ACORDAO DO TRIBUNAL DE JUSTICA DE 27 DE JANEIRO DE 1988. - REINO DA DINAMARCA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - FEOGA - RESTITUICOES A EXPORTACAO - CARNE DE BOVINO. - PROCESSO 349/85.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 00169



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

1. Agricultura -- Organização comum de mercados - Carne de bovino - Restituições à exportação - Preparados e conservas à base de carne de bovino - determinação da percentagem de carne de bovino - Exclusão da "gordura"

(Regulamento da Comissão n.° 187/80, anexo)

2. Agricultura - política agrícola comum - Financiamento pelo FEOGA - Decisão relativa ao apuramento de contas - Prazo - Inobservância - Incidência sobre a obrigação da Comissão de se recusar a tomar a cargo das despesas irregularmente efectuadas em relação às disposições comunitárias - Inexistência

(Regulamento do Conselho n.° 729/70, artigo 5.°, n.° 2)

Sumário

1. A subposição ex 16.02 B III b) 1 do anexo ao Regulamento n.° 187/80, que fixa as restituições à exportação no sector da carne de bovino, deve ser interpretada no sentido de que, para determinar a percentagem de carne de bovino contida num preparado ou conserva de carne, não há que considerar como carne de bovino a gordura ligada às peças utilizadas no produto e que se afigura como claramente distinta. O texto do anexo não impõe uma interpretação que exclua igualmente toda a proporção de gordura que não seja visível a olho nu que pode existir no tecido muscular e que não é susceptível de ser destacada fisicamente da peça utilizada.

2. O facto de o apuramento das contas a título das despesas financiadas pelo FEOGA ocorrer após a extinção do prazo previsto pelo artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70 não exonera a Comissão da obrigação de as não imputar ao fundo quando os controlos que efectuar revelarem que as despesas não foram efectuadas de acordo com as disposições comunitárias. Com efeito, o prazo, na falta de qualquer sanção ligada à sua inobservância, deve ser considerado, sob reserva de violação dos interesses dos Estados-membros, como um simples prazo indicativo.

Partes

No processo 349/85,

Reino da Dinamarca, representado por Laurids Mikaelsen, consultor jurídico no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sede da respectiva embaixada,

recorrente,

apoiado por

Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por H. R. L. Purse, Assistant Treasury Solicitor, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sede da respectiva embaixada,

interveniente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico, Peter Karpenstein, e por Jens Christoffersen, membro do respectivo Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo junto de Georges Kremmlis, também membro do seu Serviço Jurídico, edifício Jean Monnet, Kirchberg,

recorrida,

que tem por objecto um pedido de anulação parcial, no que à carne de bovino respeita, das decisões 85/450 e 85/451 da Comissão, de 8 de Agosto de 1985, relativas ao apuramento das contas apresentadas pelo Reino da Dinamarca a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção Garantia para os exercícios financeiros de 1980 e 1981 (JO L 267, p. 7 e 10),

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. G. Bosco, presidente de secção, f. f. de presidente, O. Due, presidente de Secção, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliet, T. F. O' Higgins e F. Schockweiler, juízes,

advogado-geral: J. L. da Cruz Vilaça

secretário: B. Pastor, administradora

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 17 de Junho de 1987,

ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiência de 12 de Novembro de 1987,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 16 de Novembro de 1985, o Reino da Dinamarca interpôs, nos termos do primeiro parágrafo do artigo 173.° do Tratado CEE, um recurso de anulação das decisões 85/450 e 85/451 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, relativas ao apuramento das contas apresentadas pelo Reino da Dinamarca a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (a seguir designado "FEOGA"), Secção Garantia, para os exercícios financeiros de 1980 e 1981 (JO L 267, p. 7 e 10), na medida em que essas decisões não consideraram a título de financiamento comunitário os mmontantes de 18 175 950,25 DKR e 31 664 013,16 DKR pagas a título de restituições "carne de bovino" respectivamente para os exercícios financeiros de 1980 e 1981.

