CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 28 de março de 2019 ( 1 )

Processo C‑210/18

WESTbahn Management GmbH

contra

ÖBB‑Infrastruktur AG

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Schienen‑Control Kommission (Comissão de Controlo Ferroviário, Áustria)]

«Reenvio prejudicial — Transportes — Espaço ferroviário europeu único — Diretiva 2012/34/UE — Estações de passageiros, seus edifícios e outras instalações — Infraestrutura ferroviária — Inclusão dos cais de passageiros — Taxa de acesso — Limitação dos efeitos do acórdão»

1. Os cais fazem parte das estações ferroviárias de passageiros? A resposta afirmativa, aparentemente óbvia, deixa de o ser quando uma norma do direito da União (a Diretiva 2012/34/UE ( 2 )) gera alguma confusão ao definir as infraestruturas ferroviárias, por um lado, e as instalações de serviço, por outro.

2. A Diretiva 2012/34 qualifica as estações de passageiros e os terminais de mercadorias de instalações do serviço ferroviário. No entanto, inclui na «lista dos elementos da infraestrutura ferroviária» os «cais de passageiros e de mercadorias, nomeadamente nas estações de passageiros e nos terminais de mercadorias».

3. Em função da inclusão dos cais de passageiros numa ou noutra categoria, variará o cálculo das taxas que as empresas ferroviárias terão de pagar pela sua utilização. É este o problema com o qual se confronta a Schienen‑Control Kommission (Comissão de Controlo Ferroviário, Áustria; a seguir «Comissão de Controlo») que tem de apreciar, a título administrativo, os litígios sobre esta matéria ( 3 ).

I. Quadro jurídico

A. Direito da União: Diretiva 2012/34

4. O artigo 3.o («Definições») afirma: «Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por: 1) “Empresa ferroviária”, uma empresa de estatuto privado ou público, detentora de uma licença nos termos da presente diretiva, cuja atividade principal consiste na prestação de serviços de transporte de mercadorias e/ou de passageiros por caminho de ferro, desde que a tração seja assegurada pela própria empresa; incluem‑se nesta definição as empresas que apenas prestem serviços de tração; 2) “Gestor de infraestrutura”, uma entidade ou empresa concretamente responsável pela instalação, gestão e manutenção da infraestrutura ferroviária, incluindo a gestão do tráfego e o controlo‑comando e sinalização; as funções do gestor de infraestrutura de uma rede, ou de parte de uma rede, podem ser repartidas por diferentes entidades ou empresas; 3) “Infraestrutura ferroviária”, o conjunto dos elementos referidos no anexo I; […] 11) “Instalação de serviço”, uma instalação, incluindo o terreno, o edifício e o equipamento, especialmente adaptada no todo ou em parte para permitir a prestação de um ou mais serviços a que se refere o anexo II, pontos 2 a 4; 12) “Operador da instalação de serviço”, uma entidade pública ou privada responsável pela gestão de uma ou mais instalações de serviço ou pela prestação a empresas ferroviárias de um ou mais serviços a que se refere o anexo II, pontos 2 a 4; […]»

5. Nos termos do artigo 13.o («Condições de acesso aos serviços»): «1. Os gestores de infraestrutura fornecem a todas as empresas ferroviárias, de modo não discriminatório, o pacote mínimo de acesso previsto no anexo II, ponto 1. 2. Os operadores de instalações de serviço fornecem acesso, incluindo vias de acesso, de modo não discriminatório às instalações referidas no anexo II, ponto 2, e aos serviços prestados nessas instalações, a todas as empresas ferroviárias. […] 4. Os pedidos de acesso à instalação de serviço a que se refere o anexo II, ponto 2, e de prestação de serviços nessa instalação, apresentados pelas empresas ferroviárias, devem obter resposta num prazo razoável determinado pela entidade reguladora a que se refere o artigo 55.o Tais pedidos só podem ser indeferidos se existirem alternativas viáveis que permitam a realização do serviço de transporte de mercadorias ou de passageiros em causa no mesmo itinerário ou em itinerários alternativos em condições economicamente aceitáveis. […] […]»

6. O artigo 31.o («Princípios de tarifação») dispõe: «1. As taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e das instalações de serviço são pagas ao gestor de infraestrutura e ao operador da instalação de serviço, respetivamente, e utilizadas no financiamento da sua atividade. […] 3. Sem prejuízo dos n.os 4 e 5 do presente artigo e do artigo 32.o, as taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso às infraestruturas que ligam instalações de serviço devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário. […] 7. A taxa cobrada pelo acesso às vias nas instalações de serviço a que se refere o anexo II, ponto 2, e pela prestação de serviços nessas instalações não pode ser superior ao custo da sua prestação, acrescido de um lucro razoável. […]»

7. O anexo I («Lista dos elementos da infraestrutura ferroviária») dispõe: «A infraestrutura ferroviária é composta pelos seguintes elementos, desde que façam parte das vias principais e de serviço, com exceção das situadas no interior das oficinas de reparação do material e dos depósitos ou resguardos das unidades de tração, assim como dos ramais particulares: — terrenos, — estrutura e plataforma da via, nomeadamente aterros, trincheiras, drenos, valas, valetas de alvenaria, aquedutos, muros de revestimento, plantações para proteção dos taludes, etc.; cais de passageiros e de mercadorias, nomeadamente nas estações de passageiros e nos terminais de mercadorias; bermas e pistas; muros de vedação, sebes vivas, paliçadas; faixas protetoras contra o fogo; dispositivos para aquecimento das agulhas; anteparos contra a neve, […] — pátios das estações de passageiros e mercadorias, incluindo acessos por estrada e acessos para passageiros que cheguem ou partam a pé, […] — edifícios afetos ao serviço das infraestruturas, incluindo a parte relativa às instalações de cobrança dos bilhetes de transporte.»

