Conclusões do advogado-geral Alber apresentadas em 6 de Março de 2001. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Portuguesa. - Incumprimento de Estado - Transportes aéreos comunitários - Nível das taxas aeronáuticas diferente para os voos domésticos e para os voos intracomunitários - Livre prestação de serviços - Regulamento (CEE) n.º 2408/92. - Processo C-70/99.



Colectânea da Jurisprudência 2001 página I-04845



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1. Na presente acção de incumprimento, a Comissão põe em causa a regulamentação portuguesa que sujeita os voos intracomunitários a taxas de serviço a passageiros e a taxas de segurança mais elevadas do que as aplicadas aos voos domésticos.

II - Enquadramento jurídico

A - Disposições do direito comunitário

2. Nos termos do artigo 61.° , n.° 1, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 51.° , n.° 1, CE), a livre prestação de serviços em matéria de transportes é regulada pelas disposições constantes do título relativo aos transportes. Nos termos do artigo 84.° , n.° 2, do Tratado CE (actual artigo 80.° , n.° 2, CE), o Conselho pode decidir se, e em que medida, e por que processo, podem ser adoptadas, para os transportes marítimos e aéreos, disposições adequadas.

3. Com base naquelas disposições, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 2408/92, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias . O artigo 3.° , n.° 1, deste regulamento, dispõe:

«Sem prejuízo do disposto no presente regulamento, as transportadoras aéreas comunitárias serão autorizadas pelo(s) Estado(s)-Membro(s) interessado(s) a exercer direitos de tráfego nas rotas do interior da Comunidade.»

B - Disposições do direito português

1) Disposições relativas à taxa de serviço a passageiros

a) Decreto-Lei n.° 102/90, de 21 de Março de 1990

4. O Decreto-Lei n.° 102/91 cria diferentes taxas aeroportuárias a cobrar nos aeroportos geridos pela empresa pública portuguesa Empresa Pública Aeroportos e Navegação Aérea, ANA, EP. Nos termos do artigo 18.° desse decreto-lei, o quantitativo das taxas aeronáuticas é fixado, nos aeroportos explorados pela ANA, EP, por portaria do Ministro responsável pelo sector dos transportes. Nos termos do artigo 30.° do mesmo decreto-lei, a especificação e classificação das taxas serão determinadas por decreto regulamentar.

b) Decreto Regulamentar n.° 38/91, de 29 de Julho de 1991 (alterado pelo Decreto Regulamentar n.° 24/95, de 12 de Setembro de 1995)

5. O artigo 10.° , n.° 1, do Decreto Regulamentar n.° 38/91 prevê a criação duma taxa de serviço a passageiros devida por cada passageiro embarcado, operando-se a distinção entre destinos internacionais e destinos domésticos.

c) Disposições de execução

6. Os montantes concretos das taxas aeronáuticas foram fixadas pela Portaria n.° 555/95, de 8 de Junho de 1995, separadamente para os aeroportos do Continente e dos Açores, segundo a tabela seguinte:

Viagem doméstica 580 PTE (Lisboa, Porto e Faro)

510 PTE (Açores)

Viagem Internacional 1 550 PTE (Lisboa, Porto e Faro)

1 385 PTE (Açores)

Pela Portaria n.° 310/97, de 12 de Maio de 1997, estas taxas foram aumentadas para os valores seguintes:

Viagem doméstica 591 PTE (Lisboa, Porto e Faro)

580 PTE (Açores)

Viagem Internacional 1 619 PTE (Lisboa, Porto e Faro)

1 601 PTE (Açores)

2) Disposições relativas à taxa de segurança

a) Decreto-Lei n.° 102/91, de 8 de Março de 1991

7. O artigo 2.° , n.° 1 do Decreto-Lei n.° 102/91 regula a cobrança duma taxa de segurança por cada passageiro embarcado. O n.° 2 prevê que o montante da taxa é fixado de acordo com o tipo de voo a efectuar.

b) Disposições de execução

8. Pela portaria n.° 1172/92, de 22 de Dezembro de 1992, os ministérios competentes fixaram a taxa de segurança em 200 PTE para os voos domésticos e em 400 PTE para os voos internacionais. Pela Portaria n.° 240/98, de 16 de Abril de 1998, foi introduzida uma taxa de três escalões:

Voos regionais 250 PTE

Voos intracomunitários 550 PTE

Voos internacionais 750 PTE

Os voos regionais são as ligações aéreas efectuadas entre aeroportos situados em território continental português e aeroportos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, ou entre aeroportos destas regiões ou entre outros aeroportos que sejam classificados como voos regionais por despacho ministerial.

