CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

JACQUES BIANCARELLI

apresentadas em 30 de Janeiro de 1991 ( *1 )

Sumário

Introdução I — O contexto factual e jurídico em que se inscreve a acção 1. O regime das quotas de produção e de fornecimento de aço 2. Os acórdãos de anulação proferidos pelo Tribunal de Justiça a) Dados gerais b) Acórdão de 14 de Julho de 1988 no processo 103/85 c) Acórdão de 14 de Julho de 1988 nos processos apensos 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 e 256/86 d) Acórdão de 14 de Junho de 1989 relativo a decisões gerais posteriores 3. As relações entre a sociedade demandante e a Comissão a) Antes dos acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988 b) Após os acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988 4. Os pedidos da acção 5. Recapitulação do conjunto das ilegalidades verificadas pelo Tribunal de Justiça nos referidos acórdãos II — As questões de admissibilidade da acção ao abrigo do artigo 34.° e do artigo 40.° do Tratado CECA A — As excepções de inadmissibilidade relativas à aplicabilidade do artigo 34.° 1. Ausência de decisão de anulação prévia a) A troca de correspondência entre a demandante e a Comissão não constitui um contrato de direito público b) A Comissão não se comprometeu formalmente a uma indemnização pecuniária c) A Comissão não violou o princípio da confiança legitima d) Efeito da anulação posterior de uma decisão geral sobre o valor das decisões individuais adoptadas anteriormente com base nela 2. A excepção de inadmissibilidade baseada no facto de não poderem ser deduzidos numa mesma acção, no âmbito do Tratado CECA, pedidos de anulação e de indemnização 3. A excepção de inadmissibilidade baseada no no facto de os acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988 não terem declarado que as decisões anuladas enfermavam de um vicio susceptível de gerar a responsabilidade da Comunidade 4. Conclusões provisórias sobre a admissibilidade da acção nos termos do artigo 34.o B — A excepção de inadmissibilidade invocada pela Comissão nos termos do artigo 40.° do Tratado CECA 1. Os dados do problema a) Textos relativamente ambíguos b) A jurisprudência do Tribunal de Justiça continua mal definida e incerta ... b) 1. O acórdão Meroni de 13 de Julho de 1961 b) 2. O acórdão Vloeberghs de 14 de Julho de 1961 b) 3. O acórdão Usinor de 10 de Junho de 1986 c) Doutrina extremamente dividida sobre a questão de saber se uma acção de indemnização pode ser intentada com base no artigo 40.°, quando o prejuízo invocado resulta da ilegalidade de uma decisão não anulada c) 1. Respostas negativas a esta questão c) 2. Respostas positivas a esta questão c) 3. Respostas não conclusivas à questão d) Trabalhos preparatórios näo concludentes d) 1. O relatório da delegação francesa d) 2. Outros trabalhos preparatórios 2. A Comunidade pode também, nos termos do artigo 40.° do Tratado CECA, ser chamada a responder por uma decisão ilegal, que constitua uma falta de serviço, que não tinha sido previamente anulada a) Argumentos baseados no limitado alcance das objecções formuladas, designadamente pela doutrina, contra esta tese a) 1. Desconhecimento do verdadeiro significado do princípio da autonomia da acção de indemnização a) 2. Distinção errada entre ilegalidade e falta de serviço a) 3. Interpretação incorrecta dos efeitos de um acórdão que declarou a responsabilidade da Comunidade, após ter apurado a existência de uma ilegalidade a) 4. Análise incorrecta dos pressupostos de responsabilidade civil definidos nos artigos 34.° e 40.° b) Argumentos baseados na necessidade de uma tutela jurisdicional adequada do particular b) 1. Quando o prejuízo apenas se verifica após ter expirado o prazo do recurso de anulação b) 2. No caso de um recurso de anulação carecer de fundamento b) 3. No caso de um recurso de anulação ser inadmissível b) 4. Incoerência de um sistema que acaba por ser desfavorável às empresas comunitárias c) Argumentos baseados no Tratado CECA e na sua interpretação pelo Tribunal de Justiça c) 1. O artigo 40.° estabelece o regime comum da responsabilidade extracontratual da Comunidade no âmbito do Tratado CECA c) 2. Significado da reserva inicial do artigo 40.° c) 3. Interpretação bastante livre feita pelo Tribunal de Justiça das disposições em causa do Tratado CECA 3. Conclusão provisória sobre a admissibilidade dos pedidos da acção e a articulação das vias de acção e das disposições processuais previstas pelos artigos 34.° e 40.° III — A questão da existência, no caso em apreço, de uma falta susceptível de gerar a responsabilidade da Comunidade A — Que regime de responsabilidade civil é aplicável no âmbito do Tratado CECA. 1. As disposições aplicáveis 2. Jurisprudência do Tribunal de Justiça no domínio do artigo 40.° 3. Considerações baseadas no bom senso B — Quais são neste caso os concretos pressupostos da responsabilidade da Comunidade? 1. O prejuízo invocado resultou de um acto normativo cuja adopção implica decisões da política económica? 2. Existe uma norma superior de direito tuteladora dos particulares cuja violação tenha sido alegada? 3. Qual o significado preciso do pressuposto da existência de uma violação suficientemente grave de tal norma jurídica? C — Verifica-se no caso em apreço o pressuposto do incumprimento manifesto e grave dos deveres da Comissão? 1. Quanto à ilegalidade censurada pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988 proferido nos processos apensos 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 e 285/86 2. Quanto às ilegalidades censuradas pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988 proferido no processo 103/85 IV — Questões relativas ao prejuízo invocado 1. Dados do problema 2. Natureza directa do prejuízo 3. Natureza especial do prejuízo 4. Extensão do direito à indemnização V — Conclusões

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

Compete-vos conhecer de uma acção intentada pela empresa Stahlwerke Peine-Salzgitter AG (a seguir «Peine-Salzgitter»), baseada no artigo 34.°, primeiro parágrafo, e no artigo 40.°, primeiro parágrafo, do Tratado CECA, tendente a efectivar a responsabilidade extracontratual da Comunidade pelo facto de terem sido cometidas uma série de ilegalidades pela Comissão, no âmbito da aplicação do regime das quotas de aço. Nesta acção pede-se, por um lado, que o tribunal declare que diversas decisões da Comissão se encontram viciadas por ilegalidade susceptível de gerar responsabilidade da Comunidade e, por outro, que a Comissão seja condenada a pagar à demandante 77603528 DM, acrescidos de juros. Esta acção surge na sequência directa de dois acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988: o primeiro, proferido no processo Stahlwerke Peine-Salzgitter AG/Comissão (103/85, Colect., p. 4131), e o segundo proferido nos processos apensos Stahlwerke Peine-Salzgitter AG e Hoogovens Groep BV/Comissão (33/86, 44/86, 110/86, 226/86 e 285/86, Colect., p. 4309).

Esta acção suscita novas e importantes questões de direito, bem como complexas questões de facto. Como se articulam os artigos 34.° e 40.° do Tratado CECA? Qual o regime da responsabilidade extracontratual aplicável, no âmbito do Tratado CECA, a uma falta de serviço resultante de um acto ilegal? Houve, no caso em apreço, tendo em conta designadamente as ilegalidades apuradas pelo Tribunal de Justiça nos referidos acórdãos, uma falta da Comissão susceptível de gerar a responsabilidade das Comunidades? Existe um dano indemnizável e, em caso afirmativo, este é directo e especial? Qual a extensão do direito à indemnização no âmbito do contencioso da responsabilidade civil da CECA?

Deve analisar-se sucessivamente:

I — o contexto factual e jurídico em que se inscreve a acção;

II — as questões de admissibilidade que se colocam tanto em relação ao artigo 34.° como ao artigo 40.° do Tratado CECA;

III — a questão relativa à existência, no caso em apreço, de uma falta susceptível de gerar a responsabilidade da Comunidade;

IV — Por último, as questões relativas ao prejuízo invocado pela demandante.

I — O contexto factual e jurídico em que se inscreve a acção

1. O regime das quotas de produção e de fornecimento de aço

De 1973 a 1988, a indústria siderúrgica e comunitária deparou com dificuldades consideráveis provocadas, designadamente, pela recessão que afectou o conjunto das actividades económicas e que determinou uma queda na procura dos produtos siderúrgicos, tanto nos mercados comunitários como nos mercados de países terceiros. A estas dificuldades, frequentemente qualificadas de conjunturais, vieram acrescentar-se outros problemas, designadamente, o da chegado ao mercado comum de produtos bastante competitivos fabricados em países terceiros, bem como as dificuldades estruturais sentidas pela indústria siderúrgica comunitária, vítima do estado extremamente obsoleto de grande parte das suas instalações. Foi assim que estes factores conjugados provocaram um importante excedente de produção em relação a uma procura de aço diminuta, tendo daí resultado uma queda dos preços que põe em causa a própria viabilidade de grande parte das empresas siderúrgicas da Comunidade.

A fim de remediar esta situação ou, pelo menos, de atenuar os seus efeitos, a Comissão adoptou um determinado número de medidas, entre as quais, nomeadamente, a fixação de preços mínimos e a introdução de restrições à importação de produtos siderúrgicos de países terceiros. A Comissão adoptou igualmente medidas de reestruturação do sector, entre as quais figura designadamente a elaboração de um código de ajudas a fim de coordenar, a nível comunitário, as subvenções concedidas pelos Estados-membros que ameaçavam falsear a concorrência num mercado já fortemente perturbado.

Mas, além disso, dado o crescente agravamento da situação do mercado do aço que se manisfestou por uma queda brutal da procura e dos preços no terceiro trimestre de 1980, a Comissão, verificando a existência de uma situação de «crise manifesta», na acepção do artigo 58.° do Tratado CECA, introduziu, com a Decisão geral n.° 2794/80/CECA, de 31 de Outubro de 1980, adoptada com base num parecer favorável do Conselho, um regime de quotas de produção para as empresas siderúrgicas da Comunidade ( 1 ). Este regime implicava a aplicação, a cada uma das categorias de produtos a ele sujeitas, de uma taxa de diminuição uniforme, para todas as empresas envolvidas, em relação à respectiva produção efectiva durante um período de referência determinado, o dos anos de 1977 a 1980. Foi, além disso, fixada uma taxa de diminuição para a parte da produção que pode ser distribuída no mercado comum. Esta decisão geral previa, no entanto, determinadas excepções ao sistema de redução uniforme: as produções de referência eram assim aumentadas em relação às empresas que se encontrassem em situações bem determinadas, nomeadamente devido às medidas por elas adoptadas em conformidade com a política siderúrgica da Comunidade; além disso, o artigo 14.° desta decisão conferiu à Comissão o poder de adaptar determinadas disposições, a pedido de uma empresa, quando as restrições de produção ou de fornecimento impostas pela decisão geral ou pelas suas medidas de execução lhe causassem dificuldades excepcionais.

Assim, em virtude deste regime bastante rígido e intervencionista, a Comissão fixava trimestralmente as quotas de produção para cada empresa e a parte dessas quotas que podia ser distribuída no território comunitário, sendo esta última normalmente designada por «quotas de fornecimento». Estes dois tipos de quotas eram fixados em função das produções e quantidades de referência aprovadas aquando da instituição do regime e após aplicação, a essas produções e quantidades de referência, de determinadas taxas de redução fixadas trimestralmente. Distinguem-se ainda pela categoria de produtos siderúrgicos a que respeitam.

Pode assim, desde logo, avaliar-se quão importante era a relação entre a quota de produção (a seguir «quota P»), e a quota de fornecimento (a seguir «quota I», dado que as produções que não fossem comercializadas no território comunitário, no qual os preços eram atraentes, deviam necessariamente sê-lo no território de países terceiros em que os preços eram bastante inferiores aos comunitários.

