CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NICHOLAS EMILIOU

apresentadas em 22 de junho de 2022 ( 1 )

Processo C‑259/21

Parlamento Europeu

contra

Conselho da União Europeia

«Política comum das pescas — Recurso de anulação — Artigos 15.o a 17.o, 20.o e 59.o, segundo parágrafo, do Regulamento (UE) 2021/92 — Âmbito de aplicação do artigo 43.o, n.o 3, TFUE — Competências do Conselho — Alegado desvio de poder pelo Conselho — Procedimento previsto para a adoção de medidas técnicas nos artigos 10.o, n.o 4, e 15.o do Regulamento (UE) 2019/1241 e no artigo 9.o do Regulamento (UE) 2019/472 — Competência da Comissão para a determinação dessas medidas técnicas em atos delegados — Princípio da cooperação leal»

I. Introdução

1. Em linhas gerais, o presente processo diz respeito a um desacordo entre as instituições da União quanto ao papel que o Conselho da União Europeia deve desempenhar na adoção de certas medidas técnicas no domínio da pesca.

2. Antes da entrada em vigor do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o Conselho assumia o papel principal na decisão de todos os aspetos da política comum das pescas (a seguir «PCP»). Não é este, porém, o cenário atual. Nos termos do artigo 43.o, n.o 2, TFUE, à PCP é aplicável o processo legislativo ordinário e os poderes de decisão unilaterais do Conselho são preservados no respeito dos limites definidos no artigo 43.o, n.o 3, TFUE. Esta disposição permite‑lhe adotar medidas relativas, nomeadamente, à «fixação e à repartição das possibilidades de pesca».

3. Com o presente recurso, o Parlamento Europeu pede a anulação de certas medidas técnicas do Regulamento (UE) 2021/92 ( 2 ), que foi adotado pelo Conselho em conformidade com a referida disposição. Essas medidas constam dos artigos 15.o, 16.o, 17.o, 20.o e 59.o, segundo parágrafo, do referido regulamento (a seguir «disposições impugnadas»).

4. O Parlamento alega, em substância, que o Conselho excedeu as suas competências ao adotar as referidas disposições. Considera que estas estão em conflito com dois regulamentos — nomeadamente, o Regulamento (UE) 2019/472 ( 3 ) e o Regulamento (UE) 2019/1241 ( 4 ) (a seguir, em conjunto, «regulamentos de base») — que foram adotados pelo Conselho e pelo Parlamento em conformidade com o artigo 43.o, n.o 2, TFUE. Segundo o Parlamento, estes dois regulamentos restringiam o poder de decisão do Conselho ao abrigo do artigo 43.o, n.o 3, TFUE, na medida em que habilitavam especificamente a Comissão a determinar, através de atos delegados adotados ao abrigo do artigo 290.o, n.o 1, TFUE ( 5 ) as medidas técnicas que correspondem às medidas estabelecidas pelas disposições controvertidas.

II. Quadro jurídico

A. Disposições aplicáveis do Tratado FUE

5. O artigo 43.o, n.os 2 e 3, TFUE dispõe: «2. O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário e após consulta ao Comité Económico e Social, estabelecem a organização comum dos mercados agrícolas prevista no n.o 1 do artigo 40.o, bem como as demais disposições necessárias à prossecução dos objetivos da política comum da agricultura e [da PCP]. 3. O Conselho, sob proposta da Comissão, adota as medidas relativas à fixação dos preços, dos direitos niveladores, dos auxílios e das limitações quantitativas, bem como à fixação e à repartição das possibilidades de pesca».

B. Regulamentos de base

1. Regulamento 2019/472

6. O artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento 2019/472 prevê: «A Comissão fica habilitada a adotar atos delegados nos termos do artigo 18.o do presente regulamento e do artigo 18.o do Regulamento (UE) n.o 1380/2013 ( 6 ), a fim de completar o presente regulamento no que respeita às seguintes medidas técnicas: a) Especificação das características das artes de pesca e das regras da sua utilização, a fim de assegurar ou melhorar a seletividade, reduzir as capturas indesejadas ou reduzir ao mínimo o impacto negativo no ecossistema; b) Especificação de alterações ou de dispositivos adicionais para as artes de pesca, a fim de assegurar ou melhorar a seletividade, reduzir as capturas indesejadas ou reduzir ao mínimo o impacto negativo no ecossistema; c) Restrições ou proibições da utilização de determinadas artes de pesca e de atividades de pesca, em certas zonas ou certos períodos, para proteger os peixes reprodutores, os peixes abaixo do tamanho mínimo de referência de conservação ou as espécies não‑alvo, ou para reduzir ao mínimo o impacto negativo no ecossistema; e d) Fixação dos tamanhos mínimos de referência de conservação das unidades populacionais a que o presente regulamento se aplica, para assegurar a proteção dos juvenis de organismos marinhos».

2. Regulamento 2019/1241

7. O artigo 10.o, n.o 4, do Regulamento 2019/1241 dispõe: «A Comissão fica habilitada a adotar atos delegados nos termos do artigo 29.o a fim de alterar a lista constante do anexo I, caso seja esse o sentido dos melhores pareceres científicos disponíveis».

8. Nos termos do artigo 15.o, n.o 2, do referido regulamento: «A fim de ter em conta as especificidades regionais das pescarias pertinentes, a Comissão fica habilitada a adotar atos delegados nos termos do artigo 29.o do presente regulamento e do artigo 18.o do Regulamento (UE) n.o 1380/2013, para alterar, completar, revogar ou derrogar as medidas técnicas constantes dos [anexos V a XI e XIII], designadamente quando implementa a obrigação de desembarcar no contexto do artigo 15.o, n.os 5 e 6, do Regulamento (UE) n.o 1380/2013. A Comissão adota esses atos delegados com base numa recomendação comum apresentada nos termos do artigo 18.o do Regulamento (UE) n.o 1380/2013 e em conformidade com o estabelecido nos artigos aplicáveis do capítulo III do presente regulamento».

9. O artigo 29.o, n.o 6, do mesmo regulamento dispõe: «Os atos delegados adotados nos termos do artigo 2.o, n.o 2, do artigo 8.o, n.o 3, do artigo 10.o, n.o 4, do artigo 12.o, n.o 2, do artigo 15.o, n.o 2, do artigo 23.o, n.o 1 e n.o 5, do artigo 27.o, n.o 7 e do artigo 31.o, n.o 4, só entram em vigor se nem o Parlamento Europeu nem o Conselho formularem objeções no prazo de dois meses a contar da notificação do ato a estas duas instituições ou se, antes do termo desse prazo, o Parlamento Europeu e o Conselho informarem a Comissão de que não formularão objeções. O referido prazo pode ser prorrogado por dois meses por iniciativa do Parlamento Europeu ou do Conselho».

10. O anexo VI do Regulamento 2019/1241 contém as medidas técnicas aplicáveis às águas ocidentais norte ( 7 ).

C. Regulamento 2021/92 (a seguir «regulamento controvertido»)

11. O artigo 15.o do regulamento controvertido, epigrafado «Medidas técnicas para o bacalhau e o badejo no mar Céltico», prevê um certo número de medidas relativas, em especial, a malhagens. Essas medidas aplicam‑se aos navios da União com redes de arrasto pelo fundo ou redes de cerco no mar Céltico.

12. O artigo 16.o deste regulamento, sob a epígrafe «Medidas técnicas no mar da Irlanda», contém obrigações relativas aos tipos de artes de pesca para os navios de pesca da União que operam com redes de arrasto pelo fundo ou redes de cerco no mar da Irlanda.

13. O artigo 17.o do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Medidas técnicas no oeste da Escócia», também prevê medidas relativas, em especial, a malhagens. Aplicam‑se aos navios de pesca da União que operam com redes de arrasto pelo fundo ou redes de cerco nas pescarias de lagostim (Nephrops norvegicus) no oeste da Escócia.

14. Segundo o artigo 20.o do regulamento controvertido, epigrafado «Espécies proibidas», é proibido aos navios de pesca da União pescar, manter a bordo, transbordar ou desembarcar determinadas espécies em divisões específicas CIEM ( 8 ) divisões e subzonas das então águas da União. Essa disposição indica igualmente que os animais das espécies enumeradas não podem ser feridos, quando forem capturados acidentalmente, e que os espécimes devem ser prontamente soltos.

15. Nos termos do artigo 59.o do regulamento, sob a epígrafe «Disposição transitória»: «Os artigos 11.o, 19.o, 20.o, 27.o, 33.o, 34.o, 41.o, 42.o, 43.o, 48.o, 50.o e 57.o continuam a aplicar‑se, mutatis mutandis, em 2022, até à entrada em vigor do regulamento que fixa as possibilidades de pesca para esse ano. Os artigos 15.o, 16.o e 17.o aplicam‑se até à data do início de aplicação do ato delegado adotado nos termos do artigo 15.o, n.o 2 do [Regulamento 2019/1241] que altera o anexo VI desse regulamento com a introdução de medidas técnicas correspondentes para as águas ocidentais norte».

