CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL JEAN-PIERRE WARNER

apresentadas em 11 de Outubro de 1973 ( 1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

Estes processos chegaram até ao Tribunal de Justiça na sequência de pedidos a título prejudicial apresentados pelo tribunal du travail de Antuérpia. São suscitadas questões de considerável relevância relativas aos efeitos da pauta aduaneira comum.

Uma lei belga de Abril de 1960, na sua versão alterada de Julho de 1962, estabelecia (para além de excepções pouco importantes) que passava a ser cobrada sobre todas as importações de diamantes brutos para a Bélgica uma cotização igual a 1/3 % do seu valor em benefício do Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders (Fundo social dos artífices de diamantes). Este organismo, tal como o seu nome sugere, tem por missão assegurar determinadas prestações de segurança social em benefício dos trabalhadores da indústria belga de lapidação de diamantes. O referido organismo é demandante nos processos pendentes no tribunal du travail. Nestas acções, pede aos demandados, que são importadores de diamantes brutos para a Bélgica, o pagamento das cotizações de que, nos termos da referida lei, são devedores em relação ao ano de 1968 e ainda majorações e juros. Os demandados alegaram, para além de outros argumentos, que a cobrança de tais cotizações e, consequentemente, das majorações e juros correspondentes é contrária ao direito comunitário.

Não é a primeira vez que se coloca a questão da compatibilidade da referida lei belga com o direito comunitário. Já foi apresentada, como se recordam, nos processos 2/69 e 3/69 (Sociaal Fonds voor de Diamant-arbeiders/Brachfeld e Chougol, Colect. 1969-1970, p. 63). Nestes processos, o Tribunal considerou, com efeito, que as cotizações do tipo das que foram impostas pela lei constituíam encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros, nos termos dos artigos 9. e 12. do Tratado CEE. Daí resulta que é proibido a um Estado-membro aplicar tais encargos às importações provenientes de outros Estados-membros. Contudo, o Tribunal considerou que não existia qualquer disposição do Tratado que proibisse a imposição de tais encargos às importações provenientes de países terceiros, pelo menos em relação ao período anterior ao estabelecimento da pauta aduaneira comum. Nestes processos, o Tribunal não teve de se pronunciar sobre a eventual situação das importações provenientes de países terceiros depois do estabelecimento da pauta aduaneira comum, pois as cotizações então em causa diziam respeito ao período de 1 de Janeiro de 1960 a 30 de Setembro de 1963. O Tribunal não apreciou esta situação, limitando-se a declarar que a adopção unilateral ou a manutenção de tais encargos por um Estado-membro podiam impedir a realização dos objectivos que são visados pela aplicação uniforme, em todos os Estados-membros, da pauta aduaneira comum nas relações com países terceiros, nomeadamente quando o princípio da livre circulação de mercadorias admitidas em livre prática num Estado-membro não é suficiente para corrigir os efeitos de tais medidas nacionais.

Nestas circunstâncias, poderia colocar-se a questão de saber se o Tratado limitou implicitamente a liberdade dos Estados-membros na matéria. A reserva não poderia ter sido expressa de forma mais prudente.

O demandante no processo principal, conformando-se com a decisão do Tribunal nos processos 2/69 e 3/69, abandonou as suas pretensões relativas às cotizações sobre as importações efectuadas pelos demandados a partir de outros Estados-membros (as quais constituem uma parte relativamente reduzida das suas importações totais), e o tribunal du travail afirmou que não existia qualquer disposição de direito comunitário que proibisse a cobrança de cotizações sobre as importações provenientes de países terceiros até 1 de Julho de 1968, data efectiva em que o Regulamento (CEE) n.o 950/68 do Conselho estabeleceu a pauta aduaneira comum. As questões apresentadas pelo tribunal du travail dizem assim unicamente respeito às importações provenientes de países terceiros durante o período situado após 1 de Julho de 1968. Por outras palavras, Senhores Juízes, este Tribunal é agora solicitado a apreciar as questões que não decidiu nos processos 2/69 e 3/69.

