Processo T-374/04

República Federal da Alemanha

contra

Comissão das Comunidades Europeias

«Ambiente — Directiva 2003/87/CE — Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — Plano nacional de atribuição de licenças de emissão alemão — Medidas de ajustamento ex post do número de licenças atribuídas às instalações — Decisão de rejeição da Comissão — Igualdade de tratamento — Dever de fundamentação»

Acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Terceira Secção alargada) de 7 de Novembro de 2007 II - 4441

Sumário do acórdão

(Artigo 253.o CE; Directiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 9.o, n.o 3)

(Directiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 1.o e anexo III, critério n.o 5)

(Directiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, quinto, sétimo e vigésimo considerando, artigo 1.o e anexos I e III, critério n.o 10)

(Directiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, sétimo considerando e anexo III, critério n.o 10)

(Artigos 211.o CE e 226.o CE; Regulamento n.o 2216/2004 da Comissão; Directiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 9.o e 11.o, n.o 1, e anexo III)

(Directiva 2003/87 do Parlamento Europeu e do Conselho, quinto considerando, e artigos 1.o, 9.o, n.o 3, e 10.o)

Quando uma directiva não define a forma e os meios para alcançar um resultado determinado, a liberdade de acção do Estado-Membro quanto à escolha das formas e dos meios adequados para a obtenção do referido resultado é, em princípio, plena. No entanto, os Estados-Membros têm a obrigação, no âmbito da liberdade que lhes é reconhecida pelo terceiro parágrafo do artigo 249.o CE, de escolher as formas e os meios mais adequados para assegurar o efeito útil das directivas. Daí decorre igualmente que, não existindo uma norma comunitária que defina de modo claro e preciso a forma e os meios que devem ser utilizados pelo Estado-Membro, incumbe à Comissão, no âmbito do exercício do seu poder de controlo, por força, nomeadamente, dos artigos 211.o CE e 226.o CE, fazer prova bastante de que os instrumentos utilizados pelo Estado-Membro para esse efeito são contrários ao direito comunitário. Só através da aplicação destes princípios é que pode ser garantida a observância do princípio da subsidiariedade, consagrado no artigo 5.o, segundo parágrafo, CE, princípio que se impõe às instituições comunitárias no exercício das suas funções regulamentares. Nos termos deste princípio, nos domínios que não sejam da sua competência exclusiva, a Comunidade intervém apenas se e na medida em que os objectivos da acção projectada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros, e possam, pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados ao nível comunitário. Assim, num domínio como o do ambiente, regulado pelos artigos 174.o CE a 176.o CE, em que as competências da Comunidade e dos Estados-Membros são partilhadas, o ónus da prova cabe à Comissão com vista a demonstrar em que medida as competências do Estado-Membro e, portanto, a sua margem de manobra estão limitadas. (cf. n.os 78, 79)

Embora um Estado-Membro disponha de uma certa margem de manobra na transposição da Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61, também é verdade que a Comissão, nos termos do artigo 9.o, n.o 3, da referida directiva, pode, por um lado, verificar a conformidade das medidas adoptadas pelo Estado-Membro com os critérios enunciados no anexo III e as disposições do artigo 10.o da referida directiva, e que, por outro, no exercício desse controlo ela própria dispõe de uma margem de apreciação, na medida em que este implica apreciações económicas e ecológicas complexas efectuadas tendo em vista o objectivo geral de redução das emissões de gases com efeito de estufa através de um regime de comércio de licenças em condições que ofereçam uma boa relação custo-eficácia e que sejam economicamente eficientes, como resulta do artigo 1.o e do quinto considerando da mesma directiva. Consequentemente, no âmbito do controlo da legalidade nesta matéria, o juiz comunitário exerce uma fiscalização completa quanto à correcta aplicação pela Comissão das normas jurídicas pertinentes, cujo alcance deve ser determinado de acordo com os métodos de interpretação reconhecidos pela jurisprudência. Em contrapartida, o juiz comunitário não pode substituir-se à Comissão quando esta tem de efectuar, nesse contexto, apreciações económicas e ecológicas complexas. A este respeito, deve limitar-se a verificar se a medida em causa não está viciada de erro manifesto ou de desvio de poder, se a autoridade competente não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação e se as garantias processuais, que assumem uma importância ainda mais fundamental nesse contexto, foram plenamente respeitadas. (cf. n.os 80, 81)

