Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 3 de Junho de 1992. - REPUBLICA FEDERAL DA ALEMANHA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - POLITICA AGRICOLA COMUM - SECTOR DA CARNE DE OVINO - AJUDA AO RENDIMENTO AGRICOLA - EXCLUSAO DO BENEFICIO DE PRESTACOES FUTURAS - ADICIONAL SOBRE A QUANTIA A REEMBOLSAR - COMPETENCIA DA COMUNIDADE - COMPETENCIA DA COMISSAO. - PROCESSO C-240/90.



Colectânea da Jurisprudência 1992 página I-05383

Edição especial sueca página I-00143

Edição especial finlandesa página I-00145



Conclusões do Advogado-Geral

++++

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. Este processo suscita uma questão fundamental de grande importância prática, nomeadamente, a amplitude dos poderes da Comissão para exigir a imposição de sanções a pessoas que tenham cometido irregularidades quando da apresentação de pedidos para a obtenção de apoios financeiros previstos na regulamentação comunitária.

As normas impugnadas

2. Por recurso interposto nos termos do artigo 173. do Tratado CEE, a República Federal da Alemanha contesta a validade de três normas incluídas em regulamentos adoptados pela Comissão no domínio da Política Agrícola Comum. A República Federal da Alemanha pede a anulação das seguintes disposições:

1) Artigo 6. , n. 6, do Regulamento (CEE) n. 3007/84 da Comissão, de 26 de Outubro de 1984, que estabelece modalidades de aplicação do prémio aos produtores de carne de ovino (JO L 283, p. 28; EE 03 F32 p. 161), conforme alterado pelo Regulamento (CEE) n. 1260/90 da Comissão, de 11 de Maio de 1990 (JO L 124, p. 15);

2) Artigo 13. , n. 3, alínea b), do Regulamento (CEE) n. 3813/89 da Comissão, de 19 de Dezembro de 1989, que estabelece as regras de execução do regime de ajudas transitórias ao rendimento agrícola (JO L 371, p. 17), conforme alterado pelo Regulamento (CEE) n. 1279/90 da Comissão, de 15 de Maio de 1990 (JO L 126, p. 20); e

3) Artigo 13. , n. 3, alínea c), do mesmo regulamento.

3. A Comissão adoptou as medidas impugnadas ao abrigo de normas pelas quais o Conselho delegou determinadas competências na Comissão. A primeira medida diz respeito ao auxílio financeiro no sector da carne de ovino. O artigo 5. do Regulamento (CEE) n. 3013/89 do Conselho, de 25 de Setembro de 1989, que estabelece a organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino (JO L 289, p. 1), cria um prémio a conceder em determinadas circunstâncias aos produtores de carnes de ovino na Comunidade, determinando o artigo 5. , n. 9, que:

"A Comissão, de acordo com o procedimento previsto no artigo 30. :

...

- adoptará as regras de execução do presente artigo e, nomeadamente, as relativas à apresentação dos pedidos de prémio e respectivo pagamento."

Em alegada conformidade com esta norma, o Regulamento n. 1260/90 da Comissão substituiu o artigo 6. do Regulamento n. 3007/84 da Comissão por uma nova versão, a qual é impugnada neste processo. As outras medidas impugnadas dizem respeito à ajuda ao rendimento agrícola. O Regulamento (CEE) n. 768/89 do Conselho, de 21 de Março de 1989, que institui um regime de ajudas transitórias ao rendimento agrícola (JO L 84, p. 8), prevê a concessão de uma ajuda aos agricultores que preencham determinados critérios, estabelecendo o artigo 12. que:

"As regras de execução do presente regulamento..., serão adoptadas de acordo com o processo previsto no artigo 13. "

Em alegada conformidade com esta norma, o Regulamento n. 1279/90 da Comissão substituiu o artigo 13. , n. 3, do Regulamento n. 3813/89 da Comissão por uma nova versão, a qual é impugnada no presente processo. Em todos os casos, o procedimento para adopção das regras de execução é o designado processo "do comité de gestão", segundo o qual as medidas propostas são submetidas, sob a forma de projecto, a um comité composto por representantes dos Estados-membros. Se as medidas propostas não forem conformes com o parecer do comité, são comunicadas ao Conselho, que pode, no prazo de um mês, adoptar medidas diferentes, decidindo por maioria qualificada.

4. A primeira das três normas impugnadas, o artigo 6. , n. 6, do Regulamento n. 3007/84 da Comissão, na nova redacção, impõe sanções aos produtores que tenham feito uma falsa declaração quando da apresentação de um pedido de prémio nos termos do artigo 5. do Regulamento n. 3013/89 do Conselho, que prevê a concessão de um prémio para compensar uma perda de rendimentos sofrida pelos produtores de carne de ovino. Para calcular o montante do prémio, é necessário determinar o número de animais elegíveis do rebanho desse produtor; por conseguinte, o artigo 6. , n. 1, do Regulamento n. 3007/84 estabelece que:

"Se o número de animais efectivamente elegíveis verificado aquando do controlo... for inferior àquele para que o pedido de prémios foi apresentado, não será pago qualquer prémio..."

Nos termos do artigo 6. , n. 5:

"Os montantes pagos indevidamente serão recuperados, aumentados de um juro a determinar pelo Estado-membro, a contar da data do pagamento do prémio até à sua recuperação."

O artigo 6. , n. 6, estabelece que:

"Em caso de aplicação do n. 1, se a autoridade competente verificar que se trata de uma falsa declaração feita deliberadamente ou com negligência grave, o produtor em causa será também excluído do benefício do regime do prémio para a campanha de comercialização seguinte àquela relativamente à qual a falsa declaração foi verificada."

5. As restantes normas impugnadas fazem parte do Regulamento n. 3813/89 da Comissão, na nova redacção, que estabelece as regras de execução do regime de ajudas transitórias ao rendimento agrícola (a seguir "ARA"), instituído pelo Regulamento n. 768/89 do Conselho. O artigo 13. , n. 3, do Regulamento n. 3813/89 estabelece que:

"Sempre que se conclua que uma ARA foi concedida com base em dados inexactos fornecidos pelo agricultor que os certificou, o Estado-membro em questão tomará todas as seguintes medidas:

a) O montante da ajuda indevidamente paga será recuperado junto do agricultor, acrescido de juros contados a partir da data do pagamento da ajuda até à data da sua recuperação efectiva. A taxa de juro a aplicar é a que se encontrar em vigor para operações de recuperação análogas no âmbito da legislação nacional;

b) Quando a autoridade competente determinar que o montante indevidamente pago o foi devido a graves irregularidades por parte do agricultor, o Estado-membro:

- em todos os casos, cobrará ao agricultor um montante igual a 30% do montante da ajuda indevidamente paga ou,

- em regra geral, cobrará ao agricultor um montante igual a 30% da ajuda indevidamente paga, mas terá a possibilidade de aplicar, com base na gravidade do caso, um montante não inferior a 20% e não superior a 40% da ajuda indevidamente paga;

c) O agricultor responsável por dados inexactos que estejam na origem de uma das penalizações previstas na alínea b) deixa de ser elegível para quaisquer pagamentos ao abrigo de qualquer PARA durante o período de um ano a contar da data em que a penalização for decidida. Nos casos em que a ajuda tiver sido capitalizada, o Estado-membro em causa tomará as medidas necessárias para assegurar um tratamento equivalente ao aplicável se os pagamentos não tivessem sido capitalizados;

..."

