Processo T‑423/07

Ryanair Ltd

contra

Comissão Europeia

«Auxílios de Estado – Concorrência – Abuso de posição dominante – Sector aéreo – Utilização exclusiva do Terminal 2 do Aeroporto de Munique – Acção por omissão – Tomada de posição da Comissão – Não conhecimento do mérito – Obrigação de agir – Inexistência»

Sumário do acórdão

1. Acção por omissão – Eliminação da omissão após a propositura da acção – Desaparecimento do objecto da acção – Não conhecimento do mérito

(Artigos 232.° CE e 233.° CE)

2. Acção por omissão – Pessoas singulares ou colectivas – Denúncia de uma violação das regras da concorrência uma violação das regras da concorrência –Notificação da Comissão – Requisitos

(Artigos 81.° CE, 82.° CE e 232.° CE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 7.°; Regulamento n.° 773/2004 da Comissão, sexto e sétimo considerandos, e artigo 5.°, n.° 1)

1. A via processual prevista no artigo 232.° CE, que prossegue objectivos distintos da prevista no artigo 226.° CE, baseia‑se na ideia de que a inacção ilegal da instituição demandada permite recorrer ao Tribunal de Justiça a fim de que este declare que a omissão é contrária ao Tratado, se a instituição em causa não tiver obviado a essa omissão. Essa declaração impõe à instituição demandada, nos termos do artigo 233.° CE, o dever de tomar as medidas que a execução do acórdão do Tribunal de Justiça implica, sem prejuízo das acções com base em responsabilidade extracontratual eventualmente decorrente dessa mesma declaração.

Quando o acto cuja omissão é objecto do litígio tiver sido adoptado após a propositura da acção, mas antes da prolação do acórdão, a declaração pelo Tribunal de Justiça da ilegalidade da abstenção inicial deixa de poder conduzir às consequências previstas no artigo 233.° CE. Daí resulta que, nesse caso, tal como no caso de a instituição demandada ter respondido ao convite para agir no prazo de dois meses, o objecto da acção desaparece, pelo que deixa de haver lugar a decisão. A circunstância de que esta tomada de posição da instituição não satisfaça a demandante é, para este efeito, indiferente, porque o artigo 232.° CE visa a omissão por abstenção de decidir ou de tomar posição e não a adopção de acto diferente daquele que essa parte teria desejado ou considerado necessário.

(cf. n.° 26)

2. Para apreciar se a Comissão também se absteve ilegalmente de agir quanto ao alegado abuso de posição dominante, importa examinar se, à data do requerimento na acepção do artigo 232.° CE, impendia sobre a Comissão uma obrigação de agir.

Quando é submetida uma denúncia à Comissão em conformidade com as disposições dos Regulamentos n.os 1/2003 relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.° [CE] e 82.° [CE], e 773/2004 relativo à instrução de processos pela Comissão para efeitos dos artigos 81.° [CE] e 82.° [CE], relativamente à violação desses artigos, esta instituição deve examinar atentamente os elementos de facto e de direito trazidos ao seu conhecimento pelo autor da denúncia para decidir, num prazo razoável, se deve dar início ao procedimento de declaração de infracção ou rejeitar a denúncia sem iniciar o procedimento ou proceder ao seu arquivamento. Se a Comissão decidir que o exame de uma denúncia, nos termos do artigo 82.° CE, é injustificado ou supérfluo, deve informar a demandante da sua decisão, expondo os seus fundamentos, de forma a permitir o controlo da legalidade dessa decisão.

Contudo, nos termos dos considerandos 6 e 7 do Regulamento n.° 773/2004, para poder ser qualificada como denúncia de uma violação das regras da concorrência previstas nos artigos 81.° CE e 82.° CE, uma denúncia deve obrigatoriamente ser conforme com o artigo 5.° do Regulamento n.° 773/2004, relativo à admissibilidade das denúncias, que prevê expressamente, por um lado, que as pessoas singulares ou colectivas devem demonstrar um interesse legítimo para poderem apresentar uma denúncia nos termos do artigo 7.° do Regulamento n.° 1/2003 e, por outro, que a denúncia deve conter as informações exigidas no formulário C, tal como consta do anexo ao Regulamento n.° 773/2004.

(cf. n.os 52‑53, 55)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)

19 de Maio de 2011( )

«Auxílios de Estado – Concorrência – Abuso de posição dominante – Sector aéreo – Utilização exclusiva do Terminal 2 do Aeroporto de Munique – Acção por omissão – Tomada de posição da Comissão – Não conhecimento do mérito – Obrigação de agir – Inexistência»

No processo T‑423/07,

Ryanair Ltd, com sede em Dublim (Irlanda), representada por E. Vahida, advogado,

demandante,

contra

Comissão Europeia, representada por L. Flynn, S. Noë e E. Righini, na qualidade de agentes,

demandada,

que tem por objecto um pedido destinado a declarar verificada uma omissão da Comissão, na medida em que esta se absteve ilegalmente de tomar posição sobre a denúncia da recorrente relativa, por um lado, a um auxílio alegadamente concedido pela República Federal da Alemanha à Lufthansa e aos seus parceiros na Star Alliance, sob a forma da utilização exclusiva do Terminal 2 do Aeroporto de Munique (Alemanha) e, por outro, a um alegado abuso de posição dominante por parte do Aeroporto de Munique,

O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção),

composto por: S. Papasavvas, presidente, V. Vadapalas (relator) e K. O’Higgins, juízes,

secretário: N. Rosner, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 9 de Dezembro de 2010,

profere o presente

Acórdão

Quadro jurídico

1 O artigo 10.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 659/1999 do Conselho de 22 de Março de 1999 que estabelece as regras de execução do artigo [88.º CE] (JO L 83, p. 1), tem a seguinte redacção:

«Quando a Comissão dispuser de informações relativas a um auxílio alegadamente ilegal, qualquer que seja a fonte, examiná-las-á imediatamente.»

