ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)

10 de Julho de 1997

Processo T-81/96

Christos Apostoliche e o.

contra

Comissão das Comunidades Europeias

«Funcionários — Remuneração — Coeficiente de correcção — Medidas de execução de um acórdão de anulação — Artigo 176.o do Tratado CE — Compensação equitativa — Interesse em agir — Artigo 44.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo»

Texto integral em língua francesa II-607

Objecto:

Recurso que tem por objecto, por um lado, a anulação da decisão de rejeição pela Comissão do pedido dos recorrentes de emissão das suas folhas de vencimento referentes ao mês de Janeiro de 1992, com vista à execução do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Outubro de 1994, Chavane de Dalmassy e o./Comissão (T-64/92, ColectFP, p. II-723), e, por outro, uma indemnização pelo prejuízo moral sofrido.

Decisão:

Improcedência.

Resumo

Os recorrentes são 65 funcionários e agentes temporários da Comissão, colocados no Instituto de Elementos Transuranianos de Karlsruhe na Alemanha.

Todos eles foram igualmente recorrentes no processo que deu origem ao acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Outubro de 1994, Chavane de Dalmassy e o./Comissão (T-64/92, ColectFP, p. II-723, acórdão Chavane de Dalmassy), cuja forma de execução é objecto do presente recurso.

Em conformidade com o artigo 64.o do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias (Estatuto) e com o artigo 20.o do Regime aplicável aos outros Agentes das Comunidades Europeias, à remuneração dos funcionários e agentes temporários é aplicado um coeficiente de correcção fixado segundo as condições de vida do lugar de afectação, a fim de, independentemente destas, beneficiarem de um poder de compra equivalente.

O coeficiente de correcção aplicado à remuneração dos recorrentes colocados em Karlsrahe foi, até à adopção do Regulamento (CECA, CE, Euratom) n.o 3161/94 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1994, que adapta, com efeitos a partir de 1 de Julho de 1994, as remunerações e as pensões dos funcionários e outros agentes das Comunidades Europeias, bem como os coeficientes de correcção aplicáveis a essas remunerações e pensões (JO L 335, p. 1, Regulamento n.o 3161/94), o aplicável aos funcionários colocados em Bona, capital da República Federal da Alemanha até Outubro de 1990.

Após a reunificação da Alemanha, a cidade de Berlim tornou-se, em Outubro de 1990, a capital desse Estado. Este acontecimento conduziu a Comissão a apresentar ao Conselho a proposta de regulamento [SEC (91) 1612 final], de 4 de Setembro de 1991, em que propunha, com efeitos retroactivos a 1 de Outubro de 1990, por um lado, a adopção de um coeficiente de correcção para a Alemanha, calculado com base no nível do custo de vida em Berlim, e, por outro, a fixação de coeficientes de correcção específicos para Bona e Karslruhe.

Em 19 de Dezembro de 1991, o Conselho adoptou o Regulamento (CECA, CEE, Euratom) n.o 3834/91, que adapta, com efeitos a 1 de Julho de 1991, as remunerações e as pensões dos funcionarios e outros agentes das Comunidades Europeias, bem como os coeficientes de correcção aplicáveis a essas remunerações e pensões (JO L 361, p. 13, rectificação ao JO 1992, L 10, p. 56, Regulamento n.o 3834/91). Este regulamento fixa, designadamente, um coeficiente de correcção para a Alemanha, calculado com base no custo de vida na antiga capital, Bona, bem como um coeficiente específico para Berlim.

Em Janeiro de 1992, cada recorrente recebeu uma folha de vencimento suplementar, que aplica o coeficiente de correcção «Bonn» (95,1) previsto no artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento n.o 3834/91.

Na sequência de um recurso que os recorrentes interpuseram dessas folhas de vencimento, o Tribunal de Primeira Instância anulou, no seu acórdão Chavane de Dalmassy, as folhas de vencimento dos recorrentes correspondentes ao mês de Janeiro de 1992 na medida em que aplicam um coeficiente de correcção calculado por referência ao custo de vida em Bona.

