CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

JÁN MAZÁK

apresentadas em 15 de Setembro de 2011 ( )

Processo C‑409/10

Hauptzollamt Hamburg‑Hafen

contra

Afasia Knits Deutschland GmbH

[Pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundesfinanzhof (Alemanha)]

«Política comercial comum – Acordo de Parceria Cotonu ACP/UE – Regimes preferenciais aplicáveis aos produtos originários de países ACP – Exportação da Jamaica para a União Europeia de têxteis originários da China – Origem não preferencial de mercadorias – Controlo a posteriori dos certificados de circulação EUR.l – Cooperação – Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e autoridades jamaicanas – Cobrança a posteriori dos direitos de importação – Artigo 220.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 – Código Aduaneiro Comunitário – Ónus da prova – Confiança legítima»

I – Introdução

1. O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do artigo 32.° do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo de Parceria entre os Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico (a seguir «Estados ACP»), por um lado, e a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por outro, assinado em Cotonu em 23 de Junho de 2000 (a seguir «Acordo») ( ), relativo ao controlo da prova de origem de mercadorias originárias de um Estado ACP e das regras respeitantes à confiança legítima contidas no artigo 220.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (a seguir «Código Aduaneiro») ( ).

II – Quadro jurídico

2. O Acordo prevê que, durante um período preparatório, determinados produtos, incluindo os têxteis originários dos Estados ACP, serão importados para a Comunidade com isenção de direitos aduaneiros e de encargos de efeito equivalente ( ).

3. O Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo é relativo à definição da noção de «produtos originários» e aos métodos de cooperação administrativa. O artigo 2.° do referido protocolo ( ) prevê:

«1. Para efeitos de aplicação das disposições do Anexo V relativas à cooperação comercial, são considerados originários dos Estados ACP os seguintes produtos:

a) Os produtos inteiramente obtidos nos Estados ACP, na acepção do artigo 3.° do presente protocolo;

b) Os produtos obtidos nos Estados ACP, em cujo fabrico sejam utilizadas matérias que aí não tenham sido inteiramente obtidas, desde que essas matérias tenham sido submetidas nos Estados ACP a operações de complemento de fabrico ou de transformação suficientes, na acepção do artigo 4.° do presente protocolo […]»

4. O artigo 14.° do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo ( ) prevê:

«1. Os produtos originários dos Estados ACP beneficiam, quando da importação para a Comunidade, das disposições do Anexo V mediante apresentação de:

a) um certificado de circulação EUR.1, […]»

5. O artigo 15.° do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo, intitulado «Procedimento para a emissão do certificado de circulação EUR.1», prevê:

«1. O certificado de circulação EUR.1 é emitido pelas autoridades aduaneiras do país de exportação, mediante pedido escrito do exportador ou, sob a sua responsabilidade, do seu representante habilitado.

[…]

3. O exportador que apresentar um pedido de emissão de um certificado de circulação EUR.1 deve poder apresentar, em qualquer momento, a pedido das autoridades aduaneiras do Estado ACP de exportação em que for emitido o referido certificado, todos os documentos úteis comprovativos da qualidade de originário dos produtos em causa, bem como do cumprimento dos outros requisitos do presente protocolo.

[…].»

6. O artigo 28.° do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo, intitulado «Conservação da prova de origem e dos documentos comprovativos», prevê:

«1. O exportador que apresenta o pedido de emissão de um certificado de circulação EUR.1 deve conservar, durante, pelo menos, três anos, os documentos referidos no n.° 3 do artigo 15.°»

7. O artigo 32.° do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo ( ), intitulado «Controlo da prova de origem», prevê:

«1. Os controlos a posteriori da prova de origem efectuar‑se‑ão por amostragem ou sempre que as autoridades aduaneiras do país de importação tenham dúvidas fundadas quanto à autenticidade do documento, à qualidade de originário dos produtos em causa ou quanto ao cumprimento dos outros requisitos do presente protocolo.

2. Para efeitos de aplicação do n.° 1, as autoridades aduaneiras do país de importação devolverão o certificado de circulação EUR.1 e a factura, se esta tiver sido apresentada, a declaração na factura, ou uma fotocópia destes documentos às autoridades aduaneiras do país de exportação, indicando, se for caso disso, as razões que justificam a realização de um inquérito. Em apoio ao pedido de controlo devem ser enviados todos os documentos e informações obtidos que levem a supor que as menções inscritas na prova de origem são inexactas.

3. O controlo é efectuado pelas autoridades aduaneiras do Estado de exportação. Para o efeito, essas autoridades podem exigir a apresentação de qualquer documento comprovativo e fiscalizar a contabilidade do exportador ou proceder a qualquer outro controlo que considerem adequado.

[…]

5. As autoridades aduaneiras que requerem o controlo serão informadas dos seus resultados com a maior brevidade possível. Esses resultados devem indicar claramente se os documentos são autênticos, se os produtos em causa podem ser considerados como produtos originários dos Estados ACP ou de um dos outros países referidos no artigo 6.o e se satisfazem os outros requisitos do presente protocolo.

[…]

7. Caso o procedimento de controlo ou qualquer outra informação disponível levem a supor que as disposições do presente protocolo estão a ser infringidas, o Estado ACP, por sua própria iniciativa ou a pedido da Comunidade, efectuará os inquéritos necessários, ou tomará medidas para a realização desses inquéritos com a devida urgência, a fim de identificar e prevenir tais infracções, podendo, para o efeito, convidar a Comunidade a participar nesses inquéritos.»

