ACORDAO DO TRIBUNAL DE 14 DE SETEMBRO DE 1994. - REINO DE ESPANHA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - AUXILIOS DE ESTADO A UMA EMPRESA PUBLICA DO SECTOR AGRO-ALIMENTAR - ENTRADA DE CAPITAL. - PROCESSO C-42/93.



Colectânea da Jurisprudência 1994 página I-04175



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

1. Auxílios concedidos pelos Estados ° Conceito ° Participações financeiras concedidas por um Estado-membro a uma empresa ° Critério de apreciação ° Razoabilidade da operação para um investidor privado que prossiga uma política a médio ou a longo prazo

(Tratado CEE, artigo 92. , n. 1)

2. Auxílios concedidos pelos Estados ° Proibição ° Derrogações ° Concessão de auxílio que não contribui para o desenvolvimento de uma região ou de um sector e que pode afectar as trocas comerciais entre Estados-membros ° Auxílio excluído das derrogações previstas nas alíneas a) e c) do artigo 92. , n. 3, do Tratado

[Tratado CEE, artigo 92. , n. 3, alíneas a) e c)]

Sumário

1. Para determinar se a intervenção dos poderes públicos no capital de uma empresa, seja qual for a forma que revista, apresenta a natureza de auxílio do Estado, na acepção do artigo 92. do Tratado, há que apreciar se, em circunstâncias semelhantes, um investidor privado de dimensão comparável à dos organismos que gerem o sector público poderia ter sido levado a proceder a contribuições de capital dessa importância.

Embora o comportamento do investidor privado, ao qual deve ser comparada a intervenção do investidor público que prossegue objectivos de política económica, não seja necessariamente o de um investidor normal que coloca os seus capitais com vista à sua rentabilização a mais ou menos curto prazo, deve, pelo menos, ser o de uma holding privada ou de um grupo privado de empresas que prossiga uma política estrutural, global ou sectorial, orientado por perspectivas de rentabilidade a mais longo prazo.

2. Um auxílio sob a forma de entrada de capital, concedido a uma empresa, insuficiente para garantir a sua rentabilidade, que não esteja ligado a um plano de reestruturação satisfatório, utilizado para compensar prejuízos e reduzir as dívidas financeiras, e que pode ter um efeito negativo para os concorrentes comunitários, ao manter a competitividade da empresa através da melhoria artificial da sua situação financeira, apresenta características que implicam que não possa ser considerado como abrangido pelas derrogações à proibição de auxílios prevista no artigo 92. , n. 3, alíneas a) e c) do Tratado.

Partes

No processo C-42/93,

Reino de Espanha, representado por Alberto José Navarro González, director-geral da coordenação jurídica e institucional comunitária, e por Gloria Calvo Díaz, abogado del Estado, do serviço do contencioso comunitário, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Espanha, 4-6, boulevard E. Servais,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Francisco Enrique González Díaz et Michel Nolin, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georgios Kremlis, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

recorrida,

que tem por objecto a anulação da Decisão 93/133/CEE da Comissão, de 4 de Novembro de 1992, relativa aos auxílios concedidos pela Espanha à empresa Merco (sector agro-alimentar) (JO L 1993, L 55, p. 54),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

composto por: O. Due, presidente, G. F. Mancini, D. A. O. Edward, presidentes de secção, R. Joliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Zuleeg (relator) e J. L. Murray, juízes,

advogado-geral: F. G. Jacobs

secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 1 de Fevereiro de 1994,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 23 de Março de 1994,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 11 de Fevereiro de 1993, o Reino de Espanha pediu, nos termos do artigo 173. , primeiro parágrafo, do Tratado CEE, a anulação da Decisão 93/133/CEE da Comissão, de 4 de Novembro de 1992, relativa aos auxílios concedidos pela Espanha à empresa Merco (sector agro-alimentar) (JO 1993, L 55, p. 54).

2 Após tomar conhecimento de que as autoridades espanholas concederam, em 1990, à empresa Merco um auxílio sob a forma de entrada de capital no montante de 5 900 milhões de PTA, a Comissão decidiu instaurar o processo previsto no artigo 93. , n. 2, do Tratado CEE.

3 A Merco comercializa produtos agrícolas e tem como accionistas a Dirección General del Patrimonio del Estado, que depende do Ministério das Finanças, e o Fondo para la Ordenación y Regulación de la Producción de los Precios Agranios (organismo público dependente do Ministério da Agricultura, a seguir "FORPPA"). Estes dois organismos públicos são titulares, respectivamente, de uma participação de 69,3% e de 30,7% no respectivo capital.