2 O artigo 20.º, n.º 2, do Regulamento n.º 659/1999 enuncia:

«Qualquer parte interessada pode informar a Comissão sobre qualquer alegado auxílio ilegal e qualquer utilização abusiva de um auxílio. Quando a Comissão considerar que, com base nas informações de que dispõe, não há motivos suficientes para analisar o caso, informará a parte interessada desse facto. Quando a Comissão tomar uma decisão sobre um caso que diga respeito às informações fornecidas, enviará cópia dessa decisão à parte interessada.»

3 O artigo 7.º do Regulamento (CE) n.º 1/2003 do Conselho, de 16 de Dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.° [CE] e 82.°[CE] (JO 2003, L 1, p. 1) tem a seguinte redacção:

«1. Se, na sequência de uma denúncia ou oficiosamente, a Comissão verificar uma infracção ao disposto nos artigos 81.º [CE] ou 82.º [CE], pode, mediante decisão, obrigar as empresas e associações de empresas em causa a porem termo a essa infracção. Para o efeito, a Comissão pode impor-lhes soluções de conduta ou de carácter estrutural proporcionadas à infracção cometida e necessárias para pôr efectivamente termo à infracção. As soluções de carácter estrutural só podem ser impostas quando não houver qualquer solução de conduta igualmente eficaz ou quando qualquer solução de conduta igualmente eficaz for mais onerosa para a empresa do que a solução de carácter estrutural. Quando exista um interesse legítimo, a Comissão pode também declarar verificada a existência de uma infracção que já tenha cessado.

2. Estão habilitados a apresentar uma denúncia na acepção do n.º 1 as pessoas singulares ou colectivas que invoquem um interesse legítimo, bem como os Estados-Membros.»

4 O considerando 6 do Regulamento (CE) n.° 773/2004 da Comissão, de 7 de Abril de 2004, relativo à instrução de processos pela Comissão para efeitos dos artigos 81.°[CE] e 82.° [CE] (JO L 123, p. 18), enuncia:

«Para ser admissível nos termos do artigo 7.º do Regulamento […] n.º 1/2003, uma denúncia deve incluir determinadas informações especificadas.»

5 O considerando 7 do Regulamento n.º 773/2004 dispõe:

«A fim de facilitar aos autores das denúncias a apresentação à Comissão dos factos necessários, deve ser elaborado um formulário. A apresentação das informações discriminadas nesse formulário constitui um requisito para que a denúncia seja tratada como tal nos termos do artigo 7.º do Regulamento […] n.º 1/2003.»

6 O artigo 5.º, n.º 1, do Regulamento n.º 773/2004 tem a seguinte redacção:

«As pessoas singulares e colectivas devem demonstrar um interesse legítimo para poderem apresentar uma denúncia nos termos do artigo 7.º do Regulamento […] n.º 1/2003.

As denúncias apresentadas devem conter as informações exigidas no formulário C, tal como consta do anexo. A Comissão pode prescindir de parte destas informações, incluindo documentos, exigidas no formulário C.»

7 O n.º 3 do formulário C, que consta do anexo do Regulamento n.º 773/2004, enuncia:

«Apresente pormenorizadamente os factos que, na sua opinião, consubstanciam uma infracção aos artigos 81.º [CE] ou 82.º [CE]. Indique, em especial, a natureza dos produtos (bens ou serviços) afectados pelas alegadas infracções e explique, sempre que necessário, as relações comerciais respeitantes a esses produtos. Forneça todos os dados de que disponha sobre acordos ou práticas das empresas ou associações de empresas relacionadas com a presente denúncia. Indique, o mais pormenorizadamente possível, as posições de mercado relativas das empresas que são objecto da denúncia.»

8 O n.º 6 do formulário C que consta do anexo do Regulamento n.º 773/2004, prevê:

«Explique qual a solução ou acção que pretende como resultado do processo iniciado pela Comissão.»

9 O n.º 8 do formulário C que consta do anexo do Regulamento n.º 773/2004, tem a seguinte redacção:

«Forneça informações completas sobre qualquer diligência da sua parte, relativa ao mesmo objecto ou a objecto relacionado, junto de outra autoridade responsável em matéria de concorrência e/ou sobre uma eventual acção interposta junto de um tribunal nacional. Se for o caso, forneça os elementos completos sobre a autoridade administrativa ou judicial a quem se dirigiu e as alegações apresentadas a essa autoridade.»

Factos na origem do litígio

10 Em 3 de Novembro de 2005, a demandante Ryanair Ltd, enviou uma carta à Comissão das Comunidades Europeias que tinha por objecto uma «denúncia contra o Aeroporto de Munique em razão de um auxílio de Estado à Lufthansa».

