ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)

3 de dezembro de 2020 ( *1 )

«Reenvio prejudicial — Ambiente — Diretiva 2003/87/CE — Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — Artigo 3.o, alínea h) — Novos operadores — Artigo 10.o‑A — Regime transitório de atribuição de licenças a título gratuito — Decisão 2011/278/UE — Artigo 18.o, n.o 1, alínea c) — Nível de atividade relacionado com os combustíveis — Artigo 18.o, n.o 2, segundo parágrafo — Valor do fator de utilização da capacidade relevante»

No processo C‑320/19,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal Administrativo de Berlim, Alemanha), por Decisão de 1 de abril de 2019, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 19 de abril de 2019, no processo

Ingredion Germany GmbH

contra

Bundesrepublik Deutschland,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: E. Regan (relator), presidente de secção, M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos e I. Jarukaitis, juízes,

advogado‑geral: H. Saugmandsgaard Øe,

secretário: D. Dittert, chefe de unidade,

vistos os autos e após a audiência de 12 de março de 2020,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Ingredion Germany GmbH, por D. Lang e L. Borchardt, Rechtsanwälte,

– em representação da Bundesrepublik Deutschland, por J. Steegmann e H. Barth, na qualidade de agentes,

– em representação do Governo alemão, por D. Klebs, na qualidade de agente,

– em representação da Comissão Europeia, inicialmente por J.‑F. Brakeland e A. Becker, e em seguida por A. Becker e B. De Meester, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 18 de junho de 2020,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 18.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Decisão 2011/278/UE da Comissão, de 27 de abril de 2011, sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2011, L 130, p. 1).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Ingredion Germany GmbH à Bundesrepublik Deutschland (República Federal da Alemanha), representada pelo Umweltbundesamt (Instituto Federal do Meio Ambiente, Alemanha), a propósito da determinação do fator de utilização da capacidade relevante para efeitos da atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (a seguir «licenças de emissão») a título gratuito a favor de um novo operador que disponha de uma subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo a combustíveis.

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva 2003/87

3 A Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO 2003, L 275, p. 32), conforme alterada pela Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009 (JO 2009, L 140, p. 63) (a seguir «Diretiva 2003/87»), criou um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa ao nível da União Europeia. Este regime está em vigor desde 1 de janeiro de 2005 em todos os Estados do Espaço Económico Europeu (EEE). Nos termos do artigo 13.o, n.o 1, desta diretiva, o terceiro período de comércio de licenças de emissão estende‑se por 8 anos, de 2013 a 2020 (a seguir «terceiro período de comércio»).

4 Os considerandos 5 e 7 da Diretiva 2003/87 têm a seguinte redação: «(5) A Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros decidiram cumprir os seus compromissos de redução das emissões antropogénicas de gases com efeito de estufa abrangidas pelo Protocolo de Quioto, em conformidade com a Decisão 2002/358/CE [do Conselho, de 25 de abril de 2002, relativa à aprovação, em nome da Comunidade Europeia, do Protocolo de Quioto da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas e ao cumprimento conjunto dos respetivos compromissos (JO 2002, L 130, p. 1)]. A presente diretiva destina‑se a contribuir para o cumprimento mais eficaz dos compromissos da União Europeia e dos seus Estados‑Membros, através da implementação de um mercado europeu de licenças de emissão de gases com efeito de estufa que seja eficiente e apresente a menor redução possível do desenvolvimento económico e do emprego. […] (7) A fim de preservar a integridade do mercado interno e evitar distorções da concorrência, torna‑se necessário criar disposições comunitárias relativas à atribuição de licenças de emissão pelos Estados‑Membros.»

5 O artigo 3.o desta diretiva, sob a epígrafe «Definições», enuncia: «Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por: […] h) “Novo operador”, – qualquer instalação que desenvolva uma ou mais das atividades indicadas no anexo I e que tenha obtido um título de emissão de gases com efeito de estufa pela primeira vez após 30 de junho de 2011, – qualquer instalação que desenvolva uma atividade contemplada pela primeira vez no regime comunitário, nos termos dos n.os 1 ou 2 do artigo 24.o, ou – qualquer instalação que desenvolva uma ou mais das atividades indicadas no anexo I ou uma atividade contemplada no regime comunitário nos termos dos n.os 1 ou 2 do artigo 24.o, e que tenha sido objeto de extensão significativa após 30 de junho de 2011, apenas no que se refere a essa extensão; […]»

6 O artigo 10.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Leilão de licenças de emissão», prevê, no n.o 1: «A partir de 2013, os Estados‑Membros devem proceder à venda em leilão de todas as licenças de emissão que não sejam atribuídas a título gratuito nos termos dos artigos 10.o‑A e 10.o‑C. […]»

7 Nos termos do artigo 10.o‑A desta mesma diretiva, que tem por epígrafe «Regras comunitárias transitórias relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito»: «1. Até 31 de dezembro de 2010, a Comissão aprova medidas de execução a nível comunitário plenamente harmonizadas para a atribuição das licenças de emissão […] […] As medidas referidas no primeiro parágrafo devem, na medida do possível, estabelecer parâmetros de referência ex ante a nível comunitário que assegurem que a atribuição se processe de uma forma que incentive reduções das emissões de gases com efeito de estufa e técnicas energéticas eficientes, ao tomar em consideração as mais eficientes técnicas, substitutos, processos de produção alternativos, cogeração de alta eficiência, recuperação eficiente de energia a partir de gases residuais, utilização da biomassa e captura, transporte e armazenamento de CO2, sempre que existam as instalações necessárias, não podendo incentivar o aumento das emissões. Não podem ser atribuídas licenças de emissão a título gratuito para a produção de eletricidade, salvo nos casos abrangidos pelo artigo 10.o‑C e no caso da eletricidade produzida a partir de gases residuais. […] 2. Na definição dos princípios de fixação de parâmetros de referência ex ante nos vários setores ou subsetores, o ponto de partida é a média dos resultados de 10 % das instalações mais eficientes de um determinado setor ou subsetor na Comunidade durante o período de 2007‑2008. A Comissão deve consultar os interessados, incluindo os setores e subsetores visados. Os regulamentos aprovados nos termos dos artigos 14.o e 15.o devem prever normas harmonizadas sobre a vigilância, a comunicação de informações e a verificação das emissões de gases com efeito de estufa decorrentes da produção, tendo em vista a definição dos parâmetros de referência ex ante. […] 7. Cinco por cento da quantidade de licenças de emissão a nível comunitário determinada nos termos dos artigos 9.o e 9.o‑A ao longo do período de 2013 a 2020 devem ser reservados para novos operadores, representando o nível máximo que lhes pode ser atribuído de acordo com as regras aprovadas ao abrigo do n.o 1 do presente artigo. As licenças dessa reserva a nível comunitário que, durante o período de 2013 a 2020, não sejam atribuídas a novos operadores nem usadas nos termos dos n.os 8, 9 ou 10 do presente artigo devem ser leiloadas pelos Estados‑Membros, tendo em conta o nível a que as instalações dos Estados‑Membros beneficiaram da referida reserva, nos termos do n.o 2 do artigo 10.o e, no que diz respeito ao procedimento e calendário, do n.o 4 do artigo 10.o e das disposições de execução aplicáveis. […] Até 31 de dezembro de 2010, a Comissão aprova normas harmonizadas de aplicação da definição de “novo operador”, em especial no que diz respeito à definição de “extensões significativas”. […] 11. Sem prejuízo do disposto no artigo 10.o‑B, a quantidade de licenças de emissão atribuídas a título gratuito ao abrigo dos n.os 4 a 7 do presente artigo em 2013 deve ser de 80 % da quantidade determinada de acordo com as medidas referidas no n.o 1. Posteriormente, a atribuição a título gratuito deve diminuir anualmente em quantidades iguais até atingir 30 % de atribuições a título gratuito em 2020, com vista a alcançar a eliminação total destas em 2027. […]»

