CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

JÁN MAZÁK

apresentadas em 9 de Setembro de 2008 ( 1 )

Processo C-518/06

Comissão das Comunidades Europeias

contra

República Italiana

«Incumprimento de Estado — Seguro de responsabilidade civil automóvel — Artigos 43.o CE e 49.o CE — Directiva 92/49/CEE — Legislação nacional que impõe às companhias de seguros a obrigação de contratar — Restrição à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços — Protecção social das vítimas de acidentes de viação — Proporcionalidade — Liberdade de fixação das tarifas por parte das companhias de seguros — Princípio do controlo pelo Estado-Membro de origem»

I — Introdução

1. No presente processo, interposto nos termos do artigo 226.o CE, a Comissão alega que a República Italiana, ao impor às companhias de seguros com actividade no ramo do seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros, inter alia, a obrigação de contratar viola as suas obrigações decorrentes dos artigos 43.o e 49.o CE. A lei italiana impõe a essas empresas a obrigação de subscrever seguros obrigatórios de responsabilidade civil automóvel contra terceiros relativamente a todas as categorias de seguros e a todas as regiões da Itália. A Comissão alega igualmente que, ao adoptar e manter em vigor uma legislação com base na qual os prémios do seguro de responsabilidade civil automóvel contra terceiros devem ser calculados com base em determinados parâmetros e ao submeter os prémios desses seguros a um controlo retroactivo, a República Italiana violou as suas obrigações que decorrem dos artigos 6.o, 9.o, 29.o e 39.o da Directiva 92/49/CEE do Conselho de 18 de Junho de 1992 relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro directo não vida e que altera as directivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (terceira directiva sobre o seguro não vida) ( 2 ). As obrigações em causa aplicam-se a empresas cuja sede se encontra em Itália e a empresas cuja sede se situa noutro Estado-Membro, mas que operam em Itália no âmbito da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços. A violação da legislação italiana em causa pode conduzir à aplicação de sanções pelo Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collectivo (ISVAP), o organismo italiano de supervisão de seguros particulares.

II — Enquadramento jurídico

A — Legislação comunitária

2. O artigo 6.o da Directiva 92/49, constante do Título II, intitulado «Acesso à actividade de seguro», dispõe o seguinte: «[…] 3. A presente directiva não obsta a que os Estados-Membros mantenham ou introduzam disposições legislativas, regulamentares ou administrativas que prevejam a aprovação dos estatutos e a comunicação de todos os documentos necessários ao exercício normal da supervisão. Contudo, os Estados-Membros não podem prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguros, das tarifas e dos formulários e outros impressos que a empresa tenciona utilizar nas suas relações com os tomadores de seguros. Os Estados-Membros só podem manter ou introduzir a notificação prévia ou a aprovação dos aumentos de tarifas propostos enquanto elementos de um sistema geral de controlo dos preços. […]»

3. O artigo 9.o da Directiva 92/49, constante do Título III, intitulado «Acesso à actividade de seguro», dispõe o seguinte: «1. A supervisão financeira de uma empresa de seguros, incluindo a supervisão das actividades por ela exercidas em regime de estabelecimento ou em regime de livre prestação de serviços, é da competência exclusiva do Estado-Membro de origem. 2. A supervisão financeira compreende, nomeadamente, a verificação, para o conjunto das actividades das companhias de seguros, da sua situação de solvência e da constituição de provisões técnicas e dos activos representativos em conformidade com as regras ou práticas estabelecidas no Estado-Membro de origem, por força das disposições adoptadas a nível comunitário. […] 3. As autoridades competentes do Estado-Membro de origem exigirão que as companhias de seguros disponham de uma boa organização administrativa e contabilística e de procedimentos de controlo interno adequados.»

4. O artigo 29.o da Directiva 92/49, que consta igualmente do Título III, dispõe o seguinte: «Os Estados-Membros não podem prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguro, das tarifas e dos formulários e outros impressos que a empresa de seguros tenciona utilizar nas suas relações com os tomadores de seguros. A fim de supervisionar a observância das disposições nacionais relativas aos contratos de seguro, apenas poderão exigir a comunicação não sistemática dessas condições e desses outros documentos, sem que tal exigência possa constituir para a empresa uma condição prévia para o exercício da sua actividade. Os Estados-Membros só podem manter ou introduzir a notificação prévia ou a aprovação dos aumentos de tarifas propostos enquanto elementos de um sistema geral de controlo dos preços.»

5. O artigo 39.o da Directiva 92/49, que consta do Título IV, intitulado «Disposições relativas à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços», dispõe o seguinte: «[…] 2. O Estado-Membro da sucursal ou da prestação de serviços não pode prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguro, das tarifas e dos formulários e outros impressos que a companhia de seguros tenciona utilizar nas suas relações com os tomadores de seguros. A fim de supervisionar a observância das disposições nacionais relativas aos contratos de seguro, apenas poderá exigir, a qualquer empresa que pretenda efectuar no seu território operações de seguros em regime de estabelecimento ou em regime de livre prestação de serviços, a comunicação não sistemática das condições ou dos outros documentos que tenciona utilizar, sem que tal exigência possa constituir para a empresa uma condição prévia para o exercício da sua actividade. 3. O Estado-Membro da sucursal ou da prestação de serviços só pode manter ou introduzir a notificação prévia ou a aprovação dos aumentos de tarifas propostos enquanto elementos de um sistema geral de controlo dos preços.»

B — Legislação nacional

6. O artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 990, de 24 de Dezembro de 1969 (publicada no Jornal Oficial da República Italiana, n.o 2, de ), referente ao seguro obrigatório de responsabilidade civil relativo à utilização de veículos a motor e embarcações (a seguir «Lei n.o 990»), dispõe o seguinte: «As companhias de seguros deverão, com base nos termos contratuais e prémios de seguro aprovados ou fixados pelo ministro da indústria, comércio, e pequenas empresas, aceitar as propostas de seguro obrigatório que lhes forem submetidas nos termos da presente lei.»

7. O artigo 11.o, n.o 1, alínea a), da Lei n.o 990, dispõe o seguinte: «De acordo com as obrigações previstas no n.o 1, as empresas, ao calcular os seus prémios de seguro, devem fazê-lo separando os prémios de base e os suplementos, de acordo com as suas bases técnicas, que deverão ser suficientemente abrangentes e dizer respeito a pelo menos cinco exercícios. Se estas bases técnicas não estiverem disponíveis, as empresas podem utilizar estatísticas de mercado. Se o ISVAP apurar que a obrigação de subscrever um seguro relativamente a uma determinada área territorial ou tipo de tomador de seguro foi violada, será aplicada uma sanção de 3% do prémio de seguro de responsabilidade civil automóvel, tal como surge no último balanço aprovado, num mínimo de um milhão e num máximo de cinco milhões de euros. Em caso de violação reiterada da obrigação de subscrever, pode ser retirada a autorização para exercer uma actividade na área da responsabilidade civil relativa à utilização de veículos a motor».

8. O artigo 12.o alínea a), da Lei n.o 990, dispõe o seguinte: «1. Para garantir a transparência e a concorrência no fornecimento de serviços de seguros bem como a informação adequada aos consumidores, as empresas que operam na área do seguro obrigatório de responsabilidade civil, relativo à utilização de veículos a motor e embarcações deverão disponibilizar ao público os prémio e cláusulas contratuais gerais e especiais aplicadas no território da República Italiana. 2. Os prémios aplicados, tal como são fixados por cada companhia de seguros aos tomadores de seguros que se encontram na categoria de bónus máximo no decorrer dos dois últimos anos, devem ser uniformes em todo o território nacional. 3. A publicidade a prémios e cláusulas contratuais nos termos do n.o 1 deverá ter lugar em cada ponto de venda da companhia de seguros e através de sítios internet, assim permitindo aos consumidores calcular os prémios e obter informação sobre as cláusulas dos contratos de seguro dos veículos, motociclos, ciclomotores e embarcações a segurar. […] 5. A violação ou execução incompleta das obrigações previstas nos números 1 e 3 é punida com coima entre 2600 e 10300 euros. No caso de uma omissão ou atraso que exceda 30 dias, a sanção será agravada para o dobro.»

9. O artigo 12.o, alínea d), primeiro parágrafo, da Lei n.o 990, dispõe o seguinte: «A violação ou desrespeito por uma companhia de seguros da obrigação de aceitar propostas de potenciais tomadores de seguros nos termos do artigo 11.o, referente ao seguro obrigatório de responsabilidade civil relativo à utilização de veículos a motor e embarcações, estará sujeita a uma sanção variável entre três e nove milhões de liras, consoante a infracção cometida.»

10. A obrigação de subscrever prevista no artigo 11.o n.o 1 da Lei n.o 990 manteve-se em vigor nos termos do artigo 132.o n.o 1 do decreto legislativo n.o 209, de 7 de Setembro de 2005, — código de seguro privado (publicado no Jornal Oficial da República Italiana, n.o 239, de , a seguir «Código»), que entrou em vigor no dia . O artigo 132.o n.o 1 do Código dispõe o seguinte: «As companhias de seguro são obrigadas, com base nas cláusulas contratuais e nas taxas de seguro que devem fixar previamente para qualquer risco relativamente à utilização de veículos a motor e embarcações, a aceitar as propostas que lhes forem submetidas relativamente ao seguro obrigatório, sem embargo da necessária apreciação da correcção das informações constantes do certificado de evolução dos sinistros, bem como da identificação do tomador de seguro e do proprietário do veículo se este não for o tomador de seguro.»

11. O artigo 132.o n.o 2 do Código, que estabelece uma excepção à obrigação geral de subscrever prevista no artigo 132.o n.o 1 do Código, dispõe o seguinte: «As companhias de seguros podem requerer que a autorização seja limitada ao negócios das frotas automóveis para efeitos de cumprimento das obrigações que decorrem do n.o 1.»

12. O artigo 11.o, n.o 1, alínea a) da Lei n.o 990 foi substituído pelos artigos 35.o n.o 1 e 314.o n.o 2 do Código. O artigo 35.o n.o 1 do Código dispõe o seguinte: «Ao determinar os prémios de seguro, as empresas calcularão separadamente os prémios de base e os suplementos, fazendo-o de forma consistente com as suas bases técnicas, que deverão ser suficientemente abrangentes e dizer respeito a pelo menos cinco exercícios contabilísticos. Se estas bases não estiverem disponíveis, a empresa pode utilizar estatísticas de mercado.»

13. O artigo 314, n.o 2 do Código, dispõe o seguinte: «A violação ou desrespeito da obrigação de subscrever um seguro prevista no artigo 132.o, n.o 1, que foi aplicada a determinadas zonas territoriais ou categorias únicas de tomadores de seguros, será punida com uma sanção administrativa pecuniária variando entre um e cinco milhões de euros».

