RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado no processo C-338/89 ( *1 )

I — Factos e tramitação processual

1. Quadro regulamentar

O Regulamento (CEE) n.° 3183/80 da Comissão, de 3 de Dezembro de 1980, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime de certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos agrícolas QO L 338, p. 1; EE 03 F20 p. 5), foi adoptado pela Comissão com base numa habilitação resultante, nomeadamente, dos artigos 12.°, n.° 2, 15.°, n.° 5, 16.°, n.° 6, e 24.° do Regulamento (CEE) n.° 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13), e das disposições correspondentes dos outros regulamentos que estabelecem a organização comum de mercados no sector dos produtos agrícolas. Nos termos do seu artigo 1.°, as suas disposições aplicam-se, sem prejuízo das disposições derrogatórias, a todos os certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada emitidos no âmbito das organizações comuns de mercado.

O caso de força maior vem regulado nas disposições da secção 6 do título III do Regulamento n.° 3183/80. Em particular, o artigo 36.° dispõe:

«1. Quando a importação ou a exportação não puderem ser efectuadas durante o período de validade do certificado, em consequência de caso de força maior, o titular do certificado pedirá ou a prorrogação do período de validade do certificado, ou a anulação do certificado ao organismo competente do Estado-membro emissor do certificado e fornecerá a prova das circunstâncias consideradas como de força maior.

2. Não pode ser aceite qualquer pedido de prorrogação do período de validade do certificado, quando apresentado mais de trinta dias após a expiração do prazo de validade do certificado.

3. Se for invocada uma circunstância considerada como caso de força maior e relacionada com o país de proveniência, no caso de importação, ou com o país de destino, no caso de exportação, esta circunstância só poderá ser admitida se os países de proveniência ou de destino tiverem sido designados a tempo ao organismo emissor do certificado ou a outro organismo oficial do mesmo Estado-membro. A indicação do país de proveniência ou de destino é considerada como comunicada a tempo se, no momento da comunicação, as circunstâncias invocadas como motivo de força maior fossem imprevisíveis para o requerente.

4. O organismo competente referido no n.° 1 decidirá se a circunstância invocada é um caso de força maior.»

O artigo 37.° do referido regulamento dispõe o seguinte:

«1. Quando as circunstâncias invocadas constituírem caso de força maior, o organismo competente do Estado-membro emissor do certificado decidirá ou que a obrigação de importar ou de exportar fica anulada, sendo libertada a caução, ou que o período de validade do certificado é prolongado pelo prazo considerado necessário em virtude das circunstâncias invocadas: o prolongamento pode ser concedido após a expiração da validade do título. A decisão do organismo competente pode ser diferente da pedida pelo titular do certificado. No caso de um pedido de anulação do certificado que envolva uma fixação antecipada ser apresentado mais de trinta dias após a expiração do prazo de validade do certificado, o organismo competente pode decidir, em vez da anulação, a prorrogação do período de validade do certificado, caso a taxa antecipadamente fixada mais os ajustamentos eventuais seja inferior à taxa do dia, em caso de montante a conceder, ou superior à taxa do dia, em caso de montante a cobrar.

2. A decisão de anulação ou de prorrogação será limitada à quantidade de produto que não pôde ser importado ou exportado, em consequência de caso de força maior.

3. A prorrogação eventual do certificado será objecto de um visto aposto no certificado pelo organismo emissor, e se for caso disso, nos seus extractos, e das adaptações necessárias.

4. Por derrogação do disposto no n.° 1 do artigo 9.°, em caso de prorrogação do período de validade de um certificado que inclua uma fixação antecipada, não são transmissíveis os direitos decorrentes do certificado; no entanto, quando o caso de força maior o justificar, esta transmissão será autorizada, quando for pedida ao mesmo tempo que o pedido de derrogação.

5. O Estado-membro de que depende o organismo competente avisará a Comissão do caso de força maior; esta informará os outros Estados-membros.»

A partir de 1 de Janeiro de 1989, o Regulamento n.° 3183/80 foi revogado e substituído pelo Regulamento (CEE) n.° 3719/88 da Comissão, de 16 de Novembro de 1988, que estabelece normas comuns de execução do regime de certificados de importação, de exportação e de prefixação para os produtos agrícolas QO L 331, p. 1). Os artigos 36.° e 37.° deste diploma contêm disposições amplamente análogas às dos artigos correspondentes do regulamento revogado.

2. Factos e tramitação processual

A sociedade dinamarquesa Jydske Andelsslagteriers Konservesfabrik AmbA (a seguir «Jaka»), pertence conjuntamente a três matadouros situados na Jutlandia e explora uma fábrica de conservas. Exporta, nomeadamente, fiambre, sobretudo para o Reino Unido e para os Estados Unidos. Recebe as suas matérias-primas dos três matadouros que são proprietários da empresa, às quais a Jaka está ligada por uma obrigação de lhes comprar a produção.

A Jaka tem um cliente fixo nos Estados Unidos, para o qual exporta permanentemente fiambre em conserva. Este cliente compra tudo o que a Jaka pode exportar para o mercado americano, a preços fixados entre as partes relativamente a um período convencionado. E para poder estar certa de que os seus preços estão bem calculados que a Jaka utiliza correntemente certificados que envolvem a fixação antecipada das restituições à exportação. Os pedidos de certificados são normalmente apresentados no Landbrugsministeriet (Ministério da Agricultura dinamarquês), que gere os mecanismos comunitários de intervenção, no princípio de cada mês, de forma a que a quantidade fixada corresponda às exportações previstas para o último mês do período de validade do certificado.

Assim, durante o Inverno de 1985, a Jaka apresentou pedidos de certificados em 2 de Janeiro, 5 de Fevereiro e 1 de Março. Além disso, a Jaka pediu, em 25 de Fevereiro de 1985, o certificado que constitui o objecto do litígio na causa principal, que dizia respeito a 700000 kg de produtos de fiambre e cuja validade expirava em 31 de Maio de 1985. A razão deste pedido suplementar residia no facto de as empresas exportadoras do sector terem instituído um regime de quotas voluntárias, no que se referia às exportações com destino aos Estados Unidos, regime que, porém, no fim de Fevereiro, se tinha revelado que não iria ser mantido e que as taxas das restituições teriam tendência a baixar. Estas taxas evoluíram, efectivamente, da forma seguinte, durante o primeiro semestre de 1985:

— a partir de 9 de Janeiro de 1985: 3,11 DKR por quilo;

— a partir de 22 de Março de 1985: 1,35 DKR por quilo;

— a partir de 14 de Maio de 1985: 0,50 DKR por quilo.

Nos primeiros meses de 1985, decorriam negociações entre os parceiros sociais na Dinamarca, com vista à renovação de convenções colectivas, abrangendo no total 80 % dos assalariados, e cuja vigência terminava, na maior parte dos casos, em 1 de Março de 1985. Segundo o direito dinamarquês, quando deixa de vigorar a convenção colectiva e não houve acordo entre os parceiros sociais, pode haver lugar a greves e lock-out, na condição de ser entregue um primeiro pré-aviso, e depois um segundo pré-aviso definindo com precisão os sectores e as actividades laborais em questão. Em conformidade com a Lei n.° 559, de 21 de Dezembro de 1971, relativa à conciliação em matéria de conflitos de trabalho, o mediador designado pelo Estado pode impor que seja suspenso o início das greves e, após negociação com os parceiros sociais, apresentar-lhes uma proposta de mediação que estes são obrigados a submeter aos seus membros. No caso de se manter o desacordo entre os parceiros sociais, o Folketing (Parlamento dinamarquês) pode prorrogar as convenções em vigor, com algumas modificações.

Em 13 de Fevereiro de 1985, a principal organização dinamarquesa de trabalhadores assalariados, a Landsorganisationen (a seguir «LO»), entregou na Dansk Arbejdsgiverforening (Confederação das Entidades Patronais Dinamarquesas, a seguir «DA») um primeiro pré-aviso de greve, seguido, em 23 de Fevereiro, de um segundo. As greves deviam iniciar-se em 4 de Março de 1985, mas foram diferidas pelo mediador público, que conduziu negociações com os parceiros sociais até 21 de Março de 1985. Nesta data, o mediador considerou que as divergências entre as posições das panes eram de tal forma importantes que não era oportuno apresentar uma proposta de conciliação. As greves e os lock-out para os quais tinha sido entregue pré-aviso tiveram início, por consequência, a partir de 24 de Março de 1985.