Voos intracomunitários são as ligações aéreas efectuadas entre o território nacional e o território de qualquer dos Estados-Membros da União Europeia e entre aeroportos ou aeródromos situados no território nacional, com exclusão dos voos regionais.

Voos internacionais são as ligações aéreas efectuadas entre o território nacional e o território de qualquer outro ou outros Estados que não sejam membros da União Europeia.

III - Tramitação processual

9. Por carta de 11 de Dezembro de 1996, a Comissão considerou que, nos voos à partida dos aeroportos nacionais para Estados-Membros da União, eram cobradas taxas de serviço a passageiros e taxas de segurança mais elevadas do que para os voos domésticos. Tal prática era, no entender da Comissão, incompatível com o princípio da livre prestação de serviços, consagrado nos artigos 59.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 49.° CE), e 62.° do Tratado CE (revogado pelo Tratado de Amesterdão) e ainda com o Regulamento n.° 2408/92 e com o direito de livre circulação reconhecido a todos os cidadãos da União nos termos do artigo 8-A do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 18.° CE).

10. A República Portuguesa respondeu por carta de 17 de Março de 1997, justificando o montante diferente das taxas. Sustentou que as prestações exigidas pelos voos internacionais são mais importantes e invocou as particularidades da insularidade das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.

11. Em 30 de Junho de 1998, a Comissão enviou à República Portuguesa um parecer fundamentado. Nesse parecer, a Comissão precisa novamente que a regulamentação portuguesa não é conforme com o artigo 3.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2408/92, que estabeleceu o princípio da livre prestação de serviços no domínio do tráfego aéreo.

12. A República Portuguesa não apresentou observações em resposta ao parecer fundamentado. As disposições controvertidas também não foram adaptadas, como reclamava a Comissão.

IV - Pedidos

13. Em 26 de Fevereiro de 1999, a Comissão intentou a presente acção, em que conclui pedindo que o Tribunal se digne:

1) declarar que

ao manter em vigor o artigo 10.° do Decreto Regulamentar n.° 38/91, de 29 de Julho de 1991, que estabelece que os voos de Portugal para outros Estados-Membros estão sujeitos ao pagamento de taxas de montantes superiores aos aplicáveis aos voos domésticos, e

ao manter as disposições do Decreto-Lei n.° 102/91, de 8 de Março de 1991, tal como executado pelas subsequentes portarias de aplicação, que prevêem que os voos de Portugal para os outros Estados-Membros estão sujeitos ao pagamento de taxas de montantes superiores aos aplicáveis a certos voos domésticos,

a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 59.° do Tratado CE, conjugado com o n.° 1 do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 2408/92.

2) condenar a República Portuguesa nas despesas.

14. A República Portuguesa conclui pedindo,

1) que a acção seja julgada improcedente;

2) que a Comissão seja condenada nas despesas.

V - Alegações das partes

15. A Comissão defende que as disposições legais portuguesas violam o artigo 3.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2408/92, uma vez que o artigo 10.° do Decreto Regulamentar n.° 38/91 e as disposições do Decreto-Lei n.° 102/91, em conjugação com as respectivas disposições de execução, prevêem taxas mais elevadas para os voos intracomunitários do que para os voos domésticos. O artigo 3.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2408/92, deve ser interpretado à luz do princípio geral da livre prestação de serviços, consagrado pelo artigo 59.° do Tratado.

16. Em 1992, o âmbito de aplicação das disposições relativas à livre prestação de serviços foi alargado ao domínio dos transportes aéreos através do chamado «terceiro pacote» de medidas sobre os transportes aéreos, no qual se integra o Regulamento n.° 2408/92. O princípio da livre prestação de serviços assim consagrado vai além da simples proibição de discriminação por razões de nacionalidade. É até proibida qualquer limitação que não seja justificada por razões imperiosas de interesse geral e não seja conforme com o princípio da proporcionalidade.

17. A Comissão apoia a sua interpretação do direito comunitário na interpretação que o Tribunal de Justiça fez a propósito da aplicação do princípio da livre circulação de serviços aos transportes marítimos. No acórdão que proferiu no processo C-381/93, em especial, o Tribunal de Justiça esclareceu que, na óptica do mercado único e a fim de permitir realizar os seus objectivos, essa liberdade se opõe igualmente à aplicação de qualquer legislação nacional que tenha como efeito tornar a prestação de serviços entre Estados-Membros mais difícil que a prestação de serviços puramente interna de um Estado-Membro .

