Processo C‑418/04

Comissão das Comunidades Europeias

contra

Irlanda

«Incumprimento de Estado – Directiva 79/409/CEE – Conservação das aves selvagens – Artigos 4.° e 10.° – Transposição e aplicação – IBA 2000 – Valor – Qualidade dos dados – Critérios – Margem de apreciação – Directiva 92/43/CEE – Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens – Artigo 6.° – Transposição e aplicação»

Conclusões da advogada‑geral J. Kokott apresentadas em 14 de Setembro de 2006

Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 13 de Dezembro de 2007

Sumário do acórdão

1. Ambiente – Conservação das aves selvagens – Directiva 79/409 – Selecção e delimitação de zonas de protecção especial

(Directiva 79/409 do Conselho, na redacção dada pela Directiva 97/49, artigo 4.°, n.os 1 e 2)

2. Ambiente – Conservação das aves selvagens – Directiva 79/409 – Classificação como zona de protecção especial

(Directiva 79/409 do Conselho, na redacção dada pela Directiva 97/49, artigo 4.°)

3. Ambiente – Conservação das aves selvagens – Directiva 79/409 – Medidas de conservação especial

(Directiva 79/409 do Conselho, na redacção dada pela Directiva 97/49, artigo. 4.°, n.os 1 e 2)

4. Ambiente – Conservação das aves selvagens – Directiva 79/409 – Não classificação como zona de protecção especial

(Directivas 79/409 do Conselho, na redacção dada pela Directiva 97/49, artigo 4.°,n.° 4, e 92/43, artigos 6.°, n.os 2 a 4, e 7.°)

5. Ambiente – Preservação dos habitats naturais bem como da fauna e da flora selvagens – Directiva 92/43 – Zonas de protecção especial

(Directiva 92/43 do Conselho, artigo 6.°, n.° 3)

1. Na selecção dos territórios mais apropriados a uma classificação como zonas de protecção especial (ZPE), nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Directiva 79/409, relativa à conservação das aves selvagens , na redacção dada pela Directiva 97/49, os Estados‑Membros gozam de alguma margem de apreciação, que tem o seu limite no facto de a classificação destas zonas obedecer exclusivamente aos critérios ornitológicos definidos pela mencionada directiva. As exigências económicas referidas no artigo 2.° desta directiva não podem, pois, ser tomadas em consideração quando da escolha e da delimitação de uma ZPE.

Daqui resulta, por um lado, que a classificação como ZPE não pode resultar de um exame isolado do valor ornitológico de cada uma das superfícies em causa, mas deve ser efectuada com base na consideração dos limites naturais do ecossistema húmido e, por outro, que os critérios ornitológicos em que a classificação deve assentar exclusivamente devem ter fundamento científico. Com efeito, a utilização de critérios defeituosos, alegadamente ornitológicos, pode culminar na definição errada dos limites das ZPE.

(cf. n.os 39, 141, 142)

2. O artigo 4 da Directiva 79/409, relativa à conservação das aves selvagens, na redacção dada pela Directiva 97/49, prevê um regime com objectivo específico e reforçado tanto para as espécies enumeradas no anexo I como para as espécies migradoras, que encontra a sua justificação no facto de se tratar, respectivamente, das espécies mais ameaçadas e das espécies que constituem um património comum da Comunidade. Resulta, aliás, do nono considerando desta directiva que a preservação, a manutenção ou o restabelecimento de uma diversidade e de uma extensão suficientes de habitats são indispensáveis para a conservação de todas as espécies de aves. Consequentemente, os Estados‑Membros têm obrigação de adoptar as medidas necessárias para a conservação das referidas espécies.

Para esse fim, a actualização de dados científicos é necessária para determinar a situação das espécies mais ameaçadas e das espécies que constituem património comum da Comunidade para classificar como zonas de protecção especial os territórios mais adequados. Para apreciar o incumprimento da directiva importa, portanto, utilizar os dados científicos mais actualizados disponíveis no termo do prazo fixado no parecer fundamentado. A esse respeito, na falta de apresentação de estudos científicos susceptíveis de contradizer os resultados do «Inventory of Important Bird Areas in the European Community» (Inventário das áreas importantes para a avifauna na Comunidade Europeia) (IBA 2000), este inventário constitui a referência mais actualizada e mais precisa para a identificação dos sítios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies mencionadas no anexo I bem como das espécies migradoras não referidas nesse anexo cuja ocorrência é regular.

(cf. n.os 46, 47, 66, 67)

3. O artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Directiva 79/409, relativa à conservação das aves selvagens, na redacção dada pela Directiva 97/49, obriga os Estados‑Membros a dotar as zonas de protecção especial (ZPE) de um estatuto jurídico de protecção susceptível de garantir, designadamente, a sobrevivência e a reprodução das espécies de aves referidas no anexo I, bem como a reprodução, a muda e a invernada das espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência é regular. A protecção das ZPE não deve limitar‑se a medidas destinadas a evitar prejuízos e perturbações externas causados pelo Homem, mas deve também incluir, conforme os casos, medidas positivas para a conservação e o melhoramento das condições do sítio.

(cf. n.os 153, 154)

4. Os objectivos de protecção formulados pela Directiva 79/409, relativa à conservação das aves selvagens, na redacção dada pela Directiva 97/49, tal como são explicitados no seu nono considerando, não poderão ser alcançados se Estados‑Membros só tiverem de respeitar as obrigações decorrentes do artigo 4.°, n.° 4, da referida directiva nos casos em que tenha sido previamente designada uma zona de protecção especial (ZPE). A letra do artigo 7.° da directiva 92/43, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, esclarece que o artigo 6.°, n.os 2 a 4, dessa directiva substitui o artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da referida directiva 79/409 a partir da data da entrada em vigor da directiva 92/43 ou da data da classificação, por um Estado‑Membro, ao abrigo da directiva 79/409, se esta data for posterior. As zonas que não foram classificadas em ZPE quando o deviam ter sido continuam a ficar sob a alçada do regime específico do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva 79/409.

(cf. n.os 84, 120, 172, 173)

5. O artigo 6.°, n.° 3, da directiva 92/43, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, sujeita a exigência de uma avaliação adequada dos efeitos de um plano ou projecto não directamente ligado ou necessário à gestão de um sítio como zona de conservação especial à condição de haver uma probabilidade ou um risco de esse plano ou projecto afectar o sítio em causa de modo significativo. Tendo em conta, em especial, o princípio da precaução, tal risco existe quando não se possa excluir, com base em elementos objectivos, que o referido plano ou projecto afecta o sítio em causa de modo significativo. Daqui se conclui que esta directiva exige que qualquer plano ou projecto seja sujeito a uma avaliação adequada dos seus efeitos quando não se possa excluir, com base em elementos objectivos, que o referido plano ou projecto afecte o sítio em causa de modo significativo. Essa avaliação implica que, antes da sua aprovação, sejam identificados, tendo em conta os melhores conhecimentos científicos na matéria, todos os aspectos do plano ou do projecto que possam, por si só ou em conjugação com outros planos ou projectos, afectar os objectivos de conservação desse sítio.

As autoridades nacionais competentes só autorizam uma actividade no sítio protegido desde que tenham a certeza de que esta é desprovida de efeitos prejudiciais para a integridade desse sítio. Assim acontece quando não subsiste nenhuma dúvida razoável do ponto de vista científico quanto à inexistência de tais efeitos.

(cf. n.os 226, 227, 243)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)

13 de Dezembro de 2007 ( )

Índice

Quadro jurídico

Regulamentação comunitária

Directiva «aves»

Directiva «habitats»

Legislação nacional

European Communities Act

Wildlife Act

Regulamento «aves»

Regulamento «habitats»

Fase pré‑contenciosa e fase escrita no Tribunal de Justiça

Quanto à acção

Observações preliminares

Quanto à primeira acusação, relativa à classificação como ZPE de territórios insuficientes em número e em extensão, contrariando o disposto no artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves»

Observações preliminares

Quanto ao IBA 2000

Quanto à primeira vertente da primeira acusação

– Argumentos das partes

– Apreciação do Tribunal de Justiça

A – Quanto aos sítios identificados no IBA 2000

1. No que respeita ao sítio de Cross Lough

a) Argumentos das partes

b) Apreciação do Tribunal de Justiça

2. No que respeita aos três sítios apropriados para a conservação do codornizão

a) Argumentos das partes

b) Apreciação do Tribunal de Justiça

B – Quanto às aves a proteger noutros sítios

1. No que respeita aos sítios apropriados para a conservação do guarda‑rios‑comum

2. No que respeita aos sítios apropriados para a conservação do codornizão

Quanto à segunda vertente da primeira acusação

– Argumentos das partes

– Apreciação do Tribunal de Justiça

Quanto à segunda acusação, relativa ao não estabelecimento do regime de protecção legal necessário, nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves»

Argumentos das partes

Apreciação do Tribunal de Justiça

Quanto à terceira acusação, relativa à não aplicação do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva «aves» às zonas que deviam ter sido classificadas como ZPE

Argumentos das partes

Apreciação do Tribunal de Justiça

Quanto à quarta acusação, relativa à falta de transposição e de aplicação do artigo 4.°, n.° 4, segundo período, da directiva «aves»

Argumentos das partes

Apreciação do Tribunal de Justiça

Quanto à quinta acusação, relativa à transposição e aplicação insuficientes do artigo 6.°, n.os 2 a 4, da directiva «habitats»

Observações preliminares

No que respeita à transposição e aplicação insuficientes do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats»

– Argumentos das partes

– Apreciação do Tribunal de Justiça

No que respeita à transposição insuficiente do artigo 6.°, n.° 2, da directiva «habitats» no domínio das actividades recreativas

– Argumentos das partes

– Apreciação do Tribunal de Justiça

No que respeita à transposição e aplicação insuficientes do artigo 6.°, n.os 3 e 4, da directiva «habitats»

– Argumentos das partes

– Apreciação do Tribunal de Justiça

Quanto à sexta acusação, relativa à não transposição do artigo 10.° da directiva «aves»

Argumentos das partes

Apreciação do Tribunal de Justiça

Quanto às despesas

«Incumprimento de Estado – Directiva 79/409/CEE – Conservação das aves selvagens – Artigos 4.° e 10.° – Transposição e aplicação – IBA 2000 – Valor – Qualidade dos dados – Critérios – Margem de apreciação – Directiva 92/43/CEE – Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens – Artigo 6.° – Transposição e aplicação»

No processo C‑418/04,

que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 29 de Setembro de 2004,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por B. Doherty e M. van Beek, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

contra

Irlanda, representada por D. O’Hagan, na qualidade de agente, assistido por E. Cogan, barrister, e G. Hogan, SC,

demandada,

apoiada por:

República Helénica, representada por E. Skandalou, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

e

Reino de Espanha, representado por N. Díaz Abad, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

intervenientes,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),

composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, L. Bay Larsen, R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta e P. Kūris (relator), juízes,

advogada‑geral: J. Kokott,

secretário: L. Hewlett, administradora principal,

vistos os autos e após a audiência de 6 de Julho de 2006,

ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 14 de Setembro de 2006,

profere o presente

Acórdão

1 Na petição inicial, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que a Irlanda:

– Por não ter classificado, desde 1981, nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125), na redacção dada pela Directiva 97/49/CE da Comissão, de 29 de Julho de 1997 (JO L 223, p. 9, a seguir «directiva ‘aves’»), todos os territórios mais apropriados em número e em extensão para as espécies mencionadas no anexo I da referida directiva (a seguir «anexo I»), assim como para as espécies migratórias cuja ocorrência seja regular;

– Por não ter estabelecido, desde 1981, nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves», o regime de protecção legal necessário para aqueles territórios;

– Por não ter assegurado que, desde 1981, as disposições do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva «aves» seriam aplicadas em zonas que deviam ter sido classificadas como zonas de protecção especial (a seguir «ZPE»), por força da referida directiva;

– Por não ter transposto e aplicado completa e correctamente as disposições do artigo 4.°, n.° 4, segundo período, da directiva «aves»;

– Por não ter tomado, no que se refere às ZPE, na acepção da directiva «aves», todas as medidas necessárias para dar cumprimento do artigo 6.°, n.os 2 a 4, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7, a seguir «directiva ‘habitats’»), e por não ter tomado, no que se refere a actividades recreativas em todos os sítios que devem ficar abrangidos pelo artigo 6.°, n.° 2, desta última directiva, todas as medidas necessárias para dar cumprimento do disposto no referido artigo 6.°, n.° 2; e

– Por não ter tomado todas as medidas necessárias para dar cumprimento ao disposto no artigo 10.° da directiva «aves»;

não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos supramencionados artigos das referidas directivas.