11 Nessa denúncia a demandante participou o facto de a Lufthansa e os seus parceiros na Star Alliance (a seguir «parceiros na Star Alliance») disporem da utilização exclusiva do Terminal 2 do Aeroporto da Munique (Alemanha). Alegava que esta utilização exclusiva tinha sido «concedida com um custo de 1,5 mil milhões de euros», tendo originado «perdas financeiras para o aeroporto de mais de 100 milhões de euros nos dois últimos anos». Segundo a demandante, esta situação constituía um abuso de posição dominante, na medida em que o acesso ao terminal em causa lhe era recusado. Significava, além disso, que as autoridades alemãs tinham concedido auxílios de Estado significativos à Lufthansa. A denúncia mencionava que este «abuso manifesto» das regras comunitárias em matéria de auxílios de Estado era também contrário às orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais recentemente publicadas pela Comissão. Consequentemente, a demandante pedia à Comissão para examinar «a grave distorção da concorrência» resultante dos benefícios concedidos à Lufthansa pelo Aeroporto de Munique e pela República Federal da Alemanha. Era também referido na denúncia que seria enviada uma cópia à Direcção Geral (DG) «Concorrência» da Comissão, à qual seria pedido para examinar o abuso de posição dominante do Aeroporto de Munique que consistia no facto de este impedir a demandante de operar a partir do Terminal 2 desse aeroporto. Por último, a demandante pedia que a DG «Transportes e energia» da Comissão obrigasse a Lufthansa a reembolsar os montantes significativos de auxílios de Estado que tinha recebido.

12 Por carta de 10 de Novembro de 2005, a Comissão confirmou ter recebido a denúncia, e ter procedido ao seu registo em 4 de Novembro de 2005. A Comissão referia que, em conformidade com o procedimento de investigação das denúncias de um auxílio de Estado, os seus serviços escreveriam às autoridades alemãs para pedir esclarecimentos sobre o auxílio, alegadamente concedido.

13 Por carta de 23 de Janeiro de 2007, a demandante recordou à Comissão que já tinham decorrido 14 meses desde que esta tinha acusado a recepção da sua denúncia de auxílio de Estado à Lufthansa e que lhe teria sido possível obter, nesse período, as informações necessárias por parte das autoridades alemãs para iniciar um inquérito oficial.

14 Não tendo obtido resposta à sua denúncia, a demandante enviou um requerimento para agir à Comissão, em 31 de Julho de 2007, pela qual a convidava formalmente a agir nos termos do artigo 232.º CE (a seguir «requerimento»).

15 No seu requerimento, a recorrente convidou a Comissão a aplicar os procedimentos previstos nos Regulamentos n.º 659/1999, n.º 1/2003 e n.º 773/2004.

16 Em particular, a recorrente convidou a Comissão:

– em primeiro lugar, a ordenar à República Federal da Alemanha que suspenda o auxílio de Estado em causa, pelo menos até a Comissão adoptar uma decisão nos termos do artigo 11.º, n.º 1, do Regulamento n.º 659/1999, em segundo lugar, a adoptar uma decisão formal no âmbito do exame preliminar da concessão do auxílio de Estado impugnado na sua denúncia, por um lado, nos termos do artigo 4.º, n.os 2, 3 ou 4, do Regulamento n.º 659/1999 e, por outro, nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do mesmo regulamento e, em terceiro lugar, a mantê‑la informada das decisões tomadas, em conformidade com o artigo 20.º, n.º 2, do Regulamento n.º 659/1999;

– a ordenar a suspensão do comportamento anticoncorrencial impugnado na sua denúncia, como medida provisória, nos termos do artigo 8.º do Regulamento n.º 1/2003 e a dar início a um procedimento com vista à adopção de uma decisão em conformidade com o capítulo III do Regulamento n.º 1/2003 relativa ao referido comportamento anticoncorrencial ou a informá‑la dos motivos pelos quais a denúncia devia ser rejeitada nos termos do artigo 7.º do regulamento n.º 773/2004.

17 Por carta de 2 de Agosto de 2007, a Comissão acusou a recepção do requerimento e informou que este tinha sido atribuído à DG «Transportes e Energia».

Tramitação do processo e pedidos das partes

18 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de Novembro de 2007, a demandante intentou a presente acção.

19 A demandante conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

– declarar, em conformidade com o artigo 232.º CE, que a Comissão se absteve ilegalmente de tomar posição sobre a denúncia apresentada a 3 de Novembro de 2005, embora tenha sido formalmente convidada a fazê‑lo;

– condenar a Comissão na totalidade das despesas, incluindo as efectuadas pela demandante no processo, ainda que, depois de intentada a acção, a Comissão tome medidas que, na opinião do Tribunal Geral, deixem a referida acção sem objecto, ou o Tribunal Geral declare a acção inadmissível;

– tomar todas as medidas que o Tribunal Geral considere adequadas.

20 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

– julgar a acção improcedente;

– condenar a demandante nas despesas.

21 Por carta de 14 de Abril de 2008 (a seguir «carta de 14 de Abril de 2008»), a demandante solicitou ao Tribunal Geral a adopção de medidas de organização do processo para a apresentação de determinados documentos referidos pela Comissão na sua contestação.

22 Nas suas observações sobre a carta de 14 de Abril de 2008, apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral a 30 de Abril de 2008, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral indeferir o pedido de medidas de organização do processo.

