Conclusões do advogado-geral Léger apresentadas em 3 de Maio de 2001. - Comissão das Comunidades Europeias contra Reino de Espanha. - Incumprimento de Estado - Directiva 96/62/CE - Avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente - Não designação das autoridades competentes e dos organismos encarregados da aplicação da directiva. - Processo C-417/99.



Colectânea da Jurisprudência 2001 página I-06015



Conclusões do Advogado-Geral

1 Pela presente acção, a Comissão das Comunidades Europeias acusa o Reino de Espanha de não ter designado as autoridades competentes e os organismos a que se refere o primeiro parágrafo do artigo 3._ da Directiva 96/62/CE do Conselho, de 27 de Setembro de 1996, relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente (1), nos prazos por esta estabelecidos.

2 O Reino de Espanha contesta o incumprimento de que é acusado, sustentando não ter ainda expirado o prazo concedido aos Estados-Membros para procederem a essa transposição, tal como previsto no artigo 11._ da directiva.

3 A solução do litígio depende da interpretação do artigo 11._ da directiva.

I - Enquadramento jurídico

4 A directiva visa definir os princípios de base de uma estratégia comum em matéria de gestão e de avaliação da qualidade do ar.

5 O artigo 3._ da directiva, intitulado «Aplicação e responsabilidade», dispõe:

«Para efeitos de aplicação da presente directiva, os Estados-Membros devem designar, para os níveis apropriados, as autoridades competentes e os organismos encarregados de:

- aplicar a presente directiva,

- avaliar a qualidade do ar ambiente,

- aprovar os dispositivos de medição (métodos, aparelhos, redes, laboratórios),

- assegurar a qualidade da medição efectuada pelos dispositivos de medição, verificando a observância dessa qualidade através de tais dispositivos, particularmente mediante controlos de qualidade internos conforme, nomeadamente, os requisitos das normas europeias de garantia da qualidade,

- analisar os métodos de avaliação,

- coordenar no respectivo território os programas de garantia da qualidade a nível comunitário organizados pela Comissão.

Quando os Estados-Membros fornecerem à Comissão as informações a que se refere o primeiro parágrafo, torná-las-ão acessíveis ao público.»

6 Resulta do primeiro travessão do n._ 1 do artigo 4._ da directiva que o Conselho, sob proposta da Comissão, fixará, o mais tardar até 31 de Dezembro de 1996, os valores-limite e os limiares de alerta aplicáveis a determinados poluentes atmosféricos (2), como o dióxido de enxofre, o dióxido de azoto, partículas finas tais como fumos negros, partículas em suspensão e chumbo.

7 Em aplicação deste artigo, o Conselho adoptou, em 22 de Abril de 1999, a Directiva 1999/30/CE, relativa a valores-limite para o dióxido de enxofre, dióxido de azoto e óxidos de azoto, partículas em suspensão e chumbo no ar ambiente (3).

8 O n._ 1 do artigo 11._ da directiva precisa que «[a]pós adopção pelo Conselho da primeira proposta referida no n._ 1 do artigo 4._ [...] os Estados-Membros darão a conhecer à Comissão quais as autoridades competentes, laboratórios, e organismos referidos no artigo 3._ [...]».

9 De acordo com o primeiro parágrafo do n._ 1 do artigo 13._ da directiva, os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva o mais tardar dezoito meses após a sua entrada em vigor, no que diz respeito às disposições relativas aos artigos 1._ a 4._ Este prazo expirou em 21 de Maio de 1998.

10 O segundo parágrafo do n._ 1 do artigo 13._ da directiva refere que «[q]uando os Estados-Membros adoptarem essas disposições, estas devem incluir uma referência à presente directiva ou ser acompanhadas dessa referência na publicação oficial. As modalidades dessa referência serão adoptadas pelos Estados-Membros».

II - Enquadramento processual

A - Fase precontenciosa

11 Não tendo recebido do Reino de Espanha qualquer comunicação relativa às medidas necessárias a adoptar no âmbito da directiva nem qualquer outro elemento de informação susceptível de lhe permitir concluir que o referido Estado havia adoptado as disposições necessárias para cumprir as suas obrigações, a Comissão intimou aquele Estado, por carta de 21 de Agosto de 1998 e nos termos do artigo 169._ do Tratado CE (actual artigo 226._ CE), a apresentar as suas observações no prazo de dois meses contados da recepção da dita carta.

