CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MACIEJ SZPUNAR

apresentadas em 22 de setembro de 2020 ( 1 )

Processo C‑615/19 P

John Dalli

contra

Comissão Europeia

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Ação de indemnização — Responsabilidade extracontratual — Reparação do dano alegadamente sofrido pelo recorrente devido a comportamentos pretensamente ilegais da Comissão e do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) relacionados com a cessação das suas funções enquanto membro da Comissão em 16 de outubro de 2012»

I. Introdução

1. Com o seu recurso, J. Dalli pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 6 de junho de 2019, Dalli/Comissão (T‑399/17, não publicado, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2019:384), pelo qual este negou provimento ao seu recurso destinado a obter a reparação do dano que alegadamente sofreu devido a comportamentos pretensamente ilegais da Comissão Europeia e do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), relacionados com a cessação das suas funções enquanto membro da Comissão.

2. O presente recurso proporciona ao Tribunal de Justiça a oportunidade de se pronunciar sobre várias questões inéditas relativas às funções de inquérito do OLAF e ao desenrolar destes inquéritos. Além disso, o Tribunal de Justiça terá de esclarecer alguns aspetos da jurisprudência relativa à autoridade do caso julgado e à demonstração da existência de um dano moral.

3. Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, as presentes conclusões limitar‑se‑ão à análise do argumento da Comissão relativo à inadmissibilidade do recurso interposto no Tribunal Geral, bem como à análise do primeiro fundamento, da primeira parte do terceiro fundamento, do quinto e do sétimo fundamentos do recurso.

II. Quadro jurídico

A. Regulamento (CE) n.o 1073/1999

4. O artigo 1.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 ( 2 ), aplicável aos factos em causa ( 3 ), dispõe: «A organização efetuará, no seio das instituições, órgãos e organismos criados pelos Tratados ou com base nos mesmos (seguidamente designados “instituições, órgãos e organismos”), inquéritos administrativos destinados: – a lutar contra a fraude, a corrupção e qualquer outra atividade ilegal lesiva dos interesses financeiros da Comunidade Europeia, – a investigar para o efeito os factos graves, ligados ao exercício de atividades profissionais, que possam constituir incumprimento das obrigações dos funcionários e agentes das Comunidades, suscetível de processos disciplinares e eventualmente penais, ou incumprimento de obrigações análogas aplicáveis aos membros das instituições e órgãos, aos dirigentes dos organismos, bem como aos membros do pessoal das instituições, órgãos e organismos não submetidos ao estatuto.»

5. Os artigos 3.o e 4.o deste regulamento estabelecem as regras aplicáveis, respetivamente, aos inquéritos externos e internos do OLAF.

6. O artigo 5.o do referido regulamento prevê: «Os inquéritos externos serão instaurados por decisão do diretor da organização, por iniciativa própria ou mediante pedido de um Estado‑Membro interessado. Os inquéritos internos serão instaurados por decisão do diretor da organização, por iniciativa própria ou mediante pedido da instituição, órgão ou organismo em que deva efetuar‑se o inquérito.»

7. O artigo 6.o, n.o 1, do mesmo regulamento estabelece que o diretor do organismo dirigirá a realização dos inquéritos.

8. O artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1073/1999 tem a seguinte redação: «O diretor deve garantir que os agentes da organização e outras pessoas sob a sua autoridade respeitem as disposições comunitárias e nacionais relativas à proteção de dados pessoais, nomeadamente as disposições previstas pela Diretiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de outubro de 1995, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados [ ( 4 )].»

9. O artigo 11.o, n.os 1 e 7, deste regulamento tem a seguinte redação: «1. O comité de fiscalização, pelo controlo regular que exerce sobre a execução da função de inquérito, reforça a independência da organização. A pedido do diretor, ou por sua própria iniciativa, o comité dirige pareceres ao diretor sobre as atividades da organização, sem todavia interferir no desenrolar dos inquéritos em curso. […] 7. O diretor transmitirá anualmente ao Comité de Fiscalização o programa das atividades da Organização […]. O diretor informará regularmente o comité sobre as atividades da Organização, sobre os inquéritos efetuados, os resultados e o seguimento dos mesmos. Quando um inquérito estiver a decorrer há mais de nove meses, o diretor informará o comité de Fiscalização sobre as razões que não permitem a conclusão do mesmo, bem como sobre o prazo previsivelmente necessário ao seu termo. O diretor informará o comité sobre os casos em que a instituição, o órgão ou o organismo em causa não tiver dado seguimento às recomendações que lhe foram dirigidas. O diretor informará o Comité sobre os casos que requeiram a transmissão de informações às autoridades judiciárias de um Estado‑Membro.»

10. O artigo 14.o do referido regulamento dispõe: «Na pendência da modificação do Estatuto, qualquer funcionário ou outro agente das Comunidades pode apresentar ao diretor da Organização uma reclamação dirigida contra um ato lesivo dos seus interesses, praticado pela Organização no âmbito de um inquérito interno […] Estas disposições são aplicáveis por analogia ao pessoal das instituições, órgãos e organismos não submetidos ao Estatuto.»

B. Regulamento interno do Comité de Fiscalização do OLAF

11. O artigo 13.o, n.o 5, do Regulamento interno do Comité de Fiscalização do OLAF ( 5 ) (a seguir «regulamento interno») estabelece: «Os casos que necessitem de ser transmitidos às autoridades judiciais de um Estado‑Membro devem ser apreciados à luz das informações transmitidas pelo Diretor‑Geral do OLAF e em conformidade com o [Regulamento n.o 1073/1999]. O seguimento será igualmente efetuado nessa base. Em especial, antes do envio das informações, o Comité de Fiscalização solicita o acesso aos inquéritos em causa, a fim de verificar se os direitos fundamentais e as garantias processuais estão a ser respeitados. Assim que o Secretariado obtiver o acesso aos documentos num prazo que lhe permita o exercício desta função, os relatores designados para analisar os casos preparam a sua apresentação destinada à reunião plenária do Comité. O pessoal responsável do OLAF pode ser convidado a participar nessa reunião, a fim de que os membros disponham de informações completas. O Comité designa os relatores para examinar esses inquéritos e, se necessário, emitir um parecer.»

III. Antecedentes do litígio

12. Os antecedentes do litígio, conforme apresentados nos n.os 1 a 16 do acórdão recorrido, podem ser resumidos da seguinte forma.

13. Pela Decisão 2010/80/UE ( 6 ), J. Dalli foi nomeado membro da Comissão para o período compreendido entre 10 de fevereiro de 2010 e 31 de outubro de 2014. O presidente da Comissão atribuiu‑lhe o pelouro da saúde e da proteção dos consumidores.

14. Em 25 de maio de 2012, na sequência da receção pela Comissão, em 21 de maio de 2012, de uma queixa da sociedade Swedish Match que continha alegações relativas ao comportamento de J. Dalli, o OLAF deu início a um inquérito (a seguir «inquérito»).

15. J. Dalli foi ouvido pelo OLAF em 16 de julho e 15 de outubro de 2012.

16. Em 15 de outubro de 2012, o relatório do OLAF foi transmitido ao secretário‑geral da Comissão, à consideração do presidente desta instituição. Este relatório vinha acompanhado de uma carta assinada pelo diretor do OLAF que resumia as principais conclusões do inquérito e que informava o presidente da Comissão de que estas lhe eram comunicadas tendo em vista a adoção de eventuais medidas ao abrigo do Código de conduta dos comissários [C (2011) 2904].

17. Em 16 de outubro de 2012, J. Dalli reuniu‑se com o presidente da Comissão. Mais tarde, nesse mesmo dia, este último informou o primeiro‑ministro da República de Malta, bem como os presidentes do Parlamento Europeu e do Conselho da União Europeia da demissão de J. Dalli. A Comissão publicou igualmente um comunicado de imprensa anunciando esta demissão.

18. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de dezembro de 2012, J. Dalli interpôs um recurso de anulação da «decisão verbal de 16 de outubro de 2012 de cessação [das suas] funções […] com efeitos imediatos, tomada pelo presidente da Comissão» e o pedido de reparação do dano sofrido no montante de 1 euro simbólico pelo dano moral e, provisoriamente, no montante de 1913396 euros pelo dano material.

