ACORDAO DO TRIBUNAL DE 6 DE OUTUBRO DE 1993. - REPUBLICA ITALIANA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - APURAMENTO DAS CONTAS FEOGA - EXERCICIO 1988. - PROCESSO C-55/91.



Colectânea da Jurisprudência 1993 página I-04813



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

++++

1. Agricultura ° FEOGA ° Apuramento das contas ° Direito da Comissão de proceder a verificações no local pelos seus agentes

(Regulamento n. 729/70 do Conselho, artigo 5. , n. 2)

2. Agricultura ° FEOGA ° Apuramento das contas ° Recusa de assumir o encargo das despesas que decorrem de irregularidades na aplicação da regulamentação comunitária ° Irregularidade alegada relativa ao próprio cálculo dos montantes devidos ao FEOGA ° Contestação pelo Estado-membro em causa ° Ónus da prova

(Regulamento n. 729/70 do Conselho)

3. Agricultura ° Política agrícola comum ° Financiamento pelo FEOGA ° Conformidade das despesas com as normas comunitárias ° Controlo ° Competência a título principal dos Estados-membros ° Intervenção da Comissão a título complementar ° Limites

(Tratado CEE, artigo 5. ; Regulamento n. 729/70 do Conselho, artigo 8. , n.os 1 e 9)

4. Agricultura ° Política agrícola comum ° Financiamento pelo FEOGA ° Princípios ° Recusa de assumir encargos das despesas na ausência de controlo pelas autoridades nacionais ° Contestação baseada na impossibilidade de recuperação na ausência de irregularidades substanciais provadas ° Não incidência

(Tratado CEE, artigo 5. ; Regulamento n. 729/70 do Conselho, artigo 8. )

5. Agricultura ° Política agrícola comum ° Financiamento pelo FEOGA ° Princípios ° Obrigação da Comissão de recusar assumir o encargo das despesas irregulares ° Irregularidades toleradas num exercício por razões de equidade ° Aplicação estrita da regulamentação durante o exercício seguinte ° Violação dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima ° Inexistência

6. Agricultura ° Política agrícola comum ° Financiamento pelo FEOGA ° Decisão relativa ao apuramento das contas ° Prazo ° Incumprimento ° Ausência de responsabilidade da Comissão excepto em caso de negligência

[Regulamento n. 729/70 do Conselho, artigo 5. , n. 2, alínea b)]

Sumário

1. O facto de, segundo o artigo 5. , n. 2, do Regulamento n. 729/70, relativo ao financiamento da política agrícola comum, o apuramento das contas do FEOGA se basear nas contas anuais, acompanhadas de documentos necessários ao seu apuramento, transmitidos periodicamente pelos Estados-membros à Comissão, não proíbe, de modo algum, que esta se assegure por outros meios, como, por exemplo, verificações efectuadas no local pelos seus agentes de acordo com o artigo 9. , n. 2, do referido regulamento, da exactidão dos dados fornecidos pelos Estados-membros.

2. Em matéria de financiamento da política agrícola comum pelo FEOGA, compete à Comissão, quando entender recusar assumir o encargo de uma despesa declarada por um Estado-membro, provar a existência de uma violação da regulamentação comunitária. Uma vez apurada a existência de tal violação, compete ao Estado-membro em causa demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí se devem retirar.

No caso específico, não sendo possível efectuar uma distinção entre a irregularidade e as suas consequências financeiras, dado que a irregularidade alegada se refere ao próprio cálculo das somas de que o Estado-membro em causa deve garantir a percepção e de que é devedor perante o FEOGA, compete a este, que está a par do processo de operação em causa, provar que respeitou as normas comunitárias.

3. No âmbito do sistema de controlo da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA previsto pelo Regulamento n. 729/70, a Comissão exerce apenas uma função complementar às atribuídas aos Estados-membros.

Tratando-se da recolha e da análise de amostras que podem ser necessárias, decorre do sistema de controlo previsto pelo artigo 9. do referido regulamento que estas devem, em princípio, ser efectuadas pelo Estado-membro, quer por sua própria iniciativa, quer no âmbito das responsabilidades que lhe incumbem por força do artigo 8. , n. 1, do referido regulamento, ou a pedido da Comissão, nos termos do artigo 9. , n. 2, terceiro parágrafo, do mesmo regulamento. No entanto, a Comissão pode, nas condições previstas no quarto parágrafo da mesma disposição, efectuar algumas outras verificações ou inquéritos, incluindo a recolha de amostras no local. Estes controlos são, então, submetidos ao acordo prévio dos Estados-membros e devem ter lugar na presença de representantes das administrações nacionais interessadas. Com efeito, o artigo 9. não confere à Comissão o poder de definir as modalidades da sua intervenção, nem de recolher amostras no caso de agir independentemente dos Estados-membros. Além disso, o artigo 5. do Tratado impõe-lhe a obrigação de agir de comum acordo com as administrações nacionais competentes.

4. Um Estado-membro não pode contestar utilmente a decisão da Comissão de recusar assumir o encargo pelo FEOGA de uma parte das ajudas que pagou sem controlo, no âmbito de um regime previsto por uma organização comum de mercados, invocando o facto de, ao não ter a Comissão demonstrado a existência de irregularidades substanciais na concessão das ajudas, se encontrar, na prática, impossibilitado de efectuar uma recuperação junto dos beneficiários.

