Conclusões do advogado-geral Tizzano apresentadas em 19 de Septembro de 2002. - Michel Hendrickx contra Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional (Cedefop). - Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância - Funcionários - Subsídio de reinstalação - Inutilidade superveniente da lide - Extinção da instância. - Processo C-217/01 P.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-03701



Conclusões do Advogado-Geral

1. No presente processo, Michel Hendrickx, funcionário do Conselho da União Europeia, pede ao Tribunal de Justiça que anule o despacho de 12 de Março de 2001 proferido pelo Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (Quinta Secção) no processo T-298/00 (a seguir «despacho impugnado»), bem como a decisão do Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional (a seguir «Cedefop» ou «Centro») que naquele processo foi inutilmente contestada.

2. Através do despacho impugnado, o Tribunal de Primeira Instância declarou que o recurso ficou sem objecto no processo intentado por M. Hendrickx para obter a anulação da referida decisão do Cedefop de indeferimento do pedido de pagamento de um subsídio de reinstalação, que o recorrente apresentou aquando do seu regresso a Bruxelas (Bélgica), depois de ter prestado serviços como agente temporário do Centro na sede deste último, em Tessalónica (Grécia).

Enquadramento legal

3. Por força do artigo 20.° do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias (a seguir «Estatuto»):

«O funcionário é obrigado a residir na localidade da sua afectação ou a uma distância tal que não cause estorvo ao exercício das suas funções.»

4. O artigo 24.° do Regime Aplicável aos Outros Agentes das Comunidades Europeias (a seguir «ROA») dispõe o seguinte:

«1. O agente temporário que for admitido por período determinado, inferior a um ano ou que for considerado pela entidade referida no primeiro parágrafo do artigo 6.° , como devendo cumprir um período de serviço equivalente, se for contratado por tempo indeterminado, beneficia, de acordo com o preceituado no artigo 5.° do anexo VII do Estatuto, de um subsídio de instalação cujo montante é fixado, para uma duração previsível de serviço,

- igual ou superior a um ano mas inferior a dois anos: em 1/3 do montante fixado no artigo 5.° do anexo VII do Estatuto,

- igual ou superior a dois anos mas inferior a três anos: em 2/3 do montante fixado no artigo 5.° do anexo VII do Estatuto,

- igual ou superior a três anos: em 3/3 do montante fixado no artigo 5.° do anexo VII do Estatuto,

2. O subsídio de reinstalação previsto no artigo 6.° do anexo VII do Estatuto é concedido ao agente que tenha cumprido quatro anos de serviço. O agente que tiver cumprido mais de um ano e menos de quatro anos de serviço beneficia de um subsídio de reinstalação cujo montante é proporcional ao tempo de serviço cumprido, sem ter em conta as fracções do ano.»

5. O artigo 5.° do anexo VII do Estatuto dispõe que:

«1. Ao funcionário titular, que preencher as condições para poder beneficiar do subsídio de expatriação ou que prove ter tido de mudar de residência para cumprir as obrigações previstas no artigo 20.° do Estatuto, é devido um subsídio de instalação igual a dois meses de vencimento base, se se tratar de um funcionário que tenha direito ao abono de lar ou igual a um mês de vencimento base se se tratar de um funcionário que não tenha direito a esse abono.

[...]

O subsídio de instalação está sujeito ao coeficiente de correcção fixado para o local de colocação do funcionário.

[...]»

6. O artigo 6.° do anexo VII do Estatuto prevê que:

«1. Ao cessar definitivamente funções, o funcionário titular que preencha as condições previstas no n.° 1 do artigo 5.° tem direito a um subsídio de reinstalação, equivalente a dois meses do seu vencimento base, se se tratar de funcionário que tenha direito ao abono de lar ou a um mês do vencimento base, se se tratar de um funcionário que não tenha direito a esse abono desde que tenha cumprido quatro anos de serviço e que não tenha direito a um subsídio da mesma natureza no seu novo emprego.

