Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Parte decisória



Partes

No processo T-2/11,

República Portuguesa, representada por L. Inez Fernandes, M. Figueiredo e J. Saraiva de Almeida, na qualidade de agentes,

recorrente,

contra

Comissão Europeia, representada por P. Guerra e Andrade e P. Rossi, na qualidade de agentes,

recorrida,

que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão 2010/668/UE da Comissão, de 4 de novembro de 2010, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 288, p. 24), na parte em que aplica à República Portuguesa uma correção financeira no âmbito da medida POSEI para os exercícios de 2005 a 2007, num montante total de 743 251,25 euros,

O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),

composto por: L. Truchot, presidente, M. E. Martins Ribeiro (relatora) e A. Popescu, juízes,

secretário: C. Kristensen, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 12 de setembro de 2012,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

Quadro jurídico

Regime da União Europeia relativo ao financiamento da política agrícola comum

1. O regime de base relativo ao financiamento da política agrícola comum é constituído, no que diz respeito às despesas efetuadas a partir de 1 de janeiro de 2000, pelo Regulamento (CE) n.° 1258/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 160, p. 103), que substituiu o Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), que era aplicável às despesas efetuadas antes desta data.

2. Em virtude do artigo 1.°, n.° 2, alínea b), e do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1258/1999, a secção «Garantia» do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) financia as intervenções destinadas à estabilização dos mercados agrícolas, efetuadas segundo as regras da União no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.

3. O artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999 dispõe:

«A Comissão decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário previsto nos artigos 2.° e 3.°, quando concluir que essas despesas não foram efetuadas segundo as regras comunitárias.

Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão e as respostas do Estado-Membro em causa serão objeto de comunicações escritas, após o que ambas as partes tentarão chegar a acordo quanto à atitude a adotar.

Na falta de acordo, o Estado-Membro pode pedir a abertura de um processo para conciliar as posições respetivas num prazo de quatro meses; os resultados desse processo constarão de um relatório a transmitir à Comissão e a ser por ela analisado antes de uma decisão de recusa de financiamento.

A Comissão avaliará os montantes a excluir, tendo em conta, nomeadamente, a importância do incumprimento. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infração, bem como o prejuízo financeiro da Comunidade.

Não pode ser decidida uma recusa de financiamento de:

a) Despesas referidas no artigo 2.° efetuadas mais de 24 meses antes de a Comissão comunicar por escrito ao Estado-Membro em causa os resultados dessas verificações;

b) Despesas relativas às ações referidas no artigo 3.° relativamente às quais o pagamento final foi efetuado mais de 24 meses antes de a Comissão comunicar por escrito ao Estado-Membro em causa os resultados dessas verificações.

Contudo, o disposto no quinto parágrafo não é aplicável às consequências financeiras:

a) De irregularidades, na aceção do n.° 2 do artigo 8.°;

b) De auxílios de Estado ou de infrações em relação aos quais tenham sido iniciados os procedimentos previstos nos artigos 88.° [CE] e 226.° [CE].»

4. O artigo 8.° do Regulamento n.° 1258/1999 prevê:

«1. Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:

a) Se certificarem de que as operações financiadas pelo [FEOGA] são efetivamente realizadas e corretamente executadas;

b) Evitar e processar as irregularidades;

c) Recuperar as importâncias perdidas em consequência de irregularidades ou negligências.

Os Estados-Membros informarão a Comissão das medidas tomadas para esses fins, nomeadamente da situação dos processos administrativos e judiciais.

2. Na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou negligências [são suportadas pela Comunidade, salvo as que resultam das irregularidades ou negligências] imputáveis aos serviços ou organismos dos Estados-Membros.

As importâncias recuperadas serão creditadas aos organismos pagadores aprovados e por estes deduzidas das despesas financiadas pelo [FEOGA]. Os juros das importâncias recuperadas ou pagas tardiamente serão creditados ao [FEOGA].

O Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, adotará as regras gerais de aplicação do presente artigo.»

5. O artigo 9.° do Regulamento n.° 1258/1999 especifica:

«1. Os Estados-Membros porão à disposição da Comissão todas as informações necessárias ao bom funcionamento do [FEOGA] e tomarão as medidas suscetíveis de facilitar as verificações que a Comissão considere úteis no âmbito da gestão do financiamento comunitário, incluindo verificações in loco .

Os Estados-Membros comunicarão à Comissão as disposições legislativas, regulamentares e administrativas que tenham adotado em cumprimento das legislações comunitárias relacionadas com a política agrícola comum, desde que esses atos tenham uma incidência financeira para o [FEOGA].

2. Sem prejuízo da fiscalização efetuada pelos Estados-Membros, nos termos das disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, do disposto no artigo 248.° [CE], assim como de qualquer verificação organizada com base na alínea c) do artigo 279.° [CE], os agentes mandatados pela Comissão para as verificações in loco terão acesso aos livros e a quaisquer outros documentos, incluindo os dados introduzidos ou conservados em suporte informático, relacionados com as despesas financiadas pelo [FEOGA].

Esses agentes podem verificar, nomeadamente:

a) A concordância das práticas administrativas com as regras comunitárias;

b) A existência dos documentos justificativos necessários e a sua concordância com as operações financiadas pelo [FEOGA];

c) As condições em que são realizadas e verificadas as operações financiadas pelo [FEOGA].

A Comissão anunciará, a tempo, essa verificação ao Estado-Membro em causa ou àquele em cujo território esta se realize. Podem participar nessas verificações funcionários do Estado-Membro interessado.

A pedido da Comissão e com o acordo do Estado-Membro, serão efetuadas verificações ou inquéritos relativos às operações referidas no presente regulamento pelos serviços competentes desse Estado-Membro. Podem neles participar agentes da Comissão.

A fim de melhorar as possibilidades de verificação, a Comissão pode, com o acordo dos Estados-Membros interessados, associar administrações destes Estados-Membros a certas verificações ou inquéritos.

3. O Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, adotará, na medida do necessário, as regras gerais de execução do presente artigo.»

6. O Regulamento n.° 1258/1999 foi revogado pelo Regulamento (CE) n.° 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 209, p. 1), que entrou em vigor, segundo o seu artigo 49.°, sete dias após o da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia , ou seja, em 18 de agosto de 2005.

7. Todavia, o artigo 47.° do Regulamento n.° 1290/2005 precisou que «o Regulamento […] n.° 1258/1999 continua[va] a ser aplicável até 15 de outubro de 2006 às despesas efetuadas pelos Estados-Membros e até 31 de dezembro de 2006 às despesas efetuadas pela Comissão».

8. O Regulamento (CE) n.° 1663/95 da Comissão, de 7 de julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia» (JO L 158, p. 6), conforme alterado, designadamente, pelo Regulamento (CE) n.° 2245/1999 da Comissão, de 22 de outubro de 1999 (JO L 273, p. 5), prevê, no seu artigo 8.°, n.° 1:

«Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efetuada de acordo com as regras comunitárias, comunicará ao Estado-Membro em causa os resultados das suas verificações e indicará as medidas corretivas a tomar para garantir a futura observância dessas regras.

Essa comunicação fará referência ao presente regulamento. O Estado-Membro deve responder num prazo de dois meses, podendo a Comissão alterar a sua posição em conformidade com a resposta. Em casos justificados, a Comissão pode conceder um prolongamento do prazo.

Terminado o prazo de resposta, a Comissão convocará uma discussão bilateral, devendo ambas as partes tentar alcançar um acordo quanto às medidas a tomar e à avaliação da gravidade da infração, bem como do prejuízo financeiro causado à Comunidade Europeia. Após essa discussão e passada qualquer data fixada pela Comissão, em consulta com o Estado-Membro, depois da discussão bilateral para a comunicação de informações suplementares, ou se o Estado-Membro não aceitar a convocação num prazo fixado pela Comissão, esta, decorrido esse prazo, comunicará formalmente as suas conclusões ao Estado-Membro, fazendo referência à Decisão 94/442/CE da Comissão. Sem prejuízo do disposto no quarto parágrafo do presente número, dessa comunicação constará uma avaliação das despesas que se preveem excluir a título do n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento […] n.° 729/70.

O Estado-Membro informará a Comissão, com a maior brevidade, das medidas de correção que adotar para assegurar o cumprimento das regras comunitárias, assim como da data efetiva da sua entrada em vigor. Se for caso disso, a Comissão adotará uma ou mais decisões em aplicação do n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento […] n.° 729/70, no sentido de excluir, até à data de execução das medidas de correção, as despesas implicadas pela não observância das regras comunitárias.»

9. O Regulamento (CE) n.° 885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1290/2005 do Conselho no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (JO L 171, p. 90), dispõe, no seu artigo 11.°:

«1. Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efetuada de acordo com as regras comunitárias, comunicará ao Estado-Membro em causa as suas verificações e indicará as medidas corretivas necessárias para garantir a futura observância dessas regras.

Essa comunicação fará referência ao presente artigo. O Estado-Membro deve responder num prazo de dois meses a contar da receção da comunicação, podendo a Comissão alterar a sua posição em conformidade com a resposta. Em casos justificados, a Comissão pode prorrogar o prazo de resposta.

Terminado o prazo de resposta, a Comissão convocará uma reunião bilateral, devendo ambas as partes tentar alcançar um acordo quanto às medidas a tomar e à avaliação da gravidade da infração e do prejuízo financeiro causado ao orçamento comunitário.

2. No prazo de dois meses após a data de receção da ata da reunião bilateral prevista no n.° 1, terceiro parágrafo, o Estado-Membro transmitirá as informações solicitadas durante essa reunião ou quaisquer outras informações que considere úteis para o exame em curso.

Em casos justificados, a Comissão pode, mediante pedido fundamentado do Estado-Membro, autorizar uma prorrogação do prazo mencionado no primeiro parágrafo. O pedido será enviado à Comissão antes do termo desse prazo.

Após o prazo referido no primeiro parágrafo, a Comissão comunicará formalmente as suas conclusões ao Estado-Membro com base nas informações recebidas no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade. Na comunicação será efetuada uma avaliação das despesas que a Comissão prevê excluir do financiamento comunitário a título do artigo 31.° do Regulamento […] n.° 1290/2005 e será feita referência ao n.°1 do artigo 16.° do presente regulamento.

3. O Estado-Membro informará a Comissão das medidas corretivas que tenha adotado para assegurar a observância das regras comunitárias, assim como da data efetiva da sua aplicação.

A Comissão, depois de examinar quaisquer relatórios elaborados pelo órgão de conciliação em conformidade com o capítulo 3 do presente regulamento, adotará, se necessário, uma ou mais decisões a título do artigo 31.° do Regulamento […] n.° 1290/2005, a fim de excluir do financiamento comunitário as despesas afetadas pela inobservância das regras comunitárias, até que o Estado-Membro aplique efetivamente as medidas corretivas.

Quando da avaliação das despesas a excluir do financiamento comunitário, a Comissão pode ter em conta informações facultadas pelo Estado-Membro após o termo do prazo referido no n.° 2, se tal for necessário para uma melhor estimativa do prejuízo financeiro causado ao orçamento comunitário, desde que a transmissão tardia das informações se justifique por circunstâncias excecionais.

