Conclusões do advogado-geral Mischo apresentadas em 13 de Fevereiro de 2003. - República da Áustria contra Conselho da União Europeia. - Sistema de ecopontos para veículos pesados de mercadorias em trânsito pela Áustria - Alteração pelo Regulamento (CE) n.º 2012/2000 - Ilegalidade. - Processo C-445/00.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-08549



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1. Desde sempre, a passagem dos Alpes foi problemática e o transporte de pessoas e mercadorias pelas vias transalpinas suscitou realizações técnicas e questões de ordem económica, ecológica e, por último, política.

2. A União Europeia é naturalmente confrontada com esse desafio: em paralelo com os acordos celebrados na matéria com a Confederação suiça, ainda antes da adesão da República da Áustria, a União Europeia celebrou com esta um acordo , acompanhado de um convénio administrativo , que criou um sistema de protecção contra os efeitos nocivos decorrentes do tráfego transalpino, cujas modalidades se traduzem no regime de ecopontos.

3. O princípio e as modalidades foram retomadas no Protocolo n.° 9, relativo ao transporte rodoviário, ferroviário e combinado na Áustria (a seguir «protocolo»), do Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se fundamenta a União Europeia , que instaura um regime transitório. Neste, para além da diminuição progressiva da poluição através do sistema de ecopontos, estabelece-se um limite para o número de veículos de transporte de mercadorias autorizados a atravessarem os Alpes pela Áustria.

4. Foi a ultrapassagem do número de veículos em trânsito durante o ano de 1999 que deu origem à adopção do acto impugnado pela República da Áustria, a saber, o Regulamento (CE) n.° 2012/2000 do Conselho, de 21 de Setembro de 2000, que altera o anexo 4 do protocolo n.° 9 do acto de adesão de 1994 e o Regulamento (CE) n.° 3298/94, no que respeita ao sistema de ecopontos para veículos pesados de mercadorias em trânsito pela Áustria (a seguir «regulamento impugnado») .

II - Direito comunitário aplicável

5. O protocolo comporta, designadamente, as disposições a seguir enumeradas.

A - Definições

6. O protocolo começa por enunciar determinado número de definições.

«Artigo 1.°

Para efeitos do presente protocolo, entende-se por:

[...]

c) Tráfego de trânsito através da Áustria, o tráfego que atravessa o território austríaco, com destino ou proveniente do estrangeiro;

[...]

e) Tráfego rodoviário de mercadorias em trânsito na Áustria, o trânsito de veículos pesados de mercadorias através da Áustria, independentemente de estes veículos circularem em vazio ou com carga;

f) Transporte combinado, o transporte efectuado por meio de veículos pesados de mercadorias ou de unidades de carga que utilizam o caminho-de-ferro numa parte do trajecto e a estrada para os percursos iniciais ou finais, partindo-se do princípio de que a travessia do território austríaco não pode, em caso algum, ser efectuada na sua totalidade por estrada;

g) Trajectos bilaterais, o transporte internacional em deslocações efectuadas por um veículo, com o ponto de partida ou de chegada na Áustria e com o ponto de chegada ou de partida, respectivamente, noutro Estado-Membro e as deslocações sem carga combinadas com essas deslocações.»

B - Transporte ferroviário e transporte combinado

7. Retenha-se, além disso, que o protocolo concede especial atenção, diga-se privilegiada, ao desenvolvimento do transporte ferroviário e do transporte combinado. Para este efeito, prevê, designadamente, que a Comunidade e os Estados-Membros interessados adoptarão e coordenarão entre si medidas destinadas a desenvolver e a promover o transporte ferroviário e o transporte combinado de mercadorias no tráfego transalpino e, concretamente, o anexo 2 enumera determinado número de medidas de infra-estrutura relativas ao transporte ferroviário e combinado respeitantes à Áustria, Alemanha, Itália e até mesmo Países Baixos.

8. Por seu lado, o artigo 6.° do protocolo refere que a Comunidade e os Estados-Membros interessados envidarão todos os esforços para desenvolver e utilizar a capacidade ferroviária suplementar referida no anexo 3 do mesmo protocolo, que enumera também determinado número de medidas quanto à capacidade suplementar dos caminhos-de-ferro austríacos no que respeita ao trânsito de mercadorias através da Áustria (n.° 1) e ao aumento possível das remessas ou toneladas. Determinadas capacidades deviam ser de imediato disponibilizadas, ou seja, a partir de 1 de Janeiro de 1995, outras a curto prazo (a partir de finais de 1995), a médio prazo (a partir de finais de 1997), e, por último, a longo prazo, ou seja, disponíveis a partir do final de 2000, no que se refere ao eixo Pyrhn-Schober, e do final de 2010 relativamente ao eixo do Brenner.

9. O artigo 7.° do protocolo insiste nas medidas destinadas a intensificar a prestação de serviços de transporte ferroviário e de transporte combinado e na prioridade a dar às medidas previstas nas disposições comunitárias sobre transporte ferroviário e transporte combinado.

C - Transporte rodoviário

10. Os elementos essenciais do regime especial relativo ao tráfego rodoviário de mercadorias em trânsito pela Áustria estão estabelecidos no n.° 2 do artigo 11.° do protocolo, que tem a seguinte redacção:

«Até 1 de Janeiro de 1998, são aplicáveis as seguintes disposições:

a) As emissões totais de NO provenientes de veículos pesados de mercadorias que atravessam a Áustria em trânsito serão reduzidas em 60% durante o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1992 e 31 de Dezembro de 2003, de acordo com o quadro apresentado no anexo 4.

b) As reduções das emissões totais de NO provenientes de veículos pesados de mercadorias serão geridas por meio de um sistema de ecopontos. Segundo esse sistema, qualquer veículo pesado de mercadorias que atravesse a Áustria em trânsito necessitará de um número de ecopontos que correspondam ao seu nível de emissão de NO [autorizado pela Conformity of Production (valor COP) ou decorrente da recepção de tipo]. O método de cálculo e a gestão desses pontos encontra-se descrito no anexo 5.

c) Se, em qualquer ano, o número de trajectos em trânsito exceder mais de 8% o número de referência para 1991, a Comissão, deliberando nos termos do procedimento previsto no artigo 16.° , adoptará as medidas adequadas nos termos do n.° 3 do anexo 5 .

d) [...]

e) A Comissão distribuirá os ecopontos entre os Estados-Membros, de acordo com as disposições a instituir nos termos do n.° 6.»

11. Os n.os 4 e 6 do artigo 11.° do protocolo determinam:

«4. Antes de 1 de Janeiro de 2001, a Comissão, em cooperação com a Agência Europeia do Ambiente, efectuará um estudo científico sobre o grau de concretização do objectivo de redução da poluição, definido na alínea a) do n.° 2. Se a Comissão concluir que esse objectivo foi alcançado numa base sustentável, o disposto no n.° 2 deixará de ser aplicável em 1 de Janeiro de 2001. Se a Comissão concluir que o referido objectivo não foi alcançado numa base sustentável, o Conselho, deliberando nos termos do artigo 75.° do Tratado CE, pode adoptar medidas, no âmbito comunitário, que assegurem uma protecção equivalente do ambiente e, em especial, uma redução de 60% da poluição. Se o Conselho não adoptar essas medidas, o período transitório será automaticamente prorrogado por um período final de três anos, durante o qual será aplicável o disposto no n.° 2.

5. No final do período transitório, o acervo comunitário será integralmente aplicável.

6. A Comissão adoptará, nos termos do procedimento previsto no artigo 16.° , medidas pormenorizadas no que se refere ao sistema e à distribuição de ecopontos e a questões técnicas relacionadas com a aplicação do presente artigo, que entrarão em vigor na data da adesão da Áustria.

[...]»

12. O artigo 16.° do protocolo estipula que, para a adopção das medidas que acabámos de referir, a Comissão será assistida por um comité. Se as medidas previstas não forem conformes com o parecer deste, ou na falta de parecer, a Comissão apresentará imediatamente ao Conselho uma proposta relativa às medidas a tomar. O Conselho deliberará por maioria qualificada.

