Conclusões do advogado-geral La Pergola apresentadas em 30 de Septembro de 1997. - Northern Ireland Fish Producers' Organisation Ltd (NIFPO) e Northern Ireland Fishermen's Federation contra Department of Agriculture for Northern Ireland. - Pedido de decisão prejudicial: High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division - Reino Unido. - Pesca - Preferências de Haia - TAC - Bacalhau e badejo - Poder discricionário do legislador comunitário - Estabilidade relativa - Princípios da proporcionalidade e da não discriminação. - Processo C-4/96.



Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-00681



Conclusões do Advogado-Geral

I - As presentes questões prejudiciais e o respectivo contexto normativo e de facto

1 As cinco questões prejudiciais hoje colocadas foram suscitadas pela High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division (a seguir «High Court») no âmbito de um litígio nela pendente entre, por um lado, duas organizações de produtores da Irlanda do Norte - a Northern Ireland Fish Producers' Organisation (e os pescadores dela membros) e a Northern Ireland Fishermens' Federation - e o Department of Agriculture for Northern Ireland, por outro.

Nessas questões, a High Court interroga o Tribunal de Justiça sobre a interpretação do artigo 5._ do Tratado CE (a seguir «Tratado») e sobre a validade de dois diplomas adoptados pelo Conselho em matéria de exploração dos recursos haliêuticos.

Mais precisamente, as questões do órgão jurisdicional de reenvio dizem respeito, nos aspectos que adiante descreveremos, i) à validade do Anexo VII da resolução do Conselho de 3 de Novembro de 1976 (a seguir «resolução da Haia»), ii) à validade do Regulamento (CE) n._ 3362/94 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, que fixa os totais admissíveis de capturas para 1995 e certas condições em que podem ser pescadas determinadas unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais de peixes (1) (a seguir «Regulamento n._ 3362/94») e iii) e à interpretação do princípio da responsabilidade dos Estados-Membros pelos prejuízos eventualmente causados aos particulares por violações do direito comunitário:

«1) A validade da atribuição ao Reino Unido das suas quotas de bacalhau e badejo na zona VII a, nos termos do artigo 3._, do Regulamento (CE) n._ 3362/94 do Conselho, depende de o Anexo VII à resolução de 3 de Novembro de 1976 do Conselho ter sido correctamente adoptado?

2) Se a resposta à primeira questão for afirmativa, o Anexo VII foi correctamente adoptado?

3) As respostas às questões 1 e 2 foram afectadas pelo facto de o Anexo VII ser um documento que se encontra classificado como secreto e de não ter sido publicado ou por outra forma facultado às partes?

4) Consideradas todas as outras circunstâncias, a fixação das referidas quotas pelo Conselho era compatível com:

i) a política comum da pesca, em especial com o Regulamento (CEE) n._ 3760/92 do Conselho?

ii) o princípio da proporcionalidade?

5) Se a fixação das referidas quotas pelo Regulamento (CE) n._ 3362/94 do Conselho for inválida, os demandantes têm o direito de exigir do demandado uma indemnização? E, se assim for, em que condições se poderá tornar efectiva?»

2 Antes de examinar as questões submetidas pela High Court, será útil recordar a argumentação comunitária relativa à exploração dos recursos da pesca e os factos que estão na origem do processo principal.

3 No sistema do Tratado, a pesca é abrangida pela política agrícola comum (2). Como é sabido, a elaboração e adopção da organização comum de mercado para os produtos deste sector foi, em certo sentido, «deixada em suspenso» até ao fim do período de transição. Isto explica-se pela especificidade de determinados aspectos práticos importantes da actividade da pesca, relativamente aos quais existiam tradições e interesses muito fortes e diversos nos vários Estados-Membros - pense-se nos direitos históricos de pesca nas águas territoriais e nos demais poderes dos Estados costeiros regidos pelo direito marítimo internacional - susceptíveis de suscitar problemas complexos tanto a nível comunitário como internacional.

4 No que se refere especificamente à actividade dominante da pesca marítima, a organização comum de mercado (a seguir «OCM») foi, com efeito, instituída pela primeira vez num momento histórico caracterizado por uma grave crise económica sectorial: não apenas a competitividade técnica da indústria da pesca europeia diminuía face a uma concorrência acrescida a nível mundial como também as capturas haviam decrescido em consequência da exploração intensiva dos recursos haliêuticos, tornada possível por investimentos massivos efectuados, num clima económico favorável, durante a década de 1958 a 1968.

Tratava-se de redefinir as condições de uma gestão racional e assegurar uma transição socialmente aceitável das organizações nacionais de mercados para a respectiva organização comunitária. Esse objectivo foi prosseguido - como sucedera já com outros produtos «agrícolas» em sentido estrito (ou seja, com os produtos do solo ou da pecuária) - graças a uma dupla iniciativa normativa.

5 Foi, assim, instituído um regime de comercialização capaz de conciliar a estabilidade dos preços dos produtos essenciais para as populações costeiras dependentes da pesca com a liberalização das trocas comerciais exigida pelas modernas estruturas industriais e comerciais do sector (OCM dos produtos da pesca) (3).

Paralelamente, foi adoptada uma regulamentação da actividade de captura e acesso aos recursos haliêuticos, incluindo as condições de conservação e gestão, visando garantir a natureza duradoura da exploração de tais recursos (política estrutural comum para a indústria da pesca) (4).

6 Aliás, precisamente quando a Comunidade estava a ponto de definir o regime interno da pesca marítima, o contexto jurídico internacional foi totalmente posto em causa quando a Islândia (em 1975) e outros países terceiros com importantes zonas de pesca no mar do Norte e no Atlântico Norte (como a Noruega e o Canadá em 1977) alargaram as respectivas zonas económicas exclusivas para 200 milhas marítimas da costa.

Tal extensão colocava subitamente em perigo o direito de acesso dos operadores comunitários às zonas de pesca e aos recursos naturais que eram tradicionalmente objecto das liberdades previstas no regime do alto-mar, o que esteve na origem de sérias preocupações dos governos dos Estados-Membros interessados (5).

7 Pela resolução da Haia, já referida, o Conselho definiu, em Novembro de 1976, um conjunto de orientações de princípio para o futuro desenvolvimento da política comum de pescas. Essa resolução não foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. O Conselho explicou tal situação alegando que, quando a resolução foi adoptada, parecera inadequada a publicação de alguns dos seus anexos, visto conterem elementos confidenciais relativos às directivas dadas pelo Conselho à Comissão para futuras negociações a empreender pela Comunidade com países terceiros e organizações internacionais (6).

8 Em resposta ao alargamento por certos países terceiros das zonas de pesca exclusiva para 200 milhas marinhas da costa, a resolução da Haia previa que, a partir de 1 de Janeiro de 1977, os Estados-Membros - por meio de uma acção concertada e unânime - alargassem também para 200 milhas marítimas as suas zonas de pesca (cujo limite externo era então de 12 milhas da costa), ao largo das respectivas costas adjacentes ao mar do Norte e ao Atlântico Norte (7).

9 A resolução da Haia é completada por oito anexos. Só o primeiro foi publicado no Jornal Oficial, aliás mais de quatro anos decorridos sobre a sua adopção (sendo que havia já sido publicado na edição de 1976 dos International Legal Materials) (8).

Para efeitos das presentes conclusões, o Anexo VII - integralmente reproduzido na decisão de reenvio e, a justo título, objecto das três primeira questões prejudiciais submetidas pela High Court -, intitulado «Projecto de resolução do Conselho relativo a determinados aspectos do regime interno em matéria de pescas», reveste-se de particular importância, sobretudo os n.os 3 e 4.

Tendo em consideração a importância das actividades de pesca para o conjunto da economia irlandesa, o Anexo VII da resolução da Haia (a seguir «Anexo VII») consagrava, designadamente, a intenção do Conselho de aplicar as disposições da política comum da pesca - adaptadas em função do alargamento das águas territoriais dos Estados-Membros para 200 milhas marinhas da costa - de forma a assegurar, com base no programa de desenvolvimento da pesca costeira 1976-1979 (Fisheries Development Programme for Coastal Fisheries 1976-1979) do Governo irlandês, o desenvolvimento contínuo e progressivo da indústria da pesca na Irlanda.

Ademais, no Anexo VII, o Conselho reconhecia a necessidade de atender, aquando da aplicação da política comum da pesca, às necessidades vitais específicas de outras regiões costeiras economicamente desfavorecidas, cujas comunidades locais estão particularmente dependentes da pesca e indústrias anexas, ou seja, «as regiões setentrionais do Reino Unido» (9) e a Groenlândia (à qual o Tratado deixou, contudo, de se aplicar a partir de 1 de Fevereiro de 1985). O tratamento de favor concedido a essas regiões, pelas razões que acabámos de apontar, é designado, de forma sintética, pela expressão «preferências da Haia» (10).

10 O Anexo VII é referido incidentalmente na declaração do Conselho de 30 de Maio de 1980 relativa à política comum da pesca (11), em que o Conselho dá a conhecer as orientações - especialmente, e na medida em que tal é relevante para o caso vertente, em matéria de distribuição equitativa das capturas - em que deviam basear-se as decisões a adoptar, antes de 1 de Janeiro de 1981, para «garantir a entrada em vigor de uma política global comum no sector da pesca» (12).

11 Na comunicação da Comissão ao Conselho, de 12 de Junho de 1980 (a seguir «comunicação de 1980») (13), contendo uma proposta de «quotas 1980», expressamente pedida pelo Conselho na referida declaração, a Comissão pela primeira vez propunha (no anexo III) a fixação de parâmetros quantitativos para o cálculo das preferências da Haia.

Para este efeito, a Comissão interpretou o Anexo VII no sentido de, para se atender às necessidades vitais das regiões costeiras economicamente desfavorecidas, situadas no norte do Reino Unido, deverem ser garantidas - para cada unidade populacional de peixes - capturas de volume equivalente às quantidades desembarcadas em 1975 por barcos com menos de 24 metros. Para a Comissão, as quantidades de peixe desembarcadas na Escócia, Irlanda do Norte e ilha de Man por barcos com menos de 24 metros «são consideradas como o nível de satisfação das necessidades vitais» (14).

Pelo contrário, de acordo com a Comissão, a atribuição à Irlanda das preferências da Haia implicava a concessão de capturas de volume igual ao dobro das quantidades desembarcadas em 1975 (15). Houve quem referisse, a este respeito, que a preferência atribuída pela Comunidade ao Reino Unido se baseava nas quantidades calculadas a título de garantia, sendo que fora atribuída à Irlanda uma preferência absoluta (16).

12 Em especial, no que diz especificamente respeito aos dois stocks de peixes a que se refere o processo principal, os parâmetros acima referidos traduziram-se concretamente nos seguintes volumes: para a Irlanda, 6 954 toneladas anuais de bacalhau e 7 196 toneladas anuais de badejo; para o Reino Unido, 1 223 toneladas anuais de bacalhau e 2 334 toneladas anuais de badejo.

13 O Anexo VII foi de novo expressamente mencionado no sexto considerando do Regulamento (CEE) n._ 170/83 (a seguir «Regulamento n._ 170/83») (17). A adopção deste regulamento representou o coroar dos esforços realizados pela Comunidade para chegar a uma política global da pesca, apesar de ter ocorrido após expirado o prazo fixado, que era 1 de Janeiro de 1981 (v. acima n._ 10) (18).

O novo regime, visando «garantir a protecção dos fundos marinhos, a conservação dos recursos biológicos do mar e a sua exploração equilibrada em bases duráveis e em condições económicas e sociais adequadas» (artigo 1_ do Regulamento n._ 170/83), introduzia uma importante derrogação ao princípio da proibição das discriminações fundadas na nacionalidade (19), que rege a questão do acesso aos recursos haliêuticos nas águas territoriais dos Estados-Membros, bem como (na medida em que permitido por acordos internacionais bilaterais) nas zonas de pesca sujeitas à jurisdição de países terceiros (20). De resto, era precisamente a esse princípio que devia provavelmente ser imputada a situação de excessiva exploração dos recursos piscatórios antes descrita.

