CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

NILS WAHL

apresentadas em 9 de março de 2017 ( 1 )

Processo C‑80/16

ArcelorMittal Atlantique et Lorraine

contra

Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie

[pedido de decisão prejudicial do Tribunal administratif de Montreuil (Tribunal Administrativo de Montreuil, França)]

«Ambiente — Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — Diretiva 2003/87/CE — Regras transitórias — Decisão 2011/278/EU — Validade — Método de atribuição de licenças a título gratuito — Setor do aço — Parâmetros de referência relativos ao metal quente e ao minério sinterizado — Produção de eletricidade a partir de gases residuais — Recurso aos dados mais exatos e atualizados — Instalações mais eficientes — Dever de fundamentação»

1. O presente processo tem por objeto o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União Europeia, estabelecido pela Diretiva 2003/87/CE ( 2 ). Devido, especialmente, aos interesses financeiros em jogo, variadíssimos aspetos desse regime têm sido discutidos nos tribunais da União ( 3 ). O presente pedido de decisão prejudicial respeita à validade da Decisão 2011/278/UE ( 4 ), adotada em aplicação daquela diretiva. As questões submetidas ao Tribunal de Justiça tratam do problema complexo que consiste na determinação do método adequado que deve ser utilizado pela Comissão para estabelecer parâmetros de referência na União para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito, no setor do aço, durante o período de 2013 a 2020.

2. Mais especificamente, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça para clarificar se, na fixação dos parâmetros de referência relevantes, a Comissão pode: 1) decidir não incluir a totalidade das emissões provenientes da utilização de gases residuais reciclados na produção de eletricidade no cálculo do parâmetro de referência do metal quente; 2) basear a determinação do parâmetro de referência do metal quente nos documentos do «BREF» ( 5 ) sobre produção de ferro e aço e na Decisão 2007/589/CE ( 6 ); 3) incluir uma fábrica que produz tanto minério sinterizado como péletes nas instalações de referência para a determinação do parâmetro de referência do minério sinterizado; e, por último, 4) não precisar especificamente as razões dessa escolha.

3. À primeira vista, as questões prejudiciais são de caráter altamente técnico. Todavia, isso não invalida a sua relevância. Por um lado, dadas as alterações climáticas que se sentem atualmente, o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa estabelecido pela Diretiva 2003/87 constitui, por excelência, um dos principais marcos da política ambiental da União ( 7 ). Por outro lado, no rescaldo do ano mais quente registado até à data, em que os cientistas assinalaram, inter alia, os valores mais baixos de sempre no nível do gelo do mar Ártico, não será demais realçar a importância das questões colocadas.

4. Explicarei de seguida por que motivo a Comissão definiu os parâmetros de referência indicados na Decisão 2011/278, em conformidade com a Diretiva 2003/87.

I. Quadro jurídico

A. Diretiva 2003/87

5. O artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87 prevê a atribuição de licenças de emissão a título gratuito no período de transição de 2013‑2020. Os seus n.os 1 a 3, 6 e 12 têm a seguinte redação: «1. Até 31 de dezembro de 2010, a Comissão aprova medidas de execução a nível comunitário plenamente harmonizadas para a atribuição das licenças de emissão a que se referem os n.os 4, 5, 7 e 12, incluindo todas as disposições necessárias para uma aplicação harmonizada do n.o 19. Essas medidas, que têm por objeto alterar elementos não essenciais da presente diretiva, completando‑a, são aprovadas pelo procedimento de regulamentação com controlo a que se refere o n.o 3 do artigo 23.o As medidas referidas no primeiro parágrafo devem, na medida do possível, estabelecer parâmetros de referência ex ante a nível comunitário que assegurem que a atribuição se processe de uma forma que incentive reduções das emissões de gases com efeito de estufa e técnicas energéticas eficientes, ao tomar em consideração as mais eficientes técnicas, substitutos, processos de produção alternativos, cogeração de alta eficiência, recuperação eficiente de energia a partir de gases residuais, utilização da biomassa e captura, transporte e armazenamento de CO2, sempre que existam as instalações necessárias, não podendo incentivar o aumento das emissões. Não podem ser atribuídas licenças de emissão a título gratuito para a produção de eletricidade, salvo nos casos abrangidos pelo artigo 10.o‑C e no caso da eletricidade produzida a partir de gases residuais. Para cada setor e subsetor, o parâmetro de referência deve ser, em princípio, calculado relativamente aos produtos e não aos fatores de produção, a fim de maximizar a redução das emissões de gases com efeito de estufa e as economias em termos de eficiência energética através de cada processo produtivo do setor ou subsetor em causa. A Comissão deve consultar os interessados, incluindo os setores e subsetores visados, a fim de definir os princípios para o estabelecimento dos parâmetros de referência ex ante nos vários setores e subsetores. Após aprovação pela Comunidade de um acordo internacional sobre alterações climáticas que resulte em reduções obrigatórias das emissões de gases com efeito de estufa equivalentes às da Comunidade, a Comissão deve proceder à revisão dessas medidas, dispondo que a atribuição de licenças de emissão a título gratuito se limita aos casos em que tal seja plenamente justificável ao abrigo desse acordo. 2. Na definição dos princípios de fixação de parâmetros de referência ex ante nos vários setores ou subsetores, o ponto de partida é a média dos resultados de 10% das instalações mais eficientes de um determinado setor ou subsetor na Comunidade durante o período de 2007‑2008. A Comissão deve consultar os interessados, incluindo os setores e subsetores visados. Os regulamentos aprovados nos termos dos artigos 14.° e 15.° devem prever normas harmonizadas sobre a vigilância, a comunicação de informações e a verificação das emissões de gases com efeito de estufa decorrentes da produção, tendo em vista a definição dos parâmetros de referência ex ante. 3. Sem prejuízo dos n.os 4 e 8 e não obstante o disposto no artigo 10.o‑C, não podem ser atribuídas licenças de emissão a título gratuito a produtores de eletricidade, a instalações de captura de CO2, a condutas para o transporte de CO2 ou a locais de armazenamento de CO2. […] 6. Os Estados‑Membros podem igualmente aprovar medidas financeiras a favor de setores ou subsetores considerados expostos a um risco significativo de fugas de carbono, devido aos custos relacionados com as emissões de gases com efeito de estufa repercutidos no preço da eletricidade, a fim de compensar os referidos custos, caso essas medidas financeiras sejam compatíveis com as normas aplicáveis e a aprovar em matéria de auxílios estatais. […] […] 12. […] em 2013 e, subsequentemente, todos os anos até 2020, devem ser atribuídas licenças de emissão a título gratuito, nos termos do n.o 1, a instalações em setores ou subsetores expostos a um risco significativo de fuga de carbono até 100% da quantidade determinada de acordo com as medidas referidas no n.o 1.»

