Conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn apresentadas em 13 de Janeiro de 1988. - J. MULDER CONTRA MINISTRO DA AGRICULTURA E PESCAS. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL APRESENTADO PELO COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN DE HAIA. - IMPOSICAO SUPLEMENTAR SOBRE O LEITE. - PROCESSO 120/86.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 02321



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

Durante muitos anos, o mercado do leite e produtos lácteos na Comunidade caracterizou-se por problemas de produção excedentária. Em 1978, o Conselho adoptou dois regulamentos com o objectivo de controlar a situação. O primeiro, que está na origem do presente pedido de decisão prejudicial, é o Regulamento (CEE) n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977 (JO L 1977, L 131, p. 1; EE O3 F12 p. 143). Este regulamento instituiu dois tipos de prémios - um prémio de não comercialização e um prémio de reconversão - destinados a "manter a tendência, manifestada por certos grupos de explorações agrícolas da Comunidade, para cessar a produção leiteira ou a comercialização de leite e de produtos lácteos" (primeiro considerando). O prémio de não comercialização estava condicionado à apresentação pelo produtor do compromisso escrito de não comercializar leite ou produtos lácteos durante um período de cinco anos. O prémio de reconversão devia ser pago aos agricultores que reconvertessem os seus efectivos bovinos de orientação leiteira em efectivos para produção de carne e deixassem de entregar leite ou produtos lácteos. A segunda medida, instituída pelo Regulamento (CEE) n.° 1079/77 do Conselho, também de 17 de Maio de 1977

(JO 1977 L 131, p. 6; EE O3 F12, p. 148), consistiu numa "taxa de co-responsabilidade" de baixo valor, incidindo sobre praticamente todas as entregas de leite para tratamento ou transformação.

Em 1984, verificou-se serem necessárias normas mais restritivas e, consequentemente, o Conselho adoptou duas novas medidas. Foram elas o Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (JO L 1984 L 90, p. 10; EE 03 F30, p. 61), que instituiu uma "imposição suplementar", em acumulação com a taxa de co-responsabilidade, sobre as quantidades de leite entregues para além de um limiar de garantia, durante cinco anos consecutivos a começar em 1 de Abril de 1984, e o Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, também de 31 de Março de 1984 (JO 1984 L 90, p. 13; EE O3 F 30 p. 64), que estabelece as regras gerais para determinação das quantidades de referência e dos montantes da imposição. As regras de aplicação da imposição suplementar constam do Regulamento (CEE) n.° 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984 (JO 1984, L 132, p. 11; EE O3 F30 p. 208) com as alterações nele introduzidas. O período de aplicação da imposição suplementar foi prorrogado até 1991.

Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 857/84, a quantidade de referência é igual à quantidade de leite entregue pelo produtor (fórmula A) ou adquirida pelo comprador (fórmula B) no decurso do ano civil de 1981, podendo os Estados-membros, em alternativa, fixar a quantidade de referência em nível igual ao da quantidade de leite entregue ou comprada durante o ano civil de 1982 ou 1983, afectada de

um coeficiente percentual calculado de modo a não exceder a quantidade total garantida para esse Estado-membro.

O artigo 3.° do mesmo regulamento dispõe que sejam "tomadas em consideração certas situações" para determinação das quantidades de referência, de acordo com a aplicação das fórmulas A e B. Essas situações incluem, em primeiro lugar, os produtores que, ao abrigo da Directiva 72/159/CEE (JO L 96, de 23.4.1972, p. 1; EE O3 F5, p. 177), apresentaram um plano de desenvolvimento antes de 1 de Março de 1984, caso em que, nos termos daquela disposição, podem ser obtidas quantidades de referência "segundo decisão do Estado-membro". Além disso, "se o Estado-membro dispuser de informações suficientes, podem igualmente ser tomados em consideração os investimentos efectuados sem planos de desenvolvimento".

Em segundo lugar, podem ser concedidas quantidades de referência específicas aos agricultores jovens e, em terceiro lugar, pode ser considerado como referência outro ano civil do período compreendido entre 1981 e 1983, quando a produção de leite tenha sido afectada por acontecimentos excepcionais, como catástrofe natural ou destruição acidental dos recursos forrageiros ou das construções. O artigo 3.° do Regulamento n.° 1371/84 da Comissão acrescentou três outros casos de força maior em que pode ser considerado outro ano de referência. O artigo 4.° do Regulamento n.° 857/84 contém outras disposições relativas à reestruturação da produção de leite, sob a forma de concessão de indemnização aos produtores que se comprometam a cesssar definitivamente

