CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PAOLO MENGOZZI

apresentadas em 15 de junho de 2017 ( 1 )

Processo C‑181/16

Sadikou Gnandi

contra

Estado belga

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica)]

«Reenvio prejudicial — Diretiva 2008/115/CE — Regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular — Ordem para abandonar o território — Emissão da ordem imediatamente após a recusa do pedido de asilo e antes do esgotamento das vias de recurso jurisdicionais»

1. O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), bem como do artigo 5.o e do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular ( 2 ).

2. Com a sua questão prejudicial, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica) pergunta, em substância, ao Tribunal de Justiça se o princípio da não‑repulsão e o direito a um recurso efetivo se opõem a que uma decisão de regresso, na aceção da Diretiva 2008/115, seja adotada relativamente a um requerente de asilo imediatamente após o indeferimento do seu pedido de proteção internacional pela primeira instância de apreciação e, portanto, antes do esgotamento das vias de recurso jurisdicionais de que dispõe contra tal indeferimento.

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva 2005/85/CE

3. O artigo 7.o da Diretiva 2005/85/CE do Conselho, de 1 de dezembro de 2005, relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados‑Membros ( 3 ), dispõe: «1. Os requerentes [de asilo] são autorizados a permanecer no Estado‑Membro, unicamente para efeitos do processo, até à pronúncia de uma decisão pelo órgão de decisão nos termos dos procedimentos em primeira instância contemplados no capítulo III. Este direito de permanência não habilita o requerente de asilo à autorização de residência ( 4 ). […]»

4. O artigo 39.o, n.o 1, desta diretiva impõe aos Estados‑Membros a obrigação de assegurarem aos requerentes de asilo o direito a um recurso efetivo. O n.o 3 desta disposição tem a seguinte redação: «Os Estados‑Membros devem estabelecer, se for caso disso, as regras de acordo com as suas obrigações internacionais para determinar: a) Se o recurso nos termos do n.o 1 permite aos requerentes permanecerem no Estado‑Membro, na pendência da respetiva decisão; e; b) A possibilidade de recurso judicial ou de medidas de proteção, caso o recurso nos termos do n.o 1 não permita aos requerentes permanecerem no Estado‑Membro em causa na pendência da respetiva decisão. […] […]»

5. A Diretiva 2005/85 foi revogada e substituída pela Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional ( 5 ). O artigo 46.o, n.o 5, desta diretiva prevê que «os Estados‑Membros devem autorizar os requerentes a permanecer no território até ao termo do prazo em que podem exercer o seu direito a um recurso efetivo ou, quando este direito tenha sido exercido dentro do prazo, enquanto aguardam o resultado do recurso». Esta disposição não é, contudo, aplicável ratione temporis aos factos do litígio no processo principal ( 6 ).

Diretiva 2008/115

6. O artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 precisa que a mesma é aplicável aos nacionais de países terceiros em situação irregular no território de um Estado‑Membro.

7. Nos termos do artigo 3.o, pontos 2, 4 e 5, desta diretiva: «Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por: […] 2) “Situação irregular”, a presença, no território de um Estado‑Membro, de um nacional de país terceiro que não preencha ou tenha deixado de preencher as condições de entrada previstas no artigo 5.o do Código das Fronteiras Schengen ou outras condições aplicáveis à entrada, permanência ou residência nesse Estado‑Membro; […] 4) “Decisão de regresso”, uma decisão ou ato administrativo ou judicial que estabeleça ou declare a situação irregular de um nacional de país terceiro e imponha ou declare o dever de regresso; 5) “Afastamento”, a execução do dever de regresso, ou seja, o transporte físico para fora do Estado‑Membro;»

8. O artigo 5.o da Diretiva 2008/115 impõe aos Estados‑Membros o respeito do princípio da não‑repulsão na aplicação da mesma.

9. O artigo 6.o desta diretiva, intitulado «Decisão de regresso», dispõe, nos seus n.os 1 e 6: «1. Sem prejuízo das exceções previstas nos n.os 2 a 5, os Estados‑Membros devem emitir uma decisão de regresso relativamente a qualquer nacional de país terceiro que se encontre em situação irregular no seu território. […] 6. A presente diretiva não obsta a que os Estados‑Membros tomem decisões de cessação da permanência regular a par de decisões de regresso […] por decisão ou ato administrativo ou judicial previsto no respetivo direito interno, sem prejuízo das garantias processuais disponíveis ao abrigo do Capítulo III e de outras disposições aplicáveis do direito comunitário e do direito nacional.»

10. O artigo 8.o da referida diretiva, intitulado «Afastamento», prevê, no seu n.o 3: «Os Estados‑Membros podem emitir uma ordem de afastamento por decisão ou ato administrativo ou judicial autónomo.»

11. O artigo 9.o, n.o 1, da mesma diretiva, intitulado «Adiamento do afastamento», dispõe: «Os Estados‑Membros adiam o afastamento nos seguintes casos: a) O afastamento representa uma violação do princípio da não‑repulsão; ou b) Durante a suspensão concedida nos termos do n.o 2 do artigo 13.o»

12. O artigo 12.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 enuncia: «As decisões de regresso […] são emitidas por escrito e contêm as razões de facto e de direito que as fundamentam, bem como informações acerca das vias jurídicas de recurso disponíveis. […]»

13. Nos termos do artigo 13.o, n.os 1 e 2, desta diretiva: «1. O nacional de país terceiro em causa deve dispor de vias de recurso efetivo contra as decisões relacionadas com o regresso a que se refere o n.o 1 do artigo 12.o, ou da possibilidade de requerer a sua reapreciação, perante uma autoridade judicial ou administrativa competente ou um órgão competente composto por membros imparciais que ofereçam garantias de independência. 2. A autoridade ou o órgão acima mencionados são competentes para reapreciar as decisões relacionadas com o regresso a que se refere o n.o 1 do artigo 12.o, incluindo a possibilidade de suspender temporariamente a sua execução, a menos que a suspensão temporária já seja aplicável ao abrigo da legislação nacional.»

Direito belga

14. O artigo 39/70, primeiro parágrafo, da Lei de 15 de dezembro de 1980 relativa ao acesso ao território, ao estabelecimento, à residência e ao afastamento dos estrangeiros (a seguir «Lei de 15 de dezembro de 1980») prevê: «Salvo acordo do interessado, nenhuma medida de afastamento do território ou de repulsão pode ser executada de modo coercivo contra um estrangeiro durante o prazo fixado para interposição do recurso e na pendência do exame deste.»

15. O artigo 52/3, n.o 1, primeiro e segundo parágrafos, desta lei enuncia: «Quando o Comissário Geral para os Refugiados e Apátridas [a seguir “CGRA”] não toma em consideração o pedido de asilo ou se recusa a reconhecer o estatuto de refugiado ou a conceder o estatuto de proteção subsidiária ao estrangeiro e este permanece no Reino em situação irregular, o ministro ou o seu delegado deve emitir imediatamente uma ordem para abandonar o território fundada num dos motivos previstos no artigo 7.o, primeiro parágrafo, n.os 1 a 12. […] Quando o Conselho do Contencioso dos Estrangeiros [a seguir “CCE”] nega provimento ao recurso interposto pelo estrangeiro de uma decisão tomada pelo [CGRA] ao abrigo do artigo 39/2, § 1.o, n.o 1, e o estrangeiro permanece no Reino em situação irregular, o ministro ou o seu delegado decide imediatamente a prorrogação da ordem para abandonar o território prevista no primeiro parágrafo. […]»

16. O artigo 75.o, n.o 2, do Decreto Real de 8 de outubro de 1981 relativo ao acesso ao território, à residência, ao estabelecimento e ao afastamento dos estrangeiros (a seguir «Decreto Real de 8 de outubro de 1981») dispõe: «Se o [CGRA] se recusar a reconhecer o estatuto de refugiado e de proteção subsidiária ao estrangeiro ou não tomar em consideração o pedido de asilo, o ministro ou o seu delegado dá ao interessado uma ordem para abandonar o território, em conformidade com o artigo 52/3, § 1.o, da Lei [de 15 de dezembro de 1980].»