Com efeito, por um lado, a ausência de controlos, apesar de a regulamentação comunitária impor a sua execução aos Estados-membros, é susceptível de provocar irregularidades importantes e justifica, em consequência, a recusa do reconhecimento de uma parte das despesas efectuadas, por outro, o artigo 8. do Regulamento n. 729/70, que é a expressão, no domínio do financiamento da política agrícola comum, da obrigação geral de diligência imposta pelo artigo 5. do Tratado, prevê a recuperação pelos Estados-membros das importâncias perdidas após irregularidades ou negligências e, na falta de recuperação total, a assunção do encargo pelas autoridades nacionais das consequências financeiras das referidas irregularidades ou negligências.

5. O financiamento pelo FEOGA das despesas efectuadas pelas autoridades nacionais rege-se pela regra segundo a qual apenas as despesas efectuadas em conformidade com as normas comunitárias estão a cargo do orçamento da Comunidade. Por conseguinte, desde que verifique a existência de uma violação das disposições comunitárias nos pagamentos efectuados por um Estado-membro, a Comissão deve proceder à rectificação das contas apresentadas por esse Estado. O facto de a Comissão não ter procedido à rectificação devida durante o exercício precedente, tendo tolerando as irregularidades por razões de equidade, não implica que o Estado-membro em causa adquira o direito de exigir a mesma atitude para as irregularidades do exercício seguinte com base nos princípios da segurança jurídica ou da confiança legítima.

6. Uma vez que não está prevista qualquer sanção ligada à inobservância pela Comissão do prazo previsto pelo artigo 5. , n. 2, alínea b), do Regulamento n. 279/70 para a adopção de uma decisão relativa ao apuramento das contas ao abrigo das despesas financiadas pelo FEOGA, este prazo tem de ser considerado um prazo indicativo sob reserva de prejudicar os interesses de um Estado-membro, e só em caso de negligência da parte da Comissão é que esta poderá ser considerada responsável por não o ter respeitado.

Partes

No processo C-55/91,

República Italiana, representada pelo professor Luigi Ferraro Bravo, chefe do serviço do contencioso diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por Óscar Fiumara, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de Itália, 5, rue Marie-Adelaïde,

recorrente,

apoiada por

República Francesa, representada por Edwige Belliard, directora adjunta na direcção dos assuntos jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Claude Chavance, adido principal da administração central neste mesmo ministério, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de França, 9, boulevard du prince Henri,

interveniente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Eugenio de March, consultor jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Nicola Annecchino, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

recorrida,

que tem por objecto um recurso destinado a obter a anulação parcial da Decisão 90/644/CEE da Comissão, de 30 de Novembro de 1990, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção "Garantia", para o exercício financeiro de 1988, na parte em que tal decisão, na determinação definitiva do total das despesas italianas imputadas ao Fundo, exclui determinadas normas relativas à taxa de co-responsabilidade no sector dos lacticínios e do queijo, aos prémios a favor dos produtores de carne de ovino e de caprino, ao tabaco armazenado em intervenção, ao azeite apresentado à intervenção, à ajuda à transformação das sementes de soja e à ajuda à produção de trigo duro,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,

composto por: C. N. Kakouris, presidente da Quarta e da Sexta Secção, presidente em exercício, M. Zuleeg, J. L. Murray, presidentes de secção, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grevisse, M. Díez de Velasco e P. J. G. Kapteyn, juízes,

advogado-geral: W. Van Gerven

secretário: H. von Holstein, secretário adjunto

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 10 de Novembro de 1992,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 3 de Março de 1993,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Fevereiro de 1991, a República Italiana solicitou, ao abrigo do artigo 173. , primeiro parágrafo, do Tratado CEE, a anulação parcial da Decisão 90/644/CEE da Comissão, de 30 de Novembro de 1990, relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção "Garantia", para o exercício financeiro de 1998 (JO L 350, p. 82).

2 O recurso pretende a anulação desta decisão na medida em que declarou não imputáveis ao FEOGA os seguintes montantes:

° 83 977 318 963 LIT relativo à taxa de co-responsabilidade no sector dos lacticínios e do queijo,

° 67 392 655 139 LIT relativo aos prémios a favor dos produtores de carne de ovino e de caprino,

° 711 001 829 + 1 554 528 324 LIT no sector do tabaco em intervenção,

° 60 808 737 217 LIT no sector do azeite,

° 38 034 266 760 LIT relativo à ajuda à transformação das sementes de soja,

° 67 501 305 800 LIT a título da ajuda à produção do trigo duro.

3 A República Francesa, que foi admitida a intervir por despacho de 7 de Outubro de 1991, não apresentou observações dentro do prazo.

4 Para mais ampla exposição dos factos do litígio, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

Quanto à imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos

5 A imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos foi instituída pelo Regulamento (CEE) n. 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (JO L 90, p. 10; EE 03 F3 p. 61), que alterou o Regulamento (CEE) n. 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização de comum de mercado no sector mencionado (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 142). O regime de imposição suplementar foi introduzido através da inclusão de um artigo 5. -C no Regulamento n. 804/68, já referido. Esta disposição foi executada pelo Regulamento (CEE) n. 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 , que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5. -C do Regulamento n. 804/68, no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64), e que foi revogado e substituído pelo Regulamento (CEE) n. 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, isto é, após a data em que se verificaram os factos do presente processo.

6 O sistema de imposição suplementar, tal como resulta do artigo 5. -C do Regulamento n. 856/84, já referido, destina-se a reduzir a produção no sector dos produtos lácteos. Em aplicação deste sistema, as autoridades comunitárias fixam a quantidade máxima que pode ser produzida no conjunto da Comunidade, após o que a repartem entre os produtores dos Estados-membros, atribuindo a cada um uma quota denominada "quantidade de referência". O produtor que ultrapasse essa quota deve pagar uma imposição suplementar a título de penalização.

7 O cálculo da imposição suplementar resulta da soma de todas as quantidades de leite e de produtos derivados comercializados em cada Estado-membro durante o ano de referência.