18. A Comissão entende que o Governo português não apresentou quaisquer razões imperativas de interesse geral, tal como são definidas pela jurisprudência, que justifiquem as taxas diferentes, mais elevadas nos voos intracomunitários do que nos voos domésticos. Este governo fundamenta a diferenciação com os custos mais elevados nos voos internacionais. Relativamente à taxa de segurança, não há qualquer esclarecimento quanto a saber em que medida são necessários controlos mais onerosos nos voos intracomunitários. Além disso, o Governo português não explica como poderá considerar-se proporcionada uma diferença de 100% na taxa de segurança e de quase 300% na taxa de serviço a passageiros.

19. O objectivo da regulamentação invocado pelo Governo português, o de apoiar as regiões insulares dos Açores e da Madeira, não podem justificar a fixação das taxas. Este objectivo também pode ser alcançado através de compensações às empresas de transporte aéreo que servem essas ligações, nos termos do artigo 4.° , n.° 1, alíneas f) e h), do Regulamento n.° 2408/92. Portugal já fez uso desta possibilidade. Além disso, as disposições impugnadas ultrapassam o que é necessário para alcançar o objectivo, pois que todos os voos nacionais são beneficiados e não apenas as ligações entre o continente e as regiões insulares.

20. O Governo português chama em seguida a atenção para o facto de a Comissão, para contestar as taxas de aterragem nos aeroportos portugueses, ter utilizado o processo previsto no artigo 90.° , n.° 3, do Tratado CE (actual artigo 86.° , n.° 3, CE) e ter dirigido uma decisão à República Portuguesa. Não é curial que a Comissão tenha agora, numa situação de facto semelhante, seguido uma outra via e tenha recorrido imediatamente ao Tribunal de Justiça, quando o recurso contencioso deveria ser a última ratio. Finalmente, a Comissão não deu conta de quais as medidas que tomou contra outros Estados-Membros com uma estrutura de taxas semelhante.

21. O Governo português defende que o artigo 3.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2408/92 se limita a regular o princípio do livre acesso ao mercado intracomunitário no sector dos transportes aéreos. Ora, o livre acesso não é limitado pela regulamentação portuguesa relativa às taxas. Pelo contrário, essa regulamentação trata das condições do exercício dessa liberdade, pelo que se lhe não aplica o Regulamento n.° 2408/92.

22. A Comunidade só pode adoptar medidas para criar as condições de exercício através duma directiva de harmonização. No entanto, a proposta da Comissão para uma directiva do Conselho relativa às taxas aeroportuárias, de 23 de Abril de 1997 , ainda não passou até agora da fase de proposta. Colocar pontualmente em causa apenas a regulamentação portuguesa conduz a distorções da concorrência.

23. Tanto as taxas de segurança como as de serviço a passageiros foram fixadas para cada passageiro apenas em função do destino do voo. Não é feita qualquer distinção em função da nacionalidade ou da identidade de cada empresa de transporte aéreo. Por conseguinte, não há qualquer discriminação em função da nacionalidade do operador económico.

24. Mesmo que a fixação de taxas ora contestada limitasse a livre prestação de serviços, tais limitações seriam justificadas, porquanto o tráfego internacional exige estruturas especiais para a passagem da fronteira e para os passageiros em trânsito.

25. Acresce que as taxas mais baixas são ponderadas em função dos voos mais curtos e dos preços mais baixos praticados nesses voos.

VI - Apreciação

1) Opção pela acção de incumprimento

26. Antes de mais, há que julgar infundado o argumento do Governo português segundo o qual a Comissão devia ter tomado uma decisão com base no artigo 90.° , n.° 3, do Tratado, em vez de ter intentado a acção por incumprimento. Compete à Comissão apreciar se e em que momento deve propor uma acção de incumprimento contra um Estado-Membro . As considerações que determinam essa escolha não estão sujeitas a controlo jurisdicional . Por isso, cabe no seu poder de apreciação atacar através da acção por incumprimento a legislação portuguesa relativa às taxas de serviços a passageiros e às taxas de segurança, mas optar, relativamente às taxas de aterragem, por uma decisão ao abrigo do artigo 90.° , n.° 3, do Tratado. A Comissão não está obrigada a explicar em pormenor as razões por que o fez. O Tribunal de Justiça limita-se a verificar se o tipo de processo escolhido é, em princípio, um meio adequado para reagir contra a alegada infracção. A este respeito deve reconhecer-se que a acção de incumprimento escolhida pela Comissão é também uma via processual admissível para apreciar a conformidade da legislação portuguesa relativa às taxas de serviço a passageiros e às taxas de segurança com o direito comunitário.