19. O Acórdão do Tribunal Geral de 12 de maio de 2015, Dalli/Comissão (T‑562/12, a seguir «Acórdão Dalli/Comissão, EU:T:2015:270) negou provimento a este recurso.

20. No que diz respeito, por um lado, ao pedido de anulação, o Tribunal Geral concluiu que o recorrente tinha apresentado a sua demissão de forma voluntária, sem que esta tenha sido objeto de um pedido do presidente da Comissão, nos termos do artigo 17.o, n.o 6, TUE. Uma vez que a existência deste pedido, que constituía o ato impugnado pelo recorrente, não foi demonstrada, o Tribunal Geral considerou que o pedido de anulação devia ser julgado inadmissível. O Tribunal Geral declarou igualmente que, em todo o caso, mesmo admitindo que o recorrente tinha o direito de pôr em causa, no âmbito do recurso, a legalidade da sua demissão pelo facto de esta padecer de um vício do consentimento, a existência de tal vício não estava demonstrada.

21. No que diz respeito, por outro lado, ao pedido de indemnização, o Tribunal Geral considerou que, uma vez que tinha afirmado que a existência dos atos da Comissão postos em causa no âmbito do pedido de anulação não estava demonstrada, não podia ser imputada à referida instituição, com base neste motivo, nenhuma ilegalidade deste tipo e, por maioria de razão, nenhuma violação caracterizada de uma regra jurídica. Quanto ao alegado vício de consentimento, a título subsidiário, no âmbito do pedido de anulação, o Tribunal Geral declarou que a sua existência não tinha sido demonstrada. Concluiu que as alegações de um comportamento ilícito da Comissão ou do seu presidente não tinham sido suficientemente demonstradas. Por conseguinte, julgou improcedente o pedido de indemnização.

22. Em 21 de junho de 2015, J. Dalli interpôs recurso do referido acórdão do Tribunal Geral, ao qual foi negado provimento por Despacho de 14 de abril de 2016, Dalli/Comissão ( 7 ).

IV. Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido

23. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 28 de junho de 2017, J. Dalli intentou uma ação destinada a obter a condenação da Comissão no pagamento de uma indemnização de um montante estimado, provisoriamente, em 1000000 euros a título de reparação do dano, nomeadamente do dano moral, que teria sofrido devido a comportamentos alegadamente ilegais da Comissão e do OLAF, relacionados com a cessação das suas funções enquanto membro da Comissão em 16 de outubro de 2012.

24. Em apoio desta petição, J. Dalli invocou sete fundamentos relativos à ilegalidade do comportamento do OLAF respeitantes, em primeiro lugar, à ilegalidade da decisão de instaurar o inquérito; em segundo lugar, a vícios na caracterização do inquérito e no alargamento do âmbito deste; em terceiro lugar, à violação dos princípios que regem a recolha de prova e a desvirtuação e falsificação de elementos de prova; em quarto lugar, à violação dos direitos de defesa, do artigo 4.o da Decisão 1999/396/CE ( 8 ) e do artigo 18.o das Orientações sobre os procedimentos de inquérito dirigidas ao pessoal do OLAF (a seguir «Orientações do OLAF»); em quinto lugar, à violação do artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1073/1999 e do artigo 13.o, n.o 5, do regulamento interno; em sexto lugar, à violação do princípio da presunção de inocência, do artigo 8.o do Regulamento n.o 1073/1999, do artigo 339.o TFUE e do direito à proteção dos dados pessoais e, em sétimo lugar, à violação do artigo 4.o do Regulamento n.o 1073/1999, do artigo 4.o da Decisão 1999/396 e do Memorando de entendimento relativo a um código de conduta para assegurar uma troca de informações tempestiva entre o OLAF e a Comissão sobre os inquéritos internos do OLAF realizadas no âmbito da Comissão. Além disso, J. Dalli deduziu duas acusações relativas à ilegalidade do comportamento da Comissão.

25. Por requerimento separado apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 13 de setembro de 2017, a Comissão suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade.

26. Com o acórdão recorrido, o Tribunal Geral indeferiu esta questão prévia de inadmissibilidade e, em seguida, julgou improcedente a ação intentada por J. Dalli.

27. O Tribunal Geral considerou, antes de mais, que as questões de direito e de facto relativas aos comportamentos alegadamente ilícitos do OLAF e da Comissão não tinham sido apreciadas no Acórdão Dalli/Comissão e que, por conseguinte, este acórdão não tinha autoridade de caso julgado a este respeito.

28. Em seguida, julgou improcedentes todas as acusações de J. Dalli contra o OLAF e a Comissão.

29. Por último, declarou, a título exaustivo, que J. Dalli não tinha demonstrado nem a existência de um nexo de causalidade suficientemente direto entre os comportamentos imputados e o dano alegado, nem a existência deste último.

V. Pedidos das partes e tramitação do processo no Tribunal de Justiça

30. Com o seu recurso, J. Dalli pede que o Tribunal de Justiça se digne: – anular o acórdão recorrido; – ordenar a reparação do dano, nomeadamente moral, que sofreu e que pode ser estimado, provisoriamente, em 1000000 euros; e – condenar a Comissão nas despesas em ambas as instâncias.

31. A Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne a negar provimento ao recurso e condenar J. Dalli nas despesas efetuadas no Tribunal de Justiça e no Tribunal Geral.

32. Não foi realizada audiência.

VI. Análise

A. Quanto à inadmissibilidade da ação no Tribunal Geral

33. A Comissão alega, na sua contestação, que tem dúvidas quanto à exatidão do raciocínio que levou o Tribunal Geral a indeferir a exceção de inadmissibilidade apresentada pela Comissão, relativa à autoridade de caso julgado do Acórdão Dalli/Comissão.

34. Antes de mais, devo esclarecer que, embora a Comissão não tenha interposto recurso subordinado para contestar a admissibilidade da ação intentada no Tribunal Geral, os fundamentos de inadmissibilidade relativos à autoridade do caso julgado constituem um fundamento de ordem pública que os órgãos jurisdicionais da União devem suscitar oficiosamente ( 9 ). Neste contexto, há que verificar se o Tribunal Geral teve razão ao declarar que a ação que foi chamado a conhecer era admissível baseando‑se na falta de autoridade do caso julgado do Acórdão Dalli/Comissão.

35. Após ter sublinhado a importância que reveste, tanto na ordem jurídica da União como nas ordens jurídicas nacionais, o princípio da autoridade do caso julgado ( 10 ), o Tribunal Geral sublinhou que a autoridade do caso julgado pode obstar à admissibilidade de um recurso ou ação se o recurso ou ação que lhe deu origem tiver oposto as mesmas partes, tiver tido o mesmo objeto e se tiver baseado na mesma causa ( 11 ). Recordou que o objeto de um recurso corresponde aos pedidos do interessado, ao passo que a causa do recurso corresponde à base jurídica e factual dos pedidos apresentados ( 12 ). O Tribunal Geral declarou que os requisitos relativos à identidade das partes e do objeto entre o recurso que deu origem ao Acórdão Dalli/Comissão e o recurso que foi chamado a apreciar estão preenchidos ( 13 ).

36. No entanto, quanto ao requisito relativo à identidade da causa dos dois recursos, o Tribunal Geral recordou que, no seu primeiro recurso, o recorrente afirmou que as ilegalidades alegadas no âmbito do pedido de anulação constituíam uma violação caracterizada de uma regra jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares. Contudo, o Tribunal Geral recordou igualmente que tinha declarado, no Acórdão Dalli/Comissão, que a existência dos atos impugnados no âmbito do pedido de anulação não estava demonstrada, pelo que nenhuma ilegalidade era suscetível de desencadear a responsabilidade da União ( 14 ). Neste contexto, o Tribunal Geral declarou que, no Acórdão Dalli/Comissão, não se tinha pronunciado sobre os comportamentos ilícitos da Comissão e do OLAF invocados e apenas tinha declarado a inexistência da decisão impugnada ( 15 ).

37. Ora, o Tribunal Geral esclareceu que a autoridade do caso julgado abrange apenas os elementos factuais e jurídicos que foram efetiva e necessariamente julgados por uma decisão judicial ( 16 ). Uma vez que não tinha apreciado as alegações relativas aos comportamentos ilícitos da Comissão e do OLAF no primeiro recurso, o Tribunal Geral considerou que estes elementos factuais e jurídicos não tinham sido efetiva ou necessariamente julgados pelo Acórdão Dalli/Comissão, de modo que, a este respeito, o referido acórdão não tinha autoridade de caso julgado.

