Conclusões da advogada-geral Stix-Hackl apresentadas em 21de Março de2002. - Comissão das Comunidades Europeias contra Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte. - Incumprimento de Estado - Pesca - Conservação e gestão dos recursos - Medidas de controlo das actividades piscatórias. - Processo C-140/00.



Colectânea da Jurisprudência 2002 página I-10379



Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução

1. A presente acção por incumprimento, tal como o processo C-454/99 - relativo às campanhas de pesca de 1985 a 1988 e 1990 - visa o comportamento das autoridades britânicas na gestão das quotas de pesca relativamente aos anos de 1991 a 1996. A Comissão, no essencial, censura as autoridades britânicas por estas não terem, de forma atempada e eficaz, tendo em conta o previsível esgotamento de determinadas quotas, limitado o volume de capturas de modo a impedir que as quotas de captura fixadas pela Comissão para esses anos fossem ultrapassadas.

2. O Governo do Reino Unido aduz em sua defesa, no essencial, que a Comissão não cumpriu a obrigação, que lhe incumbia, de provar os alegados incumprimentos; contudo, não contesta, na generalidade, os casos de excesso de pesca nas mencionadas campanhas, de que é acusado pela Comissão. O caso em apreço incide, pois, numa parte substancial, tal como o processo C-454/99, sobre a questão da repartição do ónus da prova.

3. O Tribunal de Justiça já se pronunciou a este respeito no seu acórdão de 1 de Fevereiro de 2001 proferido no processo C-333/99 . Sem deixar de ter em conta as especificidades do presente caso, cabe em primeira linha analisar se a Comissão cumpriu neste processo as suas obrigações em matéria de ónus da prova, tal como estabelecidas naquele acórdão.

II - Enquadramento jurídico

4. O regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca encontra-se previsto em vários diplomas. Tem como objectivo garantir a protecção dos fundos marinhos, a conservação dos recursos biológicos do mar e a sua exploração equilibrada em fases duráveis e em condições económicas e sociais adequadas .

5. Tanto o Regulamento n.° 170/83 como o Regulamento n.° 3760/92 prevêem a instituição das medidas de conservação necessárias para a realização dos objectivos enunciados. Estas medidas podem, nomeadamente, incluir a limitação do esforço de pesca .

6. Segundo o artigo 3.° do Regulamento n.° 170/83, sempre que, para uma espécie ou espécies afins, se revele necessário limitar o volume das capturas, serão determinados anualmente o total das capturas por unidade populacional («stock») ou grupo de unidades populacionais («stocks») e a quota disponível para a Comunidade, assim como, se for caso disso, o total das capturas concedidas a países terceiros e as condições específicas em que devem ser efectuadas essas capturas. O Regulamento n.° 3760/92 contém disposições semelhantes.

7. O artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83 dispõe que:

«[o]s Estados-Membros determinam, em conformidade com as disposições comunitárias aplicáveis, as regras de utilização das quotas que lhe foram atribuídas [...]».

8. O artigo 9.° , n.° 2, do Regulamento n.° 3760/92 contém a seguinte formulação dessa obrigação:

«Os Estados-Membros informarão anualmente a Comissão dos critérios que tenham adoptado para a repartição e das regras para a utilização das disponibilidades de pesca que lhes tenham sido atribuídas de acordo com o direito comunitário e a política comum da pesca.»

9. O título I do Regulamento (CEE) n.° 2241/87 do Conselho tem por epígrafe «Inspecção e controlo dos navios de pesca e das suas actividades». O respectivo artigo 1.° , n.° 1, concretiza as obrigações previstas no artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83 do seguinte modo:

«[...] cada Estado-Membro, no seu território e nas águas marítimas que dependem da sua soberania ou da sua jurisdição, controla o exercício da pesca e das actividades conexas. Inspecciona os barcos de pesca e todas as actividades cujo controlo permita verificar a aplicação do presente regulamento, nomeadamente as actividades de desembarque, de venda e de armazenagem de peixe e os registos dos desembarques e das vendas.»

10. O artigo 2.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2241/87 prevê, designadamente, o seguinte:

«A inspecção e o controlo referidos no artigo 1.° serão efectuados por cada Estado-Membro e por sua conta, por um serviço de inspecção nomeado por esse Estado-Membro.

No exercício da missão que lhes foi confiada, os Estados-Membros assegurarão o respeito das disposições e das medidas referidas no artigo 1.° Por outro lado, conduzirão a sua acção de modo a evitar uma ingerência injustificada nas actividades piscatórias normais. [...]»

11. No dia 1 de Janeiro de 1994 o Regulamento n.° 2241/87 foi substituído pelo Regulamento (CEE) n.° 2847/93 . O respectivo título I tem por epígrafe «Inspecção e controlo dos navios de pesca e das suas actividades». O artigo 2.° , n.° 1, tem por conteúdo, no essencial, o regime já consagrado no artigo 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2241/87. O artigo 2.° , n.° 4, porém, vai mais longe e estabelece o seguinte:

«A fim de assegurar uma inspecção tão eficaz e económica quanto possível, os Estados-Membros coordenarão as suas actividades de controlo e poderão, para o efeito, estabelecer programas de inspecção comuns que lhes permitam controlar os navios de pesca da Comunidade nas águas mencionadas nos n.os 1 e 3. Os Estados-Membros adoptarão medidas que permitam às suas autoridades competentes, bem como à Comissão, uma informação regular e recíproca sobre a experiência adquirida.»

