CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

L. A. GEELHOED

apresentadas em 1 de Dezembro de 2005 1( )

Processo C‑65/04

Comissão das Comunidades Europeias

contra

Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte

«Acção por incumprimento – Violação do artigo 5.º, n.º 3, da Directiva 89/618/Euratom do Conselho, de 27 de Novembro de 1989, relativa à informação da população sobre as medidas de protecção sanitária aplicáveis e sobre o comportamento a adoptar em caso de emergência radiológica»

I – Introdução

1. Na presente acção, proposta ao abrigo do artigo 141.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica (a seguir «Tratado CEEA»), a Comissão pede que seja declarado que o Reino Unido, ao não ter fornecido à população de Gibraltar informações prévias sobre as medidas de protecção sanitária aplicáveis em caso de emergência radiológica relativa ao submarino nuclear atracado no porto de Gibraltar, não cumpriu as obrigações decorrentes do artigo 5.º, n.º 3, da Directiva 89/618/Euratom do Conselho (a seguir «Directiva 89/618») ( ).

2. A questão central neste processo consiste, muito simplesmente, em determinar se os princípios recentemente expostos pelo Tribunal de Justiça no processo C‑61/03, Comissão/Reino Unido ( ) se aplicam ao presente processo. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça rejeitou os argumentos da Comissão segundo os quais o Reino Unido, ao não ter fornecido dados gerais relativos a um projecto de eliminação dos efluentes radioactivos associados ao desmantelamento de um reactor nuclear utilizado para fins militares, não cumpriu as obrigações decorrentes do artigo 37.º EA. O âmago do raciocínio do Tribunal consistia no facto de

«[…] a inexistência no referido Tratado de uma derrogação fixando as modalidades segundo as quais os Estados‑Membros estivessem autorizados a invocar e a proteger [os seus interesses essenciais de defesa nacional] permit[ir] concluir que as actividades do domínio militar escapam ao âmbito de aplicação deste Tratado».

3. Coloca‑se portanto a seguinte questão: esta conclusão contém alguma margem que permita interpretar o presente caso de forma diversa?

II – Quadro jurídico

4. O artigo 30.º EA, incluído no título II, capítulo 3 EA, intitulado «A protecção sanitária», dispõe que «[s]erão estabelecidas na Comunidade normas de base relativas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores contra os perigos resultantes das radiações ionizantes [...]».

5. O artigo 31.º EA preceitua que, «[…] [a]pós consulta do Parlamento Europeu, o Conselho aprovará as normas de base, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, a qual lhe transmitirá os pareceres obtidos junto dos comités». Este artigo constituiu a base legal da Directiva 89/618, cujo objectivo era «definir, a nível comunitário, princípios comuns relativos às medidas e processos de informação da população que visam reforçar a sua protecção sanitária operacional em situação de emergência radiológica» ( ).

6. Para este efeito, a directiva impõe aos Estados‑Membros obrigações relativas a três categorias de informação: a primeira, relativa à informação prévia a ser fornecida à população susceptível de ser afectada em caso de emergência radiológica (artigo 5.º); a segunda relativa às informações a fornecer às populações afectadas em caso de emergência radiológica (artigo 6.º); e a terceira relativa à informação a fornecer a pessoas susceptíveis de intervir na organização dos socorros em caso de emergência radiológica (artigo 7.º).

7. Relativamente à primeira categoria, o artigo 5.º da Directiva 89/618 dispõe:

«1. Caberá aos Estados‑Membros assegurar que a população susceptível de ser afectada em caso de emergência radiológica ( ) seja informada das medidas de protecção sanitária que lhe serão aplicáveis e do comportamento que deverá adoptar em caso de emergência radiológica.

2. A informação fornecida contemplará pelo menos os aspectos enumerados no anexo I.

3. Essa informação será fornecida à população mencionada no n.º 1, sem que esta tenha de a solicitar.

4. Os Estados‑Membros actualizarão a informação, comunicando‑a a intervalos regulares, e igualmente sempre que forem introduzidas alterações significativas nas medidas descritas. Essa informação deve encontrar-se permanentemente acessível ao público.»

