Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

ELEANOR SHARPSTON

apresentadas em 31 de janeiro de 2019( )

Processo C‑704/17

D. H.

sendo interveniente:

Ministerstvo vnitra

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo, República Checa)]

«Pedido de decisão prejudicial — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigos 6.° e 47.° — Política comum em matéria de asilo e de proteção subsidiária — Diretiva 2013/33/UE — Artigo 9.° — Garantias dos requerentes de proteção internacional que estão sujeitos a detenção administrativa — Fiscalização judicial dessas decisões — Direito a um recurso efetivo — Regulamentação nacional que determina a extinção do processo de fiscalização judicial após a libertação do requerente de proteção internacional»





1. Com o presente pedido de decisão prejudicial, o Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo, República Checa) solicita ao Tribunal de Justiça orientações sobre a interpretação das disposições da Diretiva 2013/33/UE ( ) que oferecem garantias aos requerentes de proteção internacional colocados em detenção administrativa por força de uma decisão das autoridades nacionais competentes. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se aquela diretiva, lida em conjugação com a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ( ), em especial os direitos à liberdade e à segurança e a um recurso efetivo consagrados nesta, se opõe a uma regulamentação nacional que prevê a extinção do recurso relativo a uma decisão de detenção se o interessado for libertado.

2. A questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio exige, inter alia, que o Tribunal de Justiça aprecie o direito fundamental a um recurso efetivo, juntamente com os princípios gerais da equivalência e da efetividade do direito da União no contexto da autonomia processual nacional.

Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH»)

3. O artigo 5.°, n.° 1, da CEDH ( ) prevê que «[t]oda a pessoa tem direito à liberdade e segurança». O artigo 5.°, n.° 4, dispõe que «[q]ualquer pessoa privada da sua liberdade por prisão ou detenção tem direito a recorrer a um tribunal, a fim de que este se pronuncie, em curto prazo de tempo, sobre a legalidade da sua detenção e ordene a sua libertação, se a detenção for ilegal». Nos termos do artigo 5.°, n.° 5, «[q]ualquer pessoa vítima de prisão ou detenção em condições contrárias às disposições deste artigo tem direito a indemnização».

Direito da União

Carta

4. O artigo 6.° prevê que «[t]oda a pessoa tem direito à liberdade e segurança» ( ). As restantes disposições do artigo 5.° da CEDH não estão expressamente reproduzidas.

5. O artigo 47.°, primeiro parágrafo, dispõe que toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação perante um tribunal ( ).

6. Segundo o artigo 51.°, n.° 1, as disposições da Carta aplicam‑se aos Estados‑Membros «apenas quando apliquem o direito da [UE]».

7. Nos termos do artigo 52.°, n.° 1, «[q]ualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos [pela Carta] deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades. Na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela [União Europeia], ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros». O artigo 52.°, n.° 3, dispõe que «[n]a medida em que [a] Carta contenha direitos correspondentes aos direitos garantidos pela [CEDH], o sentido e o âmbito desses direitos são iguais aos conferidos [pela CEDH]. Esta disposição não obsta a que o direito da [UE] confira uma proteção mais ampla». O artigo 52.°, n.° 7, prevê que os órgãos jurisdicionais da União Europeia e dos Estados‑Membros terão em «devida conta» as «anotações destinadas a orientar a interpretação [da] Carta» ( ).

8. As Anotações especificam que «[o]s direitos consagrados no artigo 6.° correspondem aos direitos garantidos pelo artigo 5.° da CEDH, cujo sentido e âmbito são iguais, de acordo com o disposto no n.° 3 do artigo 52.° da Carta». Resulta daí que «as restrições que lhes [a esses direitos] possam ser legitimamente impostas não poderão exceder as autorizadas pela CEDH». As Anotações indicam que a proteção garantida no artigo 47.° da Carta é mais alargada do que a prevista no artigo 13.° da CEDH, dado que garante um direito a ação em tribunal.

Diretiva 2013/32

9. O artigo 26.°, n.° 2, da Diretiva 2013/32, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional ( ), prevê que «[s]e um requerente for mantido em detenção, os Estados‑Membros garantem a possibilidade de acelerar o controlo jurisdicional, de acordo com a Diretiva 2013/33/UE».

Diretiva 2013/33

10. Os considerandos da Diretiva 2013/33 incluem as declarações seguintes:

– O Conselho Europeu adotou o Programa de Estocolmo ( ) que reitera um compromisso relativo ao objetivo de criar um espaço comum de proteção e solidariedade baseado num procedimento comum de asilo e num estatuto uniforme para os que obtiverem proteção internacional, assente em padrões de proteção elevados e em procedimentos justos e eficazes (considerando 5);

– No que se refere ao tratamento de requerentes de proteção internacional, os Estados‑Membros encontram‑se vinculados por obrigações ao abrigo de instrumentos de direito internacional de que são partes (considerando 10);

– Essas pessoas só poderão ser detidas em circunstâncias excecionais, definidas de forma muito clara na Diretiva 2013/33 e nos termos dos princípios da necessidade e da proporcionalidade, no que se refere à forma e à finalidade da detenção; quando um requerente de proteção internacional for detido, deverá ter acesso efetivo às garantias processuais necessárias, tal como o direito de recurso perante uma autoridade judicial nacional (considerando 15); e

– A Diretiva 2013/33 respeita os direitos fundamentais e os princípios reconhecidos, nomeadamente, pela Carta; procura promover a aplicação, inter alia, dos artigos 6.° e 47.° da Carta e deverá ser aplicada em conformidade (considerando 35).

