Conclusões do advogado-geral Gulmann apresentadas em 29 de Junho de 1994. - REINO DOS PAISES BAIXOS CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - PAISES E TERRITORIOS ULTRAMARINOS - PRODUTOS ORIGINARIOS - DERROGACOES. - PROCESSO C-430/92.



Colectânea da Jurisprudência 1994 página I-05197



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. O presente processo refere-se a uma decisão da Comissão que indeferiu um pedido do Governo das Antilhas neerlandesas, destinado a obter uma derrogação do regime da origem dos produtos, previsto na decisão do Conselho de 25 de Julho de 1991, relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à Comunidade Económica Europeia (1) (a seguir "decisão PTU").

2. As regras relativas à definição de noção de "produtos originários" encontram-se no Anexo II da decisão PTU. Em conformidade com o artigo 1. deste anexo, considera-se um produto como originário dos PTU "quando tenha sido inteiramente obtido ou suficientemente transformado" nesses territórios.

Os produtos em questão neste caso ° videocassetes gravadas ° são fabricados a partir de matérias importadas para as Antilhas neerlandesas. Trata-se de produtos abrangidos pelo código 8524 do sistema harmonizado (discos, fitas e outros suportes para gravação de som ou para gravações semelhantes...), aos quais se reconhece o estatuto de produtos originários, em conformidade com o Anexo II, se forem obtidos por fabricação "na qual o valor de todas as matérias utilizadas não exceda 40% do preço do produto à saída da fábrica", com a precisão de que no interior deste limite as matérias do código 8523 (suportes preparados para gravação de som ou para gravações semelhantes, não gravados) só podem ser utilizadas até ao valor de 10% do preço do produto à saída da fábrica.

3. O Anexo II prevê, no artigo 30. , uma possibilidade de derrogação, a pedido, dos critérios gerais aplicáveis ao regime de origem dos produtos. As condições fundamentais para esse efeito são as seguintes: o interesse do país ou território ultramarino em questão deve justificar a derrogação ("quando o desenvolvimento de indústrias existentes ou a instalação de novas indústrias o justifiquem"); deve ser "efectuada nos PTU requerentes uma operação de complemento de fabrico ou de transformação substancial"; a derrogação não deve ser contrária aos interesses da indústria da Comunidade [os pedidos... não (devem ser) "susceptíveis de causar prejuízos graves a uma indústria estabelecida na Comunidade"].

4. No presente processo, o Governo neerlandês pediu a anulação do indeferimento, pela Comissão, do pedido de derrogação do Governo das Antilhas neerlandesas. O Governo neerlandês argumenta, a título principal, que o indeferimento foi declarado após o termo do prazo fixado no artigo 30. do anexo para tratar os pedidos e que, em conformidade com a disposição expressa do artigo 30. , deve, pois, considerar-se o pedido aceite. O governo argumenta, a título subsidiário, que o indeferimento não se justifica por razões de fundo e está, além disso, mal fundamentado.

O prazo previsto para apreciar os pedidos

5. Nos termos do artigo 30. , n. 8, alínea a), "o Conselho e a Comissão tomarão as disposições necessárias para que seja tomada uma decisão o mais rapidamente possível e, o mais tardar, no prazo de 60 dias úteis após a recepção do pedido...".

O artigo 30. , n. 8, alínea b), estabelece que se uma decisão "não for tomada no prazo referido na alínea a) o pedido é considerado aceite".

6. É evidente no caso dos autos que, se o prazo de 60 dias for calculado a partir do dia da recepção do pedido, a decisão da Comissão foi adoptada após o termo desse prazo. Todavia, é igualmente claro que, numa data determinada durante o processo de apreciação do pedido, a Comissão pediu ao Governo neerlandês informações suplementares e informou-o nessa ocasião de que o prazo de 60 dias só começaria a decorrer a partir da data em que a Comissão tivesse recebido as referidas informações. É possível concluir que, se o prazo for calculado a partir da recepção dessas informações, o indeferimento foi proferido dentro dos 60 dias fixados.

A questão em litígio é, pois, a de saber se era lícito à Comissão alterar o início da contagem do prazo tal como acabamos de descrever.

7. Para se apreciar esta questão, é necessário expor, em primeiro lugar, as regras pertinentes para o procedimento aplicável à apreciação de pedidos de derrogação e, em segundo lugar, as circunstâncias concretas relacionadas com o pedido no caso dos autos.