Este regime complexo, qualificado de «regime de mercado estatizado» ( 2 ), foi diversas vezes prorrogado, aperfeiçoado e completado até deixar de vigorar em 30 de Junho de 1988, data em que a livre concorrência retomou os seus direitos, numa boa conjuntura de mercado, ainda que o processo de reestruturação da indústria siderúrgica europeia não se encontre ainda concluído. E assim que o regime de quotas de produção e de fornecimento de aço para as empresas de indústria siderúrgica, estabelecido pela referida Decisão n.° 2794/80, ela própria alterada quatro vezes, foi prorrogado uma primeira vez pela Decisão n.° 1696/82/CECA da Comissão, de 30 de Junho de 1982 ( 3 ), também alterada quatro vezes, depois pela Decisão n.° 1809/83/CECA da Comissão, de 29 de Junho de 1983 ( 4 ), em seguida pela Decisão n.° 2177/83/CECA da Comissão, de 28 de Julho de 1983 ( 5 ), alterada três vezes, mais tarde pela Decisão n.° 234/84/CECA da Comissão, de 31 de Janeiro de 1984 ( 6 ), e ainda pela Decisão n.° 3485/85/CECA da Comissão, de 27 de Novembro de 1985 ( 7 ), alterada duas vezes, designadamente pela Decisão n.° 1433/87/CECA da Comissão, de 20 de Maio de 1987, relativa à conversão de uma parte das quotas de produção em quotas para fornecimentos dentro do mercado comum ( 8 ) e, por último, pela Decisão n.° 194/88/CECA da Comissão, de 6 de Janeiro de 1988, que determina a última prorrogação até ao termo da vigência deste regime, em 30 de Junho de 1988 ( 9 ). O prejuízo que a demandante considera ter sofrido tem a ver com a aplicação destas últimas quatro decisões que abrange o período que vai do primeiro trimestre de 1985 ao segundo trimestre de 1988.

2. Os acórdãos de anulação proferidos pelo Tribunal de Justiça

a) Dados gerais

Como vimos, a determinação, para cada uma destas decisões gerais, dos princípios e das derrogações que permitem fixar a relação I: P, por outras palavras, a parte da produção que pode ser fornecida dentro do mercado comum a preços interessantes, e, a contrario, a que deve ser comercializada nos mercados de países estrangeiros a preços sensivelmente inferiores, era absolutamente essencial. É precisamente em relação a estes dois pontos que a sociedade recorrente interpôs dois recursos para o Tribunal de Justiça.

O primeiro recurso de anulação dizia respeito a uma decisão individual de execução do artigo 14. ° da Decisão geral n. ° 234/84, já citada, que permitia à Comissão adaptar, para o trimestre em questão, a parte das quotas que pode ser fornecida dentro do mercado comum, se o regime de quotas tivesse causado dificuldades excepcionais a uma empresa e se, por outro lado, esta última não tivesse recebido ajudas destinadas a cobrir as perdas de exploração e não tivesse sofrido qualquer sanção relativa ao regime de preços ou tivesse efectuado pagamento das multas aplicadas.

O segundo recurso de anulação era dirigido tanto contra o artigo 5.° da Decisão Geral n. ° 3485/85, já citada, como contra determinadas decisões individuais adoptadas como base nesse artigo 5°.

Em ambos os casos, a Comissão era acusada de ter cometido um determinado número de ilegalidades e de não ter, assim, estabelecido um regime que tivesse permitido à recorrente beneficiar de quotas de fornecimento justas, tendo em conta a sua situação.

A recorrente obteve ganho de causa nestes dois recursos. Com efeito, segundo jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça, baseando-se designadamente nos artigos 3.°, 4.° e 5.° do Tratado CECA, que proíbem qualquer discriminação entre as empresas sujeitas a este Tratado, insistiu na necessidade de respeitar plenamente, em período de crise, em que a concorrência quantitativa entre as empresas é na prática eliminada por medidas administrativas e em que se estabelece um equilíbrio artificial entre a oferta e a procura de aço, o princípio da equidade consagrado no artigo 58.° do Tratado. Já no acórdão de 13 de Julho de 1961, Meroni e Cie e outros/Alta Autoridade ( 10 ), o Tribunal tinha decidido que «a Alta Autoridade deve velar com especial cuidado por que o princípio da igualdade perante os encargos públicos seja sempre respeitado da forma mais escrupulosa», tendo daí deduzido que a Alta Autoridade actuara correctamente ao conceder preferência ao princípio da justiça distributiva e não ao da segurança jurídica. É assim igualmente que, no acórdão de 3 de Março de 1982 ( 11 ), o Tribunal de Justiça admitiu a fixação pela Comissão de um determinado período de referência, afirmando do mesmo passo que tal fixação não devia violar o princípio de uma justa repartição da produção global pelas diferentes empresas comunitárias. Esta jurisprudência foi confirmada pelo acórdão de 19 de Setembro de 1985 ( 12 ) em que o Tribunal de Justiça insistiu particularmente no critério da justa repartição das quotas de produção e de fornecimento pelas diferentes empresas da Comunidade, pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Fevereiro de 1984 ( 13 ) e, por último, pelo acórdão de 6 de Julho de 1988 ( 14 ) no qual o Tribunal declarou expressamente que «o objectivo do sistema de quotas é o de repercutir da forma mais justa possível sobre o conjunto das empresas a diminuição da produção exigida pela crise siderúrgica».

Em tal contexto, em que a crise económica determinou assim o aparecimento de dois novos princípios gerais de direito no âmbito da CECA, o da solidariedade entre as diferentes empresas e o da justa repartição dos sacrifícios, como se apresentam os dois recursos de anulação interpostos pela recorrente?

b)

No processo 103/85, já citado, a sociedade Peine-Salzgitter tinha interposto para o Tribunal de Justiça um recurso de anulação da decisão individual pela qual a Comissão tinha recusado proceder à adaptação das suas quotas de fornecimentos da categoria III, para o primeiro trimestre de 1985, em conformidade com o artigo 14 da Decisão geral n.° 234/84, já citada. De facto, enquanto que, consciente das dificuldades experimentadas pela recorrente devido à sua relação I: P particularmente desfavorável, a Comissão tinha aceite, relativamente aos segundo, terceiro e quarto trimestres de 1984, com base no artigo 14.° da mesma decisão geral, proceder a uma adaptação da parte da quota que pode ser fornecida dentro do mercado comum, recusou tal adaptação em relação ao primeiro trimestre de 1985. O Tribunal de Justiça começou por declarar que, para os produtos siderúrgicos em causa, que representam uma parte importante da produção global da empresa, a relação entre a quota de produção e a parte dessa quota que podia ser fornecida dentro do mercado comum, por outras palavras, a proporção I: P, era «excepcionalmente desfavorável no caso da recorrente, tanto em termos absolutos como em comparação com a média comunitária, sendo, na altura dos factos da causa, cerca de 24 % inferior a esta para a referida categoria».

O Tribunal de Justiça analisou em seguida a procedência dos dois fundamentos invocados pela Comissão, a saber, por um lado, que a empresa recorrente não deparava com quaisquer dificuldades excepcionais e, por outro, que tinha recebido ajudas destinadas a cobrir as suas perdas de exploração.

Quanto ao primeiro ponto, o Tribunal de Justiça não teve qualquer dificuldade em rejeitar a tese da Comissão, baseando-se na sua própria jurisprudência ( 15 ), nos termos da qual a Comissão não pode ter conta, para efeitos da determinação da existência de dificuldades excepcionais, a situação de outras categorias de produtos, não podendo igualmente basear a sua argumentação no facto de a empresa ser ou não globalmente lucrativa. Mas ainda, o Tribunal de Justiça salientou que resultava dos documentos juntos aos autos que a Comissão tinha concedido, em vários casos, quotas de fornecimento suplementares, nos termos do artigo 14.°, apesar de as empresas beneficiárias obterem efectivamente lucros.

No que respeita, por outro lado, à qualificação das ajudas concedidas pelo Governo alemão, o Tribunal de Justiça, invocando igualmente a sua própria jurisprudência e designadamente ä do acórdão de 15 de Janeiro de 1985 ( 16 ), declarou que «as ajudas que não são efectivamente susceptíveis de contribuírem para a reestruturação e a melhoria da competitividade desejadas não podem considerar-se ajudas destinadas a cobrir perdas de exploração, na acepção do artigo 14.° da decisão geral em vigor».

Era o que acontecia no caso em apreço, de forma que a Comissão tinha cometido um duplo erro de direito, tendo por isso o Tribunal de Justiça procedido à anulação da decisão de 11 de Junho de 1985 que recusava adaptar, nos termos do artigo 14.° da Decisão geral n.° 234/84, as quotas da recorrente para os produtos da categoria III no primeiro trimestre de 1985.

c) O segundo recurso de anulação interposto conjuntamente pela Peine-Salzgitter e peL Hoogovens, ia bastante mais longe. Neste processo, a recorrente solicitava a anulação do artigo 5.° da Decisão geral n.° 3485/85, já citada, aplicável aos anos de 1986 e 1987, na medida em que este artigo, limitando-se a retomar o texto do artigo correspondente da decisão geral anterior, não previa a possibilidade de adaptar equitativamente a parte das quotas de produção que podia ser fornecida dentro do mercado comum (por outras palavras, as quotas de fornecimento), relativamente às empresas cujas quotas de fornecimento eram sensivelmente inferiores à média comunitária. Ora, nesta matéria, o Tribunal de Justiça dispunha, no processo, de um documento bastante significativo, dado que se tratava de uma comunicação enviada, em 25 de Setembro de 1985, pela Comissão ao Conselho, com vista à introdução de um sistema de quotas de produção, nos termos do artigo 58.° do Tratado CECA, com efeitos a partir de 31 de Dezembro de 1985 ( 17 ).

Neste documento, a Comissão, após ter recordado que tinha passado a fase mais crítica da crise da siderurgia, sendo assim possível prever o regresso, a breve prazo, a uma situação de livre concorrência entre as empresas comunitárias, concluía que, ainda que a situação de crise manifesta parecesse entrar na sua fase final, o seu fim ainda não era imediato. Propunha, assim, ao Conselho que prorrogasse, mais uma vez, o regime de quotas, não sem, no entanto, lhe introduzir um determinado número de medidas de liberalização no que respeita a determinados produtos e, por outro lado, demonstrar preocupação em obviar às desigualdades mais manifestas que tinham sido provocadas por esse regime de quotas, designadamente as quotas para fornecimento. Deste modo, a Comissão declarava, na secção VII deste documento, que «parecia de facto indispensável alterar as referências cuja base de cálculo se mantinha inalterada desde a criação do sistema de quotas e que se baseavam em produções ainda mais antigas. Durante os últimos anos, a evolução da estrutura das empresas e a do mercado (interno e externo) foi tal que aquelas referências já não correspondem à produção efectiva, apesar de terem sido efectuados determinados ajustamentos e trocas com base na decisão em vigor».

E a Comissão prossegue, no n.° 2 desta secção VII, da seguinte forma: «Dado que as trocas comerciais de produtos siderúrgicos entre a Comunidade e o resto do mercado sofreram profundas alterações desde a criação do sistema de quotas, torna-se necessário rever ainda a situação das empresas cuja proporção entre a parte das quotas de produção destinadas a ser fornecidas na Comunidade e a quota de produção é, relativamente ao conjunto dos produtos do sistema, bastante inferior à média comunitária. A situação anterior já não corresponde ao objectivo da política siderúrgica comunitária, a Comissão pretende reconduzir, relativamente à produção de cada empresa, a referida proporção a um valor que não seja em mais de 10 % inferior à média comunitária nos caso em que tal até agora não se verifique.»

No entanto, a Comissão, plenamente consciente das dificuldades encontradas por um número restrito de empresas e após ter manifestado, diversas vezes, a sua intenção de reexaminar a questão da proporção I: P nestas empresa, antes de prorrogar por um novo período de dois anos um regime de quotas, considerou conveniente, apesar do regime estabelecido no artigo 58.° do Tratado CECA, solicitar um parecer favorável do Conselho, que, aliás, não obteve sobre este ponto. Assim, em 27 de Novembro de 1985, a Comissão adopta a Decisão geral n.° 3485/85 que se limita, no essencial, a retomar as disposições correspondentes da anterior decisão geral, näo prevendo qualquer ajustamento da proporção I: P, como a que propusera ao Conselho.