Diretiva 2009/29

8 A Diretiva 2009/29 dispõe, nos seus considerandos 8, 15 e 23: «(8) Embora a experiência adquirida no primeiro período de comércio de licenças de emissão demonstre o potencial do regime comunitário e a finalização dos planos nacionais de atribuição para o segundo período de comércio de licenças de emissão permita obter reduções significativas das emissões até 2012, uma análise realizada em 2007 confirmou que é imperativo um regime de comércio de licenças de emissão mais harmonizado, a fim de explorar melhor os benefícios do comércio de licenças de emissão, com vista a evitar distorções no mercado interno e facilitar a ligação dos regimes de comércio de licenças de emissão. Além disso, deverá assegurar‑se maior previsibilidade e o âmbito do regime deverá ser alargado a novos setores e gases, a fim de reforçar o preço sinal do carbono necessário para desencadear os investimentos necessários e proporcionar novas oportunidades de atenuação das emissões, que levarão à redução dos custos gerais de atenuação e a uma maior eficiência do sistema. […] (15) O esforço adicional a realizar pela economia da Comunidade exige, nomeadamente, que o regime comunitário revisto funcione com o maior grau de eficiência económica possível e com base em condições de atribuição plenamente harmonizadas na Comunidade. A venda em leilão deverá, por conseguinte, constituir o princípio básico de atribuição, visto ser a forma mais simples e geralmente considerada como o sistema economicamente mais eficiente. Tal deverá igualmente eliminar os lucros aleatórios e colocar os novos operadores e as economias com uma velocidade de crescimento acima da média ao mesmo nível competitivo que as instalações existentes. […] (23) Deverá prever‑se a atribuição transitória de licenças de emissão a título gratuito a instalações mediante regras harmonizadas a nível da Comunidade (“parâmetros de referência ex ante”), a fim de reduzir ao mínimo as distorções da concorrência na Comunidade. […]»

Decisão 2011/278

9 Os considerandos 12, 16, 35 e 36 da Decisão 2011/278 têm a seguinte redação: «(12) Nos casos em que não foi possível calcular o parâmetro de referência de um produto, mas são produzidos gases com efeito de estufa elegíveis para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito, essas licenças devem ser atribuídas com base em abordagens de recurso genéricas. Foram formuladas três abordagens de recurso hierarquizadas para maximizar a redução das emissões de gases com efeito de estufa e a economia de energia, pelo menos em parte dos processos de produção em causa. O parâmetro de referência relativo ao calor aplica‑se aos processos de consumo de calor em que é utilizado um vetor térmico mensurável. O parâmetro de referência relativo ao combustível aplica‑se quando é consumido calor não mensurável. Os valores dos parâmetros de referência relativos ao calor e ao combustível foram calculados com base nos princípios de transparência e simplicidade, utilizando a eficiência de referência de um combustível amplamente disponível e que possa ser considerado como o segundo melhor em termos de eficiência quanto à emissão de gases com efeito de estufa, tendo em conta as técnicas energéticas eficientes. No caso das emissões resultantes de processos, as licenças de emissão devem ser atribuídas com base nas emissões históricas. A fim de assegurar que a atribuição de licenças de emissão a título gratuito relativamente a essas emissões incentiva suficientemente a redução das emissões de gases com efeito de estufa e evitar diferenças de tratamento entre as emissões resultantes de processos atribuídas com base nas emissões históricas e as que se inserem nos limites do sistema de um produto abrangido por um parâmetro de referência, o nível histórico de atividade de cada instalação deve ser multiplicado por um fator igual a 0,9700 para determinar o número de licenças de emissão a conceder gratuitamente. […] (16) A quantidade de licenças a atribuir gratuitamente às instalações existentes deve ser baseada nos dados de produção históricos. A fim de garantir que o período de referência é, tanto quanto possível, representativo dos ciclos industriais, abrange um período relevante em que há dados de boa qualidade disponíveis e reduz o impacto de circunstâncias especiais, como o encerramento temporário das instalações, os níveis históricos de atividade basearam‑se na produção mediana no período de 1 de janeiro de 2005 a 31 de dezembro de 2008, ou, caso seja mais elevada, na produção mediana no período de 1 de janeiro de 2009 a 31 de dezembro de 2010. É também conveniente ter em conta alterações significativas da capacidade que tenham ocorrido no período relevante. No caso dos novos operadores, a determinação dos níveis de atividade deve basear‑se na utilização da capacidade normal determinada com base em informações específicas do setor ou na utilização da capacidade específica de cada instalação. […] (35) Os investimentos em extensões significativas da capacidade que deem acesso à reserva para novos operadores prevista no artigo 10.o‑A, n.o 7, da Diretiva [2003/87] devem ser inequívocos e ter uma certa dimensão para evitar o esgotamento precoce da reserva de licenças de emissão criada para os novos operadores, distorções da concorrência e encargos administrativos indevidos, bem como para assegurar a igualdade de tratamento das instalações em todos os Estados‑Membros. Por conseguinte, é conveniente definir o limiar para uma modificação significativa da capacidade em 10 % da capacidade instalada da instalação e exigir que a modificação da capacidade instalada desencadeie um nível de atividade significativamente maior ou menor da instalação em causa. Contudo, as extensões ou reduções incrementais da capacidade devem ser tidas em conta ao avaliar se esse limiar é atingido. (36) Atendendo ao número limitado de licenças de emissão que consta da reserva para novos operadores, é adequado avaliar, quando da atribuição de uma quantidade considerável dessas licenças de emissão a novos operadores, se é garantido um acesso justo e equitativo às licenças que restam nessa reserva. À luz dos resultados dessa avaliação, pode ser prevista a possibilidade de um sistema de fila de espera. A conceção e a definição dos critérios de elegibilidade de um tal sistema devem ter em conta as diferentes práticas dos Estados‑Membros em termos de licenciamento, devem evitar qualquer utilização abusiva e não oferecer incentivos à reserva de licenças de emissão durante um período de tempo injustificado.»