Com efeito, para a consecução dos referidos objectivos, o Regulamento n._ 170/83 previa a possibilidade de adopção de medidas de conservação adequadas relativas - consoante os casos - a espécies isoladas ou a grupos de espécies. Tais medidas deviam fundar-se em pareceres científicos disponíveis e, em especial, nos relatórios do comité científico, técnico e económico da pesca, instituído junto da Comissão (v. artigos 2._, n._ 1, e 12._, do Regulamento n._ 170/83) (21).

Entre tais medidas de conservação constam as medidas de limitação da actividade piscatória, obtida, sendo caso disso, pela limitação das capturas [v. alínea d) do n._ 2 do artigo 2._ do Regulamento n._ 170/83].

14 Por força do artigo 3._, procedeu-se à limitação das taxas de exploração, tornada eventualmente necessária, através de um sistema de fixação anual, com base nas provas científicas disponíveis, i) do total admissível de capturas (a seguir «TAC») por unidade populacional («stock») ou grupo de unidades populacionais, e ii) a quota disponível para a Comunidade, em função dos compromissos assumidos para com países terceiros.

O volume das capturas disponíveis para a Comunidade era, por seu lado, objecto de repartição entre os Estados-Membros «de modo a assegurar a cada Estado-Membro uma estabilidade relativa das actividades exercidas em relação a cada uma das unidades populacionais (`stocks') consideradas» (artigo 4._ do Regulamento n._ 170/83; sublinhado nosso).

15 É precisamente no intuito declarado de prestar auxílio à interpretação da noção de «relatividade na estabilidade que se pretende alcançar» que o Conselho se expressou da seguinte forma no preâmbulo do Regulamento n._ 170/83:

«a conservação e a gestão dos recursos devem contribuir para uma maior estabilidade das actividades piscatórias, a qual deve ser avaliada na base de uma repartição de referência que reflicta as orientações estabelecidas pelo Conselho;

... esta estabilidade, dada a situação biológica momentânea dos (`stocks'), deve preservar as necessidades especiais das regiões cujas populações locais são particularmente dependentes da pesca e das indústrias conexas, tal como foi decidido pelo Conselho na [resolução da Haia], em especial no Anexo VII;

... portanto... é neste sentido que deve ser entendida a noção de relatividade na estabilidade que se pretende alcançar» (quinto, sexto e sétimo considerandos).

16 O artigo 5._ do Regulamento n._ 170/83 autorizou os Estados-Membros a trocar, no todo ou em parte, as quotas para uma espécie ou grupo de espécies que lhes tivessem sido atribuídas, sob reserva de notificação prévia à Comissão.

Quanto à utilização pelos Estados-Membros das quotas que lhes tivessem sido atribuídas e à respectiva repartição entre as diversas partes das respectivas frotas nacionais, o artigo 5._ (já referido) limitava-se a dispor que tais operações seriam efectuadas «em conformidade com as disposições comunitárias aplicáveis».

17 O Regulamento (CEE) n._ 172/83 do Conselho, da mesma data (22), fixou o TAC dos stocks ou grupos de stocks presentes nas zonas de pesca dos Estados-Membros, incluindo o bacalhau e o badejo, e a parte do TAC disponível para a Comunidade em 1982.

Pelo Regulamento n._ 172/83, o Conselho procedeu também, pela primeira vez, à repartição dessa parte entre os Estados-Membros, instituindo «tabelas de repartição» por stock e por região geográfica.

18 Mais precisamente, o sistema de tabelas de repartição consistia em conceder aos diversos Estados-Membros valores absolutos expressos em toneladas, correspondentes a percentagens da parte comunitária do TAC.

Essas tabelas de repartição resultavam da tomada em consideração, nesse momento, dos elementos já mencionados pelo Conselho na referida declaração de 30 de Maio de 1980 - e, de forma bastante mais detalhada, pela Comissão na comunicação de 1980 (v. acima n.os 10 e 11), ou seja (23):

i) as actividades de pesca tradicionais (valorizadas com base nas capturas médias efectuadas por cada Estado-Membro durante o período de 1973-1978) (24),

ii) as necessidades específicas das regiões cujos habitantes dependem de forma preponderante da indústria da pesca e das indústrias anexas (com base nos valores determinados nos termos das preferências da Haia em função dos parâmetros fornecidos pela Comissão na comunicação de 1980 (25)), e

iii) a diminuição de potencial de captura na águas de países terceiros (calculada relativamente ao período de referência 1973-1976) (26).

No que se refere especificamente à zona de pesca VII a, determinada pelo Conselho Internacional de Exploração do Mar (CIEM) (27) e os dois Estados-Membros em causa nas presentes conclusões, as tabelas de repartição - fixadas no Anexo II do Regulamento n._ 172/83 e decorrentes da relação entre as respectivas quotas para 1982 e a parte comunitária do TAC - eram, relativamente à Irlanda, de 46,67% para o bacalhau e de 39,625% para o badejo; ao Reino Unido foram atribuídos 42,67% dos recursos disponíveis de bacalhau e 52,83% dos de badejo (28).

19 As tabelas de repartição introduzidas pelo Regulamento n._ 172/83 - cuja validade e regular aplicação não são contestadas no processo principal - jamais foram modificadas no decurso dos anos subsequentes.

A razão de ser deste estado de coisas deve-se provavelmente a uma declaração feita pela Comissão em 1984. Por um lado, «sendo que o acordo sobre política comum da pesca apenas foi obtido em 25 de Janeiro de 1983 após negociações particularmente longas e difíceis, a Comissão considera não ser adequado propor ao Conselho nova tabela de repartição». Por outro lado, o Conselho «na interpretação do [artigo 4._ do Regulamento n._ 170/83, que diz respeito à salvaguarda da estabilidade relativa das actividades de pesca enquanto critério de repartição das capturas comunitárias entre Estados-Membros (v. acima n._ 14)], decidiu que as repartições relativas das quotas que adoptara [no Regulamento n._ 172/83] constituiriam a tabela de repartição para 1983 e anos seguintes» (29).

20 O regime comunitário (acima descrito) de conservação e de gestão dos recursos haliêuticos, instituído pelo Regulamento n._ 170/83, já referido, foi retomado - com alterações (aliás irrelevantes para os efeitos das presentes conclusões) visando melhorar e ampliar as medidas de conservação anteriormente em vigor, face ao declínio ininterrupto de determinadas reservas, nas águas comunitárias ou não - pelo Regulamento n._ 3760/92 (30), que institui um regime comunitário da pesca e da aquicultura, actualmente em vigor.

Não é por acaso que os décimo segundo, décimo terceiro e décimo quarto considerandos do regulamento em causa reproduzem, no essencial, o texto dos quinto, sexto e sétimo considerandos do Regulamento n._ 170/83 (v. acima n._ 15).

21 Resulta da decisão de reenvio que, até 1989, o TAC relativo ao bacalhau e ao badejo fora fixado em nível suficientemente elevado para garantir à Irlanda e ao Reino Unido quotas (calculadas com base nas tabelas de repartição) não inferiores às correspondentes às respectivas preferências da Haia.

A High Court afirma também que os totais admissíveis de capturas fixados pelo Conselho para esses dois stocks na zona VII a durante o período de 1983-1989 eram em muito superiores aos volumes das capturas internacionais «históricas» em causa registadas pelo CIEM. Para esta organização, o rendimento máximo admissível para os dois stocks em causa permitia, de facto, um TAC amplamente inferior ao necessário para evitar o recurso às preferências da Haia.

22 Esta situação alterou-se - para o badejo e para o bacalhau - a partir de, respectivamente, 1990 e 1991. Em consequência, os dois Estados-Membros passaram em seguida a invocar, todos os anos, o mecanismo das preferências da Haia, aliás aplicado na versão modificada resultante do «compromisso político de 1988» (31).

Foi assim que a Irlanda e o Reino Unido viram serem-lhes atribuídas quotas normais calculadas com base na média entre:

i) as quotas teóricas decorrentes da aplicação exclusiva das tabelas de repartição, e

ii) as quotas fictícias iguais às teoricamente resultantes da aplicação das preferências da Haia (ou, no caso de a soma destas quotas fictícias ser superior ao volume total das capturas disponíveis para a Comunidade, as quotas decorrentes da repartição desse volume entre todos os Estados-Membros beneficiários, na proporção das percentagens do total comunitário expressas nas respectivas preferências da Haia).

23 Resulta também da decisão de reenvio que, enquanto, a partir de 1990, a frota britânica utilizou virtualmente a totalidade das suas quotas de bacalhau e badejo para a zona VII a, a frota de pesca irlandesa apenas dela fez uso em cerca de 30%, utilizando o montante restante para trocas de quotas com outros Estados-Membros (v. acima n.os 16 e 20).

24 A High Court sublinha ainda que o efeito global do recurso, pelo Reino Unido, ao mecanismo das preferências da Haia - tomando também em consideração os demais stocks, para além dos dois que aqui nos ocupam - foi amplamente positivo para a frota deste Estado.

Com efeito, tal mecanismo ter-se-á traduzido, no período de 1989-1995, num ganho total de 13 700 toneladas (relativamente às quotas teóricas a que a frota britânica teria tido direito com base exclusivamente nas tabelas de repartição), apesar de a situação ser inversa relativamente aos dois stocks em litígio, tendo o Reino Unido sofrido perdas totais de cerca de 23% (4 225 toneladas) relativamente ao bacalhau e de cerca de 22% (7 130 toneladas) relativamente ao badejo (32).

25 Em Dezembro de 1994, o Conselho, exercendo os poderes previstos no n._ 4 do artigo 8._ do Regulamento n._ 3760/92 (33), procedeu à repartição entre os Estados-Membros da parte do TAC disponível para a Comunidade em 1995, adoptando o referido Regulamento n._ 3362/94 (v. n._ 1), sobre cuja validade o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar-se.

No que interessa principalmente para efeitos das presentes conclusões, a parte (igual a 100%) do TAC de bacalhau e de badejo disponível para a Comunidade na zona VII a - determinada nos termos do Regulamento n._ 3362/94 e igual, respectivamente, a 5 800 e a 8 000 toneladas - parecia insuficiente para garantir à Irlanda e ao Reino Unido quotas não inferiores às respectivas preferências da Haia (34).

Por aplicação do método de cálculo resultante do «compromisso político de 1988», acima descrito (v. n._ 22), o Regulamento n._ 3362/94 atribuiu, assim, à Irlanda quotas finais de 3 820 toneladas de bacalhau e 4 605 toneladas de badejo e ao Reino Unido quotas finais de 1 670 toneladas de bacalhau e 3 095 toneladas de badejo (35).

Depois da adopção do Regulamento n._ 3362/94, as quotas do Reino Unido foram, contudo, objecto de adaptação, no sentido de um aumento (36), em consequência das trocas efectuadas pelo Governo do Reino Unido com a Irlanda e os Países Baixos, nos termos do artigo 9._ do Regulamento n._ 3760/92.

26 Em 5 de Maio de 1995, o Department of Agriculture for Northern Ireland notificou à Northern Ireland Fish Producers' Organisation (a seguir «NIFPO») a decisão de atribuição das quotas de pesca para 1995 relativamente à zona VII a, decisão essa que é objecto do recurso principal.

II - Argumentos das partes no processo principal e dos governos nacionais e instituições que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça

27 O recurso interposto pela NIFPO visa contestar a legitimidade não do método de sub-repartição das quotas nacionais de bacalhau e de badejo adoptado pela administração britânica, mas do acto que é pressuposto dessa atribuição, a saber, o Regulamento n._ 3362/94.

28 Para a NIFPO, a validade da repartição das quotas entre os Estados-Membros interessados, efectuada pelo regulamento controvertido por aplicação do mecanismo das preferências da Haia, está subordinada à legalidade da adopção do Anexo VII, que define os princípios de formação desse mecanismo e dele constitui único fundamento jurídico.

Como resulta da decisão de reenvio, em Junho de 1995 o Conselho indeferiu o pedido de acesso ao Anexo VII que lhe fora dirigido pela NIFPO, nos termos da Decisão 93/731/CE do Conselho (37). Na decisão de indeferimento, o Conselho referiu que a resolução e todos os seus anexos haviam sido formalmente classificados secretos aquando da sua adopção, acrescentando que o Anexo VII fora formalmente adoptado enquanto parte da resolução da Haia com base num procedimento escrito válido (38).