38. Por conseguinte, o Tribunal Geral concluiu que não era necessário apreciar se a causa dos dois recursos era idêntica.

39. Na sua contestação, a Comissão alegou que o facto de o Tribunal Geral não ter apreciado os pedidos de indemnização relativos ao comportamento da Comissão e do OLAF não era relevante. Considerou que estes pedidos já tinham sido efetiva ou necessariamente decididos pelo Acórdão Dalli/Comissão, uma vez que este acórdão os julgou «improcedentes» com o fundamento de que não «[estavam] suficientemente demonstrados» ( 17 ). O segundo recurso interposto no Tribunal Geral destinava‑se apenas a relançar uma controvérsia que tinha sido julgada pelos órgãos jurisdicionais da União, o que não é permitido pelo princípio da autoridade do caso julgado.

40. No entanto, considero que o raciocínio do Tribunal Geral no acórdão recorrido não sofre nenhuma contestação. O Tribunal Geral declarou com razão que o indeferimento do pedido de indemnização apresentado no âmbito do primeiro recurso se baseava exclusivamente na inexistência dos atos impugnados. Isto implica necessariamente que não era preciso realizar nenhuma apreciação das alegações do recorrente relativas ao comportamento ilícito da Comissão e, por isso, a mesma não foi efetuada. Por conseguinte, não se pode considerar que os elementos factuais e jurídicos subjacentes a estas alegações foram efetiva ou necessariamente julgados pelo referido acórdão e não podem, nestas circunstâncias, ter autoridade de caso julgado.

41. Esta conclusão não é posta em causa pelo argumento da Comissão segundo o qual o facto de o Tribunal Geral ter concluído, no seu Acórdão Dalli/Comissão, que as alegações do recorrente «não [estavam] suficientemente demonstradas» implica que estas alegações foram necessariamente julgadas pelo referido acórdão. Por outras palavras, o Tribunal Geral decidiu implicitamente questões factuais e jurídicas relativas às referidas alegações.

42. Esta solução abriria a via, no direito da União, a uma extensão desproporcionada da autoridade do caso julgado ao implicitamente julgado, que não me parece conveniente ( 18 ). Além disso, tal extensão não parece ser aplicável no presente processo, uma vez que não é possível afirmar que um elemento factual ou jurídico foi implicitamente julgado por um acórdão, apesar de resultar claramente deste que tal questão nem sequer foi apreciada.

43. Neste contexto, o Acórdão Dalli/Comissão não pode ter autoridade do caso julgado no que diz respeito às alegações que não foram apreciadas pelo Tribunal Geral no referido acórdão.

44. Por conseguinte, considero que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro ao declarar o recurso admissível.

B. Quanto ao primeiro fundamento

1. Quanto à primeira parte do primeiro fundamento

45. Com a primeira parte do primeiro fundamento, o recorrente contesta a afirmação do Tribunal Geral segundo a qual nem o artigo 1.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1073/1999, nem o artigo 5.o das Orientações do OLAF constituem regras que conferem direitos a um particular ( 19 ).

46. A este respeito, recordo que a responsabilidade extracontratual da União por comportamento ilícito dos seus órgãos está sujeita ao preenchimento de um conjunto de requisitos, entre os quais aquele que se refere à ilegalidade do comportamento imputado à instituição ( 20 ). Este requisito exige a violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tenha por objeto conferir direitos a um particular ( 21 ). Assim, há que verificar se o Tribunal Geral teve razão ao declarar que as regras invocadas não conferem direitos aos particulares, tornando assim improcedente a ação de indemnização baseada nessas disposições.

47. No que se refere ao artigo 1.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1073/1999, o Tribunal Geral declarou que esta disposição se limitava a enunciar os objetivos e as funções do OLAF no âmbito dos inquéritos administrativos e, assim, não conferia direitos aos particulares. O recorrente alega que a referida disposição limita as competências do OLAF e apenas lhe permite abrir um inquérito se estiverem preenchidos dois requisitos, nomeadamente, se existirem «factos graves» e «suspeitas suficientemente sérias». Uma vez que estes dois requisitos garantem à pessoa em causa que foi efetuada uma primeira apreciação do processo, a disposição em causa confere direitos a um particular.

48. Afigura‑se que esta argumentação não pode ser aceite. Por um lado, resulta tanto do conteúdo como da epígrafe do artigo 1.o do Regulamento n.o 1073/1999 que esta disposição visa apenas enunciar, de forma geral, os objetivos prosseguidos pelo OLAF na condução dos seus inquéritos e as funções que lhe são atribuídas para o efeito. A estrutura do Regulamento n.o 1073/1999 indica igualmente que o artigo 1.o, n.o 3, deste regulamento não tem por objeto regular as modalidades dos inquéritos do OLAF nem a situação jurídica das pessoas visadas por estes inquéritos, uma vez que este tipo de prescrições está, no essencial, previsto nas disposições seguintes do mesmo regulamento, que definem, na prática, o modo como os inquéritos do OLAF devem ser conduzidos. O objetivo essencial do artigo 1.o, n.o 3, do referido regulamento não é instituir, em si mesmo, uma forma de proteção dos interesses dos particulares, mas definir o papel do OLAF na condução dos seus inquéritos.

49. Por outro lado, contrariamente ao que alega o recorrente, nada no texto do artigo 1.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1073/1999 impõe, para efeitos da abertura de um inquérito pelo OLAF, o preenchimento dos dois requisitos cumulativos que consistem na existência de «factos graves» e de «suspeitas suficientemente sérias», uma vez que estes não são sequer referidos nessa disposição.

50. Além disso, embora este requisito da existência de suspeitas suficientemente sérias como condição prévia à abertura de um inquérito administrativo pelo OLAF resulte efetivamente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que estabelece que «a decisão do diretor do OLAF de iniciar o inquérito […] não pode ocorrer não havendo suspeitas suficientemente sérias» ( 22 ), não deixa de ser verdade que tal requisito não está relacionado com a regra geral enunciada no artigo 1.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1073/1999, relativa aos objetivos e às funções do OLAF. O requisito da existência de suspeitas suficientemente sérias deve estar ligado à regra especial relativa à abertura dos inquéritos pelo OLAF, ou seja, o artigo 5.o do Regulamento n.o 1073/1999 ( 23 ).

51. Assim, considero que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao declarar que o artigo 1.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1073/1999 não é uma regra de direito que tem por objeto conferir direitos aos particulares.

52. No que diz respeito ao artigo 5.o das Orientações do OLAF, o Tribunal Geral declarou que se trata de regras internas do OLAF que visam assegurar que os inquéritos do OLAF sejam conduzidos de forma lógica e coerente. Segundo o Tribunal Geral, esta disposição descreve o processo de seleção dos casos e não confere, por si só, nenhum direito aos particulares. O recorrente alega que o caráter interno de uma regra não significa que não se possa tratar de uma regra que confere direitos a um particular. Em seu entender, o artigo 5.o das Orientações do OLAF impõe a este último um determinado número de requisitos quando aprecia as informações com vista à eventual abertura de um inquérito. Estes requisitos, que criam obrigações para o OLAF, conferem direitos à pessoa visada pelo inquérito.

53. A argumentação do recorrente relativa ao artigo 5.o das Orientações do OLAF não me convence. Contrariamente ao que alega o recorrente, o Tribunal Geral não se baseou exclusivamente no caráter interno em relação a uma instituição das Orientações do OLAF para excluir que estas possam conferir direitos aos particulares, mas apreciou igualmente o conteúdo da regra invocada pelo recorrente. Ora, tal raciocínio afigura‑se juridicamente fundado.

54. O caráter interno a uma instituição de uma regra constitui, em meu entender, um indício de que essa regra não confere direitos aos particulares. Com efeito, uma regra interna de uma instituição dirige‑se, antes de mais, ao pessoal dessa instituição, de modo que assegure o seu bom funcionamento e, assim, não produza, em princípio, efeitos externos.

