ACORDAO DO TRIBUNAL DE JUSTICA (QUARTA SECCAO) DE 12 DE MAIO DE 1987. - MINISTERE PUBLIC CONTRA OSCAR TRAEN E OUTROS. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL APRESENTADO PELO RECHTBANK VAN EERSTE AANLEG DE BRUGES. - HARMONIZACAO DAS LEGISLACOES - RESIDUOS. - PROCESSOS APENSOS 372 A 374/85.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 02141



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

Harmonização das legislações - Resíduos - Directiva 75/442 - Âmbito de aplicação - Eliminação dos resíduos - Designação das autoridades competentes - Poder discricionário dos Estados-membros - Necessidade de autorização - Limites - Fiscalização pela autoridade competente - Respeito pela protecção da saúde das pessoas e do ambiente

(Directiva do Conselho 75/442, artigos 4.°, 5.°e 8.° a 12.°)

Actos das instituições - Directivas - Efeito directo - Limites - Faculdade de invocar uma directiva contra um particular - Exclusão

(Tratado CEE, artigo 189.°)

Sumário

As disposições dos artigos 8.° a 12.° da Directiva 75/442, relativa aos resíduos, abrangem qualquer actividade de eliminação de resíduos, sem estabelecer qualquer limitação em função da situação jurídica do operador ou da frequência ou finalidade das actividades em causa.

Não contendo o artigo 5.° da directiva qualquer critério restritivo relativamente às "autoridades competentes" encarregadas, numa determinada zona, de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos", que compete aos Estados-membros criar ou designar, estes gozam de plena liberdade na escolha dessas autoridades.

A autorização prevista no artigo 8.° da directiva é concedida por essas autoridades, não podendo ser substituída pelo consentimento do proprietário ou possuidor do terreno em que os resíduos são depositados. O proprietário ou possuidor de um terreno, enquanto operador que procede ao depósito dos seus próprios resíduos nesse terreno, não necessita da autorização a que se refere o artigo 8.°, podendo, porém, ser submetido a essa exigência no quadro das medidas necessárias que os Estados-membros tomarão, nos termos do artigo 4.° da directiva.

Sob reserva dos limites normais ao exercício de um poder discricionário, o poder de que dispõem os Estados-membros na organização da fiscalização prevista no artigo 10.° da directiva apenas têm como limite o respeito pelos respectivos objectivos, a saber, a protecção da saúde humana e do ambiente.

Uma directiva não é susceptível de gerar obrigações na esfera jurídica dos particulares e, portanto, a disposição de uma directiva, enquanto tal, não pode ser invocada contra eles.

Partes

Nos processos apensos 372 a 374/85,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo Rechtbank van Eerste Aanleg de Bruges, no âmbito de uma acção penal nele intentada pelo

Ministério Público

contra

Oscar Traen,com domicílio em Varsenare-Jabbeke,

Camiel Quicke,com domicílio em St. Andries-Brugge,

PVBA Quicke, com sede social em St. Andries-Brugge (processo 372/85),

Edouard Quicke, com domicílio em St. Andries-Brugge (processo 373/85),

Remi Vanhove, com domicílio em Zedelgem (processo 374/85),

que tem por fim obter uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação de determinadas disposições da Directiva 75/442 do Conselho, de 15 de Julho de 1985, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129),

O Tribunal (Quarta Secção)

constituído pelos Srs.: C. KAKOURIS, presidente de secção, T. Koopmans e G. C. Rodríguez Iglesias, juízes

advogado-geral: G. F. Mancini

secretário: J. A. Pompe, secretário-adjunto

atentas as observações apresentadas:

- pelo procurador do rei junto do Tribunal de Primeira Instância de Bruges,

- em nome de Remi Vanhove, arguido no processo penal a que se refere o processo 374/85, pelo advogado em Zedelgem, Patrick Arnou,

- em nome da Comissão das Comunidades Europeias, pelo seu conselheiro jurídico, Jean Amphoux, e por Luc Gyselen, membro do seu Serviço Jurídico,

visto o relatório para audiência e após a realização desta em de 23 de Outubro de 1986,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 5 de Fevereiro de 1987,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1. Por três decisões de 30 de Outubro de 1985, que deram entrada no Tribunal em 27 de Novembro seguinte, o Rechtbank van Eerste Aanleg em Bruges colocou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, cinco questões prejudiciais relativas à interpretação de diversas disposições da Directiva 75/442 do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129).

2. Estas questões foram suscitadas no âmbito de três acções penais intentadas contra três responsáveis e um motorista de empresas de recolha de resíduos. Estes arguidos são acusados de haverem infrigido o decreto de 2 de Julho de 1981 da comunidade flamenga, que deu execução à citada directiva, bem como numerosos diplomas de aplicação, por terem descarregado resíduos em terrenos, sem autorização.

3. Tendo dúvidas quanto à compatibilidade da legislação flamenga com a Directiva 75/442, o Rechtbank van Eersta Aanleg em Bruges solicitou que o Tribunal se pronunciasse, a título prejudicial, sobre as seguintes questões:

"1) Quais são os critérios de acordo com os quais se deverá analisar se uma empresa que desenvolve actividades de eliminação de resíduos, nos termos dos artigos 8.° a 12.° da Directiva 75/442/CEE, se encontra submetida a estas disposições? Será suficiente uma actividade ocasional ou única ou serão necessários outros critérios como, por exemplo, o objectivo social prosseguido, a actividade real no que respeita aos resíduos (actividade principal ou acessória, actividade repetida), o impacto previsível sobre o ambiente ou ainda outros critérios?

1) Estará o transportador submetido à obrigação de obtenção de uma autorização - em virtude de proceder também a descargas - ainda que o faça por conta, a pedido ou com autorização do proprietário ou possuidor do terreno que, do ponto de vista jurídico, adquiriu a propriedade sobre os resíduos,

ou, pelo contrário,

o possuidor ou proprietário, pelo facto de tolerar a actividade de descarga (procedendo, assim, por si mesmo, a essas descargas), transformar-se-á automaticamente numa empresa obrigada a possuir uma autorização?

2) Preencherá a autorização de descarga concedida pelo director de uma sociedade de depuração de águas criada pelos poderes públicos de um Estado-membro os requisitos dos artigos 5.° e 8.° da Directiva CEE, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos?

3) Em que medida têm os Estados-membros liberdade de organizar a fiscalização a que se refere o artigo 10.° da citada directiva CEE?

4) Terão as obrigações impostas pelos artigos 8.° e 12.° da Directiva 75/442/CEE aplicação directa às empresas ou, pelo contrário, dependerá a sua aplicação da criação ou designação prévias, pelo Estado-membro, do organismo competente a que a empresa se poderá dirigir para obter, por exemplo, a necessária autorização, bem como da aprovação no que respeita, por exemplo, aos formulários de entrega de resíduos, da regulamentação executiva indispensável em matéria de fiscalização, tendo em conta que a entrada em vigor das referidas obrigações tem lugar com a sua notificação aos Estados-membros e não com a sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (artigo 191.° do Tratado CEE e artigo 13.° da citada directiva)?"

5) Remete-se para o relatório para audiência no que se refere aos factos nos processos principais, às disposições comunitárias em causa e às observações apresentadas no Tribunal. Estes elementos do processo apenas serão reproduzidos adiante na medida em que se revelem necessários à fundamentação da decisão do Tribunal.

5. Importa referir, antes de mais, que a Directiva 75/442 tem por objecto a harmonização das disposições dos diferentes Estados-membros relativas à eliminação dos resíduos com o objectivo, por um lado, de evitar os entraves às trocas comerciais intracomunitárias e a desigualdade das condições concorrenciais resultante da sua diversidade e, por outro, contribuir para a realização dos objectivos da Comunidade no âmbito da protecção da saúde e do ambiente.

6. Para esse efeito, os artigos 8.° a 12.°, cuja interpretação o órgão jurisdicional nacional veio solicitar, obrigam os Estados-membros a criar um sistema de fiscalização e de controlo das actividades de eliminação dos resíduos.

7. Com ressalva das excepções previstas no n.° 2 do artigo 2.°, o artigo 1.° estabelece um amplo campo de aplicação da directiva ao precisar que, para efeitos da sua aplicação, se entende por "resíduo" qualquer substância ou objecto de que o detentor se desfaz ou tem obrigação de se desfazer por força das disposições nacionais em vigor, e por "eliminação", a recolha, triagem, transporte e tratamento de resíduos, assim como o seu armazenamento e depósito à superfície ou enterrado, ou ainda as operações de transformação necessárias à sua reutilização, recuperação ou reciclagem.

Quanto à primeira questão

8. Quanto à primeira questão, deve referir-se que as disposições dos artigos 8.° a 12.° da Directiva 75/442 abrangem toda e qualquer actividade de eliminação de resíduos, sem estabelecer qualquer limitação em função da condição jurídica do operador ou da frequência ou finalidade das actividades em causa.

