Acórdão do Tribunal (Quinta Secção) de 18 de Março de 1999. - Comissão das Comunidades Europeias contra República Francesa. - Incumprimento de Estado - Conservação das aves selvagens - Zonas de protecção especial. - Processo C-166/97.



Colectânea da Jurisprudência 1999 página I-01719



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

1 Estados-Membros - Obrigações - Execução das directivas - Incumprimento - Justificação - Inadmissibilidade

(Tratado CE, artigo 169._)

2 Acção por incumprimento - Exame da procedência pelo Tribunal de Justiça - Situação a tomar em consideração - Situação no termo do prazo fixado no parecer fundamentado

(Tratado CE, artigo 169._)

3 Ambiente - Conservação das aves selvagens - Directiva 79/409 - Medidas de conservação especial - Obrigações dos Estados-Membros - Obrigação de dotar as zonas de protecção especial de um estatuto jurídico de protecção suficiente - Alcance

(Directiva 79/409 do Conselho, artigo 4._, n.os 1 e 2)

4 Ambiente - Conservação das aves selvagens - Directiva 79/409 - Medidas de conservação especial - Obrigações dos Estados-Membros - Obrigação de adoptar medidas para evitar a poluição e a deterioração dos habitats - Violação - Condição - Zona classificada ou que deve ser classificada em zona de protecção especial

(Directiva 79/409 do Conselho, artigo 4._, n.os 1, 2 e 4)

Sumário

5 Um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a inobservância das obrigações e prazos fixados por uma directiva.

6 No âmbito de uma acção nos termos do artigo 169._ do Tratado, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação, tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado.

7 O artigo 4._, n.os 1 e 2, da Directiva 79/409 relativa à conservação das aves selvagens obriga os Estados-Membros a dotar as zonas de protecção especial a que se refere de um estatuto jurídico de protecção susceptível de garantir, designadamente, a sobrevivência e a reprodução das espécies de aves referidas no anexo I da Directiva, bem como a reprodução, a muda e a invernada das espécies migratórias não referidas nesse anexo e cuja ocorrência é regular.

Um regime de protecção nos termos do qual uma zona de protecção especial só beneficia dos estatutos de domínio público e de reserva de caça marítima, por não incluir medidas concretas noutros domínios que não a caça, não basta para garantir uma protecção suficiente na acepção das referidas disposições.

8 Os Estados-Membros são obrigados, nos termos do artigo 4._, n._ 4, da Directiva 79/409 relativa à conservação das aves selvagens a adoptar as medidas adequadas para evitar a poluição e a deterioração dos habitats das espécies em causa, mesmo relativamente a uma zona que não foi classificada em zona de protecção especial, embora o devesse ter sido nos termos da directiva. Segue-se que qualquer violação dessa disposição pressupõe que a zona em causa faça parte dos territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies protegidas, na acepção do artigo 4._, n._ 1, quarto parágrafo, da directiva, que especifica os critérios para proceder a essa classificação.

A este respeito, o simples facto de um sítio ter sido incluído por um Estado-Membro num inventário de zonas importantes para a conservação das aves não prova que devia ser classificado em zona de protecção especial.

Partes

No processo C-166/97,

Comissão das Comunidades Europeias, representada inicialmente por Richard B. Wainwright, consultor jurídico principal, e Jean-Francis Pasquier, funcionário nacional destacado no Serviço Jurídico da Comissão, e, em seguida, por Richard B. Wainwright e Olivier Couvert-Castéra, funcionário nacional destacado no Serviço Jurídico da Comissão, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg,

demandante,

contra

República Francesa, representada por Kareen Rispal-Bellanger, subdirectora na Direcção dos Assuntos Jurídicos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Romain Nadal, secretário adjunto dos Negócios Estrangeiros na mesma direcção, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada de França, 8 B, boulevard Joseph II,

demandada,

que tem por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar as medidas de preservação especial relativamente aos habitats de aves no estuário do Sena nem as medidas adequadas para evitar a deterioração desses habitats, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._ da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Quinta Secção),

composto por: J.-P. Puissochet, presidente de secção, P. Jann, C. Gulmann (relator), L. Sevón e M. Wathelet, juízes,

advogado-geral: N. Fennelly,

secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal,

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das partes na audiência de 15 de Outubro de 1998,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 10 de Dezembro de 1998,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 30 de Abril de 1997, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169._ do Tratado CE, uma acção que tem por objecto obter a declaração de que, ao não adoptar as medidas de preservação especial relativamente aos habitats de aves no estuário do Sena nem as medidas adequadas para evitar a deterioração desses habitats, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._ da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125; a seguir «directiva sobre as aves»).

