Conclusões do advogado-geral Alber apresentadas em 6 de Março de 2003. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Portuguesa. - Incumprimento de Estado - Directivas 92/43/CEE e 79/409/CEE - Preservação dos habitats naturais e das aves selvagens. - Processo C-72/02.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-06597



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1. Na presente acção por incumprimento, censura-se a República Portuguesa por não ter transposto uma série de disposições da directiva habitats e da directiva aves ou de, pelo menos, não o ter feito correctamente. Uma vez que a República Portuguesa não contesta estas acusações, não é necessário determo-nos mais tempo neste ponto.

2. A acção por incumprimento suscita, porém, a questão de saber em que medida uma obrigação, prevista numa directiva, de os Estados-Membros comunicarem à Comissão, com uma periodicidade determinada, um relatório sobre a aplicação das disposições nacionais adoptadas com base na directiva, torna necessária a adopção de medidas nacionais de transposição, por exemplo, sob a forma de designação da autoridade competente, ou se é suficiente a apresentação dos referidos relatórios. Consequentemente, é necessário analisar esta questão em concreto.

II - Quadro jurídico

3. A obrigação controvertida de enviar um relatório está regulada no artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (a seguir «Directiva 79/409») . A norma dispõe:

«Os Estados-Membros enviarão à Comissão, de três em três anos, a contar da cessação do prazo fixado no n.° 1 do artigo 18.° , um relatório sobre a aplicação das disposições nacionais adoptadas por força da presente directiva.»

III - Fase pré-contenciosa

4. Em 4 de Abril de 2000, a Comissão enviou à República Portuguesa uma notificação de incumprimento, onde toma posição sobre o projecto de diploma de revisão do Decreto-Lei n.° 140/99, de 24 de Abril de 1999. Este diploma foi-lhe apresentado como medida de transposição das Directivas 79/409 e 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (a seguir «Directiva 92/43») . A Comissão censura a não transposição dos artigos 3.° , n.° 3, 10.° , 11.° e 12.° , n.° 4, da Directiva 92/43, bem como dos artigos 7.° , 8.° e 12.° da Directiva 79/409, este último artigo relevante no presente caso. Além disso, critica uma transposição incorrecta dos artigos 1.° , 6.° , n.os 1, 2, 3 e 4, e 12.° , n.° 1, alínea d), da Directiva 92/43, bem como dos artigos 2.° , 4.° , n.os 1 e 4, e 6.° da Directiva 79/409.

5. A República Portuguesa respondeu por ofício de 14 de Junho de 2000, informando que tinha sido criado um grupo de trabalho para analisar as questões suscitadas pela Comissão.

6. Em 30 de Janeiro de 2001, a Comissão enviou ao Governo português um parecer fundamentado, no qual repetia as acusações. A Comissão fixava um prazo de dois meses para pôr termo aos incumprimentos censurados.

7. Por ofício de 31 de Maio de 2001, o Governo português respondeu que um novo diploma de transposição das directivas estava em fase final de apreciação, prevendo-se a sua aprovação em Conselho de Ministros durante o mês de Maio.

8. Não tendo recebido mais nenhuma informação sobre a transposição das directivas, a Comissão intentou a presente acção em 4 de Março de 2002.

IV - Delimitação do objecto do litígio

9. A República Portuguesa não contesta o incumprimento que lhe é censurado e justifica a transposição tardia das normas com a demissão do governo e as consequentes eleições legislativas, remetendo para o projecto de diploma de revisão do Decreto-Lei n.° 140/99, de 24 de Abril de 1999, que concluirá o processo de transposição das directivas.

10. No âmbito de uma acção por incumprimento intentada pela Comissão ao abrigo do artigo 226.° CE, em que a apreciação da respectiva oportunidade lhe compete em exclusivo, cabe ao Tribunal de Justiça declarar se existe ou não o incumprimento censurado, mesmo que o Estado em causa já não o conteste .

11. Subsistem dúvidas sobre a procedência das alegações da Comissão, tendo em conta a acusação de não transposição do artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409 para o direito nacional. Consequentemente, nas presentes conclusões apenas se procederá à análise desta acusação.

V - Quanto à acusação de não transposição do artigo 12.° da Directiva 79/409

12. A Comissão entende que a disposição deve ser transposta para o direito nacional. Os relatórios permitem à Comissão controlar regularmente os resultados alcançados através da aplicação das disposições de transposição da Directiva 79/409.