11. O artigo 2.° inclui as definições a seguir referidas. Um «[p]edido de proteção internacional» é «um pedido de proteção apresentado a um Estado‑Membro por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida que deem a entender que pretendem beneficiar do estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária e não solicitem expressamente outra forma de proteção não abrangida pelo âmbito de aplicação da [Diretiva 2011/95] e suscetível de ser objeto de um pedido separado» ( ). Entende‑se por «[r]equerente» «um nacional de um país terceiro ou um apátrida que apresentou um pedido de proteção internacional que ainda não foi objeto de decisão definitiva» ( ). Por último, entende‑se por «[d]etenção» «qualquer medida de reclusão de um requerente por um Estado‑Membro numa zona especial, no interior da qual o requerente é privado da liberdade de circulação» ( ).

12. O artigo 3.° dispõe que a Diretiva 2013/33 é aplicável «[…] a todos os nacionais de países terceiros e apátridas que apresentem um pedido de proteção internacional no território de um Estado‑Membro, incluindo na fronteira, em águas territoriais ou em zonas de trânsito, enquanto lhes for permitido permanecer nesse território na qualidade de requerentes […]».

13. Segundo o artigo 4.°, os Estados‑Membros podem aprovar ou manter disposições mais favoráveis quanto às condições de acolhimento dos requerentes.

14. O artigo 8.° estabelece as condições substantivas que regem a detenção de requerentes de proteção internacional. Os requerentes só podem ser detidos com os fundamentos estabelecidos no artigo 8.°, n.° 3. Em especial, o artigo 8.°, n.° 3, alínea d), autoriza os Estados‑Membros a deter um requerente de proteção internacional no contexto de um processo de retorno, ao abrigo da Diretiva 2008/115/CE ( ), «para preparar o regresso e/ou executar o processo de afastamento», se o Estado‑Membro em causa «puder demonstrar, com base em critérios objetivos, designadamente que [a pessoa em causa] já teve oportunidade de aceder ao procedimento de asilo, que há fundamentos razoáveis para crer que o seu pedido de proteção internacional tem por único intuito atrasar ou frustrar a execução da decisão de regresso». Os fundamentos da detenção devem estar previstos no direito nacional.

15. O artigo 9.° intitula‑se «Garantias dos requerentes detidos». Prevê o seguinte:

«1. A detenção de um requerente deve ter a duração mais breve possível e só pode ser mantida enquanto forem aplicáveis os fundamentos previstos no artigo 8.°, n.° 3.

[…]

2. A detenção dos requerentes deve ser ordenada por escrito pelas autoridades judiciais ou administrativas. A ordem de detenção deve indicar os motivos de facto e de direito em que se baseia.

3. Se a detenção for ordenada por uma autoridade administrativa, os Estados‑Membros submetem a legalidade da detenção a um controlo judicial acelerado, que se efetua oficiosamente e/ou a pedido do requerente. No caso do controlo oficioso, a decisão deve ser tomada o mais rapidamente possível a contar do início da detenção. No caso do controlo a pedido do requerente, a decisão deve ser tomada o mais rapidamente possível a partir do início dos procedimentos correspondentes. Para o efeito, os Estados‑Membros definem, no direito nacional, um prazo para a realização do controlo judicial oficioso e/ou do controlo judicial a pedido do requerente.

Se, na sequência do controlo judicial, a detenção for declarada ilegal, o requerente em causa deve ser libertado imediatamente.

4. Os requerentes detidos são imediatamente informados por escrito, numa língua que compreendam ou seja razoável presumir que compreendam, dos motivos da sua detenção e dos meios previstos no direito nacional para contestar a decisão de detenção, bem como da possibilidade de solicitarem assistência jurídica e representação legal a título gratuito.

5. A detenção deve ser reapreciada por uma autoridade judicial a intervalos razoáveis, oficiosamente e/ou a pedido do requerente em causa, especialmente nos casos de duração prolongada ou se sobrevierem circunstâncias relevantes ou novas informações passíveis de comprometer a legalidade da detenção.

6. Em caso de controlo judicial da ordem de detenção prevista no n.° 3, os Estados‑Membros asseguram o acesso gratuito dos requerentes a assistência jurídica e representação legal. Estas devem incluir, pelo menos, a preparação dos documentos processuais exigidos e a participação, em nome do requerente, nas audiências perante as autoridades judiciais.

[…]»

Direito nacional

16. O órgão jurisdicional de reenvio refere que, até 14 de agosto de 2017, as disposições sobre a fiscalização judicial das decisões de detenção estabelecidas no § 46a(6) a (9) da Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu (Lei n.° 325/1999, relativa ao asilo) permitia aos requerentes recorrer de uma decisão de detenção no prazo de 30 dias a contar da data da notificação da decisão. O Krajský soud (Tribunal Regional, República Checa) — tribunal de primeira instância — é obrigado a decidir o recurso no prazo de sete dias úteis a contar da data de instauração do processo administrativo. Esta decisão é suscetível de recurso de cassação para o órgão jurisdicional de reenvio.

17. A partir de 15 de agosto de 2017, o § 46a(9) da Lei n.° 325/1999, relativa ao asilo, foi alterado pela Lei n.° 222/2017. Nos termos da versão alterada do § 46a(9) ( ) (segundo as indicações fornecidas na decisão de reenvio), nos casos em que um requerente de proteção internacional seja libertado antes da prolação da decisão do tribunal sobre o recurso de uma decisão de detenção, o tribunal deve declarar automaticamente extinto o recurso nele pendente. As autoridades competentes informarão prontamente o tribunal competente para a apreciação do recurso acerca da cessação da detenção do requerente. Estas regras aplicam‑se tanto aos processos em primeira instância como, mutatis mutandis, aos recursos no órgão jurisdicional de reenvio.