14. O artigo 12.o, alínea a), da Lei n.o 990 foi substituído pelos artigos 131.o e 313.o do Código. O artigo 131.o do Código dispõe o seguinte: «1. Para garantir a transparência e a concorrência no fornecimento de serviços de seguros bem como a prestação de informação adequada àqueles que devem cumprir a obrigação de segurar veículos a motor e embarcações, as empresas deverão disponibilizar ao público, em qualquer ponto de venda ou através da internet, uma nota informativa e as cláusulas contratuais aplicadas no território da República Italiana. 2. A publicidade aos prémios deverá ser efectuada através de estimativas personalizadas em qualquer ponto de venda da companhia de seguros e através de sítios da internet através dos quais é possível receber a mesma estimativa para os veículos e embarcações indicados no regulamento de execução. […] 3. O ISVAP deverá, através de regulamentação própria, estabelecer as obrigações impostas às empresas e intermediários.»

15. O artigo 313.o do Código dispõe o seguinte: «O não cumprimento das obrigações previstas no artigo 131.o será punido com uma sanção administrativa pecuniária entre 1000 e 10000 euros.»

16. O artigo 12.o, alínea d), primeiro parágrafo, foi substituído pelo artigo 314.o, n.o 1 do Código, que dispõe o seguinte: «A recusa de execução ou o desrespeito da obrigação de subscrever o seguro prevista no artigo 132.o, n.o 1, será punida com uma sanção administrativa pecuniária entre 1500 e 4500 euros.»

III — Procedimento pré-contencioso e tramitação do processo

17. Por carta de 22 de Março de 2004, a Comissão informou as autoridades italianas que considerava que os artigos 11.o, n.o 1, 11.o, n.o 1, alínea a), 12.o, alínea a) e 12.o, alínea d) da Lei n.o 990, tal como foi alterada, não eram compatíveis com os artigos 6.o, 29.o e 39.o da Directiva 92/49. Por carta de , as autoridades italianas indicaram que consideravam que a legislação italiana sobre seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros era compatível com a legislação comunitária, em particular com os artigos 6.o, 29.o e 39.o da Directiva 92/49.

18. No dia 9 de Julho de 2004, a Comissão enviou à República Italiana uma notificação para cumprir. A Comissão referiu que tinha recebido queixas, de três companhias de seguros que ofereciam seguro automóvel em Itália ao abrigo da livre prestação de serviços, relativamente à aplicação pelo ISVAP do artigo 11.o, n.o 1, alínea a), da Lei n.o 990 pelo ISVAP. A Comissão considerou que a República Italiana não cumpriu o disposto nos artigos 6.o, 29.o e 39.o da Directiva 92/49 e convidou-a a apresentar as suas observações no prazo de dois meses. Por carta de , a República Italiana respondeu à notificação para cumprir da Comissão, referindo que a legislação italiana cumpria integralmente a legislação comunitária.

19. A 22 de Dezembro de 2004, a Comissão enviou uma notificação para cumprimento adicional à República Italiana, na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo CaixaBank France ( 3 ). A Comissão considerou, em particular, que a obrigação de subscrição imposta a todas as empresas autorizadas a prestar seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros em Itália constitui uma restrição ao direito de estabelecimento, previsto no artigo 43.o CE e à livre prestação de serviços, nos termos do artigo 49.o CE. A Comissão convidou a República Italiana a apresentar as suas observações no prazo de um mês.

20. Não tendo recebido qualquer resposta à sua notificação para cumprir adicional, a Comissão enviou à República Italiana, em 18 de Outubro de 2005, um parecer fundamentado. A Comissão referiu no seu parecer fundamentado que considerava que a República Italiana não cumpriu as suas obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 6.o, 29.o e 39.o da Directiva 92/49 e dos artigos 43.o e 49.o CE. A Comissão apelou à República Italiana para tomar as medidas necessárias para cumprir esse parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua notificação.

21. No dia 3 de Novembro de 2005, a República italiana notificou a Comissão da publicação do Código no Jornal Oficial da República Italiana (La Gazzetta Officale della Repubblica Italiana). A República Italiana considerou que o artigo 132.o, n.o 2 do Código, que dispõe que uma companhia de seguros pode requerer que a sua autorização seja limitada ao negócio de frotas automóveis responde às obrigações suscitadas pela Comissão na sua notificação para cumprimento.

22. Por carta de 30 de Dezembro de 2005, a República Italiana alegou, em resposta ao parecer fundamentado da Comissão, que a legislação Italiana cumpre integralmente a legislação comunitária. A República Italiana referiu igualmente que os procedimentos que o ISVAP instaurou contra as três companhias de seguro que oferecem seguro automóvel em Itália ao abrigo da livre prestação de serviços, e que apresentaram queixa à Comissão foram suspensos. Além disso, a República Italiana chama de novo a atenção da Comissão para o artigo 132.o, n.o 2 do Código.

23. Face à resposta da República Italiana ao seu parecer fundamentado, a Comissão enviou-lhe, a 10 de Abril de 2006 um parecer fundamentado adicional. A Comissão referiu que a obrigação de subscrição prevista no artigo 11.o, n.o 1 da Lei n.o 990 está ligada à obrigação imposta às companhias de seguros de calcular os seus prémios de acordo com as suas bases técnicas, as quais devem ser suficientemente abrangentes e referir-se a pelo menos cinco exercícios. Segundo a Comissão, a regulamentação dos prémios de seguro é contrária aos artigos 6.o, 29.o e 39.o da Directiva 92/49. Além disso, a Comissão considerou que a supervisão financeira exercida pelo ISVAP relativamente ao cálculo dos prémios de seguro viola o artigo 9.o da Directiva 92/49, que dispõe que a responsabilidade dessa supervisão pertence ao Estado-Membro de origem. A Comissão considerou igualmente que a obrigação de subscrição prevista no artigo 11.o, n.o 1 da Lei n.o 990 constitui uma restrição injustificada à liberdade de estabelecimento, prevista no artigo 43.oCE, e à livre prestação de serviços, prevista no artigo 49.oCE.

24. No dia 18 de Maio de 2006, em resposta ao parecer fundamentado adicional da Comissão, a República Italiana reafirmou que considerava que a obrigação de subscrição imposta pela legislação italiana e as regras relativas ao cálculo dos prémios de seguro era compatível com a legislação comunitária. A República Italiana chamou novamente a atenção da Comissão para os termos do artigo 132.o, n.o 2 do Código. Além disso, a República italiana afirmou que as disposições da lei Italiana em causa se justificavam, inter alia, pelo interesse público.

25. Tendo considerado que os argumentos apresentados pela República Italiana ao seu parecer fundamentado eram insuficientes, a Comissão decidiu propor a presente acção.

26. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 21 de Junho de 2007, foi admitida a intervenção da República da Finlândia em apoio do pedido formulado pela República Italiana.

27. A Comissão, a República Italiana e a República da Finlândia apresentaram observações por escrito. A Comissão e a República Italiana apresentaram alegações orais na audiência de 13 de Maio de 2008.

IV — Pedidos das partes

28. A Comissão pede que o Tribunal de Justiça declare que a República Italiana: — ao adoptar e manter em vigor uma legislação com base na qual os prémios do seguro de responsabilidade civil automóvel contra terceiros devem ser calculados com base em determinados parâmetros; — ao submeter os prémios do seguro de responsabilidade civil automóvel contra terceiros a um controlo retroactivo; não cumpriu as obrigações relativas à livre comercialização de produtos de seguro que lhe incumbem por força das disposições sobre a liberdade tarifária previstas nos artigos 6.o, 29.o e 39.o da Directiva 92/49/CEE do Conselho […]; — ao controlar os métodos com que as companhias de seguros, cuja sede se situa noutro Estado-Membro, mas operam em Itália no âmbito da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços, calculam os seus prémios de seguro; — ao aplicar sanções em caso de violação das normas italianas relativas aos métodos de cálculo dos prémios de seguro também no que respeita às companhias de seguros cuja sede se situa noutro Estado-Membro, mas que operam em Itália no âmbito da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços; não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 9.o da Directiva 92/49; — ao manter a obrigação de subscrever o seguro de responsabilidade civil automóvel a todas as companhias de seguros, incluindo as que têm a sua sede noutro Estado-Membro, mas operam em Itália no âmbito da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.o CE e 49.o CE; condenar a República Italiana nas despesas.

29. A República Italiana sustenta que a acção deve ser considerada improcedente.

V — Admissibilidade

30. Na audiência de 13 de Maio de 2008, a República Italiana alegou que a presente acção é inadmissível. Segundo a República Italiana, a Comissão «inverteu completamente a lógica dos seus pedidos» contra aquele Estado-Membro. A República Italiana considera que a Comissão criticou inicialmente as regras nacionais sobre os prémios de seguros. Subsequentemente, a Comissão apenas se opôs à obrigação de subscrição imposta às companhias de seguros nos termos da legislação aplicável.

31. A Comissão considera que a presente acção é admissível.

32. Considero que o pedido de inadmissibilidade suscitado pelo representante da República Italiana é algo vago. No entanto, decorre da referência específica feita pelo representante da República Italiana à «inadmissibilidade da acção» no presente processo ( 4 ), que aquele Estado-Membro considera que o procedimento pré-contencioso que conduziu à propositura da presente acção é nulo, na medida em que a Comissão alterou a importância relativa de determinadas das suas objecções à legislação Italiana entre o procedimento pré-contencioso e a propositura da acção.

33. De acordo com jurisprudência constante, o procedimento pré-contencioso tem por objectivo dar ao Estado-Membro em causa a possibilidade de, por um lado, dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário e, por outro, apresentar utilmente os seus fundamentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão ( 5 ). A condução apropriada desse processo constitui assim uma garantia essencial exigida pelo Tratado CE para proteger os direitos dos Estados-Membros em causa. Só quando esta garantia é respeitada é que o processo contraditório no Tribunal de Justiça pode permitir a este decidir se o Estado-Membro não cumpriu efectivamente as obrigações cuja violação é invocada pela Comissão ( 6 ).

34. Além disso, deve referir-se que, embora o parecer fundamentado, previsto no artigo 226.o CE, deva conter uma exposição coerente e detalhada das razões que levaram a Comissão à convicção de que o Estado interessado não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, a notificação para cumprir não pode, em contrapartida, estar sujeita a exigências de precisão tão rigorosas, uma vez que esta apenas pode consistir num primeiro resumo sucinto das acusações ( 7 ).

35. É à luz dessa jurisprudência que é necessário examinar se a Comissão respeitou os direitos de defesa da República italiana no procedimento pré-contencioso.

36. Deve recordar-se que a Comissão alegou no seu parecer fundamentado adicional que a obrigação de subscrição prevista no artigo 11.o, n.o 1 da Lei n.o 990 está ligada à obrigação de as companhias de seguros calcularem os seus prémios de seguro de determinada forma, o que contraria os artigos 6.o, 29.o e 39.o da Directiva 92/49. Além disso, a Comissão considerou que a supervisão financeira exercida pelo ISVAP em relação ao cálculo dos prémios de seguro viola o artigo 9.o da Directiva 92/49. A Comissão considerou igualmente que a obrigação de subscrição imposta pela legislação italiana às companhias de seguros constitui uma restrição injustificada à liberdade de estabelecimento prevista no artigo 43.oCE e à liberdade de prestação de serviço prevista no artigo 49.oCE.

