Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 7 de Novembro de 1989. - FIRMA SCHWEIZERISCHE LACTINA PANCHAUD AG CONTRA REPUBLICA FEDERAL DA ALEMANHA. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: VERWALTUNGSGERICHT FRANKFURT AM MAIN - ALEMANHA. - AGRICULTURA - AJUDAS AO LEITE DESNATADO TRANSFORMADO EM ALIMENTOS COMPOSTOS PARA ANIMAIS - ETIQUETAGEM DOS SACOS. - PROCESSO 346/88.



Colectânea da Jurisprudência 1989 página 04579



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. Este processo diz respeito à obrigação de marcação prevista nas normas comunitárias relativas à concessão de ajuda ao leite em pó desnatado utilizado no fabrico de alimentos compostos para vitelos. Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento (CEE) n.° 1725/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979, relativo às regras de concessão de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação dos vitelos (JO L 199, p. 1; EE 03 F16 p. 181), o leite em pó desnatado utilizado no fabrico de alimentos compostos só pode beneficiar da ajuda se tiver sido utilizado no fabrico desses alimentos nas condições referidas no artigo 4.° O artigo 4.°, n.° 4, alínea b), dispõe o seguinte:

"Para o fabrico de um alimento composto, na acepção do n.° 1, o leite em pó desnatado incorporado numa mistura só pode ser utilizado se:

a) ...

b) as embalagens contendo a mistura apresentarem, claramente legível;

- uma ou várias das seguintes inscrições:

' mixture intended for the manufacture of compound feedingstuffs - Regulation (EEC) n.° 1725/79' ;

...

' mélange destiné à la fabrication d' aliments composés - règlement (CEE) n.° 1725/79' ;

...

- a indicação do teor em leite em pó desnatado, do teor em sais minerais e sacarose acrescentados e do teor em matérias gordas, compreendendo os agentes tecnológicos lipo-solúveis."

2. A Schweizerische Lactina Panchaud AG (adiante "Lactina") é uma empresa alemã sediada em Kehl que fabrica alimentos compostos para vitelos a partir de leite em pó desnatado. Em 1983, a Lactina utilizava como matéria-prima leite em pó desnatado incorporado em misturas que tinha adquirido a um produtor francês. Quando a Lactina recebeu essa mistura do produtor francês, esta encontrava-se em sacos de papel. Os próprios sacos não continham qualquer inscrição mas, cosidas na dobra superior dos sacos, encontravam-se etiquetas que indicavam os vários componentes da mistura e apresentavam a indicação "mélange destiné à la fabrication d' aliments pour animaux - règlement (CEE) n.° 1725/79". No decurso de uma inspecção à fábrica efectuada em 23 de Novembro de 1983, inspectores do Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft (Instituto Federal da Alimentação e das Florestas), encontraram os sacos com as etiquetas cosidas, consideraram que a marcação através de etiquetas e não através de inscrições nos sacos não preenchia a condição exigida pelo artigo 4.°, n.° 4, alínea b), e, por conseguinte, recusaram à Lactina a ajuda ao abrigo do Regulamento n.° 1725/79 relativamente a 5 700 quilos de leite em pó desnatado.

3. A Lactina instaurou um processo contra a República Federal da Alemanha, representada pelo Bundesamt, para obter o pagamento dessa ajuda. Baseou-se especialmente na interpretação da disposição aplicável do Regulamento n.° 1725/79 feita pelo homólogo francês do Bundesamt, o Fonds d' orientation et de régularisation des marchés agricoles ("FORMA"). Na página 4 da circular 09-83 PL/03, de 17 de Maio de 1983, relativa a esta matéria, o FORMA declarava: "A embalagem contendo a mistura deve apresentar quer directamente quer numa etiqueta presa no sistema de fecho (a inscrição obrigatória)". A Lactina arguiu que era suficiente para cumprir o disposto no artigo 4.°, n.° 4, alínea b), prender à embalagem uma etiqueta de que constasse a inscrição obrigatória.