2 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 17 de Março de 2005, foi admitida a intervenção da República Helénica e do Reino de Espanha em apoio dos pedidos da Irlanda, que pede ao Tribunal de Justiça que julgue a acção improcedente ou, em todo o caso, que limite o alcance do acórdão que proferir aos pontos específicos em que entende que a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das directivas em causa.

Quadro jurídico

Regulamentação comunitária

Directiva «aves»

3 O nono considerando da directiva «aves» enuncia que «a preservação, a manutenção ou o restabelecimento de uma diversidade e de uma extensão suficientes de habitats são indispensáveis para a conservação de todas as espécies de aves; que certas espécies de aves devem ser alvo de medidas de conservação especial relativas ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição; que essas medidas devem igualmente ter em conta as espécies migratórias e ser coordenadas com vista à constituição de uma rede coerente».

4 Nos termos do artigo 4.° da directiva «aves»:

«1. As espécies mencionadas no anexo I são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.

Para o efeito, tomar‑se‑ão em consideração:

a) As espécies ameaçadas de extinção;

b) As espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats;

c) As espécies consideradas raras, porque as suas populações são reduzidas ou porque a sua repartição local é restrita;

d) Outras espécies necessitando de atenção especial devido à especificidade do seu habitat.

Ter‑se‑á em conta, para proceder às avaliações, quais as tendências e as variações dos níveis populacionais.

Os Estados‑Membros classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas últimas na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.

2. Os Estados‑Membros tomarão medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de protecção na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. Com esta finalidade, os Estados‑Membros atribuem uma importância especial à protecção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.

[…]

4. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos do presente artigo. Para além destas zonas de protecção, os Estados‑Membros esforçam‑se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats.»

5 O artigo 10.° da directiva «aves» dispõe:

«1. Os Estados‑Membros incentivarão as investigações e os trabalhos necessários para fins da protecção, da gestão e da exploração populacional de todas as espécies de aves referidas no artigo 1.°

2. Será atribuída especial atenção às investigações e aos trabalhos que incidam sobre os assuntos enumerados no anexo V. Os Estados‑Membros enviam à Comissão todas as informações necessárias de modo a possibilitar‑lhe a tomada de medidas apropriadas à coordenação das investigações e trabalhos referidos no presente artigo.»

6 Os assuntos das investigações e trabalhos enumerados no anexo V da directiva «aves» são os seguintes:

«a) Elaboração da lista nacional das espécies ameaçadas de extinção ou especialmente em perigo, tendo em conta a sua área de distribuição geográfica;

b) Recenseamento e descrição ecológica das zonas de importância particular para as espécies migradoras no decurso das suas migrações, da sua invernada e da sua nidificação;

c) Recenseamento dos dados relativos ao nível populacional das aves migradoras, utilizando os resultados da anilhagem;

d) Determinação da influência dos métodos de captura sobre o nível das populações;

e) Criação e desenvolvimento de métodos ecológicos para evitar os estragos causados pelas aves;

f) Determinação do papel de certas espécies como indicadores de poluição;

g) Estudo dos efeitos prejudiciais da poluição química sobre o nível populacional das espécies de aves.»

Directiva «habitats»

7 O artigo 6.° da directiva «habitats» tem a seguinte redacção:

«[…]

2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.

3. Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.

4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.

No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»

Legislação nacional

European Communities Act

8 A Lei de 1972 relativa às Comunidades Europeias (European Communities Act 1972, a seguir «European Communities Act») habilita os Ministros a legislar independentemente do Parlamento nacional, quando as obrigações de direito comunitário o exijam.

Wildlife Act

9 O artigo 11.°, n.os 1 e 3, da Lei de 1976 sobre a fauna e a flora selvagens (Wildlife Act 1976), na versão resultante da Lei de alteração de 2000 [Wildlife (Amendment) Act 2000, a seguir «Wildlife Act»], dispõe:

«1. Compete ao Ministro garantir a conservação da vida selvagem e promover a conservação da diversidade biológica.

[…]

3. O Ministro pode, quer directamente quer em associação com um terceiro ou por seu intermédio:

a) Efectuar ou mandar efectuar os trabalhos de investigação que considere úteis para o exercício das funções que lhe são conferidas pela presente lei;

[…]»

10 Os artigos 15.° a 17.° do Wildlife Act atribuem ao Ministro competente o poder de criar, por decreto (establishment order), reservas naturais em terrenos integrados no domínio público. Esta lei habilita igualmente o Ministro a reconhecer reservas naturais constituídas noutros terrenos e a designar terrenos como refúgios de fauna.

Regulamento «aves»

11 O Regulamento de 1985 relativo à conservação das aves selvagens das Comunidades Europeias [European Communities (Conservation of Wild Birds) Regulations 1985, a seguir «regulamento ‘aves’»] proíbe a deposição de alimentos, detritos e substâncias nocivas nas ZPE em causa.

Regulamento «habitats»

12 No preâmbulo do Regulamento de 1997 relativo aos habitats naturais das Comunidades Europeias [European Communities (Natural Habitats) Regulations 1997], na redacção dada pela Lei de alteração de 2000 [Wildlife (Amendment) Act 2000, a seguir «regulamento ‘habitats’»], refere‑se que este foi adoptado para transpor e pôr em vigor no direito interno a directiva «habitats».

13 O artigo 2.° do regulamento «habitats» designa como sítio europeu: a) o sítio notificado para efeitos do artigo 4.° […] deste regulamento; b) o sítio adoptado pela Comissão como sítio de importância comunitária para os efeitos do artigo 4.°, n.° 2, da directiva «habitats», segundo o procedimento previsto no artigo 21.° da mesma directiva; c) uma zona de conservação especial; e d) uma zona classificada nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves».

14 O artigo 4.° deste regulamento dispõe:

«1. O Ministro transmite um exemplar da lista dos sítios europeus candidatos ou uma lista alterada nos termos do artigo 3.°, n.° 3, ao Ministro da Agricultura, da Alimentação e das Florestas, ao Ministro do Mar, ao Ministro dos Transportes, da Energia e das Comunicações, aos Commissioners of Public Works in Ireland (Serviço irlandês das obras públicas), à Environmental Protection Agency (Agência de protecção do ambiente) e a qualquer autoridade competente em matéria de ordenamento do território em cuja jurisdição se situa todo ou parte do terreno mencionado na lista e consulta, se necessário, todas ou algumas das entidades mencionadas.

2. a) O Ministro notifica cada proprietário e ocupante de qualquer terreno constante da lista dos sítios europeus candidatos e cada titular de uma licença de prospecção ou exploração válida, devidamente emitida por acto oficial, relativa ao referido terreno, da proposta de incluir esse terreno na referida lista e de a transmitir à Comissão nos termos do disposto na directiva «habitats»;

b) Se não for possível determinar, após uma pesquisa normal, o endereço de uma pessoa a que se aplique a alínea a) deste número, serão afixados avisos e mapas que mostrem o sítio em causa, em local bem visível:

i) Num ou mais postos da Garda Siochana, nas instalações das administrações locais, nas delegações locais do Ministério da Segurança Social, nas delegações locais do Ministério da Agricultura, da Alimentação e das Florestas e nas instalações da Teagasc sitas no ou ao longo do sítio em causa, ou

ii) Se não houver nenhum posto ou instalação nesse local, num ou mais postos ou instalações situados na proximidade ou nos arredores do sítio, e

serão divulgados em pelo menos uma das estações de rádio que emitem na zona do sítio em causa e publicados em pelo menos um dos jornais que circulam nessa zona anúncios em que se convide qualquer pessoa afectada pela lista dos sítios propostos como sítios europeus a contactar o Ministério das Artes, da Cultura e do Gaeltacht.

[…]

3. Para cada um dos sítios, a lista das sítios propostos como sítios europeus enviada pelo Ministro nos termos do n.° 1 e a notificação emitida pelo Ministro nos termos do n.° 2:

a) Serão acompanhadas por um mapa topográfico de escala adequada ao caso concreto, em que o sítio é delimitado de modo a permitir a identificação das propriedades incluídas no sítio a que o aviso se refere e os respectivos limites;

b) Indicarão as operações ou actividades que o Ministro considera serem susceptíveis de alterar, prejudicar, destruir ou interferir na integridade do sítio;

c) Indicarão o tipo ou tipos de habitats ou as espécies que o sítio abriga e para os quais foi proposto o reconhecimento deste como sítio de importância comunitária;

d) Indicarão quais as vias de recurso à disposição das pessoas.

[…]»

15 O artigo 5.° do referido regulamento atribui a cada destinatário de uma notificação, nos termos do artigo 4.°, n.° 2, do mesmo regulamento, o direito de impugnar a inscrição do sítio na lista dos sítios europeus candidatos e define o procedimento a observar para proferir decisão sobre essas objecções.

16 O artigo 7.° do regulamento «habitats» prevê que o Ministro pode nomear «agentes autorizados» para penetrar nos terrenos e inspeccioná‑los.

17 O artigo 9.° desse regulamento dispõe:

«1. O mais tardar seis anos após a data da adopção de um sítio pela Comissão nos termos do procedimento estabelecido no artigo 4.°, n.° 2, da directiva ‘habitats’, o Ministro designa esse sítio como zona especial de conservação e publica ou manda publicar no Iris Oifigiúil uma cópia de cada uma dessas designações.

[…]»

18 O artigo 13.° do referido regulamento tem a seguinte redacção:

«1. O Ministro decreta as medidas de conservação que considerar adequadas aos sítios designados nos termos do artigo 9.°, nomeadamente, se necessário, planos de gestão expressamente concebidos para os sítios ou integrados em planos adequados.

2. O Ministro toma as medidas administrativas ou contratuais correspondentes às necessidades ecológicas dos tipos de habitats naturais a que se refere o anexo I da directiva ‘habitats’ e das espécies a que se refere o anexo II da referida directiva que estão presentes nos sítios em causa.

3. O Ministro toma as disposições úteis para evitar, nas zonas especiais de conservação designadas nos termos do artigo 9.°, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies e as perturbações que afectam as espécies para as quais essas zonas foram designadas, desde que essas perturbações sejam susceptíveis de ter efeitos significativos face aos objectivos da directiva ‘habitats’.»

