CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL HENRI MAYRAS

apresentadas em 16 de Junho de 1977 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

Em 14 de Outubro de 1976, no processo prejudicial 29/76, que foi remetido a este Tribunal pelo tribunal de recurso de Düsseldorf, a propósito de um litígio que opunha o Eurocontrol à sociedade Lufttransportunternehmen em matéria de cobrança das taxas de trânsito, reclamadas pela organização de Bruxelas, o Tribunal considerou (Colect. 1976, p. 629) que a expressão «em matéria civil e comercial» utilizada no artigo 1.o da Convenção Europeia, de 27 de Setembro de 1968, relativa à Competência Judicial e à Execução das Decisões em Matéria Civil e Comercial não dependia da qualificação efectuada pelo órgão jurisdicional que proferiu a decisão objecto do pedido de execução, antes devendo ter um conteúdo comunitário autónomo.

Com base nisto, o Tribunal decidiu que, «se determinadas decisões proferidas em litígio entre uma autoridade pública e uma entidade privada podem relevar do âmbito de aplicação da convenção, o mesmo não acontece quando a autoridade pública actuar dotada de jus imperii». «É o que se passa — acrescentou o Tribunal — num litígio que, como o existente entre as partes no processo principal, diga respeito à cobrança de taxas devidas por uma entidade privada a um organismo nacional ou internacional de direito público, em virtude da utilização das instalações e serviços deste, designadamente quando essa utilização é obrigatória e exclusiva» (Colect. 1976, p. 629). «Isto é assim — continua o acórdão — sobretudo quando a taxa, os métodos de cálculo e os processos de cobrança são estabelecidos de forma unilateral para os utilizadores, como no caso em apreço, em que o organismo fixou unilateralmente o local de cumprimento da obrigação na sua sede e escolheu os órgãos jurisdicionais nacionais competentes em matéria de execução».

Esse acórdão, que parece uma ilustração da teoria dos contratos administrativos onde se incluem cláusulas que exorbitam do direito comum, rejeitava, portanto, necessariamente a tese do tribunal de commerce de Bruxelas, a quem tinha sido submetido o pedido do Eurocontrol e que, para afirmar a sua competência, tinha decidido, em 7 de Março de 1974, que as imposições reclamadas não eram equiparáveis a taxas, antes sendo de natureza comercial.

Mas, na mesma ocasião, o Tribunal rejeitou claramente a tese sustentada pelo Tribunal de Cassação alemão numa decisão proferida anteriormente, em 26 de Novembro de 1975, entre as mesmas partes, Eurocontrol e LTU, decisão que se limitava a remeter o processo para o tribunal de recurso de Düsseldorf e na sequência da qual este órgão jurisdicional submeteu a este Tribunal, em 16 de Fevereiro de 1976, a questão que foi decidida por acórdão de 14 de Outubro de 1976.

Considerando que «a sua decisão não tinha a ver com uma interpretação da convenção de 1968», o Tribunal de Cassação de Karlsruhe não se sentiu obrigado a submeter a questão ao Tribunal, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 1, do Protocolo relativo à Interpretação pelo Tribunal de Justiça da Convenção de 27 de Setembro de 1968 — que, no entanto, tinha entrado em vigor em 1 de Setembro de 1975 — , e tinha considerado que, para se saber se uma decisão estrangeira foi proferida «em matéria civil e comercial», o que importa para efeitos de processo de execução é a qualificação dada pelo órgão jurisdicional que proferiu a decisão cuja execução é solicitada. Esta decisão do Tribunal de Cassação foi aprovada pelo Tribunal Constitucional Federal por decisão de 23 de Junho de 1976.

