Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 26 de Fevereiro de 1992. - HELMUT HANEBERG GMBH & CO KG CONTRA BUNDESANSTALT FUER LANDWIRTSCHAFTLICHE MARKTORDNUNG. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: VERWALTUNGSGERICHT FRANKFURT AM MAIN - ALEMANHA. - POLITICA AGRICOLA COMUM - MEDIDAS ESPECIAIS DE AUXILIOS PARA AS ERVILHAS, FAVAS, FAVAROLAS E TREMOCOS DOCES. - PROCESSO C-28/91.



Colectânea da Jurisprudência 1992 página I-04165



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. As questões prejudiciais apresentadas pelo Verwaltungsgericht Frankfurt am Main têm por objecto a interpretação do artigo 6. , n. 5, do Regulamento (CEE) n. 3540/85 da Comissão, de 5 de Dezembro de 1985, que estabelece as modalidades de aplicação das medidas especiais para as ervilhas, favas, favarolas e tremoços doces (1), disposição que permite a recuperação parcial (proporcionalmente à gravidade da infracção cometida) das ajudas concedidas a estes produtos, quando a quantidade declarada pelo primeiro comprador, para efeitos da concessão da ajuda, for superior à que foi entregue.

Em substância, no presente processo, o Tribunal de Justiça é chamado a determinar se a citada disposição é aplicável - por analogia - ainda que o primeiro comprador não tenha cumprido a obrigação de pagar ao produtor o preço mínimo fixado na regulamentação do sector em questão.

2. Limitar-me-ei a sublinhar os aspectos que se revestem de maior importância para este efeito, remetendo para o relatório para audiência no que respeita à descrição pormenorizada da regulamentação comunitária aplicável.

O Regulamento (CEE) n. 1431/82 do Conselho, de 18 de Maio de 1982, que prevê medidas especiais para as ervilhas, as favas e as favarolas (2), instituiu, com vista a proteger a produção comunitária, um regime de ajudas para as leguminosas em questão, que são colhidas na Comunidade e utilizadas no fabrico de produtos destinados à alimentação humana ou animal. A ajuda não é paga directamente aos produtores, mas aos utilizadores finais; a sua concessão está subordinada, todavia, à garantia de que, em relação às quantidades para as quais a ajuda é pedida, o produtor tenha beneficiado pelo menos do preço mínimo (artigo 3. , n. 3). O artigo 2. -A do mesmo regulamento, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n. 1485/85 do Conselho, de 23 de Maio de 1985 (3), estabeleceu em seguida majorações mensais que acrescem ao preço mínimo a pagar ao produtor.

As condições em que a ajuda é concedida, bem como as modalidades de controlo, são reguladas no Regulamento (CEE) n. 2036/82 do Conselho, de 19 de Julho de 1982, que aprova as regras gerais relativas às medidas especiais para as ervilhas, as favas e as favarolas (4). Este regulamento prevê, no artigo 4. , n. 1, que o primeiro comprador depositará junto do organismo designado pelo Estado-membro o contrato concluído com o produtor e uma declaração que indique a quantidade entregue por este último (declaração de entrega). O organismo em questão, depois de ter verificado o contrato e a declaração, emitirá ao primeiro comprador o "certificado de compra ao preço mínimo", isto é, um certificado atestando que, para a quantidade entregue pelo produtor, este beneficiou, pelo menos, do preço mínimo, ajustado, sendo caso disso, das majorações mensais (artigo 4. , n. 2). A ajuda é, assim, concedida a qualquer utilizador, desde que tenha depositado junto do organismo designado pelo Estado-membro um pedido e um certificado de compra ao preço mínimo e na condição de a quantidade indicada no certificado ter sido efectivamente utilizada, depois de submetida a controlo, na própria empresa (artigo 5. , n. 1).

As modalidades de aplicação do regime em questão foram adoptadas pela Comissão no Regulamento n. 3540/85. O artigo 6. , n. 5, do referido regulamento, disposição sobre cuja interpretação o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar-se, prevê que "se os Estados-membros verificarem que emitiram certificados de compra ao preço mínimo para uma quantidade superior à efectivamente devida, procederão à recuperação dos certificados para as quantidades que ultrapassarem esse valor ou, se os mesmos já tiverem sido cedidos, solicitam ao primeiro comprador o pagamento de um montante igual à ajuda mais elevada, aplicável à data da emissão do certificado, multiplicada pela quantidade em excesso".