12. A proibição da pesca encontrava-se regulada no artigo 11.° do Regulamento n.° 2241/87 e encontra-se actualmente prevista no artigo 21.° do Regulamento n.° 2847/93. Os dois primeiros números do artigo 11.° , contido no título III («Proibição das actividades de pesca») do Regulamento n.° 2241/87, têm o seguinte teor:

«1. Todas as capturas de uma unidade populacional ou de um grupo de unidades populacionais sujeitas a quota, efectuadas pelos navios de pesca arvorando pavilhão de um Estado-Membro ou registados num Estado-Membro serão imputadas na quota aplicável, em relação a uma unidade populacional ou grupo de unidades populacionais em questão, a esse Estado, qualquer que seja o local de descarga em terra.

2. Cada Estado-Membro fixará a data na qual as capturas de uma unidade populacional ou grupo de unidades populacionais sujeitas a quotas, efectuadas pelos navios de pesca arvorando o seu próprio pavilhão ou registados no seu território, se considera terem esgotado a quota que lhe é aplicável para essa unidade ou grupo de unidades populacionais. O Estado-Membro proibirá provisoriamente, a contar dessa data, a pesca de peixes daquela unidade populacional ou daquele grupo de unidades populacionais, pelos referidos barcos, bem como a sua conservação a bordo, o transbordo e o desembarque, desde que as capturas tenham sido efectuadas após aquela data, e fixará uma data até à qual os transbordos e os desembarques ou as últimas notificações sobre as capturas sejam permitidas. Esta medida será notificada imediatamente à Comissão, que informará os outros Estados-Membros.»

13. Os dois primeiros números do artigo 21.° , contido no título IV («Regulamentação e suspensão das actividades de pesca») do Regulamento n.° 2847/93, correspondem, no essencial, ao disposto no artigo 11.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2241/87.

14. Finalmente, as obrigações das autoridades competentes dos Estados-Membros, no que toca à aplicação de sanções penais ou administrativas, resultam do estatuído no artigo 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 e, posteriormente, do estatuído no artigo 31.° do Regulamento n.° 2847/93.

15. O artigo 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 dispõe o seguinte:

«Se, na sequência de uma inspecção ou de um controlo efectuado por força do n.° 1, as autoridades competentes de um Estado-Membro verificarem que um navio de pesca ou qualquer pessoa responsável por uma actividade referida nesse número não respeita a regulamentação em vigor relativa às medidas de conservação e controlo, intentarão uma acção penal ou administrativa contra o capitão desse navio ou qualquer outra pessoa responsável.»

16. O artigo 31.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2847/93, por sua vez, prevê o seguinte:

«1. Quando se verificar que a regulamentação da política comum de pescas não foi respeitada, nomeadamente na sequência de um controlo ou de uma inspecção efectuada ao abrigo do presente regulamento, os Estados-Membros garantirão que sejam tomadas medidas adequadas, incluindo a instauração de acções administrativas ou de processos-crime contra as pessoas singulares ou colectivas responsáveis, nos termos da respectiva legislação nacional.

2. Os processos instaurados nos termos do n.° 1 devem ser susceptíveis de, nos termos das disposições aplicáveis da legislação nacional, privar efectivamente os responsáveis pelo incumprimento de qualquer benefício económico resultante das infracções ou ter consequências proporcionais à gravidade dessas infracções que constituam um factor dissuasivo eficaz em relação a posteriores violações do mesmo tipo.»

17. O artigo 31.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2847/93 contém uma listagem não taxativa de possíveis sanções.

III - Matéria de facto, tramitação processual e pedidos das partes

A - Matéria de facto e tramitação processual

18. A Comissão acusa o Reino Unido, no essencial, de ter ultrapassado por diversas vezes as quotas de pesca das diversas unidades populacionais de peixe atribuídas a este Estado-Membro nos anos de 1991 a 1994 e, ainda, nos anos de 1995 e 1996. Do ponto de vista da Comissão, estes casos permitem concluir que as medidas de conservação e de controlo vigentes no Reino Unido não correspondem às exigências do regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca.

19. Esta acusação foi formulada em carta de notificação de 19 de Março de 1998, relativamente aos anos de 1991 a 1994, e em carta de notificação de 19 de Fevereiro de 1999, relativamente aos anos de 1995 e 1996. O Governo do Reino Unido respondeu a estas cartas em 20 de Maio de 1998 e em 4 de Maio de 1999.

20. Uma vez que a Comissão mantinha o entendimento de que as autoridades britânicas não tinham tomado as medidas adequadas à resolução dos problemas que consubstanciam o conteúdo das suas acusações, enviou em 26 de Agosto de 1999 dois pareceres fundamentados ao Reino Unido, nos termos do disposto no artigo 226.° CE. O Governo do Reino Unido respondeu através de duas cartas de 2 de Dezembro de 1999.

21. A Comissão assenta a sua acusação em tabelas com estatísticas - que foram juntas às cartas de notificação, aos pareceres fundamentados e, ainda, à própria petição da Comissão - que terão sido elaboradas todos os anos com base nos dados que as autoridades britânicas forneceram. Estas tabelas demonstram, em relação a cada ano, as zonas e as espécies abrangidas por excesso de pesca.

22. A Comissão considera que estas tabelas demonstram que o Reino Unido não cumpriu as suas obrigações. Em primeiro lugar, o Governo do Reino Unido não tomou - pelo menos em tempo útil - as medidas adequadas destinadas a evitar as ultrapassagens de quotas. Em segundo lugar, o Governo do Reino Unido não impediu a continuação das actividades piscatórias após a emanação da ordem que as proibia. Para além disso, o Governo do Reino Unido não instaurou processos contra os responsáveis.

