CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL

JULIANE KOKOTT

apresentadas em 24 de janeiro de 2013 ( 1 )

Processo C-568/11

Agroferm A/S

contra

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Vestre Landsret (Dinamarca)]

«Política agrícola comum — Regulamento (CE) n.o 1265/2001 — Restituição à produção pela transformação de açúcar — Classificação na Nomenclatura Combinada de um produto que contém lisina sulfato — Regulamento (CE) n.o 1258/1999 — Exigência de reembolso de montantes indevidamente pagos — Princípio da proteção da confiança legítima»

I — Introdução

1. O objetivo prosseguido pela União, de assegurar aos seus produtores de beterraba e de cana-de-açúcar a manutenção das garantias necessárias no que diz respeito ao seu emprego e nível de vida ( 2 ), está na origem do presente pedido de decisão prejudicial. Em última análise, foi para este fim que a recorrente no processo principal beneficiou de ajudas da União, que lhe foram pagas pelo fabrico de lisina sulfato a partir de açúcar. Contudo, surgiram mais tarde dúvidas às autoridades dinamarquesas competentes sobre se o produto fabricado preenche efetivamente os requisitos para receber a ajuda da União. Por último, recusaram-se a prosseguir os pagamentos e reclamaram o reembolso das ajudas já concedidas.

2. Neste contexto, importa esclarecer no presente processo, antes de mais, se a lisina sulfato fabricada pode ser objeto de uma ajuda da União sob a forma de uma restituição à produção. Sobretudo, o presente processo oferece a oportunidade de clarificar a jurisprudência sobre a confiança legítima na concessão de ajudas da União, desenvolvida ao longo de décadas.

II — Quadro jurídico

3. Até 2006 as restituições à produção a título da transformação de açúcar foram concedidas nos termos do Regulamento n.o 1265/2001 ( 3 ). Este regulamento contém disposições relativas quer aos requisitos do direito à restituição à produção, quer ao procedimento administrativo com ele relacionado.

A — Direito à restituição à produção

4. Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea b), do Regulamento n.o 1265/2001, a concessão de um título de restituição determina «o direito ao pagamento da restituição à produção indicada no título […] após a transformação do produto de base nas condições previstas no título de restituição».

5. O artigo 1.o, n.o 1, define como «produtos de base», designadamente, o açúcar «que [é] utilizado […] no fabrico dos produtos da indústria química enumerados no anexo I do presente regulamento». Este Anexo I inclui uma tabela com códigos da Nomenclatura Combinada. A tabela menciona, designadamente, os seguintes produtos: «Capítulo 29 Produtos químicos orgânicos, com exceção dos produtos das subposições 2905 43 00 e 2905 44 […] ex Capítulo 38 Produtos diversos das indústrias químicas, exceto os produtos das subposições 3809 10, 3809 91 00, 3809 92 00, 3809 93 00 e ex 3824 60»

6. A Nomenclatura Combinada é definida no Anexo I do Regulamento (CEE) n.o 2658/87 do Conselho, de 23 de julho de 1987, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à pauta aduaneira comum ( 4 ). Nos termos do artigo 12.o, n.o 1, desse regulamento, o Anexo I aplicável ao período compreendido entre 2004 e 2006, relevante para o presente processo, resulta dos Regulamentos n.os 1789/2003 ( 5 ), 1810/2004 ( 6 ) e 1719/2005 ( 7 ). No que diz respeito às disposições pertinentes para o caso em apreço, as três versões do Anexo I são idênticas.

7. O capítulo 29 da Nomenclatura Combinada inclui a subposição 2922 41 00 «Lisina e seus ésteres; sais destes produtos». A nota n.o 1 do capítulo 29 da Nomenclatura Combinada estabelece adicionalmente o seguinte: «1. Ressalvadas as disposições em contrário, as posições do presente Capítulo apenas compreendem: a) Os compostos orgânicos de constituição química definida apresentados isoladamente, mesmo contendo impurezas; […] e) As outras soluções dos produtos das alíneas a), b) ou c) acima, desde que essas soluções constituam um modo de acondicionamento usual e indispensável, determinado exclusivamente por razões de segurança ou por necessidades de transporte, e que o solvente não torne o produto particularmente apto para usos específicos de preferência à sua aplicação geral; f) Os produtos das alíneas a), b), c), d) ou e) acima, adicionados de um estabilizante […] indispensável à sua conservação ou transporte; g) Os produtos das alíneas a), b), c), d), e) ou f) acima, adicionados de uma substância antipoeira, de um corante ou de uma substância aromática, com a finalidade de facilitar a sua identificação ou por razões de segurança, desde que essas adições não tornem o produto particularmente apto para usos específicos de preferência à sua aplicação geral; […]»

8. No capítulo 38, relativo aos «Produtos diversos das indústrias químicas», encontra-se a posição 3824 com a designação da mercadoria «[…]; produtos químicos e preparações das indústrias químicas ou das indústrias conexas […] não especificados nem compreendidos em outras posições».

9. Por último, o capítulo 23 da Nomenclatura Combinada contém a posição 2309 — «Preparações dos tipos utilizados na alimentação de animais».

