CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

PAOLO MENGOZZI

apresentadas em 17 de janeiro de 2013 ( 1 )

Processo C‑121/10

Comissão Europeia

contra

Conselho da União Europeia

«Auxílios de Estado — Competência do Conselho — Artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE — Regimes de auxílios existentes — Proposta de medidas adequadas — Efeitos — Regulamento n.o 659/1999 — Auxílios aos investimentos na aquisição de terrenos agrícolas na Hungria»

1. Com o presente recurso, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça a anulação da Decisão 2009/1017/UE do Conselho, de 22 de dezembro de 2009, relativa à concessão de ajuda estatal pelas autoridades da República da Hungria à aquisição de terrenos agrícolas entre 1 de janeiro de 2010 e 31 de dezembro de 2013 (a seguir «decisão recorrida») ( 2 ).

2. Através de três outros recursos interpostos paralelamente, a Comissão impugnou outras tantas decisões do Conselho, relativas a auxílios do mesmo tipo concedidos pela República da Lituânia (processo C‑111/10), pela República da Polónia (processo C‑117/10) e pela República da Letónia (processo C‑118/10).

3. Todos os recursos suscitam a mesma questão sensível: uma proposta de medidas adequadas, apresentada pela Comissão no quadro do exame permanente dos regimes de auxílios existentes nos Estados‑Membros, efetuado nos termos do artigo 108.o, n.o 1, TFUE (ou do artigo 88.o, n.o 1, CE, no que respeita ao processo C‑117/10), constitui uma tomada de posição definitiva da referida instituição sobre a compatibilidade do regime em questão com o mercado comum, suscetível de impedir o Conselho de exercer a competência que lhe é atribuída pelo artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE (ou do artigo 88.o, n.o 2, terceiro parágrafo, CE) para autorizar auxílios em derrogação do disposto no artigo 107.o TFUE (ou do artigo 87.o CE) e das outras disposições aplicáveis, se circunstâncias excecionais o justificarem?

I — Quadro jurídico

4. Nos termos do artigo 108.o, n.o 1, TFUE: «A Comissão procederá, em cooperação com os Estados‑Membros, ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes nesses Estados. A Comissão proporá também aos Estados‑Membros as medidas adequadas, que sejam exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado interno.»

5. O n.o 2 do mesmo artigo, no terceiro e quarto parágrafos, dispõe: «A pedido de qualquer Estado‑Membro, o Conselho, deliberando por unanimidade, pode decidir que um auxílio, instituído ou a instituir por esse Estado, deve considerar‑se compatível com o mercado interno, em derrogação do disposto no artigo 107.o ou nos regulamentos previstos no artigo 109.o, se circunstâncias excecionais justificarem tal decisão. Se, em relação a este auxílio, a Comissão tiver dado início ao procedimento previsto no primeiro parágrafo deste número, o pedido do Estado interessado dirigido ao Conselho terá por efeito suspender o referido procedimento até que o Conselho se pronuncie sobre a questão. Todavia, se o Conselho não se pronunciar no prazo de três meses a contar da data do pedido, a Comissão decidirá.»

6. No que respeita à apresentação das disposições pertinentes do anexo IV, capítulo 4, do Ato de Adesão da Hungria à União Europeia (a seguir «Ato de Adesão de 2003») ( 3 ), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93° do Tratado CE ( 4 ), das Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola (a seguir «Orientações agrícolas de 2000») ( 5 ), e das Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal no período 2007‑2013 (a seguir «Orientações agrícolas de 2007‑2013») ( 6 ), atendendo a que o quadro jurídico do presente processo corresponde, no essencial, ao do processo C‑117/10, remeto para os n.os 5 a 16 das conclusões que apresento hoje no referido processo.

7. Numa comunicação publicada no Jornal Oficial da União Europeia, em 15 de março de 2008 ( 7 ), a Comissão registou, em conformidade com o n.o 1 do artigo 19.o do Regulamento n.o 659/1999, o «acordo incondicional e expresso» da Hungria relativamente às propostas de medidas adequadas constantes do ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013, transmitido por escrito pelas autoridades húngaras à Comissão, em 7 de fevereiro de 2007.

II — Antecedentes do litígio e decisão recorrida

8. Antes da sua adesão à União, a Hungria instituiu um auxílio à aquisição de terrenos agrícolas. O auxílio era atribuído através de dois regimes distintos. O primeiro previa uma bonificação de juros sobre os empréstimos e uma garantia do Estado para o desenvolvimento das explorações agrícolas; o segundo, instituído em 1999, consistia em subvenções diretas à consolidação das propriedades agrícolas. Ambos os regimes foram notificados à Comissão, nos termos previstos no anexo IV, capítulo 4, do Ato de Adesão de 2003 ( 8 ).

9. Em 27 de novembro de 2006, as autoridades húngaras notificaram à Comissão dois regimes de auxílios, denominados, respetivamente, «Auxílio à aquisição de terrenos sob a forma de empréstimos a juros bonificados» e «Auxílio à consolidação das terras», indicando que era sua intenção tornar os regimes existentes compatíveis com as regras aplicáveis aos auxílios de Estado e pedindo que fossem autorizados até 31 de dezembro de 2009. Os auxílios do primeiro regime, que já não previa uma garantia de Estado, eram concedidos para a aquisição de terrenos agrícolas com uma superfície mínima de 1 hectare e máxima de 300 hectares. Os beneficiários podiam obter empréstimos a juros bonificados num montante mínimo de 1 milhão de HUF e máximo de 75 milhões de HUF e uma duração compreendida entre 5 e 20 anos. A bonificação de juros era equivalente a 50% do rendimento médio das obrigações do Estado húngaro, com vencimento a 5 ou a 10 anos, acrescido de 1,75% Os auxílios previstos pelo segundo regime, não cumuláveis com os concedidos ao abrigo do primeiro regime, visavam permitir a ampliação das explorações agrícolas através da aquisição de terrenos localizados na mesma parcela ou em parcelas contíguas. O auxílio era concedido até 20% do preço de aquisição do terreno, no montante máximo de 3 milhões de HUF.

