Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 28 de Janeiro de 1993. - OFFICE NATIONAL DES PENSIONS CONTRA RAFFAELE LEVATINO. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: COUR DE CASSATION - BELGICA. - ARTIGOS 46. E 51. DO REGULAMENTO (CEE) N. 1408/71 - APLICACAO AO RENDIMENTO GARANTIDO AS PESSOAS IDOSAS. - PROCESSO C-65/92.



Colectânea da Jurisprudência 1993 página I-02005



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. No presente processo, a Cour de cassation da Bélgica apresentou um pedido de decisão prejudicial sobre a interpretação dos artigos 3. , n. 1, 46. e 51. do Regulamento (CEE) n. 1408/71 do Conselho, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade [na versão codificada constante do Anexo I do Regulamento (CEE) n. 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983, JO L 230, p. 6; EE 05 F3 p. 53, a seguir "regulamento"].

2. O recorrido no processo principal, R. Levatino, é filho de Caterina Milazzo, já falecida. Os factos do processo não são suficientemente explicitados pelo tribunal de reenvio, mas diz-se que C. Milazzo, cidadã italiana residente na Bélgica, tinha direito a uma pensão de reforma belga de trabalhador assalariado a partir de 1 de Outubro de 1967 e a uma pensão de reforma italiana a partir de 1 de Novembro de 1967. Em 1972, C. Milazzo requereu o benefício do rendimento garantido nos termos das disposições da lei belga, isto é, da lei de 1 de Abril de 1969. Esta lei visa garantir um rendimento mínimo a pessoas idosas que não dispõem de recursos suficientes. Segundo as suas disposições, a concessão do rendimento mínimo depende dos recursos, e não do cumprimento de um determinado período de seguro do requerente. Nomeadamente, o artigo 4. prevê que o rendimento garantido só pode ser concedido após um inquérito aos recursos do requerente e que, salvo certas excepções, todos os outros rendimentos, qualquer que seja a sua natureza ou origem, do requerente e do seu cônjuge são tidos em conta para este efeito. Segundo o artigo 10. , é deduzido do montante de rendimento garantido o montante de qualquer pensão de reforma ou de sobrevivência, ou de qualquer outro benefício financeiro que o requerente ou o seu cônjuge recebam a título de um regime obrigatório de reforma belga ou estrangeiro.

3. Por decisão de 20 de Fevereiro de 1975, a instituição belga competente em matéria de segurança social (office national des pensions pour travailleurs salariés, a seguir "ONPTS") indeferiu o pedido de rendimento garantido apresentado por C. Milazzo, com o fundamento de que era nacional de um país com o qual a Bélgica não tinha celebrado um acordo de reciprocidade, exigido pela lei de 1 de Abril de 1969. Esta decisão foi anulada pelo tribunal du travail de Liège, por sentença de 23 de Setembro de 1975. O tribunal du travail baseou essencialmente a sua decisão no acórdão do Tribunal de Justiça no processo 1/72, Frilli/Bélgica (Recueil 1972, p. 457). Neste processo, o Tribunal decidiu, no que se refere à mesma lei, que o benefício do rendimento garantido concedido por legislação de aplicação geral de um Estado-membro constitui, no que diz respeito a um trabalhador migrante com direito a uma pensão nesse Estado-membro, uma "prestação de velhice" na acepção do Regulamento n. 3 do Conselho, de 3 de Dezembro de 1958, que precedeu o Regulamento n. 1408/71, e que, por consequência, a concessão dessa prestação a um trabalhador estrangeiro não pode depender da existência de um acordo de reciprocidade com o Estado-membro de que o trabalhador é nacional.

4. No seguimento da decisão do tribunal du travail, o ONPTS pagou a C. Milazzo o rendimento garantido com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1973. De acordo com o artigo 10. da lei de 1 de Abril de 1969, o montante do rendimento garantido foi calculado em função do montante das pensões de reforma a que C. Milazzo tinha direito. O montante do seu rendimento garantido foi, inicialmente, de 20 679 BFR por ano. Passou para 34 160 BFR por ano em 1 de Julho de 1973 e foi posteriormente aumentado nos termos das disposições da legislação belga, como resulta dos cálculos discriminados apresentados pelo office National des Pensions (que sucedeu ao ONPTS, a seguir "ONP"), em resposta a uma pergunta formulada pelo Tribunal. Estes cálculos também confirmam que, tal como o ONP afirmou nas suas observações escritas e contrariamente a certas alegações apresentadas nas observações escritas da Comissão, que C. Milazzo era, de facto, beneficiária de uma pensão belga.