8. O anexo II [«Serviços a prestar às empresas ferroviárias (referidos no artigo 13.o)»] dispõe: «1. O pacote mínimo de acesso inclui: a) O tratamento dos pedidos de capacidade de infraestrutura ferroviária; b) O direito de utilização da capacidade concedida; c) A utilização da infraestrutura ferroviária, nomeadamente de agulhas e entroncamentos; […] 2. Deve ser facultado acesso, nomeadamente vias de acesso, às seguintes instalações de serviço, se existirem, e aos serviços prestados nessas instalações: a) Estações de passageiros, seus edifícios e outras instalações, incluindo visualização de informações de viagem e local adequado para serviços de bilhética; […]»

B. Direito nacional: Eisenbahngesetz (Lei dos caminhos de ferro)

9. O § 10a remete diretamente para o anexo I da Diretiva 2012/34 para definir a infraestrutura ferroviária.

10. O § 58 diz respeito às prestações mínimas, entre as quais inclui a utilização da infraestrutura ferroviária, em termos idênticos ao anexo II, ponto 1, alínea c), da Diretiva 2012/34.

11. O § 58b, que diz respeito ao acesso às instalações de serviço e à prestação de serviços, dispõe que os operadores das instalações de serviço devem fornecer acesso, de modo não discriminatório, às suas instalações, usando uma formulação equivalente à do anexo II, ponto 2, da Diretiva 2012/34.

12. Quanto aos custos de operação do serviço ferroviário e à tarifação dos serviços, os §§ 67 e 69b, n.o 1, reproduzem os critérios previstos no artigo 13.o, n.os 3 e 7, respetivamente, da Diretiva 2012/34.

II. Matéria de facto do litígio e questões prejudiciais

13. A ÖBB‑Infrastruktur AG (a seguir «ÖBB») é a entidade que gere, na Áustria, as infraestruturas ferroviárias, na aceção do artigo 3.o, ponto 2, da Diretiva 2012/34, e é responsável pela exploração das instalações de serviço ( 4 ).

14. A WESTbahn Management GmbH (a seguir «Westbahn») é uma das empresas ferroviárias (definidas no artigo 3.o, ponto 1, da Diretiva 2012/34) que prestam serviços de transporte ferroviário de passageiros. Para tal, recorre aos canais horários e às paragens nas estações da ÖBB, à qual paga as taxas correspondentes.

15. A Westbahn considerou que as taxas das estações cobradas pela ÖBB são excessivas, e, por conseguinte, apresentou uma reclamação à Comissão de Controlo, entidade reguladora criada nos termos do artigo 55.o da Diretiva 2012/34.

16. O debate limita‑se à questão de saber se, para o cálculo das referidas taxas, os cais de passageiros se devem considerar: a) incluídos no denominado «pacote mínimo de acesso» do anexo II, ponto 1, da Diretiva 2012/34; ou b) instalações de serviço, na aceção do anexo II, ponto 2, alínea a), da mesma diretiva.

17. As dúvidas da Comissão de Controlo surgem porque a Diretiva 2012/34 alterou o «pacote mínimo de acesso»: – Até essa alteração, era pacífico que a utilização dos cais de passageiros estivesse incluída na utilização das estações. – No entanto, o anexo II, ponto 1, da Diretiva 2012/34, ao referir‑se ao «pacote mínimo de acesso» que os gestores de infraestruturas devem fornecer a todas as empresas ferroviárias, introduz um novo elemento na alínea c), concretamente, a «utilização da infraestrutura ferroviária». – Além disso, o anexo I da Diretiva 2012/34, ao enunciar a «lista dos elementos da infraestrutura ferroviária», inclui os «cais de passageiros e de mercadorias, nomeadamente nas estações de passageiros e nos terminais de mercadorias».

18. A resolução do litígio condiciona o cálculo das taxas de acesso que as empresas ferroviárias terão de pagar. – Se os cais de passageiros forem considerados instalações de serviço, aplicar‑se‑á o critério de custos correspondente à prestação de serviços, nos termos do artigo 31.o, n.o 7, da Diretiva 2012/34 (custos pela prestação de serviços, acrescidos de um lucro razoável); – Em contrapartida, se forem considerados parte da infraestrutura ferroviária integrada no «pacote mínimo de acesso», aplicar‑se‑á o critério de custos do artigo 31.o, n.o 3, da Diretiva 2012/34 (custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário).

19. A Comissão de Controlo questiona, também, se só os cais de passageiros das «estações de passageiros» são abrangidos pelo pacote mínimo de acesso ou se este também compreende os cais de passageiros em paragens simples, que, na Áustria, representam a maioria das 1069 estações existentes. Entende que, se os cais de passageiros das estações de passageiros já estão abrangidos, o mesmo deveria suceder, por maioria de razão, com os cais em paragens, que permitem tanto a subida como a descida de passageiros.

