CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MICHAL BOBEK

apresentadas em 12 de junho de 2018 ( 1 )

Processo C‑594/16

Enzo Buccioni

contra

Banca d’Italia

interveniente:

Banca Network Investimenti SpA em liquidação administrativa compulsiva

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália)]

«Pedido de decisão prejudicial — Acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento — Sigilo profissional — Insolvência ou processos de liquidação compulsiva de instituições de crédito — Divulgação de informação confidencial em processos cíveis ou comerciais — Pedido de acesso a documentos antes do início de processos cíveis ou comerciais — Pedido de indemnização»

I. Introdução

1. Enzo Buccioni tinha uma conta à ordem na Banca Network Investimenti SpA. Em 2012, este banco entrou em processo de liquidação compulsiva. E. Buccioni apenas recebeu um reembolso parcial da quantia depositada na sua conta, feito ao abrigo do sistema de garantia de depósitos italiano. Em consequência, E. Buccioni perdeu mais de 81000 euros.

2. E. Buccioni apresentou um pedido de acesso a documentos relativos à supervisão desse banco à Banca d’Italia (Banco de Itália), o supervisor bancário italiano. Pediu informação com vista a avaliar se poderia eventualmente intentar uma ação contra a Banca d’Italia pelo prejuízo sofrido. Esta última recusou o acesso a alguns dos documentos pedidos, com o fundamento de que os mesmos contêm informação confidencial.

3. E. Buccioni impugnou esta decisão perante os tribunais administrativos italianos. Invocando várias disposições do direito da União, em especial o artigo 53.o da Diretiva 2013/36/UE ( 2 ), o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) submeteu questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça. Pergunta, no essencial, se a uma pessoa na situação de E. Buccioni, que considera vir a intentar uma ação de indemnização contra o supervisor bancário nacional para recuperar o prejuízo pecuniário que alegadamente sofreu devido a uma supervisão deficiente que resultou na liquidação compulsiva de um banco, pode ser concedido o acesso aos documentos necessários para intentar essa ação.

II. Quadro jurídico

A. Direito da União Europeia

1. Diretiva 2013/36

4. A Diretiva 2013/36 estabelece as regras relativas ao acesso das instituições de crédito e das empresas de investimento. Estabelece também as regras sobre os poderes de supervisão e os instrumentos para a supervisão prudencial dessas instituições.

5. O artigo 53.o da diretiva tem como epígrafe «Sigilo profissional». No primeiro parágrafo, estabelece que: «Os Estados‑Membros preveem que todas as pessoas que trabalhem ou tenham trabalhado para as autoridades competentes, bem como os revisores de contas e peritos mandatados pelas mesmas autoridades, fiquem sujeitas ao dever de sigilo profissional. As informações confidenciais que tais pessoas, revisores de contas ou peritos recebam no exercício das suas funções só podem ser divulgadas de forma sumária ou agregada, de forma a que as instituições de crédito individuais não possam ser identificadas, sem prejuízo dos casos que relevem do foro penal. Contudo, nos casos relativos a instituições de crédito que tenham sido declaradas em estado de insolvência ou cuja liquidação compulsiva tenha sido ordenada judicialmente, as informações confidenciais que não digam respeito a terceiros implicados em tentativas de recuperação da instituição de crédito em causa podem ser divulgadas no âmbito de processos do foro cível ou comercial.»

B. Direito italiano

6. Em Itália, o acesso a documentos administrativos é regulado pela Legge 7 agosto 1990, n.o 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, e successive modificazioni (Lei n.o 241, de 7 de agosto de 1990, relativa às novas disposições sobre o procedimento administrativo e o direito de acesso a documentos administrativos, conforme sucessivamente alterada) (a seguir «Lei n.o 241/1990»).

7. Segundo o artigo 22.o, n.os 2 e 3, da Lei n.o 241/1990: «2. Atendendo aos seus objetivos de interesse público, o direito de acesso aos documentos administrativos constitui um princípio geral da atividade das autoridades administrativas, de forma a promover a participação e a garantir que a referida atividade é imparcial e transparente. 3. Será concedido acesso a todos os documentos administrativos, com exceção dos referidos no artigo 24.o, n.os 1, 2, 3, 5 e 6.»

8. O artigo 24.o da Lei n.o 241/1990 prevê exclusões ao direito de acesso. Os seus n.os 1, alínea a), 2 e 7, têm a seguinte redação: «1. Não será concedido o direito de acesso: (a) A respeito de documentos abrangidos pelo segredo de Estado na aceção da Lei n.o 801, de 24 de outubro de 1977, conforme subsequentemente alterada, a respeito de segredos ou proibições de divulgação expressamente previstos pela lei, pelo regulamento do Governo a que se refere o n.o 6 e pelas administrações públicas, conforme disposto no n.o 2 do presente artigo. […] 2. Cada autoridade pública identificará as categorias de documentos por esta elaborados ou que, em qualquer caso, lhe são disponibilizados cujo acesso está excluído nos termos do n.o 1. […] 7. Não obstante, deve ser concedido aos requerentes acesso aos documentos administrativos cujo conhecimento seja necessário para salvaguardar ou defender os seus próprios interesses jurídicos. […]»

9. O artigo 7.o do Decreto legislativo 1.o settembre 1993, n.o 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (Decreto Legislativo n.o 385, de 1 de setembro de 1993, relativo ao Código Bancário italiano, conforme subsequentemente alterado) tem a epígrafe «Sigilo profissional e cooperação entre as autoridades». O seu n.o 1 estabelece: «Todas as informações e todos os dados na posse da Banca d’Italia devido às suas atividades de supervisão estão abrangidos pelo sigilo profissional, incluindo face às administrações públicas, com exceção do Ministério da Economia e das Finanças, que preside ao Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (Comité Interministerial para o Crédito e a Poupança). Não pode ser negado o acesso às autoridades judiciais com fundamento em segredo oficial quando as informações pedidas sejam necessárias para investigações preliminares ou para processos relativos a infrações às quais correspondam sanções penais.»

10. De acordo com o artigo 2.o, n.o 1, alínea a), da Decisão do Governador da Banca d’Italia de 16 de maio de 1994, que aprova o regime de exclusão do exercício do direito de acesso nos termos do artigo 24.o, n.o 4, da Lei n.o 241/1990 (a seguir «Decisão do Governador da Banca d’Italia»): «Em conformidade com o disposto no artigo 24.o, n.o 1, da Lei n.o 241/1990, não será concedido acesso: (a) Aos documentos administrativos, de conteúdo geral ou específico, que contenham informações e dados na posse da Banca d’Italia em razão das suas atividades de monitorização de informação, regulatória, de inspeção e de gestão de crises relacionadas com bancos, grupos bancários […], bem como em razão de qualquer outra atividade de supervisão relacionada com a prestação de serviços de mediação bancária ou financeira e ao exercício dessas atividades de mediação, conforme abrangidos pelo sigilo profissional nos termos do artigo 7.o do Decreto Legislativo n.o 385, de 1 de setembro de 1993 [e vários outros diplomas legislativos nacionais].»

III. Factos, tramitação nacional e questões prejudiciais

11. Em 2004, E. Buccioni (a seguir «recorrente») abriu uma conta à ordem na Banca Network Investimenti SpA (a seguir «BNI»), um banco italiano. Em 5 de agosto de 2012, o saldo da sua conta à ordem era de 181325,31 euros. Depois de o BNI entrar em processo de liquidação compulsiva, apenas 100000,00 euros da quantia existente na sua conta lhe foram reembolsados pelo Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (Fundo Interbancário de Tutela dos Depósitos, o sistema italiano de garantia de depósitos).

12. Em 3 de abril de 2015, o recorrente apresentou um pedido de acesso a documentos à Banca d’Italia, o supervisor bancário italiano, que esta detinha enquanto supervisor do BNI. Conforme foi confirmado pelas partes na audiência, E. Buccioni pretendia obter documentos que lhe permitissem avaliar se havia informação relevante que lhe permitisse propor uma ação contra a Banca d'Italia destinada a estabelecer a responsabilidade desta pelo prejuízo pecuniário que sofrera em resultado da liquidação compulsiva do BNI.

13. Por decisão de 20 de maio de 2015, a Banca d’Italia concedeu acesso a alguns dos documentos pedidos pelo recorrente, mas recusou divulgar determinados outros documentos. Argumentou que estes documentos respeitavam a dados que detinha para efeitos de supervisão bancária e que, por conseguinte, não era possível aceder a estes documentos, nos termos nas disposições conjugadas do artigo 24.o, n.os 1 e 2, da Lei n.o 241/1990 e do artigo 2.o da Decisão do Governador da Banca d’Italia.