8. O artigo 4.º da Directiva 89/618 define a «população susceptível de ser afectada em caso de emergência radiológica» como «todo o grupo populacional em relação ao qual os Estados‑Membros estabeleceram planos de intervenção, na previsão de um caso de emergência radiológica».

9. O anexo I da Directiva 89/618 define da seguinte forma as informações prévias a fornecer nos termos do artigo 5.º: 1) Noções básicas sobre a radioactividade e os seus efeitos sobre o ser humano e sobre o ambiente; 2) Os diferentes casos de emergência radiológica considerados e respectivas consequências para a população e o ambiente; 3) Medidas de emergência previstas para alterar, proteger e socorrer a população em caso de emergência radiológica; e 4) Informações adequadas relativas ao comportamento que a população deverá adoptar em caso de emergência radiológica.

III – Matéria de facto e fase pré‑contenciosa

10. Em Maio de 2000, o submarino de propulsão nuclear da Royal Navy «HMS Tireless» atracou no porto de Gibraltar para operações de reparação no seguimento de um pequeno incidente com o seu reactor de propulsão nuclear quando se encontrava no mar Mediterrâneo. Estas operações de reparação decorreram até Maio de 2001. Durante o ano 2000, a Comissão recebeu seis queixas relativas às operações de reparação, o que a levou a pedir ao Governo do Reino Unido que fornecesse elementos relativos às referidas operações e à informação fornecida à população sobre as medidas de protecção sanitária a adoptar em caso de emergência radiológica.

11. Em resposta a este pedido, o Governo do Reino Unido declarou que, em sua opinião, o Tratado CEEA só se aplica a utilizações civis e comerciais, e não a utilizações militares, de energia nuclear. Além disso, um plano de intervenção para Gibraltar, intitulado Plano de Segurança Pública para Gibraltar (Gibraltar Public Safety Scheme, a seguir «GIBPUBSAFE»), que contém informações gerais e orientações sobre medidas a adoptar pelo Ministro da Defesa (Ministry of Defence) britânico e pelas autoridades do Governo de Gibraltar em caso de acidente que envolva um navio de guerra de propulsão nuclear, está disponível para consulta na biblioteca pública de Gibraltar.

12. Considerando que o GIBPUBSAFE não estava em conformidade com a Directiva 89/618, a Comissão enviou uma notificação para cumprir, a que se seguiu um parecer fundamentado, que culminou com a propositura da presente acção.

13. Foram apresentadas no presente processo observações escritas pela Comissão, pelo Reino Unido e, intervindo em apoio deste último, pela República Francesa. O Reino Unido apresentou um pedido com vista à apensação deste processo ao processo C‑61/03, alegando que a questão de saber se o Tratado CEEA se aplica a utilizações de energia nuclear em actividades ligadas à defesa é uma questão comum aos dois processos. Apesar de a Comissão ter concordado com este pedido, a apensação foi recusada por os processos se encontrarem em diferentes fases processuais. O acórdão no processo C‑61/03 foi proferido em 12 de Abril de 2005. A audiência do presente processo decorreu em 13 de Outubro de 2005, tendo todas as partes apresentado as suas observações.

IV – Argumentos das partes

A – Comissão

14. Nas suas observações escritas, a Comissão invoca em favor dos seus fundamentos que o título II, capítulo 3 EA, de que o artigo 31.° EA faz parte, se aplica a todas as fontes de radiações ionizantes, incluindo as radiações provenientes de actividades militares. Reconhece que esta é a mesma questão que foi suscitada no processo C‑61/03 e reproduz determinados argumentos apresentados nesse processo. Em especial, sublinha que a Comunidade não pode cumprir total e eficazmente os objectivos constantes do Tratado CEEA se o âmbito das suas disposições sobre a protecção sanitária não abranger todas as fontes de radiações ionizantes, incluindo as radiações com origem em actividades militares ( ).