Os matadouros e a fábrica de conservas Jaka não estavam abrangidos pelas greves, mas estas afectaram empresas que asseguravam o transporte dos animais até aos matadouros, o transporte das carnes a partir dos matadouros, assim como a limpeza dos mesmos. Por esta razão, os matadouros, incluindo os três sócios da Jaka, foram obrigados a fechar e, portanto, interromperam os seus fornecimentos à Jaka. Na altura de greves que tinham ocorrido durante negociações anteriores, os sindicatos tinham concedido dispensas em relação a determinados sectores e, em particular, em relação ao transporte dos animais das explorações agrícolas até aos matadouros, mas tal não sucedeu no que se refere às greves de Março de 1985. Tal dispensa só teria podido ser concedida no âmbito do segundo pré-aviso de greve ou na sequência de um pedido apresentado posteriormente pelos representantes dos empresários agrícolas.

Assim, a Jaka viu os seus stocks limitados e só conseguiu proceder a uma compra de substituição relativamente a 60000 kg. Desta forma, viu-se forçada a interromper as suas actividades em 1 de Abril de 1985, por falta de matérias-primas. Para fazer cessar as greves que atingiam sectores vitais da sociedade, o Folketing adoptou a Lei n.° 123, de 31 de Março de 1985. Por força desta lei, os acordos colectivos foram prorrogados por dois anos, com algumas alterações. Além disso, foi instituída uma obrigação especial de paz social, de forma a que as greves e os lock-out em curso passaram a ser ilegais a partir da entrada em vigor da lei, em 1 de Abril de 1985.

Só a partir de 15 de Abril de 1985 é que a produção pôde ser retomada progressivamente na fábrica da Jaka, à medida que o trabalho era retomado nos matadouros. Durante o período que se seguiu, a Jaka não pôde produzir a quantidade de conservas que era necessária para cumprir, dentro dos prazos, a obrigação de exportação resultante do certificado de exportação acima referido. Resulta de uma peritagem efectuada no decurso da instância na causa principal que, se a greve não tivesse ocorrido, as capacidades de produção da Jaka teriam sido bastantes para respeitar estas obrigações, assim como os outros compromissos assumidos. Em contrapartida, uma vez que a greve ocorreu, foi impossível completar antes do mês de Julho a produção destinada a ser exportada no âmbito do certificado objecto do litígio, e isto mesmo que se tivesse intensificado a produção graças a um esforço extraordinário no âmbito dos equipamentos existentes. Segundo o relatório da peritagem, a Jaka não podia obter matérias-primas ou produtos acabados em quantidade significativa mediante o recurso a compras a terceiros.

A greve levou a Direcção-Geral dos Assuntos Comunitários do Landbrugsministeriet a prolongar a validade dos certificados de exportação com fixação antecipada da restituição que deviam expirar no fim de Março de 1985, e isto até diversas datas de Abril relativamente à maior parte dos certificados, e até diversas datas de Maio relativamente a alguns outros, mas em caso algum para além do mês de Maio de 1985. Em 3 de Junho de 1985, a Jaka pediu uma prorrogação até 12 de Julho do período da validade do certificado acima referido. A direcção-geral competente, considerando que os efeitos da greve não podiam perdurar durante tanto tempo, indeferiu este pedido por ofício de 14 de Junho de 1985. Todavia, tendo em conta as circunstâncias, foram levantadas as obrigações decorrentes do certificado e liberada a caução. Seguidamente, a mesma direcção-geral reconheceu que se tratava de um erro, pois só em caso de força maior é que as obrigações podem ser anuladas e a caução liberada. Contudo, a decisão de liberação da caução não foi revogada, com fundamento em que, segundo a prática administrativa dinamarquesa, um acto adoptado em benefício de um particular não pode ser alterado em seu desfavor. Por carta de 18 de Junho de 1985, a Jaka apresentou uma reclamação contra a recusa de prorrogar a validade do certificado. Em 2 de Outubro de 1985, contudo, o ministro dinamarquês da Agricultura confirmou a sua decisão.

Perante o indeferimento, em 14 de Junho de 1985, do pedido de prorrogação, a Jaka decidiu exportar as suas mercadorias ao abrigo de outros certificados com fixação antecipada das restituições. Em 26 de Junho de 1985, terminou a exportação das conservas, faltando apenas exportar ao abrigo do certificado objecto do litígio. Uma vez que a validade do referido certificado não foi prorrogada, a Jaka apenas recebeu a restituição de 0,50 DKR por quilograma de fiambre em vigor desde 14 de Maio. Afirma que o prejuízo sofrido por este facto se eleva a 1321984,30 DKR. Convém ainda referir que, em 5 de Novembro de 1985, a Jaka alargou até 26 de Julho de 1985 o seu primeiro pedido de prorrogação, de forma a cobrir a data de exportação definitiva.

Em 10 de Fevereiro de 1987, a Organisationen Danske Slagterier (Associação Profissional dos Matadouros Dinamarqueses, a seguir «ODS»), mandatada pela Jaka, accionou o Landbrugsministeriet perante o Østre Landsret. A ODS pediu que seja declarado que a Jaka foi impedida por caso de força maior de proceder às exportações, previstas no certificado objecto do litígio, que o ministro era obrigado, portanto, a prorrogar a validade deste certificado até 26 de Julho de 1985 e que a exportação efectuada em Julho de 1985 conferia à Jaka o direito ao benefício das restituições à exportação fixadas no certificado, assim como aos juros a contar de 26 de Julho de 1985. O Landbrugsministeriet concluiu pela improcedência do pedido, contestando a existência de um caso de força maior assim como a obrigação de prorrogar o período de validade do certificado.

3. As questões prejudiciais

Por despacho de 8 de Setembro de 1989, o Østre Landsret decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Os artigos 36.° e 37.° do Regulamento n.° 3183/80 devem ser interpretados no sentido de que se verifica um caso de força maior quando o abastecimento de matérias-primas a uma empresa que obteve um certificado de fixação antecipada é interrompido em virtude de uma greve legal noutras empresas, e tendo no pré-aviso de greve, já entregue na altura da apresentação do pedido de certificado pela empresa, sido anunciado que a greve se iniciaria durante o período de validade do certificado, mas existindo a possibilidade de a greve não ter repercussões sobre a empresa em questão, por exemplo, devido a um reatar das negociações que poderia conduzir a um acordo, a um adiamento da greve, ao facto de a greve, excepcionalmente, não vir a abranger o transporte de animais para a empresa nem o carregamento dos produtos desta, ou ainda a uma providência legal para impedir a greve?

2) Os artigos 36.° e 37.° contêm alguma limitação da duração no tempo dos efeitos de uma greve assimilável a caso de força maior, após o termo do conflito, no caso de a capacidade da empresa estar em plena utilização tanto na altura do início de greve como após esta, e não ser possível comprar a terceiros as matérias-primas necessárias à produção da empresa durante o período da greve e de a compra de produtos acabados a terceiros também não ser possível durante e após o período da greve?

3) E possível deduzir das normas pertinentes do direito comunitário elementos que permitam determinar as considerações que o organismo competente deve ter em conta para decidir, perante um caso de força maior e em aplicação do artigo 37.°, anular a obrigação de exportar e libertar a caução, ou prorrogar o período de validade do certificado de fixação antecipada a pedido do exportador?

4) O organismo competente está autorizado a exercer o seu poder discricionário de apreciação, no que se refere à importância dos diversos elementos que deve ter em conta, em conformidade com a resposta à questão 3, para tomar a sua decisão?»

4. Tramitação processual

O despacho de reenvio deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 31 de Outubro de 1989.

Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto (CEE) do Tribunal de Justiça, foram apresentadas observações escritas pela ODS, autora na causa principal, representada pelo advogado Allan Philip, do foro de Copenhaga, pelo Governo dinamarquês e, nomeadamente, pelo Landbrugsministeriet, demandado na causa principal, representado por Jørgen Molde, consultor jurídico, na qualidade de agente, assistido por Ole Fentz, Kammeradvokaten no Ministério da Agricultura dinamarquês, e pelo advogado Søren Skov Knudsen, do foro de Copenhaga, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Johannes Føns Buhl, consultor jurídico, na qualidade de agente.

Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal de Justiça decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução. Todavia, solicitou à Comissão que apresentasse um documento. A Comissão apresentou-o dentro do prazo.

II — Resumo das observações escritas apresentadas no Tribunal de Justiça

1. Quanto à primeira questão

Segundo a ODS, recorrente na causa principal, não existem dúvidas de que a greve está incluída nas circunstâncias externas, não habituais e imprevisíveis sobre as quais um operador económico não tem qualquer influência e que tornam impossível a realização de determinadas acções. É certo que o Regulamento n.° 3183/80 não define o caso de força maior nem enumera as situações típicas como o fazem outros textos anteriores [ver, por exemplo, o Regulamento n.° 102/64/CEE da Comissão, de 28 de Julho de 1964, relativo aos certificados de importação e de exportação para os cereais, produtos transformados à base de cereais, arroz, trincas e produtos transformados à base de arroz (JO, 126, p. 2125); o Regulamento n.° 473/67/CEE da Comissão, de 21 de Agosto de 1967, relativo aos certificados de importação e de exportação para os cereais, produtos transformados à base de cereais, arroz, trincas e produtos transformados à base de arroz (JO, 204, p. 16)]. Contudo, a greve já terá figurado entre as circunstâncias que podem ser consideradas como um caso de força maior no artigo 8.° do Regulamento n.° 102/64 e no artigo 9.° do Regulamento n.° 473/67.

