CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 26 de junho de 2019 ( 1 )

Processo C‑255/18

State Street Bank International GmbH

contra

Banca d’Italia,

com intervenção de:

Banco delle Tre Venezie SpA

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália)]

«Reenvio prejudicial — Diretiva 2014/59/UE — Reestruturação e resolução de instituições de crédito — Alteração de estatuto — Fusão por incorporação de uma entidade na sociedade‑mãe com sede noutro Estado‑Membro — Regulamento Delegado (UE) 2015/63 — Mecanismos de financiamento da resolução — Contribuições ordinárias — Contribuições extraordinárias — Cobrança das contribuições no exercício de 2015 — Disposições transitórias — Aplicação do Regulamento Delegado 2015/63, não obstante a não transposição da Diretiva 2014/59»

1. As instituições de crédito são obrigadas a contribuir para o financiamento dos mecanismos nacionais criados em todos os Estados‑Membros para cobrir os custos de reestruturação e resolução do setor financeiro. Assim, devem contribuir para o Fundo Único de Resolução («FUR»), que é o mecanismo análogo à escala da União.

2. A Diretiva 2014/59/UE ( 2 ) regulou essas contribuições obrigatórias que constituem um elemento‑chave no funcionamento dos sistemas nacionais de reestruturação e resolução das instituições financeiras, bem como do Mecanismo Único de Resolução (a seguir «MUR»), distinguindo entre contribuições ex ante e extraordinárias ex post.

3. A questão prejudicial permite ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se pela primeira vez sobre as regras aplicáveis à cobrança das referidas contribuições. A resposta permitirá, além disso, resolver os problemas que as contribuições relativas ao exercício de 2015 suscitam em Itália, devido ao atraso na transposição da Diretiva 2014/59 e à entrada em vigor do Regulamento Delegado (UE) 2015/63 ( 3 ).

I. Quadro jurídico

A. Direito da União

1. Diretiva 2014/59

4. Dispõe o artigo 100.o: «1. Os Estados‑Membros criam um ou mais mecanismos de financiamento a fim de assegurar a aplicação efetiva, pela autoridade de resolução, dos poderes e instrumentos de resolução. […] 3. Os Estados‑Membros podem utilizar a mesma estrutura administrativa dos seus mecanismos de financiamento para efeitos do seu sistema de garantia de depósitos. 4. Para efeitos do n.o 3, os mecanismos de financiamento devem dispor, nomeadamente, de poderes para: a) Cobrar as contribuições ex ante referidas no artigo 103.o de modo a atingir o nível‑alvo especificado no artigo 102.o; b) Cobrar contribuições extraordinárias ex post referidas no artigo 104.o, caso as contribuições especificadas na alínea a) não sejam suficientes; e c) Contrair empréstimos e recorrer a outras formas de apoio referidas no artigo 105.o 5. Salvo quando autorizado nos termos do n.o 6, cada Estado‑Membro cria os seus mecanismos nacionais de financiamento através de um fundo, cuja utilização pode ser desencadeada pela sua autoridade de resolução, para os efeitos previstos no artigo 101.o, n.o 1. […]»

5. Nos termos do artigo 102.o: «1. Os Estados‑Membros asseguram que, até 31 de dezembro de 2024, os meios financeiros disponíveis dos seus mecanismos de financiamento atinjam pelo menos 1 % do valor dos depósitos cobertos de todas as instituições autorizadas no seu território. 2. Durante o período inicial referido no n.o 1, as contribuições para os mecanismos de financiamento cobradas nos termos do artigo 103.o devem ser escalonadas ao longo do tempo da forma mais equilibrada possível até que seja atingido o nível‑alvo, mas tendo devidamente em conta a fase do ciclo económico e o impacto que as contribuições pró‑cíclicas podem ter na situação financeira das instituições contribuintes. […]»

6. O artigo 103.o («Contribuições ex ante») estabelece: «1. A fim de atingir o nível‑alvo especificado no artigo 102.o, os Estados‑Membros asseguram que sejam cobradas contribuições pelo menos anuais junto das instituições autorizadas no seu território, incluindo as sucursais na União. 2. A contribuição de cada instituição é proporcional ao montante do seu passivo (excluindo os fundos próprios) menos os depósitos cobertos, em relação ao passivo agregado (excluindo os fundos próprios) menos os depósitos cobertos de todas as instituições autorizadas no território do Estado‑Membro. Essas contribuições são ajustadas em proporção do perfil de risco das instituições, de acordo com os critérios adotados nos termos do n.o 7. […]»

7. O artigo 104.o («Contribuições extraordinárias ex post»), n.o 1, determina: «Caso os meios disponíveis dos mecanismos de financiamento não sejam suficientes para cobrir as perdas, custos ou outras despesas decorrentes da utilização dos mecanismos de financiamento, os Estados‑Membros asseguram a cobrança de contribuições extraordinárias ex post junto das instituições autorizadas no seu território, a fim de cobrir os montantes adicionais. As contribuições extraordinárias ex post são repartidas pelas instituições de acordo com as regras previstas no artigo 103.o, n.o 2. As contribuições extraordinárias ex post não podem exceder o triplo do montante anual das contribuições determinadas nos termos do artigo 103.o»

2. Regulamento Delegado 2015/63

8. O artigo 4.o («Determinação das contribuições anuais») dispõe: «1. As autoridades de resolução determinam as contribuições anuais a pagar por cada instituição em proporção do seu perfil de risco, com base nas informações fornecidas pela instituição em conformidade com o artigo 14.o, e aplicando a metodologia estabelecida na presente secção. 2. A autoridade de resolução determina a contribuição anual a que se refere o n.o 1 com base no nível‑alvo anual do mecanismo de financiamento da resolução, tendo em conta o nível‑alvo a atingir até 31 de dezembro de 2024 em conformidade com o artigo 102.o, n.o 1.o, da Diretiva 2014/59/UE e com base no valor médio dos depósitos cobertos registado no ano precedente, calculado trimestralmente, de todas as instituições autorizadas no seu território.»

9. O artigo 12.o («Instituições que passam a estar sujeitas a supervisão ou mudam de estatuto de supervisão») dispõe: «1. Quando uma instituição passar a estar sujeita a supervisão apenas durante uma parte de um período de contribuição, a contribuição parcial deve ser determinada aplicando a metodologia descrita na secção 3 ao montante da sua contribuição anual calculada durante o subsequente período de contribuição, por referência ao número de meses completos do período de contribuição durante os quais a instituição esteve sujeita a supervisão. 2. Uma alteração do estatuto de uma instituição, nomeadamente uma instituição de menor dimensão, durante o período de contribuição não afeta a contribuição anual a pagar nesse ano.»

10. O artigo 13.o, n.o 1, estipula: «A autoridade de resolução notifica cada instituição a que se refere o artigo 2.o da sua decisão que determina a contribuição anual devida por cada instituição o mais tardar até 1 de maio de cada ano.»

11. O artigo 14.o, n.o 1, prevê: «As instituições devem apresentar à autoridade de resolução as suas mais recentes demonstrações financeiras anuais aprovadas disponíveis antes de 31 de dezembro do ano que precede o período de contribuição, juntamente com o parecer formulado pelo revisor oficial de contas ou sociedade de revisores oficiais de contas, em conformidade com o artigo 32.o da Diretiva 2013/34/UE […]»

12. As disposições transitórias do Regulamento Delegado 2015/63 constam do seu artigo 20.o, cujos n.os 1, 2 e 3 estabelecem: «1. Em derrogação do artigo 13.o, n.o 1, no que diz respeito às contribuições a pagar em 2015, as autoridades de resolução notificam cada instituição da sua decisão que determina a contribuição anual que deverá pagar o mais tardar até 30 de novembro de 2015. 2. Em derrogação do artigo 13.o, n.o 4, e no que respeita às contribuições a pagar em 2015, o montante devido ao abrigo da decisão a que se refere o artigo 13.o, n.o 3, é pago até 31 de dezembro de 2015. 3. Em derrogação do artigo 14.o, n.o 4, e no que respeita às informações a prestar à autoridade de resolução em 2015, as informações referidas nesse número são prestadas o mais tardar até 1 de setembro de 2015.»

13. Nos termos do segundo parágrafo do artigo 21.o, o presente regulamento «é aplicável a partir de 1 de janeiro de 2015».

B. Direito nacional. Decreto legislativo n.o 180/2015, relativo à transposição da Diretiva 2014/59, de 16 de novembro de 2015 ( 4 )

14. A Diretiva 2014/59 foi transposta para o direito italiano pelo Decreto Legislativo n.o 180/2015, que entrou em vigor no dia da sua publicação oficial, ou seja, em 16 de novembro de 2015.

