b)

Sobre a obrigação de a seguradora líder se estabelecer em França ou de aí se sujeitar a um processo de autorização prévia aa) A Comissão sustenta, em primeiro lugar, que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 59.° e 60.° do Tratado, na medida em que a legislação francesa obrigaria as empresas de seguros comunitárias a estabelecerem-se em França ou a sujeitarem-se a um processo de autorização prévia para aí poderem efectuar prestação de serviços, no domínio do co-seguro, na qualidade de seguradora líder. Refere, a este propósito, em resposta a um pedido do Tribunal, que a violação dos artigos 59.° e 60.° do Tratado implica, em seu entender, igualmente uma má transposição da Directiva 78/473, que deveria ser interpretada em conformidade com o Tratado. As restrições impostas pela legislação francesa em matéria de estabelecimento e de autorização da seguradora líder não se justificariam pela possibilidade de as empresas não estabelecidas em França não se conformarem com as disposições imperativas estabelecidas no interesse geral. Por um lado, nenhuma medida preventiva poderia prevenir totalmente infracções cometidas dolosamente. Por outro, quanto a um eventual desconhecimento das disposições imperativas nacionais, bastaria que as autoridades francesas estabelecessem uma lista de tais disposições. Esta actuação caberia nomeadamente nas obrigações decorrentes do artigo 5.° do Tratado e das diferentes disposições de direito derivado que obrigam os Estados-membros a cooperar entre si e prestar-se mútua assistência (ver artigo 33.° da Direttiva 73/239 e os artigos 6.° e 8.° da Directiva 78/473). Além disso, a verificação do respeito pelas normas imperativas apenas poderia situar-se, razoavelmente, a jusante do fornecimento das prestações e não a montante, isto é, importaria orientar a investigação no sentido de controlos a posteriori. Sob este ponto de vista, a exigência de uma autorização prévia mostrar-se-ia desproporcionada. Tal obrigação mostrar-se-ia igualmente injustificada na medida em que se cumularia com a autorização prévia obrigatória que as empresas devem obter das autoridades públicas do Estado do seu estabelecimento (artigo 6.° da Directiva 73/239) e retiraria todo o alcance real ao princípio do reconhecimento recíproco dos documentos e certificados que são objecto de coordenação no plano comunitário. A única função que a autorização prévia poderia ter seria a de permitir o controlo da honorabilidade e competência profissional, exigidas em geral, e da situação financeira das empresas não estabelecidas em França. Ora, decorreria dos n.° 3 do artigo 8.°, n.° 3 do artigo 10.°, artigos 13.°, 14.°, 15.° e 19.° da Directiva 73/239, bem como do artigo 5.° da Directiva 78/473 que tais controlos são doravante exclusivamente da competência das autoridades do Estado de estabelecimento. Enfim, importaria sublinhar que a obrigação de uma autorização prévia dá lugar a uma discriminação indirecta ou disfarçada, já que empresas que não estão na mesma situação ver-se-iam submetidas ao mesmo tratamento: as empresas francesas não estariam efectivamente submetidas a autorização prévia a não ser quando começassem a sua actividade, enquanto as empresas estabelecidas num outro Estado-membro e que nele estejam já autorizadas seriam obrigadas a pedir de novo uma autorização. O argumento segundo o qual um Estado-membro do estabelecimento estaria impossibilitado de exercer uma fiscalização adequada sobre as actividades desenvolvidas no estrangeiro não seria pertinente, no caso em apreço, tendo em conta os meios de detecção e de intervenção à disposição do Estado-membro do local da prestação do serviço. Por outro lado, existiriam múltiplos meios de controlo directo ligados aos diferentes contactos que qualquer seguradora ou tomador de seguro deve necessariamente ter com as autoridades do Estado da prestação do serviço, por exemplo, aquando do pagamento dos impostos e taxas, dos controlos de câmbios e das contas das sociedades. Por outro lado, a obrigação de estreita colaboração entre as autoridades de controlo dos Estados-membros e a obrigação de informação imposta às empresas (ver artigos 13.°, 14.°, 19.° e 33.° da Directiva 73/239 e artigos 5.° e 6.