Conclusões do advogado-geral Saggio apresentadas em 19 de Janeiro de 1999. - Processo-crime contra Sami Heinonen. - Pedido de decisão prejudicial: Helsingin käräjäoikeus - Finlândia. - Mercadorias contidas nas bagagens pessoais dos viajantes - Viajantes provenientes de países terceiros - Franquias - Proibição de importação ligada a uma duração mínima de estadia no estrangeiro. - Processo C-394/97.



Colectânea da Jurisprudência 1999 página I-03599



Conclusões do Advogado-Geral

1 Por despacho de 5 de Novembro de 1997, o Helsingin käräjäoikeus (tribunal de primeira instância de Helsínquia) submeteu ao Tribunal de Justiça três questões prejudiciais respeitantes à interpretação do Regulamento (CEE) n._ 918/83 do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativo ao estabelecimento do regime comunitário das franquias aduaneiras (1) (a seguir «regulamento»), e da Directiva 69/169/CEE do Conselho, de 28 de Maio de 1969, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às franquias dos impostos sobre consumo específicos cobrados na importação no tráfego internacional de viajantes (2) (a seguir «directiva»).

Em particular, o tribunal a quo pergunta ao Tribunal de Justiça se as disposições mencionadas devem ser interpretadas no sentido de que deve considerar-se como compatível com o direito comunitário uma proibição absoluta de importação de bebidas alcoólicas, justificada por razões de interesse geral, por ocasião de viagens de curta duração efectuadas por residentes na Finlândia a países terceiros.

Enquadramento jurídico

A regulamentação comunitária

2 O regulamento rege, no título XI, as franquias aduaneiras concedidas às mercadorias contidas nas bagagens pessoais dos viajantes provenientes de um país terceiro. Nos termos do artigo 45._, estas mercadorias são admitidas com franquia desde que se trate de importações desprovidas de qualquer carácter comercial. O n._ 2 deste mesmo artigo precisa que por «importações desprovidas de qualquer carácter comercial» se entende as importações que apresentem um carácter ocasional e respeitem exclusivamente a mercadorias reservadas ao uso pessoal ou familiar dos viajantes, ou destinadas a serem oferecidas como presentes, «não devendo a sua natureza ou quantidade traduzir qualquer preocupação de ordem comercial».

Relativamente a diversas categorias de produtos, o artigo 46._ limita a franquia em função da quantidade. Para todas as outras, nas quais se inclui a do caso vertente (cerveja), aplica-se pelo contrário o limite de valor previsto no artigo 47._, fixado em 175 ecus de acordo com as alterações introduzidas pelo Regulamento n._ 355/94.

3 O nono considerando do regulamento reveste especial importância no caso vertente. Prevê que «o presente regulamento não prejudica a aplicação pelos Estados-Membros de proibições ou restrições à importação ou à exportação justificadas por razões de moralidade pública, de ordem pública e segurança pública; de protecção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas; da protecção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico; ou da protecção da propriedade industrial e comercial».

4 O artigo 1._ da directiva, na versão modificada em último lugar pela Directiva 94/4, prevê a aplicação de uma franquia dos impostos sobre o volume de negócios e dos impostos especiais sobre o consumo, cobrados na importação, relativamente às mercadorias contidas na bagagem pessoal dos viajantes provenientes de países terceiros, desde que se trate de mercadorias desprovidas de qualquer carácter comercial e cujo valor global não ultrapasse 175 ecus, por pessoa.

O artigo 3._ da directiva retoma, no que diz respeito às «importações desprovidas de qualquer carácter comercial», a definição que figura no regulamento.

5 Nos termos do artigo 4._ da directiva, os Estados-Membros aplicam limites quantitativos à importação em franquia de determinadas bebidas alcoólicas. Estes limites correspondem aos que constam do regulamento. Todavia, na directiva, também não existe uma limitação quantitativa para as importações de cerveja, de tal forma que é aplicável o limite geral, calculado sobre o valor das mercadorias, visado no artigo 1._, já referido.

6 Relativamente ao trânsito intracomunitário de viajantes, a Directiva 92/12/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1992, relativa ao regime geral, à detenção, à circulação e aos controlos dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo (3), permite aos Estados-Membros indicar quantidades máximas para lá das quais a importação de produtos por particulares é considerada como efectuada «para fins comerciais» ( artigo 9._). Para a cerveja, esta quantidade não pode ser inferior a 110 litros.

