CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

WALTER VAN GERVEN

apresentadas em 26 de Junho de 1991 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. Pela Decisão 89/627/CEE, de 15 de Novembro de 1989, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1987 ( 1 ), a Comissão pôs, designadamente, a cargo da República Francesa um montante de 10569874 FF. Este montante corresponde às imposições suplementares aplicáveis às quantidades de leite recolhidas durante o terceiro período de aplicação da imposição (1986/1987) consideradas como excedendo (em 5192 toneladas) a quantidade global garantida fixada para as entregas pelo n.° 3 do artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 do Conselho ( 2 ). O Governo francês entende que a decisão supracitada é nula e de nenhum efeito e apresenta dois fundamentos em apoio desta conclusão. A título principal, sustenta que a decisão se baseia numa interpretação errada do artigo 6.°-A do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho ( 3 ). A título subsidiário, argumenta que a decisão é ilegal, na medida em que os cálculos da Comissão não tiveram em conta todas as possibilidades oferecidas aos produtores considerados excedentários no cálculo da taxa média de matéria gorda do seu leite.

O fundamento principal

2. Para bem compreender o fundamento principal, é conveniente recordar que o Regulamento (CEE) n.° 856/84 instituiu uma imposição suplementar sobre as quantidades de leite entregues ou vendidas que excedam uma quantidade de referência determinada. O regime de imposição é aplicável, seja qual for a via de comercialização da produção: entrega a um comprador (central leiteira) ou venda directa para consumo. Estabelece, no entanto, uma distinção clara em função da via escolhida. Assim, o produtor que, durante o período de referência, comercializou a sua produção simultaneamente pelas duas vias, dispõe de duas quantidades de referência individuais, uma a título das entregas e outra a título das vendas directas. Volta a encontrar-se esta distinção ao nível das quantidades globais garantidas dos Estados-membros: o n.° 3 do artigo 5.°-C do Regulamento n.° 804/68 (com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 856/84, ver nota n.° 2) estabelece a quantidade global garantida a título das entregas, enquanto que o anexo ao Regulamento geral de aplicação n.o 857/84 fixa a quantidade garantida a título das vendas directas. A primeira é um múltiplo da segunda. Para o primeiro período de aplicação da imposição, a quantidade global garantida fixada para as entregas em França elevava-se a 25585 milhares de toneladas, enquanto que para as vendas directas ascendia apenas a 1183 milhares de toneladas.

3. Originariamente, o regime de imposição não incluía qualquer articulação que permitisse a transferência das quantidades de referência de um sector de actividade para outro, segundo as necessidades de comercialização dos produtores. Estava apenas previsto o caso dos produtores que cessassem, total ou parcialmente, quer as suas vendas directas, quer as suas entregas. A este respeito, o n.° 5 do artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 1371/84 da Comissão ( 4 ), aplicável durante o período abrangido pela decisão em litígio ( 5 ), dispõe: «Os produtores que tenham obtido uma quantidade de referência em aplicação do n.° 4 (isto é, uma quantidade de referência a título das suas vendas directas) e que cessem, total ou parcialmente, as suas vendas directas podem entregar o seu leite ou produtos lácteos a um comprador, segundo as fórmulas A e B, desde que o Estado-membro lhe possa conceder uma quantidade de referência, dentro do limite da quantidade garantida referida no artigo 5.°-C do Regulamento n.° 804/68» ( 6 ). Esta disposição permite aos produtores que dispõem de uma quantidade de referência a título de vendas directas e que, embora mantendo eventualmente a sua produção leiteira, cessem total ou parcialmente as suas vendas directas, a obtenção de uma correspondente quantidade de referência para «entregas», dentro dos limites da quantidade global garantida para «entregas» do Estado-membro.

