ACORDAO DO TRIBUNAL DE JUSTICA DE 14 DE OUTUBRO DE 1987. - REPUBLICA FEDERAL DA ALEMANHA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - AUXILIOS - COMPATIBILIDADE DE UM PROGRAMA DE AUXILIO COM FINALIDADE REGIONAL. - PROCESSO 248/84.



Colectânea da Jurisprudência 1987 página 04013



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

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1. Auxílios concedidos pelos Estados - Noção - Auxílios concedidos por entidades regionais ou locais - Inclusão - Distinção entre diversos tipos de auxílios em função da respectiva finalidade - Inexistência

(Tratado CEE, n.° 1 do artigo 92.°)

2. Auxílios concedidos pelos Estados - Decisão da Comissão que declara a incompatibilidade de um programa de auxílios com o mercado comum - Dever de fundamentar - Indicações necessárias

(Tratado CEE, artigos 92.° e 190.°)

3. Auxílios concedidos pelos Estados - Proibição - Derrogações - Auxílios para o desenvolvimento de determinadas regiões - Distinção entre as alíneas a) e c) do n.° 3 do artigo 92.° do Tratado

(Tratado CEE, alíneas a) e c) do n.° 3 do artigo 92.°)

Sumário

1. O n.° 1 do artigo 92.° do Tratado abrange todos os auxílios financiados por fundos públicos. Daqui resulta que os auxílios concedidos por entidades regionais ou locais dos Estados-membros, seja qual for o respectivo estatuto e designação, se encontram abrangidos pela referida disposição.

O n.° 1 do artigo 92.° não estabelece qualquer distinção entre os diversos tipos de auxílios consoante estes digam respeito a todo um sector económico ou tenham finalidade regional e se destinem a incentivar as empresas a investir em determinada região, nem determina que qualquer deles seja automaticamente abrangido pelo seu âmbito de aplicação.

2. Na fundamentação da sua decisão sobre a compatibilidade de um programa de auxílios com o mercado comum, a Comissão pode limitar-se a analisar as características do programa em causa para apreciar se, face aos elevados montantes ou percentagem dos auxílios, às caracteristicas dos investimentos subsidiados ou a outras modalidades por ele previstas, esse programa proporciona aos seus beneficiários uma vantagem significativa relativamente aos seus concorrentes e se é susceptível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas comerciais entre Estados-membros.

3. A utilização dos termos "anormalmente" e "grave" na derrogação 1constante da alínea a) do n.° 3 do artigo 92.° do Tratado demonstra que essa derrogação apenas abrange regiões em que a situação económica é particularmente desfavorável relativamente ao conjunto da Comunidade.

Em contrapartida, a derrogação estabelecida na alínea c) do mesmo artigo tem alcance mais amplo e atribui à Comissão a faculdade de autorizar auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões de um Estado-membro que se encontrem em situação desfavorável relativamente à média nacional.

Partes

No processo 248/84,

República Federal da Alemanha, representada por M. Seidel, Ministerialrat no Ministério Federal da Economia, e pelo professor R. Lukes, professor ordinário de direito na Universidade de Muenster, com domicílio escolhido na embaixada da República Federal da Alemanha, 20-22, avenue Emile Reuter, Luxemburgo,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico N. Koch, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no gabinete de G. Kremlis, membro do seu Serviço Jurídico, edifício Jean Monnet, Kirchberg, Luxemburgo,

recorrida,

que tem por objecto a anulação da decisão da Comissão de 23 de Julho de 1984, na medida em que proíbe, a partir de 30 de Julho de 1985, a atribuição nas bacias de emprego de Borken-Bocholt e de Siegen dos auxílios previstos pelas directivas para a atribuição de auxílios aos investimentos destinados ao melhoramento das estruturas económicas regionais do Land Nordrhein-Westfalen na versão da circular do ministro da Economia, das Classes Médias e dos Transportes de 10 de Junho de 1982,

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. Mackenzie Stuart, presidente, J. C. Moitinho de Almeida, presidente de secção, T. Koopmans, O. Everling, C. Kakouris, R. Joliet e F. Schockweiler, juízes,

advogado-geral: M. Darmon

secretário: B. Pastor, administradora

visto o relatório para audiência, modificado na sequência da audiência de 1 de Julho de 1986,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Dezembro de 1986,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 16 de Outubro de 1986, a República Federal da Alemanha interpôs, nos termos do primeiro parágrafo do artigo 173.° do Tratado CEE, um recurso de anulação da decisão da Comissão de 23 de Julho de 1984, na medida em que proíbe, a partir de 30 de Junho de 1985, a concessão, nas bacias de emprego de Borken-Bocholt e de Siegen, dos auxílios previstos nas directivas relativas à concessão de auxílios aos investimentos destinados ao melhoramento das estruturas económicas regionais do Land Nordrhein-Westfalen, na versão dada pela circular de 10 de Junho de 1982 do ministro da Economia, das Classes Médias e dos Transportes".

