Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 23 de Fevereiro de 1994. - ZOUBIR YOUSFI CONTRA ESTADO BELGA. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: TRIBUNAL DU TRAVAIL DE BRUXELLES - BELGICA. - ACORDO DE COOPERACAO CEE-MARROCOS - ARTIGO 41., N. 1 - EFEITO DIRECTO - AMBITO DE APLICACAO - SUBSIDIO PARA DEFICIENTE. - PROCESSO C-58/93.



Colectânea da Jurisprudência 1994 página I-01353



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. As questões colocadas pelo tribunal du travail de Bruxelles dizem respeito à interpretação do artigo 41. , n. 1, do Acordo de cooperação entre a Comunidade Económica Europeia e o Reino de Marrocos, assinado em Rabat em 27 de Abril de 1976 e aprovado em nome da Comunidade pelo Regulamento (CEE) n. 2211/78 do Conselho, de 26 de Setembro de 1978 (1) (a seguir "acordo").

Mais concretamente, o juiz nacional pergunta se o artigo 41. , n. 1, do acordo é directamente aplicável e se entram no seu âmbito de aplicação ratione materiae os subsídios para deficientes.

2. É oportuno começar por recordar os principais termos do acordo, bem como as disposições nacionais aplicáveis.

O acordo tem como objectivo promover uma cooperação global entre as partes contratantes tendo em vista favorecer o reforço das suas relações e contribuir para o desenvolvimento económico e social de Marrocos (artigo 1. ). Esta cooperação é instituída e regulada em três sectores: económico, técnico e financeiro (título I), trocas comerciais (título II) e mão-de-obra (título III).

Para o presente processo, revestem particular importância as disposições contidas no título III relativas ao sector da mão-de-obra. Começarei por recordar que, com base no artigo 40. , cada Estado-membro aplicará aos trabalhadores de nacionalidade marroquina que trabalham no seu território um regime caracterizado pela ausência de qualquer discriminação baseada na nacionalidade em relação aos seus próprios nacionais, no que se refere às condições de trabalho e de remuneração. O artigo 41. , n. 1, disposição cuja interpretação é requerida, prevê que, sem prejuízo do disposto nos números seguintes, os trabalhadores de nacionalidade marroquina e os membros da sua família que com ele residam beneficiam, no domínio da segurança social, de um regime caracterizado pela ausência de qualquer discriminação baseada na nacionalidade, em relação aos próprios nacionais dos Estados-membros em cujo território trabalham. Os números seguintes estabelecem: a concessão aos trabalhadores marroquinos da possibilidade de totalização dos períodos de seguro ou de residência cumpridos nos diferentes Estados-membros, no que respeita a cada uma das prestações (n. 2); a concessão de prestações familiares aos membros da família que residam no interior da Comunidade (n. 3); e a livre transferência para Marrocos das pensões e subsídios de velhice (n. 4). O regime dos n.os 1, 3 e 4 do artigo 41. está sujeito à condição de reciprocidade no que respeita aos trabalhadores cidadãos dos Estados-membros que trabalham em Marrocos (n. 5). Recorde-se finalmente que o artigo 42. , n. 1, atribui ao conselho de cooperação a competência de adoptar as disposições que permitam assegurar a aplicação dos princípios enunciados no artigo 41.

Quanto às disposições nacionais aplicáveis, recorde-se que, na época em que se verificaram os factos do processo, a norma aplicável era o artigo 4. da lei de 27 de Fevereiro de 1987 (2), com base no qual os subsídios para deficientes eram reservados aos belgas, aos refugiados políticos e aos apátridas. Esta disposição foi alterada pela lei de 20 de Julho de 1991 (3) que, em substância, tornou os subsídios em questão extensivos a todas as pessoas abrangidos pelo âmbito de aplicação ratione personae do Regulamento (CEE) n. 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (4).

3. Analisemos os factos que deram origem ao presente processo. Z. Yousfi, de nacionalidade marroquina, nascido e residente na Bélgica, foi vítima em Julho de 1984 de um acidente de trabalho (5) e vive actualmente em Bruxelas a cargo do seu pai, trabalhador por conta de outrem de nacionalidade marroquina.

