Processo T‑512/12

Frente Popular para a Libertação de Saguia‑el‑hamra e Rio de Oro (Frente Polisário)

contra

Conselho da União Europeia

«Relações externas — Acordo sob forma de Troca de Cartas entre a União e Marrocos — Liberalização recíproca em matéria de produtos agrícolas, de produtos agrícolas transformados, de peixes e de produtos de pesca — Aplicação do acordo ao Sara Ocidental — Frente Polisário — Recurso de anulação — Capacidade para agir — Afetação direta e individual — Admissibilidade — Conformidade com o direito internacional — Dever de fundamentação — Direitos de defesa»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Oitava Secção) de 10 de dezembro de 2015

Acordos internacionais — Acordos da União — Efeitos de um acordo na União na falta de disposição expressa do mesmo que os preveja — Análise da validade de um ato da União à luz das disposições do referido acordo — Competência do juiz da União — Requisitos — Apreciação da validade de um ato da União à luz da Convenção sobre o direito do mar de 1982 (Convenção de Montego Bay) — Exclusão

Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Atos que lhes dizem direta e individualmente respeito — Afetação direta — Critérios — Decisão do Conselho relativa à celebração de um Acordo com um Estado terceiro que produz efeitos num território disputado e que está sob controlo deste Estado — Recurso de um movimento independentista que participa nas negociações conduzidas pelas Nações Unidas para a determinação do estatuto do referido território — Admissibilidade

Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Conceito de ato regulamentar — Qualquer ato de alcance geral com exceção dos atos legislativos — Decisão do Conselho relativa à celebração de um acordo com um Estado terceiro — Exclusão

Em certos casos, uma entidade que não tem personalidade jurídica de acordo com o direito de um Estado‑Membro ou de um Estado terceiro pode, contudo, ser considerada uma «pessoa coletiva», na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, e ser admitida a interpor recurso de anulação com base nesta disposição. É nomeadamente esse o caso quando, nos seus atos ou atuações, a União e as suas instituições tratam a entidade em questão como um sujeito distinto que pode ser titular de direitos que lhe são próprios ou estar sujeito a obrigações ou restrições. Tal pressupõe contudo que a entidade em questão dispõe de estatutos e de uma estrutura interna que lhe assegure a autonomia necessária para agir como entidade responsável nas relações jurídicas. Deve ser considerada uma pessoa coletiva, na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE uma entidade que é parte num diferendo internacional sobre o destino de um território não autónomo que, enquanto tal, é nominativamente evocada nos textos a ele relativos, incluindo as resoluções do Parlamento Europeu, e que não pode constituir‑se formalmente como pessoa coletiva ao abrigo do direito do território não autónomo em causa, na medida em que esse direito ainda não existe. A este respeito, ainda que esta entidade certamente pudesse constituir‑se como pessoa coletiva em conformidade com o direito de um Estado terceiro, não pode, contudo, exigir‑se dela que o faça. Atendendo a estas circunstâncias bastante particulares, a referida entidade pode interpor recurso de anulação perante o juiz da União, na medida em que apenas tem personalidade jurídica em conformidade com o direito do território não autónomo em causa o qual, todavia, não é um Estado reconhecido pela União e pelos seus Estados‑Membros e não dispõe do seu próprio direito. (cf. n.os 52, 53, 57, 58, 60)

O conceito de «ato regulamentar» na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE deve ser entendido no sentido de que visa qualquer ato de alcance geral, com exceção dos atos legislativos. A distinção entre um ato legislativo e um ato regulamentar, segundo o Tratado FUE, assenta no critério do processo, legislativo ou não, que conduziu à sua adoção. No que respeita à decisão adotada de acordo com o processo definido no artigo 218.o, n.o 6, alínea a), TFUE, que prevê que o Conselho, sob proposta do negociador, adota uma decisão de celebração de um acordo internacional após aprovação do Parlamento, este processo respeita os critérios definidos no artigo 289.o, n.o 2, TFUE e constitui, por conseguinte, um processo legislativo especial. Daqui decorre que a referida decisão é um ato legislativo e que, por essa razão, não constitui um ato regulamentar. (cf. n.os 68, 69, 71, 72)

