Conclusões do advogado-geral Léger apresentadas em 9 de Janeiro de 1997. - Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung contra Deutsches Milch-Kontor GmbH. - Pedido de decisão prejudicial: Bundesverwaltungsgericht - Alemanha. - Ajuda ao leite em pó desnatado - Controlos sistemáticos - Encargos de controlo. - Processo C-272/95.



Colectânea da Jurisprudência 1997 página I-01905



Conclusões do Advogado-Geral

1 O Bundesverwaltungsgericht apresenta exactamente as mesmas questões, por ocasião do mesmo litígio, que deram lugar ao acórdão do Tribunal de 22 de Junho de 1994, Deutsches Milch-Kontor (1) (a seguir «acórdão do Tribunal» ou «acórdão de 22 de Junho de 1994»).

As questões incidem sobre a interpretação de diversos regulamentos comunitários que regem as condições de concessão da ajuda comunitária para o leite em pó desnatado produzido num Estado-Membro e destinado a ser transformado noutro Estado-Membro.

2 O órgão jurisdicional nacional considera que as respostas dadas no acórdão de 22 de Junho de 1994 se referem a uma situação factual diferente da exposta no seu pedido e que não são, assim, susceptíveis de resolver as dúvidas com que se debate relativamente à interpretação solicitada do direito comunitário.

3 Sem reproduzir em pormenor o contexto do processo - remetemos na medida do necessário para o acórdão de 22 de Junho de 1994 e para as conclusões do advogado-geral M. Darmon nesse processo - recordamos simplesmente que este suscita, em substância, duas dificuldades. Interroga-se o Tribunal, por um lado, sobre a frequência e o tipo de controlos que podem ser efectuados no âmbito da regulamentação comunitária relevante e, por outro, sobre a compatibilidade, face ao direito comunitário, da imputação aos operadores económicos das despesas das análises efectuadas aquando dos controlos sistemáticos do leite destinado a ser exportado para transformação.

4 Recorde-se que a legislação comunitária aplicável foi adoptada para apoiar o escoamento, no mercado, dos produtos que entram no seu âmbito de aplicação, através da sua utilização na alimentação dos animais. O sistema instituído prevê que, em princípio, a ajuda é concedida no Estado-Membro em que se efectua a transformação (2). No entanto, os Estados-Membros têm também a possibilidade de derrogar este sistema autorizando o pagamento da ajuda pelo Estado de fabrico do produto e não pelo da sua transformação. Os Estados-Membros só recorreram a esta possibilidade no que se refere à exportação de leite em pó desnatado para Itália. Relativamente aos produtos destinados a este país, é portanto o Estado-Membro exportador que deve pagar a ajuda ao leite em pó desnatado produzido no seu território mas destinado a ser desnaturado ou transformado em Itália (3). O pagamento da ajuda está subordinado a certas condições (4).

5 A empresa Deutsches Milch-Kontor (a seguir «DMK») exporta leite em pó desnatado da Alemanha para Itália, onde este se destina a ser transformado em alimentos compostos para animais. O transporte é efectuado em camiões, carregando cada um deles um lote de cerca de 25 toneladas.

6 Para verificar se esse leite podia beneficiar de uma ajuda, o Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtshaft (serviço federal da alimentação e da silvicultura, a seguir «BEF») efectuou controlos através da competente estância alfandegária de expedição. Estes eram efectuados de forma sistemática e consistiam na recolha de amostras do carregamento de cada camião, que eram em seguida analisadas. O BEF imputou à DMK os encargos de análise relativos aos controlos.

7 O Bundesverwaltunsgericht precisa no presente pedido de decisão prejudicial (5) que a referida estância está situada em Hamburgo e que os controlos são efectuados no âmbito de operações transfronteiriças, mas no interior no país, a grande distância da fronteira (germano-austríaca ou germano-suíça) a atravessar.

8 Estando as partes em desacordo quanto à questão de saber se a DMK pode exigir do BEF o reembolso dessas despesas, o órgão jurisdicional nacional apresentou ao Tribunal de Justiça, no processo C-426/92, as seguintes questões:

«1) O primeiro parágrafo do n._ 4 do artigo 2._ do Regulamento (CEE) n._ 1624/76, de 2 de Julho de 1976, na redacção do artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1726/79, de 26 de Julho de 1979, deve ser interpretado no sentido de que a autoridade competente deve, na ocasião da exportação para a Itália, em camiões, de leite em pó desnatado produzido na Alemanha, com o fim de naquele país ser transformado em alimento composto para animais, promover a obtenção e o exame de uma amostra da carga de cada camião, para poder passar o atestado referido no preceito citado?