23. Na correspondência de resposta às cartas que lhe foram remetidas, o Governo do Reino Unido impugnou parte dos números apresentados pela Comissão. As capturas de cavala na zona IV, nos anos de 1991, 1993 e 1994, foram, na opinião do Governo do Reino Unido, muito inferiores àquelas que constam das tabelas apresentadas pela Comissão. Também as capturas de bacalhau nas zonas I e II b, no ano de 1996, foram inferiores ao indicado. Daqui resulta que nestes quatro anos não teve lugar excesso de pesca daquelas espécies.

24. O Reino Unido explica estas diferenças pelo facto de se terem obtido novas informações que levaram as suas autoridades a proceder à correcção dos dados em questão. A Comissão é, a este propósito, da opinião de que os dados alterados não podem ser considerados, uma vez que a alteração ocorre após ter sido intentada uma acção por incumprimento. O Reino Unido alega, por seu turno, que já através de cartas de 25 de Abril de 1996 e de 23 de Dezembro 1997 - portanto, antes de a acção por incumprimento ter sido intentada - chamou a atenção para a existência daquelas novas informações. A Comissão desenvolve o seu ponto de vista sublinhando que, no momento da apreciação da questão de saber se as regras em causa foram ou não respeitadas, só podem ser tidos em conta os dados originários. É que, independentemente da sua correcção, são esses dados que consubstanciam a matéria de facto a partir da qual se decide tomar ou não medidas tendentes à salvaguarda do respeito pelas quotas.

25. A Comissão chama ainda a atenção para o facto de o Reino Unido ter invocado, na fase pré-contenciosa, dificuldades de ordem prática no que tange à gestão das quotas, decorrentes, por exemplo, de más condições climatéricas e da existência de desfasamentos temporais entre o momento do desembarque e o da entrega da declaração de desembarque.

26. O Reino Unido justifica ainda a omissão da instauração de processos penais ou administrativos contra os responsáveis pelas infracções referindo que as proibições, nos termos do direito interno, só podem valer para o futuro. Foi, assim, impossível processar os pescadores tendo por base factos ocorridos antes da entrada em vigor da proibição. Os desembarques, que foram registados após a proibição, referiam-se, porém, a capturas efectuadas antes da entrada em vigor da proibição.

27. A Comissão, por fim, remete para a acção por incumprimento por ela intentada, que corre termos como processo C-454/99, relativa aos anos de 1985 a 1988 e de 1990, e refere a sua intenção de intentar uma acção por incumprimento relativa à campanha de pescas de 1997. O Reino Unido sublinha que os outros processos não podem ter influência sobre o desfecho do presente processo. A Comissão alega, na sua resposta, que é verdade que o presente caso deve ser visto à luz das suas circunstâncias próprias, mas que também deve ser considerado no âmbito de todo o contexto em que se insere.

B - Pedidos das partes

28. A Comissão entende, com base nas respostas dadas pelas autoridades britânicas aos seus pareceres fundamentados, que o Reino Unido não zelou, nos anos de 1991 a 1996, pela observância do regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca - razão pela qual intentou, consequentemente, a presente acção.

29. A Comissão das Comunidades Europeias pede, na acção que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 30 de Novembro de 1999, que o Tribunal se digne:

1) declarar que, relativamente aos anos de 1991 a 1996,

- ao não ter estabelecido as regras detalhadas de utilização das quotas que lhe foram atribuídas,

- ao não ter efectuado as inspecções e outros controlos que são exigidos pelos regulamentos comunitários aplicáveis,

- ao não ter suspendido provisoriamente as capturas aquando do esgotamento das quotas, e

- ao não ter instaurado quaisquer processo-crime ou acções administrativas contra os capitães dos navios que não respeitaram os regulamentos ou contra quaisquer outras pessoas responsáveis pelas infracções,

o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe impõem i) o n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 170/83 ou o n.° 2 do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 3760/92 (a partir de 1 de Janeiro de 1993), e o n.° 1 do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 2241/87 ou o artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 2847/93 (a partir de 1 de Janeiro de 1994); ii) o n.° 2 do artigo 11.° do Regulamento (CEE) n.° 2241/87 ou o artigo 21.° do Regulamento (CEE) n.° 2847/93; e iii) o n.° 2 do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 2241/87 ou o artigo 31.° do Regulamento (CEE) n.° 2847/93;

2) condenar o Reino Unido nas despesas.

30. O Reino Unido pede que o Tribunal de Justiça se digne julgar a acção improcedente por esta carecer de fundamento e condenar a Comissão nas despesas.

IV - Apreciação jurídica

31. No conjunto dos fundamentos deduzidos, as opiniões das partes divergem sobre a questão de saber se a Comissão apresentou prova bastante do não cumprimento das obrigações por si alegadas. Antes de se proceder à análise de cada um dos fundamentos, há que examinar a questão da repartição do ónus da prova no âmbito de uma acção por incumprimento relativa à não observância do regime comunitário de conservação e gestão dos recursos de pesca.

A - Aspectos gerais sobre a repartição do ónus da prova

1. Alegações das partes

32. O Governo do Reino Unido alega que os fundamentos da Comissão são demasiado genéricos face aos casos específicos invocados.

33. Para além disso, a Comissão, sobre quem recaía o ónus da prova, não demonstrou, relativamente a todos os anos, que o pretenso incumprimento do direito comunitário teve efectivamente lugar. O respeito pelos princípios vigentes em matéria de repartição do ónus da prova é especialmente importante visto a condenação de um Estado-Membro no tipo de acção previsto no artigo 226.° CE poder implicar, nos termos do artigo 228.° CE, a condenação no pagamento de uma sanção pecuniária.

