RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado no processo 124/85 ( *1 )

I — Matéria de facto

1. Enquadramento jurídico do processo

Pelo presente pedido, a Comissão impugna três actos jurídicos emanados de autoridades helénicas, respeitantes à importação de carne de bovino fresca,, a saber, o Regulamento de polícia sanitária n.° 56/83, e as decisões ministeriais n.os E 6/1264 e E 6/1478 de 1984. A Comissão considera que tais actos violam o Regulamento n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, bem como o artigo 30.° do Tratado.

a) Regulamentação helénica

O artigo 1.°, n.° 4, do Regulamento de polícia sanitaria n.° 56/83 de 9 de Dezembro de 1983, estatui que

«a importação de carne de bovino fresca, a compra e a venda de carne de bovino fresca nacional entre um produtor e terceiros (grossistas, retalhistas, etc.) e também a compra e a venda de carne de bovino fresca, importada ou nacional, entre um grossista e terceiros (retalhista, hoteleiros, restaurantes, etc.) efectua-se exclusivamente em peças nao desossadas e huma das formas seguidamente descritas, de acordo com o Decreto presidencial n.° 186/81 (JO 52/A/1981):

a) carcaças, meias carcaças e quartos ditos ‘compensados’ ;

b) quartos dianteiros normais com dez costelas;

ç) quartos traseiros normais com três costelas.»

A Decisão n.° E 6/1264, do Ministério do Comércio, de 8 de Março de 1984, dispõe que a importação de carne de bovino fresca apenas será autorizada na forma de carcaças ou de meias carcaças. Consequentemente, a importação de quartos passava a ser proibida.

Todavia, a referida decisão foi substituída pela Decisão n.° E 6/1478, do Ministério do Comércio, de 16 de Março de 1984, nos termos da qual a importação de carne de bovino fresca na forma de quartos é autorizada desde que tais quartos façam parte da mesma carcaça.

b) Regulamentação comunitária

De acordo com o preceituado no artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157),

«são proibidos no comércio interno da Comunidade:

— a cobrança de qualquer direito aduaneiro ou encargo de efeito equivalente;

— qualquer restrição quantitativa ou medida de efeito equivalente, sem prejuízo das disposições do protocolo relativo ao Grão-Ducado do Luxemburgo;

— o recurso ao artigo 44.° do Tratado.»

2. Fase pré-contenciosa

Após ter recebido um grande número de queixas contra o Regulamento n.° 56/83, a Comissão decidiu desencadear o mecanismo previsto pelo artigo 169.° do Tratado. De resto, a Comissão considerava que a Decisão n.° E 6/1264 equivalia substancialmente à suspensão de qualquer operação de importação de carne de bovino para a Grécia, dado que o comprimento médio das carcaças inteiras e das meias carcaças é de 2,40 m a 2,50 m, enquanto que a altura útil dos camiões que transportam essas carcaças não ultrapassa 2,10 m. A Comissão considerava igualmente que a Decisão n.° E 6/1478 não melhorava substancialmente a situação das importações. Consequentemente, a Comissão decidiu, em 17 de Abril de 1984, desencadear novamente o mecanismo previsto pelo artigo 169.° A notificação de incumprimento respeitante à referida regulamentação grega foi enviada ao Governo de Atenas em 6 de Julho de 1984. Não tendo recebido resposta, a Comissão emitiu o seu parecer fundamentado em 30 de Outubro de 1984.

Considerando insatisfatória a resposta do Governo de Atenas, de 4 de Janeiro de 1985, ao referido parecer fundamentado, a Comissão intentou a presente acção, registada na Secretaria do Tribunal em 30 de Abril de 1985.

II — Fase escrita do processo e pedidos das partes

A fase escrita do processo seguiu os seus trâmites habituais. O Tribunal, com base no relatório do juiz relator e tendo ouvido o advogado-geral, decidiu passar à fase oral sem instrução.

A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

1) declarar que, ao autorizar as importações de carne de bovino fresca apenas em cortes com determinada forma, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino, e dos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEE,

2) condenar a República Helénica no pagamento das despesas.

O Governo de Atenas conclui pedindo que o Tribunal se digne:

1) negar provimento à acção proposta pela Comissão,

2) condenar a Comissão no pagamento das despesas.