III. Antecedentes do litígio

16. Em 27 de outubro de 2020, a Comissão propôs a adoção de um regulamento que fixava, para o ano de 2021, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes e grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca aplicáveis nas águas da União e as aplicáveis, para os navios de pesca da União, em certas águas não pertencentes à União (a seguir «proposta da Comissão»).

17. Em 14 de dezembro de 2020, a Comissão atualizou a proposta adotando várias disposições idênticas às disposições impugnadas. Esse projeto de disposições foi inicialmente incluído num documento não oficial (a seguir «documento informal») e posteriormente publicado no sítio Web da Comissão.

18. Em 28 de janeiro de 2021, o Conselho adotou o regulamento controvertido com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE. Este regulamento foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia em 29 de janeiro de 2021. Entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

19. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 23 de abril de 2021, o Parlamento interpôs o presente recurso ao abrigo do artigo 263.o, segundo parágrafo, TFUE, pedindo a anulação das disposições impugnadas.

IV. Factos posteriores à interposição do recurso

20. Em 23 de agosto de 2021, a Comissão adotou o Regulamento Delegado (UE) 2021/2324 da Comissão que altera o Regulamento (UE) 2019/1241 do Parlamento Europeu e do Conselho no que respeita a medidas técnicas para certas pescarias demersais e pelágicas no mar Céltico, no mar da Irlanda e a oeste da Escócia (a seguir «regulamento delegado 2021/2324») ( 9 ). Este regulamento foi adotado com base no artigo 10.o, n.o 4, e no artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento 2019/1241 (um dos dois regulamentos de base).

21. Resulta claramente do considerando 6 do regulamento delegado 2021/2324 que este instrumento tem por objetivo «incorporar num único ato» as medidas técnicas correspondentes às estabelecidas nos artigos 15.o a 17.o do regulamento controvertido, bem como outras medidas.

22. Além disso, o Conselho adotou, em 27 de janeiro de 2022, um novo regulamento que fixa as possibilidades de pesca para 2022 (a seguir «regulamento que fixa as possibilidades de pesca para 2022») ( 10 ). Este regulamento entrou em vigor em 31 de janeiro de 2022, o dia da sua publicação no Jornal Oficial ( 11 ).

V. Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

23. O Parlamento pede que o Tribunal de Justiça se digne: — anular as disposições impugnadas, e — condenar o Conselho nas despesas.

24. O Conselho pede que o Tribunal de Justiça se digne: — julgar o recurso improcedente e manter os efeitos das disposições impugnadas até à adoção de novas disposições que as substituam, e — condenar o Parlamento nas despesas.

25. Por Decisão de 19 de agosto de 2021 do presidente do Tribunal de Justiça, foi admitida a intervenção da Comissão em apoio dos pedidos do Conselho.

VI. Quanto ao recurso

26. Por «[m]edida[s] técnica[s]» no domínio das pescas entende‑se «medida[s] que regulamenta[m] a composição das capturas por espécies e por tamanhos e os impactos nas componentes dos ecossistemas resultantes das atividades de pesca, estabelecendo condições para a utilização e a estrutura das artes de pesca e restrições do acesso às zonas de pesca» ( 12 ). Segundo o Parlamento e o Conselho, as medidas técnicas são «instrumentos» de apoio à execução da PCP ( 13 ). Com efeito, sem elas, não é possível cumprir os objetivos da conservação dos recursos haliêuticos e da manutenção da estabilidade relativa das atividades de pesca, que têm presidido a toda a regulamentação da União neste domínio ( 14 ).

27. Tais medidas podem, em princípio, ser decididas i) pelo Conselho e pelo Parlamento com base no artigo 43.o, n.o 2, TFUE; ii) pela Comissão ao abrigo do artigo 290.o, n.o 1, TFUE, desde que a legislação adotada com base no artigo 43.o, n.o 2, TFUE lhe delegue poderes para o fazer; ou iii) pelo Conselho, deliberando isoladamente, em aplicação do artigo 43.o, n.o 3, TFUE ( 15 ). O presente processo diz respeito à articulação e aos limites dos respetivos poderes decisórios.

28. Conforme expliquei no n.o 2, supra, o artigo 43.o, n.o 3, TFUE autoriza o Conselho a adotar medidas relativas «à fixação e à repartição das possibilidades de pesca». O regulamento controvertido foi adotado com base nesta disposição ( 16 ). Tem por objetivo a fixar e repartir entre os Estados‑Membros os totais admissíveis de capturas (TAC) e as quotas comuns para determinadas unidades populacionais de peixes e grupos de unidades populacionais de peixes, para o ano de 2021.

29. Além das regras que determinam os TAC e as quotas, este regulamento contém, nos artigos 15.o a 17.o, várias medidas técnicas aplicáveis a certos navios da União (que operam com redes de arrasto pelo fundo e redes envolventes‑arrastantes) em determinadas zonas das então águas da União (a saber, o Mar Céltico, o Mar da Irlanda e o oeste da Escócia). Estas disposições têm por objetivo, no essencial, reduzir as capturas acessórias de certas espécies impondo obrigações técnicas relativas às artes de pesca (nomeadamente às malhagens) ( 17 ). Além disso, o artigo 20.o do regulamento controvertido prevê uma lista das espécies cuja pesca é expressamente proibida. O Parlamento pede ao Tribunal de Justiça a anulação destas quatro disposições, bem como do segundo parágrafo do artigo 59.o do regulamento controvertido, que limita o âmbito de aplicação ratione temporis dos artigos 15.o, 16.o e 17.o

30. O Parlamento alega que o poder do Conselho para adotar estas medidas técnicas em aplicação do artigo 43.o, n.o 3, TFUE foi expressamente restringido por três disposições dos regulamentos de base, nomeadamente pelo artigo 10.o, n.o 4, e pelo artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento 2019/1241 e pelo artigo 9.o do Regulamento 2019/472. Estas disposições permitem à Comissão determinar as medidas técnicas em atos delegados ( 18 ). O Parlamento considera, por conseguinte, que o Conselho não podia deliberar com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE nem adotar as disposições impugnadas, uma vez que tais medidas só podiam ser validamente decididas pela Comissão ( 19 ).

31. Mais concretamente, segundo o Parlamento, ao adotar unilateralmente as disposições impugnadas, o Conselho seguiu um processo de decisão que viola as prerrogativas institucionais do Parlamento e ignorou o seu direito de formular objeções ou de se opor às medidas técnicas que nelas figuram.

32. A este respeito, recordo que tanto o Parlamento como o Conselho conservam, por força do artigo 29.o, n.o 3, do Regulamento 2019/1241, o poder de revogar a qualquer momento a delegação de poderes referida no artigo 10.o, n.o 4 e no artigo 15.o, n.o 2, desse regulamento. Podem ainda formular objeções aos atos delegados adotados em aplicação dessas disposições, no prazo de dois meses a contar da sua notificação ( 20 ). O mesmo se aplica aos atos delegados adotados pela Comissão nos termos do artigo 9.o do Regulamento 2019/472 ( 21 ).

33. Pelo contrário, se um ato for adotado pelo Conselho com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE (como o regulamento controvertido foi), o Parlamento não pode formular objeções ao seu conteúdo. A adoção de tal ato compete exclusivamente ao Conselho.

34. Por conseguinte, a particularidade do presente processo reside, antes de mais, na delimitação dos respetivos papéis do Parlamento, do Conselho e da Comissão na adoção das medidas técnicas previstas nas disposições impugnadas. Se o Tribunal de Justiça anular estas disposições (conforme pede o Parlamento), tal confirmará o direito do Parlamento de supervisionar a adoção das medidas técnicas delas constantes, quer formulando objeções contra as mesmas, quer revogando os poderes da Comissão para adotar no futura esses atos delegados. Por outro lado, negar provimento ao recurso permitira que o Conselho pudesse decidir legitimamente essas questões de forma unilateral com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE.

35. As partes estão em desacordo quanto à questão de saber se o recurso terá ficado desprovido de objeto na sequência da adoção do Regulamento Delegado 2021/2324 pela Comissão, em 23 de agosto de 2021 ( 22 ). Começarei por analisar este aspeto, bem como as repercussões do regulamento que fixa as possibilidades de pesca para 2022 sobre o presente recurso (A). Passarei em seguida aos dois fundamentos invocados pelo Parlamento no seu recurso e explicarei por que razão considero tais fundamentos improcedentes (B).

