Edição provisória

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 3 de dezembro de 2020 ( )

Processo C‑559/19

Comissão Europeia

contra

Reino de Espanha

(Deterioração do espaço natural de Doñana)

«Ambiente – Diretiva 2000/60/CE – Quadro de ação da União no domínio da política da água – Diretiva 92/43/CEE – Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens – Deterioração das massas de águas subterrâneas no espaço natural de Doñana – Falta de caracterização mais aprofundada das massas ou grupos de massas de águas subterrâneas no espaço natural de Doñana que tenham sido considerados em situação de risco – Medidas básicas e suplementares adequadas do Plano de gestão da Região Hidrográfica do Guadalquivir – Deterioração de diversos habitats naturais»





Índice





I. Introdução

II. Quadro jurídico

A. DiretivaQuadro Água

B. Diretiva Habitats

III. Matéria de facto e procedimento précontencioso

IV. Pedidos

V. Apreciação jurídica

A. Quanto aos pedidos de Espanha

B. Proibição de deterioração do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats

1. Objeto e admissibilidade do fundamento da ação

2. Quanto ao critério do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats

3. Aplicação

a) Afetação dos habitats protegidos

b) Aplicação no tempo da proibição de deterioração

c) Falta de refutação por parte da Espanha

4. Conclusão intercalar

C. Obrigação de caracterização mais aprofundada das massas de águas subterrâneas nos termos do artigo 5.°, em conjugação com o ponto 2.2 do Anexo II, da DiretivaQuadro Água

1. Caracterização nos planos de gestão

2. Avaliação incorreta do risco no primeiro plano de gestão para 2009 – 2015

3. Segundo plano de gestão

a) Admissão da violação pela Espanha

b) Quanto à delimitação territorial das massas de águas subterrâneas

c) Quanto à quantidade de pontos de monitorização

d) Lacunas na estimativa da captação

4. Conclusão intercalar

D. Proibição de deterioração do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), i), da DiretivaQuadro Água

1. Objeto do fundamento da ação

2. Quanto à deterioração

a) Transição do bom estado para o mau estado

b) Deterioração do mau estado

i) Conceito de deterioração

ii) Alegações relativas ao equilíbrio da captação

iii) Alegações relativas às águas de superfície e aos ecossistemas terrestres

c) Quanto à justificação da deterioração

3. Conclusão intercalar

E. Programas de medidas nos termos do artigo 11.° da DiretivaQuadro Água

1. Medidas isoladas de transposição da obrigação de melhoria e da proibição de deterioração da DiretivaQuadro Água

a) Legalização

b) Distribuição dos recursos

c) Infiltração de águas de superfície para efeitos de irrigação

2. Prevenção da deterioração de uma zona protegida – Captação de água em Matalascañas

3. Conclusão intercalar

VI. Quanto às despesas

VII. Conclusão









I. Introdução

1. O espaço natural de Doñana situa‑se no sudoeste de Espanha, onde foram criadas importantes zonas protegidas nos termos da Diretiva Habitats ( ) e da Diretiva Aves ( ) e onde, no entanto, também se encontram as mais importantes áreas de cultivo de «frutos vermelhos» da Europa, em especial, morangos, para cuja irrigação são captadas quantidades significativas de águas subterrâneas e que se situam maioritariamente fora daquelas zonas protegidas. Esta captação ultrapassa, pelo menos em determinadas regiões, a recarga da água subterrânea, pelo que o nível das águas subterrâneas está a descer naquela região há muitos anos.

2. A Comissão considera que isso constitui uma violação das proibições de deterioração consagradas na Diretiva‑Quadro Água ( ) e na Diretiva Habitats e, por conseguinte, propõe a presente ação contra o Reino de Espanha.

3. No que diz respeito à Diretiva‑Quadro Água, está em causa a deterioração do estado quantitativo das águas subterrâneas em toda a região de Doñana. Mas em que sentido deve ser entendido o conceito de deterioração neste contexto? Deve entender‑se que abrange a redução das reservas de águas subterrâneas? Ou considera‑se a utilização inalterada das águas subterrâneas, eventualmente para a irrigação de superfícies agrícolas, apenas como uma continuação do estado existente, sem agravar a sua deterioração? É esta a questão central do presente processo.

4. Além disso, deve ser clarificado o sentido em que, nos termos da Diretiva‑Quadro Água, se deve avaliar o estado inicial das águas subterrâneas e que medidas deve um Estado‑Membro definir para melhorar a qualidade das águas subterrâneas que esteja em mau estado quantitativo.

5. Em contrapartida, a invocada infração da Diretiva Habitats não diz respeito às águas subterrâneas, que não são diretamente protegidas por esta diretiva, mas à alteração dos habitats protegidos nas denominadas zonas protegidas. É aqui especialmente controvertida a questão de saber se a descida do nível das águas subterrâneas leva a que estes habitats sequem.

II. Quadro jurídico

A. Diretiva‑Quadro Água

6. O artigo 1.° da Diretiva‑Quadro Água estabelece os objetivos da mesma:

«O objetivo da presente diretiva é estabelecer um enquadramento para a proteção das águas de superfície interiores, das águas de transição, das águas costeiras e das águas subterrâneas que:

a) Evite a continuação da degradação e proteja e melhore o estado dos ecossistemas aquáticos, e também dos ecossistemas terrestres e zonas húmidas diretamente dependentes dos ecossistemas aquáticos, no que respeita às suas necessidades em água;

[…]

contribuindo, dessa forma, para:

– o fornecimento em quantidade suficiente de água superficial e subterrânea de boa qualidade, conforme necessário para uma utilização sustentável, equilibrada e equitativa da água,

[...]»

7. O artigo 2.° da Diretiva‑Quadro Água contém, designadamente, as seguintes definições:

«[…]

11. “Aquífero”: uma ou mais camadas subterrâneas de rocha ou outros estratos geológicos suficientemente porosos e permeáveis para permitirem um fluxo significativo de águas subterrâneas ou a captação de quantidades significativas de águas subterrâneas.

12. “Massa de águas subterrâneas”: um meio de águas subterrâneas delimitado que faz parte de um ou mais aquíferos.

[…]

26. “Estado quantitativo”: uma expressão do grau em que uma massa de águas subterrâneas é afetada por captações diretas ou indiretas.

27. “Recursos disponíveis de águas subterrâneas”: a taxa média anual a longo prazo de recarga total da massa de águas subterrâneas, a que se subtrai o caudal anual a longo prazo necessário para alcançar os objetivos de qualidade ecológica das águas de superfície associadas especificados no artigo 4.°, para evitar uma degradação significativa do estado ecológico dessas águas e prejuízos importantes para os ecossistemas terrestres associados.

28. “Bom estado quantitativo”: o estado definido no quadro 2.1.2 do anexo V.

[…]»

8. O ponto 2.1.2. do Anexo V da Diretiva‑Quadro Água descreve o bom estado quantitativo das águas subterrâneas da seguinte forma:

«O nível da água na massa de águas subterrâneas é tal que os recursos hídricos subterrâneos disponíveis não são ultrapassados pela taxa média anual de captação a longo prazo.

Assim, os níveis freáticos não estão sujeitos a alterações antropogénicas que possam:

– impedir que sejam alcançados os objetivos ambientais especificados nos termos do artigo 4.° para as águas de superfície que lhe estão associadas,

– deteriorar significativamente o estado dessas águas,

– provocar danos significativos nos ecossistemas terrestres diretamente dependentes do aquífero.

Podem ocorrer temporariamente, ou continuamente em áreas limitadas, alterações na direção do escoamento subterrâneo em consequência de variações de nível, desde que essas alterações não provoquem intrusões de água salgada, ou outras, e não indicam uma tendência antropogenicamente induzida, constante e claramente identificada, suscetível de conduzir a tais intrusões.»

9. O artigo 4.°, n.° 1, alínea b), da Diretiva‑Quadro Água estabelece a proibição de deterioração e a obrigação de melhoria no que diz respeito às águas subterrâneas:

«i) Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias a fim de evitar ou limitar a descarga de poluentes nas águas subterrâneas e de evitar a deterioração do estado de todas as massas de água, sob reserva de aplicação dos n.os 6 e 7 e sem prejuízo do disposto no n.° 8 do presente artigo, sob condição de aplicação da alínea j) do n.° 3 do artigo 11.°;

ii) Os Estados‑Membros protegerão, melhorarão e reconstituirão todas as massas de água subterrâneas, garantirão o equilíbrio entre as captações e as recargas dessas águas, com o objetivo de alcançar um bom estado das águas subterrâneas, 15 anos, o mais tardar, a partir da entrada em vigor da presente diretiva, de acordo com o disposto no anexo V, sem prejuízo da aplicação das prorrogações determinadas nos termos do n.° 4 e da aplicação dos n.os 5, 6 e 7, bem como do n.° 8 do presente artigo e sob condição de aplicação da alínea j) do n.° 3 do artigo 11.°;

iii) […]»

10. O artigo 4.°, n.° 1, alínea c), da Diretiva‑Quadro Água engloba as zonas protegidas nos objetivos de qualidade da referida diretiva:

«Os Estados‑Membros darão cumprimento a quaisquer normas e objetivos o mais tardar 15 anos a contar da data de entrada em vigor da presente diretiva, exceto nos casos em que a legislação comunitária ao abrigo da qual tenha sido criada uma determinada zona protegida preveja outras condições.»

11. Nos termos do artigo 6.° e do anexo IV da Diretiva‑Quadro Água, esta disposição abrange, designadamente, as zonas de proteção ao abrigo da Diretiva Habitats e da Diretiva Aves.

12. O artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva‑Quadro Água permite a prorrogação da data limite com o objetivo de alcançar um bom estado das águas:

«Os prazos estabelecidos no n.° 1 podem ser prorrogados para efeitos de uma realização gradual dos objetivos para as massas de água, desde que não se verifique mais nenhuma deterioração no estado da massa de água afetada ou se verifiquem todas as seguintes condições:

[…]»

13. O artigo 4.°, n.° 7, da Diretiva‑Quadro Água permite, em determinadas condições, derrapagens relativamente aos objetivos ambientais, independentemente dos prazos da obrigação de melhoria.

14. O artigo 5.° da Diretiva‑Quadro Água regula a qualificação do estado das águas:

«1. Cada Estado‑Membro garantirá que, em relação a cada região hidrográfica ou a cada secção de uma região hidrográfica internacional que abranja o seu território, se realizarão, de acordo com as especificações técnicas definidas nos anexos II e III:

– uma análise das respetivas características,

– um estudo do impacto da atividade humana sobre o estado das águas de superfície e sobre as águas subterrâneas, e

‑ uma análise económica da utilização da água,

que deverão estar concluídos o mais tardar quatro anos a contar da data de entrada em vigor da presente diretiva.