B. Decisão 2011/278

6. A Comissão definiu os parâmetros de referência relativos aos produtos referidos no artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87 na Decisão 2011/278. Para compreender o método utilizado na definição dos parâmetros de referência contestados relativamente ao minério sinterizado e ao metal quente, têm especial relevância os considerandos a seguir referidos. Esses considerandos têm a seguinte redação (com exclusão das notas de pé de página): «(2) Na definição dos princípios de fixação de parâmetros de referência ex ante nos vários setores ou subsetores, o ponto de partida deve ser a média dos resultados dos 10% de instalações mais eficientes de um determinado setor ou subsetor na UE, durante o período de 2007‑2008. […] […] (4) Na medida do possível, a Comissão desenvolveu parâmetros de referência relativamente aos produtos, bem como aos produtos intermédios negociados entre instalações, decorrentes das atividades enumeradas no anexo I da Diretiva 2003/87/CE. […] Sempre que um produto seja um substituto direto de outro produto, devem ser ambos abrangidos pelo mesmo parâmetro de referência e pela definição do produto conexa. […] (6) Os valores dos parâmetros de referência devem abranger todas as emissões diretas relacionadas com a produção, incluindo as emissões relacionadas com a produção de calor mensurável utilizado no processo produtivo, independentemente de esse calor ter sido produzido in situ ou por outra instalação. Quando da fixação dos valores dos parâmetros de referência, deduziram‑se as emissões relacionadas com a produção de eletricidade e com a exportação de calor mensurável, incluindo as emissões evitadas graças à produção alternativa de calor ou de eletricidade no caso dos processos exotérmicos ou à produção de eletricidade sem emissões diretas. […] (7) A fim de garantir que os parâmetros de referência resultam em reduções das emissões de gases com efeito de estufa, no caso de alguns processos de produção em que as emissões diretas elegíveis para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito e as emissões indiretas da produção de eletricidade, não elegíveis para essa atribuição com base na Diretiva 2003/87/CE, são, até certo ponto, intermutáveis, foram consideradas as emissões totais, incluindo as emissões indiretas da produção de eletricidade, para determinar os valores dos parâmetros de referência, de modo a assegurar a igualdade de tratamento das instalações com utilização intensiva de combustíveis e de eletricidade. Para efeitos da atribuição de licenças de emissão com base nos parâmetros de referência em causa, só deveria ter‑se em conta a quota‑parte de emissões diretas no total de emissões, de modo a não serem atribuídas licenças de emissão gratuitas às emissões relacionadas com a produção de eletricidade. (8) Para determinar os valores dos parâmetros de referência, a Comissão utilizou como ponto de partida a média aritmética dos resultados em matéria de gases com efeito de estufa dos 10% de instalações mais eficientes em 2007 e 2008, relativamente às quais foram recolhidos dados. Além disso, a Comissão analisou, em conformidade com o artigo 10.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2003/87/CE e relativamente a todos os setores que são objeto de um parâmetro de referência relativo a produtos indicado no anexo I, com base em informações adicionais recebidas de várias fontes e num estudo específico sobre as técnicas mais eficientes e o potencial de redução a nível europeu e internacional, se esses pontos de partida refletem suficientemente as mais eficientes técnicas, substitutos e processos de produção alternativos, a cogeração de alta eficiência, a recuperação eficiente de energia a partir de gases residuais, a utilização da biomassa e a captura e o armazenamento de dióxido de carbono, sempre que existam as instalações necessárias. Os dados utilizados na determinação dos valores dos parâmetros de referência foram obtidos a partir de uma grande variedade de fontes, a fim de abrangerem um número máximo de instalações que produziram produtos abrangidos por esses parâmetros nos anos de 2007 e 2008. Numa primeira fase, foram recolhidos dados sobre os resultados em termos de gases com efeito de estufa das instalações RCLE que produzem produtos abrangidos pelos parâmetros de referência pelas respetivas associações setoriais europeias, ou em nome destas, com base em regras definidas, os denominados «manuais de regras setoriais». Como referência para esses manuais de regras, a Comissão forneceu orientações sobre os critérios de qualidade e de verificação aplicáveis aos dados utilizados na definição dos parâmetros de referência relativos ao RCLE‑UE. Numa segunda fase, para complementar a recolha de dados efetuada pelas associações setoriais europeias, consultores contratados pela Comissão Europeia recolheram dados de instalações não abrangidas pelos dados fornecidos pela indústria e as autoridades competentes dos Estados‑Membros também facultaram dados e análises. […] (10) Só as instalações que produzem um único produto foram abrangidas pela recolha de dados e incluídas na fixação dos parâmetros de referência, ficando de fora as instalações que produzem vários produtos e em que não se considerou possível imputar as emissões a cada um deles. É o caso dos parâmetros de referência relativos à cal, à cal dolomítica, às garrafas e frascos de vidro incolor, às garrafas e frascos de vidro colorido, aos tijolos de fachada, aos blocos para pavimentos, aos pós obtidos por pulverização, ao papel fino não revestido, ao papel tissue, ao testliner e à canelura, ao cartão não revestido e ao cartão revestido. Para tornar os resultados mais significativos e verificar a sua plausibilidade, comparou‑se a média dos resultados dos 10% de instalações mais eficientes com a literatura sobre as técnicas mais eficientes. (11) Nos casos em que não havia dados disponíveis, ou em que não tinham sido recolhidos dados em conformidade com a metodologia aplicável à definição dos parâmetros de referência, utilizaram‑se informações sobre os atuais níveis de emissão e de consumo e sobre as técnicas mais eficientes, na sua maioria baseadas nos [BREF] estabelecidos nos termos da Diretiva 2008/1/CE […] para calcular os valores dos parâmetros de referência. Em especial, devido à falta de dados sobre o tratamento de gases residuais, as exportações de calor e a produção de eletricidade, os valores dos parâmetros de referência relativos ao coque e ao metal quente foram obtidos através de cálculos das emissões diretas e indiretas, baseados em informações relativas aos fluxos de energia pertinentes fornecidas pelos respetivos BREF e nos fatores de emissão por defeito estabelecidos na Decisão 2007/589/CE […]. No caso do parâmetro de referência relativo ao minério sinterizado, os dados foram igualmente corrigidos com base nos fluxos de energia relevantes fornecidos pelos BREF pertinentes, atendendo à combustão de gases residuais no setor. (12) Nos casos em que não foi possível calcular o parâmetro de referência de um produto, mas são produzidos gases com efeito de estufa elegíveis para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito, essas licenças devem ser atribuídas com base em abordagens de recurso genéricas. Foram formuladas três abordagens de recurso hierarquizadas para maximizar a redução das emissões de gases com efeito de estufa e a economia de energia, pelo menos em parte dos processos de produção em causa. O parâmetro de referência relativo ao calor aplica‑se aos processos de consumo de calor em que é utilizado um vetor térmico mensurável. O parâmetro de referência relativo ao combustível aplica‑se quando é consumido calor não mensurável. Os valores dos parâmetros de referência relativos ao calor e ao combustível foram calculados com base nos princípios de transparência e simplicidade, utilizando a eficiência de referência de um combustível amplamente disponível e que possa ser considerado como o segundo melhor em termos de eficiência quanto à emissão de gases com efeito de estufa, tendo em conta as técnicas energéticas eficientes. No caso das emissões resultantes de processos, as licenças de emissão devem ser atribuídas com base nas emissões históricas. […] […] (32) Também é conveniente que os parâmetros de referência relativos aos produtos tenham em conta a recuperação energética eficiente dos gases residuais e as emissões relacionadas com a sua utilização. Para este efeito, o teor de carbono desses gases residuais foi largamente tido em conta na determinação dos valores dos parâmetros de referência relativos a produtos cuja produção gera gases residuais. Se os gases residuais forem exportados do processo de produção para fora dos limites do sistema abrangido pelo parâmetro de referência aplicável ao produto em causa e queimados para produzir calor fora dos limites do sistema de um processo abrangido por um parâmetro de referência definido no anexo I, as emissões conexas devem ser tidas em conta mediante a atribuição de licenças de emissão adicionais com base no parâmetro de referência relativo ao calor ou ao combustível. À luz do princípio geral de que não devem ser atribuídas licenças de emissão a título gratuito para a produção de eletricidade, a fim de prevenir distorções indevidas da concorrência nos mercados da eletricidade fornecida a instalações industriais e tendo em conta o preço do carbono inerente à eletricidade, justifica‑se que, quando os gases residuais são exportados do processo de produção para fora dos limites do sistema abrangido pelo parâmetro de referência aplicável ao produto em causa e queimados com vista à produção de eletricidade, não sejam atribuídas licenças adicionais para além das relativas à percentagem do teor de carbono dos gases residuais considerada no parâmetro de referência relativo ao produto em causa.»

7. Os parâmetros de referência relativos ao minério sinterizado e ao metal quente encontram‑se definidos no anexo I à Decisão 2011/278. Os seus valores são fixados em 0.171 e em 1.328 para licenças de emissão/toneladas, respetivamente.

II. Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais

8. No processo principal no Tribunal administratif de Montreuil (Tribunal Administrativo de Montreuil, França), a ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (a seguir «ArcelorMittal») pede a anulação do Decreto do Ministro da Ecologia, do Desenvolvimento Sustentável e da Energia, de 24 de janeiro de 2014, que fixa a lista dos operadores a quem são atribuídas licenças de emissões de gás com efeito de estufa e o número das licenças atribuídas a título gratuito para o período de 2013‑2020 ( 8 ). Além disso, pede ao referido tribunal que anule a decisão de 11 de junho de 2014, pela qual o ministro indeferiu o pedido de revogação desse decreto.

9. O decreto controvertido foi adotado em conformidade com a Decisão 2011/278. A ArcelorMittal alega, essencialmente, que os instrumentos referidos são ilegais na medida em que se baseiam na Decisão 2011/278, que, por sua vez, não é conforme com a Diretiva 2003/87. Os fundamentos dessa alegação seriam, por um lado, o facto de a Comissão não ter tido em conta as emissões ligadas aos gases residuais utilizados para a produção de eletricidade no cálculo do parâmetro de referência do metal quente e, por outro, o facto de não terem sido utilizados os melhores dados disponíveis no cálculo desse parâmetro de referência. Além disso, a ArcelorMittal considera que o parâmetro de referência para o minério sinterizado não está correto, uma vez que foram incluídas no cálculo desse parâmetro de referência as emissões de uma instalação que também produz péletes.

10. O órgão jurisdicional de reenvio reconhece que a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação para determinar os parâmetros de referência relativos à atribuição de licenças de emissão a título gratuito, nos termos do artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87. No entanto, tem dúvidas quanto à compatibilidade dos parâmetros de referência relativos ao metal quente e ao minério sinterizado com essa diretiva. Por esse motivo, decidiu suspender a instância e pedir ao Tribunal de Justiça que se pronuncie, a título prejudicial, sobre as seguintes questões: «1) Na sua [Decisão 2011/278], a [Comissão], ao excluir do valor do parâmetro de referência do «metal quente» as emissões ligadas aos gases residuais reciclados na produção de eletricidade, violou o artigo 10.o‑A, n.o 1, da [Diretiva 2003/87] relativo às regras de estabelecimento dos parâmetros de referência ex ante e, em especial, o objetivo da recuperação eficiente de energia a partir de gases residuais e a possibilidade de atribuir licenças gratuitas no caso da eletricidade produzida a partir de gases residuais? 2) Ao basear‑se, nessa decisão, nos dados provenientes dos [BREF relativos à produção do ferro e do aço] e da [Decisão 2007/589] para a determinação do parâmetro de referência do ‘metal quente’, a Comissão violou a obrigação que lhe incumbe de utilização dos mais exatos e atualizados dados científicos disponíveis e/ou o princípio da boa administração? 3) Na [Decisão 2011/278], a escolha da [Comissão], caso tal seja demonstrado, de incluir uma fábrica que produz igualmente minério sinterizado e péletes nas instalações de referência para a determinação do parâmetro de referência do minério sinterizado, é suscetível de ferir de ilegalidade o valor desse parâmetro de referência? 4) A Comissão violou a obrigação de fundamentação imposta pelo artigo 296.o [TFUE], ao não precisar especificamente nessa decisão as razões dessa escolha?»

11. Foram apresentadas observações escritas pela ArcelorMittal, pelos Governos francês e alemão e pela Comissão. Na audiência de 26 de janeiro de 2017, foram apresentadas alegações orais pela ArcelorMittal, pelos Governos francês e sueco e pela Comissão.

III. Apreciação

A. Introdução

12. Para compreender o contexto do presente pedido de decisão prejudicial, é útil começar por identificar os princípios básicos do regime de comércio de licenças de emissão da União Europeia.

13. Este regime, sem precedentes tanto a nível de aspirações como de alcance, entrou em vigor em janeiro de 2005. Destina‑se a promover a redução das emissões de gases com efeito de estufa em condições que ofereçam uma boa relação custo‑eficácia e sejam economicamente eficientes. Desde o início, o seu objetivo declarado consistiu em assegurar a realização conjunta dos compromissos dos Estados‑Membros da União Europeia em matéria de emissão de gases com efeito de estufa, previstos no Protocolo de Quioto ( 9 ). Esses compromissos, bem como o regime de comércio de licenças de emissão da União Europeia, têm evoluído ao longo do tempo.

14. Durante as duas primeiras fases (1 de janeiro de 2005 a 31 de dezembro de 2007 e 1 de janeiro de 2008 a 31 de dezembro de 2012) do regime de comércio de licenças de emissão, os Estados‑Membros eram responsáveis pela concessão de licenças de emissão em conformidade com os planos nacionais de atribuição. Durante esse período, a maior parte das licenças de emissão era atribuída a título gratuito.

15. Em virtude da entrada em vigor da Diretiva 2009/29, a Diretiva 2003/87 sofreu alterações consideráveis. Estas incidiram sobre a terceira fase (de 1 de janeiro de 2013 a 31 de dezembro de 2020) do regime de comércio de licenças de emissão ( 10 ). O regime foi alargado a novos setores da economia e foram introduzidas outras alterações substanciais para o ajustar aos compromissos internacionais baseados nas investigações mais recentes em matéria de alterações climáticas e na correspondente evolução dos objetivos de redução ( 11 ).

16. Ao contrário das duas primeiras fases, atualmente, o processo de atribuição de licenças de emissão está harmonizado ao nível da União Europeia. A Comissão fixa o montante total das licenças disponíveis na União, que diminui 1,74% ao ano, de 2010 em diante. Ainda que o objetivo a longo prazo seja a venda integral em leilão, foi criado um sistema transitório para os setores não ligados à produção de eletricidade. Nesse sistema, a atribuição de licenças a título gratuito na indústria transformadora deverá ser reduzida gradualmente de 80% em 2013 para 30% em 2020. O objetivo declarado é o de que não se verifiquem quaisquer atribuições a título gratuito em 2027.

17. Os setores considerados mais expostos ao risco de fuga de carbono ( 12 ), como a indústria siderúrgica, recebem licenças de emissão a título gratuito correspondentes a 100% da quantidade de licenças gratuitas calculadas com base no volume de produção da instalação (expresso em toneladas de produto), multiplicado pelo valor do parâmetro de referência do produto em causa.

18. No sistema transitório, a Comissão assume um papel fundamental.

19. No início da terceira fase, a Comissão verificou que as listas fornecidas por cada Estado‑Membro com a indicação das instalações abrangidas pela Diretiva 2003/87 e do número de licenças gratuitas a atribuir a essas instalações estavam completas e respeitavam o quadro jurídico aplicável ( 13 ). Nessa conformidade, os Estados‑Membros tomaram as decisões finais em matéria de atribuição de licenças para o período de 2013 a 2020. Uma vez que os pedidos de atribuição para todas as instalações da União excediam o montante total disponível para atribuição a título gratuito, a Comissão reduziu a atribuição por instalação. Esta medida é designada por «fator de correção transetorial» e foi também objeto de litígios recentes no Tribunal de Justiça ( 14 ).

20. Para atingir os objetivos do regime de comércio de licenças de emissão, as regras de atribuição a título gratuito são especialmente relevantes. Com efeito, é de fundamental importância que a atribuição a título gratuito não exceda a medida do necessário. A Comissão estabeleceu essas regras, que são aplicáveis em toda a União Europeia, na Decisão 2011/278.

21. Nessa decisão, a Comissão fixou os parâmetros de referência que servem de base à atribuição a título gratuito a cada instalação. Em termos gerais, um parâmetro de referência para um produto baseia‑se na média aritmética das emissões de gases com efeito de estufa dos 10% de instalações mais eficientes que produzem o produto em causa na União. A lógica subjacente é a de que as instalações que não atingem esses parâmetros de referência irão receber um número de licenças gratuitas inferior às suas necessidades.

22. O presente pedido de decisão prejudicial suscita, sob vários aspetos, a questão da legalidade do método aplicado pela Comissão para determinar os parâmetros de referência dos produtos em causa. De seguida analisarei as questões prejudiciais em maior detalhe.

