Acórdão do Tribunal (Sexta Secção) de 7 de Março de 1996. - Parlamento Europeu contra Conselho da União Europeia. - Política comercial comum - Serviços - Contratos de direito público. - Processo C-360/93.



Colectânea da Jurisprudência 1996 página I-01195



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

1. Recurso de anulação ° Direito de recurso do Parlamento ° Condições de admissibilidade ° Defesa das suas prerrogativas ° Participação no processo legislativo ° Infracção cometida através da escolha pelo Conselho da base jurídica de um acto de direito derivado ° Admissibilidade

(Tratado CEE, artigo 173. )

2. Actos das instituições ° Escolha da base jurídica ° Critérios

3. Acordos internacionais ° Acordos da Comunidade ° Celebração ° Acordo CEE-Estados Unidos relativo à adjudicação de contratos públicos ° Acordos relativos a serviços que não se limitam a um fornecimento transfronteiriço ° Acordo que ultrapassa o âmbito da política comercial comum ° Celebração e execução apenas com base no artigo 113. do Tratado ° Ilegalidade

(Tratado CEE, artigo 113. ; Decisões 93/323 e 93/324 do Conselho)

4. Recurso de anulação ° Acórdão de anulação ° Efeitos ° Limitação pelo Tribunal de Justiça ° Caso de uma decisão relativa à aprovação de um acordo internacional

(Tratado CEE, artigo 174. , segundo parágrafo)

Sumário

1. O Parlamento pode interpor um recurso de anulação no Tribunal de Justiça de um acto do Conselho ou da Comissão, na condição de visar apenas a salvaguarda das suas prerrogativas e basear-se apenas na sua violação. Assim, é admissível um recurso baseado num fundamento que injustificadamente considerou como base jurídica única dos actos impugnados um artigo que não impõe a aplicação do procedimento de cooperação com o Parlamento, com exclusão dos artigos que o exigiam.

2. No âmbito do sistema de competências da Comunidade, a escolha da base jurídica de um acto deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de controlo jurisdicional. Entre estes elementos figuram, nomeadamente, o fim e o conteúdo do acto.

3. A Decisão 93/323 aprova o acordo sob a forma de memorando de acordo entre a Comunidade e os Estados Unidos da América relativo à adjudicação de contratos públicos, que prevê uma abertura dos mercados de direito público já não se limita apenas às compras de produtos e a eventuais serviços acessórios ao seu fornecimento, como o previa o acordo multilateral do GATT relativo aos contratos de direito público, e aplica-se, nomeadamente, aos contratos cujo objectivo principal é constituído pela prestação de um ou de vários serviços, entre os quais serviços de manutenção e de reparação, de transporte, de informática, de publicidade e de contabilidade. Quanto à Decisão 93/324, ela tem por objectivo tornar extensivo o benefício das disposições da Directiva 90/531, relativa aos procedimentos de celebração dos contratos de direito público nos sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações, aos Estados Unidos da América.

Abrangendo prestações de serviços que não podem ser resumidas apenas à hipótese de uma prestação transfronteiriça que não implica nenhuma deslocação de pessoas, porque dizem efectivamente também respeito a uma prestação envolvendo uma presença comercial ou uma presença de pessoas singulares no território da outra parte contratante, estas duas decisões têm um objecto que ultrapassa o âmbito de aplicação do artigo 113. do Tratado. Por terem sido adoptadas apenas com base nesse artigo, devem ser anuladas.

4. A anulação pura e simples da Decisão 93/323, respeitante à celebração do acordo sob a forma de memorando de acordo entre a Comunidade e os Estados Unidos da América relativo à adjudicação de contratos públicos, e da Decisão 93/324, relativa à extensão do benefício das disposições da Directiva 93/531 em relação aos Estados Unidos da América, é susceptível de prejudicar o exercício dos direitos que delas resultam, e tendo o acordo em causa expirado, por importantes razões de segurança jurídica, comparáveis às que ocorrem no caso de anulação de certos regulamentos, justificam que o Tribunal de Justiça exerça o poder que lhe confere o artigo 174. , n. 2, do Tratado, no caso de anulação de um regulamento, e decida a manutenção em vigor da globalidade dos efeitos das decisões anuladas.

