Conclusões da advogada-geral Stix-Hackl apresentadas em 11de Julho de2002.



Colectânea da Jurisprudência 2002 página I-11093



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1. Com a acção por incumprimento do Tratado que intentou no Tribunal de Justiça em 3 de Julho de 2001, ao abrigo do artigo 226.° CE, a Comissão pede que seja declarado que, ao não adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 98/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 1998, relativa a regras comuns para o mercado do gás natural (a seguir «directiva»), ou, de qualquer modo, ao não comunicar essas disposições à Comissão, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva e, em especial, do artigo 29.°

II - Procedimento pré-contencioso e pedidos

2. De acordo com o artigo 29.° da directiva, os Estados-Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à directiva, o mais tardar dois anos após a data da sua entrada em vigor e de informar a Comissão desse facto. A directiva entrou em vigor em 10 de Agosto de 1998 pelo que este prazo terminou em 10 de Agosto de 2000.

3. As autoridades francesas transmitiram à Comissão, por carta de 17 de Agosto de 2000, informações sobre o estado da transposição das disposições da directiva para o direito francês. Neste contexto, o Governo francês comunicou que o Conselho de Ministros tinha aprovado um projecto de lei e que o iria apresentar ao Parlamento.

4. Uma vez que a Comissão não recebeu mais informações do Governo francês, instou o Governo francês por carta de 22 de Setembro de 2000, para, no prazo de dois meses, tomar posição relativamente à transposição da directiva em falta.

5. Este respondeu por carta de 21 de Novembro de 2000 e comunicou que a transposição da directiva implicava modificações profundas do quadro jurídico nacional. Os operadores económicos franceses já tinham, porém, adoptado medidas transitórias destinadas à liberalização do acesso à rede.

6. Em 5 de Fevereiro de 2001, a Comissão enviou à República Francesa um parecer fundamentado na acepção do artigo 226.° CE, no qual a convidava a tomar as medidas necessárias no prazo de dois meses.

7. A República Francesa respondeu por carta de 6 de Abril de 2001, na qual reiterava a sua vontade de transpor a directiva para o direito francês. Além disso, apontou novamente para a existência de medidas transitórias que se destinavam a assegurar a aplicação directa dos objectivos da directiva.

8. Uma vez que a Comissão considerou tais medidas insuficientes e, de resto, não recebeu nenhuma comunicação relativamente à realização das medidas necessárias à transposição da directiva, decidiu apresentar a presente acção no Tribunal de Justiça. A Comissão pede que o Tribunal se digne:

- declarar que, ao não adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 98/30 , ou, de qualquer modo, ao não comunicar essas disposições à Comissão, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva e, em especial, do artigo 29.° ;

- condenar a República Francesa nas despesas do processo.

9. Na sua contestação, a República Francesa pede que o Tribunal se digne:

- julgar a acção parcialmente improcedente.

III - Quanto à violação do Tratado

A - Alegações das partes

10. A Comissão alega, remetendo para as obrigações dos Estados-Membros nos termos do artigo 10.° CE e artigo 249.° , n.° 3, CE, bem como para a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, de acordo com a qual um Estado-Membro não pode invocar regras, práticas ou circunstâncias da sua ordem jurídica interna para justificar o incumprimento das obrigações e dos prazos estabelecidos numa directiva, que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 29.° da directiva.

11. A Comissão alega ainda, na sua réplica, que a existência de um regime de transição, tal como o aparentemente instituído pelos operadores no mercado, não cria uma situação jurídica suficientemente precisa por forma a liberar o Estado-Membro da sua obrigação de pôr em vigor medidas legislativas, regulamentares e administrativas. Neste contexto, remete para a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual os Estados-Membros devem instituir, para garantir a plena aplicação das directivas não só no plano jurídico, como também na prática, um enquadramento legal preciso no domínio em causa, através de disposições jurídicas susceptíveis de criar uma situação de tal modo precisa, clara e transparente que permita aos particulares conhecer os respectivos direitos e invocar essas disposições perante os órgãos jurisdicionais nacionais . Este último facto é especialmente importante quando uma directiva visa garantir direitos aos nacionais de outros Estados-Membros, tal como sucede no presente caso.

12. Acresce que o Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 29 de Outubro de 1998 no processo Comissão/Grécia , afirmou que «a manutenção em vigor de disposições legais, que teriam uma aplicação contrária ao direito comunitário se não tivessem caído em desuso, é susceptível de criar dúvidas incompatíveis com o princípio da segurança jurídica, na medida em que tal situação aumenta as dificuldades dos beneficiários potenciais em conhecer a extensão dos seus direitos».

13. O Governo francês alega que o cumprimento das obrigações resultantes para os Estados-Membros das disposições citadas pela Comissão não pressupõe a adopção formal de quaisquer normas. As alterações práticas na gestão de um sector, que sejam adequadas para atingir os objectivos prosseguidos pela directiva são mais do que suficientes.

14. O Governo francês considera que cumpriu, pelo menos, parcialmente, as suas obrigações relativamente aos objectivos prosseguidos pela directiva, tal como resultam, em particular, do sétimo e do nono considerandos, na medida em que a liberalização no sector no gás, em França foi, na prática, transposta, através de um regime de transição correspondente.

15. No que respeita a este regime de transição relativamente ao acesso à rede de transporte e de distribuição, o Governo francês refere que este entrou em vigor em 10 de Agosto de 2001 e que a Comissão foi informada desse facto já em 17 de Agosto de 2001. Este regime permitiu aos clientes admitidos obter um acesso à rede através de contratos com uma duração de pelo menos um ano. As condições gerais e as tarifas deste acesso foram publicadas pelos respectivos operadores no mercado. Além disso, os clientes admitidos têm a possibilidade de dispor provisoriamente de instalações de armazenamento em determinadas localizações da rede, isto, no entanto, mediante determinadas garantias relativamente ao volume diário.

