CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MACIEJ SZPUNAR

apresentadas em 16 de outubro de 2019 ( 1 )

Processo C‑427/18 P

Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE)

contra

Ruben Alba Aguilera,

Simone Barenghi,

Massimo Bonannini,

Antonio Capone,

Stéphanie Carette,

Alejo Carrasco Garcia,

Francisco Carreras Sequeros,

Carl Daspect,

Nathalie Devos,

Jean‑Baptiste Fauvel,

Paula Cristina Fernandes,

Stephan Fox,

Birgitte Hagelund,

Chantal Hebberecht,

Karin Kaup‑Laponin,

Terhi Lehtinen,

Sandrine Marot,

David Mogollon,

Clara Molera Gui,

Daniele Morbin,

Charlotte Onraet,

Augusto Piccagli,

Gary Quince,

Pierre‑Luc Vanhaeverbeke,

Tamara Vleminckx,

Birgit Vleugels,

Robert Wade,

Luca Zampetti

«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Função pública — Funcionários e agentes — Serviço Europeu para a Ação Externa — Remunerações — Pessoal cujo lugar de afetação seja um país terceiro — Indemnização de condições de vida atribuído ao pessoal cujo lugar de afetação seja a Etiópia — Redução de 30 % para 25 %»

1. Com o seu recurso, o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 13 de abril de 2018, Alba Aguilera e o./SEAE ( 2 ), pelo qual anulou a Decisão do diretor‑geral do Orçamento e da Administração do SEAE, de 19 de abril de 2016, que fixa o subsídio de condições de vida referido no artigo 10.o do anexo X do Estatuto dos Funcionários da União Europeia — Exercício de 2016 [ADMIN(2016) 7], na parte em que reduz, a partir de 1 de janeiro de 2016, o subsídio de condições de vida (a seguir «SCV») pago ao pessoal da União Europeia cujo lugar de afetação seja a Etiópia de 30 % para 25 % do montante de referência (a seguir «decisão controvertida»).

I. Quadro jurídico

A. Estatuto e Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia

2. O Estatuto dos Funcionários da União Europeia, na sua versão aplicável ao litígio (a seguir «Estatuto»), precisa, na sua alínea a) do artigo 1.o‑B, que, salvo disposição em contrário do Estatuto, o SEAE é equiparado, para efeitos da aplicação desse Estatuto, às instituições da União.

3. O artigo 10.o do Estatuto institui um Comité do Estatuto, composto em igual número por representantes das instituições da União e representantes dos seus Comités do Pessoal.

4. A única disposição do título VIII B do Estatuto é o artigo 101.o‑A. Este último prevê que, sem prejuízo de outras disposições do Estatuto, o anexo X estabelece as disposições especiais e derrogatórias aplicáveis aos funcionários cujo lugar de afetação seja um país terceiro.

5. O artigo 110.o do Estatuto dispõe: «1. As disposições gerais de execução do presente Estatuto são adotadas pela entidade competente para proceder a nomeações de cada instituição, após consulta ao Comité do Pessoal e ao Comité do Estatuto. 2. As regras de execução adotadas pela Comissão para dar cumprimento ao presente Estatuto, nomeadamente as disposições gerais de execução a que se refere o n.o 1, aplicam‑se por analogia às agências […]»

6. O anexo X do Estatuto, intitulado «Disposições especiais e derrogatórias aplicáveis aos funcionários cujo lugar de afetação seja um país terceiro», dispõe, no seu artigo 1.o, primeiro e terceiro parágrafos: «O presente anexo estabelece as disposições especiais e derrogatórias aplicáveis aos funcionários da União Europeia cujo lugar de afetação seja um país terceiro. […] As disposições gerais de execução serão adotadas nos termos do artigo 110.o do Estatuto.»

7. O artigo 10.o deste anexo enuncia: «1. É fixado um [SCV] em função do local de afetação do funcionário, em percentagem de um montante de referência. Esse montante de referência é constituído pelo total do vencimento base bem como pelo subsídio de expatriação, abono de lar e abono por filho a cargo, deduzindo‑se os descontos obrigatórios mencionados no presente Estatuto e nos regulamentos adotados para aplicação do mesmo. Caso o lugar de afetação do funcionário seja um país cujas condições de vida podem ser consideradas equivalentes às habituais na União Europeia, não é pago qualquer subsídio dessa natureza. Para os outros lugares de afetação, o [SCV] é fixado tendo em conta, nomeadamente, os seguintes parâmetros: – meio sanitário e hospitalar, – condições de segurança, – condições climatéricas, – grau de isolamento, – outras condições locais. O [SCV] fixado para cada lugar de afetação é anualmente objeto de avaliação e, se for caso disso, de uma revisão por parte da entidade competente para proceder a nomeações, após parecer do Comité de Pessoal. […] 3. As disposições de aplicação do presente artigo são decididas pela entidade competente para proceder a nomeações.»

8. O Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia, na sua versão aplicável ao litígio (a seguir designado «ROA»), precisa, no seu artigo 10.o, n.o 5, que o título VIII B do Estatuto é aplicável por analogia aos agentes temporários cujo lugar de afetação seja um país terceiro. Além disso, o artigo 118.o do ROA prevê que o anexo X do Estatuto é aplicável por analogia aos agentes contratuais cujo lugar de afetação seja um país terceiro, sob reserva, em determinadas circunstâncias, do artigo 21.o do Estatuto.