2 Na República Federal da Alemanha, os auxílios com finalidade regional são, em princípio, concedidos pelos diversos Laender (Estados federados). Contudo, na sequência de uma alteração da Grundgesetz (lei fundamental) introduzida em 1969, um novo artigo 91.° A prevê que o Bund (Estado federal) contribua para o melhoramento das estruturas económicas regionais levado a cabo pelos diversos Laender. Com base neste artigo 91.°A, foi aprovada, em 6 de Outubro de 1969, uma lei federal intitulada "Gesetz ueber die Gemeinschaftsaufgabe 'Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur' " (lei sobre as tarefas comuns para melhoria das estruturas económicas regionais, adiante designada por "tarefa comum").

3 Esta lei instituiu um comité de planificação integrado pelos ministros federais da Economia e das Finanças e por um ministro de cada um dos onze Laender, dispondo, contudo, o Estado federal do mesmo número de votos que o conjunto dos Laender. Este comité dividiu a República Federal da Alemanha em 179 "zonas de desenvolvimento" (ou bacias de emprego). Seleccionou também determinado número de indicadores económicos com base nos quais classificou as zonas, o que permitiu determinar aquelas em que a situação económica era menos favorável. Relativamente às zonas que mais se afastavam da média federal, foram instituídos programas de auxílios sob a forma de planos-quadro adoptados regularmente em comum, desde 1972, pelo Bund e pelos Laender. Os auxílios concedidos em execução desses planos-quadro são financiados conjuntamente pelo Estado federal e pelos Laender. Em 1981, o comité de planificação modificou a delimitação das zonas de desenvolvimento abrangidas pela "tarefa comum" e adoptou novos indicadores económicos.

4 Há muito que o Land Nordrhein-Westfalen estabelecera, paralelamente aos planos-quadro adoptados nos termos da "tarefa comum", programas de auxílios com finalidade regional em benefício das empresas que investissem no seu território. Utilizou, para esse efeito, a delimitação das zonas de desenvolvimento e os indicadores previstos na "tarefa comum". Foi nessa base que classificou as zonas de desenvolvimento situadas no seu território. No âmbito do seu programa, o Land concedeu, contudo, auxílios aos investimentos efectuados em zonas que se encontravam em situação mais desfavorável que a média do Land, ainda que essas zonas não pudessem beneficiar dos planos-quadro da "tarefa comum" por não se afastarem suficientemente da média federal. Inicialmente, o montante máximo dos auxílios que podiam ser assim concedidos era de 7,5% do montante dos investimentos efectuados pelas empresas. Em 1982, o Land Nordrhein-Westfalen incorporou no seu programa de auxílios as modificações introduzidas na "tarefa comum", relativas à delimitação das zonas de desenvolvimento e à escolha dos indicadores económicos. Decidiu nessa altura aumentar para 10% dos investimentos efectuados pelas empresas o montante máximo dos auxílios a conceder.

5 Os diversos planos-quadro elaborados em aplicação da "tarefa comum" foram notificados à Comissão. Esta emitiu por vezes objecções contra alguns desses planos-quadro, sem contudo adoptar qualquer decisão de proibição. Quanto aos programas de auxílios do Land Nordrhein-Westfalen, foram também notificados à Comissão, que apenas formulou observações sobre o programa relativo ao ano de 1982, notificado em 21 de Julho de 1982, que está em causa no presente processo.

6 Relativamente a este programa, a Comissão informou, por carta de 17 de Dezembro de 1982, que decidira iniciar o processo previsto no artigo 93.° do Tratado. Não houve, contudo, em seguida, qualquer outra tomada de posição da sua parte. O Land Nordrhein-Westfalen afirma que, em virtude desse silêncio, julgou poder dar execução ao programa, tendo adoptado nos anos seguintes planos-quadro decalcados sobre o de 1982.

7 Por decisão de 23 de Julho de 1984, a Comissão considerou incompatíveis com o mercado comum os auxílios concedidos pelo Land Nordrhein-Westfalen, na medida em que abrangiam as zonas de Borken-Bocholt e de Siegen, devendo deixar de ser atribuídos a partir de 30 de Junho. A Comissão fundamentou a sua decisão da seguinte forma.

