CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MACIEJ SZPUNAR

apresentadas em 12 de setembro de 2019 ( 1 )

Processo C‑513/18

Autoservizi Giordano Società cooperativa

contra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli — Ufficio di Palermo

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Commissione tributaria provinciale di Palermo (Comissão Tributária Provincial de Palermo, Itália)]

«Reenvio prejudicial — Diretiva 2003/96/CE — Tributação dos produtos energéticos e da eletricidade — Artigo 7.o, n.os 2 e 3 — Faculdade de os Estados‑Membros preverem uma taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo de gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais — Conceito de “gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais” — Transporte regular ou ocasional de passageiros — Atividade de locação de autocarros com motorista — Efeito direto»

I. Introdução

1. O presente reenvio prejudicial convida o Tribunal de Justiça a interpretar o artigo 7.o da Diretiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da eletricidade ( 2 ). Esta disposição prevê, no seu n.o 1, os níveis mínimos de tributação aplicáveis aos carburantes e prevê, no seu n.o 2, que, desde que respeitadas certas condições, os Estados‑Membros podem estabelecer uma diferenciação de tributação entre o gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais e o utilizado para fins não comerciais, definindo para o efeito, no seu n.o 3, o conceito de «gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais».

2. O Tribunal de Justiça deve determinar se, nos termos desta disposição, os Estados‑Membros podem estabelecer uma distinção não só entre o gasóleo utilizado para fins não comerciais e o utilizado para fins comerciais, mas também, no que respeita a este último, entre o gasóleo utilizado no transporte regular de passageiros e o utilizado no transporte ocasional de passageiros.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

3. Os considerandos 3, 5, 9, 11, 15, 20, 24 e 28 da Diretiva 2003/96 enunciam: (3) O bom funcionamento do mercado interno e a realização dos objetivos das outras políticas comunitárias exigem a fixação de níveis mínimos de tributação a nível comunitário para a maioria dos produtos energéticos, incluindo a eletricidade, o gás natural e o carvão. […] (5) A fixação a níveis adequados das taxas mínimas comunitárias pode permitir reduzir as atuais diferenças entre os níveis nacionais de tributação. […] (9) Deverá ser concedida aos Estados‑Membros a necessária flexibilidade para definirem e aplicarem políticas adaptadas aos contextos nacionais. […] (11) Cada Estado‑Membro é livre de decidir que disposições fiscais aplicará para pôr em prática o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da eletricidade […] […] (15) Deverá ser admitida, em determinadas circunstâncias ou situações prementes, a faculdade de aplicar taxas de imposto nacionais diferenciadas a um mesmo produto, desde que sejam respeitadas as taxas mínimas comunitárias e as regras do mercado interno e de concorrência. […] (20) Os Estados‑Membros poderão ter necessidade de diferenciar o gasóleo utilizado para fins comerciais do utilizado para fins não comerciais, podendo fazer uso de tal possibilidade para reduzir as diferenças de tributação entre o gasóleo consumido para fins não comerciais como carburante e a gasolina. […] (24) Convém permitir aos Estados‑Membros a aplicação de determinadas outras isenções, ou de níveis reduzidos de tributação, sempre que tal não prejudique o bom funcionamento do mercado interno nem implique distorções da concorrência. […] (28) Outras isenções ou reduções fiscais poderão também tornar‑se necessárias, nomeadamente por falta de uma maior harmonização a nível comunitário, na eventualidade de riscos de perda de competitividade no plano internacional ou devido a considerações de ordem social ou ambiental.»

4. O artigo 4.o, n.o 1, desta diretiva prevê: «Os níveis de tributação aplicados pelos Estados‑Membros aos produtos energéticos e à eletricidade enumerados no artigo 2.o não podem ser inferiores aos níveis mínimos previstos na presente diretiva.»

5. Nos termos do artigo 7.o da referida diretiva: «1. A partir de 1 de janeiro de 2004 e de 1 de janeiro de 2010, os níveis mínimos de tributação aplicáveis aos carburantes são os fixados no quadro A do anexo I. O mais tardar em 1 de janeiro de 2012, o Conselho, deliberando por unanimidade após consulta ao Parlamento Europeu, decidirá, com base num relatório e numa proposta da Comissão, os níveis mínimos da tributação aplicáveis ao gasóleo para um período ulterior que terá início em 1 de janeiro de 2013. 2. Os Estados‑Membros podem estabelecer uma diferenciação entre o gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais e para fins não comerciais, desde que sejam observados os novos níveis mínimos comunitários e que a taxa para a utilização comercial do gasóleo utilizado como carburante não desça abaixo do nível nacional de tributação vigente em 1 de janeiro de 2003, não obstante quaisquer derrogações ao disposto na presente diretiva relativamente a esta utilização. 3. Entende‑se por “gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais”, o gasóleo utilizado como carburante para os seguintes fins: a) Transporte de mercadorias, por conta própria ou por conta de outrem, por um veículo a motor ou um conjunto de veículos acoplados destinados exclusivamente ao transporte rodoviário de mercadorias e com um peso total em carga permitido não inferior a 7,5 [t]; b) Transporte de passageiros, regular ou ocasional, por um veículo automóvel das categorias M2 ou M3, tal como definidas na Diretiva 70/156/CEE, de 6 de fevereiro de 1970, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes à homologação dos veículos a motor e seus reboques [ ( 3 )]. 4. Em derrogação do n.o 2, os Estados‑Membros que adotem um sistema de taxas de utilização das rodovias para os veículos a motor ou conjuntos de veículos acoplados destinados exclusivamente ao transporte rodoviário de mercadorias podem aplicar ao gasóleo utilizado por esses veículos uma taxa de imposto reduzida de valor inferior ao nível nacional de tributação vigente em 1 de janeiro de 2003, desde que a carga fiscal global permaneça sensivelmente equivalente, sejam observados os níveis mínimos comunitários e o nível nacional de tributação em vigor a 1 de janeiro de 2003 para o gasóleo utilizado como carburante seja pelo menos duplo do nível mínimo de tributação aplicável em 1 de janeiro de 2004.»