14. O recorrente instaurou uma ação no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional de Lazio, Itália) com vista à anulação da Decisão da Banca d’Italia e, em consequência, o reconhecimento do seu direito a consultar e obter cópias de todos os documentos elencados no seu pedido de acesso. O tribunal de primeira instância julgou esta petição improcedente por decisão de 2 de dezembro de 2015.

15. Em seguida, o recorrente recorreu para o órgão jurisdicional de reenvio, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália). No âmbito deste recurso, alegou, inter alia, que o tribunal de primeira instância tinha aplicado incorretamente o artigo 53.o da Diretiva 2013/36 ( 3 ). O recorrente defendeu também que os documentos a que pretendia aceder já não estavam cobertos pelo sigilo profissional, porquanto o BNI estava em processo de liquidação compulsiva e, por conseguinte, já não podia desenvolver atividades bancárias.

16. A Banca d’Italia alegou que o recorrente ainda não tinha iniciado processos cíveis no momento em que apresentou o seu pedido de acesso. O artigo 53.o da Diretiva 2013/36 não era, portanto, aplicável. A Banca d’Italia salientou também que a liquidação compulsiva do BNI ainda estava em curso, pelo que a necessidade de confidencialidade permanecia inalterada.

17. Nestas circunstâncias, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter as seguintes questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça: «a) O princípio da transparência, consagrado no artigo 15.o da versão consolidada do Tratado [sobre o Funcionamento] da União Europeia, de acordo com o seu objetivo geral, entendido no sentido de que (o referido princípio) pode ser regulado através de regulamentos ou outros atos previstos no seu n.o 3, cujo conteúdo pode constituir uma manifestação de discricionariedade excessivamente ampla e desprovida de base jurídica fundada no direito da União quanto à prévia determinação de princípios mínimos não derrogáveis, opõe‑se a uma interpretação tão restritiva da legislação da União em matéria de funções de supervisão das instituições de crédito que prive de conteúdo o mesmo princípio da transparência, incluindo quando a fundamentação do acesso seja um interesse fundamental do requerente claramente análogo aos que excluem, em sentido favorável, a aplicação das limitações deste setor? b) Em consequência, devem os artigos 22.o, n.o 2, e 27.o do Regulamento (UE) n.o 1024/2013 do Conselho, de 15 de outubro de 2013, que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito, ser interpretados no sentido de que constituem situações não excecionais de não aplicação da recusa de acesso aos documentos, ou como normas que devem ser interpretadas à luz dos objetivos mais vastos do artigo 15.o da versão consolidada do Tratado [sobre o Funcionamento] da União e, enquanto tais, subordinadas a um princípio normativo geral do direito da União, de acordo com o qual o acesso não pode ser restringido, segundo uma ponderação razoável e adequada entre as exigências do setor bancário e os interesses fundamentais do aforrador que suportou a repartição dos encargos, em função das circunstâncias pertinentes, determinadas por uma autoridade de supervisão cujas características de organização e competências na matéria sejam análogas às do Banco Central Europeu? c) Tendo em conta o disposto no artigo 53.o da Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE, e nas normas do ordenamento jurídico conformes à referida disposição, deve o referido artigo ser interpretado à luz das restantes normas e princípios do direito da União enunciados na questão a), no sentido de que o acesso pode ser concedido no caso de o pedido nesse sentido ser apresentado na sequência de um processo de liquidação coerciva da instituição de crédito, designadamente quando o requerente não apresente esse pedido no âmbito de uma ação cível ou comercial instaurada para a defesa de interesses patrimoniais prejudicados por essa liquidação coerciva mas previamente, a fim de verificar a procedência de tais ações cíveis ou comerciais, perante um órgão jurisdicional designado pelo Estado para proteger o direito de acesso e de transparência, precisamente para salvaguardar o direito de defesa e de ação, em particular no caso de um aforrador que tenha suportado os efeitos da repartição dos encargos no âmbito de um processo de liquidação da instituição de crédito na qual tinha depositado as suas poupanças?»

18. Foram apresentadas observações escritas pela Banca d’Italia, pelos Governos italiano e português, bem como pela Comissão Europeia. E. Buccioni, a Banca d’Italia, o Governo italiano e a Comissão apresentaram alegações orais na audiência de 21 de março de 2018.

IV. Apreciação

19. Estas conclusões serão estruturadas da seguinte forma: Começarei pela admissibilidade do presente pedido de decisão prejudicial (A). Em segundo lugar, procurarei avaliar quais as disposições do direito da União referidas pelo órgão jurisdicional de reenvio que são aplicáveis ao presente processo (B). Em seguida, debruçar‑me‑ei sobre a interpretação do artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36 (C).

A. Admissibilidade das questões prejudiciais

20. Durante a fase escrita do presente processo, o Governo italiano e a Banca d’Italia alegaram que o presente pedido de decisão prejudicial devia ser declarado inadmissível. Em sua opinião, o pedido de acesso a documentos feito pelo recorrente tinha sido satisfeito. Assim, já não existia um litígio pendente perante o órgão jurisdicional de reenvio.

21. Com efeito, afigura‑se que, em 10 de março de 2017, após o pedido de decisão prejudicial ter dado entrada no Tribunal de Justiça, o recorrente informou o órgão jurisdicional de reenvio de que tinha recebido da Banca d’Italia todos os documentos enumerados no seu pedido inicial de acesso. Isto foi confirmado pela Banca d’Italia em 14 de março de 2017.

22. Por carta datada de 18 de julho de 2017, o Tribunal de Justiça perguntou ao órgão jurisdicional de reenvio se, face a essas circunstâncias, pretendia manter o seu pedido de decisão prejudicial. Por despacho de 22 de setembro de 2017, o órgão jurisdicional afirmou que pretendia manter o seu pedido, confirmando que se considerava validamente chamado a decidir e que o caso ainda se encontra pendente perante ele. Salientou, em particular, que o recorrente indicou que pretendia prosseguir com o processo principal, dado que nem todos os seus pedidos tinham ainda sido satisfeitos.

23. Em princípio, deve recordar‑se que as questões de interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional beneficiam de uma presunção de pertinência ( 4 ). Questões como se, durante quanto tempo e até quando um órgão jurisdicional nacional é validamente chamado a decidir uma causa, levando a que exista um processo pendente perante esse tribunal na aceção do artigo 267.o TFUE, são questões que cabe ao órgão jurisdicional nacional decidir, com base na sua interpretação quer dos factos do processo nele pendente, quer das normas processuais nacionais ( 5 ). Para o Tribunal de Justiça o que é determinante é que, de acordo com uma declaração inequívoca feita pelo órgão jurisdicional de reenvio, o próprio confirma que ainda se considera validamente chamado a decidir, ao abrigo do direito nacional ( 6 ).

24. Por conseguinte, tendo em conta essa confirmação, sou da opinião de que o Tribunal de Justiça deve concluir que é apropriado responder ao presente pedido de decisão prejudicial.

B. Normas de direito da União aplicáveis

25. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio solicita a interpretação do artigo 15.o TFUE. Com a sua segunda questão, pede a interpretação do artigo 22.o, n.o 2, e do artigo 27.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 1024/2013 ( 7 ), lidos em conjugação com o artigo 15.o TFUE. A terceira questão diz respeito ao artigo 53.o da Diretiva 2013/36, também lida à luz do artigo 15.o TFUE. No essencial, estas questões procuram determinar se as disposições acima referidas autorizam a divulgação de documentos como os solicitados pelo recorrente.

26. No que respeita às duas primeiras questões, considero que nem o artigo 15.o TFUE nem o Regulamento (UE) n.o 1024/2013 são de facto aplicáveis no presente processo.

27. O artigo 15.o, n.o 1, TFUE prevê o princípio da abertura na atuação das instituições, órgãos e organismos da União. De forma semelhante, o artigo 15.o, n.o 3, estabelece «o direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União». A redação destas disposições, bem como a jurisprudência do Tribunal de Justiça, confirmam que o artigo 15.o TFUE só se aplica às instituições, órgãos e organismos da União, e aos documentos que estes têm em sua posse, mesmo quando esses documentos foram elaborados por outra instituição ou por um Estado‑Membro ( 8 ). Mesmo se o artigo 15.o TFUE for lido em conjugação com outras disposições do direito primário referentes ao princípio da abertura, como do artigo 1.o, segundo parágrafo, TUE e o artigo 298.o TFUE, ou com o artigo 42.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ( 9 ), o facto é que essas disposições estabelecem, à semelhança do artigo 15.o TFUE, o objetivo de uma administração europeia — ao invés de nacional — aberta ( 10 ).

