CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

MARCO DARMON

apresentadas em 29 de Maio de 1991 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. Pelo presente recurso, a Comissão pede que o Tribunal declare que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado ao não aplicar às capturas de espécies ou grupos de espécies submetidas a um total admissível de capturas (TAC), ou a uma quota, efectuadas fora da zona de pesca da Comunidade, as medidas de controlo estabelecidas pelo Regulamento (CEE) n.° 2057/82 ( 1 ), designadamente nos artigos 1.°, 6.° a 9.° e 10.°, bem como pelo Regulamento (CEE) n.° 2241/87 ( 2 ), designadamente nos artigos 1.°, 5.° a 9.° e 11.°

2. Os factos que estão na origem da presente acção não são objecto de discussão entre as partes, podendo ser objecto de breve resumo. Em 1986 e em 1987, os inspectores da Comissão constataram que, no decurso desses dois anos, a administração espanhola não registara as capturas de espécies submetidas a um TAC ou a uma quota, pescadas nas subzonas CIEM VI, VII e VIII fora do limite das 200 milhas da zona de pesca da Comunidade. As autoridades espanholas não intentaram acções penais ou administrativas relativamente a esses desembarques.

3. Os regulamentos cuja violação se pede seja declarada pelo Tribunal estabelecem um regime de controlo relativamente às actividades piscatórias exercidas pelos navios dos Estados-membros, a fim de garantir o respeito pelas limitações das possibilidades de pesca estabelecidas pelos regulamentos anuais que fixam o TAC por espécie ou grupo de espécies, e a repartição entre Estados-membros do volume de capturas disponíveis para a Comunidade. As medidas de controlo das capturas podem ser esquematicamente resumidas da seguinte forma. O artigo 1.° daqueles regulamentos impõe, designadamente, que as autoridades competentes de um Estado-membro intentem acções penais ou administrativas para reprimir qualquer incumprimento da regulamentação em vigor relativa às medidas de conservação e de controlo. Além disso, os Estados-membros têm obrigação de velar por que todos os desembarques efectuados por navios de pesca arvorando pavilhão de um Estado-membro de unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais sujeitas a TAC ou a quotas sejam registadas, e de notificar à Comissão as informações recebidas ( 3 ). Cada Estado-membro deve, em seguida, proibir provisoriamente a pesca de espécies de determinada unidade populacional pelos barcos que arvoram o seu próprio pavilhão, a partir de uma data por ele fixada, por forma a garantir que a quota aplicável à espécie em causa não seja ultrapassada ( 4 ). Em seguida, os capitães dos navios de pesca devem declarar ao Estado-membro de desembarque e ao Estado do pavilhão os desembarques e transbordos ou quantidades retidas a bordo de unidades populacionais submetidas a um TAC ou uma quota e, relativamente a estas mesmas unidades, manter um diário de bordo que indique as quantidades de cada espécie capturadas e mantidas a bordo, a data e o local dessas capturas, com referência à mais pequena zona em relação à qual foi fixado e gerido um TAC ( 5 ).

4. Como se pode verificar, estas disposições, embora visem assegurar o controlo do cumprimento da limitação do esforço de pesca decorrente dos TAC e quotas, não os estabelece. Com efeito, os TAC e quotas são anualmente fixados nos termos das disposições do Regulamento (CEE) n.° 170/83 ( 6 ).

5. Relativamente aos dois anos em causa, 1986 e 1987, as quotas atribuídas à Espanha foram fixadas por dois regulamentos ( 7 ).

6. Para definir as zonas em que os TAC e quotas podem ser utilizados, estes regulamentos socorrem-se da delimitação de subzonas e de diversas estatísticas de pesca no Atlântico do Nordeste, realizadas pelo Conselho Internancional para a Exploração do Mar (CIEM), e da delimitação de zonas estabelecida pelo Comité das Pescas do Atlântico Centro-Leste (Copace).

7. Retenha-se, pois, nesta fase, que são estes regulamentos que fixam as quotas relativas a cada espécie, precisando ademais a zona ou zonas em que podem ser utilizadas. É precisamente este último aspecto que constitui o cerne da presente acção.

8. Com efeito, a defesa do Reino de Espanha consiste exclusivamente em sustentar que a Comunidade não é competente para adoptar, de forma autónoma, medidas de controlo das capturas efectuadas fora das águas sob soberania ou jurisdição dos Esta-dos-membros.

9. Para a Comissão, os regulamentos em causa prevêem «sem equívocos» que os TAC e as quotas se aplicam à totalidade das divisões ou subzonas CIEM, salvo indicação em contrário.

10. Com efeito, a leitura dos citados regulamentos revela que só em alguns casos a designação da zona CIEM em causa é seguida pela menção «CE», enquanto que em outros casos tal referência não existe ( 8 ). Assim, é claro que nestes últimos casos o TAC ou quota se aplicam à globalidade da zona CIEM, não se limitando apenas à parcela abrangida nas águas territoriais dos Esta-dos-membros da Comunidade. Além disso, nos regulamentos em causa, a determinação de algumas quotas é acompanhada pela menção: «Podem ser pescadas apenas nas águas sob soberania ou jurisdição do Es-tado-membro em causa ou nas águas internacionais da zona em causa» ( 9 ). Por fim, e sobretudo, os regulamentos em causa abrangem zonas CIEM, como, por exemplo, a zona IX, essencialmente exteriores às águas da Comunidade.

11. Nenhuma ambiguidade, pois: os referidos regulamentos determinaram quotas relativamente a zonas que não se limitam às águas de pesca «comunitárias», abrangendo também, sendo caso disso, águas internacionais.

12. Ora, o Reino de Espanha, e uma vez mais é essa a sua única defesa, contesta a competência da Comunidade para adoptar medidas limitadoras do esforço de pesca nas águas internacionais.