O Tribunal de Justiça começou por declarar, no acórdão de 14 de Julho de 1988, já citado, que, em relação a todas as categorias de produtos fabricados pela empresa Peine-Salzgitter, «a relação entre a quota de produção e a parte dessa quota que pode ser fornecida no interior do mercado comum (designada por relação I: P) é excepcionalmente desfavorável nos casos das recorrentes, tanto em absoluto como em comparação com a média comunitária, e é por vezes inferior a esta em cerca de 25 %. É pacífico que estas relações I: P desfavoráveis causam às recorrentes dificuldades económicas excepcionais» (n.° 7).

Quanto à questão de saber se a Comissão era obrigada, como fez, a solicitar o parecer favorável do Conselho para aprovar medidas que ela própria considerava indispensáveis para obter uma repartição equitativa das quotas, o Tribunal de Justiça não teve qualquer dificuldade em responder-lhe.

Para tanto, começou por se basear numa análise literal do disposto no artigo 58.° do Tratado CECA, que estabelece, no seu n.° 1, primeiro parágrafo, e no seu n.° 2, primeiro parágrafo:

«1. Em caso de diminuição da procura, se a Alta Autoridade considerar que a Comunidade atravessa um período de crise manifesta e que os meios de acção previstos no artigo 57.° não permitem superá-la, deve, após consulta do Comité Consultivo e mediante parecer favorável do Conselho, instaurar um regime de quotas de produção, integrado, quando necessário, pelas medidas previstas no artigo 74.°.» ...

2. A Alta Autoridade, com base em estudos feitos em colaboração com as empresas e associações de empresas, estabelece equitativamente as quotas, tendo em conta os princípios definidos nos artigos 2.°, 3.° e 4.°. Pode, designadamente, regular o nível de produção das empresas por meio de imposições adequadas sobre as quantidades que excedam um nível de referência fixado por meio de decisão geral...»

Em segundo lugar, invocando a sua própria jurisprudência e, designadamente, o acórdão de 11 de Maio de 1983, Klöckner Werke AG/Comissão ( 18 ), bem como o acórdão de 21 de Fevereiro de 1984, Walzstahl-Vereinigung e Thyssen AG/Comissão, já citado, dos quais resultava claramente que o artigo 58.° deve ser interpretado no sentido de que o parecer favorável do Copnselho apenas é indispensável para a fixação dos elementos essenciais do sistema de quotas, cabendo à Comissão, no exercício das suas competências, regular os pormenores do referido sistema, a fim de estabelecer equitativamente as quotas.

O Tribunal de Justiça salientou em seguida que «os poderes conferidos à Comissão pelo Tratado CECA seriam desviados do seu fim legal caso fossem usados com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de contornar um processo especialmente previsto pelo Tratado para obviar à situação a que lhe compete fazer face. O mesmo se diga no caso de a Comissão, recorrendo indevidamente ao processo previsto para a instituição do sistema de quotas, se abster de exercer as suas próprias competências com vista à adopção das regras em seu entender necessárias para garantir a natureza equitativa das quotas». Verificando, no caso em apreço, por um lado, que o ajustamento que a própria Comissão considerava necessário apenas dizia respeito às quotas de um grupo restrito de empresas e não à adaptação das quotas de todo um grupo de empresas caracterizadas pela respectiva estrutura e, por outro lado, «que era já previsível, desde a instauração do regime de quotas, que uma evolução especialmente desfavorável no mercado de exportação podia tornar necessário um ajustamento da referida relação, a fim de permitir à Comissão o cumprimento da sua obrigação de estabelecer quotas equitativas», o Tribunal de Justiça considerou que tal ajustamento dizia respeito à regulamentação de um pormenor do sistemas de quotas, para a qual não era necessário o parecer favorável do Conselho. Considerou assim ter sido cometido, em relação à recorrente, um desvio de poder, tendo por isso anulado, por um lado, o artigo 5.° da Decisão n.° 3485/85 da Comissão, já citada, «na medida em que não permite estabelecer quotas de fornecimento consideradas equitativas pela Comissão para as empresas em que a relação entre a quota de produção e a quota de fornecimento seja sensivelmente inferior à média comunitária» e, por outro, as decisões individuais dirigidas pela Comissão à Peine-Salzgitter, que estabeleciam as quotas de fornecimento desta empresa relativamente aos primeiro e segundo trimestres de 1986, dado que estas decisões individuais, sendo baseadas no artigo 5.° da decisão geral, estavam necessariamente viciadas pela mesma legalidade.

d) Convém por último referir um terceiro acórdão do Tribunal de Justiça, proferido em 14 de Junho de 1989, com base no recurso da sociedade Hoogovens contra a Comissão ( 19 ).

Neste processo, a sociedade Hoogovens, bem como a Federação das Empresas Siderúrgicas Italianas, apresentaram pedidos com vista, por um lado, à anulação da Decisão n.° 1433/87, já citada, por outro, à anulação dos artigos 5.°, 6.° e 17.° da Decisão n.° 194/88, já citada, que determinou a última prorrogação do sistema de vigilância e de quotas de produção de aço.

A Decisão n.° 1433/87, que tinha como justificação a queda das exportações para países terceiros em 1986, a deterioração dos preços de exportação e o facto de a repartição das quantidades de referência entre empresas, já com alguns anos, poder por vezes ser considerada ultrapassada (ver n.° 12 do acórdão do Tribunal de Justiça), tinha sido adoptada sem previamente ter sido pedido o parecer favorável do Conselho. Com esta decisão, a Comissão tinha tentado um sistema, que podia qualificar-se de «moderado», que autorizava, em certa medida, as empresas a converter, em cada trimestre, numa categoria de produtos bem determinada, as quotas de produção em quotas de fornecimento, sem prejuízo de um determinado número de reservas bem precisa. O Tribunal de Justiça, verificando que o artigo 5.° da Decisão n.° 194/88 tinha retomado o conteúdo do artigo 5.° da Decisão n.° 3485/85, começou por salientar a jurisprudência firmada no processo Peine-Salzgitter, nos processos 33/86, 44/86, 226/86 e 285/86 antes de acrescentar «que cabe à Comissão, em aplicação deste acórdão, adoptar, sob sua responsabilidade, as disposições destinadas a ajustar a relação I: P na medida exigida pela situação dos mercados de exportação a fim de garantir uma repartição equitativa das quotas... Na falta de tal decisão baseada numa apreciação da situação dos mercados de exportação por parte da Comissão, o Tribunal de Justiça apenas pode declarar que o ajustamento da relação I:P efectuada pela Decisão n.° 1433/87 não corresponde à que a própria Comissão tinha considerado necessária, na comunicação enviada ao Conselho em 1985, para garantir a repartição equitativa exigida pelo artigo 58.°, n.° 2».

O Tribunal de Justiça anulou aliás, com base num segundo fundamento, esta decisão na medida em que se baseava ilegitimamente no artigo 18.° da Decisão n.° 3485/85, que permitia ajustamentos em caso de profundas alterações no mercado do aço ou de dificuldades imprevistas, salientando que a alegada deterioração da situação dos mercados de exportação era do conhecimento da Comissão antes de ser tomada a Decisão n.° 3485/85, não podendo esta, assim, constituir um novo facto que justifique o recurso aos poderes especiais conferidos pelo artigo 18.°

E assim que, pelos argumentos já expendidos no acórdão Peine-Salzgitter, já citado, o Tribunal de Justiça anulou, por um lado, o artigo 1.° da Decisão n.° 1433/87 e, por outro, o artigo 5.° da Decisão geral n.° 194/88, que se limita a retomar o conteúdo do artigo 5.° da Decisão n.° 3485/85, já anulado, bem como o artigo 17.° da Decisão n.° 194/88, que também reproduzia o artigo 1.° da Decisão n.° 1433/87. Resulta, tanto do contexto dos acórdãos como da análise das conclusões do advogado-geral, Carl Otto Lenz, que estes diversos artigos apenas foram anulados na medida em que não permitiam à Comissão estabelecer quotas de fornecimento por ela consideradas equitativas para as empresas cuja relação entre a quota de produção e a quota de fornecimento era sensivelmente inferior à média comunitária.

3. Convém agora analisar quais foram as relações entre a sociedade recorrente e a Comissão antes e depois dos acórdãos de anulação de 14 de Julho de 1988.

a)

Antes dos acórdãos de anulação proferidos pelo Tribunal de Justiça em 14 de Julho de 1988, nos recursos interpostos em 22 de Abril de 1985 e 7 de Fevereiro de 1986, respectivamente, e em relação às quais tudo leva a crer que as partes pensavam que seriam proferidos antes de expirar o regime de quotas, a empresa recorrente procedeu, por razões de economia processual, a uma troca de correspondência com a Comissão, a fim de limitar o litígio.

E assim que, com referência ao artigo 14.° da Decisão geral n.° 234/84, a recorrente, após ter interposto recurso apenas da decisão individual de indeferimento que dizia respeito apenas ao primeiro trimestre de 1985, enviou uma carta à Comissão, em 11 de Julho de 1985, propondo a esta última, por um lado, renunciar a interpor recurso da nova decisão de indeferimento do pedido de ajustamento para o segundo trimestre de 1985, e que lhe fora notificada em 11 de Junho do mesmo ano e, por outro, que esta reserve a sua decisão sobre os pedidos de ajustamento para os terceiro e quarto trimestres de 1985 até à prolação do acórdão do Tribunal de Justiça no processo 103/85. Em resposta datada de 12 de Julho de 1985, a Comissão confirmou que, logo que o Tribunal de Justiça proferisse o acórdão no processo 103/85, tiraria de imediato as respectivas consequências e tomaria uma decisão a fim de alterar, eventualmente, as suas decisões anteriores. A Comissão confirmou igualmente que se absteria de proferir qualquer decisão formal sobre os pedidos formulados, nos termos do artigo 14.°, a partir do terceiro trimestre de 1985 e, até à prolação do acórdão do Tribunal de Justiça.

A recorrente utilizou uma argumentação idêntica no que respeita ao não ajustamento da sua relação I: P, baseada na ilegalidade, por ela invocada, do artigo 5.° da Decisão n.° 3485/85. Após ter apresentado o seu recurso em 7 de Fevereiro de 1986, interposto da Decisão geral n.° 3485/85, bem como das decisões individuais adoptadas em sua execução, e que fixavam as suas quotas de fornecimento para os primeiro e segundo trimestres de 1986, a recorrente escreveu à Comissão, em 23 de Abril de 1986, a fim de evitar uma acumulação de conflitos idênticos. De facto, o mesmo problema se colocava em relação aos trimestres seguintes, durante a vigência da Decisão n.° 3485/85, considerando a recorrente oportuno que, logo que o Tribunal de Justiça proferisse o seu acórdão, a Comissão tirasse imediatamente as consequências resultantes da sua fundamentação, a fim de alterar não apenas as decisões individuais impugnadas, mas igualmente todas as decisões individuais posteriores referentes às quotas de fornecimento para os trimestres seguintes. A Comissão acolheu favoravelmente este pedido, salientando que «tiraria de imediato as consequências que se impusessem de acordo com a fundamentação do acórdão a proferir e que alteraria designadamente, sendo caso disso, as decisões até então proferidas. Isto vale tanto para o primeiro trimestre de 1986 como para os trimestres seguintes».

b) As relações entre as partes deterioraram-se um pouco após os acórdãos de 14 de Julho de 1988.

A recorrente alega que contava obter, pouco depois de terem sido proferidos estes acórdãos, nos termos do artigo 34.°, primeiro parágrafo, do Tratado CECA, uma justa indemnização do prejuízo que considerava ter sofrido em resultado das decisões ilegais da Comissão. Várias reuniões foram assim efectuadas, em Agosto e Setembro de 1988, entre colaboradores da recorrente e os serviços da Comissão. A resposta recebida foi a de que, pelo facto de o regime de quotas ter expirado em 30 de Junho de 1988, a Comissão deixou de dispor dos meios necessários para garantir uma indemnização pecuniária, não podendo igualmente indemnizar em espécie. Teve então lugar, em Dezembro de 1988, uma troca de correspondência entre os responsáveis da sociedade Peine-Salzgitter e os representantes da Comissão, que não conduziu a qualquer resultado. O mesmo aconteceu com novas negociações que tiveram lugar.

