CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

JÁN MAZÁK

apresentadas em 23 de Outubro de 2008 ( 1 )

Processo C-241/07

JK Otsa Talu OÜ

contra

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA)

«FEOGA — Regulamento (CE) n.o 1257/1999 — Apoio comunitário ao desenvolvimento rural — Apoio aos métodos de produção agro-ambientais»

1. No presente processo, o Riigikohus (supremo tribunal) (Estónia) submete ao Tribunal de Justiça determinadas questões sobre a interpretação do Regulamento n.o 1257/1999 do Conselho (também referido como «Regulamento do Desenvolvimento Rural») ( 2 ). As questões prejudiciais foram suscitadas no âmbito de um processo no tribunal de reenvio, que teve origem num litígio entre a AS Agrofarm (a seguir «Agrofarm»), cuja sucessora é a JK Otsa Talu OÜ (a seguir «Otsa Talu»), e o «gabinete de informação e registo agrícola» ( 3 ), relativamente à recusa de concessão de apoio agro-ambiental do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA).

I — Enquadramento legal

A — Legislação comunitária

2. O Regulamento n.o 1257/99 aprova o quadro do apoio comunitário ao desenvolvimento rural.

3. O artigo 22.o do Regulamento n.o 1257/99 ( 4 ) dispõe o seguinte: «O apoio aos métodos agrícolas destinados a proteger o ambiente, a manter o espaço natural (agro-ambiente) ou a melhorar o bem-estar dos animais deve contribuir para a realização dos objectivos das políticas comunitárias em matéria de agricultura, ambiente e bem-estar dos animais. Esse apoio promoverá: a) Formas de exploração das terras agrícolas, compatíveis com a protecção e a melhoria do ambiente, da paisagem e das suas características, dos recursos naturais, dos solos e da diversidade genética, b) A extensificação dos modos de exploração agrícolas e a gestão de sistemas de pastagem extensivos, favoráveis em termos de ambiente, c) A conservação de espaços cultivados de grande valor natural que se encontrem ameaçados, d) A preservação da paisagem e das características históricas e tradicionais nas terras agrícolas, e) A utilização do planeamento ambiental nas práticas agrícolas, f) A melhoria do bem-estar dos animais.»

4. O artigo 23.o do Regulamento n.o 1257/99 estabelece o seguinte: «1. Será concedido apoio aos agricultores que assumam compromissos em matéria de agro-ambiente ou de bem-estar dos animais durante, pelo menos, cinco anos. Se necessário, será fixado um período mais longo para determinados tipos de compromissos, tendo em conta os seus efeitos no ambiente ou no bem-estar dos animais. 2. Os compromissos em matéria de agro-ambiente ou de bem-estar dos animais devem ir além da mera aplicação das boas práticas agrícolas correntes, incluindo boas práticas zootécnicas. Esses compromissos devem dar origem a serviços que não sejam fornecidos por outras medidas de apoio, como as medidas de apoio ao mercado ou as indemnizações compensatórias.»

5. Nos termos do disposto no artigo 24.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1257/1999: «O apoio concedido como contrapartida dos compromissos em matéria de agro-ambiente ou de bem-estar dos animais será concedido anualmente e calculado com base [sublinhado nosso]: a) Na perda de rendimentos, b) Nas despesas adicionais resultantes dos compromissos, c) Na necessidade de proporcionar um incentivo. Os custos relacionados com investimentos não serão tidos em conta no cálculo do nível de apoio anual. Os custos de investimentos não produtivos necessários para o respeito dos compromissos podem ser tidos em conta no cálculo do nível de apoio anual.»

6. Os n.os 1, 2 e 4 do artigo 37.o do Regulamento n.o 1257/99 dispõem o seguinte: «1. O apoio ao desenvolvimento rural só será concedido a medidas que cumpram a legislação comunitária. 2. Essas medidas devem ser coerentes com as restantes políticas comunitárias e com as medidas aplicadas em sua execução. Em particular, nenhuma medida que se enquadre no âmbito do presente regulamento será elegível para apoio ao abrigo de outros regimes de apoio comunitário, se for incompatível com as condições específicas previstas no presente regulamento. … 4. Os Estados-Membros podem estabelecer condições complementares ou mais restritivas para a concessão de apoio comunitário ao desenvolvimento rural, desde que essas condições sejam coerentes com os objectivos e requisitos previstos no presente regulamento.»

7. O artigo 39.o do Regulamento n.o 1257/99 dispõe o seguinte: «1. Os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para garantir a compatibilidade e a coerência das medidas de apoio ao desenvolvimento rural nos termos do presente capítulo. 2. Os planos de desenvolvimento rural apresentados pelos Estados-Membros incluirão uma avaliação da compatibilidade e da coerência das medidas de apoio ao desenvolvimento rural previstas e uma indicação das medidas tomadas para garantir a compatibilidade e a coerência. 3. Se necessário, as medidas de apoio serão revistas posteriormente para garantir a sua compatibilidade e coerência.»

B — Legislação nacional

8. A «ELÜPS» ( 5 ) (Lei de execução da política agrícola comum da União Europeia) foi aprovada a 24 de Março de 2004 e entrou parcialmente em vigor a 1 de Janeiro de 2005 ( 6 ). As disposições aplicáveis dessa Lei referem o seguinte: «artigo 42.o Regras de atribuição dos apoios ao desenvolvimento rural ligados à política agrícola comum […] 2. O Ministro da Agricultura determina que tipo de apoio ao desenvolvimento rural é concedido num exercício orçamental, que tipo de actividades são financiadas em cada exercício e a forma como os recursos previstos para o apoio ao desenvolvimento rural são distribuídos. 3. O direito de requerer e obter o apoio ao desenvolvimento rural não se constitui se a atribuição deste apoio ou o financiamento da actividade em causa não estiverem previstos no exercício orçamental em questão, em conformidade com o n.o 2. artigo 43.o Condições de obtenção do apoio ao desenvolvimento rural 1. Pode requerer apoio ao desenvolvimento rural quem preencher as condições previstas na presente lei e no programa referido no artigo 42.o, n.o 1. 2. O Ministro da Agricultura pode prever condições mais precisas para a obtenção do apoio ao desenvolvimento rural no que repeita ao requerente e à actividade planeada, bem como uma lista dos territórios em que o apoio ao desenvolvimento rural será concedido. Essas condições podem ser fixadas em separado para cada tipo de apoio. […] artigo 44.o Pedido de apoio ao desenvolvimento rural e tratamento do pedido […] 2. O Ministro da Agricultura regulamentará os pedidos de apoio ao desenvolvimento rural, o tratamento desses pedidos, a forma dos pedidos, os motivos de redução do apoio, as taxas para cada tipo de apoio e os motivos de indeferimento dos pedidos. As normas sobre os pedidos de apoio e o tratamento dos pedidos podem ser aprovadas em separado para cada tipo de apoio.»

