CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MICHAL BOBEK

apresentadas em 17 de maio de 2017 ( 1 )

Processo C‑217/16

Comissão Europeia

contra

Dimos Zagoriou

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Monomeles Efeteio Athinon (Tribunal de Segunda Instância de Atenas, formação de Juiz Singular, Grécia)]

«Execução da decisão da Comissão que impõe uma obrigação pecuniária nos termos do artigo 256.o CE — Determinação do tribunal competente — Legitimidade passiva do devedor em processos de execução coerciva — Princípios da equivalência e da efetividade»

I. Introdução

1. Em 2006, a Comissão Europeia adotou uma decisão ( 2 ), dirigida a uma empresa de propriedade do Município de Aristi Zagoriou (Grécia), destinada a recuperar os auxílios concedidos à referida empresa em 1993. Após a concessão do auxílio, porém antes da adoção da decisão da Comissão, a empresa foi dissolvida. Além disso, o Município de Aristi Zagoriou foi integrado numa entidade municipal de maior dimensão, o Município de Kentriko Zagori (Grécia).

2. A Comissão procurou executar a sua decisão contra o Município de Kentriko Zagori, que deduziu oposição junto dos tribunais cíveis nacionais. Durante esses processos judiciais, o Município de Kentriko Zagori foi, por sua vez, integrado noutra entidade municipal de maior dimensão, Dimos Zagoriou (Município de Zagori), que é recorrido no processo principal. A oposição foi considerada procedente por decisão de primeira instância em 2013. O órgão jurisdicional nacional decidiu que a execução não podia ser feita contra o Dimos Zagoriou.

3. A Comissão interpôs recurso dessa decisão para o órgão jurisdicional de reenvio, um tribunal de recurso cível, alegando que eram competentes para conhecer do litígio os tribunais administrativos nacionais e não os tribunais cíveis nacionais. Além disso, sustentou igualmente que a execução poderia ser efetuada contra o Dimos Zagoriou na qualidade de sucessor da empresa.

4. Neste contexto processual bastante complexo, o órgão jurisdicional de reenvio vem perguntar ao Tribunal de Justiça se o litígio subjacente é de natureza privada ou pública, de que modo deve ser determinado o órgão jurisdicional competente e que entidades devem ser objeto de execução.

II. Quadro jurídico

A. Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

5. O artigo 299.o TFUE estabelece o seguinte: «Os atos do Conselho, da Comissão ou do Banco Central Europeu que imponham uma obrigação pecuniária a pessoas que não sejam Estados constituem título executivo. A execução é regulada pelas normas de processo civil em vigor no Estado em cujo território se efetuar. A ordem de execução é aposta, sem outro controlo além da verificação da autenticidade do título, pela autoridade nacional que o Governo de cada um dos Estados‑Membros designará para o efeito e de que dará conhecimento à Comissão e ao Tribunal de Justiça da União Europeia. Após o cumprimento destas formalidades a pedido do interessado, este pode promover a execução, recorrendo diretamente ao órgão competente, em conformidade com a legislação nacional. A execução só pode ser suspensa por força de uma decisão do Tribunal. No entanto, a fiscalização da regularidade das medidas de execução é da competência dos órgãos jurisdicionais nacionais.»

B. Regulamentos (CEE) n.o 2052/88 ( 3 ), n.o 4253/88 ( 4 ) e n.o 4256/88 ( 5 )

6. O Regulamento (CEE) n.o 2052/88 é o ato de base que regulamenta os fundos estruturais da União Europeia, a sua inter‑relação e a sua relação com outros instrumentos financeiros (a seguir «Regulamento dos fundos estruturais»).

7. O Regulamento (CEE) n.o 4253/88 é o principal Regulamento de Execução do Regulamento dos fundos estruturais (a seguir «Regulamento de Execução dos fundos estruturais»).

8. O Regulamento (CEE) n.o 4256/88 complementa o Regulamento de Execução dos fundos estruturais no que se refere ao Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola [a seguir «Regulamento de Execução dos fundos estruturais (FEOGA)»]. Assim, o artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento de Execução dos fundos estruturais (FEOGA) prevê que a Secção «Orientação» do FEOGA possa ser utilizada para financiar ações empreendidas ao abrigo do Regulamento dos fundos estruturais. O artigo 1.o, n.o 2, aplica, regra geral, a esses casos as normas estabelecidas no Regulamento de Execução dos fundos estruturais.

9. O título VI do Regulamento de Execução dos fundos estruturais, «Disposições Financeiras», inclui em particular o artigo 24.o que prevê o seguinte: «Redução, suspensão e supressão da contribuição 1. Se a realização de uma ação ou medida apenas parecer justificar uma parte da contribuição financeira que lhes foi concedida, a Comissão procederá a uma análise adequada do caso, no âmbito da parceria, solicitando nomeadamente ao Estado‑Membro ou às outras autoridades por ele designadas para a execução da ação que apresentem as suas observações num determinado prazo. 2. Após esta análise, a Comissão pode reduzir ou suspender a contribuição para a ação ou medida em causa, se for confirmada a existência de uma irregularidade ou, designadamente, de uma alteração importante que afete a natureza ou as condições de execução da ação ou da medida e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão. 3. Qualquer soma que dê lugar a reposição deve ser devolvida à Comissão. As somas não devolvidas são suscetíveis de ser acrescidas de juros de mora, de acordo com as disposições do regulamento financeiro e segundo as normas a adotar pela Comissão, nos termos do disposto no Título VIII.»

III. Factos, tramitação processual e questões prejudiciais

10. Em 1993, a Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis Aristis Zagoriou Ioanninon, uma empresa detida na totalidade pelo Município de Aristi Zagoriou e responsável pelo desenvolvimento da região de Aristi (a seguir «empresa»), solicitou o auxílio do FEOGA. O projeto foi interrompido prematuramente, pelo que a Comissão procurou obter a reposição de parte da contribuição.

11. Para o efeito, em 2006, a Comissão adotou uma decisão dirigida à empresa que solicita a restituição (a seguir «decisão da Comissão») ( 6 ). A execução desta decisão foi solicitada ao abrigo do artigo 256.o CE (atual artigo 299.o TFUE), que prevê que os atos que imponham obrigações pecuniárias a pessoas que não sejam Estados constituem título executivo. Em anexo à decisão foi proferida uma ordem de execução.

12. No entanto, antes da adoção da decisão da Comissão, o Município de Aristi Zagoriou foi integrado no Município de Kentriko Zagori. ( 7 ) Além do mais, a empresa foi dissolvida ( 8 ).

13. Segundo a decisão de reenvio, foi apresentada em 31 de agosto de 2008 uma injunção com vista ao pagamento da dívida, acrescida de juros, contra o Kentriko Zagori, sucessor legal de Aristi Zagoriou e único acionista da empresa. Em 15 de outubro de 2008, a Comissão obteve uma ordem de penhora pelo montante em causa sobre os ativos bancários de Kentriko Zagori.

14. O montante foi transferido para a Comissão.

15. Em 23 de outubro de 2008, o Kentriko Zagori deduziu oposição à injunção perante o Monomeles Protodikeio Athinon [Tribunal de Primeira Instância (Juiz Singular) de Atenas, Grécia].

16. Durante a tramitação do processo, o Kentriko Zagori foi integrado no Município de Dimos Zagoriou ( 9 ).

17. Por decisão de 14 de maio de 2013, o Monomeles Protodikeio Athinon [Tribunal de Primeira Instância (Juiz Singular) de Atenas] considerou procedente a oposição com base no facto de a execução da dívida da empresa não poder ser efetuada contra o Dimos Zagoriou.

18. A Comissão interpôs recurso para o órgão jurisdicional de reenvio, o Monomeles Efeteio Athinon (Tribunal de Segunda Instância de Atenas, formação de Juiz Singular, Grécia).

19. Nesse recurso, a Comissão alega, no essencial, que o órgão jurisdicional que conheceu do litígio em primeira instância (um tribunal cível) não tinha competência para o fazer, tendo em conta o caráter administrativo do litígio, pelo que este deveria ser dirimido em tribunais administrativos. A Comissão alegou ainda que a execução podia ser promovida contra o Dimos Zagoriou.