Matéria de facto, tramitação processual e questão prejudicial

18. Em 20 de março 2017, D. H. foi encontrado a viver no território da República Checa sem um documento de viagem válido e sem título de residência. Foi emitida contra D. H. uma ordem de expulsão, juntamente com uma proibição de entrada e foi detido para efeitos de expulsão. Subsequentemente, D. H. requereu proteção internacional no território da República Checa. Por decisão de 28 de março de 2017, as autoridades competentes mantiveram‑no detido, com o fundamento de que o seu pedido de proteção internacional tinha como exclusiva finalidade legalizar a sua residência e evitar a expulsão da República Checa (a seguir «decisão de detenção»).

19. D. H. impugnou essa decisão no Krajský soud (Tribunal Regional). Em 4 de julho de 2017, esse tribunal negou provimento ao recurso interposto por D. H. Em 16 de agosto de 2017, ou seja, no dia seguinte ao da entrada em vigor da medida nacional em causa, D. H. interpôs um recurso de cassação dessa decisão no órgão jurisdicional de reenvio.

20. Entretanto, em 5 de abril de 2017, D. H. desistiu do seu pedido de proteção internacional. Foi posteriormente libertado e, em 5 de maio de 2017, deixou voluntariamente o território da República Checa e viajou para a República da Bielorrússia. As autoridades nacionais informaram o órgão jurisdicional de reenvio da sua libertação e solicitaram a extinção do recurso de cassação pendente nesse tribunal, em conformidade com a medida nacional em causa.

21. Nesse contexto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta:

«A interpretação do artigo 9.° da Diretiva 2013/33/UE […], em conjugação com os artigos 6.° e 47.° da Carta […], opõe‑se a uma regulamentação nacional que impede o [órgão jurisdicional de reenvio] de fiscalizar as decisões judiciais em matéria de detenção de um cidadão estrangeiro depois de ter sido libertado?»

22. Apresentaram observações escritas a República Checa e a Comissão. O processo foi atribuído à Grande Secção do Tribunal de Justiça. Apesar da importância manifesta das questões em causa, não houve lugar a audiência.

Apreciação

Admissibilidade

23. É jurisprudência constante que no processo previsto no artigo 267.° TFUE, o juiz nacional, que é o único a ter conhecimento direto dos factos do processo, é quem está melhor colocado para julgar, à luz das especificidades deste, da necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão. Consequentemente, incidindo as questões submetidas pelo juiz nacional sobre a interpretação de uma disposição do direito da União, o Tribunal de Justiça tem, em princípio, o dever de decidir.

24. D. H. foi libertado (e subsequentemente deixou o território da República Checa). Suscita‑se, por conseguinte, a questão, que o Tribunal de Justiça irá examinar ex officio, de saber se o órgão jurisdicional de reenvio está a pedir uma opinião geral ou pretende uma orientação sobre uma questão hipotética, o que tornaria o pedido de decisão prejudicial inadmissível ( ).

25. Na minha opinião, não é esse o caso. Resulta da decisão de reenvio que a decisão de detenção não foi em si anulada e que, nos termos do direito nacional, o requerente tem de obter uma decisão que anule a decisão de detenção antes de apresentar um pedido de indemnização por detenção ilegal. O órgão jurisdicional de reenvio considera que a extinção automática do processo priva os requerentes do direito a essa indemnização. O Governo checo contesta este ponto de vista.

26. Não incumbe ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre a aplicabilidade de disposições nacionais que são relevantes para a decisão da causa principal. Mais propriamente, o Tribunal de Justiça deve ter em conta, no quadro da repartição das competências entre os tribunais da União e os tribunais nacionais, o contexto legislativo em que se insere a questão prejudicial, tal como definido pela decisão de reenvio ( ). Em contrapartida, o Tribunal de Justiça tem competência para fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio todos os elementos de interpretação de direito da União que possam permitir‑lhe apreciar a conformidade entre o direito nacional e o direito da União para a decisão do processo que lhe foi submetido ( ).

27. Como é possível que D. H. possa querer prosseguir o processo com vista a obter a anulação da decisão da sua detenção e o órgão jurisdicional de reenvio considera que a resposta que o Tribunal de Justiça dê à questão colocada é relevante para a sua apreciação no processo principal, considero que o Tribunal de Justiça deve analisar essa questão.

Observações gerais

28. É pacífico que D. H. apresentou um pedido de proteção internacional e é, por conseguinte, um requerente na aceção da Diretiva 2013/33 ( ). Por outro lado, não é contestado que, em consequência da decisão de detenção, o mesmo foi detido na aceção do artigo 2.°, alínea h), da referida diretiva.

29. O órgão jurisdicional de reenvio explica que, embora a versão da lei nacional em vigor antes de 15 de agosto de 2017 fosse aplicável ao processo instaurado em primeira instância por D. H. para impugnar a decisão de detenção, a versão alterada da referida disposição, exigindo a extinção automática do processo, aplica‑se agora no processo que lhe foi submetido.

30. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 9.° da Diretiva 2013/33 se opõe à medida nacional em causa. De forma louvável, esse órgão jurisdicional está consciente da responsabilidade que tem, se necessário, de dar plena execução à referida diretiva sem esperar pela revogação prévia da medida nacional em causa por via legislativa ou por qualquer outro procedimento constitucional ( ). Está igualmente ciente de que é obrigado a interpretar essas disposições, tanto quanto possível, à luz do texto e da finalidade da Diretiva 2013/33 para atingir o resultado por ela prosseguido ( ), a fim de garantir a plena eficácia da diretiva em causa e que a resolução do litígio que lhe foi submetido é conforme ao objetivo por ela prosseguido ( ). O órgão jurisdicional de reenvio salienta que a medida nacional em causa, que exige a extinção automática do processo, se aplica a todos os processos, tanto em primeira instância como em sede de recurso.

