CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PAOLO MENGOZZI

apresentadas em 27 de junho de 2018 ( 1 )

Processo C‑257/17

C

e

A

contra

Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Raad van State (Países Baixos)]

«Reenvio prejudicial — Exclusão do âmbito de aplicação da Diretiva 2003/86 — Disposições do direito da União tornadas aplicáveis de modo direto e incondicional pelo direito nacional — Competência do Tribunal de Justiça — Direito ao reagrupamento familiar — Artigo 15.o, n.os 1 e 4 — Recusa de concessão de um título de residência autónomo a um nacional de país terceiro após cinco anos de residência no Estado‑Membro — Regulamentação nacional que prevê uma obrigação de ficar aprovado num exame de integração cívica — Requisito processual — Data de apresentação do pedido de título de residência autónomo como a data de produção de efeitos de um título de residência autónomo»

I. Introdução

1. No presente reenvio prejudicial, submetido pelo Raad van State (Países Baixos), o Tribunal de Justiça é chamado, por um lado, a pronunciar‑se sobre a sua própria competência para interpretar a Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar ( 2 ), num contexto em que as situações em causa no processo principal são expressamente excluídas do âmbito de aplicação desse ato. A legislação nacional que transpõe a diretiva alargou unilateralmente o âmbito de aplicação da diretiva para abranger esse tipo de situações.

2. Por outro lado, pede‑se ao Tribunal de Justiça que responda à questão de saber se o direito da União se opõe a que um Estado‑Membro exija, quando os nacionais de países terceiros gozam de um direito de residência a título do reagrupamento familiar pretendam beneficiar de um título de residência autónomo independente do reagrupante, que sejam previamente aprovados num novo exame de integração cívica e, por conseguinte, a partir de que data este título de residência autónomo produz os seus efeitos.

3. Embora o Tribunal de Justiça já tenha tido ocasião de se pronunciar sobre a medida de integração do artigo 7.o da Diretiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar e de apreciar se o exame de integração cívica que é exigido nos Países Baixos constitui uma «medida de integração» admissível, que o Estado‑Membro pode impor por força dessa disposição a um nacional de país terceiro que pretende beneficiar do reagrupamento familiar, em contrapartida, nunca foi interrogado sobre a questão de saber se se pode exigir, por força do artigo 15.o, n.o 4, desta diretiva, ao requerente da autorização de residência autónoma, que se submeta a um segundo exame de integração cívica para beneficiar de um direito de residência independente do reagrupante.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União

4. Resulta do considerando 2 da Diretiva 2003/86que «[a]s medidas relativas ao reagrupamento familiar deveriam ser adotadas em conformidade com a obrigação de proteção da família e do respeito da vida familiar consagrada em numerosos instrumentos de direito internacional. A presente diretiva respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos, designadamente, no artigo 8.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia».

5. Nos termos do considerando 4 da Diretiva 2003/86: «[o] reagrupamento familiar é um meio necessário para permitir a vida em família. Contribui para a criação de uma estabilidade sociocultural favorável à integração dos nacionais de países terceiros nos Estados‑Membros, o que permite, por outro lado, promover a coesão económica e social, que é um dos objetivos fundamentais da Comunidade consagrado no Tratado.»

6. O considerando 6 da Diretiva 2003/86, dispõe que «[a] fim de assegurar a proteção da família e a manutenção ou a criação da vida familiar, é importante fixar, segundo critérios comuns, as condições materiais necessárias ao exercício do direito ao reagrupamento familiar».

7. Nos termos do considerando 15 da Diretiva 2003/86, «[deve] ser promovida a integração dos membros da família. Para o efeito, estes últimos devem ter acesso a um estatuto independente do requerente do reagrupamento, em particular em caso de rutura de laços familiares, e à educação, ao emprego e à formação profissional nas mesmas condições que o requerente, nos termos relevantes.».

8. O artigo 1.o da Diretiva 2003/86 tem a seguinte redação: «[a] presente diretiva tem por objetivo estabelecer as condições em que o direito ao reagrupamento familiar pode ser exercido por nacionais de países terceiros que residam legalmente no território dos Estados‑Membros».

9. O artigo 2.o, alínea d), da Diretiva 2003/86 estabelece que, para efeitos da presente diretiva, entende‑se por: «d) “Reagrupamento familiar”: a entrada e residência num Estado‑Membro dos familiares de um nacional de país terceiro que resida legalmente nesse Estado, a fim de manter a unidade familiar, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente».

10. O artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2003/86 determina que «[a] presente diretiva não é aplicável aos familiares de cidadãos da União.»

11. O artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 precisa que: «[o]s Estados‑Membros podem exigir que os nacionais de países terceiros cumpram medidas de integração, em conformidade com o direito nacional.»

12. Segundo o artigo 15.o, n.os 1, 3 e 4, da Diretiva 2003/86: «1. [o] mais tardar após cinco anos de residência, e desde que não tenha sido concedida ao familiar autorização de residência por motivo distinto do reagrupamento, o cônjuge do requerente do reagrupamento, ou a pessoa que com ele mantém uma união de facto, e os filhos que tiverem atingido a maioridade terão direito, mediante pedido se exigido, a uma autorização de residência autónoma, independente da autorização de residência do requerente do reagrupamento. […] 3. Em caso de viuvez, divórcio, separação ou óbito de ascendentes ou descendentes diretos em primeiro grau, poderá ser concedida, mediante pedido se exigido, um título de residência autónomo a pessoas admitidas ao abrigo do reagrupamento familiar. Os Estados‑Membros devem aprovar disposições que garantam a concessão de uma autorização de residência autónoma sempre que se verifiquem circunstâncias particularmente difíceis. 4. As condições relativas à concessão e ao prazo de validade da autorização de residência autónoma são estabelecidas pela legislação nacional».

B. Direito neerlandês

13. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio a autorização de residência por tempo limitado sujeita à restrição denominada «razões humanitárias permanentes» retoma, em substância, o conteúdo do artigo 15.o da Diretiva 2003/86, relativo às condições de concessão de um título autónomo.

14. O artigo 26.o, n.o 1, do Vreemdelingenwet 2000 (lei relativa aos estrangeiros, a seguir «Vw 2000»), de 23 de novembro de 2000, dispõe que «[a] autorização de residência, que implica a residência legal automática, é concedida a partir da data em que o estrangeiro tiver demonstrado que cumpre todas as condições, mas não antes da data de receção do pedido».

15. O artigo 3.51, n.o 1, proémio e alínea a), e n.o 5 do Vreemdelingenbesluit 2000 (decreto de aplicação da lei relativa aos estrangeiros, a seguir «Vb 2000»), dispõe que, «a autorização de residência por tempo determinado, na aceção do artigo 14.o da Vw 2000, pode ser sujeita a uma restrição relativa a razões humanitárias permanentes ao estrangeiro que: a) reside há cinco anos nos Países Baixos na qualidade de titular de uma autorização de residência pelo motivo referido no ponto 1: […]: 1. residência na qualidade de membro da família de uma pessoa titular de um direito de residência permanente; […] 5. O artigo 3.80a do [Vb 2000] aplica‑se aos estrangeiros referidos no n.o 1, alínea a), 1.o, […].».

16. O artigo 3.80ado Vb 2000, n.os 1, 2 e 4, do Vb 2000 dispõe: «1. Um pedido de conversão de uma autorização de residência […] numa autorização de residência sujeita a uma restrição por razões humanitárias permanentes é indeferido se o pedido tiver sido apresentado por um estrangeiro, na aceção do artigo 3.51, n.o 1, proémio e alínea a), 1), que não tenha obtido aprovação no exame previsto no artigo 7.o, n.o 2, alínea a), da Wet inburgering (Lei relativa à integração cívica dos estrangeiros, a seguir “Wi”) ou que não tenha obtido um diploma, certificado ou outro documento na aceção do artigo 5.o, n.o 1, alínea c), da mesma lei. 2. O primeiro parágrafo não se aplica se o estrangeiro: […] e) Foi isento da obrigação de integração cívica com base no artigo 6.o, n.o 1, alíneas a) ou b) da Wi […]. […] 4. Além disso, o ministro pode não aplicar o n.o 1 se considerar que a aplicação do mesmo conduz a situações manifestas de injustiça grave.»