20. Tendo em conta o que precede, o Monomeles Efeteio Athinon (Tribunal de Segunda Instância de Atenas, formação de Juiz Singular) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Qual a natureza dos atos da Comissão Europeia no exercício das competências previstas pelos Regulamentos n.o 2052/88, n.o 4253/88 e n.o 4256/88? Mais especificamente, esses atos da Comissão [são] atos de direito público que dão lugar, em quaisquer circunstâncias, a litígios administrativos quanto ao mérito, designadamente quando o objeto de uma penhora por dívidas de terceiro efetuada pela Comissão Europeia seja um crédito privado, apesar de o crédito inicial cuja liquidação foi objeto de um processo de execução coerciva ter origem numa relação jurídica de direito público, resultante dos referidos atos da Comissão Europeia, ou, pelo contrário, constituem atos de direito privado que dão lugar a litígios de natureza cível? 2) Considerando que, segundo o artigo 299.o TFUE, a execução de atos da Comissão Europeia que imponham uma obrigação pecuniária a pessoas que não sejam Estados‑Membros é regulada pelas normas de processo civil em vigor no Estado em cujo território é efetuada a execução coerciva, e que, segundo o mesmo artigo, a fiscalização da regularidade das medidas de execução é da competência dos órgãos jurisdicionais nacionais, como é determinada a competência dos tribunais nacionais relativamente aos litígios resultantes dessa execução quando, segundo a legislação nacional, os referidos litígios têm natureza administrativa quanto ao mérito, isto é, quando a relação em apreço é de direito público? 3) Em caso de execução coerciva de atos da Comissão Europeia adotados em aplicação dos Regulamentos n.o 2052/88, n.o 4253/88 e n.o 4256/88 que impõem obrigações pecuniárias a pessoas que não sejam Estados‑Membros, deve a legitimidade passiva do devedor ser determinada com base no direito nacional ou no direito da União? 4) Quando a pessoa obrigada ao cumprimento da obrigação pecuniária decorrente do ato da Comissão Europeia adotado em aplicação dos Regulamentos n.o 2052/88, n.o 4253/88 e n.o 4256/88 for uma empresa municipal, posteriormente dissolvida, o município ao qual pertence essa empresa é responsável pelo cumprimento desta obrigação pecuniária perante a Comissão Europeia, em conformidade com os referidos regulamentos?»

21. Foram apresentadas observações escritas pelo Dimos Zagoriou, pelo Governo grego e pela Comissão. Na audiência de 8 de março de 2017, estas partes também foram ouvidas.

IV. Apreciação

A. Quanto à admissibilidade

22. Embora possam existir dúvidas quanto à admissibilidade das questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, não se pode seguramente considerar que as mesmas não estejam relacionadas com o litígio principal. Desta forma, gozam de uma presunção de pertinência ( 10 ). Além disso, embora, em certos pontos, as questões possam ser interpretadas como um pedido ao Tribunal de Justiça para que interprete o direito nacional, o que não é claramente da sua competência ( 11 ), estas suscitam igualmente interrogações mais gerais sobre a inter‑relação entre o direito da União e o direito nacional. Por último, a falta de clareza no pedido do órgão jurisdicional nacional ou a falta de rigor das disposições nacionais pertinentes não impediram as principais partes no litígio e o Governo grego de apresentarem observações.

23. Por estas razões, as questões são, em meu entender, admissíveis. Contudo, como se verá em seguida, considero que a informação pouco circunstanciada fornecida pelo órgão jurisdicional de reenvio no pedido de decisão prejudicial limita significativamente o nível de pormenor que este Tribunal pode, na prática, empregar na sua resposta.

B. Quanto ao mérito

1. Quanto à primeira e segunda questões prejudiciais

24. O processo principal envolve a contestação à execução coerciva de uma dívida à União, estabelecida por uma decisão da Comissão que impõe uma obrigação pecuniária. Uma das divergências essenciais entre as partes no processo principal prende‑se com a questão de saber quais os órgãos jurisdicionais competentes para dirimir o presente litígio, se tribunais administrativos, se cíveis.

25. O Dimos Zagoriou e o Governo grego entendem que os tribunais competentes são os tribunais cíveis. A Comissão invoca o princípio da equivalência, com base no qual as ações relativas à execução de uma dívida devem ser apreciadas pelos mesmos tribunais, independentemente de a dívida ser para com o Estado grego ou para com a Comissão. Assim sendo, entendo que, para a Comissão, isso significa que os tribunais administrativos devem ser competentes em ambos os casos. Este é o pano de fundo das duas primeiras questões do órgão jurisdicional de reenvio.

26. Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, como é determinada a competência dos tribunais nacionais em processos como o que lhe foi submetido. O órgão jurisdicional de reenvio preocupa‑se especificamente com o efeito da natureza (pública ou privada) das relações jurídicas que estão na origem do litígio sobre essa escolha. A meu ver, esta é a razão por que o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, na sua primeira questão, se as relações jurídicas na origem do litígio são de natureza pública ou privada.

27. Assim, parece‑me que tanto a primeira como a segunda questões prejudiciais visam saber quais os tribunais competentes para se pronunciarem sobre os recursos relacionados com a execução da dívida à União. Logo, abordarei conjuntamente essas duas questões.

28. Há que recordar que não cumpre seguramente ao Tribunal de Justiça interpretar as leis nacionais em matéria de competência dos tribunais e, com base nisso, decidir em que sistema de jurisdição deve ser submetido um processo perante o juiz nacional. Contudo, abstraindo das legislações nacionais, a primeira e segunda questões do órgão jurisdicional nacional colocam igualmente um problema de caráter mais geral: que requisitos estabelece o direito da União em matéria de execução coerciva a nível nacional de dívidas à União?

29. No que se refere às questões apresentadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, é central a interpretação do artigo 299.o TFUE, que prevê que os atos da Comissão que imponham obrigações pecuniárias a pessoas que não sejam Estados constituem título executivo ( 12 ). Esta disposição é simultaneamente nova e minimalista. Nova ( 13 ), na medida em que confere essencialmente às decisões de um organismo internacional força executiva direta a nível nacional, sem necessidade de qualquer procedimento de reconhecimento pelo Estado‑Membro ( 14 ). Minimalista, na medida em que remete para o direito nacional todas as questões relacionadas com a execução.

30. Neste espírito minimalista, nada no artigo 299.o TFUE exige que o direito nacional opte por uma categoria específica de tribunais (administrativos, cíveis ou de outra natureza), para conhecer de litígios relevantes.

31. Em verdade, o artigo 299.o, segundo parágrafo, TFUE prevê que a execução das decisões que imponham obrigações pecuniárias seja regulada pelas «normas de processo civil» nacionais.

32. Contudo, tal como salientado pela Comissão nas suas observações escritas, essa disposição refere‑se apenas ao processo que determina a ordem de execução. De facto, e a meu ver, esta posição é confirmada pela estrutura do artigo 299.o TFUE. O artigo 299.o TFUE refere‑se às normas de processo civil apenas na primeira frase do seu segundo parágrafo. O restante do mesmo parágrafo refere‑se então à etapa do procedimento que envolve a aposição da ordem de execução. Os outros parágrafos da disposição (artigo 299.o, terceiro e quarto parágrafos) abrangem as medidas subsequentes de execução. Não contêm qualquer limitação. Assim, uma vez aposta a ordem, a execução é efetuada «em conformidade com a legislação nacional» (artigo 299.o, terceiro parágrafo, TFUE) e está sujeita à fiscalização jurisdicional dos «órgãos jurisdicionais nacionais» (artigo 299.o, quarto parágrafo, TFUE)

33. Afigura‑se, por conseguinte, que a referência às «normas de processo civil» se limitava ao processo de aposição da ordem de execução. Quanto ao resto e a todas as outras etapas, a redação do artigo 299.o TFUE é totalmente neutra no que se refere às instituições nacionais que, em princípio, executam os atos das instituições da União que impõem obrigações pecuniárias a pessoas que não sejam Estados.