15. Em conformidade com o artigo 2.o, n.o 1: «1. O presente decreto aplica‑se às seguintes entidades: a) bancos com sede social em Itália; b) sociedades‑mãe italianas de um grupo bancário e sociedades pertencentes a um grupo bancário na aceção dos artigos 60.o e 61.o do Texto Unificado Bancário (TUB); c) empresas sujeitas a supervisão em base consolidada na aceção do artigo 65.o, n.o 1, da TUB; d) empresas com sede social em Itália que estejam sujeitas a supervisão em base consolidada noutro Estado‑Membro».

16. O artigo 3.o, n.o 1, dispõe: «O Banco de Itália exerce as funções e competências previstas no presente decreto como autoridade de resolução no que diz respeito às entidades a que se refere o artigo 2.o quando estas têm a sua sede social em Itália, salvo indicação em contrário. Nos casos previstos no presente decreto, as suas funções e competências são exercidas sobre as sucursais em Itália de bancos estabelecidos fora da União.»

17. Nos termos do Decreto Legislativo n.o 180/2015: – «A fim de assegurar a realização dos objetivos da resolução […] são instituídos no Banco de Itália um ou vários fundos de resolução» (artigo 78.o); – «Até 31 de dezembro de 2024, a dotação financeira total dos fundos de resolução deve ser igual a 1 % dos depósitos cobertos à data do encerramento do último exercício financeiro aprovado pelas instituições obrigadas ao pagamento de contribuições» (artigo 81.o, n.o 1); – «A fim de atingir o nível estabelecido no n.o 1, as contribuições são calculadas e cobradas, em conformidade com o artigo 82.o, numa base anual e tão equilibrada quanto possível ao longo do tempo, tendo igualmente em conta o impacto pró‑cíclico que o seu pagamento pode causar na situação financeira das instituições responsáveis pelo pagamento» (artigo 81.o, n.o 2); – «Os bancos com sede em Itália e as sucursais italianas de bancos localizadas fora da União devem pagar, anualmente, contribuições ordinárias para os fundos de resolução, cujo montante é determinado pelo Banco de Itália em conformidade com as regras estabelecidas pela Comissão Europeia por força do artigo 103.o, n.o 7, da Diretiva 2014/59/UE» (artigo 82.o); – «Quando a dotação financeira se revelar insuficiente para financiar medidas previstas no artigo 79.o, n.o 1, os bancos com sede social em Itália e as sucursais italianas de bancos localizadas fora da União pagam contribuições extraordinárias para os fundos de resolução para cobrir os encargos adicionais no montante determinado pelo Banco de Itália» (artigo 83.o).

18. O Banco de Itália criou, por Decisão de 22 de setembro de 2015, a Unità di risoluzione e gestione della crisi (Unidade de resolução e gestão da crise) ( 5 ), através da qual exerce as suas funções de Autoridade Nacional de Resolução. Por Decisão de 18 de novembro de 2015 ( 6 ), instituiu o Fundo Nacional de Resolução Bancária.

II. Factos do litígio e questões prejudiciais

19. A State Street Bank International GmbH (a seguir «SSB International») é uma instituição de crédito alemã que desenvolveu as suas atividades em Itália até 5 de julho de 2015 através de um banco italiano denominado State Street Bank SpA (a seguir «SSB Itália»).

20. A partir de 6 de julho de 2015, depois de ter incorporado a SSB Itália, a SSB International, continuou a desenvolver as suas atividades em território italiano, exercendo a sua liberdade de estabelecimento através de uma sucursal única, denominada State Street Bank International GmbH — Sucursal Itália.

21. Em 22 de novembro de 2015, o Banco de Itália instaurou um procedimento de resolução contra quatro bancos sob a sua jurisdição ( 7 ), cujo valor ascendeu a cerca de 3700 milhões de euros.

22. Para fazer face a este valor, o Banco de Itália, além de fixar as contribuições ordinárias de 2015 (aproximadamente 588 milhões de euros), optou por exigir o pagamento de contribuições extraordinárias. Avaliou estas no limite estabelecido legalmente, o qual se eleva ao triplo das ordinárias (1763 milhões de euros) ( 8 ).

23. Através da Nota n.o 0445827/16, de 1 de abril, «Contribuzione 2015 à Fondo Nazionale di Raisozione (Contribuição 2015 para o Fundo Nacional de Resolução)», o Banco de Itália solicitou à SSB International o pagamento de 5102425 euros, dos quais, 1275606 euros correspondiam à contribuição ordinária de 2015 e 3826819 euros à contribuição extraordinária.

24. No Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália), a SSB International solicitou a anulação da nota do Banco de Itália n.o 0445827/16, bem como de todos os atos com esta relacionados.

25. Segundo a SSB International, o Banco de Itália não era competente para exigir nenhuma contribuição correspondente ao ano de 2015 uma vez que, na data em que os documentos controvertidos foram emitidos, a SSB International estava sujeito à jurisdição da Autoridade de Resolução alemã. Por conseguinte, não fazia parte dos «bancos com sede social em Itália» nem das «sucursais italianas de bancos de fora da União», na aceção dos artigos 82.o e 83.o do Decreto Legislativo n.o 180/2015.

26. A SSB International alega também que as disposições do Decreto Legislativo n.o 180/2015, em que o Banco de Itália se baseou para adotar as suas medidas, apenas entraram em vigor em 16 de novembro de 2015. Nesse momento, a SSB Itália tinha deixado de existir enquanto banco com sede social em Itália e, como tal, estava excluído do âmbito de aplicação do decreto legislativo. Além disso, a criação do Fundo Nacional de Resolução e a entrada em funcionamento da totalidade do sistema instituído pela Diretiva 2014/59 verificaram‑se, em Itália, num momento posterior à fusão da SSB Itália com a sociedade‑mãe (SSB International) e, consequentemente, depois de o demandante ter deixado a Itália enquanto banco autónomo regido pelo direito nacional.

27. Subsidiariamente, a SSB International afirma que o Banco de Itália poderia, no máximo, exigir‑lhe o pagamento de uma contribuição ordinária proporcional aos meses em que a SSB Itália exerceu a sua atividade, mas não a totalidade da contribuição anual ( 9 ). Tal resultaria da aplicação por analogia do artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63, pelo que a instituição que se extingue durante o ano deixa de estar sujeita à supervisão da Autoridade Nacional de Resolução e deve contribuir apenas pelo período da sua existência.

28. O Banco de Itália contesta estas alegações e defende que a sua atuação é correta. Em sua opinião, a SSB Itália fazia parte, em 1 de janeiro de 2015, do sistema bancário italiano, o que justifica que seja lhe seja exigido o pagamento das contribuições ordinárias e extraordinárias correspondentes. São irrelevantes as modificações subjetivas da referida instituição financeira que tenha havido depois.

29. A Autoridade de Resolução alemã não pôde ter materialmente em conta a incorporação da SSB Itália pela SSB International, nem o seu subsequente aumento de dimensão, uma vez que os efeitos da fusão não foram visíveis, do ponto de vista contabilístico, até à publicação das contas do final do exercício de 2015, que só estiveram disponíveis em fase posterior. Não existe, por conseguinte, risco de dupla tributação/contribuição.

30. De acordo com o Banco de Itália, de um ponto de vista temporal: – o poder da Autoridade Nacional de Resolução de exigir as contribuições (e a obrigação correlativa das instituições de crédito de as pagarem) não podia estar sujeito à entrada em vigor do Decreto Legislativo n.o 180/2015; – era legítimo, em novembro de 2015, cobrar as contribuições devidas desde de 1 de janeiro de 2015, por força do Regulamento Delegado 2015/63, de aplicabilidade direta.