37. Em minha opinião, o parecer fundamentado adicional e o pedido apresentado na presente acção baseiam-se nos mesmos fundamentos. De facto, a ordem dos fundamentos apresentados na presente acção é idêntica às objecções apresentadas no parecer fundamentado adicional. Além disso, contrariamente à afirmação da República Italiana ( 8 ), a Comissão criticou especificamente, na sua notificação para cumprir e notificação para cumprir adicional, a obrigação de subscrição imposta às companhias de seguros e as regras sobre prémio de seguros decorrentes da legislação italiana aplicável ( 9 ).

38. Assim sendo, considero que as objecções da Comissão no procedimento pré-contencioso eram suficientemente claras para permitir à República Italiana preparar a sua defesa na presente acção perante o Tribunal de Justiça.

39. Deve referir-se, para ser exaustivo, que o representante da Comissão considerou na audiência que o pedido de inadmissibilidade suscitado pela República Italiana se relaciona com o facto de a Comissão, na sua resposta, ter reordenado a importância relativa das suas objecções contra a República Italiana à luz das afirmações feitas por aquele Estado-Membro na sua defesa. A Comissão alegou igualmente que interpretou a defesa apresentada pela República Italiana no presente processo como se «o único objectivo das sanções fosse assegurar o cumprimento da obrigação de subscrição».

40. A esse respeito, a Comissão, na resposta que apresentou no presente processo afirmou efectivamente que, à luz da defesa apresentada pela República Italiana e do peso relativo atribuído por esse Estado-Membro às alegações constantes da petição da Comissão, as alegações que dizem respeito, em primeiro lugar, à violação dos artigos 6.o, 29.o e 39.o, da Directiva 92/49 e, em segundo lugar, à violação do artigo 9.o da Directiva 92/49, são simplesmente acessórias em relação à alegação principal referente à violação do artigo 43.o e 49.o CE, que resulta da obrigação de subscrição imposta às companhias de seguros.

41. Em minha opinião, a resposta da Comissão e a sua afirmação na audiência relativamente ao peso relativo que deve ser concedido às suas alegações devem ser interpretadas à luz do artigo 42.o, n.o 2 do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Esse artigo dispõe que é proibido deduzir novos fundamentos no decurso da instância, a menos que tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo.

42. Considero que a Comissão, na sua resposta, não deduziu quaisquer fundamentos que não constassem já da petição apresentada pela Comissão no presente processo. Além disso, em minha opinião, na medida em que a alegação principal não dá origem a um novo fundamento na acepção do artigo 42.o, n.o 2 do Regulamento de Processo, apenas o ampliando, o reordenamento da importância das alegações da Comissão contra a República Italiana e a apresentação de uma alegação referente à violação dos artigos 43.o e 49.o CE devido à obrigação de subscrição imposta pelo artigo 11.o, n.o 1 da Lei n.o990, tal como foi alterada, deve considerar-se admissível ( 10 ).

43. Subsequentemente, a excepção de inadmissibilidade apresentada pela República Italiana deve ser julgada improcedente.

VI — Quanto ao mérito

A — A título preliminar

44. A presente acção baseia-se em três alegações. Atendendo ao facto de parecer que ambas as partes no litígio identificaram a alegação da Comissão de que a República Italiana não cumpriu as obrigações as suas obrigações previstas nos artigos 43.o e 49.o CE como a alegação principal, abordarei em primeiro lugar essa alegação.

B — Quanto à primeira alegação — Violação dos artigos 43.o e 49.o CE

1. Argumentos das partes

45. A Comissão considera que a obrigação de subscrição prevista no artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 990 ( 11 ) imposta a todas as companhias de seguro autorizadas a subscrever seguros de responsabilidade civil automóvel contra terceiros em Itália, relativamente a todas as categorias de seguros e a todas as regiões de Itália, constitui uma restrição à liberdade de estabelecimento, prevista no artigo 43.o CE e à livre prestação de serviços, prevista no artigo 49.o CE. Os artigos 11.o, n.o 1, alínea a), 12.o, alínea a) e 12.o, alínea d), parágrafo 1), da Lei n.o 990 ( 12 ), que regula a aplicação de sanções pelo ISVAP, apenas são aplicados por aquele organismo para evitar que se contorne a obrigação de subscrição, restringindo igualmente a liberdade de estabelecimento, prevista no artigo 43.o CE e a livre prestação de serviços, prevista no artigo 49.o CE.

46. Na audiência de 13 de Maio de 2008, a Comissão afirmou que uma obrigação de subscrição é a pior das restrições que um legislador pode impor a uma empresa, na medida em que nega a essa empresa a liberdade básica de escolher a quem vai vender os seu bens e prestar os seus serviços. A Comissão admite que pode haver situações, tal como os casos de fornecimento de água, gás e electricidade, em que essa obrigação de subscrição se justifica.

47. De acordo com a Comissão, a obrigação de subscrição prevista na legislação italiana desencoraja as companhias de seguros estabelecidas noutros Estados-Membros de se estabelecerem em Itália e de aí prestarem serviços, dificultando dessa forma o acesso ao mercado italiano. Em resultado da obrigação de subscrição, as companhias de seguros não podem adoptar estratégias comerciais através da livre escolha dos serviços de seguros que pretendem fornecer, nem os destinatários desses serviços. Para cumprir a legislação, as companhias de seguros são obrigadas a suportar custos que são totalmente excessivos relativamente à sua estratégia comercial. Esses custos adicionais, que desencorajam efectivamente as companhias de seguros de entrar no mercado italiano, são ainda mais restritivos em relação às companhias de seguros que subscrevem seguro automóvel na Itália ao abrigo da livre prestação de serviços e que assim pretendem concluir um determinado número de transacções em Itália de forma ocasional. As companhias de seguros são impedidas de desenvolver as suas actividades em Itália de forma progressiva, tornando assim o seu acesso ao mercado de serviços de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros demasiado caro e arriscado. A Comissão refere igualmente que as companhias de seguro de outros Estados-Membros são impedidas de oferecer serviços de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros em determinadas regiões de Itália, onde, por razões linguísticas, ou por razões de proximidade geográfica, lhes é vantajoso fazê-lo.

48. A Comissão afirma igualmente, na réplica, que as companhias de seguro nacionais podem compensar os inconvenientes económicos resultantes da obrigação de subscrição com quem pretender obter abertura, com a possibilidade de venderem diferentes tipos de seguros a essas pessoas.

49. A Comissão sublinhou as dificuldades encontradas por três companhias de seguro de França, Bélgica e Irlanda, que ofereciam serviços de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros em Itália ao abrigo da livre prestação de serviços. O primeiro caso dizia respeito a uma companhia de seguros não vida francesa, com sucursais em 14 Estados-Membros, onde desenvolve um modelo de negócio semelhante cobrindo os seguros comerciais e industriais e oferecendo seguro automóvel a grandes frotas comerciais. O ISVAP entende, desde 2003, que devido aos prémios que praticava, essa empresa estava a tentar contornar as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.o da Lei n.o 990. O ISVAP exigiu que as companhias lhe comunicassem sistematicamente os seus prémios e que oferecessem prémios para todas as categorias de tomadores de seguro e em todas as áreas geográficas, incluindo aquelas em que a empresa não tinha qualquer interesse estratégico em se envolver. O ISVAP aplicou sanções no valor de um milhão de euros à empresa. A Comissão referiu-se igualmente a uma companhia de seguros belga com sucursais em 13 Estados-Membros, que oferece, ao abrigo da liberdade de prestação de serviços, serviços de seguro automóvel para além de outras coberturas para empresas multinacionais. Em 2003, O ISVAP entendeu que essa empresa não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 11.o da Lei n.o 990 e, em particular, que os prémios aplicados pela empresa eram consideravelmente superiores à média do mercado, tendo em vista violar a obrigação se subscrever seguros. O ISVAP aplicou à empresa belga uma coima de um milhão de euros. A Comissão referiu-se finalmente a uma companhia de seguros baseada na Irlanda que pertence a um grupo multinacional de aluguer de automóveis. A empresa, que possui sucursais em oito Estados-Membros, é uma pequena empresa com apenas dez trabalhadores que presta uma cobertura de seguros às suas empresas-mãe, não tendo qualquer intenção de prestar cobertura à generalidade do público em qualquer um dos nove Estados-Membros onde opera. Embora o negócio da empresa em Itália desde 1997 se tenha limitado à prestação de seguro automóvel às empresas que pertenciam às suas empresas-mãe, o ISVAP considerou que a empresa devia cumprir o disposto no artigo 11.o da Lei n.o 990. Segundo a Comissão, o cumprimento das exigências do ISVAP teria exigido um enorme investimento por parte das empresas em causa, tal como a execução de um sítio internet, que calculasse os prémios de acordo com as orientações do ISVAP, a actualização do sítio internet e a criação de um serviço para responder aos pedidos de orçamento dos potenciais tomadores de seguro. Além disso, se a empresa devesse oferecer seguro automóvel ao público em geral em Itália, isso teria um impacto directo nas suas obrigações referentes às margens de solvabilidade. Devido aos onerosos encargos impostos pelo ISVAP, a empresa em causa cessou as suas actividades em Itália e as suas empresas-mãe obtêm agora os seus seguros de outro segurador.

50. Segundo a Comissão, as companhias de seguros em causa viram-se numa situação idêntica ao banco espanhol no processo CaixaBank France ( 13 ). Nesse processo, o Tribunal de Justiça decidiu que a proibição de remunerar as contas de depósitos à ordem em euros, abertas por empresas de outros Estados-Membros que não a França, constituía um obstáculo sério ao exercício das respectivas actividades através de uma filial neste último Estado-Membro, afectando o acesso dessas sociedades ao mercado.

51. A Comissão considera que, apesar da adopção do artigo 132.o, n.o 2, do Código, que introduziu uma excepção à obrigação geral de subscrição, e que poderá ter resolvido os problemas com que se deparou uma das empresas acima referidas no n.o 49, a disposição apenas tem um ligeiro impacto no amplo âmbito da obrigação de subscrição.

52. Além disso, segundo a Comissão, a obrigação de subscrição constitui um obstáculo que não é justificado nem proporcionado relativamente ao objectivo prosseguido. Decorre da jurisprudência que a noção de ordem pública pode ser invocada em caso de ameaça real e suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade. No entanto, como o Tribunal de Justiça afirmou de forma repetida, a excepção de ordem pública, como todas as excepções a um princípio fundamental do Tratado, deve ser interpretada de forma estrita. A Comissão admite que a protecção dos consumidores constitui um objectivo de interesse público que pode justificar a restrição de liberdade fundamentais estabelecidas pelo Tratado. A Comissão considera, no entanto, que a obrigação de prestar cobertura nos termos da legislação italiana não aumenta de facto a protecção do consumidor, na medida em que impede o aparecimento de companhias de seguro especializadas que poderão melhor servir os interesses dos consumidores e reduz o número de companhias de seguros em Itália.