B. Decisões do SEAE

9. A Decisão do alto representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, de 17 de dezembro de 2013, relativa ao subsídio de condições de vida e ao subsídio complementar referidos no artigo 10.o do anexo X do Estatuto [HR DEC(2013) 013] (a seguir «Decisão de 17 de dezembro de 2013»), refere‑se ao Estatuto e ao ROA, nomeadamente ao próprio artigo 10.o, e indica que foi adotada após consulta do Comité do Pessoal. Nos termos do seu primeiro e único considerando, a Decisão de 17 de dezembro de 2013 visa adotar diretivas internas relativas, nomeadamente, ao SCV.

10. Nos termos do artigo 2.o desta decisão: «Após parecer dos Comités de Pessoal do SEAE e da Comissão, a [autoridade investida do poder de nomeação (AIPN)] determina as percentagens do [SCV] relativas aos diferentes locais de afetação. […]»

11. Nos termos do artigo 12.o, primeiro parágrafo, da referida decisão, as suas disposições aplicam‑se por analogia aos agentes temporários e aos agentes contratuais.

12. Com base na Decisão de 17 de dezembro de 2013 e no anexo X do Estatuto, em especial nos seus artigos 8.o e 10.o, e após consulta do Comité do Pessoal do SEAE e do Comité do Pessoal da Comissão, foi adotada a Decisão EEAS DEC(2014) 049 do diretor‑geral de operações interino do SEAE, de 3 de dezembro de 2014, relativa às orientações que estabelecem a metodologia para fixar, nomeadamente, os SCV (a seguir «Decisão de 3 de dezembro de 2014»).

II. Antecedentes do litígio e decisão controvertida

13. Ruben Alba Aguilera e as outras pessoas cujos nomes figuram na lista dos recorrentes em primeira instância são funcionários ou agentes cujo lugar de afetação é a delegação da União Europeia na Etiópia.

14. Em 19 de abril de 2016, o diretor‑geral do Orçamento e da Administração do SEAE adotou, em aplicação do artigo 10.o do anexo X do Estatuto, a decisão controvertida que revê o montante do SCV pago aos agentes cujo lugar de afetação seja um país terceiro. Mediante esta decisão, a percentagem do SCV aplicável ao pessoal da União cujo lugar de afetação seja a Etiópia foi reduzida, tendo passado de 30 % para 25 % do montante de referência. Além disso, resulta da decisão adotada no mesmo dia pelo diretor‑geral do Orçamento e da Administração do SEAE, relativa à concessão de um período de recuperação aos funcionários, aos agentes temporários e aos agentes contratuais cujo lugar de afetação seja um país terceiro, que só são concedidos períodos de recuperação se o local de afetação for considerado difícil ou muito difícil. Uma vez que a percentagem do SCV aplicável ao pessoal da União cujo local de afetação seja a Etiópia foi reduzida, os recorrentes também perderam o direito a beneficiar de períodos de recuperação.

15. Entre 13 e 18 de julho de 2016, cada um dos recorrentes em primeira instância apresentou, ao abrigo do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto, à AIPN ou à autoridade habilitada a celebrar contratos de admissão (a seguir «AHCC»), uma reclamação que teve por objeto a decisão controvertida.

16. Por Decisão de 9 de novembro de 2016, a AIPN e a AHCC indeferiram essas reclamações.

III. Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido

17. No seu recurso, os recorrentes em primeira instância pediram ao Tribunal Geral a anulação da decisão controvertida na parte em que esta reduz, a partir de 1 de janeiro de 2016, o SCV pago ao pessoal da União cujo lugar de afetação seja a Etiópia de 30 % para 25 % do montante de referência, a condenação do SEAE no pagamento de um montante fixo, a determinar ex aequo e bono pelo Tribunal Geral, pelos danos morais sofridos, e a condenação do SEAE nas despesas.

18. O SEAE pediu que fosse negado provimento a esse recurso e que os recorrentes fossem condenados nas despesas.

19. O Tribunal Geral anulou a decisão controvertida, negou provimento ao recurso quanto ao restante e condenou o SEAE nas despesas.

IV. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes

20. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 26 de junho de 2018, o SEAE interpôs o presente recurso. Neste recurso, pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido, julgue procedentes os pedidos que fez em primeira instância e condene os recorrentes em primeira instância nas despesas.

21. Estes recorrentes pedem ao Tribunal de Justiça, a título principal, que negue provimento ao recurso e condene o SEAE nas despesas e, a título subsidiário, se der provimento ao presente recurso, que remeta o processo ao Tribunal Geral.

V. Análise

22. O SEAE invoca dois fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, a erros de direito na interpretação do artigo 1.o do anexo X do Estatuto e, o segundo, a erros de direito na interpretação do artigo 10.o do mesmo anexo. Com estes fundamentos alega, em substância, que foi erradamente que o Tribunal Geral considerou que, ao aplicar as disposições que regem a concessão do SCV previsto no artigo 10.o do anexo X do Estatuto, o SEAE estava obrigado a adotar disposições gerais de execução (a seguir «DGE») em conformidade com o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do referido anexo.