7 Seguidamente, deve mencionar-se o anexo XV, título IX, denominado «Fiscalidade», ao Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (4); deixa à República da Finlândia e ao Reino da Suécia a faculdade de «manter limites quantitativos para as importações de cigarros, produtos de tabaco, bebidas espirituosas, vinho e cerveja a partir de outros Estados-Membros, nas condições definidas no artigo 26._ da Directiva 92/12/CEE» (5). Para a cerveja, este limite elevou-se até 15 litros. A mesma disposição exige à República da Finlândia e ao Reino da Suécia que «tomem medidas para assegurar que as importações de cerveja provenientes de países terceiros não possam ser efectuadas em condições mais favoráveis que as importações de cerveja provenientes de outros Estados-Membros».

O artigo 26._ da Directiva 92/12 foi seguidamente alterado pela Directiva 96/99/CE do Conselho, de 30 de Dezembro de 1996 (6). Nos termos da nova disposição, a República da Finlândia está autorizada a aplicar, no comércio intracomunitário de bebidas alcoólicas, disposições derrogatórias ao regime comum de franquias em matéria de impostos especiais sobre o consumo. Em particular, este mesmo artigo 26._, n._ 1, terceiro parágrafo, dispõe que, sempre que os bens em questão sejam importados por pessoas residentes no território finlandês, o acesso ao benefício da franquia pode ser limitado aos viajantes que se tenham ausentado deste território por um período superior a 24 horas. Tanto quanto sabemos, a República da Finlândia ainda não usou desta faculdade.

8 No quadro do regime comunitário das importações comerciais de países terceiros, e nomeadamente no texto dos regulamentos adoptados por força do artigo 113._ do Tratado CE, encontram-se disposições com um conteúdo semelhante ao do nono considerando do regulamento. O artigo 1._, n._ 2, do Regulamento (CE) n._ 519/94 do Conselho, de 7 de Março de 1994, relativo ao regime comum aplicável às importações de certos países terceiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n._ 1765/82, (CEE) n._ 1766/82 e (CEE) n._ 3420/83 (7), dispõe que a importação dos produtos originários de países terceiros referidos no anexo I é livre, não se encontrando por conseguinte sujeita a qualquer restrição quantitativa, sem prejuízo das medidas que possam ser tomadas ao abrigo do título V e dos contingentes fixados no anexo II. Entre os países terceiros enumerados no anexo I figuram a Estónia e a Rússia. O artigo 19._ do Regulamento 519/94 prevê entretanto que o mesmo regulamento não prejudica a adopção ou a aplicação pelos Estados-Membros de proibições à importação justificadas, entre outras, por razões de moralidade pública, de ordem pública, de segurança pública e de protecção da saúde (8).

A regulamentação nacional

9 Tradicionalmente restritiva, a legislação finlandesa relativa à importação de bebidas alcoólicas, que consiste na alkoholilaki (lei sobre o álcool) (9) e no decreto sobre as bebidas alcoólicas e as bebidas espirituosas (10), sofreu diversas alterações ao longo destes últimos anos. No que respeita à importação de bebidas alcoólicas para uso pessoal, a regulamentação em vigor de 1992 até 1994 permitia a importação em franquia aduaneira de uma pequena quantidade exclusivamente por ocasião de viagens com duração superior a 24 horas. Em 1995, na sequência da adesão à União Europeia, foi adoptada uma regulamentação especial para as importações provenientes dos Estados-Membros, tendo sido abolidas as restrições relacionadas com a duração da viagem para as importações provenientes de um país não membro da União Europeia.

10 Em 1996, a regulamentação foi de novo alterada, desta vez num sentido restritivo. O novo artigo 10._ da lei sobre o álcool, introduzido pela Lei n._ 287/96, permitiu limitar através de decreto, por razões de ordem pública, de segurança pública e de protecção da saúde, a importação para uso pessoal de bebidas alcoólicas por ocasião de viagens de curta duração, no que diz respeito aos viajantes provenientes de um país exterior ao Espaço Económico Europeu. Pelo Decreto n._ 288 de 1996, o decreto sobre as bebidas alcoólicas e as bebidas espirituosas foi consequentemente alterado. O novo artigo 8._, em vigor à data dos factos objecto do processo a quo, impôs a proibição, para as pessoas residentes na Finlândia, de introduzir bebidas alcoólicas no território finlandês sempre que: a) regressem ao território finlandês de um país não membro do Espaço Económico Europeu por um meio de transporte que não seja o avião; b) a viagem tenha tido uma duração inferior ou igual a vinte horas. As novas disposições entraram em vigor em 1 de Maio de 1996.

