Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Parte decisória



Partes

No processo C‑16/05,

que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pela House of Lords (Reino Unido), por decisão de 2 de Dezembro de 2004, entrado no Tribunal de Justiça em 19 de Janeiro de 2005, no processo

The Queen, a pedido de:

Veli Tum,

Mehmet Dari

contra

Secretary of State for the Home Department,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),

composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, R. Schintgen (relator), J. Klučka, R. Silva de Lapuerta e L. Bay Larsen, juízes,

advogado‑geral: L. A. Geelhoed,

secretário: K. Sztranc‑Sławiczek, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 18 de Maio de 2006,

vistas as observações apresentadas:

– em representação de V. Tum e M. Dari, por N. Rogers e J. Rothwell, barristers, bem como por L. Baratt e M. Kuddus, solicitors,

– em representação do Governo do Reino Unido, inicialmente por M. Bethell e, em seguida, por E. O’Neill, na qualidade de agentes, assistidos por P. Saini, barrister,

– em representação do Governo neerlandês, por C. M. Wissels, na qualidade de agente,

– em representação do Governo eslovaco, por R. Procházka, na qualidade de agente,

– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por C. O’Reilly e M. Wilderspin, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 12 de Setembro de 2006,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

1. O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional, assinado em 23 de Novembro de 1970, em Bruxelas, e concluído, aprovado e confirmado em nome da Comunidade pelo Regulamento (CEE) n.° 2760/72 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1972 (JO L 293, p. 1; EE 11 01 p. 213; a seguir «protocolo adicional»).

2. Este pedido foi apresentado no âmbito de dois litígios que opõem V. Tum e M. Dari, cidadãos turcos, ao Secretary of State for the Home Department (Ministro do Interior, a seguir «Secretary of State»), relativamente a decisões deste último que lhes recusam a concessão de uma autorização de entrada no território do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte para aí exercer uma actividade profissional independente e que ordenam a sua expulsão desse Estado‑Membro, no qual só foram admitidos a título precário.

Quadro jurídico

Associação CEE‑Turquia

3. Em conformidade com o seu artigo 2.°, n.° 1, o Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em 12 de Setembro de 1963, em Ancara, pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados‑Membros da CEE e a Comunidade, por outro, e concluído, aprovado e confirmado em nome desta última pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1963 (JO 1964, 217, p. 3685; EE 11 01 p. 18; a seguir «acordo de associação»), tem por objecto promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as partes contratantes, incluindo no domínio da mão‑de‑obra, através da realização progressiva entre si da livre circulação de trabalhadores (artigo 12.° do acordo de associação), bem como através da eliminação entre si das restrições à liberdade de estabelecimento (artigo 13.° do referido acordo) e à livre prestação de serviços (artigo 14.° do mesmo acordo), a fim de melhorar o nível de vida do povo turco e de facilitar posteriormente a adesão da República da Turquia à Comunidade (quarto considerando do preâmbulo e artigo 28.° desse acordo).

4. Para este efeito, o acordo de associação inclui uma fase preparatória, que permite à República da Turquia reforçar a sua economia com o auxílio da Comunidade (artigo 3.° desse acordo), uma fase transitória, durante a qual são assegurados o estabelecimento progressivo de uma união aduaneira e a aproximação das políticas económicas (artigo 4.° do referido acordo), e uma fase definitiva, que assenta na união aduaneira e implica o reforço e a coordenação das políticas económicas das partes contratantes (artigo 5.° do mesmo acordo).

5. O artigo 6.° do acordo de associação tem a seguinte redacção:

«Para assegurar a aplicação e o desenvolvimento progressivo do regime de associação, as Partes Contratantes reúnem‑se no âmbito de um Conselho de Associação que age nos limites das atribuições que lhe são conferidas pelo Acordo.»

6. Nos termos do artigo 8.° do acordo de associação, inserido no titulo II do mesmo, com a epígrafe «Realização da fase transitória»:

«Para a realização dos objectivos enunciados no artigo 4.°, o Conselho de Associação fixará, antes do início da fase transitória, e de acordo com o procedimento previsto no artigo 1.° do Protocolo Provisório, as condições, regras e calendário da aplicação das medidas adequadas aos domínios abrangidos pelo Tratado que institui a Comunidade que devem ser tomados em consideração, nomeadamente os referidos no presente título, bem como qualquer cláusula de protecção que se revelar útil.»

7. Os artigos 12.° a 14.° do acordo de associação constam igualmente do título II do mesmo, capítulo 3, intitulado «Outras disposições de carácter económico».