28. Daqui resulta que o acesso a documentos na posse de administrações nacionais não é regulado pelo artigo 15.o TFUE, mas pelas regras nacionais relativas ao acesso a documentos. No processo principal, isto significa que, por princípio, a lei italiana regulará um pedido feito à Banca d’Italia para aceder a documentos elaborados por esta ou que estejam na sua posse.

29. No que respeita à segunda questão, o artigo 1.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1024/2013, com a epígrafe «Objeto e definições», estabelece que «[o] presente regulamento confere ao [Banco Central Europeu (a seguir «BCE»)] atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito […]». É assim claro que o Regulamento (UE) n.o 1024/2013 só se aplica ao BCE, e não a autoridades nacionais competentes a quem foi confiada a supervisão prudencial das instituições de crédito, como a Banca d’Italia. Isto é ainda confirmado pelo quinto parágrafo do mesmo artigo, que indica que «[e]ste regulamento não prejudica as responsabilidades nem os poderes conexos das autoridades competentes dos Estados‑Membros participantes no exercício das atribuições de supervisão não conferidas ao BCE pelo presente regulamento». Assim, não se afigura que os factos do presente processo, que envolve a apreciação das obrigações de uma autoridade nacional de supervisão relativas à divulgação de informação confidencial, estejam abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.o 1024/2013.

30. Por conseguinte, afigura‑se que a única disposição do direito da União diretamente relevante para o presente processo é a invocada pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua terceira questão: o artigo 53.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36. Todavia, antes de passar à interpretação desta disposição específica, desejo clarificar dois pontos.

31. Em primeiro lugar, dado que o artigo 15.o TFUE não é aplicável a pedidos de acesso a documentos dirigidos a autoridades nacionais, não penso que seja possível interpretar o artigo 53.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 à luz do artigo 15.o TFUE, ou, de uma forma mais geral, de um princípio europeu de abertura ou transparência. Isto aproximar‑se‑ia perigosamente de uma forma de contornar o âmbito de aplicação do direito da União e de um alargamento deste a áreas e questões que este claramente não pretende regular.

32. No entanto, em segundo lugar, como já referi anteriormente no n.o 28 das presentes conclusões, um pedido (como o formulado pelo recorrente) a uma autoridade nacional de supervisão (como a Banca d’Italia) para obter acesso a documentos na posse desta para efeitos de supervisão bancária estará sujeito às normas nacionais relevantes sobre o acesso a documentos. Assim, o primeiro nível de normas a aplicar no presente processo é constituído pelas disposições nacionais sobre o acesso a documentos. O segundo nível de normas é em seguida formado pela disposição geral sobre sigilo profissional, estabelecida no artigo 53.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/36. Esta disposição constitui uma exceção induzida pelo direito da União ao princípio geral de acesso a documentos aparentemente previsto pela lei nacional. Por último, a norma de terceiro é o artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, que estabelece uma exceção à norma de segundo nível. Em consequência, no presente processo, bem como, de resto, em qualquer processo de natureza similar, em que um recorrente procura ter acesso a documentos na posse de uma autoridade nacional, a disposição do artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da diretiva corresponde, na prática, a regressar ao princípio da norma de primeiro nível: o princípio geral de acesso aos documentos.

33. Dito de outra forma, se a regra supletiva sobre o acesso a documentos, prevista pela lei nacional, é a de conceder o acesso, então é efetivamente o princípio geral do artigo 53.o, n.o 1 (primeiro parágrafo) da Diretiva 2013/36 (e as normas nacionais que transpõem esta disposição) que constitui a exceção a essa regra.

C. Artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36

1. Origem da norma

34. O presente processo é a primeira oportunidade que o Tribunal de Justiça tem para interpretar quer o artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36 quer os seus equivalentes anteriores, nomeadamente o artigo 44.o, n.o 1, da Diretiva 2006/48 e o artigo 30.o, n.o 1, da Diretiva 2000/12/CE ( 11 ).

35. Antes disso, existiu também uma disposição equivalente no artigo 12.o, n.o 1, da Primeira Diretiva do Conselho 77/780/CEE ( 12 ) (a seguir «Primeira Diretiva do Conselho»). No entanto, essa disposição não existia na versão inicial da Primeira Diretiva do Conselho. Esta só continha uma disposição que era largamente semelhante à que atualmente se encontra no artigo 53.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/36. Esta estabeleceu a obrigação geral de manter o sigilo profissional, proibindo que informação confidencial fosse «divulgada a qualquer pessoa ou autoridade exceto nos termos das disposições estabelecidas por lei».

36. Em 1989, a Segunda Diretiva do Conselho 89/646/CEE ( 13 ) (a seguir «Segunda Diretiva do Conselho») alterou a Primeira Diretiva do Conselho, substituindo o artigo 12.o, n.o 1, por um novo texto que incluía as regras atualmente contidas no artigo 53.o, n.o 1, segundo e terceiro parágrafos, da Diretiva 2013/36.

37. A alteração introduzida pela Segunda Diretiva do Conselho foi adotada depois da decisão do Tribunal de Justiça no processo Hillenius ( 14 ). O recorrente nesse processo era o Município de Hillegom, nos Países Baixos, que tinha depositado dinheiro num banco holandês que foi posteriormente declarado insolvente. O recorrente requereu e obteve uma decisão de exame provisório de testemunhas, um procedimento que estava disponível na lei neerlandesa antes do processo para o conhecimento de mérito ser iniciado. O recorrido, C. Hillenius, trabalhava no De Nederlandsche Bank (Banco Central, Países Baixos), que era a autoridade de supervisão nos termos da Primeira Diretiva do Conselho. Era uma das testemunhas chamada a prestar declarações sobre a insolvência. O objetivo das questões que lhe foram colocadas era fundamentar a convicção do recorrente de que o banco central não tinha supervisionado corretamente as atividades da instituição insolvente. Este recusou‑se a responder a algumas questões com base no sigilo bancário, uma vez que as questões em causa diziam respeito ao modo como o banco central neerlandês tinha exercido a sua supervisão.

38. No seu acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que a obrigação de guardar o segredo profissional nos termos do artigo 12.o, n.o 1, da Primeira Diretiva do Conselho também abrangia as declarações feitas por pessoas que estiveram ao serviço de uma autoridade de supervisão enquanto testemunhas em processos cíveis ( 15 ). Relativamente à exceção contida nessa disposição à proibição de divulgar informação confidencial — «apenas […] por força de disposições legislativas» — o Tribunal de Justiça considerou que, na falta de orientação clara na lei nacional, cabia ao tribunal nacional encontrar o equilíbrio «entre o interesse da busca da verdade, indispensável à administração da justiça, por um lado, e o interesse que consiste na manutenção da confidencialidade de certas informações, por outro […]. Neste contexto, cabe‑lhe, em especial, apreciar, se for caso disso, que importância deve ser atribuída à circunstância de as informações em causa terem sido recebidas das autoridades competentes de outros Estados‑Membros, em conformidade com o artigo 12.o, n.o 2, da diretiva» ( 16 ).

39. Quatro anos após o Acórdão Hillenius, o artigo 12.o, n.o 1, foi substancialmente alterado pela Segunda Diretiva do Conselho. A expressão «apenas […] por força de disposições legislativas» foi substituída por uma proibição de divulgar informação confidencial, «exceto de forma sumária ou agregada, de modo a que as instituições individuais não possam ser identificadas, sem prejuízo dos casos que pertençam ao foro penal». Isto era, portanto, muito semelhante à redação do atual do artigo 53.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2013/36. Além disso, a norma atualmente constante do artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, foi acrescentada e tem permanecido praticamente inalterada.

40. A história e o contexto do artigo 53.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 demonstram duas coisas.

41. Em primeiro lugar, a história do artigo 53.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 mostra que, inicialmente, o legislador da União não considerava necessário prever exceções específicas baseadas no direito da União ao princípio da proteção do sigilo profissional. Remetia simplesmente para as exceções previstas pela lei nacional. Foi só mais tarde que as próprias exceções se tornaram também «europeizadas».

42. Em segundo lugar, a redação do artigo 53.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 (em conjugação com as suas versões anteriores) passou por uma evolução considerável, especialmente no que respeita às exceções previstas. Assim, a redação destas exceções não ficou certamente gravado na pedra.

