Justiça dentro do prazo fixado pela Comissão, esta pode submeter o caso ao Tribunal de Justiça. Ao fazê-lo, indicará o montante da quantia fixa ou progressiva correspondente à sanção pecuniária, a pagar pelo Estado-Membro, que considerar adequada às circunstâncias. Se o Tribunal de Justiça declarar verificado que o Estado-Membro em causa não deu cumprimento ao seu acórdão, pode condená-lo ao pagamento de uma quantia fixa ou progressiva correspondente a uma sanção pecuniária. Este procedimento não prejudica o disposto no artigo 170.°»

10. O n.°2, aditado ao artigo 171.° do Tratado, retoma sob muitos aspectos o processo previsto no artigo 169.°: prevê o convite à apresentação de observações e um parecer fundamentado que fixa o prazo para que o Estado-Membro dê execução ao acórdão antes de a Comissão, se o julgar útil, dar início ao processo contencioso no Tribunal de Justiça. A característica mais saliente desta nova disposição é a de que ela prevê a possibilidade de a Comissão propor e o Tribunal impor uma sanção pecuniária a um Estado-Membro ( 12 ). É manifesto que esta disposição procura suscitar o respeito dos acórdãos do Tribunal de Justiça. Um Estado-Membro que não cumpra terá tido várias ocasiões de dar cumprimento às normas do direito comunitário através, desde logo, do processo que antecede o acórdão proferido nos termos do artigo 169.° e, em seguida, após o acórdão, durante o período previsto no artigo 171.°, n.°2.

11. A questão que se coloca, segundo nos parece, é a de saber se a Comissão deveria ter recorrido a este novo processo, específico do artigo 171.°, em vez do processo tradicional previsto no artigo 169.°, tal como fez. Por um lado, o acórdão do Tribunal de Justiça cuja execução a Comissão pretende é anterior à entrada em vigor do Tratado da União Europeia, já que foi proferido em 4 de Abril de 1974, e o mesmo se passa com a notificação e o parecer fundamentado da Comissão (respectivamente, de 21 de Maio de 1990 e 11 de Outubro de 1993). Por outro lado, o prazo para execução previsto no parecer fundamentado terminava em 11 de Dezembro de 1993 e a acção foi proposta no Tribunal de Justiça em 22 de Dezembro de 1994, ou seja depois da entrada em vigor do Tratado da União.

12. Uma vez que não foi levantada a questão de saber se a Comissão ainda podia recorrer ao artigo 169.° do Tratado num caso em que se pode defender a aplicação do artigo 171.°, n.° 2, é necessário analisar se há que chamar a atenção do Tribunal para este aspecto ( 13 ). Se a alteração do artigo 171.° afectou o poder da Comissão, o mesmo se passa com a competência do Tribunal. O Tribunal não pode julgar-se competente apenas por mero acordo das partes ( 14 ). Tal como resulta do artigo 92.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça pode suscitar oficiosamente qualquer questão de competência que o impeça absolutamente de conhecer de um pedido; além disso, resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que as questões relativas à sua competência são de ordem pública e devem ser suscitadas oficiosamente ( 15 ). O Tribunal de Justiça entende também que é obrigado a julgar oficiosamente inadmissíveis acções em que se faz uso de uma via processual inadequada (por vezes para fugir ao rigor dos prazos ou de outras condições rigorosas exigidas pela via processual correcta) ( 16 ). Compete por isso ao Tribunal suscitar a questão da admissibilidade quando o meio processual utilizado não é o imposto pelos Tratados para o tipo de processo em causa e, quando, por maioria de razão, o recurso a um meio processual em vez de outro é susceptível de implicar consequências sensivelmente diferentes para as partes ( 17 ).

13. Assim, há que averiguar se o processo previsto no artigo 171.°, n.° 2, do Tratado é obrigatório quando se trata de dar aplicação ao artigo 171.°, n.° 1, ou se a Comissão pode, discricionariamente ou em processos de transição, continuar a recorrer em casos semelhantes ao processo previsto no artigo 169.° Pensamos que o recurso ao novo processo previsto no artigo 171.°, n.°2, do Tratado é obrigatório nos casos em que se aplica, dado que existe agora um processo especial que, segundo os princípios habituais de interpretação, derroga qualquer disposição de alcance mais geral que com ele seja incompatível ( 18 ). Esta incompatibilidade é evidenciada pelo caracter imperativo da redacção do artigo 171.°, n.°2, primeiro parágrafo. Este tom imperativo (que transparece também no segundo parágrafo) impõe, em nosso entender, que a Comissão cumpra determinadas diligências antes de poder socorrer-se do artigo 171.°, n.°2: deve dar ao Estado-Membro a possibilidade de apresentar as suas observações; deve formular um parecer fundamentado; e, numa fase posterior, se fizer uso do seu poder discricionário de submeter o caso ao Tribunal de Justiça, deve indicar, em sua opinião e atendendo às circunstâncias, qual o montante adequado da quantia fixa ou da sanção pecuniária. Como veremos, as duas primeiras diligências podem ser afectadas pela possibilidade de aplicar as referidas sanções.

14. Esta interpretação não é incompatível com o teor igualmente imperativo do artigo 169.° O artigo 171.°, n.°2, do Tratado refere-se ao caso em que um Estado-Membro não dá execução a um acórdão do Tribunal de Justiça e obriga a Comissão a seguir o processo ali definido para o obrigar a reparar o incumprimento. Refere-se (no parágrafo quarto) que o processo previsto no actual artigo 171.°, n.°2, «... não prejudica o disposto no artigo 170.°», disposição de alcance geral, não existindo igual referência relativamente ao artigo 169.° Assim, enquanto o artigo 171.°, n.° 2, prevê expressamente a possibilidade continuada de uma acção por incumprimento contra um Estado-Membro nos termos de uma disposição geral de execução, sem aplicação de sanções pecuniárias, é implícito que a Comissão não tem essa possibilidade de opção quando se trata do artigo 169.° Daqui resulta que o processo referido no artigo 171.°, n.° 2, deve ser usado quando a Comissão pretenda dar aplicação ao artigo 171.°, n.° 1, do Tratado ( 19 ). Contudo esta afirmação de princípio contém, em nosso entender, uma excepção no que diz respeito aos processos de transição como o presente, pelas razões adiante salientadas.

15. Em nossa opinião, o carácter imperativo do novo processo que o artigo 171.°, n.° 2, do Tratado prevê, tem como corolário que a Comissão não pode propor uma nova acção nos termos do artigo 169.° contra o Estado-Membro em causa com fundamento em disposições materiais de direito comunitário que já tenham sido objecto de um acórdão anterior. Na ausência de alteração da matéria de facto, o acórdão existente do Tribunal dá como provada a violação e seria absurdo pedir ao Tribunal que se pronunciasse novamente. O Tribunal recusa-se a proferir uma nova decisão exactamente idêntica a uma decisão anterior que reveste força de res judicata ( 20 ). E uma nova violação, distinta, por um Estado-Membro, das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, que consiste em não adoptar as medidas necessárias à execução de um acórdão do Tribunal, que justifica uma nova acção com base no artigo 171.°, n.° 1, do Tratado.