13. O n.° 3 do anexo 5 do protocolo estabelece:

«Se o n.° 2, alínea c), do artigo 11.° for aplicável, a quantidade de ecopontos para o ano seguinte será fixada do seguinte modo:

O valor médio trimestral de emissões de NOx de veículos pesados de mercadorias para o ano seguinte é obtido por extrapolação dos valores médios trimestrais de emissões de NOx dos veículos pesados de mercadorias, no ano em curso, calculado nos termos do n.° 2. Multiplicando esse volume previsível por 0,0658 e pelo número de ecopontos para 1991, definido no anexo 4, obter-se-á o número de ecopontos para o ano em questão. []»

14. Sendo o número de trajectos em trânsito pela Áustria relativo a 1991 de 1 490 900, o limite a que se refere a alínea c) do n.° 2 do artigo 11.° do protocolo equivale a 1 610 172 trajectos em trânsito.

15. Nos termos do n.° 6 do artigo 11.° do protocolo, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 3298/94, de 21 de Dezembro de 1994, que estabelece disposições pormenorizadas relativamente ao sistema de direitos de trânsito (ecopontos) para veículos pesados de mercadorias em trânsito pela Áustria instituído pelo artigo 11.° do protocolo n.° 9 do acto de adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia . Com base na habilitação expressa constante do anexo 4 do protocolo, a fim de ter em conta o tráfego de trânsito de veículos pesados de mercadorias matriculados na Finlândia e na Suécia, este regulamento alterou o referido anexo 4 e fixou o número total de ecopontos da seguinte forma:

>lt>0

16. O Regulamento n.° 3298/94 fixou igualmente, no seu Anexo D, a chave de repartição dos ecopontos entre os Estados-Membros.

III - Génese e conteúdo do regulamento impugnado

17. Segundo indicações da Áustria, as estatísticas dos ecopontos evidenciaram um tráfego de 1 706 436 trajectos durante o ano de 1999, correspondente a uma ultrapassagem de 14,57% no número relativo a 1991.

18. Em conformidade com o procedimento estabelecido no artigo 16.° do protocolo, a Comissão submeteu, em 20 de Maio de 2000, um projecto de regulamento da Comissão ao comité previsto naquele artigo (a seguir «comité dos ecopontos»). Referiu que, segundo o método de cálculo constante do n.° 3 do anexo 5 do protocolo, o número de ecopontos para o ano de 2000 deveria ser reduzido em cerca de 20% (ou seja, uma redução de 2 184 552 ecopontos).

19. Para a Comissão, tal redução teria tido como consequência que, no decurso do último trimestre de 2000, não estaria disponível praticamente qualquer ecoponto, pelo que seria proibido todo e qualquer trânsito de veículos pesados de mercadorias através da Áustria. Assim, argumentando que as disposições aplicáveis do protocolo devem ser interpretadas à luz das liberdades fundamentais, propôs-se repartir a redução do número de ecopontos pelos quatro últimos anos, de 2000 a 2003, objecto do regime transitório. 30% da redução devia ser aplicada em 2000, 30% em 2001, 30% em 2002 e os 10% restantes em 2003.

20. Por entender que o protocolo não estabelecia qualquer orientação no que se refere à repartição da redução entre os Estados-Membros, a Comissão propôs também que as consequências da redução fossem suportadas pelos Estados-Membros cujos transportadores tivessem contribuído para a ultrapassagem do limite de trajectos, previsto na alínea c) do n.° 2 do artigo 11.° do protocolo, durante o ano de 1999.

21. Não tendo o projecto da Comissão obtido maioria qualificada no comité dos ecopontos, aquela instituição apresentou ao Conselho, em 21 de Junho de 2000, uma proposta de regulamento do Conselho com idêntico conteúdo.

22. A presidência francesa propôs então ao Conselho, em 21 de Setembro de 2000, uma proposta de compromisso que, mantendo embora a proposta inicial da Comissão, de faseamento da redução dos ecopontos até 2003, adoptava novo método de cálculo que conduzia a uma redução de 1 009 501 ecopontos. A Comissão modificou a sua proposta inicial no sentido da proposta de compromisso francesa, permitindo assim que o Conselho adoptasse, por maioria qualificada, a proposta alterada da Comissão, que veio a constituir o regulamento impugnado. A República da Áustria votou contra.

23. O texto assim adoptado veio a constituir o regulamento impugnado.

24. Nos termos do artigo 1.° desse regulamento:

«O anexo 4 do protocolo n.° 9 do acto de adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia é alterado do seguinte modo:

>lt>1

25. O artigo 2.° , n.° 1, do referido regulamento dispõe:

«O Regulamento (CE) n.° 3298/94 é alterado do seguinte modo:

1. O n.° 2, segundo parágrafo, do artigo 6.° passa a ter a seguinte redacção: No caso previsto no n.° 2, alínea c), do artigo 11.° do protocolo n.° 9, o número de ecopontos será reduzido. A redução será calculada segundo o método estabelecido no n.° 3 do anexo 5 do protocolo n.° 9. A redução dos ecopontos assim calculada será repartida por vários anos .

[...]»

26. Por último, o n.° 4 do artigo 2.° do regulamento impugnado altera o Anexo D do Regulamento n.° 3298/94, por forma a proceder a uma nova repartição dos ecopontos entre os Estados-Membros.

IV - Pedidos das partes e fundamentos invocados pela República da Áustria

27. A República da Áustria conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- a título principal, anular o regulamento impugnado;

- a título subsidiário, anular as disposições do artigo 1.° e dos n.os 1 e 4 do artigo 2.° do regulamento impugnado;

- condenar o Conselho nas despesas.

28. O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:

- rejeitar por inadmissíveis todas as acusações formuladas contra a Comissão, que não foi posta em causa pela recorrente;

- rejeitar o recurso por improcedente;

- a título subsidiário, para a hipótese de o Tribunal de Justiça dar provimento ao recurso e anular o regulamento impugnado, decidir pela manutenção da totalidade dos seus efeitos;

- condenar a recorrente nas despesas.

29. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça foi admitida a intervenção em apoio dos pedidos do Conselho da República Federal da Alemanha e da Comissão. Por outro despacho, de 30 de Abril de 2001, foi admitida a intervenção da República Italiana em apoio também dos pedidos do Conselho.

30. Por requerimento separado, entregue na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de Dezembro de 2000, a República da Áustria pediu, nos termos dos artigos 242.° CE e 243.° CE, a suspensão da aplicação do regulamento impugnado e a adopção de medidas provisórias.

31. Por despacho em processo de medidas provisórias de 23 de Fevereiro de 2001 , o presidente do Tribunal de Justiça ordenou a suspensão da execução do n.° 1 do artigo 2.° do regulamento impugnado até prolação de acórdão no processo principal, rejeitando o pedido quanto ao mais e reservando a decisão quanto a despesas.

32. A República da Áustria invoca seis fundamentos em apoio dos seus pedidos:

A título principal:

1. violação de formalidades essenciais na adopção do regulamento impugnado.

A título subsidiário:

2. violação do Tratado CE ou do protocolo na medida em que a proposta da Comissão foi modificada após apresentação ao Conselho;

3. insuficiência de fundamentação;

4. violação pelo regulamento impugnado do Tratado CE ou do protocolo;

5. violação das disposições legais e insuficiência de fundamentação na aplicação do método de cálculo referido no n.° 3 do anexo 5 do protocolo;

6. ausência de base jurídica.

V - Quanto à admissibilidade das acusações feitas à Comissão

33. O Conselho suscita uma questão prévia de ilegalidade das acusações feitas à acção da Comissão, por esta não ter sido posta em causa pela Áustria e por o acórdão do Tribunal de Justiça no presente processo não ser oponível a uma instituição que não é parte no processo. Em apoio da questão prévia de inadmissibilidade, o Conselho invoca o n.° 33 do despacho de 1 de Dezembro de 1994 do Tribunal de Primeira Instância . O Tribunal de Primeira Instância declarou nesse despacho a impossibilidade de o juiz de medidas provisórias dirigir injunções a particulares que não são parte no litígio.