Além disso, o Tribunal de Justiça indeferiu o pedido de medidas de instrução apresentado pela NIFPO no âmbito do presente processo, nos termos do artigo 45._ do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, que visava a apresentação pelo Conselho e/ou pela Comissão «do documento conhecido como [Anexo VII] e de todos os demais documentos relativos» a esse anexo e à sua adopção.

29 A NIFPO sublinha, contudo, que o Anexo VII - diversamente do anexo VI da resolução da Haia (39) - foi intitulado «Projecto de resolução do Conselho...» (40), não contendo, na primeira página, qualquer referência ao facto de existir acordo do Conselho. Além disso, não tendo tido acesso ao documento em causa, a NIFPO não teve a possibilidade de verificar a respectiva conformidade com as exigências formais estabelecidas no artigo 11._ do Regulamento de Processo do Conselho (assinatura do presidente e do secretário-geral). Por último, as condições vinculativas a que os Governos alemão e irlandês haviam submetido a aprovação do Anexo VII, nas respectivas declarações unilaterais a ele apensas, jamais terão sido satisfeitas, o que vicia o consentimento desses dois Estados-Membros no seio do Conselho.

Do que precede, a NIFPO deduz que o Conselho jamais terá adoptado formalmente o Anexo VII.

Em consequência, não podia legitimamente dar-lhe execução - aliás em derrogação aos princípios fundamentais da política comum da pesca (41) - ao adoptar o Regulamento n._ 3362/94. Ademais, o preâmbulo do regulamento de base (Regulamento n._ 3760/92) contém uma referência textual ao documento em causa, com violação do princípio geral da segurança jurídica, que exclui a possibilidade de actos não publicados terem efeito jurídico relativamente aos particulares cuja situação jurídica afectam.

30 Além disso, de acordo com a NIFPO, o Anexo VII, ainda que se admita que foi regularmente adoptado, é ilegal quanto ao fundo, o que implica, por via de consequência, a ilegalidade do Regulamento n._ 3362/94.

Antes de mais, o regime de preferências da Haia teve por efeito, contrariamente aos objectivos declarados, prejudicar significativamente a população da Irlanda do Norte que vive da pesca: isto tanto mais quanto a frota da Irlanda do Norte está economicamente dependente das capturas de bacalhau e badejo (42).

O funcionamento concreto desse regime empobreceu, de facto, os pescadores locais, em virtude da incidência negativa sobre a estabilidade relativa da respectiva actividade piscatória, contrariamente ao previsto no Regulamento n._ 3760/92, e, em especial, no artigo 8._, n._ 4, em subalínea ii), de acordo com o qual, o Conselho, ao repartir as oportunidades de pesca comunitária, deve conformar-se com critérios adequados a «assegurar, em relação a cada Estado-Membro, uma estabilidade relativa das actividades de pesca para cada stock considerado» (sublinhado nosso).

31 Além disso, a NIFPO sustenta que o regime de preferências da Haia é incompatível com a política comum da pesca e com os objectivos fundamentais do Regulamento n._ 3760/92, na medida em que os efeitos a longo prazo da prorrogação indefinida das preferências contraria a natureza expressamente temporária da derrogação a tal política e aos seus objectivos cuja adopção foi autorizada pelo Anexo VII.

De acordo com a NIFPO, a concessão à Irlanda e às regiões setentrionais do Reino Unido de quotas mínimas garantidas de recursos haliêuticos, sem atender aos dados científicos relativos à situação das unidades populacionais de peixes em causa, é contrária ao objectivo de garantir a conservação dos recursos marinhos disponíveis e acessíveis e a sua exploração racional e responsável numa base suportável (43).

32 A NIFPO considera, em particular, que a discriminação, no que se refere ao montante e parâmetros das preferências, entre os pescadores da Irlanda e da Irlanda do Norte - ou seja, entre categorias idênticas de produtores - é absolutamente injustificada.

É também lógico o facto de, apesar do programa de desenvolvimento da pesca costeira do Governo irlandês - em que se baseia o regime de preferências da Haia no que se refere à Irlanda - ter sido adoptado em finais de 1979 (ano em que o total de capturas efectuadas na zona VII a não foi superior ao de 1975), as frotas irlandesas terem ainda sido autorizadas, vinte anos mais tarde, a beneficiar de quotas duplas das de 1975.

O crescimento da capacidade de pesca (dimensão da frota) que as preferências da Haia permitiram fosse efectuado pela a Irlanda (44) é também contrário aos objectivos gerais da política comum da pesca. Com efeito, o crescimento da dimensão da frota que é objecto do referido programa de desenvolvimento deve ser historicamente relacionado com a instituição da zona de pesca comunitária: ora, de acordo com a NIFPO, tal fundamentação não pode, contudo, ser invocada no caso do mar da Irlanda, em que o alargamento das águas territoriais irlandesas até às 200 milhas marinhas da costa era fisicamente impossível.

33 A NIFPO argumenta, por último, que as necessidades específicas das regiões dependentes da pesca (com base nos valores determinados nos termos das preferências da Haia e fundados em parâmetros fornecidos pela Comissão na comunicação de 1980) haviam já sido tomados em consideração aquando da fixação das tabelas de repartição efectuada pelo Regulamento n._ 172/83 (v. acima n.os 17 e 18) (45).

En consequência, a aplicação das preferências da Haia em situações em que o TAC está a diminuir - implicando a aplicação aos Estados-Membros interessados de um tratamento discriminatório que ultrapassa o já autorizado por tais tabelas em situações «normais» - teve por consequência a obtenção de um valor correspondente ao dobro das próprias preferências.

34 De acordo com a NIFPO, o regime das preferências da Haia, instituído com base no Anexo VII, é também contrário ao princípio da proporcionalidade.

Antes de mais, a aplicação de tal regime terá tido por efeito agravar a redução das quotas para os pescadores da Irlanda do Norte, resultante do declínio geral das unidades populacionais de peixes em causa. Não foi por acaso que as quotas relativas ao mar da Irlanda atribuídas à totalidade do Reino Unido (sem atender às trocas com outros Estados-Membros) diminuíram, depois de 1989, numa medida superior ao TAC global (ou, mais exactamente, à parte comunitária do TAC) relativo a esses stocks (46).

35 Além disso, a Irlanda - que, nos últimos anos, apenas utilizou 30% das suas quotas acrescidas nos termos das preferências da Haia (ou seja, realizou volumes de captura inferiores ao que teriam sido representadas pelas quotas resultantes das tabelas de repartição) - fez beneficiar das preferências, graças às trocas com outros Estados-Membros, categorias de pescadores que não os visados pelo mecanismo, em prejuízo da estabilidade relativa e das actividades de pesca tradicionais nas zonas directa e inicialmente beneficiárias.

De acordo com NIFPO, as trocas de quotas efectuadas pelo Reino Unido - que têm natureza voluntária e, como tal, não podem ser consideradas garantidas - apenas limitaram parcialmente as perdas sofridas pelas populações em causa da zona VII a. Além disso, as possibilidades futuras de tais trocas são particularmente limitadas - especialmente se os totais admissíveis de capturas continuarem a diminuir no futuro - dado que o Reino Unido utiliza já virtualmente 100% das suas quotas acrescidas nos termos das preferências da Haia.

36 Da ilegalidade (em virtude da demonstrada contradição com os princípios da não discriminação e da proporcionalidade, bem como com os princípios da política comum da pesca) da repartição das oportunidades de pesca entre os Estados-Membros, efectuada pelo Regulamento n._ 3362/94, resulta para a NIFPO - em sua opinião - o direito de obter da administração britânica a reparação dos prejuízos sofridos, de acordo com a jurisprudência Francovich e o. do Tribunal de Justiça (47).

A redução ilegal (em consequência das preferências da Haia) das quotas normalmente pertencente aos pescadores da Irlanda do Norte, além de implicar a perda de importantes oportunidade de pesca durante os anos de 1991-1995, obrigou esses pescadores a redimensionar a sua frota e a transformar as embarcações até então utilizadas para a pesca do bacalhau e do badejo, por forma a adoptá-las à pesca de outras espécies não abrangidas pelo regime de preferências.

37 De acordo com as organizações recorrentes, visto que, ao estabelecer a quota britânica para as espécies controvertidas, o Regulamento n._ 3362/94 não deixou ao Governo do Reino Unido qualquer margem de apreciação quanto à respectiva sub-repartição entre os operadores nacionais, o acto interno impugnado deve ser equiparado a um acto de transposição de uma directiva.

O critério aplicado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Francovich está preenchido visto resultarem das normas comunitárias violadas, para os produtores associados nas organizações recorrentes, direitos de conteúdo facilmente identificável; além disso, existe nexo causal entre o prejuízo sofrido por esses produtores e a violação cometida pelo Department of Agriculture for Northern Ireland.

38 A administração britânica, recorrida no processo principal, considera, pelo contrário (sendo sustentada pelo Governo dinamarquês, pelo Conselho e pela Comissão), que as resoluções - que não fazem parte dos actos que produzem efeitos jurídicos a que se refere o artigo 189._ do Tratado - são expressão exclusiva da vontade política do Conselho. Enquanto tal, não têm natureza imperativa, não produzindo efeitos jurídicos susceptíveis de limitar, de forma autónoma, a competência legislativa da instituição.

O que precede não exclui, contudo, o poder discricionário do Conselho de, ao adoptar um acto vinculativo, como seja um regulamento, atender aos princípios enunciados numa resolução.

39 Referindo-se especificamente à resolução da Haia, o Governo dinamarquês sublinha que, sendo esta (tal como o sistema de preferências que instituiu) desprovida de estatuto legal autónomo, o Conselho, ao fixar as quotas nacionais, não estava juridicamente obrigado a deferir os pedidos de preferências da Haia.

Além disso, não foi o Anexo VII, mas a comunicação de 1980, por diversas vezes referida (v. acima n._ 11), que fixou o montante das preferências da Haia a atribuir à Irlanda e ao Reino Unido.

40 A posição do Governo irlandês é diferente: para ele, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a resolução da Haia tem força vinculativa, dado que dá execução às obrigações de cooperação decorrentes para os Estados-Membros do artigo 5._ do Tratado (v. acima nota 39).

Dado que o Conselho se impôs limites ao adoptar tal resolução, tendo sempre agindo em consequência, os princípios da protecção da confiança legítima e da manutenção integral do «acervo» comunitário exigem que a instituição não possa, em caso de necessidade, afastar-se da resolução da Haia sem o consentimento da Irlanda. De facto, constituindo a resolução controvertida, no essencial, um mandato de negociação adoptado pelo Conselho para a política comum da pesca, tal resolução (incluindo o Anexo VII) equivale implicitamente a um princípio do Tratado, que há que respeitar aquando da elaboração dos instrumentos relativos a essa política.

41 Em qualquer caso, mesmo o Governo irlandês admite que os critérios contidos no Anexo VII terão sido integrados no princípio da estabilidade relativa, contido num conjunto de actos jurídicos posteriores vinculativos (como os Regulamentos n._ 170/83 e n._ 3760/92: v. acima n.os 13 a 15 e 20).

42 Além disso, por um lado, o Anexo VII foi validamente adoptado, como formalmente declara o Serviço Jurídico do Conselho, apesar de ter sido arquivado na edição e sob a forma em que se encontrava no momento da aprovação, designadamente sob o título de «Projecto de resolução do Conselho».

43 Por outro lado, tratando-se de um acto não vinculativo e, como tal, não sujeito à obrigação de publicação, não se descortina por que razão o facto de não ter sido publicado tem a importância que a NIFPO lhe atribui.

Ademais, o Governo irlandês refere não existir a pretensa insegurança jurídica decorrente para as organizações recorrentes da falta de publicação, visto o destinatário do Anexo VII ser o Reino Unido, e não os pescadores e organizações de produtores da Irlanda do Norte.

44 O Governo do Reino Unido sustenta também - uma vez mais com o apoio dos Governos dinamarquês e irlandês, bem como do Conselho e da Comissão - que, atendendo a todas as circunstâncias relevantes, a atribuição das quotas nacionais efectuada pelo Regulamento n._ 3362/94 é compatível com o Regulamento n._ 3760/92, com os princípios gerais da política comum da pesca e com o princípio da proporcionalidade.

