Conclusões do advogado-geral Lenz apresentadas em 15 de Março de 1989. - COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA CONSELHO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - TRANSPORTES MARITIMOS - CONVENIO DE REPARTICAO DE CARGAS - AUTORIZACAO DADA PELO CONSELHO A UM ESTADO-MEMBRO PARA RATIFICAR UN ACORDO NEGOCIADO COM UM ESTADO TERCEIRO. - PROCESSO 355/87.



Colectânea da Jurisprudência 1989 página 01517



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

A - Matéria de facto

1. No processo que hoje nos ocupa, deparamos de novo com a questão, por vezes delicada, de saber como devem ser aplicados, nas relações com países terceiros, os princípios do direito comunitário.

2. No decurso dos anos 80, a República Italiana, interveniente neste processo, deparou com certas dificuldades nas suas relações comerciais com a Argélia, dado que este Estado reservava em larga medida aos navios argelinos o transporte regular de cargas entre a Itália e a Argélia. A participação italiana no transportes regulares diminuiu nessa altura de cerca de 40% para cerca de 12% do volume de carga.

3. Em Julho de 1985, a República Italiana informou os outros Estados-membros e a Comissão das Comunidades Europeias (a recorrente) destas dificuldades. Uma iniciativa diplomática levada a cabo em Outubro de 1985 pela Comunidade e pelos Estados-membros não obteve, contudo, quaisquer resultados práticos.

4. Em 17 de Março de 1987, o Governo italiano apresentou à Comissão um convénio de transporte marítimo e navegação com a República Popular da Argélia, rubricado em 30 de Janeiro de 1987 e assinado em 28 de Fevereiro do mesmo ano (1).

5. Esta apresentação foi considerada pelas instituições comunitárias como uma notificação, na acepção do n.° 1 do artigo 6° do Regulamento n.° 4055/86 do Conselho, que aplica o princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre Estados-membros e Estados-membros para países terceiros (2), entrado em vigor em 1 de Janeiro de 1987.

6. Em 6 de Julho de 1987, a Comissão apresentou ao Conselho (o recorrido) uma proposta de decisão ao abrigo do n.° 2 do artigo 6.° do Regulamento n.° 4055/86. De acordo com esta, a Itália devia ser autorizada a ratificar o convénio negociado com a Argélia desde que:

- aderisse o mais rapidamente possível à Convenção das Nações Unidas relativa a um Código de Conduta das Conferências Marítimas;

- que os acordos da repartição de cargas contidos no convénio sejam tornados conformes com a legislação comunitária;

- que os acordos de repartição de cargas cessem os seus efeitos a partir do momento em que o Código de Conduta seja aplicável ao tráfego entre a Itália e a Argélia, o mais tardar no prazo de três anos a contar da data desta decisão.

7. Em 17 de Setembro de 1987, o Conselho, deliberando por unanimidade, aprovou a decisão presentemente impugnada, relativa aos transportes marítimos entre a Itália e a Argélia (3), que autorizou a República Italiana a ratificar o convénio com a Argélia, "contanto que a Itália (nell' intesa che essa; étant entendu)":

- adopte as medidas necessárias para aderir, o mais rapidamente possível, ao Código de Conduta;

- recorde à Argélia que as disposições do acordo serão aplicadas em conformidade com a legislação comunitária.

8. Entretanto, a Argélia tinha ratificado o Código de Conduta, que entrou em vigor em relação a este Estado em 12 de Junho de 1987. A Itália, por seu lado, iniciou o proceso parlamentar de ratificação do código e do convénio, no entanto ainda não concluído à data da audiência.

9. A recorrente considera que ao aprovar a decisão, o recorrido violou os artigos 5.° e 6.° do Regulamento n.° 4055/86, bem como o artigo 7.° do Tratado CEE. Refere ainda ter havido preterição de formalidades essenciais.

10. Em consequência, conclui pedindo que o Tribunal se digne anular a decisão impugnada.

11. O recorrida e a interveniente concluem pedindo que o Tribunal se digne negar provimento ao recurso, já que consideram a decisão legal.