12 Face ao silêncio do Reino de Espanha, a Comissão remeteu-lhe, em 11 de Dezembro de 1998, um parecer fundamentado convidando-o a adoptar as medidas necessárias para dar cumprimento às obrigações decorrentes da directiva no prazo de dois meses a contar da notificação do referido parecer.

13 Por carta de 2 de Março de 1999, as autoridades espanholas contestaram o incumprimento de que eram acusadas. Sublinharam ser impossível transpor para a ordem jurídica interna as disposições da directiva relacionadas com o conteúdo dos respectivos artigos 1._, 2._, 4._ e 12._, bem como dos seus anexos, enquanto a Comissão não tivesse fixado os valores-limite e os limiares de alerta previsto no n._ 1 do artigo 4._ da referida directiva. Além disso, no que se refere especificamente à obrigação de designação das autoridades e organismos competentes previstos no artigo 3._ da directiva, as autoridades espanholas sustentaram que tal obrigação se encontrava diferida até adopção pelo Conselho das normas específicas de fixação dos valores-limite e dos limiares de alerta dos poluentes atmosféricos.

14 Considerando não serem satisfatórias as explicações relativas às razões pelas quais o Reino de Espanha considerava não ter de transpor as disposições do artigo 3._, a Comissão decidiu intentar a presente acção.

B - Conclusões das partes

15 A acção da Comissão deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 29 de Outubro de 1999.

16 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

- declarar que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições da Directiva 92/62, ao não designar as autoridades competentes e os organismos a que se refere o primeiro parágrafo do artigo 3._ da referida directiva;

- condenar o Reino de Espanha nas despesas.

17 O Reino de Espanha conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

- rejeitar a acção intentada pela Comissão;

- condenar a Comissão nas despesas.

III - Fundamentos formulados pela Comissão e observações das partes

18 A Comissão precisa que, tendo em conta as observações formuladas pelo Reino de Espanha na resposta ao parecer fundamentado, limita o objecto da acção à questão da designação das autoridades competentes e dos organismos encarregados de aplicar a directiva, tal como previsto no respectivo artigo 3._

19 Para a Comissão, a posição do Reino de Espanha repousa numa errada interpretação dos artigos 3._ e 11._ da directiva, que enunciam respectivamente obrigações de tipo diferente. Com efeito, o artigo 3._ da directiva impõe aos Estados-Membros a obrigação de designarem, nos níveis apropriados, as autoridades competentes e os organismos encarregados de aplicar a referida directiva. O artigo 11._ obriga os Estados-Membros a comunicarem à Comissão a lista das autoridades ou dos organismos assim designados.

20 O prazo concedido para a transposição da obrigação prevista no artigo 3._ é estabelecido no artigo 13._ da directiva. Por força deste artigo, os Estados-Membros são obrigados a pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à obrigação prevista no artigo 3._ o mais tardar dezoito meses após a sua entrada em vigor, ou seja, 21 de Maio de 1998.

21 O Reino de Espanha mantém a sua posição de princípio, sustentando que o incumprimento de que é acusado não procede na medida em que o prazo de transposição das obrigações previstas no artigo 3._ da directiva ainda não expirou. A título subsidiário, defende ter cumprido as obrigações do artigo 3._ A este respeito, precisa que, do ponto de vista constitucional, em Espanha, o Estado e as Comunidades Autónomas detêm competências partilhadas em matéria de ambiente. Por força das disposições nacionais em vigor, compete a título exclusivo às Comunidades Autónomas, que estão habilitadas em matéria de organização, regime e funcionamento das respectivas instituições de auto-administração, designar os organismos e as autoridades referidos no artigo 3._ da directiva. A administração central do Estado - a saber, a Direcção Geral da Qualidade e Avaliação Ambiental do Ministério do Ambiente - está, por seu lado, encarregada de assegurar, a nível nacional, a coordenação das medidas adoptadas pelas Comunidades Autónomas.