B. Validade da Decisão 2011/278

23. Desde logo, é necessário recordar que a Comissão goza de uma ampla margem de apreciação na definição dos parâmetros de referência no âmbito do regime de comércio de licenças de emissão da União Europeia. Resulta do artigo 10.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2003/87 que a Comissão deve considerar um vasto número de fatores na fixação dos parâmetros de referência dos produtos que constituem a base da atribuição de licenças de emissão a título gratuito. O mesmo número precisa que tais fatores devem ser tidos em consideração «na medida do possível». Consequentemente, dada a natureza técnica da definição dos parâmetros de referência, o controlo judicial pelo Tribunal de Justiça limitar‑se‑á à verificação de que a medida em causa não possui caráter manifestamente inadequado ( 15 ).

24. É nesta perspetiva que devem ser apreciadas as questões submetidas ao Tribunal de Justiça.

1. Parâmetro de referência relativo ao metal quente: produção de eletricidade a partir de gases residuais

25. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o método utilizado pela Comissão na fixação do parâmetro de referência do metal quente nos termos da Decisão 2011/278 é compatível com o terceiro parágrafo do artigo 10.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2003/87.

26. O terceiro parágrafo do artigo 10.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2003/87 estabelece, inter alia, que a recuperação eficiente de energia a partir de gases residuais deve ser tomada em consideração na definição dos parâmetros de referência, para assegurar que a atribuição se processe de uma forma que incentive reduções das emissões de gases com efeito de estufa e técnicas energéticas eficientes. A mesma disposição estabelece que não podem ser atribuídas licenças de emissão a título gratuito para a produção de eletricidade, salvo no caso da eletricidade produzida a partir de gases residuais.

27. Em face dessa disposição, a ArcelorMittal queixa‑se de que, ao definir o parâmetro de referência do metal quente, a Comissão deveria ter tido em consideração todas as emissões decorrentes da utilização de gases residuais na produção de eletricidade.

28. É essa queixa que suscita as dúvidas do órgão jurisdicional de reenvio quanto à compatibilidade da Decisão 2011/278 com a Diretiva 2003/87. Esse órgão jurisdicional pergunta se o método utilizado pela Comissão para fixar o parâmetro de referência do metal quente pode ser conciliado com o objetivo de recuperação eficiente de energia a partir de gases residuais, por um lado, e com a exceção relativa à atribuição de licenças de emissão a título gratuito no caso da eletricidade produzida a partir de gases residuais, por outro.

29. Em primeiro lugar, as partes que apresentaram observações concordam que, em regra, as licenças a título gratuito não podem ser atribuídas no caso da produção de eletricidade. Isso resulta claramente do artigo 10.o‑A, n.os 1 e 3, da Diretiva 2003/87. Todavia, tendo em conta a exceção relativa à atribuição de licenças de emissão a título gratuito no caso da eletricidade produzida a partir de gases residuais, prevista no artigo 10.o‑A, n.o 1, da diretiva, existe discordância quanto ao tratamento de que a eletricidade produzida a partir de gases residuais deve ser objeto e quanto à possibilidade de a escolha da Comissão contribuir para a recuperação eficiente desses gases.

30. Antes de analisar essa questão, é útil referir que os gases residuais constituem um subproduto inevitável da produção de coque e de aço. Esses gases são recuperados e utilizados principalmente na produção de eletricidade e, em menor escala, nas estufas de altos fornos, no aquecimento das coquerias, na ignição de suportes para sinterização e no reaquecimento dos fornos. A eletricidade é produzida na própria instalação ou fora desta, por um terceiro. Tanto do ponto de vista económico como ambiental, a recuperação e reutilização dos gases residuais como combustível é muito mais racional do que a sua descarga ou queima sem qualquer utilidade ( 16 ).

a) Recuperação eficiente dos gases residuais

31. A utilização dos gases residuais como combustível ajuda a explicar por que razão o artigo 10.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2003/87 inclui a promoção da utilização desses gases nos incentivos de redução das emissões de gases com efeito de estufa e técnicas energéticas eficientes. Explica igualmente por que motivo a mesma disposição prevê uma exceção que exclui a produção de eletricidade da atribuição de licenças de emissão a título gratuito no caso da eletricidade produzida a partir de gases residuais ( 17 ).

32. Porém, ao contrário do que alega a ArcelorMittal, não vejo de que modo a Diretiva 2003/87 corrobora o entendimento de que todas as emissões de gases com efeitos de estufa resultantes da combustão de gases residuais dariam automaticamente lugar à atribuição de licenças de emissão a título gratuito com base na definição dos parâmetros de referência.

33. Mais especificamente, nada no artigo 10.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2003/87 refere em que medida a produção de eletricidade a partir de gases residuais deve ser tida em consideração na definição de tais parâmetros. De facto, o terceiro parágrafo do artigo 10.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2003/87, lido como um todo, permite que seja tida em conta a produção de eletricidade a partir de gases residuais. No entanto, só o permite na medida em que isso seja possível, à luz da necessidade de promover a recuperação eficiente dos gases residuais e do objetivo geral de redução das emissões de gases com efeito de estufa dessa diretiva ( 18 ).

34. Este aspeto conduz‑me à questão da recuperação eficiente dos gases residuais e do objetivo geral da Diretiva 2003/87.

35. O considerando 32 da Decisão 2011/278 explica que, na determinação do parâmetro de referência relativo ao metal quente, a Comissão teve efetivamente em consideração a recuperação eficiente dos gases residuais. A Comissão teve em conta o facto de os gases residuais serem queimados para produzir eletricidade (ou calor) no setor do aço. Por essa razão, o parâmetro de referência relativo, inter alia, ao metal quente foi ajustado para cima, de modo a incluir não só as emissões provenientes da produção de metal quente, mas também as resultantes dos gases residuais.

36. No entanto, o parâmetro de referência relativo ao metal quente não considera integralmente as emissões provenientes da produção de eletricidade (mas apenas cerca de 75% a 80%) ( 19 ).

37. A razão subjacente depreende‑se dos autos. Com efeito, a utilização de gases residuais para produzir eletricidade significa que esses gases são utilizados como substituto de outro combustível. Em termos globais, isso evita a emissão de gases com efeito de estufa, porque, em vez de ser utilizado o carvão para a produção do aço e um combustível diferente (ou seja, o gás natural) para a produção de eletricidade, o carvão é suficiente para produzir tanto a eletricidade como o aço.

38. Para determinar a medida em que o parâmetro de referência relativo ao metal quente deve ter em consideração o teor de carbono dos gases residuais na produção de eletricidade, a Comissão utilizou o gás natural como combustível de referência. A reciclagem e utilização de gases residuais como combustível para a produção de eletricidade, em vez do recurso ao gás natural, significa que a instalação em causa emite maior quantidade de gases com efeito de estufa. Conforme explicado pelas partes que apresentaram observações, a reciclagem dos gases residuais gera aproximadamente mais 75% de gases com efeito de estufa, quando comparada com uma situação em que o gás natural é utilizado como combustível para a produção de eletricidade. Para promover a recuperação e utilização dos gases residuais, é necessário que esse acréscimo seja tido em conta na atribuição de licenças de emissão a título gratuito, de modo a não penalizar a reutilização de tais gases. Uma vez que as licenças de emissão são atribuídas ao produtor com base na diferença entre a intensidade das emissões do gás residual e do gás natural, a produção de eletricidade a partir de gases residuais não é beneficiada nem prejudicada em comparação com uma instalação que produza eletricidade a partir de gás natural.

39. A atribuição de licenças de emissão a título gratuito com base num parâmetro de referência que tem em consideração o referido aumento das emissões resultantes da produção de eletricidade a partir de gases residuais incentiva a recuperação eficiente de tais gases.