Um acordo com um Estado terceiro celebrado pelo Conselho, nos termos dos artigos 217.° TFUE e 218.° TFUE, constitui, relativamente à União, um ato adotado por uma instituição da União na aceção do artigo 267.o, primeiro parágrafo, alínea b), TFUE. A partir da entrada em vigor desse acordo, as suas disposições fazem parte integrante da ordem jurídica da União e, no âmbito dessa ordem jurídica, os órgãos jurisdicionais da União são competentes para decidir a título prejudicial sobre a interpretação do acordo. A este respeito, no caso de um acordo celebrado entre dois sujeitos de direito internacional público, o acordo em causa é regulado pelo direito internacional e, mais em particular, do ponto de vista da sua interpretação, pelo direito internacional dos tratados. Neste contexto, as normas contidas na Convenção de Viena sobre o direito dos Tratados, de 23 de maio de 1969, são aplicáveis a um acordo celebrado entre um Estado e uma organização internacional, como o acordo em causa na decisão impugnada, na medida em que essas normas são a expressão do direito internacional geral consuetudinário. No que diz respeito à Decisão 2012/497, relativa à celebração do Acordo sob forma de Troca de Cartas entre a União Europeia e o Reino de Marrocos respeitante às medidas de liberalização recíprocas em matéria de produtos agrícolas, de produtos agrícolas transformados, de peixe e de produtos da pesca, à substituição dos Protocolos n.os 1, 2 e 3 e seus anexos e às alterações do Acordo Euro‑Mediterrânico que cria uma Associação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados‑Membros, por um lado, e o Reino de Marrocos, por outro, no contexto de uma interpretação em conformidade com o artigo 31.o da Convenção de Viena, importa concluir que o acordo cuja celebração foi aprovada pela Decisão 2012/497, colocada no seu contexto, também é aplicável ao território do Sara Ocidental ou, mais precisamente, à maior parte deste território, controlada pelo Reino de Marrocos. (cf. n.os 89, 90, 92, 98, 103)

A condição segundo o qual, ao abrigo do artigo 263.o TFUE, o ato objeto de recurso deve dizer «diretamente respeito» a uma pessoa singular ou coletiva exige a reunião de dois critérios cumulativos, a saber, que a medida contestada, em primeiro lugar, produza efeitos diretos na situação jurídica da pessoa em questão e, em segundo lugar, que não deixe nenhum poder de apreciação aos respetivos destinatários encarregados da sua implementação, tendo esta caráter puramente automático e decorrendo apenas da regulamentação da União, sem aplicação de outras regras intermediárias. A este respeito, no caso de um recurso dirigido contra uma decisão relativa à celebração de um acordo internacional pela União e os seus Estados‑Membros com um Estado terceiro, deve considerar‑se que a celebração desse acordo tem efeito direto sempre que, atendendo aos seus termos e ao objetivo e natureza do mesmo, contenha uma obrigação clara e precisa que não esteja dependente, na sua execução ou nos seus efeitos, da intervenção de nenhum ato posterior. No que diz respeito ao recurso da Decisão 2012/497, relativa à celebração do Acordo sob forma de Troca de Cartas entre a União Europeia e o Reino de Marrocos respeitante às medidas de liberalização recíprocas em matéria de produtos agrícolas, de produtos agrícolas transformados, de peixe e de produtos da pesca, à substituição dos Protocolos n.os 1, 2 e 3 e seus anexos e às alterações do Acordo Euromediterrânico que cria uma Associação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados‑Membros, por um lado, e o Reino de Marrocos, por outro, não pode deixar de se constatar que o acordo celebrado ao abrigo da decisão impugnada contém disposições que preveem obrigações claras e precisas que não dependem, na sua execução ou no que respeita à produção de efeitos, da intervenção de atos posteriores. Estas disposições produzem efeitos na situação jurídica de todo o território a que se aplica o acordo e, por conseguinte, no território do Sara Ocidental controlado pelo Reino de Marrocos, no sentido em que determinam as condições nas quais os produtos agrícolas e da pesca podem ser exportados deste território para a União ou podem ser importados da União para o território em questão. Estes efeitos dizem diretamente respeito não apenas ao Reino de Marrocos mas igualmente à Frente Polisário, movimento independentista sarauí, na medida em que o estatuto internacional definitivo deste território ainda não foi determinado, e deverá ser determinado no âmbito de um processo de negociações, sob a égide da Organização das Nações Unidas (ONU), entre o Reino de Marrocos e, precisamente, a Frente Polisário. Pela mesma razão, deve entender‑se que a decisão 2012/497 diz individualmente respeito à Frente Polisário. Com efeito, estas circunstâncias constituem efetivamente uma situação de facto que caracteriza a Frente Polisário em relação a qualquer outra pessoa, conferindo‑lhe uma qualidade específica. A este respeito, a Frente Polisário é a única outra interlocutora a participar nas negociações levadas a cabo, sob a égide da ONU, entre esta e o Reino de Marrocos com vista à determinação do estatuto internacional definitivo do Sara Ocidental. (cf. n.os 105, 107‑111, 113)