31. Quando aplicam as disposições de direito nacional adotadas em execução da Diretiva 2013/33, as autoridades administrativas ou judiciais dos Estados‑Membros atuam no âmbito de aplicação do direito da União e, por conseguinte, estão a aplicar o direito da União na aceção do artigo 51.°, n.° 1, da Carta ( ). São, por conseguinte, obrigadas a respeitar os direitos fundamentais à liberdade e à proteção jurisdicional efetiva, consagrados nos artigos 6.° e 47.° da Carta.

32. Na medida em que a Carta consagra direitos correspondentes aos direitos garantidos pela CEDH, o sentido e o alcance desses direitos são iguais aos conferidos por essa convenção ( ). As Anotações Relativas à Carta dispõem que o artigo 6.° corresponde ao artigo 5.° da CEDH; ao mesmo tempo, o artigo 47.° da Carta desenvolve o artigo 13.° da CEDH ( ). Assim, o limiar mínimo de proteção dos direitos garantidos deve ser determinado não apenas por referência ao texto da CEDH ( ), mas também, inter alia, por referência à jurisprudência do Tribunal de Estrasburgo ( ).

33. O Tribunal de Justiça deve, essencialmente, analisar duas questões. Em primeiro lugar, qual é o alcance do direito de acesso a uma fiscalização judicial da legalidade da detenção ao abrigo do artigo 9.° da Diretiva 2013/33? Em segundo lugar, em que medida é que são aplicáveis aos processos de recurso relativos à fiscalização da legalidade da detenção as mesmas condições que se aplicam à fiscalização judicial em primeira instância?

Fiscalização judicial da legalidade da detenção: artigo 9.° da Diretiva 2013/33

34. O artigo 8.° da Diretiva 2013/33 estabelece condições substantivas estritas que regem a detenção administrativa dos requerentes de proteção internacional. Em seguida, o artigo 9.° fornece aos requerentes detidos uma série de garantias importantes. Estas incluem que o interessado deve ser mantido em detenção apenas enquanto os fundamentos referidos no artigo 8.°, n.° 3, da referida diretiva se aplicarem (artigo 9.°, n.° 1). A decisão de reenvio não é explícita nesta parte, mas parece que D. H. foi detido com base no artigo 8.°, n.° 3, alínea d) ( ).

35. Se um requerente for detido, deverá ter a possibilidade de uma fiscalização judicial acelerada da legalidade dessa decisão de detenção ( ). São‑lhe atribuídas importantes garantias processuais complementares: o direto à informação, numa língua que compreenda, sobre os motivos da sua detenção e dos meios previstos para contestar uma decisão de detenção ( ) e acesso a assistência jurídica e representação legal a título gratuito ( ). Se a detenção for considerada ilegal, o requerente deve ser libertado imediatamente.

36. Uma vez que as disposições do artigo 9.° da Diretiva 2013/33 devem ser lidas à luz dos artigos 6.° e 47.° da Carta e das disposições da CEDH para as quais a Carta remete, importa começar por recordar as normas de proteção instituídas pela CEDH.

37. O artigo 5.°, n.° 1, da CEDH prevê que ninguém pode ser privado da sua liberdade, salvo nos casos específicos enumerados nessa disposição e de acordo com o procedimento legal. Nos termos do artigo 5.°, n.° 4, qualquer pessoa privada da sua liberdade tem direito a recorrer a um tribunal, a fim de que este se pronuncie, num curto prazo de tempo, sobre a legalidade da sua detenção e ordene a sua libertação, se a detenção for ilegal ( ). O objetivo principal dessa fiscalização judicial é, evidentemente, permitir que o detido faça valer o seu direito à liberdade. Se a detenção for ilegal, é claro que ele não deve continuar detido.

38. No entanto, nem as consequências nem os efeitos de uma detenção ilegal desaparecem por magia quando as portas do centro de detenção se abrem e o detido caminha em liberdade. A ilegalidade de uma detenção declarada por decisão judicial significa que o detido não devia ter passado aqueles dias ou semanas encarcerado. Nenhum poder na terra pode dar‑lhe esse tempo de volta, em liberdade. Mas os tribunais podem assinalar e declarar o facto de que a detenção era ilegal. Isso sana o erro de direito. Tal pode ser importante para o futuro, em qualquer altura em que essa pessoa tenha um formulário para preencher que analise o seu passado, ou em que uma autoridade ou empregador potencial faça uma pesquisa informática sobre ele. Isto pode, por si só, proporcionar um certo grau de reconforto: o reconhecimento oficial de que foi cometido um erro, uma injustiça. E o interessado pode querer ir mais longe e exigir uma indemnização por aqueles dias ou semanas perdidos. Assim, o artigo 5.°, n.° 5, da CEDH dispõe de forma clara e inequívoca que qualquer pessoa privada da sua liberdade em violação das regras previstas nos n.os 1 e 4 desse artigo tem direito a indemnização ( ).

39. No que diz respeito ao direito à tutela jurisdicional consagrado no artigo 47.° da Carta, o Tribunal de Justiça declarou que qualquer pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação perante um tribunal nos termos previstos nesse artigo. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça salientou que a existência de uma fiscalização jurisdicional efetiva destinada a assegurar o cumprimento das disposições do direito da União é inerente à própria essência do Estado de direito ( ).

40. Resulta efetiva e inequivocamente do texto do artigo 9.°, n.os 3 e 5, da Diretiva 2013/33 que um requerente detido deve ter acesso à fiscalização judicial da legalidade da sua detenção. Será que esse direito subsiste se, na pendência do recurso que o requerente interpôs durante a sua detenção, ele for libertado por decisão administrativa das autoridades nacionais competentes?