8. O artigo 220.° do Código Aduaneiro prevê:

«1. Sempre que o registo de liquidação do montante de direitos resultante de uma dívida aduaneira não tenha sido efectuado em conformidade com o disposto nos artigos 218.° e 219.° ou tenha sido efectuado num nível inferior ao montante legalmente devido, o registo de liquidação do montante de direitos a cobrar ou da parte por cobrar deverá efectuar‑se no prazo de dois dias a contar da data em que as autoridades financeiras se tenham apercebido dessa situação e em que possam calcular o montante legalmente devido e determinar o devedor (registo de liquidação a posteriori). Este prazo pode ser prorrogado nos termos do artigo 219.°

2. Excepto nos casos referidos no segundo e terceiro parágrafos do n.° 1 do artigo 217.°, não se efectuará um registo de liquidação a posteriori quando:

a) […]

b) O registo da liquidação do montante dos direitos legalmente devidos não tiver sido efectuado em consequência de um erro das próprias autoridades aduaneiras, que não podia ser razoavelmente detectado pelo devedor, tendo este, por seu lado, agido de boa‑fé e observado todas as disposições previstas na regulamentação em vigor, no que se refere à declaração aduaneira.

Se o estatuto preferencial das mercadorias for determinado com base num sistema de cooperação administrativa que envolva as autoridades de um país terceiro, a emissão de um certificado por estas autoridades constitui, quando este se revele incorrecto, um erro que não podia ser razoavelmente detectado na acepção do primeiro parágrafo.

Todavia, se o certificado se basear numa declaração materialmente incorrecta do exportador, a emissão de um certificado incorrecto não constitui um erro, salvo, nomeadamente, se for evidente que as autoridades emissoras tinham ou deviam ter tido conhecimento de que as mercadorias não tinham direito a tratamento preferencial.

A boa‑fé do devedor pode ser invocada sempre que este possa demonstrar que, durante o período das operações comerciais em causa, diligenciou para se assegurar de que foram respeitadas todas as condições para o tratamento preferencial.

O devedor não pode, todavia, invocar a boa‑fé quando a Comissão tenha publicado no Jornal Oficial [da União Europeia] um aviso que refira dúvidas fundadas sobre a boa aplicação do regime preferencial pelo país beneficiário;

c) As disposições adoptadas pelo procedimento do comité dispensam as autoridades aduaneiras do registo de liquidação a posteriori de montantes de direitos inferiores a um montante determinado.»

III – Litígio no processo principal e questões prejudiciais

9. A Afasia Knits Deutschland GmbH (a seguir «Afasia») pertence a um grupo de sociedades com sede em Hong Kong, que criou empresas na Jamaica nas quais, a partir de matérias originárias da República Popular da China (a seguir «China»), são fabricados têxteis que são exportados para a União. Em 2002, a Afasia recebeu de uma das dessas empresas jamaicanas, a sociedade ARH Enterprises Ltd. (a seguir «ARH»), várias remessas de têxteis. A Afasia introduziu os têxteis em livre prática na União, declarando a Jamaica como país de origem e apresentando os respectivos certificados de circulação EUR.1 à taxa «zero» de direitos de importação nos termos do Acordo.

10. De acordo com o despacho de reenvio, no âmbito de uma missão realizada pela Comissão (através do Organismo Europeu de Luta Antifraude, a seguir «OLAF») na Jamaica, em Março de 2005, por terem surgido suspeitas de irregularidades, foram controlados todos os certificados de circulação emitidos durante o período compreendido entre 2002 e 2004. Foi apurado que os exportadores jamaicanos (incluindo a ARH) tinham violado as normas do Acordo, porquanto os produtos exportados não tinham sido fabricados, como é exigido pelas regras de origem, exclusivamente com fio proveniente da China; todas ou quase todas as mercadorias exportadas para a União tinham sido fabricadas com partes acabadas de malha da China ou eram reexportações de produtos têxteis acabados provenientes da China. Atendendo a que tinham sido efectuados pequenos fornecimentos de fio da China, é possível que algumas das mercadorias exportadas para a União tenham sido fabricadas com esse fio. Todavia, os exportadores não puderam provar a quantidade exacta de produtos assim fabricados. Segundo a Comissão, os exportadores jamaicanos prestaram falsas declarações sobre a origem das mercadorias exportadas para a União quando solicitaram a emissão dos certificados de circulação EUR.l, situação que foi muito difícil de detectar por parte das autoridades jamaicanas devido ao modo profissional de dissimular a origem das mercadorias. A administração aduaneira jamaicana tinha concluído que os certificados de circulação eram autênticos mas não estavam correctos quanto à origem das mercadorias que atestavam e eram, por isso, inválidos. Contudo, a equipa de investigação confirmou que essas autoridades aduaneiras tinham agido de boa fé e com a devida diligência.

11. As constatações da missão e as conclusões daí tiradas ficaram redigidas num relatório de 23 de Março de 2005, que foi assinado pelos participantes na missão e, em nome do Governo jamaicano, pelo Secretário Permanente do Ministério dos Negócios Estrangeiros e do Comércio Externo.

12. O Hauptzollamt Hamburg‑Hafen procedeu à cobrança a posteriori dos direitos de importação devidos sobre os bens importados.

