RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA

apresentado no processo C-200/89 ( *1 )

Enquadramento jurídico do litígio

O artigo 1.o, n.o 2, da Decisão 83/516/CEE do Conselho, de 17 de Outubro de 1983 ( 1 ), relativo às funções do Fundo Social Europeu, dispõe, nomeadamente, que o fundo participa no financiamento de acções de formação e de orientação profissional.

O artigo 3.o da citada disposição prevê:

« 1. A contribuição do fundo pode ser concedida para acções realizadas no âmbito da política do mercado de emprego dos Estados-membros. Estas acções incluem especialmente as que se destinam a melhorar a possibilidade de emprego dos jovens, nomeadamente através de medidas de formação profissional após o fim da escolaridade obrigatória a tempo inteiro.

2. O apoio do fundo pode igualmente ser concedido para acções específicas realizadas com o fim de: — favorecer a execução de projectos de carácter inovador, em geral no âmbito de um programa de acção decidido pelo Conselho... ...»

O Regulamento (CEE) n.o 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro de 1983 ( 2 ), que aplica a decisão atrás referida, dispõe, no seu artigo 5.o :

«...

2. A aprovação de um pedido de contribuição introduzido ao abrigo do n.o 2 do artigo 3.o da Decisão 83/516/CEE, mesmo que incida sobre acções plurianuais, acarreta o pagamento de um primeiro adiantamento de um montante igual a 30 % da contribuição concedida. Um segundo adiantamento, não excedendo 30 %, pode ser pago desde que o Estado-membro em causa certifique que metade da acção foi realizada nas condições previstas na decisão de aprovação.

...

4. Os pedidos de pagamento do saldo incluirão um relatório pormenorizado sobre o conteúdo, os resultados e os aspectos financeiros da acção em causa. O Estado-membro certifica a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento.

...»

Finalmente, nos termos do artigo 6.o do regulamento atrás citado:

«1. Quando a contribuição do fundo não for utilizada nas condições fixadas pela decisão de aprovação, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir a contribuição depois de ter dado ao Estado-membro em causa a oportunidade de apresentar as suas observações.

2. As somas pagas que hão tenham sido utilizadas nas condições fixadas pela decisão de aprovação dão lugar a repetição...»

Factos e fase escrita do processo

Em Setembro de 1983, a FUNOC, associação para o desenvolvimento de acções colectivas de formação para a universidade aberta em Charleroi, apresentou ao fundo um pedido de contribuição para um projecto com carácter inovador na acepção do artigo 3.o, n.o 2, da Decisão 83/516, atrás citada, escalonado em três anos (1984, 1985 e 1986) e destinado a formar jovens pouco qualificados da região de Charleroi nas novas tecnologias da informação.

A título de descrição da acção de formação proposta e dos elementos essenciais da inovação, a FUNOC previa:

«A criação de uma cooperativa de produção científica, para realizar inquéritos e pesquisas de utilidade colectiva: um observatório de factos económicos, sociais e educativos regionais, capaz de responder aos pedidos e encomendas de membros da colectividade (gabinete de pesquisa popular). Nesta perspectiva, noventa jovens pouco qualificados receberão uma formação apropriada nos métodos e técnicas de pesquisa, com utilização intensiva da informática (mil horas por jovem). O acesso ao suporte micro-informático, com efeito, torna desde já possível a transferência para públicos pouco qualificados das metodologias de inquéritos, de recolha de dados, de produção e tratamento estatísticos... etc... actos elementares da investigação científica.

Tratar-se-á, pois, à partida, de uma formação-produção em que os jovens trabalharão em inquéritos científicos de dimensão real, cujos resultados serão directamente integrados numa dinâmica de desenvolvimento local.

Problemas regionais de escolaridade, de emprego, de ambiente, de droga, de condições de vida, etc... serão assim apreendidos e tratados por estes jovens pouco qualificados, enquadrados por formadores e investigadores.

Ao fim de três anos, a FUNOC terá criado uma cooperativa de produção científica, funcionando como um observatório permanente dos factos sociais e educativos regionais.

A hipótese radicalmente inovadora é aproveitar as potencialidades oferecidas pela micro-informática para lançar as bases de um verdadeiro gabinete de pesquisas populares e, por isso, aproximar a pesquisa das pessoas a que esta diz respeito; com efeito, muito frequentemente as pesquisas são produzidas no exterior da colectividade e, por isso, não são integradas numa dinâmica de desenvolvimento local.

O facto de associar plenamente jovens pouco qualificados ao projecto permitirá estabelecer um nexo dialéctico entre pesquisa e colectividade.»

O projecto apresentado pela recorrente deveria desenvolver-se em três fases:

«— 1984: os participantes são levados a adquirir os conhecimentos necessários à recolha, codificação e pré-tratamento elementar dos dados, actos básicos da investigação. Simultaneamente, é-lhes dada uma formação intensiva com utilização da micro-informática. Duração da formação: 600 horas;

— 1985: ao mesmo tempo que prosseguem uma formação individual alternativa, que assegura os complementos indispensáveis, os participantes tornam-se operacionais através da aplicação em dimensão real de métodos e técnicas adquiridos anteriormente. Serão associados a pesquisas centradas sobre os problemas da colectividade. Duração da formação: 200 horas. Além disso, é assegurado um acompanhamento científico nos trabalhos de pesquisa;

— 1986: os participantes realizam inquéritos e pesquisas de utilidade colectiva e estão em condições de responder aos pedidos dos membros da colectividade; serão organizadas formações específicas em função dos problemas encontrados. Duração da formação: 200 horas. Será mantido o acompanhamento científico; além disso, será assegurado um acompanhamento pedagógico aos estagiários para ajuda no arranque da cooperativa de produção científica ou para procura de emprego.»