Por último, o presidente do conselho de administração da recorrente enviou, em 7 de Março de 1989, uma carta ao vice-presidente da Comissão, Sr. Bangemann, na qual começava por recordar a gravidade do prejuízo sofrido e, em segundo lugar, o facto de a Comissão apenas ter até então contestado as suas pretensões com argumentos políticos e financeiros, mas não com razões jurídicas e, em terceiro lugar, na falta de uma solução de comum acordo que conduzisse a uma indemnização substancial, a sociedade não podia de modo algum renunciar a uma justa indemnização. Referia, por fim, que o prazo fixado pelo artigo 34.° do Tratado CECA para adoptar as medidas necessárias à execução dos acórdãos do Tribunal de Justiça expirava depois da Páscoa e, implicitamente, que após essa dáta seria proposta uma acção de indemnização.

O vice-presidente da Comissão, em carta de 14 de Junho de 1989, indeferiu este pedido, salientando, em primeiro lugar, que existia uma série de obstáculos técnicos que impediam o cálculo da relação I: P para os diferentes trimestres em causa; em segundo lugar, que o Tribunal de Justiça não tinha ainda proferido todos os acórdãos em questão, pelo que os cálculos não podiam ser efectuados e, por último e sobretudo, que a Comissão contestava a existência de um prejuízo directo causado à empresa por um facto gerador de responsabilidade civil da Comunidade.

Foi nestas condições que a recorrente propôs a presente acção, entrada na Secretaria em 3 de Julho de 1989, de forma que não se coloca, pelo menos no caso em apreço, qualquer problema de prescrição.

Não abordarei igualmente a questão da competência do Tribunal, dado que, nos termos do artigo 14.° da decião do Conselho de 24 de Outubro de 1988 que institui um Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, é o próprio Tribunal de Justiça que, por despacho de 15 de Novembro de 1989, neste particular vinculante para o Tribunal de Primeira Instância, remeteu o processo para este último.

4. Os pedidos da acção

a) A demandante conclui pedindo que o Tribunal se digne: 1) declarar que as decisões seguintes da Comissão se encontram viciadas por ilegalidade susceptível de gerar a responsabilidade da Comunidade: a) o artigo 5.° da Decisão n.° 3485/85/CECA da Comissão, de 27 de Novembro de 1985, na medida em que não permite estabelecer quotas de fornecimento consideradas equitativas pela Comissão para as empresas em que a relação entre a quota de produção e a quota de fornecimento é sensivelmente inferior à média comunitária; b) as decisões individuais de 30 de Dezembro de 1985 e 21 de Março de 1986 dirigidas pela Comissão à demandante, na medida em que fixam quotas de fornecimento desta última para as categorias Ia, Ib, le e III para os primeiro e segundo trimestres de 1986; c) as decisões individuais dirigidas à demandante que fixam as quotas de fornecimento desta última para as categorias la, Ib, Ic e III para o terceiro trimestre de 1986 e todos os trimestres posteriores até ao segundo trimestre de 1988, inclusive; d) a decisão da Comissão de 11 de Junho de 1985 que recusa ajustar as quotas da demandante para os produtos de categoria III relativamente ao primeiro trimestre de 1985, nos termos do artigo 14.° da Decisão geral n.° 234/84/CECA; e) as decisões posteriores da Comissão que recusam o ajustamento das quotas da demandante para os produtos da categoria III relativamente aos segundo, terceiro e quarto trimestres de 1985, nos termos do artigo 14.° da Decisão geral n.° 234/84/CECA; 2) condenar a Comissão a pagar à demandante a importância de 73065405 DM, acrescida dos juros vencidos até ao termo do regime de quotas (30 de Junho de 1988) e de juros à taxa de 6 % a partir de 1 de Julho de 1988; 3) condenar a Comissão nas despesas.

b) A Comissão pede, por seu lado, que a ácção seja julgada improcedente e que a demandante seja condenada nas despesas.

5. Tendo em conta estes pedidos, convém agora proceder a uma recapitulação das ilegalidades declaradas pelo Tribunal de Justiça nos três acórdãos já referidos de 14 de Julho de 1988 e de 14 de Junho de 1989, tanto no que respeita às decisões gerais como às decisões individuais.

— Relativamente ao ano de 1985, o Tribunal de Justiça decidiu, no acórdão de 14 de Julho de 1988, proferido no processo 103/85, que a decisão individual que recusou o ajustamento, nos termos do artigo 14.° da Decisão geral n.° 234/84, das quotas da demandante, para os produtos da categoria III, relativamente ao primeiro trimestre de 1985, se baseava numa aplicação jurídica errada deste artigo 14.°, devendo, em consequência, ser anulada [esta anulação corresponde ao pedido enunciado no n.° 1, alínea d) pela demandante].

— Em contrapartida, para os segundo, terceiro e quarto trimestres de 1985, a demandante, tendo em conta a troca de correspondência já referida com a Comissão, absteve-se de recorrer contenciosamente. A Comissão não contesta que as suas três decisões individuais que recusaram ajustar as quotas referentes a esses três trimestres estavam viciadas da mesma ilegalidade que a decisão anulada de 11 de Junho de 1985, sendo no entanto que estas decisões não foram anuladas [estas decisões são retomadas, na acção de indemnização, no n.° 1, alínea e].

— Através do acórdão de 14 de Julho de 1988, proferido nos processos apensos 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 e 285/86, o Tribunal de Justiça anulou, por um lado, o artigo 5.° da referida Decisão n.° 3485/85, e, por outro, as decisões individuais dirigidas pela Comissão à demandante, na medida em que fixam quotas de fornecimento desta empresa para as categorias Ia, Ib, Ie e III para os primeiro e segundo trimestres de 1986 [estas decisões de anulação abrangem assim, no que respeita ao apuramento da responsabilidade, os pedidos enunciados sob os n.° 1, alineas a) e b) pela demandante].

— Um pouco mais complexo é o problema do pedido n.° 1, alinea c) da demandante, que visa obter do Tribunal de Primeira Instancia a declaração de que diversas decisões individuais da Comissão se encontram viciadas por uma legalidade susceptível de desencadear a responsabilidade da Comunidade. Trata-se, em primeiro lugar, de decisões individuais dirigidas à demandante que fixam as quotas de fornecimento destas, sempre para as categorias Ia, Ib, le e III, com respeito ao terceiro trimestre de 1986 e, em segundo lugar, das mesmas decisões individuais para os trimestres posteriores, até ao segundo trimestre de 1988, inclusive, isto é, o quarto trimestre de 1986, os quatro trimestres de 1987 e os dois primeiros trimestres de 1988.

Para estes oito trimestres em causa, a demandante não obteve qualquer decisão de anulação devido às preocupações de economia processual de que fez prova. Mas a Comissão não contesta que, relativamente ao conjunto destes trimestres, as decisões individuais que fixam, para as categorias de produtos em causa, as quotas de fornecimento da demandante se encontram viciadas pela mesma ilegalidade que a apurada pelo Tribunal de Justiça no referido acórdão de 14 de Julho de 1988.

E o que acontece manifestamente com as decisões individuais relativas aos terceiro e quarto trimestres de 1986, que se baseiam directamente no artigo 5.° da Decisão geral n.° 3485/85, já anulado.

É o que acontece igualmente no caso dos quatros trimestres de 1987, em relação aos quais as quotas de fornecimento da demandante foram fixadas com base na referida Decisão n.° 1433/87, aplicável a partir de 1 de Janeiro de 1987. O Tribunal de Justiça, no referido acórdão de 14 de Junho de 1989, anulou esta decisão, na medida em que não permitia o ajustamento da relação I: P necessário para garantir uma repartição equitativa das quotas, exigida pelo artigo 58.°, n.° 2.

E o que acontece, por último, com as decisões individuais que fixaram as quotas de fornecimento da demandante para os dois primeiros trimestres de 1988, ou seja, até ao termo da vigência do regime de quotas, dado que, no referido acórdão de 14 de Junho de 1989, o Tribunal de Justiça anulou os artigos 5.° e 17.° da última decisão da Comissão, que prorrogam o sistema de quotas, da Decisão n.° 194/88, já citada, com os fundamentos de que, por um lado, o artigo 5.° da Decisão geral n.° 194/88 se limita a reproduzir os próprios termos do artigo 5.° da Decisão geral n.° 3485/85, já anulada por acórdão de 14 de Julho de 1988 e, por outro, que o artigo 17.° da Decisão geral n.° 194/88 mais não fazia, também, que retomar o conteúdo da Decisão n.° 1433/87, já anulada.

Dado ser ponto assente que estas decisões de anulação têm efeito erga omnes, é impossível a qualquer tribunal não ter em consideração a nova situação jurídica criada pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Junho de 1989. Tanto mais que a Comissão nem sequer alegou que as suas decisões individuais, adoptadas em 1987 e em 1988, não se encontravam afectadas pela mesma ilegalidade que viciava as decisões de 1986, anuladas pelo Tribunal de Justiça.

Em resumo, a demandante pede que o Tribunal de Primeira Instância declare que se encontram viciados por uma ilegalidade susceptível de desencadear a responsabilidade da Comunidade, por um lado, o artigo 5.° da Decisão geral n.° 3485/85, objecto de uma decisão de anulação e, por outro, catorze decisões individuais que fixam as quotas de fornecimento da demandante, de 1 de Janeiro de 1985 a 30 de Junho de 1988; a demandante apenas obteve, nos referidos acórdãos do Tribunal de Justiça, a anulação de três destas catorze decisões individuais.

Durante todo o período de funcionamento do sistema de quotas, tais situações foram resolvidas de forma bastante simples mediante a concessão pela Comissão de quotas suplementares às empresas que tivessem obtido ganho de causa perante o Tribunal de Justiça. Esta restituição em espécie corresponde aliás à noção «reparação equitativa», contida no artigo 34.°, primeiro parágrafo, do Tratado. Mas, dado que neste caso os acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1988 e de 14 de Junho de 1989 foram proferidos após ter expirado o regime de quotas, as partes já não podem pensar em tal reparação em espécie (ainda que a Comissão tenha alegado, de forma dubitativa, que poderia voltar a um sistema voluntário de quotas, baseado no artigo 46.° do Tratado).

E esta a razão pela qual foi proposta a presente acção, baseada tanto (o que é essencial) no artigo 34.° como no artigo 40.° do Tratado CECA, em que não é pedida a anulação de qualquer decisão, mas, por um lado, que o Tribunal declare que o conjunto das referidas decisões, gerais ou individuais, da Comissão se encontram viciadas por uma ilegalidade susceptível de desencadear a responsabilidade da Comunidade e, por outro, que a Comissão seja condenada a pagar à demandante uma importância de mais de 73 milhões de DM. É neste contexto particular que se explica a dificuldade do processo, em razão, designadamente, da falta de precedentes e das diversas excepções de inadmissibilidade suscitadas pela Comissão.

II — As questões de admissibilidade da acção ao abrigo dos artigos 34.° e 40.° do Tratado CECA

A demandante baseia o seu recurso, a título principal, no artigo 34.° e, a título subsidiário, no artigo 40.° do Tratado CECA. Estes dois artigos merecem ser citados literalmente.

O artigo 34.° estabelece, no seu primeiro parágrafo, que:

«Em caso de anulação, o Tribunal devolverá o processo à Alta Autoridade. A Alta Autoridade deve tomar as medidas necessárias à execução da decisão de anulação. Em caso de dano directo e especial sofrido por uma empresa ou grupo de empresas, causado por uma decisão ou recomendação que o Tribunal considere como envolvendo culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade, a Alta Autoridade deve, no uso dos poderes que lhe são conferidos pelas disposições do presente Tratado, tomar as medidas adequadas para garantir uma reparação equitativa do dano directamente resultante da decisão ou da recomendação anulada e atribuir, quando necessário, uma justa indemnização.»

O segundo parágrafo tem o seguinte teor:

«Se a Alu Autoridade se abstiver de tomar, em prazo razoável, as medidas exigidas pela execução de uma decisão de anulação, pode ser apresentado ao Tribunal um pedido de indemnização.»