2 O artigo 4._ desta directiva estabelece:

«1. As espécies mencionadas no anexo I são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.

Para o efeito, tomar-se-ão em consideração:

a) As espécies ameaçadas de extinção;

b) As espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats;

c) As espécies consideradas raras, porque as suas populações são reduzidas ou porque a sua repartição local é restrita;

d) Outras espécies necessitando de atenção especial devido à especificidade do seu habitat.

Ter-se-á em conta, para proceder às avaliações, quais as tendências e as variações dos níveis populacionais.

Os Estados-Membros classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas últimas na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.

2. Os Estados-Membros tomarão medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de protecção na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. Com esta finalidade, os Estados-Membros atribuem uma importância especial à protecção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.

3. [...]

4. Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos do presente artigo. Para além destas zonas de protecção, os Estados-Membros esforçam-se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats.»

3 A Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7, a seguir «directiva sobre os habitats»), prevê, no seu artigo 7._, que as obrigações decorrentes do seu artigo 6._, n.os 2, 3 e 4, «substituem as decorrentes do n._ 4, primeira frase, do artigo 4._ da Directiva 79/409/CEE, no respeitante às zonas de protecção especial classificadas nos termos do n._ 1 do artigo 4._ ou analogamente reconhecidas nos termos do n._ 2 do artigo 4._ da presente directiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado-Membro nos termos da Directiva 79/409/CEE, se esta for posterior».

4 O artigo 6._, n.os 3 e 4, da directiva sobre os habitats estabelece:

«3. Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n._ 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.

4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado-Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado-Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.