São tomados em consideração no cálculo deste período os anos passados em qualquer das situações referidas no artigo 35.° do Estatuto, com excepção da situação de licença sem vencimento.

[...]

O subsídio de reinstalação está sujeito ao coeficiente de correcção fixado para o último local de colocação do funcionário.»

7. Nos termos do artigo 85.° do Estatuto, «[q]ualquer importância recebida indevidamente dá lugar a reposição se o beneficiário tiver tido conhecimento da irregularidade do pagamento ou se a mesma fosse tão evidente que dela não poderia deixar de ter conhecimento».

8. O artigo 90.° do Estatuto estabelece que:

«1. Qualquer pessoa referida neste Estatuto pode submeter um requerimento à entidade competente para proceder a nomeações, convidando-a a tomar uma decisão a seu respeito. A entidade comunica ao interessado a sua decisão fundamentada num prazo de quatro meses a partir do dia da introdução do requerimento. Ao terminar este prazo, a falta de resposta ao requerimento vale como decisão implícita de indeferimento, susceptível de ser objecto de uma reclamação nos termos do parágrafo seguinte.

2. Qualquer pessoa referida neste Estatuto pode apresentar à entidade competente para proceder a nomeações uma reclamação contra um acto que lhe cause prejuízo, quer porque a dita autoridade haja tomado uma decisão quer porque se haja abstido de tomar uma medida imposta pelo Estatuto. A reclamação deve ser apresentada num prazo de três meses. Este prazo começa a correr:

[...]

- a partir da data do termo do prazo fixado para a resposta da entidade referida, quando a reclamação tiver por objecto uma decisão implícita de indeferimento na acepção do n.° 1.

A entidade comunica a sua decisão fundamentada ao interessado num prazo de quatro meses, a partir do dia da apresentação da reclamação. No termo deste prazo, a falta de resposta à reclamação vale como decisão implícita de indeferimento, susceptível de ser objecto de recurso na acepção do artigo 91.° »

9. O artigo 91.° dispõe, por outro lado, que:

«1. O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias é competente para decidir sobre qualquer litígio entre as Comunidades e qualquer das pessoas referidas neste Estatuto e que tiver por objecto a legalidade de um acto que cause prejuízo a essa pessoa, na acepção do n.° 2 do artigo 90.° Nos litígios de carácter pecuniário, o Tribunal de Justiça possui uma competência de plena jurisdição.

2. Um recurso para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias só pode ser aceite:

- se tiver sido previamente apresentada uma reclamação à entidade competente para proceder a nomeações, na acepção do n.° 2 do artigo 90.° e no prazo nele previsto e

- se esta reclamação tiver sido objecto de uma decisão explícita ou implícita de indeferimento.

[...]»

Matéria de facto e tramitação processual no Tribunal de Primeira Instância

10. A matéria de facto na origem do recurso é exposta de forma adequada nos n.os 2 a 10 do despacho impugnado; limitar-me-ei, portanto, a recordar aqui alguns pontos essenciais, remetendo quanto ao mais para o referido despacho.

11. M. Hendrickx, um funcionário do Conselho residente em Bruxelas, foi destacado a seu pedido para o Cedefop, em Tessalónica, para onde se mudou, prestando aí serviços durante ano e meio a partir de 1 de Janeiro de 1997 ao abrigo de um contrato de agente temporário. Em razão dessa mudança foi-lhe concedido pelo Cedefop um subsídio de instalação na acepção do artigo 24.° , n.° 1, do ROA.

12. Terminado o contrato, e depois de ter gozado um período de licença, o recorrente retomou funções no Conselho, mudando novamente para Bruxelas. Em 22 de Julho de 1999, informou o director do Cedefop da sua reinstalação e pediu à autoridade investida do poder de nomeação do Centro (a seguir «AIPN») o pagamento do respectivo subsídio de reinstalação.