17. Por força do artigo 6.o, n.o 1, alínea a) ou b), da Wi: « 1. [O] Ministro isenta a pessoa sujeita à obrigação de integração cívica se: a) esta demonstrou que, devido a uma deficiência psíquica ou física ou a uma deficiência mental, está permanentemente impossibilitada de ser aprovada no exame de integração cívica; b) o Ministro chegar à conclusão, com base nos esforços demonstrados pela pessoa sujeita à obrigação de integração cívica que esta não pode, em termos razoáveis, satisfazer a obrigação de integração cívica […]».

III. Litígios nos processos principais, questões prejudiciais e tramitação do processo no Tribunal de Justiça

A. Matéria de facto do processo principal

18. A primeira recorrente no processo principal, C (a seguir «recorrente C» ou «C»), é uma nacional de país terceiro (China). É titular, desde 5 de novembro de 2008, de um título de residência com o cônjuge, válido até 5 de novembro de 2014. Em 2 de fevereiro de 2015, o rechtbank Den Haag (tribunal de Haia, Países Baixos) decretou o divórcio entre C e o cônjuge, de nacionalidade neerlandesa.

19. C apresentou um pedido com fundamento no artigo 3.51, n.o 1, proémio e alínea a), do Vb 2000, destinado a alterar o seu título de residência com o cônjuge para título de residência autónomo, ante o Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie [Secretário de Estado da Segurança e da Justiça, Países Baixos (a seguir «Secretário de Estado»)] d). Numa primeira decisão de 2 de fevereiro de 2015, o Secretário de Estado indeferiu o pedido de título de residência autónomo. Foi‑lhe igualmente retirado o título de residência com o cônjuge com efeitos retroativos a 10 de fevereiro de 2014 porque, a partir dessa data, C deixou de estar inscrita no mesmo endereço que o seu cônjuge no Basisregistratie Personen (a seguir «registo BRP») ( 3 ). O Secretário de Estado considerou que tinha deixado de haver fundamento jurídico para o título de residência com o cônjuge. Numa segunda decisão, de 24 de julho de 2015, o Secretário de Estado deferiu o pedido de C de um título de residência autónomo, na medida em que C provou que tinha sido isenta do requisito do exame de integração cívica com fundamento no artigo 3.80a do Vb 2000. O Secretário de Estado concedeu‑lhe o título de residência autónomo com efeitos retroativos à data em que C preencheu o requisito relativo à obrigação de integração cívica, ou seja, 16 de fevereiro de 2015. Por conseguinte, a residência regular de C foi interrompida durante um período intermédio com início em 10 de fevereiro de 2014 (data de cessação da residência comum com o marido segundo o registo BRP) até 16 de fevereiro de 2015 (data a partir da qual foi emitido o título de residência autónomo). Assim, o interesse de C no processo principal reside na interrupção legal do seu período de residência regular.

20. A recorrente C interpôs recurso da decisão de retirada do seu título de residência com o cônjuge com efeitos retroativos a 10 de fevereiro de 2014, no rechtbank Den Haage, zittingsplaats Rotterdam (Tribunal de Haia, sede de Roterdão, Países Baixos, a seguir «órgão jurisdicional de primeira instância»), que, por decisão de 5 de janeiro de 2016, declarou o recurso improcedente.

21. O segundo recorrente no processo principal, A (a seguir «recorrente A» ou «A»), é também um nacional de país terceiro (Congo). Foi titular desde 20 de dezembro de 1997,de um título de residência com o cônjuge até 15 de outubro de 2016. Em 28 de julho de 2015, a dissolução do casamento de A e do seu cônjuge de nacionalidade neerlandesa foi inscrita no registo BRP.

22. O recorrente A apresentou um pedido com fundamento no artigo 3.51, n.o 1, proémio e alínea a), do Vb 2000, destinado a obter a alteração do seu título de residência com o cônjuge para um título de residência autónomo. Por decisões de 26 de fevereiro e de 21 de setembro de 2015, o Secretário de Estado confirmou a decisão de indeferimento do pedido de título de residência autónomo, pelo facto de A não ter demonstrado que tinha sido aprovado no segundo exame de integração cívica ou que dele tinha sido isento ou dispensado ao abrigo do artigo 3.80a do Vb 2000. Em 8 de fevereiro de 2016, o Secretário de Estado notificou por escrito o recorrente A da sua intenção de retirar retroativamente o título de residência com o cônjuge a partir de 3 de setembro de 2014, pelo fato de que, desde essa data, A e o seu cônjuge já não estavam inscritos no registo BRP como residindo no mesmo endereço. O Secretário de Estado considerou que o título de residência com o cônjuge carecia, portanto, de fundamento jurídico.

23. O recorrente A interpôs recurso no órgão jurisdicional de primeira instância que, por sentença de 25 de maio de 2016, negou provimento ao recurso.

B. Tramitação dos processos no órgão jurisdicional de reenvio e questões prejudiciais

24. Os recorrentes C e A interpuseram no Raad van State (Conselho de Estado) recurso das decisões proferidas em primeira instância. Em primeiro lugar, os recorrentes C e A consideram que a possibilidade de fazer depender a aquisição de um título de residência autónomo dos requisitos definidos pelo direito nacional, como o de preencher, segundo o artigo 3.80a, n.o 1, do Vb 2000, o requisito de um segundo exame de integração cívica, previamente à concessão de um título de residência autónomo, não resulta do artigo 15.o da Diretiva 2003/86, cujo n.o 4 prevê apenas requisitos processuais e não requisitos substantivos. Em segundo lugar, C e A acusam o órgão jurisdicional de primeira instância de se ter baseado erradamente no Acórdão de 9 de julho de 2015, K e A, C‑153/14, a seguir «Acórdão K e A, EU:C:2015:453, para justificar a conformidade do requisito do segundo exame de integração cívica com a Diretiva 2003/86. Com efeito, as recorrentes C e A entendem que o Acórdão K e A diz respeito à obrigação de integração cívica dos nacionais de países terceiros no âmbito do reagrupamento familiar quando da admissão nos Países Baixos. O Acórdão K e A distingue‑se do caso em apreço no processo principal. No entender de C, a autorização de residência autónoma deveria ter sido concedida sem que a mesma estivesse obrigada a preencher o requisito de aprovação no segundo exame de integração cívica, em 10 de fevereiro de 2014, data a partir da qual já residia regularmente nos Países Baixos desde há cinco anos. O recorrente A alega que o artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 2003/86 visa precisamente limitar a cinco anos o período durante o qual os membros da família dependem do reagrupante. Em terceiro lugar, a recorrente C alega que o título de residência com o cônjuge devia ser retirado na data em que o divórcio foi decretado, 2 de fevereiro de 2015, e não como o órgão jurisdicional de primeira instância entendeu, 10 de fevereiro de 2014, data a partir da qual C e o seu cônjuge deixaram de estar inscritos no registo BRP como residentes no mesmo endereço. Além disso, C sustenta que a retirada, com efeitos retroativos, do título de residência com o cônjuge tem por consequência que C não se encontrava em situação de residência regular durante um período intermédio.

25. Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio observa que a competência do Tribunal de Justiça não é óbvia, uma vez que o artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2003/86 exclui os «familiares de cidadãos da União» e os cônjuges respetivos de C e A são neerlandeses. É do interesse da União que as disposições retomadas do direito da União sejam objeto de interpretação uniforme ( 4 ). Contudo, resulta do Acórdão de 18 de outubro de 2012, Nolan (C‑583/10, a seguir «Acórdão NolanEU:C:2012:638) que a União não tem interesse na interpretação uniforme de um ato relativo a uma situação que é expressamente excluída deste ato. Na medida em que o referido acórdão não voltou a ser citado, nomeadamente no Acórdão da Grande Secção do Tribunal de Justiça de 15 de novembro de 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), o órgão jurisdicional de reenvio não percebe claramente se o Acórdão Nolan continua a ser aplicável e pode levar o Tribunal de Justiça a declarar‑se incompetente para responder ao presente reenvio prejudicial.

26. Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio afirma desconhecer a que se referem as «condições relativas à concessão […] da autorização de residência autónoma», na aceção do artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2003/86, que são definidas pelo direito nacional. O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se estes requisitos podem dizer respeito a requisitos de integração e, portanto, a requisitos substantivos. Observa ainda que o Tribunal de Justiça se pronunciou parcialmente sobre a questão em dois acórdãos: o Acórdão de 4 de junho de 2015, P e S (C‑579/13, a seguir «P e S, EU:C:2015:369), e o Acórdão K e A), sem que, no entanto, decorra, destes acórdãos uma resposta completa aplicável aos litígios nos processos principais.