8 Está apurado que a Itália não executou o sistema da imposição suplementar antes de 1988. Para o período de 1987-1988, a Itália apresentou à Comissão um balanço total de 8 702 741 600 kg obtido com base nas estatísticas mensais do ISTAT (instituto italiano de estatísticas).

9 A Comissão, baseando-se noutros dados e, nomeadamente, num quadro obtido no Ministério da Agricultura italiano (intitulado "Evoluzione della produzione e della commercializzazione dei fromaggi di azienda agricola"), decidiu que o valor apresentado pela Itália não era correcto e que seria necessário acrescentar uma quantidade correspondente à produção de queijos (103 000 000 kg). A imposição deveria, assim, ser calculada com base num montante total.

10 No âmbito do presente recurso, o Governo italiano contesta esta posição com o argumento de que, de acordo como artigo 5. , n. 2, do Regulamento (CEE) n. 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), a Comissão deve apurar as contas do FEOGA baseando-se nas contas anuais apresentadas pelos Estados-membros. Sublinha, além disso, que a consideração da produção de queijo se funda num quadro redigido informalmente, por ocasião de uma visita que os funcionários do FEOGA efectuaram a Itália e que pretendia informá-los da aplicação das quotas leiteiras em Itália. Uma vez que não apresentava um carácter oficial, esse documento não poderia ser utilizado pela Comissão para o apuramento das contas do FEOGA. Ademais, os dados do ISTAT e as estimativas informais resultantes do referido quadro são valores heterogéneos que não podem ser comparados.

11 A Comissão contesta estes argumentos. Em primeiro lugar, a produção de queijo tinha já sido considerada para o apuramento das contas relativas ao exercício precedente (1986-1987) e ainda para o exercício seguinte (1988-1989), sem que a Itália tivesse levantado objecções. Além de que, na sua carta relativa ao período de 1988-1989, a Comissão anunciou a sua intenção de proceder de igual modo nos anos posteriores. Em segundo lugar, os dados constantes do quadro referido afiguram-se tão fiáveis como os do ISTAT. Em terceiro lugar, a Comissão não dispõe de outros meios para verificar os dados que lhe são apresentados pelo Governo italiano, uma vez que, em 1987 e 1988, a Itália não efectuou as declarações relativas às entregas de leite e produtos lácteos previstas nos artigos 15. e 16. do Regulamento (CEE) n. 1546/88 da Comissão, de 3 de Junho de 1988, que fixa as regras de execução da imposição suplementar referida no artigo 5. -C do Regulamento (CEE) n. 804/68.

12 Quanto a isto, importa sublinhar, antes de mais, que, segundo o artigo 5. , n. 2, do Regulamento n. 729/70, já referido, o apuramento das quotas do FEOGA é feito com base nas contas anuais, acompanhadas de documentos necessários ao seu apuramento, transmitidos periodicamente pelos Estados-membros à Comissão. Em caso algum, esta disposição proíbe que a Comissão se assegure, por outros meios, como, por exemplo, verificações efectuadas no local pelos seus agentes de acordo com o artigo 9. , n. 2, do Regulamento n. 729/70, já referido, da exactidão dos dados fornecidos pelos Estados-membros.

13 Tratando-se do ónus da prova, convém, de seguida, recordar que, em matéria de financiamento da política agrícola comum, compete em primeiro lugar à Comissão provar a existência de uma violação das regras da organização comum de mercados agrícolas. Uma vez apurada a existência de tal violação, compete ao Estado-membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí se devem retirar (v., nomeadamente, acórdão de 19 de Fevereiro de 1991, Itália/Comissão, C-281/79, Colect., p. I-347, n. 19).

14 Importa, no entanto, esclarecer que esta jurisprudência pressupõe que possa estabelecer-se uma distinção entre a existência da irregularidade eventualmente cometida e as suas consequências financeiras. Tal distinção não é contudo possível no caso em apreço, em que a infracção alegada se refere ao próprio cálculo da imposição suplementar que deveria efectuar a República Italiana. Dado que o Estado-membro dispõe de todas as informações relativas às condições em que foi efectuada a operação em causa, cabe-lhe o ónus de provar que as disposições comunitárias foram respeitadas.

15 Ora, no caso concreto, e como observou o advogado-geral no ponto 12 das suas conclusões, a República Italiana limita-se a alegar que as entregas de queijo foram incluídas nos números utilizados para a aplicação do sistema da imposição suplementar sem, no entanto, apresentar a prova material.

16 Nestas condições, deve concluir-se que a Itália não conseguiu demonstrar a improcedência da argumentação da Comissão. Em consequência, deve ser rejeitado o fundamento invocado pelo Governo italiano.

Quanto aos prémios a favor dos produtores de carne de ovino e de caprino

17 Para compensar a perda de rendimento que pode decorrer da instauração da organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e de caprino, o Regulamento (CEE) n. 1837/80 do Conselho, de 27 de Junho de 1980, que institui esta organização (JO L 183, p. 1), prevê, no seu artigo 5. , a concessão de um prémio aos produtores que não abatam os borregos e os cabritos antes da idade de dois meses. A este título, a Itália pagou, durante o período de 1987-1988, prémios no montante de 103 345 056 245 LIT. Deste total, a Comissão recusou assumir, por um lado, uma soma de 2 827 359 845 LIT por atraso nos pagamentos e, por outro, uma soma de 67 392 655 139 LIT por ausência de controlos suficientes.