8. Em conformidade com o artigo 30. , o pedido é comunicado ao presidente do Comité de Origem das mercadorias instituído nos termos do artigo 12. do Regulamento (CEE) n. 802/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, relativo à definição comum da noção de origem das mercadorias (2). O pedido pode ser apresentado pelo Estado-membro em questão, ou, sendo caso disso, pelas autoridades competentes do PTU interessado. Resulta do artigo 30. , n. 2, que o requerente fornecerá "informações tão completas quanto possível" especialmente quanto a uma série de pontos que no mesmo são enumerados, e que deve fazer acompanhar o seu pedido de um formulário especial, constante do Anexo 9 do Anexo II. O formulário precisa e desenvolve em 21 pontos as informações que devem ser fornecidas em relação com o pedido, por exemplo, o volume anual previsto das exportações para a Comunidade, o valor dos materiais utilizados originários de países terceiros, o valor do produto acabado à saída da fábrica, as razões pelas quais a regra de origem não pode ser satisfeita em relação ao produto acabado, o valor dos materiais a utilizar originários de Estados ACP, da CEE ou de PTU, o valor dos investimentos realizados ou previstos pela empresa em questão e as soluções consideradas para evitar a necessidade de futuras derrogações.

9. Resulta, além disso, do artigo 30. , n. 8, alínea a), que a apreciação do pedido se efectua em conformidade com a Decisão 90/523/CEE do Conselho, de 8 de Outubro de 1990, relativa ao procedimento respeitante às derrogações das regras de origem estabelecidas no Protocolo n. 1 da Quarta Convenção ACP-CEE (3). Decorre dessa decisão que a derrogação é decidida pela Comissão, mas que esta última deve fazê-lo em colaboração com o Comité de Origem das mercadorias acima referido. O comité deve dispor de um projecto de posição comum da Comissão, no prazo de vinte dias úteis após a recepção do pedido, e emite o seu parecer num prazo fixado pelo seu presidente. Se a decisão definitiva da Comissão não estiver conforme com o parecer do comité, a Comissão é obrigada a informar disso o Conselho.

10. No caso dos autos, o pedido de derrogação chegou ao seu destino em 1 de Junho de 1992. O pedido, formulado pelo Governo das Antilhas neerlandesas, foi enviado através da representação permanente dos Países Baixos junto das Comunidades. O formulário acima referido foi anexado, devidamente preenchido, ao pedido. Indicava-se que o pedido era apresentado "no interesse do desenvolvimento industrial e no nome de um potencial investidor", que a produção prevista de cassetes gravadas devia ser efectuada pela empresa TVTEC de Curaçao, com matérias importadas da Coreia, do Japão e dos Estados Unidos, e que o Governo requerente considerava que "essa indústria podia contribuir de forma significativa para a diversificação da economia, para o reforço das estruturas de exportação e para a redução do desemprego" nas Antilhas neerlandesas. Observava-se, além disso, que, "dado o volume previsível das exportações a partir de Curaçao e as dimensões do mercado comunitário de videocassetes gravadas, nenhum prejuízo grave era de prever para qualquer indústria estabelecida da Comunidade". Pelo contrário, a instalação da TVTEC era considerada "como uma contribuição substancial para o desenvolvimento de indústrias das Antilhas neerlandesas orientadas para a exportação".

11. Resultava das respostas ao formulário que as exportações anuais previstas para a Comunidade eram de 1,5 milhões de cassetes gravadas, sendo o restante da produção destinado ao mercado dos Estados Unidos. O formulário continha, além disso, uma enumeração de todas as matérias utilizadas na produção, bem como a posição pautal, o nome e o preço destes produtos.

O ponto 12 do formulário, respeitante às operações de produção previstas, estava preenchido da seguinte forma: "uma fita-piloto, fornecida pelo cliente, é copiada em diversas fitas 'espelhos' . A fita-piloto é devolvida ao cliente. As fitas 'espelhos' são gravadas em rolos de bandas magnéticas (pancakes) virgens em duplicadores de grande velocidade. A qualidade das pancakes gravadas é verificada. As pancakes gravadas são colocadas através de um carregador nas cassetes VHS. As cassetes gravadas são montadas e colocadas em caixas. As cassetes gravadas são enviadas ao cliente para distribuição".

No que respeita à origem das matérias referidas, o Governo requerente informou, no ponto 8 do formulário, que "a regra de origem não pode ser satisfeita em relação ao produto acabado, porque as Antilhas neerlandesas não têm produção própria de pancakes de V-zero, de matérias para fita-piloto nem de produtos de embalagem. O custo dos investimentos necessários para a criação destas indústrias, com excepção talvez dos produtos de embalagem, é proibitivo e irrealista".

O período indicado para a duração da derrogação pedida decorria de 1 de Janeiro de 1992 a 1 de Janeiro de 2002. A produção deveria implicar a criação de 49 postos de trabalho e necessitava de investimentos no valor de 5 milhões de USD.

No ponto 19, relativo às outras fontes previsíveis de abastecimento para as matérias-primas utilizadas, informava-se: "as pancakes e as matérias para as fitas-piloto podem ser compradas, nomeadamente, na Alemanha e nos Países Baixos, com qualidade semelhante, mas a um preço sensivelmente mais elevado. A Índia é igualmente um fornecedor possível de pancakes. Os V-zero podem ser comprados em Portugal. Todavia, encontra-se a melhor relação qualidade/preço nos Estados Unidos. Os produtos de embalagem podem ser comprados em vários países".

No ponto 20, "soluções consideradas para evitar a necessidade de futuras derrogações", informava-se: "a possibilidade de importar pancakes e V-zero da Europa a preços concorrenciais será analisada".

