CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MELCHIOR WATHELET

apresentadas em 11 de dezembro de 2014 ( )

Processo C‑320/13

Comissão Europeia

contra

República da Polónia

«Incumprimento de Estado – Artigo 258.° TFUE – Promoção da utilização de energia renovável – Diretiva 2009/28/CE – Artigo 260.°, n.° 3, TFUE – Não transposição e/ou não comunicação das medidas de transposição – Sanção pecuniária compulsória»

1. Através da sua ação, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que «a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 27.°, n.° 1, da Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE ( ), ao não ter adotado as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento a esta diretiva, ou pelo menos ao não as ter comunicado à Comissão».

2. Além disso, com base no artigo 260.°, n.° 3, TFUE, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que condene a República da Polónia, por incumprimento da obrigação de comunicar as medidas necessárias para transpor a Diretiva 2009/28/CE, no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso, a contar da data da prolação do acórdão neste processo. Tendo sido inicialmente fixado em 133 228,80 euros, o montante proposto foi reduzido, durante o processo, para 61 380 euros.

3. O presente processo proporciona, portanto, ao Tribunal de Justiça a ocasião de interpretar, pela primeira vez, este novo mecanismo introduzido pelo Tratado de Lisboa, que permite ao Tribunal de Justiça aplicar uma sanção financeira a um Estado‑Membro a partir da primeira condenação por incumprimento da obrigação de comunicar as medidas de execução de uma diretiva adotada em conformidade com o processo legislativo ( ).

I – Quadro jurídico

A – Direito da União

4. A Diretiva 2009/28, juntamente com as Diretivas 2009/29/CE ( ) e 2009/30/CE ( ), faz parte do «pacote energia‑clima» que foi adotado em abril de 2009. O objetivo deste pacote era o de criar um quadro jurídico que permitisse à União Europeia atingir, em 2020, certos objetivos em matéria de clima e de energia, concretamente, uma redução das emissões de gases com efeito de estufa de 20% relativamente ao nível de 1990, um aumento para 20% da quota de energias provenientes de fontes renováveis no consumo final bruto de energia e uma melhoria da eficiência energética na União de 20%.

5. O artigo 1.° da Diretiva 2009/28 determina o objeto e o âmbito de aplicação da diretiva. Estabelece um quadro comum para a promoção de energia proveniente das fontes renováveis. Fixa objetivos nacionais obrigatórios para a quota global de energia proveniente de fontes renováveis tanto no consumo final bruto de energia como nos transportes. Estabelece, além disso, regras em matéria de transferências estatísticas entre Estados‑Membros, projetos conjuntos entre Estados‑Membros e com países terceiros, garantias de origem, procedimentos administrativos, informação e formação e acesso à rede de eletricidade no que se refere à energia produzida a partir de fontes renováveis. Estabelece, por fim, critérios de sustentabilidade para os biocombustíveis e biolíquidos.

6. O artigo 2.° da Diretiva 2009/28 contém, nas suas alíneas a) a o), um certo número de definições.

7. O artigo 5.° da Diretiva 2009/28 desenvolve as modalidades de cálculo da quota de energia proveniente de fontes renováveis.

8. O artigo 13.° da Diretiva 2009/28 impõe aos Estados‑Membros a obrigação de assegurarem uma série de garantias, informações ou incentivos em diferentes procedimentos administrativos, regulamentos e códigos.

9. O artigo 14.° da Diretiva 2009/28, intitulado «Informação e formação», prevê uma série de obrigações destinadas a assegurar o acesso e a difusão de diferentes informações relativas à energia renovável e à sua utilização.

10. O artigo 16.° da Diretiva 2009/28 visa favorecer e assegurar o acesso às redes de transporte e de distribuição da energia elétrica proveniente de fontes de energia renováveis.

11. O artigo 17.° da Diretiva 2009/28 define os critérios de sustentabilidade que os biocombustíveis e biolíquidos devem respeitar para serem considerados para efeitos da avaliação do cumprimento das exigências da referida diretiva no que respeita aos objetivos nacionais e às obrigações em matéria de energias renováveis, bem como para determinar a elegibilidade para apoio financeiro ao consumo de tais biocombustíveis e biolíquidos. O artigo 18.° fixa os princípios que permitem assegurar a verificação do cumprimento destes critérios de sustentabilidade. O artigo 19.° estabelece os requisitos que regem o cálculo do impacto dos biocombustíveis e biolíquidos nos gases com efeito de estufa.

12. O artigo 21.° da Diretiva 2009/28 contém, por sua vez, várias disposições específicas relativas à energia proveniente de fontes renováveis nos transportes.

13. Por fim, o artigo 27.° desta diretiva dispõe o seguinte:

«1. Sem prejuízo dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 4.°, os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva até 5 de Dezembro de 2010.

Quando os Estados‑Membros aprovarem essas medidas, estas devem incluir uma referência à presente diretiva ou ser acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial. As modalidades dessa referência são aprovadas pelos Estados‑Membros.

2. Os Estados‑Membros devem comunicar à Comissão o texto das principais disposições de direito interno que aprovarem nas matérias reguladas pela presente diretiva.»

B – Direito polaco

14. Segundo a petição e a contestação, a República da Polónia transpôs a Diretiva 2009/28 através, nomeadamente, dos seguintes diplomas:

– Lei que altera a lei sobre a energia a lei sobre a proteção do ambiente (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska), de 4 de março de 2005 (Dz. U n.° 552), com as alterações que lhe foram introduzidas;

– Lei sobre os biocomponentes e os biocombustíveis líquidos (Ustawa o biokomponentach i biopaliwach ciekłych), de 25 de agosto de 2006 (Dz. U n.° 169, posição 119), com as alterações que lhe foram introduzidas;

– Lei que altera a lei sobre a energia, a lei sobre a proteção do ambiente e a lei sobre o sistema de cumprimento (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności), de 12 de janeiro de 2007 (Dz. U n.° 21, posição 124);

– Lei que altera a lei sobre os impostos especiais sobre o consumo e várias outras leis (Ustawa o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw), de 11 de maio de 2007 (Dz. U n.° 99, posição 666);

– Lei que altera a lei sobre a colocação no mercado de instrumentos financeiros e várias outras leis (Ustawa o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw), de 4 de setembro de 2008 (Dz. U de 2009, n.° 165, posição 1316);

– Lei que altera a lei sobre a proteção do ambiente e várias outras leis (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw), de 20 de novembro de 2009 (Dz. U n.° 215, posição 1664);

– Lei que altera a lei sobre a energia e várias outras leis (Ustawa o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw), de 8 de janeiro de 2010 (Dz. U n.° 21, posição 104);

– lei que altera a lei sobre o sistema de vigilância e controlo da qualidade dos combustíveis e várias outras leis (Ustawa o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw), de 27 de maio de 2011 (Dz. U n.° 153, posição 902), com as alterações que lhe foram introduzidas.

15. É pacífico que estas disposições legislativas não contêm qualquer referência à Diretiva 2009/28 e não foram acompanhadas de tal referência aquando da sua publicação oficial.

16. Tal menção acompanha, porém, a publicação oficial da lei adotada em 26 de julho de 2013, «relativa à alteração da lei sobre a energia e de várias outras leis» (Dz. U, posição 984). O texto desta lei foi publicado em 27 de agosto de 2013 e foi transmitido à Comissão em 29 de agosto de 2013.

17. Foi também o que se passou com a lei que altera a lei sobre os biocomponentes e os biocombustíveis líquidos adotada em 21 de março de 2014 (Dz. U, posição 457), a que a Comissão se referiu na audiência de 7 de outubro de 2014.

II – Procedimento pré‑contencioso

18. Em conformidade com o seu artigo 27.°, a Diretiva 2009/28 devia ter sido transposta pelos Estados‑Membros para o seu direito interno até 5 de dezembro de 2010.

19. Não lhe tendo sido comunicada qualquer medida nacional de transposição da Diretiva 2009/28, a Comissão enviou uma notificação para cumprir ao Governo polaco, em 27 de janeiro de 2011.

20. Em 18 de março de 2011, as autoridades polacas informaram a Comissão de que as disposições da Diretiva 2009/28 seriam transpostas através da lei sobre a energia produzida a partir de fontes renováveis e da lei que altera a lei sobre os biocomponentes e os biocombustíveis líquidos, cuja entrada em vigor estava prevista para o final do ano de 2011.

21. Em 17 de junho de 2011, a Comissão enviou ao Governo polaco uma nova notificação para cumprir. Salientava nessa notificação que, tanto quanto era do seu conhecimento, as medidas anunciadas pela República da Polónia na sua carta de 18 de março de 2011 não tinham ainda sido aprovadas, já que não lhe tinha sido transmitida qualquer comunicação a esse respeito.

22. A Comissão esclarecia ainda que a não transposição e a não comunicação das medidas nacionais pertinentes constituía uma violação do artigo 27.°, n.° 1, da Diretiva 2009/28, bem como do artigo 4.°, n.° 3, TUE.

23. A Comissão acrescentava, por fim, que estas omissões poderiam dar origem à aplicação de sanções financeiras nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE.