O facto de o n.o 1 do artigo 11.o da Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61, obrigar o Estado-Membro a basear a sua decisão de atribuição no seu plano nacional de atribuição de licenças (PNA), tal como foi analisado pela Comissão por força do artigo 9.o da mesma directiva e eventualmente alterado a seu pedido, não significa necessariamente que uma alteração posterior das atribuições individuais de licenças já não seja possível. Com efeito, segundo o artigo 11.o, n.o 1, segundo período in fine, conjugado com o critério n.o 9 do anexo III da Directiva 2003/87, o conteúdo da decisão de atribuição depende também da segunda consulta pública. Ora, esta segunda consulta pública só ocorre depois da análise pela Comissão do PNA notificado e deve ser apta a levar a uma alteração da atribuição que o Estado-Membro se propõe fazer através da sua decisão de atribuição, sob pena de essa consulta não servir qualquer objectivo e de as observações do público serem puramente teóricas. Assim, não havendo proibição expressa no artigo 11.o, n.o 1, de alterações posteriores à atribuição individual de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, o PNA e a decisão de atribuição podem prever expressamente essa possibilidade de alteração, desde que os critérios da respectiva execução sejam fixados de modo objectivo e transparente. Daí decorre que esses critérios adicionais não são critérios definidos no anexo III da Directiva 2003/87, o poder de controlo da Comissão nos termos do artigo 9.o, n.o 3, dessa directiva é necessariamente restrito, limitando-se à questão de saber se esses critérios adicionais — introduzidos pelo Estado-Membro no exercício da margem de apreciação de que dispõe na transposição da referida directiva — preenchem os requisitos de objectividade e de transparência. Esta eventual alteração posterior das atribuições individuais de licenças, uma vez que se verifica depois da decisão de atribuição na acepção do artigo 11.o, n.o 1, da referida directiva, não tem por consequência a perda de qualquer possibilidade de controlo por parte da Comissão, dada a vigilância permanente que esta exerce graças aos instrumentos de gestão previstos no Regulamento n.o 2216/2004, relativo a um sistema de registos normalizado e protegido, em conformidade com a Directiva 2003/87 e a Decisão n.o 280/2004, bem como à competência geral de vigilância de que se encontra investida nos termos dos artigos 211.o CE e 226.o CE, que lhe permite agir, a todo o tempo, em caso de violação do direito comunitário. (cf. n.os 105-106)

As orientações elaboradas pela Comissão no âmbito da Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61, ao mesmo tempo que assentam numa base jurídica expressa, prevista no artigo 9.o, n.o 1, primeiro parágrafo, último período, da referida directiva segundo o qual a Comissão deve desenvolver orientações sobre a execução dos critérios enumerados no anexo III não correspondem a nenhum dos actos de direito comunitário derivado previstos no artigo 249.o CE. Assim, estas orientações são abrangidas pela categoria das normas, que, enquanto tais, não têm, em princípio, um efeito vinculativo autónomo em relação a terceiros e de que a Comissão faz uma ampla utilização no âmbito da sua prática administrativa para estruturar e tornar mais transparente o exercício do seu poder discricionário e de supervisão. No entanto, ao adoptar regras de conduta administrativa destinadas a produzir efeitos externos e ao anunciar, através da sua publicação, que as aplicará no futuro aos casos a que essas regras dizem respeito, a Comissão autolimita-se de modo tal que a elas não pode renunciar, sob pena de poder ser sancionada, sendo esse o caso, por violação dos princípios gerais do direito comunitário, tais como os princípios da igualdade de tratamento, da segurança jurídica ou da protecção da confiança legítima. Assim, as orientações da Comissão são-lhe oponíveis, em particular pelos Estados-Membros seus destinatários, sempre que adopte medidas que as contrariem. A Comissão deve, deste modo, elaborar as referidas orientações, especialmente no que diz respeito aos seus aspectos essenciais, com a maior clareza e precisão possíveis. Tanto mais que o poder de controlo e de rejeição dos planos nacionais de atribuição de licenças (PNA), exercido pela Comissão nos termos do artigo 9.o n.o 3, da Directiva 2003/87, é muito circunscrito, limitando-se à análise da compatibilidade dos PNA somente com os critérios do anexo III e com as disposições do artigo 10.o da referida directiva. Consequentemente, na falta de referência nas orientações da Comissão à questão da legalidade dos ajustamentos ex post em baixa do número de licenças atribuídas individualmente e da margem de manobra do Estado-Membro neste âmbito, a Comissão não pode invocar validamente contra o Estado-Membro a proibição dos referidos ajustamentos, sob pena de violar os referidos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, sendo pelo contrário o Estado-Membro que pode invocar contra ela essa falta de referência, a menos que isso seja contrário a outras disposições de direito comunitário, nomeadamente disposições de direito comunitário de grau superior. (cf. n.os 110-112, 116)

