8.

O Conselho, apoiado pelos intervenientes, afirma que o artigo 128.° do Tratado CEE constitui base jurídica suficiente para a decisão impugnada. Introdutoriamente, o Conselho considera que, quando se trata de saber se um acto se integra no campo de aplicação do artigo 128.°, devem ser examinados dois elementos: os objectivos do acto, para determinar se podem ser considerados aspectos da execução de uma «política comum de formação profissional», e o tipo de acção comunitária em causa, com o fim de determinar se ela se inclui na competência do Conselho para estabelecer os «princípios gerais para a execução» de uma tal política. No que respeita, em primeiro lugar, aos objectivos do programa Comett II, o Conselho considera que todos eles, enunciados no artigo 3.° da decisão impugnada, constituem aspectos da execução de uma política comum de formação profissional. Segundo o Conselho, as dúvidas que poderiam subsistir quanto ao alcance do conceito de formação profissional foram dissipadas na sequência dos acórdãos do Tribunal de Justiça de 13 de Fevereiro de 1985, Gravier, sobretudo no n.° 30, e, em especial, de 2 de Fevereiro de 1988, Blaizot, nomeadamente nos n. os 17 a 20, nos quais o Tribunal de Justiça declarou que o conceito de formação profissional no Tratado CEE, e mais precisamente no artigo 128.°, não é susceptível de excluir os estudos universitários. O Conselho considera que a incerteza exprimida no segundo considerando do preâmbulo da Decisão 86/365 que adopta o programa Comett I, segundo a qual, no interesse da segurança jurídica, era necessário recorrer à dupla base jurídica do artigo 128.° e do artigo 235.°, se explica pelo facto de, no momento da adopção pelo Conselho de tal decisão, o acórdão de 2 de Fevereiro de 1988 não ser ainda conhecido. O Conselho observa que, no momento da adopção da decisão impugnada, o acórdão de 2 de Fevereiro de 1988 já, pelo contrário, tinha claramente estabelecido que toda a formação nas tecnologias coberta pelo programa Comett II, incluindo os estudos seguidos nas universidades, na acepção tradicional do termo, se integra na formação profissional, na acepção do artigo 128.° Além disso, não parece que os ciclos de estudo que se dirigem às pessoas que desejam aprofundar os seus conhecimentos gerais, preferencialmente a aceder à vida profissional, entrem nos objectivos do programa Comett II. Estas são, segundo o Conselho, as razões pelas quais considerou poder concluir, no caso do programa Comett II e contrariamente ao que se passou quanto ao programa Comett I, que os objectivos do programa Comett II constituem aspectos da execução de uma política comum de formação profissional, na acepção do artigo 128.° a) Quanto ao carácter operacional do programa Comett II No que respeita ao tipo de acção em causa, o Conselho considera que o estabelecimento de princípios gerais para a execução de uma política comum de formação profissional, prevista no artigo 128.°, implica uma partilha de competências entre a Comunidade e os Estados-membros. A linha divisória parece poder ser definida como segue. Se o programa contribui para a realização das políticas de formação profissional próprias dos Estados-membros, deixando às autoridades nacionais a competência para fixar (no âmbito de orientações comunitárias gerais) os aspectos essenciais dessas políticas, trata-se de uma «acção de coordenação» e o artigo 128.° é a base jurídica correcta. Se, pelo contrário, o programa define, directa ou indirectamente, certos elementos concretos de política de formação profissional, de modo a que os Estados-membros sejam eventualmente obrigados, por força do artigo 5.° do Tratado CEE, a adaptar a sua política nacional, para a fazer alinhar pelo programa, então trata-se de uma «acção autónoma da Comunidade», não constituindo o artigo 128.