34. Sublinhe-se desde já que a situação no caso em apreço é totalmente diversa visto que o presente processo não visa obter uma injunção dirigida à Comissão. Além disso, esta instituição é parte interveniente no presente processo.

35. Seja como for, basta salientar a este respeito que, em apoio do pedido de anulação do regulamento impugnado, a recorrente tem o direito de invocar, nas suas acusações, todos os elementos determinantes do processo decisório, de que é parte integrante a proposta da Comissão.

36. Proponho, em consequência, que seja rejeitada a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo Conselho.

VI - Primeiro e segundo fundamentos: violação de formalidades essenciais na adopção do regulamento impugnado e, a título subsidiário, violação do Tratado ou do protocolo na medida em que a proposta da Comissão foi modificada após apresentação ao Conselho

37. Examinaremos conjuntamente estes dois fundamentos, que estão intimamente relacionados.

38. O artigo 16.° do protocolo determina:

«1. A Comissão será assistida por um comité composto por representantes dos Estados-Membros e presidido pelo representante da Comissão.

2. Sempre que se faça referência ao processo definido no presente artigo, o representante da Comissão submeterá à apreciação do comité um projecto das medidas a tomar. O comité emitirá o seu parecer sobre esse projecto num prazo que o presidente pode fixar em função da urgência da questão em causa. O parecer será emitido por maioria, nos termos previstos no n.° 2 do artigo 148.° do Tratado CE para a adopção das decisões que o Conselho é chamado a tomar sob proposta da Comissão. Nas votações no comité, os votos dos representantes dos Estados-Membros estão sujeitos à ponderação definida no artigo atrás referido. O presidente não participa na votação.

3. A Comissão adoptará as medidas previstas se forem conformes com o parecer do comité.

Se as medidas previstas não forem conformes com o parecer do comité, ou na falta de parecer, a Comissão apresentará imediatamente ao Conselho uma proposta relativa às medidas a tomar. O Conselho deliberará por maioria qualificada.

4. Se, no termo de um período de três meses a contar da data em que o assunto foi submetido à apreciação do Conselho, este último ainda não tiver deliberado, a Comissão adoptará as medidas propostas.»

A - Argumentos das partes

39. Pelo primeiro fundamento, o Governo austríaco conclui pela violação de formalidades essenciais na adopção do regulamento impugnado. Argumenta, em especial, não ter sido adoptada colegialmente a decisão da Comissão de alterar a proposta do regulamento inicial para se moldar ao compromisso apresentado pela presidência do Conselho. A este respeito, o referido governo acrescenta que a atribuição de poderes ao comissário responsável, autorizando-o a, sendo caso disso, alterar uma proposta da Comissão para assumir uma nova formulação susceptível de obter a maioria qualificada no Conselho, não respeita o regulamento interno da Comissão, que limita as habilitações à adopção de medidas de gestão e administração claramente definidas.

40. O Conselho e o Governo alemão argumentam que o Governo austríaco se baseia numa mera presunção de inexistência de uma habilitação válida. A Comissão afirma que o comissário responsável, antecipando a evolução das negociações no Conselho, obtivera uma habilitação a fim de poder alterar a proposta caso um texto de compromisso obtivesse o apoio da maioria qualificada do Conselho. O Governo alemão e o Governo italiano consideram, ademais, que a concessão de habilitação pela Comissão se justificava pelo facto de as autoridades austríacas só tardiamente terem fornecido a esta as informações estatísticas necessárias.

41. No segundo fundamento, o Governo austríaco sustenta que, no âmbito do procedimento previsto no artigo 16.° do protocolo, a Comissão não tinha competência para alterar a posteriori e de forma substancial a proposta que submetera ao Conselho.

42. O Conselho e as intervenientes consideram que a Comissão pode, a qualquer momento, alterar a sua proposta, nos termos do n.° 2 do artigo 250.° CE.

B - Apreciação

43. Começaremos pelo exame do segundo fundamento.

44. O artigo 250.° CE determina:

«1. Sempre que, por força do presente Tratado, um acto do Conselho seja adoptado sob proposta da Comissão, o Conselho só pode adoptar um acto que constitua alteração dessa proposta deliberando por unanimidade, sem prejuízo do disposto nos n.os 4 e 5 do artigo 251.°

2. Enquanto o Conselho não tiver deliberado, a Comissão pode alterar a sua proposta em qualquer fase dos procedimentos para a adopção de um acto comunitário.»

45. O problema suscitado pela República da Áustria é, na realidade, o de saber se a Comissão ainda pode alterar a sua proposta quando esta, na ausência de parecer favorável do comité, a proposta foi entretanto transferida tal e qual para o Conselho, sendo que poderia ter existido no comité uma maioria qualificada favorável se a proposta alterada lhe tivesse sido submetida.

46. A resposta a esta questão é afirmativa. Com efeito, o Tribunal de Justiça julgou já que, no âmbito de um procedimento dito «do comité de regulamentação», a Comissão dispõe de determinada margem de apreciação para modificar a proposta relativa às medidas a adoptar que submete ao Conselho .

47. A fortiori assim será no caso de a Comissão ter submetido ao Conselho uma proposta idêntica à apresentada ao comité de regulamentação, apenas a modificando no decurso das discussões no Conselho.

48. Estamos assim sob a alçada do n.° 2 do artigo 250.° CE, que confere plena liberdade à Comissão para modificar a proposta que submeteu ao Conselho.

49. Falta saber se, como sustenta a República da Áustria, a decisão da Comissão de modificar a sua proposta devia ter sido tomada colegialmente.

50. Recorde-se, a este respeito, que, nos termos do artigo 13.° do regulamento interno da Comissão, na versão em vigor na altura dos factos, a Comissão pode «encarregar um ou vários dos seus membros, de acordo com o presidente, de adoptar o texto definitivo [...] de uma proposta a submeter às outras instituições, cujo conteúdo tenha definido durante as suas deliberações».

51. Ora, a modificação em causa de forma alguma alterava o conteúdo da proposta. Com efeito, como verificou o presidente do Tribunal de Justiça, nos n.os 78 e 80 do despacho Áustria/Conselho, já referido, no caso em apreço a modificação da proposta de regulamento incidiu principalmente sobre um aspecto, certo importante, mas de natureza técnica, relativo à aplicação do método de cálculo, aspecto esse sobre o qual divergiam os pareceres dos Estados-Membros. Além disso, segundo a Comissão, não contraditada neste ponto, a modificação da sua proposta veio na sequência de precisões quanto à interpretação das estatísticas introduzidas pela recorrente depois da proposta de regulamento inicial.

52. A República da Áustria invoca ainda o facto de a habilitação do membro da Comissão responsável pelo sector dos transportes ter ocorrido em 20 de Setembro de 2000, sendo que a proposta de compromisso da presidência do Conselho apenas foi oficialmente apresentada em 21 de Setembro de 2002. Em nossa opinião, este facto não é susceptível de alterar a apreciação a fazer sobre esta acusação da República da Áustria. A leal colaboração que deve existir entre as instituições e a preocupação legítima de fazer avançar os trabalhos do Conselho tornam, pelo contrário, desejável que a Comissão seja antecipadamente informada, a título oficioso, das propostas de compromisso que a presidência tem a intenção de apresentar ao Conselho para que o comissário responsável possa obter habilitação, mesmo antes da reunião do Conselho, para anunciar uma modificação da proposta nesse sentido se se verificar, quando do debate dos ministros, poder ser obtida uma maioria qualificada sobre esse compromisso. Aliás, seria mesmo admissível que o comissário dispusesse de determinada margem de manobra para a hipótese de o texto do compromisso ser modificado durante as discussões, na condição de não serem traídos o espírito e o conteúdo da proposta original da Comissão.

