ACORDAO DO TRIBUNAL DE JUSTICA DE 17 DE SETEMBRO DE 1987. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REINO DOS PAISES BAIXOS. - INCUMPRIMENTO - PROTECCAO DAS AGUAS SUBTERRANEAS. - PROCESSO 291/84.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 03483



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

1. Acção por incumprimento - Medidas adoptadas pelo Estado-membro em questão depois da propositura da acção - Falta de pertinência

(Tratado CEE, artigo 169.°)

2. Actos das instituições - Directivas - Execução pelos Estados-membros - Exigência de segurança jurídica

(Tratado CEE, terceiro parágrafo do artigo 189.°)

Sumário

1. No âmbito de uma acção por incumprimento, não podem ser tomadas em consideração pelo Tribunal as medidas adoptadas pelo Estado-membro em questão para cumprir as suas obrigações depois da propositura da acção.

2. Não cumpre as suas obrigações o Estado-membro que, para assegurar a execução de uma directiva, aprova disposições que se caracterizam por uma generalidade tal que não têm a precisão e a clareza necessárias para satisfazer plenamente a exigência de segurança jurídica.

Partes

No processo 291/84,

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Thomas van Rijn, membro do Serviço Jurídico da Comissão, na qualidade de agente, tendo escolhido domicílio no gabinete de Manfred Beschel, Kirchberg, no Luxemburgo,

demandante,

contra

Reino dos Países Baixos, representado para efeitos do presente processo por D. J. Keur, consultor jurídico adjunto no Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de mandatário, tendo escolhido domicílio na embaixada dos Países Baixos no Luxemburgo, 5 rue C. M. Spoo,

demandado,

que visa obter a declaração de que o Reino dos Países Baixos não cumpriu uma obrigação que lhe incumbe por força do Tratado CEE ao não adoptar, no prazo fixado, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento às disposições da Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas,

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. Mackenzie Stuart, presidente, C. Kakouris e F. Schockweiler, presidentes de secção, G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, K. Bahlmann, R. Joliet e G. C. Rodríguez Iglesias, juízes,

advogado-geral: M. Darmon

secretário: H. A. Ruehl, administrador principal

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 17 de Fevereiro de 1987,

ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiência de 7 de Abril de 1987,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 4 de Dezembro de 1984, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169º do Tratado CEE,

uma acção que visa obter a declaração de que o Reino dos Países Baixos, ao não adoptar no prazo fixado as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento às disposições da Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas perigosas (JO L 20, p. 43; EE 15 F2 p. 162), não cumpriu uma obrigação que lhe incumbe por força do Tratado CEE.

2 No que diz respeito aos factos do processo, à tramitação processual e aos argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos dos autos só serão retomados na medida necessária à fundamentação do Tribunal.

3 A Comissão sustenta que, embora o prazo de transposição fixado pela Directiva 80/68/CEE tenha chegado ao seu termo em 19 de Dezembro de 1981, o Governo neerlandês não adoptou ainda as medidas necessárias para a transposição de várias disposições dessa directiva, e isso apesar do facto de, no decurso do processo pré-contencioso e da fase escrita do processo, o Governo neerlandês ter anunciado por várias ocasiões, bem como na resposta a uma pergunta do Tribunal, que essas disposições iriam ser adoptadas. A Comissão observa que, embora acabe finalmente de entrar em vigor em 1 de Fevereiro de 1987 uma lei relativa à protecção dos solos (Wet Bodembescherming) as medidas regulamentares necessárias à sua aplicação ainda nãoforam adoptadas, apesar de o Governo neerlandês ter reconhecido a necessidade de uma entrada em vigor simultânea dessas duas categorias de textos para que se faça a transposição completa da Directiva 80/68/CEE.

4 O Governo neerlandês justifica o atraso na transposição da directiva pelas dificuldades surgidas por se ter verificado existirem diversos casos de poluição dos solos e pela necessidade de elaborar disposições transitórias urgentes para a protecção da saúde pública e do ambiente, bem como medidas de saneamento. Na opinião do Governo neerlandês, as medidas regulamentares de aplicação da lei relativa à protecção dos solos poderiam, contudo, ser adoptadas no decurso de 1987.