2) Aplicação da liberdade de prestação de serviços ao tráfego aéreo

27. A este propósito suscita-se a questão de saber se a acção proposta pela Comissão está devidamente fundamentada. A Comissão invoca a violação do artigo 3.° do Regulamento n.° 2408/92, conjugado com o princípio da livre prestação de serviços. Nos termos do artigo 61.° , n.° 1, do Tratado, a livre prestação de serviços em matéria de transportes é regulada pelas disposições constantes do título relativo aos transportes. Por força desta delimitação, o objectivo prosseguido pelo artigo 59.° do Tratado, que é o de suprimir as restrições à livre prestação de serviços durante o período transitório, deve ser alcançado no quadro da política comum de transportes definida nos artigos 74.° do Tratado CE (actual artigo 70.° CE) e 75.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 71.° CE) . Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, mesmo após o decurso do período transitório, os artigos 59.° e 60.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 49.° e 50.° CE) não são directamente aplicáveis no domínio dos transportes.

28. Relativamente aos transportes aéreos é, além disso, necessário ter em atenção o artigo 84.° , n.° 2 do Tratado. De acordo com este preceito, o Conselho pode decidir se e em que medida, e por que processo, podem ser adoptadas, para os transportes aéreos, disposições adequadas. As disposições relativas à política de transportes apenas se aplicam, portanto, aos transportes aéreos na medida em que o Conselho o decida.

29. Com base naquela disposição, o Conselho adoptou o Regulamento n.° 2408/92, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias . O respectivo artigo 3.° , citado no n.° 3, supra, garante às transportadoras aéreas comunitárias o exercício dos direitos de tráfego nas rotas do interior da Comunidade.

30. A Comissão defende que, dessa forma, se introduziu plenamente o princípio da livre prestação de serviços no domínio dos transportes aéreos. Apoia a sua afirmação, antes de mais, no acórdão do Tribunal de Primeira Instância proferido no processo Air Inter/Comissão . Pelo contrário, o Governo português defende que o Regulamento n.° 2408/92 se limita a regular o acesso a direitos de tráfego e não o respectivo exercício. A regulamentação relativa às taxas de serviço a passageiros e às taxas de segurança respeita, porém, ao exercício dos direitos de tráfego e não é, por conseguinte, abrangida pela disciplina do Regulamento n.° 2408/92. Coloca-se, por isso, a questão de saber em que medida o Regulamento n.° 2408/92 declara as regras da livre prestação de serviços aplicáveis no domínio dos transportes aéreos.

31. O Tribunal de Justiça apreciou pela primeira vez esta questão no seu acórdão de 18 de Janeiro de 2001. Referindo-se ao primeiro, ao segundo e ao décimo nono considerandos do Regulamento n.° 2408/92, o Tribunal declarou que este último tem, designadamente, por objectivo definir no sector do transporte aéreo as condições de aplicação do princípio da livre prestação de serviços, de forma a regular o conjunto das questões relativas ao acesso ao mercado num único e mesmo regulamento . O Tribunal seguiu, assim, as conclusões apresentadas neste processo pelo advogado-geral G. Cosmas .

32. Deve, finalmente, concordar-se com esta posição. É verdade que a letra do Regulamento n.° 2408/92, pelo menos na sua parte dispositiva, não faz qualquer referência expressa às disposições dos artigos 59.° e seguintes do Tratado CE. Nessa medida, o regulamento relativo aos transportes aéreos é menos claro do que o que trata dos transportes marítimos, que a Comissão mencionou por analogia. O artigo 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 4055/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, que aplica o princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre Estados-Membros e Estados-Membros para países terceiros, relevante para o presente caso, dispõe o seguinte :

«A liberdade de prestação de serviços de transporte marítimo entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros será aplicável aos nacionais dos Estados-Membros estabelecidos num Estado-Membro que não seja o do destinatário dos serviços.»

33. Esta disposição impõe claramente a aplicação das disposições relativas à livre prestação de serviços no domínio dos transportes marítimos intracomunitários. Além disso, o artigo 8.° do Regulamento n.° 4055/86 transpõe o princípio constante do artigo 60.° , terceiro parágrafo, do Tratado para o âmbito dos transportes marítimos. Finalmente, aplicam-se no domínio dos transportes marítimos, por força do artigo 1.° , n.° 3, do Regulamento n.° 4055/86, os artigos 55.° a 58.° e o artigo 62.° do Tratado CE (os primeiros passaram, após alteração, a artigos 45.° a 48.° CE, tendo o artigo 62.° do Tratado CE sido revogado). Ponderando todas estas disposições do Regulamento n.° 4055/86, o Tribunal de Justiça chegou à conclusão de que, através do mesmo, a livre prestação de serviços se tornou aplicável no domínio dos transportes marítimos .