13. Tendo as autoridades aduaneiras indeferido a reclamação apresentada contra essa cobrança, a Afasia interpôs recurso no Finanzgericht Hamburg que anulou a decisão de cobrar os direitos aduaneiros e decidiu que os certificados de circulação apresentados para as importações das remessas importadas não tinham efectivamente sido regularmente anulados. O Finanzgericht Hamburg entendeu que os certificados de circulação controvertidos não deviam ser considerados inválidos porque o resultado do seu controlo a posteriori não se baseava, como é exigido no artigo 32.° do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo, num pedido de controlo dirigido à administração aduaneira jamaicana e nas investigações desta última nem nos resultados dos seus inquéritos, mas nos inquéritos da missão da União (OLAF). No entender do referido órgão jurisdicional, o relatório de 23 de Março de 2005 foi redigido em papel timbrado da Comissão Europeia e intitulava‑se «Conclusões da missão de controlo». Não se trata, portanto, de conclusões do Governo jamaicano, embora o protocolo tenha sido assinado por um Secretário do Ministério dos Negócios Estrangeiros e do Comércio Externo.

14. Pelo contrário, o órgão jurisdicional de reenvio tende a considerar que o controlo a posteriori dos certificados de circulação emitidos na Jamaica e os resultados obtidos estão em conformidade com o artigo 32.° do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo. Os inquéritos para determinar se as disposições do Protocolo n.° 1 foram respeitadas podem ser efectuados pelo país de exportação, por sua própria iniciativa ou a pedido da União (artigo 32.°, n.° 7, do Protocolo n.° 1). Esse pedido pode também ser apresentado pela Comissão (OLAF). A missão da União na Jamaica foi realizada pelo OLAF a convite do Ministério jamaicano dos Negócios Estrangeiros e do Comércio Externo no âmbito da cooperação administrativa e de investigação para coordenar as investigações sobre irregularidades iniciadas em nove Estados‑Membros. Também não parece contrariar a eficácia da declaração de invalidade dos certificados de circulação EUR.l feita pelas autoridades jamaicanas que os inquéritos tenham sido realizados essencialmente pela Comissão (OLAF) e de a administração aduaneira jamaicana se ter limitado a prestar‑lhe apoio neste contexto.

15. Na hipótese de os certificados de circulação EUR.l serem declarados inválidos com base num controlo a posteriori realizado nos termos das disposições do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo, o órgão jurisdicional de reenvio considera que foram preenchidos os requisitos do artigo 220.°, n.° 1, do Código Aduaneiro e que, ao contrário da conclusão do Finanzgericht Hamburg, é discutível que a Afasia possa invocar a protecção da confiança legítima ao abrigo do artigo 220.°, n.° 2, alínea b), do Código Aduaneiro. O Finanzgericht Hamburg considerou que os resultados do controlo a posteriori não se baseiam em certificados de circulação concretos e não se baseiam assim naqueles que foram emitidos para as importações da Afasia, uma vez que uma determinada parte, embora reduzida, do fio proveniente da China foi transformada na Jamaica, pelo que é pelo menos possível que as mercadorias em causa importadas pela Afasia tenham preenchido as regras de origem.

16. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a opinião da instância precedente, segundo a qual a Afasia podia, de qualquer modo, invocar a protecção da confiança legítima ao abrigo do artigo 220.°, n.° 2, alínea b), do Código Aduaneiro, por não resultar de forma evidente dos resultados dos inquéritos da missão que os certificados de circulação incorrectos se basearam em falsas declarações do exportador, assenta numa interpretação do direito da União que levanta dúvidas.

17. Foi neste contexto que em 29 de Junho de 2010 o Bundesfinanzhof decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) É compatível com o artigo 32.° do Protocolo n.° 1 relativo à definição da noção de ‘produtos originários’ e aos métodos de cooperação administrativa [do Anexo V] do Acordo de Parceria entre os Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico, por um lado, e a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por outro, que a Comissão Europeia realize, no essencial, ela própria, mesmo que com o apoio das autoridades locais, o controlo a posteriori das provas de origem emitidas no país de exportação, e, quando os resultados do controlo da Comissão assim obtidos são registados num [relatório], co‑assinado por um representante do Governo do país de exportação, consideram‑se resultado do controlo para efeitos da referida disposição?

(2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: Numa situação semelhante à do processo principal, em que os certificados para fins preferenciais emitidos pelo país de exportação durante um determinado período foram declarados inválidos porque não foi possível confirmar a origem das mercadorias na sequência de um controlo a posteriori, mas não pode ser excluído que algumas das mercadorias exportadas preencham os requisitos de origem, é admissível que o devedor, com base no artigo 220.°, n.° 2, alínea b), segundo e terceiro parágrafos, do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, invoque a protecção da confiança legítima alegando que os certificados de origem preferencial apresentados no seu caso podiam estar correctos e, por isso, assentavam numa apresentação exacta dos factos pelo exportador?»

IV – Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

18. A Afasia, o Governo italiano, o Governo checo e a Comissão apresentaram observações escritas. Realizou‑se em 7 de Julho de 2011 uma audiência na qual a Afasia e a Comissão apresentaram alegações.