4. Tendo em conta as flutuações das respectivas partes das duas actividades económicas e com o fim de permitir que os produtores que disponham de duas quantidades de referência façam face a certas necessidades específicas de comercialização [ver o quinto considerando do Regulamento (CEE) n.° 590/85], o Conselho introduziu no Regulamento n.° 857/84 uma disposição que permite que os produtores em questão transfiram quantidades de referência de um sector de actividade para outro. Trata-se do novo artigo 6.°-A, nos termos do qual: «Os produtores que disponham de duas quantidades de referência, a título dos fornecimentos e a título das vendas directas, obterão a seu pedido um aumento de uma das duas quantidades de referência dentro de um período de doze meses, para fazer face a uma alteração das suas necessidades de comercialização. Esse aumento está subordinado a uma redução do mesmo montante na outra quantidade de referência, durante o mesmo período de doze meses. Essa redução e o aumento correlativo são contabilizados nas reservas correspondentes referidas nos artigos 5.° e 6.° Para ser aceite, o pedido do produtor mencionado no primeiro parágrafo deve comportar todos os elementos de informação necessários à avaliação: — da dimensão da exploração leiteira do requerente, — do volume global da sua exploração leiteira, dos seus fornecimentos e das suas vendas directas de leite e/ou produtos lácteos, — da natureza e do alcance da alteração das suas necessidades de comercialização.»

5. As partes interpretam o artigo 6.°-A do Regulamento n.° 857/84 de maneira muito divergente. Estão, contudo, de acordo sobre um certo número de pontos. Antes de mais, concordam que só os produtores titulares das duas quantidades dele podem beneficiar. Com o fim de assegurar que a dupla quantidade de referência não seja puramente teórica e que uma fracção da quantidade de referência transferida continue sempre disponível, as autoridades francesas limitaram, aliás, a partir da campanha de 1986/1987 abrangida pela decisão em litígio, a quantidade de referência transferível a 97 % (99 % em zona de montanha) da quantidade de referência de base. Esta condição fixada na regulamentação francesa de execução do regime de imposição não desempenha, no entanto, qualquer papel no presente caso (ver, contudo, a nota n.° 8). Nenhuma das partes se apoia nesta condição para sustentar a sua argumentação ( 7 ). Depois, as partes admitem que a autorização de transferência só é válida dentro de um período de doze meses. Esta autorização caduca, portanto, no termo de cada campanha, mas pode ser renovada se o produtor apresentar um novo pedido para esse efeito. As partes também estão de acordo que o artigo 6.°-A não pode ser aplicado quando o produtor tenha abandonado definitivamente a venda directa da sua produção leiteira. Os n.os 5 e 7 do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 1546/88 (na época — ver n.° 3 — n.os 5 e 7 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1371/84) devem aplicar-se neste caso. Estas disposições estabelecem um regime sensivelmente diferente do do artigo 6.°-A. Enquanto este último permite transferências temporárias de quantidades para «vendas directas» para a actividade «entregas», reencontrando o produtor a sua quantidade de base no termo do período de doze meses durante o qual elas ocorrem, a cessação definitiva das vendas directas tem por efeito a supressão da quantidade de referência para «vendas directas» e a sua transferência para uma reserva nacional que permite conceder quantidades de referência suplementares ou específicas a outros produtores que vendam directamente ao consumidor. Além disso, esta supressão da quantidade de referência para «vendas directas» não confere o direito a um aumento correlativo da quantidade para «entregas», mas unicamente à possibilidade de tal aumento, se o Estado-membro dispuser de uma reserva de quantidades a este título. Finalmente, as partes estão de acordo que o artigo 6.°-A permite aos Estados-membros que concedam transferências a produtores que interromperam, completa mas temporariamente, a sua actividade de venda directa. Em contrapartida, divergem quanto à questão de saber a partir de que momento esta interrupção deve ser considerada como uma cessação definitiva de actividade.