24. Em 2 de agosto de 2011, as autoridades polacas competentes comunicaram à Comissão, a título de transposição da Diretiva 2009/28, a lei de 27 de maio de 2011, que altera a lei sobre o sistema de vigilância e controlo da qualidade dos combustíveis e várias outras leis. Em 16 de agosto de 2011, estas mesmas autoridades comunicaram‑lhe, a título de transposição da Diretiva 2009/28, as outras disposições nacionais que se seguem:

– Lei de 4 de setembro de 2008, que altera a lei sobre a colocação no mercado de instrumentos financeiros e várias outras leis;

– Lei de 4 de março de 2005, que altera a lei sobre a energia a lei sobre a proteção do ambiente;

– Lei de 12 de janeiro de 2007, que altera a lei sobre a energia, a lei sobre a proteção do ambiente e a lei sobre o sistema de cumprimento;

– Lei de 20 de novembro de 2009, que altera a lei sobre a proteção do ambiente e várias outras leis;

– Lei de 8 de janeiro de 2010, que altera a lei sobre a energia e várias outras leis;

– Lei de 25 de agosto de 2006, sobre os biocomponentes e os biocombustíveis líquidos;

– Lei de 11 de maio de 2007, que altera a lei sobre os impostos especiais sobre o consumo e várias outras leis;

– Comunicação do Presidente do Sejm, de 16 de maio de 2006, que promulga a lei consolidada sobre a energia.

25. Em 17 de agosto de 2011, as autoridades polacas informaram a Comissão de que consideravam que as disposições da Diretiva 2009/28 tinham sido suficientemente transpostas na Polónia, por um lado, através da lei de 10 de abril de 1997 relativa à energia e, por outro, através da lei de 25 de agosto de 2006 relativa aos biocomponentes e aos biocombustíveis líquidos. Além disso, confirmaram as alterações introduzidas pela lei de 8 de janeiro de 2010, que altera a lei sobre a energia e várias outras leis. De igual modo, estas autoridades informaram a Comissão de que tinham sido iniciados trabalhos relativos a dois projetos de lei, um sobre as fontes de energia renováveis e o outro de alteração da lei relativa aos biocomponentes e aos biocombustíveis líquidos e da lei sobre a proteção do ambiente.

26. Considerando que os atos que lhe tinham sido notificados não constituíam uma transposição da Diretiva 2009/28, na aceção do artigo 27.°, n.° 1, a Comissão emitiu, em 26 de março de 2012, um parecer fundamentado dirigido à República da Polónia, convidando‑a a tomar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento no prazo de dois meses a contar da sua receção. Explicava também que o incumprimento em questão podia dar origem a sanções pecuniárias, em conformidade com o artigo 260.°, n.° 3, TFUE.

27. Por carta de 25 de maio de 2012, a República da Polónia respondeu a este parecer fundamentado, alegando que a adoção do plano de ação nacional previsto no artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2009/28 não constituía apenas uma medida de caráter administrativo, na aceção do artigo 27.°, n.° 1, da diretiva; que a aplicação, desde 1 de outubro de 2005, de um regime nacional de apoio à produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis era suficiente para que a referida diretiva pudesse ser considerada transposta na Polónia; que as disposições relativas à quota mínima de 10% de energia produzida a partir de fontes de energia renováveis no setor dos transportes e os critérios de sustentabilidade tinham sido transpostos através da lei sobre os biocomponentes e os biocombustíveis líquidos, na redação que lhe foi dada pela lei de 27 de maio de 2011, e que a transposição dos critérios de desenvolvimento sustentável seria concluída no final do ano de 2012. Por fim, as autoridades polacas comunicaram um calendário dos trabalhos relativos à lei sobre as fontes de energia renováveis, que devia transpor as disposições da Diretiva 2009/28 já executadas ou cuja transposição era, nos termos estabelecidos pela própria diretiva, prevista para data posterior.

28. Considerando que resultava desta resposta e destes atos que a República da Polónia não tinha ainda cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 27.°, n.° 1, da Diretiva 2009/28, a Comissão decidiu intentar a presente ação em 21 de março de 2013.

29. No final da sua petição, com data de 11 de junho de 2013 e que deu entrada no Tribunal de Justiça em 12 de junho de 2013, a Comissão critica a República da Polónia, por um lado, por não ter adotado as disposições necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2009/28 e, por outro, e em qualquer caso, por não a ter informado, ou seja, por não lhe ter comunicado os eventuais instrumentos úteis.

III – Fase escrita e fase oral do processo

30. No final da sua réplica, a Comissão considerava que, apesar da adoção da lei de 26 de julho de 2013 pela República da Polónia, esta não tinha ainda transposto as obrigações previstas nos artigos 2.°, alíneas b), c), d), g), m), n) e o); 5.° (e anexos II, III e VII); 13.°; 14.°, n.os 1, 2, 5 e 6; 16.°, n.os 2, 3, 4, 6, 7, 8 e 9; 17.°; 18.°; 19.° (e anexo V) e 21.°, da Diretiva 2009/28.

31. Por carta de 1 de outubro de 2014, a Comissão informou, todavia, o Tribunal de Justiça de que reduzia o objeto da sua ação na sequência da tréplica apresentada pela República da Polónia e de certas informações que esta lhe tinha comunicado, pela última vez, em 12 de setembro de 2014.

32. O objeto da ação limita‑se agora à não transposição dos artigos 13.°, n.os 2, 4, 5 e 6; 14.°, n.os 2, 5 e 6; 17.°, n.os 3 a 5, e 18.°, n.° 1, da Diretiva 2009/28 e à sanção pecuniária compulsória pedida, reduzida ao montante de 61 380 euros por dia de atraso na execução das disposições violadas.

33. Foi neste quadro que teve lugar a audiência de 7 de outubro de 2014. Durante esta audiência, o Governo polaco e o Governo neerlandês (que tinha previamente intervindo), bem como a Comissão, apresentaram as suas observações orais.

IV – Quanto aos incumprimentos imputados à República da Polónia

A – Princípios aplicáveis

34. A jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à omissão de comunicação das medidas nacionais de transposição de uma diretiva e da omissão de transposição stricto sensu é abundante. Dela se podem retirar, com utilidade, algumas linhas de orientação principais.

35. Em primeiro lugar, não é excessivo recordar que, em relação aos Estados‑Membros destinatários, as disposições de uma diretiva têm efeito vinculativo e que têm tal efeito, por maioria de razão, as disposições relativas aos prazos para a execução das medidas previstas ( ).

36. Em segundo lugar, embora a transposição para o direito interno de uma diretiva não exija necessariamente uma transcrição formal e literal das suas disposições numa norma legal expressa e específica, pode, em função do seu conteúdo, ser suficiente um contexto geral. Este deve, nesse caso, garantir efetivamente a sua plena aplicação, de forma suficientemente clara e precisa, a fim de que, na medida em que a diretiva gere direitos para os particulares, os beneficiários os possam conhecer na totalidade e invocá‑los, eventualmente, perante os tribunais nacionais ( ).

37. Além disso, quando uma diretiva prevê expressamente que as disposições de transposição da mesma devem conter uma referência a tal diretiva ou ser acompanhadas de tal referência quando são oficialmente publicadas, é necessário, em qualquer caso, adotar um ato positivo de transposição ( ).

38. Em terceiro lugar, embora incumba à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado e fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação por este da existência desse incumprimento, no âmbito de uma ação por incumprimento intentada ao abrigo do artigo 258.° TFUE, cabe aos Estados‑Membros, por força do artigo 4.°, n.° 3, TUE, facilitar‑lhe o cumprimento da sua missão, que consiste, designadamente, nos termos do artigo 17.°, n.° 1, TUE, em velar pela aplicação das disposições do direito da União ( ).

39. Para este efeito, os Estados‑Membros são obrigados a prestar à Comissão informação clara e precisa. Deve indicar sem ambiguidade através de que medidas legislativas, regulamentares e administrativas o Estado‑Membro considera ter cumprido as diferentes obrigações que a diretiva lhe impõe.

40. Na falta de tal informação, a Comissão não tem condições para verificar se o Estado‑Membro aplicou realmente e completamente a diretiva. O incumprimento desta obrigação dos Estados‑Membros, seja por falta total de informação ou por uma informação insuficientemente clara e precisa, pode, por si só, justificar a abertura do procedimento previsto no artigo 258.° TFUE com vista à declaração deste incumprimento ( ). Nestas circunstâncias, o Estado‑Membro não pode censurar à Comissão o facto de ela se ter limitado, na sua petição inicial, a constatar a falta de transposição da diretiva no prazo fixado, sem procurar demonstrar de que modo as disposições do seu direito interno em vigor não eram conformes com as disposições da referida diretiva, dado que a falta de precisão da petição inicial resultaria então do comportamento desse Estado‑Membro no decurso do procedimento pré‑contencioso ( ).

41. Em quarto lugar, a existência do incumprimento alegado deve ser apreciada em função da situação tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal ( ).

42. Termino esta síntese esclarecendo que estes diferentes princípios foram explicitamente recordados ou aplicados à República da Polónia em, pelo menos, quatro acórdãos recentes (acórdãos Comissão/Polónia, C‑551/08, EU:C:2009:683; Comissão/Polónia, C‑326/09, EU:C:2011:155; Comissão/Polónia, C‑362/10, EU:C:2011:703 e Comissão/Polónia, C‑281/11, EU:C:2013:855).

B – Quanto à existência de incumprimentos no termo do prazo fixado no parecer fundamentado

43. O principal incumprimento que a Comissão imputa à República da Polónia é o de, desde a primeira notificação para cumprir de 27 de janeiro de 2011 e até à petição inicial, não ter adotado as medidas necessárias para a transposição da Diretiva 2009/28. Além disso, a Comissão censura‑a também por não lhe ter comunicado as eventuais medidas adotadas para esse efeito.

44. Em resposta a estas alegações, a República da Polónia indicou, antes de mais, na sua carta de 18 de março de 2011, que as disposições da Diretiva 2009/28 seriam transpostas através da lei sobre a energia produzida a partir de fontes renováveis e pela lei que altera a lei sobre os biocomponentes e os biocombustíveis líquidos, cuja entrada em vigor estava prevista para o final de 2011.