10. Em 22 de dezembro de 2006, a Comissão decidiu não opor objeções aos dois regimes notificados (a seguir «decisões de 22 de dezembro de 2006») ( 9 ). Nessas decisões, recordou às autoridades húngaras as Orientações agrícolas de 2007‑2013, que adotara em 6 de dezembro de 2006, e a proposta de medidas adequadas apresentada no ponto 196 dessas orientações.

11. Por carta de 30 de maio de 2005, a Comissão convidou os Estados‑Membros a apresentarem‑lhe propostas destinadas a simplificar as regras em matéria de auxílios no setor agrícola. Foi analisado um novo projeto de orientações pelo grupo de trabalho sobre as condições de concorrência na agricultura, em reuniões realizadas em 23 de maio de 2006, 23 de junho de 2006 e 25 de outubro de 2006. Nessas reuniões, a Hungria pediu à Comissão para manter a possibilidade de atribuir auxílios aos investimentos na aquisição de terrenos agrícolas e para aumentar o limite de 10% previsto pelo Regulamento n.o 1857/2006 para 40% a 50%. Este pedido foi renovado numa carta datada de 3 de novembro de 2006.

12. Por carta de 4 de novembro de 2009, enviada ao Conselho, as autoridades húngaras solicitaram que os auxílios à aquisição de terrenos agrícolas na Hungria fossem autorizados a título excecional, nos termos do artigo 88.o, n.o 2, terceiro parágrafo, CE. Em 27 de novembro de 2009, foi apresentado um pedido com o mesmo teor, mas mais pormenorizado. Em 22 de dezembro de 2009, o Conselho adotou a decisão recorrida, por unanimidade (com a abstenção de sete delegações). O artigo 1.o da referida decisão dispõe: «É considerada compatível com o mercado interno uma ajuda excecional pelas autoridades da Hungria sob a forma de bonificação de juros e subvenções diretas para a aquisição de terrenos agrícolas, num montante máximo de 4000 milhões de HUF e concedida entre 1 de janeiro de 2010 e 31 de dezembro de 2013.»

13. O auxílio declarado compatível é descrito no sexto considerando da decisão recorrida nos seguintes termos: «A ajuda estatal a conceder cifra‑se num total de 4000 milhões de HUF, devendo beneficiar aproximadamente 5000 produtores agrícolas. Deverá assumir a forma de: — uma bonificação de juros, até um montante total de 2000 milhões de HUF, para os empréstimos aos agricultores que satisfaçam os critérios relativos ao registo, à qualificação profissional e às boas práticas agrícolas, bem como os requisitos de uma exploração viável, permitindo‑lhes obter empréstimos favoráveis para a aquisição de terrenos agrícolas em que a superfície total da exploração não exceda os 300 hectares. A bonificação de juros funciona como um empréstimo hipotecário para um montante máximo de 75 milhões de HUF e por um prazo máximo de 20 anos, incluindo um período de carência de dois anos para o reembolso do capital, e será equivalente a 50% do rendimento médio das obrigações do Governo húngaro com vencimento a 5 ou 10 anos, com um acréscimo de 1,75%, — uma subvenção direta, até um montante total de 2000 milhões de HUF, para a aquisição de terrenos agrícolas, que se cifra num máximo de 20% do preço de compra estabelecido no contrato de venda, com um montante máximo de 3 milhões de HUF por pedido e um número máximo de dois pedidos anuais por beneficiário. A subvenção pode ser concedida a um particular que, na data da compra, tenha exercido uma atividade agrícola enquanto proprietário de pelo menos 0,5 hectares ( 10 ) de plantações ou 1 hectare de outros terrenos agrícolas durante um período mínimo de um ano, numa parcela contígua ao terreno comprado, e que se comprometa a não vender este e a utilizá‑lo apenas para a produção agrícola durante um período mínimo de 5 anos a contar da data de pagamento da ajuda. A ajuda só poderá ser concedida se a superfície total do terreno existente e comprado exceder 210 coroas de ouro [Unidade de medida que expressa a qualidade dos terrenos agrícolas na Hungria], ou 2 hectares no caso de terrenos agrícolas utilizados para vinha ou pomar, e se não estiver registado como terreno utilizado para silvicultura.»

III — Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

14. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de março de 2010, a Comissão interpôs o presente recurso. Por despacho de 9 de agosto de 2010, foi admitida a intervenção da República da Hungria, da República da Lituânia e da República da Polónia em apoio dos pedidos do Conselho.

15. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular a decisão recorrida e condenar o Conselho nas despesas. O Conselho conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso e condenar a Comissão nas despesas. A Hungria, a Polónia e a Lituânia concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso. A Polónia apoia também o pedido do Conselho no que respeita à condenação da Comissão nas despesas.