18 Segundo se infere do processo, a Comissão efectuou, na maior parte das regiões italianas em causa, controlos por sondagem. Estes revelaram numerosas irregularidades no pagamento dos prémios pela administração italiana. A Comissão reduziu então o montante dos prémios que deveria ser imputado ao FEOGA não apenas nas regiões que tinham sido objecto de controlos, mas também, por extrapolação, em outras regiões da Itália.

19 No seu requerimento, o Governo italiano contestava inicialmente a irregularidade e o carácter sistemático dos controlos efectuados pela Comissão, bem como o recurso ao método de extrapolação; no entanto, uma vez que a exclusão dos prémios correspondentes às regiões abrangidas por este método apresentava um carácter provisório (sob reserva de provas contrárias), a Itália renunciou a esta última acusação.

20 No que se refere à primeira acusação, importa sublinhar que, tal como decorre do processo, os inspectores da Comissão efectuaram verificações em quatro regiões representando 68% das despesas totais declaradas e que, além disso, estudaram documentos relativos a três outras regiões. Os controlos incidiram deste modo sobre 77% das zonas de produção italianas que receberam prémios à produção de borregos e cabritos. Ademais, decorre também do processo que os controlos foram efectuados, sistematicamente, através do confronto de diferentes documentos bem como através da análise dos critérios e métodos utilizados pelas autoridades italianas.

21 Finalmente, deve acrescentar-se que, tal como prova a carta enviada em 22 de Setembro de 1990, pela Commissione dell' Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (a seguir "AIMA") à Comissão, a própria administração italiana reconheceu que os seus agentes tinham detectado omissões e encontrado dificuldades aquando das verificações da contabilidade das empresas.

22 Das considerações que precedem, resulta que os controlos efectuados pela Comissão nas sete regiões italianas abrangidas pela presente acusação foram sistemáticas e que, consequentemente, as conclusões a que chegaram podem ser generalizadas ao conjunto das regiões onde foram efectuados. De facto, dado que, como foi indicado no número anterior, foram detectadas omissões na maior parte dos estabelecimentos, incluindo os que tinham sido objecto de controlos pela própria administração italiana, nada permite considerar que as irregularidades constatadas aquando dos controlos não tenham sido cometidas em outras explorações das regiões em questão.

23 Tendo a Comissão apurado a existência de irregularidades nas sete regiões italianas objecto dos referidos controlos, compete ao Estado italiano provar que a Comissão cometeu um erro na apreciação das consequências que daí se devem deduzir.

24 A este respeito, importa sublinhar que a República Italiana, ao limitar-se a afirmar que os controlos efectuados pela Comissão constituíam simples indícios, objectivamente incertos, que não demonstravam absolutamente nada no que se refere aos pagamentos efectuados pela Itália, não apresentou prova de um tal erro.

25 Consequentemente, importa também rejeitar o segundo fundamento do recurso.

Quanto ao tabaco em intervenção

26 O Regulamento (CEE) n. 1467/70 do Conselho, de 20 de Julho de 1970, que fixa certas regras gerais que regem a intervenção no sector do tabaco em rama (JO L 164, p. 32; EE 03 F3 p. 245), prevê, no seu artigo 5. , que os organismos de intervenção só comprarão os tabacos que correspondam às características qualitativas mínimas, a definir com base na qualificação por variedades e por qualidades. Em execução desta disposição, o Regulamento (CEE) n. 1727/70 da Comissão, de 25 de Agosto de 1970, relativo às regras de intervenção no sector do tabaco em rama (JO L 191, p. 5; EE 03 F4 p. 30) definiu, nos seus Anexos II e III, as características qualitativas mínimas e a classificação por variedades e por qualidades em questão.

27 Aquando dos controlos que efectuou nos entrepostos italianos de tabaco comprado em intervenção, a Comissão recolheu amostras para proceder a verificações qualitativas. Tal como decorre do relatório de síntese estabelecido por esta instituição, estas verificações revelaram que grandes quantidades de tabaco de intervenção não preenchiam as exigências mínimas de qualidade exigidas pelo Regulamento n. 1727/70, já referido. Além disso, outros lotes específicos não pertenciam à categoria em que tinham sido qualificados. Após estas verificações, a Comissão procedeu a uma rectificação financeira negativa para a Itália num montante de 1 544 528 324 LIT.

28 O Governo italiano considera esta rectificação ilegal e solicita a sua anulação pelo Tribunal de Justiça. Este pedido baseia-se em três argumentos. Em primeiro lugar, as amostras na origem da rectificação foram recolhidas sem respeitar o processo previsto no artigo 9. do Regulamento n. 729/70, já referido, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 9 de Outubro de 1990, França/Comissão (C-366/88, Colect., p. I-3571). Em segundo lugar, a administração italiana contestou sempre o processo e os métodos de controlo utilizados pela Comissão, bem como as conclusões que esta deduziu das verificações e da análise das amostras. Neste ponto, a Itália invoca nomeadamente o carácter não representativo das amostras recolhidas, as suas más condições de conservação, bem como a recusa da Comissão de ter em conta a degradação da qualidade dos produtos devido ao envelhecimento. Em terceiro lugar, aquando das verificações efectuadas no local durante o mês de Janeiro de 1990, os próprios funcionários da Comissão admitiram que a qualidade e a classificação do tabaco estavam em conformidade com o direito comunitário. O Governo italiano refere-se, neste ponto, a uma acta de 19 de Janeiro de 1990.

