ACORDAO DO TRIBUNAL (SEXTA SECCAO) DE 5 DE OUTUBRO DE 1988. - PADOVANI REMO E HERDEIROS OTELLO MANTOVANI CONTRA AMMINISTRAZIONE DELLE FINANZE DELLO STATO. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL APRESENTADO PELO TRIBUNALE CIVILE E PENALE DI VENEZIA. - COBRANCA A POSTERIORI DE UM SUPLEMENTO DE DIREITO NIVELADOR AGRICOLA NAO COBRADO - APLICABILIDADE DO PRINCIPIO DA PROTECCAO DA CONFIANCA LEGITIMA. - PROCESSO 210/87.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 06177



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

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Recursos próprios das Comunidades Europeias - Cobrança a posteriori dos direitos de importação ou de exportação - Direitos niveladores agrícolas - Falta de regulamentação comunitária - Aplicação do direito nacional - Limites - Princípios do direito comunitário - Protecção da confiança legítima - Alcance

(Regulamento n.° 1697/79 do Conselho)

Sumário

Quando, na ausência de legislação comunitária, as modalidades e condições da cobrança de débitos comunitários pelas autoridades nacionais forem determinadas pelo direito nacional e este não incluir um princípio da protecção da confiança legítima, o direito comunitário não se opõe à aplicação desse direito nacional tal como é, na condição, todavia, de os débitos comparáveis puramente nacionais não serem tratados de modo diferente.

Deste modo, o princípio da protecção da confiança legítima consagrado pelo direito comunitário, independentemente das disposições específicas do Regulamento n.° 1697/79, não obriga a administração nacional a abster-se de cobrar, a posteriori, nos termos do direito nacional, um suplemento de direito nivelador agrícola não cobrado inicialmente, de acordo com uma prática constante e não contestada da administração mas posteriormente posta em causa por um acórdão do Tribunal, sendo certo que, devido a essa prática, os operadores económicos acreditaram, de boa-fé, só deverem pagar o montante do direito nivelador inicialmente cobrado.

Partes

No processo 210/87,

que tem por objecto um pedido apresentado ao Tribunal, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo tribunale civile e penale di Venezia e destinado a obter no litígio pendente nesse órgão jurisdicional entre

Remo Padovani e herdeiros de Otello Mantovani

e

Amministrazione delle finanze dello Stato,

uma decisão a título prejudicial sobre a aplicabilidade do princípio comunitário da protecção da confiança legítima relativamente à cobrança a posteriori por uma administração nacional de um suplemento de direito nivelador agrícola não cobrado aquando da importação de cereais,

O TRIBUNAL (Sexta Secção),

constituído pelos Srs. O. Due, presidente de secção, T. Koopmans, K. Bahlmann, C. N. Kakouris e T. F. O' Higgins, juízes,

advogado-geral: M. Darmon

secretário: B. Pastor, administradora

vistas as observações apresentadas:

- em representação dos demandantes no processo principal, por G. M. Ubertazzi, F. Capelli e G. Simeone, advogados,

- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por A. Prozzillo, agente,

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 21 de Abril de 1988, na qual a Comissão das Comunidades Europeias foi representada por G. Marenco, agente,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 14 de Junho de 1988,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por acórdão de 27 de Maio de 1987, que deu entrada no Tribunal em 9 de Julho seguinte, o tribunale civile e penale di Venezia apresentou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, duas questões prejudiciais destinadas a saber se o princípio comunitário da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima pode ser invocado, por um particular, em relação à cobrança a posteriori de um suplemento de direito nivelador agrícola comunitário, exigido pela administração italiana em aplicação do direito nacional.

2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de uma acção judicial intentada por Remo Padovani e herdeiros de Otello Mantovani contra a Amministrazione delle finanze dello Stato, a propósito da rectificação efectuada por esta de uma liquidação insuficiente de direitos niveladores agrícolas cobrados a título de importações de cereais efectuadas em 1972.