20. A Comissão de Controlo salienta que, dos considerandos da Diretiva 2012/34, não resulta uma alteração nas regras dos custos nem se deduz que os cais de passageiros façam agora parte do pacote mínimo de acesso. Se fosse esse o caso, tal levaria a uma alteração substancial dos princípios relativos aos custos, pois uma parte substancial dos mesmos ficaria excluída do cálculo dos custos de utilização das estações. Por conseguinte, na sua opinião, seria razoável não incluir os cais de passageiros no pacote mínimo de acesso, mas na rubrica das estações de passageiros, ou seja, na categoria das instalações de serviço.

21. Neste contexto, a Comissão de Controlo submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Deve o anexo II, ponto 2, alínea a), da Diretiva [2012/34] ser interpretado no sentido de que o elemento normativo “estações de passageiros, seus edifícios e outras instalações” nele previsto abrange o elemento da infraestrutura ferroviária “cais de passageiros” a que se refere o anexo I, segundo travessão, desta diretiva? 2) Em caso de resposta negativa à primeira questão: Deve o anexo II, ponto 1, alínea c), da Diretiva [2012/34] ser interpretado no sentido de que o elemento normativo “utilização da infraestrutura ferroviária” nele previsto abrange a utilização dos cais de passageiros a que se refere o anexo I, segundo travessão, desta diretiva?»

III. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

22. Os autos de reenvio prejudicial deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 23 de março de 2018.

23. Apresentaram observações escritas a ÖBB, a Westbahn, os Governos da Polónia e da França, bem como a Comissão. Todos compareceram na audiência realizada em 17 de janeiro de 2019, exceto o Governo da Polónia.

IV. Apreciação

A. Análise

24. Concordo com a maioria dos intervenientes no pedido de decisão prejudicial quanto ao facto de poder ser dada uma resposta única às duas questões submetidas pela Comissão de Controlo.

25. Para definir os termos do debate, importa recordar que os serviços que terão de ser prestados às empresas ferroviárias, nos termos do anexo II da Diretiva 2012/34, incluem: — Os serviços integrados no pacote mínimo de acesso a que se refere o ponto 1; — Os serviços previstos nos pontos 2, 3 e 4, correspondentes, respetivamente, às instalações de serviço, aos serviços adicionais e aos serviços auxiliares.

26. O artigo 13.o da Diretiva 2012/34 diz respeito às condições em que as empresas ferroviárias podem aceder aos diferentes serviços. – No caso do pacote mínimo de acesso, deve ser fornecido pelos gestores de infraestruturas de modo não discriminatório (n.o 1); – Quanto às instalações de serviço, são os seus operadores a fornecer às empresas ferroviárias o «acesso, incluindo vias de acesso, […] às instalações referidas no anexo II, ponto 2, e aos serviços prestados nessas instalações, a todas as empresas ferroviárias» (n.o 2) ( 5 ).

27. A Diretiva 2012/34 prevê o pagamento de taxas pela utilização tanto das infraestruturas ferroviárias como das instalações de serviço. Estas taxas são pagas ao gestor de infraestrutura e ao operador da instalação de serviço, respetivamente, e são utilizadas para financiar a sua atividade (artigo 31.o, n.o 1) ( 6 ), em conformidade com estes critérios: — Quanto ao pacote mínimo de acesso, as «taxas […] devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário» (artigo 31.o, n.o 3, primeiro parágrafo, da Diretiva 2012/34); — Quanto às instalações de serviço, a taxa não pode ser superior ao custo da prestação do serviço, acrescido de um lucro razoável (artigo 31.o, n.o 7, da mesma diretiva).

28. Como já foi referido, se os cais de passageiros estiverem integrados nas instalações de serviço, a taxa que a empresa ferroviária deverá pagar ao operador dessa instalação poderá incluir um lucro razoável, em benefício deste último. Se, pelo contrário, os cais estiverem incluídos no pacote mínimo de acesso, o montante da taxa estará limitado ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário.

29. As estações de passageiros, os seus edifícios e as outras instalações encontram‑se entre as instalações de serviço enumeradas no anexo II, ponto 2, da Diretiva 2012/34, concretamente, na sua alínea a).

30. Embora a diretiva não defina o que se deve entender por «cais de passageiros», o seu sentido comum como área destinada a possibilitar a entrada e a saída de pessoas do comboio leva a que se possam situar nas estações ou fora delas (apeadeiros) ( 7 ).

31. Intuitivamente, a imagem de uma estação ferroviária é indissociável dos cais. A resposta à primeira questão prejudicial deveria, por conseguinte, ser afirmativa. No entanto, a aparente clareza dessa resposta esfuma‑se, como afirmei no início destas conclusões, com a leitura do anexo II, ponto 1, da Diretiva 2012/34, que inclui no pacote mínimo de acesso a «utilização da infraestrutura ferroviária».

B. Os cais de passageiros como (parte da) infraestrutura ferroviária

1. Interpretação dos anexos I e II da Diretiva 2012/34

32. A Diretiva 2012/34, embora inclua o conceito de «infraestrutura ferroviária» nas «definições» do seu artigo 3.o, opta por enumerar os elementos que a compõem e identifica‑os através de uma remissão para o anexo I. Entre esses elementos refere de modo expresso os «cais de passageiros».