13. Segundo o artigo 249.° , terceiro parágrafo, CE, as directivas impõem um determinado resultado aos Estados-Membros, competindo a estes a escolha do meio para alcançar esse resultado. O artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409 impõe como resultado a elaboração periódica de um relatório e o seu envio à Comissão. Estamos, por isso, perante uma disposição de direito material que, enquanto tal, necessita de ser transposta para o direito nacional.

14. Aos Estados-Membros é deixada a faculdade de escolherem a forma e os meios para alcançar o resultado proposto. Entre estes, segundo a Comissão, conta-se, por exemplo, a designação das autoridades competentes para a elaboração do relatório e o seu envio à Comissão.

15. A Comissão confirma que recebeu, em Outubro de 1998, o relatório de Portugal relativo ao período 1993-1995, em Novembro de 2000, o relatório sobre os anos 1996-1998 e, em Outubro de 2002, o relatório respeitante a 1999-2001.

16. A Comissão sustenta que o acórdão de 5 de Dezembro de 2002, Comissão/Bélgica , corrobora o seu entendimento. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu que «[...] não existindo uma disposição de direito interno que preveja modalidades adequadas de informação sobre as medidas compensatórias adoptadas pela Região de Bruxelas-Capital, não é possível garantir nem o pleno efeito do artigo 6.° , n.° 4, primeiro parágrafo, segundo período, da directiva nem a realização do seu objectivo. Com efeito, a incerteza, a nível interno, quanto ao procedimento a seguir para cumprir a referida obrigação de informação é susceptível de constituir um obstáculo ao respeito dessa obrigação e, por conseguinte, a que o seu objectivo, como recordado no n.° 20 do presente acórdão, seja alcançado.»

17. A Comissão considera estas afirmações relativas ao artigo 6.° , n.° 4, primeiro parágrafo, da Directiva 92/43 aplicáveis por analogia à obrigação resultante do artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409.

VI - Pedidos das partes

18. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

1) declarar que:

- ao não transpor para a sua ordem jurídica as seguintes disposições:

- n.° 3 do artigo 3.° , artigos 10.° e 11.° e n.° 4 do artigo 12.° da Directiva 92/43,

- artigos 7.° , 8.° e 12.° da Directiva 79/409,

e

- ao proceder a uma transposição incorrecta das seguintes disposições:

- artigo 1.° , n.° 3 do artigo 6.° , n.° 4 do artigo 6.° , alínea d) do n.° 1 do artigo 12.° , n.° 1 do artigo 6.° e n.° 2 do artigo 6.° da Directiva 92/43,

- artigo 2.° , n.° 1 do artigo 4.° , n.° 4 do artigo 4.° e artigo 6.° da Directiva 79/409,

a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 23.° da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagem e do artigo 18.° da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens.

2) condenar a República Portuguesa nas despesas.

19. A República Portuguesa conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

- aguardar até final do mês de Julho de 2002 a recepção da publicação do projecto de diploma de revisão do Decreto-Lei n.° 140/99 e, após a recepção deste diploma, julgar a acção desprovida de objecto útil e extinta;

- condenar a Comissão nas despesas.

VII - Apreciação

20. Nos termos do artigo 249.° , terceiro parágrafo, CE, a directiva vincula o Estado-Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios. Segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, esta obrigação implica, para cada um dos Estados destinatários de uma directiva, a obrigação de, na sua ordem jurídica interna, adoptar todas as medidas necessárias com vista a assegurar a plena eficácia da directiva, em conformidade com o objectivo por ela prosseguido .

21. Nem sempre é necessária uma actuação do legislador a este respeito. É, no entanto, indispensável que o direito nacional em causa garanta efectivamente a plena aplicação da directiva pela administração nacional, que a situação jurídica decorrente desse direito seja suficientemente precisa e clara e que os beneficiários sejam colocados em situação de conhecer a plenitude dos seus direitos e, sendo caso disso, de os poder utilmente invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais .

22. O que é em particular necessário para a transposição de uma disposição de uma directiva não é algo abstracto, devendo antes ser apurado através da interpretação da disposição pertinente. O artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409 obriga os Estados-Membros a enviarem à Comissão, de três em três anos, um relatório sobre a aplicação das disposições nacionais adoptadas para a transposição da directiva. A República Portuguesa elaborou este relatório, o que não é controvertido, e enviou-o à Comissão. Por conseguinte, no passado, o resultado previsto pela disposição foi alcançado por este Estado-Membro.

23. A Comissão entende, todavia, que a República Portuguesa não deu cumprimento às obrigações resultantes do Tratado e da directiva. Além da efectiva apresentação dos relatórios, a Comissão exige a adopção de medidas nacionais de transposição do artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409, das quais conste, por exemplo, a designação das autoridades competentes para a elaboração e o envio do relatório e respectivo processo.

24. Apenas a título complementar, foi assinalado que, surpreendentemente, a Comissão não censurou, com a sua acção, a não transposição da disposição paralela do artigo 17.° , n.° 1, da Directiva 92/43. Nos termos desta disposição, os Estados-Membros elaboram, de seis em seis anos, um relatório sobre a aplicação das disposições tomadas no âmbito da directiva habitats e enviam-no a Comissão.

25. A adopção de medidas nacionais de transposição das quais conste, por exemplo, a designação das autoridades competentes para a elaboração e para o envio do relatório é seguramente adequada para a prossecução do objectivo previsto no artigo 12.° , n.° 1. No entanto, do ponto de vista da proporcionalidade, podem existir dúvidas quanto à aceitação de uma obrigação jurídica de adoptar tais medidas. É duvidoso que a adopção de tais medidas seja necessária na acepção da jurisprudência referida no início .

26. Tanto quanto é possível perceber, o Tribunal de Justiça ainda não se pronunciou sobre a necessidade da adopção de medidas de transposição das obrigações de elaboração e de envio do relatório, como previstas no artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409. Considerou, porém, necessária a adopção de tais medidas no que respeita às obrigações de comunicação nos casos em que as informações comunicadas pelos Estados-Membros constituem o fundamento de um controlo e de uma possível intervenção da Comissão no caso concreto, ou seja, de uma certa capacidade de colaboração da Comissão.

27. Assim, o Tribunal de Justiça declarou, no processo Comissão/Alemanha, relativo à obrigação de comunicação dos Estados-Membros nos termos do artigo 9.° , n.° 1, e artigo 10.° , n.° 3, da Directiva 80/778/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1980, relativa à qualidade das águas destinadas ao consumo humano , que essa obrigação deve conceder à Comissão a possibilidade de controlar a derrogação autorizada dos valores máximos e, se necessário, uma intervenção no caso concreto. A Comissão deve ser colocada em condições de apreciar se as derrogações autorizadas no caso concreto ao Trinkwasserverordnung correspondem às da directiva. É necessário, por isso, com base na directiva, adoptar medidas que permitam às autoridades nacionais competentes informar a Comissão, nos termos da directiva e, em especial, dentro do prazo .

28. De igual modo, o Tribunal de Justiça pronunciou-se recentemente em termos idênticos no processo Comissão/Bélgica, relativo à obrigação de comunicação das medidas compensatórias do artigo 6.° , n.° 4, primeiro parágrafo, segundo período, da Directiva 92/43. O Tribunal de Justiça considerou que o pleno efeito desta disposição só está assegurado quando as medidas nacionais de transposição designam a autoridade competente e o processo a seguir. A incerteza, a nível interno, quanto ao procedimento a seguir para cumprir a obrigação de informação é susceptível de constituir um obstáculo ao respeito dessa obrigação e, por conseguinte, a que o seu objectivo seja alcançado. Este objectivo consiste em permitir à Comissão examinar se as medidas compensatórias adoptadas são passíveis de garantir a preservação da coerência global da rede Natura 2000 e, eventualmente, daí retirar as consequências pertinentes .

29. Nos dois acórdãos, estamos perante comunicações de derrogações individuais em relação aos objectivos previstos na respectiva directiva. No primeiro caso, são excepcionalmente ultrapassadas as quantidades máximas de substâncias nocivas à partida admissíveis na água potável. No segundo caso, está em causa a realização de projectos que são, em princípio, incompatíveis com os objectivos da Directiva 92/43. A informação comunicada permite à Comissão proceder a um exame em concreto e, se necessário, intervir.