23. Nestes fundamentos, o SEAE faz alusão aos n.os 28 e 29 do acórdão recorrido nos quais o Tribunal Geral, referindo‑se à sua jurisprudência, recordou que a adoção de DGE é obrigatória em duas hipóteses: quando o legislador o prevê expressamente (obrigação expressa de adotar DGE) ou quando se impõe pela própria natureza da disposição a aplicar (obrigação implícita de adotar DGE). Esta interpretação já foi consagrada pelo Tribunal de Justiça na sua jurisprudência ( 3 ).

A. Quanto ao primeiro fundamento

24. Com o seu primeiro fundamento, relativo a um erro de direito na interpretação do artigo 1.o do anexo X do Estatuto, o SEAE critica o Tribunal Geral por ter considerado, principalmente nos n.os 30 e 31 do acórdão recorrido, que o terceiro parágrafo desta disposição prevê expressamente uma obrigação de adotar DGE para a totalidade do referido anexo.

25. Os recorrentes em primeira instância contestam, a título principal, a admissibilidade do primeiro fundamento do presente recurso. Consequentemente, antes de proceder à análise deste fundamento quanto ao mérito, há que examinar a argumentação dos recorrentes, mediante a qual, em substância, pedem que este fundamento seja declarado inadmissível.

1. Quanto à admissibilidade

26. Os recorrentes em primeira instância alegam que o primeiro fundamento é inadmissível com o fundamento de que a obrigação de adotar DGE relativas ao artigo 10.o do anexo X do Estatuto, em aplicação do artigo 1.o, terceiro parágrafo, do referido anexo, assenta na jurisprudência resultante do Acórdão Vanhalewyn/SEAE ( 4 ), que não foi contestada pelo SEAE no Tribunal Geral. Deste modo, o primeiro fundamento de recurso altera o objeto do litígio.

27. Não partilho das dúvidas dos recorrentes em primeira instância a este respeito.

28. É certo que, no n.o 25 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que o SEAE não questionou o facto de resultar do Acórdão Vanhalewyn/SEAE ( 5 ) que estava obrigado a adotar DGE relativas ao artigo 10.o do anexo X do Estatuto, visto que a obrigação que decorre do artigo 1.o, terceiro parágrafo, do referido anexo se refere igualmente às disposições que regem o SCV.

29. Todavia, como resulta do n.o 27 do acórdão recorrido, o SEAE alegou no Tribunal Geral, nomeadamente, que as Decisões de 17 de dezembro de 2013 e de 3 de dezembro de 2014 podiam ser equiparadas às DGE adotadas em conformidade com o exigido no artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto. Daqui resulta que o SEAE alegou, em substância, que o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto não impõe uma obrigação «inexorável» de adotar DGE antes da adoção de uma decisão com base no artigo 10.o do referido anexo. Ora, no Acórdão Vanhalewyn/SEAE ( 6 ), o Tribunal Geral rejeitou expressamente a interpretação do artigo 1.o do anexo X do Estatuto segundo a qual as decisões adotadas sem que as exigências processuais do artigo 110.o do Estatuto sejam respeitadas podem ser equiparadas às DGE. Por conseguinte, contrariamente ao que sustentam os recorrentes em primeira instância, não se pode considerar que o SEAE não contestou a jurisprudência resultante desse acórdão.

30. Consequentemente, considero admissível o primeiro fundamento de recurso. Por conseguinte, há que analisar o mérito deste fundamento, mediante o qual o SEAE alega que foi erradamente que Tribunal Geral considerou que o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto prevê expressamente a obrigação de adotar DGE para a totalidade do referido anexo.

2. Quanto ao mérito

31. Cabe salientar desde já que, no que se refere ao presente caso, o importante não é determinar se é necessário adotar DGE para a totalidade desse anexo, mas se a sua adoção é indispensável para aplicar o artigo 10.o, n.o 1, terceiro e quarto parágrafos, do anexo X do Estatuto, que consiste na revisão do montante do SCV pago ao pessoal cujo lugar de afetação seja em países terceiros. É nesta perspetiva que irei analisar o primeiro fundamento do recurso que, em todo o caso, abrange também a crítica ao acórdão recorrido sobre este ponto específico.

32. Recorde‑se que o Tribunal Geral declarou, nos n.os 30 e 31 do acórdão recorrido, que o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto prevê expressamente a obrigação de adotar DGE para a totalidade do referido anexo. Por conseguinte, segundo o Tribunal Geral, uma instituição da União que implemente as disposições que regem a concessão de SCV previsto no artigo 10.o do anexo X do Estatuto tem a obrigação de adotar DGE em conformidade com o disposto no artigo 1.o, terceiro parágrafo, do referido anexo.

33. Em apoio da sua conclusão de que o SEAE estava obrigado a adotar as DGE antes da adoção da decisão controvertida, o Tribunal Geral considerou que, embora o artigo 10.o do anexo X do Estatuto, que constitui o fundamento legal da decisão controvertida, não contenha nenhuma estipulação expressa para a adoção de DGE, em contrapartida, o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do referido anexo enuncia expressamente essa obrigação em relação a todo o anexo. O facto de o artigo 1.o, terceiro parágrafo, figurar entre as «disposições gerais» do anexo X do Estatuto confere‑lhe um alcance geral, pelo que a referida disposição abrangerá todas as disposições desse anexo, incluindo as que regem a concessão do SCV previsto no artigo 10.o do anexo X do Estatuto. Cabe observar que este raciocínio é o que o Tribunal Geral seguiu no Acórdão Vanhalewyn/SEAE ( 7 ), ao qual se refere várias vezes no acórdão recorrido.