12. Em 5 de Junho de 1992, o serviço competente da Comissão enviou o pedido aos membros do Comité de Origem das mercadorias. Na carta que o acompanhava, informava-se que o prazo de 60 dias para responder ao pedido tinha começado a decorrer em 1 de Junho de 1992.

Nas suas observações sobre o pedido, a Comissão chamou a atenção do comité para o facto de se tratar de videocassetes, produtos sensíveis para os quais a Comunidade teve de instituir direitos antidumping, que os trabalhos efectuados nas Antilhas neerlandesas (cópia da fita-piloto e montagem da cassete) eram relativamente pouco importantes, e que nada permitia prever que a TVTEC se esforçaria para se abastecer em matérias-primas na Comunidade, nos países ACP ou nos PTU, de forma a cumprir as regras de origem pelo mecanismo da origem cumulativa. Esclarecia também que o recurso a matérias-primas baratas provenientes da ASEAN (Associação das Nações do Sudeste Asiático) seria prejudicial aos interesses dos produtores da Comunidade, já submetidos a fortes pressões concorrenciais, e exprimia a opinião de que a actividade prevista representava um nível de importação anual de 1,5 milhões de videocassetes, com a criação de apenas 49 postos de trabalho, o que, no entender da Comissão, constituía "uma relação pouco favorável".

13. Resulta do dossier que o pedido foi analisado no seio do Comité de Origem das mercadorias (a seguir "Comité de Origem"), na reunião deste comité em Junho. Na sequência dessa reunião, o representante permanente dos Países Baixos junto das Comunidades dirigiu, em 9 de Julho de 1992, uma carta ao membro competente da Comissão, "a título de contribuição para a discussão" no seio do Comité de Origem, em virtude de a Comissão ter "chamado a atenção das delegações para um certo número de objecções".

Na sua carta, as autoridades neerlandesas sublinhavam que a Comissão não tinha apoiado com argumentos mais precisos a afirmação segundo a qual as actividades de produção projectadas não implicavam elementos de fabrico ou de transformação substancial, e que não se poderia considerar como certo que a derrogação "apenas agravaria o prejuízo... verificado no âmbito dos processos antidumping contra a Coreia e Hong-Kong".

A carta prosseguia assim:

"Se os serviços da Comissão pensam que as importações com isenção de direitos de videocassetes gravadas provenientes das Antilhas neerlandesas, em consequência da derrogação pedida, causarão um prejuízo grave, incumbe-lhes demonstrar que a importação com isenção do direito de 5,1% previsto pela pauta aduaneira comum em relação a países terceiros é susceptível de provocar uma perda significativa de partes de mercado, de empregos, bem como baixas consideráveis de preços, etc.

A esse respeito, os Países Baixos desejam sublinhar que as remessas directas, por exportadores coreanos e de Hong-Kong, de videocassetes gravadas para a Comunidade... não são objecto de direitos antidumping e beneficiam de uma isenção total (para quantidades limitadas) com base no SPG" (sistema de preferências generalizadas).

Finalmente, informava-se que, mesmo se as pancakes e os V-zero de origem comunitária podiam ser utilizados no fabrico, estes produtos eram mais caros em cerca de 50% do que os produtos correspondentes provenientes da Coreia ou dos Estados Unidos.

14. Após uma nova apreciação do pedido no seio do Comité de Origem, na sua reunião de 13 a 15 de Julho de 1992, o director-geral do serviço competente da Comissão dirigiu, em 31 de Julho de 1992, uma carta ao representante permanente dos Países Baixos junto das Comunidades. Essa carta começava pela observação seguinte: "Os serviços da Comissão analisaram o pedido e observaram que se devem resolver os seguintes problemas antes de poder tomar uma decisão". Encontrava-se, seguidamente, uma lista de questões que será a seguir reproduzida, e a carta terminava da forma seguinte: "Por isso, ficar-lhe-ia grato se me enviasse, logo que pudesse, os esclarecimentos relativos a estes pontos essenciais. O prazo de 60 dias úteis fixado no artigo 30. do Anexo II começará a decorrer a partir do momento em que tenha obtido informações satisfatórias a propósito dos referidos pontos".

15. A representação permanente dos Países Baixos junto das Comunidades respondeu a essa carta em 18 de Agosto de 1992. Informava que, naquele momento, a utilização, para a produção prevista, de matérias-primas provenientes da Comunidade implicaria custos demasiado elevados, mas que, naturalmente, a empresa em questão se adaptaria à evolução dos preços. Quanto a saber se estas actividades poderiam causar um prejuízo à indústria da Comunidade, observava que as autoridades requerentes não podiam responder a esta questão e presumia que os serviços da Comissão tomariam a seu cargo essa apreciação. No que respeita aos riscos para os direitos de propriedade intelectual dos nacionais ou sociedades da Comunidade, recordava que as prestações fornecidas pela TVTEC não exigiam a transferência dos direitos de propriedade intelectual para a empresa das Antilhas, continuando estes direitos a pertencer aos seus titulares legais. Acrescentava que, além disso, a legislação das Antilhas neerlandesas protege os direitos de propriedade intelectual, incluindo os direitos de autor sobre os produtos cinematográficos. O Governo neerlandês observava finalmente que, uma vez que a produção prevista respeitava a videocassetes gravadas, não se corria o risco de evasão de direitos antidumping cobrados apenas sobre cassetes virgens. No que respeita ao cálculo do prazo de 60 dias feito pela Comissão, informava-se, na carta, que essa questão seria objecto de resposta separada.