4 Em 1990, quando foi decidido o aumento de capital objecto da decisão controvertida, a sociedade tinha um volume de negócios de 71 mil milhões de PTA, dos quais cerca de 32 mil milhões eram relativos à divisão "azeite", 23 à divisão "cereais", 6,9 à divisão "algodão e oleaginosas" e 6 à divisão "frutos e legumes". Segundo o relatório de uma auditoria realizada em 1991, a Merco acumulou durante o ano de 1990 um défice de 8 727 milhões de PTA, ao qual acrescem os défices dos anteriores exercícios no montante de 9 800 milhões. Em 31 de Dezembro de 1990, o montante global do seu défice elevava-se, assim, a 18 527 milhões de PTA. Nos termos do relatório em causa, a Merco só poderia manter a sua actividade caso recebesse novas entradas de capital. Nestas circunstâncias, o Governo espanhol decidiu reestruturar a Merco.

5 Durante a fase administrativa do processo de controlo dos auxílios, o Governo espanhol alegou que tal reorganização da empresa tinha como objectivo limitar a sua actividade aos sectores rentáveis e consistia, por um lado, no abandono da divisão "azeite" e, por outro, numa injecção de capital de 5 900 milhões de PTA. Efectivamente, a divisão "azeite" estava na origem de grande parte dos problemas de rentabilidade da empresa e, em 1990, representava um custo financeiro de cerca de 2 022 milhões de PTA.

6 No artigo 1. da decisão litigiosa, a Comissão declarou ilegal o auxílio concedido pelo Governo espanhol à empresa Merco em 1990, sob a forma de uma entrada de capital de 5 900 milhões de PTA, pelo facto de ter sido concedido com violação das normas processuais previstas no artigo 93. , n. 3, do Tratado. Além disso, tal auxílio foi considerado incompatível com o mercado comum, nos termos do artigo 92. , n. 1, devido a não obedecer às condições derrogatórias previstas no artigo 92. , n. 3.

7 Nos termos do artigo 2. desta decisão,

"A Espanha deve suprimir o auxílio referido no artigo 1. e exigir da sociedade Merco a sua restituição no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão.

A restituição será efectuada em conformidade com o disposto na legislação nacional, designadamente no que diz respeito aos juros de mora a pagar sobre créditos do Estado, juros que começam a correr a partir da data da concessão do auxílio ilegal em causa."

8 Em apoio do seu recurso, o Reino de Espanha invoca quatro fundamentos assentes na violação do artigo 92. , n.os 1 e 3, do Tratado e na ilegalidade da obrigação de restituição.

Quanto à inexistência de um auxílio contrário à concorrência, na acepção do artigo 92. , n. 1, do Tratado

9 No seu primeiro fundamento, o Reino de Espanha contesta que o aumento de capital operado pelo Patrimonio del Estado e pelo FORPPA constitua um auxílio na acepção do artigo 92. , n. 1, do Tratado. Efectivamente, pode considerar-se a atitude destes organismos como integrando o comportamento normal de um investidor privado, na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça.

10 A este respeito, o Reino de Espanha considera que, na análise que fez do aumento de capital em questão, a Comissão não teve em devida conta a finalidade dessa intervenção que, longe de tentar preservar artificialmente a actividade da empresa, se limitou a facilitar a liquidação nas condições menos onerosas possíveis da divisão "azeite", que representa cerca de 50% do total da sua actividade. O Reino de Espanha salienta que, se a liquidação da divisão "azeite" só pôde ser levada a cabo por uma decisão do Conselho de Ministros de 12 de Julho de 1991, isso se deve ao facto de, a partir do fim de 1989, data em que a dissolução deveria ter tido lugar, as cooperativas geridas pela Merco se terem oposto a essa decisão.

11 No entender do Reino de Espanha, resulta, além disso, dos dados contabilísticos que o aumento de capital referido na decisão em questão permitiu tanto a recuperação de determinados activos da sociedade, que, sem isso, seria impossível, como o reembolso, num valor muito significativo, de dívidas contraídas, na sua maior parte, para com pequenos agricultores cuja existência poderia ser posta em perigo caso ficassem por pagar.

12 Resulta de jurisprudência constante que a intervenção dos poderes públicos no capital de uma empresa, seja qual for a forma que revista, pode constituir um auxílio estatal quando estão preenchidas as condições referidas do artigo 92. do Tratado (v. acórdão de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão, C-305/89, Colect., p. I-1603, n. 18).