10 O artigo 3.o desta decisão, sob a epígrafe «Definições», enuncia: «Para efeitos da presente decisão, entende‑se por: a) “Instalação existente”, uma instalação que desenvolva uma ou mais atividades enumeradas no anexo I da Diretiva [2003/87] ou uma atividade incluída no regime da União pela primeira vez, nos termos do artigo 24.o da dita diretiva e que: i) tenha obtido uma licença de emissão de gases com efeito de estufa antes de 30 de junho de 2011 ou, ii) esteja efetivamente em atividade, tenha obtido todas as licenças ambientais relevantes, incluindo a licença prevista na Diretiva 2008/1/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2008, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO 2008, L 24, p. 8)], quando aplicável, até 30 de junho de 2011 e cumprido até 30 de junho de 2011 todos os outros critérios definidos no ordenamento jurídico nacional do Estado‑Membro em causa, com base nos quais a instalação teria direito a receber a licença de emissão de gases com efeito de estufa. […] n) “Início do funcionamento normal”, o primeiro dia verificado e aprovado de um período contínuo de 90 dias, ou, caso o ciclo de produção habitual no setor em causa não preveja uma produção contínua, o primeiro dia de um período de 90 dias dividido em ciclos de produção específicos desse setor, durante os quais a instalação funciona a, pelo menos, 40 % da capacidade permitida pelo equipamento tomando em consideração, quando adequado, as condições de funcionamento específicas da instalação; […]»

11 O artigo 6.o da referida decisão, sob a epígrafe «Divisão em subinstalações», prevê: «1. Para efeitos da presente decisão, os Estados‑Membros devem dividir cada instalação elegível para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito ao abrigo do artigo 10.o‑A da Diretiva [2003/87] em uma ou mais das seguintes subinstalações, consoante o necessário: a) Uma subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo a produtos; b) Uma subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo ao calor; c) Uma subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo a combustíveis; d) Uma subinstalação com emissões de processo. […]»

12 O capítulo II desta mesma decisão, que tem por epígrafe «Instalações existentes», contém os artigos 5.o a 14.o

13 O artigo 7.o da Decisão 2011/278, sob a epígrafe «Recolha de dados de base», dispõe, no n.o 3: «Os Estados‑Membros devem exigir ao operador que apresente a capacidade inicial instalada de cada subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo a produtos, determinado do seguinte modo: a) Em princípio, a capacidade inicial instalada deve ser a média dos [dois] maiores volumes de produção mensais no período de 1 de janeiro de 2005 a 31 dezembro 2008, pressupondo que a subinstalação tenha funcionado com essa carga durante 720 horas por mês em 12 meses por ano; b) Caso não seja possível determinar a capacidade inicial instalada nos termos da alínea a), proceder‑se‑á a uma verificação experimental da capacidade da subinstalação, sob a supervisão de um verificador, a fim de garantir que os parâmetros utilizados são típicos do setor em causa e que os resultados da verificação experimental são representativos.»

14 Nos termos do artigo 9.o desta decisão, sob a epígrafe «Nível histórico de atividade»: «1. Relativamente às instalações existentes, os Estados‑Membros devem determinar os níveis históricos de atividade de cada instalação, para o período de referência de 1 de janeiro de 2005 a 31 de dezembro de 2008, ou, caso sejam mais elevados, para o período de referência de 1 de janeiro de 2009 a 31 de dezembro de 2010, com base nos dados recolhidos nos termos do artigo 7.o 2. O nível histórico de atividade relacionada com o produto, relativamente a cada produto para o qual foi determinado um parâmetro de referência mencionado no anexo I, deve referir‑se à mediana da produção histórica anual desse produto na instalação em causa, durante o período de referência. 3. O nível histórico de atividade relacionada com o calor deve referir‑se à mediana da importação histórica anual a partir de uma instalação abrangida pelo regime da União ou à produção, ou a ambas durante o período de referência, de calor mensurável consumido nos limites da instalação para a produção de produtos, para a produção de energia mecânica com exceção da utilizada para a produção de eletricidade, para o aquecimento ou arrefecimento com exceção do consumo para a produção de eletricidade ou exportado para instalações ou outra entidade não abrangidas pela regime da União com exceção da exportação para a produção de eletricidade, expresso em terajoules por ano. 4. O nível histórico de atividade relacionado com os combustíveis deve referir‑se à mediana do consumo histórico anual de combustíveis utilizados na produção do calor não mensurável consumido na produção de produtos, na produção de energia mecânica com exceção da utilizada para a produção de eletricidade e no aquecimento ou arrefecimento com exceção do consumo para a produção de eletricidade, incluindo as queimas de segurança em tocha, durante o período de referência, expresso em terajoules por ano. […] 6. Para efeitos da determinação das medianas mencionadas nos n.os 1 a 5 apenas deverão ser tidos em conta os anos civis durante os quais a instalação tenha funcionado durante pelo menos um dia. Se a instalação tiver funcionado durante menos de dois anos civis nos períodos de referência relevantes, os níveis históricos de atividade serão calculados com base na capacidade inicial instalada de cada subinstalação, determinada de acordo com a metodologia definida no artigo 7.o, n.o 3, multiplicada pelo fator de utilização da capacidade relevante, de acordo com o estabelecido no artigo 18.o, n.o 2.»

15 O artigo 10.o da referida decisão, que tem por epígrafe «Atribuição a nível de cada instalação», tem a seguinte redação: «1. Com base nos dados recolhidos nos termos do artigo 7.o, os Estados‑Membros devem calcular, em cada ano, o número de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a partir de 2013 a cada instalação existente no seu território em conformidade com os n.os 2 a 8. 2. Para efetuar esse cálculo, os Estados‑Membros devem determinar primeiramente o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito em relação a cada subinstalação separadamente, da seguinte forma: a) Para cada subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo a produtos, o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito em relação a um dado ano corresponderá ao valor desse parâmetro de referência mencionado no anexo I, multiplicado pelo nível histórico de atividade relativo ao produto em causa; b) Para: i) a subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo ao calor, o número anual preliminar das licenças de emissão atribuídas a título gratuito em relação a um dado ano corresponderá ao valor do parâmetro de referência relativo ao calor mensurável mencionado no anexo I, multiplicado pelo nível histórico de atividade respeitante ao consumo de calor mensurável, ii) a subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo a combustíveis, o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito em relação a um dado ano corresponderá ao valor do parâmetro de referência mencionado no anexo I, multiplicado pelo nível histórico de atividade respeitante ao combustível consumido, iii) a subinstalação com emissões de processo, o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito em relação a um dado ano corresponderá ao nível histórico de atividade relacionada com o processo, multiplicado por 0,9700. […]»