Na sequência de uma reunião havida com o promotor em 12 de Junho de 1984 nos serviços do fundo, a Comissão recebeu, em 15 de Junho de 1984, uma nota emitida pela FUNOC esclarecendo o projecto apresentado a fim de completar o pedido inicial.

O projecto, que tem o número de referencia 84 3246 B5, foi aprovado pelo montante pedido, ou seja, 16500000 BFR, pela Decisão C(84) 1076 da Comissão, de 23 de Julho de 1984.

Em Dezembro de 1984, foi pago um primeiro «adiantamento» de 4950000 BFR (30 % do montante acordado) e, em Maio de 1987, um segundo «adiantamento» de 4950000 BFR.

Em Maio de 1987, foi apresentado, através do Ministério do Emprego e do Trabalho, o pedido de pagamento do saldo, de 6600000 BFR, com todos os documentos justificativos e o relatório de execução.

Em 6 de Junho de 1988, a FUNOC recebeu uma carta registada do Ministério do Emprego e do Trabalho transmitindo uma nota proveniente da Comissão acompanhada de uma carta explicativa. A Comissão pedia o reembolso do montante adiantado de 9900000 BFR em virtude de, segundo o relatório de execução, o promotor ter decidido desde Janeiro de 1984 alterar o projecto sem avisar o fundo e essa nova orientação estar em contradição com a estrutura inicial do projecto.

Em 10 de Junho de 1988, a FUNOC solicitou ao Ministério do Emprego e do Trabalho a reanálise do processo e a revisão da decisão da Comissão.

Em 30 de Junho de 1988, o Ministério do Emprego e do Trabalho pediu explicações ao fundo e expressou reservas quanto à decisão proferida.

Por carta de 16 de Setembro de 1988, a Comissão confirmou que a FUNOC tinha introduzido, antes do início do primeiro ciclo de formação, em Março de 1984, uma alteração importante no seu projecto, que acarretava a repetição das acções de formação, sem pedido de modificação.

Entretanto, por cartas de 16 de Agosto de 1988 e de 2 de Fevereiro de 1989, os ministérios dos Assuntos Sociais e das Finanças da Bélgica apresentaram igualmente as suas observações.

Por carta de 21 de Abril de 1989 dirigida ao Ministério do Emprego e do Trabalho, o fundo reduziu para 6579334 BFR o seu pedido de reembolso dos adiantamentos concedidos à FUNOC, do montante de 9900000 BFR.

Nesta carta, o fundo esclarece:

«Com efeito, as melhorias e os reajustamentos introduzidos sucessivamente em cada ciclo de formação nunca foram previstos no pedido inicial nem aprovados pela Decisão C(84) 1076 da Comissão, de 23 de Julho de 1984. Pelo contrário, da lista de estagiários anexa constata-se claramente que se trata de três ciclos de formação (embora dois grupos de quinze pessoas) de trinta estagiários cada ciclo.

No âmbito de acções específicas, o primeiro ciclo é a única parte da acção que corresponde aos critérios de não repetitividade.

Tratando-se neste caso de uma operação experimental, os serviços do FSE poderiam a título completamente excepcional tomar em conta este primeiro ano que, se tivéssemos tido conhecimento dele nos prazos previstos, nos teria permitido aprovar esta parte da operação.

A fim de encerrar rapidamente este processo, estabelecemos o seguinte cálculo rectificado :

Montante acordado para o primeiro ano:

1984: 6641331, dos quais 50% FSE: 3320666

Avanços recebidos 9 900 000 Montante FSE —3 320 666 Montante a reembolsar 6 579 334.»

Esta carta foi transmitida à FUNOC acompanhada de uma carta do Ministério do Emprego e do Trabalho de 2 de Maio de 1989.

Em petição entrada na Secretaria do Tribunal em 26 de Junho de 1989, a recorrente interpôs recurso de anulação desta decisão, nos termos do artigo 173.o do Tratado CEE, bem como um pedido de indemnização nos termos do artigo 178.o do Tratado.

Com base no relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal, por decisão de 21 de Fevereiro de 1990, deferiu o processo à Segunda Secção, em conformidade com o artigo 95.o do Regulamento Processual, e iniciou a fase oral do processo sem instrução.

Conclusões das partes

A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:

— julgar o presente recurso admissível e procedente;

— em consequência, anular a decisão da Comissão de 21 de Abril de 1989 que exige da recorrente o reembolso de 6579334 BFR e não lhe concede o pagamento do saldo (6600000 BFR) no âmbito da execução do projecto n.o 84 3246 B5 do fundo;

— condenar a recorrida, a título de indemnização de danos materiais, por um lado, ao pagamento da importância de 10730173 BFR e de juros à taxa de 8 % a aplicar no momento do acórdão ou do pagamento sobre os montantes referentes aos processos de 1987 desde 27 de Julho de 1989 e a título de reparação dos danos morais, por outro, ao pagamento do montante de 5000000 BFR;

— condenar a recorrida nas despesas.