12. No âmbito do meu parecer abordarei de novo o conteúdo do acordo e os aspectos particulares da proposta de decisão, bem como a argumentação das partes. Quanto ao resto, remeto para o relatório para audiência.

B - Parecer

Quanto à admissibilidade

13. A admissibilidade do recurso não pode ser seriamente posta em causa. Demonstrar-se-á seguramente, aquando da análise dos fundamentos do recurso, que a interveniente se encontra sujeita às mesmas obrigações comunitárias tanto no caso de procedência como no contrário. As obrigações comunitárias da interveniente apenas são, no entanto, indirectamente afectadas pelo actual processo; a questão directamente visada pelo litígio é a da legalidade de uma decisão do recorrido, que a recorrente pode submeter ao controlo do Tribunal, sem ter que invocar qualquer interesse especial em agir (4).

Quanto à competência dos Estados-membros para concluirem convénios internacionais em matéria de transportes marítimos

14. Ao expor os fundamentos da proposta que esteve na base da decisão impugnada, a recorrente referira que, no caso de um convénio de repartição de cargas se revelar necessário, a negociação e a conclusão de tal acordo cabia normalmente à Comunidade. A recorrente defendeu esta posição de princípio igualmente na audiência, acrescentando que, em determinadas circunstâncias, designadamente quando um acordo internacionalse encontra já negociado e a sua ratificação apenas dá lugar a determinadas alterações, o Estado-membro pode ser autorizado a conclui-lo.

15. Embora a recorrente não tenha aprofundado este ponto de vista, considero necessário proceder à sua análise, já que a delimitação das competências entre a Comunidade, por um lado, e os Estados-membros, por outro, reveste, designadamente com respeito às obrigações internacionais que podem ser assumidas com países terceiros e que não podem por isso ser denunciadas unilateralmente, uma importância particular para a ordem constitucional da Comunidade.

16. Como sabemos, o Conselho aprovou em 22 de Dezembro de 1986 uma série de actos no domínio dos transportes marítimos: o Regulamento n.° 4055/86, que aplica o princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre os Estados-membros e os Estados-membros de países terceiros; o Regulamento n.° 4056/86, que determina as regras de aplicação aos transportes marítimos dos artigos 85.° e 86.° do Tratado; o Regulamento n.° 4057/86 relativo às práticas tarifárias desleais nos transportes marítimos, bem como o Regulamento n.° 4058/86, relativo a uma acção coordenada destinada a garantir o livre acesso ao tráfego transoceânico (5).

17. A Comunidade sujeitou assim igualmente a navegação marítima a uma regulamentação comunitária. Resulta daí que, segundo a jurisprudência do Tribunal, os Estados-membros deixam de ter o direito, quer actuem a título individual, quer mesmo colectivo, de contrair com estados terceiros obrigações que afectem essa regulamentação jurídica.

18. Com efeito, à medida que vão sendo instituídos estes regimes comunitários, a Comunidade passa a ter competência exclusiva para contrair e satisfazer, relativamente a todo o âmbito de aplicação da ordem jurídica comunitária, compromissos fase a Estados terceiros (6). Não pode assim separar-se o regime das medidas internas da Comunidade daquele que é aplicável às relações externas.

19. No entanto, como se refere igualmente no acórdão supracitado de 31 de Março de 1971 (7), esta repartição de poderes apenas se torna imperativa no caso de negociações encetadas no momento em que a atribuição de competências à Comunidade seja efectiva, quer em virtude do próprio Tratado, quer de disposições adoptadas pelas instituições. A este respeito, deve notar-se que as negociações entre a Itália e a Argélia tiveram lugar, no essencial, antes de 1 de Janeiro de 1987, data da entrada em vigor do Regulamento n.° 4055/86. A normal repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-membros autorizava ainda, deste modo, a conclusão de um convénio pela Itália.