B. Direito italiano

6. O artigo 6.o do decreto legislativo n.o 26 — Attuazione della diretiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (Decreto Legislativo n.o 26 ‑ Transposição da Diretiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da eletricidade) ( 4 ), de 2 de fevereiro de 2007, estabelece a taxa de imposto especial sobre o gasóleo utilizado como carburante. O artigo 24.o‑B do decreto legislativo n.o 504 — Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative (Decreto Legislativo n.o 504, que estabelece o texto único das disposições legislativas referentes aos impostos sobre a produção e sobre o consumo e sanções penais e administrativas na matéria) ( 5 ), de 26 de outubro de 1995, prevê também, sob a epígrafe «gasóleo para fins comerciais»: «1. O gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais está sujeito a um imposto especial sobre o consumo através da aplicação da taxa prevista para tal utilização pelo n.o 4‑A do Quadro A anexo ao presente texto único. 2. Por gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais entende‑se o gasóleo utilizado nos veículos, à exceção dos de categoria 2 ou inferior, utilizados pelo respetivo proprietário ou por força de outro título que garanta a sua disponibilidade exclusiva, para os seguintes fins: a) atividade de transporte de mercadorias com veículos de massa total máxima igual ou superior a 7,5 [t] exercida por: […] b) atividade de transporte de passageiros efetuada por: 1) entidades públicas e empresas públicas locais que exercem a atividade de transporte regulada pelo decreto legislativo n.o 422 — Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, coma 4, della legge 15 marzo 1997, n.o 59 [Decreto legislativo n.o 422, Transferência para as Regiões e para as coletividades locais de funções e de missões em matéria de transporte público local, nos termos do artigo 4.o, n.o 4, da Lei n.o 59, de 15 de março de 1997 ( 6 )], de 19 de novembro de 1997, e pelas leis regionais de execução; 2) empresas que prestam serviços de transporte rodoviário inter‑regional de competência estatal, previstos no decreto legislativo n.o 285 — Riordino dei servizi automobilistici interregionali di competenza statale [Decreto Legislativo n.o 285, que estabelece a reorganização dos serviços inter‑regionais de transporte público rodoviário de competência estatal ( 7 )], de 21 de novembro de 2005; 3) empresas que prestam serviços de transporte rodoviário de competência regional e local, previstos no Decreto Legislativo n.o 422, de 19 de novembro de 1997; 4) empresas que prestam serviços de transporte rodoviário regular de âmbito comunitário, previstos no Regulamento (CE) n.o 1073/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de outubro de 2009, [que estabelece regras comuns para o acesso ao mercado internacional dos serviços de transporte em autocarro e que altera o Regulamento (CE) n.o 561/2006 ( 8 )]. 3. É igualmente considerado gasóleo para fins comerciais o gasóleo utilizado para a atividade de transporte de passageiros desenvolvida por entidades públicas ou empresas que prestem o serviço público de transporte de passageiros por cabo. 4. O reembolso do encargo resultante do imposto especial sobre o consumo mais elevado aplicado ao gasóleo para fins comerciais é determinado num montante igual à diferença entre a taxa de imposto especial sobre o consumo aplicável ao gasóleo utilizado como combustível, referido no Anexo I, e a referida no n.o 1 do presente artigo. Para efeitos do referido reembolso, as entidades mencionadas nos n.os 2 e 3 apresentam a declaração aos serviços aduaneiros competentes da Agenzia delle Dogane e dei Monopoli [Agência Aduaneira e dos Monopólios, Itália] no mês seguinte ao término de cada trimestre civil em que ocorreu o consumo de gasóleo para fins comerciais. […]»

III. Factos, tramitação processual e questões prejudiciais

7. A Autoservizi Giordano Società cooperativa, recorrente no processo principal, é uma empresa que exerce a atividade de transporte de passageiros através de um serviço de aluguer de autocarros com motorista.

8. A recorrente solicitou à Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ufficio di Palermo (Agência Aduaneira e dos Monopólios — Gabinete de Palermo, Itália) para beneficiar da taxa reduzida do imposto especial sobre o gasóleo para fins comerciais, prevista no artigo 24.o‑B do Decreto Legislativo n.o 504/1995 para o terceiro trimestre de 2017. Esse pedido foi indeferido por decisão notificada à recorrente no processo principal em 1 de dezembro de 2017, com o fundamento de que a atividade de aluguer de autocarros com motorista a que se dedica não se enquadrava em nenhuma das categorias de atividades de transporte referidas no artigo 24.o‑B do Decreto Legislativo n.o 504/1995.