8. O artigo 12.° prevê:

«As Partes Contratantes acordam em inspirar‑se nos artigos [39.° CE], [40.° CE] e [41.° CE] na realização progressiva entre si da livre circulação de trabalhadores.»

9. O artigo 13.° dispõe:

«As Partes Contratantes acordam em inspirar‑se nos artigos [43.° CE] a [46.° CE] inclusive e no artigo [48.° CE] na eliminação entre si das restrições à liberdade de estabelecimento.»

10. O artigo 14.° enuncia:

«As Partes Contratantes acordam em inspirar‑se nos artigos [45.° CE], [46.° CE] e [48.° CE] a [54.° CE] inclusive para eliminar entre si as restrições à livre prestação de serviços.»

11. Nos termos do artigo 22.°, n.° 1, do acordo de associação:

«Para a realização dos objectivos fixados pelo Acordo e nos casos por ele previstos, o Conselho de Associação dispõe de poder de decisão. Cada uma das partes deve tomar as medidas necessárias à execução das medidas tomadas. [...]»

12. O protocolo adicional, que, em conformidade com o seu artigo 62.°, faz parte integrante do acordo de associação, aprova, nos termos do seu artigo 1.°, as condições, modalidades e calendário de realização da fase transitória referida no artigo 4.° do referido acordo.

13. O protocolo adicional contém um título II, com a epígrafe «Circulação de pessoas e de serviços», cujo capítulo I visa «[o]s trabalhadores» e o capítulo II é consagrado ao «[d]ireito de estabelecimento, serviços e transportes».

14. O artigo 36.° do protocolo adicional, que faz parte do referido capítulo I, prevê que a livre circulação de trabalhadores entre os Estados‑Membros da Comunidade e a Turquia será realizada gradualmente, em conformidade com os princípios enunciados no artigo 12.° do acordo de associação, entre o final do décimo segundo ano e do vigésimo segundo ano após a entrada em vigor do mesmo e que o Conselho de Associação decidirá as modalidades necessárias para tal efeito.

15. O artigo 41.° do protocolo adicional, que consta do capítulo II do referido título II, tem a seguinte redacção:

«1. As Partes Contratantes abster‑se‑ão de introduzir, nas suas relações mútuas, novas restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços.

2. O Conselho de Associação fixará, em conformidade com os princípios enunciados nos artigos 13.° e 14.° do Acordo de Associação, o calendário e as modalidades segundo os quais as Partes Contratantes suprimirão progressivamente, nas suas mútuas relações, as restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços.

O Conselho de Associação fixará este calendário e estas modalidades para as diferentes categorias de actividades, tendo em conta disposições análogas já adoptadas pela Comunidade nestes domínios, bem como a situação especial da Turquia no plano económico e social. Será dada prioridade às actividades que contribuam de modo especial para o desenvolvimento da produção e das trocas comerciais.»

16. É ponto assente que, até agora, o Conselho de Associação, instituído pelo acordo de associação e composto, por um lado, pelos membros dos Governos dos Estados‑Membros, pelo Conselho da União Europeia, bem como pela Comissão das Comunidades Europeias e, por outro, pelos membros do Governo turco (a seguir «Conselho de Associação»), não adoptou nenhuma decisão com base no artigo 41.°, n.° 2, do protocolo adicional.

17. Em compensação, o Conselho de Associação adoptou, em 19 de Setembro de 1980, a Decisão n.° 1/80, relativa ao desenvolvimento da associação (a seguir «Decisão n.° 1/80»).

18. O artigo 13.° da Decisão n.° 1/80, que faz parte do capítulo II da mesma, intitulado «Disposições sociais», secção 1, relativo às «Questões relativas ao emprego e à livre circulação dos trabalhadores», tem a seguinte redacção:

«Os Estados‑Membros da Comunidade e a Turquia não podem introduzir restrições novas relativas às condições de acesso ao emprego de trabalhadores e membros da sua família que se encontrem no seu território em situação regular no que se refere à residência e ao emprego.»

Legislação nacional

19. A section 11(1) da Lei de 1971 relativa à imigração (Immigration Act 1971) define a «entrada no Reino Unido» do seguinte modo:

«Para efeitos do disposto no presente diploma, considera‑se que uma pessoa que chega ao Reino Unido por via marítima ou aérea não entra no Reino Unido se e enquanto não desembarcar, entendendo‑se ainda, quando desembarcar num porto, que não entra no Reino Unido enquanto permanecer na área (se esta existir) desse porto que, para o efeito, tenha sido criada pelos Serviços de Imigração; considera‑se ainda que a pessoa que não entrou a outro título no Reino Unido não o fez enquanto estiver detida, admitida sob autorização temporária ou colocada em liberdade provisória sob risco de ser detida [...]»