53. Em consequência, somos de parecer que não procedem os primeiro e segundo fundamentos.

VII - Terceiro fundamento (a título subsidiário): falta de fundamentação

A - Argumentos das partes

54. O Governo austríaco argumenta que, tratando-se do cálculo da medida da redução dos ecopontos, da chave de repartição da redução entre os Estados-Membros, do escalonamento por quatro anos da redução em causa no caso em apreço, bem como da introdução de uma regra geral de escalonamento da redução dos ecopontos por diversos anos em caso de ultrapassagem do limite previsto na alínea c) do n.° 2 do artigo 11.° do protocolo, o regulamento impugnado de forma alguma cumpre a obrigação de fundamentação.

55. O Conselho e as intervenientes argumentam ser jurisprudência assente que a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve revelar de modo claro e inequívoco o raciocínio da instituição autora do acto, de modo a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida tomada e ao Tribunal exercer a sua fiscalização. Todavia, não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de uma decisão satisfaz as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não somente da seu teor literal, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa .

56. O Governo alemão observa, em especial, estarem abrangidas neste contexto as propostas e memorandos apresentados no âmbito do processo legislativo, apresentados pela República da Áustria nos anexos 4 e 5 da petição. Para este governo, decorre da interpretação conjugada do regulamento impugnado e desses documentos preparatórios que os considerandos do referido regulamento permitem que tanto a República da Áustria como o juiz comunitário compreendam todas as considerações que conduziram o legislador a adoptar o referido regulamento.

57. É assim que o mesmo governo salienta que o método geral de cálculo é explicitado no terceiro considerando por via de reenvio para a fórmula de cálculo, muito detalhada, constante do n.° 3 do anexo 5 do protocolo, e que, sobretudo, o cálculo numérico exacto foi reproduzido na fundamentação da proposta da Comissão de 20 de Maio de 2000.

58. Por último, sublinha o Governo alemão, o contexto da repartição dos ecopontos entre os Estados-Membros que mais contribuíram para a ultrapassagem do limite está descrita no sétimo considerando e os argumentos a favor ou contra um cálculo que se inspire sobretudo no princípio do poluidor-pagador ou no princípio da solidariedade foram largamente referidos pela Comissão na fundamentação da sua proposta.

59. A Comissão considera resultar claramente dos quinto e sexto considerandos que o Conselho entendeu dever «interpretar» o método de cálculo para 2000 à luz da livre circulação de mercadorias garantida pelo Tratado, renunciando a impor a totalidade da redução no ano de 2000, de acordo com o protocolo, para evitar a paragem da circulação em trânsito, visto já terem decorrido nove meses desse ano.

B - Apreciação

60. Parece-nos pouco verosímil que a recorrente ignorasse os objectivos e as fundamentações do documento impugnado que, pensamos, decorrem já com evidência suficiente dos respectivos considerandos.

61. Parece-nos, além disso, dificilmente admissível que a República da Áustria, que desde o início é autor activo do sistema de ecopontos, cuja aplicação assegura em grande parte, que fornece o material estatístico e que participou activamente em todas as reuniões do comité especialmente instituído neste sector, em que pôde ouvir as observações da Comissão e dos demais Estados-Membros que contribuíram para a formulação do parecer do comité, possa pretender ser lesada por uma exposição insuficientemente detalhada das modalidades técnicas de aplicação do sistema.

62. Estamos assim, incontestavelmente, numa situação em que, segundo jurisprudência assente, a validade da fundamentação do acto deve ser apreciada tendo em conta o facto de o Estado-Membro ter estado estreitamente associado ao processo de elaboração do acto em litígio e conhecer, portanto, as razões que estão na sua base. O Tribunal de Justiça acrescenta que, se o acto impugnado evidencia, no essencial, o objectivo prosseguido pela instituição, é excessivo pretender a fundamentação específica de cada uma das opções de natureza técnica efectuadas .

VIII - Quarto fundamento (a título subsidiário): violação do Tratado ou do protocolo pelo regulamento impugnado. Sexto fundamento (a título subsidiário): ausência de base jurídica

63. Como o quarto e sexto fundamentos estão estreitamente ligados, permitimo-nos examiná-los conjuntamente.

A - Primeira parte do quarto fundamento: escalonamento da redução dos ecopontos por vários anos

64. Para o Governo austríaco, a redacção do n.° 3 do anexo 5 do protocolo é clara. Ao dispor que «[s]e o n.° 2, alínea c), do artigo 11.° for aplicável, a quantidade de ecopontos para o ano seguinte será fixada do seguinte modo», não deixa margem para interpretação: tendo-se verificado em 1999 a ultrapassagem do limite estabelecido na alínea c) do n.° 2 do artigo 11.° , havia que reduzir o número de ecopontos para o ano de 2000 segundo o método de cálculo previsto no segundo parágrafo do n.° 3 do anexo 5 do protocolo.

65. Em sua opinião, o protocolo não comporta, assim, qualquer base jurídica autorizando a Comissão a repartir essa redução por quatro anos.

66. Ademais, sublinha o Governo austríaco, o n.° 1 do artigo 2.° do regulamento impugnado, que substitui a redacção do segundo parágrafo do n.° 2 do artigo 6.° do Regulamento n.° 3298/94, visa implicitamente modificar o n.° 3 do anexo 5 do protocolo.

67. Com efeito, a referida disposição prevê que «[a] redução dos ecopontos [...] será repartida por vários anos» , sem precisar tratar-se de uma operação única. Ora, prossegue aquele governo, a transformação do escalonamento da redução dos ecopontos em regra geral em todos os casos de aplicação da alínea c) do n.° 2 do artigo 11.° não encontra qualquer fundamento jurídico nesse protocolo, sendo manifestamente contrária ao sistema que institui.

68. Para o Governo austríaco, fazendo o protocolo parte do direito primário, a sua alteração pelo regulamento impugnado, que é um acto de direito derivado, sem que o Conselho disponha de habilitação explícita em direito primário, constitui ilegalidade manifesta.

69. Decorre dos argumentos trocados entre as partes que esta acusação do Governo austríaco suscita dois problemas distintos.

70. Examinaremos sucessivamente

- se o Conselho tinha o direito de instituir definitivamente o princípio do escalonamento das reduções dos ecopontos por diversos anos (n.° 1 do artigo 2.° do regulamento impugnado);

- se, nas circunstâncias específicas do ano 2000, um escalonamento excepcional da redução por quatro anos se podia justificar (artigo 1.° do regulamento impugnado).

1. Quanto à instituição definitiva do princípio do escalonamento dos ecopontos por diversos anos (n.° 1 do artigo 2.° do regulamento impugnado)

71. Quanto a este ponto, partilhamos integralmente a análise do Governo austríaco. Não é, com efeito, susceptível de contestação que, no n.° 1 do artigo 2.° , o regulamento estabelece que a redução dos ecopontos na sequência de uma ultrapassagem «será repartida por vários anos».

72. Ora, por seu lado, o protocolo prevê, de forma igualmente clara, no n.° 3 do anexo 5, que a referida redução será aplicada no ano seguinte.

73. A Comissão argumenta, todavia, que o regulamento deve ser entendido como apenas abrangendo a situação específica do ano 2000. O n.° 1 do artigo 2.° tem de ser interpretado como visando um escalonamento único, condicionado por uma situação verificada em 2000.

74. Para a Comissão, o escalonamento visava preservar a circulação em trânsito no que restava do ano 2000 e essa justificação apenas pode ser aplicável a uma regra que vise exclusivamente a situação do ano 2000, não tendo por objectivo resolver o problema concreto verificado em 2000.

75. Refere designadamente nesse sentido os quinto e sexto considerandos do regulamento impugnado, nos termos dos quais:

«5) A aplicação do protocolo n.° 9 deve ser feita em conformidade com as liberdades fundamentais instauradas pelo Tratado; é, pois, necessário tomar medidas capazes de assegurar a livre circulação de mercadorias e o pleno funcionamento do mercado interno.

6) A imposição de uma redução total dos ecopontos somente em 2000 teria o efeito desproporcionado de parar quase por completo o trânsito através da Áustria. Por conseguinte, há que repartir a redução do número total de ecopontos durante os anos de 2000 a 2003.»

