Conclusões do advogado-geral Elmer apresentadas em 12 de Dezembro de 1996. - Siemens SA contra Comissão das Comunidades Europeias. - Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância - Auxílios de Estado - Auxílios gerais - Qualificação dos auxílios. - Processo C-278/95 P.



Colectânea da Jurisprudência 1997 página I-02507



Conclusões do Advogado-Geral

1 No presente recurso, a Siemens SA pede a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Junho de 1995, no processo T-459/93, Siemens SA/Comissão (1), em que o Tribunal de Primeira Instância confirmou a Decisão 92/483/CEE da Comissão, de 24 de Junho de 1992, relativa aos auxílios concedidos pelas autoridades da Região de Bruxelas (Bélgica) a favor das actividades da Siemens SA nos sectores do processamento de dados e das telecomunicações (2) (a seguir «Decisão 92/483»), ordenando à Região de Bruxelas que não procedesse ao pagamento de 28 694 000 BFR e que recuperasse da Siemens SA o montante de 227 751 000 BFR, acrescido de juros.

As normas jurídicas aplicáveis e as decisões da Comissão

2 No seu artigo 1._, alínea a), a «lei que institui e coordena medidas com vista a favorecer a expansão económica e a criação de novas indústrias» de 17 de Julho de 1959 (a seguir «lei de 1959»), instituiu um regime de auxílios gerais a favor das operações «que contribuam directamente para a criação, extensão, conversão e modernização de empresas industriais ou artesanais, quer sejam efectuadas por estas mesmas empresas, quer por outras pessoas singulares ou colectivas de direito privado ou público, mas na medida em que satisfaçam um interesse económico geral».

No artigo 3._, alínea a), a lei esclarece que os subsídios podem ser concedidos aos organismos de crédito autorizados para esse fim para lhes permitir conceder empréstimos a taxa de juro reduzida a favor das operações referidas no artigo 1._, com a condição de esses empréstimos servirem para uma das finalidades aí referidas, entre as quais designadamente o «financiamento directo dos investimentos em imóveis construídos ou não construídos e em equipamentos ou materiais necessários à realização das referidas operações», bem como «o financiamento directo de investimentos incorpóreos, como os estudos de organização e a investigação ou aperfeiçoamento de protótipos, de novos produtos e de novos processos de fabrico».

3 Na Decisão 75/397/CEE, de 17 de Junho de 1975, respeitante aos auxílios concedidos pelo Governo belga nos termos da lei belga de 17 de Julho de 1959 que institui e coordena as medidas com vista a favorecer a expansão económica e a criação de novas indústrias (3) (a seguir «Decisão 75/397»), a Comissão tomou posição relativamente à compatibilidade do regime de auxílios com o mercado comum.

O primeiro considerando, primeiro e segundo parágrafos, da decisão tem a seguinte redacção:

«Considerando que a lei belga de 17 de Julho de 1959 institui medidas com vista a favorecer a expansão económica e a criação de novas indústrias e prevê para essa finalidade diversos auxílios susceptíveis de beneficiar as operações que contribuem para a `criação, extensão, conversão e modernização das empresas industriais ou artesanais nacionais' e que correspondam ao interesse económico geral; que, nos termos do decreto real de execução de 17 de Agosto de 1959, são `nomeadamente' considerados conformes com esse interesse geral: `a inserção no trabalho, no quadro da política de emprego; a criação de novas indústrias e o fabrico de novos produtos; o desenvolvimento de empresas existentes que se adaptem às novas condições do mercado; a melhoria da situação dos sectores económicos em crise; a utilização mais racional dos recursos económicos do país; a melhoria das condições de trabalho, das condições de exploração das empresas através de um acréscimo da produtividade ou da rentabilidade, da qualidade dos produtos; a criação ou o desenvolvimento do equipamento de investigação das empresas';

considerando que, por força da referida lei, o Governo belga pode conceder a favor dos investimentos que as empresas realizam a esses diversos títulos um certo número de vantagens que consistem essencialmente:

- em bonificações de juros sobre os créditos que obtêm para realizar os referidos investimentos...»

Resulta do segundo considerando que a Comissão é de opinião que o regime geral de auxílios é incompatível com o mercado comum. A Comissão menciona a este respeito o carácter extremamente genérico do regime, que permite incluir no seu âmbito de aplicação todas as empresas industriais, seja qual for a respectiva localização geográfica ou o ramo industrial a que pertençam.

A Comissão, todavia, entendeu (v., designadamente, os artigos 1._, segundo travessão, e 2._ da decisão) que auxílios concedidos nos termos da lei de 1959 a uma empresa ou a um número limitado de empresas, na medida em que não sejam significativos na acepção da decisão, eram compatíveis com o mercado comum e não tinham portanto de ser comunicados à Comissão nos termos do artigo 93._, n._ 3, do Tratado CE (4). Os limiares a partir dos quais os auxílios são considerados significativos resultam, por um lado, do artigo 2._ da Decisão 75/397 e da carta da Comissão aos Estados-Membros de 14 de Setembro de 1979, relativa à notificação dos casos de aplicação dos regimes de auxílios gerais ao investimento (5) (a seguir «carta aos Estados-Membros»).

4 Na comunicação relativa aos investimentos incorpóreos de 2 de Fevereiro de 1977, emanada do Ministério dos Assuntos Económicos, o Governo belga manifestou-se sobre o conteúdo preciso da noção de «investimentos incorpóreos». O ponto 2 da comunicação refere o seguinte.

«A nível comercial: os estudos de mercado; os estudos que visam a melhoria da promoção comercial; os estudos prévios às operações de lançamento, à abertura de postos de venda; etc. ... as sondagens e as prospecções.»

Esta comunicação não foi notificada à Comissão.