40. O Tribunal de Justiça assim o reconheceu no acórdão Borealis Polyolefine e o. ( 20 ), cujo objeto é o fator de correção transetorial. Nesse processo, o Tribunal de Justiça observou que a abordagem da Comissão teve efetivamente em conta a recuperação eficiente dos gases residuais. O Tribunal de Justiça explicou que, ao ter largamente em conta a utilização de gases residuais na determinação do parâmetro de referência relativo, inter alia, ao metal quente, a Comissão procurou encorajar as empresas a reutilizarem ou a venderem os gases residuais gerados no processo de produção ( 21 ). O Tribunal de Justiça reiterou essa posição num processo subsequente ( 22 ).

b) Dicotomia entre a produção de calor e de eletricidade e questão da fuga de carbono

41. É verdade que existe uma assimetria na metodologia escolhida pela Comissão: podem ser atribuídas licenças de emissão adicionais a título gratuito relativas à utilização de gases residuais nos casos em que esses gases são exportados e queimados para produzir calor. Nesses casos, as licenças de emissão adicionais são atribuídas ao consumidor com base no parâmetro de referência relativo ao calor ou ao combustível. Tais licenças adicionais não estão disponíveis no caso da eletricidade produzida a partir de gases residuais.

42. O facto de a Comissão não ter considerado adequado alargar a atribuição de licenças de emissão adicionais a título gratuito à produção de eletricidade por um produtor de eletricidade reflete a regra geral estabelecida no artigo 10.o‑A, n.o 3, da Diretiva 2003/87. Recordo que esta disposição estabelece que não são atribuídas licenças de emissão a título gratuito à produção de eletricidade. A esse respeito, no considerando 32 da Decisão 2011/278, a Comissão explica que essa regra é igualmente necessária para prevenir distorções indevidas da concorrência nos mercados da eletricidade fornecida a instalações industriais e do preço do carbono inerente na eletricidade.

43. Neste aspeto, admito que tenho alguma simpatia pelo argumento da ArcelorMittal. Com efeito, não estou convicto de que o tratamento assimétrico da produção do calor e da eletricidade seja necessário para evitar distorções da concorrência no mercado da eletricidade. A necessidade desse tratamento assimétrico afigura-se questionável na medida em que o setor do aço é um consumidor líquido de eletricidade e em que a produção de eletricidade a partir de gases residuais parece representar, no máximo, 1% da produção total de eletricidade na União Europeia. Ainda assim, a escolha da Comissão afigura‑se totalmente conforme com o artigo 10.o‑A, n.o 3, da Diretiva 2003/87 e, por conseguinte, não pode afetar a validade da Decisão 2011/278.

44. Neste ponto, é também necessário analisar o argumento da ArcelorMittal acerca do risco de fuga do carbono no setor do aço. A ArcelorMittal alega, essencialmente, que o modo pelo qual a Comissão estabeleceu o parâmetro de referência relativo ao metal quente aumenta o risco de fuga no setor energético do aço pesado, contrariando o objetivo da Diretiva 2003/87.

45. É bem possível que outra metodologia de definição do parâmetro de referência pudesse ter abordado essa questão ( 23 ) de forma mais adequada, conforme sugerido pela ArcelorMittal. Todavia, não deve ser ignorado que a Diretiva 2003/87 aborda o risco de fuga através de um mecanismo de compensação estabelecido no seu artigo 10.o‑A, n.o 6. Consequentemente, os Estados‑Membros podem aprovar medidas financeiras a favor dos setores ou subsetores em causa. Podem ser concedidos auxílios estatais compatíveis com as normas da União nos casos em que, devido aos custos relacionados com as emissões de gases com efeito de estufa repercutidos no preço da eletricidade, exista um risco significativo de fugas de carbono. Por outras palavras, além de receber licenças de emissão a título gratuito, o setor do aço pode ser elegível para receber auxílios ao abrigo da referida regra.

46. Mais importante ainda, não resulta claramente das alegações da ArcelorMittal (nem do pedido de decisão prejudicial) de que modo o método aplicado pela Comissão aumentaria o risco de fuga de carbono.

47. Neste aspeto, o artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87 não apoia o argumento da ArcelorMittal. O artigo 10.o‑A, n.o 12, limita‑se a estabelecer que devem ser atribuídas licenças de emissão a título gratuito a instalações em setores ou subsetores expostos a um risco significativo de fuga de carbono até 100% da quantidade determinada de acordo com as medidas referidas no n.o 1. É evidente que a diretiva não afirma que os setores considerados expostos a um risco significativo de fuga de carbono devem receber, em todas as circunstâncias, licenças de emissão a título gratuito correspondentes a todas as emissões de gases com efeito de estufa gerados por esses setores.

48. Com base no exposto, concluo que a apreciação da primeira questão prejudicial nada revelou que seja suscetível de afetar a validade da Decisão 2011/278 no tocante ao método utilizado pela Comissão para determinar o parâmetro de referência relativo ao metal quente.

2. Parâmetro de referência relativo ao metal quente: utilização dos dados mais exatos e atualizados

49. A segunda questão prejudicial prende‑se com a qualidade dos dados utilizados pela Comissão para determinar o parâmetro de referência do metal quente nos termos da Decisão 2011/278. Mais especificamente, com esta questão pergunta‑se se a Comissão pode utilizar dados provenientes dos «BREF» relativos à produção de ferro e aço e da Decisão 2007/589 para calcular aquele parâmetro de referência, sem com isso violar o artigo 10.o‑A, n.o 2, da Diretiva 2003/87 e o princípio da boa administração.

50. Essa decisão da Comissão não deve, no meu entender, ser criticada.

51. É verdade, como alega a ArcelorMittal, que, nos termos do artigo 10.o‑A, n.o 2, da Diretiva 2003/87, a Comissão deve consultar os setores visados, para efeitos da definição dos princípios de fixação de parâmetros de referência nos vários setores ou subsetores. É igualmente verdade que o artigo 14.o, n.o 2, da Diretiva 2003/87 impõe à Comissão que use «os dados científicos disponíveis mais exatos e atualizados, nomeadamente do [Painel Intergovernamental das Alterações Climáticas (a seguir IPCC)]» na aprovação de um regulamento relativo à vigilância e comunicação de informações relativas a emissões.

52. Porém, não pode ser deduzido dessas disposições que também impenderia sobre a Comissão uma obrigação de utilizar os dados fornecidos pelo setor em causa. A Diretiva 2003/87 não estabelece tal obrigação.

53. Conforme acima referido, o processo de definição dos valores dos parâmetros de referência é complexo e possui caráter técnico. Nesse sentido, o legislador da União limitou‑se a definir os objetivos principais da definição dos parâmetros de referência e deixou à Comissão uma ampla margem de apreciação para prosseguir esses objetivos. Por acréscimo, a Comissão tem também de gozar de determinada margem de apreciação na escolha dos dados utilizados na definição dos valores dos parâmetros de referência, desde que tais dados não sejam manifestamente inadequados para assegurar a prossecução dos objetivos do artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87 (reduções das emissões de gases com efeitos de estufa e emprego de técnicas energéticas eficientes).

54. Por outro lado, esses dados não podem ser escolhidos arbitrariamente. Essa é inquestionavelmente a razão pela qual, no que respeita à vigilância e à comunicação de informações, a Diretiva 2003/87 impõe a utilização dos dados científicos mais exatos e atualizados disponíveis.

55. O considerando 11 da Decisão 2011/78 explica por que razão, ao definir o parâmetro de referência relativo ao metal quente, a Comissão utilizou informações provenientes dos «BREF» e da Decisão 2007/589, em vez dos dados fornecidos pelo setor em causa. Esses documentos foram utilizados para obter os valores dos parâmetros de referência nos casos em que não estavam disponíveis quaisquer dados ou em que não tinham sido recolhidos dados em conformidade com a metodologia aplicável à definição dos parâmetros de referência. O considerando 11 identifica ainda os problemas específicos detetados na definição do parâmetro de referência do metal quente: devido à falta de dados sobre o tratamento de gases residuais, as exportações de calor e a produção de eletricidade, os valores dos parâmetros de referência relativos ao metal quente foram obtidos através de cálculos das emissões diretas e indiretas, baseados em informações relativas aos fluxos de energia pertinentes fornecidas pelos «BREF» e nos fatores de emissão por defeito estabelecidos na Decisão 2007/589.