9. As «[C]ondições para a obtenção do apoio agro-ambiental e normas específicas do pedido, do seu tratamento e do pagamento do apoio» ( 7 ), adoptadas através do Regulamento n.o 51 do Ministro da Agricultura de 20 de Abril de 2004, na sua versão em vigor até 1 de Maio de 2005, dispunham o seguinte: «artigo 3.o Condições para a obtenção do apoio 1. O apoio pode ser pedido para as actividades referidas no artigo 2.o por pessoas singulares, pessoas colectivas, sociedades de direito civil ou outras associações de pessoas que não sejam pessoas colectivas (a seguir «requerentes»), que exerçam uma actividade agrícola, operem nos territórios referidos no n.o 9.2 do capítulo nono do plano de desenvolvimento e preencham os requisitos fixados no n.o 9.2 do capítulo nono do plano de desenvolvimento, e que […] 3) assumam o compromisso de respeitar as condições referidas nos n.os 1 e 2 e as condições para a obtenção do apoio agro-ambiental durante um período de cinco anos a contar da data prevista para requerer o apoio.»

10. Com a alteração que entrou em vigor em 1 de Maio de 2005, e que estava em vigor na data em que o pedido de apoio foi apresentado, 26 de Maio de 2005, foi aditada a seguinte condição complementar «artigo 82.o Normas de execução […] 7. No ano de 2005, pode requerer um apoio à actividade de produção ecológica quem tiver beneficiado em 2004 de uma decisão de concessão de um apoio à actividade de produção ecológica e que esteja sujeito ao compromisso referido no § 3, n.o 1, ponto 3.»

11. O plano de desenvolvimento rural estónio para o período de 2004 a 2006, que foi elaborado pelo Governo e pelo Ministério da Agricultura da República da Estónia e aprovado pela Comissão Europeia (a seguir «Comissão»), determina: «12.6.2 Apoio agro-ambiental O exame dos pedidos é realizado e a decisão é tomada de acordo com os critérios para a obtenção do apoio e os recursos financeiros disponíveis para as medidas em questão no ano em causa. Se for necessário, será estabelecida uma ordem de mérito dos pedidos. Se os recursos orçamentais não forem suficientes para satisfazer todos os pedidos que preencham as condições exigidas, o Ministro da Agricultura poderá aprovar um procedimento para a redução do apoio agro-ambiental, de acordo com o qual o apoio será reduzido, na mesma proporção, em relação a todos os requerentes que preencham as condições de obtenção de um apoio agro-ambiental, o montante do apoio será reduzido em função da superfície dos terrenos agrícolas objecto do pedido ou o apoio será reduzido em função da actividade a financiar ou de outro critério.»

II — Antecedentes factuais e processuais e questões submetidas

12. A Agrofarm apresentou ao PRIA, em 26 de Maio de 2005, um pedido de pagamentos por superfície. A Agrofarm já tinha, em 2004, adoptado as medidas preparatórias necessárias para a produção ecológica, tendo em vista a obtenção de apoio agro-ambiental ( 8 ).

13. Por decisão do director do PRIA de 19 de Dezembro de 2005 com a referência n.o 1-3.13-4/74, o pedido apresentado pela Agrofarm foi indeferido com o fundamento de que não era concedido apoio para áreas que não estivessem sujeitas a um compromisso de produção ecológica.

14. Em 1 de Fevereiro de 2006, a Agrofarm interpôs no tribunal administrativo de Tartu (Tartu Halduskohus) um recurso de anulação do n.o 17 da decisão do director do PRIA e um pedido de condenação no pagamento do apoio em causa. Por sentença de 28 de Abril de 2006, o tribunal administrativo de Tartu negou provimento ao recurso, decidindo, no essencial, que o aditamento ao Regulamento n.o 51 não restringe os direitos da recorrente.

15. Na qualidade de sucessora da Agrofarm ( 9 ), a Otsa Talu interpôs recurso da referida sentença para o tribunal regional de Tartu (Tartu Ringkonnakohus), alegando que o Regulamento n.o 1257/1999 não permite a adopção de regimes diferentes para os requerentes. É contrário aos princípios da tutela da confiança legítima e do Estado de direito o facto de o Ministro da Agricultura só ter decidido alterar o Regulamento n.o 51 menos de um mês antes do termo do prazo para a apresentação dos pedidos referentes a 2005. Por sentença de 7 de Setembro de 2006, o tribunal regional de Tartu negou provimento ao recurso interposto pela Otsa Talu, com o fundamento, no essencial, de que a alteração do regulamento pelo Ministro da Agricultura não é contrária ao direito comunitário.

16. A Otsa Talu recorreu desse acórdão para o tribunal de reenvio. A recorrente alegou que a alteração controvertida do Regulamento n.o 51, que constitui direito nacional de transposição do direito comunitário, viola o direito comunitário, em particular o artigo 24.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1257/1999, nos termos do qual os apoios às medidas agro-ambientais são concedidos anualmente. Além disso, a Otsa Talu alegou que o artigo 82.o, n.o 7, do Regulamento n.o 51 é contrário ao n.o 12.6.2 do plano de desenvolvimento, nos termos do qual, se os recursos orçamentais não forem suficientes, o montante do apoio pode ser reduzido na mesma proporção relativamente a todos os requerentes que preencham as condições.

