CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

JÁN MAZÁK

apresentadas em 22 de Março de 2007 1( )

Processo C‑194/05

Comissão das Comunidades Europeias

contra

República Italiana

«Incumprimento de Estado – Ambiente – Directiva 75/442/CEE na redacção da Directiva 91/156/CEE – Conceito de ‘resíduo’ – Terra e pedra provenientes de escavações»

I – Introdução

1. Pela presente acção, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Italiana, na medida em que o artigo 10.° da Lei n.° 93 de 2001 e o artigo 1.°, n.os 17 e 19, da Lei n.° 443 de 2001 excluíram do âmbito de aplicação da legislação nacional sobre resíduos a terra e a pedra provenientes de escavações e destinadas a efectiva reutilização para enterramento, reenchimento, terraplanagem e trituração, com exclusão dos materiais provenientes de locais poluídos e de terrenos recuperados poluídos com concentrações de poluição superiores aos limites aceitáveis estabelecidos nas normas vigentes, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 1.°, alínea a), da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos ( ), alterada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 ( ) (a seguir «Directiva 75/442» ou «directiva»).

2. Trata‑se de mais um processo submetido ao Tribunal de Justiça no que respeita ao conceito comunitário de resíduo. Considerando que não existe nem pode existir uma definição exaustiva do conceito de resíduo e que, consequentemente, a questão de saber se uma determinada substância é um resíduo deve ser apreciada numa base casuística, à luz de todas as circunstâncias, o Tribunal de Justiça terá ainda certamente muitas oportunidades no futuro para reflectir sobre o significado desse termo.

3. A questão central do presente processo é a de saber em que medida e em que circunstâncias pode uma substância que tenha sido reutilizada para determinados fins ser excluída do conceito de resíduo na acepção da directiva. O presente processo diz, portanto, respeito à distinção que deve ser traçada entre o aproveitamento dos resíduos e o normal tratamento industrial de um produto ou – mais precisamente – de um subproduto que não seja um resíduo.

4. Neste contexto, o presente processo está estreitamente relacionado com o processo C‑195/05, no qual também apresento as minhas conclusões na presente data e ao qual aqui me referirei na medida em que estes processos se sobreponham ( ).

II – Quadro jurídico

A – Directiva 75/442

5. O artigo 1.°, alínea a), da directiva determina:

«1. [...] entende‑se por:

a) Resíduo: quaisquer substâncias ou objectos abrangidos pelas categorias fixadas no anexo I de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer.

A Comissão, de acordo com o procedimento previsto no artigo 18.°, elaborará, o mais tardar em 1 de Abril de 1993, uma lista dos resíduos pertencentes às categorias constantes do anexo I. Essa lista será reanalisada periodicamente e, se necessário, revista de acordo com o mesmo procedimento;»

6. O anexo I da Directiva 75/442, intitulado «Categorias de Resíduos», inclui, na categoria Q 16 «[q]ualquer substância, matéria ou produto que não esteja abrangido pelas categorias acima referidas».

7. A lista dos resíduos actualmente em vigor, adoptada pela Comissão em conformidade com o artigo 1.°, alínea a), da Directiva 75/442 ( ), refere‑se, no capítulo 17 – um dos capítulos que enumeram fontes geradoras de resíduos e é relativo a «Resíduos de construção e demolição (incluindo construção rodoviária)» – , a «terras e lamas de dragagem» (título 1705) e, mais precisamente, a «terras e calhaus, contendo substâncias perigosas» (código 17 05 03*) e «Terras e calhaus não abrangidos em 17 05 03» (código 17 05 04).

B – Legislação nacional

8. Na Itália, a eliminação de resíduos é regulada pelo Decreto Legislativo n.° 22, de 5 Fevereiro de 1997 ( ) (a seguir «DL n.° 22/97»).

9. O artigo 6.º, n.° 1, alínea a), do DL n.° 22/97 contém a seguinte definição de resíduo:

«Para efeitos do presente decreto, entende‑se por:

a) ‘resíduo’: quaisquer substâncias ou objectos abrangidos pelas categorias fixadas no anexo I de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer.»

10. O artigo 8.°, n.° 1, do DL n.° 22/97 exclui determinadas substâncias ou materiais do âmbito do decreto, na medida em que estejam abrangidos por legislação específica, incluindo, na alínea b), «resíduos resultantes da prospecção, da extracção, do tratamento e do armazenamento de recursos minerais e da exploração de pedreiras».