B — Procedimento de restituição à produção

10. Quanto ao procedimento administrativo, o artigo 2.o do Regulamento n.o 1265/2001 dispõe o seguinte: «1. A restituição à produção é concedida pelo Estado-Membro em cujo território se efetua a transformação dos produtos de base. 2. O Estado-Membro só pode conceder a restituição se for assegurado por controlo aduaneiro, ou por controlo administrativo com garantias equivalentes, que os produtos de base são utilizados de modo conforme ao destino especificado no pedido referido no artigo 3.o»

11. O artigo 3.o do Regulamento n.o 1265/2001 prevê o seguinte: «1 A restituição à produção só é concedida aos transformadores que garantam que o controlo previsto no n.o 2 do artigo 2.o possa ser efetuado em qualquer momento e que tenham apresentado um pedido no qual especifiquem o produto químico em cujo fabrico será utilizado o produto de base. 2. A admissão ao benefício da restituição pode ser subordinada pelo Estado-Membro em causa a uma aprovação prévia dos transformadores referidos no n.o 1.» Segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio, era necessária, por força do direito dinamarquês aplicável no processo principal, uma autorização prévia da administração aduaneira dinamarquesa.

12. O título de restituição que, nos termos do artigo 14.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1265/2001, fundamenta o direito ao pagamento da restituição à produção, indicará, por força do artigo 12.o, n.o 3, alínea d), «[o] destino previsto dos produtos de base».

13. Do pedido de título de restituição devem constar, por força do artigo 10.o, n.o 1, segundo parágrafo, alínea c), do referido regulamento, «[a] posição pautal e a designação do produto químico para cujo fabrico o produto de base deve ser utilizado».

14. Nos termos do artigo 13.o, alínea b), do Regulamento n.o 1265/2001, aplicável quer ao pedido quer ao próprio título de restituição, «A menção relativa ao destino do produto de base pode, a pedido e com o acordo das autoridades competentes do Estado-Membro em causa, incidir unicamente [sobre o] capítulo da nomenclatura combinada a que pertencem o ou os produtos químicos a fabricar.»

15. Em conformidade com o artigo 1.o, n.os 1 e 2, alínea b), e com o artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1258/1999 ( 8 ), as restituições à produção concedidas pelos Estados-Membros foram financiadas, no período pertinente para o caso em apreço, pelo orçamento geral das Comunidades Europeias ( 9 ). O artigo 8.o, n.o 1, primeiro parágrafo, deste regulamento impõe aos Estados-Membros, designadamente, as seguintes obrigações: «1. Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para: […] b) Evitar e processar as irregularidades, c) Recuperar as importâncias perdidas em consequência de irregularidades ou negligências.»

16. A «irregularidade» é definida no artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2988/95 ( 10 ) como «qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades […] por uma despesa indevida.»

III — Processo principal e tramitação processual no Tribunal de Justiça

17. De agosto de 2004 a junho de 2006, a sociedade dinamarquesa Agroferm A/S (a seguir «Agroferm») produziu na Dinamarca lisina sulfato, que fabricava através de um processo de fermentação de açúcar e que comercializou como aditivo para a alimentação de animais. Entre agosto de 2004 e março de 2006, a Agroferm recebeu pelo açúcar utilizado restituições à produção no montante total de 70,6 milhões de coroas dinamarquesas, que equivalem atualmente a cerca de 9,5 milhões de euros.

18. Em 19 de maio de 2004, a Agroferm solicitou à administração aduaneira dinamarquesa uma «aprovação prévia» relativa às restituições à produção. No seu pedido, a Agroferm indicou que pretendia fabricar lisina que, segundo ela, devia ser classificada na subposição 2922 41 00 da Nomenclatura Combinada. Em 16 de junho de 2004, a administração aduaneira dinamarquesa concedeu uma autorização válida até ao fim de maio de 2007. A seguir, a Agência Dinamarquesa para a Indústria Alimentar emitiu certificados de restituição, cada um dos quais era válido cinco meses a contar da data de emissão.

19. Em outubro de 2005 e março de 2006, a administração aduaneira dinamarquesa recolheu amostras do produto fabricado pela Agroferm. Resultou da análise das amostras que esse produto era composto apenas em 66% por lisina sulfato, e de resto por produtos derivados do processo de produção, sobretudo sob a forma de massa celular. Em 9 de maio de 2006, a Agência Dinamarquesa para a Indústria Alimentar recusou-se a continuar o pagamento de restituições à produção, com o fundamento de que existia incerteza quanto à classificação do produto fabricado.

20. Por último, esta autoridade exigiu à Agroferm em 22 de novembro de 2006, o reembolso de restituições à produção no montante de 86,6 milhões de coroas dinamarquesas, acrescido de juros. Isto é contestado pela Agroferm no processo principal, com o fundamento de que tinha recebido os pagamentos de maneira legal, de qualquer modo de boa-fé. Solicita ainda o pagamento de outras restituições à produção, já autorizadas, até ao fim da produção, em junho de 2006.