2. As análises e estudos referidos no n.° 1 serão revistos e, se necessário, atualizados o mais tardar 13 anos a contar da data de entrada em vigor da presente diretiva e, posteriormente, de seis em seis anos.»

15. O ponto 2.1 do anexo II, da Diretiva‑Quadro Água regula a primeira caracterização das massas de águas subterrâneas que inclui, em particular, «o grau de risco de não se cumprirem os objetivos definidos no artigo 4.° para cada massa de águas subterrâneas». O ponto 2.2 prevê uma caracterização mais aprofundada em determinadas situações:

«Após esta primeira caracterização, os Estados‑Membros procederão a uma caracterização mais aprofundada das massas ou grupos de massas de águas subterrâneas que tenham sido consideradas em situação de risco, de forma a permitir uma avaliação mais precisa da importância desse risco e a identificação das medidas necessárias nos termos do artigo 11.° Assim, esta caracterização incluirá informações relevantes sobre o impacto das atividades humanas e também informações pertinentes sobre:

– […]

– o inventário dos sistemas de superfície associados, incluindo ecossistemas terrestres e massas de águas de superfície, com os quais a massa de águas subterrâneas está dinamicamente relacionada,

– estimativas das direções e caudais de transferência de águas entre a massa de águas subterrâneas e os sistemas de superfície associados,

– dados suficientes para calcular a taxa de recarga global média anual a longo prazo,

– [...]»

16. O artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro Água estabelece as medidas que os Estados‑Membros devem adotar para atingir os objetivos da diretiva;

«1. Cada Estado‑Membro assegurará, para cada região hidrográfica ou para a parte de qualquer região hidrográfica internacional que pertença ao seu território, o estabelecimento de um programa de medidas, tendo em conta os resultados das análises exigidas nos termos do artigo 5.°, com o objetivo da prossecução dos objetivos definidos no artigo 4.° […]

2. Cada programa de medidas inclui as medidas “básicas”especificadas no n.° 3 e, se necessário, medidas “suplementares”.

3. As “medidas básicas” são os requisitos mínimos a cumprir e consistirão no seguinte:

a) Medidas necessárias para a execução da legislação comunitária de proteção da água, incluindo as medidas exigidas ao abrigo da legislação prevista no artigo 10.° e na parte A do anexo VI;

[...]

c) Medidas destinadas a promover uma utilização eficaz e sustentável da água, a fim de evitar comprometer a realização dos objetivos especificados no artigo 4.°;

[...]

e) Controlo das captações de águas doces de superfície e subterrâneas, bem como do represamento de águas doces de superfície, incluindo um registo ou registos das captações de água e a exigência de autorização prévia para a captação e represamento. Esses controlos serão revistos periodicamente e atualizados, se necessário. Os Estados‑Membros podem isentar desses controlos as captações ou represamentos que não tenham um impacto significativo sobre o estado das águas;

[...]

4. As “medidas suplementares” são medidas concebidas e aplicadas, para além das medidas básicas, com a finalidade de alcançar os objetivos estabelecidos nos termos do artigo 4.° A parte B do anexo VI contém uma lista exemplificativa dessas medidas.

[…]»

B. Diretiva Habitats

17. O artigo 1.°, alínea e), da Diretiva Habitats define o bom estado de conservação dos habitats da seguinte forma:

«O “estado de conservação” de um habitat natural será considerado “favorável” sempre que:

– a sua área de repartição natural e as superfícies que dentro dela abrange forem estáveis ou estiverem em expansão e

– a estrutura e as funções específicas necessárias à sua manutenção a longo prazo existirem e forem suscetíveis de continuar a existir num futuro previsível e

– o estado de conservação das espécies típicas for favorável na aceção da alínea i).»

18. Os n.os 2, 3 e 4, do artigo 6.° da Diretiva Habitats constituem as disposições nucleares da proteção territorial:

«2. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.

3. Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.

4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projeto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adotadas.

[…]»

III. Matéria de facto e procedimento pré‑contencioso

19. O espaço natural de Doñana situa‑se no sudoeste da Península Ibérica, na Comunidade Autónoma espanhola da Andaluzia. Este espaço natural abrange, entre outros, o Parque Nacional de Doñana (criado em 1969) e o Parque Natural de Doñana (também designado por parque ambiental ou pré‑parque e parque natural, criado em 1989 e ampliado em 1997). Em 2006, a Comissão colocou três importantes zonas de proteção, nomeadamente, a ZECA/LIC ES0000024 Doñana ( ), a ZECA/LIC ES6150009 Doñana Norte e Oeste ( ) e a ZEC ES6150012 Dehesa de Estero e Montes de Moguer ( ), na primeira lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica mediterrânica ( ). A zona referida em primeiro lugar é desde 1987 zona de proteção especial de aves nos termos da Diretiva Aves ( ).

20. De acordo com os formulários de dados normalizados, estão representados nestas zonas o tipo de habitat prioritário 3170*, charcos temporários mediterrânicos, bem como os tipos de habitat 92A0, Florestas‑galerias com Salix alba e Populus alba e 92D0, Galerias e matos ribeirinhos meridionais (Nerio‑Tamaricetea e Securinegion tinctoriae). Em contrapartida, os tipos de habitat 91B0, Freixiais termófilos de Fraxinus angustifolia e 9330, Florestas de Quercus suber estão representados em apenas duas regiões, mas não existem na região ZEC ES6150012 «Dehesa del Estero y Montes de Moguer».

21. Estas regiões protegidas abrangem apenas partes do espaço natural de Doñana que é objeto do presente processo. Para que a Diretiva‑Quadro Água lhe fosse aplicável, este espaço natural encontrava‑se, no primeiro plano de gestão aprovado ao abrigo do artigo 13.°, o Plan Hidrológico del Guadalquivir 2009 – 2015 (Plano Hidrológico de Guadalquivir 2009 – 2015) ( ), quase na sua totalidade integrado numa única massa de águas subterrâneas, Almonte – Marismas ( ). Esta organização administrativa corresponde, no essencial, ao aquífero geológico com o mesmo nome, o qual, aliás, segundo afirma Espanha, ainda incorpora uma massa de águas subterrâneas vizinha. A massa de águas subterrâneas Almonte – Marismas não estava mencionada no artigo 41.° do referido plano como sendo uma das massas de águas subterrâneas cujo objetivo de bom estado quantitativo podia ser considerado em situação de risco. Pelo contrário, o objetivo de um bom estado só foi, em termos globais, previsto em 2015 ( ).

22. A massa de águas subterrâneas Almonte – Marismas foi dividida no segundo plano de gestão, o Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016 – 2021 (Plano Hidrológico de Guadalquivir 2016 – 2021) ( ). Três das cinco novas massas de águas subterrâneas, Almonte (ES050MSBT000055101), Marismas (ES050MSBT000055102) e La Rocina (ES050MSBT000055105), estão em mau estado quantitativo ( ). Todas as três apresentam um baixo nível freático ( ). Além disso, das duas últimas é captada mais água subterrânea do que a que é recarregada ( ).

23. Após várias denúncias e uma questão no Parlamento Europeu, a Comissão abriu um inquérito com base no qual notificou a Espanha, em 17 de outubro de 2014, nos termos do artigo 258.° TFUE, para apresentar as suas observações relativamente a eventuais violações da Diretiva‑Quadro Água e da Diretiva Habitats no que diz respeito às águas subterrâneas na região de Doñana. Em 29 de abril de 2016, após a receção da resposta espanhola, a Comissão dirigiu a este Estado‑Membro um parecer fundamentado e intimou‑o a responder às acusações até 29 de junho de 2016. Apesar da receção de mais uma resposta de Espanha, a Comissão acabou por interpor a presente ação em 22 de julho de 2019.

IV. Pedidos

24. A Comissão Europeia conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

declarar que, por não ter adotado as medidas necessárias para prevenir a deterioração do estado das massas de águas subterrâneas da região de Doñana, por não ter feito uma caracterização mais aprofundada das que apresentam um risco, por não ter determinado as medidas necessárias, e por não ter incluído no programa de medidas do Plano hidrológico para a região hidrográfica do Guadalquivir medidas básicas e suplementares adequadas, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem ao abrigo do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), em conjugação com o artigo 1.°, alínea a), e o ponto 2.1.2 do anexo V; do artigo 5.°, em conjugação com o ponto 2.2 do anexo II; e do artigo 11.°, n.os 1 e 3, alíneas a), c) e e), e n.° 4, da Diretiva‑Quadro Água;

declarar que, por não ter adotado as medidas adequadas para evitar a deterioração dos habitats naturais e dos habitats das espécies para os quais foram designados os espaços aqui considerados (ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte e Oeste e ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero e Montes de Moguer), o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem ao abrigo do artigo 6.°, n.° 2, em conjugação com o artigo 7.° da Diretiva Habitats;

‑ condenar o Reino de Espanha nas despesas do processo.

25. O Reino de Espanha, por seu turno, conclui a sua contestação alegando que o incumprimento da Diretiva‑Quadro Água e da Diretiva Habitats, invocado pela Comissão neste processo, não ficou de modo algum provado. Pelo contrário, a Espanha mencionou os esforços contínuos sob a forma de planos e de medidas de gestão que foram empreendidos nos últimos anos para reverter os efeitos negativos causados no espaço natural de Doñana pelas atividades promovidas décadas antes da publicação dos instrumentos legais da União.

26. Só na tréplica a Espanha conclui pedindo expressamente que o Tribunal de Justiça se digne,

Julgar a ação inadmissível ou, pelo menos, improcedente, bem como

condenar o órgão demandante nas despesas.

27. Os intervenientes apresentaram observações escritas e participaram na audiência realizada a 17 de setembro de 2020.

V. Apreciação jurídica

28. No entender da Comissão, a Espanha violou a proibição de deterioração consagrada na Diretiva‑Quadro Água, no que diz respeito às águas subterrâneas na região de Doñana e, desde modo, também a proibição de deterioração consagrada na Diretiva Habitats no que diz respeito a diversos habitats das zonas de proteção de Doñana. Além disso, a Comissão entende que a Espanha não cumpriu os seus deveres de investigação nos termos da Diretiva‑Quadro Água e também não adotou as medidas necessárias, nos termos da mesma diretiva, para alcançar um bom estado das águas subterrâneas.