15. No entanto, nas suas alegações orais, a Comissão observa que o Tribunal de Justiça considerou no processo C‑61/03 que as actividades do domínio militar estão excluídas do âmbito de aplicação do Tratado CEEA. Todavia procura que no presente processo seja feita uma distinção. Em sua opinião, não se pode considerar correctamente que o presente caso seja de «domínio militar», na medida em que a informação a fornecer nos termos do artigo 5.º, n.º 3, da Directiva 89/618 abrange apenas medidas gerais de protecção sanitária que devem ser tomadas pela população em caso de emergência radiológica, sem que seja feita qualquer referência à fonte (militar) da radiação. Segundo a Comissão, está em causa uma questão de protecção civil e não de defesa nacional. O fornecimento de informação deste tipo à população não pode de forma alguma afectar os interesses militares dos Estados‑Membros.

16. Baseando‑se neste entendimento, a Comissão alega que o Reino Unido, ao não ter distribuído informação prévia à população susceptível de ser afectada em caso de emergência radiológica em Gibraltar, violou o artigo 5.º, n.º 3, da Directiva 89/618. A este propósito, a Comissão considera que a mera disponibilização pública «a pedido» de um plano de emergência como o GIBPUBSAFE na biblioteca pública de Gibraltar não é suficiente: o artigo 5.º, n.º 3, impõe que o Reino Unido distribua activamente essa informação à população. Além disso, o objectivo principal da directiva – a protecção da população susceptível de ser afectada em caso de uma emergência radiológica – não seria cumprido eficazmente se as radiações de origem militar fossem excluídas do seu âmbito.

B – Reino Unido e República Francesa

17. O Reino Unido alega que a resolução do presente caso decorre da decisão do Tribunal proferida no processo C‑61/03, segundo a qual o Tratado CEEA, incluindo o título II, capítulo 3 EA, não é aplicável a radiações provenientes de utilizações militares da energia nuclear. A este propósito, o Reino Unido repete os argumentos apresentados nesse processo, sublinhando a inexistência de qualquer excepção ou derrogação geral, comparável à do artigo 296.º CE, relativa aos interesses militares dos Estados‑Membros no Tratado CEEA. Segundo o Reino Unido, não existe qualquer base legal que permita distinguir o âmbito do artigo 37.º EA, em causa no processo C‑61/03, do do artigo 31.º EA, em causa no presente processo. Sublinha que tem de se considerar que a Directiva 89/618, como direito derivado, tem o mesmo âmbito de aplicação que o título II, capítulo 3 EA. Alega que, enquanto plano de segurança direccionado apenas para incidentes em navios de guerra nucleares preparado pelo seu Ministro da Defesa, o GIBPUBSAFE não é abrangido pelas obrigações decorrentes da Directiva 89/618.

18. A República Francesa, mantendo a posição que assumiu no processo C‑61/03, em que interveio em apoio do Reino Unido, alega que o acórdão do Tribunal proferido naquele processo se aplica no presente caso, na medida em que as actividades militares não fazem parte do âmbito do Tratado CEEA.

V – Análise

19. Resulta claramente do que foi exposto que o presente processo tem por objecto a questão da determinação do âmbito de aplicação do acórdão proferido no processo C‑61/03, e, em especial, se esse acórdão deixa alguma margem para impor, com base na Directiva 89/618, uma obrigação de informar o público susceptível de ser afectado por uma emergência radiológica relativa a um navio de guerra nuclear sobre as medidas de protecção sanitária e as medidas a adoptar em caso de se verificar uma emergência deste tipo. Evidentemente, a resposta a esta questão exige, desde logo, que se analisem com especial cuidado os termos e o raciocínio do acórdão.

A – Acórdão no processo C‑61/03

20. Como foi já referido, neste processo, a Comissão pediu que fosse declarado que o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbia nos termos do artigo 37.º EA ao não lhe ter fornecido dados gerais relativos a um projecto de descarga de efluentes radioactivos na sequência do desmantelamento de um reactor nuclear anteriormente utilizado para fins militares (designadamente o reactor «Jason» instalado no Royal Naval College, em Greenwich).

