Conclusões do advogado-geral Tesauro apresentadas em 26 de Septembro de 1996. - República Francesa contra Comissão das Comunidades Europeias. - Leite - Regime de imposição suplementar - Normas de execução - Decisão 93/673/CEE - Competência da Comissão. - Processo C-69/94.



Colectânea da Jurisprudência 1997 página I-02599



Conclusões do Advogado-Geral

1 Por recurso interposto nos termos do artigo 173._ do Tratado CE, a República Francesa solicita que o Tribunal de Justiça anule a Decisão 93/673/CE da Comissão, de 10 de Dezembro de 1993, que fixa a redução forfetária dos adiantamentos sobre a tomada a cargo das despesas agrícolas em caso de não cumprimento das disposições relativas à comunicação do questionário anual respeitante à aplicação do regime de imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos estabelecido pelo Regulamento (CEE) n._ 3950/92 do Conselho (1) (a seguir «decisão»).

Em especial, o Governo francês sustenta, por um lado, que a decisão foi adoptada com violação das disposições que lhe servem de fundamento jurídico e de determinadas formalidades essenciais, bem como das disposições do regulamento relativo ao financiamento da política agrícola comum, e, por outro, que as sanções previstas na decisão para o incumprimento das disposições em causa viola o princípio da proporcionalidade.

Contexto normativo

2 O regime de imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos foi instituído em 1994 para reduzir o desequilíbrio no mercado comunitário entre a oferta e a procura dos produtos em causa.

Este regime foi em seguida prorrogado por sete anos, contados a partir de 1 de Abril de 1993, pelo Regulamento (CEE) n._ 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, que institui uma imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (2), o qual, servindo-se da experiência adquirida no decurso dos primeiros anos de funcionamento do sistema, introduziu algumas alterações tendo em vista o seu aperfeiçoamento e simplificação (a seguir «regulamento de base»).

3 Nos termos do artigo 11._ do regulamento de base (3), a Comissão adoptou, em 9 de Março de 1993, o Regulamento (CEE) n._ 536/93, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (4) (a seguir «regulamento de execução»).

O quinto considerando do regulamento de execução tem a seguinte redacção:

«que a experiência adquirida demonstrou que os importantes atrasos verificados na transmissão dos dados relativos à recolha e à venda directa e no pagamento da imposição comprometiam a eficácia do regime; que, para obviar a essa situação, importa extrair da experiência adquirida as conclusões necessárias e prever exigências estritas em matéria de prazos de comunicação e pagamento, bem como sanções para os casos de incumprimento».

O quarto travessão do artigo 8._ do mesmo regulamento obriga os Estados-Membros a comunicarem à Comissão, «antes de 1 de Setembro de cada ano, o questionário em anexo devidamente preenchido. Em caso de não cumprimento do prazo, a Comissão procederá a uma redução forfetária dos adiantamentos sobre a tomada a cargo das despesas agrícolas».

O questionário em causa visa recolher um conjunto de informações e dados estatísticos quanto à aplicação e funcionamento do sistema relativamente a cada ano e Estado-Membro.

4 Adoptada com base no quarto travessão do artigo 8._ já referido, do regulamento de execução, a decisão controvertida fixa a percentagem de redução dos adiantamentos em causa.

Em especial, determina uma redução de 1% do montante global pago ao Estado-Membro em questão a título do exercício orçamental anterior em caso de não comunicação do questionário antes de 1 de Setembro do ano em curso (artigo 1._), uma redução de 0,5% em caso de comunicação de um questionário que se revela inexacto em mais de 10% (artigo 2._), e uma redução de 0,04% por dado ausente, na hipótese de questionário incompleto.

5 O quarto travessão do artigo 8._ do regulamento de execução foi recentemente alterado pelo Regulamento (CE) n._ 82/96 da Comissão, de 22 de Janeiro de 1996 (5).