6. O presente litígio tem origem no exame, feito pelos controladores do FEOGA, de 72 processos de transferências autorizadas pelas autoridades francesas, nos termos do artigo 6.°-A do Regulamento n.° 857/84. Os controladores verificaram que em 29 casos os produtores tinham cessado definitivamente as vendas directas ( 8 ). O agente da Comissão especificou na audiência que esta verificação resultava dos próprios pedidos de transferência, visto que estes declaravam a cessação definitiva da actividade de venda directa, e isto, por vezes, desde a primeira campanha do regime de imposição. Daqui resulta — o que o Governo francês não contestou — que as transferências concedidas a estes 29 produtores não estavam em conformidade com a regulamentação. Em nossa opinião, a Comissão poderia ter considerado que os 29 processos em questão constituíam um elemento significativo para justificar a acusação de que as autoridades francesas não tinham verificado o respeito da condição segundo a qual uma transferência ao abrigo do artigo 6.°-A do Regulamento n.° 857/84 não pode ser concedida a um produtor que tenha cessado definitivamente a sua actividade de venda directa, ou, pelo menos, não tinham posto em prática um dispositivo eficaz de controlo do respeito desta condição (ver acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, n.° 42, C-8/88, Colect., p. I-2321).

7. No entanto, a Comissão não escolheu esta via. Com base em informações obtidas junto das autoridades francesas, verificou que, de uma quantidade global líquida de 72100 toneladas transferidas nos termos do artigo 6.°-A, 28540 toneladas (39 %) eram relativas a produtores que tinham transferido a maior quantidade possível das vendas directas para as entregas ( 9 ). A parte destas transferências na totalidade das transferências concedidas durante a campanha de 1986/1987 (39%) coincidia com a parte dos processos em que os controladores do FEOGA tinham verificado haver uma cessação definitiva da actividade de venda directa no conjunto dos processos que tinham examinado (40 %). Ignoramos se esta coincidência teve influência na decisão da Comissão. De qualquer modo, esta não acusou a França de não ter verificado sistematicamente in concreto, isto é, tendo em conta os elementos do seu processo, se os requerentes de uma transferência não tinham cessado definitivamente a sua actividade de venda directa. Optou por definir ela própria in abstracto a noção de «cessação definitiva». Segundo a Comissão, «produtores que tenham transferido a maior quantidade possível das vendas directas para as entregas» podem ser considerados como tendo «cessado as vendas directas» ( 10 ). A Comissão baseia esta definição na interpretação que dá ao artigo 6.°-A do Regulamento n.° 857/84: em seu entender, «o artigo 6.°-A só pode ser aplicado quando os produtores desenvolvem duas actividades económicas durante um mesmo período de doze meses» (o sublinhado é nosso) ( 11 ). Daí decorre que as 28540 toneladas respeitantes aos produtores que transferiram a maior quantidade possível de vendas directas para as entregas não podiam ser tidas em consideração para determinar a quantidade global garantida da França a título de entregas.

8. Compartilhamos da opinião do Governo francês de que esta interpretação que a Comissão deu ao artigo 6.° -A do Regulamento n.° 857/84 não está correcta. Este artigo pretende dar flexibilidade de gestão a produtores titulares de duas quantidades de referência que, mesmo mantendo eventualmente o nível da sua produção leiteira, têm de, segundo os termos da disposição, «fazer face a uma alteração das suas necessidades de comercialização» ( 12 ). Além disso, o aumento de uma das duas quantidades de referência «está subordinado a uma redução do mesmo montante na outra quantidade de referência, durante o mesmo período de doze meses». Os termos do n.o 1 do artigo 6.°-A, citados atrás, indicam assim as duas condições essenciais a que está subordinada uma transferência nos termos deste artigo. Deve tratar-se de um produtor que tenha temporariamente dificuldades em comercializar a sua produção através de venda directa, mas que pretenda retomar esta actividade quando estas dificuldades tiverem desaparecido, no nível em que ela se encontrava antes do pedido de transferência. Além disso, a transferência não pode levar a um aumento da quantidade de referência global individual do produtor em questão. Por outras palavras, o produtor é autorizado, não a aumentar o volume da produção que pode comercializar sem imposição, mas sim a manter este volume.