4. O lítigio foi levado perante o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, que considerou que o teor da disposição relevante do Regulamento n.° 1725/79 não era claro. Por conseguinte, submeteu ao Tribunal, a título prejudicial, a questão seguinte:

"A condição prevista pelo disposto no n.° 4, alínea b), do artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 1725/79 da Comissão, de 26 de Julho de 1979 (JO L 199, p. 1; EE 03 F16 p. 181), segundo a qual as embalagens contendo a mistura devem apresentar determinadas inscrições, também se encontra preenchida quando as inscrições figurarem em etiquetas que estão firmemente cosidas à dobra superior dos sacos de papel?"

5. Nas observações que apresentou ao Tribunal, a Lactina limitou-se a insistir na divergência entre a prática francesa e a prática alemã na aplicação da regulamentação comunitária; afirma que essa divergência, a não ser ilegal, provoca uma distorção da concorrência no território da Comunidade Económica Europeia. Está sem dúvida implícito nas suas observações que continua a afirmar que a etiquetagem em questão preenche as condições do regulamento e, portanto, lhe deve ser paga a ajuda em questão.

6. O Bundesamt afirma, como fez perante o órgão jurisdicional nacional, que as inscrições devem ser escritas ou impressas na embalagem, no caso concreto no próprio saco de papel.

7. A Comissão advoga uma interpretação estrita da condição em questão e propõe que seja dada à questão a seguinte resposta: "O artigo 4.°, n.° 4, alínea b), do Regulamento n.° 1725/79 deve ser interpretado no sentido de que as inscrições devem estar solidamente apostas na embalagem e não podem encontrar-se em etiquetas solidamente cosidas na dobra superior dos sacos de papel."

8. Abordando o artigo 4.°, n.° 4, alínea b), de um ponto de vista literal, é fácil compreender a razão pela qual o órgão jurisdicional nacional se sentiu obrigado a requerer uma decisão a título prejudicial, uma vez que a frase "as embalagens contendo a mistura apresentem, claramente legível (...) uma ou várias das seguintes inscrições" é ambígua. Numa interpretação estrita, pode considerar-se que a palavra "embalagens" se refere apenas ao próprio saco, excluindo qualquer etiqueta nele aposta, caso em que uma inscrição impressa numa etiqueta não se poderá considerar "apresentada" pela embalagem. No entanto, também é possível interpretar a palavra "embalagens" em sentido lato, por ela se entendendo a totalidade da embalagem, incluindo qualquer etiqueta aposta. O facto de, aparentemente, o FORMA interpretar o artigo 4.°, n.° 4, alínea b), nesse sentido indica que uma interpretação lata não é de forma alguma implausível, embora a circular do FORMA não possa decerto ter como efeito vincular as autoridades alemãs, como a Lactina parece sugerir. Em minha opinião, encontra-se a mesma ambiguidade nas versões francesa e alemã da frase em questão: "les emballages contenant le mélange portent, clairement lisibles, l' une ou plusieurs des inscriptions suivantes" e "die die Mischung enthaltenden Verpackungen gut leserlich eine oder mehrere der nachstehenden Aufschriften tragen". Além disso, esta ambiguidade é confirmada, como procurarei demonstrar, pela posição adoptada pela própria Comissão, autora do regulamento. De facto, tanto a Comissão como o Bundesamt, ao mesmo tempo que mantêm que a condição em questão, no presente caso, não foi preenchida pela etiquetagem, aceitaram que a mesma condição se poderia considerar preenchida pela etiquetagem noutros contextos. Perante esta ambiguidade, uma interpretação puramente literal da disposição em questão não basta para decidir do caso em apreço. Assim, é necessário examinar a disposição à luz do seu contexto e objectivo.