III — Argumentos das partes

A Comissão considera que o artigo 1.°, n.° 4, do Regulamento de polícia sanitária n.° 56, bem como as decisões do ministro do Comércio n.os E 6/1264 e E 6/1478, são susceptíveis de entravar directa ou indirectamente, no presente ou no futuro, as trocas intracomunitárias de carne de bovino, constituindo, portanto, medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, que são proibidas pelo artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 805/68, que constitui, no sector em causa, a aplicação do princípio da livre circulação de mercadorias consagrado pelos artigos 30.° e 34.° do Tratado CEE.

Em virtude deste princípio, os agentes económicos devem poder decidir livremente as formas de corte da carne de bovino que são objecto de comércio entre os Estados-membros.

O Governo de Atenas não contesta a matéria de facto do processo, mas considera, em primeiro lugar, que as normas controvertidas não entravam o comércio entre os Esta-dos-membros, em segundo lugar, que tal regulamentação é aplicável indistintamente aos produtos nacionais e importados e, em terceiro lugar, que tal regulamentação se justifica pela luta contra as práticas fraudulentas.

Quanto ao entrave ao comércio entre os Esta-dos-membros

O Governo de Atenas realça o facto de as importações do produto em causa cobrirem, pelo menos, 50 % das necessidades do mercado grego, que 90 % de tais importações provêm de Estados-membros, que as medidas impugnadas não eram automaticamente susceptíveis de produzir um efeito negativo sobre as correntes de importação e que, efectivamente, não produziram tal efeito. Como a carne de bovino constitui um produto alimentar básico, seria inconcebível que a Grécia pudesse impedir a sua importação. Além do mais, nada permitiria afirmar que, na ausência das normas controvertidas, as importações de carne de bovino não tivessem sido entravadas. O Governo grego afirma que, mesmo sem a referida regulamentação, o volume das importações poderia ter sido menor.

A Comissão responde que os dados estatísticos relativos às trocas de carne de bovino fresca, que aliás não contesta, não retiram às medidas impugnadas o carácter de medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas à importação. O facto de as importações terem mesmo aumentado no sector em causa, não bastaria para retirar a uma dada medida o carácter de medida equivalente a uma restrição quantitativa, dado que mesmo as medidas que entravam potencialmente o comércio intracomunitário cabem em tal definição. E manifesto que, sem a regulamentação em causa, tal comércio se processaria com maior facilidade. O grande número de queixas recebidas pela Comissão constituiria um índice do entrave real introduzido na corrente de trocas no sector da carne de bovino fresca.

Quanto à aplicação indistinta da regulamentação

O Governo de Atenas realça o facto de o Regulamento de polícia n.° 56/83 e de as decisões n.os E 6/1264 e E 6/1478 do ministro do Comércio abrangerem toda a carne de bovino fresca vendida na Grécia, quer importada quer nacional. Não existiria, pois, discriminação entre os dois produtos. O objectivo com que a regulamentação foi adoptada, a saber, o impedimento eficaz de práticas fraudulentas e ilícitas, garantiria a ausência de qualquer tratamento discriminatório em relação à carne importada.

A Comissão argumenta, por seu lado, que tem dúvidas quanto ao modo como as medidas controvertidas discriminam entre os produtos nacionais e os produtos importados. Com efeito, enquanto o Regulamento de polícia sanitária n.° 56/83 se aplicava igualmente ao comércio interno, as decisões n.os 1264 e 1478 do ministro do Comércio apenas se aplicam às importações. Contudo, mesmo que se admitisse que as medidas são indistintamente aplicáveis, a Comissão não poderia admitir que a protecção dos consumidores impusesse restrições como as que estão em causa.

Acerca da luta contra as práticas fraudulentas

O Governo de Atenas refere, antes do mais, que as normas controvertidas visam eliminar do sector da carne de bovino fresca as práticas ilícitas que conduzem a uma fuga incontrolada e injustificada de divisas e produzem um efeito negativo sobre a protecção do consumidor.