Com base no n._ 1 do artigo 1._ deste último regulamento, foi acrescentado ao texto inicial o seguinte parágrafo: «Em caso de alteração dos dados, nomeadamente na sequência dos controlos previstos no artigo 7._, qualquer actualização será comunicada à Comissão até 1 de Dezembro, 1 de Março e 1 de Julho de cada ano» (6).

Fundamentos do recurso

6 O recurso do Governo francês funda-se, como referido, em três diferentes fundamentos, mais precisamente: violação do quarto travessão do artigo 8._ do regulamento de execução e do artigo 11._ do regulamento de base, bem como de determinadas formalidades essenciais; violação do Regulamento (CEE) n._ 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (7), bem como do princípio da proporcionalidade.

Quanto ao primeiro fundamento

7 No que se refere ao primeiro fundamento, o Governo francês sustenta que a decisão, designadamente os respectivos artigos 2._ e 3._, não podia ser validamente adoptada com base no quarto travessão do artigo 8._ do regulamento de execução. Com efeito, esta última disposição prevê expressamente que a redução dos adiantamento em causa apenas terá lugar no caso da comunicação tardia do questionário, sem considerar a hipótese (regida pelos referidos artigos 2._ e 3._) de comunicação de um questionário inexacto ou incompleto.

Para o Governo francês, os artigos 2._ e 3._ da decisão controvertida também não pode serem adequadamente fundamentados sob o ponto de vista jurídico no artigo 11._ do regulamento de base, que, como dissemos, atribui à Comissão competência para adoptar as normas de execução da imposição suplementar. Com efeito, esta disposição estabelece expressamente a participação do comité de gestão no procedimento de adopção das medidas de execução em causa (8), ainda que tal comité pareça não ter sido consultado aquando da adopção da decisão impugnada.

8 Para apreciar a procedência dos argumentos do Governo francês quanto ao primeiro fundamento, parece oportuno debruçarmo-nos antes de mais, ainda que brevemente, sobre os objectivos prosseguidos pelo sistema de imposição suplementar no sector do leite e, em seguida, sobre a ratio do artigo 8._ do regulamento de base e, portanto, das disposições da decisão impugnada.

Recorde-se, em primeiro lugar, que o regime em causa foi instituído, como dissemos, para reduzir o desequilíbrio existente, no mercado do leite, entre uma produção em constante aumento e um nível de consumo interno e de exportações que se revelou pelo contrário estacionário. Pelo Regulamento (CEE) n._ 856/84, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n._ 804/68 (9), o Conselho instituiu pela primeira vez o sistema de imposição suplementar, ou seja, um mecanismo de responsabilidade financeira que entra em acção quando as quantidades de leite (não produzidas, mas) comercializadas em determinado Estado-Membro ultrapassem um nível anual preestabelecido (designado «quantidade de referência» ou «quota leiteira»). O objectivo consistia, assim, em criar um travão, senão à produção, pelo menos à comercialização do leite e produtos lácteos, por forma a reduzir os excedentes estruturais no sector.

9 O regime, por diversas vezes prorrogado e alterado e, por último, codificado nas disposições do regulamento de base, funciona, nas suas linhas gerais, com base no seguinte sistema: as quantidades de referência atribuídas a cada Estado-Membro são internamente repartidas em quantidades individuais atribuídas a cada produtor. É a este que incumbe, sob o controlo da autoridade nacional competente, a obrigação de pagar o montante devido a título de imposição suplementar no caso de a referida quantidade ser ultrapassada (10).

O produto da imposição, actualmente fixado na taxa de 115% do preço indicativo do leite, é pago à Comunidade (11) e utilizado para financiar as despesas relativas à estabilização e regularização do mercado dos produtos lácteos.

10 Com base no referido artigo 11._ do regulamento de base, a Comissão adoptou o regulamento de execução, no triplo objectivo declarado de: fornecer os elementos complementares para o cálculo da imposição, estabelecer medidas destinadas a garantir o pagamento da imposição em tempo útil e instituir regras de controlo susceptíveis de possibilitar a verificação da regularidade da cobrança (v. segundo considerando).

