ACORDAO DO TRIBUNAL DE JUSTICA DE 15 DE DEZEMBRO DE 1987. - IRLANDA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - PESCA EM AGUAS MARITIMAS - FIXACAO DE QUOTAS EM CASO DE NAO ACTUACAO DO CONSELHO - FINANCIAMENTO FEOGA. - PROCESSO 325/85.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 05041



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

1. Estados-membros - Obrigações - Iniciativa da Comissão tendo por objectivo fazer face a necessidades urgentes - Dever de acção e de abstenção

(Tratado CEE, artigo 5.°)

2. Pesca - Conservação dos recursos do mar - Não actuação do Conselho - Adopção de medidas provisórias de conservação - Condições - Cooperação entre os Estados-membros e a Comissão - Propostas de quotas adoptadas unilateralmente pela Comissão - Violação de quotas - Medidas de intervenção - Financiamento pelo FEOGA - Recusa - Ilegalidade

(Regulamento n.° 729/70 do Conselho, artigo 3.°)

3. Direito comunitário - Princípios - Segurança jurídica - Regulamentação susceptível de comportar consequências financeiras

Sumário

1. O artigo 5.° do Tratado CEE impõe aos Estados-membros deveres particulares de acção e de abstenção numa situação em que a Comissão, para responder a necessidades urgentes de conservação dos recursos haliêuticos, submeteu ao Conselho propostas que, ainda que não tenham sido adoptadas por este, constituem o ponto de partida para uma acção comunitária concertada.

2. Numa situação em que o Conselho não estabeleceu as medidas de conservação necessárias para preservar os recursos haliêuticos, tais medidas, que respondem a necessidades urgentes, podem, com o objectivo de manter a Comunidade em estado de fazer face às suas responsabilidades, resultar de um processo de cooperação entre os Estados-membros e a Comissão. Na ausência de tal cooperação, as propostas unilateralmente adoptadas pela Comissão, relativas às quotas de pesca a atribuir a um Estado-membro, não podem ser consideradas regras comunitárias na acepção do artigo 3.° do Regulamento n.° 729/70 do Conselho, relativo ao financiamento da política agrícola comum, cujo desrespeito possa legitimar a recusa da Comissão de financiar através do FEOGA as despesas efectuadas por esse Estado-membro a título de medidas de intervenção e relativas a capturas efectuadas em violação das referidas quotas.

3. A legislação comunitária deve ser certa e a sua aplicação prevísivel para os destinatários. Este imperativo de segurança jurídica impõe-se com especial vigor quando se trata de uma regulamentação susceptível de implicar consequências financeiras, a fim de permitir aos interessados conhecerem com exactidão o alcance das obrigações que a mesma lhes impõe.

Partes

No processo 325/85,

Irlanda, representada por Louis J. Dockery, Chief State Solicitor, na qualidade de agente, assistido por Eoghan P. Fitzimons, Senior Counsel, com domicílio escolhido na sua embaixada no Luxemburgo,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por D. Grant Lawrence, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georges Kremlis, membro do seu Serviço Jurídico, edifício Jean Monnet, Kirchberg,

recorrida,

que tem por objecto um pedido de anulação parcial, no que respeita aos produtos da pesca, da Decisão 85/458 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, relativa ao apuramento das contas apresentadas pela Irlanda a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1981 (JO L 267, p. 30),

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. G. Bosco, presidente de secção, f. f. de presidente, J. C. Moitinho de Almeida, presidente de secção, T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, Y. Galmot, C. Kakouris, R. Joliet e F. Schockweiler, juízes,

advogado-geral: J. L. da Cruz Vilaça

secretário: B. Pastor, administradora

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 5 de Maio de 1987,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Setembro de 1987,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal, em 5 de Novembro de 1985, a Irlanda interpôs, ao abrigo do primeiro parágrafo do artigo 173.° do Tratado CEE, um recurso que tem por objecto a anulação da Decisão 85/458 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, relativa ao apuramento das contas apresentadas a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (adiante designado por "FEOGA"), Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1981 (JO L 267, p. 30), na medida em que esta decisão não admitiu para efeitos de financiamento comunitário a quantia de 100 873,33 IRL relativas a operações de intervenção no sector da pesca que excediam as quotas de pesca previstas pela Comissão.

2 Em apoio do seu recurso, o Governo irlandês invoca, a título principal, a incompetência da Comissão, que não tinha poderes para adoptar medidas de conservação dos recursos do mar válidas para 1981, não tendo a omissão do Conselho sido corrigida por qualquer processo de cooperação entre os Estados-membros e a Comissão. A título subsidiário, o Governo irlandês invoca a violação dos princípios da segurança legítima e da confiança legítima.

3 A Comissão replica afirmando que face à jurisprudência do Tribunal, era justificada a sua posição de exigir aos Estados-membros, na situação particular do ano de 1981, que se conformassem com as propostas que tinha submetido ao Conselho para esse ano relativas, no que respeita a certas unidades populacionais de peixes, à fixação das capturas totais permitidas e à sua repartição entre os Estados-membros. A Comissão nega a violação dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima.