21. Neste contexto, nos termos do artigo 267.o TFUE, o Vestre Landsret, que deve decidir do litígio, submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1. Deve um produto fabricado a partir do açúcar fermentado com a ajuda da bactéria Corynebacterium glutamicum e que […] consiste em aproximadamente 65% de lisina sulfato, além de impurezas resultantes do processo de fabrico (materiais em bruto, reagentes usados no processo de fabrico e subprodutos), ser classificado na […] posiç[ão] 2309, [na posição] 2922 ou [na posição] 3824 da Nomenclatura Combinada, na versão resultante do Anexo I do Regulamento n.o 1719/2005 […]? É relevante, neste contexto, que as impurezas tenham sido retidas deliberadamente com a intenção de tornar o produto particularmente adequado, ou para aumentar a sua adequação, para a alimentação, ou que as impurezas tenham sido retidas porque não era necessário nem prático removê-las? Que orientações devem ser seguidas para avaliar este assunto […]? É relevante para a resposta que seja possível fabricar outros produtos contendo lisina, incluindo a lisina «pura» (≥ 98%) e produtos com lisina HC1 que têm um teor de lisina superior ao do produto de lisina sulfato acima descrito, e é relevante neste contexto que a quantidade de lisina sulfato e outras impurezas no produto de lisina sulfato acima descrito corresponda ao teor de produtos de lisina sulfato de outros produtores? Que orientações devem ser seguidas para avaliar este assunto […]? 2. Presumindo que, em conformidade com o princípio da legalidade, a produção não estava coberta pelo regime das restituições, seria contrário ao direito da União que, em obediência aos princípios nacionais da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, as autoridades nacionais deixassem, num caso como o presente, de tentar recuperar montantes de restituições que o produtor aceitou de boa-fé? 3. Se se considerar que, em conformidade com o princípio da legalidade, a produção não estava abrangida pelo regime das restituições, seria contrário ao direito da União que, em obediência aos princípios nacionais da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, as autoridades nacionais, num caso como o presente, honrassem compromissos (certificados de restituição) sujeitos a prazos e que o produtor aceitou de boa-fé?»

22. A Agroferm, o Governo dinamarquês e a Comissão participaram na fase escrita do processo no Tribunal de Justiça e na audiência de 22 de novembro de 2012.

IV — Apreciação jurídica

23. Constituem objeto do pedido de decisão prejudicial quer os requisitos jurídicos para a concessão de restituições à produção quer também os direitos que podem resultar da atuação das autoridades nacionais, no âmbito do procedimento de restituição à produção, sob o ângulo da proteção da confiança legítima.

24. Assim, a primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio destina-se a esclarecer se, nos termos do direito da União, o produto fabricado pela Agroferm dá direito a uma restituição à produção (v. parte A). A segunda e a terceira questões são colocadas para o caso de as autoridades dinamarquesas não deverem ter concedido à Agroferm quaisquer restituições à produção. Estas questões visam determinar os direitos que, não obstante, um requerente pode invocar face às autoridades nacionais, em virtude do princípio da proteção da confiança legítima (v., a este respeito, partes B e C).

A — Quanto à primeira questão prejudicial: classificação na Nomenclatura Combinada

25. Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o produto fabricado pela Agroferm deve ser classificado na posição 2309, na posição 2922 ou na posição 3824 da Nomenclatura Combinada, na versão do anexo I do Regulamento n.o 1719/2005. Dado que este regulamento, nos termos do seu artigo 2.o, só entrou em vigor em 1 de janeiro de 2006, ao passo que o processo principal se refere a restituições à produção correspondentes aos anos 2004 a 2006, a questão do órgão jurisdicional de reenvio deve ser entendida no sentido de que é solicitada a interpretação da Nomenclatura Combinada na versão aplicável ao longo destes anos ( 11 ).

26. Como decorre das disposições combinadas do artigo 2.o, n.o 1, do artigo 14.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea b), do artigo 1.o, n.o 1, e do Anexo I do Regulamento n.o 1265/2001, o direito à restituição à produção depende da posição da Nomenclatura Combinada na qual deve ser classificado o produto fabricado pela Agroferm. Esse direito teria existido se o produto devesse ter sido classificado nas posições 2922 ou 3824, mas não na posição 2309 da Nomenclatura Combinada.

1. Posição 2922

27. A Agroferm entende que o produto por ela fabricado está abrangido pelo código NC 2922 41 00, que constitui uma subposição da posição 2922. Esta subposição inclui, designadamente, sais de lisina. Segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio a lisina sulfato produzida é um sal de lisina desse tipo. Contudo, o produto fabricado pela Agroferm consiste em apenas 65% de lisina sulfato, sendo o resto constituído, em larga medida, por massa celular, que resulta do processo de produção.

28. Para determinar se, não obstante, o produto deve ser classificado na subposição 2922 41 00, é necessário atender aos princípios desenvolvidos pelo Tribunal de Justiça em matéria de classificação pautal. É certo que, no caso em apreço, que se refere a uma restituição à produção, não se trata de uma questão aduaneira. O Regulamento n.o 1265/2001 refere-se porém expressamente à Nomenclatura Combinada criada para os fins do direito aduaneiro ( 12 ). Segundo estes princípios de interpretação, no interesse da segurança jurídica e da facilidade dos controlos, o critério decisivo para a classificação pautal das mercadorias deve ser procurado, de um modo geral, nas suas características e propriedades objetivas, tal como definidas no texto das posições e das notas dos capítulos da Nomenclatura Combinada ( 13 ).

29. Nos termos da nota n.o 1, alínea a), do capítulo 29, as posições deste capítulo, e deste modo, também a subposição 2922 41 00, apenas compreendem: «[o]s compostos orgânicos de constituição química definida apresentados isoladamente, mesmo contendo impurezas». Assim, devem ser respeitadas duas condições objetivas contraditórias. Por um lado, os compostos do capítulo devem ser «apresentados isoladamente» e de «constituição química definida», e, por outro, podem também conter «impurezas».