3 Por força do n.° 1 do artigo 15.° do Regulamento n.° 120/67, do Conselho, de 13 de Junho de 1967, relativo à organização comum de mercados no sector dos cereais (JO 117, p. 2269), aplicável às importações em causa, os direitos niveladores a cobrar por essas importações eram os em vigor no dia da importação. Nos termos do direito nacional, a administração italiana cobrou, na altura, os direitos niveladores em causa, de acordo com a sua interpretação, então constante e não contestada, da noção de dia da importação. Segundo essa interpretação, no caso de variação da taxa do direito nivelador após a aceitação da declaração de importação pelo serviço aduaneiro, a administração podia aplicar, a pedido do importador, a taxa mais favorável, desde que a mercadoria não tivesse sido colocada à disposição do importador.

4 Esta interpretação foi posteriormente posta em causa pelo acórdão proferido a título prejudicial pelo Tribunal no processo Frecassetti (acórdão de 15 de Junho de 1976, 113/75, Recueil, p. 983), e segundo o qual o dia da importação é aquele em que a declaração de importação da mercadoria é aceite pelo serviço aduaneiro, sendo assim o direito nivelador a cobrar o aplicável nessa data, com exclusão da taxa de direito nivelador mais favorável em vigor numa data posterior.

5 Na sequência desse acórdão, o Decreto n.° 695 do presidente da República Italiana, de 22 de Setembro de 1978, excluiu a aplicação da taxa mais favorável quanto aos direitos niveladores agrícolas comunitários mas limitando o início da produção de efeitos do novo critério a 11 de Setembro de 1976, data da publicação da parte dispositiva do acórdão 113/75, atrás referido, no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO C 214, p. 14).

6 Posteriormente, o Conselho adoptou o Regulamento n.° 1697/79, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (JO L 197, p. 1; EE 02 F6 p. 54). Este regulamento tem por objecto, nomeadamente, limitar, por razões de segurança jurídica, as possibilidades de cobrança a posteriori de direitos comunitários pelas administrações nacionais.

7 Entretanto, a administração italiana tinha iniciado contra os demandantes no processo principal a cobrança da diferença entre o direito nivelador aplicável na data da aceitação da declaração de importação e a correspondente à taxa mais favorável inicialmente aplicada. Para esse efeito, enviou, em Dezembro de 1977, uma primeira ordem de pagamento aos requerentes no processo principal. Posteriormente, interrompeu o prazo da prescrição pela notificação de novas ordens de pagamento, tendo a última sido notificada em 1986.

8 Os requerentes no processo principal opuseram-se mediante recurso ao órgão jurisdicional de reenvio, sustentando que a liquidação e a cobrança do suplemento de direito nivelador, em aplicação do novo critério, são incompatíveis com o princípio comunitário da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima dos operadores económicos.

9 O órgão jurisdicional nacional considerou, no caso em apreço, que os autores no processo principal não podem invocar um princípio da protecção da confiança legítima, deduzido do direito nacional, e que os limites impostos pelo referido Regulamento n.° 1697/79, à cobrança, pelas administrações nacionais, dos direitos não exigidos ao contribuinte não são aplicáveis. Todavia, o órgão jurisdicional nacional não excluiu que se possa, de algum modo, encontrar no direito comunitário um princípio geral de protecção susceptível de ser invocado no caso em apreço. O órgão jurisdicional nacional decidiu, assim, suspender a instância e apresentar ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:

"1) Pode considerar-se que existe, no âmbito do ordenamento comunitário, independentemente das disposições específicas expressas no Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, um princípio de direito referente à tutela da confiança legítima dos operadores económicos, em relação a prestações reguladas pelo direito comunitário, aplicável mesmo na ausência de um princípio correspondente no ordenamento nacional?

2) Na hipótese de resposta afirmativa à questão anterior, em caso de importações de produtos agrícolas, efectuadas anteriormente a 1 de Julho de 1980 - e, portanto, não sujeitas à disciplina do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 - pode aplicar-se, a fim de afastar a imposição de um direito nivelador mais elevado, o princípio da confiança legítima a favor dos importadores que, de boa-fé, tenham pago os direitos niveladores agrícolas comunitários em montante inferior ao legalmente devido, em conformidade com a liquidação constante e uniformemente aplicada ao tempo pelas autoridades da administração nacional, de acordo com uma orientação interpretativa, deduzível também de actos oficiais da Comunidade e seguida pelos órgãos jurisdicionais nacionais, mas posteriormente considerada errada pelo Tribunal de Justiça?"