11 As alterações da regulamentação finlandesa foram justificadas, nos trabalhos preparatórios da Lei n._ 287/96, à luz de uma série de circunstâncias. Em primeiro lugar, os referidos trabalhos mencionavam que o interesse dos consumidores finlandeses pelos produtos vendidos nos países limítrofes (Rússia, Estónia) se devia às diferenças entre os preços das bebidas alcoólicas em vigor na Finlândia e os praticados nos países terceiros em questão. Em segundo lugar, precisavam que a aplicação do regime comunitário das franquias causara graves problemas de saúde e de manutenção da ordem pública: nas zonas fronteiriças, tinha-se verificado um aumento considerável da criminalidade associado ao consumo de álcool, da violência, bem como do número de suicídios e de casos de condução em estado de embriaguez. Além disso, assistira-se à proliferação nessas mesmas zonas, da prática daquilo que é comum designar por mercado negro, onde os nacionais finlandeses provenientes da Rússia e da Estónia vendiam ilegalmente na rua bebidas alcoólicas. De um ponto de vista geral, na sequência da abolição das restrições relacionadas com a duração da viagem, verificara-se um forte aumento do consumo de álcool comparativamente aos anos anteriores. Todas estas circunstâncias foram consideradas como sendo de natureza a contrariar os objectivos de limitação do consumo, para a realização dos quais as autoridades finlandesas tinham adoptado medidas proteccionistas estritas. Acresciam outros argumentos de natureza económica, entre os quais a baixa de vendas de produtos alcoólicos no Leste da Finlândia e a diminuição das receitas fiscais devida ao aumento das importações de produtos não sujeitos a qualquer imposição fiscal ou aduaneira.

Factos e questões prejudiciais

12 Em 14 de Junho de 1997, S. Heinonen, de nacionalidade finlandesa, embarcou em Helsínquia num navio com destino a Tallin, na Estónia, para regressar no mesmo dia à noite. A viagem durou ao todo cerca de doze horas. No seu regresso à Finlândia, S. Heinonen foi sujeito a um controlo de rotina na alfândega, na sequência do qual foram encontradas em sua posse 19 embalagens de cerveja de 0,33 litros cada uma. Os funcionários aduaneiros levantaram um auto tendo sido aplicada a S. Heinonen uma coima no valor de 721 FIM por ter introduzido fraudulentamente no território finlandês uma pequena quantidade de bebidas alcoólicas. Além disso, os serviços aduaneiros procederam ao confisco da cerveja em questão.

13 Por carta de 16 de Junho de 1997, dirigida ao procurador da República, S. Heinonen contestou este auto. Em consequência, o procurador recorreu ao Helsingin käräjäoikeus perante o qual, em aplicação dos artigos 82._ e 95._ da lei sobre o álcool, já referida, requereu a condenação de S. Heinonen a uma pena de multa por importação de bebidas alcoólicas, bem como a confirmação do confisco das bebidas em causa. Perante aquele tribunal o arguido invocou uma pretensa incompatibilidade das disposições finlandesas com o direito comunitário, o qual, pelo contrário, o autorizava a importar livremente a quantidade de bebidas encontrada na sua bagagem pessoal.

14 Por despacho de 5 de Novembro de 1997, o Helsingin käräjäoikeus veio por conseguinte submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) O regulamento sobre as franquias aduaneiras bem como a directiva sobre o tráfego internacional de viajantes podem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que os Estados-Membros imponham, para a importação pelos viajantes de cerveja e de outras bebidas alcoólicas, restrições nacionais que assentam nas razões citadas no nono considerando do preâmbulo do regulamento sobre as franquias aduaneiras bem como no artigo 36._ do Tratado, ou fundamentadas por outras razões imperativas de interesse geral?

2) Os factos expostos no título IV, n._ 6, alíneas a) a h), do despacho de reenvio, que motivaram as restrições decididas pelo Estado-Membro, são susceptíveis de tornar estas últimas compatíveis com o regulamento e a directiva citados na primeira questão?

3) É possível considerar compatível com o regulamento e a directiva, já referidos, uma regra que impõe uma restrição à importação pelos viajantes de bebidas alcoólicas, no caso em apreço também de cerveja, em função da duração da viagem?»

Quanto à primeira questão prejudicial

15 Com a primeira questão prejudicial, o juiz finlandês pergunta concretamente ao Tribunal de Justiça se as disposições do regulamento e da directiva que respeitam à importação para uso pessoal de bens em regime de franquia devem ser interpretadas no sentido de que permitem aos Estados-Membros adoptar medidas de carácter geral que, por motivos de ordem não económica, restringem em determinadas circunstâncias a importação de bebidas alcoólicas destinadas a uso pessoal provenientes de países terceiros.

16 Entendemos que esta questão reclama uma resposta afirmativa: com efeito, resulta quer da letra quer da finalidade dos actos em causa que os mesmos não excluem que os Estados-Membros possam adoptar medidas como as que acabam de ser referidas.