31. Perante as teses contraditórias, o Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio) submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões: «1) Deve considerar‑se que a fusão por incorporação de uma instituição, anteriormente sujeita à supervisão de uma Autoridade Nacional de Resolução, na sociedade‑mãe com sede noutro Estado‑Membro, realizada durante o período de contribuição, faz parte das “alterações de estatuto” que, por força do artigo 12.o do Regulamento 2015/63, não afeta a obrigação de contribuição, e, nesse caso, a referida regra também se aplica quando a fusão e a consequente extinção da instituição ocorreram em 2015, num momento em que tanto a Autoridade Nacional de Resolução como o Fundo Nacional ainda não tinham sido formalmente instituídos pelo Estado‑Membro e as contribuições ainda não tinham sido calculadas? 2) Deve o artigo 12.o do Regulamento 2015/63, em conjugação com o artigo 14.o do mesmo regulamento e os artigos 103.o e 104.o da Diretiva 2014/59/UE, ser interpretado no sentido de que, mesmo em caso de fusão por incorporação numa sociedade‑mãe com sede noutro Estado‑Membro que tenha tido lugar durante o ano de contribuição, uma instituição é obrigada a proceder ao pagamento integral da contribuição correspondente a esse ano e não na proporção dos meses em que a própria instituição esteve sujeita à supervisão da Autoridade de Resolução do primeiro Estado‑Membro, por analogia com o que foi estabelecido para as instituições “que [passam] a estar sujeitas a supervisão” do n.o 1 do mesmo artigo 12.o do Regulamento 2015/63? 3) Em conformidade com a Diretiva 2014/59/UE, o Regulamento 2015/63 e os princípios que regem o Sistema de Instrumentos de Resolução da crise bancária, as regras estabelecidas para a contribuição ordinária e, em particular, o artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento 2015/63, também são aplicáveis à contribuição extraordinária no que se refere ao momento da determinação das entidades obrigadas e ao grau de contribuição, tendo em conta a sua natureza e os requisitos para a sua imposição?»

32. A SSB International, o Banco de Itália, a Comissão e os Governos italiano e espanhol apresentaram observações escritas. Todos eles compareceram na audiência de 10 de abril de 2019.

III. Análise das questões prejudiciais

A. Considerações preliminares sobre mecanismos de reestruturação e resolução dos bancos

33. Antes de me pronunciar sobre as questões prejudiciais, penso que é oportuno expor sucintamente as linhas básicas de financiamento dos mecanismos de reestruturação e resolução bancárias.

34. Em resposta à crise económica de 2008, os países da zona euro criaram uma união bancária, transferindo competências para as instituições da União, em matéria de supervisão prudencial e de reestruturação e resolução de instituições financeiras. Este processo de transferência foi precedido de uma harmonização normativa em todos os Estados‑Membros da União (o denominado «código único europeu de regras»).

35. Embora ainda esteja por delinear o sistema único de garantia de depósitos, já estão a funcionar os dois outros pilares da união bancária, o Mecanismo Único de Supervisão (a seguir «MUS») e o MUR. Anteriormente, tinham sido adotadas as regras de harmonização em toda a União em matéria de supervisão prudencial e de resolução bancária.

36. No que diz respeito à reestruturação e à resolução bancárias, a harmonização foi feita através da Diretiva 2014/59, aplicável desde 1 de janeiro de 2015. Em relação aos países da zona euro, a adoção do Regulamento (UE) n.o 806/2014 ( 10 ) permitiu que o MUR entrasse em funcionamento a partir de 1 de janeiro de 2016, uma vez estabelecido o MUS, que foi implantado a partir de 1 de janeiro de 2015.

37. A Diretiva 2014/59 contém regras e procedimentos para que os custos de reestruturação e resolução das instituições de crédito sejam assumidos pelo setor financeiro no seu conjunto, a fim de evitar resgates a cargo dos orçamentos nacionais.

38. A eficácia dos instrumentos de resolução pode, em muitos casos, depender da disponibilidade de financiamento a curto prazo. Assim, a Diretiva 2014/59 estabeleceu (artigo 99.o) a criação de um sistema europeu composto por: i) mecanismos nacionais de financiamento (artigos 100.o a 105.o); ii) concessão e contração de empréstimos entre os mecanismos nacionais de financiamento (artigo 106.o); e iii) mutualização dos mecanismos nacionais de financiamento em caso de resolução de um grupo (artigo 107.o).

39. Cada Estado‑Membro teve de criar o seu próprio mecanismo de financiamento nacional e dotá‑lo de recursos financeiros, controlados pela sua Autoridade de Resolução, que devem ser empregues para garantir a aplicação efetiva dos instrumentos de resolução ( 11 ).

40. Os fundos nacionais de resolução são alimentados por três tipos de recursos ( 12 ): – contribuições ex ante ou ordinárias, cobradas às instituições financeiras antes da aplicação de qualquer operação de resolução e independentemente desta (artigo 103.o da Diretiva 2014/59); – contribuições ex post ou extraordinárias, igualmente exigíveis às referidas instituições financeiras «caso os meios disponíveis dos mecanismos de financiamento não sejam suficientes para cobrir as perdas, custos ou outras despesas decorrentes da utilização dos mecanismos de financiamento» (artigo 104.o da Diretiva 2014/59); – meios alternativos de financiamento, como empréstimos ou outras formas de ajuda, a que se recorre se não forem suficientes as contribuições anteriores (artigo 105.o da Diretiva 2014/59).

41. O artigo 102.o, n.o 1, da Diretiva 2014/59 determina o montante das contribuições ordinárias. Os Estados‑Membros devem assegurar, no período compreendido entre a data em vigor da diretiva (1 de janeiro de 2015) e 31 de dezembro de 2024, que «os meios financeiros disponíveis dos seus mecanismos de financiamento atinjam pelo menos 1 % do valor dos depósitos cobertos de todas as instituições autorizadas no seu território» ( 13 ).

42. As contribuições ordinárias devem ser cobradas pelo menos uma vez por ano e refletir tanto a dimensão da instituição financeira como o nível de risco das suas atividades ( 14 ). O Regulamento Delegado 2015/63 especifica os elementos e o procedimento para o seu cálculo.

43. Se as contribuições ordinárias não forem suficientes para cobrir as situações eventuais referidas no artigo 104.o, n.o 1, da Diretiva 2014/59, esta disposição permite que os Estados‑Membros cobrem contribuições extraordinárias ou ex post às instituições de crédito com sede no seu território.

44. As contribuições extraordinárias ex post não podem exceder o triplo do valor anual das contribuições ordinárias. São calculadas e geridas de forma semelhante às normais.

45. A Diretiva 2014/59 e o Regulamento Delegado 2015/63 são aplicáveis a todos os Estados‑Membros da União desde 1 de janeiro de 2015. No entanto, para os 19 países da zona euro que participam na união bancária (incluindo a Itália), a ativação do MUR desde 1 de janeiro de 2016 entrecruzou‑se com as duas referidas normas.

46. De facto, desde 1 de janeiro de 2016, o Regulamento MUR: – centralizou as competências de reestruturação e de resolução bancárias num organismo da União, denominado o Conselho Único de Resolução (a seguir «CUR»), que atua em relação às instituições significativas sujeitas à supervisão do MUS; – criou um mecanismo de financiamento para as suas próprias intervenções, o FUR, supervisionado pelo CUR e que é alimentado com as mesmas receitas que os fundos nacionais de resolução.

47. O FUR é, por conseguinte, o mecanismo de financiamento do MUR. Destina‑se a substituir progressivamente (no prazo de oito anos, de 2016 até 2024) os fundos nacionais relativos à resolução de instituições financeiras sujeitas ao MUS e ao MUR. Os fundos nacionais mantêm‑se apenas para as entidades menos significativas dos Estados‑Membros integrados na união bancária ( 15 ).

48. Os artigos 67.o a 79.o do Regulamento n.o 806/2014 regem o FUR de forma quase paralela ao previsto na Diretiva 2014/59 para os fundos nacionais de resolução. É o que acontece quanto às receitas ( 16 ), aos meios ( 17 ), e ao método de cálculo das contribuições ordinárias e extraordinárias ( 18 ).

49. A especificidade do FUR reside na mutualização progressiva dos seus recursos, prevista no Regulamento n.o 806/2014 e aplicada através de um acordo intergovernamental entre os Estados‑Membros da União que participam na união bancária («Acordo sobre a transferência e mutualização das contribuições para o Fundo Único de Resolução», feito em Bruxelas em 21 de maio de 2014) ( 19 ).

50. O FUR é alimentado pelos recursos financeiros cobrados pelos fundos nacionais de resolução ( 20 ). Composto, no início, por «compartimentos nacionais», estes vão‑se fundindo progressivamente ao longo de uma fase transitória de oito anos. A mutualização das receitas entradas começou com 40 % no primeiro ano e 20 % no segundo ano, para aumentar em quantidades iguais durante os restantes seis anos, até que os compartimentos nacionais deixem de existir.