2 Por despacho de 15 de Outubro de 1986, o Tribunal admitiu a intervenção do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte em apoio das conclusões do recorrente.

3 Com as decisões impugnadas a Comissão recusou considerar a cargo do FEOGA montantes despendidos pelo Reino da Dinamarca com o financiamento de restituições à exportação de preparados e conservas de carne de bovino e que se reportam à parte de gordura contida nos produtos exportados, pela razão de os anexos aos regulamentos que fixam as restituições em causa, como o Regulamento n.° 187/80 da Comissão, de 29 de Janeiro de 1980 (JO L 23, p. 11), excluírem que se tome em consideração a gordura.

4 Em apoio do seu recurso, o Governo dinamarquês afirma que ao recusar tomar a cargo do FEOGA os montantes visados no processo, a Comissão violou o Tratado e as normas relativas à sua aplicação, mais precisamente o Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220).

- ao basear-se numa interpretação incorrecta do Regulamento n.° 187/80 e dos outros regulamentos que fixam as restituições à exportação no sector da carne de bovino para 1980 e 1981;

- ao impor, numa decisão de apuramento de contas tomada muito tempo depois da expiração do prazo previsto pelo artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70, uma argumentação jurídica de que nunca tinha feito uso antes.

5 Para uma mais ampla exposição dos factos, da tramitação do processo e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos do processo apenas serão retomados a seguir na medida do necessário à fundamentação do Tribunal.

6 Com o seu primeiro fundamento, baseado na errada aplicação dos regulamentos que fixam as restituições à exportação no sector da carne de bovino em 1980 e 1981, o Governo dinamarquês afirma que os termos utilizados na subposição ex 16.02 B III b) 1 do anexo aos regulamentos, "percentagens... de carne de bovino (com exclusão das miudezas e da gordura)", devem ser compreendidos, à falta de uma definição específica de direito comunitário, como tendo em vista a carne na sua acepção natural, isto é, a musculatura do esqueleto com o seu teor natural em gordura quer visível quer intramuscular, podendo a parte da gordura nesse conjunto elevar-se até 30%. A interpretação seguida pela Comissão seria assim incompatível com os termos utilizados na posição referida.

7 O Governo britânico entende igualmente que a interpretação seguida pela Comissão não resulta das normas aplicáveis. Não havendo qualquer disposição de direito comunitário que defina a noção de teor em carne dos preparados à base de carne ou que indique o método a utilizar para o calcular, incumbiria aos Estados-membros dar uma interpretação razoável e conforme ao bom senso dessa noção. Por sua parte, o Governo britânico baseou-se no teor em carne magra dos produtos, entendendo por carne magra de bovino o tecido muscular magro do animal após a eliminação de todo o tecido gorduroso visível, podendo aquele conter até 10% de gordura não visível.

8 A Comissão, pelo contrário, considera que a noção de "carne de bovino (com exclusão... da gordura)", na acepção da subposição ex 16.02 B III b) 1, significa que, para calcular o teor em carne de um produto com vista a determinar o montante da restituição à exportação, é necessário excluir a gordura contida nesse produto e que, como as normas não contêm qualquer restrição quanto à natureza da gordura a excluir, é necessário, para efeitos desse cálculo, entender por "gordura" a gordura sob todas as suas formas, trate-se de gordura adicionada ou de gordura natural, seja visível seja intramuscular. Esta interpretação, segundo ela, seria aliás a única conforme ao objectivo prosseguido pelo regime de restituições à exportação, que visa encorajar a exportação de carne de bovino de alta qualidade.

9 Deve, antes de mais, considerar-se que não existe, na matéria, nenhuma definição de direito comunitário quanto ao que deva entender-se, respectivamente, por "carne" e "gordura". Nestas condições, deve determinar-se o significado e o alcance desses termos tendo em atenção o contexto geral em que eles são utilizados e em conformidade com o seu sentido habitual na linguagem comum.