45. Em 2 de agosto de 2011, as autoridades polacas competentes comunicaram à Comissão, a título de transposição da Diretiva 2009/28, a lei de 27 de maio de 2011 que altera a lei sobre o sistema de vigilância e controlo da qualidade dos combustíveis e várias outras leis. Além disso, comunicaram várias outras leis em 16 de agosto de 2011.

46. Porém, em 17 de agosto de 2011, as autoridades polacas informaram a Comissão de que consideravam, por fim, após uma análise aprofundada do direito nacional, que as disposições da Diretiva 2009/28 tinham sido suficientemente transpostas na Polónia, por um lado através da lei de 10 de abril de 1997 relativa à energia e, por outro, através da lei de 25 de agosto de 2006 relativa aos biocomponentes e aos biocombustíveis líquidos. Confirmaram também as alterações introduzidas pela lei de 8 de janeiro de 2010, que altera a lei sobre a energia e várias outras leis. Na mesma ocasião, estas autoridades informaram a Comissão de que tinham sido iniciados trabalhos relativos a dois projetos de lei, um sobre as fontes de energia renováveis e o outro de alteração da lei relativa aos biocomponentes e aos biocombustíveis líquidos e da lei sobre a proteção do ambiente.

47. Por fim, em resposta ao parecer fundamentado que lhe tinha sido enviado, a República da Polónia indicou, nomeadamente, por um lado, que a transposição dos critérios de desenvolvimento sustentável seria concluída no final de 2012 e, por outro, que a lei sobre as fontes de energia renováveis, que visava transpor certas disposições da Diretiva 2009/28, devia entrar em vigor em 1 de janeiro de 2013.

48. Estes elementos de facto, que constam da petição da Comissão, foram expressamente reconhecidos pela República da Polónia na contestação que apresentou na fase escrita do presente processo.

49. Independentemente desse reconhecimento, não posso omitir a circunstância de, em 26 de julho de 2013, o legislador polaco ter adotado uma nova lei que altera a lei sobre a energia e várias outras leis e de esta ter sido transmitida à Comissão, em 29 de agosto de 2013, a título de transposição da Diretiva 2009/28. O próprio Governo polaco precisou, na sua tréplica, que esta lei constituía o «ato fundamental que assegurava a transposição da Diretiva 2009/28».

50. Consequentemente, decorre incontestavelmente desta cronologia que a Diretiva 2009/28 não tinha sido completamente transposta para o direito polaco, não só na data fixada no seu artigo 27.° (5 de dezembro de 2010), como também no termo do prazo fixado no parecer fundamentado.

51. Com efeito, ao alegar que a lei adotada em 26 de julho de 2013, ou seja, numa data muito posterior ao termo do prazo fixado no parecer fundamentado, constituía o «ato fundamental que assegurava a transposição da Diretiva 2009/28», a República da Polónia admitiu implicitamente que a regulamentação nacional previamente existente não constituía uma transposição completa da referida diretiva ( ).

52. A República da Polónia confirmou esta dedução na audiência de 7 de outubro de 2014, admitindo, desta vez expressamente, que, em maio de 2012, a Diretiva 2009/28 não tinha ainda sido transposta para o direito interno, com exceção de certas disposições.

53. Além disso, importa salientar que, antes da comunicação de um quadro de correspondência, em 12 de setembro de 2014, a República da Polónia não tinha nunca indicado quais as disposições, entre as numerosas normas transmitidas à Comissão a título de transposição da Diretiva 2009/28, que asseguravam a incorporação de tal ou tal artigo desta diretiva no direito interno polaco.

54. Tal como no processo Comissão/Polónia (C‑551/08, EU:C:2009:683), a República da Polónia «não forneceu qualquer indicação precisa e substancial quanto ao conteúdo das normas nacionais que, na [sua] opinião, transpõem a diretiva» ( ). Ora, como já recordei, os Estados‑Membros são obrigados a facilitar o cumprimento da missão da Comissão, fornecendo «indicações suficientemente precisas quanto ao conteúdo das normas nacionais que [...] transpõem a diretiva» ( ).

55. Considero que esta violação da obrigação de cooperação leal é não só suscetível de justificar, por si só, a abertura do procedimento previsto no artigo 258.° TFUE, com vista à declaração deste incumprimento ( ), como também uma condenação do Estado em questão, por maioria de razão quando tal comportamento é repetidamente adotado ( ).

56. Acrescento que, nestas circunstâncias, não pode ser seguido o argumento de inadmissibilidade invocado pela República da Polónia na sua tréplica, segundo o qual a Comissão tinha alargado o âmbito da ação, só indicando na sua réplica os artigos da Diretiva 2009/28 que considerava não estarem ainda transpostos ( ).

57. Esta afirmação é, de resto, em grande medida, incorreta. Com efeito, os artigos da Diretiva 2009/28 referidos pela República da Polónia tinham já sido expressamente enumerados pela Comissão no n.° 34 da sua petição, com exceção apenas dos artigos 5.° e 21.° Resulta, porém, da carta da Comissão de 1 de outubro de 2014 que estes dois artigos deixaram de ser objeto da presente ação.

58. Por fim, segundo a República da Polónia, a obrigação de incluir uma referência à diretiva no ato de direito nacional deve ser considerada uma obrigação distinta da obrigação de transposição, que apenas se impõe aos atos jurídicos de transposição adotados por um Estado‑Membro posteriormente à entrada em vigor da diretiva ( ).

59. Esta interpretação é contrária à jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo a qual «quando uma diretiva prevê expressamente que as disposições de transposição dessa diretiva incluam uma referência a essa diretiva ou sejam acompanhadas dessa referência quando da sua publicação oficial, é, de qualquer modo, necessário adotar um ato positivo de transposição» ( ).

60. Ora, tal ato não tinha ainda sido adotado pela República da Polónia no termo do prazo fixado pela Comissão no seu parecer fundamentado.

61. Resulta das considerações anteriores que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a República da Polónia não tinha ainda adotado todas as medidas necessárias à transposição da Diretiva 2009/28, nem comunicado os instrumentos úteis.

C – Quanto à existência dos incumprimentos à data da análise dos factos

62. A questão da persistência de um incumprimento à data da análise dos factos é, em princípio, supérflua no âmbito de uma ação nos termos do artigo 258.° TFUE.

63. Porém, na presente ação, a Comissão pede igualmente ao Tribunal de Justiça que condene a República da Polónia no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória com base no artigo 260.°, n.° 3, TFUE. Ora, parafraseando a jurisprudência constante desenvolvida pelo Tribunal de Justiça relativamente ao artigo 260.°, n.° 2, TFUE, «a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória só se justifica, em princípio, na medida em que o incumprimento decorrente [, no caso em apreço, da não comunicação das medidas de transposição de uma diretiva adotada em conformidade com um processo legislativo,] persista até à apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça» ( ).

64. Como já observei, a Comissão informou o Tribunal de Justiça, por carta de 1 de outubro de 2014, que desistia parcialmente da ação na sequência da tréplica apresentada pela República da Polónia e de certas informações que lhe tinham sido transmitidas, pela última vez, em 12 de setembro de 2014. O objeto da ação limita‑se agora, no que respeita à não transposição da Diretiva 2009/28, à não transposição dos artigos 13.°, n.os 2, 4, 5 e 6; 14.°, n.os 2, 5 e 6, bem como 17.°, n.os 3 a 5, e 18.°, n.° 1, da Diretiva 2009/28.

65. Com base nos elementos transmitidos ao Tribunal de Justiça, considero também que estes artigos da Diretiva 2009/28 não podem, com efeito, ser considerados suficientemente transpostos para o direito polaco.

1. Quanto à transposição do artigo 13.°, n.os 2, 4, 5 e 6 da Diretiva 2009/28

66. O artigo 13.° da Diretiva 2009/28 impõe aos Estados‑Membros a obrigação de velar por que uma séria de garantias, informações ou incentivos sejam assegurados nos diferentes procedimentos administrativos, regulamentos e códigos, tais como os processos de autorização, certificação e licenciamento relativos às matérias regidas pela diretiva (artigo 13.°, n.° 1), as especificações técnicas necessárias para aceder a certos regimes de apoio (artigo 13.°, n.° 2) ou a promoção de certos equipamentos nos edifícios privados ou públicos (artigo 13.°, n.os 3 a 6).

67. Embora a Comissão tenha desistido das suas críticas relativamente ao artigo 13.°, n.os 1 e 3, mantém a tese segundo a qual os n.os 2, 4, 5 e 6 do artigo 13.° da Diretiva 2009/28 não foram ainda objeto de uma comunicação de medidas de transposição nem de uma transposição satisfatória.

68. É verdade que a República da Polónia não forneceu qualquer indicação relativa à transposição dessas disposições, nem nos seus articulados, nem na audiência de 7 de outubro de 2014.

69. Ora, o artigo 13.°, n.° 2, da Diretiva 2009/28 impõe aos Estados‑Membros a obrigação de definirem «claramente as especificações técnicas a cumprir pelo equipamento e sistemas de energias renováveis para poderem beneficiar de regimes de apoio» ( ).

70. Esta disposição, bem como as diferentes garantias previstas pelos n.os 4, 5 e 6 do artigo 13.°, não é executada com uma força vinculativa incontestável, com a especificidade, a precisão e a clareza requeridas para cumprir a exigência de segurança jurídica.

71. Consequentemente, considero que os incumprimentos relativos à não transposição do artigo 13.°, n.os 2, 4, 5 e 6 foram suficientemente demonstrados pela Comissão e persistiam à data da análise dos factos.