9. Nem a letra do artigo 6.°-A do Regulamento n.° 857/84 nem os objectivos que ele prossegue impõem, em nossa opinião, a condição preconizada pela Comissão, isto é, que o produtor deva não só dispor de duas quantidades de referência, mas também desenvolver efectivamente as duas actividades de comercialização durante o mesmo período de doze meses. O Governo francês sustenta, acertadamente, que os efeitos de uma modificação das necessidades de comercialização se podem estender por diversas campanhas. A este respeito, dá o exemplo pertinente de um produtor que tenha obtido, além de uma quantidade de referência a título de entregas, uma quantidade para «vendas directas», devido às suas vendas a uma pessoa coléeţiva pública (comuna, hospital, escola...), e isso em conformidade com um contrato a que tinha concorrido. Este produtor pode involuntariamente perder esse mercado durante vários anos, embora conservando a esperança — e a infra-estrutura necessária para o concretizar quando chegar o momento — de o recuperar na sequência de um concurso posterior.

10. A interpretação sustentada pela Comissão teria por efeito que um produtor que se encontrasse numa situação como a atrás descrita nunca mais poderia beneficiar de uma transferência nos termos do artigo 6.°-A do Regulamento n.° 857/84 se, durante esses meses, não tivesse encontrado um outro escoamento para os produtos lácteos a vender directamente ao consumidor. O regime das cessações definitivas previsto no artigo 5.° do Regulamento n.° 1546/88 deveria, assim, ser-lhe aplicado. Daí resultaria a supressão da sua quantidade de referência para «vendas directas», de modo que o produtor em questão, tendo em conta o carácter dissuasor da imposição, se veria privado dos «frutos do seu trabalho e dos investimentos efectuados» — termos que retiramos do acórdão Wachauf ( 13 ) — para o exercício da actividade de venda directa da sua produção leiteira, mas também da própria actividade de produção leiteira na proporção da quantidade de referência para «vendas directas», quando nunca desejou interromper ou diminuir esta actividade de produção. E verdade que o regime das cessações definitivas prevê a possibilidade de ser concedida uma quantidade de referência para «entregas» a produtores que cessem a sua actividade de venda directa. Todavia, nem sempre assegura ao produtor em questão a concessão de tal quantidade, dado que as quantidades atribuídas devem permanecer dentro do limite da quantidade global garantida do Estado-membro a-título de entregas. A interpretação sustentada pela Comissão não garante, pois, que o produtor em questão não será privado dos «frutos do seu trabalho e dos investimentos efectuados» através da atribuição de uma quantidade de referência para «entregas» correspondente à quantidade para «vendas directas» que é suprimida. Tendo em conta as consequências atrás descritas, parece-nos que, se o Conselho tivesse querido excluir do benefício do artigo 6.°-A do Regulamento n.° 857/84 os produtores que, sem a abandonarem definitivamente, interrompem durante mais de uma campanha a sua actividade de venda directa, teria introduzido uma disposição expressa para esse efeito. Achamos, pois, fundada a posição do Governo francês segundo a qual a decisão em litígio se baseia numa interpretação errada do artigo 6.°-A e deve ser anulada.

O fundamento subsidiário

11. Limitar-nos-emos a um exame sumário do fundamento subsidiário, tendo em conta que este só tem importância se, contrariamente ao que propomos, o fundamento principal não for acolhido pelo Tribunal. Subscrevemos os argumentos apresentados pela Comissão para contestar a argumentação do Governo francês segundo a qual o FEOGA deveria ter efectuado os seus cálculos em relação à taxa de matéria gorda, colocando o Estado-menibro na situação em que estaria caso tivesse interpretado o artigo 6.°-A do Regulamento n.° 857/84 em conformidade com a interpretação (segundo nós incorrecta) feita pela Comissão. Em primeiro lugar, esta argumentação é tardia como resulta da cronologia dos acontecimentos apresentada pela Comissão. O apuramento das contas seria impossível se a Comissão não estivesse autorizada a não aceitar contestações novas feitas posteriormente à data-limite fixada. Além disso, não compete à Comissão presumir o que as autoridades francesas teriam feito se tivessem interpretado de outro modo o artigo 6.°-A do Regulamento n.° 857/84. Pelo contrário, como a Comissão adequadamente observa, deve adoptar a sua decisão com base nos elementos de informação, de que dispunha na data-limite fixada. Se agora se verificar que as autoridades competentes do Estado-membro não utilizaram todas as possibilidades oferecidas pela regulamentação para permitir que os produtores escapem à imposição, a Comissão não pode tomá-las em consideração no âmbito do apuramento das contas. Por isso, achamos que o fundamento subsidiário do Governo francês, contrariamente ao seu fundamento principal, não merece acolhimento.