20. Em 1 de Janeiro de 1973, data em que o protocolo adicional entrou em vigor em relação ao Reino Unido, as regras sobre a imigração aplicáveis neste Estado‑Membro em matéria de constituição de empresas e de fornecimento de serviços estavam previstas nas regras sobre a fiscalização da imigração à entrada no território (Statement of Immigration Rules for Control on Entry) (House of Commons Paper 509, a seguir «regras de 1973 em matéria de imigração»).

21. O ponto 30 das regras de 1973 em matéria de imigração, intitulado «Empresários», tem a seguinte redacção:

«Os passageiros que não possam apresentar uma autorização de entrada [com o objectivo de criar uma empresa], mas que, contudo, revelem poder preencher as condições de um dos dois pontos seguintes, serão admitidos por um período máximo de dois meses, com proibição do exercício de uma actividade profissional, e serão convidados a expor a sua situação ao Home Office.»

22. O ponto 31 das referidas regras impunha ao requerente a obrigação de possuir fundos suficientes para investir na empresa, se já estivesse constituída, e para suportar as perdas que estivessem a seu cargo. Previa, designadamente, que o requerente deve estar em condições de se sustentar a si próprio e às pessoas a seu cargo e participar activamente na gestão da empresa.

23. O ponto 32 das mesmas regras dispunha:

«Caso o requerente pretenda exercer uma actividade no Reino Unido na qualidade de trabalhador independente, tem de fazer prova de que trará para o país fundos suficientes para exercer uma actividade cujos lucros estimados, avaliados em termos realistas, possam prover ao seu sustento e ao das pessoas a seu cargo, sem ter de recorrer a um emprego remunerado que exija uma autorização de trabalho.»

24. Desde então, o Reino Unido introduziu gradualmente regras mais rigorosas em matéria de imigração no que diz respeito às pessoas que procuram entrar neste Estado‑Membro para constituir uma empresa ou fornecer serviços.

25. A este respeito, estão enunciadas disposições detalhadas nos pontos 201 a 205 das regras relativas à imigração adoptadas pela Câmara dos Comuns em 1994 (United Kingdom Immigration Rules 1994, House of Commons Paper 395), conforme aplicáveis desde 1 de Outubro de 1994 e actualmente em vigor na sua versão alterada (a seguir «regras de 1994 em matéria de imigração»).

26. É ponto assente que as regras de 1994 em matéria de imigração, actualmente em vigor no Reino Unido, são mais restritivas, no que diz respeito ao tratamento dos pedidos de autorização de entrada apresentados por pessoas com a intenção de exercer nesse Estado‑Membro uma actividade económica independente, do que as disposições correspondentes das regras de 1973 em matéria de imigração.

Litígios nos processos principais e questão prejudicial

27. Resulta da decisão de reenvio que V. Tum e M. Dari chegaram ao Reino Unido por via marítima, o primeiro, em Novembro de 2001, vindo da Alemanha e o segundo, em Outubro de 1998, vindo de França.

28. Tendo o seu pedido de asilo sido rejeitado, a sua expulsão foi ordenada em aplicação da Convenção sobre a determinação do Estado responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num Estado‑Membro das Comunidades Europeias, assinada em Dublim, em 15 de Junho de 1990 (JO 1997, C 254, p. 1), mas esta medida de afastamento não foi executada pelas autoridades nacionais competentes, de forma que os interessados ainda se encontram no território do Reino Unido.

29. Uma vez que apenas obtiveram, em conformidade com a section 11(1) da Lei de 1971 relativa à imigração, uma admissão temporária no Reino Unido, que não equivale a uma autorização formal de entrada nesse Estado‑Membro, na acepção da legislação do mesmo, e que, além disso, foi acompanhada de uma proibição de exercer uma actividade profissional, V. Tum e M. Dari solicitaram uma autorização de entrada no referido Estado‑Membro para aí se dedicarem a uma actividade profissional independente.

30. Para este efeito, os interessados basearam‑se no acordo de associação, sustentando mais especificamente que, por força do artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional, os seus pedidos de admissão no Estado‑Membro de acolhimento deviam ser apreciados à luz da legislação nacional em matéria de imigração aplicável à data de entrada em vigor do referido protocolo em relação ao Reino Unido, a saber, a legislação em vigor em 1 de Janeiro de 1973.

31. No entanto, o Secretary of State recusou‑se a deferir os pedidos de V. Tum e M. Dari, aplicando a legislação nacional em matéria de imigração em vigor à data de introdução dos mesmos.