° uma base jurídica suficiente. Ora, sublinha o Conselho, o próprio texto da decisão impugnada prova que a sua intenção não foi a de obrigar os Estados-membros a modificar os aspectos essenciais da sua política de formação profissional. Com efeito, sob o título B «Intercâmbios transnacionais», o anexo da decisão impugnada prevê a concessão de auxílios específicos com vista a promover, em benefício de todos os Estados-membros, o intercâmbio transnacional através da concessão de bolsas aos estudantes que estejam a efectuar um período de formação de três a doze meses numa empresa situada num outro Estado-membro, sendo um importante critério de apreciação para a selecção dos projectos apresentados o compromisso, assumido pelas universidades de origem, de reconhecer esse período de formação na empresa como parte integrante da formação do estudante, «tendo em conta a especificidade dos sistemas educativos nacionais e as respectivas possibilidades na matéria». Após a apresentação das contestações do Conselho, o Tribunal de Justiça proferiu, em 30 de Maio de 1989, os seus acórdãos nos processos 242/87 (Erasmus) e 56/88 (Reino Unido/Conselho, Colect., p. 1615). Estes acórdãos dão, na opinião do Conselho, preciosas indicações, as quais reforçam a sua convicção de que a escolha da base jurídica para a decisão impugnada foi a boa. O Conselho sublinha, em especial, que o Tribunal de Justiça reconheceu, no n.° 11 do acórdão de 30 de Maio de 1989, Erasmus, que o Conselho tem a faculdade de adoptar, nos termos do artigo 128.°, actos jurídicos que prevejam acções comunitárias sobre formação profissional e imponham aos Estados-membros obrigações de cooperação correspondentes. O Tribunal reconheceu também, no n.° 19 do mesmo acórdão, que o programa Erasmus prevê acções comunitárias que não ultrapassam os poderes conferidos ao Conselho pelo artigo 128.°, as quais são acções de informação e de promoção que impõem aos Estados-membros a obrigação de cooperar. Na opinião do Conselho, a interpretação do artigo 128.° dada pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 30 de Maio de 1989, Erasmus, no que respeita ao tipo de acção que o Conselho pode empreender com vista à execução de uma política comum de formação profissional, cobre amplamente as diferentes acções previstas na decisão impugnada. De facto, à redacção do programa Comett II foi dada muito maior atenção que à do programa Erasmus, para evitar qualquer invasão no campo das políticas de formação profissional dos Estados-membros. O Conselho considera poder concluir, no que respeita ao programa Comett II, que, contrariamente ao que sucedera com o programa Comett I, o tipo de acção comunitária previsto pelo programa se integrava na sua competência para fixar os princípios gerais para a execução de uma política comum de formação profissional, na acepção do artigo 128.°. O Conselho rejeita, além disso, o argumento avançado pelo Governo do Reino Unido, segundo o qual, ao basear a decisão impugnada no artigo 128.°, o Conselho se afastou da prática que até aí tinha seguido para a adopção de actos análogos. O Conselho considera que é a referida Decisão 87/569, já ciuda, relativa a um programa de acção para a formação profissional e a preparação dos jovens para a vida adulta e profissional, que está mais próxima da decisão impugnada, tendo o seu texto sido redigido de modo a indicar que se trata de um programa de coordenação em sentido amplo, que apoia e completa as políticas nacionais de formação profissional, sem tocar nos seus aspectos essenciais. Lembra, a este respeito, que o Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 30 de Maio de 1989, Reino Unido/Conselho, negou provimento ao recurso interposto contra tal decisão pelo Governo do Reino Unido. O Governo espanhol acrescenta que o programa Comett II não contém qualquer disposição que imponha aos Estados-membros modelos para a sua política de formação profissional. O programa limita-se, simplesmente, a favorecer e a estimular os programas e as actividades que melhor podem aproveitar aos interesses da Comunidade nos domínios das novas tecnologias. Nesse sentido, as acções do programa Comett II preenchem as lacunas que não puderam, naturalmente, ser supridas pelos Estados-membros, já que fazem referência a iniciativas para as quais a passagem das fronteiras é uma condição sine qua non. O Governo espanhol considera que o programa, em definitivo, apenas se destina a estabelecer princípios gerais para a Comunidade, susceptíveis de servir de base à formação profissional qualificada. Por seu lado, a Comissão precisa que não parece indispensável determinar se as acções previstas no programa Comett II entram ou não na categoria das «acções de coordenação». Com efeito, qualquer que seja a utilidade da distinção entre as acções da Comunidade que têm por objecto a coordenação das acções preexistentes dos Estados-membros, por um lado, e as acções comunitárias de informação e promoção, por outro, ela não tem, à luz da recente jurisprudência do Tribunal de Justiça (e, especialmente, do acórdão de 30 de Maio de 1989, Erasmus), incidência sobre os poderes atribuídos à Comunidade por força do artigo 128.