° da Direttiva 78/473) proporcionariam meios de controlo indiretto. A pedido do Tribunal, a Comissão apresentou, além disso, um esquema das regulamentações e práticas nacionais referentes à prestação de serviços no domínio do co-seguro, aplicáveis noutros Estados-membros, à excepção da França e da Dinamarca. Esta visão de conjunto faria ressaltar uma grande divergência entre as legislações dos diversos Estados-membros. No que respeita à exigência de autorização, verifica-se que certos Estados-membros (Países Baixos, Reino Unido) permitem, em geral, a uma empresa neles não autorizada, a cobertura de riscos situados no seu território ou a celebração de contratos com os seus residentes quer como seguradora líder quer como co-seguradora não líder. Ao invés, outros Estados (Bélgica, República Federal da Alemanha, Irlanda, Luxemburgo) permitiriam este tipo de actividade apenas dentro de certas condições, nomeadamente quando o risco seguro atingisse certos limiares quantitativos. Enfim, alguns Estados-membros (Grécia, Itália) pareceriam excluir, em geral, tais actividades por empresas não autorizadas nesses Estados. A Comissão refere que, na medida em que se exija uma autorização, tratar-se-ia sempre de uma autorização do tipo da referida na primeira directiva de coordenação (73/239) que seria concedida às próprias empresas seguradoras (e não aos seus eventuais intermediários) e estaria ligada, de um modo ou de outro, a uma exigência de estabelecimento. Quanto a garantias financeiras exigidas às empresas seguradoras, a Comissão sublinha que em todos os casos em que uma empresa de seguros estabelecida num outro Estado-membro e não autorizada no primeiro Estado fosse admitida a celebrar um contrato de seguro com residentes neste primeiro Estado ou a cobrir um risco situado no seu território, este Estado-membro não imporia, por si, o respeito por qualquer garantia financeira. Seria, assim, deixado ao Estado-membro do estabelecimento da empresa e, se fosse o caso, ao Estado da sua sede social, a fiscalização da garantia financeira do contrato e da empresa. Tal estaria em conformidade com a interpretação que a Comissão dá à Direttiva 73/239 e, segundo a qual, incumbe ao Estado-membro do estabelecimento e ao da sede social da empresa efectuar esta fiscalização financeira. bb) O Governo britânico observa que os tomadores do co-seguro são geralmente empresas industriais e comerciais de grande envergadura, que dispõem de meios consideráveis e de consultores qualificados e não teriam assim necessidade de uma especial protecção. Além disso, contrariamente por exemplo ao mercado do trabalho, nenhum perigo de perturbações sociais resultaria da actividade de co-seguro. Nesta perspectiva, o n.° 1, alínea c) do artigo 2.° da Directiva 78/473, relativo à autorização da seguradora líder devia ser interpretado, em sentido compatível com o Tratado, como tendo em vista apenas uma autorização concedida em qualquer Estado-membro da Comunidade. A legislação francesa constituiria uma discriminação na medida em que sujeitaria as empresas de outros Estados-membros à exigência duma dupla autorização na Comunidade, enquanto as empresas francesas estariam apenas submetidas a uma única autorização. Esta discriminação seria particularmente notória dado que uma seguradora não participaria senão ocasionalmente numa operação de co-seguro e que, por isso, a obrigação de estabelecimento tornaria esta operação não rentável. O argumento do Governo francês, assente nas pretensas dificuldades de interpretar a legislação francesa, pareceria ignorar a possibilidade de os tomadores de seguros domiciliados em França, ao proporem acções (ver artigos 8.° e 9.° da convenção de 27 de Setembro de 1968, relativa à competência judiciária e à execução das decisões em matéria civil e comercial). A cobrança de impostos podia ser garantida através dos numerosos contactos que existem entre o segurador ou o segurado e o Estado credor. Poderia, por exemplo, ter lugar quando os pagamentos dos prémios são enviados para fora do país ou mediante dedução obrigatória, pelo tomador do seguro, do imposto exigível no prémio devido ao segurador. Enfim, importaria salientar que uma obrigação de autorização ou de estabelecimento apenas é susceptível de garantir a situação financeira, a lealdade e probidade das empresas de seguros mas não poderia impedir as violações da legislação nacional a que apenas se poderia reagir quando se verificassem. cc) O Governo neerlandês observa que resulta da história da Directiva 78/473 que a alínea c) do n.° 1 do seu artigo 2.” apenas obriga a seguradora líder a obter a autorização do Estado-membro do risco. Efectivamente, o projecto inicial apresentado pela Comissão ao Conselho permitiria ainda aos Estados-membros estabelecer que a seguradora líder devia estar estabelecida no Estado da localização do risco. No projecto alterado, todavia, tal disposição teria sido suprimida na sequência do acórdão de 3 de Dezembro de 1974 (Van Binsbergen, 33/74, Recueil, p. 1299), que entendeu que uma legislação nacional que previsse que a seguradora líder devesse estar estabelecida no território de um certo Estado-membro seria contrária ao artigo 59.