O artigo 40.° estabelece por seu lado, no primeiro parágrafo, o único que aqui nos interessa, o seguinte:

«Sem prejuízo do disposto no primeiro parágrafo do artigo 34.°, o Tribunal é competente para atribuir, a pedido da parte lesada, uma reparação pecuniária a cargo da Comunidade, em caso de dano causado por culpa dos serviços da Comunidade, na execução do presente Tratado.»

Convém agora analisar sucessivamente as excepções de inadmissibilidade suscitadas pela Comissão, quer com base no artigo 34.°, quer no artigo 40.° do Tratado CECA.

A — As excepções de inadmissibilidade relativas à aplicabilidade no caso em apreço do artigo 34.° do Tratado

A Comissão invocou a este respeito três excepções de inadmissibilidade:

— falta de decisão de anulação relativamente a onze dos catorze trimestres em causa;

— impossibilidade de apresentação simultânea no mesmo processo de pedidos de anulação e de indemnização;

— os acórdãos de anulação proferidos pelo Tribunal de Justiça em 14 de Julho de 1988 não declaram que as decisões anuladas se encontravam viciadas por factos culposos da Comunidade susceptíveis de determinarem a sua responsabilidade.

1. Falta de decisão de anulação

A Comissão considera inadmissível o pedido de indemnização baseado no segundo parágrafo do artigo 34.° do Tratado CECA, na medida em que se refere às decisões individuais relativas aos três últimos trimestres de 1985, aos terceiro e quarto trimestres de 1986, aos quatro trimestres de 1987 e aos dois trimestres de 1988, dado que não foram objecto de qualquer decisão de anulação prévia.

A demandante, embora reconhecendo que regra geral a existência de uma decisão de anulação condiciona a admissibilidade de uma acção baseada no artigo 34.°, segundo parágrafo, do Tratado CECA, defende no entanto que, no caso em apreço, tal pressuposto não tem que ser preenchido. Em primeiro lugar, atendendo à troca de correspondência entre as partes e às garantias formais dadas pela Comissão em resposta às cartas que a demandante, animada por preocupações de economia processual, lhe enviara; em segundo lugar, a Comissão ter violado as suas legítimas expectativas; por último, porque as decisões individuais de fixação de quotas para o período de Julho de 1986 a Junho de 1988 não se tornaram definitivas após o termo do prazo de um mês previsto no artigo 33.° do Tratado, por o artigo 5.° da Decisão geral n.° 3485/85 em que se baseavam ter sido posteriormente anulado. Em consequência, encontram-se, elas próprias, viciadas de nulidade.

A meu ver, a excepção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão é, neste ponto, procedente. Resulta, com efeito, da própria letra do artigo 34.°, já citado, que uma acção de indemnização intentada por empresas ou pelas associações referidas no artigo 48.° apenas é admissível quando tenha sido proferida previamente uma decisão de anulação, nos termos do artigo 33.°, segundo parágrafo. O artigo 34.° começa, com efeito, com as palavras «em caso de anulação», pressuposto que é repetido no final do primeiro parágrafo, através de expressão «as medidas adequadas para garantir uma reparação equitativa do dano directamente resultante da decisão ou da recomendação anulada...». Ora, é ponto assente que a demandante não obteve, em relação a onze dos catorze trimestres em causa, qualquer decisão de anulação das decisões individuais que fixaram as respectivas quotas. As tentativas efectuadas no sentido de infirmar esta excepção de inadmissibilidade não são de modo algum convincentes.

A este respeito há quatro questões que merecem ser colocadas: existe um contrato de direito público, como defende a demandante? A Comissão comprometeu-se formalmente no sentido de efectuar uma reparação pecuniária? Houve violação do princípio da confiança legítima? As decisões individuais não anuladas encontram-se viciadas de nulidade pelo simples facto de ter sido anulado o artigo 5.° da Decisão n.° 3485/85?

a)

Parece-me evidente que a troca de correspondência em questão não é constitutiva de qualquer contrato do direito público. Esta noção de contrato do direito público, celebrado pela Comunidade ou por sua conta, figura expressamente no artigo 42.° do Tratado CECA e tem um significado bem preciso: é necessário, em particular, para que haja contrato, que o concurso de vontades seja claramente manifestado e, sobretudo, resulte de um compromisso assumido por pessoas habilitadas a decidir por conta da Comissão. Ora, se em ambos os casos, o advogado da demandante tinha certamente poderes para contrair obrigações em nome desta, as respostas da Comissão redigidas pelo prof. Wägenbaur, em 12 de Julho de 1985 e em 16 de Maio de 1986, não podem ser consideradas um compromisso assumido no âmbito de um contrato de direito público que vincule a Comunidade, dado que, nem pela sua forma nem pelo seu conteúdo, eram susceptíveis de gerar tais efeitos ( 20 ).

b)

A Comissão comprometeu-se formalmente a uma indemnização pecuniária?h leitura da troca de correspondência em causa leva-nos a responder negativamente a esta questão.

Relativamente ao período que vai do segundo ao quarto trimestre de 1985, a carta do advogado da demandante dirigida à Comissão em 11 de Julho de 1985 limita-se a apresentar a esta instituição uma proposta segundo a qual a demandante não recorreria das decisões de indeferimento relativas aos segundo, terceiro e quarto trimestres de 1985, com a condição de a Comissão se comprometer, uma vez proferido o acórdão do Tribunal de Justiça no processo 103/85, a adoptar, a breve prazo e em conformidade com os fundamentos desse acórdão, uma nova decisão sobre os requerimentos apresentados. Quanto à resposta do prof. Wägenbaur, de 12 de Julho de 1985, limita-se a confirmar que «logo que o acórdão do processo 103/85 seja proferido, a Comissão tirará dele, de imediato, as consequências, adoptando uma decisão que modifique, sendo caso disso, as suas decisões anteriores, o que não constituía, aliás, mais do que a manifestação de uma evidência...»

Relativamente ao período que vai do terceiro trimestre de 1986 ao segundo trimestre de 1988, parecem impor-se considerações análogas. Na carta enviada à Comissão em 23 de Abril de 1986, o advogado da demandante propôs que, «logo que tenha sido proferido o acórdão do Tribunal de Justiça no processo 44/86, a Comissão tirará de imediato as consequências que se impõem de acordo com a sua fundamentação, a fim de alterar, não apenas a decisão individual impugnada de 30 de Dezembro de 1985, relativa ao primeiro trimestre de 1986... mas todas as decisões posteriores relativas às quotas de fornecimento da nossa cliente para o primeiro trimestre de 1986 e seguintes durante a vigência da Decisão n.° 3485/85/CECA». A demandante solicitava, assim, a alteração das decisões e não quaisquer garantias sobre o princípio e modalidades de uma reparação pecuniária. A resposta da Comissão, datada de 16 de Maio de 1986, está redigida em termos correspondentes a este pedido: a Comissão não assumiu assim, expressa ou implicitamente, qualquer compromisso de pagamento de uma indemnização pecuniária na sequência dos acórdãos a proferir pelo Tribunal de Justiça.

Aliás, mesmo admitindo, o que, repito, não é o caso, que se está perante um contrato de direito público e que foram dadas garantias formais pela Comissão em matéria de indemnização pecuniária, a demandante não poderia evitar a aplicação do prazo de um mês, previsto no artigo 33.° para a interposição de recursos, de anulação no âmbito do Tratado CECA, tendo em conta a jurisprudência extremamente estrita do Tribunal de Justiça nesta matéria; as normas processuais são disposições de ordem pública que não podem ser alteradas nem pelas partes nem pelo Tribunal. Alias, em matéria CECA, o Tribunal de Justiça pronunciou-se muito claramente sobre este ponto no acórdão de 12 de Julho de 1984 ( 21 ), decidindo que «a aplicação estrita das normas comunitárias relativas aos prazos processuais corresponde a uma exigência de segurança jurídica e à necessidade de evitar qualquer discriminação ou tratamento arbitrário na administração da justiça. Só quando o interessado provar a existência de caso fortuito ou de força maior, nos termos do artigo 39.°, terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça CECA, é que nenhuma caducidade baseada na expiração do prazo lhe pode ser oposta». No caso em apreço, é evidente que a demandante não provou, nem sequer alegou, a existência de caso fortuito ou de força maior, dado que a troca de correspondência a que se refere não satisfaz nenhum dos pressupostos legais deste dois conceitos.

e)

E igualmente evidente, ao que me parece, que a Comissão não violou o princípio da confiança legítima. Em primeiro lugar, porque não deu qualquer garantia formal à demandante no que respeita a uma eventual indemnização pecuniária; em segundo lugar, porque resulta dos autos que, no momento da interposição do recurso, ambas as partes supunham que os processos seriam julgados pelo Tribunal de Justiça antes de expirar o regime de quotas, podendo assim, em caso de anulação, proceder-se a uma compensação através da atribuição de quotas de fornecimento suplementares; por último, porque, de uma forma mais geral, o princípio da confiança legítima, tal como o princípio da segurança jurídica, «por mais importante que seja, não pode aplicar-se de forma absoluta... devendo sê-lo em conjugação com o princípio da legalidade... a questão de saber qual destes princípios deve prevalecer em cada caso concreto depende da ponderação do interesse público e dos interesses privados em causa...» ( 22 ). Ora, no caso em apreço, o princípio da legalidade goza de absoluta primazia, já que se trata de impor o respeito de prazos e de evitar, como acaba de ser dito, quaisquer discriminações ou tratamentos arbitrários na administração da justiça.

d)

Resta, por fim, analisar a última objecção formulada peh demandante e que está rekcionada com um complexo problema suscitado pelas anulações em processo contencioso: a anulação posterior de uma decisão geral em que se baseiam decisões individuais adoptadas anteriormente, e que esgotaram totalmente os respectivos efeitos jurídicos e materiais (dado tratar-se de decisões de fixação de quotas trimestrais) é susceptível de determinar, por si só, a anulabilidade ou a anulação de todas as decisões individuais adoptadas com base nesta decisão geral mesmo que esta anuUção não tenha sido requerida atempadamente? Por outras palavras: a anulação dos artigos 5.° da Decisão geral n.° 3485/85, da Decisão n.o 1433/87 e do artigo 5.° da Decisão geral n.° 194/88, para os oito trimestres correspondentes ao período de Julho de 1986 a Junho de 1988, têm por efeito, como defende a demandante, que as decisões individuais adoptadas com vista à sua execução não se tornaram definitivas, mesmo depois de ter expirado o prazo de um mês previsto no artigo 33.°?

Sobre este ponto, a doutrina parece algo dividida. Na opinião de Vandersanden e Barav, «se é certo que os actos adoptados ao abrigo de uma medida anulada não desaparecem automaticamente com a decisão anulada, tornam-se no entanto juridicamente ineficazes» ( 23 ). Os autores consideram que se pode chegar legitimamente a tal conclusão a partir da análise do acórdão de 26 de Maio de 1971, Fritz-Auguste Bode/Comissão ( 24 ), em que o Tribunal de Justiça declarou que, «... nos termos dos artigos 34.°, primeiro parágrafo, segunda parte, do Tratado CECA, 176.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE e 149.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEEA, a instituição de que emane o acto anulado pelo Tribunal de Justiça deve tomar as medidas necessárias à execução do acórdão de anulação; daqui resulta que, quando o Tribunal de Justiça anula uma decisão, o autor desta deve revogar ou, pelo menos, deixar de aplicar uma decisão posterior puramente confirmativa da primeira». Parece-me mais correcta a análise feita por Michel Waelbroek, que considera que «as decisões de execução adoptadas ao abrigo de um acto anulado de carácter geral não perdem por esse facto, automaticamente, a sua eficácia jurídica. Se já expirou o prazo para requerer a sua anulação, tais decisões apenas poderão ser impugnadas nos termos do artigo 177°, alínea b), ou do artigo 184.°» ( 25 ). O autor acrescenta, todavia, que, quando a decisão em causa tenha gerado efeitos irreversíveis na esfera jurídica tanto do recorrente como de terceiros, a instituição deve restabelecer de forma adequada a situação em que se encontrava o recorrente e introduzir, para o futuro, as alterações apropriadas nas disposições cuja ilegalidade foi declarada; o autor baseia-se no acórdão proferido, em 6 de Março de 1979, no processo Simmenthal ( 26 ).