55. No entanto, considero que tal indício deve ser corroborado por uma análise mais precisa do conteúdo da disposição em causa, análise que, efetivamente, o Tribunal Geral efetuou no acórdão recorrido ( 24 ). Assim, o Tribunal Geral salientou que o artigo 5.o das Orientações do OLAF era relativo ao processo de seleção dos inquéritos e, mais precisamente, à elaboração do parecer sobre a abertura, ou não, de um inquérito. Por conseguinte, esta disposição enuncia os critérios tidos em conta pelo organismo para o efeito, bem como o prazo em que o parecer deve ser emitido. Por outras palavras, a referida disposição visa, antes de mais, dar orientações ao pessoal do OLAF a fim de priorizar determinados processos e permitir, como salienta a Comissão, uma utilização eficaz dos recursos do OLAF. A mesma disposição não visa, assim, fornecer às pessoas em causa garantias processuais e, consequentemente, não lhes confere, em meu entender, direitos subjetivos suscetíveis de fundamentar uma ação de indemnização.

56. Neste contexto, considero que o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao declarar que nem o artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1073/1999 nem o artigo 5.o das Orientações do OLAF são regras que têm por objeto conferir direitos aos particulares.

57. Por conseguinte, a primeira parte do primeiro fundamento do recurso deve ser rejeitada.

2. Quanto à segunda parte do primeiro fundamento

58. Com a segunda parte do primeiro fundamento, o recorrente alega, através de diferentes argumentos, que o Tribunal Geral desvirtuou os factos, violou o dever de fundamentação e cometeu um erro de direito ao rejeitar a alegação relativa à violação do dever de diligência por parte do OLAF.

a) Quanto à desvirtuação dos factos

59. O recorrente alega que ao qualificar de «muito curto» o prazo entre a transmissão da queixa ao diretor do OLAF e a decisão de abertura do inquérito, quando tinham decorrido apenas algumas horas, o Tribunal Geral desvirtuou os factos.

60. Esta argumentação não se afigura procedente, uma vez que um prazo de algumas horas pode, justamente, ser qualificado de «muito curto». Por conseguinte, nenhuma desvirtuação dos factos pode ser imputada ao Tribunal Geral a este respeito.

b) Quanto à violação do dever de fundamentação

61. O recorrente alega que, contrariamente ao que o Tribunal Geral concluiu, a unidade «Inquérito — seleção e revisão» não apreciou a queixa e não recolheu informações adicionais a este respeito.

62. No entanto, há que constatar que esta alegação é relativa às apreciações factuais realizadas pelo Tribunal Geral. Ora, a apreciação dos factos e da prova não constitui, exceto no caso da sua desvirtuação, uma questão de direito sujeita, como tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça em sede de recurso de decisão do Tribunal Geral ( 25 ). Uma vez que o recorrente não alega, a este respeito, uma desvirtuação dos factos pelo Tribunal Geral, considero que este argumento deve ser julgado inadmissível.

63. Em apoio deste segundo argumento, o recorrente sublinha igualmente que ao rejeitar o argumento de que o OLAF não efetuou a avaliação necessária das informações recebidas, sem explicar o motivo pelo qual a apreciação do Comité de Fiscalização não foi tida em conta, o Tribunal Geral violou o seu dever de fundamentação.

64. Contudo, em conformidade com jurisprudência constante, o Tribunal Geral não tem de responder de forma exaustiva a cada um dos argumentos apresentados perante si pelas partes ( 26 ). Mais especificamente, o Tribunal Geral não tem de apresentar uma exposição que siga, de forma exaustiva e um a um, todos os raciocínios articulados pelas partes no litígio, quando a fundamentação permita aos interessados conhecer as razões por que não acolheu os seus argumentos e ao Tribunal de Justiça dispor dos elementos suficientes para exercer a sua fiscalização ( 27 ).

65. Ora, é isto que sucede no presente processo. Com efeito, o Tribunal Geral rejeitou o argumento que lhe foi apresentado, segundo o qual o OLAF não efetuou a avaliação necessária das informações recebidas, salientando, por um lado, que tal avaliação não deve ser confundida com a apreciação que deve ser efetuada no âmbito do inquérito, uma vez aberto, e que, por outro, com base nos elementos factuais que lhe foram apresentados, esta avaliação tinha efetivamente sido realizada pelo OLAF.

66. Neste contexto, o Tribunal Geral não pode ser acusado de não ter fundamentado a sua decisão, pelo que este argumento deve ser rejeitado.

c) Quanto ao erro de direito

67. O recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que o OLAF não tinha violado o seu dever de diligência, uma vez que tinha efetuado uma apreciação correta e suficiente dos elementos contidos na queixa antes de instaurar o inquérito que visa o recorrente. A este respeito, invoca diferentes argumentos.

68. Em primeiro lugar, alega que o Tribunal Geral declarou que, no âmbito do processo de seleção dos inquéritos, o OLAF deve verificar se as informações de que dispõe são suficientes, sem que isto implique, no entanto, uma avaliação aprofundada destas informações, devendo estes elementos ser analisados ou demonstrados na sequência do inquérito ( 28 ). Segundo o recorrente, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao não identificar com exatidão os elementos em causa e ao não explicar o motivo pelo qual estes não podiam ser apreciados na fase do processo de seleção.

69. Em meu entender, este argumento não pode ser aceite. O recorrente podia perfeitamente identificar os elementos factuais em causa, uma vez que fundamenta parcialmente este argumento do recurso na apreciação errada dos referidos elementos pelo Tribunal Geral. Além disto, assim como sublinha a Comissão, considero que o argumento segundo o qual o Tribunal Geral não explica em que medida estes elementos devem ser objeto de uma análise aprofundada não na fase do processo de seleção mas sim no âmbito do inquérito visa, na realidade, pôr em causa apreciações factuais efetuadas pelo Tribunal Geral. Uma vez que tal alegação não constitui, exceto no caso da sua desvirtuação, uma questão jurídica sujeita, enquanto tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral, este argumento deve ser julgado inadmissível.

70. Em segundo lugar, alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que o OLAF podia abrir um inquérito com base em informações contidas numa queixa sem proceder a verificações para estabelecer a credibilidade destas informações, quando estas são precisas e circunstanciadas. O recorrente considera que, em virtude do princípio da diligência, o OLAF deve apreciar com cuidado e imparcialidade a fiabilidade e a credibilidade das alegações e que o facto de essas informações serem precisas e circunstanciadas não basta para demonstrar que são fiáveis e credíveis.

71. A este respeito, embora seja verdade que o Regulamento n.o 1073/1999 não prevê condições específicas para a abertura de um inquérito, recordo que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a abertura de um inquérito pelo OLAF não pode ocorrer não havendo suspeitas suficientemente sérias ( 29 ). Assim, o OLAF não dispõe de um poder discricionário para decidir da abertura de um inquérito, mas de uma margem de apreciação limitada pelo requisito relativo à existência de suspeitas suficientemente sérias. Por outras palavras, uma queixa transmitida ao OLAF não pode automaticamente dar origem à abertura de um inquérito, uma vez que o OLAF deve ainda verificar o caráter suficientemente sério das alegações que lhe foram apresentadas.

72. Resta então determinar se este requisito implica que o OLAF deve proceder sistematicamente a verificações no que diz respeito às informações contidas numa queixa ou se, como salientou o Tribunal Geral, em determinadas circunstâncias, as informações contidas na queixa podem bastar para demonstrar o caráter suficientemente sério das suspeitas e justificar, por conseguinte, a abertura de um inquérito.

73. Em meu entender, esta segunda hipótese deve ser acolhida. Considero que basta uma queixa baseada em informações precisas e circunstanciadas, tais como identificadas pelo Tribunal Geral, para revelar suspeitas suficientemente sérias e, assim, para permitir a abertura de um inquérito. Por outras palavras, perante tais informações, e a menos que a sua credibilidade seja manifestamente duvidosa, o OLAF deveria poder proceder à abertura de um inquérito.

74. Com efeito, o processo de seleção, que precede o inquérito, não deve ser confundido com o próprio processo de inquérito. Enquanto o inquérito visa estabelecer a veracidade das alegações contidas numa queixa, o processo de seleção deve constituir apenas uma apreciação mais sucinta dessas informações. As verificações efetuadas nesta fase não podem, assim, levar o OLAF a efetuar uma apreciação completa das informações contidas na queixa. Neste contexto, salvo nos casos em que as informações se revelem manifestamente não credíveis ou insuficientes, considero que o caráter suficientemente sério das suspeitas que levantam pode ser demonstrado com base em informações precisas e circunstanciadas ( 30 ). Assim, este argumento deve ser rejeitado.

75. Por último, em terceiro lugar, alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que o OLAF só devia apreciar a possibilidade de um conflito de interesses entre o queixoso e o recorrente se este conflito fosse demonstrado de forma manifesta apenas com base na apreciação das informações comunicadas ao OLAF. Ora, embora a verificação da existência de suspeitas suficientemente sérias antes da abertura de um inquérito do OLAF implique igualmente que se tenha a certeza de que o autor da queixa não se encontra numa situação de conflito de interesses, tal não obriga, no entanto, o OLAF a efetuar uma apreciação aprofundada dessa hipótese quando a mesma não é manifesta. Tal apreciação deve ser realizada na fase do inquérito ao passo que, na fase do processo de seleção, o OLAF apenas deve efetuar verificações sucintas, para não criar confusão entre as fases de inquérito e de seleção. Por conseguinte, o OLAF não pode ser acusado de não ter considerado a possibilidade de um conflito de interesses se a existência de tal conflito não era manifesta, pelo que o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito a este respeito.

76. Tendo em consideração o exposto, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.

C. Quanto à primeira parte do terceiro fundamento

77. Com a primeira parte do terceiro fundamento, o recorrente invoca diferentes argumentos para demonstrar a existência de erros de direito no raciocínio do Tribunal Geral no que diz respeito à administração da prova pelo OLAF.

78. Com os seus dois primeiros argumentos, o recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu erros de direito ao declarar que a imparcialidade objetiva do OLAF não tinha sido afetada pela participação no inquérito do seu diretor e de um membro de uma autoridade nacional e do Comité de Fiscalização do OLAF.

79. No que diz respeito ao primeiro argumento relativo à participação no inquérito do diretor do OLAF, a Comissão sublinha que o mesmo é inoperante, uma vez que não põe em causa todos os motivos apresentados pelo Tribunal Geral para excluir uma violação da obrigação de imparcialidade devido à participação do diretor do OLAF.

80. Afigura‑se que este argumento não pode ser aceite. Com efeito, os outros elementos do raciocínio do Tribunal Geral não visados pelo recurso, que figuram no n.o 103 do acórdão recorrido, não são elementos que permitam, por si só, rejeitar o argumento do recorrente, sendo antes constatações factuais efetuadas pelo Tribunal Geral. A rejeição do argumento pelo Tribunal Geral baseia‑se apenas no facto de o papel de direção de um inquérito não excluir a participação do diretor do OLAF nesse inquérito.

81. Além disso, há que constatar que o raciocínio do Tribunal Geral a este respeito deve ser aprovado. Contrariamente ao que alega o recorrente, o facto de o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1073/1999 prever que o diretor do OLAF dirige a execução dos inquéritos não pode ser interpretado, na falta de disposição expressa neste sentido, como impedimento a qualquer participação direta da sua parte no inquérito. A este respeito, saliento que as outras funções atribuídas ao diretor do OLAF pelas disposições do Regulamento n.o 1073/1999 também não são suscetíveis de o impedir de participar num inquérito. Em contrapartida, o facto de o relatório de inquérito ser elaborado sob a sua autoridade indica já uma determinada forma de participação no inquérito. O mesmo sucede quanto ao seu dever de controlar que as pessoas que atuam sob a sua autoridade respeitam as disposições relativas à proteção dos dados pessoais, que sugere uma implicação na condução dos inquéritos do OLAF. Além disso, não vejo como é que o diretor do OLAF poderia dirigir de forma útil um inquérito se estivesse simultaneamente impedido de participar em todas as fases do mesmo.

82. Neste contexto, considero que a imparcialidade objetiva do OLAF não podia ser posta em causa pela participação do seu diretor num inquérito, pelo que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito a este respeito.

83. No que se refere ao segundo argumento relativo à participação no inquérito de um membro do Anti‑Fraud Coordinating Structures (AFCOS) (serviço de coordenação antifraude) maltês, tal participação também não parece pôr em causa a imparcialidade do OLAF. Com efeito, nada no Regulamento n.o 1073/1999 impõe uma separação estrita entre o OLAF e as autoridades nacionais na condução dos inquéritos. Pelo contrário, estas e o OLAF são chamados a conduzir os inquéritos em conjunto ( 31 ), pelo que a participação de um membro de uma autoridade nacional no inquérito não pode pôr em causa a imparcialidade do OLAF, tanto mais que, como salienta o Tribunal Geral, esse membro não interveio no desenrolar da audição em que participou. O Tribunal Geral não pode ter cometido um erro de direito a este respeito.

84. O facto de este membro do AFCOS ser simultaneamente membro do Comité de Fiscalização do OLAF afigura‑se, à primeira vista, mais problemático. O Tribunal Geral salientou, a este respeito, que a presença de um membro do Comité de Fiscalização do OLAF na audição de uma testemunha é «lamentável tendo em conta o papel conferido a este Comité pelo artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1073/1999» ( 32 ), que prevê que o Comité de Fiscalização não interfere no desenrolar dos inquéritos em curso. Segundo o recorrente, tal participação confirma a falta de imparcialidade objetiva do OLAF.

85. No entanto, considero que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao declarar que o OLAF não tinha violado a obrigação de imparcialidade apesar da presença de um membro do Conselho de Fiscalização na audição de um testemunho. Com efeito, o artigo 11.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1073/1999 dispõe efetivamente que o Comité de Fiscalização não interfere nos inquéritos em curso. Este requisito permite assegurar que o OLAF exerce as suas funções de forma independente. Não deixa de ser verdade que a mera presença de um membro do Comité de Fiscalização na audição de uma testemunha não pode ser considerada uma interferência deste membro no desenrolar do inquérito quando este efetivamente não participou no inquérito. Ora, o Tribunal Geral constatou que o membro do Comité de Fiscalização em causa estava presente na audição enquanto intérprete e tradutor. Neste contexto, não se podia considerar que este membro tinha efetivamente participado em atos de inquérito, pelo que o raciocínio do Tribunal Geral deve ser aceite.

86. Com o seu terceiro argumento, o recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao rejeitar o argumento segundo o qual a utilização, a recolha e o armazenamento das informações obtidas na sequência dos pedidos de registos telefónicos pelo OLAF às autoridades maltesas constituíam uma ingerência ilegal de uma autoridade pública no exercício do direito à vida privada. Em particular, salienta que o fundamento jurídico invocado pelo OLAF para pedir esses registos às autoridades maltesas era errado e, assim, não podia justificar tal ingerência.

87. No entanto, por um lado, embora os pedidos de registos telefónicos incluam uma indicação errada da disposição do Regulamento n.o 1073/1999 na qual se fundamentam, não deixa de ser verdade que resulta claramente do artigo 6.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1073/1999 que as autoridades nacionais estão vinculadas a uma obrigação mais geral de cooperação leal em relação aos agentes do OLAF para efeitos do desempenho da sua missão. Assim, o Tribunal Geral deduziu corretamente que o OLAF dispunha efetivamente de um fundamento jurídico para pedir esses registos às autoridades maltesas.

88. Por outro lado, ainda que esses registos não pudessem ser efetuados em conformidade com o direito maltês, não se pode deduzir daí que o OLAF deve ser considerado responsável pela recolha dessas informações e pela incompatibilidade desta recolha com o direito do Estado‑Membro em causa, uma vez que a referida recolha foi efetuada pelas autoridades maltesas.

89. Neste contexto, o Tribunal Geral declarou corretamente que esse pedido do OLAF não constituía uma ingerência ilegal na vida privada, uma vez que o OLAF podia legitimamente pedir às autoridades maltesas os registos telefónicos e que a incompatibilidade destes pedidos com o direito maltês não pode ser imputada ao OLAF.

90. Por último, com o seu quarto argumento, o recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que uma vez que o recorrente não era uma das pessoas cuja conversa foi escutada e registada, o seu direito ao respeito da vida privada e à confidencialidade das comunicações não foi violado.