2) No caso de se responder negativamente à primeira questão, que critérios devem ser retirados da alínea a) do n._ 1 do artigo 2._ do Regulamento (CEE) n._ 1624/76, na redacção do artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1726/79, conjugada com o artigo 10._ do Regulamento (CEE) n._ 1725/79, para responder à pergunta de quão frequentemente se pode ou se deve recolher amostras na ocasião da exportação, por meio de camiões, de leite em pó desnatado para Itália?

3) A imposição ao exportador, com base nas disposições do direito nacional, da totalidade dos custos dos controlos, quer permanentes quer ocasionais, é compatível com a proibição de encargos de efeito aduaneiro equivalente (artigos 9._, 12._ e 16._ do Tratado CEE), a proibição de discriminação (artigo 95._ do Tratado CEE) e o restante direito comunitário?»

9 No acórdão de 22 de Junho de 1994, o Tribunal de Justiça pronunciou-se nestes termos:

«1) O artigo 2._, n.os 1 e 4, do Regulamento (CEE) n._ 1624/76 da Comissão, de 2 de Julho de 1976, relativo às disposições especiais referentes ao pagamento da ajuda ao leite em pó desnatado, desnaturado ou transformado em alimentos compostos para animais no território de um outro Estado-Membro, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 1._ do Regulamento (CEE) n._ 1726/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, e o artigo 10._ do Regulamento (CEE) n._ 1725/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, relativo às regras de concessão de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação dos vitelos, conjugados com o artigo 34._ do Tratado CEE, devem ser interpretados no sentido de que não permitem a realização de controlos sistemáticos na fronteira a fim de verificar se estão preenchidas as condições de composição e qualidade do leite desnatado em pó destinado à elaboração de alimentos compostos para animais noutro Estado-Membro, requisitos esses de que depende o pagamento das restituições à exportação. Contudo, as disposições acima mencionadas não se opõem a controlos na fronteira, na condição de serem efectuados por amostragem.

2) Uma taxa cobrada aquando de controlos sistemáticos na fronteira constitui encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros de exportação, proibido pelos artigos 9._ e 12._ do Tratado, mesmo que corresponda ao custo real de cada controlo.»

10 Apesar deste acórdão, o Bundesverwaltungsgericht apresenta as mesmas questões, justificando da seguinte forma a sua reiteração.

11 Salienta que se mencionam expressamente, não apenas no dispositivo, mas igualmente nos fundamentos do acórdão, os «controlos na fronteira» sistemáticos. O Bundesverwaltungsgericht considera que, deste modo, o Tribunal de Justiça se baseou em factos que se afastam dos que tinham sido expostos no seu despacho de reenvio e que, por essa razão, o processo não está ainda em condições de ser julgado. A terminologia utilizada no acórdão de 22 de Junho de 1994 deixaria entender, segundo o órgão jurisdicional nacional, que o Tribunal de Justiça visa os «... controlos efectuados na imediação da fronteira, e não [os] controlos internos por ocasião de uma pretendida passagem da fronteira», sendo esses controlos «apenas os controlos efectuados na imediação da fronteira no momento da sua passagem» (6).

12 Ora, precisa que no presente processo os controlos controvertidos foram efectuados «... na estância alfandegária de expedição competente para a recorrente, em Hamburgo, para o trânsito transfronteiriço, portanto, mas no território nacional e a grande distância da fronteira a passar» (7).

13 O presente pedido de decisão prejudicial tem assim, em definitivo, por único objectivo solicitar ao Tribunal que precise se o acórdão de 22 de Junho de 1994 se deve aplicar à situação factual tal como indicada, sem que seja necessário analisar de novo a solução escolhida. Noutros termos, pergunta-se unicamente ao Tribunal se as questões submetidas devem receber idêntica resposta quer quando os controlos sejam efectuados no âmbito de uma operação transfronteiriça, mas no interior do país, a grande distância da fronteira a atravessar, quer quando os controlos sejam efectuados na altura da passagem da fronteira.

14 Consideramos que esta questão, tal como foi reformulada, deve receber uma resposta positiva.

15 Vejam-se, separadamente, as duas questões apresentadas pelo órgão jurisdicional nacional e confrontem-se as respostas que o Tribunal deu com os dados factuais que hoje se precisam.

16 Em resposta às duas primeiras questões, o Tribunal considerou que os controlos efectuados sistematicamente através de recolha de amostras no Estado-Membro de expedição, destinados a verificar a composição e a qualidade do leite a título do benefício de uma ajuda, não estando previstos pela regulamentação comunitária pertinente nem justificados por uma das exigências reconhecidas pelo artigo 36._ do Tratado, constituem medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas à exportação nas trocas comerciais entre Estados-Membros, proibidas pelo artigo 34._ do Tratado.

