Conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn apresentadas em 19 de Abril de 1988. - FELIX BOROWITZ CONTRA BUNDESVERSICHERUNGSANSTALT FUER ANGESTELLTE. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL APRESENTADO PELO BUNDESSOZIALGERICHT. - SEGURANCA SOCIAL - REGULAMENTO NO. 1408/71 - CONVENCAO DE SEGURANCA SOCIAL CELEBRADA ENTRE UM ESTADO-MEMBRO E UM PAIS TERCEIRO. - PROCESSO 21/87.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 03715



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

F. Borowitz nasceu na Polónia em 1910. Após ter aí prosseguido estudos secundários e universitários, obteve um emprego e pagou quotizações para o sistema de segurança social polaco durante 28 meses, no decurso dos anos de 1937 a 1939. Entre 1939 e 1945 foi prisioneiro de guerra na Alemanha.

De 1948 a 1952, F. Borowitz trabalhou por conta de outrem nos Países Baixos, onde pagou quotizações obrigatórias para a segurança social durante 51 meses. F. Borowitz passou em seguida a residir na Alemanha e aí começou a pagar quotizações obrigatórias para o regime de segurança social dos empregados. Adquiriu a nacionalidade alemã em 1961 e completou um total de 113 meses de quotizações na Alemanha antes de atingir a idade de reforma e de requerer uma pensão de velhice à Caixa Federal de Segurança Social dos Empregados, ("Bundesversicherungsanstalt fuer Angestellte" daqui em diante "BFA"). A questão suscitada entre F. Borowitz e a BFA é a de saber se os períodos de estudos secundários e universitários (durante os quais não pagou quotizações para a segurança social) devem ser tomados em consideração no cálculo da pensão total a que tem direito. Em caso de resposta afirmativa, obterá uma pensão de montante mais elevado.

Considerou-se que a resposta a esta questão depende da correlação entre o direito alemão e o direito comunitário.

No que concerne ao direito alemão, os artigos 35.° e 36.° da Angestelltenversicherungsgesetz (Lei da Segurança Social dos Empregados) prevêm que no cálculo, para efeitos de pensão de velhice, do número de anos de inscrição cumpridos, podem ser tidos em consideração os chamados períodos de interrupção (que incluem os anos de estudos secundários e superiores numa escola técnica ou universidade) se, desde a data de inscrição no sistema de segurança social até ao momento da ocorrência do risco, pelo menos metade do período for abrangido por quotizações relativas a um emprego ou actividade sujeitos a quotização obrigatória para a segurança social. Assim, embora os períodos de interrupção (e certos outros períodos) não possam ser tidos em conta para determinar a validação de metade do período, servem para aumentar a pensão logo que seja atingida a "semivalidação". Inversamente, se a "semivalidação" não for atingida, os períodos de interrupção não são tomados em consideração no cálculo do montante da pensão.

A República Federal da Alemanha celebrou com a República Popular da Polónia uma convenção sobre seguro de pensões e de acidentes (" Convenção de 1975"), cujo artigo 4.°, n.° 2, dispõe,inter alia, que, para efeitos de cálculo de uma pensão de velhice nos termos da legislação alemã, os períodos de seguro, de emprego e equiparados cumpridos na Polónia serão tomados em consideração como se tivessem sido cumpridos na Alemanha, se bem que a convenção disponha expressamente que se aplica sem prejuízo das "disposições adoptadas por uma organização internacional de que o Estado seja membro" (artigo 3.°).

Quanto ao direito comunitário, o Regulamento (CEE) n.° 1408/71, do Conselho (JO 1971, L 149, p. 2; EE 05 F1 p. 98), cujo último texto único consta do anexo I do Regulamento(CEE) n.° 2001/83), (JO 1983, L 230, p. 6; EE 05 F3 p. 53), aplica-se aos trabalhadores assalariados que estão ou tenham estado sujeitos à legislação de um ou mais Estados-membros da Comunidade. Segundo o artigo 1.°, alínea j), o termo "legislação" designa, em relação a cada Estado-membro, as leis, os regulamentos, as disposições estatutárias e quaisquer outras medidas de execução, presentes ou futuras, respeitantes aos ramos e regimes de segurança social previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 4.° do regulamento.