19 Nos termos do artigo 14.° do regulamento «habitats»:

«1. É proibido realizar, mandar realizar ou prosseguir, em qualquer propriedade integrada numa zona especial de conservação ou num sítio constante de uma lista elaborada nos termos do capítulo I da presente parte, uma operação ou actividade mencionada num aviso emitido nos termos do artigo 4.°, n.° 2, salvo se a operação for efectuada, autorizada ou prosseguida pelo proprietário, ocupante ou utilizador do terreno e:

a) Um deles tiver apresentado ao Ministro uma proposta, por escrito, da operação ou actividade a efectuar, especificando a respectiva natureza e a propriedade em que se propõe efectuá‑la, e

b) Se verificar uma das condições enumeradas no n.° 2.

2. As condições a que se refere o n.° 1 são as seguintes:

a) A operação ou actividade é efectuada com o consentimento escrito do Ministro; ou

b) A operação é efectuada nos termos do acordo de gestão previsto no artigo 12.°

3. Quem, sem motivo de desculpa razoável, infringir o disposto no n.° 1 comete um delito.

4. O disposto no presente artigo não se aplica às operações ou actividades a que se refere o artigo 15.°, n.° 2.»

20 O artigo 15.° desse regulamento dispõe, no seu n.° 1, que, se for apresentado às autoridades irlandesas um pedido de autorização nos termos do artigo 14.° do mesmo regulamento e a actividade projectada for susceptível de ter repercussões consideráveis no sítio, essas autoridades devem avaliar as suas implicações para o sítio face aos objectivos de conservação que lhe dizem respeito. Ademais, esse artigo 15.° prevê, no seu n.° 2, que, se a actividade projectada já tiver sido autorizada ao abrigo de outra legislação, o Ministro competente sob cuja autoridade a autorização foi emitida deve avaliar essa actividade e, eventualmente, alterar ou revogar a referida autorização.

21 O artigo 16.° do referido regulamento prevê que, se a avaliação a que se refere o seu artigo 15.° demonstrar que a actividade projectada terá um efeito nefasto no sítio, esta não deve ser autorizada. Porém, é prevista uma excepção por «razões imperiosas de elevado interesse público».

22 O artigo 17.° do regulamento «habitats» prevê:

«1. Se o Ministro considerar que é efectuada, ou é susceptível de ser efectuada:

a) Num sítio constante de uma lista elaborada nos termos do capítulo I da presente parte;

b) Num sítio relativamente ao qual foi organizada uma consulta nos termos do artigo 5.° da directiva ‘habitats’; ou

c) Num sítio europeu;

uma operação ou actividade que não está directamente relacionada com a gestão desses sítios ou não é necessária para a mesma, mas é susceptível de ter efeitos significativos sobre os mesmos, quer isoladamente quer em combinação com outras operações ou actividades, o Ministro assegurar‑se‑á de que será levada a efeito uma avaliação adequada das implicações dessa operação ou actividade para esse sítio, tendo em conta os objectivos de conservação desse sítio.

2. Para efeitos deste artigo, considera‑se que um estudo do impacto ambiental é uma avaliação adequada.

3. Se o Ministro, em face das conclusões da avaliação efectuada nos termos do n.° 1, entender que a operação ou actividade é susceptível de perturbar a integridade do sítio, proporá uma acção no órgão jurisdicional competente para impedir o prosseguimento da operação ou actividade.

4. A acção proposta no órgão jurisdicional competente tem carácter urgente e o órgão jurisdicional no qual a acção é proposta poderá (eventualmente) proferir uma decisão de natureza cautelar ou provisória, se o julgar necessário, atendendo ao artigo 6.°, n.° 4, da directiva ‘habitats’ e à necessidade, em geral, de preservar a integridade do sítio em causa e assegurar a coerência global da rede Natura 2000.

5. Para efeitos da presente secção, considera‑se ‘órgão jurisdicional competente’ um Judge da Circuit Court em cuja jurisdição se situam as propriedades ou parcelas de propriedades em causa, ou a High Court.»

23 O artigo 18.° desse regulamento tem a seguinte redacção:

«1. Se for efectuada ou proposta, numa propriedade não incluída:

a) Num sítio constante de uma lista nos termos do capítulo I da presente parte; ou

b) Num sítio relativamente ao qual foi organizada uma consulta nos termos do artigo 5.° da directiva ‘habitats’, ou

c) Num sítio europeu;

uma operação ou actividade susceptível de perturbar a integridade do sítio em causa, quer isoladamente quer em combinação com outras operações ou actividades, o Ministro assegurar‑se‑á de que será levada a efeito uma avaliação adequada das implicações dessa operação ou actividade para esse sítio, tendo em conta os objectivos de conservação desse sítio.

2. O disposto no artigo 17.°, n.os 2 a 5, será aplicado atendendo às conclusões da avaliação efectuada nos termos do n.° 1.»

24 O artigo 34.° do referido regulamento dispõe:

«Se for caso disso, o disposto nos artigos 4.°, 5.°, 7.°, 13.°, 14.°, 15.° e 16.° aplica‑se, com as necessárias adaptações, às zonas classificadas nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva ‘aves’.»

25 O artigo 35.° desse mesmo regulamento tem a seguinte redacção:

«O Ministro:

a) Encorajará a educação e a informação geral quanto à necessidade de proteger as espécies da flora e da fauna selvagens e de preservar os respectivos habitats e os habitats naturais;

b) Encorajará a pesquisa e os trabalhos científicos necessários para observar o disposto no artigo 11.° da directiva ‘habitats’, dispensando especial atenção aos trabalhos científicos necessários para a aplicação dos artigos 4.° e 10.° dessa directiva;

c) Prestará, se for caso disso, aos outros Estados‑Membros e à Comissão, as informações úteis para a correcta coordenação das actividades de pesquisa efectuadas a nível nacional e comunitário.»

Fase pré‑contenciosa e fase escrita no Tribunal de Justiça

26 Após ter recebido denúncias, a Comissão deu início a dois processos por incumprimento contra a Irlanda e remeteu‑lhe, entre 11 de Novembro de 1998 e 18 de Abril de 2002, quatro notificações para cumprir relativas, por um lado, à não transposição integral e à aplicação incorrecta das directivas «aves» e «habitats» e, por outro, a infracções específicas relativas à deterioração dos habitats causada pelo exercício de actividades recreativas.

27 Uma vez que as explicações dadas nas respostas das autoridades irlandesas não foram consideradas satisfatórias e após as reuniões bilaterais entre a Irlanda e a Comissão, esta remeteu à Irlanda, em 24 de Outubro de 2001, um parecer fundamentado e, em 11 de Julho de 2003, um parecer fundamentado complementar e um parecer fundamentado relativo às actividades recreativas.

28 Por considerar que nem todos os argumentos expendidos nas respostas da Irlanda aos pareceres fundamentados eram convincentes e, consequentemente, por considerar que persistia o incumprimento de determinadas obrigações resultantes das directivas «aves» e «habitats», a Comissão decidiu propor a presente acção.

29 Em face das conexões entre os dois casos, a Comissão decidiu juntar as duas infracções num só processo no Tribunal de Justiça.

Quanto à acção

30 Para fundamentar a acção, a Comissão aduz seis acusações quanto ao incumprimento, pela Irlanda, de determinadas obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.°, n.os 1, 2 e 4, e 10.° da directiva «aves» e do artigo 6.°, n.os 2 a 4, da directiva «habitats».

Observações preliminares

31 O artigo 18.°, n.° 1, da directiva «aves» prevê que os Estados‑Membros devem dar cumprimento a essa directiva no prazo de dois anos a contar da sua notificação. Consequentemente, o prazo de transposição da directiva «aves» expirou, no que respeita àquele Estado‑Membro, em 6 de Abril de 1981.

32 O artigo 23.°, n.° 1, da directiva «habitats» prevê que os Estados‑Membros devem dar cumprimento a essa directiva no prazo de dois anos a contar da sua notificação. Consequentemente, o prazo de transposição da directiva «habitats» expirou, no que respeita àquele Estado‑Membro, em 10 de Junho de 1994.

33 É pacífico que, no presente processo, a data do termo do prazo estabelecido nos pareceres fundamentados deve ser fixada em 11 de Setembro de 2003.

Quanto à primeira acusação, relativa à classificação como ZPE de territórios insuficientes em número e em extensão, contrariando o disposto no artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves»

34 A Comissão alega que, desde 1981, a Irlanda, contrariando o disposto no artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves», não classificou todos os territórios mais apropriados em número e em extensão para a conservação das espécies mencionadas no anexo I e das espécies migratórias não referidas nesse anexo cuja ocorrência é regular. Esta primeira acusação compreende dois aspectos. A Comissão afirma, por um lado, que determinados sítios não foram objecto de nenhuma classificação e, por outro, que outros sítios não foram objecto de classificação completa.

35 A Irlanda contesta o incumprimento invocado. Afirma que, quando informa a Comissão das suas intenções relativamente à classificação de ZPE, o faz no âmbito da cooperação e consulta entre Estados‑Membros, como prevêem as directivas «aves» e «habitats». Além disso, não se pode inferir do facto de informar a Comissão de que são efectuadas pesquisas que a rede de ZPE actual é insuficiente ou que a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da directiva «aves».

Observações preliminares

36 Há que recordar, em primeiro lugar, que, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, o artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves» impõe aos Estados‑Membros a classificação como ZPE dos territórios que obedeçam aos critérios ornitológicos definidos por estas disposições (acórdão de 20 de Março de 2003, Comissão/Itália, C‑378/01, Colect., p. I‑2857, n.° 14 e jurisprudência aí referida).

37 Em segundo lugar, os Estados‑Membros são obrigados a classificar como ZPE todos os locais que, em aplicação de critérios ornitológicos, se revelem como os mais apropriados com vista à conservação das espécies em causa (acórdão de 19 de Maio de 1998, Comissão/Países Baixos, C‑3/96, Colect., p. I‑3031, n.° 62).

38 Em terceiro lugar, a obrigação imposta aos Estados‑Membros de classificarem sítios como ZPE não pode ser posta em causa pela tomada de outras medidas de conservação especial (v., neste sentido, Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 55).

39 Por último, em quarto lugar, apesar de ser exacto que os Estados‑Membros gozam de alguma margem de apreciação no que se refere à escolha das ZPE, não é menos verdade que a classificação destas zonas obedece exclusivamente aos critérios ornitológicos definidos pela directiva «aves» (v., neste sentido, acórdão de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha, C‑355/90, Colect., p. I‑4221, n.° 26). As exigências económicas referidas no artigo 2.° dessa directiva não podem, pois, ser tomadas em consideração quando da escolha e da delimitação de uma ZPE (acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 59 e jurisprudência aí referida).

Quanto ao IBA 2000

40 Para fundamentar a sua acusação, a Comissão menciona nomeadamente o acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, em que o Tribunal levou em conta o Inventory of Important Bird Areas in the European Community (Inventário das áreas importantes para a avifauna na Comunidade Europeia) publicado em 1989 (a seguir «IBA 89»), considerando que, não obstante este não ser juridicamente vinculativo para os Estados‑Membros em causa, pode ser utilizado, atendendo ao ser valor científico, como base de referência para apreciar em que medida um Estado‑Membro cumpriu a sua obrigação de designar as ZPE. Segundo a Comissão, no presente processo é examinado um inventário semelhante.