10 Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação do processo, bem como das observações escritas apresentadas perante o Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

11 As questões do órgão jurisdicional nacional, que convém examinar em conjunto, destinam-se essencialmente a saber se o direito comunitário comporta, independentemente das disposições específicas do Regulamento n.° 1697/79, atrás referido, um princípio da confiança legítima que obriga a administração nacional, em aplicação do direito nacional, a não cobrar a posteriori um suplemento de direito nivelador agrícola que não tinha cobrado inicialmente, segundo uma prática constante e não contestada, mas posteriormente posta em causa por um acórdão do Tribunal, quando, devido a essa prática, os operadores económicos acreditaram de boa-fé só deverem pagar o montante do direito nivelador inicialmente cobrado.

12 Antes de tudo há que observar que, segundo a jurisprudência do Tribunal (acórdão de 27 de Março de 1980, Salumi, 66, 127 e 128/79, Recueil, p. 1237), a interpretação a título prejudicial que o Tribunal faz de uma norma de direito comunitário esclarece e especifica o significado e o alcance dessa norma tal como deve ou devia ter sido compreendida e aplicada a partir da sua entrada em vigor. Daí resulta que a norma a ser interpretada, salvo a título excepcional, pode e deve ser aplicada mesmo a relações jurídicas surgidas e constituídas antes do acórdão proferido no pedido de interpretação.

13 Convém especificar a este respeito que o acórdão de 15 de Junho de 1976 atrás referido não deu à interpretação dada do dia da importação um limite temporal justificado por considerações imperiosas de segurança jurídica.

14 Importa salientar, por outro lado, que os limites impostos, pelo Regulamento n.° 1697/79, atrás referido, às possibilidades de cobrança a posteriori pela administração nacional não se aplicam às liquidações dos direitos efectuadas antes de 1 de Julho de 1980 (acórdão de 12 de Novembro de 1981, Salumi II, 212 a 217/80, Recueil, p. 2735).

15 Conclui-se que as autoridades nacionais eram, em princípio obrigadas, por força do direito comunitário, a proceder à cobrança da diferença entre o montante dos direitos niveladores efectivamente cobrados e o que devia ter sido exigido.

16 Na medida em que a regulamentação comunitária não determinou as modalidades e condições de cobrança dos direitos niveladores agrícolas objecto do litígio no processo principal, compete à ordem jurídica nacional definir as regras aplicáveis na matéria, sob reserva dos limites que o direito comunitário impõe a essa aplicação do direito nacional.

17 Entre as modalidades e condições de cobrança situa-se o problema da protecção da confiança legítima. Coloca-se, por conseguinte, a questão de saber se este problema é regido pelo direito comunitário ou se este nada dispõe a esse respeito.

18 Há que observar, a este propósito, que o princípio da protecção da confiança legítima consagrado pelo direito comunitário, independentemente das disposições específicas do Regulamento n.° 1697/79, atrás referido, não é aplicável no caso da cobrança dos débitos em circunstâncias como as do litígio no processo principal.

19 Com efeito, resulta de um exame comparativo das disposições nacionais pertinentes que não é possível identificar princípios comuns ao direito dos Estados-membros ou por eles geralmente admitidos, dos quais possa decorrer um princípio geral de direito comunitário que obrigue uma administração nacional a não rectificar a liquidação insuficiente de direitos niveladores comunitários para além de um prazo uniforme ou em caso de erro imputável à administração.

20 Nessas condições, não se pode considerar que as restrições introduzidas pelo Regulamento n.° 1697/79 às possibilidades de cobrança a posteriori das dívidas comunitárias pelas autoridades nacionais podem constituir a expressão de um princípio comunitário da protecção da confiança legítima anterior à entrada em vigor do referido regulamento.

21 Não regendo o direito comunitário a condição da cobrança relativa à protecção da confiança legítima dos operadores económicos, esta matéria é regida pelo direito nacional.