21. A acção da Comissão foi julgada improcedente, tendo o Tribunal começado por delimitar o que entendeu estar em causa nesse processo. Embora tenha verificado que determinados argumentos da Comissão se baseavam nos objectivos específicos de protecção sanitária constantes do título II, capítulo 3 EA, de que o artigo 37.º EA faz parte, o Tribunal sublinhou que a Comissão «não precisou que as disposições deste capítulo poderiam ter um âmbito de aplicação diferente do do conjunto do referido Tratado» ( ). Pelo contrário, o Tribunal decidiu alargar o âmbito da questão suscitada; ou seja, decidiu analisar se as utilizações militares de energia nuclear podem estar abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado considerado no seu conjunto ( ).

22. Quanto a esta questão, o Tribunal referiu que não há qualquer disposição expressa que exclua as actividades ligadas à defesa da aplicação do âmbito do Tratado ( ). No entanto, concluiu que as actividades militares não fazem parte do âmbito do Tratado CEEA, baseando‑se em três grandes linhas de argumentação.

23. Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça analisou a relevância do preâmbulo e dos objectivos do Tratado CEEA, tal como se encontram definidos nos artigos 1.º e 2.º EA, concluindo que os seus signatários «pretenderam sublinhar o carácter não militar deste último» e que «os objectivos prosseguidos pelo Tratado são essencialmente de ordem civil e comercial» ( ).

24. Em segundo lugar, o Tribunal debruçou‑se sobre o contexto histórico que envolveu a elaboração do Tratado, concluindo que as indicações fornecidas «não são suficientes para se afirmar que os autores do Tratado tiveram intenção de tornar aplicáveis as disposições deste às instalações e aplicações militares da energia nuclear», na medida em que os representantes dos Estados participantes naquelas negociações decidiram deixar esta questão «em suspenso» ( ).

25. Em terceiro lugar, o Tribunal sublinhou que diversas disposições do Tratado CEEA conferem à Comissão «poderes consideráveis que lhe permitem intervir activamente, através de regulamentação ou sob a forma de parecer contendo decisões individuais, em diferentes domínios de actividades que, na Comunidade, respeitam à utilização da energia nuclear» ( ). O Tribunal referiu‑se aqui expressamente às disposições do título II, capítulo 3 EA (apesar de não se ter referido expressamente ao artigo 31.º EA). Na medida em que a aplicação destas disposições às instalações, aos programas de investigação e às outras actividades militares «poderia comprometer interesses essenciais da defesa nacional dos Estados‑Membros», a inexistência no Tratado CEEA de uma derrogação que fixe regras específicas que autorizem os Estados‑Membros a proteger esses interesses «permite concluir que as actividades do domínio militar escapam ao âmbito de aplicação deste Tratado» ( ). Por outras palavras, «o Tratado não [é] aplicável às utilizações da energia nuclear para fins militares» ( ).

26. O Tribunal de Justiça atenuou esta conclusão de âmbito geral observando que este entendimento «em nada diminui a importância crucial de que se reveste o objectivo de protecção da saúde das populações e do ambiente contra os perigos ligados à utilização da energia nuclear, incluindo para fins militares» porque, na medida em que o referido Tratado não atribuiu à Comunidade um instrumento específico para a prossecução deste objectivo, «não se pode excluir que sejam adoptadas medidas apropriadas com fundamento em disposições pertinentes do Tratado CE» ( ).

B – Pode distinguir‑se o processo que deu origem ao acórdão C‑61/03 do presente caso?

27. Desde logo, é incontestável que a fonte de energia nuclear em causa no presente processo, um submarino nuclear pertencente à Royal Navy do Reino Unido, é militar por natureza. Este facto é aqui mais evidente do que no processo C‑61/03, que tinha por objecto efluentes radioactivos provenientes do desmantelamento de um reactor nuclear que já não era utilizado para fins militares.