22 O Reino de Espanha considera ter cumprido as obrigações previstas no artigo 3._ da directiva na medida em que as Comunidades Autónomas do Reino procederam às necessárias designações. Para esse efeito, apresentou um quadro consignando as normas adoptadas nesta matéria por cada uma dessas comunidades.

23 A Comissão mantém as suas acusações contra o Reino de Espanha. No que se refere aos argumentos por este apresentados a título subsidiário, esclarece que as normas adoptadas pelas Comunidades Autónomas e apresentadas como textos de transposição para direito interno não satisfazem as obrigações enunciadas no artigo 3._ da directiva. Argumenta, a este respeito, que tais textos não têm o grau de precisão suficiente à luz das prescrições do artigo 3._ da directiva. Refere ademais que, contrariamente à letra do artigo 13._ da directiva, tais textos de ordem interna não fazem referência expressa à directiva.

IV - Apreciação

Argumentos apresentados a título principal pelo Reino de Espanha

24 O Reino de Espanha refuta o incumprimento de que é acusado sustentando, a título principal, que ainda não expirou o prazo de transposição das prescrições do artigo 3._ Baseia-se para tanto nas disposições do artigo 11._

25 Esta argumento baseia-se numa errada interpretação das disposições da directiva.

26 Como a Comissão sublinhou, decorre expressamente da redacção do artigo 3._ e 11._ que a directiva impõe obrigações de diferente natureza aos Estados-Membros. Trata-se, em primeiro lugar, de acordo com o artigo 3._ da directiva, de designar os organismos e autoridades competentes em matéria de aplicação da directiva. Em segundo lugar, está em causa, de acordo com o artigo 11._ da directiva, informar a Comissão dos referidos organismos ou autoridades competentes.

27 Ora, decorre expressamente da redacção dos artigos 11._ e 13._ que estas obrigações devem ser transpostas em prazos diferentes. Com efeito, nos termos do artigo 13._ da directiva, a obrigação de designar as autoridades para esse efeito habilitadas deve ser transposta o mais tardar dezoito meses após a entrada em vigor da directiva. Pelo contrário, a obrigação de informar a Comissão do cumprimento das prescrições do artigo 3._ da directiva está, por força do respectivo artigo 11._, condicionada à adopção pela Conselho dos valores-limite e dos limiares de alerta de determinados poluentes enumerados no anexo I. Tendo essas medidas sido adoptadas em 22 de Abril de 1999 pela Directiva 1999/30, o prazo a respeitar para cumprimento da obrigação prevista no artigo 11._ não pôde começar a correr antes dessa data.

28 Além disso, nos termos da jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça tem julgado que, quando uma directiva contém obrigações diferentes que devem ser cumpridas em prazos diferentes, os Estados-Membros que aguardem a expiração dos últimos prazos para cumprirem as obrigações susceptíveis de imediato cumprimento (4) podem ser censurados por não cumprirem as suas obrigações, tal como previstas no artigo 169._ do Tratado.

29 Tal solução impõe-se para permitir evitar que a aplicação de uma directiva seja diferida para o momento de cumprimento da última medida necessária à sua total execução.

30 Resulta do que precede que o Reino de Espanha devia ter transposto as disposições controvertidas o mais tardar até 21 de Maio de 1998. O argumento do Reino de Espanha de que não pode ser acusado do não cumprimento das obrigações impostas pelo artigo 3._ da directiva, em virtude de o Conselho não ter adoptado valores-limite nem limiares de alerta de determinados poluentes, não é, pois, procedente.

Argumentos apresentados a título subsidiário pelo Reino de Espanha

31 A existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado. As alterações posteriormente ocorridas não podem ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça (5). No caso vertente, esse prazo era de dois meses contados da notificação do parecer fundamentado, que ocorreu por carta de 11 de Dezembro de 1998.

32 Além disso, as medidas nacionais de transposição devem ser suficientemente claras e precisas para permitir aos particulares conhecerem os seus direitos e as suas obrigações (6). Assim, uma disposição que se limite a enunciar implicitamente uma obrigação, uma recomendação ou uma sanção não garante a plena execução de uma directiva de forma suficientemente clara e precisa.