9. A Autoservizi Giordano impugnou este indeferimento no órgão jurisdicional de reenvio, a Commissione tributaria provinciale di Palermo (Comissão Tributária Provincial de Palermo, Itália).

10. Como fundamento de recurso, alega que o benefício da taxa reduzida decorre da aplicação direta do artigo 7.o da Diretiva 2003/96 e que a restrição introduzida pelo artigo 24.o‑B do Decreto Legislativo n.o 504/1995, que reconhece apenas a determinadas entidades o benefício desta taxa reduzida, entre as quais não se incluem as empresas que exercem atividades de aluguer de autocarros com motorista, deve ser considerada arbitrária e ilegal.

11. A Agência Aduaneira e dos Monopólios — Gabinete de Palermo alega, pelo contrário, que o artigo 7.o da Diretiva 2003/96 não é diretamente aplicável, dado que confere aos Estados‑Membros um poder de apreciação quanto à concessão do benefício da taxa reduzida de imposto sobre o consumo.

12. O órgão jurisdicional de reenvio declara que outros pedidos do mesmo tipo do da recorrente no processo principal suscitaram abordagens divergentes em Itália. Algumas Comissões Tributárias provinciais excluíram a aplicação do artigo 24.o‑B do Decreto Legislativo n.o 504/1995 por considerarem que o âmbito de aplicação desta disposição é mais restritivo do que o do artigo 7.o da Diretiva 2003/96, ao passo que outra Comissão provincial aplicou, pelo contrário, o artigo 24.o‑B do Decreto Legislativo n.o 504/1995, considerando que a possibilidade de prever taxas reduzidas é matéria do âmbito da apreciação discricionária do Estado‑Membro.

13. O órgão jurisdicional de reenvio observa, igualmente, que o artigo 7.o, n.o 3, alínea b), da Diretiva 2003/96 faz referência ao «transporte de passageiros, regular ou ocasional», enquanto o artigo 24.o‑B do Decreto Legislativo n.o 504/1995 reconhece o benefício da taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo de gasóleo para fins comerciais apenas a certas empresas, excluindo de facto do círculo dos beneficiários da taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo de gasóleo as empresas que, como a recorrente no processo principal, exercem, no setor do transporte privado de passageiros, uma atividade de aluguer de autocarros com motorista.

14. Assim, o órgão jurisdicional de reenvio declara que pretende determinar se o artigo 7.o da Diretiva 2003/96 pode ser invocado diretamente por particulares para obterem o benefício da taxa reduzida do imposto especial de consumo e o reembolso dos impostos especiais de consumo indevidamente pagos. Salienta igualmente que, se for esse o caso, o direito italiano dificilmente poderá ser considerado compatível com esta disposição.

15. Nestas circunstâncias, a Commissione tributaria provinciale di Palermo (Comissão Tributária Provincial de Palermo, Itália) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Deve o artigo 7.o da Diretiva [2003/96] ser interpretado no sentido de que abrange todas as empresas e entidades públicas ou privadas que operem no setor do transporte de passageiros em autocarros, incluindo o aluguer de autocarro com motorista, e no sentido de que se opõe a uma legislação nacional de transposição da mesma diretiva, na medida em que não inclui entre as entidades que utilizam gasóleo para fins comerciais os operadores que exercem a atividade de aluguer de autocarro com motorista? 2) A discricionariedade reconhecida aos Estados[‑Membros], a que o n.o 2 do artigo 7.o da Diretiva [2003/96] faz referência implica que a disposição que engloba no gasóleo utilizado para fins comerciais o destinado ao “transporte ocasional de passageiros” não seja imediatamente aplicável e incondicional? 3) O artigo 7.o da Diretiva [2003/96] é, do ponto de vista do conteúdo, por um lado, suficientemente preciso e, por outro, incondicional, para poder ser invocado diretamente por um particular contra as autoridades do Estado‑Membro em causa?»

IV. Análise

A. Quanto à primeira questão prejudicial

16. Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio questiona, em substância, o Tribunal de Justiça sobre a interpretação do artigo 7.o da Diretiva 2003/96, a fim de determinar se, por um lado, esta disposição se aplica a todas as empresas e entidades públicas ou privadas que operem no setor do transporte de passageiros e se, por outro, se opõe a uma legislação nacional que não inclua o gasóleo utilizado para o transporte ocasional de passageiros no conceito de «gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais».

17. A este respeito, importa recordar que o n.o 2 do artigo 7.o da Diretiva 2003/96 autoriza os Estados‑Membros a introduzir uma distinção entre a utilização para fins comerciais e a utilização para fins não comerciais do gasóleo utilizado como carburante nas taxas do imposto especial de consumo, impondo simultaneamente aos Estados‑Membros que fazem essa distinção, por um lado, que não derroguem os níveis mínimos de tributação previstos nessa diretiva e, por outro, que não prevejam uma taxa para o gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais que seja inferior ao nível de tributação nacional em vigor em 1 de janeiro de 2003.