17. Perante o tribunal de reenvio, o PRIA alegou, no essencial, que, no que diz respeito à natureza do apoio agro-ambiental em causa, este não deve ser considerado um apoio social que deve ser distribuído com base nas regras gerais. No presente caso está em causa um apoio cujas condições de concessão decorrem das exigências e das prioridades da política agrícola do Estado e o Estado também está autorizado a alterar essas condições.

18. O tribunal de reenvio considera que é essencial, no presente processo, avaliar se é possível alterar, durante um período de concessão do apoio, as condições para requerer o apoio agro-ambiental a pagar em contrapartida de uma produção ecológica, na medida em que limita, em comparação com a situação que se aplicava anteriormente, o círculo das pessoas que preenchem essas condições.

19. Na opinião do tribunal de reenvio, é conforme com o objectivo de apoio agro-ambiental à produção ecológica previsto no Regulamento n.o 1257/99 que, em cada exercício orçamental, também sejam concedidos apoios no quadro do respectivo programa a novos requerentes que estejam dispostos a assumir um compromisso de produção ecológica e que, por conseguinte, organizem a sua produção em função das condições impostas. Entende que essa abordagem está igualmente em conformidade com o princípio da igualdade de tratamento e com o objectivo de assegurar uma melhor protecção do ambiente.

20. Consequentemente, o tribunal de reenvio tem dúvidas sobre se as condições adicionais impostas aos requerentes pelo artigo 82.o, n.o 7, do Regulamento n.o 51 estão em conformidade com os objectivos do direito comunitário, designadamente com o conceito de apoio às medidas agro-ambientais previsto no Regulamento n.o 1257/1999.

21. Além disso, o tribunal de reenvio considera que quando os recursos orçamentais forem insuficientes, o plano de desenvolvimento estónio prevê a redução proporcional do apoio relativamente a todos os requerentes que preencham as condições de apoio agro-ambiental.

22. O tribunal de reenvio é da opinião que a «redução» do círculo de beneficiários não era uma medida proporcional para resolver a questão dos meios orçamentais insuficientes e que o apoio deveria, ao invés, ter sido reduzido de forma proporcional em relação a todos os requerentes que preenchessem à partida os requisitos exigíveis, tal como pretendia o plano de desenvolvimento aprovado pela Comissão.

23. Face ao exposto, o tribunal de reenvio decidiu submeter à apreciação do Tribunal de Justiça as seguintes questões para uma resposta prejudicial: «1. É conforme com o objectivo do apoio a medidas agro-ambientais previsto nos artigos 22.o a 24.o do Regulamento (CE) n.o 1257/99 do Conselho da União Europeia, de 17 de Maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos, a) que só se continue a conceder apoio aos requerentes que já tenham beneficiado, no exercício orçamental anterior, de uma decisão de concessão de apoio a medidas agro-ambientais no quadro do respectivo programa e que tenham assumido um compromisso agro-ambiental, ou b) que, em cada exercício orçamental, também sejam concedidos apoios a novos requerentes que estejam dispostos a assumir um compromisso de produção ecológica e que, por conseguinte, organizem a sua produção em função das condições impostas? 2. Caso a resposta à primeira questão corresponda à alternativa b), as disposições conjugadas do artigo 24.o, n.o 1, do artigo 37.o, n.o 4, e do artigo 39.o do Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho da União Europeia autorizam um Estado-Membro, caso se verifique no âmbito do programa que já não existem recursos orçamentais suficientes para pagar o primeiro apoio, a) a alterar as regras e as condições iniciais para requerer e conceder o apoio a medidas agro-ambientais e a prever que só podem requerer o apoio os requerentes que, no exercício orçamental anterior, tenham beneficiado de uma decisão de concessão desse apoio e, por conseguinte, estejam sujeitos a um compromisso de produção ecológica, ou b) a reduzir o apoio, na mesma proporção, relativamente a todos os requerentes que preencham as condições de atribuição de um apoio a medidas agro-ambientais?»

24. Apresentaram observações escritas os Governos estónio, grego e polaco, bem como a Comissão. A Otsa Talu e todas as partes acima referidas, com excepção do Governo polaco, alegaram oralmente na audiência de 10 de Abril de 2008.

III — Apreciação

A — Principais argumentos das partes

25. O Governo estónio expõe as circunstâncias relativas ao delineamento do plano de desenvolvimento e às alterações do Regulamento n.o 51. Refere que o relatório efectuado na sequência desse plano demonstrou, em 2004, que foram apresentados aproximadamente o dobro dos pedidos pelo facto de o plano de desenvolvimento ter sido antecipado. Assim, os objectivos quantitativos referentes às obrigações inicialmente determinadas pelo plano de desenvolvimento de 2006 já tinham sido cumpridos em 2004. Além disso, atendendo ao facto de o Ministro da Agricultura ter rejeitado a redução do apoio agro-ambiental em 2004, os recursos orçamentais disponibilizados para o financiamento desse apoio não foram suficientes para aceitar novos pedidos em 2005 e 2006.

26. Foi nesse contexto que a primeira alteração ao Regulamento n.o 51, que restringiu o círculo dos beneficiários do apoio, foi adoptada em Maio de 2005. No entanto, em Julho de 2005, foi adoptada uma nova alteração a esse Regulamento que acrescentou à categoria de requerentes elegíveis para receber apoios quem possuísse pelo menos um campo no sector agrícola, sendo que todos constituem a rede NATURA 2000.

27. O Governo estónio afirma que a redução dos beneficiários do apoio prevista pelo Regulamento n.o 51, tal como foi alterado, está em conformidade quer aos objectivos do Regulamento n.o 1257/1999 (tal como foi referido no seu trigésimo primeiro considerando), quer com o princípio da igualdade de tratamento.