17. O artigo 111.o deste Decreto Real prevê: «Caso seja interposto um recurso de plena jurisdição para o [CCE] em conformidade com o procedimento ordinário […], a administração municipal, após instruções do ministro ou do seu delegado, entregará ao interessado um documento conforme ao modelo constante do anexo 35, se tal recurso for interposto de uma decisão que implique o afastamento do Reino. Este documento é válido por três meses a contar da data de emissão e é seguidamente prorrogado mensalmente até à decisão do recurso indicado no parágrafo anterior.»

18. O anexo 35 do referido Decreto Real, intitulado «Documento especial de residência», precisa que a pessoa à qual este documento é concedido «não é admitida nem autorizada a residir no território no Reino, mas pode nele permanecer enquanto aguarda uma decisão do [CCE]».

Litígio no processo principal e questão prejudicial

19. Em 14 de abril de 2011, Sadikou Gnandi, de nacionalidade togolesa e recorrente no processo principal, apresentou um pedido de asilo.

20. Em 23 de maio de 2014, o CGRA indeferiu esse pedido.

21. Em 3 de junho de 2014, o Estado belga, recorrido no processo principal, ordenou ao recorrente que abandonasse o território.

22. Em 23 de junho de 2014, o recorrente no processo principal interpôs recurso, para o CCE, da decisão de 23 de maio de 2014 do CGRA de indeferir o seu pedido de asilo. Na mesma data, o recorrente no processo principal requereu ao mesmo órgão jurisdicional a anulação e a suspensão da execução da ordem para abandonar o território de 3 de junho de 2014.

23. Par acórdão de 31 de outubro de 2014, o CCE negou provimento ao recurso da decisão do CGRA de 23 de maio de 2014. Em 19 de novembro de 2014, o recorrente interpôs recurso desse acórdão para o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional). Em 10 de novembro de 2015, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) anulou o referido acórdão e remeteu o processo ao CCE.

24. Por acórdão de 19 de maio de 2015, o CCE negou igualmente provimento ao recurso da ordem para abandonar o território, de 3 de junho de 2014, com fundamento no desaparecimento do interesse em agir do recorrente no processo principal. Este órgão jurisdicional considerou, nomeadamente, que o seu acórdão de 31 de outubro de 2014 tinha posto termo ao pedido de asilo apresentado pelo recorrente no processo principal e que este já não tinha, portanto, interesse em invocar o benefício da continuação de um pedido de asilo que tinha sido encerrado. Além disso, o referido órgão jurisdicional considerou que, uma vez que a referida ordem para abandonar o território não tinha sido seguida de execução coerciva, o recorrente tinha tido a possibilidade de fazer valer os seus argumentos perante o CCE na sequência da decisão de indeferimento do seu pedido de asilo por parte do CGRA e já não demonstrava, portanto, ter interesse em invocar a violação do artigo 13.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»).

25. Em 2 de junho de 2015, o recorrente no processo principal recorreu do acórdão do CCE de 19 de maio de 2015 para o órgão jurisdicional de reenvio. No âmbito deste recurso, este órgão jurisdicional julgou improcedente uma primeira exceção de inadmissibilidade, tendo considerado que a ordem impugnada de abandonar o território era lesiva para o recorrente. Segundo esse órgão jurisdicional, embora esta ordem não pudesse, temporariamente, ser executada de modo coercivo, obrigava o recorrente a abandonar o território. Além disso, a proibição de proceder à execução coerciva desta ordem era apenas temporária e tal execução poderia verificar‑se logo que o CCE negasse novamente provimento ao recurso interposto da decisão do CGRA de 23 de maio de 2014.

26. No âmbito do mesmo recurso, o Estado belga suscitou uma segunda exceção de inadmissibilidade, respeitante igualmente à falta de interesse do recurso, alegando nomeadamente que, em caso de anulação da ordem para abandonar o território, não teria outra alternativa senão tomar novamente a mesma decisão. Com efeito, a regulamentação em questão no processo principal obrigava‑o a adotar uma ordem para abandonar o território logo que o pedido de asilo fosse indeferido pelo CGRA, independentemente da questão de saber se esse indeferimento era ou não definitivo. S. Gnandi retorque que a imposição de uma obrigação de abandonar o território logo após o indeferimento do pedido de asilo e, consequentemente, antes de estarem esgotados os recursos jurisdicionais contra esse indeferimento, viola o direito da União, nomeadamente o direito a um recurso efetivo bem como o princípio da não‑repulsão. O órgão jurisdicional de reenvio considera que, se o direito da União se opuser à emissão de uma ordem para abandonar o território antes do encerramento definitivo do pedido de asilo, o recorrente terá o interesse exigido para a cassação do acórdão recorrido.

27. Nestas condições, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial: «Devem o artigo 5.o da Diretiva [2008/115], que impõe aos Estados‑Membros o respeito do princípio da não‑repulsão quando aplicam esta diretiva, e o direito a um recurso efetivo, previsto no artigo 13.o, n.o 1, da mesma diretiva e no artigo 47.o da [Carta], ser interpretados no sentido de que se opõem à adoção de uma decisão de regresso como a prevista no artigo 6.o da Diretiva [2008/115], bem como no artigo 52/3, § 1, da Lei de 15 de dezembro de 1980 […] e no artigo 75.o, § 2, do Decreto Real de 8 de outubro de 1981 […], logo após o indeferimento do pedido de asilo pelo [CGRA] e, portanto, antes de poderem ser esgotadas as vias de recurso jurisdicional contra essa decisão de indeferimento e antes de ter sido definitivamente encerrado o procedimento de asilo?»

28. Posteriormente à decisão do órgão jurisdicional de reenvio de submeter esta questão prejudicial ao Tribunal de Justiça, o CCE, por acórdão de 11 de março de 2016, anulou a decisão de 23 de maio de 2014 do CGRA que indeferia o pedido de asilo e remeteu o processo ao CGRA. Em 30 de junho de 2016, este órgão adotou uma nova decisão de indeferimento, que S. Gnandi impugnou novamente no CCE.

29. Além disso, independentemente do seu pedido de asilo, S. Gnandi foi autorizado, por decisão de 8 de fevereiro de 2016, a residir temporariamente em território belga até 1 de março de 2017.

Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

30. Nos termos do artigo 101.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, foi enviado um pedido de esclarecimentos pelo Tribunal de Justiça ao órgão jurisdicional de reenvio, que respondeu por ofício de 14 de fevereiro de 2017.

31. S. Gnandi, os Governos belga e checo e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas nos termos do artigo 23.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia. Na audiência de 1 de março de 2017 foram ouvidas as alegações destes interessados, com exceção da República Checa.

32. Em 2 de março de 2017, em aplicação do artigo 62.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, foi pedido ao Governo belga que apresentasse um certo número de documentos. Este pedido foi satisfeito em 9 de março de 2017.

Análise

Quanto à utilidade da resposta à questão prejudicial para a resolução do litígio no processo principal

33. Nas suas observações escritas, o Governo belga sustenta, a título principal, que já não é necessário decidir da questão prejudicial. Alega, por um lado, que a ordem para abandonar o território em questão no processo principal caducou na sequência do acórdão do CCE de 11 de março de 2016, através do qual este órgão jurisdicional anulou a decisão do CGRA de 23 de maio de 2014 que constitui a base dessa ordem e, por outro, que S. Gnandi obteve uma autorização de residência temporária na Bélgica até 1 de março de 2017. Nestas condições, o litígio no processo principal já não tem objeto ou, pelo menos, S. Gnandi já não tem interesse no seu recurso.

34. Tendo sido convidado pelo Tribunal de Justiça a indicar as razões pelas quais considera que ainda é necessário responder à questão prejudicial, atendendo aos elementos avançados pelo Governo belga, o órgão jurisdicional de reenvio precisou que a anulação da decisão de indeferimento do pedido de asilo de S. Gnandi pelo acórdão do CCE de 11 de março de 2016 não comporta, em si, efeitos jurídicos sobre a ordem para abandonar o território de 3 de junho de 2014.

35. Em contrapartida, esta anulação teria a consequência de reabrir o procedimento de asilo de S. Gnandi no CGRA, o que teria conduzido as autoridades belgas a conceder‑lhe uma autorização de residência temporária, enquanto aguardava uma nova decisão sobre o seu pedido de proteção internacional.