20. Esta conclusão é ainda corroborada pelo facto de, nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 4055/86, as restrições nacionais existentes de 1 de Julho de 1986 deverem ser gradualmente eliminadas, de acordo com um determinado calendário, designadamente, nos transportes marítimos com países terceiros, o mais tardar até 31 de Dezembro de 1991 ou 1 de Janeiro de 1993. Este mecanismo, que pode aqui ser referido por analogia, dado que as negociações entre a Itália e a Argélia se tinham já iniciado antes de 1 de Janeiro de 1987, demonstra que a realização dos objectivos comunitários no domínio dos transportes marítimos compaíses terceiros não é imediatamente obrigatória, podendo ser escalonada no tempo.

21. Por fim, esta conclusão é ainda confirmada através da comparação com o Regulamento n.° 4056/86, que determina as regras de aplicação aos transportes marítimos, dos artigos 85.° e 86.° do Tratado, adoptado igualmente a 22 de Dezembro de 1986. Este regulamento, que no seu conjunto entrou em vigor em 1 de Julho de 1987, prevê no n.° 2, do artigo 9.°, para o caso de conflitos de lei internacionais, igualmente a possibilidade de concluiem acordos com países terceiros e regula o processo de negociação por forma semelhante ao processo do artigo 113.° do Tratado CEE. O que permite concluir a favor do princípio dos acordos comunitários.

22. A situação é, no entanto, diversa no caso do n.° 2, do artigo 6.° do Regulamento n.° 4055/86, cujo conteúdo é mais flexível, correspondendo assim a uma execução que em parte se efectua de forma escalonada.

23. Deve assim concluir-se que a Itália dispõe de poderes para celebrar um convénio de transportes marítimos com a Argélia.

Quanto à violação dos artigos 5.° e 6.° do Regulamento n.° 4055/86

24. A recorrente acusa em concreto o convénio ítalo-argelino de conter um acordo de repartição de cargas. Ora, segundo ela, não se encontram reunidas as condições que permitiriam ao recorrido autorizar um Estado-membro a concluir um convénio de repartição de cargas.

25. Ao invés, para o recorrido e (ainda que não de forma tão clara) para a interveniente, o objectivo principal do convénio é o de criar uma conferência marítima e não o de definir regras de repartição de cargas.

26. O artigo 4.° do convénio estabelece o seguinte:

"Os armadores adoptarão as medidas necessárias para a organização do tráfego e a sua repartição no quadro de uma conferência, ou outra organização de armadores, com vista à melhor exploração das linhas de transporte, em conformidade com o princípio da repartição consagrado no Código de Conduta das conferências marítimas, e com recíproco respeito pelos compromissos assumidos por cada parte no plano internacional."

27. É certo que deve aceitar-se a posição do recorrido, de que a disposição que acaba de ser citada não contêm um acordo directo sobre a repartição do tráfego. No entanto, prevê que os armadores em questão procedam a essa repartição no quadro de uma conferência ou outra organização.

28. Não tenho dúvidas em qualificar tal disposição como convénio de repartição de cargas, na acepção dos artigos 5.° e 6.° do Regulamento n.° 4055/86. É certo que esta apreciação não resulta necessariamente da argumentação da recorrente, que deduz da letra do regulamento na sua versão francesa ("arrangement en matière de partage des cargaisons") que a noção de convénio de repartição de cargas deve ser entendida em sentido amplo, de forma a abrangerqualquer convénio que preveja ou que tenha por efeito uma repartição do tráfego decisivo parece-me antes que, de acordo com o espírito e a finalidade do Regulamento n.° 4055/86, os convénios de repartição de cargas são em princípio indesejáveis, apenas sendo autorizados em casos excepcionais. Se aos Estados-membros não é, assim, em princípio, permitido concluirem directamente convénios de repartição de cargas, também o não ser que favoreça ou imponham a sua celebração através de entidades privadas.

29. Concluindo, penso deste modo que a regra do artigo 4.° do convénio constitui um acordo de repartição de cargas abrangido pelos artigos 5.° e 6.° do Regulamento n.° 4055/86.