18. No artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva 2003/96, o legislador da União estabeleceu uma definição de «gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais» com base na finalidade da utilização do gasóleo. Daí resulta que o gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais é o gasóleo utilizado para o transporte de mercadorias, por conta de outrem ou por conta própria, em certos veículos, bem como o gasóleo utilizado para o transporte regular ou ocasional de passageiros, efetuado em certos veículos.

19. Por conseguinte, por um lado, o Tribunal de Justiça é convidado a determinar o âmbito de aplicação do artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/96, a fim de estabelecer se esta disposição se aplica a uma empresa como a que está em causa no processo principal, a saber, uma empresa privada que exerce a atividade no setor do transporte de passageiros em autocarro, através de serviços de aluguer de autocarros com motorista ( 9 ).

20. Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a faculdade concedida aos Estados‑Membros pelo artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/96, que lhes permite estabelecer uma diferenciação entre o gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais e o utilizado para fins não comerciais, lhes permite igualmente conceder, em matéria de transporte de passageiros, uma taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo para o gasóleo utilizado no âmbito do transporte regular de passageiros, sem, contudo, conceder a mesma taxa reduzida ao gasóleo utilizado para o transporte ocasional de passageiros ( 10 ).

21. Em primeiro lugar, quanto ao âmbito de aplicação do artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/96, como a Comissão corretamente sublinhou, o legislador da União definiu o conceito de «gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais» reportando‑se não à natureza, pública ou privada, das entidades que utilizam o gasóleo, mas aos fins para os quais o gasóleo é utilizado, a saber, o transporte de mercadorias e de passageiros por meio de determinados veículos.

22. Em consequência, na minha opinião, o artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/96 pode ser aplicado, no que se refere ao transporte de passageiros, tanto às entidades públicas como às privadas, como a recorrente no processo principal, desde que, no entanto, o gasóleo seja utilizado, em conformidade com o disposto no artigo 7.o, n.o 3, desta diretiva, no âmbito de uma atividade de transporte de mercadorias ou de passageiros.

23. Em segundo lugar, quanto à possibilidade de os Estados‑Membros concederem, em matéria de transporte de passageiros, uma taxa reduzida para o gasóleo utilizado no âmbito do transporte regular de passageiros sem, contudo, concederem a mesma taxa reduzida ao gasóleo utilizado para o transporte ocasional de passageiros, sou de opinião, tendo em conta os termos, o contexto e as finalidades do artigo 7.o da Diretiva 2003/96 ( 11 ), que esta possibilidade decorre dessa disposição.

24. Assim, a redação do artigo 7.o, n.o 3, alínea b), da Diretiva 2003/96 dá indicações nesse sentido, uma vez que, no que se refere à definição de transporte de passageiros, o legislador da União recorreu à conjunção coordenativa «ou», ( 12 ), a qual indica, em princípio, uma alternativa ( 13 ).

25. Por conseguinte, à primeira vista, a redação desta disposição parece indicar, para o transporte de passageiros, que o gasóleo para fins comerciais, que beneficia de uma taxa reduzida do imposto especial de consumo, pode ser utilizado quer para o transporte regular quer ocasional de passageiros e, por conseguinte, que os Estados‑Membros têm uma margem de apreciação a este respeito.

26. No entanto, estou de acordo com a Comissão quanto ao facto de a redação do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva 2003/96 não estar isenta de incertezas, uma vez que a conjunção «ou» também pode exprimir não uma alternativa, mas um acréscimo ou um caráter cumulativo.

27. Uma vez que, do ponto de vista linguístico, esta conjugação pode ter um significado alternativo ou cumulativo, deve, por conseguinte, ser lida no contexto em que é utilizada e à luz das finalidades do ato em causa ( 14 ).

28. Ora, na minha opinião, decorre sem dúvida da economia e das finalidades da Diretiva 2003/96 que, por força do artigo 7.o, n.os 2 e 3, deste diploma, os Estados‑Membros podem optar por só conceder a taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo ao gasóleo utilizado para o transporte regular de passageiros.

29. A este respeito, convém recordar desde já que o legislador da União, com a adoção da Diretiva 2003/96, pretendeu proceder a uma harmonização não exaustiva mas mínima ( 15 ) das normas de tributação dos produtos energéticos e da eletricidade. Concretamente, para evitar distorções da concorrência ou uma tributação interna protetora ou discriminatória ( 16 ), a Diretiva 2003/96 estabelece níveis mínimos de tributação, mas deixa aos Estados‑Membros a liberdade de fixar taxas mais elevadas.

30. Neste contexto, importa ainda sublinhar que várias disposições da presente diretiva são particularmente relevantes para medir a margem de apreciação de que os Estados‑Membros dispõem.

31. Assim, além do artigo 7.o, n.o 2, os artigos 5.o, 14.o, 15.o, 16.o, 17.o e 19.o da referida diretiva preveem a possibilidade de os Estados‑Membros instituírem taxas de tributação diferenciadas, isenções ou reduções fiscais dos impostos especiais sobre o consumo ( 17 ).