5 Perante as dúvidas quanto ao objecto do litígio, o Tribunal convidou a Comissão a especificar quais as disposições da directiva que não teriam sido transpostas de modo satisfatório para o direito neerlandês. A Comissão, em resposta de 12 de Novembro de 1985, indicou que essas disposições eram: a) o n.° 1, primeiro travessão, do artigo 4.°, conjugado com os n.os 2 e 3; b) o n.° 1, segundo travessão, do artigo 4.°, conjugado com os n.os 2 e 3, e com o artigo 5.°, n.° 1; c) o n.° 1, terceiro travessão, do artigo 4.°, conjugado com os n.os 2 e 3 do artigo 4.° e com o n.° 2 do artigo 5.°; d) os artigos 6.° a 11.°; e) o n.° 1 do artigo 12.°; f) o artigo 15.°; g) o n.° 3 do artigo 16.°; h) o artigo 17.°; e i) o artigo 18.° da directiva.

6 Aquando da fase oral do processo, a Comissão afirmou que o n.° 2 do artigo 12.° e o artigo 13.°, relativos às autorizações concedidas pelos Estados-membros de acordo com os artigos 4.° e 5.° da directiva, bem como a sua revogação, não tinham também sido transpostos para o direito neerlandês. Deste modo, a Comissão mudou de opinião em relação à declaração que fez na resposta acima mencionada de 12 de Novembro de 1985, segundo a qual, no que se refere ao n.° 2 do artigo 12.° e ao artigo 13.° da directiva, "a lei relativa aos resíduos químicos e a lei relativa aos resíduos", em vigor na legislação neerlandesa "são disposições exigidas na matéria", ao especificar que se trata das disposições conjugadas do n.° 4 do artigo 35.° e dos artigos 12.° e 13.° da lei relativa aos resíduos químicos e dos artigos 46.° e seguintes da lei relativa aos resíduos. Tal modificação da declaração anterior da Comissão durante a fase oral do processo não pode ser admitida.

7 Em contrapartida, aquando da fase oral do processo, a Comissão admitiu que, embora tardiamente, o Governo neerlandês tinha efectuado a transposição do n.° 3 do artigo 16.° da directiva, relativo à obrigação de segredo dos funcionários dos Estados-membros e declarou que já não existe litígio quanto a este aspecto. Por conseguinte, o Tribunal declara que este aspecto já não é objecto de litígio.

8 Quanto à acusação relativa à não transposição do n.° 1, primeiro travessão, do artigo 4.°, que proíbe qualquer descarga directa de determinadas substâncias, conjugado com os n.os 2 e 3, os quais permitem, sob condição, determinadas autorizações de descarga, a Comissão, declarou na audiência que, relativamente ao n.° 2, registava a declaração de intenções do Governo neerlandês segundo a qual ele não tencionava utilizar essa disposição, que apenas concede uma faculdade. Convém, por conseguinte, declarar que este ponto também já não é objecto do litígio.

9 Como resulta das suas declarações na fase oral do processo, o Governo neerlandês reconhece não ter efectuado a transposição das disposições do n.° 1, primeiro travessão, do artigo 4.°; do n.° 1, segundo travessão, do artigo 4.°, conjugadas com as disposições do n.° 1 do artigo 5.°; dos artigos 7.° a 12.°, n.° 1, e dos artigos 15.° e 17.° da Directiva 80/68/CEE. Convém, por conseguinte, examinar os outros pontos que ainda estão em litígio.

10 A Comissão acusa o Governo neerlandês de não ter transposto o n.° 1, terceiro travessão, do artigo 4.°, conjugado com o n.° 2 do artigo 5.° da directiva, que impõem aos Estados-membros a adopção de disposições para evitarem que nas águas subterrâneas haja descargas de substâncias perigosas, que figuram nos anexos I e II da directiva, devido a acções efectuadas no solo ou abaixo do solo, e que não sejam as mencionadas no n.° 1, segundo travessão, do artigo 4.° e no n.° 1 do artigo 5.° da directiva.