Aparentemente, o alto tribunal civil alemão mudou de opinião, pois considera, actualmente, que a decisão que foi chamado a proferir em dois processos paralelos, mas em tudo idênticos, sem prejuízo da denominação das sociedades de transporte aéreo e do montante das taxas reclamadas a essas sociedades pelo Eurocontrol, põe em causa a interpretação da convenção de 1968. Pretende, portanto, saber se, nos termos do artigo 55.o da convenção, os tratados e convenções referidos nesse mesmo artigo continuam a produzir efeitos relativamente às decisões que, não relevando do artigo 1.o, segundo parágrafo, da convenção, ficam excluídos do seu âmbito de aplicação por força do artigo 1.o, primeiro parágrafo, tal como foi interpretado pelo do Tribunal de Justiça no acórdão de 14 de Outubro de 1976.

Na realidade, através desta questão, o «diálogo» estabelecido entre o Tribunal de Cassação de Karlsruhe e o tribunal de recurso de Düsseldorf, que, justamente, tinha feito aplicação do direito ilimitado que o tribunal reconheceu aos órgãos jurisdicionais nacionais de colocarem questões (acórdão de 16 de Janeiro de 1974, Rheinmühlen, Colect. 1974, p. 17, e acórdão de 12 de Fevereiro de 1974, Rheinmühlen, Colect. 1974, p. 85), continua actualmente, directamente, entre o alto tribunal alemão e este Tribunal. É dizer da importância da decisão que o Tribunal vai proferir que deve fornecer os elementos úteis para a solução de três litígios que opõe o Eurocontrol a três sociedades alemãs: sem falar dos dois processos que deram lugar ao presente pedido do Tribunal de Cassação, é esperada com interesse pelo tribunal de recurso de Düsseldorf, que revelou nunca se ter pronunciado «tendo em consideração» o acórdão do Tribunal de 14 de Outubro de 1976 e que esperava, para o fazer, que o Tribunal se pronunciasse sobre o processo paralelo de que hoje nos ocupamos.

Acrescento que a decisão do Tribunal também não deixará de ter consequências sobre o destino de algum litígio que se encontre perante os órgãos jurisdicionais administrativos da República Federal da Alemanha: trata-se do pedido apresentado pelo LTU, perante o Oberverwaltungsgericht da Renânia do Norte Vestfália, em que se solicita que se declare que as taxas reclamadas pelo Eurocontrol não são devidas, e do recurso interposto por esta mesma sociedade para o Bundesverwaltungsgericht da decisão do Oberverwaltungsgericht, citada, que tinha julgado inadmissível o recurso de anulação interposto pela LTU, por as facturas das taxas apresentadas pelo Eurocontrol não constituírem actos administrativos impugnáveis nos termos do direito alemão.

1. Em matéria de interpretação prejudicial, o Tribunal sempre se tem recusado, em princípio, a conhecer da pertinência ou da necessidade da questão colocada pelo juiz nacional para efeitos da solução do litígio que lhe foi submetido. No entanto, o Tribunal tem-se empenhado em retirar os elementos de resposta que parecem «úteis» à solução do litígio. É neste espírito que observaremos que não se trata de saber se, em abstracto, todas as convenções referidas no artigo 55.o da convenção de 1968 continuam a produzir efeitos relativamente às decisões a proferir em todas as matérias expressamente excluídas pelo n.o 2 do artigo 1.o (estado das pessoas, falências, segurança social, arbitragem). Ainda que o Tribunal de Cassação alemão não refira, na sua decisão de reenvio, a convenção assinada em Bona em 30 de Junho de 1958 entre a República Federal da Alemanha e o Reino da Bélgica e relativa ao reconhecimento e execução recíprocos, em matéria civil e comercial, de decisões judiciais, sentenças arbitrais e actos autênticos, é evidente que, quando fala de «Tratado e as convenções referidos no artigo 55.o», se refere, em primeiro lugar, a esta convenção bilateral germano-belga e que, já que a decisão em litígio não releva da convenção de 1968 de acordo com o acórdão LTU, lhe interessa saber se determinadas decisões — com excepção, evidentemente, das referidas no n.o 2, do artigo 1.o — , não relevando da matéria civil e comercial nos termos da convenção de 1968, dela podiam relevar nos termos da convenção bilateral de 1958. O único elemento que interessa ao Supremo Tribunal é, portanto, saber se a convenção de 1968 substituiu, entre a Bélgica e a República Federal da Alemanha, a convenção bilateral assinada entre esses dois Estados em 1958, na matéria muito específica das decisões relativas à cobrança das taxas do Eurocontrol, ou se não subsistiria, por qualquer forma, uma matéria civil e comercial «residual», que podia relevar da convenção bilateral.