13. Nolens volens, esta defesa constitui uma excepção de ilegalidade dos regulamentos em causa, visto que estes diplomas não permitem qualquer margem de interpretação neste campo, contrariamente ao sugerido pela Espanha. A Comunidade exerceu claramente a competência que o Reino de Espanha lhe contesta. Seja qual for a forma que o Estado defensor adopte para a sua argumentação, esta consiste precisamente em pôr em causa a própria existência dessa competência.

14. Sem dúvida que, no caso vertente, não é a ilegalidade dos regulamentos, por cuja violação a Comissão é acusada na acção, que a Espanha suscita. Pelo contrário, ela contesta inevitavelmente, no essencial, a legalidade das disposições que fixam as zonas do TAC, disposições cuja regulamentação em matéria de controlo, objecto da acção, tem precisamente por objecto assegurar o respectivo cumprimento. É óbvio que, no caso de proceder a argumentação espanhola quanto à inexistência de competência da Comunidade para a fixação de TAC relativamente às águas internacionais, deverá ser negado provimento à acção da Comissão relativa ao incumprimento da regulamentação de controlo das capturas efectuadas nas referidas águas. É igualmente certo que, no caso de a defesa espanhola ser aceite pelo Tribunal de Justiça, os regulamentos que fixam as quotas passarão desde esse momento a ser inaplicáveis no que se refere à zona situada fora das águas comunitárias. Por seu lado, o Reino de Espanha procura evitar que a sua argumentação seja qualificada como excepção de ilegalidade, sustentanto tratar-se de questão de interpretação da regulamentação. Mas o Tribunal deverá declarar que a substância e objecto da sua defesa constituem, com efeito, uma excepção de ilegalidade, e, em consequência, alterar a sua qualificação. Sublinhe-se aqui que, sendo o objecto de impugnação a competência da Comunidade efectivamente exercida através dos regulamentos em causa, a «etiqueta» sob que o Estado demandado apresenta a sua defesa não deve, obviamente, impedir que o Tribunal reponha a sua verdadeira natureza, declarando encontrar-se, muito precisamente, em presença de uma excepção de ilegalidade.

15. Sob este ponto de vista, a Comissão, embora tenha, ao que parece, entrevisto na audiência que, na realidade, a argumentação espanhola constituía uma excepção de ilegalidade dos regulamentos em causa, de forma alguma se pronunciou, contudo, sobre a questão de saber se um Estado pode suscitar esse tipo de excepção relativamente a um regulamento no quadro de uma acção por incumprimento.

16. Teria, aliás, sido desejável que as partes tomassem clara posição sobre esta matéria, visto que a questão de princípio, que se reveste de certa importância, não foi até hoje claramente resolvida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.

17. E, em nossa opinião, o Tribunal não pode evitá-la no caso vertente. Com efeito, examinar a argumentação do Reino de Espanha conduz necessariamente a admitir que um Estado se possa prevalecer da ilegalidade de um regulamento em que se funda uma acção por incumprimento. Ora, esta tomada de posição não pode ser adoptada de forma apenas implícita e, por nosso lado, parece-nos indispensável abordar esta questão. Como já dissemos, a jurisprudência do Tribunal de Justiça não respondeu ainda claramente a esta dificuldade. Contém, contudo, pistas interessantes.

18. No acórdão Itália/Conselho e Comissão ( 10 ), o Estado demandante suscitou uma excepção de ilegalidade de um regulamento em apoio de um recurso de anulação que interpusera de outro regulamento. É certo que o Tribunal declarou então essa excepção inadmissível, com fundamento na ausência de conexão entre ambos os regulamentos. Mas temos de constatar que o Tribunal não adoptou a solução de excluir, de forma genérica, a possibilidade de um Estado invocar uma excepção de ilegalidade de um regulamento e, pelo contrário, a leitura dessa decisão inclina-nos muito claramente no sentido de entender que o Tribunal admitiu esse princípio. É certo que a doutrina tem por vezes considerado que tal conclusão pode, no máximo, abranger a excepção de ilegalidade suscitada por um Estado no âmbito de um recurso de anulação por ele interposto, e não a invocada como forma de defesa numa acção por incumprimento ( 11 ). Em nossa opinião, será difícil justificar esta última distinção, atendendo à natureza genérica da fórmula contida no acórdão do Tribunal, em que se recorda que: «nos termos do (artigo 184.°), qualquer parte pode, em caso de litígio que ponha em causa um regulamento, invocar os meios previstos no primeiro parágrafo do artigo 173.° para arguir a inaplicabilidade desse regulamento».

19. Saliente-se, em seguida, que o acórdão do Tribunal de Justiça Comissão/Alemanha ( 12 ) examinou, pura e simplesmente, as acusações de ilegalidade suscitadas pelo Estado defensor relativamente à regulamentação cujo incumprimento fora invocado pela Comissão. Contudo, o exame dessa decisão e do relatório para audiência revela não ter sido dada qualquer atenção específica ao problema processual em causa.

20. Além disso, parece-nos que o acórdão do Tribunal de Justiça Comissão/Bélgica ( 13 ) está longe de ter excluído a possibilidade de um Estado-membro invocar por via de excepção a ilegalidade de um regulamento. Com efeito, antes de rejeitar a faculdade de um Estado suscitar uma excepção de ilegalidade relativamente a uma decisão individual de que é destinatário, o Tribunal salientou que «a excepção prevista no artigo 184.° do Tratado limita-se, nos termos desta disposição, ao litígio que “põe em causa um regulamento do Conselho ou da Comissão”» ( 14 ).

21. Ao circunscrever, desta forma, o objecto dos actos susceptíveis de ser objecto de excepção de ilegalidade, o Tribunal não deixa, porém, de reafirmar o teor literal do artigo 184.° e assim, em nossa opinião, da faculdade dele decorrente, inclusive para o Estado demandado numa acção por incumprimento.