Os controlos da regularidade da cobrança são em primeiro lugar confiados às autoridades nacionais competentes, que estão obrigadas a proceder às verificações e controlos necessários no terreno (12). Por seu lado, a Comissão é anualmente informada da situação relativa à cobrança da imposição em cada Estado-Membro através da comunicação pelas autoridades nacionais do questionário referido no quarto travessão do artigo 8._ do regulamento de execução.

11 Com base nas informações recebidas por parte de cada Estado-Membro, a Comissão julga da oportunidade de adoptar medidas de correcção; caso as quantidades de referência sejam excedidas por um ou vários Estados-Membros, a Comissão pode, por exemplo, em função da importância de tal excesso, intervir directamente sobre os preços, ou aumentar os reembolsos à exportação, ou impor a armazenagem dos excedentes. Além disso, caso verifique que um Estado-Membro não cobrou, com violação do direito comunitário, determinadas somas devidas à Comunidade, a Comissão pode proceder à redução dos adiantamentos mensais sobre as despesas agrícolas, com base nas competências que lhe são atribuídas pelas disposições em vigor e foram confirmadas pelos acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Outubro de 1991 (13).

Como se vê, portanto, o questionário constitui um instrumento decisivo para a correcta gestão do regime a nível comunitário, na medida em que permite que a Comissão entre na posse de todos os dados de que tem necessidade para poder intervir da forma mais oportuna. A possibilidade de dispor de dados através dos questionários é, não o esqueçamos, indispensável não apenas no intuito de controlar e coordenar a cobrança da imposição, mas também, em definitivo, para eliminar ou corrigir, na medida do possível, qualquer distorção susceptível de se verificar em consequência do desequilíbrio entre a oferta e a procura no mercado em causa; o que, como vimos, representa o objectivo último que o sistema de imposição suplementar visa atingir.

12 Dito isto, é evidente que a obrigação dos Estados-Membros fornecerem à Comissão todos os dados necessários que permitam preencher eficazmente a missão de gestão que lhe é confiada pelo Tratado nesta matéria apenas pode razoavelmente ser cumprida pelo envio de um questionário completo ou exacto; em consequência, interpretar o quarto travessão do artigo 8._ do regulamento de execução no sentido de que apenas impõe uma obrigação de ordem cronológica, ou seja, a obrigação de comunicar um questionário (ainda que paradoxalmente não totalmente preenchido ou inexacto) num determinado prazo, significaria privar tal disposição de qualquer significado.

A isto acresce o teor literal dessa disposição que, como salientámos, obriga os Estados-Membros a comunicar cada ano, antes de 1 de Setembro, «o questionário em anexo devidamente preenchido» (14).

Nestas condições, parece-nos admissível duvidar razoavelmente do facto de a decisão controvertida, mesmo na parte em que estabelece consequências pecuniárias negativas contra o Estado-Membro que tenha comunicado, ainda que em tempo útil, um questionário incompleto ou inexacto, se manter plenamente no âmbito das exigências enunciadas no quarto travessão do artigo 8._ do regulamento de execução.

13 No que se refere, por último, ao argumento do Governo francês de que a decisão foi adoptada com violação das formalidades impostas pelo artigo 11._ do regulamento de base, tal argumento também não procede em nossa opinião.

Como a Comissão salientou a justo título, com efeito, a decisão não representa uma «norma de execução», na acepção do referido artigo 11._, que, se tivesse tal natureza, teria necessitado o parecer do comité de gestão; trata-se meramente de um acto que estabelece, em percentagens iguais para todos Estados-Membros, as taxas de redução dos adiantamentos em função das diversas hipóteses de violação do quarto parágrafo do artigo 8._ regulamento de execução.