51. O artigo 3.o, n.o 3 e 5.o, do Acordo de 21 de maio de 2014 estabelece o seguinte: – as contribuições cobradas em conformidade com os artigos 103.o e 104.o da Diretiva 2014/59 antes da data de aplicação do Acordo (1 de janeiro de 2016) devem ser transferidas para o FUR, o mais tardar, até 31 de janeiro de 2016; – a partir de 2016, as contribuições ordinárias ex ante correspondentes a cada exercício devem ser transferidas para o FUR, o mais tardar, até dia 30 de junho do ano em questão ( 21 ); – as contribuições extraordinárias ex post serão transferidas imediatamente após cobrança.

B. Incidência das alterações no estatuto das instituições de crédito nas suas contribuições ordinárias ex ante para os fundos nacionais de resolução (primeira e segunda questões prejudiciais)

52. O órgão jurisdicional de reenvio procura saber se, em conformidade com o artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63, constitui uma «alteração de estatuto» a operação comercial mediante a qual uma instituição de crédito, até então sujeita à supervisão de uma Autoridade Nacional de Resolução, é incorporada (fusão por incorporação) pela sociedade‑mãe com sede noutro Estado‑Membro.

53. A questão tem sentido se tomarmos em conta que, nos termos dessa disposição, «[u]ma alteração do estatuto de uma instituição […] durante o período de contribuição não afeta a contribuição anual a pagar nesse ano». O debate centra‑se em esclarecer se, em circunstâncias como as do presente processo, a instituição seria obrigada ao pagamento integral da contribuição correspondente ao referido período ou apenas a uma quota‑parte (ou seja, na proporção dos meses em que esteve sujeita à supervisão da Autoridade do primeiro Estado‑Membro).

54. A SSB International considera que o conceito deve ser interpretado de forma restritiva, de forma a não abranger uma fusão por incorporação, limitando‑se apenas a alterações relativas à dimensão das instituições financeiras. Pelo contrário, a Comissão, o Banco de Itália, o Governo espanhol e o Governo italiano propõem uma interpretação em sentido amplo, de modo a que a «alteração de estatuto», enquanto conceito autónomo de direito da União, compreenda as operações transfronteiriças de fusão por incorporação. Por conseguinte, a norma seria aplicável à incorporação da SSB Itália pela SSB International.

55. Concordo com esta segunda posição.

56. O artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63 exige a sua aplicação uniforme em todos os Estados‑Membros. O conceito de «alteração de estatuto» ou de «alteração de condição» ( 22 ) de uma instituição que contém esta norma dever ser interpretado como um conceito autónomo de direito da União, sobretudo porquanto o preceito não faz remissão nenhuma para o direito nacional.

57. Segundo o método hermenêutico habitual na jurisprudência do Tribunal de Justiça ( 23 ), irei empregar os critérios de interpretação literal, sistemática e finalista.

1. Interpretação literal

58. Do ponto de vista literal, existe uma «alteração de estatuto» ou de condição de uma instituição financeira quando a sua situação jurídica ou factual é alterada em termos tais que possam alterar, em princípio, a aplicação da Diretiva 2014/59 e do Regulamento Delegado 2015/63.

59. Tais alterações incluem, evidentemente, a mudança de dimensão, a que se refere implicitamente o ponto «nomeadamente uma instituição de menor dimensão» da disposição. No entanto, essa é mais uma das modalidades de alteração de estatuto, não a única.

60. A Diretiva 2014/59 e o Regulamento Delegado 2015/63 (em especial o artigo 10.o) contêm regras simplificadas e mais favoráveis para o cálculo das contribuições ordinárias das entidades de menor dimensão ( 24 ). O que não significa que as únicas alterações de estatuto irrelevantes, segundo o artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63, sejam as que dizem respeito às alterações de dimensão das instituições financeiras cujo objetivo fosse beneficiarem de um regime contributivo mais favorável.

61. É certo que o Regulamento Delegado 2015/63 (bem como o Regulamento de Execução n.o 2015/81 para as instituições sujeitas ao MUR) visa impedir as alterações das instituições financeiras que pretendam reduzir a sua dimensão artificialmente, ou seja, com o objetivo de serem abrangidas no sistema simplificado de cálculo das contribuições ordinárias.

62. Ora, as alterações de estatuto das instituições financeiras a que se refere o artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63 não se circunscrevem, de um ponto de vista literal, à diminuição do tamanho ou à dimensão das referidas instituições. O conceito controvertido permite, a partir dessa perspetiva textual, incorporar nela outros casos.

63. A interpretação literal do artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado n.o 2015/63 também permite afastar o argumento redutor da SSB International segundo o qual as alterações de estatuto correspondem apenas a modificações da estrutura social ou da dimensão de uma instituição financeira, sempre que esta permaneça em território do Estado e, por conseguinte, no âmbito do mecanismo nacional de resolução.

64. Este argumento levaria a excluir das alterações de estatuto as fusões por incorporação transfronteiriça ( 25 ) quando não é feita nenhuma menção a este respeito no artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63. Além disso, como explicarei de imediato, é contrária à lógica da Diretiva 2014/59, que cria um sistema europeu interligado de mecanismos de financiamento das resoluções bancárias ( 26 ).

2. Interpretação sistemática

65. De um ponto de vista sistemático, não se pode esquecer que o Regulamento n.o 806/2014 institui um Fundo Único de Resolução no qual vão sendo progressivamente integrados os fundos nacionais de resolução de países envolvidos na união bancária. Neste contexto, nem sequer é possível falar estritamente de fusões por incorporação transfronteiriça, uma vez que o valor das contribuições ordinárias é fixado pelo CUR e a sua cobrança é feita pelos fundos nacionais para posterior integração no FUR.

66. Assim, o conceito de «alteração de estatuto», no contexto da Diretiva 2014/59 e de outras normas sobre esta matéria, inclui as fusões por incorporação transfronteiriça, e considera‑as irrelevantes para o cálculo das contribuições ordinárias.

67. Com efeito, tal como fundamentado pela Comissão, artigo 12 do Regulamento Delegado 2015/63: – estabelece, no n.o 2, como regra geral, a irrelevância das alterações do estatuto das instituições financeiras para o pagamento das contribuições ordinárias anuais para os fundos nacionais de resolução; – reconhece, no seu n.o 1, como única exceção a esta regra, a obrigação de pagar apenas uma contribuição pro rata temporis para as novas instituições, incluídas na supervisão durante parte do período de contribuição.

3. Interpretação teleológica

68. O artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63 deve ser interpretado de forma coerente com os dois objetivos inerentes à criação dos fundos nacionais de resolução, nomeadamente: a) a necessidade de estabilidade no cálculo das contribuições ordinárias; e b) a integração e centralização progressiva destes fundos.

a) Estabilidade no cálculo das contribuições

69. Os artigos 102.o e 103.o, n.o 1, da Diretiva 2014/59 e o artigo 4.o do Regulamento Delegado 2015/63 impõem a cobrança anual ( 27 ) das contribuições ordinárias, para que os recursos dos mecanismos de financiamento atinjam progressivamente (até 31 de dezembro de 2024) pelo menos 1 % do valor dos depósitos garantidos de todas as instituições autorizadas no seu território.

70. A realização desse objetivo exige que a Autoridade Nacional de Resolução especifique os montantes das contribuições ordinárias com base na situação das instituições financeiras em 1 de janeiro de cada ano de tributação. Por conseguinte, o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63 obriga essas instituições a apresentar à Autoridade de Resolução as suas mais recentes demonstrações financeiras anuais aprovadas antes de 31 de dezembro do ano que precede o período de contribuição, juntamente com o parecer formulado pelo auditor oficial de contas ou pelas entidades de auditoria ( 28 ).

71. Como se pode verificar, o cálculo das contribuições ordinárias é feito com base na «imagem estática» das instituições financeiras sujeitas à jurisdição da autoridade nacional em 1 de janeiro de cada exercício, em conformidade com os dados financeiros disponíveis dessas instituições.

72. A estabilidade no cálculo é imprescindível para que as contribuições ordinárias aumentem progressivamente até alcançar 1 % dos depósitos em 2024. Se as autoridades de resolução devessem tomar em consideração alterações na situação jurídica e financeira das instituições que se verificaram ao longo do ano, dificilmente seria possível atingir o nível fixado pela Diretiva 2014/59.

73. É por isso que o artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63 impõe como regra geral a irrelevância das alterações de estatuto das instituições durante um exercício para o cálculo das contribuições ordinárias. Esta regra é corroborada pelo facto de o Regulamento Delegado 2015/63 não permitir um novo cálculo das contribuições ordinárias anuais com base nas alterações efetuadas pelas instituições durante esse exercício, tal como, acertadamente, a Comissão salienta.

b) Integração e centralização progressivas dos fundos nacionais de resolução

74. A Diretiva 2014/59 e o Regulamento MUR visam a integração e centralização progressivas dos fundos nacionais de resolução. É mais coerente com essa finalidade uma interpretação do conceito de «alteração de estatuto» que inclua as fusões por incorporação, tornando‑as irrelevantes para o cálculo das contribuições ordinárias.