16. A referida resposta foi dada em conexão com a apreciação do pedido pelo Comité de Origem, em Outubro de 1992, sob a forma de uma declaração do representante neerlandês, donde resultava que o Governo neerlandês considerava que o pedido havia sido aceite, uma vez que a Comissão não tinha adoptado qualquer decisão antes do termo do prazo de 60 dias fixado no artigo 30. , n. 8.

17. Por decisão de 6 de Novembro de 1992, a Comissão, tal como se disse, indeferiu o pedido. Os fundamentos desse indeferimento serão analisados mais adiante.

18. Pode considerar-se como assente que o prazo de 60 dias previsto no artigo 30. , n. 8, alínea a), terminou em 21 de Agosto de 1992, se tiver começado a decorrer no momento da recepção do pedido, em 1 de Junho de 1992, mas que o mesmo ainda não estava ultrapassado na data da decisão da Comissão se só tiver começado a decorrer na data em que a Comissão recebeu a resposta neerlandesa ao seu pedido de informações suplementares, fornecidas na carta de 31 de Julho de 1992.

19. Parece-nos indubitável que é com razão que a Comissão argumenta que o prazo de 60 dias previsto no artigo 30. não começa necessariamente a decorrer no momento em que um pedido de derrogação é apresentado. Este prazo é relativamente curto ° mesmo sendo calculado em dias úteis. É necessário tomar posição sobre questões que podem ser complicadas e sensíveis, e a apreciação do pedido pressupõe uma colaboração entre os serviços da Comissão e o Comité de Origem.

20. É certamente exacto ° e o Governo neerlandês não parece contestá-lo em princípio ° que a Comissão pode exigir ao requerente informações complementares ao seu pedido, de tal forma que este inclua as bases necessárias para uma tomada de posição. Noutros termos, o pedido apresentado deve satisfazer certas exigências mínimas para poder ser considerado como um pedido na acepção do artigo 30.

21. Parece-nos igualmente evidente que é necessário estabelecer limites estritos à possibilidade de a Comissão obter, através de pedidos de esclarecimento suplementares, um adiamento do dia em que o prazo começa a decorrer.

O artigo 30. , n. 8, alínea a), impõe às instâncias de decisão competentes a obrigação de se pronunciarem "o mais rapidamente possível" e "o mais tardar, no prazo de 60 dias úteis" após a recepção do pedido.

Este prazo, que não existia nas decisões precedentes do Conselho relativas à associação dos PTU à Comunidade, visa incontestavelmente garantir um processo tão rápido quanto possível, para permitir às autoridades e às empresas interessadas dos PTU terem um conhecimento claro das bases em que poderão tomar as suas disposições posteriores.

22. Em primeiro lugar, é evidente que a Comissão não pode utilizar a sua competência para pedir esclarecimentos complementares, com a única finalidade de dispor de mais tempo para apreciar os processos (4). A Comissão deve poder provar que tem realmente necessidade das informações que pede para poder tomar a sua decisão em bases suficientemente sólidas.

23. Em segundo lugar, deve tratar-se de esclarecimentos sobre factos que tenham uma importância segura para a decisão dos órgãos comunitários ° o adiamento do prazo não pode, sem o acordo do requerente, ser decidido pela Comissão com vista a completar os argumentos quanto à justificação de mérito do pedido ° e deve tratar-se de esclarecimentos que possam mais logicamente ser apresentados pelo requerente, ou seja, esclarecimentos que não incidam sobre elementos que as instituições comunitárias estão em melhores condições de obter por si próprias.

24. Em terceiro lugar, deve exigir-se que a Comissão se pronuncie o mais rapidamente possível sobre uma eventual necessidade de informações complementares. A Comissão deve declarar o mais cedo possível se o pedido corresponde à exigência estabelecida pelo artigo 30. , n. 2, segundo a qual esse pedido deve conter "informações tão completas quanto possível" sobre os pontos mencionados nessa disposição e no formulário, ou se, nas circunstâncias concretas do caso, podem, além disso, ser necessários esclarecimentos complementares.

25. A Comissão argumenta que as informações que pedia na sua carta de 31 de Julho de 1992 eram de importância notável para a sua resposta ao pedido e justificavam, por isso, um adiamento da data do início da contagem do prazo.