As alíneas b) e c) do artigo 13. , n. 3, constituem as segunda e terceira normas impugnadas no presente processo.

6. Verifica-se que as sanções impostas nos termos das normas impugnadas fazem parte de duas categorias. Nos termos do artigo 6. , n. 6, do Regulamento n. 3007/84 e do artigo 13. , n. 3, alínea c), do Regulamento n. 3813/89, a sanção é uma exclusão, pelo período de um ano, de benefícios futuros do regime em questão. Por outro lado, nos termos do artigo 13. , n. 3, alínea b), do Regulamento n. 3813/89, a pena consiste no pagamento de um montante que acresce ao reembolso (com juros) do benefício já recebido. A partir de agora, passarei a designar estas duas categorias de sanção por "exclusão" e "suplemento", respectivamente.

7. O Governo alemão alega que nem o Conselho nem a Comissão são competentes para exigir aos Estados-membros que imponham a sanção de exclusão, e que o Conselho não pode delegar na Comissão o poder de exigir a imposição de um destes tipos de sanção. Alega, além disso, que, ainda que em princípio fosse possível efectuar esta delegação na Comissão, na realidade, nem o artigo 5. , n. 9, do Regulamento n. 3013/89, nem o artigo 12. do Regulamento n. 768/89 a autorizam, quer expressa quer tacitamente.

Regime de sanções nos termos do Tratado CEE

8. Antes de analisar os argumentos invocados pelo Governo alemão em apoio da sua tese, pode ser útil examinar, em termos gerais, o regime de penas e sanções ao abrigo do Tratado CEE. Usarei a seguir os termos "pena" e "sanção" indiferentemente, embora reserve a expressão "sanção penal" para as sanções que façam parte do direito penal.

9. O Tratado contém relativamente poucas normas que digam expressamente respeito à imposição de sanções. Em primeiro lugar, deve ser feita uma distinção entre sanções impostas directamente pela Comunidade e sanções que os Estados-membros devam impor por força da legislação comunitária.

10. No que diz respeito ao primeiro tipo de sanção, o artigo 87. , n. 2, do Tratado estabelece que os regulamentos ou directivas que o Conselho deva adoptar nos termos do artigo 87. , n. 1, têm por finalidade, designadamente:

"a) Garantir o respeito das proibições referidas no n. 1 do artigo 85. e no artigo 86. , pela cominação de multas e adstrições;

...

d) Definir as funções respectivas da Comissão e do Tribunal de Justiça quanto à aplicação do disposto no presente número;

..."

Por conseguinte, o Regulamento n. 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, Primeiro Regulamento de execução dos artigos 85. e 86. do Tratado (JO 1962, 13, p. 204; EE 08 F1 p. 22), confere à Comissão poderes para aplicar às empresas multas e adstrições: ver o artigo 15. , no que diz respeito às multas, e o artigo 16. , no que diz respeito às adstrições. Observe-se que essas sanções são impostas por decisão da Comissão e não pelas autoridades dos Estados-membros, embora a sua execução possa ser requerida, se necessário, nos tribunais dos Estados-membros (v. o artigo 192. do Tratado). Podem ser aplicadas multas em caso de prestação de informações inexactas, deturpadas ou incompletas (artigo 15. , n. 1) e de violação de regras materiais da concorrência ou de decisões (artigo 15. , n. 2), desde que, em cada caso, a empresa em causa tenha agido deliberadamente ou por negligência. No entanto, nos termos do artigo 15. , n. 4:

"As decisões tomadas por força dos n.os 1 e 2 não têm natureza penal."

Deste modo, o exercício pela Comunidade das competências que lhe são atribuídas no artigo 87. , n. 2, alínea a), do Tratado não pode ser equiparado ao exercício de quaisquer competências no domínio do direito criminal. No entanto, o artigo 15. , n. 4, sugere também que a aplicação de sanções pecuniárias como multas ou adstrições pode fazer parte das competências da Comunidade, mesmo quando matérias de direito criminal continuem a ser da exclusiva competência dos Estados-membros.

11. Por conseguinte, embora a Comunidade tenha o poder de aplicar penas por infracção das regras da concorrência, aquelas não devem ser consideradas sanções penais, e a distinção entre sanções penais e sanções não penais foi, além disso, expressamente admitida pelo Conselho. Esta distinção merece uma análise mais profunda, uma vez que tem importância essencial para as questões suscitadas no presente caso. Não se põe evidentemente em dúvida que a aplicação de multas, que em alguns casos podem atingir vários milhões de ecus, tem por objectivo produzir um importante efeito dissuasivo nas empresas, que, de outro modo, seriam tentadas a agir sem consideração pelas regras comunitárias da concorrência. As sanções penais também procuram dissuadir, mas daqui não resulta que qualquer sanção dissuasiva tenha carácter penal. Em geral, a finalidade da sanção penal não se limita à simples dissuasão, incluindo também normalmente o estigma de desaprovação social ou a expressão de uma condenação moral. Assim, em matéria penal, o montante da sanção reflecte mais vezes a amplitude da reprovação pela sociedade da conduta em causa do que quaisquer outras considerações pragmáticas. Pelo contrário, no caso de uma sanção não penal, ainda que aplicada com fundamento em negligência ou fraude, o julgamento da culpa pode, na realidade, constituir um pressuposto necessário, mas não é habitualmente o fim último da pena. Por exemplo, no caso de indemnizações cíveis por negligência ou fraude, o objectivo da sanção é compensar a vítima e, em alguns casos, dissuadir o autor da infracção, mas não estigmatizar uma conduta criminal, muito embora haja que determinar as responsabilidades antes de se poder aplicar a sanção.

12. É certo que, no seu estado actual, o direito comunitário não confere pois à Comissão (nem ao Tribunal de Primeira Instância nem ao Tribunal de Justiça) funções de tribunal criminal. Note-se, contudo, que isto não impede, por si só, a Comunidade de exercer, por exemplo, competências que lhe permitem harmonizar as legislações penais dos Estados-membros, se isso se revelar necessário para a prossecução dos objectivos da Comunidade. Em todo o caso, podem ser aplicadas sanções pecuniárias em certas circunstâncias para persuadir as empresas a cumprir as regras comunitárias, não devendo essas sanções ser equiparadas a sanções penais.

