Processo T‑308/00

Salzgitter AG

contra

Comissão das Comunidades Europeias

«Auxílios de Estado – Artigo 4.°, alínea c), CA, artigos 67.° CA e 95.° CA – Intervenções financeiras a favor da empresa Salzgitter – Fronteira com a ex‑República Democrática Alemã e a ex‑República da Checoslováquia – Auxílios não notificados – Sexto código dos auxílios à siderurgia – Segurança jurídica»

Acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Quarta Secção Alargada) de 1 de Julho de 2004

Sumário do acórdão

1. CECA – Auxílios à siderurgia – Apreciação de legalidade – Tomada em consideração da jurisprudência do órgão jurisdicional comunitário relativa aos auxílios de Estado abrangidos pelo Tratado CE – Limites

[Artigo 4.°, alínea c), CA]

2. CECA – Auxílios à siderurgia – Conceito – Especificidade ou selectividade

[Artigo 4.°, alínea c), CA]

3. CECA – Auxílios à siderurgia – Conceito – Carácter jurídico – Interpretação com base em elementos objectivos – Fiscalização jurisdicional – Alcance

[Artigo 4.°, alínea c), CA; artigo 87.°, n.° 1, CE]

4. CECA – Auxílios à siderurgia – Conceito – Medidas fiscais – Carácter selectivo da medida

[Artigo 4, c), CA]

5. CECA – Auxílios à siderurgia – Auxílios a favor das regiões afectadas pela divisão da Alemanha – Aplicação das disposições do Tratado CE – Exclusão

[Artigo 4.°, alínea c), CA; artigo 87.°, n.° 2, alínea c), CE]

6. CECA – Auxílios à siderurgia – Conceito – Medidas apresentadas como medidas abrangidas por auxílios a favor das regiões afectadas pela divisão da Alemanha – Exclusão em razão do seu carácter compensatório – Poder de apreciação da Comissão

[Artigo 4.°, alínea c), CA; artigo 87.°, n.° 2, alínea c), CE]

7. CECA – Auxílios à siderurgia – Conceito – Caracterização de uma medida fiscal como vantagem – Carga fiscal normal que deve servir de ponto de comparação

[Artigo 4.°, alínea c), CA]

8. CECA – Auxílios à siderurgia – Conceito – Inclusão tanto das subvenções como do desagravamento de encargos – Obrigação de a Comissão provar a equivalência dos efeitos de um desagravamento e os de uma subvenção – Inexistência

[Artigo 4.°, alínea c), CA]

9. CECA – Auxílios à siderurgia – Proibição – Afectação da concorrência e das trocas comerciais entre Estados‑Membros – Irrelevância

[Artigo 4.°, alínea c), CA]

10. CECA – Auxílios à siderurgia – Inaplicabilidade do artigo 67.° CA – Prática da Comissão – Irrelevância

[Artigos 4.°, alínea c), CA e 67.° CA; Decisão Geral n.° 2320/81]

11. CECA – Auxílios à siderurgia – Autorização pela Comissão ao abrigo do artigo 95.° CA – Admissibilidade – Poder discricionário da Comissão – Fiscalização jurisdicional – Limites

[Artigos 4.°, alínea c), CA e 95.° CA]

12. CECA – Auxílios à siderurgia – Proibição – Auxílio concedido ilegalmente – Inexistência de uma regra que fixa uma prescrição relativamente ao exercício, pela Comissão, das suas competências – Respeito das exigências da segurança jurídica

[Artigo 4.°, alínea c), CA]

13. Direito comunitário – Princípios – Protecção da confiança legítima – Segurança jurídica – Condições de invocabilidade distintas – Consequências – Possibilidade de o beneficiário de um auxílio ilegal à siderurgia concedido em violação da obrigação de notificação de invocar a segurança jurídica para contestar a decisão que ordena o seu reembolso não obstante não se ter gerado uma confiança legítima

14. CECA – Auxílios à siderurgia – Procedimento administrativo – Situação equívoca criada pela inacção da Comissão e pelo silêncio dos segundo e terceiro códigos dos auxílios à siderurgia – Obrigação de esclarecer essa situação antes de poder ordenar a restituição de auxílios já pagos