29. Apesar de a Comissão, para este efeito, se concentrar em primeira linha na Diretiva‑Quadro Água, começarei por analisar a Diretiva Habitats (v. a este respeito, o ponto B), uma vez que neste domínio já existe jurisprudência assente relativa à proibição de deterioração. Esta jurisprudência, embora não possa ser diretamente transposta para a interpretação da proibição de deterioração da Diretiva‑Quadro Água (v. a este respeito, o ponto D), permite, no entanto, pelo menos, uma comparação. Contudo, antes de me debruçar sobre esta segunda proibição de deterioração, irei analisar o fundamento relativo às obrigações de avaliação por parte da Espanha no domínio do direito da água (v. a este respeito, o ponto C), uma vez que esta avaliação constitui o fundamento para a ulterior implementação da Diretiva‑Quadro Água, incluindo da proibição de deterioração. Por último, analisarei a impugnação das medidas previstas por Espanha para o espaço natural de Doñana (v. a este respeito, o ponto E). No entanto, importa antes de mais abordar a questão de saber se a Espanha apresentou sequer pedidos eficazes (v. a este respeito, o ponto A).

A. Quanto aos pedidos de Espanha

30. A Espanha não apresentou pedidos formais na contestação, apesar de este articulado, nos termos do artigo 124.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo, dever conter os pedidos do demandado. O facto de a Espanha ter apresentado pedidos formais na tréplica não impede a eventual violação do artigo 124.°, n.° 1, alínea c), uma vez que, nos termos do artigo 126.°, n.° 1, a tréplica pode apenas completar a contestação. Neste sentido, o artigo 127.°, n.° 1, só permite fundamentos novos no decurso da instância, se esses fundamentos tiverem origem em elementos de direito e de facto que só se tenham revelado durante o processo. Por maioria de razão, o mesmo deve ser válido para os pedidos.

31. No entanto, admite‑se que o Regulamento de Processo não preveja uma forma específica para os pedidos. Por conseguinte, os pedidos podem ser apresentados não só de forma expressa, mas também implícita. Por esse motivo, a conclusão que encerra a contestação também pode ser entendida como um pedido implícito. A Espanha, ao afirmar na contestação que as violações da Diretiva‑Quadro Água e da Diretiva Habitats, invocadas pela Comissão, não foram provadas, está implicitamente a pedir que a ação seja julgada improcedente.

32. Em contrapartida, não existe nenhum elemento que sustente o pedido apresentado na tréplica, relativo às despesas. Por conseguinte, é extemporâneo e, por esse motivo, inadmissível.

B. Proibição de deterioração do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats

33. No entender da Comissão, por não ter adotado as medidas adequadas para evitar a deterioração dos habitats naturais e dos habitats das espécies para os quais foram designados os espaços ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte e Oeste e ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero e Montes de Moguer, a Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem ao abrigo do artigo 6.°, n.° 2, em conjugação com o artigo 7.°, da Diretiva Habitats.

34. A este respeito, importa começar por precisar o objeto do fundamento da ação e, em seguida, os requisitos da prova da violação do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats, antes de as alegações das partes poderem ser apreciadas neste contexto.

1. Objeto e admissibilidade do fundamento da ação

35. Com este fundamento, a Comissão alega que determinados habitats das três zonas de proteção designadas ao abrigo da Diretiva Habitats se deterioraram devido à diminuição do nível das águas subterrâneas. A Comissão inscreveu estas zonas na lista dos sítios de importância comunitária, em 19 de julho de 2006 e, por conseguinte, nos termos do artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva Habitats, ficam sujeitos ao disposto no artigo 6.°, n.° 2, desta diretiva.

36. Uma destas zonas protegidas já tinha sido designada em 1987, nos termos da Diretiva Aves, e estava, nesta medida, sujeita inicialmente ao artigo 4.° desta diretiva e, desde 1994, nos termos do artigo 7.° da Diretiva Habitats, à proteção do artigo 6.°, n.° 2. Mas a Comissão não invoca nenhum prejuízo, direto ou indireto, causado a espécies de aves protegidas, pelo que esta proteção é irrelevante para efeitos do presente processo.

37. A Espanha considera que este fundamento da ação é inadmissível no que diz respeito à zona ES6150012 «Dehesa del Estero y Montes de Moguer», por o mesmo consubstanciar uma ampliação do objeto do processo. Alega que esta zona não se situa na área da antiga massa de águas subterrâneas Almonte‑Marismas, mas está incluída numa massa de águas subterrâneas vizinha. Contudo, a Comissão, no seu parecer fundamentado, restringiu o objeto do processo à primeira massa de águas subterrâneas.

38. Este argumento deve ser julgado improcedente. Com efeito, a Comissão incluiu esta zona desde o início, expressamente, na fase pré‑contenciosa ( ). Além disso, para se concluir pela violação da Diretiva Habitats, é irrelevante saber se uma massa de águas subterrâneas que foi definida no quadro da implementação da Diretiva‑Quadro Água deve ser integrada numa zona protegida. Por conseguinte, a zona protegida era e é objeto do processo.

39. Além disso, na tréplica, a Espanha alega que a massa de águas subterrâneas vizinha também faz parte da mesma formação geológica, o aquífero Almonte‑Marismas. Foi apenas gerida em separado da organização administrativa da massa de águas subterrâneas Almonte‑Marismas para efeitos da aplicação da Diretiva‑Quadro Água. Consequentemente, os equívocos a que esta classificação possa dar origem, no que diz respeito ao alcance deste fundamento da ação, foram causados pela própria Espanha. No entanto, na verdade, não existe nenhum elemento que aponte para equívocos por parte da Espanha.

2. Quanto ao critério do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats

40. A Comissão acusa a Espanha de, ao ter tolerado a captação das águas subterrâneas no espaço natural de Doñana, ter violado o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats. Segundo esta disposição, os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.

41. Para tanto, a Comissão, para provar a violação do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats, não necessita de fazer prova de um nexo de causalidade entre a atividade e a deterioração das zonas protegidas em causa.

42. Com efeito, na interpretação do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats, deve ser tido em conta que esta disposição deve assegurar o mesmo nível de proteção do artigo 6.°, n.° 3 ( ). Por conseguinte, o critério de avaliação das duas disposições deve ser o mesmo ( ).

43. Nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, um plano ou um projeto só é autorizado quando pode ser excluída qualquer dúvida científica razoável de que os objetivos de conservação específicos do sítio não são afetados ( ). Para que tal seja assegurado, deve, nos termos do artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, ser realizada, numa primeira fase, uma avaliação ex‑ante das incidências de um plano ou de um projeto num sítio protegido quando exista uma probabilidade de esse plano ou projeto o afetar de forma significativa ( ). No presente caso, a autorização só é possível se a avaliação for capaz de dissipar qualquer dúvida científica razoável de que o sítio em si mesmo não é prejudicado ( ).

44. Por conseguinte, na ausência de uma avaliação das incidências com aquele resultado, basta, para demonstrar a violação do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats, fazer a prova da probabilidade de que uma atividade cause tais perturbações ( ).

45. A prova simplificada de uma violação do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats tem como consequência que da declaração de uma violação não resulta necessariamente a incompatibilidade definitiva da atividade em causa com o artigo 6.° Pelo contrário, o Estado‑Membro pode, com uma avaliação adequada que respeite os requisitos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, afastar qualquer dúvida científica razoável de que a atividade prejudica zonas protegidas ( ). Em alternativa, pode justificar a atividade nos termos do artigo 6.°, n.° 4, da Diretiva Habitats.

46. Esta interpretação do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats justifica obrigações de avaliação em relação a atividades que, em última instância, talvez não prejudiquem as zonas protegidas. No entanto, esta é uma consequência necessária do nível de proteção que o artigo 6.°, n.os 2 e 3, garantem do mesmo modo. Com a aplicação do artigo 6.°, n.° 3, também é possível que a medida avaliada não prejudique, em última instância, os objetivos de conservação do sítio.

47. No entanto, este nível de proteção justifica‑se enquanto expressão do princípio da precaução, pois só assim é possível identificar e evitar os planos, projetos e outras atividades que prejudicam os sítios ( ).

3. Aplicação

48. Assim, o presente fundamento da ação é procedente se a Comissão provar a probabilidade de a captação de água prejudicar consideravelmente espécies ou habitats protegidos nas três zonas de proteção referidas.

49. Por conseguinte, debruçar‑me‑ei em seguida sobre a afetação de habitats protegidos [v., a este respeito, a)], a aplicação no tempo da proibição de deterioração a partir de 19 de julho de 2006 [v., a este respeito, b)] e a tentativa de Espanha de contrariar as alegações da Comissão [v. a este respeito, c)].

a) Afetação dos habitats protegidos

50. Uma vez que a Diretiva Habitats não protege as águas subterrâneas enquanto tais, a captação de águas subterrâneas não viola diretamente o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats.

51. Em contrapartida, a Comissão critica a Espanha pelo facto de a captação conduzir a uma diminuição do nível das águas subterrâneas que prejudica, em particular, o tipo prioritário de habitat natural 3170*, Charcos temporários mediterrânicos, mas também outros tipos de habitat relacionados com águas de superfície. Trata‑se dos tipos de habitats 92A0, Florestas‑galerias de Salix alba e Populus alba, 92D0, Galerias e matos ribeirinhos meridionais (Nerio‑Tamaricetea e Securinegion tinctoriae), bem como 91B0, Freixiais termófilos de Fraxinus angustifólia. A Comissão faz ainda referência ao tipo de habitat 9330, Florestas de Quercus suber. Com exceção dos dois últimos tipos de habitat, que não existem na zona ES6150012 «Dehesa del Estero y Montes de Moguer», estes tipos de habitat existem em todas as zonas controvertidas ( ).

52. A Espanha contrapõe que muitas das lagoas das dunas não correspondem ao tipo de habitat dos charcos temporários. Por esse motivo, está efetivamente excluída a deterioração deste tipo de habitat. No entanto, este argumento mais não é do que uma simples afirmação incompatível com os trabalhos científicos apresentados pela Comissão e as informações espanholas constantes das listas de dados padrão relativos às zonas protegidas, mas não se baseia em provas próprias. Assim, deve considerar‑se que este tipo de habitat existe.

53. Dois dos estudos apresentados pela Comissão ( ) e outros estudos por ela citados ( ) defendem a hipótese segundo a qual os charcos têm cada vez menos água, devido à diminuição do nível das águas subterrâneas causada pela captação excessiva, e dependem atualmente sobretudo da precipitação. Por esse motivo, os períodos de seca prejudicam‑nos cada vez mais. O mesmo é confirmado por um comunicado do Consejo Superior de Investigaciones Científicas (Conselho Superior de Investigações Científicas) espanhol ao Provedor de Justiça da Andaluzia ( ). Um estudo apresentado pela Espanha também conclui que possivelmente as perdas no caso de lagoas permanentes e de um charco temporário próximo da zona turística de Matalascañas se devem à captação de águas subterrâneas naquele lugar ( ).