A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:

— julgar o recurso improcedente,

— condenar a recorrente nas despesas.

Fundamentos e argumentos das partes

A — Recurso de anulação

1. Incompetência

A recorrente argumenta que a decisão impugnada foi proferida por um chefe de divisão da Direcção-Geral V (Emprego, Assuntos Sociais e Educação), E. L. Vermelho, quando deveria ser proferida pela instância responsável, ou seja, a própria Comissão, tal como resulta do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2950/83, atrás citado.

Além da violação desta disposição, não é concebível que uma decisão dessa importância possa ser delegada ao nível de um chefe de divisão que fica também investido do poder de decidir sobre os montantes a reembolsar.

Este não agiu por delegação de poderes e, por outro lado, esta decisão não foi, de uma forma ou doutra, aprovada pelo seu director-geral, que, pelo contrário, se orientou para uma solução menos radical.

Segundo a Comissão, a decisão em causa foi por ela tomada, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2950/83, atrás citado, e de acordo com o seu regulamento interno e a sua Decisão 75/461/CEE, de 23 de Julho de 1975 ( 3 ), que altera o regulamento interno provisório da Comissão de 6 de Julho de 1967. Com efeito, o artigo 27.o desse regulamento prevê que:

«A Comissão pode, desde que o princípio da sua responsabilidade colegial seja plenamente respeitado, autorizar os seus membros a tomar em seu nome e sob o seu controlo medidas de gestão ou de administração claramente definidas.

Os funcionários podem também ser autorizados a tomar tais medidas, se tal se afigurar indispensável para permitir à Comissão o desempenho devido das tarefas que lhe incumbem.

...»

No caso dos autos, a decisão foi tomada no âmbito da gestão do fundo, cuja competência pertence à Direcção-Geral V, em cooperação com o controlo financeiro, de acordo com as regras internas relativas à execução do Orçamento Geral das Comunidades Europeias.

Neste contexto, a decisão pertence à Comissão, na medida em que foi tomada pelos serviços de gestão competentes.

A carta de 21 de Abril de 1989 assinada por E. L. Vermelho representa apenas a notificação da decisão tomada pelos serviços competentes em conformidade com as regras internas em vigor.

Além disso, a distribuição de competências entre os serviços da Comissão constitui um problema interno desta. Se um destes serviços ultrapassa as suas competências pode colocar-se o problema da responsabilidade disciplinar do funcionário abrangido.

Em todo o caso, a carta assinada por E. L. Vermelho enquanto funcionário da Comissão vincula esta instituição.

2. Violação da regulamentação relativa ao Jundo

A recorrente sustenta que a Comissão apresentou simplesmente uma nota de débito, ou seja, uma medida de execução na sequência de uma decisão já tomada, correspondente a um reembolso de 9900000 BFR à administração belga do emprego, sem pedir, de qualquer forma, as suas observações a esse respeito, violando assim o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2950/83, atrás citado. A nota que acompanha esta «factura» não contém qualquer pedido de consulta do Estado belga, antes se limita a fundamentar sumariamente a decisão tomada.

Embora alguns ministros belgas tenham reagido em seguida, não o fizeram no âmbito do processo previsto pelo Regulamento n.o 2950/83, que exige uma consulta prévia, mas simplesmente na sequência das queixas da recorrente. Deste modo, a Comissão colocou o Estado belga e, em consequência, a recorrente, perante um facto consumado. Isso é tanto mais grave quanto o Estado belga, ao pedir à Comissão o pagamento do segundo «adiantamento», aprovou explicitamente a conformidade da acção com as condições previstas na decisão de aprovação, de acordo com o artigo 5.o, n.o 2, período final, do Regulamento n.o 2950/83, já citado.

A Comissão responde que a decisão em causa no presente processo foi precedida de uma troca de cartas entre ela e as autoridades belgas, que tiveram ocasião de apresentar as suas observações, em conformidade com o artigo 6.o do Regulamento n.o 2950/83, já citado.

Além disso, esta disposição não exige que a decisão seja tomada após audição do Estado-membro interessado. Não está previsto para isso qualquer processo especial. Trata-se de dar às autoridades competentes do Estado-membro interessado oportunidade de apresentar as suas observações acerca das divergências existentes. Foi isso que se passou no caso dos autos.

