CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 9 de Março de 2006 1( )

Processo C‑484/04

Comissão das Comunidades Europeias

contra

Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte

«Tempo de trabalho – Períodos mínimos de descanso diário e semanal – Orientações de uma autoridade nacional, de acordo com as quais as entidades patronais não estão obrigadas a assegurar o cumprimento efectivo dos períodos de descanso – Duração máxima do trabalho semanal e nocturno – Inaplicabilidade das possibilidades de derrogação ao abrigo do artigo 17.°, n.° 1, da Directiva 93/104/CE apenas a partes do tempo de trabalho»

I – Introdução

1. Na presente acção por incumprimento, a Comissão considera que determinadas disposições nacionais do Reino Unido relativas à organização do tempo de trabalho dos trabalhadores, ou as correspondentes orientações, violam o direito comunitário.

2. A questão essencial do litígio entre as partes prende‑se com a questão de saber se o Reino Unido adoptou todas as medidas necessárias para a concretização dos direitos dos trabalhadores no que diz respeito ao seu período mínimo de descanso diário e semanal. Importa apreciar se as orientações adoptadas pelo Ministério do Comércio e Indústria, de acordo com as quais as entidades patronais não estão obrigadas a assegurar o cumprimento efectivo dos referidos períodos de descanso pelos seus trabalhadores, se opõem à referida concretização.

3. Para além disso, o presente litígio diz ainda respeito à questão de saber se o direito comunitário permite igualmente excepções à duração máxima do trabalho semanal e nocturno em relação aos trabalhadores cujo tempo de trabalho apenas em parte é medido ou predeterminado ou que por eles só em parte pode ser determinado.

II – Quadro jurídico

A – Direito comunitário

4. O quadro jurídico‑comunitário deste processo é formado pela Directiva 93/104/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1993, relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho ( ) (a seguir «directiva» ou «directiva relativa ao tempo de trabalho»). De acordo com o disposto no seu artigo 1.°, n.° 1, a directiva estabelece prescrições mínimas de segurança e de saúde em matéria de organização do tempo de trabalho.

5. Nos artigos 3.° e 5.° da directiva relativa ao tempo de trabalho estão definidos os períodos mínimos de descanso diário e semanal. Nos termos dos referidos artigos, os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para que todos os trabalhadores beneficiem de um período mínimo de descanso de onze horas consecutivas por cada período de vinte e quatro horas (artigo 3.°) e, por cada período de sete dias, de um período mínimo de descanso ininterrupto de vinte e quatro horas às quais se adicionam as onze horas de descanso diário previstas (primeiro parágrafo do artigo 5.°).

6. No que diz respeito às especificidades de determinadas actividades, a directiva relativa ao tempo de trabalho permite aos Estados‑Membros estabelecer derrogações a algumas das suas disposições, nomeadamente no que diz respeito aos períodos mínimos de descanso e à duração máxima do trabalho semanal e nocturno. Em relação a este aspecto, o artigo 17.°, n.° 1, da directiva relativa ao tempo de trabalho estabelece o seguinte:

«Respeitando os princípios gerais de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, os Estados‑Membros podem estabelecer derrogações aos artigos 3.°, 4.°, 5.°, 6.°, 8.° e 16.°, sempre que, em virtude das características especiais da actividade exercida, a duração do tempo de trabalho não seja medida e/ou predeterminada ou possa ser determinada pelos próprios trabalhadores [...]»

B – Direito nacional

7. No Reino Unido, a directiva relativa ao tempo de trabalho foi transposta para a ordem jurídica interna pelas Working Time Regulations ( ) (a seguir «WTR»), que entraram em vigor em 1 de Outubro de 1998.

8. A Regulation 10(1) das WTR, através da qual é transposto o artigo 3.° da directiva relativa ao tempo de trabalho e que diz respeito ao descanso diário, dispõe o seguinte:

«O trabalhador adulto beneficia de um período de descanso não inferior a onze horas consecutivas por cada período de vinte e quatro horas em que trabalhe para a sua entidade patronal.»

9. A Regulation 11(1) das WTR, que transpõe as disposições relativas ao descanso semanal do artigo 5.° da directiva relativa ao tempo de trabalho, dispõe o seguinte:

«Sem prejuízo do disposto em (2), o trabalhador adulto beneficia de um período mínimo de descanso ininterrupto de vinte e quatro horas por cada período de sete dias em que trabalhe para a sua entidade patronal.»

10. Para além disso, o Ministério do Comércio e Indústria do Reino Unido adoptou orientações ( ) que visam facilitar às entidades patronais e aos trabalhadores em causa a compreensão das disposições das WTR. No que diz respeito aos períodos de descanso diário e semanal, a parte 5 das referidas orientações estabelece nomeadamente o seguinte:

«As entidades patronais têm de assegurar que os trabalhadores possam beneficiar de períodos de descanso, mas não lhes é exigido que assegurem que os trabalhadores deles efectivamente beneficiem» [( )].