30. Parece questionável que esta jurisprudência possa ser transposta para o presente caso. Ao contrário dos dois acórdãos referidos, a obrigação que incumbe aos Estados-Membros de elaborar um relatório nos termos do artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409 não se destina a permitir à Comissão proceder a um controlo de uma decisão excepcional e a uma eventual intervenção no caso concreto. Trata-se antes de um relatório periódico que resume a evolução num Estado-Membro. A situação jurídica do caso em apreço não é, portanto, comparável com a dos dois processos já julgados. Por conseguinte, os dois acórdãos não prejudicam a conclusão sobre a interpretação do artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409.

31. A par da obrigação de elaborar um relatório prevista no artigo 12.° , n.° 1, a Directiva 79/409 prevê ainda uma obrigação de comunicação no artigo 18.° , n.° 2. Nos termos desta disposição, os Estados-Membros estão obrigados a comunicar à Comissão o texto das principais disposições de direito nacional que adoptem no domínio regulado por aquela directiva. Um correspondente dever de comunicação está previsto em todas as directivas comunitárias, servindo para a Comissão controlar se as directivas foram transpostas dentro do prazo. No entanto, também em relação a esta obrigação de comunicação típica do direito comunitário parece não existir jurisprudência relativa à questão de saber se essas disposições tornam necessária a adopção de medidas de transposição, como, por exemplo, a designação das autoridades competentes para a comunicação.

32. Por conseguinte, o alcance da obrigação de transposição do artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409 deve ser determinado através da interpretação desta disposição.

33. Os relatórios nacionais a elaborar com base nesta norma devem ser apresentados de três em três anos após o termo do prazo previsto no artigo 18.° , n.° 1. O seu conteúdo deve conter informações sobre a aplicação das disposições nacionais adoptadas com base na directiva. Existe, por isso, uma ligação estreita com a obrigação de comunicação prevista no artigo 18.° , n.° 2, da directiva. Os relatórios expressam assim periodicamente o resultado e os efeitos da legislação de transposição adoptada.

34. De acordo com o seu objectivo, os relatórios nacionais servem de base ao relatório de síntese da Comissão previsto no artigo 12.° , n.° 2, da directiva, igualmente elaborado de três em três anos. Ao que parece, a Comissão elaborou até ao momento três relatórios, relativos ao período 1981-1991 com um aditamento em 1992 , ao período 1993-1995 , e ao período 1996-1998 . O seu conteúdo é meramente descritivo. Com base nas comunicações dos Estados-Membros, os relatórios descrevem as diferenças essenciais existentes em relação ao relatório anterior da Comissão. As alterações comunicadas pelos Estados-Membros e coligidas pela Comissão não são por esta apreciadas uma por uma. Os relatórios da Comissão procedem antes a uma avaliação da evolução da situação no conjunto da Comunidade e na generalidade dos Estados-Membros, não se referindo todavia a cada um dos Estados-Membros.

35. Pelo exposto, cumpre declarar que os relatórios nacionais previstos no artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409, diversamente da obrigação de informação objecto dos acórdãos acima referidos, não se destinam, de qualquer modo, a permitir à Comissão exercer um controlo num determinado caso em que exista uma derrogação das disposições de uma directiva.

36. Isto não significa que a Comissão não utilize esses relatórios no âmbito da obrigação imposta pelo artigo 211.° CE de velar pela aplicação das disposições do Tratado bem como das medidas tomadas pelas instituições por força deste. Os relatórios nacionais podem também perfeitamente ser uma fonte à qual a Comissão recorre para elaborar os relatórios anuais sobre o controlo da aplicação do direito comunitário . No entanto, este não é o objectivo primeiro da elaboração dos relatórios nacionais nos termos do artigo 12.° da Directiva 79/409.

37. Os relatórios a enviar à Comissão, por força do artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409, destinam-se antes a apreciar a evolução da situação no conjunto da Comunidade no que respeita à realização do objectivo de protecção das aves previsto na directiva. Para o efeito, são coligidos os resultados da aplicação das disposições de transposição adoptadas em cada Estado-Membro. Por conseguinte, o objectivo da obrigação de elaborar um relatório é permitir uma avaliação política dos efeitos da legislação comunitária através das instâncias responsáveis - os Estados-Membros, o Parlamento Europeu e o Conselho. Aquele dever cumpre, pelo seu conteúdo e pelo seu objectivo, uma função política.