Partes

No processo C-360/93,

Parlamento Europeu, representado por Johann Schoo e José Luis Rufas Quintana, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no Secretariado-Geral do Parlamento Europeu, Kirchberg,

recorrente,

contra

Conselho da União Europeia, representado por Ramon Torrent e Amadeu Lopes Sabino, consultores jurídicos, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Bruno Eynard, director da Direcção dos Assuntos Jurídicos do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Konrad Adenauer,

recorrido,

apoiado por

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Joern Sack, consultor jurídico, e Patrick Hetsch, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

e por

Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por John E. Collins, do Treasury Solicitor' s Department, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, 14, boulevard Roosevelt,

intervenientes,

que tem por objecto a anulação da Decisão 93/323/CEE do Conselho, de 10 de Maio de 1993, respeitante à celebração do acordo sob a forma de memorando de acordo entre a Comunidade Económica Europeia e os Estados Unidos da América relativo à adjudicação de contratos públicos (JO L 125, p. 1), e da Decisão 93/324/CEE do Conselho, de 10 de Maio de 1993, relativa à extensão do benefício das disposições da Directiva 90/531/CEE em relação aos Estados Unidos da América (JO L 125, p. 54),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),

composto por: C. N. Kakouris, presidente de secção, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, P. J. G. Kapteyn (relator) e J. L. Murray, juízes,

advogado-geral: G. Tesauro,

secretário: R. Grass,

visto o relatório do juiz-relator,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 23 de Novembro de 1995,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 20 de Julho de 1993, o Parlamento Europeu requereu, ao abrigo do artigo 173. , primeiro parágrafo, do Tratado CEE, a anulação da Decisão 93/323/CEE do Conselho, de 10 de Maio de 1993, respeitante à celebração do acordo sob a forma de memorando de acordo entre a Comunidade Económica Europeia e os Estados Unidos da América relativo à adjudicação de contratos públicos (JO L 125, p. 1, a seguir "Decisão 93/323"), e da Decisão 93/324/CEE do Conselho, de 10 de Maio de 1993, relativa à extensão do benefício das disposições da Directiva 93/531/CEE em relação aos Estados Unidos da América (JO L 125, p. 54, a seguir "Decisão 93/324").

2 A Directiva 90/531/CEE do Conselho, de 17 de Setembro de 1990, relativa aos procedimentos de celebração dos contratos de direito público nos sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações (JO L 297, p. 1, a seguir "Directiva 90/531"), foi adoptada com base nos artigos 57. , n. 2, última frase, 66. , 100. -A e 113. do Tratado CEE.

3 O artigo 29. desta directiva tem a seguinte redacção:

"1. O presente artigo é aplicável às propostas contendo produtos originários de países terceiros com os quais a Comunidade não tenha celebrado, num quadro multilateral ou bilateral, qualquer acordo que garanta um acesso comparável e efectivo das empresas da Comunidade aos mercados desses países terceiros. Não prejudica as obrigações da Comunidade ou dos seus Estados-Membros relativamente a países terceiros.

2. Qualquer proposta apresentada para adjudicação de um contrato de fornecimento pode ser rejeitada quando a parte dos produtos originários de países terceiros, determinados nos termos do Regulamento (CEE) n. 802/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, relativo à definição comum da noção de origem das mercadorias, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n. 3860/87, for superior a 50% do valor total dos produtos que compõem essa proposta. Para efeitos do presente artigo, consideram-se produtos os suportes lógicos utilizados em equipamentos de redes de telecomunicações.

3. Sem prejuízo do disposto no n. 4, quando duas ou mais proposta forem equivalentes segundo os critérios de atribuição definidos no artigo 27. , será dada preferência à que não puder ser rejeitada nos termos do n. 2. Para efeitos do presente artigo, o montante destas propostas será considerado equivalente se a diferença entre os seus preços não for superior a 3%.

4. Contudo, não será dada preferência a uma proposta em detrimento de outra nos termos do n. 3 quando a sua aceitação obrigar a entidade adjudicante a adquirir material com características técnicas diferentes das do material já existente, dando origem a uma incompatibilidade, a dificuldades técnicas de utilização ou manutenção ou ainda a custos desproporcionados.

5. Para efeitos do presente artigo, para a determinação da parcela de produtos originários de países terceiros prevista no n. 2, não serão tomados em consideração os países terceiros a que tenha sido tornado extensivo o benefício da presente directiva, por meio de uma decisão do Conselho, nos termos do n. 1.

