Palavras-chave

Sumário



Palavras-chave

1. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Redução do montante da coima em contrapartida da cooperação da empresa acusada – Concessão de imunidade condicional de coimas antes da decisão final da Comissão – Alcance

[Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 23; Comunicação 2002/C 45/03 da Comissão, pontos 8, alíneas a) e b), 11, alíneas a) a c), 15, 16, 18 e 19]

2. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Redução do montante da coima em contrapartida da cooperação da empresa acusada – Imunidade total – Requisitos

[Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 23.°; Comunicação 2002/C 45/03 da Comissão, ponto 11, alínea a)]

3. Concorrência – Procedimento administrativo – Respeito dos direitos de defesa – Comunicação de acusações – Carácter provisório

(Artigo 81.° CE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 27.°, n.° 1)

4. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Critérios – Redução do montante da coima em contrapartida da cooperação da empresa acusada – Concessão de imunidade condicional de coimas antes da decisão final da Comissão – Recusa da Comissão em conceder imunidade definitiva – Violação do princípio da protecção da confiança legítima – Inexistência

(Artigo 81.° CE; Comunicação 2002/C 45/03 da Comissão, ponto 11)

5. Actos das instituições – Orientações para o cálculo das coimas aplicadas em caso de infracção às regras de concorrência – Acto que visa produzir efeitos externos – Alcance

(Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 23.°; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão)

6. Concorrência – Coimas – Montante – Determinação – Infracções qualificadas de muito graves apenas em razão da sua própria natureza

(Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 23.°; Comunicação 98/C 9/03 da Comissão)

7. Concorrência – Coimas – Decisão que aplica coimas – Dever de fundamentação – Alcance

(Artigo 253.° CE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 23.°)

8. Concorrência – Procedimento administrativo – Acesso ao processo – Obrigação da Comissão de divulgar documentos internos – Inexistência

(Artigo 81.° CE)

Sumário

1. Quando lhe é apresentado um pedido de imunidade em matéria de coimas ao abrigo do título A da Comunicação da Comissão relativa à imunidade em matéria de coimas e à redução do seu montante nos processos relativos a cartéis, a Comissão aprecia os elementos de prova apresentados pela empresa em causa em apoio desse pedido para verificar se essa empresa preenche as condições previstas, segundo o caso, nas alíneas a) ou b) do ponto 8 da comunicação sobre a cooperação. Se essa empresa for a primeira a preencher essas condições a Comissão concede‑lhe, por escrito, imunidade condicional de coimas.

A concessão de imunidade condicional implica, portanto, a criação de um estatuto processual particular, no decurso do procedimento administrativo, a favor da empresa que preencha as condições enunciadas no ponto 8 da comunicação sobre a cooperação, que produz certos efeitos jurídicos. Essa imunidade condicional não é, no entanto, assimilável à imunidade definitiva de coimas, que só é concedida no termo do procedimento administrativo.

Em especial, a concessão de imunidade condicional, por um lado, atesta que a empresa em questão foi a primeira a preencher as condições enunciadas nas alíneas a) ou b) do ponto 8 da comunicação sobre a cooperação, pelo que a Comissão não tomará em consideração outros pedidos de imunidade em matéria de coimas antes de ter tomado posição sobre o seu pedido, e, por outro lado, assegura à referida empresa que a Comissão lhe concederá imunidade em matéria de coimas se, no termo do procedimento administrativo, concluir que essa empresa preenche as condições previstas no ponto 11, alíneas a) a c) da comunicação sobre a cooperação.

É apenas no termo do procedimento administrativo, quando aprova a decisão final, que, nessa decisão, a Comissão concede, ou não, a imunidade de coimas propriamente dita à empresa que beneficia da imunidade condicional. É neste exacto momento que o estatuto processual que decorre da imunidade condicional deixa de produzir efeitos. No entanto, a imunidade definitiva em matéria de coimas só é concedida se a empresa cumprir, ao longo de todo o procedimento administrativo e até ao momento da decisão final, as três condições cumulativas enunciadas no ponto 11, alíneas a) a c), da comunicação sobre a cooperação.