(Decisões Gerais n.os 1018/85 e 3484/85)

1. Os esclarecimentos do órgão jurisdicional comunitário relativos aos conceitos referidos nas disposições do Tratado CE em matéria de auxílios de Estado são pertinentes para a aplicação das disposições correspondentes do Tratado CECA, na medida em que não são incompatíveis com o mesmo. Justifica‑se, assim, nesta medida, que se remeta para a jurisprudência relativa aos auxílios de Estado abrangidos pelo Tratado CE para apreciar a legalidade de decisões relativas aos auxílios abrangidos pelas disposições do Tratado CECA.

(cf. n.° 28)

2. A especificidade ou a selectividade de uma medida estatal constitui uma das características do conceito de auxílio de Estado, quer no âmbito de Tratado CE quer no âmbito do Tratado CECA, apesar de esse critério não estar explicitamente mencionado no artigo 4.°, alínea c), CA. Importa, portanto, verificar se a medida em causa acarreta ou não vantagens em benefício exclusivo de certas empresas ou de certos sectores de actividade.

(cf. n.° 29)

3. O conceito de auxílio de Estado, tal como é definido no Tratado CE, tem carácter jurídico e deve interpretar‑se com base em elementos objectivos. Por esta razão, o órgão jurisdicional comunitário deve, em princípio e tendo em conta tanto os elementos concretos do litígio submetido à sua apreciação como o carácter técnico ou complexo das apreciações feitas pela Comissão, exercer uma fiscalização exaustiva no que diz respeito à questão de saber se uma medida cai no âmbito de aplicação do artigo 87.°, n.° 1, CE.

Nem de outro modo poderia ser tratando‑se da questão de saber se uma medida está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 4.°, alínea c), CA, pois o exercício dessa fiscalização jurisdicional não é incompatível com o Tratado CECA.

(cf. n.os 30, 31)

4. Em princípio, uma medida fiscal susceptível de ser qualificada de auxílio de Estado distingue‑se de uma medida fiscal geral pelo carácter limitado, de direito ou de facto, do número dos respectivos beneficiários. A esse respeito, pouco importa que a selectividade da medida decorra, por exemplo, de um critério sectorial ou de um critério de localização geográfica numa parte delimitada do território de um Estado‑Membro. Importa, pelo contrário, para que uma medida possa ser qualificada de auxílio de Estado, que as empresas beneficiárias pertençam a uma categoria bem determinada pela aplicação, de direito ou de facto, do critério estabelecido pela medida em causa.

5. Na parte em que a questão da concessão dos auxílios de Estado constitui o objecto das disposições do artigo 4.°, alínea c), CA, resulta que, no que diz respeito a esta questão, as disposições do Tratado CE não podem aplicar‑se no domínio abrangido pelo Tratado CECA.

(cf. n.° 38)

Assim, não existindo, no Tratado CECA, disposições idênticas e equivalentes às do artigo 87.°, n.° 2, alínea c), CE, o reconhecimento, no âmbito do Tratado CECA, da compatibilidade dos auxílios atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão da Alemanha não afecta nem o âmbito de aplicação do artigo 4.°, alínea c), CA, nem, por conseguinte, o conceito de auxílio de Estado, tal como está enunciado por esta disposição.

(cf. n.os 63, 64)

6. A abolição e a proibição dos auxílios de Estado estabelecidas pelo artigo 4.°, alínea c), CA, uma vez que têm carácter geral e absoluto, não podem ser anuladas pela aplicação de um processo de compensação aproximativo e incerto. O exame do carácter compensatório de medidas estatais inscreve‑se no poder de apreciação da Comissão que consiste em verificar se as condições da derrogação solicitada estão preenchidas.