28. Face ao exposto, o Governo estónio propõe que as questões submetidas sejam respondidas da seguinte forma. Se os objectivos quantitativos do plano de desenvolvimento forem preenchidos e se daí decorrer que, no âmbito desse programa, já não há recursos orçamentais suficientes para prestar apoios pela primeira vez, as disposições conjuntas dos artigos 24.o, n.o 1, 37.o n.o 4 e 39.o do Regulamento 1257/1999, autorizam o Estado-Membro a alterar as regras para os pedidos e concessão de apoio agro-ambiental e a introduzir condições que restringem o círculo de beneficiários do apoio. Essas condições podem, relativamente a um ou mais períodos determinados, impedir qualquer novo potencial beneficiário de apresentar o seu pedido.

29. O Governo grego realça que o legislador comunitário reconheceu a necessidade de flexibilidade não só durante a fase de planeamento mas também durante a fase de execução dos programas de apoio ao desenvolvimento rural. Alega igualmente que as condições que regem os beneficiários podem ser alteradas a posteriori desde que isso não conduza a qualquer discriminação ou restrição injustificada.

30. Consequentemente, o Governo grego propõe que se responda à primeira questão da seguinte forma: a concessão de apoio anual apenas aos requerentes que já tenham participado no programa é autorizada pelas disposições do Regulamento n.o 1257/1999. A inclusão anual de novos beneficiários no programa é, assim, admissível, mas não é obrigatória.

31. No que diz respeito à segunda questão, o Governo grego alega que, caso um Estado-Membro verifique, durante a execução do programa, que os recursos orçamentais não são suficientes, pode, nos termos do Regulamento n.o 1257/1999, alterar as disposições nacionais em questão por forma a cumprir as obrigações que já tenha assumido, e recusar-se a aceitar novos pedidos de apoio agro-ambiental.

32. O Governo polaco considera que os objectivos do Regulamento n.o 1257/1999, quer no que diz respeito ao apoio agro-ambiental, quer no que diz respeito a outras formas de apoio, só podem, em princípio, ser preenchidos quando o apoio é concedido a todos os requerentes que cumpram os requisitos. Caso contrário, os Estados-Membros poderiam limitar discricionariamente a concessão desse apoio num determinado exercício orçamental.

33. Nesses termos, o Governo polaco sugere, como resposta à primeira questão, que é conforme o objectivo de apoio agro-ambiental previsto nos artigos 22.o e 24.o do Regulamento n.o 1257/1999, que o apoio seja também concedido anualmente aos novos requerentes que tenham assumido um compromisso relativamente à produção ecológica e que, consequentemente, organizem a sua produção por forma a cumprir as condições exigidas.

34. No que diz respeito à segunda questão, o Governo polaco considera que, quando os recursos orçamentais são insuficientes, a recusa de conceder apoio a novos requerentes permite que os objectivos do apoio agro-ambiental sejam preenchidos, não constituindo uma violação da legislação comunitária ou nacional.

35. Propõe assim que a segunda questão seja respondida da seguinte forma: se decorrer claramente do contexto do programa que já não há recursos orçamentais suficientes para conceder apoio inicial, o artigo 24.o, n.o 1, conjugado com os artigos 37.o, n.o 4 e 39.o do Regulamento n.o 1257/1999, autoriza um Estado-Membro a determinar que o apoio só pode ser requerido se os requerentes tenham beneficiado de uma decisão de concessão desse apoio no exercício anterior e, por conseguinte, estejam sujeitos a um compromisso de produção ecológica.

36. A Comissão refere, por último, que o Regulamento n.o 1257/1999 não define a forma como os pagamentos anuais devem ser calculados. Considera assim que os Estados-Membros podem escolher entre, por um lado, fixar os valores dos pagamentos anuais no inicio de um período de 5 anos ou, por outro lado, modificá-los em cada ano, de acordo com os recursos orçamentais disponíveis e o número de beneficiários que participam no programa.

37. A Comissão alega que ambas as opções estão em conformidade com o Regulamento n.o 1257/1999 e que ambas disponibilizam incentivos aos agricultores.

38. Face ao exposto, a Comissão entende que se deve responder às questões no sentido de que o requisito que dispõe que o apoio agro-ambiental previsto nos artigos 22.o, 23.o e 24.o do Regulamento n.o 1257/1999 apenas pode ser concedido aos requerentes em relação aos quais, no contexto do programa, já tenha sido tomada uma decisão de concessão de apoio no exercício orçamental anterior é compatível com esse regulamento.

B — Admissibilidade

39. Parece que o Governo estónio pretende questionar a admissibilidade das questões submetidas. Esse governo considera que, atentas as alterações do Regulamento n.o 51 ( 10 ), a presunção em que se baseiam as questões submetidas não é correcta. Daí decorre que, na opinião daquele governo, as questões submetidas pelo tribunal nacional não reflectem as medidas nacionais em vigor em 2005, sendo assim de natureza teórica. Nenhuma das outras partes suscitou essa excepção nas suas observações ou tomou posição a esse respeito.

40. O Tribunal de Justiça decidiu, no acórdão que proferiu no processo Unión General de Trabajadores de La Rioja ( 11 ) que «[r]esulta simultaneamente dos termos e da sistemática do artigo 234.o CE que o processo de reenvio prejudicial pressupõe que um litígio esteja efectivamente pendente nos órgãos jurisdicionais nacionais, no âmbito do qual são chamados a proferir uma decisão susceptível de ter em consideração o acórdão do Tribunal de Justiça proferido a título prejudicial».

41. No acórdão proferido no processo Ritter-Coulias ( 12 ), O Tribunal de Justiça afirmou que «[…]resulta de jurisprudência assente que o processo instituído pelo artigo 234.o CE é um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais […]. No âmbito desta cooperação, o órgão jurisdicional nacional a quem foi submetido o litígio, que é o único a ter um conhecimento directo dos factos do processo principal e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, é, à luz das especificidades do processo, o mais bem colocado para apreciar tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que coloca ao Tribunal de Justiça […]. Também é verdade que compete ao Tribunal de Justiça, em caso de necessidade, analisar as condições em que é solicitado a intervir pelo órgão jurisdicional nacional, tendo em vista verificar a sua própria competência e, em especial, determinar se a interpretação do direito comunitário que é solicitada tem alguma relação com a realidade e com o objecto do litígio no processo principal, de modo que o Tribunal de Justiça não seja levado a emitir opiniões consultivas sobre questões gerais ou hipotéticas. Se concluir que a questão submetida não é manifestamente pertinente para a resolução do litígio, o Tribunal de Justiça não pode pronunciar-se sobre as questões prejudiciais».