5 O artigo 176._ da lei belga de 22 de Dezembro de 1977 relativa às propostas orçamentais de 1977-1978 (a seguir «lei de 1977»), conjugado com o decreto real de 24 de Janeiro de 1978 (a seguir «decreto real de 1978»), permite a concessão de prémios de capital não reembolsáveis de montante equivalente às bonificações de juros quando as operações referidas no artigo 1._ da lei de 1959 sejam financiadas por fundos próprios da empresa.

6 Por carta de 25 de Maio de 1978, dirigida às autoridades belgas (a seguir «carta de 1978»), a Comissão autorizou as medidas de auxílio correspondentes à lei de 1977. Na sua carta, a Comissão declarou nomeadamente o seguinte: «não se trata de criar um falso regime de auxílios, para além do que existe actualmente, mas de adequar um regime existente às circunstâncias económicas já descritas».

7 Na sua comunicação de 1979 sobre os regimes de auxílios com finalidade regional (6) (a seguir «comunicação de 1979»), a Comissão publicou os princípios que tencionava aplicar, ao abrigo dos poderes que lhe são conferidos pelos artigos 92._ e seguintes do Tratado (7), aos regimes de auxílios com finalidade regional instituídos ou a instituir nas regiões da Comunidade.

Resulta do n._ 4 da comunicação de 1979 que se utilizam na Comunidade certas formas de auxílios regionais que não estão dependentes de um investimento inicial ou da criação de emprego e que têm o carácter de auxílios ao funcionamento, e que a Comissão formula reservas de princípio quanto à compatibilidade dos auxílios ao funcionamento com o mercado comum.

No n._ 18, alínea i), do anexo desta comunicação, o conceito de investimento inicial é definido como um «investimento em capital fixo relacionado com a criação de um novo estabelecimento, com a ampliação de um estabelecimento existente ou com o início de uma actividade que implica uma alteração fundamental no produto ou no processo de produção de um estabelecimento existente (através de racionalização, reestruturação ou modernização)...»

9 Na sua Decisão 92/483, a Comissão entendeu que uma parte dos auxílios concedidos pela Região de Bruxelas a favor das actividades da Siemens no domínio da informática e das telecomunicações era incompatível com o mercado comum. Nessa decisão, a Comissão distingue sete categorias de operações que beneficiam desses auxílios, designadamente: locação de equipamento a clientes, aquisição de equipamento para uso interno, custos com o desenvolvimento de suportes lógicos, custos com a formação, aquisição de um edifício, campanhas publicitárias e estudos de mercado.

10 A Comissão entendeu que as despesas com o equipamento alugado a clientes não preenchiam as condições previstas nos artigos 1._ e 3._, alínea a), da lei de 1959 e aprovadas pela Comissão, por não contribuírem para a criação, ampliação, conversão ou modernização da estrutura da Siemens. Segundo a Comissão, os auxílios ao financiamento dessas operações também não constituíam auxílios a favor das empresas clientes, visto estas pagarem integralmente o aluguer fixado discricionariamente pela Siemens. Esses auxílios tinham, portanto, a natureza de auxílios permanentes ao funcionamento da Siemens. A Comissão acrescentou que, mesmo que a lei de 1959 fosse aplicável a estes últimos subsídios, eles deveriam ter sido notificados, por força do artigo 93._, n._ 3, do Tratado, devido à ultrapassagem dos limiares fixados pela carta aos Estados-Membros. A Comissão referiu a este respeito que os programas de investimento em causa tinham sido fraccionados em vários pedidos de auxílio que, devido à homogeneidade da despesa e à simultaneidade da sua realização, deveriam ter sido tratados globalmente como um programa de despesas único. Acresce que o executivo regional apenas considerara 75% de um volume de despesas globais e homogéneas, sem qualquer explicação lógica.

11 A Comissão entendeu também que os auxílios aos estudos de mercados e às campanhas de publicidade não estavam abrangidos pela lei de 1959, porque não se tratava de auxílios ao investimento, mas de auxílios ao funcionamento. Para a Comissão, essas despesas correspondiam aos custos de funcionamento correntes que uma empresa deve suportar no quadro das suas actividades normais.

12 Finalmente, a Comissão entendeu que estas formas de auxílios não estavam abrangidas por qualquer das excepções previstas no artigo 92._ do Tratado.

13 Nestas circunstâncias, a Comissão entendeu [artigo 1._, alínea c), da decisão] que o auxílio de 256 445 000 BFR para despesas de aquisição de equipamento destinado a ser alugado a clientes, campanhas de publicidade e estudos de mercado fora atribuído ilegalmente, em violação do disposto no n._ 3 do artigo 93._ do Tratado, e não podia beneficiar das excepções previstas no artigo 92._ do Tratado. Portanto, no artigo 2._ da decisão, a Comissão proibiu o executivo regional de efectuar o pagamento do montante ainda não pago de 28 694 000 BFR e impôs-lhe que recuperasse a importância já paga de 227 751 000 BFR.

14 No seu acórdão de 8 de Junho de 1995, o Tribunal de Primeira Instância negou provimento ao recurso de anulação da Decisão 92/483 da Comissão e condenou a Siemens nas despesas.

Pedidos e fundamentos das partes

15 A Siemens pediu ao Tribunal de Justiça a anulação do acórdão de 8 de Junho de 1995 e, em consequência, dos artigos 1._, alínea c), e 2._ da Decisão 92/483. A Siemens pediu também a condenação da Comissão no pagamento das despesas, tanto do processo no Tribunal de Justiça como do processo no Tribunal de Primeira Instância. Em apoio destes pedidos, a Siemens invocou os seguintes fundamentos:

1) O Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar que a decisão impugnada estava fundamentada de modo suficiente e pertinente.

2) O Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar que, se os auxílios atribuídos pelas autoridades belgas no quadro do regime geral previsto pela lei de 1959 não se destinam a investimentos na acepção do direito comunitário, não pode considerar-se terem sido autorizados pela decisão impugnada e devem, por conseguinte, ser notificados nos termos do n._ 3 do artigo 93._ do Tratado.