4. No respeitante ao FEAGA, as deduções do financiamento comunitário serão efetuadas pela Comissão sobre os pagamentos mensais relativos à despesa efetuada no segundo mês seguinte ao da decisão prevista no artigo 31° do Regulamento […] n.° 1290/2005.

No respeitante ao FEADER, as deduções do financiamento comunitário serão efetuadas pela Comissão sobre o pagamento intermédio seguinte ou sobre o pagamento final.

Todavia, a pedido do Estado-Membro e quando a importância das despesas a excluir o justificar, a Comissão pode, após consulta do Comité dos Fundos Agrícolas, fixar uma data diferente para as deduções.

5. O presente artigo aplica-se, mutatis mutandis , às receitas afetadas na aceção do artigo 34.° do Regulamento […] n.° 1290/2005.»

10. Resulta do artigo 18.° do Regulamento n.° 885/2006 que o Regulamento n.° 1663/95 se continuava a aplicar ao apuramento das contas do exercício financeiro de 2006, em conformidade com o artigo 7.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1258/1999.

11. O Regulamento (CE) n.° 1453/2001 do Conselho, de 28 de junho de 2001, que estabelece medidas específicas relativas a determinados produtos agrícolas a favor dos Açores e da Madeira e revoga o Regulamento (CEE) n.° 1600/92 (Poseima) (JO L 198, p. 26), institui um programa de medidas específicas a favor dessas regiões periféricas da União.

12. Por outro lado, o Regulamento (CE) n.° 43/2003 da Comissão, de 23 de dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução dos Regulamentos (CE) n.° 1452/2001, (CE) n.° 1453/2001 e (CE) n.° 1454/2001 do Conselho no respeitante às ajudas a favor das produções locais de produtos vegetais nas regiões ultraperiféricas da União (JO 2003, L 7, p. 25), concede ajudas a favor das produções locais de produtos vegetais nas regiões ultraperiféricas da União.

13. O considerando 26 do Regulamento n.° 43/2003 prevê que «[h]á que determinar o número mínimo de agricultores que devem ser submetidos a controlos no local a título dos vários regimes de ajuda».

14. O considerando 27 do referido regulamento enuncia:

«A amostra correspondente à taxa mínima de controlos no local deve ser constituída, em parte, com base numa análise de riscos e, em parte, aleatoriamente. Deve precisar-se os principais fatores a tomar em consideração para efeitos da análise de risco.»

15. O considerando 28 do Regulamento n.° 43/2003 especifica que «[a] deteção de irregularidades significativas deve dar lugar a um aumento do nível de controlos no local no ano em curso e no ano seguinte, de forma a obter garantias satisfatórias no que respeita à exatidão dos pedidos de ajuda em causa».

16. O artigo 58.°, n.° 1, do Regulamento n.° 43/2003 prevê:

«Os controlos assumirão a forma de controlos administrativos e de controlos no local. O controlo administrativo será exaustivo e incluirá controlos cruzados com, nomeadamente, em todos os casos adequados, os dados do sistema integrado de gestão e de controlo. Com base numa análise de riscos, as autoridades nacionais efetuarão controlos no local por amostragem incidente em, no mínimo, 10% dos pedidos de ajuda.

Em todos os casos adequados, os Estados-Membros recorrerão ao sistema integrado de gestão e de controlo estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.° 3508/92.»

17. O artigo 60.° do Regulamento n.° 43/2003, sob a epígrafe «Seleção dos pedidos a controlar no local», precisa:

« 1. Os agricultores a submeter a controlo no local serão selecionados pela autoridade competente com base numa análise de riscos e num elemento de representatividade dos pedidos de ajudas apresentados. A análise de riscos terá em conta:

a) O montante das ajudas;

b) O número de parcelas agrícolas, a superfície objeto de pedidos de ajuda ou a quantidade produzida, transportada, transformada ou comercializada;

c) A evolução registada relativamente ao ano anterior;

d) Os resultados dos controlos realizados nos anos anteriores;

e) Outros fatores a determinar pelos Estados-Membros.

Para garantir a representatividade, os Estados-Membros selecionarão aleatoriamente entre 20% e 25% do número mínimo de agricultores a submeter a controlos no local.

2. A autoridade competente conservará registos das razões da seleção de cada agricultor para um controlo no local. O inspetor que realizar o controlo será informado dessas razões antes do seu início.»

Diretrizes da Comissão

18. As diretrizes da Comissão para a aplicação das correções financeiras foram definidas no documento n.° VI/5330/97 da Comissão, de 23 de dezembro de 1997, intitulado «Diretrizes para o cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA-Garantia».

19. O anexo 2 do documento n.° VI/5330/97, relativo às consequências financeiras, no âmbito do apuramento das contas do FEOGA-Garantia, Secção Garantia, de deficiências nos controlos realizados pelos Estados-Membros, enuncia, na parte com a epígrafe «Introdução»:

«Sempre que a Comissão verificar que um determinado pagamento diz respeito a um pedido que não satisfaz as regras comunitárias, as consequências financeiras são claras: a não ser que o pagamento irregular já tenha sido detetado pelos organismos nacionais de controlo e que tenham sido tomadas adequadas medidas de correção e de recuperação (ver Anexo 4), a Comissão deve recusar o seu financiamento pelo orçamento comunitário. Quando as consequências financeiras resultarem de um exame de despesas relativo a um grande número de processos, sempre que possível, o montante a recusar será calculado com base numa extrapolação dos resultados do exame de uma amostra representativa de processos. Deve ser aplicado o mesmo método de extrapolação a todos os Estados-Membros, inclusive no que diz respeito ao grau de confiança e materialidade, à estratificação da população, à dimensão da amostra e à avaliação dos erros de amostragem em relação às implicações financeiras totais.

Sempre que um Estado-Membro não respeitar a regulamentação comunitária relativa à verificação da elegibilidade dos pedidos, essa falha, em si mesma, implica que os pagamentos infringem as regras comunitárias aplicáveis à medida em causa e à exigência geral, formulada no artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70, de deteção e prevenção de irregularidades por parte dos Estados-Membros. Tal não implica necessariamente a irregularidade de todos os pedidos, mas significa um aumento do risco de serem imputados ao [FEOGA] pagamentos irregulares. Embora, em certos casos flagrantes, a Comissão pudesse estar habilitada a recusar toda a despesa em causa se não fossem efetuados os controlos exigidos por um regulamento, num certo número de casos o montante recusado seria, com toda a probabilidade, superior à perda financeira sofrida pela Comunidade. Deve, pois, proceder-se a uma determinação da perda financeira aquando da avaliação das correções financeiras.

[…]»

20. O anexo 2 do documento n.° VI/5330/97 precisa, na sua parte sob a epígrafe «Avaliação com base em erros em processos individuais»:

«De acordo com os procedimentos já estabelecidos através de diretrizes internas, as correções financeiras podem ser calculadas através de um dos seguintes métodos:

a) Recusa de um pedido individual que não foi objeto do controlo exigido;

b) Recusa de um montante calculado por extrapolação dos resultados das verificações efetuadas sobre uma amostra representativa de processos a todos os processos de cujo conjunto foi retirada a amostra, limitada à área administrativa relativamente à qual se pode razoavelmente esperar que ocorra a mesma deficiência. É dada ao Estado-Membro a possibilidade de apresentar provas de que os resultados da extrapolação não correspondem aos obtidos a partir do exame de todos os processos de cujo conjunto foi retirada a amostra.

[…]»

21. O anexo 2 do documento n.° VI/5330/97 precisa, na sua parte sob a epígrafe «Avaliação baseada nos riscos de perda financeira: correções forfetárias»:

«À medida que a abordagem das auditorias dos sistemas é mais amplamente aplicada, os serviços da Comissão recorrem cada vez mais à avaliação dos riscos de deficiência dos sistemas. Quando o nível real de pagamentos irregulares e, portanto, o montante das perdas financeiras sofridas pela Comunidade não podem ser determinados, a Comissão tem aplicado, desde o apuramento do exercício financeiro de 1990, correções forfetárias de 2%, 5% ou 10% das despesas declaradas, consoante a amplitude do risco de perda. Em casos excecionais, podem ser decididas taxas de correção superiores, até 100%. A prerrogativa da Comissão de aplicar correções desta índole tem sido confirmada pelo Tribunal de Justiça em deliberações sobre recursos apresentados contra as decisões anuais de apuramento (p.e., acórdão no processo C-50/94).

[…]»

22. O anexo 2 do documento n.° VI/5330/97 enuncia, na sua parte sob a epígrafe «Diretrizes para a aplicação de correções forfetárias»:

«Pode ser encarada a aplicação de correções forfetárias quando as informações resultantes do inquérito não permitam ao auditor avaliar a perda por uma extrapolação de perdas determinadas, por meios estatísticos ou por referência a outros dados verificáveis, mas o autorizam a concluir que o Estado-Membro não procedeu às adequadas verificações da elegibilidade dos pedidos pagos.

[…]

Sempre que os próprios serviços de controlo dos Estados-Membros detetarem essas deficiências, nas condições mencionadas no Anexo 4, as correções forfetárias não são adequadas.

[…]

Quando um ou vários controlos-chave não são efetuados ou são efetuados de um modo tão deficiente ou tão pouco frequente que se tornam ineficazes para a determinação da elegibilidade do pedido ou a prevenção da irregularidade, justifica-se uma correção de 10%, dado ser legítimo concluir ter existido um risco elevado de amplas perdas para o [FEOGA].

Quando todos os controlos-chave são realizados, mas não no número, frequência ou profundidade exigidos pelos regulamentos, justifica-se uma correção de 5%, uma vez que se pode razoavelmente concluir que não proporcionam o nível esperado de garantia da regularidade dos pedidos e que o risco para o [FEOGA] é significativo.

Quando um Estado-Membro tiver executado adequadamente os controlos-chave, mas não tiver efetuado um ou mais controlos ancilares, justifica-se uma correção de 2%, atendendo ao menor risco de perda para o [FEOGA] e à menor gravidade da infração.

De igual modo, justifica-se uma correção de 2% quando um Estado-Membro não tenha tomado medidas de melhoria da execução dos controlos ancilares ou medidas que resultem dos regulamentos comunitários, e a Comissão lhe tenha notificado, nomeadamente nos termos do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95, a necessidade de aplicação dessas medidas para se alcançar o objetivo prosseguido pelos regulamentos, ou para se atingir um nível razoável de proteção contra as fraudes e irregularidades ou para assegurar um controlo adequado relativamente aos fundos comunitários.

[…]

A taxa de correção deve ser aplicada à parte da despesa que constitui um risco. Quando a deficiência resultar da carência do Estado-Membro em adotar um sistema de controlo adequado, a correção deve ser aplicada à despesa total da medida em causa para a qual o sistema de controlo é requerido. Quando houver motivos para supor que a deficiência se limita à aplicação por um departamento ou região do sistema de controlo adotado pelo Estado-Membro, a correção deve limitar-se à despesa controlada por esse departamento ou região.

[…]»

23. A Comissão indica igualmente, no anexo 2 do documento n.° VI/5330/97, na sua parte sob a epígrafe «Casos-limite»:

«[…]

Quando as deficiências decorreram de dificuldades de interpretação dos textos comunitários, exceto nos casos em que seria legítimo esperar que o Estado-Membro resolvesse essas dificuldades com a Comissão, e quando as autoridades nacionais tenham tomado medidas eficazes para resolver as carências assim que estas foram detetadas, este facto pode ser tido em conta como elemento atenuante e ser proposta uma taxa mais baixa ou a não aplicação de uma correção.