2. Esta questão deve, portanto, evidentemente, ser colocada em relação com a resposta que o Tribunal deu no processo 29/76. Penso que o Tribunal será, antes de mais, levado a confirmar esta jurisprudência. Vários comentadores criticaram doutrinalmente esse acórdão, proferido sobre conclusões em sentido oposto do advogado-geral Reischl, mas, até nova ordem, respeitá-lo-ei. Aliás, face às «directivas» traçadas pelo acórdão do Tribunal, o grupo de negociadores encarregado de introduzir as adaptações necessárias à acessão dos novos Estados-membros à convenção de 1968 especificou, actualmente, no artigo 1.o, n.o 1, que «as matérias fiscais, aduaneiras e administrativas não são matérias civis e comerciais nos termos da convenção».

3. Como o Tribunal de Cassação alemão coloca como premissa a existência de decisões que, ao mesmo tempo que não relevam dos domínios formalmente excluídos pelo n.o 2 do artigo 1.o da convenção e que não dizem respeito a matéria civil e comercial na acepção que convém dar a esta expressão de acordo com a jurisprudência do Tribunal, pudessem continuar a relevar do domínio civil e comercial na acepção da convenção bilateral; a questão colocada ao Tribunal apela necessariamente, ao que parece, para uma resposta à questão de saber qual o âmbito de aplicação material, respectivo, da convenção de 1968 e da convenção bilateral de 1958, às taxas reclamadas pelo Eurocontrol. O artigo 55.o da convenção europeia estabelece «que substitui, entre os Estados que nela são parte, as convenções concluídas entre dois ou mais desses Estados», designadamente a convenção germano-belga de 1958. No entanto, esta «substituição» opera-se «sem prejuízo do disposto no segundo parágrafo do artigo 54.o e no artigo 56.o». O artigo 56.o estabelece que «o Tratado e as convenções referidos no artigo 55.o continuarão a produzir efeitos quanto às matérias a que a presente convenção não seja aplicável». No que se refere às decisões proferidas antes da entrada em vigor da convenção, quer dizer, 1 de Fevereiro de 1973, mesmo que tenham sido proferidas em matérias a que a convenção seja aplicável, não podem ser postas em causa pelo disposto na convenção de 1968 (artigo 56.o, segundo parágrafo). No que se refere às decisões proferidas apôs a data de entrada em vigor da convenção de 1968, na sequência de acções intentadas antes dessa data, «são reconhecidas e executadas, em conformidade com o disposto no título III (da convenção de 1968), se as regras de competência aplicadas forem conformes com as previstas, quer no título II (da convenção) quer em convenção em vigor entre o Estado de origem e o Estado requerido aquando da instauração da acção» (artigo 54.o, segundo parágrafo). Também é necessário, bem entendido, que se trate de decisões proferidas «em matéria civil e comercial» nos termos da convenção de 1968, mas isto é tão evidente que o texto nem sequer o refere. Noutros termos, para saber se a convenção europeia «substituiu» a convenção bilateral ou se, pelo contrário, esta «continua a produzir efeitos», torna-se necessário saber se «as matérias» a que estes dois tipos de instrumentos são, respectivamente, aplicáveis são as mesmas, ou seja, se a «matéria civil e comercial» referida no artigo 1.o da convenção de 1968 é a mesma que a «matéria civil e comercial» referida no artigo 3.o da convenção de bilateral.