76. A Comissão acrescenta que a eventual verificação de idêntica situação no decurso dos anos seguintes não fora objecto das reflexões em curso e que a «institucionalização» do escalonamento, quando era totalmente inútil, teria sido completamente deslocada no contexto das futuras decisões a adoptar nos termos do procedimento do comité, que devem atender às circunstâncias do momento.

77. É verdade que os quinto e sexto considerandos do regulamento impugnado vão no sentido de apoiar a tese da Comissão.

78. Contudo, a redacção do n.° 1 do artigo 2.° é categórica: não enuncia qualquer limitação no tempo, nem de forma alguma se refere ao problema específico suscitado no decurso do ano de 2000. Sendo que o dispositivo de um diploma jurídico deve sempre primar sobre os respectivos considerandos, cabe entender que esta disposição deve ser interpretada como alterando definitivamente o segundo parágrafo do n.° 2 do artigo 6.° do Regulamento n.° 3298/94 num sentido incompatível com o n.° 3 do anexo 5 do protocolo.

79. Ora, os protocolos e anexos de um acto de adesão constituem decisões de direito primário que, excepto se o acto de adesão nada estabelecer em contrário, só podem ser suspensas, alteradas ou revogadas de acordo com os processos previstos nos Tratados originais .

80. A argumentação apresentada pelo Governo italiano não conduz a resposta diferente. Segundo este, o objectivo do protocolo consiste, por um lado, em reduzir a poluição resultante de veículos pesados e, por outro, em desviar do sector rodoviário para o ferroviário o aumento do tráfego em trânsito que, na ausência de estruturas ferroviárias adequadas, se repercutiria no sector rodoviário. A limitação do tráfego de veículos pesados de mercadorias comunitários apenas encontra justificação racional no encorajamento paralelo do transporte ferroviário ou combinado. Ora, as estruturas ferroviárias existentes na Áustria são insuficientes e nenhuma iniciativa significativa foi tomada para facilitar o transporte ferroviário. Em consequência, o regime que consiste em limitar o trânsito de veículos pesados de mercadorias pertencentes a empresas de outros Estados-Membros têm por efeito proteger os transportadores rodoviários austríacos, cujas actividades aumentam em prejuízo da concorrência.

81. O Governo italiano argumenta também que o protocolo se tornou fonte de direito primário («constitucionalizou-se») exclusivamente no que se refere à sua finalidade, ou seja, à não ultrapassagem do limite de 108%, mas não relativamente aos meios a utilizar para se prosseguir tal objectivo.

82. A eventual insuficiência de estruturas ferroviárias na Áustria, aliás contestada pelas autoridades austríacas, não era susceptível de justificar a violação de outras disposições do protocolo. O não cumprimento das disposições que o protocolo estabelece no que se refere à melhoria das estruturas ferroviárias pode gerar consequências que o direito comunitário conecta à violação das obrigações que estabelece, consequências essas que não incluem, contudo, a possibilidade de as instituições adoptarem actos de direito derivado contrárias ao direito primário.

83. Além disso, entendo que, incluindo o protocolo disposições pormenorizadas e explícitas quanto ao escalonamento da redução, não é possível entender-se que só o limite dos 108%, com exclusão das referidas disposições, faz parte do direito primário.

84. Daqui decorre que o n.° 1 do artigo 2.° do regulamento impugnado é inválido na medida em que, contrariamente ao afirmado pela Comissão, modifica definitivamente o referido escalonamento estabelecido no protocolo.

85. Acrescente-se, a este respeito, não poder ser acolhida a argumentação desenvolvida, tanto pela Comissão como pelo Conselho, sobre as consequências a retirar das circunstâncias excepcionais que presidiram à adopção do regulamento. Com efeito, tais circunstâncias, ainda que se admita poderem influir sobre a validade de medidas especiais destinadas a resolver problemas delas decorrentes, não são susceptíveis, por definição, de justificar a modificação definitiva do mecanismo decorrente do protocolo. Uma nova disposição com vocação para se aplicar sem limite temporal torna-se, necessariamente, em regra, não podendo, pois, invocar-se a existência de uma situação excepcional.

2. Quanto ao escalonamento da redução para os anos 2000 a 2003 (artigo 1.° do regulamento impugnado)

86. Examinemos agora o que se passa com o artigo 1.° do regulamento impugnado, que constitui, ele sim, uma disposição limitada no tempo.

a) Argumentos das partes

87. O Governo austríaco considera inaceitáveis as justificações apresentadas pelo Conselho nos considerandos do regulamento impugnado, sobre o efeito desproporcionado da aplicação da redução dos ecopontos na totalidade no ano de 2000 e o facto de a aplicação do protocolo dever ser feita em conformidade com as liberdades fundamentais instituídas pelo Tratado, visto que o método de interpretação utilizado pelo Conselho é, em sua opinião, contrário à redacção clara do protocolo. Ademais, ainda que se admita que esta forma de proceder é admissível, o regime instaurado pelo referido regulamento é, em qualquer caso, ilegal, porque teria sido manifestamente possível aplicar o protocolo sem criar restrições no mercado interno, adoptando medidas menos constrangentes, por exemplo, escalonando a redução exclusivamente nos anos 2000 e 2001.

88. O Conselho entende que a aplicação da redução da totalidade dos ecopontos apenas no ano de 2000 teria tido um efeito desproporcionado de parar todo e qualquer tráfego em trânsito através da Áustria. Argumenta que a adopção do regulamento impugnado foi retardada pela transmissão tardia de dados estatísticos fiáveis por parte das autoridades austríacas. Foi, pois, em situação de força maior que o Conselho adoptou o regulamento. Sublinha que o objectivo do sistema de ecopontos reside em reduzir a poluição e que este objectivo já foi amplamente conseguido. Os eventuais problemas relacionados com o ruído, para além de não estarem realmente na origem do regime dos ecopontos, devem ceder face aos imperativos de bom funcionamento do mercado interno. Acresce que a interpretação do protocolo feita pelo Governo austríaco tem por efeito desencorajar utilização de veículos pesados de mercadorias menos poluentes.

89. O Conselho sustenta assim ser necessário aplicar o protocolo tendo em conta os respectivos objectivos e os do acto de adesão: a plena integração da República da Áustria no regime estabelecido pelo Tratado quanto à livre circulação de mercadorias e ao mercado interno. O sistema de ecopontos é um regime derrogatório e temporário, a findar o mais tarde em 2003, e o acervo comunitário será «integralmente» aplicável no termo desse período, nos termos do n.° 5 do artigo 11.° do protocolo. Tendo em conta estas restrições e os objectivos do protocolo, o escalonamento da redução dos ecopontos por diversos anos constitui a única interpretação lógica do protocolo.

90. Para o Governo alemão, resulta da segunda frase do n.° 3 do artigo 11.° do protocolo, que coloca em pé de igualdade o «correcto funcionamento do mercado interno» e a «protecção do ambiente no interesse do conjunto da Comunidade», que a Comissão ou o Conselho não têm o direito, no âmbito do mecanismo de redução dos ecopontos previsto na alínea c) do n.° 2 do artigo 11.° do protocolo, de adoptar medidas que perturbem gravemente o bom funcionamento do mercado interno. Além disso, o legislador comunitário dispõe, na adopção de disposições de aplicação do mecanismo de redução, de um poder de apreciação, como decorre da expressão «medidas adequadas» constante da alínea c) do n.° 2 do artigo 11.° do protocolo. Se a Comissão ou o Conselho estivessem obrigadas, por força desta disposição, a transpor o método de cálculo constante do n.° 3 do anexo 5 do protocolo, sem poderem atender ao impacto no mercado interno, seria supérflua a referência à adopção de «medidas adequadas».

91. A Comissão sublinha que circunstâncias excepcionais impediram as instituições comunitárias de aplicar o protocolo à letra. As instituições viram-se obrigadas a procurar uma solução equitativa e praticável para proceder à redução dos ecopontos.