[…]»

24. Por último, o anexo 4 do documento n.° VI/5330/97, sob a epígrafe «Tratamento reservado, no âmbito do apuramento das contas, às observações dos órgãos de controlo dos Estados-Membros», precisa:

«[…]

As verificações dos órgãos de controlo nacionais não implicarão, por si, consequências financeiras no âmbito do apuramento das contas. Essas constatações serão tratadas como elementos comprovativos de que os procedimentos de controlo nacionais funcionam em conformidade com os regulamentos e funcionam com eficácia. Contudo, espera-se que o Estado-Membro tire as consequências necessárias das conclusões dos relatórios e, nomeadamente, que remedeie quaisquer deficiências verificadas nos procedimentos executados por um serviço nacional, que volte a examinar todas as operações relacionadas com essa deficiência e que recupere quaisquer montantes pagos indevidamente ou irregulares. É evidente que, se não for dado um seguimento correto aos referidos relatórios, os controlos efetuados tornam-se ineficazes, pelo que, em tais circunstâncias, e apenas nelas, o serviço de apuramento das contas não poderá deixar de prever medidas de correção financeira.»

Antecedentes do litígio e decisão impugnada

25. Por carta de 8 de março de 2005, a Comissão das Comunidades Europeias, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70 e com o Regulamento n.° 1258/1999, informou as autoridades portuguesas de que uma missão de controlo seria realizada entre 11 e 15 de abril de 2005, a qual se focaria nos anos de 2003 e 2004 e incidiria no enquadramento de controlo, incluindo os procedimentos de controlo estabelecidos, e nos controlos efetivamente realizados. A Comissão pedia igualmente a transmissão de informações relativas a esses anos.

26. Entre 11 e 15 de abril de 2005, os serviços da Comissão realizaram a referida missão em Portugal para controlar a aplicação das medidas específicas, previstas no Regulamento n.° 1453/2001, relativas a determinados produtos agrícolas a favor dos Açores e da Madeira (Portugal).

27. Na sequência do referido controlo, a Comissão, por carta registada com aviso de receção, de 5 de dezembro de 2006 (a seguir «primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006»), informou as autoridades portuguesas do resultado da missão de controlo realizada e precisou que a referida carta tinha sido enviada em aplicação do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006. Um anexo, sob a epígrafe «Observações e recomendações», que compreendia as conclusões da missão de verificação efetuada junto das autoridades centrais de Lisboa (Portugal) e das autoridades locais, relativa ao regime das ajudas para medidas específicas relativas a determinados produtos agrícolas a favor dos Açores e da Madeira (Poseima), foi junto a essa carta.

28. Resulta da primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006, que a Comissão considerou que as autoridades portuguesas não tinham respeitado integralmente as exigências do regime comunitário e era necessário tomar medidas corretivas para garantir o futuro cumprimento dessas exigências. A Comissão pediu para ser informada das medidas corretivas já adotadas, bem como do calendário previsto para a sua aplicação. A Comissão indicou, ainda, que foi proposto excluir do financiamento comunitário a totalidade ou uma parte das despesas financiadas pelo FEOGA, secção «Garantia», e que essa exclusão podia dizer respeito às despesas efetuadas durante os vinte e quatro meses anteriores à primeira data de receção da referida carta. Além disso, foi precisado que as deficiências assinaladas serviriam de base para o cálculo das correções financeiras relativas às despesas efetuadas, até à execução das medidas corretivas adequadas.

29. Nas observações e recomendações que figuram no anexo à primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006, a Comissão indicou, designadamente, no que diz respeito aos «Controlos de superfície»:

«A eficácia dos controlos pode ser limitada pela introdução do [sistema de informação geográfica], associada à ausência de cadastro e à configuração extremamente acidentada do terreno, que dificulta a realização de medições, nomeadamente quando a parcela está plantada apenas em parte (como no caso do cultivo de batata). Constatou-se que, aquando das verificações no local das parcelas elegíveis para ajuda, os inspetores se apoiam apenas na base [do sistema de informação geográfica]. Embora o recurso a esta base constitua um bom instrumento para as verificações das parcelas, para que estas sejam seguras e fiáveis deve ser acompanhado de medições físicas.

Os controlos de superfície efetuados pelas autoridades da Madeira tiveram por base uma amostra que incidia, no mínimo, em 10% dos pedidos de ajuda, como estabelecido no artigo 58.° do Regulamento (CE) n.° 43/2003. Os resultados desses controlos revelam um número muito elevado de pedidos de ajuda total ou parcialmente recusados. A título de exemplo, em 2004, de uma amostra que representava 10,13% dos 5 825 pedidos de ajuda para a cultura de batata, 19,66% das ajudas foram totalmente recusadas e 16,10% foram-no parcialmente, o que representa uma taxa de erro de 36% das superfícies controladas (estes resultados são ainda mais expressivos no caso da cultura da cana-de-açúcar e do vime). Com base nestas constatações, é evidente que a taxa mínima assegurada pelas autoridades portuguesas não era suficiente para salvaguardar [os interesses] do [FEOGA]. Considerou-se que o facto de não ter havido um aumento em 2004 constitui uma deficiência do sistema de controlo.

No respeitante ao sistema de controlo aplicado relativamente a 2005, solicita-se às autoridades portuguesas que forneçam uma lista dos requerentes, indicando os que são objeto de um controlo no local (uma seleção de boletins de controlo terá lugar posteriormente), e um recapitulativo que indique o número de requerentes por produto, o número de requerentes objeto de controlo, o número de irregularidades estabelecidas, discriminadas entre aquelas para as quais a ajuda foi parcialmente e aquelas para as quais foi inteiramente recusada. A fim de facilitar a avaliação dos erros em termos financeiros, seria também útil indicar as superfícies em causa.»

30. A Comissão indicou igualmente, em anexo à primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006, que tinha sido recomendado às autoridades portuguesas que recorressem mais frequentemente às medições físicas aquando dos controlos de superfície, nomeadamente utilizando o GPS ou a fita métrica.

31. Por carta de 7 de fevereiro de 2007, a administração portuguesa respondeu, alegando que os erros detetados no controlo no local estavam associados a parcelas de muito pequena dimensão com várias culturas hortícolas, o que dificultava bastante a declaração exata da área utilizada para a cultura objeto de ajuda. As autoridades portuguesas salientaram que, assim, a área média de uma exploração era de 0,4 ha e que se dividia em quatro ou cinco parcelas: a área média por parcela era assim muito reduzida, 0,08 ha, e várias parcelas tinham uma área compreendida entre 0,01 ha e 0,05 ha. Daí resultava que um pequeno erro na delimitação ou na medição da parcela conduzia a um erro significativo em termos de percentagem relativamente à área real. As autoridades portuguesas sublinharam que, em virtude do Regulamento n.° 43/2003, a margem de erro no controlo, que era de 3%, era muito reduzida para o regime fundiário da Região Autónoma da Madeira. A título de exemplo, numa parcela de 0,01 ha, uma irregularidade com penalização total (20%) corresponde a 0,002 ha, área esta que nem é passível de ser inscrita na aplicação informática, pelo que deveria ser considerada negligenciável. Juntou-se igualmente a esta carta um anexo 1, pelo qual as autoridades portuguesas transmitiam à Comissão as informações solicitadas por esta última no n.° 3 do anexo à primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006 (v. n.° 29, supra ).

32. Numa reunião bilateral entre os serviços da Comissão e as autoridades portuguesas que teve lugar em Bruxelas em 5 de julho de 2007, cuja ata foi redigida em 25 de outubro de 2007 e enviada às autoridades portuguesas em 31 de outubro de 2007, a Comissão chamou a atenção para o elevado teor de erro nos controlos no local efetuados pelas autoridades regionais da Madeira e indicou que tais taxas de erro deveriam ter levado as autoridades portuguesas a aumentar a taxa dos controlos para melhor assegurar o direito e a concessão de ajuda comunitária em conformidade com as disposições regulamentares. Por seu lado, as autoridades portuguesas recordaram que, sendo a superfície média de uma exploração na Madeira muito pequena, um erro na medição de uma parcela, insignificante em termos de superfície, se traduzia numa taxa de erro muito elevada. Sublinharam que as taxas de controlo no local em termos de pedidos tinham sido respeitadas. Em termos de superfície, tais controlos representavam taxas desde 25% a mais de 50%. Além disso, os controlos visados foram executados antes do pagamento, de modo que a ajuda foi reduzida e as sanções foram aplicadas. Consequentemente, a projeção da taxa de erro para determinar o eventual risco para o FEOGA era infundada. De resto, a partir de 2006, os resultados dos controlos (medição) tinham sido integrados no sistema de informação geográfica (SIG), o que permitiu dispor de uma base de dados mais fiável sobre as superfícies reais.

33. A Comissão, para poder avaliar melhor a situação, solicitou às autoridades portuguesas, no decurso dessa reunião de 5 de julho de 2007, que lhe comunicassem por setor (cultura) e por campanha (a partir de 2005) o número de pedidos de ajuda e superfícies correspondentes, a percentagem dos beneficiários controlados no local, a percentagem da superfície abrangida por esses controlos, as taxas de erro e as penalizações parciais e totais resultantes, bem como a percentagem desses erros em termos de pagamentos efetuados. A Comissão acrescentou que, com base nos elementos fornecidos pelas autoridades portuguesas, ela determinaria a extensão do risco financeiro das anomalias verificadas e o nível das despesas a excluir do financiamento comunitário.

34. Por carta de 20 de dezembro de 2007, a República Portuguesa enviou à Comissão as informações solicitadas, em particular um quadro recapitulativo das operações de controlo que tinham sido efetuadas no decurso das campanhas de 2005 e 2006.

35. Por carta de 27 de outubro de 2009, a Comissão dirigiu à República Portuguesa uma comunicação formal. Na sequência da reunião bilateral e tendo em conta as informações suplementares comunicadas posteriormente pelas autoridades portuguesas, a Comissão confirmou a sua posição segundo a qual a concessão de ajudas para os exercícios de 2005, 2006 e 2007, relativas a medidas específicas no que respeita a certos produtos agrícolas a favor da Madeira, não tinha sido efetuada em conformidade com as regras comunitárias. No anexo à carta de 27 de outubro de 2009, a Comissão indicou que os dados fornecidos pela administração portuguesa relativos aos exercícios de 2005 e 2006 levavam, nomeadamente, a concluir que a «taxa de erro» que dera origem à recusa total ou parcial de financiamento fora, em todos os casos, superior a 40%, em termos de superfícies. Ora, um controlo efetuado anteriormente (fiscalizações n.° 2001/006 e n.° 2001/09) tinha conduzido a conclusões semelhantes. A Comissão considerou que, como a taxa de erro relativa a vários anos era muito elevada, a administração portuguesa deveria ter aumentado a taxa de controlo no local, a fim de proteger o FEOGA contra o risco de pagamentos indevidos. Entendeu que a taxa do controlo efetuado, tanto no plano estatístico como no geográfico, era suficientemente representativa para permitir uma extrapolação do resultado aos pedidos de ajuda que não tinham sido objeto de um controlo in loco . A Comissão propôs a exclusão do montante de 743 251, 25 euros de despesas e, por conseguinte, uma correção financeira relativamente aos exercícios financeiros de 2005, 2006 e 2007. Chamou-se a atenção da administração portuguesa para a possibilidade de apresentar um pedido de conciliação ao Órgão de conciliação, nos termos do artigo 16.° do Regulamento n.° 885/2006, que prevê essa possibilidade.