56. A Comissão acrescentou nas suas observações escritas que os dados fornecidos pela associação que representa os produtores europeus de aço [Associação Europeia dos Produtores de Aço (Eurofer)] não tiveram devidamente em conta o tratamento dos gases residuais, as exportações de calor e a produção de eletricidade no tocante ao metal quente. Ainda que os dados fornecidos pelo setor fossem mais abrangentes no respeitante ao número de instalações consideradas, esses dados não podiam ser utilizados em conformidade com a metodologia da Comissão.

57. Nessas circunstâncias, afigura‑se sensato que a Comissão tenha recorrido a dados de outras fontes.

58. Nos acórdãos Borealis e o. e Yara Suomi e o., o Tribunal de Justiça considerou que, ao recorrer às fontes em apreço para determinar os parâmetros de referência em aplicação do artigo 10.o‑A, n.o 2, da Diretiva 2003/87, a Comissão não excedeu os limites do seu poder de apreciação ( 24 ).

59. Com efeito, a decisão da Comissão de recorrer aos «BREF» relativos à produção de ferro e aço e à Decisão 2007/589 não se afigura manifestamente inadequada para efeitos da redução das emissões de gases com efeitos de estufa e do incentivo da utilização de técnicas eficientes. Ambos os documentos constituem fontes de informação sobre emissões e consumo e sobre as técnicas mais eficientes nesse domínio.

60. Por um lado, em conformidade com o (atual) artigo 13.o da Diretiva 2010/75 ( 25 ), os documentos «BREF» são elaborados e publicados, relativamente a cada setor, com base num intercâmbio de informações entre a Comissão, os Estados‑Membros, as indústrias em causa e as organizações ambientais. Tal como o seu nome sugere, são documentos de referência relativamente às melhores técnicas disponíveis num dado setor. O relatório «BREF» relativo à produção de ferro e aço para o ano de 2001 que foi utilizado pela Comissão era o documento de referência disponível mais atualizado no setor em causa ( 26 ).

61. Por outro lado, os fatores de emissão por defeito estabelecidos na Decisão 2007/589 baseiam‑se, em grande medida, nas orientações do IPCC. Esses fatores são utilizados para estabelecer inventários nacionais de emissões de gases com efeito de estufa, nos termos da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas.

62. Com base no exposto, concluo que a apreciação da segunda questão prejudicial nada revelou que seja suscetível de afetar a validade da Decisão 2011/278 no tocante aos dados utilizados pela Comissão para efeitos da determinação do parâmetro de referência relativo ao metal quente.

3. Parâmetro de referência relativo ao minério sinterizado: determinação das instalações mais eficientes

63. A terceira questão prejudicial prende‑se com a recolha de dados. Respeita ao poder de apreciação que assiste à Comissão na escolha das instalações para efeitos da definição do parâmetro de referência relevante relativo ao produto em causa. Mais especificamente, trata‑se de saber se a Comissão podia ter considerado uma instalação que produz tanto minério sinterizado como péletes como fazendo parte dos 10% de instalações mais eficientes para fixar o parâmetro de referência relativo ao minério sinterizado sem com isso violar o disposto no artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87.

64. O artigo 10.o‑A, n.o 2, da Diretiva 2003/87 dispõe que, na definição dos parâmetros de referência, o ponto de partida é a média dos resultados de 10% das instalações mais eficientes de um determinado setor ou subsetor na União durante o período de 2007‑2008. A mesma ideia é reiterada no considerando 2 da Decisão 2011/278. Por outro lado, o considerando 4 da Decisão 2011/278 estabelece o princípio de que, sempre que um produto seja um substituto direto de outro produto, devem ser ambos abrangidos pelo mesmo parâmetro de referência e pela definição do produto conexa.

65. Resulta dos autos e dos argumentos aduzidos na audiência que os péletes e o minério sinterizado não são intersubstituíveis e, consequentemente, não estão abrangidos pelo mesmo parâmetro de referência. Isso deve‑se essencialmente ao facto de a composição e as características dos péletes serem substancialmente diferentes das do minério sinterizado.

66. A queixa apresentada pela ArcelorMittal e apoiada pelo órgão jurisdicional de reenvio baseia‑se no pressuposto de que a Comissão teve em consideração, na definição do parâmetro de referência dos minério sinterizado, uma instalação que produz tanto pellets como minério sinterizado, em violação do artigo 10.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2003/87 e do considerando 4 da Decisão 2011/278. Consequentemente, o parâmetro de referência do minério sinterizado seria distorcido pela utilização de dados respeitantes à produção de péletes.

67. Na audiência foram feitas clarificações importantes a este respeito. Na verdade, apesar de as observações escritas da Comissão estarem longe de ser um exemplo de clareza nesse aspeto, as alegações orais dessa instituição convenceram‑me de que a escolha das instalações não pode afetar a validade da Decisão 2011/278 no tocante ao parâmetro de referência do minério sinterizado.

68. A Comissão explicou que a instalação em causa é única em toda a União Europeia. Produz uma mistura de péletes e de minério sinterizado que, no que respeita às suas propriedades e aplicação, é utilizada como substituto direto do minério sinterizado nos altos‑fornos da fábrica siderúrgica integrada. Não obstante a fábrica siderúrgica integrada em causa incluir uma fábrica de péletes e uma unidade de sinterização, essas unidades estão ligadas e laboram simultaneamente para produzir uma mistura que alimenta diretamente o alto‑forno. A esse respeito, a Comissão referiu ainda que a fábrica de péletes está diretamente ligada à unidade de sinterização, em conformidade com a definição de minério sinterizado no anexo I da Decisão 2011/278 ( 27 ). De acordo com os pareceres das partes interessadas e dos peritos consultados pela Comissão, o processo de produção de tal mistura pode ser considerado semelhante ao do minério sinterizado puro. Por outras palavras, o produto final tem propriedades semelhantes às do minério sinterizado puro e é utilizado como seu substituto direto no alto‑forno ( 28 ).

69. Apesar destas clarificações, a ArcelorMittal manteve a sua posição na audiência. Referiu, em especial, que todos os documentos oficiais mencionam o facto de a instalação em causa ter unidades de produção separadas para os péletes e para o minério sinterizado. Alegou ainda que não é, de forma alguma, invulgar misturar péletes com minério sinterizado no alto‑forno.

70. Neste ponto, cumpre fazer duas observações. Em primeiro lugar, os atos da União Europeia gozam de uma presunção de legalidade ( 29 ). Segundo, conforme referido supra, estão aqui em causa apreciações técnicas complexas relativamente às quais a Comissão detém um amplo poder de apreciação.

71. Das informações disponíveis não resulta inequivocamente que, ao ter em consideração a instalação em causa, a Comissão tenha cometido um erro manifesto de apreciação. Pelo contrário, no âmbito da margem de apreciação que lhe assiste, a Comissão podia decidir que a instalação em causa pode ser considerada como uma instalação de referência para efeitos da definição do parâmetro de referência relativo ao minério sinterizado. Com efeito, afigura‑se que, não obstante as características especiais da instalação (mormente no que respeita à existência de uma unidade de péletes no local, para efeitos da produção da mistura de minério sinterizado e péletes acima descrita), o produto assim obtido constitui um substituto direto do minério sinterizado.

72. De facto, a tarefa de determinar se as características especiais de uma instalação específica (ou melhor, a singularidade dessas características na União) são relevantes para que seja considerada como uma instalação de referência enquadra‑se claramente na esfera das apreciações técnicas complexas. A Comissão está muito mais bem posicionada para efetuar essa avaliação do que o Tribunal de Justiça.