IV — Quanto ao recurso

16. A Comissão invoca quatro fundamentos de recurso, relativos, respetivamente, à incompetência do Conselho para adotar a decisão recorrida, a um desvio de poder, à violação do princípio da cooperação leal entre instituições e a um erro manifesto de apreciação.

A — Quanto ao primeiro fundamento de recurso, relativo à incompetência do Conselho

17. Com o seu primeiro fundamento de recurso, baseado na falta de competência do Conselho, a Comissão alega, no essencial, que a proposta de medidas adequadas formulada no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013, juntamente com a aceitação dessa proposta pela Hungria, constitui uma «decisão» através da qual a Comissão declarou incompatível com o mercado comum o regime de auxílios autorizado pela decisão recorrida durante todo o período de aplicação das referidas orientações, ou seja, até 31 de dezembro de 2013. Invocando os acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de junho de 2004 ( 11 ) e de 22 de junho de 2006 ( 12 ), para cuja análise remeto para os n.os 27 a 31 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10, a Comissão considera que, por força do princípio da preempção, no qual, de acordo com os referidos acórdãos, se baseia o critério da repartição das competências conferidas à Comissão e ao Conselho nos termos do artigo 108.o, n.o 2, TFUE, o Conselho não era competente, no caso em apreço, para adotar a decisão recorrida.

18. O debate entre as partes no Tribunal de Justiça coloca, no essencial, três questões. A primeira diz respeito ao estatuto do regime de auxílios autorizado pela decisão recorrida e requer, especificamente, que se aprecie se, como afirma a Comissão, esse regime coincide com o que é objeto da proposta de medidas adequadas apresentada no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013 ou se, como alega o Conselho, constitui um auxílio novo e distinto (v. ponto 1, infra). A segunda questão diz respeito aos efeitos de uma proposta de medidas adequadas aceite pelo Estado‑Membro interessado (v. ponto 2, infra). Por último, a terceira questão requer a definição do alcance da proposta de medidas adequadas apresentada no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013 e da respetiva aceitação por parte da Hungria (v. ponto 3, infra).

1. Quanto ao regime de auxílios autorizado pela decisão recorrida

19. Em minha opinião, é dificilmente contestável que os regimes de auxílios aprovados, respetivamente, pela Comissão na decisão de 22 de dezembro de 2006, e pelo Conselho na decisão recorrida, são substancialmente coincidentes. Além disso, na sua carta enviada ao Conselho em 27 de novembro de 2009, a Hungria pede‑lhe expressamente que aprove «a prorrogação dos dois regimes de auxílios de Estado atualmente em vigor». Nestas circunstâncias, os argumentos aduzidos pelo Conselho com o objetivo de demonstrar a diferença entre os referidos regimes, que, no essencial, visam defender que os regimes aprovados na decisão recorrida têm um âmbito temporal distinto, beneficiam sujeitos diferentes e se baseiam em novos elementos de facto e de direito, devem, em minha opinião, ser rejeitados, pelas razões apresentadas nos n.os 53, 54 e 56 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10, para as quais remeto. Quanto à afirmação do Conselho segundo a qual a execução do regime autorizado pela decisão recorrida carece da adoção de um novo quadro jurídico, saliente‑se que, nas suas alegações de intervenção, o Governo húngaro não refere nenhuma alteração normativa material relativa a esses regimes, que, de acordo com as afirmações do referido Governo, continuam a ser regulados com base em decretos ministeriais de 2007 ( 13 ).

20. Por outro lado, é dado assente que os regimes de auxílios declarados compatíveis com o mercado interno na decisão recorrida constituem um «novo […] auxílio […]» na aceção do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento n.o 659/1999, uma vez que os regimes notificados pela Hungria em 2006 e autorizados nas decisões de 22 de dezembro de 2006, se destinavam a ser aplicados apenas até 31 de dezembro de 2009. Embora resulte da jurisprudência referida no n.o 17 das presentes conclusões que essa qualificação não é, em princípio, em si mesma, decisiva para excluir a competência do Conselho a título do artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE (v., neste sentido, n.o 50 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10), no entanto, no caso em apreço, a mesma assume uma importância decisiva, como se verá seguidamente. Assim, basta salientar que a prorrogação, para além de 31 de dezembro de 2009, dos regimes aprovados pela Comissão em 2006 exigia uma nova notificação e uma nova tomada de posição por parte da mesma no sentido da sua compatibilidade, uma vez que esses regimes não são conforme com o Regulamento n.o 1857/2006.

2. Quanto aos efeitos de uma proposta de medidas adequadas aceite pelo Estado‑Membro interessado

21. Com base nas razões expostas nos n.os 62 a 72 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10, para as quais remeto, considero que uma proposta de medidas adequadas aceite pelo Estado‑Membro a que se destina constitui uma tomada de posição definitiva da Comissão sobre a compatibilidade do regime de auxílios em análise e produz efeitos obrigatórios análogos aos de uma decisão. Portanto, em minha opinião, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça invocada no n.o 17 das presentes conclusões, um ato dessa natureza pode impedir a adoção de decisões em sentido contrário com base no artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE.

22. Dito isto, há que definir o alcance, por um lado, da tomada de posição sobre a compatibilidade dos auxílios à aquisição de terrenos agrícolas, adotada pela Comissão no âmbito da proposta de medidas adequadas prevista no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013 e, por outro, das obrigações assumidas pela Hungria com a aceitação dessa proposta. Com efeito, a eventual declaração da incompetência do Conselho para adotar a decisão recorrida depende do resultado desta dupla análise.