13. Nos termos do artigo 172. do Tratado:

"No que respeita às sanções neles previstas, os regulamentos adoptados pelo Conselho, nos termos do presente Tratado, podem atribuir plena jurisdição ao Tribunal de Justiça."

Esta norma parece pressupor que o Conselho tem o poder de estabelecer sanções nos regulamentos que adopta, independentemente dos poderes que lhe são conferidos no artigo 87. , n. 2, alínea a), do Tratado. Pois, como vimos, o artigo 87. , n. 2, alínea d), permite já conferir ao Tribunal as competências necessárias relativamente às sanções aplicadas por força dos regulamentos baseados no artigo 87. , n. 2, alínea a); se o Conselho não fosse competente para instituir outras sanções, o artigo 172. seria supérfluo. Com efeito, este artigo foi aplicado pelo menos noutra ocasião. O artigo 79. , n. 3, do Tratado estabelece que, ao adoptar, nos termos do artigo 79. , n. 1, regulamentação com vista à supressão de certas formas de discriminação no sector dos transportes:

"O Conselho pode, designadamente, tomar as medidas necessárias que permitam às instituições da Comunidade velar pelo cumprimento do disposto no n. 1 e assegurem que os utentes disso tirem pleno benefício."

O artigo 79. , n. 3, pode ser interpretado no sentido de que inclui competência para impor sanções. Por conseguinte, o artigo 18. do Regulamento n. 11 do Conselho, de 27 de Junho de 1960, relativo à supressão de discriminações em matéria de preços e condições de transporte, em execução do disposto no n. 3 do artigo 79. do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia (JO 1960, 52, p. 1121; EE 07 F1 p. 32), permite à Comissão aplicar sanções aos transportadores responsáveis por discriminações na acepção do artigo 79. , n. 1, do Tratado, e o artigo 17. autoriza-a a aplicar sanções às empresas que não forneçam informações correctas. O artigo 25. , n. 2, do regulamento estabelece que:

"Nos termos do artigo 172. do Tratado, é atribuída plena jurisdição ao Tribunal de Justiça no que respeita a qualquer sanção aplicada por força dos artigos 17. e 18. ..."

Note-se igualmente que o artigo 19. do Regulamento n. 11, tal como o artigo 15. , n. 4, do Regulamento n. 17, estabelece que "as decisões tomadas por força dos artigos 17. e 18. não têm natureza penal".

14. Tal como a Comissão observa na sua tréplica, é óbvio que o artigo 172. apenas se refere às sanções adoptadas pelas instituições comunitárias e não às aplicadas pelas autoridades nacionais. Com efeito, o Tratado não parece conter qualquer norma expressa relativamente a este último tipo de sanção. Quando uma sanção é imposta por uma autoridade nacional em conformidade com legislação comunitária, quaisquer litígios quanto à decisão de aplicação da sanção são, evidentemente, da competência dos tribunais nacionais. As sanções impugnadas no presente processo devem ser impostas pelas autoridades nacionais, em conformidade com normas de regulamentos da Comissão, e não pela própria Comissão. Uma vez que o artigo 172. do Tratado não diz respeito a este tipo de casos, o facto de o artigo 172. apenas se referir a regulamentos adoptados pelo Conselho e não pela Comissão não é relevante para efeitos de decidir se a Comissão pode ou não adoptar essas normas.

15. Embora o Tratado não inclua qualquer norma expressa relativa às sanções impostas por autoridades nacionais, o Tribunal de Justiça interpretou o artigo 5. do Tratado no sentido de que exige aos Estados-membros a aplicação de sanções, em certas circunstâncias, por violações da regulamentação comunitária. No processo Amsterdam Bulb/Produktschap voor Siergewassen (50/76, Recueil 1977, p. 137), que diz respeito à questão de saber se o Reino dos Países Baixos podia adoptar determinadas medidas relacionadas com a fixação de preços à exportação de bolbos de flor não incluídos nos regulamentos que estabeleciam uma organização comum de mercados no sector, o Tribunal observou, no n. 33 do acórdão, que:

"... na ausência de regras de regulamentação comunitária que prevejam sanções específicas em caso de inobservância da referida regulamentação por parte dos particulares, os Estados-membros são competentes para escolher as sanções que lhes pareçam adequadas".

No processo 68/88 (Comissão/Grécia, Colect. 1989, p. 2965), o Tribunal foi, no entanto, mais longe, declarando, nos n.os 23 a 25 do acórdão, que:

"A este respeito, convém sublinhar que, quando uma regulamentação comunitária não contenha qualquer disposição específica que preveja uma sanção para o caso de ser violada ou remeta, nesse ponto, para as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, o artigo 5. do Tratado impõe aos Estados-membros que tomem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito comunitário.

Para esse efeito, ao mesmo tempo que conservam a possibilidade de escolher as sanções, eles devem, designadamente, velar para que as violações do direito comunitário sejam punidas em condições, substantivas e de processo, análogas às aplicáveis às violações do direito nacional de natureza e importância semelhantes e que, de qualquer forma, confiram à sanção um carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo.

Além disso, as autoridades nacionais devem proceder, no que se refere às violações do direito comunitário, com a mesma diligência com que actuam na aplicação das normas nacionais correspondentes."

Assim, mesmo quando a legislação comunitária não estabeleça sanções para a sua violação - e deve notar-se que, em ambos os acórdãos já referidos, o Tribunal deixou aberta a possibilidade de a legislação comunitária prever essas sanções -, a liberdade de acção dos Estados-membros é, no entanto, limitada pelo dever que lhes incumbe, por força do artigo 5. do Tratado, de cooperar para a prossecução dos objectivos da Comunidade. Quando a finalidade das regras comunitárias não possa ser integralmente alcançada sem a aplicação de sanções, os Estados-membros devem garantir a possibilidade de aplicação das sanções adequadas.

16. Atendendo a essas limitações da liberdade de acção dos Estados-membros, é natural que se suponha que a Comunidade é competente para definir, em qualquer regulamentação que adopte, as sanções aplicáveis em caso de abuso ou violação, as quais devem ser consideradas suficientemente eficazes, proporcionais e dissuasivas. Em especial, no caso da organização comum dos mercados agrícolas, é natural pressupor que a Comunidade tem competência, por força dos artigos 40. , n. 3, e 43. , n. 2, do Tratado, para definir as sanções que considere necessárias para a efectiva e uniforme aplicação das regras estabelecidas neste domínio. Com efeito, o Governo alemão não contesta a competência da Comunidade para estabelecer sanções na regulamentação que adopte. No entanto, no entender do Governo alemão, não foram respeitados os limites dessa competência no caso das presentes normas. Por conseguinte, analisarei agora os argumentos invocados pelo Governo alemão a favor desta tese.