Da mesma forma, os Estados-membros consideram a greve como uma circunstância susceptível de originar um caso de força maior, como demonstram os relatórios elaborados em conformidade com o artigo 20.°, n.° 3, do Regulamento (CEE) n.° 193/75 da Comissão, de 17 de Janeiro de 1975, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime de certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos agrícolas (JO L 25, p. 10).

No caso em apreço, as autoridades dinamarquesas consideraram a greve em questão como um caso de força maior, uma vez que a validade de determinados certificados de prefixação da autora e de outros exportadores foi prorrogada até Maio de 1985. Mesmo em relação ao certificado objecto do litígio, a recusa de prorrogação após 31 de Maio de 1985 baseou-se no facto de não se poderem prolongar para além dessa data os efeitos do conflito de trabalho da Primavera, o que indica que, até 31 de Maio, a greve foi considerada como um caso de força maior. A primeira questão do Østre Landsret pressupõe igualmente que a greve pode ser um caso de força maior e visa saber se existem circunstâncias objectivas susceptíveis de excluir a força maior neste caso concreto. Em contrapartida, não é contestado que a circunstância foi totalmente estranha ao titular da obrigação, uma vez que a Jaka não podia ter qualquer influência sobre a greve desencadeada.

Finalmente, o facto de uma greve poder constituir, em determinadas hipóteses, um caso de força maior, resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 17 de Setembro de 1987, Comissão//Grécia, 70/86, Colect., p. 3545, e conclusões do advogado-geral Lenz neste processo).

No que se refere às circunstâncias subjectivas que permitem invocar o caso de força maior, seria necessário determinar se a Jaka deveria fazer a prova de uma maior vigilância quando, em fim de Fevereiro de 1985, apresentou o pedido de certificado de fixação antecipada da restituição, confiando na estabilidade da situação em matéria de abastecimento. Em particular, será de perguntar se a Jaka deveria considerar que a greve era de tal forma provável que a empresa não podia contar com a possibilidade de produzir tanto como habitualmente.

Para responder utilmente à primeira questão, será necessário abordar o sistema dinamarquês das convenções colectivas e o seu funcionamento. Nos últimos vinte anos, isto é, aquando das dez últimas negociações de convenções bienais, houve recurso à lei em 40 % dos casos para pôr termo a greves em curso ou para impedi-las antes de começarem; houve greve em 30 % dos casos; em todos os casos, à excepção de dois, a entidade conciliadora fez uso do seu direito de adiar a data de urna greve que tinha sido objecto de pré-aviso; num dos dois casos em que não houve adiamento, teve lugar a greve; num outro, a convenção foi concluída sem greve.

A Jaka era membro da União dos Empresários Agrícolas (a seguir «SALA»), que estabeleceu uma convenção com a associação (dos trabalhadores) da alimentação e do consumo, que expirou em 31 de Março de 1985. Tendo em conta, simultaneamente, o sector abrangido pela convenção entre a DA e a LO e o regulado pela convenção entre a SALA e a Associação da Alimentação e do Consumo, as greves podiam ter início em qualquer momento entre 1 de Março e 1 de Junho, sem prejuízo, em todos os casos, de se poder verificar uma intervenção legislativa para impedir a greve.

Esta apresentação de um pré-aviso de suspensão do trabalho na altura da renovação das convenções constitui mera rotina e torna-se necessária pelo facto de as negociações colectivas raramente terminarem antes do último momento anterior ao termo de vigência da convenção. Para que uma greve possa ter lugar no termo de vigência da convenção, o pré-aviso deve, portanto, ser apresentado enquanto as negociações ainda estão em curso. Durante os últimos trinta anos, todas as negociações de convenções colectivas foram acompanhadas da apresentação de um pré-aviso de greve. Além disso, é proibido dar informações sobre as negociações em curso no seio do organismo de conciliação, de forma que os exportadores devem basear-se apenas em rumores para apreciar a probabilidade de uma greve. Nestas condições, mesmo quem faça prova da maior vigilância e da maior cautela, não pode prever com certeza se uma greve terá lugar. Em qualquer caso, no momento em que os pré-avisos são apresentados, a greve não é certa nem mesmo amplamente verosímil, e também é impossível prever quais serão as empresas interessadas, ou ainda a data do início e a duração da greve.

Portanto, não é de admirar que a Jaka não tenha atribuído importância aos pré-avisos de greve quando pediu, como habitualmente, os certificados de fixação antecipada das restituições. Com efeito, as informações de que dispunha quanto à probabiliade de uma greve eram tão incertas que seria irresponsável da sua parte recusar encomendas por este motivo. Por um lado, dado que a Jaka não era membro da DA, não podia receber informações directas. Por outro lado, a imprensa dinamarquesa não tinha sido um instrumento de informação suficientemente fiável para orientar o comportamento das empresas.

Seria perfeitamente arbitrário atribuir uma importância decisiva às datas de apresentação dos pré-avisos de greve, concretamente, 13 e 21 de Fevereiro. Tanto antes como após a apresentação do pré-aviso, os operadores económicos sabiam que estavam em curso negociações e que as mesmas podiam terminar por uma greve. Se se permitisse que um exportador que apresentasse o seu pedido um dia antes da data de apresentação do pré-aviso ficasse garantido contra a alteração da taxa das restituições, enquanto outros exportadores, que tinham recebido encomendas após esta data, não beneficiariam desta possibilidade, isto implicaria uma distorção das condições de concorrência. A mera consciência da possibilidade de ser desencadeada uma greve é insuficiente para excluir a aplicação das disposições relativas à força maior. De outra forma, os exportadores dinamarqueses de produtos agrícolas estariam na impossibilidade de beneficiar da fixação antecipada durante um período que podia estender-se do mês de Dezembro do ano anterior ao termo de vigência das convenções até Março ou Junho do ano seguinte.

Não existe qualquer semelhança entre os factos do litígio na causa principal e a situação que o Tribunal de Justiça apreciou no citado processo 70/86. Neste último caso, o Tribunal de Justiça considerou a justo título que a greve era amplamente previsível, em virtude das greves anteriores e do anúncio de novas greves. No presente processo, a ocorrência de uma greve não foi mais provável do que o é habitualmente na altura das negociações colectivas. Nestas condições, são de refutar as teses do Ministério da Agricultura dinamarquês, que conduziriam a tornar as fixações antecipadas impraticáveis a partir do fim do ano anterior à renovação das convenções. Em contrapartida, será de considerar que os empresários devem consagrar a sua vigilância a determinar se, no momento da apresentação do pedido de certificado de fixação antecipada, a possibilidade de eclodir uma greve é, na realidade, mais forte do que no âmbito da tramitação normal das convenções colectivas.

Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que as normas que prevêem a perda da caução, no caso de as operações projectadas não serem efectuadas em conformidade com o certificado, só são compatíveis com o princípio da proporcionalidade na condição de exceptuarem os casos de força maior (acórdãos de 17 de Dezembro de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Recueil, p. 1125, e Köster, 25/70, Recueil, p. 1161; acórdão de 29 de Abril de 1982, Merkur, 147/81, Recueil, p. 1389). Ora, a análise dos interesses públicos e privados que estão em jogo nas situações de fixação antecipada demonstram que o princípio da proporcionalidade exclui uma apreciação estrita da força maior no que respeita simultaneamente aos aspectos técnicos mais importantes do sistema da fixação antecipada, à avaliação do grau de vigilância e dos sacrifícios que podem ser exigidos a cada empresário, assim como aos obstáculos ao desenvolvimento do comércio internacional que daí decorrem. Com efeito, é um dado adquirido que as exigências que acompanham a apreciação da força maior devem ser aligeiradas quando a necessidade de salvaguardar um interesse público é menor.

No caso em apreço, como não existe qualquer risco de fraude ou de abuso, o interesse principal da Comunidade será o de dispor de informações seguras no que se refere à exportação e à importação de produtos agrícolas. O sistema da fixação antecipada permite obter a colaboração voluntária dos operadores económicos, o que, todavia, implica que a empresa assuma a obrigação de exportar, sob pena de perder a caução prestada. Neste género de hipóteses, a jurisprudência do Tribunal de Justiça é menos rigorosa quanto ao respeito das formalidades quando o objectivo é materialmente atingido (acórdão de15 de Maio de 1974, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor, 186/73, Recueil, p. 533; acórdão de 28 de Maio de 1974, Pfützenreuter, 3/74, Recueil, p. 589; e, num contexto diferente, acórdão de 27 de Novembro de 1986, Maas, 21/85, Colect., p. 3537). Pelo contrario, a apreciação do Tribunal de Justiça será severa quando se trata de salvaguardar objectivos diferentes e, nomeadamente, de evitar fraudes ou desvios dos mecanismos da política agrícola.