32. V. Tum e M. Dari interpuseram recursos destas decisões de indeferimento dos seus pedidos, que foram examinados simultaneamente pela High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), e aos quais esta última deu provimento por decisão de 19 de Novembro de 2003. Esta decisão foi confirmada, no essencial, por acórdão da Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) de 24 de Maio de 2004. Segundo estes órgãos jurisdicionais, a situação destes dois cidadãos turcos não assenta em elementos constitutivos de uma fraude e não põe em causa a protecção de um interesse legítimo de Estado, como a ordem, a segurança e a saúde públicas. Os referidos órgãos jurisdicionais consideraram igualmente que os interessados podem validamente invocar a cláusula de «standstill», prevista no artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional, para que a apreciação dos seus pedidos de entrada no Reino Unido para aí exercerem uma actividade económica independente seja feita à luz das regras de 1973 em matéria de imigração.

33. O Secretary of State foi, entretanto, autorizado a apresentar os litígios na House of Lords.

34. Uma vez que as partes nos processos principais se opõem quanto à questão de saber se a cláusula de «standstill», prevista no referido artigo 41.°, n.° 1, se aplica à legislação do Reino Unido em matéria de primeira admissão de cidadãos turcos que pedem para beneficiar da liberdade de estabelecimento neste Estado‑Membro, a House of Lords decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«O artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional […] deve ser interpretado no sentido de que proíbe um Estado‑Membro de introduzir, após a entrada em vigor do protocolo adicional, novas restrições às condições e ao procedimento de entrada no seu território de um cidadão turco que pretende exercer uma actividade comercial nesse Estado‑Membro?»

Quanto à questão prejudicial

Observações apresentadas no Tribunal de Justiça

35. Segundo o Governo do Reino Unido, estrangeiros que, como V. Tum e M. Dari, nunca tenham sido formalmente admitidos no território deste Estado‑Membro não beneficiam da garantia instituída pela cláusula de «standstill», enunciada no artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional. O âmbito de aplicação desta disposição está, com efeito, limitada aos estrangeiros que, como o cidadão turco em causa no processo que culminou no acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Maio de 2000, Savas (C‑37/98, Colect., p. I‑2927), entraram legalmente num Estado‑Membro e que, depois disso, procuraram aí estabelecer‑se criando uma empresa. A circunstância de V. Tum e M. Dari terem apresentado um pedido em correcta e devida forma para efeitos da sua admissão no Reino Unido é irrelevante.

36. O referido governo deduz, no que respeita aos dois cidadãos turcos em causa nos processos principais, que não «entraram» no Reino Unido, na acepção da section 11(1) da Lei de 1971 relativa à imigração, que tinha o direito de aplicar as regras de 1994 em matéria de imigração, actualmente em vigor, que são mais restritivas que as aplicáveis em 1 de Janeiro de 1973, na medida em que impõem, designadamente, uma nova condição segundo a qual os estrangeiros que tenham a intenção de exercer a liberdade de estabelecimento no território do referido Estado‑Membro são obrigados a apresentar uma autorização de entrada válida.

37. Para fundamentar esta argumentação, o Governo do Reino Unido baseia‑se no acórdão Savas, já referido, afirmando que resulta dos n. os 58 a 67 do mesmo que se deve considerar que uma pessoa que não foi admitida legalmente num Estado‑Membro não pode beneficiar do artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional, uma vez que esta disposição regula apenas as condições de estabelecimento e, correlativamente, de residência. A este respeito, existe uma diferença importante entre a decisão de conceder a um cidadão turco uma autorização de primeira admissão no Reino Unido e a de autorizar esse cidadão, que foi regularmente admitido no território do mesmo, a nele residir na qualidade de empresário. O referido acórdão Savas determinou apenas que, quando um cidadão turco tenha acedido legalmente ao território de um Estado‑Membro, pode invocar o benefício da cláusula de «standstill», enunciada no artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional, mesmo que, à data em que se baseia nessa disposição, o interessado já não se encontre em situação regular no que diz respeito à sua permanência nesse Estado. Pelo contrário, a referida cláusula não é pura e simplesmente aplicável na hipótese de esse cidadão solicitar uma primeira autorização de entrada. Com efeito, enquanto a República da Turquia não for um Estado‑Membro da União Europeia, esta questão continua a ser da competência exclusiva de cada Estado‑Membro (v., neste sentido, designadamente, acórdão Savas, já referido, n.° 58).

