Processo T-357/06

Koninklijke Wegenbouw Stevin BV

contra

Comissão Europeia

«Concorrência — Acordos, decisões e práticas concertadas — Mercado neerlandês do betume rodoviário — Decisão que declara uma infração ao artigo 81.o CE — Existência e qualificação de um acordo — Restrição da concorrência — Orientações sobre a aplicabilidade do artigo 81.o CE aos acordos de cooperação horizontal — Direitos de defesa — Coima — Circunstâncias agravantes — Papel de instigador e de líder — Falta de cooperação — Poderes de investigação da Comissão — Direito à assistência de um advogado — Desvio de poder — Cálculo do montante das coimas — Duração da infração — Plena jurisdição»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Sexta Secção) de 27 de setembro de 2012

(Artigo 81.o, n.o 1, CE; artigos 261.° TFUE e 263.° TFUE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 15.o, n.o 2, e n.o 1/2003, artigo 23.o, n.os 2 e 3; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 2)

(Artigo 81.o, n.o 1, CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 15.o, n.o 2, e n.o 1/2003, artigo 23.o, n.os 2 e 3; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 2)

(Artigo 81.o, n.o 1, CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 15.o, n.o 2, e n.o 1/2003, artigo 23.o, n.os 2 e 3; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 2)

[Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 15.o, n.o 1, alínea c) e n.o 1/2003, artigo 23.o, n.o 1, alínea c)]

[Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 15.o, n.o 1, alínea c), e n.o 2, e n.o 1/2003, artigo 23.o, n.o 1, alínea c); Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 2, segundo parágrafo]

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 14.o, e n.o 1/2003, artigo 20.o)

[Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigos 14.° e 15.°, n.o 1, alínea c), e n.o 1/2003, artigo 20.o]

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 14.o e 19.°, n.o 1, e n.o 1/2003, artigos 20.° e 27.°, n.o 1)

[Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigos 14.° e 15.°, n.o 1, alínea c), n.o 1/2003, artigo 20.o; Regulamento n.o 773/2004 da Comissão]

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigos 27.°, n.o 1, e 31.°; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão)

(Artigo 81.o, n.o 1, CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 15.o, n.o 2, e n.o 1/2003, artigo 23.o, n.o 2; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 1 A, sexto parágrafo)

Concorrência — Coimas — Montante — Determinação — Critérios — Necessidade de proceder a uma diferenciação entre as empresas envolvidas na mesma infração em função do seu volume de negócios global ou no mercado do produto em causa — Inexistência

(Artigo 81.o, n.o 1, CE; Regulamentos do Conselho n.o 17, artigo 15.o, n.o 2, e n.o 1/2003, artigo 23.o, n.o 2; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 1 A, sexto e sétimo parágrafos)

(Artigo 81.o, n.o 1, CE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 23.o, n.o 2; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 1 A)

Concorrência — Coimas — Montante — Determinação — Critérios — Gravidade da infração — Poder de apreciação da Comissão — Apreciação em função da natureza da infração — Infrações muito graves — Necessidade de determinar o seu impacto e a sua extensão geográfica — Inexistência — Apreciação do impacto no mercado pela Comissão — Alcance do ónus da prova

(Artigo 81.o, n.o 1, CE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 23.o, n.o 2; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão, ponto 1)

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 27.o, n.o 2)

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 27.o, n.o 2; Comunicação 2005/C 325/07 da Comissão, pontos 8 e 27)

Acordos, decisões e práticas concertadas — Infração à concorrência — Critérios de apreciação — Objeto anticoncorrencial — Verificação suficiente — Declaração não sujeita a prova da existência de inconvenientes para os consumidores finais — Apreciação em função do conteúdo do acordo e do contexto económico

(Artigos 81.° CE e 82.° CE; Regulamento n.o 1/2003 do Conselho, artigo 27.o, n.o 1)