16. Ora, o que importa em primeiro lugar à Comissão e ao Tribunal, é mais o respeito de todas as obrigações que decorrem do Tratado do que o teor, em si, da disposição, da prática ou da omissão nacional que lhes é contrária. Pensamos, assim, que, mesmo após a condenação de um Estado-Membro, por acórdão do Tribunal de Justiça, por infracção a uma obrigação especial do Tratado, a Comissão tem o poder de invocar outras obrigações do Tratado num processo nos termos do artigo 169.° que tenha em vista a mesma disposição, prática ou omissão nacional. Por isso, a Comissão não excede os seus direitos ao submeter ao Tribunal de Justiça a parte i) da acção, que diz respeito às obrigações da lei francesa relativamente à tripulação, condenadas pelo acórdão de 1974, mas baseando a incompatibilidade em diferentes disposições do Tratado ( 21 ).

17. Há agora que averiguar se o processo previsto no artigo 171.°, n.° 2, se aplica ao alegado incumprimento de acórdãos do Tribunal de Justiça anteriores à entrada em vigor do Tratado da União Europeia. No caso contrário, o processo não seria de aplicação obrigatória (respeitando apenas à execução dos acórdãos proferidos a partir de 1 de Novembro de 1993). Um analista, pelo menos, exprimiu o ponto de vista, que perfilhamos, de que a possibilidade de sanções pecuniárias, prevista no novo processo, não se aplica nessa situação, face aos princípios da segurança jurídica e da não retroactividade do direito ( 22 ). Trata-se de princípios gerais do direito comunitário que não apenas se opõem especialmente à aplicação de sanções penais retroactivas ( 23 ), mas que também proíbem (salvo excepções justificadas) medidas legais retroactivas de natureza cível ( 24 ). Com esta importante reserva, pensamos, apesar de tudo, que o processo se aplica a acções por incumprimento de acórdãos que podem ser designados por pré-Maastricht, desde que seja observado o processo pré-contencios o exigido relativamente a qualquer período de infracção pós-Maastricht ( 25 ).

18. A obrigação referida no artigo 171.°, n.° 1, subsiste, sem alterações, pelo que não se trata de impor aos Estados-Membros uma nova obrigação essencial. Porém, o desrespeito desta obrigação essencial sujeita-os a uma nova obrigação potencial de pagar uma quantia fixa ou uma sanção pecuniária. Em nossa opinião, é manifesto que o Tribunal de Justiça não pode aplicar penalidades relativamente ao período de incumprimento de um acórdão anterior a 1 de Novembro de 1993. Qualquer penalidade aplicada a um Estado-Membro nos termos do artigo 171.°, n.° 2, do Tratado, devido à violação continuada do artigo 171.°, n.° 1, deve apenas respeitar ao período posterior a 1 de Novembro de 1993. Esperamos que a Comissão tenha estes princípios em conta ao indicar ao Tribunal o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária que pretende que seja paga pelo Estado-Membro em causa e julgue adequada tendo em conta as circunstâncias. Contudo, mantemos a convicção de que é do artigo 171.°, n.° 2, do Tratado, e não do artigo 169.° que, a partir de 1 de Novembro de 1993, decorre o poder da Comissão de accionar os Estados-Membros relativamente a todos os períodos pós-Maastricht de incumprimento de um acórdão do Tribunal de Justiça, qualquer que seja a data do mesmo, independentemente da questão de saber se o Tribunal pode aplicar uma penalidade relativamente aos períodos de incumprimento anteriores.

19. Tendo em conta o que antecede, é agora necessário averiguar se a matéria de facto resumida em especial no n.° 11 obsta, em casos como o presente, ao carácter normalmente imperativo da aplicação do artigo 171.°, n.°2.

20. Queremos, desde logo, observar que a redacção do artigo 171.°, n.° 2, do Tratado, é, num ponto, expressamente mais exigente que a do artigo 169.°, ao impor à Comissão que, no parecer fundamentado, especifique os pontos em que o Estado-Membro não executou o acórdão do Tribunal. Ora, embora o artigo 169.° nada diga quanto ao grau de especificação com o qual a Comissão deve caracterizar o incumprimento do Estado-Membro das obrigações do Tratado, a prática interpretou-o no sentido de que obriga a Comissão a expor de modo coerente os motivos em que se baseia a sua convicção ( 26 ). Os requisitos de ambos os artigos são, assim, idênticos a este respeito e, em nosso entender, foram satisfeitos no presente caso.

21. O Tribunal de Justiça, na sua jurisprudência constante, referiu que os parâmetros de uma acção proposta nos termos do artigo 169.° são definidos pelo processo pré-contencioso ( 27 ). Como o Tribunal recentemente declarou no processo Comissão/Espanha, «a regularidade da fase pré-contenciosa constitui uma garantia essencial consagrada pelo Tratado, não apenas para a protecção dos direitos do Estado-Membro em causa, mas igualmente para assegurar que a eventual fase contenciosa tenha por objecto um litígio claramente definido» ( 28 ). O princípio de que o objecto do litígio deve ser delimitado durante a fase pré-contenciosa aplica-se, embora de maneira diferente, tanto ao seu âmbito temporal como ao seu conteúdo concreto.

22. A formulação pela Comissão do parecer fundamentado previsto no artigo 169.° constitui uma linha divisória no processo. Os factos anteriores à data da apresentação do parecer fundamentado podem incluir queixas apresentadas contra um Estado-Membro por particulares ou por outro Estado-Membro, ou um inquérito independente efectuado pela Comissão. Em cada caso, a Comissão terá dado o primeiro passo convidando o Estado-Membro em causa a apresentar observações. Não temos aqui de encarar os casos em que o Estado-Membro dá imediatamente uma resposta convincente e decisiva ou se propõe reparar sem demora o incumprimento. Partimos do princípio de que o incumprimento se mantém. Na fase seguinte, a Comissão expõe a sua posição através do parecer fundamentado. Refere as suas acusações, solicita a respectiva resolução e fixa um prazo. O Estado-Membro responde frequentemente com a sua inactividade, seja qual for a forma que a mesma revista. Pode contestar formalmente as acusações da Comissão ou limitar-se a recorrer a uma das diversas formas de ganhar tempo, de que a jurisprudência dá vários exemplos.

23. Num ou noutro caso, a Comissão, sem que a isso seja obrigada, pode recorrer ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 169.° Em alternativa, o Estado-Membro pode adoptar uma medida que, em nosso entender, é determinante para a interpretação do artigo 169.° Pode optar por dar cumprimento aos termos do parecer fundamentado dentro do prazo fixado pela Comissão. A Comissão só pode «...submeter o caso ao Tribunal de Justiça» se o Estado-Membro não der cumprimento dentro do prazo previsto, que funciona como uma espécie de período de graça para o Estado-Membro, que tem assim oportunidade de privar a Comissão do seu poder e o Tribunal de Justiça da sua competência. Assim, o parecer fundamentado, na data em que é proferido, define o objecto de qualquer posterior acção proposta nos termos do artigo 169.°, precisando a violação do direito comunitário que deve ser reparada e o prazo para esse efeito. Se o Estado-Membro em causa der cumprimento às suas obrigações após o termo desse prazo, fica sujeito à jurisdição do Tribunal, a quem a Comissão pode submeter um pedido relativo às violações anteriores à data de emissão do parecer fundamentado. Este sistema limita a possibilidade de reparação ao período fixado no parecer fundamentado e representa um equilíbrio entre a ocasião que esse período constitui para a defesa e o interesse na sequência do processo, mesmo após a execução extemporânea, para definir o fundamento da responsabilidade em que, devido ao seu incumprimento, um Estado pode incorrer para com os outros Estados-Membros, a Comunidade ou pessoas privadas ( 29 ).