3) As conclusões do Tribunal de Primeira Instância sobre a natureza das operações em causa não têm relevância jurídica, uma vez que o Tribunal de Primeira Instância não deveria ter analisado se se tratava de operações de investimento na acepção do direito comunitário, e sim se se incluíam efectivamente no âmbito de aplicação material da lei de 1959.

4) O Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao entender que as objecções da recorrente, quanto à ultrapassagem dos limiares de notificação, não eram pertinentes «uma vez que se decidiu que os auxílios em questão não podiam beneficiar do regime geral aprovado pela Decisão 75/397 e pela carta de 25 de Maio de 1978, em virtude da sua natureza de auxílios ao funcionamento de uma empresa.»

16 A Comissão pediu que fosse negado provimento ao recurso e a recorrente fosse condenada nas despesas.

O primeiro argumento - A questão da insuficiência de fundamentação

17 O Tribunal de Primeira Instância declarou a este respeito, nos n.os 31 a 34 do acórdão:

«... resulta da jurisprudência que a obrigação de fundamentação dos actos enumerados no artigo 189._ do Tratado, inscrita no seu artigo 190._, não corresponde apenas a uma preocupação de ordem formal, antes visa dar às partes a possibilidade de defender os seus direitos, ao juiz comunitário de exercer o seu controlo e aos Estados-Membros, como a qualquer cidadão interessado, conhecer as condições em que a Comissão fez a aplicação do Tratado (v., designadamente, o acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de Julho de 1963, Alemanha/Comissão, 24/62, Colect., 1962-1964, p. 251) (8). Todavia, resulta também da jurisprudência do Tribunal que, na fundamentação das decisões que deve tomar para assegurar a aplicação das regras de concorrência, a Comissão não é obrigada a tomar posição sobre todos os argumentos invocados pelos interessados e que lhe basta expor os factos e as considerações jurídicas que assumam uma importância essencial na economia da decisão (acórdão La Cinq/Comissão (9)... n._ 41).

No caso dos autos, o Tribunal verifica que, no que respeita à natureza das campanhas de publicidade e dos estudos de mercado, a Comissão afirma, na parte IV da fundamentação da decisão (p. 29), que `não constituem categorias elegíveis para auxílio ao abrigo da lei'. Explica, em seguida (p. 31 da decisão), que `são abrangidos na categoria de auxílios ao funcionamento, na medida em que estas despesas representam os custos típicos com o funcionamento geral que uma empresa deve suportar na realização das suas actividades normais'.

Da mesma forma, no que respeita ao pretenso fraccionamento dos pedidos de auxílio destinados à compra de equipamento para locação, a Comissão verifica, na parte IV da fundamentação da decisão (p. 30), que `um certo número de programas de despesas em questão foi dividido em vários pedidos de auxílio, os quais, em virtude da homogeneidade da despesa e da simultaneidade da sua realização, deveriam ter sido tratados em conjunto pelo Governo de Bruxelas como um programa de despesas único'. A Comissão dá, em seguida, exemplos. A esse respeito, deve observar-se que os auxílios para a compra de equipamento para locação são considerados pela Comissão como auxílios permanentes ao funcionamento, escapando, pela sua natureza, ao regime geral de auxílios instituído pela lei de 1959 (v. a parte IV da fundamentação, p. 29 da decisão).

Resulta do exposto que, quanto aos dois pontos mencionados pela recorrente, a Comissão expôs os factos e as considerações jurídicas que revestem uma importância essencial na economia da decisão.»

Tramitação no Tribunal de Justiça

18 A Siemens sustenta que a Decisão 92/483 não satisfazia as exigências do direito comunitário segundo as quais a fundamentação deve ser clara e pertinente, de modo a permitir que o operador económico conheça com segurança as bases do acto jurídico em causa. Assim, a Comissão não explicou porque é que as despesas relativas às campanhas de publicidade e aos estudos de mercado não podiam beneficiar dos auxílios previstos pela lei de 1959. A simples constatação de que se trata de auxílios ao funcionamento não basta, porque a Comissão não indica as razões por que os auxílios ao funcionamento na acepção do direito comunitário não são abrangidos pela lei de 1959. Além disso, a Comissão não demonstrou que os pedidos de auxílios foram fraccionados sem razão e que os limiares fixados pela Comissão foram efectivamente ultrapassados.

19 A Comissão alegou que a decisão do Tribunal de Primeira Instância é conforme com o direito comunitário. O dever de fundamentar corresponde a uma exigência formal. Portanto, a justeza da fundamentação, do ponto de vista material, não é pertinente. Além disso, a questão de saber em que medida uma decisão satisfaz a exigência de fundamentação consagrada no artigo 190._ do Tratado deve ser apreciada à luz da decisão no seu todo. Resulta claramente da Decisão 92/483 que o auxílio aos estudos de mercado e às campanhas de publicidade foi considerado um auxílio ao funcionamento e que as despesas da Siemens relativas a essas acções não são consideradas susceptíveis de beneficiar dos auxílios previstos na lei. Daí resulta também, segundo a Comissão, que, por um lado, os programas de despesas foram artificialmente fraccionados em pedidos separados e, por outro lado, o executivo regional teve em conta, sem razão, apenas 75% do orçamento de despesas. À luz destes elementos, a Comissão entendeu que os limiares que fixara tinham sido ultrapassados.