V. texto da decisão. (cf. n.o 30)

V. texto da decisão. (cf. n.os 31, 62)

V. texto da decisão. (cf. n.o 32)

V. texto da decisão. (cf. n.o 43)

V. texto da decisão. (cf. n.o 44)

V. texto da decisão. (cf. n.os 74, 110-111, 113, 146)

V. texto da decisão. (cf. n.o 122)

V. texto da decisão. (cf. n.os 123-125, 127)

V. texto da decisão. (cf. n.os 135-138)

V. texto da decisão. (cf. n.os 155-159, 161-162)

V. texto da decisão. (cf. n.o 160)

V. texto da decisão. (cf. n.os 175-179)

V. texto da decisão. (cf. n.os 185-187, 189)

V. texto da decisão. (cf. n.os 193, 195-197, 199-200)

V. texto da decisão. (cf. n.o 198)

Em matéria de concorrência, desde que a Comissão indique expressamente, na sua comunicação de acusações, que vai examinar se há que aplicar coimas às empresas em causa e que também indique os principais elementos de facto e de direito suscetíveis de provocar a aplicação de uma coima, tais como a gravidade e a duração da suposta infração, e o facto de esta ter sido cometida de forma deliberada ou por negligência, cumpre a sua obrigação de respeitar o direito de audiência das empresas. Atuando assim, fornece-lhes todos os elementos necessários para se defenderem, não apenas contra a declaração da infração, mas, igualmente, contra o facto de lhes ser aplicada uma coima. No que se refere à determinação do montante das coimas, os direitos de defesa das empresas em causa são garantidos perante a Comissão através da possibilidade de apresentarem observações sobre a duração, a gravidade e a previsibilidade do caráter anticoncorrencial da infração. Além disso, as empresas beneficiam de uma garantia suplementar, no que diz respeito à determinação do montante da coima, na medida em que o Tribunal decide com competência de plena jurisdição e pode, nomeadamente, suprimir ou reduzir a coima, de acordo com o artigo 31.o do Regulamento n.o 1/2003. Mais particularmente no que respeita à circunstância agravante de recusa de cooperação na investigação, as orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.o 2 do artigo 15.o do Regulamento n.o 17 e do n.o 5 do artigo 65.o do Tratado CECA referem-na como exemplo de circunstância agravante. Quando a Comissão indica na comunicação de acusações que terá em conta o papel individual desempenhado por cada empresa nos acordos em causa e que o montante da coima refletirá as eventuais circunstâncias agravantes ou atenuantes, a empresa destinatária não pode ignorar que a Comissão pode ter em conta essa circunstância agravante se chegar à conclusão de que as suas condições de aplicação se encontram reunidas, pelo que a Comissão não viola os seus direitos de defesa. (cf. n.os 217-218)