Tendo as autoridades belgas recusado conceder-lhe subsídio para deficientes na acepção da lei de 27 de Fevereiro de 1987, já referida, com fundamento na nacionalidade marroquina, Z. Yousfi recorreu para o tribunal du travail de Bruxelles, perante o qual alegou ter direito, com base no artigo 41. , n. 1, do acordo, ao subsídio requerido. Em apoio da sua tese, invocou sobretudo o acórdão Kziber (6), no qual o Tribunal, pronunciando-se sobre a interpretação da disposição em causa, declarou que esta era directamente aplicável, afirmando igualmente que a noção de segurança social que nela figura devia ser entendida por analogia com o conceito idêntico utilizado no Regulamento n. 1408/71.

O órgão jurisdicional nacional, embora considerasse procedente o recurso contra a sentença, entendeu ser necessário questionar este Tribunal a fim de apurar se os subsídios para deficientes como os previstos pelo regime belga se enquadram na noção de segurança social e, portanto, no âmbito de aplicação do artigo 41. , n. 1, do acordo. Perguntou igualmente se tal disposição é directamente aplicável no ordenamento interno: e isto, como se alcança da decisão de reenvio, uma vez que partiu do pressuposto de que há que distinguir entre os conceitos de aplicabilidade directa e de efeito directo.

Quanto à aplicabilidade directa do artigo 41. , n. 1, do acordo

4. Nestes termos, e sem me alongar numa discussão que poderia assumir os contornos de um exercício dialéctico e que mereceria ser aprofundada noutra sede, considero oportuno efectuar algumas breves observações sobre a pretensa distinção entre aplicabilidade directa e efeito directo, distinção esta que não é propriamente desconhecida na doutrina (7).

Efectivamente, defendeu-se que, enquanto a noção de aplicabilidade directa implica que a norma não necessita da adopção de nenhum acto de transposição para direito interno, o efeito directo traduz-se na sua idoneidade para criar direitos e obrigações directamente na esfera dos particulares, consubstanciando-se, portanto, na possibilidade - para estes últimos - de invocarem a posição jurídica subjectiva a que a norma comunitária deu origem directamente perante o órgão jurisdicional nacional.

Nesta óptica, a aplicabilidade directa constituiria uma qualidade dos actos ou mais exactamente das normas que, para produzirem efeitos, dispensam a adopção de um acto interno posterior. Em contrapartida, o efeito directo seria uma característica própria das disposições (pouco importa se são disposições de regulamentos, directivas ou, como no caso que nos ocupa, de acordos internacionais de que a Comunidade é parte) que regulam exaustivamente relações entre indivíduos, aos quais atribuem direitos que podem ser invocados directamente perante o juiz nacional.

A este propósito, penso ser suficiente limitar-me a observar que esta distinção não encontra qualquer apoio na jurisprudência do Tribunal de Justiça, em que as duas expressões são utilizadas indiferentemente (por vezes no mesmo acórdão) para designar as disposições que criam na esfera dos particulares posições subjectivas directamente tuteláveis em juízo. A grande variabilidade das expressões (aplicabilidade directa, efeito directo e até eficácia imediata) utilizadas pelo Tribunal para indicar o fenómeno em questão leva-nos portanto a concluir que a diferença entre as noções em causa, pelo menos na jurisprudência, é apenas terminológica e não também substancial (8).

A hipótese que me parece mais razoável, dado que mínima, é portanto que as diversas expressões aqui evocadas correspondem apenas a uma diversidade de acento: com a expressão "aplicabilidade directa" põe-se a tónica numa qualidade da norma, ao passo que com a expressão "efeito directo" é a incidência da norma na posição jurídica do destinatário que é posta em relevo.

5. Posto isto, recordo que, no acórdão Kziber, depois de recordar as condições que uma disposição de um acordo deve satisfazer para produzir efeitos directos, o Tribunal afirmou com extrema clareza que "resulta dos termos do artigo 41. , n. 1, bem como do objecto e da natureza do acordo em que esse artigo se inscreve, que essa disposição é susceptível de ser directamente aplicável" (n. 23).