36. O órgão jurisdicional de reenvio reconhece ter anteriormente considerado que uma autorização de residência temporária, como a concedida a S. Gnandi, constitui um ato contrário a uma ordem para abandonar o território previamente emitida e implica a revogação implícita desta. Contudo, salienta que, no acórdão de 15 de fevereiro de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, n.o 75), o Tribunal de Justiça precisou que o efeito útil da Diretiva 2008/115 pode exigir que um processo de regresso iniciado ao abrigo desta diretiva possa ser retomado na fase em que foi interrompido devido à apresentação de um pedido de proteção internacional, assim que este pedido seja indeferido em primeira instância. Atendendo a esta exigência de garantir o efeito útil da Diretiva 2008/115, não se pode considerar, na opinião do órgão jurisdicional de reenvio, que a ordem para abandonar o território de 3 de junho de 2014 tenha caducado. Este ato produziria novamente efeitos após o segundo indeferimento do pedido de asilo de S. Gnandi, que se verificou em 30 de junho de 2016, para permitir a retomada do processo de regresso na fase em que foi interrompido.

37. Segundo jurisprudência constante, o processo instituído pelo artigo 267.o TFUE é um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, graças ao qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito da União que lhes são necessários para a resolução do litígio que lhes foi submetido ( 7 ). No quadro dessa cooperação, o juiz nacional a quem foi submetido o litígio é, à luz das especificidades do processo, o mais bem colocado para apreciar tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que coloca ao Tribunal ( 8 ).

38. No entanto, incumbe ao Tribunal de Justiça, se for caso disso, examinar as condições em que um órgão jurisdicional nacional lhe submete questões prejudiciais, de modo a verificar a sua própria competência, e, em especial, determinar se a interpretação do direito da União que é solicitada apresenta uma relação com a realidade e com o objeto do litígio no processo principal, de modo a não ser levado a formular pareceres sobre questões gerais ou hipotéticas ( 9 ). Se concluir que a questão submetida não é manifestamente pertinente para a resolução do litígio, o Tribunal de Justiça não pode pronunciar‑se sobre as questões prejudiciais ( 10 ).

39. O Tribunal de Justiça declarou, nomeadamente, que não havia que decidir de um pedido de decisão prejudicial quando o ato contra o qual o recurso no processo principal tinha sido interposto tinha caducado na sequência de factos posteriores à apresentação de tal pedido, pelo que o litígio no processo principal tinha perdido o seu objeto ( 11 ).

40. No caso em apreço, no que respeita, em primeiro lugar, aos efeitos do acórdão do CCE de 11 de março de 2016, que anulou o indeferimento do pedido de asilo de S. Gnandi, sobre a ordem para abandonar o território, de 3 de junho de 2014, o órgão jurisdicional de reenvio limita‑se a negar que este acórdão tenha produzido qualquer efeito jurídico sobre tal ordem, sem, todavia, fundamentar a sua posição. O Governo belga, por seu lado, sustenta a sua alegação segundo a qual a prolação do referido acórdão teria feito caducar a ordem atrás indicada na mera constatação de que esta se baseia na decisão negativa do CGRA de 23 de maio de 2014.

41. A este respeito, sublinho que, embora a ordem para abandonar o território, de 3 de junho de 2014, refira, sob o título «Fundamento da decisão», que «foi proferida pelo [CGRA], em 26 de [maio] de 2014, uma decisão de recusa do estatuto de refugiado» ( 12 ), indica, sob este mesmo título, que a ordem para abandonar o território foi emitida «em execução do artigo 7.o, primeiro parágrafo, da Lei de 15 de dezembro de 1980» e pelas razões constantes do ponto 1 desta disposição, a saber, «o/a interessado/a permanece no Reino sem ser portador dos documentos exigidos pelo artigo 2.o [da Lei de 15 de dezembro de 1980], com efeito, o/a interessado/a não possui um passaporte válido com um visto válido». Resulta, portanto, da ordem para abandonar o território, de 3 de junho de 2014, que, ao contrário do que o Governo belga dá a entender, não foi a decisão do CGRA que serviu de fundamento à sua adoção, mas sim a irregularidade da situação de S. Gnandi no território belga. É certo que, nos termos das disposições pertinentes do direito belga, esta ordem só pôde ser emitida, nas circunstâncias do litígio no processo principal, depois de o pedido de asilo de S. Gnandi ter sido indeferido pelo CGRA ( 13 ). Este indeferimento era, portanto, uma condição prévia necessária para a adoção da referida ordem. Não constitui, contudo, o seu fundamento, sendo este, como resulta do teor desta ordem, a situação irregular de S. Gnandi.

42. Por outro lado, a ordem para abandonar o território em questão no processo principal foi adotada em conformidade com o artigo 75.o, n.o 2, do Decreto Real de 8 de outubro de 1981, que remete para o artigo 52/3, n.o 1, da Lei de 15 de dezembro de 1980. Ora, saliento que nenhuma destas disposições prevê que a eventual anulação da decisão de recusa do estatuto de refugiado adotada pelo CGRA, com remessa do processo a este órgão, priva de qualquer efeito jurídico a ordem para abandonar o território adotada em execução das referidas disposições. O direito belga prevê, de resto, outras situações em que uma ordem para abandonar o território coexiste com um pedido de proteção internacional e um procedimento de reconhecimento do estatuto de refugiado já iniciado ( 14 ). Por fim, sublinho que o Governo belga não invoca nenhuma outra disposição de direito interno, além dos dois artigos referidos, nem nenhuma decisão judicial, em apoio das suas alegações.

43. À luz do atrás exposto, não me parece manifesto que o litígio no processo principal tenha perdido o seu objeto na sequência da anulação da decisão do CGRA de 23 de maio de 2014. Nestas circunstâncias, seguir a opinião do Governo belga, apesar da posição contrária, ainda que não fundamentada, expressa pelo órgão jurisdicional de reenvio, equivaleria a colocar em causa os papéis respetivos do órgão jurisdicional nacional e do Tribunal de Justiça no âmbito do processo previsto no artigo 267.o TFUE. É certo que o Tribunal de Justiça teve já a ocasião de declarar que não havia que se pronunciar, apesar da vontade expressa pelo órgão jurisdicional de reenvio de manter o seu pedido de decisão prejudicial ( 15 ). Contudo, tal só aconteceu em casos em que o desaparecimento do objeto do litígio no processo principal ou do pedido de decisão prejudicial não suscitava quaisquer dúvidas, pelo que a manutenção de tal pedido teria manifestamente levado o Tribunal de Justiça a responder a questões hipotéticas ou sem pertinência para a resolução do litígio no processo principal. Ora, pelas razões atrás expostas, não me parece que seja esse o caso do processo em apreço.

44. No que toca, em segundo lugar, aos efeitos da autorização temporária de residência concedida a S. Gnandi sobre a ordem para abandonar o território, de 3 de junho de 2014, decorre da leitura da resposta ao pedido de esclarecimentos que, segundo o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), a interpretação da Diretiva 2008/115 adotada pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 15 de fevereiro de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), impede que se considere que tal autorização tenha implicado a revogação implícita da referida ordem.

45. A este respeito, saliento, por um lado, que a análise da questão prejudicial submetida pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) exige que se examine, nomeadamente, a questão de saber se, e em que termos, a solução adotada pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 15 de fevereiro de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), pode ser aplicada ao litígio no processo principal, pelo que a resposta do Tribunal de Justiça a esta questão mantém a sua utilidade — quanto mais não seja no que respeita a este aspeto — para a decisão que o órgão jurisdicional deverá tomar no litígio no processo principal. Por outro lado, observo que não decorre da resposta ao pedido de esclarecimentos que uma aplicação exclusiva das normas nacionais levaria necessariamente o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) a concluir pela caducidade da ordem para abandonar o território em questão no processo principal, com fundamento em que tinha sido concedida uma autorização de residência temporária a S. Gnandi, não tendo aquele órgão mencionado uma prática jurisprudencial constante a este respeito. Não é, portanto, manifesto que o litígio no processo principal tenha perdido o seu objeto na sequência da concessão de tal autorização.

46. À luz de todas as considerações precedentes, não se pode sustentar, à semelhança do Governo belga, que a resposta do Tribunal de Justiça à questão prejudicial já não teria qualquer utilidade para a resolução do litígio no processo principal.

Quanto à questão prejudicial

47. Importa salientar, a título preliminar, que tanto o órgão jurisdicional de reenvio como todos os interessados que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça estão de acordo em qualificar a ordem para abandonar o território de 3 de junho de 2014 como «decisão de regresso», na aceção da Diretiva 2008/115.