26. Por conseguinte, devem analisar-se mais profundamente as informações pedidas pela Comissão. Recordar-se-á que a Comissão mencionou, a título preliminar, na sua carta, que convinha "resolver os problemas seguintes antes de poder tomar a decisão" e que, em conclusão, observava, na sua carta, que desejava "esclarecimentos sobre estes pontos essenciais".

27. A Comissão menciona o seguinte, como o primeiro dos problemas em questão:

"Tal como esclarece o próprio pedido, a indústria em questão da Comunidade poderia fornecer as matérias necessárias. Se era esse o caso, os produtos seriam conformes com as regras de origem e a derrogação seria supérflua. O artigo 30. , n. 4, do Anexo II da decisão PTU sobre as regras de origem precisa, aliás, explicitamente, que se deve analisar essa possibilidade."

28. Os esclarecimentos, ou antes, os comentários quanto ao problema mencionado, assim pedidos, não são susceptíveis de justificar um adiamento do prazo de análise dos pedidos. O Governo das Antilhas neerlandesas já havia explicado, no seu pedido de 27 de Maio de 1992, que algumas das matérias-primas necessárias podiam ser compradas na Comunidade, mas que eram de qualidade inferior e/ou mais caras do que as mercadorias correspondentes provenientes de países terceiros, não podendo as regras relativas à origem cumulativa resolver, por isso, o problema, nem do ponto de vista qualitativo nem do ponto de vista económico. Esta questão era, aliás, também comentada pelas autoridades neerlandesas na carta de 9 de Julho de 1992. O ponto de vista expresso pela Comissão no âmbito do seu pedido de esclarecimentos complementares é naturalmente pertinente para se pronunciar sobre o pedido; todavia, não reflecte uma verdadeira necessidade de esclarecimentos complementares quanto aos factos, mas antes o desejo da Comissão de obter das autoridades neerlandesas uma argumentação mais convincente em apoio do pedido.

29. O mesmo acontece quanto ao segundo problema mencionado pela Comissão, que esta exprime desta forma:

"Em segundo lugar, as derrogações têm por objecto resolver problemas apenas temporários e compete aos PTU tomar, a prazo, as medidas necessárias para satisfazer em tempo útil as regras de origem normais, suprimindo assim a necessidade de derrogação.

Nada indica, neste caso, que a empresa interessada respeitará as regras normais no futuro."

30. A Comissão declara, seguidamente, nos últimos parágrafos da sua carta:

"Finalmente, em conformidade com o artigo 30. , n. 1, deve apreciar-se se a derrogação pedida não causará prejuízo a uma indústria estabelecida na Comunidade.

A natureza dos produtos em questão (videocassetes gravadas) pode, na realidade, comprometer os direitos de propriedade intelectual de nacionais ou de sociedades comunitárias.

Por isso, é necessário saber que tipo de protecção será conferida aos direitos de propriedade intelectual comunitária atingidos por estes produtos nas Antilhas neerlandesas.

Observo também, a esse propósito, que a Comunidade adoptou direitos antidumping sobre as videocassetes provenientes de certos países terceiros e uma derrogação implica o risco de evasão destes direitos."

31. Os elementos mencionados nestes parágrafos não podem também justificar um adiamento da data do início da contagem do prazo. É certo, naturalmente, que convém determinar se a derrogação implicaria prejuízo para a indústria comunitária. Mas, independentemente do facto de não se ter colocado qualquer questão sobre informações concretas, trata-se de um elemento para o qual é necessariamente mais lógico que as instituições comunitárias obtenham por si próprias, se for necessário, os esclarecimentos complementares.

32. No que diz respeito aos esclarecimentos desejados quanto à protecção dos direitos de autor, resulta do n. 12 do formulário anexo ao pedido que as fitas-piloto, fornecidas pelo cliente e a partir das quais são feitas as cópias, são devolvidas ao cliente, da mesma forma que as videocassetes gravadas, a fim de serem distribuídas. Se a Comissão tinha dúvidas, nesta base, quanto à questão de saber se a protecção dos autores das obras gravadas, tal como é assegurada pela legislação das Antilhas neerlandesas, tinha natureza pertinente, esta questão podia ser esclarecida mais rapidamente e mais simplesmente do que foi no caso dos autos. Em qualquer hipótese, a resposta a esta questão não pode justificar, por si só, um adiamento, dois meses após a recepção do pedido, do prazo de 60 dias previsto no artigo 30. , n. 8.

33. Finalmente, a referência feita pela Comissão às medidas antidumping existentes não pode ser considerada como a expressão de um pedido de esclarecimentos complementares (5), mas constitui antes a expressão da opinião da Comissão sobre este ponto.

34. A diligência feita pela Comissão deve, em nosso entender, ser considerada no seu conjunto como uma tentativa ° em si mesma admissível ° para conseguir que o Governo neerlandês aprofundasse a sua argumentação a favor de uma aceitação do pedido.