Com efeito, o amplo poder discricionário de que o Conselho goza ao adoptar medidas com base no artigo 40._ do Tratado tem por objecto não apenas a natureza e alcance das medidas adoptadas, mas também - em certa medida e excepto em caso de erro manifesto e de desvio ou excesso de poder - a verificação dos elementos de base.

45 Os Governos dinamarquês e irlandês e o Conselho referem-se, em especial, ao amplo poder de apreciação, fundado no artigo 8._, n._ 4, subalínea ii), do Regulamento n._ 3760/92, de que o Conselho goza ao proceder, de forma pontual, aos ajustamentos marginais das quotas nacionais, para atingir um equilíbrio global, sob reserva dos limites decorrentes do princípio da estabilidade relativa (de que fazem parte integrante as necessidades específicas das regiões referidas no Anexo VII).

Sem estar legalmente obrigado a aplicar as preferências da Haia, o Conselho apenas deve integrar os critérios relativos à sua apreciação para encontrar uma solução equilibrada que atenda ao interesse de todos os Estados-Membros.

46 Por outro lado, a NIFPO não está em condições de referir claramente quais os pretensos erros manifestos ou excessos ou desvios de poder cometidos pelo Conselho ao adoptar o regulamento em causa.

47 Em particular, como observa o Governo do Reino Unido, o argumento de que o Regulamento n._ 3362/94 procedeu à aplicação das preferências da Haia em prejuízo dos resultados dos estudos científicos é contraditado pelo facto de o recurso a tais preferências não ter implicado o aumento do TAC relativo aos stocks em causa.

48 É também destituído de valor - mas o Governo dinamarquês não partilha tal apreciação (48) - o argumento das organizações recorrentes de que as necessidades específicas das regiões dependentes da pesca, que estão na base das preferências da Haia, terá já sido tomado em consideração aquando da determinação das tabelas de repartição. O mecanismo das preferências teve, com efeito, por objectivo fornecer protecção adicional contra a eventual diminuição do TAC das espécies em causa e, assim, o recurso a esse mecanismo não pode, em caso algum, conduzir à fixação de um valor duplo.

49 As preferências da Haia constituem elemento essencial do equilíbrio geral entre os diversos interesses em conflito, que o Conselho tem por objectivo garantir. Em consequência, a respectiva incidência deve ser avaliada globalmente e não por referência a um grupo particular de operadores económico ou de stocks: por exemplo, para efeitos do processo principal, a incidência das preferências deve ser avaliada em função dos pescadores de todas as regiões setentrionais do Reino Unido (e não apenas relativamente aos pescadores da Irlanda do Norte) e a todas as unidades populacionais de peixes (e não apenas ao bacalhau e badejo).

Em qualquer caso, com referência específica aos dois stocks controvertidos, foram atribuídos, em 1995, ao Reino Unido - por efeito do mecanismo das preferências da Haia, na versão modificada resultante do «compromisso político de 1988» (v. acima n._ 22) - quotas (sem atender às trocas com outros Estados-Membros) superiores às quantidades desembarcadas em 1975 (ou seja, precisamente, ao nível considerado pelas preferências como parâmetro para o Reino Unido: v. acima n._ 11). Este mecanismo funcionou, pois, em benefício das comunidades locais particularmente dependentes da pesca e das indústrias conexas das regiões setentrionais do Reino Unido. Pelo contrário, a Irlanda viu-se na situação inversa (quotas 1995 de bacalhau e badejo inferiores ao dobro das quantidades desembarcadas em 1975).

Neste sentido, as quotas atribuídas pelo Conselho ao Reino Unido - apesar de inferiores às concedidas à Irlanda - não podem ser consideradas manifestamente desproporcionadas em referência ao objectivo de estabilidade relativa das actividades de pesca para todos os operadores comunitários.

50 Além disso, como observa o Governo irlandês, ao quantificar o TAC dos stocks controvertidos, o Conselho atendeu à situação biológica temporária das unidades populacionais de peixes, contrariamente ao que afirma a NIFPO. A este respeito, as preferências da Haia não podem ter tido qualquer efeito, dado que não dizem respeito às repartição dos TAC entre os Estados-Membros.

51 À luz do que precede, o Reino Unido conclui que - visto que a atribuição de quotas efectuada pelo Regulamento n._ 3362/94 foi perfeitamente regular e que a NIFPO não sustentou que a administração recorrida agiu em violação do direito comunitário - as organizações recorrentes não podem invocar qualquer pretensão legítima à reparação dos prejuízos.

52 Por outro lado, esta conclusão mantém-se válida (sob reserva da possibilidade de a NIFPO interpor recurso jurisdicional contra o Conselho nos termos do artigos 178._ e 215._ do Tratado) mesmo que o regulamento controvertido seja declarado ilegal. Isto porque: i) o Reino Unido estava obrigado a aplicá-lo em virtude da presunção de validade de que gozava; ii) a atribuição ao Reino Unido das quotas controvertidas não é imputável ao recorrido; e iii) a NIFPO não demonstrou a existência de nexo causal entre os prejuízos que invoca e o funcionamento das preferências da Haia, dado que - em especial - os problemas da frota da Irlanda do Norte não podem, na sua totalidade, ser imputados ao regime das preferências.

III - Solução das primeira, segunda e terceira questões prejudiciais

53 Consideramos que as três primeiras questões suscitadas pela High Court - relativas à eventual relação entre, por um lado, a adopção (pretensamente) irregular e a ausência de publicação do Anexo VII e, por outro, a validade da atribuição ao Reino Unido das duas quotas controvertidas nos termos do artigo 3._ do Regulamento n._ 3362/94 - podem ser conjuntamente analisadas e resolvidas.

54 Não é difícil entender a frustração que pode ser sentida - quanto à interpretação de actos jurídicos que produzem efeitos, ainda que indirectos, a seu respeito - por um operador económico que se encontre numa situação jurídica idêntica à das organizações recorridas ou à dos operadores nelas associados, ao ser confrontado com repetidos reenvios, efectuados por fontes normativas pertinentes, para outro acto não acessível por estar abrangido pela obrigação de segredo.

Abstrairemos da questão de saber se o indeferimento de acesso ao Anexo VII, decidido pelo Conselho em Junho de 1995 (v. acima n._ 28) é ou não conforme aos critérios estabelecidos na referida Decisão 93/731. Seja como for, não podemos esconder a nossa perplexidade perante a publicação, autorizada pelo Conselho em Maio de 1981, do anexo I da resolução da Haia: se este anexo não estava abrangido pelas exigências de segredo, que, pelo contrário, impediam a publicação da resolução e dos seus outros anexos, por que razão foi publicado mais de quatro anos depois de ter sido adoptado? Na hipótese contrária de a publicação nessa data do Anexo I se ter tornado possível precisamente por terem desaparecido os motivos que justificavam a confidencialidade das directivas então dirigidas à Comissão com vista a futuras negociações com os países terceiros interessados, por que razão a resolução e demais anexos não foram também publicados em 1981?

55 Apesar desta perplexidade, não estamos suficientemente convencidos pelos argumentos invocados pela NIFPO para impugnar a regularidade da adopção da resolução da Haia (incluindo o Anexo VII), ao contrário afirmada pelo Conselho.

As medidas de instrução solicitadas sobre este ponto pelas organizações recorrentes no processo principal e não deferidas pelo Tribunal de Justiça (v. acima n._ 28) fazem mesmo pensar no que seria designado, nos sistemas processuais da common law - que nos seja permitido este jogo de palavras -, por «fishing expedition».

56 Entendemos, por outro lado, dever excluir a possibilidade de a ausência de publicação da resolução da Haia ter consequências sobre a validade deste diploma. Como observam os Governos do Reino Unido e dinamarquês, bem como o Conselho e a Comissão, as resoluções não fazem parte dos actos juridicamente vinculativos (49), relativamente aos quais o artigo 191._ do Tratado estabelece como condição de eficácia a publicação no Jornal Oficial (50).

A resolução é, pelo contrário, um desses actos atípicos (não menos importantes) a que o Conselho e a Comissão recorrem por vezes - na óptica, contudo, de uma integração crescente das ordens jurídicas dos Estados-Membros - para exprimir a sua vontade política, precisando os contornos dos acordos de princípio verificados no seio da instituição, para evitar que tais acordos possam ser postos em causa.

Por outras palavras, as resoluções (sobretudo as do Conselho) apenas representam, em princípio, compromissos políticos, anunciando-se, contudo, ao mesmo tempo o seu desenvolvimento futuro nas formas juridicamente eficazes referidas no artigo 189._ do Tratado (51). Diversas políticas da Comunidade têm, com efeito, origem precisamente em resoluções (52).

57 O que acabámos de dizer não exclui que, pelo conteúdo ou outras circunstâncias relevantes (53), as próprias resoluções possam ter natureza juridicamente vinculatória. Deve, contudo, tratar-se de actos que tenham por objecto questões que o Conselho seja chamado a decidir de forma definitiva, no âmbito da sua competência, através de uma tomada de posição, que não sob a forma e através de um dos actos definidos no artigo 189._ do Tratado.

Tal resulta, como recorda a NIFPO, do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo França/Reino Unido (54), tendo precisamente por objecto a resolução da Haia. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça afirmou que o Anexo VI da referida resolução constituía expressão específica e concreta, no sector particular da conservação dos recursos biológicos do mar, do dever de cooperação consagrado em termos gerais no artigo 5._ do Tratado. Por outras palavras, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as próprias resoluções fazem parte, em abstracto, dos «actos das instituições da Comunidade» susceptíveis de ser fonte de obrigações para os Estados-Membros, nos termos do referido artigo 5._

58 O princípio que acabámos de recordar não é, contudo, válido para o Anexo VII. Neste aspecto, o nosso ponto de vista diverge do Governo irlandês e do das organizações recorrentes no processo principal.

Com efeito, o Anexo VI da resolução da Haia diz respeito ao processo pelo qual a Comissão pode verificar se o conteúdo de eventuais medidas nacionais de conservação não cria dificuldades de ordem jurídica. Ao exigir a aprovação da Comissão e ao limitar o poder de autorização desta instituição exclusivamente às medidas nacionais adoptadas a título conservatório e que se revistam de natureza não discriminatória, o Anexo VI decidiu, de uma vez por todas, a questão do exercício dos poderes e competências dos Estados-Membros quanto ao regime interno das pescas e, em consequência, teve indubitavelmente efeitos jurídicos vinculativos.

O Anexo VII é de teor totalmente diferente: limita-se a preparar decisões posteriores e a referir as intenções do Conselho (de aplicar as disposições da futura política comum por forma a garantir o desenvolvimento contínuo da indústria da pesca na Irlanda e atender às necessidades vitais específicas das comunidades dependentes da pesca na Groenlândia e nas regiões setentrionais do Reino Unido). Não vemos francamente por que forma esta mera declaração de intenção teria tornado concreta e específica a obrigação geral dos Estados-Membros cooperarem e não porem em perigo a realização dos objectivos do Tratado.

59 Relevante é, pelo contrário, o que se verificou posteriormente: os compromissos assumidos pelo Conselho no plano político no Anexo VII - e por ele reiterados na declaração de 30 de Maio de 1980, que referia especificamente as orientações normativas do Conselho em matéria de distribuição equitativa das capturas (v. acima n._ 10) - foram efectivamente transpostos, sob forma jurídica vinculativa, pelos Regulamentos n.os 170/83, 172/83 e 3760/92.

Estes regulamentos consagraram, entre outros, o princípio da salvaguarda da estabilidade relativa das actividades exercidas - incluindo as necessidades específicas das regiões cujos habitantes dependam particularmente da pesca e das indústrias conexas - enquanto critério para a repartição entre os Estados-Membros do volume das capturas disponíveis para a Comunidade.

Ora, não era necessário definir o princípio em causa em resoluções preparatórias, antes de ser consagrado em actos vinculativos. Os Regulamentos n.os 170/83, 172/83 e 3760/92 podiam legitimamente enunciar o critério da salvaguarda da estabilidade relativa das actividades exercidas - e, nesse contexto, converter os direitos preferenciais reconhecidos à Irlanda e ao Reino Unido em termos numéricos idênticos aos sugeridos pela Comissão na comunicação de 1980 (v. acima n._ 11) - mesmo que a resolução da Haia nunca tivesse sido adoptada (ou que, mutatis mutandis, tivesse sido irregularmente adoptada).