° do Tratado. Segundo a Comissão, é notório que a decisão que adopta o programa Erasmus prevê acções da segunda categoria e que o Tribunal de Justiça concluiu que o Conselho era competente para o adoptar com base no artigo 128.°, com a única condição de não ultrapassar o domínio da formação profissional. b) Quanto às implicações orçamentais e financeiras do programa Comett II O Conselho, apoiado pelas intervenientes, considera que os argumentos dos recorrentes assentam, de novo, na confusão entre as acções que podem ser adoptadas pela Comunidade, para coordenação das políticas nacionais de formação profissional, com base no artigo 128.° do Tratado CEE, e a acção comunitária autónoma, a qual não pode ser adoptada apenas com essa única base. Com efeito, embora o artigo 128.° não confira expressamente competência financeira ao Conselho, habilita-o, no entanto, a adoptar acções de coordenação que podem ter certas consequências sobre o orçamento das Comunidades. Na opinião do Conselho, deve lembrar-se que os créditos necessários à aplicação do programa Comett II devem ser fixados no âmbito do processo orçamental, actuando o Conselho por maioria qualificada e em estreita colaboração com o Parlamento Europeu. O Conselho considera que os argumentos dos recorrentes resultam do desconhecimento da distinção fundamental entre poderes legislativos e poderes orçamentais, que caracteriza o sistema institucional da Comunidade. Esses argumentos foram rejeitados pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 30 de Maio de 1989, Erasmus. A Comissão sublinha que não se consegue ver qual pudesse ser a incidência da taxa de financiamento adoptada para uma acção sobre a repartição das competências no sector em questão. Em direito, é possível afirmar-se que uma acção é uma acção de promoção apenas se for limitada nos seus efeitos. Segundo a Comissão, não pode esquecer-se que a Comunidade tem a obrigação de «conduzir utilmente» uma política comum de formação profissional com objectivos, princípios e meios de acção próprios. c) Quanto ao domínio da formação profissional O Conselho, apoiado pelas intervenientes, assinala que a decisão impugnada se limita às medidas a tomar unicamente no domínio da formação profissional, na acepção do artigo 128.°, e evita qualquer invasão no domínio da investigação e do desenvolvimento tecnológico, na acepção dos artigos 130.°-F a 130.°- Q, mesmo que, como a Comissão sublinha, nem sempre seja fácil delimitar com precisão, no plano jurídico, estes dois domínios. O Conselho argumenta assim, em primeiro lugar, que o artigo 1.° da decisão impugnada descreve o programa Comett II como um programa de cooperação intracomunitária entre a universidade e a empresa «em matéria de formação inicial e contínua, no domínio das tecnologias nomeadamente avançadas». O Conselho observa que está, pois, bem especificado que o objecto visado pela cooperação é a formação. Pelo contrário, o artigo 1. da decisão Erasmus menciona dois objectivos distintos: por um lado, o de «aumentar de forma significativa (a) mobilidade (dos estudantes) na Comunidade» e, por outro, o de «promover uma cooperação mais estreita entre as universidades». O Conselho considera que, como a investigação é uma das funções próprias das universidades e constitui uma parte essencial das actividades do pessoal docente e de alguns estudantes, o facto de se mencionar a cooperação entre universidades no programa Erasmus, sem outras precisões, deve normalmente ser interpretado como incluindo tanto a investigação como a formação. Por seu lado, a Comissão acrescenta que o programa Comett II não está limitado ao mundo universitário: a sua razão de ser é a de desenvolver as relações entre a