34. O Regulamento n.° 2408/92, pelo contrário, só se refere à livre prestação de serviços no segundo considerando. Este considerando reproduz o teor do artigo 7.° -A do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 14.° CE), que define o conceito de mercado interno. O segundo considerando do Regulamento n.° 2408/92 deve, evidentemente, ser entendido em conjugação com o primeiro considerando, segundo o qual «é importante adoptar uma política de transportes aéreos, tendo em vista a realização do mercado interno durante um período que termina em 31 de Dezembro de 1992». Daqui resulta que o Regulamento n.° 2408/92 se destina a realizar o mercado interno no domínio dos transportes aéreos. Também se inclui no mercado interno a garantia da livre prestação de serviços, tal como resulta do artigo 7.° -A do Tratado. Os dois primeiros considerandos do Regulamento n.° 2408/92 abonam, por conseguinte, no sentido de que o legislador, ao adoptar este regulamento, pretendeu introduzir a livre circulação de serviços no domínio dos transportes aéreos.

35. Além disso, deve fazer-se referência ao décimo nono considerando do mesmo regulamento, que afirma: «...é conveniente que todas as questões relacionadas com o acesso ao mercado sejam abrangidas pelo mesmo regulamento».

36. Este considerando aponta para o artigo 3.° do regulamento, no qual, como já se referiu no n.° 3, supra, se afirma: «Sem prejuízo do disposto no presente regulamento, as transportadoras aéreas comunitárias serão autorizadas pelo(s) Estado(s)-membro(s) interessado(s) a exercer direitos de tráfego nas rotas do interior da Comunidade.»

37. Se se comparar o teor desta disposição com o do artigo 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 4055/86, citado no n.° 32, supra, deverá concluir-se que o regulamento relativo aos transportes aéreos é menos claro do que o relativo aos transportes marítimos. Do décimo nono considerando e do artigo 3.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2408/92 poderá, no entanto, concluir-se que o legislador, pelo menos na medida em que é garantido aos operadores o acesso aos direitos de tráfego aéreo, introduziu no sector dos transportes aéreos a liberdade de prestação de serviços.

38. Pode ainda apoiar-se esta interpretação recorrendo ao terceiro considerando do Regulamento n.° 2408/92. Neste considerando, mencionam-se a Decisão 87/602/CEE do Conselho, de 14 de Dezembro de 1987 e o Regulamento (CEE) no 2343/90 do Conselho, de 24 de Julho de 1990 , como «os primeiros passos para a realização do mercado interno no que se refere ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas regulares intracomunitárias». Daqui se conclui que o Regulamento n.° 2408/92 representa mais um passo na via da liberalização do acesso ao mercado e da realização concomitante do mercado interno.

39. Até aqui, o Governo português partilha desta interpretação do Regulamento n.° 2408/92. Sustenta, no entanto, a opinião de que o regulamento apenas regula o acesso e não o exercício da livre prestação de serviços no sector dos transportes aéreos, ou seja, as condições em que podem ser exercidos e utilizados os direitos de tráfego. Por isso, na sua opinião, o Regulamento n.° 2408/92 não introduz essencialmente a liberdade de prestação de serviços no sector dos transportes aéreos, só o fazendo parcialmente. Ora, uma regulamentação nacional sobre taxas aeroportuárias, que se aplica sem qualquer discriminação a empresas nacionais e a empresas comunitárias, não restringe o direito de acesso aos direitos de tráfego e ao seu exercício. Assim, não se verifica qualquer violação do direito comunitário.

40. A distinção feita pelo Governo português entre as regras de acesso aos direitos de tráfego e as regras relativas ao respectivo exercício, não parece, todavia, ser conforme com o teor do regulamento. É certo que o título do regulamento e o terceiro, o décimo oitavo e o décimo nono considerandos, bem como os seus artigos 1.° , n.° 1, 3.° , n.° 4 e 4.° , n.° 1, alínea d), falam de «acesso» a direitos de tráfego. Porém, o exercício dos direitos de tráfego é regulado nos artigos 3.° , n.° 1, 4.° , n.° 1, alínea a), 8.° , n.° 2, e 9.° , n.° 1, do regulamento. Este refere-se, por isso, quer ao acesso quer ao exercício dos direitos de tráfego.

41. Mas se o regulamento contém as regras relativas ao acesso aos direitos de tráfego e ao seu exercício, então pode considerar-se que tais regras correspondem a uma regulamentação abrangente da livre prestação de serviços em matéria de transportes aéreos. Esta interpretação corresponde à finalidade de realização do mercado interno no domínio dos transportes aéreos, declarada nos dois primeiros considerandos do regulamento. Daqui resulta que o Regulamento n.° 2408/92 introduziu globalmente no domínio dos transportes aéreos a livre prestação de serviços.