41. Na minha opinião, a resposta a esta questão é «sim».

42. O artigo 9.°, n.° 3, começa com a expressão «[s]e a detenção for ordenada por uma autoridade administrativa […]». O texto não diz «se o requerente estiver detido». Pelo contrário, a tónica é colocada no facto jurídico de a autoridade nacional competente ter ordenado uma privação de liberdade. É este facto jurídico que deve ser abordado, porque foi o referido direito à liberdade que foi restringido pela ação do Estado.

43. Tal é confirmado pelo artigo 9.°, n.° 2, que especifica que «[a] detenção dos requerentes deve ser ordenada por escrito pelas autoridades judiciais ou administrativas. A ordem de detenção deve indicar os motivos de facto e de direito em que se baseia». É a ordem de detenção que é objeto de fiscalização judicial, porque é essa ordem que está na base da privação da liberdade. Se, na sequência da análise dessa ordem, «a detenção for declarada ilegal, o requerente em causa deve ser libertado imediatamente» (artigo 9.°, n.° 3, último período). O rigor da fiscalização que deve ser aplicado à legalidade da ordem de detenção é sublinhado pelo considerando 15 da Diretiva 2013/33, que dispõe que os requerentes só poderão ser detidos em circunstâncias excecionais e nos termos dos princípios da necessidade e da proporcionalidade ( ).

44. Parece‑me assim que a redação do artigo 9.° da Diretiva 2013/33 confirma a interpretação que proponho.

45. Em seguida, quanto aos objetivos e à finalidade da referida disposição, a finalidade habitual e imediata do pedido de fiscalização judicial da legalidade da decisão de detenção é naturalmente anular a ordem de detenção para que o interessado possa recuperar a sua liberdade. Mas as consequências e efeitos da detenção são as mesmas, independentemente de a libertação provir de uma nova decisão administrativa das autoridades competentes ou do resultado de uma decisão judicial de anulação da ordem de detenção inicial.

46. Uma leitura da diretiva que significasse que o interessado já não estava protegido por já não estar detido conduziria a anomalias estranhas. Dois exemplos serão suficientes para esclarecer este ponto.

47. Suponha‑se que dois requerentes de proteção internacional, A e B, estão ambos detidos pelas autoridades competentes com fundamentos não permitidos pelo artigo 8.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33. Ambos apresentam pedidos de fiscalização judicial. Após duas semanas, as autoridades percebem o seu erro em relação a A e libertam‑no na manhã do décimo quinto dia da sua detenção. B continua detido. Nessa mesma tarde, ambos os pedidos de fiscalização judicial são julgados pelo juiz competente. Se a libertação extinguir os direitos previstos na diretiva, o processo de A será rejeitado, enquanto B obterá uma decisão de anulação da ordem de detenção, ordenando a sua libertação imediata naquela tarde e abrindo a possibilidade a que peça indemnização por detenção ilegal. Apenas seis horas separam os momentos em que A e B recuperam sua liberdade. Ambos estiveram detidos ilegalmente por mais de duas semanas. No entanto, com uma leitura restritiva do artigo 9.°, no sentido de abranger apenas os requerentes efetivamente detidos quando os seus processos são julgados, A fica privado de qualquer proteção judicial.

48. Suponha‑se, em alternativa, que o requerente C é detido pelas autoridades nacionais competentes. Trata‑se de um caso de erro sobre a identidade. Embora ele seja de facto um requerente de proteção internacional, C não é, na realidade, a pessoa D que as autoridades pretendiam deter, e não há quaisquer fundamentos jurídicos ao abrigo da diretiva para o deter. C apresenta um pedido de fiscalização judicial. Antes que seu caso possa ser julgado (e ainda que protestando veementemente que não é a pessoa D), é expulso. Já não está, portanto, em situação de detenção. Numa leitura restritiva do artigo 9.°, não pode pedir proteção aos tribunais porque foi «libertado» (ao ser expulso).

49. Se as autoridades competentes puderem afastar a pessoa que detiveram ao abrigo do artigo 8.° da Diretiva 2013/33 do âmbito e proteção do seu artigo 9.° pelo simples facto de tomarem uma nova decisão administrativa para a libertar (aplicando em seguida uma disposição de extinção automática do processo como a que está em causa no processo principal), existe uma possibilidade real de abuso. Ao deterem, libertarem, voltarem a deter e voltarem a libertar, sequencialmente, um requerente de proteção internacional, as autoridades poder‑se‑iam assegurar de que aquele nunca poderia ter acesso à fiscalização judicial da(s) ordem(s) de detenção.

50. Ao dizer isto, não estou a alegar que isso esteja de facto a acontecer. Em vez disso, remeto para o exemplo histórico do Reino Unido de uma Lei do Parlamento infeliz, aprovada no auge da batalha das sufragistas para conquistar o direito de voto para as mulheres. Foram detidas militantes por pequenos danos materiais ou obstrução à polícia. Começaram a entrar em greve de fome na prisão e foram brutalmente alimentadas à força. A opinião pública começou a tender a seu favor. O governo liberal de Stanley Baldwin teve uma ideia. Em vez de alimentar as sufragistas à força na prisão, depois de elas terem atingido um certo grau de fraqueza devido à falta de alimento, por que não libertá‑las condicionalmente? Depois de começarem a comer novamente e a recuperar as forças, podiam ser novamente detidas e presas. Assim, o governo aprovou a Prisoners (Temporary Discharge for Ill Health) Act 1913 (Lei relativa aos reclusos (libertados temporariamente por motivos de saúde), de 1913). Esta lei tornou‑se rapidamente conhecida pela alcunha «Lei do gato e do rato», porque a analogia cruel com um gato a brincar com sua presa antes de a desfazer era óbvia demais. Nas circunstâncias do presente processo, é manifesto que existe a possibilidade de abuso.