16 O capítulo IV da Decisão 2011/278, sob a epígrafe «Novos operadores e encerramento de instalações», contém os artigos 17.o a 24.o

17 O artigo 17.o desta decisão, sob a epígrafe «Pedido de atribuição de licenças de emissão a título gratuito», enuncia: «1. A pedido de um novo operador, os Estados‑Membros devem determinar, com base nas presentes regras, a quantidade de licenças a atribuir a título gratuito quando a instalação em causa iniciar a sua atividade normal e quando tiver sido determinada a sua capacidade inicial instalada. 2. Os Estados‑Membros só aceitarão os pedidos que sejam apresentados à autoridade competente no prazo de um ano após o início do funcionamento normal da instalação ou subinstalação em causa. 3. Os Estados‑Membros devem dividir a instalação em causa em subinstalações, de acordo com o estabelecido no artigo 6.o da presente decisão, e exigir ao operador que apresente à autoridade competente, juntamente com o pedido mencionado no n.o 1, todas as informações e dados relevantes sobre cada parâmetro enumerado no anexo V em relação a cada subinstalação, separadamente. Se necessário, os Estados‑Membros podem exigir ao operador que apresente dados mais desagregados. 4. Para as instalações referidas no artigo 3.o, alínea h), da Diretiva [2003/87], com exceção das instalações que tenham sido objeto de extensão significativa após 30 de junho de 2011, os Estados‑Membros exigirão ao operador que determine a capacidade inicial instalada de cada subinstalação em conformidade com a metodologia estabelecida no artigo 7.o, n.o 3, utilizando o período contínuo de 90 dias com base no qual o início do funcionamento normal é determinado como referência. Os Estados‑Membros aprovarão esta capacidade inicial instalada de cada subinstalação antes de proceder ao cálculo da atribuição a efetuar à instalação. […]»

18 O artigo 18.o da referida decisão, sob a epígrafe «Níveis de atividade», prevê: «1. Em relação às instalações mencionadas no artigo 3.o, alínea h), da Diretiva [2003/87], com exceção das instalações que foram objeto de uma extensão significativa após 30 de junho de 2011, os Estados‑Membros devem determinar os níveis de atividade de cada instalação da seguinte forma: a) O nível de atividade relacionada com o produto será, para cada produto relativamente ao qual foi determinado um parâmetro de referência mencionado no anexo I, a respetiva capacidade inicial instalada para a produção desse produto da instalação em causa, multiplicada pelo fator de utilização da capacidade padrão; b) O nível de atividade relacionado com o calor deve referir‑se à capacidade inicial instalada para a importação a partir de instalações abrangidas pelo regime da União ou à produção, ou ambas, de calor mensurável consumido nos limites da instalação para a produção de produtos, para a produção de energia mecânica com exceção da utilizada para a produção de eletricidade, para o aquecimento ou arrefecimento com exceção do consumo para a produção de eletricidade ou exportado para uma instalação ou outra entidade não abrangida pela regime da União com exceção da exportação para a produção de eletricidade, multiplicado pelo fator de utilização da capacidade relevante; c) O nível de atividade relacionado com os combustíveis deve referir‑se à capacidade inicial instalada para o consumo de combustíveis utilizados na produção do calor não mensurável consumido na produção de produtos ou na produção de energia mecânica com exceção da utilizada para a produção de eletricidade e para o aquecimento ou arrefecimento com exceção do consumo para a produção de eletricidade, incluindo as queimas de segurança em tocha, da instalação em causa, multiplicado pelo fator de utilização da capacidade relevante; d) O nível de atividade relacionada com os processos deve ser a capacidade inicial instalada de produção de emissões de processo da unidade de processamento, multiplicada pelo fator de utilização da capacidade relevante. 2. O fator de utilização da capacidade padrão mencionado no n.o 1, alínea a), será determinado e publicado pela Comissão, com base na recolha de dados realizada pelos Estados‑Membros em conformidade com o artigo 7.o da presente decisão. Para cada parâmetro de referência relativo a produtos estabelecido no anexo I, será o percentil 80 dos fatores de utilização da capacidade média anual de todas as instalações que produzem o produto em causa. O fator de utilização da capacidade média anual de cada instalação que produz o produto em causa corresponderá à produção anual média no período de 2005 a 2008, dividida pela capacidade inicial instalada. O fator de utilização da capacidade relevante referido no n.o 1, alíneas b) a d), será determinado pelos Estados‑Membros com base em informações devidamente fundamentadas e verificadas independentemente sobre o funcionamento normal previsto da instalação, a manutenção, o ciclo de produção normal, técnicas energéticas eficientes e utilização típica da capacidade no setor em causa em comparação com informações específicas de um dado setor. […]»

19 Nos termos do artigo 19.o desta mesma decisão, sob a epígrafe «Atribuição de licenças de emissão a novos operadores»: «1. Para efeitos da atribuição de licenças de emissão a novos operadores, com exceção das atribuições às instalações mencionadas no terceiro travessão do artigo 3.o, alínea h), da Diretiva [2003/87], os Estados‑Membros devem calcular o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito, a partir do início do funcionamento normal da instalação, em relação a cada subinstalação separadamente, da seguinte forma: a) Para cada subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo a produtos, o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito em relação a um dado ano corresponderá ao valor do parâmetro de referência do produto em causa, multiplicado pelo nível de atividade com este relacionado; b) Para cada subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo ao calor, o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito corresponderá ao valor do parâmetro de referência, mencionado no anexo I, relativo a esse calor mensurável, multiplicado pelo nível de atividade com este relacionado; c) Para cada subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo a combustíveis, o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito corresponderá ao valor do parâmetro de referência, mencionado no anexo I, relativo ao combustível em causa, multiplicado pelo nível de atividade com este relacionado; d) Para cada subinstalação com emissões de processo, o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito em relação a um dado ano corresponderá ao nível de atividade relacionado com o processo em causa, multiplicado por 0,9700. O artigo 10.o, n.os 4 a 6 e 8, e os artigos 11.o, 12.o, 13.o e 14.o da presente decisão são aplicáveis, mutatis mutandis, ao cálculo do número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito. […] 4. Os Estados‑Membros devem notificar sem demora a Comissão da quantidade total anual preliminar das licenças de emissão atribuídas a título gratuito. As licenças de emissão da reserva para novos operadores, criada nos termos do artigo 10.o‑A, n.o 7, da Diretiva 2003/87/CE, devem ser atribuídas com base no sistema “primeiro a chegar, primeiro a ser servido” relativamente à receção dessa notificação. A Comissão pode rejeitar a quantidade total anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito à instalação em causa. Se a Comissão não rejeitar essa quantidade total anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito, o Estado‑Membro em causa deve proceder à determinação da quantidade final anual de licenças de emissão atribuídas a título gratuito. […]»

Decisão 2013/447/UE

20 A Decisão 2013/447/UE da Comissão, de 5 de setembro de 2013, sobre o fator de utilização da capacidade normal, nos termos do artigo 18.o, n.o 2, da Decisão 2011/278/UE (JO 2013, L 240, p. 23), enumera, no seu anexo, os fatores de utilização da capacidade normal aplicáveis durante o terceiro período de comércio para efeitos da determinação do nível de atividade dos novos operadores abrangidos por um parâmetro de referência relativo a produtos.