Tomada de posição

20 No acórdão de 11 de Julho de 1985, Remia e o./Comissão (10), o Tribunal de Justiça declarou que «embora, por força do artigo 190._ do Tratado, a Comissão deva indicar os elementos de facto de que depende a justificação da decisão e as condições jurídicas que a levaram a tomá-la, aquela disposição não exige que a Comissão discuta todos os aspectos de facto e de direito que teriam sido tratados no procedimento administrativo. A fundamentação de uma decisão que afecta interesses deve permitir que o Tribunal de Justiça exerça a sua fiscalização da legalidade e forneça ao interessado as indicações necessárias para saber se a decisão é fundada». Resulta do n._ 40 do acórdão que a fundamentação deve ser enquadrada no contexto global da decisão impugnada. O Tribunal de Justiça declarou, além disso, entre outros no seu acórdão de 29 de Fevereiro de 1996, Comissão/Conselho (11), que a questão de saber se a fundamentação de uma decisão satisfaz as exigências que resultam do artigo 190._ do Tratado deve também ser analisada à luz do seu contexto, bem como do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa.

21 Estes princípios correspondem aos que foram expostos pelo Tribunal de Primeira Instância no n._ 31 do acórdão recorrido e não se deve concluir, em nossa opinião, que o Tribunal de Primeira Instância aplicou concretamente esses princípios de modo juridicamente incorrecto.

22 Como se expõe no n._ 32 do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, resulta da Decisão 92/483 que, por um lado, a Comissão entende que os auxílios aos estudos de mercado e às campanhas de publicidade são auxílios ao funcionamento e que, por outro lado, afirma que as despesas ligadas a essas operações não podem considerar-se abrangidas pela lei de 1959. Em nossa opinião, isso bastava para permitir à Siemens apreciar se existiam razões para pedir a fiscalização da validade da Decisão 92/483 pelas instâncias jurisdicionais da Comunidade. Há que observar que a Comissão já tinha enunciado expressamente na sua comunicação de 1979 que, em princípio, os auxílios ao funcionamento não eram compatíveis com o mercado comum e que o Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 6 de Novembro de 1990, Itália/Comissão (12), se tinha manifestado no mesmo sentido.

23 Em nossa opinião, também não há motivo para concluir que o Tribunal de Primeira Instância violou as regras comunitárias ao decidir que a Comissão tinha fundamentado suficientemente a sua opinião no sentido de que o auxílio à aquisição de equipamentos destinados a ser alugados ultrapassava os limiares fixados pela Comissão. Como a Comissão expôs, a exigência de fundamentação visa garantir que o operador económico afectado esteja em posição de conhecer as bases da decisão. A decisão expõe sem ambiguidade que a Comissão entende, por um lado, que os programas de despesas foram ilegalmente fraccionados em pedidos separados e, por outro lado, que o orçamento das despesas foi objecto de uma redução injustificada. Por conseguinte, esta fundamentação preenche perfeitamente, em nossa opinião, a função que lhe está cometida. Aliás, o argumento da Siemens parece também dizer mais precisamente respeito à questão de saber se a Comissão apresentou provas suficientes dos factos abrangidos pela decisão. Trata-se, todavia, de uma questão completamente diferente, sobre a qual o Tribunal de Justiça não se pode pronunciar, porque a competência do Tribunal de Justiça em matéria de recurso de decisões do Tribunal de Primeira Instância apenas abrange, em conformidade com o artigo 168._-A do Tratado, as questões de direito.

24 Assim, em resumo, entendemos que há que rejeitar o fundamento relativo à insuficiência de fundamentação.

O segundo argumento - Que formas de auxílios são abrangidas pelo regime de auxílios autorizado?

25 Nos n.os 45 a 48 do acórdão, o Tribunal de Primeira Instância declarou:

«Deve analisar-se se as disposições em causa permitem a concessão de auxílios destinados a outras finalidades que não o investimento. Para esse fim, é necessário interpretar as disposições nacionais respeitantes ao regime geral autorizado à luz das regras comunitárias na matéria. Mais precisamente, a lei de 1959 e o artigo 176._ da lei de 1977, postos em aplicação pelo decreto real de 1978, devem ser interpretados em conformidade com o conteúdo da Decisão 75/397 e da carta de 25 de Maio de 1978, bem como com os termos das disposições pertinentes do Tratado.

A esse respeito, o Tribunal recorda que, no seu artigo 1._, alínea a), a lei de 1959 prevê `um auxílio geral a favor das operações que contribuam directamente para criação, extensão, conversão, modernização de empresas industriais ou artesanais... na medida em que respondam ao interesse económico geral' e, no seu artigo 3._, alínea a), esclarece que estes auxílios são concedidos sob a forma de bonificação de taxas de juros nos empréstimos contraídos junto de organismos de crédito autorizados e que são reservados ao financiamento de operações de investimento. A Comissão considerou, na Decisão 75/397, que o regime instituído pela lei de 1959 era um sistema de atribuição de `auxílios ao investimento que as empresas realizam... a diversos títulos' (p. 13 da Decisão 75/397). Através dessa decisão, a Comissão autorizou estes auxílios ao investimento desde que os mesmos se inscrevam em programas sectoriais ou regionais ou que, em virtude do seu montante, não sejam susceptíveis de ter consequências significativas à luz da concorrência e das trocas comerciais no seio da Comunidade (artigo 1._ da Decisão 75/397). Seguidamente, pelo artigo 176._ da lei de 1977, posto em aplicação pelo decreto real de 1978, o Reino da Bélgica previu a atribuição do auxílio geral, sob a forma de prémios em capital a fundo perdido, para as operações referidas no artigo 1._ da lei de 1959. Pela sua carta de 25 de Maio de 1978, que dizia respeito ao decreto real de 1978, a Comissão autorizou estes auxílios atribuídos para `operações de investimento' no respeito do `processo de controlo' previsto pela Decisão 75/397 (p. 2 da carta).

Decorre do exposto que, se os auxílios, atribuídos pelas autoridades belgas no âmbito do regime geral em causa, não se destinarem aos investimentos, não podem beneficiar das decisões de autorização da Comissão e devem, por isso, ser notificados nos termos do artigo 93._, n._ 3, do Tratado.