2. Quanto à transposição do artigo 14.°, n.os 2, 5 e 6, da Diretiva 2009/28

72. Os n.os 2, 5 e 6 do artigo 14.° da Diretiva 2009/28 impõem aos Estados‑Membros obrigações precisas de informação para com profissionais como, designadamente, os urbanistas e os arquitetos (n.° 5), ou, de modo geral, para com os cidadãos (n.° 6).

73. Segundo as explicações fornecidas pela República da Polónia na sua tréplica, estas diferentes obrigações seriam cumpridas através de uma prática administrativa, geralmente aplicada, que consiste em publicar certas informações nos sítios Internet públicos, tais como o do Serviço da Regulamentação da Energia, do Ministério da Economia ou de outras instituições competentes não definidas.

74. Como já recordei várias vezes, as disposições de uma diretiva devem, segundo jurisprudência constante, ser executadas com uma força vinculativa incontestável, com a especificidade, a precisão e a clareza requeridas para cumprir a exigência de segurança jurídica.

75. Resulta desta exigência que «simples práticas administrativas, por natureza modificáveis por vontade da Administração e desprovidas de publicidade adequada, não podem ser consideradas como constituindo execução válida das obrigações de transposição de uma diretiva (v. acórdão de 12 de julho de 2007, Comissão/Áustria, C‑507/04, [EU:C:2007:427], n.° 162 e jurisprudência aí referida)» ( ).

76. Esta regra, recordada pelo Tribunal de Justiça há menos de um ano num acórdão que colocava em questão a República da Polónia (acórdão Comissão/Polónia, C‑281/11, EU:C:2013:855), pode também ser aplicada ao caso em apreço: a prática administrativa geralmente seguida pela República da Polónia não pode ter sido «comunicada» à Comissão a título de medida de transposição. Também não constitui uma transposição adequada do artigo 14.°, n.os 2, 5 e 6, da Diretiva 2009/28.

3. Quanto à transposição dos artigos 17.°, n.os 3, 4 e 5, e 18.°, n.° 1, da Diretiva 2009/28

77. Os artigos 17.° e 18.° da Diretiva 2009/28 visam a criação de um mercado interno dos biocombustíveis e dos biolíquidos.

78. Estes biocombustíveis e biolíquidos devem cumprir os critérios de sustentabilidade estabelecidos nos n.os 2 a 5 do artigo 17.° para poderem, por um lado, ser incluídos entre os que respeitam os requisitos da diretiva e, por outro, para poderem receber apoio financeiro.

79. Na audiência de 7 de outubro de 2014, a Comissão alegou que o legislador polaco, na sua lei de 21 de março de 2014 que altera a lei sobre os biocomponentes e os biocombustíveis líquidos (Dz. U, posição 457), optou por uma mera remissão para as disposições do artigo 17.° da diretiva, e apenas no que respeita aos biocombustíveis. Esta leitura formal não foi contestada pela República da Polónia, que se limitou a acrescentar que o método da remissão para a diretiva assegurava uma transposição satisfatória.

80. A leitura do artigo 1.°, alínea 18), da referida lei confirma que é inserido um novo capítulo 4 a na lei sobre os biocomponentes e os biocombustíveis líquidos e que o novo artigo 28.° a, n.° 1, alínea 1) desta lei se limita, apenas no que respeita aos biocombustíveis, a remeter para os critérios de sustentabilidade previstos no artigo 17.°, n.os 3 a 6, da diretiva 2009/28.

81. Considero que os critérios de sustentabilidade impostos nestas disposições não podem ser considerados meramente técnicos. Pelo contrário, a sua execução carece da intervenção do legislador polaco e não pode limitar‑se a uma mera remissão para o texto da diretiva ( ).

82. É o caso, nomeadamente, do artigo 17.°, n.° 3, alínea b), da Diretiva 2009/28, que prevê que «[o]s biocombustíveis e biolíquidos considerados [...] não devem ser produzidos a partir de matérias‑primas provenientes de terrenos ricos em biodiversidade, isto é, terrenos que em janeiro de 2008 ou após essa data tivessem um dos seguintes estatutos, independentemente de o terem ou não atualmente: [...] b) Zonas designadas: i) por lei ou pela autoridade competente para fins de proteção da natureza [...]».

83. A mera remissão para uma disposição da diretiva que visa, por sua vez, para a definição de um conceito necessário à sua aplicação (os «terreno ricos»), uma decisão de designação decorrente de uma lei ou de uma autoridade competente não definida de outro modo, não permite assegurar uma transposição completa, dado que permite que se mantenha uma situação de incerteza quanto ao alcance das matérias regidas pela Diretiva 2009/28 ( ). Incumbia, portanto, à República da Polónia adotar as disposições nacionais necessárias para a transposição destas disposições.

84. Acresce que, contrariamente ao que se prevê no artigo 18.°, n.° 1, da Diretiva 2009/28, a lei de 21 de março de 2014 que altera a lei sobre os biocomponentes e os biocombustíveis líquidos não contém qualquer disposição que, por um lado, exija que os operadores económicos «façam prova do cumprimento dos critérios de sustentabilidade definidos nos n.os 2 a 5 do artigo 17.°» e, por outro, exija que estes utilizem, para esse efeito, o método de balanço de massa descrito no artigo 18.° da referida diretiva.

85. Para ser exaustivo, esclareço ainda que, nos seus articulados, a República da Polónia alegava que os artigos 17.° a 19.° e 21.° da Diretiva 2009/28 tinham sido transpostos através do plano de ação nacional para as energias renováveis, adotado em 7 de dezembro de 2010 e notificado à Comissão em 15 de dezembro de 2010.

86. A este respeito, partilho, todavia, da posição defendida pela Comissão. Os planos de ação nacionais previstos no artigo 4.° da Diretiva 2009/28 estabelecem os objetivos nacionais no que respeita à quota de energia proveniente de fontes renováveis consumida pelos setores dos transportes, da eletricidade e do aquecimento e arrefecimento em 2020, tendo em conta os efeitos de outras medidas políticas relacionadas com a eficiência energética no consumo final de energia ( ). Destinam‑se a informar a Comissão das medidas tomadas pelos Estados‑Membros para atingir estes objetivos através da sua descrição, tais como as exigidas para o cumprimento das disposições dos artigos 13.° a 19.° da Diretiva 2009/28.

87. Trata‑se apenas, portanto, de um instrumento de informação e de programação. Não pode, por si só, cumprir as obrigações positivas necessárias para respeitar os requisitos dos artigos 17.°, n.os, 3 a 5, e 18.°, n.° 1, da Diretiva 2009/28.

D – Conclusão quanto aos incumprimentos

88. Decorre do conjunto das observações anteriores que:

– Por um lado, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado enviado pela Comissão à República da Polónia em 26 de março de 2012, esta não tinha comunicado à Comissão nem adotado as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2009/28 e que,

– Por outro lado, à data da análise dos factos, a República da Polónia não tinha ainda transposto para o direito interno os artigos 13.°, n.os 2, 4, 5 e 6; 14.°, n.os 2, 5 e 6; 17.°, n.os 3, 4 e 5, bem como o artigo 18.°, n.° 1, da Diretiva 2009/28, nem comunicado à Comissão medidas de transposição suficientes.

V – Quanto à aplicabilidade do artigo 260.°, n.° 3, TFUE

89. Acabo de concluir que, à data da análise dos factos, a República da Polónia não tinha ainda transposto para o direito interno os artigos 13.°, n.os 2, 4, 5 e 6; 14.°, n.os 2, 5 e 6; 17.°, n.os 3, 4 e 5, bem como o artigo 18.°, n.° 1, da Diretiva 2009/28, nem comunicado à Comissão medidas de transposição suficientes.

90. Se, tal como eu, o Tribunal de Justiça chegar a esta conclusão, haverá então que examinar o pedido de condenação no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, apresentado pela Comissão nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE.

91. Com efeito, uma sanção pecuniária compulsória constitui, em si, um meio financeiro adequado para incitar um Estado‑Membro a tomar as medidas necessárias para pôr termo ao incumprimento verificado e assegurar a transposição completa de uma diretiva ( ).

92. Porém, embora a possibilidade de condenar financeiramente u Estado logo na primeira ação por incumprimento tenha sido introduzida pelo Tratado de Lisboa há já quase cinco anos, o Tribunal de Justiça não teve ainda a oportunidade de a utilizar, nem sequer de a interpretar.

93. Nos termos do artigo 260.°, n.° 3, primeiro parágrafo, TFUE, «[q]uando propuser uma ação no Tribunal ao abrigo do artigo 258.° [TFUE], por considerar que o Estado‑Membro em causa não cumpriu a obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo, a Comissão pode, se o considerar adequado, indicar o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória, a pagar por esse Estado, que considere adaptado às circunstâncias». O segundo parágrafo esclarece que, «[s]e o Tribunal declarar o incumprimento, pode condenar o Estado‑Membro em causa ao pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória, no limite do montante indicado pela Comissão. A obrigação de pagamento produz efeitos na data estabelecida pelo Tribunal no seu acórdão».

94. O artigo 260.°, n.° 3, TFUE suscita, pelo menos, quatro questões de interpretação que examinarei sucessivamente:

– Em primeiro lugar, o artigo 260.°, n.° 3, TFUE é aplicável a uma diretiva adotada antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa (âmbito de aplicação ratione temporis)?

– Em segundo lugar, a Comissão deve fundamentar especificamente a sua decisão de pedir a condenação no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória e/ou de uma quantia fixa, com base no artigo 260.°, n.° 3, TFUE?

– Em terceiro lugar, qual é o comportamento suscetível de implicar a aplicação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE (âmbito de aplicação ratione materiae)?

– Em quarto lugar, pode a Comissão transpor para o caso de um primeiro incumprimento o método de cálculo utilizado no âmbito do artigo 260.°, n.° 2, TFUE?