Direito alemão

21 O § 9, ponto 1, da Treibhausgas‑Emissionshandelsgesetz (Lei sobre o Comércio de Licenças de Emissão de Gases com Efeito de Estufa), de 21 de julho de 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1475; a seguir «TEHG»), tem a seguinte redação: «Os operadores de instalações têm direito à atribuição de licenças de emissão a título gratuito em conformidade com os princípios estabelecidos nos artigos 10.o‑A, n.os 1 a 5, n.o 7 e n.os 11 a 20, da Diretiva [2003/87], na versão em vigor e com os princípios estabelecidos na Decisão [2011/278].»

22 O § 34, n.o 1, da TEHG, na versão de 18 de janeiro de 2019 (BGBl. 2019 I, p. 37), enuncia: «Os §§ 1 a 36 na versão aplicável até 24 de janeiro de 2019, inclusive, continuam a aplicar‑se [durante o terceiro período de comércio] às emissões de gases com efeito de estufa provenientes das atividades enumeradas no anexo 1. […]»

23 O § 2 da Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas‑Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Regulamento Relativo à Atribuição de Licenças de Emissão de Gases com Efeito de Estufa no Período de Comércio de 2013 a 2020), de 26 de setembro de 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1921; a seguir «ZuV 2020»), sob a epígrafe «Definições», prevê: «Para efeitos do presente regulamento são aplicáveis, além das definições constantes do § 3 da [TEHG], as seguintes definições: […] 2. Início do funcionamento regular O primeiro dia de um período contínuo de 90 dias ou, quando o ciclo de produção usual no setor em causa não proporcione uma produção contínua, o primeiro dia de um período de 90 dias dividido em ciclos de produção específicos desse setor, durante o qual a instalação trabalha em média com pelo menos 40 % da capacidade de produção para que foi concebida, tomando em consideração, quando adequado, as condições de exploração específicas da instalação; […] 10. Novas instalações Todos os novos operadores referidos no artigo 3.o, alínea h), primeiro travessão, da Diretiva [2003/87]; […] 27. Elemento de atribuição com valor de emissão de combustível Combinação dos fluxos de entrada, dos fluxos de saída e das emissões correspondentes, não abrangidos por um elemento de atribuição nos termos dos pontos 28 ou 30, para os casos de produção de calor não mensurável resultante da combustão de combustíveis, quando o calor não mensurável: a) seja utilizado para o fabrico de produtos, para a produção de energia mecânica, para aquecimento ou arrefecimento; ou b) seja produzido por meio de fachos de segurança, sempre que a combustão associada de combustíveis piloto e de quantidades muito variáveis de gases de processo ou de gases residuais seja legalmente autorizada exclusivamente para a descarga da instalação em caso de perturbações operacionais ou de outras condições excecionais de funcionamento; com exclusão do calor não mensurável consumido ou exportado para a produção de eletricidade; […]»

24 Nos termos do § 16 da ZuV 2020, que tem por epígrafe «Pedido de atribuição de licenças a título gratuito»: «(1) Os pedidos de atribuição de licenças a título gratuito a novos operadores devem ser apresentados no prazo de um ano a contar do início do funcionamento normal da instalação e, no caso de extensões significativas da capacidade, no prazo de um ano a contar do início do funcionamento alterado. […] (4) Em derrogação ao § 4, a capacidade inicial instalada das novas instalações deve corresponder, em relação a cada elemento de atribuição, à média dos dois maiores volumes de produção mensais no período contínuo de 90 dias, com base no qual é determinado o início do funcionamento normal, projetada para um ano civil. […]»

25 O § 17 desta ZuV 2020, sob a epígrafe «Níveis de atividade dos novos operadores», dispõe: «(1) No que respeita aos elementos de atribuição das novas instalações a determinar nos termos do § 3, os níveis de atividade relevantes para a atribuição de licenças são determinados do seguinte modo: […] 3. O nível de atividade relativo aos combustíveis de um elemento de atribuição com valor de emissão de combustível corresponde à capacidade inicial instalada do elemento de atribuição em causa multiplicada pelo fator de utilização da capacidade relevante […] (2) O fator de utilização da capacidade relevante a que se refere o n.o 1, pontos 2 a 4, deve ser determinado com base nas informações prestadas pelo requerente, relativas: 1. ao funcionamento efetivo do elemento de atribuição até à apresentação do pedido e ao funcionamento planeado da instalação ou do elemento de atribuição, seus períodos de manutenção e ciclos de produção planeados; 2. à utilização de técnicas energéticas eficientes e eficazes do ponto de vista dos gases com efeito de estufa que possam afetar o fator de utilização da capacidade relevante da instalação; 3. à utilização típica da capacidade nos setores em causa. […]»

26 O § 18 desta mesma ZuV 2020, que tem por epígrafe «Atribuição aos novos operadores», tem a seguinte redação: «(1) No que respeita à atribuição de licenças às novas instalações, a autoridade competente deve calcular o número anual preliminar de licenças a atribuir a título gratuito, no início do funcionamento normal da instalação, para os anos restantes do período de comércio de 2013 a 2020, separadamente para cada elemento de atribuição, nos termos seguintes: […] 3. em relação a cada elemento de atribuição com valor de emissão de combustível, o número anual preliminar de licenças a atribuir a título gratuito deve corresponder à multiplicação do valor de emissão de combustível pelo nível de atividade relacionado com os combustíveis; […]»

Litígio no processo principal e questão prejudicial

27 A Ingredion Germany explora em Hamburgo (Alemanha) uma instalação destinada à produção de produtos amiláceos. Essa instalação dispõe, como subinstalações, de um novo aparelho de aquecimento do ar e de um novo gerador de vapor. Essa instalação utiliza vapor e gás natural para gerar calor utilizado a fim de produzir amido.

28 Em 8 de agosto de 2014, no âmbito do terceiro período de comércio, a Ingredion Germany pediu à Deutsche Emissionshandelsstelle (Serviço de Comércio de Licenças de Emissão alemão, a seguir «DEHSt») a atribuição de licenças de emissão a título gratuito para a nova instalação, constituída, por um lado, por uma atribuição em função do valor de emissão de calor e, por outro, por uma atribuição em função do valor de emissão de combustível.