33 De igual modo, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (7), quando uma directiva imponha a adopção de um acto positivo de transposição e, designadamente, quando preveja expressamente que as disposições de transposição adoptadas pelos Estados-Membros contenham uma referência à mesma ou sejam acompanhadas de tal referência quando da sua publicação oficial, o Estado-Membro que não satisfaça tal condição pode ser acusado de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.

34 Contrariamente às afirmações do Reino de Espanha, é óbvio que, na data de expiração do prazo fixado no parecer fundamentado, as autoridades espanholas não tinham designado as autoridades competentes previstas no artigo 3._ da directiva. Os textos apresentados pelo Reino de Espanha como textos de transposição das obrigações do artigo 3._ da directiva não preenchem as exigências do referido artigo.

35 Com efeito, resulta expressamente da redacção do artigo 3._ da directiva que devem ser confiadas às autoridades competentes a designar pelos Estados-Membros tarefas específicas que exigem competências diversas de ordem administrativa e técnica. Assim, prevê-se expressamente que tais autoridades, cuja designação é exigida, sejam encarregadas:

- da aplicação da directiva; - da avaliação da qualidade do ambiente;

- da aprovação dos dispositivos de medição (métodos, aparelhos, redes, laboratórios);

- dos controlos de qualidade internos; - da análise dos métodos de avaliação [...]

36 Ora, tendo em conta as explicações prestadas e os documentos apresentados pelo Reino de Espanha, os textos adoptados pelas Comunidades Autónomas não preenchem tais exigências em virtude, designadamente, da sua falta de precisão relativamente ao texto da directiva. Assim, não é feita qualquer referência às tarefas específicas de que são encarregues os diversos organismos habilitados ou aprovados. Além disso, sejam quais forem as regras de organização ou competência em vigor no território espanhol, o Reino de Espanha está obrigado, nos termos das disposições do artigo 169._ do Tratado CE (actual artigo 249._ CE), a velar pela exacta e completa aplicação da directiva. Assim sendo, as explicações dadas por este Estado, de que compete exclusivamente às Comunidades Autónomas zelar pela transposição do artigo 3._ da directiva, não são susceptíveis de o exonerar das suas obrigações à luz das disposições do artigo 169._ do Tratado (8).

37 Além disso, resulta expressamente do n._ 1 do artigo 13._ da directiva nela se prever que as disposições de transposição relativas, designadamente, ao artigo 3._ deverão conter «uma referência à presente directiva ou [ser] acompanhadas dessa referência na publicação oficial». Ora, as normas invocadas pelo Reino de Espanha - a saber, os textos adoptados pelas Comunidades Autónomas - não preenchem tal condição.

38 Resulta do que precede que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da directiva ao não adoptar, no prazo fixado, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar execução ao respectivo artigo 3._

39 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação do Reino de Espanha e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas.

Conclusão

40 Pelas razões anteriormente expostas, propomos que o Tribunal de Justiça:

- declare que o Reino de Espanha não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força das disposições da Directiva 92/62/CE do Conselho, de 27 de Setembro de 1996, relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente, ao não adoptar, no prazo fixado, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar execução ao primeiro parágrafo do respectivo artigo 3._, nomeadamente ao não designar as autoridades competentes e os organismos referidos no dito artigo;

- condenar o Reino de Espanha nas despesas.

(1) - JO L 296, p. 55, a seguir «directiva».

(2) - Esses poluentes são enumerados no anexo I da directiva.

(3) - JO L 163, p. 41.

(4) - V. acórdão de 27 de Novembro de 1997, Comissão/Alemanha (C-137/96, Colect., p. I-6749, n._ 10).

(5) - V., por exemplo, acórdão de 19 de Maio de 1998, Comissão/Países Baixos (C-3/96, Colect., p. I-3031, n._ 36);

(6) - V., por exemplo, acórdão de 7 de Novembro de 1996, Comissão/Luxemburgo (C-221/94, Colect., p. I-5669, n._ 22).

(7) - V., designadamente, acórdão de 18 de Dezembro de 1997, Comissão/Espanha (C-361/95, Colect., p. I-7351, n._ 15).

(8) - V., designadamente, acórdão de 7 de Dezembro de 2000, Comissão/Itália (C-423/99, ainda não publicado na Colectânea, n._ 10).