A este respeito, deve em primeiro lugar observar-se que o regulamento e a directiva se esforçam por impor uma regulamentação comum, respectivamente quanto ao tratamento aduaneiro e ao tratamento fiscal, do regime de franquia para os bens introduzidos no território da Comunidade. Os dois actos concedem aos particulares o direito de importar no território dos Estados-Membros uma determinada quantidade de mercadorias, não sujeita a direitos aduaneiros ou a impostos sobre o volume de negócios e sobre o consumo, quando essa importação não apresenta carácter comercial. Trata-se, sem dúvida, de medidas que têm como finalidade, por um lado, facilitar o tráfego internacional de viajantes (11) e, por outro, simplificar a missão dos serviços aduaneiros dos Estados-Membros. O preâmbulo do regulamento precisa de uma forma geral que uma tributação em conformidade com a Pauta Aduaneira Comum «não se justifica quando, em certas circunstâncias bem definidas, as condições particulares de importação das mercadorias não exigem a aplicação das medidas habituais de protecção da economia» (12). Atendendo às disposições previstas no título XI deste mesmo regulamento, o mesmo vale igualmente para os casos de importações desprovidas de carácter comercial.

17 O tratamento fiscal e aduaneiro dos bens que acabámos de indicar é por conseguinte regido pelas disposições constantes da directiva e do regulamento, as quais permitem aos viajantes que chegam de países terceiros beneficiar de uma franquia de direitos e de impostos correspondentes, dentro dos limites quantitativos e de valor aí indicados. No que diz respeito às franquias aduaneiras, o preâmbulo do regulamento precisa que a necessidade de uma regulamentação comum, em conformidade com as convenções internacionais de que todos os Estados-Membros são partes contratantes (13), se justifica pelas exigências da união aduaneira: trata-se, em definitivo, de «eliminar... as divergências quanto ao objecto, alcance e condições de aplicação das franquias previstas por essas convenções e [de] permitir a todas as pessoas interessadas beneficiarem das mesmas vantagens em toda a Comunidade» (quarto considerando).

18 Deve acrescentar-se que, tal como o Tribunal de Justiça já por diversas vezes teve ocasião de sublinhar, a regulamentação comunitária respeitante às franquias aduaneiras e fiscais é exaustiva: os Estados-Membros só podem derrogar as regras comuns no quadro limitado das competências que lhes são reconhecidas pelas disposições comunitárias em questão (14). Todavia, esta argumentação diz exclusivamente respeito às hipóteses em que o Estado-Membro decide derrogar a regulamentação comum por motivos de ordem económica. Assim, por exemplo, no acórdão Comissão/Irlanda, já referido, o Tribunal de Justiça declarou que a regulamentação comunitária em questão era incompatível com uma disposição irlandesa que distinguia, para efeitos do benefício da franquia, entre viajantes «autênticos» e viajantes «fiscais», excluindo estes últimos do benefício da franquia previsto pela directiva. Neste caso, que, aliás, contrariamente àquele que nos ocupa, respeitava ao tráfego de viajantes de um Estado-Membro para outro, o Tribunal de Justiça não partilhou da posição do Governo recorrido, o qual entendia poder justificar as medidas restritivas à aplicação da franquia em razão do facto de que o afluxo de viajantes irlandeses para a Irlanda do Norte, onde a taxa inferior do imposto sobre o valor acrescentado tornava mais vantajosa a compra de certas mercadorias, tinha provocado graves prejuízos à economia irlandesa. Após reiterar que os Estados-Membros só detêm a limitada competência que lhes é expressamente reconhecida para conceder outras franquias além das que estão previstas na directiva, o Tribunal de Justiça precisou que, «quando, em virtude da situação económica (15) num Estado-Membro, se tornar necessária a adopção de disposições excepcionais que condicionem a concessão do benefício das franquias a uma estada de determinada duração fora do território nacional, tais disposições apenas podem ser adoptadas nos termos de uma directiva que derrogue» (16) a directiva em causa.

19 As disposições da directiva e do regulamento, tal como são interpretadas pelo Tribunal de Justiça, não se opõem portanto a que um Estado-Membro invoque razões de natureza não económica para adoptar, face a determinadas circunstâncias, medidas restritivas às importações desprovidas de qualquer carácter comercial. A faculdade de os Estados-Membros tomarem medidas deste tipo não se extingue pelo facto de existir uma regulamentação comum das franquias aduaneiras e fiscais, regulamentação esta que, obviamente, pressupõe a licitude da importação de determinado produto.