13. Em 22 de Novembro de 1999, no fim do prazo de quatro meses previsto no artigo 90.° , n.° 1, do Estatuto, o pedido de M. Hendrickx devia considerar-se tacitamente indeferido. Em 18 de Fevereiro de 2000, o recorrente apresentou, nos termos do artigo 90.° , n.° 2, do Estatuto, reclamação dessa decisão tácita de indeferimento. Essa reclamação, por sua vez, foi tacitamente indeferida pela AIPN, que não tomou nenhuma decisão no prazo estatutário de quatro meses. Por conseguinte, em 18 de Setembro de 2000, M. Hendrickx impugnou no Tribunal de Primeira Instância a referida decisão de indeferimento (a seguir «decisão impugnada»).

14. Em 14 de Novembro de 2000, o director do Cedefop tomou uma nova decisão, concedendo ao recorrente o subsídio de reinstalação pedido, no montante de 908 485 GRD, por força do artigo 24.° , n.° 2, do ROA. No mesmo acto, mas nos termos dos artigos 24.° , n.° 1, do ROA, e 85.° do Estatuto, o presidente do Cedefop ordenou além disso a recuperação do montante de 1 213 572 GRD, indevidamente atribuído ao recorrente a título de subsídio de instalação quando da sua entrada ao serviço em Tessalónica, porque o tempo de serviço aí prestado acabou por ser inferior ao período de quatro anos para o qual o referido subsídio foi inicialmente calculado. Procedendo, desta forma, à compensação dos montantes assim liquidados a débito e a crédito, a decisão solicitava a M. Hendrickx o pagamento da diferença, ou seja, no montante de 305 087 GRD.

15. A decisão foi junta aos autos pelo Cedefop, que pediu ao Tribunal de Primeira Instância para declarar que o recurso ficou sem objecto. M. Hendrickx opôs-se a esse pedido e, entendendo que a nova decisão se substituiu parcialmente à decisão impugnada, pediu, por conseguinte, para poder alterar os pedidos iniciais do seu recurso.

16. No despacho impugnado, o Tribunal de Primeira Instância declarou que a decisão de 14 de Novembro de 2000 reconhecia, com efeito, ao recorrente o que este se propunha obter com o recurso, retirando-lhe o interesse em agir, e declarou, por conseguinte, que o recurso ficou sem objecto.

O recurso no Tribunal de Justiça

Argumentos das partes

17. No presente processo, com um recurso que, devo confessá-lo, não peca por excessiva clareza, o recorrente ataca o despacho do Tribunal de Primeira Instância, dirigindo ao Tribunal de Justiça dois pedidos. A título principal, pede a anulação do despacho impugnado e autorização para adaptar os pedidos do seu recurso em primeira instância à decisão do presidente do Cedefop de 14 de Novembro de 2000. A título «subsidiário» - mas, vendo bem, trata-se na realidade de outro pedido autónomo -, pede que o Tribunal de Justiça declare que a referida decisão do Cedefop foi tomada por uma autoridade incompetente, e, portanto, que anule também essa decisão, condenando o recorrido a pagar ao recorrente 361 292 BEF a título de subsídio de reinstalação, acrescido dos juros e das despesas nas duas instâncias.

18. Em apoio dos seus pedidos, o recorrente sustenta que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao declarar que a decisão de 14 de Novembro de 2000 acolhia o seu pedido de subsídio de reinstalação sem, todavia, verificar se o montante assim concedido correspondia ao devido. Além disso, segundo o recorrente, antes de proferir o despacho impugnado, o Tribunal de Primeira Instância deveria ter verificado a legalidade dessa decisão na parte relativa à repetição do pagamento alegadamente indevido a M. Hendrickx e à respectiva compensação.