22. É ceno, como o Tribunal referiu no acórdão Simmenthal IV ( 15 ), que «o artigo 184.° do Tratado CEE é expressão de um princípio geral que garante a qualquer parte o direito de impugnar, com o objectivo de obter a anulação de uma decisão que lhe diga directa e individualmente respeito, a validade dos actos institucionais anteriores que sejam fundamento jurídico da decisão impugnada, caso essas partes não tenham disposto do direito de interpor, nos termos do artigo 173.° do Tratado, recurso directo desses actos, de que sofre, assim, as consequências, sem estar em condições de pedir a respectiva anulação» ( 16 ). Esta passagem é invocada pela doutrina que se opõe ( 17 ) a que os Estados possam suscitar excepções de ilegalidade de um regulamento, acto que pode impugnar. Atendendo à faculdade de interposição de recurso de anulação dos regulamentos, os Estados não podem pretender que lhes seja reconhecida também a faculdade de suscitar excepções de ilegalidade, menosprezando as exigências de segurança jurídica que estão na base do prazo de interposição de recurso estabelecido no artigo 173.° À luz desta perspectiva, este artigo teria por única função «proteger os particulares relativamente às decisões individuais tomadas com base em regulamentos irregulares e compensar assim as restrições de que são objecto quanto à interposição de recurso directo do próprio regulamento» ( 18 ).

23. Por nosso lado, subscrevemos a tese maioritária na doutrina ( 19 ), favorável a que um Estado possa suscitar a excepção de ilegalidade de um regulamento no âmbito de uma acção por incumprimento, tese que parece ser confortada pelas conclusões dos ad-vogados-gerais do Tribunal de Justiça ( 20 ).

24. Antes de mais, a redacção do artigo 184.° é perfeitamente clara: «Mesmo depois de terminar o prazo fixado no terceiro parágrafo do artigo 173. °, qualquer parte pode, em caso de litígio que ponha em causa um regulamento do Conselho ou da Comissão, invocar os meios previstos no primeiro parágrafo do artigo 173.° para arguir, perante o Tribunal de Justiça, a inaplicabilidade desse regulamento.»

25. E óbvio que, se «qualquer parte» pode invocar a ilegalidade de um regulamento por via de excepção, não é legítimo reservar essa faculdade exclusivamente aos particulares sem estar a restringir o alcance da disposição em causa ( 21 ). Além de que, prevendo aquela disposição que a excepção de ilegalidade pode ser suscitada «mesmo depois» de terminar o prazo fixado para o recurso, é pouco convincente suscitar que essa faculdade está reservada às partes que, precisamente, não têm a faculdade de agir dentro desse prazo.

26. Pelo contrário, essa disposição, ao estabelecer que a excepção de ilegalidade pode ser suscitada apesar de terminado o prazo para interpor recurso de anulação, instaura indiscutivelmente uma possibilidade suplementar de controlo por parte dos recorrentes privilegiados que podiam ter interposto recurso de anulação a título principal.

27. Apesar de parecer que o acórdão do Tribunal de Justiça Simmenthal IV, anteriormente citado, fez depender a faculdade de provocar uma controlo incidental da inexistência de faculdade de interporsição de recurso de anulação, cremos que essa concepção seria demasiado restritiva e contrária ao artigo 184.° caso conduzisse a retirar aos Estados o benefício da excepção de ilegalidade.

28. Além disso, ser-nos-ia difícil admitir que o Tribunal de Justiça, na presença de um regulamento contendo determinadas ilegalidades denunciadas pelo Estado defensor, se visse obrigado a declarar, de certa forma automaticamente, o incumprimento sem proceder ao exame dessas acusações, limitando-se a referir que elas poderiam ter sido alegadas no contexto de um recurso de anulação ( 22 ).

29. E certo que, no que se refere às decisões de que o Estado é destinatário, o Tribunal de Justiça excluiu a possibilidade de por eles ser invocada a respectiva excepção de ilegalidade ( 23 ). Mas não podemos deixar de salientar, quanto a este aspecto, que o texto do artigo 184.° apenas se refere aos regulamentos e que estes, diversamente das decisões, não têm por destinatários os Estados. A este respeito, não é proibido pensar-se que a diferença de regime da excepção de ilegalidade no que se refere, por um lado, ao regulamento de que o Estado não é juridicamente destinatário, e, por outro, à decisão de que o Estado é destinatário, se baseia na diversa natureza desses actos. Por outras palavras, se o acto de que o Estado é destinatário apenas pode ser objecto, por sua iniciativa, de um controlo principal, pelo contrário, o regulamento, lei comunitária, é também passível de um controlo incidental provocado pelos próprios Estados, que, apesar de sujeitos a esse acto, dele não são juridicamente destinatários.

30. Além disso, chamamos a atenção do Tribunal para considerações de política judicial. Ao privar os Estados-membros da faculdade de suscitarem excepções de ilegalidade de regulamentos, não é desprezível o risco de que se venham a multiplicar recursos directos meramente «preventivos». Além disso, o recurso de anulação do artigo 173.° é um controlo abstracto de normas, enquanto que o controlo incidental, provocado por ocasião de uma dificuldade concreta de aplicação, pode ser a única ocasião para revelar determinados vícios da legislação comunitária ( 24 ).

31. Por fim, o argumento, por vezes invocado, de que a participação dos Estados-membros na elaboração dos regulamentos no seio do Conselho lhes permite ter influência sobre o seu conteúdo e evitar os respectivos inconvenientes está longe de ser convincente ( 25 ). Antes de mais, apenas abrange, sendo caso disso, os regulamentos adoptados pelo Conselho nos termos da regra da unanimidade. Mas, principalmente, e mesmo nesse caso, essas considerações de forma alguma obstam ao direito de requerer judicialmente a anulação, de que os Estados dispõem na plenitude. Por que motivos, então, hão-de impedir o recurso à excepção de ilegalidade?