41 A Irlanda discorda da Comissão quanto a determinados aspectos da Review of Ireland’s Important Bird Areas (Inventário das áreas importantes para a avifauna da Irlanda), elaborado em 1999 no âmbito de um recenseamento europeu e publicado em 2000 (a seguir «IBA 2000»). Segundo afirma, nem a existência apenas desse inventário nem a existência dessa discórdia são prova do incumprimento, por parte da Irlanda, das obrigações que lhe incumbem nos termos da directiva «aves».

42 A República Helénica e o Reino de Espanha alegam que o IBA 2000 apresenta lacunas e que, por isso, não se lhe pode atribuir o mesmo valor que ao IBA 89.

43 Com efeito, os Governos grego e espanhol consideram que o IBA 2000 se distingue do IBA 89 em vários aspectos. Segundo afirmam, o IBA 2000 contém dados científicos que podem, de facto, constituir uma referência comprovativa da existência das espécies em cada território, mas revestem natureza tão‑só indicativa e geral no tocante à importância da população das diversas espécies e à delimitação e, portanto, à superfície dos territórios que devem ser classificados como ZPE. Pelo contrário, o IBA 2000 não contém dados que permitam uma delimitação segura das zonas importantes para a conservação das aves, inclui superfícies excessivamente grandes que apresentam um interesse ornitológico reduzido e a lista dessas zonas tem de ser actualizada de acordo com as análises científicas mais recentes. Por isso, o conteúdo do inventário em questão não pode ser utilizado na sua apresentação actual para extrair conclusões seguras sobre as populações e os limites exactos das ZPE.

44 Assim, a República Helénica e o Reino de Espanha concluem que o IBA 2000 não constitui uma base suficiente nem única que permita fundamentar o incumprimento que a Comissão imputa à Irlanda.

45 Dado que a solidez da primeira acusação depende, em larga medida, da questão de saber se a discordância entre o IBA 2000 e as ZPE efectivamente designadas pela Irlanda prova que esse Estado‑Membro não cumpriu suficientemente a sua obrigação de classificar sítios como ZPE, há que verificar se o IBA 2000 apresenta um valor científico comparável ao do IBA 89 e se, por conseguinte, pode ser utilizado como elemento de referência que permite apreciar o alegado incumprimento.

46 A este respeito, há que recordar que o artigo 4.° da directiva «aves» prevê um regime com objectivo específico e reforçado tanto para as espécies enumeradas no anexo I como para as espécies migradoras, que encontra a sua justificação no facto de se tratar, respectivamente, das espécies mais ameaçadas e das espécies que constituem um património comum da Comunidade (acórdão de 13 de Julho de 2006, Comissão/Portugal, C‑191/05, Colect., p. I‑6853, n.° 9 e jurisprudência aí referida). Resulta, aliás, do nono considerando desta directiva que a preservação, a manutenção ou o restabelecimento de uma diversidade e de uma extensão suficientes de habitats são indispensáveis para a conservação de todas as espécies de aves. Consequentemente, os Estados‑Membros têm obrigação de adoptar as medidas necessárias para a conservação das referidas espécies (acórdão de 28 de Junho de 2007, Comissão/Espanha, C‑235/04, Colect., p. I‑0000, n.° 23).

47 Para esse fim, a utilização de dados científicos é necessária para determinar a situação das espécies mais ameaçadas e das espécies que constituem património comum da Comunidade para classificar como ZPE os territórios mais adequados. Importa, portanto, utilizar os dados científicos mais actualizados disponíveis no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (acórdão de 28 de Junho de 2007, Comissão/Espanha, já referido, n.° 24).

48 A este respeito, recorde‑se que os inventários nacionais, entre os quais o IBA 2000, elaborado pela Birdlife International, procederam à revisão do primeiro estudo pan‑europeu, realizado no IBA 89, apresentando dados científicos mais precisos e actualizados. Com efeito, resulta do IBA 2000 que este inventário recenseia, no tocante à Irlanda, 48 novos sítios relativamente ao IBA 89.

49 Como observou a advogada‑geral no n.° 20 das suas conclusões, os territórios enumerados em ambos os inventários resultam da aplicação de determinados critérios às informações sobre a existência de aves. Os critérios utilizados no IBA 2000 correspondem, na sua maioria, aos utilizados no IBA 89. Daqui se conclui que o aumento de territórios em termos de número e de extensão resulta essencialmente de melhores conhecimentos sobre a existência de aves.

50 A Irlanda sustenta que a Comissão não tem razão quando considera que o IBA 2000 não é exaustivo. A este respeito, importa precisar que o IBA 2000 constitui somente uma referência para o estabelecimento correcto de uma rede de zonas importantes para a conservação das aves e que outros estudos ornitológicos podem servir de fundamento à classificação dos territórios mais adequados para a conservação de determinadas espécies de aves.

51 Ora, como observou a advogada‑geral no n.° 25 das suas conclusões, essas lacunas não põem em causa o valor probatório do IBA 2000. Verificar‑se‑ia o contrário se a Irlanda tivesse apresentado elementos de prova científicos para demonstrar, designadamente, que as obrigações decorrentes do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves» podiam ser cumpridas classificando como ZPE sítios diferentes dos resultantes do referido inventário que abrangessem uma superfície total inferior à destes últimos (v. acórdão Comissão/Itália, já referido, n.° 18).

52 Tendo em conta o carácter científico do IBA 89 e a inexistência de qualquer elemento de prova científica apresentado por um Estado‑Membro, para demonstrar, designadamente, que as obrigações decorrentes do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves» podiam ser cumpridas classificando como ZPE sítios diferentes dos resultantes do referido inventário que abrangessem uma superfície total inferior à destes últimos, o Tribunal de Justiça considerou que podia utilizar esse inventário, apesar de não ser juridicamente vinculativo, como elemento de referência que lhe permite apreciar se um Estado‑Membro classificou como ZPE territórios suficientes em número e em extensão, na acepção das referidas disposições da directiva (acórdão de 28 de Junho de 2007, Comissão/Espanha, já referido, n.° 26 e jurisprudência aí referida).

53 No caso vertente, é pacífico que a Irlanda não apresentou outros critérios ornitológicos, objectivamente verificáveis, face aos utilizados no IBA 2000, para servir de base a uma classificação diferente. A Irlanda nem sequer opôs ao IBA 2000 um inventário nacional completo, constituído segundo métodos científicos, que designe todos os territórios mais adequados a uma classificação como ZPE.

54 Conclui‑se, pois, que o IBA 2000 contém um inventário actualizado das zonas importantes para a conservação das aves na Irlanda que, na falta de provas científicas em contrário, constitui um elemento de referência que permite apreciar se esse Estado‑Membro classificou como ZPE territórios suficientes, em número e em extensão, para oferecer protecção a todas as espécies de aves enumeradas no anexo I e às espécies migradoras não referidas nesse anexo.

55 Esta conclusão não pode ser infirmada pelo argumento do Governo espanhol de que as diversas organizações não governamentais vocacionadas para a conservação das aves optaram por alterar unilateralmente o anterior inventário relativo aos Estados‑Membros, sem que nenhuma administração pública competente em matéria de ambiente tivesse supervisionado a sua elaboração nem garantido a precisão e correcção dos dados que aquele contém.

56 Quanto a este aspecto, verifica‑se, em primeiro lugar, que o IBA 2000 foi publicado pela BirdLife International, organismo que agrupa organizações nacionais de protecção das aves e participara já na elaboração do IBA 89 sob a denominação de Conselho Internacional para a Protecção das Aves. A BirdLife International garante, assim, como observou a advogada‑geral no n.° 22 das suas conclusões, a continuidade do trabalho de recenseamento de territórios.

57 Em segundo lugar, é pacífico que o capítulo que o IBA 2000 consagra à Irlanda foi elaborado mediante consulta do Dúchas, departamento do património do Ministério das Artes, do Património, da Região de Expressão Gaélica e das Ilhas [que entretanto passou a National Parks and Wildlife (departamento dos parques nacionais e da fauna e flora selvagens) do Ministério do Ambiente, do Património e das Administrações Locais, a seguir «National Parks and Wildlife»]. Essa parte do inventário foi redigida com a ajuda de especialistas irlandeses de alto nível no domínio da ornitologia e baseou‑se, em larga medida, nos dados disponíveis quanto aos efectivos e à distribuição das aves e em estudos efectuados com o apoio financeiro das autoridades competentes. Decorre também da lista das referências científicas que os especialistas recorreram a uma ampla utilização de estudos publicados e efectuados com a participação de cientistas das autoridades competentes em matéria de conservação.

58 Na audiência, a Irlanda manteve a posição de que a natureza da obrigação de um Estado‑Membro face ao artigo 4.°, n.° 1, da directiva «aves» e dos seus considerandos deve ser apreciada a nível europeu e não apenas relativamente ao território do Estado‑Membro em causa. Assim, pode suceder que um território seja elegível, mas não o mais adequado para a classificação como ZPE.

59 Ora, ainda que, como a Irlanda sustenta com razão, a obrigação dos Estados‑Membros por força do artigo 4.°, n.° 1, da referida directiva apenas respeite à classificação dos territórios mais apropriados para a conservação das aves e possa suceder que territórios que, face às exigências da protecção das espécies, são apropriados para essa conservação nunca venham ser a ser classificados como ZPE, resulta todavia do artigo 4.°, n.° 1, da directiva «aves», como foi interpretado pelo Tribunal de Justiça, que, a partir do momento em que o território de um Estado‑Membro abriga espécies mencionadas no anexo I, este último está designadamente obrigado a definir ZPE para aquelas (v. acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 56 e jurisprudência aí referida).

60 Como observou a advogada‑geral no n.° 32 das suas conclusões, nos Estados‑Membros em que estas espécies habitam com relativa frequência, as ZPE asseguram sobretudo a conservação de uma grande parte da população total. No entanto, as ZPE também são necessárias nos territórios em que estas espécies são raras. Com efeito, nestes territórios, as ZPE estão ao serviço da distribuição geográfica das espécies.

61 Com efeito, se cada Estado‑Membro se pudesse subtrair à obrigação de designar ZPE para garantir a protecção das espécies mencionadas no anexo I e presentes no seu território, pelo mero facto de existirem noutros Estados‑Membros, em grande número, outros sítios muito mais apropriados para a conservação das mesmas espécies, correr‑se‑ia o risco de não ser alcançado o objectivo da constituição de uma rede coerente de ZPE, tal como referido no artigo 4.°, n.° 3, da directiva «aves» (v., por analogia, acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 58).

62 O Governo grego sustenta que o compromisso assumido pela Irlanda no âmbito da cooperação com os serviços competentes da Comissão e o calendário das novas delimitações e extensões fixado pela Irlanda devem ser tidos em consideração, pois esse Estado‑Membro deve verificar o conteúdo do IBA 2000, para poder delimitar as zonas importantes para a conservação das aves e classificá‑las como ZPE.

63 A este respeito, verifica‑se que, embora seja verdade que qualquer classificação pressupõe que as autoridades adquiriram, com base nos melhores conhecimentos científicos disponíveis, a convicção de que o sítio em causa integra os territórios mais apropriados para a protecção das aves (v., neste sentido, acórdão de 8 de Junho de 2006, WWF Italia e o., C‑60/05, Colect., p. I‑5083, n.° 27), isso não significa, porém, que a obrigação de classificação continue, em geral, a ser inoperante enquanto essas autoridades não tiverem avaliado e verificado completamente os novos conhecimentos científicos.