A – Aplicabilidade ratione temporis do artigo 260.°, n.° 3, TFUE

95. A República da Polónia e o Reino dos Países Baixos consideram que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE não é aplicável às diretivas adotadas antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa. Uma vez que este artigo indica que se aplica quando um Estado não cumpriu «a obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo» e que tendo este processo surgido com o Tratado de Lisboa, não pode ser aplicável às diretivas adotadas antes de 1 de dezembro de 2009. É o que se verifica no caso em apreço, dado que a Diretiva 2009/28 foi adotada em 23 de abril de 2009, nos termos do processo de codecisão previsto no artigo 251.°, n.° 3, CE.

96. Não partilho da interpretação defendida por estes dois Estados‑Membros.

97. Antes de mais, se é certo que o Tratado de Lisboa consagrou uma terminologia específica para a qualificação do processo de adoção dos atos jurídicos da União no artigo 289.°, n.° 1, TFUE (e, consequentemente, dos atos jurídicos adotados nessa base), é abusivo considerar que se trata de um processo diferente do processo de codecisão anteriormente aplicável.

98. Tanto o legislador da União ( ) como o Tribunal de Justiça ( ) e a doutrina ( ) veem no processo legislativo ordinário descrito pelos artigos 289.°, n.° 1, TFUE e 294.° TFUE uma reprodução fiel do antigo processo de codecisão. A doutrina que se manifestou mais especificamente quanto ao artigo 260.°, n.° 3, TFUE é também favorável à aplicabilidade do mecanismo previsto por esta disposição às diretivas adotadas em conformidade com o processo de codecisão ( ).

99. Seguidamente, o que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE instituiu é uma modalidade processual que é, portanto, imediatamente aplicável na falta de disposições transitórias particulares. Ora, o protocolo n.° 36 relativo às disposições transitórias não contém qualquer disposição respeitante ao artigo 260.°, n.° 3, TFUE ( ).

100. Por outro lado, o prazo estabelecido no artigo 27.°, n.° 1, da Diretiva 2009/28 para pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à referida diretiva expirava em 5 de dezembro de 2010. Consequentemente, não pode tratar‑se de uma aplicação retroativa do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, dado que o comportamento de que a República da Polónia é acusada só surgiu, necessariamente, após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa.

101. Acresce que, quando a possibilidade de condenar um Estado‑Membro no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória ou de uma quantia fixa foi introduzida no Tratado pela não execução de um primeiro acórdão que verificava um incumprimento, o Tribunal de Justiça considerou que bastava «ter em conta que todas as fases do procedimento administrativo [eram] posteriores à entrada em vigor do Tratado da União Europeia» ( ) para que esta nova disposição pudesse ser aplicável. Considero que esta jurisprudência é aplicável, mutatis mutandis, ao artigo 260.° n.° 3, TFUE.

102. Por fim, a aplicabilidade imediata do artigo 260.°, n.° 3, TFUE não pode implicar, relativamente aos Estados‑Membros, uma violação do princípio da segurança jurídica, quando a Comissão, na sua comunicação relativa à aplicação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, de 11 de novembro de 2010 ( ) (a seguir «comunicação») advertiu que aplicaria «o novo instrumento previsto no artigo 260.°, n.° 3, e os princípios e critérios para a sua aplicação expostos na presente comunicação aos procedimentos iniciados a título do artigo 258.° após a publicação da presente comunicação, bem como aos procedimentos iniciados antes da sua publicação, com exceção dos processos que já tenham sido submetidos ao Tribunal de Justiça» ( ). Além disso, a Comissão obrigou‑se, nesta comunicação, a não tomar em conta o período anterior à data da entrada em vigor do Tratado de Lisboa para a fixação do montante das sanções, por um lado, e no que respeita à duração da infração, por outro.

103. À luz das considerações anteriores, considero, portanto, que o artigo 260.°, n.° 3, TFUE se aplica à omissão de comunicação das medidas de transposição de uma diretiva, como a Diretiva 2009/28, que foi adotada nos termos do processo de codecisão antes da data de entrada em vigor do Tratado de Lisboa e cujo prazo de transposição expirou após essa data.

B – Decisão de pedir o pagamento de uma sanção pecuniária compulsória ou de uma quantia fixa com base no artigo 260.°, n.° 3, TFUE

104. O artigo 260.°, n.° 3, TFUE prevê que a Comissão, se considerar que o Estado‑Membro não cumpriu a obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo, pode indicar o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória, a pagar por esse Estado, se o considerar adequado.

105. Segundo a Comissão, «[e]sta fórmula deve ser entendida como conferindo[‑lhe] [...] um amplo poder discricionário, análogo ao poder discricionário de que a Comissão dispõe, em conformidade com uma jurisprudência constante, de dar ou não início a um processo de infração ao abrigo do artigo 258.° [TFUE]» ( ). A Comissão acrescenta que considera «adequado recorrer ao instrumento previsto no artigo 260.°, n.° 3, por princípio em todos os procedimentos de incumprimento abrangidos por esta disposição» ( ).

106. Houve quem se interrogasse se esta precisão do Tratado, que introduz uma liberdade que não consta do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, não implica a exigência de uma fundamentação específica por parte da Comissão quando opta por exercer esta faculdade.

107. Não o creio.

108. Com efeito, a possibilidade de pedir a condenação de um Estado‑Membro no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória ou de uma quantia fixa pelo incumprimento da obrigação de lhe comunicar medidas de transposição de uma diretiva inscreve‑se necessariamente no âmbito do processo previsto no artigo 258.° TFUE. Ora, é verdade que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a Comissão não é obrigada a instaurar um processo com base nesse artigo, dispondo, pelo contrário, de um poder totalmente discricionário a este respeito ( ). O artigo 260.°, n.° 3, TFUE limita‑se, na realidade, a salientar e confirmar esta liberdade quanto a um elemento determinado do processo num quadro específico, concretamente, o do pedido de condenação financeira de um Estado‑Membro no momento de uma primeira ação por incumprimento por omissão de comunicação das medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo.

109. Esta possibilidade inscreve‑se, portanto, na decisão da Comissão de instaurar um processo com base no artigo 258.° TFUE, que não está sujeita à fiscalização do Tribunal de Justiça ( ), ao passo que a decisão de aplicar uma sanção pecuniária compulsória ou uma quantia fixa compete apenas ao Tribunal de Justiça. Como o Tribunal de Justiça decidiu relativamente ao antigo artigo 228.° CE (atual artigo 260.° TFUE), «a redação do artigo 228.° CE, tal como a sua finalidade, [...] não indica que a condenação numa quantia fixa deva revestir o caráter automático que a Comissão sugere na comunicação de 2005. Ao dispor que o Tribunal de Justiça ‘pode’ condenar o Estado‑Membro inadimplente no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória ou de uma quantia fixa, essa disposição investe o Tribunal de Justiça num amplo poder de apreciação quanto a decidir se há ou não lugar a impor tais sanções» ( ). Na minha opinião, esta interpretação pode ser aplicada ao artigo 260.°, n.° 3, TFUE e à decisão de princípio tomada pela Comissão no ponto 17 da comunicação. Com efeito, é também o verbo «poder» que é utilizado no artigo 260.°, n.° 3, TFUE, que precisa que o Tribunal de Justiça «pode condenar o Estado‑Membro em causa no pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória» ( ) se declarar o incumprimento.

110. Por outro lado, a segurança jurídica é igualmente assegurada, dado que a decisão da Comissão de recorrer «por princípio» a este mecanismo foi inserida na sua comunicação. É certo que a reserva segundo a qual a Comissão não exclui a possibilidade de surgirem casos específicos no âmbito dos quais lhe possa parecer inadequada a aplicação de sanções a título do artigo 260.°, n.° 3, TFUE é suscetível de implicar, eventualmente, uma diferença de tratamento entre os Estados‑Membros. Tal é, todavia, inerente ao processo previsto no artigo 258.° TFUE e ao poder discricionário atribuído, por um lado, à Comissão no que respeita à instauração do processo e, por outro, ao Tribunal de Justiça no que respeita à aplicação e ao montante da sanção financeira.

111. A este respeito, não é, sem dúvida, inútil recordar que o Tribunal de Justiça já declarou que, tendo em conta a margem de apreciação de que dispõe, a Comissão era até livre de iniciar um processo por incumprimento contra apenas «alguns dos Estados‑Membros que se encontram numa situação comparável do ponto de vista do respeito do direito da União» ( ). Parece‑me, portanto, que esta liberdade de apreciação deve, por maioria de razão, ser reconhecida quando se trata de exercer uma modalidade dessa ação ( ).

112. Por fim, embora, na sua comunicação, a Comissão considere adequado recorrer ao instrumento previsto no artigo 260.°, n.° 3, TFUE, por princípio em todos os procedimentos de incumprimento abrangidos por esta disposição, a pertinência desta opção deve, em qualquer caso, ser fundamentada em cada caso concreto, em especial no que respeita à avaliação do montante da sanção pecuniária compulsória ( ). A fundamentação relativa aos critérios utilizados para esta avaliação permite necessariamente ao Estado compreender, e até impugnar perante o Tribunal de Justiça, o caráter adequado da decisão tomada pela Comissão.

113. À luz das considerações anteriores, considero, portanto, que a Comissão não tem que fundamentar de modo específico a sua decisão de recorrer à faculdade que lhe é conferida pelo artigo 260.°, n.° 3, TFUE de pedir a condenação de um Estado‑Membro numa sanção pecuniária compulsória ou numa quantia fixa por não ter comunicado as medidas de transposição de uma diretiva adotada em conformidade com um processo legislativo.