75. Nos países da zona euro, a criação de fundos nacionais de resolução em 2015 (através da Diretiva 2014/59 e do Regulamento Delegado 2015/63) foi combinada com a implantação, a partir de 2016, do MUR e do FUR ( 29 ). Neste contexto, a distinção entre as fusões por incorporação nacionais e as transfronteiriças perdem sentido para efeitos de pagamento das contribuições ordinárias.

76. A implantação do MUR pressupôs um regime de resolução único e centralizado para as instituições financeiras significativas. Este regime é articulado sobre um Fundo único (o FUR, sob o controlo do CUR), embora ainda funcione com compartimentos nacionais, que se mutualizam progressivamente até 2024. Por conseguinte, deve ser afastada a tese da SSB International, que defende uma separação estrita entre os fundos nacionais de resolução ( 30 ), quando esta não é defensável nem sequer para o exercício de transição de 2015.

77. Mesmo que se admita uma separação estrita, quer‑me parecer que, para o cálculo das contribuições ordinárias, são irrelevantes as alterações de estatuto geradas por uma fusão por incorporação transfronteiriça. Uma vez que o artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63 se aplica tanto à autoridade do país da instituição incorporada (Itália, neste caso) como à autoridade do país da sociedade‑mãe (Alemanha), não há lugar a dupla tributação: A SSB International pagaria a contribuição anual de 2015 para o fundo italiano de resolução pela SSB Itália, sem aumentar a sua contribuição para o fundo alemão homólogo em 2015 (no que diz respeito aos ativos e ao risco da sua filial, incorporada em 5 de julho de 2015).

78. Em caso de fusão mediante incorporação que ocorra durante um exercício, a instituição incorporante deve pagar a totalidade da contribuição anual ao Fundo Nacional de Resolução do Estado onde se situa a sede social da instituição incorporada. Como já referi, há que ter em conta, para efeitos de cálculo, a situação em 1 de janeiro do exercício fiscal, sendo irrelevante qualquer alteração posterior do estatuto, incluindo as fusões por incorporação transfronteiriça.

79. Esta regra geral, estabelecida pelo artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63, apenas tem a exceção prevista no n.o 1 do mesmo artigo: o pagamento de uma contribuição pro rata temporis a favor de instituições financeiras criadas de novo. A solução específica para este cenário não pode ser extrapolada até ao extremo de desvirtuar a regra geral (ou seja, a irrelevância das alterações de estatuto).

80. Pelo que não colhe fundamento a pretensão de diminuir a contribuição anual quando a alteração de estatuto da instituição financeira é legalmente irrelevante. A aplicação por analogia proposta pela SSB International é, por conseguinte, improcedente.

C. Incidência das alterações no estatuto das instituições de crédito nas suas contribuições extraordinárias para os fundos nacionais de resolução (terceira questão prejudicial)

81. O órgão jurisdicional de reenvio quer saber, em síntese, se as contribuições extraordinárias estão sujeitas às mesmas regras que as ordinárias em caso de fusão por incorporação transfronteiriça.

82. As respostas das partes que apresentaram observações divergem radicalmente: – para o Banco de Itália e o Governo italiano, estas contribuições estão sujeitas às mesmas regras de cobrança e cálculo que as contribuições ordinárias. Numa fusão por incorporação transfronteiriça, a instituição incorporada deve pagar as contribuições extraordinárias estabelecidas pela Autoridade de Resolução do Estado da instituição incorporada durante o exercício em que se produziu a alteração de estatuto; – a SSB International e a Comissão, embora com raciocínios diferentes, entendem que, segundo o artigo 104.o da Diretiva 2014/59, apenas são obrigadas ao pagamento das contribuições extraordinárias as entidades sob a jurisdição do Fundo Nacional de Resolução no momento da cobrança dessas contribuições.

83. Segundo o artigo 104.o, n.o 1, da Diretiva 2014/59, as contribuições extraordinárias ex post são cobradas pelas autoridades nacionais de resolução «[c]aso os meios disponíveis dos mecanismos de financiamento não sejam suficientes para cobrir as perdas, custos ou outras despesas decorrentes da utilização dos mecanismos de financiamento».

84. A mesma disposição estabelece que as contribuições extraordinárias devem ser repartidas pelas instituições de acordo com as regras a que se refere o artigo 103.o, n.o 2, até um máximo de três vezes o montante anual das contribuições ordinárias. Além disso, o artigo 103.o, n.os 4 a 8, é igualmente aplicável às contribuições extraordinárias, na aceção do artigo 104.o, n.o 2, da Diretiva 2014/59.

85. Em minha opinião, as remissões do artigo 104.o da Diretiva 2014/59 para o sistema jurídico das contribuições ordinárias não implicam que as contribuições extraordinárias sejam um decalque daquelas. Se o método de cálculo das contribuições extraordinárias é idêntico ao das contribuições ordinárias, tal como especificado no Regulamento Delegado 2015/63, o limiar ou limite varia, uma vez que as contribuições extraordinárias podem ascender ao triplo das contribuições ordinárias. O artigo 14.o, n.o 3 também prevê a possibilidade de suspensão total ou parcial do pagamento das contribuições extraordinárias ( 31 ), circunstância não prevista relativamente às ordinárias. Mais importante ainda, o momento e a lógica que justificam a cobrança das diferentes contribuições também divergem.

86. As autoridades de resolução recorrem às contribuições extraordinárias quando são realizadas operações que reduzem o montante do Fundo Nacional e são necessárias receitas adicionais para atingir o nível de recursos fixado anualmente. As contribuições extraordinárias são imprevisíveis, ou seja, não podem ser planificadas como as contribuições ordinárias, cuja cobrança é efetuada para o ano civil de tributação, em conformidade com a situação das entidades em 1 de janeiro.

87. O montante das contribuições extraordinárias dependerá, por conseguinte, da necessidade de refinanciamento do Fundo Nacional de Resolução, tendo em conta os recursos consumidos nas operações de resolução específicas ( 32 ). Pela sua natureza, o momento em que são exigíveis é incerto, uma vez que estão dependentes das datas das operações de resolução que gerem o défice do fundo.

88. Dada a sua imprevisibilidade e a sua planificação impossível, considero que, tal como alega a Comissão, as contribuições extraordinárias só podem ser pedidas às entidades sob a jurisdição do Fundo Nacional de Resolução na data em que se adote a correspondente decisão.

89. Em princípio, as entidades ativas no sistema financeiro do Estado quando são impostas contribuições extraordinárias são as que geraram o risco que as determinou (ou seja, o risco causado pelas operações de resolução que consumiram os recursos do fundo). As entidades que tenham saído da jurisdição da autoridade de resolução no exercício em que as contribuições extraordinárias foram estabelecidas tiveram, em geral, uma menor incidência no risco que desencadeou as operações de resolução.

90. Esta interpretação está em harmonia com o teor do artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63, que apenas fala em neutralizar o efeito de uma mudança de estatuto a respeito das contribuições ordinárias, mas que não menciona as extraordinárias ( 33 ). Assim, uma instituição que se funde com uma sociedade‑mãe de um outro Estado‑Membro antes de a autoridade de resolução impor o pagamento de contribuições extraordinárias não é obrigada a pagá‑las a Estado no qual deixou de estar presente.

91. Correlativamente, a instituição incorporante deve pagar as contribuições extraordinárias adotadas pelo fundo de resolução do Estado de residência, incluindo o cálculo dos ativos da instituição incorporada, sem que possa beneficiar do pagamento prorrata temporis previsto no artigo 12.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63 para as instituições que entraram no sistema financeiro do referido Estado. Evitam‑se, assim, manobras destinadas a evitar o pagamento de contribuições extraordinárias sob a forma de alteração de estatuto.

92. A alteração do estatuto da instituição afeta efetivamente, por conseguinte, a cobrança de contribuições extraordinárias, que devem ser efetuadas em conformidade com a «imagem estática» do setor bancário no momento da sua adoção, tributando as instituições sujeitas à Autoridade de Resolução nesse momento.