Além disso, convém acrescentar que, como sustenta com razão a Comissão, os auxílios ao funcionamento, ou seja, os auxílios que visam libertar uma empresa dos custos que ela própria deveria normalmente suportar no âmbito da sua gestão corrente e das suas actividades normais, não são abrangidos em princípio pelo âmbito de aplicação do artigo 92._, n._ 3, já referido, e não podem, por isso, ser considerados como tendo sido autorizados pela Decisão 75/397 e pela carta de 25 de Maio de 1978. Com efeito, segundo a jurisprudência, estes auxílios, em princípio, falseiam as condições de concorrência nos sectores em que são concedidos, sem, apesar disso, serem capazes, pela sua própria natureza, de atingir um dos objectivos fixados pelas disposições derrogatórias já referidas (v., a este propósito, os acórdãos do Tribunal de Justiça de 6 de Novembro de 1990, Itália/Comissão, C-86/89, Colect., p. I-3891, e de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, C-301/87, Colect., p. I-307).»

Tramitação no Tribunal de Justiça

26 Referindo o acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Outubro de 1994, Itália/Comissão (acórdão Italgrani) (13), a Siemens sustentou que, depois de a Comissão ter aprovado um regime geral de auxílios, os casos individuais de aplicação desse regime deviam ser apreciados em relação ao regime aprovado e não à luz do artigo 92._ do Tratado. Segundo a Siemens, a aprovação da lei de 1959 pela Comissão não se limita aos investimentos, na acepção do direito comunitário. A aprovação abrange qualquer auxílio que não ultrapasse os limiares, na medida em que entre no âmbito de aplicação da lei de 1959, tal como é interpretada em direito belga (v. a este respeito a comunicação do governo de 2 de Fevereiro de 1977). Em qualquer hipótese, a Comissão não pode apresentar a posteriori uma interpretação diferente da que exprimiu na Decisão 75/397. Foi por isso, segundo a Siemens, que o Tribunal de Primeira Instância violou o direito comunitário, ao entender que a lei de 1959 devia ser interpretada à luz do direito comunitário, ou seja, do Tratado, quando deveria ter delimitado o âmbito de aplicação da lei de 1959 com base numa interpretação assente no direito belga, bem como na decisão da Comissão que aprovou essa lei.

27 A Comissão alegou a este respeito que, em conformidade com o direito comunitário, o Tribunal de Primeira Instância interpretara a lei de 1959 à luz da autorização da Comissão. Assim, está garantida a necessária uniformidade do direito. Uma delimitação baseada no direito nacional levaria, pelo contrário, a uma aplicação não uniforme do direito comunitário. A Comissão acrescentou que o Tribunal de Primeira Instância podia legitimamente, neste contexto, entrar em linha de conta com outras normas relevantes do direito comunitário, como o artigo 92._ do Tratado, para interpretar o alcance preciso da aprovação. Foi nessa base que o Tribunal de Primeira Instância concluiu que o regime de auxílios aprovado dizia respeito aos auxílios ao investimento, e não, pelo contrário, aos auxílios ao funcionamento.

Tomada de posição

28 Como a Siemens expôs, o Tribunal de Justiça já tomou posição quanto à importância a atribuir a um regime geral de auxílios aprovado para apreciar se um auxílio concreto é compatível com o direito comunitário. Assim, no referido acórdão Italgrani, o Tribunal de Justiça concluiu, nos n.os 24 e 25:

«... quando é confrontada com um auxílio individual que se sustenta ter sido concedido em aplicação de um regime previamente autorizado, a Comissão não pode começar por analisá-lo directamente à luz do Tratado. Deve limitar-se, em primeira linha, antes de dar início a qualquer procedimento, a verificar se o auxílio se enquadra no regime geral e se satisfaz as condições fixadas na decisão de aprovação deste. Se assim não procedesse, a Comissão poderia, ao apreciar cada um dos auxílios individuais, alterar a sua decisão de aprovação do regime de auxílios, a qual pressupunha já uma análise à luz do artigo 92._ do Tratado (14). Os princípios da confiança legítima e da segurança jurídica seriam então postos em causa tanto para os Estados-Membros como para os operadores económicos, uma vez que auxílios individuais rigorosamente conformes à decisão de aprovação do regime de auxílios poderiam, a qualquer momento, ser postos em causa pela Comissão.

Se, na sequência de uma apreciação assim limitada, a Comissão constata que o auxílio individual está em conformidade com a sua decisão de aprovação do regime, o auxílio deverá ser tratado como um auxílio autorizado, e, portanto, como um auxílio existente...»

29 Nos casos em que se afirma que um auxílio se integra num regime geral de auxílios autorizado, a compatibilidade desse auxílio com o mercado comum deve ser apreciada em relação à decisão da Comissão que aprovou o regime de auxílios em causa. Daí não resulta, todavia, que o direito nacional seja determinante para delimitar o âmbito de aplicação do regime de auxílios autorizado.

30 A aprovação da Comissão constitui a base de habilitação do regime geral de auxílios contido na lei de 1959. Os critérios de atribuição dos auxílios fixados na lei são, portanto, parte integrante das condições e critérios em que a Comissão baseou a sua aprovação. O âmbito de aplicação preciso deste acto de direito comunitário global deve ser determinado com base no direito comunitário e não com base no direito nacional. A este respeito, pode remeter-se, por um lado, para a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo a qual o direito comunitário derivado deve ser interpretado à luz das disposições do Tratado (15), e, por outro lado, para o seu acórdão de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris Holland/Comissão, (16): o Tribunal de Justiça declarou aí que o poder de apreciação conferido à Comissão pelas normas relativas aos auxílios de Estado deve ser exercido num contexto comunitário, tal como a compatibilidade do auxílio com o Tratado deve ser apreciada no quadro comunitário e não no quadro de um único Estado-Membro. O alcance preciso da decisão de aprovação da Comissão não pode, portanto, em nossa opinião, ser determinado sem recorrer a outras fontes do direito comunitário, sobretudo as disposições do Tratado. Com efeito, a decisão de aprovação deve ser considerada à luz das competências conferidas à Comissão nos termos do Tratado, que, como já dissemos, exige uma apreciação num contexto comunitário.