6. A Comissão apresentará anualmente um relatório ao Conselho, pela primeira vez no decurso do segundo semestre de 1991, sobre os progressos realizados nas negociações multilaterias ou bilaterais relativas ao acesso das empresas da Comunidade aos contratos de países terceiros nos domínios abrangidos pela presente directiva, relativamente a qualquer resultado que essas negociações tenham permitido alcançar, bem como relativamente à efectiva aplicação de todos os acordos celebrados.

O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, pode, à luz dos progressos verificados, alterar o disposto no presente artigo."

4 Em 10 de Maio de 1993, o Conselho adoptou as Decisões 93/323 e 93/324 com base no artigo 113. do Tratado.

5 Através da Decisão 93/323, o Conselho aprovou, em nome da Comunidade, o acordo sob forma de memorando de acordo entre a Comunidade Económica Europeia e os Estados Unidos da América relativo à adjudicação de contratos públicos (a seguir "acordo").

6 Por força do seu artigo 1. , o acordo é aplicável aos contratos de fornecimento, de empreitada, e de prestação de serviços celebrados pelas entidades adjudicantes designadas, no que diz respeito à Comunidade, no anexo 1 e aos contratos relativos aos fornecimentos e empreitadas cujas entidades adjudicantes figuram, no que respeita à Comunidade, no anexo 3 do acordo.

7 O artigo 2. , n. 1, do acordo dispõe que a Comunidade, para a celebração de contratos de um montante superior a determinados limiares pelas entidades que figuram no anexo 1, aplica aos fornecedores, proponentes e prestadores de serviços dos Estados Unidos e aos bens e serviços originários dos Estados Unidos, os procedimentos previstos nas Directivas do Conselho 77/62/CEE, de 21 de Dezembro de 1976, relativa à coordenação dos processos de celebração dos contratos de fornecimento de direito público (JO 1977, L 13, p. 1; EE 17 F1 p. 29), 92/50/CEE, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos de serviços (JO L 209, p. 1), e 71/305/CEE, de 26 de Julho de 1971, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas (JO L 185, p. 5; EE 17 F1 p. 9).

8 Quanto aos contratos de fornecimento e empreitada relativos ao sector da produção, dos transportes e da distribuição de energia eléctrica, o artigo 3. , n. 1, do acordo obriga a Comunidade, na primeira parte da frase, a tornar extensivo aos produtos, fornecedores e proponentes dos Estados Unidos o benefício das disposições da Directiva 90/531 aquando da adjudicação pelas entidades referidas no anexo 3 do acordo e, na segunda parte da frase, a tornar-lhes extensivo o benefício das disposições da Directiva 92/13/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à aplicação das regras comunitárias em matéria de procedimentos de celebração de contratos de direito público pelas entidades que operam nos sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações (JO L 76, p. 14).

9 Em aplicação desses compromissos, o artigo 1. da Decisão 93/324 torna extensivo o benefício das disposições da Directiva 90/531 às propostas que abranjam produtos originários dos Estados Unidos da América, apresentadas tendo em vista a adjudicação de um contrato de fornecimento pelas entidades contratantes enumeradas no anexo 3 do acordo.

10 O Parlamento fundamenta o seu recurso na violação do Tratado e das suas formalidades essenciais, pelo facto de as Decisões 93/323 e 93/324 serem unicamente baseadas no artigo 113. do Tratado, não tendo em conta os artigos que se referem especificamente aos domínios considerados. No que diz respeito mais especialmente à Decisão 93/324, ela modifica nos seus efeitos a Directiva 90/531, que tinha sido adoptada em cooperação com o Parlamento com fundamento nos artigos 57. , 66. , 100. -A, bem como no artigo 113. que, presentemente, é o único utilizado como base jurídica dessa decisão.

11 O Conselho considera que o artigo 113. do Tratado constitui a base jurídica apropriada para a adopção das Decisões 93/323 e 93/324, uma vez que os compromissos contidos no artigo 2. , n. 1, e no artigo 3. , n. 1, última parte da frase, do acordo são acessórios relativamente ao compromisso contido na primeira parte da frase, que apenas tem por objecto regulamentar as trocas comerciais externas da Comunidade na acepção do artigo 113.

12 Quanto à questão de saber se as Decisões 93/323 e 93/324 constituem uma modificação da Directiva 90/531, como pretende o Parlamento, ou uma extensão do benefício das suas disposições a um país terceiro a que se refere o artigo 29. , n. 5, dessa directiva, não tem, segundo o Conselho, relevância quanto à validade dessas decisões.