universidade e a indústria, com o fim especial de promover a formação profissional nas tecnologias avançadas. Não se destina unicamente aos professores e aos estudantes universitários, mas dirige-se também aos que já obtiveram a sua qualificação, incluindo os que trabalham. Faz também intervir os parceiros sociais. Segundo a Comissão, é, portanto, erróneo transpor para o programa Comett II, como fazem os recorrentes na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Maio de 1989, Erasmus, um raciocínio que apenas é válido no caso de um programa limitado ao mundo universitário. A Comissão conclui daqui que o programa Comett II, diferentemente do programa Erasmus, não pode ser considerado como afectando a investigação. O Conselho explica, em segundo lugar, que, em cada um dos cinco objectivos do programa Comett II enunciados no artigo 3.° da decisão impugnada, está em questão, quer explícita quer implicitamente, a formação. Esta lista de objectivos deve ser confrontada com a lista que consta do artigo 2.° da decisão Erasmus, onde, por exemplo, nada no enunciado do objectivo ii) indica que «a cooperação ampla e intensiva entre as universidades» seja limitada às actividades docentes. O Conselho sublinha, em terceiro lugar, que as acções concretas previstas no Anexo da decisão impugnada têm todas uma ligação com a formação. Assim, a rede europeia visada no ponto 4 A do anexo é uma rede de associações entre universidades e empresas para a «formação», enquanto, na acção n.° 1 do anexo do programa Erasmus, o que está em questão é uma rede europeia de «cooperação universitária». Do mesmo modo, o intercâmbio de pessoas previsto no ponto 4 B a), iii), do anexo da decisão impugnada tem por fim «enriquecer as actividades de formação e as práticas profissionais» da organização hospedeira, ao passo que as disposições correspondentes do Anexo da decisão Erasmus (ver a acção n.° 1, pontos 3 e 4) estão redigidas em termos diferentes e não excluem que a investigação científica possa constituir um dos objectivos das visitas e dos intercâmbios de pessoal. Em quarto lugar, o Conselho, apoiado pela Comissão, considera que o apoio que os recorrentes crêem encontrar na ligação entre o programa Comett II e os diferentes programas de investigação, de desenvolvimento e de transferência de tecnologias que foram adoptados pelo Conselho ao abrigo do artigo 130.°-Q ou do artigo 235.° do Tratado (artigo 5.°, n.° 10, da decisão impugnada) tem, também, falta de solidez. O Conselho argumenta que, na realidade, as acções previstas pela decisão impugnada com vista a reforçar a formação profissional estão concebidas como «esforços paralelos» destinados a apoiar tais programas (quinto considerando do preâmbulo) e devem, pois, ser coerentes com eles (também artigo 5.°, n.° 10), evitando ao mesmo tempo a duplicação dos esforços quanto aos aspectos desses programas que respeitam à formação (anexo, ponto 2, segundo parágrafo). Por seu lado, a Comissão acrescenta, a este respeito, que o programa Comett II foi concebido para se harmonizar com as políticas comunitárias diferentes da da formação profissional, e que serve certos objectivos gerais da Comunidade. A Comissão vê, no entanto, uma grande diferença entre duas ou mais políticas que estejam «em relação» e uma política única. Duas políticas podem ser convergentes, sem se confundir. De facto, os próprios termos «ligadas» e «em relação» supõem necessariamente a existência de entidades distintas. Segundo a Comissão, o artigo 5.°, n.° 10, da decisão impugnada constitui mesmo um exemplo claro de uma «reserva expressa», tal como o Tribunal de Justiça a descreveu no n.° 36 do seu acórdão de 30 de Maio de 1989, Erasmus. Embora seja, pois, certo que o programa Comett prossegue, tanto na sua concepção como na sua orientação e na sua aplicação, objectivos que relevam não de uma política de investigação, mas antes de uma política de formação, e que está estruturado em consequência, não pode excluir-se, tendo em conta a correlação estreita e necessária entre estes dois domínios, que, consideradas isoladamente e interpretadas sem examinar o seu contexto específico, algumas disposições do programa sejam mal compreendidas, porque consideradas como relevando da política de investigação. Este risco leva a Comissão a examinar certas disposições do Tratado CEE consagradas à investigação, com o fim de mostrar que o seu conteúdo regulamentar em matéria de política da investigação não foi afectado pelo programa Comett II. A Comissão argumenta, a este respeito, que, por força do artigo 130.