Conclusão

12. Propomos ao Tribunal que anule a Decisão 89/627/CEE da Comissão, de 15 de Novembro de 1989, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1987, na parte em que põe a cargo da França uma imposição suplementar de 10569874 FF, referente ao período de 1986/1987, devido à não admissão de transferências nos termos do artigo 6.°-A do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, no total de 28540 toneladas. Propomos também ao Tribunal que condene a Comissão nas despesas.

( *1 ) Língua original: francês.

( 1 ) JO L 359, p. 23.

( 2 ) Regulamento de 27 de Junho de 1968 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146). O artigo 5.°-C foi inserido pelo Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.° 804/68 (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61).

( 3 ) Regulamento de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68, no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64). O artigo 6.°-A foi inserido pelo Regulamento (CEE) n.° 590/85 do Conselho, de 26 de Fevereiro de 1985, que altera o Regulamento n.° 857/84 QO L 68, p. 1; EE 03 F33 p. 247).

( 4 ) Regulamento de 16 de Maio de 1984 que fixa as regras de aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 (JO L 132, p. 11; EE 03 F30 p. 208).

( 5 ) Depois disso, as disposições do Regulamento (CEE) n.° 1371/84 foram codificadas pelo Regulamento (CEE) n.° 1546/88 da Comissão, de 3 de Junho de 1988 (IO L 139, p. 12). A disposição correspondente ao n.° 5 do artigo 4. do Regulamento n.° 1371/84 é o n.° 5 do artigo 5.°

( 6 ) O n.° 6 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1371/84 (actualmente n.° 6 do artigo 5.° do Regulamento n.° 1546/88) regula de maneira similar a situação — que nio é para tomar em consideração no presente caso — dps produtores que obtiveram uma quantidade de referência a título de entregas e que cessaram as suas entregas a um comprador.

( 7 ) É verdade que a Comissão, na sua tréplica, se interrogou sobre a licitude de uma limitação das quantidades transferíveis. No entanto, esta questão está tora do âmbito do presente litígio.

( 8 ) Ponto 4.3.11.4. do relatório de síntese relativo aos resultados dos controlos para o apuramento das contas do FEOGA, Secção Garantia, do exercício de 1987 [Doe. VI//200/89 — FR — Addendum 2 Rev. 1 (1) de 5 de Outubro de 1989] (a seguir «relatório de síntese»). Este ponto do relatório de síntese esta junto como anexo I å contestação da Comissão. A verificação encontra-se cm ii), n.° 6.

( 9 ) Ver o ponto 4.3.11.4., ¡i), n.° 7, do relatório de síntese. O critério dos produtores que transferiram a «maior quantidade possível» das quantidades para «vendas directas» explica-se pela limitação imposta em França da quantidade transferível a 97 % (99 % em zona de montanha) da quantidade de referencia de base (ver o n.° 5).

( 10 ) Ver o ponto 4.3.11.4., ii), n.° 7, do relatório de síntese.

( 11 ) Ver o ponto 4.3.11.4., ii), n.° 3, do relatório de síntese.

( 12 ) O quinto considerando do Regulamento n.° 590/85 indica, por seu lado, que se devem ter em conta as «flutuações das respectivas partes das suas duas actividades económicas».

( 13 ) Acórdão de 13 de Julho de 1989 (5/88, Colect., p. 2609). Os termos citados suo retirados do n.° 19 do acórdão.