34. Também não vejo (nem, de facto, nenhuma das partes o invocou) qualquer disposição do Regulamento dos fundos estruturais, do Regulamento de Execução dos fundos estruturais ou do Regulamento de Execução dos fundos estruturais (FEOGA) que exija a designação de categorias específicas de tribunais.

35. Na inexistência de qualquer especificação no direito da União quanto aos órgãos jurisdicionais nacionais competentes, e de acordo com a jurisprudência constante, a designação desses tribunais é abrangida pela autonomia processual nacional, sob reserva dos princípios da equivalência e da efetividade ( 15 ).

36. Esta é a resposta breve às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio sobre a designação do tribunal competente. Porém, para ser útil ao órgão jurisdicional de reenvio, considero pertinente, nesta fase, analisar mais em pormenor de que forma os princípios da equivalência e da efetividade podem ser aplicados no caso em apreço. Ao fazê‑lo, terei em consideração as preocupações específicas do órgão jurisdicional de reenvio quanto à escolha entre os tribunais administrativos e os tribunais cíveis e o impacto da natureza de direito público/privado das relações jurídicas entre as partes na origem do litígio.

37. Concordo com a Comissão quanto ao facto de que nada no pedido prejudicial indica a existência de uma questão no âmbito do princípio da efetividade relativamente à designação do tribunal competente ( 16 ). Concretamente, não existe qualquer indício da possibilidade de um problema de acesso aos tribunais nacionais. O que está aqui em causa prende‑se, antes, com a categoria de tribunais — cíveis ou administrativos.

38. No entanto, a aplicação do princípio da equivalência é, inquestionavelmente, menos óbvia. A aplicação deste princípio ao presente caso é, de facto, o principal aspeto suscitado pela Comissão relativamente à segunda questão. A Comissão defende, em substância, que o objeto do litígio é a reposição das contribuições indevidamente pagas e a execução da dívida. No entender da Comissão, o princípio da equivalência exige que os tribunais competentes sejam os mesmos quer esses processos se refiram a auxílios disponibilizados a partir de recursos nacionais pelo Estado grego ou pela Comissão a partir de recursos da União. Ou são tribunais administrativos em ambos os casos, ou são tribunais cíveis em ambos os casos.

39. Na minha opinião, a resposta é mais matizada. Impõe‑se uma análise mais circunstanciada das implicações do princípio da equivalência num processo como o presente.

40. Em geral, o princípio da equivalência requer uma dupla comparação ( 17 ). Em primeiro lugar, é a identificação dos «processos» ou «ações» comparáveis e, em segundo lugar, uma avaliação do tratamento prestado às ações: são as ações com base no direito da União tratadas de forma menos favorável do que as ações comparáveis de direito nacional.

41. A comparabilidade dos processos é determinada examinando «tanto o objeto como os elementos essenciais dos recursos alegadamente similares de natureza interna» ( 18 ). Nalguns processos, o Tribunal analisa em função «do seu objeto, da sua causa e dos seus elementos essenciais» ( 19 ). Quando é determinada a similitude das ações, estas devem ser tratadas de forma similar. A fim de determinar se existe um tratamento similar e se o princípio da equivalência é respeitado, o órgão jurisdicional deve «verificar de maneira objetiva e abstrata a similitude das normas em causa sob o ângulo da sua sistemática, da tramitação processual e das especificidades dessas normas» ( 20 ).

42. A jurisprudência tende a ser, de alguma forma, ambígua quanto ao que implica o tratamento «equivalente» ou «similar». Nalguns processos, o Tribunal de Justiça adotou uma abordagem «estrita», exigindo, ao que parece, tratamento idêntico (aplicado «indiferentemente» às ações baseadas no direito da União e no direito interno ( 21 )). Noutros (o que é de facto a variação mais comum), o Tribunal de Justiça utiliza uma linguagem mais «flexível», e refere que o tratamento não deve «ser menos favorável» no que respeita às ações baseadas no direito da União ( 22 ). Esta última variação implica claramente que existe margem para diferenças, desde que essas diferenças não produzam efeitos negativos sobre as ações com base no direito da União comparativamente às ações baseadas no direito nacional.

43. Na minha opinião, a equivalência requer simplesmente similitude e um tratamento que não deve «ser menos favorável». Não pode significar uma identidade estrita das normas. Esta abordagem, inquestionavelmente, mais razoável e abrangente, não está só mais amplamente refletida na jurisprudência; ela também reconhece a parte «autonomia» da «autonomia processual nacional» e tem em conta o facto de que algumas normas não se prestam facilmente a uma comparação objetiva.

44. Tendo clarificado o âmbito de aplicação do princípio, faço as seguintes observações relativamente ao presente processo.

(a) Quanto à semelhança dos processos

45. A primeira etapa da aplicação do princípio da equivalência no caso em apreço será a determinação da categorias de processos a comparar. Ao fazê‑lo, haverá que examinar a ação «na perspetiva do seu objeto, da sua causa e dos seus elementos essenciais» ( 23 ).

46. A ação inicial que deu origem ao presente pedido de decisão prejudicial consistia numa ação que se opunha à execução pela Comissão — por meio de injunção e de penhora — de uma obrigação pecuniária.

47. A ação não visa, por conseguinte, estabelecer ou contestar a existência de uma dívida nem questionar a sua origem, mas sim, a execução da dívida. Estou ciente de que, no contexto de ações de execução, alguns Estados‑Membros podem, em determinados casos, prever a possibilidade de questionar a própria existência da dívida. No entanto, não resulta claro do presente processo se é esse o caso na Grécia, em termos gerais, ou especificamente no caso em apreço. De toda a forma, observo que, neste caso: a) a existência da dívida não é efetivamente questionada pelo Dimos Zagoriou; e b) mesmo se o tivesse sido, o órgão jurisdicional de reenvio não teria competência para apreciar a existência da dívida, uma vez que esta se baseia num ato da União (a saber, a decisão da Comissão) cuja validade só pode ser apreciada pelo Tribunal de Justiça ( 24 ).

48. A minha posição sobre este assunto é a seguinte: relativamente à ação de execução, ao identificá‑la «na perspetiva do seu objeto, da sua causa e dos seus elementos essenciais», não é imediatamente óbvio de que forma a natureza da relação subjacente que dá origem à dívida é efetivamente relevante.

49. Noutra perspetiva, a decisão da Comissão poderá ser entendida como qualquer outro título executivo no sentido do direito nacional, cujas origens (públicas ou privadas) têm pouca importância. Tudo depende das normas processuais nacionais relativas à execução: na realidade, pode haver ordens jurídicas nacionais em que a execução de qualquer «título de direito público» será da exclusiva competência dos tribunais administrativos. No entanto, pode haver também sistemas jurídicos nos quais a execução perante os tribunais administrativos só pode ter lugar no âmbito de decisões tomadas pelos próprios tribunais administrativos. As decisões que não provenham desse sistema exigiriam, assim sendo, que lhes fosse aposta uma ordem de execução. Isso seria, por definição, incomparável com uma decisão administrativa final nacional que nunca precisará de tal tratamento. Todavia, noutros sistemas, toda a execução de decisões finais que imponham obrigações pecuniárias, quer emanem de tribunais administrativos ou cíveis ou mesmo penais ( 25 ), pode ser da competência de tribunais cíveis ou mesmo de outros agentes da lei que não façam (diretamente) parte do sistema jurisdicional.

50. Todos estes potenciais modelos foram delineados com uma única finalidade: sublinhar que não é dado adquirido que a natureza da relação subjacente tenha de ser um fator central ou determinante na avaliação da semelhança das ações e na aplicação do princípio da equivalência. Dependendo dos parâmetros do sistema nacional, uma vez que a ordem de execução foi aposta à decisão e essa decisão se tornou um título executivo ao abrigo do direito nacional, a origem da obrigação pecuniária pode ser de pouca relevância.

51. Cabe, em última análise, ao órgão jurisdicional nacional avaliar a equivalência, precisamente porque «é o único a ter um conhecimento direto das modalidades processuais» ( 26 ) que lhe permite tomar uma posição sobre a questão.