V – Apreciação

A – Primeira questão

19. A primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio refere‑se ao grau de envolvimento da Comissão/Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) no controlo a posteriori das provas de origem dos têxteis em questão no litígio do processo principal e à questão de saber se o relatório ou as actas da missão da Comissão ( ) à Jamaica, de 23 de Março de 2005, que foram redigidos em papel timbrado da Comissão Europeia/Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e co‑assinados, em primeiro lugar, pelo Secretário Permanente do Ministério dos Negócios Estrangeiros e do Comércio Externo em nome do Governo da Jamaica e, em segundo lugar, por diversas partes em representação da Comissão Europeia/Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e dos Estados‑Membros (a seguir «actas») respeitaram o disposto no artigo 32.° do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo. Resulta do despacho de reenvio e dos autos remetidos ao Tribunal de Justiça que foram suscitadas dúvidas quanto à legalidade do controlo a posteriori das provas de origem das remessas de têxteis em questão no processo principal e à legalidade da declaração de invalidade dos certificados de circulação EUR.l relativos a esses têxteis.

20. Nos termos do Acordo, os têxteis originários da Jamaica beneficiam de tratamento preferencial e estão, portanto, isentos de direitos aduaneiros sobre a importação para a União mediante apresentação, nomeadamente, de um certificado de circulação EUR.1. ( ) O Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo define a noção de «produtos originários» e estabelece um sistema de cooperação administrativa entre, designadamente, a União e os seus Estados‑Membros e os Estados ACP. Este sistema assenta numa repartição de tarefas e na confiança mútua entre as autoridades do Estado‑Membro em questão e as do Estado ACP em questão ( ).

21. Nos termos do artigo 15.° do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo, incumbe às autoridades jamaicanas emitir um certificado de circulação EUR.1 e verificar a origem dos têxteis em questão no processo principal. As autoridades do Estado‑Membro de importação têm de aceitar a validade dos certificados de circulação EUR.1 que certificam a origem jamaicana dos têxteis ( ). Além disso, incumbe às autoridades jamaicanas, ao abrigo do artigo 32.° do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo controlar a posteriori se as regras de origem foram respeitadas. As autoridades do Estado‑Membro de importação também têm de aceitar as conclusões a que as autoridades jamaicanas tenham chegado num controlo a posteriori ( ). É assim claro que, de acordo com o Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo, se considera que as autoridades do Estado ACP de exportação estão melhor colocadas para verificar directamente os factos que determinam a origem das mercadorias em causa ( ) do que a Comissão ou os Estados‑Membros de importação.

22. Nos termos do artigo 32.°, n.° 1, do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo, os controlos a posteriori das provas de origem efectuar‑se‑ão por amostragem ou sempre que as autoridades aduaneiras do país de importação tenham dúvidas fundadas no que respeita designadamente à qualidade de originário das mercadorias. Além disso, nos termos do artigo 32.°, n.° 5, do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo, as autoridades aduaneiras que requerem o controlo serão informadas dos seus resultados com a maior brevidade possível. Esses resultados devem indicar claramente se os documentos são autênticos e se os produtos em causa podem ser considerados como produtos originários dos Estados ACP.

23. O artigo 32.°, n.° 7, do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo estabelece um procedimento adicional para identificar e prevenir infracções ao referido protocolo. Nos termos do artigo 32.°, n.° 7, podem ser realizados inquéritos com base em qualquer informação disponível que leve a supor que as disposições do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo estão a ser infringidas ( ). Para mais, resulta claramente do artigo 32.°, n.° 7, que o Estado ACP poderá efectuar ele próprio os inquéritos ou tomar medidas para a realização em seu nome desses inquéritos, a fim de identificar e prevenir tais infracções. Além disso, nos termos da mesma disposição, o Estado ACP pode convidar a União a participar nesses inquéritos.

24. O artigo 32.°, n.° 7, do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo não contém nenhuma disposição relativa à forma como os resultados dos inquéritos realizados ao abrigo dessa disposição devem ser apresentados a fim de vincularem as autoridades do Estado‑Membro de importação. Considero, portanto, que nestas circunstâncias não pode ser exigida uma formalidade específica para que as autoridades do Estado‑Membro de importação possam intentar uma acção de cobrança dos direitos aduaneiros ( ). A inexistência de requisitos formais específicos não significa, porém, que os resultados desses controlos não devam observar certas normas mínimas para vincularem as autoridades do Estado‑Membro de importação. Assim, embora o artigo 32.°, n.° 5, do Protocolo n.° 1 também não estipule uma formalidade específica através da qual as autoridades que requerem controlos ao abrigo dessa disposição devem ser informadas dos resultados desses inquéritos, esses resultados devem indicar claramente, entre outros, se os produtos em causa podem ser considerados como produtos originários do Estado ACP. Na minha opinião, o artigo 32.°, n.° 7, deve ser interpretado no sentido de que impõe uma obrigação análoga de clareza no interesse da segurança jurídica e da cooperação mútua ( ).

25. Considero que, nos termos do artigo 32.°, n.° 7, do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo, as autoridades de um Estado‑Membro de importação só podem exigir o pagamento de direitos com base em inquéritos efectuados por terceiros diferentes das autoridades de um Estado ACP se os resultados desses inquéritos indicarem claramente que os produtos em causa não podem ser considerados como produtos originários do Estado ACP e se este Estado reconhecer por escrito, de forma inequívoca, que adoptou como seus os referidos resultados. O reconhecimento ou a ratificação escritos devem, em meu entender, ser datados e assinados em nome do Estado ACP.