48. Partilho também desta opinião. A referida ordem corresponde à definição contida no artigo 3.o, ponto 4, desta diretiva: trata‑se de um ato administrativo, que declara irregular a situação de S. Gnandi no território belga e lhe ordena que abandone esse território dentro do prazo indicado ( 16 ). A circunstância de, nos termos do artigo 39/70 da Lei de 15 de dezembro de 1980, tal ordem não ser, temporariamente, suscetível de execução coerciva, não é relevante para esta qualificação.

49. Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, ao Tribunal de Justiça se os requisitos para a adoção de tal decisão de regresso estavam preenchidos nas circunstâncias do litígio no processo principal e se a sua adoção não violou os princípios da não‑repulsão e da proteção jurisdicional efetiva.

50. A este respeito, recordo que, nos termos do artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115, esta é aplicável aos nacionais de países terceiros em situação irregular no território de um Estado‑Membro. Nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115, cujo texto se reproduz no n.o 9 das presentes conclusões, para que uma decisão de regresso possa ser adotada relativamente a um nacional de um país terceiro, este deve encontrar‑se em «situação irregular» no território do Estado‑Membro em causa.

51. Há que verificar, portanto, se, nas circunstâncias do litígio no processo principal, se podia considerar que S. Gnandi estava em situação irregular no território belga, na aceção da Diretiva 2008/115, e se as autoridades belgas podiam, ou mesmo deviam, adotar uma decisão de regresso a seu respeito.

52. O conceito de «situação irregular» é definido no artigo 3.o, ponto 2, da Diretiva 2008/115, reproduzido no n.o 7 das presentes conclusões ( 17 ). Resulta desta definição que se encontra em situação irregular qualquer nacional de um país terceiro presente no território de um Estado‑Membro sem preencher as condições de entrada, permanência ou residência no mesmo ( 18 ).

53. O considerando 9 desta diretiva, que remete, a este respeito, para a Diretiva 2005/85, indica que um nacional de país terceiro que tenha requerido asilo num Estado‑Membro não deverá ser considerado em situação irregular no território desse Estado‑Membro «enquanto não entrar em vigor a decisão de indeferimento do pedido ou a decisão que ponha termo ao seu direito de permanência enquanto requerente de asilo».

54. O artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 2005/85, aplicável à data dos factos no processo principal, reconhecia, com efeito, ao requerente de asilo o direito de permanecer no território do Estado‑Membro em questão, pelo menos até o seu pedido ser indeferido em primeira instância. No n.o 48 do seu acórdão de 30 de maio de 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), o Tribunal de Justiça precisou que este direito exclui que se possa considerar que tal requerente está em «situação irregular», na aceção da Diretiva 2008/115, independentemente da circunstância de o Estado‑Membro em questão ter ou não concedido ao requerente de asilo uma autorização de residência, uma vez que o artigo 7.o da Diretiva 2005/85 deixa a emissão de tal título à discrição desse Estado‑Membro.

55. Ora, na minha opinião, resulta claramente do raciocínio seguido pelo Tribunal de Justiça nos n.os 44 a 49 da fundamentação do acórdão de 30 de maio de 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), bem como, em termos mais gerais, da articulação entre a Diretiva 2008/115 e a Diretiva 2005/85 — atualmente Diretiva 2013/32 — que não se pode considerar que um nacional de um país terceiro requerente de asilo se encontra em situação irregular no território do Estado‑Membro em que apresentou o seu pedido de proteção internacional enquanto o direito de permanecer nesse território — aguardando o resultado do procedimento relativo a tal pedido — lhe for reconhecido, pelo direito da União ou pelo direito nacional.

56. Esta conclusão é, de resto, implicitamente confirmada pelo artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva 2008/115, que prevê que, quando um Estado‑Membro decide conceder uma autorização de residência autónoma, ou outra autorização que confira um direito de permanência por razões compassivas, humanitárias ou outras, a um nacional de um país terceiro em situação irregular no seu território, não é emitida qualquer decisão de regresso a seu respeito. É certo que o direito de uma pessoa permanecer no território do Estado‑Membro em que apresentou o seu pedido de asilo, enquanto aguarda a apreciação do mesmo, não constitui um direito a uma autorização de residência, como precisa o artigo 7.o, n.o 1, última frase, da Diretiva 2005/85. Contudo, como a Comissão salientou na audiência e como se esclarece no Manual do Regresso adotado por esta instituição ( 19 ), todos os nacionais de países terceiros fisicamente presentes no território de um Estado‑Membro se encontram, à luz da Diretiva 2008/115, em situação regular ou irregular. Não existe uma terceira opção ( 20 ).

57. Uma vez que não se pode considerar que esteja em situação irregular, um requerente de asilo autorizado a permanecer no território de um Estado‑Membro enquanto aguarda a apreciação do seu pedido não é abrangido pela Diretiva 2008/115 ( 21 ), pelo menos durante o período em que beneficia de tal autorização. Não pode, portanto, ser objeto de uma decisão de regresso nos termos do artigo 6.o, n.o 1, desta diretiva.

58. Como já recordei nas presentes conclusões, à data dos factos no processo principal a Diretiva 2005/85 só previa o direito do requerente de asilo de permanecer no território do Estado‑Membro em questão até ao indeferimento do seu pedido em primeira instância. No caso de S. Gnandi, este direito cessou, portanto, em 23 de maio de 2014, data em que foi adotada a decisão de indeferimento do seu pedido por parte do CGRA.

59. O artigo 39.o, n.o 3, alínea a), da Diretiva 2005/85 deixava aos Estados‑Membros a iniciativa de estabelecerem as regras decorrentes das suas obrigações internacionais no que respeita ao direito dos requerentes de asilo de permanecerem no Estado‑Membro em que apresentaram o seu pedido de asilo na pendência da decisão do recurso jurisdicional previsto no artigo 39.o, n.o 1, desta diretiva, interposto do indeferimento desse pedido em primeira instância.

60. Ora, resulta dos autos que, em 11 de julho de 2014, as autoridades belgas concederam a S. Gnandi o documento especial de residência que consta do anexo 35 do Decreto Real de 8 de outubro de 1981, em aplicação do artigo 111.o do referido decreto, com fundamento em que aquele tinha interposto um recurso de plena jurisdição no CCE. Este documento, inicialmente válido até 10 de outubro de 2014 e sucessivamente prorrogado até 10 de dezembro de 2014, indica que «[o] interessado não é admitido nem autorizado a residir no território no Reino, mas pode nele permanecer enquanto aguarda uma decisão do [CCE]».

61. Sem ser necessário tomar posição quanto à questão de saber se o Reino da Bélgica recorreu ou não ao artigo 39.o, n.o 3, alínea a), da Diretiva 2005/85, há que constatar que o documento acima referido concedeu a S. Gnandi um direito de permanecer no território belga enquanto aguardava o resultado do seu recurso. A partir do momento da sua emissão, este documento obstava, portanto, à adoção de uma decisão de regresso nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 relativamente a S. Gnandi, não podendo a sua situação no território belga ser qualificada como «irregular».

62. Saliento, contudo, que a ordem para abandonar o território em questão no processo principal foi adotada em 3 de junho de 2014, a saber, antes da interposição por S. Gnandi, em 23 de junho de 2014, do seu recurso no CCE. Consequentemente, no momento em que esta ordem foi adotada, o direito belga não reconhecia ainda a S. Gnandi um direito a permanecer no território belga, só tendo este direito nascido quando o referido recurso foi interposto ( 22 ).

63. Deve considerar‑se que, durante o período compreendido entre a data do indeferimento do seu pedido de asilo por parte do CGRA e a data de interposição do seu recurso no CCE, S. Gnandi — que não estava na posse de um passaporte e de um visto válidos e não tinha direito a permanecer no território belga, como requerente de asilo, ao abrigo da Diretiva 2005/85 nem da legislação belga — se encontrava em situação irregular, com a consequência de poder ser adotada a seu respeito uma decisão de regresso, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115?

64. Pelas razões que passo a expor, estou convencido de que a resposta a esta questão deve ser negativa.

65. O artigo 39.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2005/85 impunha aos Estados‑Membros a obrigação de reconhecerem aos requerentes de asilo o «direito a um recurso efetivo», perante um órgão jurisdicional, de qualquer decisão relativa ao seu pedido de asilo. Como o Tribunal de Justiça reconheceu no seu acórdão de 17 de dezembro de 2015, Tall (C‑239/14, EU:C:2015:824, n.os 51 a 53), as características desse recurso devem ser determinadas em conformidade com o artigo 47.o da Carta, que constitui uma reafirmação do princípio da proteção jurisdicional efetiva, e à luz do princípio da não‑repulsão, consagrado no artigo 19.o, n.o 2, da Carta ( 23 ).