52. Contudo, tendo presente todas estas reservas, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, com a sua primeira questão, sobre a natureza da relação subjacente entre as partes no presente processo, deixando transparecer que considera essa relação relevante para determinar se existe equivalência no processo que lhe foi submetido. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se essa relação e a dívida devem ser classificadas como de natureza «pública» ou «privada».

53. O direito da União não estabelece uma distinção formal entre direito «público» e direito «privado» ( 27 ). No entanto, na medida em que se poderá revelar útil para o órgão jurisdicional de reenvio na sua apreciação da similitude do processo, observo que o ato subjacente — a saber, a decisão da Comissão — «impõe» uma obrigação pecuniária (utilizando a mesma expressão que o artigo 299.o TFUE). Agora, onde quer que se situe no sistema jurídico nacional dos Estados a fronteira exata entre «público» e «privado» ( 28 ), e seja qual for o tipo de definição mais comum do termo «público» que possamos contemplar (teorias baseadas no poder, no interesse, ou ainda numa teoria orgânica, isto é, baseada na estrutura), a «imposição» de uma obrigação pecuniária em resultado de uma decisão unilateral adotada por uma instituição que solicita a recuperação de um auxílio pago a partir do erário público seria certamente qualificada de «pública» em qualquer uma dessas abordagens.

54. Sublinho que não pretendo sugerir que o direito da União opera uma distinção jurídica formal entre direito público e direito privado nem indicar em que medida essa distinção corresponde à distinção do(s) direito(s) nacional(ais). Pelo contrário, quero simplesmente afirmar o facto evidente e dificilmente questionável de que, ao impor unilateralmente uma obrigação pecuniária de devolução da contribuição financeira, a Comissão exerceu claramente um poder «especial» distinto das normas habitualmente aplicáveis nas relações entre privados ( 29 ). O papel que esse facto desempenha na avaliação da equivalência é uma questão a apreciar pelo órgão jurisdicional de reenvio, sem prejuízo das demais reservas enunciadas supra.

(b) Quanto à semelhança de normas

55. Uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio tenha determinado, com base na perspetiva do objeto, da causa e dos elementos essenciais da ação, a que categoria de processos deve ser comparado o processo principal, deve determinar se as normas processuais aplicáveis são semelhantes. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio tem, especificamente, dúvidas quanto à escolha do tribunal competente, administrativo ou cível.

56. Se presumir, por agora, que o órgão jurisdicional de reenvio considera que um processo «semelhante» ao do processo principal seria, para todos os efeitos, submetido aos tribunais cíveis, não parece então existir qualquer diferença de tratamento em termos de jurisdição competente. O processo principal já está a correr termos num tribunal cível, tal como correria um processo «semelhante».

57. Se presumir, por outro lado, que o órgão jurisdicional de reenvio considera que um processo «semelhante» ao do processo principal será normalmente julgado por tribunais administrativos, então existirá efetivamente uma diferença de tratamento: são julgados processos «semelhantes» pelos tribunais cíveis quando a Comissão é parte nos processos e por tribunais administrativos em (alguns) outros casos.

58. Esta aplicação de normas processuais diferentes em processos semelhantes conduz automaticamente a uma violação do princípio da equivalência?

59. Para responder a esta questão, o órgão jurisdicional nacional deve verificar a «similitude das normas em causa sob o ângulo da sua sistemática, da tramitação processual e das especificidades dessas normas» ( 30 ). Não existirá violação do princípio da equivalência, a menos que a aplicação de normas não semelhantes resulte num tratamento menos favorável das ações intentadas com base no direito da União.

60. No entanto, para poder proceder a essa apreciação, é preciso ser claro e concreto relativamente à norma específica em apreço. A semelhança das normas, por definição, apenas pode ser avaliada em relação a uma norma específica e à sua aplicação (por exemplo, o estatuto, a prescrição, os prazos, as taxas, a representação, etc.). Pelo contrário, avaliar a semelhança no sentido da inexistência de um tratamento menos favorável em relação a todo o sistema de competências jurisdicional pode ser um trabalho digno de Hércules, mas dificilmente concebível para qualquer outro.

61. Por conseguinte, não existindo qualquer prova concreta e específica, uma norma que designa os tribunais administrativos como competentes, por oposição aos tribunais cíveis, não é, em si mesma, manifestamente favorável ou desfavorável a qualquer das partes. Acresce que nada no pedido de decisão prejudicial ou nas observações das partes no presente processo indica precisamente porque é que a atribuição de competência aos tribunais cíveis em detrimento dos tribunais administrativos na Grécia poderia ser desfavorável.

62. O acórdão do Tribunal de Justiça no processo Baczó e Vizsnyiczai corrobora claramente essa conclusão. Nesse processo, foi solicitado ao Tribunal de Justiça que se pronunciasse quanto à questão de saber se a designação de tribunais de província para conhecer das ações intentadas com base no direito da União, quando os tribunais locais seriam competentes em litígios semelhantes ao abrigo da legislação nacional, constituía uma violação do princípio da equivalência. O Tribunal de Justiça considerou que não, visto que «[a competência] dos tribunais de província para conhecer das ações intentadas com base em fundamentos que decorrem do direito da União não constitui necessariamente uma modalidade processual que possa ser qualificada de “desfavorável”» ( 31 ).

63. Por conseguinte, em minha opinião, a designação de tribunais cíveis e administrativos para conhecer das ações semelhantes intentadas com base no direito da União e no direito nacional, respetivamente, não constitui, por si só, uma violação do princípio da equivalência. Só o será quando constituir claramente, num ou mais dos seus elementos processuais concretos, um tratamento menos favorável no caso das ações intentadas com base no direito da União. Em última análise, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio decidir se a escolha de tribunais cíveis em vez de administrativos pode ser considerada «desfavorável» neste sentido.

64. No que se refere à ideia de que as normas aplicadas, incluindo as vias de recurso oferecidas pelos tribunais cíveis, poderiam alegadamente ser desfavoráveis à Comissão, quando comparadas com as aplicadas pelos tribunais administrativos, gostaria apenas de referir que essa questão não foi efetivamente suscitada pela Comissão e que o Tribunal de Justiça não recebeu qualquer outra informação sobre a mesma.

(c) Conclusão

65. Tendo em conta o que precede, propomos que se responda à primeira e segunda questões do órgão jurisdicional de reenvio da seguinte forma: é o direito nacional, sob reserva dos princípios da equivalência e da efetividade, que deve determinar quais os tribunais competentes para conhecer das ações intentadas em oposição à execução de atos da Comissão que impõem uma obrigação pecuniária a pessoas que não sejam Estados, nos termos do artigo 299.o TFUE. Para determinar se existe violação do princípio da equivalência, o órgão jurisdicional de reenvio deve verificar, em primeiro lugar, se os processos em causa são semelhantes no que respeita ao seu objeto, causa e elementos essenciais e, em segundo lugar, verificar se as normas processuais aplicáveis às ações intentadas com base no direito da União são menos favoráveis do que as que têm por base exclusivamente o direito nacional.

2. Quanto à terceira e quarta questões prejudiciais

66. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se, quando a Comissão pretende recuperar auxílios indevidamente pagos ao abrigo do Regulamento dos fundos estruturais e dos seus Regulamentos de Execução, o círculo de pessoas contra as quais a execução pode ser promovida ( 32 ) é determinado pelo direito nacional ou pelo direito da União.

67. Com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se, no caso de uma empresa ter de devolver fundos recebidos ao abrigo do Regulamento dos fundos estruturais e dos seus Regulamentos de Execução e posteriormente ser dissolvida, a autoridade pública proprietária da empresa deve proceder à devolução.

68. Tendo em conta a estreita relação existente entre a terceira e quarta questões, tratá‑las‑ei em conjunto.

69. A Comissão alega que é o ato da União a que se refere o artigo 299.o, primeiro parágrafo, TFUE (e, por conseguinte, o direito da União) que designa a pessoa ou a pessoas a quem é imposta a obrigação pecuniária.

70. Concordo. Isto resulta claramente da própria redação do artigo 299.o, primeiro parágrafo, TFUE. No caso em apreço, este ato — a decisão da Comissão — era dirigido apenas à empresa.