C – Aplicabilidade ratione materiae do artigo 260.°, n.° 3, TFUE

114. A determinação do âmbito de aplicação material do artigo 260.°, n.° 3, TFUE levanta a questão mais delicada. Deve seguir‑se a letra do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, que parece inequívoco ao visar apenas a obrigação de um Estado‑Membro de «comunicar as medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo» ( ) ou deve interpretar‑se a disposição no sentido de abranger também a falta de transposição?

115. Na minha opinião, a primeira interpretação, defendida pela República da Polónia e pelo Reino dos Países Baixos, não pode ser seguida, sob pena de se retirar toda a eficácia, ou até utilidade, a este mecanismo.

1. Mera comunicação ou exigência de transposição

116. O objetivo do artigo 260.°, n.° 3, TFUE é o de lutar com maior eficácia e celeridade contra os atrasos de transposição de uma diretiva ( ). Como a doutrina observa, de forma pertinente, «seria incoerente impedir a Comissão de agir contra um Estado‑Membro nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, com o fundamento de que este teria comunicado à Comissão medidas de transposição; com efeito, nada impediria então tal Estado‑Membro de comunicar quaisquer medidas de transposição, incluindo medidas que não tivessem qualquer relação com a diretiva em questão. [...] Esta interpretação estrita não pode, portanto, proceder» ( ).

117. Além disso, é difícil imaginar que um Estado‑Membro que não tenha comunicado à Comissão as medidas de transposição de uma diretiva – independentemente de a ter ou não efetivamente transposto ou de ter apenas omitido a comunicação das medidas de transposição de uma diretiva que tenha, todavia, efetivamente transposto – e contra o qual tenha sido iniciada a fase pré‑contenciosa de uma ação por incumprimento, se abstenha de transmitir o que quer que seja antes de decorrido o prazo fixado no parecer fundamentado.

118. Nestas condições, se bastasse a um Estado‑Membro comunicar à Comissão qualquer documento e apresentá‑lo como «medida de transposição» para satisfazer a obrigação prevista no artigo 260.°, n.° 3, TFUE, é manifesto que este artigo nunca seria aplicável.

119. A contrario, ao visar a falta de transposição, para além de uma falta material de «comunicação», a segunda interpretação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE permite conferir um efeito útil ao novo mecanismo instaurado pelo Tratado de Lisboa, ao permitir exercer uma pressão efetiva sobre um Estado‑Membro para assegurar a rápida transposição de uma diretiva.

120. Porém, esta interpretação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE implica inevitavelmente outra questão: trata‑se de verificar a existência de uma transposição, seja ela qual for, ou de uma transposição correta?

2. Transposição total ou parcial, correta ou incorreta

121. A alteração do Tratado no sentido de permitir a condenação no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória ou de uma quantia fixa na primeira ação por incumprimento tinha sido considerada por ocasião de discussões relativas ao projeto de Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa.

122. Se analisarmos os trabalhos preparatórios deste projeto, decorre da nota de envio do Praesidium da Convenção (Secretariado da Convenção Europeia, CONV 734/03), de 12 de maio de 2003, que, «[n]a prática, faz‑se uma distinção entre os casos de ‘não comunicação’ – isto é, o Estado‑Membro não tomou nenhuma medida de transposição – e os casos de transposição incorreta – isto é, as medidas de transposição tomadas pelo Estado‑Membro não cumprem, segundo a Comissão, o disposto na diretiva (ou lei‑quadro). O dispositivo proposto não se aplicaria a esta segunda hipótese» ( ).

123. Na sua comunicação, a Comissão especifica o que entende por transposição «incorreta». Na sua opinião, «o incumprimento referido no artigo 260.°, n.° 3, abrange tanto a ausência total de comunicação de medidas de transposição de uma diretiva como o caso de comunicação parcial de medidas de transposição. Este último caso pode ocorrer quer quando as medidas de transposição comunicadas não abranjam todo o território do Estado‑Membro, quer quando a comunicação apresente lacunas no que diz respeito às medidas de transposição que correspondem a uma parte da diretiva. Sempre que o Estado‑Membro tiver fornecido todas as explicações necessárias sobre a forma como considera ter transposto a diretiva na sua totalidade, a Comissão pode considerar que o Estado‑Membro não cumpriu a obrigação de comunicar as medidas de transposição, não sendo, por conseguinte, aplicável o artigo 260.°, n.° 3. Qualquer eventual diferendo sobre o caráter suficiente das medidas de transposição comunicadas ou sobre as normas jurídicas existentes no ordenamento jurídico nacional será abrangido pelo procedimento normal relativo à transposição correta da diretiva, ao abrigo do artigo 258.° [TFUE]» ( ).

124. A própria Comissão parece, portanto, não pretender proceder a um exame quanto ao «mérito» no âmbito de uma primeira ação por incumprimento, o que, de resto, confirmou nas suas observações escritas apresentadas no presente litígio e na audiência de 7 de outubro de 2014.

125. Questiono‑me, todavia, sobre a possibilidade de verificar o caráter completo de uma transposição sem examinar o conteúdo e, portanto, o mérito da norma comunicada a título de transposição.

126. Com efeito, é fácil distinguir a transposição de uma diretiva da sua aplicação: a transposição pode ter sido feita corretamente, mas ser mal aplicada na realidade. O exame destas duas situações pode ser feito de modo independente sem grandes dificuldades, não se inserindo o segundo caso no âmbito de aplicação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE.

127. Pelo contrário, parece‑me muito mais aleatório delinear uma fronteira clara entre a verificação de transposição completa e a de uma transposição correta ( ). Determinar um critério como o erro manifesto ou o erro caracterizado e que permita desencadear a competência da proposta de sanção financeira com base no artigo 260.°, n.° 3, TFUE parece‑me ilusório e suscetível de gerar confusão.

128. Esta dificuldade parece‑me ainda maior atendendo à margem de apreciação atribuída aos Estados‑Membros pelo artigo 288.°, terceiro parágrafo, TFUE.

129. Com efeito, a liberdade dos Estados‑Membros é confirmada, de modo constante, pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. «Embora seja indispensável que a situação jurídica decorrente das medidas nacionais de transposição seja suficientemente precisa e clara para permitir aos particulares em causa conhecer a extensão dos seus direitos e obrigações, não deixa de ser verdade que, segundo os próprios termos do artigo [288.°], terceiro parágrafo, [TFUE], os Estados‑Membros têm a faculdade de escolher a forma e os meios para aplicarem as diretivas, que permitam assegurar o melhor possível o objetivo por aquelas prosseguido, decorrendo desta disposição que a transposição de uma diretiva para o direito interno não exige necessariamente que todos os Estados‑Membros tenham de tomar uma iniciativa legislativa. Por isso, o Tribunal de Justiça tem decidido reiteradamente que nem sempre é exigida a reprodução formal das disposições de uma diretiva numa norma legal expressa e específica, podendo o contexto jurídico geral ser suficiente para a execução de uma diretiva, em função do conteúdo desta» ( ).

130. Por outras palavras, como recordei aquando da análise dos incumprimentos imputados à República da Polónia, a transposição de uma diretiva não exige necessariamente uma transcrição formal e literal das suas disposições numa norma legal expressa e específica ( ). Em contrapartida, é indispensável que as disposições de uma diretiva sejam transpostas com uma força vinculativa incontestável, com a especificidade, a precisão e a clareza requeridas para cumprir a exigência da segurança jurídica ( ).

131. Consequentemente, no contexto da liberdade enquadrada descrito nos números anteriores, parece‑me difícil verificar o cumprimento dos requisitos da incontestabilidade, da especificidade, da precisão e da clareza através de um mero exame superficial e formal do quadro legislativo ou regulamentar existente.

132. A atitude da Comissão nos dois processos previstos para a audiência de 7 de outubro de 2014 traduz esta dificuldade. Enquanto afirma, no presente processo, não pretender examinar se as medidas nacionais transpõem «de forma adequada» as disposições da diretiva ( ), explicou, no processo Comissão/Roménia (C‑405/13) ( ), que a fiscalização que exercia no âmbito do artigo 260.°, n.° 3, TFUE não se limitava ao simples facto de constatar a falta de notificação das medidas de transposição da diretiva para o direito nacional, mas que devia, pelo contrário, analisar o conteúdo das medidas nacionais que o Estado‑Membro lhe tinha notificado como medidas de transposição da diretiva, para poder constatar a falta (total ou parcial) de transposição para o direito nacional das obrigações definidas pelo legislador da União ( ).

133. A própria evolução do único processo ora em questão realça a dificuldade da alternativa escolhida pela Comissão.

134. Com efeito, a Comissão confirmou, na audiência de 7 de outubro de 2014, que mantinha a sua ação (intentada nos termos no artigo 258.° TFUE) e o seu pedido de sanção pecuniária compulsória (com base no artigo 260.°, n.° 3, TFUE) devido à transposição incompleta da diretiva.

135. Ora, tomando o exemplo do artigo 17.°, n.os 3 a 5, da Diretiva 2009/28, viu‑se já que a lei adotada pela República da Polónia, em 21 de março de 2014, que altera a lei sobre os biocomponentes e os biocombustíveis líquidos, dava execução a estas disposições através de uma mera remissão para o texto da diretiva.

136. Quando a Comissão alega que esta remissão não assegura a transposição «completa» da Diretiva 2009/28, não posso, porém, criticar a República da Polónia que vê nesta atitude uma contradição com o ponto 19 da comunicação da Comissão.

137. Trata‑se, com efeito, de um caso manifesto de «eventual diferendo sobre o caráter suficiente das medidas de transposição comunicadas» ( ). Ora, segundo o ponto 19 da referida comunicação, tal caso «será abrangido pelo procedimento normal relativo à transposição correta da diretiva».