66. Ora, recordo que decorre da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, a qual deve ser tomada em consideração, em aplicação do artigo 52.o, n.o 3, da Carta, para interpretar o artigo 19.o, n.o 2, e o artigo 47.o da mesma, que, quando um Estado decide reenviar um estrangeiro para um país onde existem motivos sérios para crer que ficará exposto a um risco real de tratamentos contrários ao artigo 3.o da CEDH, a efetividade do recurso interposto, previsto no artigo 13.o da CEDH, requer que esse estrangeiro disponha de um recurso de pleno direito suspensivo contra a execução da medida que permite o seu reenvio ( 24 ). Estes mesmos princípios foram afirmados pelo Tribunal de Justiça, nomeadamente nos acórdãos de 18 de dezembro de 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, n.os 52 e 53), e de 17 de dezembro de 2015, Tall (C‑239/14, EU:C:2015:824, n.o 58).

67. É certo que a jurisprudência atrás referida visa unicamente os recursos de medidas cuja execução implicaria o risco de expor o interessado a tratamentos contrários ao artigo 3.o da CEDH e ao artigo 19.o, n.o 2, da Carta. Ora, uma decisão de indeferimento de um pedido de proteção internacional, a qual, por si só, não comporta medidas de afastamento, não constitui, em princípio, uma medida desse tipo. Foi por essa razão que o Tribunal de Justiça considerou que a inexistência de efeito suspensivo de um recurso interposto contra uma decisão desse tipo é, em princípio, conforme com os artigos 19.o, n.o 2, e 47.o da Carta. Com efeito, se tal decisão não permitir que seja conferida proteção internacional a um nacional de um país terceiro, a sua execução não pode, enquanto tal, conduzir ao afastamento do referido nacional ( 25 ).

68. Contudo, a efetividade de um recurso jurisdicional de tal decisão e o respeito do princípio da não‑repulsão seriam igualmente violados se, durante o prazo para a interposição de tal recurso ‐ e, após a interposição, até à sua decisão — o requerente de asilo ficasse exposto à execução de medidas de afastamento.

69. De resto, para voltar ao caso em apreço, a legislação belga prevê expressamente, no artigo 39/70 da Lei de 15 de dezembro de 1980, que nenhuma medida de afastamento pode ser executada de modo coercivo relativamente a um estrangeiro durante o prazo fixado para a interposição do recurso de plena jurisdição das decisões do CGRA.

70. Ora, se nenhuma medida de afastamento pode ser executada contra um nacional de um país terceiro durante o prazo para a interposição de um recurso da decisão de indeferimento do seu pedido de proteção internacional, sob pena de privar este recurso de efetividade e de violar o princípio da não‑repulsão, tal significa que esse nacional tem direito a permanecer no território do Estado‑Membro onde apresentou esse pedido durante o dito prazo.

71. Tal direito exclui que se possa considerar que essa pessoa se encontra em situação irregular na aceção da Diretiva 2008/115, conforme interpretada pelo acórdão de 30 de maio de 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) ( 26 ), e, consequentemente, que a mesma possa ser objeto de uma decisão de regresso, na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da mesma diretiva.

72. Na minha opinião, o acórdão de 15 de fevereiro de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), invocado pelo Governo belga, não se opõe a tal conclusão.

73. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça excluiu que a apresentação de um pedido de asilo pelo nacional de um país terceiro que seja objeto de um processo de regresso nos termos da Diretiva 2008/115 possa ter por efeito tornar caduca qualquer decisão de regresso anteriormente adotada no âmbito desse processo ( 27 ). A circunstância de esse nacional, na qualidade de requerente de asilo, ter o direito de permanecer no território do Estado‑Membro em questão enquanto aguarda o resultado do seu pedido e, como tal, não poder ser considerado em situação irregular, na aceção do artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115, não obsta, segundo o Tribunal de Justiça, a que o processo de regresso já iniciado a seu respeito, embora interrompido, se mantenha aberto, podendo ser retomado em caso de indeferimento do pedido de asilo.

74. Esta posição, que tinha já sido expressa no n.o 60 do acórdão de 30 de maio de 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), justifica‑se, segundo o Tribunal de Justiça, pela exigência de não comprometer a realização do objetivo prosseguido pela Diretiva 2008/115, a saber, a instauração de uma política eficaz de afastamento e de repatriamento dos nacionais de países terceiros em situação irregular ( 28 ). Com efeito, a obrigação imposta aos Estados‑Membros pelo artigo 8.o desta diretiva de, nas hipóteses enunciadas no n.o 1 deste artigo, procederem ao afastamento — obrigação que deve ser cumprida o mais rapidamente possível ‐ ( 29 ) não seria respeitada se o afastamento fosse atrasado pelo facto de, após o indeferimento do pedido de proteção internacional em primeira instância, um processo de regresso não poder ser retomado na fase em que tinha sido interrompido, mas no seu início ( 30 ).

75. Segundo o Governo belga, uma vez que, nos termos do acórdão de 15 de fevereiro de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), um processo de regresso pode prosseguir após o indeferimento do pedido de asilo em primeira instância, deve igualmente poder ser iniciado após tal indeferimento.

76. Não partilho desta opinião. As circunstâncias factuais e jurídicas do processo principal no caso em apreço distinguem‑se claramente das que estavam na origem do processo que conduziu ao acórdão de 15 de fevereiro de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), pelo que não se pode transpor automaticamente para o primeiro processo a solução adotada neste último.

77. O processo de regresso aberto relativamente a J. N. tinha sido iniciado antes da apresentação do seu pedido de proteção internacional ( 31 ). Assim, quando tal processo foi aberto, J. N. não era requerente de asilo ( 32 ) e não tinha direito a permanecer, nessa qualidade, no território neerlandês. Encontrava‑se em situação irregular, na aceção do artigo 3.o, ponto 2, da Diretiva 2008/115. Além disso, quando apresentou o seu pedido de asilo, a decisão de regresso bem como a proibição de entrada durante dez anos, que tinham sido adotadas a seu respeito, tinham‑se tornado definitivas ( 33 ).

78. Em contrapartida, quando a ordem para abandonar o território em questão no processo principal foi notificada a S. Gnandi, estava a decorrer o procedimento de asilo, o CGRA tinha adotado uma decisão de indeferimento do pedido e estava a correr o prazo de recurso desta decisão. Uma vez que não podia ser repelido enquanto tal prazo decorria e, após a interposição do recurso, até à decisão do mesmo, S. Gnandi tinha o direito, como se viu atrás, de permanecer no território belga. No momento em que foi iniciado o processo de regresso, não podia, portanto, considerar‑se que S. Gnandi se encontrava em situação irregular, na aceção do artigo 3.o, ponto 2, da Diretiva 2008/115.

79. Daqui decorre que uma aplicação ao caso em apreço, por analogia, do acórdão de 15 de fevereiro de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), não só não é permitida do ponto de vista da interpretação, atendendo às diferenças que existem entre o litígio no processo principal no caso em apreço e o que deu origem ao referido acórdão, como levaria, em substância, ao resultado inaceitável de reconhecer aos Estados‑Membros a possibilidade de iniciarem um processo de regresso, nos termos da Diretiva 2008/115, sem estarem reunidos os requisitos exigidos por esta diretiva.

80. Por outro lado, as exigências de eficácia e de celeridade subjacentes à solução adotada pelo Tribunal de Justiça nesse acórdão só são aplicáveis quando tenha já sido iniciado um processo de regresso. Em tal caso, essas exigências podem justificar que tal processo seja suspenso e não anulado. Neste sentido, o acórdão de 15 de fevereiro de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), é coerente com o artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva 2008/115, que prevê que, quando um Estado‑Membro concede um direito de residência a um nacional de um país terceiro, se já tiver sido emitida decisão de regresso, esta pode ser simplesmente suspensa pelo prazo de vigência desse direito, ou, ainda, com o artigo 9.o da mesma diretiva, que prevê que o afastamento é «adiado» se representar uma violação do princípio da não‑repulsão.