31 Acresce que, em nossa opinião, a preocupação de eficácia das normas relativas aos auxílios de Estado milita decisivamente contra a consideração do direito nacional para efeitos de interpretação. Uma interpretação baseada no direito nacional poderia levar a que o direito comunitário não fosse aplicado de modo uniforme nos Estados-Membros. A legalidade de uma medida dependeria eventualmente, por exemplo, do alcance da noção de «investimentos» em direito nacional. Semelhante situação jurídica poderia só por si causar distorções da concorrência.

32 Nestas circunstâncias, entendemos que o Tribunal de Primeira Instância não violou o direito comunitário ao afirmar no n._ 45 que se deve interpretar o regime geral em conformidade com a decisão de autorização, com a carta de 1978 e com as disposições relevantes do Tratado, e ao concluir, nos n.os 46 a 48, que a decisão de autorização apenas abrange auxílios destinados a investimentos e não auxílios ao funcionamento. Como o Tribunal de Primeira Instância refere, na Decisão 75/397, a Comissão qualifica expressamente o objectivo dos auxílios abrangidos por esse texto como sendo um objectivo de investimento. O mesmo se dirá da carta de 1978. Além disso, na sua comunicação de 1979, a Comissão referiu expressamente que tinha reservas de princípio quanto à compatibilidade dos auxílios ao funcionamento com o mercado comum. Trata-se de uma posição também expressa pelo Tribunal de Justiça no n._ 18 do acórdão de 6 de Novembro de 1990, Itália/Comissão (17), onde declara que «o auxílio em questão... devia ser considerado um auxílio de funcionamento para as empresas em causa e, enquanto tal, altera as condições das trocas comerciais de maneira a contrariar o interesse comum». À luz destes elementos, é muito pouco provável que a Decisão 75/397 abrangesse mais do que os auxílios aos investimentos na acepção do direito comunitário.

33 Por todos estes motivos, entendemos que não se deve acolher este fundamento.

O terceiro fundamento - Qualificação dos auxílios às campanhas de publicidade, aos estudos de mercado e à aquisição de equipamento para locação

34 No que respeita à qualificação dos auxílios às campanhas de publicidade e aos estudos de mercado, o Tribunal de Primeira Instância declara, nos n.os 53 e 55 do acórdão:

«Uma vez que a carta de 25 de Maio de 1978 apenas autoriza a concessão de auxílios sob a forma de prémios em capital para financiamento de investimentos, deve analisar-se se os auxílios objecto do presente processo são destinados a esse fim. A este propósito, deve recordar-se que essa análise implica apreciações que devem ser apreciadas num contexto comunitário (acórdão de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris Holland/Comissão, 730/79, Recueil, p. 2671, n._ 24) e que, por conseguinte, os argumentos de tipo contabilístico e fiscal que a recorrente baseia no direito nacional não são relevantes no caso dos autos.

...

Resulta do que precede que estes auxílios se destinavam à comercialização dos produtos da Siemens, que constitui uma actividade corrente desta empresa. Por isso, não podem ser considerados como auxílios ao investimento e beneficiar da decisão da Comissão de 25 de Maio de 1978 que autorizou a concessão de prémios em capital a título de auxílios ao investimento.»

35 No que respeita ao auxílio à aquisição de equipamento para locação, o Tribunal de Primeira Instância expõe, nos n.os 57 e 58:

«O Tribunal conclui que esta operação não implica qualquer modificação técnica ou estrutural e não favorece qualquer desenvolvimento da Siemens que não seja exclusivamente comercial. Como afirmou a recorrida, estes auxílios permitiram-lhe, com efeito, durante um certo período, oferecer aos seus clientes condições artificialmente favoráveis e aumentar a sua margem de lucro sem qualquer justificação.

Finalmente, a recorrente não pode argumentar que os auxílios em questão contribuem para a criação, extensão, conversão ou modernização das empresas terceiras às quais o material é alugado e por isso são abrangidos pelo regime geral de auxílios autorizados. Com efeito, estas empresas pagam um aluguer que é fixado de forma completamente livre pela Siemens, que continua por isso a ser a única beneficiária dos referidos auxílios, que lhe permitem reduzir o aluguer aplicado e falsear a concorrência com as empresas concorrentes.»

Tramitação no Tribunal de Justiça

36 A Siemens sustentou que os auxílios às campanhas de publicidade e aos estudos de mercado entravam no âmbito de aplicação da lei de 1959, pois trata-se de investimentos em activos incorpóreos, referidos no artigo 3._, alínea a), da lei. Isto resulta igualmente de uma comunicação do Ministério dos Assuntos Económicos, de 2 de Fevereiro de 1977, onde se declara que as disposições referidas permitem que beneficiem dos auxílios «os estudos de mercado, os estudos que visam melhorar a promoção comercial, os estudos prévios às operações de lançamento, à abertura de pontos de venda, etc. ... os estudos de sondagem e de prospecção.»

No que respeita aos auxílios à aquisição de material para locação, a Siemens sustenta que estavam também abrangidos pelo artigo 3._, alínea a), da lei que visa «o financiamento directo dos investimentos... em equipamento ou material necessários à realização das referidas operações». Tratar-se-ia, além disso, de um auxílio às empresas a quem o material é alugado, o que também entra no âmbito de aplicação da lei de 1959.

A Siemens precisou, finalmente, que reprova o facto de o Tribunal de Primeira Instância ter utilizado a noção de auxílio aos investimentos, na acepção do direito comunitário, para delimitar o âmbito de aplicação da lei de 1959 e ter entendido que só a recorrente beneficiava do auxílio em razão do facto de ser ela a fixar o montante do aluguer.