Ora, ao longo do presente processo foi contestado que a norma em causa possa ser directamente aplicada, tendo sido expressamente solicitado ao Tribunal de Justiça, em especial pelo Governo alemão, que reconsiderasse a sua jurisprudência sobre esta questão. A maior parte dos argumentos desenvolvidos em apoio de tais teses foram porém exaustivamente analisados no acórdão Kziber, no qual o Tribunal de Justiça já deu portanto resposta às diversas objecções tendentes a demonstrar a ausência de efeito directo do artigo 41. , n. 1, do acordo.

6. De facto, no que respeita ao argumento segundo o qual o objecto e a natureza do acordo não permitem considerar as suas disposições dotadas de efeito directo, basta recordar que o Tribunal reconheceu expressamente que a circunstância de o acordo não ter como objectivo "a associação ou a futura adesão de Marrocos às Comunidades não é susceptível de impedir a aplicabilidade directa de algumas das suas disposições" (n. 21). O Tribunal considerou igualmente destituída de fundamento a tese segundo a qual a proibição de discriminação consagrada no artigo 41. , n. 1, do acordo seria condicional uma vez que só seria aplicável "sem prejuízo das disposições dos números seguintes". A este propósito, esclareceu que, embora seja verdade que, no que respeita à totalização dos períodos, à concessão de prestações familiares e à transferência das pensões de velhice para Marrocos, a proibição de discriminação só seja garantida dentro dos limites das condições fixadas nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 41. , "essa reserva não pode ser interpretada de forma a retirar à proibição de discriminação o seu carácter incondicional no que se refere a qualquer outra questão que se coloque no domínio da segurança social" (n. 18). Quanto à circunstância de a proibição em questão, como resultaria do disposto no artigo 42. , n. 1, estar mesmo assim condicionada à adopção de medidas de execução por parte do conselho de cooperação, o Tribunal sublinhou que tal disposição tem como objectivo facilitar o respeito da proibição de discriminação, mas "não pode ser interpretada como pondo em causa a aplicabilidade directa de uma norma que não depende, quanto à sua execução ou aos seus efeitos, da intervenção de um qualquer acto posterior" (n. 19).

7. Foi igualmente defendido, no presente processo, que da troca de cartas relativa à mão-de-obra marroquina que trabalha na Comunidade (9) resultaria que as partes não pretenderam atribuir efeito directo à norma em questão e que uma afirmação em sentido contrário por parte do Tribunal de Justiça influenciaria negativamente a posição dos Estados-membros no momento da conclusão de acordos idênticos, entre os quais o próprio novo acordo com Marrocos.

A este propósito, basta ter presente que a troca de cartas em questão se limita a prever trocas de pontos de vista, no âmbito de conversações a prever com esse fim, para examinar "as possibilidades de fazer progredir a realização da igualdade de tratamento entre trabalhadores comunitários e extracomunitários, bem como dos membros das respectivas famílias, em matéria de condições de vida e trabalho, sem prejuízo das disposições comunitárias em vigor" (10), bem como "(sobre) os problemas socioculturais", que extravasam, assim, do âmbito de aplicação do acordo. Quanto à circunstância de a jurisprudência do Tribunal de Justiça, exactamente pelo facto de reconhecer efeito directo a algumas disposições precisas e incondicionais do acordo, poder incidir "negativamente" sobre o conteúdo dos acordos de cooperação em vias de conclusão, limito-me a assinalar que, de qualquer forma, a interpretação fornecida pelo Tribunal não pode nem deve depender de uma eventual "aprovação" dos Estados-membros.

Em definitivo, não me parece que as conclusões a que chegou o Tribunal de Justiça no acórdão Kziber quanto à aplicabilidade directa ou - se se preferir - ao efeito directo do artigo 41. , n. 1, do acordo possam ser postas em causa pelas observações apresentadas no presente processo.

Quanto ao alcance do artigo 41. , n. 1, do acordo

8. No mesmo acórdão Kziber o Tribunal esclareceu que "a noção de segurança social, que consta do artigo 41. , n. 1, do acordo, deve ser entendida por analogia com a noção idêntica que consta do Regulamento (CEE) n. 1048/71" (n. 25) e que a noção de trabalhador que consta da mesma norma "inclui ao mesmo tempo os trabalhadores activos e os que deixaram o mercado de trabalho após terem atingido a idade exigida para beneficiar de uma pensão de velhice ou depois de terem sido vítimas de um dos riscos que dão direito a prestações ao abrigo de outros ramos da segurança social" (n. 27).