O capítulo 3 do regulamento ("Pensões de velhice e morte") trata da liquidação das pensões de velhice quando o interessado tenha estado sujeito à legislação de dois ou mais Estados-membros. O artigo 44.°, n.° 2, estabelece o princípio geral de que a atribuição da pensão deve ser feita tendo em conta todas as legislações a que o trabalhador interessado tenha estado sujeito. O artigo 45.°, n.° 1, obriga a instituição que calcula o direito à pensão, nos casos em que esse direito esteja dependente do cumprimento de períodos de seguro, a ter em conta, na medida do necessário, períodos de seguro cumpridos ao abrigo da legislação de qualquer Estado-membro como se fossem períodos cumpridos ao abrigo da legislação aplicada por essa instituição. Segundo o artigo 46.°, a liquidação das prestações relativas a pensões de velhice (quando um trabalhador tenha preenchido as condições de aquisição do direito ao abrigo da legislação dum Estado-membro a que tenha estado sujeito) implica o cálculo, não só do montante da pensão correspondente à duração total dos períodos de seguro ou de residência a ter em conta nos termos da legislação desse Estado-membro, mas também de todos os períodos de seguro ou de residência cumpridos ao abrigo das legislações de Estados-membros a que tenha estado sujeito. O montante da pensão devido pelo primeiro Estado-membro referido é determinado na proporção em que a duração dos períodos cumpridos ao abrigo da legislação desse Estado-membro, está para a duração total dos períodos cumpridos. O mais elevado dos dois montantes - o montante efectivo que é devido e o montante resultante da aplicação da fórmula ("montante teórico") - é então tomado em consideração.

O anexo VI, parte C, do texto único do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 (anteriormente o Anexo V, parte B) dispõe que, para determinar que períodos de interrupção devem ser tidos em conta como tais, as contribuições obrigatórias pagas por força da legislação de outro Estado-membro e a inscrição no seguro de outro Estado-membro são equiparadas às contribuições obrigatórias pagas por força da legislação alemã e à inscrição no seguro de pensão alemão.

Quando calculou pela primeira vez o direito à pensão, a BFA, após ter corrigido um erro inicial, adicionou os períodos de seguro obrigatório nos Países Baixos aos meses em que foram pagas quotizações na Alemanha. Nessa base, concluíu ter F. Borowitz preenchido a condição de semivalidação dos períodos de quotização obrigatória, e tomou em consideração, para cálculo do direito à pensão total, os "períodos de interrupção" em que F. Borowitz prosseguiu estudos secundários e superiores, pouco importando aparentemente, segundo o direito alemão, que esses estudos tivessem sido feitos na Polónia e não na Alemanha.

Após a ratificação da Convenção de 1975, a BFA procedeu, em 9 de Janeiro de 1978, a um novo cálculo da pensão de F. Borowitz tendo em conta as disposições do direito nacional alemão, as disposições da Convenção de 1975 e as disposições do Regulamento(CEE) n.° 1408/71. Primeiramente continuou a ter em consideração os períodos de interrupção; mais tarde, porém, por notificação de 4 de Julho de 1978, referente a um novo cálculo da pensão, declarou que o tinha feito por erro. Procedeu então a dois cálculos separados da pensão. Um deles tinha em conta as quotizações polacas e alemãs, mas não as pagas nos Países Baixos; o outro tomava em consideração as quotizações alemãs e neerlandesas, mas não as polacas. De acordo com a sua prática administrativa, a BFA pagou então a F. Borowitz a pensão resultante do montante mais alto obtido nesses cálculos. Contudo, segundo qualquer dos cálculos separados, F. Borowitz não atingia metade do período de quotização obrigatória, de modo que os períodos de interrupção deixaram de poder ser tidos em conta.

Esta posição foi reiterada em notificação correctiva de 29 de Agosto de 1979 (rectificada por notificação de 2 de Outubro de 1979), que indica ter F. Borowitz direito a uma pensão de 1 203,50 DM. F. Borowitz continuou a receber o anterior montante, mais elevado (ou seja, o montante calculado tendo em conta os períodos de interrupção), com base em critérios de equidade, mas foi informado de que a sua pensão só seria aumentada se, no futuro, o novo método de cálculo determinasse o direito a uma pensão mais elevada.