81. Por outras palavras, um processo de regresso que tenha sido regulamente iniciado pode ser mantido, embora suspenso, relativamente ao nacional de um país terceiro que, no decurso desse processo, tenha adquirido o direito de permanecer ou residir no território do Estado‑Membro em questão.

82. Em contrapartida, tal processo não pode ser iniciado contra esse nacional enquanto existir esse direito.

83. O artigo 6.o, n.o 6, da Diretiva 2008/115 e o Manual do Regresso, igualmente invocado pelo Governo belga, também não fornecem argumentos contra a conclusão enunciada no n.o 71 das presentes conclusões.

84. O artigo 6.o, n.o 6, da Diretiva 2008/115, cujo texto se reproduz no n.o 9 das presentes conclusões, prevê que uma decisão de regresso pode ser adotada simultânea e conjuntamente com a cessação da permanência regular do interessado e com a declaração de tal cessação.

85. Esta disposição limita‑se a reconhecer aos Estados‑Membros uma faculdade processual ( 34 ) destinada a facilitar o procedimento em duas etapas previsto pela referida diretiva ( 35 ) e que os Estados‑Membros podem exercer respeitando os seus requisitos de aplicação. Ora, entre estes requisitos encontra‑se o relativo à irregularidade da situação do nacional do país terceiro em questão. A possibilidade de adotar um único ato, em vez de dois atos distintos, para pôr termo à permanência regular desse nacional, por um lado, e de adotar uma decisão de regresso e/ou de afastamento, por outro, não pode permitir aos Estados‑Membros ignorar tal requisito e iniciar um processo de regresso relativamente a uma pessoa que tem o direito de permanecer no seu território.

86. Esta conclusão resulta claramente, de resto, do próprio texto do artigo 6.o, n.o 6, da Diretiva 2008/115, que permite associar as decisões de regresso e/ou de afastamento a «decisões de cessação da permanência regular», a saber, decisões que, pondo termo a tal permanência, marcam o início da situação irregular do interessado. Ora, como já demonstrei atrás, não é esse o caso do indeferimento de um pedido de asilo quando, em aplicação do direito da União ou do direito nacional, esse indeferimento não é definitivo e o requerente tem o direito de permanecer no território do Estado‑Membro em questão enquanto aguarda o resultado do procedimento de asilo.

87. Por outro lado, observo, à semelhança da Comissão nas suas alegações orais, que o artigo 6.o, n.o 6, da Diretiva 2008/115 se aplica «sem prejuízo das […] disposições aplicáveis do direito [da União] e do direito nacional». Ora, entre estas disposições figuram igualmente os princípios do direito da União atrás evocados e as legislações nacionais que conferem ao requerente de asilo o direito de permanecer no território do Estado‑Membro em questão durante o procedimento de asilo.

88. O Manual do Regresso precisa, por sua vez, que um indeferimento de um pedido de asilo e uma decisão de regresso podem sem adotados num único ato, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 6, da Diretiva 2008/115 ( 36 ). Este manual, que não tem força vinculativa ( 37 ), foi adotado após a entrada em vigor da Diretiva 2013/32, que substituiu a Diretiva 2005/85 e, como a Comissão salientou na audiência, deve ser lido à luz das disposições daquela. Ora, como recordei atrás, o artigo 46.o, n.o 5, da Diretiva 2013/32 prevê que os Estados‑Membros devem autorizar os requerentes de asilo a permanecer no seu território até ao termo do prazo em que podem exercer o seu direito a um recurso efetivo da decisão de indeferimento do seu pedido e, quando este direito tenha sido exercido dentro do prazo previsto, enquanto aguardam o resultado do recurso. É claro, portanto, que, quando o referido manual afirma que uma decisão de indeferimento relativa a um pedido de asilo impõe igualmente uma obrigação de regresso, não se refere a uma decisão contra a qual está pendente um recurso nos termos do artigo 46.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, uma vez que tal leitura violaria os princípios estabelecidos no acórdão Arslan ( 38 ). Consequentemente, há que considerar que tal afirmação se refere a uma decisão de indeferimento que tenha adquirido caráter definitivo ou, como a Comissão explicou na audiência, a uma decisão tomada numa das situações enumeradas no artigo 46.o, n.o 6, desta diretiva, quando o direito do Estado‑Membro em questão ou uma decisão judicial não confere ao requerente de asilo a possibilidade de permanecer no território desse Estado enquanto aguarda o resultado do recurso.

89. Resulta do conjunto das considerações precedentes que nenhuma decisão de regresso nos termos da Diretiva 2008/115 podia ser adotada relativamente a S. Gnandi durante o prazo de recurso da decisão de indeferimento do seu pedido de asilo, nem, após a interposição desse recurso, durante todo o período de apreciação do mesmo e até expirar o seu documento especial de residência constante do anexo 35 do Decreto Real de 8 de outubro de 1981.

90. No que respeita ao período posterior ao acórdão do CCE de 31 de outubro de 2014 e à interposição do recurso de cassação administrativa de tal acórdão, importa recordar que, no acórdão de 28 de julho de 2011, Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524), o Tribunal de Justiça precisou que a Diretiva 2005/85 não impõe a existência de um duplo grau de jurisdição e que o princípio da proteção jurisdicional efetiva assegura ao particular um direito de acesso a um tribunal e não a vários graus de jurisdição ( 39 ).

91. Resulta, contudo, das considerações atrás desenvolvidas que, quando a legislação de um Estado‑Membro prevê esse duplo grau de jurisdição e autoriza o requerente de asilo a permanecer no território desse Estado enquanto aguarda o resultado do recurso de apelação ou de cassação, não pode ser iniciado contra esse requerente um processo de regresso nos termos da Diretiva 2008/115. Ora, resulta dos autos que, em 8 de fevereiro de 2016, as autoridades belgas concederam a S. Gnandi uma autorização temporária de residência, válida até 1 de março de 2017, com base no artigo 9.o bis da Lei de 15 de dezembro de 1980, que prevê a possibilidade de conceder tal documento, nomeadamente, aos requerentes de asilo que tenham interposto um recurso de cassação administrativa declarado admissível.

92. Antes de concluir, gostaria ainda de abordar sucintamente duas questões que, embora não sejam diretamente visadas pelo pedido de decisão prejudicial, foram, todavia, debatidas pelas partes nas suas observações e durante a audiência.

93. A primeira respeita à conformidade da ordem para abandonar o território em questão no processo principal com as garantias processuais da Diretiva 2008/115.

94. A este respeito, saliento que o ato de notificação desta ordem mencionava a possibilidade de interposição de um recurso de anulação, nos termos do artigo 39/2, n.o 2, da Lei de 15 de dezembro de 1980, bem como de apresentação de um pedido de suspensão, nos termos do artigo 39/82 desta lei, e precisava que, «sob reserva da aplicação do artigo 39/79 da mesma lei», nem esse recurso nem a apresentação de tal pedido teriam como efeito a suspensão da execução da ordem notificada. O referido ato de notificação não fazia referência alguma, em contrapartida, ao facto de o artigo 39/70 da Lei de 15 de dezembro de 1980 proibir a execução coerciva da referida ordem durante o prazo de recurso da decisão de recusa do reconhecimento do estatuto de refugiado, bem como durante o exame de um eventual recurso dessa decisão. Pelo contrário, as informações notificadas a S. Gnandi com a ordem para abandonar o território em questão no processo principal eram suscetíveis de o convencer de que a referida ordem podia ser executada de modo coercivo quando terminasse o prazo fixado para a partida voluntária. Com efeito, o ato de notificação indicava que, caso não cumprisse tal ordem, S. Gnandi corria o risco de ser conduzido à fronteira e de ser detido para esse efeito. Segundo as afirmações de S. Gnandi, que não foram contestadas pelo Governo belga, as mesmas informações constavam de um impresso que lhe foi entregue juntamente com o ato de notificação.

95. Nestas condições, não me parece que a decisão de regresso notificada a S. Gnandi possa ser considerada conforme com as garantias processuais prescritas pela Diretiva 2008/115, nomeadamente no seu artigo 12.o, n.o 1, que dispõe que estas decisões «contêm […] informações acerca das vias jurídicas de recurso disponíveis» e no seu artigo 14.o, n.o 2, que dispõe que os Estados‑Membros confirmam por escrito às pessoas referidas no n.o 1 deste artigo ( 40 ) que a decisão de regresso não será temporariamente executada. Em termos mais gerais, o caráter lacunar e contraditório ( 41 ) destas informações, nas circunstâncias do litígio no processo principal, não satisfaz, na minha opinião, as exigências de um procedimento justo e transparente, referidas no considerando 6 desta diretiva.