54. Além disso, a Comissão considera que a captação de águas subterrâneas prejudicaria os denominados outros habitats nas zonas protegidas, dependentes das águas de superfície. Para tanto, a Comissão apoia‑se em diversos estudos que demonstram que estes habitats sofrem alterações prejudiciais devido à descida do nível das águas subterrâneas por excessiva captação de água, tais como a extinção da vegetação dependente da humidade ( ).

55. Por último, a Comissão faz referência a uma deterioração do tipo de habitat 9330, Florestas de Quercus suber ( ).

56. Deste modo, a Comissão apresentou elementos fundamentados em dados científicos de que a captação de águas subterrâneas diminuiu o nível das águas subterrâneas e que daqui resultou a probabilidade de prejuízo para a existência dos referidos tipos de habitat nas zonas protegidas.

57. A Espanha contrapõe que as águas subterrâneas têm pouca importância para a conservação, em especial, dos charcos temporários, uma vez que estes são sobretudo abastecidos pela água da chuva. Contudo, mesmo que este argumento estivesse correto, tal não significava que o nível das águas subterrâneas fosse irrelevante. O seu papel é da maior importância nos períodos de pouca chuva, porque nesses períodos a água só é recarregada a partir das águas subterrâneas.

58. Desta forma, a Espanha não logrou infirmar o argumento da Comissão no que diz respeito à probabilidade de a captação de águas subterrâneas praticada no espaço natural de Doñana prejudicar os referidos habitats protegidos nas zonas protegidas.

b) Aplicação no tempo da proibição de deterioração

59. Contudo, a Espanha também contrapõe à Comissão que os problemas com as águas subterrâneas no espaço natural de Doñana têm origem num período anterior à entrada em vigor do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats.

60. Este argumento suscita grandes dúvidas: a proibição de deterioração do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats só pode abranger as deteriorações ocorridas depois da entrada em vigor desta disposição, ou seja, no presente processo, depois de 19 de julho de 2006. Por outro lado, a questão de saber se os habitats nas zonas de proteção foram destruídos ou se a sua integridade foi afetada, é, à partida, irrelevante, em especial, no que diz respeito à diminuição do nível das águas subterrâneas em virtude da captação das águas subterrâneas antes da entrada em vigor da proibição de deterioração que, neste caso, as partes concordam que ocorreu.

61. A proibição de deterioração também não obriga automaticamente à redução ou à suspensão de uma captação de águas subterrâneas anteriormente praticada. É certo que o nível de águas subterrâneas aumentaria com essa medida e a situação ficaria, assim, melhor. No entanto, a proibição de deterioração não é uma obrigação de melhoria. Ou seja, não obriga a melhorar o estado dos habitats protegidos.

62. Em face do exposto, o argumento da Comissão deve ser rejeitado na medida em que exige medidas de reposição ou de melhoria de habitats que, tal como a Espanha afirma repetidamente, se deterioraram muito antes da entrada em vigor do artigo 6.°, n.° 2.

63. Contudo, se se entender que uma atividade permanente como a captação de águas subterrâneas contribui para a deterioração acrescida dos tipos de habitats ou espécies existentes, o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats é aplicável. Embora a zona de proteção já estivesse de certa forma deteriorada por essa atividade, esta deterioração anterior restringe‑se aos prejuízos ocorridos antes da criação da zona de proteção. Por seu turno, os novos prejuízos ocorridos nas zonas de proteção violam a proibição de deterioração.

64. As considerações relativas à segurança jurídica e à confiança na continuação de uma determinada atividade em nada alteram o acima exposto. Poderão eventualmente justificar a derrogação ao artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats ( ), nos termos do artigo 6.°, n.° 4, mas não alteram a interpretação do conceito de deterioração ( ).

65. A maioria dos estudos apresentados ou citados pela Comissão ou dizem respeito ao período anterior a 19 de julho de 2006, ou seja, anterior à entrada em vigor do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats, ou não contêm indicações precisas sobre a data em que ocorreram as respetivas deteriorações. Não demonstram, pois, que as deteriorações por eles identificadas devem ser consideradas uma violação daquela disposição.

66. Contudo, um relatório de 2016, segundo o qual a captação de águas subterrâneas durante mais de duas décadas levou à diminuição progressiva das águas subterrâneas, contém efetivamente elementos que sustentam a existência de deteriorações desde 19 de julho de 2006 ( ). No mesmo sentido se entende o comunicado ao Provedor de Justiça da Andaluzia segundo o qual o aquífero de Doñana e a sua envolvente revelaram uma tendência negativa entre 1994 e 2015 com uma redução significativa de 1,13 % por ano que está muito acima do que pode ser imputável a alterações registadas na precipitação na região ( ). O artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats era aplicável às três zonas de proteção, pelo menos, durante os últimos nove anos.

67. Além disso, o plano de gestão da zona de proteção de Doñana Norte e Oeste elaborado pelas autoridades espanholas, que a Comissão analisa na réplica, descreve o estado de conservação dos habitats ribeirinhos como «desfavorável‑mau» ( ). Segundo a definição de um estado de conservação favorável estabelecida no artigo 1.°, alínea e), da Diretiva Habitats, tal significa que as superfícies que abrangem estes habitats estão a reduzir‑se e que os mesmos não são suscetíveis de continuar a existir num futuro previsível. Assim, as próprias autoridades espanholas consideram que o estado de conservação destes habitats se vai continuar a deteriorar devido à evolução das águas subterrâneas.

68. Desta forma, a Comissão demonstrou de forma convincente a probabilidade de a captação de águas subterrâneas que atualmente é praticada no espaço natural de Doñana estar, desde 19 de julho de 2006, na origem de deteriorações nos habitats protegidos nas três zonas de proteção.

c) Falta de refutação por parte da Espanha

69. Em princípio, cabe agora a Espanha refutar os indícios que podem constituir a base para essa probabilidade. Para este efeito, uma vez que o artigo 6.°, n.os 2 e 3, da Diretiva Habitats asseguram o mesmo nível de proteção, deve aplicar‑se o critério da avaliação das incidências, nos termos do artigo 6.°, n.° 3 ( ). Segundo o mesmo, uma atividade só pode ser autorizada na condição de as autoridades competentes terem a certeza de que o plano ou o projeto não terão efeitos prejudiciais duradouros para a integridade do sítio. É o que acontece quando não subsiste nenhuma dúvida razoável do ponto de vista científico quanto à inexistência desses efeitos ( ).

70. Assim, a Espanha deve dissipar qualquer dúvida científica razoável quanto à inocuidade da prossecução da prática atual de captação de águas subterrâneas para os habitats protegidos nas zonas protegidas.

71. Para este efeito, a Espanha baseia‑se sobretudo em dois outros estudos tendo, no entanto, só um deles sido apresentado ao Tribunal de Justiça. Além disso, este estudo confirma, precisamente, que muitas águas de superfície estão ligadas a águas subterrâneas e são prejudicadas pela diminuição do nível freático ( ).

72. Infelizmente, a outra obra ( ) não foi apresentada, pois, segundo afirmou Espanha no procedimento pré‑contencioso, apenas prova, desde há muitos séculos, a evolução natural a longo prazo da seca e do desaparecimento de lagoas na região das dunas de Doñana. Contudo, essa evolução não impede que a captação de águas subterrâneas que continua a ser praticada cause uma deterioração acrescida aos referidos habitats.

73. Por conseguinte, a Espanha não refutou a argumentação da Comissão. Seria antes necessária uma avaliação científica abrangente que determinasse as áreas em que se encontram os tipos de habitats referidos pela Comissão, desde 19 de julho de 2006, nas três zonas de proteção e excluísse que, contrariamente aos indícios apontados pela Comissão, os mesmos eram prejudicados pelas captações de águas subterrâneas ( ).

74. Por último, a Espanha invoca os interesses socioeconómicos na continuação da captação das águas subterrâneas. Estes interesses podem, efetivamente, justificar a deterioração de zonas protegidas, à luz dos critérios do artigo 6.°, n.° 4, da Diretiva Habitats ( ). Contudo, esta justificação pressupõe a realização de uma avaliação prévia adequada dos efeitos da captação de águas subterrâneas sobre as zonas protegidas afetadas, bem como o preenchimento dos restantes requisitos desta disposição ( ). Atualmente falta desde logo a avaliação adequada, pelo que este argumento da Espanha também não pode ser acolhido. Além disso, nos termos do artigo 6.°, n.° 4, segundo parágrafo, da Diretiva Habitats, em caso de afetação da integridade do tipo de habitat prioritário 3170*, charcos temporários mediterrânicos, a Espanha deveria ainda ter pedido um parecer à Comissão.

4. Conclusão intercalar

75. Neste sentido, importa constatar que a Espanha violou o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats, uma vez que a Comissão provou a probabilidade de deterioração considerável de tipos de habitats protegidos nas zonas protegidas ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste e ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer, devido à captação de águas subterrâneas desde 19 de julho de 2006.

C. Obrigação de caracterização mais aprofundada das massas de águas subterrâneas nos termos do artigo 5.°, em conjugação com o ponto 2.2 do Anexo II, da Diretiva‑Quadro Água

76. Com o segundo fundamento da ação, a Comissão acusa a Espanha de não ter aplicado corretamente o artigo 5.°, n.° 1, em conjugação com o ponto 2.2 do Anexo II, da Diretiva‑Quadro Água, uma vez que não realizou uma caracterização mais aprofundada das massas de água subterrânea da região de Doñana que estejam em situação de risco de incumprimento dos objetivos de qualidade do artigo 4.° da mesma diretiva.

77. Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro Água, cada Estado‑Membro garantirá que em relação a cada região hidrográfica se realizará, em especial, um estudo do impacto da atividade humana sobre o estado das águas de superfície e sobre as águas subterrâneas, que se realizará de acordo com as especificações técnicas definidas nos anexos II e III e deverá estar concluído o mais tardar quatro anos a contar da data de entrada em vigor da presente diretiva, ou seja, em 22 de dezembro de 2004. O artigo 5.°, n.° 2, prevê que as análises e estudos referidos no n.° 1 serão revistos e, se necessário, atualizados o mais tardar 13 anos a contar da data de entrada em vigor da presente diretiva e, posteriormente, de seis em seis anos.