53. A Comissão considera igualmente que a obrigação de subscrição imposta pela Lei n.o 990 e pelo Código não constitui uma medida adequada para garantir, como afirma a República Italiana, uma compensação adequada dos terceiros sinistrados. Os terceiros sinistrados são protegidos de forma adequada através de outros instrumentos mais adequados previstos na legislação comunitária, com o objectivo de evitar o surgimento de outros instrumentos nacionais legítimos descoordenados com objectivos de interesse público, mas que poderiam restringir de forma desnecessária a liberdade de estabelecimento e a livre prestação de serviços. A esse respeito, nos termos do artigo 3.o da Directiva 72/166/CEE do Conselho, de 24 de Abril de 1972, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos automóveis e à fiscalização do cumprimento da obrigação de segurar esta responsabilidade ( 14 ), cada Estado-Membro deve adoptar todas as medidas adequadas para que a responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos com estacionamento habitual no seu território esteja coberta pelo seguro. Além disso, nos termos da Segunda Directiva 84/5/CEE do Conselho, de , relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos automóveis ( 15 ), cada Estado-Membro deve criar um organismo que indemnize a vítima no caso de o veículo causador do sinistro não estar seguro ou não ser identificado. Por outro lado, nos termos dos artigos 32.o e 35.o da Directiva 92/49, qualquer companhia de seguros que pretenda, ao abrigo da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços, subscrever seguros obrigatórios de responsabilidade civil automóvel contra terceiros, deve tornar-se membro do fundo nacional de garantia do Estado-Membro de acolhimento. A Comissão considera igualmente que a obrigação de subscrição não pode justificar-se para limitar as indemnizações pagas pelo fundo de garantia ou os custos incorridos pelo sistema devido a acidentes sofridos por condutores sem seguro. A esse respeito, a Comissão realça que o Tribunal de Justiça, através da sua jurisprudência, decidiu sistematicamente que as razões puramente financeiras ou económicas não podem ser considerados requisitos imperativos para justificarem restrições à liberdade de circulação garantida pelo Tratado.

54. A Comissão refere igualmente que a obrigação geral de subscrição imposta pela legislação italiana é demasiado restritiva para atingir o seu objectivo de assegurar que determinadas categorias de condutores ou que condutores residentes em determinadas regiões de Itália possam obter um seguro. Essas considerações também se aplicam, mutatis mutandis, ao objectivo proposto pela República Italiana de protecção de terceiros sinistrados.

55. A Comissão realça que, na medida em que a República Italiana indicou de forma especificada que as disposições legislativas em questão foram adoptadas para prevenir a discriminação de condutores jovens e de condutores residentes no sul de Itália, deveria ter sido adoptado um instrumento legal especial para responder às dificuldades que esses condutores enfrentam para obter um seguro, em vez de se impor uma obrigação de subscrição geral. A Comissão defende igualmente que a República Italiana não apresentou quaisquer dados sobre a extensão dos problemas que os condutores jovens e que os condutores residentes em determinadas regiões de Itália enfrentam. Além disso, segundo a Comissão, não existe um direito absoluto de conduzir um automóvel. Atendendo ao facto de o direito em questão poder ser restringido por razões de segurança pública nos casos em que, por exemplo, indivíduos conduzem sobre a influência de drogas ou álcool, as companhias de seguros deveriam poder recusar a prestação de cobertura a esses condutores.

56. A Comissão destaca igualmente o facto de outros Estados-Membros tais como a França, a Bélgica, a Espanha, os Países Baixos e Portugal, terem adoptado regimes menos restritivos do que a obrigação de subscrição prevista pela legislação italiana para atingir os objectivos propostos pela República Italiana. Quando é recusado a um condutor um seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel nesses Estados-Membros, verifica-se a intervenção de um organismo público para assegurar que esse condutor obtém o seguro. No entanto, o legislador italiano «descarregou» este ónus claramente público sobre as empresas privadas, impondo-lhes uma obrigação de subscrição.

57. A República Italiana e a República da Finlândia consideram que não existe uma relação directa simétrica ou bilateral entre a obrigação imposta aos condutores de veículos de obterem um seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros e a obrigação de subscrição imposta às companhias de seguros.

58. Segundo a República Italiana, sendo o seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros um seguro privado, tem um finalidade social, nomeadamente a necessidade de assegurar que os terceiros sinistrados de acidentes automóveis recebem uma indemnização efectiva e rápida. Para assegurar esse objectivo, foi subscrita em Estrasburgo, em 20 de Abril de 1959, a Convenção Europeia relativa ao seguro obrigatório de responsabilidade civil em matéria de veículos automóveis. A República Italiana, ao impor às companhias de seguros uma obrigação de subscrição, visa proteger os condutores de discriminação, enquanto consumidores, bem como proteger as vítimas dos acidentes de viação. A obrigação de subscrição deve assim ser considerada no contexto da sua função social, que está ligada a objectivos de ordem pública. Segundo o Tribunal Constitucional italiano, a protecção de vítimas de acidentes de viação é de interesse público, na medida em que corresponde ao preenchimento dos requisitos de solidariedade social previstos no artigo 2.o da Constituição italiana. A obrigação de subscrição imposta quer aos condutores, quer às companhias de seguros está igualmente ligada à segurança rodoviária na medida em que tem como objectivo a redução dos prejuízos causados por acidentes. De acordo com a República Italiana, os objectivos em causa não deverão ser comprometidos pela liberdade negocial. Se os argumentos apresentados pela Comissão forem aceites, o sistema de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros basear-se-á puramente na lógica comercial, perdendo o seu objectivo social.

59. A República Italiana defende que se as companhias de seguros pudessem recusar consumidores indesejáveis, os condutores em causa poderiam recorrer a empresas duvidosas e à falsificação de documentos. Uma assimetria entre a obrigação de subscrição imposta aos condutores e às companhias de seguros conduzirá a um aumento do número de condutores sem seguro e de acidentes causados por estes, a um aumento das indemnizações pagas pelo fundo italiano de garantia para as vítimas de acidentes de viação, a um aumento da litigância e ao desaparecimento de indemnizações rápidas e efectivas para as vítimas de acidentes de viação. Em 2005, o fundo italiano pagou 113,4 milhões de euros por acidentes envolvendo condutores não seguros, o que representa um aumento de 17,1% desde 2004. Igualmente em 2005 foram arquivadas 13771 queixas, o que representa um aumento de 21,8% relativamente ao ano anterior. Além disso, o custo relativo das queixas por acidentes envolvendo veículos não seguros pago pelo fundo de garantia italiano, o qual paga igualmente indemnizações relativas, entre outras, a queixas envolvendo veículos não identificados, aumentou, de 7,4% em 1995, para 12,6% em 2000 e 27,4% em 2004, antes de atingir 30,6% em 2005. A República Italiana considera que um dos motivos de aumento desses acidentes prende-se com a recusa de determinadas companhias de seguros prestarem cobertura a certas categorias de condutores e a condutores residentes no sul de Itália. Além disso, no que diz respeito ao argumento apresentado pela Comissão no n.o 53 supra segundo o qual a República Italiana não pode invocar razões de natureza puramente financeira, a República Italiana considera que os dados acima referidos sobre o já substancial e crescente problema da violação pelos condutores da obrigação de subscreverem um seguro demonstra que se a obrigação de subscrição imposta às companhias de seguros fosse abolida haveria efectivamente sérias consequências para a ordem pública e sistema de segurança social.

60. A República Italiana acentua que a legislação em questão não coloca as companhias de seguros nacionais numa posição privilegiada em relação àquelas que operam em Itália no âmbito da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços. Além disso, reclama que a obrigação em questão não dissuade as companhias de seguros de outros Estados-Membros de penetrarem no mercado italiano. A este propósito, a República Italiana realça que cerca de um terço da centena de companhias de seguros que prestam serviços de seguros obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros em Itália são originárias de outros Estados. Além disso, a obrigação de subscrição não torna as companhias de seguros de outros Estados-Membros menos rentáveis do que as empresas italianas. A República Italiana considera que os principais custos suportados pelas empresas que prestam serviços de seguro obrigatório de responsabilidade civil contra terceiros estão ligados à implementação de uma estrutura de venda de apólices de seguro e de uma rede destinada à resolução de litígios. Esses custos não são maiores para as empresas estrangeiras do que para as empresas italianas. Na audiência, a República Italiana afirmou que a obrigação de subscrição imposta às companhias de seguros não tem impacto, na medida em que essas empresas podem fixar livremente os seus preços, garantindo dessa forma a sua liberdade de iniciativa económica.

61. No que diz respeito ao argumento da Comissão segundo o qual a obrigação de subscrição tem um efeito dissuasivo sobre as empresas que têm o seu principal estabelecimento num Estado-Membro que não a Itália, na medida em que não podem limitar as suas actividades a determinadas regiões de Itália, a República Italiana considera que a Comissão não entendeu os fundamentos técnicos do seguro obrigatório de responsabilidade civil contra terceiros. O seguro obrigatório de responsabilidade civil contra terceiros apenas pode ser oferecido a uma ampla base de segurados. Além disso, a República Italiana afirma que, em resposta à conclusão da Comissão de que a obrigação de subscrição impede o surgimento de companhias de seguro especializadas, não é realista esperar que surjam em Itália companhias de seguro especializadas na oferta de serviços de seguro a clientes «indesejáveis».

62. Caso o Tribunal de Justiça considere que a obrigação de subscrição restringe a liberdade de estabelecimento ou a livre prestação de serviços, a República Italiana considera que a restrição é apropriada para atingir os objectivos de ordem pública, protegendo o sistema de segurança social, a segurança rodoviária e a defesa do consumidor. A obrigação de subscrição permitiu à República Italiana travar o fenómeno de condutores sem seguro verificado noutros Estados-Membros em que as companhias de seguros não tinham uma obrigação de subscrição. A República Italiana considera que provou que a existência e extensão das recusas por companhias de seguros em Itália de subscrever contratos de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros. A esse propósito, a República Italiana deu exemplos de casos em que prémios de 10000 euros totalmente injustificados eram aplicados a condutores. Além disso, a República Italiana referiu o constante aumento das indemnizações pagas às vítimas de acidentes pelo fundo de garantia e o facto de o ISVAP apenas ter interposto acções por violação da obrigação de subscrição num pequeno número de casos relativos às violações mais flagrantes.

63. A República Italiana considera que a obrigação de subscrição é proporcionada, contrariamente à conclusão da Comissão segundo a qual limitar essa obrigação a determinadas categorias de condutores ou a determinadas regiões de Itália não seria nem prático nem legal, na medida em que suscitaria discriminações e encorajaria as empresas a não realizarem negócios nas regiões em que essa obrigação fosse aplicável. A República Italiana realça igualmente o facto de a obrigação de subscrição ter sido consideravelmente atenuada pelo artigo 132.o, n.o 2 do Código. No que respeita aos regimes alternativos implementados noutros Estados-Membros para assegurar que os condutores podem obter seguros obrigatórios de responsabilidade civil automóvel contra terceiros, a República Italiana considera que mesmo que essas alternativas possam ser adequadas para lidar com determinados problemas tais como a utilização de álcool e drogas, não resolvem de forma adequada os problemas encontrados em Itália, onde seria recusada a cobertura de seguro a uma grande parte da população. Além disso, a República Italiana defende que em Espanha, onde existe um organismo público (Consorcio de Compensación de Seguros) que intervém directamente para segurar os veículos para os quais foi recusado seguro, o fenómeno dos condutores que não conseguem obter um seguro não foi eliminado, na medida em que um milhão de veículos não têm seguro, isto é 14% dos automóveis e 54% das motorizadas. Ademais, em 2004, foram causados em no Reino Unido 41000 acidentes por condutores sem seguro, que tiveram um custo de 750 milhões de euros. Atendendo à ausência de harmonização a nível comunitário relativamente à implementação da obrigação que recai sobre os condutores de obter um seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros, cada Estado-Membro tem a liberdade de escolher a solução que melhor corresponde às condições sociais do país.