24. Admitimos que os termos usados nos acórdãos e nas conclusões dos advogados-gerais podem por vezes ser equívocos quanto ao momento exacto em que se define o objecto do processo previsto no artigo 169.° Por exemplo, no processo Comissão/Alemanha, o Tribunal salientou que a «... existência (do incumprimento) deve ser apreciada na data em que termina o prazo estabelecido no parecer fundamentado...» ( 30 ). O advogado-geral G. Reichsl salientou, em termos semelhantes, no processo Comissão/Itália que «o objecto do litígio não pode ser alargado após encerramento da fase preliminar do processo» ( 31 ). Em contrapartida, o Tribunal, neste último processo, entendeu que não havia que ter em conta no processo um projecto de lei, uma vez que a comunicação do mesmo à Comissão foi «posterior à adopção ( 32 ) do parecer fundamentado». Existe alguma incompatibilidade entre estes pontos de vista a menos que seja a adopção do parecer fundamentado, em vez do termo do prazo, o que marca o fim ou o encerramento da fase preliminar do processo (o que é pouco provável e contraria o texto francês da citação já referida do acórdão Comissão/Alemanha). Ora, nos processos de onde extraímos citações não era relevante a questão de saber se o processo é delimitado no tempo pela formulação do parecer fundamentado ou pelo termo do prazo nele fixado. Revelavam tentativas (rejeitadas pelo Tribunal) de alterar o objectivo essencial da acção após termo do período fixado no parecer fundamentado — no primeiro caso, o Estado-Membro tentou invocar o respeito tardio das suas obrigações, e no segundo, a Comissão procurou alargar a acção ao projecto de lei referido ( 33 ). No presente caso, a fixação do limite temporal do processo contencioso no fim, em vez de no princípio, do período referido no parecer fundamentado, poderia ter importantes consequências. Nesse caso, partilhamos a tese exposta pelo Tribunal no processo Comissão/Itália, segundo a qual a data da emissão do parecer fundamentado constitui o momento mais lógico para delimitar no tempo o objecto de qualquer posterior acção da Comissão.

25. Existe um conjunto de casos nos quais o Tribunal de Justiça atribuiu efeito temporal definitivo à notificação de incumprimento em vez de ao parecer fundamentado. Trata-se quer de violação continuada ano após ano, das obrigações de pagamento nos termos da organização comum do mercado agrícola ( 34 ), quer da violação de uma obrigação geral, cuja imputação deve ser alargada à medida que se alarga o alcance da obrigação ( 35 ). Nestes casos, o Tribunal de Justiça decidiu que as acusações gerais de violação da obrigação em causa referidas pela Comissão não podem ser alargadas a violações semelhantes pretensamente ocorridas após a comunicação da notificação de incumprimento ao Estado-Membro em causa, dado que isso ofende os direitos de defesa. Ora, mesmo que o presente processo se enquadrasse numa ou noutra categoria (o que não é o caso), esses processos mais não fazem do que confirmar que o objecto do litígio estava definido antes da entrada em vigor do Tratado da União Europeia.

26. Por outro lado, o Tribunal de Justiça, dentro dum conjunto de circunstâncias mais excepcional, admitiu a possibilidade de alargar o processo a acontecimentos ocorridos após a adopção do parecer fundamentado, ou após o seu termo, caso sejam «... da mesma natureza que os visados por este parecer e... constitutivos de um comportamento idêntico» ( 36 ). Este possível alargamento do alcance temporal do processo deve ser interpretado restritivamente, mas, não obstante, parece-nos aplicável, em princípio, aos casos de incumprimento continuado do dever de adopção das medidas necessárias para dar execução a um acórdão do Tribunal de Justiça, contra o que dispõe o artigo 171.°, n.° 1, do Tratado. Desde que não haja alteração da matéria de facto, os direitos de defesa não são prejudicados pela inclusão de acusações baseadas em idênticos actos ou omissões que continuam para além da emissão do parecer fundamentado. Nesses casos, um Estado-Membro que não beneficie do período de graça permitido pelo parecer fundamentado para regularizar a situação pode ser condenado pelo Tribunal relativamente à totalidade do período que vai até ao início da fase contenciosa (ou até à data do eventual cumprimento, se for anterior).

27. Esta possibilidade excepcional aplica-se agora às acções executivas previstas no artigo 171.°, n.° 1, do Tratado, nos termos do artigo 171.°, n.° 2, tal como, antes da entrada em vigor do Tratado de Maastricht, se aplicava às acções previstas no artigo 169.° com objecto idêntico. Contudo, a possibilidade de aplicação de sanções caso se mantenha a violação após 1 de Novembro de 1993 distingue o novo processo. Pensamos que o parecer fundamentado referido no artigo 169.°, no presente caso, é inadequado como fundamento de uma acção que diga respeito, pelo menos em parte, ao que chamamos o período de incumprimento pós-Maastricht, e que, consequentemente, possa resultar na aplicação de sanções: com fundamento nos direitos de defesa e no princípio da segurança jurídica, o Estado-Membro em causa tem direito a ser advertido quanto à possibilidade de sanções desse tipo (se mais não fosse, pela referência ao artigo 171.°, n.°2, do Tratado) ( 37 ). Caso a Comissão tentasse incluir na sua acção acusações expressas de violação continuada no período pós-Maastricht do artigo 171.°, n.° 1, do Tratado, seríamos obrigados a propor que o Tribunal de Justiça julgasse a acção inadmissível quanto a este ponto. Porém, como a petição está redigida em termos gerais, preferimos considerar que apenas respeita ao período anterior à adopção do parecer fundamentado, em 11 de Outubro de 1993, e que não tenta invocar o alargamento excepcional do alcance temporal das acções por incumprimento aos períodos posteriores. Segundo esta interpretação, o processo apenas respeita às alegadas violações do artigo 171.°, n.° 1, anteriores a 1 de Novembro de 1993, e não se coloca a questão das sanções.

28. Consequentemente, como o objecto do presente recurso ficou definido antes da entrada em vigor do Tratado da União Europeia, pensamos que o artigo 169.° do Tratado era a base correcta para submeter o caso ao Tribunal de Justiça, mesmo depois de 1 de Novembro de 1993. O artigo 169.° conferia, na época, competência à Comissão e referia qual o processo adequado para submeter processos deste tipo ao Tribunal de Justiça. Embora acima tivéssemos concluído que a introdução no Tratado do artigo 171.°, n.° 2 reduziu implicitamente o alcance ratione materiae do artigo 169.°, somos de parecer que esta alteração só deve produzir efeitos no futuro: ou seja, a partir da emissão do parecer fundamentado, nos processos posteriores a 1 de Novembro de 1993 (ou, talvez, a partir do convite para apresentar observações, nos processos do tipo descrito no n.° 24, supra). Decidir de outra maneira pode conduzir a que se prive de efeito útil qualquer acção por infracção ao artigo 171.°, n.° 1, do Tratado, em que o parecer fundamentado tenha sido proferido antes de 1 de Novembro de 1993, embora o processo haja sido submetido ao Tribunal depois dessa data. Será contrário aos objectivos subjacentes ao novo artigo 171.°, n.°2, que a sua introdução tenha como efeito, embora num pequeno número de processos de transição, prejudicar os esforços da Comissão para garantir o respeito dos acórdãos do Tribunal de Justiça.