3. Erro manifesto de apreciação e erro de direito

1. A recorrente contesta que tenha introduzido uma alteração no projecto inicial, o qual foi respeitado apesar de ter parecido necessário, no interesse da prossecução da finalidade do mesmo, modificar algumas modalidades de execução. Na realidade, a FUNOC, como estava vinculada a iniciar a sua acção em 1984 e a decisão do fundo respeitante à aprovação e, por consequência, os «adiantamentos» de pagamento demoravam, preferiu não envolver prematuramente as noventa pessoas previstas numa aventura cuja continuidade não estava garantida. Decidu reduzir os riscos — respeitando os dados do projecto inicial — repartindo a formação em três fluxos anuais de trinta jovens a quem efectivamente deu uma formação de mil horas por ano. A operação conduzida constitui uma única e mesma acção, com carácter inovador, dado que visava experimentar uma hipótese nova que consiste em «aproveitar as potencialidades oferecidas pela micro-informática para lançar as bases de um verdadeiro gabinete de pesquisa popular» e uma metodologia nova que consiste em formar os jovens na pesquisa e através da pesquisa. A FUNOC respeitou perfeitamente a natureza do projecto e assegurou mesmo, através da metodologia usada, uma melhor apreciação do seu carácter inovador. A acção da recorrente não foi repetitiva quanto à natureza, essência e estrutura do projecto inovador que consistiu num trabalho único de validação de uma hipótese e de uma metodologia. Esta «repetitividade» também não se aplica à formação dada, já que esta se inscreveu num processo experimental único, visando a elaboração e o enriquecimento progressivo da metodologia preconizada. Apenas os fluxos de jovens tiveram carácter repetitivo, por ter havido três em vez de um único. Só se pode falar de não conformidade de uma acção com carácter inovador se o tema da pesquisa tiver sido alterado. Pelo contrário, a alteração do dispositivo experimental que serve para validar as hipóteses é, por natureza, acessório. Se o tema da pesquisa foi mantido durante três anos através de um dispostivo experimental dividido em três fases não previstas à partida, tratou-se sempre de uma única e mesma pesquisa e devem ser tomados em conta os três anos e não apenas o primeiro ano.

2. O critério de «não repetitividade» não consta em nenhum lugar nos diplomas que regulamentam a gestão das acções específicas com carácter inovador. A FUNOC foi avisada pela primeira vez da existência deste critério na carta da Comissão datada de 16 de Setembro de 1988, ou seja, um ano e oito meses após o fim do projecto.

3. A recorrente avisou verbalmente que tinha começado com trinta jovens e que contava proceder através de fluxos sucessivos. Foi-lhe respondido tanto pela Comissão como pelos representantes do Governo belga que este modo de proceder era cuidadoso e prudente, dados os atrasos inevitáveis dos adiantamentos. Nesse momento, ninguém invocou perante ela o problema de repetitividade. E quando a FUNOC perguntou se era necessário fazer qualquer diligência foi-lhe respondido que, se não se alterasse a natureza do projecto, nem os volumes de formação, nem o número de estagiários, podia considerar-se que o projecto inovador não tinha sido alterado. Foi, aliás, assinalado aos representantes da FUNOC que teriam de mencionar qualquer alteração no seu relatório e que a Comissão elaboraria uma nota a esse respeito. Resulta dessa nota, elaborada pela Comissão em 23 de Abril de 1985, que, na opinião da própria Comissão, embora uma acção com carácter inovador seja essencialmente uma investigação, não pode ser submetida a uma obrigação quanto ao resultado, mas tão-só a uma obrigação quanto aos meios. Além disso, estes meios não seriam necessariamente obrigatórios, visto que, embora pareçam insuficientes ou inadaptados à investigação realizada, é legítimo que o experimentador utilize outros que lhe pareçam mais susceptíveis de alcançar o resultado pretendido.

Por outro lado, a própria Comissão reconhece, no seu relatório acerca dos resultados dos projectos com carácter inovador, que é necessário uma certa maleabilidade de execução e ter em conta a adaptação do projecto às dificuldades encontradas. Foi neste sentido que a FUNOC executou o seu projecto e, pelas razões que são descritas no no relatório final, tomou as medidas indispensáveis para o levar a bom termo, respeitando as obrigações de formação que tinha assumido para com o fundo.