11. O artigo 10.° da Lei n.° 93, de 23 de Março de 2001, relativa a «disposições sobre o ambiente» (a seguir «Lei n.° 93»), acrescentou uma nova alínea f‑a) ao artigo 8.°, n.° 1, do DL n.° 22/97. Em consequência, as seguintes substâncias, especificadas naquela alínea, estão, designadamente, excluídas do âmbito de aplicação do decreto:

«a terra e a pedra provenientes de escavações e destinadas a efectiva utilização para enterramento, reenchimento, terraplanagem e trituração, com exclusão dos materiais provenientes de locais poluídos e de terrenos recuperados poluídos com concentrações de poluição superiores aos limites aceitáveis estabelecidos na legislação vigente».

12. O artigo 1.°, n.° 17, da Lei n.° 443, de 21 de Dezembro de 2001, intitulada «delegação ao Governo em matéria de infra‑estruturas e instalações de produção estratégica [...]» (a seguir «Lei n.º 443»), determinou que o artigo 8.°, n.° 1, alínea f‑a), do DL n.° 22/97 fosse interpretado:

«no sentido de que a terra e a pedra provenientes de escavações, incluindo de túneis, não são resíduos e, em consequência, estão excluídos do âmbito de aplicação daquele decreto legislativo, mesmo quando tenham sido contaminados, durante o ciclo produtivo, por substâncias poluentes resultantes de actividades de escavação, perfuração e construção, sempre que a composição média da massa total não tenha uma concentração de poluentes superior aos limites máximos previstos na legislação aplicável.»

13. Acresce que o artigo 1.°, n.° 19, da Lei n.º 443 determina:

«[p]ara os materiais referidos no n.º 17, também se entende por efectiva utilização para enterramento, reenchimento, terraplanagem e trituração a utilização para diferentes ciclos de produção industrial, incluindo o reenchimento de pedreiras exploradas e a recolocação noutro local, autorizada a qualquer título pela autoridade administrativa competente, desde que os limites referidos no n.° 18 sejam cumpridos e que aquela recolocação seja realizada em conformidade com as modalidades relativas à remodelação ambiental do local em causa.»

14. O artigo 1.°, n.os 17 e 19, da Lei n.º 443 foram alterados pelo artigo 23.° da Lei n.° 306, de 31 de Outubro de 2003 (a seguir «Lei n.° 306»).

III – Fase pré‑contenciosa e tramitação processual

15. Por carta prévia à propositura da acção de 27 de Junho de 2002, a Comissão informou o Governo Italiano de que, em sua opinião, o artigo 10.° da Lei n.° 93, conjugado com o artigo 1.°, n.os 17 e 19, da Lei n.° 443, na medida em que exclui do âmbito de aplicação da legislação nacional sobre resíduos a terra e a pedra provenientes de escavações e destinadas a efectiva reutilização para determinados fins, infringe a Directiva 75/442.

16. Não tendo as autoridades italianas respondido a essa carta, a Comissão emitiu um parecer fundamentado em 19 de Dezembro de 2002, instando a República Italiana a dar cumprimento à directiva no prazo de 2 meses a contar da recepção do referido parecer fundamentado.

17. Na sua resposta de 5 de Março de 2003 ao parecer fundamentado, as autoridades italianas enviaram à Comissão um projecto de alteração da legislação relativa à terra proveniente de escavações. Numa reunião conjunta realizada em 25 de Junho de 2003, a Comissão defendeu que o projecto de legislação continuava a providenciar uma interpretação estrita do conceito de resíduo e que, em consequência, era contrária à directiva. Por carta de 3 de Fevereiro de 2004, as autoridades italianas enviaram à Comissão uma cópia do novo texto da lei alterada, no caso a Lei n.° 306, conforme ao anunciado à Comissão na carta de 5 de Março de 2003.

18. Considerando que a situação continuava a não ser satisfatória, a Comissão intentou a presente acção por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Maio de 2005.

IV – Análise do alegado incumprimento

A – Principais argumentos das partes

19. A Comissão acusa a legislação italiana relativa a resíduos, em particular o artigo 10.° da Lei n.° 93 conjugado com o artigo 1.°, n.os 17 e 19, da Lei n.° 443, de infringir – mesmo tomando em consideração as alterações introduzidas pela Lei n.° 306 – a Directiva 75/442, na medida em que exclui a priori e em geral a terra e a pedra provenientes de escavações e destinadas a determinadas operações de reutilização do âmbito de aplicação da legislação nacional relativa a resíduos, com a consequência de as disposições relativas à gestão de resíduos previstas na directiva não serem aplicáveis àqueles materiais na Itália.

20. A Comissão considera que os materiais em causa, que estão incluídos no Catálogo Europeu de Resíduos, constituem materiais de que o detentor deseja desfazer‑se e que, consequentemente, têm de ser considerados abrangidos pela definição de resíduos da Directiva 75/442. Em sua opinião, não é relevante o facto de estes materiais estarem excluídos do âmbito de aplicação da legislação italiana relativa a resíduos apenas na medida em que sejam destinados a efectiva reutilização para enterramento, reenchimento, terraplanagem e trituração.

21. A Comissão alega que a definição de resíduo da legislação italiana é mais restritiva do que o conceito de resíduo definido na directiva, conforme ulteriormente interpretado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Segundo esta jurisprudência ( ), para que um resíduo seja considerado um subproduto de que o detentor não se desfaz, e não um resíduo, é necessário aferir, em particular, a probabilidade de esse resíduo ser reutilizado mas, sobretudo, é necessário verificar que o mesmo será efectivamente reutilizado no mesmo processo de produção.

22. Contrariamente a esta jurisprudência, a exclusão em causa no presente processo também se aplica às situações em que aqueles resíduos são reutilizados em diferentes ciclos de produção, incluindo o reenchimento de pedreiras exploradas e a recolocação noutro local, autorizados pelas autoridades nacionais competentes.

23. Por último, a Comissão sustenta que as alterações feitas pela Lei n.° 306 não modificaram, no essencial, o incumprimento invocado.

24. O Governo italiano alega, em primeiro lugar, que a acção é inadmissível, uma vez que, em sua opinião, a Comissão não tomou em consideração as alterações feitas pela Lei n.° 306, adoptada em 31 de Outubro de 2003, ou seja, no decurso da fase pré‑contenciosa.

25. Quanto à questão de fundo, aquele Governo alega que a legislação italiana está em conformidade com o conceito de resíduo, tal como definido na Directiva 75/442.

26. Baseando‑se na jurisprudência do Tribunal de Justiça ( ), o Governo italiano alega que a noção comunitária de «resíduo» está sujeita a excepções razoáveis no caso de subprodutos de que a empresa não queira «desfazer‑se» enquanto resíduos.

27. Em sua opinião, uma leitura cuidadosa daquela jurisprudência revela que os requisitos essenciais para a classificação de resíduos como subproduto em vez de resíduo não são constituídas pela reutilização daqueles materiais no mesmo processo de produção que lhes deu origem, mas antes pela certeza de que serão reutilizados, sem qualquer processamento prévio. Os resíduos que serão reutilizados de certeza, e sem qualquer processamento prévio, num processo produtivo diferente daquele que lhes deu origem – mas que, em qualquer caso, tenha ocorrido na mesma altura deste último ou, pelo menos, numa altura adequada para assegurar a reutilização atempada – devem ser classificados como subprodutos.

28. O Governo Italiano sublinha que, no presente caso, o objectivo principal do legislador nacional foi o de realizar obras públicas e que o movimento de terras e a utilização pretendida da terra proveniente de escavações constituem, provavelmente, a parte mais importante daqueles projectos. É, pois, o facto de quem realiza os projectos estar sujeito à obrigação de os concluir que garante a efectiva reutilização da terra proveniente de escavações e dos materiais para terraplanagem.

29. A legislação em causa, longe de estabelecer uma exclusão geral, determina estritamente – na fase de planeamento e controlo da execução das obras – os casos em que a terra e a pedra provenientes de escavações devem ser excluídas da legislação relativa a resíduos, na medida em que sejam materiais que possam ser reutilizados em conformidade com um plano coerente baseado numa avaliação prévia e específica dos efeitos sobre o ambiente e a saúde.

B – Apreciação

30. Em primeiro lugar, no que diz respeito à questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo Governo italiano com fundamento em a Comissão não ter tomado em consideração as alterações feitas pela Lei n.° 306, adoptada em 31 de Outubro de 2003 – ou seja, após o decurso do prazo estabelecido no parecer fundamentado – deve recordar‑se que é jurisprudência assente que a questão de saber se um Estado‑Membro cumpriu ou não as suas obrigações deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado e que as alterações posteriormente ocorridas não são tomadas em consideração pelo Tribunal ( ).

31. Assim, a Comissão não tinha qualquer obrigação, no presente caso, de tomar em consideração as alterações feitas pela Lei n.° 306; nem esta lei está sujeita a controlo no presente processo. Neste contexto, deve notar‑se que os pedidos formulados não referem a Lei n.° 306 e que a Comissão, embora tenha afirmado que aquela lei não modificou o alegado incumprimento, sublinhou, tanto na réplica como na audiência, que não está a pôr em causa a Lei n.° 306 no quadro do presente processo.

32. Por conseguinte, deve analisar‑se se a legislação italiana relativa a resíduos que está em causa, nomeadamente a Lei n.° 93 e a Lei n.° 443, restringe ilicitamente o conceito de resíduo tal como definido na Directiva 75/442, ao excluir do seu âmbito de aplicação a terra e a pedra provenientes de escavações e destinadas a determinadas operações de reutilização.

33. Começarei por recordar em breves palavras as principais particularidades do conceito de resíduo na acepção da directiva, tal como foram desenvolvidas pelo Tribunal de Justiça ( ).

34. Em primeiro lugar, resulta de jurisprudência assente, em especial, que a questão de saber se um material ou uma mercadoria deve ser considerado um resíduo na acepção da directiva depende de saber se o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer dele. Esse factor tem de ser estabelecido à luz de todas as circunstâncias. Quanto a este aspecto, o Tribunal de Justiça forneceu uma série de critérios e directrizes a partir dos quais pode ser possível inferir o acto de se desfazer ou uma intenção correspondente. Assim, o facto de a substância utilizada ser um resíduo de produção – ou seja, um produto que o produtor não pretendeu produzir enquanto tal – constitui, em regra, um indício de que o detentor daquela substância se desfez dela ou pretende desfazer‑se dela ( ).

35. Porém, as mercadorias, materiais ou matérias‑primas resultantes de um processo de fabrico ou de extracção que não seja primariamente destinado a produzir aquele bem também podem constituir, não um resíduo, mas um subproduto que a empresa tenha a intenção de explorar ou de comercializar em termos que lhe sejam favoráveis, num processo subsequente, sem qualquer processamento prévio à reutilização. Dada a obrigação de proceder a uma interpretação lata do conceito de resíduo, a reutilização das mercadorias, materiais ou matérias‑primas deve, segundo a jurisprudência, ser uma certeza e fazer parte do processo contínuo de produção ou de utilização. Não obstante, é possível que uma substância não seja considerada resíduo se for seguramente utilizada para necessidades de outros operadores que não aquele que a produziu ( ).

36. Conforme também já referi nas conclusões que apresentei no processo C‑195/05, o que é decisivo a final, no que respeita à classificação como subproduto, é saber se há indícios de que a substância em causa representa um valor económico para o detentor – em vez de um encargo de que ele pretenda desfazer‑se – seja em termos da sua exploração ou utilização futuras para a actividade principal ou por o detentor a comercializar em condições que lhe são vantajosas ( ).

37. Por último, tem de se ter sempre presente que, tendo em consideração os objectivos da directiva, o conceito de resíduo não pode ser interpretado restritivamente ( ).

38. Analisando agora a legislação nacional em causa no presente processo, esta exclui a terra e a pedra do âmbito de aplicação das leis relativas a resíduos, na condição de estes materiais se destinarem a ser reutilizados para enterramento, reenchimento, terraplanagem e trituração.

39. A este respeito, deve referir‑se que, como a Comissão alegou com razão, mesmo admitindo que os materiais em questão são, efectivamente, destinados a ser reutilizados, desse facto, por si só, não se pode concluir automaticamente e de um modo geral que aqueles materiais não são resíduos.

40. Com efeito, a legislação em causa, em particular o artigo 1.°, n.° 19, da Lei n.° 443, visa claramente uma vasta gama de situações, incluindo os casos em que a terra e a pedra são depositadas noutro local.

41. Acresce que os requisitos relativos à reutilização efectiva parecem ser baseados em, ou derivados de, diversos contextos legais, tais como disposições de direito nacional relativas a obras públicas – de entre as quais o Governo italiano não referiu nenhum conjunto de regras em particular ‑ ou o teor de projectos específicos que implicam a escavação de terra e de pedra. Em consequência, existe uma vasta gama de possibilidades quanto às circunstâncias e condições da reutilização em causa. Isto suscita sérias dúvidas quanto à certeza da reutilização num determinado caso.

42. Em particular, conforme o Governo italiano salientou na audiência, embora o anterior Governo possa ter adoptado medidas para acelerar as obras públicas na Itália em geral, não existe nenhuma regra na legislação em causa segundo a qual num caso concreto os materiais provenientes de escavações devam ser reutilizados dentro de um determinado prazo. Pode recordar‑se, neste contexto, que no acórdão Palin Granit, no qual a pedra residual proveniente de pedreiras foi classificada como um resíduo de extracção e, por conseguinte, como resíduo, o Tribunal de Justiça atribuiu importância ao período de tempo de armazenagem e sublinhou que as operações de armazenagem a longo prazo constituem um encargo para o explorador e estão potencialmente na origem de danos ambientais que a Directiva 75/442 procura precisamente limitar ( ).

43. À luz destes factores, não se pode presumir em geral e a priori – mesmo que seja verdade em determinados casos – que, nas situações abrangidas pela isenção prevista na Lei n.° 93 e na Lei n.° 443, a terra e a pedra provenientes de escavações constituem, por força da reutilização pretendida, um valor ou vantagem económicos para o seu detentor como subproduto, e não um encargo de que ele procura desfazer‑se. Com efeito, à luz da legislação em causa e dos esclarecimentos prestados pelo Governo italiano, não há nenhuma razão que leve a que se deva supor que, em regra, a vantagem para o detentor consiste em mais do que o simples facto de este poder desfazer‑se da terra e da pedra em causa, ou seja, de ser capaz de se desfazer delas. Em consequência, nestes casos, as operações de reutilização em questão devem efectivamente ser consideradas operações de eliminação ou aproveitamento na acepção da directiva.

44. Por conseguinte, a legislação italiana relativa a resíduos que está em causa conduz, como alegou a Comissão, à exclusão da classificação como resíduos de resíduos de produção que se enquadram na definição de resíduo estabelecida na Directiva 75/442.

45. Na medida em que a isenção resultante da lei italiana relativa à terra e à pedra destinadas a determinadas operações de reutilização conduz, de facto, à presunção de que estes materiais não são resíduos na acepção da directiva, deve referir‑se que a eficácia do artigo 174.° do Tratado e da directiva seriam postas em causa se o legislador nacional utilizasse meios de prova, como presunções legais, que tivessem por efeito restringir o âmbito de aplicação da directiva, de modo a não abranger matérias, substâncias ou produtos que recaiam claramente na definição de resíduo consagrada na directiva ( ).

46. Em seguida, no que respeita à declaração, feita pelo Governo italiano na audiência, de que as operações em questão – que eram principalmente obras públicas tais como a construção de aterros e túneis – são reguladas por inúmeras disposições de direito nacional, é de referir que tal facto só poderia levar à exclusão dos materiais em causa do âmbito de aplicação da directiva se estes se inserissem no quadro de uma das categorias de resíduos a que alude o artigo 2.°, n.° 1, da directiva. Contudo, tal não é claramente o caso, uma vez que a terra e a pedra provenientes destas operações não constituem resíduos «resultantes da prospecção, da extracção, do tratamento e do armazenamento de recursos minerais» nem «da exploração de pedreiras», na acepção do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), ponto ii).

47. Acresce que o Governo italiano não demonstrou, contrariamente ao que é exigido pela jurisprudência, em que medida estão as várias disposições de direito nacional aplicáveis aos projectos ou obras em causa relacionadas com a gestão de resíduos enquanto tal e resultam num nível de protecção do ambiente pelo menos equivalente ao pretendido pela directiva ( ).

48. Por último, no que respeita ao argumento apresentado pelo Governo italiano de que a aplicação do regime relativo aos resíduos significaria que as empresas de eliminação de resíduos ou as empresas licenciadas para transportar ou recolher resíduos teriam de ser envolvidas nas obras e que tal poderia aumentar consideravelmente os custos, a Comissão referiu, com razão, que esse problema resulta da legislação italiana e não da directiva. Sujeitos a condições, tais como de registo ou, consoante o caso, de obtenção de uma licença, o produtor ou o detentor dos resíduos pode simplesmente aproveitá‑los ou eliminá‑los ele próprio em conformidade com as disposições da directiva ( ).

49. À luz das considerações precedentes, chego à conclusão de que a acusação da Comissão é procedente.

V – Conclusão

50. Em consequência, proponho que o Tribunal de Justiça:

1. declare que a República Italiana, na medida em que o artigo 10.° da Lei n.° 93 de 2001 e o artigo 1.°, n.os 17 e 19, da Lei n.° 443 de 2001 excluem do âmbito de aplicação da legislação nacional sobre resíduos a terra e a pedra provenientes de escavações e destinadas a efectiva reutilização para enterramento, reenchimento, terraplanagem e trituração, com excepção dos materiais provenientes de locais poluídos e de terrenos recuperados poluídos com concentrações de poluição superiores aos limites aceitáveis estabelecidos nas normas vigentes, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 1.°, alínea a), da Directiva 75/442/CEE do Conselho, relativa aos resíduos, alterada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho; e

2. condene a República Italiana nas despesas.