17. Como vimos, o Governo alemão contesta a validade das normas impugnadas com base em três fundamentos distintos. O primeiro diz respeito à amplitude da competência da Comunidade para aplicar sanções. O segundo refere-se à possibilidade de o Conselho delegar competências na Comissão; e o terceiro diz respeito à questão de saber se, no presente processo, foi realmente delegada a competência adequada. Apreciarei sucessivamente cada um destes fundamentos.

Amplitude do poder de aplicar sanções

18. De acordo com o Governo alemão, a Comunidade pode aplicar a sanção de suplemento, mas não a de exclusão. Salienta que, quando o Tratado menciona expressamente sanções, refere-se, no artigo 87. , n. 2, alínea a), unicamente à "cominação de multas e adstrições". O Governo alemão alega que a distinção entre sanções "penais" e "administrativas" varia consoante os Estados-membros e que, por conseguinte, só as sanções expressamente mencionadas no Tratado podem ser, seguramente, consideradas como sendo da competência da Comunidade. Por outro lado, seria difícil determinar, em cada caso, se uma sanção é uma sanção penal, que escapa à competência da Comunidade, ou uma sanção não penal, para a qual esta é competente. Além disso, em seu entender, também há que interpretar restritivamente o conceito de sanção comunitária, porque as sanções afectam de forma particular os direitos fundamentais dos indivíduos.

19. O Governo alemão também alega que não é possível deduzir uma competência para aplicar sanções do artigo 40. , n. 3, do Tratado e das suas normas de execução. Contudo, é difícil conciliar esta afirmação com a tese do Governo alemão de que a Comunidade é efectivamente competente, no presente caso, para aplicar a sanção de suplemento (ao contrário do que se refere à sanção de exclusão). Se a Comunidade é efectivamente competente, é porque a aplicação desta sanção, nestas circunstâncias, é necessária para a elaboração e aplicação da Política Agrícola Comum, em conformidade com os artigos 40. , n. 3, e 43. , n. 2, do Tratado.

20. O Governo alemão sustenta que em todo o caso a Comunidade não pode validamente aplicar a sanção de exclusão. A exclusão de uma participação futura num regime de ajuda financeira não pode ser equiparada a uma sanção, tal como o suplemento, a multa ou a sanção compulsória, que constituem sanções que apresentam consequências pecuniárias definidas para o produtor em questão. No entender do Governo alemão, a exclusão implica uma apreciação de reprovação moral; pois, quando se é excluído do benefício futuro de um regime de ajuda financeira, o produtor é considerado como não tendo probidade para beneficiar do regime, não sendo apenas constrangido a pagar uma sanção pecuniária. A exclusão, ao contrário do suplemento, é, por conseguinte, uma sanção com carácter penal e não é expressamente considerada no Tratado.

21. A Comissão, por seu lado, considera que a sanção de exclusão faz perfeitamente parte da categoria de medidas que a Comunidade pode adoptar em conformidade com os artigos 40. , n. 3, e 43. , n. 2, do Tratado. A Comissão observa que o artigo 40. , n. 3, estabelece que a organização comum de mercados agrícolas "pode abranger todas as medidas necessárias para atingir os objectivos definidos no artigo 39. ". A Comissão sugere que a exclusão do benefício futuro de um regime de subvenções ou prémios é uma medida mais de carácter administrativo do que penal e que é considerada mais como uma condição para a concessão da ajuda, que é livremente aceite pelo produtor, do que como uma sanção pela violação de uma obrigação unilateralmente imposta pela Comunidade. Além disso, de acordo com a Comissão, a exclusão é um instrumento essencial para o controlo e protecção dos fundos que financiam os regimes em questão, e o poder de exigir a aplicação das sanções adequadas é necessário para garantir a aplicação uniforme do direito comunitário.

22. Em meu entender, o Governo alemão não apresentou qualquer razão convincente que justifique a recusa de competência à Comunidade para aplicar a sanção de exclusão. Como vimos, os argumentos do Governo alemão são essencialmente de quatro tipos, invocando 1) a terminologia do Tratado, 2) a dificuldade de distinguir sanções penais de sanções não penais, 3) a necessidade de uma interpretação restritiva das competências comunitárias e 4) a distinção entre as sanções de suplemento e exclusão. Apreciarei sucessivamente cada um destes argumentos. Conforme já mencionei, um outro argumento do Governo alemão relativo à interpretação do artigo 40. , n. 3, do Tratado só pode ser sustentado se a sanção de exclusão puder ser diferenciada da sanção de suplemento, uma questão que apreciarei no ponto 4).

1) A terminologia do Tratado

23. Na minha opinião, não é possível deduzir, do facto de as multas e as sanções compulsórias serem as únicas sanções expressamente mencionadas no Tratado, que estas sejam as únicas sanções cuja aplicação a Comunidade pode exigir. Porque, em primeiro lugar, deve observar-se que o artigo 172. se refere em termos muitos genéricos a "sanções" (na versão francesa do Tratado "sanctions", na alemã "Zwangsmassnahmen"), e, no contexto dos transportes, o artigo 79. , n. 3, refere-se, em termos ainda mais genéricos, às "medidas necessárias (para)... velar pelo cumprimento", que como vimos podem ser interpretadas de forma a abranger as sanções. Além disso, as sanções em questão no presente caso não são directamente aplicadas pela Comunidade, sendo sim medidas que os Estados-membros devem adoptar em conformidade com a legislação comunitária. Assim, mesmo que se possa aceitar uma distinção entre o suplemento e a exclusão com fundamento em que o suplemento pode ser considerado como uma espécie de multa e, por esse facto, como uma forma de sanção especificamente mencionada no Tratado - uma proposição que em si mesma suscita dúvidas -, não me parece que isto possa ter quaisquer consequências para as sanções cuja aplicação pode ser exigida aos Estados-membros. É que o Tratado não trata expressamente, em caso algum, das sanções aplicadas pelos Estados-membros.

2) Sanções penais e sanções não penais

24. Ao contrário da tese do Governo alemão, não me parece que seja de significado decisivo o facto de a distinção entre sanções penais e sanções não penais variar consoante os diferentes Estados-membros. Mesmo que se aceite que a competência da Comunidade, relativamente à aplicação da Política Agrícola Comum nos termos do artigo 43. , n. 2, se limita à aplicação de sanções com carácter não penal, não deixa de ser evidente que a definição dos limites da competência da Comunidade incumbe ao direito comunitário. Por conseguinte, a distinção, para este efeito, entre sanções penais e sanções não penais incumbe à Comunidade e não ao direito nacional.