1. A Comissão responde que a afirmação da recorrente de que os objectivos do projecto foram respeitados, segundo modalidades de aplicação diferentes das previstas no pedido de comparticipação, não pode ser acolhida, nem de facto nem em direito. A recorrente comprometeu-se a dar uma formação de mil horas a noventa jovens escalonada em três anos e, embora tenha dado uma formação de mil horas a noventa jovens, não é menos certo que essa formação de mil horas foi dada num único ano. A recorrente organizou três grupos de trinta jovens: um em cada ano e percorrendo em apenas num ano as três fases de formação. Esta foi por isso repetida três vezes: em 1984, inicialmente, e depois em 1985 e 1986. A concentração num único ano, sobre um tema de pesquisa e em actividades de pesquisa em parte simuladas, retira ao programa um dos seus elementos mais inovadores: a inserção dos jovens desfavorecidos em actividades de pesquisa em dimensão real e realizadas no seio de uma equipa de investigação dedicada à resolução dos problemas «in vivo» mais do que «in vitro» ou em laboratório. Estas três acções de formação saíram do âmbito fixado pela decisão de aprovação, baseada numa única acção de formação de mil horas em três anos. Se o fundo soubesse que se tratava de uma operação renovável durante três anos não poderia ter aprovado o projecto e financiá-lo com base no artigo 3.o, n.o 2, da Decisão 83/516 do Conselho. A Comissão não compreende a razão por que, se a recorrente estava convencida de que as modificações introduzidas no projecto inicial eram justificadas e não o alteravam no essencial, manteve o projecto inicial na reunião de 12 de Junho de 1984. Nessa data, teria sido absolutamente razoável comunicar estas modificações aos serviços do fundo. Os princípios jurídicos elaborados pelo Tribunal de Justiça ( 4 ) em matéria de revogação dos actos administrativos têm um alcance muito geral e regem também as decisões de aprovação do Fundo Social, sem prejuízo de certas regras particulares estabelecidas no artigo 6.o, atrás citado. Quando o beneficiário da comparticipação do fundo fornece à Comissão informações falsas aquando da apresentação do pedido ou modifica o projecto inicial, o erro é-lhe inteiramente imputável, não podendo, por consequência, invocar a protecção de qualquer confiança legítima na legalidade da decisão. Nesse caso, a Comissão pode ou adiar a decisão de comparticipação e subsitituí-la por uma segunda decisão que preveja todavia uma comparticipação reduzida do fundo ou limitar-se à revogação pura e simples da primeira decisão, com supressão total da comparticipação nos termos do artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2950/83 do Conselho. A existência de fraude ou de falta grave do beneficiário deve permitir à Comissão prevalecer-se de um prazo suficientemente longo para fazer respeitar, mediante revogação da decisão errada, o interesse público comunitário na salvaguarda da legalidade e da boa gestão financeira ( 5 ). Embora não se possa excluir que, em teoria, a inexistênica de confiança legítima do beneficiário afecta indefinidamente o seu direito subjectivo de obter e conservar a participação do fundo, a Comissão considera que, na prática, o pagamento do saldo, que ocorre sempre vários meses e às vezes anos após o fim das acções financiadas, constitui o momento em que a Comissão pode modificar a decisão original de aprovação. Tendo em conta os interesses públicos da legalidade e da boa gestão dos fundos públicos, por um lado, e o interesse privado do promotor da acção, por outro, a Comissão, por razões de equidade, baseadas sobre a natureza apesar de tudo inovadora da acção realizada pela recorrente e as despesas que efectuou, não revogou a sua decisão de aprovação com supressão total da comparticipação, mas substituiu-a por uma nova decisão de aprovação prevendo uma comparticipação reduzida do fundo relativamente ao primeiro ano da acção.

2. Na opinião da Comissão, embora o critério de não repetitividade não apareça nos diplomas legais, decorre da noção de «carácter inovador». Se uma acção inovadora se repete, perde naturalmente essa natureza.

3. A Comissão só teve conhecimento dessa repetição da acção de formação quando a recorrente apresentou, em Junho de 1987, o relatório da sua realização, informando-a, pela primeira vez, «da necessidade de modificar sensivelmente o decurso da operação». A Comissão não podia, pois, reconhecer que a recorrente anunciou verbalmente que tinha começado com trinta jovens e que contava proceder por fluxos sucessivos. A este propósito, a Comissão recorda que em 12 de Junho de 1984, na reunião atrás mencionada, a recorrente confirmou expressamente o projecto inicial e, nessa data, a recorrente já tinha começado o primeiro fluxo de formação abrangendo trinta jovens. A recorrente não indica quais os funcionários do fundo que lhe terão respondido que em caso de mudança no projecto inicial, se não se alterasse a sua natureza, os volumes de formação e o número de estagiários, se poderia considerar que o projecto inovador não seria afectado. A Comissão também não sabe quem são esses funcionários e, por isso, não aceita aquela afirmação. Mesmo que a recorrente tivesse avisado verbalmente os funcionários do fundo, quod non, isso não tem qualquer valor. Com efeito, todas as alterações introduzidas no pedido inicial deviam ser feitas por escrito.

1. Violação do princípio da proporcionalidade

A título subsidiário, a recorrente argumenta que o reembolso da maior parte dos adiantamentos e o não pagamento do saldo são desproporcionados em relação ao trabalho que cumpriu na execução do seu projecto.

Quando muito, poder-se-á reprovar-lhe uma questão processual e de comunicação. Esse «vício de forma» devia ser normalmente corrigido pela Comissão não pela supressão da comparticipação do fundo, mas advertindo a recorrente de que no futuro, no âmbito de um projecto inovador, devia informar, à partida, acerca das alterações nele introduzidas.

A decisão final da Comissão contrasta de forma flagrante com a compreensão de que deu provas no decurso das discussões anteriores com as autoridades belgas.

Além disso, o princípio da proporcionalidade deve também ser apreciado em relação aos efeitos prejudiciais que uma decisão pode ter sobre a situação do seu destinatário. No caso presente, a própria sobrevivência da FUNOC está em causa.

A Comissão responde que, no caso dos autos, o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2950/83, atrás citado, impõe a revogação da decisão de aprovação, viciada por ilegalidade em virtude de uma alteração substancial do projecto essencial, e não de um simples «vício de forma». A revogação não ultrapassa o necessário para salvaguardar os interesses públicos da legalidade e da boa gestão dos fundos públicos.

Contudo, a Comissão, tendo em conta os interesses particulares da recorrente, decidiu substituir a decisão ilegal por uma nova decisão de aprovação parcial do primeiro fluxo de formação, a título excepcional e por razões de equidade.