Por meu lado, baseio-me no acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Abril de 1988, Asteris AE e outros e Grécia/Comissão ( 27 ). O Tribunal de Justiça decidiu que

«para dar cumprimento ao acórdão (de anulação de um regulamento) e executá-lo plenamente, a instituição é obrigada a respeitar, não apenas a sua parte decisòria, mas igualmente a motivação que a ela conduziu e que constitui o seu fundamento necessário, na medida em que é indispensável para determinar o sentido exacto do que foi estabelecido na parte decisòria. Com efeito, é esta motivação que, por um lado, identifica exactamente a disposição considerada ilegal e, por outro lado, revela as razões exactas da ilegalidade declarada da parte decisoria, que têm de ser tomadas em consideração pela instituição, ao substituir o acto anulado. Mas se a verificação da ilegalidade na fundamentação do acórdão de anulação obriga, em primeiro lugar, a instituição autora do acto a eliminar essa ilegalidade no acto destinado a substituir o acto anulado, ela pode igualmente, na medida em que vise uma disposição de conteúdo determinado numa dada matéria, implicar outras consequências para esta instituição.

Tratando-se, como no caso vertente, da anulação de um regulamento cujo efeito se limita a um período de tempo bem definido (a saber, a campanha de 1983/1984), a instituição que o adoptou fica obrigada, em primeiro lugar, a excluir dos novos textos posteriores ao acórdão de anulação, para regular as campanhas posteriores a este acórdão, todas as disposições que tenham o mesmo conteúdo daquela que foi declarada ilegal.

Mas é necessário admitir que, devido ao efeito retroactivo inerente aos acórdãos de anulação, a verificação da ilegalidade remonte à data de entrada em vigor do texto anulado. Deduz-se daqui que, no caso vertente, a instituição em causa tem também a obrigação de eliminar dos textos já publicados à data do acórdão de anulação, que regulam as campanhas posteriores à campanha de 1983/1984, as disposições com o mesmo conteúdo da que foi declarada ilegal.

Em consequência, a verificação da ilegalidade da fixação dos coeficientes a aplicar ao montante da ajuda para os produtores gregos impõem-se não só para a campanha de 1983/1984, que constituía o objecto do regulamento anulado, mas em relação a todas as campanhas posteriores. Pelo contrário, esta verificação não pode valer para as campanhas regidas pelos regulamentos anteriores à campanha de 1983/1984.

Ao recusar-se a substituir, com efeitos a partir da data da adopção de regulamento anulado, a disposição com o mesmo conteúdo que a declarada ilegal no acórdão de anulação, que figura em textos que produzem efeitos após esta data, a Comissão ignorou as obrigações que lhe impõe o artigo 176.° e que o processo do artigo 175.° permite sancionar...».

Este acórdão é extremamente interessante, pois mostra que, em caso de anulação de um texto normativo de carácter geral, a instituição autora do acto deve tirar todas as consequências da ilegalidade declarada, revogando, designadamente, o conjunto das decisões de execução adoptadas com base no acto normativo anulado. Isto demonstra bem, a contrario, que as decisões de aplicação não impugnadas não desapareceram pelo simples facto de ter sido anulado o acto normativo, uma vez que existe necessidade de uma revogação e não «nulidade» ou «inexistência» de tais decisões. Ora, no caso em apreço, tal revogação não faria sentido já que as decisões individuais de fixação de quotas de produção ou de fornecimento são adoptadas para um trimestre, esgotando os respectivos efeitos jurídicos e práticos no final deste. Assim, é apenas no domínio da responsabilidade civil e de uma indemnização justa que a instituição pode tirar as consequências da anulação da decisão geral.

Seja como for, o artigo 34.°, segundo parágrafo, não me parece ser aplicável no caso em apreço por razões de natureza, antes de mais, processual, dado que, relativamente aos oito trimestres em questão, as decisões individuais não foram anuladas. De facto, embora a decisão geral em que se baseiam tenha sido anulada, as decisões individuais tornaram-se definitivas e não se encontram viciadas por qualquer nulidade que possa ser equiparada a uma anulação. Além disso, a sua revogação seria destituída de sentido, já que esgotaram os respectivos efeitos jurídicos e materiais. Mas, como adiante veremos, os efeitos da admissão desta excepção de inadmissibilidade invocada pela Comissão são extremamente limitados (ver, infra, II, B, 2.).

2. A segunda excepção de inadmissibilidade invocada pela Comissão é, ao invés, totalmente improcedente.

A Comissão defende que não podem ser deduzidos no mesmo processo, no âmbito do Tratado CECA, contrariamente ao que se passa com os processos previstos nos artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE, pedidos de anulação e pedidos de indemnização. Na realidade, esta excepção resulta de uma análise incorrecta dos pedidos da acção, que não têm de modo algum em vista a anulação, mas apenas, por um lado, a declaração de que diversas decisões da Comissão envolvem culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade e, por outro, a condenação da Comissão a pagar uma indemnização em dinheiro.

3. A terceira excepção de inadmissibilidade invocada nos termos do artigo 34. ° pela Comissão suscita importantes problemas.

Está aqui em causa o facto de o Tribunal de Justiça, nos acórdãos de anufoção proferidos em 14 de Julho de 1988, ter apenas procedido à anukção de diversas decisões, gerais ou individuais, da Comissão, sem no entanto ter declarado que envolviam falta susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade.

A Comissão entende que resulta da própria letra do artigo 34.°, primeiro parágrafo, que esta declaração da existência de falta susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade constitui um pressuposto do pedido de indemnização baseado no artigo 34.°, segundo parágrafo, dado ser necessário que a Comunidade possa dispor, após tal declaração, de um prazo razoável para reagir à ameaça de condenações pecuniárias.

A demandante limita-se, relativamente a este ponto, a defender que o artigo 34.° do Tratado CECA, tendo por objectivo dar à Comissão a possibilidade de suprimir os efeitos das suas decisões ilegais e de proceder a uma indemnização, apenas tem uma função de atribuição de poderes, que não está em causa no caso em apreço, dado que o período de tempo necessário para uma reacção da Comissão já há muito se esgotou e que não se torna necessário um novo prazo para a adopção de medidas de indemnização do prejuízo sofrido.

Na verdade, o problema foi objecto de algumas controvérsias na doutrina, não tendo esta questão jamais sido tratada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.

Em meu entender, esta excepção de inadmissibilidade da Comissão é procedente, na medida em que respeita ao artigo 34. ° O segundo período deste artigo estabelece o seguinte: «Em caso de dano directo e especial sofrido por uma empresa ou um grupo de empresas, causado por uma decisão ou recomendação que o Tribunal considere como envolvendo culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade, a Alta Autoridade deve...» O problema levanta-se assim quando o acórdão de anulação não declara expressamente a existência de falu susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade e também, em meu entender, de um dano directo e especial, dado que essas qualificações jurídicas dependem certamente da apreciação do Tribunal e näo da opinião da Comissão.

Esta questão suscitou bastantes controvérsias na doutrina ( 28 ).

As minhas conclusões baseiam-se tanto na letra dos textos como no facto de, como referiu o Tribunal de Justiça no acórdão de 16 de Dezembro de I960 ( 29 ) uma disposição que estabelece garantias jurisdicionais em benefício dos particulares não pode, mesmo em caso de dúvida, ser interpretada restritivamente, em detrimento destes últimos.

Em primeiro lugar, considero errado o ponto de vista de que quem interpõe recurso de anulação deve necessariamente pensar, já nesta fase, nas eventuais e futuras indemnizações do dano que poderia sofrer e, de qualquer modo, requerer ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a existência da responsabilidade da Comunidade, a fim de acautelar os seus direitos. Esta tese assenta numa confusão entre o recurso de anulação e a acção de indemnização, ignorando totalmente o princípio da autonomia da acção de indemnização (que será adiante analisada: ver, infra, II, B, 2, a) 1.).

Em segundo lugar, parece-me incorrecto sustentar que cabe ao Tribunal de Justiça verificar oficiosamente a existência de falta susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade, bem como a de um dano directo e especial, ainda que não tenha sido apresentado um pedido nesse sentido. Como sublinha, muito bem, Cesare Grassetti, «do ponto de vista jurídico, o Tribunal de Justiça procederia assim ultra petita; no plano político, estaria a sugerir abertamente aos interessados que intentassem uma acção de indemnização».

Em terceiro lugar, parece-me ser certo que a empresa que interpõe um recurso de anulação pode apresentar igualmente, em apoio deste recurso, um pedido de declaração da existência de falta susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade, bem como de um dano directo e especial, a fim de permitir a aplicação, o mais rapidamente possível, do procedimento previsto no artigo 34.° No entanto, se a empresa recorrente tem o direito de apresentar tal pedido subsidiário, não é de modo algum obrigada a fazê-lo, como acabámos de ver, na fase do recurso de anulação.

Em quarto lugar, parece-nos claro que pedidos de declaração da existência de responsabilidade da Comunidade e de um dano directo e especial não podem certamente ser apresentados juntamente com pedidos de indemnização apresentados nos termos do artigo 34.°, segundo parágrafo. Com efeito, um dos objectivos do processo previsto no artigo 34.°, primeiro parágrafo, consiste precisamente em criar um processo de conciliação «pré-contencioso» relativamente à acção de indemnização prevista no artigo 34.°, segundo parágrafo. Este permite às partes negociarem sem restrições sobre a natureza e o montante do dano, e à Comissão adoptar as medidas apropriadas para garantir a justa indemnização do prejuízo, quer efectuando uma indemnização em espécie, quando possível, quer pagando, se necessário, uma justa compensação. Para tanto, a Comissão dispõe do prazo razoável constante do segundo parágrafo do artigo 34.° Só quando esta se tenha abstido, durante esse período, de adoptar as medidas necessárias à execução da sentença de anulação, é possível intentar uma acção de indemnização no tribunal comunitário. Sendo assim, admitir a apresentação simultânea de pedidos de verificação da responsabilidade e de indemnização afectaria o decurso normal deste processo que, convém salientá-lo, não tem qualquer equivalente no âmbito do Tratado CEE.

Em quinto lugar, penso que deve reconhecer-se à empresa que obteve a anulação de uma decisão ou recomendação, com base no artigo 33.°, segundo parágrafo, do Tratado CECA, a possibilidade de deduzir uma acção autónoma, perante o tribunal comunitário competente, destinada exclusivamente a obter a declaração da existência de culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade, bem como de um dano directo e especial. Só a partir da prolação deste acórdão é que começa a correr o «prazo razoável» previsto no segundo parágrafo do artigo 34.° A tese da Comissão, que parece negar a existência de uma acção autónoma declarativa da responsabilidade, é tanto mais desprovida de fundamento, quanto tal acção foi admitida, sem qualquer dificuldade, pelo Tribunal de Justiça no âmbito do Tratado CEE.

Na verdade, o Tribunal de Justiça reconheceu a admissibilidade de uma acção declarativa da responsabilidade civil da Comunidade sem ser necessário, nessa fase do processo, apresentar já um pedido de indemnização, o qual podia ser deduzido posteriormente ( 30 ). O Tribunal de Justiça declarou ainda admissíveis as acções que apenas dizem respeito à base legal da responsabilidade civil, podendo o nexo causal, bem como a natureza e a importância do dano, ficarem reservados para uma outra acção ( 31 ).