5. Após um aumento da pensão italiana de C. Milazzo como resultado da indexação, o ONPTS decidiu recalcular o montante do seu rendimento garantido. Por decisão que lhe foi notificada em 6 de Março de 1984, C. Milazzo foi informada de que, com efeito a partir de Abril de 1984, o seu rendimento garantido teria uma redução de 4 818 BFR por mês; note-se que esta importante redução se deveu a um aumento anormal da sua pensão italiana, aumento esse devido, aparentemente, à aplicação das disposições italianas em matéria de indexação. A decisão do ONPTS de reduzir o rendimento garantido de C. Milazzo foi anulada, num processo que correu no tribunal du travail de Liège, intentado por C. Milazzo e prosseguido, após o seu falecimento, pelo recorrido. A decisão do tribunal du travail foi, no essencial, confirmada pela cour du travail de Liège, em acórdão de 3 de Fevereiro de 1989. Nesse acórdão, a cour du travail condenou a ONPTS a pagar e a indexar o rendimento garantido de acordo com o artigo 46. do regulamento, sem ter em conta os ajustamentos contabilísticos da pensão italiana decorrentes das alterações do custo de vida. Por este motivo, condenou o ONPTS a pagar os montantes do rendimento garantido em atraso relativos ao período de 1 de Abril de 1984 a 26 de Agosto de 1984, data do falecimento de C. Milazzo. O ONP impugnou o acórdão da cour du travail perante a cour de cassation, que enviou ao Tribunal de Justiça a seguinte questão:

"Devem os artigos 46. e 51. do Regulamento (CEE) n. 1408/71 ser interpretados no sentido de que são aplicáveis em caso de cumulação de uma prestação de velhice, liquidada nos termos da legislação de um Estado-membro, com uma prestação complementar de uma prestação de velhice do trabalhador assalariado, que garante a uma pessoa idosa um rendimento independentemente da duração dos períodos de seguro, e liquidada nos termos da legislação de outro Estado-membro, mesmo que essa aplicação seja de natureza a favorecer o trabalhador migrante relativamente ao que não o é, quando o artigo 3. , n. 1, do já referido regulamento prevê a igualdade de tratamento para todos os nacionais dos Estados-membros?"

6. Deve notar-se que a versão do regulamento aplicável no período em causa era a que figurava no Anexo I do Regulamento n. 2001/83. As posteriores alterações deste regulamento e, nomeadamente, as alterações de fundo introduzidas pelo Regulamento (CEE) n. 1247/92 do Conselho, de 30 de Abril de 1992 (JO L 136, p. 1), que entrou em vigor em 1 de Junho de 1992, e pelo Regulamento (CEE) n. 1248/92 do Conselho, de 30 de Abril de 1992 (JO L 136, p. 7), que também entrou em vigor em 1 de Junho de 1992, não são aplicáveis no presente processo.

7. O n. 1 do artigo 3. do regulamento tem a seguinte redacção:

"As pessoas que residem no território de um dos Estados-membros e às quais se aplicam as disposições do presente regulamento estão sujeitas às obrigações e beneficiam da legislação de qualquer Estado-membro nas mesmas condições que os nacionais desse Estado, sem prejuízo das disposições especiais constantes do presente regulamento."

8. Os artigos 46. e 51. estão incluídos no capítulo III do título III do regulamento, que contém disposições especiais relativas a "(pensões de) velhice e morte" (artigos 44. a 51. ). O artigo 44. contém as disposições gerais para a concessão de prestações nos casos em que o trabalhador assalariado ou não assalariado tenha estado sujeito à legislação de dois ou mais Estados-membros. O artigo 44. , n.os 1 e 2, tem a seguinte redacção:

"1. Os direitos a prestações de um trabalhador assalariado ou não assalariado que esteve sujeito à legislação de dois ou mais Estados-membros... são determinados em conformidade com as disposições do presente capítulo.

2. ... deve proceder-se às operações de liquidação em relação a todas as legislações às quais o trabalhador assalariado ou não assalariado esteve sujeito. Esta regra não se aplica se o interessado requerer expressamente que seja suspensa a liquidação das prestações de velhice que seriam adquiridas por força da legislação de um ou mais Estados-membros."

O n. 1 do artigo 45. tem a seguinte redacção:

"A instituição competente de um Estado-membro cuja legislação fizer depender do cumprimento de períodos de seguro ou de períodos de residência a aquisição, a manutenção ou a recuperação do direito às prestações terá em conta, na medida em que tal for necessário, os períodos de seguro ou de residência cumpridos ao abrigo da legislação de qualquer outro Estado-membro, como se se tratasse de períodos cumpridos ao abrigo da legislação aplicada por aquela instituição."