71. No caso em apreço, no entanto, a situação é dificultada pelo facto de a empresa ter sido, entretanto, dissolvida. Como resultado, a injunção foi emitida contra outra pessoa — o Município de Kentriko Zagori —, e foram os ativos bancários do município de Kentriko Zagori que ficaram sujeitos a penhora.

72. Recorde‑se que a oposição deduzida contra a penhora foi apresentada pelo Município de Kentriko Zagori. No entanto, antes de a ação ter sido julgada em primeira instância, o Kentriko Zagori foi integrado no Dimos Zagoriou.

73. Se a execução for promovida contra uma pessoa que não seja a destinatária da decisão da Comissão, a base jurídica desta sub‑rogação das partes nesse caso é o direito nacional ou o direito da União?

74. Considero que a resposta é, muito claramente, o direito nacional. O artigo 299.o TFUE estabelece explicitamente que a aplicação da lei é, de um modo geral, regulada pelo direito nacional. Além disso, não vejo qualquer base jurídica no Regulamento dos fundos estruturais ou nos seus Regulamentos de Execução para executar contra a pessoa B uma obrigação, que fora imposta à pessoa A, nos termos desses regulamentos e do artigo 299.o TFUE.

75. Em resposta a perguntas específicas sobre este aspeto nas alegações orais, a Comissão não pôde efetivamente identificar qualquer base jurídica desse tipo no direito derivado da União ( 33 ).

76. Para ser claro, a questão colocada é sobre a escolha da pessoa contra a qual a execução é promovida (neste caso, a pessoa contra a qual a injunção foi emitida e cujos ativos bancários foram penhorados, o Kentriko Zagori). Nada concluo aqui sobre os potenciais destinatários dos atos da Comissão referidos no artigo 299.o, primeiro parágrafo, TFUE. A questão de saber se a Comissão poderia ou não ter dirigido a sua decisão ao acionista da empresa (ou ao município em que foi posteriormente integrado) e qual a base jurídica para a escolha do destinatário é uma questão hipotética e que está fora do âmbito da decisão de reenvio.

77. A questão de saber se a execução pode ser promovida contra uma pessoa diferente daquela a que se dirige a decisão da Comissão é pois uma questão de direito nacional, em conformidade com o princípio da autonomia processual nacional.

78. Todavia, de acordo com a jurisprudência acima referida na nota 15, a autonomia processual nacional está, por sua vez, sujeita aos princípios da equivalência e da efetividade.

79. A este respeito, a Comissão alega que, para respeitar os princípios da equivalência e da efetividade, deve poder executar a sua decisão contra o Dimos Zagoriou ( 34 ). Alega, em substância, que as normas gregas pertinentes permitem que os municípios assumam todos os ativos das empresas municipais (dissolvidas) e «escolham criteriosamente» as dívidas. No entanto, existe uma exceção no que diz respeito à sucessão de certas dívidas ao Estado e aos organismos de segurança social, que é obrigatória. Assim, as dívidas face ao Estado e aos organismos de segurança social beneficiam de um tratamento preferencial.

80. Segundo a Comissão, na medida em que a sucessão do Dimos Zagoriou na dívida da empresa para com a União está excluída por via dessas normas nacionais, a aplicação do artigo 299.o TFUE torna‑se impossível ou excessivamente difícil, ficando, assim, comprometido o princípio da efetividade. Na medida em que a sucessão do Dimos Zagoriou relativamente às dívidas está assegurada no que respeita às contraídas com o Estado grego e os organismos de segurança social, mas não às contraídas com a União, o princípio da equivalência fica posto em causa.

81. É, em última instância, ao órgão jurisdicional de reenvio que cumpre determinar se os princípios da equivalência e da efetividade estão respeitados no caso em apreço. Qualquer orientação que o Tribunal de Justiça possa dar é, no caso vertente, posta em causa pelo facto de a decisão de reenvio não fornecer qualquer precisão a respeito das normas de sucessão a que a Comissão e o Dimos Zagoriou se referem nas respetivas observações. Contudo, com o intuito de ser útil ao órgão jurisdicional de reenvio na sua apreciação, formulo as seguintes observações.

(a) Quanto ao artigo 299.o TFUE e às normas nacionais de sucessão

82. A título preliminar, poder‑se‑ia questionar se as normas de sucessão da responsabilidade podem ser objeto de uma apreciação segundo os princípios da equivalência e da efetividade. Na verdade, não é evidente qual o tipo específico de normas a que se aplicam esses princípios.

83. A dupla exigência da equivalência e da efetividade foi desenvolvida na jurisprudência como um limite à autonomia processual nacional. Na verdade, é aplicada muito frequentemente nesse contexto. Assenta na avaliação da equivalência e da efetividade do tratamento processual através da aplicação de normas processuais semelhantes. No entanto, é também frequentemente expressa como um limite mais amplo da autonomia judicial e da autonomia em matéria de vias de recurso ( 35 ), assim como de normas que claramente não se prendem com questões processuais ou vias de recurso ( 36 ). Entre os exemplos óbvios possíveis incluem‑se a sua aplicação em matéria de nexo de causalidade ( 37 ), consequências contratuais do incumprimento de uma diretiva ( 38 ) e escolha dos órgãos competentes ( 39 ). Esta situação levanta a questão de saber se os princípios podem ser aplicados às normas de sucessão, que podem ser vistas como normas de direito meramente substantivas, pelo menos nalguns ordenamentos nacionais.

84. Na minha opinião, reconhecendo a evolução gradual da jurisprudência neste domínio, é atualmente possível afirmar que a dupla exigência de equivalência e de efetividade se aplica «horizontalmente» a qualquer opção legislativa dos Estados‑Membros em matéria de vias de recurso e de execução do direito da União a nível nacional, na ausência de normas da União. Por essa razão, considero que os princípios poderiam pelo menos potencialmente ser aplicados às normas de sucessão.

85. Dito isto, tenho uma preocupação fundamental relativamente à sua aplicação às normas de sucessão no presente processo. Simplificando, essas normas parecem‑me demasiado remotas para serem contestadas com êxito no sentido dos princípios da equivalência e da efetividade. Não obstante a sua aplicabilidade geralmente lata, tal como discutido no número anterior, deve existir uma correlação clara entre o direito ou a obrigação original fundada no direito da União e a norma nacional específica que dificulta a sua aplicação a nível nacional em casos concretos. Esses princípios não são, nem devem, tornar‑se um «passaporte» para impugnar toda e qualquer norma processual e substantiva de direito nacional que, pura e simplesmente, não se revele adequada, por mais afastada que possa estar do âmbito de aplicação da obrigação original ( 40 ).

86. O artigo 299.o TFUE é uma disposição relativa à execução de atos que impõem uma obrigação pecuniária. Poder‑se‑ia, assim, razoavelmente esperar que as normas nacionais abrangidas pelo seu âmbito de aplicação fossem as relativas à execução desses atos junto das autoridades nacionais responsáveis. No entanto, partir daí para chegar, de repente, às normas nacionais, substantivamente independentes, relativas à sucessão de dívidas no contexto da dissolução de empresas e da fusão de municípios parece um grande salto.

87. Por conseguinte, gostaria de sugerir que, no contexto do presente processo, a dupla exigência da equivalência e da efetividade, quando examinada no contexto da aplicação a nível nacional do artigo 299.o TFUE, não abrange, pura e simplesmente, as normas nacionais de sucessão de dívidas no contexto da dissolução de empresas e da fusão de municípios.

88. No entanto, se o Tribunal de Justiça concluir que os princípios da equivalência e da efetividade podem ser aplicados no presente processo no que respeita às normas nacionais de sucessão, também apresentarei sugestões sobre a aplicação de ambos os princípios à terceira e quarta questões. Do ponto de vista da equivalência, o principal desafio consiste em determinar uma comparabilidade válida dos processos e do tratamento relativamente a um aspeto tão específico quanto o da execução. Do ponto de vista da efetividade, é questionável que uma norma tão remota possa tornar as ações intentadas com base no direito da União «impossíveis ou excessivamente difíceis».