26. Quanto às circunstâncias do processo principal, considero que, nos termos do disposto no artigo 32.°, n.° 7, do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo, é irrelevante que a própria Comissão/OLAF tenha realizado o essencial do controlo a posteriori das provas de origem na Jamaica, ainda que com o apoio das autoridades deste Estado, desde que a Jamaica tenha tomado medidas para a realização por parte da Comissão/OLAF desses inquéritos e que este Estado tenha adoptado como seus os resultados dos referidos inquéritos.

27. De acordo com as actas, o OLAF realizou uma missão comunitária de cooperação administrativa e de investigação à Jamaica «na sequência de um convite do Ministério jamaicano dos Negócios Estrangeiros e do Comércio Externo», «a fim de averiguar as exportações relevantes da Jamaica para a Comunidade». As actas referem que o «Ministério [jamaicano] dos Negócios Estrangeiros e do Comércio Externo, o Customs Department, o Trade Board e a Jamaica Promotion Corporation (JAMPRO) cooperaram plenamente no processo de controlo nos termos do Protocolo n.° 1 do Acordo de Cotonu». Além disso, «[r]epresentantes do Ministério dos Negócios Estrangeiros e do Comércio Externo e das Autoridades da Zona Franca competentes acompanharam a equipa da Comunidade nas visitas às instalações das sociedades.» As actas referem ainda que as conclusões resultantes desses controlos foram obtidas por representantes do Governo da Jamaica e do OLAF. Também gostaria de salientar que para além de uma apresentação dos «controlos conjuntos» ( ) e das conclusões conjuntas daí tiradas, se refere nas actas que «o Jamaica Customs Department conclui, por isso, que os certificados de circulação EUR.l emitidos desde 1 de Janeiro de 2002 até hoje relativamente às remessas que são objecto da presente investigação são autênticos mas incorrectos quanto à origem das mercadorias em causa e, por isso, inválidos».

28. Parece assim resultar das actas, sem prejuízo da verificação por parte do órgão jurisdicional de reenvio, que a Jamaica tomou medidas para a realização pelo OLAF dos inquéritos em questão e que as autoridades jamaicanas participaram, até certo ponto, nesses inquéritos e acabaram por adoptar plenamente como seus os resultados dos referidos inquéritos. Além disso, sem prejuízo da verificação por parte do órgão jurisdicional de reenvio, as autoridades aduaneiras jamaicanas terão declarado de forma inequívoca que os certificados de circulação EUR.l emitidos entre 1 de Janeiro de 2002 e 23 de Março de 2005, relativos às remessas de têxteis em questão no processo principal, eram inválidos.

29. As actas foram assinadas em nome do Governo da Jamaica pelo Secretário Permanente do Ministério dos Negócios Estrangeiros e do Comércio Externo. O facto de as actas também terem sido assinadas por alguns outros participantes em representação da Comissão Europeia/Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e dos Estados‑Membros e de terem sido redigidas em papel timbrado da Comissão Europeia/Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) não prejudica nem enfraquece de forma nenhuma, em minha opinião, a autoridade da assinatura das actas pelo Secretário Permanente do Ministério dos Negócios Estrangeiros e do Comércio Externo em nome do Governo da Jamaica.

30. Observo que a Afasia também alegou que o Secretário Permanente do Ministério dos Negócios Estrangeiros e do Comércio Externo excedeu os seus poderes ao abrigo do direito jamaicano ( ). Nada no despacho de reenvio indica que o Secretário Permanente ultrapassou o âmbito da sua competência e que não tinha poderes para vincular a Jamaica relativamente ao conteúdo das actas. Além disso, dado que o artigo 32.°, n.° 7, do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo não se refere a nenhum organismo ou entidade em especial, mencionando apenas o Estado ACP, a questão de saber qual o organismo do Estado ou a entidade que pode vincular um Estado ACP ao abrigo dessa disposição constitui assim uma questão que deve ser resolvida ao abrigo do direito desse Estado e não uma questão de direito da União ( ). Quando as autoridades aduaneiras de um Estado‑Membro tenham cobrado direitos com base num documento, assinado por uma pessoa que tem claramente poderes para vincular o Estado ACP, sem terem conhecimento efectivo no momento da cobrança de que o signatário excedeu os seus poderes, essa cobrança é, na minha opinião, válida nos termos do direito da União. Considero que uma eventual acção baseada nos alegados actos que excederam os poderes deverá observar a legislação do Estado ACP em questão.

31. Em meu entender, e sem prejuízo da verificação por parte do órgão jurisdicional nacional, o conteúdo e a forma das actas são suficientemente explícitos para que não haja dúvidas legítimas sobre a posição jurídica da Jamaica e, assim, das autoridades aduaneiras jamaicanas relativamente à invalidade dos certificados de circulação EUR.1 em questão e aos factos e circunstâncias que os levaram a adoptar semelhante posição. Considero, portanto, que o princípio de segurança jurídica foi respeitado. Em meu entender, constituiria um formalismo excessivo e violaria o princípio da cooperação mútua exigir que um Estado ACP ou as suas autoridades aduaneiras notificassem directamente às autoridades aduaneiras dos Estados‑Membros, através de um documento que revista uma forma especial, os resultados dos inquéritos realizados ao abrigo do artigo 32.°, n.° 7, do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo. Semelhante abordagem inutilmente rígida, que não foi prevista no artigo 32.°, n.° 7, do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo, poderia comprometer o sistema de cooperação administrativa entre, designadamente, a União e os seus Estados‑Membros e os Estados ACP instituído pelo Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo.