27. Em terceiro lugar, e no que respeita à interrupção da residência legal de C, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a data a partir da qual o título de residência autónomo deverá produzir efeitos. Quando o pedido de concessão do título de residência autónomo é apresentado após uma residência legal de cinco anos com vista ao reagrupamento familiar, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a redação do artigo 15.o da Diretiva 2003/86 não indica de forma clara o momento a partir do qual o título de residência autónomo deve ser concedido.

28. Foi nestas circunstâncias que o Raad van State (Conselho de Estado) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Atendendo ao artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva [2003/86] e ao [AcórdãoNolan], o Tribunal de Justiça tem competência para responder a questões prejudiciais do juiz neerlandês sobre a interpretação de normas dessa diretiva num processo respeitante ao direito de residência de membros da família de requerentes do reagrupamento familiar que têm a nacionalidade neerlandesa, caso o direito neerlandês estabeleça que essa diretiva é direta e incondicionalmente aplicável a esses membros da família? 2) Deve o artigo 15.o, n.os 1 e 4, da Diretiva [2003/86] ser interpretado no sentido de que se opõe a uma norma nacional, como a que está em causa nos processos nacionais, por força da qual o requerimento de emissão de uma autorização de residência autónoma apresentado por um estrangeiro que já reside legalmente há mais de cinco anos no território de um Estado‑Membro, ao abrigo do reagrupamento familiar, pode ser indeferido com o fundamento de que não foram cumpridos os requisitos de integração estabelecidos no direito nacional? 3) Devem os n os 1 e 4 do artigo 15.o da Diretiva [2003/86] ser interpretados no sentido de que se opõem a normas nacionais como as que estão em causa no processo principal, por força das quais a autorização de residência autónoma só pode ser emitida, no máximo, com efeitos a partir da data em foi requerida?»

29. Apresentaram observações escritas no presente processo os recorrentes C e A, os Governos neerlandês e austríaco e a Comissão Europeia.

30. Por ocasião da audiência comum com o processo conexo C‑380/17, K e B, realizada no Tribunal de Justiça em 19 de março de 2018, os recorrentes C e A, seguidos dos recorrentes K e B, do Governo neerlandês e da Comissão, apresentaram alegações.

IV. Análise

A. Quanto à competência do Tribunal de Justiça

31. Os recorrentes C e A obtiveram um título de residência com o cônjuge ao abrigo do reagrupamento familiar porque residiam em casa dos respetivos cônjuges de nacionalidade neerlandesa que não exerceram o seu direito à livre circulação.

32. A redação inequívoca do artigo 3.o, n.o 3, da Diretiva 2003/86 precisa que «esta última não é aplicável aos familiares de cidadãos da União» ( 5 ). Por conseguinte, os cônjuges dos recorrentes, cidadãos neerlandeses que não exerceram o seu direito à livre circulação, não estão abrangidos rationae materiae pela Diretiva 2003/86.

33. No entanto, o legislador neerlandês decidiu unilateralmente alargar o âmbito de aplicação das disposições da referida diretiva aos reagrupantes neerlandeses que não exerceram a sua liberdade de circulação ( 6 ) mas que desejam beneficiar do direito ao reagrupamento familiar ( 7 ). As situações no processo principal são situações puramente internas não contestadas pelas partes no presente processo. Por outras palavras, trata‑se de uma extensão do âmbito de aplicação ratione materiae do regime neerlandês, o Vb 2000, em proveito dos cidadãos neerlandeses que não exerceram a sua liberdade de circulação. Nestas condições, há que analisar se se justifica a interpretação, pelo Tribunal de Justiça, das disposições referidas nas questões submetidas e, por conseguinte, se o Tribunal de Justiça tem competência, como sustentam o órgão jurisdicional de reenvio, o Governo neerlandês e os recorrentes no processo principal, mas é contestado pela Comissão e pelo Governo austríaco.

34. Em conformidade com o artigo 267.o TFUE, o Tribunal de Justiça é competente para decidir, a título prejudicial, sobre a interpretação dos Tratados e dos atos adotados pelas instituições da União. Daí resulta que compete exclusivamente ao juiz nacional apreciar, atendendo às particularidades de cada processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão, como a pertinência das questões por ele submetidas ao Tribunal de Justiça ( 8 ). Por conseguinte, quando as questões submetidas pelos órgãos jurisdicionais nacionais tenham por objeto a interpretação de uma disposição do direito da União, o Tribunal de Justiça tem, em princípio, o dever de se pronunciar ( 9 ).

35. A este respeito, importa recordar que o Tribunal de Justiça se declarou várias vezes competente para se pronunciar sobre pedidos de decisão prejudicial que tinham por objeto disposições do direito da União em situações em que os factos no processo principal saíam do âmbito de aplicação do direito da União. Com efeito, é do interesse da União velar pela uniformidade da interpretação de uma disposição de um ato da União e das disposições do direito nacional que a transpõem e a tornam aplicável fora do âmbito de aplicação desse ato.

36. Neste contexto, o Tribunal de Justiça precisou que uma interpretação, por ele próprio, das disposições do direito da União em situações que não são abrangidas pelo âmbito de aplicação deste se justifica quando essas disposições tenham sido tornadas aplicáveis a tais situações, pelo direito nacional de maneira direta e incondicional, a fim de assegurar um tratamento idêntico a essas situações e às abrangidas pelo âmbito de aplicação do direito da União ( 10 ). Por conseguinte, o Tribunal de Justiça é chamado a verificar se existem indicações suficientemente precisas para poder estabelecer se o direito interno procede a uma remissão direta e incondicional para o direito da União. É essencialmente com fundamento nas precisões fornecidas pelo órgão jurisdicional nacional na sua decisão de reenvio que o Tribunal de Justiça pode determinar se é competente para responder às questões que lhe foram submetidas ( 11 ).

37. É certo que, segundo o Acórdão Nolan, não se pode afirmar ou presumir que existe um interesse da União em que, num domínio excluído pelo legislador da União do âmbito de aplicação do ato por ele adotado, se proceda a uma interpretação uniforme das disposições desse ato ( 12 ). Com efeito, segundo esta lógica, «se o legislador da União menciona inequivocamente que o ato que adotou não se aplica a um domínio preciso, renuncia […] ao objetivo de uma interpretação e uma aplicação uniformes das regras de direito nesse domínio excluído» ( 13 ).

38. O Acórdão de 19 de outubro de 2017, Solar Electric Martinica (C‑303/16, a seguir «Acórdão Solar Electric Martinique, EU:C:2017:773), que dizia igualmente respeito a um caso de exclusão expressa do âmbito de aplicação de uma diretiva da União ( 14 ), veio, em minha opinião, desenvolver alguns dos fundamentos do Acórdão Nolan. Com efeito, o Tribunal de Justiça precisou, no n.o 29 do Acórdão Solar Electric Martinica, que «[é] certo que se deve considerar que existe um interesse da União em que, para evitar futuras divergências de interpretação, [os conceitos da diretiva em questão] sejam interpretados de modo uniforme ( 15 )». Se o Acórdão Nolan parecia indicar que tal interesse desaparecia no caso de exclusão expressa pelo legislador da União, o Acórdão Solar Electric Martinica não confirmou esta leitura. Ainda a propósito de uma situação de exclusão expressa do âmbito de aplicação de uma diretiva, o Acórdão de 27 de junho de 2018, SGI e Valériane (C‑459/17 e C‑460/17), afasta, ao que parece, definitivamente, a abordagem anteriormente acolhida no Acórdão Nolan, ao afirmar que, apesar dessa exclusão expressa, existe um interesse certo da União ( 16 ) em que, para evitar divergências de interpretação futuras, as disposições ou os conceitos retomados do direito da União sejam objeto de interpretação uniforme, sejam quais forem as condições nas quais sejam chamadas a aplicar‑se desde que o direito interno proceda a uma remissão direta e incondicional para a disposição da diretiva cuja interpretação é pedida ao Tribunal de Justiça ( 17 ).

39. É igualmente esse o caso no presente processo.