4. Conclusões provisórias sobre a admissibilidade nos termos do artigo 34. °

Chegado a este ponto da argumentação e tendo em conta a resposta que proponho seja dada às três excepções de inadmissibilidade suscitadas pela Comissão apenas com base no artigo 34.° do Tratado CECA, retiro as seguintes consequências:

— mesmo que o artigo 5.° da Decisão geral n.° 3485/85, anulado pelo acórdão de 14 de Julho de 1988, já citado, tenha estado na base do prejuízo causado à demandante, o dano efectivo e directo por esta sofrido foi provocado por cada uma das decisões individuais que fixaram as suas quotas de fornecimento em relação a cada trimestre em causa. Efectivamente, estas decisões individuais vêm necessariamente interpor-se entre a decisão geral anulada e o prejuízo sofrido. Quanto às decisões que não foram anuladas, a letra do artigo 34.° impõe esta interpretação restritiva, mesmo que a sua ilegalidade seja evidente e, além disso, não contestada pela Comissão, proibindo assim a aplicação de uma teoria «invertida» da excepção de ilegalidade no procedimento aí previsto;

— sendo assim, os pedidos de declaração de que as decisões da Comissão envolvem culpa susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade são admissíveis em relação ao conjunto das decisões individuais anuladas pelo Tribunal de Justiça, isto é, as mencionadas na petição da demandante sob o n.° 1, alíneas b) e d);

— em contrapartida, os pedidos referidos nos n.° 1, alíneas e) e e), destinados a obter a declaração da responsabilidade da Comunidade pelas onze decisões individuais dirigidas à demandante e que não foram objecto de qualquer recurso contencioso, não podem ser admitidos, nos termos do artigo 34.° ;

— além disso, tendo em conta exclusivamente o artigo 34.°, o conjunto dos pedidos formulados no n.° 2, ou seja, os destinados a obter a condenação da Comissão no pagamento à demandante de uma importância superior a 70 milhões de DM, são inadmissíveis. Esta inadmissibilidade é absoluta no que respeita aos onze trimestres não objecto de uma decisão de anulação, dado que o procedimento previsto no artigo 34.°, primeiro parágrafo, que constitui pressuposto da acção referida no artigo 34.°, segundo parágrafo, não foi aplicado. É apenas «relativa» em relação às três decisões individuais objecto de uma decisão de anulação, dado que o prazo razoável referido no artigo 34.°, segundo parágrafo, não começou ainda a correr. Neste último caso, os pedidos de indemnização baseados no artigo 34.° são inadmissíveis, pelo simple facto de serem prematuros.

B — Deve agora analisar-se a excepção de inadmissibilidade arguida pela Comissão nos termos do artigo 40.° do Tratado CECA.

Efectivamente, a demandante baseou a acção, a título subsidiário, no artigo 40.°, primeiro parágrafo, do Tratado CECA, alegando que as decisões legais anuladas pelo Tribunal de Justiça e as que se encontram viciadas pela mesma ilegalidade, mas que não foram anuladas, resultam de um facto ilícito da Comissão, que podia perfeitamente, e até devia, ter agido de forma legal, o que é confirmado pela sua própria comunicação ao Conselho, datada de 25 de Setembro de 1985, já citada.

A Comissão, pelo contrário, alegou que o artigo 40.° do Tratado CECA não é aplicável à demandante, dado que esta deve ser considerada como empresa, na acepção do artigo 80.° do Tratado CECA, podendo, assim, interpor recursos de anulação de decisões individuais causadoras do invocado dano. No entender da Comissão, o artigo 40.° é de aplicação subsidiária em relação ao artigo 34.°, n.° 1, que constitui uma «lex specialis», como se depreende da construção deste e do facto de o artigo 4.° começar com a expressão «sem prejuízo do disposto no primeiro parágrafo do artigo 34.°».

Assim, acrescenta a Comissão, esta subsidiariedade intervém não apenas no caso de ter sido declarada procedente uma acção baseada no artigo 34.°, mas ainda quando uma empresa não satisfaz as condições especialmente rigorosas exigidas por este artigo. Qualquer outra interpretação do artigo 34.° que exigisse, antes da acção de indemnização, um recurso de anulação interposto com êxito no prazo de um mês, conduziria a consequências inadmissíveis, designadamente se, não se verificando as condições necessárias para a aplicação do artigo 34.°, fosse permitido instaurar directamente uma acção de indemnização com base no artigo 40.° O artigo 34.° regula, assim, de forma exaustiva e definitiva, a responsabilidade civil da administração comunitária em relação às empresas siderúrgicas, desde que o dano resulte de uma decisão da Comissão. Esta equipara assim as noções de anulação e de anulabilidade.

A questão assim colocada ao Tribunal é a seguinte: a acção de indemnização prevista no artigo 40°, primeiro parágrafo, do Tratado CECA, em caso de falta dos serviços da Comunidade, pode ser intentada por uma empresa que não recorreu ao mecanismo dos artigos 33.° e 34.°f Esta acção só tem em vista os factos danosos da Comissão e não os prejuízos causados por decisões ilegais, gerais ou individuais, não objecto de uma decisão de anulação? Por outras pahvras, a exigência de indemnização de um prejuízo resultante de uma legalidade deve necessariamente basear-se no artigo 34.°? Este artigo exclui o recurso à acção baseada no artigo 40.o, quando o pedido de indemnização se baseie na existencia de urna falta dos serviços resultante da ilegalidade de uma decisão não anulada f

Tratase de urna das mais complexas questões de direito que esta acção suscita e que a maior parte de doutrina tende a considerar como resultante de um dos capítulos mais «obscuros» do Tratado CECA.

Começarei por analisar os dados do problema, apresentando, em seguida, as considerações que me levam a admitir a responsabilidade da Comunidade com base no artigo 40.° do Tratado CECA em resultado de uma decisão legal não previamente objecto de um acórdão de anulação e, por último, as consequências práticas daí resultantes quanto à admissibilidade da acção.

1. Dados do problema

Caracterizam-se, parece-me, quer pela existência de textos perfeitamente ambíguos, por uma jurisprudência incerta e mal estabelecida, de uma doutrina dividida e, por último, por trabalhos preparatórios não concludentes.

a) Textos rektivamente ambíguos

A ideia de instituir um regime de responsabilidade civil das Comunidades no âmbito do Tratado CECA não era de todo evidente, sendo tal regime praticamente inexistente nas organizações internacionais. Justificava-se, no entanto, se se tiver em conta que numerosas competências, até então exercidas pelas administrações nacionais, foram transferidas para a administração comunitária, não sendo, assim, aceitável que esta transferência se traduzisse na diminuição da tutela jurídica conferida anteriormente aos operadores económicos.

Resulta, assim, dos trabalhos preparatórios do Tratado CECA ( 32 ), que inicialmente não se encontrava prevista qualquer acção de indemnização. Numa nota elaborada por ocasião do primeiro projecto do Tratado, pode ler-se, sob a epígrafe «artigos 26.° a 28.°», que deram origem ao artigo 34.°:

«As disposições relativas à competência do Tribunal de Justiça visam conciliar a preocupação em manter a acção das Instituições comunitárias dentro dos limites do direito e a necessidade, não menos imperiosa, de não criar obstáculos à acção da Alta Autoridade, num domínio em que considerações económicas, políticas e sociais exigem uma constante apreciação de circunstâncias de facto ou de oportunidade que escapam normalmente à apreciação jurisdicional. Esta última consideração determinou as seguintes propostas :

1) renunciar a prever a violação do Tratado como fundamento de anulação, implicando a fiscalização da legalidade necessariamente, na maior parte dos casos, dado o objecto do Tratado, a apreciação de circunstâncias de facto;

2) restringir os recursos das empresas às decisões que lhes dizem individualmente respeito;

3) excluir, em princípio, qualquer indemnização de prejuízos em caso de anulação.

Ao prever como fundamentos de anulação, além da incompetência e da preterição de formalidades essenciais, o abuso de direito e o desvio de poder, o Tribunal de Justiça não deixará por isso de estar em condições de garantir aos interessados, numa medida adequada, o respeito dos seus direitos essenciais».

Sob a epígrafe «artigo 29.°», antecedente ainda mais longínquo do actual artigo 40.° :

«Este artigo destina-se a regulamentar o contencioso relativo à vida civil da Comunidade fora da aplicação do Tratado. Relativamente a este ponto, propõe-se:

1) confiar ao Tribunal de Justiça, única jurisdição comunitária, a competência para conhecer de acções de responsabilidade civil extracontratual que, num Estado seriam normalmente da competência dos tribunais administrativos, visto estar em causa a responsabilidade das autoridades públicas,

2) de considerar aplicável aos restantes litígios o direito comum...»

Mais adiante, prosseguindo nestas reflexões, pode ler-se num memorando de 28 de Setembro de 1950, sob a epígrafe «Tribunal de Justiça» :

«A sua função essencial é a de garantir a todos o bom funcionamento destas instituições. Para tanto, duas condições são necessárias: os poderes do Tribunal de Justiça no domínio da aplicação do direito devem ser definidos de forma bastante ampla, de modo a permitir-lhe contribuir, através da sua jurisprudência, para o desenvolvimento e o progresso de toda a organização; por outro lado, deve evitar-se que através desses acórdãos se transfiram competências da Alta Autoridade para o Tribunal de Justiça. Tal perigo pode ser afastado através de uma rigorosa separação de poderes que impeça o Tribunal de Justiça de se substituir a qualquer uma das instituições previstas pelo Tratado. Poderá anular decisões ou recomendações, proferir acórdãos declaratórios e conceder indemnizações em casos de violação do Tratado, mas deverá remeter sempre para as instituições criadas pelo Tratado, para efeitos das decisões a elaborar» ( 33 ).

À medida que decorriam estes trabalhos preparatórios, tornou-se clara a inevitabilidade da instituição de um regime de responsabilidade civil no âmbito do Tratado CECA, como expressão de um princípio geral de direito comum a todas as ordens jurídicas modernas. Em contrapartida, em matéria de contencioso de anulação, acordou-se na necessidade de prever um sistema em que apenas fosse reconhecida legitimidade processual às empresas e associações de empresas nas condições bastante rigorosas enunciadas no artigo 33.°

Em consequência, coexistem, no que respeita à responsabilidade civil, dois regimes, o do artigo 34.° e o do artigo 40.° Todos os autores, incluindo todos os advogados-gerais, que tiveram de se pronunciar sobre este ponto, são unânimes em reconhecer que o artigo 40. °, primeiro parágrafo, constitui o direito comum da responsabilidade extracontratual da Comunidade, no àmbito do Tratado CECA. Este artigo permite a qualquer lesado pedir uma indemnização pecuniária em caso de prejuízo causado por falta dos serviços da Comunidade na execução do Tratado. Mas esta disposição é precedida por uma expressão cujo sentido é, no mínimo, pouco claro: «sem prejuízo do disposto no primeiro parágrafo do artigo 34.°...». Em consequência, muitos vêem neste artigo 34.° uma verdadeira «lex specialis» em matéria de responsabilidade civil, aplicável apenas aos casos em que a responsabilidade da Comunidade resulte da ilegalidade de uma decisão já anulada, na medida em esta ilegalidade envolva falta susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade e em que tenha causado um dano directo e especial.

Na realidade, as coisas não são assim tão simples. Em primeiro lugar, o artigo 40.° apenas faz referência ao artigo 34.°, primeiro parágrafo, de forma que a acção de indemnização prevista no artigo 34.°, segundo parágrafo, não é abrangida por essa ressalva, podendo assim ser perfeitamente equiparada à acção prevista no artigo 40.° Em segundo lugar, não existe qualquer disposição expressa que regule a responsabilidade da Comunidade emergente de uma decisão ilegal não anulada, apesar de viciada por falta susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade e que tenha causado um dano directo e especial.

b) A jurisprudência do Tribunal de Justiça continua mal definida e incerta

O Tribunal de Justiça pronunciou-se sobre o problema da articulação entre os artigos 34.° e 40.° em dois acórdãos, de 13 e 14 de Julho de 1961, que, apesar de terem sido proferidos quase no mesmo dia, conduziram a soluções abertamente contraditórias e inconciliáveis: o acórdão Meroni e o acórdão Vloeberghs ( 34 ).

b)

O processo Meroni, já citado, merece alguns desenvolvimentos. No caso em apreciação, as decisões regulamentares que alegadamente causaram um dano tinham num primeiro acórdão Meroni ( 35 ) sido não anuladas mas declaradas ilegais por via de excepção.