Os elementos indicados na carta não constituem base suficiente para justificar um adiamento da data de início da contagem de prazo. A boa fundamentação deste ponto de vista é reforçada pelo facto de que, na sua maioria, os problemas suscitados pela Comissão na sua carta de 31 de Julho de 1992 ° numa data tardia no âmbito do decurso normal da apreciação do pedido ° tinham, com efeito, sido já identificados pela Comissão, na sua nota de 5 de Julho de 1992, dirigida aos membros do Comité de Origem.

35. Daí resulta que, em conformidade com as disposições do artigo 30. , n. 8, alínea b), do anexo, o pedido deve ser considerado aceite, e deve, apenas com esta base, dar-se razão ao pedido de anulação apresentado pelo Governo neerlandês.

36. No caso de o Tribunal não estar de acordo quanto a este ponto, tomaremos rapidamente posição sobre os outros fundamentos avançados pelo Governo neerlandês.

A decisão da Comissão de 6 de Novembro de 1992

37. Nos termos do artigo 131. do Tratado CE, a finalidade da associação com os países e territórios ultramarinos é promover o desenvolvimento económico e social destes países e territórios. Em conformidade com esse objectivo, resulta, por exemplo, das disposições relativas à eliminação dos direitos aduaneiros que as mercadorias provenientes dos PTU beneficiam da isenção aduaneira na sua importação para a Comunidade, quando, pelo contrário, os PTU "podem cobrar os direitos aduaneiros correspondentes às necessidades do seu desenvolvimento e às exigências da sua industrialização, ou os de natureza fiscal que tenham por fim produzir receita para os seus orçamentos" (6).

38. O artigo 30. do anexo relativo à definição da noção de produtos originários deve ser interpretado à luz do objectivo do sistema de associação e a sua aplicação concreta deve, além disso, reflectir também a atitude fundamentalmente favorável da Comunidade em relação aos PTU. Podem ser concedidas derrogações "quando o desenvolvimento de indústrias existentes ou a instalação de novas indústrias o justifiquem" e a Comunidade "dará o seu acordo a todos os pedidos que se encontrem devidamente fundamentados... nomeadamente quando seja efectuada, nos PTU requerentes, uma operação de complemento de fabrico ou de transformação substancial, e que não sejam susceptíveis de causar prejuízos graves a uma indústria estabelecida na Comunidade".

39. O Governo neerlandês argumenta que, na sua decisão de 6 de Novembro de 1992, a Comissão não teve devidamente em conta a situação nas Antilhas neerlandesas, nem a atitude fundamentalmente favorável da Comunidade em relação aos PTU. O Governo neerlandês sustenta, além disso, que a decisão da Comissão está insuficientemente fundamentada.

40. Embora se deva dar razão ao Governo neerlandês quanto ao facto de que uma tomada de posição sobre um pedido de derrogação deve assentar numa atitude fundamentalmente favorável, é necessário dizer que é com razão que a Comissão afirma que as condições que, de acordo com essa disposição, devem ser satisfeitas para que um pedido seja aceite relevam da sua própria apreciação e referem-se a situações económicas complexas. É importante, porque decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça, que, nesses casos, o Tribunal de Justiça limita o seu controlo de legalidade à verificação da exactidão material dos factos considerados para fazer a opção impugnada, e da ausência de erro manifesto na apreciação desses factos (7).

41. Este controlo deve ser efectuado com base nos fundamentos que a Comissão é obrigada a expor na sua decisão, em conformidade com o artigo 190. do Tratado.

42. No caso dos autos, a Comissão afirma, após ter citado as normas pertinentes, que o pedido não indicava se as matérias-primas necessárias poderiam ser fabricadas em países em vias de desenvolvimento vizinhos (não associados), e observa, neste contexto, que essas matérias são produtos sensíveis, submetidos a medidas de protecção no mercado mundial. A Comissão refere-se dessa forma, provavelmente, ao artigo 30. , n. 6, do anexo, segundo o qual, no exame dos pedidos caso a caso, será dada especial atenção à possibilidade de conferir o carácter originário a produtos em cuja composição entrem produtos originários de países em vias de desenvolvimento vizinhos ou que façam parte dos países menos desenvolvidos.

Temos dúvidas quanto à importância a conferir ao facto de o formulário não conter informações expressas sobre a questão de saber se é possível abastecer-se das matérias necessárias à produção em tais países. Não deixa de parecer razoável considerar que as informações expressas no pedido, quanto aos países de onde as matérias utilizadas serão importadas, demonstram que não é possível abastecer-se das matérias necessárias nos países vizinhos.

Se havia razões para pensar que os esclarecimentos implícitos a esse respeito podiam estar errados ou eram duvidosos, a Comissão deveria tê-lo declarado expressamente.

43. A Comissão expõe seguidamente na sua fundamentação:

"considerando que o facto de tais componentes, peças ou matérias estarem disponíveis a melhor preço em países terceiros não pode, de maneira geral, justificar que não se apliquem as regras de origem normais, particularmente quando poderia existir uma forte presunção de que os preços mundiais não são resultado do mecanismo do mercado".