9. O artigo 46. prevê as regras para o cálculo das prestações. O n. 1 do artigo 46. prevê que, sempre que um requerente preencha as condições fixadas pela legislação nacional de um Estado-membro para ter direito às prestações, sem ser necessário aplicar os períodos de seguro ou de residência cumpridos pelo requerente ao abrigo da legislação de outro Estado-membro, a instituição competente desse Estado-membro deve calcular o montante da prestação nos termos das disposições da sua legislação nacional. Deve também calcular o montante da prestação que seria obtido em aplicação dos princípios da totalização e proporcionação estabelecidos no artigo 46. , n. 2, alíneas a) e b). Dos dois montantes assim calculados, apenas o montante mais elevado entra em linha de conta.

10. Os n.os 2 e 3 do artigo 46. têm a seguinte redacção:

"2. Se as condições exigidas para ter direito às prestações só estiverem preenchidas tendo em conta o disposto no artigo 45. , e/ou no n. 3 do artigo 40. , a instituição competente de cada um dos Estados-membros a cuja legislação o trabalhador assalariado ou não assalariado esteja sujeito aplicará as seguintes regras:

a) a instituição calculará o montante teórico da prestação que o interessado poderia pretender se todos os períodos de seguro e de residência cumpridos ao abrigo das legislações dos Estados-membros às quais esteve sujeito o trabalhador assalariado ou não assalariado, tivessem sido cumpridos no Estado-membro em causa e ao abrigo da legislação por ela aplicada à data da liquidação da prestação. Se, nos termos dessa legislação, o montante da prestação não depende da duração dos períodos cumpridos, considerar-se-á este montante como o montante teórico referido na presente alínea;

b) em seguida, a instituição estabelecerá o montante efectivo da prestação com base no montante teórico referido na alínea anterior, na proporção da duração dos períodos de seguro ou de residência cumpridos antes da ocorrência do risco ao abrigo da legislação por ela aplicada, em relação à duração total dos períodos de seguro e de residência cumpridos antes da ocorrência do risco ao abrigo das legislações de todos os Estados-membros em causa;

...

3. O interessado tem direito à soma das prestações calculadas em conformidade com o disposto nos n.os 1 e 2, até ao limite do mais elevado dos montantes teóricos das prestações calculadas nos termos do disposto na alínea a) do n. 2.

Se o montante previsto na alínea anterior for ultrapassado, a instituição que aplicar o n. 1, corrigirá a respectiva prestação com um quantitativo correspondente à relação entre o montante da prestação considerada e a soma das prestações determinadas em conformidade com o disposto no n. 1."

11. Finalmente, o artigo 51. tem a seguinte redacção:

"1. Se, em consequência do aumento do custo de vida, da variação do nível dos salários ou de outras causas de adaptação, as prestações dos Estados em causa forem modificadas numa percentagem ou num determinado montante, essa percentagem ou montante deve ser aplicado directamente às prestações estabelecidas nos termos do artigo 46. , sem que se deva proceder a um novo cálculo nos termos desse artigo.

2. Todavia, em caso de alteração da forma de determinação ou das regras de cálculo das prestações, um novo cálculo será efectuado, nos termos do artigo 46. ".

12. A questão apresentada pelo tribunal nacional levanta, basicamente, dois problemas distintos. Em primeiro lugar, levanta a questão de saber se uma prestação, como o rendimento garantido previsto na lei de 1 de Abril de 1969, cai no âmbito de aplicação dos artigos 46. e 51. do regulamento. Em segundo lugar, levanta a questão de saber se, no caso de a resposta à primeira questão ser afirmativa, o artigo 51. exige que o rendimento garantido pago a uma pessoa que tem também direito a uma pensão de outro Estado-membro não seja reduzido em função dos aumentos dessa outra pensão devidos à indexação, mesmo se daqui resultar um tratamento mais favorável para um trabalhador migrante relativamente a um trabalhador não migrante. Examinarei estes dois pontos sucessivamente.