8 No que se refere à aplicação do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado, a Comissão considerou que "os auxílios concedidos pelo Land Nordrhein-Westfalen eram susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre os Estados e de falsear ou ameaçar falsear o concorrência, na acepção do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado, ao favorecer certas empresas ou certas produções".

9 A Comissão entendeu também que os auxílios em causa não podiam beneficiar, nem da derrogação prevista na alínea a) do n.° 3 do artigo 92.° para "os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico das regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego", nem da derrogação estabelecida na alínea c) do n.° 3 do artigo 92.° para "os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento... de certas regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum".

10 Para a Comissão, a alínea a) do n.° 3 do artigo 92.° não pode ser aplicada ao Land Nordrhein-Westfalen devido à situação económica favorável deste Land quando comparado com o conjunto da Comunidade. Ademais, para determinar se o programa do Land podia beneficiar, no que se refere às zonas de Borken-Bocholt e de Siegen, da derrogação prevista na alínea c) do n.° 3 do artigo 92.° do Tratado, a Comissão começou por situar as regiões em causa no contexto comunitário comparando o produto interno bruto por habitante e a situação do desemprego nessas regiões com as médias comunitárias correspondentes. Em seguida, procurou saber se existiam disparidades entre todas as regiões, a nível nacional, que pudessem justificar a concessão dos auxílios. Para esse efeito, utilizou essencialmente dados baseados no rendimento e no potencial económico, no desemprego, na procura de emprego e no saldo migratório. No final dessa análise, a Comissão chegou à conclusão de que a situação económica nas zonas de Borken-Bocholt e de Siegen lhes não permitia beneficiar da derrogação prevista na alínea c) do n.° 3 do artigo 92.° do Tratado, uma vez que as taxas de desemprego nessas zonas não se afastavam suficientemente da média federal.

11 Para uma mais ampla exposição dos factos e dos fundamentos e argumentos das partes remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida em que se revelem necessários à fundamentação da decisão do Tribunal.

12 Em apoio do seu recurso, o Governo alemão alega que a decisão se não encontra suficientemente fundamentada face às exigências contidas no artigo 190.° do Tratado, viola o artigo 92.° do Tratado, constitui desvio de poder e, finalmente, contém erros.

13 No seu primeiro fundamento, o Governo alemão considera que a decisão impugnada viola o artigo 190.° do Tratado em virtude de não proceder a qualquer constatação dos factos de que resulte encontrarem-se preenchidas as condições de aplicação da norma jurídica. A fundamentação da decisão não explicaria, com efeito, nem a razão pela qual os auxílios concedidos pelo Land Nordrhein-Westfalen falseiam ou ameaçam falsear a concorrência e afectam as trocas comerciais, nem a razão pela qual a derrogação contida na alínea a) do n.° 3 do artigo 92.° do Tratado não pode aplicar-se ao Land Nordrhein-Westfalen, nem ainda a razão por que a derrogação prevista na alínea c) não se aplica ao programa em causa na medida em que ele se refere às zonas de Borken-Bocholt e de Siegen.

14 No segundo fundamento, o Governo alemão entende que a Comissão violou o n.° 1 do artigo 92.° do Tratado por não ter explicitado na sua decisão nem os critérios que utilizou para determinar a compatibilidade com o Tratado de um programa de auxílio com finalidade regional, nem os factos que permitiriam analisar o programa em causa à luz desses critérios. Por outro lado, o Governo alemão, recordando nunca ter admitido que os auxílios com finalidade regional caíam automaticamente sob a alçada da proibição consignada no n.° 1 do artigo 92.° do Tratado, considera que a Comissão deveria ter explicado na sua decisão a razão por que considerava que o programa de auxílios preenchia as condições daquela disposição. O Governo alemão entende, por fim, que a decisão impugnada não apresenta qualquer explicação clara quanto às razões pelas quais os auxílios em causa não podiam beneficiar das derrogações previstas pelo n.° 3 do artigo 92.° do Tratado.

15 Deve dizer-se, antes de mais, que os dois primeiros fundamentos invocados pelo Governo alemão se traduzem ambos, no essencial, em sustentar que a Comissão não explicou suficientemente na sua decisão as razões pelas quais o programa de auxílios regionais do Land Nordrhein-Westfalen preenchia as condições do no n.° 1 do artigo 92.° do Tratado e não podia beneficiar nem da derrogação prevista na alínea a) do n.° 3 desse artigo, nem, no que se refere às zonas de Borken-Bocholt e de Siegen, da derrogação contida na alínea c). Portanto, estes dois fundamentos devem ser examinados em simultâneo.

16 Para apreciar a sua procedência, torna-se necessário destacar previamente determinados princípios relativos à aplicação do artigo 92.° do Tratado a um programa de auxílios como o que se encontra em causa no presente processo.