23 Por carta de 16 de Janeiro de 2009 (a seguir «carta de 16 de Janeiro de 2009»), a Comissão entregou ao Tribunal Geral cópia da Decisão de 23 de Julho de 2008 de dar início, nos termos do artigo 88.º, n.º 2, CE, ao procedimento formal de investigação C 38/08 (ex NN 53/07), Alemanha – Medidas a favor do Terminal 2 do Aeroporto de Munique (a seguir «decisão de 23 de Julho de 2008 »). Nesta carta, a Comissão alega que, na sequência da decisão de 23 de Julho de 2008, a presente acção por omissão ficara sem objecto. Além disso, exprimiu o desejo de que a demandante apresentasse ao Tribunal Geral a sua desistência e solicitou ao Tribunal Geral, em conformidade com o artigo 113.º do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, que não conhecesse do mérito da causa, na hipótese de a demandante não desistir.

24 Nas suas observações sobre a carta de 16 Janeiro de 2009, apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de Fevereiro de 2009, a demandante declarou não querer desistir da acção na medida em que a Comissão se absteve de agir relativamente a determinados pontos referidos na denúncia, em especial, em relação aos parceiros na Star Alliance, e que a decisão de dar início a um procedimento formal não equivalia de forma alguma à definição pela Comissão da sua posição sobre a denúncia apresentada relativamente ao abuso de posição dominante. Consequentemente, a demandante conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:

– julgar improcedentes todos os pedidos da Comissão constantes da carta de 16 de Janeiro de 2009;

– declarar que a Comissão incorreu em omissão por não ter dado seguimento à sua denúncia do abuso de posição dominante no caso de o Tribunal Geral não poder declarar que a Comissão incorreu em omissão por não ter dado seguimento à sua denúncia da concessão de um auxílio ilícito;

– condenar a Comissão nas despesas.

Questão de direito

Quanto ao pedido de declaração de omissão relativamente ao alegado auxílio de Estado à Lufthansa e aos seus parceiros na Star Alliance

25 A título preliminar, deve recordar‑se que, a fim de decidir sobre a procedência do pedido de declaração de omissão, há que verificar se, quando foi enviado o requerimento à Comissão, na acepção do artigo 232.° CE, impendia sobre a instituição a obrigação de agir (despachos do Tribunal Geral de 13 de Novembro de 1995, Dumez/Comissão, T‑126/95, Colect., p. II-2863, n.° 44, de 6 de Julho de 1998, Goldstein/Comissão, T‑286/97, Colect., p. II‑2629, n.° 24, e acórdão do Tribunal Geral de 15 de Setembro de 1998, Gestevisión Telecinco/Comissão, T‑95/96, Colect., p. II‑3407, n.º 71).

26 Além disso, importa recordar que, segundo jurisprudência assente, a via processual prevista no artigo 232.° CE, que prossegue objectivos distintos da prevista no artigo 226.° CE (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Abril de 2002, Comissão/Grécia, C‑154/00, Colect., p. I‑3879, n.° 28), baseia‑se na ideia de que a inacção ilegal da instituição demandada permite recorrer ao Tribunal de Justiça a fim de que este declare que a omissão é contrária ao Tratado, se a instituição em causa não tiver obviado a essa omissão. Essa declaração impõe à instituição demandada, nos termos do artigo 233.° CE, o dever de tomar as medidas que a execução do acórdão do Tribunal de Justiça implica, sem prejuízo das acções com base em responsabilidade extracontratual eventualmente decorrente dessa mesma declaração. Quando o acto cuja omissão é objecto do litígio tiver sido adoptado após a propositura da acção, mas antes da prolação do acórdão, a declaração pelo Tribunal de Justiça da ilegalidade da abstenção inicial deixa de poder conduzir às consequências previstas no artigo 233.° CE. Daí resulta que, nesse caso, tal como no caso de a instituição demandada ter respondido ao convite para agir no prazo de dois meses, o objecto da acção desaparece, pelo que deixa de haver lugar a decisão (v. despacho do Tribunal de Justiça de 13 de Dezembro de 2000, Sodima/Comissão, C‑44/00 P, Colect., p. II‑11231, n.° 83, e jurisprudência referida, e acórdão do Tribunal Geral de 19 de Fevereiro de 2004, SIC/Comissão, T‑297/01 e T‑298/01, Colect., p. II‑743, n.º 31). A circunstância de que esta tomada de posição da instituição não satisfaça a demandante é, para este efeito, indiferente, porque o artigo 232.° CE visa a omissão por abstenção de decidir ou de tomar posição e não a adopção de acto diferente daquele que essa parte teria desejado ou considerado necessário (v. despacho Sodima/Comissão, já referido, n.° 83, e jurisprudência referida).

27 É à luz destas considerações que o Tribunal Geral se deve pronunciar sobre o pedido de declaração de omissão relativamente ao alegado auxílio de Estado à Lufthansa e aos seus parceiros na Star Alliance.

28 A demandante alega que a omissão da Comissão reside no facto de, na sequência dos contactos com as autoridades alemãs, não ter claramente tomado nenhuma medida e, em especial, não ter adoptado uma decisão declarando ou que a medida estatal não constituía um auxílio na acepção do artigo 87.º, n.º 1, CE, ou que essa medida devia ser qualificada como auxílio na acepção do artigo 87.º, n.º 1, CE, mas que era compatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.º, n.os 2 e 3 CE, ou que devia ser dado início ao procedimento previsto no artigo 88.º, n.º 2, CE. Por conseguinte, a Comissão absteve‑se ilegalmente de agir relativamente à sua denúncia de um alegado auxílio de Estado à Lufthansa e aos seus parceiros na Star Alliance.

