CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

JEAN MISCHO

apresentadas em 25 de Junho de 1986 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

No presente processo sois chamados a interpretar uma disposição do Regulamento n.° 649/78 da Comissão, de 31 de Março de 1978, relativo ao escoamento a preço reduzido de manteiga de intervenção destinada ao consumo directo sob forma de manteiga concentrada (JO L 86 de 1.4.1978, p. 33; EE 03 F3 p. 266).

O n.° 1, terceiro travessão, do artigo 5.° deste regulamento prevê que:

«1. A manteiga concentrada deve: — ... — ... — ser comercializada em copos de 250 gramas no máximo, cuja apresentação assegure a diferenciação entre a embalagem da manteiga concentrada com a da manteiga, tendo na face superior, com letras de 5 milímetros pelo menos, uma ou várias das seguintes menções: — “Manteiga concentrada para cozinha” — ...»

Em aplicação deste regulamento, a SA Nicolas Corman et fils (adiante denominada «Corman») celebrou, em 25 de Março de 1978 e em 12 de Fevereiro de 1979, com o Office belge de l'économie et de l'agriculture (adiante denominado «OBEA»), cinco contratos relativos à compra, a preço reduzido, de 210 toneladas de manteiga de intervenção. Para garantir a transformação da manteiga em manteiga concentrada e a comercialização em conformidade com o Regulamento n.° 649/78, a sociedade Corman prestou as cauções previstas no artigo 2.° daquele regulamento.

Em seguida, revendeu a manteiga concentrada em copos com tampa de plástico transparente.

Sobre a manteiga concentrada estava aposta uma folha de papel da qual constavam as menções regulamentares, que podiam ser lidas através da tampa transparente.

Após investigação, a Comissão comunicou ao OBEA que aquela embalagem não estava conforme às determinações daquele artigo e que era susceptível de facilitar fraudes aquando de uma posterior utilização da manteiga.

Nesse momento, tinham já sido liberadas as cauções relativas a dois dos cinco contratos. O OBEA recusou liberar as três cauções restantes.

Para obter a liberação, a Corman intentou uma acção contra o OBEA no «tribunal civil de premiere instance de Bruxelles».

O OBEA deduziu, por sua vez, um pedido reconvencional para obter a restituição das duas outras cauções.

A fim de determinar o alcance exacto do artigo 5.°, aquele órgão jurisdicional colocou ao Tribunal a seguinte questão:

«O artigo 5.°, n.° 1, terceiro travessão, do Regulamento n.° 649/78, da Comissão, de 31 de Março de 1978, deve ser interpretado no sentido de que o acondicionamento da manteiga concentrada em copos de 250 gramas providos de uma tampa de plástico transparente, que deixa aparecer através da sua parte superior as menções regulamentares que figuram numa folha interior aposta sobre a própria manteiga, é inteiramente lícito, atendendo à finalidade da regulamentação?»

Para demonstrar que o seu modo de embalar a manteiga concentrada estava conforme ao regulamento, a Corman invoca os seguintes argumentos:

— o texto do n.° 1, terceiro travessão, do artigo 5.° refere-se à face superior da embalagem e não a uma eventual tampa, pois a definição do termo «copo» não implica a presença de uma tampa. O interesse dos consumidores fica defendido se as menções regulamentares continuarem a ser legíveis;

— a embalagem utilizada torna mais difícil a possibilidade de fraude, porque é mais fácil substituir uma tampa impressa por outra do que tentar retirar uma folha de papel, correndo o risco de sujar a manteiga concentrada a que ela adere;

— a exigência essencial é o acondicionamento em pequenos copos. Pouco importa que as menções estejam num papel legível através de uma tampa transparente ou sobre a própria tampa.

Examinemos estes argumentos um por um.