Em matéria de concorrência, nem o Regulamento n.o 17, nem o Regulamento n.o 1/2003, nem o Regulamento n.o 773/2004, relativo à instrução de processos pela Comissão para efeitos dos artigos 81.° CE e 82.° CE, incluem qualquer disposição sobre a presença de advogado nas inspeções levadas a cabo pela Comissão. É certo que é necessário evitar que os direitos de defesa possam ficar irremediavelmente comprometidos no âmbito de processos de inquérito prévio, nomeadamente inspeções, que podem ter caráter decisivo para a produção de provas da natureza ilegal de comportamentos de empresas suscetíveis de implicar a respetiva responsabilidade. Por conseguinte, embora alguns direitos de defesa só digam respeito aos processos contraditórios que se seguem à comunicação de acusações, outros direitos, por exemplo o de ter assistência jurídica e o da proteção da confidencialidade da correspondência entre advogado e cliente, devem ser respeitados logo na fase da investigação prévia. Todavia, no âmbito das disposições do artigo 14.o do Regulamento n.o 17, importa ter a certeza de que o respeito dos direitos de defesa não prejudica o efeito útil das inspeções, a fim de que a Comissão possa exercer as suas funções de guardiã do Tratado em matéria de concorrência. É por este motivo que é necessário ponderar os princípios gerais do direito da União relativos aos direitos de defesa com o efeito útil do poder de investigação da Comissão, prevenindo a destruição ou a possível ocultação de documentos relevantes. Por conseguinte, é possível a presença de um advogado externo ou de um jurista interno da empresa quando a Comissão procede a uma inspeção, embora a presença de um advogado externo ou de um jurista interno não possa condicionar a legalidade da inspeção. Quando uma empresa o desejar, nomeadamente quando não disponha de jurista nos locais da inspeção, pode portanto solicitar os serviços de um advogado por telefone e pedir-lhe que para aí se desloque o mais rapidamente possível. A fim de que o exercício desse direito à assistência de um advogado não possa prejudicar o bom desenrolar da inspeção, as pessoas encarregadas de a efetuar devem poder penetrar imediatamente em todos os locais da empresa, notificar-lhe a decisão que ordena a inspeção e ocupar os escritórios que pretendam, sem aguardar que a empresa tenha consultado o seu advogado. As pessoas encarregadas de efetuar a diligência devem igualmente ter condições para controlar as comunicações telefónicas e informáticas da empresa, a fim de evitar, nomeadamente, que esta se ponha em contacto com outras empresas que também são objeto de uma decisão de diligências de instrução. Além disso, o prazo que a Comissão é obrigada a conceder a uma empresa para que esta possa entrar em contacto com o seu advogado, antes de começar a consultar os livros e outros documentos, a fazer cópias, a selar locais ou documentos ou a pedir explicações orais a qualquer representante ou membro do pessoal da empresa, depende das circunstâncias específicas próprias do caso e, de qualquer modo, só pode ser extremamente limitado e reduzido ao mínimo indispensável. Assim, a Comissão não desrespeitou os direitos de defesa de uma empresa ao recusar-se a deferir o pedido da recorrente para que esperasse a chegada dos seus advogados externos numa sala de espera antes de lhe permitir entrar nas suas instalações, designadamente no gabinete do seu diretor-geral. Assim, a sua recusa de permitir o acesso ao seu edifício aos inspetores da Comissão antes da chegada dos seus advogados, que provocou um atraso de 47 minutos nas operações de inspeção, deve ser qualificada de recusa de submissão à decisão de inspeção, na aceção das disposições do artigo 15.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 17. (cf. n.os 226, 228, 230-233)

V. texto da decisão. (cf. n.o 227)

Em matéria de concorrência, as empresas são obrigadas a colaborar ativamente nas medidas de investigação durante a fase de investigação prévia. Além disso, tanto a finalidade do Regulamento n.o 17 como a enumeração, no seu artigo 14.o, dos poderes atribuídos aos agentes da Comissão tornam patente que as inspeções podem ter um alcance muito lato. A este respeito, o direito de acesso a todas as instalações, terrenos e meios de transporte das empresas reveste especial importância, visto que deve permitir à Comissão recolher as provas das infrações às regras de concorrência nos locais em que elas normalmente se encontram, ou seja, nas instalações comerciais das empresas. A Comissão pode ainda exercer o seu poder de fiscalização em quaisquer instalações comerciais da empresa objeto da decisão, desde que sejam respeitados os direitos de defesa e os direitos relacionados com a proteção da propriedade. Além disso, compete à Comissão, e não à empresa interessada ou a um terceiro, decidir se um documento deve ou não ser-lhe apresentado. Assim, o simples facto de os advogados de uma empresa, num primeiro momento, recusarem o acesso da Comissão ao gabinete de um dos seus diretores é suficiente para se considerar que a recorrente recusou sujeitar-se totalmente à decisão de inspeção, sem que a Comissão tenha que fazer prova de que o atraso causado por essa recusa pôde causar a destruição ou ocultação de documentos. (cf. n.os 236-239)