B — Pedido de indemnização

Segundo a recorrente, a Comissão teve um comportamento ilegal por não ter reagido às sua informações verbais acerca do desenvolvimento do projecto em três fluxos sucessivos e por não reconhecer a sua natureza inovadora, quando é certo que este estava perfeitamente em conformidade com o respeito dessa metodologia nova e que se tinha efectivamente desenvolvido no número de horas de ensino e de actividades de enquadramento previstas no pedido de comparticipação do fundo.

A recorrente avalia o seu prejuízo material em 10730173 BFR.

Por outro lado, a recorrente argumenta, na réplica, que a Comissão não efectuou os pagamentos dos saldos referentes a outros processos pendentes no fundo (ou seja, 5753257 + 1942150 = 7695407 BFR), com a consequência de a recorrente estar privada, desde 27 de Julho de 1989, de juros sobre este montante. Deve pois acrescentar-se ao prejuízo material um juro de 8 % a aplicar sobre este montante à data do acórdão ou do pagamento.

Além do prejuízo que sofreu, a recorrente encontra-se, em virtude da decisão tomada, numa situação financeira muito precária, a ponto de o seu futuro estar comprometido.

Em virtude da publicidade dada pela imprensa, da influência que daí resultou para a associação e seus responsáveis e das consequências que daí decorrem para o seu futuro, a recorrente alega, por outro lado, ter sofrido um prejuízo moral que pode ser fixado ex aequo et bono em 5000000 BFR.

A Comissão argumenta que se manteve no quadro jurídico em vigor e não teve, por isso, qualquer comportamento ilegal.

O novo pedido de indemnização do prejuízo material pretensamente sofrido nos outros processos pendentes não é abrangido pelo objecto deste processo.

A Comissão acrescenta que o montante do alegado prejuízo não foi suficientemente provado. A este propósito, a Comissão lembra que a actividade da recorrente não se limitou à acção em causa. Na realidade, outras acções tiveram o apoio do fundo, o que quer dizer que a recorrente continuou a manter-se em actividade.

T. F. O'Higgins

Juiz relator

( *1 ) Língua do processo: francês.

( 1 ) JO L 289, p. 38; EE 05 F4 p. 26.

( 2 ) JO L 289, p. 1 ; EE 05 F4 p. 22.

( 3 ) JO L 199, p. 43 (EE 01 F2 p. 27).

( 4 ) Acórdãos de 12 de Julho de 1957, Algera (7/56 e 3/57 a 7/57, Recueil, p. 83), de 22 de Março de 1961, Snupat/Alta Autoridade (42/59 e 49/59, Recueil, p. 99), e de 26 de Fevereiro de 1987, Consorzio cooperative d'Abruzzo (15/85, Colea., p. 1005).

( 5 ) Acórdão de 12 de Julho de 1962, Koninklijke Nederlands-che Hoogovens/Alta Autoridade (14/61, Recueil, p. 485).

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)

11 de Outubro de 1990 ( *1 )

No processo C-200/89,

FUNOC, com sede em Charleroi (Bélgica), assistida pelo advogado G. Vandersanden, do foro de Bruxelas, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado Alex Schmitt, 62, avenue Guillaume,

recorrente,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por H. Lima, consultor jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de G. Kremlis, membro do Serviço Jurídico, Centro Wagner, Kirchberg,

recorrida,

que tem por objecto, por um lado, a anulação da decisão da Comissão de 21 de Abril de 1989 que pede à recorrente o reembolso do montante de 6579334 BFR e recusa o pagamento do saldo (6600000 BFR) duma comparticipação financeira concedida para o projecto n.o 84 3246 B5 do Fundo Social Europeu e, por outro, um pedido de indemnização,

O TRIBUNAL (Segunda Secção),

constituído pelos Srs. T. F. O'Higgins, presidente de secção, G. F. Mancini e F. A. Schockweiler, juízes,

advogado-geral : G. Tesauro

secretário: J. A. Pompe, secretário adjunto

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações das panes na audiência de 5 de Junho de 1990, no decurso da qual a Comissão foi representada por H. Lima e D. Gouloussis, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 10 de Julho de 1990,

profere o presente

Acórdão

1 Em petição apresentada na Secretaria do Tribunal em 26 de Junho de 1989, a FUNOC, associação para o desenvolvimento de acções colectivas de formação para a universidade aberta em Charleroi, pediu, ao abrigo do artigo 173.o, segundo parágrafo, do Tratado CEE, a anulação da decisão da Comissão, notificada à recorrente por carta de 21 de Abril de 1989, respeitante à participação do Fundo Social Europeu no financiamento dos projectos apresentados pelo Reino da Bélgica, na parte em que esta decisão pede o reembolso do montante de 6579334 BFR e recusa o pagamento do saldo de uma comparticipação financeira concedida ao projecto n.o 84 3246 B5 pelo fundo. No mesmo pedido, a FUNOC pede também uma indemnização, nos termos do artigo 178.o do Tratado CEE, para reparação do prejuízo sofrido na sequência da referida decisão.