V. texto da decisão. (cf. n.os 121, 122)

V. texto da decisão. (cf. n.os 132‑137)

Do artigo 6.o TUE e do artigo 67.o TFUE ou da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia não decorre, todavia, uma proibição absoluta de a União celebrar um acordo com um Estado terceiro respeitante a trocas comerciais em matéria de produtos agrícolas, de produtos agrícolas transformados, de peixes e de produtos da pesca, que também pode ser aplicado a um território controlado por este Estado terceiro sem que a soberania sobre esse território seja internacionalmente reconhecida. Com efeito, a celebração de um acordo assinado entre a União e um Estado terceiro que pode ser aplicado nesse território não é, de qualquer modo, contrária ao direito da União ou ao direito internacional que a União é obrigada a respeitar. Todavia, embora seja verdade que da Carta dos Direitos Fundamentais não resulta essa proibição, não é menos certo que a proteção dos direitos fundamentais da população desse território se reveste de particular importância e que, por conseguinte, constitui uma questão que o Conselho deve analisar antes de aprovar esse acordo. No que em particular toca a um acordo destinado, nomeadamente, a facilitar a exportação para a União de diversos produtos provenientes do território em questão, o Conselho deve analisar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos relevantes para garantir que as atividades de produção dos produtos destinados à exportação não são levadas a cabo em detrimento da população do território em questão nem implicam violações dos seus direitos fundamentais, de entre os quais, nomeadamente, os direitos à dignidade do ser humano, à vida e à integridade do ser humano, a proibição da escravidão e do trabalho forçado, a liberdade profissional, a liberdade de empresa, o direito de propriedade, o direito a condições de trabalho justas e equitativas, a proibição do trabalho infantil e proteção dos jovens no trabalho. Com efeito, se permitir a exportação para os seus Estados‑Membros de produtos provenientes de um país terceiro, fabricados ou obtidos em condições que não respeitam os direitos fundamentais da população do território do qual provêm, a União corre o risco de encorajar indiretamente essas violações ou de retirar benefícios delas. Esta consideração é ainda mais relevante no caso de um território que é administrado, de facto, por um Estado terceiro que não está incluído nas fronteiras internacionalmente reconhecidas desse Estado terceiro. A este respeito, num caso em que a soberania desse Estado terceiro sobre o território que administra não é reconhecida pela União, nem pelos seus Estados‑Membros, nem, em geral, pela Organização das Nações Unidas (ONU), e em que não existe qualquer mandato internacional que possa justificar a presença do referido Estado terceiro no território em causa, o Conselho, no âmbito da análise de todos os elementos relevantes com vista ao exercício do seu amplo poder de apreciação a respeito da celebração, ou não, do acordo com o Estado terceiro suscetível de ser igualmente aplicável ao território disputado e sob controlo do Estado terceiro, devia, ele próprio, garantir que não havia indícios de uma exploração dos recursos naturais do território do Sara Ocidental que pudesse fazer‑se em detrimento dos seus habitantes e prejudicar os seus direitos fundamentais. O Conselho não pode limitar‑se a considerar que incumbe ao referido Estado terceiro garantir que nenhuma exploração desta natureza ocorrerá. (cf. n.os 146, 220, 227, 228, 231, 232, 241)