Senhores Juízes, a argumentação da defesa baseia-se principalmente em duas asserções. A primeira é a de que a adopção ou manutenção por qualquer Estado-membro de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros aplicados às importações provenientes de países terceiros é basicamente incompatível com o estabelecimento, em todos os Estados-membros, de uma pauta aduaneira comum, que era um dos objectivos do Tratado. A segunda é a de que, assim sendo, o artigo 5. do Tratado impôs a todos os Estados-membros a obrigação de se absterem de introduzir ou manter tais encargos depois do estabelecimento da pauta aduaneira comum.

Senhores Juizes, parece-nos desnecessário enumerar os argumentos bastante atraentes e persuasivos apresentados pela defesa em apoio das suas afirmações. Confessamos com mágoa que chegámos à conclusão que terão de ser rejeitados.

A questão fundamental relaciona-se com a interpretação do Tratado.

A primeira referência, no Tratado, à pauta aduaneira comum encontra-se no artigo 3.o, que enumera as «acções» que deverão ser desenvolvidas pela Comunidade a fim de realizar os objectivos estabelecidos no artigo 2.o As primeiras duas acções são:

«a) A eliminação, entre os Estados-membros, dos direitos aduaneiros e das restrições quantitativas à importação e à exportação de mercadorias, bem como de todas as medidas de efeito equivalente;

b) O estabelecimento de uma pauta aduaneira comum e de uma política comercial comum em relação aos Estados terceiros»

São igualmente mencionados, entre outros elementos:

«d) A adopção de uma política comum no domínio da agricultura;

e) A adopção de uma política comum no domínio dos transportes;

f) O estabelecimento de um regime que garanta que a concorrência não seja falseada no mercado comum;»

Apercebemo-nos de imediato que enquanto a eliminação de medidas de efeito equivalente a direitos aduaneiros ou a restrições quantitativas se encontra expressamente mencionada na alínea a), no que diz respeito ao comércio entre os Estados-membros, não existe qualquer referência deste tipo na alínea b) quanto ao comércio com países terceiros. Consequentemente, coloca-se a questão de saber se os autores do Tratado consideraram que a eliminação pelos Estados-membros, a título individual, dos encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros no comércio com países terceiros constituía parte integrante do estabelecimento de uma pauta aduaneira comum, ou se consideraram tal eliminação como um elemento na adopção de políticas comuns em outros domínios, nomeadamente de uma política comercial e de uma política agrícola comuns. Para responder a esta questão, dever-se-á analisar, tal como o próprio artigo 3. pressupõe, as disposições seguintes do Tratado.

Entre estas, as que dizem respeito à união aduaneira prevista no n.o 1 do artigo 9.o são as mais importantes relativamente à problemática em análise. Nos termos desta disposição:

«A Comunidade assenta numa união aduaneira que abrange a totalidade do comércio de mercadorias e implica a proibição, entre os Estados-membros, de direitos aduaneiros de importação e de exportação e de quaisquer encargos de efeito equivalente, bem como a adopção de uma pauta aduaneira comum nas suas relações com países terceiros.»

O que demonstra que existia, no espírito dos autores do Tratado, uma afinidade entre a eliminação dos direitos aduaneiros e dos encargos de efeito equivalente entre os Estados-membros e a adopção de uma pauta aduaneira comum — afinidade essa que não era partilhada pelas outras acções mencionadas nas alíneas a) e b) do artigo 3., a saber, a eliminação entre os Estados-membros de restrições quantitativas e de medidas de efeito equivalente e a adopção de uma política comercial comum em relação aos países terceiros. E não vai mais além do que isto.