No n.o 56 do mesmo acórdão, sublinha que o Conselho não podia fixar um coeficiente provisório para a Alemanha, com base no custo de vida noutra cidade que não a capital. Acrescenta que, nessas condições, o Conselho deveria ter fixado, por um lado, um coeficiente de correcção - eventualmente provisório - para a Alemanha, com base no custo de vida em Berlim, e, por outro, coeficientes de correcção específicos - eventualmente também provisórios - para os diferentes locais de colocação nesse país, onde se tivesse observado uma distorção sensível do poder de compra por referência ao custo de vida na capital, Berlim.

Não tendo sido objecto de recurso para o Tribunal de Justiça, este acórdão adquiriu força de caso julgado.

Na sequência da prolação deste acórdão, a Comissão elaborou, em 9 de Dezembro de 1994, uma primeira proposta modificada de regulamento do Conselho [SEC (94) 2024 final], com vista à «adaptação anual» das remunerações e pensões dos funcionários. Em seguida, adoptou uma segunda proposta de regulamento [doe. SEC (94) 2085 final], que altera a proposta [SEC (91) 1612 final] supra-referida e visa fixar, com efeitos a partir de 1 de Outubro de 1990, um coeficiente de correcção geral para a Alemanha, bem como coeficientes de correcção específicos para Bona e Karlsruhe.

O Conselho adoptou então, com base na primeira proposta modificada, o Regulamento n.o 3161/94, que adapta, designadamente, os coeficientes de correcção a partir de 1 de Julho de 1994. O artigo 6.o desse regulamento fixa um coeficiente de correcção geral para a Alemanha, que toma por base Berlim, e um coeficiente de correcção específico aplicável às remunerações dos funcionários e outros agentes colocados em Karlsruhe.

Em aplicação desta disposição, a Comissão procedeu à emissão das folhas de vencimento recapitulativas do pessoal colocado em Karlsrahe, para o período compreendido entre 1 de Julho e 31 de Dezembro de 1994.

O Conselho não deu qualquer seguimento à segunda proposta rectificativa da Comissão, relativa à fixação retroactiva dos coeficientes de correcção a partir de Outubro de 1990.

Em 5 de Maio de 1995, os recorrentes apresentam um pedido, nos termos do artigo 90.o, n.o 1, do Estatuto, com vista, em primeiro lugar, a obter a emissão das suas folhas de vencimento a partir de Janeiro de 1992, com base no coeficiente de correcção legalmente aplicável, em segundo, a obter a declaração de que a Comissão actuou culposamente ao não adoptar, num prazo razoável, as medidas que o acórdão Chavane de Dalmassy impõe nos termos do artigo 176.o do Tratado CE, e, em terceiro, a obter o pagamento, para cada recorrente, de uma quantia de 50000 BFR a título de indemnização pelo prejuízo moral sofrido.

Este pedido foi objecto de uma decisão tácita de indeferimento em 5 de Setembro de 1995, ou seja, quatro meses após a sua apresentação.

Quanto à admissibilidade

A execução de um acórdão de anulação que obriga à adopção de um determinado número de medidas administrativas não pode ser efectuada de forma imediata. A Comissão dispõe de um «prazo razoável» para dar cumprimento a um acórdão que anule uma decisão tomada no âmbito do Tratado, mesmo não existindo no Tratado qualquer disposição expressa a esse respeito (n.o 37).

Ver: Tribunal de Justiça, 12 de Janeiro de 1984, Tumer/Comissão (266/82, Recueil, p. 1, n.o5); Tribunal de Primeira Instância, 27 de Junho de 1991, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Comissão(T-120/89, Colect., p. II-279, n.o 66); Tribunal de Primeira Instância, 19 de Março de 1997, Oliveira/Comissão (T-73/95, Colect., p. II-381, n.o 41)

Por conseguinte, contrariamente ao que a Comissão sustenta, os recorrentes, que tinham obtido ganho de causa no processo Chavane de Dalmassy, não eram obrigados a interpor recurso com vista a obter a declaração de que se tinha verificado uma violação ao artigo 176.o do Tratado imediatamente após a prolação do acórdão de anulação, ou seja, aquando da notificação da primeira folha de vencimento posterior à prolação desse acórdão. A imposição de tal obrigação infringiria o direito da instituição, cujo acto é anulado, de beneficiar do referido «prazo razoável» (n.o 38).