40. Com efeito, as indicações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio são suficientemente precisas e demonstram que o direito nacional, em observância do direito da União, opera uma remissão direta e incondicional para este último. O órgão jurisdicional de reenvio precisa, assim, que a legislação e a regulamentação neerlandesas estabelecem um regime jurídico comum para os reagrupamentos familiares de nacionais de países terceiros e para os reagrupamentos familiares de cidadãos neerlandeses que não exerceram a sua liberdade de circulação e que não operam qualquer distinção entre estes dois regimes. Resulta da exposição de motivos do Vb 2000 que o prazo previsto no artigo 3.51 desta decisão ( 18 ), para a concessão pelo Secretário de Estado de um título de residência autónomo ( 19 ) foi reforçado e alargado de três para cinco anos de residência e aplica‑se igualmente aos reagrupamentos familiares de cidadãos neerlandeses que não exerceram a sua liberdade de circulação. O requisito do segundo exame de integração cívica previsto no artigo 3.80a, n.o 1, do Vb 2000, tal como a prorrogação do prazo aplicam‑se indistintamente aos reagrupamentos familiares de nacionais de países terceiros e aos reagrupamentos familiares de cidadãos neerlandeses que não exerceram a sua liberdade de circulação.

41. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que, se o Tribunal de Justiça não fosse, no caso em apreço, competente para interpretar o artigo 15.o da Diretiva 2003/86, o próprio órgão jurisdicional de reenvio seria, ele próprio, obrigado a interpretá‑lo a fim de resolver o litígio quanto ao mérito. Na prática, a interpretação de uma disposição do direito da União pelo juiz nacional poderia ter consequências para o conteúdo desse direito e conduzir a uma orientação sensivelmente diferente daquela que o Tribunal de Justiça poderia adotar. Acresce que isso poderia dissuadir os órgãos jurisdicionais nacionais do Estado‑Membro em questão de, no futuro, suscitar essa questão perante o Tribunal de Justiça. De qualquer modo, os conceitos cuja interpretação é solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio são efetivamente abrangidos pelo direito da União e são efetivamente suscetíveis de serem aplicados em situações abrangidas pelo âmbito de aplicação da diretiva.

42. Por conseguinte, considero que o interesse da União numa interpretação uniforme existe, por um lado, para evitar divergências na aplicação do direito da União e, por outro, devido à necessidade de não tratar de modo diferente situações que um Estado‑Membro escolheu alinhar‑se com as soluções dadas pelo direito da União.

43. Nestas circunstâncias, proponho que o Tribunal de Justiça declare que é competente para responder às questões submetidas.

B. Quanto à interpretação do artigo 15.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2003/86 e à compatibilidade do requisito relativo ao segundo exame de integração cívica

44. Recordo que os recorrentes C e A beneficiam de um título de residência com o cônjuge a título do reagrupamento familiar. Apresentaram um pedido a fim de beneficiar de um título de residência autónomo ao abrigo do artigo 3.51, n.o 1, proémio e alínea a), do Vb 2000. O pedido foi indeferido com o fundamento de que os recorrentes C e A não tinham obtido aprovação no exame previsto no artigo 7.o, n.o 2, alínea a), da Wi, ou não tinham provado que obtiveram aprovação nesse exame ou que dele tivessem sido dispensados ( 20 ). Nestas condições, os recorrentes C e A foram privados do título de residência autónomo para o caso de reprovação.

45. A segunda questão prejudicial é relativa à compatibilidade com o artigo 15.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2003/86 do indeferimento de um pedido de título de residência autónomo de um membro da família que reside em território nacional há mais de cinco anos, ao abrigo do reagrupamento familiar, com o fundamento de que não foram cumpridos os requisitos de integração estabelecidos no direito nacional. Mais precisamente, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se sobre o significado da expressão «as condições relativas à concessão […] da autorização de residência autónoma» referida no artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2003/86 e a determinar se, de entre tais condições, figura a obrigação de sujeição a um segundo exame de integração cívica.

46. Antes de analisar a interpretação do artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2003/86, importa salientar que, nos Países Baixos, o processo de integração parece desenrolar‑se em duas fases.

47. A primeira fase é regulada pelo artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86, que prevê que os Estados‑Membros «podem exigir que os nacionais de países terceiros cumpram medidas de integração […]».O Tribunal de Justiça decidiu ( 21 ) que os Estados‑Membros podiam exigir que os nacionais de países terceiros ficassem aprovados num exame de integração cívica. Este exame compreende uma avaliação dos conhecimentos básicos tanto da língua como da sociedade do Estado‑Membro em causa e implica o pagamento de diversos encargos. A comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre as orientações para a aplicação da Diretiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar (a seguir «orientações da Comissão») ( 22 ) define as medidas de integração do artigo 7.o, n.o 2, da referida diretiva, no sentido de que consistem na verificação da «vontade de integração dos nacionais de países terceiros» e que, para esse fim, pode assumir a forma de um exame sobre as aptidões básicas consideradas necessárias. A medida de integração que os Estados‑Membros podem exigir «não pode resultar numa obrigação de desempenho» que constitua, de facto, uma medida que restrinja a possibilidade do reagrupamento familiar. Deve, pelo contrário, «contribuir para o sucesso do reagrupamento familiar». Com efeito, o conhecimento básico da língua, da história e das instituições da sociedade de acolhimento é indispensável para a integração e é encorajado pela Comissão ( 23 ). Nesta perspetiva, o exame pode ser realizado antes da admissão no território da União, nas embaixadas e consulados ou no Estado‑Membro de acolhimento.

48. O direito neerlandês prevê uma segunda fase de integração com fundamento no artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2003/86. Esta nova fase de integração impõe a aprovação num novo exame quando o membro da família pretenda beneficiar de um estatuto autónomo e deixar de depender da autorização de residência do reagrupante. Segundo o Governo neerlandês, a concessão de um título de residência autónomo consolida a situação jurídica do nacional de um país terceiro que resida regularmente há cinco anos no território de um Estado‑Membro e, por essa razão, pode ser exigido ao requerente do título de residência autónomo que demonstre que, entretanto, completou a sua integração.

49. Assim sendo, debruçar‑me‑ei agora sobre a interpretação solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio do conceito de «condições» previsto no artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2003/86, que, segundo o Governo neerlandês, pode englobar o segundo exame de integração cívica.

50. Importa salientar que nem a redação do artigo 15.o da Diretiva 2003/86 nem as orientações da Comissão especificam se, e em que medida, é a imposição de uma obrigação de integração cívica para a aquisição do título de residência autónomo.

51. Observo, no entanto, que o artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2003/86 utiliza a expressão «condições relativas à concessão» e não «condições de integração» ( 24 ), como é o caso no artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração ( 25 ), ou «medidas de integração» ( 26 ) que figura no artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86.

52. As «medidas de integração» e as «condições de integração» devem ser efetivamente distintas e certamente não ser consideradas expressões sinónimas, uma vez que as medidas de integração devem ser consideradas menos severas em relação às condições de integração ( 27 ). A interpretação sistemática do artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 2003/86 é neste sentido que aponta. Este artigo enumera uma série de requisitos em relação aos quais o nacional de país terceiro deve produzir prova de que os mesmos estão preenchidos. Em contrapartida, a medida de integração consta no número seguinte, sendo certo que, se o legislador europeu tivesse pretendido sujeitar e selecionar um nacional de país terceiro com fundamento numa medida de integração, tê‑la‑ia feito constar no n.o 1, num quarto ponto, por exemplo. O que não acontece. As medidas de integração do artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 não devem selecionar, mas, pelo contrário, ter por objetivo essencial facilitar a integração nos Estados‑Membros ( 28 ).

53. Esta diferença terminológica explica desde logo por que razão, à semelhança do órgão jurisdicional de reenvio, considero que nem o Acórdão K e A, que dizia respeito à qualificação de um exame de integração cívica como uma «medida de integração», na aceção do artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86, nem o Acórdão P e S, que se referia à interpretação do conceito de «condições de integração» constante do artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109, dão uma resposta acerca da interpretação da expressão «condições relativas à concessão […] da autorização de residência» que figura no artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2003/86, em especial quanto à questão de saber se essa expressão pode incluir um requisito ligado à aprovação num segundo exame de integração cívica como o que é aplicável nos litígios dos processos principais.

54. Além das diferenças de terminologia que acabam de ser referidas, importa ter igualmente em consideração, para interpretar o artigo 15.o da Diretiva 2003/86, em especial o seu n.o 4, as finalidades, a economia e a génese das disposições da referida diretiva.