D. Quanto à aplicação ratione temporis das contribuições ordinárias para os fundos nacionais de resolução (segunda parte da primeira questão prejudicial)

93. O tribunal de reenvio pretende saber se a interpretação da noção de «alteração de estatuto» no artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63 deve ser aplicada a uma situação em que a fusão e a extinção subsequente da instituição se verificaram em 2015, numa altura em que tanto a Autoridade Nacional de Resolução como o Fundo Nacional ainda não tinham sido instituídos formalmente pela Itália e as contribuições ainda não tinham sido calculadas.

94. A resposta a esta questão exige a análise do regime transitório de que a Diretiva 2014/59 e o Regulamento Delegado 2015/63 estabeleceram relativamente à implantação, ao cálculo e à cobrança das contribuições ordinárias para o exercício de 2015.

95. De novo, sobre este aspeto, as posições diferem: – segundo a Comissão, o Banco de Itália, o Governo espanhol e o Governo italiano, este regime transitório permite a imposição das contribuições normais fixadas pelo Fundo de Resolução italiano para o exercício de 2015. Esta regra também é válida para as instituições que, estando estabelecidas em Itália durante esse período, tenham deixado de estar devido a fusão por incorporação que se verificou antes da criação do referido fundo ou da implantação da autoridade nacional que o gere ou da determinação do montante das contribuições; – pelo contrário, a SSB International considera que a Itália transpôs a Diretiva 2014/59 para o seu direito interno através do Decreto Legislativo n.o 180/2015, que entrou em vigor em 16 de novembro de 2015, mas sem aplicação retroativa. Como a fusão por incorporação da SSB Itália teve lugar em 6 de julho de 2015, o Fundo de Resolução italiano não podia invocar a Diretiva 2014/59 contra a SSB International (para fundamentar a cobrança das contribuições ordinárias de 2015), uma vez que não se aceita o efeito direto invertido das diretivas. Apesar de o Regulamento Delegado 2015/63 ter entrado em vigor nessa data, não foi possível aplicá‑lo de forma independente da Diretiva 2014/59 que completa.

96. O artigo 130.o, n.o 1, da Diretiva 2014/59 estipula que os Estados‑Membros devem adotar e publicar, até 31 de dezembro de 2014, as disposições legais, regulamentares e administrativas necessárias para lhe dar cumprimento e especificar que estas devem ser aplicadas pelos Estados‑Membros a partir de 1 de janeiro de 2015.

97. Não há dúvida de que a Itália transpôs com atraso a diretiva para o seu direito interno. A norma de transposição (Decreto Legislativo n.o 180/2015) entrou em vigor em 16 de novembro de 2015 e o Banco de Itália, enquanto Autoridade Nacional de Resolução, instituiu o Fundo de Resolução apenas em 18 de novembro de 2015, e procedeu ao pedido de pagamento as contribuições ordinárias e extraordinárias a instituições financeiras (incluindo a SSB International) em 23 e 26 de novembro de 2015, respetivamente.

98. No que diz respeito ao Regulamento Delegado 2015/63, a entrada em vigor verificou‑se em 6 de fevereiro de 2015, embora o artigo 21.o, segundo parágrafo, estabeleça que o mesmo «é aplicável a partir de 1 de janeiro de 2015». Por conseguinte, o presente regulamento, que não exigia a sua incorporação no direito interno italiano, estava, pois, em vigor no momento da fusão por incorporação da SSB Itália.

99. A adoção tardia da Diretiva 2014/59 ( 34 ) e do Regulamento Delegado 2015/63 levou à inclusão neste último de disposições transitórias que permitissem a cobrança das contribuições ordinárias correspondente ao exercício de 2015. Estas medidas constam do artigo 20.o, n.os 1, 2 e 3 do Regulamento Delegado 2015/63, cujo conteúdo, em relação aos factos do litígio, permite deduzir que: – até 30 de novembro de 2015, o mais tardar, as autoridades de resolução tiveram de notificar cada instituição da decisão que fixava o valor da sua contribuição ordinária anual para o exercício de 2015. O Banco de Itália comunicou esta decisão à SSB International em 23 de novembro de 2015, tendo, por conseguinte, respeitado o prazo legal; – a contribuição ordinária de 2015 devia ser paga até 31 de dezembro de 2015. Tendo em conta a data da comunicação do Banco de Itália, a SSB International podia respeitar este prazo; – a informação para o cálculo da contribuição ordinária de 2015 devia ser transmitida à Autoridade de Resolução antes de 1 de setembro de 2015; – os sistemas de garantia de depósitos tinham de apresentar à Autoridade de Resolução, o mais tardar até 1 de setembro de 2015, o montante dos depósitos garantidos em 31 de julho de 2015.

100. O artigo 20.o do Regulamento Delegado 2015/63 não contém nenhuma disposição transitória ou derrogatória no que diz respeito ao cálculo das contribuições ordinárias. Isso implica, tendo em conta os critérios do Tribunal de Justiça em matéria de direito transitório ( 35 ), que o cálculo devia ser feito em 2015 segundo a forma geral determinada pela Diretiva 2014/59 e desenvolvida pelo Regulamento Delegado 2015/63.

101. A data de referência para o cálculo das contribuições ordinárias é 1 de janeiro do exercício em questão, sem que sejam relevantes as alterações de estatuto das instituições verificadas nesse ano.

102. Em consequência, o Regulamento Delegado 2015/63 permitia exigir o pagamento das contribuições ordinárias de 2015 a todas as instituições estabelecidas em Itália em 1 de janeiro de 2015. É, neste contexto, ineficaz o desaparecimento de uma instituição como corolário de uma fusão por incorporação transfronteiriça.

103. Há que ter em conta que as contribuições ordinárias têm caráter anual e que a sua cobrança foi determinada nos seus elementos essenciais pela Diretiva 2014/59, a partir do exercício de 2015, inclusive. O Regulamento Delegado 2015/63 estabeleceu as disposições transitórias acima referidas, que vieram a possibilitar a cobrança de 2015 em datas posteriores. O Estado italiano, apesar de ter transposto tardiamente a Diretiva 2014/59, adotou a norma de execução interna (o Decreto Legislativo n.o 180/2015) a tempo de respeitar o calendário de cobrança previsto no artigo 20.o do Regulamento Delegado 2015/63.

104. Por conseguinte, entendo que não estamos perante um caso de aplicação retroativa do Decreto Legislativo n.o 180/2015, como defendeu a SSB. Pelo contrário, trata‑se de aplicar as normas transitórias para a cobrança das contribuições anuais de 2015, previstas no artigo 20.o do Regulamento Delegado 2015/63 em execução da Diretiva 2014/59, que previamente havia regulado os elementos essenciais dessas contribuições.

105. Por este motivo, parece‑me desnecessário analisar se o Regulamento Delegado 2015/63 era aplicável e produzia efeito direto (também em Itália) desde 1 de janeiro de 2015. No entanto, abordarei este aspeto para o caso de o Tribunal de Justiça o abordar.

106. A SSB International alega que o regulamento delegado não pode ser aplicado diretamente num Estado‑Membro quando a diretiva que o mesmo desenvolve ainda não tenha sido transposta para o direito interno desse Estado. Assim, não seria exequível aplicar o Regulamento Delegado 2015/63 à SSB Itália, uma vez que a Diretiva 2014/59 foi transporta para o direito italiano em 16 de novembro de 2015, data na qual já não existia a SSB Itália, pois foi incorporada pela SSB International em 6 de julho de 2015.

107. Não partilho deste raciocínio. É certo que, em termos gerais, o Tribunal de Justiça não admite o efeito vertical invertido das diretivas ( 36 ). Porém, esta regra tem de ser mitigada num caso como este, uma vez que a Diretiva 2014/59, que é a norma base, continha, no artigo 103.o, n.os 7 e 8.o ( 37 ), uma delegação em virtude da qual a Comissão adotou a norma delegada (Regulamento Delegado 2015/63) com o objetivo de: – «especificar a noção de ajustamento das contribuições em proporção do perfil de risco das instituições», tendo em conta uma série de fatores pormenorizados; – concretizar «[a]s obrigações de registo, contabilísticas, de divulgação e outras referidas no n.o 4, destinadas a assegurar que as contribuições sejam efetivamente realizadas»; e «[a]s medidas referidas n.o 4, destinadas a assegurar uma verificação adequada de que as contribuições foram corretamente realizadas».

108. Em minha opinião, o Regulamento Delegado 2015/63 não excede os limites do mandato do ato habilitante ( 38 ) ao estabelecer prazos do procedimento normal de cobrança das contribuições ordinárias anuais. Também não excede os limites, no que respeita ao ato legislativo de base quando fixar no seu artigo 20.o as disposições aplicáveis ao exercício de 2015. Como já referi, o prazo reduzido de transposição da Diretiva 2014/59 e os atrasos na sua incorporação nos direitos nacionais tornavam estas disposições transitórias indispensáveis para permitir a cobrança das contribuições ordinárias em 2015.