29 No que a esta última respeita, a DEHSt começou por se basear, em conformidade com os dados fornecidos pela Ingredion Germany, num fator de utilização da capacidade relevante de 109 %. Com efeito, a capacidade inicial instalada foi determinada com base nas quantidades produzidas nos 90 dias após o início do funcionamento regular, numa altura em que a instalação ainda não tinha atingido a capacidade de produção prevista. Por esta razão, a utilização efetiva da capacidade no período de referência compreendido entre 15 de agosto de 2013 e 20 de junho de 2014 era superior a 100 % da capacidade inicial instalada.

30 Por Decisão de 1 de setembro de 2015, a DEHSt atribuiu à Ingredion Germany 124908 licenças de emissão a título gratuito para o terceiro período de comércio. De acordo com a fundamentação dessa decisão, a DEHSt notificou, num primeiro momento, à Comissão a quantidade atribuída, aplicando um fator de utilização da capacidade de 109 %. Ora, na sua Decisão de 24 de março de 2015 [C(2015) 1733 final], a Comissão tinha rejeitado um fator de utilização da capacidade relevante de 100 % ou superior relativamente a três outras instalações alemãs. Por conseguinte, a DEHSt passou a basear‑se num fator de utilização da capacidade de 99,9 %.

31 A oposição deduzida pela Ingredion Germany na DEHSt, em 30 de setembro de 2015, contra a Decisão de 1 de setembro de 2015 desta última foi indeferida por Decisão de 7 de julho de 2017.

32 Com o seu recurso, interposto em 9 de agosto de 2017 no Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal Administrativo de Berlim, Alemanha), a Ingredion Germany manteve o seu pedido de atribuição de licenças de emissão a título gratuito aos novos operadores.

33 O órgão jurisdicional de reenvio refere que a resolução do litígio que lhe foi submetido depende da questão de saber se, ao abrigo do artigo 18.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Decisão 2011/278, o fator de utilização da capacidade relevante está limitado a um valor inferior a 100 % para efeitos da referida atribuição.

34 A este respeito, aquele órgão jurisdicional considera que a redação da disposição não menciona uma eventual limitação do valor do fator de utilização da capacidade relevante. No caso em apreço, um fator mais elevado de utilização da capacidade relevante decorre de informações fundamentadas e verificadas independentemente, respeitantes não só ao funcionamento normal previsto, mas também efetivo, da instalação até à data da apresentação de tal pedido. Contrariamente às instalações existentes, a determinação da capacidade inicial instalada dos novos operadores baseia‑se, em conformidade com o artigo 17.o, n.o 4, da Decisão 2011/278, num período de 90 dias após o início do funcionamento normal e não num período de quatro anos, previsto, em princípio, no artigo 7.o, n.o 3, alínea a), desta decisão, pelo que é possível que, mais frequentemente, o funcionamento normal previsto não tenha ainda sido atingido no decurso desse período de 90 dias.

35 Todavia, o órgão jurisdicional de reenvio também observa que o artigo 18.o, n.o 2, segundo parágrafo, da referida decisão se refere à utilização típica da capacidade no setor em causa, que, regra geral, deve ser inferior a 100 %. Além disso, em conformidade com o artigo 18.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2011/278, é aplicado um fator de utilização da capacidade padrão aos novos operadores que disponham de subinstalações abrangidas por um parâmetro de referência relativo a produtos, fator esse que, conforme fixado na Decisão 2013/447, tem sempre um valor inferior a 100 %.

36 Nestas condições, o Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal Administrativo de Berlim, Alemanha) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial: «Deve o artigo 18.o, n.o 1, alínea c), e n.o 2, segundo parágrafo, da Decisão [2011/278], em conjugação com o artigo 3.o, alínea h), e com o artigo 10.o‑A da Diretiva [2003/87], ser interpretado no sentido de que, para os novos operadores de mercado, o fator de utilização da capacidade relevante para o nível de atividade relacionado com os combustíveis está limitado a um valor inferior a 100 %?»

Quanto à questão prejudicial

37 Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 18.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Decisão 2011/278 deve ser interpretado no sentido de que, para efeitos da atribuição de licenças de emissão a título gratuito aos novos operadores, o fator de utilização da capacidade relevante está limitado a um valor inferior a 100 %.

38 A este respeito, cabe recordar, a título preliminar, que a Diretiva 2003/87 tem por objeto a criação de um regime de comércio de licenças de emissão que visa reduzir as emissões dos gases com efeito de estufa na atmosfera para um nível que evite uma perturbação antrópica perigosa do clima e cujo objetivo último consiste na proteção do ambiente (Acórdão de 20 de junho de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, n.o 62 e jurisprudência referida).

39 Este regime assenta numa lógica económica, que incita quem nele participa a emitir uma quantidade de gases com efeito de estufa inferior às licenças de emissão que lhe tenham sido inicialmente atribuídas, a fim de ceder o excedente a outro participante que tenha produzido uma quantidade de emissões superior às licenças de emissão que lhe tenham sido atribuídas (Acórdão de 20 de junho de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, n.o 63 e jurisprudência referida).

40 Assim, a adoção da Diretiva 2003/87 visava reduzir, o mais tardar até 2020, as emissões globais de gases com efeito de estufa da União pelo menos 20 % relativamente aos seus níveis de 1990, em condições economicamente eficazes (v., neste sentido, Acórdão de 20 de junho de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, n.o 64 e jurisprudência referida).

41 Para o efeito, o artigo 10.o‑A desta diretiva prevê, em relação a instalações pertencentes a determinados setores de atividade, a atribuição de licenças de emissão a título gratuito, cuja quantidade, em conformidade com o n.o 11 desta disposição, é gradualmente reduzida durante o terceiro período de comércio, com vista a alcançar a eliminação total dessas licenças gratuitas até 2027 (v., neste sentido, Acórdão de 20 de junho de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, n.o 65 e jurisprudência referida).

42 Como resulta, nomeadamente, do artigo 10.o, n.o 1, da referida diretiva e do considerando 15 da Diretiva 2009/29, a atribuição de licenças de emissão, com vista à redução das emissões de gases com efeito de estufa, tende, portanto, progressivamente a basear‑se em exclusivo no princípio da venda em leilão, o qual, segundo o legislador da União, é geralmente considerado o regime mais eficaz do ponto de vista económico (Acórdão de 20 de junho de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, n.o 66).

43 Em conformidade com o artigo 10.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2003/87, a Comissão estabeleceu, através da Decisão 2011/278, as regras harmonizadas ao nível da União para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito. Resulta do n.o 2 deste artigo que a Comissão determina, neste âmbito, parâmetros de referência nos vários setores ou subsetores.