38. Sob o aspecto do método jurídico, cumpre ainda referir que, do ponto de vista do direito comunitário, não é em princípio relevante saber qual a autoridade nacional competente. O próprio Estado-Membro é sempre responsável pelo cumprimento das obrigações comunitárias, não podendo, para justificar omissões, basear-se em disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna . Em consequência, o direito comunitário também não estabelece, em princípio, um critério sobre se e como deve ser designada uma entidade competente pela ordem jurídica interna. Do ponto de vista do direito comunitário, só é essencial que a não designação da entidade competente não impossibilite o cumprimento da obrigação decorrente do direito comunitário de elaborar um relatório ou da obrigação de comunicação. Apenas nesse caso a eficácia plena das disposições da directiva não estaria assegurada.

39. Esta concepção jurídica parece também ter inspirado os dois acórdãos, já referidos, sobre a Directiva 80/778 relativa à água potável, e sobre a Directiva 92/43 relativa aos habitats. Em ambos os casos, verificou-se que, devido à não indicação das autoridades competentes, não foi possível cumprir a obrigação de comunicação estatuída na respectiva directiva .

40. Também neste ponto o caso em apreço é consideravelmente distinto das situações que deram origem àqueles dois acórdãos. A Comissão confirma que, no passado, a República Portuguesa elaborou e apresentou os relatórios, o que é, pelo menos, um indício de que o direito português efectivamente garante a aplicação plena do artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409 pelas autoridades nacionais.

41. Ao contrário dos dois acórdãos já referidos, não ficou no presente caso provado que o quadro jurídico existente em Portugal não seja suficiente para cumprir o objectivo previsto no artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409. Segundo jurisprudência constante, no quadro de um processo por incumprimento, incumbe à Comissão demonstrar a existência do alegado incumprimento e fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação por este da existência desse incumprimento .

42. A objecção de que, segundo jurisprudência constante , uma prática administrativa, aqui sob a forma de apresentação de relatórios, não cumpre as exigências de uma transposição regular de uma directiva, não permite pôr em causa esta conclusão. Esta jurisprudência assenta na ideia de segurança jurídica para os beneficiários e na possibilidade de estes tomarem conhecimento dos seus direitos . O artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409 diz, no entanto, apenas respeito às relações entre a Comissão e os Estados-Membros. Para a Comissão, beneficiária desta disposição, a situação jurídica é suficientemente clara. A exigibilidade de medidas nacionais de transposição não resulta, no caso em apreço, da necessidade de clareza e de segurança jurídicas a favor dos beneficiários da directiva . O artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409 apenas regula as relações entre os Estados-Membros e a Comissão, não afectando os direitos de terceiros.

43. Por conseguinte, não se verifica, no presente caso, qualquer incumprimento relativo ao artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409. A acção deve, nesta medida, ser julgada improcedente. No entanto, quanto às outras acusações, não contestadas, a acção da Comissão deve ser julgada procedente.

VIII - Despesas

44. Por força do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação da República Portuguesa e tendo esta sido vencida no essencial dos seus argumentos, há condená-la nas despesas.

IX - Conclusão

45. Pelo exposto, deve-se concluir pela não existência de uma obrigação de transposição do artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 79/409/CEE para o direito nacional, sendo suficiente a apresentação dos relatórios à Comissão.

46. Por conseguinte, proponho que se decida da seguinte maneira:

«1) Ao não transpor para a sua ordem jurídica as seguintes disposições:

- n.° 3 do artigo 3.° , artigo 10.° , artigo 11.° e n.° 4 do artigo 12.° da Directiva 92/43/CEE,

- artigos 7.° e 8.° da Directiva 79/409/CEE,

e

- ao proceder a uma transposição incorrecta das seguintes disposições:

- artigo 1.° , n.° 3 do artigo 6.° , n.° 4 do artigo 6.° , alínea d) do n.° 1 do artigo 12.° , e artigo 6.° , n.os 1 e 2, da Directiva 92/43/CEE,

- artigo 2.° , n.° 1 do artigo 4.° , n.° 4 do artigo 4.° e artigo 6.° da Directiva 79/409/CEE,

a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 23.° da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagem, e do artigo 18.° da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens.

2) A acção é julgada improcedente quanto ao mais.

3) A República Portuguesa é condenada nas despesas.»