Efectivamente, a administração grega teria verificado durante o ano de 1982 que alguns importadores gregos compraram peças ¡soladas de carne de bovino fresca, incluídas em diferentes posições pautais, juntando peças de qualidade superior a peças de qualidade inferior, facturadas como sendo de boa qualidade. Embora as autoridades gregas, para lutar contra estas práticas, tenham feito os possíveis para reunir informações relativas aos preços formados nos mercados externos representativos, não foi possível seguir efectivamente a formação dos preços das diferentes peças de carne em especial. Simultaneamente, as autoridades gregas teriam verificado que as normas nacionais relativas à autorização das operações de câmbio têm sido sistematicamente violadas pelos importadores, e que a subida injustificada dos preços da carne de bovino fresca era, consequentemente, suportada pelo consumidor grego.

Para fazer face a esta situação, a administração helénica considerou que as únicas medidas adequadas, eficazes e estritamente indispensáveis, eram aquelas que estão presentemente em causa. Qualquer outra medida seria insuficiente para lutar contra tais práticas fraudulentas.

De acordo com a opinião do Governo helénico, as disposições do artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento n.° 805/68 e os artigos 30.° e seguintes do Tratado, deveriam ser aplicadas à luz da referida situação nacional de facto e de direito. O Governo helénico considera que uma análise aprofundada da matéria de facto do processo conduz à conclusão de que o direito comunitário não pode ser interpretado de modo a ajudar os agentes económicos a contornar as normas nacionais, quando estas não têm como objectivo entravar a aplicação do referido direito, nem real nem potencialmente.

A este respeito, o Governo helénico acrescenta que a regulamentação nacional neutralizou incontestavelmente qualquer fraude susceptível de pôr em causa o controlo da legalidade do movimento autorizado de divisas para a importação de carne de bovino fresca. O Governo helénico propõe, assim, que se aprecie neste contexto as queixas entregues junto da Comissão.

O Governo helénico assinala finalmente que a Comissão não pode contestar às autoridades gregas o direito a adoptar tais medidas, que manifestamente apenas têm por objectivo garantir que não se faça uso da operação de câmbio para fins diversos daqueles para que ela foi autorizada. Não se pode igualmente considerar que, quando as autoridades gregas procuram verificar se as divisas são transferidas para o fim para o qual a transferência foi autorizada, tal verificação impede as importações da mercadoria em causa. Esta posição seria corroborada pelo acórdão do Tribunal de 31 de Janeiro de 1984 (Luisi e Carbone, 286/82 e 26/83, Recueil, p. 377).

A Comissão, pelo contrário, sublinha desde logo que não pode aceitar os argumentos que se prendem com a dificuldade de controlo dos preços e a protecção contra a evasão ilícita de divisas, como justificação de uma medida restritiva das importações. A Comissão contesta a impossibilidade de controlar a identidade da carne e a exactidão das indicações referidas na factura, tal como é prática em todos os Estados-membros, sem introduzir medidas que entravem as trocas. Quanto à carne de bovino fresca em questão, as restrições quantitativas à importação e às medidas de efeito equivalente deveriam ter sido suprimidas a partir da adesão da Grécia à Comunidade, nos termos do artigo 65.° do acto de adesão. Por outro lado, o artigo 106.° do Tratado CEE dever--se-ia interpretar, de acordo com a jurisprudência assente do Tribunal, como uma garantia da livre circulação efectiva das mercadorias, autorizando todas as transferências de divisas necessárias para tal fim.

Quanto à impossibilidade de obter informações relativas à formação dos preços da carne de bovino fresca no estrangeiro, a Comissão recorda que os regulamentos que fixam os montantes compensatórios monetários para os Estados-membros revelam a existência de preços para todas as subposições pautais em que se inclui a carne de bovino fresca.

Finalmente, a Comissão acrescenta que o controlo ocasional de lotes de carne de bovino fresca importados, acompanhado de sanções pecuniárias e penais efectivas para os infractores, é suficiente — como em todos os outros Estados-membros — para afastar o risco de uma evasão maciça de divisas. Com efeito, segundo a Comissão, o mesmo resultado poderia ter sido obtido sem se recorrer a uma regulamentação contrária às disposições comunitárias que regulam a livre circulação de mercadorias.

K. Bahlmann

Juiz relator

( *1 ) Língua do processo: grego.