43. Esta afirmação é, além disso, reforçada pelo facto de que se afigura que os instrumentos jurídicos paralelos do direito da União que contêm disposições de natureza semelhante foram redigidos de forma diferente. Por exemplo, o artigo 76.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2014/65/UE ( 17 ) (que substituiu as disposições idênticas do artigo 54.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2004/39/CE ( 18 )) tem uma redação semelhante à do artigo 53.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36. Mais especificamente, a disposição que é semelhante — mas não igual — ao artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36 é o artigo 76.o, n.o 2, da Diretiva 2014/65 ( 19 ). Outra disposição semelhante — mas não igual — é o artigo 102.o, n.o 1, da Diretiva 2009/65/CE ( 20 ). Isto está em forte contraste com a abordagem do artigo 25.o, n.o 1, da Diretiva 2004/109/CE ( 21 ), que simplesmente remete para possíveis exceções previstas pela lei nacional, seguindo a mesma lógica que a versão original da Primeira Diretiva do Conselho. No que diz respeito à divulgação pelas autoridades de supervisão europeias, tanto o artigo 70.o do Regulamento (UE) n.o 1093/2010 ( 22 ) como o artigo 70.o do Regulamento (UE) n.o 1095/2010 ( 23 ) contêm a regra geral sobre a obrigação de sigilo profissional e a derrogação relativa ao direito penal, no sentido da divulgação de forma sumária ou agregada, mas não permitem nenhuma derrogação relativa a processos cíveis ou comerciais.

44. Em suma, em face desta diversidade histórica e contextual, não só na redação exata mas também nas abordagens, sugiro uma saudável dose de ceticismo em relação aos argumentos que insistem em sugerir que, se o artigo 53.o n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36, na sua redação atual, não fosse interpretado tão restritivamente quanto possível, a supervisão efetiva das instituições de crédito e empresas de investimento ficaria fatalmente comprometida. Afigura‑se que, tanto no passado como em regimes paralelos (que não são certamente menos sensíveis), as normas estiveram ou estão redigidas de forma diferente, algumas vezes de forma menos restritiva, aparentemente sem que todo o edifício imediatamente se desmorone e caia por terra.

2. Interpretação do conceito de «processos do foro cível ou comercial»: Acórdão Altmann

45. O órgão jurisdicional de reenvio considera assente que a informação a que o recorrente pretende aceder é confidencial e não diz respeito a terceiros implicados em tentativas de recuperação do BNI. O órgão jurisdicional de reenvio também afirma (e isso foi confirmado na audiência) que o BNI (ainda) se encontra em processo de liquidação compulsiva. Por conseguinte, a única questão que permanece no que respeita à interpretação do artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36 ( 24 ) no presente processo é o alcance da expressão «processos do foro cível ou comercial».

46. A este respeito, o recorrente considera que tem um direito de acesso aos documentos que pediu à Banca d’Italia, na medida em que pretende utilizá‑los para efeitos de (potenciais) processos do foro cível ou comercial. Por sua vez, a Banca d’Italia, considera que o acesso a estes documentos só pode ser concedido no decurso de processos do foro cível ou comercial (pendentes).

47. O presente processo é a primeira oportunidade que o Tribunal de Justiça tem de interpretar o conceito de «processos do foro cível ou comercial», na aceção do artigo 53.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36. No entanto, um conceito paralelo já foi interpretado pelo Tribunal de Justiça no contexto de uma disposição semelhante contida no artigo 54.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2004/39 no Acórdão Altmann e o. ( 25 ).

48. A. e T. Altmann, bem como outros investidores, pediram o acesso a documentos e informações na posse do Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Autoridade Federal de Supervisão Financeira, Alemanha, a seguir «BaFin»), a respeito da Phoenix Kapitaldienst GmbH (a seguir «Phoenix»), uma empresa de investimento cujo modelo de negócios visava principalmente defraudar investidores em grande escala. A Phoenix foi dissolvida e posteriormente sujeita a um processo de liquidação compulsiva. Houve inicialmente um processo‑crime contra dois dos administradores da Phoenix. Em seguida, A. e T. Altmann, bem como outros investidores, requereram o acesso a documentos, que foi apenas parcialmente deferido pela BaFin. Foi recusado o acesso a alguns documentos com o fundamento de que estavam cobertos pela obrigação de sigilo profissional prevista na legislação alemã que transpôs a Diretiva 2004/39. Os requerentes propuseram em seguida uma ação num tribunal alemão contra a decisão da BaFin. Este tribunal submeteu uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça, perguntando se, tendo em conta que as informações solicitadas diziam respeito a atos criminosos ou a outras transgressões legais graves, podia, excecionalmente, derrogar as obrigações de sigilo profissional resultantes da diretiva.

49. Citando o Acórdão Hillenius, o Tribunal de Justiça referiu que «[o] funcionamento eficaz do sistema de controlo da atividade das empresas de investimento […] requer que tanto as empresas controladas como as autoridades competentes possam estar seguras de que as informações confidenciais fornecidas conservarão, em princípio, o seu caráter confidencial» ( 26 ), acrescentando que a inexistência do referido sigilo «poderia comprometer o processamento harmonioso da transmissão das informações confidenciais necessárias para o exercício da atividade de supervisão» ( 27 ).

50. Não obstante, o artigo 54.o da Diretiva 2004/39 também previa exceções à proibição geral de divulgar informação confidencial. Ao examinar estas exceções, o Tribunal de Justiça analisou a exceção «ressalvados os casos abrangidos pelo direito penal», do artigo 54.o, n.o 1 ( 28 ), assim como a exceção «em processos de direito civil ou comercial», do artigo 54.o, n.o 2, da diretiva. Quanto a esta última, o Tribunal de Justiça declarou que «a obrigação de guardar segredo profissional só pode ser afastada, ressalvados os casos abrangidos pelo direito penal, quando estiverem preenchidas as três condições [previstas no artigo 54.o, n.o 2], a saber, que as informações confidenciais não se refiram a terceiros, que a divulgação das mesmas informações ocorra no contexto de processos de direito civil ou comercial e que as ditas informações sejam necessárias para a instrução dos referidos processos» ( 29 ). O Tribunal de Justiça concluiu o seguinte: «[o]ra, não resulta da decisão de reenvio que o litígio no processo principal, que se refere a um procedimento administrativo relativo a um pedido de acesso às informações e aos documentos detidos por uma autoridade nacional de supervisão em virtude da [legislação alemã pertinente] […] esteja inserido no quadro de processos de direito civil ou comercial intentados pelos recorrentes no processo principal» ( 30 ).

51. É interessante notar que a expressão «in the course of», utilizada na versão inglesa do acórdão, não aparece na redação do artigo 54.o, n.o 2, da Diretiva 2004/39 ( 31 ). Além disso, o Tribunal de Justiça acrescentou que o pedido nesse processo não fora feito nos processos «intentados pelos recorrentes», o que podia ser entendido como implicando que os processos deviam ter já sido iniciados para que a norma fosse aplicável.

52. Contudo, o Tribunal de Justiça não afirmou expressamente que os processos cíveis ou comerciais têm de estar já pendentes para que se aplique o artigo 54.o, n.o 2, da Diretiva 2004/39. Isto contrasta com as Conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen nesse processo, que salientou a necessidade de uma interpretação estrita da norma. N. Jääskinen sublinhou que «o legislador da União permitiu a divulgação em processos de direito civil e comercial e não para os efeitos de tais processos. Por conseguinte, segundo a redação da exceção, que deve ser interpretada de modo estrito, um processo de direito civil ou comercial pendente é sempre necessário para a aplicação do artigo 54.o, n.o 2, da Diretiva 2004/39» ( 32 ). Na sua opinião, «não está abrangido pela referida exceção o pedido que teria como objetivo a obtenção do acesso às informações confidenciais detidas pela autoridade supervisora competente, a fim de averiguar se algumas destas informações poderiam ser úteis para um recurso posterior independente, uma vez que este recurso não se insere no âmbito de um processo de direito civil ou comercial existente» ( 33 ).

3. Porque o Acórdão Altmann não deve ser alargado

53. O do artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36 e o artigo 54.o, n.o 2, da Diretiva 2004/39 têm uma redação largam ente semelhante. Pode, por isso, argumentar‑se que a abordagem do Acórdão Altmann deve aplicar‑se ao presente processo, como sugeriram a Banca d’Italia, os Governos italiano e português e a Comissão. Com efeito, todos consideram que o Acórdão Altmann deve ser entendido no sentido de que exige que os processos do foro cível ou comercial já estejam pendentes para que o artigo 54.o, n.o 2, da Diretiva 2004/39 seja aplicável.

54. Se esta interpretação fosse aplicada por analogia no presente processo, isso significaria que a exceção do artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36 à proibição (geral) de divulgar informação não seria aplicável. O pedido de acesso aos documentos não foi feito no decurso de processos cíveis ou comerciais, mas antes para efeitos de processos cíveis ou comerciais. Deste modo, o recorrente estaria impedido de obter acesso a qualquer documento ou informação.