34. Acresce que, segundo o Reino Unido, a Comissão não fez prova no que toca aos alegados casos de excesso de pesca, tendo ignorado o facto de o Reino Unido ter impugnado os números por ela apresentados neste contexto.

35. A Comissão afirma, na sua réplica, que o Reino Unido não impugnou, na contestação, o facto de ter existido um considerável excesso de pesca nos vários períodos de tempo aqui em causa. É que o Reino Unido não impugnou 27 dos 31 casos invocados pela Comissão.

36. A Comissão sustenta, ainda, que a prova do incumprimento da obrigação de estabelecer um sistema de controlo adequado, que permita assegurar o respeito pelas quotas, consiste desde logo no facto de os objectivos comunitários não terem sido atingidos no que toca ao Estado-Membro em questão, não estando na origem dessa falha a ocorrência de quaisquer factos imprevisíveis. Não se pode pretender que compete à Comissão indicar, uma a uma, as medidas que, do seu ponto de vista, deveriam ter sido tomadas.

2. Apreciação

37. A questão da repartição do ónus da prova já foi pormenorizadamente tratada no acórdão de 1 de Fevereiro de 2001, no processo C-333/99. Nos seus termos, «[r]esulta da importância destes números e da repetição da situação que descrevem que os casos de excesso de pesca não podem deixar de ter sido a consequência da violação pelas autoridades francesas das suas obrigações de controlo. A argumentação do Governo francês que consiste em afirmar que a Comissão se baseia numa simples presunção não se justifica, por conseguinte» .

38. Nas minhas conclusões apresentadas no processo C-454/99 expus em que medida esta jurisprudência faz boa aplicação do princípio da repartição do ónus da prova em acções por incumprimento e se ajusta às especificidades do regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca. Remete-se para essa exposição, de modo a evitar repetições .

39. Dessa exposição resulta, na parte que tem interesse para o presente caso, que o excesso considerável de pesca, a descrever pormenorizadamente pela Comissão, quando ocorre repetidamente, permite concluir que existe incumprimento das obrigações decorrentes do regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca.

40. O Tribunal de Justiça não exigiu que se fizesse prova de que na génese dos casos de excesso de pesca não estavam acontecimentos imprevisíveis. As alegações apresentadas pela Comissão a este propósito têm de ser entendidas tendo-se em conta que, sendo exigido aos Estado-Membros que atinjam um determinado objectivo ou resultado - o respeito das quotas que lhes foram atribuídas, é-lhes concedida, em caso de incumprimento, a possibilidade de afastar essa exigência quando provem que ocorreram acontecimentos imprevisíveis, no sentido de caso de força maior.

41. Do que se acaba de dizer há então que reter que não assiste razão ao Governo do Reino Unido na parte em que este alega que a partir dos casos invocados pela Comissão não se pode retirar qualquer conclusão no que toca a um incumprimento generalizado das obrigações decorrentes do regime comunitário.

42. De resto, o êxito da acção declarativa intentada pela Comissão não depende do número de casos de excesso de pesca que tenham concretamente ocorrido. É que o Tribunal de Justiça não tem de ajuizar acerca do número de vezes em que ocorreu excesso de pesca, mas sim acerca da questão de saber em que medida o número de vezes em que ocorreu excesso de pesca permite retirar a conclusão de que o Estado-Membro em causa não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam. Assim sendo, ao contrário daquela que é a concepção do Governo do Reino Unido, não tem qualquer relevância saber se são ou não impugnados números isolados desde que a Comissão faça prova, através da listagem dos casos de excesso de pesca, de que esta ocorreu de forma repetida no período de tempo sob análise.

43. A possibilidade de aplicação de sanções pecuniárias, nos termos do artigo 228.° CE, não permite pôr em causa o princípio que está na base do acórdão de 1 de Fevereiro de 2001. Partindo da premissa de que aos Estados-Membros é exigido um resultado - sob a forma do respeito da quota de pesca que lhes foi atribuída - o facto de se atribuir à Comissão a possibilidade de provar a ineficácia dos sistemas nacionais de controlo, através da demonstração da ocorrência repetida de casos de excesso de pesca, não representa um desvio ao princípio geral do ónus da prova que incumbe à Comissão relativamente a casos de incumprimento imputados a Estados-Membros. O mencionado princípio está, deste modo, de acordo com o alcance das obrigações dos Estados-Membros no âmbito do regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca.

44. Cumpre agora analisar os vários fundamentos.

B - Omissão do estabelecimento de regras apropriadas para a utilização das quotas de pesca

1. Alegações das partes

45. A Comissão alega que o Reino Unido, ao não ter estabelecido regras apropriadas para a utilização das quotas de pesca, violou o n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento n.° 170/83 e, a partir de 1 de Janeiro de 1993, o n.° 2 do artigo 9.° do Regulamento n.° 3760/92. No entender da Comissão, cabe aos Estados-Membros estabelecer regras suficientemente abrangentes que também permitam fazer frente a dificuldades relacionadas com a actividade piscatória fora das águas territoriais da Comunidade. Para além disso, os Estados-Membros têm o dever de controlar a observância dessas regras.

46. Uma vez que os pescadores britânicos comprovadamente ultrapassaram, por diversas vezes, as quotas que lhes foram atribuídas, há que concluir que as regras adoptadas pelo Governo do Reino Unido eram desapropriadas ou então que as autoridades competentes não fiscalizaram se elas eram ou não cumpridas. As regras de direito interno em vigor durante o período de tempo em causa não permitiram em concreto assegurar que os registos de desembarque ou os dados constantes dos livros de bordo fossem utilizados sem demora. Essas regras também não eram de índole a permitir que fosse ordenada, em tempo útil, a suspensão da actividade piscatória tendo em consideração as quantidades já capturadas, mas ainda não desembarcadas bem como o período de tempo que necessariamente medeia entre a ordem de suspensão da pesca e a sua entrada em vigor. A Comissão faz ainda notar que o Reino Unido conseguiu, em 1998 e em 1999, resolver este problema, tendo para o efeito tomado medidas mais rigorosas.