° do Tratado, tal como o Tribunal o interpretou. Não existiria justificação que permitisse a exigência do estabelecimento ou da autorização no Estado-membro da prestação de serviço. Antes de mais, as condições essenciais que permitem o exercício de um controlo responsável sobre as actividades de seguro — prejuízos directos seriam coordenadas por directivas de harmonização (ver artigos 13.°, 14.°, 19.°, n.° 2, e 33.° da Directiva 73/239; artigo 6.° da Directiva 78/473). Além disso, a condição de estabelecimento ou de autorização para as seguradoras líder teria como consequência um duplo controlo que constituiria uma discriminação injustificada das seguradoras estabelecidas noutros Estados-membros, em relação às seguradoras francesas. Enfim, a exigência de um estabelecimento ou de uma autorização no Estado-membro da prestação de serviços não seria também necessária para garantir o recebimento dos impostos sobre os seguros, já que bastaria, a este propósito, prescrever que o imposto seria pago pelo tomador do seguro. O co-seguro abrangeria apenas seguros em que o tomador exerce uma profissão ou uma actividade industrial e deve, por isso, ter uma contabilidade. Seria assim, em qualquer momento, possível controlar a posteriori se os seguros foram feitos e se o imposto que sobre eles incide foi pago. dd) De acordo com o Governo francês, a Directiva 78/473 podia ser interpretada de duas maneiras: De acordo com uma primeira interpretação, o n.° 1 alínea c) do artigo 2.° desta directiva, em conjungação com o artigo 6.° da Directiva 73/239, devia ser entendido como exigindo a autorização no Estado-membro do risco e o n.° 1, alínea d), do artigo 1° da Directiva 78/473 devia sê-lo no sentido de que pelo menos uma das co-seguradoras deve actuar em prestação de serviços. Esta interpretação constituiria uma abordagem pragmática da livre prestação de serviços, em que as condições colocadas para prestação de serviços da seguradora líder seriam contrabalançadas pela possibilidade aberta às outras seguradoras de actuar em livre prestação de serviços, em permanência no mercado sem aí terem estabelecimento. A autorização da seguradora líder responderia, por outro lado, a um imperativo técnico, próprio da profissão, que exigiria, para o seguro directo, presença de uma estrutura permanente no Estado da prestação, considerando a longa duração da relação entre o segurador e o tomador do seguro e a natureza do serviço prestado (reparação das consequências pecuniárias de um evento). De acordo com uma segunda interpretação, a Directiva 78/473 teria por único objecto harmonizar algumas prescrições técnicas referentes às operações de co-seguro comunitário que responderiam aos critérios estabelecidos pelos seus artigos 1.° e 2.° Nesta perspectiva, o artigo 2.° estabeleceria apenas o campo de aplicação da direttiva que abrangeria apenas as operações que tivessem por líder uma seguradora autorizada no Estado do risco. Segundo esta última interpretação, a directiva visaria somente a coordenação de certas condições financeiras do co-seguro que, poderiam ser impostas unicamente às co-seguradoras que quisessem participar numa operação de co-seguro em livre prestação de serviços. O Tribunal teria reconhecido, no acórdão de 17 de Dezembro de 1981 (Webb, já citado), a legalidade de autorizações prévias para a prestação de serviços com fundamento, por um lado, na natureza particular de certas prestações de serviços e, por outro, no facto de que, contrariamente às pessoas singulares ou colectivas estabelecidas, o prestador teria a possibilidade de se subtrair ao controlo das autoridades do país da prestação, no respeitante ao cumprimento dos seus deveres deontológicos, da responsabilidade, da protecção de terceiros e das normas de ordem pública. No caso em apreço, importaria ter em conta que a autorização prévia, no domínio do co-seguro, responde a razões de interesse geral, relacionadas, nomeadamente, com a ordem pública, económica, monetária e financeira bem como com a protecção dos segurados e das vítimas de prejuízos. A livre prestação de serviços em matéria de seguros seria exclusiva de sociedades e não de pessoas singulares, como noutros sectores de actividade por conta própria. As seguradoras não estariam, assim, sujeitas a quaisquer limitações físicas, características da livre prestação de serviços efectuada por individuos, podendo operar continuamente num determinado mercado sem nele estarem representadas. A exigência de uma autorização não ultrapassaria o fim prosseguido