ACORDAO DO TRIBUNAL (SEXTA SECCAO) DE 25 DE MAIO DE 1993. - FRUTTICOLTORI ASSOCIATI CUNEESI SARL CONTRA ASSOCIAZIONE TRA PRODUTTORI ORTOFRUTTICOLI PIEMONTESI E AZIENDA DI STATO PER GLI INTERVENTI SUL MERCATO AGRICOLO. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: PRETURA CIRCONDARIALE DI CUNEO - ITALIA. - FEOGA - DECISOES DE APURAMENTO - VALIDADE - RETITUICAO DO INDEVIDO. - PROCESSO C-197/91.



Colectânea da Jurisprudência 1993 página I-02639



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

1. Agricultura ° Política agrícola comum ° Financiamento pelo FEOGA ° Princípios ° Ajuda paga violando a regulamentação comunitária ° Não cumprimento da obrigação de fiscalização por um Estado-membro ° Redução fixa ° Admissibilidade

(Regulamento n. 729/70 do Conselho, artigos 2. e 3. )

2. Agricultura ° Política agrícola comum ° Financiamento pelo FEOGA ° Princípios ° Ajuda paga violando a regulamentação comunitária ° Obrigação de recuperação ° Recuperação de uma organização de produtores a quem não foram censuradas negligências ° Inadmissibilidade

(Regulamento n. 729/70 do Conselho, artigo 8. , n. 1)

Sumário

1. O disposto nos artigos 2. e 3. do Regulamento n. 729/70, relativo ao financiamento da política agrícola comum, só permite à Comissão suportar, através do FEOGA, os montantes pagos em conformidade com as regras comunitárias. Assim, nos casos em que a regulamentação comunitária só autoriza o pagamento de uma ajuda desde que sejam observadas certas modalidades de controlo, uma ajuda paga em violação desta condição não é conforme com o direito comunitário. O artigo 8. , n. 1, deste regulamento impõe aos Estados-membros a obrigação de averiguarem se alguma irregularidade ou negligência foi cometida nesse aspecto.

Quando um Estado-membro não cumpre esta obrigação de fiscalização, a Comissão tem o direito de efectuar uma redução fixa sobre as importâncias que deviam ser suportadas pelo FEOGA a título das despesas efectuadas por esse Estado-membro.

2. Embora o artigo 8. , n. 1, do Regulamento n. 729/70 imponha aos Estados-membros a obrigação de tomarem as medidas necessárias para recuperar as ajudas indevidamente pagas, nos termos das disposições nacionais em vigor, essa função é exercida sem prejuízo dos limites estabelecidos pelo direito comunitário. Este, tendo em conta que as suas normas visam que qualquer organização de produtores que preencha as condições previstas para esse efeito pela organização comum de mercado beneficie duma ajuda, opõe-se a que um Estado-membro recupere os montantes de uma ajuda indevidamente paga de todas as organizações de produtores quando não se provou qualquer negligência duma dessas organizações.

Partes

No processo C-197/91,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, pela Pretura circondariale di Cuneo, destinado a obter, no litígio pendente nesse órgão jurisdicional entre

Frutticoltori Associati Cuneesi, soc. coop. arl. (FAC)

e

Associazione tra Produttori Ortofrutticoli Piemontesi (Asprofrut),

Azienda di Stato per gli Interventi sul Mercato Agricolo (AIMA),

uma decisão a título prejudicial sobre a validade das Decisões da Comissão 89/627/CEE, de 15 de Novembro de 1989 (JO L 359, p. 23) e 90/213/CEE, de 19 de Abril de 1990 (JO L 113, p. 23), relativas ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção "Garantia", para o exercício financeiro de 1987, bem como sobre a interpretação de certos princípios gerais da ordem jurídica comunitária,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),

composto por: C. N. Kakouris, presidente de secção, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, M. Díez de Velasco e P. J. G. Kapteyn, juízes,

advogado-geral: F. G. Jacobs

secretário: H. A. Ruehl, administrador principal

vistas as observações escritas apresentadas:

° em representação da Frutticoltori Associati Cuneesi, por E. Cappelli e P. De Caterini, advogados no foro de Roma,