89. Passo em seguida a cada um dos princípios de forma mais circunstanciada.

(b) Quanto ao princípio da equivalência

90. No que se refere ao princípio da equivalência, a Comissão argumenta, m substância, que deve ser tratada da mesma forma que o Estado grego ( 41 ) para efeitos da aplicação das normas de sucessão, no âmbito das ações de execução coerciva de dívidas.

91. A meu ver, a principal debilidade desse argumento reside no facto de o princípio da equivalência não ser utilizado para comparar as pessoas jurídicas, ou os Estados e instituições e o tratamento que recebem. Não está em causa o tratamento igualitário dos credores ( 42 ). Ao invés, o princípio da equivalência consiste em assegurar um tratamento semelhante dos processos, com vista a garantir a aplicação do direito da União. Exige que as ações baseadas no direito da União não sejam tratadas de forma menos favorável do que as ações semelhantes intentadas com base no direito nacional ( 43 ).

92. Contudo, na medida em que o argumento da Comissão pode ser interpretado como sendo uma tentativa de comparação de processos, tal como explicado nos n.os 25 e 38 a 41 das presentes conclusões, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se os processos são semelhantes, com base no seu objeto, na sua causa e nos seus elementos essenciais. Para o efeito, o órgão jurisdicional de reenvio pode tomar em consideração o facto de a execução em causa no processo principal resultar do exercício pela Comissão de poderes especiais distintos das normas habituais aplicáveis nas relações entre privados. A este respeito, remeto para o raciocínio já exposto acima, no n.o 54.

93. Uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio tenha identificado processos semelhantes, deve avaliar a semelhança das normas e determinar se existe efetivamente um tratamento menos favorável das ações baseadas no direito da União, como alega a Comissão. A este respeito, é obviamente importante ser claro quanto à natureza precisa da norma invocada e apreciada à luz do princípio da equivalência.

(c) Quanto ao princípio da efetividade

94. Uma norma nacional pode violar o princípio da efetividade se tornar impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos ao abrigo do direito da União. Sem ter sido contraditado pela Comissão, o Dimos Zagoriou alegou que a empresa continua a existir e que possui inclusivamente ativos detidos por um banco. Na medida em que seja efetivamente esse o caso e em que a Comissão possa ter recuperado, ou venha ainda a conseguir recuperar, integralmente o auxílio junto da empresa, não considero que possa existir violação do princípio da efetividade.

95. A existência continuada da empresa e a detenção de bens por parte da mesma são elementos factuais que cumpre ao órgão jurisdicional nacional averiguar. No entanto, caso a empresa não exista e não possua bens, como alegado pelo Dimos Zagoriou, gostaria de acrescentar o seguinte em relação ao princípio da efetividade.

96. Se as normas nacionais aplicáveis em matéria de sucessão previrem a possibilidade de uma autoridade pública, com controlo sobre uma empresa que recebeu indevidamente auxílios da União, liquidar essa empresa e, em substância, transferir todos os seus ativos, incluindo o auxílio, para essa mesma autoridade pública, tendo a liberdade de renunciar aos passivos da empresa que entender, então, na verdade, esse cenário poderá suscitar questões no que respeita ao princípio da efetividade.

97. Embora pareça ser essa a essência das alegações da Comissão, não estou certo de que esse cenário corresponda de algum modo às normas aplicáveis a nível nacional no processo principal. Com efeito, pelo menos com base nas observações escritas e alegações orais apresentadas ao Tribunal de Justiça, existem discordâncias quanto à aplicação material, pessoal e temporal dessas normas. Por conseguinte, em minha opinião, o Tribunal de Justiça, muito simplesmente, não dispõe dos elementos necessários que lhe permitam fornecer uma orientação circunstanciada a este respeito.

98. Existem outras duas questões suscitadas durante o processo no Tribunal de Justiça que merecem atenção, a saber, a pertinência do direito da União em matéria de auxílios estatais e os princípios da cooperação leal e da tutela jurisdicional efetiva. Considero estas questões abaixo em d) e e).

(d) Quanto ao direito relativo aos auxílios estatais e à cooperação leal

99. Nas suas observações escritas, a Comissão concorda que é o direito nacional que determina a identidade do destinatário de uma decisão de execução aposta a uma decisão da Comissão que impõe uma obrigação pecuniária. No entanto, a Comissão acrescenta que a aplicação por analogia das normas relativas à sucessão ao abrigo do direito da União em matéria de auxílios estatais — inspirada nomeadamente no direito romano actio pauliana ( 44 ) — também milita a favor da possibilidade de a Comissão poder responsabilizar solidariamente o Dimos Zagoriou pelas dívidas da empresa. A este respeito, a Comissão inspira‑se também no princípio da cooperação leal do direito da União.

100. Embora se possa louvar seguramente a inventividade argumentativa, considero que deve neste caso ter‑se em conta o princípio do Estado de Direito e o princípio da segurança jurídica do direito da União, sem dúvida, de ascendência igualmente augusta ( 45 ).

101. O artigo 299.o TFUE enuncia claramente que a execução é uma questão de direito nacional. A invocação de analogias com as normas da União em matéria de auxílios estatais — que constituem um conjunto de normas jurídicas completamente distintas — é contrária ao texto claro desta disposição. Contraria igualmente o princípio da segurança jurídica. Tal como confirmado pelo Tribunal de Justiça, «o princípio da segurança jurídica exige que uma regulamentação que impõe encargos ao contribuinte seja clara e precisa, a fim de que este possa conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade» ( 46 ). O mesmo é válido, a fortiori, quando se trata de fazer cumprir exigências de pagamento contra terceiros. A base jurídica para o efeito deve ser clara. Recordo que a Comissão confirmou não ter invocado qualquer disposição de direito derivado da União para justificar a sucessão.

102. Quanto ao princípio da cooperação leal, a Comissão pouco mais faz do que uma referência de passagem. Não considero que seja suficiente para se começar a imputar dívidas a terceiros, quando não existe qualquer base jurídica específica nos termos do direito da União ou do direito nacional que preveja essa possibilidade.

103. Posso apenas acrescentar que a obrigação de cooperação leal é válida em ambos os sentidos. Exige igualmente que as instituições da União façam prova de diligências. A este respeito, recordo que a Comissão não adotou a decisão com vista à devolução do auxílio até 2006, ou seja, seis anos após ter sido informada de que o projeto em relação ao qual o auxílio foi concedido não avançaria ( 47 ). Se a Comissão tivesse agido de forma mais atempada, no sentido de proteger os interesses financeiros da União, talvez não fosse agora necessário recorrer, para esse efeito, nas suas observações, a analogias relativamente inovadoras com o direito relativo aos auxílios estatais e aos princípios da equivalência e da efetividade contra terceiros ( 48 ).

(e) Quanto à tutela jurisdicional efetiva

104. Uma última questão, que não foi explicitamente levantada pelo órgão jurisdicional nacional, mas que merece uma observação final, é a tutela jurisdicional efetiva do Dimos Zagoriou. A este respeito, nem o Dimos Zagoriou nem o Kentriko Zagori foram destinatários da decisão da Comissão e, em princípio, não a podiam impugnar diretamente nos termos do artigo 263.o TFUE ( 49 ). A questão que se coloca é a de saber se a entidade contra a qual a decisão da Comissão é executada deve ter a possibilidade de contestar a legalidade dessa decisão nas situações em que esta tem como destinatária outra entidade.

105. A ilação que se retira desta questão é clara: se o princípio do direito da União da tutela jurisdicional efetiva exigir que qualquer entidade contra a qual seja requerida a execução de uma decisão nos termos do artigo 299.o TFUE deva ter a possibilidade de impugnar essa decisão e o Kentriko Zagori (agora o Dimos Zagoriou) não teve, então essa possibilidade não poderá ser promovida contra o mesmo a execução no âmbito do direito da União.

106. Nessa medida, este aspeto é pertinente no contexto da terceira e quarta questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, que pretende saber, em substância, se o direito da União ou o direito nacional determinam o círculo de entidades contra as quais a execução pode ser promovida e se nele se incluem o Kentriko Zagori e/ou o Dimos Zagoriou. Se o princípio do direito da União da tutela jurisdicional efetiva influenciar esse círculo de entidades, então é seguramente necessário abordá‑lo aqui.