a produção de leite ou de concessão de uma quantidade de referência "suplementar" aos produtores que realizem um plano de desenvolvimento da produção leiteira nos termos da Directiva 72/159/CEE e aos produtores cuja actividade principal seja a agricultura. O artigo 4.° A (aditado pelo Regulamento (CEE) n.° 590/85, do Conselho, de 26 de Fevereiro de 1985, JO 1985, L 68, p. 1; EE O3 F 33, p. 247, e posteriormente prorrogado) permitiu aos Estados-membros atribuir as quantidades de referência não utilizadas pelos produtores ou compradores a produtores e compradores da mesma região e, se necessário, de outras regiões. As quantidades de referência libertadas devem ser adicionadas à reserva nacional constituída nos termos do artigo 5.°, e só desta podem ser retiradas as quantidades de referência suplementares necessárias à aplicação dos artigos 3.° e 4.°

O artigo 7.° autoriza a transferência de quantidades de referência em caso de venda, arrendamento ou transmissão por herança de uma exploração a que havia sido atribuída uma quantidade de referência.

O Regulamento n.° 1078/77 foi posto em execução nos Países-Baixos por Portaria n.° 184 do Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw (Fundo de Desenvolvimento e Reestruturação Agrícola) (Staatscourant 126; alterada por portaria posterior de 29 de Junho de 1978). A portaria habilita o Stichting a celebrar com os produtores acordos de não comercialização e de reconversão.

Pelo Despacho n.° J 1731, de 18 de Abril de 1984 (o "Beschikking superheffing" ou despacho relativo à imposição suplementar, Staatscourant 79, com as alterações nele introduzidas), os Países-Baixos deram execução ao Regulamento n.° 857/84 e normas relacionadas. Foi escolhida a fórmula A (artigo 2.°) e as quantidades de referência foram fixadas com base nas entregas feitas em 1983 (artigo 5.°, n.° 1). Os artigos 11.°, 12.° e 13.° do despacho dão execução às disposições comunitárias relativas à concessão de uma quantidade especial isenta de imposição em casos específicos e à escolha, em determinadas circunstâncias excepcionais, de um ano de referência que não 1983. Finalmente, o artigo 19.° do despacho confere ao ministro o poder de atribuir outras quantidades de referência. Este artigo determina: "Para as quantidades em relação às quais nenhum outro direito seja reconhecido, o ministro pode reconhecer direitos mais especificamente determinados, podendo fazê-lo para casos diversos dos previstos no presente diploma".

Até Outubro de 1979, o recorrente no processo principal possuiu um efectivo bovino de orientação leiteira e entregou à central leiteira cerca de 500 000 kg anuais de leite. Em Outubro de 1979, celebrou com o Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw um acordo (nos termos do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho) em que se comprometeu, inter alia, a não entregar leite nem produtos lácteos durante o período de 1 de Outubro de 1979 a 30 de Setembro de 1984. Por conseguinte, o recorrente não entregou nenhum leite no ano de referência de 1983 (nem nos de 1981 e 1982). Em 18 de Maio de 1984, apresentou um

requerimento ao abrigo do artigo 19.° do despacho neerlandês, pedindo a atribuição de uma quota de 726 000 kg de leite isenta de imposição.

O recorrido indeferiu o requerimento por decisão de 24 de Setembro de 1984. Em 17 de Outubro de 1984, o recorrente interpôs recurso da decisão para o College van Beroep voor het Bedrijsleven, que suspendeu a instância e solicitou ao Tribunal que se pronunciasse a título prejudicial sobre as três questões seguintes:

"1. O Regulamento (CEE) n.° 857/84, completado pelo Regulamento (CEE) n.° 1371/84, e tendo em conta o seu terceiro considerando, deve ser compreendido e interpretado no sentido de que, para a fixação das quantidades de referência indicadas no artigo 2.°, não é permitido a um Estado-membro ter em conta situações não previstas nas disposições comunitárias em questão, nomeadamente a situação em que se encontram os produtores que, no âmbito do Regulamento (CEE) n.° 1078/77, não entregaram leite no decurso de qualquer dos anos de referência, nem adoptar uma medida destinada a atribuir-lhes uma quantidade específica?

2. Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, carece o Regulamento (CEE) n.° 857/84 de validade, por incompatibilidade com o direito comunitário em vigor e em especial com:

a) o princípio da segurança jurídica,

b) o princípio da proporcionalidade,

c) o direito ao respeito pela propriedade,

d) a proibição de discriminação constante do artigo

40.°, n.° 3, do Tratado CEE,

e) a proibição de desvio de poder,

uma vez que o referido regulamento não tem em conta os produtores que, no âmbito do Regulamento (CEE) n.° 1078/77, não entregaram leite no decurso de qualquer dos anos de referência?