32. Lidas à luz dos considerandos 10, 15, 24 e 28 da Diretiva 2003/96 ( 18 ), estas disposições mostram que o legislador da União não ignorou o facto de os impostos especiais de consumo se revestirem de uma particular importância para os Estados‑Membros, na medida em que constituem uma alavanca para o incentivo e o financiamento de determinadas políticas públicas.

33. Consequentemente, em minha opinião, decorre da economia da Diretiva 2003/96 que esta, em nome de considerações ou particularidades nacionais, deixa aos Estados‑Membros uma margem de manobra muito ampla.

34. Além disso, esta análise é confirmada pela interpretação do artigo 17.o da Diretiva 2003/96.

35. Ao abrigo desta disposição, os Estados‑Membros podem aplicar reduções dos impostos sobre o consumo de eletricidade a favor, nomeadamente, de empresas com utilização intensiva de energia, desde que sejam respeitados em média os níveis de tributação mínimos para cada empresa, previstos nesta diretiva.

36. Quando questionado sobre se o artigo 17.o, n.o 1, da Diretiva 2003/96 se opõe a uma legislação nacional que prevê reduções fiscais sobre o consumo de eletricidade para as empresas com utilização intensiva de energia apenas no setor produtivo, o Tribunal de Justiça considerou não ser esse o caso, com base na redação dessa disposição e nos objetivos dessa diretiva ( 19 ).

37. Embora o Tribunal de Justiça tenha entendido que os Estados‑Membros podem proceder a uma «aplicação seletiva» ( 20 ) da possibilidade de conceder reduções fiscais a favor de empresas com utilização intensiva de energia, não vejo por que razão seria diferente com a taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo prevista no artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/96.

38. Com efeito, à semelhança do artigo 17.o da Diretiva 2003/96, o artigo 7.o deste diploma reconhece aos Estados‑Membros a possibilidade, e não a obrigação, de aplicar uma taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo em benefício de certas atividades.

39. Além disso, no que diz respeito aos objetivos da Diretiva 2003/96, recordo que, por um lado, o Tribunal de Justiça já teve a ocasião de sublinhar que resulta dos considerandos 9 e 11 desta diretiva que esta visa conceder aos Estados‑Membros uma certa flexibilidade para definir e aplicar políticas adaptadas aos contextos nacionais e que cada Estado‑Membro é livre de decidir que disposições aplicará para pôr em prática a referida diretiva ( 21 ).

40. Por outro lado, o Tribunal de Justiça salientou que a Diretiva 2003/96, ao prever um regime de tributação harmonizado dos produtos energéticos e da eletricidade, pretende, conforme resulta dos considerandos 2 a 5 e 24, promover o bom funcionamento do mercado interno no setor da energia, evitando, nomeadamente, as distorções da concorrência ( 22 ).

41. Uma vez que o legislador da União impôs expressamente no artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/96 o cumprimento dos níveis mínimos de tributação, o reconhecimento de que os Estados‑Membros podem prever uma taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo de gasóleo utilizado para o transporte regular de passageiros sem conceder o mesmo tratamento ao gasóleo utilizado no transporte ocasional de passageiros não prejudica este objetivo, permitindo‑lhes aplicar políticas adaptadas às suas especificidades nacionais, nomeadamente em matéria de transportes e de acessibilidade territorial.

42. Assim, a análise dos objetivos da Diretiva 2003/96 confirma a interpretação segundo a qual, no âmbito da faculdade prevista no artigo 7.o, n.o 2, desta diretiva, os Estados‑Membros podem prever um tratamento diferenciado entre o transporte regular e o transporte ocasional de passageiros que consista numa taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo exclusivamente para o gasóleo utilizado para o transporte regular de passageiros.

43. Por último, esta interpretação do artigo 7.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2003/96 não é infirmada pela razão de ser do artigo 7.o desta diretiva.

44. Com efeito, esta disposição parece ter sido introduzida pelo legislador da União ( 23 ) para permitir aos Estados‑Membros diferenciar, no tocante aos impostos especiais de consumo, o gasóleo para fins comerciais e o gasóleo para fins não comerciais, bem como para reduzir a diferença de tributação entre o gasóleo utilizado como carburante para fins não comerciais e a gasolina ( 24 ).

45. Deduzo de todos estes elementos que o artigo 7.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2003/96 deve ser interpretado no sentido de que esta disposição permite aos Estados‑Membros prever, em matéria de transporte de passageiros, uma taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo de gasóleo utilizado para o transporte regular de passageiros sem que, no entanto, concedam a mesma taxa reduzida ao gasóleo utilizado para o transporte ocasional de passageiros.

46. No entanto, esta possibilidade não pode ser implementada arbitrariamente e deve, na minha opinião, ser exercida no respeito pelos princípios do direito da União ( 25 ) e, em especial, pelo princípio da igualdade de tratamento ( 26 ).

47. Dito isto, esse é, a meu ver, o caso da legislação italiana em causa no processo principal, na medida em que, contrariamente à Comissão, considero que os transportes regular e ocasional de passageiros têm características diferentes e satisfazem necessidades específicas, pelo que um Estado‑Membro pode reservar o benefício da taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo exclusivamente ao gasóleo utilizado para o transporte regular de passageiros.