138. Na minha opinião, esta distinção entre o caráter (in)completo ou (in)correto da transposição de uma diretiva não tem razão de ser.

139. Considero, com efeito, que o Tribunal de Justiça não pode aplicar o artigo 260.°, n.° 3, TFUE sem examinar o caráter suficiente das medidas de transposição sob pena de o seu objetivo ser facilmente contornado. Nesta perspetiva, a Comissão deve necessariamente poder proceder ao mesmo exercício, numa fase anterior do processo.

140. Por outro lado, esta interpretação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE não viola a repartição das missões e das competências das diferentes instituições que intervêm no processo. Embora seja a Comissão que propõe ao Tribunal de Justiça que condene o Estado‑Membro em questão no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória ou de uma quantia fixa, é apenas o Tribunal de Justiça que decide deferir ou não tal pedido, e em que medida (sem ultrapassar o montante proposto pela Comissão). Além disso, em caso de divergência de apreciação quanto ao caráter correto ou incorreto da transposição, o Estado‑Membro tem, por seu lado, a oportunidade de provar à Comissão na fase pré‑contenciosa, e seguidamente ao Tribunal de Justiça numa eventual fase contenciosa, que cumpriu perfeitamente as suas obrigações.

141. É apenas na última fase deste processo que o caráter manifesto ou caracterizado da transposição incorreta ou da sua integralidade pode, eventualmente, ter incidência, já que o Tribunal de Justiça dispõe de um amplo poder de apreciação em matéria de aplicação de sanções financeiras ( ).

142. Do mesmo modo que o Tribunal de Justiça já declarou que a transposição incorreta de um artigo de uma diretiva não constituía necessariamente uma violação suficientemente caracterizada suscetível de implicar a indemnização por um prejuízo decorrente da opção incorreta do legislador nacional ( ), o Tribunal de Justiça poderia optar, na sua decisão de condenar um Estado‑Membro no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória ou de uma quantia fixa, por tomar em conta a circunstância de esse Estado‑Membro só ter comunicado medidas constitutivas de uma transposição incorreta, manifesta ou caracterizada.

143. Adotar a interpretação literal e restritiva do artigo 260.°, n.° 3, TFUE (ou seja, a falta de comunicação stricto sensu) ou uma interpretação intermédia (ou seja, que limitasse a aplicação do referido artigo aos casos de transposição incompleta sem exame quanto ao mérito ou em caso de manifesta transposição incorreta) teria apenas a consequência de dar aos Estados‑Membros inadimplentes a possibilidade de ganharem tempo.

144. Com efeito, nestes casos, a Comissão, depois de obter do Tribunal de Justiça a verificação da falta de comunicação das medidas de transposição de uma diretiva adotada em conformidade com um processo legislativo, seria obrigada a intentar uma nova ação com base no artigo 258.° TFUE para obter, desta vez, a verificação da falta de transposição «correta» e, eventualmente, uma terceira ação, com base no artigo 260.°, n.° 2, TFUE por não execução deste «segundo» acórdão. Este prolongamento dos processos seria totalmente contrário à vontade que levou à inserção do artigo 260.°, n.° 3, TFUE no Tratado.

145. Em conclusão, à luz das considerações anteriores, proponho que se interprete o artigo 260.°, n.° 3, TFUE no sentido de autorizar a Comissão a pedir ao Tribunal de Justiça a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória ou de uma quantia fixa a um Estado‑Membro que não tenha comunicado qualquer medida de transposição dentro do prazo fixado pela diretiva ou que só tenha comunicado medidas que constituam apenas uma transposição incompleta ou incorreta da diretiva.

D – Determinação do montante da sanção pecuniária compulsória ou da quantia fixa

146. Em conformidade com a posição adotada pela Comissão nos pontos 23 e 28 da sua comunicação relativa à aplicação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, a sanção pecuniária compulsória e, eventualmente, a quantia fixa a propor pela Comissão nos termos do artigo 260.°, n.° 3, TFUE serão calculadas segundo o método utilizado para a instauração de ações no Tribunal de Justiça nos termos do n.° 2 do mesmo artigo, tal como explicado nos pontos 14 a 18 da Comunicação de 13 de dezembro de 2005 [SEC(2005) 1658] (a seguir «comunicação de 2005»).

147. Esta opção da Comissão parece‑me pertinente por três razões.

148. Em primeiro lugar, uma vez que os instrumentos financeiros previstos no artigo 260.°, n.° 3, TFUE são idênticos aos previstos no n.° 2 do mesmo artigo, não vejo motivos para impedir a Comissão de utilizar o mesmo método de calculo, quando decorre de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, embora orientações como as constantes das comunicações da Comissão não vinculem o Tribunal de Justiça, contribuem para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da ação empreendida por esta instituição ( ).

149. Em segundo lugar, os objetivos prosseguidos pelos n.os 2 e 3 do artigo 260.° TFUE são semelhantes nas duas hipóteses.

150. Precisamente como o processo previsto no artigo 260.°, n.° 2, TFUE tem por objetivo incitar um Estado‑Membro infrator a executar um acórdão que declara o incumprimento e, desse modo, assegurar a aplicação efetiva do direito da União ( ), o objetivo do artigo 260.°, n.° 3, TFUE consiste em «dar um incentivo mais forte aos Estados‑Membros para transporem as diretivas nos prazos estabelecidos pelo legislador e assegurar deste modo uma eficácia real da legislação da União» ( ).

151. Acresce que esta metodologia não pode prejudicar os Estados‑Membros dado que, segundo a jurisprudência constante desenvolvida no âmbito da aplicação do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, que já foi atrás recordada, o Tribunal de Justiça dispõe, em ultima análise, de um amplo poder de apreciação em matéria de aplicação de sanções financeiras. Consequentemente, como já referi anteriormente, as orientações como as contidas nas comunicações da Comissão não vinculam o Tribunal de Justiça, mas contribuem para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da ação empreendida por esta instituição ( ).

152. Neste contexto, as propostas da Comissão constituem meras indicações ( ), ou, até, uma base de referência útil ( ).

153. Sem prejuízo da circunstância de, nos termos do segundo parágrafo do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, o montante indicado pela Comissão em aplicação deste artigo constituir um limite que não pode ser ultrapassado pelo Tribunal de Justiça – ao contrário da hipótese prevista no artigo 260.°, n.° 2, TFUE –, esta jurisprudência parece‑me ser aplicável a ambas as situações, dado que a formulação do Tratado é idêntica em ambos os números.

154. Com efeito, por um lado, o artigo 260.°, n.° 2, segundo parágrafo, TFUE dispõe que, «[s]e o Tribunal declarar verificado que o Estado‑Membro em causa não deu cumprimento ao seu acórdão, pode condená‑lo ao pagamento de uma quantia fixa ou progressiva correspondente a uma sanção pecuniária compulsória» ( ) e, por outro, o artigo 260.°, n.° 3, segundo parágrafo, TFUE prevê que, «[s]e o Tribunal declarar o incumprimento, pode condenar o Estado‑Membro em causa ao pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória, no limite do montante indicado pela Comissão» ( ).

155. Parece‑me, de resto, que este limite visa não só o montante da medida escolhida pela Comissão, como também a escolha do próprio instrumento. Por outras palavras, parece‑me que, se a Comissão decidir pedir ao Tribunal de Justiça apenas a condenação de um Estado‑Membro no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, o Tribunal de Justiça não poderá decidir aplicar‑lhe uma quantia fixa.

156. Por fim, em terceiro lugar, os critérios adotados pela Comissão para a determinação de uma sanção pecuniária compulsória são não só idênticos na sua comunicação relativa à aplicação do artigo 260.° n.° 2, TFUE, por um lado, e na relativa à aplicação do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, por outro, como também conformes aos adotados pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência constante.

157. Estes elementos de apreciação são, em princípio, a gravidade da infração, a sua duração e a necessidade de assegurar o efeito dissuasivo da sanção ( ), ou seja, segundo a expressão do Tribunal de Justiça, a sua «natureza coerciva» ( ). A gravidade da infração dependerá da importância da regra do direito da União em questão e das consequências da não execução para os interesses gerais e particulares ( ).

158. Se o Tribunal de Justiça considerar, pelo contrário, que o elemento que permite a condenação no pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória com base no artigo 260.°, n.° 3, TFUE deve ser apenas a falta de comunicação das medidas de transposição, o coeficiente de gravidade deverá, logicamente, ser idêntico para cada incumprimento deste tipo, dado que não seria nunca associado ao conteúdo da diretiva.

159. A urgência que existe em levar o Estado‑Membro em questão a cumprir as suas obrigações é também um fator determinante, tal como a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa ( ).

160. Em conclusão, considero que a utilização pela Comissão de uma metodologia idêntica no âmbito da aplicação dos n.os 2 e 3 do artigo 260.° TFUE se integra numa gestão coerente dos meios que o Tratado coloca à sua disposição para assegurar uma aplicação eficaz do direito da União. Esta opção conduz, além disso, a uma maior previsibilidade para os Estados‑Membros e, consequentemente, a maior segurança jurídica.

VI – Quanto à determinação da sanção pecuniária compulsória no caso em apreço

A – Proposta da Comissão

161. No caso em apreço, a Comissão utilizou na sua petição um coeficiente de gravidade de 10 (numa escala de 1 a 20) e um coeficiente de duração de 2,7 (sendo o máximo 3, calculado em função de um multiplicador de 0,10 por mês de atraso entre 6 de dezembro de 2010 – dia seguinte ao termo do prazo de transposição fixado pelo artigo 27.° da Diretiva 2009/28 – e a data em que a Comissão decidiu intentar a ação no Tribunal de Justiça, ou seja, 21 de março de 2013). Segundo a versão atualizada da comunicação então utilizada pela Comissão ( ), o fator «n» da República da Polónia era de 7,71 e o montante fixo de base uniforme era de 640 euros por dia. Em função destes critérios, a Comissão propunha um montante de 640 x 10 x 2,7 x 7,71 = 133 228,80 euros.