38. A título subsidiário, o Governo do Reino Unido sustenta que o protocolo adicional não tem por objecto conferir direitos a pessoas cujo pedido de asilo tenha sido indeferido e que podem ser expulsas para outro Estado‑Membro em aplicação da Convenção de Dublim de 15 de Junho de 1990. Nestas condições, há que excluir de todas as vantagens previstas no protocolo adicional cidadão turcos, como V. Tum e M. Dari, aos quais não foi conferido nenhum direito de asilo no Reino Unido. Qualquer outra interpretação poderia conduzir a um abuso de direito.

39. Na audiência, o Governo neerlandês defendeu, no essencial, a posição do Governo do Reino Unido.

40. No que diz respeito a V. Tum e M. Dari, admitem que a cláusula de «standstill», enunciada no artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional, não lhes confere, em si mesma, nenhum direito de estabelecimento, de residência ou de entrada no território de um Estado‑Membro e que os litígios relativos a estes direitos devem, em princípio, ser apreciados unicamente à luz da legislação nacional do Estado‑Membro em causa. No entanto, afirmam que o âmbito de aplicação da referida cláusula abarca não apenas as condições de estabelecimento e de residência mas, logicamente, também as directamente ligadas a estas últimas, a saber, as condições relativas à entrada dos cidadãos turcos no território do Estado‑Membro de acolhimento. Daí deduzem que os seus pedidos de autorização de entrada para exercer uma actividade profissional independente no Reino Unido devem ser apreciados à luz de regras relativas à imigração que não sejam mais restritivas que as que estavam em vigor em 1 de Janeiro de 1973.

41. Em apoio da sua tese, V. Tum e M. Dari invocam, mais especificamente, os seguintes argumentos:

– a interpretação supramencionada é conforme com a finalidade do acordo de associação e do protocolo adicional, a saber, a eliminação progressiva das restrições à liberdade de estabelecimento;

– em direito comunitário, a liberdade de estabelecimento foi interpretada pelo Tribunal de Justiça no sentido de que visa as condições tanto de entrada como de residência no território de um Estado‑Membro enquanto corolários necessários ao exercício da liberdade de estabelecimento (v., neste sentido, designadamente, acórdãos de 8 de Abril de 1976, Royer, 48/75, Colect., p. 221, n.° 50; de 12 de Dezembro de 1990, Kaefer e Procacci, C‑100/89 e C‑101/89, Colect., p. I‑4647, n.° 15; e de 27 de Setembro de 2001, Barkoci e Malik, C‑257/99, Colect., p. I‑6557, n. os 44, 50, 58 e 83) e não existe nenhuma razão pela qual a cláusula de «standstill», enunciada no artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional, não possa igualmente ser entendida neste sentido, tendo particularmente em conta o objectivo definido no artigo 13.° do acordo de associação;

– esta cláusula de «standstill» ficaria esvaziada da sua substância e do seu efeito útil se os Estados‑Membros estivessem autorizados a tornar mais difícil, ou mesmo impossível, a admissão dos cidadãos turcos no seu território, na medida em que a garantia do statu quo no que diz respeito às condições do seu estabelecimento e/ou da sua residência ficaria então desprovida de qualquer alcance prático;

– não existe nenhuma indicação, nem na referida cláusula de «standstill» nem, de modo mais geral, na regulamentação relativa à associação CEE‑Turquia, susceptível de indiciar que a aplicação dessa cláusula está limitada às condições de residência e de estabelecimento, com exclusão das condições de entrada. As diferenças de formulação entre a cláusula de «standstill» estabelecida no artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional e a letra da cláusula da mesma natureza enunciada no artigo 13.° da Decisão n.° 1/80, aplicável aos trabalhadores assalariados, são significativas a esse respeito. Além disso, a jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria tem carácter geral.

42. V. Tum e M. Dari salientam que a sua posição é reforçada pelo acórdão Savas, já referido, do qual resulta que a primeira das referidas cláusulas de «standstill» é aplicável a uma pessoa que residiu ilegalmente no Reino Unido durante onze anos, ao passo que eles próprios introduziram em correcta e devida forma os seus pedidos de admissão no Reino Unido. Visto que o Tribunal de Justiça considerou que A. Savas podia validamente basear‑se na referida cláusula e que, por conseguinte, o seu pedido devia ser regulado por regras nacionais que não fossem mais restritivas que as que estavam em vigor em 1 de Janeiro de 1973, sustentam que também deviam beneficiar dessa interpretação.

43. Por último, o indeferimento dos pedidos de asilo de V. Tum e M. Dari não é relevante para efeitos de determinar se o artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional é ou não aplicável à sua situação.

44. O Governo eslovaco assim como a Comissão das Comunidades Europeias apoiam em larga medida a interpretação preconizada por V. Tum e M. Dari.