3. Em caso de resposta negativa à primeira questão, um Estado-membro actua em contradição com o direito comunitário existente ao não adoptar uma medida, como a referida na primeira questão, a favor dos produtores que, no âmbito do Regulamento (CEE) n.° 1078/77, não entregaram leite no decurso de qualquer dos anos de referência?"

O terceiro considerando do Regulamento (CEE) n.° 857/84, do Conselho, está redigido nos seguintes termos:

"Considerando que é conveniente permitir aos Etados-membros adaptar as quantidades de referência, para ter em conta a situação particular de certos produtores e estabelecer, com esta finalidade, e em caso de necessidade, uma reserva contida na quantidade garantida acima referida";

Tal como a entendo, a primeira questão parte do princípio de que nem o Regulamento n.° 857/84, nem o Regulamento n.° 1371/84 contêm disposições relativas à situação específica das pessoas que, devido a um acordo celebrado nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 1078/77, não entregaram leite no ano de referência adequado. Consequentemente, o órgão jurisdicional nacional pergunta se, nessas circunstâncias, os Estados-membros podem, nos termos do regulamento, atribuir uma quantidade de referência a um produtor que se encontre nessa situação. A terceira questão está ligada à primeira e pretende saber se, caso o regulamento não deva ser interpretado no sentido de conferir esse poder, o direito comunitário em geral obriga um Estado-membro a conceder uma quantidade de referência a um produtor nessa situação.

Parece-me correcta a premissa em que se baseia a primeira questão. No regime normal, a quantidade de referência é igual à quantidade de leite entregue pelo produtor, ou à quantidade de leite adquirida por um comprador, durante o ano de referência, após correcção. Teoricamente, uma pessoa que celebrou um acordo para um período de cinco anos que inclui o ano de referência não produziu nem comprou leite nesse ano, e parece provável que um número substancial de acordos celebrados tenha incluído o ano de referência no período de cinco anos. Prima facie, portanto, essas pessoas não tem direito a uma quantidade de referência suplementar e não podem deixar de pagar a imposição suplementar sobre o leite produzido ou entregue, conforme o caso.

Há excepções, como as previstas para os jovens agricultores e para os produtores que apresentaram planos de desenvolvimento antes de 1 de Março de 1984, bem como para os que possam demonstrar aos Estados-membros terem efectuado investimentos sem plano de desenvolvimento anterior, como o Conselho pretende, a 1 de Março de 1984. Supondo, ao contrário do expressamente previsto no artigo 12.° do Regulamento n.° 857/84, que quem antes de 1 de Abril de 1984 não

" - (não vendia) leite ou outros produtos lácteos directamente ao consumidor,

- e/ou (entregava) ao compradorU",

deve ser considerado produtor para os efeitos do artigo 3.°, n.° 1, do mesmo regulamento, então algumas pessoas que celebraram acordos de não comercialização podem beneficiar desta disposição se tiveram a sorte de entregar um plano de desenvolvimento antes de 1 de Março de 1984 (isto é, um mês antes de o Regulamento n.° 857/84 ser publicado no jornal oficial). O mesmo pode suceder em relação a pessoas que fizeram investimentos sem plano de desenvolvimento antes dessa data, ainda que o disposto no artigo 3.°, alínea 1, segundo parágrafo seja, no mínimo, impreciso e dificilmente susceptível de ter uma aplicação uniforme em toda a Comunidade.

O artigo 3.°, alínea 3, do Regulamento n.° 857/84, relativo aos casos de força maior, não pode ser aplicado a pessoas que não produziram leite ou produtos lácteos durante o ano de referência e, em todo o caso, apenas permite como referência outro ano do período de 1981 a 1983 e, durante todo ele, muitas dessas pessoas não produziram leite devido ao acordo que haviam celebrado.

O disposto nos artigos 4.° ou 4.° A, relativamente à atribuição ou transferência de certas quantidades não aproveita, regra geral, a pessoas naquela situação, dado se prever a atribuição ou transferência apenas a um produtor que já disponha de uma quantidade de referência. A sugestão de que uma pessoa nessa situação pode adquirir, arrendar ou herdar uma exploração que dispõe de uma quantidade de referência, nos termos do artigo 7.° do regulamento, parece ser apenas relevante para um número limitado de pessoas e não afecta a posição geral.