28. Em seguida, quero referir que, à primeira vista, as afirmações do acórdão que excluem as utilizações militares de energia nuclear do âmbito do Tratado CEEA estão redigidas em termos claros e inequívocos. A conclusão do Tribunal no n.º 44 do acórdão segundo o qual «o Tratado não [é] aplicável às utilizações da energia nuclear para fins militares» é prima facie categórica e peremptória ( ).

29. A única questão que pode então ser aqui analisada é a de saber se, por meio de uma interpretação matizada, estas afirmações permitem que se distinga o presente processo do processo C‑61/03. Podem conceber‑se dois potenciais argumentos relativamente a esta questão.

30. Em primeiro lugar, pode alegar‑se que como o processo C‑61/03 tinha por objecto o âmbito do artigo 37.º EA, há que aplicar considerações diversas para determinar o âmbito do artigo 31.º EA (ou da legislação nele baseada). Pode, por exemplo, referir‑se que o artigo 31.º EA não confere, de facto, à Comissão poderes «que lhe permit[a]m intervir activamente» em domínios relativos à energia nuclear, na acepção do n.º 35 do acórdão, prevendo apenas que a Comissão tem poderes para apresentar propostas de base ao Conselho.

31. No entanto, este argumento é, a meu ver, insustentável. O próprio Tribunal considerou que a questão no processo C‑61/03 era a de saber se o Tratado CEEA, como um todo, se aplica às utilizações militares de energia nuclear ( ). A redacção do acórdão confirma esta abordagem: as actividades militares «escapam ao âmbito de aplicação [do] Tratado [CEEA]» ( ), e não apenas ao âmbito do artigo 37.º EA. Além disso, a argumentação tripartida utilizada pelo Tribunal para chegar a esta conclusão – baseada essencialmente nos objectivos do Tratado CEEA e na inexistência de qualquer derrogação neste Tratado destinada a proteger os interesses militares dos Estados‑Membros análoga à do artigo 296.º CE – aplica‑se de forma geral ao Tratado, sendo assim relevante tanto para o artigo 31.º EA como para o artigo 37.º EA.

32. Em segundo lugar, pode alegar‑se, como faz a Comissão no presente caso que deve distinguir‑se, com base na sua natureza, a informação a fornecer ao abrigo do artigo 5.º, n.º 3, da Directiva 89/618, da informação a fornecer nos termos do artigo 37.º EA. Enquanto o artigo 5.º, n.º 3, exige apenas que seja fornecida à população informação genérica sobre as medidas de protecção sanitária a adoptar em caso de emergência radiológica, a obrigação decorrente do artigo 37.º EA vai mais longe, podendo sustentar‑se que acarreta o risco de uma «reverse engineering» de dados sobre efluentes nucleares militares. Em contrapartida, o risco de prejuízo para os interesses militares dos Estados‑Membros não teria, na realidade, qualquer relevância se se alargasse o âmbito da obrigação do artigo 5.º, n.º 3, à energia nuclear de origem militar. Este facto verifica‑se especialmente, no presente caso, uma vez que o plano GIBPUBSAFE já está, de qualquer modo, disponível para consulta na biblioteca pública de Gibraltar.

33. Relativamente a esta questão, começo por reconhecer que tenho uma considerável simpatia pelo essencial da argumentação apresentada pela Comissão. Parece‑me efectivamente que é muito difícil defender que os interesses militares dos Estados‑Membros poderiam ser prejudicados por uma disposição relativa à informação básica a fornecer à população sobre a melhor forma de protecção em caso de acidente ou de emergência nuclear. Como resulta claramente dos termos do anexo I da Directiva 89/618, a informação abrangida pela obrigação imposta pelo artigo 5.º, n.º 3, é puramente genérica por natureza, devendo incluir conceitos básicos sobre a radioactividade e os seus efeitos nos seres humanos e no ambiente; medidas de emergência previstas para alertar, proteger e prestar auxílio à população em caso de emergência radiológica; e informação adequada sobre as medidas a serem tomadas pela população em caso de emergência radiológica.