32. Em consequência, se, em nossa opinião, a argumentação do Reino de Espanha deve ser considerada como uma excepção de ilegalidade dos regulamentos em causa que fixam as quotas e requalificada em consequência pelo Tribunal, convidamos este a admitir que um Estado-membro possa suscitar esse meio de defesa no âmbito de uma acção por incumprimento. Observamos, ademais, que, no que se refere pelo menos a um dos dois regulamentos em causa, adoptado antes de a adesão do Reino da Espanha à Comunidade ter produzido efeitos, se podem suscitar sérias dúvidas quanto ao próprio princípio e ao regime de um recurso de anulação interposto por esse Estado, sendo que é essa mesma possibilidade que, de acordo com a doutrina desfavorável à faculdade de um Estado suscitar a excepção de ilegalidade de um regulamento no âmbito de uma acção por incumprimento contra ele intentada, constitui justificação dessa exclusão.

33. O presente litígio tem, pois, por objecto a questão de saber em que medida a competência interna da Comunidade em matéria de política comum das pescas se estende à regulamentação autónoma das capturas efectuadas fora das águas da Comunidade. Por outras palavras, será que os TAC e as quotas se podem alargar a capturas efectuadas nas águas internacionais?

34. A este respeito, o Reino de Espanha argumenta, no essencial, que as únicas medidas susceptíveis de serem adoptadas pela Comunidade, relativamente às capturas fora das águas que não estejam sob soberania ou jurisdição dos Estados da CEE, se traduzem na negociação de acordos internacionais e na adopção de medidas destinadas à respectiva execução.

35. A Comissão opõe à tese do Estado demandado uma argumentação particularmente rebuscada que, contudo, nos parece de valor desigual. Comecemos por examinar os aspectos que não nos parecem de forma alguma relevantes.

36. E esse, antes de mais, o caso da referência feita à própria prática legislativa da Comunidade. Desse ponto de vista, sendo a latitude da competência da Comunidade posta em causa pelo Estado demandado, a Comissão não pode, obviamente, refutar tal argumentação invocando a regulamentação comunitária adoptada no exercício da competência que, precisamente, é actualmente objecto de impugnação.

37. Não atribuímos, em consequência, no âmbito do presente debate, qualquer valor de princípio ao direito derivado adoptado nesta matéria pela Comunidade. Quando muito, poderão salientar-se as modificações não desprezíveis que implicaria, face à prática seguida até ao momento pelo Conselho, a consagração pelo Tribunal de Justiça da tese do Governo espanhol.

38. A referência à celebração pela Comunidade de acordos internacionais relativos ao alto-mar não fornece também qualquer contribuição útil para a presente discussão. Com efeito, a Espanha de forma alguma põe em causa a competência externa da Comunidade nesta matéria, antes a amplitude da sua competência interna.

39. Pelo contrário, parece que a Comissão invocou, a justo título, os princípios decorrentes da jurisprudência do Tribunal de Justiça. E, a este respeito, a argumentação do Governo demandado não consegue, de forma alguma, pôr em causa o alcance perfeitamente claro do importante acórdão Kramer ( 26 ).

40. Nesta decisão, para afirmar que «resulta dos próprios deveres e poderes que, no plano interno, o direito comunitário conferiu às instituições da Comunidade que esta tem competência para assumir compromissos internacionais com vista à conservação dos recursos do mar» ( 27 ), o Tribunal de Justiça estabeleceu previamente que «a Comunidade, no plano interno, dispõe do poder de tomar qualquer medida visando a conservação dos recursos biológicos do mar, medidas essas que incluem a fixação de quotas de capturas e a sua repartição pelos diversos Estados-membros» ( 28 ), precisando que «resulta ... do artigo 102.° do acto de adesão, do artigo 1.° do referido regulamento e, aliás, da própria natureza das coisas, que a competência regulamentar ratione materiae da Comunidade é igualmente extensiva — na medida em que competência idêntica cabe aos Estados, por força do direito internacional público — à pesca de alto-mar» ( 29 ).

41. A estas afirmações tão claras o Reino de Espanha opõe uma argumentação baseada no facto de essa passagem dever ser situada no contexto do acórdão, que tem por objecto a questão das competências externas da Comunidade, não podendo, assim, ser utilmente invocada quanto às competências internas.

42. Esta análise desconhece a profunda lógica que anima a jurisprudência do Tribunal relativa às competências externas da Comunidade.

43. Sem retomar aqui, em detalhe, o exame da posição do Tribunal de Justiça sobre esta matéria, recorde-se, simplesmente, que o paralelismo entre competências internas e externas pressupõe, evidentemente, que as primeiras estejam definidas para que possam, de certa forma, ser projectadas na afirmação das segundas. É essa, precisamente, a estrutura do acórdão Kramer.

44. Foi neste contexto que se pôde escrever: «O paralelismo é consequência e não causa da atribuição implícita da competência externa; o verdadeiro fundamento da competência externa reside no prolongamento automático da competência interna. Daqui resulta que a competência interna necessária deve ser normativa, visto ser difícil descortinar como as competências atribuídas à Comunidade podem gerar a possibilidade de celebração de acordos internacionais, em si mesmo criadores de direitos e obrigações, caso não sejam acompanhadas, na ordem interna, dessa competência normativa» ( 30 ). E o mesmo autor prossegue: «No processo Kramer, o Tribunal de Justiça entendeu que, estando o exercício da pesca dentro do limite das 200 milhas marítimas, e mesmo fora dele, sujeito à política comum da Comunidade em matéria de pesca, ela própria abrangida na política agrícola comum, a Comunidade está apta a celebrar acordos de pesca por força do artigo 43.°» ( 31 ).

45. Sendo, pois, que o acórdão Kramer nos dá uma resposta perfeitamente clara e totalmente contrária à tese do Governo espanhol, esta também não encontra qualquer reforço no exame da posterior jurisprudência do Tribunal de Justiça.