Quando a execução de um acórdão de anulação apresenta dificuldades especiais, a instituição em causa pode cumprir a obrigação que decorre do artigo 176.o do Tratado, adoptando qualquer decisão susceptível de compensar, de forma equitativa, a desvantagem que resultou para os interessados da decisão anulada. Neste contexto, a autoridade investida do poder de nomeação pode, igualmente, encetar um diálogo com os recorrentes, a fim de chegar a um acordo que lhes proporcione uma compensação justa pela ilegalidade de que foram vítimas (n.o 42).

Ver: Tribunal de Justiça, 9 de Agosto de 1994, Parlamento/Meskens (C-412/92P, Colect., p. I-3757, n.o 28)

Ora, esta possibilidade que é dada à Comissão, de compensar de forma justa a desvantagem dos interessados, exclui a priori a existência, com base apenas no n.o 23 do acórdão Chavane de Dalmassy, de uma impossibilidade absoluta, em termos de direito, para a Comissão, de adoptar uma qualquer medida. Como o juízo definitivo sobre a procedência do recurso interposto pelos recorrentes, nessa base, deve ser efectuado a nível de mérito, não se pode portanto considerar que o recurso dos recorrentes seja prematuro (n.o 43).

Quanto ao mérito

Os recorrentes invocam dois fundamentos em apoio do recurso, assentes, respectivamente, em violação do artigo 176.o do Tratado e dos artigos 24.o, 64.o e 65.o do Estatuto.

Quanto ao primeiro fundamento, assente em violação do artigo 176.o do Tratado

Em caso de anulação pelo juiz comunitário de um acto de uma instituição, incumbe a esta, por força do artigo 176.o do Tratado, adoptar as medidas adequadas que a execução do acórdão implica. Além disso, quando uma regulamentação é declarada ilegal, a posterior adopção, pela instituição interessada, de uma nova regulamentação, aplicável às situações futuras, deixa subsistir, no que se refere à parte em causa, os efeitos da ilegalidade cometida contra si no passado (n.o 60).

Ver: Parlamento/Meskens(jâ referido, n.o 24); Tribunal de Primeira Instância, 8 de Outubro de 1992, Meskens/Parlamento(T-84/91, Colect., p. II-2335, n.os 76 a 78); Tribunal de Primeira Instância, 15 de Julho de 1993, Câmara Alloisio e o./Comissão (T-17/90, T-28/91 e T-17/92, Colect., p. II-841, n.os 78 a 83)

Daqui resulta que a adopção apenas do Regulamento n.o 3161/94 não constitui, a priori, uma execução suficiente do acórdão Chavane de Dalmassy, na medida em que esse regulamento não é relativo às folhas de vencimento dos funcionários dos meses de Janeiro de 1992 a Janeiro de 1994, inclusive (n.o 61).

Importa portanto examinar em que medida o acórdão Chavane de Dalmassy impunha igualmente à Comissão a adopção das medidas relativas ao período compreendido entre Janeiro de 1992 e 1 de Julho de 1994, data em que o Regulamento n.o 3161/94 começou a produzir efeitos (n.o 62).

Ao exercer o seu poder de apreciação no que toca à determinação das medidas adequadas que a execução de um acórdão de anulação implica na perspectiva do artigo 176.o do Tratado, a autoridade administrativa deve respeitar tanto as disposições de direito comunitário como o dispositivo e os fundamentos do acórdão a que deve dar execução (n.o 63).