Numa situação como a do caso em apreço na causa principal, a circunstancia decisiva em função do interesse público deverá ser apenas que o empresário que assumiu a obrigação de exportar tenha uma conduta activa no sentido de efectuar as suas exportações e seja vigilante quanto à eventualidade de uma greve. Devem ser entendidos neste sentido os acórdãos em que o Tribunal de Justiça declarou que o conceito de força maior deve ser suficientemente maleável para ter em conta não apenas a circunstância que se produziu, mas igualmente o grau de vigilância do interessado, as medidas que este tomou para evitar as consequências prejudiciais desta circunstância, assim como os sacrifícios que terá tido que aceitar a este propósito (acórdãos de 17 de Dezembro de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, e Köster, e de 29 de Abril de 1982, Merkur, acima referidos). Além disso, a aplicação das normas de força maior deverá tender a evitar que seja afectado inutilmente o comércio internacional.

E manifesto que o rigor na apreciação da força maior não deve aumentar no sentido de prosseguir um objectivo que não encontre o seu fundamento na organização de mercado em causa, tal como o de reduzir os custos da política agrícola comum. Sem que se possa saber se as autoridades dinamarquesas prosseguiram efectivamente tal objectivo no caso em apreço na causa principal, o seu ponto de vista causaria aos exportadores sacrifícios desproporcionados. Além disso, o Landbrugsministeriet não foi coerente com o seu ponto de vista, uma vez que aceitou prorrogar até ao fim do mês de Maio a validade de numerosos certificados de exportação, precisamente em razão da greve. Aliás, se a ameaça de greve fosse susceptível de fazer crer que seria impedido o desenvolvimento normal das operações de exportação, as próprias autoridades deveriam ter deixado de emitir certificados de fixação antecipada, de forma a não criar aos particulares expectativas que não poderiam realizar-se.

Como pano de fundo da atitude das autoridades dinamarquesas, verifica-se uma situação, imputável à Comissão, de grande incerteza quanto à aplicação do conceito de força maior. Por um lado, a lista dos casos que podem constituir força maior já não foi retomada no Regulamento n.° 3183/80; por outro lado, a Comissão não fez respeitar pelos Estados-membros a obrigação de a avisar dos casos de força maior, nem respeitou a sua obrigação de informar os Estados-membros a este propósito, como vem previsto no artigo 37.°, n.° 5, do referido regulamento. Assim, as autoridades nacionais responsáveis pela gestão do regulamento foram deixadas a si próprias, com o risco de serem posteriormente desautorizadas no âmbito do apuramento das contas. Daqui resultou do lado dinamarquês uma aplicação cautelosa, insegura e inconsequente do conceito de força maior estabelecido no regulamento, de que a Jaka foi a vítima. É, aliás, verosímil que o ponto de vista expresso pelo Ministério dinamarquês da Agricultura no processo na causa principal constitua uma justificação a posteriori do comportamento arbitrário da direcção dos assuntos comunitários.

Assim, a primeira questão colocada pelo Østre Landsret deveria receber a seguinte resposta:

«Os artigos 36.° e 37.° do Regulamento n.° 3183/80 devem ser interpretados no sentido de que existe força maior no caso de o abastecimento em matérias-primas de uma empresa, que obteve um certificado de fixação antecipada, ser interrompido em virtude de uma greve legal numa outra empresa, mesmo se na altura em que essa empresa apresentou um pedido de certificado de fixação antecipada estava anunciado que a greve ocorreria durante o período de validade do certificado, a menos que, no momento em que este pedido foi apresentado, fosse concretamente verosímil que a greve teria consequências para a empresa.»

O Governo dinamarquês, e mais particularmente o Landbrugsministeriet, recorrido na causa principal, alega que, embora os artigos 36.° e 37.° do Regulamento n.° 3183/80 não definam em que hipóteses se está perante um caso de força maior, a jurisprudência abundante do Tribunal de Justiça elaborou critérios para este efeito. Aliás, essa jurisprudência é retomada na comunicação da Comissão C(88) 1696 relativa à «força maior» no direito agrícola europeu (JO 1988, C 259, p. 10) e pode ser resumida da forma seguinte:

a) o conceito de força maior pressupõe circunstancias estranhas ao interessado, anormais e imprevisíveis, que não constituem um risco habitual no âmbito das transacções comerciais;

b) estas circunstâncias devem ter consequências que não podem ser evitadas, não obstante toda a diligência usada, com excepção das medidas que exigem sacrifícios excessivos.

No processo principal, na altura em que a empresa apresentou o pedido, já deveria saber que, uma vez que tinha sido apresentado o segundo pré-aviso, a greve eclodiria alguns dias depois, a menos que se verificasse um acordo entre os parceiros sociais ou que as autoridades interviessem. Em tal situação, a superveniencia da greve já não seria anormal nem imprevisível. Pelo contrário, tratava-se de um risco comercial normal que a empresa podia optar por correr. No caso em apreço, é de excluir que a situação constitua força maior, conceito que constitui uma excepção às obrigações que resultam do direito comunitário e que deve ser interpretado restritivamente.

A incerteza quanto à superveniencia das greves em relação às quais foi apresentado um pré-aviso não é tal que a referida situação tenha o carácter de força maior. Revelava-se claro que iam ocorrer conflitos sociais importantes e, uma vez que o segundo pré-aviso não previa qualquer excepção relativamente aos transportes de animais, a Jaka deveria estar preparada para a possibilidade de a greve ter consequências sobre a empresa. Além disso, não sendo a Jaka um agricultor, estava impossibilitada de solicitar uma excepção à greve relativamente aos transportes de animais. Da mesma forma, não tinha qualquer meio de solicitar uma intervenção legislativa relativamente à greve que normalmente só é efectuada quando a mesma, pela sua duração, se transforma num problema social.

O argumento da recorrente na causa principal, segundo o qual, se a greve não for considerada um caso de força maior, a fixação antecipada da restituição corre o risco de se tornar inutilizável a partir do momento em que uma greve seja anunciada, é destituído de pertinência. A jurisprudência do Tribunal de Justiça distanciou-se claramente de tais considerações especificamente económicas, que são estranhas ao conceito tradicional de força maior. Compete apenas ao legislador comunitário prever, se necessário, uma protecção mais alargada dos interesses das empresas.

Assim, o Governo dinamarquês sugere que seja respondido da seguinte forma à primeira questão:

«Os artigos 36.° e 37.° do Regulamento n.° 3185/80 devem ser interpretados no sentido de que não é de concluir pela existência de força maior no caso de o abastecimento em matérias-primas de uma empresa que obteve um certificado de fixação antecipada cessar, em virtude de uma greve legal numa outra empresa, se do pré-aviso de greve já apresentado no momento da apresentação do pedido de certificado pela empresa resultar que a greve se iniciará durante o pendo de validade do certificado, mesmo que haja uma possibilidade de a greve não ter repercussões na empresa em questão.»

Segundo a Comissão, na interpretação do conceito de força maior aplicável no domínio da política agrícola comum, deve ter-se em mente que a perda da caução prestada pelo titular de um certificado como contrapartida da fixação antecipada do montante da restituição ou da intervenção pretendida por aquele não tem a natureza de uma multa ou de uma sanção. O regime de caução constitui a garantia de uma obrigação livremente assumida pelo titular do certificado. Este regime está em conformidade com os artigos 40.°, n.° 3, e 43.° do Tratado e constitui um meio adequado de realização da organização comum dos mercados dos produtos agrícolas.

O Regulamento n.° 3183/80 contém, nos artigos 36.° e 37.°, disposições pormenorizadas quanto às consequências a extrair em caso de força maior. Em contrapartida, as condições que se devem mostrar preenchidas para que um evento possa ser considerado como constitutivo de força maior apenas têm sido definidas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, a partir do acórdão de 11 de Julho de 1968, Schwarzwaldmilch (4/68, Recueil, p. 549). A interpretação do conceito de força maior estabelecida pelo Tribunal de Justiça pouco variou posteriormente, de forma que a definição dada no acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, acima referido, se mantém globalmente válida. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o conceito de força maior que figura nos regulamentos agrícolas tem em conta as relações jurídicas de direito público que existem entre os operadores económicos e a administração nacional assim como a finalidade das normas. Este conceito apresenta bastante maleabilidade, no que se refere não apenas à natureza do evento invocado, mas também às diligências que o operador deveria ter efectuadoimpara a ele fazer face e a amplitude dos sacrifícios que teria de suportar a este respeito.