64 Pelo contrário, como o Tribunal já decidiu, a exactidão da transposição reveste‑se de importância especial no caso da directiva «aves», na medida em que a gestão do património comum está confiada, em relação ao seu território, aos Estados‑Membros respectivos (v. acórdãos de 8 de Julho de 1987, Comissão/Itália, 262/85, Colect., p. 3073, n.° 9, e de 7 de Dezembro de 2000, Comissão/França, C‑38/99, Colect., p. I‑10941, n.° 53).

65 Considerando que a obrigação de classificar como ZPE os territórios mais apropriados para a conservação das espécies existe, para a Irlanda, desde 6 de Abril de 1981, não se pode acolher o pedido desse Estado‑Membro de concessão de um prazo suplementar para avaliar a melhor fonte científica disponível, pois esse pedido não é compatível com os objectivos prosseguidos pela directiva «aves» nem com a responsabilidade que esta imputa aos Estados‑Membros no que respeita à gestão do património comum nos respectivos territórios.

66 Além do mais, como o Tribunal acaba de declarar, no n.° 47 do presente acórdão, importa utilizar os dados científicos mais actualizados disponíveis no termo do prazo fixado no parecer fundamentado.

67 Resulta de todo o exposto que, na falta de apresentação de estudos científicos susceptíveis de contradizer os resultados do IBA 2000, este inventário constitui a referência mais actualizada e mais precisa para a identificação dos sítios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies mencionadas no anexo I e das espécies migradoras não referidas nesse anexo cuja ocorrência é regular.

Quanto à primeira vertente da primeira acusação

– Argumentos das partes

68 A Comissão reconhece, na fase pré‑contenciosa, que a Irlanda classificou como ZPE um número de sítios relativamente elevado. Porém, entende que outras zonas também deviam ter sido objecto de classificação. Após ter sublinhado que o IBA 2000 enumerou, no total, 140 zonas importantes para a conservação das aves, que cobrem uma superfície de 4 309 km2, ou seja, cerca de 6% da superfície terrestre desse Estado‑Membro (aproximadamente 60% dessas zonas são costeiras, o que está relacionado com os 7 100 km de litoral que a Irlanda possui; as águas interiores representam mais um quinto), a Comissão sustenta que 42 dessas zonas não tinham sido classificadas como ZPE. Segundo afirma, mesmo que se admitisse que todas essas zonas viessem a ser classificadas como ZPE, a rede irlandesa de ZPE conservaria lacunas quanto a um determinado número de espécies de aves mencionadas no anexo I e de espécies de aves migradoras cuja ocorrência é regular, pois tais lacunas não estão inteiramente cobertas pela classificação efectuada no IBA 2000.

69 Por outro lado, a Comissão nota que, em termos de cobertura territorial, a rede irlandesa de ZPE se situa no antepenúltimo lugar no grupo dos quinze Estados‑Membros anterior ao alargamento de 2004. Com efeito, o nível de cobertura territorial da rede irlandesa de ZPE já foi ultrapassado por vários dos dez novos Estados‑Membros.

70 Por último, a Comissão recorda que, durante a fase pré‑contenciosa, as autoridades irlandesas propuseram um calendário para a designação, «redesignação» e extensão de um determinado número de sítios. Na realidade, esse calendário não foi respeitado e a Irlanda não efectuou nem comunicou nenhuma classificação.

71 Após sublinhar que tem plena consciência de que a obrigação que lhe incumbe de classificar como ZPE as zonas apropriadas à conservação das espécies decorre da directiva «aves» e não do IBA 2000, a Irlanda responde que a realização do trabalho de investigação global para eventualmente alargar a rede irlandesa de ZPE está em curso e que a conclusão desse trabalho está iminente.

72 Porém, a Irlanda considera que o guarda‑rios‑comum (Alcedo atthis) é a espécie dispersa menos apropriada para uma tentativa de conservação por meio da classificação como ZPE e que um há um bom motivo para não designar outras ZPE para o codornizão (Crex crex). Este Estado‑Membro observa ainda que, com toda a legalidade, pode entender que o sítio de Cross Lough (Killadoon) (a seguir sítio de «Cross Lough») não é um dos sítios mais apropriados para a classificação como ZPE, atendendo às informações de que dispõe.

– Apreciação do Tribunal de Justiça





A – Quanto aos sítios identificados no IBA 2000

73 A título preliminar, verifica‑se que a Comissão reconheceu, no seu parecer fundamentado complementar, que cometera um lapso na tabela 1 que consta do seu parecer fundamentado notificado em 24 de Outubro de 2001, no tocante ao sítio de Bull and Cow Rocks, já classificado como ZPE, e que, consequentemente, o referido sítio já não integrava o objecto da presente acção.

74 Segundo jurisprudência assente, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal (v., designadamente, acórdão de 2 de Junho de 2005, Comissão/Irlanda, C‑282/02, Colect., p. I‑4653, n.° 40).

75 Ora, no presente processo, resulta das indicações dadas quanto aos motivos de incumprimento supramencionados que a Irlanda não contesta que, no prazo fixado no parecer fundamentado notificado em 11 de Julho de 2003, não tinha classificado como ZPE 42 dos 140 sítios identificados no IBA 2000.

76 Atendendo ao que se disse no n.° 67 do presente acórdão, o mero facto de a Irlanda ter empreendido um vasto programa de classificação e reclassificação das ZPE não pode justificar a falta de classificação, como ZPE, dos sítios identificados no IBA 2000.

77 Em contrapartida, o interesse na classificação do sítio de Cross Lough e dos três sítios apropriados para a conservação do codornizão, a saber, os de Falcarragh to Min an Chladaigh, de Malin Head e da península de Fanad Head, é objecto de contestação circunstanciada por parte da Irlanda.

78 Assim, há que julgar procedente a acção da Comissão quanto a 38 dos 42 sítios identificados no IBA 2000 e apreciar a procedência da acção quanto aos sítios cujo interesse ornitológico é especificamente contestado pela Irlanda.

1. No que respeita ao sítio de Cross Lough

a) Argumentos das partes

79 A Comissão pôs o sítio de Cross Lough em destaque por duas razões. Em primeiro lugar, a Irlanda contestou especificamente a necessidade de classificar esse sítio como ZPE, não obstante o mesmo ser, ainda há pouco tempo, uma importante área de reprodução do garajau‑comum (Sterna sandvicensis). Em segundo lugar, a não classificação desse sítio em tempo útil poderá ter tido consequências negativas na sua protecção.

80 Com efeito, a Comissão alega que, segundo as informações de que dispõe, o desaparecimento da colónia de garajaus‑comuns, presente nesse sítio desde 1937, segundo o IBA 89, está relacionado com a actividade predatória do visão‑americano (Mustela vison) e que nunca foi posta em prática nenhuma medida para proteger essa colónia. Segundo a Comissão, mediante uma gestão adaptada, os garajaus‑comuns poderiam recolonizar esse antigo e importante sítio de reprodução. A Irlanda não pode tirar proveito do facto de não ter assegurado a tempo a classificação e protecção do sítio de Cross Lough.

81 A Irlanda alega que a Comissão não fundamentou cientificamente a sua alegação de que esse Estado‑Membro era obrigado a classificar como ZPE um sítio que já não apresenta interesse para a espécie em causa e já não é uma zona importante para a conservação das aves, mas ao qual estas poderiam regressar, depois de nele se terem reproduzido e não obstante já terem mudado de local. Ainda que a Comissão tenha razões para crer que o sítio de Cross Lough (ou qualquer outro, no caso vertente) poderá ser recolonizado pelos garajaus‑comuns e beneficiar efectivamente da classificação como ZPE, nem por isso provou que esse sítio é um dos mais apropriados para a conservação da espécie em causa. A Irlanda acrescenta que a Comissão não provou que o desaparecimento da colónia de garajaus‑comuns foi provocado pela actividade predatória do visão‑americano nessa zona.

b) Apreciação do Tribunal de Justiça

82 É pacífico que o referido sítio foi identificado, tanto no IBA 89 como no IBA 2000, como um dos territórios mais apropriados para a conservação do garajau‑comum, espécie mencionada no anexo I, segundo os critérios ornitológicos estabelecidos, respectivamente, em 1984 e 1995. Assim, é forçoso concluir que esse sítio pertencia aos territórios mais apropriados para a conservação da referida espécie desde 6 de Abril de 1981. Consequentemente, nos termos da jurisprudência resultante do acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 62, a Irlanda devia classificar esse sítio como ZPE.

83 Esta obrigação de classificação, como observou a advogada‑geral no n.° 58 das suas conclusões, não caduca necessariamente pelo facto de o sítio já não ser o mais apropriado.

84 Com efeito, segundo jurisprudência assente, as zonas que não foram classificadas como ZPE, quando o deviam ter sido, continuam a ficar sob a alçada do regime específico do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva «aves», pois caso contrário os objectivos de protecção formulados por essa directiva, tal como são explicitados no seu nono considerando, não poderão ser alcançados (v. acórdãos de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha, já referido, n.° 22, e de 7 de Dezembro de 2000, Comissão/França, C‑374/98, Colect., p. I‑10799, n.os 47 e 57).

85 Daqui se conclui que a Irlanda deveria ter tomado, no mínimo, as medidas apropriadas, nos termos do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva «aves», para evitar, no sítio de Cross Lough, a poluição ou a deterioração dos habitats assim como as perturbações que afectam o garajau‑comum, desde que tenham um efeito significativo à luz dos objectivos desse artigo.

86 No presente processo, na falta dessas medidas para aquele sítio, esse Estado‑Membro não fez prova de que o referido sítio perderia a sua vocação mesmo que tivessem sido tomadas medidas de protecção (v., neste sentido, acórdão de 13 de Julho de 2006, Comissão/Portugal, já referido, n.os 13 e 14).

87 Além disso, importa assinalar que, segundo os resultados de estudos científicos e observações apresentados pela Comissão no decurso do processo e que não foram contestados pela Irlanda, eram concebíveis medidas de protecção. Efectivamente, a Comissão explicou, com fundamento em dois artigos de um naturalista irlandês, o efeito predatório do visão‑americano nos ninhos dos garajaus‑comuns, que fazem ninho directamente no solo, e, aludindo às recentes observações efectuadas num sítio do condado de Donegal, demonstrou que uma actividade de gestão (a colocação de armadilhas para visões) atenuou o problema da predação e que a maioria da população local de garajaus‑comuns continua a nidificar na mesma zona.

88 Além disso, apoiando‑se nas observações supramencionadas, não contestadas pela Irlanda, que confirmam o potencial de recolonização de sítios pelos garajaus‑comuns, a Comissão afirma que é possível a recolonização desse território pelo garajau‑comum. Acrescenta que essa espécie deve dispor, na mesma região, de vários locais de nidificação, dos quais nem todos são forçosamente utilizados durante uma determinada época de reprodução.

89 Nestes termos, há que concluir que a acção é procedente quanto ao sítio de Cross Lough.

2. No que respeita aos três sítios apropriados para a conservação do codornizão

a) Argumentos das partes

90 A Comissão alega que o codornizão é a única espécie de ave selvagem ameaçada à escala mundial presente na Irlanda. A sua população declinou fortemente durante as últimas décadas e essa ave já só se encontra nalgumas bolsas geográficas. Só uma população muito reduzida sobrevive actualmente na Irlanda, o que justifica um elevado nível de protecção dos sítios.