16. Na opinião do Governo francês, determinados clientes puderam, graças a este regime, renegociar os seus contratos de fornecimento de gás e inclusivamente mudar de operador. 14% dos clientes admitidos em França mudaram de operador no espaço de um ano; quatro novos operadores iniciaram a sua actividade no mesmo período.

17. Acresce que os operadores no mercado comprometeram-se a separar a contabilidade das suas actividades de transporte e comercial e a assegurar uma transparência perfeita das relações comerciais e financeiras entre estas actividades.

18. O Governo francês acrescenta, na sua tréplica que a Comissão levantou objecções relativamente à forma da transposição, mas não à eficácia das medidas adoptadas.

19. O Governo francês alega ainda que a liberalização do sector do gás em França iria ser acelerada. Por um lado, foi instituída uma parte das normas legais necessárias para o efeito. O Governo francês remete, em particular, para o artigo 81.° da lei de alteração das finanças de 31 de Dezembro de 2001 que se destina a abolir o sistema de concessões para condutas de gás. Por outro lado, a abertura do mercado conseguida pelo regime de transição referido atinge uma parcela crescente do consumo dos clientes admitidos. O Governo francês estima que essa parcela já se situe em cerca de 30%.

20. De onde resulta que a transposição em concreto da directiva não deve ser avaliada apenas em função da sua transposição formal, mas antes também da abertura efectiva do mercado do gás em França.

B - Apreciação

21. O Governo francês, na medida em que não contesta o atraso na elaboração das medidas legislativas necessárias, também não contesta que não procedeu a uma transposição atempada.

22. A existência ou a introdução de determinadas práticas entre os operadores no mercado, as quais - segundo as alegações francesas - se destinavam a liberalizar o acesso à rede - durante um período de transição - em nada altera esta afirmação.

23. Embora o Governo francês sublinhe, com razão, que, segundo jurisprudência assente «[...] a transposição de uma directiva não exi[je] necessariamente uma actuação legislativa de cada Estado-Membro» .

24. Esta possibilidade subsiste, porém - também segundo jurisprudência assente - sob condição de que «o direito nacional em causa garanta efectivamente a plena aplicação da directiva, que a situação jurídica decorrente desse direito seja suficientemente precisa e clara e que os beneficiários sejam colocados em situação de conhecer a plenitude dos seus direitos e, sendo caso disso, de os poder invocar perante os órgãos juridicionais nacionais» .

25. O Tribunal de Justiça sublinha neste contexto que «esta última condição é particularmente importante quando a directiva em causa visa conceder direitos aos nacionais de outros Estados-Membros» .

26. Porém, a segurança jurídica exigida pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência assente só muito dificilmente poderia aqui estar garantida, segundo as próprias alegações do Governo francês.

27. É desde logo de notar que o Governo francês não contestou que o direito nacional (ainda) em vigor não é suficiente para cumprir as exigências da directiva. O Governo francês invoca antes as medidas práticas dos operadores no mercado em questão que seriam adequadas para realizar os objectivos da directiva durante o período de transição, até à sua transposição para o direito nacional.

28. No entanto, a Comissão remete na sua réplica, com razão, para o acórdão que o Tribunal de Justiça proferiu em 17 de Novembro de 1992 no processo Comissão/Irlanda , segundo o qual «simples práticas administrativas, por natureza modificáveis à vontade da administração e desprovidas de publicidade adequada, não podem ser consideradas como constituindo uma execução válida das obrigações impostas pelo Tratado» .

29. Em minha opinião, isto é especialmente válido em relação a práticas, ou - no caso vertente - em relação ao chamado regime transitório dos operadores no mercado em questão. Há que recordar aqui que a directiva tem por objecto a abertura do mercado em particular para empresas de outros Estados-Membros. A directiva confere, portanto, a estes operadores no mercado direitos na acepção da jurisprudência supra citada , pelo que deve reconhecer-se uma necessidade acrescida de segurança jurídica.

30. Desde logo, determinados operadores no mercado também podem, em princípio, modificar livremente as suas próprias práticas . Isto é tão-pouco compatível com a necessidade de segurança jurídica quando a falta de transparência de tais práticas ou o provavelmente reduzido grau de publicidade .

31. A manutenção de disposições contrárias às directivas, não obstante medidas práticas divergentes, também não garante a segurança e a clareza suficientes na ordem jurídica nacional. A este respeito, basta remeter para a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, segundo a qual «a manutenção de uma regulamentação nacional que é, enquanto tal, incompatível com o direito comunitário, mesmo que o Estado-Membro em causa aja de acordo com este direito, dá origem a uma situação de facto ambígua ao manter, para os sujeitos de direito em questão, um estado de incerteza quanto às possibilidades que lhe são reservadas de recorrer ao direito comunitário» .

32. De todo o exposto resulta que o regime apresentado pelo Governo francês não é suficiente para realizar uma transposição regular da directiva para o direito nacional. Uma vez que não se procedeu, assim, a uma transposição da directiva no prazo previsto deve considerar-se procedente a acção da Comissão.

33. Em consequência, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da directiva, ao não adoptar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à directiva no prazo fixado.

34. Por força do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido que a República Francesa fosse condenada nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condenar a República Francesa nas despesas.

IV - Conclusão

35. Face ao exposto, propõe-se ao Tribunal de Justiça que:

«1) declare que, ao não adoptar, no prazo fixado, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva 98/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 1998, relativa a regras comuns para o mercado do gás natural, ou, de qualquer modo, ao não comunicar essas disposições à Comissão, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva e, em especial, do artigo 29.° ;

2) condene a República Francesa nas despesas do processo».