20 Esta faculdade está, de resto, expressamente reconhecida no nono considerando do regulamento, nos termos do qual, «o presente regulamento não prejudica a aplicação pelos Estados-Membros de proibições ou restrições à importação ou à exportação justificadas por razões de moralidade pública, de ordem pública e segurança pública; de protecção da saúde» (17). Uma disposição de conteúdo idêntico figura no texto do Regulamento n._ 2913/92 (18). Daqui decorre que a harmonização da regulamentação aduaneira, incluindo a relativa às franquias, não exclui a hipótese de os Estados-Membros, em conformidade com os seus compromissos internacionais (19), adoptarem medidas restritivas à importação de bebidas alcoólicas quando tais medidas se justifiquem por exigências de natureza não económica.

21 Propomos, por conseguinte, que o Tribunal de Justiça responda da seguinte forma à primeira questão: o regulamento e a directiva devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a medidas nacionais que limitam as importações, desprovidas de carácter comercial, de bebidas alcoólicas provenientes de países terceiros quando essas medidas se justificam por exigências de natureza não económica.

Quanto à segunda questão prejudicial

22 Com a segunda questão o tribunal a quo pergunta ao Tribunal de Justiça se os fundamentos indicados na legislação finlandesa são de natureza a justificar as medidas restritivas adoptadas no que respeita à importação de bebidas alcoólicas por parte de passageiros provenientes de países terceiros.

23 A este respeito deve observar-se que, nos trabalhos preparatórios da lei finlandesa, são invocadas exigências de natureza não económica como a protecção da ordem pública, da moralidade pública e da saúde para justificar as disposições restritivas. Tal como lembrou o Governo finlandês, as medidas restritivas foram adoptadas para resolver os graves problemas de ordem pública provocados pelo aumento do consumo de álcool, devido à extrema facilidade com que, sob a alçada da regulamentação precedente, os residentes na Finlândia podiam comprar bebidas alcoólicas a baixos preços nos países limítrofes. Este Governo faz, além disso, referência às exigências de carácter social e sanitário e de protecção da moralidade pública, uma vez que o livre acesso aos produtos alcoólicos tinha causado um acréscimo importante do consumo, com repercussões consideráveis na saúde das pessoas. Finalmente, tinha-se registado um aumento do número de suicídios. O Governo finlandês sublinha que existia o risco de todas estas circunstâncias entravarem a realização do objectivo prosseguido pela legislação finlandesa na matéria, ou seja a prevenção do consumo excessivo de álcool. Tradicionalmente, este objectivo é alcançado através de medidas destinadas a reduzir a disponibilidade das bebidas alcoólicas, mediante a aplicação de taxas fiscais elevadas que conduzem a um preço de retalho elevado.

24 Trata-se, por conseguinte, de apreciar se as exigências invocadas pelo Estado finlandês para justificar as medidas restritivas adoptadas no que respeita à importação de álcool para uso pessoal, na medida em que visam a protecção da ordem pública, da moralidade e da saúde, são conformes às disposições comunitárias acima mencionadas. A este respeito, embora admitindo que os próprios objectivos das disposições aduaneiras e fiscais comunitárias não equivalem aos que subjazem à regulamentação da circulação de mercadorias no mercado interno, entendemos que, para efeitos da presente análise, pode ser útil fazer referência à jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à interpretação do artigo 36._ do Tratado CE (20).

25 Em primeiro lugar, portanto, deve observar-se que o Tribunal de Justiça precisou por diversas vezes que, «a saúde e a vida das pessoas ocupam a primeira linha nos bens ou interesses protegidos pelo artigo 36._ do Tratado e que pertence aos Estados-Membros, dentro dos limites impostos pelo Tratado, decidir a que nível pretendem garantir a protecção» (21). No acórdão Henn e Darby (22), o Tribunal de Justiça declarou que «cabe em princípio a cada Estado-Membro determinar as exigências da moralidade pública no seu território, segundo a sua própria escala de valores, e na forma que escolheu», bem entendido, no respeito dos princípios da necessidade e da proporcionalidade das medidas relativamente às exigências a salvaguardar (23).

26 No que diz respeito mais particularmente às medidas nacionais de luta contra o alcoolismo, o Tribunal de Justiça indicou recentemente que a protecção da saúde contra os malefícios do álcool «se [inclui] incontestavelmente entre os fundamentos susceptíveis de justificar derrogações ao artigo 30._ do Tratado» (24). Não existe por conseguinte qualquer dúvida de que as medidas destinadas a limitar o consumo de álcool entram em princípio no quadro das exigências mencionadas pelo artigo 36._ ou pelas disposições comunitárias respeitantes às importações de produtos, provenientes de países terceiros, desprovidas de carácter comercial.