55. Pretendo salientar uma vez mais o facto de o Tribunal de Justiça, no Acórdão Altmann, — ao contrário do advogado‑geral N. Jääskinen nas suas conclusões — não ter afirmado expressamente que os processos tinham de estar pendentes como condição para a aplicação dessa disposição. Todavia, mesmo admitindo que o Tribunal de Justiça estabeleceu implicitamente essa condição, encontro várias razões pelas quais uma aplicação por analogia desta regra ao presente processo seria problemática, conduzindo a resultados altamente questionáveis. Antes de descrever vários desses problemas (c), referirei as diferenças de direito (a) e as diferenças factuais (b) que distinguem o processo Altmann do presente processo.

a) Diferenças de direito

56. Embora sejam de facto disposições muito semelhantes, o artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36 e o artigo 54.o, n.o 2 da Diretiva 2004/39 também diferem quanto à sua redação precisa.

57. Em primeiro lugar, enquanto o artigo 54.o, n.o 2, da Diretiva 2004/39 permite que as informações confidenciais sejam divulgadas desde que «não se refiram a terceiros», o artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36 permite que as informações confidenciais sejam divulgadas desde que «não digam respeito a terceiros implicados em tentativas de recuperação da instituição de crédito em causa» (o sublinhado é meu). Assim, esta última disposição limita o âmbito da proibição de divulgação das informações relativas a terceiros: esta proibição só abrange informações confidenciais relativas não a qualquer terceiro (como no caso da Diretiva 2004/39), mas apenas a terceiros implicados em tentativas de recuperação da instituição de crédito que foi declarada insolvente ou que está a ser liquidada compulsivamente. Por outras palavras, isto significa que, nos termos da Diretiva 2013/36, a possibilidade de permitir a divulgação da informação é mais ampla que ao abrigo da Diretiva 2004/39.

58. Em segundo lugar, o artigo 54.o, n.o 2, da Diretiva 2004/39 permite que as informações confidenciais sejam divulgadas em processos de direito civil ou comercial «caso seja necessário para a instrução dos referidos processos» ( 34 ). Significativamente, a Diretiva 2013/36 não contém uma restrição semelhante. A redação da Diretiva 2004/39 é, por conseguinte, mais restritiva do que o da Diretiva 2013/36. A inexistência dessa exigência no artigo 53.o n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36 permite, uma vez mais, uma maior margem de manobra para a divulgação de informação do que ao abrigo da Diretiva 2004/39.

59. Em terceiro lugar, como nota muito acessória, em algumas versões linguísticas, a própria expressão «processos do foro cível ou comercial» não é equivalente em ambas as diretivas. É este, nomeadamente, o caso da versão italiana das diretivas, como referiu o recorrente na audiência, bem como de outras versões linguísticas ( 35 ). Porém, noutras versões linguísticas, a expressão utilizada em ambas as diretivas é a mesma ( 36 ).

60. Em suma, o artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36 é uma disposição mais ampla do que o artigo 54.o, n.o 2, da Diretiva 2004/39. Ou, visto de outra forma, a possibilidade de não divulgação, em casos em que a instituição de crédito tenha sido declarada insolvente ou esteja a ser liquidada compulsivamente, é mais restrita. Esta diferença, mais uma vez vista no contexto tanto da evolução histórica desta disposição como de outros instrumentos paralelos que regulam a mesma questão ( 37 ), suscita dúvidas sobre se o legislador da União pretendia que ambas as disposições tivessem o mesmo âmbito, no caso de existir de facto alguma coordenação legislativa deste tipo.

b) Diferenças factuais e contextuais

61. Além das diferenças de direito entre o presente processo e o que deu origem ao Acórdão Altmann, gostaria de salientar uma dupla diferença factual e contextual entre estes casos, a nível nacional.

62. Em primeiro lugar, em termos processuais, o presente processo diz respeito a um caso de acesso a documentos puro, em larga medida à margem do processo de insolvência enquanto tal. Foi confirmado na audiência que o processo de liquidação compulsiva relativo ao BNI ainda está em curso e que o recorrente participou nesse processo como credor sem garantia. No entanto, afigura‑se que o acesso a documentos como os solicitados à Banca d’Italia não lhe podia ser concedido no âmbito do processo de liquidação compulsiva através de um requerimento aos liquidatários. A razão é simplesmente que os liquidatários não têm na sua posse o tipo de documentos pedidos. Assim, a discussão sobre se o processo de insolvência poderia em si mesmo ser considerado como «processo do foro cível ou comercial», na aceção do artigo 53.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36, e sobre se o acesso ao tipo de documentos solicitados pelo recorrente podia ou não ter sido pedido aí, é inútil, uma vez que, no âmbito desse processo, o recorrente nunca poderia obter o tipo de documentos a que procurava aceder.

63. Em segundo lugar, quanto à natureza dos documentos pedidos, tanto o recorrente como a Banca d’Italia confirmaram na audiência que o pedido de acesso aos documentos em causa do recorrente dizia respeito única e exclusivamente aos documentos elaborados pela Banca d’Italia relacionados com a sua supervisão do BNI. O recorrente está, assim, a procurar obter acesso a documentos elaborados por uma autoridade pública no quadro das suas funções de supervisão, de modo a determinar se poderá existir uma base substantiva para uma ação de responsabilidade do Estado contra essa autoridade.

64. Diferentemente, no Acórdão Altmann, os documentos a que os recorrentes procuravam ter acesso eram relatórios de auditores financeiros e pareceres internos, relatórios, correspondência, documentos, acordos, contratos, notas de processos e cartas referentes à vida interna da sociedade que tinha sido sujeita a um procedimento de liquidação compulsiva ( 38 ). Os documentos em causa eram, portanto, documentos privados ou internos à sociedade na posse da autoridade supervisora alemã, a BaFin.

65. Estas diferenças trazem para o primeiro plano uma questão fundamental e mais ampla que está subjacente ao presente processo: ao adotar o artigo 53.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36, o legislador da União pretendeu, ao permanecer em silêncio sobre o assunto, excluir completamente a possibilidade de alguma vez ser concedido acesso administrativo a quaisquer documentos relacionados com o sigilo profissional a nível nacional e também, da mesma forma, excluir qualquer acesso a esses documentos pelos tribunais administrativos no decurso da impugnação judicial de qualquer decisão administrativa que recusasse o acesso a estes documentos? Ou isto é antes o resultado de uma simples omissão legislativa de incluir esse tipo de acesso, que, se conjugado com uma interpretação muito restritiva do artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36, conduz a resultados algo absurdos?

c) Problemas práticos de estender o Acórdão Altmann

66. Por último, ou antes, na minha opinião, acima de tudo, a extensão por analogia da abordagem do Acórdão Altmann ao presente caso, assumindo mais uma vez que esse processo deve ser entendido como exigindo que estejam pendentes processos do foro cível ou comercial, conduziria a vários problemas do ponto de vista prático.

67. Em primeiro lugar, esta abordagem contém fortes indícios de circularidade: a fim de determinar se faz sentido intentar uma ação, a pessoa deve, em primeiro lugar, intentar uma ação. Um cínico (ou um realista, dependendo do ponto de vista) poderia talvez fazer notar que a incerteza é um elemento inerente ao recurso aos tribunais. No entanto, talvez em contraste com os limites necessários à possibilidade de determinar exatamente a posição das partículas subatómicas em qualquer momento dado, a aplicação do princípio da incerteza ( 39 ) (de Heisenberg) aos processos judiciais deve continuar a ser a exceção. Isto é ainda mais verdadeiro em relação a demandantes que já foram sujeitos a danos consideráveis e que, para determinarem se algum desses danos pode potencialmente ser recuperável, serão obrigados a embarcar numa expedição judicial incerta de «pesca de informações» com significativos custos adicionais associados. Este resultado afigura‑se não só bastante problemático para o demandante individual, mas também faz pouco sentido para a correta administração da justiça a nível nacional.

68. Está ligada a esta uma outra questão: em muitos Estados‑Membros, a divulgação antecipada de informações antes de ser proposta a ação não está prevista nas leis processuais nacionais em casos semelhantes. Assim, para poder pedir que o tribunal ordene a divulgação da informação, o particular teria de intentar uma ação de indemnização completa. Admitindo que essa ação não é liminarmente indeferida pelo tribunal nacional por manifesta falta de fundamento ou mesmo má‑fé, o demandante apenas pode, em seguida, esperar que o ato ilícito (a ilegalidade) e o nexo causal entre o ato ilícito e o dano alegado (que será provavelmente o único elemento da ação da indemnização que o particular estará em condições de provar) sejam identificados pelo próprio tribunal.