No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»5 De acordo com o artigo 23._, n._ 1, da directiva sobre os habitats, os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento a esta directiva, no prazo de dois anos a contar da sua notificação. Como essa directiva foi notificada em Junho de 1992, o referido prazo expirou em Junho de 1994.6 Em 23 de Dezembro de 1992, a Comissão enviou ao Governo francês uma interpelação por inobservância, designadamente, da directiva sobre as aves, no que respeita ao estuário do Sena. Aí, a Comissão considerava que a zona de protecção especial (a seguir «ZPE») criada em 1990 tinha uma superfície insuficiente para responder às necessidades ornitológicas e que o estatuto de protecção dessa ZPE, definido pela convenção concluída em 11 de Abril de 1985 entre o Ministério do Ambiente e os portos autónomos do Havre e de Ruão (a seguir «convenção»), não era satisfatório. A Comissão referia, além disso, que a instalação de um depósito de gesso de titânio nos limites da ZPE era incompatível com a directiva sobre as aves.7 Ao mesmo tempo que reconhecia o grande valor biológico do estuário do Sena, o Governo francês respondeu, em 18 de Novembro de 1993, que considerava que o estatuto de protecção em vigor era suficiente para garantir o respeito do compromisso de conservação dos habitas de aves assumido aquando da criação da ZPE. Contestou que o depósito de gesso de titânio pudesse constituir uma violação à directiva sobre as aves, por se situar no exterior da ZPE.8 Considerando essas explicações insuficientes, a Comissão, em 3 de Julho de 1995, enviou à República Francesa um parecer fundamentado em que, por um lado, concluía que, ao não adoptar as medidas de preservação especial relativamente aos habitats de aves no estuário do Sena nem as medidas adequadas para evitar a deterioração desses habitats, esse Estado-Membro não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._ da directiva sobre as aves, e, por outro, a convidava a, num prazo de dois meses a contar da sua notificação, tomar as medidas necessárias para dar cumprimento a esse parecer fundamentado.9 Por carta de 19 de Outubro de 1995, o Governo francês respondeu, designadamente, que, como a convenção era apenas um diploma transitório, estava previsto, antes de mais, adoptar um decreto que criasse uma reserva natural que permitiria garantir, a curto prazo e de forma permanente, a protecção das zonas mais sensíveis do estuário e tomar, em seguida, outras medidas com o objectivo de salvaguardar eficazmente o património natural do estuário.Quanto ao mérito10 A Comissão acusa a República Francesa, em primeiro lugar, de não ter classificado uma superfície suficiente do estuário do Sena em ZPE, em segundo lugar, de não ter dotado a ZPE classificada em 1990 de um estatuto jurídico que lhe permitisse atingir os objectivos de preservação prosseguidos pela directiva sobre as aves e, em terceiro lugar, de não ter adoptado as medidas necessárias para evitar a deterioração do estuário do Sena, autorizando a instalação de uma fábrica de gesso de titânio que põe em causa as condições de vida das aves nesse habitat.Quanto à dimensão da ZPE11 A Comissão alega que o estuário do Sena é, no plano ornitológico, uma das zonas húmidas mais importantes do litoral francês e é um local particularmente frequentado por inúmeras espécies que figuram no anexo I da directiva sobre as aves, bem como por espécies migratórias. A criação, em 1990, pela República Francesa, de uma ZPE com uma área de 2 750 hectares não era suficiente para efeitos do cumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves. Com efeito, as autoridades francesas tinham reconhecido, em 1994, que 21 900 hectares do estuário do Sena constituíam, em virtude do seu interesse ornitológico cientificamente provado, uma zona importante para a conservação das aves (a seguir «ZICA»). Além disso, existia nesse estuário uma área de 7 800 hectares que figurava no inventário ornitológico europeu, intitulado «Important Bird Areas in Europe» e publicado em 1989.12 O Governo francês reconhece que, no termo do prazo que lhe tinha sido fixado para dar cumprimento ao parecer fundamentado, a área de 2 750 hectares do estuário do Sena que tinha sido classificada em ZPE era insuficiente. Esclarece, no entanto, que a ampliação dessa ZPE, ocorrida no mês de Novembro de 1997, foi retardada para que as populações locais mais interessadas fossem consultadas e se obter a sua adesão.13 A este respeito, basta recordar que, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a inobservância das obrigações e prazos fixados por uma directiva (v., designadamente, acórdãos de 6 de Julho de 1995, Comissão/Grécia, C-259/94, Colect., p. I-1947, n._ 5, e de 25 de Novembro de 1998, Comissão/Espanha, C-214/96, Colect., p. I-0000, n._ 18).14 Por outro lado, ninguém contesta que o estuário do Sena constitui um ecossistema particularmente importante enquanto etapa migratória, zona de invernada e local de reprodução de inúmeras espécies de aves, a que se refere o artigo 4._, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves.15 Assim, há que declarar que a República Francesa não classificou em ZPE, dentro do prazo estabelecido, na acepção do artigo 4._, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves, uma superfície suficiente do estuário do Sena. Por conseguinte, o pedido da Comissão deve, nesta parte, ser acolhido.Quanto ao estatuto jurídico de protecção da ZPE criada em 199016 A Comissão sustenta que