A. Repercussões do Regulamento Delegado 2021/2324 e do regulamento que fixa as possibilidades de pesca para 2022 sobre o conhecimento do objeto do recurso

1. Regulamento Delegado 2021/2324

36. Parece‑me evidente que os artigos 15.o a 17.o do Regulamento Delegado 2021/2324 deixaram de ser aplicáveis com a entrada em vigor do regulamento delegado. Como já referi no n.o 21, supra, o regulamento delegado tem por objetivo «incorporar num único ato» as medidas técnicas correspondentes às estabelecidas nos artigos 15.o a 17.o do regulamento controvertido, bem como outras medidas. Além disso, o segundo parágrafo do artigo 59.o deste último regulamento estabelece, em termos inequívocos, que essas disposições apenas se aplicam «até à data do início de aplicação do ato delegado adotado nos termos do artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento 2019/1241».

37. O Regulamento Delegado 2021/2324 foi adotado nos termos dessa mesma disposição, em 23 de agosto de 2021, e entrou em vigor em 30 de dezembro de 2021 ( 23 ). Nenhuma das partes no presente recurso contesta que as medidas nela contidas correspondem às previstas nos artigos 15.o a 17.o do regulamento controvertido, e que, portanto, «substituíram» efetivamente as referidas disposições. Também não contestam o facto de o artigo 20.o do regulamento em questão não ser posto em causa pela adoção do Regulamento Delegado 2021/2324, uma vez que esta disposição não é mencionada nem no artigo 59.o, segundo parágrafo, do regulamento em questão nem no regulamento delegado.

38. Face a esta situação, as partes divergem quanto à questão de saber se o presente recurso ficou desprovido de objeto na medida em que o Parlamento pede a anulação dos artigos 15.o a 17.o e 59.o, segundo parágrafo, do regulamento controvertido ( 24 ).

39. Por um lado, o Parlamento considera que, não obstante a adoção do Regulamento Delegado 2021/2324 pela Comissão, o Tribunal de Justiça ainda tem de se pronunciar sobre a validade dessas disposições. Assim, defende, em substância, que, embora certas disposições do regulamento delegado repercutam o conteúdo dos artigos 15.o e 17.o do regulamento em questão, essas disposições continuam a existir no quadro legislativo, pelo que devem ser revogadas por razões de certeza jurídica. Por conseguinte, o Parlamento alega que o seu recurso não ficou desprovido de objeto.

40. Em contrapartida, o Conselho alega que, na sequência da adoção do Regulamento Delegado 2021/2324, já não há que se pronunciar sobre esta questão. Considera que resulta do artigo 59.o, segundo parágrafo, do regulamento em questão que os artigos 15.o a 17.o do mesmo regulamento apenas se devessem aplicar até à adoção de um ato delegado pela Comissão sobre os domínios abrangidos pelas referidas disposições. Além disso, o Conselho alega que nunca pretendeu que essas disposições produzissem efeitos após 2021.

41. À primeira vista, devo admitir que compreendo em certa medida a linha de raciocínio do Conselho. Se os artigos 15.o a 17.o do regulamento controvertido já não estiverem em vigor, não é de modo algum manifesto que o Parlamento ainda possa «tirar proveito» da anulação destas disposições pelo Tribunal de Justiça. A este respeito, saliento que tanto o Conselho como o Parlamento pedem ao Tribunal de Justiça que sejam mantidos os efeitos anteriores das quatro disposições impugnadas. Assim, com o seu recurso, o Parlamento nem sequer pretende alterar a «situação de facto» resultante da adoção pelo Conselho das disposições impugnadas.

42. Feita esta precisão, diria que, no caso em apreço, há pelo menos três razões específicas para concluir que o presente recurso não ficou desprovido de objeto na sequência da adoção do Regulamento Delegado 2021/2324.

43. Em primeiro lugar, o presente recurso foi interposto pelo Parlamento contra o Conselho com base no artigo 263.o, segundo parágrafo, TFUE. A este respeito, importa recordar que o Parlamento não tem de demonstrar que tem interesse em agir ( 25 ) para interpor um recurso de anulação de decisões ou atos, nomeadamente, do Conselho ( 26 ). Essa disposição confere ao Parlamento o direito de impugnar a legalidade de um regulamento do Conselho sem que o exercício desse direito seja condicionado à prova de um interesse em agir ( 27 ).

44. Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça já julgou admissível um recurso de anulação de um ato controvertido que já tinha sido executado ou que já não era aplicável no momento em que o recurso foi interposto ( 28 ). Considero que as mesmas observações valem, a fortiori, para um recurso de anulação relativo a uma medida que (tal como os artigos 15.o a 17.o do regulamento controvertido) ainda se encontrava em vigor no momento da interposição do recurso, mas que expirou durante a tramitação do processo no Tribunal de Justiça. Não resulta automaticamente de tais circunstâncias que a ação perdeu o seu objeto a partir do momento em que as disposições ou o ato controvertido expirem.

45. Na verdade, o que importa, em minha opinião, é se a anulação do ato é, em si mesma, suscetível de ter consequências jurídicas.

46. A este respeito, devo salientar que, conforme já referi anteriormente no n.o 31, o Parlamento alega que a adoção unilateral pelo Conselho das disposições impugnadas o privou do direito de examinar e, sendo caso disso, de formular objeções às medidas técnicas delas constantes. Alega que, se essas medidas tivessem sido integradas num ou vários atos delegados, adotados pela Comissão em aplicação do artigo 10.o, n.o 4, e do artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento 2019/1241 e do artigo 9.o do Regulamento 2019/472, e não pelo Conselho com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE, teria podido de algum modo influenciar o seu conteúdo.

47. Considero que, com o seu recurso, o Parlamento pretende garantir que o Conselho se irá abster, futuramente, de fazer uso dos seus poderes de decisão decorrentes do artigo 43.o, n.o 3, TFUE em situações em que o exercício desses poderes se sobrepõe a determinados poderes delegados da Comissão e procedimentos descritos no direito derivado (no caso vertente, artigos 10.o, n.o 4, e 15.o, n.o 2, do Regulamento 2019/1241 e artigo 9.o do Regulamento 2019/472). Em substância, ao interpor o presente recurso, o Parlamento pretende, no essencial, obter do Tribunal de Justiça um acórdão que impeça o Conselho de adotar medidas técnicas análogas às abrangidas pelas disposições impugnadas com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE, no futuro.

48. Daqui decorre que, embora as disposições impugnadas já não sejam aplicáveis nem produzam efeitos jurídicos, a sua anulação é, por si só, suscetível de ter consequências jurídicas, nomeadamente, ao impedir a reiteração pelo Conselho da prática legislativa censurada ( 29 ). Por essa razão, considero que o presente recurso não ficou privado de objeto na sequência da adoção do Regulamento Delegado 2021/2324.

49. A minha posição a este respeito é reforçada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de processos por incumprimento. Regra geral, os recursos interpostos em caso de violação ficam desprovidos de objeto se a infração imputada tiver deixado de produzir efeitos antes do termo do prazo fixado pela Comissão no seu parecer fundamentado. No entanto, em casos residuais, o Tribunal de Justiça considerou que a Comissão pode continuar a beneficiar do direito de interpor recurso, apesar de a infração ter cessado. Nestes casos existe tipicamente um risco iminente de reincidir no incumprimento alegado ( 30 ) ou de a infração ser periódica ( 31 ), de modo que de outra forma ficaria subtraída à fiscalização jurisdicional.

50. A meu ver, pode ser estabelecido um paralelismo entre esta linha jurisprudencial e o presente processo, uma vez que, também aqui, o objeto do recurso do Parlamento é evitar a redundância do recurso do Conselho no futuro. Além disso, o regulamento em questão destina‑se a abranger um período muito específico — no caso vertente, muito curto — (o ano de 2021), dificultando a interposição atempada de um recurso pelo Parlamento, bem como a possibilidade de pôr termo ao processo antes de o regulamento controvertido deixar de se aplicar.

51. Em terceiro lugar, e de um ponto de vista prático, devo acrescentar que ficaria bastante perplexo se um ato como o regulamento controvertido, que se destina a permanecer em vigor apenas por um período de um ano (ou até menos), só fosse impugnável durante esse período específico por não haver a oportunidade de o fazer depois de terminado esse período. Em minha opinião, seria irrealista e prejudicial para os recorrentes que o Tribunal de Justiça exigisse invariavelmente, que i) o recurso fosse interposto no prazo máximo de um ano (ou, sendo caso disso, num período ainda mais curto) após a adoção do ato e que ii) o processo no Tribunal corresse igualmente os seus trâmites e fosse concluído até à referida data.