11. Para além disso, em aplicação do artigo 17.°, n.° 1, da directiva relativa ao tempo de trabalho, foi, em 1999, inserida nas WTR ( ) a Regulation 20(2), com a seguinte redacção:

«Quando parte do tempo de trabalho do trabalhador é medida ou predeterminada ou não pode ser determinada pelo próprio trabalhador, mas as características específicas da actividade exercida são tais que, sem que a entidade patronal o exija, o trabalhador também pode executar um trabalho cuja duração não é medida nem predeterminada ou pode ser determinada pelo próprio trabalhador, as regulations 4(1) e (2) e 6(1), (2) e (7) são aplicáveis apenas à parte do tempo de trabalho que é medida ou predeterminada ou que não pode ser determinada pelo próprio trabalhador» [( )].

III – Fase pré‑contenciosa e pedidos das partes

12. Por carta de 21 de Março de 2002, a Comissão criticou o facto de a Regulation 20(2) das WTR constituir uma derrogação que vai ilicitamente para além da que é permitida pelo artigo 17.°, n.° 1, da directiva relativa ao tempo de trabalho, bem como o facto de a aplicação do direito recomendada pelas orientações do Ministério do Comércio e Indústria contrariar os objectivos da directiva relativa ao tempo de trabalho.

13. Por carta de 31 de Maio de 2002, o Governo do Reino Unido apresentou as suas observações em relação a esta questão, considerando que as normas de transposição nacionais, incluindo as observações, correspondiam às exigências da directiva relativa ao tempo de trabalho.

14. A 2 de Maio de 2003, a Comissão emitiu um parecer fundamentado em que repetia as suas acusações, exigindo que o Reino Unido adoptasse as medidas necessárias no prazo de dois meses a partir da comunicação do referido parecer fundamentado.

15. Por carta de 30 de Junho de 2003, o Governo do Reino Unido confirmou, no entanto, o entendimento que anteriormente expressara.

16. Em consequência, a Comissão intentou em 23 de Novembro de 2004 uma acção, ao abrigo do artigo 226.°, segundo parágrafo, CE, na qual começou por pedir que o Tribunal se dignasse:

– declarar que:

1) ao aplicar a derrogação aos trabalhadores cuja duração do tempo de trabalho apenas em parte é medida ou predeterminada ou pode ser determinada pelo próprio trabalhador; e

2) ao não adoptar as medidas adequadas à transposição do direito de descanso diário e semanal;

o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 17.°, n.° 1, da Directiva 93/104 e do artigo 249.° CE;

– condenar o Reino Unido nas despesas.

17. Em 26 de Janeiro de 2006, a Comissão reformulou em parte o seu pedido na audiência realizada no Tribunal de Justiça, pedindo actualmente que o Tribunal se digne:

– declarar que:

1) ao aplicar a derrogação aos trabalhadores cujo tempo de trabalho não é em parte medido ou predeterminado ou pode ser determinado pelo próprio trabalhador, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 17.°, n.° 1, da Directiva 93/104 e do artigo 249.° CE, e

2) ao manter as suas orientações oficiais na versão actual, o Reino Unido não cumpriu as obrigações de transposição do direito de descanso diário e semanal que lhe incumbem por força do artigo 249.° CE;

– condenar o Reino Unido nas despesas.

18. O Reino Unido, por seu lado, pede ao Tribunal que se digne:

– julgar a acção improcedente,

– condenar a Comissão nas despesas.

19. No procedimento pré‑contencioso, a Comissão tinha ainda criticado o regime jurídico aplicado pelo Reino Unido no que diz respeito à contagem da duração do trabalho nocturno, tal como resulta da Regulation 6(6) das WTR e das orientações do Ministério do Comércio e Indústria, considerando que violava o artigo 8.° da directiva relativa ao tempo de trabalho, em conjugação com os décimo primeiro e décimo segundo considerandos. O Reino Unido alterou então as disposições correspondentes no prazo fixado ( ). Tendo isto em conta, a Comissão não incluiu este ponto na sua acção.

IV – Apreciação jurídica

A – Quanto à primeira acusação: incompatibilidade da regulamentação excepcional da Regulation 20(2) das WTR com o artigo 17.°, n.° 1, da directiva relativa ao tempo de trabalho

20. A Regulation 20(2) das WTR, na versão de 1999, de acordo com a qual o limite máximo do tempo de trabalho semanal e nocturno apenas beneficia o trabalhador em relação à parte do seu tempo de trabalho que «é medida ou predeterminada ou não pode ser determinada pelo próprio trabalhador», constitui o objecto da primeira acusação da Comissão.

21. A Comissão sustenta que esta disposição não está coberta pela possibilidade de derrogação prevista no artigo 17.°, n.° 1, da directiva relativa ao tempo de trabalho, uma vez que esta derrogação apenas se aplica a trabalhadores cujo tempo de trabalho não é na sua totalidade medido e/ou predeterminado ou pode ser determinado pelos próprios trabalhadores, não permitindo que a aplicação das disposições relativas à duração máxima de trabalho semanal e nocturno seja limitada a determinados aspectos da actividade dos trabalhadores, como é previsto pela Regulation 20(2) das WTR para os casos em que o tempo de trabalho de um trabalhador apenas em parte não é medido e/ou predeterminado ou apenas em parte é determinado pelo próprio trabalhador.