27 Entendemos, consequentemente, que se pode responder à segunda questão prejudicial no sentido de que a manutenção da ordem pública, da moralidade e da saúde constituem motivos suficientes para justificar restrições à importação para uso pessoal de bebidas alcoólicas provenientes de países terceiros.

Quanto à terceira questão prejudicial

28 Com a terceira questão, o juiz a quo pergunta ao Tribunal de Justiça se o regulamento e a directiva permitem aos Estados-Membros adoptar uma regulamentação que, baseando-se em motivos de interesse geral, proíbe a importação, para uso pessoal, de bebidas alcoólicas provenientes de países terceiros, na sequência de uma viagem de duração inferior ou igual a vinte horas. Trata-se, finalmente, de apreciar se as medidas adoptadas pelo Estado finlandês satisfazem critérios de necessidade e de proporcionalidade relativamente aos objectivos pretendidos.

29 Em primeiro lugar, deve observar-se a este respeito que, no entender do Governo finlandês, as medidas em questão eram de facto indispensáveis, dada a impossibilidade de ultrapassar os graves problemas acima invocados através de medidas de curto prazo. Este mesmo Governo salienta, além disso, que não foi por acaso que os problemas em causa surgiram imediatamente após a revogação das disposições precedentes, nos termos das quais a importação de bebidas alcoólicas provenientes de países terceiros só era autorizada, em regime de franquia, no caso de viagens de duração superior a vinte horas. O Governo finlandês insiste, portanto, na relação de causa e efeito entre as medidas restritivas por último adoptadas e uma melhoria sensível dos dados negativos associados ao consumo de álcool.

30 Pensamos que, em princípio, cabe ao órgão jurisdicional nacional decidir, baseando-se nos elementos de facto ou de direito ao seu dispor, se as medidas concretamente adoptadas pelo Estado finlandês são de natureza a travar o fenómeno acima descrito, ou se medidas menos restritivas poderiam ter assegurado um resultado idêntico. O controlo da proporcionalidade e da eficácia das medidas adoptadas assenta, com efeito, em apreciações de facto que, obviamente, não podem ser efectuadas pelo Tribunal de Justiça. Em contrapartida, cabe ao Tribunal de Justiça fornecer ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos úteis para permitir que este efectue esse exame.

31 Compete, por conseguinte, ao órgão jurisdicional nacional verificar a credibilidade dos dados, citados pelo Governo finlandês, que revelam um aumento sensível do consumo de álcool - e, portanto, dos problemas de ordem pública e de saúde dos cidadãos daí resultantes - na sequência da revogação das disposições precedentes. Cabe-lhe também verificar os resultados das novas medidas, ou seja, se estas permitiram travar, ainda que parcialmente, os fenómenos de perturbação da ordem pública e de atentado à saúde dos cidadãos, indicados pelo Governo finlandês.

32 Posto isto, deve, em qualquer dos casos, sublinhar-se que as disposições comunitárias em questão, nomeadamente à luz da interpretação feita pelo Tribunal de Justiça no contexto do artigo 36._ do Tratado, parecem deixar aos Estados-Membros uma certa margem de liberdade para apreciar quais são as medidas de natureza a garantir resultados concretos na luta contra o alcoolismo. Para nos pronunciarmos acerca da proporcionalidade, é com efeito necessário tomar devidamente em conta a especificidade dos contextos sociais em que as medidas são aplicadas bem como a importância que um determinado Estado-Membro atribui a objectivos legítimos à luz do direito comunitário, tal como a redução do consumo de bebidas alcoólicas.

33 Seguidamente, deve recordar-se que o próprio Governo finlandês referiu na audiência que as disposições adoptadas, na medida em que se reportam à aplicação da regulamentação restritiva quanto à duração da viagem, devem ser entendidas como medidas provisórias de carácter excepcional. Este Governo precisou estar programado o abandono progressivo destas medidas quando tal se revelar possível sem provocar de novo uma série de atentados à ordem pública e à saúde dos cidadãos. Por fim, o Governo finlandês observa que foram efectuados contactos com a Comissão a fim de implementar um sistema mais eficaz de controlos na fronteira.