9. O artigo 4.°, n.° 4, alínea b), aplica-se a misturas que contêm leite em pó desnatado, as quais são produtos intermédios. As normas que regem a embalagem do produto final - isto é, os alimentos compostos - encontram-se no artigo 4.°, n.os 2 e 3. O artigo 4.°, n.° 2, dispõe que os alimentos compostos devem ser "embalados em sacos (...) nos quais (determinadas menções) são impressas, em caracteres claramente legíveis" Além disso, o artigo 4.°, n.° 3, dispõe que os Estados-membros podem especificar "as regras segundo as quais ocorre a marcação da embalagem prescrita no n.° 2, bem como as menções complementares que podem figurar numa etiqueta". O contraste entre a clareza destas disposições e a ambiguidade do artigo 4.°, n.° 4, alínea b), é claro. Menos claras são as conclusões a retirar daí, uma vez que os argumentos a contrario se excluem mutuamente. Por um lado, pode dizer-se que, se o autor tivesse pretendido, no artigo 4.°, n.° 4, alínea b), autorizar o uso de etiquetas teria empregue os termos claros que utilizou no artigo 4.°, n.° 3. Por outro lado, pode afirmar-se que, se a sua intenção fosse exigir uma mensagem impressa nos próprios sacos, teria utilizado os termos claros que usou no artigo 4.°, n.° 2.

10. Um outro argumento que neste contexto merece referência é o facto de a palavra "embalagens" no artigo 4.°, n.° 3, ser utilizada para indicar os "sacos" referidos no artigo 4.°, n.° 2, ao passo que a "etiqueta" mencionada no artigo 4.°, n.° 3, é referida como tema separado, adicional. Assim, se se lhe der o mesmo sentido que no artigo 4.°, n.° 3, a palavra "embalagens" no artigo 4.°, n.° 4, alínea b), refere-se aos sacos que contêm os produtos, excluindo qualquer etiqueta aposta nesses sacos. Todavia, este argumento perdeu muito da sua força, uma vez que o artigo 4.°, n.° 2, foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 3368/88 da Comissão, de 28 de Outubro de 1988 (JO L 296, p. 50). Na versão original, o artigo 4.°, n.° 2, exigia que quatro elementos de informação (alíneas a), b), c) e d)) fossem impressos nos sacos de alimentos compostos. Após a alteração, só a informação referida nas alíneas a) e b) deve ser impressa nos sacos; quanto aos outros elementos de informação, foi aditado ao artigo 4.°, n.° 2, um novo parágrafo, com o seguinte teor:

"Além disso, as embalagens devem conter, em caracteres claramente legíveis, a indicação do teor de leite em pó desnatado, bem como o mês e o ano de fabrico dos alimentos compostos:

- quer na etiqueta utilizada no sistema de fecho,

- quer impressa na própria embalagem."

A versão francesa do novo parágrafo dispõe o seguinte:

"En outre, les embalages doivent porter en caractères clairement lisibles l' indication de la teneur en lait écrémé en poudre ainsi que le mois et l' année de fabrication des aliments composés:

- soit sur l' étiquette prise dans le système de fermeture,

- soit par impression sur l' emballage lui-même."

É significativo que o texto francês utilize as palavras "les emballages doivent porter..." para dizer que a informação em questão deve ser impressa na própria embalagem ou numa etiqueta presa no sistema de fecho. Por conseguinte, é difícil aceitar que as mesmas palavras, quando usadas no artigo 4.°, n.° 4, alínea b), só possam ter o primeiro destes dois sentidos. Pelo contrário, as disposições modificativas mostram que a condição em questão pode ser preenchida através de uma etiqueta apropriada.