47. De acordo com a sua linha geral de defesa , o Governo do Reino Unido sustenta que os casos individuais, que a Comissão censura, não podem servir de fundamento a uma declaração de incumprimento das disposições aqui em causa.

48. O Governo do Reino Unido alega em primeiro lugar, a este propósito, que tal situação consubstanciaria uma presunção inadmissível de violação do Tratado . No acórdão de 20 de Março de 1990, no processo C-62/89 , o Tribunal de Justiça rejeitou a acusação da Comissão, que também tinha por objecto a violação do artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83, fazendo notar que a Comissão se tinha limitado, nas suas alegações, a afirmar que o simples facto do excesso de quotas mostrava que as disposições citadas não haviam sido respeitadas.

49. O Reino Unido chama a atenção - para o caso de, com base na ultrapassagem das quotas, se poder concluir haver incumprimento das regras jurídicas aplicáveis - que um número considerável dos casos de excesso de pesca criticados pela Comissão implicaram um excesso inferior a 5% sobre a respectiva quota. Nos termos do artigo 3.° , n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 847/96 , «[o]s Estados-Membros podem fazer capturas que excedam os desembarques autorizados até 5% [...]». Tendo em consideração esta regra, o Reino Unido sustenta que se deve entender que a Comissão, no que toca ao período em apreço, apenas fez realmente prova de dois a seis casos de excesso de pesca significativo por ano. Cumpre então concluir que os casos de excesso de pesca devem ser observados como casos isolados, que não permitem tirar a ilação de que todo o sistema britânico de controlo é deficiente.

50. A Comissão, na sua réplica, faz ver que o período de tempo aqui em causa se situou antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 847/96. De resto, o Governo do Reino Unido não impugnou 23 casos de excesso de pesca significativo que ocorreram durante o período de tempo sob análise, o que é prova bastante do incumprimento das disposições aplicáveis.

51. No que toca à questão de saber se os dados relativos aos quatro casos de excesso de pesca contestados podiam ser posteriormente corrigidos, argumenta a Comissão que o Reino Unido, durante a fase pré-contenciosa, não justificou a necessidade de proceder à correcção nem apresentou quaisquer meios de prova que demonstrassem que essa correcção era devida. A Comissão invoca, ainda, o princípio da segurança jurídica que, do seu ponto de vista, seria violado se cada Estado-Membro tivesse a possibilidade, através de uma correcção posterior dos dados já fornecidos, de aumentar nos anos seguintes as quotas que lhe foram atribuídas no âmbito da gestão plurianual de quotas actualmente em vigor, com base na redução das quantidades descritas como consubstanciando excesso de pesca.

2. Apreciação

52. Retira-se do acórdão de 1 de Fevereiro de 2001, proferido no processo C-333/99 , que a Comissão pode provar o incumprimento das obrigações decorrentes do artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83 - que prevê o estabelecimento de regras apropriadas para a utilização das quotas de pesca - através da demonstração de que ocorreram repetidamente casos de excesso significativo de pesca. O Tribunal de Justiça fez expressa referência, a este propósito, ao acórdão de 20 de Março de 1990, proferido no processo C-62/89 , sublinhando que a descrição pormenorizada nas alegações da Comissão dos casos de excesso de pesca, que ocorreram repetidamente, correspondem à descrição factual pormenorizada que aquele outro acórdão de 20 de Março de 1990 exige.

53. Ambas as partes estão de acordo em que existiram, todos os anos, vários casos de excesso de pesca. A referência que o Governo do Reino Unido faz ao artigo 3.° , n.° 2, do Regulamento n.° 847/96 não tem quaisquer implicações, pois o referido regulamento não é aplicável às campanhas de pesca aqui em causa . Faz-se ainda notar que a possibilidade de «regularização» das estatísticas de pesca através da gestão ao longo de vários anos das quantidades totais de capturas (TAC's) e das quotas, prevista neste regulamento, não altera em nada a constatação de excesso de pesca .

54. Neste cenário, não parece ser determinante o facto de os números relativos a alguns casos de excesso de pesca serem controvertidos no âmbito do presente litígio.

55. Deve, para além do mais, ter-se presente que o Reino Unido poderia ter apresentado as provas de que os números invocados pela Comissão não correspondem à realidade. A Comissão alega acertadamente que a correcção, em momento posterior, dos dados existentes, não pode influenciar o juízo acerca da observância (ou não) das obrigações decorrentes do regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca, pois tanto as autoridades nacionais como os órgãos comunitários têm de decidir com base nos elementos de que dispõem à data em que tomam as decisões. É desta forma concebível que um Estado-Membro seja condenado por não ter tomado as medidas devidas perante uma situação em que o esgotamento da quota fosse iminente quando os elementos de que dispunha apontavam, precisamente, para a existência dessa situação de esgotamento das quotas. Neste contexto, face à amplitude da obrigação em causa (obtenção de um resultado sob a forma de observância das quotas atribuídas), há que considerar que na prossecução desse objectivo, que consiste na obtenção de um resultado, cumpre actuar com respeito por princípios de precaução. Este aspecto não se confunde com a questão de saber se efectivamente existiu ou não excesso de pesca.