92. Para a Comissão, tais circunstâncias excepcionais procedem dos seguintes acontecimentos: as estatísticas austríacas apenas foram apresentadas à Comissão em Março de 2000 e o facto de terem sido impugnadas pelos Estados-Membros a ponto de não ter sido possível obter qualquer acordo no decurso do procedimento do comité deve ser considerado como circunstância excepcional. Apesar de tal eventualidade não poder ser totalmente excluída, continua a Comissão, não podia evitar que o procedimento do comité decorresse dessa forma, visto não ter qualquer motivo, a priori, para duvidar da exactidão das estatísticas ou do método utilizado pela República da Áustria, não podendo pois alterá-los por sua própria iniciativa.

93. As instituições viram-se, assim, numa situação de força maior. Este conceito tem, de certa maneira, natureza relativa e flexível, em função do contexto e das exigências de equidade.

94. Ainda segundo a Comissão, havia que escolher, em consequência, entre três atitudes:

a) a redução integral de uma só vez: esta opção teria tido o inconveniente incontestável para todas as partes interessadas de bloquear todo e qualquer tráfego em trânsito até ao final do ano. Ora, numa situação de facto não prevista pelo legislador, criada por um caso de força maior, um diploma legislativo não deve ser aplicado «às cegas» se existirem outras soluções equitativas e teologicamente defensáveis;

b) a redução proporcional (subtracção dos pontos correspondentes ao último trimestre): esta solução não teria maior conformidade com a redacção do protocolo, tendo o inconveniente suplementar de fazer com que a República da Áustria perdesse uma parte da redução (2/3) a que tinha direito segundo o protocolo;

c) a redução do número de ecopontos repartida por quatro anos: esta solução, escolhida pela Comissão, era, é certo, contrária aos termos do protocolo, mas não implicava qualquer perda de ecopontos pela República da Áustria. O direito desta à quantidade prevista no protocolo mantinha-se idêntico sem que o tráfego em trânsito fosse bloqueado. Após exame atento de todos os interesses em causa, a Comissão considerou esta solução a mais equilibrada. Propô-la e o Conselho seguiu-a nessa via.

b) Apreciação

95. No que se refere aos argumentos retirados pelo Conselho e intervenientes do contexto e finalidade do sistema dos ecopontos, gostaríamos de retomar, a título de tomada de posição definitiva no que nos diz respeito, as considerações emitidas «no final de uma primeira análise» pelo presidente do Tribunal de Justiça nos n.os 87 a 93 do seu despacho Áustria/Conselho, já referido.

96. O presidente expressou-se da seguinte forma:

«87 O objectivo do sistema de ecopontos [...] é alcançar uma redução de 60% das emissões totais de NOx nos veículos pesados de mercadorias que atravessam a Áustria em trânsito durante o período que vai de 1 de Janeiro de 1992 a 31 de Dezembro de 2003.

88 Este objectivo, enunciado no artigo 11.° , n.° 2, alínea a), do protocolo, tinha já sido fixado no artigo 15.° , n.° 3, do acordo de 1992. Resulta do artigo 15.° , n.os 1 e 2, do referido acordo que o objectivo em causa fora fixado a fim de reduzir a poluição e o ruído causados pelos camiões que atravessam a Áustria, e isto [a] fim de garantir a protecção adequada do ambiente e da saúde pública. Resulta também do artigo 15.° , n.° 2, do acordo de 1992 que, no momento da aplicação do sistema de ecopontos, se calculou que a redução das emissões de NOx seria considerada como representativa para apreciar a redução da poluição e do ruído.

89 No final de uma primeira análise do artigo 11.° , n.° 4, do protocolo, afigura-se que o objectivo de redução de 60% das emissões de NOx reveste um carácter essencial. Efectivamente, esta disposição previu que, se a Comissão, à luz do estudo científico aí referido relativo ao grau de realização deste objectivo, chegasse à conclusão de que o mesmo tinha sido alcançado de forma sustentável - o que não sucedeu -, as disposições do artigo 11.° , n.° 2, do protocolo deixariam de se aplicar em 1 de Janeiro de 2001, mas que, se, em contrapartida, a Comissão chegasse à conclusão de que o objectivo de redução de 60% das emissões de NOx não tinha sido alcançado de forma sustentável - o que foi o caso -, o Conselho, decidindo nos termos do artigo 75.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 71.° CE), poderia adoptar medidas que assegurassem uma protecção equivalente do ambiente e, em especial, uma redução de 60% da poluição.

90 Contudo, o carácter essencial do objectivo de redução das emissões de NOx no sistema de ecopontos não se afigura, numa primeira análise, susceptível de alterar a interpretação do artigo 11.° , n.° 2, alínea c), conjugado com o anexo 5, n.° 3, do protocolo, tal como resulta da própria redacção destas disposições. Efectivamente, o mecanismo de redução dos ecopontos previsto nestas disposições é desencadeado no caso de ultrapassagem do limite de trajectos previsto no artigo 11.° , n.° 2, alínea c), do protocolo, e não de um limite de ecopontos ou de emissões de NOx. [...]

91 Baseando-se, assim, num limite de trajectos, o artigo 11.° , n.° 2, alínea c), e o anexo 5, n.° 3, do protocolo parecem ter em vista não apenas a redução das emissões de NOx - objectivo que, aliás, só pode ser favorecido pela redução do número de ecopontos - mas também, como objectivo complementar, a limitação do número de trajectos, cujo aumento é considerado como uma perturbação a evitar.

92 Por último, não se afigura, à primeira vista, que a divergência que parece assim existir entre as disposições referidas no protocolo e as do regulamento impugnado possa ser justificada pelas exigências da integração da República da Áustria no mercado interno.

93 Efectivamente, as disposições em causa do protocolo instituem justamente um regime transitório que derroga, na medida do necessário, as regras de funcionamento do mercado interno. É certo que qualquer disposição de um acto de adesão que implique uma derrogação das regras do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias deve ser objecto de uma interpretação estrita (v. acórdão de 3 de Dezembro de 1998, KappAhl, C-233/97, Colect., p. I-8069, n.° 18), com vista a uma mais fácil realização dos objectivos do Tratado e à integral aplicação das suas regras (acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, Comissão/Grécia, 194/85 e 241/85, Colect., p. 1037, n.° 20). Contudo, daqui não resulta que seja possível efectuar uma interpretação contrária à redacção clara da disposição em causa.»

97. Se estamos assim de acordo com o presidente do Tribunal de Justiça no entendimento de não ser admissível uma interpretação que vá directamente contra a redacção das disposição em causa, como o escalonamento da redução por quatro anos, queremos, contudo, acrescentar não ser também compatível com essa redacção concentrar a totalidade da redução dos ecopontos num único trimestre.

98. É incontestável que o legislador quis fazer com que a redução fosse estendida por um ano, seguramente no intuito de pôr o menos possível em causa o importante objectivo do Tratado que constitui a livre circulação de mercadorias.

99. É certo que alínea c) do n.° 2 do artigo 11.° do protocolo obriga a instituição que tome a decisão a adoptar «as medidas adequadas nos termos do n.° 3 do anexo 5 ». Este número estipula que «a quantidade de ecopontos para o ano seguinte será fixada do seguinte modo», estabelecendo uma fórmula matemática fundada na hipótese de a redução ser estendida pelo ano seguinte àquele em que ocorreu a ultrapassagem.

100. Mas, quando decorreram já três quartos do ano seguinte sem que tenha existido redução do número de trajectos, já não sendo possível cumprir a letra da disposição, entendemos ser compatível com o conceito de «medida adequada» e mais conforme com o espírito do sistema estender a redução pelo período de doze meses que começa a correr a partir da data da entrada em vigor da decisão que adoptou o montante de tal redução, em vez de o aplicar integralmente num único trimestre. Dessa forma, respeitar-se-ia pelo menos o conceito de «ano», já que não é possível respeitar o de «ano seguinte».

101. O próprio Governo austríaco admite «que teria sido manifestamente possível aplicar o protocolo sem criar restrições no mercado interno adoptando medidas menos restritivas, através, por exemplo, do escalonamento da redução apenas pelos anos de 2000 e 2001».