32. Considero, portanto, que, de acordo com o artigo 32.°, n.° 7, do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo, a Comissão pode realizar o controlo a posteriori das provas de origem emitidas num Estado ACP de exportação, desde que o Estado ACP tenha tomado medidas ou convidado a Comissão a realizar em seu nome esse controlo a posteriori e seja claramente indicado, num documento escrito, datado e assinado por uma pessoa que tem claramente poderes para vincular esse Estado, que o Estado ACP ratificou e, por conseguinte, adoptou como seus os resultados desses controlos. A Comissão pode comunicar esses resultados às autoridades aduaneiras do Estado‑Membro de importação.

B – Segunda questão

33. O Bundesfinanzhof também submeteu ao Tribunal de Justiça uma segunda questão relativa à interpretação do artigo 220.°, n.° 2, alínea b), do Código Aduaneiro, em caso de resposta afirmativa à primeira questão. A questão decorre do facto de, uma vez que foram realizados pequenos fornecimentos de fio proveniente da China, algumas das mercadorias exportadas para a União poderem ter sido produzidas a partir desse fio e ter, assim, origem jamaicana e direito a tratamento preferencial. No entanto, os exportadores não conseguiram provar qual a quantidade exacta de mercadorias produzidas desta forma durante os controlos a posteriori. A segunda questão tem por objecto o âmbito da confiança legítima de que goza um importador, ao abrigo do artigo 220.°, n.° 2, alínea b), do Código Aduaneiro, quando não haja prova relativa à origem de todas as mercadorias em questão.

34. A Afasia considera que, não havendo prova em contrário, deve considerar‑se que os certificados de circulação EUR.l são correctos e que são elaborados com base numa apresentação exacta dos factos pelo exportador. O importador não pode ser responsável pelo pagamento dos direitos, nos termos do artigo 220.°, n.° 2, alínea b), segundo e terceiro parágrafos, do Código Aduaneiro quando não tiver sido possível confirmar a origem das mercadorias durante os controlos a posteriori e não se possa excluir que algumas das mercadorias exportadas preenchiam as regras de origem. A Afasia considera que o Hauptzollamt Hamburg‑Hafen tem de provar que a ARH fez declarações incorrectas em relação a cada remessa exportada. A Afasia alega que a ARH não foi negligente, pelo que as autoridades aduaneiras não podiam apresentar a prova em questão. As fábricas da ARH foram destruídas por um furacão em 2004. Num tal caso de força maior, o ónus da prova continua a recair sobre as autoridades aduaneiras.

35. O Governo checo considera que num caso como o do litígio do processo principal no qual certificados preferenciais emitidos pelo Estado de exportação foram anulados porque não foi possível confirmar a origem das mercadorias durante os controlos a posteriori, mas no qual não foi possível excluir que certas mercadorias preenchem as regras de origem, o devedor dos direitos só pode invocar o princípio da confiança legítima, nos termos do artigo 220.°, n.° 2, alínea b), segundo e terceiro parágrafos, do Código Aduaneiro, se o órgão jurisdicional nacional concluir que a impossibilidade de identificar a origem das mercadorias não resulta do incumprimento por parte do exportador das suas obrigações e as autoridades aduaneiras não tiverem apresentado outras provas das quais decorra que o exportador fez uma apresentação incorrecta dos factos. A obrigação de o exportador conservar os documentos relativos à origem das mercadorias não é violada se estes documentos foram destruídos num desastre natural.

36. O Governo italiano considera que quando os inquéritos do OLAF não permitam confirmar a origem preferencial das mercadorias, e ainda que não possa ser excluído que algumas das mercadorias respeitaram as regras de origem, o importador não pode invocar o princípio da confiança legítima, nos termos do artigo 220.°, n.° 2, alínea b), segundo e terceiro parágrafos, do Código Aduaneiro alegando que os certificados preferenciais apresentados no seu caso são correctos.

37. A Comissão considera que a segunda questão deve ser reformulada. A questão visa determinar a quem incumbe o ónus da prova num caso como o do litígio no processo principal, no qual os certificados de circulação entregues durante um certo período de tempo foram anulados pelo facto de não se ter podido confirmar a origem das mercadorias durante os controlos a posteriori, mas no qual não pode ser excluído que alguns dos produtos exportados respeitam as regras de origem e o importador alega que os certificados de origem preferencial que foram apresentados no seu caso talvez estivessem correctos porque assentavam numa apresentação correcta dos factos pelo exportador.

38. A Comissão sustenta que, neste caso, é o importador, ou mesmo o exportador, e não as autoridades aduaneiras, que tem de provar a exactidão dos certificados. O ónus da prova deve ser aplicado à luz do artigo 28.° do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo, que obriga o exportador a conservar durante, pelo menos, três anos os documentos comprovativos do carácter originário dos produtos em causa. A Comissão considera que num caso como o presente, em que o importador pertence ao mesmo grupo de sociedades que o exportador, o não cumprimento da obrigação de conservar os documentos e o risco de perda desses documentos abrange o grupo no seu todo. A Comissão considera que a alegação da Afasia de que não pode apresentar os documentos devido à passagem de um furacão na Jamaica em 2004 não é credível. Assim, se o importador alega que os certificados de origem apresentados no seu caso talvez estivessem correctos e que se baseavam numa apresentação correcta dos factos pelo exportador, incumbe ao importador o ónus de apresentar provas que confirmem as declarações contidas nos certificados.