Quanto ao conteúdo desta noção, a mesma comporta um elemento objectivo, a saber, circunstâncias anormais, estranhas ao operador, e um elemento subjectivo, isto é, consequências inevitáveis apesar de todas as diligências efectuadas.

Por um lado, no que respeita ao elemento objectivo, o Tribunal de Justiça nunca sentiu a necessidade de se pronunciar de forma muito precisa sobre essa questão; contudo, distinguiu entre os riscos comerciais normais e os riscos não habituais. A circunstância anormal será uma circunstância imprevisível ou, pelo menos, de tal forma pouco provável que um operador diligente é levado a pensar que o risco de a mesma se produzir é menosprezável (por exemplo, raio, canais gelados, bloqueamento de estradas normalmente praticáveis). Para que uma circunstância seja estranha ao operador, será necessário que a mesma seja independente da sua vontade (fenómenos naturais, medidas tomadas pela autoridade pública, greve espontânea). Os actos, mesmo fraudulentos, cometidos por co-contratantes não são considerados como independentes da vontade do operador, uma vez que incumbe a este escolher os seus parceiros comerciais e obrigá-los por contrato a cumprir escrupulosamente as suas obrigações.

Por outro lado, o elemento subjectivo pressupõe a obrigação de se precaver contra as consequências de um caso fortuito tomando todas as medidas necessárias, com exclusão das que exigem sacrifícios excessivos. Um operador deverá, nomeadamente, seguir atentamente o desenrolar das operações e reagir imediatamente se constatar uma anomalia; deverá, se necessário, procurar outros fornecedores ou outras formas de escoamento para a sua mercadoria; finalmente, será obrigado a se precaver contra a perda de documentos importantes e a fazer prova de diligência para respeitar os prazos regulamentares.

Se se aplicarem os critérios assim enunciados pela jurisprudência à situação em apreço na causa principal, a circunstância de um pré-aviso de greve ter sido apresentado no momento do pedido de certificado significa que falta um dos elementos objectivos necessários para que se esteja perante um caso de força maior. Numa situação deste género, será normal exigir que um operador tome precauções contra as consequências da superveniencia de uma greve anunciada antes de solicitar um certificado de fixação antecipada da restituição.

A Comissão propõe, em consequência, ao Tribunal de Justiça que responda da forma seguinte à primeira questão:

«Os artigos 36.° e 37.° do Regulamento n.° 3283/80 devem ser interpretados no sentido de que não é de concluir pela existência de força maior no caso de o abastecimento em matérias-primas de uma empresa que obteve um certificado de fixação antecipada cessar em virtude de uma greve legal numa outra empresa se, na data em que a primeira empresa pediu o certificado, a greve tiver sido objecto de um pré-aviso que anunciava que a mesma ocorreria durante o período de validade do certificado.»

2. Quanto à segunda questão

A ODS considera que a questão da duração das consequências de uma situação de força maior apresenta uma carácter puramente material. Tratar-se-á de uma simples questão de prova, que deve ser decidida pelo órgão jurisdicional nacional. Os artigos 36.° e 37.° do Regulamento n.° 3183/80 não comportam qualquer elemento que permita considerar que devem ser fixados limites legais aos efeitos no tempo de um caso de força maior. O texto do artigo 37.°, n.° 1, atribui ao organismo de intervenção um poder de apreciação quanto à duração da prorrogação necessária, mas não abre a possibilidade de recusar a prorrogação no caso de se provar que são necessários prazos suplementares como consequência da situação de força maior. Neste enquadramento, devem ser tidas em conta igualmente outras obrigações de exportação assumidas pelo operador comercial que poderão conduzir a terminar as exportações previstas no certificado de fixação antecipada num prazo mais longo do que aquele seria teoricamente possível.

Assim, a resposta à segunda questão deverá ser a seguinte:

«Não existe qualquer limitação específica do período durante o qual podem ser reconhecidos efeitos de força maior a uma greve já terminada. Estes efeitos da força maior devem durar o tempo necessário para que a empresa possa cumprir as suas obrigações de exportar no âmbito do certificado de fixação antecipada, tendo em conta as outras obrigações da empresa que devem ser tomadas em consideração no mesmo contexto.»

O Governo dinamarquês, após ter sublinhado que, se o Tribunal de Justiça responder à primeira questão no sentido que preconiza, não há que responder às outras questões, alega que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma das condições de força maior é que as consequências prejudiciais não tenham podido ser evitadas apesar de todas as diligências efectuadas, excepto se estas implicarem sacrifícios excessivos. Ora, uma empresa que planificou a utilização em rendimento pleno das suas capacidades de produção para satisfazer as suas obrigações de exportação, sem poder proceder a compras de substituição, excluiu ela própria quaisquer possibilidades de reacção relativamente à greve anunciada e não preenche, portanto, as condições estabelecidas pelo Tribunal de Justiça.

Além disso, a fixação antecipada permite que uma empresa tenha uma segurança no que respeita à taxa de restituição que será aplicável aquando de uma exportação posterior e, assim, que fixe antecipadamente os seus preços relativamente à exportação posterior. Numa situação em que foi apresentado um pré-aviso de greve, a empresa que pretende precaver-se contra o risco de greve poderá não requerer a fixação antecipada e acrescentar uma cláusula nos seus contratos de venda, de forma a poder fixar os preços com base nas restituições que sejam efectivamente obtidas. Uma outra possibilidade indicada pela jurisprudência será a de celebrar um contrato de seguro. Resulta, todavia, em particular do acórdão de 30 de Janeiro de 1974, Kampffmeyer (158/73, Recueil, p. 101), que a apreciação concreta da questão de saber se as empresas demonstraram a diligência necessária é deixada aos órgãos jurisdicionais nacionais.

O Governo dinamarquês propõe que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão da forma seguinte:

«Os artigos 36.° e 37.° do Regulamento n.° 3183/80 devem ser interpretados no sentido de que uma greve só pode constituir um caso de força maior após o desencadear do conflito relativamente ao período que comporta efeitos que não puderam ser evitados, não obstante o facto de o operador económico ter feito a prova de todas as diligências exigidas a um comerciante normalmente circunspecto. E ao órgão jurisdicional nacional que compete decidir sobre a questão de saber se o titular de um certificado demonstrou a diligência esperada de um comerciante prudente e diligente, tendo em conta todas as circunstâncias de facto e de direito em que aquele se encontrou.»

A Comissão considera que o artigo 36.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3183/80 impõe ao titular do certificado o ónus de provar a existência de circunstâncias que justifiquem a prorrogação do período de validade em virtude de acontecimentos que lhe não são imputáveis e que são constitutivos de caso de força maior. O artigo 37.° confere aos organismos competentes dos Estados-membros a competência para determinar se há lugar à prorrogação de um certificado de fixação antecipada. Na vigência de regulamentação anterior, tal sistema foi aprovado pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Otto Scheer (30/70, Recueil, p. 1197).

As decisões tomadas pelos organismos nacionais devem ter como efeito colocar o operador económico numa situação comparável à que se verificaria se o caso de força maior não tivesse ocorrido. No caso de uma greve, a prorrogação poderá ter uma duração correspondente à da greve, aumentada, se necessário, para ter em conta atrasos que a greve tenha podido implicar relativamente à retomada de produção. Qualquer prorrogação que exceda a duração fixada segundo estes critérios é de excluir.

Em consequência, a segunda questão poderá receber a seguinte resposta:

«Incumbe ao titular do certificado fazer a prova de que, por razões que não lhe são imputáveis, ocorreram eventos constitutivos de caso de força maior, assim como do tempo durante o qual os efeitos da força maior podem ser validamente invocados.»

3. Quanto à terceira e quarta questões

A ODS observa que a legalidade da escolha efectuada pelas autoridades dinamarquesas entre a anulação do certificado e a prorrogação do período de validade do mesmo deve poder ser submetida à fiscalização dos órgãos jurisdicionais dinamarqueses. Se assim não fosse, não seria concedida qualquer protecção jurisdicional ao particular, uma vez que em tal hipótese não é possível o recurso directo ao Tribunal de Justiça.

No que se refere ao poder de apreciação que o artigo 37.° confere aos organismos nacionais, a ODS alega, em primeiro lugar, que a escolha do organismo não é de tal forma absolutamente livre que o organismo competente se possa basear em não importa que considerações. Pelo contrário, essa escolha deve ser efectuada em limites estreitos e tendo em conta os interesses do operador comercial. Com efeito, o objectivo principal prosseguido pelas Comunidades através do regime de certificados de fixação antecipada, a saber, a previsão da evolução do mercado, será atingido desde que a obrigação de exportar esteja contratualmente fixada. Numa situação de força maior, apenas haverá, além disso, que tomar em consideração o interesse do operador comercial. Em particular, se este pretende exportar e, portanto, deseja uma prorrogação do período de validade do seu certificado, uma decisão favorável a este pedido permitirá uma evolução do mercado conforme à que está prevista no momento em que a fixação antecipada teve lugar.