pela legislação francesa, dado que os controlos a posteriori não permitiriam garantir o respeito das normas de natureza fiscal, nomeadamente no que respeita ao controlo dos câmbios relativos à transferência de prémios. Não se poderia, a este propósito, contar com os diferentes contactos do segurador com as autoridades de controlo do Estado da prestação de serviços aquando do pagamento dos impostos e taxas, já que o objectivo do defraudador seria precisamente evitar qualquer contacto com a administração fiscal, nem com o controlo da contabilidade e dos balanços do tomador, na medida em que não se poderia substituir ao controlo do segurador o do segurado. Enfim, a autorização da seguradora líder seria a medida menos limitativa a poder ser tomada para garantir o respeito pelas disposições que correspondem a necessidades objectivas. Considerando que a autorização apenas seria exigida à seguradora líder e não às outras co-seguradoras, uma seguradora poderia sempre participar num contrato de co-seguro comunitário sem estar sujeita à necessidade de autorização. O Governo francês acrescenta, em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal, que a autorização dada à seguradora líder seria análoga à que é concedida às co-seguradoras estabelecidas em França. Não seria específica de uma dada operação de co-seguro, autorizando a empresa beneficiária a actuar em permanência, nos ramos especificados, quer a título individual quer por meio do co-seguro. Neste último caso, a empresa poderia ser quer seguradora líder quer simples participante. A autorização seria concedida nas condições estabelecidas pelos artigos 6.° e seguintes da primeira directiva de harmonização (73/239). A empresa teria o direito à autorização quando preenchesse as condições estabelecidas pela directiva e disporia, em França, de recurso contencioso contra qualquer decisão de recusa. Contrariamente aos princípios aplicáveis às sucursais das empresas não comunitárias, a Directiva 73/239 não subordinaria a outorga da autorização administrativa nem a um depósito prévio, nem a uma caução bancária nem, de uma maneira geral, à existência de qualquer activo no território dos Estados-membros. ee) O Governo italiano sublinha que a prestação dos serviços de seguro reveste um carácter específico em virtude do qual — no estado actual das legislações nacionais, insuficientemente harmonizadas — seria oportuno que o Estado de localização do risco exigisse o estabelecimento da seguradora líder. Urna tal exigencia corresponderia ao interesse público sem limitar, de forma desproporcionada, a livre prestação de serviços. O Governo italiano refere-se, a este propòsito, nomeadamente, ao n.° 2 do artigo 61.° do Tratado segundo o qual «a liberalização dos serviços bancários e de seguros ligados a movimentos de capitais deve efectuar-se de harmonia com a progressiva liberalização da circulação dos capitais». Desta disposição resultaria que é necessário atingir previamente a livre circulação e a liberdade de investimento de capitais. Os seguros contra danos poderiam envolver importantes transferências de capitais tanto para o pagamento de indemnizações como para os investimentos em divisas estrangeiras de reservas técnicas cujos rendimentos financeiros poderiam ter influência na fixação dos níveis tarifários e, por isso, no livre jogo da concorrência entre empresas estabelecidas em países diferentes. ff) O Governo belga sustenta que a Directiva 78/473 se fundamenta na hipótese de a seguradora líder estar autorizada no país da localização do risco. Somente partindo desta hipótese não haveria necessidade de submeter a uma autorização específica os co-seguradores com sede social noutro Estado-membro. Esta concepção resultaria nomeadamente da alínea c) do n.° 1 do artigo 2.° da Directiva 78/473, em conjugação com a Directiva 73/239, bem como do n.° 1 do artigo 4.° da Directiva 78/473, segundo a qual a reserva para sinistros a pagar deve ser pelo menos igual à determinada pela seguradora líder «de acordo com as regras ou práticas do Estado onde se encontre estabelecida». A exigência de autorização prévia no Estado da prestação de serviços justificar-se-ia em virtude da especificidade do sector dos seguros e, em particular, do co-seguro. O contrato de seguro, pela sua complexidade e terminologia utilizada, frequentemente hermética, ultrapassaria o entendimento da maior parte dos tomadores de seguro, que não poderiam tratar em plano de igualdade com a seguradora. Por outro lado, o seguro seria um produto de alta tecnicidade que faria apelo às leis da probabilidade e do juro e que apresentaria, assim, para o segurador, um