91 No entender da Comissão, um Estado‑Membro não pode invocar validamente a pequenez e vulnerabilidade de uma população de codornizões para justificar a omissão de classificação dos territórios mais apropriados para a conservação dessa espécie. Na sua réplica, a Comissão acrescenta que uma conservação e uma gestão bem sucedidas das áreas principais são essenciais para que o codornizão possa recuperar e expandir‑se novamente, com base na sua precária população actual.

92 A Irlanda, por seu lado, alega que a eventual designação de outras ZPE deve ser examinada à luz das informações disponíveis sobre a espécie (que são numerosas) e das medidas positivas tomadas para a sua conservação pelo National Parks and Wildlife. A aplicação ao codornizão da expressão «ameaçado à escala mundial» já não é válida à luz das informações disponíveis sobre a espécie, pelo que é enganador descrevê‑la como tal. A utilização dos terrenos em causa está a alterar‑se sensivelmente. A Irlanda entende que a insistência da Comissão em afirmar que outros territórios apropriados para a conservação do codornizão devem ser classificados como ZPE é inoportuna e, em todo o caso, não é justificada por elementos de prova relevantes.

93 Após ter sublinhado que os codornizões estão efectivamente distribuídos de forma fraca e imprevisível fora das ZPE existentes, esse Estado‑Membro precisa que é a imprevisibilidade e não a precariedade da ocupação de um sítio pelos codornizões que levanta dificuldades. Noutros termos, a classificação de um sítio como ZPE não deve assentar em especulação, mas sim em critérios ornitológicos adequados.

b) Apreciação do Tribunal de Justiça

94 A este respeito, embora seja verdade que novos estudos sobre a presença do codornizão na Europa alteraram a categoria da sua classificação, não é menos certo que a categoria «quase ameaçado» em que está actualmente classificado cumpre, na mesma medida que a categoria «vulnerável», em que anteriormente estava classificado, as condições de identificação das zonas importantes para a conservação das aves segundo o critério C.1 utilizado no IBA 2000. Isso também não altera em nada a aplicação do critério C.6 utilizado nesse mesmo inventário. Assim, os sítios identificados no IBA 2000 não podem ser postos em causa.

95 Esta conclusão não pode ser contraditada pelo argumento da Irlanda de que as exigências da directiva «aves» foram cumpridas levando em conta as necessidades do codornizão, pela classificação como ZPE dos territórios utilizados por uma parte importante da população de codornizões através do financiamento público do programa de subvenções a favor do codornizão (Corncrake Grant Scheme), que abrange o emprego de três trabalhadores rurais, despesas administrativas e subvenções aos agricultores, bem como o financiamento e facilitação da investigação e introdução de um capítulo consagrado ao codornizão no último programa de protecção ambiental dos campos (Rural Environment Protection Scheme).

96 Com efeito, como resulta da jurisprudência recordada nos n.os 37 a 39 do presente acórdão, essas medidas de conservação não podem ser consideradas suficientes.

97 Há que rejeitar também o argumento da Irlanda de que os codornizões estão distribuídos em fraca quantidade e de forma imprevisível fora das ZPE existentes.

98 Não se pode deixar de sublinhar que a Comissão apresentou, sem ser contraditada pela Irlanda quanto a esse ponto, publicações ornitológicas que indicam que, entre 1999 e 2001, em média, 39% da população de codornizões presente no território irlandês se encontrava fora das ZPE e que, entre 2002 e 2004, esse número estava mais próximo dos 50%.

99 Há que rejeitar ainda o argumento da Irlanda de que alterações importantes afectaram a distribuição dessa espécie durante curtos períodos (menos de 10 anos) e que, enquanto essa situação não se estabilizar, é prematuro recomendar a classificação como ZPE de outros sítios.

100 A este respeito, não se pode deixar de observar que os codornizões têm uma presença suficientemente estável nos sítios em questão durante curtos períodos. Com efeito, a Irlanda não contesta que, segundo os resultados de um estudo da BirdWatch Ireland apresentados pela Comissão, durante o período compreendido entre 1993 e 2001, a presença reduzida do codornizão em Falcarragh to Min an Chladaigh representava 8% da sua população nacional, em Malin Head, 4% da sua população nacional, e na península de Fanad Head, 3% da sua população nacional. Segundo a mesma fonte, números semelhantes podem ser observados relativamente aos anos de 2002 a 2004.

101 Quanto ao argumento invocado pela Irlanda de que a boa vontade e a cooperação dos proprietários fundiários são determinantes para o sucesso de futuros projectos de conservação e para a aplicação de instrumentos de protecção, basta referir que, mesmo que seja esse o caso, semelhante circunstância não libera um Estado‑Membro das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.° da directiva «aves».

102 Nestes termos, há que concluir que a acção é igualmente procedente no que respeita aos sítios de Falcarragh to Min an Chladaigh, de Malin Head e da península de Fanad Head.

B – Quanto às aves a proteger noutros sítios

103 A Comissão alega que é manifesto que, para a mobêlha‑pequena (Gavia stellata), o tartaranhão‑azulado (Circus cyaneus), o esmerilhão‑comum (Falco columbarius), o falcão‑peregrino (Falco peregrinus), a tarambola‑dourada (Pluvialis apricaria), o codornizão, o guarda‑rios‑comum, o ganso da Gronelândia (Anser albifrons flavirostris) e a coruja‑do‑nabal (Asio flammeus), espécies protegidas mencionadas no anexo I, bem como para o abibe‑comum (Vanellus vanellus), o perna‑vermelha‑comum (Tringa totanus), a narceja‑comum (Gallinago gallinago), o maçarico‑real (Numenius arquata) e o pilrito‑comum (Calidris alpina), espécies migradoras cuja ocorrência é regular, as zonas importantes para a conservação das aves identificadas no IBA 2000 não oferecem um conjunto de sítios em número ou em extensão suficientes para satisfazer as necessidades de conservação dessas espécies.

104 A Irlanda sustenta que foram realizados estudos sobre seis das nove espécies supramencionadas, constantes do anexo I, e sobre o pilrito‑comum, espécie migradora cuja ocorrência é regular. A conclusão desse trabalho permite agora identificar os sítios que podem ser classificados como ZPE para a conservação da mobêlha‑pequena, do tartaranhão‑azulado, do esmerilhão‑comum, da tarambola‑dourada e do pilrito‑comum. Durante a fase pré‑contenciosa, a Irlanda referiu que as ZPE que seriam propostas para a conservação do tartaranhão‑azulado permitiriam também a conservação da coruja‑do‑nabal. Ademais, actualmente já representam um «interesse elegível» a tarambola, em três ZPE designadas, e o esmerilhão‑comum, em quatro sítios que apresentam um interesse multiespécies. O falcão‑peregrino é susceptível de ser uma espécie elegível na maioria das ZPE respeitantes à gralha‑de‑bico‑vermelho (Pyrrhocorax pyrrhocorax).

105 É certo que a Irlanda refere determinadas iniciativas parcelares; porém, estas últimas não estavam concluídas no termo do prazo fixado no parecer fundamentado complementar notificado em 11 de Julho de 2003. Ora, como a existência do incumprimento deve ser apreciada unicamente em função da situação de um Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, conclui‑se, face às informações mencionadas no número anterior, que a Irlanda não cumpriu as suas obrigações no que respeita à designação das ZPE para assegurar a conservação da mobêlha‑pequena, do tartaranhão‑azulado, do esmerilhão‑comum, do falcão‑peregrino, da tarambola‑dourada e da coruja‑do‑nabal, espécies mencionadas no anexo I, e a protecção do pilrito‑comum, espécie migradora cuja ocorrência é regular, não referida no anexo I. A acusação também é procedente quanto este ponto.

106 Quanto ao restante, verifica‑se que a Comissão, sobre a qual recai o ónus da prova no quadro de uma acção por incumprimento (acórdão de 21 de Outubro de 2004, Comissão/Grécia, C‑288/02, Colect., p. I‑10071, n.° 35 e jurisprudência aí referida), não fez prova bastante de que a Irlanda não cumpriu as suas obrigações no que respeita à designação de ZPE para assegurar a conservação do ganso da Gronelândia, espécie mencionada no anexo I, e a protecção do abibe‑comum, do perna‑vermelha‑comum, da narceja‑comum e do maçarico‑real, espécies migradoras cuja ocorrência é regular, não referidas no anexo I. Por conseguinte, a acusação não é procedente quanto a este ponto.

107 No que respeita ao guarda‑rios‑comum e ao codornizão, a Irlanda contesta a necessidade de classificar outros sítios como ZPE, para a respectiva conservação.

1. No que respeita aos sítios apropriados para a conservação do guarda‑rios‑comum

108 A Comissão considera que a rede irlandesa de ZPE devia incluir um conjunto de percursos fluviais susceptíveis de ser utilizados pelo guarda‑rios‑comum. Ora, a Irlanda não tomou nenhuma medida no sentido de classificar os territórios mais apropriados para a conservação do guarda‑rios‑comum nem conhece sequer a população actual da espécie.

109 A Irlanda considera que uma espécie tão largamente expandida como o guarda‑rios‑comum é a espécie expandida menos apropriada para uma tentativa de conservação através da classificação de territórios como ZPE. É a conclusão imposta pelas informações disponíveis, que incluem dois Atlas de reprodução realizados entre 1988 e 1991. Embora a população actual de guarda‑rios‑comuns não seja conhecida, parece que a BirdWatch Ireland tem a intenção de realizar uma investigação. Se esta investigação vier a revelar uma população de guarda‑rios‑comuns mais importante, as autoridades irlandesas reconsiderarão a questão da criação de ZPE para efeitos da sua conservação no futuro.

110 Ora, como o Tribunal acaba de referir no n.° 59 do presente acórdão, resulta do artigo 4.°, n.° 1, da directiva «aves», como foi interpretado pelo Tribunal de Justiça, que, a partir do momento em que o território de um Estado‑Membro abriga espécies mencionadas no anexo I, este Estado está designadamente obrigado a definir ZPE para aquelas. Daqui se conclui que a Irlanda devia ter identificado os territórios mais apropriados para a conservação do guarda‑rios‑comum e devia tê‑los classificado como ZPE.

111 Daqui se conclui que a Irlanda, que admite a presença do guarda‑rios‑comum no seu território, não cumpriu essa obrigação no termo do prazo fixado no parecer fundamentado complementar, notificado em 11 de Julho de 2003. Assim, a acção também é procedente no que respeita aos sítios apropriados para a conservação do guarda‑rios‑comum.

2. No que respeita aos sítios apropriados para a conservação do codornizão

112 A Comissão alega que a rede actual de ZPE para a protecção do codornizão é fraca. Refere que o IBA 2000 identifica ainda cinco sítios adicionais, a saber, os de Falcarragh to Min an Chladaigh, de Malin Head, da península de Fanad Head, da península de Mullet e de Moy valley.

113 No que respeita aos cinco sítios adicionais enumerados no número anterior, verifica‑se, por um lado, que constituem zonas importantes para a conservação das aves e, por outro, que no tocante a três deles, a saber, os sítios de Falcarragh to Min an Chladaigh, de Malin Head e da península de Fanad Head, o incumprimento já foi declarado no n.° 102 do presente acórdão.

114 Quanto ao sítio da península de Mullet, a Comissão precisa, na sua réplica, que parte do mesmo está sujeita à classificação como ZPE para outros efeitos. Consequentemente, verifica‑se desde já que esse sítio é um exemplo de classificação parcial.