29 A Comissão retorque, antes de mais, que essas recolhas e análises das amostras foram sempre realizadas na presença dos representantes da AIMA e que, durante essas visitas, estes últimos não formularam nenhuma objecção fundamental quanto ao processo, ao método ou aos resultados dos controlos. Quanto às declarações dos funcionários da Comissão relativas à regularidade dos controlos efectuados pela administração italiana, foram imediatamente corrigidas pela Comissão numa carta de 27 de Fevereiro de 1990. Finalmente, a Comissão considera que o acórdão de 9 de Outubro de 1990, França/Comissão, já referido, não é aplicável no caso concreto, uma vez que se refere às relações entra a Comissão e terceiros, beneficiários do FEOGA, e não às relações directas entre a Comissão e os Estados-membros, como é o caso no âmbito do presente litígio.

30 Para decidir este ponto, há que analisar se a Comissão ultrapassou o âmbito das suas competências ao proceder a verificações no local e, especialmente, ao recolher amostras de tabaco.

31 A este respeito, importa antes de mais afirmar que, no âmbito do sistema previsto pelo Regulamento n. 729/70, já referido, a Comissão exerce apenas uma função complementar à dos Estados-membros. Nos termos do oitavo considerando desse regulamento, é conveniente, com efeito, prever, em complemento das fiscalizações que os Estados-membros efectuem por sua própria iniciativa e que se mantêm essenciais, verificações por agentes da Comissão, bem como a faculdade de esta fazer apelo aos Estados-membros (v. acórdão de 9 de Outubro de 1990, França/Comissão, já referido, n. 20).

32 O carácter complementar destas duas espécies de controlos decorre também do artigo 9. , n. 2, do regulamento referido, onde se afirma que as verificações efectuadas no local pela Comissão se destinam a estabelecer a exactidão dos controlos efectuados pelos Estados-membros.

33 Decorre, aliás, do conjunto do sistema de controlo determinado pelo mesmo artigo 9. que, se forem necessárias recolhas e análises de amostras, estas devem, em princípio, ser efectuadas pelo Estado-membro por sua própria iniciativa, no âmbito das responsabilidades que lhe incumbem por força do artigo 8. , n. 1, do Regulamento n. 729/70, ou a pedido da Comissão, nos termos do artigo 9. , n. 2, terceiro parágrafo, do mesmo regulamento. No entanto, a Comissão pode, nas condições previstas no quarto parágrafo da mesma disposição, efectuar algumas outras verificações ou inquéritos, incluindo a recolha de amostras no local. Estes controlos são, então, submetidos ao acordo prévio dos Estados-membros e devem ter lugar na presença de representantes das administrações nacionais interessadas. Com efeito, o artigo 9. do Regulamento n. 729/70 não confere à Comissão o poder de definir as modalidades da sua intervenção, nem de recolher amostras no caso de actuar independentemente dos Estados-membros. Além disso, o artigo 5. do Tratado impõe-lhe, numa hipótese como a presente, a obrigação de agir de comum acordo com as administrações nacionais competentes.

34 No caso concreto, importa verificar, por um lado, que as recolhas de amostras efectuadas pelos agente da Comissão foram sempre feitas na presença dos representantes da administração italiana e, por outro, que as diferentes críticas relativas à falta de cuidado na respectiva embalagem e transporte, bem como à degradação do tabaco depositado nos entrepostos italianos devido à sua demasiado longa armazenagem, foram examinados pela Comissão em diversas cartas e aquando de um encontro com as autoridades italianas, em 9 de Janeiro de 1991.

35 Quanto ao carácter não representativo das amostras recolhidas pela Comissão, importa ainda afirmar que a República Italiana não demonstrou que o seu número fosse insuficiente para justificar a correcção financeira. Ora, quando a Comissão produz elementos susceptíveis de fazerem surgir dúvidas sérias acerca da exactidão dos cálculos efectuados por um Estado-membro, compete a esse Estado fornecer provas suficientes para afastar essas dúvidas. No caso concreto, é forçoso verificar que a República Italiana não apresentou tais provas.

36 Quanto às declarações do agente da Comissão, exaradas na acta de 19 de Janeiro de 1990, segundo as quais os controlos não tinham demonstrado nenhuma anomalia e que foram, de seguida, desmentidas pelos serviços da Comissão, deve recordar-se que, tal como resulta do artigo 5. , n. 2, do Regulamento n. 729/70, a Comissão não pode exprimir validamente a sua posição quanto às intervenções dos Estados-membros no âmbito das actividades do FEOGA antes do apuramento das contas anuais.

37 Face às considerações precedentes, importa rejeitar a acusação apresentada pelo Governo italiano.

Quanto ao azeite em intervenção

38 Sobre este ponto, o Governo italiano avança dois fundamentos. O primeiro refere-se aos resultados de um inquérito efectuado pela Comissão para o exercício de 1988, que revelou que uma grande parte do azeite armazenado durante esse ano era de uma qualidade inferior à indicada na declaração para a intervenção. Atendendo a que, no acórdão de 10 de Outubro de 1991, Petruzzi e Longo (C-161/90 e C-162/90, Colect., p. I-4845), o Tribunal de Justiça decidiu que o controlo realizado a posteriori pela Comissão estava correcto, a República Italiana retirou este fundamento.

39 No entanto, na audiência, a República Italiana explicou que, após o acórdão já referido, tinha solicitado à Comissão, sem pôr em causa a sua decisão, que, pelo menos, os organismos italianos pudessem vender o azeite controvertido nas condições que determinassem. Este pedido não foi aceite pela Comissão pelo que, consequentemente, os lucros dos organismos italianos diminuíram. No âmbito deste recurso, a República Italiana solicita à Comissão que compense esta perda de lucros.

40 Importa afirmar que este fundamento foi pela primeira vez invocado na audiência. Ora, de acordo como artigo 42. , n. 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, não é permitida a apresentação de novos fundamentos no decurso da instância, a menos que tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo. Não se verificando, no caso em apreço, estas condições, importa rejeitar este primeiro fundamento.