Assim, resulta do sistema consagrado na comunicação sobre a cooperação que, antes da decisão final, a empresa que pediu a imunidade não obtém a imunidade de coimas propriamente dita, mas beneficia tão só de um estatuto processual que é susceptível de se transformar em imunidade de coimas no termo do procedimento administrativo, caso as condições exigidas sejam cumpridas.

(cf. n. os 113‑115, 117‑118)

2. A concessão de imunidade total de coimas constitui uma excepção ao princípio da responsabilidade pessoal da empresa pela violação das regras da concorrência, que encontra justificação no objectivo de favorecer a descoberta, a instrução e repressão, bem como a dissuasão das práticas mais gravemente restritivas da concorrência. Nestas condições, afigura‑se, portanto, lógico que, em troca da concessão de imunidade total de coimas pelo comportamento ilícito que foi o seu, a empresa que pede a imunidade forneça à investigação da Comissão uma cooperação que deve ser, de acordo com os próprios termos do ponto 11, alínea a), da Comunicação relativa à imunidade em matéria de coimas e à redução do seu montante nos processos relativos a cartéis, «total, permanente e rápida».

Decorre da qualificação da cooperação como «total» que a colaboração que o requerente de imunidade deve oferecer à Comissão, para poder beneficiar de imunidade, deve ser completa, absoluta e sem reservas. A qualificação como «permanente» e «rápida» implica que essa colaboração deva prolongar‑se durante todo o procedimento administrativo, devendo também, em princípio, ser imediata.

Além disso, uma redução da coima com base na comunicação sobre a cooperação só pode justificar‑se quando se puder considerar que as informações prestadas e, de forma mais genérica, o comportamento da empresa em causa demonstram uma verdadeira cooperação da sua parte. Tal como resulta do próprio conceito de cooperação, como posto em evidência na letra da comunicação sobre a cooperação, só quando o comportamento da empresa em causa demonstra esse espírito de cooperação é que pode ser concedida uma redução com base na referida comunicação. Por maioria de razão, esta consideração também se aplica à cooperação necessária para justificar o benefício da imunidade total de coimas, na medida em que a imunidade constitui um tratamento ainda mais favorável do que uma simples redução da coima.

Assim, o conceito de cooperação «total, permanente e rápida» que justifica a concessão de imunidade total de coimas implica uma colaboração verdadeira, completa e caracterizada por um real espírito de cooperação.

A este respeito, uma empresa que pretenda beneficiar de imunidade total de coimas com fundamento na sua cooperação na investigação não pode deixar de informar a Comissão de factos pertinentes que conheça e que são susceptíveis de afectar, ainda que potencialmente, o curso do procedimento administrativo e a eficácia da instrução da Comissão. Assim, uma cooperação verdadeira e total pressupõe que, durante todo o procedimento administrativo, a empresa em questão informe atempadamente a Comissão de qualquer circunstância pertinente susceptível de ter uma influência negativa no bom desenrolar da investigação ou na descoberta e repressão eficaz do cartel em causa. Esta obrigação de informação é tanto mais importante quando essa circunstância diz respeito às relações entre essa empresa e os outros membros do cartel e, por maioria de razão, se a eventual ocorrência dessa circunstância tiver sido, previamente, objecto de uma discussão explícita entre a Comissão e essa empresa no âmbito do procedimento administrativo.

A apreciação da existência de um comportamento que reflicta um verdadeiro espírito de cooperação só se pode fazer em função das circunstâncias existentes no momento em que o comportamento teve lugar. De facto, tendo em conta o carácter «permanente» da cooperação exigida, que deve perdurar durante todo o procedimento, qualquer comportamento contrário ao verdadeiro espírito de cooperação é suficiente, só por si, para caracterizar uma violação da obrigação de cooperação. Assim, não existe nenhuma circunstância posterior ao mencionado comportamento que possa justificar tal violação.

Daqui resulta que a eventual conclusão ex post de que o comportamento violador da obrigação de cooperação não produziu efeitos negativos não pode ser invocada para justificar esse comportamento.