107. No entanto, também é verdade que o órgão jurisdicional de reenvio não invocou explicitamente este aspeto, e não é claro que o Kentriko Zagori ou o Dimos Zagoriou tenham posto em causa a legalidade da decisão da Comissão. Por esse motivo, e embora a questão da tutela jurisdicional efetiva tenha de facto sido debatida na audiência, esta reflexão específica é, a meu ver, hipotética.

108. Porém, caso o Tribunal de Justiça decida abordar este aspeto específico, gostaria de fazer as seguintes observações breves.

109. Em primeiro lugar, parece‑me óbvio, como princípio geral, que, se uma instituição da União pretende penhorar os bens de uma pessoa, essa pessoa deva, em princípio, ter o direito de questionar a legalidade da penhora quanto ao mérito. Uma vez que a caixa de Pandora do latim já está aberta: ubi jus ibi remedium.

110. Em segundo lugar, a forma como esse princípio geral se traduz em concreto nas situações de sucessão é menos clara. Assim, posso imaginar perfeitamente situações em que, por sucessão, uma pessoa assuma a dívida de outrem, e — possivelmente de forma bastante legítima — não possa contestar essa dívida ( 50 ). Essas considerações por si só já nos permitem antever questões potencialmente complexas do direito nacional e dos mecanismos da sucessão. Mais uma vez, em minha opinião, o Tribunal de Justiça não dispõe das informações necessárias para formular observações circunstanciadas sobre a forma como o princípio do direito da União de tutela jurisdicional efetiva se aplicaria na prática num tal contexto.

111. Em terceiro lugar, nem o Kentriko Zagori nem o Dimos Zagoriou poderiam ter impugnado a decisão da Comissão nos termos do artigo 263.o TFUE, ou diretamente perante os órgãos jurisdicionais nacionais, que não têm competência para invalidar atos da União ( 51 ). É menos clara a possibilidade de qualquer um deles ter impugnado indiretamente a decisão da Comissão por via de um reenvio prejudicial de apreciação da validade no contexto de um processo nacional de execução ( 52 ), ou, caso tivesse, a pertinência e adequação de tal possibilidade. Por mais importantes que sejam essas questões, não são, contudo, objeto do presente processo.

(f) Conclusão

112. Tendo em conta o que precede, proponho responder à terceira e quarta questões do órgão jurisdicional de reenvio da seguinte forma: Em casos de execução coerciva de um ato, adotado nos termos dos Regulamentos n.o 2052/88, n.o 4253/88 e n.o 4256/88, e que impõe uma obrigação pecuniária a uma empresa pertencente a uma autoridade local, empresa essa que tenha subsequentemente sido dissolvida, o artigo 299.o TFUE e os regulamentos da União supramencionados não exigem que essa autoridade local seja responsável pelo cumprimento da obrigação pecuniária imposta à empresa. Cabe ao direito nacional determinar as pessoas contra as quais a execução pode ser promovida, sob reserva dos princípios da equivalência e da efetividade.

V. Conclusão

113. Em face do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma às questões apresentadas pelo Monomeles Efeteio Athinon (Tribunal de Segunda Instância de Atenas, formação de Juiz Singular, Grécia): Primeira e segunda questões É o direito nacional, sob reserva dos princípios da equivalência e da efetividade, que deve determinar quais os tribunais competentes para conhecer das ações que se opõem à execução de atos da Comissão Europeia que impõem uma obrigação pecuniária a pessoas que não sejam os Estados, nos termos do artigo 299.o TFUE. Para determinar se existe violação do princípio da equivalência, o órgão jurisdicional de reenvio deve verificar, em primeiro lugar, se os processos em causa são semelhantes quanto ao seu objeto, causa e elementos essenciais e, em segundo lugar, verificar se as normas processuais aplicáveis às ações intentadas com base no direito da União são menos favoráveis do que as que têm por base exclusivamente o direito nacional. Terceira e quarta questões Em casos de execução coerciva de um ato, adotado nos termos do Regulamento (CEE) n.o 2052/88 do Conselho, de 24 de junho de 1988, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes, do Regulamento (CEE) n.o 4253/88 do Conselho, de 19 de dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento n.o 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro, e do Regulamento (CEE) n.o 4256/88 do Conselho, de 19 de dezembro de 1988, que estabelece disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2052/88 no que respeita ao FEOGA, Secção «Orientação», e que impõe uma obrigação pecuniária a uma empresa pertencente a uma autoridade local, empresa essa que tenha subsequentemente sido dissolvida, o artigo 299.o TFUE e os regulamentos da União supramencionados não exigem que essa autoridade local seja responsável pelo cumprimento da obrigação pecuniária imposta à empresa. Cabe ao direito nacional determinar as pessoas contra as quais a execução pode ser promovida, sob reserva dos princípios da equivalência e da efetividade.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Decisão C(2006) 4798.

( 3 ) Regulamento do Conselho, de 24 de junho de 1988, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (JO 1988, L 185, p. 9).

( 4 ) Regulamento do Conselho, de 19 de dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (JO 1988, L 374, p. 1).

( 5 ) Regulamento do Conselho, de 19 de dezembro de 1988, que estabelece disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2052/88 no que respeita ao FEOGA, Secção «Orientação» (JO 1988, L 374, p. 25).

( 6 ) V. nota 2.

( 7 ) De acordo com as observações escritas do Dimos Zagoriou, essa integração teve lugar em conformidade com uma lei adotada em 1997 (Lei 2359/1997).

( 8 ) De acordo com as observações escritas de Dimos Zagoriou, a dissolução aconteceu em 2005. No entanto, parece que o processo ainda estava em curso e que a empresa ainda existia à data do reenvio prejudicial.

( 9 ) De acordo com as observações escritas do Dimos Zagoriou, essa integração teve lugar em conformidade com uma lei aprovada em 2010 (Lei 3852/2010).

( 10 ) Acórdão de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o. (C‑62/14, EU:C:2015:400, n.o 25).

( 11 ) Acórdão de 13 de julho de 2006, Manfredi e o. (C‑295/04 a C‑298/04, EU:C:2006:461, n.o 70).

( 12 ) Em sentido estrito, a decisão da Comissão remete para o artigo 256.o CE, tendo a execução sido inicialmente promovida nos termos do referido artigo. À parte as necessárias atualizações, esta disposição é idêntica ao artigo 299.o TFUE [a nova redação do artigo refere‑se a «atos» em oposição a «decisões» do Conselho da União Europeia, da Comissão e do Banco Central Europeu (BCE)]. Consequentemente, não há que abordar aqui quaisquer questões de âmbito de aplicação temporal, pelo que remeto para o artigo 299.o TFUE, tal como o órgão jurisdicional de reenvio faz na sua questão prejudicial.

( 13 ) No sentido de inovação, e não de novo, uma vez que figura no Tratado desde 1957.

( 14 ) Sem outro controlo além da verificação da autenticidade da decisão.

( 15 ) V., a este respeito, relativamente à escolha dos tribunais, acórdãos de 24 de abril de 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, n.o 170), e de 12 de fevereiro de 2015, Baczó e Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, n.os 43 a 47).

( 16 ) No entanto, este aspeto exige mais atenção no contexto da terceira e quarta questões.

( 17 ) Prechal, S., e Cath, K., «The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects», Uniform Law Review, vol. 19, Oxford University Press, 2014, p. 182.

( 18 ) Acórdão de 1 de dezembro de 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, n.o 43).

( 19 ) Acórdãos de 27 de junho 2013, Agrokonsulting‑04 (C‑93/12, EU:C:2013:432, n.o 39), e de 12 de fevereiro de 2015, Baczó e Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, n.o 44).

( 20 ) Acórdão de 16 de maio de 2000, Preston e o. (C‑78/98, EU:C:2000:247, n.o 63).

( 21 ) Acórdãos de 26 de janeiro de 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, n.o 33), e de 8 de julho de 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, n.o 26).

( 22 ) Acórdão de 12 de fevereiro de 2015, Baczó e Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, n.o 45).

( 23 ) V. notas 18 e 19 das presentes conclusões.

( 24 ) Retomo esta questão nos n.os 104 a 111.