60 É verdade que o preâmbulo do Regulamento n._ 3760/92, sobre cujo artigo 8._, n._ 4, o regulamento em causa se funda, contém - como outrora o preâmbulo do Regulamento n._ 170/83 - uma referência expressa ao Anexo VII, no que se refere à definição das necessidades protegidas pelo objectivo da estabilidade das actividades de pesca (v. acima n.os 15 e 20). Trata-se, contudo, de uma mera referência usual e puramente formal, que podia ter sido omitida sem que tal tivesse qualquer consequência prática sobre a regulamentação contida no Regulamento n._ 3362/94 e nos subsequentes regulamentos anuais de execução.

Em consequência, sendo embora a atribuição ao Reino Unido das quotas relativas aos controvertidos stocks em 1995 resultado de um cálculo complexo baseado, pelo menos parcialmente, nas preferências da Haia (55), é igualmente verdade que o Conselho procedeu a essa atribuição não em execução das pretensas obrigações decorrentes do Anexo VII (obrigações na realidade inexistentes), mas em aplicação do princípio da salvaguarda da estabilidade relativa das actividades de pesca, por ele enunciado na subalínea ii), do n._ 4, do artigo 8._, do Regulamento n._ 3760/92.

61 Assim sendo, não descortinamos como se pode sustentar, como faz a NIFPO, que a validade da atribuição ao Reino Unido das quotas de bacalhau e badejo na zona VII a para o ano de 1995, efectuada pelo Regulamento n._ 3362/94, depende da regularidade da adopção do Anexo VII.

62 Propomos, pois, que o Tribunal de Justiça responda negativamente às primeira e terceira questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio e declare que, atendendo à resposta dada à primeira questão, a segunda fica sem objecto.

IV - Solução da quarta questão prejudicial

63 A quarta questão prejudicial submetida pela High Court vai ao âmago do problema dos limites estabelecidos ao poder discricionário das instituições comunitárias, suscitado pelas organizações recorrentes no processo principal.

64 Na qualidade de legislador, o Conselho é chamado a efectuar opções políticas e económicas complexas, que devem conciliar o interesse geral comunitário (e frequentemente os interesses gerais contraditórios, designadamente em consequência das diversas situações dos Estados-Membros) com os interesses individuais dos operadores económicos.

Para efectuar tais opções, o Conselho dispõe de uma ampla margem de apreciação. As diversas formas que assume o exercício desse poder discricionário são, mais exactamente, função das diversas competências reservadas a esse órgão (56).

65 Esses poderes estão, aliás, sujeitos ao controlo do Tribunal de Justiça, controlo esse que visa verificar se o Conselho não fez uma aplicação arbitrária ou contrária às disposições do Tratado ou aos princípios gerais de direito, como os princípios da igualdade e da proporcionalidade (57). Em particular, a jurisprudência do Tribunal de Justiça definiu, há muito, os critérios do controlo jurisdicional da legalidade das medidas que a administração comunitária está autorizada a adoptar em matéria de política agrícola comum.

Ao proceder ao controlo de pretensas violações de normas jurídicas, como o princípio da não discriminação ou da proporcionalidade, o Tribunal de Justiça deve atender ao facto de que «o legislador comunitário dispõe em matéria de política agrícola comum de um poder discricionário que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40._ a 43._ do Tratado lhe atribuem. Por conseguinte, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada nesse domínio, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida» (58).

Ainda de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, «quando a execução pelo Conselho da política agrícola da Comunidade implica a necessidade de avaliar uma situação económica complexa, o poder discricionário de que dispõe não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance das medidas a tomar, mas também, em certa medida, à verificação dos dados de base no sentido, nomeadamente, de que o Conselho pode apoiar-se, se for caso disso, em apreciações globais. Ao controlar o exercício dessa competência, o Tribunal deve limitar-se a examinar se este não está ferido de erro manifesto ou de desvio de poder ou se a autoridade em questão não excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação» (59).

O Tribunal de Justiça precisou, por último, que «a validade de um acto comunitário não pode estar dependente de considerações retrospectivas relativas ao seu grau de eficácia... Quando o legislador comunitário é levado a apreciar os efeitos futuros de uma regulamentação e quando esses efeitos não podem ser previstos com exactidão, a sua apreciação só pode ser censurada se se afigurar manifestamente errada à luz dos elementos de que dispunha no momento da adopção da regulamentação em causa» (60).

66 Com efeito, a NIFPO não contesta a legalidade dos objectivos prosseguidos pelo Conselho ao adoptar o regulamento agora impugnado, objectivos esses que acima descrevemos de forma detalhada.

A NIFPO afirma, pelo contrário, a natureza ilegítima, ilógica e inadequada dos meios utilizados para prosseguir tais objectivos: o Regulamento n._ 3362/94 é inválido por contrário aos princípios da política comum da pesca (incluindo a proibição de discriminação entre produtores e consumidores da Comunidade) e ao princípio da proporcionalidade (v. acima n.os 30 a 35).

Em especial - o Governo do Reino Unido também o salientou na audiência -, a NIFPO põe em causa não tanto o princípio da preferência regional em si mesmo, quanto os termos em que tal preferência foi concedida à Irlanda comparativamente ao Reino Unido, e deplora a discriminação daí resultante no tratamento de situações iguais.

Em consequência, em 1994, o Conselho devia ter renunciado a aplicar as preferências da Haia, limitando-se a calcular as quotas nacionais com base nas tabelas de repartição (em que as preferências tinham já sido incorporadas) ou devia, no mínimo, ter recalculado as preferências da Haia, que haviam sido estabelecidas 14 anos antes, já não reflectindo actualmente, pois, as necessidades específicas das comunidades de pescadores protegidas.

67 Os argumentos das organizações recorrentes no processo principal não nos parecem de forma alguma desprovidos de força persuasiva. Fazem-nos reflectir na incidência concreta que a complexa argumentação em causa teve sobre o «nível de vida da população agrícola» da Irlanda do Norte. Como acima recordámos, tal argumentação foi elaborada na sequência de negociações políticas longas e laboriosas, estando provavelmente ultrapassada na altura em que foi adoptada (61). Além disso, manteve-se em vigor depois de 1992, ou seja, após expirado o prazo inicialmente fixado pelo Conselho para a análise de eventuais propostas de revisão (62). Provavelmente, esta manutenção do statu quo funda-se na consciência de que a abertura de negociações com vista à celebração de novo acordo reabriria a «caixa de Pandora» das pretensões nacionais, variadas e opostas, e suscitaria dificuldades quase inultrapassáveis.

68 Por outro lado, o controlo jurisdicional exercido pelo Tribunal de Justiça tem por objecto a legitimidade, e não a oportunidade, das medidas cuja validade está em causa (63): é neste sentido que, parece-nos, deve ser entendida a referência feita pela jurisprudência do Tribunal de Justiça à correspondência entre o poder discricionário do Conselho e as responsabilidades políticas que lhe são atribuídas pelo Tratado em matéria de agricultura.

A decisão política tomada pelo Conselho de manter sem alterações - apesar dos anos decorridos, das modificações ocorridas na consistência dos recursos haliêuticos e da inevitável evolução da situação socioeconómica nos diversos Estados-Membros - o sistema de repartição das capturas disponíveis para a Comunidade instituído em 1983 continua, assim, necessariamente subtraída ao controlo do Tribunal de Justiça.

69 Que dizer, pelo contrário, da legalidade do Regulamento n._ 3362/94 e da sua adequação aos objectivos que o Conselho entendeu prosseguir? Recorde-se a jurisprudência que acima referimos. Para que a validade do regulamento em causa seja comprometida, não basta que, em certa medida, tenha sido concretamente introduzida uma disparidade de tratamento entre os produtores da Comunidade ou que tenham sido impostas aos operadores económicos interessados pesados encargos relativamente aos objectivos prosseguidos (64).

O critério elaborado pela jurisprudência é mais complexo: o Conselho é, no nosso caso, politicamente responsável, apenas ultrapassando o poder discricionário de que dispõe se as disposições discriminatórias ou lesivas do princípio da proporcionalidade concretamente adoptadas puderem ser imputadas a erro manifesto cometido por essa instituição quanto à avaliação dos efeitos do regulamento, no momento em que o adoptou. O acto torna-se então ilegal por se verificar, já em abstracto, inadequado à prossecução dos objectivos que devem justificar a respectiva adopção.

Entendemos, contudo, dever, no caso vertente, renunciar a verificar se o Regulamento n._ 3362/94 padece de um vício de ilegalidade decorrente da abstracta inadequação do acto aos objectivos prosseguidos pelo legislador comunitário. No caso vertente, estamos, com efeito, em presença de um regulamento que, mesmo de forma concreta, não viola, em qualquer caso, o princípio de não discriminação, nem o princípio de proporcionalidade, como passamos a explicar.

70 Entendemos, antes de mais, que o regulamento em causa não cria disparidades arbitrárias de tratamento entre os pescadores da Irlanda do Norte (segundo a fórmula utilizada pela NIFPO ou, mais precisamente, das regiões setentrionais do Reino Unido) e os da Irlanda.

Deste ponto de vista, a NIFPO critica o regime de preferências da Haia - incorporado, pelo menos implicitamente, nos Regulamentos n.os 3760/92 e 3362/94 - contestando que se justifiquem os dois parâmetros quantitativos diferentes aí definidos, parâmetros esses que, de acordo com a Comissão e o Conselho, devem ser respeitados para se poderem considerar satisfeitas as necessidades vitais das comunidades em causa.

Além disso, de acordo com a NIFPO, a invocada discriminação entre as comunidades de pescadores dos dois Estados-Membros é agravada pelo facto de, tendo as tabelas de repartição fixadas pelo Regulamento n._ 172/83 atendido já, em sua opinião, às necessidades específicas das regiões dependentes da pesca, a execução das preferências da Haia em situações em que o TAC seja decrescente dá lugar a uma dupla imputação dessas preferências.

71 Parece-nos que, se atentarmos bem, a acusação aqui examinada se baseia numa premissa de forma alguma demonstrada: ou seja, pressupõe que se possam comparar as situações das comunidades dependentes da pesca na Irlanda e nas regiões setentrionais do Reino Unido. Ora, atente-se no teor do Anexo VII: o Conselho exprimiu através deste acto a intenção de aplicar as disposições da política comum da pesca a adoptar antes de mais para assegurar o desenvolvimento da indústria da pesca na Irlanda e, só a título complementar, para atender às necessidades vitais específicas de outras regiões costeiras economicamente desfavorecidas. Aos olhos do legislador comunitário, as situações de dependência económica relativamente à pesca não eram, pois, idênticas nos dois Estados-Membros. Esta apreciação permitiu que fossem legitimamente atribuídos direitos preferenciais de alcance variável.

Esta conclusão - que torna inútil a análise da questão de saber se, como se pretendeu, as necessidades específicas das regiões dependentes da pesca (preferências da Haia) estão incorporadas nas tabelas de repartição (65) - é partilhada pelo Governo do Reino Unido e por uma doutrina com foros de autoridade (66). Em nossa opinião, os argumentos das organizações recorrentes no processo principal, fundados na natureza discriminatória dos totais admissíveis de capturas para 1995, devem ser rejeitados.

72 No que se refere à pretensa violação do princípio da proporcionalidade, cabe verificar, antes de mais, se as disposições do regulamento controvertido são adequadas e necessárias, tendo em consideração o objectivo da exploração racional e responsável dos recursos da pesca.

Em nossa opinião, não deve ser concedido qualquer peso ao argumento da NIFPO de que o Conselho - ao aceitar a invocação pela Irlanda (e pelo Reino Unido, para fins defensivos e de bloqueio) das preferências da Haia relativamente aos dois stocks aqui em causa - acabou, na prática, por conceder a esses dois Estados quotas mínimas garantidas de recursos haliêuticos, sem atender aos dados científicos relativos ao estado da fauna em causa.

A verdade está em que, como observam os dois governos interessados, a aplicação das preferências da Haia efectuada pelo Regulamento n._ 3362/94 não provocou o acréscimo arbitrário do TAC relativo aos dois stocks, o que é perfeitamente lógico. O mecanismo das preferências pressupõe pelo contrário que a parte comunitária do TAC seja inferior aos «níveis de salvaguarda»; fora isto, apenas diz respeito, em qualquer caso, à fase da repartição entre os Estados-Membros de um TAC previamente fixado.