73. Globalmente, a abordagem da Comissão afigura‑se sensata. A não consideração da instalação em causa como uma das instalações de referência devido às suas características especiais limitaria artificialmente a recolha de dados e, consequentemente, excluiria uma das instalações mais eficientes do setor. Logo, o parâmetro de referência obtido seria consideravelmente mais elevado ( 30 ). Isso seria claramente contrário ao objetivo geral da Diretiva 2003/87 de reduzir as emissões de gases com efeitos de estufa em condições economicamente eficientes. Na verdade, afigura‑se que, precisamente em virtude dessas características, a instalação em causa é capaz de otimizar as suas emissões.

74. Conforme salientou a Comissão, a consideração de uma instalação que produz um substituto do minério sinterizado está em consonância com o objetivo do artigo 10.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2003/87 de incentivar a utilização de processos que gerem o menor número de emissões. A determinação dos parâmetros de referência deve basear‑se nas instalações mais eficientes do setor e não deve ter em conta a tecnologia utilizada, a mistura de combustíveis utilizada ou outros fatores como as condições meteorológicas ou as matérias‑primas utilizadas. Caso contrário, o objetivo de redução das emissões de gases com efeito de estufa ficaria consideravelmente enfraquecido.

75. Com base no exposto, concluo que a apreciação da terceira questão prejudicial nada revelou que seja suscetível de afetar a validade da Decisão 2011/278 no tocante à escolha das instalações de referência para efeitos da determinação do parâmetro de referência relativo ao minério sinterizado.

4. Parâmetro de referência relativo ao minério sinterizado: dever de fundamentação

76. Com a quarta questão prejudicial pergunta‑se se a Decisão 2011/278 respeita a obrigação de fundamentação que impende sobre a Comissão, nos termos do artigo 296.o TFUE, no tocante à fixação do parâmetro de referência do minério sinterizado. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em especial, se essa obrigação foi cumprida relativamente à escolha das instalações de referência para efeitos da fixação do parâmetro de referência do minério sinterizado.

77. De modo geral, constitui jurisprudência assente que a fundamentação exigida pelo artigo 296.o TFUE deve revelar, de forma clara e inequívoca, o percurso lógico seguido pela instituição de que emana o ato, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões que justificaram a medida adotada e possibilitar ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. No entanto, não é exigido à instituição de que emana o ato impugnado que especifique todos os elementos de facto ou de direito pertinentes ( 31 ).

78. O dever de fundamentação depende bastante do contexto: a questão de saber se uma fundamentação satisfaz os requisitos do artigo 296.o TFUE deve ser apreciada em razão não só do teor do ato impugnado mas também do seu contexto e do conjunto das regras jurídicas que regem a matéria em causa. O Tribunal de Justiça já afirmou que, se resultar do ato contestado o essencial do objetivo prosseguido pela instituição, será inútil exigir uma fundamentação específica para cada uma das escolhas técnicas efetuadas ( 32 ). Em especial, ao contrário do que acontece com as medidas individuais, quando se tratar de uma medida destinada a uma aplicação geral, como é o caso da Decisão 2011/278, a fundamentação pode limitar‑se a indicar, por um lado, a situação de conjunto que levou à sua adoção e, por outro, os objetivos gerais que se propõe atingir ( 33 ).

79. Conforme resulta claramente dessa jurisprudência, a Comissão não está obrigada a enunciar as razões específicas que fundamentaram as várias escolhas técnicas efetuadas. Uma vez que a Comissão goza de um amplo poder de apreciação e esse poder só é suscetível de fiscalização jurisdicional dentro de limites restritos, a fundamentação tem de conter apenas os elementos necessários para permitir essa fiscalização limitada ( 34 ).

80. Seja como for, o Tribunal de Justiça tem de poder efetuar a sua fiscalização jurisdicional e, sem essa possibilidade, a fundamentação não pode ser considerada suficiente.

81. No caso presente, entendo que a fundamentação relativa à escolha das instalações de referência resulta com suficiente clareza da Decisão 2011/278. As razões subjacentes à adoção da Decisão 2011/278 e o seu objetivo decorrem dos seus considerandos. Além disso, os considerandos incluem ainda alguns pormenores técnicos que ajudam a clarificar o método utilizado pela Comissão para fixar os parâmetros de referência, nomeadamente a escolha das instalações.

82. É verdade que a Comissão não explicou detalhadamente as razões que a levaram a considerar, por exemplo, que uma instalação que produz tanto péletes como minério sinterizado pode ser tida em consideração no cálculo do parâmetro de referência relativo ao minério sinterizado. Mas, no fundo, exigir à Comissão que o fizesse alargaria o seu dever de fundamentação à inclusão, no preâmbulo, de uma exposição das escolhas técnicas complexas que se impuseram.

83. Tendo presente o tipo de medida em causa e as explicações oferecidas no preâmbulo, tanto sob a forma de considerações de facto como de considerações de direito relativas à definição dos parâmetros de referência, tal dever não impende sobre a Comissão. Em especial, decorre dos considerandos que a Decisão 2011/278 foi adotada nos termos da Diretiva 2003/87, para estabelecer regras na União relativas à atribuição de licenças de emissão a título gratuito durante um período de transição. É evidente que a Comissão pretendeu conceber essas regras de modo a assegurar a redução das emissões de gases com efeito de estufa.

84. Mais importante ainda, no considerando 2, a Comissão explica que o ponto de partida para calcular um parâmetro de referência é a média dos resultados dos 10% de instalações mais eficientes de um determinado setor ou subsetor. Além disso, o considerando 4 explica que, sempre que um produto seja um substituto direto de outro produto, devem ser ambos abrangidos pelo mesmo parâmetro de referência e pela definição do produto conexa. Os considerandos 6 a 8 identificam o tipo de informações que devem ser tidas em consideração no cálculo dos valores dos parâmetros de referência. O considerando 11 ilustra mais detalhadamente a abordagem da Comissão nos casos em que não existiam dados disponíveis ou dados suficientes, e o considerando 12 explica qual o procedimento seguido pela Comissão nos casos em que não foi possível definir um parâmetro de referência.

85. As informações contidas no preâmbulo são suficientes para permitir ao Tribunal de Justiça proceder à sua fiscalização jurisdicional. Sobretudo por razões práticas, não pode ser exigido à Comissão que explique as características de cada instalação de referência e que exponha as razões técnicas pelas quais determinadas instalações foram consideradas adequadas para a definição de parâmetros de referência e outras não. Para determinar se o parâmetro de referência aplicável ao produto em causa está viciado por um erro manifesto de apreciação, é suficiente compreender o objetivo da medida em apreço e o método geral aplicado pela Comissão para estabelecer tais parâmetros de referência (incluindo a regra geral aplicável à escolha das instalações de referência e ao tratamento dos substitutos). Estas considerações decorrem com clareza dos considerandos da Decisão 2011/278.

86. Com base no exposto, concluo que a apreciação da quarta questão prejudicial nada revelou que seja suscetível de afetar a validade da Decisão 2011/278 no tocante à obrigação de fundamentação que impende sobre a Comissão na fixação do parâmetro de referência do minério sinterizado.

IV. Conclusão

87. À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Tribunal administratif de Montreuil (Tribunal Administrativo de Montreuil, França) nos seguintes termos: A apreciação das questões prejudiciais nada revelou que seja suscetível de afetar a validade da Decisão 2011/278/UE da Comissão, de 27 de abril de 2011, sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho no tocante à determinação dos parâmetros de referência relativos ao metal quente e ao minério sinterizado.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO 2003, L 275, p. 32). No presente caso está em causa a diretiva revista, conforme alterada pela Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009 (JO 2009, L 140, p. 63).

( 3 ) Uma pesquisa rápida revela que os tribunais da União apreciaram, até à data, pelo menos 76 processos relativos a diferentes aspetos do regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União Europeia.

( 4 ) Decisão da Comissão, de 27 de abril de 2011, sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2011, L 130, p. 1).

( 5 ) Documentos de referência (BREF) sobre as melhores técnicas disponíveis, estabelecidos nos termos da Diretiva 2008/1/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2008, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO 2008, L 24, p. 8).