29 Por seu turno, a Comissão sustenta que o pedido de declaração de omissão relativamente ao alegado auxílio de Estado é improcedente e, em qualquer caso, atendendo à adopção da decisão de 23 de Julho de 2008, a presente acção ficou sem objecto.

30 Ora, sem que seja necessário verificar se, à data do requerimento na acepção do artigo 232.º CE, impendia uma obrigação de agir sobre a Comissão, é pacífico que, pela decisão de 23 de Julho de 2008, a Comissão deu início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.º, n.º 2, CE, quanto ao alegado auxílio de Estado à Lufthansa.

31 Daqui decorre que a Comissão, ao adoptar uma das decisões referidas no requerimento, tomou validamente posição, na acepção do artigo 232.º CE, sobre o convite para agir da demandante a este respeito.

32 Por conseguinte, se a demandante tinha um interesse legítimo em intentar a presente acção, esta ficou sem objecto na medida em que se destina a declarar a omissão ilegal da Comissão de tomar posição sobre a parte da denúncia da demandante relativa ao alegado auxílio de Estado à Lufthansa.

33 Consequentemente, já não há que não há que conhecer do mérito do pedido de declaração de omissão relativamente ao alegado auxílio de Estado à Lufthansa.

34 Quanto ao pedido de declaração de omissão relativamente ao alegado auxílio de Estado aos parceiros na Star Alliance, a demandante sustenta que, apesar da adopção da decisão de 23 de Julho de 2008, há ainda que decidir quanto ao mérito sobre esta parte da acção.

35 A este respeito, deve observar‑se que a decisão de 23 de Julho de 2008 não pode ser considerada uma tomada de posição da Comissão sobre o alegado auxílio de Estado aos parceiros na Star Alliance, dado que esta decisão só versa sobre o alegado auxílio de Estado à Lufthansa. Nestas condições, há que considerar que é com razão que a demandante alega que há que decidir quanto a esta parte da acção e determinar se a Comissão se absteve ilegalmente de agir em relação a este ponto.

36 Assim como foi recordado no n.º 25 supra, para decidir sobre a procedência do pedido de declaração de omissão, há que verificar se, à data do requerimento na acepção do artigo 232.º CE, impendia sobre a Comissão uma obrigação de agir.

37 No domínio dos auxílios de Estado, as situações em que a Comissão está obrigada a agir quanto aos auxílios ilegais estão previstas no Regulamento n.º 659/1999. Por força do artigo 10.º, n.º 1, deste regulamento «[q]uando a Comissão dispuser de informações relativas a um auxílio alegadamente ilegal, qualquer que seja a fonte, examiná‑las‑á imediatamente». Ao abrigo do artigo 20.º, n.º 2, do mesmo regulamento, «[q]ualquer parte interessada pode informar a Comissão sobre qualquer alegado auxílio ilegal e qualquer utilização abusiva de um auxílio». Nos termos desta mesma disposição, «[q]uando a Comissão considerar que, com base nas informações de que dispõe, não há motivos suficientes para analisar o caso, informará a parte interessada desse facto».

38 Deve, portanto, verificar‑se se a denúncia contestava um auxílio alegadamente ilegal aos parceiros na Star Alliance.

39 No caso em apreço, há que concluir que, na realidade, a demandante se limitou a denunciar um auxílio de Estado à Lufthansa e não aos parceiros na Star Alliance. Com efeito, com resulta da denúncia, cujo título era «denúncia contra o Aeroporto de Munique em razão de um auxílio de Estado à Lufthansa», a demandante precisava que a utilização exclusiva do Terminal 2 do Aeroporto de Munique pela Lufthansa e os seus parceiros na Star Alliance significava que as autoridades alemãs concediam auxílios de Estado significativos à Lufthansa. A demandante pedia também à Comissão para examinar «a grave distorção da concorrência» resultante dos benefícios concedidos à Lufthansa pelo Aeroporto de Munique e pela República Federal da Alemanha. Por último, a demandante pedia que a DG «Transportes e energia» obrigasse a Lufthansa a reembolsar os montantes significativos de auxílios de Estado que tinha recebido. Não resulta de forma alguma da redacção da denúncia que a demandante tenha identificado os parceiros na Star Alliance como tendo sido os beneficiários de um auxílio de Estado. Por outro lado, importa salientar que na carta de advertência de 23 Janeiro de 2007, anexa à réplica, a única beneficiária do alegado auxílio de Estado era também a Lufthansa.

40 Consequentemente, há que considerar que, à data do requerimento, na acepção do artigo 232.º CE, não impendia sobre a Comissão nenhuma obrigação de agir quanto a um alegado auxílio de Estado aos parceiros na Star Alliance, de modo que, segundo a jurisprudência referida no n.º 25 supra, não pode ser acusada de qualquer omissão.

41 Daqui resulta que o pedido de declaração de omissão relativamente ao alegado auxílio de Estado aos parceiros na Star Alliance deve ser julgado improcedente sem que seja necessário adoptar as medidas de organização do processo solicitadas pela demandante.