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL

16 de Dezembro de 1986 ( *1 )

No processo 124/85,

Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo membro do seu Serviço Jurídico, Xénophon Yataganas, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georges Kremlis, membro do seu Serviço Jurídico, edifício Jean Monnet, Kirchberg,

demandante,

contra

República Helénica, representada por Lõukas Stephanou, conselheiro particular no Ministério dos Negócios Estrangeiros, com domicílio escolhido no Luxemburgo junto de D. Yannopoulos, embaixador da Grécia, 177, Val Sainte-Croix,

demandada,

tendo por objecto obter a declaração de que, ao autorizar as importações de carne de bovino fresca apenas sob determinados cortes, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector de carne de bovino, e dos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEE,

O TRIBUNAL,

constituído pelos Srs. C. Kakouris, presidente de secção, f. f. de presidente, T. F. O'Higgins e F. Schockweiler, presidentes de secção, G. Bosco, T. Koopmans, K. Bahlmann e R. Joliét, juízes,

advogado-geral: G. F. Mancini

secretário: J. A. Pompe, secretário adjunto

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 3 de Julho de 1986, no decurso da qual X. Yataganas representou a demandante, e S. Perrakis e E. Simeonidou representaram a demandada,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 2 de Outubro de 1986,

profere o presente

ACÓRDÃO

1 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 30 de Abril de 1985, a Comissão das Comunidades Europeias, intentou uma acção, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, visando a declaração de que a República Helénica, ao autorizar a importação de carne de bovino fresca unicamente sob determinados cortes, violou as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157), e dos artigos 30.° e seguintes do Tratado CEE.

2 No respeitante às disposições da legislação helénica em causa e aos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão referidos na medida necessária à argumentação do Tribunal.

3 Quanto à aplicação da regulamentação em causa às carnes nacionais e importadas, deve constatar-se que as decisões do ministro do Comércio n.os E 6/1264 e E 6/1478 se referem exclusivamente às importações de carne de bovino fresca. Embora o preceituado no artigo 1.° do Regulamento de polícia sanitária n.° 56/83 contemple, simultaneamente, as importações de carne de bovino e a carne de bovino nacional, resulta das explicações dadas pelo Governo grego no decurso da fase escrita e oral do processo perante o Tribunal, que o referido regulamento tinha por objectivo o controlo, a transferência de divisas e a eliminação de práticas fraudulentas por parte dos importadores gregos. Daí resulta que, no seu conjunto, as normas controvertidas visam, em especial, os produtos importados, aplicando-se aos produtos importados e aos produtos nacionais em condições diferentes.

4 No que diz respeito ao comércio intracomunitário no sector da carne de bovino, convém recordar que o Regulamento n.° 805/68 estabelece, no seu artigo 1.°, a organização comum de mercado no sector da carne de bovino, e que o seu artigo 22.°, n.° 1, proíbe quaisquer restrições quantitativas ou medidas de efeito equivalente no comércio interno da Comunidade. Por outro lado, resulta de uma jurisprudência assente do Tribunal que, a partir do momento em que a Comunidade tenha aprovado regulamentos relativos à criação de uma organização comum de mercado em determinado sector, os Estados-membros devem abster-se de tomar qualquer medida que possa derrogá-los ou atentar contra eles. Finalmente, nos termos do artigo 65.°, n.° 1, do acto relativo às condições de adesão da República Helénica e às adaptações dos tratados (JO L 291, de 19.11.1979, p. 17), «o regime aplicável na Comunidade... em matéria de restrições quantitativas e medidas de efeito equivalente aplica-se à Grécia a partir de 1 de Janeiro de 1981».

5 Dadas as circunstâncias, é necessário declarar que as normas controvertidas não são compatíveis com o princípio da livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade, salvo se não acarretarem um entrave ao comércio intracomunitário ou se forem justificadas pelos motivos referidos no artigo 36.° do Tratado.

6 No que diz respeito ao efeito das medidas controvertidas sobre o comércio intracomunitário, o Governo de Atenas é de opinião que elas não constituem obstáculo às trocas comerciais entre os Estados-membros. Argumenta que, pelo contrário, desde que tais medidas entraram em vigor, o volume de carne de bovino fresca importada dos outros Estados-membros aumentou.