3. Quanto ao âmbito das medidas adequadas previstas no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013 e da aceitação da Hungria

23. No n.o 74 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10, observei que, embora seja verdade que as Orientações agrícolas de 2007‑2013 tomam posição no sentido da incompatibilidade de princípio dos auxílios aos investimentos na aquisição de terrenos agrícolas não conformes com o artigo 4.o, n.o 8, do Regulamento n.o 1857/2006, no entanto, essa tomada de posição não pode ser considerada, em si mesma, como definitiva, dado que, de acordo com o disposto no ponto 183 das referidas orientações, em caso de novos auxílios individuais e de novos regimes de auxílios, a Comissão tem o dever de verificar e declarar tal incompatibilidade através do procedimento previsto pelo artigo 108.o TFUE. Por essa razão, rejeitei a tese da Comissão, reiterada no âmbito do recurso objeto do presente processo, segundo a qual as Orientações agrícolas de 2007‑2013 «declaram» incompatíveis com o mercado interno, a partir de 31 de dezembro de 2007 e até 31 de dezembro de 2013, todos os auxílios aos investimentos para compra de terrenos agrícolas — incluindo, portanto, os ainda não instituídos — que não são conformes com as mesmas. Como observou, em minha opinião corretamente, o Conselho, seguir essa tese significaria, de facto, reconhecer à Comissão um poder regulamentar derrogatório do procedimento previsto pelo artigo 108.o TFUE.

24. Neste contexto, por força do efeito conjugado da proposta de medidas adequadas apresentada no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013 e da obrigação assumida pelo Estado‑Membro interessado, considerei, nas referidas conclusões, que a tomada de posição da Comissão relativamente aos regimes de auxílios à aquisição de terrenos agrícolas existentes nesse Estado‑Membro tinha caráter definitivo e era suscetível de obstar à competência do Conselho, a título do artigo 88.o, n.o 2, terceiro parágrafo, CE (v. n.os 75 e 76).

25. No caso em apreço, as circunstâncias são, todavia, diferentes e não permitem que se chegue à mesma conclusão. Com efeito, embora seja verdade que a Hungria transmitiu por escrito o seu acordo «incondicional e expresso» ( 14 ) relativamente às medidas propostas pela Comissão no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013, assumindo, portanto, tal como os outros Estados‑Membros que notificaram o seu acordo, a obrigação de alterar os seus regimes de auxílio à aquisição de terrenos agrícolas até 31 de dezembro de 2009, é, todavia, pacífico que os regimes em questão deixavam de ser aplicáveis a partir desta mesma data. Resulta daí que a Hungria não estava, em concreto, obrigada a proceder a nenhuma alteração do regime existente e que a obrigação que assumiu cessou, de facto, no mesmo momento em que começaria a ter lugar um incumprimento dessa obrigação.

26. Nestas circunstâncias, a decisão recorrida não legitimou a violação de um acordo celebrado em aplicação do artigo 108.o, n.o1, TFUE, nem se opõe a uma tomada de posição definitiva da Comissão, uma vez que, como salientei anteriormente, essa tomada de posição existe unicamente em relação aos regimes referidos no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013, ou seja, no caso da Hungria, regimes destinados a serem aplicados apenas até 31 de dezembro de 2009. Apenas se poderia, eventualmente, chegar a uma conclusão diferente afirmando que a Hungria aceitou as Orientações agrícolas de 2007‑2013 no seu conjunto, obrigando‑se a não instituir regimes de apoio à aquisição de terrenos agrícolas incompatíveis com essas orientações, durante todo o período compreendido entre 31 de dezembro de 2009 e 31 de dezembro de 2013. Todavia, por um lado, tal afirmação, que se encontra em algumas passagens dos articulados da Comissão, seria contrária ao âmbito do acordo notificado pela Hungria à Comissão, que, como resulta da informação publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 15 de março de 2008, se limitou às medidas adequadas previstas no ponto 196 das referidas orientações. Por outro lado, a referida afirmação equivaleria a autorizar, de facto, a aplicação do mecanismo previsto pelo artigo 108.o, n.o 1, TFUE, e regulado pelos artigos 18.° e 19.° do Regulamento n.o 659/1999, fora do âmbito para o qual foi concebido, ou seja, o exame permanente dos regimes de auxílios existentes.

27. Por último, embora não haja dúvidas de que, como justamente afirma a Comissão, as Orientações agrícolas de 2007‑2013 contêm uma tomada de posição da Comissão no sentido de que os auxílios aos investimentos na aquisição de terrenos agrícolas que não respeitem as condições previstas pelo Regulamento n.o 1857/2006 são incompatíveis com o mercado interno, não se pode considerar que essa posição é suscetível de condicionar a competência do Conselho a título do artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE sem alterar a jurisprudência referida no n.o 17 das presentes conclusões, por força da qual só uma tomada de posição definitiva pode produzir tal efeito. Mesmo podendo parecer excessivamente formalista, a solução que proponho no caso em apreço é a única compatível com a interpretação, feita pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência, dos critérios de repartição das competências atribuídas à Comissão e ao Conselho pelo artigo 108.o TFUE.

4. Conclusões relativas à competência do Conselho para adotar a decisão recorrida

28. Pelas razões expostas, proponho que o Tribunal de Justiça declare improcedente o primeiro fundamento de recurso da Comissão, relativo a uma falta de competência do Conselho.