(cf. n. os 125‑130, 132‑134)

3. Em matéria de concorrência, a Comissão, na decisão final que determina uma coima por violação das regras da concorrência, pode introduzir modificações nos argumentos constantes da comunicação de acusações, desde que a decisão respeite os direitos de defesa das partes não imputando aos interessados infracções diferentes das expostas na comunicação de acusações e só considerando factos sobre os quais os interessados já tiveram a oportunidade de se pronunciar.

(cf. n.° 176)

4. O direito de invocar o princípio da protecção da confiança legítima pressupõe a reunião de três requisitos. Em primeiro lugar, garantias precisas, incondicionais e concordantes, emanadas de fontes autorizadas e fiáveis, devem ter sido fornecidas ao interessado pela administração. Em segundo lugar, essas garantias devem ser de molde a criar uma expectativa legítima no espírito daquele a quem se dirigem. Em terceiro lugar, as garantias dadas devem ser conformes às normas aplicáveis.

No quadro de um procedimento administrativo por violação das regras da concorrência da União, uma empresa que tenha apresentado à Comissão um pedido de imunidade de coimas não pode invocar nenhuma garantia precisa, incondicional e concordante de que lhe seria concedida imunidade definitiva no termo do procedimento administrativo. Com efeito, de acordo com o ponto 19 da Comunicação relativa à imunidade em matéria de coimas e à redução do seu montante nos processos relativos a cartéis, só quando toma a decisão final é que a Comissão verifica se as condições referidas no ponto 11 da referida comunicação estão preenchidas. Daqui se conclui que, na fase processual anterior à tomada da decisão final, a Comissão não pode dar à empresa em causa nenhuma garantia precisa relativamente ao benefício da imunidade definitiva.

Além disso, a Comissão não é obrigada a informar os requerentes de imunidade de que devem respeitar as obrigações que decorrem da comunicação sobre a cooperação, nomeadamente a obrigação de cooperação, dado que a própria comunicação indica claramente as consequências de tal violação.

(cf. n. os 190‑193)

5. As orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.° do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° CECA são um instrumento destinado a precisar, no respeito da hierarquia das normas, os critérios que a Comissão pensa aplicar no quadro do exercício do poder de apreciação na fixação das coimas que o artigo 23.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003 lhe confere. As orientações não constituem o fundamento jurídico de uma decisão que aplica coimas, baseando‑se esta no Regulamento n.° 1/2003, mas determinam, de maneira geral e abstracta, a metodologia que a Comissão se impôs a si própria para efeitos da fixação do montante das coimas aplicadas por esta decisão e asseguram, por conseguinte, a segurança jurídica das empresas.

Assim, as orientações, embora não possam ser qualificadas de norma jurídica que, de qualquer forma, a administração está obrigada a observar, enunciam, no entanto, uma norma de conduta indicativa da prática a seguir, à qual a Administração não se pode furtar, num caso específico, sem apresentar razões.

A autolimitação do poder de apreciação da Comissão resultante da adopção das orientações não é, contudo, incompatível com a manutenção de uma margem de apreciação substancial pela Comissão. Com efeito, o facto de a Comissão ter precisado através das orientações a sua abordagem quanto à avaliação da gravidade de uma infracção não impede que aprecie esta última globalmente em função de todas as circunstâncias pertinentes do caso, incluindo dos elementos que não são expressamente referidos nas orientações.

(cf. n. os 217‑219)

6. De acordo com o método definido nas orientações para o cálculo das coimas aplicadas ao abrigo do n.° 2 do artigo 15.° do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° CECA, a avaliação da gravidade da infracção deve ter em consideração o carácter da própria infracção, o seu impacto concreto no mercado quando este for quantificável e a dimensão do mercado geográfico de referência.

Todavia, estes três aspectos da avaliação da gravidade da infracção não têm o mesmo peso no âmbito do exame global. A natureza da infracção desempenha um papel fundamental, nomeadamente na caracterização das infracções «muito graves». Em contrapartida, nem o impacto concreto da infracção no mercado nem a dimensão do mercado geográfico constituem elementos necessários à qualificação da infracção como muito grave no caso de acordos horizontais que tenham por objecto a fixação de preços. Deste modo, os cartéis horizontais que visam, nomeadamente, a fixação de preços podem ser qualificados de «muito graves» apenas com base na sua própria natureza, não estando a Comissão obrigada a demonstrar a existência de um impacto concreto da infracção no mercado e sem que a extensão reduzida do mercado geográfico em causa impeça essa qualificação.