52. É verdade que, para este tipo de processos, o Tribunal de Justiça tem a possibilidade de aplicar uma «tramitação acelerada» (prevista no artigo 133.o, n.os 1 e 3, do seu Regulamento de Processo). Porém, não há absolutamente nenhuma garantia nesse sentido ( 32 ). Considero, portanto, que não basta esta mera possibilidade para garantir um acesso suficiente à justiça ( 33 ).

53. Considero que a abordagem pragmática que proponho ao Tribunal de Justiça se torna ainda mais necessária quando, como se verifica no presente processo, o litígio submetido à apreciação deste órgão jurisdicional é de importância constitucional e diz respeito à partilha das competências legislativas entre as diferentes instituições da União. Neste contexto, não vejo por que razão uma impugnação por falta de base jurídica ou baseada na adoção abusiva ou irregular de um ato deveria estar excluída do rol de processos do Tribunal de Justiça, pelo simples facto de os seus efeitos jurídicos serem de «efémeros». Tal acabaria por impossibilitar o Tribunal de Justiça de exercer a sua fiscalização jurisdicional e, eventualmente, impedir a adoção futura de atos semelhantes.

54. Por isso, considero que o Tribunal de Justiça ainda deve pronunciar‑se sobre o presente recurso apesar da adoção do Regulamento Delegado 2021/2324.

2. O regulamento que fixa as possibilidades de pesca para 2022

55. A adoção do Regulamento Delegado 2021/2324 não foi o único desenvolvimento posterior à interposição do presente recurso pelo Parlamento. Como já referi no n.o 22, supra, o Conselho adotou, em 27 de janeiro de 2022, o regulamento que fixa as possibilidades de pesca para 2022, o qual substitui efetivamente o regulamento controvertido. Tal regulamento entrou em vigor em 31 de janeiro de 2022. Por força do artigo 59.o, primeiro parágrafo, do regulamento controvertido ( 34 ), o artigo 20.o do referido regulamento deixou de ser aplicável nessa mesma data. Assim, embora a entrada em vigor do Regulamento Delegado 2021/2324 tenha posto termo à aplicação dos artigos 15.o a 17.o do regulamento controvertido, foi o regulamento que fixa as possibilidades de pesca para 2022 fez com que essa disposição deixasse de ser aplicável.

56. Em resposta a uma pergunta do Tribunal de Justiça, formulada com base no artigo 62.o do Regulamento de Processo, o Parlamento e a Comissão explicaram que a adoção do regulamento que fixa as possibilidades de pesca para 2022 não tem impacto algum no presente recurso. O Parlamento observa que é precisamente porque o artigo 18.o do referido regulamento reproduz a lista das espécies proibidas que figuram no artigo 20.o do regulamento em questão (pelo que esta disposição continua a produzir efeitos jurídicos). Além disso, o Parlamento sustenta que, não obstante a adoção do regulamento que estabelece as possibilidades de pesca para 2022, a pretensa ilegalidade (adoção pelo Conselho de medidas técnicas correspondentes às que figuram nas disposições controvertidas) corre o risco de se reproduzir no futuro.

57. O Conselho contesta estes argumentos. Considera que, na sequência da adoção do regulamento que estabelece as possibilidades de pesca para 2022, o presente recurso perdeu o seu objeto no que respeita ao artigo 20.o do regulamento controvertido. Em seu entender, isso resulta do primeiro parágrafo do artigo 59.o do regulamento controvertido.

58. Parece‑me que as considerações que sublinhei na secção anterior relativamente aos artigos 15.o a 17.o e 59.o, segundo parágrafo, do regulamento controvertido se aplicam mutatis mutandis ao artigo 20.o do regulamento controvertido, no que se refere às consequências da adoção do regulamento que fixa as possibilidades de pesca para 2022.

59. À luz das considerações precedentes, entendo que, embora nenhuma das disposições impugnadas continuem em vigor, há que conhecer ainda do presente recurso.

B. Quanto ao mérito

60. O Parlamento invoca dois fundamentos em apoio do seu recurso de anulação. Em primeiro lugar, o Conselho aplicou de forma abusiva o procedimento previsto nos regulamentos de base. Em segundo lugar, alega que o Conselho violou o «princípio da cooperação leal entre instituições» na aceção do artigo 13.o, n.o 2, TUE ( 35 ). Analisarei sucessivamente cada um destes fundamentos.

1. Quanto ao primeiro fundamento relativo a um abuso do procedimento previsto nos regulamentos de base

a) Principais argumentos das partes

1) Principais argumentos do Parlamento

61. No essencial, o Parlamento alega que a competência de que dispõe o Conselho para adotar medidas técnicas em conformidade com o artigo 43.o, n.o 3, TFUE é limitada na medida em que o Parlamento e o Conselho acordaram, num ou vários atos legislativos adotados segundo o artigo 43.o, n.o 2, TFUE, autorizar a Comissão, ao invés do Conselho, a adotar tais medidas.

62. No caso em apreço, o Parlamento considera que, uma vez que os artigos 10.o, n.o 4, e 15.o do Regulamento 2019/1241 e o artigo 9.o do Regulamento 2019/472 (todos adotados em conformidade com o artigo 43.o, n.o 2, TFUE) atribuíram expressamente à Comissão competência para adotar medidas técnicas como as abrangidas pelas disposições impugnadas, o Conselho não podia invocar o artigo 43.o, n.o 3, TFUE para adotar unilateralmente tais disposições ( 36 ).

63. O Parlamento alega que, no caso em apreço, estão preenchidos todos os requisitos estabelecidos na jurisprudência do Tribunal de Justiça para demonstrar a existência de desvio de poder. Sublinha que o Conselho reconheceu expressamente, no considerando 59 e no artigo 59.o, segundo parágrafo, do regulamento controvertido, que era a Comissão que devia ter adotado as medidas técnicas abrangidas pelos artigos 15.o a 17.o desse regulamento. Além disso, considera que o Conselho não justificou o que o motivou a adotar as disposições impugnadas (em vez de ser a Comissão a fazê‑lo), por exemplo, explicando as razões pelas quais a sua adoção pela Comissão era impossível no caso presente.

64. O Parlamento alega ainda que, se a adoção das medidas técnicas constantes das disposições impugnadas se justificasse por circunstâncias imperativas, a base jurídica adequada para a sua adoção teria sido constituída pelos artigos 12.o e 13.o do Regulamento n.o 1380/2013. Segundo estas disposições, as medidas «de urgência» (destinadas a responder a uma ameaça grave para a conservação dos recursos biológicos marinhos ou para o ecossistema marinho) podem ser adotadas pela Comissão ( 37 ) ou pelos Estados‑Membros ( 38 ), mas não pelo Conselho. O Parlamento observa que, não se verificando tais circunstâncias urgentes, o artigo 8.o, n.os 2 e 3, do Regulamento 2019/472 deixa claro que adotadas medidas corretivas (medidas adequadas para assegurar um retorno rápido da unidade populacional ou unidade funcional em causa a níveis especificados) podem ser adotadas apenas pela Comissão em atos delegados.

65. Por último, o Parlamento considera que, tal como o poder do Conselho para adotar medidas técnicas «relativas à fixação e à repartição das possibilidades de pesca» decorre do artigo 43.o, n.o 3, TFUE, a Comissão retira as suas prerrogativas gerais de adotar atos delegados do artigo 290.o, n.o 1, TFUE e, portanto, também do direito primário.

2) Os principais argumentos do Conselho e da Comissão

66. O Conselho contesta os argumentos do Parlamento. Considera que o primeiro fundamento é improcedente na medida em que o Parlamento fez uma interpretação errada do conceito de «abuso de procedimento» e não teve em conta o objetivo e o conteúdo das disposições impugnadas.

67. Alega ainda que a adoção das disposições impugnadas está em plena conformidade com o artigo 43.o, n.o 3, TFUE, uma vez que o seu objetivo está relacionado com a «fixação […] das possibilidades de pesca». Pelo contrário, as medidas técnicas mencionadas nos regulamentos de base dizem respeito a objetivos diferentes e mais amplos do que aquelas disposições.

68. O Conselho salienta que não há nada nos regulamentos de base que sugira que as atribuições conferidas à Comissão pelos artigos 10.o, n.o 4 e 15.o do Regulamento 2019/1241 e pelo artigo 9.o do Regulamento 2019/472 se destinavam a serem exclusivas no sentido de impedirem o Conselho de adotar medidas técnicas sobre matérias idênticas.

69. Observa que o artigo 59.o, segundo parágrafo, do regulamento controvertido indica expressamente que os artigos 15.o a 17.o deste regulamento deixariam de estar em vigor a partir do momento em que a Comissão adotasse um ato delegado que abrangesse as mesmas matérias que aquelas disposições. Isso mostraria claramente que o Conselho não pretendia exceder os limites das suas competências. De modo semelhante, o artigo 20.o do regulamento controvertido salvaguardaria plenamente o poder da Comissão para adotar atos delegados em conformidade com o artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento 2019/1241. A este respeito, importa ter presente que as disposições controvertidas foram adotadas pouco depois da saída do Reino Unido da União Europeia, num contexto em que subsistiam muitas incertezas quanto à «fixação das possibilidades de pesca» para 2021 e em que era claro que a Comissão ainda iria completar a sua própria proposta antes de adotar qualquer ato delegado sobre essas matérias.