O objectivo principal expressamente mencionado da Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61, é o de reduzir, de modo substancial, as emissões de gases com efeito de estufa para que possam ser cumpridos os compromissos assumidos pela Comunidade e pelos Estados-Membros no âmbito do Protocolo de Quioto. Este objectivo deve ser levado a cabo com observância de uma série de «sub-objectivos» e através do recurso a determinados instrumentos. O instrumento principal para este efeito é constituído pelo sistema comunitário de comercialização de direitos de emissão de gases com efeito de estufa (artigo 1.o e segundo considerando da directiva), cujo funcionamento é determinado por certos «sub-objectivos», concretamente, a manutenção de condições que ofereçam uma boa relação custo-eficácia e sejam economicamente eficientes, a preservação do desenvolvimento económico e do emprego, bem como a integridade do mercado interno e das condições de concorrência (artigo 1.o e quinto e sétimo considerandos da mesma directiva). A directiva incentiva, por outro lado, a utilização de um tipo específico de instrumento, concretamente, a utilização de tecnologias com maior eficiência energética que gerem menos emissões por unidade produzida (vigésimo considerando da referida directiva). (cf. n.o 124)

O critério n.o 10 do anexo III da Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61, que faz referência à atribuição de licenças às instalações enumeradas no plano nacional de atribuição de licenças, constitui uma disposição comunitária relativa à atribuição de licenças pelos Estados-Membros na acepção do sétimo considerando da referida directiva, tendo, assim, por objectivo «preservar a integridade do mercado interno e evitar distorções da concorrência». Consequentemente, no âmbito da interpretação teleológica deste critério, os «sub-objectivos» da preservação da integridade do mercado interno e das condições de concorrência revestem-se de especial importância. (cf. n.o 125)