4. Regra geral, as disposições que constam dos acordos bilaterais não podem ser interpretadas pelo Tribunal de Justiça, a não ser nos casos de aplicação do artigo 182.o do Tratado, e a competência do Tribunal de Justiça está limitada às normas comunitárias (artigo 164.o). Esta regra, que o Tribunal desenvolveu a propósito dos regulamentos respeitantes à segurança social dos trabalhadores migrantes, parece ser igualmente válida para a interpretação da convenção de 1968. O Tribunal encontrava-se confrontado com um problema análogo no domínio da segurança social, em que os regulamentos comunitários também incluem uma disposição segundo a qual, «a menos que outra coisa tenha sido expressamente estipulada…, o aí disposto substitui… o disposto nas convenções… celebradas entre dois ou mais Estados-membros» (artigo 5.o do Regulamento n.o 3) e «o aí disposto não prejudica as obrigações decorrentes… do disposto em determinadas convenções… desde que sejam mencionadas em anexo» (artigo 6.o do Regulamento n.o 3). Esta disposição, tal como o Tribunal decidiu no acórdão de 7 de Junho de 1973, Walder (Colect. 1973, p. 243), revela claramente que o princípio da substituição do disposto nas convenções de segurança social celebradas entre os Estados-membros pelo Regulamento n.o 3 tem um carácter imperativo e não admite excepções além dos casos nele expressamente referidos. A circunstância de as convenções de segurança social celebradas entre Estados-membros comportarem, para as pessoas a quem se aplica o Regulamento n.o 3, vantagens superiores às que decorrem desse regulamento não chega para justificar uma excepção ao referido princípio desde que essas convenções não sejam expressamente mantidas em vigor pelo regulamento. Esta circunstância, à qual o Tribunal se recusou a atribuir uma importância decisiva em matéria de segurança social, também não pode funcionar no domínio abrangido pela convenção se, tal como já afirmei nas conclusões que apresentei no processo De Wolf (acórdão de 30 de Novembro de 1976, Colect. 1976, p. 695), a celebração da convenção entre os Estados contratantes comporta, a priori — pelo menos supõe-se —, a organização de um regime melhor, no conjunto, que os regimes bilaterais ou multilaterais pré-existentes. Uma confirmação desta suposição é fornecida pelo facto de — salvo erro — o Eurocontrol ter sempre exclusivamente invocado as disposições da convenção de 1968, e não as da convenção bilateral, para obter a execução das decisões proferidas em seu favor na Bélgica. Em suma, o Eurocontrol, que tinha intentado, antes da entrada em vigor da convenção de 1968, uma acção judicial para cobrança das suas taxas, tentou, num primeiro momento, apoiado na sentença do tribunal de commerce de Bruxelas proferida após essa data, obter a sua execução na República Federal da Alemanha, afirmando que essa decisão tinha sido proferida em conformidade com as regras de competência previstas pela convenção bilateral e invocando o artigo 54.o, segundo parágrafo, da convenção de 1968. Actualmente, pretende limitar-se à convenção de 1958, visto o Tribunal ter decidido que a cobrança desses créditos não releva da matéria civil e comercial na acepção da convenção europeia. Ora, tal como já disse nas conclusões que apresentei no processo De Wolf, não parece possível fazer uma aplicação «à la carte» da convenção de 1968: o equilíbrio estabelecido pela convenção seria quebrado se uma das partes pudesse, de acordo com as suas conveniências, invocar, ao mesmo tempo, o regime comunitário da convenção e os direitos convencionais clássicos resultantes das convenções bilaterais.