1) A noção de «copo» implica ou não a presença de tampa? A recorrente tem razão quando alega que a definição do termo «copo» («godet») dada pelo dicionário Petit Robert não implica a necessidade de uma tampa, pois esta definição refere-se principalmente a «pequenos recipientes para beber sem pé nem asa» (petits récipients à boire sans pied ni anse). O Nouveau Larousse Universel inclui igualmente nessa definição «os pequenos recipientes para utilizações diversas» (les petits récipients à divers usages). As versões em língua alemã, dinamarquesa e neerlandesa do Regulamento n.° 649/78 utilizam as expressões «Becher — baegere — bakjes», que não implicam a presença de uma tampa. As versões inglesa e italiana, pelo contrário, utilizam noções que implicam uma embalagem que envolve totalmente a mercadoria, ou seja, «plastic packs» ou «contenitori di plastica». Na versão francesa, a formulação utilizada, «godets... portant sur la face supérieure», implica que os copos referidos neste regulamento sejam necessariamente dotados de uma face superior, ou seja, de uma tampa. Com efeito, a expressão «face supérieure» (face superior) refere-se incontestavelmente ao termo «godets» (copos) e não a «emballage» (embalagem). O mesmo raciocínio pode ser feito no âmbito das versões linguísticas dinamarquesa («i baegere... og som pa oversinden»), neerlandesa («bakjes... waarop op de bovenkant») e, a fortiori, no àmbito das versões inglesa («plastic packs... bearing on the upper surface») e italiana («contenitori di plastica... recanti sulla parte superiore»). A versão alemã é a única que não pode ser interpretada claramente no mesmo sentido («in Bechern... vermarktet werden und auf der Oberseite der Verpackung eine oder mehrere Aufschriften tragen») ( 1 ). Mas a utilização do termo «Verpackung», ou seja, embalagem, implica no entanto a ideia de que o produto deve estar isolado do mundo exterior em cada uma das suas faces e na totalidade das mesmas. Deste modo, o copo deve estar coberto, quer por uma tampa rígida propriamente dita, quer, eventualmente, por uma folha flexível mas unida aos bordos do copo de modo que o todo constitua uma verdadeira embalagem (o que não se verificava no caso da folha aposta na manteiga pela firma Corman). Pode assim concluir-se que o facto de se colocar a manteiga concentrada num copo sem tampa, apondo-lhe simplesmente uma folha que não adere aos bordos do copo, não estaria em conformidade com o artigo 5.° do Regulamento n.° 649/78.

2) A expressão «copos tendo na face superior... uma ou várias das seguintes menções» obrigava a inscrever o texto em questão na tampa do copo, ou esta condição podia ser preenchida pela aposição de uma folha impressa por baixo de uma tampa transparente, sobre o próprio produto? Lembremos que, segundo as diferentes versões linguísticas, a inscrição deve constar: — da «face supérieure du godet» (face superior do copo) (versões linguísticas dinamarquesa, francesa e neerlandesa), — da «upper surface» dos «packs», — da «Oberseite» da «Verpackung», — da «parte superiore...» dos «contenitori». Pode-se, pois, concluir que todos estes textos se referem à parte exterior da embalagem, ou seja, à tampa do copo ou, em rigor, a uma folha unida aos bordos do copo e servindo de tampa.