42. Daí decorre que no presente processo existem claramente processos pendentes no tribunal de reenvio aguardando uma decisão para a qual este necessita de uma resposta do Tribunal de Justiça. Nada existe nos documentos apresentado no Tribunal de Justiça que indique que o pedido de reenvio prejudicial é de natureza teórica ou hipotética. Concluo do que precede que as questões submetidas são admissíveis.

C — Quanto ao mérito

43. Através das suas duas questões, que deverão ser analisadas conjuntamente, o Riigikohus pergunta, no essencial, se o facto de um Estado-Membro reduzir, devido à insuficiência de recursos orçamentais, a categoria de requerentes de apoio agro-ambiental àqueles que, no exercício orçamental anterior, tenham beneficiado de uma decisão de concessão desse apoio é compatível com o Regulamento n.o 1257/1999.

44. A Comissão refere apropriadamente que a jurisprudência do Tribunal de Justiça aponta no sentido de que embora os programas de desenvolvimento dos Estados-Membros sejam aprovados pela Comissão — depois de esta se assegurar da sua conformidade com o Regulamento n.o 1257/1999 e após ter determinado a natureza das acções elegíveis e o montante total das despesas ligadas ao seu financiamento — a aprovação de um programa nacional de auxílios pela Comissão de nenhuma forma tem por efeito conferir-lhe a natureza de acto de direito comunitário. Nestas condições, em caso de incompatibilidade de um contrato de ajuda com o programa aprovado pela Comissão, compete aos órgãos jurisdicionais nacionais retirar as consequências à luz do direito nacional, tendo em conta nesse momento o direito comunitário aplicável ( 13 ).

45. A esse respeito, o Tribunal de Justiça decidiu que «cabe portanto às autoridades nacionais executar os regulamentos comunitários e adoptar, em relação aos operadores económicos em causa, as decisões individuais necessárias. Aquando dessa execução, os Estados-Membros procederão de acordo com as disposições e modalidades previstas pela legislação nacional, dentro dos limites estabelecidos pelo direito comunitário» ( 14 ).

46. A legislação comunitária, e o Regulamento n.o 1257/2004 em particular (ou mesmo o Regulamento n.o 817/2004 ( 15 )), não determinam de forma alguma que o apoio agro-ambiental tenha que ser concedido todos os anos.

47. Os artigos 37.o, n.o 4, e 39.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1257/1999 sugerem que os Estados-Membros dispõem, na execução dos seus planos de desenvolvimento, de uma margem de discricionariedade relativamente ampla. Esses artigos dispõem, respectivamente, que «[o]s Estados-Membros podem estabelecer condições complementares ou mais restritivas para a concessão de apoio comunitário ao desenvolvimento rural, desde que essas condições sejam coerentes com os objectivos e requisitos previstos [nesse] regulamento» ( 16 ) e que «[s]e necessário, as medidas de apoio serão revistas posteriormente para garantir a sua compatibilidade e coerência».

48. No entanto, decorre do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Huber que embora a execução dos planos de desenvolvimento relativamente aos fundos estruturais seja da competência dos Estados-Membros, as medidas nacionais não podem prejudicar o alcance e a eficácia do direito comunitário ( 17 ).

49. No seu despacho de reenvio, o tribunal nacional considera que o termo «anualmente» previsto no artigo 24.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1257/1999, deveria ser interpretado no sentido de que um indivíduo deve ter a possibilidade de pedir anualmente o mesmo tipo de apoio, independentemente do facto de um apoio desse tipo já lhe ter sido concedido anteriormente. É também o que alega a Otsa Talu.

50. Não posso, no entanto, subscrever essa interpretação. Considero, ao invés, que — como acontece, no essencial, com os Governos estónio e polaco — esse artigo não se refere a esse ponto e apenas dispõe que, durante um programa de apoio plurianual, os pagamentos dos apoios deverão adoptar a forma de prestações anuais.

51. Nestes termos, há que rejeitar a interpretação no sentido de que, com base no artigo 24.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1257/1999, o programa deveria estar aberto a novos requerentes todos os anos. Isso decorre, de facto, do artigo 66.o, n.o 5, do Regulamento n.o 817/2004, nos termos do qual: «[n]o caso de um apoio plurianual, os pagamentos consecutivos ao do primeiro ano de apresentação do pedido serão efectuados com base num pedido anual de pagamento do apoio, excepto se o Estado-Membro tiver previsto um procedimento que garanta a verificação eficaz anual referida no n.o 1 do artigo 67.o do presente regulamento».

52. Uma vez feita esta precisão, é agora necessário determinar se as condições «complementares ou mais restritivas» previstas no artigo 37.o, n.o 4 e referidas pela Estónia no processo principal são compatíveis com os objectivos e requisitos previstos no Regulamento n.o 1257/1999.

53. Nos dois números que se seguem reproduzirei os considerandos do Regulamento n.o 1257/1999 com relevância para o processo principal.

54. O décimo quarto considerando do Regulamento n.o 1257/1999 refere que «[…] os critérios de elegibilidade para o apoio ao desenvolvimento rural não devem exceder o necessário para a realização dos objectivos da política de desenvolvimento rural» ( 18 ).

55. O trigésimo primeiro considerando do Regulamento n.o 1257/1999 refere, em seguida, que «o regime de ajudas agro-ambientais deve continuar a incentivar os agricultores a operarem em benefício do conjunto da sociedade, através da introdução ou manutenção de métodos de exploração compatíveis com as crescentes exigências de protecção e melhoria do ambiente, dos recursos naturais, dos solos e da diversidade genética, bem como de preservação da paisagem e do espaço natural» ( 19 ).