78. O ponto 2.1 do anexo II da Diretiva‑Quadro Água regula os detalhes desta primeira caracterização. O ponto 2.2 prevê que, após esta primeira caracterização, os Estados‑Membros procederão a uma caracterização mais aprofundada das massas de águas subterrâneas que tenham sido consideradas em situação de risco. Desta forma, deverão permitir uma avaliação mais precisa da importância desse risco e a identificação das medidas necessárias nos termos do artigo 11.°

1. Caracterização nos planos de gestão

79. A Comissão baseia este fundamento da ação, em primeiro lugar, no facto de a Espanha, no contexto do plano de gestão para 2009 – 2015, ter feito uma avaliação incorreta do risco de violação do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro Água, uma vez que, nesse documento, indicou o estado da massa de águas subterrâneas Almonte‑Marismas como sendo favorável. Estas falhas não foram corrigidas no plano para 2016 – 2021. A Comissão reconhece que a divisão em cinco massas de águas subterrâneas, das quais três apresentam um mau estado quantitativo, permite uma melhor avaliação da situação. Ainda assim, continuam a existir deficiências.

80. É surpreendente que a Comissão, com a sua crítica à caracterização das massas de águas subterrâneas, faça referência ao conteúdo dos planos de gestão. Com efeito, a caracterização e o plano de gestão constituem documentos diferentes que são regulados por disposições diferentes, designadamente, o artigo 5.° e o artigo 13.° da Diretiva‑Quadro Água e que estão sujeitos a requisitos diferentes. Em especial, a caracterização deve ter sido elaborada alguns anos antes do plano de gestão e serve, nesse caso, de base para o seu conteúdo. Neste sentido, o plano de gestão para 2009 – 2015 também remete para documentos anteriores nos quais se pode encontrar um primeiro diagnóstico do estado das águas ( ) e a Espanha faz referência, na réplica, a um primeiro relatório nos termos do artigo 5.° da Diretiva‑Quadro Água, que foi publicado em 2004 e 2005.

81. Contudo, a Espanha não afirma que a Comissão contestou os documentos errados, mas assinala que cumpriu o artigo 5.° da Diretiva‑Quadro Água nos dois planos de gestão criticados pela Comissão.

82. Esta abordagem dificilmente seria compatível com o artigo 5.° da Diretiva‑Quadro Água, uma vez que as caracterizações devem ser sempre realizadas alguns anos antes da publicação dos planos de gestão. No entanto, a Comissão, por seu turno, não alega o incumprimento deste prazo.

83. Em face do exposto, importa analisar cada uma das objeções da Comissão e eventualmente apreciar se os planos de gestão as refutam.

2. Avaliação incorreta do risco no primeiro plano de gestão para 2009 – 2015

84. A matéria de facto não controvertida revela que a Espanha, no quadro do plano de gestão para 2009 – 2015, fez uma apreciação incorreta do risco de incumprimento dos objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro Água.

85. Com efeito, três sub‑massas de águas subterrâneas apresentam, de acordo com o segundo plano de gestão, um mau estado quantitativo, apesar de a totalidade da massa de águas subterrâneas Almonte‑Marismas, de acordo com o primeiro plano de gestão, dever apresentar um estado favorável em 2015.

86. A Espanha também já estava ciente do risco desta conclusão, pois em 2004, o Plan de Ordenación del Territorio del ámbito de Doñana (Plano de Ordenação do Território para a região de Doñana) já recomendava que se concluísse pela captação excessiva de águas subterrâneas do aquífero. Na réplica, a Comissão apresenta a este respeito outros dois outros relatórios espanhóis de 2008 e 2009 ( ). A própria Espanha também afirma que o risco de incumprimento do objetivo já tinha sido aflorado no primeiro relatório de 2004 e 2005, exigido pelo artigo 5.° da Diretiva‑Quadro Água ( ). Por último, este risco também corresponde ao argumento que tem sido consistentemente apresentado por Espanha, de que o estado de conservação tem origem na captação de águas subterrâneas que há muito tempo é praticada na região de Doñana.

87. Espanha afirma que, aquando da elaboração do primeiro plano de gestão, por força de critérios gerais e por comparação com a situação noutras regiões de Espanha, se concluiu pela inexistência de risco. No entanto, à luz das afirmações anteriores, não contestadas, esta afirmação não é suficiente para demonstrar que a Espanha, no primeiro plano de gestão, podia, fundadamente, excluir o risco de incumprimento dos objetivos. Em especial, para tanto não basta a constatação de que a massa de águas subterrâneas apresenta, em termos globais, um estado de conservação quantitativo favorável. Pelo contrário, tal como a Comissão salienta, com razão, na réplica, a caracterização mais aprofundada é necessária desde o momento em que exista um risco de mau estado de conservação. Porém, esse risco já existia por força dos conhecimentos sobre os setores parciais da massa de águas subterrâneas que mais tarde vieram a ser certificados como apresentando um mau estado de conservação.

88. Em conclusão, ao não ter avaliado o grau de risco de incumprimento dos objetivos nos termos do ponto 2.1 do Anexo II da diretiva e ao não ter apresentado uma caracterização adicional das massas de água subterrânea, nos termos do ponto 2.2 do Anexo II, no quadro do primeiro plano de gestão, a Espanha violou o artigo 5.° da Diretiva‑Quadro Água.

3. Segundo plano de gestão

89. No entanto, no termo do prazo do parecer fundamentado, em 29 de junho de 2016, já se encontrava em vigor o plano de gestão para 2016 – 2021, de 8 de janeiro de 2016.

90. Nos termos do artigo 258.°, segundo parágrafo, TFUE, só pode ser proposta uma ação por incumprimento se o Estado‑Membro em causa não proceder em conformidade com o parecer fundamentado no prazo nele fixado pela Comissão ( ). A existência de um incumprimento também deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro, tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado ( ).

91. Excecionalmente, pode ser possível impugnar violações já terminadas que tenham um impacto profundo ( ). Porém, no presente caso, a violação do artigo 5.° da Diretiva‑Quadro Água só continua a produzir efeitos enquanto tal até a Espanha adotar as medidas necessárias.

92. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça só pode declarar a violação do artigo 5.° da Diretiva‑Quadro Água se o segundo plano de gestão também for incompatível com esta disposição.

93. Neste sentido, a Comissão alega que a Espanha reconheceu deficiências no segundo plano de gestão, a delimitação territorial das massas de águas subterrâneas é deficiente, faltam demasiados pontos de monitorização e a estimativa da captação de águas subterrâneas está incompleta. Contudo, só esta última constatação tem fundamento.

a) Admissão da violação pela Espanha

94. Na réplica, a Comissão defende que a Espanha admitiu a violação. Para tanto, refere‑se ao facto de a Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (Confederação Hidrográfica do Guadalquivir) ter dado início a um processo destinado a declarar que as três massas de águas subterrâneas controvertidas, que se encontravam em mau estado quantitativo, «estavam em risco de não conseguirem atingir um bom estado quantitativo». Não é, porém, evidente que esta declaração, prevista pelo direito nacional, corresponda à caracterização mais aprofundada nos termos do ponto 2.2 do Anexo II da Diretiva‑Quadro Água ou que essa caracterização não existisse sem a declaração.

b) Quanto à delimitação territorial das massas de águas subterrâneas

95. Em seguida, a Comissão começa por contestar a delimitação territorial das massas de águas subterrâneas. No entanto, a Comissão não alega em que medida entende que esta delimitação consubstancia uma violação da Diretiva‑Quadro Água ou por que motivo teria impedido a avaliação adequada do estado das águas subterrâneas. Por conseguinte, esta argumentação não é convincente.

c) Quanto à quantidade de pontos de monitorização

96. A Comissão defende ainda o entendimento de que a caracterização das massas de águas subterrâneas se baseia em informações científicas insuficientes, nomeadamente, numa quantidade demasiado baixa de pontos de monitorização.

97. Contudo, a Comissão não invoca os critérios do artigo 5.° e do Anexo II da Diretiva‑Quadro Água que as medidas de monitorização da Espanha não tenham respeitado. Não há qualquer menção às disposições especiais relativas à monitorização do estado das águas, consagradas no artigo 8.° e no ponto 2.2 do Anexo V.

98. Além disso, as provas da violação invocada também não são convincentes.

99. A Comissão baseia‑se em alegadas afirmações no segundo plano de gestão e num estudo relativo aos anos de 2012 – 2013, dos quais resulta, em especial, que, no caso das massas de águas subterrâneas La Rocina e Marismas de Doñana, não existe um único ponto de monitorização do nível freático e em todas as cinco massas de águas subterrâneas existem, no total, apenas cerca de 20 pontos de monitorização. Em 2015 só existiam quatro destes pontos de monitorização.

100. No entanto, a Comissão, contrariamente ao previsto no artigo 57.°, n.° 4, do Regulamento de Processo, não apresenta estes documentos nem especifica a parte destes documentos onde as referidas afirmações terão sido feitas. Além disso, remete em termos abstratos para um portal do Governo espanhol na internet que permite aceder a informações geográficas, sem alegar como são obtidas as informações controvertidas neste portal.

101. Em consequência, a Comissão não observou o requisito do ónus da prova que lhe incumbe no âmbito de uma ação ao abrigo do artigo 258.° TFUE ( ).

102. Aliás, esta alegação também contraria o estudo referido pela Comissão que foi apresentado pela Espanha com a sua contestação. Este estudo conclui que a totalidade da massa de águas subterrâneas Almonte‑Marismas, na altura existente, era monitorizada em 174 pontos de monitorização, consideravelmente mais pontos de monitorização do que noutras regiões de Espanha ( ).

103. Além disso, a Espanha contesta este argumento e afirma que em toda a região de Doñana foram inclusivamente utilizados 290 pontos de monitorização do nível freático, muito mais do que em toda a restante região hidrográfica do Guadalquivir. 170 destes pontos de monitorização apresentam, segundo a Espanha, séries cronológicas de dados desde 1994.

104. A Comissão não responde a esta afirmação.

105. Por conseguinte, as objeções da Comissão relativas aos pontos de monitorização devem ser rejeitadas na integralidade.

d) Lacunas na estimativa da captação

106. Por último, a Comissão alega que a identificação da captação de águas subterrâneas se baseia em estimativas de um estudo de 2008 que ignora a captação ilegal e a captação para consumo humano, em especial, para fins de turismo, na zona costeira.

107. A Espanha contrapõe sublinhando a qualidade deste estudo e alega na tréplica que o volume da captação para consumo humano, de 5 hm3/ano, é pequeno em comparação com a captação destinada a fins agrícolas, de 107 hm3/ano. No entanto, a Espanha não aborda as observações concretas da Comissão no que diz respeito à estimativa da captação ilegal, mas limita‑se, no contexto do terceiro fundamento da ação, a estimar perante o Tribunal de Justiça a medida das superfícies ilegalmente irrigadas (1100 hectares) e, com base nesta estimativa, o número de poços ilegais (500).