O princípio da boa administração proíbe que os organismos de intervenção se orientem, na sua escolha, por considerações alheias ao objectivo prosseguido pela regulamentação em causa. Assim, não deverá ser tido em conta o facto de, entretanto, a taxa da restituição ter baixado e de o encargo para as finanças públicas ser menor em caso de anulação. A fim de evitar desvios de poder, será necessário que, quando o exportador requerer a prorrogação, o organismo competente só possa optar pela anulação por razões particularmente imperiosas.

A circunstância de, no caso de o período de validade do certificado ser prorrogado, a taxa de restituição resultar superior àquela de que beneficiam outros exportadores não é susceptível de criar distorções de concorrência. Com efeito, tal eventualidade é inerente ao sistema das fixações antecipadas e verifica-se independentemente de qualquer prorrogação, sempre que a taxa da restituição venha a baixar. Em qualquer hipótese, o certificado contempla quantidades determinadas, o que impede o operador de abusar de uma eventual vantagem concorrencial. De uma maneira geral, quaisquer considerações ligadas à concorrência raramente são pertinentes neste contexto.

O argumento do Landbrugsministeriet segundo o qual, supondo que tenha havido força maior, se poderia sempre optar pela anulação do certificado, é inaceitável pelo facto de, na realidade, a questão da escolha entre anulação e prorrogação não ter sido abordada pelas autoridades dinamarquesas, que terão concluído pela inexistência de força maior, e pelo facto de a consequência real desta tese ser a de que nunca haverá prorrogação, mas sempre anulação.

Em segundo lugar, o organismo competente não pode apreciar livremente a importância respectiva das considerações em que pode legalmente basear-se. O ponto de partida da sua decisão deve ser o interesse das exportações e do exportador. A previsão do artigo 37.°, segundo a qual a decisão não deve ser necessariamente aquela que é pedida pelo titular do certificado, tem como objectivo permitir ao organismo nacional vincular o operador à sua intenção inicial de exportar, mesmo se, seguidamente, aquele perdeu todo o interesse nesta operação. Isto permite garantir que, na medida do possível, a evolução do mercado corresponda ao que estava previsto quando foi concedido o certificado de fixação antecipada.

Os artigos 36.° e 37.° do Regulamento n.° 3183/80 aplicam-se a todos os certificados de importação e de exportação para os produtos agrícolas. Portanto, a sua interpretação pode variar em função do tipo de certificado em causa, para ter especificamente em conta a finalidade prosseguida pelo certificado. Convém igualmente tomar como referência algumas disposições anteriores ao Regulamento n.° 3183/80 e já revogadas, tais como as dos regulamentos n.os 102/64 e 473/67, acima referidos. Estes textos dispunham que, quando a causa da força maior fosse relativamente durável, o princípio era a anulação do certificado, mas a prorrogação do período de validade era possível a pedido do interessado. Pelo contrário, se se tratasse de casos de força maior de menor duração, tais como a greve, o princípio era a prorrogação, mas a anulação podia ser concedida a pedido do interessado. Assim, o resultado correspondia ao interesse que é geralmente o do titular do certificado, mas com a possibilidade de adaptar a decisão a este interesse quando, em casos particulares, este não estava em concordância com a regra de princípio do regulamento.

As disposições gerais do Regulamento n.° 3183/80 correspondem com toda a verosimilhança a uma necessidade de simplificação, mas deixaram intacto o princípio do respeito do interesse do titular do certificado. Em consequência, as autoridades são obrigadas a exercer o seu poder de apreciação de forma a ter em conta o melhor possível, em cada situação concreta, o interesse do exportador, sem lesar de maneira importante outros interesses.

Assim, a ODS propõe que seja respondido à terceira e à quarta questões da forma seguinte :

«Para decidir, em aplicação do artigo 37.° do Regulamento n.° 3183/80, se, em caso de força maior, a obrigação de exportar deve ser anulada e a caução liberada, ou se é de prorrogar o período de validade do certificado de fixação antecipada das restituições, o organismo competente não dispõe de um poder de apreciação discricionário na medida em que a sua decisão deve ter em conta os interesses do exportador, ao mesmo tempo que este organismo deve zelar na medida mais ampla para que o mercado evolua como estava previsto no momento em que teve lugar a fixação antecipada. O princípio superior deve ser o de que, se a exportação é possível, a decisão deve ser a de prorrogar o período de validade do certificado de fixação antecipada. O organismo competente não se pode deixar orientar por considerações de natureza financeira.»

O Governo dinamarquês observa que o Regulamento n.° 3183/80 não define os critérios que devem presidir à escolha, pelos organismos competentes, entre prorrogação e anulação. Todavia, poderá deduzir-se do artigo 37.°, n.° 1, que a evolução do mercado é um factor determinante. Com efeito, os organismos competentes têm a possibilidade de prorrogar o período de validade do certificado se isto for financeiramente vantajoso para a Comunidade, mesmo quando o titular do certificado tenha apresentado um pedido de anulação mais de trinta dias após o termo do seu período de validade, que teria normalmente caducado.

Esta disposição mais não é do que a expressão de um princípio mais geral, que impõe que seja evitado um enriquecimento sem causa para o titular do certificado e um prejuízo não previsto para a Comunidade. Em particular, a prorrogação do período de validade do certificado pode ter como consequência que o titular do certificado receba um montante de restituição mais elevado no momento em que os preços aumentarem no mercado mundial, o que implicará uma distorção da concorrência inaceitável para os concorrentes da empresa em causa.

Se a escolha entre a anulação ou a prorrogação se deve fazer em função de uma apreciação de conjunto da evolução do mercado em causa, as autoridades competentes devem poder exercer o seu poder de apreciação no que respeita à importância dos diversos elementos. Além disso, justifica-se que estas concedam mais importância aos dados do mercado e aos interesses da Comunidade do que à situação de um exportador individual. Este último deverá beneficiar de uma compensação equitativa em caso de força maior, mas não necessariamente de uma compensação total.

O Governo dinamarquês sugere ao Tribunal de Justiça que dê às terceira e quarta questões as seguintes respostas:

«O organismo nacional competente deve proceder a uma avaliação global da evolução no mercado em causa, quando, perante um caso de força maior, tiver de decidir sobre a questão de saber se é de anular as obrigações de exportação e libertar a caução ou prorrogar a duração de validade do certificado de fixação antecipada. A este propósito, há que tomar em consideração o facto de o titular do certificado não dever obter benefícios injustificados como consequência das alterações ocorridas na taxa das restituições, de não se deverem verificar distorções da concorrência e de a Comunidade não dever suportar encargos que no caso concreto não são do seu interesse. O organismo nacional competente pode usar o seu poder discricionário no que se refere à avaliação da importância dos diversos elementos que entram numa apreciação de conjunto da evolução do mercado em causa.»

A Comissão recorda antes de mais que a cláusula de força maior constitui uma manifestação concreta do princípio da proporcionalidade que faz parte dos princípios gerais do direito comunitário (acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Koster, acima referido).

Seguidamente sustenta que, na escolha entre anulação e prorrogação, o organismo nacional deve basear a sua decisão numa apreciação dos riscos de distorções de concorrência que a alteração das condições contidas no certificado pode criar, assim como da sua compatibilidade com os princípios da política agrícola comum que se opõem à concessão de restituições inutilmente elevadas. As disposições do artigo 37.° têm como objectivo evitar que as decisões dos organismos nacionais sejam sistematicamente favoráveis aos operadores.

Finalmente, os organismos nacionais dispõem de um largo poder de apreciação quanto à importância dos diferentes elementos a tomar em consideração quando decidem sobre um pedido que tem em vista a alteração de um certificado por causa de força maior. A força maior é um conceito autónomo das disposições nacionais em matéria contratual e tem um conteúdo específico em direito comunitário, que pode servir para garantir o respeito dos princípios fundamentais deste direito e, em particular, a proporcionalidade (acórdão de 20 de Fevereiro de 1979, Buitoni, 122/78, Recueil, p. 677) e a preferência comunitária (acórdão de 11 de Julho de 1978, Union française des céréales, 6/78, Recueil, p. 1675).

A Comissão acrescenta que, embora o direito comunitário não contenha regras específicas respeitantes à produção da prova, a expressão «salvo caso de força maior» faz recair o ónus da prova sobre os operadores que pretendem invocar a força maior. Dado que se trata de uma derrogação, a produção da prova deve estar sujeita a condições tão estritas como no caso da prova de que uma obrigação foi cumprida. Em consequência, regra geral, são de exigir provas documentais irrefutáveis.