34. Em seguida, no n.o 34 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que o SEAE ainda não tinha adotado DGE para aplicar o artigo 10.o do anexo X do Estatuto, em conformidade com o artigo 110.o desse estatuto. Além disso, no n.o 35 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral pronunciou‑se no sentido de que as Decisões de 17 de dezembro de 2013 e de 3 de dezembro de 2014 não podem ser consideradas DGE na aceção do artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto. Segundo o Tribunal Geral, para a adoção de simples orientações internas, como estas decisões, as instituições não estão obrigadas a respeitar as exigências processuais estabelecidas no artigo 110.o do Estatuto e, designadamente, a obter o parecer do Comité do Estatuto e a consultar o Comité do Pessoal da instituição a que o texto se refere. Em contrapartida, o artigo 110.o do Estatuto previa que uma instituição não pode adotar DGE sem estar reunida a dupla condição de consultar o seu Comité do Pessoal e de obter o parecer do Comité do Estatuto.

35. A este respeito, é certo que o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto faz parte das disposições gerais desse anexo. Deste modo, a priori é suscetível de se aplicar a todas as disposições do referido anexo.

36. Contudo, a interpretação exposta pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido baseia‑se na premissa de que o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto constitui uma fonte autónoma e suficiente da obrigação de adotar DGE relativamente a todo esse anexo. Por outro lado, o SEAE contesta esta premissa e defende a interpretação segundo a qual o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto implica que, nos casos em que as disposições pertinentes desse anexo exijam a adoção de DGE, estas sejam adotadas em conformidade com o artigo 110.o do Estatuto. Por outras palavras, o SEAE considera, como explicou na audiência, que o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto constitui apenas uma remissão processual. Só no caso de uma disposição relevante do anexo X prever a obrigação de adotar DGE é que o SEAE estaria obrigado a adotá‑las antes da aplicação dessa disposição. Nesse caso, as DGE devem ser adotadas em conformidade com as exigências processuais previstas no artigo 110.o do Estatuto.

37. Nestas condições, para determinar se, no âmbito do anexo X, existe uma disposição expressa que obrigue a AIPN a emitir DGE no exercício do poder de decisão que lhe é conferido pelo artigo 10.o, n.o 1, terceiro e quarto parágrafos, do referido anexo, há que examinar o papel do artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto relativamente às outras disposições do mesmo estatuto.

38. Indico desde já que, na minha opinião, existem vários argumentos a favor da interpretação de que esta última disposição não estabelece uma obrigação expressa de adotar DGE antes da adoção de uma decisão que reveja o montante do SCV pago aos agentes cujo lugar de afetação seja em países terceiros. Assim, esta interpretação do artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto é corroborada pelos ensinamentos retirados, em primeiro lugar, da distinção entre DGE e disposições de aplicação, efetuada pelo legislador no âmbito do anexo X do Estatuto [secção a)], em segundo lugar, do recurso às DGE no que se refere a outras disposições desse anexo [secção b)] e, em terceiro lugar, do respeito do efeito útil do artigo 1.o, terceiro parágrafo, do mesmo anexo [secção c)].

a) Distinção entre as DGE e as disposições de aplicação

39. Como o SEAE observa no seu recurso, resulta do exame do anexo X do Estatuto no seu conjunto que o artigo 3.o desse anexo prevê expressamente que a AIPN pode adotar uma decisão com base nas DGE. Em contrapartida, o artigo 10.o, n.o 3, do referido anexo utiliza uma terminologia distinta e prevê que as disposições de aplicação do artigo 10.o do mesmo anexo são decididas pela AIPN.

40. Esta dicotomia terminológica tem repercussões nos modos de adoção das DGE e das disposições de aplicação. Assim, o artigo 110.o do Estatuto dispõe que as DGE são adotadas pela AIPN após consulta ao Comité do Pessoal e ao Comité do Estatuto. Por outro lado, o artigo 10.o, n.o 1, quarto parágrafo, do anexo X do Estatuto precisa que o SCV fixado para cada local de afetação é anualmente objeto de avaliação e, se for caso disso, de uma revisão por parte da AIPN, após parecer do Comité de Pessoal; além disso, o n.o 3 do mesmo artigo estabelece que as disposições de aplicação do artigo 10.o deste mesmo anexo são decididas pela AIPN.

41. Seguir a interpretação proposta pelo Tribunal Geral, apoiada neste ponto pelos recorrentes em primeira instância, conduziria a uma multiplicação das exigências processuais. Com efeito, para poder proceder à revisão do SCV aplicável ao pessoal cujo lugar de afetação seja em países terceiros, a AIPN deve, por um lado, consultar o seu Comité do Pessoal e obter o parecer do Comité do Estatuto para adotar DGE e, por outro, estabelecer as disposições de aplicação e obter, uma vez mais, o parecer do Comité do Pessoal. Assim, se, tal como considerou o Tribunal Geral, a AIPN deve adotar DGE antes de tomar uma decisão de revisão do montante do SCV, devemos interrogarmo‑nos sobre as razões que conduziram à menção das modalidades de aplicação no artigo 10.o, n.o 3, do anexo X do Estatuto, que estabelece requisitos processuais menos exigentes do que os previstos no artigo 110.o do Estatuto.