3. Concentremo-nos nos factos do processo. Em 1986, a sociedade Helmut Haneberg GmbH & Co. KG (a seguir "Haneberg") comprou ervilhas para as quais a Bundesanstalt fuer Landwirtschaftliche Marktordnung (a seguir "BALM") emitiu os certificados de compra ao preço mínimo. Uma verificação posterior revelou que para as ervilhas em questão tinha sido pago o preço mínimo (68,29 DM por 100 Kg), mas não a majoração mensal (0,43 DM por 100 Kg).

A BALM, baseando-se no artigo 6. , n. 5, do Regulamento n. 3540/85, exigiu à Haneberg que apresentasse o certificado de compra ao preço mínimo ou que restituísse a ajuda concedida. A Haneberg, considerando que a norma em questão não constituía a base jurídica adequada para a recuperação da ajuda, interpôs recurso da decisão da BALM para o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, que apresentou um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça.

4. Na primeira questão, o orgão jurisdicional nacional pergunta se o artigo 6. , n. 5, do Regulamento n. 3540/85 pode ser aplicado para proceder à recuperação de uma ajuda às leguminosas, quando a obrigação de pagar ao produtor pelo menos o preço mínimo não foi cumprida.

Assinale-se, em primeiro lugar, que a formulação da regra em questão é de tal maneira clara que exclui a sua aplicação por analogia para efeitos de recuperação integral de uma ajuda. Com efeito, ela contempla expressamente o caso em que a quantidade declarada é superior à efectivamente entregue e prevê a restituição do certificado de compra ao preço mínimo (a fim de que seja rectificado e que a ajuda correcta possa portanto ser paga) ou, se a ajuda já tiver sido paga, a sua recuperação nos limites da quantidade em excesso. Em nossa opinião, o facto de a possibilidade de recuperação integral de uma ajuda ser completamente estranha à norma em questão tem por consequência que é necessário excluir a priori a possibilidade de uma aplicação "por analogia", que conduza a tal resultado, no caso de a obrigação de pagar o preço mínimo ao produtor não ter sido cumprida.

5. Quanto à possibilidade de proceder a uma aplicação por analogia no sentido indicado pelo orgão jurisdicional de reenvio na segunda questão, isto é, de modo a sancionar o não cumprimento da obrigação de pagar o preço mínimo proporcionalmente à gravidade da infracção cometida, consideramos que a resposta deve igualmente ser negativa.

A inaplicabilidade do artigo 6. , n. 5, ao caso em apreço resulta, de facto da própria ratio da norma em questão, bem como da lógica do sistema que preside à regulamentação das ajudas às leguminosas. Recordamos a este respeito que tal regulamentação tem precisamente como objectivo proteger a produção comunitária dos produtos em questão e que esse objectivo é atingido assegurando aos produtores uma justa remuneração, ou seja, pelo menos o pagamento do preço mínimo.

É portanto evidente que qualquer violação da obrigação de pagar o preço mínimo, ainda que seja de gravidade menor, impedirá que se atinja o objectivo que o sistema se propõe, fazendo assim desaparecer a razão de ser da ajuda. Isto é confirmado pelo sétimo considerando do Regulamento n. 1431/82, onde é claramente indicado que a concessão da ajuda é subordinada à garantia de que o agricultor tenha recebido pelo menos o preço mínimo. Em substância, a obrigação em questão constitui uma condição essencial e prévia à concessão da ajuda, cuja violação é, portanto, susceptível de justificar a sua perda total.

A este propósito, basta, com efeito, lembrar que com base em jurisprudência assente do Tribunal de Justiça (5), a perda total de uma ajuda é legítima quando resulta da violação de uma obrigação cujo cumprimento é indispensável para garantir o bom funcionamento do sistema das ajudas.

6. Por outro lado, uma análise, mesmo superficial, da hipótese expressamente prevista no artigo 6. , n. 5, comparada com a situação de não pagamento ao produtor do preço mínimo previsto, mostra que deve ser excluída uma aplicação por analogia. Com efeito, quando se verifica uma diferença entre quantidades, o mecanismo instituído pela norma em questão não prejudica o objectivo essencial do sistema, uma vez que a ajuda é, de qualquer modo, concedida apenas em relação à quantidade para a qual o produtor tenha recebido o preço mínimo, ao passo que no caso de este último não ter sido integralmente pago, falta uma condição essencial para a concessão da ajuda.