70. A Comissão subscreve, de um modo geral, os argumentos do Conselho. Sublinha que não há nada nos regulamentos de base que a obrigue a adotar medidas técnicas relativamente às matérias abrangidas pelas disposições impugnadas.

71. A Comissão explica ainda que, uma vez que as medidas corretivas anteriores [as constantes do artigo 13.o do Regulamento (UE) 2020/123 ( 39 )] tinham estado em vigor apenas até 31 de dezembro de 2020, tornou‑se necessária a adoção de novas medidas técnicas pelo Conselho no início de 2021 ( 40 ). A Comissão poderia ter adotado essas novas medidas num ato delegado, se tivesse sido apresentada atempadamente uma recomendação conjunta dos Estados‑Membros ( 41 ). Contudo, nenhuma recomendação conjunta foi (na sua forma definitiva) formalmente apresentada à Comissão até 14 de dezembro de 2020 ( 42 ). O documento informal da Comissão e a adoção do regulamento controvertido destinaram‑se a colmatar essa lacuna.

b) Análise

72. Conforme jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, um ato só enferma de desvio de poder se se verificar, com base em indícios objetivos, pertinentes e concordantes, que foi adotado exclusivamente, ou pelo menos de forma determinante, com fins diversos daqueles para os quais o poder em causa foi conferido, ou com a finalidade de eludir um procedimento especialmente previsto nos Tratados para fazer face às circunstâncias do caso em apreço ( 43 ).

73. No caso em apreço, o primeiro fundamento do Parlamento assenta, essencialmente, no facto de o Conselho, ao adotar as disposições impugnadas, ter contornado o procedimento de adoção de medidas técnicas previsto nos regulamentos de base, o que conferiria exclusivamente à Comissão competência para adotar tais medidas.

74. No entanto, considero que as alegações do Parlamento devem ser rejeitadas. Esta instituição não demonstra que as disposições impugnadas foram adotadas com o único ou principal propósito de atingir fins diversos daqueles para os quais foram conferidos ao Conselho as competências previstas no artigo 43.o, n.o 3, TFUE ou com a finalidade de eludir um procedimento especialmente previsto no Tratado FUE para fazer face às circunstâncias do caso em apreço.

75. A este respeito, recordo que o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de clarificar o respetivo âmbito de aplicação do artigo 43.o, n.os 2 e 3, TFUE, que prevê que o Conselho pode adotar medidas relativas, nomeadamente, à «fixação […] das possibilidades de pesca». O Tribunal de Justiça declarou que as decisões autónomas tomadas com base nos interesses políticos da União pertencem a um domínio da competência do legislador da União (ou seja, integram o âmbito de aplicação do artigo 43.o, n.o 2, TFUE). Em contrapartida, o artigo 43.o, n.o 3, TFUE deve ser aplicado em relação a medidas essencialmente técnicas que dão execução a essas escolhas ( 44 ).

76. Nas suas Conclusões nos processos apensos Parlamento e Comissão/Conselho ( 45 ), o advogado‑geral N. Wahl explicou que resulta desta jurisprudência que o processo legislativo ordinário previsto no artigo 43.o, n.o 2, TFUE deve aplicar‑se às categorias mais gerais de medidas, nomeadamente as medidas necessárias à prossecução dos objetivos da PCP, ao passo que o procedimento não legislativo previsto no artigo 43.o, n.o 3, TFUE deve ser reservado para um certo tipo de medidas regulamentares. Por conseguinte, só podem ser adotadas com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE medidas estreitamente relacionadas com a definição de quem pode pescar, o quê e onde, e com condições funcionalmente respeitantes a essas questões ( 46 ), ficando assim excluídas as medidas técnicas que estejam de alguma forma relacionadas com as possibilidades de pesca. O fator decisivo prende‑se, como o Tribunal de Justiça confirmou, com a questão de saber se a medida em causa implica uma escolha política reservada ao legislador da União, em razão do seu caráter necessário para prosseguir objetivos respeitantes às políticas comuns da agricultura e da pesca ( 47 ).

77. No caso em apreço, parece‑me claro que as disposições impugnadas são funcionalmente respeitantes à «fixação […] das possibilidades de pesca» na aceção do artigo 43.o, n.o 3, TFUE, e não a uma escolha política reservada ao legislador da União ( 48 ).

78. Com efeito, conforme afirmam o Conselho e a Comissão, as disposições impugnadas visam melhorar a seletividade das artes de pesca (artigos 15.o a 17.o) e a proteção de certas espécies (artigo 20.o). Estas disposições foram adotadas como alternativa a uma maior redução dos TAC do que já tinha sido decidido para esse ano. Tal é confirmado pelo considerando 3 do Regulamento Delegado 2021/2324, que afirma que as medidas estabelecidas nas disposições impugnadas estavam «funcionalmente ligadas aos níveis dos TAC para as espécies‑alvo capturadas», uma vez que «sem tais medidas, esses níveis teriam de ser reduzidos para permitir a recuperação das unidades populacionais objeto de capturas acessórias» ( 49 ).

79. Além disso, ao contrário das alterações introduzidas pelo Conselho com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE que estavam no cerne do Acórdão em Parlamento e Comissão/Conselho ( 50 ), as disposições impugnadas aplicam‑se apenas em circunstâncias específicas (uma vez que se destinam a ser aplicadas a tipos específicos de navios que operam apenas em certas áreas e visam apenas determinados tipos de espécies) e numa base anual (ano de 2021). Não se destinam a adaptar o mecanismo geral de fixação dos TAC e das limitações do esforço de pesca a fim de colmatar as deficiências decorrentes da aplicação das regras anteriores nem definir o quadro jurídico em que são fixados esses TAC e as limitações do esforço de pesca ( 51 ).

80. Por conseguinte, considero que as disposições impugnadas são abrangidas pelas competências atribuídas ao Conselho pelo artigo 43.o, n.o 3, TFUE.

81. Passando agora à questão específica de saber se o Conselho podia validamente recorrer a essa base jurídica para adotar as medidas técnicas constantes das disposições impugnadas, apesar de os regulamentos de base preverem a adoção dessas medidas pela Comissão, recordo que o Tribunal de Justiça decidiu que o artigo 43.o, n.o 3, TFUE pode ser utilizado pelo Conselho para servir de fundamento à adoção de determinadas medidas no quadro da PCP, desde que o Conselho atue no respeito dos limites das suas competências bem como, sendo esse o caso, do quadro jurídico já estabelecido em aplicação do artigo 43.o, n.o 2, TFUE ( 52 ). Neste sentido, a margem de apreciação de que o Conselho dispõe para adotar medidas com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE depende da margem de manobra que o legislador da União decidiu autorizar. Assim, é necessário ponderar se o quadro jurídico já estabelecido nos regulamentos de base foi concebido pelo legislador da União para limitar o poder de ação do Conselho em aplicação do artigo 43.o, n.o 3, TFUE.

82. A este respeito, parece‑me que nenhum dos dois regulamentos de base contém qualquer elemento que sugira que as competências conferidas à Comissão pelos artigos 10.o, n.o 4, e 15.o do Regulamento 2019/1241 e 9.o do Regulamento 2019/472, destinavam‑se a impedir que o Conselho adote medidas técnicas sobre as mesmas matérias num processo, como o presente, no caso de a Comissão não ter intervindo para adotar ela própria atos delegados. Concordo com o Parlamento que o Conselho não pode privar a Comissão das competências que lhe são atribuídas por estas disposições, caso contrário estas ficariam desprovida de qualquer finalidade e o Conselho não respeitaria o quadro nelas definido. No entanto, não se pode deixar de observar que o Conselho não o fez quando adotou as disposições impugnadas.

83. Com efeito, resulta do segundo parágrafo do artigo 59.o, do regulamento controvertido que os artigos 15.o a 17.o deixam de ser aplicáveis logo que a Comissão adote um ou vários atos delegados relativos às mesmas medidas técnicas. À semelhança do Conselho e da Comissão, considero, portanto, que as disposições impugnadas tinham um caráter temporário e que o Conselho não invadiu o poder da Comissão de adotar atos delegados, procurando antes preservá‑lo.