22. Nos termos de jurisprudência constante, para determinar o alcance de uma disposição de direito comunitário há que ter simultaneamente em conta os seus termos, o seu contexto e os objectivos prosseguidos ( ).

23. No presente caso, resulta tanto dos termos do artigo 17.°, n.° 1, da directiva relativa ao tempo de trabalho como do contexto regulamentar da referida disposição e do sentido e finalidade da referida directiva no seu conjunto que as derrogações aos limites máximos do tempo de trabalho semanal e nocturno definidos pelo direito comunitário apenas devem ser possíveis quando, em virtude das características especiais da actividade exercida, o tempo de trabalho não possa ser medido e/ou predeterminado na sua totalidade ou quando o tempo de trabalho possa ser determinado na sua totalidade pelos próprios trabalhadores. A possibilidade de derrogação não se aplica, no entanto, quando apenas determinadas partes do tempo de trabalho revestem as referidas características.

24. Assim, o teor do artigo 17.°, n.° 1, da directiva relativa ao tempo de trabalho refere‑se, desde logo, «ao tempo de trabalho» como um todo e não a determinadas partes deste. Também a «actividade exercida», cujas características especiais justificam uma regulamentação dos períodos mínimos de descanso diário e semanal derrogatória das disposições gerais da directiva relativa ao tempo de trabalho, apenas é referida na disposição no singular. Está, portanto, em causa uma apreciação global da actividade dos trabalhadores em questão e não a natureza especial de diferentes funções que se incluam nessa actividade.

25. O contexto regulamentar em que está incluída a possibilidade de derrogação do artigo 17.°, n.° 1, da directiva relativa ao tempo de trabalho confirma este entendimento. Assim, o conceito de «tempo de trabalho», de acordo com a definição constante do artigo 2.°, n.° 1, da referida directiva, abrange «qualquer período durante o qual o trabalhador está a trabalhar ou se encontra à disposição da entidade patronal e no exercício da sua actividade ou das suas funções [...]» ( ). Mais uma vez, é feita referência à actividade do trabalhador na sua totalidade, não se fazendo distinção entre as diferentes partes que a compõem. Por conseguinte, resulta da interpretação sistemática que o conceito de tempo de trabalho representa um todo uniforme, definido pela natureza geral da actividade do trabalhador e não pelas características das diferentes funções que executa.

26. A mesma conclusão também resulta do objectivo de protecção dos trabalhadores, pelo qual a directiva relativa ao tempo de trabalho se orienta de forma determinante e que, aliás, se encontra expressamente previsto no seu artigo 17.°, n.° 1 ( ).

27. Tal como resulta, nomeadamente, tanto da base jurídica da directiva relativa ao tempo de trabalho, que é o artigo 118.°‑A do Tratado CE ( ), como dos primeiro, quarto, sétimo e oitavo considerandos desta e, ainda, da redacção do seu artigo 1.°, n.° 1, a directiva relativa ao tempo de trabalho tem por objectivo adoptar prescrições mínimas destinadas a promover a melhoria das condições de vida e de trabalho dos trabalhadores através de uma aproximação das disposições nacionais relativas, nomeadamente, à duração do tempo de trabalho ( ).

28. Para além disso, segundo as referidas disposições, a harmonização ao nível comunitário da organização do tempo de trabalho tem por finalidade garantir uma melhor protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, nomeadamente permitindo‑lhes beneficiar de períodos mínimos de descanso diário e semanal e de períodos de pausa adequados e prevendo um limite máximo para a duração da semana de trabalho ( ).

29. Na Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores ( ), para a qual a directiva relativa ao tempo de trabalho remete expressamente ( ), o ponto 7 também dispõe que a concretização do mercado interno deve conduzir a uma melhoria das condições de vida e de trabalho dos trabalhadores na Comunidade Europeia e que este processo diz respeito à duração e organização do tempo de trabalho. No ponto 8 da referida Carta diz‑se ainda que todos os trabalhadores da Comunidade têm, nomeadamente, direito ao descanso (semanal) cuja duração deve ser aproximada no progresso, de acordo com as práticas nacionais.

30. Tendo em consideração este aspecto, as disposições relativas à duração máxima do trabalho e ao período mínimo de descanso constantes da directiva relativa ao tempo de trabalho são consideradas, em jurisprudência constante, um princípio do direito social comunitário que reveste especial importância e de que deve beneficiar cada trabalhador como exigência mínima necessária para assegurar a protecção da sua segurança e da sua saúde ( ).

31. Por conseguinte, as excepções às referidas regras relativas ao tempo de trabalho, tal como as possibilidades de derrogação do artigo 17.°, n.° 1, da directiva relativa ao tempo de trabalho, devem ser interpretadas de forma estrita ( ). Assim, em harmonia com o objectivo da presente directiva de garantir a protecção da segurança e da saúde de todos os trabalhadores por ela abrangidos, a possibilidade de derrogação constante do artigo 17.°, n.° 1, deve ficar restrita àqueles casos em que, em virtude das características especiais da actividade exercida, o tempo de trabalho total, e não apenas uma parte dele, não é medido e/ou predeterminado ou em que o tempo de trabalho total pode ser determinado pelos próprios trabalhadores.