Ora, conforme previsto pelo seu artigo 4. , n. 1, alínea b), o Regulamento n. 1408/71 aplica-se a todas as "prestações de invalidez, incluindo as que são destinadas a manter ou a melhorar a capacidade de ganho". Daqui resulta que, tendo Z. Yousfi ficado incapacitado em consequência de um acidente de trabalho, a sua situação enquadra-se plenamente na esfera de aplicação do artigo 41. , n. 1, do acordo.

Atendendo a que a noção de segurança social é interpretada de modo idêntico no que respeita ao Regulamento n. 1408/71 e ao artigo 41. do acordo, resta apenas verificar se os subsídios para deficientes cabem na noção de segurança social na acepção do Regulamento n. 1408/71 e, consequentemente, no âmbito de aplicação ratione materiae do artigo 41. , n. 1, do acordo.

9. Importa aqui esclarecer que o artigo 4. , n. 1, do Regulamento n. 1408/71, norma que enumera os sectores da segurança social a que o regulamento se aplica, não continha - na versão em vigor na época em que ocorreram os factos do presente litígio - os subsídios para deficientes. A este propósito, recorde-se, em contrapartida, que tal disposição excluía expressamente do seu âmbito de aplicação o sector da assistência social e médica (artigo 4. , n. 4).

Actualmente, a situação mudou. Na sequência da entrada em vigor do Regulamento (CEE) n. 1247/92 do Conselho, de 30 de Abril de 1992 (11), que alterou o Regulamento n. 1408/71, também as prestações de carácter não contributivo são expressamente previstas pelo mesmo regulamento e, desde que estejam preenchidas certas condições, fazem parte da segurança social. O Regulamento n. 1247/92 acrescentou efectivamente ao artigo 4. , n. 2 do Regulamento n. 1408/71 um n. 2a., com base no qual o âmbito de aplicação material do regulamento é alargado às "prestações especiais de carácter não contributivo previstas numa legislação ou num regime que não sejam os referidos no n. 1 ou que sejam excluídos a título do n. 4, quando tais prestações se destinarem: a) quer a cobrir, a título supletivo, complementar ou acessório, as eventualidades correspondentes aos ramos referidos nas alíneas a) a h) do n. 1; b) quer exclusivamente a garantir a protecção específica dos deficientes".

Atendendo a que esta alteração ocorreu após se terem verificado os factos do presente litígio, os governos que apresentaram observações neste processo defenderam, por um lado, que esta disposição não seria, apesar de tudo, aplicável à situação de Z. Yousfi e, por outro, que a própria circunstância de só recentemente esta disposição ter sido inserida no Regulamento n. 1408/71 seria por si só suficiente para demonstrar que tais prestações estavam anteriormente excluídas do âmbito de aplicação material do regulamento.

10. Não podemos partilhar desta argumentação. Com efeito, basta sublinhar que o próprio Regulamento n. 1247/92 explica a inserção do n. 2a. como necessária para "atender à jurisprudência do Tribunal de Justiça, de acordo com a qual algumas prestações previstas pelas legislações nacionais podem estar simultaneamente abrangidas pela segurança social e pela assistência social, em virtude do seu âmbito de aplicação pessoal, dos seus objectivos e das suas modalidades de execução" (terceiro considerando).