B — Quanto ao segundo e terceiro fundamentos de recurso, relativos, respetivamente, a um desvio de poder e a uma violação do dever de cooperação leal

29. Com o seu segundo fundamento de recurso, a Comissão afirma, no essencial, que, ao autorizar medidas de auxílio declaradas incompatíveis com o mercado comum no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013, o Conselho utilizou a competência que lhe é conferida pelo artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE para fins diversos dos previstos pelo Tratado. Em sua opinião, esta disposição habilita o Conselho para, em circunstâncias excecionais, declarar compatível com o mercado comum um auxílio que a Comissão não tinha condições para autorizar, mas não lhe confere o poder de neutralizar a avaliação da Comissão sobre a compatibilidade de um auxílio constante de um ato com força obrigatória.

30. A este respeito, concordo com o pressuposto em que se baseia este fundamento, a saber, que o ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013, conjugado com a aceitação, por parte da Hungria, das medidas adequadas nele apresentadas, constitui uma tomada de posição definitiva e vinculativa da Comissão sobre a compatibilidade com o mercado comum de medidas substancialmente idênticas às que são objeto da decisão recorrida. No entanto, resulta das circunstâncias do caso em apreço que essa tomada de posição, que dizia respeito a regimes que já não se encontravam em vigor, tal como a obrigação assumida pela Hungria de os alterar em 31 de dezembro de 2009, não podia produzir efeitos após essa data.

31. Considero, pois, que o segundo fundamento de recurso, relativo a um desvio de poder, deve ser julgado improcedente.

32. Com o seu terceiro fundamento de recurso, a Comissão alega que, ao adotar a decisão recorrida, o Conselho dispensou a Hungria da obrigação de cooperação que lhe incumbe no âmbito do exame permanente dos regimes de auxílios existentes, previsto no artigo 108.o, n.o 1, TFUE e da obrigação que a mesma tinha assumido ao aceitar as medidas adequadas recomendadas pela Comissão. Deste modo, o Conselho infringiu o equilíbrio institucional estabelecido pelo Tratado, interferindo com as competências que este atribui à Comissão.

33. Em minha opinião, também o fundamento em análise deve ser julgado improcedente. Com efeito, baseia‑se no pressuposto de que a decisão recorrida interferiu com a obrigação assumida pela Hungria perante a Comissão de alterar os regimes existentes de apoio à aquisição de terrenos a fim de os tornar compatíveis com as Orientações agrícolas de 2007‑2013. Dado que essa obrigação se extinguiu em 31 de dezembro de 2009, data de cessação dos referidos regimes, a interferência alegada pela Comissão, independentemente de quaisquer outras considerações, não está demonstrada.

C — Quanto ao quarto fundamento de recurso, relativo a um erro manifesto de apreciação no que respeita à existência de circunstâncias excecionais e a uma violação do Tratado e dos princípios gerais do direito da União

34. No âmbito do seu quarto fundamento de recurso, a Comissão suscita, no essencial, duas críticas, que examinarei em seguida separadamente. Em primeiro lugar, alega que a decisão recorrida está afetada por um erro manifesto de apreciação, dado que as circunstâncias invocadas para justificar as medidas de auxílio autorizadas não têm caráter excecional. Em segundo lugar, alega que essas medidas são desproporcionadas em relação aos objetivos prosseguidos, especialmente devido à duração da autorização concedida.

35. No que respeita, em geral, ao conceito de «circunstâncias excecionais», na aceção do artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE, à natureza e ao âmbito do poder discricionário do Conselho no exercício das competências que lhe são conferidas por esse artigo e aos limites do controlo do Tribunal de Justiça sobre as decisões adotadas nos termos deste último, remeto para as considerações que teci nos n.os 86 e 87 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10.

1. Quanto à primeira crítica, relativa a um erro manifesto de apreciação no que respeita à existência de circunstâncias excecionais, na aceção do artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE

36. Em primeiro lugar, a Comissão alega que a decisão recorrida apresenta, erradamente, como circunstâncias excecionais certos problemas estruturais do setor agrícola na Hungria. Refere‑se, em especial, ao segundo considerando da referida decisão, no qual é referida a «estrutura desfavorável de utilização dos terrenos» subsequente ao processo de privatização empreendido pela Hungria no princípio dos anos 90, que se traduziu, «em muitos casos, na fragmentação da propriedade ou na propriedade comum indivisa». A Comissão defende ainda que o Conselho apresentou, erradamente, como circunstância excecional «a evolução das condições de mercado» e, em particular, o aumento dos custos de produção e a pouca rendibilidade da produção agrícola, referidos no quinto considerando da decisão recorrida. Por último, no que respeita aos fatores indicados no terceiro considerando da decisão recorrida, ou seja, «a falta de capitais próprios dos agricultores», «as elevadas taxas de juro dos empréstimos comerciais destinados à compra de terrenos agrícolas» e «a aplicação pelos bancos de critérios mais rigorosos para conceder empréstimos», ao risco de um «aumento das compras especulativas de terrenos por operadores económicos que não exercem a atividade agrícola mas têm um acesso mais fácil ao capital», mencionado no quarto considerando, bem como aos fatores referidos no quinto considerando, a saber, o aumento da taxa de desemprego e a diminuição do produto interno bruto no setor agrícola, florestal e das pescas entre 2008 e 2009 a Comissão observa que o primeiro tem natureza estrutural e que os outros, enquanto consequências da crise económica, não são independentes da situação geral invocada no terceiro e quarto considerandos da decisão recorrida.