19. Posto isto, M. Hendrickx invoca como «segundo fundamento», «a título subsidiário», mas evidentemente em apoio do primeiro pedido, qualificado pelo recorrente como pedido principal, o erro de direito cometido pelo Tribunal de Primeira Instância ao recusar-se a autorizá-lo a adaptar os seus pedidos à nova decisão. Esta é apenas, com efeito, uma simples confirmação da decisão impugnada, de modo que, segundo a jurisprudência comunitária , substituiu-a, constituindo assim um elemento novo que, nos termos do artigo 42.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, é susceptível de permitir que a parte adapte correspondentemente os pedidos do recurso. O recorrente deve, em especial, ser autorizado a contestar que a decisão de 14 de Novembro de 2000 lesa os direitos que lhe são conferidos por força do artigo 20.° do Estatuto e dos artigos 5.° e 6.° do seu anexo VII, bem como por força do artigo 24.° , n.° 2, do ROA, quer relativamente à fixação do subsídio de reinstalação, quer no que respeita à repetição do pagamento indevido do subsídio de instalação.

20. «A título subsidiário», como vimos, M. Hendrickx invoca a incompetência (qualificando-a aliás como «primeiro fundamento») do director do Cedefop para tomar a decisão de 14 de Novembro de 2000. Em substância, uma vez interposta a reclamação administrativa referida no artigo 90.° , n.° 2, aquele órgão já não era competente para decidir de um pedido apresentado nos termos do artigo 90.° , n.° 1.

21. O Cedefop replica antes de mais, e a título principal, que M. Hendrickx não tem interesse em agir, dado que a decisão de 14 de Novembro de 2000 acolheu integralmente os seus pedidos. O recurso é, portanto, inadmissível.

22. Quanto ao mérito e a título subsidiário, o recurso é de qualquer modo infundado. Com efeito, ao contrário do que sustenta M. Hendrickx, a decisão de 14 de Novembro de 2000 foi tomada por uma autoridade competente. O facto de o recorrente ter apresentado uma reclamação nos termos do artigo 90.° , n.° 2, do Estatuto contra o indeferimento tácito do pedido de subsídio de reinstalação não priva o director do Cedefop da sua competência para decidir sobre esse pedido nos termos do artigo 90.° , n.° 1. Além disso, este só tomou a sua decisão após terminar o prazo do processo de recurso administrativo, na medida em que o recurso foi tacitamente indeferido pela comissão competente constituída no Centro.

23. Em seguida, quanto ao pedido do recorrente de adaptar os seus fundamentos à decisão de 14 de Novembro de 2000, o Cedefop objecta que, no caso vertente, não é aplicável a jurisprudência referida pelo recorrente, dado que essa decisão não só não confirma a decisão impugnada, mas inclusivamente atribui ao recorrente precisamente o subsídio que esta última lhe negava. Além disso, esta contém outras duas decisões, que têm um objecto bem diferente do da decisão impugnada, porque dizem respeito, uma, à recuperação do montante indevidamente pago ao recorrente a título de subsídio de instalação e, a outra, à compensação entre os montantes dos créditos e débitos recíprocos existentes entre as duas partes. Se o Tribunal de Primeira Instância tivesse admitido que o recorrente ampliasse o objecto do litígio para incluir as novas decisões que acabámos de referir, isso equivaleria a permitir-lhe contornar a obrigação de apresentação prévia da reclamação referida no artigo 90.° , n.° 2, do Estatuto. O Cedefop pede, portanto, que o recurso seja declarado infundado igualmente por este motivo.

Apreciação

Observação prévia

24. Apesar das referidas ambiguidades do recurso, analisarei em separado o pedido «a título principal» e o pedido «a título subsidiário».

25. Todavia, para tentar proceder com um mínimo de ordem e desfazer o emaranhado dos argumentos, creio que é oportuno esclarecer liminarmente que, em minha opinião, a decisão do director do Cedefop de 14 de Novembro de 2000 deve ser qualificada de acto complexo. Com efeito, ela compreende três decisões distintas: uma decisão sobre o subsídio de reinstalação, mediante o qual se liquida o crédito que o recorrente pede a esse título ao Cedefop; um decisão sobre o subsídio de instalação e sobre a repetição do montante indevidamente pago a esse título; uma decisão sobre a compensação entre os créditos e os débitos recíprocos entre as duas partes, conforme fixados na própria decisão.