Resposta do Tribunal de Justiça

45. Tendo em vista responder à questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio, há que recordar, como observado no n.° 29 do presente acórdão, que se considerou, de acordo com a section 11(1) da Lei de 1971 relativa à imigração, que V. Tum e M. Dari não entraram no território do Reino Unido, uma vez que a sua admissão física, a título temporário, sem autorização de entrada nesse Estado‑Membro, não equivale, em aplicação da legislação nacional relevante, a uma verdadeira autorização de entrada no mesmo.

46. Neste contexto, é pacífico entre as partes que o artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional tem efeito directo nos Estados‑Membros, de modo que os direitos que confere aos cidadãos turcos aos quais se aplica podem ser invocados nos órgãos jurisdicionais nacionais para afastar a aplicação das regras de direito interno que lhe sejam contrárias. Com efeito, esta disposição enuncia, em termos claros, precisos e incondicionais, uma cláusula inequívoca de «standstill», que implica uma obrigação assumida pelas partes contratantes que se traduz juridicamente numa simples abstenção (v. acórdão Savas, já referido, n. os 46 a 54 e 71, segundo travessão, e acórdão de 21 de Outubro de 2003, Abatay e o., C‑317/01 e C‑369/01, Colect., p. I‑12301, n. os 58, 59 e 117, primeiro travessão).

47. Além disso, é pacífico que, na hipótese de o artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional ser aplicável à primeira admissão, num Estado‑Membro, de cidadãos turcos que aí pretendam fazer uso da sua liberdade de estabelecimento ao abrigo do acordo de associação, a legislação em matéria de imigração aplicada pelo Secretary of State para decidir sobre os pedidos de V. Tum e M. Dari é constitutiva de uma «nov[a] restriçã[o]», na acepção dessa disposição do protocolo adicional, uma vez que é reconhecido pelas partes nos processos principais que a referida legislação nacional, aplicável a partir de 1 de Outubro de 1994, tem por objectivo, ou pelo menos por resultado, sujeitar a entrada de cidadãos turcos no Reino Unido a condições materiais e/ou processuais mais rígidas que as aplicáveis à data de entrada em vigor do referido protocolo relativamente a esse Estado‑Membro, ou seja, 1 de Janeiro de 1973.

48. No que se refere à determinação do alcance ratione materiae da cláusula de «standstill», enunciada no artigo 41.°, n.° 1, há que recordar que, nos termos da sua própria redacção, esta disposição proíbe as novas restrições designadamente «à liberdade de estabelecimento».

49. A este respeito, já resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a referida cláusula de «standstill» obsta à adopção por um Estado‑Membro de qualquer medida nova que tenha como objecto ou efeito sujeitar o estabelecimento e, correlativamente, a estadia de um cidadão turco no seu território a condições mais restritivas do que as aplicáveis quando da entrada em vigor do referido protocolo adicional em relação ao Estado‑Membro em causa (v. acórdãos, já referidos, Savas, n.° 69, e Abatay e o., n.° 66).

50. Esta jurisprudência não visa de forma expressa a primeira admissão dos cidadãos turcos no território do Estado‑Membro de acolhimento.

51. Por outro lado, no que diz respeito aos processos que culminaram nos acórdãos, já referidos, Savas e Abatay e o., o Tribunal de Justiça não tinha de decidir sobre essa questão, uma vez que tanto A. Savas como os camionistas em causa nos processos que culminaram no referido acórdão Abatay e o. tinham sido admitidos nos Estados‑Membros em causa ao abrigo de autorizações emitidas em conformidade com a legislação nacional relevante.

52. No que diz respeito ao significado da cláusula de «standstill», enunciada no artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional, resulta ainda da jurisprudência que nem esta cláusula nem a disposição que a contém são, por si só, susceptíveis de conferir a um cidadão turco um direito de estabelecimento nem um direito de estadia directamente extraídos da legislação comunitária (v. acórdãos, já referidos, Savas, n. os 64 e 71, terceiro travessão, e Abatay e o., n.° 62). Ora, a mesma consideração é igualmente válida no que diz respeito à primeira entrada de um cidadão turco no território de um Estado‑Membro.

53. Pelo contrário, de acordo com a referida jurisprudência, essa cláusula de «standstill» deve ser entendida no sentido de que proíbe a introdução de novas medidas que tenham como objecto ou efeito sujeitar o estabelecimento dos cidadãos turcos num Estado‑Membro a condições mais restritivas do que as que resultavam das regras que lhes eram aplicáveis à data de entrada em vigor do referido protocolo adicional em relação ao Estado‑Membro em causa (v. acórdãos, já referidos, Savas, n. os 69, 70 e 71, quarto travessão, e Abatay e o., n. os 66 e 117, segundo travessão).