°-G, alínea c), a Comunidade adopta medidas relativas «à difusão e valorização dos resultados das actividades em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e de demonstração comunitários»; segundo o artigo 130.°-K, segundo parágrafo, o Conselho define também «as modalidades de difusão dos conhecimentos resultantes dos programas específicos». Na opinião da Comissão, a história destas disposições e, em especial, a ordenação das normas que as precederam nos Tratados CECA e Euratom mostram que, por «difusão e valorização» dos resultados da investigação, se deve entender não a organização da formação profissional, mas a garantia de acesso, para o conjunto das empresas e dos operadores interessados, aos resultados da investigação financiada pela Comunidade. Além disso, segundo o artigo 130.°-G, alínea d), a Comunidade adopta medidas que visam o «incentivo à formação e à mobilidade dos investigadores da Comunidade». Segundo a Comissão, resulta dos objectivos em matéria de investigação, definidos nos artigos 130.°-F e seguintes, que o alcance da expressão «investigadores» se limita, para os fins destas disposições, ao grupo restrito composto por aqueles que se consagram, de modo exclusivo ou preponderante, às tarefas de investigação, quer no seio das empresas, quer nos centros de investigação ou nas universidades — de outro modo, aqueles que já «são» investigadores. O artigo 130.°-G, alínea d), incide não sobre a formação para «a profissão» de investigador, mas antes sobre a formação «dos» investigadores. A Comissão considera, portanto, evidente que um programa destinado à formação e ao aperfeiçoamento dos investigadores deve comportar elementos que permitam aumentar o seu nível, já elevado, de formação. É manifesto, na opinião da Comissão, que, pela sua concepção, um programa como o Comeu II se dirige não aos investigadores, mas aos que devem instruir-se junto deles. Não se trata, pois, de elevar o nível de formação dos investigadores, mas de aproximar dele o nível de formação profissional que as empresas e as universidades oferecem nos sectores que relevam do programa. Se se associam investigadores ao programa, e é efectivamente esse o caso, tal se fará então, não enquanto pessoas a formar, como prevê o artigo 130.°-G, alínea d), mas antes enquanto «formadores». Em quinto e último lugar, a Comissão argumenta, em resposta à afirmação do Governo do Reino Unido de que as bolsas visadas no ponto 4 B, alínea a), ii), do anexo da decisão impugnada constituem um exemplo clássico de investigação e de desenvolvimento, que tais bolsas, bem como os estágios transnacionais de estudantes, têm um carácter de formação, o que os distingue dos subsídios e bolsas de investigação concedidos no âmbito dos programas sectoriais de investigação e desenvolvimento. Finalmente, em resposta às teses do Governo alemão, que expressou as suas dúvidas quanto à competência do Conselho para adoptar, com base no artigo 128.°, medidas de formação profissional não apenas inicial, mas também «contínua», o Conselho sublinha que um programa de formação profissional que compreendesse a formação contínua estaria privado pelo menos de uma parte da sua utilidade. Com efeito, o programa Comett II não poderia atingir o seu objectivo — assegurar à indústria uma mão--de-obra à altura do desenvolvimento tecnológico — se não se dirigisse à formação contínua ao mesmo tempo que à formação inicial. O Conselho considera que, quanto ao demais, a prática comunitária sempre foi nesse sentido e que essa abordagem nunca foi contestada [a este respeito, o Conselho remete, nomeadamente, para sua Decisão 63/266, à qual o Tribunal de Justiça se refere em todos os seus acórdãos relativos à política comunitária de formação profissional, e, em especial, para os seus sexto considerando, primeiro princípio, terceiro parágrafo, segundo princípio, alíneas f) eg), e nono princípio, segundo parágrafo].