Ver: Meskens/Parlamento (já referido, n.o 74); Tribunal de Primeira Instância, 27 de Outubro de 1994, Mancini/Comissão(T-508/93, ColectFP, p. II-761, n.o 51)

Ora, o acórdão Chavane de Dalmassy esclarece que o Conselho, quando exerce os poderes que lhe cabem por força dos artigos 4.o e 65.o do Estatuto, não pode, por força do princípio enunciado no artigo 1.o, n.o 3, alínea a), do anexo XI do Estatuto, fixar um coeficiente provisório para a Alemanha, com base no custo de vida de outra cidade que não a capital. Nestas condições, o Conselho é obrigado a fixar, por um lado, um coeficiente de correcção - eventualmente provisório - para a Alemanha, com base no custo de vida em Berlim, e, por outro, coeficientes de correcção específicos - eventualmente também provisórios - para os diferentes locais de colocação nesse país, onde possa existir uma distorção sensível do poder de compra por referência ao custo de vida na capital, Berlim (n.o 64).

Da interdependência entre estas duas obrigações impostas ao Conselho decorre que os recorrentes não podiam invocar a aplicação, em seu proveito, de uma das duas obrigações, sem também atenderem, para efeitos da determinação do alcance dos seus direitos, ao conteúdo da segunda obrigação (n.o 69).

Nestas circunstâncias, o pedido dos recorrentes no sentido de a Comissão afectar as suas folhas de vencimento com o coeficiente de correcção «Berlim», com efeitos retroactivos a Janeiro de 1992, implicava que esta instituição era obrigada a violar o dispositivo do acórdão Chavane de Dalmassy, com o esclarecimento resultante do seu n.o 56. Esta exigência excede manifestamente os direitos que decorrem para os recorrentes do artigo 176.o do Tratado (n.o 71).

Quando a execução do acórdão de anulação apresenta dificuldades especiais, a instituição recorrida pode cumprir a obrigação que decorre do artigo 176.o do Tratado, adoptando qualquer decisão susceptível de compensar, de forma equitativa, a desvantagem que resultou para os interessados da decisão anulada (n.o 73).

Ver: Parlamento/Meskens(já referido, n.o 28)

Ora, do n.o 23 do acórdão Chavane de Dalmassy resulta claramente que a Comissão estava na incapacidade, na falta de adopção de um acto regulamentar pelo Conselho, de aplicar à remuneração dos recorrentes um coeficiente de correcção diferente do imposto pela regulamentação em vigor. Esta incapacidade constituía, incontestavelmente, uma «dificuldade especial» de execução do acórdão Chavane de Dalmassy, que obrigava a Comissão a adoptar medidas susceptíveis de compensar de forma equitativa uma eventual desvantagem suportada pelos recorrentes (n.o 74).

Todavia, a adopção de tais medidas de compensação depende de os recorrentes terem suportado uma «desvantagem». Ora, não se contesta que os recorrentes obtiveram, globalmente, durante o período compreendido entre Janeiro de 1992 e 1 de Julho de 1994, a aplicação à sua remuneração de um coeficiente de correcção superior ao que teriam obtido se o Conselho já tivesse modificado a regulamentação em vigor. Como os recorrentes não conseguiram demonstrar a existência de uma qualquer desvantagem, a Comissão não era obrigada a adoptar medidas de compensação como as previstas pela jurisprudência (n.o 75).

Por último, os recorrentes alegaram que o artigo 176.o do Tratado, tal como tinha sido interpretado pelo acórdão Parlamento/Meskens, já referido (n.os 24 e segs.), obrigava a Comissão não só a adoptar medidas de execução directas mas também a reparar o prejuízo adicional resultante do acto anulado, desde que se encontrassem satisfeitas as condições estabelecidas pelo artigo 215.o, segundo parágrafo, do Tratado (n.o 77).