30. O que não significa, no entanto, que o convénio de repartição de cargas em questão seja ilícito, dado que, nos termos do n.° 2 do artigo 6.° do regulamento, podem igualmente ser incluídos convénios de repartição de carga em todos os futuros acordos com países terceiros quando, devido a circunstâncias excepcionais, as companhias marítimas comunitárias não disponham, de outro modo, de acesso efectivo ao comércio com o Estado terceiro em questão, ou sempre que uma situação semelhante seja susceptível de se produzir.

31. É incontestável que o comportamento da Argélia, reservando o tráfego de mercadorias para a Argélia aos navios com a sua bandeira, dá origem a uma diminuição sensível das receitas detráfego italianas, que desceram de 40% para 12% do volume total. Tal modificação da participação no tráfego, causada pelo comportamento deliberado de um país terceiro, deve ser vista como uma das circunstâncias excepcionais a que é possível fazer face através dos meios previstos no artigo 6.° do Regulamento n.° 4055/86.

32. Perante a recusa do princípio dos convénios da repartição de cargas, resultante do Regulamento n.° 4055/86, é perfeitamente compreensível a posição da recorrente, segundo a qual os convénios de repartição de cargas apenas devem ser considerados em último recurso, esgotadas todas as outras possibilidades de dar às companhias marítimas acesso efectivo ao comércio com um estado terceiro.

33. A recorrente considera como uma dessas possibilidades, menos lesiva do direito comunitário, a adesão do Estado-membro em causa à Convenção das Nações Unidas relativa a um Código de Conduta das Conferências Marítimas, nos termos do Regulamento n.° 954/79 do Conselho, de 15 de Maio de 1979 (8), adesão que o referido regulamento, bem como o artigo 5.° do Tratado CEE, impõem aos Estados-membros.

34. A este respeito, deve observar-se, antes de mais, que o artigo 2.° do Código de Conduta prevê igualmente que as quotas de tráfego das companhias participantes sejam determinadas por uma conferência. Não se vê (e nenhum argumento nesse sentido foi apresentado) em que se distingue o facto de "determinar as quotas do tráfego" se distingue de um convénio de repartição de cargas na acepção do Regulamento n.° 4055/86. Deve notar-se ainda que o artigo 4.°do convénio ítalo-argelino prevê a organização e repartição do tráfego no quadro de uma conferência "em conformidade com o princípio de repartição previsto no Código de Conduta das Conferências Marítimas". Uma vez que o convénio remete para o Código de Conduta este permite fixar as quotas de tráfego, não se vislumbra a razão pela qual a solução dos problemas ítalo-argelinos no quadro do Código seria "mais próxima do direito comunitário" que a visada pelo convénio.

35. É certo que a recorrente referiu que uma regulamentação do tráfego em conformidade com o Código de Conduta garantia às companhias dos outros Estados-membros da Comunidade, nos termos do artigo 3.° do Regulamento n.° 954/79, uma razoável participação no volume do tráfego assegurado pela conferência, dado que a quota da carga atribuída ao grupo de companhias marítimas regulares nacionais de cada Estado-membro participante neste tráfego é objecto de uma redistribuição.

36. No entanto, a própria letra do n.° 1 do artigo 3.° do Regulamento n.° 954/79 autoriza, em caso de unanimidade, ainda outros tipos de soluções. Decisivo é contudo o facto de o Regulamento do n.° 954/79 constituir uma norma puramente comunitária, de modo algum oponível a estados terceiros. Além disso, a letra do artigo 3.° do referido regulamento nem sequer faz parte, neste domínio, das reservas que os Estados-membros são obrigados a formular aquando da ratificação do Código de Conduta. E mesmo que delas fizesse parte, tal não forneceria absolutamente nenhuma indicação sobre a questão de saber em que medida os países terceiros as devem aceitar ou, por maioria de razão, respeitar.