36. A República Portuguesa não solicitou a abertura do procedimento de conciliação.

37. Em 19 de julho de 2010, a Comissão redigiu o relatório de síntese, que reflete o resultado dos controlos efetuados, as acusações formuladas pela Comissão, bem como a resposta das autoridades portuguesas.

38. Esse relatório de síntese, que indica que a Direção-Geral (DG) «Agricultura» da Comissão reitera a sua posição, recorda, em primeiro lugar, a constatação notificada na primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006, que resulta do exame e da análise dos resultados do controlo efetuado pelas autoridades da Madeira (v. n.° 29, supra ). Em seguida, quanto aos dados de controlo fornecidos pela República Portuguesa para os anos de 2005 e 2006, a Comissão indica que o artigo 58.° do Regulamento n.° 43/2003 prevê que os controlos no local devem incidir sobre, no mínimo, 10% dos pedidos de ajuda e que os efetuados pelas autoridades portuguesas representavam, segundo os setores, uma taxa de 10% a 30% dos pedidos de ajuda. Em termos de superfície controlada, isto representa 8% a 50% da superfície que beneficiou de uma intervenção financeira comunitária e a taxa de erro que deu origem à recusa total ou parcial do financiamento foi, em qualquer caso, superior a 40% das superfícies. A Comissão deduziu desses elementos que a taxa mínima de controlo não era suscetível de proteger o FEOGA do risco de pagamentos indevidos. Recordou, nesse contexto, os considerandos 26 a 28 do Regulamento n.° 43/2003 e concluiu que, atendendo às taxas de erro muito elevadas durante vários anos, as autoridades portuguesas deveriam ter aumentado a taxa de controlo in loco , a fim de corroborar a representatividade dos resultados obtidos. Por último, considerou que as taxas dos controlos efetuados, tanto no plano estatístico como no geográfico (Madeira), eram suficientemente representativas para permitir uma extrapolação aos pedidos de ajuda que não tinham sido objeto de um controlo in loco .

39. Foi nestas condições que a Comissão adotou a Decisão 2010/668/UE, de 4 de novembro de 2010, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 288, p. 24, a seguir «decisão impugnada»), nomeadamente as efetuadas pela República Portuguesa no âmbito da medida POSEI para os exercícios de 2005 a 2007, num montante total de 743 251,25 euros, que estão em causa no presente processo.

Tramitação processual e pedidos das partes

40. Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 4 de janeiro de 2011, a República Portuguesa interpôs o presente recurso.

41. A Comissão apresentou na Secretaria do Tribunal Geral alegações de contestação em 22 de março de 2011. A República Portuguesa apresentou na Secretaria do Tribunal Geral uma réplica em 9 de maio de 2011 e a Comissão apresentou uma tréplica em 5 de julho de 2011.

42. A República Portuguesa conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

— anular a decisão impugnada na parte em que lhe aplica uma correção financeira relativa à medida POSEI, para os exercícios de 2005 a 2007, num montante total de 743 251,25 euros;

— condenar a Comissão Europeia nas despesas.

43. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

— negar provimento ao recurso;

— condenar a República Portuguesa nas despesas.

44. Com base no relatório do juiz-relator, o Tribunal Geral (Oitava Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução. Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões do Tribunal Geral na audiência de 12 de setembro de 2012.

Questão de direito

45. A República Portuguesa invoca quatro fundamentos em apoio do seu recurso: o primeiro refere-se à violação do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999 e do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006, o segundo diz respeito a uma interpretação errada do considerando 28 do Regulamento n.° 43/2003 e à violação do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999, o terceiro refere-se à violação do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999 e o quarto refere-se à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da proporcionalidade.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 7.°, n.° 4, e do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006

46. Segundo a República Portuguesa, a primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006, enviada em aplicação do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006, não respeita totalmente esta disposição, na medida em que não indica os resultados das verificações relativas aos anos de 2005 e 2006. As autoridades portuguesas afirmam, de resto, que a Comissão as tinha informado, por carta de 8 de março de 2005, de que a missão se iria concentrar nos anos de 2003 e 2004. Ora, a primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006 não continha, no tocante ao ano de 2005, nem os resultados das verificações efetuadas pela Comissão durante a sua missão, nem observações a este respeito, nem a mínima reserva no referente a este ano, o que, de resto, a Comissão reconheceu no relatório de síntese, no qual indicou ter pedido às autoridades portuguesas que lhe fornecessem os dados de controlo correspondentes aos anos de 2005 e 2006. No tocante ao ano de 2006, a primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006 é omissa e não contém nenhuma observação nem mesmo pedido de dados de controlo algum referentes a esse ano.

47. Nestas condições, as autoridades portuguesas indicam que não puderam demonstrar que as constatações da Comissão eram inexatas no que se refere aos anos de 2005 e 2006, nem corrigir eventuais deficiências para cumprir futuramente as regras da União, de modo que, em conformidade com a jurisprudência (acórdão do Tribunal Geral de 17 de junho de 2009, Portugal/Comissão, T-50/07, não publicado na Coletânea), não puderam beneficiar da garantia processual concedida aos Estados-Membros pelo artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999 e pelo artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006. Não permitindo a primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006 que se conhecessem perfeitamente as reservas da Comissão, não podia, pois, cumprir a sua função de advertência, como impõe a jurisprudência.

48. Por outro lado, a Comissão não sustentou que as irregularidades constatadas durante os anos de 2005 e 2006 eram consecutivas às que foram constatadas durante o ano de 2004. Tendo a primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006 sido recebida apenas em dezembro de 2006, tal implica que as autoridades portuguesas já não tinham tempo para adotar a mínima medida corretiva que pudesse produzir efeitos em 2005 e 2006.

49. Além disso, não tendo a Comissão efetuado verificações aos anos de 2005 e 2006, a República Portuguesa indica que não podia saber se as reservas formuladas em 2004 também eram válidas para os dois anos seguintes, cujos dados só lhe foram comunicados após a reunião de 5 de julho de 2007, de modo que a República Portuguesa não pôde exercer os seus direitos de defesa no que concerne a estes dois anos.

50. A Comissão recorda que, quando as irregularidades que justificam a aplicação de uma correção financeira persistem para além da data da comunicação escrita dos resultados das verificações, tem o direito, e mesmo a obrigação, de ter em conta essa situação quando determina o período sobre o qual deve incidir a correção financeira em causa. Considera, portanto, que os requisitos que lhe permitiam fazer uma extrapolação estavam preenchidos.

51. A Comissão alega que, segundo a jurisprudência, tendo o controlo sido efetuado entre 11 e 15 de abril de 2005, não pôde examinar os dados de controlo de 2005, que ainda não estavam disponíveis. Contudo, na primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006, pediu às autoridades portuguesas que lhe fornecessem os dados relativos a 2005. A Comissão indica que os dados fornecidos pelas referidas autoridades em 20 de dezembro de 2007, relativos às campanhas de 2005 e 2006, tinham confirmado as verificações da Comissão quanto aos dados de 2004, de modo que o problema era sistémico. A persistência de taxas de erro muito elevadas e com tendência a agravar-se constitui, de facto, uma razão objetiva para operar uma extrapolação. Não está em causa nenhum direito de defesa da República Portuguesa quanto aos dados de controlo dos anos de 2005 e 2006, uma vez que ela própria os forneceu à Comissão.

52. Com este fundamento, a República Portuguesa, no essencial, censura à Comissão a aplicação de uma correção financeira a título das campanhas de 2005 e 2006 que são anteriores à primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006, pese embora, nesta comunicação, a Comissão não ter indicado os resultados das verificações relativas às referidas campanhas. Assim, as autoridades portuguesas não beneficiaram da garantia processual que lhes é conferida pelo artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999 e pelo artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006, e não puderam exercer os seus direitos de defesa relativamente aos dois anos antes referidos.

53. Em resposta a uma questão do Tribunal Geral, a recorrente reconheceu, o que ficou registado na ata da audiência, que este fundamento visava a anulação da decisão impugnada apenas no que respeita à correção financeira relativa às campanhas de 2005 e 2006, ou seja, aos exercícios financeiros de 2006 e 2007, pelos montantes respetivos de 239 045,63 e de 266 137,96 euros. Em contrapartida, a correção financeira relativa à campanha de 2004, num montante de 238 067,66 euros, que corresponde ao exercício financeiro de 2005, não é visada no âmbito deste fundamento.

54. Importa recordar que resulta da jurisprudência que a decisão final e definitiva relativa ao apuramento das contas deve ser tomada na sequência de um processo contraditório específico no decurso do qual os Estados-Membros interessados devem dispor de todas as garantias necessárias para defender o seu ponto de vista (acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de janeiro de 1998, Grécia/Comissão, C-61/95, Colet., p. I-207, n.° 39, e de 14 de dezembro de 2000, Alemanha/Comissão, C-245/97, Colet., p. I-11261, n.° 47).

55. Por outro lado, importa recordar que, segundo jurisprudência assente, a Comissão é obrigada a respeitar, nas relações com os Estados-Membros, as condições que a si própria se impôs através dos regulamentos de aplicação. Com efeito, a inobservância destas condições pode, em função da sua importância, esvaziar da sua substância a garantia processual concedida aos Estados-Membros pelo artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999 (acórdão Portugal/Comissão, n.° 47, supra , n.° 27).

56. Além disso, o artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999, por um lado, e o artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95 e o artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006, por outro, visam a mesma fase do processo de apuramento das contas do FEOGA, a saber, o envio da primeira comunicação pela Comissão ao Estado-Membro, na sequência dos controlos por ela efetuados (acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de janeiro de 2002, Finlândia/Comissão, C-170/00, Colet., p. I-1007, n.° 27; v., igualmente, acórdão Portugal/Comissão, n.° 47, supra , n.° 28 e jurisprudência referida).

57. O artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006 define as diversas fases a respeitar durante o processo de apuramento das contas do FEOGA. Em especial, o artigo 11.°, n.° 1, primeiro parágrafo, deste regulamento precisa o conteúdo da primeira comunicação escrita pela qual a Comissão informa os Estados-Membros do resultado das suas verificações, antes da organização da discussão bilateral (acórdãos do Tribunal de Justiça de 24 de fevereiro de 2005, Grécia/Comissão, C-300/02, Colet., p. I-1341, n.° 68, e do Tribunal Geral de 24 de março de 2011, Grécia/Comissão, T-184/09, não publicado na Coletânea, n.° 40). Nos termos desta disposição, a primeira comunicação deve transmitir o resultado das verificações da Comissão ao Estado-Membro em causa e indicar as medidas corretivas a tomar para garantir no futuro o cumprimento das regras comunitárias em questão.