3) A necessidade de uma interpretação restritiva

25. Tendo em conta as graves consequências que as sanções podem ter para os indivíduos em causa, é seguramente verdade que a Comunidade só deve exigir a aplicação de sanções quando estas sejam estritamente necessárias para atingir os objectivos da Comunidade, neste caso, os da Política Agrícola Comum. Contudo, é difícil ver como é que este princípio, que na essência constitui um corolário do princípio da proporcionalidade, pode impedir a Comunidade de ter competência para aplicar um tipo específico de sanção.

26. Em meu entender, seria surpreendente que a exclusão do benefício futuro de um regime comunitário de ajuda financeira constituísse uma sanção para a qual a Comunidade não fosse competente. Faz certamente parte da competência comunitária exigir, em determinadas circunstâncias perfeitamente definidas e durante um período de tempo limitado, a exclusão de um produtor do benefício de um regime comunitário, tal como faz parte da sua competência exigir o preenchimento de determinadas condições antes da ajuda financeira ser concedida. Conforme vimos, o facto de as circunstâncias em questão poderem incluir, como no presente caso, a fraude ou a negligência do produtor, não é suficiente para que a sanção assuma carácter penal, atendendo a que a fraude e, ainda mais, a negligência são conceitos tanto de direito civil como de direito criminal. Porque, embora a fraude seja, evidentemente, moralmente condenável, não é obrigatório que qualquer sanção por fraude tenha uma finalidade moral ou penal: o objectivo da sanção pode ser simplesmente dissuasivo.

27. Seja como for, o Governo alemão não contesta que a aplicação de um suplemento faz parte da competência da Comunidade, mesmo quando a sanção seja aplicada devido a graves irregularidades como a negligência ou a fraude. Por conseguinte, irei analisar agora a questão de saber se pode ser feita uma distinção, para este efeito, entre os dois tipos de sanção.

4) A distinção entre a exclusão e o suplemento

28. Tal como a Comissão observou, é difícil compreender como é que a exclusão não faz parte das competências da Comunidade, quando o suplemento é abrangido por esta. Em especial, a perda do direito de beneficiar de um regime de ajuda financeira não parece ter maior carácter penal do que a obrigação de pagar uma sanção pecuniária. Embora possa ser verdade que a perda financeira do produtor possa ser mais difícil de quantificar no caso de uma exclusão do que no caso de um suplemento, este facto não é, parece-me, relevante para a alegada natureza criminal da sanção.

29. Em meu entender, as diferenças entre as sanções de exclusão e de suplemento são, para o que nos interessa, de menor importância do que aquilo que as aproxima. Ambas as formas de pena se caracterizam pelo facto de a sanção aplicada ao produtor ultrapassar a exigência de reposição, eventualmente com juros, de quaisquer prestações indevidamente recebidas. Assim, não há dúvida que tanto o artigo 6. , n. 6, do Regulamento n. 3007/84 como o artigo 13. , n. 3, alíneas b) e c), do Regulamento n. 3813/89 impõem sanções que acrescem ao reembolso dos montantes indevidamente pagos, com juros, estipulado nos artigos 6. , n. 5, e 13. , n. 3, alínea a), respectivamente. Por outro lado, na minha opinião, é de importância menor a forma exacta de penalização do produtor fraudulento ou negligente. Conforme já mencionei, quaisquer sanções aplicadas devem evidentemente respeitar o critério da proporcionalidade; por outras palavras, devem constituir um meio adequado para atingir o seu fim, sem ultrapassar o necessário para esse efeito. Por conseguinte, no presente caso, as sanções devem dissuadir condutas negligentes e fraudulentas, sem ir além do necessário para o efeito, tomando especialmente em conta a disponibilidade de outros meios de controlo, como a auditoria e a inspecção. Contudo, penso que, enquanto esses critérios forem respeitados, a opção entre sanções de suplemento e de exclusão é abrangida pela margem de discricionariedade de que a Comunidade dispõe no domínio da Política Agrícola Comum.

30. É verdade que os termos "sanção" e "pena" são por vezes utilizados no caso de normas que, na realidade, não exigem senão o reembolso da prestação indevidamente recebida. Assim, o Tribunal de Justiça descreveu, em diversas ocasiões, como "pena", a perda de uma caução constituída para obter o pagamento antecipado de uma restituição à exportação (v. os acórdãos de 18 de Novembro de 1987, Maizena/BALM, n. 12, 137/85, Colect., p. 4587; de 12 de Julho de 1990, Philipp Brothers, n. 40, C-155/89, Colect., p. I-3265; e de 27 de Novembro de 1991, Italtrade, n. 10, C-199/90, Colect., p. I-5545). Contudo, é evidente que, neste caso, a perda do produtor é, em substância, a perda do seu direito de conservar a prestação original, que foi paga antes de ele ter preenchido as condições a que a restituição estava sujeita. Se, posteriormente, o produtor não cumprir as condições, a perda da sua caução constitui apenas a forma pela qual ele é obrigado a efectuar o reembolso de uma prestação indevidamente recebida (v. o processo Philipp Brothers, n. 37 do acórdão, e as conclusões apresentadas em 26 de Setembro de 1991, pelo advogado-geral M. Darmon, no processo Italtrade, n.os 18 e 19.

31. Contudo, é evidente que a restituição de prestações indevidamente obtidas não é a única sanção disponível para garantir o respeito pelas condições impostas pela legislação comunitária. No processo 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft/Einfuhr- und Vorratsstelle, Recueil 1970, p. 1125), a garantia em questão não consistia na constituição de uma caução assegurando o reembolso de montantes antecipadamente pagos, mas sim na constituição de uma caução assegurando a execução de uma obrigação de exportar, a fim de garantir que os titulares de um certificado de exportação a utilizassem. O Tribunal considerou que a perda da caução, por violação dessa condição, era um meio necessário e apropriado de garantir o cumprimento da obrigação (v. os n.os 8 a 12 do acórdão). Embora o Tribunal tenha salientado, no n. 18 do acórdão, que a perda da caução não podia ser considerada uma sanção penal, é óbvio que a exigência da perda da caução nessas circunstâncias equivale a uma sanção que não se limita à restituição de quaisquer prestações indevidamente recebidas: [v. também o processo 122/78, Buitoni/FORMA, Recueil 1979, p. 677, e 181/84, Man (Sugar)/IBAP, Recueil 1985, p. 2889], nos quais a competência genérica da Comunidade para aplicar estas sanções não foi impugnada. Contudo, como já mencionei, o Governo alemão não contesta, em caso algum, a competência da Comunidade para, no presente caso, instituir a sanção de suplemento, que indubitavelmente excede o simples reembolso das prestações recebidas.