33. Por conseguinte, é inegável que, nos termos da Diretiva 2012/34, os referidos cais façam parte da infraestrutura ferroviária e, nessa medida, estejam incluídos no pacote mínimo de acesso. É uma decisão explícita do legislador da União, que alterou nesse sentido o quadro jurídico anterior.

34. Com efeito, a Diretiva 2001/14/CE ( 8 ), que antecedeu a Diretiva 2012/34, não incluía a utilização da infraestrutura ferroviária no pacote mínimo de acesso, de modo que a distinção entre este último e as instalações de serviço, definidas no anexo II, não dependia de uma enumeração dos elementos da infraestrutura ferroviária.

35. Com base neste facto, a ÖBB e os Governos francês e polaco defendem que se o legislador da União tivesse pretendido alterar o regime anterior, tê‑lo‑ia feito expressamente e justificando‑o nos considerandos da nova diretiva. A inclusão dos cais de passageiros no conceito de infraestrutura ferroviária constituiria uma alteração importante à regulamentação anterior.

36. Todavia, não considero que essa argumentação seja conclusiva. Recorrendo ao texto do artigo 2.o da Diretiva 91/440/CEE ( 9 ) é possível verificar como era estabelecido o seu âmbito de aplicação no que diz respeito à «gestão da infraestrutura ferroviária». Para a definir, o artigo 3.o, ponto 3, remetia para o anexo I, parte A, do Regulamento (CEE) n.o 2598/70 ( 10 ). Este anexo, cuja redação é semelhante à do anexo I da Diretiva 2012/34, refere os cais de passageiros e de mercadorias na enumeração.

37. A comparação dos dois textos revela que uma das frases acrescentadas diz respeito, precisamente, aos cais de passageiros e de mercadorias, relativamente aos quais o anexo I da Diretiva 2012/34 acrescentou a expressão «nomeadamente nas estações de passageiros e nos terminais de mercadorias».

38. Não é concebível que este acrescento não seja intencional ( 11 ), sobretudo quando o ponto 2, alínea a), do anexo II da Diretiva 2012/34 inclui as estações de passageiros nas instalações de serviço e os cais são a razão de ser de uma estação no que diz respeito ao acesso dos passageiros ao comboio. Sob esta perspetiva, só se pode inferir que o legislador quis que os cais de passageiros, incluindo os situados nas estações, fizessem parte da infraestrutura ferroviária ( 12 ).

39. O mesmo legislador confirmou o seu critério posteriormente, uma vez que as alterações introduzidas pela Diretiva (UE) 2016/2370 ( 13 ) não afetaram a redação do anexo I da Diretiva 2012/34.

40. A Comissão explica de maneira convincente por que razão foi tomada esta opção. A distinção entre o pacote mínimo de acesso (que garante as prestações sem as quais o serviço de transporte não se poderia realizar) e o acesso às instalações de serviço tem uma consequência não só económica, em razão dos diferentes critérios de fixação da taxa correspondente, mas que implica um regime distinto quanto à possibilidade de acesso. No caso das prestações mínimas, esse acesso é obrigatório, enquanto no caso das instalações de serviço deverá ser recusado caso existam alternativas viáveis.

41. Com efeito, a Diretiva 2012/34 garante o acesso tanto à infraestrutura ferroviária como às instalações de serviço. Contudo, a intensidade do direito de acesso não é a mesma. Assim, no que diz respeito à infraestrutura ferroviária, as normas são muito rígidas e não é possível recusar o acesso às empresas ferroviárias. Neste sentido, o considerando 65 da Diretiva 2012/34 refere‑se à conveniência de definir «as componentes do serviço de infraestrutura que são essenciais para permitir ao operador prestar o serviço e que deverão ser asseguradas em troca de taxas de acesso mínimas» ( 14 ).

42. O procedimento previsto pela Diretiva 2012/34 para distribuir a capacidade de infraestrutura entre as empresas ferroviárias mostra que o objetivo consiste em que estas últimas acedam à capacidade adjudicada.

43. Como afirmei nas conclusões do processo SJ ( 15 ), as infraestruturas ferroviárias têm capacidade limitada ( 16 ), facto salientado pelo considerando 58 da Diretiva 2012/34 quando refere que «[o]s regimes de tarifação e de repartição da capacidade deverão ter em conta os efeitos da crescente saturação da capacidade de infraestrutura, e mesmo a escassez de capacidade».

44. O procedimento previsto na Diretiva 2012/34 para a repartição da capacidade de infraestrutura visa que as empresas ferroviárias disponham efetivamente da capacidade concedida e beneficiem do direito à sua utilização, como dispõe o artigo 13.o, n.o 1, em conjugação com o anexo II, ponto 1, alínea b).

45. Em contrapartida, as exigências relativas às instalações de serviço são mais flexíveis. O artigo 13.o, n.o 4, da Diretiva 2012/34 prevê que os pedidos de acesso das empresas ferroviárias «só podem ser indeferidos se existirem alternativas viáveis que permitam a realização do serviço de transporte de mercadorias ou de passageiros em causa no mesmo itinerário ou em itinerários alternativos em condições economicamente aceitáveis».

46. Por conseguinte, parece que o legislador pretendeu que a disponibilidade dos cais fosse sempre garantida, como parte do pacote mínimo de acesso, ao incluí‑los nos elementos essenciais a que se refere o anexo I da Diretiva 2012/34.