84. Com efeito, esta competência da Comissão é reconhecida não só no segundo parágrafo do artigo 59.o do regulamento controvertido, mas também no seu considerando 59, que indica que as medidas técnicas que a Comissão decidirá com base no Regulamento 2019/1241 são «mais abrangentes e serão aplicáveis numa base mais estável» do que as medidas técnicas constantes das disposições impugnadas.

85. Posto isto, concluo sem dificuldade que o Conselho não só atuou no respeito dos limites das suas competências ao abrigo do artigo 43.o, n.o 3, TFUE, mas também dentro do quadro jurídico específico já estabelecido nos termos do artigo 43.o, n.o 2, TFUE.

86. Esta conclusão não é de modo algum infirmada pelo argumento do Parlamento exposto no n.o 63, supra, segundo o qual as disposições impugnadas deveriam ter sido adotadas ou como medidas «de urgência» destinadas a dar resposta a uma ameaça grave para a conservação dos recursos biológicos marinhos ou então, não se verificando tais circunstâncias imperativas, pela Comissão em atos delegados, uma vez que apenas estas duas opções estavam contempladas no artigo 8.o, n.os 2 e 3, do Regulamento 2019/472.

87. Concordo com o Parlamento que as disposições impugnadas não são «medidas de urgência» destinadas a responder a uma ameaça grave para a conservação dos recursos biológicos marinhos. Dito isto, e quanto ao que importa, creio que existem circunstâncias específicas que explicam por que razão o Conselho interveio e adotou as disposições impugnadas para o período provisório durante o qual a Comissão ainda não tinha feito uso da outra opção expressamente deixada em aberto pelo artigo 8.o, n.os 2 e 3, do Regulamento 2019/472 e, nos termos destas disposições, adotar um ou mais atos delegados.

88. Tal como a Comissão explicou, as medidas corretivas anteriores (constantes do artigo 13.o do Regulamento 2020/123) tinham‑se mantido em vigor apenas até 31 de dezembro de 2020 e, uma vez que a União Europeia e o Reino Unido concentraram esforços para chegar a um acordo sobre medidas técnicas funcionalmente ligadas após o Brexit, nenhuma recomendação conjunta foi apresentada com antecedência suficiente para que a Comissão adotasse um ato delegado no início de 2021. Isso é confirmado pelo considerando 2 do Regulamento Delegado 2021/2324, que afirma que, embora a Bélgica, Espanha, a França, a Irlanda e os Países Baixos tenham apresentado uma primeira recomendação conjunta em maio de 2020, estes Estados‑Membros só apresentaram uma recomendação conjunta revista em 14 de dezembro de 2020.

89. Neste contexto, é evidente que a adoção das disposições impugnadas pelo Conselho serviu para colmatar uma lacuna que, teria de outro modo, permanecido ao longo de uma parte, senão de todo, o ano de 2021.

90. À luz do que precede, nada indica que o Conselho, ao adotar as disposições impugnadas, tenha excedido as suas competências ou incorrido em desvio de poder.

91. Uma vez que nenhuma das alegações apresentadas pelo Parlamento em apoio do seu primeiro fundamento foi procedente, há que julgar este fundamento improcedente.

2. Quanto ao segundo fundamento relativo à violação do princípio da cooperação leal

a) Argumentos principais das partes

92. O Parlamento alega que, ao não seguir o procedimento previsto nos regulamentos de base, o Conselho violou o princípio da cooperação leal.

93. O Parlamento observa que, nos termos do artigo 13.o, n.o 2, TUE, conforme interpretado na jurisprudência do Tribunal de Justiça, este princípio exige que cada uma das instituições exerça as suas competências com respeito pelas competências das outras. Recorda também que o Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor» ( 53 ), que foi adotado com base no artigo 295.o TFUE, tem efeitos vinculativos para o Parlamento, o Conselho e a Comissão. O ponto 25 deste acordo exige que se proceda a uma troca de opiniões entre estas três instituições «[s]e estiver prevista uma alteração da base jurídica que acarrete uma mudança do processo legislativo ordinário para um processo legislativo especial ou para um processo não legislativo». O ponto 2 do anexo deste acordo ( 54 ) obriga as instituições a cooperar ao longo de todo o processo tendo em vista um exercício harmonioso dos poderes delegados e um controlo efetivo desses poderes pelo Parlamento. No caso em apreço, o Parlamento considera que o Conselho o privou efetivamente do poder de exercer esse controlo.

94. Segundo o Parlamento, o Conselho deveria tê‑lo consultado sobre a sua intenção de adotar as disposições impugnadas com base no artigo 43.o, n.o 3, TFUE, em violação dos regulamentos de base.

95. O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta estes argumentos. Remete para a sua argumentação relativa ao primeiro fundamento. Na sua opinião, da inexistência de qualquer abuso de procedimento (em relação ao primeiro fundamento) resulta que o princípio da cooperação leal não foi violado no caso em apreço.

96. O Conselho acrescenta que o Acordo Interinstitucional «Legislar melhor» não é pertinente no caso em apreço. Alega que o regulamento controvertido foi adotado com o mesmo fundamento jurídico proposto pela Comissão na proposta da Comissão e que, por conseguinte, os atos do Conselho não constituíram uma «alteração da base jurídica» na aceção do ponto 25 deste acordo.

b) Análise

97. Segundo o artigo 13.o, n.o 2, TUE, as instituições devem praticar uma cooperação leal entre si. No entanto, esta cooperação leal deve ser exercida no respeito dos limites dos poderes conferidos pelos Tratados a cada uma das instituições. A obrigação decorrente do artigo 13.o, n.o 2, TUE não é, portanto, suscetível de alterar esses poderes ( 55 ).

98. Quanto à questão de saber se o Conselho violou o princípio da cooperação leal ao adotar as disposições impugnadas, observo que o Parlamento invoca o presente fundamento nos moldes já expostos nos seus argumentos anteriores relativos ao primeiro fundamento.

99. Decorre da secção anterior que o primeiro fundamento do Parlamento deve ser julgado improcedente com fundamento no facto de o Conselho não ter cometido nenhum desvio de poder no caso em apreço. Consequentemente, e dado que os dois fundamentos estão estreitamente ligados, concordo com o Conselho e com a Comissão quanto à inexistência de violação do princípio da cooperação leal no presente recurso. Considero, portanto, que há que julgar o segundo fundamento improcedente.

100. Os argumentos do Parlamento relativos ao Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor» não afetam a minha conclusão a este respeito.

101. Com efeito, resulta da secção anterior que a Comissão não foi de modo algum impedida de adotar um ato delegado em aplicação dos regulamentos de base (designadamente, artigos 10.o, n.o 4, e 15.o, n.o 2, do Regulamento 2019/1241 e artigo 9.o do Regulamento 2019/472). Por conseguinte, a adoção pelo Conselho das disposições impugnadas não constitui uma «alteração da base jurídica» na aceção do ponto 25 desse acordo.

102. Além disso, e mais uma vez tendo em conta que a Comissão continuou a ter plenos poderes para adotar o Regulamento Delegado 2021/2324 (e, de facto, acabou por fazê‑lo), parece‑me que o Parlamento não foi de forma alguma privado do seu poder de supervisionar a adoção de atos delegados na aceção do ponto 2 desse mesmo acordo, e que, de facto, estava plenamente em condições de exercer esse controlo no caso em apreço.

103. Resulta de tudo o que precede que o presente recurso deve, na minha opinião, ser julgado improcedente.

3. Quanto ao pedido de manutenção dos efeitos das disposições impugnadas

104. Uma vez que os dois fundamentos invocados pelo Parlamento devem, em meu entender, ser julgados improcedentes, e que deve ser negado provimento ao presente recurso, considero que não é necessário que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre o pedido das partes para manter os efeitos das disposições impugnadas.

105. A este respeito, devo apenas referir que uma decisão de manutenção dos efeitos de um ato anulado se justifica normalmente quando razões importantes de segurança jurídica o exijam ou quando a manutenção dos efeitos é necessária para evitar consequências negativas graves para o setor em questão, bem como quando a legalidade do ato em causa é contestada, não devido à sua finalidade ou ao seu conteúdo, mas devido a motivos de incompetência do seu autor ou de violação de formalidades essenciais ( 56 ).

106. No caso vertente, todas as partes no presente processo parecem‑me discordar apenas quanto à base jurídica utilizada, mas não quanto ao conteúdo material das disposições impugnadas. Além disso, não há dúvidas de que a anulação retroativa dos efeitos das disposições impugnadas não só seria problemática em termos de segurança jurídica, como poderia ter consequências graves para o setor das pescas, uma vez que significaria que nenhuma das restrições constantes das disposições impugnadas (relativas às artes de pesca ou às espécies proibidas) poderiam efetivamente ser aplicadas para o ano de 2021. A este respeito, acrescento que nenhuma das partes no presente processo contesta que as medidas constantes dessas disposições tenham como objetivo a prossecução dos objetivos da PCP de conservação dos recursos haliêuticos e de realização de uma exploração sustentável dos recursos aquáticos vivos. Observo ainda que os dois atos adotados posteriormente ao regulamento em questão, designadamente o Regulamento Delegado 2021/2324 e o regulamento que fixa as possibilidades de pesca para 2022, na realidade, tentam reproduzir o conteúdo das disposições impugnadas ( 57 ).