3) Quanto à existência duma restrição da livre prestação de serviços

42. Se se considerar como assente que o princípio da livre prestação de serviços se aplica no domínio dos transportes aéreos, resta averiguar em que medida a legislação portuguesa posta em causa pela Comissão conduz a uma restrição da livre prestação de serviços.

43. Tal como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão proferido no processo Mediawet , o artigo 59.° do Tratado proíbe a aplicação duma regulamentação nacional que, sem justificação objectiva, dificulta a um prestador de serviços a possibilidade de exercer esta liberdade. O Tribunal de Justiça esclareceu que o alcance da garantia do artigo 59.° do Tratado vai além da simples proibição de discriminação em razão da nacionalidade. Improcede, assim, por ser irrelevante, a afirmação do Governo português de que as referidas disposições não têm qualquer relação com a nacionalidade dos prestadores de serviços, mas com o lugar de destino do voo.

44. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, constitui restrição à livre prestação de serviços qualquer medida que torne mais onerosa uma prestação de serviços transfronteiriça do que igual prestação no interior do Estado em causa . No caso vertente, trata-se de prestações de serviços de transporte aéreo e das taxas ligadas à prestação de tais serviços nas operações destinadas aos passageiros. As disposições contestadas da regulamentação portuguesa prevêem taxas de serviços a passageiros e taxas de segurança mais elevadas nos voos intracomunitários do que nos voos domésticos. Assim, as referidas disposições encarecem certas prestações transfronteiriças - por exemplo o voo de Lisboa para Madrid - em relação a prestações de serviços internas semelhantes - por exemplo o voo de Lisboa para o Porto - e constituem, por conseguinte, uma restrição da livre prestação de serviços.

45. Pode, pois, concluir-se provisoriamente que a regulamentação nacional impugnada relativa às taxas de serviço a passageiros e às taxas de segurança é uma restrição à livre prestação de serviços.

4) Quanto à justificação da restrição à livre prestação de serviços

46. Assim, resta apreciar os fundamentos apresentados pelo Governo português para justificar a diferença de tratamento entre os voos intracomunitários e os voos domésticos.

a) Repartição dos custos segundo a origem

47. Como primeiro fundamento de justificação, o Governo português alega que as taxas são a contrapartida pela utilização das instalações e do pessoal. O seu montante foi fixado em razão dos gastos necessários. Em relação à taxa de serviço a passageiros, o Governo português alega que os passageiros de voos domésticos necessitam de menos espaço do que os dos voos internacionais, porque não há qualquer passagem de fronteira (controlo aduaneiro e de passaportes, espaço para as forças da ordem e as autoridades aduaneiras, instalações separadas para o serviço de passageiros) e não ocorre qualquer permanência para os passageiros em trânsito. Quanto à taxa de segurança, alega que a mesma constitui a contrapartida da utilização de prestações do pessoal da segurança e da utilização de certas instalações relacionadas com esse serviço (aparelhos de radiografia, detectores de metais, etc.).

48. No acórdão proferido no processo «Mediawet», já referido, o Tribunal de Justiça apresentou uma série de fundamentos de interesse geral que podem justificar a restrição da livre prestação de serviços . Em mais vasta jurisprudência , o Tribunal de Justiça estabeleceu da seguinte forma as condições para isso:

- aplicar-se de modo não discriminatório,

- justificar-se por razões imperiosas de interesse geral,

- ser adequada para garantir a realização do objectivo que prossegue e

- não ultrapassar o que é necessário para atingir esse objectivo.

49. Não há qualquer elemento de apoio para se afirmar que as disposições portuguesas conduzem a uma discriminação dos prestadores de serviços em razão da sua nacionalidade. Por isso, encontra-se preenchida a primeira das condições referidas.

50. No entanto, suscita-se a dúvida de saber de que modo pode ser justificada a discriminação existente com fundamento em razões de interesse geral. O Governo português afirma em primeiro lugar que a fixação das taxas se destina a fazer uma distribuição equitativa dos custos, correspondente às necessidades que lhes dão origem. Nada se pode censurar a uma graduação dos custos correspondente às causas que lhe dão origem, uma vez que dessa forma se faz a distribuição dos custos por um critério objectivo. Deve, no entanto, tomar-se em consideração, ao fazê-lo, a jurisprudência acima referida, segundo a qual o princípio da livre prestação de serviços visa garantir que as prestações de serviços transfronteiriças não sejam mais fortemente oneradas pelas disposições relativas às taxas do que as prestações semelhantes realizadas dentro do próprio Estado .