55. No que diz respeito à interpretação teleológica da diretiva 2003/86, importa recordar que o Tribunal de Justiça afirmou, por um lado, que, no sistema da Diretiva 2003/86, a autorização do reagrupamento constitui a regra geral e que as disposições que permitem introduzir limitações a essa regra devem ser interpretadas de modo estrito e, por outro, precisou que a margem de manobra reconhecida aos Estados‑Membros por essas disposições não deve ser por estes utilizada de forma a prejudicar o objetivo da diretiva, que consiste em favorecer o reagrupamento familiar, bem como o efeito útil desta ( 29 ).

56. No sistema da Diretiva 2003/86, o estatuto autónomo dos membros da família do reagrupante corresponde a um estatuto próprio que põe termo à dependência em relação a este último. Assim, em caso de situação difícil ou se o título de residência do reagrupante fosse retirado ou caducasse, o membro da família que beneficia da autorização de residência autónoma não seria penalizado.

57. Interpretar a expressão «condições relativas à concessão […] da autorização de residência autónoma», enunciada no artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2003/86 como uma oportunidade oferecida aos Estados‑Membros de preverem um segundo exame de integração cívica equivaleria a violar a finalidade e o efeito útil deste ato ao dificultar excessivamente o direito ao reagrupamento familiar.

58. No caso em apreço, importa ter presente que os requisitos aplicáveis por força da legislação neerlandesa são particularmente rigorosos. Conforme já salientei, o nacional de país terceiro deve preencher requisitos de integração cívica que ultrapassam os que são impostos no âmbito da primeira admissão nos Países Baixos por força do direito ao reagrupamento familiar. O artigo 7.o, n.o 2, alínea a), da Wi determina os requisitos que o nacional de país terceiro deve preencher. Deve, em primeiro lugar, no prazo de três anos, adquirir aptidões orais e escritas em neerlandês que correspondam, pelo menos, ao nível A2 do Quadro Europeu Comum de Referência para as Línguas Modernas Estrangeiras. Essas aptidões consistem na expressão oral, na compreensão oral, na expressão escrita e na compreensão escrita ( 30 ). O nacional de país terceiro deve, em segundo lugar, adquirir conhecimentos da sociedade neerlandesa ao longo desses três anos. Tais conhecimentos são compostos por uma parte relativa ao conhecimento da sociedade neerlandesa e por outra parte relativa à orientação sobre o mercado neerlandês do trabalho ( 31 ).

59. Entendo, assim, que a finalidade da Diretiva 2003/86 não pode justificar a tese segundo a qual o conceito de «condições relativas à concessão […] da autorização de residência autónoma» possa incluir um requisito substantivo, tal como a aprovação num segundo exame de integração cívica. Em minha opinião, há sobretudo que interpretar esta expressão no sentido de que abrange apenas a faculdade dos Estados‑Membros de exigirem a apresentação de um pedido de título de residência autónomo, bem como a determinação dos dados a comunicar em apoio desse pedido. Por outras palavras, trata‑se de condições formais ou administrativos e não de requisitos substantivos.

60. A economia da Diretiva 2003/86, designadamente, a localização do artigo 15.o na estrutura da referida diretiva, confirmam a tese segundo a qual o requisito do artigo 15.o, n.o 4, não constitui um requisito substantivo. Em conformidade com a redação do considerando 6, que sublinha a necessidade de «fixar, segundo critérios comuns, as condições materiais necessárias ao exercício do direito ao reagrupamento familiar», os artigos 6.o, 7.o, 8.o e 12.o da Diretiva 2003/86 estabelecem um conjunto de critérios ou de regras relativos ao exame do pedido, à apresentação e às condições respeitantes à emissão do título de residência. Em contrapartida, com exceção do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 2003/86 que determina ratione personae os membros da família destinatários suscetíveis de obter esse título de residência autónoma ( 32 ), o referido artigo 15.o não fixa nenhum critério comum ou regra material comum. Os artigos 6.o a 8.o situam‑se no capítulo IV «Requisitos para o exercício do direito ao reagrupamento familiar» da Diretiva 2003/86, e o artigo 15.o aparece isolado e inserido no capítulo VI «Entrada e residência dos familiares», da referida diretiva. Além disso, o artigo 15.o não contém nenhuma remissão para as disposições do capítulo IV, contrariamente ao artigo 12.o, n.o 1 (relativo ao reagrupamento dos refugiados), que lhes faz referência. Parece, pois, que o legislador da União não quis subordinar a concessão do título autónomo a requisitos materiais ou substantivos, mas unicamente a requisitos processuais determinados pelos Estados‑Membros. O legislador da União concebeu o título de residência autónomo como sendo uma consequência da residência contínua do membro da família do reagrupante no território do Estado‑Membro.

61. Por último, subscrevo igualmente a interpretação defendida pelo órgão jurisdicional de reenvio, segundo a qual a génese do artigo 15.o da Diretiva 2003/86 demonstra que os requisitos aplicáveis à concessão do título de residência são requisitos processuais pelas razões que se seguem.

62. Em primeiro lugar, resulta do considerando 15 da Diretiva 2003/86, da exposição de motivos da Proposta de Diretiva 2003/86 ( 33 ), bem como de um documento de trabalho do Conselho de Ministros da União Europeia ( 34 ), de 9 de agosto de 2002, que o título de residência autónomo introduzido pelo artigo 15.o da Diretiva 2003/86, tem como efeito que os membros da família deixam de depender do reagrupante para o seu título de residência, por exemplo se este abandonar o Estado‑Membro onde reside com o membro da família, se falecer, ou em caso de rutura do casamento ou da parceria entre o reagrupante e o membro da família. O título de residência autónomo visa consolidar a situação jurídica do membro da família do reagrupante familiar e proporcionar‑lhe uma maior segurança jurídica.

63. Em segundo lugar, a génese do artigo 15.o da Diretiva 2003/86, considerada no seu conjunto, indica que o título de residência autónomo era inicialmente automático ( 35 ) mas, ao longo dos debates legislativos sobre esta proposta, foi observado que este não deveria adquirir‑se automaticamente após um período de residência de cinco anos, mas mediante solicitação. Esta observação conduziu à elaboração de uma proposta alterada através da qual foi prevista a possibilidade, que consta atualmente do artigo 15.o, n.os 1 e 3, da Diretiva 2003/86, de sujeitar a aquisição de um título de residência autónomo à apresentação de um pedido nesse sentido. O aditamento do n.o 4 do artigo 15.o está ligado à junção dos termos «mediante pedido se exigido», que consta do artigo 15.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e do artigo 15.o, n.o 3, da Diretiva 2003/86 ( 36 ). Foi necessário, portanto, introduzir uma disposição, no referido n.o 4, sobre as condições de apresentação do pedido e da subsequente concessão do título de residência. Por conseguinte, os Estados‑Membros estão habilitados a transpor esta disposição de duas maneiras: por um lado, na falta de um procedimento específico, os Estados‑Membros podem prever que o título de residência autónomo seja adquirido automaticamente ao termo de cinco anos de residência ou por outro, podem prever que o título de residência autónoma seja adquirida mediante pedido e que está sujeito a modalidades processuais.

64. Em terceiro lugar, a génese do conceito de «condições» revela que o artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2003/86 tinha sido anteriormente mencionado na proposta de diretiva antes de o n.o 2 do artigo 7.o ter sido aditado ( 37 ). Conforme já salientei ( 38 ), este número refere‑se expressamente às «medidas de integração». O aditamento de um n.o 2 ao artigo 7.o da proposta posteriormente ao artigo 15.o, n.o 4, não levou à alteração sucessiva do artigo 15.o, n.o 4, a fim de operar quer uma remissão quer harmonizar os termos utilizados nos artigos 15.o, n.o 4, e 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86. Portanto, este conceito deve ser interpretado de forma autónoma em relação ao conceito de «medidas de integração» utilizado no artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86.

65. Concluo, assim, que as disposições do artigo 15.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2003/86 devem ser interpretadas no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que prevê que um pedido de um título de residência autónomo apresentado por um nacional de país terceiro em situação de residência regular no território de um Estado‑Membro desde há mais de cinco anos ao abrigo do reagrupamento familiar possa ser indeferido por inobservância dos requisitos de integração exigidos em direito nacional, dado que esses requisitos constituem requisitos materiais não previstos no artigo 15.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2003/86.

66. De qualquer modo, e na hipótese de o Tribunal de Justiça considerar que as «condições» previstas no artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2003/86 se referem a requisitos materiais, observo que o Tribunal de Justiça considerou que as medidas de integração, na aceção do artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86, introduzidas por um Estado‑Membro, só são compatíveis com a diretiva se os requisitos de aplicação de tal obrigação não impossibilitem ou tornem excessivamente difícil o exercício do direito ao reagrupamento familiar ( 39 ).