Não cremos igualmente que o artigo 10.*, a que as partes igualmente se referiram nos seus argumentos, conduza a uma conclusão diferente. Ele visa manifestamente o pagamento sobre as mercadorias importadas para os Estados-membros, a partir de países terceiros, de encargos de efeito equivalente aos direitos aduaneiros. Todavia, pode tratar-se de encargos que um Estado-membro, considerado individualmente, cobrava antes do estabelecimento da pauta aduaneira comum, ou de encargos impostos pela própria Comunidade. É evidente que o artigo 10. não concede aos Estados-membros, a título individual, a faculdade de impor tais encargos ad eternum. O mesmo tipo de reflexão pode ser aplicado ao n.o 2 do artigo 112.o, que contém uma alusão análoga

Foi a leitura dos artigos do Tratado que figuram no capítulo «A União Aduaneira» que nos convenceu a favor da rejeição, expressa por nós de forma relutante, como dissemos, dos argumentos dos demandados. Estes artigos repartem-se em duas secções. A secção I, compreendendo. os artigos 12. a 17.o, é intitulada «A eliminação dos direitos aduaneiros entre os Estados-membros»; a secção II, que compreende os artigos 18.o a 29., é intitulada «O estabelecimento da pauta aduaneira comum». O contraste entre as disposições das duas secções é considerável.

O artigo 12., o primeiro a figurar na secção I, estabelece:

«Os Estados-membros abster-se-ão de introduzir entre si novos direitos aduaneiros de importação e de exportação ou encargos de efeito equivalente e de aumentar aqueles que já aplicam nas suas relações comerciais mútuas.»

Estamos perante um reflexo do artigo 3.o, e igualmente do artigo 9., devido ao facto de, no contexto do comércio entre os Estados-membros, os encargos de efeito equivalente serem mencionados expressamente e em simultâneo com os direitos aduaneiros.

O artigo 13. estabelece:

«1. Os direitos aduaneiros de importaçao, em vigor entre os Estados-membros, serão por estes progressivamente suprimidos durante o período de transiçao, nos termos dos artigos 14.o e 15.o

2. Os encargos de efeito equivalente aos direitos aduaneiros de importaçao, em vigor entre os Estados-membros, serão por estes progressivamente suprimidos durante o período de transiçao. A Comissão fixará, por meio de directivas, o calendário desta supressão, regulando-se pelas disposiçoes constantes dos n. os 2 e 3 do artigo 14., bem como pelas directivas adoptadas pelo Conselho nos termos do n.o 2 do mesmo artigo.»

Em resultado do precedente, o processo previsto para a eliminaçao progressiva dos direitos aduaneiros entre os Estados-membros

e para a eliminaçao progressiva dos encargos de efeito equivalente entre eles deveria ser diferente. É inevitável concluir, aliás no mesmo sentido do Tribunal nos processos 2//69 e 3/69, que, para o direito comunitário, existe uma verdadeira diferença entre os direitos aduaneiros e os encargos de efeito equivalente. O Tribunal declarou, nos processos 2/69 e 3/69, que o conceito de «encargos de efeito equivalente» engloba qualquer encargo pecuniário que, quando não revista a natureza de um direito aduaneiro stricto sensu, incide sobre as mercadorias em razão do facto de atravessarem a fronteira. Consequentemente, é impossível alegar que as referências aos direitos aduaneiros enunciadas no Tratado devem ser interpretadas em sentido amplo e que as referências aos encargos de efeito equivalente devem ser consideradas como tendo sido unicamente introduzidas ex cautela.

O artigo 14.o é uma disposição bastante extensa que estabelece de forma pormenorizada o calendário das reduções sucessivas dos direitos aduaneiros entre os Estados-membros e o respectivo método de cálculo. Tal como faria prever a leitura do artigo 13.o, não há nele qualquer referência aos encargos de efeito equivalente. É evidente que o referido artigo 14.o apenas se lhes aplica por remissão, na medida prevista pelo n.o 2 do artigo 13.o

O artigo 15. não suscita grandes dificuldades. Apenas se aplica aos direitos aduaneiros e não menciona os encargos de efeito equivalente.

Quanto ao artigo 16., estabelece:

«Os Estados-membros suprimirão entre si, o mais tardar no final da primeira fase, os direitos aduaneiros de exportaçao e os encargos de efeito equivalente».