32. Concluo, por conseguinte, que, ao fixar regras para a administração de regimes que concedem ajuda financeira a produtores agrícolas que preencham determinadas condições, a Comunidade pode, em princípio, exigir aos Estados-membros que apliquem a sanção de exclusão aos produtores que tenham cometido graves irregularidades, tais como fraude ou negligência. Assim, em meu entender, o primeiro fundamento de anulação invocado pelo Governo alemão não procede.

33. Os dois outros fundamentos de anulação avançados pelo Governo alemão referem-se mais à competência da Comissão do que à da Comunidade no seu todo. O Governo alemão afirma que, mesmo que o Conselho seja competente para aplicar sanções, não pode delegar essa competência na Comissão. O Governo alemão alega ainda que, mesmo que se pudesse afirmar a existência desse poder de delegação, este não foi exercido no caso das normas em causa. Apreciarei em seguida estas duas afirmações.

Amplitude do poder de delegação do Conselho

34. Nos termos do artigo 145. do Tratado:

"Tendo em vista garantir a realização dos objectivos enunciados no presente Tratado e nas condições nele previstas, o Conselho:

...

- atribui à Comissão, nos actos que adopta, as competências de execução das normas que estabelece. O Conselho pode submeter o exercício dessas competências a certas modalidades. O Conselho pode igualmente reservar-se, em casos específicos, o direito de exercer directamente competências de execução. As modalidades acima referidas devem corresponder aos princípios e normas que o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão e após parecer do Parlamento Europeu, tenha estabelecido previamente."

Em conformidade com esta disposição, o Conselho adoptou a Decisão 87/373/CEE, de 13 de Julho de 1987, que fixa as modalidades de exercício da competência de execução atribuída à Comissão (JO L 197, p. 33), conhecida por "decisão comitologia". Nos termos do artigo 1. desta decisão:

"Exceptuados os casos específicos em que o Conselho se reserva o direito de exercer directamente a competência de execução, o Conselho atribui à Comissão, nos actos que adopta, a competência de execução das regras que estabelece. O Conselho especifica os elementos essenciais dessa competência.

O Conselho pode submeter o exercício dessa competência a modalidades que devem ser conformes aos procedimentos enumerados nos artigos 2. e 3. "

Entre os procedimentos previstos, figura o procedimento II, que corresponde ao processo do comité de gestão utilizado para adoptar as normas impugnadas no presente processo.

35. Por último, ao poder do Conselho de conferir à Comissão todas as competências de execução necessárias, corresponde o dever da Comissão de exercer essas competências, estipuladas no artigo 155. do Tratado:

"A fim de garantir o funcionamento e o desenvolvimento do mercado comum, a Comissão:

...

- exerce a competência que o Conselho lhe atribua para a execução das regras por ele estabelecidas."

36. As disposições do Tratado e da "decisão comitologia" que acabam de ser referidas não implicam que a possibilidade de o Conselho delegar competências de execução na Comissão deva ser interpretada de modo estrito; implicam sim o contrário. Parece existir uma presunção de que quaisquer medidas necessárias para a execução das regras estabelecidas pelo Conselho serão delegadas na Comissão, excepto nos casos específicos em que o Conselho decida ser mais adequado exercer ele próprio as competências de execução. Esta presunção parece ser particularmente válida no domínio da Política Agrícola Comum (v. os acórdãos de 29 de Junho de 1989, Vreugdenhil e outros/Minister van Landbouw en Visserij, n. 16, 22/88, Colect., p. 2049, e de 2 de Maio de 1990, Hopermann, n. 7, C-357/88, Colect., p. I-1669). Note-se que, em todo o caso, o Conselho pode conservar em certa medida o controlo sobre a adopção pela Comissão das medidas de execução, através da selecção de um dos procedimentos previstos na "decisão comitologia", como efectivamente o fez no caso das normas em litígio.

37. Em apoio da sua tese de que o Conselho não pode atribuir à Comissão o poder de aplicar sanções, o Governo alemão invoca essencialmente três argumentos. Em primeiro lugar, observa que, sempre que o Tratado se refere expressamente à aplicação de sanções, menciona o Conselho e não a Comissão: assim, como já vimos, o artigo 87. , n. 2, alínea a), do Tratado convida o Conselho, e não a Comissão, a prever multas e adstrições nas medidas que adopte ao abrigo do artigo 87. , n. 1, e o artigo 172. refere igualmente os "regulamentos adoptados pelo Conselho". Em segundo lugar, o Governo alemão sugere que é mais consentâneo com o princípio do equilíbrio institucional entre as instituições da Comunidade reservar para o Conselho a competência para instituir sanções e fazer uma interpretação restrita das competências de execução da Comissão. A este propósito, o Governo alemão invoca uma analogia entre as relações do Conselho com a Comissão, por um lado, e as relações do poder legislativo com o poder executivo de um Estado, por outro, alegando que apenas o órgão que corresponde ao poder legislativo, nomeadamente o Conselho, deve ser competente para aplicar sanções. Por último, o Governo alemão sugere que não é de modo algum correcto considerar a aplicação de sanções como fazendo parte da execução das regras estabelecidas pelo Conselho, sendo antes uma medida que completa ou aperfeiçoa estas regras.

38. Por outro lado, a Comissão sustenta que a decisão de instituir sanções faz perfeitamente parte da execução das regras estabelecidas pelo Conselho. A Comissão observa que a natureza de quaisquer sanções que venham a ser necessárias depende, entre outros factores, da questão de saber que outras medidas de controlo são possíveis. Por exemplo, quanto mais estritamente puder ser fiscalizado o funcionamento de um regime de ajuda financeira, menos necessário será aplicar sanções para dissuadir violações ou abusos. Apenas a Comissão, quando da sua execução do regime, está em condições de apreciar o tipo e formas de sanções cuja aplicação seja necessária. A Comissão também sugere que a jurisprudência do Tribunal é suficiente para demonstrar que a Comissão é competente para instituir sanções.

39. Conforme já sugeri, os termos do artigos 87. , n. 2, alínea a), e 172. do Tratado, bem como do artigo 79. , n. 3, que se limitam a referir-se do mesmo modo ao poder do Conselho, mas não ao da Comissão, não são directamente relevantes para as normas impugnadas no presente caso, uma vez que estas instituem sanções a aplicar pelas autoridades nacionais em conformidade com os regulamentos da Comissão, e não a aplicar directamente pela Comissão. O teor do artigo 172. , em particular, não é relevante para o presente processo, porque, em todo o caso, o Tribunal não é competente para conhecer das sanções impugnadas. Assim, não me parece que a competência da Comunidade para harmonizar sanções instituídas pela legislação nacional possa ser afectada por normas do Tratado relativas a sanções directamente aplicadas pela Comunidade.