F. Borowitz impugnou esta posição em recurso interposto perante o Sozialgericht de Reutlingen. Alegou dever ser feito um cálculo integrado, com base nos períodos de quotização na Alemanha, nos Países Baixos e na Polónia, o que o faria atingir a semivalidação que permitiria a tomada em consideração dos períodos de interrupção. O Sozialgericht deu razão a F. Borowitz por sentença de 10 de Fevereiro de 1982. A BFA recorreu para o Landessozialgericht, que manteve a decisão do tribunal de primeira instância, por acórdão de 18 de Dezembro de 1984. A BFA interpôs recurso de "revista" para o Bundessozialgericht, que suspendeu a instância em 25 de Novembro de 1986 e submeteu ao Tribunal a seguinte questão:

"O Regulamento n.° 1408/71 do Conselho, de 1' de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, autoriza a instituição seguradora alemã a equiparar, aquando da decisão sobre a consideração de períodos de interrupção (Ausfallzeiten), às contribuições obrigatórias pagas por força da legislação alemã e à inscrição no seguro de pensão alemão, não só as contribuições obrigatórias pagas por força da legislação de outros Estados-membros e a inscrição no seguro de pensão de outros Estados-membros, como também as contribuições obrigatórias e a inscrição no seguro de um Estado terceiro (no caso: a Polónia), com que a República Federal da Alemanha tenha celebrado uma convenção sobre reciprocidade em matéria de equiparação de períodos de seguro?"

Na fase escrita do processo, a Comissão considerou que uma convenção como a celebrada entre a República Federal da Alemanha e a Polónia, aplicada na República Federal da Alemanha, constituía legislação na acepção do artigo 1.°, alínea j), do regulamento, pelo que os períodos polacos deviam ser considerados como períodos alemães, para os efeitos do capítulo 3 do regulamento. O Reino Unido observou que tal convenção não era "legislação" para esses efeitos e que nenhum Estado-membro podia impor a outro Estado-membro obrigações em matéria de segurança social ao celebrar uma convenção bilateral com um Estado terceiro. Na audiência, porém, a Comissão e o Reino Unido adoptaram uma posição semelhante no sentido de uma resposta afirmativa à questão submetida - que, convém recordar, pretende saber se o regulamento "autoriza" as autoridades alemãs a terem em conta não só os períodos de seguro obrigatórios por força da legislação doutros Estados-membros, mas também os períodos de seguro obrigatórios ao abrigo da legislação polaca, por força da convenção sobre a equiparação recíproca dos períodos de seguro.

A Comissão afirmou que toda a questão se reduz simplesmente à disposição especial da legislação alemã sobre os períodos de interrupção. Sugere que esta disposição é específica do direito alemão. Não considero a questão assim tão simples. Parece-me que tem um âmbito muito mais vasto.

Em minha opinião, é evidente que o capítulo 3 do regulamento exige que os períodos de contribuição cumpridos nos Países Baixos sejam tomados em consideração no cálculo da pensão de F. Borowitz. Parece-me igualmente evidente que nada no regulamento impede que os períodos polacos sejam tidos em conta para efeitos do cálculo do direito à pensão nos termos da legislação alemã.

Embora o Regulamento n.° 1408/71 discipline o cálculo de pensões quanto aos períodos cumpridos ao abrigo das legislações de mais do que um Estado-membro, não elimina os direitos devidos a outro título por força do direito nacional. Segundo o direito alemão, F. Borowitz tinha direito a que lhe fossem contados os períodos polacos no cálculo da sua pensão. O facto de ter igualmente direito a que lhe sejam contados os períodos neerlandeses por força do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 não afasta os direitos que o direito nacional lhe confere. Se o Regulamento(CEE) n.° 1408/71 devesse ser interpretado como impedindo que lhe fossem contados os períodos polacos estaria, em meu entender, em conflito com o princípio geral enunciado no artigo 51.° do Tratado CEE, com base no qual, inter alia, foi aprovado (nomeadamente, para adoptar as medidas necessárias para assegurar a livre circulação de trabalhadores), dado que se um nacional de um Estado-membro soubesse que, ao deslocar-se desse Estado-membro para outro, perderia o benefício resultante dos períodos cumpridos num Estado terceiro, reconhecidos no primeiro Estado-membro mencionado, seria dissuadido de se deslocar.

A questão de saber se o Regulamento (CEE) n.° 1408/71 exige (em oposição a permite) que os períodos polacos sejam tomados em consideração não foi colocada pelo tribunal nacional. Se for necessário dar-lhe resposta, parece-me nada haver nos artigos 6.°, 7.° e 8.° do regulamento que a prejudique e que o único argumento avançado a favor dessa exigência é o de que o artigo 4.°, n.° 1, conjugado com a definição do artigo 1.°, alínea j), é suficientemente amplo para incluir convenções bilaterais reconhecidas pelo direito nacional ou dele fazendo parte.