Ademais, as instituições comunitárias passaram a não ter razão para recorrer aos acréscimos do TAC - acréscimos que são meros pretextos - relativamente ao nível recomendado pelos resultados dos estudos científicos para salvaguardar as preferências da Haia (se acaso o fizeram no passado). Esta operação deixou de ter qualquer interesse na sequência do compromisso político de 1988 (por diversas vezes acima referido) (67), que consagrou a solução da aplicabilidade das preferências seja qual for o nível do TAC anual para o stock em causa (o que quer dizer, mesmo que o volume comunitário total disponível seja inferior à soma das preferências em valor absoluto).

73 Resta, pois, verificar se o Regulamento n._ 3362/94 é proporcionado, como deve, ao objectivo de estabilidade relativa das actividades de pesca. Como o Tribunal de Justiça afirmou (relativamente ao Regulamento n._ 170/83), «esta exigência de estabilidade relativa deve-se entender como significando a manutenção de uma percentagem fixa para cada Estado-Membro nesta repartição» (68), «determinada essencialmente em função das capturas que as actividades de pesca tradicionais, as populações locais dependentes da pesca e das indústrias conexas desse Estado-Membro beneficiaram antes da instituição do regime das quotas» (69).

Por outro lado, o n._ 4 do artigo 8._ do Regulamento n._ 3760/92 (já por diversas vezes referido) determina que as oportunidades de pesca comunitárias anuais devem ser repartidas de acordo com critérios adequados a assegurar uma estabilidade relativa das actividades de pesca em relação a cada Estado-Membro para cada stock considerado.

74 Em consequência, para efeitos do processo principal, a incidência das preferências da Haia sobre a determinação pelo Conselho dos dois stocks controvertidos deve ser avaliada relativamente aos operadores de todas as regiões setentrionais do Reino Unido, e não - como pretende a NIFPO - apenas em relação aos operadores da Irlanda do Norte, apesar da sua forte dependência das capturas de bacalhau e badejo.

75 Há mais: para poder afirmar que o Regulamento n._ 3362/94 não cumpriu a exigência de estabilidade relativa, seria necessário demonstrar que não garantiu ao Estado-Membro interessado a manutenção da percentagem fixa determinada pelo Conselho para cada um dos dois stocks considerados (independentemente do local onde ocorra a pesca).

Pelo contrário, nada permite afirmar, quer com base no texto do Regulamento n._ 3760/92 quer com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça, que o objectivo da estabilidade relativa deve ser satisfeito mesmo ao nível das diversas zonas geográficas CIEM, como pretendem as organizações recorrentes no processo principal.

Por esta razão, parece-nos irrelevante que as quotas atribuídas ao Reino Unido, no seu conjunto, para os stocks presentes no mar da Irlanda (incluindo, em especial, o bacalhau e o badejo) tenham diminuído, depois de 1989, em medida superior ao total da parte comunitária do TAC para esses mesmos stocks, como observou a NIFPO. Para demonstrar a pretensa violação do parâmetro da estabilidade relativa, a NIFPO deveria, pelo contrário, tido eventualmente que provar que as quotas globais de bacalhau e de badejo atribuídas ao Reino Unido para o conjunto das zonas geográficas em que opera a frota nacional haviam diminuído em medida superior à parte comunitária do TAC.

76 Há também outra tese proposta a título subsidiário pela NIFPO: o regulamento aqui considerado também não seria conforme ao princípio da proporcionalidade por, nos últimos anos, a Irlanda não ter esgotado os stocks para os quais solicitara e obtivera o benefício das preferências da Haia, sendo que em seguida se prevaleceu dessas quotas no contexto das trocas com outros Estados-Membros, como autorizado pelo o artigo 9._ do Regulamento n._ 3760/92. Dessa forma, as vantagens invocadas pelo Governo irlandês teriam - como afirmou a NIFPO - sido alargadas de forma injustificada a categorias de operadores diferentes das inicialmente protegidas.

Contudo, este argumento não procede. As trocas em causa são feitas através da cessão de volumes de captura relativos a outros stocks. Por outro lado, as preferências da Haia - tendo embora eficácia concreta relativamente à dimensão da parte comunitária do TAC anual relativa às diversas unidades populacionais de pescas - não estão ligadas aos diversos stocks. Imagine-se, assim, que a frota irlandesa não esgota directamente a quota anual de badejo da zona VII a - para a qual, por hipótese, solicitou e obteve a preferência -, dela se prevalecendo indirectamente como moeda de troca para obter quantidades de arenque na zona VII k, que vêm juntar-se à quota que lhe foi fixada pelo Conselho. Não vemos como será possível negar, neste caso, que, apesar da troca, até mesmo graças a ela, são em qualquer caso as comunidades de pescadores irlandeses, consideradas na sua globalidade, a beneficiar da preferência. Os demais Estados-Membros participantes na troca terão, com efeito, tido de renunciar, no todo ou em parte, a outras quotas.

Na realidade, em nossa opinião, a verdade situa-se exactamente no oposto do que é afirmado pelas organizações recorrentes no processo principal. As trocas baseadas no artigo 9._ do Regulamento n._ 3760/92 podem mesmo promover uma maior estabilidade relativa das actividades piscatórias, deixando aos Estados-Membros uma liberdade de manobra quanto à melhor repartição definitiva do esforço de pesca das frotas nacionais para o ano em causa, com base nas exigências concretas do sector. As trocas constituem assim uma espécie de «válvula de segurança» do sistema, que lhe confere alguma flexibilidade (70).

O mesmo se pode dizer, além disso, do poder de que o Conselho goza, ao estabelecer as quotas anuais, de «determinar as condições de ajustamento das disponibilidades de pesca de um ano para o outro», a fim de tomar em consideração, a pedido dos Estados-Membros interessados, «o estabelecimento de miniquotas e as trocas regulares de quotas feitas desde 1983, tendo na devida atenção o equilíbrio global dos contingentes» [v. artigo 8._, n._ 4, subalíneas ii) e iv), do Regulamento n._ 3760/92].

Consideramos, pois, que o Regulamento n._ 3362/94 é legal e responde plenamente aos objectivos prosseguidos pelo Conselho.

77 Em consequência, sugerimos que se responda à quarta questão prejudicial que a fixação das quotas de bacalhau e de badejo do Reino Unido na zona VII a, operada pelo artigo 3._ do Regulamento n._ 3362/94, é compatível com a política comum da pesca, incluindo a regulamentação introduzida pelo Regulamento n._ 3760/92, e com o princípio da proporcionalidade.

V - Solução da quinta questão prejudicial

78 Em virtude da resposta afirmativa dada à quarta questão, a quinta questão prejudicial suscitada pela High Court fica sem objecto.

VI - Conclusão

À luz das observações precedentes, propomos que o Tribunal de Justiça resolva da seguinte forma as questões prejudiciais da High Court aqui examinadas:

«1) A validade da atribuição ao Reino Unido das quotas de bacalhau e de badejo na zona VII a para 1995, em aplicação do artigo 3._ do Regulamento (CE) n._ 3362/94 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, que fixa os totais admissíveis de capturas para 1995 e certas condições em que podem ser pescadas determinadas unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais de peixes, não está subordinada à regularidade da adopção do Anexo VII da resolução do Conselho de 3 de Novembro de 1976.

2) Considerando a resposta negativa dada à primeira questão, a segunda, relativa à regularidade da adopção do referido Anexo VII, fica sem objecto.

3) A resposta à primeira questão não é influenciada pelo facto de o Anexo VII ser classificado documento secreto, de não ter sido publicado e de as partes não poderem a ele ter tido acesso.

4) Considerando todas as demais circunstâncias, a fixação pelo Conselho das referidas quotas é compatível com a política comum da pesca, e designadamente com o Regulamento (CEE) n._ 3760/92 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1992, que institui um regime comunitário da pesca e da aquicultura, e com o princípio da proporcionalidade.

5) Considerando a resposta afirmativa dada à quarta questão, fica sem objecto a quinta questão, relativa à existência e às condições jurídicas para as recorrentes obterem da administração nacional recorrida reparação do prejuízo sofrido em caso de invalidade da fixação das referidas quotas pelo Regulamento n._ 3362/94.»

(1) - JO L 363, p. 1.

(2) - V. n._ 1 do artigo 38._ do Tratado (segundo o qual os produtos da pesca são abrangidos pela noção de produtos agrícolas) e Anexo II (que inclui a pesca no âmbito da política agrícola comum).

(3) - Fundada num sistema comum de preços, em normas de comercialização comuns (visando a melhoria da qualidade dos produtos), no incitamento à constituição de organizações de produtores, no direito de acesso igual a qualquer porto da Comunidade para o desembarque das capturas e na regulamentação das trocas comerciais com os países terceiros: v. Regulamento (CEE) n._ 2142/70 do Conselho, de 20 de Outubro de 1970, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos da pesca (JO L 236, p. 5), revogado - a partir de 1 de Fevereiro de 1976, na sequência do alargamento da Comunidade - pelo Regulamento (CEE) n._ 100/76 do Conselho, de 19 de Janeiro de 1976 (JO L 20, p. 1). A OCM no sector dos produtos da pesca e da aquicultura é actualmente regida pelo Regulamento (CEE) n._ 3759/92 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1992 (JO L 388, p. 1), tal como posteriormente alterado.

(4) - V. Regulamento (CEE) n._ 2141/70 do Conselho, de 20 de Outubro de 1970, que estabelece uma política comum de estruturas no sector da pesca (JO L 236, p. 1), revogado - a partir de 1 de Fevereiro de 1976, na sequência do alargamento da Comunidade - pelo Regulamento (CEE) n._ 101/76, de 19 de Janeiro de 1976 (JO L 20, p. 19; EE 04 F1 p. 16). Através da política estrutural comum, inspirada no princípio da igualdade de acesso dos barcos de pesca de um Estado-Membro às zonas marítimas dos demais países comunitários, o Conselho quis promover a coordenação das políticas nacionais homólogas e a concessão de ajudas financeiras para a racionalização das frotas de pesca dos Estados-Membros.

(5) - Pode-se, aliás, observar desde já - no que se refere às presentes conclusões - que a Irlanda, cuja frota não estava suficientemente desenvolvida para operar nas águas de países terceiros, não terá sofrido prejuízo directo em consequência das perdas de potencial de captura nessas águas, resultante da extensão unilateral por países terceiros das zonas de pesca exclusiva para 200 milhas da costa.

(6) - V. adiante nota 7 e correspondente parte do texto.

(7) - V. o primeiro considerando do Regulamento (CEE) n._ 170/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que institui um regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos da pesca (JO L 24, p. 1), revogado, a partir de 1 de Janeiro de 1993, pelo Regulamento (CEE) n._ 3760/92 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1992, que institui um regime comunitário da pesca e da aquicultura (JO L 389, p. 1). Dentro dessa zona de 200 milhas, a resolução da Haia determina que a adopção de qualquer medida de conservação eventualmente necessária será da competência da Comunidade. Contudo, estando em curso negociações com vista à instituição de um sistema comunitário da pesca englobando tais medidas, a referida resolução mantinha a competência dos Estados-Membros para a adopção unilateral das medidas transitórias adequadas - elaboradas com base não discriminatória e sujeitas à aprovação da Comissão - visando garantir a protecção dos recursos situados nas respectivas zonas de pesca costeiras (v. adiante nota 39). Além disso, nessas zonas abrangidas pela competência dos Estados-Membros, a pesca reger-se-ia, relativamente aos barcos não comunitários (v. adiante nota 19), por acordos celebrados entre a Comunidade - agindo como entidade soberana unitária - e os países terceiros interessados. Paralelamente, a resolução da Haia conferiu à Comissão mandato para negociar com alguns países terceiros, em nome da Comunidade, acordos relativos ao acesso dos barcos dos Estados-Membros às respectivas águas territoriais.

(8) - V. International Legal Materials, volume XV (1976), p. 1425, e JO 1981, C 105, contendo o texto do documento intitulado «Resolução do Conselho de 3 de Novembro de 1976 relativa a determinados aspectos externos da criação na Comunidade, a partir de 1 de Janeiro de 1977, de uma zona de pesca que se estende até às duzentas milhas». Como decorre das observações apresentadas no presente processo pelo Conselho, o documento em causa constitui o anexo I da resolução da Haia.