37. A este respeito, saliente‑se, antes de mais, que, em minha opinião, a Comissão tem razão ao afirmar que o elemento referido no segundo considerando da decisão recorrida, isto é, a «estrutura desfavorável de utilização dos terrenos», não constitui, em si mesmo, uma circunstância excecional na aceção do artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE, dada a sua natureza não conjuntural mas estrutural, não contestada pelo Conselho ou pela Hungria.

38. Todavia, contrariamente ao que alega a instituição recorrente, na economia da decisão recorrida, esse elemento, bem como a «pouca viabilidade económica das explorações agrícolas» húngaras, também referida no segundo considerando, não é apresentado como circunstância excecional mas antes, precisamente, como um fator que caracteriza a estrutura da economia agrícola húngara, sendo a referência ao mesmo sobretudo funcional à avaliação das repercussões de ordem económica e social resultantes da recessão, principal elemento por força do qual, com base na redação do terceiro e do quinto considerandos dessa decisão, se justificam as medidas autorizadas. O mesmo se pode dizer da falta de capital próprio dos agricultores, cujo caráter estrutural a Comissão se limita a invocar, sem, no entanto, apresentar elementos de prova.

39. Por outro lado, resulta claramente do acórdão de 29 de fevereiro de 1996, Comissão/Conselho, que, no exercício da competência prevista no artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE, o Conselho se pode basear na persistência ou no agravamento de problemas estruturais de um determinado setor da economia, com o objetivo de avaliar os efeitos que uma conjuntura desfavorável tem sobre esse setor ( 15 ).

40. No que respeita ao argumento da Comissão segundo o qual o crescimento da taxa de desemprego, o aumento dos fatores de produção e a diminuição da rentabilidade que caracterizaram o setor agrícola, bem como a própria crise económica, abrangeram a totalidade dos Estados‑Membros, recorde‑se que, segundo a jurisprudência, o facto de uma determinada situação poder abranger simultaneamente vários Estados‑Membros, ou eventualmente interessar diversos setores da economia, não impede que possa constituir uma circunstância relevante para efeitos da aplicação do artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE ( 16 ), mesmo tendo em conta as consequências específicas que possa ter produzido num determinado Estado‑Membro. Por outro lado, a Comissão não exclui que uma situação de crise económica generalizada, que constitui o fator principal em que o Conselho se baseou na decisão recorrida, possa, em abstrato, constituir uma circunstância excecional.

41. Por todas as razões expostas, considero que a Comissão não demonstrou a existência de um erro manifesto de apreciação quanto à existência de circunstâncias suscetíveis de justificar a adoção de uma decisão nos termos do artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE.

2. Quanto ao caráter inadequado e desproporcionado das medidas autorizadas na decisão recorrida

42. Em primeiro lugar, a Comissão alega que as medidas de auxílio à aquisição de terrenos não permitem resolver o problema invocado no segundo considerando da decisão recorrida, ou seja, a «estrutura desfavorável de utilização dos terrenos». Argumenta que, na sua carta ao Conselho de 27 de novembro de 2009, as próprias autoridades húngaras manifestaram dúvidas sobre a eficácia das referidas medidas a esse respeito e que os dados apresentados em anexo a essa carta mostram que a dimensão das explorações agrícolas não sofreu uma evolução significativa entre 2005 e 2007, apesar dos auxílios atribuídos no âmbito dos dois regimes vigentes na Hungria. A este respeito, observe‑se, desde logo, que, apesar de a «fragmentação da propriedade ou […] a propriedade comum indivisa de terrenos agrícolas» constituir um elemento estrutural em que o Conselho se baseou na decisão recorrida para descrever a situação do setor agrícola na Hungria, a melhoria dessa estrutura não figura, porém, expressamente como objetivo autónomo da decisão recorrida. Em qualquer caso, ainda que se devesse deduzir dos dados em que se baseia a Comissão que apenas um pequeno aumento da dimensão média dos terrenos agrícolas húngaros pode ser atribuído à ação dos regimes de apoio à aquisição de terrenos agrícolas vigentes na Hungria, em meu entender isso não é, em si mesmo, suficiente para demonstrar que o Conselho excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação ao considerar que as medidas aprovadas na decisão recorrida eram adequadas para prosseguir os objetivos indicados no quinto considerando da referida decisão, ou seja, «ajudar a salvar os meios de subsistência de numerosas famílias na atual situação de crise, criando condições que permitam reduzir os custos de produção e melhorar a rendibilidade da produção agrícola, e atalhando desse modo o aumento da pobreza e do desemprego nas zonas rurais». Também não considero que a mera circunstância de fenómenos como as elevadas taxas de juros dos empréstimos comerciais para a aquisição de terrenos agrícolas e a aplicação de critérios bancários mais rigorosos para a concessão de empréstimos aos agricultores se terem registado quando a aplicação dos regimes de apoio aos investimentos na aquisição de terrenos agrícolas ainda era autorizada pelo regime transitório previsto pelas Orientações agrícolas de 2007‑2013 seja suficiente, na inexistência de elementos de prova, para demonstrar o caráter manifestamente inadequado desses regimes para prosseguirem o objetivo de melhoria das perspetivas de acesso a esses empréstimos por parte dos agricultores.