11. De qualquer forma, o argumento do Bundesamt e da Comissão de que as condições previstas no artigo 4.°, n.° 4, alínea b), não estão preenchidas pela etiquetagem é prejudicado pelas suas próprias observações. Das observações do Bundesamt e da resposta da Comissão a uma questão formulada na audiência resulta que a Comissão considera que, embora a etiquetagem não preencha essas condições no que se refere à inscrição prevista no primeiro travessão do artigo 4.°, n.° 4, alínea b), a informação referida no segundo travessão pode eventualmente ser escrita numa etiqueta presa ao saco. Em minha opinião, se é possível e razoável dar à frase em questão esse sentido relativamente ao segundo travessão, também é razoável dar-lhe o mesmo sentido relativamente ao primeiro travessão. Não foi avançada qualquer razão para justificar uma interpretação diferente. Pelo contrário, a Comissão declarou nas observações escritas (n.° 3, quarto parágrafo) que um dos elementos de informação referidos no segundo travessão (a quantidade de leite em pó desnatado utilizado) era crucial, na medida em que a concessão da ajuda e o montante desta dependem dele.

12. Além disso, uma vez que, em minha opinião, deve ser dado o mesmo sentido à frase relativamente aos dois travessões, e uma vez que o Bundesamt, sem qualquer dúvida, agiu baseado na interpretação dada pela Comissão e concedeu ajudas em casos em que a informação referida no segundo travessão constava de etiquetas, gerar-se-ia uma grande incerteza se o Tribunal agora decidisse que a etiquetagem não preenche as exigências do regulamento no que diz respeito ao primeiro travessão. Visto já existir uma confusão considerável causada pelo teor da legislação e pela interpretação incoerente da Comissão, seria errado, em minha opinião, admitir a interpretação estrita, quando a interpretação extensiva é, pelo menos, igualmente defensável.

13. Existe um outro ponto não desprovido de importância. Enquanto que o Bundesamt insiste em que a inscrição obrigatória deve ser impressa ou escrita no saco, a Comissão refere na sua proposta de resposta à questão submetida pelo órgão jurisdicional nacional que consideraria aceitável uma indicação "solidamente aposta na embalagem", sugerindo assim que a condição pode ser preenchida de uma forma que não a impressão de palavras no saco. Na audiência, sugeriu até que um autocolante preso com adesivo industrial seria aceitável. Nestas circunstâncias, há razões para perguntar porque é que uma etiqueta cosida na dobra do saco não constitui uma indicação "solidamente aposta na embalagem".

14. Pelas razões acima expostas, estou inclinado a aceitar a interpretação extensiva do regulamento.

15. Resta saber se esta interpretação do artigo 4.°, n.° 4, alínea b), está em conformidade com o objectivo da disposição e com a abordagem feita pelo Tribunal em processos similares. O objectivo desta disposição está exposto no terceiro considerando do preâmbulo ao Regulamento n.° 1725/79, segundo o qual "é conveniente (...) prever disposições apropriadas para evitar que o mesmo produto beneficie, várias vezes, da ajuda", e no quinto considerando, nos termos do qual "é, por outro lado, necessário prescrever, com o objectivo de controlo, que os referidos produtos sejam acondicionados em embalagens que permitam a sua identificação". A Comissão alega ser mais difícil conseguir esses objectivos através de uma etiqueta cosida na dobra do saco do que através de uma inscrição "firmemente aposta na embalagem", uma vez que as etiquetas podem facilmente ser arrancadas e substituídas. Todavia, a Comissão não apresentou qualquer argumento convincente para demonstrar por que razão a etiquetagem é menos satisfatória do que alguns dos outros métodos que parece disposta a aceitar. Também não demonstrou - como já referi - por que razão, se a etiquetagem não é satisfatória no que diz respeito ao primeiro travessão, é aceitável no que se refere ao segundo travessão.