risco elevado. Na ausência de total harmonização, a exigência de uma autorização seria necessária simultaneamente para proteger o segurado — incapaz de verificar ele próprio se a empresa fornece garantias financeiras bastantes — e evitar distorções da concorrência entre as empresas estabelecidas e as não estabelecidas e, portanto, perturbações da ordem pública, económica e monetária num Estado-membro. gg) O Governo alemão sublinha a importância da decisão a tomar para o conjunto do domínio dos seguros. Terá, nomeadamente, consequências no âmbito da responsabilidade civil automóvel que, nos termos da legislação alemã, só pode ser transferida por contrato para uma empresa de seguros autorizada no país onde se realizar a operação de seguro. A necessidade de autorização seria a contrapartida necessária da obrigação da aceitação que permitiria a qualquer detentor do veículo a realização de um contrato de seguro de responsabilidade civil automóvel. Tendo em conta que não se poderia impor esta obrigação a empresas de seguros estrangeiras, estas poderiam escolher o risco mais favorável, o que acarretaria uma distorção da concorrência. A necessidade de autorização da seguradora no Estado-membro da efectivação do seguro resultaria das disposições combinadas da alínea c) do n.° 1 do artigo 2.° da Directiva 78/473 e do artigo 6.° da Direttiva 73/239. Tendo em conta que todas as empresas estariam sujeitas a autorização, com base nesta última directiva, não teria sido necessária uma norma particular referente à autorização da seguradora líder se a autorização num Estado-membro tivesse sido considerada suficiente. Além disso, se a seguradora líder não tivesse necessidade de autorização no Estado do exercício da actividade de seguro, a norma da alínea d) do n.° 1 do artigo 2.° da Directiva 78/473 não faria sentido, pois não se compreenderia a exigência de que as co-seguradoras que pretendessem realizar conjuntamente um seguro noutro Estado-membro, duas pelo menos, a saber, a seguradora líder e uma co-seguradora, tivessem de ter estabelecimento em Estados-membros diferentes. A necessidade de autorização da seguradora líder estaria de acordo com os artigos 59.° e 60.° do Tratado, por ser indispensável para a salvaguarda de uma norma estabelecida no interesse geral. O sector dos seguros figuraria, nos vários Estados-membros, entre os sectores económicos que estão sujeitos a uma regulamentação especial e a um intenso controlo por parte do Estado. Na República Federal da Alemanha, este controlo compreenderia, entre outros, as bases jurídicas dos contratos de seguro, incluindo as suas condições gerais, e a verificação dos formulários de proposta e das apólices de seguros. Tais controlos apenas poderiam ser assegurados pelas autoridades do Estado-membro da prestação do seguro, considerando que a autorização prevista na Directiva 73/239 teria efeito apenas no território do Estado para que é concedida e que, além disso, as directivas de harmonização não preveriam, de modo imperativo, um controlo da honorabilidade profissional nem da verificação das qualificações técnicas dos administradores. hh) O Governo irlandês entende, tal como os governos francês, belga e alemão, que a exigência de autorização e de estabelecimento para a seguradora líder, no Estado da localização do risco, resulta directamente do texto das directivas de harmonização. Essa interpretação seria corroborada, além do mais, pelos considerandos da Directiva 78/473 que reconheceriam que «a seguradora líder está em melhores condições que as outras co-seguradoras para avaliar os sinistros e fixar o montante mínimo de reservas para sinistros a pagar». Esta constatação implicaria que a seguradora líder tem mais do que uma mera ligação temporária com o mercado dos seguros no Estado de localização do risco. A exigência de autorização e de estabelecimento seria compatível com os artigos 59.° e 60.° do Tratado, à luz, nomeadamente, do acórdão de 17 de Dezembro de 1981 (Webb, já referido). O sector dos seguros seria efectivamente um sector particularmente sensível que teria repercussões no interesse geral. Na óptica da salvaguarda deste interesse, os seguros seriam objecto de uma regulamentação detalhada em todos os Estados-membros, compreendendo controlos governamentais estritos. Importaria, igualmente, considerar que as operações de seguro implicam a transferência de capitais importantes, devido simultaneamente ao pagamento das indemnizações e ao investimento das reservas técnicas em moedas estrangeiras. Esta circunstância poderia provocar importantes movimentos de capitais, susceptíveis de causar danos a certos Estados-membros.