64. A República da Finlândia limitou a sua intervenção em apoio da República Italiana ao fundamento relativo à violação dos artigos 43.o e 49.o CE. A República da Finlândia considera que mesmo que a obrigação de subscrição limite a liberdade de estabelecimento e a livre prestação de serviços, essa obrigação é justificada por razões de ordem pública e de protecção do consumidor. De acordo com a República da Finlândia, a obrigação de subscrição imposta pela República Italiana às companhias de seguros tem como função assegurar que as vítimas dos acidentes de viação recebem uma indemnização rápida e efectiva. O Estado-Membro em causa considera que existe uma ligação directa entre o seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros e o sistema de segurança social. Em caso de acidentes que envolvam terceiros, as companhias de seguros pagam, inter alia, os custos de hospitalização e a perda de salário.

65. A República da Finlândia refere que o Tribunal de Justiça, no acórdão que proferiu no processo Ómega ( 16 ), decidiu que ainda que a proibição da exploração comercial de jogos de divertimento que envolvem a simulação de actos de violência contra pessoas, em especial a representação de actos que infligem a morte a seres humanos, limite a livre prestação de serviços, essa limitação é justificada por motivos de ordem pública. A fortiori, a necessidade de prestar protecção àqueles que sofreram acidentes de automóvel, que constitui a razão de ser da obrigação que recai sobre os condutores de obter, e sobre as companhias de seguros de prestar, seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros, baseia-se em motivos de ordem pública, que justificam a restrição à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços. O facto de um determinado número de Estados-Membros ter optado por não impor às companhias de seguros uma obrigação de subscrição não significa que as medidas italianas em causa sejam desproporcionadas.

2. Apreciação

66. É aceite no presente processo que o artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 990 ( 17 ) impõe a todas as companhias de seguros que prestam serviços de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros em Itália a obrigação de prestarem essa cobertura a todas as categorias de pessoas seguradas e em todas as regiões de Itália. A obrigação de prestar essa cobertura aplica-se tanto às companhias de seguros nacionais, como às companhias que prestam cobertura de seguros em Itália ao abrigo da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços. O artigo 132.o, n.o 2, do Código, prevê uma excepção à obrigação de prestar essa cobertura. Nos termos dessa disposição, as companhias de seguros podem pedir que a autorização para prestar serviços de seguros obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros seja limitada ao negócio das frotas automóveis.

67. Além disso, o artigo 11.o, n.o 1, alínea a), da Lei n.o 990 ( 18 ), dispõe, no essencial, que, para assegurar o cumprimento da obrigação de prestar seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros, as companhias de seguros devem calcular os seus prémios de seguro de uma forma particular. Ademais, nos termos das mesmas disposições, o ISVAP pode impor pesadas sanções se apurar que existe uma violação da obrigação de prestar essa cobertura de seguro em relação a determinadas áreas territoriais ou a determinadas categorias de tomadores de seguro. As sanções em causa podem variar entre um e cinco milhões de euros. O artigo 12.o, alínea d), primeiro parágrafo, da Lei n.o 990 ( 19 ), também prevê outras sanções caso a obrigação de prestar cobertura seja violada. O artigo 12.o, alínea a), da Lei n.o 990 ( 20 ), dispõe que as companhias de seguros devem também disponibilizar ao público os prémios de seguro e as condições contratuais.

68. Deve realçar-se que a Comissão alegou, na sua petição, que as disposições da lei italiana acima referidas nos n.os 66 e 67 se aplicam indistintamente às companhias de seguros nacionais e às companhias que prestam cobertura de seguro em Itália ao abrigo da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços. No entanto, a Comissão, na réplica, alegou que a legislação italiana em causa tinha um impacto maior nas companhias que prestam cobertura de seguros em Itália ao abrigo da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços ( 21 ). Em minha opinião, não decorre de forma inteiramente clara das alegações da Comissão no presente processo se essa instituição considera que a legislação italiana em causa se aplica indistintamente tanto às companhias de seguros nacionais como às companhias que prestam cobertura de seguros em Itália ao abrigo da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, ou se a Comissão considera que a legislação discrimina indirectamente estas últimas empresas.

69. Não me parece que a Comissão, que tem o ónus da prova nas acções por incumprimento, tenha conseguido fazer prova bastante de que os artigos 11.o, n.o 1, 11.o, n.o 1, alínea a), 12.o, alínea a), 12.o, alínea d), parágrafo 1), da Lei n.o 990 e, posteriormente, os artigos 35.o, n.o 1, 131.o, 132.o, n.o 1, 132.o, n.o 2, 313.o, 314.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código têm um impacto diferente sobre as companhias de seguros nacionais e sobre as companhias que prestam cobertura de seguros em Itália ao abrigo da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços ( 22 ), caso fosse essa efectivamente a intenção da Comissão.

70. A liberdade de estabelecimento prevista no artigo 43.o CE, em conjugação com o artigo 48.o CE, é conferida quer às pessoas singulares que são nacionais de um Estado-Membro, quer às pessoas colectivas na acepção do artigo 48.o CE. Essa liberdade inclui, sem prejuízo das excepções e condições especificadas, o direito de adoptar e prosseguir todos os tipos de actividade liberal no território de qualquer Estado-Membro, constituir e gerir empresas e estabelecer agências, sucursais ou filiais. O artigo 43.o CE exige a eliminação de restrições à liberdade de estabelecimento. Todas as medidas que proíbem, perturbam ou tornam menos atractivo o exercício desta liberdade devem ser consideradas restrições desse tipo ( 23 ).

71. O artigo 49.o CE exige a eliminação de restrições à livre prestação de serviços. Nos termos de jurisprudência assente, a livre prestação de serviços exige não só a eliminação de toda e qualquer discriminação contra o prestador de serviços estabelecido noutro Estado-Membro em razão da sua nacionalidade, mas também a supressão de toda e qualquer restrição, ainda que indistintamente aplicada a prestadores nacionais e de outros Estados-Membros, quando seja susceptível de impedir ou entravar mais as actividades do prestador estabelecido noutro Estado-Membro, onde preste legalmente serviços análogos ( 24 ).

72. Atendendo ao facto de os artigos 43.o e 49.o CE se oporem a medidas nacionais que, ainda que sejam aplicáveis sem discriminação em razão da nacionalidade, podem prejudicar ou tornar menos atractivo o exercício pelos nacionais comunitários dos direitos fundamentais garantidos pelo Tratado, é necessário examinar se a obrigação de prestação de cobertura imposta pela legislação italiana ( 25 ) pode eventualmente prejudicar ou desencorajar de forma substancial as actividades de companhias de seguros que prestam serviços de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros em Itália ao abrigo da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços.

73. Considero que, no presente processo, a Comissão demonstrou, de forma adequada, que as obrigações impostas, nos termos dos artigos 11.o, n.o 1, 11.o, n.o 1, alínea a), 12.o, alínea a), 12.o, alínea d), parágrafo 1), da Lei n.o 990 ( 26 ), em relação à prestação de serviços de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros em Itália, garantem que as empresas que actuam nesse mercado não podem, em princípio ( 27 ), sem se exporem ao risco de lhes serem aplicadas pesadas sanções, prestar uma cobertura especializada a determinadas categorias de tomadores de seguros ou concentrar os seus esforços numa determinada região geográfica ou mesmo linguística em Itália.

74. De facto, as empresas de seguros que forem autorizadas a prestar serviços de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros em Itália devem, nos termos da legislação italiana em causa, estar dispostos a prestar serviços de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros a todos os potenciais clientes a partir da data da autorização.

75. A Comissão demonstrou igualmente, em minha opinião, que a obrigação de prestar cobertura prevista na legislação italiana pode impor encargos financeiros e logísticos adicionais às empresas de seguros, expondo dessa forma as empresas a operar em Itália a riscos financeiros acrescidos. A esse respeito, a República Italiana afirmou, nos seus articulados, que os custos principais associados à prestação de serviços de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros em Itália não são suportados em maior medida pelas empresas a operar ao abrigo da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, do que pelas empresas nacionais ( 28 ). No entanto, deve realçar-se, em minha opinião, que a Comissão afirmou, sem impugnação da República Italiana, que a obrigação de prestação de cobertura imposta pela legislação italiana tinha um impacto directo sobre os deveres impostos a uma companhia de seguros em relação às suas margens de solvabilidade ( 29 ).

76. Além disso, a obrigação de prestar cobertura aplica-se independentemente da estratégia comercial estabelecida ou especialização, capacidade financeira ou logística ou experiência no mercado em causa da companhia de seguros.

77. Considero assim que a Comissão demonstrou que a legislação italiana em causa pode prejudicar ( 30 ) as companhias de seguros especializadas na prestação de cobertura de seguro em nichos ou mercados especializados na entrada do mercado de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros em Itália ( 31 ). Além disso, considero que a Comissão demonstrou que a legislação italiana em causa pode impedir as companhias de seguro de entrarem no mercado de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros em Itália, na medida em que as pode impedir de entrarem no mercado de forma gradual e progressiva, ou mesmo de forma ocasional ou irregular ( 32 ).

78. Em minha opinião, as circunstâncias das três empresas referidas pela Comissão nos seus articulados, em larga medida não impugnadas pela República Italiana, ainda que não sejam necessariamente representativas dos obstáculos encontrados por todas as empresas que entram no mercado dos seguros obrigatórios de responsabilidade civil automóvel contra terceiros, demonstram que os impedimentos criados pela legislação em causa podem ter uma certa dimensão, não sendo apenas hipotéticos ou remotos ( 33 ).

79. Embora a excepção prevista no artigo 132.o, n.o 2, do Código possa servir algumas companhias de seguros, nomeadamente aquelas que pedem uma autorização limitada ao negócio das frotas automóveis ( 34 ), considero que a excepção tem um âmbito de aplicação muito reduzido. Em minha opinião, a excepção em causa não reduz as restrições geradas pela obrigação de subscrição ( 35 ), e que são enfrentadas, por exemplo, pelas companhias de seguro especializadas na prestação de cobertura em nichos de mercado que não as frotas automóveis ( 36 ). De facto, as companhias de seguros podem ser obrigadas a alterar consideravelmente o seu modelo de negócio ( 37 ) em resposta à legislação italiana em causa.

80. Decorre claramente de jurisprudência assente que as medidas nacionais susceptíveis de afectar ou de tornar menos atractivo o exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado devem preencher quatro condições: aplicar-se de modo não discriminatório, justificar-se por razões imperativas de interesse geral, ser adequadas para garantir a realização do objectivo que prosseguem e não ultrapassar o necessário para atingir esse objectivo ( 38 ).