47. Faz sentido que assim seja, uma vez que não é imaginável uma utilização eficaz do comboio sem a garantia de que a entrada e a saída do mesmo sejam efetuadas pelo cais. Deste modo, é certo que os cais, quer se situem na estação, quer se situem em simples apeadeiros, podem ser utilizados pelas empresas ferroviárias para a prestação dos seus serviços.

48. Além disso, pode concluir-se que, de facto, na maioria dos Estados‑Membros, os cais de passageiros são consignados à infraestrutura ferroviária ( 17 ). Por conseguinte, não parece que a falta de explicação nos considerandos da Diretiva 2012/34 tenha constituído um obstáculo à compreensão correta do seu articulado.

49. Em suma, a vontade do legislador da União não só está nitidamente expressa na Diretiva 2012/34, como é justificada, numa perspetiva material, pela necessidade de o acesso das empresas ferroviárias aos cais ser assegurado em todos os casos.

2. Argumentos contrários a esta interpretação

50. Em favor da tese oposta à que acabo de expor (defendida pela Comissão e pela Westbahn), a ÖBB e os Governos francês e polaco invocam diversos motivos, tendo‑me já pronunciado relativamente a um deles (concretamente, o relativo à inexistência de um considerando específico na Diretiva 2012/34 que justifique a alteração de regime jurídico).

51. Em síntese, esses motivos dizem respeito quer à separação física entre a infraestrutura ferroviária e as instalações de serviço (como critério de delimitação do exercício de competências entre o gestor das referidas infraestruturas e os operadores das instalações de serviço), quer às repercussões financeiras.

52. Adianto já que os argumentos da ÖBB e dos Governos francês e polaco implicam o que entendo ser uma interpretação contra legem da Diretiva 2012/34 ( 18 ). Inspirada, sobretudo, nas (inegáveis) dificuldades de ordem prática que decorrem da qualificação dos cais como parte da infraestrutura ferroviária, a sua posição reflete, essencialmente, uma crítica à decisão legislativa plasmada na Diretiva 2012/34.

a) Delimitação física das áreas

53. Os cais (infraestruturas cuja utilização é regulada pelo ponto 1 do anexo II, em conjugação com o anexo I da Diretiva 2012/34) e as estações de passageiros (instalações de serviço nos termos do ponto 2 do referido anexo II) têm, logicamente, de estar fisicamente ligados. Haverá um local (uma linha, mais especificamente) em que termina a exploração da instalação de serviço ferroviário e se inicia a utilização da infraestrutura. Em função desse fator varia a repartição material da competência sobre as diferentes áreas, que a Diretiva 2012/34 atribui separadamente aos gestores das infraestruturas e aos operadores das instalações de serviço.

54. Há que reconhecer que os inconvenientes de ordem prática invocados pela ÖBB e pelos Governos francês e polaco, no que diz respeito à delimitação dessas áreas, não são negligenciáveis. Determinar com precisão a fronteira entre estas últimas pode não ser fácil, sobretudo, em determinadas situações de maior complexidade ( 19 ). No entanto, essas dificuldades não desqualificam a regra imposta pelo legislador, isto é, que os cais, enquanto tal, fazem parte da infraestrutura ferroviária.

55. Embora as implicações sobre a taxa sejam objeto da epígrafe seguinte, deve aqui salientar‑se que o artigo 31.o, n.o 3, primeiro parágrafo, da Diretiva 2012/34 se refere às «taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso às infraestruturas que ligam instalações de serviço». Remete, por conseguinte, para infraestruturas de transição para as instalações de serviço, que são da competência do gestor dessas infraestruturas.

56. A ÖBB defende que não existem misturas entre os componentes da infraestrutura ferroviária e as instalações de serviço. No seu entender, se os cais fossem incluídos no pacote mínimo de acesso, seria diluída a repartição de funções entre o gestor das primeiras (as infraestruturas) e o operador das segundas (as instalações de serviço). A este último compete, também, a prestação do serviço de acesso às referidas instalações, «incluindo vias de acesso». Segundo a ÖBB, a norma diretamente aplicável aos cais é o anexo II, ponto 2, no qual se enquadram as instalações de serviço, incluindo as estações ( 20 ).

57. A tese da ÖBB permanece ancorada a uma conceção das infraestruturas que só tem em conta as vias de acesso e os elementos indissociáveis da sua construção. Esta conceção, que era defensável até à alteração normativa expressa no anexo I da Diretiva 2012/34, deixou de o ser, uma vez que o conceito de infraestrutura ferroviária foi ampliado no sentido acima exposto.

58. De facto, a ÖBB deve admitir que também as vias de acesso fazem parte de uma estação de passageiros, na aceção corrente deste termo, sem que, por esse facto, sejam consideradas instalações de serviço. Raciocínio análogo é aplicável aos cais, desde a entrada em vigor da Diretiva 2012/34.

59. Consultando a enumeração das instalações de serviço constante do anexo II, ponto 2, da Diretiva 2012/34, reconhece-se que a maioria se situa em áreas afastadas do trajeto do tráfego ferroviário ( 21 ). Diferentemente, nas estações, a presença das vias principais e de serviço é consubstancial, de modo que, nesses locais, a infraestrutura ferroviária entrecruza‑se com a instalação de serviço, não sendo necessário fornecer um acesso independente porque este é constituído, precisamente, pelas vias da própria infraestrutura ferroviária.

60. Nada impede, por conseguinte, que a competência do gestor de infraestruturas vá além das vias que percorrem a estação, incluindo também os cais de passageiros. Estes últimos desempenham a função de «infraestruturas que ligam instalações de serviço», a que se refere o artigo 31.o, n.o 3, da Diretiva 2012/34.

61. As soluções específicas para determinar como o cais está ligado aos diferentes elementos da instalação de serviço dependerão das circunstâncias particulares decorrentes da configuração de cada estação. Na ausência de norma que delimite com mais precisão essas áreas, o gestor de infraestrutura e o operador da estação deverão chegar a acordo ou recorrer ao regulador ferroviário para que dirima as suas divergências.

b) Repercussões financeiras

62. Aqueles que se opõem à qualificação dos cais de passageiros como parte das infraestruturas ferroviárias abrangidas pelo pacote mínimo de acesso salientam as repercussões financeiras desta medida, uma vez que a taxa pela sua utilização não pode exceder o custo diretamente imputável (princípio do custo marginal) ( 22 ).

63. Na realidade, este argumento em nada afeta a interpretação das disposições da Diretiva 2012/34 sobre as quais incidem as questões prejudiciais. Se, como reconhece a Comissão de Controlo, «nos termos da definição dada pelo direito da União, os cais de passageiros fazem parte da infraestrutura ferroviária» ( 23 ), esta premissa terá de ser utilizada para que dela se extraiam as consequências relevantes no que diz respeito à taxa com a qual é compensada a utilização dessa infraestrutura.

64. Por conseguinte, os elementos enumerados no anexo I deverão ser considerados no cálculo dessa taxa, nos termos dos artigos 29.o e seguintes da Diretiva 2012/34 e, desde a sua entrada em vigor, do Regulamento de Execução (UE) 2015/909 ( 24 ). Este regulamento diz respeito aos custos diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário, para efeitos da determinação das taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso às infraestruturas que ligam instalações de serviço previstas no artigo 31.o, n.o 3, da Diretiva 2012/34.

65. A inclusão dos cais na infraestrutura ferroviária implica que estes não sejam contabilizáveis para o cálculo da taxa de utilização das instalações de serviço. Por conseguinte, a sua utilização não pode ser objeto de uma taxa que tenha em conta o fator do lucro razoável. Esta circunstância pode eventualmente implicar a diminuição de receitas para os operadores das referidas instalações que, até agora, assumiram a responsabilidade pelos cais, por terem considerado, incorretamente, que os mesmos faziam parte destas últimas.

66. Essa consequência não obsta, insisto, à interpretação dos anexos I e II da Diretiva 2012/34. Além disso, a impossibilidade de aplicar a taxa de instalação de serviço pelos cais da estação será atenuada pela transferência da responsabilidade por estes cais (a sua construção e a sua manutenção), da qual o operador da estação se liberta.

67. O Governo polaco defende, nas suas observações escritas, que a exclusão dos cais de passageiros das instalações de serviço desrespeitaria os objetivos da Diretiva 2012/34, entre os quais figura o de tornar os transportes por caminho de ferro eficazes e competitivos em relação aos outros modos de transporte (considerando 5). Este objetivo, acrescenta, é complementado com a possibilidade de os operadores das instalações de serviço incluírem nas suas taxas um lucro razoável. O lucro obtido deste modo pode ser utilizado na melhoria das instalações, precisamente nos cais de passageiros, que é o local que deve proporcionar o nível mais elevado de conforto e segurança ao passageiro, o que, em suma, consiste em oferecer melhores serviços.

68. Esse argumento, bem como outros semelhantes, poderia evidenciar um efeito indesejado da regulamentação em vigor, mas não é suficiente para a interpretar de modo contrário à sua redação nem, muito menos, para refutar a sua validade (o que, de resto, ninguém defendeu). Parte, também, de uma premissa discutível, concretamente, que a qualidade inerente a mais investimento só pode estar associada a uma taxa mais elevada.

69. Nada demonstra, indubitavelmente, que o critério adotado pela Diretiva 2012/34 conduza necessariamente à coexistência de infraestruturas ferroviárias deficientes com instalações de serviço impecáveis, por causa das diferenças entre as taxas. Em todo o caso, deve recordar‑se que a Diretiva 2012/34 prevê, nos seus artigos 8.o e 32.o, mecanismos para permitir que os Estados‑Membros adotem medidas de apoio económico a favor do gestor da infraestrutura.

C. Quanto à limitação no tempo dos efeitos do acórdão

70. A ÖBB defende que, se o Tribunal de Justiça entender que a Diretiva 2012/34 inclui os cais de passageiros na infraestrutura ferroviária, o acórdão só produzirá efeitos a partir da sua publicação.

71. Invoca, para justificar o seu pedido, as repercussões económicas e a sua boa‑fé, uma vez que não considerou que a Diretiva 2012/34 implicasse nenhuma alteração substancial ao regime da Diretiva 2001/14. A conduta de outros Estados‑Membros e da Comissão, que não impugnaram as normas austríacas, reforça a sua posição.

72. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a interpretação que este faz de uma norma de direito da União, no exercício da competência que lhe confere o artigo 267.o TFUE, esclarece e precisa o significado e o alcance dessa norma, tal como deve ou deveria ter sido entendida e aplicada desde o momento da sua entrada em vigor. Assim sendo, conclui-se que a norma assim interpretada pode e deve ser aplicada pelo juiz, inclusive às relações jurídicas surgidas e constituídas antes de ser proferido o acórdão que decida do pedido de interpretação, se se encontrarem também reunidas as condições que permitam submeter aos órgãos jurisdicionais competentes um litígio relativo à aplicação da referida norma ( 25 ).

73. Como exceção a esta regra, o Tribunal de Justiça pode, em aplicação do princípio geral da segurança jurídica inerente à ordem jurídica da União, ser levado a limitar a possibilidade de os interessados invocarem uma disposição que ele tenha interpretado para porem em causa relações jurídicas estabelecidas de boa‑fé. Para poder decidir dessa limitação, é necessário que se encontrem preenchidos dois requisitos essenciais, a saber, a boa‑fé dos círculos interessados e o risco de perturbações graves.

74. O Tribunal de Justiça recorreu a esta exceção quando existia um risco de repercussões económicas graves devidas, especialmente, ao grande número de relações jurídicas constituídas de boa‑fé com base na regulamentação considerada validamente em vigor e quando se verificava que os particulares e as autoridades nacionais tinham sido levados a um comportamento não conforme com o direito da União, em virtude de uma incerteza objetiva e importante quanto ao alcance das disposições do direito da União, incerteza para a qual tinham eventualmente contribuído os próprios comportamentos adotados por outros Estados‑Membros ou pela Comissão ( 26 ).

75. Na minha opinião, neste processo, nenhum desses requisitos está preenchido: – Embora a decisão de o legislador incluir os cais no âmbito das infraestruturas ferroviárias não tenha sido acompanhada de uma explicação nos considerandos da Diretiva 2012/34, o teor da norma é claro e não deu origem a incerteza na maioria dos Estados‑Membros ( 27 ); – A ÖBB não quantificou, nem sequer por aproximação, o impacto económico que teria a integração dos cais das estações como parte da infraestrutura ferroviária. Além disso, nas suas observações escritas ( 28 ), refere a eventual «compensação do prejuízo financeiro» que os Estados‑Membros deveriam assegurar. No entanto, nenhum destes (nem mesmo a Áustria, que não interveio no reenvio prejudicial) secundou o pedido da ÖBB relativo aos efeitos do acórdão no tempo.

V. Conclusão

76. Tendo em conta o exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à Schienen‑Control Kommission (Comissão de Controlo Ferroviário, Áustria) nos seguintes termos: Os anexos I e II, ponto 1, alínea c), e ponto 2, alínea a), da Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único, devem ser interpretados no sentido de que os cais de passageiros situados nas estações fazem parte da infraestrutura ferroviária cuja utilização está incluída no «pacote mínimo de acesso» disponível para todas as empresas ferroviárias.

( 1 ) Língua original: espanhol.

( 2 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único (JO 2012, L 343, p. 32).

( 3 ) O Tribunal de Justiça admite que essa Comissão pode ser considerada um órgão competente para submeter questões prejudiciais (Acórdão de 22 de novembro de 2012, Westbahn Management, C‑136/11, EU:C:2012:740, n.os 26 a 31). Tenho algumas dúvidas sobre essa qualificação, que, por motivos análogos, se poderia aplicar a praticamente todos os organismos setoriais de regulação.

( 4 ) O gestor de infraestrutura e o operador das instalações de serviço são definidos no artigo 3.o, pontos 2 e 12, da Diretiva 2012/34. Embora, em princípio, as suas funções sejam consideradas separadamente, o artigo 13.o, n.o 3, terceiro parágrafo, da referida diretiva permite que o gestor de infraestrutura seja, simultaneamente, operador da instalação de serviço. É o que acontece na Áustria, onde a ÖBB desempenha ambas as funções.

( 5 ) Faço notar que há divergências linguísticas nas diferentes versões da diretiva que afetam determinadas disposições essenciais neste processo (o artigo 13.o, n.o 2; o artigo 31.o, n.o 7; e o anexo II, ponto 2, da Diretiva 2012/34). Em algumas línguas (francês, italiano ou alemão), fala‑se de «acesso às vias», mas noutras (inglês, espanhol ou português) fala‑se de «vias de acesso». Talvez por esse motivo, a ÖBB, com base na versão alemã, tenha seguido a abordagem do «acesso às vias» na perspetiva dos utilizadores, considerando como sujeito do «acesso» estes últimos e não as empresas ferroviárias, que são, verdadeiramente, as destinatárias dos serviços. Em todo o caso, não creio que essas divergências linguísticas sejam substanciais. O que se impõe esclarecer é se as empresas ferroviárias têm ligação com as (restantes) instalações de serviço a partir da via, bem como se é possível chegar à via a partir das instalações de serviço. Assim, a seguir, sempre que utilizar o termo «acesso», relativamente às empresas ferroviárias, fá‑lo‑ei na aceção de «comunicação de entrada e saída entre as instalações de serviço e a via».

( 6 ) A ÖBB, dada a sua dupla função, cobra ambas as taxas.