° em representação do Governo helénico, por V. Kontalaimos, consultor jurídico adjunto do Conselho Jurídico do Estado, na qualidade de agente,

° em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por E. de March, consultor jurídico, na qualidade de agente,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações da Frutticoltori Associati Cuneesi, do Governo helénico e da Comissão, na audiência de 12 de Novembro de 1992,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Dezembro de 1992,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por despacho de 5 de Julho de 1991, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 29 de Julho seguinte, o Pretore di Cuneo apresentou, nos termos do artigo 177. do Tratado CEE, duas questões prejudiciais respeitantes à validade da Decisão 89/627/CEE da Comissão, de 15 de Novembro de 1989, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção "Garantia", para o exercício financeiro de 1987 (JO L 359, p. 23), alterada pela Decisão 90/213/CEE, de 19 de Abril de 1990 (JO L 113, p. 32), bem como sobre a interpretação de certos princípios gerais da ordem jurídica comunitária.

2 O Regulamento (CEE) n. 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), dispõe, no artigo 1. , que a Secção "Garantia" do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) financia as restituições à exportação para países terceiros e as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas. Nos termos do artigo 3. deste regulamento, são financiadas as intervenções empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. O artigo 4. do mesmo regulamento estipula que os Estados-membros designarão os serviços e organismos que habilitem a pagar essas despesas.

3 Incumbe aos Estados-membros tomar as medidas necessárias para evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades e informar a Comissão de tais medidas. Os Estados-membros devem recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências. O n. 2 do artigo 8. deste regulamento estabelece que as importâncias que não puderem ser recuperadas são suportadas pela Comunidade, a menos que as irregularidades ou negligências sejam atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-membros.

4 As regras comunitárias relativas à organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas constam do Regulamento (CEE) n. 1035/72 do Conselho, de 18 de Maio de 1972 (JO L 118, p. 1; EE 03 F5 p. 258).

5 É neste enquadramento regulamentar que se apresenta o litígio no processo principal. Depois de ter verificado que o número e a importância das fiscalizações efectuadas sobre o funcionamento das organizações de produtores de frutas e produtos hortícolas pelas autoridades italianas durante o exercício financeiro de 1987 não permitiam apreciar a situação com a precisão exigida, a Comissão recusou o financiamento de 5% das despesas declaradas pela Itália, através da Decisão 89/627, já referida. Na falta de provas contrárias fornecidas pelas autoridades italianas, a Comissão confirmou esta correcção financeira pela Decisão 90/213, já referida.

6 Com base nesta decisão, o organismo de intervenção italiano, isto é, a AIMA, enviou a todas as organizações de produtores em causa um pedido de restituição de 5% do montante total das compensações financeiras pagas em 1987. Uma destas organizações, a Associazione tra Produttori Ortofrutticoli Piemontesi (a seguir "Asprofrut") informou os seus associados de que tinha a intenção de debitar directamente a conta corrente que rege as suas relações com cada um deles de um montante igual a 5% das compensações que lhes foram pagas em 1987 por retiradas de produtos do mercado.

7 Um desses associados, a Frutticoltori Associati Cuneesi (a seguir "FAC") considerou que a recuperação efectuada pela Asprofrut era injustificada, uma vez que nem o seu funcionamento enquanto organização de produtores, nem as operações realizadas apresentavam irregularidades. Em consequência, a FAC moveu uma acção contra a Asprofrut na Pretura circondariale di Cuneo, que decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

"a) As Decisões 89/627/CEE de 15 de Novembro de 1989 e 90/213/CEE de 19 de Abril de 1990 da Comissão das Comunidades Europeias (publicadas respectivamente no JO L 359, p. 89, e L 113, p. 90) são válidas à luz das regras comunitárias em matéria de orçamento e de relações financeiras entre a Comunidade e os diferentes Estados-membros, na medida em que imputam ao Estado italiano um encargo de 20 920 524 089 LIT correspondente a compensações financeiras concedidas pelas associações de produtores no sector das frutas e produtos hortícolas.

b) A pretensão de as autoridades italianas fazerem indistintamente suportar por todas as organizações italianas de produtores de frutas e produtos hortícolas um montante fixo a título de compensação financeira pela retirada de produtos do mercado imputada ao Estado italiano, no momento do apuramento das contas do FEOGA ° Secção 'Garantia' para o exercício financeiro de 1987, é compatível com os princípios gerais da ordem jurídica comunitária relativos à legalidade da acção administrativa, à protecção e direitos da defesa, bem como com os princípios gerais relativos ao controlo das despesas comunitárias no sector agrícola e à responsabilidade dos produtores de frutas e produtos hortícolas e das respectivas organizações."

