Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 7 de Março de 1989. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REINO DA BELGICA. - LIVRE CIRCULACAO DE PESSOAS - CONTROLO NAS FRONTEIRAS - AUTORIZACAO DE RESIDENCIA OU DE ESTABELECIMENTO. - PROCESSO 321/87.



Colectânea da Jurisprudência 1989 página 00997



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. O incumprimento de que o Reino da Bélgica é acusado pela Comissão consiste em determinados controlos não sistemáticos a que as autoridades nacionais submeteram nacionais de outros Estados- -membros residentes no território belga, no momento em que se apresentavam na fronteira, de regresso de uma viagem ao estrangeiro, solicitando-lhes, designadamente, a apresentação, não apenas do passaporte ou do bilhete de identidade, mas ainda da autorização de residência ou de estabelecimento. Este facto não é contestado pelo Governo belga.

2. O controlo deste último documento encontra-se previsto no artigo 38.° do decreto real belga de 8 de Outubro de 1981, relativo ao acesso ao território, à permanência, ao estabelecimento e à expulsão dos estrangeiros, nos termos do qual:

"Todos os estrangeiros com idade superior a quinze anos devem fazer-se sempre acompanhar do respectivo cartão de residência ou de estabelecimento, ou de qualquer outro documento que autorize a sua estadia, e apresentá-lo sempre que tal seja exigido pelos agentes da autoridade."

3. As partes estão de acordo quanto à compatibilidade com o direito comunitário deste controlo sempre que seja efectuado no interior do território belga. No entanto, a Comissão defende que a exigência de apresentação da autorização de residência ou deestabelecimento, quando feita à passagem na fronteira, viola as directivas comunitárias relativas à livre circulação e, designadamente, a Directiva 68/36O (1), relativamente aos trabalhadores assalariados, e a Directiva 73/148 (2), no que respeita aos trabalhadores independentes e aos prestadores de serviços.

No artigo 3.° de ambas as directivas, com redacção idêntica, estabelece-se que:

"1) Os Estados-membros admitirão no seu território as pessoas abrangidas pelo no artigo 1.° (3) mediante a simples apresentação de um bilhete de identidade ou passaporte válido.

2) Não pode ser exigido qualquer visto de entrada ou obrigação equivalente, excepto aos familiares que não possuam a nacionalidade de um dos Estados-membros. Os Estados concederão a estas pessoas todas as facilidades para a obtenção dos vistos necessários."

4. As partes estão igualmente de acordo em que a obrigação de apresentar, quando pedida, a autorização de residência ou de estabelecimento não constitui condição de acesso ao território belga.

5. Segundo a Comissão, no entanto, nos casos por ela denunciados, nacionais comunitários residentes na Bélgica e que passavam a fronteira para reentrar no território belga após se terem deslocado ao estrangeiro, viram-se confrontados com uma nova exigência não mencionada nas directivas comunitárias, as quais apenas referem a "simples apresentação de um bilhete de identidade ou passaporte válido", excluindo-se nomeadamente a exigência pelos Estados-membros de qualquer visto de entrada ou obrigação equivalente.

6. Durante o processo, o Governo belga reconheceu na tréplica que o "controlo de autorização de residência juridicamente baseado no artigo 38.° do decreto real de 8 de Outubro de 1981 deve efectuar-se necessariamente em território belga, e não antes da entrada neste". Depois de ter salientado que o "controlo fronteiriço (se exerce) habitualmente no momento da entrada em território nacional", conclui daí, como corolário lógico, "ser evidente que as autoridades encarregadas desse controlo não podem exigir a apresentação da autorização de residência"; comprometeu-se a dar aos agentes em questão as instruções necessárias para evitar no futuro controlos irregulares nos termos da legislação nacional.

7. Se estes esclarecimentos do Governo belga resolvem na prática o problema dos controlos, não abordam contudo o ponto de direito comunitário em que se baseia a acção da Comissão. Há assim que verificar, no âmbito desta, se a obrigação suplementar de exibir à passagem na fronteira a autorização de residência ou de estabelecimento, ainda que não condicionando a própria passagem, viola os artigos supracitados das directivas 68/360 e 73/148.