43. Em segundo lugar, a Comissão salienta que, para fazer face às consequências da crise, adotou, em 2009, uma comunicação específica que estabelece um quadro de referência comunitário temporário relativo às medidas de auxílio estatal destinadas a apoiar o acesso ao financiamento durante a atual crise financeira e económica ( 17 ) (a seguir «quadro temporário»), com base no qual, graças a algumas alterações posteriores ( 18 ), foram autorizadas várias formas de intervenção dos Estados‑Membros a favor das explorações agrícolas, entre as quais, em particular, um auxílio temporário de um montante máximo de 15000 euros até final de 2010. A Comissão considera que, ao não ter tomado em consideração esse auxílio, especificamente destinado a resolver os mesmos problemas gerados pela crise, e, em especial, ao não ter analisado se o referido auxílio teria permitido resolver esses problemas, o Conselho violou o princípio de proporcionalidade. Além disso, a Comissão indica que o Conselho devia ter tido em conta outros instrumentos adotados por ela ou pelo próprio Conselho para resolver os problemas indicados na decisão recorrida ou suscetíveis de serem utilizados pela Hungria com esse objetivo. Por último, no que respeita ao risco, referido no quarto considerando da decisão recorrida, de um aumento de compras especulativas de terrenos por operadores económicos que não exercem a atividade agrícola mas têm um acesso mais fácil ao capital, a Comissão alega que o Conselho não teve em conta as disposições do Ato de Adesão de 2003 que concediam à Hungria um período transitório de sete anos, prorrogável por três anos, durante o qual eram autorizadas medidas restritivas relativamente à aquisição de terrenos agrícolas por não residentes ( 19 ).

44. Os argumentos da Comissão impõem que se analise se, e em que medida, cabia ao Conselho tomar em consideração as medidas já adotadas ao nível da União com o objetivo de resolver as situações invocadas pelo Estado‑Membro requerente, a título de circunstâncias excecionais. A este propósito, baseando‑me nas considerações apresentadas no n.o 96 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10, para as quais remeto, considero que o Conselho tem, pelo menos, uma obrigação de tomar em consideração, na apreciação efetuada nos termos do artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE, as medidas preexistentes, que visem especificamente obviar as situações suscetíveis de justificar a autorização dos auxílios em causa ( 20 ), sem que tal se traduza na obrigação dessas instituições de apreciar nem de indicar na sua decisão, todas as regras jurídicas que disciplinam a matéria em questão.

45. No presente caso, não decorre da decisão recorrida que o Conselho tenha verificado se a Hungria fez uso das possibilidades proporcionadas pelo quadro temporário e quais os efeitos produzidos pelas eventuais intervenções realizadas nessa base ( 21 ). Sublinho, no entanto, que a subvenção direta de um montante limitado a que a Comissão se refere, por um lado, embora tivesse a função de atenuar as repercussões económicas da crise, não se destinava especificamente a incentivar investimentos com o fim de melhorar a estrutura das explorações agrícolas e, por outro, só podia ser concedida até 31 de dezembro de 2010, como aliás salientou a Hungria na carta de 27 de novembro de 2009 dirigida ao Conselho. Nestas circunstâncias, o Conselho pôde considerar, em minha opinião corretamente, que uma intervenção mais orientada e com um âmbito temporal mais vasto podia não só prosseguir, eventualmente em conjunto com outros instrumentos, o objetivo de atenuar as consequências da crise financeira, em particular as dificuldades de acesso ao crédito por parte dos agricultores, como também responder de forma mais adequada aos problemas estruturais da economia agrária húngara. Do mesmo modo, em minha opinião, embora o Conselho estivesse obrigado a tomar em consideração as medidas de combate ao desemprego rural previstas no quadro da política comunitária de desenvolvimento rural, nos termos do Regulamento n.o 1698/2005 ( 22 ), essa omissão não me parece, em si mesma, suficiente para pôr em causa a legitimidade da referida decisão, atento o facto de que esta última se baseia numa multiplicidade de fundamentos e numa avaliação global da situação do setor em causa numa determinada conjuntura temporal. Em contrapartida, não me parece que o Conselho tivesse uma obrigação específica, como afirma a Comissão, de ter em conta o Regulamento n.o 1535/2007 ( 23 ), dado tratar‑se de um instrumento que não visa especificamente prosseguir os objetivos indicados na decisão. Em qualquer caso, o regime aprovado na decisão recorrida tem por objetivo incentivar o investimento para aquisição de terrenos agrícolas e, portanto, intervém a um nível distinto do referido regulamento. Quanto às disposições do Ato de Adesão de 2003 que autorizavam a Hungria a manter transitoriamente restrições à aquisição de terrenos agrícolas por não residentes, o Conselho salienta, com justeza, que essas disposições não podem porém evitar manobras especulativas por parte de cidadãos húngaros ou de cidadãos de outros Estados‑Membros da União que se tenham estabelecido na Hungria.

46. Por último, a Comissão alega que o alargamento temporal das medidas aprovadas, bem como o prolongamento dos efeitos por elas produzidos (no caso de financiamentos através de empréstimos a longo prazo), tornam estas medidas, em si mesmas, desproporcionadas.