( 25 ) Aplicável, naturalmente, apenas a obrigações pecuniárias, como multas, ou, por exemplo, à obrigação do condenado de pagar uma indemnização à vítima de um crime se essa obrigação for proferida por um tribunal penal.

( 26 ) Acórdão de 1 de dezembro de 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, n.o 43).

( 27 ) V., a este respeito, nomeadamente, Reich, N., «The Public/Private Divide in European Law», European Private Law after the Common Frame of Reference, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2010, pp. 56 a 89.

( 28 ) Para uma discussão comparativa em relação à França e ao Reino Unido, v., nomeadamente, The Public Law/Private Law Divide: une entente assez cordiale?, La distinction du droit public et du droit privé: regards français et britanniques, editado por Auby, J.-B., e Freedland, M., Hart Publishing, 2006.

( 29 ) V., por analogia, jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao conceito de «Estado» para determinar o efeito direto das diretivas (acórdão de 12 de julho de 1990, Foster e o., C‑188/89, EU:C:1990:313, n.o 20). V., também, jurisprudência relativa ao âmbito de aplicação do Regulamento (UE) n.o 1215/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2012, relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria cível e comercial (JO 2012, L 351, p. 1) que não abrange, nomeadamente, as matérias fiscais, aduaneiras ou administrativas, nem a responsabilidade do Estado por atos ou omissões no exercício da autoridade do Estado (acta iure imperii). V., também, acórdão de 9 de setembro de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comissão (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, n.o 20), em que o Tribunal de Justiça estabeleceu uma distinção entre as relações contratuais normais celebradas pela Comissão e as relativas ao «exercício de prerrogativas de poder público conferidas à instituição contratante na sua qualidade de autoridade administrativa».

( 30 ) Acórdão de 16 de maio de 2000, Preston e o. (C‑78/98, EU:C:2000:247, n.o 63).

( 31 ) Acórdão de 12 de fevereiro de 2015, Baczó e Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88, n.o 46).

( 32 ) Na decisão de reenvio, o órgão jurisdicional nacional utiliza o conceito «legitimidade passiva» do «devedor». Entendo que, por «devedor», o que se pretende é referir a «pessoa contra a qual a execução é promovida», isto é, o município e não a empresa.

( 33 ) Nas suas observações escritas, a Comissão faz, contudo, uma analogia com as normas de sucessão das ajudas estatais da União e refere o princípio da cooperação leal. Retomarei estes aspetos nos n.os 99 a 103.

( 34 ) A Comissão apenas refere nas suas observações escritas o Dimos Zagoriou, e não o Kentriko Zagori. Como acima referido, a decisão da Comissão já estava efetivamente em vigor contra o Kentriko Zagori, mas este último foi integrado no Dimos Zagoriou.

( 35 ) V., neste sentido, nomeadamente, acórdão de 24 de abril de 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, n.o 170) sobre a aplicação dos princípios no que respeita a determinar «o órgão jurisdicional competente, a natureza do contencioso e, consequentemente, as modalidades da fiscalização do juiz».

( 36 ) V., nomeadamente, Prechal, S., e Cath, K., op. cit., pp. 180 e 181.

( 37 ) Acórdão de 20 de outubro de 2011, Danfoss e Sauer‑Danfoss (C‑94/10, EU:C:2011:674).

( 38 ) Acórdãos de 6 de junho de 2002, Sapod Audic (C‑159/00, EU:C:2002:343), e de 30 de maio de 2013, Genil 48 e Comercial Hostelera de Grandes Vinos (C‑604/11, EU:C:2013:344).

( 39 ) V. jurisprudência citada acima na nota 15 relativamente à designação dos órgãos jurisdicionais competentes.

( 40 ) Por analogia, o Tribunal de Justiça também declarou recentemente, por exemplo, que, mesmo apesar da disposição, manifestamente muito mais explícita, do artigo 8.o da Diretiva 2008/94/CE, segundo a qual «Os Estados‑Membros certificar‑se‑ão de que serão tomadas as medidas necessárias para proteger os interesses dos trabalhadores assalariados […] na data da superveniência da insolvência desta» [Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2008, relativa à proteção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador (JO 2008, L 283, p. 36)], esta disposição não pode ser alargada de forma a exigir a alteração das normas nacionais em matéria de insolvência de modo a que os pagamentos devidos pela entidade patronal fiquem circunscritos e excluídos do processo de insolvência. V. acórdão de 24 de novembro de 2016, Webb‑Sämann (C‑454/15, EU:C:2016:891).

( 41 ) A Comissão compara também o tratamento de que é alvo ao dos organismos de segurança social.

( 42 ) Existem normas específicas que exigem um «tratamento igual» das autoridades públicas da União e dos Estados‑Membros na qualidade de credores, mas nenhuma parece relevante nem foi invocada no processo em apreço. Por exemplo, o artigo 82.o do Regulamento (UE, Euratom) n.o 966/2012, na sua versão atual, prevê que, «[e]m caso de processos de insolvência, os créditos da União beneficiam do mesmo tratamento preferencial que os créditos da mesma natureza devidos aos organismos públicos dos Estados‑Membros em que os processos de cobrança são realizados» [Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho (JO 2012, L 298, p. 1)].

( 43 ) Com efeito, foi talvez o caráter remoto das normas de sucessão e as dificuldades resultantes da comparação dos processos que levaram a Comissão, neste caso, a recorrer ao que me parece mais uma comparação do tratamento dos credores do que das ações. V. n.os 85 a 87 das presentes conclusões.

( 44 ) Ou seja, um mecanismo de direito civil que protege os credores dos atos de disposição patrimonial praticados pelos seus devedores com intenção fraudulenta (v. conclusões do advogado‑geral D. Ruiz‑Jarabo Colomer no processo Seagon (C‑339/07, EU:C:2008:575, n.os 23 a 29), que evoca igualmente a mais antiga, colorida e prática actio per manus iniectio, que, em contrapartida, não foi invocada pela Comissão). Presumo que a Comissão se refere na generalidade, na medida em que é efetivamente possível, a um instrumento jurídico de direito romano, sem de modo algum pretender que o tipo de cenário que deu origem a esse instituto jurídico (a saber, a fraude em detrimento de credores) também está presente no processo em apreço.

( 45 ) The Oxford Handbook of Roman Law and Society, editado por Du Plessis, P. J., Ando, C., e Tuori, K., Oxford University Press, Oxford, 2016, pp. 25 e 26.

( 46 ) Acórdãos de 9 de julho de 1981, Gondrand e Garancini (169/80, EU:C:1981:171, n.o 17), e de 23 de setembro de 2003, BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490).

( 47 ) A Comissão confirmou igualmente, na audiência, não ter apresentado atempadamente a sua defesa relativamente à oposição deduzida pelo Kentriko Zagori.

( 48 ) V., quanto à importância das partes que demonstram diligência no exercício dos seus direitos legais, acórdão de 24 de março de 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, n.os 61 a 64).

( 49 ) Mesmo que, em teoria, o Kentriko Zagori tivesse legitimidade para contestar a decisão da Comissão, a execução foi promovida contra o Kentriko Zagori bastante depois do termo do prazo de dois meses definido para a impugnar nos termos do artigo 263.o TFUE.

( 50 ) Por exemplo, o sucessor universal de uma propriedade pode herdar dívidas fiscais e outras que estão pendentes há algum tempo e que já não podem ser contestadas.

( 51 ) Acórdão de 22 de outubro de 1987, Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452).

( 52 ) V., por analogia, acórdão de 18 de fevereiro de 2016, Finanmadrid EFC (C‑49/14, EU:C:2016:98, n.o 55), que dizia igualmente respeito à possibilidade de suscitar fundamentos sobre o mérito no âmbito do processo de execução. V., de forma mais geral, o recurso ao mecanismo de reenvio prejudicial para contestar a legalidade das medidas da União subjacentes aos atos nacionais: acórdãos de 15 de junho de 1976, Frecassetti (113/75, EU:C:1976:89, n.os 8 e 9); de 13 de dezembro de 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, n.o 8); e de 8 de março de 2007, Roquette Frères (C‑441/05, EU:C:2007:150, n.os 39 e 40).