30. O Governo dinamarquês e a Comissão entendem que os requisitos dessa nota não estão preenchidos, porque não foi retirada a massa celular que resta no fim do processo de produção, de modo que o produto não apresentava o necessário grau de pureza.

31. Ao tolerar impurezas, a nota indica claramente que as condições «apresentados isoladamente» e de «constituição química definida» não implicam que o grau de pureza do composto deva ser de 100%. A razão para isso é que essa condição não poderia, em regra, ser tecnicamente cumprida. Contudo, dado que o composto deve, em princípio, ser apresentado «isoladamente», não se pode falar de uma simples impureza quando o produto contém outras substâncias, embora seja tecnicamente possível um grau de pureza superior. Ora, segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio, este é precisamente o caso, de modo que a massa celular contida no produto da Agroferm não constitui uma mera impureza. Atendendo a que só são determinantes as características objetivas de um produto, é irrelevante que, segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio, um grau de pureza superior não seja comercialmente interessante.

32. Além disso, a comparação com outras notas do capítulo 29 mostra que não podem ser consideradas impurezas as componentes de um produto, que são deliberadamente conservadas no composto, para atingir um determinado objetivo. Com efeito, as alíneas e) a g) da nota n.o 1 do capítulo 29 da Nomenclatura Combinada regulam para que fins e em que condições é inócua a solução em substâncias distintas da água ou a adição de outras substâncias. Essas exigências seriam irrelevantes se a adição de tais substâncias pudesse ser logo considerada uma impureza no sentido da alínea a). Mas não é só a adição posterior que não pode ser considerada uma mera impureza; o mesmo sucede com a conservação de substâncias no produto, com uma determinada finalidade. Caso contrário, seria possível contornar os requisitos das alíneas e) a g) da nota n.o 1 do capítulo 29 ao configurar o processo de produção.

33. Segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio, a massa celular contida no produto da Agroferm serve determinados objetivos. Em primeiro lugar, visa impedir a absorção de humidade pela lisina sulfato, em segundo lugar tornar o composto mais adequado para a utilização como aditivo para a alimentação de animais. Neste contexto, a massa celular não pode ser considerada uma mera impureza, no sentido da nota n.o 1, alínea a), do capítulo 29.

34. Face a estas constatações, não é necessário examinar as notas explicativas elaboradas pela Organização Mundial das Alfândegas, no que se refere ao Sistema Harmonizado de Designação e de Codificação das Mercadorias, que foram invocadas pela Comissão, a título adicional. Embora estas constituam, segundo jurisprudência assente, meios importantes para interpretar a Nomenclatura Combinada, não são juridicamente vinculativas ( 14 ). Logo, são secundárias em relação aos elementos resultantes da interpretação da Nomenclatura Combinada, que é juridicamente vinculativa, em especial da nota n.o 1 do capítulo 29.

35. Assim, o produto fabricado pela Agroferm não deve ser classificado na subposição 2922 41 00 da Nomenclatura Combinada, uma vez que não preenche os requisitos da nota n.o 1, alínea a), do capítulo 29.

2. Posição 2309

36. Segundo o entendimento do Governo dinamarquês e da Comissão, o produto fabricado pela Agroferm deve ser classificado na posição 2309. Esta compreende as «Preparações dos tipos utilizados na alimentação de animais».

37. O destino de um produto pode constituir um critério objetivo de classificação, se for inerente ao referido produto; a inerência deve ser apreciada em função das características e propriedades objetivas do produto ( 15 ). É certo que o produto controvertido foi comercializado apenas como aditivo para a alimentação de animais para o que, segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio, está predestinado atendendo às suas características objetivas. Por conseguinte, a Agroferm entende que deve ser excluída uma classificação na posição 2309.

38. No entanto, a posição 2309 não contém qualquer indício no sentido de que as preparações sejam limitadas aos produtos suscetíveis de serem utilizados de modo autónomo para a alimentação de animais. Por conseguinte, o produto fabricado pela Agroferm deve ser classificado na posição 2309 da Nomenclatura Combinada.

3. Posição 3824

39. Dado que a posição 3824 da Nomenclatura Combinada só se refere a produtos «não especificados nem compreendidos em outras posições», e o produto fabricado pela Agroferm deve ser classificado, como foi visto, na posição 2309, não está compreendido na posição 3824.

4. Conclusão intercalar

40. Por conseguinte, há que responder à primeira questão prejudicial no sentido de que um produto como o que é controvertido no processo principal, que é constituído por 65% de lisina sulfato e, quanto ao resto, por impurezas resultantes do processo de produção e que é utilizado como aditivo para a alimentação de animais, deve ser classificado na posição 2309 da Nomenclatura Combinada.

B — Quanto à segunda questão prejudicial: reembolso das restituições à produção recebidas

41. O órgão jurisdicional de reenvio coloca a sua segunda questão para o caso de a Agroferm não ter direito a receber restituições à produção para o produto fabricado. Como foi visto, o produto não deve ser classificado numa posição que, nos termos do Regulamento n.o 1265/2001, possa conferir direito a restituições à produção. Assim, importa responder à segunda questão prejudicial.

42. Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se é contrário ao direito da União que as autoridades nacionais, num caso como o presente, em obediência aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, que devem ser respeitados nos termos do direito nacional, não tenham exigido o reembolso do montante das restituições.