16. Reportando-me finalmente à jurisprudência, não encontro em nenhum anterior acórdão do Tribunal qualquer elemento que vá contra a opinião a que cheguei quanto à interpretação correcta da disposição em questão. É certo que existem alguns acórdãos que estabelecem um princípio geral segundo o qual, quando os fundos dos contribuintes europeus são distribuídos sob a forma de subsídios de uma espécie ou de outra, a legislação aplicável deve ser interpretada de forma estrita e as obrigações nela previstas cumpridas de forma rigorosa. Nos processos apensos 146, 192 e 193/81, BayWa/BALM (Recueil 1982, p. 1503, 1529, n.° 10 dos fundamentos), o Tribunal referiu-se ao "princípio lembrado várias vezes pela jurisprudência do Tribunal segundo o qual as disposições do direito comunitário e, em particular, as dos regulamentos da Comissão ou do Conselho que conferem direitos a prestações financiadas por fundos comunitários devem ser interpretados de forma estrita" (tradução provisória). No processo 11/76, Países Baixos/Comissão (Recueil 1979, p. 245, 279, n.° 9 dos fundamentos), o Tribunal reconheceu a necessidade de uma "interpretação estrita das condições de tomada a cargo das despesas pelo FEOGA" (tradução provisória). Finalmente, no processo 18/76, República Federal da Alemanha/Comissão (Recueil 1979, p. 343), o Tribunal declarou que "as formalidades relativas à prova devem ser cumpridas de forma rigorosa para que os operadores económicos possam receber as vantagens financeiras concedidas no âmbito da política agrícola comum" (tradução provisória). Outros processos são citados pelo advogado-geral Mischo nas conclusões apresentadas no processo 143/85, Corman/OBEA (Colect., 1986, p. 2873, 2885).

17. O processo Corman tem um especial interesse, não apenas por apresentar paralelismos evidentes com o presente processo mas também por demonstrar que o princípio da interpretação estrita e do cumprimento rigoroso estabelecido nos outros processos que citei não é de forma alguma absoluto. O processo Corman diz respeito a vendas de manteiga de intervenção sujeitas à condição de o comprador a transformar em manteiga concentrada e de a comercializar em embalagens plásticas tendo na face superior a menção "manteiga concentrada para cozinha". (É significativo o facto de o verbo "apresentar" ter sido utilizado no regulamento em causa neste processo bem como no Regulamento n.° 1725/79 (1)). O Tribunal declarou que essa exigência era satisfeita desde que as palavras em questão constassem não da própria embalagem mas sim de uma folha de papel metalizado colocado entre a manteiga e a tampa transparente que fecha hermeticamente a embalagem. O Tribunal observou, no n.° 23 dos fundamentos, que não tinha sido provado que esse acondicionamento era susceptível de facilitar a fraude. Pode sustentar-se que existe pouca diferença entre uma etiqueta cosida na dobra superior de um saco de leite em pó desnatado e uma folha de plástico inserida sob a tampa de um copo de manteiga concentrada.

18. As conclusões que podem ser retiradas dos processos acima referidos são as seguintes: por um lado, a legislação que confere o direito a vantagens financeiras provenientes de fundos comunitários deve ser interpretada de forma estrita; por outro, não deve ser interpretada de forma mais estrita do que o necessário tendo em conta o seu objectivo. Aplicando estes princípios ao caso em apreço, concluo que a questão de saber se está preenchida a condição exigida pelo artigo 4.°, n.° 4, alínea b), do Regulamento n.° 1725/79 não depende do facto de a marcação ser efectuada através de uma etiqueta ou por qualquer outro método, mas sim de saber se esse método constitui um meio eficaz de identificação da embalagem e de prevenção de fraudes. Se este critério está preenchido nas circunstâncias do caso em apreço é uma questão de facto a ser respondida pelo órgão jurisdicional nacional.

19. Por conseguinte, sou de opinião que a questão submetida ao Tribunal de Justiça pelo Verwaltungsgericht Frankfurt am Main deve ser respondida da seguinte forma:

"A condição referida no artigo 4.°, n.° 4, alínea b), do Regulamento (CEE) n.° 172579, segundo a qual as embalagens contendo a mistura devem apresentar determinadas inscrições, está preenchida se as inscrições constarem de etiquetas firmemente cosidas à dobra superior das embalagens, desde que essas etiquetas sejam eficazes para identificar as embalagens e prevenir fraudes."