8. Embora o Governo belga, na contestação, atribua à parte contrária a tese segundo a qual a apresentação da autorização de residência ou de estabelecimento constitui uma obrigação suplementar equivalente à de obter um visto de entrada, nada nesse sentido é possível encontrar nos memorandos da Comissão, a qual se limita a alegar que a prática das autoridades belgas acaba por impor aos interessados uma obrigação suplementar aquando da sua entrada no território belga, o que contraria o disposto nas directivas, segundo as quais a entrada se efectua mediante a "simples apresentação de um bilhete de identidade ou passaporte válido".

9. Sendo assim, e dado ser incontestável que a entrada no território belga não está subordinada relativamente a ninguém à apresentação de um documento comprovativo de autorização de residência ou de estabelecimento, deixa de ser pertinente a referência feita pelas partes ao acórdão referido pelo Tribunal de Justiça em 3 de Julho de 1980 no processo 157/79 (4), Pieck, em que se tratava precisamente de apurar se um "carimbo aposto no passaporte aquando da entrada, que autoriza a entrada no território", podia ser considerado um visto de entrada ou obrigação equivalente. Pelo contrário, há apenas que verificar a compatibilidade com o direito comunitário de controlos como os agora em causa, os quais não são mencionados no n.° 1 de ambos os referidos artigos 3.° nem podem igualmente ser considerados equivalente a um visto de entrada, dado que não constituem, de modo algum, uma condição de acesso ao território.

10. Para resolver este problema, parece-nos oportuno partir da constatação de que, em cada uma das directivas em questão, as disposições relativas ao direito de um indivíduo entrar no território de um Estado-membro se distinguem claramente das que se referem ao direito de nele residir.

11. Como referiu o advogado-geral Warner nas conclusões apresentadas no referido processo Pieck, os autores das directivas depararam com a seguinte alternativa: de facto, podiam fazer depender o direito de acesso da prova de o interessado sertitular do direito de permanência, enquanto pessoa referida no artigo 1.° de ambas as directivas, ou então podiam decidir que os "Estados-membros concedam reciprocamente aos respectivos cidadãos a entrada no seu território mediante a simples prova da sua nacionalidade, e que qualquer questão relativa ao direito de nele permanecerem, resultante do Tratado, seja examinada posteriormente".

A escolha incidiu claramente sobre a segunda possibilidade.

12. A interpretação das disposições em causa no sentido de que estas não permitem exigir a prova da titularidade de um direito de residência, aquando da entrada no território de um Estado-membro, parece de facto justificar-se não apenas por algumas especificidades gramaticais na formulação das próprias disposições, mas ainda e sobretudo pela impossibilidade de atribuir aos autores das directivas sobre a livre circulação a intenção de tornar ainda mais complexa a passagem de fronteira entre os diversos Estados-membros, acrescentando ao controlo da identidade um relativo às autorizações de residência ou de estabelecimento.

13. Em princípio, portanto, o único controlo legítimo no momento e em função da passagem na fronteira é constituído pela verificação da identidade pessoal; além do mais, é o único que se encontra expressamente previsto pelo artigo 3.° de ambas as directivas.

14. O Governo belga defende, contudo, que os dois controlos têm natureza diversa, não havendo qualquer razão para considerar a sua realização simultânea incompatível com o direito comunitário, dado que o controlo das autorizações de residência ou de estabelecimento não implica a proibição de acesso ao território no caso de os documentos exigidos não serem apresentados, como não implica qualquer "formalidade destinada a autorizar a entrada no território de um Estado-membro, além da constituída pelo controlo do passaporte ou do bilhete de identidade na fronteira", de acordo com a formulação utilizada no n.° 10 da fundamentação do referido acórdão Pieck. Não existindo qualquer relação com a autorização de entrada, torna-se de todo impossível incluir uma formalidade como a do controlo das autorizações de residência nas hipóteses abrangidas pela jurisprudência do Tribunal.