1. Aplicação do princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União

43. A questão prejudicial é manifestamente colocada no contexto de uma jurisprudência reiterada, relativa à política agrícola comum, segundo a qual não é contrário ao direito da União que o direito nacional, em matéria da exigência de reembolso de prestações financeiras indevidamente realizadas pela administração pública, tome em consideração os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, que fazem parte da ordem jurídica da União ( 16 ).

44. Esta jurisprudência pode dar a impressão de que os Estados-Membros são livres de aplicar ou não o princípio da proteção da confiança legítima ao exigirem o reembolso de prestações financeiras reguladas pelo direito da União. Assim, seria admissível, nos termos do direito da União, proteger a confiança legítima nestes casos, em virtude do direito nacional. Contudo, ao mesmo tempo isto implica, como também parece entender a Comissão, que essa proteção da confiança legítima não é imposta pelo direito da União.

45. Este entendimento não deve ser acolhido.

46. Pelo contrário, ao aplicarem o direito da União, os Estados-Membros devem imperativamente observar o princípio da proteção da confiança legítima, tal como está definido de modo uniforme no direito da União para todos os Estados-Membros [v. a alínea a)]. Por isso, o princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União, deve pelo menos ser respeitado em matéria de reembolso de prestações financeiras reguladas pelo direito da União quando — como no caso em apreço — a exigência de reembolso é feita também com base no direito da União [v. alínea b)].

a) Proteção da confiança legítima quando o direito da União é aplicado pelas autoridades nacionais

47. Em particular em matéria de IVA, resulta da jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que o princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União, deve ser respeitado pelos Estados-Membros quando aplicam as regras da União ( 17 ). Contudo, o Tribunal de Justiça declarou repetidamente, também no âmbito da política agrícola comum, que o princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União, devia ser respeitado por toda e qualquer autoridade nacional encarregada de aplicar o direito da União ( 18 ).

48. Se, pelo contrário, cada Estado-Membro pudesse recorrer a um princípio nacional distinto de proteção da confiança legítima ao aplicar o direito da União, este último seria aplicado de modo diferente nos vários Estados-Membros. Ao passo que certos Estados-Membros concedem apenas uma proteção restritiva da confiança legítima, outros Estados-Membros poderiam ser mais generosos para com as empresas estabelecidas no seu território e, possivelmente, em detrimento do orçamento comunitário. Esta interpretação do direito da União não deve ser acolhida, em especial porque esse tratamento diferenciado poderia conduzir a graves distorções da concorrência entre os Estados-Membros.

49. Acresce que a aplicação do princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União, também não pode depender de o direito da União ser aplicado, no caso concreto, pelas autoridades da União ou dos Estados-Membros. É certo que, segundo a jurisprudência, o princípio da proteção da confiança legítima só pode ser invocado relativamente a um regime da União se a própria União tiver previamente criado uma situação suscetível de gerar uma confiança legítima ( 19 ). Mas essa confiança legítima pode ser baseada em atos quer do legislador da União quer das autoridades da União ( 20 ).

50. De resto, também não existe contradição entre a vinculação dos Estados-Membros ao princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União, e a jurisprudência assente, segundo a qual uma prática contrária ao direito da União adotada por um Estado-Membro face a um particular, que beneficia da situação criada desse modo, não pode criar uma confiança legítima ( 21 ). Com efeito, esta afirmação está relacionada com o facto de que, normalmente, a confiança num comportamento ilegal não merece proteção. O princípio da proteção da confiança legítima não pode ser invocado contra uma disposição precisa do direito da União, e o comportamento de uma autoridade nacional encarregada de aplicar o direito da União que está em contradição com este último não pode fundamentar uma confiança legítima de um operador económico em que poderá beneficiar de um tratamento contrário ao direito da União ( 22 ). No entanto, isto refere-se ao alcance do conteúdo do princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União, e não põe em causa, por exemplo, a sua aplicação geral a atos de execução das autoridades nacionais ( 23 ).

b) Aplicação do direito da União em matéria de exigência de reembolso de prestações financeiras reguladas pelo direito da União

51. No caso em apreço, as autoridades dinamarquesas estavam obrigadas a respeitar o princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União, na medida em que aplicavam o direito da União ao exigirem o reembolso das restituições à produção.

52. Assim, podem subsistir dúvidas tendo em conta a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, segundo a qual os litígios relativos à recuperação de fundos indevidamente pagos à luz do direito da União devem, na falta de normas do direito da União, ser julgados pelos órgãos jurisdicionais nacionais aplicando o seu direito nacional ( 24 ).

53. Todavia, no caso em apreço, existe, com o artigo 8.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea c), do Regulamento n.o 1258/1999, uma disposição do direito da União que ordena a recuperação, pelas autoridades dos Estados-Membros, de montantes que tenham sido pagos como resultado de irregularidades ( 25 ). No presente caso, existe uma irregularidade no sentido do artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2988/95, dado que a Agroferm não devia ter recebido uma restituição à produção. Deste modo, o Reino Dinamarca estava obrigado, por força do direito da União, a exigir o reembolso.