32. Se se aplicasse a possibilidade de derrogação prevista no artigo 17.°, n.° 1, da directiva relativa ao tempo de trabalho também aos casos em que o tempo de trabalho, apenas em parte, é medido ou predeterminado ou pode ser determinado pelos próprios trabalhadores, correr‑se‑ia o risco de os limites máximos para o tempo de trabalho semanal e nocturno definidos pelo direito comunitário serem contornados. Isto porque nesses casos a duração máxima do trabalho semanal ou nocturno permitida poderia desde logo ser esgotada no total ou em grande medida pela parte da actividade do trabalhador relativamente ao qual o tempo de trabalho é medido, predeterminado ou não é determinado pelo próprio trabalhador. De forma a completar as suas restantes funções, que, em virtude das suas características especiais, não são adequadas a uma medição do tempo de trabalho ou à sua predeterminação e em relação às quais o trabalhador não pode definir por si próprio o tempo de trabalho, este teria então possivelmente que ultrapassar a duração máxima do tempo de trabalho semanal ou nocturno.

33. Face às considerações que precedem, deve‑se constatar que o âmbito de aplicação da Regulation 20(2) das WTR exorbita da possibilidade de derrogação prevista no artigo 17.°, n.° 1, da directiva relativa ao tempo de trabalho e, por conseguinte, viola esta disposição comunitária.

34. Na sua contestação, o Reino Unido admitiu que a Regulation 20(2) das WTR «não é necessária à transposição correcta do artigo 17.°, n.° 1, da directiva relativa ao tempo de trabalho» e concordou em revogar esta disposição nacional. Na audiência no Tribunal de Justiça, ficou ainda demonstrado que está actualmente em curso no Reino Unido o processo legislativo correspondente a um regulamento de alteração e que a provável entrada em vigor deste regulamento está prevista para 6 de Abril de 2006.

35. Nos termos da jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não podendo as mudanças posteriormente ocorridas ser tidas em conta pelo Tribunal. Por conseguinte, o simples anúncio de uma alteração de disposições legislativas ou regulamentares não é suficiente ( ).

36. Por conseguinte, no período pertinente, a violação do Tratado ainda durava. Deste modo, na presente fase do processo, a primeira acusação da Comissão é fundada.

37. Na audiência no Tribunal de Justiça, a Comissão colocou a hipótese de retirar a sua primeira acusação assim que o regulamento de revogação da Regulation 20(2) das WTR entre em vigor. Caso esta desistência parcial se concretize, o objecto da presente acção por incumprimento apenas se limitará à segunda acusação da Comissão, à qual são dedicadas as considerações seguintes.

B – Quanto à segunda acusação: falta de medidas adequadas para a transposição do direito a períodos mínimos de descanso diário e semanal

38. Com a sua segunda acusação, a Comissão alega que o Reino Unido não cumpriu a obrigação de transposição do direito a períodos mínimos de descanso diário e semanal, que lhe incumbe por força do artigo 249.° CE, ao manter as suas orientações oficiais na versão actual. O objecto da presente acusação é constituído pelas orientações do Ministério do Comércio e Indústria, nas quais se estabelece que as entidades patronais devem assegurar que os trabalhadores possam beneficiar de períodos de descanso, mas não lhes é exigido que assegurem que estes efectivamente o façam.

39. Antes de apreciar esta acusação, coloca‑se a questão da sua admissibilidade.

1. Admissibilidade

40. No entender do Reino Unido, a segunda acusação é inadmissível por duas ordens de razões.

a) Quanto à alegação relativa à ampliação do objecto do litígio

41. O Reino Unido começa por acusar a Comissão de ter ampliado o objecto do litígio no decurso do processo por incumprimento, criticando o facto de a Comissão, no seu pedido, ter ido além do disposto no parecer fundamentado. Assim, no parecer fundamentado a segunda acusação restringia‑se às orientações do Ministério do Comércio e Indústria. No pedido, porém, a Comissão formulou a crítica geral, mais ampla, de que na prática faltam medidas adequadas para assegurar a transposição abrangente e efectiva da directiva relativa ao tempo de trabalho, sem voltar a referir a original restrição da sua acusação às orientações.

42. Nos termos da jurisprudência constante, o objecto de uma acção intentada nos termos do artigo 226.° CE é delimitado pela fase pré‑contenciosa prevista nesta disposição. Consequentemente, a acção deve basear‑se nos mesmos fundamentos e argumentos que o parecer fundamentado. Desde que uma acusação não tenha sido formulada no parecer fundamentado, é inadmissível na fase do processo no Tribunal de Justiça ( ).

43. Esta exigência não pode, no entanto, ir ao ponto de exigir em todas as circunstâncias uma coincidência perfeita entre o teor das acusações constantes da notificação para cumprir, o dispositivo do parecer fundamentado e o pedido constante da petição inicial da acção, apenas sendo essencial que o objecto do litígio não tenha sido ampliado ou alterado ( ).