96. A segunda questão que merece ser sucintamente abordada respeita aos efeitos da ordem para abandonar o território em questão no processo principal sobre as condições de permanência de S. Gnandi no território belga, designadamente no que respeita aos seus direitos sociais e económicos.

97. O órgão jurisdicional de reenvio fornece muito pouca informação a este respeito. Limita‑se, em substância, a indicar que a referida ordem era vinculativa para S. Gnandi, que continuava obrigado a executá‑la voluntariamente, apesar de nenhuma medida de afastamento poder ser tomada de modo coercivo a seu respeito. Contudo, resulta dos autos e é pacífico entre as partes que, em aplicação de uma circular de 30 de agosto de 2013 ( 42 ), o nome do requerente foi cancelado no registo da população na sequência da adoção da referida ordem, o que parece implicar que deixou de ter direito a uma mútua ou a qualquer forma de assistência social.

98. A este respeito, por um lado, recordo que a Diretiva 2003/9 ( 43 ) bem como a Diretiva 2013/33 ( 44 ), que a substituiu a partir de 20 de julho de 2015, estabelecem as condições mínimas de acolhimento que os Estados‑Membros são obrigados a assegurar aos nacionais de países terceiros e apátridas que tenham apresentado um pedido de proteção internacional, enquanto lhes for permitido permanecer no seu território na qualidade de requerentes de asilo ( 45 ). As medidas previstas por estas diretivas, que respeitam, nomeadamente às condições materiais de acolhimento e aos cuidados de saúde, implicam uma tomada a cargo da situação do requerente de asilo ( 46 ), que não é de modo algum comparável com as garantias enquanto se aguarda o regresso, prescritas no artigo 14.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 ( 47 ).

99. Por outro lado, recordo, à semelhança da Comissão nas suas observações escritas, que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, num acórdão de 2015 ( 48 ), precisou que o facto de obrigar um requerente de asilo a regressar ao país de onde fugiu sem que um tribunal tenha examinado se os seus receios são fundados, implica uma violação das garantias, tanto de direito como práticas, de disponibilidade e de acessibilidade dos recursos exigidas pelas disposições conjugadas dos artigos 3.o e 13.o da CEDH ( 49 ). Ora, é certo que o pleno do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, ao qual o processo que deu origem a este acórdão tinha sido remetido, decidiu arquivar a petição, pelo que o referido acórdão já não produz quaisquer efeitos jurídicos ( 50 ). Considero, todavia, que a interpretação do princípio da proteção jurisdicional dada por este acórdão deve ser adotada no que respeita ao artigo 47.o da Carta, conjugado com o seu artigo 19.o, n.o 2. Estas disposições opõem‑se a que um requerente de asilo seja forçado, de facto, a abandonar o território do Estado em que interpôs um recurso do indeferimento do seu pedido de asilo, antes do desfecho deste recurso, em razão da impossibilidade em que se encontra de prover às suas necessidades essenciais.

Conclusão

100. À luz das considerações precedentes, sugiro ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo ao Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica): A Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, designadamente o seu artigo 2.o, n.o 1, e o seu artigo 5.o, bem como os princípios da não‑repulsão e da proteção jurisdicional efetiva, inscritos, respetivamente, no artigo 19.o, n.o 2, e no artigo 47.o, primeiro parágrafo, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, opõem‑se à adoção de uma decisão de regresso nos termos do artigo 6.o, n.o 1, desta diretiva, relativamente a um nacional de um país terceiro que tenha apresentado um pedido de proteção internacional, na aceção da Diretiva 2005/85/CE do Conselho, de 1 de dezembro de 2005, relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados‑Membros, e que, em aplicação do direito da União e/ou do direito nacional, esteja autorizado a permanecer no Estado‑Membro em que apresentou o seu pedido de proteção internacional, durante o prazo de recurso previsto no artigo 39.o, n.o 1, da Diretiva 2005/85 contra o indeferimento desse pedido e, quando esse recurso tenha sido interposto dentro do prazo, durante a sua apreciação. A Diretiva 2008/115 bem como os princípios da não‑repulsão e da proteção jurisdicional efetiva não se opõem, pelo contrário, a que tal decisão de regresso seja adotada relativamente a esse nacional após a declaração de improcedência do referido recurso, salvo se, ao abrigo do direito nacional, essa pessoa for autorizada a permanecer no Estado‑Membro em questão enquanto aguarda a resolução definitiva do procedimento de asilo.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) JO 2008, L 348, p. 98.

( 3 ) JO 2005, L 326, p. 13.

( 4 ) O n.o 2 deste artigo prevê exceções limitadas à regra estabelecida no n.o 1. Estas exceções não são aplicáveis ao litígio no processo principal.

( 5 ) JO 2013, L 180, p. 60.

( 6 ) Em conformidade com o artigo 52.o, primeiro parágrafo, da Diretiva 2013/32, os pedidos de proteção internacional apresentados antes de 20 de julho de 2015 são regidos pelas disposições legais, regulamentares e administrativas aprovadas nos termos da Diretiva 2005/85.

( 7 ) V. neste sentido, nomeadamente, acórdãos de 16 de julho de 1992, Meilicke (C‑83/91, EU:C:1992:332, n.o 22); de 27 de novembro de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, n.o 83); e de 24 de outubro de 2013, Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, n.o 36).

( 8 ) V. neste sentido, nomeadamente, acórdãos de 16 de julho de 1992, Lourenço Dias (C‑343/90, EU:C:1992:327, n.o 15); de 21 de fevereiro de 2006, Ritter‑Coulais (C‑152/03, EU:C:2006:123, n.o 14); e de 24 de outubro de 2013, Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, n.o 37).

( 9 ) V. neste sentido, nomeadamente, acórdãos de 16 de dezembro de 1981, Foglia (244/80, EU:C:1981:302, n.os 18 e 21); de 30 de setembro de 2003, Inspire Art (C‑167/01, EU:C:2003:512, n.o 45); e de 24 de outubro de 2013, Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, n.o 38).

( 10 ) V. acórdãos de 16 de julho de 1992, Lourenço Dias (C‑343/90, EU:C:1992:327, n.o 20); de 21 de fevereiro de 2006, Ritter‑Coulais (C‑152/03, EU:C:2006:123, n.o 15 e jurisprudência referida); e de 24 de outubro de 2013, Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, n.o 38).

( 11 ) V. despachos de 10 de junho de 2011, Mohammad Imran (C‑155/11 PPU, EU:C:2011:387, n.os 16 a 18), e de 3 de março de 2016, Euro Bank (C‑537/15, não publicado, EU:C:2016:143, n.os 31 a 36). V., igualmente, acórdão de 24 de outubro de 2013, Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, n.os 39 a 46).

( 12 ) A data indicada não corresponde à mencionada pelo órgão jurisdicional de reenvio e que consta da cópia da decisão do CGRA que foi enviada ao Tribunal de Justiça pelo Governo belga.

( 13 ) Nem sempre é assim. Com efeito, em certos casos, nomeadamente nos previstos no artigo 74/6, n.o 1 bis, da Lei de 15 de dezembro de 1980, a ordem para abandonar o território é emitida no momento da apresentação do pedido de asilo (v., igualmente, artigo 52/3, n.o 2, da Lei de 15 de dezembro de 1980).

( 14 ) Nomeadamente no caso de pedidos de asilo «subsequentes», v. artigo 74/6, n.o 1 bis, da Lei de 15 de dezembro de 1980.

( 15 ) V., nomeadamente, despachos de 22 de outubro de 2012, Šujetová (C‑252/11, não publicado, EU:C:2012:653, n.os 11 a 20); de 5 de junho de 2014, Antonio Gramsci Shipping e o. (C‑350/13, EU:C:2014:1516, n.os 5 a 12); e de 23 de março de 2016, Overseas Financial e Oaktree Finance (C‑319/15, não publicado, EU:C:2016:268, n.os 28 a 35). V., igualmente, acórdãos de 27 de junho de 2013, Di Donna (C‑492/11, EU:C:2013:428, n.os 24 a 31), e de 24 de outubro de 2013, Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693, n.os 39 a 46).