4 Para uma mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida necessária para a fundamentação da decisão do Tribunal.

5 Para analisar o principal fundamento invocado, é necessário determinar se existiam, em 1981, regras comunitárias em matéria de conservação de recursos do mar que limitassem as capturas.

6 A situação de 1981 é caracterizada pelo facto de o Conselho, que, por força do artigo 102.° do acto de adesão de 1972, detinha, a partir de 1 de Janeiro de 1979, a competência exclusiva para adoptar, no quadro da política comum de pescas, as medidas destinadas à conservação dos recursos, não ter adoptado tais medidas.

7 A Decisão 80/993 do Conselho, de 28 de Outubro de 1980, baseada nos tratados, relativa às actividades de pesca exercidas nas águas submetidas à soberania ou à jurisdição dos Estados-membros, e tomada a título provisório enquanto se aguardava a adopção de medidas comunitárias definitivas (JO L 298, p. 38), tinha previsto medidas provisórias aplicáveis até 20 de Dezembro de 1980. Estas medidas determinavam que os Estados-membros exercessem as respectivas actividades piscatórias de forma a que fossem respeitados os totais admissíveis de captura ("TAC") e a parte dos TAC atribuída a países terceiros no âmbito dos acordos e convénios com eles concluídos, tal como estavam estabelecidos no Regulamento n.° 754/80 do Conselho, de 26 de Março de 1980, relativo, para certas unidades populacionais de peixes existentes na zona de pesca da Comunidade, à fixação para 1980 do total das capturas permitidas e da parte disponível para a Comunidade, bem como das modalidades de captura (JO L 84, p. 36), e ainda nas propostas da Comissão de 12 de Setembro e de 24 de Outubro de 1980.

8 Aquando da sessão de 15 a 17 de Dezembro de 1980, o Conselho tinha adoptado uma declaração, inscrita na acta, esclarecendo que os Estados-membros exerceriam as suas actividades de pesca de forma a que as capturas efectuadas pelos seus navios no decurso do período de vigência das medidas provisórias tivessem em conta os TAC sugeridos para 1981 pela Comissão ao Conselho, nas suas propostas de 18 de Novembro e 16 de Dezembro de 1980.

9 Em 1981, a Comissão modificou sucessivamente as suas propostas de TAC e, finalmente, apresentou ao Conselho em 24 de Julho de 1981 uma proposta de regulamento relativa, para certas espécies de peixes existentes na zona de pesca da Comunidade, à fixação para esse ano do total das capturas permitidas e da parte disponível para a Comunidade, e ainda uma proposta de regulamento estabelecendo a repartição entre os Estados-membros da totalidade das possibilidades de capturas, disponíveis para a Comunidade em 1981, das unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais de peixes existentes na zona de pesca da Comunidade.

10 Numa declaração ao Conselho de 27 de Julho de 1981 (JO C 224, p. 1), a Comissão expôs a situação resultante da ausência de acordo sobre as suas propostas que fixavam, para 1981, os TAC e as quotas. A Comissão recordou, invocando a jurisprudência do Tribunal, em particular o acórdão de 5 de Maio de 1981 (Comissão/Reino Unido, 804/79, Recueil, p. 1045), que lhe cabem certos direitos e obrigações por força do artigo 155.° do Tratado. Tendo em vista o interesse público prioritário e a título de medida de precaução enquanto se aguardava uma decisão final do Conselho, a Comissão apelou a todos os Estados-membros para que, em conformidade com os seus direitos e obrigações, exercessem as suas actividades de pesca de forma a assegurar o respeito pelas suas propostas. A Comissão declarou igualmente que estava decidida a utilizar todos os meios ao seu alcance para assegurar o respeito pelos Estados-membro das suas propostas, que elaconsiderava, na situação em causa, como jurídicamente vinculativas para eles.

11 Resulta da acta da reunião do Conselho de 27 de Julho de 1981 que a declaração da Comissão foi contestada pelo Serviço Jurídico do Conselho e pelos representantes dos diferentes Estados-membros e que, em conclusão, o Conselho acordou em discutir os TAC e as quotas propostas para 1981 na sua reunião seguinte.

12 Por carta de 28 de Julho de 1981, a Comissão recordou a sua declaração aos Estados-membros, acrescentando que se julgava na obrigação não apenas de aprovar ou desaprovar, em função das suas propostas, as medidas nacionais que lhe viessem a ser submetidas, mas também de pedir a todos os Estados-membros que adoptassem medidas que respeitassem as propostas; que, enquanto se aguardava a próxima reunião do Conselho, decidia dar o seu consentimento às capturas cujo montante não excedesse os três quartos do montante das quotas propostas. A Comissão convidou todos os Estados-membros a indicarem, o mais tardar em 24 de Agosto de 1981, as medidas que se propunham adoptar para assegurar o respeito desta regra geral durante o período de vigência das medidas provisórias.