44. No presente caso, a Comissão esclareceu no n.° 22 do seu parecer fundamentado que não levantava qualquer objecção às disposições das WTR através das quais são transpostos os artigos 3.° e 5.°, respeitantes ao período mínimo de descanso diário e semanal, da directiva relativa ao tempo de trabalho, consideradas em si mesmas. Contudo, a sua aplicação prática, tal como nomeadamente decorre das orientações do Ministério do Comércio e Indústria, não coincide com a directiva relativa ao tempo de trabalho. No n.° 23 do parecer fundamentado, a Comissão concluiu consequentemente que o entendimento exposto pelo Reino Unido é incompatível com o objectivo da directiva e que, por conseguinte, o teor das orientações deveria ser alterado. Por fim, a Comissão sublinhou no n.° 27 do parecer fundamentado que, nos termos do artigo 249.° CE, a directiva vincula o Estado‑Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar. Neste sentido, no presente caso, os Estados‑Membros têm a responsabilidade de assegurar os direitos atribuídos pela directiva relativa ao tempo de trabalho, nomeadamente no que diz respeito ao período de descanso mínimo diário e semanal, e fazer com que estes sejam exercidos ( ). A simples transposição da directiva não é suficiente, na medida em que as orientações podem levar a uma prática contrária à directiva relativa ao tempo de trabalho.

45. No n.° 25 da petição, a Comissão remete novamente para a transposição dos artigos 3.° e 5.° da directiva relativa ao tempo de trabalho pelas Regulations 10 e 11 das WTR. Remete de seguida para a correspondente passagem das orientações e considera ainda no n.° 26 da petição que as orientações podem sugerir e apoiar uma prática que não corresponda às exigências da directiva relativa ao tempo de trabalho. Por fim, a Comissão conclui no n.° 29 da petição que a prática referida nas orientações não é conciliável com a obrigação de transpor de forma abrangente e efectiva a directiva relativa ao tempo de trabalho. De acordo com o disposto no artigo 249.° CE, os Estados‑Membros têm a clara responsabilidade de assegurar que os direitos atribuídos pela directiva relativa ao tempo de trabalho, nomeadamente no que diz respeito aos períodos mínimos de descanso diário e semanal, são efectivamente atribuídos e exercidos ( ).

46. Tendo em consideração o acima exposto, deve declarar‑se que no presente caso a Comissão de forma alguma violou os direitos de defesa do Reino Unido por um alargamento do objecto do litígio. Pelo contrário, baseou a sua acção, no que diz respeito à segunda acusação, nas mesmas considerações que constavam do seu parecer fundamentado. Sem se opor à transposição da directiva relativa ao tempo de trabalho pelas disposições das WTR, a Comissão critica, tanto no seu parecer fundamentado como na sua acção, apenas a prática recomendada pelas autoridades, tal como expressa nas orientações do Ministério do Comércio e Indústria.

b) Quanto à alegação relativa ao carácter indeterminado da acção

47. Para além disso, o Reino Unido critica o carácter indeterminado da acção, na medida em que, em seu entender, num caso como o presente, em que está em causa uma alegada transposição incorrecta de uma directiva, a Comissão, em vez de remeter apenas para as obrigações gerais do artigo 249.° CE aplicáveis aos Estados‑Membros, deveria ter referido de forma inequívoca e pormenorizada as áreas em que considera existir uma transposição errada da directiva relativa ao tempo de trabalho.

48. Resulta do artigo 38.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça e da jurisprudência a ele relativa que a petição inicial deve indicar o objecto do litígio e a exposição sumária dos fundamentos do pedido, e que esta indicação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir ao recorrido preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça exercer o seu controlo ( ).

49. No presente caso, a Comissão indicou expressamente na sua petição inicial, como já fizera no parecer fundamentado, que as orientações do Ministério do Comércio e Indústria eram o objecto da sua segunda acusação ( ). O elemento central da sua acusação, que é expresso de forma particularmente evidente nos n.os 25 e 30 da petição, é constituído pela mensagem transmitida pelas orientações às entidades patronais de que não é necessário assegurar que os seus trabalhadores utilizem efectivamente as pausas que lhes são concedidas, sendo, pelo contrário, suficiente que os trabalhadores que pretendam ter pausas não sejam impedidos de o fazer.

50. Nestas circunstâncias, a Comissão concretizou de forma suficiente o ponto em que entende existir uma violação ao Tratado.

51. O facto de a Comissão no seu pedido apenas remeter para o artigo 249.° CE e não pretender uma condenação do Reino Unido por violação dos artigos 3.° e 5.° da directiva relativa ao tempo de trabalho não é importante neste contexto, na medida em que a acção por incumprimento se destina a que o Tribunal de Justiça declare que um Estado‑Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado (artigos 226.°, primeiro parágrafo, CE e 228.°, n.° 1, CE). Em caso de falta de transposição ou transposição incorrecta de uma directiva, este incumprimento constitui uma violação do artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE. Na sua acção, a Comissão remeteu precisamente para esta disposição.