67. A este respeito, em conformidade com o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, os meios implementados pela legislação nacional que transpôs o artigo 7.o, n.o 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/86 devem ser aptos a realizar os objetivos visados por esta legislação e não devem ir além do que é necessário para os alcançar ( 40 ).

68. O mesmo sucede, em meu entender, a fortiori, no que se refere às condições relativas à concessão do título de residência autónoma na aceção do artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2003/86.

69. Ora, no caso em apreço, o requisito relativo ao exame de integração cívica, imposto pela legislação neerlandesa parece‑me desproporcionado por duas razões.

70. Antes de mais, recordo que os beneficiários do direito ao reagrupamento familiar devem cumprir medidas de integração cívica previamente à sua residência, o que lhes permite adquirir conhecimentos elementares, nomeadamente linguísticos, que são incontestavelmente úteis para estabelecer laços com o Estado‑Membro de acolhimento ( 41 ). Ora, impor um segundo exame poderia pôr em causa «a eficácia integrante» e a utilidade do primeiro exame de integração cívica, na aceção do artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86. Segundo o considerando 15 da referida diretiva, «[d]eve ser promovida a integração dos membros da família». Com este objetivo, os membros da família composta em torno do reagrupante deveriam ser integrados para que os nacionais que o desejem possam ter acesso a um estatuto independente e autónomo do estatuto do reagrupante e deixem de depender do título de residência deste último. Com efeito, estes nacionais deveriam ser integrados graças aos conhecimentos elementares em neerlandês adquiridos neste primeiro exame, sem que as autoridades neerlandesas tivessem necessidade de proceder a uma segunda seleção baseada no progresso dos conhecimentos linguístico e cultural dos nacionais de países terceiros. Além disso, segundo os recorrentes C e A, a taxa de sucesso no referido exame é reduzida ( 42 ). Na medida em que este segundo exame de integração cívica poderia conduzi‑los a uma situação de insegurança jurídica em caso de fracasso, o referido exame desencoraja os nacionais de países terceiros.

71. Em segundo lugar, a acessibilidade ao exame e, por conseguinte, a aprovação neste exame tornam impossível ou excessivamente difícil a obtenção do direito ao título residência autónoma.

72. Por um lado, a acessibilidade financeira do exame de integração cívica pode constituir um obstáculo. Segundo os recorrentes C e A, o custo da formação (curso de língua e de integração cívica) e da preparação do exame e da apresentação a este ascendem a um montante compreendido entre 4000 e 10000 EUR, está a cargo do participante no exame e não é financiado pelo Estado. É certo que o Governo neerlandês indicou que existia um sistema de empréstimo concebido em função das capacidades de pagamento do mutuário. Porém, segundo os recorrentes C e A, tal não se aplicaria no caso dos nacionais de países terceiros visados pelas disposições do artigo 15.o da Diretiva 2003/86. Importa ainda observar que o montante emprestado deverá ser restituído, e que, em todos os casos, se trata de uma quantia de dinheiro importante mesmo para os cidadãos europeus. Além disso, segundo os recorrentes C e A, este custo inclui os custos de inscrição no exame (350 EUR) ( 43 ), que devem ser pagos para ter o direito de repetir o exame em caso de insucesso nas tentativas anteriores ( 44 ). Uma vez que esta exigência, em razão do seu caráter particularmente restritivo, desincentiva a apresentação de um pedido de título de residência autónomo, a mesma constitui uma condição suscetível de impedir o referido agrupamento em vez de o facilitar. Representa, assim, uma restrição suscetível de privar de efeito útil o artigo 15.o da Diretiva 2003/86.

73. Por outro lado, a acessibilidade ao exame em si mesmo, constitui, na prática, um obstáculo que dificulta a realização do objetivo de integração. Com efeito, circunstâncias individuais especiais, tais como a idade, o nível de educação, a situação financeira ou o estado de saúde dos familiares do reagrupante em causa, devem ser tomadas em consideração para que estes sejam dispensados da obrigação de serem aprovados num exame como o que está em causa no processos principais, quando, devido a essas circunstâncias, se verifique que estes últimos não estão em condições de se apresentarem a esse exame ou de nele serem aprovados. Se assim não fosse, nessas circunstâncias, tal obrigação poderia constituir um obstáculo dificilmente ultrapassável para tornar efetivo o direito à obtenção do direito ao título de residência autónomo previsto pela Diretiva 2003/86 ( 45 ).

74. Ora, no sistema neerlandês, parece que as circunstâncias individuais, na aceção do artigo 17.o da Diretiva 2003/86, do nacional de país terceiro que é membro da família do reagrupante só são tomadas em consideração depois de o requerente do título de residência autónomo ter tentado, sem sucesso, ficar aprovado nos exames. Com efeito, o artigo 6.o, n.o 1, alínea b), da Wi estabelece que o sujeito passivo da obrigação deve apresentar prova de que foi razoavelmente reprovado ao ter participado nas sessões de formação e que tentou várias vezes obter aprovação no exame de integração cívica antes de poder beneficiar de uma isenção ( 46 ). Esta isenção é concedida pelo Secretário de Estado ao nacional de país terceiro, que deve apresentar prova dos verdadeiros esforços fornecidos. Este sistema deveria ter em conta, antes de fazer o exame, a situação individual dos requerentes do título de residência autónomo, como as suas capacidades cognitivas, a sua vulnerabilidade ( 47 ), idade, nível de educação e estado de saúde. Assim, o sistema seria, em meu entender, mais proporcionado.

75. Cabe às autoridades nacionais competentes (incluindo os órgãos jurisdicionais nacionais), quando da aplicação da Diretiva 2003/86 e do exame dos pedidos de reagrupamento familiar, proceder a uma apreciação equilibrada e razoável de todos os interesses em jogo, tendo especialmente em conta os das crianças em causa ( 48 ).

76. Importa, em minha opinião, responder à segunda questão prejudicial da seguinte forma: o artigo 15.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2003/86 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê que um pedido de título de residência autónomo de um nacional de país terceiro que tenha beneficiado, ao abrigo do reagrupamento familiar, de uma residência regular no território de um Estado‑Membro desde há mais de cinco anos, possa ser indeferido por inobservância das condições de integração exigidas em direito nacional, na medida em que essas condições constituem condições materiais não previstas no artigo 15.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2003/86.

C. Quanto à data a partir da qual o pedido de um título de residência autónomo produz os seus efeitos, na aceção do artigo 15.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2003/86

77. A recorrente C é titular, desde 5 de novembro de 2008, de um título de residência com o cônjuge. A partir de 10 de fevereiro de 2014, segundo as autoridades neerlandesas, tendo C deixado de residir com o cônjuge, o Secretário de Estado retirou, com efeitos retroativos, o título de residência com o cônjuge, uma vez que esta autorização carecia de fundamento jurídico. A residência regular de C foi, portanto, interrompida ( 49 ). O Secretário de Estado concedeu‑lhe o título de residência autónomo na data em que C preencheu a condição relativa à obrigação de integração cívica, ou seja, em 16 de fevereiro de 2015. C sustenta que já preenchia os requisitos de obtenção de um título de residência autónomo na data em que se encontrava em situação de residência regular nos Países Baixos desde há mais de cinco anos para efeitos do reagrupamento familiar.

78. Quando o pedido de concessão do título de residência autónomo é apresentado após uma residência regular de cinco anos de residência regular e tendo em vista o reagrupamento familiar, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se uma regulamentação nacional ( 50 ) relativa ao título de residência autónomo que dispõe que o título de residência autónomo deve ser concedido a contar da data em que o nacional de país terceiro demonstre que preenche todas as condições de integração, incluindo a condição do exame de integração, e/ou, no máximo, a contar da data da receção do referido pedido, é compatível com o artigo 15.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2003/86.

79. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a redação do artigo 15.o da Diretiva 2003/86 não indica de forma inequívoca a data a partir da qual o referido título deve ser concedido. O órgão jurisdicional de reenvio sugere duas interpretações do artigo 15.o, n.os 1 e 4, da referida diretiva. Por um lado, parece resultar do artigo 15.o, n.o 4, que os Estados‑Membros definem os requisitos processuais relativos à concessão e à duração do título de residência autónomo em direito nacional. Os Estados‑Membros definem, por conseguinte, a data em que o referido título produz efeitos. Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio considera que o direito a um título de residência autónomo — nasce por força do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 2003/86, o mais tardar depois de cinco anos de residência regular e é automaticamente adquirido no dia da apresentação do pedido. Consequentemente, mesmo que um nacional de país terceiro solicite um título de residência autónomo depois de mais de cinco anos de residência, isso não impede que o direito a um título de residência autónomo tenha nascido previamente.