51. Neste contexto, deve realçar-se que o Governo português não explicou de que forma se verifica efectivamente um gasto nas prestações do tipo aqui em questão respeitantes a voos intracomunitários superior ao que se verifica para os voos domésticos. Também não apresentou quaisquer números que expliquem o tipo de custos que foram tomados como base na fixação das taxas para os diferentes tipos de voo e de que forma as referidas taxas cobrem esses custos. Nessa medida, a uma observação atenta, subsistem importantes dúvidas nos argumentos de Portugal.

52. As alegações do Governo português para fundamentar as taxas de serviço a passageiros mais elevadas não convencem. À luz das regras vigentes na Comunidade relativamente à livre circulação de mercadorias e de pessoas, bem como à luz das normas relativas aos controlos das pessoas contidas no Acordo de Shengen, ao qual Portugal também aderiu , não é de esperar que haja um gasto mais elevado com os serviços a passageiros nos voos intracomunitários do que nos voos domésticos. O Governo português não explica por que razão seria necessário cobrar uma taxa de serviço a passageiros três vezes mais elevada nos voos intracomunitários. Mesmo que o montante dessa taxa fosse efectivamente proporcionada ao gasto necessário, sempre deveria a taxa dos voos intracomunitários ser mais baixa do que a dos voos internacionais, nos quais há que realizar obrigatoriamente vastos controlos aduaneiros e de passaportes. Porém, não é este o caso, ao contrário do que se passa com a taxa de segurança. No que respeita à taxa de serviço a passageiros, os voos intracomunitários e os voos internacionais são tratados de igual modo.

53. Também se não vê a razão pela qual os controlos de segurança devam originar gastos diferentes consoante o destino do voo. Os riscos de segurança e os procedimentos para os evitar são tão importantes num voo doméstico como num voo intracomunitário. Assim, em princípio, são necessários em igual medida os controlos de passageiros e de bagagens. Por conseguinte, também este fundamento de justificação deve julgar-se improcedente.

b) Incentivo regional

54. O Governo português alega, além disso, que as taxas mais reduzidas para os voos regionais prosseguem um objectivo de incentivo às regiões insulares dos Açores e da Madeira. A este argumento de incentivo regional deve observar-se imediatamente que as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira foram temporariamente excluídas da aplicação do Regulamento n.° 2408/92, como dispõe o seu artigo 1.° , n.° 4. Esta excepção vigorou até 30 de Junho de 1998, inclusive. Como se verificou que o legislador português não elaborou as alterações que se tornaram necessárias a partir de 1 de Julho de 1998, a Comissão emitiu em 30 de Junho de 1998 um parecer fundamentado. No nono considerando do Regulamento n.° 2408/92 justifica-se a excepção com o insuficiente desenvolvimento do sistema de transportes aéreos dos Açores. Assim, este Regulamento já prevê uma medida de incentivo regional.

55. Desde 1 de Julho de 1998, o Regulamento n.° 2408/92 é aplicável sem qualquer excepção em todo o território português. Deve, por isso, averiguar-se de que forma as alegações de incentivo às Regiões Autónomas para além desta excepção legal podiam justificar a fixação de taxas diferentes.

56. O Regulamento n.° 2408/92 contém ainda uma disposição, no artigo 4.° , n.° 1, que se refere à possibilidade de apoio a determinados territórios. Nos termos da alínea a) do referido preceito, um Estado-Membro pode impor uma obrigação de serviço público «no que se refere aos serviços aéreos regulares, para um aeroporto que sirva uma região periférica ou em desenvolvimento do seu território ou numa rota de fraca densidade de tráfego para qualquer aeroporto regional do seu território...». Para impor esta obrigação pode ser prestada uma compensação, nos termos das alíneas f) e h) do artigo 4.° , n.° 1. Portugal também já fez uso desta disposição, tanto no que respeita aos transportes aéreos para os Açores como para a Madeira .

57. O Regulamento n.° 2408/92 não prevê nenhuma outra forma de incentivo regional. Quanto ao facto de o próprio texto deste diploma legal prever medidas de apoio regionais, não se pode daí concluir que tais apoios possam ser reconhecidos, por acréscimo, como fundamentos para justificar restrições à livre prestação de serviços. As possibilidades referidas de certas formas de apoio regional admitidas pelo direito comunitário devem ser entendidas nessa medida como uma regra residual, que exclui o reconhecimento de outras excepções ao princípio da livre prestação de serviços.

58. A alegação do Governo português de que a fixação das taxas se justifica por razões de apoio regional deve ainda ser refutada por via da interpretação seguinte: o benefício criado no momento da fixação das taxas de serviço a passageiros e das taxas de segurança a favor dos voos domésticos não se aplica apenas aos voos de e para os Açores e a Madeira, mas a todos os voos domésticos. Ora, o benefício a favor dos voos entre os três aeroportos de Lisboa, Porto e Faro não se destina a incentivo regional aos Açores e à Madeira.