52. É evidente que, na acção por incumprimento, devem também ser indicadas as disposições de uma directiva que a Comissão considera não terem sido transpostas ou terem‑no sido de forma errada, violando o artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE. Logicamente, a melhor forma de cumprir este requisito consiste na indicação expressa das disposições em causa no próprio pedido. No entanto, isto de modo algum é obrigatório, na medida em que, como já foi referido, a exposição do objecto do litígio e dos fundamentos do pedido deve apenas ser suficientemente clara e precisa para permitir ao Estado‑Membro recorrido preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça exercer o seu controlo. No presente caso, a referência da Comissão à «transposição insuficiente do direito ao descanso diário e semanal», que se encontra tanto no pedido como na fundamentação da acção, satisfaz a referida exigência. Para além disso, a Comissão também se refere expressamente aos artigos 3.° e 5.° da directiva relativa ao tempo de trabalho em diversas passagens da sua petição inicial ( ).

c) Conclusão provisória

53. Por conseguinte, no que diz respeito à segunda acusação, a acção é admissível na totalidade.

2. Mérito

54. A segunda acusação da Comissão é procedente caso a declaração em causa, constante da parte 5 das orientações do Ministério do Comércio e Indústria, contrarie o objectivo que para os Estados‑Membros resulta dos artigos 3.° e 5.° da directiva relativa ao tempo de trabalho, conjugados com o artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE.

55. As partes estão essencialmente em litígio quanto à questão de saber se se dá cumprimento aos artigos 3.° e 5.° da directiva relativa ao tempo de trabalho quando aos trabalhadores em causa apenas é atribuído um direito a períodos de descanso diário e semanal, ou se os Estados‑Membros devem impor às entidades patronais uma obrigação de resultado, que vá mais além, para que assegurem o cumprimento efectivo dos períodos de descanso.

a) Principais argumentos das partes

56. O Reino Unido deduz particularmente do teor dos artigos 3.° e 5.° da directiva relativa ao tempo de trabalho que aos trabalhadores apenas deve ser atribuído o direito a períodos de descanso diários e semanais («ensure that [...] every worker is entitled to [...]»), não tendo as entidades patronais de assegurar que os períodos de descanso sejam efectivamente cumpridos. Ao contrário de outras disposições da directiva, das referidas regras não resulta qualquer obrigação de resultado. Não pode ser exigido às entidades patronais que obriguem os trabalhadores a exercer efectivamente os períodos de descanso que lhes competem. Neste sentido, as orientações do Ministério do Comércio e Indústria apenas esclarecem onde termina o domínio da responsabilidade das entidades patronais.

57. Em termos de comparação, o Reino Unido remete para a duração máxima do trabalho semanal e nocturno referida nos artigos 6.°, n.° 2, e 8.°, n.° 1, da directiva relativa ao tempo de trabalho, nos quais se optou por uma formulação mais orientada para a obtenção de um resultado («ensure that [...] does not exceed [...]») do que nos artigos 3.° e 5.° da mesma directiva, aqui pertinentes. O Reino Unido estabelece, para além disso, um paralelo com a regulamentação da licença de maternidade no artigo 8.° da Directiva 92/85 ( ), em cujos dois números também se distingue entre um direito e uma obrigação de resultado, sendo que para o simples direito referido no n.° 1 desta disposição se utiliza a formulação «entitled to».

58. A Comissão contradiz os argumentos do Reino Unido, baseados no teor e no contexto regulamentar, e nesta matéria remete em especial para a heterogeneidade da formulação, que não é apenas visível entre as diferentes versões linguísticas da directiva mas também no interior de algumas delas. No seu entender, do artigo 249.° CE resulta claramente para os Estados‑Membros a responsabilidade de assegurarem que os direitos dos trabalhadores previstos na directiva relativa ao tempo de trabalho, nomeadamente no que diz respeito ao período de descanso diário e semanal, são efectivamente atribuídos e exercidos. As entidades patronais devem garantir este resultado através de uma correspondente organização empresarial.

59. A Comissão entende que a parte 5 das orientações do Ministério do Comércio e Indústria, em causa no presente processo, incita as entidades patronais a adoptar uma prática que não satisfaz as exigências da directiva relativa ao tempo de trabalho. É sugerido às entidades patronais que não necessitam de assegurar que os seus trabalhadores exerçam efectivamente o direito às pausas que lhes é concedido. No mínimo, as orientações desencorajam as entidades patronais a garantir este exercício.

b) Apreciação

60. De acordo com o disposto nos artigos 3.° e 5.° da directiva relativa ao tempo de trabalho, os Estados‑Membros estão obrigados a tomar as medidas necessárias para que todos os trabalhadores beneficiem de um período mínimo de descanso de onze horas consecutivas por cada período de vinte e quatro horas e, por cada período de sete dias, de um período mínimo de descanso ininterrupto de vinte e quatro horas, às quais se adicionam as onze horas de descanso diário previstas no artigo 3.°

61. Para além desta constatação, nem o teor dos artigos 3.° e 5.° nem a sistemática da directiva relativa ao tempo de trabalho contêm quaisquer indicações precisas em relação ao tipo de exigências concretas que os Estados‑Membros devem impor às entidades patronais para que o objectivo comunitário de atribuição de períodos mínimos de descanso diários e semanais seja cumprido de forma efectiva.