80. Pela minha parte, entendo que, se, na legislação nacional, o direito ao título de residência autónomo depende de um pedido prévio, os efeitos do direito ao título de residência autónomo deveriam começar a produzir‑se, o mais tardar, na data da apresentação do referido pedido. Este título de residência devia ser declarativo.

81. A este respeito, recordo que o artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 2003/86 prevê que «o mais tardar após cinco anos de residência, e desde que não tenha sido concedida ao familiar autorização de residência por motivo distinto do reagrupamento, […] terão direito, mediante pedido se exigido, a um título de residência autónomo, independente da autorização de residência do requerente do reagrupamento.» ( 51 ). Ao utilizar a expressão «mediante pedido se exigido», a redação do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 2003/86 torna facultativa a apresentação de um pedido de título de residência autónomo. A obrigação de apresentar esse pedido corresponde a uma das «condições relativas à concessão da autorização de residência autónoma» que os Estados‑Membros podem estabelecer, em conformidade com o artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva 2003/86. O artigo 15.o, n.os 1 e 4, desta diretiva permite uma aplicação que difere entre os Estados‑Membros. Nos Estados‑Membros onde o direito ao título de residência autónomo está sujeito à apresentação de um pedido, o título de residência autónomo materializa‑se e torna‑se efetiva no momento da apresentação deste pedido junto das autoridades nacionais competentes. Assim, os efeitos do título de residência autónomo começam a correr a partir da data de apresentação do referido pedido, o que está de acordo com o conteúdo do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 2003/86, que determina que o direito ao título de residência autónomo existe «o mais tardar, após cinco anos de residência».

82. Além disso, a data da apresentação do pedido deveria, em minha opinião, ser considerada a data‑limite a partir da qual um título de residência autónomo se torna efetivo porque isso permite garantir um tratamento idêntico a todos os requerentes que se encontrem cronologicamente na mesma situação, ao assegurar que o sucesso do pedido depende principalmente de circunstâncias imputáveis ao requerente e não à Administração, tais como a duração do tratamento do pedido ( 52 ). teça solução é conforme com a redação do artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 2003/86.

83. Além do mais, o facto de interpretar o artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 2003/86 no sentido que acaba de ser proposto permite garantir uma maior segurança jurídica aos requerentes do título de residência autónomo. Em situações particularmente difíceis, como as mencionadas no artigo 15.o, n.o 3, da referida diretiva, o nacional de país terceiro que apresenta o pedido de título de residência autónomo, imediatamente após a rutura da relação conjugal, filial ou familiar não correria o risco de interrupção do seu período legal de residência. Em relação aos nacionais de países terceiros não abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 15.o, n.o 3, da Diretiva 2003/86, o facto de determinar a data de apresentação do pedido como a data a partir da qual o título de residência autónomo produz efeitos permitiria antecipar uma eventual rutura da residência regular e, portanto, garantir‑lhes uma maior segurança jurídica. Se um requisito formal, por exemplo, a exigência de um documento de identidade ou de um documento administrativo, só posteriormente fosse satisfeito, o direito de residência seria concedido com efeitos retroativos à data em que o pedido tivesse sido apresentado.

84. Com base no que precede, proponho que se conclua que o artigo 15.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2003/86 não se opõe a que um título de residência autónomo possa ser emitido na data da apresentação do pedido do referido título, e, se necessário, retroativamente a contar dessa data.

V. Conclusão

85. Tendo em conta todas as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo às questões submetidas pelo Raad van State (Conselho de Estado, Países Baixos): 1) O Tribunal de Justiça tem competência para responder às questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio que são relativas à interpretação das disposições da Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar em processos respeitantes ao direito de residência de membros da família de reagrupantes que têm a nacionalidade neerlandesa, na medida em que esta diretiva foi em direito neerlandês, declarada aplicável de modo direto e incondicional a esses membros da família; 2) O artigo 15.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2003/86 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma norma nacional que prevês que um pedido de título de residência autónomo apresentado por um nacional de país terceiro, que tenha, ao abrigo do reagrupamento familiar, tido residência regular no território de um Estado‑Membro, desde há mais de cinco anos, possa ser indeferido por inobservância das condições de integração exigidas em direito nacional, na medida em que se trata de requisitos materiais não previstos no artigo 15.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2003/86. 3) O artigo 15.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2003/86 não se opõe a que um título de residência autónomo possa ser concedido na data da apresentação do pedido do referido título, e, se necessário, retroativamente a contar dessa data.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) JO L 251 de 3.10.2003, p. 12.

( 3 ) Trata‑se de um registo neerlandês que contém os dados dos residentes e dos não residentes que estão em relação com as autoridades neerlandesas.

( 4 ) O órgão jurisdicional de reenvio menciona aqui Acórdãos de 18 de outubro de 2012, Nolan (n.o 46), de 7 de novembro de 2013, Romeo (C‑313/12, EU:C:2013:718, n.o 22) e de 16 de junho de 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, n.os 61 e 62).

( 5 ) Inicialmente, o artigo 1.o e o artigo 3.o, n.o 1, alínea c), das propostas de diretivas do Conselho relativas ao reagrupamento familiar de 1 de dezembro de 1999[COM (1999) 638 final] e de 10 de outubro de 2000 [COM (2000) 624 final] atribuíam aos cidadãos da União que não exerceram o seu direito à livre circulação um direito ao reagrupamento familiar dos membros da sua família. No entanto, o Conselho solicitou uma restrição do âmbito de aplicação da referida proposta de diretiva. Em consequência, a Comissão alterou a proposta, através de uma terceira proposta de diretiva relativa ao reagrupamento familiar de 2 de maio de 2002, [COM (2002) 225 final], a fim de excluir os cidadãos da União que não exerceram o seu direito à livre circulação. A situação dos cidadãos da União que não exerceram o seu direito à livre circulação deveria ser tratada posteriormente numa proposta específica, quando fosse adotada a reformulação do direito da livre circulação das pessoas.

( 6 ) Não se trata aqui, de forma alguma, da aplicabilidade do regime da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO L 158, p. 77).

( 7 ) Segundo o Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu de 8 de outubro de 2008 sobre a aplicação da Diretiva [2003/86] COM (2008)610 final de 8 de outubro de 2008, p. 4. Se um Estado‑Membro aplicar aos cidadãos que não tenham exercido o seu direito à livre circulação regras menos favoráveis do que as previstas na diretiva, o estatuto jurídico dos nacionais de países terceiros corre o risco de se deteriorar quando estes adquirirem a nacionalidade de um Estado‑Membro que aplique regras menos favoráveis aos seus nacionais neste domínio. É o que se verifica em quatro países: a República Federal da Alemanha, a República de Chipre, a República da Letónia e o Reino dos Países Baixos.

( 8 ) V., neste sentido, Acórdãos de 18 de outubro de 1990, Dzodzi (C‑297/88 e C‑197/89, EU:C:1990:360, n.o 33); de 7 de julho de 2011, Agafiţei e o. (C‑310/10, EU:C:2011:467, n.os 24 e 25) e de 21 de dezembro de 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, n.o 15).

( 9 ) V., neste sentido, Acórdãos de 18 de outubro de 1990, Dzodzi (C‑297/88 e C‑197/89, EU:C:1990:360, n.o 35); de 16 de março de 2006, Poseidon Chartering (C‑3/04, EU:C:2006:176, n.o 15); de 28 de outubro de 2010, Volvo Car Germany (C‑203/09, EU:C:2010:647, n.o 24); de 7 de julho de 2011, Agafiţei e o. (C‑310/10, EU:C:2011:467, n.o 26) e de 21 de dezembro de 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, n.o 16).

( 10 ) V., neste sentido, Acórdão de 28 de março de 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, n.o 16); Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, n.os 17 e 19); Acórdão de 18 de outubro de 2012, Nolan (C‑583/10, EU:C:2012:638, n.os 45 e 47), e Acórdão de 19 de outubro de 2017, Solar Electric Martinica (C‑303/16, EU:C:2017:773, n.os 25 e 27).