3) A apresentação incriminada facilitava as fraudes? Para responder a esta questão, devemos comparar os custos de material e os custos de mão-de-obra (número de manipulações) originados por uma tentativa de fraude nas duas hipóteses. No caso de a menção «manteiga concentrada» constar da tampa do copo, bastaria ao autor de uma fraude: — comprar tampas sem inscrição (transparentes ou não); — proceder à substituição das antigas tampas pelas novas. No caso de o copo ter uma tampa transparente, o autor da fraude: — não teria necessidade de comprar novas tampas, pois as tampas transparentes podiam ser utilizadas de novo, — deveria proceder à abertura das tampas, retirar a folha destacável e substituir a tampa transparente. Do ponto de vista dos custos de material, a operação era claramente mais econômica no segundo caso, pois poder-se-ia prescindir da compra de novas tampas. A aquisição de copos sem qualquer menção impressa deveria, por outro lado, ser mais económica do que a aquisição de copos com uma tampa com um texto impresso, pois po-der-se-iam comprar copos fabricados em série e susceptíveis de servirem de embalagem para todos os tipos de produtos. Do ponto de vista dos custos de manipulação, na segunda hipótese seria necessária uma operação suplementar, que consistiria em levantar a folha aposta na manteiga, operação esta relativamente fácil. Tal gesto suplementar não parece, no entanto, ser de natureza a aumentar significativamente os custos de mão-de-obra, pois a sociedade Corman reconheceu ter vendido a um grossista alemão uma determinada quantidade de manteiga concentrada após ter substituído a folha intercalar originária por uma outra folha de papel metalizado de que constavam as menções exigidas pelas autoridades alemãs. Esta operação parece, pois, ter sido rentável, apesar do facto de implicar uma manipulação suplementar, ou seja, a aposição de uma nova folha intercalar (e as despesas de impressão dessa folha). Esta venda contradiz igualmente o argumento da sociedade Corman, segundo a qual o facto de retirar a antiga folha intercalar sujaria a manteiga e tornaria deste modo a operação desinteressante. Para concluir este ponto direi, pois, que uma eventual fraude efectuada a partir de copos com tampa transparente teria implicado custos de material inferiores aos necessários na outra hipótese. Esta vantagem teria sido compensada, em medida difícil de qualificar, pelos custos suplementares de mão-de-obra ocasionados pela retirada da folha. Chego assim à conclusão de que o método de embalagem utilizado pela firma Corman não proporcionava possibilidades de fraude superiores às proporcionadas pelo método imposto pela Comissão. Para tornar as fraudes verdadeiramente difíceis, a Comissão devia ter imposto que a menção «manteiga concentrada» fosse inscrita nas faces laterais do copo. Para ser exaustivo, gostaria no entanto de lembrar que o Tribunal, na sua jurisprudência respeitante aos regulamentos comunitários que prevêem a concessão de subsídios, impôs com muito rigor o rigoroso respeito das disposições destas regulamentações que tinham por objectivo evitar fraudes. No seu acórdão de 29 de Abril de 1982 nos processos apensos 66 e 99/81 (A. Pommerehnke, Firma W. Franzen e H. A. Witt//BALM, Recueil p. 1363), que dizia igualmente respeito às modalidades de revenda de manteiga concentrada, o Tribunal deu ao Regulamento n.° 349/73 da Comissão, que antecedeu o Regulamento n.° 649/78, a interpretação que melhor permitia evitar o desvio da manteiga do destino previsto. No seu acórdão de 2 de Dezembro de 1982 no processo 272/81 (RU-MI/Forma, Recueil p. 4167), o Tribunal considerou que a circunstância de a desnaturação de um produto se desviar ligeiramente da fórmula imposta por um regulamento era já de natureza a privar totalmente o operador do benefício da ajuda especial introduzida por esse regulamento. Mas, nesse processo, a desnaturação do leite em pó desnatado constituía claramente a obrigação principal, e o regulamento previa expressamente que a ajuda só poderia ser paga se fosse emitido pelo órgão de controlo um certificado de desnaturação. O acórdão de 2 de Dezembro de 1982 no processo 273/81 (Société laitière de Gacé//Forma, Recueil p. 4193) mostra a severidade do Tribunal em matéria de ajudas à transformação de determinados produtos. A desconformidade do produto em relação aos critérios resultava, neste caso, de um mau funcionamento de um aparelho, que não tinha sido notado pelo produtor. Desse mau funcionamento resultava que o produto obtido não era conforme aos critérios de qualidade impostos pela regulamentação comunitária. O Tribunal recusou-se igualmente a apreciar se um sistema de controlo aplicado por um Estado-membro, de preferência ao que vem prescrito nas regras comunitárias, era ou não mais eficaz do que este último. O Tribunal contentou-se em declarar que os regulamentos comunitários deviam ser aplicados de modo uniforme (acórdão de 14 de Janeiro de 1981, processo 819/79, Alemanha/Comissão, Recueil 1981, p. 21).

4) A fórmula escolhida proporcionava à firma Corman uma vantagem concorrencial em relação aos seus concorrentes nos outros Estados-membros ?

Em dois acórdãos de 7 de Fevereiro de 1979 (processo 11/76, Países Baixos/Comissão, Recueil, p. 245, n.° 9, e processo 18/76, Alemanha/Comissão, Recueil, p. 343, n.° 8) o Tribunal decidiu que:

«... a gestão da política agrícola comum em condições de igualdade entre os operadores económicos dos Estados-membros opõe-se a que as autoridades nacionais de um Estado-membro, através de uma interpretação lata de uma disposição determinada, favoreçam os operadores desse Estado em detrimento dos outros Estados-membros onde é mantida uma interpretação mais estrita; que uma tal distorção da concorrência entre os Estados-membros...» (tradução provisória).

Ora, no que diz respeito ao presente processo, vimos que a utilização de copos dotados de uma tampa transparente com a aposição de uma simples folha com uma menção impressa era provavelmente um pouco menos onerosa que a utilização de copos com um texto impresso na tampa. Isto tende a ser provado pelo facto de a firma Corman ter podido fornecer manteiga concentrada na Alemanha após ter retirado a folha e tê-la substituído por uma nova folha com as menções regulamentares em língua alemã. Pode, pois, ter ocorrido uma certa distorção de concorrência.

Deste modo, somos levados a concluir que a apresentação escolhida pela firma Corman:

— não era conforme às disposições do Regulamento n.° 649/78;

— podia proporcionar a esta firma uma certa vantagem concorrencial.