108. Este argumento da Espanha não é suficiente para impugnar a acusação da Comissão. A caracterização de uma massa de águas subterrâneas, a estimativa do risco de o seu estado quantitativo vir a ser mau e o desenvolvimento das medidas necessárias para atingir um bom estado pressupõe uma estimativa completa e correta da captação de águas subterrâneas. Por conseguinte, também deve ser tida em conta a captação para uso humano que, apesar de tudo, corresponde a 4 – 5 % da captação legal destinada a fins agrícolas. E, sobretudo, a captação ilegal deve, pelo menos, ser estimada e tida em devida consideração. Sem estes fatores, nem o estado da massa de águas subterrâneas pode ser corretamente avaliado nem é possível prever se as medidas destinadas a atingir um bom estado qualitativo das águas subterrâneas e, sobretudo, a combater a captação ilegal são suficientes.

4. Conclusão intercalar

109. Neste sentido, importa constatar que, ao não ter tido em consideração a captação de água para consumo humano nem a captação ilegal, para efeitos de estimativa da captação de águas subterrâneas, a Espanha violou o artigo 5.°, n.° 1, em conjugação com o ponto 2.2 do Anexo II, da Diretiva‑Quadro Água.

D. Proibição de deterioração do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), i), da Diretiva‑Quadro Água

110. Com o primeiro fundamento da ação, a Comissão acusa a Espanha de não ter adotado as medidas necessárias para evitar a deterioração do estado da massa de águas subterrâneas no espaço natural de Doñana.

1. Objeto do fundamento da ação

111. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), i), da Diretiva‑Quadro Água, os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias a fim de evitar a deterioração do estado de todas as massas de água (proibição de deterioração). Além disso, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), ii), da Diretiva‑Quadro Água, os Estados‑Membros protegerão, melhorarão e reconstituirão todas as massas de água subterrâneas, com o objetivo de alcançar um «bom estado», até final de 2015 (obrigação de melhoria).

112. O presente fundamento da ação diz apenas respeito à proibição de deterioração. Esta proibição tem efeitos vinculativos em cada etapa do procedimento descrito por esta diretiva ( ) e, contrariamente ao entendimento da Comissão, ainda não era aplicável decorrido o prazo de transposição da Diretiva‑Quadro Água, em 22 de dezembro de 2003, mas só passou a vincular os Estados‑Membros a partir de 22 de dezembro de 2009, na data em que, nos termos da diretiva, os Estados‑Membros deviam elaborar e aplicar os planos de gestão ( ).

113. Importa ainda esclarecer que a acusação da Comissão diz apenas respeito à deterioração do estado quantitativo das massas de água em causa, que a Comissão atribui à captação de águas subterrâneas. Embora, segundo os documentos apresentados, também existam problemas em relação ao estado químico das águas subterrâneas, em especial, devido à contaminação causada por nitratos, a Comissão não apresenta nenhuma alegação a esse respeito.

114. Por último, importa referir que as lacunas verificadas na caracterização do estado das águas subterrâneas no espaço natural de Doñana justificam dúvidas de que a Espanha tenha adotado as medidas necessárias para evitar a deterioração. Tanto a avaliação totalmente errada no primeiro plano de gestão como também a falta de consideração das captações ilegais de águas subterrâneas parecem ser relevantes nesta medida. Em especial, esta última falha impede ainda que o desenvolvimento do estado das águas subterrâneas seja apreciado globalmente. No entanto, a Comissão não estabelece esta relação no que diz respeito à acusação de deterioração, pelo que a mesma não constitui objeto do presente processo.

2. Quanto à deterioração

115. Para provar a deterioração, a Comissão invoca, por um lado, as alterações na avaliação do estado quantitativo das águas subterrâneas nos dois primeiros planos de gestão e, por outro, invoca argumentos relativos à captação de águas subterrâneas.

a) Transição do bom estado para o mau estado

116. A primeira linha argumentativa da Comissão vai no sentido de afirmar que a Espanha, com o plano de gestão para 2016 – 2021, admitiu uma deterioração quantitativa de três massas de águas subterrâneas relativamente ao plano para os anos anteriores de 2009 – 2015. Com efeito, o plano para o primeiro período relatava um bom estado quantitativo das águas subterrâneas na região de Doñana, mas o plano para o segundo período relatava um mau estado de três massas de águas subterrâneas afetadas nesta região.

117. Em relação a este argumento, há que reconhecer que a transição de um bom estado para um mau estado consubstancia uma deterioração.

118. No entanto, a presente evolução ainda não comprova a deterioração da massa de águas subterrâneas. Com efeito, a diferença na avaliação do estado quantitativo deve‑se ao facto de, no que respeita ao primeiro período, ter sido avaliada a totalidade da massa de águas subterrâneas Almonte‑Marismas, mas a mesma ter sido dividida em cinco sub‑massas de águas subterrâneas para o segundo período, três das quais estão em mau estado.

119. Não há indícios de que o estado destas massas de águas subterrâneas fosse mais favorável antes da divisão. Pelo contrário, as alegações de facto de ambos os intervenientes apontam para que este mau estado já existisse no primeiro período e anteriormente ao mesmo, mas apenas estivesse camuflado, ou seja, «diluído», pela junção, com duas outras massas de águas subterrâneas, numa única grande massa de águas subterrâneas ( ).

120. Assim, a Comissão, na réplica, alega que, antes da adoção do primeiro plano de gestão, já tinha sido ponderado classificar o estado da totalidade da massa de águas subterrâneas Almonte‑Marismas como mau. O mesmo é alegado pela Espanha, segundo a qual o estado destas massas de águas subterrâneas se deve a uma utilização dos solos que já ocorria antes da entrada em vigor da Diretiva‑Quadro Água.

121. Em face do exposto, este argumento da Comissão não comprova a deterioração da massa de águas subterrâneas.

b) Deterioração do mau estado

122. Em seguida, importa analisar se a Comissão demonstrou que o mau estado das três massas de águas subterrâneas se deteriorou mais ainda.

i) Conceito de deterioração

123. Para este efeito, importa esclarecer, em primeiro lugar, em que condições ocorre a deterioração do mau estado quantitativo de uma massa de águas subterrâneas, na aceção do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), i), da Diretiva‑Quadro Água.

124. Até à data, o Tribunal de Justiça só declarou que as massas de águas subterrâneas em mau estado também se podem continuar a deteriorar ( ) e que o limite a partir do qual se verifica a violação da obrigação de prevenir a deterioração do estado de uma massa de águas deve ser muito baixo ( ).

125. Além disso, importa recordar que esta proibição de deterioração tem um objetivo de proteção diferente da proibição de deterioração da Diretiva Habitats. O artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats protege determinados habitats e espécies. A proibição de deterioração controvertida do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), i), da Diretiva‑Quadro Água, por seu turno, protege o estado quantitativo de uma massa de águas subterrâneas. Por conseguinte, da violação já constatada do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats não decorre automaticamente a violação do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), i), da Diretiva‑Quadro Água.

126. Tal como a Comissão, poderia fazer‑se depender intuitivamente a deterioração do estado quantitativo de uma massa de águas subterrâneas da evolução da quantidade de água subterrânea, ou seja, do nível freático no solo. Deste modo, a sua diminuição, ou seja, a redução da quantidade de água subterrânea consubstanciaria uma deterioração do estado quantitativo. Entendida neste sentido, a proibição de deterioração proibiria a captação de águas subterrâneas em volume superior à recarga. É o que, segundo o plano de gestão para 2016 – 2021, sucede, pelo menos, em duas das massas de águas subterrâneas afetadas ( ).

127. No entanto, a cessação da captação excessiva de águas subterrâneas constitui desde logo o objetivo da obrigação de melhoria na aceção do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), ii), da Diretiva‑Quadro Água, cuja violação não é invocada pela Comissão. Com efeito, segundo a mesma disposição, deve ser garantido o equilíbrio entre as captações e as recargas dessas águas. Aliás, este equilíbrio corresponde à definição de bom estado quantitativo consagrada no ponto 2.1.2 primeiro período, do Anexo V, que deve ser reposto à luz da obrigação de melhoria.

128. Contudo, seria contraditório se o legislador, com a proibição de deterioração e a obrigação de melhoria, tivesse criado duas obrigações que proibissem a captação de águas subterrâneas em quantidade superior à recarga das águas subterrâneas.

129. Os prazos para a transposição destas duas obrigações ilustram esta contradição. Contrariamente à proibição de deterioração, que já devia ser tida em consideração desde o final de 2009, a obrigação de melhoria só devia ser cumprida em 2015. Além disso, o artigo 4.°, n.° 4, permite, em determinadas condições, a prorrogação deste prazo de transição até 2027 e a Espanha também aproveita esta prorrogação.

130. Consequentemente, no caso de um mau estado qualitativo das águas subterrâneas, a proibição de deterioração não pode exigir que a captação de águas subterrâneas seja reduzida de forma a alcançar um equilíbrio entre a captação de águas subterrâneas e a sua recarga, ou seja, que seja captada menos água do que é recarregada. Esta proibição só pode exigir que não seja captada ainda mais água do que até à data, para que as causas do mau estado não se deteriorem ainda mais.

131. Em contrapartida, a simples diminuição do nível freático, ou seja, a redução das reservas de água subterrânea, ainda não deve ser considerada uma deterioração. Com efeito, essa diminuição ou redução é a consequência necessária de uma captação superior à recarga.

132. Uma consideração crítica sobre como seria a melhoria de um estado que se mantenha mau confirma esta conclusão: essa melhoria não se pode restringir à situação em que a captação é reduzida ao volume da recarga de água subterrânea, pois nesse caso já se atingiria o bom estado quantitativo. Pelo contrário, qualquer redução na captação deve ser entendida como uma melhoria, mesmo que continue a ser captada mais água do que a sua recarga. Não obstante, neste caso, também é muito provável que o nível freático continuasse a diminuir. Além disso, a Espanha alega que houve tais melhorias com o encerramento de uma grande exploração agrícola.

133. Assim, tanto a definição de bom estado quantitativo como a relação entre a proibição de deterioração e a obrigação de melhoria levam à conclusão pouco intuitiva de que nem a diminuição do nível freático nem a captação excessiva de águas subterrâneas de uma massa de águas subterrâneas que não se encontre em bom estado quantitativo consubstancia, por si só, uma deterioração da massa de águas subterrâneas.

134. Pelo contrário, uma deterioração adicional do mau estado pressuporia o aumento do défice corrente, ou seja, uma utilização excessiva crescente.