44 É neste contexto que o artigo 19.o, n.o 1, desta decisão prevê que, em relação aos novos operadores, conforme definidos no artigo 3.o, alínea h), da Diretiva 2003/87 e com exceção dos mencionados no terceiro travessão desta disposição, os Estados‑Membros devem calcular o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito multiplicando o valor desses parâmetros de referência pelo nível de atividade de cada subinstalação. Para o efeito, os Estados‑Membros devem distinguir, em conformidade com o artigo 6.o desta mesma decisão, as subinstalações em função das suas atividades, a fim de se poder determinar se há que aplicar um «parâmetro de referência relativo a produtos», um «parâmetro de referência relativo ao calor» ou um «parâmetro de referência relativo a combustíveis» ou ainda um fator específico para as «subinstalações com emissões de processo».

45 A este respeito, em conformidade com o artigo 18.o, n.o 1, alínea c), da Decisão 2011/278, o nível de atividade relacionado com os combustíveis, que é pertinente no âmbito do litígio em causa no processo principal, deve referir‑se, à semelhança do que está previsto para o calor e as emissões de processo, nos termos do n.o 1, alíneas b) e d), deste artigo, à capacidade inicial instalada da instalação em causa multiplicada pelo fator de utilização da capacidade relevante.

46 Por conseguinte, para apreciar em que medida podem ser atribuídas licenças de emissão a título gratuito aos novos operadores, há que examinar se esse fator de utilização da capacidade relevante está limitado a um valor inferior a 100 %.

47 A este respeito, importa observar que o artigo 18.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Decisão 2011/278 especifica as modalidades de determinação do referido fator e os elementos a ter em conta para esse efeito.

48 Esta disposição prevê que os Estados‑Membros determinam o fator de utilização da capacidade relevante com base em informações devidamente fundamentadas e verificadas independentemente e visa, a este título, o funcionamento normal previsto da instalação, a sua manutenção, o seu ciclo de produção normal, as técnicas energéticas eficientes e a utilização típica da capacidade no setor em causa em comparação com informações específicas de um dado setor. Todavia, impõe-se observar que a referida disposição não contém nenhuma precisão sobre o valor, enquanto tal, deste fator.

49 Daqui resulta que a redação do artigo 18.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Decisão 2011/278 não fornece nenhuma indicação determinante que permita decidir a questão da eventual limitação do referido fator a um valor inferior a 100 %.

50 Nestas condições, importa, segundo jurisprudência constante, tomar em consideração a economia geral da Diretiva 2003/87 e da Decisão 2011/278, bem como os objetivos por estas prosseguidos (Acórdão de 18 de janeiro de 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, n.o 35 e jurisprudência referida).

51 No que se refere, em primeiro lugar, à economia geral desta diretiva e desta decisão, as disposições relativas à atribuição de licenças de emissão a título gratuito a um novo operador, como a recorrente no processo principal, que dispõe de uma subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo a combustíveis, podem ser comparadas com as disposições aplicáveis às instalações existentes, por um lado, e com os novos operadores que disponham de subinstalações abrangidas por outro parâmetro de referência, por outro.

52 Antes de mais, no que respeita às instalações existentes, que estão definidas no artigo 3.o, alínea a), da referida decisão, importa observar que o considerando 16 desta mesma decisão enuncia que as licenças de emissão que lhes são atribuídas gratuitamente devem ser baseadas nos dados de produção históricos em função de um período de referência que seja, tanto quanto possível, representativo dos ciclos industriais, abranja um período relevante em que há dados de boa qualidade disponíveis e reduza o impacto de circunstâncias especiais, como o encerramento temporário das instalações.

53 A este respeito, importa observar que a capacidade inicial instalada das instalações existentes não é, em princípio, um dado tomado em consideração para efeitos do cálculo do número anual preliminar de licenças de emissão que lhes são atribuídas a título gratuito.

54 Com efeito, em conformidade com o artigo 10.o, n.os 1 e 2, da Decisão 2011/278, este cálculo efetua‑se através da multiplicação do parâmetro de referência aplicável à subinstalação em causa pelo seu nível histórico de atividade.

55 A este respeito, como previsto no artigo 9.o, n.o 1, desta decisão, os Estados‑Membros devem determinar os níveis históricos de atividade de cada instalação, para o período de referência de 1 de janeiro de 2005 a 31 de dezembro de 2008, ou, caso sejam mais elevados, para o período de referência de 1 de janeiro de 2009 a 31 de dezembro de 2010.

56 Os n.os 2 a 5 deste artigo precisam, por outro lado, que o nível histórico de atividade deve referir‑se à mediana de um fator específico de cada parâmetro de referência, o qual, no que toca aos combustíveis, consiste, em conformidade com o n.o 4 do referido artigo, no consumo histórico anual de combustíveis utilizados na produção do calor não mensurável consumido em certas atividades referidas nessa disposição no período de referência.

57 Assim, há que considerar que, atendendo ao regime que lhes é aplicável, a atribuição de licenças de emissão a título gratuito às instalações existentes baseia‑se em dados representativos do funcionamento efetivo destas instalações.

58 Em contrapartida, também resulta do considerando 16 da Decisão 2011/278 que este regime não é extensível aos novos operadores, relativamente aos quais está expressamente previsto que a atribuição de licenças de emissão a título gratuito está sujeita a um método de cálculo distinto.

59 A este título, como foi recordado nos n.os 44 e 45 do presente acórdão, esta atribuição aos novos operadores baseia‑se na capacidade inicial instalada das instalações em causa.

60 Em particular, importa observar que esta capacidade inicial instalada é, de acordo com o artigo 17.o, n.o 4, desta decisão, determinada em conformidade com a metodologia estabelecida no artigo 7.o, n.o 3, que prevê que, em princípio, a referida capacidade inicial deve ser a média dos dois maiores volumes de produção mensais num dado período, utilizando como referência o período contínuo de 90 dias com base no qual o início do funcionamento normal é determinado.

61 Por outro lado, o início do funcionamento normal é definido no artigo 3.o, alínea n), da referida decisão como o primeiro dia verificado e aprovado de um período contínuo de 90 dias, ou, caso o ciclo de produção habitual no setor em causa não preveja uma produção contínua, o primeiro dia de um período de 90 dias dividido em ciclos de produção específicos desse setor, durante os quais a instalação funciona a, pelo menos, 40 % da capacidade permitida pelo equipamento tomando em consideração, quando adequado, as condições de funcionamento específicas da instalação.

62 Como salientou o advogado‑geral no n.o 54 das suas conclusões, deduz‑se sem ambiguidade do curto período de referência e do baixo nível do limiar de capacidade retidos que se optou expressamente por não fazer depender a atribuição de licenças de emissão a título gratuito aos novos operadores de dados necessariamente representativos do funcionamento efetivo das instalações em causa.