11 O Governo neerlandês afirmou na audiência que tinha sido adoptado um certo número de disposições relativamente a estes aspectos, mas reconheceu que eram ainda insuficientes para responder às exigências da directiva e manifestou a sua intenção de adoptar normas com base na lei relativa à protecção dos solos e de informar disso a Comissão.

12 Resulta das declarações do Governo neerlandês, bem como da falta de qualquer indicação concreta da sua parte relativamente às medidas adoptadas quanto a estes pontos, que as disposições em causa da Directiva 80/68/CEE não foram transpostas.

13 A Comissão alega que o Governo neerlandês não efectuou a transposição do n.° 3 do artigo 4.° da Directiva 80/68/CEE, que permite aos Estados-membros, após investigação prévia, autorizar as descargas devidas à reinjecção, na mesma toalha de água, das águas de uso geotérmico, de esgotamento de minas e de pedreiras ou das águas aspiradas em certos trabalhos de construção civil.

14 O Governo neerlandês considera que as disposições da legislação relativa às minas constituem cumprimento suficiente da obrigação imposta pelo n.° 3 do artigo 4.° da directiva. Especificou a este respeito, na resposta escrita que deu a convite do Tribunal aquando da fase oral do processo, sem todavia apresentar os textos das disposições invocadas, os seguintes elementos: a lei neerlandesa de 1810 relativa às minas (Boletim Legislativo n.° 285), alterada pelas leis de 15 de Abril de 1986 (Stbl. 64), de 13 de Julho de 1985 (Stbl. 113), de 27 de Abril de 1904 (Stbl. 73) e de 26 de Março de 1920 (Stbl. 157), dispõe que a exploração de minas exige a atribuição de uma concessão, apenas possível após parecer do Conselho de Estado, e que inclui disposições imperativas em relação a todos os aspectos ligados à exploração da mina e, designadamente, a evacuação das águas. Por outro lado, na opinião do Governo neerlandês, o regulamento relativo às minas (Stbl. 1964, 538, alterado em último lugar pelo decreto de 27 de Maio de 1985, Stbl. 154) proíbe, salvo autorização do ministro dos Assuntos Económicos, estabelecer, explorar, alargar ou modificar uma instalação mineira, bem como alterar os métodos de exploração nela utilizados; o artigo 346.° desse regulamento dispõe que a autorização está sujeita à adopção das medidas necessárias para prevenção ou limitação dos riscos, bem como dos prejuízos ou dos danos no exterior da instalação.

15 Convém salientar, em primeiro lugar, que as disposições invocadas da legislação neerlandesa que foram adoptadas depois da data da propositura da acção não podem ser tomadas em consideração. Note-se ainda que, mesmo aceitando que o alcance do resto dessas disposições seja o descrito pelo Governo neerlandês, essas disposições, por um lado, destinam-se apenas às instalações mineiras, e, por outro lado, mesmo nesse domínio, caracterizam-se, quanto às condições exigidas para a concessão das autorizações, por uma generalidade tal que não constituem uma aplicação das disposições no n.° 3 do artigo 4.° da directiva com a precisão e clareza necessárias para satisfazer plenamente a exigência de segurança jurídica. Por conseguinte, esta acusação deve ser considerada procedente.

16 Em seguida, a Comissão afirma que o Governo neerlandês também não teria efectuado a transposição do artigo 6.° da directiva, relativo às recargas artificiais das águas subterrâneas para a gestão pública dessas águas, que estão sujeitas a uma autorização especial concedida caso a caso pelos Estados-membros, na condição de não haver risco de poluição das águas subterrâneas. Na opinião da Comissão, esta última condição não figuraria na legislação neerlandesaa não ser no n.° 2 do artigo 14.° da lei neerlandesa relativa às águas subterrâneas, o qual, todavia, apenas prevê que a autorização em questão pode ser acompanhada das exigências necessárias para uma boa gestão das águas subterrâneas, e deixa por conseguinte às autoridades nacionais que emitem a autorização maior liberdade de acção que a permitida pela directiva.