37. De resto, a interpretação dos artigos 5.° e 6.° do Regulamento n.° 4055/86 defendida pela recorrente traduzir-se-ia em impor aos Estados-membros que deparassem com "circunstâncias excepcionais" a obrigação de aderir ao Código de Conduta. A obrigação dos Estados-membros de aderirem ao Código de Conduta ficaria assim sujeita a dois regimes diversos, dado que, ao contrário do que defende a recorrente, o Regulamento n.° 954/79 não implica qualquer obrigação desta natureza. Isso resulta de forma perfeitamente clara da comparação entre a proposta para a aprovação deste regulamento apresentada pela recorrente, que integrava uma obrigação semelhante, e mesmo um projecto de calendário relativo à sua execução, e o texto finalmente adoptado pelo Conselho.

38. O Regulamento n.° 954/79 limitou-se antes a prever determinadas medidas para o caso dos Estados-membros aderirem ao Código de Conduta, sem contudo estabelecer uma obrigação de adesão.

39. Na altura da adopção do Regulamento n.° 954/79, os Estados-membros tinham, dado que a política comum de transportes marítimos ainda não existia, o direito de aderir ao Código de Conduta. Após a adopção dos actos de 22 de Dezembro de 1986, que fizeram avançar substancialmente a política comunitária dos transpores marítimos, havia que analisar a questão de saber se tinham ainda o direito de aderir ao Código de Conduta. Tendo em conta os princípios da delimitação de competências entre aComunidade e os Estados-membros, referidos no acórdão de 31 de Março de 1971 proferido no processo 22/70, eu teria aqui as maiores dúvidas, que nem sequer seriam afastadas pela referência ao facto de que o artigo 48.° do Código de Conduta apenas autoriza a ratificação deste pelos estados. Sendo necessário, o Código de Conduta devia ser alterado a fim de permitir à Comunidade a ele aderir, podendo tal efectuar-se através do processo de modificação simplificado, previsto no artigo 51.°, ou pela via da revisão, em conformidade com o artigo 52.° do Código de Conduta.

40. Nestas condições, não pode ser aceite a existência, invocada pela Comissão, de um dever de adesão.

Quanto à violação do princípio da não-descriminação

41. Relativamente ao fundamento invocado a título subsidiário, segundo o qual a decisão impugnada viola o princípio da não descriminação do artigo 7.° do Tratado CEE, deve, antes de mais, notar-se que o convénio ítalo-argelino apenas se refere expressamente no seu artigo 3.° aos navios de pavilhão argelino ou italiano. No entanto, o mesmo artigo 3.° esclarece que o seu conteúdo não prejudica os direitos de transporte dos navios com pavilhão de países terceiros. Além disso, as partes contratantes têm a possibilidade de fretar navios de países terceiros e, por último, o artigo 4.° do convénio incumbe as conferências de repartir o tráfego, com recíproco respeito dos compromissos assumidos por cada parte no plano internacional.

42. Tendo em conta estas disposições, a interveniente encontra-se, no mínimo, em condições de igualmente satisfazer, no âmbito da execução do convénio, as suas obrigações comunitárias, entre as quais se conta, naturalmente, o respeito do artigo 7.° do Tratado CEE, bem como o respectivo desenvolvimento, contido no n.° 4 do artigo 6.° do Regulamento n.° 4055/86.

43. Da obrigação do artigo 7.° do Tratado CEE resulta assim indirectamente a de respeitar o disposto no n.° 4 do artigo 6.° do regulamento, o que aconteceria directamente no caso de a decisão impugnada ser anulada e de a interveniente se encontrar na situação descrita no n.° 3 do seu artigo 6.°, em que o Conselho não tivesse adoptado uma decisão.

44. Uma vez que, tendo em conta esta situação, o recorrido impôs à interveniente, na decisão impugnada, a obrigação de recordar à Argélia que as disposições do acordo seriam aplicadas em conformidade com a legislação comunitária, não é possível ver-se nos poderes atribuídos à interveniente para a ratificação do convénio uma violação do princípio da não discriminação, já que a decisão pressupõe uma aplicação do convénio em conformidade com o direito comunitário e que esta é igualmente possível.