Cabe ao juiz nacional examinar a importância a atribuir, eventualmente, ao facto de o OBEA ter, pelo menos tacitamente, aceitado a solução escolhida pela Corman, pois efectuou, conjuntamente com o Office national du lait, o controlo no local durante as operações de transformação e de acondicionamento sem levantar objecções. Cada acondicionamento parace mesmo ter sido objecto de um certificado de conformidade assinado por estes dois organismos.

É certo que o OBEA teria podido informar-se facilmente, em tempo útil, junto da Comissão, quanto à interpretação a dar ao artigo 5.° Mas é igualmente verdade que a mesma possibilidade existia para a Corman.

Gostaria igualmente de salientar que não consegui encontrar qualquer disposição de direito comunitário de que resulte claramente que o reembolso da caução de transformação deva ser recusado devido a uma embalagem não conforme às prescrições do artigo 5.° atrás referido.

Pelo Regulamento n.° 131/79 da Comissão, de 25 de Janeiro de 1979 (JO L 19, p. 19; EE 03 F15 p. 115) foi de facto introduzida no Regulamento n.° 649/78 uma disposição relativa à perda da caução.

Trata-se do novo artigo 10.°-A. Este artigo prevê, por um lado, uma certa graduação, no que diz respeito à perda da caução, quando o prazo de acondicionamento da manteiga tiver sido ultrapassado em pelo menos vinte dias e inclui, por outro lado, um n.° 4 com a seguinte redacção:

«4. Salvo caso de força maior, a caução de transformação referida no n.° 3, segundo travessão, do artigo 2.°, fica adquirida para as quantidades para as quais as provas previstas no Regulamento (CEE) n.° 1687/76 não são apresentadas num prazo máximo de doze meses, calculado a partir do dia do levantamento.»

O Regulamento n.° 1687/76 da Comissão, de 30 de Janeiro de 1976, estabelece as modalidades comuns de controlo da utilização e/ou do destino de produtos provenientes da intervenção (JO L 190 de 14.7.1976, p. 1; EE 03 F10 p. 196). Este regulamento foi alterado várias vezes.

O n.° 4 do seu artigo 13.°, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1723/77, de 28 de Julho de 1977 (JO L 189 de 29.7.1977, p. 39; EE 03 F12 p. 256), prevê que:

«A libertação da caução está sujeita à apresentação da prova prevista, conforme o caso, no n.° 2 do artigo 8.° ou no artigo 12.°...»

O artigo 12.°, que parece aplicável ao caso em apreço, está redigido do seguinte modo:

«A prova de que as condições relativas ao controlo referido no n.° 1 do artigo 2° foram respeitadas será feita do seguinte modo:

a) no que se refere aos produtos cuja retirada das reservas de intervenção, da utilização e/ou do destino tiver sido controlada pelas autoridades de um único Estado-membro, por documentos determinados por esse Estado-membro.»

O n.° 1 do artigo 2.° do mesmo Regulamento n.° 1687/76 dispõe que:

«Os produtos mencionados no artigo 1.° serão submetidos a um controlo aduaneiro, ou a um controlo administrativo que proporcione garantias equivalentes, a partir do momento em que são retirados das reservas de intervenção até ao momento em que se comprova que receberam a utilização e/ou o destino previstos.»

Por fim, lê-se no artigo 3.° do Regulamento n.° 1687/76, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 3135/76 (JO L 353, p. 382; EE 03 Fil p. 97):

«Considera-se que os produtos satisfazem as prescrições relativas à utilização e/ou ao destino sempre que se verifique:

d) relativamente aos produtos destinados a serem vendidos para consumo directo como produtos concentrados, que foram efectivamente concentrados, acondicionados em placas e sob responsabilidade do comércio a retalho.»

A Comissão parece, pois, ter-se esquecido de adaptar o Regulamento n.° 1687/76 à exigência do acondicionamento em copos.

Por outro lado, não me parece difícil inferir do texto anteriormente referido que um modo de embalagem como o escolhido pela firma Corman, que só parcialmente se distingue do modo prescrito, deve necessariamente conduzir à perda total da caução.

Estas observações ultrapassam, no entanto, o âmbito da questão colocada pelo tribunal civil de Bruxelas, à qual proponho que se responda do seguinte modo:

«O n.° 1, terceiro travessão, do artigo 5.° do Regulamento n.° 649/78 da Comissão deve ser interpretado no sentido de que a menção ou menções constantes do copo que contém a manteiga concentrada devem ser inscritas na face superior desse copo e não numa folha colocada debaixo da tampa do copo.»

( *1 ) Tradução do francês.

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