56. Há, assim, que julgar procedente o pedido da Comissão e declarar que o Reino Unido, ao não ter estabelecido as regras detalhadas de utilização das quotas que lhe foram atribuídas relativamente às campanhas de 1991 a 1996, não cumpriu as obrigações que lhe impõem o n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento n.° 170/83 e o n.° 2 do artigo 9.° do Regulamento n.° 3760/92.

C - Falta das medidas de controlo exigidas nos termos do artigo 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2241/87 e do artigo 2.° do Regulamento n.° 2847/93

1. Alegações das partes

57. A Comissão alega que o artigo 1.° do Regulamento n.° 2241/87 e, a partir de 1 de Janeiro de 1994, o artigo 2.° do Regulamento n.° 2847/93, impõem aos Estados-Membros obrigações mais precisas no que toca à observância do regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca do que os Regulamentos n.° 170/83 e n.° 3760/92. Do ponto de vista da Comissão, a aplicação daqueles artigos implica que sejam tomadas medidas que garantam que os pescadores informem as autoridades competentes de todas as capturas que efectuem . Estas medidas visam ainda possibilitar uma rápida análise dos dados assim obtidos, a fim de permitir que seja atempadamente proibida a captura de uma determinada espécie de modo a evitar a ultrapassagem da respectiva quota.

58. A Comissão retira do facto de o Reino Unido ter tentado que os dados por si fornecidos fossem posteriormente corrigidos pela Comissão, que o sistema adoptado pelo Reino Unido nos anos de 1991 a 1996 não permitia fornecer dados exactos sobre o estado das capturas.

59. O Reino Unido contesta esta conclusão da Comissão e rejeita a acusação de não ter cumprido as suas obrigações decorrentes das mencionadas normas, chamando a atenção para as medidas que efectivamente tomou.

2. Apreciação

60. Cabe antes de mais referir que o Tribunal de Justiça, no acórdão proferido no processo n.° 333/99, analisou a questão do incumprimento das obrigações decorrentes do artigo 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2241/87, conjugado com o artigo 5.° , n.° 2, do Regulamento n.° 170/83 . O Tribunal de Justiça aplicou aí os já mencionados princípios em matéria de repartição do ónus da prova . Portanto, pode-se muito bem, contrariamente à tese do Governo do Reino Unido, retirar conclusões no que toca à observância (ou não) das obrigações consagradas nas referidas normas, a partir dos repetidos casos de excesso de pesca. Analisados os autos, é de aceitar que a Comissão fez prova da repetição de casos de excesso de pesca ocorridos no período de tempo aqui em causa .

61. É ainda de aderir ao ponto de vista da Comissão de que o pedido do Governo do Reino Unido à Comissão, no sentido de esta proceder a uma correcção posterior dos dados que lhe foram apresentados, contribui para demonstrar que as obrigações que decorrem dos mencionados artigos não foram cumpridas. Já nas minhas conclusões no processo C-454/99 referi a importância da existência de dados fidedignos relativos à captura de peixe no âmbito dos objectivos do regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca . Se o Estado-Membro obtém, de acordo com as suas próprias declarações, dados inexactos, então é de admitir que não terá controlado devidamente a obrigação de informação que recai sobre os pescadores. É certo que no plano dos princípios é louvável que o Estado-Membro em questão se esforce por corrigir dados que não são exactos; só que esse esforço deveria ter sido levado a cabo num momento em que ainda fosse possível utilizar esses dados, na versão corrigida, para efeitos de gestão dos recursos de pesca.

62. A Comissão demonstrou de forma bastante que a repetição de casos de excesso de pesca nos anos de 1991 a 1996 se deve a um controlo insuficiente. Para além disso, alegou que em múltiplos casos não foi emitida a nível nacional qualquer ordem no sentido da suspensão da actividade piscatória e que, nos casos em que essa ordem foi emitida, os desembarques prosseguiram após a mesma. Esta circunstância também contraria a ideia de que foram cumpridas as obrigações de controlo do Estado-Membro, até porque para certos problemas, tais como aqueles que a Comissão referiu , foi mais tarde encontrada uma solução. Ao fim e ao cabo foi o próprio Reino Unido que confessou que uma parte dos seus dados careciam de uma correcção, pelo que se pode concluir que as autoridades britânicas não dispunham nestes casos de dados fidedignos para ordenar em tempo útil a suspensão da actividade piscatória. A Comissão provou de forma bastante o incumprimento dos deveres decorrentes do artigo 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2241/87 e do artigo 2.° do Regulamento n.° 2847/93.

63. Deve assim concluir-se que o Reino Unido, ao não ter efectuado os controlos adequados das capturas de peixe e as inspecções apropriadas aos desembarques e ao registo de capturas, não zelou pela observância do regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca, pelo que não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 1.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2241/87 e no artigo 2.° do Regulamento n.° 2847/93.

D - Suspensão tardia da actividade piscatória

1. Alegações das partes

64. A Comissão alega que o Reino Unido, ao não ter proibido provisoriamente as pescas quando foram esgotadas as quotas, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.° do Regulamento n.° 2241/87 e, a partir de 1 de Janeiro de 1994, do artigo 21.° do Regulamento n.° 2847/93. Resulta do acórdão de 20 de Março de 1990, proferido no processo C-62/89 , e do acórdão de 31 de Janeiro de 1991, proferido no processo C-244/89 , que os Estados-Membros estão obrigados a tomar em tempo útil todas as medidas necessárias destinadas a impedir a ultrapassagem das respectivas quotas, de modo a que sejam respeitadas as quotas atribuídas aos Estados-Membros, com o objectivo de manutenção dos recursos haliêuticos. Resulta, ainda, destes acórdãos, que o Estado-Membro em causa não pode invocar dificuldades de ordem prática para efeitos de justificação do incumprimento dos deveres que lhe incumbem.