48. Com efeito, enquanto um serviço de transporte regular de passageiros realiza, por definição, um transporte com uma frequência determinada para um trajeto preestabelecido, um serviço de transporte ocasional é prestado em função da necessidade específica que o transporte deve satisfazer ( 27 ).

49. Além disso, o transporte regular de passageiros é parte integrante da política de transportes, pela sua participação, por exemplo, na acessibilidade territorial.

50. À luz de todos estes elementos, considero que se deve responder à primeira questão prejudicial que o artigo 7.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2003/96 deve ser interpretado no sentido de que, por um lado, no que respeita ao transporte de passageiros, se aplica tanto a entidades públicas como a entidades privadas, desde que essas entidades exerçam, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 3, desta diretiva, uma atividade de transporte de passageiros e que, por outro, a faculdade concedida aos Estados‑Membros pelo artigo 7.o, n.o 2, da referida diretiva permite a um Estado‑Membro instituir uma taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo do gasóleo utilizado para o transporte regular de passageiros sem, contudo, conceder o mesmo tratamento ao gasóleo utilizado para o transporte ocasional de passageiros.

B. Quanto à segunda e à terceira questões prejudiciais

51. Com a segunda e a terceira questões prejudiciais, que me proponho analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio questiona, em substância, o Tribunal de Justiça sobre o efeito direto da Diretiva 2003/96. À luz da resposta que me proponho dar à primeira questão prejudicial, não é, na minha opinião, necessário que haja uma pronúncia sobre o efeito direto desta disposição ( 28 ). Deste modo, só a título subsidiário e por razões de exaustividade formulo as considerações seguintes, para o caso de o Tribunal de Justiça dar uma resposta diversa à primeira questão prejudicial.

52. Em primeiro lugar, faço notar que, se um Estado‑Membro decidir não recorrer à faculdade prevista nos n.os 2 e 3 do artigo 7.o da Diretiva 2003/96, esta disposição não tem efeito direto.

53. No caso de um Estado‑Membro ter feito uso dessa faculdade e procedido a uma transposição incorreta do artigo 7.o da Diretiva 2003/96, recordo que, segundo jurisprudência assente, por um lado, uma disposição é suficientemente precisa para ser invocada por um litigante e aplicada pelo tribunal quando enuncie uma obrigação inequívoca sendo, por outro, incondicional quando enuncia uma obrigação que não está sujeita a quaisquer condições nem subordinada, na sua execução ou nos seus efeitos, à intervenção de um ato das instituições da União ou dos Estados‑Membros ( 29 ).

54. Ora, no que se refere ao primeiro destes requisitos, é de notar que o artigo 7.o da Diretiva 2003/96 permite inequivocamente que os Estados‑Membros introduzam uma taxa reduzida de imposto especial de consumo apenas para o gasóleo utilizado para o transporte regular de passageiros, exigindo simultaneamente, sem ambiguidades, que os níveis mínimos de tributação sejam respeitados, que a taxa fixada para o gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais não seja inferior ao nível nacional de tributação em vigor em 1 de janeiro de 2003 e que o transporte seja efetuado por determinadas categorias de veículos.

55. No que respeita ao segundo requisito, o Tribunal de Justiça já declarou que a circunstância de uma disposição de uma diretiva oferecer uma faculdade de escolha aos Estados‑Membros não exclui necessariamente que se possa determinar com precisão suficiente, unicamente com base nas disposições da diretiva, o conteúdo dos direitos assim conferidos aos particulares ( 30 ).

56. No caso em apreço, é verdade que o artigo 7.o da Diretiva 2003/96 dá aos Estados‑Membros a possibilidade de preverem uma taxa reduzida do imposto especial de consumo e de limitarem o benefício dessa taxa ao gasóleo utilizado para determinados fins, pelo que o caráter incondicional desta disposição pode ser objeto de debate.

57. Todavia, uma vez que o legislador italiano utilizou essa faculdade e a margem de apreciação reconhecida pela referida disposição, essa margem não afeta o caráter preciso e incondicional da obrigação de aplicar a referida faculdade de modo não arbitrário e de respeitar as condições previstas pelo legislador.

58. Nestas circunstâncias, proponho que seja respondido às segunda e terceira questões prejudiciais que, no caso de uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, ser contrária ao artigo 7.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2003/96, essa disposição tem efeito direto, pelo que pode ser diretamente invocada para a obtenção do benefício da taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo de gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais.

V. Conclusões

59. À luz das considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões prejudiciais submetidas pela Commissione tributaria provinciale di Palermo (Comissão Tributária Provincial de Palermo, Itália): 1) O artigo 7.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da eletricidade, deve ser interpretado no sentido de que, por um lado, no que respeita ao transporte de passageiros, se aplica tanto a entidades públicas como a entidades privadas, desde que essas entidades exerçam, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 3, desta diretiva, uma atividade de transporte de passageiros e que, por outro, a faculdade concedida aos Estados‑Membros pelo artigo 7.o, n.o 2, da referida diretiva permite a um Estado‑Membro instituir uma taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo do gasóleo utilizado para o transporte regular de passageiros sem, contudo, conceder o mesmo tratamento ao gasóleo utilizado para o transporte ocasional de passageiros. 2) No caso de uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, ser contrária ao artigo 7.o, n.os 2 e 3, da Diretiva 2003/96, essa disposição tem efeito direto, pelo que pode ser diretamente invocada para a obtenção do benefício da taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo de gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) JO 2003, L 283, p. 51.