Além disso, é claro, em qualquer caso, que a aplicação das modalidades estabelecidas pela norma em questão para efeitos de recuperação causaria, por meio de uma operação completamente fictícia, um prejuízo ao produtor, que só parcialmente beneficiaria do preço mínimo; e isto ainda que - contrariamente ao caso em apreço - a diferença entre o preço efectivamente pago e o preço mínimo previsto fosse de montante considerável. Com efeito, para a aplicação por analogia da norma em questão a um caso em que o preço mínimo não tenha sido pago, seria necessário converter ficticiamente o preço não pago em quantidade, de maneira a poder recuperar a ajuda apenas em relação à quantidade em excesso. É evidente que tal resultado é inaceitável: com efeito, isso significaria falsear completamente o sistema, permitindo que o produtor beneficiasse do preço mínimo apenas em relação a uma parte da quantidade entregue ao primeiro comprador.

Em definitivo, o artigo 6. , n. 5, do Regulamento n. 3540/85 não pode ser aplicado, como fez a BALM, para proceder à recuperação integral da ajuda, nem, pelos motivos que acabámos de expor, de modo proporcional à gravidade da infracção cometida.

7. A afirmação anterior responde às questões tais como foram submetidas pelo orgão jurisdicional de reenvio; é, todavia, necessário, para fornecer uma resposta útil, verificar quais são - na ausência de uma regra específica que regule a hipótese em questão - as consequências de uma violação da obrigação de pagar o preço mínimo ao produtor.

Em primeiro lugar assinale-se que, tendo em conta o exposto, a tese da Haneberg segundo a qual a violação da obrigação de pagar o preço mínimo não teve, na data dos factos em causa, de qualquer consequência, não é certamente aceitável.

Com efeito, foi entretanto aditado ao Regulamento n. 3540/85, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n. 1561/90 da Comissão, de 7 de Junho de 1990 (6), o artigo 4. -A, nos termos do qual o primeiro comprador que não pagou o preço mínimo tem a obrigação de pagar ao produtor um "montante igual ao dobro da diferença entre o preço mínimo e o preço efectivamente pago". Tal disposição foi adoptada após as alterações ao Regulamento n. 2036/82, aprovadas pelo Conselho pelo Regulamento (CEE) n. 1789/89 (7); estas alterações dizem respeito à supressão de alguns documentos administrativos, em especial a declaração de entrega, e ao reforço de uma série de controlos posteriores.

É sobretudo baseando-se no artigo 4. -A que a Haneberg defende a tese segundo a qual o não cumprimento da obrigação de pagar o preço mínimo poderia, no máximo, determinar uma sanção proporcional à infracção cometida e, portanto, ao montante do "preço não pago", mas nunca implicaria a recuperação total da ajuda.

8. Na realidade, a inexistência no sistema em vigor na época dos factos, de uma norma análoga ao artigo 4. -A explica-se facilmente se se considerar que estava previsto um controlo preventivo pelo organismo competente para efeitos da emissão do certificado de compra ao preço mínimo. Em substância, este certificado só era emitido ou, em qualquer caso, só deveria ser emitido após verificação de que o produtor tinha efectivamente recebido o preço mínimo, incluindo as eventuais majorações. Esta condição era, além do mais, facilmente controlável com base na declaração de entrega, declaração na qual eram precisamente indicados o preço mínimo e a quantidade entregue.

Pelo contrário, no sistema actualmente em vigor, com a abolição da declaração de entrega, o controlo só pode ser posterior (e, com efeito, estão previstos vários controlos junto dos utilizadores finais sem notificação prévia). Além disso, neste sistema prevê-se que só as quantidades vendidas aos primeiros compradores "aprovados", os quais se comprometem a pagar ao produtor pelo menos o preço mínimo, beneficiam da ajuda. A este respeito, impõe-se sublinhar que, em caso de não cumprimento da obrigação de pagar o preço mínimo, para além da sanção já referida (pagamento do dobro da diferença entre o preço efectivamente pago e o preço mínimo), está prevista a retirada temporária ou mesmo definitiva da aprovação.