135. O presente caso demonstra que este entendimento restritivo da proibição de deterioração se reconduz, com grande probabilidade, a considerações de ordem económica por parte do legislador. Com efeito, tal como a Espanha receia, a cessação imediata da captação excessiva em 2009 teria causado prejuízos consideráveis, em particular, para a agricultura. Em contrapartida, os prazos de transição permitem encontrar soluções que tenham em conta os interesses da agricultura, tais como a recarga de águas de superfície a partir de outras regiões ou medidas técnicas de poupança de água. Neste caso, a proibição de deterioração tem a função de evitar a expansão de práticas prejudicais como, por exemplo, a captação reforçada de águas subterrâneas para a irrigação de superfícies adicionais.

136. O complemento da definição de bom estado quantitativo, previsto no ponto 2.1.2, segundo período, do anexo V da Diretiva‑Quadro Água, em nada altera esta interpretação restritiva da proibição de deterioração. Nos termos desta disposição, os níveis freáticos não estão sujeitos a alterações antropogénicas, ou seja, causadas pelo ser humano, que possam (em especial):

– impedir que sejam alcançados os objetivos ambientais especificados nos termos do artigo 4.° para as águas de superfície que lhes estão associadas,

– deteriorar significativamente o estado dessas águas, ou

– provocar danos significativos nos ecossistemas terrestres diretamente dependentes do aquífero.

137. Além disso, uma parte da definição ainda refere alterações na direção do escoamento subterrâneo, mas estas alterações não estão em causa no presente caso.

138. As características referidas têm natureza qualitativa e, nesta medida, complementam a abordagem quantitativa nos termos do ponto 2.1.2, primeiro período, do Anexo V da Diretiva‑Quadro Água. Uma massa de águas subterrâneas que viole um destes critérios encontra‑se em mau estado, independentemente de considerações quantitativas.

139. No entanto, as deteriorações das águas de superfície e dos ecossistemas terrestres referidas nos segundo e terceiro travessões do ponto 2.1.2, segundo período, do Anexo V da Diretiva‑Quadro Água não podem ser equiparadas a uma deterioração do estado quantitativo da massa de águas subterrâneas em causa. Podem, por seu turno, violar outras proibições de deterioração previstas pelo direito da União, como por exemplo a proibição de deterioração das águas de superfície, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), i), da Diretiva‑Quadro Água, ou a proibição de deterioração das zonas protegidas nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats. No entanto, quando conjugadas com o estado das massas de águas subterrâneas, estas deteriorações mais não são do que um mero indício de que esta massa de águas subterrâneas se encontra em mau estado.

140. Além disso, em certos casos, esse indício pode comprovar que o estado quantitativo de uma massa de águas subterrâneas se está a deteriorar, ao passar de um bom estado para um mau estado. Também não é de excluir que, em determinados casos, possam revelar uma deterioração adicional da massa de águas subterrâneas que já se encontre em mau estado quantitativo. No entanto, para esse efeito, não bastam as simples deteriorações das águas de superfície e dos ecossistemas terrestres, pois estas são expectáveis devido à diminuição acrescida do nível freático. O mesmo se dirá tanto no caso de uma captação inalterada como, ainda, nos casos em que o nível freático baixa mais lentamente por a captação já estar a ser reduzida. Por outro lado, as deteriorações das águas de superfície e dos ecossistemas terrestres só indicam uma deterioração do estado quantitativo das águas subterrâneas quando avançam de forma tão acelerada que fazem prever o crescimento da captação excessiva de águas subterrâneas.

ii) Alegações relativas ao equilíbrio da captação

141. Quanto à captação excessiva de águas subterrâneas, existem elementos que apontam para uma utilização excessiva constante, mas não foi alegado que essa utilização excessiva esteja a aumentar. No entanto, só esse aumento poderia justificar a violação da proibição de deterioração ( ).

142. A Comissão faz referência a diversos documentos de organismos espanhóis, tais como o relatório da Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (Confederação Hidrográfica do Guadalquivir) sobre o estado do aquífero da região de Doñana no ano hidrológico de 2015 – 2016. A Confederação advertiu, nas conclusões, que «a manutenção do atual grau e modo de exploração dos recursos subterrâneos [...] comprometeria o bom estado do aquífero e dos ecossistemas terrestres que dele dependem, o que se reflete no facto de três das cinco massas de águas subterrâneas que formam o sistema não alcançarem o bom estado quantitativo» ( ). O Defensor del Pueblo Andaluz (Provedor de Justiça da região autónoma da Andaluzia, Espanha) também propôs, num Despacho de 10 de agosto de 2018, da Confederação, que das massas de águas subterrâneas de Almonte, Marismas e Rocina fosse declarada um aquífero excessivamente explorado e que as zonas de captação, os diversos instrumentos de planeamento dos recursos hídricos, a atividade agrícola e a proteção dos espaços naturais fossem coordenados num único programa de atuação, a fim de garantir o uso sustentável do recurso ( ). Em reação a esta proposta, a Confederação, segundo afirmam ambas as partes, instaurou um procedimento destinado a declarar que as três massas de águas subterrâneas controvertidas se encontravam «em risco de não atingir um bom estado quantitativo».

143. Na contestação, a Espanha não impugnou esta alegação específica da Comissão, mas sublinhou de modo exaustivo que os problemas existentes têm fundamento no período anterior à entrada em vigor da Diretiva‑Quadro Água e que as autoridades competentes já tinham desenvolvido esforços substanciais para melhorar a situação.

144. No entanto, a Espanha admite, pelo menos em relação às massas de águas subterrâneas Rocina e Marismas, que a captação ultrapassa o recurso hídrico disponível, designadamente, em 34 % e em 7 %. A Comissão salienta, na sua réplica, que os relatórios relativos ao estado do aquífero nos anos de 2013 – 2017, apresentados pela Espanha na contestação, demonstram a sobre‑exploração do mesmo. A Espanha admite, na tréplica, que as águas subterrâneas nas três massas de águas subterrâneas em mau estado estão a diminuir mais do que seria de esperar como consequência da menor precipitação.

145. Esta afirmação, à semelhança de muitas outras referências à proibição de deterioração nos termos da Diretiva Habitats ( ), implica que o estado de, pelo menos, três massas de águas subterrâneas é mau. No entanto, tal como sucede com a proibição de deterioração nos termos da Diretiva Habitats, este mau estado ainda não significa que o estado piorou durante o período controvertido ( ). A Espanha defende, antes pelo contrário, que chegaram a registar‑se melhorias em muitos pontos.

146. Em conclusão, a Comissão não logrou, assim, provar o aumento da captação excessiva de águas subterrâneas.

iii) Alegações relativas às águas de superfície e aos ecossistemas terrestres

147. A Comissão defende ainda que existem deteriorações de águas de superfície e de ecossistemas terrestres que comprovam a deterioração do estado quantitativo da massa de águas subterrâneas.

148. Para esse efeito, refere‑se em especial às deteriorações dos tipos de habitats que fundamentam a violação da proibição de deterioração nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats ( ).

149. No entanto, desta forma, a Comissão apenas demonstra que existem elementos que apontam para um mau estado quantitativo das massas de águas subterrâneas em causa, mas não que este estado sofre deteriorações adicionais.

150. Em face do exposto, esta linha de argumentação da Comissão também deve ser rejeitada tal como, por conseguinte, toda a acusação de deterioração.

c) Quanto à justificação da deterioração

151. Para o caso de o Tribunal de Justiça, ainda assim, concluir pela deterioração do estado quantitativo das massas de águas subterrâneas controvertidas, há que apreciar a fundamentação.

152. A Espanha alega que, no plano de gestão de 2016 – 2021, fez uso de uma exceção ao abrigo do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva‑Quadro Água e, com base na mesma, prorrogou a implementação dos objetivos de qualidade consagrados no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), para 2022 ou 2027. Tal afigurou‑se necessário porque a Diretiva Nitratos não foi suficientemente respeitada e porque os terrenos agrícolas não podiam ser reduzidos ( ).

153. Tal como a Comissão esclareceu, corretamente, na audiência, este argumento é irrelevante para o fundamento da ação em apreço, uma vez que o artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva‑Quadro Água não é suscetível de justificar a deterioração das águas subterrâneas. O mesmo resulta desde logo da proibição de deterioração consagrada no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), i), que prevê que esta proibição vigora sob reserva de aplicação dos n.os 6 e 7 e sem prejuízo do disposto no n.° 8 do artigo 4.°, sob condição de aplicação da alínea j) do n.° 3 do artigo 11.° No entanto, contrariamente ao que sucede com a obrigação de melhoria do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), ii), aqui não é referido o artigo 4.°, n.° 4. Além disso, o artigo 4.°, n.° 4, estabelece que o período de transição só pode ser prorrogado desde que não se verifique mais nenhuma deterioração no estado da massa de água afetada.

154. Por conseguinte, só é possível justificar uma deterioração à luz do artigo 4.°, n.° 7, da Diretiva‑Quadro Água ( ). No entanto, a Espanha, de acordo com as suas alegações na audiência, não recorreu expressamente a esta justificação. Por conseguinte, é desnecessário analisar os seus requisitos mais detalhadamente.

155. Assim, se o Tribunal de Justiça concluir pela existência de uma deterioração das águas subterrâneas, esta deterioração não estará justificada.

3. Conclusão intercalar

156. À luz das considerações relativas à aplicação da proibição de deterioração, a acusação da sua violação deve, porém, ser julgada improcedente.

E. Programas de medidas nos termos do artigo 11.° da Diretiva‑Quadro Água

157. Por último, a Comissão, com o seu terceiro fundamento, defende que a Espanha não incluiu no plano de gestão da região hidrográfica do Guadalquivir as medidas básicas e suplementares adequadas e, por conseguinte, violou as suas obrigações decorrentes do artigo 11.°, n.os 1, 3, alíneas a), c) e e) e n.° 4, da Diretiva‑Quadro Água.

158. Nos termos do artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro Água, cada Estado‑Membro assegurará, para cada região hidrográfica ou para a parte de qualquer região hidrográfica internacional que pertença ao seu território, o estabelecimento de um programa de medidas, tendo em conta os resultados das análises exigidas nos termos do artigo 5.°, com o objetivo da prossecução dos objetivos definidos no artigo 4.°

159. No artigo 11.°, n.° 3, alíneas a), c) e e), da Diretiva‑Quadro Água são referidas algumas medidas básicas que devem ser incluídas nestes programas de medidas. O n.° 4 diz respeito às medidas suplementares que são medidas concebidas e aplicadas para além das medidas básicas.

160. À semelhança dos objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro Água, os pontos de crítica resumidos sob este fundamento da ação dizem respeito a diferentes conjuntos de questões.

161. A Comissão concentra a sua crítica em medidas isoladas destinadas à criação de um bom estado quantitativo das massas de águas subterrâneas em causa, ou seja, na transposição da obrigação de melhoria nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea b), ii), da Diretiva‑Quadro Água. Contudo, estas críticas não são convincentes (v., a este respeito, 1.).