34 Todavia, mesmo neste contexto em princípio favorável a medidas nacionais destinadas a prevenir o consumo excessivo de álcool, subsistem dúvidas quanto à solução concretamente adoptada. Com efeito, o Governo finlandês não explicou por que razão, em vez de proibir totalmente a importação de produtos alcoólicos adquiridos para uso pessoal e introduzidos no território finlandês na sequência de uma viagem de duração inferior ou igual a vinte horas, não se esforçou mais simplesmente por suspender, relativamente às mesmas mercadorias, a aplicação do regime de franquias, lançando consequentemente sobre as mesmas impostos aduaneiros e impostos especiais de consumo previstos pelas disposições comunitárias ou nacionais pertinentes. Noutros termos, as bebidas alcoólicas adquiridas em países terceiros a um preço sensivelmente inferior ao praticado na Finlândia podiam ter sido excluídas do benefício da franquia, para serem sujeitas a um regime fiscal e aduaneiro que fizesse com que a sua compra deixasse de ser mais vantajosa do que as compras efectuadas no território finlandês. Uma medida deste género, menos draconiana, poderia ter em todo o caso desempenhado um papel dissuasor eficaz, sem excluir em princípio a importação de bebidas alcoólicas provenientes de países terceiros na sequência de uma viagem de duração inferior ou igual a vinte horas.

35 Uma solução deste tipo parece, além disso, estar mais na linha das disposições comunitárias que, em conformidade com os compromissos internacionais, se esforçam por liberalizar as importações de países terceiros (25). Esta solução encontra, aliás, um precedente na Directiva 92/12, alterada pela Directiva 96/99, nos termos da qual a República da Finlândia conserva a faculdade de não admitir em franquia as bebidas alcoólicas importadas por viajantes residentes na Finlândia e provenientes de outros Estados-Membros, que tenham permanecido fora do território finlandês durante um período superior a 24 horas. Esta disposição não exclui, por conseguinte, a importação dos produtos em questão, mas permite que estes sejam excluídos do regime da franquia (26).

36. Face às considerações precedentes, propomos que o Tribunal de Justiça responda da seguinte forma às questões colocadas pelo Helsingin käräjäoikeus:

«1) O Regulamento (CEE) n._ 918/83 do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativo ao estabelecimento do regime comunitário das franquias aduaneiras, e a Directiva 69/169/CEE do Conselho, de 28 de Maio de 1969, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às franquias dos impostos sobre consumo específicos cobrados na importação no tráfego internacional de viajantes, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a medidas nacionais que limitam as importações, desprovidas de carácter comercial, de bebidas alcoólicas provenientes de países terceiros quando essas medidas se justificam por exigências de natureza não económica.

2) O Regulamento n._ 918/83 e a Directiva 69/169 devem ser interpretados no sentido de que são compatíveis com o direito comunitário medidas nacionais que, para proteger a saúde das pessoas contra os malefícios do álcool e prevenir a criminalidade associada ao consumo deste, introduzem restrições à importação para uso pessoal de bebidas alcoólicas provenientes de países terceiros.

3) Cabe ao juiz nacional apreciar se as medidas adoptadas pela República da Finlândia, e nomeadamente as que proíbem a importação para uso pessoal de produtos alcoólicos provenientes de países terceiros em função da duração da viagem, são necessárias e proporcionadas aos objectivos de protecção da saúde, da moralidade pública e da ordem pública; em particular, cabe ao órgão jurisdicional nacional apreciar se estes mesmos objectivos não podem ser atingidos limitando a admissão em franquia dos bens pessoais dos viajantes provenientes de países terceiros.»

(1) - JO L 105, p. 1; EE 02 F9 p. 276. O regulamento foi modificado pelo Regulamento (CE) n._ 355/94 do Conselho, de 14 de Fevereiro de 1994 (JO L 46, p. 5).

(2) - JO L 133, p. 6; EE 09 F1 p. 19. A directiva foi por último modificada pela Directiva 78/1033/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978 (JO L 366, p. 31; EE 09 F1 p. 106), e pela Directiva 94/4/CE do Conselho, de 14 de Fevereiro de 1994 (JO L 60, p. 14).

(3) - JO L 76, p. 1.

(4) - JO 1994, C 241, p. 21, e especialmente p. 339.

(5) - O artigo 26._ da Directiva 92/12 concede a mesma faculdade ao Reino da Dinamarca, sem prejuízo de um mecanismo de revisão.

(6) - JO 1997, L 8, p. 12.

(7) - JO L 67, p. 89.

(8) - Encontramos a mesma formulação no artigo 24._ do Regulamento (CE) n._ 3285/94 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994, relativo ao regime comum aplicável às importações e que revoga o Regulamento (CE) n._ 518/94 (JO L 349, p. 53). O referido regulamento, que contém o regime geral das importações de produtos provenientes de países terceiros, não é aplicável às importações dos países enumerados no anexo I do Regulamento n._ 519/94.

(9) - Lei n._ 459/68, modificada por último pela Lei n._ 287/96.