13 Em 13 de Abril de 1981, o Governo irlandês tinha prorrogado a proibição da pesca do arenque da zona VI a CIEM. Em 5 de Maio de 1981, a Comissão aprovou as medidas adoptadas pela Irlanda ao mesmo tempo que recordava ao Governo irlandês que, emconformidade com as propostas da Comissão sobre a determinação das taxas de capturas autorizadas para 1981, a pesca das outras unidades populacionais de arenque devia igualmente ser proibida. Não foram adoptadas outras medidas.

14 O Tribunal já teve ocasião de definir os elementos de direito comunitário aplicáveis na matéria em diversos acórdãos anteriores, o último dos quais foi o acórdão de 5 de Maio de 1981 (já citado). A situação do caso sub judice distingue-se no entanto da situação descrita nesse acórdão pelo facto de o Conselho não ter adoptado uma decisão a título provisório para 1981 e de não haver qualquer declaração da sua parte registada na acta da sessão de 15 a 17 de Novembro de 1980, segundo a qual os Estados-membros deveriam exercer as respectivas actividades piscatórias de forma a que as capturas tivessem em conta os TAC sugeridos, para 1981, pela Comissão ao Conselho nas suas propostas de 18 de Novembro e de 16 de Dezembro de 1980.

15 Apreciando uma situação caracterizada pela não actuação do Conselho, o Tribunal declarou no seu citado acórdão de 5 de Maio de 1981 que, segundo o artigo 5.° do Tratado, os Estados-membros têm a obrigação de facilitar à Comunidade o cumprimento da sua missão, devendo abster-se de todas as medidas susceptíveis de pôr em perigo a realização dos objectivos do Tratado; que essa disposição impõe aos Estados-membros deveres particulares de acção e de abstenção numa situação em que a Comissão, para responder a necessidades urgentes de conservação, submeteu aoConselho propostas que, ainda não tenham sido por este adoptadas, constituem o ponto de partida de uma acção comunitária concertada. O Tribunal declarou também que, tratando-se de um domínio reservado à competência da Comunidade, no qual os Estados-membros só podem agora agir como representantes do interesse comum, um Estado-membro pode apenas, na ausência de uma acção apropriada do Conselho, adoptar medidas provisórias de conservação, eventualmente exigidas pela situação concreta, em colaboração com a Comissão; que os Estados-membros tinham o dever de não instituir medidas nacionais de conservação que colidissem com as objecções, reservas ou condições que a Comissão eventualmente pudesse formular.

16 O Tribunal admitiu assim que, numa situação em que o Conselho não adoptou as medidas de conservação necessárias para preservar os recursos haliêuticos, podem essas medidas, cujo objectivo é manter a Comunidade em situação de fazer face às suas responsabilidades, e que satisfazem necessidades urgentes, resultar de um processo de cooperação entre os Estados-membros e a Comissão.

17 Tal processo não foi estabelecido em 1981 entre a Irlanda e a Comissão, no que respeita aos peixes em causa, não tendo a Irlanda respondido ao convite da Comissão para que adoptasse as medidas necessárias para assegurar o respeito das suas propostas. Nessas condições, sem que seja necessário apreciar asconsequências jurídicas dessa falta de cooperação por parte de um Estado-membro, é forçoso constatar que as propostas unilateralmente adoptadas pela Comissão, relativas às quotas de pesca a atribuir à Irlanda não podem ser consideradas como regras comunitárias.

18 Por outro lado, como o Tribunal já decidiu por diversas vezes, a legislação comunitária deve ser certa e a sua aplicação previsível pelos destinatários. Este imperativo de segurança jurídica impõe-se com especial vigor quando se trata de uma regulamentação susceptível de implicar consequências financeiras, a fim de permitir aos interessados que conheçam com exactidão a dimensão das obrigações que a mesma lhes impõe.

19 Resulta do exposto que em 1981 não existiam, no caso sub judice, regras de direito comunitário na acepção do artigo 3.° do Regulamento n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13) cujo desrespeito pudesse legitimar a recusa da Comissão em financiar, através do FEOGA, as operações de intervenção que constituem objecto do recurso.

20 Em consequência, e dado que a autenticidade das despesas efectuadas pelo Governo irlandês não é contestada, deve anular-se a Decisão 85/458 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985nos termos do pedido, sem que seja necessário examinar os outros fundamentos e argumentos da recorrente.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

21 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida há que condená-la nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL

decide:

1) A Decisão 85/458 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, relativa ao apuramento das contas apresentadas pela Irlanda a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1981, é anulada na medida em que essa decisão não aceitou, para efeitos de financiamento comunitário, a soma de 100 873,33 IRL relativas a operações de intervenção no sector da pesca.

2) A Comissão é condenada nas despesas.