107. No caso de o Tribunal de Justiça não subscrever o meu entendimento no sentido de que o Conselho tinha o direito de adotar as disposições impugnadas, considero, portanto, que os efeitos dessas disposições devem ser mantidos.

VII. Conclusão

108. À luz do exposto, considero que o Tribunal de Justiça deve: — negar provimento ao recurso do Parlamento Europeu que pede a anulação dos artigos 15.o a 17.o, 20.o e 59.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2021/92 do Conselho, de 28 de janeiro de 2021 que fixa, para 2021, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes e grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca aplicáveis nas águas da União e as aplicáveis, para os navios de pesca da União, em certas águas não União; e — condenar o Parlamento nas despesas.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Regulamento do Conselho, de 28 de janeiro de 2021 que fixa, para 2021, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes e grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca aplicáveis nas águas da União e as aplicáveis, para os navios de pesca da União, em certas águas não União (JO 2021, L 31, p. 31).

( 3 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de março de 2019, que estabelece um plano plurianual para as unidades populacionais capturadas nas águas ocidentais e águas adjacentes, e para as pescarias que exploram essas unidades populacionais, que altera os Regulamentos (UE) 2016/1139 e (UE) 2018/973, e que revoga os Regulamentos (CE) n.o 811/2004 (CE) n.o 2166/2005 (CE) n.o 388/2006 (CE) n.o 509/2007 e (CE) n.o 1300/2008 do Conselho (JO 2019, L 83, p. 1).

( 4 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, relativo à conservação dos recursos haliêuticos e à proteção dos ecossistemas marinhos através de medidas técnicas, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1967/2006 (CE) n.o 1224/2009 do Conselho e os Regulamentos (UE) n.o 1380/2013 (UE) 2016/1139 (UE) 2018/973 (UE) 2019/472 e (UE) 2019/1022 do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga os Regulamentos (CE) n.o 894/97 (CE) n.o 850/98 (CE) n.o 2549/2000 (CE), n.o 254/2002 (CE) n.o 812/2004 e (CE) n.o 2187/2005 do Conselho (JO 2019, L 198, p. 105).

( 5 ) Nos termos do artigo 290.o, n.o 1, TFUE, «um ato legislativo pode delegar na Comissão o poder de adotar atos não legislativos de alcance geral que completem ou alterem certos elementos não essenciais do ato legislativo».

( 6 ) Regulamento (UE) n.o 1380/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo à política comum das pescas, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1954/2003 e (CE) n.o 1224/2009 do Conselho e revoga os Regulamentos (CE) n.o 2371/2002 e (CE) n.o 639/2004 do Conselho e a Decisão 2004/585/CE do Conselho (JO 2013, L 354, p. 22).

( 7 ) Antes da saída do Reino Unido da União Europeia, as águas ocidentais norte faziam parte integrante das águas da União e incluíam, nomeadamente, o mar Céltico, o mar da Irlanda e o oeste da Escócia (v. anexo I da Decisão do Conselho de 19 de julho de 2004 que institui conselhos consultivos regionais no âmbito da política comum das pescas (JO 2004, L 256, p. 17); v. também o mapa disponível no sítio Web do Conselho Consultivo para as Águas Ocidentais Norte no seguinte endereço: https://www.nwwac.org/_fileupload/Structure %20of %20NWWAC/NWWAC_Area_Map %20incl %20EU %20zone.pdf).

( 8 ) Conselho Internacional para o Estudo do Mar.

( 9 ) JO 2021, L 465, p. 1.

( 10 ) Regulamento (UE) 2022/109 do Conselho, de 27 de janeiro de 2022, que fixa, para 2022, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes e grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca aplicáveis nas águas da União e as aplicáveis, para os navios de pesca da União, em certas águas não União (JO 2022, L 21, p. 1).

( 11 ) V. artigo 60.o do Regulamento 2022/109.

( 12 ) V. artigo 4.o, n.o 1, ponto 20, do Regulamento (UE) n.o 1380/2013.

( 13 ) V. considerando 2 do Regulamento 2019/1241.

( 14 ) V. Acórdão de 15 de maio de 2008, Espanha/Conselho (C‑442/04, EU:C:2008:276, n.o 42). Observo que o considerando 7 do Regulamento 2019/1241 faz referência aos «objetivos […] que consistem em pescar a níveis que produzam o rendimento máximo sustentável, reduzir as capturas indesejadas e eliminar as devoluções e contribuir para a consecução de um bom estado ambiental».

( 15 ) A este respeito, observo que o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1380/2013 contém uma lista não exaustiva do que as «medidas técnicas» podem incluir. Todavia, nenhuma das disposições deste regulamento menciona qual a instituição da União responsável pela adoção de tais medidas.

( 16 ) V. considerando 1 do regulamento controvertido.

( 17 ) Conforme explica a Comissão no considerando 3 do Regulamento Delegado 2021/2324. As espécies de peixes abrangidas pelos artigos 15.o a 17.o do regulamento controvertido são o bacalhau, o badejo e o gadídeo.

( 18 ) Segundo a redação daquelas disposições, a Comissão pode alterar a lista de espécies de peixes ou moluscos e crustáceos cuja captura, manutenção a bordo, transbordo ou desembarque é proibida (v. artigo 10.o, n.o 4, do Regulamento 2019/1241); completar, alterar, revogar ou derrogar as medidas técnicas destinadas a ter em conta as especificidades regionais de determinadas pescarias (ou seja, medidas técnicas regionais) (v. artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento 2019/1241), e completar as medidas técnicas relativas às artes de pesca, dispositivos adicionais para as artes de pesca, atividades de pesca e fixação do tamanho mínimo de referência de conservação (v. artigo 9.o do Regulamento 2019/472).

( 19 ) Mais precisamente, o Parlamento considera que os artigos 15.o a 17.o do regulamento controvertido foram adotados pelo Conselho em violação do artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento 2019/1241 ou, a título subsidiário, do artigo 9.o do Regulamento 2019/472. O artigo 20.o do regulamento controvertido viola o artigo 10.o, n.o 4, do Regulamento 2019/1241.

( 20 ) V. artigo 29.o, n.o 6, do Regulamento 2019/1241.

( 21 ) V. artigo 18.o, n.os 3 e 6, do Regulamento 2019/472.

( 22 ) V. n.os 20 e 21, supra.

( 23 ) V. artigo 3.o do Regulamento Delegado 2021/2324.

( 24 ) Conforme referi no número anterior, o artigo 59.o, segundo parágrafo, do regulamento controvertido diz respeito ao âmbito de aplicação ratione temporis dos artigos 15.o a 17.o desse mesmo instrumento. Assim, se o Tribunal de Justiça considerar que o recurso ficou desprovido de objeto na medida em que o Parlamento pede a anulação destas três disposições, também não deverá acolher os argumentos do Parlamento relativos ao artigo 59.o

( 25 ) Aqui, por «interesse», refiro‑me a um interesse como o que as pessoas singulares ou coletivas devem demonstrar para poder interpor recursos com base no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.

( 26 ) V., para o efeito, Acórdão de 1 de outubro de 2009, Comissão/Conselho (C‑370/07, EU:C:2009:590, n.o 16 e jurisprudência referida).

( 27 ) V., neste sentido, Acórdão de 26 de março de 1987, Comissão/Conselho (46/85, EU:C:1987:163, n.o 3).

( 28 ) V. Acórdão de 1 de outubro de 2009, Comissão/Conselho (C‑370/07, EU:C:2009:590, n.o 17 e jurisprudência referida). Neste processo, o Tribunal de Justiça anulou uma decisão do Conselho que estabelecia a posição a adotar em nome da União Europeia numa Conferência das Partes na Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies de Fauna e Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção (CITES), embora a referida decisão tivesse deixado de produzir efeitos jurídicos, uma vez que essa posição já tinha sido expressa na Conferência em questão.

( 29 ) Tendo em conta que, conforme referi no n.o 22, supra, o Conselho adotou, em 27 de janeiro de 2022, o regulamento que fixa as possibilidades de pesca para 2022, não há dúvida de que as conclusões do Tribunal de Justiça no caso em apreço podem ser diretamente relevantes para a questão de saber se este regulamento deve também ser integral ou parcialmente anulado (se for contestado no Tribunal de Justiça), consoante contenha disposições análogas às disposições impugnadas. Além disso, se o Tribunal de Justiça anular as disposições impugnadas, a consequência natural disso seria que o Conselho ficaria efetivamente impedido de adotar disposições semelhantes no futuro.