115 Em seguida, o critério C.6 é aplicável ao sítio da península de Mullet. Ora, esse critério designa uma zona que constitui uma das cinco zonas mais importantes em cada região europeia para uma espécie ou subespécie mencionada no anexo I. Daqui se conclui, pois, que resulta dos critérios utilizados no IBA 2000 que basta que o sítio em causa abrigue um número apreciável de indivíduos de uma determinada espécie ou subespécie (pelo menos 1% da população reprodutora nacional de um espécie mencionada no anexo I ou 0,1% da população biogeográfica) para que deva ser classificado como ZPE.

116 A este respeito, não se pode deixar de observar que, no presente processo, a Comissão apresentou, na réplica, os resultados – não contestados pela Irlanda – de um estudo da BirdWatch Ireland, segundo os quais, durante o período compreendido entre 1993 e 2001, a reduzida presença do codornizão nessa zona representava 4% da população nacional. Segundo a mesma fonte, podem‑se observar números semelhantes para os anos de 2002 a 2004.

117 Consequentemente, há que julgar a acção da Comissão procedente no que respeita ao sítio da península de Mullet.

118 Quanto ao sítio de Moy valley, a Comissão admite que os dados do recenseamento revelam a inexistência de codornizões durante vários anos. Ora, os números da BirdWatch Ireland mostram que esse sítio contava numerosos codornizões nos anos 80 e até meados dos anos 90. Em especial, até 1993, essa zona incluía a segunda concentração mais importante de codornizões a seguir à ZPE de River Shannon callows, pelo que seria elegível, sem reservas, para a classificação como ZPE, com base numa aplicação razoável de critérios ornitológicos. Havia, pois, elementos que justificavam a classificação do sítio de Moy valley como ZPE, durante um longo período após a entrada em vigor da directiva «aves». O desaparecimento do codornizão nesse sítio foi provocado pela alteração das práticas agrícolas, fenómeno a que a Irlanda não procurou obviar. A Comissão sustenta que a Irlanda não pode tirar proveito do facto de não ter classificado nem protegido esse sítio. A Irlanda não demonstrou que era impossível restabelecer a presença do codornizão nesse sítio.

119 A este respeito, impõe‑se observar que os números da Birdwatch Ireland, apresentados pela Comissão na réplica, que mostram que o sítio de Moy valley contava numerosos codornizões nos anos 80 e até meados dos anos 90, não são contestados pela Irlanda. Daqui se conclui que esse sítio constituía um dos territórios mais apropriados para a conservação do codornizão e, nos termos da jurisprudência referida no n.° 37 do presente acórdão, a Irlanda devia tê‑lo classificado como ZPE.

120 Segundo jurisprudência assente recordada no n.° 84 do presente acórdão, as zonas que não foram classificadas como ZPE, quando o deviam ter sido, continuam a ficar sob a alçada do regime específico do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva «aves», pois caso contrário os objectivos de protecção formulados por essa directiva, tal como são explicitados no seu nono considerando, não poderiam ser alcançados. Daqui se conclui que a Irlanda deveria ter tomado, no mínimo, as medidas apropriadas, nos termos do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva «aves», para evitar, no sítio de Moy valley, a deterioração dos habitats, bem como as perturbações que afectam o codornizão, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos desse artigo.

121 Ora, resulta dos autos que, no sítio de Moy valley, que deveria ter sido classificado como ZPE, o desaparecimento do codornizão foi provocado por alterações das práticas agrícolas e que a Irlanda não procurou obviar a esse fenómeno.

122 Por outro lado, a Irlanda não fez prova de que o restabelecimento da presença do codornizão nesse sítio seria impossível. Consequentemente, há que julgar procedente a acção da Comissão quanto a este ponto.

123 Daqui se conclui que a acção também é procedente quanto aos sítios da península de Mullet e de Moy valley.

Quanto à segunda vertente da primeira acusação

– Argumentos das partes

124 A Comissão alega que a Irlanda não cumpriu a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves», porque só classificou parcialmente determinados sítios como ZPE. No seu entender, em inúmeros casos o traçado dos limites da ZPE exclui zonas adjacentes equivalentes que apresentam interesse ornitológico e são recenseadas no IBA 2000. As suas acusações dizem respeito a 37 sítios no total.

125 Após alegar que os limites das ZPE deviam ser definidos em função de considerações ornitológicas e não económicas, a Comissão nota que, inversamente, em muitos casos, as autoridades irlandesas circunscreveram as ZPE a sítios do domínio público e não classificaram sítios quando a isso se opunham claramente interesses económicos.

126 A Comissão acrescenta que, no decurso do processo, a autoridades irlandesas declararam que tinham a intenção de alargar e redesignar um número significativo de sítios antes do fim de Junho de 2004, mas parece não terem dado seguimento a essa intenção.

127 A Irlanda refere que o trabalho de investigação correspondente está em curso e que está prevista a designação de novas ZPE para efeitos da conservação das espécies designadas. Todas as reclassificações e novas classificações serão efectuadas de acordo com as exigências do regulamento «habitats». Não obstante, a Irlanda contesta a alegada lacuna na classificação, relativa à superfície da ZPE de Sandymount Strand and Tolka Estuary.

– Apreciação do Tribunal de Justiça

128 Ao admitir que determinadas ZPE deviam ser alargadas, a Irlanda reconheceu ter desrespeitado as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves». Assim, há que julgar a acção procedente no que respeita a 36 dos 37 sítios.

129 Em seguida, há que examinar a situação da ZPE de Sandymount Strand and Tolka Estuary.

130 A Comissão sustenta que o traçado do limite da ZPE de Sandymount Strand and Tolka Estuary não considerou correctamente os interesses ornitológicos, contrariando o disposto no artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves».

131 Segundo afirma, elementos de prova mostram que a abordagem adoptada pelas autoridades irlandesas para a delimitação da ZPE de Sandymount Strand and Tolka Estuary, sítio que constitui uma vasta zona húmida de importância internacional para as aves aquáticas, situada na baía de Dublim e que acolhe regularmente mais de 20 000 indivíduos invernantes, leva à exclusão de duas zonas destinadas a urbanização no âmbito de grandes obras públicas, exclusão essa decidida com base num exame isolado do valor ornitológico dessas zonas, quando era necessário delimitar a ZPE atendendo aos limites naturais do ecossistema húmido.

132 Quanto à primeira zona, de 4,5 ha, cuja inclusão na ZPE tinha sido proposta anteriormente, a mesma foi excluída, segundo a Comissão, do projecto inicial de alargamento da ZPE de Sandymount Strand and Tolka Estuary na sequência da intervenção da Dublin Port Company (autoridade portuária de Dublim), que pretendia aterrá‑la para ampliar o porto.

133 A Irlanda, por sua vez, sustenta que essa zona não deveria ter sido incluída na área de alargamento inicialmente proposta e que essa inclusão não tinha fundamento científico. A adaptação do projecto de alargamento da ZPE foi apreciada em profundidade e admitiu‑se que a inclusão da zona não se justificava cientificamente, pois só uma pequena parte ficava brevemente a descoberto na baixa‑mar de águas vivas.

134 Este Estado‑Membro nota, em especial, que as espécies adaptáveis comuns de aves pernaltas só podem utilizar a zona quando a mesma fica a descoberto na baixa‑mar. Estas espécies encontram alhures o essencial da sua alimentação. Além disso, a zona podia não ter um nexo com os habitats importantes situados nas cercanias, que proporcionavam melhores condições para as espécies em causa. Segundo o referido Estado, a Comissão não tentou realmente contestar o fundamento científico deste ponto de vista.

135 No tocante à primeira zona, importa, a título preliminar, declarar que as acusações que a Comissão formula na sua réplica relativamente a outras superfícies nessa zona são inadmissíveis na fase do processo no Tribunal de Justiça, porquanto não faziam parte do objecto da acção.

136 Com efeito, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, o objecto de uma acção por incumprimento intentada nos termos do artigo 226.° CE é delimitado pelo procedimento pré‑contencioso previsto nesta disposição, de forma que a acção deve basear‑se nos mesmos argumentos e fundamentos que o parecer fundamentado (v. acórdão de 16 de Junho de 2005, Comissão/Itália, C‑456/03, Colect., p. I‑5335, n.° 35 e jurisprudência aí referida).

137 Depois, como resulta dos autos, a Comissão apresentou uma peritagem ornitológica efectuada em Novembro de 2002 pela Dublin Bay Watch que preconizava, com base nos resultados de uma avaliação dos efeitos ornitológicos do projecto de aterro, a inclusão desses territórios na ZPE de Sandymount Strand and Tolka Estuary. Com efeito, esse estudo, que as autoridades irlandesas não contestaram, indica, como refere a advogada‑geral no n.° 72 das suas conclusões, que várias espécies utilizam, com frequência muito acima da média, o terreno que excepcionalmente fica a descoberto. Além disso, determinadas partes dessa área ficam descobertas mesmo quando as marés são menos extremas e podem ser utilizadas pelas aves. Por último, as áreas em causa são utilizadas não só pelas aves limícolas mas também, por exemplo, por garajaus‑comuns, que não necessitam dos refluxos das marés.

138 Verifica‑se que a primeira zona em questão faz parte do ecossistema húmido global e que deveria ter sido classificada como ZPE. Daqui se conclui que a acção é procedente no que respeita à primeira zona excluída do projecto inicial de alargamento da ZPE de Sandymount Strand and Tolka Estuary.

139 Quanto à segunda zona, compunha‑se de 2,2 ha de barras de areia e cascalho à entrada do estuário do Tolka, destruídas, segundo a Comissão, quando da construção do túnel do porto de Dublim, promovida pela Dublin Corporation [que entretanto passou a Dublin City Council (municipalidade de Dublim)]. A Comissão sustenta que, embora reduzida, a zona excluída apresentava características semelhantes às de um ecossistema completo, a saber, as dos lodaçais, e era utilizada regularmente por aves dependentes do ecossistema global, ou seja, pelo ostraceiro (Haematopus ostralegus) e pelo perna‑vermelha‑comum. Estas exclusões parcelares de determinados elementos de um ecossistema húmido integrado prejudicam os objectivos da directiva «aves».

140 A Irlanda sustenta que só um número muito reduzido de ostraceiros e de pernas‑vermelhas‑comuns se encontra na zona lodosa intertidal (entre marés) de 2,2 ha que fica a descoberto na baixa‑mar, apenas enquanto área de alimentação e durante curtos períodos. Assim, a zona não é considerada susceptível de inclusão na ZPE correspondente. Os critérios aplicados quando essa decisão foi tomada eram critérios ornitológicos cientificamente adaptados. A Irlanda considera que o ponto de vista da Comissão, de que o desaparecimento da zona de 2,2 ha constitui uma deterioração significativa dos habitats das aves e uma fonte de perturbações, não é aceitável e que esta não logrou apresentar nenhum elemento de prova científico ou objectivamente verificável para sustentar o seu ponto de vista.

141 No que respeita à segunda zona, recorde‑se que, segundo a jurisprudência indicada no n.° 39 do presente acórdão, a classificação de territórios como ZPE obedece exclusivamente aos critérios ornitológicos definidos pela directiva «aves».

142 É, pois, com razão que a Comissão sustenta, por um lado, que a classificação como ZPE não pode resultar de um exame isolado do valor ornitológico de cada uma das superfícies em causa, mas deve ser efectuada com base na consideração dos limites naturais do ecossistema húmido e que, por outro, os critérios ornitológicos em que a classificação deve assentar exclusivamente devem ter fundamento científico. Com efeito, a utilização de critérios defeituosos, alegadamente ornitológicos, pode culminar na definição errada dos limites das ZPE.