46. O acórdão Comissão/Irlanda ( 32 ), recordando o acórdão Kramer para afirmar que «a Comunidade é competente para adoptar medidas de conservação, tanto de forma autónoma como sob a forma de compromissos contratutais com Estados terceiros ou no âmbito de organizações internacionais» ( 33 ), confirma claramente o paralelismo existente nesta matéria entre competências internas e externas, não oferecendo, de qualquer forma, qualquer apoio à tese da não existência de competência comunitária autónoma para limitar o esforço de pesca no alto-mar.

47. Além disso, parece-nos que a Comissão invoca judiciosamente o acórdão Van Dam ( 34 ). Tratava-se, nesse caso, de medidas tomadas por um Estado-membro, os Países Baixos, a título autónomo, independentemente da execução de qualquer obrigação internacional, de proibição da pesca de determinadas categorias de peixes em águas sob jurisdição dos Estados-membros da CEE, mas também em águas não comunitárias, a saber, nas da Noruega. Essas medidas haviam sido tomadas antes de o Conselho adoptar as medidas de conservação previstas no artigo 102.° do acto de adesão de 1972. O Tribunal de Justiça admitiu então que essas medidas nacionais eram, na «época em causa», da competência dos Estados-membros, de acordo com a solução dada para esse período pelo acórdão Comissão/Irlanda, atendendo à omissão do Conselho em tal matéria. Mas não terá assim o Tribunal de Justiça admitido implicitamente que, mesmo que os Estados-membros possam adoptar medidas por via de disposições nacionais enquanto a Comunidade não tiver exercido a sua competência na matéria, esta abrange na realidade a adopção a título autónomo de normas cujo alcance se estende, sendo caso disso, para além das águas sob jurisdição dos Estados-membros?

48. Finalmente, näo nos parece que o recente acórdão Espanha e França/Comissão ( 35 ) venha de forma alguma infirmar a tese sustentada pela Comissão. O Tribunal de Justiça considerou que «o sistema de controlo das capturas, que está intimamente ligado ao regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca, não se aplica às zonas relativamente às quais não exista qualquer limitação de capturas, nos termos de um regulamento comunitário ou de um acordo celebrado pela Comunidade com países terceiros» ( 36 ).

49. Será talvez possível invocar esta passagem para nela descortinar a expressa reafirmação da competência autónoma da Comunidade para limitar o esforço de pesca, seja qual for a rona em causa? Seja como for, é claro que a tese espanhola da limitação da competência regulamentar da Comunidade às águas territoriais da Comunidade não encontra qualquer apoio nessa decisão.

50. Observemos, de passagem, que, no processo em causa, o núcleo do problema não tem de forma alguma por objecto a extensão geográfica das competências da Comunidade na matéria, mas a questão de saber se o sistema de controlo das capturas pode ser aplicado no âmbito da gestão de acordos de pesca com os países em vias de desenvolvimento, fora do âmbito do regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos da pesca.

51. Refira-se, por fim, que o advogado-geral Tesauro, cujas conclusões são abundantemente citadas pelo Governo espanhol, embora tenha referido, no essencial, que o regime comunitário na matéria foi concebido como um conjunto de medidas essencialmente destinadas a operar nas águas comunitárias, não fez, contudo, qualquer afirmação no sentido de que a competência da Comunidade se limita a essas águas.

52. Em nossa opinião, decorre, pois, com transparência, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a competência autónoma da Comunidade para a adopção de medidas de conservação dos recursos da pesca se aplica, sendo caso disso, ao alto-mar. A posição do Reino de Espanha surge, pois, como contraditória, uma vez que o Estado demandado aceita as consequências, quer dizer, a existência de uma competência comunitária externa, mas não as suas premissas, ou seja, a existência de uma competência comunitária interna.

53. Em resposta a algumas das questões que lhe foram colocadas na audiência, evidenciando a incoerência de tal tese, o Governo espanhol sustentou que a Comunidade não pode ser titular da competência para limitar as capturas no alto-mar, visto que os Estados-membros, e em qualquer caso a Espanha, não serem anteriormente titulares de tal competência. Por outras palavras, não existiria competência interna da Comunidade nesta matéria, visto também não existir uma competência que os Estados-membros pudessem ter-lhe «transferido».

54. Esta última afirmação é surpreendente. A questão não reside em saber se os Esta-dos-membros limitaram efectivamente as capturas de pesca pelos seus navios nas águas internacionais. A questão está em saber se essa competência «pertence aos Estados, nos termos do direito internacional público» ( 37 ).

55. Ora, como foi salientado pelo Reino Unido aquando da audiência, as afirmações do Governo espanhol traduzem-se em pôr precisamente em causa um princípio fundamental do direito internacional público marítimo: a lei do pavilhão. Tratando-se mais especificamente da pesca no alto-mar, os princípios do direito internacional público são os seguintes: «Para além de conferir a todos os Estados o direito de pescar e de autorizar os seus nacionais a dele fazerem uso, o regime decorrente da “liberdade no alto-mar” corresponde a uma repartição de competências entre Estados. No interior dos territórios, a competência para adoptar leis e regulamentos é normalmente partilhada pelos Estados, nos termos do critério da territorialidade. No alto-mar, a competência para regulamentar o comportamento dos navios e para adoptar medidas de execução contra eles é, no essencial, deferido ao Estado do pavilhão. Em geral, no alto-mar, o Estado tem plena competência relativamente aos navios da sua nacionalidade, enquanto que as medidas de regulamentação e execução também aplicáveis aos navios de outra nacionalidade devem ser adoptadas, ou no mínimo aprovadas, pelos diferentes outros Estados do pavilhão em jogo» ( 38 ). A competência dos Estados é, pois, juridicamente indiscutível.