40. Em meu entender, o segundo argumento do Governo alemão também não procede. Mesmo que se aceitasse a analogia constitucional elaborada pelo Governo alemão, deve notar-se que o poder legislativo pode normalmente delegar no poder executivo a competência para aplicar sanções não penais. Em todo o caso, como vimos já, o Tratado atribui expressamente à Comissão a tarefa de executar as regras estabelecidas pelo Conselho. Caso a instituição de sanções possa ser considerada uma parte dessa execução, o exercício desta competência deve ser considerado totalmente compatível com as funções das duas instituições. Por conseguinte, a única questão que deve ser analisada é a de saber se a instituição de sanções adequadas é efectivamente uma parte intrínseca da tarefa da Comissão de execução das regras estabelecidas pelo Conselho, ou se, conforme sugere o Governo alemão, constitui antes um modo de aperfeiçoar ou completar essas regras.

41. Considero que a resposta a esta questão resulta claramente da jurisprudência do Tribunal. No processo 25/70 (Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide/Koester, Recueil 1970, p. 1161), o Tribunal apreciou a validade de medidas adoptadas pela Comissão para execução do Regulamento n. 19 do Conselho, de 4 de Abril de 1962, relativo ao estabelecimento gradual de uma organização comum de mercado no sector dos cereais (JO 1962, p. 933). Este regulamento, conjuntamente com as suas normas de execução, instituía um regime de caução semelhante ao apreciado no processo Internationale Handelsgesellschaft, já referido no n. 31. Assim, o artigo 16. , n. 1, do Regulamento n. 19 sujeitava a importação ou a exportação de determinados produtos à apresentação de um certificado de importação ou de exportação, e o artigo 16. , n. 2, sujeitava a emissão de um certificado de importação à constituição de uma caução. Por último, o artigo 16. , n. 3, estabelecia que "as regras de execução do presente artigo" deviam ser adoptadas pela Comissão segundo o processo do comité de gestão. Em conformidade com esta norma, a Comissão adoptou regras que sujeitavam a emissão do certificado de exportação, e não só do de importação, à constituição de uma caução, e estabeleciam a perda da caução em caso de violação da obrigação de exportar.

42. No processo Koester, o Tribunal afirmou que as regras adoptadas pela Comissão eram abrangidas pelo âmbito da competência de execução delegada pelo artigo 16. , n. 3, do regulamento do Conselho (v. os n.os 17 e 18 do acórdão, a seguir citados no n. 43). Conforme o advogado-geral Alain Dutheillet de Lamothe observou nas suas conclusões, na página 1148:

"... o Conselho continua a poder livremente reservar para si ou confiar à Comissão a adopção de medidas de execução dos regulamentos de base.

O único problema é o de saber se a instituição de um regime de caução constitui realmente uma 'medida de execução' de um regulamento que estabelece a obrigação da obtenção de um certificado de importação ou de exportação.

Creio que sim, pois, uma vez que o Conselho estabeleceu a obrigação do certificado de importação ou de exportação, as condições da emissão do referido certificado constituem apenas... simples modalidades de execução da obrigação, desde que... essas modalidades não imponham aos importadores e exportadores encargos excessivos em relação aos objectivos em função dos quais foi instituído o certificado de importação".

Assim, era indiferente que o artigo 16. , n. 2, do regulamento do Conselho se limitasse a sujeitar unicamente a emissão de um certificado de importação à constituição de uma caução. Conforme o Tribunal observou, esta norma podia ser considerada ela própria como uma execução parcial da regra, estabelecida no artigo 16. , n. 1, que sujeitava quer a exportação quer a importação à apresentação de um certificado. As medidas adoptadas pela Comissão, que estendeu o requisito de constituição de uma caução ao caso dos certificados de exportação, deviam ser consideradas medidas de execução complementares da regra estabelecida no artigo 16. , n. 1 e, por conseguinte, abrangidas pela competência genérica de execução de que a Comissão dispunha nos termos do artigo 16. , n. 3.

43. Na réplica, o Governo alemão afirma que a Comissão não pode invocar o processo Koester, e que o Tribunal, neste caso, apenas reconheceu a competência da Comissão para estender o regime de caução às exportações, visto que o regulamento do Conselho já o estipulava para as importações. É verdade que o artigo 16. , n. 2, do regulamento do Conselho já estipulava parcialmente o regime de caução. Contudo, penso que o ponto essencial, na parte que nos interessa, é que o Tribunal caracterizou quer as normas do Conselho quer as normas da Comissão como medidas de execução da regra estabelecida no artigo 16. , n. 1. Assim, conforme o Tribunal declarou nos n.os 17 e 18 do acórdão:

"Colocado entre estas duas disposições de alcance geral, o n. 2 (do artigo 16. ) constitui uma medida de aplicação especial destinada a implementar uma parte das disposições previstas no n. 1.

...

É, pois, necessário interpretar o artigo 16. como tendo incluído, na remissão para as medidas de aplicação referidas no n. 3, todas as disposições destinadas a completar as medidas parciais estabelecidas no n. 2, segundo o modelo dessa mesma disposição."

É evidente que se as medidas de execução da Comissão tivessem interferido com as medidas de execução parcial já adoptadas pelo Conselho, em vez de as complementar, a Comissão não teria validamente exercido as suas competências de execução. Contudo, isso sucederia não porque a instituição de um regime de caução sai do âmbito da execução de um regime de certificados de exportação, mas sim porque as medidas de execução adoptadas pela Comissão devem ser sempre compatíveis com as normas que executam e com todas as restantes regras estabelecidas pelo Conselho.

44. Por conseguinte, no processo 22/88, Vreugdenhil e outros/Minister van Landbouw en Visserij, já referido no n. 36, e que também é invocado pelo Governo alemão, o Tribunal considerou que a Comissão tinha excedido a sua competência na execução do Regulamento (CEE) n. 754/76 do Conselho, de 25 de Março de 1976, relativo ao tratamento pautal aplicável às mercadorias de retorno ao território aduaneiro da Comunidade (JO L 89, p. 1; EE 02 F3 p. 52). Com vista a lutar contra a fraude, a Comissão tinha estabelecido que as mercadorias objecto de intervenção fossem excluídas do regime do retorno de mercadorias. Contudo, o Tribunal considerou que as medidas da Comissão eram incompatíveis com o artigo 2. , n. 1, do regulamento do Conselho, cujo âmbito a Comissão não estava habilitada a alterar (ver o n. 20 do acórdão). Além disso, a Comissão também não podia invocar a sua competência de execução resultante dos regulamentos de base relativos à organização comum dos mercados agrícolas, porque, neste caso, as medidas adoptadas eram incompatíveis com as regras estabelecidas pelo Conselho num domínio diferente, as quais a Comissão não estava habilitada a alterar (ver os n.os 21 a 25 do acórdão). Assim, ao contrário da tese do Governo alemão, o processo Vreugdenhil não demonstra que as medidas destinadas a combater a fraude não fazem parte do âmbito da competência da Comissão para executar as regras estabelecidas pelo Conselho, mas tão-só que essas competências não devem ser exercidas de modo incompatível com as restantes regras estabelecidas pelo Conselho. Com efeito, o Tribunal afirmou claramente que a aplicação de sanções para assegurar o cumprimento de um regulamento comunitário não alarga, por si só, o âmbito desse regulamento (v. o acórdão de 10 de Julho de 1990, Hanse, n. 11, C-326/88, Colect., p. I-2911).