( 16 ) V., neste sentido, acórdão de 18 de dezembro de 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, n.o 39).

( 17 ) Na falta de remissão expressa para o direito nacional, este conceito deve ser interpretado apenas com base no direito da União [v., nomeadamente, acórdão de 21 de outubro de 2010, Padawan (C‑467/08, EU:C:2010:620, n.o 32)], ainda que a apreciação concreta da regularidade ou irregularidade da permanência de um nacional de um país terceiro no território de um Estado‑Membro possa, consoante os casos, depender igualmente da aplicação de regras do direito nacional desse Estado.

( 18 ) V. acórdão de 7 de junho de 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, n.o 48).

( 19 ) V. Recomendação da Comissão de 1 de outubro de 2015 que estabelece um Manual do Regresso que as autoridades competentes dos Estados‑Membros devem utilizar no exercício de atividades relacionadas com o regresso [C(2015) 6250 final] (a seguir «Manual do Regresso»).

( 20 ) V. Manual do Regresso, ponto 1.2.

( 21 ) V. acórdão de 30 de maio de 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, n.os 48 e 49).

( 22 ) O documento especial de residência, constante do anexo 35 do Decreto Real de 8 de outubro de 1981, só foi concedido a S. Gnandi em 10 de julho de 2014, mas o direito de permanecer no território belga que o mesmo comprova está associado à interposição do recurso e decorre do artigo 111.o do Decreto Real de 8 de outubro de 1981.

( 23 ) Esta disposição indica, nomeadamente, que ninguém pode ser afastado para um Estado onde corra sério risco de ser sujeito a tratos desumanos ou degradantes. No seu acórdão de 28 de julho de 2011, Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, n.o 61), o Tribunal de Justiça reconheceu que «[o] objetivo da Diretiva 2005/85 consiste em estabelecer um quadro comum de garantias que permitam assegurar o pleno respeito da Convenção [relativa ao estatuto dos refugiados, assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951] e dos direitos fundamentais», entre os quais se encontra o direito a um recurso jurisdicional efetivo.

( 24 ) V., mais recentemente, acórdão do TEDH de 14 de fevereiro de 2017, Allanazarova c. Rússia (CE:ECHR:2017:0214JUD004672115, n.os 96 a 99 e jurisprudência referida).

( 25 ) V., no que respeita a uma decisão de não prosseguir a apreciação de um pedido de asilo subsequente, acórdão de 17 de dezembro de 2015, Tall (C‑239/14, EU:C:2015:824, n.o 56).

( 26 ) Observo de passagem que, no acórdão Saadi c. Reino Unido, o pleno do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, no contexto do artigo 5.o, n.o 1, alínea f), da CEDH, adotou uma posição diferente. Segundo este Tribunal, a entrada de um requerente de asilo no território de um Estado contratante é «irregular» enquanto não tiver sido «autorizada» por este (v. acórdão de 29 de janeiro de 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, n.o 65), o que parece implicar que o pedido de asilo tenha uma resposta favorável. V., todavia, a declaração comum parcialmente contrária de seis juízes do Tribunal Pleno.

( 27 ) V. n.o 75 das presentes conclusões.

( 28 ) V. acórdão de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, n.o 59).

( 29 ) V., neste sentido, acórdão de 6 de dezembro de 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, n.os 43 e 45).

( 30 ) V. n.o 76 das presentes conclusões.

( 31 ) Tratava‑se do quarto pedido de asilo apresentado por J. N. O primeiro e o terceiro tinham sido definitivamente indeferidos e o segundo tinha sido retirado.

( 32 ) Os três pedidos de asilo que J. N. havia apresentado anteriormente tinham sido indeferidos definitivamente, pelo que nenhum procedimento de asilo se encontrava pendente no momento em que foi adotada a seu respeito uma decisão de regresso.

( 33 ) V., nomeadamente, n.o 44 do acórdão de 15 de fevereiro de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84).

( 34 ) Saliento, de passagem, que as autoridades belgas não recorreram a esta faculdade no caso de S. Gnandi. Com efeito, por um lado, a ordem para abandonar o território notificada a S. Gnandi, por si só, não põe termo à sua situação regular na Bélgica, mas constata o caráter irregular dessa situação e, por outro, esta ordem e a decisão do CGRA de 23 de maio de 2014 são dois atos diferentes, adotados por duas autoridades diferentes.

( 35 ) A proposta da Diretiva 2008/115 indica, no seu ponto 4, que esta faculdade foi prevista para responder à preocupação expressa por muitos Estados‑Membros durante o processo de consultas prévias, que temiam que o procedimento em duas fases implicasse atrasos processuais.

( 36 ) V. Manual do Regresso, ponto 12.2.

( 37 ) Como se explica no preâmbulo deste manual, este baseia‑se, em grande medida, no trabalho desenvolvido pelos Estados‑Membros e pela Comissão no âmbito do Comité de contacto sobre a Diretiva Regresso entre 2009 e 2014 e reagrupa de modo sistemático e resumido os debates que ocorreram neste fórum, que não refletem necessariamente um consenso entre os Estados‑Membros no que se refere à interpretação dos atos jurídicos.

( 38 ) V. acórdão de 30 de maio de 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343).

( 39 ) V. n.o 69. No que respeita ao artigo 13.o da CEDH, v., por último, acórdão do TEDH de 14 de fevereiro de 2017, Allanazarova c. Rússia (CE:ECHR:2017:0214JUD004672115, n.o 98), em que se confirmou que esta disposição não obriga os Estados contratantes a instituir um duplo grau de jurisdição em matéria de medidas de afastamento, e que basta que exista pelo menos um recurso interno que satisfaça os requisitos de efetividade visados pela referida disposição, ou seja, um recurso que permita uma fiscalização atenta e um exame rigoroso de uma alegação de risco de tratamentos contrários ao artigo 3.o da CEDH e que disponha de efeito suspensivo, de pleno direito, relativamente à medida controvertida.

( 40 ) Trata‑se, nomeadamente, das pessoas relativamente às quais o afastamento foi adiado, em conformidade com o artigo 9.o da Diretiva 2008/115, por ser contrário ao princípio da não‑repulsão.

( 41 ) A ordem para abandonar o território em questão no processo principal foi notificada a S. Gnandi poucos dias depois da decisão do CGRA de 23 de maio de 2014 que o informava de que não podia ser tomada a seu respeito nenhuma decisão de afastamento durante o prazo de recurso para o CCE daquela decisão. Ora, como se viu, esta ordem — adotada por uma autoridade que não o CGRA — e o ato de notificação que a acompanhava não faziam referência alguma ao facto de a execução coerciva da ordem para abandonar o território estar temporariamente suspensa, mas eram, pelo contrário, redigidos de modo a levar à convicção oposta, contribuindo, assim, para gerar uma confusão no seu destinatário quanto às obrigações que lhe incumbiam e quanto às vias de recurso à sua disposição.

( 42 ) Circular que revoga a de 20 de julho de 2001 relativa ao alcance jurídico do anexo 35 do Decreto Real de 8 de outubro de 1981 (Moniteur belge de 6 de setembro de 2013, p. 63240).

( 43 ) Diretiva do Conselho, de 27 de janeiro de 2003, que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados‑Membros (JO 2003, L 31, p. 18).

( 44 ) Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional (JO 2013, L 180, p. 96).

( 45 ) V. artigo 3.o, n.o 1, de ambas as diretivas.

( 46 ) V. acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Saciri e o. (C‑79/13, EU:C:2014:103, n.os 35 a 42).

( 47 ) Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2008/115, os nacionais de países terceiros só têm direito, durante o prazo para a partida voluntária, a cuidados de saúde urgentes e ao tratamento básico de doenças. O artigo 14.o, n.o 1, alínea d), desta diretiva impõe a tomada em consideração das necessidades específicas das pessoas vulneráveis.

( 48 ) Acórdão do TEDH de 7 de julho de 2015, V.M. e o. c. Bélgica (CE:ECHR:2015:0707JUD006012511).

( 49 ) Acórdão do TEDH de 7 de julho de 2015, V.M. e o. c. Bélgica (CE:ECHR:2015:0707JUD006012511, n.os 197 e segs.).

( 50 ) Acórdão do TEDH de 17 de novembro de 2016, V.M. e o. c. Bélgica (CE:ECHR:2016:1117JUD006012511).