56. Poderá, sem dúvida, observar-se que, na prática, os Estados concedem «uma liberdade de facto ao explorador» ( 39 ) individual, não regulamentando a conservação das unidades populacionais no alto-mar. Mas esta constatação, que provavelmente esclarece as razões da posição do Governo espanhol ( 40 ), não põe de forma alguma em causa o princípio fundamental da competência dos Estados, à luz do direito internacional público, para impor eventuais limitações às capturas no alto-mar. Tal é, ao que nos parece, a conclusão a que deve chegar o Tribunal de Justiça.

57. Refira-se que a Espanha sustentou, aliás, que a limitação unilateral pela Comunidade do esforço de pesca no alto-mar seria prejudicial aos seus pescadores, sem ao mesmo tempo ser eficaz, visto que Estados terceiros à Comunidade continuarão, por seu lado, a conceder total liberdade às suas frotas de pesca. Esta argumentação situa-se, em nossa opinião, no terreno exclusivo da oportunidade, não sendo relevante num debate relativo à questão de saber se a Comunidade é ou não competente na matéria.

58. Não é, porém, possível ignorar as consequências práticas particularmente nocivas à própria eficácia da política comunitária da pesca que resultariam da adopção da tese suscitada pelo Reino de Espanha. A Comissão e o Reino Unido, interveniente, desenvolveram, a este respeito, argumentos global e significativamente convincentes. Dois aspectos retêm particularmente a atenção.

59. Por um lado, os recursos de pesca, ou seja, as unidades populacionais de peixes, podem evoluir naturalmente para aquém e para além da linha de delimitação da zona de pesca comunitária. É dificilmente susceptível de contestação o facto de que a limitação do esforço de pesca aos casos em que as unidades populacionais se encontrassem nas águas comunitárias se tornaria ineficaz e comprometeria totalmente os objectivos de conservação da unidade populacional em causa, visto que essas unidades populacionais deixariam de estar sujeitas a qualquer quota ao deslocarem-se para além da zona das 200 milhas.

60. Por outro lado, caso o regime de quotas apenas fosse aplicável às capturas realizadas nas águas territoriais, seriam enormes os riscos de fraude. As capturas na zona comunitária poderiam, assim, ser declaradas como tendo sido efectuadas no alto-mar, sendo que as óbvias dificuldades de controlo do efectivo local de pesca impediriam, pelo menos no estádio actual dos meios técnicos utilizados, a descoberta de tais falsas declarações. A Comissão não foi, aliás, contraditada pelo Governo espanhol, quando evocou, a esse respeito, as perspectivas de desmoronamento de qualquer sistema de limitação dos recursos de pesca, que está na base da política comum de conservação e de gestão dos recursos da pesca.

61. Por outras palavras, e sem sequer examinar aqui em que medida a limitação do esforço de pesca fora da zona comunitária contribui para a própria conservação dos recursos haliêuticos das águas internacionais, saliente-se que as medidas a esse título adoptadas pela Comunidade são, em qualquer caso, indispensáveis para a prossecução dos próprios objectivos da política de pesca comum.

62. Falta examinar um último argumento do Reino de Espanha, que considera que o acto de adesão se opõe à competência da Comunidade para regulamentar o esforço de pesca fora das águas comunitárias. Para o Estado demandado, tal consequência decorre dos termos do artigo 156.° do citado acto, que, recorde-se, diz: «Para efeitos da sua integração no regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca instituído pelo Regulamento (CEE) n.° 170/83, o acesso às águas sob a soberania ou jurisdição dos Estados-membros actuais e abrangidas pelo Conselho Internacional para a Exploração do Mar (CIEM), por parte dos navios arvorando pavilhão de Espanha e matriculados e/ou registados num porto situado no território ao qual a política comum das pescas se aplique está sujeito ao regime definido na presente secção».

63. O Reino de Espanha deduz desse diploma que as quotas-partes do TAC concedidas à Espanha pelo artigo 161.° do acto de adesão, disposição contida na mesma secção em que se inclui o artigo 156.°, apenas são aplicáveis aquém do limite das 200 milhas em que se situam as zonas de divisão CIEM, relativamente às quais uma quota-parte específica é reservada à Espanha.

64. Por outras palavras, a percentagem das quotas concedidas à Espanha pelo artigo 161.° não é aplicável fora das águas comunitárias na medida em que o artigo 156.° prevê que o acesso às águas sob a jurisdição dos Estados-membros e abrangidas pelas zonas CIEM se regula pelas disposições da secção em causa do acto de adesão. A contrario, essas mesmas disposições não são, pois, aplicáveis a zonas que não estejam sob a jurisdição dos Estados-membros, ainda que abrangidas pelas zonas CIEM.

65. O exame atento da citada secção revela, contudo, não poder ser acolhida tal interpretação.

66. Com efeito, convém distinguir, por um lado, os artigos 156.° a 160.°, que regulam o acesso às águas sob jurisdição dos Esta-dos-membros da Comunidade dos Dez, e, por outro, o artigo 161.°, que determina as quotas-partes do TAC das espécies sujeitas aos TAC e às quotas concedidas à Espanha, que, em nossa opinião, se não podem considerar limitadas às zonas dos citados Esta-dos-membros.

67. Esta análise repousa, antes de mais, na redacção das disposições em causa. Nos termos do seu próprio título, a secção II tem por objecto o «Acesso às águas e recursos». Estabelece, pois, uma distinção entre essas situações. Ora, o artigo 156.° apenas se refere ao acesso pelos navios espanhóis às águas dos Estados da Comunidade dos Dez, acesso esse cujo regime se encontra organizado nos artigos 157.° a 160.° (transitório e derrogatório ao princípio de igual acesso dos navios de cada Estado-membro às águas de qualquer outro Estado-membro). Estas disposições, incluindo o artigo 156.°, não se referem aos recursos. Assim sendo, o âmbito de aplicação do artigo 156.° (acesso às águas da Comunidade dos Dez abrangidas pelas zonas CIEM) não se aplica à repartição dos recursos, excepto se o artigo 161.°, relativo à repartição dos recursos, puder ser interpretado como tendo idêntico âmbito de aplicação. Tal não é, porém, o caso.