54. Além disso, o Tribunal de Justiça concluiu, no acórdão Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e o., que um dever, imposto pelo direito da União aos Estados-Membros, de exigirem o reembolso constitui ao mesmo tempo a base legal da recuperação. Nesse processo, foi perguntado ao Tribunal de Justiça se a obrigação prevista no artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 4253/88 ( 26 ) para os Estados-Membros de «recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso» também constitui uma base legal autónoma para exigir o reembolso de quem recebeu indevidamente o pagamento. O Tribunal de Justiça respondeu que a norma cria uma obrigação para os Estados-Membros, sem ser necessário que o direito nacional estabeleça uma habilitação ( 27 ). Deduz-se daqui que o dever de recuperação, imposto por essa norma aos Estados-Membros, constitui ao mesmo tempo uma base autónoma de direito da União para a exigência de recuperação pelas autoridades nacionais face ao beneficiário dos pagamentos.

55. Assim, se a recuperação é realizada com base no direito da União, é lógico que só o princípio da proteção da confiança legítima consagrado no direito da União deve ser aplicado pelas autoridades nacionais. É precisamente isto que foi declarado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e o. ( 28 ).

56. Neste contexto, pode ficar em aberto no presente processo se o princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União, deve ser logo aplicado porque a concessão da restituição à produção é regulada pelo direito da União, mais concretamente pelo Regulamento n.o 1265/2001. De qualquer modo, as autoridades dinamarquesas, ao efetuarem a recuperação no caso em apreço, devem respeitar o princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União, porque com o artigo 8.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea c), do Regulamento n.o 1258/1999, aplicam o direito da União.

2. Conteúdo do princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União

57. Para fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio uma resposta útil, o Tribunal de Justiça deverá pronunciar-se no presente processo também sobre o conteúdo do princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União. Por outras palavras, coloca-se no caso em apreço a questão de saber se um transformador numa situação como a da Agroferm pode recusar o reembolso das restituições à produção que lhe foram concedidas, invocando o princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União.

58. A garantia da proteção da confiança legítima pressupõe, antes de mais, a boa-fé da empresa, ou seja, a confiança na regularidade de uma ajuda ( 29 ). Esta boa-fé não pode ser reconhecida quando o empresário não procedeu a inspeções que devia ter realizado ( 30 ). Assim, a boa-fé não pode resultar de negligência. A este respeito, existem dúvidas no caso da Agroferm, dado que esta se devia ter interrogado se um produto, composto apenas em 65% por lisina sulfato, pode constituir um composto «apresentado isoladamente» e de «constituição química definida» na aceção da nota n.o 1, alínea a), do capítulo 29 da Nomenclatura Combinada e porque tinha a possibilidade de pedir uma informação pautal vinculativa nos termos do artigo 12.o do Código Aduaneiro ( 31 ).

59. Segundo a jurisprudência, além da boa-fé necessária para garantir a proteção da confiança legítima, é preciso igualmente que os atos das autoridades administrativas tenham criado, no entendimento de um operador económico prudente e informado, uma confiança razoável e legítima ( 32 ). Trata-se aqui, por um lado, da questão de saber se a boa-fé assenta num comportamento das autoridades administrativas e, por outro, se a confiança resultante do comportamento das autoridades tem razão de ser. Como já foi visto ( 33 ), isto deve ser excluído, em especial, quando a autoridade atuou de modo contrário a uma disposição precisa do direito da União. Logo, os atos de uma autoridade devem ser apreciados sempre no contexto do direito da União em que se baseiam.

60. No que respeita à existência de uma confiança razoável e legítima da Agroferm, importa constatar, antes de mais, que a «aprovação prévia», concedida em 16 de junho de 2004 e válida até ao fim de maio de 2007, não podia criar uma confiança legítima. Com efeito, como o Governo dinamarquês afirmou, a justo título, esta aprovação diz respeito, nos termos do artigo 3.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1265/2001, apenas à pessoa do transformador, mas não ao produto fabricado.

61. Nos termos do regulamento, a referida autorização deve distinguir-se do título de restituição que, de acordo com o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1265/2001, dá direito ao pagamento de uma restituição à produção. Como resulta dos artigos 18.° e 20.° do Regulamento n.o 1265/2001, sem título de restituição não deve ser concedido qualquer adiantamento nem ser paga uma restituição à produção.

62. Do pedido de título de restituição à produção, que deve ser apresentado em conformidade com o artigo 10.o do Regulamento n.o 1265/2001, tem de constar, por força do seu n.o 1, segundo parágrafo, alínea c), a posição pautal do produto para cujo fabrico o produto de base deve ser utilizado. Assim, no seu pedido o requerente deve, ele próprio, classificar na Nomenclatura Combinada o produto que fabrica e não apenas fornecer uma descrição do produto. De igual modo, nos termos do artigo 12.o, n.o 3, alínea d), do Regulamento n.o 1265/2001, o título de restituição visa unicamente uma determinada posição ou um determinado capítulo da Nomenclatura Combinada, como resulta das disposições derrogatórias do artigo 13.o, alínea b), do regulamento.

63. Deste modo, a confiança de um transformador na concessão de uma restituição à produção só pode ser protegida na medida em que o produto por ele fabricado deva ser classificado na posição ou no capítulo da Nomenclatura Combinada indicados no título de restituição. Mesmo que as autoridades dinamarquesas não tenham observado estas regras relativamente ao título de restituição — o que não resulta do pedido de decisão prejudicial — a Agroferm não podia confiar nisso, dado que os atos das autoridades dinamarquesas eram claramente contrários ao direito da União.