81. A esse respeito, deve lembrar-se que a Comissão não provou no presente processo que as disposições da legislação italiana em causa têm um efeito diverso nas empresas que operam em Itália ao abrigo da liberdade de estabelecimento ou ao abrigo da livre prestação de serviços ( 39 ). No que diz respeito à questão de saber se essas disposições podem ser justificadas por razões superiores de interesse público, a República Italiana alega que podem justificar-se por dois motivos. Em primeiro lugar, a obrigação de subscrição assegura que determinadas categorias de condutores, tais como condutores jovens ou condutores residentes em determinadas regiões de Itália, podem obter um seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros. Em segundo lugar, a obrigação de subscrição imposta às companhias de seguros garante que os terceiros que sofrem sinistros provocados por veículos automóveis recebem uma indemnização pelos prejuízos sofridos e que esses sinistros não conduzem ao esgotamento dos recursos do sistema de segurança social. A República Italiana e a República da Finlândia consideram que existe uma relação directa entre a obrigação de os condutores subscreverem um seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros e a obrigação de as companhias de seguros prestarem essa cobertura.

82. No que diz respeito à primeira justificação, a defesa do consumidor, pode, em minha opinião, justificar a colisão com a liberdade de estabelecimento e com a livre prestação de serviços ( 40 ). Como acima se referiu no n.o 77, as condições impostas às companhias de seguros por força dos artigos 11.o, n.o 1, 11.o, n.o 1, alínea a), 12.o, alínea a), 12.o, alínea d), parágrafo 1), da Lei n.o 990 ( 41 ), relativo à prestação de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros, pode potencialmente inibir, inter alia, em minha opinião, o surgimento em Itália de companhias de seguros especializadas ( 42 ). No entanto, embora a ausência ou a redução das companhias de seguros especializadas possa ser prejudicial a pelo menos determinados consumidores em Itália ( 43 ), considero, em abstracto, que a necessidade de garantir que os consumidores de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros não estão sujeitos a uma discriminação desrazoável com base na sua idade ou da sua residência pode justificar restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços.

83. Tendo a República Italiana invocado como justificação para as restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços as dificuldades encontradas por determinadas categorias de condutores e por condutores residentes no sul de Itália, cabe-lhe apresentar ao Tribunal de Justiça as provas que demonstrem de forma suficiente que essas dificuldades tenderiam a existir ou a aumentar caso não houvesse uma obrigação de subscrição. A esse respeito, a República Italiana alegou que a abolição da obrigação de subscrição imposta às companhias de seguros teria efeitos «devastadores» em particular no sul de Itália (Il Mezzogiorno). No entanto, realçaria que além das estatísticas apresentadas pela República Italiana demonstrando a crescente extensão do problema em Itália no seu todo relativamente a acidentes envolvendo veículos sem seguro, apesar da existência da obrigação geral de subscrição ( 44 ), esse Estado-Membro não apresentou quase nenhuma prova susceptível de demonstrar que os condutores residentes no sul de Itália, bem como os condutores jovens, seriam discriminados ou que a discriminação aumentaria caso não houvesse essa obrigação ( 45 ).

84. Se se aceitar, no entanto, que haveria um risco de discriminação contra condutores jovens ou condutores residentes no Sul de Itália caso não fosse imposta às companhias de seguros a obrigação de subscrição, deverá examinar-se se as medidas adoptadas pela República Italiana não ultrapassam o objectivamente necessário para esse efeito ( 46 ).

85. É manifesto que a obrigação de subscrição imposta pelos artigos 11.o, n.o 1 da Lei n.o 990 e, posteriormente, 132.o, n.o 1 do Código, é de aplicação geral, aplicando-se independentemente da categoria dos consumidores em questão ou da sua residência. Essa obrigação pareceria dessa forma, pelo menos à primeira vista, desproporcionada e de natureza excessivamente restritiva, na medida em que ultrapassa manifestamente o necessário para assegurar o objectivo prosseguido ( 47 ).

86. No entanto, a República Italiana alega, no essencial, que não é possível limitar a obrigação de subscrição a determinadas categorias de consumidores, na medida em que tal conduziria em si mesmo a uma discriminação. Além disso, segundo a República Italiana, se a obrigação de subscrição se limitasse a determinadas regiões de Itália, isso encorajaria as companhias de seguros a não celebrar contratos nessas regiões. A República Italiana considera igualmente que os diferentes regimes estabelecidos noutros Estados-Membros para resolver os problemas encontrados pelos condutores que não conseguem obter seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros, regimes esses que são menos restritivos do que a obrigação de subscrição, não seriam adequados aos problemas verificados em Itália.

87. Em minha opinião, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, a circunstância de outros Estados-Membros terem escolhido um sistema de protecção diferente do adoptado pela República Italiana não pode pôr em causa a proporcionalidade das medidas adoptadas por esta ( 48 ). Podem verificar-se circunstâncias específicas em Itália que desaconselhariam a adopção de regimes escolhidos por outros Estados-Membros. Não estou convencido, no entanto, na falta de outros elementos de prova que não sejam as afirmações infundadas da República Italiana, da impossibilidade prática ou legal de esse Estado-Membro limitar a obrigação de subscrição ( 49 ) a residentes de determinadas regiões de Itália ou a determinadas categorias de condutores. Considero dessa forma que os artigos 11.o, n.o 1, 11.o, n.o 1, alínea a), 12.o, alínea a), 12.o, alínea d), parágrafo 1), da Lei n.o 990 ( 50 ) ultrapassam o que é objectivamente necessário para assegurar o objectivo de protecção de determinados condutores contra a discriminação.

88. No que diz respeito ao argumento apresentado pela República Italiana de que a obrigação de subscrição é justificada pela protecção dos terceiros vítimas de acidentes de viação envolvendo condutores sem seguro, considero que esse objectivo deveria em princípio constar do rol de interesses que justificam a restrição da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços ( 51 ).

89. Considero, no entanto, que a República Italiana não apresentou qualquer prova do seu argumento segundo o qual existe uma relação directa entre a inexistência de uma obrigação de as companhias de seguros prestarem seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros a todos os potenciais clientes e o aumento do número de terceiros vítimas de acidentes envolvendo veículos sem seguro. Embora a República Italiana tenha apresentado estatísticas alarmantes em relação a outros Estados-Membros onde não existe uma obrigação de subscrição e ao número de veículos não seguros e de acidentes envolvendo esses veículos ( 52 ), não demonstrou de forma alguma uma relação directa entre essas duas realidades. De facto, a República Italiana apresentou informação considerável demonstrando um aumento acentuado do número de participações e das indemnizações pagas pelo fundo de garantia italiano, informação essa relativa a um Estado-Membro onde a obrigação de subscrição é imposta às companhias de seguros ( 53 ). Perante os factos apresentados ao Tribunal de Justiça no presente processo, a obrigação de subscrição imposta pela legislação italiana ( 54 ) não constitui o meio adequado para atingir o objectivo de protecção de terceiros vítimas de acidentes de automóvel.

90. Sugiro assim que o Tribunal de Justiça declare que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.o e 49.o CE.

C — Segunda alegação — Violação dos artigos 6.o, 29.o e 39.o da Directiva 92/49

1. Argumentos das partes

91. A Comissão considera que os artigos 11.o, n.o 1, alínea a), 12.o, alínea a) e 12.o, alínea d) parágrafo 1) da Lei n.o 990 ( 55 ) viola o princípio da liberdade tarifária. A Comissão alega que se o Tribunal de Justiça concluir que a obrigação de subscrição imposta pelo artigo 11.o, n.o da Lei n.o 990 ( 56 ) é incompatível com a legislação comunitária, daí decorre inevitavelmente que o artigo 11.o, n.o 1, alínea a) da Lei n.o 990 viola os artigos 6.o, 29.o e 39.o da Directiva 92/49. A República Italiana alegou por sua vez que o sistema de controlo retroactivo dos prémios foi implementado precisamente para assegurar o respeito dessa obrigação de subscrição.

92. Segundo a Comissão, a obrigação imposta às companhias de seguros para calcular os seus prémios «em conformidade com as suas bases técnicas suficientemente amplas e referentes a pelo menos cinco exercícios», juntamente com a possibilidade de o ISVAP controlar os prémios retroactivamente e impor elevadas sanções viola o princípio da liberdade tarifária. Embora a legislação italiana não exija nem autorização prévia nem a notificação sistemática dos prémios ao ISVAP, essa legislação garante ainda assim que os prémios correspondem à média do mercado. O objectivo da legislação italiana é estabelecer um sistema de regulação de prémios, evitando dessa forma que as companhias de seguros publicitem os seus serviços como entenderem, pondo assim em causa o estabelecimento de um mercado único de seguros.

93. A República Italiana alega que a legislação italiana não exige a aprovação prévia ou a notificação sistemática dos prémios. Segundo a República Italiana as normas relativas ao montante dos prémios previstas na Lei n.o 990 e no Código, visam simplesmente garantir que a obrigação de subscrição não é contornada pela aplicação de preços exorbitantes aos consumidores. As normas em questão correspondem às regras técnicas de base e aos princípios actuariais seguidos pelas companhias de seguros. Assim, a Comissão erra ao afirmar que o objectivo das normas constantes da legislação italiana é garantir que o valor dos prémios corresponde à média do mercado. As companhias de seguros podem aumentar as suas tarifas ainda que de forma significativa para lidar com a evolução negativa do número de participações, ou para adoptar outras medidas técnicas para manter a sua estabilidade financeira. O ISVAP raramente actua e só intervém na realidade quando as tarifas impostas pelas companhias de seguros são abusivas ou têm fins discriminatórios.

2. Apreciação

94. A Directiva 92/49, adoptada com base nos artigos 57.o, n.o 2 e 66.o CE (actualmente, após alteração, artigos 47.o, n.o 2 e 55.o CE), visa concluir o mercado interno no sector do seguro directo não vida, no duplo aspecto da liberdade de estabelecimento e da livre prestação dos serviços, a fim de facilitar às empresas de seguros que têm a sua sede social na comunidade a cobertura dos riscos situados no interior da comunidade ( 57 ). Destina-se a garantir a livre comercialização na comunidade dos produtos de seguro no sector em causa ( 58 ).

95. No que diz respeito aos artigos 6.o, 29.o e 39.o da Directiva 92/49, o Tribunal de Justiça decidiu que o legislador comunitário pretendeu garantir o princípio da liberdade tarifária no sector do seguro não vida, incluindo o que diz respeito ao seguro obrigatório, tal como o seguro de responsabilidade civil ligado à circulação automóvel. Este princípio implica a proibição de todo e qualquer sistema de notificação prévia ou sistemática e de aprovação das tarifas que uma empresa de seguros se propõe utilizar nas suas relações com os tomadores de seguro. A única excepção a este princípio admitida pela Directiva 92/49 diz respeito à notificação prévia e à aprovação dos «aumentos de tarifas» no âmbito de um «sistema geral de controlo dos preços» ( 59 ).

96. As partes do presente processo concordam que os artigos 11.o, n.o 1, alínea a), 12.o, alínea a) e 12.o alínea d), parágrafo 1) da Lei n.o 990 ( 60 ) não instituem qualquer sistema de notificação prévia ou sistemática ou de aprovação dos prémios em Itália e que a intervenção do ISVAP relativamente a esses prémios é puramente ex post. É, no entanto, necessário examinar se os artigos 11.o, n.o 1, alínea a), 12.o, alínea a) e 12.o alínea d), parágrafo 1) da Lei n.o 990 ( 61 ) têm de facto como efeito frustrar o princípio da liberdade tarifária estabelecido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.