22 Nos casos em que o direito nacional, aplicável às modalidades e condições da cobrança, inclui um princípio que protege a confiança legítima dos operadores económicos, o Tribunal considerou que o direito comunitário não impede a aplicação desse princípio de direito nacional para a exclusão da cobrança dessas dívidas em relação a operadores de boa-fé, desde que a aplicação desse direito nacional não afecte o alcance e a eficácia do direito comunitário e se faça de modo não discriminatório em relação aos processos que se destinam a decidir os litígios do mesmo tipo mas puramente nacionais (acórdão de 5 de Março de 1980, Ferwerda, 265/78, Recueil, p. 617, e acórdão de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor, 205 a 215/82, Recueil, p. 2633).

23 A este respeito, o Tribunal salientou que uma legislação nacional especial relativa à cobrança de dívidas comunitárias que limita os poderes concedidos à administração nacional para assegurar a cobrança dessas dívidas, em comparação com os poderes concedidos a essa mesma administração relativamente a imposições nacionais do mesmo tipo, não está de acordo com o direito comunitário (acórdão de 27 de Março de 1980, atrás referido).

24 Inversamente, desde que as condições e modalidades nacionais aplicadas pelas autoridades do país para a cobrança dos débitos comunitários sejam as aplicadas por essas autoridades em casos comparáveis respeitantes a débitos puramente nacionais, não se pode considerar, em princípio, que essas condições e modalidades são contrárias às obrigações das autoridades nacionais de assegurarem no seu território a execução da legislação comunitária e prejudicam, deste modo, a eficácia do direito comunitário (ver acórdão de 21 de Setembro de 1983, atrás referido).

25 Em contrapartida, na hipótese inversa em que o direito nacional aplicável às modalidades e condições da cobrança não inclua um princípio de protecção da confiança legítima, o direito comunitário não se opõe à sua aplicação sempre na condição de que os débitos comparáveis puramente nacionais não sejam regidos por um princípio diferente.

26 É certo, como os autores no processo principal alegaram, que a ausência de regras comunitárias sobre as modalidades e condições da cobrança pode ocasionar tratamento desigual dos operadores económicos dos diferentes Estados-membros.

27 Todavia, como o Tribunal considerou no acórdão de 21 de Setembro de 1983, atrás referido, essas diferenças eram inevitáveis na fase de evolução então atingida pelo direito comunitário. O Tribunal salientou nessa ocasião que se se afigurasse que as disparidades entre as legislações nacionais eram susceptíveis de comprometer a igualdade de tratamento entre os operadores económicos dos diferentes Estados-membros, de provocar distorções ou prejudicar o funcionamento do mercado comum, competiria às instituições comunitárias competentes adoptar as disposições necessárias para sanar essas disparidades. Desde então, essas disposições foram efectivamente concretizadas pelo Regulamento n.° 1697/79, ao qual o legislador comunitário não considerou, todavia, dever conferir alcance retroactivo.

28 Perante o que precede, há que responder ao órgão jurisdicional nacional que o princípio da protecção da confiança legítima consagrado pelo direito comunitário, independentemente das disposições específicas do Regulamento n.° 1697/79, não obriga a administração nacional, por aplicação do direito nacional, a não cobrar a posteriori um suplemento de direito nivelador agrícola não cobrado inicialmente, de acordo com uma prática constante e não contestada da administração, mas posteriormente posta em causa por um acórdão do Tribunal, quando, devido a essa prática, os operadores económicos acreditaram de boa-fé apenas deverem pagar o montante do direito inicialmente cobrado.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

29 As despesas em que incorreu a Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal, não podem ser objecto de reembolso. Tendo o processo, em relação às partes no processo principal, a natureza de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL (Sexta Secção),

pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo tribunale civile e penale di Venezia, por despacho de 27 de Maio de 1987, declara:

O princípio da protecção da confiança legítima consagrado pelo direito comunitário, independentemente das disposições específicas do Regulamento n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1989, não obriga a administração nacional a abster-se de cobrar a posteriori, nos termos do direito nacional, um suplemento de direito nivelador agrícola não cobrado inicialmente, de acordo com uma prática constante e não contestada da administração mas posteriormente posta em causa por um acórdão do Tribunal, sendo certo que, devido a essa prática, os operadores económicos acreditaram, de boa-fé, só deverem pagar o montante do direito nivelador inicialmente cobrado.