9. O objectivo essencial da directiva, enunciado no terceiro considerando e no artigo 4.°, qual seja, a protecção da saúde humana e do ambiente, seria aliás posto em causa se a aplicação das medidas de controlo e fiscalização dessas actividades devessem ficar condicionadas às distinções feitas com base em critérios tais como a finalidade social prosseguida pelo operador, o carácter principal ou acessório da actividade relativa aos resíduos ou o impacto previsível sobre o ambiente.

10. A resposta à primeira questão é, pois, a de que qualquer operador que desenvolva uma das actividades a que se referem os artigos 8.° a 12.° da Directiva 75/442 se encontra submetido às medidas previstas nessas disposições.

Quanto à segunda questão

11. A segunda questão diz respeito ao papel e posição do proprietário ou possuidor do terreno em que são descarregados os resíduos relativamente à autorização exigida pelo artigo 8.° da directiva.

12. Deve salientar-se que o consentimento do proprietário ou possuidor do terreno em que são descarregados os resíduos não pode substituir a autorização a conceder por autoridade competente designada pelo Estado-membro nos termos do artigo 5.° da directiva. Com efeito, decorre dos próprios termos do citado artigo 8.° que "qualquer estabelecimento ou empresa que proceda ao tratamento, armazenamento ou depósito de resíduos por conta de outrem deve obter da autoridade competente referida no artigo 5.° uma autorização".

13. Quanto à questão de saber se aquele particular é obrigado a ter autorização pelo facto de adquirir a propriedade dos resíduos descarregados no seu terreno, ressalta do citado artigo 8.° que a exigência de uma autorização apenas se aplica a uma empresa que actue por conta de outrem. Quem assegure o depósito dos seus próprios resíduos apenas se encontra sujeito à "fiscalização da autoridade competente referida no artigo 5.°" (artigo 10.° da directiva). Contudo, os Estados-membros podem, no âmbito das "medidas necessárias" que por eles deverão ser tomadas em consequência do artigo 4.° da directiva, impor também a esta última categoria de operadores a obrigação de obter autorização.

14. Deve, pois, responder-se à segunda questão que a autorização prevista no artigo 8.° da Directiva 75/442 será concedida pela autoridade competente criada ou designada pelos Estados-membros nos termos do artigo 5.° da directiva e não pode ser substituída pelo consentimento do proprietário ou possuidor do terreno em que são descarregados os resíduos; o proprietário ou possuidor de um terreno, enquanto operador que assegura o depósito dos seus próprios resíduos nesse terreno, não necessita da autorização prevista no artigo 8.° da directiva, podendo, porém, a ela ser sujeito no âmbito das medidas necessárias a tomar pelos Estados-membros nos termos do seu artigo 4.°

Quanto à terceira questão

15. Na terceira questão, o órgão jurisdicional nacional, basicamente, pretende saber se a Directiva 75/442 se opõe a que um Estado-membro designe o director de uma sociedade de depuração de águas, criada pelos poderes públicos, como autoridade competente, nos termos do artigo 5.° da directiva, para conceder a autorização exigida pelo seu artigo 8.°

16. Nas suas observações, a Comissão e o procurador do rei salientaram que nesta questão o órgão jurisdicional nacional se reportaria, efectivamente, a uma autorização prevista na lei de 26 de Março de 1971 sobre a protecção contra a poluição das águas de superfície que se não deveria confundir com a autorização prevista no artigo 5.° da directiva.

17. Sem assumir posição a este respeito, uma vez que esta questão releva da apreciação do órgão jurisdicional nacional, deverá salientar-se que o artigo 5.° da directiva não refere qualquer critério restritivo quanto "às autoridades competentes encarregadas, numa determinada zona, de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos", que serão instituídas ou designadas pelos Estados-membros. Estes têm, portanto, liberdade de escolha dessas autoridades.

18. A resposta à terceira questão é, pois, a de que a Directiva 75/442 se não opõe a que, nos termos do artigo 5.°, um Estado-membro designe como autoridade competente para conceder a autorização exigida pelo artigo 8.° da directiva o director de uma sociedade de depuração de águas criada pelos poderes públicos.

Quanto à quarta questão

19. Pela quarta questão, pretende o órgão jurisdicional nacional conhecer o âmbito do poder discricionário de que dispõem os Estados-membros na organização da fiscalização prevista no artigo 10.° da Directiva 75/442.