13. No que se refere à primeira questão, o ONP alega que, no seu acórdão no processo Frilli/Bélgica, o Tribunal decidiu que o rendimento garantido só constitui uma prestação de velhice no que se refere às condições de concessão desse rendimento garantido. Segundo o ONP, o Tribunal não podia ter considerado que as disposições do capítulo III do título III do regulamento se aplicavam no que se refere ao rendimento garantido. O ONP defende que o método de cálculo do rendimento garantido previsto na lei de 1 de Abril de 1969 é incompatível com o sistema de totalização e de proporcionação previsto no capítulo III do título III do regulamento. Segundo o ONP, as disposições desse capítulo definem as regras de determinação do direito a uma pensão de velhice quando o montante dessa pensão depende da duração dos períodos de seguro ou de residência cumpridos pelo requerente nos termos da legislação de mais do que um Estado-membro ou quando o requerente tenha estado sujeito, sucessiva ou alternadamente, à legislação de mais do que um Estado-membro. Por outro lado, nos termos da lei de 1 de Abril de 1969, o direito a um rendimento garantido não depende de um período especial de seguro ou residência, mas apenas dos recursos financeiros do requerente. O ONP conclui que o rendimento garantido não é abrangido pelo artigo 46. Uma vez que o n. 1 do artigo 51. apenas se aplica a prestações fixadas nos termos do disposto no artigo 46. , daqui decorre, segundo o ONP, que não se aplica ao rendimento garantido.

14. Do meu ponto de vista, estes argumentos não são convincentes. Em primeiro lugar, deve notar-se que, nos termos do n. 1 do artigo 4. do regulamento, que especifica os ramos da segurança social a que o regulamento se aplica, as pensões de velhice são abrangidas pelas suas disposições [artigo 4. , n. 1, alínea c)]. O n. 2 do artigo 4. afirma que o regulamento se aplica a todos os regimes de segurança social, gerais e especiais, contributivos ou não contributivos. Por outro lado, o regulamento não se aplica à assistência social (artigo 4. , n. 4). Como já se disse, no acórdão Frilli/Bélgica, o Tribunal de Justiça decidiu que o rendimento garantido, que é uma prestação não contributiva de carácter misto (isto é, uma prestação que apresenta características tanto de segurança social como de assistência social), constitui uma prestação de velhice na acepção do Regulamento n. 3 do Conselho, que foi substituído pelo Regulamento n. 1408/71. O Tribunal declarou no primeiro número da parte decisória do acórdão:

"O 'rendimento garantido' concedido por legislação geral de um Estado-membro, que assegura às pessoas idosas, residentes nesse Estado, um direito a uma pensão mínima, deve ser considerado, no que respeita aos trabalhadores assalariados... na acepção do Regulamento n. 3, que beneficiam, no mesmo Estado, de um direito a pensão, uma 'prestação de velhice' na acepção do artigo 2. , n. 1, alínea c), do mesmo regulamento...".

Decorre deste acórdão que, no que se refere a uma pessoa na situação de C. Milazzo, o rendimento garantido constitui uma prestação de velhice para efeitos de aplicação do regulamento. Em princípio, portanto, as disposições do regulamento aplicam-se ao rendimento garantido, a menos que uma disposição especial ou um conjunto de disposições torne claro, expressa ou implicitamente, que o rendimento garantido não cai no seu âmbito de aplicação.

15. O capítulo III do título III do regulamento contém as disposições aplicáveis às pensões de velhice e de sobrevivência. Como a Comissão sublinha, o artigo 44. , que estabelece as regras gerais para a concessão de prestações quando um trabalhador assalariado ou não assalariado tenha estado sujeito à legislação de dois ou mais Estados-membros, não prevê que as disposições deste capítulo se apliquem apenas a prestações de velhice cujo montante dependa do cumprimento de um certo período de seguro ou de residência pelo requerente. Pelo contrário, a última frase do artigo 46. , n. 2, alínea a), prevê expressamente a possibilidade de uma prestação, cujo montante não dependa da duração dos períodos de seguro ou de residência cumpridos, ser sujeita ao método de cálculo previsto no artigo 46. Daqui decorre, contrariamente às observações do ONP, que uma prestação como o rendimento garantido cai no âmbito de aplicação do capítulo III do título III do regulamento e, especialmente, do artigo 46. Considero que a solução oposta seria contrária não apenas à letra, mas também aos objectivos do artigo 46. Resulta claramente da jurisprudência do Tribunal que o objectivo do regulamento é o de promover, tanto quanto possível, a livre circulação de trabalhadores (v., por exemplo, o processo C-227/89, Roenfeldt, Colect. 1991, p. I-323, n. 24). Se se admitisse que as prestações não contributivas de carácter misto, como o rendimento garantido, não são abrangidas pelo artigo 46. , a protecção que o capítulo III do título III do regulamento pretende garantir aos trabalhadores migrantes seria substancialmente reduzida. Os Estados-membros poderiam também tornear as disposições deste capítulo recorrendo a prestações não contributivas.

16. Penso, consequentemente, que o regulamento garantido previsto pela lei belga de 1 de Abril de 1969 deve ser considerado como sendo abrangido pelo artigo 46. do regulamento. Uma vez que o artigo 51. do regulamento se aplica às prestações determinadas nos termos do artigo 46. , o artigo 51. também se aplica ao rendimento garantido.