29. Se o Tribunal de Justiça entender que o artigo 171.°, n.° 2, do Tratado, constituía a única base correcta para dar início à fase contenciosa do presente processo, dado que o mesmo foi submetido ao Tribunal de Justiça depois de 1 de Novembro de 1993, proporíamos, a título subsidiário, que se considerasse a acção proposta com esse fundamento. Pondo de parte a questão das sanções, os artigos 169.° e 171.°, n.° 2 constituem, no que respeita às regras processuais que contêm ( 38 ) e aos seus resultados possíveis (de modo mais evidente ainda do que no processo Chevalley/Comissão), «uma e mesma via processual» ( 39 ). Como a questão das sanções não se coloca num processo que diga respeito na íntegra a infracções ao artigo 171.°, n.° 1, anteriores a 1 de Novembro de 1993, que os direitos de defesa estão respeitados e que um pedido no sentido da inadmissibilidade é contrário ao interesse geral que reveste o respeito do direito comunitário, a acção deve ser julgada admissível.

30. Concluímos que o artigo 171.°, n.° 2, prevê um processo imperativo para execução do artigo 171.°, n.° 1, se a Comissão tiver proferido o parecer fundamentado depois de 1 de Novembro de 1993. Porém, o Tribunal de Justiça só pode aplicar sanções aos Estados-Membros relativamente aos períodos de incumprimento dos seus acórdãos anteriores a 1 de Novembro de 1993. O artigo 169.° do Tratado proporciona, assim, um processo adequado para execução do disposto no artigo 171.°, n.° 1, se o parecer fundamentado tiver sido proferido, e, consequentemente, o objecto do litígio estiver delimitado, antes de 1 de Novembro de 1993. Além disso, embora o artigo 171.°, n.° 2, do Tratado se aplique à execução de um acórdão do Tribunal, o recurso ao artigo 169.° continua a ser possível para demonstrar a violação de diferentes disposições do direito comunitário pela legislação, pela prática ou pelo incumprimento nacional objecto do acórdão anterior. O pedido da Comissão no presente processo é, por isso, admissível, na medida em que procura fazer respeitar o artigo 171.°, n.° 1, do Tratado e o acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo Comissão/República Francesa ( 40 ), e em que pede ao Tribunal de Justiça que declare que as disposições francesas relativas à nacionalidade das tripulações dos navios são contrárias a disposições do direito comunitário diferentes das invocadas naquele acórdão (ou seja às disposições relativas à liberdade de estabelecimento). Os outros aspectos do processo não suscitam a questão da admissibilidade.

Observações das partes quanto ao mérito

31. Embora esta distinção seja alheia ao direito francês, a Comissão, ao propor a acção contra o regime francês de matrícula dos navios, faz uma distinção entre os navios que servem para o exercício de uma actividade económica e os outros.

i) Navios que servem para o exercício de uma actividade económica

32. A Comissão considera que o regime de matrícula francês é contrário aos artigos 6.°, 52.°, 58.° e 221.° do Tratado na parte em que respeita a navios que servem para o exercício de uma actividade económica. A Comissão invoca, essencialmente, o acórdão do Tribunal de Justiça no processo Factortame e o. (Factortame II) ( 41 ). Neste processo, o Tribunal decidiu que, quando a utilização de um navio para fins económicos exige que o utente tenha domicílio no Estado-Membro em causa, a respectiva matrícula deve obedecer às regras relativas à liberdade de estabelecimento; são, por isso, proibidas as regras de matrícula discriminatórias em razão da nacionalidade e, por isso, contrárias ao artigo 52.° do Tratado, designadamente, as regras que exigem que os armadores ou fretadores de navios tenham determinada nacionalidade ou, no caso de uma sociedade, que determinada percentagem dos seus accionistas ou responsáveis tenham essa nacionalidade. Essas regras, quando digam respeito a sociedades são também contrárias ao artigo 221.° do Tratado, relativo à igualdade de tratamento dos nacionais dos Estados-Membros em matéria de participação no capital das sociedades, na acepção do artigo 58.° As regras que fazem depender a matrícula do domicílio das pessoas singulares no Estado-Membro em causa são também contrárias ao artigo 52.°, do mesmo modo que as regras relativas à localização da gestão e do controlo do navio no Estado-Membro em causa, na medida em que excluam o funcionamento de um estabelecimento secundário sob a direcção de um estabelecimento principal estabelecido noutro Estado-Membro ( 42 ). A Comissão acrescenta que a regra que impõe que as sociedades tenham sede em França representa um obstáculo ao estabelecimento nesse país de agências, filiais ou sucursais que tenham por objecto gerir um navio comercial, o que é contrário ao artigo 58.° do Tratado.

33. No que respeita a navios de pesca, a Comissão recorda a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a competência dos Estados-Membros para definirem as condições de exploração das suas quotas de pesca, precisando que o exercício dessa competência deve ter lugar no âmbito do direito comunitário. Embora se possa esclarecer que os navios autorizados a explorar as quotas de pesca devem ter uma «ligação económica real» com o Estado-Membro em questão, os objectivos do sistema de quotas comunitário permitem que a ligação exigida se limite a determinadas relações entre as actividades de pesca do navio e as populações locais que dependem da pesca e das indústrias conexas ( 43 ). Resulta claramente da jurisprudência que as regras nacionais que impõem condições de nacionalidade ou de residência quanto à propriedade ou à gestão (ou à tripulação) dos navios de pesca não têm relação com aqueles objectivos ( 44 ). Assim, estas regras não têm aplicação no caso de um cidadão da União pretender invocar o direito de estabelecimento num Estado-Membro para aí explorar as respectivas quotas de pesca.

ii) Navios que não servem para o exercício de uma actividade económica

34. A Comissão é de parecer que o regime francês de matrícula é contrário aos artigos 6.°, 48.° e 52.° do Tratado, bem como à regra da igualdade de tratamento que consta do artigo 7° do Regulamento n.° 1251/70 ( 45 ), e ao artigo 7.° da Directiva 75/34/CEE ( 46 ), na medida em que se referem a navios que não servem para o exercício de uma actividade económica. Se a matrícula de um navio de recreio não diz respeito às condições do emprego em sentido estrito, a possibilidade de desenvolver actividades de tempos livres num Estado-Membro é o corolário da liberdade dos trabalhadores de aí se deslocarem para exercer um trabalho. Ninguém deve ser discriminado em razão da nacionalidade em domínios ligados ao exercício de uma prerrogativa de direito comunitário. A Comissão invoca o acórdão Cowan ( 47 ), confirmado pelo acórdão Comissão/Espanha ( 48 ). No processo Cowan, o Tribunal de Justiça refere que a legislação nacional, mesmo relativa a domínios que dependem, em princípio, da competência dos Estados-Membros (entre os quais o direito penal e o processo penal), não pode conter discriminações relativamente a pessoas às quais a ordem jurídica comunitária confere direito à igualdade de tratamento. O Tribunal declarou que as pessoas que se deslocam a outro Estado-Membro para aí beneficiarem de serviços têm direito, entre outras coisas, a idêntica protecção que os nacionais e os residentes do Estado-Membro em causa, e, assim, em caso de prejuízo, a ali receberem as prestações de um regime nacional de indemnização em condições idênticas às dos nacionais e dos residentes, mesmo que as disposições que prevêem essa indemnização sejam da competência nacional ( 49 ). No processo Comissão/Espanha, o Tribunal condenou a discriminação que as condições de admissão aos museus em Espanha implicavam, por contrariar os artigos 59.° e 6.° (na sua redacção actual) do Tratado.