Para apreciar a gravidade da infracção é determinante saber se os membros do cartel fizeram tudo o que estava ao seu alcance para concretizar as suas intenções. Dado que o que sucedeu depois, ao nível dos preços de mercado efectivamente praticados, podia ser influenciado por outros factores fora do controlo dos membros do cartel, estes não podem, para tentar beneficiar de uma redução da coima, invocar factores externos que contrariaram os seus esforços.

Não se pode exigir da Comissão, quando estiver provada a existência de um cartel, a demonstração sistemática de que os acordos permitiram efectivamente às empresas em causa atingir um nível de preços de transacção superior ou, como no caso de cartéis de compra, inferior ao que se teria verificado caso não existisse. Seria desproporcionado exigir essa demonstração, que envolveria recursos consideráveis, dado que implicaria o recurso a cálculos hipotéticos baseados em modelos económicos cuja exactidão só dificilmente poderia ser verificada pelo juiz e cuja infalibilidade não está de todo provada.

Além disso, a dimensão do mercado geográfico não é um critério autónomo, no sentido de que só infracções que afectassem a maioria dos Estados‑Membros poderiam ser qualificadas de «muito graves». Nem o Tratado, nem o Regulamento n.° 1/2003, nem as orientações para o cálculo das coimas aplicadas por força do n.° 2 do artigo 15.° do Regulamento n.° 17 e do n.° 5 do artigo 65.° CECA permitem considerar que só as restrições da concorrência geograficamente muito extensas podem ser assim qualificadas. De resto, os acordos ou práticas concertadas que têm nomeadamente por objecto a fixação dos preços de compra e a repartição das quantidades compradas podem, em virtude do seu carácter próprio, ser qualificados de infracção muito grave, sem que seja necessário caracterizar esses comportamentos com base numa dimensão geográfica específica. Conclui‑se que a dimensão do mercado geográfico em causa, ainda que reduzida, não impede que a infracção objecto do presente processo seja qualificada de «muito grave».

(cf. n. os 220, 222‑224, 226, 248‑250, 277, 279)

7. No âmbito fixação das coimas por violação do direito da concorrência, o dever de fundamentação encontra‑se cumprido quando a Comissão indica, na sua decisão, os elementos de apreciação que lhe permitiram medir a gravidade da infracção e a sua duração. Numa decisão que aplica coimas a várias empresas, o alcance do dever de fundamentação deve ser apreciado, nomeadamente, à luz do facto de a gravidade das infracções dever ser determinada em função de um grande número de elementos, como, nomeadamente, as circunstâncias específicas do caso, o seu contexto e o carácter dissuasivo das coimas, e isto sem que tivesse sido elaborada uma lista vinculativa ou exaustiva de critérios que devam obrigatoriamente ser tomados em consideração.

Como o impacto concreto no mercado não é um elemento necessário à qualificação da infracção como muito grave no caso dos cartéis horizontais que visam, nomeadamente, a fixação dos preços, a Comissão não é obrigada a tomá‑lo em consideração para efeitos da determinação da gravidade da infracção. A circunstância de a Comissão não ter justificado o facto de não ter tomado em consideração um critério a que não tinha de atender e relativamente ao qual também considerava não ser necessário fazê‑lo neste caso não consubstancia uma fundamentação insuficiente no que respeita à fixação da coima.

(cf. n. os 282, 284)

8. A Comissão não tem a obrigação de, durante o procedimento administrativo em matéria de concorrência, tornar acessíveis documentos internos da instituição. Além disso, durante o processo no tribunal da União, os documentos internos da Comissão não são dados a conhecer às partes recorrentes, salvo se as circunstâncias excepcionais do caso o exigirem, com base em indícios sérios que lhes cabe apresentar. Esta restrição ao acesso aos documentos internos é justificada pela necessidade de garantir o bom funcionamento da instituição em causa no domínio da r epressão das infracções às regras de concorrência.

(cf. n.° 313)