17. Antes de analisar o segundo ponto levantado pela questão apresentada pelo tribunal nacional, importa indicar os efeitos da aplicabilidade do artigo 51. ao rendimento garantido. O artigo 51. , tal como o Tribunal o interpretou, distingue duas categorias de casos (v., nomeadamente, o processo 7/81, Sinatra, Recueil 1982, p. 137; os processos 104/83, Cinciuolo, Recueil 1984, p. 1285; C-85/89, Ravida, Colect. 1990, p. I-1063; C-93/90, Cassamali, Colect. 1991, p. I-1401): os casos em que uma alteração das prestações se deve à evolução geral da situação económica e social e é alheia às circunstâncias pessoais do beneficiário e os casos em que essa alteração se verifica devido a uma alteração do método de fixação ou das regras de cálculo das prestações. Nos casos da primeira categoria, o n. 1 do artigo 51. proíbe um novo cálculo, enquanto na segunda categoria o n. 2 do artigo 51. exige um novo cálculo. Consequentemente, é claro que o artigo 51. n. 1, proíbe o ONP de efectuar um novo cálculo do rendimento garantido de C. Milazzo para se ter em conta o aumento da sua pensão italiana como resultado da indexação.

18. A segunda parte da questão submetida pelo tribunal nacional pretende efectivamente saber se o tratamento mais favorável dos trabalhadores migrantes relativamente aos trabalhadores não migrantes, tal como resulta da aplicação do artigo 51. no que se refere ao rendimento garantido, é compatível com o princípio da igualdade de tratamento previsto no n. 1 do artigo 3. do regulamento, transcrito no n. 7, supra.

19. O ONP alega que o pagamento do rendimento garantido aos trabalhadores migrantes que têm direito a pensões estrangeiras, sem ter em conta o aumento dessas pensões como resultado da indexação, conduziria a uma discriminação contrária ao artigo 3. , n. 1, entre trabalhadores que apenas têm direito a uma pensão belga e trabalhadores que têm direito a uma pensão de outro Estado-membro. Isto deve-se ao facto de, no primeiro caso, a indexação da pensão poder levar a uma redução do rendimento garantido, enquanto no segundo caso o novo cálculo seria proibido pelo n. 1 do artigo 51.

20. O argumento do ONP não pode ser acolhido. O n. 1 do artigo 3. do regulamento afirma expressamente a sua subordinação às disposições especiais do regulamento. Estas disposições especiais incluem os artigos 46. e 51. , que se destinam nitidamente, tal como resulta claramente do artigo 44. , n. 1, a ser aplicados apenas às pessoas que tenham estado sujeitas à legislação de mais de um Estado-membro, e não às pessoas que tenham estado sujeitas à legislação de apenas um Estado-membro. Acrescentaria que a interpretação do artigo 51. , n. 1, que me parece correcta, não ofende nenhum princípio geral de proibição da discriminação em razão da nacionalidade. Não se pode alegar que esta interpretação do n. 1 do artigo 51. provoca uma discriminação por colocar o trabalhador migrante numa posição mais favorável do que os nacionais do Estado-membro de acolhimento, uma vez que a discriminação só pode ter lugar quando situações comparáveis são tratadas de forma diferente ou quando situações diferentes são tratadas da mesma forma, na ausência de uma justificação objectiva para tal tratamento. Porém, os trabalhadores migrantes e não migrantes não estão em situações comparáveis: v. processo 22/77, Mura (Recueil 1977, p. 1969, n. 9). O n. 1 do artigo 3. do regulamento e a proibição de discriminação, como princípio geral de direito, não podem, evidentemente, constituir obstáculo a que um Estado-membro conceda as prestações previstas às pessoas abrangidas pelo regulamento, com o fundamento de que nacionais desse Estado-membro, que não estão abrangidos pelo regulamento, não recebem prestações idênticas. Consequentemente, o argumento baseado na pretensa discriminação não pode afectar a interpretação do artigo 51.

Conclusão

21. Na minha opinião, a questão submetida ao Tribunal pela Cour de cassation deve ser respondida da seguinte forma:

"Os artigos 46. e 51. do Regulamento (CEE) n. 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, devem ser interpretados no sentido de que se aplicam à concessão e ao novo cálculo de uma prestação de velhice paga nos termos da legislação de um Estado-membro que garante a uma pessoa idosa, independentemente da duração dos períodos de seguro cumpridos, um rendimento como o rendimento garantido previsto pela lei belga de 1 de Abril de 1969."

(*) Língua original: inglês.