(9) - Da documentação do presente processo, decorre que, para efeitos das preferências da Haia, a noção de «regiões setentrionais do Reino Unido» abrange a Escócia, a Irlanda do Norte, a ilha de Man e as regiões da Inglaterra compreendidas entre os portos de Bridlington e de Berwick.

(10) - De acordo com a Comissão, entendeu-se que as necessidades específicas das populações locais particularmente dependentes da pesca eram representadas pelas quantidades desembarcadas de peixe de stocks com importância significativa para tais populações e é, precisamente, a essas quantidades que se faz referência sobre a designação de «preferências da Haia»: v. documento de trabalho dos serviços da Comissão intitulado «Preferências da Haia» («Hague Preferences»), SEC(95) 1666, de 9 de Outubro de 1995, p. 1.

(11) - JO C 158, p. 2.

(12) - O n._ 2 da referida declaração está redigido da seguinte forma: «No respeito dos Tratados e em conformidade com a resolução do Conselho de 3 de Novembro de 1976 (`acordo da Haia'), tal política deverá basear-se nas seguintes orientações: ... b) distribuição equitativa das capturas atendendo muito particularmente às actividades da pesca tradicionais, às necessidades específicas das regiões cujas populações locais estejam particularmente dependentes da pesca e indústrias anexas [nota do original: `V. n.os 3 e 4 do anexo VII...'], e à diminuição de potencial de captura das águas dos países terceiros [resultante da extensão geral das águas territoriais até 200 milhas marinhas da costa].»

(13) - V. comunicação da Comissão ao Conselho, de 12 de Junho de 1980, relativa ao modo de repartição entre Estados-Membros do conjunto de possibilidades de captura da Comunidade em 1980 e às orientações relativas a uma política estrutural do sector da pesca, COM(80) 338 final.

(14) - Ibidem, anexo III.

(15) - O parâmetro mais favorável adoptado no que se refere à Irlanda deve ser manifestamente relacionado com a duplicação das capturas nacionais (de 75 000 toneladas em 1975 para 150 000 toneladas em 1979) - bem como, provavelmente, com o aumento da frota (de cerca de 300 embarcações) - previstas, no contexto do alargamento das águas territoriais dos Estados-Membros até às 200 milhas marinhas da costa, pelo programa de desenvolvimento da pesca costeira (já referido) do Governo irlandês, com base no qual o Conselho declarara, no anexo VII, visar o desenvolvimento continuado da indústria da pesca na Irlanda. V. Wallace, R.: «Special Economic Dependency and Preferential Rights in Respect of Fisheries: Characterisation and Articulation within the European Communities», in Common Market Law Review, 1984, p. 525, em especial, p. 532. Referira-se que tal parâmetro mais favorável foi também utilizado pela Comissão nas propostas de quotas anuais posteriores a 1979 (v. adiante nota 61 e correspondente parte do texto).

(16) - V. Wallace, R., obra acima citada na nota 15, p. 532.

(17) - V. acima nota 7. O texto do sexto considerando é adiante reproduzido no n._ 15.

(18) - «Durante o período até 1983, a pesca dentro do limite comunitário das 200 milhas foi regulamentada por uma conjugação de medidas de conservação comunitárias a curto termo [por exemplo, o Regulamento (CEE) n._ 754/80 do Conselho, de 26 de Março de 1980, relativo, para determinados stocks de peixes que evoluem na zona de pesca da Comunidade, à fixação para 1980 do total de capturas autorizadas e a parte disponível para a Comunidade bem como as modalidades de captura (JO L 84, p. 36)], uma série de injunções dirigidas pelo Conselho aos Estados-Membros, incitando-os a conduzir a respectiva actividade de pesca por forma a atender às propostas da Comissão sobre os totais admissíveis de capturas e um conjunto de medidas de conservação adoptadas pelos Estados-Membros» (tradução nossa): v. Churchill, R. R.: EEC Fisheries Law, Dordrecht, 1987, p. 19, n._ 23.

(19) - O princípio da proibição das discriminações fundadas na nacionalidade, claramente decorrente dos artigos 6._ (antes 7._) e 40._, n._ 3, do Tratado, é reafirmado, na matéria que nos ocupa, no artigo 2._, n._ 1, segundo parágrafo, do Regulamento n._ 101/76, acima referido na nota 4. Em aplicação de tal princípio, «os Estados-Membros asseguram, especialmente, a igualdade de condições de acesso e de exploração dos fundos situados nas águas [marítimas sob a jurisdição ou soberania] a todos os navios de pesca com bandeira de um dos Estados-Membros e matriculados no território comunitário».

(20) - Sob reserva do regime especial derrogatório instituído pelos artigos 100._ a 102._ do Acto relativo às condições de adesão às Comunidades Europeias do Reino da Dinamarca, da Irlanda e do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e às adaptações dos Tratados (JO 1972, L 73), nos termos do qual os Estados-Membros estavam autorizados, até 31 de Dezembro de 1982, a limitar o exercício da pesca nas águas sob a sua soberania ou jurisdição, situada aquém de um limite de 6 milhas marítimas, calculado a partir das respectivas costas (ou, para determinar as regiões costeiras dos três novos Estados-Membros e da França, aquém de um limite de 12 milhas), aos navios cuja actividade piscatória se exerça tradicionalmente nessas águas e a partir dos portos da zona geográfica ribeirinha. Posteriormente, tal derrogação foi ampliada tanto no sentido temporal (até 31 de Dezembro de 1992 e, em seguida, até 31 de Dezembro de 2002), como espacial (até um limite generalizado de 12 milhas marinhas): v. n._ 1 do artigo 6._ do Regulamento n._ 170/83 e n._ 1 do artigo 6._ do Regulamento n._ 3760/92 (acima referidos na nota 7).

(21) - V. Decisão 79/572/CEE da Comissão, de 8 de Junho de 1979 (JO L 156, p. 29; EE 04 F1 89), e, por último, Decisão 93/619/CE da Comissão, de 19 de Novembro de 1993, relativa à criação de um comité científico, técnico e económico da pesca (JO L 297, p. 25).

(22) - Regulamento de 25 de Janeiro de 1983, que fixa, para determinadas unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais de peixe que evoluem na zona de pesca da Comunidade os totais admissíveis de capturas para 1982, a parte dessas capturas disponíveis para a Comunidade, a repartição dessa parte entre os Estados-Membros e as condições em que os totais admissíveis de capturas podem ser pescados (JO L 24, p. 30). De forma diversa dos posteriores regulamentos anuais, o Regulamento n._ 172/83 tinha, pois, por objecto a atribuição de quotas relativas ao ano anterior, e não ao ano seguinte.

(23) - V. quarto considerando do Regulamento n._ 172/83.

(24) - O ano de 1978 era o último sobre o qual a Comissão dispunha de informações completas no momento da redacção da comunicação de 1980.

(25) - V. acima n._ 11.

(26) - A referência ao ano de 1976 (em vez de 1978) explica-se pelo facto de ter sido nesse ano que se verificou a ampliação geral pelos países terceiros das zonas de pesca exclusiva até às 200 milhas da costa.

(27) - A zona de pesca VII a situa-se no mar da Irlanda, situado entre a Grã-Bretanha e a Irlanda.

(28) - O facto de a soma das tabelas de repartição dos Estados-Membros, para a zona VII a e para cada um dos dois stocks referidos, ser inferior a 100% explica-se pelo facto de, nessa zona e para esses mesmos stocks, terem sido também atribuídas quotas à Bélgica, à França e aos Países Baixos.

(29) - V. a resposta dada por Contogeorgis em nome da Comissão (9 de Janeiro de 1984) à questão escrita n._ 1077/83 colocada por Sylvie Le Roux (84/C 38/07) (JO C 38, p. 4). Por uma referência à «vontade do Conselho de manter por dez anos [o critério de repartição de 1983] conseguida na sequência de laboriosas negociações», v. também as conclusões do advogado-geral C. O. Lenz no processo Romkes, acórdão de 16 de Junho de 1987 (46/86, Colect., p. 2671, em especial p. 2671).

(30) - Já acima referido na nota 7.

(31) - No Conselho de Ministros da Pesca de Dezembro de 1988, o Governo do Reino Unido invocou a preferência da Haia relativamente à arinca do mar do Norte - preferência que, em sua opinião, conferia ao Reino Unido o direito a uma quota de 60 000 toneladas para 1989 - uma vez que, por aplicação da correspondente tabela de repartição, a sua quota para o stock em causa ascenderia apenas a 48 760 toneladas (a comparar com as 157 560 toneladas atribuídas ao Reino Unido no ano anterior). Esta pretensão do Reino Unido suscitou, contudo, a oposição dos demais Estados-Membros, para os quais as considerações que estavam na base das preferências da Haia haviam sido integradas, de uma vez por todas, nas tabelas de repartição instituídas pelo Regulamento n._ 172/83. A aplicação da preferência ao Reino Unido relativamente à arinca do Mar do Norte implicaria, assim, encargos duplos para os outros Estados-Membros. Finalmente, com base em proposta da Comissão, o Conselho aceitou a solução política consistente em atribuir ao Reino Unido uma quota 54 380 toneladas, resultante aparentemente da média entre os valores correspondentes à preferência da Haia e à tabela de repartição. A solução de compromisso aqui descrita foi posteriormente adoptada em inúmeros casos: v. o documento de trabalho dos serviços da Comissão acima referido na nota 10, pp. 2 e 3, e Munir, A.: Fisheries After Factortame, Londres, 1991, p. 65.

(32) - De acordo com a decisão de reenvio, as perdas referidas no texto terão sido compensadas, em larga medida, pelas trocas de quotas efectuadas pelo Reino Unido, sendo que os valores definitivos ascendem a 1 370 toneladas para o bacalhau e 3 450 toneladas para o badejo.

(33) - O artigo 8._, n._ 4, do Regulamento n._ 3760/92 tem a seguinte redacção: «O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão: i) determinará, para cada pescaria ou grupo de pescarias, e caso a caso, o total admissível de captura e/ou o esforço de pesca total admissível, se necessário, numa base plurianual. Esses totais basear-se-ão nos objectivos e estratégias de gestão que tiverem sido eventualmente adoptados nos termos do n_ 3; ii) repartirá as oportunidades de pesca entre os Estados-Membros de modo a assegurar, em relação a cada Estado-membro, uma estabilidade relativa das actividades de pesca para cada stock considerado; contudo, na sequência de pedidos formulados pelos Estados-Membros directamente interessados, poderá ser tomado em consideração o estabelecimento de miniquotas e as trocas regulares de quotas feitas desde 1983, tendo na devida atenção o equilíbrio global dos contingentes; ... iv) pode também determinar, caso a caso, as condições de ajustamento das disponibilidades de pesca de um ano para o outro; v) pode introduzir, com base em pareceres científicos, ajustamentos intercalares eventualmente necessários aos objectivos e estratégias de gestão.»

(34) - Ou seja, para o bacalhau, 6 954 toneladas anuais para a Irlanda e 1 223 toneladas anuais para o Reino Unido e, para o badejo, 7 196 toneladas anuais para a Irlanda e 2 334 toneladas anuais para o Reino Unido: v. acima n._ 12.

(35) - Os valores referidos no texto resultam do seguinte cálculo: 1) quotas teóricas decorrentes da aplicação das tabelas de repartição: Irlanda= 5 800 t x 46,67% = 2 705 t de bacalhau, 8 000 t x 39,63% = 3 170 t de badejo, Reino Unido= 5 800 t x 42,67% = 2 475 t de bacalhau, 8 000 t x 52,83% = 4 225 t de badejo; 2) quotas fictícias resultantes da aplicação das preferências da Haia, alteradas para atender ao facto de que a soma das preferências em valor absoluto (igual a 8 177 toneladas de bacalhau e 9 530 toneladas de badejo) seria superior ao volume comunitário total disponível para essas duas espécies: Irlanda= 5 800 t x 85% = 4 930 t de bacalhau, 8 000 t x 75,5% = 6 040 t de badejo, Reino Unido= 5 800 t x 15% = 870 t de bacalhau, 8 000 t x 24,5% = 1 960 t de badejo 3) valores médios entre 1) e 2) (arredondados): Irlanda= 3 817,5 t de bacalhau, 4 605 t de badejo, Reino Unido= 1 672,5 t de bacalhau, 3 092,5 t de badejo.