58. A este respeito, cabe lembrar que o juiz da União já declarou que a comunicação escrita prevista no artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95 deve ser apta a dar ao Estado-Membro um conhecimento perfeito das reservas da Comissão, de modo a poder cumprir a função de advertência que lhe é atribuída pelo primeiro parágrafo desta disposição e pelo artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999 (acórdão Portugal/Comissão, n.° 47, supra , n.° 39; v. igualmente, neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 7 de outubro de 2004, Espanha/Comissão, C-153/01, Colet., p. I-9009, n.° 93, e de 3 de maio de 2012, Espanha/Comissão, C-24/11 P, n.° 27).

59. Consequentemente, na primeira comunicação prevista pelo artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95, a Comissão deve indicar, de modo suficientemente preciso, o objeto da auditoria realizada pelos seus serviços e as deficiências constatadas, uma vez que essas deficiências podem ser ulteriormente invocadas como elemento de prova da dúvida séria e razoável da Comissão relativamente aos controlos efetuados pelas Administrações nacionais ou aos números por elas transmitidos e, assim, justificar as correções financeiras adotadas na decisão final que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efetuadas pelo Estado-Membro em causa a título do FEOGA (acórdão Portugal/Comissão, n.° 47, supra , n.° 40).

60. Além disso, a inobservância da referida condição imposta no artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95 e no artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006 esvazia da sua substância a garantia processual concedida aos Estados-Membros pelo artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999, que limita no tempo as despesas cujo financiamento pode ser recusado pelo FEOGA (v. acórdão de 3 de maio de 2012, Espanha/Comissão, n.° 58, supra , n.° 29 e jurisprudência referida).

61. O artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95 e o artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006 devem, assim, ser lidos em conjugação com o artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999. Segundo estas disposições, a Comissão não pode excluir as despesas que tenham sido realizadas mais de 24 meses antes de ter comunicado por escrito os resultados das verificações ao Estado-Membro em causa. Daí resulta que a comunicação escrita prevista no primeiro parágrafo do dito artigo 8.°, n.° 1, serve de advertência a que as despesas realizadas durante o período de 24 meses que antecede a notificação da dita comunicação podem ser excluídas do financiamento pelo FEOGA e, portanto, constitui o elemento de referência para o cálculo do prazo de 24 meses assim previsto (acórdão de 3 de maio de 2012, Espanha/Comissão, n.° 58, supra , n.° 30).

62. Por conseguinte, com o objetivo de cumprir a sua função de advertência, designadamente à luz do artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999, a comunicação prevista no artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95 e no artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006, deve, desde logo, identificar de modo suficientemente preciso todas as irregularidades apontadas ao Estado-Membro em causa, que, em última análise, estiveram na base da correção financeira efetuada. Só essa comunicação permite garantir um perfeito conhecimento das reservas da Comissão e pode constituir o elemento de referência para o cálculo do prazo de 24 meses previsto no artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999 e no artigo 31.° do Regulamento n.° 1290/2005 (acórdão de 3 de maio de 2012, Espanha/Comissão, n.° 58, supra , n.° 31).

63. Por outro lado, quando as irregularidades que justificam a aplicação de uma correção financeira persistem além da data da comunicação escrita dos resultados das verificações, a Comissão tem o direito, e mesmo a obrigação, de ter em conta essa situação quando determina o período sobre o qual deve incidir a correção financeira em causa (acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, C-157/00, Colet., p. I-153, n.° 45).

64. Assim, o Tribunal de Justiça considerou, no acórdão de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, n.° 63, supra , que, se era exato que nem o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95, nem o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 se opunham a que o período sobre o qual incide uma correção financeira se estendesse além da data da comunicação escrita dos resultados das verificações aos Estados-Membros, não era menos verdade que tais disposições não autorizavam explicitamente a Comissão a definir um período que vá além da data da comunicação escrita dos resultados das verificações aos Estados-Membros e não constituíam, pois, uma base jurídica suficiente para operar uma correção forfetária. No entanto, o Tribunal de Justiça entendeu que esta base jurídica era fornecida pelas disposições conjugadas do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, e dos artigos 2.° e 3.° deste mesmo regulamento, as quais obrigavam a Comissão a recusar o financiamento de despesas irregularmente contraídas, dado que estas disposições permitiam que a Comissão pusesse a cargo do FEOGA apenas as intervenções empreendidas em conformidade com as disposições comunitárias, pelo que a Comissão pôde validamente fazer incidir a correção financeira sobre um período que ultrapassou a data da comunicação escrita (acórdão de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, n.° 63, supra , n. os 43, 44 e 46).

65. Importa começar por examinar se a carta de 5 de dezembro de 2006 satisfaz os requisitos do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006, lido em conjugação com o artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999, e se constitui, por conseguinte, uma comunicação regular em aplicação das referidas disposições. Para este efeito, deverá verificar-se se, na referida carta, a Comissão identificou suficientemente o objeto e os resultados do inquérito, a saber, as deficiências constatadas nas quais se funda a correção financeira em detrimento da Madeira relativamente às campanhas de 2004, 2005 e 2006 (exercícios financeiros de 2005, 2006 e 2007), e indicou as medidas corretivas que deviam ser adotadas no futuro.

66. Cabe recordar que, por carta de 8 de março de 2005, a Comissão informou as autoridades portuguesas de que uma missão de controlo referente ao regime de ajuda para medidas específicas relativas a determinados produtos agrícolas a favor dos Açores e da Madeira seria realizada entre 11 e 15 de abril de 2005, missão que se concentraria nos anos de 2003 e 2004 e incidiria no enquadramento do controlo, incluindo os procedimentos de controlo estabelecidos, e nos controlos efetivamente realizados.

67. Para preparar a referida missão de controlo, a Comissão solicitou às autoridades portuguesas que lhe enviassem previamente determinadas informações relativas aos dois anos antes referidos e às medidas objeto do controlo.

68. Os resultados desta missão de controlo foram transmitidos à República Portuguesa pela primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006, com base no artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006.

69. A Comissão referiu-se, no anexo da primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006 intitulado «Observações e recomendações», no ponto 1.1, «Controlos de superfície», à taxa elevada de erro e à ausência de um aumento da taxa de controlo durante o ano de 2004 na sequência desta taxa elevada de ajuda total ou parcialmente recusada. Com efeito, a Comissão especificou que a introdução do SIG, associada à ausência de cadastro e à configuração extremamente acidentada do terreno e ao facto de as parcelas só estarem parcialmente plantadas, tinha limitado a eficácia dos controlos. Constatou que os inspetores se apoiavam apenas na base SIG e que faltavam medições físicas in loco para tornar as verificações das parcelas seguras e fiáveis. Indicou, a título de exemplo, que, em 2004, tinham sido efetuados controlos de superfície pelas autoridades da Madeira com base numa amostra que incidia, no mínimo, em 10% dos pedidos de ajuda, como estabelecido no artigo 58.° do Regulamento n.° 43/2003, e que os resultados desses controlos tinham revelado uma taxa de erro de 36% das superfícies controladas. Com base nestas constatações, a Comissão consider ou que a taxa mínima dos controlos efetuados pela administração portuguesa não era suficiente para salvaguardar os interesses do FEOGA. Consequentemente, a Comissão censurou às autoridades portuguesas não terem procedido a um aumento dos controlos durante o ano de 2004, o que constituía uma deficiência do sistema de controlo.

70. Relativamente às medidas corretivas a tomar para garantir o futuro cumprimento das regras comunitárias, a Comissão indicou, na primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006, que tinha sido recomendado às autoridades portuguesas que recorressem mais frequentemente às medições físicas aquando dos controlos de superfície, utilizando o GPS ou a fita métrica.

71. Daí se conclui que, no tocante ao ano de 2004, a primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006 identifica de modo suficientemente preciso todas as irregularidades apontadas à República Portuguesa que podiam servir de base a uma correção financeira.

72. No tocante ao ano de 2005, é imperioso constatar, como corretamente realçou a República Portuguesa, que a primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006 não inclui nenhum resultado relativo a verificações que tivessem sido efetuadas nem mesmo reserva alguma a esse respeito, tendo, de resto, esta comunicação somente por objeto informar a República Portuguesa dos resultados das verificações efetuadas durante a missão de controlo realizada entre 11 e 15 de abril de 2005 e que incidiu apenas nos anos de 2003 e 2004.

73. É certo que resulta do anexo da primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006 que a Comissão solicitou que, «[n]o respeitante ao sistema de controlo aplicado relativamente a 2005, [as] autoridades portuguesas [fornecessem] uma lista dos requerentes, indicando os que são objeto de um controlo no local ([devendo] uma seleção de boletins de controlo [ter] lugar posteriormente), e um recapitulativo que indi[casse] que o número de requerentes por produto, o número de requerentes objeto de controlo, o número de irregularidades estabelecidas, discriminadas entre aquelas para as quais a ajuda foi parcialmente e aquelas para as quais foi inteiramente recusada». A Comissão também acrescentou que, «[a] fim de facilitar a avaliação dos erros em termos financeiros, seria também útil indicar as superfícies em causa».

74. Porém, não se pode validamente sustentar, e, de resto, a Comissão não o defende minimamente, que este pedido de comunicação de informações relativo ao ano de 2005 possa ser considerado uma identificação suficientemente precisa das irregularidades apontadas à República Portuguesa que serviram de base à correção financeira na aceção, designadamente, do acórdão de 3 de maio de 2012, Espanha/Comissão, n.° 58, supra .

75. No tocante ao ano de 2006, da primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006 não consta nenhuma observação nem pedido de informações algum.

76. Resulta do anteriormente exposto que, no tocante aos anos de 2005 e 2006 sobre os quais versam as contestações da República Portuguesa e relativamente aos quais foram efetuadas correções na decisão impugnada, a primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006 não identifica, na aceção da jurisprudência mencionada nos n. os 54 a 60, supra , as irregularidades apontadas ao Estado-Membro.

77. Contudo, a Comissão alega nos seus articulados que, na comunicação formal de 27 de outubro de 2009, indicou claramente a sua intenção de efetuar uma correção financeira por extrapolação e apresentou uma estimativa do montante das despesas a excluir. Assim, a Comissão indica ter extrapolado, com base nos dados de controlo de 2005 e de 2006, o período de referência da primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006, uma vez que os dados de controlo de 2005 e de 2006, comunicados pela própria administração portuguesa, não diferiam dos dados de 2004 e tinham a mesma ordem de grandeza. A Comissão acrescenta que os dados de 2005 e de 2006 indicavam mesmo uma tendência para o agravamento, visto a taxa de erro ter aumentado.

78. Esta argumentação não pode ser acolhida, atendendo à jurisprudência acima mencionada.

79. Com efeito, a primeira comunicação na sequência de um inquérito deve, nos termos do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006, incluir os resultados das verificações da Comissão relativas às despesas que não tiverem sido efetuadas em conformidade com as regras comunitárias e indicar as medidas corretivas a tomar para garantir o futuro cumprimento das regras em questão. Acresce que são estes resultados que constituem a base de qualquer correção e que devem ser comunicados ao Estado-Membro em causa, logo que possível, para que este possa corrigir as deficiências constatadas, no mais curto espaço de tempo possível, e, assim, evitar novas correções futuras (acórdão Portugal/Comissão, n.° 47, supra , n. os 29 e 32).