Quanto ao pedido de declaração de omissão relativamente ao alegado abuso de posição dominante

Argumentos das partes

42 A demandante alega que, quando é submetida à Comissão uma denúncia, em conformidade com as disposições dos Regulamentos n.os 1/2003 e 773/2004, esta instituição deve examinar atentamente os elementos de facto e de direito trazidos ao seu conhecimento pelo autor da denúncia para decidir, num prazo razoável, se deve dar início ao procedimento de declaração de infracção ou rejeitar a denúncia sem iniciar o procedimento ou proceder ao seu arquivamento. Acrescenta que, se a Comissão decidir que o exame de uma denúncia, nos termos do artigo 82.º CE, é injustificado ou supérfluo, deve informá‑la da sua decisão, expondo os seus fundamentos, de forma a permitir o controlo da legalidade dessa decisão.

43 Na sua opinião, na medida em que a sua denúncia também era dirigida contra uma infracção ao direito da concorrência, a Comissão tinha a obrigação de agir num prazo razoável.

44 Ora, por um lado, a Comissão não lhe comunicou no prazo de quatro meses, em conformidade com o ponto 61 da Comunicação da Comissão relativa ao tratamento de denúncias pela Comissão nos termos dos artigos 81.º [CE] e 82.º [CE] (JO 2004 C 101, p. 65), se tencionava investigar o caso. Por outro, não tomou nenhuma das decisões que devia tomar depois da recepção da denúncia, a saber, a decisão de dar início ao procedimento com vista a declarar uma infracção ao artigo 82.º CE, ou a decisão que rejeita a denúncia depois da informação do autor da denúncia nos termos do artigo 7.º do Regulamento n.º 773/2004, ou ainda a decisão devidamente fundamentada de não investigar a denúncia por falta de interesse comunitário. Por conseguinte, a demandante considera que a omissão da Comissão deve ser declarada.

45 Além disso, na réplica a demandante salientou que não tinha podido utilizar o formulário C tal como consta do anexo do Regulamento n.º 773/2004, dado que a sua denúncia conjugava uma denúncia contra um auxílio de Estado com uma denúncia por abuso de posição dominante e que a Comissão não tinha previsto nenhum formulário para as denúncias mistas. Acrescentou, por outro lado, que, uma vez que o artigo 5.º, n.º 1, do Regulamento n.º 773/2004 se limita a referir que as «denúncias devem conter as informações exigidas no formulário C, tal como consta do anexo», esta disposição obrigava apenas a fornecer informações tendo o autor da denúncia liberdade para escolher a forma e a ordem em que eram fornecidas. Ora, na opinião da demandante, a sua denúncia era válida, uma vez que as informações exigidas no formulário C figuravam na denúncia, ou eram já do conhecimento da Comissão, ou estavam indisponíveis.

46 A Comissão alega que a denúncia se referia principalmente à concessão de um auxílio de Estado ilegal, que esta carta foi dirigida aos seus serviços responsáveis pelos auxílios de Estado no sector dos transportes e que o seu título era «denúncia contra o Aeroporto de Munique em razão de um auxílio de Estado à Lufthansa». A Comissão não contesta o facto de a demandante também ter defendido na sua carta que o Aeroporto de Munique abusou da sua posição dominante, nem que uma cópia desta carta ia ser enviada à DG «Concorrência», isto é, ao seu serviço responsável pelo exame das infracções aos artigos 81.º CE e 82.º CE. Considera, contudo, que os argumentos sobre o abuso de posição dominante revestiam manifestamente uma importância acessória e que, em qualquer caso, não estavam suficientemente demonstrados. Com efeito, a demandante limitou‑se a afirmar que a Lufthansa e os parceiros na Star Alliance dispunham da utilização exclusiva do Terminal 2 do Aeroporto de Munique e que este elemento constituía um abuso de posição dominante.

47 A Comissão sustenta que esta afirmação não pode ser considerada uma denúncia na acepção do artigo 7.º do Regulamento n.º 1/2003. Com efeito, recorda nomeadamente que, em conformidade com o artigo 5.º, n.º 1, do Regulamento n.º 773/2004, uma denúncia na acepção do artigo 7.º do Regulamento n.º 1/2003 «dev[e] conter as informações exigidas no formulário C, tal como consta do anexo».

48 A Comissão observa também na tréplica que, mesmo que fosse admitido que um único e mesmo documento pudesse conter ao mesmo tempo uma denúncia de um auxílio de Estado ilegal e uma denúncia de um abuso de posição dominante, o autor da denúncia está manifestamente obrigado a demonstrá‑lo de forma muito clara. Além disso, salienta que, embora a denúncia contivesse efectivamente determinadas informações exigidas pelo formulário C, faltavam informações importantes. Na sua opinião, as informações exigidas nos n.os 6 a 8 desse formulário não foram prestadas e a denúncia continha apenas fragmentos das informações exigidas nos outros números do formulário.

49 Em qualquer caso, na sua carta de 16 de Janeiro 2009, a Comissão alega, que, na sequência da decisão de 23 de Julho de 2008 pela qual deu início ao procedimento formal de investigação no processo do Terminal 2 do Aeroporto de Munique, a acção por omissão intentada pela demandante ficou sem objecto.

Apreciação do Tribunal Geral

50 A título liminar, há que julgar improcedente o argumento da Comissão de que na sequência da decisão de 23 de Julho de 2008, a acção ficou sem objecto também relativamente ao alegado abuso de posição dominante.