13 Com efeito, uma vez que o seu objecto principal é apenas afastar a preferência comunitária referida no artigo 29. , n. 3, relativamente a certas propostas contendo bens provenientes dos Estados Unidos, o processo de adopção dessas decisões deve ser o mesmo, independentemente de serem analisadas como uma modificação do artigo 29. da directiva ou como uma extensão do benefício das disposições da directiva.

14 O Conselho observa que a base jurídica seria, no primeiro caso, o artigo 29. , n. 6, da directiva, e, no segundo caso, o artigo 113. do Tratado. Em ambos os casos, é obrigado a decidir por maioria qualificada sob proposta da Comissão, sem estar prevista qualquer intervenção parlamentar.

15 Nessas circunstâncias, uma eventual ilegalidade da escolha efectuada pelo Conselho entre essas duas bases jurídicas seria apenas um vício puramente formal que não pode acarretar a nulidade das decisões. O Conselho faz referência a este respeito ao acórdão de 27 de Setembro de 1988, Comissão/Conselho (165/87, Colect., p. 5545, n. 19).

16 A Comissão, apoiando as conclusões do Conselho, recorda que tinha proposto o artigo 113. como base jurídica da Decisão 93/323, considerando que, pelas razões que tece no seu articulado de intervenção, a política comercial prevista nessa disposição engloba ao mesmo tempo as trocas de mercadorias e de serviços.

Quanto à admissibilidade

17 A título liminar, deve recordar-se que, segundo jurisprudência constante (v., nomeadamente, o acórdão de 28 de Junho de 1994, Parlamento/Conselho, C-187/93, Colect., p. I-2857, n. 14), é admissível o recurso de anulação do Parlamento interposto de um acto do Conselho ou da Comissão, na condição de visar apenas a salvaguarda das suas prerrogativas e basear-se apenas na sua violação.

18 No caso em apreço, o Parlamento alega que as Decisões 93/323 e 93/324 deveriam ter sido adoptadas não apenas com base no artigo 113. , mas também dos artigos 57. , n. 2, 66. e 100. -A do Tratado, que, antes da entrada em vigor do Tratado da União Europeia, impunham, diferentemente do artigo 113. , o procedimento de cooperação com o Parlamento. Ao adoptar as decisões apenas com base no artigo 113. , essa prerrogativa foi violada pelo Conselho.

19 Assim, há que declarar que o recurso do Parlamento é admissível.

20 O Parlamento solicita, nos termos do artigo 37. , terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, que o pedido de intervenção da Comissão, que foi deferido por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 8 de Novembro de 1993, seja declarado inadmissível na medida em que sustenta uma interpretação do artigo 113. do Tratado radicalmente oposta à do Conselho.

21 Essa questão prévia de inadmissibilidade deve ser rejeitada.

22 Com efeito, embora seja verdade que os argumentos invocados pela Comissão a favor da escolha do artigo 113. do Tratado como base jurídica da Decisão 93/323 têm um alcance que difere consideravelmente dos argumentos aduzidos pelo Conselho a esse respeito, também é um facto que as conclusões do pedido de intervenção cumprem o disposto no artigo 37. , terceiro parágrafo, do Estatuto, na medida em que só têm por objectivo a sustentação das conclusões do Conselho.

Quanto ao mérito

23 É jurisprudência constante que, do âmbito do sistema de competências da Comunidade, a escolha da base jurídica de um acto deve assentar em elementos objectivos, susceptíveis de controlo jurisdicional. Entre estes elementos figuram, nomeadamente, o fim e o conteúdo do acto (v., nomeadamente, o acórdão Parlamento/Conselho, já referido, n. 17).

24 Quanto ao objectivo prosseguido, resulta em primeiro lugar do preâmbulo do acordo aprovado pela Decisão 93/323 que o mesmo pretende, em conformidade com os compromissos já assumidos pelas partes no âmbito do acordo multilateral do GATT relativo aos contratos de direito público e a fim de facilitar a celebração de um novo acordo multilateral na matéria, aceitar, a nível bilateral e num plano de reciprocidade, determinadas obrigações destinadas a abrir os seus mercados de direito público.