(36) - Em 5 de Maio de 1995, foram atingidos valores de 2 440 e de 3 350 toneladas, respectivamente para o bacalhau e o badejo, quando o Reino Unido efectuou a repartição provisória das quotas nacionais entre as organizações de produtores e os barcos de pesca independentes britânicos. Na sequência de posteriores trocas, com data de 1 de Setembro, a quotas do Reino Unido para a zona VII a elevaram-se respectivamente a 2 575 e 3 950 toneladas.

(37) - Decisão de 20 de Dezembro de 1993 relativa ao acesso do público aos documentos do Conselho (JO L 340, p. 43), posteriormente alterada pela Decisão 96/705/Euratom, CECA, CE do Conselho, de 6 de Dezembro de 1996 (JO L 325, p. 19).

(38) - V. também a carta de 15 de Setembro de 1995, dirigida pelo serviço jurídico do Conselho à representação permanente do Reino Unido junto da União Europeia, anexada pela administração recorrida às observações que apresentou ao Tribunal de Justiça.

(39) - O anexo VI da resolução da Haia previa que, enquanto se aguardava a aplicação de medidas comunitárias adequadas, os Estados-Membros poderiam, a título provisório, adoptar medidas unilaterais para a conservação dos recursos da pesca, na condição de consultarem previamente a Comissão e de solicitarem a sua aprovação. O Tribunal de Justiça examinou este anexo no acórdão de 4 de Outubro de 1979, França/Reino Unido (141/78, Recueil, p. 2923), tendo afirmado que a resolução da Haia «dá execução, no domínio específico em que se aplica, aos deveres de cooperação que os Estados-Membros assumiram, pelo artigo 5._ do Tratado» e também que - na ausência de uma política comum no sector da conservação dos recursos biológicos do mar - as eventuais medidas de conservação adoptadas pelos Estados-Membros estão «sujeitas às exigências estabelecidas no anexo VI» (v. n.os 8 e 9). V. também acórdãos de 10 de Julho de 1980, Comissão/Reino Unido (32/79, Recueil, p. 2403, n.os 11, 28 e 56 a 58); de 5 de Maio de 1981, Comissão/Reino Unido (804/79, Recueil, p. 1045, n.os 26 a 38); de 30 de Novembro de 1982, Noble Kerr (287/81, Recueil, p. 4053, n.os 16 a 29); e de 14 de Fevereiro de 1984, Gewiese e Mehlich (24/83, Recueil, p. 817, n.os 7 a 13).

(40) - Sublinhado nosso. A NIFPO observa também que o anexo I da resolução da Haia, apesar de intitulado «Projecto» nos documentos originais, foi em seguida publicado sob o título de «Resolução do Conselho de 3 de Novembro de 1976...»: v. acima nota 8.

(41) - De acordo com a NIFPO, as preferências da Haia terão, de facto, introduzido uma derrogação, fundamentada pela situação biológica temporária dos recursos haliêuticos, às regras de repartição ordinárias das quotas (v. décimo terceiro considerando do Regulamento n._ 3760/92).

(42) - Decorre, com efeito, da decisão de reenvio que, para a frota da Irlanda do Norte, o bacalhau e o badejo representam, por ordem de importância, respectivamente a segunda e a terceira espécie, após os scampis. Não é por acaso que é a essa frota que devem ser respectivamente imputadas 60% e 75% das capturas totais dessas duas espécies efectuadas pelo conjunto da frota britânica.

(43) - Notar-se-á que os serviços da Comissão parecem subscrever a afirmação da NIFPO de que, até 1988, os problemas relacionados com a execução do mecanismo das preferências da Haia terão sido contornados através da fixação técnica do TAC dos stocks em causa em níveis superiores aos considerados adequados pelas avaliações científicas: v. documento de trabalho dos serviços da Comissão, acima referido na nota 10, p. 2. Também para R. R. Churchill (obra acima referida na nota 18, pp. 113 a 115), nos casos em que os stocks de peixes é objecto de exploração excessiva, a Comissão nem sempre terá estado disposta a reduzir o nível do TAC ao ritmo e medida exigidos pelos estudos científicos, a fim de conciliar os objectivos divergentes que constituem a rápida obtenção de benefícios biológicos a longo prazo e a limitação dos custos socioeconómicos a curto prazo. Contudo, há que reconhecer ao Conselho o mérito de só em casos excepcionais ter aumentado os totais admissíveis de capturas propostos pela Comissão para satisfazer os pedidos dos Estados-Membros. V. também acórdão Romkes (já referido na nota 29; adiante analisado na nota 70 e na correspondente parte do texto, n._ 19).

(44) - V. Decisão 92/594/CEE da Comissão, de 21 de Dezembro de 1992, relativa a um programa de orientação plurianual da frota de pesca da Irlanda para o período de 1993-1996 em conformidade com o disposto no Regulamento (CEE) n._ 4028/86 do Conselho (JO L 401, p. 39).

(45) - O argumento da NIFPO descrito no texto parece ter sido partilhado por alguns Estados-Membros, mas não pelo Reino Unido e pela Irlanda (apesar de, por diversas vezes, estes dois Estados se terem abstido de invocar a sua própria interpretação do processo das preferências): v. adiante nota 48 e a correspondente parte do texto. A posição dos serviços da Comissão sobre este ponto é, pelo contrário, perfeitamente «agnóstica» [«A Comissão não está ao corrente de declarações autorizadas e/ou definitivas que afirmem ou neguem que as considerações inerentes às preferências da Haia terão sido uma vez por todas tomadas em consideração em 1983» (tradução nossa)]: v. o documento de trabalho dos serviços da Comissão acima referido na nota 10, pp. 1 a 3. Segundo R. Wallace (obra acima referida na nota 15, p. 533), «as preferências da Haia expressas em toneladas são incompatíveis com as [tabelas de repartição; disso é prova o facto de elas] deixarem de ser separadamente referidas nos [regulamentos anuais que procedem à] repartição das quotas entre os Estados-Membros» (tradução nossa, notas omitidas).

(46) - Para a NIFPO, no decurso dos sete anos em causa, o TAC de bacalhau relativo à zona VII a terá diminuído em 61,3%, percentagem inferior à da redução sofrida pela correspondente quota do Reino Unido (73,9%); além disso, o TAC do badejo terá diminuído em 56%, ao passo que a quota britânica sofreu uma redução de 67,8%.<"NOTE", Font = F2, Top Margin = 0.000 inches, Left Margin = 0.721 inches, Tab Origin = Column>Dos dados fornecidos pela decisão de reenvio, deduzimos que, de facto, a quota de bacalhau do Reino Unido correspondia a 33,55% do TAC em 1991 e a 28,8% em 1995; a do badejo a 49,2% em 1990 e a 38,7% em 1995.

(47) - V. acórdão de 19 de Novembro de 1991 (6/90 e 9/90, Colect., p. I-5357).

(48) - Para o Governo dinamarquês, resulta dos décimo primeiro, décimo segundo e décimo terceiro considerandos do Regulamento n._ 3760/92 que o Regulamento n._ 172/83 incorporou definitivamente as preferências da Haia na política comum da pesca e, mais precisamente, no princípio da estabilidade relativa. Em consequência, nada autoriza que, a partir de 1983, se continue a sustentar que a resolução da Haia e o regime de preferências nela contido continuam a aplicar-se de forma autónoma. V. também acima a nota 45 e a correspondente parte do texto.

(49) - Tal como as recomendações e pareceres, que, nos termos do artigo 189._ do Tratado, «não são vinculativos».

(50) - Em consequência, parece também destituída de relevância a referência feita pela NIFPO aos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima dos administrados, no que se refere à possibilidade de lhes serem opostos os actos adoptados pelas autoridades públicas.

(51) - Em consequência, o não cumprimento pelo Conselho do prazo de adopção de uma decisão ulterior, que a instituição estabeleceu numa resolução, não dá lugar a violação do Tratado, visto a designação e forma do acto escolhido pelo Conselho revelarem a intenção de fixar um prazo de natureza diferente dos referidos no Tratado: v. acórdão de 13 de Novembro de 1964, Comissão/Luxemburgo e Bélgica (90/63 e 91/63, Recueil, p. 1217, em especial pp. 1232 e 1233, Colect. 1964, p. 579).

(52) - Pense-se, por exemplo, nas inúmeras soluções adoptadas pelo Conselho desde 1974 em matéria de tecnologia da informação, telecomunicações e informática. V. também a resolução do Conselho, de 16 de Setembro de 1986, relativa a novos objectivos da política energética para 1995 e à convergência das políticas dos Estados-Membros (JO C 241, p. 1); a declaração do Conselho das Comunidades Europeias e dos representantes dos governos dos Estados-Membros reunidos no Conselho, de 22 de Novembro de 1973, relativa a um programa de acção das Comunidades Europeias em matéria de ambiente (JO C 112, p. 1); e a resolução do Conselho e dos representantes dos governos dos Estados-Membros, de 22 de Março de 1971, relativa à realização por etapas da União Económica e Monetária na Comunidade (JO C 28, p. 1).

(53) - V. acórdão de 24 de Outubro de 1973, Schlüter (9/73, Colect., p. 1135, n._ 40).

(54) - V. acima nota 39 e a correspondente parte do texto.

(55) - V. acima nota 35 e correspondente parte do texto.

(56) - V. Dewost, J. L.: «Les pouvoirs discrétionnaires du Conseil des ministres», in Discretionary Powers of the Member States in the Field of Economic Policies and their Limits under the EEC Treaty (Schwarze, J. ed.), Baden-Baden, 1988, p. 165, em especial p. 166.

(57) - V. as conclusões do advogado-geral Lagrange nos processos Société métallurgique de Knutange/Alta Autoridade da CECA, acórdão de 12 de Fevereiro de 1960 (15/59 e 29/59, Recueil, p. 32, em especial p. 34; Colect. 1954-1961, p. 369).

(58) - Acórdão de 5 de Outubro de 1994, Crispoltoni e o. (C-133/93, C-300/93 e C-362/93, Colect., p. I-4863, n._ 42, sublinhado nosso). V. também acórdãos de 7 de Fevereiro de 1973, Schröder (40/72, Colect., p. 59, n._ 14); de 21 de Fevereiro de 1979, Stölting (138/78, Recueil, p. 713, n._ 7); de 9 de Julho de 1985, Bozzetti (179/84, Recueil, p. 2301, n._ 30); de 11 de Julho de 1989, Schräder (265/87, Colect., p. 2237, n._ 22); de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão (C-350/88, Colect., p. I-395, n._ 32), e de 13 de Novembro de 1990, Fedesa e o. (C-331/88, Colect., p. I-4023, n._ 14).

(59) - Acórdão de 29 de Outubro de 1980, Roquette Frères/Conselho (138/79, Recueil, p. 3333, n._ 25, sublinhado nosso). V. também acórdãos de 12 de Julho de 1979, Itália/Conselho (166/78, Recueil, p. 2575), e de 26 de Fevereiro de 1996, Comissão/Conselho (C-122/94, Colect., p. I-881, n._ 18).

(60) - Acórdão Crispoltoni e o. já acima referido na nota 58, n._ 43. V. também acórdão de 21 de Fevereiro de 1990, Wuidart e o. (C-267/88 a C-285/88, Colect., p. I-435, n._ 1).

(61) - Ter-se-á em atenção, a este respeito, que o programa de desenvolvimento da pesca costeira adoptado pelo Governo irlandês, com base no qual o regime de preferências da Haia entendia garantir o desenvolvimento contínuo e progressivo da indústria da pesca na Irlanda, expirou em 1979. Contudo, depois dessa data, tanto a Comissão (na comunicação de 1980 e nas propostas de quotas dos anos seguintes), como o Conselho (com a adopção dos Regulamentos n.os 170/83 e 3760/92, bem como dos regulamentos anuais, desde o Regulamento n._ 172/83 até ao regulamento controvertido) continuaram a referir-se, no essencial, ao parâmetro do aumento para o dobro das quantidades pescadas em 1975 (objectivo que o referido programa se tinha fixa