162. Na sequência da sua decisão de 1 de outubro de 2014 de limitar o objeto da sua ação, a Comissão adaptou igualmente o montante da sanção pecuniária compulsória exigida. Por um lado, atualizou o montante fixo de base uniforme e o fator «n» em função da sua última comunicação ( ) e, por outro, adaptou o fator de duração e reduziu o coeficiente de gravidade. Em função destes novos critérios, a Comissão pede uma sanção pecuniária compulsória de 660 x 4 x 3 x 7,75 = 61 380 euros por dia de atraso na execução das disposições violadas.

B – Apreciação

163. O Tribunal de Justiça não é obrigado a apresentar os pormenores do seu cálculo ( ). Pode também preferir aplicar um montante apreciando as circunstâncias do processo ex aequo et bono ( ). Em qualquer caso, atendendo à letra específica do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, deve respeitar o «limite do montante indicado pela Comissão» (artigo 260.°, n.° 3, segundo parágrafo, último elemento da primeira frase, TFUE).

164. Sem que tal coloque em causa a liberdade de apreciação do Tribunal de Justiça na determinação da sanção pecuniária compulsória ou da quantia fixa, defendo, pelas razões de previsibilidade, de coerência e de segurança jurídica anteriormente expostas, a fixação do montante da sanção pecuniária compulsória devida no caso em apreço a partir do cálculo da Comissão. Tal constitui, para retomar a expressão da advogada‑geral J. Kokott, um «bom ponto de partida» ( ). A doutrina parece também ser sensível a esta abordagem, garante de transparência ( ).

1. Apreciação da gravidade do incumprimento

165. A Comissão justificava o coeficiente de gravidade de 10 pela importância da Diretiva 2009/28 no pacote «energia‑clima». Segundo a Comissão, a falta de transposição desta diretiva pela República da Polónia impedia a promoção do consumo de energia proveniente de fontes renováveis nos setores da eletricidade, do aquecimento, do arrefecimento e dos transportes. Além disso, os biocombustíveis e os biolíquidos eventualmente apoiados e tomados em consideração pela República da Polónia não satisfaziam necessariamente os critérios de sustentabilidade previstos pela Diretiva 2009/28. Esta situação favorecia a continuação do desenvolvimento maciço da energia proveniente de fontes convencionais, o que se opõe à política da União Europeia em matéria de clima e de energia e prejudica os interesses dos consumidores e dos investidores ou dos operadores económicos ativos neste setor.

166. A proteção do ambiente está no cerne da Diretiva 2009/28. Com efeito, «[o] controlo do consumo de energia na Europa e a utilização crescente de energia proveniente de fontes renováveis, a par da poupança de energia e do aumento da eficiência energética, constituem partes importantes do pacote de medidas necessárias para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa e cumprir o Protocolo de Quioto à Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas» ( ). A melhoria da eficiência energética constitui um objetivo fundamental da União ( ).

167. A base legal da Diretiva 2009/28 confirma‑o. Adotada com base no artigo 175.° CE (atual artigo 192.° TFUE), esta diretiva é necessariamente uma ação empreendida no sentido de realizar os objetivos visados pelo artigo 191.° TFUE, ou seja, a preservação, a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente, a proteção da saúde das pessoas ou, ainda, a utilização prudente e racional dos recursos naturais.

168. Ora, o Tribunal de Justiça teve já a oportunidade de sublinhar que, quando um incumprimento é suscetível de prejudicar o ambiente, tal incumprimento reveste um especial grau de gravidade ( ).

169. Na sequência da limitação do objeto da ação, a Comissão reduziu o coeficiente de gravidade de 10 para 4. Na audiência de 7 de outubro de 2014, a Comissão justificou esta redução pela diminuição considerável do número de artigos da Diretiva 2009/28 que não tinham ainda sido transpostos.

170. Na verdade, embora a extensão do incumprimento da República da Polónia seja significativamente menor à data da análise dos factos, considero que tal redução do coeficiente de gravidade é um mau sinal, dado que, ao contrário do objetivo punitivo da quantia fixa, a sanção pecuniária compulsória visa uma execução completa e o mais rápida possível do direito da União.

171. Além disso, será ainda necessário recordar a importância fundamental da proteção do ambiente e a necessidade absoluta de implementar, rapidamente, soluções práticas para assegurar a produção de uma energia sustentável?

172. Nestas circunstâncias, estando o Tribunal de Justiça vinculado, em qualquer caso, no âmbito específico do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, pelo limite do montante proposto pela Comissão, considero que o coeficiente adotado pela Comissão não é seguramente, pelo menos, sobrestimado.

173. Por fim, observo que a República da Polónia, embora tenha sido advertida desde o inicio da fase pré‑contenciosa do risco de incorrer numa sanção pecuniária compulsória, não considerou necessário colaborar utilmente com a Comissão nem acelerar o processo de transposição da Diretiva 2009/28 antes de julho de 2013.

174. Nestas circunstâncias, a gravidade do incumprimento, por um lado, e a necessidade de assegurar a natureza coerciva da sanção pecuniária compulsória, por outro, justificam, no mínimo, o fator de gravidade proposto pela Comissão.

2. Apreciação da duração do incumprimento

175. Em conformidade com o ponto 27 da comunicação e com a comunicação de 2005, a Comissão tinha fixado inicialmente o coeficiente de duração em 2,7.

176. Este coeficiente tinha sido calculado em função de um multiplicador de 0,10 por mês de atraso entre 6 de dezembro de 2010 – dia seguinte ao termo do prazo de transposição fixado pelo artigo 27.° da Diretiva 2009/28 – e a data em que a Comissão decidiu intentar a ação no Tribunal de Justiça, ou seja, 21 de março de 2013.

177. Todavia, por força de jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça determina a duração do incumprimento atendendo ao momento em que aprecia os factos, e não ao momento em que a Comissão intenta a ação ( ).

178. No caso em apreço, até à data da audiência decorreram 46 meses. O coeficiente de 3 que foi finalmente proposto pela Comissão na sua carta de 1 de outubro de 2014 é, portanto, justificado.

3. Montante fixo de base uniforme e indicação da capacidade de pagamento

179. Os coeficientes de gravidade e de duração são conhecidos. Em rigor, convém aplicar os dados atualizados retomados na última comunicação da Comissão, intitulada «Atualização dos dados utilizados no cálculo das quantias fixas e das sanções pecuniárias compulsórias que a Comissão proporá ao Tribunal de Justiça no âmbito dos processos por infração» ( ).

180. Esta atualização permite, com efeito, tomar em conta, de forma ideal, a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa à luz dos últimos dados económicos conhecidos ( ).

181. É, portanto, com efeito, um montante fixo de base uniforme de 660 euros e um fator «n» de capacidade de pagamento de 7,75 que devem ser adotados.

4. Conclusão quanto ao montante da sanção pecuniária compulsória

182. Como já referi, a proposta da Comissão constitui, no âmbito do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, um limite máximo imposto ao Tribunal de Justiça na sua apreciação da sanção pecuniária compulsória a aplicar.

183. Ora, o exercício de avaliação que acabo de fazer não pode levar‑me a sugerir ao Tribunal de Justiça uma sanção pecuniária compulsória de menor importância que a proposta pela Comissão. Proponho, portanto, ao Tribunal de Justiça que aplique à República da Polónia uma sanção pecuniária compulsória diária de 61 380 euros por dia de atraso até à data em que esta comunique à Comissão as medidas que asseguram a transposição da Diretiva 2009/28.

C – Determinação da data em que a obrigação de pagamento produz efeitos

184. Em conformidade com o segundo parágrafo do artigo 260.°, n.° 3, TFUE, compete ainda ao Tribunal de Justiça indicar expressamente no seu acórdão a data a partir da qual a obrigação de pagamento produz efeitos.

185. Sugiro, a este respeito, que se siga a linha de conduta recentemente adotada pelo Tribunal de Justiça, que consiste em ordenar o pagamento da sanção pecuniária compulsória a contar do seu acórdão, se o incumprimento «persistir no dia da prolação» ( ).

VII – Quanto às despesas

186. Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

187. No caso em apreço, a Comissão pediu a condenação da República da Polónia e esta foi vencida, no essencial. Deve, portanto, ser condenada na totalidade das despesas.

188. Em conformidade com o artigo 140.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, o Reino dos Países Baixos suportará as suas próprias despesas.

VIII – Conclusão

189. Atendendo às considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do seguinte modo:

1) Ao não ter, à data do termo do prazo fixado pela Comissão Europeia no parecer fundamentado, comunicado à Comissão nem adotado as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 27.°, n.° 1, da Diretiva 2009/28.

2) Ao não ter ainda, à data da análise dos factos, comunicado à Comissão nem transposto para o direito interno os artigos 13.°, n.os 2, 4, 5 e 6; 14.°, n.os 2, 5 e 6; 17.°, n.os 3, 4 e 5, e 18.°, n.° 1, da Diretiva 2009/28, a República da Polónia persiste no seu incumprimento e é, consequentemente, condenada no pagamento à Comissão, na conta «Recursos próprios da União Europeia», de uma sanção pecuniária compulsória diária de 61 380 euros, a partir da data da prolação do acórdão, desde que o incumprimento persista na data da prolação, e até à data em que comunique à Comissão as medidas que assegurem a transposição da Diretiva 2009/28.

3) A República da Polónia é condenada nas despesas.

4) O Reinos dos Países Baixos suportará as suas próprias despesas.