68. Pode antes de mais salientar-se a este respeito que esta disposição abrange as zonas CIEM sem qualquer restrição, de forma alguma referindo aplicar-se apenas às águas territoriais dos Estados-membros da Comunidade dos Dez. Em seguida, e sobretudo, não pode entender-se o artigo 161.° como submetido ao mesmo âmbito de aplicação territorial do artigo 156.°, visto que expressamente prevê quotas para a Espanha nas zonas VIIIC e IX, totalmente exteriores às águas dos Estados da Comunidade dos Dez. O facto de a repartição dos recursos estar incontestavelmente organizada quanto a zonas exteriores às águas da Comunidade dos Dez, é prova definitiva de que o âmbito de aplicação do regime de acesso às águas — águas dos Estados-membros da Comunidade dos Dez também abrangidas pelas zonas CIEM — não pode ser invocada como aplicável à repartição das quotas.

69. O Tribunal de Justiça deverá, em consequência, afastar a argumentação literal deduzida pelo Reino de Espanha das diposições do acto de adesão.

70. Assim, ao não aplicar as medidas de controlo às capturas de unidades populacionais ou de grupos de unidades populacionais de peixes submetidas a um TAC ou a uma quota, efectuadas fora das zonas de pesca da Comunidade, o Reino de Espanha violou as disposições dos artigos 6.° a 9.° e 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2057/82 e os artigos 5.° a 9.° e 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2241/87. Observe-se, a este respeito, que, embora os artigos 7° e 8.° do Regulamento n.° 2057/82 e 8.° do Regulamento n.° 2241/87 apenas pareçam impor obrigações aos capitães dos navios de pesca, a atitude de um Estado que não registe determinadas capturas abrangidas por uma quota é, evidentemente, susceptível de conduzir os capitães dos navios de pesca desse Estado a não cumprirem as suas obrigações no que se refere às citadas capturas; assim sendo, parece-nos ser a justo título que a Comissão considera existir violação da disposição em causa por parte do Reino de Espanha.

71. Em seguida, o Reino de Espanha violou as disposições do n.° 2 do artigo 1.° de ambos os regulamentos em causa ao não intentar qualquer acção penal ou administrativa contra os responsáveis dos navios de pesca que não declararam o desembarque ou transbordo das suas capturas, ou que pescaram e desembarcaram ou transbordaram capturas em zonas em que a Espanha não dispõe de quotas.

72. Finalmente, a atitude das autoridades espanholas é susceptível de levar — e conduziu mesmo, de acordo com as afirmações da Comissão, não contraditadas pelo Estado demandado — a que a Espanha ultrapassasse as suas quotas de pesca e a que os navios espanhóis efectuassem capturas em zonas em que a Espanha não dispõe de qualquer quota. Tal comportamento conduz necessariamente à violação das disposições do n.° 2 do artigo 10.° do Regulamento n.° 2057/82 e do n.° 2 do artigo 11.° do Regulamento n.° 2241/87, disposições que, como vimos, obrigam os Estados-membros a proibir provisoriamente a pesca a partir da data em que se reputa que os seus navios esgotaram a quota em causa.

73. Convidamos, assim, o Tribunal de Justiça a: 1) declarar que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado ao näo aplicar às capturas de espécies ou grupos de espécies submetidas a um TAC ou a uma quota, efectuadas fora da zona de pesca da Comunidade, as medidas de controlo estabelecidas pelo Regulamento (CEE) n.° 2057/82, designadamente nos artigos 1.°, 6.° a 9.° e 10.°, bem como pelo Regulamento (CEE) n.° 2241/87, designadamente nos artigos 1.°, 5.° a 9.° e 11.°; 2) condenar o Reino da Espanha nas despesas.

( *1 ) Língua original: francis.

( 1 ) Do Conselho, de 29 de Junho de 1982, que estabelece cerus medidas de controlo em relação às actividades piscatórias exercidas pelos barcos dos Estados-membros (JO L 220, p. 1; EE 04 Fl p. 230).

( 2 ) Do Conselho, de 23 de Julho de 1987, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatorias (JO L 207, p. 1).

( 3 ) Artigo 9.° de ambos os regulamentos.

( 4 ) Artigos 10.° do Regulamento n.° 2057/82 e 11.° do Regulamento n.° 2241/87.

( 5 ) Artigos 3.°, 6.°, 7.° e 8.° do Regulamento n.° 2057/82 e artigos 5.°, 6.°, 7.° e 8.° do Regulamento n.° 2241/87.

( 6 ) Do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que institui um regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca (JO L 24, p. 1 ; EE 04 F2 p. 56).

( 7 ) Regulamento (CEE) n.° 3777/85 do Conselho, de 31 de Dezembro de 1985, que altera o Regulamento (CEE) n.° 3721/85, que fixa, relativamente a certas unidades populacionais (stocks) ou grupos de unidades populacionais de peixes, os totais admissíveis de capturas para 1986 e certas condições em que podem ser pescados (JO L 363, p. 1), e o Regulamento (CEE) n.° 4034/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, que fixa, relativamente a certas unidades populacionais (stocks) ou grupos de unidades populacionais de peixes, os totais admissíveis de capturas para 1987 e certas condições em que podem ser pescados (JO L 376, p. 39).

( 8 ) Ver, designadamente, o anexo I do Regulamento n.° 3777/85 (JOL 363, p. 3 c seguintes), o anexo I, colunas 2 e 3, e o anexo II do Regulamento n.° 4034/86 (JO L 376, p. 43 e seguintes).