91. A este respeito, recordo que a responsabilidade extracontratual da União por comportamento ilícito dos seus órgãos está sujeita ao preenchimento de um conjunto de requisitos, entre os quais aquele que se refere à ilegalidade do comportamento imputado à instituição. Este requisito exige a violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tenha por objeto conferir direitos a um particular ( 33 ).

92. Tal requisito implica que a proteção oferecida pela norma invocada seja efetiva em relação à pessoa que a invoca e, por conseguinte, que essa pessoa esteja entre aquelas a quem a norma em questão confere direitos. Não pode ser admitida como fundamento para uma indemnização uma norma que não protege o particular contra a ilegalidade que invoca, mas que protege outro particular ( 34 ). Daqui resulta que o recorrente não tem legitimidade para invocar uma ilegalidade relativa à alegada violação do direito à vida privada de um terceiro, pelo que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito a este respeito.

93. Por conseguinte, considero que a primeira parte do terceiro fundamento deve ser rejeitada.

D. Quanto ao quinto fundamento

94. Com o seu quinto fundamento, o recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu erros de direito e uma desvirtuação dos factos ao declarar que, ao informar o Comité de Fiscalização na véspera da transmissão do seu relatório às autoridades maltesas, o OLAF não tinha violado as obrigações decorrentes do artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1073/1999, que impõe que o diretor do OLAF informe o Comité de Fiscalização da transmissão de informações às autoridades judiciárias de um Estado‑Membro, e do artigo 13.o, n.o 5, do regulamento interno, nos termos do qual o Comité de Fiscalização pede o acesso aos inquéritos em causa para assegurar o respeito das garantias processuais e dos direitos fundamentais.

95. Antes de mais, o recorrente alega que, após ter informado o Comité de Fiscalização da transmissão de informações às autoridades judiciárias de um Estado‑Membro, o OLAF devia respeitar um prazo de cinco dias úteis antes da transmissão destas informações. Embora excecionalmente possa ser permitido um período mais curto, o consentimento do Comité de Fiscalização para este efeito seria, no entanto, necessário. Assim, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que o OLAF beneficiava de uma margem de discricionariedade relativamente ao prazo de transmissão às autoridades judiciárias nacionais após a informação do Comité de Fiscalização.

96. Saliento que embora o artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1073/1999 preveja que o diretor do OLAF informará o Comité de Fiscalização dos casos que requeiram a transmissão de informações às autoridades judiciárias, esta disposição não impõe, no entanto, nenhum prazo mínimo prévio à transmissão efetiva das informações visadas. O prazo de cinco dias a que o recorrente se refere está previsto no acordo provisório de trabalho celebrado entre o OLAF e o Comité de Fiscalização em setembro de 2012. Este acordo de trabalho prevê que os documentos objeto de transmissão às autoridades judiciárias nacionais lhe devem ser comunicados, «regra geral», cinco dias antes da referida transmissão.

97. Assim, resulta claramente tanto da redação do artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1073/1999 como da redação do acordo provisório de trabalho celebrado entre o OLAF e o Comité de Fiscalização no mês de setembro de 2012 que não é imposto ao OLAF nenhum prazo imperativo para a transmissão de informações às autoridades judiciárias de um Estado‑Membro. Por conseguinte, o Tribunal Geral não pode ser acusado de nenhum erro de direito por ter concluído que o OLAF dispunha de uma margem de discricionariedade relativamente ao prazo.

98. Daqui resulta igualmente que, ao contrário do que alega o recorrente, o consentimento do Comité de Fiscalização para uma redução deste prazo não era necessário, uma vez que, como declarou o Tribunal Geral, este prazo era indicativo.

99. Em seguida, o recorrente alega que o Tribunal Geral desvirtuou os factos ao ter em conta a circunstância, invocada pela Comissão, de que o presidente do Comité de Fiscalização tinha sido informado da necessidade de uma transmissão rápida das informações às autoridades judiciárias nacionais e tinha dado o seu consentimento para tal transmissão, apesar de não existir nenhuma prova que permita sustentar a afirmação da Comissão.

100. Considero que tal argumento deve ser julgado inoperante. Com efeito, uma vez que o OLAF dispõe de uma margem de discricionariedade relativamente ao prazo para a transmissão das informações às autoridades judiciárias, o facto de o presidente do Comité de Fiscalização ter dado, ou não, o seu consentimento para uma transmissão rápida destas informações não é relevante.

101. Por último, o recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que a transmissão das informações às autoridades judiciárias podia ser efetuada antes de o Comité de Fiscalização ter desempenhado as suas funções, tais como definidas no seu regulamento interno.

102. É certo que o artigo 13.o, n.o 5, do regulamento interno prevê que, «antes do envio das informações, o Comité de Fiscalização solicita o acesso aos inquéritos em causa, a fim de verificar se os direitos fundamentais e as garantias processuais estão a ser respeitados». Não é menos verdade que, como refere corretamente o Tribunal Geral, o regulamento interno não pode impor ao OLAF obrigações não previstas pelo legislador, nomeadamente, no Regulamento n.o 1073/1999.

103. Ora, resulta do artigo 11.o do Regulamento n.o 1073/1999 que o Comité de Fiscalização efetua um controlo regular das atividades do OLAF, que visa reforçar a independência deste ( 35 ), sem, no entanto, interferir nos inquéritos em curso. O controlo do Comité de Fiscalização deve, assim, ser entendido como um controlo sistémico das atividades do OLAF.

104. Neste contexto, embora o artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1073/1999 preveja a informação do Comité de Fiscalização sobre os casos que requeiram a transmissão de informações às autoridades judiciárias, nada indica, todavia, que a transmissão depende da apreciação pelo Comité de Fiscalização das referidas informações, uma vez que tal caráter suspensivo é, de resto, contrário ao papel do Comité de Fiscalização, que exerce um controlo sistémico das atividades do OLAF.

105. Além disso, sublinho que nenhuma disposição do Regulamento n.o 1073/1999 permite ao Comité de Fiscalização opor‑se à transmissão de informações às autoridades judiciárias de um Estado‑Membro. Neste contexto, a obrigação prevista no artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1073/1999 deve ser entendida no sentido de que impõe ao diretor uma simples obrigação de informar, que foi cumprida no caso em apreço.

106. Tal interpretação é confirmada pela análise das disposições do Regulamento n.o 883/2013, que atualmente regula as questões relativas aos inquéritos efetuados pelo OLAF. O artigo 17.o, n.o 5, terceiro parágrafo, alínea b), deste regulamento prevê, assim, que o diretor informa periodicamente o Comité de Fiscalização, nomeadamente, dos casos em que foram transmitidas informações às autoridades judiciárias dos Estados‑Membros. Por conseguinte, resulta claramente desta disposição que o controlo efetuado pelo Comité de Fiscalização não é sistemático mas sistémico e que, além disso, este comité deve apenas ser informado a posteriori das informações que foram transmitidas.

107. Assim, tenho dificuldade em entender como é que se pode admitir que, sob a égide do Regulamento n.o 1073/1999 e à luz das disposições do regulamento interno, a obrigação de informar do Comité de Fiscalização possa ser alargada a ponto de a transmissão das informações depender da apreciação integral destas informações pelo Comité de Fiscalização.

108. Neste contexto, considero que o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro de direito ao declarar que o artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1073/1999 e as disposições do regulamento interno não foram violados.

109. Por conseguinte, o quinto fundamento deve ser julgado improcedente.

E. Quanto ao sétimo fundamento

110. Antes de mais, observo que este fundamento, relativo à existência de um dano sofrido pelo recorrente, deve ser julgado inoperante se o Tribunal de Justiça vier a considerar que todos os pedidos do recorrente respeitantes a erros no raciocínio do Tribunal Geral relativo a ilegalidades no comportamento do OLAF devem ser julgados improcedentes.

111. O sétimo fundamento diz respeito a um erro de direito e a uma desvirtuação dos argumentos das partes, uma vez que o Tribunal Geral declarou que o recorrente não demonstrou que o comportamento imputado era, pela sua gravidade, suscetível de lhe causar um dano.