( 30 ) V. Acórdão de 25 de outubro de 2001, Alemanha/Comissão (C‑276/99, EU:C:2001:576, n.o 32).

( 31 ) V. Acórdão de 11 de outubro de 2007, Comissão/Grécia (C‑237/05, EU:C:2007:592, n.os 36 a 39).

( 32 ) Com efeito, o artigo 133.o, n.o 1, do Regulamento de Processo dispõe que o presidente do Tribunal de Justiça «pode» (o sublinhado é meu), quando a natureza do processo o exija, decidir submetê‑lo a tramitação acelerada.

( 33 ) A este respeito, importa acrescentar que a tramitação acelerada obriga o Tribunal de Justiça a mobilizar os seus recursos de tal forma que, do ponto de vista logístico, essa tramitação só pode dizer respeito a um número reduzido de processos por ano. Saber se o recurso se torna ou não desprovido de objeto num caso como o vertente, não pode, a meu ver, depender do facto de essa tramitação acelerada ser ou não concedida.

( 34 ) O artigo 59.o, primeiro parágrafo, desse regulamento dispõe que o artigo 20.o (juntamente com a maior parte das outras disposições do regulamento controvertido que não são objeto do presente recurso) «continuam a aplicar‑se […] até à entrada em vigor do regulamento que fixa as possibilidades de pesca para [2022]».

( 35 ) Nos termos desta disposição, «[c]ada instituição atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados, de acordo com os procedimentos, condições e finalidades que estes estabelecem. As instituições mantêm entre si uma cooperação leal».

( 36 ) Em especial, o Parlamento considera que os artigos 15.o a 17.o e 20.o do regulamento controvertido alteram as regras estabelecidas no anexo VI, parte B, ponto 1 e parte C, e anexo I do Regulamento 2019/1241, respetivamente. Estarão, assim, a violar os artigos 10.o, n.o 4, e 15.o, n.o 2, deste último regulamento, que dispõem claramente que as alterações a essas regras devem ser feitas pela Comissão e não pelo Conselho.

( 37 ) V. artigo 12.o do Regulamento n.o 1380/2013 (sob a epígrafe «Medidas da Comissão em caso de ameaça grave para os recursos biológicos marinhos»).

( 38 ) V. artigo 13.o do Regulamento n.o 1380/2013 (sob a epígrafe «Medidas de emergência dos Estados‑Membros»).

( 39 ) Regulamento de 27 de janeiro de 2020, que fixa, para 2020, em relação a determinadas unidades populacionais de peixes e grupos de unidades populacionais de peixes, as possibilidades de pesca aplicáveis nas águas da União e as aplicáveis, para os navios de pesca da União, em certas águas não União (JO 2020, L 25, p. 1).

( 40 ) Caso contrário, os próprios TAC teriam de ser reduzidos (para suprir a falta de tais medidas técnicas).

( 41 ) V. artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento 2019/1241 e artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento 2019/472 (v. igualmente artigo 18.o do Regulamento n.o 1380/2013 e, inter alia, o artigo 15.o, n.o 3, do Regulamento 2019/1241). No entanto, este requisito não se aplica no tocante aos atos delegados adotados em conformidade com o artigo 10.o, n.o 4, do referido regulamento.

( 42 ) V. considerando 2 do Regulamento Delegado 2021/2324.

( 43 ) V., inter alia, Acórdãos de 15 de maio de 2008, Espanha/Conselho (C‑442/04, EU:C:2008:276, n.o 49 e jurisprudência referida), e de 16 de abril de 2013, Espanha e Itália/Conselho (C‑274/11 e C‑295/11, EU:C:2013:240, n.o 33).

( 44 ) V., para esse efeito, Acórdão de 26 de novembro de 2014, Parlamento e Comissão/Conselho (C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400, n.os 79 e 81).

( 45 ) C‑124/13 e C‑125/13, EU:C:2015:337, n.o 61.

( 46 ) Ibidem, n.o 66.

( 47 ) V. Acórdão de 1 de dezembro de 2015, Parlamento e Comissão/Conselho (C‑124/13 e C‑125/13, EU:C:2015:790, n.o 59).

( 48 ) Observo que os argumentos do Parlamento a este respeito são, em certa medida, contraditórios. Por um lado, o Parlamento afirma claramente que não pretende contestar a questão de saber se o Conselho poderia invocar o artigo 43.o, n.o 3, TFUE para adotar as disposições controvertidas, caso os regulamentos de base nunca tivessem sido adotados. Por outro lado, parece‑me que não aceita que os artigos 15.o a 17.o do regulamento controvertido estejam relacionados com a «fixação […] das possibilidades de pesca». Com efeito, alega, em substância, que, se aceitarmos a fundamentação do Conselho de que os artigos 15.o a 17.o estão relacionados com a «fixação das possibilidades de pesca» (na aceção do artigo 43.o, n.o 3, TFUE), o Conselho pode efetivamente adotar todo o tipo de medidas técnicas com base nesse raciocínio e perturbar o procedimento «normal» de adoção de medidas técnicas em matéria de pescas (que deveria consistir, em primeiro lugar, na adoção de um ato legislativo em conformidade com o artigo 43.o, n.o 2, TFUE e, posteriormente, na adoção de atos delegados pela Comissão em aplicação desse ato).

( 49 ) Conforme expliquei no n.o 26, supra, os TAC significam os totais admissíveis de capturas. É indiscutível que a fixação dos TAC é uma das formas através das quais o Conselho pode proceder à «fixação e à repartição das possibilidades de pesca» na aceção do artigo 43.o, n.o 3, TFUE.

( 50 ) Nesse processo, o Tribunal de Justiça considerou que as alterações controvertidas visavam «reform[ar] significativamente» o procedimento especial previsto de fixação anual dos TAC para as unidades populacionais de bacalhau e substituir as reduções automáticas dos TAC, inicialmente previstas a este respeito (v. Acórdão de 1 de dezembro de 2015, Parlamento e Comissão/Conselho, C‑124/13 e C‑125/13, EU:C:2015:790, n.o 73). O Tribunal concluiu que a base jurídica adequada no caso vertente era o artigo 43.o, n.o 2 e não o artigo 43.o, n.o 3, TFUE.

( 51 ) Ibidem, n.os 79 e 80. Em substância, uma medida que, contrariamente às disposições impugnadas, estabelece o quadro ou constitui uma condição prévia para a fixação e a atribuição das pescas e que não se destina simplesmente a dar execução a uma disposição adotada a nível superior, é, de um modo geral, abrangida pelo artigo 43.o, n.o 2, TFUE, e não pelo artigo 43.o, n.o 3, TFUE (v. explicação do advogado‑geral Wahl nas suas Conclusões nos processos apensos Parlamento e Comissão/Conselho, C‑124/13 e C‑125/13, EU:C:2015:337, n.o 66).

( 52 ) Ibidem, n.o 58. Neste sentido, não subscrevo o raciocínio do Conselho segundo a qual os atos decididos segundo o artigo 43.o, n.o 3, TFUE (como o regulamento em causa) têm sempre precedência sobre os atos delegados adotados pela Comissão nos termos da legislação adotada com base no artigo 43.o, n.o 2, TFUE. Na minha opinião, o Conselho só pode fazer uso dos seus poderes de decisão decorrentes da primeira disposição se esse exercício for compatível com a delegação de poderes instituída por atos adotados em conformidade com esta última, uma vez que o Tribunal de Justiça deixou claro que existe uma hierarquia entre estas duas disposições do Tratado FUE (v. Acórdão de 26 de novembro de 2014, Parlamento e Comissão/Conselho, C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400, n.os 79 e 81).

( 53 ) Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre Legislar Melhor, de 13 de abril de 2016 (JO 2016, L 123, p. 1).

( 54 ) Sob a epígrafe «Entendimento Comum entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre Atos Delegados».

( 55 ) V., a este respeito, Acórdão de 12 de fevereiro de 2015, Parlamento/Conselho (C‑48/14, EU:C:2015:91, n.os 57 e 58).

( 56 ) V., por exemplo, Acórdãos de 3 de setembro de 2009, Parlamento/Conselho (C‑166/07, EU:C:2009:499, n.os 74 e 75); de 5 de setembro de 2012, Parlamento/Conselho (C‑355/10, EU:C:2012:516, n.os 89 e 90), e de 6 de maio de 2014, Comissão/Parlamento e Conselho (C‑43/12, EU:C:2014:298, n.os 54 a 56).

( 57 ) V. artigo 2.o do Regulamento Delegado 2021/2324 e artigo 18.o do regulamento que fixa as possibilidades de pesca para 2022.