35. A Comissão invoca também a execução, nos termos do artigo 171.°, n.° 1, do Tratado, do acórdão proferido pelo Tribunal no processo Comissão/República Francesa ( 50 ) relativo à legislação francesa sobre a tripulação dos navios. Afirma que uma circular administrativa não basta para alterar uma lei contrária ao Tratado, referindo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça sobre a inadequação de actos desse tipo para conferir efeito jurídico útil às directivas ( 51 ). Acrescenta que o direito francês é contrário ao artigo 52.° do Tratado, bem como ao artigo 48.° (sobre cujas disposições, conjugadas com as do Regulamento n.° 1618/68 ( 52 ), o Tribunal baseou a sua decisão de 1974), na medida em que criou entraves aos empresários de outros Estados-Membros que pretendiam estabelecer-se em França (e, designadamente, um entrave ao acesso ao sector da pesca).

36. O Governo francês reconhece a justeza dos argumentos da Comissão, tal como estão expressos na petição inicial. Realça que, na sequência da decisão proferida no processo Comissão/República Francesa ( 53 ), uma circular do ministro dos Transportes lembrou que a administração não devia aplicar aos cidadãos comunitários as regras francesas relativas à nacionalidade das tripulações. O Governo francês salienta também, na contestação, o teor de um projecto de lei sobre os transportes em geral que, no entender da Comissão, dá adequada resposta às diferentes acusações relativas às regras sobre a matrícula e as tripulações. Porém, as exigências do calendário parlamentar e a decisão de aí incluir disposições relativas aos transportes aéreos e rodoviários impediram a votação da lei em tempo útil.

Conclusões quanto ao mérito

37. No que diz respeito aos navios que servem para o exercício de actividades económicas, é de aceitar a argumentação da Comissão que aqui foi resumida e desenvolvida, e de concluir que o regime francês de matrícula desses navios viola o Tratado.

38. O pedido da Comissão exige também que analisemos a matrícula dos navios destinados a outras utilizações que não envolvam o exercício de actividades económicas. Pensamos que, também aqui, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, embora as partes não tenham apresentado ao Tribunal observações detalhadas quanto a esta aspecto. É evidente que o princípio Cowan ( 54 ), enunciado pelo Tribunal de Justiça no contexto da livre circulação de serviços, se aplica também a outros domínios regidos pelo Tratado: liberdade de estabelecimento e livre circulação dos trabalhadores, e direito de permanecer nos Estados-Membros após o exercício desses direitos ( 55 ). Como foi assente no processo Cowan, no que respeita a serviços, os direitos de natureza económica podem implicar determinadas exigências de igualdade de tratamento mesmo em áreas que dependem essencialmente da competência dos Estados-Membros e das quais, entre as mais importantes, faz parte a igualdade na protecção face aos prejuízos. As áreas de competência dos Estados-Membros enquadram-se na aplicação do Tratado na medida em que a igualdade nestes domínios é o corolário indispensável do direito, de carácter essencialmente econômico, de se deslocar para ou de residir num Estado-Membro com finalidades económicas. Na falta de disposições mais pormenorizadas, a igualdade é assim garantida pela proibição constante do artigo 6.° de discriminação em razão da nacionalidade no âmbito da aplicação do Tratado.

39. O princípio impõe-se com uma força ainda maior quando se trata não de pessoas cuja presença num Estado-Membro é transitória, como os turistas, mas de pessoas que fixaram a sua residência noutro Estado-Membro para aí desenvolverem actividades económicas. Estas pessoas apresentam uma «ligação estreita» com o Estado de acolhimento na qual o Governo francês tentou em vão basear-se, no processo Cowan, para defender a limitação da indemnização por delitos penais a cidadãos franceses e a cidadãos estrangeiros residentes no território francês ( 56 ).

40. Os trabalhadores migrantes beneficiam já de importantes direitos por força da garantia legislativa de igualdade em matéria de «vantagens sociais e fiscais» ( 57 ). As vantagens sociais incluem todas as vantagens «que, ligadas ou não a um contrato de trabalho, são em geral reconhecidas aos trabalhadores nacionais em função, principalmente, da sua qualidade objectiva de trabalhadores ou pelo simples facto de residirem no território nacional, e cuja extensão aos trabalhadores nacionais de outros Estados-Membros se afigura, assim, adequada a facilitar a sua mobilidade no interior da Comunidade» ( 58 ). Incluem (quando estes direitos sejam concedidos aos nacionais do Estado-Membro em questão) o direito à redução nos preços dos transportes para as famílias numerosas ( 59 ), o emprego de uma língua minoritária num processo num órgão jurisdicional nacional ( 60 ), o direito de residência no Estado-Membro do companheiro não casado de um trabalhador ( 61 ), e o direito a beneficiar de bolsas de estudo para os filhos a cargo residentes noutro Estado-Membro ( 62 ).

41. Ora, a adopção de legislação comunitária derivada para assegurar esses direitos aos trabalhadores não exclui a existência de uma categoria residual de direitos à igualdade de tratamento que, nos termos do Tratado, são corolários da livre circulação dos trabalhadores bem como da liberdade de estabelecimento. Estes direitos corolários à igualdade funcionam, relativamente aos trabalhadores que invocam o artigo 48.°, quando se trate de matérias que não constituem vantagens sociais nos termos do Regulamento n.° 1612/68; têm maior significado no domínio da liberdade de estabelecimento nos termos do artigo 52.°, onde o legislador comunitário não exerceu a sua competência de modo equivalente.

42. Os limites destes direitos, corolários da igualdade de tratamento, devem ser definidos relativamente às necessidades essenciais, tanto humanas como económicas, das pessoas que invocam o Tratado. É compreensível que a negação de numerosas vantagens sociais (na acepção do Regulamento n.° 1612/68) aos trabalhadores não assalariados e aos prestadores de serviços prejudica a sua competitividade e constitui, por isso, um obstáculo ilícito ao exercício das suas actividades, como o Tribunal de Justiça decidiu no processo Comissão/Itália, relativamente ao acesso à habitação social ( 63 ). Embora esta decisão se baseie em considerações de ordem económica, este processo pode ser relacionado com o processo Cowan, na medida em que ambos dizem respeito ao enquadramento social do exercício das liberdades económicas ( 64 ).