2 Segundo o artigo 1.o, n.o 2, alínea a), da Decisão 83/516/CEE do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, relativa às funções do Fundo Social Europeu (JO L 289, p. 38), este participa no financiamento de acções de formação e de orientação profissional. O artigo 3.o, n.o 2, dessa decisão dispõe que o apoio do fundo pode ser concedido para favorecer a execução de projectos de carácter inovador.

3 Segundo o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro de 1983 (JO L 289, p. 1), que aplica a citada decisão, a Comissão pode, quando a contribuição do fundo não for utilizada nas condições fixadas pela decisão de aprovação, suspender, reduzir ou suprimir a contribuição, depois de ter dado ao Estado-membro em causa a oportunidade de apresentar as suas observações.

4 Relativamente aos exercícios de 1984, 1985 e 1986, o Ministério do Emprego e do Trabalho formulou em Setembro de 1983, em nome do Reino da Bélgica e a favor da FUNOC, um pedido de apoio do fundo para um projecto inovador na acepção do artigo 3.o, n.o 2, da Decisão 83/516, atrás citada, destinado a formar jovens pouco qualificados da região de Charleroi nas novas tecnologias da informação.

5 O pedido indicava como objectivo da acção de formação proposta a criação de uma cooperativa de produção científica para realizar inquéritos e pesquisas de utilidade colectiva. O pedido esclarecia que, nessa perspectiva, noventa jovens pouco qualificados receberiam uma formação adequada em métodos e técnicas de pesquisa com utilização intensiva da informática (mil horas por jovem). Através de informações complementares fornecidas à Comissão em 15 de Junho de 1984, a FUNOC completou o pedido inicial esclarecendo que o projecto devia desenrolar-se em três fases distintas, a saber: um ensino de base, um ensino específico e uma aplicação in vivo, escalonadas em três anos (1984, 1985 e 1986).

6 Pela Decisão C(84) 1076 da Comissão, de 23 de Julho de 1984, o projecto foi aprovado pelo montante pedido, ou seja, 16500000 BFR.

7 Nos termos do artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2950/83, atrás citado, foi pago um primeiro adiantamento de 4950000 BFR em Dezembro de 1984 e um segundo adiantamento de 4950000 BFR em Maio de 1987.

8 Em Maio de 1987, foi apresentado ao Ministério do Emprego e do Trabalho o pedido relativo ao pagamento do saldo de 6600000 BFR, com o conjunto dos documentos justificativos e o relatório de execução. Em 6 de Junho de 1988, a FUNOC recebeu uma carta registada do Ministério do Emprego e do Trabalho transmitindo uma nota proveniente da Comissão, acompanhada de uma carta explicativa. A Comissão pedia o reembolso do montante adiantado de 9900000 BFR em virtude de, segundo o relatório de execução, o promotor ter decidido desde Janeiro de 1984 alterar o projecto sem avisar desse facto o fundo, ao organizar três ciclos de formação anuais compreendendo trinta estagiários cada um, tendo o primeiro começado em Março de 1984 e os dois seguintes em 1985 e em 1986. Esta nova orientação estava, segundo a Comissão, em contradição com a estrutura inicial do projecto.

9 Na sequência dos contactos havidos entre as autoridades belgas e os serviços da Comissão, esta última, por carta de 21 de Abril de 1989, transmitida ao recorrente em 2 de Maio de 1989, reduziu para 6579334 BFR o seu pedido de reembolso dos adiantamentos pagos à FUNOC tomando em consideração o primeiro ano (1984), em virtude de este primeiro ciclo ter sido a única parte da acção que respeitava os critérios de não repetitividade.

10 Em apoio do recurso de anulação da decisão impugnada, a recorrente invoca a incompetência do funcionário que tomou a decisão em litígio, a violação da regulamentação relativa à gestão do fundo, erro manifesto de apreciação e erro de direito e bem assim, a título subsidiário, a violação do princípio da proporcionalidade.

11 Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.

Quanto ao pedido de anulação

Quanto ao primeiro fundamento

12 Segundo a recorrente, o acto está viciado na medida em que não dimana do órgão competente, que é a própria Comissão, mas do chefe de divisão da Direcção-Geral V, que não agiu no uso de poderes delegados.

13 Deve observar-se, previamente, que, nos termos das disposições aplicáveis, a Direcção-Geral V está encarregada de gerir as despesas do fundo em cooperação com o auditor financeiro. Resulta do regulamento interno da Comissão que podem ser delegados nos funcionários poderes para tomar, em seu nome e sob o seu controlo, medidas de gestão ou administração claramente definidas.

14 Ao suscitar este argumento, a recorrente esquece que as delegações de poderes, tal como o Tribunal reconheceu nos acórdãos de 14 de Julho de 1972, ICI, n.os 10 a 14 (48/69, Recueil, p. 619), e 17 de Outubro de 1972, Cementhandelaren, n.os 10 a 14 (8/72, Recueil, p. 977), constituem o meio normal pelo qual a Comissão exerce as suas funções. A recorrente não apresentou qualquer indicação que permita crer que, neste caso concreto, a administração comunitária se afastou da observância das regras aplicáveis na matéria.

15 O primeiro argumento deve, pois, ser considerado improcedente.

Sobre o segundo argumento

16 Segundo a recorrente, a decisão impugnada infringe a regulamentação relativa ao fundo. Com efeito, a Comissão terá simplesmente apresentado uma nota de débito do montante de 9900000 BFR à administração belga do emprego sem ter recolhido, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2950/83, atrás citado, as suas observações a esse respeito.