45. Cabe efectivamente à interveniente aplicar o convénio em conformidade com a legislação comunitária; no quadro da missão geral que lhe confere o artigo 155.° do Tratado CEE, de velar pela aplicação das disposições do Tratado bem como das medidas tomadas pelas instituições por força deste, cabe, além disso, à recorrentefiscalizar a aplicação do convénio e, eventualmente, adoptar as medidas previstas no artigo 169.° do Tratado CEE.

Quanto à violação do dever de fundamentação

46. A recorrente acusa o recorrido de ter violado a obrigação de fundamentação contida no artigo 190.° do Tratado CEE, ao não considerar o artigo 4.° do convénio como um acordo de repartição de cargas e ao não referir as "circunstâncias excepcionais" em que a interveniente se encontrara.

47. Esta acusação não procede. O recorrido referiu-se, pelo contrário, na sua decisão, à prática seguida pela Argélia, à comunicação feita pela interveniente, bem como à proposta da recorrente. Os interessados tinham assim conhecimento da situação visada pela decisão do recorrido.

48. O facto de o recorrido se ter abstido de caracterizar o artigo 4.° do convénio como acordo de repartição de cargas, não é igualmente digno de reparos. É o conteúdo do artigo 4.° o objecto da decisão. Em compensação, a sua qualificação jurídica não é determinante no quadro da fundamentação da decisão, dado que, ocorrendo circunstâncias excepcionais, os convénios de repartição de cargas são permitidos.

Quanto à violação do direito da recorrente de apresentar propostas

49. A recorrente acusou o recorrido de ter excedido o direito de introduzir alterações, que lhe é conferido pelo n.° 1 do artigo 149.° do Tratado CEE. Segundo ela, se o Conselho pode alterar uma proposta da Comissão, deliberando por unnimidade, não pode adoptar um acto diametralmente oposto à proposta, como o fez no caso presente.

50. A mera leitura da proposta da decisão e da própria decisão é suficiente para rejeitar este argumento.

51. A afirmação feita pela recorrente durante o processo de que tinha proposto ao recorrido uma decisãoo de indeferimento, não corresponde à verdade. O que ela propôs foi a autorização da interveniente para a ratificação do convénio, ficando esta ratificação sujeita a determinadas condições.

52. O recorrido concedeu, na sua decisão, essa autorização, atenuando no entanto as regras da sua concessão, na medida em que substituiu as "condições" propostas pela recorrente por obrigações.

53. Dado que a proposta da decisão e a decisão são, em princípio, concordantes e que as divergências constatadas incidem apenas sobre as condições a que foi sujeita a habilitação, considero não ser necessário neste caso analisar a questão básica de saber se devem deduzir do n.° 1 do artigo 149.° do Tratado CEE limited ao direito de introduzir alterações do Conselho e, eventualmente, onde se situam tais limites.

C - Conclusão

54. Concluindo, proponho que o Tribunal decida:

"1) Negar provimento ao recurso.

2) Condenar a recorrente nas despesas, incluindo as efectuadas pela interveniente."

(*) Língua original: alemão.

(1) Este projecto de convénio será a seguir denominado "convénio".

(2) JO 1986, L 378, p. 1.

(3) JO 1987, L 272, p. 37.

(4) Ver o acórdão do Tribunal de 26 de Março de 1987, no processo 45/86, Comissão/Conselho, Colect. p. 1493.

(5) JO 1986, L 378, p. 1, 4, 14 e 21.

(6) Acórdão do Tribunal de 31 de Março de 1971, no processo 22/70, Comissão/Conselho, Recueil 1971, p. 263, 275.

(7) Loc. cit., designadamente p. 282.

(8) Regulamento n.° 954/79 do Conselho, de 15 de Maio de 1979, respeitante à ratificação pelos Estados-membros da Convenção das Nações Unidas relativa a um Código de Conduta das Conferências Marítimas ou à adesão destes estados à Convenção, (JO 1979, L 121, p. 1; EE 07 F2 p. 183).