37 A Comissão sustentou que os fundamentos em causa não podiam ser analisados quanto ao mérito porque se tratava de uma apreciação de circunstâncias materiais que não podem ser objecto de recurso. A Comissão acrescentou que a comunicação do Governo belga, de 2 de Fevereiro de 1977, não lhe fora notificada e que a interpretação, por essa comunicação, da noção de «investimentos incorpóreos» vai mais além do que aquilo que resulta do artigo 3._, alínea a), da lei de 1959.

Tomada de posição

38 Como expusemos acima, entendemos que a lei de 1959 é interpretada justificadamente à luz das regras comunitárias relevantes e que daí resulta que os auxílios ao funcionamento, na acepção do direito comunitário, não são abrangidos pelo regime de auxílios autorizado. A comunicação do Governo belga, de 2 de Fevereiro de 1977, constitui um bom exemplo das consequências nefastas que resultariam de uma referência ao direito nacional para interpretar os elementos da autorização de um regime de auxílios pela Comissão. A interpretação que essa comunicação faz do conceito de «investimentos incorpóreos» parece, em nossa opinião, ir muito mais além do que aquilo que resulta do artigo 3._, alínea a), da lei de 1959. A comunicação deveria, portanto, ter sido notificada à Comissão, para lhe permitir dizer se entrava no quadro do regime de auxílios autorizado.

39 Nos n.os 54 e 56 do seu acórdão, o Tribunal de Primeira Instância descreveu o conteúdo preciso das medidas que beneficiaram de um auxílio, nos seguintes termos:

«No que respeita aos auxílios para as campanhas de publicidade e os estudos do mercado, resulta do pedido apresentado pela recorrente às autoridades belgas, em 30 de Setembro de 1985, designado `Programa de investimento de um valor de 113 600 000 BFR para a Siemens em Bruxelas', que `investimentos incorpóreos dum montante de 37 600 000 BFR estão previstos para a comercialização e a promoção de novos produtos. O computador individual e o sistema de comunicação de escritório 'HICOM' são dois exemplos disso'. Da mesma forma, resulta do comentário relativo ao programa de investimentos anexo ao pedido de auxílio de 29 de Setembro de 1986 que `o mercado belga de burótica, de informática e de automatização dos processos de fabrico conhece um crescimento espectacular', que `a fim de conservar, ou mesmo acrescer a (sua) parte de mercado nestes sectores, (intensificará), no decurso dos anos futuros, (as suas) actividades de comercialização'.

...

Quanto aos auxílios destinados a uma operação de compra de equipamento destinado a locação, que consiste, para a Siemens, em comprar equipamento no seio do seu grupo e colocá-lo no mercado através de locação, resulta dos documentos justificativos anexos aos pedidos de auxílio de 19 de Julho de 1985, de 30 de Junho de 1986, de 15 de Julho de 1986 e de 12 de Agosto de 1987 que a própria Siemens equipara a operação em questão à `venda clássica' e afirma que, `graças a este método de venda', `pôde alargar fortemente a (sua) parte de mercado no sector da informática e da burótica' (v., nomeadamente, o documento justificativo junto à carta de 12 de Agosto de 1987).»

40 Como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão de 2 de Março de 1994, Hilti/Comissão (18), um recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância só pode basear-se em fundamentos relativos à violação de normas jurídicas, com exclusão de qualquer apreciação dos factos. Daí resulta, em nossa opinião, que a descrição feita pelo Tribunal de Primeira Instância das medidas que beneficiaram de um auxílio deve considerar-se assente. Isto não significa, todavia, que esteja vedado ao Tribunal de Justiça proceder a uma apreciação jurídica desses factos, isto é, que o Tribunal de Justiça não possa pronunciar-se quanto à questão de saber se estas circunstâncias materiais devem reconduzir-se a um ou outro dos conceitos de direito comunitário de «auxílios aos investimentos» ou de «auxílios ao funcionamento», e eventualmente concluir que o Tribunal de Primeira Instância aplicou incorrectamente as normas.

41 Resulta dos n.os 54 e 56 acima referidos que o auxílio concedido à Siemens foi utilizado, por um lado, para a aquisição de equipamento à sociedade-mãe para o alugar e, por outro lado, para a comercialização de novos produtos. Em nossa opinião, o auxílio a essas medidas, que estão estreitamente ligadas à comercialização dos produtos da empresa, só dificilmente pode ser qualificado como auxílio ao investimento. Assim, não se trata de auxílio ao desenvolvimento de novos produtos ou à elaboração de estudos de mercado que possam servir de base à execução ou prossecução de projectos de desenvolvimento (v. sobre este ponto o considerando I, primeiro e segundo parágrafos, da Decisão 75/397). Trata-se, pelo contrário, de um auxílio à comercialização de produtos já existentes. Nestas circunstâncias, entendemos que não há qualquer razão para pôr em causa a qualificação deste auxílio como auxílio ao funcionamento feita pelo Tribunal de Primeira Instância.

42 A questão de saber em que medida um auxílio à aquisição de produtos destinados a ser alugados constitui um auxílio a quem é alugado o material adquirido é, em nossa opinião, em contrapartida, uma questão de facto e não uma questão de direito, e esta questão escapa, por conseguinte, à competência do Tribunal de Justiça. Assim, no n._ 50, o Tribunal de Primeira Instância tenta determinar concretamente quem é o verdadeiro beneficiário do auxílio.