17 Esta tese não pode ser acolhida. Tal como resulta dos autos, a decisão em questão no presente processo, ou seja, a de 21 de Abril de 1989, foi precedida de uma troca de cartas entre a Comissão e as autoridades belgas, que apresentaram as suas observações, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2950/83, atrás citado, ou seja, antes da adopção de uma decisão definitiva.

18 Por consequência, não se deve acolher o segundo argumento.

Sobre o terceiro argumento

19 A recorrente argumenta também que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação e aplicou de forma errada as disposições que regem o fundo. Contesta que tenha introduzido uma alteração no seu projecto inicial. Este projecto foi respeitado, apesar de ter parecido necessário, para assegurar o êxito do mesmo, modificar algumas modalidades de execução. A operação realizada conservou as suas características de acção única, com carácter inovador, visando testar uma nova hipótese de trabalho.

20 Deve sublinhar-se que resulta da descrição da formação feita no pedido de comparticipação do fundo apresentado pela recorrente, tal como foi completado pelas informações complementares fornecidas à Comissão, que o projecto inicial, destinado a noventa jovens pouco qualificados, previa mil horas de formação repartidas por três anos, em três fases distintas.

21 Contudo, segundo resulta do relatório final, redigido pela própria recorrente e comunicado à Comissão em Junho de 1987, a operação, tal como se desenrolou, compreendeu três cursos de formação semelhantes, de mil horas cada um, com a duração de um ano cada um, destinados a três grupos diferentes de trinta jovens.

22 Ora, deve admitir-se que a concentração num único ano de uma formação com a duração de mil horas que deveria estender-se por um período de três anos teve como resultado que o programa se desenvolveu em circunstâncias diferentes das que tinham sido inicialmente anunciadas. Além disso, o facto de a mesma formação ter sido repetida no decurso dos dois últimos anos privou essa acção do seu carácter inovador. Nestas cicunstâncias, a Comissão podia, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2950/83, atrás citado, suspender, reduzir ou suprimir a comparticipação do fundo.

23 Daí resulta que o terceiro argumento deve ser rejeitado.

Sobre o quarto argumento

24 A recorrente argumenta finalmente que a decisão impugnada viola o princípio da proporcionalidade, dado que o reembolso da maior parte dos adiantamentos e a recusa de pagamento do saldo são desproporcionados em comparação com o carácter formal do vício em causa, ou seja, a não comunicação das alterações ocorridas. Isso é tanto mais grave quanto a sanção adpotada põe em risco a própria sobrevivência da FUNOC.

25 A este respeito, deve recordar-se que o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2950/83, atrás citado, impunha a revogação da decisão de aprovação, viciada de ilegalidade em virtude de uma alteração essencial do projecto inicial e não de um simples vício de forma. Além disso, tal como ela própria sublinhou, a Comissão tomou em consideração os interesses privados da recorrente, porque decidiu em definitivo, a título excepcional e por razões de equidade, substituir a decisão de concessão tornada ilegal por uma nova decisão de aprovação parcial do primeiro ciclo de formação.

26 Nestas condições, não está provado que a Comissão tenha ultrapassado os limites do necessário para garantir a correda utilização das somas pagas pelo fundo, ao suprimir o financiamento das acções de formação realizadas em 1985 e em 1986.

27 Por consequência, este argumento deve igualmente ser rejeitado.

28 Resulta de todas as considerações precedentes que o pedido de anulação deve ser totalmente julgado improcedente.

Quanto ao pedido de indemnização

29 A recorrente argumenta que, pela adopção da decisão em litígio, a Comissão lhe causou um prejuízo que é obrigada a reparar em conformidade com o artigo 215.o, segundo parágrafo, do Tratado.

30 A este respeito, deve recordar-se que, segundo a jurisprudência constante do Tribunal, para que se verifique a responsabilidade da Comunidade na acepção do artigo 215.o, segundo parágrafo, atrás citado, é necessário que estejam reunidas um conjunto de condições no que respeita à ilegalidade do comportamento reprovado às instituições, a efectividade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento da instituição e o prejuízo invocado.

31 No caso dos autos, resulta do que ficou exposto anteriormente que o comportamento da Comissão que terá provocado o dano sofrido pela FUNOC não está atingido por qualquer ilegalidade.

32 Por isso, e sem necessidade de analisar se as outras condições exigidas pela jurisprudência do Tribunal estão preenchidas, deve ser negado provimento ao pedido de indemnização.

33 Decorre das considerações precedentes que o recurso interposto pela FUNOC deve ser julgado improcedente na sua totalidade.

Quanto às despesas

34 Nos termos do artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a recorrente sido vencida deve ser condenada nas despesas suportadas pela Comissão.

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL (Segunda Secção) decide :

1) O recurso é julgado improcedente.

2) A recorrente é condenada nas despesas.

O'Higgins Mancini Schockweiler Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 11 de Outubro de 1990. O secretário J.-G. Giraud O presidente da Segunda Secção T. F. O'Higgins

( *1 ) Lingua do processo: francés.