51. Recordo também que o órgão jurisdicional de reenvio indicou que uma decisão judicial de anulação da decisão de detenção é uma condição prévia à apresentação de um pedido de indemnização por detenção ilegal. Registo que o Governo checo, nas suas observações escritas, não aceita que essa seja necessariamente a posição do direito nacional, e abstenho‑me de expressar qualquer opinião sobre se esse governo ou o Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo) têm razão no que toca à interpretação correta do direito nacional. Apenas farei mais duas observações gerais.

52. Em primeiro lugar, o objetivo das garantias previstas no artigo 9.° é proceder à revisão dos fundamentos de detenção previstos no artigo 8.°, n.° 3, a fim de garantir não apenas que os requerentes sejam libertados se esses fundamentos não puderem ser verificados, mas também desencorajar a violação arbitrária do direito à liberdade do requerente ( ). Uma vez que esta disposição deve ser lida à luz dos direitos fundamentais consagrados nos artigos 6.° e 47.° da Carta, tal milita a favor de uma leitura não restritiva. Ao invés, a interpretação contrária parece‑me opor‑se a esses direitos fundamentais ( ).

53. Em segundo lugar, parece‑me que a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao interesse de uma pessoa em agir fornece aqui uma orientação útil. Assim, o Tribunal de Justiça declarou, no contexto de medidas restritivas individuais adotadas pelo Conselho no âmbito da Política Externa e de Segurança Comum, que um requerente mantém interesse em pedir a anulação de um ato, em especial, quando a declaração de ilegalidade puder razoavelmente servir de base para uma ação futura com vista à reparação de danos materiais ou morais ( ) que lhe tenham sido causados pelo ato controvertido ( ). Mesmo não havendo uma perspetiva de obtenção de uma reparação pecuniária, um requerente pode eventualmente ter interesse moral em agir, com base no facto de uma possível anulação ser suscetível de constituir uma forma de reparação do dano moral que sofreu em virtude da ilegalidade do ato em causa ( ).

54. Considero que os princípios enunciados nessa jurisprudência podem claramente ser transpostos para uma situação como a presente, em que o interessado sofreu uma violação do seu direito fundamental à liberdade, consagrado no artigo 6.° da Carta. Assim, considero que o artigo 9.° da Diretiva 2013/33 não se limita a permitir que um requerente que ainda esteja detido nesse momento aceda aos tribunais para efeitos de fiscalização judicial. Também permite que um requerente que tenha sido detido, mas posteriormente libertado por ordem administrativa, procure obter a declaração de que a detenção a que esteve sujeito era ilegal. Nesse sentido, é irrelevante que tal declaração forneça reparação moral pela injustiça sofrida ou servia de trampolim para uma ação de indemnização por detenção ilegal.

55. Por último, recordo que o órgão jurisdicional de reenvio esclareceu que a medida nacional em causa prevê uma extinção automática do processo, excluindo assim a fiscalização judicial de uma decisão de detenção administrativa, mesmo em primeira instância. O órgão jurisdicional de reenvio considera que tal é incompatível com o artigo 9.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33, e eu concordo plenamente com este ponto de vista. Parece‑me que uma disposição cujo efeito prático é, na realidade, excluir a competência de fiscalização dos tribunais é difícil de conciliar com a premissa fundamental do Estado de direito na União Europeia.

56. Por conseguinte, considero que, em termos gerais, há que responder à questão do órgão jurisdicional de reenvio no sentido de que o artigo 9.° da Diretiva 2013/33 se opõe a uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal, na medida em que impõe aos tribunais nacionais a extinção automática do processo judicial instaurado por um requerente de proteção internacional para impugnar uma decisão de detenção tomada contra ele se o interessado for libertado por força de uma ordem administrativa ulterior, antes de proferida a decisão do tribunal.

Fiscalização judicial da legalidade da detenção: recursos

57. No presente processo, D. H. beneficiou, no seu caso, de uma apreciação jurisdicional da decisão de detenção, antes de a versão alterada do § 46a(9) da Lei n.° 325/1999, relativa ao asilo, ter entrado em vigor.

58. Os Estados‑Membros mantêm uma margem de apreciação, à luz do direito da União, que lhes permite prever que um processo de recurso de uma fiscalização judicial de primeira instância deva extinguir‑se automaticamente se o requerente for libertado por ordem administrativa, antes de proferida a decisão do tribunal?

59. Tanto o Governo checo como a Comissão afirmam que tal posição é compatível com o artigo 9.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33.

60. Não partilho dessa opinião.

61. A Diretiva 2013/33 visa introduzir padrões de proteção elevados e procedimentos justos e eficazes para os requerentes ( ). A história legislativa mostra que as garantias jurídicas e processuais relativas à detenção dos requerentes foram introduzidas para garantir um grau mais elevado de harmonização e melhorar os padrões estabelecidos na medida anterior, que estabelece padrões mínimos em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo (Diretiva 2003/9/CE) ( ). O objetivo era assegurar que tais regras eram plenamente compatíveis com os direitos fundamentais consagrados na Carta, bem como com as obrigações decorrentes do direito internacional ( ).

62. Na medida em que prevê uma harmonização mínima das condições de acolhimento dos requerentes ( ), a Diretiva 2013/33 estabelece um nível de base abaixo do qual nenhum Estado‑Membro pode ir. No entanto, os Estados‑Membros são livres de adotar regras mais favoráveis.

63. A Diretiva 2013/33 não dispõe que os Estados‑Membros devam fornecer um segundo nível de fiscalização judicial quando os requerentes pretendam contestar uma decisão de primeira instância ( ). Além disso, é jurisprudência assente que o princípio da proteção jurisdicional efetiva assegura ao particular um direito de acesso a um tribunal e não a vários graus de jurisdição ( ).