112. Em primeiro lugar, afigura‑se que o argumento relativo à desvirtuação da petição não pode ser aceite. Contrariamente ao que alega o recorrente, o Tribunal Geral não ignorou os elementos de prova que lhe foram apresentados pelo recorrente, mas considerou que estes elementos não eram suficientes para demonstrar que o comportamento imputado era suscetível de lhe causar um dano.

113. Em segundo lugar, o recorrente invoca um erro de direito resultante, em seu entender, de uma definição errada do dano moral.

114. O Tribunal Geral declarou, no acórdão recorrido, que para preencher o requisito relativo à existência de um dano moral o recorrente devia, «pelo menos, […] demonstrar que o comportamento imputado era, pela sua gravidade, suscetível de lhe causar tal dano» ( 36 ), o que o recorrente não fez.

115. Considero que tal raciocínio resulta de um erro de direito, decorrente de uma leitura errada da jurisprudência invocada pelo Tribunal Geral.

116. A este respeito, recordo que o Tribunal de Justiça declarou que «embora a apresentação de provas não seja necessariamente considerada um requisito para o reconhecimento de tal dano, a parte recorrente tem, pelo menos, o dever de demonstrar que o comportamento imputado à instituição em causa era suscetível de lhe causar tal dano» ( 37 ).

117. O requisito relativo à existência de um dano, no que diz respeito a um dano moral, pode, assim, ser preenchido de duas formas. Por um lado, o recorrente pode apresentar elementos de prova suscetíveis de demonstrar a existência e a dimensão de um dano moral.

118. Por outro lado, mesmo na falta de tais elementos de prova, o requisito relativo à existência de um dano pode ser preenchido se o recorrente demonstrar que o comportamento imputado causava necessariamente um dano moral. Por outras palavras, a jurisprudência permite um reconhecimento facilitado do dano moral resultante de determinados comportamentos.

119. Assim é, nomeadamente, no que diz respeito às apreciações negativas infundadas relativas à conduta e às competências profissionais de um funcionário incluídas num relatório de avaliação ( 38 ). De igual modo, a jurisprudência admite que quando uma pessoa está ligada publicamente a um comportamento considerado repreensível devido a uma inscrição ilegal numa lista de entidades abrangidas por medidas restritivas, com a consequência de suscitar o opróbrio e a desconfiança, tal ligação é suscetível de lhe causar um dano moral ( 39 ).

120. Embora aparentemente se baseie nesta jurisprudência, o Tribunal Geral, não obstante, afastou‑se dela. Com efeito, em vez de declarar que determinados comportamentos resultam, pela sua natureza, num dano moral para a pessoa afetada, o Tribunal Geral considerou que o comportamento imputado devia ser, pela sua gravidade, suscetível de causar tal dano.

121. Ora, não resulta de forma nenhuma da jurisprudência em que o Tribunal Geral se baseia que a sua execução está subordinada à demonstração, pelo recorrente, da gravidade do comportamento em causa. Ao acrescentar tal requisito, o Tribunal Geral reduziu as possibilidades de indemnização de uma pessoa cujo dano moral resulta necessariamente do comportamento imputado. Caso fosse seguido, o raciocínio do Tribunal Geral privaria de efeito útil esta jurisprudência, que visa precisamente facilitar o reconhecimento do dano moral resultante de determinados comportamentos.

122. Além disso, tal raciocínio não é facilmente conciliável com a jurisprudência mais geral sobre os requisitos relativos à responsabilidade extracontratual da União, especialmente no que diz respeito ao requisito relativo à existência de uma violação de uma norma jurídica que confere direitos a um particular, a qual deve, segundo a jurisprudência, ser «suficientemente caracterizada». Ora, o critério decisivo para considerar que uma violação do direito da União é suficientemente caracterizada consiste numa violação grave e manifesta, pela instituição em causa, dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação ( 40 ).

123. Neste contexto, é evidente que a gravidade do comportamento da instituição já é avaliada na fase da apreciação de uma violação suficientemente caracterizada de uma regra que confere direitos a um particular. A reintrodução do critério da gravidade do comportamento na fase da apreciação do dano moral não se afigura relevante, a menos que se considere que determinadas violações caracterizadas de uma norma jurídica têm, na realidade, uma gravidade relativa.

124. Assim, considero que o raciocínio do Tribunal Geral relativo à definição do dano moral padece de um erro de direito, pelo que o sétimo fundamento, sob reserva de ser operante, deve ser julgado procedente.

125. Nos termos do artigo 61.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia quando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça pode decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.

126. No caso em apreço, o Tribunal Geral concluiu pela inexistência de dano moral sofrido pelo recorrente, uma vez que este não demonstrou que o comportamento imputado era, pela sua gravidade, suscetível de lhe causar um dano.

127. Ora, conforme declarei no n.o 124 das presentes conclusões, tal conclusão assenta num critério errado na definição do dano moral.

128. Por conseguinte, para apreciar o fundamento relativo à existência de um dano moral, é necessário efetuar uma nova apreciação dos factos à luz da jurisprudência referida nas presentes conclusões, a fim de determinar se os comportamentos imputados no caso em apreço são suscetíveis de causar um dano moral ao recorrente, sem que o recorrente seja obrigado a demonstrar a sua gravidade.

129. Daqui resulta que o litígio não está em condições de ser julgado pelo Tribunal de Justiça, pelo que há que remeter o recurso do recorrente ao Tribunal Geral para que decida do fundamento relativo à existência de um dano moral.

VII. Conclusão

130. Tendo em consideração o exposto, entendo que o primeiro fundamento, a primeira parte do terceiro fundamento, assim como o quinto fundamento devem ser julgados improcedentes. Sob reserva de o Tribunal de Justiça julgar improcedentes os fundamentos relativos à ilegalidade do comportamento do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), considero que o sétimo fundamento deve ser julgado inoperante. Na hipótese de o Tribunal de Justiça julgar procedente algum dos fundamentos relativos à ilegalidade do comportamento do OLAF, considero que o sétimo fundamento deve igualmente ser julgado procedente e que, por conseguinte, o recurso deve ser remetido ao Tribunal Geral da União Europeia.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de maio de 1999, relativo aos inquéritos efetuados pela Organização Europeia de Luta Antifraude (OLAF) (JO 1999, L 136, p. 1).

( 3 ) Este regulamento foi substituído pelo Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.o 1074/1999 do Conselho (JO 2013, L 248, p. 1), que entrou em vigor em 1 de outubro de 2013.

( 4 ) JO 1995, L 281, p. 31.

( 5 ) JO 2011, L 308, p. 114.

( 6 ) Decisão do Conselho Europeu, de 9 de fevereiro de 2010, que nomeia a Comissão Europeia (JO 2010, L 38, p. 7).

( 7 ) C‑394/15 P, não publicado, EU:C:2016:262.

( 8 ) Decisão CECA, Euratom, da Comissão, de 2 de junho de 1999, relativa às condições e regras dos inquéritos internos em matéria de luta contra a fraude, a corrupção e todas as atividades ilegais lesivas dos interesses das Comunidades (JO 1999, L 149, p. 57).

( 9 ) V. Despacho de 1 de abril de 1987, Ainsworth e o./Comissão (159/84, 12/85 e 264/85, não publicado, EU:C:1987:172); Acórdão de 1 de junho de 2006, P & O European Ferries (Vizcaya) e Diputación Foral de Vizcaya/Comissão (C‑442/03 P e C‑471/03 P, EU:C:2006:356, n.o 45); e Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Comissão/Irlanda e o. (C‑89/08 P, EU:C:2009:298, n.o 63). Relativamente a este ponto, v., Wathelet, M., e Wildemeersch, J., Contentieux européen, Larcier, Bruxelas, 2014 (2.a ed.), p. 484.

( 10 ) N.o 27 do acórdão recorrido. V., igualmente, Acórdão de 6 de outubro de 2009, Asturcom Telecomunicaciones (C‑40/08, EU:C:2009:615, n.os 35 e 36).

( 11 ) N.o 28 do acórdão recorrido. V., igualmente, Acórdão de 25 de junho de 2010, Imperial Chemical Industries/Comissão (T‑66/01, EU:T:2010:255, n.o 197).

( 12 ) N.os 33 e 34 do acórdão recorrido.