A Comissão declara em relação com o que precede:

"considerando que não foi previsto aparentemente nenhum esforço real pela sociedade interessada para adquirir as matérias necessárias na Comunidade, nos PTU ou nos países ACP, de forma a cumprir as regras de origem através do mecanismo da cumulação".

A Comissão refere-se, dessa forma, ao facto de que, em conformidade com o artigo 30. , n. 4, do anexo, "em qualquer caso, dever-se-á examinar se as regras em matéria de origem cumulativa permitem resolver o problema", quer dizer, se as matérias necessárias não podem ser obtidas na Comunidade, nos países ACP ou noutros PTU, visto que, em conformidade com o artigo 6. , os complementos de fabrico ou transformações efectuados nos referidos países são considerados como efectuados no PTU interessado.

44. A Comissão indica, provavelmente, com isso, que a sua decisão de indeferimento se fundamenta, nomeadamente, no facto de as matérias em questão terem podido ser compradas na Comunidade e que não é decisivo a esse respeito que o pedido parta da premissa de que as referidas matérias podem ser compradas a preço inferior nos países em que se prevê adquiri-las. O facto de a Comissão considerar que o nível dos preços no plano mundial não resulta do livre mecanismo das forças do mercado teve provavelmente uma importância essencial a esse respeito.

Naturalmente, não pode censurar-se a Comissão pelo facto de ter baseado a sua decisão na opinião de que um pedido pode ser indeferido com o argumento de que o requerente não fez uso suficiente de possibilidades realmente existentes de comprar as matérias na Comunidade, etc. Todavia, é necessário considerar como assente, a esse respeito, que a Comissão só pode recusar um pedido, por este motivo, se as matérias em questão provenientes da Comunidade, etc., forem realmente concorrenciais, em preço e qualidade, face a matérias correspondentes provenientes de países terceiros, que o requerente prevê utilizar na sua produção.

45. A Comissão fundamenta, além disso, a sua decisão nas observações seguintes:

"... as actividades exercidas nas Antilhas neerlandesas parecem constituir uma operação de importância relativamente menor que levam à criação de um valor acrescentado mínimo e não conduzem realmente à instalação de uma nova actividade económica de carácter duradouro"

e

"... as actividades previstas representam uma quantidade anual de 1 500 000 videocassetes gravadas, originárias de países terceiros, importadas para a Comunidade, para uma duração de dez anos, enquanto as derrogações têm por finalidade resolver problemas temporários com que deparam as indústrias dos PTU para cumprirem as regras de origem e não permitirem a não aplicação (quase) permanente destas regras".

A Comissão refere-se dessa forma às disposições do artigo 30. , que exigem que a derrogação seja justificada pelo desenvolvimento de indústrias existentes ou pela implantação de indústrias novas e que um complemento de fabrico ou transformação substancial sejam efectuados nos PTU requerentes.

46. O Governo neerlandês argumenta que a Comissão não podia decidir que a produção prevista era de importância relativamente menor, que conduzia à criação de um valor acrescentado mínimo e não conduzia realmente à instalação de uma nova actividade económica de carácter duradouro. O Governo neerlandês reporta-se às informações fornecidas e sobretudo ao facto de o valor acrescentado indicado ser de 50%.

A Comissão mantém, pela sua parte, que o Governo neerlandês deveria ter fornecido informações que provassem que a produção prevista contribuiria para a diversificação da economia e para a melhoria da balança de pagamentos das Antilhas neerlandesas.

47. É difícil compreender que a Comissão tenha podido qualificar o valor acrescentado de mínimo, se se tiver em conta que resulta dos números, indicados no pedido e aliás não contestados, que esse valor acrescentado se eleva a 50%.

48. Pode ser útil, a esse respeito, mencionar o artigo 30. , n. 7, alínea a), que dispõe:

"Sem prejuízo do disposto nos n.os 1 a 6, a derrogação será concedida quando o valor acrescentado aos produtos não originários utilizados no PTU interessado for de, pelo menos, 45% do valor do produto acabado, desde que a derrogação não seja susceptível de causar um prejuízo grave num sector económico da Comunidade ou de um ou mais dos seus Estados-membros."

Pode provavelmente deduzir-se desta disposição que, quando o valor acrescentado é, pelo menos, de 45%, a Comissão não tem o direito de fundamentar um indeferimento com o argumento de que não há complemento de fabrico ou transformação substancial. A Comissão não parece, em todo o caso, convincente quando argumenta que as palavras que introduzem esta disposição, "sem prejuízo do disposto nos n.os 1 a 6", dão a possibilidade de continuar a ter em conta a percentagem do valor acrescentado, apesar da indicação da percentagem desse valor acrescentado.

49. No que respeita à observação da Comissão relativa à duração da derrogação pedida, não pode, em nosso entender, opor-se qualquer argumento ao facto de a Comissão ter considerado que uma derrogação de dez anos era criticável e que essa duração poderia constituir, por si só, a indicação da natureza duradoura dos problemas ligados ao projecto previsto.