102. Como o diploma se não refere expressamente ao ano do calendário e como o efeito útil do mecanismo de redução ficaria assim preservado, entendemos que tal interpretação teria sido, no contexto prevalecente na altura, compatível com o protocolo e seu anexo. Com efeito, os autores do protocolo não podiam ter previsto que a contabilização dos trajectos seria susceptível de ocasionar dificuldades de tal forma grandes e gerar um atraso tão considerável na decisão.

103. Pelo contrário, ao escalonar a redução por um período de quatro anos, o Conselho afastou totalmente o texto do protocolo. É em vão que invoca a força maior para justificar tal decisão. Não descreve, com efeito, qualquer dificuldade anormal, independente da sua vontade e imprevisível, que o tivesse obrigado a proceder a esse escalonamento.

104. Entendemos, assim, dever ser anulado o artigo 1.° do regulamento impugnado.

B - Segunda parte do quarto fundamento: repartição dos ecopontos entre os Estados-Membros

105. Sendo a repartição da redução por quatro anos ilegal, é-o forçosamente também a repartição entre os diversos Estados-Membros.

106. Assim, só a título subsidiário examinaremos se, como sustenta o Governo austríaco, tal repartição é ilegal por não ter afectado todos os Estados-Membros.

107. Esta análise pode revestir-se de interesse para a hipótese de a Comissão ou o Conselho serem de novo chamados a proceder a uma redução dos ecopontos na sequência da ultrapassagem do limite de 108% ocorrida no decurso de um ano subsequente.

108. Recorde-se, antes de mais, que a repartição dos ecopontos entre os Estados-Membros não foi efectuada pelo protocolo, mas pelo Regulamento n.° 3298/94, e que o sétimo considerando do regulamento impugnado tem a seguinte redacção:

«[...] para que a redução dos ecopontos seja proporcional, os Estados-Membros que mais contribuíram para exceder o limite de 8% devem ser objecto de uma diminuição do número de ecopontos que lhes são atribuídos, de modo a garantir a realização da redução total. Esta medida requer uma revisão da chave de repartição dos ecopontos pelos Estados-Membros.»

109. Em consequência, o n.° 4 do artigo 2.° do regulamento impugnado substituiu o quadro de repartição dos ecopontos por Estado-Membro constante do Anexo D do Regulamento n.° 3298/94 por um novo Anexo D que reparte os ecopontos de forma degressiva para o período de 2000-2003.

a) Argumentos das partes

110. O Governo austríaco considera que a nova repartição dos ecopontos entre os Estados-Membros é incompatível com o direito comunitário. Com efeito, na ausência de indicações no protocolo quanto ao método de repartição, esta deve ser operada no âmbito dos princípios gerais de direito, designadamente, do princípio da solidariedade, completado pelos princípios do poluidor-pagador e da proporcionalidade.

111. Ora, antes de mais, o facto de, nos termos do regulamento impugnado, a redução dos ecopontos afectar unicamente os Estados-Membros que contribuíram para o aumento considerável do tráfego em trânsito através da Áustria é, em princípio, fundamentalmente incompatível com o princípio da solidariedade.

112. Em seguida, o primeiro critério utilizado pelo Conselho para determinar os principais responsáveis de tal aumento, a saber, a medida em que os Estados-Membros contribuíram para a ultrapassagem do limite previsto na alínea c) do n.° 2 do artigo 11.° do protocolo, é igualmente incompatível com o princípio da proporcionalidade.

113. Com efeito, é desproporcionado que um Estado-Membro que ultrapassou em muito pouco tal limite suporte uma redução do respectivo contingente de ecopontos, quando um Estado-Membro que ficou aquém desse mesmo limite a ela escapa totalmente.

114. Por último, no que se refere ao segundo critério, baseado na evolução do tráfego em 1999 relativamente aos anos de 1995 a 1997, o Governo austríaco argumenta terem sido arbitrariamente escolhidos os anos de referência.

115. O Conselho argumenta que, para garantir a proporcionalidade da redução, o regulamento impugnado estabelece que só os Estados-Membros que contribuíram para a ultrapassagem do limite fixado estão sujeitos à diminuição do número de ecopontos concedidos. Recorda que a chave de repartição dos ecopontos entre os Estados-Membros não foi estabelecida pelo protocolo, mas para um acto de direito derivado, a saber, o Regulamento n.° 3298/94. Ao alterar este, o regulamento impugnado não violou o Tratado CE nem o protocolo.

116. O Governo alemão sublinha decorrer do n.° 6 do artigo 11.° do protocolo que o legislador comunitário dispõe de um amplo poder de apreciação quando da repartição dos ecopontos. O protocolo não permite determinar qual dos princípios, da solidariedade ou do poluidor-pagador, deve ser prioritário a este respeito.

117. A Comissão argumenta que o legislador comunitário usou o seu poder de apreciação ao decidir repartir a diminuição de forma proporcional entre os Estados-Membros em função da respectiva contribuição para a ultrapassagem do limite estabelecido. Este critério é conforme com o princípio do poluidor-pagador, não tendo sido escolhido de forma arbitrária.

b) Apreciação

118. Nos termos do n.° 6 do artigo 11.° do protocolo «[a] Comissão adoptará, nos termos do procedimento previsto no artigo 16.° , medidas pormenorizadas no que se refere ao sistema e à distribuição de ecopontos [] e a questões técnicas relacionadas com a aplicação do presente artigo [...]».

119. O protocolo não fornece qualquer indicação sobre o método a adoptar quanto ao modo de repartição da redução dos ecopontos entre os Estados-Membros.

120. Daqui resulta que as instituições dispõem de determinado poder de apreciação a este respeito, o qual apenas é susceptível de controlo jurisdicional restrito.

121. Ora, tendo o sistema de ecopontos por objectivo reduzir a poluição do ambiente, não é manifestamente arbitrário nem desrazoável que a redução dos ecopontos seja exclusivamente suportada pelos Estados-Membros que contribuíram para a ultrapassagem do limite de 108%.

122. Chegamos assim, a título subsidiário, à conclusão de que o Conselho não ultrapassou a margem de apreciação de que dispõe e que a segunda parte do quarto fundamento deve ser rejeitada.

IX - Quinto fundamento (a título subsidiário): violação das disposições legais e falta de fundamentação na aplicação do método de cálculo referido no n.° 3 do anexo 5 do protocolo

123. Para o Governo austríaco, o método de cálculo de redução dos ecopontos acolhido pelo regulamento impugnado é incompatível com os objectivos gerais do protocolo, constituindo assim violação deste e errada aplicação do método de cálculo estabelecido no n.° 3 do respectivo anexo 5. A utilização desse método de cálculo teria conduzido a uma redução inferior à prevista no protocolo. O regulamento impugnado padece, ademais, de uma grave falta de fundamentação visto não conter indicações concretas sobre o método de cálculo em que se baseia a redução dos ecopontos prevista no respectivo artigo 1.°

124. O Conselho, o Governo alemão e a Comissão contestam estas afirmações.

125. Para tornar o problema inteligível, consideramos indispensável retomar o essencial das explicações prestadas pela Comissão na nota relativa ao sistema de ecopontos, junta como anexo 2 ao seu articulado de intervenção. Na medida em que descreve este sistema e que resume as discussões que tiveram lugar, esta nota não é susceptível de contestação.

126. Em primeiro lugar, a Comissão recorda-nos que o sistema tem de especial o facto de repousar integralmente numa única fonte de informação, a saber, as estatísticas fornecidas pelas autoridades austríacas. O sistema electrónico regista não apenas os 1,5 milhões de trajectos em trânsito por ano mas também os trajectos bilaterais, no caso de os camiões estarem equipados de um eco-identificador, bem como os trajectos em trânsito para os quais o transportador não dispunha de ecopontos e que, portanto, não deviam ter tido lugar. Em consequência, é muito difícil para a Comissão e para os Estados-Membros verificar a exactidão dessas estatísticas.