Nas conclusões, o advogado-geral Lagrange começou por analisar a questão de saber se as condições previstas no artigo 34.° estavam preenchidas. Ora, no plano dos princípios, respondeu afirmativamente a esta questão: «É certo que as decisões regulamentares em questão não foram anuladas, mas simplesmente declaradas ilegais por via de excepção. Mas a Alta Autoridade, como lhe competia e como sem dúvida devia, anulou-as na parte em que as considerou viciadas, parecendo-me não poder duvidar-se de que as regras do artigo 34.° são igualmente aplicáveis em tal caso.»

Tratava-se de uma interpretação particulamente extensiva do artigo 34.° que, a ser aplicável à presente acção, permitiria integrar a maior parte dos pedidos apresentados pela sociedade Peine-Salzgitter no âmbito do artigo 34.° Efectivamente, nos termos da jurisprudência firmada no acórdão Astéris, a anulação do artigo 5.° da Decisão geral n.° 3485/85 implicava, para a Comissão, a obrigação de tirar todas as consequências do acórdão de anulação: isto é, em primeiro lugar, de considerar que todas as decisões individuais adoptadas durante os oito trimestres em causa se encontravam necessariamente viciadas pela mesma ilegalidade apurada em relação à decisão geral e às duas decisões individuais anuladas; em segundo lugar, dado que o regime de quotas já não se encontrava em vigor, ficando assim excluída a reparação em espécie, de adoptar todas as medidas necessárias para garantir a reparação equitativa do dano directamente resultante dessas decisões e de conceder, eventualmente, uma justa indemnização.

No processo Meroni, foi por ter considerado que o pressuposto do dano especial não se encontrava preenchido que o advogado-geral analisou a responsabilidade da Comunidade nos termos do artigo 40.°, disposição que em seu entender não fazia tal exigência. Passo a citar as suas conclusões: «Após reflexão, penso que não há qualquer razão para fazer depender a aplicação do artigo 40.° da verificação de um pressuposto relativo à natureza especial do dano. Antes de mais, contrariamente ao artigo 34.°, o artigo 40.° nada diz a este respeito, sendo os seus termos absolutamente genéricos... a contradição entre o seu teor literal e o do artigo 34.° é evidente. O artigo 40.° constitui em matéria de responsabilidade extracontratual o direito comum do Tratado; o artigo 34.° é uma “lex specialis” para o caso particular do prejuízo resultante de uma decisão anulada, na medida em que a execução do acórdão de anulação não seja suficiente, apesar da retroactividade que necessariamente implica, para garantir uma indemnização satisfatória.»

E foi apenas por ter concluído não ter sido provada qualquer falta imputável aos serviços que o advogado-geral acabou por propor que a acção fosse julgada improcedente.

O Tribunal de Justiça seguiu uma via totalmente diversa. Começou por considerar que as demandantes tinham forçosamente baseado as respectivas acções no artigo 40.°, dado que invocaram uma falta da Alta Autoridade e pretendiam, com as acções, obter a indemnização pecuniária de todos os prejuízos que alegavam ter sofrido em resultado de tal ilegalidade. Em consequência, para o Tribunal de Justiça, esses litígios deviam ser julgados exclusivamente com base neste artigo; e acrescentou: «Convém assim afastar desde já o problema da ilegalidade ou ilegalidade das decisões através das quais foi criado e alterado o sistema de perequação e procurar apenas saber se a gestão do mecanismo financeiro revela qualquer irregularidade imputável à demandada.»

Em seguida, considerou que só um dano especial, ou pelo menos particular, não provado no caso em apreço, poderia dar lugar à indemnização nos termos do artigo 40.° Por último, para ser exaustivo, o Tribunal de Justiça fez questão de se pronunciar sobre a existência de uma falta do serviço, chegando à conclusão de que, nas circunstâncias do caso em apreço, as demandantes não tinham demonstrado de forma concreta «a existência de erros indesculpáveis».

O Tribunal de Justiça manifestou assim, neste acórdão, a sua vontade de evitar a todo o custo que possa efectuar-se, no âmbito de um processo baseado no artigo 40.° do Tratado, o exame da legalidade de um acto não anulado.

b) 2.

Mas esta vontade não durou muito, já que, um dia depois do acórdão Meroni, era proferido o acórdão Vloeberghs, já citado, que chega a conclusões dificilmente conciliáveis com as do acórdão Meroni. No processo Vloeberghs, a Alta Autoridade defendia que a demandante que, por não poder ser considerada empresa na acepção do artigo 80.° do Tratado, não podia recorrer da decisão de indeferimento tácito nos termos do artigo 35.°, não podia igualmente invocar a ilegalidade de tal omissão no âmbito de uma acção de indemnização baseada no artigo 40.° De facto, a Comissão considerava que tal litígio, que implicava um nexo entre a fiscalização da legalidade e a apreciação da eventual responsabilidade, apenas podia ter lugar no âmbito do artigo 34.° do Tratado. Alegava já então que qualquer solução contrária permitiria um controlo da legalidade após terem expirado os prazos e, para mais, a pedido de pessoas sem a qualidade exigida para o efeito.

O meu ponto de vista é bastante próximo da argumentação expendida, no caso em apreço, pela Comissão. De facto, não deve esquecer-se que, no âmbito do Tratado CECA, o recurso por omissão, previsto no artigo 35.°, se encontra ainda mais próximo do de anulação que no âmbito do Tratado CEE, dado que pode ser interposto da decisão de indeferimento tácito presumida a partir do silêncio da Comissão durante um período de dois meses. O problema traduzia-se assim em decidir a questão que agora nos ocupa, isto é, saber se, no quadro de um contencioso de legalidade e sem que nenhuma decisão de anulação tenha sido proferida, podia no entanto ser intentada uma acção de indemnização baseada directamente no artigo 40.°

Neste processo, o advogado-geral Karl Roemer apresentou conclusões que podem considerar-se excepcionais e a que me permitirei reportar-me diversas vezes. Em resposta à excepção de inadmissibilidade invocada pela Alta Autoridade neste processo, aquele advogado-geral fundamentou a sua análise, no plano dos princípios, da seguinte forma:

«A Alta Autoridade invoca a conjugação, absolutamente especial e inabitual, do direito de recurso de anulação e de uma acção de indemnização que o artigo 34.° do Tratado prevê para determinadas situações. Cabe perguntar se a delimitação por ela feita entre os âmbitos de aplicação do artigo 34.°, por um lado, e do artigo 40.°, por outro, se justifica à luz da lógica sistemática do Tratado.

1) A primeira consequência que a Alta Autoridade retira do artigo 34.° é sem dúvida exacta: após um recurso de anulação que obteve ganho de causa, as empresas, na acepção do Tratado, apenas podem exigir indemnização com base no artigo 34.°, se tiverem sofrido um dano em resultado da decisão.

2) Em contrapartida, todas as suas restantes deduções devem ser minuciosamente analisadas, e especialmente as seguintes: — o artigo 34.° exige sempre que tenha sido anteriormente concedido provimento a um recurso de anulação das decisões da Alta Autoridade das quais resulta o direito à indemnização; — a regra do artigo 34.° é igualmente aplicável às omissões da Alta Autoridade que devem ser impugnadas em recursos por omissão; — o artigo 34.° apenas autoriza os pedidos de indemnização apresentados por empresas ou agrupamentos de empresa, na acepção do artigo 80.° do Tratado.

Estas conclusões apenas podem ser admididas caso se verifique que qualquer outra interpretação, e designadamente a defendida pela demandante, implicaria forçosamente perturbações graves na sistematização do Tratado. Em tal análise, há que tomar rigorosas precauções, dado que a tese da Alta Autoridade tende a restringir bastante a tutela jurisdicional.»

Após ter desenvolvido um determinado número de argumentos que serão adiante abordados (ver, infra, II B, 2), o advogado-geral retomou o problema de princípio, para fornecer uma resposta coerente às diversas questões que assim enunciara. Estas questões de princípio estão estreitamente ligadas aos trabalhos preparatórios que acabei de citar.

É assim que aquele advogado-geral sustenta que:

«De acordo com os princípios gerais do direito, o Tratado distingue claramente entre os recursos de anulação (de que fazem parte igualmente os recursos por omissão) e as acções de indemnização. Esta diferença justifica-se dadas as consequências jurídicas e os pressupostos destas vias processuais. No primeiro caso, a anulação de uma decisão, ou a declaração de que a Alta Autoridade deve adoptar uma decisão, constitui uma intervenção directa na esfera de acção do executivo, enquanto que, no segundo, apenas está em causa a compensação financeira de um dano, não sendo questionada a validade jurídica do acto administrativo. O recurso de anulação baseia-se em quatro fundamentos bem conhecidos; a acção de indemnização, em contrapartida, pressupõe uma «falta» da administração. De um ponto de vista puramente exterior, a diferença de natureza entre as duas vias processuais é revelada pela sistemática das correspondentes disposições do Tratado. É a partir desta verificação elementar que devem ser analisadas todas as questões relativas à articulação entre recursos de anulação e acções de indemnização. É evidente que o Tratado pretender limitar o número de pessoas e instituições com legitimidade para interpor directamente um recurso de anulação. Este desígnio tem a ver com o facto de o Tratado apenas ter pretendido realizar uma integração parcial. Ao invés, a norma fundamental do direito à indemnização está redigida de forma perfeitamente genérica... A distinção esboçada entre o recurso de anulação e a acção de indemnização, conjugada com o teor bastante genérico do artigo 40.°, opõem-se assim, em meu entender, à tese da Alu Autoridade segundo a qual todas as limitações do recurso de anulação seriam aplicáveis à acção de indemnização, desde que o prejuízo tenha sido causado por uma decisão viciada... A atribuição às instituições da Comunidade de poderes de soberania cujo exercício ou não exercício pode causar sérios prejuízos aos interesses de pessoas alheias à Comunidade é inconcebível sem o corolário do direito a indemnização na hipótese de as instituições comunitárias terem cometido uma falta. A instituição deste direito à indemnização exige o direito de acção correspondente que se encontra enunciado no artigo 40.° enquanto regra geral... Resulta do conjunto destas disposições que o Tratado dá a qualquer lesado... a possibilidade de requerer ao Tribunal de Justiça que este verifique se houve aplicação correcta do Tratado... O artigo 40.° não se limita assim à hipótese de o prejuízo ter sido causado por “actos materiais da Comunidade” ou por “uma imperfeição” ou uma “negligência no próprio funcionamento dos serviços”, como referiu a Alta Autoridade durante a audiência. Mas se interessados, estranhos à Comunidade, podem questionar a correcta aplicação do Tratado, não se vê por que razão esta faculdade não poderá abranger o controlo da atitude que deu lugar ou que devia ter dado lugar a uma decisão.»

Sendo assim, após ter verificado que a acção de indemnização nos termos do artigo 40.° do Tratado era admissível e ter analisado os pressupostos da existência de uma falta de serviço imputável aos serviços da Comunidade, bem como das características do dano necessário para existir direito à indemnização, o advogado-geral chegou à conclusão de que a responsabilidade da Comunidade devia ser reconhecida no caso em apreço.

Relativamente a este ponto, não foi seguido pelo Tribunal de Justiça, mas foi-o, pelo menos parcialmente, e isto é essencial, na análise das relações entre os artigos 34.°, 35.° e 40.° do Tratado. O Tribunal de Justiça decidiu, com efeito, que,

«no presente processo, o Tribunal de Justiça não é chamado a pronunciar-se sobre a questão de saber se a alegada ilegalidade de um acto que não foi anulado pode ser invocada, em si mesma, como constitutiva de um facto ilícito susceptível de gerar um direito à indemnização nos termos do artigo 40.°; em contrapartida, no caso em apreço, não houve qualquer decisão da Alta Autoridade constitutiva de direitos e geradora de efeitos jurídicos; nestas condições, sem que seja necessário, na apreciação do presente litígio, decidir a questão da admissibilidade de uma acção de indemnização baseada na ilegalidade de um acto positivo cujo anulação não foi solicitada, é certo que a violação do Tratado censurada à Alta Autoridade como inerente à sua inacção pode ser invocada como fundamento de uma acção baseada no artigo 40.°; tendo em conta que a diferença entre a competência conferida ao Tribunal de Justiça pelos artigos 33.° e 35.° e a que lhe é atribuída pelo artigo 40.° é confirmada pela reserva contida no primeiro paràgrafo deste ùltim