65. O Governo do Reino Unido contesta referindo que não deve ser excluída a hipótese de existirem discrepâncias entre os números apresentados pela Comissão e os seus próprios números disponíveis na altura dos factos. Isto deve-se, por um lado, ao sistema de recolha de dados e, por outro lado, ao facto de se terem efectuado desembarques em países terceiros, que são comunicados ao Reino Unido pelos capitães, enquanto a Comissão dispõe de números fornecidos pelas autoridades competentes de cada Estado. Quanto ao mais alega o Governo do Reino Unido que o pedido de declaração formulado pela Comissão é demasiado genérico, uma vez que no período em questão garantiu a observância de uma quantidade substancial de quotas.

66. Na sua réplica, a Comissão reforça o tom das suas censuras e faz notar que em alguns casos a ordem de suspensão da actividade piscatória só entrou em vigor passadas algumas semanas sobre o esgotamento das respectivas quotas, o que demonstra que não foram tomadas medidas em tempo útil.

2. Apreciação

67. De acordo com a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça , os Estados-Membros estão obrigados, por força do artigo 11.° do Regulamento n.° 2241/87, a tomar medidas coercivas, ainda antes de as quotas se terem esgotado, para proibir provisoriamente qualquer actividade de pesca até nova ordem. O artigo 21.° do Regulamento n.° 2847/93 impõe a mesma obrigação aos Estados-Membros, vigorando a partir de 1 de Janeiro de 1994.

68. O Governo do Reino Unido, tanto na fase pré-contenciosa como na fase escrita do presente processo, deu como explicação para a falta de ordem suspendendo a actividade piscatória ou, consoante o caso, para o momento tardio em que foi dada essa ordem, bem como para a inexactidão dos dados obtidos, o facto de se terem verificado condições climatéricas adversas, de terem existido dificuldades na atribuição de certas capturas a determinadas quotas e de se ter constatado existirem oscilações na quantidade de peixe, o que, em conjunto, dificultou o registo dos desembarques e, consequentemente, a emissão em tempo útil da ordem de proibição da pesca.

69. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, um Estado-Membro não pode invocar dificuldades práticas para justificar a falta de aplicação de medidas de controlo apropriadas. Pelo contrário, compete aos Estados-Membros encarregados da aplicação da regulamentação comunitária no sector dos produtos de pesca ultrapassar essas dificuldades tomando as medidas apropriadas .

70. Por esta razão, não procede a invocação de dificuldades práticas - tais como os desembarques realizados em países terceiros ou as oscilações nas quantidades desembarcadas noutros Estados-Membros ou em países terceiros, referidas pelo Governo do Reino Unido. O que é ainda mais verdade pelo facto de essas dificuldades não serem intransponíveis e o regime comunitário não ser omisso quanto à transmissão de dados entre os Estados-Membros ou entre estes e países terceiros .

71. Nos casos em que foi emitida uma ordem, a Comissão demonstrou de forma bastante, com base nas quantidades de peixe capturado à data da entrada em vigor da referida ordem, que o Reino Unido não conseguiu proibir a actividade piscatória a tempo de evitar o esgotamento das quotas que lhe foram atribuídas e que aqui estão em discussão.

72. De tudo isto resulta que o Reino Unido, ao não ter proibido provisoriamente as pescas de determinadas espécies quando as respectivas quotas foram consideradas esgotadas, ou ao não o ter feito em tempo útil, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 e, a partir de 1 de Janeiro de 1994, do artigo 21.° do Regulamento n.° 2847/93.

E - Omissão de sanções penais ou administrativas

1. Alegações da partes

73. A Comissão é de opinião que os Estados-Membros estão obrigados, por força do artigo 1.° do Regulamento n.° 2241/87 e do artigo 31.° do Regulamento n.° 2847/93, a instaurar acções administrativas ou processos-crime contra os responsáveis pelas infracções contra a regulamentação relativa a medidas de conservação e controlo . Sublinha, neste contexto, a importância desta obrigação para efeitos de conservação dos recursos de pesca. O artigo 31.° do Regulamento n.° 2847/93 formulou esta obrigação de modo ainda mais claro, ao exigir que as sanções sejam susceptíveis de privar efectivamente os responsáveis pelo incumprimento de qualquer benefício económico retirado da prática da infracção.

74. A Comissão chama ainda a atenção, com referência aos casos de excesso de pesca por si expostos, que em múltiplos casos foram registadas capturas mesmo após ter sido emitida a ordem de suspensão da actividade piscatória. Este facto consubstancia um indício de que as ordens em causa não foram respeitadas, sem que daí tenham advindo consequências para os responsáveis. As dificuldades práticas, tais como dificuldades de realização da prova perante os tribunais nacionais, não permitem justificar a inacção das autoridades britânicas.

75. O Governo do Reino Unido alega que, durante todo o período de tempo que está em causa no presente processo, prosseguiu a política de instaurar processos relativamente a todos os casos em que os meios de prova permitiam a obtenção de uma condenação penal. O Governo do Reino Unido remete para a lista que juntou com a sua contestação e da qual constam todos os processos instaurados e para as advertências que emitiu relativamente a navios que não respeitaram ordens de suspensão da pesca ou que operavam em zonas relativamente às quais o Reino Unido não dispunha de quotas.