10 A este respeito deve, antes de mais, declarar-se que a disposição em que figuram esses termos tem por objectivo determinar a percentagem de carne de bovino utilizada na composição de um preparado ou de uma conserva a fim de determinar o montante das restituições à exportação que cabe aos produtores no âmbito do regime geral das restituições à exportação de carne de bovino. Esse regime, instaurado pelo Regulamento (CEE) n.° 678/77 da Comissão, de 31 de Março de 1977, que fixa as restituições à exportação no sector da carne de bovino para o período que começa em 1 de Abril de 1977 (JO L 84, p. 41), e continuado pelos regulamentos em causa, deve facilitar o escoamento de carne de bovino para fora da Comunidade, através de subsídios destinados a compensar a diferença entre o preço do mercado mundial e o preço garantido dentro da Comunidade, em conformidade com o objectivo geral prosseguido por qualquer regime de restituições à exportação, que é o de estabilizar o mercado comunitário, garantindo aos produtores um rendimento equitativo.

11 As restituições estão previstas tanto para a carne de bovino sob a forma de partes do animal como para preparados e conservas em cuja composição entre carne de bovino. Neste último caso, a subposição ex 16.02 B III b) 1 do anexo aos regulamentos tem por função limitar o benefício da restituição apenas à percentagem de carne de bovino utilizada no preparado, que poderá conter outros ingredientes, inclusive carnes de outra espécie. O termo "carne" nessa posição, à falta de indicação em sentido contrário, não poderia, portanto, ter um significado diferente do que deve ter nas outras disposições dos regulamentos em causa. Estas indicam as partes do animal para as quais a restituição está prevista, sem precisar a qualidade e sem excluir nomeadamente partes que contêm gordura.

12 No âmbito do regime assim descrito, há que examinar em que medida os termos da posição, tendo em conta o seu sentido habitual no contexto considerado, exigem não tomar em consideração a gordura nos preparados e conservas à base de carne de bovino para efeito do cálculo das restituições.

13 A este propósito, convém notar que o texto exclui do que se deve entender por "carne de bovino", pela mesma razão, a gordura e as miudezas. Ora, estas últimas constituem partes claramente distinguíveis e separáveis do animal. Utilizando, lado a lado, a noção de "gordura" e a noção de "miudezas", o texto em questão deve compreender-se como tendo pretendido excluir quaisquer partes que não constituem carne na acepção estrita do termo e que são claramente distintas dela. É aliás neste sentido que é compreendida a noção de "carne sem gordura" em sentido corrente, em conformidade com o significado que a linguagem ordinária atribui ao termo "carne".

14 Na falta de intenção em sentido contrário que transpareça claramente do texto, não se poderá reconhecer à noção de "carne de bovino" um significado diferente. O texto deve assim ser interpretado no sentido de que não deve considerar-se como carne de bovino a gordura ligada às peças utilizadas no produto e que se afigure como claramente distinta. Uma interpretação que excluísse igualmente toda e qualquer proporção de gordura que não seja visível a olho nu, que pode existir no interior do tecido muscular e que não é susceptível de ser fisicamente destacada da peça utilizada, não poderá ser considerada como exigida pelo texto.

15 O facto de, pelo Regulamento (CEE) n.° 2429/86 da Comissão, de 31 de Julho de 1986, relativo ao processo de determinação do teor de carne dos preparados e conservas de carne da subposição ex 16.02 B III b) 1 da nomenclatura retomada no Anexo ao Regulamento (CEE) n.° 2184/86 (JO L 210, p. 39), ter sido dado posteriormente um alcance diferente à posição em discussão, não pode influenciar a interpretação do texto em vigor à época dos factos (ver acórdão de 18 de Janeiro de 1984, Ekro BV, 327/82, Recueil, p. 107, n.° 22).