50. A Comissão fundamenta, finalmente, o seu indeferimento da forma seguinte:

"Considerando que a indústria comunitária de videocassetes sofreu recentemente prejuízos em consequência das práticas de dumping de alguns dos seus principais concorrentes estrangeiros, tendo essas práticas ocorrido também nos mercados de países terceiros, e considerando que as medidas antidumping podem reparar os prejuízos sofridos em mercados específicos, mas não a nível mundial, o que deixa a indústria comunitária perante o perigo de uma dupla ameaça, nos mercados terceiros e no seu próprio, através da importação de componentes a baixo preço.

Considerando que o sector comunitário de duplicação de videocassetes gravadas está desde já submetido a uma pressão de importações a preços anormalmente baixos, tornados possíveis pela disposição de um suporte material a baixo preço e, muitas vezes, de custos inferiores de direito de autor por razões de facto ou de direito".

51. O Governo neerlandês argumenta que a Comissão não provou que a derrogação pudesse causar um risco grave para a indústria comunitária.

52. Não pode afirmar-se com razão que deve competir apenas ao requerente provar que a derrogação não causa prejuízo grave à indústria comunitária ° e isso não é, aliás, o que sustenta a Comissão. Independentemente da manifesta dificuldade de produzir essa prova, a Comissão, que pode beneficiar do apoio do Comité de Origem, é quem está em melhores condições para apreciar eventuais consequências prejudiciais na Comunidade. Por isso, é claro que a Comissão não pode fundamentar um indeferimento, dizendo que o requerente não provou que esse prejuízo não se verificaria. A Comissão deve, pelo menos, aduzir elementos que permitam presumir, numa base concreta, que esse prejuízo grave pode ocorrer.

53. A esse respeito, a Comissão declarou que se trata de um sector de produtos sensíveis e no qual a Comunidade adoptou medidas antidumping ° mesmo se essas medidas não se referem a videocassetes gravadas, a que se refere o caso dos autos, mas a videocassetes virgens ° e que, além disso, no que diz respeito às cassetes gravadas, podiam verificar-se elementos específicos, que resultam de diferenças em matéria de protecção dos direitos de autor, que falseariam a concorrência.

54. Não é possível, com base nos elementos disponíveis, afirmar se a Comissão adoptou uma decisão errada quanto ao mérito. Os argumentos em matéria de concorrência avançados pela Comissão não permitem excluir que ela podia legitimamente partir do princípio de que a derrogação causaria um prejuízo grave à indústria da Comunidade, e que a Comissão podia, por isso, indeferir o pedido apenas por esse motivo. O mais adequado, todavia, teria sido que a Comissão ligasse, de forma mais clara, os seus considerandos ao pedido de derrogação concreto, de forma a precisar que essa derrogação podia realmente causar um prejuízo grave à indústria da Comunidade.

Se se considerar esta incerteza quanto à solidez dos fundamentos da Comissão para apreciar se o pedido podia causar um prejuízo grave, aliada às faltas de fundamentação acima verificadas ° entre as quais, principalmente, a apreciação errada, pela Comissão, da importância dos complementos de fabrico °, consideramos, mesmo experimentando algumas dúvidas, que há elementos suficientes para anular a decisão pelo facto de estar mal fundamentada.

Conclusões

Pelas razões expostas, propomos ao Tribunal de Justiça

° que anule a decisão da Comissão de 6 de Novembro de 1992

e

° condene a Comissão nas despesas, incluindo as suportadas pelo Reino dos Países Baixos.

(*) Língua original: dinamarquês.

(1) ° Decisão 91/482/CEE (JO L 263, p. 1).

(2) ° JO L 148, p. 1; EE 02 F1 p. 5.

(3) ° JO L 290, p. 33.

(4) ° Num processo semelhante, o Tribunal de Justiça recusou admitir uma tentativa desse tipo para escapar às consequências dos prazos de processo: v. o acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Setembro de 1988, Frydendahl Pedersen/Comissão (148/87, Colect., p. 4993). Nesse processo, o Tribunal de Justiça condenou uma prática da Comissão, que consistia, no âmbito de um pedido de declaração da justificação de um reembolso dos direitos à importação, em pedir às autoridades nacionais que retirassem o seu pedido e o apresentassem, de novo, mais tarde, porque o prazo de decisão de quatro meses concedido à Comissão pelas disposições em litígio parecia insuficiente para que o processo ficasse perfeitamente claro. O Tribunal de Justiça considerou que a verdadeira finalidade dessa prática era evitar as consequências jurídicas previstas para o caso em que não fosse tomada uma decisão no prazo prescrito, e que a Comissão incorrera, dessa forma, em desvio de processo.

(5) ° O Governo neerlandês tinha argumentado, logo na sua carta de 9 de Julho de 1992, que não pensava que estas medidas seriam eludidas, uma vez que diziam respeito a videocassetes virgens e que a produção prevista dizia respeito a videocassetes registadas.

(6) ° Artigo 133. , n. 3, do Tratado CE.

(7) ° Acórdão de 10 de Março de 1992, Ricoh/Conselho (C-174/87, Colect., p. I-1335, n. 68).