64. Assim, uma disposição nacional como a que está em causa no processo principal enquadra‑se perfeitamente no âmbito da autonomia processual dos Estados‑Membros, sujeita aos princípios da equivalência e da eficácia do direito da União ( ). Observo de passagem que a prestação de um segundo nível de jurisdição pode ser entendida como tendo vantagens não só para o requerente. Assim, por exemplo, permite que as autoridades competentes do Estado‑Membro contestem o que consideram (com ou sem razão) decisões de primeira instância «desonestas» e se muitos juízes de primeira instância forem responsáveis pela tomada de decisões, permite desenvolver um corpo coerente de jurisprudência a nível do recurso que fornece estabilidade e segurança jurídica para todos.

65. Ao considerar o poder de apreciação dos Estados‑Membros, é contudo importante ter presente que o artigo 9.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33 concretiza, no que se refere ao estabelecimento de condições de acolhimento para os requerentes no contexto mais lato do sistema europeu comum de asilo, o direito a um recurso efetivo. O objetivo desta diretiva é garantir a existência de salvaguardas jurídicas e processuais eficazes para garantir que as decisões de detenção são legais ( ).

66. O Tribunal de Justiça já tomou posição nalguns processos em que um particular pretendia interpor recurso de uma decisão proferida em primeira instância relativa a direitos decorrentes do direito da União, mas em que a legislação da União em causa não previa um segundo nível de fiscalização judicial a nível nacional. Nesses casos, foi necessário examinar as regras processuais nacionais que regem o andamento de tal fiscalização à luz do princípio da efetividade. Dois exemplos recentes ilustram a abordagem do Tribunal de Justiça.

67. Assim, o processo Belastingdienst/Toeslagen ( ) tinha por objeto o recurso de um nacional de um país terceiro de uma decisão das autoridades nacionais que ordenavam o reembolso das contribuições recebidas para rendas e cuidados de saúde. O órgão jurisdicional de reenvio pediu esclarecimentos sobre a interpretação do artigo 39.° da Diretiva 2005/85/CE ( ) e do artigo 13.° da Diretiva 2008/115, em conjugação com os artigos 18.°, 19.°, n.° 2, e 47.° da Carta. Colocava‑se a questão de saber se essas disposições se opunham a uma legislação nacional que, embora prevendo o recurso de decisões proferidas em primeira instância que confirmassem uma decisão de indeferimento de um pedido de proteção internacional e impondo a obrigação de regresso, não conferiam efeito suspensivo automático a esse recurso, ainda que o interessado invocasse um risco grave de violação do princípio de não repulsão.

68. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça reconheceu que, embora nenhuma das referidas diretivas contivesse regras relativas à instauração e à organização de um segundo grau de jurisdição para os recursos interpostos das decisões de indeferimento de um pedido de proteção internacional e as decisões de regresso ( ), «a interpretação da Diretiva 2008/115, bem como da Diretiva 2005/85, deve ser feita, como decorre do considerando 24 da primeira e do considerando 8 da segunda, respeitando os direitos fundamentais e os princípios reconhecidos, nomeadamente, pela Carta» ( ). O Tribunal de Justiça procedeu à análise das disposições nacionais, utilizando como referência o duplo princípio da equivalência e da efetividade e declarou que o princípio da efetividade não continha, no caso em apreço, exigências para além das que decorrem dos direitos fundamentais, em especial as garantidas pelo artigo 47.° da Carta ( ). O Tribunal de Justiça concluiu, no referido acórdão, que ambos os princípios foram respeitados.

69. Em contrapartida, no Acórdão Sánchez Morcillo e Abril García ( ), que tinha por objeto a interpretação do artigo 7.° da Diretiva 93/13/CEE, relativa às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consumidores ( ), e ao artigo 47.° da Carta, o Tribunal de Justiça declarou que a regulamentação nacional controvertida punha em risco a efetividade da proteção dos consumidores pretendida pela Diretiva 93/13 ( ). Ao apreciar a regulamentação nacional em causa à luz do princípio da efetividade, o Tribunal de Justiça declarou que a obrigação de os Estados‑Membros assegurarem a efetividade dos direitos conferidos aos cidadãos pela Diretiva 93/13 (in casu, contra a utilização de cláusulas contratuais abusivas) implica uma exigência de tutela jurisdicional, garantida também pelo artigo 47.° da Carta, que o juiz nacional deve respeitar. Esta proteção deve ser assegurada tanto no plano da designação dos órgãos jurisdicionais competentes para conhecer das ações baseadas no direito da União como no plano da definição das regras processuais relativas a tais ações ( ).

70. Parece‑me que a abordagem do Tribunal de Justiça neste último processo pode ser utilmente aplicada por analogia ao processo em apreço. No fim de contas, é a efetividade da fiscalização judicial das decisões de detenção que irá determinar se as condições substantivas do artigo 8.° e as garantias do artigo 9.° da Diretiva 2013/33, lidas à luz do artigo 47.° da Carta, funcionam para proteger os requerentes como é suposto fazerem‑no.

71. No que diz respeito ao princípio da efetividade, parece‑me que os seguintes aspetos da situação descrita pelo órgão jurisdicional de reenvio são particularmente pertinentes.

72. Em primeiro lugar, a extinção automática do processo pode levar a tratamento arbitrário. Se o tribunal de recurso não tiver sido capaz de tratar um recurso de uma decisão de primeira instância sobre uma decisão de detenção antes de o interessado ser libertado, haverá uma diferença de tratamento em comparação com os casos em que o requerente continua detido. Mesmo que os fundamentos da reapreciação e as circunstâncias sejam os mesmos, este último poderia recorrer da decisão proferida em primeira instância, enquanto o primeiro não.