109. Por conseguinte, o Regulamento Delegado 2015/63 era uma norma diretamente aplicável na ordem jurídica italiana desde 1 de janeiro de 2015 e, uma vez que tinha entrado em vigor, podia produzir efeitos jurídicos por si mesmo a partir dessa data.

110. Seria ilógico condicionar a efetividade do Regulamento Delegado 2015/63 (que considero autossuficiente, pelo que pode ser objeto de aplicação direta) à incorporação da Diretiva 2014/59 no direito nacional. Se assim fosse, qualquer Estado‑Membro podia neutralizar e atrasar a aplicabilidade direta do regulamento delegado, bastando adiar a transposição da diretiva de base. Como salientado pela Comissão e pelo Banco de Itália, tal atraso prejudicaria a aplicação uniforme do regulamento delegado, que seria aplicável em alguns Estados‑Membros antes e noutros depois.

111. A demora teria, além disso, repercussões negativas na uniformidade do financiamento dos fundos nacionais de resolução e, por conseguinte, do FUR. Se o Regulamento Delegado 2015/63 não fosse aplicável em Itália desde 1 de janeiro de 2015, o Fundo de Resolução italiano só poderia ter arrecadado uma pequena percentagem da cobrança ordinária de 2015 (a posterior a 16 de novembro de 2015, data de entrada em vigor da norma de transposição nacional). Além disso, em 2016, o Fundo de Resolução italiano não entregaria ao FUR a parte proporcional que lhe corresponde em função da dimensão das instituições financeiras italianas.

112. Por conseguinte, as disposições transitórias do artigo 20.o do Regulamento Delegado 2015/63 permitiam exigir contribuições ex ante do exercício financeiro de 2015 a uma instituição financeira que esteve sob a jurisdição da Autoridade Nacional de Resolução durante uma parte desse exercício e que deixou de estar por ter sido incorporada por fusão transfronteiriça. As disposições do Regulamento Delegado 2015/63 relativas às contribuições ex ante eram diretamente aplicáveis em Itália durante o exercício de 2015, independentemente da data em que teve lugar a transposição da Diretiva 2014/59 para o direito interno.

IV. Conclusão

113. Em face do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo ao Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) da seguinte forma: O artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado (UE) 2015/63 da Comissão, de 21 de outubro de 2014, que complementa a Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere às contribuições ex ante para os mecanismos de financiamento da resolução, deve ser interpretado no sentido de que: – as “alterações de estado” incluem as fusões por incorporação transfronteiriça em que as instituições de crédito anteriormente sujeitas à supervisão de uma Autoridade Nacional de Resolução são incorporadas por uma sociedade‑mãe com sede noutro Estado‑Membro; – em circunstâncias como as do processo principal, a instituição incorporante é obrigada a pagar na íntegra a contribuição ordinária anual ao Fundo Nacional de Resolução do Estado onde a instituição incorporada estava estabelecida; – as contribuições extraordinárias ex post só podem ser cobradas a entidades sujeitas à jurisdição do Fundo Nacional de Resolução no momento em que é decidida a tributação, não podendo o artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63 ser aplicado para neutralizar o efeito das alterações de estatuto em relação a essas contribuições extraordinárias; – as disposições transitórias do artigo 20.o do Regulamento Delegado 2015/63 permitiam exigir as contribuições ex ante do exercício financeiro de 2015 a uma instituição financeira submetida à jurisdição da Autoridade Nacional de Resolução durante uma parte desse exercício e que deixou de o estar por ter sido incorporada por fusão transfronteiriça; – as disposições do Regulamento Delegado 2015/63 relativas às contribuições ex ante eram diretamente aplicáveis em Itália durante o exercício de 2015, independentemente da data em que teve lugar a incorporação da Diretiva 2014/59 no direito interno.

( 1 ) Língua original: espanhol.

( 2 ) Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, que estabelece um enquadramento para a recuperação e a resolução de instituições de crédito e de empresas de investimento e que altera a Diretiva 82/891/CEE do Conselho, e as Diretivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/CE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e os Regulamentos (UE) n.o 1093/2010 e (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2014, L 173, p. 190).

( 3 ) Regulamento Delegado (UE) 2015/63 da Comissão, de 21 de outubro de 2014, que complementa a Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere às contribuições ex ante para os mecanismos de financiamento da resolução (JO 2015, L 11, p. 44).

( 4 ) Decreto legislativo 16 novembre 2015, n.o 180. Attuazione della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE), n.o 1093/2010 e (UE) n.o 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GURI n.o 267, de 16 de novembro de 2015) (a seguir «Decreto Legislativo n.o 180/2015»).

( 5 ) Delibera 436/2015 de la Banca d’Italia, 22 settembre 2015, Istituzione dell'Unità di Risoluzione e Gestione delle Crisi, disponível em https://www.bancaditalia.it/compiti/vigilanza/normativa/archivio norme/disposizioni/Provv_22_09_15_UGC.pdf.

( 6 ) Provvedimento n.o 1226609/15, del 18 novembre 2015, istitutivo del Fondo Nazionale di Risoluzione, https://www.bancaditalia.it/compiti/risoluzione‑gestione‑crisi/provvedimenti‑crisi/2015/provv‑generali/RGC_FONDO_NAZIONALE_RISOLUZIONE_181115.pdf.

( 7 ) Banca della Marche s.p.a., Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio s.c.p.a., Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti s.p.a. e Cassa di Risparmio di Ferrara s.p.a.

( 8 ) Banca d'Italia, Rendiconto del Fondo nazionale di risoluzione, anno 2015, p. 6, disponível em https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/rendiconto‑fondo‑nazionale‑risoluzione/2016‑rendiconto‑fondo‑nazionale‑risoluzione/Rendiconto‑dei‑fondi‑di‑risoluzione.pdf.pdf.

( 9 ) Em seu entender, como a SSB Itália apenas tinha estado sujeito à supervisão italiana desde 1 de janeiro de 2015 até 30 de junho de 2015, no máximo, ser‑lhe‑ia exigível metade da contribuição ordinária anual fixada nos atos impugnados. Não era exigível a contribuição extraordinária, estabelecida quando a SSB Itália já estava fora do alcance da supervisão e do sistema de resolução italiano.

( 10 ) Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2014, que estabelece regras e um procedimento uniformes para a resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento no quadro de um Mecanismo Único de Resolução e de um Fundo Único de Resolução bancária e que altera o Regulamento (UE) n.o 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1).

( 11 ) Em conformidade com o artigo 101.o, n.o 2. da Diretiva 2014/59, o mecanismo de financiamento «não pode ser utilizado diretamente para absorver as perdas de uma instituição ou de uma entidade referida no artigo 1.o, n.o 1, alíneas b), c) ou d), nem para recapitalizar essa instituição ou entidade».

( 12 ) Considerandos 104 e 105 e artigo 100.o da Diretiva 2014/59.

( 13 ) Nesse período, as contribuições ordinárias devem ser escalonadas ao longo do tempo da forma mais equilibrada possível, até que seja atingido o nível de financiamento definido como objetivo, tomando em conta a fase do ciclo económico e o impacto que as contribuições pró‑cíclicas podem ter na situação financeira das instituições contribuintes.

( 14 ) A contribuição ordinária consiste num valor fixo, estabelecido em função do passivo da instituição (contribuição anual de base), ao qual acresce um outro valor, calculado em função do seu perfil e risco (ajustamento em função do risco adicional).

( 15 ) O FUR não opera para os Estados‑Membros da União que não fazem parte da união bancária. Nesses Estados, os fundos nacionais de resolução continuam a agir com base na Diretiva 2014/59 e nas suas normas de desenvolvimento e execução.

( 16 ) As receitas do FUR são constituídas pelas contribuições ordinárias, contribuições extraordinárias e pelos meios alternativos de financiamento.

( 17 ) No ano de 2024 devem atingir, pelo menos, 1 % do valor dos depósitos cobertos de todas as instituições de crédito autorizadas em todos os Estados‑Membros participantes.

( 18 ) O artigo 4.o do Regulamento de Execução (UE) 2015/81 do Conselho, de 19 de dezembro de 2014, que especifica condições de aplicação uniformes do Regulamento (UE) n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere às contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (JO 2015, L 15, p. 1) remete para o Regulamento Delegado 2015/63.

( 19 ) Texto disponível em: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=ES&f=ST%208457%202014%20IN.