16 Devendo as normas cujo incumprimento deva acarretar consequências financeiras ser suficientemente claras e precisas, a Comissão não podia basear-se nos termos da subposição ex 16.02 B III b) 1 dos regulamentos aplicáveis em 1980 e 1981 para impor, no momento do apuramento das contas do FEOGA, uma interpretação que o sentido habitual das palavras empregadas não impunha. Na medida em que, para o cálculo do teor de carne, apenas considerou a percentagem de carne isenta de qualquer gordura e recusou tomar em conta uma taxa de gordura normalmente inerente ao tecido muscular, a Comissão fez uma aplicação errada da disposição em causa que implica a anulação da parte impugnada das decisões recorridas.

17 Não tendo sido inteiramente acolhida a interpretação proposta pelo Governo dinamarquês, cabe ainda examinar se o segundo fundamento invocado poderá conduzir a um resultado mais avultado.

18 Com este fundamento afirma-se que a Comissão já não tinha o direito de defender uma interpretação nova da disposição numa decisão de apuramento de contas adoptada muito tempo depois da extinção do prazo previsto para essa decisão pelo artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70, assinalando o Governo dinamarquês que, até aí, os serviços da Comissão nunca tinham levantado objecções contra a prática seguida pelas autoridades dinamarquesas.

19 A este propósito, convém recordar que a gestão do financiamento do FEOGA assenta principalmente nas administrações a nível nacional encarregadas de vigiar o rigoroso cumprimento das normas comunitárias. Esse regime, assente na confiança, não comporta qualquer controlo sistemático por parte da Comissão, que, aliás, o não poderia materialmente assegurar. Dado que as autoridades nacionais têm a responsabilidade de verificar se estão reunidas as condições de realização das despesas impostas pelo direito comunitário, o controlo pelos serviços da Comissão só pode ser feito por sondagem. Sendo este mecanismo de controlo intermitente inerente ao sistema, é possível que sejam descobertas irregularidades muito tempo depois dos factos que lhes estão na base. Enquanto as contas não estiverem devidamente apuradas, a Comissão é obrigada, por força do artigo 2.° do Regulamento n.° 729/70, a afastar a tomada a cargo pelo FEOGA das restituições que não tiverem sido concedidas de acordo com as normas comunitárias. Esta obrigação não desaparece só pelo facto de o apuramento de contas ocorrer após a extinção do prazo previsto pelo artigo 5.° do mesmo regulamento. Na falta de qualquer sanção ligada à inobservância desse prazo e tendo em conta a natureza da decisão de apuramento de contas, cujo objecto essencial é assegurar que as despesas efectuadas pelas autoridades nacionais o foram de acordo com as normas comunitárias, ele tem de ser considerado como um prazo indicativo, sob reserva de violação dos interesses dos Estados-membros.

20 Nestas condições, o fundamento deve ser rejeitado.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

21 Nos termos do n.° 2, do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. No entanto, de acordo com o primeiro parágrafo do n.° 3 do mesmo artigo, o Tribunal pode determinar que as partes suportem as respectivas despesas, no todo ou em parte, se sucumbirem em um ou vários pedidos ou por motivos excepcionais. Não tendo sido integralmente acolhidos os argumentos do Governo dinamarquês (na medida em que ele pretendia fazer reconhecer que, para além da gordura não aparente, inerente ao tecido muscular, deve ser considerada na noção de "carne" qualquer gordura, mesmo aparente, até 30%), cada uma das partes suportará as respectivas despesas. Não tendo o Governo britânico formulado qualquer pedido relativamente às despesas da sua intervenção elas devem ficar a seu cargo.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL

decide:

1) São anuladas as decisões 85/450 e 85/451 da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, relativas ao apuramento das contas apresentadas pelo Reino da Dinamarca a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção "Garantia", para os exercícios financeiros de 1980 e 1981, na medida em que não consideraram a título de financiamento comunitário os montantes de 18 175 950,25 DKR e 31 664 013,16 DKR pagas a título das restituições "carne de bovino", respectivamente para os exercícios financeiros de 1980 e 1981.

2) Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.