3. Conclusão intercalar

64. Deste modo, importa responder à segunda questão prejudicial no sentido de que as autoridades nacionais, ao exigirem o reembolso de restituições à produção ilegais nos termos do Regulamento n.o 1265/2001, devem observar o princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União. Todavia, a confiança de um transformador só pode ser protegida na medida em que este fabrique efetivamente o produto definido pela sua posição pautal no título de restituição.

C — Quanto à terceira questão prejudicial: pagamento das restituições à produção autorizadas

65. Por último, com a sua terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o direito da União proíbe, atendendo aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, a respeitar a nível nacional, o pagamento de restituições à produção já autorizadas.

66. Ao invés da segunda questão prejudicial, esta questão não tem por objeto a observância do princípio da proteção da confiança legítima no âmbito da exigência de reembolso de uma restituição à produção já paga. Pelo contrário, trata-se de saber se uma autorização já concedida pelas autoridades nacionais deve ser mantida, embora estas autoridades tenham constatado que a concessão de uma restituição à produção era ilegal.

67. Note-se, a este respeito, que os Estados-Membros, também estão obrigados, por força do artigo 8.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea b), do Regulamento n.o 1258/1999, a evitar irregularidades. Deste modo, devem não só exigir o reembolso de restituições à produção pagas ilegalmente, em conformidade com a alínea c), mas também abster-se de realizar pagamentos ilegais.

68. É certo que o princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União, que deve ser de novo aplicado, não exclui que sejam concedidas restituições à produção já autorizadas mas ainda não pagas, quando exista confiança legítima num título de restituição.

69. Contudo, no presente caso, como já foi visto, esta confiança só está protegida se o transformador fabricar efetivamente o produto definido pela sua posição pautal no título de restituição. Por este motivo, a resposta à terceira questão coincide com a resposta à segunda questão.

V — Conclusão

70. Face ao exposto, proponho que seja dada a seguinte resposta às questões prejudiciais submetidas pelo Vestre Landsret: «1) Um produto como o controvertido no processo principal, constituído em 65% por lisina sulfato e quanto ao resto por impurezas que resultam do processo de produção e que é utilizado como aditivo para a alimentação de animais, deve ser classificado na posição 2309 da Nomenclatura Combinada do Anexo I do Regulamento (CEE) n.o 2658/87, na versão dos Regulamentos (CE) n.os 1789/2003, 1810/2004 e 1719/2005. 2) As autoridades nacionais ao exigirem o reembolso e efetuarem o pagamento de restituições à produção, que foram autorizadas ilegalmente à luz do Regulamento (CE) n.o 1265/2001, devem observar o princípio da proteção da confiança legítima, consagrado no direito da União. A confiança depositada por um transformador num título de restituição no sentido do artigo 12.o do Regulamento (CE) n.o 1265/2001 só está protegida na medida em que o produto por ele fabricado deva ser classificado na posição pautal indicada no título de restituição.»

( 1 ) Língua original: alemão.

( 2 ) V. segundo considerando do Regulamento (CE) n.o 1260/2001 do Conselho, de 19 de junho de 2001, que estabelece a organização comum de mercado no setor do açúcar (JO L 178, p. 1).

( 3 ) Regulamento (CE) n.o 1265/2001 da Comissão, de 27 de junho de 2001, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1260/2001 do Conselho no respeitante à concessão da restituição à produção para determinados produtos do setor do açúcar utilizados na indústria química (JO L 178, p. 63).

( 4 ) JO L 256, p. 1; alterado por último pelo Regulamento (CE) n.o 254/2000 do Conselho, de 31 de janeiro de 2000 (JO L 28, p. 16).

( 5 ) Regulamento (CE) n.o 1789/2003 da Comissão, de 11 de setembro de 2003, que altera o anexo I do Regulamento (CEE) n.o 2658/87 do Conselho relativo à Nomenclatura Pautal e Estatística e à Pauta Aduaneira Comum (JO L 281, p. 1).

( 6 ) Regulamento (CE) n.o 1810/2004 da Comissão, de 7 de setembro de 2004, que altera o anexo I do Regulamento (CEE) n.o 2658/87 do Conselho relativo à Nomenclatura Pautal e Estatística e à Pauta Aduaneira Comum (JO L 327, p. 1).

( 7 ) Regulamento (CE) n.o 1719/2005 da Comissão, de 27 de outubro de 2005, que altera o anexo I do Regulamento (CEE) n.o 2658/87 do Conselho relativo à Nomenclatura Pautal e Estatística e à Pauta Aduaneira Comum (JO L 286, p. 1).

( 8 ) Regulamento (CE) n.o 1258/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 160, p. 103).

( 9 ) V. considerando 36 do Regulamento n.o 1260/2001, já referido na nota 2.

( 10 ) Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1).

( 11 ) V. n.o 6, supra.

( 12 ) V., também, acórdãos de 6 de novembro de 1997, LTM (C-201/96, Colet., p. I-6147, n.os 13 a 16), e de 12 de março de 1998, Laboratoires Sarget (C-270/96, Colet., p. I-1121, n.os 11 a 15).

( 13 ) V., designadamente, acórdãos de 25 de maio de 1989, Weber (40/88, Colet., p. 1395, n.o 13); de 18 de julho de 2007, Olicom (C-142/06, Colet., p. I-6675, n.o 16); e de 6 de setembro de 2012, Lowlands Design Holding (C-524/11, n.o 23).