69. Como confirmou o Governo italiano na audiência, não há em Itália acesso a divulgação antecipada de informações antes de ser proposta a ação neste tipo de processos. Pode certamente argumentar‑se que, no interesse da aplicação efetiva dos direitos baseados no direito da União, um Estado‑Membro deve providenciar essa divulgação, de modo a permitir o direito a uma ação perante um tribunal e/ou a um julgamento equitativo, conforme garantido pelo artigo 47.o da Carta.

70. Não penso que essa fosse uma abordagem muito sensata. Significaria na prática que, em vez de encarar o problema original, que é a redação questionável do artigo 53.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36, e resolver esse problema na sua fonte, nomeadamente através de uma interpretação razoável desta disposição, esse problema seria interpretativamente congelado e depois efetivamente transferido para os sistemas judiciais dos Estados‑Membros. O facto de que organizar uma divulgação antecipada antes de ser proposta a ação não é inteiramente linear em muitos sistemas processuais civis foi precisamente a razão pela qual o legislador da União incluiu regras sobre a divulgação de provas na Diretiva 2014/104/UE ( 40 ), em matéria de ações de indemnização por infração do direito da concorrência.

71. Diferentemente, não existem regras da União semelhantes quanto à divulgação em matéria de supervisão bancária. Pessoas como o recorrente no processo principal têm, assim, uma fraca possibilidade de obter acesso a documentos relativos a ações desenvolvidas por uma autoridade de supervisão, a não ser que isso seja possível ao abrigo das regras de acesso a documentos. No presente processo, isto é ainda mais verdade porquanto, como referi no número 62 das presentes conclusões, o recorrente não poderia ter acesso a esses documentos no âmbito do processo de insolvência, através de um requerimento ao liquidatário responsável pela liquidação compulsiva do BNI.

72. Em segundo lugar, deve salientar‑se que o conceito de «informação confidencial» pode potencialmente ser interpretado de forma muito ampla ( 41 ). Alargar este entendimento amplo à interpretação do artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36 poderia conduzir a uma restrição excessiva da exceção nele prevista. Efetivamente, toda e qualquer informação relativa a uma instituição de crédito constituiria, assim, informação confidencial.

73. Em terceiro lugar, de um ponto de vista sistémico, não vejo um motivo ponderoso pelo qual o artigo 53.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 teria de ser interpretado no sentido de excluir a possibilidade de os tribunais administrativos que procedem a uma fiscalização judicial de decisões administrativas ( 42 ) terem acesso à informação confidencial de instituições de crédito que foram declaradas insolventes ou estão a ser liquidadas compulsivamente, se necessitarem dessa informação para decidir os seus processos. As únicas instâncias expressamente previstas por esta disposição são «casos que relevem do foro penal» ou «processos do foro cível ou comercial». Deve isto ser interpretado no sentido de que exclui categoricamente o acesso a informação confidencial pelos tribunais administrativos que procedem a uma fiscalização judicial de decisões administrativas?

74. Para responder a esta questão, é importante considerar a possível razão de ser das exceções previstas no artigo 53.o, n.o 1, à proibição de divulgar informação confidencial. Se, por um lado, a ideia subjacente a estas exceções era que o acesso à informação confidencial só pudesse ser permitido quando esse acesso fosse supervisionado por um juiz, então não vejo razão para excluir o acesso sob o controlo de um tribunal administrativo. Posso imaginar várias ações judiciais ( 43 ) para as quais os tribunais administrativos necessitam de aceder a essa informação confidencial.

75. Se, por outro lado, a ideia por detrás dessas exceções era antes que um perito decidisse que informações podem ser divulgadas e que informações devem permanecer confidenciais, então penso que são de facto as autoridades de supervisão (no caso em apreço, a Banca d’Italia) que estão mais bem colocadas para efetuar esta avaliação, devido à sua competência e conhecimento. Assim, excluir qualquer possibilidade de divulgação de informações ao abrigo da legislação nacional sobre o acesso a documentos, uma vez que sugere indiretamente que qualquer juiz cível de primeira instância está mais bem colocado para ordenar essa divulgação em qualquer processo cível ou comercial pendente perante ele, afigura‑se estranho. Em todo o caso, as decisões das autoridades de supervisão a este respeito podem sempre ser sujeitas a fiscalização por parte de um juiz administrativo.

76. Em suma, devo admitir que tenho considerável dificuldade intelectual em aderir à interpretação do artigo 53.o n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36 proposta pela Banca d’Italia, pelos Governos italiano e português, bem como pela Comissão.

4. Interpretação (alternativa) do artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36

77. À luz das diferenças de direito e de facto acima mencionadas entre o presente processo e o processo Altmann e, em particular, dos problemas práticos suscitados por uma interpretação restritiva desta disposição, sugiro uma leitura mais matizada do artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36. Na minha opinião, a possibilidade de divulgar informação confidencial em «processos do foro cível ou comercial», na aceção desta disposição, deve ser entendida como significando «para efeitos de processos do foro cível ou comercial».

78. Pretendo apresentar três esclarecimentos imediatos.

79. Em primeiro lugar, mesmo com esta interpretação de «em processos do foro cível ou comercial», é claro que permaneceriam aplicáveis as outras condições previstas no artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo. Isto significa que esta disposição só poderia ser invocada, em primeiro lugar, quando uma instituição de crédito tiver sido declarada insolvente ou estivera a ser liquidada compulsivamente e, em segundo lugar, e de forma mais importante, para aceder a informação confidencial que não diz respeito a terceiros implicados em tentativas de recuperação da instituição de crédito em causa.

80. Em segundo lugar, também é bastante claro que esta interpretação não significaria certamente de repente garantir o acesso a informação confidencial relativa a uma instituição de crédito que foi declarada insolvente ou que está a ser liquidada compulsivamente a qualquer pessoa que alegue ter a intenção de, talvez um dia, intentar uma ação do foro cível ou comercial. A este respeito, «para efeitos de processos do foro cível ou comercial» significa essencialmente para efeitos de estar em condições de intentar ações cíveis ou comerciais. Logicamente, isto só pode abranger pessoas diretamente afetadas pela insolvência ou pela liquidação compulsiva da instituição de crédito, como investidores, clientes ou trabalhadores. O círculo daqueles a quem poderia ser concedido acesso seria, assim, limitado apenas a pessoas que podem, prima facie, razoavelmente alegar ter sido diretamente prejudicadas pela insolvência ou pela liquidação.

81. Em terceiro lugar, e de forma muito importante, esta leitura mantém as autoridades de supervisão em completo controlo sobre a informação que pode efetivamente ser divulgada. Com efeito, o controlo tanto de quem pode ter acesso à informação confidencial como de que informação confidencial pode ser divulgada estaria nas mãos das autoridades que lidam com o acesso a documentos a nível nacional. Num caso como o do processo principal, o pedido de divulgação seria dirigido, em primeiro lugar, à autoridade nacional de supervisão. Em segundo lugar, a decisão desta autoridade estaria naturalmente sujeita a uma eventual fiscalização por um tribunal administrativo. A lógica da divulgação controlada da informação confidencial, que se pode considerar estar subjacente ao artigo 53.o, n.o 1, da diretiva, seria, assim, completamente preservada. Com este duplo controlo, há com certeza pouco perigo de consequências excessivas: quem pode ter acesso e aquilo a que se pode ter acesso seriam sempre determinados pela autoridade de supervisão, sob o controlo do juiz nacional competente.

82. São necessárias três notas finais sobre o contexto mais amplo em que o Tribunal de Justiça é chamado a proceder à interpretação de uma disposição específica da Diretiva 2013/36.

83. Em primeiro lugar, é necessário um equilíbrio razoável entre os interesses individuais em causa. Isto já foi confirmado no Acórdão Hillenius ( 44 ), no qual o Tribunal de Justiça referiu que os tribunais nacionais devem estabelecer um equilíbrio razoável entre os diferentes interesses em jogo quando é desencadeada a aplicação do (antecessor do) artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo.

84. Durante a vida «normal» de uma instituição de crédito, a proteção do sigilo profissional e da informação confidencial é de importância primordial ao abrigo da Diretiva 2013/36. Sigilo e confidencialidade são, de facto, a regra. Contudo, conforme estabelece o próprio artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36, quando as instituições de crédito «tenham sido declaradas em estado de insolvência ou [a sua] liquidação compulsiva tenha sido ordenada», esta norma supletiva começa a mudar.