162. Além disso, o artigo 4.°, n.° 1, alínea c), da Diretiva‑Quadro Água fundamenta, porém, obrigações relativas às zonas de proteção em causa, nos termos da Diretiva Habitats, que também devem ser tidas em conta no âmbito do artigo 11.°, da Diretiva‑Quadro Água. A crítica da Comissão engloba‑se nesta categoria, pelo que tem fundamento (v., a este respeito, 2.).

1. Medidas isoladas de transposição da obrigação de melhoria e da proibição de deterioração da Diretiva‑Quadro Água

163. As partes discutem diferentes medidas previstas, destinadas à melhoria do estado quantitativo das águas subterrâneas, mas esta discussão é inútil. Este programa de medidas deve ser adequado a assegurar um bom estado nos prazos previstos. O modo como o Estado‑Membro chega a este resultado fica ao seu critério, desde que não viole deveres específicos do direito da União.

164. Quando a Comissão considera um programa insuficiente enquanto tal, deve em seguida demonstrar que as medidas em geral não são suficientes. A violação já constatada do artigo 5.° da Diretiva‑Quadro Água poderia constituir um ponto de partida para tal impugnação, pois com base em informações incompletas sobre a massa de águas subterrâneas dificilmente se podem desenvolver medidas adequadas. No entanto, as críticas da Comissão não vão nesse sentido.

165. Pelo contrário, a Comissão contesta algumas medidas isoladas sem alegar que estas medidas tornam, em termos gerais, impossível atingir os objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro Água. No entanto, em princípio, a Comissão só pode impugnar medidas isoladas por violação de outras normas. Contudo, as críticas da Comissão não vão nesse sentido e esta última também não se baseia em requisitos específicos eventualmente resultantes do artigo 11.°, n.o 3, alíneas a), c) e e), e n.° 4, da Diretiva‑Quadro Água.

166. Este fundamento da ação é improcedente, desde logo, por este motivo.

167. Apenas para a hipótese de o Tribunal de Justiça não partilhar este entendimento e, ainda assim, analisar as críticas às medidas isoladas independentes da zona protegida, debruçar‑me‑ei em seguida sobre as mesmas. No entanto, é irrelevante a argumentação que diz respeito ao período após o decurso do prazo do parecer fundamentado, em 29 de junho de 2016 ( ).

a) Legalização

168. A Comissão contesta o facto de a Espanha estar a autorizar pela primeira vez a irrigação de terrenos, quando estes já eram irrigados em 2004. A Comissão entende que captação feita na altura já era demasiado extensa e que não pode agora ser ratificada.

169. Contudo, desta forma, a Comissão confunde a questão de saber em que medida o direito nacional reconhece o interesse legítimo na prossecução, a título principal, da irrigação com a questão de saber se e como deve a irrigação ser reduzida, em termos gerais. Quando a Espanha regulariza práticas existentes com a chamada primeira autorização, tal ainda não significa que a redução necessária deixa de ser feita. Assim, a Espanha ainda pode, por exemplo, reduzir a captação adquirindo terrenos agrícolas ou suspendendo a produção nos mesmos. Em contrapartida, não parece obrigatório que a necessária redução seja realizada precisamente a expensas dos agricultores que ainda não tenham uma autorização formal, mas nos termos do direito nacional possam validamente invocar a confiança legítima na prossecução da irrigação.

b) Distribuição dos recursos

170. A Comissão também critica a distribuição dos recursos. 50 % do orçamento disponível está alocado à melhoria e à consolidação de planos de irrigação, mas apenas 0,34 % ao encerramento de poços ilegais e 1,12 % à monitorização. Contudo, a Comissão não refere os critérios com base nos quais deve ser apreciada a distribuição dos recursos, muitos menos prova a violação desses critérios.

171. A alegação da Espanha relativa às medidas sancionatórias e de controlo após o decurso do prazo do parecer fundamentado demonstra, aliás, que, em larga medida, foram realizados controlos e que as infrações foram punidas.

c) Infiltração de águas de superfície para efeitos de irrigação

172. A Comissão acusa ainda a Espanha de prever a infiltração de águas de superfície a partir de regiões vizinhas para mitigar a captação de águas subterrâneas. No entanto, as diversas considerações da Comissão contra esta medida, em última instância, não têm fundamento.

173. Na medida em que a Comissão defende o entendimento de que tal medida se limita apenas a transferir a pressão, não é de excluir a procedência desta crítica. No entanto, a Comissão não invoca nem demonstra a deterioração das águas de superfície em causa.

174. A Comissão também alega que o estado químico das águas subterrâneas não melhora com esta medida. No entanto, não se vislumbra que a infração relacionada com o estado químico seja objeto do presente processo. Aliás, este argumento não excluiria que a Espanha adote outras medidas adequadas para melhorar o estado químico das águas subterrâneas.

175. Pouco convincente é o argumento da Comissão de que o estado dos ecossistemas dependentes das águas subterrâneas não melhorou com a transferência da água. Com efeito, se a transferência da água de superfície reduzir o consumo das água subterrâneas e contribuir até para a formação das águas subterrâneas, eventualmente através da infiltração, estes ecossistemas serão beneficiados.

176. A Comissão afirma ainda que, com a expectativa dessa infiltração, foram captadas ainda mais águas subterrâneas e apresenta, para esse efeito, a autorização temporária de irrigação de 504 hectares de terrenos agrícolas. Contudo, de acordo com as informações da Espanha e que não foram contestadas, trata‑se de terrenos que já têm sido irrigados, que foram apenas regularizados.

177. Por último, a Comissão argumenta que a infraestrutura necessária para a transferência de água ainda não existe. Porém, é característica de um programa de medidas que o mesmo deva ser implementado por fases para, num determinado momento, atingir o resultado pretendido.

2. Prevenção da deterioração de uma zona protegida – Captação de água em Matalascañas

178. Acresce que a Comissão afirma que não existe nenhuma medida destinada a resolver os problemas que se devem à captação de água para o abastecimento de Matalascañas.

179. Esta localidade situa‑se na proximidade imediata da zona protegida ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, na costa, e tem um caráter marcadamente turístico. A captação de água realizada naquela zona, de 2,5 hm3/ano, não é particularmente extensa, em comparação com a captação total, mas é identificada em diferentes relatórios científicos como a causa provável da deterioração do tipo de habitat prioritário 3170*, charcos temporários mediterrânicos naquela zona ( ).

180. Esta deterioração de tipos de habitats protegidos constantes da Diretiva Habitats é relevante para o programa de medidas nos termos do artigo 11.° da Diretiva‑Quadro Água, uma vez que os Estados‑Membros, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea c), do artigo 6.° e do anexo IV da Diretiva‑Quadro Água, para além dos objetivos gerais de qualidade da água, também devem dar cumprimento a todas as normas e objetivos das zonas de proteção afetadas até 2015. Deste modo, o programa de medidas também deve ter por objeto a cessação da deterioração já declarada de tipos de habitats protegidos tais como os charcos temporários ( ).

181. Esta obrigação específica distingue‑se da obrigação de adotar medidas para atingir, em termos gerais, um bom estado das águas, dado que a mesma exige a proteção de determinados habitats dentro das zonas de proteção definidas. Por conseguinte, o facto de a Comissão não ter alegado o motivo pelo qual as medidas, em termos gerais, eram insuficientes para criar um bom estado quantitativo das águas subterrâneas no espaço natural de Doñana em nada prejudica esta obrigação específica.

182. Pelo contrário, basta, neste sentido, que a Comissão já tenha demonstrado a probabilidade de uma deterioração considerável de habitats protegidos em zonas protegidas ao abrigo da Diretiva Habitats. Esta probabilidade abrange, em especial, a existência do tipo de habitat prioritário 3170*, charcos temporários mediterrânicos, na proximidade de Matalascañas.

183. Em resposta a esta argumentação, a Espanha apresenta um estudo que demonstrou que a captação de água em Matalascañas não afeta um charco específico, a Laguna Santa Olalla. Contudo, esta constatação não significa que outros charcos temporários que se situem mais próximos da localidade ou que dependam de outras correntes de águas subterrâneas não sejam afetados.

184. Por conseguinte, a Espanha devia ter previsto no programa medidas adequadas a prevenir a deterioração dos tipos de habitats protegidos devido à captação de águas subterrâneas.

185. Em contrapartida, as dúvidas sobre a existência de uma deterioração não justificam a renúncia total às medidas. Pelo contrário, pelo menos, a análise, já referida no contexto da violação da proibição de deterioração consagrada na Diretiva Habitats, sobre se os tipos de habitats protegidos são afetados ( ), teria sido uma primeira medida adequada, a qual poderia confirmar a necessidade de outras medidas.

3. Conclusão intercalar

186. Neste sentido, importa constatar que a Espanha violou o artigo 11.°, em conjugação com o artigo 4.°, n.° 1, alínea c), da Diretiva‑Quadro Água, uma vez que o programa de medidas do plano de gestão para 2016 – 2021 não prevê medidas de prevenção da deterioração de tipos de habitats protegidos na zona de proteção ZEPA/LIC ES0000024 Doñana devido à captação de água para o abastecimento de Matalascañas.

VI. Quanto às despesas

187. Nem o pedido da Comissão relativo às despesas nem a ausência de um pedido de Espanha relativo às despesas produzem, na prática, quaisquer efeitos, uma vez que, segundo o artigo 138.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, cada parte suporta as suas despesas se ambas obtiverem vencimento parcial, conforme sucede no presente caso.

VII. Conclusão

188. À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça declare o seguinte:

1) O Reino de Espanha violou o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 92/43/CEE, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, uma vez que a Comissão Europeia provou a probabilidade de deterioração considerável de tipos de habitats protegidos nas zonas protegidas ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste e ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer, devido à captação de águas subterrâneas desde 19 de julho de 2006.

2) O Reino de Espanha violou o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva 2000/60/CE que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água, em conjugação com o ponto 2.2 do seu anexo II, ao não ter tido em consideração a captação de água para consumo humano nem a captação ilegal, para efeitos de estimativa da captação de águas subterrâneas.

3) O Reino de Espanha violou o artigo 11.°, em conjugação com o artigo 4.°, n.° 1, alínea c), da Diretiva 2000/60, uma vez que o programa de medidas do Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016 – 2021 (plano hidrológico do Guadalquivir para 2016 – 2021) não prevê medidas de prevenção da deterioração de tipos de habitats protegidos na zona de proteção ZEPA/LIC ES0000024 Doñana devido à captação de água para o abastecimento de Matalascañas.

4) É negado provimento à ação quanto ao restante.

5) A Comissão Europeia e o Reino de Espanha suportam as suas próprias despesas.