5. Parece-me, não obstante, necessário levar mais longe a análise e fazer referência, pelo menos incidentalmente, ao disposto na convenção bilateral de 1958 para dar uma resposta útil ao juiz nacional. Aliás, tem de se efectuar, necessariamente, a interpretação, pelo menos relativamente a determinados pontos, das convenções bilaterais para efeitos de interpretação e aplicação da convenção de 1968. Com efeito, tal como recordei, o artigo 54.o, primeiro parágrafo, desta estabelece que as suas disposições apenas são aplicáveis às acções judiciais intentadas posteriormente à sua entrada em vigor. Todavia, em conformidade com o seu segundo parágrafo, em matéria de execução, o facto de uma acção judicial, para efeitos de execução, ter sido intentada antes da sua entrada em vigor não tem importância desde que o tribunal do Estado de origem tenha proferido a sua decisão após essa data «se as regras de competência aplicadas forem conformes com as previstas, quer no título II (da convenção) quer em convenção em vigor entre o Estado de origem e o Estado requerido aquando da instauração da acção». No processo 29/76, a Comissão e o advogado-geral Reischl, após esta, tinham-se precisamente baseado na existência da convenção germano-belga de 30 de Junho de 1958 para afirmar a competência ratione loci do tribunal de commerce de Bruxelas (órgão jurisdicional do Estado de origem) em conformidade com a convenção de 1958, o que implica, evidentemente, uma interpretação dessa convenção. O Tribunal chegou mesmo a, tacitamente, proceder da mesma forma, pois não teria respondido à questão que lhe foi colocada se tivesse admitido que as regras de competência da convenção de 1958 eram aplicáveis ratione temporis ao caso em apreço. Com este precedente, penso que, em matéria de cobrança das taxas do Eurocontrol, a convenção de 1968, tal como foi interpretada pelo Tribunal, substituiu, nas relações entre a República Federal da Alemanha e a Bélgica, a convenção bilateral assinada em 1958 entre esses dois países. Não só porque a convenção europeia foi assinada entre esses dois mesmos Estados, signatários da convenção de 1958, não só em virtude, nesta questão, da identidade dos termos utilizados nestes dois instrumentos, mas também e sobretudo porque o artigo 54.o, segundo parágrafo, postula a equivalência das regras de competência previstas na convenção bilateral com as previstas no título II da convenção europeia, pois é lá que se encontra a justificação da execução, em conformidade com as disposições da convenção europeia, das decisões proferidas no termo de acções intentadas mesmo antes da sua entrada em vigor.