15. A este argumento formal pode responder-se que a combinação sistemática dos dois controlos podia afectar indirectamente o direito de entrada ou, de qualquer modo, tornar mais complicada para os interessados a passagem da fronteira. Na verdade, não é lógico pensar que os autores da directiva, tendo excluído o controlo das autorizações de residência para simplificar as formalidades de entrada, quando podiam ter combinado os dois controlos, possibilitando assim logo na fronteira a verificação da existência do direito de residência, tivessem em seguida decidido tolerar tacitamente uma combinação sistemática dos controlos da iniciativa dos Estados-membros, o que apenas levaria a sujeitar a passagem da fronteira a maiores formalidades, sem, por outro lado, preservar a vantagem concreta que se podia extrair da realização simultânea dos controlos, proibindo a entrada às pessoas desprovidas de autorização de residência.

16. O controlo sistemático das autorizações de residência à passagem na fronteira podia, além disso, criar sérios obstáculos à livre circulação de pessoas, se se tiver em conta o número sempre crescente de trabalhadores assalariados e independentes, bem como de prestadores de serviços, que se deslocam entre os Estados- -membros e que ficariam sujeitos a esse controlo.

17. A luz das considerações precedentes, entendo que o artigo 3.° da Directiva 68/360 e o artigo 3.° da Directiva 73/148, e em particular o espírito destas disposições, não autorizam controlos sistemáticos das autorizações da residência ou de estabelecimento à passagem da fronteira, mesmo que tais controlos não possam ser considerados equivalentes à exigência de um visto de entrada, e não se encontrem, portanto, expressamente proibidos pelas referidas disposições.

No entanto, não é igualmente possível proibir um Estado- -membro de proceder em casos concretos e de forma não sistemática a um controlo da autorização de residência à passagem da fronteira, que, de qualquer modo, é permitido logo após a entrada no seu território; e isto pelas mesmas razões de simplificação das formalidades de entrada, em sentido lato, que nos levam a considerar ilegal um eventual controlo sistemático. Os controlos esporádicos e excepcionais efectuados, por exemplo, aquando de acontecimentos especiais, como observou o representante do Governo belga na audiência, não me parecem susceptíveis de afectar a livre circulação, nem de constituir uma violação das directivas invocadas. Por outras palavras, tais controlos, como os que resultam dos autos do processo e que não são sistemáticos nemmesmo frequentes, não apenas não se encontram abrangidos no domínio de aplicação expresso da proibição estabelecida pelas directivas em questão, como não atraiçoam igualmente a sua inspiração liberalizante, como pelo contrário poderia acontecer, caso fossem sistemáticos. E, a esse respeito, é absolutamente oportuno que os funcionários em questão recebam instruções precisas no sentido indicado, de acordo com a intenção manifestada pelo Governo belga durante o processo.

18. Em definitivo, considero portanto que o Reino da Bélgica, ao efectuar, à entrada no seu território de nacionais doutros Estados-membros nele legalmente residentes, controlos esporádicos de natureza pessoal sobre a detenção por esssas pessoas de uma autorização de residência ou de estabelecimento, não violou o artigo 3.° da Directiva 68/360 nem o artigo 3.° da Directiva 73/148.

Proponho, assim:

- que seja negado provimento à acção;

- que a Comissão seja condenada nas despesas.

(*) Língua original: italiano.

(1) Directiva 68/360 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na Comunidade (JO L 257, p. 13).

(2) Directiva 73/148 do Conselho, de 21 de Maio de 1973, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados-membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços (JO L 172, p. 14).

(3) As pessoas abrangidas pelo artigo 1.° são, no âmbito da Directiva 68/360, os nacionais dos Estados-membros e seus familiares, aos quais se aplica o Regulamento n.° 1612/68 e, no âmbito da Directiva 73/148, os trabalhadores independentes e os prestadores de serviços, os destinatários de uma prestação de serviços e os familiares destas pessoas.

(4) Recueil 1980, p. 2171.