17 O facto de o Tribunal ter referido os controlos na fronteira não parece determinante no raciocínio que o Tribunal efectuou.

18 Com efeito, o local onde são efectuados esses controlos é pouco importante nos termos do acórdão. Foram a frequência e a natureza dos controlos previstos no caso em apreço pelo direito nacional - isto é, os controlos sistemáticos efectuados através da recolha de amostras - que o Tribunal considerou incompatíveis com o direito comunitário.

Assim, o Tribunal precisou que controlos na fronteira com o mesmo objecto seriam admissíveis se revestissem uma natureza e fossem efectuados com uma frequência diferentes:

«... não pode impedir-se que [os Estados-Membros] mantenham controlos na fronteira sobre os lotes exportados, com a condição de que tais controlos assumam carácter esporádico» (8); «... as disposições [comunitárias controvertidas] não se opõem a controlos na fronteira, com a condição de serem efectuados por amostragem» (9).

19 A fundamentação apresentada no acórdão permanece válida, independentemente do local dos controlos controvertidos.

20 Relativamente à jurisprudência anterior (10), o Tribunal recordou antes de mais que:

«... nas trocas intracomunitárias, qualquer controlo sistemático na fronteira constitui um obstáculo susceptível de contrariar os artigos 30._ e 34._ do Tratado» (11).

Ora, para serem abrangidas pela proibição destas disposições, basta que as medidas controvertidas sejam susceptíveis de entravar directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, as importações ou exportações entre Estados-Membros. Constituem medidas deste tipo todas as operações de controlo que, em razão das demoras que pressupõem e das despesas de transporte suplementares que daí podem decorrer para o operador económico, são «...susceptíveis de tornar as exportações ou importações mais difíceis ou mais dispendiosas» (12).

Que estes controlos sejam efectuados concretamente na altura da passagem efectiva da mercadoria na fronteira com vista à sua exportação, ou anteriormente a essa passagem, mas sempre com o objectivo de passar a fronteira, não altera em nada o facto de, pelo seu carácter sistemático e sob a forma em que são efectuados, serem «susceptíveis de tornar as trocas comerciais mais difíceis ou mais dispendiosas» e violarem portanto o disposto no artigo 34._ do Tratado.

21 Uma vez reconhecido que controlos do tipo dos descritos pelo órgão jurisdicional nacional constituem restrições quantitativas à exportação proibidas pelo direito comunitário, independentemente do local onde se efectuem, deve examinar-se se a consideração desse local é susceptível de pôr em causa a apreciação que o Tribunal fez da inexistência de justificações desses controlos à luz do artigo 36._ do Tratado.

22 Foram apresentados três tipos de justificações.

23 No que se refere aos dois primeiros, um relativo a razões de ordem económica e prática, e o outro a um argumento baseado numa análise dos controlos como constituindo uma contrapartida dos benefícios retirados da adesão voluntária a um regime de restituição à exportação, a consideração da localização dos controlos não nos parece susceptível de pôr em causa a sua rejeição, com base na fundamentação do Tribunal. Com efeito, como o Tribunal afirmou, no que se refere às razões de ordem económica e prática, «... basta recordar que o artigo 36._ não pode ser invocado para justificar legislações ou práticas, ainda que úteis, mas cujos aspectos restritivos se explicam essencialmente pela preocupação de reduzir o encargo administrativo ou as despesas públicas...» (13), e relativamente ao segundo argumento: «... basta realçar que controlos sistemáticos não previstos pelas disposições comunitárias aplicáveis não podem constituir uma contrapartida desse tipo» (14).

24 No processo C-426/92, a Comissão tentou justificar os controlos controvertidos com um terceiro argumento - apresentado também na audiência do presente processo pelo representante do BEF -, alegando que «... os controlos na fronteira constituem a única forma de evitar fraudes susceptíveis de serem cometidas durante o trajecto entre a fábrica de produção e a empresa de transformação» (15). Ao rejeitar esta apreciação pela consideração, com base na sua jurisprudência (16), de que «os controlos sistemáticos na fronteira não são compatíveis com as disposições que regulam a livre circulação de mercadorias...» (17), o Tribunal também não optou por um critério relacionado com a localização desses controlos. O Tribunal afirmou, com efeito, que:

«... mesmo que os controlos em litígio efectuados na fronteira sejam susceptíveis de prevenir fraudes aquando do transporte no interior do território alemão, não permitem assegurar que a mercadoria chegue à empresa de transformação reunindo ainda os requisitos mínimos de composição e qualidade exigidos pela legislação comunitária. Efectivamente, não pode excluir-se que sejam cometidas fraudes durante o transporte no território dos Estados de trânsito ou do próprio Estado de destino» (18).