41 O segundo fundamento invocado pelo Governo italiano refere-se às correcções que a Comissão introduziu no balanço, apresentado pela Itália, relativamente às quantidades de azeite compradas em intervenção durante as campanhas que se sucederam de 1983 a 1987. Com base nos dados obtidos aquando de um inquérito, denominado "inquérito Assitol", a Comissão constatou que a qualidade de uma grande parte desse azeite não correspondia à declarada. Em consequência, efectuou uma correcção por defeito dos números apresentados pela República Italiana.

42 Segundo o Governo italiano, o inquérito Assitol foi realizado pelas indústrias oleícolas italianas e retomado, em seguida, pela Comissão, sem nenhuma verificação da sua parte. Devia, portanto, ser afastado em benefício dos dados fornecidos pela República Italiana, que estão em conformidade com as normas comunitárias e que são o resultado de controlos efectuados regularmente por laboratórios autorizados. Estes dados são, aliás, confirmados pelas verificações efectuadas pelos serviços aduaneiros aquando da exportação do azeite em questão, bem como pelos preços obtidos na sua venda. Correspondem, com efeito, à qualidade que tinha sido declarada. Finalmente, ao recolher amostras, a Comissão extravasou o âmbito das competências que lhe são reconhecidas pelo Regulamento n. 729/70.

43 A esta argumentação, a Comissão responde que, não obstante ter recebido em primeiro lugar uma queixa da Assitol, efectuou o seu próprio inquérito e as amostras foram analisadas por laboratórios independentes.

44 Quanto à questão dos poderes da Comissão para proceder a recolhas e a análises de amostras, basta remeter para o n. 33 do presente acórdão.

45 Relativamente às outras acusações feitas pelo Governo italiano, basta indicar que, como resulta do processo, a Comissão se baseou, para rectificar as contas apresentadas pela República Italiana, num inquérito desenvolvido pelos seus próprios serviços e que preenchia as condições de objectividade e de representatividade exigidas. Por outro lado, importa sublinhar que o Governo italiano não apresentou ao Tribunal de Justiça nenhum elemento de prova relativo ao preço de venda ou às verificações efectuadas pelas suas estâncias aduaneiras. De igual modo, também não provou que os referidos dados tivessem sido comunicados à Comissão.

46 Consequentemente, há que concluir que a Itália não conseguiu demonstrar nem os pontos fracos do inquérito levado a cabo pela Comissão nem os factos relativos aos preços de venda e às inspecções aduaneiras favoráveis que invoca.

47 Em consequência, o pedido deve igualmente ser rejeitado neste ponto.

Quanto à ajuda à transformação das sementes de soja

48 O Regulamento (CEE) n. 1491/85 do Conselho, de 23 de Maio de 1985, que prevê medidas especiais para os grãos de soja (JO L 151, p. 15; EE 03 F35 p. 56), e o Regulamento n. 2194/85 do Conselho, de 25 de Julho de 1985, que adopta as regras gerais relativas às medidas especiais para os grãos de soja (JO L 204, p. 1; EE 03 F36 p. 192), tinham previsto a concessão de ajudas à produção de soja comunitária. O pagamento dessas ajudas, bem como o controlo da sua concessão, competia aos Estados-membros (artigo 2. do Regulamento n. 1491/85 e artigo 6. do Regulamento n. 2194/85, já referidos).

49 De acordo com o relatório de síntese, o método de trabalho da Comissão consistiu, numa primeira fase, em efectuar verificações em cerca de 400 empresas, escolhidas de forma aleatória, e, numa segunda fase, em examinar os processos de controlo utilizados pelos diferentes serviços públicos em causa, bem como o funcionamento de uma empresa de transformação. As conclusões deste inquérito indicaram que os controlos efectuados pelas autoridades italianas eram insuficientes, que não permitiam determinar se os pedidos de ajuda se referiam ou não a sementes de origem não comunitária e que a administração italiana não tinha efectuado controlos sem pré-aviso quer nos centros de recolha, quer nos centros de armazenagem. Além disso, era também possível perceber que as alfândegas italianas desconheciam o destino das sementes importadas e que a AIMA ignorava o número exacto dos centros de recolha.

50 Estas diversas constatações levaram a Comissão a reduzir substancialmente o montante dos auxílios a imputar ao FEOGA. No entanto, após contactos com os representantes da administração italiana, a Comissão decidiu efectuar apenas uma correcção financeira de 38 034 266 760 LIT correspondente a 5% das despesas italianas.

51 A República Italiana apresenta diversos argumentos contra os métodos de controlo utilizados pela Comissão. Em primeiro lugar, sublinha que as censuras feitas por esta instituição se baseiam numa impressão geral e não em provas específicas. Em segundo lugar, o facto de, após o seu encontro com funcionários italianos, a Comissão ter limitado o montante da redução que pretendia inicialmente efectuar demonstra que os seus argumentos não são de modo nenhum convincentes e que não detectou nenhuma irregularidade importante. Em terceiro lugar, não tendo sido detectada nenhuma irregularidade quanto ao mérito, a Itália não podia solicitar aos beneficiários o reembolso das ajudas indevidamente pagas. Em quarto lugar, dada a existência de algumas lacunas na regulamentação comunitária aplicável em matéria de controlos, a Itália enfrenta dificuldades suplementares no momento de efectuar os controlos.

52 A este respeito, importa, antes de mais, sublinhar que, contrariamente ao que afirma o Governo italiano, o sistema de inquérito e de verificação local aplicado pela Comissão, tal como descrito no ponto 37 das conclusões do advogado-geral, preenche as condições mínimas de objectividade e de representatividade da situação real exigidas.