( 11 ) V., neste sentido, Despacho do Tribunal de Justiça de 12 de maio de 2016, Sahyouni (C‑281/15, EU:C:2016:343, n.os 27 e 29), e as Conclusões que apresentei no processo Solar Electric Martinique (C‑303/16, EU:C:2017:507, n.o 33).

( 12 ) V., neste sentido, Acórdão Nolan (n.os 53, 54 e 56).

( 13 ) V., neste sentido, Acórdão Nolan (n.o 55).

( 14 ) Tratava‑se de um caso de exclusão ratione loci do âmbito de aplicação da Diretiva IVA, mas esta diferença relativamente à exceção ratione materiae do Acórdão Nolan é irrelevante: v. as Conclusões que apresentei no processo Solar Electric Martinique (C‑303/16, EU:C:2017:507, n.o 49).

( 15 ) O sublinhado é meu.

( 16 ) O sublinhado é meu.

( 17 ) V., neste sentido, Acórdão de 27 de junho de 2018, SGI e Valériane (C‑459/17 e C‑460/17, n.os 27 e 28). Este acórdão, à semelhança do Acórdão Solar Electric Martinique, dizia respeito a uma situação de exclusão ratione loci do âmbito de aplicação da diretiva TVA

( 18 ) Este artigo constitui a aplicação do artigo 15.o da Diretiva 2003/86.

( 19 ) O órgão jurisdicional de reenvio refere o artigo 3.51, n.o 1, proémio e alínea a), do Vb 2000.

( 20 ) Por força do artigo 6.o, n.o 1, alínea a) ou alínea b) da Wi «[o] nosso Ministro isenta a pessoa que a tal está obrigada da obrigação de integração cívica quando essa pessoa tenha demonstrado, em razão de uma deficiência psíquica ou física, ou de deficiência mental, que não se encontra, de modo duradouro, em condições ficar aprovada no exame de integração cívica ou [quando o referido Ministro] chegar à conclusão de que, com fundamento nos esforços comprovados fornecidos pelo devedor da obrigação de integração cívica, esta pessoa não pode razoavelmente cumprir a obrigação de integração cívica».

( 21 ) V., nesse sentido, Acórdão P e S (n.o 38) e K e A (n.os 52 a 55).

( 22 ) COM(2014) 210 final de 3 de abril de 2014, pp. 15 e 16.

( 23 ) V., neste sentido, a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões ‑ Agenda Comum para a Integração ‑ Enquadramento para a integração de nacionais de países terceiros na União Europeia, [COM(2005)389 final, de 1 de setembro de 2005, princípio de base n.o 4].

( 24 ) Este conceito foi desenvolvido pelo Tribunal de Justiça no Acórdão P e S, nos n.os 34 a 38.

( 25 ) JO 2004, L 16, p. 44.

( 26 ) Este conceito foi desenvolvido pelo Tribunal de Justiça no Acórdão K e A, nos n.os 52 a 55.

( 27 ) Esta distinção é particularmente evidente na Diretiva 2003/109. V., neste sentido, as Conclusões que apresentei no processo que deu origem ao Acórdão Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:287, n.o 52).

( 28 ) V., neste sentido, as Conclusões que apresentei no processo que deu origem ao Acórdão Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:287, n.o 52), e Acórdão K e A (n.os 52 e 57) que confirmam que as medidas de integração só são legítimas se facilitam a integração dos membros da família. Não devem ter por objetivo selecionar as pessoas que poderão exercer o seu direito ao reagrupamento familiar, mas facilitarem a integração destas últimas nos Estados‑Membros.

( 29 ) V., neste sentido, Acórdãos de 4 de março de 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, n.o 43), de 6 de dezembro de 2012, O e o. (C‑356/11 e C‑357/11, EU:C:2012:776, n.o 74) e de 9 de julho de 2015, K e A (n.o 50).

( 30 ) Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, é o que resulta do artigo 2.9 do decreto sobre a integração cívica que dispõe que «[o] sujeito passivo da obrigação de integração cívica deverá adquirir as aptidões [em expressão e compreensão oral e escrita e em expressão e compreensão escrita] em neerlandês que correspondam ao nível A2 do Quadro Europeu Comum de Referência para as Línguas Modernas Estrangeiras.»

( 31 ) Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, é o que resulta do artigo 2.10, n.o 1, do decreto sobre a integração cívica que dispõe que «[o] sujeito passivo da obrigação de integração cívica deve adquirir um conhecimento da sociedade neerlandesa cujo nível corresponda aos objetivos fixados pelo decreto do ministro no que diz respeito aos elementos seguintes: a. conhecimento da sociedade neerlandesa; b. orientação sobre o mercado neerlandês do trabalho.»

( 32 ) O artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 2003/86 estabelece que «[…] após cinco anos de residência, e desde que não tenha sido concedida ao familiar autorização de residência por motivo distinto do reagrupamento, o cônjuge do requerente do reagrupamento, ou a pessoa que com ele mantém uma união de facto, e os filhos que tiverem atingido a maioridade terão direito [à autorização de residência autónoma]».

( 33 ) Exposição de motivos da Proposta de Diretiva 2003/86 apresentada pela Comissão Europeia [COM (1999) 638 final, pgs. 22 a 23].

( 34 ) V. documento do Conselho de Ministros da União Europeia (a seguir «documento do Conselho») n.o 10857/02.

( 35 ) V., neste sentido, proposta alterada de diretiva do Conselho relativa ao direito ao reagrupamento familiar COM(2002)225 final.

( 36 ) V., neste sentido, documento do Conselho n.o 10857, de 9 de agosto de 2002, e n.o 11787/02, de 30 de setembro de 2002, n.o 13053/02, de 23 de outubro de 2002.

( 37 ) V. documento do Conselho, n.o 14272/02, de 26 de novembro de 2002. O artigo 7.o, n.o 2, da Diretiva 2003/86 determina que: «[o]s Estados‑Membros podem exigir que os nacionais de países terceiros cumpram medidas de integração, em conformidade com o direito nacional […]».

( 38 ) V. n.os 51 e 52 das presentes conclusões.

( 39 ) V., por analogia, Acórdão de 4 de junho de 2015, P e S (n. 45 e jurisprudência referida).

( 40 ) V., por analogia, Acórdão de 26 de abril de 2012, Comissão/Países Baixos (C‑508/10, EU:2012:243, n.o 75) e, neste sentido, Acórdão K e A (n.o 51).

( 41 ) Acórdão P e S (n.os 47 e 48) e Acórdão K e A (n.os 54 e 55).

( 42 ) Apenas 49% dos familiares do reagrupante que ficaram sujeitos à obrigação de integração cívica no início do ano de 2013 obtiveram aprovação, três anos mais tarde, no segundo exame de integração cívica.

( 43 ) Segundo o Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a aplicação da Diretiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar [COM (2008)610 final], 8 de outubro de 2008, pgs. 10 e 11: o montante dos custos a pagar nos Países Baixos é de 1368 euros, 830 euros relativos ao visto para o reagrupamento familiar, sendo o montante do teste de integração fixado em 350 euros.

( 44 ) O exame pode ser repetido até quatro vezes.

( 45 ) V., por analogia, Acórdão P e S, n.o 49, e Acórdão K e A, n.os 58 a 60.

( 46 ) C obteve uma dispensa porque se tinha apresentado quatro vezes a exame e tinha enviado um certificado do estabelecimento de ensino que indicava que tinha seguido as 648 horas de ensino exigidas.

( 47 ) Orientações da Comissão, p. 16: «Há igualmente que ter em mente o facto de que, em várias partes do mundo, as mulheres e as raparigas têm menor acesso à educação e podem ter níveis de literacia inferiores aos dos homens».

( 48 ) V., neste sentido, Acórdão de 6 de dezembro de 2012, O e o. (C‑356/11 e C‑357/11, EU:C:2012:776, n.o 81).

( 49 ) A interrupção de residência regular pode acarretar consequências no que diz respeito à possibilidade de pedir uma autorização de residência enquanto residente de longa duração e aos direitos à cidadania neerlandesa que exigem um período de residência legal e regular no território do Estado‑Membro.

( 50 ) No caso em apreço, o artigo 26.o, n.o 1, da Vw 2000.

( 51 ) O sublinhado é meu.

( 52 ) V., por analogia, Acórdãos de 17 de julho de 2014, Noorzia (C‑338/13, EU:C:2014:2092, n.o 17), e de 12 de abril de 2018, A e S (C‑550/16, EU:C:2018:248, n.o 60).