43. Os cidadãos da União que se deslocam para outro Estado-Membro para aí desenvolverem uma actividade económica devem poder estabelecer-se e integrar-se na sociedade do Estado-Membro em causa, e não devem ser dissuadidos de exercer os seus direitos económicos devido a uma discriminação em outras áreas essenciais ao seu bem estar ( 65 ). Em nossa opinião, é essa a consequência lógica do acórdão Cowan. Por isso, devem poder beneficiar não só das possibilidades de trabalho assalariado ou não assalariado, ou simplesmente de residência após estarem reformados dessas actividades económicas, mas também da possibilidade de exercer actividades sociais e de tempos livres.

44. A matrícula de um barco de recreio não parece constituir uma vantagem social na acepção do Regulamento n.° 1612/68. Apesar disso, mesmo que, certamente, diga apenas respeito a uma pequena minoria, enquadra-se, evidentemente, na vasta categoria das actividades de tempos livres disponíveis num Estado-Membro. O acesso às actividades de tempos livres é o corolário da livre circulação para o exercício de actividades económicas e, por essa razão, enquadra-se no àmbito de aplicação do Tratado. Consequentemente, a discriminação a este respeito em razão da nacionalidade, no caso de pessoas que invocam a livre circulação dos trabalhadores ou a liberdade de estabelecimento, ou direitos acessórios de residência após o exercício daqueles direitos, é contrária ao artigo 6.° do Tratado.

45. No que respeita às regras francesas sobre a nacionalidade das tripulações, aceitamos a argumentação da Comissão relativamente à inadequação de uma circular ministerial para remediar de maneira juridicamente eficaz a violação do direito comunitário verificada pelo Tribunal no acórdão que proferiu no processo Comissão/República Francesa ( 66 ). Esta conclusão resulta do acórdão proferido pelo Tribunal no mesmo processo ( 67 ), e é confirmada pela jurisprudência constante citada pela Comissão ( 68 ).

46. No que respeita ao argumento da Comissão de que as regras francesas sobre as tripulações são contrárias ao artigo 52.° do Tratado, a existência de regras (mesmo que não sejam, na prática, aplicadas) que limitam a categoria das pessoas que podem trabalhar num navio matriculado em França constitui um entrave ao estabelecimento de pessoas singulares ou colectivas que pretendam utilizar esses navios para o exercício de actividades económicas. Estas regras limitam também o número de navios que podem explorar as quotas de pesca francesas, sem que essa limitação se justifique pelos objectivos do regime de quotas ( 69 ).

Quanto às despesas

47. Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Dado que concluímos que procedem inteiramente as acusações da Comissão de violação pela demandada dos deveres que lhe incumbem por força do direito comunitário, propomos que a República Francesa seja condenada nas despesas.

Conclusão

Pelos motivos expostos, propomos que o Tribunal de Justiça declare que:

1) ao manter em vigor disposições legislativas que limitam o direito de matricular um navio no registo nacional e de arvorar o pavilhão francês aos navios que pertencem (maioritariamente) a pessoas de nacionalidade francesa, ou a pessoas colectivas com determinados laços particulares com a França, e ao limitar a composição da tripulação, em determinada proporção, a nacionais franceses, a República Francesa violou os artigos 6.°, 48.°, 52.°, 58.° e 221.° do Tratado, o Regulamento (CEE) n.° 1251/70 da Comissão e a Directiva 75/34/CEE do Conselho;

2) ao não adoptar as medidas adequadas para execução do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Comissão/República Francesa, a República Francesa violou o artigo 171.°, n.° 1, do Tratado ( 70 );

3) a República Francesa é condenada nas despesas.

( *1 ) Língua original: inglês.

( 1 ) A Comissão invoca, designadamente, o Regulamento (CEE) n.° 1251/70 da Comissão, de 29 de Junho de 1970, relativo ao direito dos trabalhadores permanecerem no território de um Estado-Membro depois de nele terem exercido uma actividade laboral (JO L 142, p. 24; EE 05 F1 p. 93) e a Directiva 75/34/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1974, relativa ao direito de os nacionais de um Estado-Membro permanecerem no territorio de um outro Estado-Membro depois de nele terem exercido uma actividade não assalariada (JO 1975, L 14, p. 10; EE 06 F1 p. 183).

( 2 ) Colect., p. 187.

( 3 ) Artigo 217.° do Code des douanes francês.

( 4 ) Artigo 219.° do Code des douanes francês.

( 5 ) Artigo 3.° da lei de 13 de Dezembro de 1926, relativa ao Code du travail maritime; artigo 221.° do Code des douanes francês.

( 6 ) Decreto 67-690 de 7 de Agosto de 1967. Este decreto (que a Comissão invoca no presente caso) não é o diploma que estava em causa no processo 167/73, Comissão/Repúbuca Francesa, já referido na nota 2. Este processo referia-se (como consta do n.° 3 do acórdão) a um despacho ministerial de 21 de Novembro de 1961, alterado por despacho de 12 de Julho de 1969, que, salvo determinadas excepções locais, reservava os lugares da ponte de comando, da sala das máquinas e da sala de rádio nos navios franceses a pessoas de nacionalidade francesa e, de modo geral, reservava o emprego aos nacionais franceses na proporção de três para um; contudo, estes despachos foram adoptados no âmbito do artigo 3.° da lei de 1926 e, na medida em que permitiam o emprego de cidadãos estrangeiros na proporção de um contra três, é possível que sejam considerados no direito francês como derrogações do mesmo artigo, na acepção referida no decreto de 1967.

( 7 ) Acórdão já referido na nota 2, supra.

( 8 ) Regulamento relativo à livre circulação dos trabalhadores no interior da Comunidade (TO L 257, p. 2; EE 05 Fl p. 77).

( 9 ) Circular de 29 de Abril de 1975, Journal officiel de la République française, 2 de Maio de 1975.

( 10 ) Acórdão já referido na nota 2, supra.

( 11 ) O primeiro processo deste tipo levou ao acórdão de 13 de Julho de 1972, Comissão/República Italiana (48/71, Colect., p. 181, «Tesouros artísticos»). O número de processos deste tipo aumentou largamente a partir de 1985.

( 12 ) Sobre outras diferenças importantes entre a redacção das normas processuais dos artigos 169.° c 171.°, n.°2, v. o n.° 20, infra.

( 13 ) Não liá que esperar nem que a Comissão invoque a inadmissibilidade da sua própria acção, nem que o Governo francês requeira que seja contra si empregue uma via processual com consequências eventualmente mais graves.

( 14 ) V., por exemplo, acórdãos de 11 de Março de 1980, Foglia (104/79, Recueil, p. 745), e dc 16 de Dezembro de 1981, Foglia (244/80, Recueil, p. 3045).