39. É jurisprudência assente que o controlo a posteriori tem por finalidade verificar a exactidão da origem indicada no certificado EUR.1 ( ). Quando o controlo a posteriori não permita confirmar a origem das mercadorias indicada no certificado de circulação EUR.1, deve concluir‑se que a origem das mercadorias é desconhecida e que, consequentemente, o certificado e a tarifa preferencial foram erradamente concedidos ( ). São, assim, devidos direitos de importação relativamente a essas mercadorias que devem ser cobrados pelas autoridades aduaneiras, nos termos do artigo 220.°, n.° 1, do Código Aduaneiro ( ).

40. Segundo o despacho de reenvio, é possível que, de facto, uma pequena quantidade de têxteis no litígio do processo principal respeite as regras de origem. No entanto, uma vez que estes têxteis, que foram produzidos na Jamaica, terão sido misturados com outros têxteis de origem não jamaicana e que não é possível distingui‑los, é forçoso concluir, em meu entender, que foram emitidos certificados de circulação EUR.l incorrectos relativamente a todos os têxteis em questão ( ). Na minha opinião, a alegação da Afasia segundo a qual o Hauptzollamt Hamburg‑Hafen tem de provar que a ARH fez declarações incorrectas relativamente a cada remessa exportada deve ser rejeitada. É sobre o exportador que recai o ónus da prova de demonstrar, por meio de todos os documentos comprovativos necessários, quais são as remessas de têxteis de origem jamaicana ( ). Se o exportador não conseguir preencher esse ónus, são, em princípio, devidos direitos de importação relativamente a todas as remessas de têxteis em questão, que têm de ser cobrados pelas autoridades aduaneiras nos termos do artigo 220.°, n.° 1, do Código Aduaneiro.

41. O artigo 220.°, n.° 2, do Código Aduaneiro estabelece algumas excepções ao princípio da cobrança previsto no artigo 220.°, n.° 1. O Tribunal de Justiça já declarou que o reembolso ou a dispensa do pagamento dos direitos de importação ou dos direitos de exportação, que só podem ser concedidos em certas condições e em casos especificamente previstos, constituem uma excepção ao regime normal das importações e das exportações e, consequentemente, as disposições que prevêem esse reembolso ou essa dispensa de pagamento são de interpretação restrita. Sendo a «boa‑fé» uma condição sine qua non para que possa ser requerido o reembolso ou a dispensa do pagamento dos direitos de importação ou dos direitos de exportação, tal conceito deve ser interpretado de modo a que o número de casos de reembolso ou de dispensa do pagamento seja limitado ( ).

42. Segundo o artigo 220.°, n.° 2, alínea b), do Código Aduaneiro, as autoridades competentes não procedem à liquidação a posteriori de direitos de importação quando estejam preenchidos três requisitos cumulativos. É preciso, em primeiro lugar, que os direitos não tenham sido cobrados devido a um erro das próprias autoridades competentes; em seguida, que o erro cometido por estas seja de tal natureza que não possa razoavelmente ser detectado pelo devedor de boa fé; e, finalmente, que este tenha cumprido todas as disposições previstas na regulamentação em vigor no que respeita à sua declaração aduaneira ( ). A confiança legítima dos operadores em questão é, assim, protegida, em determinadas condições em caso de erros das autoridades aduaneiras no contexto do estatuto preferencial das mercadorias.

43. No processo principal está em causa o primeiro desses requisitos e, assim, determinar se as autoridades aduaneiras cometeram um erro. Quando, na sequência de um controlo a posteriori, não puder ser confirmada a origem das mercadorias para as quais o certificado de circulação EUR.1 foi emitido, deve considerar‑se que esse certificado é um «certificado incorrecto» na acepção do artigo 220.°, n.° 2, alínea b), do Código Aduaneiro ( ) e considera‑se que as autoridades aduaneiras cometeram um erro.

44. Todavia, nos termos do artigo 220.°, n.° 2, alínea b), terceiro parágrafo, do Código Aduaneiro, não se considera que as autoridades aduaneiras cometem um erro quando tenham emitido certificados de circulação EUR.l com base em informação incorrecta fornecida pelo exportador. Nessas circunstâncias, os direitos aduaneiros em questão podem ser cobrados. Incumbe às autoridades aduaneiras que pretendem cobrar os direitos de importação apresentar a prova de que a emissão dos certificados de circulação EUR.l incorrectos é imputável a uma apresentação inexacta dos factos por parte do exportador ( ).

45. O artigo 28.°, n.° 1, do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo impõe ao exportador a obrigação de conservar os documentos comprovativos da origem das mercadorias por um período de três anos.

46. Quando o exportador não conserve em seu poder os documentos adequados que comprovem o carácter originário das mercadorias em causa, não obstante a obrigação legal de o fazer, e as autoridades aduaneiras ficarem assim na impossibilidade de apresentar a prova necessária de que o certificado de circulação EUR.1 foi emitido com base na apresentação exacta ou inexacta dos factos pelo exportador, recai sobre o devedor dos direitos o ónus da prova de que os referidos certificados de circulação EUR.1 emitidos pelas autoridades do Estado ACP relativos às mercadorias em causa assentavam numa apresentação exacta dos factos ( ).