54. Por conseguinte, o artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional não tem como consequência atribuir aos cidadãos turcos um direito de entrada no território de um Estado‑Membro, dado que um direito positivo desse tipo não pode ser inferido da regulamentação comunitária actualmente aplicável, continuando a ser regulado pelo direito nacional.

55. Daí resulta que uma cláusula de «standstill», como a que figura no artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional, opera não como uma regra material, que tornaria inaplicável o direito material em causa que ela substituiria, mas como uma regra quase processual, que prescreve, ratione temporis , as disposições da legislação de um Estado‑Membro à luz das quais se deve apreciar a situação de um cidadão turco que pretende fazer uso da liberdade de estabelecimento num Estado‑Membro.

56. Nestas condições, não se pode acolher a argumentação do Governo do Reino Unido segundo a qual a tese defendida pelos recorrentes nos processos principais implicaria uma violação intolerável do princípio da competência exclusiva dos Estados‑Membros em matéria de imigração, tal como teria sido interpretado pela jurisprudência assente do Tribunal de Justiça.

57. Com efeito, se é verdade que resulta da referida jurisprudência que, no estado actual do direito comunitário, a primeira admissão de um cidadão turco no território de um Estado‑Membro é, em princípio, exclusivamente regida pelo direito nacional do referido Estado (v., designadamente, acórdãos, já referidos, Savas, n. os 58 e 65, e Abatay e o., n. os 63 e 65), o Tribunal de Justiça fez esta declaração unicamente para responder pela negativa à questão de saber se a cláusula de «standstill», enunciada no artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional, podia, enquanto tal, atribuir a um cidadão turco o benefício de determinados direitos positivos em matéria de liberdade de estabelecimento (acórdãos, já referidos, Savas, n. os 58 a 67, e Abatay e o., n. os 62 a 65).

58. No entanto, a referida cláusula de «standstill» não põe em causa a competência de princípio dos Estados‑Membros para conduzir a sua política nacional relativa à imigração. Com efeito, a mera circunstância de, a partir da sua entrada em vigor, essa cláusula impor a esses Estados uma obrigação de abstenção que tem por efeito limitar, numa determinada medida, a sua margem de manobra na matéria não permite considerar que, por esse facto, se verifique uma violação da própria substância da competência soberana destes últimos no domínio da política dos estrangeiros (v., por analogia, acórdão de 16 de Maio de 2006, Watts, C‑372/04, Colect., p. I‑4325, n.° 121).

59. Não se pode acolher a interpretação do Governo do Reino Unido segundo a qual resulta do acórdão Savas, já referido, que um cidadão turco só pode invocar o benefício da referida cláusula de «standstill» se tiver entrado regularmente num Estado‑Membro, uma vez que a circunstância de, à data do seu pedido de estabelecimento, a sua presença no Estado‑Membro de acolhimento ser ou não regular é irrelevante, ao passo que, em contrapartida, a referida cláusula não se aplica às condições da primeira admissão de um cidadão turco no território de um Estado‑Membro.

60. Neste contexto, há que observar que o artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional se refere de uma forma geral às novas restrições introduzidas, designadamente «à liberdade de estabelecimento», e não restringe o seu domínio de aplicação subtraindo, à semelhança do artigo 13.° da Decisão n.° 1/80, determinados aspectos especiais à esfera de protecção reconhecida com base na primeira dessas duas disposições.

61. Há que acrescentar que o artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional visa criar condições favoráveis à instituição progressiva da liberdade de estabelecimento através da proibição absoluta de as autoridades nacionais introduzirem qualquer novo obstáculo ao exercício dessa liberdade mediante o agravamento das condições existentes numa determinada data, a fim de não dificultar as condições de realização gradual desta última entre os Estados‑Membros e a República da Turquia. A referida disposição do protocolo adicional apresenta‑se, assim, como o corolário necessário do artigo 13.° do acordo de associação, do qual constitui a condição prévia indispensável para a abolição progressiva das restrições nacionais à liberdade de estabelecimento (acórdão Abatay e o., já referido, n. os 68 e 72). Mesmo se, numa primeira fase da aplicação progressiva desta liberdade, as restrições nacionais preexistentes em matéria de estabelecimento possam ser mantidas (v., por analogia, acórdão de 23 de Março de 1983, Peskeloglou, 77/82, Recueil, p. 1085, n.° 13, e acórdão Abatay e o., já referido, n.° 81), há efectivamente que assegurar que nenhum nov o obstáculo é introduzido, para não entravar mais a realização gradual dessa liberdade.