a República Francesa não criou, para o estuário do Sena, um quadro jurídico susceptível de garantir de forma satisfatória a integridade da ZPE criada em 1990. Em especial, o estatuto de protecção dessa ZPE previsto na convenção não satisfazia as exigências de conservação definidas no artigo 4._, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves. Por outro lado, não foi adoptada qualquer outra medida destinada a dotar essa ZPE de um estatuto jurídico de protecção suficiente.17 O Governo francês alega que a referida convenção permitiu, no caso em apreço, proteger eficazmente a citada ZPE, que, de resto, pertence ao domínio público. Além disso, existia um território com uma área de 7 800 hectares que incluía essa ZPE e que beneficiava, desde 1973, do estatuto de reserva de caça marítima, sendo, por conseguinte, aí proibida toda a actividade de caça. Além disso, desde 1974 que existia, no estuário do Sena, o parque natural de Brotonne, com o estatuto de parque natural regional. Por último, a aplicação de medidas de gestão da ZPE tinha permitido respeitar as obrigações fixadas no artigo 4._, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves. Nestas condições, essa ZPE gozava de um regime de protecção diversificada e eficaz.18 A este respeito, importa recordar que, de acordo com uma jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro, tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (v., designadamente, acórdão de 3 de Julho de 1997, Comissão/França, C-60/96, Colect., p. I-3827, n._ 15, e de 19 de Maio de 1998, Comissão/Países Baixos, C-3/96, Colect., p. I-3031, n._ 36).19 Ora, ninguém contesta que, tendo sido concluída para um período de dez anos e não tendo sido renovada, a convenção expirou em 11 de Abril de 1995. Por conseguinte, em 3 de Setembro seguinte, termo do prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado, já não se encontrava em vigor.20 Assim, não há que examinar se o estatuto de protecção da ZPE previsto na convenção satisfaz as exigências de conservação definidas no artigo 4._, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves.21 Relativamente às outras medidas destinadas, de acordo com o Governo francês, a dotar a ZPE de um estatuto de protecção suficiente, importa recordar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o artigo 4._, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves obriga os Estados-Membros a dotar as ZPE de um estatuto jurídico de protecção susceptível de garantir, designadamente, a sobrevivência e a reprodução das espécies de aves referidas no seu anexo I, bem como a reprodução, a muda e a invernada das espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência é regular (v., neste sentido, acórdão de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha, C-355/90, Colect., p. I-4221, n.os 28 a 32).22 A este respeito, importa recordar que, tendo a Comissão, no parecer fundamentado, acusado a República Francesa de não ter dado cumprimento às exigências do artigo 4._, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves, ao limitar-se a submeter a ZPE criada em 1990 ao regime de protecção previsto pela convenção, o Governo francês respondeu-lhe, por carta de 19 de Outubro de 1995, que, como essa convenção apenas era um diploma transitório, estava previsto adoptar, em primeiro lugar, um decreto que criasse uma reserva natural que pudesse garantir, a curto prazo e de forma duradoura, a protecção das zonas mais sensíveis do estuário e, em seguida, outras medidas destinadas a proteger de forma eficaz o património natural do estuário, e isto a fim de respeitar as exigências a que se refere o artigo 4._, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves.23 Quanto ao parque natural de Brotonne, a que se faz referência no n._ 17 do presente acórdão, não se contesta que, tal como a Comissão indicou, não abrange a ZPE criada em 1990, mas apenas as zonas do estuário do Sena classificadas em ZPE em Novembro de 1997.24 Do que precede resulta que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a ZPE criada em 1990 só beneficiava dos estatutos de domínio público e de reserva de caça marítima.25 Ora, neste caso, esse regime, por não incluir medidas concretas noutros domínios que não a caça, não basta para garantir uma protecção suficiente na acepção do artigo 4._, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves.26 Por consequência, foi correctamente que a Comissão acusou a República Francesa de não ter adoptado medidas que dotassem essa ZPE de um estatuto jurídico de protecção suficiente na perspectiva do artigo 4._, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves. Assim, o pedido da Comissão deve, sob este aspecto, ser igualmente acolhido.Quanto à fábrica de gesso de titânio no Hode27 A Comissão alega que esta fábrica e as suas dependências, bem como a estrada de acesso ao local, foram construídas em prados húmidos incluídos na ZICA, referida no n._ 11 do presente acórdão, e que têm grande interesse para o repouso, a alimentação e a reprodução de inúmeras espécies ameaçadas e espécies migratórias de aves selvagens. De acordo com a Comissão, esses terrenos deviam, por consequência, ter sido incluídos na ZPE do estuário do Sena, em conformidade com o artigo 4._, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves. Assim, as perturbações causadas pelo conjunto dessas instalações eram incompatíveis com as exigências de conservação previstas no artigo 4._, n._ 4, primeira frase, da referida directiva.28 A Comissão sustenta