O artigo 7.o TFUE não pode servir de base a uma argumentação segundo a qual um ato da União deve ser anulado por ser contrário ao princípio da coerência das políticas da União previsto nesta disposição. Com efeito, todas as políticas da União resultam de diferentes disposições dos Tratados constitutivos e dos atos adotados em aplicação destas disposições. A alegada «incoerência» de um ato com a política da União num determinado domínio implica necessariamente que o ato em causa seja contrário a uma disposição, regra ou princípio que rege esta política. Este simples facto, se demonstrado, seria suficiente para conduzir à anulação do ato em causa, sem que fosse necessário invocar o artigo 7.o TUE. A este respeito, um argumento baseado na adoção pela União de medidas restritivas em relação à situação existente em certos países também não é suficiente para demonstrar uma alegada «incoerência» da política da União na medida em que o Conselho dispõe de um poder discricionário na matéria. Por conseguinte, não pode ser‑lhe imputada uma incoerência por adotar medidas restritivas face à situação de um país e não de outro. (cf. n.os 153, 156)

As instituições da União gozam de um amplo poder de apreciação no domínio das relações económicas externas. A este respeito, no tocante à questão de saber se há ou não que celebrar um acordo com um Estado terceiro que será aplicável num território disputado, reconhecer às instituições da União esse poder é ainda mais justificado pelo facto de as normas e princípios do direito internacional aplicáveis na matéria serem complexos e imprecisos. Daqui decorre que a fiscalização jurisdicional deve necessariamente limitar‑se à questão de saber se a instituição competente da União, ao aprovar a celebração de um acordo aplicável num território disputado, cometeu erros manifestos de apreciação. Assim sendo, em particular nos casos em que uma instituição da União dispõe de um amplo poder de apreciação, para averiguar se a mesma cometeu um erro manifesto de apreciação, o juiz da União deve verificar se esta instituição analisou, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto, elementos esses que apoiam as conclusões deles extraídas. (cf. n.os 164, 223‑225)

V. texto da decisão. (cf. n.o 177)

Em conformidade com os princípios do direito internacional, as instituições da União, que têm competência para negociar e celebrar acordos internacionais, podem acordar com os Estados terceiros em causa os efeitos que as disposições desses acordos devem produzir na ordem jurídica interna das partes contratantes. Só se esta questão não tiver sido expressamente regulada pelo acordo é que caberá aos órgãos jurisdicionais competentes da União pronunciar‑se sobre esta questão, à semelhança do que sucede com qualquer outra questão de interpretação relativa à aplicação do acordo na União. Todavia, um órgão jurisdicional da União só pode proceder ao exame da validade de um ato jurídico da União, à luz de um tratado internacional, quando a sua natureza e a sua sistemática a isso não se oponham. Quando a natureza e a sistemática do tratado em causa permitem uma fiscalização da validade do ato jurídico da União à luz das disposições desse tratado, é ainda necessário que as disposições desse tratado invocadas para efeitos do exame da validade do ato jurídico da União se revelem incondicionais e suficientemente precisas. Tal condição está preenchida sempre que a disposição invocada contenha uma obrigação clara e precisa que não esteja dependente, na sua execução ou nos seus efeitos, da intervenção de um ato posterior. No que diz respeito à Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 10 de dezembro de 1982 (Convenção de Montego Bay), importa recordar que, como decidiu o Tribunal de Justiça, a natureza e a sistemática desta Convenção se opõem a que os tribunais da União possam apreciar a validade de um ato da União à luz desta última. (cf. n.os 181, 184, 185, 195)