25 Para este efeito, o acordo prevê uma abertura dos mercados de direito público das duas partes contratantes que já não se limita apenas às compras de produtos e a eventuais serviços acessórios ao seu fornecimento, como o previa o acordo multilateral do GATT relativo aos contratos de direito público, aprovado pela Decisão 80/271/CEE do Conselho, de 10 de Dezembro de 1979, relativa à conclusão dos acordos multilaterais resultantes das negociações comerciais de 1973-1979 (JO 1980, L 71, p. 1; EE 11 F12 p. 38), com base no artigo 113. do Tratado.

26 Pelo contrário, nos termos do artigo 1. , n. 1, do acordo, este é aplicável aos contratos relativos a mercadorias, aos contratos de empreitada e outros serviços, celebrados pelas entidades referidas nos anexos 1 e 2 e aos contratos relativos a mercadorias e contratos de empreitada quando forem celebrados pelas entidades que figuram nos anexos 3 e 4 do acordo. Nos termos do artigo 1. , n. 2, segundo parágrafo, do acordo, a expressão "outros serviços" refere-se aos contratos cujo objecto principal é constituído pela prestação de um ou de vários serviços referidos nos anexos 5 e 6, entre os quais figuram, nomeadamente, os serviços de manutenção e de reparação, de transporte, de informática, de publicidade e de contabilidade.

27 Conclui-se daí que o acordo diz também respeito, a título autónomo, à prestação de serviços.

28 Quanto à Decisão 93/324, ela tem por objectivo, nos termos do segundo e terceiro considerandos, tornar extensivo o benefício das disposições da Directiva 90/531 aos contratos de direito público abrangidos pelo acordo.

29 Seguidamente há que recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, no estado actual do direito comunitário, só as prestações transfronteiriças são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 113. do Tratado (parecer 1/94, de 15 de Novembro de 1994, Colect., p. I-5267, n. 53).

30 Dado que as modalidades de prestações de serviços referidas quer na Decisão 93/323, pela qual o acordo foi aprovado, quer pela Decisão 93/324, pela qual o benefício das disposições da Directiva 90/531 foi tornado extensivo aos contratos de direito público abrangidos pelo acordo, não podem ser resumidas apenas à hipótese de uma prestação transfronteiriça que não implica nenhuma deslocação de pessoas, mas dizem também respeito a uma prestação envolvendo uma presença comercial ou uma presença de pessoas singulares no território da outra parte contratante, deve concluir-se que as Decisões 93/323 e 93/324 não deveriam ser baseadas apenas no artigo 113. do Tratado.

31 Conclui-se que as Decisões 93/323 e 93/324 devem ser anuladas.

Quanto ao limite dos efeitos da anulação

32 O Conselho solicitou ao Tribunal de Justiça que limitasse os efeitos de uma eventual anulação das decisões, pedido a que o Parlamento não se opôs.

33 A este respeito, há que salientar que a anulação pura e simples das Decisões 93/323 e 93/324 é susceptível de prejudicar o exercício dos direitos que delas resultam.

34 Também há que tomar em conta o facto de o acordo ter expirado em 30 de Maio de 1995.

35 Nestas circunstâncias, importantes razões de segurança jurídica, comparáveis às que ocorrem no caso de anulação de certos regulamentos, justificam que o Tribunal de Justiça exerça o poder que lhe confere o artigo 174. , n. 2, do Tratado CEE, no caso de anulação de um regulamento, e que indique os efeitos das decisões que devem subsistir.

36 Nas circunstâncias especiais do caso em apreço, há que manter a globalidade dos efeitos das decisões anuladas.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

37 Por força do disposto do artigo 69. , n. 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo o Conselho sido vencido, há que condená-lo nas despesas. Nos termos do n. 4, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, a Comissão e o Governo do Reino Unido, que intervieram no processo, suportarão as suas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)

decide:

1) As Decisões 93/323/CEE do Conselho, de 10 de Maio de 1993, respeitante à celebração do acordo sob a forma de memorando de acordo entre a Comunidade Económica Europeia e os Estados Unidos da América relativo à adjudicação de contratos públicos, e 93/324/CEE do Conselho, de 10 de Maio de 1993, relativa à extensão do benefício das disposições da Directiva 90/531/CEE em relação aos Estados Unidos da América, são anuladas.

2) Os efeitos das decisões anuladas são mantidos em vigor.

3) O Conselho é condenado nas despesas.

4) A Comissão bem como o Governo do Reino Unido suportarão as suas despesas.