14 Com efeito, a Comissão tinha o pleno direito de proceder a tais reduções através de decisões individuais, adoptadas relativamente a cada Estado-Membro com base na competência que lhe é directamente atribuída pelo quarto travessão do artigo 8._ do regulamento de execução.

Não procede, pois, o primeiro fundamento do recurso.

Quanto ao segundo fundamento

15 Pelo segundo fundamento, o Governo francês invoca violação do Regulamento n._ 729/70 (15), já referido, tal como interpretado pela jurisprudência constante do Tribunal de Justiça.

O governo recorrente invoca, em especial, os acórdãos de 17 de Outubro de 1991, em que o Tribunal de Justiça reconheceu à Comissão o poder de reduzir as somas devidas a título de adiantamentos mensais, em função da situação contabilística de cada Estado-Membro junto do FEOGA, no caso de somas não cobradas com violação do direito comunitário, precisando, contudo, que tal redução reveste um carácter não definitivo, antes pelo contrário temporário e provisório, não podendo antecipar a decisão final e definitiva relativa ao apuramento anual das contas (16).

Para o Governo francês, as consequências previstas na decisão controvertida revestem, contrariamente ao princípio enunciado pelo Tribunal de Justiça, carácter definitivo, tendo especialmente em consideração que são de aplicação automática, sem que exista qualquer presunção de violação do direito comunitário por parte do Estado interessado e sem que este seja autorizado a manifestar a sua posição.

16 Entendemos que este argumento não procede, na medida em que não existem razões para se pensar que as reduções em causa não revestem, tal como qualquer outra redução sobre as despesas agrícolas no âmbito do FEOGA, tal natureza temporária e provisória, que implica o respectivo reexame aquando da decisão final sobre as contas anuais, que define a situação financeira de cada Estado relativamente ao FEOGA.

Por outro lado, o Governo francês justifica a sua afirmação com base exclusivamente no facto de nem o regulamento de execução nem a decisão preverem expressamente que as reduções em causa serão reexaminadas aquando da decisão final de apuramento das contas anuais.

17 A este respeito, quase não é necessário sublinhar que a Comissão confirmou reiteradamente, tanto nos articulados como na audiência, o carácter provisório e temporário das medidas em causa e o respectivo reexame aquando da adopção da decisão definitiva relativa a cada Estado.

Em especial, a Comissão recordou que, como resulta precisamente das disposições em matéria de financiamento da política agrícola comum, na interpretação dada pelo Tribunal de Justiça, as reduções sobre os adiantamentos mensais que se revelem, aquando da decisão definitiva de apuramento, indevidamente aplicadas (por exemplo, por o atraso penalizado ser devido a um caso de força maior) são objecto de adequada compensação no cálculo final da quantia atribuída a cada Estado. Na actual fase, o Tribunal de Justiça não dispõe de elementos susceptíveis de infirmar o que parece ser a prática em vigor nesta matéria, aliás conforme com a jurisprudência assente.

Quanto ao terceiro fundamento

18 Pelo terceiro fundamento do recurso, o Governo francês acusa a Comissão de ter violado o princípio da proporcionalidade ao fixar na decisão controvertida as referidas percentagens de redução.

Em especial, o governo recorrente sustenta que as disposições controvertidas ultrapassam «os limites do adequado e necessário para se atingir o objectivo procurado», na acepção da jurisprudência Buitoni (17), na medida em que instituem verdadeiras sanções contra o Estado-Membro que tenha violado a obrigação de enviar o questionário; ademais, tais sanções, estando relacionadas não com a violação da obrigação (principal) de garantir a cobrança da imposição, mas sobretudo com a obrigação (acessória) de informar a Comissão das modalidades da cobrança efectuada, são contrárias aos princípios enunciados pelo Tribunal de Justiça nos acórdão Man e Drewes (18).