143 No caso vertente, é pacífico que a superfície em causa está separada do resto do estuário classificado por uma estrada que atravessa o rio e que, enquanto lodaçal, apresenta as mesmas características que todo o sítio da baía de Dublim.

144 Além disso, decorre da avaliação do impacto ambiental publicada em Julho de 1998, em que ambas as partes se basearam no decurso do processo, que essa superfície é utilizada como área de alimentação por uma parte das aves selvagens presentes na ZPE de Sandymount Strand and Tolka Estuary.

145 Verifica‑se, assim, que a segunda zona é utilizada como área de alimentação por três das nove espécies de aves determinantes para qualificar a baía de Dublim de zona ornitológica importante. Aquela zona é utilizada por estas espécies nos limites médios com que se pode contar, se não mesmo superiores. Consequentemente, a referida zona faz parte integrante do ecossistema húmido global, pelo que também deveria ter sido classificada como ZPE.

146 Daqui se conclui que a acção também é procedente no que respeita à segunda zona não incluída na ZPE de Sandymount Strand and Tolka Estuary.

147 Consequentemente, há que julgar procedente a segunda vertente da primeira acusação.

148 Em face do exposto, conclui‑se que a primeira acusação é procedente, com excepção do ponto relativo à designação de ZPE para assegurar a conservação do ganso da Gronelândia, espécie mencionada no anexo I, e a protecção do abibe‑comum, do perna‑vermelha‑comum, da narceja‑comum e do maçarico‑real, espécies migradoras cuja ocorrência é regular, não referidas no anexo I.

Quanto à segunda acusação, relativa ao não estabelecimento do regime de protecção legal necessário, nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves»

Argumentos das partes

149 A Comissão entende que, desde 1981, a legislação irlandesa não executou suficientemente o disposto no artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves» e que, além do mais, a Irlanda não pôs essas disposições em prática mediante a criação de um regime de protecção legal específico das ZPE susceptível de assegurar a sobrevivência e a reprodução das espécies de aves em causa.

150 Segundo afirma, em primeiro lugar, para garantir a sobrevivência e a reprodução das espécies de aves presentes nas ZPE podem ser necessárias não só medidas preventivas mas também medidas activas ou positivas que, salvo uma excepção, não foram tomadas pela Irlanda. Em segundo lugar, há dúvidas quanto à questão de saber se a legislação irlandesa relevante constitui realmente uma base jurídica que permita tomar essas medidas.

151 A Irlanda contesta o incumprimento imputado. No tocante à obrigação de aprovar um regime de protecção legal eficaz das ZPE, a Irlanda, embora admita que a abordagem preventiva não chega para proteger as aves em todas as hipóteses, sustenta que esse objectivo justificou a colocação em prática do programa de subvenções a favor do codornizão de natureza voluntária. A este programa acresce uma lista de planos, sob a forma de projectos, de gestão da conservação das aves num determinado número de ZPE.

152 No que respeita ao alcance da legislação irlandesa que transpõe o artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves», esse Estado‑Membro contesta que o único objectivo do regulamento «habitats» seja o de aplicar a directiva «habitats» e sustenta que o referido regulamento proporciona uma base jurídica adequada, no direito nacional, para a criação e execução de planos de gestão relativos às ZPE. Segundo a Irlanda, o regulamento «habitats» aplica expressamente às ZPE um determinado número de medidas fundamentais de protecção e execução, nomeadamente o seu artigo 13.°, que é referido expressamente no artigo 34.° do mesmo regulamento como disposição aplicável às zonas classificadas nos termos da directiva «aves».

Apreciação do Tribunal de Justiça

153 Importa recordar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves» obriga os Estados‑Membros a dotar as ZPE de um estatuto jurídico de protecção susceptível de garantir, designadamente, a sobrevivência e a reprodução das espécies de aves referidas no anexo I, bem como a reprodução, a muda e a invernada das espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência é regular (acórdão de 18 de Março de 1999, Comissão/França, C‑166/97, Colect., p. I‑1719, n.° 21 e jurisprudência aí referida).

154 Como refere a advogada‑geral no n.° 77 das suas conclusões, a protecção das ZPE não deve limitar‑se a evitar prejuízos causados pelo Homem, mas deve também incluir, conforme os casos, medidas positivas para a conservação e o melhoramento das condições do sítio.

155 É pacífico que o artigo 13.° do regulamento «habitats» teria transposto suficientemente o artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves» se aquela disposição fosse aplicável às ZPE. Porém, contrariamente à posição da Irlanda, de que esse artigo 13.° se aplica também às ZPE fundamentalmente por força do artigo 34.° do mesmo regulamento, a Comissão sustenta que o referido regulamento se destina unicamente a dar execução à directiva «habitats».

156 O artigo 34.° do regulamento «habitats» prevê que, «[s]e for caso disso, o disposto nos artigos 4.°, 5.°, 7.°, 13.°, 14.°, 15.° e 16.° aplica‑se, com as necessárias adaptações, às zonas classificadas nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva ‘aves’».

157 Conforme dispõe o artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE, a directiva, embora vincule o Estado‑Membro quanto ao resultado a alcançar, deixa aos órgãos nacionais a competência quanto à forma e aos meios. Daqui se conclui que a Irlanda, como qualquer outro Estado‑Membro, beneficia da escolha da forma e dos meios de execução da directiva «aves» (v., neste sentido, acórdão de 20 de Novembro de 2003, Comissão/França, C‑296/01, Colect., p. I‑13909, n.° 55).

158 Porém, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a transposição de uma directiva para o direito interno deve garantir efectivamente a plena aplicação da directiva de forma suficientemente clara e precisa (v., neste sentido, acórdão de 30 de Maio de 1991, Comissão/Alemanha, C‑361/88, Colect., p. I‑2567, n.° 15).

159 O Tribunal decidiu também, como acaba de recordar no n.° 64 do presente acórdão, que a exactidão da transposição se reveste de importância especial no caso da directiva «aves», na medida em que a gestão do património comum está confiada, em relação ao seu território, aos Estados‑Membros respectivos.

160 Importa, pois, verificar se o artigo 34.° do regulamento «habitats» garante ou não garante, como sustenta a Comissão, a aplicação do artigo 13.° desse regulamento às zonas classificadas nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves».

161 Ora, a leitura da letra do referido artigo 34.° permite concluir que, por si só, essa disposição não exclui do âmbito de aplicação do regulamento «habitats» a aplicação do artigo 13.° desse regulamento às zonas classificadas nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves».

162 Consequentemente, não pode ser acolhido o argumento da Comissão de que, por falta de menção no regulamento «habitats» do objectivo distinto de dar também aplicação à directiva «aves» e face às limitações impostas pelo European Communities Act, o referido regulamento não pode constituir uma base jurídica que permita a adopção de planos de gestão da conservação das aves nas ZPE.

163 Pelo mesmo motivo, não se pode acolher o argumento da Comissão de que o regulamento «habitats» não permite a aplicação às ZPE das medidas de gestão previstas no artigo 6.°, n.° 1, da directiva «habitats», pois esse regulamento tem unicamente por objectivo declarado a execução da referida directiva. Com efeito, como observou a advogada‑geral no n.° 82 das suas conclusões, se medidas análogas às previstas no referido artigo 6.°, n.° 1, tiverem de ser aplicadas às ZPE, nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves», nada impede o legislador nacional de criar uma única disposição para transpor as regras das duas directivas.

164 Também não pode ser acolhido o argumento da Comissão relativo às limitações impostas pelo European Communities Act. Com efeito, a Irlanda sustenta na contestação, sem ser contraditada quanto a este ponto pela Comissão, que o regulamento «habitats» não é uma lei, mas está plenamente em vigor, na sua totalidade e sem margem para dúvidas, e produz todos os seus efeitos jurídicos, tanto mais que não foi impugnado com sucesso no órgão jurisdicional competente.

165 Por último, por motivo idêntico ao referido no n.° 161 do presente acórdão, há que rejeitar o argumento da Comissão de que não é automática a aplicação às ZPE do artigo 13.° do regulamento «habitats», que trata das medidas de conservação a tomar pelo Ministro no que respeita às zonas especiais de conservação, pois, segundo a fórmula do artigo 34.° desse regulamento, determinadas disposições do mesmo aplicam‑se «[s]e for caso disso» e «com as necessárias adaptações» às zonas classificadas nos termos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva «aves».

166 Além disso, segundo jurisprudência assente do Tribunal, o alcance das disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais deve ser apreciado tendo em conta a interpretação que delas fazem os órgãos jurisdicionais nacionais (acórdão de 29 de Maio de 1997, Comissão/Reino Unido, C‑300/95, Colect., p. I‑2649, n.° 37 e jurisprudência aí referida). Ora, no caso vertente, a Comissão não invocou, para fundamentar a acção, nenhuma decisão judicial nacional que tenha dado à disposição interna controvertida uma interpretação dissonante da directiva.

167 Nestes termos, verifica‑se que a Comissão, sobre a qual recai o ónus da prova no quadro de uma acção por incumprimento (acórdão Comissão/Grécia, já referido, n.° 35 e jurisprudência aí referida), não fez prova bastante de que, à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado complementar, notificado em 11 de Julho de 2003, o regulamento «habitats» tivesse a interpretação que a Comissão lhe dá.

168 Por conseguinte, há que rejeitar a segunda acusação.

Quanto à terceira acusação, relativa à não aplicação do artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva «aves» às zonas que deviam ter sido classificadas como ZPE

Argumentos das partes

169 A Comissão alega que a Irlanda não assegura, desde 1981, a aplicação do disposto no artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva «aves» aos sítios que deviam ter sido classificados como ZPE por força da referida directiva e não o foram. Considera que, face à designação amplamente insuficiente de ZPE pelas autoridades irlandesas, essa lacuna é susceptível de ter repercussões significativas na conservação das espécies de aves em causa.

170 Segundo afirma, não obstante a Irlanda possuir legislação sobre a protecção de habitats fora das ZPE, essa legislação não tem a especificidade ornitológica exigida pela disposição comunitária referida no número anterior. Concretamente, a disposição não impõe obrigações especiais relativamente aos habitats das espécies de aves selvagens que deviam beneficiar da protecção resultante das ZPE, em zonas que não fazem parte da rede de ZPE existente na Irlanda. A Comissão refere o exemplo específico das dificuldades com que se depara o tartaranhão‑azulado e acrescenta que, além disso, as zonas não classificadas como ZPE, mas que carecem dessa classificação, não beneficiam, na Irlanda, da protecção exigida pelo artigo 4.°, n.° 4, primeiro período, da directiva «aves», mesmo face aos actos das autoridades públicas.

171 A Irlanda responde, no essencial, que um importante trabalho de investigação sobre o tartaranhão‑azulado está prestes a ser concluído e que um projecto de orientações relativas ao desenvolvimento da energia eólica deverá ser finalizado brevemente.

Apreciação do Tribunal de Justiça

172 Sublinhe‑se que, como o Tribunal acaba de referir no n.° 84 do presente acórdão, os objectivos de protecção formulados pela directiva «aves», tal como são explicitados no seu nono considerando, não poderão ser alcançados se os Estados‑Membros só tiverem de respeitar as obrigações decorrentes do artigo 4.°, n.° 4, da referida directiva nos casos em que tenha sido previamente designada uma ZPE.

173 Com resulta também da jurisprudência do Tribunal, a letra do artigo 7.° da directiva «habitats» esclarece que o artigo 6.°, n.os 2 a 4, d