Na opinião da Comissão, deverá ser respondido da forma seguinte às terceira e quarta questões :

«Em caso de prorrogação do período de validade ou de anulação de um certificado por causa de força maior, o organismo competente para emitir o certificado deve garantir o respeito dos princípios fundamentais do direito comunitário e zelar, nomeadamente, para que esta alteração não provoque distorções de concorrência. O organismo competente está autorizado a exercer o seu poder de apreciação no que respeita à importância dos diversos elementos sobre os quais assenta a invocação da força maior por um titular de um certificado no quadro do direito comunitário e tendo em conta as exigências deste direito em matéria de produção da prova.»

G. F. Mancini

Juiz-relator

( *1 ) Língua do processo: dinamarquês.

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA

7 de Maio de 1991 ( *1 )

No processo C-338/89,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo Østre Landsret, destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre

Organisationen Danske Slagterier, na qualidade de mandatária da sociedade Jaka, Jydske Andelsslagteriers Konservesfabrik AmbA,

e

Landbrugsministeriet,

uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 36.° e 37.° do Regulamento (CEE) n.° 3183/80 da Comissão, de 3 de Dezembro de 1980, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime de certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos aerícolas (JO L 338 p. 1; EE 03 F20 p. 5),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

composto por: O. Due, presidente, G. F. Mancini, T. F. O'Higgins e J. C. Moitinho de Almeida, presidentes de secção, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg e P. J. G. Kapteyn, juízes,

advogado-geral: J. Mischo

secretário: V. Di Bucci, administrador

vistas as observações escritas apresentadas:

— em representação da Organisationen Danske Slagterier, pelo advogado Allan Philip, do foro de Copenhaga,

— em representação do Governo dinamarquês e, nomeadamente, do Landbrugsministeriet, por Jørgen Molde, consultor jurídico, na qualidade de agente, assistido por Ole Fentz, Kammeradvokaten no Landbrugsministeriet, e pelo advogado Søren Skov Knudsen, do foro de Copenhaga,

— em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Johannes Føns Buhl, consultor jurídico, na qualidade de agente,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações da Organisationen Danske Slagterier, do Governo dinamarquês e, nomeadamente, do Landbrugsministeriet, e da Comissão, na audiencia de 22 de Novembro de 1990,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 22 de Janeiro de 1991,

profere o presente

Acórdão

1 Por despacho de 8 de Setembro de 1989, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 31 de Outubro seguinte, o Østre Landsret colocou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, várias questões prejudiciais relativas à interpretação dos artigos 36.° e 37.° do Regulamento (CEE) n.° 3183/80 da Comissão, de 3 de Dezembro de 1980, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime dos certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos agrícolas (JO L 338, p. 1;EE 03 F20 p. 5).

2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe a Organisationen Danske Slagterier (a seguir «ODS»), na qualidade de mandatária da sociedade dinamarquesa, Jydske Andelsslagteriers Konservesfabrik AmbA (a seguir «Jaka»), ao Landbrugsministeriet (Ministério da Agricultura dinamarquês, a seguir «ministério»), por este se recusar a prorrogar o período de validade de um certificado de exportação com fixação antecipada da restituição.

3 Nos termos do artigo 36.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3183/80: «Quando a importação ou a exportação não puderem ser efectuadas durante o período de validade do certificado, em consequência de caso de força maior, o titular do certificado pedirá ou a prorrogação do período de validade do certificado, ou a anulação do certificado ao organismo competente do Estado-membro emissor do certificado e fornecerá a prova das circunstâncias consideradas como caso de força maior.» O n ° 4 do mesmo artigo precisa que o organismo competente referido no n.° 1 decidirá se a circunstância invocada é um caso de força maior.

4 O artigo 37.°, n.° 1, do referido regulamento diz o seguinte: «Quando as circunstâncias invocadas constituírem caso de força maior, o organismo competente do Estado-membro emissor do certificado decidirá ou que a obrigação de importar ou de exportar fica anulada, sendo libertada a caução, ou que o período de validade do certificado é prolongado pelo prazo considerado necessário em virtude das circunstâncias invocadas: o prolongamento pode ser concedido após a expiração da validade do título. A decisão do organismo competente pode ser diferente da pedida pelo titular do certificado. No caso de um pedido de anulação do certificado que envolva uma fixação antecipada ser apresentado mais de trinta dias após a expiração do prazo de validade do certificado, o organismo competente pode decidir, em vez da anulação, a prorrogação do período de validade do certificado, caso a taxa antecipadamente fixada mais os ajustamentos eventuais seja inferior à taxa do dia, em caso de montante a conceder, ou superior à taxa do dia, em caso de montante a cobrar.»

5 A Jaka produz e exporta, nomeadamente, fiambre em conserva, fabricado a partir de matérias-primas que lhe são normalmente fornecidas por três matadouros dinamarqueses (a seguir «matadouros») que são, ao mesmo tempo, os sócios desta sociedade. A Jaka utiliza regularmente certificados com fixação antecipada das restituições para as suas exportações para fora da Comunidade.

6 Em 25 de Fevereiro de 1985, a Jaka requereu ao ministério um certificado de fixação antecipada para 700 toneladas de produtos à base de fiambre. O certificado foi emitido em 4 de Março seguinte, com validade até 31 de Maio de 1985.

7 Anteriormente ao pedido deste certificado, em 13 e 21 de Fevereiro de 1985, a associação nacional dos sindicatos dinamarqueses tinha apresentado, em conformidade com a lei, dois pré-avisos de greve destinados a produzir efeitos em 4 de Março de 1985, com vista às negociações para a renovação das convenções colectivas de trabalho que caducavam em 1 de Março de 1985 e que abrangiam cerca de 80 % dos assalariados da Dinamarca.

8 O mediador nomeado pelo Estado exigiu que fossem adiadas as greves anunciadas e manteve negociações com as organizações patronais e sindicais até 21 de Março. Dado que as negociações não foram bem sucedidas, as greves foram desencadeadas em 24 de Março de 1985. Embora nem as negociações nem as greves dissessem respeito à Jaka e aos matadouros, afectaram os transportes para e a partir dos matadouros, assim como a limpeza destes últimos, implicando o seu encerramento e a suspensão dos fornecimentos. Assim, a Jaka foi obrigada a suspender o trabalho em 1 de Abril de 1985 e só lhe foi possível retomar progressivamente a produção a partir de 15 de Abril.

9 No período seguinte a 15 de Abril, não foi possível à Jaka produzir em tempo útil a quantidade de conservas necessária para cumprir as obrigações de exportação resultantes do certificado que expirava em 31 de Maio de 1985. Resulta de uma peritagem efectuada no âmbito do litígio na causa principal que as capacidades de produção da Jaka teriam sido suficientes para este efeito se a greve não tivesse ocorrido, mas que, uma vez que esta se verificou, e tendo em conta outros compromissos de venda, a Jaka não pôde assegurar antes de 5 de Julho de 1985 a produção das conservas abrangidas pelo referido certificado.

10 Em 3 de Junho de 1985, a Jaka requereu uma prorrogação do período de validade do referido certificado até 12 de Julho. O pedido foi indeferido pelo ministério em 14 de Junho, com o fundamento de que a greve näo tinha produzido efeitos tão duradouros. Todavia, na sequência do que posteriormente foi reconhecido como um erro, as obrigações decorrentes do certificado de fixação antecipada foram suprimidas e a caução foi liberada. Em 26 de Julho de 1985, a Jaka terminou a exportação das conservas que constituíam objecto do certificado.

11 Após o indeferimento de uma reclamação apresentada ao ministério, a ODS, em representação da Jaka, recorreu para o Østre Landsret, a fim de obter a declaração de que as exportações em causa tinham sido impedidas em virtude de um caso de torça maior que o ministério era obrigado a prorrogar o período de validade do certificado objecto do litígio e que as exportações efectuadas em Julho de 1985 conteriam a Jaka o direito ao pagamento das restituições antecipadamente fixadas.

12 Foi nessas condições que o Østre Landsret suspendeu a instância e submeteu ao tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes: «1) Os artigos 36.° e 37.° do Regulamento n.° 3183/80 devem ser interpretados no sentido de que se verifica um caso de força maior quando o abastecimento de matérias-primas a uma empresa que obteve um certificado de fixação antecipada é interrompido em virtude de uma greve legal noutras empresas, e tendo no pré-aviso de greve, já entregue na altura da apresentação do pedido de certificado pela empresa, sido anunciado que a greve se iniciaria durante o período de validade do certificado, mas existindo a possibilidade de a greve não ter repercussões sobre a empresa em questão, por exemplo, devido a um reatar das negociações que poderia conduzir a um acordo, a um adiamento da greve, ao facto de a greve, excepcionalmente, não vir a abranger o transporte de animais para a empresa nem o carregamento dos produtos desta, ou ainda a uma providência legal para impedir a greve? 2) Os artigos 36.° e 37.° contêm alguma limitação da duração no tempo dos efeitos de uma greve assimilável a caso de força maior, após o termo do conflito, no caso de a capacidade da empresa estar em plena utilização tanto na altura do início de greve como após esta, e não ser possível comprar a terceiros as matérias-primas necessárias à produção da empresa durante o período da greve e de a compra de produtos acabados a terceiros também não ser possível durante e após o período da greve? 3) É possível deduzir das normas pertinentes do direito comunitário elementos que permitam determinar as considerações que o organismo competente deve ter em conta para decidir, perante um caso de força maior e em aplicação do artigo 37.°, anular a obrigação de exportar e liberar a caução, ou prorrogar o período de validade do certificado de fixação antecipada a pedido do exportador? 4) O organismo competente está autorizado a exercer o seu poder discricionário de apreciação, no que se refere à importância dos diversos elementos que deve ter em conta, em conformidade com a resposta à questão 3, para tomar a sua decisão?»