56. Atentos os referidos considerandos e a totalidade do Capítulo VI do Regulamento n.o 1257/1999 (isto é, os artigos 22.o a 24.o, citados nos n.os 3 a 5 das presentes conclusões), considero que a Estónia, ao constatar que dispunha de recursos orçamentais insuficientes, não estava impedida pelo Regulamento n.o 1257/1999 de solucionar essa insuficiência de recursos através da medida em questão ( 20 ).

57. Concordo com o Governo estónio de que o facto de o apoio ser garantido relativamente aos sectores da agricultura que já foram objecto de compromissos plurianuais contribui para a continuidade da medida agro-ambiental. Caso contrário, o resultado seria que os agricultores não teriam uma certeza quanto ao montante do apoio a ser-lhes concedido anualmente. Isso teria o resultado de os desencorajar de requerer a sua participação no programa de apoio ou de os conduzir ao abandono do programa no ano em que o apoio fosse reduzido.

58. Nesse contexto, pode assinalar-se que o montante do apoio não é fixado de forma aleatória ou arbitrária. Ao invés, como acima se explica nas presentes conclusões, é calculado de acordo com o critério objectivo previsto do artigo 24.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1257/1999.

59. No entanto, se a Estónia reduzisse todos os pagamentos proporcionalmente, violaria, em relação aos pedidos que cumprem os requisitos e que foram aceites em 2004, a sua obrigação «contratual» de pagar o montante total de apoio previsto.

60. Na realidade, o Estado-Membro em causa tem obrigações em relação aos beneficiários que já se encontram incluídos no programa de apoio, tal como os próprios beneficiários, por sua vez, assumiram compromissos de longo prazo.

61. Ao mesmo tempo, concordo com a Comissão em que um Estado-Membro pode decidir adoptar a solução alternativa referida nas questões submetidas e reduzir o apoio proporcionalmente em relação a todos os requerentes que cumprirem os requisitos para o apoio agro-ambiental. Nos termos dessa alternativa, os agricultores seriam incentivados a introduzir métodos ecológicos de produção agrícola, independentemente se já terem sido ou não objecto de uma decisão que concedeu apoio no exercício orçamental anterior. Por outras palavras, todos os anos novos beneficiários seriam encorajados a introduzir e aplicar essas técnica agrícolas. Nesse caso, o Estado-Membro teria que provar que os objectivos do regime de apoio agro-ambiental eram efectivamente preenchidos ao mesmo nível, mesmo que o montante do apoio fosse revisto todos os anos.

62. No que diz respeito à discricionariedade dos Estados-Membros, a medida em questão não seria incompatível com o Regulamento n.o 1257/1999, que visa promover o desenvolvimento agro-ambiental e rural em geral.

63. Deve agora avaliar-se se a Estónia exerceu o seu poder discricionário em conformidade com a legislação comunitária.

1. A alegada violação dos princípios gerais de direito comunitário

64. O Tribunal de Justiça afirmou, no acórdão que proferiu no processo Piek//Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ( 21 ), que «é jurisprudência constante que, quando adoptam medidas de aplicação de uma regulamentação comunitária, as autoridades nacionais são obrigadas a exercer o seu poder discricionário no respeito dos princípios gerais do direito comunitário, entre os quais figura o princípio da proporcionalidade». Esses princípios incluem igualmente os princípios da protecção da confiança legítima e da igualdade de tratamento.

65. A Otsa Talu alegou na audiência, essencialmente, que a introdução da medida em causa não é compatível com o princípio da protecção da confiança legítima.

66. O Tribunal de Justiça afirmou que «o princípio da protecção da confiança legítima se inscreve entre os princípios fundamentais da Comunidade» ( 22 ).

67. Em minha opinião, não se pode considerar que a Otsa Talu teve uma expectativa legítima de que uma situação existente, que poderia ser alterada por decisões tomadas pelas as autoridades nacionais que executam os regulamentos comunitários no limite dos seus poderes discricionários, se manteria, particularmente numa área como a Política Agrícola Comum, na qual são exigidos ajustamentos para enfrentar alterações da situação económica ( 23 ).

68. Além disso, a noção de confiança legítima pressupõe que a pessoa em causa crie expectativas com base em determinadas garantias que lhe foram dadas pela administração ( 24 ). No processo principal, no entanto, nem a ELÜPS, nem o Regulamento n.o 51 dispõem especificamente no sentido de que todos os requerimentos devem ser aceites.

69. Por último, decorre dos autos no Tribunal de Justiça que a Otsa Talu estava ciente, no momento do pedido de pagamentos por área efectuado em 26 de Maio de 2005, da existência do artigo 82.o, n.o 7, do Regulamento n.o 51, não se podendo assim afirmar que a alteração ao regulamento violava as suas legítimas expectativas de que iria receber apoio.

70. Assim sendo, o princípio da confiança legítima não foi violado.

71. Em seguida, relativamente ao princípio da igualdade de tratamento, como foi referido pelo Tribunal de Justiça no acórdão proferido no processo Bélgica/Comissão ( 25 ), «segundo uma jurisprudência constante, o princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a não ser que tal tratamento seja objectivamente justificado».

72. Em minha opinião, quando a Otsa Talu requereu o apoio, não se encontrava de todo numa situação comparável aos beneficiários que já faziam parte do programa e que já tinham assumido um compromisso plurianual de produção ecológica. A Otsa Talu apenas poderia estar numa situação comparável à dos agricultores que se encontravam igualmente numa situação de apenas pretenderem requerer apoio e que (ainda) não faziam parte do programa.

73. Neste termos, a introdução da medida em questão não poderia violar o princípio da igualdade de tratamento relativamente à Otsa Talu, atendendo ao facto de que é tratada da mesma forma que todos os outros nas mesmas circunstâncias (o mesmo é dizer, aqueles que requereram apoio em 2005) e nas mesmas condições.