que, mesmo admitindo que, por essas instalações se situarem no exterior da ZPE, os seus efeitos não possam ser examinados na perspectiva dessa disposição, havia que declarar que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._, n._ 4, segunda frase, da directiva sobre as aves. Com efeito, esta última disposição obrigava os Estados-Membros a tomar todas as medidas razoáveis para evitar deteriorações irremediáveis, por forma a preservar a possibilidade de uma ulterior classificação do local em ZPE e a satisfazer os objectivos de conservação do local que decorrem do artigo 4._ da directiva sobre as aves. Assim, a República Francesa devia ter escolhido o local que causasse menos perturbações na perspectiva dos objectivos de conservação da ZPE, ou seja, designadamente, a zona situada a oeste dos prados húmidos, que não tinha interesse de um ponto de vista ornitológico.29 A Comissão refere ainda que a fábrica de gesso de titânio não foi objecto de uma avaliação das incidências do projecto sobre o sítio, em conformidade com o artigo 6._, n._ 3, da directiva sobre os habitats. Além disso, essa fábrica não se justificava por razões imperativas de reconhecido interesse público, na acepção do artigo 6._, n._ 4, dessa directiva. Com efeito, no caso em apreço, não se verificavam as condições de aplicação dessa disposição, em virtude da inexistência de uma situação de reconhecido interesse público e de medidas de compensação, bem como da existência de soluções alternativas.30 O Governo francês alega, antes de mais, que o projecto de implantação da fábrica de gesso de titânio foi objecto de dois estudos de impacto, levados a cabo em 1991 e 1993, tendo-se no segundo chegado à conclusão de que não haveria deterioração significativa do habitat das espécies em causa. Aliás, esta conclusão foi confirmada por um commissaire enquêteur independente, na sequência de uma investigação pública, levada a cabo entre os meses de Dezembro de 1994 e Janeiro de 1995, sobre o funcionamento da referida instalação.31 Por outro lado, o simples facto de o local onde está instalada a fábrica de gesso de titânio estar integrado numa das ZICA recenseadas pelas autoridades francesas não permitia que daí se retirasse uma obrigação de a classificar em ZPE. Com efeito, nem todos os terrenos classificados em ZICA tinham o mesmo valor ornitológico, na perspectiva das obrigações da directiva sobre as aves. Assim, do estudo da Direcção Regional do Ambiente (a seguir «DIRAM») resultava que o sítio escolhido para a instalação da fábrica não figurava entre os mais interessantes do estuário do Sena para efeitos da conservação da biodiversidade. O Governo francês sublinha que, de qualquer modo, a Comissão não tinha conseguido provar, através de meios científicos, que esse sítio devia ter sido classificado.32 O Governo francês alega igualmente que a armazenagem do gesso de síntese efectuada na fábrica do Hode não viola as exigências de conservação do artigo 4._ da directiva sobre as aves, dado que esse produto não é ecotóxico, que a sua armazenagem até uma altura de 25 metros não é susceptível de perturbar o comportamento migratório das aves, que os despejos no Sena são muito pouco poluentes e que a entrada em serviço da referida fábrica só aumentou o tráfico rodoviário em 2,3%.33 Por último, tinham sido adoptadas medidas importantes para evitar qualquer degradação dos habitats e das espécies presentes no local.34 Relativamente à alegada violação do artigo 6._, n.os 3 e 4, da directiva sobre os habitats, importa recordar que, tal como se referiu no n._ 3 do presente acórdão, as obrigações decorrentes dessas disposições substituem, a partir de uma certa data, as que decorrem do artigo 4._, n._ 4, primeira frase, da directiva sobre as aves.35 Dos autos resulta que a construção da fábrica começou antes da adopção da directiva sobre os habitats.36 Ora, mesmo admitindo que a Comissão, ao solicitar ao Tribunal de Justiça que declare que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._ da directiva sobre as aves, visava igualmente o artigo 6._, n.os 3 e 4, da directiva sobre os habitats, é indispensável, para efeitos da delimitação do alcance dessa acusação, determinar com exactidão a data a partir da qual a Comissão considera que o comportamento das autoridades francesas foi contrário às obrigações que decorrem do artigo 6._, n.os 3 e 4, da directiva sobre os habitats.37 Como a petição não contém qualquer esclarecimento a esse respeito, a acusação de violação do artigo 6._, n.os 3 e 4, da directiva sobre os habitats não pode ser acolhida.38 No que respeita à alegada violação do artigo 4._, n._ 4, primeira frase, da directiva sobre as aves, na sua versão original, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que os Estados-Membros devem respeitar as obrigações que, designadamente, decorrem dessa disposição, mesmo que a zona em causa não tenha sido classificada em ZPE, embora o devesse ter sido (v. acórdão de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha, já referido, n._ 22).39 Segue-se que qualquer violação do artigo 4, n._ 4, primeira frase, da directiva sobre as aves pressupõe que a zona em causa faça parte dos territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies protegidas, na acepção do seu n._ 1, quarto parágrafo.40 De acordo com uma jurisprudência constante, incumbe à Comissão, no quadro de um processo por incumprimento nos termos do artigo 169._ do Tratado, fazer prova da existência do alegado incumprimento e fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação, por ele, da existência desse incumprimento (v., designadamente, acórdãos de 25 de Maio de 1982, Comissão/Países Baixos, 96/81, Recueil, p. 1791, n._ 6, e de 23 de Outubro de 1997, Comissão/Países Baixos, C-157/94, Colect., p. I-5699, n._ 59).41 Assim, há que examinar, antes de mais, se a Comissão provou que o sítio onde se encontram implantadas a fábrica e as suas dependências satisfaz a condição enunciada no n._ 39 do presente acórdão.42 A este respeito, forçoso é observar que o simples facto de o sítio em causa ter sido incluído no inventário ZICA não prova que devesse ser classificado em ZPE. Com efeito, tal como o Governo francês sublinhou, sem que a Comissão o contestasse, esse inventário apenas constitui uma primeira orientação no que respeita às riquezas ornitológicas e abrange zonas que apresentam uma grande variedade de meios e por vezes uma presença humana, não possuindo todas um valor ornitológico que justifique deverem ser consideradas como os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies.43 Relativamente ao argumento da Comissão, segundo o qual o sítio em causa era constituído por prados húmidos com grande interesse para o repouso, a alimentação e a reprodução de inúmeras espécies protegidas, resulta dos autos que a fábrica se situa numa zona de nidificação ou de alimentação preferencial de diversas espécies mencionadas no anexo I da directiva sobre as aves. Todavia, essa zona é muito mais extensa do que o sítio em causa.44 De acordo com o estudo do Museu Nacional de História Natural citado pelo Governo francês, no qual se baseia o estudo de impacto efectuado em 1993, e cujas conclusões não foram contestadas pela Comissão, nenhuma das espécies mais raras da região viria a sofrer directamente com o projecto relativo à instalação de tratamento do gesso de titânio, embora o desaparecimento de 35 hectares de prados constitua uma perda de habitat real para a avifauna que aí se reproduzia.45 É verdade que um estudo publicado pela DIRAM em Abril de 1995 concluiu que a parte do complexo situada no estuário objecto do estudo merecia, tendo especialmente em conta a sua importância para a avifauna, ser classificada em reserva natural.46 No entanto, o estudo da DIRAM, embora publicado numa época em que a instalação de tratamento do gesso de titânio já tinha terminado e abrangendo o sítio da sua implantação, não tomou especificamente em consideração esse local.47 Assim, atendendo aos diferentes elementos de prova apreciados no seu conjunto, revela-se que a Comissão não demonstrou de forma suficiente que o sítio em causa fazia parte dos territórios mais apropriados para a conservação das espécies protegidas.48 No que respeita à alegada violação do artigo 4._, n._ 4, segunda frase, da directiva sobre as aves, importa observar que, de qualquer modo, a Comissão não demonstrou que a República Francesa não se esforçou por evitar a poluição ou a deterioração do habitat em que se realizou a instalação de tratamento do gesso de titânio.49 Com efeito, relativamente à poluição, a Comissão reconheceu que esta instalação não teve efeitos significativos. No que respeita à deterioração do habitat, o Governo francês já tinha referido, aquando da fase pré-contenciosa, que a escolha do sítio de implantação tinha sido aprovada após as diferentes possibilidades de localização da armazenagem do gesso de titânio terem sido cuidadosamente examinadas e, em seguida, longamente discutidas com os parceiros locais, designadamente, os protectores das aves. Ora, a Comissão contentou-se em alegar que a República Francesa devia ter escolhido, para a instalação em causa, a localização que causasse menos perturbações na perspectiva dos objectivos de conservação da ZPE, ou seja, designadamente, a zona situada a oeste dos prados húmidos, que não possuía qualquer interesse do ponto de vista ornitológico. A este respeito, de resto, importa recordar que a acusação feita na petição, que tem por fundamento o artigo 4._, n._ 4, segunda frase, da directiva sobre as aves, não foi retomada e examinada pela Comissão quando o processo corria os seus termos no Tribunal de Justiça.50 Segue-se que a acusação assente na violação do artigo 4._, n._ 4, da directiva sobre as aves não pode ser acolhida.51 Face ao que precede, importa declarar que, ao não classificar uma área suficiente do estuário do Sena em ZPE e ao não adoptar medidas destinadas a dotar a ZPE classificada de um estatuto jurídico suficiente, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._, n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves.52 Há que julgar improcedente o pedido quanto ao restante.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

53 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Todavia, nos termos do n._ 3, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma suporte as suas próprias despesas. Só tendo sido acolhidos alguns dos pedidos da Comissão, há que repartir as despesas.$

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Quinta Secção)

decide:

1) Ao não classificar uma área suficiente do estuário do Sena em zona de protecção especial e ao não adoptar medidas destinadas a dotar a zona de protecção especial classificada de um estatuto jurídico suficiente, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4._, n.os 1 e 2, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens.

2) Quanto ao restante, o pedido é julgado improcedente.

3) Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas.