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Os antecedentes do litígio, especialmente o processo administrativo que conduzira à adopção do regulamento, foram resumidos do seguinte modo no relatório para audiência apresentado pelo juiz-relator (ver acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Junho de 1988, Comissão/Conselho, 7/87, Colect., pp. 3401, 3403): «a) Para a verificação dos coeficientes de correcção no termo do período que se estende de 1 de Janeiro de 1976 a 31 de Dezembro de 1980, a Comissão procedeu a inquéritos em 1980 e 1981. Relativamente a todos os elementos, com excepção do elemento ‘renda de casa’, estes inquéritos incidiram sobre os preços, em vigor nas capitais, dos bens e serviços que reflectem os hábitos de consumo dos funcionários europeus. Quanto ao elemento ‘renda de casa’, face à inexistência de números disponíveis quanto às rendas pagas pelos funcionários europeus nas capitais, foi calculado com base nas rendas médias pagas no conjunto dos Estados-membros pela população em geral. Este modo de proceder fora já adoptado em verificações anteriores. b) Em 17 de Julho de 1984, ou seja, três anos e meio após o termo do período quinquenal a que a verificação se reportava, a Comissão enviou ao Conselho uma proposta de adaptação dos coeficientes de correcção. c) Na exposição de motivos desta proposta, a Comissão explicou que os números resultantes dos inquéritos lhe pareciam reflectir de modo imperfeito a evolução real do custo de vida dos funcionários europeus, nomeadamente por efeito do método adoptado para o cálculo do elemento “renda de casa”. As dúvidas da Comissão eram consequência de, em relação a diversos Estados-membros, os resultados obtidos se afastarem sensivelmente daqueles a que se teria chegado se se fizesse total abstracção do elemento “renda de casa” ou ainda se se substituíssem as rendas pelos custos da construção. d) Todavia, a Comissão considerou que, dada a importância do elemento “renda de casa” na estrutura do consumo dos funcionários europeus (vinte por cento das despesas), a sua proposta não poderia abstrair deste elemento. e) Decidiu, por conseguinte, basear-se nos números obtidos, com base nas rendas médias pagas pelo conjunto da população nos diferentes Estados-membros, apesar do carácter pouco adequado destes dados. Sendo os resultados assim obtidos necessariamente imperfeitos, a Comissão propôs ao Conselho alterar apenas, para mais ou para menos, os coeficientes de correcção relativamente aos quais a alteração excedesse 2,5 %. f) O Conselho não aceitou a proposta da Comissão. Com efeito, considerou que o estabelecimento de um limiar de adaptação não era permitido pelo artigo 64.° do Estatuto, uma vez que, de acordo com este, qualquer alteração das condições de vida ainda que mínima, tanto para cima como para baixo, devia ser tomada em consideração. g) A Comissão decidiu então proceder a um inquérito sobre as rendas pagas pelos funcionários europeus por alojamentos-tipo nas capitais. Para este efeito, solicitou informações às agências imobiliárias nos fins de 1984 e inícios de 1985. A partir dos números obtidos em relação a 1984 e 1985, calculou por extrapolação as rendas de casa que tinham sido exigidas nas capitais em 1 de Janeiro de 1981. Para obter este resultado, reduziu os números correspondentes às rendas em vigor em 1984 e 1985 com base na evolução do índice dos preços das rendas ocorrida desde 1 de Janeiro de 1981. h) A Comissão considerou que os coeficientes de correcção assim calculados apresentavam um paralelismo satisfatório com os que se obtinham abstraindo totalmente do elemento ‘renda de casa’, ou ainda substituindo as rendas pelo custo da construção. i) Por conseguinte, em 23 de Dezembro de 1985, a Comissão submeteu ao Conselho uma nova proposta que tinha em conta os resultados do inquérito sobre a rendas de casa e fixava como data da produção de efeitos o dia 1 de Janeiro de 1981. j) Em 26 de Novembro de 1986, ou seja, quase seis anos após o termo do período quinquenal a que a verificação se reportava, o Conselho adoptou o regulamento impugnado. Este afasta-se da proposta da Comissão em dois pontos. k) Em primeiro lugar, o Conselho fixa como data de produção de efeitos dos novos coeficientes de correcção, não 1 de Janeiro de 1981, mas 1 de Julho de 1986. Justifica esta escolha com a afirmação de que “tendo em conta as datas de envio da proposta original e da proposta alterada, bem como das dificuldades surgidas quanto ao cálculo exacto do elemento renda de casa, se tornou impossível determinar com exactidão suficiente a situação existente em 1 de Janeiro de 1981; que, por esse motivo, se deve escolher a primeira data adequada após o envio da proposta alterada, nesse caso, a de 1 de Julho de 1986”. l) Resulta do relatório apresentado em 30 de Junho de 1986 pelo grupo ‘Estatuto’ do Conselho ao Comité dos Representantes Permanentes que a escolha do dia 1 de Julho de 1986 se explica pelo facto de a decisão de 1981 ter entrado em vigor em 1 de Julho de 1981 e de prever uma verificação quinquenal dos coeficientes de correcção. O dia 1 de Julho de 1986 constituía, portanto, o termo do primeiro período quinquenal previsto na decisão de 1981. Todavia, esta explicação não consta do regulamento impugnado. m) Em segundo lugar, o Conselho não aceita os resultados do inquérito “dado que, nomeadamente, esse inquérito não incidiu sobre uma amostra verdadeiramente representativa de habitações; que, para além disso, esse inquérito deveria ter sido conduzido nos termos do disposto no segundo parágrafo do ponto II, 1.1, do anexo da Decisão 81/1061/Euratom, CECA, CEE, de acordo com os serviços nacionais de estatística”. O Conselho decide, portanto, “observar o método anterior que recorre às médias nacionais de rendas de casa fornecidas pelos dados da contabilidade nacional, enquanto se aguarda um estudo da Comissão sobre a possibilidade de aperfeiçoar o método a utilizar”.»