74. Consequentemente, o princípio da igualdade de tratamento não foi, em minha opinião, violado.

75. No acórdão que proferiu no processo Viamex Agrar Handel e ZVK ( 26 ), o Tribunal de Justiça referiu que «antes de mais, precisar que o princípio da proporcionalidade, que constitui um princípio geral de direito comunitário e que foi reiteradas vezes confirmado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente no âmbito da política agrícola comum […] deve ser respeitado como tal, tanto pelo legislador comunitário como pelos legisladores e juízes nacionais que aplicam o direito comunitário». Por analogia, este princípio deve igualmente ser respeitado pelas autoridades nacionais competentes no âmbito da aplicação das disposições do Regulamento n.o 1257/1999.

76. O que se procura saber é se, nas circunstâncias do processo principal, a medida em causa tomada pela Estónia, no exercício do reconhecido poder discricionário de que goza, tem efectivamente o objectivo de promoção do desenvolvimento rural ( 27 ) e se é apropriado e necessário para atingir esse objectivo.

77. A esse propósito, é necessário determinar se a medida em causa é apropriada para atingir o fim pretendido.

78. Como referi nos n.os 58 a 61 das presentes conclusões, considero que, atendendo à insuficiência dos recursos orçamentais, a medida em causa era simultaneamente adequada e necessária para atingir o objectivo de promoção do desenvolvimento rural, não tendo imposto ao indivíduo um ónus excessivo em relação ao objectivo que se pretendia atingir. Simultaneamente, em minha opinião, a opção alternativa de reduzir todos os pagamentos de forma proporcional pareceria menos adequada para atingir esse fim, atendendo ao facto de a Estónia correr o risco de não cumprir a sua obrigação «contratual» de satisfazer o montante total do apoio previsto, o qual, se reduzido até um certo ponto, poderia impossibilitar que beneficiários já participantes no programa de apoio continuassem com a produção ecológica ( 28 ).

79. Face ao exposto, considero, em resumo, que resulta dos autos que, nas circunstâncias do caso do processo principal, a introdução da medida em questão não constituiu uma violação do princípio da proporcionalidade.

IV — Conclusão

80. Sou assim da opinião que o Tribunal de Justiça deve responder da seguinte forma às questões submetidas pelo Riigikohus: Uma legislação nacional, como a legislação em causa no processo principal, segundo a qual, por insuficiência de recursos orçamentais, só se deve continuar a conceder apoio aos requerentes que já tenham beneficiado no exercício orçamental anterior de uma decisão de concessão de apoio a medidas agro-ambientais, do tipo referido nos artigos 22.o a 24.o do Regulamento n.o 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos, no quadro do respectivo programa e que tenham assumido um compromisso agro-ambiental, não impede, em princípio, que se atinjam os objectivos desse regulamento.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) Regulamento n.o 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos (JO L 160, p. 80), parcialmente revogado pelo Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de Setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 277, p. 1), (a seguir «Regulamento n.o 1257/1999»).

( 3 ) Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA), organismo governamental sob tutela do ministro da agricultura da República da Estónia, cujo mandato consiste, entre outros, em organizar a concessão de apoio estatal e da União Europeia para a agricultura e para o desenvolvimento rural (seguir «o gabinete»).

( 4 ) Os artigos 22.o, 23.o e 24.o do Regulamento 1257/99 estão aqui reproduzidos tal como foram alterados pelo Regulamento (CE) do Conselho n.o 1783/2003, de 29 de Setembro de 2003, que alterou o Regulamento (CE) do Conselho n.o 1257/1999 (JO L 270, p. 70).

( 5 ) Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus.

( 6 ) RT (Jornal Oficial) I 2004, 24, 163.

( 7 ) Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsem kord [RTL (Jornal Oficial) 2004, 51, 879].

( 8 ) O pedido de reenvio prejudicial refere que a Agrofarm já adquirira, em 2004, as sementes necessárias à sementeira na Primavera de 2005 e adoptara desta forma as medidas preparatórias necessárias para a produção ecológica.

( 9 ) A Agrofarm fundiu-se com a Otsa Talu.

( 10 ) V. n.os 25 e 26 das presentes conclusões.

( 11 ) Acórdão de 11 de Setembro de 2008, Unión General de Trabajadores de La Rioja (processos apensos C-428/06 a C-434/06, Colect., p. I-6747, n.o 39, e processos aí referidos: acórdãos de 15 de Junho de 1995, Zabala Erasun e o., C-422/93 a C-424/93, Colect., p. I-1567, n.o 28; de 12 de Março de 1998, Djabali, C-314/96, Colect., p. I-1149, n.o 18, e de 20 de Janeiro de 2005, García Blanco, C-225/02, Colect., p. I-523, n.o 27).

( 12 ) Acórdão de 21 de Fevereiro de 2006, Ritter-Coulais (C-152/03, Colect., p. I-1711, n.os 13 a 15 e vice-versa).

( 13 ) V., nesse sentido, acórdão de 19 de Setembro de 2002, Huber (C-336/99, Colect., p. I-7699, n.os 39 e 40).

( 14 ) V. acórdão de 7 de Julho de 1987, Étoile commerciale e CNTA/Comissão (processos apensos 89/86 e 91/86, Colect., p. 3005, n.o 12). V. igualmente acórdãos de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor e o., (processos apensos 205/82 a 215/82, Recueil, p. 2633) e de 2 de Fevereiro de 1989, Países Baixos/Comissão (262/87, Colect., p. 225). V. igualmente Mögele, R., «The financing system of the Common Agricultural Policy and its legal framework», Irish Journal of European Law, Round Hall Sweet & Maxwell, 2 (1995), pp. 139 e 140: «[a]pesar de a definição das regras da PAC constituir essencialmente matéria objecto da legislação comunitária […], cabe aos Estados-Membros e respectivas autoridades executar e aplicar essas regras, de acordo com os princípios gerais que regem a estrutura institucional da Comunidade e as relações entre esta e os seus Estados-Membros»; e McMahon, J. A., EU Agricultural Law, Oxford University Press, 2007, p. 30: «as alterações nesta área, em que se estabeleceu um quadro comunitário das boas condições agrícolas e ambientais, ainda atribuem aos Estados-Membros um certo grau de discricionariedade», e jurisprudência aí referida

( 15 ) Regulamento (CE) n.o 817/2004 da Comissão, de 29 de Abril de 2004, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural (JO L 153, p. 30) (a seguir «Regulamento n.o 817/2004»).