53 Em seguida, como muito bem afirma o advogado-geral, o facto de a Comissão ter reduzido a correcção financeira inicialmente prevista para 5% das despesas efectuadas pela Itália não significa, de modo algum, que essa correcção não se justificasse. Ao invés, os resultados do inquérito e das verificações realizadas pela Comissão junto das empresas italianas constituem, quanto a isto, fundamentações suficientes. A Itália, aliás, não apresentou nenhum elemento sério susceptível de os colocar em dúvida.

54 O argumento baseado na impossibilidade prática de recuperar as ajudas indevidamente pagas pela Itália pelo facto de a Comissão não ter demonstrado a existência de irregularidades substanciais na respectiva concessão, não pode ser admitido por duas razões.

55 Em primeiro lugar, as verificações realizadas pela Comissão demonstraram a ausência de controlo pelas autoridades italianas quanto às ajudas por estas concedidas. Uma vez que este facto é susceptível de provocar irregularidades importantes, a Comissão tem fundamento, num caso como o em análise, para não reconhecer certas despesas efectuadas pelo Estado-membro em questão (v. acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, C-8/88, Colect., p. I-2321, n. 21).

56 Em segundo lugar, tal como já foi afirmado pelo Tribunal de Justiça, a obrigação de os Estados-membros recuperarem as somas indevidamente pagas aos operadores económicos no âmbito das ajudas do FEOGA decorre do artigo 8. do Regulamento n. 729/70, já referido. Esta disposição é considerada como a expressão, no que se refere ao financiamento da política agrícola comum, da obrigação geral de diligência imposta pelo artigo 5. do Tratado CEE. No seu n. 1, o artigo 8. impõe aos Estados-membros a obrigação de recuperarem as importâncias perdidas após irregularidades ou negligências (v. acórdãos de 11 de Outubro de 1990, Itália/Comissão, C-34/89, Colect., p. I-3603, e de 21 de Fevereiro de 1991, Alemanha/Comissão, C-28/89, Colect., p. I-581, n. 31). Complementarmente, o artigo 8. , n. 2, prevê que, na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-membros são por estes suportadas.

57 Dado que, no presente litígio, é dado adquirido que o sistema de controlos aplicado pela administração italiana não funcionou de forma satisfatória ° as próprias autoridades italianas o reconheceram °, não se pode aceitar a argumentação do Governo italiano. A este respeito, o facto de a regulamentação comunitária aplicável comportar lacunas em matéria de controlos não constitui um argumento pertinente.

58 Atendendo ao que precede, o recurso da República Italiana deve também ser rejeitado neste ponto.

Quanto às ajudas à produção de trigo duro

59 O artigo 10. do Regulamento (CEE) n. 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13), prevê a concessão de uma ajuda à produção do trigo duro no caso de o preço de intervenção válido para o centro de comercialização da zona mais excedentária ser inferior ao preço mínimo garantido. Esta disposição foi executada pelo Regulamento (CEE) n. 3103/76 do Conselho, de 16 de Dezembro de 1986, relativo à ajuda ao trigo duro (JO L 351, p. 1).

60 Em 1986, aquando do apuramento das contas relativas ao exercício de 1984, a Comissão descobriu uma não correspondência entre as superfícies efectivamente cultivadas e as superfícies relativamente às quais tinham sido concedidas ajudas em Itália. Consequentemente, a Comissão convidou, por carta de 12 de Junho de 1987, as autoridades italianas a darem início a um inquérito administrativo para verificar os dados relativos às superfícies destinadas à cultura do trigo duro e susceptíveis de beneficiarem das ajudas comunitárias.

61 Este pedido baseou-se no artigo 6. do Regulamento (CEE) n. 283/72 do Conselho, de 7 de Fevereiro de 1972, relativo às irregularidades e à recuperação das importâncias pagas indevidamente no âmbito da política agrícola comum, assim como a organização de um sistema de informação nesse domínio (JO L 36, p. 1; EE 03 F5 p. 161). Esta disposição prevê, no seu n. 1, que, "quando a Comissão considerar que irregularidades ou negligências foram cometidas num ou vários Estados-membros, ela informará do facto o ou os Estados-membros respectivos que procederão a um inquérito administrativo em que poderão participar agentes da Comissão".

62 Tal como decorre do processo, o inquérito solicitado foi efectuado durante os meses de Agosto e de Setembro de 1987 por técnicos italianos acompanhados por funcionários da Comissão. Os resultados foram comunicados à Comissão numa nota de 8 de Janeiro de 1988.

63 Numa carta de 8 de Março de 1989, a Comissão rejeitou as conclusões da administração italiana e propôs uma rectificação financeira baseada no critério de extrapolação das irregularidades verificadas a todas as regiões italianas que beneficiam das ajudas. Após diversos contactos com a administração italiana, a Comissão reduziu, numa nota de 19 de Novembro de 1989, a rectificação inicialmente prevista para 67 500 305 800 LIT. Por razões de equidade, aceitou, efectivamente, ter em conta pagamentos realizados antes da abertura do inquérito, isto é, que se referiam aos anos de 1984 e 1985 (v. nota da Comissão de 19 de Novembro de 1990).

64 Não obstante a redução operada, a Itália contestou a rectificação decidida definitivamente pela Comissão por diversos motivos. Em primeiro lugar, as razões de equidade que levaram a Comissão a renunciar às rectificações para os pagamentos já efectuados antes do início do ano (isto é, os correspondentes aos anos de 1984 e 1985), aplicam-se igualmente aos pagamentos relativos ao ano de 1986, uma vez que também eles foram efectuados antes da abertura do inquérito. Com efeito, em aplicação do artigo 6. do Regulamento (CEE) n. 2835/77 da Comissão, de 19 de Dezembro de 1977, relativo às modalidades sobre a ajuda para o trigo duro (JO L 327, p. 9; EE 03 F13 p. 160), os pagamentos da referida ajuda devem ser efectuados antes de 30 de Abril do ano seguinte ao da produção. De facto, segundo a legislação italiana, estes pagamentos são efectuados antes de 5 de Abril de cada ano.