42. Esta multiplicação de requisitos processuais pode constituir um indício de que o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto não prevê uma obrigação expressa no que se refere à adoção de uma decisão que revê o montante do SCV aplicável aos agentes cujo lugar de afetação seja um país terceiro, tal como a decisão controvertida. Esta consideração não é posta em causa pelos argumentos apresentados pelos recorrentes em primeira instância, que, ao invocarem o Acórdão Osorio e o./SEAE ( 8 ), alegam que a leitura de todas as disposições do anexo X do Estatuto e, mais especificamente, do artigo 3.o desse anexo não confirma a interpretação proposta pelo SEAE.

b) Referências às DGE no anexo X do Estatuto

43. É verdade que o Tribunal da Função Pública interpretou o artigo 3.o do anexo X do Estatuto no seu Acórdão Osorio e o./SEAE ( 9 ), e que o recurso interposto desse acórdão deu origem ao Acórdão do Tribunal Geral no processo Vanhalewyn/SEAE ( 10 ). Neste primeiro acórdão, o Tribunal da Função Pública considerou que, atendendo à sua redação, esta disposição é expressamente prevista por derrogação no artigo 1.o, primeiro parágrafo, do referido anexo. Consequentemente, as DGE a que o artigo 3.o do anexo X do Estatuto faz referência, e que diz respeito à situação dos funcionários temporariamente reafetados à sede ou a qualquer outro local de afetação na União, não podem, segundo o Tribunal da Função Pública, aplicar‑se às «disposições especiais e derrogatórias aplicáveis aos funcionários […] cujo lugar de afetação é um país terceiro» referidas no artigo 1.o, primeiro parágrafo, desse anexo, e remeter assim para as DGE previstas no artigo 1.o, terceiro parágrafo, do mesmo anexo ( 11 ).

44. A este respeito, há que salientar que, ao indicar que o anexo X do Estatuto fixa as disposições especiais e derrogatórias aplicáveis aos funcionários da União cujo lugar de afetação seja num país terceiro, o artigo 1.o, primeiro parágrafo, do referido anexo define o âmbito de aplicação do anexo, pelo que as disposições desse anexo não são, em princípio, aplicáveis aos funcionários com lugar de afetação na União. Ora, com base no artigo 3.o do anexo X do Estatuto, a AIPN pode decidir, em derrogação do artigo 1.o, do primeiro parágrafo, desse anexo, submeter um funcionário reafetado temporariamente à União a certas disposições do referido anexo, embora tenha sido concebido para regulamentar a situação dos funcionários com lugar de afetação num país terceiro.

45. Além disso, a derrogação prevista no artigo 3.o do anexo X do Estatuto só diz respeito ao artigo 1.o, primeiro parágrafo, do referido anexo. Por conseguinte, esta derrogação permite à AIPN alargar o âmbito de aplicação ratione personae do referido anexo ( 12 ). Nada determina que o artigo 3.o do anexo X do Estatuto escape às exigências previstas no artigo 1.o, terceiro parágrafo, do referido anexo, que prevê que as DGE devem ser adotadas em conformidade com o artigo 110.o do Estatuto.

46. Resulta destas considerações que o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto não constitui uma fonte autónoma e suficiente de uma obrigação de adotar DGE nos termos do artigo 110.o do Estatuto. Na minha opinião, essa obrigação expressa ou implícita só pode resultar da leitura conjugada desta disposição e de outra disposição do anexo X do Estatuto. Com efeito, como resulta do n.o 23 das presentes conclusões, existe uma obrigação de adotar DGE quando o legislador o prevê expressamente ou quando se impõe pela própria natureza da disposição aplicável.

47. Estas considerações devem ser confrontadas com o argumento apresentado na audiência pelos recorrentes em primeira instância, segundo o qual esta interpretação do artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto privaria esta disposição de qualquer efeito útil.

c) Quanto ao efeito útil do artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto

48. É evidente que a interpretação segundo a qual o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto constitui, nos termos usados pelo SEAE, apenas uma «remissão processual» pode suscitar dúvidas quanto à arquitetura desse anexo e, mais especificamente, sobre as razões da inclusão do artigo 1.o, terceiro parágrafo. Com efeito, pode argumentar‑se que já resulta do artigo 110.o do Estatuto que as DGE são adotadas em conformidade com o procedimento previsto nessa disposição. Por outro lado, o Estatuto contém igualmente disposições que fazem menção às DGE, sem que essas disposições exijam expressamente que a sua adoção seja feita no respeito do artigo 110.o do Estatuto ( 13 ).

49. Ora, a técnica legislativa baseada numa remissão para o artigo 110.o do Estatuto não é exclusiva do anexo X do Estatuto. Com efeito, existem várias disposições do Estatuto que fazem referência à adoção de DGE em conformidade com o seu artigo 110.o ( 14 ). Assim, do ponto de vista do legislador, há sempre interesse em remeter para o artigo 110.o do Estatuto para precisar que as DGE são adotadas em conformidade com o procedimento previsto nessa disposição.