Consequentemente, parece-me que em resposta à primeira questão se deve dizer que, embora haja excepções limitadas susceptíveis de permitir a atribuição, a uma pessoa que tenha celebrado um acordo de não comercialização nos termos do Regulamento n.° 1078/77, de uma quantidade de referência para efeitos do Regulamento n.° 857/84, não existe qualquer regra geral que permita a essas pessoas beneficiar dessa quantidade de referência. Nem me parece, de resto, conter o regulamento qualquer disposição que atribua implicitamente aos Estados-membros poderes para terem em conta a situação dessas pessoas ou atribuirem-lhes quantidades de referência em relação a um ano considerado durante o qual não tenham produzido leite. Nem mesmo com o fundamento adoptado pelo Tribunal nos processos apensos 201 e 202/85, Marthe Kipgen (em

solteira Klensch) e outros/Secretaire d' État à l' Agriculture et à la Viticulture (acórdão de 25 de Novembro de 1986, n.° 21) de que, quando um texto de direito comunitário derivado exige uma interpretação, deve prevalecer a interpretação que vai no sentido da sua conformidade com as disposições do Tratado, considero possível deduzir do regulamento essa competência. Interpretá-lo nesse sentido seria, em meu entender, ver nele um elemento que ele não contém.

Penso dever a primeira questão ser respondida afirmativamente ficando a terceira, consequentemente, desprovida de objecto.

A segunda questão parte da premissa de que produtores que não produziram leite durante o ano de referência, e portanto devem pagar a imposição suplementar em relação a todo o leite produzido no período de aplicação dessa imposição suplementar (ao que parece, durante dez anos), estão, de facto, impedidos de retomar a produção de leite. O órgão jurisdicional nacional pretende saber se o Regulamento n.° 857/84 é nulo nesta matéria, face aos princípios gerais do direito comunitário ou por ser contrário à proibição de discriminação baseada no artigo 40.°, n.°3, do Tratado CEE.

É claro que quando "o aumento da recolha de leite prossegue a um ritmo tal que o escoamento das quantidades suplementares origina encargos financeiros e dificuldades de mercado que põem em causa o futuro da política agrícola comum" (terceiro considerando do Regulamento n.° 856/84), podem ter de ser adoptadas medidas rigorosas e alguns produtores podem ser impedidos de aumentar ou obrigados a diminuir a sua produção. Outros podem ser impedidos de se estabelecerem no mercado. Não é menos evidente competir ao Conselho e à Comissão decidir quais as medidas necessárias, respeitando sempre as regras superiores do direito comunitário, como as mencionadas na segunda questão.

Tal como o entendo, o ponto de partida é a questão de saber se se pode considerar terem os produtores que concordaram em não comercializar leite (com a contrapartida de um prémio) aceitado abandonar completamente o mercado. Qualquer que seja a posição dos que receberam o prémio de reconversão, não me parece que os que aceitaram o prémio por não comercialização durante cinco anos tenham aceitado mais do que não entregar leite durante um período de cinco anos numa época em que a Comunidade pretendia controlar a produção de leite. Suspenderam mas não abandonaram a produção. Daqui resultou um benefício mútuo - para a Comunidade, redução na produção de leite, para o agricultor, uma receita anual em numerário. Nenhum elemento do acordo afirma, ou sequer indica, que, com a aceitação do prémio por não comercialização, os agricultores ficariam impossibilitados de produzir leite no termo do período. Isto não significa que pudessem esperar retomar a actividade, como anteriormente, no fim daquele período. Não havendo qualquer obrigação por parte das autoridades, devem aceitar as restrições ao modo de exercício da sua actividade, posteriormente adoptadas (processo 84/78,

Tomadini/Amministrazione delle Finanze dello Stato, Recueil 1979, p. 1801 a 1815, n.° 21). Todavia, parece-me que os produtores nesta situação poderiam razoavelmente esperar que, no termo do período de não comercialização, os acordos celebrados para controlo do mercado teriam em conta o facto de eles terem renunciado a produzir no interesse geral e não os ignorariam nem, em termos de actividade, os impediriam totalmente por um período bem mais longo de retomar a produção que haviam temporariamente interrompido.

Instituir um regime de quotas (de que estavam excluídos por terem celebrado um acordo de não comercialização limitado a um período de cinco anos) em substituição de um acordo de não comercialização nesses termos parece-me ser contrário às legítimas expectativas comerciais dos agricultores que celebraram esses acordos. Isso ultrapassa a linha divisória entre o que é apenas "risco do negócio" e o que constitui tratamento desprovido de razoabilidade.