97. Em minha opinião é claro que as companhias de seguros autorizadas a prestar seguros obrigatórios de responsabilidade civil automóvel contra terceiros em Itália não têm, por força do artigo 11.o, alínea a) da Lei n.o 990 ( 62 ) inteira liberdade para fixar o montante dos prémios de base. De facto, o desrespeito pelas normas relativas à fixação de prémios previstas no artigo 11.o, n.o 1, alínea a) da Lei n.o 990 ( 63 ) pode resultar na aplicação de sanções às companhias de seguros entre um e cinco milhões de euros ( 64 ).

98. Considero, no entanto, que a liberdade de fixação de prémios prevista na directiva 92/49 tem os seus limites. As companhias de seguros não podem fixar os seus prémios de forma totalmente livre ( 65 ). Na realidade, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, na ausência de uma vontade claramente expressa nesse sentido pelo legislador comunitário não se pode presumir uma harmonização completa do domínio tarifário em matéria de seguro não vida que exclua qualquer medida nacional susceptível de ter repercussões sobre as tarifas ( 66 ).

99. No presente processo, a República Italiana afirmou claramente que, inter alia, o artigo 11.o, n.o 1, alínea a) da Lei n.o 990 ( 67 ) foi adoptado para impedir que se contornasse a obrigação de subscrição prevista no artigo 11.o, n.o 1 da Lei n.o 990 ( 68 ).

100. Como foi referido nos n.os 66.o a 90.o, supra, considero que a obrigação de subscrição prevista no artigo 11.o, n.o 1 da Lei n.o 990 ( 69 ) constitui uma restrição injustificada da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços. Considero assim que o artigo 11.o, n.o 1, alínea a) da Lei n.o 990 ( 70 ), aprovado para impedir que se contornasse a viciada obrigação de subscrição, constitui uma violação injustificada do princípio da liberdade tarifária.

101. Proponho assim ao Tribunal de Justiça que declare que ao adoptar e manter em vigor legislação sobre o cálculo dos prémios visando impedir que se contorne a obrigação de subscrição, a República Italiana não cumpriu as suas obrigações relativas ao princípio da liberdade tarifária previsto nos artigos 6.o, 29.o e 39.o da Directiva 92/49.

D — Terceira alegação — Violação do artigo 9.o da Directiva 92/49

1. Argumentos das partes

102. A Comissão considera que a supervisão exercida e as sanções impostas pelo ISVAP, nos termos do artigo 11.o, n.o 1, alínea a), da Lei n.o 990, e posteriormente, dos artigos 35.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código, referentes às companhias de seguros que operam em Itália no âmbito da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, violam a separação de competências entre o Estado-Membro de origem e o Estado-Membro de acolhimento, nos termos do artigo 9.o da Directiva 92/49.

103. Nos termos do quinto considerando do preâmbulo da Directiva 92/49, o princípio da supervisão pelo Estado-Membro de origem é um dos objectivos essenciais dessa Directiva, devendo qualquer excepção a esse princípio ser interpretada de forma estrita e estar prevista expressa ou implicitamente noutras disposições da Directiva 92/49 ou noutras Directivas relativas ao seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros. Além disso, os artigos 11.o e 40.o da Directiva 92/49 conferem ao princípio da supervisão pelo Estado-Membro de origem um largo âmbito de aplicação. Caso o ISVAP pretenda intervir nos prémios aplicados pelas empresas que têm o seu estabelecimento principal noutro Estado-Membro, deve notificar as presumidas irregularidades ao organismo de supervisão do Estado-Membro de origem, pedindo-lhe que adopte as medidas apropriadas.

104. A República Italiana alega que as medidas que adoptou para garantir a protecção do consumidor não têm qualquer relação com a supervisão financeira das companhias de seguros prevista pelo artigo 9.o da directiva 92/49. A supervisão financeira de uma companhia de seguros, da total responsabilidade do Estado-Membro de origem, diz respeito às margens de solvabilidade e aos recursos técnicos, e não à protecção do consumidor.

2. Apreciação

105. A Directiva 92/49 visa «[…] realizar a harmonização fundamental, necessária e suficiente para alcançar um reconhecimento mútuo das autorizações e dos sistemas de supervisão prudencial, de modo a permitir a concessão de uma autorização única, válida em toda a Comunidade, e a aplicação do princípio da supervisão pelo Estado-Membro de origem» ( 71 ).

106. Assim, o estabelecimento e a prossecução do negócio de seguros estão sujeitos à atribuição de uma única autorização oficial, emitida pelas autoridades competentes do Estado-Membro no qual a companhia de seguros tem a sua sede, permitindo a uma empresa desenvolver o seu negócio através da Comunidade, no âmbito do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços. Além disso, o Estado-Membro da sucursal ou do local da prestação dos serviços já não pode exigir que as companhias de seguros que aí pretendem exercer o seu negócio e que já foram autorizadas no seu Estado-Membro de origem ( 72 ) requeiram uma nova autorização ( 73 ). Além disso, como corolário do princípio da autorização pelo Estado-Membro de origem, nos termos do artigo 9.o da Directiva 92/49, o Estado-Membro de origem é o único responsável pela supervisão financeira das companhias de seguros. A supervisão financeira compreende ( 74 ) a verificação «para o conjunto das actividades da empresa de seguros da sua situação de solvência e da constituição de provisões técnicas e dos activos representativos[…]» ( 75 ).

107. Em minha opinião, o princípio da autorização «one shop» e o princípio da supervisão pelo Estado-Membro de origem previstos na Directiva 92/49, constituem a pedra angular do exercício da liberdade de estabelecimento e da liberdade da prestação de serviços no sector de seguros não vida.

108. Nos termos dos artigos 11.o, n.o 1, alínea a) da Lei n.o 990 e dos artigos 35.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2 do Código, as companhias de seguros autorizadas a prestar seguros obrigatórios de responsabilidade civil automóvel contra terceiros em Itália, incluindo aquelas que operam no âmbito da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, são levadas a calcular os seus prémios de determinada forma. Além disso, a não adopção por uma companhia de seguros da metodologia prescrita para o cálculo de prémios no artigo 11.o, n.o 1, alínea a) da Lei n.o 990 e, posteriormente, nos artigos 35.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código, podem em determinadas circunstâncias resultar na aplicação de pesadas sanções pelo ISVAP. Tal como foi acima referido no n.o 99, o artigo 11.o, n.o 1, alínea a) da Lei n.o 990, e posteriormente, os artigos 35.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2 do Código, têm como único objectivo impedir que se contorne obrigação de subscrição.

109. Em minha opinião, a decisão de prestar cobertura de seguro a tomadores de seguro e o estabelecimento de prémios de seguro constitui a peça central do negócio de uma companhia de seguros que pode afectar o seu equilíbrio financeiro. As normas estabelecidas pelo artigo 11.o, n.o 1, alínea a) da Lei n.o 990 ( 76 ), relativas ao cálculo dos prémios, bem como os poderes de supervisão e disciplinares que conferiram ao ISVAP, exigem que uma companhia de seguros responda não apenas perante as autoridades responsáveis pela supervisão financeira no seu Estado-Membro de origem previstas na Directiva 92/49, mas também perante o ISVAP em matérias respeitantes ao seu equilíbrio financeiro.

110. Considero assim procedente a alegação da Comissão segundo a qual o artigo 11.o, n.o 1, alínea a) da Lei n.o 990 ( 77 ) que foi adoptado para impedir que se contorne a viciada obrigação de subscrição, constitui uma violação do artigo 9.o da Directiva 92/49.

VII — Quanto às despesas

111. Por força do disposto no artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Italiana e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.

112. Por força do disposto no artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, os Estados-Membros que intervenham no processo devem suportar as respectivas despesas.

VIII — Conclusão

113. Proponho assim ao Tribunal de Justiça que: — declare que a República Italiana, ao adoptar e ao manter em vigor uma obrigação de todas as companhias de seguros, incluindo as que têm a sua sede noutro Estado-Membro mas operam em Itália no âmbito da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços, subscreverem seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto nos artigos 43.o CE e 49.o CE; — declare que a República Italiana, ao adoptar e ao manter em vigor regras de cálculo de prémios com a intenção de evitar que se contorne a obrigação de subscrição, em violação dos artigos 6.o, 29.o e 39.o, da Directiva 92/49/CEE do Conselho de 18 de Junho de 1992 relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro directo não vida e que altera as directivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (terceira directiva sobre o seguro não vida), não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa Directiva; — declare que a República Italiana, ao adoptar e ao manter em vigor normas de acordo com as quais as companhias de seguros que têm a sua sede noutro Estado-Membro, mas operam em Itália no âmbito da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços, calculam os seus prémios de seguro, e ao aplicar sanções em caso de violação dessas normas, em violação do princípio da supervisão do Estado-Membro de origem previsto no artigo 9.o da directiva 92/49, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa Directiva; — condene a República Italiana nas suas despesas e nas despesas da Comissão; — ordene que a República da Finlândia suporte as suas próprias despesas.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) JO L 228, p. 1.

( 3 ) Acórdão de 5 de Outubro de 2004, CaixaBank France (C-442/02, Colect., p. I-8961).

( 4 ) V. n.o 30, supra.

( 5 ) V., entre outros, acórdãos de 10 de Maio de 2001, Comissão/Países Baixos (C-152/98, Colect., p. I-3463, n.o 23; de , Comissão/República Italiana (C-439/99, Colect., p. I-305, n.o 10; e de , Comissão/República da Finlândia (C-185/00, Colect., p. I-14189, n.o 79).

( 6 ) V., em particular, acórdão de 5 de Junho de 2003, Comissão/República Italiana (C-145/01, Colect., p. I-5581, n.o 17).

( 7 ) V., em particular, acórdãos de 28 de Março de 1985, Comissão/Itália (274/83, Recueil, p. 1077, n.o 21), de , Comissão/Itália (C-279/94, Colect., p. I-4743, n.o 15) e de , Comissão/Reino de Espanha (C-221/04, Colect., p. I-4515, n.o 36).

( 8 ) V. n.o 30 supra

( 9 ) V. n.os 18 e 19 supra.

( 10 ) Acórdãos de 19 de Maio de 1983, Verros/Parlamento (306/81, Recueil, p. 1755, n.o 9) e de , Itália/Comissão (C-66/02, Colect., p. I-10901, n.o 86).

( 11 ) E, posteriormente, no artigo 132.o, n.o 1, do Código.

( 12 ) E, posteriormente, nos artigos 35.o, n.o 1, 314.o, n.o 2, 131.o, 313.o, e 314.o, n.o 1, do Código.

( 13 ) Já referido na nota 3.

( 14 ) JO L 103, p. 1; EE 13 F2 p. 113.

( 15 ) JO L 8, p. 17; EE 13 F15 p. 244.

( 16 ) Acórdão de 14 de Outubro de 2004, Omega (C-36/02, Colect., p. I-9609).

( 17 ) E, posteriormente, o artigo 132.o, n.o 1, do Código.

( 18 ) E, posteriormente, os artigos 35.o, n.o 1, e 314.o, n.o 2, do Código.