13 Para determinar se essas medidas apresentam a natureza de auxílios do Estado, há que apreciar se, em circunstâncias semelhantes, um investidor privado de dimensão comparável à dos organismos que gerem o sector público poderia ter sido levado a proceder às contribuições de capital dessa importância (v. acórdão Itália/Comissão, já referido, n. 19).

14 A esse respeito, o Tribunal de Justiça esclareceu que, embora o comportamento do investidor privado, ao qual deve ser comparada a intervenção do investidor público que prossegue objectivos de política económica, não seja necessariamente o de um investidor normal que coloca os seus capitais com vista à sua rentabilização a mais ou menos curto prazo, deve, pelo menos, ser o de uma holding privada ou de um grupo privado de empresas que prossiga uma política estrutural, global ou sectorial, orientado por perspectivas de rentabilidade a mais longo prazo (v. acórdão Itália/Comissão, n. 20).

15 Mesmo supondo que o abandono da divisão "azeite" tenha contribuído para a melhoria da situação financeira da Merco, a Comissão tem boas razões para afirmar que tal medida não pode ser considerada como um plano de reestruturação satisfatório para assegurar a rentabilidade da Merco (ponto VIII, décimo terceiro e décimo quarto considerandos da decisão em litígio). A este respeito, resulta do ponto III dos considerandos da decisão que as outras divisões da empresa, com excepção da divisão das oleaginosas e algodão, tiveram também perdas financeiras em 1990. Por outro lado, as autoridades espanholas reconheceram que o aumento de capital de 5 900 milhões de PTA não era suficiente para garantir a rentabilidade da empresa (ponto II, quarto considerando). Não estando o auxílio em questão ligado a um programa de reestruturação satisfatório, a argumentação do Reino de Espanha não pode proceder.

16 Além disso, o Reino de Espanha não forneceu qualquer elemento susceptível de apoiar a sua afirmação de que o aumento de capital permitiu a recuperação de determinados activos da Merco.

17 No que toca ao argumento assente na obrigação de reembolsar dívidas contraídas para com pequenos agricultores, deve declarar-se que este objectivo poderia ser atingido com recurso a outros meios que não o auxílio em questão.

18 Deve, por isso, ser negado provimento ao primeiro fundamento invocado pelo Governo espanhol.

Quanto à incidência sobre as trocas intracomunitárias

19 No seu segundo fundamento, o Reino de Espanha considera que o aumento de capital efectuado no presente caso pela Dirección General del Patrimonio del Estado e pelo FORPPA não afectou as trocas intracomunitárias na medida em que, tal como a Comissão afirma na sua decisão, não teve em vista apoiar financeiramente a Merco no seu todo, mas sim liquidar o sector da actividade desta sociedade que estava na origem dos seus problemas mais graves. Por outro lado, dificilmente se pode afirmar que a liquidação de uma empresa ou de um dos seus ramos afecta as trocas entre Estados-membros, falseando a concorrência no seio do mercado comum, quando a desaparição de uma empresa ou de um dos seus sectores de actividade tem precisamente por efeito permitir às outras empresas que ficam no mercado ocupar, em função da respectiva competitividade, a parte do mercado que abandonou.

20 Conforme resulta das considerações feitas em resposta ao primeiro fundamento, o auxílio em questão não pode ser considerado como destinado a facilitar a liquidação da divisão "azeite" da Merco.

21 Resulta ainda do quadro estatístico anexo à decisão litigiosa que todos os produtos agrícolas comercializados pela Merco são objecto de trocas entre os Estados-membros. Nestas condições, a Comissão pode considerar que as trocas intracomunitárias são influenciadas pelo auxílio em litígio.

22 Deve, assim, ser negado provimento ao segundo fundamento.

Quanto à compatibilidade do auxílio com o mercado comum

23 No seu terceiro fundamento, o Governo espanhol afirma que a entrada de capital litigiosa deve poder beneficiar das derrogações referidas no artigo 92. , n. 3, alíneas a) e c). Nos termos destas disposições, podem ser considerados compatíveis com o mercado comum, por um lado, os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego e, por outro, os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.

24 A este respeito, afirma, antes de mais, o Reino de Espanha que a Merco exerce quase exclusivamente as suas actividades em regiões admitidas a beneficiar de auxílios regionais nos termos do artigo 92. , n. 3, alíneas a) e c). Com efeito, a comercialização de produtos agrícolas em Espanha sofreu e sofre ainda de deficiências muito graves.