51 Com efeito, na medida em que esta decisão só abrange o alegado auxílio de Estado à Lufthansa denunciado pela demandante e não o alegado abuso de posição dominante, não se pode considerar que constitui uma tomada de posição da Comissão sobre este ponto.

52 Há, portanto, que verificar se, no caso em apreço, como sustenta a demandante, a Comissão também se absteve ilegalmente de agir quanto ao alegado abuso de posição dominante. Para isso, importa examinar se, à data do requerimento na acepção do artigo 232.º CE, impendia sobre a Comissão uma obrigação de agir (v. n.º 25, supra).

53 Os critérios pertinentes para apreciar a existência de uma obrigação de agir, quanto a uma alegada violação das regras da concorrência previstas nos artigos 81.º CE e 82.º CE, foram recordados pela própria demandante. Com efeito, a demandante salientou que, quando é submetida uma denúncia à Comissão em conformidade com as disposições dos Regulamentos n.os 1/2003 e 773/2004, esta instituição deve examinar atentamente os elementos de facto e de direito trazidos ao seu conhecimento pelo autor da denúncia para decidir, num prazo razoável, se deve dar início ao procedimento de declaração de infracção ou rejeitar a denúncia sem iniciar o procedimento ou proceder ao seu arquivamento. Se a Comissão decidir que o exame de uma denúncia, nos termos do artigo 82.º CE, é injustificado ou supérfluo, deve informar a demandante da sua decisão, expondo os seus fundamentos, de forma a permitir o controlo da legalidade dessa decisão.

54 Ora, o Tribunal Geral considera que, no caso em apreço, as exigências decorrentes dos referidos regulamentos não foram respeitadas pela demandante.

55 A este respeito, o Tribunal Geral recorda que, nos termos dos considerandos 6 e 7 do Regulamento n.º 773/2004, para poder ser qualificada como denúncia de uma violação das regras da concorrência previstas nos artigos 81.º CE e 82.º CE, uma denúncia deve obrigatoriamente ser conforme com o artigo 5.º do Regulamento n.º 773/2004, relativo à admissibilidade das denúncias, que prevê expressamente, por um lado, que as pessoas singulares ou colectivas devem demonstrar um interesse legítimo para poderem apresentar uma denúncia nos termos do artigo 7.º do Regulamento n.º 1/2003 e, por outro, que a denúncia deve conter as informações exigidas no formulário C, tal como consta do anexo ao Regulamento n.º 773/2004.

56 Relativamente ao formulário C, a que se refere o artigo 5.º do Regulamento n.º 773/2004, este prevê um determinado número de informações que devem ser fornecidas pelos autores da denúncia para fundamentar a sua denúncia. Nos termos, nomeadamente, dos n.os 3 a 8 do referido formulário, o autor da denúncia deve, em primeiro lugar, apresentar pormenorizadamente os factos que, na sua opinião, consubstanciam uma infracção aos artigos 81.º CE ou 82.º CE, em segundo lugar, apresentar a sua opinião sobre o âmbito geográfico da alegada infracção e explicar, quando não for óbvio, em que medida as transacções entre Estados‑Membros ou entre a União e um ou mais Estados da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA) que são partes no Espaço Económico Europeu (EEE) podem ser afectadas pela conduta que é objecto de denúncia, em terceiro lugar, explicar qual a solução ou acção que pretende como resultado do processo iniciado pela Comissão, em quarto lugar, apresentar a fundamentação do seu interesse legítimo enquanto autor da denúncia nos termos do artigo 7.º do Regulamento (CE) n.º 1/2003, devendo, em especial, referir de que forma é afectado pela conduta que é objecto de denúncia e explicar como, do seu ponto de vista, a intervenção da Comissão poderá corrigir a alegada situação danosa e, em quinto lugar, fornecer informações completas sobre qualquer diligência da sua parte, relativa ao mesmo objecto ou a objecto relacionado, junto de outra autoridade responsável em matéria de concorrência e sobre uma eventual acção interposta junto de um tribunal nacional.

57 No caso em apreço, resulta da denúncia que, no que se refere ao alegado abuso de posição dominante, a demandante se limitou, no essencial, a referir que a utilização exclusiva do Terminal 2 do Aeroporto de Munique pela Lufthansa e os seus parceiros da Star Aliance constituía um abuso de posição dominante e que ia enviar uma cópia da sua denúncia à DG «Concorrência» da Comissão pedindo-lhe para investigar o abuso de posição dominante do Aeroporto de Munique que se traduzia na recusa de este aeroporto a autorizar a operar a partir do seu Terminal 2.

58 Ora, tais referências não preenchem as exigências impostas pelo artigo 5.º do Regulamento n.º 773/2004. Daí resulta que, à luz do conteúdo da denúncia, a Comissão não podia razoavelmente considerar que lhe tinha sido submetida uma denúncia de um abuso de posição dominante na acepção dos Regulamentos n.os 1/2003 e 773/2004.