( 19 ) E, posteriormente, o artigo 314.o, n.o 1, do Código.

( 20 ) E, posteriormente, os artigos 131.o e 313.o do Código.

( 21 ) V. n.o 48 supra.

( 22 ) Acórdão de 21 de Outubro de 2001, Comissão/República Helénica (C-288702, Colect., p. I-10071, n.o 35 e jurisprudência aí referida).

( 23 ) V., inter alia, acórdão CaixaBank France, já referido na nota 3, n.os 9 e 11.

( 24 ) V., inter alia, acórdãos de 29 de Novembro de 2001, De Coster (C-17/00, Colect., p. I-9445, n.o 29); de , Mobistar e Belgacom (processos apensos C-544/03 e C-545/03, Colect., p. I-7723, n.o 29); de , Cipolla e o. (processos apensos C-94/04 e C-202/04, Colect., p. I-11421, n.o 56); e de , ITC (C-208/05, Colect., p. I-181, n.o 55).

( 25 ) E correspondentes obrigações.

( 26 ) E, posteriormente, artigos 35.o, n.o 1, 131.o, 132.o, n.o 1, 313.o, 314.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código.

( 27 ) V., no entanto, artigo 132.o, n.o 2, do Código.

( 28 ) V. n.o 60, supra.

( 29 ) V. n.o 49, supra. Nos termos do terceiro considerando do preâmbulo da Directiva 2002/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de Março de 2002 que altera a Directiva 73/239/CEE do Conselho relativamente aos requisitos em matéria de margem de solvência aplicáveis às empresas de seguro não vida (JO L 77, p. 17), a obrigação de que as empresas de seguros constituam, uma margem de solvência destinada a amortecer os efeitos decorrentes de eventuais flutuações económicas desfavoráveis, constitui um elemento importante do sistema de supervisão prudencial para a protecção dos interesses dos seguros e dos tomadores de seguros.

( 30 ) Ainda que não se possa excluir que uma companhia de seguros possa adoptar medidas de «auto-ajuda» para reduzir o impacto de facto da legislação em causa, dirigindo nomeadamente o seu material publicitário a determinadas categorias de potenciais tomadores de seguro ou regiões geográficas ou linguísticas, tais medidas não alteram o facto de as empresas deverem, nos termos da legislação italiana, fornecer cobertura de seguro a todos os tomadores de seguro que pretendam cobertura, devendo cumprir os requisitos impostos pela lei italiana para assegurar que a obrigação de subscrição é respeitada.

( 31 ) No acórdão proferido em 25 de Fevereiro de 2003 no processo Comissão/Itália (C-59/01, Colect., p. I-1759, n.o 25), o Tribunal de Justiça afirmou que «… de acordo com o décimo nono considerando da mesma directiva, no quadro do mercado interno, é do interesse do tomador de seguros ter acesso à mais vasta gama possível de produtos de seguro oferecidos na Comunidade para poder escolher, de entre eles, o mais adequado às suas necessidades».

( 32 ) Realçaria que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a distinção entre prestação de serviços e estabelecimento pode residir no facto de a actividade ser exercida de modo estável e contínuo ou a título temporário. V., a esse respeito, acórdão de 30 de Novembro de 1995, Gebhard (C-55/94, Colect., p. I-4165, n.os 21 a 26).

( 33 ) Realçaria igualmente o facto de a Comissão ter afirmado, na audiência, sem que tal tivesse sido contestado pela República Italiana, que o ISVAP aplicou recentemente sanções entre um e dois milhões de euros a uma empresa alemã, uma italiana e uma suíça por recusa de subscrição.

( 34 ) Realçaria, à margem, que a adopção do artigo 132.o, n.o 2, do Código, pela República Italiana, demonstra o reconhecimento da existência de especializações na prestação de seguros obrigatórios de responsabilidade civil automóvel contra terceiros.

( 35 ) E as disposições da legislação italiana criadas para executar plenamente essa obrigação.

( 36 ) Poderia considerar-se, por exemplo, a situação em que uma companhia de seguros se especializa na prestação de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros a condutores de táxi a exercer em regime de profissão liberal.

( 37 ) A legislação italiana em causa pode de facto alterar a forma de uma empresa fazer negócio.

( 38 ) V. acórdão de 4 de Julho de 2000, Haim (C-424/97, Colect., p. I-5123, n.o 57).

( 39 ) Se essa era de facto a sua intenção. V. n.o 69 supra.

( 40 ) V., relativamente à livre prestação de serviços, acórdãos de 9 de Julho de 1997, De Agostini (processos apensos C-34/95 a C-36/95, Colect., p. I-3843, n.o 53); de , Gambelli e o. (C-243/01, Colect., p. I-13031, n.o 67); e de , Placanica e o. (processos apensos C-338/04, C-359/04 e C-360/04, Colect., p. I-1891, n.o 46).

( 41 ) E, posteriormente, artigos 35.o, n.o 1, 131.o, 132.o, n.o 1, 313.o, 314.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código.

( 42 ) Para além do negócio das frotas de automóveis, v. artigo 132.o, n.o 2, do Código.

( 43 ) E frustra de forma clara, em minha opinião, um dos principais objectivos da Directiva 92/49, v. nota 31.

( 44 ) V. n.o 59 supra.

( 45 ) A República Italiana realçou, por exemplo, que actualmente (perante uma obrigação de subscrição), a contribuição dos prémios do Mezziogiorno para o PIB é 2% inferior à média nacional e que 70% dos prémios de indemnização se referem apenas ao seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel contra terceiros. Além disso, a República Italiana destacou o caso de um condutor de Nápoles com 45 anos de idade, com um «malus» máximo, a quem foi aplicado um prémio anual de 10000 euros pela companhia de seguros, o caso de um condutor de 21 anos, titular de carta de condução há dois anos mas a quem foi aplicado um prémio anual de 8000 euros por ter estado envolvido num acidente, e o caso de um condutor titular de uma carta de condução recém-emitida a quem foi aplicado um prémio anual de 7000 euros.

( 46 ) V., a esse respeito, acórdão de 11 de Março de 2004 Comissão/França (C-496/01, Colect., P. I-2351, n.o 68).

( 47 ) V., por analogia, acórdão de 5 de Junho de 2007, Rosengren e o.(C-170/04, Colect., p. I-4071, n.o 51).

( 48 ) V., nesse sentido, acórdãos de 21 de Setembro de 1999, Läärä e o. (C-124/97, Colect., p. I-6067, n.o 36), de , Zenatti (C-67/98, Colect., p. I-7289, n.o 34) e de , Anomar e o. (C-6/01, Colect., p. I-8621, n.o 80).

( 49 ) De facto, destacaria, a esse respeito, que a República Italiana aplicou determinadas sanções nos termos do artigo 11.o, n.o 1, alínea a) da Lei n.o 990, e posteriormente artigo 314.o, n.o 2, do Código, relativamente à violação da obrigação de subscrição prevista artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 990, e posteriormente artigo 132.o do Código, relativamente a determinadas regiões ou categorias de tomadores de seguro.

( 50 ) E, posteriormente, artigos 35.o, n.o 1, 131.o, 132.o, n.o 1, 313.o, 314.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código. As obrigações e sanções previstas nos artigos 11.o, n.o 1, 12.o, alínea a), 12.o, alínea d), parágrafo i), da Lei n.o 990 e 132.o, n.o 1, 313.o, 314.o, n.o 1, do Código, têm uma natureza geral e aplicam-se independentemente da região de Itália ou da categoria do tomador de seguro em causa. As sanções previstas no artigo 11.o, n.o 1, alínea a), da Lei n.o 990 e no artigo 314.o, n.o 2 do Código, aplicam-se nos casos em que há uma violação da obrigação geral de subscrição prevista no artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 990 e no artigo 132.o, n.o 1, do Código, em relação a determinadas regiões de Itália ou categorias de tomadores de seguros. Ainda que as sanções previstas no artigo 11.o, n.o 1, alínea a), da Lei n.o 990 e no artigo 314.o, n.o 2 do Código pareçam cumprir com a necessidade de as médias serem proporcionadas por natureza, considero que essas disposições se referem, e estão intrinsecamente ligadas, à obrigação geral de subscrição prevista no artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 990 e posteriormente no artigo 132.o, n.o 1, do Código, respectivamente. Assim, em minha opinião, a conclusão de que a República Italiana não cumpriu, devido à obrigação de subscrição prevista no artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 990 e no artigo 132.o, n.o 1, do Código, as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.o CE e 49 CE, associa essa conclusão em relação aos artigos 11.o, n.o 1, alínea a) da Lei n.o 990 e ao artigo 314.o, n.o 2, do Código, respectivamente.

( 51 ) Na realidade, este ponto não é impugnado pela Comissão.

( 52 ) V. n.o 63, supra.

( 53 ) V. n.o 59 supra.

( 54 ) E as disposições adoptadas para lhe dar plena execução.

( 55 ) E, posteriormente, artigos 35.o, n.o 1, 131.o, 313.o, 314.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código.

( 56 ) E, portanto, pelo artigo 132.o, n.o 1 do Código.

( 57 ) V. primeiro considerando do preâmbulo da Directiva 92/49.

( 58 ) Processo C-59/01, Comissão/Itália, já referido na nota 31, n.o 26.

( 59 ) V. inter alia, processo C-347/02, Comissão/França, n.o 22

( 60 ) E, posteriormente, artigos 35.o, n.o 1, 131.o, 313.o, 314.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código.

( 61 ) E, posteriormente, artigos 35.o, n.o 1, 131.o, 313.o, 314.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código.

( 62 ) E, posteriormente, artigos 35.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código.

( 63 ) E, posteriormente, artigos 35.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código.

( 64 ) Nos termos do artigo 11.o, n.o 1, alínea a), da Lei n.o 990, «em caso de violação reiterada da obrigação de subscrever, pode ser retirada a autorização para exercer uma actividade na área da responsabilidade civil relativa à utilização de veículos a motor». Não parece que esta disposição tenha sido mantida pelo Código.

( 65 ) Em minha opinião, os preços excessivos e as práticas de fixação de preços enganadoras e fraudulentas não mereceriam a protecção dos artigos 6.o, 29.o e 39.o da Directiva 92/49.

( 66 ) V. processo C-347/02, Comissão/França, já referido na nota 59, n.o 25.

( 67 ) E, posteriormente, artigos 35.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código.

( 68 ) E, posteriormente, artigo 132.o, n.o 1, do Código.

( 69 ) E, posteriormente, artigo 132.o, n.o 1, do Código.

( 70 ) E, posteriormente, artigos 35.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código.

( 71 ) V. quinto considerando do preâmbulo.

( 72 ) O artigo 1.o, alínea c), da Directiva 92/49, dispõe o seguinte: «Estado-Membro de origem: o Estado-Membro no qual se situa a sede social da empresa de seguros que cobre o risco»

( 73 ) V. sexto considerando do preâmbulo.

( 74 ) Mas não se limita, em minha opinião.

( 75 ) V. artigo 9.o da Directiva 92/49.

( 76 ) E, posteriormente, artigos 35.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código.

( 77 ) E, posteriormente, artigos 35.o, n.o 1 e 314.o, n.o 2, do Código.