62. As formulações das diferentes disposições da directiva relativa ao tempo de trabalho diferem muito consoante as várias versões linguísticas e igualmente no seio de algumas delas. Assim, na versão inglesa utiliza‑se correntemente a expressão «is entitled to» nos artigos 3.°, 4.°, 5.° e 7.°, o que poderia ser entendido na acepção de um mero direito do trabalhador. Nas versões francesa, italiana e portuguesa, pelo contrário, utiliza‑se nos mesmos artigos as palavras «bénéficie» (francês), «benefici» (italiano) e «beneficiem» (português), o que poderá ser traduzido em alemão por «genießen» ou «zugute kommen» e, consequentemente, ser entendido na acepção de uma obrigação de resultado. Noutras versões linguísticas, a utilização da terminologia não é uniforme nas diversas disposições relativas ao período de descanso (artigos 3.°, 4.°, 5.° e 7.°). Assim, a versão alemã, por exemplo, contém nos artigos 3.°, 4.° e 5.° a expressão «gewährt wird» e no artigo 7.° a expressão «erhält». Na versão espanhola, recorre‑se nos artigos 3.° e 5.° à palavra «disfruten», enquanto no artigo 4.° se utiliza «tengan derecho a disfrutar» e no artigo 7.° «dispongan». Também a versão linguística neerlandesa utiliza, da mesma forma heterogénea, nos artigos 3.° e 5.° a palavra «genieten» e no artigo 4.° a palavra «hebben», enquanto no artigo 7.° se recorre à expressão «wordt toegekend».

63. Esta heterogeneidade geral na utilização das línguas também permite explicar a razão por que a directiva relativa ao tempo de trabalho, ao definir os limites máximos de tempo de trabalho semanal e nocturno no artigo 6.°, n.° 2, e no artigo 8.°, n.° 1, não recorre às mesmas formulações utilizadas na definição dos períodos mínimos de descanso. Assim, naqueles exige‑se dos Estados‑Membros a adopção das medidas necessárias para que o tempo de trabalho semanal e nocturno «não exceda» o correspondente limite máximo ( ).

64. Contrariamente ao entendimento do Reino Unido, da respectiva escolha de palavras não é possível deduzir uma diferença qualitativa entre as exigências dos artigos 6.° e 8.° da directiva relativa ao tempo de trabalho, por um lado, e as que constam dos artigos 3.° e 5.° em causa no presente processo, por outro. Especialmente o oitavo considerando da directiva relativa ao tempo de trabalho, em que são indicados conjuntamente os períodos mínimos de descanso e os limites máximos para o tempo de trabalho tendo em consideração o mesmo objectivo (ambos visam garantir a segurança e a saúde dos trabalhadores), opõe‑se a uma diferença deste tipo.

65. À luz deste objectivo ( ), deve também e por último ser averiguado o alcance das obrigações, relativas aos períodos mínimos de descanso diário e semanal, constantes dos artigos 3.° e 5.° da directiva relativa ao tempo de trabalho, que incumbem aos Estados‑Membros. Tal como já foi referido ( ), tanto as disposições relativas à duração máxima do trabalho como as que dizem respeito ao período mínimo de descanso são consideradas em jurisprudência constante regras de direito social que revestem especial importância e de que deve beneficiar cada trabalhador como exigência mínima necessária para assegurar a protecção da sua segurança e da sua saúde ( ). O efeito útil dos direitos conferidos aos trabalhadores pela directiva relativa ao tempo de trabalho deve ser integralmente assegurado, o que implica necessariamente a obrigação de os Estados‑Membros garantirem o respeito de cada prescrição mínima estabelecida nesta directiva ( ).

66. De forma a obter uma protecção efectiva da segurança e saúde dos trabalhadores, é necessário que os períodos mínimos de descanso previstos sejam efectivamente concedidos ( ). Isto pressupõe particularmente que a entidade patronal proporcione aos trabalhadores condições para gozar efectivamente os períodos de descanso a que têm direito, sem que porventura disso sejam desencorajados por imperativos de ordem prática ( ).

67. É evidente que será em regra desproporcionado, quando não impossível, que se exija a uma entidade patronal que obrigue os seus trabalhadores a cumprirem o período de descanso que lhes compete, como foi admitido pela Comissão na audiência. Neste sentido, o Reino Unido refere correctamente que a responsabilidade das entidades patronais relativamente ao respeito dos períodos de descanso não pode ser ilimitada, desde logo por razões práticas.

68. No entanto, uma entidade patronal de forma nenhuma pode remeter‑se a uma posição meramente passiva, apenas concedendo períodos de descanso àqueles trabalhadores que o exijam expressamente e, em caso de necessidade, o imponham por via judicial. O risco de ser desconsiderado no interior da empresa devido à mera exigência de períodos de descanso, mais do que a ameaça de instauração de um processo, poderia desde logo dificultar manifestamente o exercício efectivo destes direitos, garantidos para a protecção da segurança e saúde dos trabalhadores.