59. Por conseguinte, também este fundamento de justificação das diferenças de taxas deve ser julgado improcedente.

c) Proporcionalidade da parte dos custos totais

60. Por fim, o Governo português alega que as taxas mais baixas para os voos domésticos são proporcionadas aos trajectos mais curtos e aos preços mais baixos destas ligações.

61. Este fundamento de justificação deve igualmente ser rejeitado. É certo que a parte das taxas no preço total dos bilhetes é mais elevada nos voos mais baratos do que nos mais caros. Nessa medida, certas considerações de natureza económica poderiam levar a uma regulamentação das taxas segundo o preço dos voos. No entanto, de acordo com a jurisprudência, os objectivos de natureza económica não podem constituir razões de ordem pública na acepção do artigo 56.° do Tratado que possam justificar a distinção de tratamento entre voos domésticos e voos intracomunitários .

62. Além disso, deve recordar-se que as prestações de serviços para as quais são cobradas as taxas aqui em causa, são feitas independentemente da distância dos voos e do montante do respectivo preço. Também por esta razão, a distância e o preço dos voos não constituem razões ponderosas de interesse geral que possam justificar a diferenciação do montante das taxas de serviço a passageiros e das taxas de segurança.

63. Acresce que, a ver bem, subsistem dúvidas de que exista de facto a estreita relação entre as distâncias dos voos e o seu preço, que o Governo português invoca. Por um lado, os voos domésticos em Portugal não são linearmente mais curtos do que os intracomunitários. Um voo de Lisboa para Madrid será mais curto do que de Lisboa para os Açores ou a Madeira. Não obstante, as taxas de serviço a passageiros e as taxas da segurança são mais altas para o voo mais curto do que para os mais longos. Isto é mais um indício de que as taxas não têm absolutamente nada a ver com a distância dos voos. Por outro lado, deve chamar-se a atenção para o facto de que, mesmo que os voos domésticos portugueses fossem geralmente mais curtos do que os voos noutros Estados-Membros, isto não significa necessariamente que também os preços sejam mais baixos do que os dos voos intracomunitários. Juntamente com a distância, podem eventualmente existir outros factores, como a hora do voo e a procura do serviço oferecido, que influenciam a formação dos preços.

64. Finalmente, o objectivo de não encarecer desmesuradamente os preços dos voos também pode ser alcançado sem impor restrições à livre prestação de serviços. Por isso, podiam aplicar-se ao tráfego intracomunitário as mesmas taxas reduzidas que se aplicam aos voos domésticos. Dessa forma, a prestação de serviços transfronteiriça não seria mais intensamente prejudicada do que a prestação dos serviços no interior do próprio Estado. Simultaneamente, as taxas para os voos domésticos permaneciam ao mesmo nível.

65. A diferente imposição dos voos domésticos e dos voos intracomunitários também não pode justificar-se, por conseguinte, invocando a proporcionalidade da parte das taxas nos custos globais.

66. Em resumo, deve assim concluir-se que os fundamentos invocados pelo Governo português não são adequados para justificar as restrições à livre prestação de serviços na fixação das taxas de serviço a passageiros e das taxas de segurança. Quanto à questão subsistente de saber se a restrição é proporcionada, a mesma deixa de ser relevante. As disposições relativas às taxas de serviço a passageiros e às taxas de segurança são, por isso, contrárias à livre prestação de serviços, na acepção do artigo 59.° do Tratado, conjugado com o artigo 3.° do Regulamento n.° 2408/92.

VII - Quanto às despesas

67. Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República Portuguesa sido vencida, e tendo-o requerido a Comissão, há que condená-la nas despesas.

VIII - Conclusão

68. Pelos fundamentos expostos, proponho que o Tribunal decida do modo seguinte:

«1) A República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 59.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 49.° CE), conjugado com o artigo 3.° , n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2408/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias

- ao manter, através do artigo 10.° do Decreto Regulamentar n.° 38/91, de 29 de Julho de 1991, que os voos de Portugal para outros Estados-Membros estão sujeitos ao pagamento de taxas de montantes superiores aos aplicáveis aos voos domésticos, e

- ao manter a previsão pelo Decreto-Lei n.° 102/91 de 8 de Março de 1991, tal como executado pelas subsequentes portarias de aplicação, de que os voos de Portugal para os outros Estados-Membros estão sujeitos ao pagamento de taxas de montantes superiores aos aplicáveis a certos voos domésticos.

2) A República Portuguesa é condenada nas despesas.»