(10) - Decreto n._ 644 de 1968, modificado por último pelo Decreto n._ 288 de 1996.

(11) - V., neste sentido, o quinto considerando da directiva.

(12) - V. o segundo considerando do regulamento.

(13) - Convenção sobre as facilidades aduaneiras a favor do turismo, assinada em Nova Iorque em 4 de Junho de 1954 (UNTS, volume 276, p. 230), em especial o artigo 3._

(14) - V. acórdãos de 7 de Julho de 1981, Rewe I (158/80, Recueil, p. 1805, n._ 36); de 14 de Fevereiro de 1984, Rewe II (278/82, p. 721, n._ 31); e de 12 de Junho de 1990, Comissão/Irlanda (C-158/88, Colect., p. I-2367, n._ 7).

(15) - O sublinhado é nosso.

(16) - Acórdão já referido, n._ 9.

(17) - Uma regra do mesmo teor consta do artigo 58._, n._ 2, do Regulamento (CEE) n._ 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 302, p. 1). Estas disposições inspiram-se no texto do artigo XX do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994 (a seguir «GATT»), consagrado às «excepções gerais», que dispõe que, «sob condição de não serem aplicadas de forma a constituírem ou um meio de discriminação arbitrária ou injustificada entre os países onde existem as mesmas condições, ou uma restrição dissimulada ao comércio internacional, nada no presente acordo será interpretado no sentido de impedir a adopção ou a aplicação por qualquer parte contratante de medidas a) necessárias à protecção da moralidade pública; b) necessárias à protecção da saúde e da vida das pessoas e dos animais ou à preservação dos vegetais». Além disso, a convenção de Nova Iorque, já referida, acerca das facilidades aduaneiras a favor do turismo prevê no artigo 9._ (texto oficial francês) que: «chacun des États contractants reconnaît que les prohibitions qu'il impose à l'importation ou à la exportation des objets visés par la présente Convention ne doivent s'appliquer que dans la mesure où ces prohibitions sont basées sur des considérations qui n'ont pas un caractère économique, telles que des considérations de moralité publique, de sécurité publique, d'hygiène ou de santé publique, ou d'ordre vétérinaire ou phytopathologique».

(18) - Artigo 58._, n._ 2, já referido.

(19) - V. o artigo XX do GATT e o artigo 3._ da convenção de Nova Iorque, já referidos.

(20) - Como se sabe, esta disposição permite aos Estados-Membros adoptar ou manter em vigor as proibições ou restrições à importação, à exportação ou ao trânsito de produtos entre os Estados-Membros se essas medidas se justificarem, entre outras, por razões de moralidade pública, de ordem pública, de segurança pública e de protecção da saúde.

(21) - Acórdão de 10 de Novembro de 1994, Ortscheit (C-320/93, Colect., p. I-5243, n._ 16). V. igualmente o acórdão de 20 de Maio de 1976, De Peijper (104/75, Colect., p. 263, n._ 15). O artigo 129._ do Tratado CE, consagrado à «saúde pública», prevê no n._ 1 que «A Comunidade contribuirá para assegurar um elevado nível de protecção da saúde humana, incentivando a cooperação entre os Estados-Membros e, se necessário, apoiando a sua acção» (primeiro parágrafo) e que «As exigências em matéria de protecção da saúde constituem uma componente das demais políticas comunitárias» (terceiro parágrafo).

(22) - Acórdão de 14 de Dezembro de 1979 (34/79, Recueil, p. 3795, n._ 15).

(23) - V., nomeadamente, acórdão de 25 de Julho de 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior e Publivía (C-1/90 e C-176/90, Colect., p. I-4151, n._ 16).

(24) - Acórdão de 23 de Outubro de 1997, Franzén (C-189/95, Colect., p. I-5909, n._ 76).

(25) - V. nomeadamente o artigo 1._, já referido, do Regulamento n._ 519/94, relativo ao regime comum aplicável às importações de certos países terceiros, entre os quais a Estónia e a Rússia.

(26) - O quinto considerando da Directiva 96/99 é significativo, uma vez que precisa que as derrogações concedidas à Suécia e à Finlândia «foram concedidas pelo facto de que, numa Europa sem fronteiras em que as taxas dos impostos especiais de consumo apresentam variações consideráveis, uma supressão total e imediata das restrições aplicadas em matéria de impostos especiais de consumo teria provocado um desvio inaceitável das trocas comerciais e das receitas, bem como distorções da concorrência nos Estados-Membros em causa, que aplicam tradicionalmente taxas de impostos especiais de consumo elevadas aos produtos referidos, tanto por se tratar de uma importante fonte de receitas, como por razões relacionadas com a saúde».