25 O Reino de Espanha considera, em seguida, a entrada de 5 900 milhões facilitou a reorganização da actividade da empresa e permitiu evitar consequências irreparáveis para o sector. A falta de pagamento dos valores devidos aos pequenos agricultores teria, com efeito, desencadeado uma crise definitiva que levaria à ruína a maior parte deles, obrigando-os a abandonar a sua actividade e eliminando qualquer possibilidade de encorajar o desenvolvimento regional e sectorial. Por outro lado, esta protecção impunha-se e não alterou as condições das trocas comerciais de modo contrário ao interesse comum. O aumento de capital em causa está assim abrangido pelo disposto no artigo 92. , n. 3, alíneas a) e c).

26 No ponto VIII, nono considerando, da decisão litigiosa, a Comissão declara que, mesmo que devesse ser considerado um auxílio de carácter regional, o auxílio em questão continuaria a não poder beneficiar das derrogações, uma vez que os auxílios concedidos nos termos das referidas disposições devem contribuir para o desenvolvimento da região a longo prazo, o que significa que, no caso vertente, o auxílio deveria, pelo menos, ter sido utilizado para restabelecer a rentabilidade da empresa sem produzir efeitos negativos inaceitáveis no que respeita às condições da concorrência na Comunidade.

27 Ora, decorre do ponto II, quarto considerando, da decisão litigiosa que o Governo Espanhol admitiu que a entrada de 5 900 milhões de PTA não era suficiente para garantir a rentabilidade da empresa Merco, sendo necessário introduzir outras reformas, designadamente na estrutura financeira da empresa. Não tendo o Reino de Espanha rectificado esta afirmação, o auxílio em questão não pode ser considerado como auxílio regional que beneficie das derrogações previstas no artigo 92. , n. 3, alíneas a) e c), do Tratado.

28 Quanto, em especial, à derrogação prevista no artigo 92. , n. 3, alínea c), relativa aos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas, a Comissão, no ponto VIII, décimo primeiro considerando, da decisão litigiosa, refere que a mesma está sujeita a duas condições: por um lado, os auxílios devem ser necessários ao desenvolvimento do sector de um ponto de vista comunitário e, por outro, não devem alterar as condições das trocas comerciais de modo que contrarie o interesse comum.

29 A Comissão salienta ainda, no décimo quinto considerando do mesmo ponto, que o auxílio em questão foi utilizado para compensar prejuízos e reduzir as dívidas financeiras da empresa, não estando ligado a um plano de reestruturação satisfatório, e que pode ter tido um efeito negativo para os concorrentes comunitários da empresa, ao manter a competitividade da mesma através da melhoria artificial da sua situação financeira.

30 Uma vez que o Reino de Espanha não apresentou qualquer elemento susceptível de pôr em dúvida esta afirmação, deve ser desatendido este fundamento.

Quanto à ilegalidade da obrigação de restituição

31 Com o último fundamento, o Reino de Espanha contesta a legalidade da obrigação de restituir o auxílio em questão, prevista no artigo 2. da decisão litigiosa. Reportando-se ao acórdão de 24 de Fevereiro de 1987, Deufil/Comissão (310/85, Colect., p. 901), recorda que essa obrigação não tem carácter automático e que não basta que um auxílio seja declarado incompatível como mercado comum, na acepção do artigo 92. , para que, simultaneamente, nasça a obrigação de restituição.

32 A este respeito, o Reino de Espanha salienta designadamente que, no caso presente, é impossível dar execução à decisão litigiosa uma vez que a empresa deixou de existir no plano económico. Com efeito, pôs fim a todas as suas actividades e é gerida por um único administrador encarregado das últimas operações de liquidação. Sobre este aspecto, a situação é diferente da que o Tribunal de Justiça teve de apreciar no acórdão de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão (C-142/87, Colect., p. I-959), a que a Comissão se reporta. A decisão litigiosa carece, assim, de objecto.

33 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que eventuais dificuldades, processuais ou outras, quanto à execução do acto impugnado não têm qualquer influência sobre a legalidade deste (v. acórdão Bélgica/Comissão, já referido, n. 63). A circunstância de, posteriormente à decisão litigiosa, a Merco ter sido alvo de um processo de falência não tem, assim, relevância para o presente processo.

34 Deve, por isso, ser negado provimento ao fundamento assente na ilegalidade da obrigação de restituição.

35 Dado que nenhum dos fundamentos adiantados pelo Reino de Espanha procede, deve ser negado provimento ao recurso.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

36 Por força do disposto no n. 2 do artigo 69. do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo o Reino de Espanha sido vencido, há que condená-lo nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) O Reino de Espanha é condenado nas despesas.