8 Para mais ampla exposição dos factos do litígio no processo principal, da tramitação processual, bem como das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

Quanto à primeira questão prejudicial

9 O Governo helénico contesta a admissibilidade da primeira questão relativa à validade das decisões de apuramento de contas. Alega, a este propósito, que essas decisões são elaboradas segundo um procedimento especial e se tornam definitivas se não forem objecto de um recurso ao abrigo do artigo 173. do Tratado. O Governo helénico alega ainda que a questão da validade dessas decisões não deve ser suscitada após a expiração do prazo do artigo 173. , em razão das dificuldades práticas que se colocariam se as contas fossem declaradas ilegais depois de se terem tornado definitivas.

10 Deve recordar-se que resulta do artigo 177. , alínea b), do Tratado que o Tribunal de Justiça é competente para decidir sobre a validade dos actos adoptados pelas instituições da Comunidade a pedido de um órgão jurisdicional nacional perante o qual tenha sido suscitada uma questão desta natureza. Esta competência do Tribunal de Justiça tem por único objectivo proteger os cidadãos da aplicação de um acto ilegal num processo pendente perante o órgão jurisdicional nacional, sem todavia pôr em causa o próprio acto, já não impugnável em virtude do decurso dos prazos do artigo 173.

11 A Comissão, por seu turno, contesta a pertinência da primeira questão, afirmando que a obrigação de recuperação resulta do artigo 8. do Regulamento n. 729/70, já referido, e existe independentemente de terem sido constatadas irregularidades ou negligências numa decisão de apuramento de contas. A Comissão precisa que convém estabelecer uma distinção entre as decisões de apuramento que apenas visam as relações entre a Comissão e os Estados-membros e as decisões de recuperação que se referem às relações entre os Estados-membros e os operadores económicos. As decisões de apuramento de contas não produzem qualquer efeito jurídico em relação a terceiros no âmbito de litígios quanto à recuperação das quantias indevidamente pagas. Assim, a Comissão considera que não há que decidir sobre a validade das decisões em causa.

12 Recorde-se que, no quadro da cooperação entre o órgão jurisdicional comunitário e o nacional, tal como resulta do artigo 177. do Tratado, compete apenas ao órgão jurisdicional nacional decidir se é oportuno colocar uma questão sobre a validade de uma decisão da Comissão para efeitos da solução a dar ao litígio sobre o qual deve pronunciar-se.

13 Nessas condições, há que responder à primeira questão.

14 A FAC contesta a validade das decisões da Comissão, afirmando que se baseiam erradamente numa responsabilidade objectiva imputada às organizações de produtores por comportamentos não concretizados de pessoas não identificadas. O Governo helénico acrescenta que as regras de contabilidade oficial que impõem uma inscrição minuciosa e uma justificação para cada elemento contabilístico são aplicáveis no quadro do FEOGA, que constitui um sector do orçamento comunitário. Assim, a redução fixa decidida unilateralmente pela Comissão reveste a natureza de sanção pecuniária não autorizada pelo citado Regulamento n. 729/70.

15 Esta argumentação não pode merecer acolhimento.

16 Segundo uma jurisprudência constante (v. acórdãos de 25 de Fevereiro de 1988, Países Baixos/Comissão, 327/85, Colect., p. 1065, n. 24, e de 8 de Janeiro de 1992, Itália/Comissão, C-197/90, Colect., p. I-1, n. 38), o disposto nos artigos 2. e 3. do citado Regulamento n. 729/70 só permite à Comissão suportar, através do FEOGA, os montantes pagos em conformidade com as regras comunitárias. Assim, nos casos em que a regulamentação comunitária só autoriza o pagamento de uma ajuda desde que sejam observadas certas modalidades de controlo, uma ajuda paga em violação desta condição não é conforme com o direito comunitário. O artigo 8. , n. 1, desse regulamento impõe aos Estados-membros a obrigação de averiguarem se alguma irregularidade ou negligência foi cometida nesse aspecto.