50. É certo que, no âmbito destas disposições do Estatuto, uma remissão para o artigo 110.o do Estatuto é acompanhada da precisão de que se trata de DGE relativas a um determinado artigo ou parágrafo ( 15 ). Em contrapartida, o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto não contém uma precisão semelhante, segundo a qual se trata de DGE desse anexo ou de todas as suas disposições. Ora, considero que não nos podemos substituir ao legislador e acrescentar essa precisão de alcance geral relativamente a todas as disposições do anexo em questão. Como observa o SEAE, uma tal interpretação pode esvaziar de sentido as disposições do anexo X que são autossuficientes e conferir‑lhes um caráter incompleto.

51. Com efeito, o referido anexo X é o único que prevê expressamente que as suas disposições são derrogatórias em relação às outras disposições do Estatuto. É verdade que o artigo 101.o‑A do Estatuto prevê que o anexo X estabelece as disposições especiais e derrogatórias aplicáveis aos funcionários cujo lugar de afetação seja um país terceiro, sem prejuízo das outras disposições do Estatuto. Poderia assim argumentar‑se que a reafirmação da aplicabilidade do artigo 110.o do Estatuto pelo artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto é supérflua. No entanto, sem esta reafirmação, seria difícil determinar se, ao mencionar as DGE no seu artigo 3.o, o anexo X derroga igualmente o procedimento previsto no artigo 110.o do referido Estatuto.

52. Seguidamente, a obrigação de adotar DGE pode assumir a forma de uma obrigação expressa ou implícita. Não se pode excluir que, para além do seu artigo 3.o, o anexo X do Estatuto possa conter disposições que, pela sua própria natureza, exijam a adoção de DGE. Nesse caso, o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto exigiria o cumprimento das exigências processuais do artigo 110.o do mesmo Estatuto.

53. Por último, o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto pode ser interpretado no sentido de que, quando se adotam DGE apesar de não existir a obrigação de o fazer, não devem deixar de respeitar as exigências processuais do artigo 110.o do Estatuto.

54. Resulta destas considerações que a interpretação segundo a qual o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto não constitui uma fonte autónoma e suficiente da obrigação de adotar DGE não leva a privar de sentido a referida disposição.

55. De passagem, cabe salientar que esta interpretação é, até certo ponto, confirmada pela jurisprudência recente do Tribunal Geral.

56. É certo que, no Acórdão Vanhalewyn/SEAE ( 16 ), várias vezes invocado no acórdão recorrido, o Tribunal Geral reconheceu a existência de uma obrigação expressa de adotar DGE relativamente à totalidade do anexo X do Estatuto, incluindo as disposições que regem a concessão do SCV.

57. Todavia, a consideração relativa à totalidade desse anexo, que figura no acórdão supramencionado, só pode ser considerada como um obiter dictum. Com efeito, o Acórdão Vanhalewyn/SEAE ( 17 ) dizia respeito a uma decisão que atualizou a lista de países terceiros cujas condições de vida são consideradas equivalentes às que se encontram habitualmente na União. Esta decisão referia‑se assim ao artigo 10.o, n.o 1, segundo parágrafo, do anexo X do Estatuto, que se limita a enunciar que o SCV não é pago quando o lugar de afetação do funcionário seja um país cujas condições de vida podem ser consideradas equivalentes às habituais na União. Em contrapartida, a decisão controvertida refere‑se ao artigo 10.o, n.o 1, terceiro e quarto parágrafos, do anexo X, cujo conteúdo é mais explicativo que o do artigo 10.o, n.o 1, segundo parágrafo, do mesmo anexo.

58. Por outro lado, no Acórdão PO e o./SEAE ( 18 ), posterior ao Acórdão Vanhalewyn/SEAE ( 19 ), o próprio Tribunal Geral parece ter limitado um pouco o alcance da sua jurisprudência, ao declarar que o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto não pode ser interpretado no sentido de que obriga o SEAE a adotar DGE relativas ao exercício do poder de decisão conferido pelo artigo 15.o, segundo período, do referido anexo. No seu Acórdão PO e o./SEAE ( 20 ), o Tribunal precisou que as considerações que aí enunciava eram conformes às formuladas no Acórdão Vanhalewyn/SEAE ( 21 ). Tendo em conta as circunstâncias do presente processo, considero que não há que conhecer desta questão. O que é relevante no caso em apreço, também à luz do Acórdão PO e o./SEAE ( 22 ), é o facto de o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto não prever uma obrigação geral no que respeita a todo o anexo X desse Estatuto.

59. Tendo em conta o que precede, considero que o primeiro fundamento de recurso é procedente, na medida em que o SEAE alega que foi erradamente que o Tribunal Geral considerou que o artigo 1.o, n.o 3, do anexo X do Estatuto prevê uma obrigação expressa de adotar DGE antes da adoção, com base no artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo, desse anexo, de uma decisão de revisão do montante do SCV pago aos agentes cujo lugar de afetação seja um país terceiro. Todavia, não creio que esta consideração seja suficiente para anular o acórdão recorrido sem analisar o segundo fundamento do recurso.

B. Quanto ao segundo fundamento

60. Recorde‑se que, nos n.os 28 e 29 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral indicou que a adoção de DGE é obrigatória em duas hipóteses: quando o legislador o prevê expressamente ou quando esta se impõe pela própria natureza da disposição a aplicar.