65 O segundo grupo de argumentos refere-se aos pagamentos efectuados para os anos seguintes. Em primeiro lugar, mesmo se o pretendesse, a Itália não podia cessar o pagamento das ajudas antes de a Comissão lhe comunicar os resultados do inquérito, sem infringir a regulamentação comunitária. Em segundo lugar, o alargamento dos resultados do inquérito às outras regiões cerealíferas italianas bem como a outros exercícios é desprovido de fundamento. Em terceiro lugar, a administração italiana não foi informada pela Comissão dos objectivos do inquérito e, visto que pensava tratar-se de um simples controlo das estatísticas, só efectou um número restrito de verificações. Se tivesse tido conhecimento das verdadeiras intenções da Comissão, teria rodeado o inquérito de mais garantias. Em quarto lugar, a Itália considera que o período que decorreu entre a transmissão dos resultados do inquérito à Comissão e a resposta desta foi excessivo, pelo que a administração italiana considerou, efectivamente, que a legalidade dos pagamentos não levantava dúvidas. Finalmente, a Itália contesta a percentagem de irregularidades estabelecida pela Comissão. O inquérito revelou, com efeito, que 8% do pagamento dos prémios ° e não 12% como afirma a Comissão ° tinha um carácter duvidoso; estes resultados não foram desmentidos pela Comissão.

66 A esta argumentação, a Comissão responde, antes de mais, dizendo que em caso algum era obrigada a aceitar os pagamentos ilícitos efectuados pela administração italiana. Consequentemente, no âmbito deste litígio, não se justifica invocar direitos adquiridos, nem os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima dos interessados. Quanto aos resultados do inquérito, a Comissão sublinha, de seguida, que teve necessidade de um ano para os estudar de forma aprofundada. Nesse estudo se baseiam as acusações relativas às falhas do sistema de controlo italiano. Tratando-se da aplicação do método de extrapolação, a Comissão afirma que considera a melhor solução para o Estado-membro, senão seria preciso excluir todas as despesas efectuadas no âmbito dos controlos irregulares. Finalmente, a Itália não pode contestar os dados do inquérito uma vez que ela própria os obteve e verificou.

67 A este respeito, importa observar que o financiamento pelo FEOGA das despesas efectuadas pelas autoridades nacionais rege-se pela regra segundo a qual apenas as despesas efectuadas em conformidade com as normas comunitárias estão a cargo do orçamento da Comunidade. Por conseguinte, desde que se verifique a existência de uma violação das disposições comunitárias nos pagamentos efectuados por um Estado-membro, a Comissão deve proceder à rectificação das contas apresentadas por esse Estado. O facto de a Comissão não ter procedido à rectificação devida durante o exercício precedente, tendo tolerado as irregularidades por razões de equidade, não implica que o Estado-membro adquira o direito de exigir a mesma atitude para as irregularidades do exercício seguinte com base nos princípios da segurança jurídica ou da confiança legítima.

68 Ademais, no que se refere aos pagamentos efectuados após a abertura do inquérito, importa rejeitar as acusações relativas aos objectivos do inquérito solicitado pela Comissão. Com efeito, do texto do artigo 6. do Regulamento n. 283/72, já referido, decorre que um tal inquérito se destina a investigar eventuais irregularidades. De igual modo, as críticas relativas ao método de extrapolação não são pertinentes, uma vez que a Itália conhecia a finalidade do inquérito. Competia, portanto, à Itália decidir o grau de exaustividade do mesmo.

69 Do mesmo modo, não pode ser admitida a acusação referente ao facto de a Comissão ter respondido tardiamente. É jurisprudência constante (v. nomeadamente acórdão de 27 de Janeiro de 1988, Dinamarca/Comissão, 349/85, Colect., p. 169) que, uma vez que não está prevista qualquer sanção ligada à inobservância pela Comissão do prazo previsto no artigo 5. , n. 2, alínea b) do Regulamento n. 729/70 para a adopção de uma decisão relativa ao apuramento das contas ao abrigo das despesas financiadas pelo FEOGA, este prazo tem de ser considerado um prazo indicativo sob reserva de prejudicar os interesses de um Estado-membro. Assim, o decorrer de um tal prazo, mesmo se for muito longo, não implica a responsabilidade da Comissão a não ser que seja consequência de uma negligência da sua parte. No caso em apreço, a República Italiana não provou uma tal negligência.

70 Finalmente, deve responder-se ao Governo italiano, que pretende que as conclusões que a sua administração retirou do inquérito devem ser consideradas válidas, enquanto a Comissão não tiver estabelecido o contrário, que basta que a Comissão faça surgir sérias dúvidas quanto à exactidão dos dados fornecidos pelo Estado-membro para o apuramento das contas do FEOGA para que se inverta o ónus da prova.

71 Apesar de, no caso concreto, a Comissão não ter demonstrado a inexactidão das conclusões que a administração italiana retirou do inquérito, é forçoso constatar que essas dúvidas sérias existem. Nestas condições, compete à Itália demonstrar que os cálculos da Comissão estavam errados. Não tendo sido feita esta prova, o recurso deve igualmente ser rejeitado neste ponto.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

72 Por força do disposto no n. 2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

decide:

1) É negado provimento ao recurso.

2) A República Italiana é condenada nas despesas.