( 9 ) Sublinhado nosso; ver, por exemplo, Regulamento n.° 3777/85 (JO L 363, p. 6, notas 1 e 2) e Regulamento n.° 4034/86 OO L 376, p. 54, nou 1).

( 10 ) Acórdão de 13 de Julho de 1966 (32/65, Recueil, p. 563).

( 11 ) Joliét, R.: Le droit institutionnel des Communautés européennes. Le contentieux. Université de Liège, 1981, p. 132-133.

( 12 ) Acórdão de 18 de Setembro de 1986 (116/82, Coleo., p. 2519).

( 13 ) Acórdão de 12 de Outubro de 1978 (156/77, Recueil, p. 1881).

( 14 ) N.° 21.

( 15 ) Acórdão de 6 de Março de 1979 (92/78, Recueil, p. 777).

( 16 ) N.° 39.

( 17 ) Joliét, R.: obra citada.

( 18 ) Joliét, R.: obra citada, p. 134.

( 19 ) Barav, A.: «The excepüon of Illegality in Community Law: A Critical Analysis», in CML Revtew, 1974, p. 366; Megret, J.; Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D. Vandersanden, G.: Le droit de la CEĶ vol. 10, p. 359; Dubois, P.: «L'exception d'illégalité devant la Cour de justice des Communautés européennes», CDE 1978, p. 411 e seguintes; Louis, J.-V.: «De l'exception d'illégalité dans la jurisprudence de la Cour des Communautés européennes», Revista de derecho y jurisprudencia de Administración (Montevideo), 1965, p. 119-120; contra, ver, designadamente, Jo-Het, Ŕ.: obra ciuda, e Bebr, G.: «Judicial Remedy of Private Parties against Normative Acts of the European Communities: The role of the Exception of Illegality», CML Review, 1966-1967, p. 7, 11 a 13.

( 20 ) Conclusões do advogado-geral Roemer no processo Itália/Comissão e Conselho (32/65, ja citado); conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn no acórdão de 12 de Fevereiro de 1987, França/Comissão (181/85, Colect., p. 689); conclusões do advogado-geral Mancini no acórdão de 27 de Setembro de 1988, Grŕcia/Comissäo (204/86, Coleo., p. 5323); estas conclusões foram apresentadas em recursos interpostos pelos Estados-membros e não em acções por incumprimento, mas, em nossa opinião, as tomadas de posição dos advogados-gerais abrangem também a excepção de ilegalidade de um regulamento suscitada por um Estado como defesa numa acção por incumprimento.

( 21 ) Ver acórdão de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão (25/62, Recueil, p. 199), e as conclusões do advogado-geral Mancini já citadas (204/86, Coleo., p. 5344).

( 22 ) Ver Barav, obra citada, p. 384.

( 23 ) Tal solução foi formulada unto no quadro de acções intentadas pela Comissão com base no n.° 2 do artigo 93.° (ver acórdãos de 10 de Dezembro de 1969, Comissão//França, 6/69 e 11/69, Recueil, p. 523, e 156/77, já citados) quanto com base no artigo 169.° (acórdão de 30 de Junho de 1988, Comissäo/Grecia, 226/87, Colect, p. 3611); recordamos, a este respeito, que o Tribunal excluiu contudo (6/69 e 11/69, já citados) a hipótese de as decisões terem sido tomadas num dominio da competencia dos Estados-membros, estando assim desprovidas de todo e qualquer fundamento jurídico na ordem jurídica comunitária; consultar, a este respeito, relativamente a uma directiva, dois acordaos de 18 de Março de 1980, Comissão//Itália (91/79, Recueil, p. 1099, e 92/79, Recueil, p. 1115), conclusões do advogado-geral Mayras; nesses processos, o Governo italiano, acusado do incumprimento de directivas, referiu que a matéria abrangida por esses actos se situava «no limite» das competencias comunitárias, de tal forma que se estaria em presença de uma convenção estabelecida sob forma de directiva, precisando que não suscitava qualquer excepção de ilegalidade, e o Tribunal examinou essa argumentação do Estado demandado.

( 24 ) Ver conclusões do advogado-geral Roemer, ja citadas, no firocesso 32/65, Recueil, p. 600, sublinhando que, «muito requentemente, os vícios de que padece um regulamento teral apenas aparecem em toda a sua verdade no momento a aplicação aos casos concretos».

( 25 ) Ver Bebr, obra citada, p. 12.

( 26 ) Acórdão de 14 de Julho de 1976 (3/76, 4/74 e 6/76, Recueil, p. 1279).

( 27 ) N.° 33.

( 28 ) N.° 30.

( 29 ) N.° 30, sublinhados nossos.

( 30 ) Isaac, G.: Droit communautaire général Masson 1990, 3.a edição, p. 95, sublinhado do autor.

( 31 ) Ibidem, sublinhado nosso.

( 32 ) Acórdão de 16 de Fevereiro de 1978 (61/77, Recueil, p. 417).

( 33 ) N.° 63.

( 34 ) Acordïo de 3 de Julho de 1979 (185/78 a 204/78, Recueil, p. 2345).

( 35 ) Acórdão de 14 de Novembro de 1989 (6/88 e 7/88, Colect, p. 3639); conclusões do advogado-gcral Tesauro.

( 36 ) N.° 23, sublinhado nosso.

( 37 ) 3/76, 4/76 e 6/76, ji citados.

( 38 ) Fleischer, C: «La ptche», in Dupuy, R.-J. e Vignes, D.: Traité du nouveau droit de la mer, Bruylant 1985, p. 942.

( 39 ) Ibidem.

( 40 ) Ver, ibidem, p. 942. «Na pratica, este sistema juridico da repartição das competencias deu frequentemente lugar a uma liberdade de facto do explorador individuai. Os Estados estio pouco dispostos a adoptar regulamentos eficazes auanto à conservação das unidades populacionais e medias eficazes de execução, caso esses regulamentos e medidas apenas se dirijam aos seus próprios navios.»