17 Tendo verificado que a República Italiana não havia cumprido as suas obrigações comunitárias, visto não ter efectuado as fiscalizações necessárias, a Comissão, pelas decisões impugnadas, aplicou uma redução de 5% às compensações financeiras declaradas pela Itália. Resulta da jurisprudência (acórdão Itália/Comissão, já referido, n. 39) que se justifica uma redução fixa no caso de as autoridades nacionais não terem efectuado fiscalizações suficientes.

18 Nestas condições, não há razão para contestar a validade das decisões com o fundamento de que a Comissão se teria baseado numa responsabilidade objectiva de operadores económicos ou teria aplicado uma sanção pecuniária não prevista no citado Regulamento n. 729/70.

19 Resulta das considerações que precedem que há que responder à primeira questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio que a análise da questão não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade das referidas Decisões 89/627 e 90/213 da Comissão.

Quanto à segunda questão prejudicial

20 Através da segunda questão, pretende-se essencialmente saber se o direito comunitário se opõe a que um Estado-membro recupere os montantes de uma ajuda indevidamente paga de todas as organizações de produtores, sem que se tenha verificado qualquer negligência duma dessas organizações.

21 A FAC observa, a este propósito, que, aquando dessa recuperação, as autoridades competentes devem agir em conformidade com os princípios gerais comuns às ordens jurídicas comunitária e nacionais, tais como a legalidade da acção administrativa e a protecção dos direitos da defesa.

22 A Comissão considera que o direito comunitário se opõe a uma recuperação, sistemática e não selectiva, de uma ajuda com base numa percentagem fixa, junto do conjunto das organizações beneficiárias, sem que tenha sido estabelecida a responsabilidade individual de cada organização. A Comissão acrescenta que a correcção financeira feita no caso em apreço no processo principal teve origem nas falhas das autoridades italianas em matéria de fiscalização, não tendo estas fundamento para exigir a restituição da ajuda paga.

23 Importa, em primeiro lugar, sublinhar que incumbe aos Estados-membros tomar, em conformidade com as disposições nacionais em vigor, as medidas necessárias para recuperar as ajudas indevidamente pagas, por força do artigo 8. do citado Regulamento n. 729/70. No entanto, o Tribunal de Justiça declarou que os Estados-membros exercem essa função dentro dos limites estabelecidos pelo direito comunitário (v. acórdão de 7 de Julho de 1987, Étoile commerciale e CNTA/Comissão, 89/86 e 91/86, Colect., p. 3005, n. 12).

24 Convém, em seguida, afirmar que o objectivo das regras comunitárias em matéria de organização comum de mercado consiste em conceder uma ajuda a todas as organizações de produtores que preencham as condições exigidas para o efeito. É manifesto que, no litígio do processo principal, foi aplicada pelas autoridades nacionais competentes uma correcção financeira, sem ter sido feita prova de que as organizações de produtores em causa não haviam preenchido as condições previstas no direito comunitário.

25 Resulta do que precede que se deve responder à segunda questão prejudicial que o direito comunitário se opõe a que um Estado-membro recupere os montantes de uma ajuda indevidamente paga de todas as organizações de produtores quando não se provou qualquer negligência duma dessas organizações.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

26 As despesas efectuadas pelo Governo helénico e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),

pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Pretore di Cuneo, por despacho de 5 de Julho de 1991, declara:

1) A análise da primeira questão não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade das Decisões da Comissão 89/627/CEE, de 15 de Novembro de 1989, e 90/213/CEE, de 19 de Abril de 1990, relativas ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção "Garantia", para o exercício financeiro de 1987.

2) O direito comunitário opõe-se a que um Estado-membro recupere os montantes de uma ajuda indevidamente paga de todas as organizações de produtores quando não se provou qualquer negligência duma dessas organizações.