Processo C-531/06

Comissão das Comunidades Europeias

contra

República Italiana

«Incumprimento de Estado — Liberdade de estabelecimento — Livre circulação de capitais — Artigos 43.o CE e 56.o CE — Saúde pública — Farmácias — Disposições que reservam exclusivamente aos farmacêuticos o direito de explorar uma farmácia — Justificação — Fornecimento seguro e de qualidade de medicamentos à população — Independência profissional dos farmacêuticos — Empresas de distribuição de produtos farmacêuticos — Farmácias municipais»

Conclusões do advogado-geral Y. Bot apresentadas em 16 de Dezembro de 2008 I ‐ 4108

Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 19 de Maio de 2009 I ‐ 4138

Sumário do acórdão

Acção por incumprimento — Exame do mérito pelo Tribunal de Justiça — Situação a tomar em consideração — Situação no termo do prazo fixado no parecer fundamentado

Compete à Comissão, no quadro do cumprimento da missão que lhe foi confiada pelo artigo 211.o CE, velar pela aplicação das disposições do Tratado e verificar se os Estados-Membros agiram em conformidade com elas. Se considerar que um Estado-Membro não as cumpriu, compete-lhe apreciar a oportunidade da propositura de uma acção contra este Estado, determinar as disposições que este violou e escolher o momento em que dá início ao procedimento por incumprimento contra esse Estado, pelo que as considerações que determinam essa escolha não podem afectar a admissibilidade da acção. Tendo em conta esta margem de apreciação, a Comissão é livre de iniciar um processo por incumprimento contra apenas alguns dos Estados-Membros que se encontram numa situação comparável do ponto de vista do respeito do direito comunitário. Assim, pode nomeadamente decidir dar início a processos por incumprimento contra outros Estados-Membros num momento posterior, após ter tomado conhecimento da solução que mereceram os primeiros processos. (cf. n.os 23-24)

Não falta ao cumprimento das obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.o CE e 56.o CE um Estado-Membro que mantém em vigor uma legislação que reserva o direito de explorar as farmácias de oficina privadas às pessoas singulares diplomadas em farmácia ou às sociedades compostas exclusivamente por sócios farmacêuticos. É certo que essa legislação nacional constitui uma restrição na acepção dos referidos artigos, uma vez que, no que respeita ao artigo 43.o CE, priva os outros operadores económicos do acesso a esta actividade não assalariada no Estado-Membro em questão, e quanto ao artigo 56.o CE, impede que os investidores de outros Estados-Membros que não sejam farmacêuticos adquiram participações neste tipo de sociedades. Contudo, esta restrição pode ser justificada pela protecção da saúde pública, mais precisamente pelo objectivo de assegurar um fornecimento seguro e de qualidade de medicamentos à população. A este respeito, os efeitos terapêuticos dos medicamentos, que os distinguem substancialmente de outras mercadorias, têm a consequência de os medicamentos, se forem consumidos sem necessidade ou de modo incorrecto, poderem prejudicar gravemente a saúde, sem que o paciente disso possa ter consciência no momento da sua administração. Um consumo excessivo ou uma utilização incorrecta de medicamentos origina, além disso, um desperdício de recursos financeiros, que é tanto mais prejudicial quanto é certo que o sector farmacêutico gera custos consideráveis e deve responder a necessidades crescentes, e que os recursos financeiros que podem ser consagrados aos cuidados de saúde não são, independentemente do modo de financiamento utilizado, ilimitados. Existe assim um nexo directo entre estes recursos financeiros e os lucros dos operadores económicos activos no sector farmacêutico, pois o custo dos medicamentos é coberto, na maior parte dos Estados-Membros, pelos respectivos organismos de seguro de doença. Vistos os riscos para a saúde pública e para o equilíbrio financeiro dos sistemas de segurança social, os Estados-Membros podem sujeitar as pessoas encarregadas da distribuição a retalho dos medicamentos a exigências estritas, designadamente no tocante às suas modalidades de comercialização e à angariação de lucros. Em particular, podem, em princípio, reservar a venda a retalho dos medicamentos unicamente aos farmacêuticos, em razão das garantias que estes últimos devem prestar e das informações que devem estar em condições de poder dar ao consumidor. A este respeito, tendo em conta a faculdade reconhecida aos Estados-Membros de decidir do nível de protecção da saúde pública, estes podem exigir que os medicamentos sejam distribuídos por farmacêuticos que gozem de uma verdadeira independência profissional. Podem também tomar medidas capazes de eliminar ou reduzir o risco de essa independência ser prejudicada, pois tal prejuízo seria de natureza a afectar o nível do fornecimento seguro e de qualidade de medicamentos à população. Dado que os não farmacêuticos não têm, por definição, uma formação, uma experiência e uma responsabilidade equivalentes às dos farmacêuticos e não apresentam, consequentemente, as mesmas garantias que as fornecidas pelos farmacêuticos, daí resulta que um Estado-Membro, no âmbito da sua margem de apreciação, pode considerar que, diversamente de uma farmácia explorada por um farmacêutico, a exploração de uma farmácia por um não farmacêutico pode representar um risco para a saúde pública, em particular para a segurança e a qualidade da distribuição a retalho dos medicamentos, pois a angariação de lucros no quadro de tal exploração não inclui elementos moderadores como a formação, a experiência profissional e a responsabilidade que incumbe aos farmacêuticos e que caracterizam a sua actividade. Uma vez que não está demonstrado que uma medida menos restritiva das liberdades garantidas pelos artigos 43.o CE e 56.o CE, diversa da norma de exclusão dos não farmacêuticos, permitiria assegurar o nível de segurança e de qualidade do fornecimento de medicamentos à população que resulta da aplicação desta norma, a regulamentação nacional em causa no processo principal mostra-se apta a garantir a realização do objectivo por si prosseguido e não excede o que é necessário para o atingir. Em particular, um Estado-Membro pode considerar que existe o risco de as normas legais que protegem a independência profissional dos farmacêuticos não serem observadas ou serem contornadas na prática. De igual modo, os riscos relativos à segurança e à qualidade do fornecimento de medicamentos à população não podem ser afastados, com a mesma eficácia, através da obrigação de subscrição de um seguro, pois tal meio não impede necessariamente que o explorador em causa exerça influência sobre os farmacêuticos assalariados. (cf. n.os 44-48, 51-52, 55-59, 61-63, 87-88, 105)

A existência do incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro, tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, e as alterações posteriormente ocorridas não podem ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça. (cf. n.o 98)