E, na verdade, a jurisprudência do Tribunal de Justiça é constante na afirmação de que "as prestações a favor dos deficientes físicos entram no âmbito de aplicação material do Regulamento n. 1408/71, por força do seu artigo 4. , n. 1, alínea b), que contempla expressamente as 'prestações de invalidez' " (12). O Tribunal chegou a tal conclusão partindo do pressuposto de que uma lei sobre os subsídios para deficientes físicos "preenche na prática uma dupla função, que consiste, por um lado, em assegurar um nível mínimo de meios de subsistência a pessoas que não estejam efectivamente abrangidas pelo sistema da segurança social e, por outro, em proporcionar um rendimento suplementar aos beneficiários de prestações da segurança social insuficientes que sofram de uma incapacidade permanente para o trabalho" (13), bem como "no caso de um trabalhador por conta de outrem ou independente que, em virtude da sua actividade profissional anterior, se encontra já coberto pelo sistema de segurança social do Estado cuja legislação é invocada, deve considerar-se que essa legislação se integra no domínio da segurança social, na acepção do artigo 51. do Tratado e da regulamentação adoptada em sua aplicação, embora relativamente a outras categorias de beneficiários tal possa não ser o caso" (14).

11. Em definitivo, não me parece que possam existir dúvidas, à luz da referida jurisprudência, quanto ao facto de que uma norma nacional como a que está em causa no processo principal - mesmo se, atendendo a algumas das suas características (carácter não contributivo), tem natureza assistencial - seja inserida no sector da segurança social por força do artigo 4. , n. 1, alínea b), do Regulamento n. 1408/71, desde que o requerente seja um "trabalhador" na acepção de tal regulamento.

Dado que a noção de segurança social constante do artigo 41. , n. 1, do acordo deve ser interpretada de modo idêntico à que consta do Regulamento n. 1408/71, esta conclusão vale igualmente para os requerentes de nacionalidade marroquina que tenham a qualidade de "trabalhadores" na acepção e para os efeitos das disposições aplicáveis do acordo.

12. À luz das considerações que precedem, sugiro assim ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões colocadas pelo tribunal du travail de Bruxelles:

"O artigo 41. , n. 1, do Acordo de cooperação entre a Comunidade Económica Europeia e o Reino de Marrocos, assinado em Rabat em 27 de Abril de 1976 e aprovado em nome da Comunidade pelo Regulamento (CEE) n. 2211/78 do Conselho, de 26 de Setembro de 1978, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que um Estado-membro recuse conceder um subsídio para deficientes a um trabalhador que reside no seu território, com o fundamento de que a pessoa em questão é de nacionalidade marroquina.

(*) Língua original: italiano.

(1) - JO L 264, p. 1; EE 11 F9 p. 3.

(2) - Moniteur belge de 1.4. 1987, p. 4832.

(3) - Moniteur belge de 1.8.1991, p. 16951.

(4) - V. na versão codificada pelo Regulamento (CEE) n. 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983 (JO L 230, p. 6; EE 05 F3 p. 53).

(5) - Não será inútil recordar que tal acidente foi reconhecido como acidente no local de trabalho pela cour du travail de Liège em sentença transitada em julgado e que estão ainda por definir a dimensão das lesões corporais sofridas e o montante da respectiva indemnização.

(6) - Acórdão C-18/90 (Colect., p. I-199).

(7) - V., por exemplo, De Winter: Direct applicability and direct effect: two distinct and different concepts in community law , in CMLRev, 1972, pp. 425 e segs.; Luzzatto: La diretta applicabilità nel diritto comunitario , Milão, 1980, especialmente as pp. 32 e segs.; Joliet: Le droit institutionnel des Communautés européennes , Liège, 1983, pp. 142 e segs.

(8) - Por exemplo, no acórdão Kziber, já referido, e portanto exactamente no que respeita ao artigo 41. , n. 1, do acordo, o Tribunal utilizou indiferentemente quer efeito directo , quer aplicabilidade directa .

(9) - Esta troca de cartas figura em anexo ao acordo (JO L 264, p. 114; EE 11 F9 p. 116).

(10) - Sublinhado meu.

(11) - JO L 136, p. 1.

(12) - V., em último lugar, o acórdão de 27 de Maio de 1993, Schmid (C-310/91, Colect., p. I-3011, n. 10). A primeira afirmação em tal sentido encontra-se já no acórdão de 28 de Maio de 1974, Callemeyn (187/73, Recueil, p. 553, n. 15).

(13) - Acórdão Callemeyn, já referido, n.os 7 e 8.

(14) - Acórdão de 20 de Junho de 1991, Newton (C-356/89, Colect., p. I-3017, n. 15). No mesmo sentido, v. acórdão Callemeyn, já referido, n. 11.