( 15 ) V., por exemplo) acórdão de 8 de Outubro de 1992, Meskens/Parlamento (T-84/91, Colect, p. II-2335), no qual o Tribunal de Primeira Instância, por sua própria iniciativa, se viu obrigado a julgar inadmissível um pedido de aplicação de uma sanção pecuniária a uma instituição comunitária para garantir o respeito de um dos seus anteriores acórdãos. V. também o acórdão de 17 de Fevereiro de 1970, Comissão/Itália (31/69, Colect. 1969-1970, p. 255, n.° 8), no qual o Tribunal de Justiça salientou que, embora um fundamento (no sentido de que o processo previsto no artigo 169.° não pode ser utilizado quando se trate da simples falta de aplicação de uma legislação directamente aplicável) tenha sido apresentado fora do prazo, o mesmo é da competência do Tribunal de Justiça, «devendo ser analisado oficiosamente». Outros exemplos de casos em que o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 92.°, n.° 2, do Regulamento de Processo o obrigava a suscitar oficiosamente questões de admissibilidade, podem ser encontrados nos acórdãos de 17 de Novembro de 1965, Lenz/Tribunal de Justiça (55/64, Colect. 1965-1968, p. 215, relativamente aos prazos previstos no Estatuto do Pessoal); de 27 de Junho de 1989, Giordani/Comissão (200/87, Colect., p. 1877, n.° 10, no qual não é seguro que a Comissão invoque a inadmissibiliade); de 11 de Julho de 1991, Von Hoessle/Tribunal de Contas (T-19/90, Colect., p. II-615, n.°23), (os prazos visam salvaguardar a segurança das situações jurídicas e «são pois de ordem pública e não podem ser deixados à livre disposição das partes ou do juiz»); v. os processos nos quais o Tribunal, na ausência de objecções por parte do Estado-Membro em causa, não é obrigado a suscitar a questão do alegado desrespeito pelo processo pré-contencioso previsto no artigo 169.°, que apenas tem em vista proteger os direitos dos Estados-Membros: conclusões do advogado-geral C. O. Lenz no processo Comissão/França (despacho de 4 de Março de 1994, C-249/91, Colect., p. I-787, n.°22) e conclusões do advogado-geral C. Gulmann no processo Comissão/Grécia (acórdão de 7 de Abril de 1992, C-61/90, Colect., p. I-2407, n.° 16).

( 16 ) V., por exemplo, despacho de 7 de Maio de 1980, Fournier e o./Comissão (114/79, 115/79, 116/79 e 117/79, Recueil, p. 1529), no qual a família de um funcionário comunitário tentou propor uma acção nos termos dos artigos 175.° e 178.° do Tratado em domínios normalmente regidos por disposições do Estatuto; acórdão de 6 de Abril de 1962, Meroni e o./Alta Autoridade (21/61 a 26/61, Colect. 1962--1964, p. 43), no qual o Tribunal de Justiça entendeu oficiosamente que uma acção por omissão constituía «um expediente processual» que não podia ser utilizado contra a Alta Autoridade no caso de recusa de reanálise de uma decisão para cuia anulação está o prazo prescrito; acórdão de 10 de Dezembro de 1969, Eridania e o./Comissão (10/68 e 18/68, Colect. 1969-1970, p. 71), no mesmo caso. Apenas quando estão preenchidos os pressupostos processuais previstos tanto no artigo 173.° como no artigo 175.° é que o Tribunal de Justiça pode considerar ambas as disposições como «constituindo apenas uma e a mesma via processual», o que sucedeu no acórdão de 18 de Novembro de 1970, Chevalley/Comissão (15/70, Recueil, p. 975, n.° 6).

( 17 ) O que não era o caso no acórdão Chevalley/Comissão já referido na nota 16, supra.

( 18 ) Esta opinião é partilhada por Ritleng, D. — «Artigo 171.°», V. Constantinesco, R. Kovar & D. Simon (editores), in Traite sur l'Union européenne: commentaire article par article, Paris, 1995, p. 577. Sobre o princípio da lex specialis, v., por exemplo, as conclusões do advogado-geral Verloren van hemaat apresentadas no processo Gerlach (acórdão de 24 de Outubro de 1985, 239/84, Recueil, pp. 3507, 3510).

( 19 ) Em nosso entender, o facto de o primeiro parágrafo do artigo 171.°, n.°2, reproduzir, sob vários aspectos, a redacção do artigo 169,°, implica que a decisão de propor no Tribunal de Justiça uma acção por incumprimento nos termos do artigo 171.°, n.° 1, do Tratado continua também a depender da apreciação da Comissão.

( 20 ) V. despacho de 28 de Março de 1980, Comissão/França (24/80 e 97/80 R, Recueil, p. 1319, n.°s 16, 17 c 19), no qua! o Tribunal de Justiça indeferiu o pedido de medidas provisórias destinadas a garantir o cumprimento do acórdão proferido no processo Comissão/França (acórdão de 25 de Setembro de 1979, 232/78, Recueil, p. 2729).

( 21 ) V. n.° 7, supra.

( 22 ) V. Diez-Hochleitner, J. — «Le traité de Maastricht et l'inexécution des arrêts de la Cour de justice par les États membres» (1994), Revue du Marché unique européen 111, p. 130.

( 23 ) V. acórdão de 10 de Julho de 1984, Kirk (63/83, Recueil, p.2689, n.os 21 a 23).

( 24 ) V., por exemplo, acórdãos de 9 de Janeiro de 1990, SAFA (C-337/88, Colect., p. I-1, n.° 13), e de 13 de Novembro de 1990, Fedesa e o. (C-331/88, Colect., p. I-4023, n.° 45).

( 25 ) Os termos pré-Maastricht e pós-Maastricht designam, respectivamente, os períodos anterior e posterior à entrada em vigor deste Tratado.

( 26 ) Acórdão de 19 de Dezembro de 1961, Comissão/Itália (7/61, Colect. 1954-1961, p. 643).

( 27 ) V., por exemplo, acórdãos 31/69, Comissão/República Italiana, já referido na nota 15, n.° 12; 232/78, Comissão/França, já referido na nota 20, n.° 3; de 9 de Dezembro de 1981, Comissão/Itália (193/80, Recueil, p. 3019, n.° 12); de 15 de Dezembro de 1982, Comissão/Dinamarca (211/81, Recueil, p. 4547, n.° 14); de 8 de Fevereiro de 1983, Comissão/Reino Unido (124/81, Recueil, p. 203, n.os 6 e 7); de 14 de Fevereiro de 1984, Comissão/Alemanha (325/82, Recueil, p. 777, n.os 8 e 9); de 7 de Fevereiro de 1984, Comissão/Itália (166/82, Recueil, p. 459, n.os 16 e 17); de 7 de Maio de 1987, Comissão/Bélgica (186/85, Colect., p. 2029, n.° 13); de 13 de Dezembro de 1990, Comissão/Grécia (C-347/88, Colect., p. I-4747, n.os 16 e 17), e de 31 de Março de 1992, Comissão/Dinamarca (C-52/90, Colect., p. I-2187, n.° 17).

( 28 ) Despacho de 11 de Junho de 1995 (C-266/94, Colect., p. I-1975, n17).

( 29 ) V., por exemplo, acórdão de 30 de Maio de 1991, Comissão/Alemanha (C-361/88, Colect., p. I-2567, n.° 31)). V. também acórdãos de 7 de Fevereiro de 1973, Comissão/República Italiana (39/72, Colect., p. 49), e de 20 de Fevereiro de 1986, Comissão/Itália (309/84, Colect., p.599).

( 30 ) Acórdão de 1 de Junho de 1994 (C-317/92, Colect., p. I--2039, n.° 3). Saliente-se que o texto francês é mais preciso do que o texto inglês no que se refere à data em que termina o período previsto no parecer fundamentado.