127. Em segundo lugar, é pacífico resultar da fórmula constante do n.° 3 do anexo 5 do protocolo que quanto mais baixa for a emissão média de NOx mais elevada será a redução dos ecopontos para o ano seguinte .

128. Ora, as autoridades italianas argumentaram em Agosto de 2000 que os seus cálculos haviam demonstrado que a utilização média de ecopontos por trajecto não fora de 6,74, como declarado pelas autoridades austríacas, mas de 7,10.

129. Na sequência desta informação, teve lugar uma reunião técnica em Viena (Áustria), durante a qual se verificou que as referidas autoridades tinham calculado valores médios considerados incorrectos pela Comissão e pelos outros Estados-Membros. Para calcular as médias de ecopontos utilizadas, as autoridades austríacas tinham, com efeito, tomado o número total de ecopontos «pagos», dividido pelo número total de trajectos registado.

130. Assim, o número tido em conta quanto aos trajectos efectuados incluía não apenas os efectuados em trânsito relativamente aos quais os transportadores tinham «pago» ecopontos como também os trajectos em trânsito relativamente aos quais os transportadores não tinham pago ecopontos. Ao incluir tais trajectos - ditos «às escondidas» - o número relativo à autorização média dos ecopontos surgia reduzido visto que cada um desses trajectos «às escondidas» comportava uma utilização média de ecopontos igual a zero.

131. O Governo austríaco sustenta ser a justo título que os trajectos efectuados às escondidas foram incluídos no cálculo.

132. O Conselho, o Governo alemão e a Comissão argumentam não ser isso correcto. Para ele, os trajectos às escondidas, embora contem quando se trata de decidir se o limite de 108% foi ultrapassado, não podem, contudo, ser tomados em consideração para a redução dos ecopontos.

133. Propomos ao Tribunal de Justiça que acolha esta tese e rejeite a do Governo austríaco. Tal como a Comissão argumentou, a metodologia do anexo 5 do protocolo refere-se claramente, com efeito, aos «valores médios trimestrais de emissões de NOx dos veículos pesados de mercadorias», não sendo correcto afirmar que um veículo pesado de mercadorias, por ter pago um número de ecopontos igual a zero, não provocou quaisquer emissões de NOx quando atravessou a Áustria.

134. Quando este erro foi descoberto, a Comissão recalculou as médias excluindo os trajectos ilegais. Tal deu lugar a uma nova média trimestral de NOx de 6,9975 em vez de 6,159.

135. Inserido na fórmula do n.° 3 do anexo 5 do protocolo, este novo valor conduziu a uma redução dos ecopontos de 1,1 milhões de ecopontos em vez de 2,1 milhões. A Comissão alterou, assim, a sua proposta nesse sentido, entendendo nós que, ao fazê-lo, agiu correctamente.

136. Ao adoptar esta proposta, como é evidente, o Conselho também não agiu de forma arbitrária ou desrazoável.

137. O Governo austríaco argumenta ainda que o regulamento impugnado padece de grave falta de fundamentação visto não comportar indicações concretas quanto ao método de cálculo em que se funda a redução de ecopontos prevista no artigo 1.° do regulamento impugnado.

138. Decorre, contudo, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que «não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de uma decisão satisfaz as exigências do artigo 190.° do Tratado deve ser apreciada à luz não somente do seu teor literal, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa, e isto ainda mais quando os Estados-Membros estiveram estreitamente associados ao processo de elaboração do acto em litígio e conhecem portanto as razões que estão na base desse acto (v. acórdãos de 17 de Outubro de 1995, Países Baixos/Comissão, C-478/93, Colect., p. I-3081, n.os 49 e 50, e de 9 de Novembro de 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e o. II, C-466/93, Colect., p. I-3799, n.° 16)» .

139. Ora, ademais é pacífico que foi a República da Áustria que forneceu as estatísticas em que se baseou a proposta inicial da Comissão, que esses dados numéricos foram criticados nas reuniões do comité em que as autoridades austríacas participaram, que teve lugar em Viena uma reunião especial com essas autoridades e que a proposta alterada foi explicada pela Comissão e discutida com a participação de delegados austríacos no comité dos ecopontos e no Conselho.

140. Propomos, assim, que o Tribunal de Justiça rejeite este fundamento.

X - Quanto à manutenção dos efeitos do regulamento

141. As conclusões que se retiram da análise dos seis fundamentos invocados pela República da Áustria são as seguintes.

142. A título principal, a República da Áustria pediu a anulação do regulamento impugnado no seu conjunto. Este pedido deve ser rejeitado visto o regulamento ter sido validamente adoptado.

143. Além disso, nenhuma acusação foi formulada contra o n.° 2 do artigo 2.° do regulamento impugnado, que respeita ao destino a dar aos ecopontos que não foram utilizados nem restituídos.

144. O mesmo se diga do n.° 3 do artigo 2.° , que encarrega a Comissão de instituir um sistema de fiscalização das actividades desenvolvidas pela República da Áustria e outros Estados-Membros para melhorar o nível de serviço do transporte combinado nos Alpes.

145. A título subsidiário, a República da Áustria pediu a anulação do artigo 1.° e dos n.os 1 e 4 do artigo 2.° do regulamento impugnado.

146. Pelas razões acima expostas, tal pedido deve ser acolhido.

147. O Conselho pede contudo ao Tribunal de Justiça que, em caso de anulação do regulamento impugnado, mantenha o conjunto dos seus efeitos.

148. No decurso da audiência, o Governo austríaco subscreveu esse pedido.

149. O mesmo sucedeu com a Comissão.

150. Pelo nosso lado, propomos também que o Tribunal de Justiça dê provimento a esse pedido, excepto no que se refere o n.° 1 do artigo 2.° do regulamento impugnado (introdução definitiva do princípio do escalonamento das reduções por diversos anos).

151. A anulação do artigo 1.° e do n.° 4 do artigo 2.° do regulamento impugnado (para o conjunto dos anos 2000 a 2003 ou, na nossa tese, para os anos de 2002 e 2003) significaria, com efeito, que cairíamos automaticamente sob a alçada das correspondentes disposições anteriormente em vigor.

152. No que se refere ao número total de ecopontos, trata-se do anexo 4 do protocolo, na redacção dada, com base em habilitação expressa, pelo artigo 9.° do Regulamento n.° 3298/94.

153. No que se refere à repartição de ecopontos entre os Estados-Membros, trata-se dos números estabelecidos no Anexo D do mesmo regulamento.

154. Tal teria por resultado paradoxal aumentar o número de ecopontos que deveriam ter sido distribuídos no passado, bem como dos que devem ainda ser distribuídos em 2003.

155. Ora, em consequência da ultrapassagem do limite de 108%, a República da Áustria tinha direito a uma redução de ecopontos. Tal devia ter ocorrido, é certo, no decurso do ano de 2000 ou, pelo menos, nos doze meses seguintes à decisão do Conselho. Mas, não tendo isso acontecido, é mais conforme com a lógica do sistema conceder-lhe a parte restante dessa redução durante os anos subsequentes do que não lha conceder de todo.

156. Além disso, a manutenção dos efeitos do regulamento vai igualmente no sentido do interesse da segurança jurídica, visto que o regulamento impugnado produziu já todos os seus efeitos no decurso dos anos 2000, 2001 e 2002, e que o acórdão apenas será proferido durante o ano de 2003.

XI - Conclusão

157. Com base nas considerações precedentes, propomos assim ao Tribunal de Justiça que:

- anule o artigo 1.° , n.os 1 e 4 do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 2012/2000 do Conselho, de 21 de Setembro de 2000, que altera o anexo 4 do protocolo n.° 9 do acto de adesão de 1994 e o Regulamento (CE) n.° 3298/94, no que respeita ao sistema de ecopontos para veículos pesados de mercadorias em trânsito pela Áustria;

- mantenha os efeitos do artigo 1.° e do n.° 4 do artigo 2.° do referido regulamento;

- negue provimento ao recurso quanto ao mais;

- condene o Conselho nas despesas;

- declare que os Governos alemão e italiano, bem como a Comissão, intervenientes, suportarão as respectivas despesas.