O artigo 17.o tem importância, pois sublinha o sentido restritivo que os autores do Tratado atribuíram à expressão “direitos aduaneiros”. Principia da seguinte forma:

“1. As disposiçoes dos artigos 9. a 15., n.o 1, são aplicáveis aos direitos aduaneiros de natureza fiscal. Todavia, estes direitos não serão tomados em consideraçao para o cálculo da receita aduaneira total, nem para o cálculo da reduçao do conjunto dos direitos referidos nos n.os 3 e 4 do artigo 14.o”

O artigo 17.o enumera em seguida disposições pormenorizadas relativas aos direitos aduaneiros com natureza fiscal.

Em nossa opinião, as conclusões que se podem retirar de uma análise dos artigos compreendidos na secção I são as seguintes: os autores do Tratado fizeram conscientemente uma distinção entre direitos aduaneiros, por um lado, e encargos de efeito equivalente, por outro. Quando tiveram a intenção de se referir a uns e a outros, fizeram-no expressamente. Quando apenas se referiram aos direitos aduaneiros, a sua intervenção foi deliberada.

Na nossa opinião, é à luz destas considerações que se deve analisar a secção II relativa ao estabelecimento da pauta aduaneira comum:

Senhores Juízes, é inútil abusar do vosso tempo fazendo uma apreciação pormenoriza

da dos artigos compreendidos na referida secção do Tratado. Basta dizer que eles contêm disposições relativas à introdução progressiva da pauta aduaneira comum, incluindo um calendário, e ainda disposições relativas aos montantes das alterações sucessivas das taxas dos direitos aduaneiros que os Estados-membros deverão efectuar, as quais são tão pormenorizadas como as disposições compreendidas na secção I, relativas à eliminação progressiva dos direitos aduaneiros entre os Estados-membros. O único facto significativo é que a secção II não contém qualquer referência aos encargos de efeito equivalente. As únicas referências contidas nesta secção são apenas relativas aos direitos aduaneiros. Na nossa opinião, devemos concluir daí que os autores do Tratado não desejaram que a eliminação ou a harmonização dos encargos de efeito equivalente impostas pelos Estados-membros no comércio com países terceiros fossem parte integrante da adopção da pauta aduaneira comum. Se tal tivesse sido a sua intenção, teriam certamente adoptado disposições expressas neste sentido.

É inútil procurar a razão por que os autores do Tratado adoptaram esta posição, embora seja interessante sublinhar a observação da Comissão, segundo a qual a abolição unilateral pelos Estados-membros de todos os encargos de efeito equivalente aos direitos aduaneiros no comércio com países terceiros teria enfraquecido e enfraqueceu efectivamente a posição da Comunidade nas negociações relativas às pautas e ao comércio com esses países. É igualmente interessante sublinhar (embora seja apenas uma simples observação, pois nem as opiniões do Conselho nem da Comissão podem vincular o Tribunal) que a interpretação do Tratado que vos propomos corresponde à que tem sido seguida pelo Conselho e pela Comissão na sua actuação. A Comissão, nas suas observações, recorda com algum pormenor o que realmente se passou com os encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros no comércio com países terceiros. Consideramos poder resumir a situação afirmando que, no que diz respeito aos produtos agrícolas, todos os encargos foram eliminados (nos termos da legislação que estabeleceu a Política Agrícola Comum, e que, relativamente a outros produtos, foram igualmente eliminados), em numerosos casos, mediante acordos negociados pela Comunidade com países terceiros, no âmbito da política comercial comum.

Senhores Juízes, a defesa refere-se, em apoio da sua argumentação, aos acórdãos do Tribunal de Justiça de 18 de Fevereiro de 1970, Hauptzollamt Hamburg/Bollmann (40 /69, Colect. 1969 -1970, p. 265), e de 18 de Junho de 1970, Hauptzollamt Bremen/Krohn (74 /69, Colect. 1969 -1970, p. 381). Mas, na nossa opinião, trata-se de processos distintos. Dizem respeito à questão de saber se um Estado podia concretizar na sua própria legislação a interpretação e os efeitos que devem ser atribuídos aos regulamentos comunitários. No presente processo, em contrapartida, e na medida em que a nossa interpretação do Tratado esteja correcta, os efeitos da lei belga em causa situam-se completamente fora do domínio da pauta aduaneira comum.