73. Em segundo lugar, as autoridades administrativas seriam capazes de garantir, simplesmente através da libertação do requerente em causa, que o tribunal de recurso nunca tivesse a possibilidade de proceder à fiscalização de uma sentença de primeira instância. Desta forma, a igualdade de armas não é respeitada ( ). Além disso, na medida em que é a autoridade competente que notifica os tribunais quando um requerente é libertado, desencadeando a extinção automática do processo judicial, tal também coloca essa autoridade numa posição de impedir o tribunal de recurso do exercício das suas funções independentes. Se — como afirma o órgão jurisdicional de reenvio na sua decisão de reenvio — os recursos sobre questões de direito em geral só lhe são submetidos depois de o requerente em causa ter sido libertado, a extinção automática significa que o órgão jurisdicional de reenvio é efetivamente privado da possibilidade de fiscalizar a legalidade das decisões de detenção.

74. Embora seja inteiramente verdade que o artigo 9.°, n.° 3, da Diretiva 2013/33 não exige um segundo nível de fiscalização judicial, se os Estados‑Membros optarem por incluir essa fiscalização suplementar nos seus sistemas nacionais, as condições ao abrigo das quais a fiscalização é exercida devem, no meu entender, respeitar o quadro geral das garantias previstas nessa diretiva e, por conseguinte, o artigo 47.° da Carta.

75. A este respeito, pode ser traçado um paralelismo útil com a decisão inicial do Tribunal de Justiça no processo Sotgiu ( ). Este processo tinha por objeto a interpretação da exceção à livre circulação de trabalhadores prevista no artigo 48.°, n.° 4, do Tratado CEE aplicável à administração pública. O Tribunal de Justiça considerou que os interesses que essa derrogação permite que os Estados‑Membros protejam eram satisfeitos mediante a possibilidade de restringir a admissão de estrangeiros em determinadas atividades da administração pública. No entanto, essa disposição não podia ser invocada para justificar medidas discriminatórias em matéria de remuneração ou outras condições de trabalho relativamente a esses trabalhadores admitidos ao serviço da administração ( ).

76. Por analogia, se um Estado‑Membro fornece efetivamente um segundo nível de fiscalização das decisões de detenção, considero que deve, por conseguinte, respeitar as garantias do artigo 9.° da Diretiva 2013/33, lidas à luz do artigo 47.° da Carta, incluindo o acesso efetivo à fiscalização judicial.

77. Conforme sugeri noutro processo, se uma medida nacional abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União constituir uma limitação do direito a um recurso efetivo perante um órgão jurisdicional na aceção do artigo 47.° da Carta, tal limitação só pode ser justificada se for prevista pela lei, se respeitar a essência desse direito e (sob reserva do princípio da proporcionalidade) se for necessária e satisfizer genuinamente objetivos de interesse geral reconhecidos pela União Europeia ou a necessidade de proteger os direitos e liberdades de terceiros. A meu ver, em casos como o presente, a análise prevista no artigo 52.°, n.° 1, da Carta é necessária para satisfazer o nível de proteção que o artigo 47.° da Carta confere aos particulares. A aplicação de uma metodologia diferente teria o efeito surpreendente (e, na minha opinião, inaceitável) de os Estados‑Membros poderem escapar a essa avaliação apenas pelo facto de estarem a atuar, no âmbito da sua autonomia processual, num domínio em que o legislador da União conferiu expressão concreta ao direito a um recurso efetivo ( ).

78. Neste contexto, parece‑me que a medida nacional em causa não respeita o princípio da efetividade.

79. E quanto ao princípio da equivalência?

80. Este princípio implica um tratamento igual dos processos fundados numa violação do direito nacional e dos processos, semelhantes, fundados numa violação do direito da União, e não a equivalência das regras processuais nacionais aplicáveis a contenciosos de diferente natureza ( ). A posição de um nacional de um país terceiro que procura proteção internacional é, em alguns aspetos, especial. Existem tanto obrigações de direito internacional como disposições específicas do direito da União que afetarão essa situação ( ). Assim, um nacional de um país terceiro que procura obter proteção internacional no âmbito da Diretiva 2013/33 não está necessariamente sujeito às mesmas regras processuais que as que regulam situações internas.

81. Observo que o órgão jurisdicional de reenvio expõe na sua decisão de reenvio vários exemplos de procedimentos nacionais que envolvem a fiscalização judicial da detenção, como a fiscalização da legalidade da detenção pela polícia ou a detenção numa instituição de saúde. À primeira vista, esses procedimentos parecem constituir possíveis elementos de comparação para a medida nacional em causa. Dito isto, cabe, em última análise, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se as regras processuais nacionais que executam esta diretiva são comparáveis a regras processuais mais gerais que regulam a detenção de particulares. Segundo a formulação do Tribunal de Justiça, «[t]ratando‑se da comparação das ações, compete ao órgão jurisdicional nacional, que tem um conhecimento direto das modalidades processuais aplicáveis, verificar a semelhança das ações em causa, na perspetiva do seu objeto, da sua causa e dos seus elementos essenciais» ( ).

Conclusão

82. À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão submetida pelo Nejvyšší správní soud (Supremo Tribunal Administrativo, República Checa) do seguinte modo:

O artigo 9.° da Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional, em conjugação com os artigos 6.° e 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal, na medida em que impõe aos tribunais nacionais a extinção automática do processo judicial instaurado por um requerente de proteção internacional para impugnar uma decisão de detenção tomada contra ele se o interessado for libertado por força de uma ordem administrativa ulterior, antes de proferida a decisão do tribunal.