61. O segundo fundamento do recurso faz eco das considerações formuladas pelo Tribunal Geral nos n.os 28 e 29 do acórdão recorrido. Com este fundamento, o SEAE alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que o artigo 10.o do anexo X do Estatuto é uma disposição que obriga à adoção de DGE, no sentido de que carece de clareza e de precisão a tal ponto que não se presta a uma aplicação desprovida de arbitrariedade.

62. Em contrapartida, os recorrentes em primeira instância alegam, a título principal, que o segundo fundamento é inoperante. Uma vez que o Tribunal Geral declarou corretamente que o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto prevê expressamente a obrigação de o SEAE adotar DGE do artigo 10.o desse anexo, a alegada clareza do artigo 10.o não é relevante.

1. Quanto à eficácia do fundamento

63. Sou sensível aos argumentos dos recorrentes em primeira instância quanto à eficácia do segundo fundamento, na medida em que a leitura do acórdão recorrido pode suscitar dúvidas quanto à origem da obrigação que, segundo o Tribunal Geral, incumbe ao SEAE. Com efeito, numa primeira fase, nos n.os 30 e 31 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que, no que respeita à totalidade do anexo X do Estatuto, incluindo as disposições relativas à concessão do SCV previsto no artigo 10.o desse anexo, o artigo 1.o, terceiro parágrafo, do mesmo anexo prevê expressamente a obrigação de adotar DGE.

64. Todavia, num segundo momento, no n.o 32 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral apresentou argumentos a favor da obrigação de adotar DGE relativamente ao artigo 10.o do anexo X do Estatuto. Para o Tribunal Geral, esta obrigação explica‑se pelo facto de esta disposição conferir à AIPN uma margem de apreciação particularmente ampla no quanto à determinação das condições de vida prevalecentes em países terceiros. Neste sentido, no n.o 38 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral parece considerar que a adoção de DGE é necessária para garantir que os critérios de acordo com os quais são determinadas as condições de vida existentes nos países terceiros são estabelecidos de forma abstrata e independente de qualquer processo que tem por objeto rever o montante do SCV, para evitar que a escolha desses critérios seja influenciada por um resultado eventualmente pretendido pela Administração.

65. Nestas circunstâncias, não se pode excluir que o Tribunal Geral não tenha, pelo menos implicitamente, qualificado o artigo 10.o do anexo X do Estatuto também à luz da segunda hipótese mencionada no n.o 60 das presentes conclusões.

66. Se a minha leitura do acórdão recorrido for correta e se a própria natureza do artigo 10.o do anexo X do Estatuto impuser uma obrigação de adotar DGE, o segundo fundamento não seria inoperante e o facto de o primeiro fundamento ser procedente não conduziria à anulação do acórdão recorrido. Por conseguinte, considero que a análise do recurso não pode limitar‑se à apreciação do primeiro fundamento e que o segundo fundamento do recurso também deve ser examinado.

2. Quanto ao mérito

67. Cabe recordar que, com o seu segundo fundamento, o SEAE alega essencialmente que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que o artigo 10.o do anexo X do Estatuto é uma disposição que pode impor a adoção de DGE. Em especial, o Tribunal Geral considerou que esta disposição carecia de clareza e precisão de tal forma que não permitia uma aplicação desprovida de arbitrariedade. Ora, o SEAE alega que, no âmbito da adoção das modalidades aplicação do SCV, o artigo 10.o, n.o 1, quarto parágrafo, do anexo X do Estatuto exige o parecer do Comité do Pessoal, o que teria sido o caso aquando da adoção das Decisões de 17 de dezembro de 2013 e de 3 de dezembro de 2014. Esta etapa permite, por si só, eliminar qualquer risco de que os critérios para determinar a percentagem do SCV fossem impostos pela Administração a fim de alcançar um resultado desejado. O grau de pormenor deste artigo 10.o, que estabelece os parâmetros a ter em conta para a fixação do SCV e estabelece uma avaliação anual do mesmo, demonstra também por si só que as disposições em causa não deixam margem para uma aplicação arbitrária.

68. Os recorrentes em primeira instância afirmam que este fundamento é — desde que seja operante — improcedente, uma vez que a adoção de DGE implica que o parecer do Comité do Estatuto possa influenciar a decisão da AIPN.

69. A este respeito, o artigo 10.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do anexo X do Estatuto estabelece que «o [SCV] é fixado tendo em conta, nomeadamente, os seguintes parâmetros […]». É verdade que o termo «nomeadamente» indica que a lista de parâmetros indicados não é exaustiva. Todavia, esta disposição deve ser lida em conjugação com o n.o 3 do artigo 10.o do anexo X do Estatuto, segundo o qual «as disposições de aplicação do presente artigo são decididas pela [AIPN]». Além disso, como observa o SEAE, a fixação do SCV está sujeita a uma avaliação anual e, se necessário, a uma revisão, após consulta do Comité do Pessoal. Por conseguinte, o legislador previu várias medidas para evitar o risco de arbitrariedade na aplicação do artigo 10.o, n.o 1, terceiro e quarto parágrafos, do anexo X do Estatuto.