É certamente verdade que, em determinadas situações, a aplicação pelos Estados-membros de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros pode provocar distorções no comércio ou uma interferência nas condições da concorrência, de forma a impedir a realização dos objectivos do Tratado. Todavia, na ausência de uma obrigação positiva que imponha aos Estados-membros, mediante uma disposição expressa do Tratado ou de forma implícita, a abolição de todos os encargos desse tipo, somos de opinião que o controlo de tais situações apenas pode ser efectuado por iniciativa da Comissão. Qualquer outra interpretação implicaria que se atribuísse aos autores do Tratado a intenção de conferir aos órgãos jurisdicionais dos Estados-membros uma competência que alguns deles não es tão em condições de exercer, pois envolveria a resolução de litígios principalmente de carácter económico, afectando a Comunidade em todo o seu conjunto, e mediante o recurso a critérios bastante vagos. Sublinhamos que a conclusão a que chegámos, no que diz respeito aos encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros, e, embora o caminho adoptado tenha sido ligeiramente diferente, é análoga à posição do Tribunal nos processos 51/71 a 54/71, International Fruit Company/Produktschap Groenten en Fruit (Colect, 1971, p. 439), relativamente às restrições quantitativas e medidas de efeito equivalente.

Pode certamente considerar-se, como a Comissão sugeriu, que os Estados-membros estivessem proibidos, por força da conjugação dos artigos 5.o e 113., de introduzir novos encargos de efeitos equivalentes a direitos aduaneiros após 31 de Dezembro de 1969. Contudo, esta questão não deve ser decidida no âmbito dos presentes processos.

Não é igualmente necessário decidir a questão de saber se a cobrança de cotizaçoes impostas por uma lei belga específica, contestada nestes processos, provocou distorçoes efectivas no comércio ou na concorrência. Fazemos esta observaçao porque a demandante apresentou algumas estatísticas para afirmar que não era esse o caso e, por seu lado, a demandada dispôs-se a fazer prova do contrário. Se a nossa tese é correcta do ponto de vista jurídico, esta questão de factonão pode ser apreciada nem por este Tribunal nem pelo tribunal du travail. Contudo, mesmo na hipótese de estarmos errados, a questão não pode ser decidida pelo Tribunal no âmbito dos presentes processos.

No que diz respeito às questões efectivamente apresentadas ao Tribunal pelo tribunal du travail, verificamos que são em número de oito e que, em certa medida, são repetitivas e que, sob certos aspectos, dizem respeito a um domínio mais vasto do que aquele que é realmente necessário analisar para decidir estes litígios. Assim, tal como referimos, não é necessário, para decidir estes processos, analisar se foram impostas restriçoes, e no caso afirmativo, quais e desde quando, à liberdade que os Estados-membros têm para

introduzir novos encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros. As cotizaçoes que constituem o objecto destes processos poderiam ser legalmente cobradas desde 1962 e a decisão do Tribunal nos processos 2/69 e 3//69 estabeleceu de forma clara que quando elas foram impostas pela primeira vez eram legais, na medida em que se aplicassem ao comércio com países terceiros.

Concluímos que devem ser dadas às questões colocadas pelo tribunal du travail não respostas individuais mas as seguintes respostas:

1) Nem o Tratado CEE, nem o Regulamento (CEE) n.o 950/68 do Conselho relativo à pauta aduaneira comum impõem aos Estados-membros a obrigação de abolir quaisquer encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros na importação de mercadorias provenientes directamente de países terceiros.

2) Só uma acção tomada, nos termos do Tratado, por uma instituição comunitária que para tanto tivesse competência, poderia criar a obrigação para os Estados-membros da abolição de um encargo deste género.

( 1 ) Língua original: inglês.