( 16 ) Em minha opinião, decorre desse artigo que o facto de a medida em causa não ter sido prevista inicialmente no Plano de Desenvolvimento estónio de 2004 a 2006 não é determinante.

( 17 ) V. acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Huber, já referido na nota 13, n.os 61 a 63. V. igualmente conclusões do advogado-geral S. Alber apresentadas em 14 de Março de 2002 no mesmo processo. No acórdão proferido no processo Deutsche Milchkontor e o., já referido na nota 14, o Tribunal de Justiça afirmou, no n.o 24, que «a aplicação da legislação nacional não pode prejudicar o alcance e a eficácia do direito comunitário».

( 18 ) V. igualmente o quarto considerando do Regulamento n.o 817/20004. Além disso, o décimo primeiro considerando dispõe que «[n]o que respeita ao apoio agro-ambiental […], a definição de condições mínimas a respeitar pelos agricultores em ligação com os diferentes compromissos agro-ambientais […] garantirá uma aplicação equilibrada do apoio, tendo em consideração os seus objectivos e contribuindo assim para um desenvolvimento rural sustentável».

( 19 ) Acrescentaria que o vigésimo nono considerando do Regulamento n.o 1257/1999 refere que «[…] será atribuída uma importância cada vez maior aos instrumentos agro-ambientais destinados a apoiar o desenvolvimento sustentável das zonas rurais e a responder ao aumento crescente das exigências da sociedade em matéria de serviços ecológicos».

( 20 ) O mesmo é dizer, a alteração ao Regulamento n.o 51, que acrescentou um requisito segundo o qual um indivíduo podia, em 2005, requerer apoio à produção ecológica se uma decisão de lhe conceder esse apoio tivesse sido tomada em 2004 e o requerente tivesse assumido o compromisso de cumprir as obrigações e requisitos para obter apoio agro-ambiental por um período de cinco anos.

( 21 ) Acórdão de 11 de Janeiro de 2007, Johan Piek/Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (C-384/05, Colect., p. I-289, n.o 34 e jurisprudência aí referida). Relativamente ao sector da agricultura e aos princípios gerais de direito comunitário, v., a título de exemplo, Bianchi, D., La politique agricole commune (PAC), Bruylant Bruxelles, 2006, pp. 62 a 69; McMahon, J. A., EU Agricultural Law, referido na nota14, pp. 28 a 33.

( 22 ) Acórdão de 7 de Junho de 2005, VEMW e o. (C-17/03, Colect., p. I-4983, n.o 73 e jurisprudência aí referida).

( 23 ) V., por analogia com as instituições comunitárias, acórdão de 15 de Fevereiro de 1996, Duff e o. (C-63/93, Colect., p. I-569, n.o 20: «[o] princípio [da protecção da confiança legítima], que faz parte da ordem jurídica comunitária …, é o corolário do princípio da segurança jurídica que exige que as normas jurídicas sejam claras e precisas e tem por finalidade garantir a previsibilidade das situações e das relações jurídicas abrangidas pelo direito comunitário. A este propósito, importa recordar, em primeiro lugar, que, segundo jurisprudência assente, no domínio das organizações comuns de mercado, cujo objecto comporta uma constante adaptação em função das variações da situação económica, os operadores económicos não têm fundamento para criar uma confiança legítima de que não serão sujeitos a restrições decorrentes de eventuais normas relativas à política de mercado ou à política de estruturas» e a jurisprudência aí referida neste parágrafo. V. igualmente acórdão de 7 de Setembro de 2006, Reino de Espanha/Conselho (C-310/04, Colect., p. I-7285, n.o 81 e jurisprudência aí referida).

( 24 ) V. por analogia, acórdão de 6 de Maio de 1997, Guérin Automobiles/Comissão (T-195/95, Colect., p. II-171, n.o 20).

( 25 ) Acórdão de 14 de Abril de 2005, Bélgica/Comissão (C-110/03, Colect., p. I-2801, n.o 71, citando o acórdãos de 9 de Setembro de 2004, Espanha/Comissão, C-304/01, Colect., p. I-7655, n.o 31, e de 14 de Dezembro de 2004, Swedish Match, C-210/03, Colect., p. I-11893, n.o 70). V. igualmente acórdão de 5 de Outubro de 1994, Crispoltoni e o. (processos apensos C-133/93, C-300/93 e C-362/93, Colect., p. I-4863, n.o 50 e jurisprudência aí referida).

( 26 ) Acórdão de 17 de Janeiro de 2008, Viamex Agrar Handel e ZVK (processos apensos C-37/06 e C-58/06, Rec. p. I-69, n.os 33 e 35).

( 27 ) Recordando o considerando trigésimo primeiro do preâmbulo do Regulamento n.o 1257/1999, o objectivo de «continuar a incentivar os agricultores a operarem em benefício do conjunto da sociedade, através da introdução ou manutenção de métodos de exploração [ecológica]…».

( 28 ) V., no que diz respeito às instituições comunitárias, acórdão proferido no processo Espanha/Conselho, já referido na nota 23, no qual o Tribunal de Justiça afirmou, no n.o 134, que «os dados apresentados pelas instituições comunitárias não [permitiram] ao Tribunal de Justiça verificar se o legislador comunitário pôde, sem ultrapassar os limites do amplo poder de apreciação de que dispõe na [Política Agrícola Comum], chegar à conclusão de que a fixação do montante da ajuda específica ao algodão em 35% do total das ajudas existentes no regime de ajuda anterior basta para garantir o objectivo exposto no quinto considerando do Regulamento n.o 864/2004, que é assegurar a rentabilidade e, portanto, o prosseguimento dessa cultura, objectivo que reflecte o prescrito no n.o 2 do Protocolo n.o 4».