69. À entidade patronal incumbe, acima de tudo, assegurar a criação de um ambiente de trabalho em que os períodos mínimos de descanso previstos pelo direito comunitário sejam efectivamente cumpridos. É incontestável que esta situação pressupõe que no âmbito da organização da empresa estejam previstos períodos de trabalho e de descanso. Para além disso, tem de ser igualmente evidente, na prática seguida na empresa, que o direito dos trabalhadores a períodos de descanso não é apenas teórico, podendo ser efectivamente exercido. Não pode, particularmente, ser criada uma pressão efectiva susceptível de impedir os trabalhadores de gozarem efectivamente os seus períodos de descanso, não sendo pertinente que essa pressão seja exercida pela entidade patronal – por exemplo, através das prestações que exige – ou que resulte do facto de parte do pessoal não utilizar voluntariamente o período de descanso a que tem direito, criando, deste modo, um tipo de pressão de grupo para que os outros trabalhadores sigam o mesmo exemplo.

70. Tendo em consideração estes pontos, deve‑se concluir que a passagem das orientações do Ministério do Comércio e Indústria que está em causa no presente processo é, pelo menos, equívoca. Apesar de a sua primeira frase reproduzir correctamente a obrigação que incumbe às entidades patronais de assegurar que os trabalhadores possam beneficiar dos seus períodos de descanso, a segunda frase acrescenta, no entanto, que não se exige às entidades patronais que assegurem que os trabalhadores efectivamente descansam. Se se ler estas declarações no contexto – também no contexto do restante teor das orientações ( ) –, não é de excluir que as orientações possam incitar as entidades patronais a adoptarem um comportamento meramente passivo, o que seria incompatível com os objectivos da directiva relativa ao tempo de trabalho. Esta situação poderá sugerir que um comportamento deste tipo por parte da entidade patronal é desde logo suficiente para agir dentro da legalidade. Como já foi referido, o papel atribuído às entidades patronais não se pode de forma alguma esgotar num comportamento passivo deste tipo, devendo, pelo contrário, abranger igualmente o dever de criação de um ambiente de trabalho que incite os trabalhadores a exercerem os períodos de descanso que lhes são atribuídos.

71. Ao incluir a referida passagem, em grande parte equívoca, nas orientações do Ministério do Comércio e Indústria, o Reino Unido não cumpriu a obrigação que lhe incumbe de tomar todas as medidas necessárias para que os trabalhadores beneficiem de períodos mínimos de descanso diário e semanal na acepção dos artigos 3.° e 5.° da directiva relativa ao tempo de trabalho.

72. A circunstância de as orientações possivelmente apenas assumirem um carácter de recomendação para as entidades patronais e os trabalhadores e, por conseguinte, não serem juridicamente vinculativas não se opõe a este entendimento ( ), na medida em que, tal como o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de referir, qualquer comportamento de entidades públicas de um Estado‑Membro, mesmo sendo uma medida sem carácter vinculativo, pode influenciar o comportamento dos cidadãos desse Estado e fazer frustrar, deste modo, a concretização dos objectivos da Comunidade ( ). Isto também se aplica à concretização dos objectivos de uma directiva, a qual, nos termos do artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE, vincula qualquer Estado‑Membro destinatário.

73. A vinculação do Estado‑Membro não se esgota, no entanto, na obrigação – que incumbe ao legislador – de transpor a directiva correctamente para o direito interno. Tendo em consideração o dever geral de lealdade dos Estados‑Membros, de acordo com o disposto no artigo 10.° CE, aquela inclui igualmente o dever que incumbe a todas as autoridades de assegurar a aplicação conforme com o direito comunitário do direito interno ( ). Através de recomendações equívocas das suas autoridades públicas, um Estado‑Membro não pode criar o risco de a aplicação prática do seu direito interno contrariar os objectivos de uma directiva.

74. Pelas razões acima referidas, também a segunda acusação da Comissão deve ser julgada procedente.

V – Despesas

75. Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino Unido e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas ( ).

VI – Conclusão

76. Com base nas considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do seguinte modo:

«1) O Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte não cumpriu a obrigação que lhe incumbe, por força do artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE, de transposição da Directiva 93/104/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1993, relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho,

– ao adoptar a disposição da Regulation 20(2) das Working Time Regulations, na versão de 17 de Dezembro de 1999, de acordo com a qual sempre que o tempo de trabalho apenas em parte seja medido e/ou predeterminado ou não possa ser determinado pelo próprio trabalhador, os limites máximos relativos ao tempo de trabalho semanal e nocturno apenas são aplicáveis a essa parte do tempo de trabalho, assim contrariando o artigo 17.°, n.° 1, da directiva, e

– ao manter as orientações oficiais relativas às Working Time Regulations, de acordo com as quais as entidades patronais apenas têm que assegurar que os trabalhadores possam beneficiar dos seus períodos de descanso diário e semanal, mas não lhes é exigido que assegurem que os trabalhadores efectivamente descansem, contrariando o objectivo dos artigos 3.° e 5.° da directiva.

2) O Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte é condenado nas despesas.»