76. O Governo do Reino Unido expõe, a seguir, vários exemplos práticos. Faz notar, a esse propósito, que em alguns casos não se conseguiu obter condenações penais porque os responsáveis não tinham sido convenientemente identificados para o efeito. Em alguns casos foram intentadas acções administrativas com o objectivo de deduzir aos responsáveis, na quota que lhes caberia no ano seguinte, as quantidades capturadas após o esgotamento da respectiva quota. Por último, prescindiu-se em alguns casos de instaurar processos, em parte porque as autoridades britânicas optaram por tolerar o excesso de pesca uma vez que se previa proceder a uma troca de quotas com a República Federal da Alemanha, o que não chegou a ter lugar. Não se instauraram processos nos casos em que os meios de prova ao dispor se revelaram, à luz do direito interno, insuficientes.

77. A Comissão, na sua réplica, faz notar que o número de processos instaurados é desproporcionado face à intensidade do excesso de pesca. Para além do mais não se vislumbra, a partir da lista apresentada pelo Reino Unido, se foram ou não instaurados processos em todos os casos de excesso de pesca. A Comissão não pode, assim, determinar porque é que, em termos de proporcionalidade, foram instaurados poucos processos apesar de se encontrar demonstrado que foram realizadas múltiplas capturas após ter sido emitida a ordem de suspensão da actividade piscatória.

2. Apreciação

78. A existência da obrigação dos Estados-Membros de instaurar processos-crime ou acções administrativas em caso de violação das regras relativas às medidas de conservação e de controlo, nos termos quer do artigo 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 quer do artigo 31.° do Regulamento n.° 2847/93, é algo que não é contestado pelas partes.

79. Cabe analisar se o alegado pelo Reino Unido permite ou não refutar as acusações da Comissão.

80. Nas minhas conclusões de 5 de Março de 2002 no processo 454/99 expus que o ónus da prova que recai genericamente sobre a Comissão não exclui o dever dos Estados-Membros de informar acerca das medidas por eles tomadas .

81. O Reino Unido confessa, na sua contestação, que apenas em alguns casos procedeu contra os responsáveis por infracções. O Reino Unido transmitiu assim, de forma credível, a ideia de que instaurou, pelo menos, alguns processos contra certos responsáveis por infracções. Não se pode, por isso, dar totalmente razão à Comissão na parte em que esta pede que seja declarado ter existido, por parte do Reino Unido, um incumprimento generalizado do dever de instaurar processos-crime ou acções administrativas contra os responsáveis por infracções.

82. Fica por apurar se o Reino Unido violou as suas obrigações ao não ter, nos outros casos, procedido contra os responsáveis pelo excesso de pesca.

83. Não se reconhece razão ao Governo do Reino Unido quando este alega que o dever de instaurar processos-crime ou acções administrativas não tinha, em concreto, aplicação, porque os meios de prova existentes eram, de acordo com o direito interno, insuficientes. É que a insuficiência dos meios de prova pode derivar precisamente do facto de as autoridades nacionais não terem vigiado adequadamente a captura de peixe, em violação de obrigações impostas pela legislação comunitária. Este argumento acaba por consistir em querer justificar um determinado incumprimento de direito comunitário através de um outro incumprimento, que cronologicamente o antecede. O Tribunal de Justiça já declarou, acerca dos pressupostos nacionais para a instauração de processos-crime, que «[...] segundo jurisprudência constante, um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a inobservância das obrigações e dos prazos prescritos por normas do direito comunitário» .

84. Este princípio também se aplica aos exemplos citados pelo Governo do Reino Unido: a expectativa criada acerca de uma troca de quotas não justifica a falta de instauração de processos-crime ou de acções administrativas contra os responsáveis, do mesmo modo que a invocação de capturas acidentais também não serve de justificação. Há ainda que ter presente que a lista coligida pelo Reino Unido relativa a processos instaurados nos termos da legislação em vigor não permite apurar se os processos foram instaurados contra todos ou, pelo menos, contra um número significativo de responsáveis por infracções.

85. Resulta, assim, das considerações que antecedem, que o Reino Unido, ao ter intentado acções administrativas ou ao ter instaurado processos-crime contra os responsáveis por infracções em número insuficiente, violou o disposto no artigo 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 e no artigo 31.° do Regulamento n.° 2847/93.

V - Despesas

86. Segundo o artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal for requerido. Tendo o Reino Unido sido vencido e tendo a Comissão requerido a sua condenação nas despesas, há que decidir neste sentido.

VI - Conclusão

87. Pelos motivos precedentes, propõe-se ao Tribunal de Justiça que decida nos seguintes termos:

«1) Declarar que, relativamente aos anos de 1991 a 1996,

- ao não ter estabelecido as regras detalhadas de utilização das quotas que lhe foram atribuídas,

- ao não ter efectuado as inspecções e outros controlos que são exigidos pelos regulamentos comunitários aplicáveis,

- ao não ter suspendido provisoriamente as capturas quando do esgotamento das quotas, e

- ao ter promovido, apenas em número insuficiente, medidas administrativas ou instaurado processos-crime contra os capitães dos navios ou outros responsáveis pelas infracções cometidas,

o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força i) do n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 170/83 ou do n.° 2 do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 3760/92 (a partir de 1 de Janeiro de 1993) e do n.° 1 do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 2241/87 ou do artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 2847/93 (a partir de 1 de Janeiro de 1994); ii) do n.° 2 do artigo 11.° do Regulamento (CEE) n.° 2241/87 ou do artigo 21.° do Regulamento (CEE) n.° 2847/93; e iii) do n.° 2 do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 2241/87 ou do artigo 31.° do Regulamento (CEE) n.° 2847/93;

2) Condenar o Reino Unido nas despesas do processo.»