( 7 ) O pedido de decisão prejudicial distingue «os cais de passageiros, que se encontram em “estações de passageiros”» e os «cais de passageiros em paragens simples» (n.o 23). Se compararmos o conceito de estação ferroviária com o de apeadeiro terão como elemento comum o cais. Uma estação, além de integrar, normalmente, diversos cais, é composta por ramais e outras instalações acessórias destinadas à manobra e à manutenção dos comboios, mas também por áreas de apoio aos passageiros, bem como zonas de gestão das mercadorias. Em contrapartida, um apeadeiro é, essencialmente, um cais com mais ou menos complementos para facilitar a espera pelo acesso ao comboio. Creio, portanto, que, uma vez que o anexo II, ponto 2, alínea a), se refere às estações, terá de se centrar a atenção nos cais que se encontram nas mesmas, sem prejuízo das referências que possam ser feitas aos apeadeiros.

( 8 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2001, relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e à certificação da segurança (JO 2001, L 75, p. 29).

( 9 ) Diretiva do Conselho, de 29 de julho de 1991, relativa ao desenvolvimento dos caminhos de ferro comunitários (JO 1991, L 237, p. 25).

( 10 ) Regulamento da Comissão, de 18 de dezembro de 1970, relativo à fixação do conteúdo das diferentes rubricas dos esquemas de contabilização do anexo I do Regulamento (CEE) n.o 1108/70 do Conselho, de 4 de junho de 1970 (JO 1970, L 278, p. 1; EE 07 F1 p. 161). Trata‑se de um regulamento complementar ao Regulamento (CEE) n.o 1108/70, de 4 de junho de 1970, que introduz um sistema de contabilidade das despesas referentes às infraestruturas de transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável (JO 1970, L 130, p. 4; EE 07 F1 p. 161).

( 11 ) Teria sido desejável, certamente, que o redator da Diretiva 2012/34 tivesse expressado as suas intenções na exposição de motivos, mas a ausência de considerandos a este respeito não permite excluir a única explicação coerente com os termos, o contexto e a finalidade que prossegue a referida diretiva.

( 12 ) Não creio que, relativamente a este aspeto, haja diferenças entre os cais de estação e os de apeadeiros: a norma abrange todos os cais, como salienta a inclusão da frase «nomeadamente nas estações».

( 13 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2016, que altera a Diretiva 2012/34/UE no que respeita à abertura do mercado nacional de transporte ferroviário de passageiros e à governação da infraestrutura ferroviária (JO 2016, L 352, p. 1).

( 14 ) O sublinhado é meu.

( 15 ) Conclusões no processo SJ (C‑388/17, EU:C:2018:738, n.os 52 e segs.).

( 16 ) O considerando 71 da Diretiva 2012/34 qualifica a infraestrutura ferroviária de monopólio natural.

( 17 ) Como afirma o Independent Regulators’ Group — Rail (Grupo de autoridades de regulação ferroviária, cuja cooperação é promovida pelo artigo 57.o da Diretiva 2012/34), ao analisar a aplicação das taxas pela utilização de instalações de serviço em diferentes países da Europa. V. «An overview of charging practices for access to service facilities and rail‑related services in the IRG‑Rail member states» [IRG‑Rail (17) 6], relatório de 27 de novembro de 2017, p. 14. Abrange a Alemanha, a Áustria, a Bélgica, a Bulgária, a Croácia, a Eslovénia, a Espanha, a Finlândia, a França, a Grécia, a Hungria, a Itália, a Noruega, a Polónia, Portugal, o Reino Unido, a Roménia e a Suécia. O conteúdo deste relatório foi debatido na audiência.

( 18 ) O Governo francês pediu na audiência ao Tribunal de Justiça que efetuasse uma «interpretação afastada do texto» da referida diretiva.

( 19 ) A ÖBB referia, designadamente, os túneis subterrâneos que, em algumas estações de passageiros, permitem o acesso aos cais.

( 20 ) Esta explicação não tem suficientemente em conta o facto de o anexo I conter, expressamente, os cais de passageiros, incluindo os das estações, na lista de elementos da infraestrutura ferroviária.

( 21 ) Concretamente, terminais de mercadorias, feixes de resguardo, instalações de manutenção, instalações técnicas ou instalações de reabastecimento de combustível.

( 22 ) O documento «Updated review of charging practices for the mínimum access package in Europe», elaborado pelo IRG‑Rail [IRG‑Rail (18) 10], salienta, na sua página 10, como na maioria dos países o cálculo das taxas de acesso mínimo é feito com base nos custos marginais causados ao gestor de infraestrutura pela utilização desta.

( 23 ) N.o 6, in fine, do ponto IV (explicações relativas às questões prejudiciais) do despacho de reenvio.

( 24 ) Regulamento de Execução da Comissão, de 12 de junho de 2015, relativo às modalidades de cálculo dos custos diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário (JO 2015, L 148, p. 17).

( 25 ) Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, n.o 40 e jurisprudência aí referida).

( 26 ) Acórdãos de 3 de junho de 2010, Kalinchev (C‑2/09, EU:C:2010:312, n.os 50 e 51); de 10 de maio de 2012, Santander Asset Management SGIIC e o. (C‑338/11 a C‑347/11, EU:C:2012:286, n.os 59 e 60); e de 27 de fevereiro de 2014, Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, n.os 42 e 43).

( 27 ) Remeto para o documento referido no n.o 17.

( 28 ) N.o 54. Na audiência, a ÖBB não fez referência à limitação no tempo dos efeitos do acórdão.