13 Para uma mais ampla exposição do enquadramento jurídico e dos antecedentes do litígio na causa principal, da tramitação processual e das observações escritas apresentadas no Tribunal de Justiça, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

14 Convém salientar, a título liminar, que resulta dos autos que a caução prestada pela Jaka foi liberada na sequência de um erro das autoridades dinamarquesas e que, segundo as explicações fornecidas em audiência, o direito dinamarquês se opõe à alteração, num sentido desfavorável ao particular, de uma decisão discricionária da administração, de forma que a decisão de liberação da caução não pode ser revogada. Todavia, dado que não foi colocada qualquer questão sobre os efeitos da liberação da caução nem sobre a questão de saber se o direito comunitário se opõe a uma norma nacional como a que foi referida na audiência, não há que abordar estes assuntos.

Quanto à primeira questão

15 Para responder à primeira questão, convém recordar que, segundo a jurisprudência uniforme do Tribunal de Justiça, dado que o conceito de força maior não tem um conteúdo idêntico nos diversos domínios de aplicação do direito comunitário, o significado deste conceito deve ser determinado em função do enquadramento legal no qual o mesmo se destina a produzir os seus efeitos.

16 No que se refere, em particular, ao disposto nos artigos 36.° e 37.° do citado Regulamento n.° 3183/80, o Tribunal de Justiça já decidiu que, embora o conceito de força maior não esteja limitado ao de impossibilidade absoluta, implica, não obstante, que a não realização do facto em causa seja devida a circunstâncias alheias àquele que a invoca, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não terão podido ser evitadas apesar de todas as diligências efectuadas (ver, nomeadamente, acórdão de 10 de Julho de 1990, Grécia/Comissão, C-334/87, Colect., p. I-2849).

17 Uma greve ocorrida em empresas diferentes da do titular do certificado de importação deve ser vista como uma circunstância alheia ao interessado na medida em que este não tenha podido exercer qualquer influência sobre os acontecimentos que estão na origem da paralisação do trabalho.

18 Em contrapartida, no que se refere às outras condições enunciadas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, há que salientar que uma greve precedida dé um pré-aviso previsto na lei, e em relação à qual foi anunciado que a mesma poderá abranger sectores que afectam as actividades do titular do certificado, não constitui um evento anormal e imprevisível.

19 Relativamente às circunstâncias do caso em apreço na causa principal, a ODS alega que a apresentação de dois pré-avisos de greve, com vista a negociações sobre a renovação das convenções colectivas na Dinamarca, não é suficiente para que uma greve seja considerada como provável, uma vez que a apresentação do pré-aviso constitui uma simples rotina e torna-se necessária pelo facto de as negociações raramente terminarem antes do último momento anterior ao termo de vigência da convenção em vigor.

20 Todavia, é de considerar que, perante as indicações fornecidas na audiência, esta circunstância não é susceptível de conferir um caracter anormal e imprevisível à ocorrência de uma greve que afecta largos sectores da economia nacional ou às suas repercussões para o titular do certificado. Com efeito, verifica-se que, embora aquando das treze últimas negociações para a renovação das convenções colectivas da Dinamarca, os sindicatos tenham apresentado um pré-aviso de greve, em três desses treze casos, aquele pré-aviso foi efectivamente seguido por uma paralisação do trabalho.

21 Da mesma forma, a possibilidade evocada pelo tribunal de reenvio de a greve não ter repercussões relativamente à empresa em questão, em virtude de um reatamento das negociações, do adiamento da greve ou da previsão de uma excepção em relação aos transportes de animais ou de produtos alimentares, não é decisiva. Tal como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão de 11 de Julho de 1968, Schwarzwaldmilch (4/68, Recueil, p. 549), reveste um carácter anormal o evento que deve ser considerado como improvável por um comerciante prudente e diligente. Ora, tal não é o caso quando a eliminação dos efeitos de uma greve, em si mesma previsível, depende da realização de outros eventos estranhos à vontade do operador comercial em causa e que revestem um carácter aleatório, como o demonstra a prática sindical dinamarquesa a que foi feita referência no presente processo.

22 Além disso, há que reconhecer, como disse o advogado-geral nos n. os 23 e 24 das suas conclusões, que, numa hipótese como a do caso em apreço na causa principal, o operador comercial estava em condições de evitar as consequências da greve, abstendo-se de requerer um certificado de exportação com fixação antecipada da restituição e cobrando as restituições à taxa em vigor no dia da exportação.

23 O argumento da ODS segundo o qual tal solução impediria, de facto, os exportadores dinamarqueses de beneficiarem da possibilidade de pedir certificados com fixação antecipada da restituição não é convincente. Resulta da jurisprudência uniforme do Tribunal de Justiça (ver acórdão de 26 de Abril de 1988, Krücken, 316/86, Colect., p. 2213) que esta possibilidade foi estabelecida no interesse da segurança jurídica nas transacções, que devem poder ser realizadas em bases conhecidas pelo operador económico e dar-lhe a garantia de uma equivalência entre o preço mundial e o preço comunitário. O objectivo de tal garantia global é colocar o operador económico ao abrigo de uma evolução desfavorável e imprevisível no momento em que se dispõe a contratar, sem lhe permitir, todavia, salvo circunstâncias excepcionais, tirar proveito de uma evolução favorável. Se os operadores económicos retiram, desta forma, do sistema de fixações antecipadas vantagens consideráveis, justifica-se que suportem igualmente os riscos que daí decorrem.

24 Portanto, pode-se esperar que o operador comercial que, perante circunstâncias próprias da sua empresa, a situação do mercado ou mesmo eventos de natureza económica e social alheios à sua actividade, não esteja em condições de levar a bom termo a exportação projectada, se abstenha de requerer a fixação antecipada da restituição. Em contrapartida, se decide requerer este benefício, expõe-se, no caso de a exportação não poder ser realizada, às consequências previstas na regulamentação comunitária e, nomeadamente, à perda da caução. Daqui resulta que todo o regime dos certificados de exportação dos produtos agrícolas assenta na ideia de que, em certas hipóteses, os operadores económicos podem legitimamente ver-se impedidos de requerer a fixação antecipada em virtude de circunstâncias que lhes são estranhas, na condição de as mesmas não serem anormais e imprevisíveis.

25 Portanto, deve ser respondido à primeira questão colocada pelo Østre Landsret que os artigos 36.° e 37.° do Regulamento n.° 3183/80 devem ser interpretados no sentido de que não é de concluir pela existência de força maior quando o abastecimento em matérias-primas de uma empresa, que obteve um certificado de fixação antecipada, cessar em razão de uma greve legal noutras empresas, se o pré-aviso de greve, já entregue no momento da apresentação do pedido de certificado pela empresa, referia que a greve se iniciaria durante o período de validade do certificado, embora existissem possibilidades de a greve não ter lugar ou de não ter repercussões na empresa em questão.

26 Perante a resposta dada à primeira questão, ficam sem objecto as restantes questões colocadas pelo órgão jurisdicional nacional.

Quanto às despesas

27 As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal de Justiça, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante um órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL DE JUSTIÇA pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Østre Landsret, por despacho de 8 de Setembro de 1989, declara:

Os artigos 36.° e 37.° do Regulamento (CEE) n.° 3183/80 da Comissão, de 3 de Dezembro de 1980, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime de certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos agrícolas, devem ser interpretados no sentido de que não é de concluir pela existência de força maior quando o abastecimento em matérias-primas de uma empresa, que obteve um certificado de fixação antecipada, cessar em razão de uma greve legal noutras empresas, se o pré-aviso de greve, já entregue no momento da apresentação do pedido de certificado pela empresa, referia que a greve se iniciaria durante o período de validade do certificado, embora existissem possibilidades de a greve não ter lugar ou de não ter repercussões na empresa em questão.

Due Mancini O'Higgins Moitinho de Almeida Kakouris Schockweiler Grévisse Zuleeg Kapteyn Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 7 de Maio de 1991. O secretário J.-G. Giraud O presidente O. Due

( *1 ) Lingua do processo: dinamarqués.