Por conseguinte, a simples evocação da excepção prevista no artigo 87.°, n.° 2, alínea c), CE, ou seja, o reconhecimento da compatibilidade dos auxílios atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão da Alemanha, que não é aplicável e não tem equivalente no quadro do Tratado CECA, não pode ser considerada demonstrativa de um nexo de causalidade certo, ao abrigo desse Tratado, entre a vantagem concedida a uma empresa e uma alegada desvantagem económica de que sofreriam as empresas situadas numa região afectada pela divisão da Alemanha.

(cf. n.os 72, 74, 75)

7. No quadro do Tratado CECA, para identificar os auxílios de Estado há unicamente que determinar se, no quadro de um dado regime jurídico, uma medida estatal é susceptível de favorecer certas empresas ou certas produções relativamente a outras que se encontrem, na perspectiva do objectivo prosseguido pelo referido regime, numa situação factual e jurídica comparável.

Consequentemente, para determinar se uma medida confere uma vantagem, é imperativo determinar o ponto de referência, no quadro de determinado regime jurídico, à luz do qual a situação criada pela referida medida será comparada. Assim, para determinar o que constitui uma carga fiscal «normal», não se pode proceder a um exame comparativo das regras fiscais aplicáveis em todos os Estados‑Membros, ou mesmo apenas em alguns, sem desvirtuar o espírito das disposições relativas à fiscalização dos auxílios de Estado. Efectivamente, uma vez que não há harmonização das disposições dos Estados‑Membros a nível comunitário, esse exame equivaleria a comparar situações factuais e jurídicas diferentes que resultam de disparidades legislativas ou regulamentares entre os Estados‑Membros.

(cf. n.os 79‑81)

8. Embora o conceito de auxílio de Estado não se limite a abranger prestações positivas, como as próprias subvenções, compreendendo também intervenções que, de formas diversas, aliviam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa e que, por isso mesmo, não sendo subvenções na acepção estrita da palavra, têm a mesma natureza e efeitos idênticos, não há que estabelecer uma hierarquia entre o que constitui uma subvenção no sentido estrito, por um lado, e as outras medidas equiparáveis a essa subvenção, por outro, mas sim definir o conceito de auxílio na acepção do artigo 4.°, alínea c), CA. Resulta dessa definição que, uma vez provado que determinada intervenção estatal constitui um desagravamento dos encargos que normalmente deveriam onerar o orçamento de uma empresa, tal medida deve ser qualificada de auxílio e possui, mesmo em razão dessa qualificação, um efeito idêntico a uma subvenção em sentido estrito.

A Comissão não está, pois, obrigada a produzir a prova suplementar de que o desagravamento de encargos normalmente suportados por uma empresa tem o mesmo efeito que uma subvenção no sentido estrito da palavra.

(cf. n.os 83, 84, 89)

9. No quadro do artigo 4.°, alínea c), CA, os auxílios de Estado são reputados incompatíveis com o mercado comum, sem que seja necessário estabelecer nem mesmo investigar se, de facto, existe ou há o risco de se produzir uma infracção às regras da concorrência. Para que seja abrangida pelas disposições deste artigo, uma medida de auxílio não tem necessariamente que ter incidência nas trocas comerciais entre Estados‑Membros ou na concorrência.

(cf. n.os 90, 91)

10. O artigo 4.°, alínea c), CA, ao proibir as subvenções ou os auxílios concedidos pelos Estados, independentemente da forma que assumam, destina‑se a abolir e a proibir certas intervenções dos Estados‑Membros no domínio que o Tratado CECA submete à competência comunitária. Não estabelece qualquer distinção entre auxílios individuais e regimes de auxílios nem entre regimes de auxílios específicos e regimes de auxílios não específicos ao sector do carvão e do aço, e a proibição aí fixada está formulada em termos estritos.

O artigo 67.° CA, por sua vez, destina‑se a impedir as infracções à concorrência a que pode dar origem o exercício dos poderes que têm os Estados‑Membros e limita‑se assim a prever medidas de salvaguarda que a Comunidade pode adoptar contra a acção de um Estado‑Membro que, embora exercendo uma influência sensível nas condições de concorrência das indústrias do carvão e do aço, não incide de forma directa e imediata sobre essas indústrias. O artigo 4.°, alínea c), CA e o artigo 67.° CA visam dois domínios distintos, dado que este último não faz parte da matéria dos auxílios de Estado.