34. Além disso, o esforço exigido ao Reino Unido para cumprir no presente caso a obrigação decorrente do artigo 5.º, n.º 3, é mínimo: como confirmado pela Comissão na audiência, o Reino Unido podia cumprir satisfatoriamente esta obrigação ao assegurar simplesmente que uma cópia do GIBPUBSAFE fosse colocada na caixa do correio da população de Gibraltar susceptível de ser afectada por uma emergência radiológica relacionada com o HMS Tireless. Escusado será dizer que este esforço parece ser um fardo insignificante se comparado com a importância fulcral dos interesses relativos à protecção sanitária da população pretendida pelo artigo 5.º, n.º 3 ( ). Assim, relativamente aos factos do presente processo, a posição do Reino Unido e da República Francesa negando a existência dessa obrigação é manifestamente pouco apelativa.

35. No entanto, a interpretação jurídica subjacente à argumentação da Comissão, baseada na natureza da informação a fornecer nos termos do artigo 5.º, n.º 3, parece‑me irremediavelmente errada. É evidente que, como alegado pelo Reino Unido, o âmbito de uma obrigação contida na Directiva 89/618, enquanto direito derivado, não pode ser mais amplo do que o da sua base jurídica, o artigo 31.º EA. Contudo, como já referi, a natureza categórica do acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo C‑61/03 torna evidente que o Tratado CEEA – incluindo o artigo 31.º EA – não se pode aplicar a radiações nucleares que tenham origem militar, não comportando este princípio qualquer excepção ( ). Não me parece que admitir uma excepção para um caso concreto que, na realidade, não põe em risco os interesses militares dos Estados‑Membros por estes aplicarem uma obrigação do Tratado CEEA às radiações de origem militar seja compatível com o conteúdo do acórdão. Mais concretamente, não me parece que haja margem no acórdão do Tribunal para qualquer argumentação do tipo «proporcional», que pondere os potenciais prejuízos para os interesses militares dos Estados‑Membros e os potenciais benefícios que resultem para a protecção sanitária ao determinar se, e em que medida, uma obrigação CEEA se aplica a uma situação individual.

36. Acrescento que a opção do Tribunal por uma solução inequívoca foi evidentemente deliberada: basta recordar que, nas minhas conclusões apresentadas naquele processo, expus uma abordagem a esta questão baseada num sistema proporcional. Além disso, a Comissão propôs uma interpretação intermédia do artigo 37.º EA, nos termos da qual os próprios Estados‑Membros, a fim de proteger os seus interesses de defesa nacional, poderiam decidir o nível a partir do qual as substâncias radioactivas com origem militar deveriam ser classificadas como «efluentes», bem como o teor da informação genérica a ser fornecida nos termos deste artigo. A abordagem da Comissão foi expressamente rejeitada pelo Tribunal ( ).

37. De onde resulta que a consequência inevitável do acórdão do Tribunal proferido no processo C‑61/03 é que, enquanto a Comunidade não tiver exercido as suas competências ao abrigo do Tratado CE para legislar nesta matéria ( ), existe uma lacuna na protecção sanitária da população. Resulta claramente do acórdão que o Tribunal de Justiça aceitou esta consequência. Por estes motivos, sou forçado a concluir que a acção da Comissão no presente processo deve improceder.

VI – Conclusão

38. À luz das considerações expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que:

«1) Considere improcedente a acção da Comissão na qual se pede que seja declarado que o Reino Unido, ao não ter fornecido à população de Gibraltar informações prévias sobre as medidas de protecção sanitária aplicáveis em caso de emergência radiológica relativamente ao submarino nuclear da Royal Navy «HMS Tireless», atracado no porto de Gibraltar, não cumpriu as obrigações decorrentes do artigo 5.º, n.º 3, da Directiva 89/618/Euratom do Conselho, de 27 de Novembro de 1989, relativa à informação da população sobre as medidas de protecção sanitária aplicáveis e sobre o comportamento a adoptar em caso de emergência radiológica.

2) Condene a Comissão a suportar as despesas do Reino Unido.

3) Condene a República Francesa a suportar as suas próprias despesas.»