20. Este artigo estabelece que:

"As empresas que procedem ao transporte, recolha, armazenamento, depósito ou tratamento dos próprios resíduos, assim como as que recolhem ou transportam resíduos por conta de outrem, estão sujeitas à fiscalização da autoridade competente referida no artigo 5.°"

21. Esta disposição não contém, assim, qualquer exigência especial que limite a liberdade dos Estados-membros na organização da fiscalização das actividades a que se refere. Essa liberdade deve, contudo, ser exercida com respeito pelos objectivos enunciados no terceiro considerando e no artigo 4.° da directiva, ou seja, a protecção da saúde humana e do ambiente.

22. Deve, pois, responder-se à quarta questão que, com excepção dos limites habituais ao exercício de um poder discricionário, o poder de que dispõem os Estados-membros na organização da fiscalização prevista no artigo 10.° da Directiva 75/442 apenas se encontra limitado pela exigência do respeito pelos objectivos dessa directiva, a saber, a protecção da saúde humana e do ambiente.

Quanto à quinta questão

23. Com a quinta questão, visa o órgão jurisdicional nacional saber, essencialmente, se os artigos 8.° e 12.° da directiva criam directamente obrigações a cargo dos operadores ou se exigem, para que possam ser aplicados, medidas executórias por parte dos Estados-membros.

24. Deve lembrar-se que o Tribunal já declarou "que uma directiva não pode, por si própria, criar obrigações na esfera jurídica de um particular e que uma disposição de uma directiva não pode, portanto, ser invocada, enquanto tal, contra essa pessoa" (acórdão de 26 de Fevereiro de 1986, Marshall, 152/84, Colect. p. 723).

25. Para além disso, ressalta do próprio texto dos artigo 8.° e 12.° que a respectiva aplicação exige a instituição ou designação, pelos Estados-membros, da autoridade competente a que se refere o artigo 5.° Com efeito, o artigo 8.° prevê que os operadores que procedam ao tratamento, armazenamento ou depósito de resíduos por conta de outrem devem obter autorização "da autoridade competente referida no artigo 5.°", e o artigo 12.° estabelece que as empresas devem fornecer determinadas informações "à autoridade competente referida no artigo 5.°". Ademais, as disposições destes artigos não contêm regras que definam as condições processuais e de fundo necessárias para obtenção da autorização a que se refere o artigo 8.° nem o conteúdo das informações previstas no artigo 12.°. Torna-se, portanto, necessário que os Estados-membros adoptem disposições a esse respeito.

26. A resposta à quinta questão é, pois, a de que os artigos 8.° e 12.° da Directiva 75/442 não criam directamente obrigações a cargo dos operadores.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

27. As despesas em que incorreu a Comissão, que apresentou observações no Tribunal, não podem ser objecto de reembolso. Revestindo o processo, relativamente às partes no processo principal, o carácter de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, é da competência deste a decisão sobre despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O Tribunal (Quarta Secção),

decidindo sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Rechtbank van Eerste Aanleg em Bruges, por decisões de 30 de Outubro de 1985, declara:

1) Qualquer operador que desenvolva uma das actividades a que se referem os artigos 8.° a 12.° da Directiva 75/442 encontra-se submetido às medidas previstas nessas disposições.

2) A autorização prevista no artigo 8.° da Directiva 75/442 será concedida pela autoridade competente instituída ou designada pelos Estados-membros nos termos do artigo 5.° da directiva e não pode ser substituída pelo consentimento do proprietário ou possuidor do terreno em que são descarregados os resíduos; o proprietário ou possuidor de um terreno, enquanto operador que assegura o depósito dos seus próprios resíduos nesse terreno, não necessita da autorização, prevista no artigo 8.° da directiva, podendo, porém, a ela ser sujeito no âmbito das medidas necessárias a tomar pelos Estados-membros, nos termos do seu artigo 4.°

3) A Directiva 75/442 não se opõe a que, nos termos do artigo 5.°, um Estado-membro designe como autoridade competente para conceder a autorização exigida pelo artigo 8.° da directiva o director de uma sociedade de depuração de águas criada pelos poderes públicos.

4) Com excepção dos limites habituais ao exercício de um poder discricionário, o poder de que dispõem os Estados-membros quanto à organização da fiscalização prevista no artigo 10.° da Directiva 75/442 apenas se encontra limitado pela exigência do respeito dos objectivos desta directiva, a saber, a protecção da saúde humana e do ambiente.

5) Os artigos 8.° e 12.° da Directiva 75/442 não criam directamente obrigações a cargo dos operadores.