( 31 ) Processo 166/82, já referido na nota 27, p. 477.

( 32 ) Processo já referido na nota 27, n.° 17 (sublinhado nosso).

( 33 ) V. também um processo completamente diferente cm que o Tribunal de Justiça decidiu no mesmo sentido, 309/84, Comissão/Itália, já referido na nota 29, n.° 14; porém, como adiante se verá, tratava-se de um processo em que a notificação de incumprimento delimitou no tempo o objecto do processo contencioso.

( 34 ) V, por exemplo, acórdão 309/84, Comissão/Itália, já referido na nota 29, quanto ao pagamento anual de prémios pelo abandono da viticultura, c acórdão de 10 de Julho de 1990, Comissão/Alemanha (C-217/88, Colect., p. I-2879), sobre a destilação obrigatória de existências de vinhos efe determinados anos vitícolas.

( 35 ) V., por exemplo, acórdão 31/69, Comissão/República Italiana, já referido na nota 15, no qual um sistema de restituições ä exportação foi alargado a outros produtos alguns dias antes do convite para apresentação de observações.

( 36 ) V. acórdãos de 22 de Março de 1983, Comissão/França (42/82, Recueil, p. 1013), c de 4 de Fevereiro de 1988, Comissão/Itália (113/86, Colect., p. 607).

( 37 ) V. o Décimo Segundo Relatório Anual da Comissão sobre o controlo da aplicação do direito comunitário (JO 1995, C 254, p. 1, em especial p. 7), quanto à prática que consiste em advertir os Estados-Membros, tanto nas notificações como nos pareceres fundamentados, da possibilidade das sanções previstas no novo tipo de processo.

( 38 ) V. n.° 20, supra.

( 39 ) V. acórdão Chevalley/Comissão, já referido na nota 16.

( 40 ) Acórdão 167/73, já referido na nota 2.

( 41 ) Acórdão de 25 de Julho de 1991 (C-221/89, Colect., p. I--3905).

( 42 ) Acórdão Factortame II, já referido na nota 41, n.os 22, 29 a 31, 33 a 35. V. também acórdãos de 4 de Outubro de 1991, Comissão/Reino Unido (C-246/89, Colect., p. I-4585) e Comissão/Irlanda (C-93/89, Colect., p. I-4569). Resulta do acórdão de 30 de Maio de 1989, Comissão/Grécia (305/87, Colect., p. 1461, n.° 12), que todas as regras incompatíveis com o artigo 52.° do Tratado o são igualmente com o artigo 6.°

( 43 ) V. acórdãos de 14 de Dezembro de 1989, Agegate (C-3/87, Colect., p.4459, n.os 17 e 27); Jaderow (C-216/87, Colect., p. 4509, n.os 18 e 43), e C-246/89, Comissão/Reino Unido, já referido na nota 42, n.os 12 e 35.

( 44 ) Quanto à matrícula, à sede, à propriedade c à fiscalização das sociedades, e quanto a nacionalidade das pessoas singulares, v. acórdão Jaderow, já referido na nota 43, n.° 42; acórdão C-246/89, Comissão/Reino Unido, já referido na nota 42, n.os 31 e 39; acórdão C-93/89, Comissão/Irlanda, já referido na nota 42, n.os 10, 11 e 15 (no que respeita apenas à matricula das sociedades); quanto ao local de residencia das tripulações, v. acórdão Agegate, já referido na nota 43, n.° 24 a 26.

( 45 ) Já referido na nota 1.

( 46 ) Já referida na nota 1.

( 47 ) Acórdão de 18 de Fevereiro de 1989 (186/87, Colect., p. 195).

( 48 ) Acórdão de 15 de Março de 1994 (C-45/93, Colect., p. I--911).

( 49 ) Acórdão já referido na nota 47, n.os 17 a 19; v. também acórdão de 11 de Novembro de 1981, Casati (203/80, Recueil, p. 2595).

( 50 ) Acórdão 167/73, já referido na nota 2.

( 51 ) V. acórdãos de 15 de Outubro de 1986, Comissão/Itália (168/85, Colect., p. 2945, n.° 15); C-361/88, Comissão/Alemanha, já referido na nota 29, n.° 24, e de 1 de Outubro de 1991, Comissão/França (C-13/90, C-14/90 e C-64/90, Colect., pp. I-4327, I-4331 e I-4335, respectivamente).

( 52 ) Já referido na nota 8.

( 53 ) Acórdão 167/73, já referido na nota 2.

( 54 ) O texto do acórdão proferido no processo C-45/93, Comissão/Espanha, já referido na nota 48, não permite saber se o Tribunal considerou que a discriminação em matéria de preços de entrada nos museus faz parte dos benefícios conexos que têm incidência sobre as condições de prestação ou de recepção de serviços aos turistas (o que era claramente o caso no processo Cowan), ou das condições em que os serviços são prestados ou recebidos pelos turistas: v. n.os 5 e 7, respectivamente, do acórdão, onde estão resumidas as observações da Comissão.

( 55 ) A Comissão não invoca, como também não invocamos, os direitos dos outros cidadãos da União de residir num Estado-Membro por força de outros direitos conferidos pelo direito comunitário e agora consagrados no artigo 8.°-A do Tratado: v. a Directiva 90/365/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos trabalhadores assalariados e não assalariados que cessaram a sua actividade profissional (JO L 180, p. 28); a Directiva 90/364/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência (JO L 180, p. 26), e a Directiva 93/96/CEE do Conselho, de 29 de Outubro de 1993, relativa ao direito de residência dos estudantes (JO L 317, p. 59).

( 56 ) Acórdão Cowan, já referido na nota 47, n.° 16.

( 57 ) Artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1612/68, já referido na nota 7, supra.

( 58 ) Acórdão de 31 de Maio de 1979, Even (207/78, Recueil, p. 2019, n.° 22).

( 59 ) Acórdão de 30 de Setembro do 1975, Cristini (32/75, Colect., p. 359).

( 60 ) Acórdão de 11 de Julho de 1985, Mutsch (137/84, Recueil, p. 2681).

( 61 ) Acórdão de 17 de Abril de 1986, Reed (59/85, Colect., p. 1283).

( 62 ) Acórdão de 26 de Fevereiro de 1992, Bernini (C-3/90, Colect., p. I-1071).

( 63 ) Acórdão de 14 de Janeiro de 1988 (63/86, Colect., p. 29, n.os 16 e 17).

( 64 ) Ambas as decisões foram adoptadas «numa mesma perspectiva de protecção do enquadramento sociológico das liberdades garantidas» nos termos de Mertens de Wilmars, J. — «Acórdão Cowan», Cahiers de droit européen 388,1990, p. 401.

( 65 ) V., por exemplo, acórdão de 15 de Março de 1989, Echternach e Moritz (389/87 e 390/87, Colect, p. 723, n.o20).

( 66 ) Acórdão 167/73, já referido na nota 2.

( 67 ) V. n.os 41 e 42 do acórdão.

( 68 ) V. acórdãos já referidos na nota 51.

( 69 ) V. acórdão Agegate, já referido na nota 43.

( 70 ) Acórdão de 4 de Abril de 1974 (167/73, Colect., p. 187).