( 14 ) V. acórdãos de 17 de março de 2005, Ikegami (C-467/03, Colet., p. I-2389, n.o 17); de 11 de janeiro de 2007, B.A.S. Trucks (C-400/05, Colet., p. I-311, n.o 28); e de 18 de maio de 2011, Delphi Deutschland (C-423/10, Colet., p. I-4003, n.o 24); mas também, por exemplo, acórdão de 28 de julho de 2011, Pacific World e FDD International (C-215/10, Colet., p. I-7255, n.o 29), no qual as notas explicativas são designadas «meios válidos».

( 15 ) Acórdãos de 1 de junho de 1995, Thyssen Haniel Logistic (C-459/93, Colet., p. I-1381, n.o 13); Olicom, já referido na nota 13 (n.o 18); e de 22 de novembro de 2012, DIGITALNET (C-320/11, C-330/11, C-382/11 e C-383/11, n.o 43).

( 16 ) V. acórdãos de 5 de março de 1980, Ferwerda (265/78, Colet., p. 617, dispositivo); de 21 de setembro de 1983, Deutsche Milchkontor e o. (205/82 a 215/82, Recueil, p. 2633, n.o 30); de 12 de maio de 1998, Steff-Houlberg Export e o. (C-366/95, Colet., p. I-2661, n.o 16); de 9 de outubro de 2001, Flemmer e o. (C-80/99 a C-82/99, Colet., p. I-7211, n.o 60); e de 19 de setembro de 2002, Huber (C-336/00, Colet., p. I-7699, n.o 56); v., também, acórdão de 21 de junho de 2007, ROM-projecten (C-158/06, Colet., p. I-5103, n.o 24) sobre fundos estruturais.

( 17 ) V., designadamente, acórdãos de 3 de dezembro de 1998, Belgocodex (C-381/97, Colet., p. I-8153, n.o 26); de 11 de julho de 2002, Marks & Spencer (C-62/00, Colet., p. I-6325, n.o 44); e de 12 de maio de 2011, Enel Maritsa Iztok 3 (C-107/10, Colet., p. I-3873, n.o 29).

( 18 ) V. acórdãos de 26 de abril de 1988, Krücken (316/86, Colet., p. 2213, n.o 22); e de 1 de abril de 1993, Lageder e o. (C-31/91 a C-44/91, Colet., p. I-1761, n.o 33).

( 19 ) V. acórdãos de 15 de fevereiro de 1996, Duff e o. (C-63/93, Colet., p. I-569, n.o 20); de 6 de março de 2003, Niemann (C-14/01, Colet., p. I-2279, n.o 56); e de 14 de junho de 2012, Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (C-606/10, n.o 78).

( 20 ) V., em especial, acórdãos Duff e o., já referido na nota 19 (n.os 20 e 14); e Niemann, já referido na nota 19 (n.os 56 e segs.).

( 21 ) Acórdãos de 15 de dezembro de 1982, Maizena (5/82, Colet., p. 4601, n.o 22); Lageder e o., já referido na nota 18 (n.o 34);e Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers, já referido na nota 19 (n.o 81).

( 22 ) Acórdãos Krücken, já referido na nota 18 (n.o 24); Lageder e o., já referido na nota 18 (n.o 35); de 16 de março de 2006, Emsland-Stärke (C-94/05, Colet., p. I-2619, n.o 31); e de 7 de abril de 2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe) (C-153/10, Colet., p. I-2775, n.o 47) e jurisprudência aí referida.

( 23 ) V., a este respeito, acórdãos Krücken (n.os 22 a 24); e Lageder e o. (n.os 33 a 35), já referidos na nota 18.

( 24 ) V., por exemplo, acórdãos Deutsche Milchkontor e o., já referido na nota 16 (n.o 19); e de 13 de março de 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e o. (C-383/06 a C-385/06, Colet., p. I-1561, n.o 48).

( 25 ) Este dever especial de recuperação decorrente do artigo 8.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea c), do Regulamento n.o 1258/1999 tem primazia sobre o dever geral que resulta do artigo 4.o do Regulamento n.o 2988/95; v., quanto ao artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 4253/88 do Conselho, de 19 de dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (JO L 374, p. 1), os acórdãos Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e o., já referido na nota 24 (n.o 39); e de 21 de dezembro de 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C-465/10, Colet., p. I-14081, n.o 33).

( 26 ) Já referido na nota 25.

( 27 ) V. acórdão Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e o., já referido na nota 24 (n.os 31 e 40).

( 28 ) Ibidem (n.o 53).

( 29 ) V. acórdão Huber, já referido na nota 16 (n.o 58 e jurisprudência aí referida).

( 30 ) V., neste sentido, acórdãos Steff-Houlberg Export e o., já referido na nota 16 (n.o 21); e de 16 de julho de 1998, Oelmühle e Schmidt Söhne (C-298/96, Colet., p. I-4767, n.o 29).

( 31 ) Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 302, p. 1), na versão do Regulamento (CE) n.o 82/97 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de dezembro de 1996 (JO 1997, L 17, p. 1).

( 32 ) V. acórdão de 14 de setembro de 2006, Elmeka (C-181/04 a C-183/04, Colet., p. I-8167, n.o 32 e jurisprudência aí referida).

( 33 ) V. n.o 50, supra.