62. Ora, é forçoso constatar que, até agora, o Conselho de Associação não adoptou nenhuma medida com base no artigo 41.°, n.° 2, do protocolo adicional tendo em vista a supressão efectiva, pelas partes contratantes, das restrições existentes à liberdade de estabelecimento, de acordo com os princípios enunciados no artigo 13.° do acordo de associação. Além disso, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que nem uma nem outra destas duas disposições produz efeito directo (acórdão Savas, já referido, n.° 45).

63. Por estes motivos, há que considerar que a cláusula de «standstill», enunciada no artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional, se deve aplicar igualmente à legislação relativa à primeira admissão dos cidadãos turcos num Estado‑Membro em cujo território pretendem fazer uso da liberdade de estabelecimento ao abrigo do acordo de associação.

64. Por último, no que se refere à argumentação subsidiária do Governo do Reino Unido, segundo a qual as pessoas que pediram asilo e cujo pedido foi indeferido, como os recorrentes nos processos principais, não devem ser autorizados a invocar o benefício do artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional, visto que qualquer outra interpretação equivale a avalizar fraudes ou abusos, há que recordar que, segundo jurisprudência assente, os particulares não se podem prevalecer das normas comunitárias abusiva ou fraudulentamente (acórdão de 21 de Fevereiro de 2006, Halifax e o., C‑255/02, Colect., p. I‑1609, n.° 68) e que os órgãos jurisdicionais nacionais podem, casuisticamente, baseando‑se em elementos objectivos, ter em conta o comportamento abusivo ou fraudulento das pessoas interessadas para lhes recusarem, se necessário, o benefício das disposições de direito comunitário invocadas (v., designadamente, acórdão de 9 de Março de 1999, Centros, C‑212/97, Colect., p. I‑1459, n.° 25).

65. Contudo, nos processos principais, resulta dos dossiers transmitidos ao Tribunal de Justiça pelo órgão jurisdicional de reenvio que os órgãos jurisdicionais que decidiram sobre o mérito dos processos actualmente pendentes na House of Lords declararam expressamente que não poderia ser imputada nenhuma fraude a V. Tum e a M. Dari e que também não estava em causa um interesse legítimo do Estado, como a ordem, a segurança ou a saúde públicas (v. n.° 32 do presente acórdão).

66. De resto, não foi apresentado no Tribunal de Justiça nenhum elemento concreto susceptível de dar a entender que, nos processos principais, a aplicação da cláusula de «standstill», enunciada no artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional, tenha sido invocada pelos interessados unicamente com a finalidade de beneficiar abusivamente das vantagens previstas no direito comunitário.

67. Nestas condições, o facto de V. Tum e M. Dari terem apresentado, antes dos seus pedidos de autorização de entrada no Reino Unido para efeitos do exercício da liberdade de estabelecimento, pedidos de asilo, que entretanto foram indeferidos pelas autoridades competentes deste Estado‑Membro, não pode ser considerado, por si só, constitutivo de um abuso ou de uma fraude.

68. Além disso, o artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional não enuncia nenhum limite quanto ao seu âmbito de aplicação, designadamente no que diz respeito aos cidadãos turcos a quem tenha sido recusado o benefício do estatuto de refugiado pelas referidas autoridades, de modo que o indeferimento dos pedidos de asilo de V. Tum e M. Dari é completamente irrelevante para decidir se a referida disposição se aplica nos processos principais.

69. À luz de todas as considerações precedentes, deve responder‑se à questão colocada que o artigo 41.°, n.° 1, do protocolo adicional deve ser interpretado no sentido de que proíbe a introdução, a partir da entrada em vigor deste protocolo em relação ao Estado‑Membro em causa, de quaisquer novas restrições ao exercício da liberdade de estabelecimento, incluindo as que se aplicam às condições materiais e/ou processuais em matéria de primeira admissão, no território desse Estado, de cidadãos turcos que aí pretendam exercer uma actividade profissional na qualidade de trabalhadores independentes.

Quanto às despesas

70. Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:

O artigo 41.°, n.° 1, do Protocolo Adicional, assinado em 23 de Novembro de 1970, em Bruxelas, e concluído, aprovado e confirmado em nome da Comunidade pelo Regulamento (CEE) n.° 2760/72 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1972, deve ser interpretado no sentido de que proíbe a introdução, a partir da entrada em vigor deste protocolo em relação ao Estado‑Membro em causa, de quaisquer novas restrições ao exercício da liberdade de estabelecimento, incluindo as que se aplicam às condições materiais e/ou processuais em matéria de primeira admissão, no território desse Estado, de cidadãos turcos que aí pretendam exercer uma actividade profissional na qualidade de trabalhadores independentes.