Em minha opinião, essas pessoas encontravam-se numa posição diferente das que nunca tinham produzido leite ou haviam abandonado a produção por razões totalmente alheias aos regimes adoptados no âmbito da organização comum de mercado, como o sistema de prémio de não comercialização. Em meu entender, houve discriminação ao serem tratados como se estivessem todos na mesma posição.

Além disso, não me parece que o sistema adoptado trate com imparcialidade todas as pessoas que se encontrem em situações similares. Assim, um produtor que celebrou um acordo de não comercialização em 1977, num Estado-membro que adoptou 1983 como ano de referência, podia ter retomado a produção em 1983, de modo a ter uma quantidade de referência. Um produtor que tivesse celebrado o mesmo acordo em 1977 não disporia de quantidade de referência se o seu Estado-membro tivesse adoptado 1981 como ano de referência. Se um produtor tivesse assumido o mesmo compromisso em 1979 ou mesmo em fins de 1978 não poderia dispor de quantidade de referência, qualquer que fosse o ano de referência escolhido pelo respectivo Estado-membro. Mais ainda, a fixação de 1 de Março de 1984 (por regulamento publicado no jornal oficial em 1 de Abril de 1984) como data limite para a apresentação de planos de desenvolvimento ou para a realização de investimentos sem plano (se esse limite temporal existe, como alegam as instituições) é susceptível de criar discriminação entre pessoas que se encontram em situação idêntica. Advertir previamente dizendo que "quem não investir até ao dia 'x' será excluído" é bastante diferente de afirmar que quem não investiu até ao dia "x" (quando as datas de início do período de cinco anos podem estar largamente escalonadas no tempo) é excluído a posteriori.

Em todo o caso, parece-me que, mesmo que fosse possível atribuir quantidades de referência a produtores que receberam o prémio de não comercialização, essas quantidades teriam de sair da reserva nacional prevista no artigo 5.° do Regulamento n.° 857/84. Admitindo que houvesse nela quantidades disponíveis para esses requerentes, parece provável que

dar resposta equilibrada a pedidos conflituais através de quantidades disponíveis variáveis poderia ter como resultado a atribuição de quantidades muito diferentes de um Estado-membro para outro.

Consequentemente, parece-me que as disposições do Regulamento n.° 857/84 são nulas na medida em que não prevêem o reinício da produção de leite pelas pessoas que se tenham comprometido a cessar a produção durante um período de cinco anos em contrapartida de um prémio de não comercialização e, de facto, são afastadas da actividade, quer por não terem sido respeitadas as suas legítimas expectativas quer por ser discriminatório o regime adoptado.

Nestas circunstâncias, torna-se desnecessário analisar os restantes fundamentos invocados na segunda questão. Não considero, porém, que o comportamento adoptado deva ser qualificado como desvio de poder ou que tenha havido violação do direito de propriedade no sentido apontado pelo Tribunal no processo 44/79, Hauer, Recueil 1979, p. 3727, por não haver qualquer discriminação ou violação da expectativa legítima. Embora não se tenha demonstrado ter o regime adoptado ido além do necessário para atingir o objectivo pretendido, pode dizer-se que excluir os agricultores na situação do recorrente foi, em si, desproporcionado. Esta, contudo, parece-me ser uma maneira diferente, talvez mais artificiosa, de dizer que a solução adoptada excluiu o que essas

pessoas podiam razoavelmente esperar receber com base em disposições não discriminatórias.

Em consequência, parece-me deverem as questões submetidas ao Tribunal ser respondidas da seguinte forma:

1. O Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, com as modificações introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.° 1371/84 da Comissão, deve ser interpretado no sentido de que, ao estabelecerem as quantidades de referência mencionadas no artigo 2.°, os Estados-membros não podem ter em consideração situações não previstas nos regulamentos comunitários, em particular a situação de pessoas que, nos termos do Regulamento (CEE) n.° 1078/77 do Conselho não entregaram leite durante o ano de referência.

2. O Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho é nulo na medida em que não contém qualquer disposição expressa que tenha em conta a situação de antigos produtores que não produziram leite nos anos de referência indicados nos n.os 1 e 2 do artigo 2.° do regulamento por se terem comprometido a não entregar leite durante esse período, nos termos do n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho.

3. Considerando que a resposta à primeira questão é afirmativa, a terceira questão submetida pelo tribunal nacional não carece de resposta.

Cabe ao tribunal nacional decidir quanto às despesas resultantes do pedido prejudicial. As despesas do Governo neerlandês, do Conselho e da Comissão não são reembolsáveis.

* Traduçaeo do inglês.