80. Além disso, resulta tanto do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95, conforme alterado, como do artigo 11.° do Regulamento n.° 885/2006 que, se o Estado-Membro em causa não sanar as irregularidades constatadas pela Comissão, esta última pode, até à data da efetiva execução das medidas corretivas impostas pela Comissão, excluir as despesas afetadas pela inobservância das regras comunitárias.

81. Todavia, é forçoso assinalar, no caso vertente, que os resultados que constituem a base da correção não foram comunicados logo que possível, pois os resultados do inquérito só foram comunicados pela Comissão em 5 de dezembro de 2006, impedindo assim que autoridades portuguesas executassem as medidas corretivas a respeito das campanhas de 2005 e 2006, as quais já tinham terminado.

82. É certo que, segundo a jurisprudência, em especial o acórdão de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, n.° 63, supra (n.°° 45), quando as irregularidades que justificam a aplicação de uma correção financeira persistem além da data da comunicação escrita dos resultados das verificações, a Comissão deve ter em conta essa situação quando determina o período sobre o qual deve incidir a correção financeira em causa.

83. Porém, a obrigação que incumbe à Comissão de ter em conta a situação de persistência das irregularidades que justificam a aplicação de uma correção financeira já não pode subsistir quando, como no caso vertente, a comunicação escrita ocorreu numa data em que se tinha tornado impossível para o Estado-Membro em causa sanar as irregularidades constatadas, uma vez que seria somente a partir do momento em que o referido Estado-Membro tivesse sido informado desta situação que ainda a poderia sanar.

84. Qualquer outra interpretação faria com que a Comissão fosse autorizada a proceder a uma correção financeira relativamente a um período anterior à data da primeira comunicação das verificações, sem que o Estado-Membro tivesse sido previamente informado e tivesse podido sanar as referidas irregularidades.

85. Consequentemente, a obrigação que incumbe à Comissão de proceder a tais correções financeiras não pode ser alargada a um período que não estava abrangido pela missão de controlo e que era anterior à data da primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006, na medida em que o Estado-Membro, tendo sido informado das irregularidades constatadas apenas após o encerramento das campanhas em questão, não pôde tomar nenhuma medida corretiva a tempo.

86. Embora seja exato que, como sustenta a Comissão, esta se baseou nos próprios dados que lhe foram comunicados pela República Portuguesa, os quais, de resto, não pôs em causa, importa, porém, observar que, à data da transmissão da primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006, as autoridades portuguesas já não podiam sanar as deficiências de modo a respeitarem futuramente as regras da União, quando um dos objetivos desta comunicação é precisamente permitir ao Estado-Membro aplicar medidas corretivas para sanar as deficiências constatadas e que, na falta de implementação de tais medidas, a Comissão, sem ter de prestar prova adicional, pode proceder, no futuro, a correções financeiras.

87. Por outro lado, não se pode sustentar, como fez a Comissão, que a extrapolação à qual procedeu é automática e distinta das operações de controlo, sem se pôr em causa a própria função de advertência que é inerente à natureza do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95.

88. A este respeito, resulta da primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006 que a Comissão censurou às autoridades portuguesas o facto de se apoiarem unicamente na base SIG, quando, segundo a Comissão, deveriam ter procedido a medições físicas a fim de tornar as verificações das parcelas seguras e fiáveis. Daí se conclui que esta primeira comunicação inclui um enunciado de medidas que visam tornar as verificações seguras e fiáveis e evitar, assim, taxas de irregularidades tão elevadas como as constatadas pelas autoridades portuguesas e comunicadas à Comissão. A implementação de tais medidas teria permitido à República Portuguesa responder às preocupações expressas pela Comissão e evitado, assim, a imposição de futuras correções financeiras.

89. Nesta perspetiva, importa recordar que a função de advertência inerente à natureza do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95 foi salientada pelo Tribunal Geral no processo que deu origem ao acórdão Portugal/Comissão, n.° 47, supra . Neste processo, embora o inquérito tivesse incidido sobre as campanhas de 2002 e 2003, o Tribunal Geral concluiu, no n.° 64 do referido acórdão, quanto à campanha de 2003, que o facto de a Comissão, no anexo 1 da carta enviada ao Estado-Membro em causa com fundamento no artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95, conforme alterado, ter feito referência à campanha de 2003 não bastava para demonstrar que essa carta assinalava irregularidades no respeitante à referida campanha.

90. O Tribunal Geral considerou, pois, no n.° 69 do acórdão Portugal/Comissão, n.° 47, supra , que, na falta de uma indicação das suas verificações, o Estado-Membro em causa não tinha podido demonstrar que as constatações da Comissão eram inexatas, nem sanar as eventuais deficiências para respeitar no futuro as regras comunitárias, de modo que não tinha beneficiado da garantia processual concedida aos Estados-Membros. O Tribunal Geral entendeu, assim, no n.° 70 do referido acórdão que, na falta de indicação dos resultados das verificações da Comissão relativas à campanha de 2003, a carta desta última que comunicava os resultados das verificações não podia constituir a base de qualquer correção financeira e, portanto, ser qualificada como primeira comunicação, na aceção do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95. O Tribunal Geral concluiu, portanto, no n.° 71 do acórdão Portugal/Comissão, n.° 47, supra , pela violação do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999 e do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95.

91. De igual modo, importa referir que o Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 3 de maio de 2012, Espanha/Comissão, n.° 58, supra , anulou o acórdão do Tribunal Geral de 12 de novembro de 2010, Espanha/Comissão (T-113/08, não publicado na Coletânea), por este ter entendido que uma carta da Comissão constituía uma comunicação formal a título do Regulamento n.° 1663/95, quando a acusação que era formulada contra o Estado-Membro não tinha sido suficientemente mencionada. Assim, o Tribunal de Justiça declarou que o Tribunal Geral violou o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95, o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.° 729/70 e o artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999, na medida em que só uma comunicação que identifique de modo suficientemente preciso todas as irregularidades apontadas ao Estado-Membro em causa pode ser qualificada de comunicação na aceção do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95, a qual constitui o elemento de referência para o cálculo do prazo de 24 meses previsto no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), quinto parágrafo, do Regulamento n.° 729/70 e no artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, do Regulamento n.° 1258/1999 (acórdão de 3 de maio de 2012, Espanha/Comissão, n.° 58, supra , n.° 34).

92. No caso vertente, apesar de a primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006 identificar de modo suficientemente preciso as irregularidades apontadas à República Portuguesa com base nos dados de controlo de 2004, em contrapartida, há que salientar que esta mesma comunicação não inclui nenhuma observação relativamente aos anos de 2005 e 2006, embora, em primeiro lugar, a natureza das irregularidades constatadas durante estes anos não seja diferente da das irregularidades constatadas em 2004, em segundo lugar, a República Portuguesa não conteste os dados referentes aos anos de 2005 e 2006, os quais, de resto, ela própria transmitiu à Comissão, e, em terceiro lugar, estes dados realcem um agravamento da situação relativamente à que tinha sido constatada pela Comissão a respeito do ano de 2004.

93. Assim, a primeira comunicação de 5 de dezembro de 2006 não pode ser invocada para alicerçar as correções financeiras a título dos anos anteriores de 2005 e 2006 e a respeito dos quais esta comunicação não podia, em particular, permitir ao Estado-Membro em causa sanar, na aceção da jurisprudência antes referida, as irregularidades constatadas durante a missão de controlo realizada entre 11 e 15 de abril de 2005 e que era relativa aos anos de 2003 e 2004.

94. Resulta das precedentes considerações que o primeiro fundamento deve ser acolhido, pelo que há que anular a decisão impugnada, na medida em que a Comissão procedeu a uma correção financeira a título das campanhas de 2005 e 2006, ou seja, dos exercícios financeiros de 2006 e 2007, nos montantes respetivos de 239 045,63 e de 266 137,96 euros.

95. Importa, pois, esclarecer que, devido à anulação da decisão impugnada no que respeita às campanhas de 2005 e 2006, o segundo, terceiro e quarto fundamentos só serão examinados no tocante à campanha de 2004.

Quanto ao segundo fundamento, relativo à interpretação errada do considerando 28 do Regulamento n.° 43/2003 e à violação do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999

96. Segundo a República Portuguesa, durante as campanhas em causa, as autoridades nacionais aumentaram a taxa de controlo para um nível sensivelmente superior aos níveis mínimos regulamentares, apesar de o artigo 58.° do Regulamento n.° 43/2003 não exigir explicitamente um aumento dos controlos. Assim, os controlos incidiram em amostras que atingiram o triplo do mínimo dos controlos regulamentares. Em primeiro lugar, os controlos incidiram em amostras que representavam uma taxa de 10% a 30% dos pedidos de ajuda, em segundo lugar, em 40% das superfícies, a taxa de erro conduziu a uma recusa total ou parcial de financiamento, em terceiro lugar, os controlos representaram, em termos de superfície, taxas que variaram de 25% a mais de 50% e, em quarto lugar, os controlos em causa foram executados antes de se proceder aos pagamentos, pelo que foi reduzido o montante da ajuda e as sanções foram aplicadas. As autoridades portuguesas privilegiaram a superfície elegível, tendo o aumento dos controlos incidido sobretudo sobre a superfície que podia beneficiar da ajuda, a qual foi sujeita a uma taxa situada entre 25% e 50%, passando por 40%. A República Portuguesa recorda que, segundo a jurisprudência, o facto de um procedimento poder ser aperfeiçoado não justifica, por si só, uma correção financeira. Competia, pois, à Comissão demonstrar o porquê de o nível de irregularidade justificar um aumento dos controlos diverso ou superior ao decidido pelas autoridades nacionais, o que a Comissão não fez no decurso do procedimento de apuramento das contas.

97. A República Portuguesa acrescenta que o facto de a Comissão alegar, na fase do recurso de anulação, que se baseou no artigo 58.°, n.° 1, do Regulamento n.° 43/2003 para adotar a decisão impugnada, embora nunca antes tenha invocado essa disposição, constitui uma violação dos seus direitos de defesa.

98. Quanto à recuperação dos montantes perdidos na sequência de irregularidades à qual a Comissão se refere, a República Portuguesa afirma, por um lado, que resulta dos autos que foram efetuados controlos pelas autoridades portuguesas antes de pagar, pelo que não seria necessário proceder a recuperações. Por outro lado, a República Portuguesa critica a posição da Comissão segundo a qual, a partir de agora, se a taxa média de irregularidades controladas for de 2%, os Estados-Membros estão obrigados a recuperar o montante correspondente à taxa média de irregularidades detetadas na amostra, isto é, os mesmos 2%, junto do universo total dos agricultores elegíveis ao benefício da ajuda. Ora, segundo a República Portuguesa, a regra que resulta do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1258/1999 é a inversa e prevê unicamente a obrigação de recuperar os montantes perdidos na sequência de irregularidades.

99. Importa lembrar que, segundo jurisprudência assente, o FEOGA só financia as intervenções empreendidas de acordo com as disposições comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. A este respeito, incumbe à Comissão provar a existência de uma violação dessas disposições. Por conseguinte, a Comissão tem a obrigação de justificar a decisão pela qual declara verificada a ausência ou as deficiências dos controlos efetuados pelo Estado-Membro em causa (v. acórdão de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, n.° 63, supra , n.° 15 e jurisprudência referida).