19 A Comissão contesta, por seu lado, a natureza de sanção das reduções em causa e, atendendo designadamente ao carácter provisório e temporário, define-as como «consequências financeiras negativas» para o Estado interessado; além disso, recorda que a distinção entre obrigações principais e acessórias, utilizada pelo Tribunal de Justiça no âmbito de um caso bem definido e diferente do presente processo, a saber, a obrigação de prestação de caução para o pedido de certificados à exportação (19), não pode ser transposta tal e qual para o presente processo.

A Comissão, sublinhando de novo a natureza essencial das informações contidas no questionário para efeitos de uma correcta gestão do conjunto do regime da imposição, afirma, assim, que as medidas em causa são proporcionais ao objectivo prosseguido.

20 Como tivemos já ocasião de salientar, nas conclusões que apresentámos no processo Pressler (20), não somos de opinião que, em princípio, a definição da natureza jurídica de disposições que fazem decorrer do incumprimento de determinadas condições consequências jurídicas desfavoráveis para o interessado é essencial para apreciar se tais disposições são conformes com o princípio da proporcionalidade. Dito por outras palavras, relativamente ao presente processo, o facto de se tratar de sanções na acepção técnica, como sustenta o Governo francês, ou de consequências pecuniárias negativas, como pelo contrário alega a Comissão, é, em qualquer caso, irrelevante para apreciar a respectiva conformidade com o princípio da proporcionalidade.

Em qualquer caso, portanto, nos termos de uma jurisprudência já constante do Tribunal de Justiça, importa examinar se as medidas instituídas pela disposição controvertida ultrapassam os limites do que é adequado e necessário para atingir o objectivo prosseguido e, em particular, se os meios a que recorrem para realizar esse objectivo estão de acordo com a importância deste e são necessários para o alcançar (21).

21 Como já dissemos, a decisão tem por único objectivo precisar os termos de uma norma já contida, com efeito, no artigo 8._ do regulamento de execução; nela se determinam as percentagens de redução aplicáveis às diversas hipóteses de violação da obrigação de os Estados-Membros comunicarem à Comissão dentro de certo prazo um questionário devidamente preenchido.

Tendo em conta a importância das informações contidas nesse questionário para a correcta gestão do regime de imposição suplementar, bem como o facto de a Comissão apenas poder desempenhar correctamente o papel essencial de coordenação e regularização do mercado do leite se estiver na posse, em tempo útil, dos dados de que necessita para pôr em execução, no momento certo, as medidas de intervenção adequadas, não somos de parecer que as consequências negativas que a decisão faz decorrer da violação da obrigação em causa sejam desproporcionadas relativamente ao objectivo prosseguido.

22 Esta conclusão é confirmada pela natureza provisória das reduções sobre os adiantamentos que a Comissão pode praticar e pelo respectivo reexame aquando da adopção da decisão final de apuramento das contas relativamente a cada Estado-Membro, elementos esses que, como referimos acima, no n._ 17, entendemos como elementos incontornáveis do sistema.

Por outras palavras, o facto de as reduções sobre os adiantamentos mensais, aplicadas ao Estado que, por atrasos ou incumprimentos, colocou eventualmente em perigo o funcionamento do conjunto do sistema, não serem irreversíveis e definitivas, estando, pelo contrário, sujeitas a reexame, advoga já no sentido da natureza proporcional de tais medidas.

23 Para se ser completo, cabe salientar, por último, que, na audiência, o Governo francês invocou o recente Regulamento n._ 82/96, já referido, que altera o artigo 8._ do regulamento de execução pela introdução da obrigação de os Estados-Membros comunicarem, por actualizações efectuadas de quatro em quatro meses, eventuais modificações dos dados relativos ao questionário na sequência dos controlos previstos no artigo 7._ deste último regulamento. De acordo com o Governo francês, tal alteração demonstra que, na realidade, a Comissão está em condições de gerir o regime mesmo que os dados de que necessita lhe sejam comunicados em datas diversas e posteriores à data prevista de 1 de Setembro.