59 A afirmação da demandante de que a sua denúncia continha informações suficientes para ser qualificada como denúncia na acepção dos Regulamentos n.os 1/2003 e 773/2004 deve ser rejeitada dado que, nomeadamente, a demandante não demonstrou um interesse legítimo em conformidade com o artigo 5.º, n.º 1, do Regulamento n.º 773/2004 e que faltavam determinadas informações exigidas no formulário C, tal como consta do anexo ao Regulamento n.º 773/2004. Entre essas informações, figurava nomeadamente a prevista no n.º 3 do referido formulário, nos termos da qual a demandante devia expor pormenorizadamente os factos que consubstanciavam uma infracção ao artigo 82.º CE.

60 A este respeito, o Tribunal Geral observa que, embora a demandante tenha exposto um determinado número de factos com o fim de demonstrar a existência de um auxílio de Estado à Lufthansa, a denúncia não continha nenhuma exposição dos factos que permitissem determinar como é que o Aeroporto de Munique detinha uma posição dominante, nem por que é que o facto de reservar o Terminal 2 à Lufthansa e aos seus parceiros na Star Aliance constituía um abuso de posição dominante. Como alega a Comissão na tréplica, o Terminal 1 do Aeroporto de Munique é utilizado por um grande número de companhias aéreas (Aer Lingus, AirBerlin, Air France, Alitalia, British Airways, EasyJet, Germanwings, Iberia e KLM). Ora, em qualquer caso, a demandante não revela as razões pelas quais estaria «excluída do acesso do mercado do Aeroporto de Munique» ao ser‑lhe disponibilizada a utilização do mesmo terminal que é utilizado por essas outras companhias aéreas. Também não demonstra por que razão o Aeroporto de Munique cometia um abuso de posição dominante ao tratar a demandante exactamente da mesma forma que, por exemplo, a EasyJet. Além disso, há que observar que a denúncia não é desprovida de ambiguidade na medida em que pode ser interpretada no sentido de que é a Lufthansa que está em posição dominante. Com efeito, na sua denúncia é referido, nomeadamente, que «o facto de a Lufthansa e os seus parceiros na Star Aliance disporem da utilização exclusiva do Terminal 2 do Aeroporto de Munique […] não só é um abuso de posição dominante na medida em que o acesso a esse terminal […] era recusado [à demandante], mas além disso significava que a Lufthansa recebeu e continua a receber auxílios de Estado significativos».

61 Além disso, há que observar que, por um lado, a demandante não explicou qual a solução ou acção que pretende como resultado do processo iniciado pela Comissão, como prevê o n.º 6 do formulário C. Contrariamente ao que a demandante sustenta, o facto de, na sua denúncia, ter pedido à Comissão para investigar o abuso de posição dominante do aeroporto não pode significar que estão preenchidas as exigências previstas no referido n.º 6. Por outro lado, a demandante não especificou, em conformidade com o n.º 8 do formulário C, se tinha sido iniciado um procedimento junto de uma autoridade da concorrência e se tinha sido intentada uma acção num tribunal nacional.

62 Nestas condições, a denúncia apresentada no dia 3 de Novembro de 2005 não pode ser qualificada de denúncia apresentada em conformidade com os Regulamentos n.os 1/2003 e 773/2004. Portanto, à data do requerimento, na acepção do artigo 232.º CE, não impendia sobre a Comissão nenhuma obrigação de agir, de modo que, segundo a jurisprudência referida no n.º 25, supra, não pode ser acusada de qualquer omissão.

63 Daqui resulta que a acção destinada a declarar a omissão da Comissão, na medida em que, de forma ilegal, não se pronunciou sobre o alegado abuso de posição dominante, deve ser julgada improcedente, sem que seja necessário adoptar as medidas de organização do processo requeridas pela demandante.

Quanto às despesas

64 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Acresce que, nos termos do artigo 87.°, n.° 6, do regulamento se não houver lugar a decisão de mérito, o Tribunal Geral decide livremente quanto às despesas.

65 No caso vertente, relativamente, por um lado, à parte principal da acção relativa ao alegado auxílio de Estado à Lufthansa, sobre a qual, na sequência da adopção da decisão de 23 de Julho de 2008, já não há que conhecer do mérito, não se pode criticar a demandante por esta, a fim de preservar os seus direitos, ter intentado a referida acção sem aguardar a adopção desta decisão pela Comissão, adopção essa que ocorreu depois de ter expirado o prazo para intentar a acção por omissão.

66 Tratando‑se, por outro lado, da parte da acção relativa ao alegado auxílio de Estado aos parceiros na Star Alliance e ao alegado abuso de posição dominante, tendo a demandante sido vencida nos seus pedidos, há que condená‑la nas despesas. Nestas condições, o Tribunal Geral considera que é feita uma justa apreciação das circunstâncias do caso vertente decidindo que a Comissão suportará as suas próprias despesas e metade das despesas efectuadas pela demandante e, por outro, que esta suportará metade das suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)

decide:

1) Já não há que conhecer do mérito do pedido de declaração de omissão formulado pela Ryanair Ltd relativamente ao alegado auxílio de Estado à Lufthansa.

2) O pedido de declaração de omissão formulado pela Ryanair relativamente ao alegado auxílio de Estado aos parceiros da Lufthansa e da Star Alliance é julgado improcedente.

3) O pedido de declaração de omissão formulado pela Ryanair relativamente ao alegado abuso de posição dominante é julgado improcedente.

4) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas e metade das despesas da Ryanair.

5) A Ryanair suportará metade das suas próprias despesas.

Papasavvas Vadapalas O’Higgins

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 19 de Maio de 2011.

Assinaturas