7 A este respeito, deve, todavia, recordar-se que, segundo a jurisprudência assente do Tribunal, não é necessária a verificação de que as medidas restringem efectivamente as importações dos produtos em causa, bastando que possuam um efeito potencial sobre as importações que poderiam ocorrer na sua ausência (acórdãos de 20 de Fevereiro de 1975, Comissão/República Federal da Alemanha, 12/74, Recueil, p. 181, e de 24 de Novembro de 1982, Comissão/Irlanda, 249/81, Recueil, p. 4005). As numerosas queixas dos agentes económicos gregos, às quais a Comissão se refere, demonstram que, sem as medidas em causa, o comércio entre a República Helénica e os outros Estados-membros se processaria com maior facilidade, podendo mesmo aumentar.

8 Consequentemente, este argumento do Governo de Atenas deve ser rejeitado.

9 Para justificar as normas controvertidas, o Governo de Atenas desenvolve em seguida o argumento da necessidade de controlar a transferência de divisas e de lutar contra as práticas fraudulentas dos importadores gregos. Com efeito, os importadores gregos teriam frequentemente juntado cortes de carne de qualidade inferior a cortes de qualidade superior, e declarado e facturado o conjunto dos cortes como sendo carne de qualidade superior. Tais práticas teriam possibilitado aos importadores transferir para o estrangeiro mais divisas do que o necessário para comprar carne, e ainda vender a carne na Grécia a preços elevados, em prejuízo dos consumidores.

10 Mais concretamente, o Governo de Atenas desenvolve os seguintes argumentos: em primeiro lugar, sem as medidas em causa, as autoridades gregas encontrariam dificuldades administrativas em aperceber-se da formação dos preços dos diferentes cortes de carne e controlar os diversos lotes de mercadorias; em segundo lugar, as medidas seriam necessárias e adequadas para combater a fuga ilícita de divisas e, em terceiro lugar, numa perspectiva mais geral e referindo-se ao acórdão do Tribunal de 31 de Dezembro de 1984 (Luisi e Carbone, 286/82 e 26/83, Recueil, p. 377), tendo as medidas como único objectivo garantir que as operações de cambio não sejam utilizadas para fins diversos do autorizado, não entram no àmbito da livre circulação de mercadorias. Além do mais, seriam ainda necessárias para a protecção do consumidor grego.

11 Nenhum destes argumentos pode ser acolhido.

12 Quanto ao primeiro argumento, deve declarar-se que as dificuldades administrativas não podem justificar uma restrição à livre circulação de mercadorias.

13 Quanto ao segundo argumento, convém recordar desde já que, segundo a jurisprudência assente do Tribunal, uma regulamentação nacional não beneficia da excepção ao princípio da livre circulação de mercadorias quando os objectivos por ela visados podem ser atingidos de modo igualmente eficaz através de medidas menos restritivas, como o controlo por amostragem e as sanções apropriadas.

14 Quanto ao terceiro argumento, deve notar-se que o acórdão de 31 de Janeiro de 1984, anteriormente citado, declara, por um lado, que a liberalização dos pagamentos prevista no artigo 106.° do Tratado obriga os Estados-membros a autorizar os pagamentos abrangidos pela referida disposição e, por outro lado, especifica que os Estados-membros conservam o poder de exercer um controlo sobre a transferencia de divisas, com o objectivo de verificar se, na realidade, não se trata de movimentos de capitais não liberalizados, nomeadamente, de uma transacção fora do domínio das trocas de mercadorias ou de serviços. Todavia, o referido acórdão declara que tais controlos não podem ter por efeito iludir as liberdades reconhecidas pelo Tratado. Daqui decorre que medidas como as que vimos analisando, que entravam o comércio intracomunitário mais do que o necessário, não cabem no poder que os Estados-membros conservam em matéria de controlo das transferências de divisas.

15 Do que precede, resulta que a República Helénica, ao autorizar as importações de carne de bovino fresca, apenas sob determinados cortes, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, e do artigo 30.° do Tratado.

Quanto às despesas

16 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada no pagamento das despesas. Tendo a demandada sido vencida, é condenada no pagamento das despesas.

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL declara:

1) A República Helénica, ao autorizar as importações de carne de bovino fresca, apenas sob determinados cortes, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento n.° 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, e do artigo 30.° do Tratado.

2) A República Helénica é condenada no pagamento das despesas.

Kakouris O'Higgins Schockweiler Bosco Koopmans Bahlmann Joliet Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 16 de Dezembro de 1986. O secretário P. Heim O presidente f. f. C. Kakouris presidente de secção

( *1 ) Língua do processo: grego.