A definição dada no artigo 1.°, alínea j), do regulamento é manifestamente ampla, já que inclui não só leis, regulamentos e disposições estatutárias, mas também "quaisquer outras medidas de execução presentes ou futuras", respeitantes aos ramos de segurança social previstos no artigo 4.°, n.os 1 e 2. Esta definição pode englobar disposições e medidas através das quais um Estado-membro dá execução a uma convenção bilateral celebrada com um Estado terceiro. Por outro lado, abstraindo da sua letra, não me parece que este artigo tenha pretendido abranger, e não deve ser interpretado nesse sentido, períodos cumpridos num Estado terceiro, que são apenas reconhecidos como equivalentes a períodos validados por contribuições no Estado-membro para efeitos de cálculo de uma pensão ao abrigo da legislação nacional. Mesmo que esses períodos cumpridos num Estado terceiro sejam tomados em consideração para efeitos de cálculo das prestações nacionais, não podem afectar as obrigações doutros Estados-membros no que respeita ao rateio subsequente à totalização dos períodos relevantes. Esta posição parece-me em conformidade com as decisões do Tribunal no processo 16/72 (Allgemeine Ortskrankenkasse Hamburg/Landesversicherungsanstalt Schleswig-Holstein, Recueil 1972, p. 1141) e 75/76 (Kaucic/Institut national d' assurances maladie-invalidité, Recueil 1977, p. 495, n. 8 e 9 dos fundamentos).

O processo 87/76 (Bozzone/Office de sécurité sociale d' outre-mer, Recueil 1977, p. 687) parece-me referir-se ao caso especial de um decreto colonial de 7 de Agosto de 1952, confirmado por uma lei belga de 16 de Junho de 1960, subsequentemente alterado por legislação belga, que foi considerado, "no seu conjunto", como legislação nacional, dado o Regulamento(CEE) n.° 1408/71 não se aplicar exclusivamente ao território metropolitano dum Estado-membro, mas poder também abranger os seus antigos territórios coloniais.

Embora o largo âmbito do artigo 1.°, alínea j), tenha sido salientado no processo Bozzone e reiterado no acórdão de 23 de Outubro de 1986, no processo 300/84, (Van Roosmalen/Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Gezonheid, Geestelijke en Maatschappelijke Belangen, Colect. p. 3097), este último processo parece-me referir-se ao interessado que, como nacional da Comunidade, tinha um vínculo com o sistema de segurança social do seu Estado-membro, antes de ir trabalhar no estrangeiro. Nos n. 30 e 31 da fundamentação do acórdão, o Tribunal admite que uma regulamentação nacional em matéria de segurança social, que estende os seus efeitos às pessoas que exerçam ou tenham exercido actividades, parcial ou exclusivamente, fora da Comunidade, pode ser considerada como "legislação", no sentido do artigo 2.° do Regulamento(CEE) n.° 1408/71. Não interpreto este acórdão, porém, como exigindo que os períodos cumpridos num Estado terceiro, antes de o interessado se tornar nacional da Comunidade e ficar sujeito à legislação dum Estado-membro em matéria de segurança social (ainda que reconhecidos pelo direito nacional como equiparados, por efeito duma convenção bilateral) sejam tomados em consideração para efeitos de totalização e rateio nos termos do Regulamento(CEE) n.° 1408/71.

Em minha opinião, deve, portanto, responder-se à questão apresentada pelo Bundessozialgericht da forma seguinte:

"O Regulamento (CEE) n.° 1408/71 não proíbe que uma instituição de seguro alemã, ao decidir sobre a tomada em consideração dos períodos de interrupção, equipare às quotizações obrigatórias pagas nos termos da legislação alemã e ao seguro de pensão alemão, não apenas as quotizações obrigatórias pagas nos termos da legislação de outros Estados-membros e a inscrição no seguro de pensão de outros Estados-membros, como também as quotizações obrigatórias e a inscrição num Estado terceiro (a Polónia) com o qual a República Federal da Alemanha celebrou uma convenção sobre reciprocidade em matéria de equiparação de períodos de seguro, sob condição de estas últimas quotizações e períodos de seguro não imporem a outros Estados-membros, no âmbito de aplicação do regulamento, encargos mais pesados do que se essas últimas quotizações e períodos de seguro não tivessem sido considerados."

Compete ao tribunal nacional decidir quanto às despesas das partes no processo principal. As despesas da Comissão, da República Federal da Alemanha e do Reino Unido, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis.

(*) Tradução do inglês.