O facto de, até à adopção, pela Decisão n.° 2320/81, do segundo código dos auxílios à siderurgia, a Comissão ter considerado que o artigo 4.°, alínea c), CA era aplicável apenas aos auxílios específicos a favor de empresas siderúrgicas, isto é, aos auxílios de que essas empresas beneficiavam especial ou principalmente, ao passo que a aplicação à siderurgia de regimes de auxílios gerais e regionais estava sujeita à fiscalização da Comissão, com base, simultaneamente, nas disposições do artigo 67.° CA e nas dos artigos 87.° CE e 88.° CE, não é susceptível de pôr em causa essa interpretação.

(cf. n.os 107‑112, 115)

11. O artigo 4.°, alínea c), CA não proíbe a Comissão de autorizar auxílios de Estado à siderurgia, quer a título das categorias especialmente visadas pelo código dos auxílios à siderurgia, numa das suas sucessivas versões, quer, relativamente aos auxílios de Estado que não se integram nessas categorias, baseando‑se directamente no artigo 95.°, primeiro e segundo parágrafos, CA.

Quando usa esta última faculdade, a Comissão goza de poder discricionário para determinar se são necessários auxílios à realização dos objectivos do Tratado.

Neste domínio, a fiscalização da legalidade deve, consequentemente, limitar‑se a examinar se a Comissão não excedeu os limites inerentes ao seu poder de apreciação por uma desvirtuação ou um erro manifesto de apreciação dos factos, por um desvio de poder ou de processo.

Quando se quer apurar se, na sua apreciação dos factos, a Comissão cometeu um erro manifesto susceptível de justificar a anulação da sua decisão, é necessário apresentar os elementos de prova suficientes para retirar plausibilidade às apreciações dos factos considerados na decisão.

(cf. n.os 131, 136‑138)

12. Para cumprir a sua função, um prazo de prescrição deve ser fixado previamente. A fixação desse prazo e as modalidades da sua aplicação são da competência do legislador comunitário. Ora, este último não fixou um prazo de prescrição no domínio da fiscalização dos auxílios concedidos ao abrigo do Tratado CECA.

Contudo, a exigência fundamental da segurança jurídica, nas suas diferentes manifestações, tem por finalidade garantir a previsibilidade das situações e das relações jurídicas abrangidas pelo direito comunitário e deve ser tomada em conta quando é examinada a validade de uma decisão da Comissão que impõe o reembolso por uma empresa siderúrgica de um auxílio ilegalmente concedido.

(cf. n.os 159‑161)

13. A possibilidade de invocar o princípio da segurança jurídica não está dependente das condições que permitem invocar a confiança legítima na regularidade de um auxílio de Estado.

É por essa razão que a empresa siderúrgica que obteve um auxílio que não foi objecto de notificação à Comissão pode invocar, para contestar a decisão da Comissão que impõe o reembolso, a segurança jurídica, ao passo que está mesmo excluído, salvo circunstâncias excepcionais, que o beneficiário de um auxílio possa ter uma confiança legítima na regularidade desse auxílio se este tiver sido concedido em violação das disposições relativas ao processo de fiscalização prévia dos auxílios de Estado.

(cf. n.os 165, 166)

14. É correctamente que uma empresa siderúrgica que beneficiou de auxílios ilegais se baseia no princípio da segurança jurídica para contestar a legalidade de uma decisão da Comissão em que se ordena o seu reembolso num caso em que, na época em que recebeu os referidos auxílios, existia, por facto imputável à Comissão, uma situação de incerteza e de falta de clareza relativamente ao regime jurídico do tipo de auxílios em causa, a qual, juntamente com a não reacção prolongada da Comissão, que, no entanto, estava ao corrente do pagamento dos auxílios, e que criou, assim, por inobservância do seu dever de diligência, uma situação de carácter equívoco que lhe teria incumbido esclarecer antes de poder pretender levar a cabo qualquer acção para ordenar o reembolso dos auxílios pagos.

(cf. n.os 174, 180, 182)