100. Todavia, a Comissão não está obrigada a demonstrar, de modo exaustivo, a insuficiência dos controlos efetuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos números transmitidos por elas, mas a apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a estes controlos efetuados ou a estes números (v. acórdão de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, n.° 63, supra , n.° 16 e jurisprudência referida).

101. Esta atenuação da exigência da prova pela Comissão explica-se pelo facto de o Estado-Membro ser quem está mais bem colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, incumbindo-lhe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa possível da realidade dos seus controlos ou dos seus números e, se for caso disso, da inexatidão das afirmações da Comissão (v. acórdão de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, n.° 63, supra , n.° 17 e jurisprudência referida).

102. O Estado-Membro em causa, por seu lado, não pode infirmar as conclusões da Comissão, sem apoiar as suas próprias alegações em elementos que demonstrem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Se o Estado-Membro não conseguir demonstrar que as conclusões da Comissão são inexatas, estas constituem elementos suscetíveis de fazer surgir dúvidas sérias quanto à implementação de um conjunto adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo (v. acórdão de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, n.° 63, supra , n.° 18 e jurisprudência referida).

103. Importa igualmente recordar que o artigo 58.°, n.° 1, do Regulamento n.° 43/2003 prevê, designadamente, por um lado, que o controlo administrativo será exaustivo e incluirá controlos cruzados com, nomeadamente, em todos os casos adequados, os dados do sistema integrado de gestão e de controlo e, por outro lado, que, com base numa análise de riscos, as autoridades nacionais efetuarão controlos no local por amostragem incidente em, no mínimo, 10% dos pedidos de ajuda. O considerando 28 do referido Regulamento n.° 43/2003 enuncia que a deteção de irregularidades significativas deve dar lugar a um aumento do nível de controlos no local no ano em curso e no ano seguinte, de forma a obter garantias satisfatórias no que respeita à exatidão dos pedidos de ajuda em causa.

104. Em primeiro lugar, no tocante à alegada violação dos direitos de defesa decorrente do facto de a Comissão ter esclarecido pela primeira vez perante o Tribunal Geral que se tinha baseado no artigo 58.° do Regulamento n.° 43/2003, basta observar, desde logo, que, designadamente, este regulamento é mencionado nos vistos do relatório de síntese de 19 de julho de 2010, seguidamente, que o artigo 58.° do referido regulamento é expressamente visado no referido relatório no que diz respeito à análise dos riscos e, por último, que os considerandos 26 a 28 do Regulamento n.° 43/2003 não constituem, por si sós, o fundamento da análise da Comissão.

105. Com efeito, vem indicado no ponto 1.1.1 do relatório de síntese, após a constatação segundo a qual os dados apresentados pelas autoridades portuguesas revelam que a taxa mínima de controlos aplicada (10%) não é de natureza a proteger o FEOGA contra o risco de pagamentos indevidos, que, «neste contexto, é particularmente pertinente [recordar o] preâmbulo do Regulamento». Foi neste contexto que a Comissão recordou seguidamente os considerandos 26 a 28 do Regulamento n.° 43/2003.

106. Não se pode validamente sustentar que, através desta formulação, a Comissão pretendia unicamente invocar os referidos considerandos, com exclusão das próprias disposições do dito regulamento.

107. Daí se conclui que não pode ser criticada à Comissão uma qualquer pretensa violação dos direitos de defesa.

108. Em segundo lugar, como salienta corretamente a Comissão, o artigo 58.°, n.° 1, do Regulamento n.° 43/2003, lido à luz do considerando 28 do referido regulamento, impõe às autoridades nacionais a obrigação de efetuar controlos no local sobre uma amostra correspondente a, pelo menos, 10% dos pedidos de ajuda. Todavia, quando a análise dos riscos que as autoridades nacionais devem efetuar revelar uma insuficiência da taxa de controlos para prevenir as irregularidades, estas autoridades devem proceder a uma ampliação destes controlos, na medida em que existe um elevado risco de perdas em detrimento do FEOGA.

109. De resto, esta interpretação é confirmada pelo artigo 8.° do Regulamento n.° 1258/1999, a respeito do qual o Tribunal de Justiça já declarou que impõe aos Estados-Membros a obrigação de tomarem as medidas necessárias para se certificarem da veracidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, de prevenirem e perseguirem as irregularidades e de recuperarem os montantes perdidos como consequência de irregularidades ou negligências, mesmo que o ato comunitário específico não preveja expressamente a adoção de medidas de controlo particulares (acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de dezembro de 2001, Grécia/Comissão, C-373/99, Colet., p. I-9619, n.° 9; acórdão do Tribunal Geral de 30 de setembro de 2009, Países Baixos/Comissão, T-55/07, não publicado na Coletânea, n.° 62). O Tribunal de Justiça especificou que resulta desta disposição, considerada à luz da obrigação de cooperação leal com a Comissão instituída pelo artigo 4.° TUE, no que se refere mais especialmente à utilização correta dos recursos da União, que os Estados-Membros estão obrigados a organizar um conjunto de controlos administrativos e de fiscalizações no local que lhes permitam assegurar-se de que as condições materiais e formais para a concessão dos prémios em causa foram corretamente observadas (v. acórdão de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, n.° 63, supra , n.° 11 e jurisprudência referida).

110. Além disso, como realça corretamente a Comissão, quando a taxa de erro mostrar uma tendência para o aumento, a autoridade de controlo deve necessariamente reagir, reforçando o nível dos controlos. Assim, se, relativamente a uma amostra de 10%, a taxa de erro pode ir até aos 2%, quando, como no caso vertente, se constatou, durante a campanha de 2004, uma taxa de erro de 36% relativamente às superfícies controladas, a taxa de controlo, e, portanto, a amostragem de controlo, deveria ter sido consequentemente aumentada, pois existia um risco acrescido de perdas financeiras para o FEOGA, o que manifestamente não aconteceu no presente caso, apesar do facto de, relativamente a determinadas culturas, a taxa de controlo dos pedidos de ajuda ter sido nitidamente superior a 10% dos pedidos de ajuda.

111. É forçoso constatar que, face a tal risco de perdas elevadas para o FEOGA, claramente identificado pelos resultados dos controlos efetuados pelas autoridades portuguesas, estas tinham o dever de reagir, equivalendo a sua inação à não adoção das medidas de controlo implicitamente necessárias para assegurar que as condições materiais e formais para a concessão dos prémios em causa fossem corretamente observadas.

112. A este respeito, cabe recordar que, segundo a jurisprudência, se não forem organizados controlos ou se os que são implementados forem deficientes a ponto de deixarem subsistir dúvidas a respeito da observância das condições impostas para a concessão dos prémios em causa, a Comissão pode, com razão, não reconhecer determinadas despesas efetuadas pelo Estado-Membro (v. acórdão do Tribunal Geral de 4 de setembro de 2009, Áustria/Comissão, T-368/05, não publicado na Coletânea, n.° 84 e jurisprudência referida).

113. Por conseguinte, as autoridades portuguesas incorreram em erro ao pretenderem que, por terem procedido a controlos num nível sensivelmente superior aos níveis mínimos regulamentares, respeitaram a regulamentação em vigor e não deixaram, assim, de cumprir as obrigações que lhes incumbem por força do Regulamento n.° 43/2003, uma vez que se abstiveram de adotar as medidas de controlo implicitamente necessárias para garantir que as condições materiais e formais para a concessão dos prémios em causa fossem corretamente observadas.

114. Cabe, além disso, realçar que, contrariamente ao que afirma a República Portuguesa, quando se constatem irregularidades, por exemplo, em 40% das superfícies numa amostra correspondente a 10% dos pedidos de ajuda, esta mesma taxa de irregularidades, salvo em circunstâncias inerentes a esta amostra controlada, que devem ser invocadas pelo Estado-Membro em causa, deve necessariamente encontrar-se na totalidade do universo estatístico.

115. Portanto, não se pode validamente sustentar, tal como resulta dos articulados da República Portuguesa, que uma recusa de financiamento que verse unicamente sobre a parte da amostra controlada é suficiente, na aceção da jurisprudência referida nos n. os 109 e 112, supra , a fim de garantir que operações irregulares não são financiadas pelo FEOGA.

116. Exceto se as autoridades nacionais tivessem invocado um elemento que realçasse a particularidade da amostra cujo resultado não pudesse encontrar-se à escala da totalidade do universo estatístico, o que a República Portuguesa nem sequer invocou, é imperioso constatar que não existe nenhuma razão que suscite dúvidas quanto à existência de um diferencial entre a amostra controlada e a totalidade do universo estatístico.

117. Por último, no tocante ao argumento da República Portuguesa segundo o qual as autoridades nacionais efetuaram controlos antes de pagar, pelo que não havia que proceder a recuperações, cabe referir que o facto de se proceder a esta dedução de pagamento unicamente no que diz respeito à amostra cujo controlo se revelou negativo não pode ser considerado conforme à regulamentação, posto que, como se indicou no n.° 115, supra , uma recusa de financiamento que verse unicamente sobre a parte da amostra cujo controlo se revelou negativo é forçosamente insuficiente, na aceção da jurisprudência referida nos n. os 109 e 112, supra .

118. Resulta de todas das considerações precedentes que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.

Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999

119. Segundo a República Portuguesa, tendo procedido à extrapolação da percentagem das irregularidades constatadas pelas autoridades portuguesas nas superfícies controladas na Madeira a todos os pedidos aí apresentados, a Comissão violou o artigo 7.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1258/1999. Assim, a Comissão teria ignorado as suas próprias diretrizes que figuram no documento n.° VI/5330/97. A República Portuguesa recorda que as correções financeiras por extrapolação apenas podem ser aplicadas pela Comissão na condição de ela própria ter procedido a uma avaliação com base nos erros que figuram nos processos individuais. Ora, a Comissão não procedeu, no tocante aos anos de 2004, 2005 e 2006, à análise de nenhum processo individual, uma vez que, para proceder à correção forfetária por extrapolação, se baseou não na análise dos resultados dos processos individuais que obteve durante a sua missão de controlo, mas sim na taxa de irregularidades detetada pelas autoridades portuguesas na amostra submetida ao controlo, taxa que a Comissão teria depois aplicado ao conjunto dos pedidos apresentados na Madeira. Tal prática consistente em recorrer à correção por extrapolação sem verificar nenhum processo individual não encontra qualquer base jurídica no documento n.° VI/5330/97. As disposições do anexo 4 do documento n.° VI/5330/97 não podem servir de base a uma decisão de correção financeira, dado que o organismo pagador se recusou, parcial ou integralmente, a efetuar os pagamentos quando foram detetadas irregularidades.