De igual modo, os controlos efectuados com vista à passagem da fronteira, mas realizados no interior do território do Estado expedidor, não dão garantias de que nenhuma fraude será cometida durante o restante trajecto a efectuar.

25 As respostas que o Tribunal deu às duas primeiras questões permanecem portanto válidas na hipótese de os controlos não se realizarem na altura da passagem da fronteira, mas na competente estância alfandegária de expedição de Hamburgo.

26 Com a última questão, o Bundesverwaltungsgericht pretende que se precise se se pode imputar ao exportador a totalidade dos encargos decorrentes dos controlos convertidos.

27 Também quanto a este ponto pensamos que se deve manter a resposta dada pelo Tribunal no primeiro processo prejudicial. Mais uma vez, a localização das operações de controlo não é susceptível de pôr em causa o facto de que uma taxa cobrada por ocasião dos controlos sistemáticos controvertidos, «... mesmo que corresponda ao custo real de cada controlo», «constitui encargo de efeito equivalente a direitos aduaneiros de exportação, proibido pelos artigos 9._ e 12._ do Tratado» (19).

28 Em definitivo, pensamos que os «controlos na fronteira» referidos no acórdão do Tribunal devem ser considerados independentemente do local geográfico em que se efectuam. Pouco importa que sejam realizados na proximidade da fronteira física entre dois Estados ou no interior do território de um deles, desde que esteja prevista a passagem da fronteira.

29 O elemento determinante não é de modo algum o local onde esses controlos são realizados, mas a razão por que eles são efectuados, isto é, quando a mercadoria transportada é objecto de uma passagem da fronteira. Não há diferença consoante as amostras sejam recolhidas directamente na fronteira, na altura da passagem desta, ou na estância alfandegária de expedição competente.

30 O elemento determinante consiste no tipo e na frequência dos controlos efectuados. No âmbito da regulamentação controvertida, os controlos sistemáticos efectuados por amostragem não podem ser admitidos, em conformidade com o acórdão de 22 de Junho de 1994.

31 Propomos, consequentemente, que se responda da seguinte forma às questões apresentadas pelo Bundesverwaltungsgericht, tal como foram reformuladas:

«O acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça em 22 de Junho de 1994 no processo Deutsches Milch-Kontor (C-426/92) aplica-se independentemente do local em que sejam efectuados os controlos controvertidos, e nomeadamente na hipótese de o serem no interior do país, a grande distância da fronteira a atravessar, quando a passagem da fronteira esteja efectivamente prevista.»

(1) - C-426/92, Colect., p. I-2757.

(2) - Regulamento (CEE) n._ 986/68 do Conselho, de 15 de Julho de 1968, que estabelece as regras gerais relativas à concessão de ajudas para o leite desnatado e o leite em pó desnatado destinados à alimentação de animais (JO L 169, p. 4; EE 03 F2 p. 194).

(3) - Regulamento (CEE) n._ 1624/76 da Comissão, de 2 de Julho de 1976, relativo às disposições especiais referentes ao pagamento da ajuda ao leite em pó desnatado, desnaturado ou transformado em alimentos compostos para animais no território de um outro Estado-Membro (JO L 180, p. 9; EE 03 F10 p. 187).

(4) - Previstas pelo Regulamento (CEE) n._ 1726/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, que altera os Regulamentos (CEE) n.os 1624/76, 368/77, 443/77 e 1844/77 relativos a medidas de ajuda e a operações de venda especiais para o leite em pó desnatado destinado à alimentação dos animais (JO L 199, p. 10; EE 03 F16 p. 190), e pelo Regulamento (CEE) n._ 1725/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, relativo às regras de concessão de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação dos vitelos (JO L 199, p. 1; EE 03 F16 p. 181).

(5) - Pp. 5 e 6 da tradução portuguesa do despacho de reenvio.

(6) - Despacho de reenvio, p. 4 da tradução portuguesa.

(7) - Ibidem, pp. 5 e 6.

(8) - N._ 44, sublinhado nosso.

(9) - N._ 45, sublinhado nosso.

(10) - Acórdãos de 15 de Dezembro de 1976, Simmenthal (35/76, Colect., p. 747, n._ 24), e de 20 de Setembro de 1988, Moormann (190/87, Colect., p. 4689, n._ 8), citados nos n.os 20 e 21 do acórdão.

(11) - N._ 22.

(12) - N._ 20.

(13) - N._ 39.

(14) - N._ 40.

(15) - N._ 37, sublinhado nosso.

(16) - Acórdão de 11 de Fevereiro de 1971, Fleischkontor (39/70, Colect, p. 49, n._ 5).

(17) - N._ 42.

(18) - N._ 43.

(19) - N._ 56.