( 6 ) Decisão da Comissão, de 18 de julho de 2007, que estabelece orientações para a monitorização e a comunicação de informações relativas às emissões de gases com efeito de estufa, nos termos da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2007, L 229, p. 1).

( 7 ) Conclusões do advogado‑geral M. Poiares Maduro no processo Arcelor Atlantique et Lorraine e o., C‑127/07, EU:C:2008:292, n.o 2.

( 8 ) Arrêté du ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie du 24 janvier 2014 fixant la liste des exploitants auxquels sont affectés les quotas d’émissions de gaz à effet de serre et le montant des quotas affectés à titre gratuit pour la période 2013‑2020 (JORF n.o 0038 du 14 février 2014, p. 2551, texte n.o 19).

( 9 ) Objetivo de redução das emissões em 8%, em relação aos níveis de 1990.

( 10 ) Está planeada uma nova revisão para o período posterior a 2020. Em 2015, a Comissão apresentou uma proposta de revisão do regime de comércio de licenças de emissão para o período posterior a 2020: Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2003/87/CE para reforçar a relação custo‑eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas, Bruxelas, 15 de julho de 2015 [COM(2015) 337 final]. Essa proposta contribuirá para o cumprimento do objetivo da União Europeia de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa em, pelo menos, 40% até 2030, no âmbito da contribuição da União para o acordo de Paris.

( 11 ) Foi estabelecido que o objetivo de redução de 20% em relação aos níveis registados em 1990 seria atingido até 2020 e que o objetivo de redução em 50% em relação aos níveis de 1990 seria atingido até 2050.

( 12 ) A fuga de carbono acontece nos casos em que, devido aos condicionalismos respeitantes ao carbono na União, as empresas deslocam as suas unidades de produção para países com medidas climáticas menos ambiciosas. V., com a lista mais recente, Decisão 2014/746/UE da Comissão, de 27 de outubro de 2014, que estabelece, nos termos da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, uma lista dos setores e subsetores considerados expostos a um risco significativo de fuga de carbono, para o período de 2015‑2019 (JO 2014, L 308, p. 114).

( 13 ) Decisão 2013/448/UE da Comissão, de 5 de setembro de 2013, relativa às medidas nacionais de execução para a atribuição transitória a título gratuito de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 3, da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2013, L 240, p. 27).

( 14 ) V. acórdãos de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine e o., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311; de 8 de setembro de 2016, Borealis e o., C‑180/15, EU:C:2016:647; e de 26 de outubro de 2016, Yara Suomi e o., C‑506/14, EU:C:2016:799.

( 15 ) Acórdãos de 8 de setembro de 2016, Borealis e o., C‑180/15, EU:C:2016:647, n.o 45, e de 26 de outubro de 2016, Yara Suomi e o., C‑506/14, EU:C:2016:799, n.o 37.

( 16 ) Afigura‑se que assim seja, não obstante (conforme explicou a ArcelorMittal) a transformação dos gases residuais em combustível implicar despesas consideráveis.

( 17 ) Conclusões da advogada‑geral J. Kokott nos processos Borealis Polyolefine e o., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2015:754, n.os 68 e 69.

( 18 ) O caráter opcional da tomada em consideração da eletricidade produzida a partir de gases residuais é também confirmado pelo considerando 23 da Diretiva 2009/29, que tem a seguinte redação: «Essas regras harmonizadas podem também ter em conta as emissões decorrentes da utilização de gases residuais combustíveis, caso a produção destes não possa ser evitada no processo de produção industrial. Neste contexto, as regras podem prever a atribuição de licenças de emissão a título gratuito a operadores de instalações que procedam à combustão dos gases residuais em questão ou a operadores de instalações que emitam estes gases.» (O sublinhado é meu).

( 19 ) As partes referiram percentagens divergentes. Enquanto o Governo francês falou em 75%, o Governo alemão referiu 80%. A Comissão e a ArcelorMittal não indicaram uma percentagem exata.

( 20 ) Acórdão de 28 de abril de 2016, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311.

( 21 ) N.o 73.

( 22 ) Acórdão de 8 de setembro de 2016, Borealis e o., C‑180/15, EU:C:2016:647, n.o 48.

( 23 ) Existe alguma incerteza quanto à existência de um risco concreto de fuga de carbono. Um estudo recente encomendado pela Direção‑Geral da Ação Climática da Comissão não encontrou quaisquer indícios de fuga de carbono. Isso deve‑se, designadamente, à atribuição de licenças a título gratuito (que resultam num excedente de licenças no setor do aço, entre outros), ao facto de o preço das licenças ser mais baixo do que o esperado e aos esforços de outros países para reduzirem as emissões em conformidade com os compromissos internacionais. Consultar, para uma visão geral: https://www.ceps.eu/sites/default/files/u213/Bergman_leakage_presentation_OWS.pdf

( 24 ) Acórdãos de 8 de setembro de 2016, Borealis e o., C‑180/15, EU:C:2016:647, n.os 47 e 49, e de 26 de outubro de 2016, Yara Suomi e o., C‑506/14, EU:C:2016:799, n.os 39 e 41.

( 25 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) (JO 2010, L 334, p. 17). Esta diretiva substituiu a Diretiva 2008/1 no tocante à mesma matéria.

( 26 ) O BREF mais recente data de 2012. Evidentemente, a Comissão não podia ter tido em consideração o conteúdo desse documento na adoção da Decisão 2011/278. V., nesse sentido, acórdão de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o., C‑127/07, EU:C:2008:728, n.o 58 e jurisprudência aí referida.

( 27 ) Segundo o anexo I, todos os processos direta ou indiretamente ligados à vertente de sinterização das unidades de processamento, à ignição, à preparação da matéria‑prima, à unidade de crivagem a quente, à unidade de arrefecimento da sinterização, à unidade de crivagem a frio e à unidade de geração de vapor estão incluídos no parâmetro de referência do minério sinterizado.

( 28 ) Foi confirmado na audiência que a Eurofer considerou, em sede de consulta, que na instalação aqui em causa a unidade de péletes devia ser considerada conjuntamente com a unidade de minério sinterizado devido à sua interdependência.

( 29 ) Acórdão de 15 de junho de 1994, Comissão/BASF e o., C‑137/92 P, EU:C:1994:247, n.o 48.

( 30 ) O parâmetro de referência relativo ao minério sinterizado está fixado em 0.171 CO2/tonelada de minério sinterizado. Se, em vez disso, a instalação em causa tivesse sido excluída do cálculo, o parâmetro de referência teria sido de 0.191 CO2/tonelada.

( 31 ) Acórdão de 12 de julho de 2005, Alliance for Natural Health e o., C‑154/04 e C‑155/04, EU:C:2005:449, n.o 133 e jurisprudência aí referida.

( 32 ) V., entre muitos outros, acórdãos de 19 de novembro de 1998, Espanha/Conselho, C‑284/94, EU:C:1998:548, n.o 30 e jurisprudência aí referida, e de 12 de julho de 2005, Alliance for Natural Health e o., C‑154/04 e C‑155/04, EU:C:2005:449, n.o 134.

( 33 ) V., entre outros, acórdão de 7 de setembro de 2006, Espanha/Conselho, C‑310/04, EU:C:2006:521, n.o 59 e jurisprudência aí referida.

( 34 ) Para uma perspetiva algo diferente, v. conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Borealis Polyolefine e o., C‑191/14, C 192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2015:754, n.os 134 e seguintes. Nesse processo, estava em causa o cálculo do fator de correção. A advogada‑geral considerou que a Comissão estava obrigada, não obstante a decisão em causa ter alcance geral, a incluir todos os dados necessários para viabilizar uma fiscalização aprofundada do cálculo do fator de correção na decisão em causa nesse processo. Aceitando, porém, que tal fundamentação extensa não poderia ser exigida, por razões práticas, a advogada‑geral considerou suficiente dar aos interessados a possibilidade de tomar conhecimento dos dados básicos necessários e incluir, na fundamentação, uma indicação específica nesse sentido.