85. É claro que não estou a sugerir que a necessidade de proteger informação confidencial simplesmente desaparece quando uma instituição de crédito se torna insolvente ou é liquidada. Continua ainda a haver uma necessidade de proteger certas informações confidenciais (por exemplo, relativa ao know‑how da sociedade, às suas práticas comerciais, entre outras), na medida em que estas ainda podem ter valor enquanto ativo que pode ser realizado no decurso da liquidação dessa entidade ( 45 ). Além disso, no que respeita à informação relativa a terceiros implicados em tentativas de recuperação da instituição de crédito em causa, a confidencialidade é, em qualquer caso, garantida pelo artigo 53.o, n.o 1. Por último, haverá também necessidade de proteger o interesse público no bom funcionamento do sistema de supervisão prudencial.

86. Embora reconhecendo estas ressalvas, o que eu estou de facto a sugerir é que, quando uma instituição de crédito se torna insolvente, o equilíbrio global dos interesses começa a modificar‑se. O imperativo (continuado) de proteger os interesses enumerados no número anterior terá de ser equilibrado com dois interesses adicionais e emergentes: primeiro, haverá os interesses (privados) dos que foram prejudicados pela liquidação da instituição de crédito, em especial permitindo‑lhes que reclamem a indemnização dos danos. Segundo, há também o legítimo interesse (público) em saber o que correu mal, de modo a determinar se a instituição de crédito se tornou insolvente apenas devido à sua própria atuação, ou se isso pode ter sido causado, pelo menos em parte, pela autoridade de supervisão.

87. O facto de que todos estes interesses legítimos têm de ser compatibilizados quando uma instituição de crédito tiver sido declarada insolvente depõe em favor de uma interpretação mais matizada do artigo 53.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36.

88. Em segundo lugar, é provável que os dois novos interesses que entram em cena quando uma instituição de crédito tiver sido declarada insolvente sejam, em grande medida, complementares. Permitir o acesso a documentos àqueles que pretendem intentar uma ação para proteger os seus interesses privados irá indiretamente ajudar, se e quando essa ação for intentada, a proteger o interesse público em supervisionar as atividades das autoridades de supervisão. Além disso, isso pode também beneficiar o interesse público no bom funcionamento do sistema de supervisão prudencial no seu todo. Com efeito, garantir um nível mais elevado de controlo das autoridades de supervisão — mesmo indiretamente, através de ações propostas por particulares num tribunal nacional — conduzirá provavelmente ao aumento não só da responsabilização dessas autoridades, mas também da qualidade do seu trabalho ( 46 ).

89. Impõe‑se uma terceira e última nota sobre a própria perceção da supervisão prudencial. Em geral, o Tribunal de Justiça confirmou a necessidade de preservar a confidencialidade de certos tipos de informação, de modo a não comprometer a transmissão de informação entre as entidades monitorizadas e as autoridades de supervisão, com o objetivo último de proteger o bom funcionamento do sistema de supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento ( 47 ).

90. Uma vez mais, reconheço enfaticamente a importância primordial do bom funcionamento do sistema de supervisão prudencial estabelecido pela Diretiva 2013/36. Porém, como também foi demonstrado no decurso do presente processo, o problema deste argumento é que este é invocado com um nível bastante elevado de abstração, com muito pouco detalhe real sobre a forma exata como essa supervisão seria posta em causa. Num caso específico como o presente, não vejo por que razão esse argumento deveria, na prática, redundar na imunidade das instituições de crédito, e potencialmente das próprias autoridades de supervisão, relativamente a ações intentadas por uma parte lesada que alega ter sofrido danos em resultado de uma alegada má administração da instituição de crédito e/ou de um mau funcionamento do sistema de supervisão prudencial ( 48 ). Por conseguinte, não há razão para sugerir que um mecanismo de divulgação limitada, disponível apenas em caso de insolvência ou liquidação e sob a fiscalização da autoridade de supervisão e dos tribunais competentes, poria necessariamente em risco a o bom funcionamento do sistema de supervisão prudencial, no sentido de que tal comprometeria a transmissão de informação confidencial das entidades supervisionadas à autoridade supervisora.

91. Em conclusão, apesar da retórica que, insistindo sobre a importância da confiança mútua, é algumas vezes mais reminiscente da comunicação entre iguais, vale talvez a pena recordar que a transmissão de informação pelas instituições de crédito ou empresas de investimento às autoridades de supervisão nos termos da Diretiva 2013/36 não é uma questão de boa vontade, mas uma obrigação imposta pelo direito público às empresas ativas em determinados mercados. Por isso, ainda que a confiança mútua seja certamente bem‑vinda e encorajada, esta não deve ser levada ao ponto de fazer perder de vista o facto de que aquilo que deve ser levado a cabo não é a credibilidade prudencial nem a confiança prudencial, mas sim a supervisão prudencial.

V. Conclusão

92. À luz do exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões colocadas pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) da seguinte forma: O artigo 53.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE, deve ser interpretado no sentido de que a possibilidade de divulgar informação confidencial «em processos do foro cível ou comercial» se aplica a uma situação em que alguém pretende, ao abrigo das normas nacionais sobre o acesso a documentos, obter acesso a documentos relativos à supervisão de uma instituição de crédito para efeitos de avaliar a possibilidade de intentar uma ação contra a autoridade de supervisão competente por danos que essa pessoa alegadamente sofreu em consequência da insolvência ou da liquidação dessa instituição de crédito.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338).

( 3 ) Ou antes o seu antecessor, inicialmente invocado pelo recorrente, nomeadamente o artigo 44.o da Diretiva 2006/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e ao seu exercício (JO 2006, L 177, p. 1). Contudo, a Diretiva 2006/48 tinha entretanto sido revogada e substituída pela Diretiva 2013/36. É, portanto, a última diretiva que se aplica ao presente processo e é também esta a diretiva em relação à qual o órgão jurisdicional de reenvio colocou a sua terceira questão.

( 4 ) Acórdão de 23 de janeiro de 2018, F. Hoffmann‑La Roche e o. (C‑179/16, EU:C:2018:25, n.o 45).

( 5 ) V., por exemplo, Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Pohotovost’ (C‑470/12, EU:C:2014:101, n.o 30). V., também, Acórdãos de 26 de fevereiro de 2015, Matei (C‑143/13, EU:C:2015:127, n.os 39 a 41), ou de 13 de setembro de 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, n.os 29 a 31).

( 6 ) Independentemente de isto se dever ao facto de o recorrente poder ainda ter um interesse jurídico em obter uma sentença declarativa ou, como foi confirmado pelas partes na audiência, ao facto de, depois de o órgão jurisdicional de reenvio ter submetido as presentes questões prejudiciais, o recorrente ter pedido acesso a mais documentos aos quais a Banca d’Italia ainda não concedeu acesso.

( 7 ) Regulamento do Conselho, de 15 de outubro de 2013, que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito (JO 2013, L 287, p. 63).

( 8 ) Acórdão de 18 de julho de 2017, Comissão/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, n.o 49). Depois da adoção do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001 L 145, p. 43), a chamada «regra do autor» foi abolida [v. Acórdão de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, n.o 56)], de modo que o elemento decisivo que determina a aplicabilidade do Regulamento n.o 1049/2001 é se o documento está na posse de uma instituição, independentemente da identidade do seu autor.

( 9 ) Que consagra «um direito de acesso a documentos [de instituições, órgãos e organismos da União]».

( 10 ) V., para este efeito, Acórdão de 18 de julho de 2017, Comissão/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, n.o 52).

( 11 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de março de 2000, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e ao seu exercício (JO 2000, L 126, p. 1).

( 12 ) Primeira Diretiva do Conselho, de 12 de dezembro de 1977, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à atividade dos estabelecimentos de crédito e ao seu exercício (JO 1977, L 322, p. 30).

( 13 ) Segunda Diretiva do Conselho, de 15 de dezembro de 1989, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à atividade das instituições de crédito e ao seu exercício e que altera a Diretiva 77/780 (JO 1989, L 386, p. 1).

( 14 ) Acórdão de 11 de dezembro de 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495).

( 15 ) Acórdão de 11 de dezembro de 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, n.os 28 e 29).

( 16 ) Acórdão de 11 de dezembro de 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, n.o 33).

( 17 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa aos mercados de instrumentos financeiros e que altera a Diretiva 2002/92/CE e a Diretiva 2011/61/UE (JO 2014, L 173, p. 349).

( 18 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa aos mercados de instrumentos financeiros, que altera as Diretivas 85/611/CEE e 93/6/CEE do Conselho e a Diretiva 2000/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva 93/22/CEE do Conselho (JO 2004, L 145, p. 1).