( 13 ) N.os 32 e 33 do acórdão recorrido. Sublinho, a este respeito, que tenho algumas dúvidas quanto à identidade do objeto dos recursos. Com efeito, enquanto o primeiro recurso visava, nomeadamente, a reparação do dano alegadamente sofrido devido à demissão imposta ao recorrente pela Comissão, o segundo recurso visa a reparação do dano sofrido devido a atos de inquérito ilegais realizados pelo OLAF. Neste contexto, os motivos pelos quais o Tribunal Geral decidiu que os dois recursos tinham um objeto idêntico não se afiguram claros, uma vez que as finalidades dos dois recursos são diferentes.

( 14 ) N.o 36 do acórdão recorrido.

( 15 ) N.o 37 do acórdão recorrido.

( 16 ) N.o 30 do acórdão recorrido.

( 17 ) Acórdão Dalli/Comissão, n.os 163 e 164.

( 18 ) V., em relação aos riscos da autoridade do caso implicitamente julgado quanto ao respeito do princípio do contraditório, Turmo, A., L’autorité de la chose jugée en droit de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelas, 2017, p. 177, ou, em relação à instrumentalização da autoridade do caso julgado como meio de concentração do contencioso, Deshayes, O., «L’autorité de la chose jugée», Procédures, 2012, n.o 3, pp. 33 a 36.

( 19 ) O artigo 5.o das Orientações do OLAF, sob a epígrafe «Processo de seleção», prevê, nomeadamente, nos seus n.os 3 a 5:

«3. […] O parecer quanto à abertura de um inquérito ou processo de coordenação deve basear‑se no facto de as informações serem ou não abrangidas pela competência de ação do OLAF, serem ou não suficientes para justificar a abertura de um inquérito ou processo de coordenação e serem abrangidas pelas prioridades da política de inquérito definidas pelo Diretor‑Geral.

4. Os regulamentos, decisões e acordos interinstitucionais pertinentes da União, bem como outros instrumentos jurídicos relativos à proteção dos interesses financeiros da União e dos outros interesses da União, são tomados em consideração para determinar se o OLAF é competente. A fiabilidade da fonte e a credibilidade das alegações entram em linha de conta para determinar se as informações são suficientes para justificar a abertura de um inquérito ou de um processo de coordenação. Todas as informações recolhidas no processo de seleção são tidas em conta para justificar a abertura de um inquérito ou de um processo de coordenação. As prioridades da política em matéria de inquérito fixam os critérios a aplicar para determinar se as informações estão abrangidas por uma prioridade de inquérito fixada.

5. A unidade “Inquérito, seleção e revisão” deve emitir um parecer sobre a abertura ou o arquivamento de um processo que visa o diretor‑geral nos dois meses seguintes ao registo das informações recebidas.»

( 20 ) Acórdãos de 29 de setembro de 1982, Oleifici Mediterranei/CEE (26/81, EU:C:1982:318), e de 10 de julho de 2014, Nikolaou/Tribunal de Contas (C‑220/13 P, EU:C:2014:2057, n.o 53).

( 21 ) A este respeito, a jurisprudência está consolidada desde o Acórdão de 4 de julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão (C‑352/98 P, EU:C:2000:361, n.os 42 e segs.), que alinhou os requisitos de efetivação da responsabilidade da União com os que regulam a responsabilidade do Estado pelos danos causados aos particulares devido à violação do direito da União. V., mais recentemente, Acórdão de 30 de maio de 2017, Safa Nicu Sepahan/Conselho (C‑45/15 P, EU:C:2017:402, n.o 30). Quanto a esta problemática, v., igualmente, Kawczyńska, M., Pozaumowna odpowiedzialność odszkodowawcza Unii Europejskiej, Wolters Kluwer, Varsóvia, 2015, pp. 313 a 316.

( 22 ) Acórdãos de 10 de julho de 2003, Comissão/BCE (C‑11/00, EU:C:2003:395, n.o 141), e de 10 de julho de 2003, Comissão/BEI (C‑15/00, EU:C:2003:396, n.o 164).

( 23 ) O Regulamento n.o 883/2013, que revoga e substitui o Regulamento n.o 1073/1999, confirma, aliás, esta interpretação, uma vez que o seu artigo 5.o, relativo à abertura dos inquéritos, esclarece, neste caso, que estes são instaurados quando existem suspeitas suficientes.

( 24 ) Com efeito, o mero caráter interno de uma regra não permite assegurar que esta não tem por objeto conferir direitos a um particular. Refiro‑me, nomeadamente, à hipótese em que uma regra interna visa, na realidade, concretizar, na instituição em causa, uma disposição mais geral que confere direitos a um particular.

( 25 ) Acórdãos de 28 de novembro de 2019, LS Cable & System/Comissão (C‑596/18 P, não publicado, EU:C:2019:1025, n.o 24), e de 13 de fevereiro de 2020, Grécia/Comissão (Pastagens permanentes) (C‑252/18 P, EU:C:2020:95, n.o 59).

( 26 ) Despacho de 19 de junho de 2014, Donaldson Filtration Deutschland/ultra air (C‑450/13 P, EU:C:2014:2016, n.o 49), e Acórdão de 14 de abril de 2016, Netherlands Maritime Technology Association/Comissão (C‑100/15 P, não publicado, EU:C:2016:254, n.o 50).

( 27 ) Acórdãos de 2 de abril de 2009, Bouygues e Bouygues Télécom/Comissão (C‑431/07 P, EU:C:2009:223, n.o 42); de 22 de maio de 2014, Armando Álvarez/Comissão (C‑36/12 P, EU:C:2014:349, n.o 31); e de 26 de janeiro de 2017, Villeroy & Boch/Comissão (C‑625/13 P, EU:C:2017:52, n.o 72).

( 28 ) Acórdão recorrido, n.o 70.

( 29 ) Acórdãos de 10 de julho de 2003, Comissão/BCE (C‑11/00, EU:C:2003:395, n.o 141), e de 10 de julho de 2003, Comissão/BEI (C‑15/00, EU:C:2003:396, n.o 164).

( 30 ) Tal interpretação afigura‑se confirmada pelo artigo 5.o do Regulamento n.o 883/2013 que atualmente estabelece os requisitos de abertura de um inquérito pelo OLAF. Assim, esta disposição codifica a jurisprudência relativa à existência de suspeitas suficientes, e sublinha que estas podem ter como base informações facultadas por terceiros, que levem a presumir a existência de fraude ou corrupção ou de quaisquer outros atos ilegais lesivos dos interesses financeiros da União. Por outras palavras, o OLAF não é obrigado, a fim de dar início a um processo de inquérito, a demonstrar que as informações recebidas demonstram a existência comprovada de atos de fraude, de corrupção ou de outras atividades ilegais, dado que a existência destes deve simplesmente ser presumida.

( 31 ) Artigo 6.o, n.o 6, artigo 7.o, n.o 2, e artigo 9.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1073/1999.

( 32 ) Acórdão recorrido, n.o 105.

( 33 ) V. n.o 46 das presentes conclusões.

( 34 ) Acórdão de 3 de dezembro de 2015, CN/Parlamento (T‑343/13, EU:T:2015:926, n.o 86).

( 35 ) Considerando 17 do Regulamento n.o 1073/1999.

( 36 ) Acórdão recorrido, n.o 225.

( 37 ) Acórdãos de 16 de julho de 2009, SELEX Sistemi Integrati/Comissão (C‑481/07 P, não publicado, EU:C:2009:461, n.o 38); de 16 de outubro de 2014, Evropaïki Dynamiki/Comissão (T‑297/12, não publicado, EU:T:2014:888, n.o 31); e de 29 de abril de 2020, Tilly‑Sabco/Conselho e Comissão (T‑707/18, não publicado, EU:T:2020:160, n.o 125).

( 38 ) Acórdão de 13 de dezembro de 2005, Cwik/Comissão (T‑155/03, T‑157/03 e T‑331/03, EU:T:2005:447, n.o 206).

( 39 ) Acórdão de 25 de novembro de 2014, Safa Nicu Sepahan/Conselho (T‑384/11, EU:T:2014:986, n.os 82 a 85).

( 40 ) Acórdãos de 30 de maio de 2017, Safa Nicu Sepahan/Conselho (C‑45/15 P, EU:C:2017:402, n.o 30), e de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.o 33).