V. texto da decisão. (cf. n.o 242)

O desvio de poder consiste na adoção, por uma instituição da União, de um ato com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados ou de eludir um processo especialmente previsto pelo Tratado para fazer face às circunstâncias do caso. Por isso, um ato só enferma de desvio de poder caso se revele, com base em indícios objetivos, pertinentes e concordantes, ter sido praticado com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados. A esse respeito, as orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.o 2 do artigo 15.o do Regulamento n.o 17 e do n.o 5 do artigo 65.o do Tratado CECA, na medida em que preveem expressamente a possibilidade de a Comissão ter em conta como circunstância agravante na fixação da coima uma recusa de cooperação ou uma tentativa de obstrução durante a investigação, não foram adotadas com o objetivo determinante de eludir o processo sancionatório previsto no artigo 15.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 17, nomeadamente o limite de 5000 euros. Com efeito, o Regulamento n.o 17 deixou uma significativa margem de apreciação à Comissão para determinar as coimas. Assim, a introdução pela Comissão de um novo método de cálculo das coimas, através das orientações para o cálculo das coimas, que pode levar, em certos casos, a um aumento do montante das coimas, sem com isso exceder o limite máximo fixado pelo referido regulamento, não pode ser considerada um agravamento, com efeito retroativo, das coimas, tal como estão juridicamente previstas no artigo 15.o do Regulamento n.o 17, contrário aos princípios da legalidade e da segurança jurídica. Além disso, dado que o artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento n.o 17 não enumera de forma taxativa os critérios que a Comissão pode ter em conta para fixar o montante da coima, o comportamento da empresa no procedimento administrativo, nomeadamente uma recusa de cooperação ou tentativas de obstrução durante o inquérito, pode fazer parte dos elementos a ter conta nessa fixação. Portanto, a Comissão tem a possibilidade de punir uma recusa de cooperação ou através da aplicação à empresa em causa de uma coima máxima de 5000 euros ao abrigo das disposições do artigo 15.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 17 ou tendo em conta, na fixação do montante da coima aplicada à empresa com base no artigo 15.o, n.o 2, do mesmo Regulamento (atual artigo 23.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1/2003), a circunstância agravante da recusa de cooperação no decurso do inquérito. (cf. n.os 246-251)

V. texto da decisão. (cf. n.os 253-254)

V. texto da decisão. (cf. n.os 262-272)

Para ser qualificada de líder de um cartel, uma empresa deve ter representado uma força motriz significativa para o cartel ou ter assumido uma responsabilidade particular e concreta no seu funcionamento. Esta circunstância deve ser apreciada de um ponto de vista global à luz do contexto do caso concreto. Pode ser inferida, nomeadamente, do facto de a empresa, por iniciativas pontuais, ter dado espontaneamente um impulso fundamental ao cartel. Pode ainda ser inferida de um conjunto de indícios que revelem o empenho da empresa em assegurar a estabilidade e o sucesso do cartel. É o que acontece quando a empresa participou nas reuniões do cartel em nome de outra empresa que a elas não assistiu e lhe comunicou os resultados dessas reuniões. O mesmo acontece quando se revela que essa empresa desempenhou um papel central no funcionamento concreto do cartel, por exemplo organizando muitas reuniões, coligindo e distribuindo as informações no interior do cartel, e formulando a maior parte das vezes propostas relativas ao funcionamento do cartel. Além disso, o facto de velar ativamente pelo cumprimento dos acordos celebrados no cartel constitui um indício determinante do papel de líder desempenhado por uma empresa. Em contrapartida, o facto de uma empresa exercer pressões, ou mesmo ditar o comportamento dos outros membros do cartel, não é uma condição necessária para poder ser qualificada de líder do cartel. A posição de uma empresa no mercado ou os recursos de que dispõe também não podem constituir indícios de um papel de líder da infração, mesmo que façam parte do contexto em que esses indícios devem ser apreciados. A Comissão pode considerar que várias empresas desempenharam um papel de líder num cartel. (cf. n.os 283-287)