( 19 ) Que tem a seguinte redação: «Quando uma empresa de investimento, operador de mercado ou mercado regulamentado tiver sido declarado insolvente ou esteja a ser objeto de liquidação compulsiva, as informações confidenciais que não se refiram a terceiros podem ser divulgadas no âmbito de processos do foro civil ou comercial, caso seja necessário para a instrução dos referidos processos». O sublinhado é meu.

( 20 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes a alguns organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) (JO 2009, L 302, p. 32). O artigo 102.o, n.o 1, segundo parágrafo, estabelece: «Todavia, caso um OICVM ou uma empresa que concorra para a sua atividade tenha sido declarado falido ou a sua liquidação forçada tiver sido ordenada judicialmente, as informações confidenciais que não envolvam terceiros implicados em tentativas de recuperação dessa empresa podem ser divulgadas no âmbito de processos judiciais de natureza civil ou comercial». O sublinhado é meu.

( 21 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 2004, relativa à harmonização dos requisitos de transparência no que se refere às informações respeitantes aos emitentes cujos valores mobiliários estão admitidos à negociação num mercado regulamentado e que altera a Diretiva 2001/34/CE (JO 2004, L 390, p. 38). O artigo 25.o n.o 1, segundo período, tem a seguinte redação: «As informações abrangidas pelo sigilo profissional não podem ser divulgadas a qualquer outra pessoa ou autoridade, a não ser por força de disposições legislativas, regulamentares ou administrativas de um Estado‑Membro». O sublinhado é meu.

( 22 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Bancária Europeia), altera a Decisão n.o 716/2009/CE e revoga a Decisão 2009/78/CE da Comissão (JO 2010, L 331, p. 12).

( 23 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados), altera a Decisão n.o 716/2009/CE e revoga a Decisão 2009/77/CE da Comissão (JO 2010, L 331, p. 84).

( 24 ) Reproduzido no n.o 5, supra.

( 25 ) Acórdão de 12 de novembro de 2014 (C‑140/13, EU:C:2014:2362).

( 26 ) Acórdão de 12 de novembro de 2014, Altmann e o. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, n.o 31).

( 27 ) Acórdão de 12 de novembro de 2014, Altmann e o. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, n.o 32).

( 28 ) V., sobre esta exceção, as recentes Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo UBS Europe e o. (C‑358/16, EU:C:2017:606).

( 29 ) Acórdão de 12 de novembro de 2014, Altmann e o. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, n.o 38).

( 30 ) Acórdão de 12 de novembro de 2014, Altmann e o. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, n.o 39).

( 31 ) A versão francesa usa a fórmula mais neutra que existe do artigo 54.o, n.o 2 («dans le cadre de»), sem a qualificar. Quanto à versão alemã, que era a língua do processo, menciona que o processo administrativo não faz «parte dos processos do foro cível ou comercial» («Teil zivil‑ oder handelsrechtlicher Verfahren»).

( 32 ) Conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen no processo Altmann e o. (C‑140/13, EU:C:2014:2168, n.o 52).

( 33 ) Conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen no processo Altmann e o. (C‑140/13, EU:C:2014:2168, n.o 56).

( 34 ) O Tribunal de Justiça salientou que esta é uma das três condições exigidas para a aplicação do artigo 54.o, n.o 2, Diretiva 2004/39: v. Acórdão de 12 de novembro de 2014, Altmann e o. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, n.o 38).

( 35 ) Na versão italiana, a Diretiva 2013/36 utiliza a expressão «nell’ambito di procedimenti civili o commerciali», ao passo que a Diretiva 2004/39 utilizava «nel quadro di procedimenti civili o commerciali»; o mesmo se passa, por exemplo, nas versões polaca (respetivamente, «w postępowaniach cywilnych» e «w ramach sądowej procedury cywilnej prawa handlowego»), portuguesa («no âmbito de processos do foro cível ou comercial» e «em processos de direito civil ou comercial»), romena («în cursul unor acțiuni în instanțe civile sau comerciale» e «în cadrul unor proceduri civile sau comerciale»), e espanhola («en el marco de procedimientos civiles o mercantiles» e «en el curso de procedimientos civiles o mercantiles»).

( 36 ) Além da versão inglesa, é também este o caso, por exemplo, das versões checa («v občanském soudním řízení»), neerlandesa («in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures»), francesa («dans le cadre de procédures civiles ou comerciales») e alemã («in zivil‑ oder handelsrechtlichen Verfahren»).

( 37 ) V. n.os 34 a 44, supra.

( 38 ) Acórdão de 12 de novembro de 2014, Altmann e o. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, n.os 14 e 15).

( 39 ) V. Heisenberg, W., «Über den anschaulichen Inhalt der quantentheoretischen Kinematik und Mechanik», Zeitschrift für Physik, Vol. 43 (3‑4), 1927, p. 172.

( 40 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de novembro de 2014, relativa a certas regras que regem as ações de indemnização no âmbito do direito nacional por infração às disposições do direito da concorrência dos Estados‑Membros e da União Europeia (JO 2014, L 349, p. 1).

( 41 ) V. as recentes Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (C‑15/16, EU:C:2017:958, n.os 64 e 65). Nessas conclusões, o advogado‑geral Y. Bot interpretou o conceito de «informação confidencial» no contexto do artigo 54.o da Diretiva 2004/39. Todavia, há poucos motivos para crer que a interpretação do mesmo conceito para efeitos da Diretiva 2013/36 seria muito diferente.

( 42 ) Como o órgão jurisdicional de reenvio no processo principal, que está a fiscalizar a decisão administrativa da Banca d’Italia de não conceder acesso aos documentos pedidos pelo recorrente. Com esta formulação (algo pesada), pretendo focar‑me na área da justiça administrativa definida funcionalmente, isto é, excluindo as instâncias em que, em alguns Estados‑Membros, instituições designadas tribunais administrativos podem ser chamadas a decidir processos cíveis ou comerciais.

( 43 ) Como ações por responsabilidade do Estado intentadas contra as autoridades de supervisão em sistemas em que esses processos são atribuídos a tribunais administrativos, recursos de decisões administrativas ou de sanções relacionadas com a liquidação compulsiva, como por exemplo impugnações judiciais de decisões de inibição decretadas contra administradores dessas instituições de crédito, etc.

( 44 ) Acórdão de 11 de dezembro de 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, n.o 33).

( 45 ) Conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen no processo Altmann e o. (C‑140/13, EU:C:2014:2168, n.os 43 a 45).

( 46 ) Pode argumentar‑se que o interesse público subjacente pode ser mais importante se tiverem sido previamente utilizados fundos públicos significativos em tentativas de resgate das instituições de crédito ou empresas de investimentos agora declaradas insolventes.

( 47 ) No que se refere ao antecessor do artigo 53.o, n.o 1, nomeadamente o artigo 12.o, n.o 1, da Primeira Diretiva do Conselho, v. Acórdão de 11 de dezembro de 1985, Hillenius (110/84, EU:C:1985:495, n.o 27); no que diz respeito ao artigo 54.o, n.o 1, da Diretiva 2004/39, v. Acórdão de 12 de novembro de 2014, Altmann e o. (C‑140/13, EU:C:2014:2362, n.os 31 a 33).

( 48 ) Pretendo sublinhar que esta proposta genérica não toma de forma alguma posição quanto ao mérito de uma eventual ação de responsabilidade do Estado deste tipo, incluindo a questão de saber qual seria, a existir, a base legal exata dessa ação. O presente caso está ainda muito longe dessas questões. Além disso, e de forma ainda mais importante, qualquer ação deste tipo seria, em princípio, regulada pelo direito nacional e não, certamente não em primeiro lugar, pelo direito da União. Diferentemente, a este respeito, o cenário completamente diferente do Acórdão de 12 de outubro de 2004, Paul e o. (C‑222/02, EU:C:2004:606), que analisou a questão de saber se diversas diretivas, incluindo a Primeira Diretiva do Conselho, se opunham a uma norma nacional que proibia os particulares de reclamarem indemnizações pelos danos resultantes da supervisão defeituosa por parte da autoridade de supervisão. O Tribunal de Justiça observou que, nas três diretivas em questão, o único direito claramente reconhecido aos particulares era o constante do artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 94/19 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 1994, relativa aos sistemas de garantia de depósitos (JO 1994, L 135, p. 5) (o sistema de garantia de depósitos até 20000,00 ECU), cujos danos já tinham sido indemnizados na sequência de uma decisão dos tribunais nacionais. Além disso, o Tribunal de Justiça confirmou que as três diretivas em vigor à data dos factos não conferiam outros direitos concretos aos depositantes no sentido de que as autoridades nacionais competentes assegurem medidas de supervisão no seu interesse em tais circunstâncias (n.os 30, 41 e 46) e que, por isso, o direito da União não se opunha à norma nacional em causa.