17 Antes de mais, o facto de esse programa de auxílios ter sido adoptado por um Estado federado ou por uma colectividade territorial, e não pelo poder federal ou central, não impede a aplicação do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado, desde que se encontrem preenchidas as condições referidas neste artigo. Com efeito, ao referir os auxílios concedidos "pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, e independentemente da forma que assumam", ele visa todos os auxílios financiados por fundos públicos. Daqui resulta que os auxílios concedidos por entidades regionais e locais dos Estados-membros, seja qual for o respectivo estatuto e designação, se encontram submetidos ao exame da sua conformidade com o artigo 92.° do Tratado.

18 Convém lembrar também que os programas de auxílios tanto podem dizer respeito a todo um sector económico como ter finalidade regional, destinando-se neste caso a incentivar as empresas a investir em determinada região. O n.° 1 do artigo 92.° do Tratado não estabelece qualquer distinção entre os diversos tipos de auxílios nem determina que qualquer deles seja automaticamente abrangido pelo seu âmbito de aplicação. Embora em determinados casos possa resultar das próprias circunstâncias em que o auxílio foi concedido que ele é susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-membros e de falsear ou de ameaçar falsear a concorrência, a Comissão tem pelo menos a obrigação de referir essas circunstâncias nos fundamentos da sua decisão (ver acórdão de 13 de Março de 1985, Leeuwarder Papierwarenfabriek, processos apensos 296 e 318/82, Recueil, p. 817). Tratando-se de um programa de auxílios, a Comissão pode limitar-se a analisar as características do programa em causa para apreciar se, face aos elevados montantes ou percentagens dos auxílios, às características dos investimentos subsidiados ou a outras modalidades por ele previstas, esse programa proporciona aos seus beneficiários uma vantagem significativa relativamente aos concorrentes e se é susceptível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas comerciais entre Estados-membros.

19 Quando um programa de auxílios com finalidade regional preenche as condições do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado, deverá então verificar-se em que medida ele pode beneficiar de uma das derrogações previstas nas alíneas a) e c) do n.° 3 do artigo 92.° do Tratado. A este respeito, a utilização, na derrogação constante da alínea a), dos termos "anormalmente" e "grave" demonstra que essa derrogação apenas abrange regiões em que a situação económica é particularmente desfavorável relativamente ao conjunto da Comunidade. Em contrapartida, a derrogação estabelecida na alínea c) tem alcance mais amplo na medida em que permite o desenvolvimento de determinadas regiões, sem se encontrar limitada pelas condições económicas previstas na alínea a), desde que os auxílios com essa finalidade não "alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum". Esta disposição atribui à Comissão a faculdade de autorizar auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico das regiões de um Estado-membro que se encontrem em situação desfavorável relativamente à média nacional.

20 Com base nestes princípios, deverá examinar-se se a decisão em causa se encontra insuficientemente fundamentada, como argumenta a recorrente, sendo, consequentemente, ilegal nos termos do artigo 190.° do Tratado.

21 Deve sublinhar-se, a este respeito, que a Comissão se limitou a reproduzir na sua decisão o texto do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado, sem se basear nas características do programa de auxílios concedidos pelo Land Nordrhein-Westfalen para demonstrar a incompatibilidade deste com o mercado comum, na acepção do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado. Ora, tal como referimos anteriormente, a Comissão tem sempre de respeitar o dever de fundamentar que lhe impõe o artigo 190.° do Tratado, mesmo que se trate de um programa de auxílios e ainda que esse programa se refira a auxílios com finalidade regional.

22 Assim sendo, deverá declarar-se que a decisão impugnada não respeita o dever de fundamentar imposto pelo artigo 190.° do Tratado, devendo-se anulá-la, na medida do solicitado, por violação de formalidade essenciais, sem que se torne necessário analisar os demais fundamentos invocados pela recorrente.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

23 Nos termos do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada no pagamento das despesas do processo. Tendo a Comissão sido vencida, deve ser condenada no pagamento das despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL

decide:

1) É anulada a decisão da Comissão de 23 de Julho de 1984 na medida em que proíbe, a partir de 30 de Junho de 1985, a concessão, nas bacias de emprego de Borken-Bocholt e de Siegen, dos auxílios previstos nas directivas relativas à concessão de auxílios aos investimentos destinados ao melhoramento das estruturas económicas regionais do Land Nordrhein-Westfalen, na versão dada pela circular de 10 de Junho de 1982 do ministro da Economia, das Classes médias e dos Transportes".

2) A Comissão é condenada no pagamento das despesas do processo.