Quanto ao pedido formulado «a título principal»

26. Posto isto, recordo que o recorrente pede a título «principal» a anulação do despacho impugnado pelo facto de este não o ter autorizado a adaptar os seus pedidos à nova «decisão» que substituiu a decisão que foi objecto de recurso em primeira instância, e isto tanto na parte da referida decisão relativa ao subsídio de reinstalação como na parte relativa à recuperação do subsídio de instalação e à correspondente compensação. Portanto, no pedido principal, podem identificar-se duas partes, que merecem um tratamento diferente e que analisarei por ordem.

a) Quanto à parte relativa ao subsídio de reinstalação

27. Quanto ao ponto relativo a esse pedido, desde já afirmo que não me convence de modo nenhum a objecção do Cedefop, segundo a qual, dado que o despacho tem em conta uma decisão favorável ao recorrente (aquela que precisamente lhe atribui o subsídio de reinstalação), este último já não tem interesse em impugná-la, não tendo sido vencido na acepção do artigo 49.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça . Parece-me, com efeito, que o interesse em agir do recorrente decorre da possibilidade de uma avaliação incorrecta do subsídio em questão efectuada em prejuízo do recorrente. De resto, é isto mesmo que parece emergir da acusação genérica e confusa de violação dos seus direitos estatutários que o próprio recorrente parece dirigir à decisão tomada com base no despacho (v. n.° 19 supra).

28. Também não me parece convincente a objecção do Cedefop segundo a qual, no que respeita ao subsídio em análise, a decisão de 14 de Novembro de 2000 não representa um elemento novo susceptível de permitir que o recorrente, nos termos da jurisprudência comunitária, adapte os seus pedidos e os seus fundamentos , porque é difícil negar que a decisão de 14 de Novembro de 2000 representa um «elemento novo». Dito isto, creio, no entanto, que não é necessário alongarmo-nos quanto a este ponto, na medida em que, em minha opinião, o despacho impugnado se justifica de qualquer modo pelo facto de a declaração de que o recurso ficou sem objecto ser a consequência necessária do comportamento processual do recorrente na primeira instância.

29. Nessa ocasião, com efeito, M. Hendrickx teve oportunidade de tomar posição sobre a decisão do Cedefop de 14 de Novembro de 2000 e sobre a excepção correspondente que o recorrido invocou no sentido da extinção do objecto do litígio. Ele limitou-se, todavia, a opor-se sem qualquer fundamento a que o despacho declarasse essa extinção. M. Hendrickx preocupou-se antes em pedir ao Tribunal de Primeira Instância autorização para poder alterar os seus pedidos sem, no entanto, fundamentar esse pedido e sem sequer especificar em que sentido queria alterar os referidos pedidos. Em especial, resulta dos autos que M. Hendrickx não invocou nessa sede uma violação dos seus direitos estatutários, nem contestou a competência da autoridade que tomou a nova decisão.

30. Devo a este respeito recordar que, nos termos do artigo 38.° , n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, o objecto do litígio é definido na petição; por seu lado, o artigo 42.° , n.° 2, do mesmo regulamento prevê a proibição de deduzir novos fundamentos, salvo o caso excepcional aí previsto, em que elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo justificam uma derrogação a essa proibição. Aliás, quando quiser prevalecer-se dessa faculdade excepcional, a parte interessada tem o ónus de formular os novos fundamentos no contexto do requerimento em que pede a sua admissibilidade; só assim, com efeito, pode entender-se a disposição do último parágrafo do n.° 2, nos termos do qual «[a] decisão sobre a admissibilidade do fundamento é reservada para o acórdão que ponha termo ao processo». Uma vez que, no caso vertente, M. Hendrickx nunca indicou no Tribunal de Primeira Instância quais os novos fundamentos que pretendia invocar, o seu pedido deve obviamente considerar-se irregular e sem objecto. Como tal, esse pedido não era susceptível de ampliar o objecto do litígio, porque este não pode ir além dos pedidos e das excepções que as partes submeteram ao juiz.