120. A este respeito, cumpre referir que o documento n.° VI/5330/97 prevê, no seu anexo 2, que «serão aplicadas correções financeiras sempre que a Comissão verificar que uma despesa não foi efetuada na observância das regras comunitárias». Este documento prevê igualmente que, «a não ser que o pagamento irregular já tenha sido detetado pelos organismos nacionais de controlo e que tenham sido tomadas adequadas medidas de correção e de recuperação […], a Comissão deve recusar o seu financiamento pelo orçamento comunitário». Caso possam ser determinadas as despesas irregulares e, portanto, o montante das perdas financeiras sofridas pela Comunidade, está previsto no documento n.° VI/5330/97 que se procederá, designadamente, à recusa de um montante calculado por extrapolação dos resultados das verificações efetuadas sobre uma amostra representativa de processos a todos os processos de cujo conjunto foi retirada a amostra, mas que será limitada à área administrativa relativamente à qual se pode razoavelmente esperar que ocorra a mesma deficiência.

121. Também se indica que, quando o nível real das despesas irregulares não pode ser determinado, são aplicadas correções financeiras forfetárias (v., neste sentido, acórdão Áustria/Comissão, n.° 112, supra , n.° 183 e jurisprudência referida).

122. O documento n.° VI/5330/97 específica que pode ser encarada a aplicação de correções forfetárias quando as informações resultantes do inquérito não permitam ao auditor avaliar a perda por uma extrapolação de perdas determinadas, por meios estatísticos ou por referência a outros dados verificáveis. O referido documento acrescenta que, sempre que os próprios serviços de controlo dos Estados-Membros detetarem essas deficiências nas condições mencionadas no anexo 4, as correções forfetárias não são adequadas. Quando o Estado-Membro não proceder à recuperação de todos os montantes irregulares ou indevidamente pagos, o serviço de apuramento das contas não pode deixar de prever medidas de correção financeira.

123. Cabe referir que a Comissão se baseou, no tocante à campanha de 2004, a única em causa no quadro do presente fundamento, nas suas próprias verificações e considerou que a taxa de irregularidades constatada na amostra devia ser alargada à totalidade do universo estatístico.

124. Importa assinalar que a Comissão considerou, com razão, que as correções forfetárias não eram adequadas na aceção do documento n.° VI/5330/97, uma vez que as informações resultantes do inquérito tinham permitido ao auditor avaliar as perdas por meios estatísticos ou por referência a outros dados verificáveis.

125. Porém, a República Portuguesa sustenta nesta perspetiva que, para proceder às regularizações, a Comissão não se podia basear nos resultados dos controlos das autoridades nacionais, na medida em que estas tinham tirado as consequências das irregularidades que elas próprias tinham constatado.

126. Assim, esclarece que se recusou a efetuar, parcial ou integralmente, pagamentos em todos os casos de irregularidades que foram detetados pelo organismo pagador. Considera que nenhuma correção financeira podia ser decidida no caso vertente, posto que o organismo pagador tinha tirado todas as consequências das irregularidades que tinha constatado, tendo penalizado integral ou parcialmente todos os pedidos irregulares que foram detetados.

127. A argumentação da República Portuguesa não pode ser acolhida.

128. Com efeito, na hipótese de uma irregularidade constatada, não se pode considerar que o facto de se recusar apenas o pagamento dos pedidos relativamente aos quais a irregularidade já tinha sido constatada sanou a constatação de uma deficiência e que é, assim, suscetível de garantir o financiamento pelo FEOGA apenas dos pedidos que são conformes à regulamentação da União (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de agosto de 1994, Alemanha/Comissão, C-413/92, Colet., p. I-3781, n. os 11 a 13).

129. Assim, as autoridades portuguesas deveriam ter tomado em consideração a taxa de erro constatada relativamente à amostra de controlo e tê-la aplicado à totalidade do universo estatístico determinado, permitindo assim avaliar a perda sofrida pelo FEOGA.

130. Consequentemente, tendo recusado apenas o pagamento dos pedidos relativamente aos quais a irregularidade já tinha sido constatada, as autoridades portuguesas não retiraram plenamente as consequências das irregularidades que tinham constatado.

131. Importa ainda lembrar que, segundo a jurisprudência, embora caiba à Comissão provar a existência da violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas, incumbe ao Estado-Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro quanto às consequências financeiras a retirar dessa violação (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de março de 2002, Espanha/Comissão, C-130/99, Colet., p. I-3005, n.° 90, e acórdão Áustria/Comissão, n.° 112, supra , n.° 181).

132. Com efeito, segundo a jurisprudência, a gestão do financiamento do FEOGA assenta principalmente nas administrações nacionais encarregadas de zelar pela estrita observação das regras comunitárias e tem por base a confiança entre as autoridades nacionais e as autoridades comunitárias. Só o Estado-Membro está em condições de conhecer e de determinar com precisão os dados necessários à elaboração das contas do FEOGA, não desfrutando a Comissão da proximidade necessária para obter as informações de que precisa junto dos agentes económicos (v. acórdão Áustria/Comissão, n.° 112, supra , n.° 182 e jurisprudência referida).

133. Incumbe, pois, ao Estado-Membro prestar a prova mais pormenorizada e completa da realidade dos seus controlos ou dos seus números a fim de demonstrar que as dúvidas da Comissão eram infundadas (acórdão Áustria/Comissão, n.° 112, supra , n.° 201).

134. Ora, a República Portuguesa não apresentou nenhum elemento suscetível de demonstrar que a Comissão cometeu um erro quanto às consequências financeiras das irregularidades constatadas.

135. Resulta do que precede que o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.

Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da proporcionalidade

136. A República Portuguesa considera que, ao afastar a aplicação do documento n.° VI/5330/97, que visa estabelecer, de maneira uniforme, as diretrizes aplicáveis às correções financeiras, a Comissão violou os princípios da igualdade de tratamento e da proporcionalidade.

137. No tocante, em primeiro lugar, à violação do princípio da igualdade de tratamento, a República Portuguesa precisa que, se a Comissão tivesse respeitado as diretrizes que se comprometeu a seguir, ela teria optado por correções forfetárias. No caso vertente, a República Portuguesa entende que a ausência de um aumento das taxas de controlo para o ano em curso e para os anos seguintes na presença de um elevado número de irregularidades podia ser equiparada a um controlo-chave que não tivesse sido efetuado de modo suficientemente aprofundado, pelo que deveria ter sido aplicada uma correção forfetária de 5%, como a Comissão já tinha feito no quadro do inquérito AA/2006/10. A República Portuguesa considera, pois, que, tendo tratado o inquérito que conduziu à decisão impugnada de maneira diferente em relação ao inquérito AA/2006/10, a Comissão violou o princípio da igualdade de tratamento, uma vez que duas situações idênticas foram tratadas de maneira diferente.

138. A este respeito, em primeiro lugar, cabe referir que cada caso deve, em princípio, ser apreciado separadamente a fim de se apurar se o Estado-Membro em questão, quando da realização das operações financiadas pelo FEOGA, respeitou ou não as exigências do direito comunitário e, se não foi o caso, em que medida (acórdãos do Tribunal de Justiça de 18 de maio de 2000, Bélgica/Comissão, C-242/97, Colet., p. I-3421, n.° 129, e de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comissão, C-418/06 P, Colet., p. I-3047, n.° 91).

139. Isso não significa que um Estado-Membro não esteja autorizado a invocar a violação do princípio da igualdade de tratamento. Contudo, só o pode fazer na medida em que os casos invocados sejam pelo menos equiparáveis, tendo em conta o conjunto dos elementos que os caracterizam, entre os quais figuram, designadamente, o período durante o qual as despesas foram efetuadas, os setores em causa e a natureza das irregularidades imputadas (v. acórdãos de 18 de maio de 2000, Bélgica/Comissão, n.° 138, supra , n.° 130, e de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comissão, n.° 138, supra , n.° 92).

140. Impõe-se recordar, em segundo lugar, que, segundo jurisprudência assente, pode existir uma discriminação proibida no caso de situações equiparáveis serem tratadas de maneira diferente, a menos que esse tratamento se justifique objetivamente (v. acórdão de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comissão, n.° 138, supra , n.° 93 e jurisprudência referida; acórdão do Tribunal Geral de 12 de julho de 2011, Eslovénia/Comissão, T-197/09, não publicado na Coletânea, n.° 89).

141. É forçoso concluir que as deficiências constatadas no inquérito AA/2006/10 não são equiparáveis às do presente processo. Assim, resulta do inquérito AA/2006/10 que a Comissão, no decurso deste, pôs em causa o controlo no local. Considerou que o facto das medições no ecrã terem prevalecido sobre as medições efetuadas no terreno tinha conduzido a decisões incorretas, designadamente no que se refere à dedução dos elementos não admissíveis, o que tinha prejudicado a qualidade dos controlos no local e tinha resultado num incumprimento das disposições da regulamentação aplicável.

142. Em contrapartida, no presente processo, a Comissão põe em causa, no relatório de síntese, principalmente, o facto de as autoridades portuguesas se terem baseado no SIG, a falta de um aumento das taxas de controlo na presença de um elevado número de irregularidades, bem como o facto de a taxa de irregularidades não ter diminuído entre 2004 e 2007.

143. Por conseguinte, dado que as duas situações não são equiparáveis, não se pode criticar à Comissão uma violação do princípio da igualdade de tratamento.

144. No tocante, em segundo lugar, à violação do princípio da proporcionalidade, a República Portuguesa sustenta que, sendo a superfície média de uma exploração na Madeira muito pequena, um erro na medição de uma parcela, insignificante em termos de superfície, se traduz numa taxa de erro muito elevada. Assim, se tivessem sido seguidas as diretrizes do documento n.° VI/5330/97, a correção seria de 5%, ao passo que, no caso vertente, as correções se cifram entre 44,32% e 90,48%. A Comissão optou pela extrapolação, a solução mais desfavorável para a República Portuguesa, sem fornecer a mínima justificação da adequação desta opção aos objetivos que pretende atingir. A extrapolação da taxa de irregularidades da amostra selecionada com base numa análise dos riscos viola o princípio da proporcionalidade, pois esta taxa é necessariamente superior à taxa de irregularidades de todos os pedidos. A República Portuguesa acrescenta que não resulta das verificações que as autoridades nacionais efetuaram que estas tenham omitido selecionar a amostra com base numa análise dos riscos.

145. Há que recordar que o princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 5.° TUE, exige que os atos das instituições da União não ultrapassem os limites do que é apropriado e necessário para atingir o fim desejado (acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de maio de 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Recueil, p. 2171, n.° 25; acórdãos do Tribunal Geral de 30 de abril de 2009, Espanha/Comissão, T-281/06, não publicado na Coletânea, n.° 64, e Países Baixos/Comissão, n.° 109, supra , n.° 117).

146. Ora, já acima se demonstrou que as diretrizes do documento n.° VI/5330/97 foram respeitadas, dado que preconizam que, quando as informações inerentes ao processo permitam ao auditor avaliar a perda por extrapolação, a correção deve ser efetuada segundo esse método. Uma vez que foi esse o caso dos dados da administração portuguesa resultantes do processo, a Comissão pôde, sem violar as referidas diretrizes, efetuar as correções financeiras por extrapolação.

147. Além disso, quando a Comissão, em vez de rejeitar a totalidade das despesas relacionadas com a infração, procurou estabelecer regras com vista a um tratamento diferenciado dos casos de irregularidades, consoante o grau de insuficiência dos controlos e de risco incorrido pelo FEOGA, o Estado-Membro deve demonstrar que estes critérios são arbitrários e não equitativos (acórdãos do Tribunal de Justiça de 1 de outubro de 1998, Itália/Comissão, C-242/96,