6. Na verdade, quer seja através da convenção europeia quer da convenção bilateral, a execução da decisão proferida no Estado de origem depararia com dificuldades da mesma ordem. A sua execução por via da convenção europeia está limitada pelo acórdão do Tribunal de 14 de Outubro de 1976. Com efeito, a acção judicial intentada no Estado de origem diria respeito à cobrança de taxas devidas por uma entidade privada a um organismo nacional ou internacional de direito público, em virtude da utilização das instalações e serviços deste, sendo esta utilização obrigatória e exclusiva (considerando n.o 4 do acórdão). No caso em apreço, a taxa, o método de cálculo e os processos de cobrança eram fixados de forma unilateral para os utilizadores, tendo o organismo escolhido unilateralmente o local de execução da obrigação no local da sua sede e os órgãos jurisdicionais nacionais competentes para decidir da execução. Numa palavra, o litígio opunha uma autoridade pública a um entidade privada, tendo a autoridade pública actuado enquanto dotada de ius imperii (considerando n.o 5). Como se trata de um pedido de execução de uma decisão executória proferida em matéria civil e comercial nos termos da convenção europeia, o processo é muito simplificado: a parte contra quem é promovida a execução não pode, aquando da apresentação do requerimento contrário, apresentar observações; a decisão não pode, em caso algum, ser objecto de revisão quanto ao mérito (artigo 34.o). Certo, o requerimento de execução pode ser indeferido por (e apenas por) um dos fundamentos previstos nos artigos 27.o e 28.o e portanto, designadamente, se a execução for contrária à ordem pública do Estado requerido (artigo 27.o, n.o 1). Mais exactamente, o artigo 28.o, último parágrafo, estabelece que «não pode proceder-se ao controlo da competência dos tribunais do Estado de origem; as regras relativas à competência (quer dizer, as referidas no título II) não dizem respeito à ordem pública a que se refere o ponto 1.o do artigo 27.o». A razão subjacente ao acórdão de 14 de Outubro de 1976 parece-me, portanto, ser a seguinte: incluir um pedido de cobrança como o que era objecto do litígio nacional entre as matérias civis e comerciais conduziria a que a jurisdição do Estado requerido que veio colocar o pedido prejudicial ficasse vinculada pela qualificação dada da sua competência pelo órgão jurisdicional do Estado de origem e a que o controlo dessa competência, sendo estranho à ordem pública (artigo 28.o, terceiro parágrafo), não pudesse ser exercido pelo órgão jurisdicional do Estado requerido. O Tribunal considerou, por seu lado, que o litígio no processo principal levantava, na verdade, uma questão de ordem pública, e foi assim que o Tribunal foi levado a recusar a qualificação de litígio «civil ou comercial» nos termos da convenção europeia. A via da convenção bilateral parece, à primeira vista, mais cómoda, mas de facto não é assim. De certo, diferentemente da convenção europeia, a convenção bilateral abrange a execução das sentenças arbitrais, mas sem prejuízo da sua conformidade à ordem pública (artigo 13.o). Do mesmo modo, a definição do que convém entender por decisão (artigo 1.o, n.o 3, artigo 2.o, n.o 2) ou por «matéria» (artigo 3.o e artigo 4.o) nos termos da convenção bilateral parece ser mais ampla do que as resultantes do artigo 25.o e do artigo 1.o da convenção europeia. Mas este liberalismo é temperado por uma restrição importante. Em conformidade com o artigo 10.o, a decisão cuja execução é solicitada não deverá ser objecto de qualquer outro exame que não o das condições enumeradas no artigo 2.o Ora, por força desse artigo, mesmo que não se possa proceder a um exame de mérito da decisão (artigo 10.o, n.o 1, última frase), o tribunal requerido — diferentemente da matéria do reconhecimento (artigo 5.o, n.o 1) — não está vinculado pelas verificações de facto em que o tribunal de origem baseou a sua competência e o reconhecimento só poderá ser recusado — mas poderá sê-lo — se for contrário à ordem pública do Estado onde foi invocado (artigo 2.o, n.o 1, 1.o) e se os tribunais do Estado em que a decisão foi proferida não forem competentes nos termos da convenção (artigo 2o, n.o 1, 3.o): a este respeito, convém fazer referência, designadamente, ao disposto no artigo 3.o, n.o 1, 2.o, e no artigo 3.o, n.o 2. Em sede de execução, o tribunal requerido pode e deve, portanto, controlar a competência do órgão jurisdicional de origem e, contrariamente à convenção europeia, as regras de competência são colocadas no mesmo plano que a ordem pública e o seu respeito oficiosamente verificado. Por conseguinte, o resultado prático parece-nos, de facto, ser o mesmo, quer o requerimento de execução se baseie na convenção europeia ou na convenção bilateral: através do expediente da excepção de ordem pública è do controlo oficioso da competência do tribunal de origem, o tribunal requerido, em aplicação da convenção bilateral, deve exercer um controlo sobre a qualificação da matéria do litígio submetida ao tribunal de origem e, face aos esclarecimentos fornecidos no acórdão do Tribunal de 14 de Outubro de 1976, não vejo como é que os órgãos jurisdicionais alemães podiam ainda incluir, no âmbito de aplicação da convenção bilateral, os requerimentos relativos à cobrança das taxas do Eurocontrol sem pôr em causa a ordem pública alemã ou sem renunciar ao controlo da competência dos tribunais de origem, o que vem a dar ao mesmo. Parece-nos ter sido neste sentido que se pronunciou o Tribunal Constitucional Federal alemão numa decisão de 2 de Dezembro de 1974. Bem entendido, de acordo com a fórmula tradicional, é ao juiz nacional que compete pronunciar-se sobre este ponto.

Concluo propondo que o Tribunal declare que o artigo 56.o da convenção de 1968 deve ser interpretado no sentido de que a convenção bilateral referida no sexto parágrafo do artigo 55.o da referida convenção continue a produzir efeitos no que se refere à execução das decisões judiciais, ainda que proferidas após a data de entrada em vigor da convenção, na sequência de acções intentadas antes dessa data, desde que essa aplicação não ponha em causa a qualificação de «matéria civil e comercial» nos termos do artigo 1.o, primeiro parágrafo, da convenção.

( *1 ) Língua original: francês.