31. Nessa situação, é claro que o Tribunal de Primeira Instância não podia dar seguimento ao processo, autorizando o recorrente (mesmo admitindo que estivessem preenchidas as respectivas condições) a alterar os pedidos iniciais, num sentido que ele não esclarecia melhor, em relação à adopção de um acto que não só lhe atribuía o que ele reclamava, mas relativamente ao qual ele, além disso, não formulava acusações precisas.

32. Concluo, pois, que o recurso, na parte em que acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter cometido um erro de direito por não o ter autorizado a alterar os seus pedidos na sequência da decisão que lhe atribui o subsídio de reinstalação, é manifestamente infundado.

b) Quanto à parte relativa à recuperação do indevido

33. Debrucemo-nos agora sobre o pedido de anulação do despacho impugnado na parte em que não permitiu ao recorrente adaptar os seus pedidos à decisão relativa à recuperação do que lhe foi indevidamente atribuído a título de subsídio de instalação, contida no acto de 14 de Novembro de 2000. Parece-me que, nesta parte, o recurso se destina, na realidade, a ampliar o objecto do litígio, de modo irregular e abusivo quanto ao mais.

34. Com efeito, o recorrente pretende invocar no Tribunal de Justiça uma alegada ilegalidade da decisão relativa ao pagamento indevido do subsídio de instalação, sem que exista o mínimo indício de semelhante acusação no processo no Tribunal de Primeira Instância. Não se encontra qualquer indício nesse sentido em especial no articulado em que o recorrente tomou posição sobre a excepção da extinção do objecto do litígio invocada pelo recorrido e pediu para alterar os fundamentos do recurso em primeira instância.

35. Admitir, portanto, que M. Hendrickx altere agora os seus pedidos no sentido referido significaria, como recordou recentemente a jurisprudência comunitária, «permitir a uma parte invocar perante o Tribunal de Justiça, pela primeira vez, fundamentos que não invocou no Tribunal de Primeira Instância, reconduzir-se-ia a permitir-lhe apresentar ao Tribunal de Justiça, cuja competência para julgar recursos em segunda instância é limitada, litígios mais latos do que os presentes ao Tribunal de Primeira Instância» .

36. Neste caso, ao contrário do anteriormente analisado, configura-se uma hipótese, não de impugnação infundada, mas de manifesta inadmissibilidade da mesma, que deve ser declarada ex officio.

37. Entendo, portanto, poder concluir que, na parte em que contesta o despacho impugnado por não o ter autorizado a alterar os seus pedidos na sequência da adopção da decisão de 14 de Novembro de 2000, relativamente à recuperação do pagamento indevido ao recorrente a título de subsídio de instalação, a impugnação deve ser declarada manifestamente inadmissível.

Quanto à competência do director do Cedefop

38. Finalmente, quanto ao pedido formulado pelo recorrente «a título subsidiário» - mas baseado no pedido que o próprio recorrente qualifica como «primeiro fundamento» de recurso -, no sentido de declarar que a decisão de 14 de Novembro de 2000 foi tomada por uma autoridade incompetente, limito-me a observar que também essa acusação é suscitada pela primeira vez no recurso do despacho do Tribunal de Primeira Instância. Deve, portanto, ser rejeitada por ser manifestamente inadmissível.

Quanto às despesas

39. Nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Uma vez que o recorrido fez um pedido nesse sentido e que o artigo 70.° , que impõe às instituições que suportem as despesas efectuadas nos litígios que as opõem aos seus agentes, não pode ser invocado no caso vertente, dado que, nos termos do artigo 122.° do mesmo regulamento, só é aplicável aos recursos interpostos pelas instituições, proponho que M. Hendrickx seja condenado nas despesas da presente instância.

Conclusão

40. À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça se digne rejeitar o recurso do despacho do Tribunal de Primeira Instância, em parte por ser manifestamente infundado, e em parte por ser manifestamente inadmissível, e condenar o recorrente a reembolsar ao Cedefop as despesas suportadas na presente instância.