( 3 ) JO 1970, L 42, p. 1. A Diretiva 70/156 foi revogada pela Diretiva 2007/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de setembro de 2007, que estabelece um quadro para a homologação dos veículos a motor e seus reboques, e dos sistemas, componentes e unidades técnicas destinados a serem utilizados nesses veículos (Diretiva‑Quadro) (JO 2007, L 263, p. 1). A definição dada pela Diretiva 2007/46 das categorias de veículos M2 ou M3 é idêntica à que é dada pela Diretiva 70/156. Trata‑se de veículos automóveis com mais de oito lugares sentados, além do lugar do condutor, e uma massa máxima não superior a cinco t (categoria M2) ou uma massa máxima superior a cinco t (categoria M3).

( 4 ) GURI n.o 68, de 23 de março de 2007, p. 5.

( 5 ) GURI n.o 279, de 29 de novembro de 1995, p. 5, a seguir «Decreto Legislativo n.o 504/1995». Esta disposição foi introduzida pelo artigo 4.o‑ter, n.o 1, alínea f), do decreto‑legge n. 193 — Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili (Decreto‑Lei n.o 193, que estabelece disposições urgentes em matéria fiscal e para o financiamento de necessidades imediatas), de 22 de outubro de 2016 (GURI n.o 249, de 24 de outubro de 2016, p. 1), em vigor desde 3 de dezembro de 2016, convertido, com alterações, na legge n. 225 — Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili (Lei n.o 225, que converte em lei, com alterações, o Decreto‑Lei n.o 193, que estabelece disposições urgentes em matéria fiscal e para o financiamento de necessidades imediatas), de 1 de dezembro de 2016 (GURI n.o 282, de 2 de dezembro de 2016, p. 1).

( 6 ) GURI n.o 287, de 10 de dezembro de 1997, p. 4.

( 7 ) GURI n.o 6, de 9 de janeiro de 2006, p. 12.

( 8 ) JO 2009, L 300, p. 88.

( 9 ) Resulta dos autos apresentados ao Tribunal de Justiça que a recorrente no processo principal é uma empresa privada.

( 10 ) Como resulta das observações do Governo italiano, a transposição do artigo 7.o da Diretiva 2003/96 para o direito italiano conduz concretamente a que a taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo prevista nesse artigo 7.o seja aplicada ao transporte «regular» de passageiros, constituído pelas linhas de serviço de transportes da competência estatal, regional e local, e, em consequência, recusada aos operadores que efetuam serviços de transporte «ocasionais», categoria que compreende os serviços de transporte de passageiros através de um serviço de aluguer de autocarros com motorista.

( 11 ) Recordo que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para determinar o âmbito de uma disposição do direito da União, há que ter simultaneamente em conta os seus termos, o seu contexto e as suas finalidades [v. Acórdão de 3 de abril de 2014, Kronos Titan e Rhein‑Ruhr Beschichtungs‑Service (C‑43/13 e C‑44/13, EU:C:2014:216, n.o 25 e jurisprudência referida), v. igualmente, no que respeita às disposições relativas às isenções previstas na Diretiva 2003/96, Acórdão de 7 de março de 2018, Cristal Union (C‑31/17, EU:C:2018:168, n.o 21 e jurisprudência referida)].

( 12 ) Na versão em língua espanhola da Diretiva 2003/96, o legislador da União recorreu à conjunção «u»; na versão em língua alemã utilizou o termo «oder»; na versão em língua inglesa, o termo «whether»; na versão em língua italiana, a conjunção coordenativa «o» e, na versão em língua polaca, o termo «lub».

( 13 ) V. Le Nouveau Petit Robert — Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, Dictionnaires Le Robert, Paris, 1996, p. 1555. V., nomeadamente, na jurisprudência, Acórdão de 6 de outubro de 2009, GlaxoSmithKline Services e o./Comissão e o. (C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P e C‑519/06 P, EU:C:2009:610, n.o 55).

( 14 ) V. Acórdãos de 12 de julho de 2005, Comissão/França (C‑304/02, EU:C:2005:444, n.o 83), e de 14 de maio de 2019, M e o. (Revogação do estatuto de refugiado) (C‑391/16, C‑77/17 e C‑78/17, EU:C:2019:403, n.o 102).

( 15 ) V. considerandos 2 a 4, bem como o artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2003/96. V., igualmente, Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo X (C‑426/12, EU:C:2014:446, n.o 55).

( 16 ) V., neste sentido, Acórdão de 1 de março de 2007, Jan De Nul (C‑391/05, EU:C:2007:126, n.os 18 a 23).

( 17 ) A maior parte dessas possibilidades, com exceção das isenções, evidentemente, está associada à obrigação de respeitar os níveis mínimos de tributação previstos na Diretiva 2003/96 (v. artigos 5.o, 7.o e 17.o desta diretiva).

( 18 ) A este respeito, recordo que, no considerando 9 da Diretiva 2003/96, o legislador da União indicou expressamente que «[d]everá ser concedida aos Estados‑Membros a necessária flexibilidade para definirem e aplicarem políticas adaptadas aos contextos nacionais».

( 19 ) V. Acórdão de 18 de janeiro de 2017, IRCCS — Fondazione Santa Lucia (C‑189/15, EU:C:2017:17, n.os 25 a 52).

( 20 ) A expressão «aplicação seletiva» é utilizada pelo Tribunal de Justiça em matéria de imposto sobre o valor acrescentado (IVA) e designa a possibilidade de os Estados‑Membros aplicarem uma taxa reduzida de IVA a aspetos concretos e específicos de uma categoria de prestações para as quais têm a faculdade de aplicar essa taxa reduzida [v., a este respeito, as minhas conclusões no processo Regards Photographiques (C‑145/18, EU:C:2019:184, n.o 30)]. Embora necessariamente imperfeita, a analogia entre os impostos especiais de consumo e o IVA é, na minha opinião, apropriada aqui, uma vez que o Tribunal de Justiça reconhece a possibilidade de os Estados‑Membros reservarem a certas empresas ou atividades o benefício de uma taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo que têm a faculdade de prever.

( 21 ) V. Acórdão de 18 de janeiro de 2017, IRCCS — Fondazione Santa Lucia (C‑189/15, EU:C:2017:17, n.o 50).

( 22 ) V. Acórdãos de 7 de março de 2018, Cristal Union (C‑31/17, EU:C:2018:168, n.o 29 e jurisprudência referida), e 27 de junho de 2018, Turbogás (C‑90/17, EU:C:2018:498, n.o 34 e jurisprudência referida).

( 23 ) Não prevista na proposta inicial da Comissão, esta disposição foi inserida durante o processo legislativo; v. proposta de diretiva do Conselho que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos [COM(97) 30 final].

( 24 ) Como resulta do considerando 20 da Diretiva 2003/96 e do comunicado de imprensa da Comissão de 27 de outubro de 2003, na sequência da adoção da Diretiva 2003/96 (documento IP/03/1456, disponível no seguinte endereço Internet: http://europa.eu/rapid/press‑release_IP‑03‑1456_fr.htm).

( 25 ) E igualmente pelas normas relativas aos auxílios concedidos pelos Estados em conformidade com o artigo 26.o da Diretiva 2003/96 [v. Acórdão de 18 de janeiro de 2017, IRCCS — Fondazione Santa Lucia (C‑189/15, EU:C:2017:17, n.o 51)].

( 26 ) V., por analogia, Acórdão de 9 de novembro de 2017, AZ (C‑499/16, EU:C:2017:846, parágrafos 29 e 30).

( 27 ) Embora a Diretiva 2003/96 não defina nem o transporte regular nem o ocasional, saliento que, nos termos do artigo 2.o, n.os 2 e 4, do Regulamento n.o 1073/2009, «serviços regulares» são serviços que asseguram o transporte de passageiros com frequência e percurso determinados, podendo os passageiros ser tomados ou largados em paragens previamente estabelecidas, e «serviços ocasionais» são serviços que não correspondem à definição de serviços regulares, incluindo serviços regulares especializados, e cuja característica principal é assegurarem o transporte de grupos constituídos por iniciativa de um comitente ou do próprio transportador.

( 28 ) Com estas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 7.o da Diretiva 2003/96 tem efeito direto, de modo a que um operador que utiliza gasóleo para fins comerciais para o transporte ocasional de passageiros, como a recorrente no processo principal, possa obter, por força desta disposição, o reembolso dos impostos especiais de consumo indevidamente pagos. Por conseguinte, mesmo que os particulares possam invocar contra o Estado‑Membro, nos órgãos jurisdicionais nacionais, as disposições de uma diretiva que sejam incondicionais e suficientemente precisas, quer quando este não tenha feito a sua transposição para o direito nacional nos prazos previstos na diretiva, quer quando tenha feito uma transposição incorreta [v., nomeadamente, Acórdão de 17 de julho de 2008, Flughafen Köln/Bonn (C‑226/07, EU:C:2008:429, n.o 23), e Despacho de 5 de fevereiro de 2015, Jednostka Innowacyjno‑Wdrożeniowa Petrol (C‑275/14, não publicado, EU:C:2015:75, n.o 33 e jurisprudência referida)], na medida em que resulta inequivocamente da resposta que proponho seja dada à primeira questão que a República Italiana não procedeu a uma transposição incorreta do artigo 7.o da Diretiva 2003/96, a questão da invocabilidade desta norma não se coloca.

( 29 ) V. Despacho de 5 de fevereiro de 2015, Jednostka Innowacyjno‑Wdrożeniowa Petrol (C‑275/14, não publicado, EU:C:2015:75, n.os 34 e 36).

( 30 ) V. Acórdão de 17 de julho de 2008, Flughafen Köln/Bonn (C‑226/07, EU:C:2008:429, n.o 30 e jurisprudência referida).