70. Tendo em conta o que precede, considero que o segundo fundamento é procedente. Da minha análise resulta, portanto, que dois fundamentos do recurso interposto pelo SEAE são procedentes.

71. Consequentemente, o acórdão recorrido deve ser anulado devido aos erros de direito de que enferma e que consistem numa interpretação errada dos artigos 1.o, terceiro parágrafo, e do artigo 10.o do anexo X do Estatuto, na medida em que o Tribunal Geral considerou que, ao aplicar esta última disposição e ao adotar uma decisão que revê o montante do SCV aplicável aos agentes cujo local de afetação seja em países terceiros, como a decisão controvertida, o SEAE estava obrigado a adotar DGE. Nestas circunstâncias, há que dar provimento ao recurso e anular o n.o 1 da parte decisória do acórdão recorrido.

72. Por outro lado, nos termos do artigo 61.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, quando o recurso for julgado procedente, o Tribunal de Justiça anula a decisão do Tribunal Geral. Pode, neste caso, decidir definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para julgamento.

73. Considero que o litígio não está em condições de ser julgado. Com efeito, no recurso interposto no Tribunal Geral, os recorrentes em primeira instância invocaram três fundamentos. Ora, como declarou o Tribunal Geral no n.o 44 do acórdão recorrido, este foi proferido sem que o segundo e terceiro fundamentos invocados tenham sido examinados. Por conseguinte, há que remeter o processo ao Tribunal Geral para julgamento.

VI. Conclusão

74. Tendo em conta o que precede, considero que os fundamentos invocados pelo Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) devem ser acolhidos e proponho que o Tribunal de Justiça decida do seguinte modo: 1) O n.o 1 da parte decisória do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 13 de abril de 2018, Alba Aguilera e o./SEAE (T‑119/17, EU:T:2018:183), pelo qual o Tribunal Geral anulou a Decisão do Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) de 19 de abril de 2016, que reduz, a partir de 1 de janeiro de 2016, o subsídio de condições de vida pago ao pessoal da União Europeia cujo lugar de afetação seja a Etiópia, de 30 % para 25 % do montante de referência, bem como o n.o 3 da parte decisória desse acórdão, pelo qual o Tribunal Geral condenou o SEAE nas despesas, são anulados. 2) O processo é remetido ao Tribunal Geral da União Europeia. 3) Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.

( 1 ) Língua original: francês.

( 2 ) T‑119/17, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2018:183.

( 3 ) V., igualmente, no que se refere a essas duas hipóteses, Acórdão de 8 de julho de 1965, Willame/Comissão (110/63, EU:C:1965:71).

( 4 ) Acórdão de 17 de março de 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).

( 5 ) Acórdão de 17 de março de 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).

( 6 ) Acórdão de 17 de março de 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156). Segundo o n.o 35 do referido acórdão, o facto de a AIPN ter fixado «critérios adequados para guiar a sua apreciação da equivalência das condições de vida» não é pertinente, na medida em que esses critérios não estão consagrados nas DGE.

( 7 ) Acórdão de 17 de março de 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, n.os 22 e 23).

( 8 ) Acórdão de 25 de setembro de 2014 (F‑101/13, EU:F:2014:223).

( 9 ) Acórdão de 25 de setembro de 2014 (F‑101/13, EU:F:2014:223, n.os 24 e 25).

( 10 ) Acórdão de 17 de março de 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).

( 11 ) Acórdão de 25 de setembro de 2014, Osorio e o./SEAE (F‑101/13, EU:F:2014:223, n.o 25).

( 12 ) De passagem, o facto de o artigo 3.o do anexo X do Estatuto prever a possibilidade de alargar o seu âmbito de aplicação também explica por que razão a AIPN é obrigada a adotar DGE antes de adotar uma decisão com base nesta disposição. Com efeito, alargar o âmbito de aplicação deste anexo aos funcionários com lugar de afetação, ainda que temporariamente, na União pode ser contrário ao objetivo do anexo X do Estatuto e violar o princípio da igualdade de tratamento. V., neste sentido, Acórdão de 29 de maio de 1997, Rijk/Comissão (C‑153/96 P, EU:C:1997:268, n.os 28 e 29).

( 13 ) V., a título de exemplo, artigo 9.o, n.o 1, terceiro parágrafo, e artigo 13.o‑A do anexo VII do Estatuto, bem como artigo 11.o, n.o 2, segundo parágrafo, do anexo VIII do Estatuto.

( 14 ) V. artigo 27.o, segundo parágrafo, e artigo 45.o‑A, n.o 5, do Estatuto, bem como artigo 2.o, n.o 3, do anexo IX do Estatuto.

( 15 ) V. nota 13.

( 16 ) Acórdão de 17 de março de 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, n.os 24 e 25).

( 17 ) Acórdão de 17 de março de 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, n.os 24 e 25).

( 18 ) Acórdão de 25 de outubro de 2018 (T‑729/16, EU:T:2018:721, n.os 160 a 165).

( 19 ) Acórdão de 17 de março de 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).

( 20 ) Acórdão de 25 de outubro de 2018 (T‑729/16, EU:T:2018:721, n.os 166 a 170).

( 21 ) Acórdão de 17 de março de 2016 (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).

( 22 ) Acórdão de 25 de outubro de 2018 (T‑729/16, EU:T:2018:721).