47. Em minha opinião, decorre do caráter excecional da competência do Conselho a título do artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE, que a derrogação autorizada pela referida disposição deve ser limitada no tempo e concedida apenas durante o prazo estritamente necessário à reparação das circunstâncias invocadas como fundamento da decisão ( 24 ). Isto implica que, se uma decisão na aceção do artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE disser respeito a regimes de auxílios destinados a serem aplicados durante um período relativamente longo, como no caso em apreço, incumbe ao Conselho indicar as razões pelas quais a considera necessária, à luz das circunstâncias invocadas em apoio da declaração de compatibilidade. No caso em apreço, embora seja verdade que a carta das autoridades húngaras de 27 de novembro de 2009 dirigida ao Conselho e a decisão recorrida apenas facultam escassas indicações sobre as razões pelas quais foi considerado necessário autorizar os auxílios em questão durante um período de quatro anos, essas razões podem ser deduzidas do contexto em que se insere a decisão recorrida, bem como da natureza das medidas autorizadas, dos problemas para cuja resolução deveria ter contribuído e dos objetivos prosseguidos. O Conselho forneceu ainda indicações suplementares nos seus articulados.

48. No que respeita ao mérito da crítica da Comissão, saliente‑se que, no essencial, a mesma se baseia na constatação da coincidência entre a duração da derrogação atribuída na decisão recorrida e o âmbito de aplicação temporal das Orientações agrícolas de 2007‑2013, que, segundo a instituição recorrente, mostra como a escolha do Conselho corresponde mais à vontade de paralisar a aplicação dessas orientações do que à de limitar a derrogação na medida estritamente necessária à correção dos desequilíbrios observados. Ora, embora registando essa coincidência, considero que, tendo em conta os objetivos a longo prazo que a decisão visa prosseguir e os efeitos, também eles suscetíveis de se prolongaram durante um longo período de tempo, das repercussões da crise económica e financeira, invocados como circunstâncias excecionais em apoio da referida decisão, a Comissão não conseguiu demonstrar que, ao autorizar os auxílios em questão, no período compreendido entre 1 de janeiro de 2010 e 31 de dezembro de 2013, o Conselho excedeu manifestamente os limites do poder discricionário de que dispõe no exercício da competência prevista no artigo 108.o, n.o 2, terceiro parágrafo, TFUE.

V — Conclusão

49. Pelas razões expostas, proponho que o Tribunal de Justiça: — negue provimento ao recurso; — condene a Comissão nas despesas; e — declare que os Estados‑Membros intervenientes suportarão as suas próprias despesas.

( 1 ) Língua original: italiano.

( 2 ) JO 2009, L 348, p. 55.

( 3 ) Ato relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO L 236, em especial, p. 798).

( 4 ) JO L 83, p. 1.

( 5 ) JO 2000, C 28, p. 2.

( 6 ) JO 2006, C 319, p. 1.

( 7 ) JO C 70, p. 11.

( 8 ) JO 2005, C 147, p. 2.

( 9 ) Decisões N795/2006 «Auxílio à aquisição de terrenos sob forma de empréstimos a juros bonificados», e N796/2006 «Auxílio à consolidação das terras» (JO 2007, C 68, pp. 11 e 12). Na comunicação publicada no JO, a duração dos dois regimes termina em 31 de dezembro de 2008. Todavia, no texto das decisões não se encontra qualquer confirmação desta limitação, o que provavelmente se deve a um erro material. Além disso, é dado assente entre as partes que a notificação incluía um pedido de autorização dos regimes até 31 de dezembro de 2009.

( 10 ) De acordo com a retificação publicada no JO 2012, L 326, p. 55.

( 11 ) Acórdão de 29 de junho de 2004, Comissão/Conselho (C-110/02, Colet., p. I-6333).

( 12 ) Acórdão Comissão/Conselho (C-399/03, Colet., p. I-5629).

( 13 ) Decreto n.o 99/2007 do Ministro da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, relativo ao auxílio à aquisição de terrenos agrícolas com vista à consolidação das terras (Magyar Közlöny 2007/112), e Decreto n.o 17/2007 do Ministro da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, relativo à bonificação de juros para empréstimos para melhoria dos terrenos (Magyar Közlöny 2007/34). V., também, carta das autoridades húngaras ao Conselho, de 27 de novembro de 2009.

( 14 ) V. Comunicação publicada no Jornal Oficial da União Europeia (JO 2008, C 70).

( 15 ) C‑122/94 (Colet., p. I‑881, n.o 21).

( 16 ) Foi rejeitado um argumento similar da Comissão no n.o 22 do acórdão de 29 de fevereiro de 1996, já referido.

( 17 ) JO C 83, p. 1.

( 18 ) Comunicação da Comissão que altera o quadro comunitário temporário relativo às medidas de auxílio estatal destinadas a apoiar o acesso ao financiamento durante a atual crise financeira e económica (JO 2009, C 261, p. 2).

( 19 ) V. anexo X ao Ato de Adesão de 2003, ponto 3, «Livre circulação dos capitais», n.o 2.

( 20 ) Neste sentido, v., também, conclusões do advogado‑geral G. Cosmas no processo C‑122/94, já referido, em especial n.o 85.

( 21 ) Sublinho, todavia, que, na carta de 27 de novembro de 2009, ao Conselho, as autoridades húngaras expuseram as razões pelas quais consideravam que o quadro de referência temporário não era suficiente para fazer face às dificuldades criadas pela crise económica e financeira.

( 22 ) Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO L 277, p. 1).

( 23 ) Regulamento (CE) n.o 1535/2007 da Comissão, de 20 de dezembro de 2007, relativo à aplicação dos artigos 87.° e 88.° do Tratado CE aos auxílios de minimis no setor da produção de produtos agrícolas (JO L 337, p. 35).

( 24 ) Neste sentido, v. acórdão, já referido, Comissão/Conselho (C‑122/94, n.o 25).