45. Em meu entender, a jurisprudência do Tribunal demonstra, portanto, que a delegação de competências de execução na Comissão pode incluir o poder de instituir sanções em caso de violação de obrigações comunitárias e que, com efeito, a Comissão tem, em princípio, o direito de exercer as suas competências de execução através da instituição dessas sanções. Conforme resulta do exemplo da perda de uma caução por violação da obrigação de exportar, as sanções aplicadas podem exceder a restituição das prestações indevidamente recebidas. A este respeito, não há qualquer razão para distinguir o caso da perda de uma caução constituída antes do vencimento de uma obrigação e o da aplicação de uma sanção após o incumprimento da obrigação. O regime de caução pode ser considerado uma simples medida destinada a garantir que as autoridades poderão executar facilmente quaisquer sanções que venham a ser devidas, bem como o equivalente, noutros aspectos, a um regime de multas aplicadas a posteriori (v. o processo Koester, já referido no n. 41, n.os 26 e 27 do acórdão). Decerto, este regime não é normalmente adequado quando a sanção apenas seja devida uma vez provada a negligência ou fraude. Contudo, como vimos já, ainda que as violações que são punidas envolvam graves irregularidades, a sanção não tem de ser considerada de carácter penal.

46. Por conseguinte, na minha opinião, não há dúvida de que o Conselho pode delegar na Comissão a competência para instituir as sanções não penais necessárias para a correcta execução de um regulamento do Conselho. Por isso, a questão que falta apreciar é a de saber se essa delegação ocorreu efectivamente no caso das normas impugnadas no presente processo.

Delegação do poder de instituir sanções

47. Recorde-se que, no presente caso, foram delegadas na Comissão competências de execução em termos muito genéricos. Assim, o artigo 5. , n. 9, do Regulamento n. 3013/89 do Conselho estabelece que a Comissão "adoptará as regras de execução do presente artigo e, nomeadamente, as relativas à apresentação dos pedidos de prémio e respectivo pagamento", e o artigo 12. do Regulamento n. 768/89 do Conselho estabelece que "as regras de execução do presente regulamento..., serão adoptadas de acordo com o processo previsto no artigo 13. " (ver o n. 3, supra). Contudo, de acordo com o Governo alemão, estes termos não são adequados para conferir o poder de aplicar sanções, uma vez que as competências de execução da Comissão devem ser restritivamente interpretadas, pelo menos no que diz respeito às sanções. Além disso, no entender do Governo alemão, a exigência, no artigo 1. da "decisão comitologia", já referida no n. 34, de que "o Conselho especifica os elementos essenciais" da competência que delega na Comissão, significa que o poder de aplicar sanções deve ser expressamente delegado, não resultando de uma competência de execução genérica. Visto que a aplicação de sanções é uma matéria que afecta os direitos fundamentais dos indivíduos, no entender do Governo alemão, é igualmente necessário que o Conselho especifique a natureza, e a medida máxima, de quaisquer sanções que possam ser aplicadas.

48. Por outro lado, a Comissão alega que as suas competências de execução devem ser interpretadas de forma lata. Embora, em conformidade com o artigo 1. da "decisão comitologia", o Conselho possa limitar a amplitude das competências que delega na Comissão, isso não sucedeu no presente caso. Por conseguinte, no entender da Comissão, as disposições impugnadas são abrangidas pelo âmbito das competências que o Conselho delegou na Comissão.

49. Conforme já vimos, a jurisprudência do Tribunal, em especial o processo Koester, demonstra que uma competência genérica para adoptar regras pormenorizadas de execução de um regulamento do Conselho é susceptível de incluir a aplicação de sanções que sejam necessárias para garantir a eficácia das normas estabelecidas (v. os n.os 41 a 45, supra). O Governo alemão não afirmou que as sanções impugnadas no presente processo sejam desnecessárias ou inadequadas com vista a assegurar o funcionamento eficaz dos regimes de ajuda financeira em questão; tão-pouco alegou que a imposição dessas sanções é incompatível com quaisquer outras regras estabelecidas pelo Conselho. Por conseguinte, em meu entender, com base nos princípios existentes, as normas impugnadas fazem parte das competências de execução alargadas conferidas à Comissão pelos Regulamentos n. 768/89 e n. 3013/89 do Conselho.

50. Esta conclusão não é afectada, a meu ver, pelo artigo 1. da "decisão comitologia". Conforme resulta do seu segundo considerando, a decisão tem por objectivo limitar os tipos de modalidades a que o Conselho pode sujeitar o exercício da competência de execução que delega na Comissão. Contudo, não se faz qualquer indicação, nos considerandos da decisão, de que a faculdade do Conselho de delegar competência de execução deva estar sujeita a quaisquer outras limitações. Por conseguinte, o artigo 1. da decisão não deve ser interpretado no sentido de que limita a faculdade de o Conselho delegar competência de execução genérica na Comissão. A faculdade de o Conselho atribuir esta competência é de especial importância no domínio da Política Agrícola Comum, onde é necessário que a Comissão disponha de competência de execução alargada.

51. Deve observar-se que, em todo o caso, o Conselho não está impedido de salvaguardar as suas próprias competências, quer reservando-se o direito de exercer ele próprio a competência de execução, quer optando por um processo de comité que entenda adequado. Além disso, o Conselho pode impor as limitações que entenda adequadas à competência da Comissão através da especificação dos elementos essenciais da competência delegada. Por conseguinte, entendo que a gama de opções de que o Conselho dispõe é suficiente para salvaguardar o equilíbrio entre as duas instituições.

52. Por último, também não me parece que o argumento do Governo alemão baseado nos direitos fundamentais tenha a mínima substância. O facto de o exercício abusivo da competência poder levar à violação de direitos fundamentais não constitui uma objecção à existência dessa competência. Com efeito, à semelhança da execução de normas comunitárias por parte das autoridades nacionais, o exercício pela Comissão da sua competência em casos específicos está sempre sujeito à protecção jurisdicional dos direitos dos indivíduos, em conformidade com os princípios gerais de direito comunitário.

Conclusão

53. Por conseguinte, considero que o Tribunal deve:

1) negar provimento ao recurso;

2) condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.

(*) Língua original: inglês.