47. Daí resulta, a meu ver, que quando um exportador não tenha conservado em seu poder os documentos que comprovem a origem das mercadorias, o devedor dos direitos, no caso em apreço a Afasia, não pode beneficiar da protecção do princípio da confiança legítima conforme previsto no artigo 220.°, n.° 2, alínea b), segundo e terceiro parágrafos, do Código Aduaneiro ao alegar simplesmente que algumas das mercadorias podem eventualmente respeitar as regras de origem e beneficiar de tratamento preferencial. A Afasia deve fazer prova desse facto.

48. No acórdão Huygen e o., o Tribunal de Justiça declarou que a obrigação de estar na posse dos documentos justificativos da origem das mercadorias incumbe unicamente ao exportador ( ). Quando o certificado de circulação EUR.l não puder ser submetido a um controlo a posteriori por motivos de força maior, ou seja, por motivos e circunstâncias estranhas anormais e imprevisíveis, que excedem o poder de controlo do operador em causa não obstante a diligência empregue, os direitos de importação não poderão ser cobrados ( ).

49. Resulta do despacho de reenvio que a Afasia alega que na sequência de um furacão foram perdidos documentos importantes na Jamaica e que essa alegação não foi contestada. Compete ao órgão jurisdicional nacional analisar a veracidade de tal alegação, verificando se as circunstâncias ao abrigo das quais os documentos se perderam constituem um caso de força maior ao abrigo dos critérios acima referidos, e se existe alguma possibilidade razoável, qualquer que seja, de o exportador reconstituir por meio de duplicados ou de quaisquer outras provas o conteúdo dos documentos em questão.

50. Observo a este respeito que, de acordo com as actas e sem prejuízo da verificação por parte do órgão jurisdicional nacional, os fornecimentos da ARH ( ), salvo em casos excepcionais, eram provenientes da China. As mercadorias fornecidas a partir da China eram facturadas por sociedades sedeadas em Hong Kong pertencentes ao grupo de sociedades da Afasia. Atendendo às aparentes relações comerciais muito próximas e aos outros vínculos legais ( ) entre as sociedades do grupo Afasia, cabe ao órgão jurisdicional verificar se a ARH e certamente a Afasia podiam obter provas junto de outras sociedades do mesmo grupo, por exemplo registos contabilísticos auditados, que poderiam facilitar a determinar a origem dos têxteis em causa no litígio do processo principal.

51. Considero, por conseguinte, que quando um exportador não tenha conservado em seu poder os documentos adequados que provem o estatuto originário das mercadorias, não obstante a obrigação legal de o fazer, e as autoridades aduaneiras ficarem, assim, na impossibilidade de apresentar a prova necessária de que os certificados de circulação EUR.l relativos a essas mercadorias se basearam numa apresentação exacta ou inexacta dos factos apresentados pelo exportador ao abrigo do artigo 220.°, n.° 2, alínea b), terceiro parágrafo, do Código Aduaneiro, a pessoa responsável pelo pagamento dos direitos não pode beneficiar da protecção conferida pelo princípio de confiança legítima conforme previsto no artigo 220.°, n.° 2, alínea b), segundo e terceiro parágrafos, do Código Aduaneiro, alegando simplesmente que algumas das mercadorias podem eventualmente respeitar as regras de origem. Essa pessoa, não existindo um caso de força maior, tem de fazer prova de que as mercadorias em questão respeitam as regras de origem.

VI – Conclusão

52. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo às questões submetidas pelo Bundesfinanzhof (Alemanha):

1. Nos termos do artigo 32.°, n.° 7, do Protocolo n.° 1 do Anexo V do Acordo de Parceria entre os Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico, (a seguir «Estados ACP») por um lado, e a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por outro, assinado em Cotonu, em 23 de Junho de 2000, a Comissão Europeia pode realizar o controlo a posteriori das provas de origem emitidas num Estado ACP de exportação, desde que o Estado ACP tenha tomado medidas ou convidado a Comissão a realizar em seu nome esse controlo a posteriori e seja claramente indicado, num documento escrito, datado e assinado por uma pessoa que tem claramente poderes para vincular esse Estado, que o Estado ACP ratificou e, por conseguinte, adoptou como seus os resultados desses controlos. A Comissão pode comunicar esses resultados às autoridades aduaneiras do Estado‑Membro de importação.

2. Quando um exportador não tenha conservado em seu poder os documentos adequados que provem o estatuto originário das mercadorias, não obstante a obrigação legal de o fazer, e as autoridades aduaneiras ficarem, assim, na impossibilidade de apresentar a prova necessária, nos termos do artigo 220.°, n.° 2, alínea b), terceiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (a seguir «Código Aduaneiro») de que os certificados de circulação EUR.l relativos a essas mercadorias se basearam numa apresentação exacta ou inexacta dos factos apresentados pelo exportador, o devedor dos direitos não pode beneficiar da protecção conferida pelo princípio de confiança legítima conforme previsto no artigo 220.°, n.° 2, alínea b), segundo e terceiro parágrafos, do Código Aduaneiro, alegando simplesmente que algumas das mercadorias podem eventualmente respeitar as regras de origem. Essa pessoa, não existindo um caso de força maior, tem de fazer prova de que as mercadorias em questão respeitam as regras de origem.