43 Em qualquer hipótese, em nossa opinião, é difícil supor que esse auxílio indirecto esteja abrangido pelo regime de auxílios autorizado, que refere «as operações que contribuem directamente para... a modernização de empresas industriais» [v. o artigo 1._, n._ 1, alínea a), da lei de 1959], sob a forma de «financiamento directo dos investimentos... em equipamentos ou materiais...» [v. artigo 3._, alínea a), da lei de 1959]. A Siemens não efectua um investimento directo em benefício da empresa que aluga o equipamento que ela adquiriu. Trata-se apenas da locação de equipamento a uma série de empresas escolhidas ao acaso, em condições que são as condições normais de mercado para essas empresas.

44 Além disso, se o executivo regional tivesse pretendido contribuir para a renovação do equipamento informático de certas empresas concretas, podia atribuir a essas empresas, no quadro da Decisão 75/397 e da carta de 1978, um auxílio directo para a aquisição desse equipamento a um fornecedor à sua escolha. Quando um auxílio é concedido a determinado fornecedor, no presente caso a Siemens, daí resulta, como afirmou o Tribunal de Primeira Instância no n._ 58 do acórdão, uma distorção da concorrência entre os fornecedores. Assim, o auxílio produz efeitos claramente negativos a um nível da comercialização que não aquele em que se encontram as empresas pretensamente beneficiárias, isto é, aquelas a quem o equipamento é alugado. A existência dessa distorção de concorrência, que não corresponde a qualquer necessidade, reforça a presunção de que o auxílio não entra no âmbito de aplicação do regime de auxílios autorizado. Por um lado, há que interpretar esse regime em conformidade com o princípio da proporcionalidade do direito comunitário, nos termos do qual a distorção da concorrência deve ser limitada ao necessário para atingir o objectivo pretendido (19). Por outro lado, as regras em matéria de auxílios de Estado não podem justificar um tratamento mais favorável, contrário ao artigo 30._ do Tratado, dos produtos de certas empresas nacionais (20).

45 Nestas circunstâncias, entendemos que o Tribunal de Primeira Instância não violou o direito comunitário ao julgar que nem o auxílio às campanhas de publicidade e aos estudos de mercado, nem o auxílio à aquisição de material para ser alugado estavam abrangidos pela Decisão 75/397 ou pela carta de 1978.

O quarto fundamento - O Tribunal de Primeira Instância deveria ter analisado a alegação de ultrapassagem dos limiares?

46 No n._ 62 do acórdão, o Tribunal de Primeira Instância declarou que: «uma vez que se decidiu que os auxílios em questão não podiam beneficiar da autorização do regime geral aprovado pela Decisão 75/397 e pela carta de 25 de Maio de 1978, em virtude da sua natureza de auxílios ao funcionamento de uma empresa, não há necessidade de analisar se as condições impostas por estas decisões, como a relativa aos limites da notificação, foram respeitadas».

47 Como isto resulta do que foi dito acima, em nossa opinião não há que reformar a opinião do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual os auxílios às campanhas de publicidade, aos estudos de mercado e à aquisição de equipamento para ser alugado não se incluíam, por natureza, no âmbito de aplicação do regime de auxílios autorizado pela Decisão 75/397 e pela carta de 1978. Em consequência, como entendeu o Tribunal de Primeira Instância, não é necessário pronunciarmo-nos sobre a eventual ultrapassagem dos limiares de notificação.

48 Há, pois, que rejeitar igualmente este fundamento.

Quanto às despesas

49 A Comissão pede que a Siemens seja condenada nas despesas. Em conformidade com o artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido requerido.

Conclusão

50 Nestas circunstâncias, propomos ao Tribunal de Justiça que decida:

«1) É negado provimento ao recurso.

2) A recorrente é condenada nas despesas.»

(1) - Colect., p. II-1675.

(2) - JO L 288, p. 25.

(3) - JO L 177, p. 13.

(4) - Em conformidade com o artigo 93._, n._ 3, do Tratado, a Comissão deve ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios, para apresentar as suas observações.

(5) - V. a carta aos Estados-Membros SG(79) D/10478, publicada em «Droit de la concurrence dans les Communautés européennes», volume II, p. 150, Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 1990. Esses limiares são indicados na Decisão 92/483, p. 27, do Jornal Oficial.

(6) - JO 1979, C 31, p. 9.

(7) - O artigo 92._ do Tratado contém, em especial, as seguintes disposições:

«1. Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.

3. Podem ser considerados compatíveis com o mercado comum:

8 Os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego;

c) Os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum...»

(8) - Diz respeito apenas ao original dinamarquês.

(9) - Acórdão de 24 de Janeiro de 1992 (T-44/90, Colect., p. II-1).

(10) - 42/84, Recueil, p. 2545, n._ 26.

(11) - C-122/94, Colect., p. I-881, n._ 29.

(12) - C-86/89, Colect., p. I-3891, n._ 18.

(13) - C-47/91, Colect., p. I-4635.

(14) - Resulta do artigo 93._, n._ 2, que um regime de auxílios existente que, na opinião da Comissão, é incompatível com o mercado comum, só pode ser suprimido ou modificado para o futuro.

(15) - V., por exemplo, o acórdão de 11 de Julho de 1996, Bristol-Myers Squibb e o. (C-427/93, C-429/93 e C-436/93, n._ 27, Colect., p. I-3457), e o acórdão de 17 de Outubro de 1991, Comissão/Dinamarca (C-100/90, Colect., p. I-5089, n._ 11).

(16) - 730/79, Recueil, p. 2671, n.os 24 e 26.

(17) - C-86/89, Colect., p. I-3891.

(18) - C-53/92 P, Colect., p. I-667, n._ 10.

(19) - V., sobre este ponto, o acórdão Philip Morris Holland/Comissão, já referido, n._ 17, e o Décimo Segundo Relatório da Comissão sobre a Política de Concorrência, n._ 160.

(20) - V. o acórdão de 20 de Março de 1990, Dupont de Nemours Italiana (C-21/88, Colect., p. I-889), e o acórdão de 7 de Maio de 1985, Comissão/França (18/84, Recueil, p. 1339).