( 20 ) O artigo 77.o, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 806/2014 dispõe que durante o período transitório de 8 anos, o CUR utilizará o FUR «em conformidade com princípios assentes numa divisão do Fundo em compartimentos nacionais correspondentes a cada Estado‑Membro participante, bem como numa fusão progressiva dos diferentes fundos angariados a nível nacional a afetar aos compartimentos nacionais do Fundo, em conformidade com o disposto no Acordo».

( 21 ) Segundo os dados do CUR, as contribuições ordinárias ascenderam em 2018 a 7500 milhões de euros, pelo que o FUR já acumula cerca de 24900 milhões dos aproximadamente 56300 milhões de euros que pretende atingir em 2024 (esta quantia equivale a 1 % dos depósitos das instituições financeiras que integram o MUR). V. https://srb.europa.eu/en/content/ex‑ante‑contributions‑0.

( 22 ) A versão espanhola do artigo 12.o, n.o 2, do Regulamento Delegado 2015/63 menciona «cambio de condición». Noutras versões linguísticas, é utilizado «alteração de estatuto»: «changement de statut» na francesa; «change of status» e na inglesa; «cambiamento di status» na italiana; «alteração do estatuto» na portuguesa e «Statusänderung» na alemã. Embora a expressão «alteração de estatuto» seja mais precisa, equivale, na realidade, à noção de «alteração de condição», pelo que não existe qualquer divergência significativa entre as versões linguísticas.

( 23 ) Acórdãos de 17 de abril de 2018, Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257, n.o 44); de 10 de dezembro de 2018, Wightman e o. (C‑621/18, EU:C:2018:999, n.o 47); e de 26 de fevereiro de 2019, Rimšēvičs e BCE/Letónia (C‑202/18 e C‑238/18, EU:C:2019:139, n.o 45).

( 24 ) O artigo 8.o, n.o 5 do Regulamento de Execução 2015/81 permite também que a instituições cujo ativo total seja igual ou inferior a 3000000000 euros efetuem uma contribuição ordinária simplificada de um montante fixo de 50000 euros para os primeiros 300000000 euros do total do passivo, menos os fundos próprios e os depósitos, devendo contribuir no que excede o referido valor em conformidade com as normas gerais dos artigos 4.o a 9.o do Regulamento Delegado 2015/63. Nos termos do considerando 18 do regulamento, este cálculo simplificado de contribuições por estas instituições «evitará também que essas instituições introduzam eventuais alterações a curto prazo no estatuto para poderem beneficiar da aplicação do artigo 10.o do Regulamento Delegado (UE) 2015/63».

( 25 ) «Fusão mediante incorporação» é «a operação pela qual uma ou várias sociedades, por meio de uma dissolução sem liquidação, transferem para outra todo o seu património ativo e passivo, mediante a atribuição aos acionistas da sociedade ou sociedades incorporadas de ações da sociedade incorporante e, eventualmente, de uma quantia em dinheiro não superior a 10 % do valor nominal das ações assim atribuídas ou, na falta de valor nominal, do seu valor contabilístico», em conformidade com o artigo 89.o n.o 1, da Diretiva (UE) 2017/1132 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2017, relativa a determinados aspetos do direito das sociedades (JO 2017, L 169, p. 46).

( 26 ) O considerando 113 da Diretiva 2014/59 afirma que «a criação de mecanismos de financiamento para a criação do sistema europeu de mecanismos de financiamento previsto na presente diretiva deverá assegurar a coordenação da utilização dos fundos disponíveis a nível nacional para a resolução».

( 27 ) O artigo 3.o, n.o 6, do Regulamento Delegado 2015/63 indica que o «período de contribuição» é um ano civil.

( 28 ) Estes dados devem ser prestados o mais tardar até 31 de janeiro de cada ano, em relação ao ano terminado em 31 de dezembro anterior ou ao exercício financeiro relevante aplicável, em conformidade com o artigo 14.o, n.o 4, do Regulamento Delegado 2015/63. Até maio de cada ano, a Autoridade Nacional de Resolução notifica cada instituição da decisão que determina a contribuição ordinária anual devida, de acordo com o artigo 13.o, n.o 1, do referido regulamento.

( 29 ) O ano 2015 foi um exercício transitório em que as Autoridades Nacionais de Resolução atribuíram e cobraram as contribuições anuais; em 2016 a determinação das referidas contribuições coube ao CUR, continuando a cobrança nas mãos das referidas Autoridades Nacionais. Os fundos nacionais transferiram a cobrança de 2015 ao CUR e, a partir de 2016, toda as contribuições anuais são transferidas para o FUR, para que sejam progressivamente mutualizadas.

( 30 ) No seu entendimento, obrigar a SSB International a pagar uma contribuição ordinária ao Fundo Nacional italiano pelas operações realizadas em Itália durante 2015 pela SSB Itália implicaria impor‑lhe, de facto, uma «garantia» que: i) tem por objeto o risco para o qual o demandante não contribuiu (uma vez que não forma parte do sistema italiano); e ii) não poderá nunca ser ativado, tendo em conta que a SSB International não poderá ser destinatário das resoluções financiadas pelo fundo italiano ao estar sujeito à autoridade alemã.

( 31 ) O artigo 104.o, n.o 4, da Diretiva 2014/59 habilita a Comissão a adotar atos delegados para especificar as circunstâncias e as condições da suspensão, delegação que ainda não ocorreu.

( 32 ) No ponto 22 das presentes conclusões, especifico os montantes da resolução de quatro entidades efetuada em 22 de novembro de 2015 pelo Banco de Itália.

( 33 ) É verdade é que o Regulamento Delegado 2015/63 só regula as contribuições ordinárias.

( 34 ) O prazo escasso de transposição da diretiva, publicada oficialmente em 12 de junho e que devia ter sido incorporada nos direitos internos antes de 31 de dezembro de 2014, deu lugar, como ocorreu em Itália, a atrasos na sua transposição.

( 35 ) As disposições transitórias devem ser objeto de uma interpretação estrita e não podem ser aplicadas por analogia, pois contém exceções e derrogações das disposições de uma norma da União. V., entre outros, Acórdãos de 7 de dezembro de 2006, Eurodental (C‑240/05, EU:C:2006:763, n.o 54), e de 12 de junho de 2008, Comissão/Portugal (C‑462/05, EU:C:2008:337, n.o 54).

( 36 ) Segundo a jurisprudência, um Estado‑Membro não pode opor aos particulares uma disposição de uma diretiva que não transpôs para o seu direito interno (Acórdãos de 22 de novembro de 2017, Cussens e o., C‑251/16, EU:C:2017:881, n.o 49, e de 21 de setembro de 2017, DNB Banka, C‑326/15, EU:C:2017:719, n.o 41). Uma diretiva não pode, por si só, criar obrigações a um particular, pelo que não pode ser invocada como tal contra essa pessoa (Acórdãos de 26 de fevereiro de 2019, N Luxembourg 1 e o., C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 e C‑299/16, EU:C:2019:134, n.o 114; e de 5 de julho de 2007, Kofoed, C‑321/05, EU:C:2007:408, n.o 42).

( 37 ) O artigo 115.o da Diretiva 2014/59 confere à Comissão o poder de adotar atos delegados.

( 38 ) No caso de poder delegado na aceção do artigo 290.o TFUE, a jurisprudência do Tribunal de Justiça estabelece que é necessário verificar que autoridades da União não ultrapassam os limites do mandato dado pelo ato legislativo que faz a delegação, o que implica que o poder delegado deve respeitar os elementos essenciais do ato habilitante e deve inserir‑se no quadro normativo definido pelo ato legislativo de base (v. Acórdãos de 18 de março de 2014, Comissão/Parlamento e Conselho, C‑427/12, EU:C:2014:170, n.o 38; e de 17 de março de 2016, Parlamento/Comissão, C‑286/14, EU:C:2016:183, n.o 30).

A jurisprudência do Tribunal de Justiça exige que a delimitação dos poderes conferidos seja suficientemente precisa, na medida em que deve indicar claramente os limites dessa competência e pode sujeitar a sua utilização a uma verificação com base em critérios objetivos definidos pelo legislador da União (v. Acórdãos de 5 de julho de 1988, Central de Import Münster/Hauptzollamt Münster, 291/86, EU:C:1988:361, n.o 13; de 12 de julho de 2005, Alliance for Natural Health e o., C‑154/04 e C‑155/04, EU:C:2005:449, n.o 90; e de 26 de julho de 2017, República Checa/Comissão, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, n.o 49).