Contudo, tal argumento é também destituído de fundamento. As actualizações em causa não são, com efeito, mais do que correcções que o novo regulamento prevê para situações patológicas (tais como a comunicação à Comissão de dados que se revelem errados na sequência dos controlos efectuados), não alterando, pois, no essencial a obrigação que incumbe aos Estados-Membros, em tempo normal, de comunicar o questionário completo e exacto no prazo fixado.

24 Em conclusão, não pensamos que os argumentos deduzidos pelo Governo francês possam razoavelmente levar a duvidar da validade da decisão impugnada, que, pelo contrário, tem o mérito de responsabilizar os Estados-Membros no sentido de contribuírem, no âmbito da respectiva competência, para o funcionamento de um sistema complexo cujo objectivo é a normalização do mercado do leite.

Sobre a questão da gravidade do encargo imposto parece-nos, além disso, significativo que, como a Comissão salientou, as disposições «repressivas» jamais tenham sido aplicadas, dado os Estados-Membros terem até ao momento cumprido de forma pontual e correcta a referida obrigação.

25 Com base nas observações precedentes, propomos, em consequência, que o Tribunal de Justiça:

«- negue provimento ao recurso;

- condene o Estado recorrente nas despesas».

(1) - JO L 310, p. 44.

(2) - JO L 405, p. 1.

(3) - De acordo com o qual as normas de execução do regulamento são adoptadas pela Comissão nos termos de um procedimento que prevê a intervenção do comité de gestão do regime.

(4) - JO L 57, p. 12.

(5) - JO L 17, p. 1.

(6) - O artigo 7._ do regulamento de execução estabelece os controlos que as autoridades nacionais competentes devem efectuar junto dos produtores e compradores para garantir o eficaz funcionamento do sistema.

(7) - JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220.

(8) - Trata-se do processo referido no artigo 30._ do Regulamento (CEE) n._ 804/68, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146).

(9) - JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61.

(10) - Por razões práticas, o montante da imposição é fisicamente pago ao organismo competente pelo comprador, que deduz quantia equivalente do preço pago ao produtor, que é o verdadeiro devedor (v. n._ 2 do artigo 2._ do regulamento de base).

(11) - Mais precisamente ao FEOGA (Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola).

(12) - V. artigo 7._, já referido.

(13) - Alemanha/Comissão (C-342/89, Colect., p. I-5031) e Itália/Comissão (C-346/89, Colect., p. I-5057).

(14) - Sublinhado nosso.

(15) - Na redacção dada pelos Regulamentos (CEE) n.os 3183/87 do Conselho, de 19 de Outubro de 1987 (JO L 304, p. 1), e 2048/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988 (JO L 185, p. 1).

(16) - Acórdãos Alemanha/Comissão e Itália/Comissão, já referidos n.os 16 a 19.

(17) - Acórdão de 20 de Fevereiro de 1979 (122/78, Recueil, p. 677, n._ 16).

(18) - Respectivamente, acórdãos de 24 de Setembro de 1985 (181/84, Recueil, p. 2889), e 18 de Abril de 1989 (358/87, Colect., p. 891); em especial no n._ 17 deste último acórdão, proferido em matéria de prémios de não comercialização do leite, o Tribunal de Justiça afirmou que «o incumprimento da obrigação de não comercialização... é susceptível de comprometer o objectivo do regime de prémios, isto é, a redução de excedentes de leite e de produtos lácteos, de forma tão significativa que justifica a repetição da integralidade dos montantes já pagos, ao passo que a violação de uma das regras de controlo... apenas poderá ter tal efeito na medida em que o controlo em questão não possa, por essa razão, ser assegurado. Justifica por isso a repetição dos montantes pagos apenas nessa medida».

(19) - Acórdão Man, já referido.

(20) - Conclusões de 13 de Dezembro de 1991 relativas ao acórdão 21 de Janeiro de 1992 (C-319/90, Colect., p. I-203, n.os 3 e 4 das conclusões).

(21) - V., entre outros, o acórdão Pressler, já referido, n._ 12.