Nos termos do artigo 44.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo, a petição deve conter o objecto do litígio e a exposição sumária dos fundamentos invocados. Para cumprir essas exigências, uma petição que visa a reparação dos danos causados por uma instituição comunitária deve conter elementos que permitam identificar, inter alia, o prejuízo que o recorrente alega ter sofrido bem como a natureza e a extensão desse prejuízo. Por outro lado, a violação do referido artigo 44.o, n.o 1, alínea c), figura entre os fundamentos de inadmissibilidade que o Tribunal pode oficiosamente suscitar, em qualquer fase do processo, por força do artigo 113.o do Regulamento de Processo (n.o 79).

Ver: Tribunal de Primeira Instância, 13 de Dezembro de 1995, Exporteurs in Levende Varkens e o./Comissão (T-481/93 e T-484/93, Colect, p. II-2941, n.os 75 e 76)

Forçoso é reconhecer que o pedido de indemnização dos recorrentes não satisfaz as condições impostas pelo artigo 44.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo (n.o 80).

Quanto ao segundo fundamento, assente em violação dos artigos 24.o, 64.o e 65.o do Estatuto

O dever de assistência da administração em relação aos seus agentes reflecte o equilíbrio entre direitos e obrigações recíprocos que o Estatuto institui nas relações entre a autoridade pública e os agentes do serviço público. Todavia, a protecção dos direitos e dos interesses dos funcionários deve ter sempre o seu limite no respeito das normas em vigor (n.o 90).

Ver: Tribunal de Primeira Instância, 16 de Março de 1993, Blackman/Parlamento (T-33/89 e T-74/89, Colect., p. II-249, n.o 96); Tribunal de Primeira Instância, 30 de Junho de 1993, Devilleze o./Parlamento (T-46/90, Colect., p. II-699, n.os 37 e 38)

Assim, os funcionários não se podem basear no dever de assistência das instituições para obter vantagens a que se opõem as disposições do acórdão em que o recurso assenta. Do mesmo modo que o facto de invocar o dever de assistência nas relações com uma instituição não a pode conduzir a violar uma norma legal, o dever de assistência não pode obrigar essa instituição a violar o dispositivo de um acórdão do Tribunal transitado em julgado, tal como resulta da fundamentação que contém (n.o 91).

Quanto a uma eventual violação pela Comissão do seu dever de assistência ao não submeter à apreciação do juiz comunitário os Regulamentos n.o 3161/94 e n.o 3834/91, é facto assente que as instituições comunitárias dispõem, sob a fiscalização do juiz comunitário, de um poder de apreciação na escolha das medidas e dos meios a aplicar com vista a cumprir o seu dever de assistência (n.os 99 e 100).

Ver: Tribunal de Primeira Instância, 26 de Outubro de 1993, Caronna/Comissão (T-59/92, Colect., p. II-1129, n.os 64 e 65); Tribunal de Primeira Instância, 11 de Outubro de 1995, Baltsavias/Comissão(T-39/93 e T-553/93, ColectFP, p. II-695, n.o 59)

Como a Comissão dispõe desse poder de apreciação, um particular não a podia obrigar a intentar uma acção por omissão, ou seja, obrigá-la a actuar num sentido determinado, sem pôr em perigo a margem de manobra própria ao poder de apreciação da Comissão na matéria (n.o 101).

Ver: Tribunal de Primeira Instância, 9 de Janeiro de 1996, Koelman/Comissão (T-575/93, Colect., p. II-l, n.o71)

Na medida em que a decisão de recorrer ao Tribunal de Justiça é um acto preparatório interno da Comissão, sem destinatário potencial, os particulares não lhe podem exigir, através de uma acção por omissão, que intente tal acção (n.o 102).

Ver: Tribunal de Primeira Instância, 22 de Maio de 1996, AITEC/Comissão(T-277/94, Colect., p. II-351, n.os 58 e segs.)

O dever de assistência previsto no artigo 24.o do Estatuto não pode, portanto, ser invocado pelos recorrentes para obrigar a Comissão a intentar uma acção por omissão contra outra instituição (n.o 103).

Dispositivo:

E negado provimento ao recurso.