63 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o princípio da igualdade de tratamento, enquanto princípio geral do direito da União, exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a menos que esse tratamento seja objetivamente justificado (Acórdão de 20 de junho de 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, n.o 90 e jurisprudência referida).

64 A este respeito, tendo em conta as situações que lhes são próprias, foram estabelecidos dois regimes distintos, por um lado, para efeitos da atribuição de licenças de emissão a título gratuito às instalações existentes e, por outro, aos novos operadores.

65 Daqui resulta que, como observou o advogado‑geral, no n.o 60 das suas conclusões, não se pode sustentar que o fator de utilização da capacidade relevante vise, eventualmente atingindo‑se um valor superior a 100 %, assegurar que, à semelhança das instalações existentes, a atribuição de licenças de emissão a título gratuito aos novos operadores se baseie em dados que refletem a utilização efetiva da capacidade da instalação em causa.

66 Em seguida, para efeitos da interpretação do artigo 18.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Decisão 2011/278 à luz da economia geral da Diretiva 2003/87 e desta decisão, há que apreciar a situação de um novo operador que disponha, como a Ingredion Germany, de uma subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo a combustíveis perante a situação em que se encontram os novos operadores que dispõem de subinstalações abrangidas por outros parâmetros de referência.

67 Como foi recordado no n.o 44 do presente acórdão, para calcular o número anual preliminar de licenças de emissão atribuídas a título gratuito aos novos operadores, importa determinar se as subinstalações em causa estão abrangidas por um parâmetro de referência relativo a produtos, por um parâmetro de referência relativo ao calor ou por um parâmetro de referência relativo a combustíveis ou, ainda, se se trata de subinstalações com emissões de processo.

68 A este respeito, o Tribunal de Justiça já salientou que as definições, constantes do artigo 3.o da Decisão 2011/278, das subinstalações abrangidas por um parâmetro de referência relativo a produtos, por um parâmetro de referência relativo ao calor, por um parâmetro de referência relativo a combustíveis e com emissões de processo são mutuamente exclusivas (Acórdão de 18 de janeiro de 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, n.o 29 e jurisprudência referida).

69 Como resulta do considerando 12 desta decisão, só nos casos em que não tenha sido possível calcular o parâmetro de referência de um produto, mas sejam produzidos gases com efeito de estufa elegíveis para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito, é que essas licenças devem ser atribuídas com base nas outras três abordagens ditas «de recurso», segundo a hierarquia assim determinada, para maximizar a redução das emissões de gases com efeito de estufa e a economia de energia para certas partes, pelo menos em parte dos processos de produção em causa (Acórdão de 18 de janeiro de 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, n.o 30 e jurisprudência referida).

70 No contexto da atribuição de licenças de emissão a título gratuito aos novos operadores, em especial no que respeita à determinação do nível de atividade das instalações em causa, há que distinguir entre as subinstalações abrangidas por um parâmetro de referência relativo a produtos, por um lado, e as instalações abrangidas por um parâmetro de referência relativo ao calor, por um parâmetro de referência relativo a combustíveis ou com emissões de processo, por outro.

71 Com efeito, ao passo que, no que a estas últimas respeita, como resulta do artigo 18.o, n.o 1, alíneas b) a d), da Decisão 2011/278, a determinação do nível de atividade depende do fator de utilização da capacidade relevante, tal não sucede com os novos operadores que dispõem de uma instalação abrangida por um parâmetro de referência relativo a produtos. No que se refere a estes últimos, o artigo 18.o, n.o 1, alínea a), desta decisão prevê que o nível de atividade relacionada com o produto é a respetiva capacidade inicial instalada para a produção desse produto da instalação em causa, multiplicada pelo fator de utilização da capacidade padrão.

72 Como resulta do artigo 18.o, n.o 2, primeiro parágrafo, da referida decisão, este fator de utilização da capacidade padrão é determinado e publicado pela Comissão. A este respeito, importa observar que, como fixado pela Decisão 2013/447 para o terceiro período de comércio, o valor do referido fator de utilização da capacidade padrão é inferior a 100 % por cada um dos parâmetros de referência relativos a produtos.

73 Daqui resulta que uma leitura do artigo 18.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Decisão 2011/278 à luz das disposições relativas à determinação do nível de atividade dos novos operadores que disponham de instalações abrangidas por um parâmetro de referência relativo a produtos se opõe a que se considere que o valor do fator de utilização da capacidade relevante possa ser superior ou igual a 100 %.

74 Com efeito, como salientou o advogado‑geral nos n.os 43 a 46 das suas conclusões, não se pode acolher uma interpretação desta disposição segundo a qual, quando a implementação de um parâmetro de referência relativo a produtos que, por princípio, está prevista nesta decisão, se tenha revelado impossível, a aplicação, enquanto abordagem de recurso, de um parâmetro de referência diferente é suscetível de conduzir, tratando‑se da atribuição de licenças de emissão a título gratuito, a um tratamento mais favorável dos novos operadores que exploram subinstalações abrangidas por um parâmetro de referência relativo ao calor, a combustíveis ou com emissões de processo, em detrimento dos novos operadores que exploram subinstalações abrangidas por um parâmetro de referência relativo a produtos.

75 Estas considerações são corroboradas pelos objetivos prosseguidos pelo legislador da União.

76 A este respeito, importa recordar que, embora o objetivo principal da Diretiva 2003/87 seja, como foi recordado no n.o 38 do presente acórdão, a redução substancial das emissões de gases com efeito de estufa, este objetivo deve ser alcançado no respeito por uma série de subobjetivos. Como expõem os considerandos 5 e 7 desta diretiva, esses subobjetivos são, nomeadamente, a preservação do desenvolvimento económico e do emprego, bem como a preservação da integridade do mercado interno e das condições de concorrência (Acórdão de 22 de junho de 2016, DK Recycling und Roheisen/Comissão, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, n.o 49 e jurisprudência referida).

77 Ora, a existência de uma desigualdade de tratamento não objetivamente justificada entre as categorias de novos operadores referidas no n.o 74 do presente acórdão é suscetível de causar entraves à realização dos referidos subobjetivos.

78 Atendendo a todas as considerações que precedem, importa responder à questão submetida que o artigo 18.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Decisão 2011/278 deve ser interpretado no sentido de que, para efeitos da atribuição de licenças de emissão a título gratuito aos novos operadores, o fator de utilização da capacidade relevante está limitado a um valor inferior a 100 %.

Quanto às despesas

79 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:

O artigo 18.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Decisão 2011/278/UE da Comissão, de 27 de abril de 2011, sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, deve ser interpretado no sentido de que, para efeitos da atribuição de licenças de emissão a título gratuito aos novos operadores, o fator de utilização da capacidade relevante está limitado a um valor inferior a 100 %.

Assinaturas

( *1 ) Língua do processo: alemão.