As particularidades da nova regulamentação, que acabámos de lembrar, levam-nos a considerar que o facto de ter estado prevista a possibilidade de sanar ex post a inexecução, pagando ao produtor o dobro da diferença entre o preço mínimo e o preço efectivamente pago, não está em contradição com o que se afirma no ponto 5: ou seja, que o pagamento ao produtor do preço mínimo constitui o objectivo principal do regime em questão e que, por conseguinte, o não cumprimento de tal obrigação faria - em princípio - desaparecer a razão de ser da ajuda. Com efeito, este objectivo é suficientemente salvaguardado pela nova regulamentação, na medida em que o preço mínimo (ou melhor, o dobro do que lhe seria ainda devido) é de qualquer modo pago ao produtor, bem como pelo facto de que o risco de ser excluído do mercado através da retirada da "aprovação", evidentemente quanto às operações que ora discutimos, constitui para o primeiro comprador uma sanção muito severa, que vai além da recuperação integral de uma ajuda num caso isolado.

9. Voltando ao caso que nos ocupa, é necessário, portanto, sublinhar que a "lacuna normativa" em questão, talvez determinada pelo facto de as malhas do sistema serem consideradas suficientemente apertadas para não permitir que surjam casos como este, não implica que o não cumprimento da obrigação de que falamos seja desprovido de consequências.

A ausência de uma disposição específica, na regulamentação das ajudas às leguminosas, que regulasse casos como este não era, na realidade, de molde a impedir qualquer possibilidade de recuperação da própria ajuda. A este propósito, recordamos que, nos termos do artigo 8. , n. 1, do Regulamento (CEE) n. 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (8), os Estados-membros devem, nomeadamente, "recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências".

Ora, como o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de esclarecer no processo Deutsche Milchkontor (9), "os litígios relativos à recuperação de montantes indevidamente pagos por força do direito comunitário devem, na ausência de disposição comunitária, ser decididos pelos orgãos jurisdicionais nacionais nos termos do seu direito nacional, sem prejuízo dos limites impostos pelo direito comunitário, no sentido de que as modalidades previstas pelo direito nacional não podem tornar praticamente impossível a aplicação da regulamentação comunitária e de que a aplicação da legislação nacional deve fazer-se de modo não discriminatório em relação aos processos que têm por objecto litígios do mesmo tipo, mas puramente nacionais" (n. 19).

No mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça analisou também outro aspecto que reveste uma importância especial no caso em apreço: ou seja, as consequências que decorrem da violação, pelas autoridades nacionais competentes, da obrigação de controlo imposta pela regulamentação comunitária a fim de evitar que as ajudas comunitárias sejam pagas em relação a produtos que delas não devem beneficiar. A este respeito, afirmou que "estas consequências, no estado de evolução actual do direito comunitário, são da competência do direito nacional e não do direito comunitário. Portanto, cabe, também aos orgãos jurisdicionais nacionais apreciá-las à luz do direito nacional aplicável" (n. 44).

Conclusão

10. Com base nas considerações expostas, propomos, assim, que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Verwaltungsgericht Frankfurt am Main:

"1) O artigo 6. , n. 5, do Regulamento (CEE) n. 3540/85 da Comissão não é aplicável quando a obrigação de pagar o preço mínimo ao produtor não foi cumprida.

2) A recuperação pelas autoridades nacionais de quantias indevidamente pagas a título de ajudas nos termos do direito comunitário realiza-se - no estado actual de evolução do direito comunitário - segundo os critérios e as modalidades estabelecidas pela regulamentação nacional, sem prejuízo dos limites impostos pelo direito comunitário à aplicação do direito nacional.

3) As autoridades nacionais tinham obrigação, nos termos do artigo 4. , n. 2 do Regulamento (CEE) n. 2036/82 do Conselho, em vigor no momento em que ocorreram os factos, verificar, antes de emitir o certificado de compra ao preço mínimo, se o primeiro comprador tinha efectivamente pago ao produtor pelo menos esse preço; cabe ao orgão jurisdicional nacional apreciar, para efeitos da recuperação da ajuda indevidamente paga, as consequências de uma eventual violação dessa obrigação."

(*) Língua original: italiano.

(1) - JO L 342, p. 1; EE 03 F39 p. 143.

(2) - JO L 162, p. 28; EE 03 F25 p. 170.

(3) - JO L 151, p. 7.

(4) - JO L 219, p. 1; EE 03 F25 p. 334.

(5) - V., por exemplo, o acórdão de 2 de Maio de 1990, Hopermann (C-357/88, Colect., p. I-1669).

(6) - JO L 148, p. 9.

(7) - JO L 176, p. 11.

(8) - JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220.

(9) - Acórdão de 21 de Setembro de 1983 (205/82 a 215/82, Recueil, p. 2633).