Para efeitos de aplicação do critério n.o 10 do anexo III da Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61, os ajustamentos ex post previstos num plano nacional de atribuição de licenças (PNA) que estão relacionados, principalmente, com alterações do volume de produção, importa levar em conta, nomeadamente, como critérios de análise pertinentes, em primeiro lugar, a relação existente entre o volume de produção e a taxa de emissão à luz do objectivo de redução das emissões, em segundo lugar, a relação existente entre esse objectivo e o objectivo de manutenção de condições que ofereçam uma boa relação custo-eficácia e sejam economicamente eficientes (artigo 1.o da referida directiva), em terceiro lugar, o objectivo de redução de emissões através do melhoramento das tecnologias (vigésimo considerando da mesma directiva), e, em quarto lugar, o objectivo de preservação do mercado interno e de manutenção das condições de concorrência (sétimo considerando da referida directiva). Embora estejam relacionados, principalmente, com alterações do volume de produção, ou seja, com a alteração do número de unidades produzidas, e não com a alteração da taxa de emissão de uma instalação, os ajustamentos ex post das quotas atribuídos por um PNA são susceptíveis de prejudicar a realização do objectivo do funcionamento em condições que ofereçam uma boa relação custo-eficácia do mercado de troca na acepção do artigo 1.o e do quinto considerando da Directiva 2003/87, na medida em que dissuadem os operadores de diminuir o volume de produção das suas instalações e de, assim, abastecer esse mercado de licenças de emissão, esta afirmação não basta para demonstrar que os referidos ajustamentos prejudicam o objectivo principal da directiva, ou seja, a redução da totalidade das emissões de gases com efeito de estufa. No que diz respeito à relação existente entre o objectivo de redução das emissões e o objectivo de manutenção de condições que ofereçam uma boa relação custo-eficácia e sejam economicamente eficientes, uma diminuição do volume de produção que não se traduz necessariamente numa redução da taxa de emissão global poderia conduzir a um sub-abastecimento do mercado dos bens em causa, na medida em que a produção deixa de ser suficiente para satisfazer a procura nesses mercados, situação que, embora resulte da lógica económica do mercado de troca de licenças, parece dificilmente conciliável com o objectivo de manutenção de condições que ofereçam uma boa relação custo-eficácia e sejam economicamente eficientes relativamente aos sectores de actividade e aos mercados de bens, tais como previstos no anexo I da Directiva 2003/87. Ora, os critérios da boa relação custo-eficácia e da eficiência económica não se aplicam apenas ao funcionamento do mercado de licenças enquanto tal, mas também aos sectores de actividade previstos no referido anexo I, que estão sujeitos ao objectivo de redução das emissões, como o sector da produção de aço ou o sector da energia. No que diz respeito ao objectivo de redução de emissões através do melhoramento das tecnologias, os referidos ajustamentos ex post, embora sejam susceptíveis de dissuadir os operadores de diminuir o volume da sua produção para reduzir as emissões, não prejudicam o objectivo que consiste em incentivar os operadores a investir no desenvolvimento de tecnologias com maior eficiência energética, nem a segurança desses investimentos. Pelo contrário, na medida em que esses ajustamentos dissuadem os operadores de diminuir a sua produção em contradição com as suas próprias previsões, são susceptíveis, tendo em conta a quantidade limitada de licenças de emissão disponíveis, de reforçar o incentivo a reduzir as emissões através de investimentos no melhoramento da eficiência energética da tecnologia de produção. Com efeito, a utilização de novas tecnologias de produção ecologicamente mais eficientes, na medida em que reduzem as emissões por unidade produzida, é susceptível, por um lado, de contribuir, de modo substancial, para o objectivo principal de redução de emissões, e, por outro, de preservar condições que ofereçam uma boa relação custo-eficácia e sejam economicamente eficientes, tanto no mercado de licenças como nos mercados dos bens em causa, uma vez que não implica uma redução do volume de produção eventualmente prejudicial ao seu bom funcionamento. Isto demonstra igualmente que o investimento em tecnologias com maior eficiência energética é um instrumento pelo menos equivalente, se não superior, ao da diminuição do volume de produção, para efeitos da conciliação do objectivo de redução substancial das emissões e do da preservação de condições que ofereçam uma boa relação custo-eficácia e sejam economicamente eficientes tanto no mercado de licenças como no mercado dos bens em causa. Consequentemente, o simples facto de os ajustamentos ex post serem susceptíveis de dissuadir os operadores de diminuir o seu volume de produção e, consequentemente, as suas taxas de emissão, não é suficiente para pôr em causa a sua legalidade em relação a todos os objectivos da Directiva 2003/87. (cf. n.os 129, 130, 134, 136, 137, 139, 140, 148)

O critério n.o 5, cuja letra faz expressamente referência ao conceito de discriminação, constitui uma aplicação do princípio geral da igualdade da tratamento no âmbito da aplicação, pelos Estados-Membros, da Directiva 2003/87, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61, e, mais especificamente, no âmbito da atribuição das licenças efectuada com base nos planos nacionais de atribuição de licenças. Neste contexto, para determinar se a Comissão aplicou correctamente o princípio da igualdade de tratamento a um caso específico relativo à aplicação de ajustamentos ex post, há que começar por analisar a questão de saber se verificou devidamente se os operadores em causa se encontram ou não numa situação análoga à de outros operadores de instalações. Com efeito, a Comissão não pode limitar-se a invocar a existência de uma desigualdade de tratamento sem ter previamente analisado, com a devida diligência, os elementos pertinentes a este respeito — ou seja, nomeadamente a necessidade de efectuar uma comparação das situações das pessoas em causa e a possibilidade de justificar objectivamente uma discriminação — e sem os ter levado em conta como devia para justificar a sua conclusão. (cf. n.os 153, 154, 163)