17 O Governo neerlandês alega que, tratando-se de uma política de autorizações, estas são concedidas quando não há perigo, tendo em consideração a este respeito as circunstâncias enumeradas no artigo 6.° da directiva, de modo que, materialmente, as exigências dessa disposição seriam cumpridas.

18 Note-se que, como a Comissão alega, a possibilidade de fazer acompanhar a autorização prevista pela legislação nacional neerlandesa de uma obrigação de boa gestão das águas subterrâneas não pode ser considerada como satisfazendo a exigência de um controlo do risco de poluição das águas subterrâneas, aquando da emissão das autorizações previstas pelo artigo 6.° da directiva. O artigo 6.° da Directiva 80/68/CEE não teve, pois, uma transposição suficientemente rigorosa para a legislação nacional.

19 A Comissão sustenta, por último, que o Governo neerlandês não efectuou a transposição do artigo 18.° da Directiva 80/68/CEE, que dispõe que a aplicação das medidas adoptadas por força da Directiva 80/68/CEE não pode, em caso algum, ter como efeito provocar directa ou indirectamente a poluição das águas conforme vem definida no artigo 1.° da directiva, o qual no seu n.° 2, alínea d), define "poluição" como "a descarga de substâncias ou energia efectuada pelo homem nas águas subterrâneas, directa ou indirectamente, e que tenha consequências de natureza a pôr em perigo a saúde humana ou o abastecimento de água, a prejudicar os recursos vivos e o sistema ecológico aquático ou ainda outras utilizações legítimas das águas". A Comissão considera que o sentido do artigo 18.° é o de que a qualidade das águas existente no momento da entrada em vigor da directiva deveria ser mantida em relação não só às substâncias perigosas enumeradas nos anexos da directiva mas também em relação a outras substâncias perigosas. Por conseguinte, seria necessária uma transposição expressa desta disposição.

20 O Governo neerlandês não constesta a finalidade do artigo 18.° da Directiva 80/68/CEE tal como a Comissão a define, mas considera que ela não abrange outras substâncias para além das referidas nos anexos da directiva e que, por conseguinte, não é necessário transpô-la sob a forma de uma disposição distinta e precisa da legislação nacional. Na opinião do Governo neerlandês, bastaria que as medidas necessárias para dar cumprimento à directiva fossem enunciadas em termos tais que a sua aplicação impedisse a deterioração das águas subterrâneas.

21 A argumentação do Governo neerlandês é fundada. Conforme resulta do texto do artigo 18.°, esta disposição não tem o largo alcance que a Comissão lhe atribui. Com efeito, apenas visa a aplicação das "medidas adoptadas em virtude da presente directiva" e, nos termos do seu artigo 1.°, a directiva tem por objectivo impedir a poluição das águas subterrâneas por substâncias pertencentes às famílias e grupos de substâncias enunciadas nas listas I e II do seu anexo. Daqui resulta que esta acusação deve ser rejeitada.

22 Atendendo às considerações que antecedem, há que declarar que ao não adoptar, no prazo fixado, todas as medidas necessárias para dar cumprimento às disposições da Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, o Governo dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

23 Nos termos do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Todavia, de acordo com o primeiro parágrafo do n.° 3 do mesmo artigo, o Tribunal pode determinar que as partes suportem as respectivas despesas no todo ou em parte, se cada uma das partes obtiver vencimento parcial. No caso em apreço, tendo o Governo dos Países Baixos e a Comissão decaído nos seus fundamentos, cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL

decide:

1) Ao não adoptar, no prazo fixado, todas as medidas necessárias para dar cumprimento às disposições da Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas, o Governo dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

2) Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.