ACORDAO DO TRIBUNAL DE JUSTICA (SEXTA SECCAO) DE 8 DE MARCO DE 1988. - EXECUTIF REGIONAL WALLON E SA GLAVERBEL CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. - AUXILIOS DE ESTADO - INDUSTRIA DO VIDRO PLANO - VIDRO LAMINADO. - PROCESSOS APENSOS 62/87 E 72/87.



Colectânea da Jurisprudência 1988 página 01573



Sumário

Partes

Fundamentação jurídica do acórdão

Decisão sobre as despesas

Parte decisória



Palavras-chave

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1. Auxílios concedidos pelos Estados - Proibição - Auxílio ao investimento concedido a uma empresa que opera num sector onde existem capacidades excedentárias

(n.° 1 do artigo 92.° do Tratado CEE)

2. Auxílios concedidos pelos Estados - Decisão da Comissão que proibe a realização de um projecto de auxílio - Dever de fundamentação - Indicações necesárias

(n.° 1 do artigo 92.° e artigo 190.° do Tratado CEE)

3. Auxílios concedidos pelos Estados - Proibição - Derrogações - Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum - Auxílios que contribuem para a realização de um importante projecto de interesse europeu - Poder de apreciação da Comissão

(n.° 3, alínea b), do artigo 92.° do Tratado CEE)

4. Auxílios concedidos pelos Estados - Proibição - Derrogações - Auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum - Auxílios destinados a favorecer o desenvolvimento de um sector da actividade económica - Poder de apreciação da Comissão

(n.° 3, alínea c), do artigo 92.° do Tratado CEE)

5. Auxílios concedidos pelos Estados - Projectos de auxílio - Análise pela Comissão - Processo contraditório - Observações apresentadas por terceiros interessados - Observações não enviadas às autoridades que concedem o auxílio - Fundamentos subjacentes à decisão da Comissão, que não remetem para as referidas observações - Violação dos direitos da defesa - Inexistência

(n.° 2, primeiro parágrafo, do artigo 93.° do Tratado CEE)

Sumário

1. É abrangida pela proibição contida no n.° 1 do artigo 92.° do Tratado, na medida em que favoreça uma empresa em detrimento dos seus concorrentes, o auxílio ao investimento concedido sob a forma de bonificação de juros, a uma empresa que opera num sector em que as dificuldades de escoamento da produção determinaram a redução de postos de trabalho.

2. Uma decisão que proiba a realização de um projecto de auxílio está suficientemente fundamentada, na acepção do artigo 190.° do Tratado, relativamente aos requisitos da afectação do comércio entre os Estados-membros e das restrição da concorrência, enunciados no n.° 1 do artigo 92.°, quando a Comissão invoca a grave situação do mercado em causa, devida, designadamente, à estagnação da procura, à capacidade excedentária da produção e à redução progressiva do emprego, demonstrando aí a importância das exportações da empresa beneficiária, e quando a decisão esclarece ainda que, no espaço de dois anos, a Comissão teve de adoptar três decisões que proibiam auxílios a empresas que operam no mesmo sector de actividade e na mesma parte do mercado comum.

3. A Comissão não ultrapassa os limites do seu poder de apreciação ao considerar que um projecto apenas pode considerar-se de interesse europeu comum, na acepção do n.° 3, alínea b), do artigo 92.° do Tratado, quando faça parte de um programa internacional europeu apoiado conjuntamente pelos diversos governos dos Estados-membros, ou quando se enquadre numa acção concertada de vários Estados-membros destinada a lutar contra uma ameaça comum, como, por exemplo, a poluição do ambiente.

4. Ao decidir que um auxílio não pode beneficiar da derrogação prevista no n.° 3, alínea c), do artigo 92.° do Tratado, em primeiro lugar porque, destinando-se a financiar a renovação de instrumentos de produção, deve entrar nas despesas de exploração, aquela não pode considerar-se, apesar das inovações tecnológicas inerentes a qualquer renovação, favorável ao desenvolvimento do

sector da actividade económica e, em segundo lugar, porque, ao intervir num sector caracterizado por uma capacidade de produção excedentária, altera as condições das trocas em medida contrária ao interesse comum, a Comissão limita-se a exercer o seu poder de apreciação.

5. Não existe violação dos direitos da defesa quando a Comissão se abstem de comunicar ao Estado destinatário de uma decisão que proibe um auxílio as observações apresentadas pelos interessados, no quadro das consultas previstas no n.° 2, primeiro parágrafo, do artigo 93.° do Tratado, e quando os fundamentos subjacentes à decisão não se referem a essas observações.

Partes

Nos processo apensos 62 e 72/87,

Exécutif régional wallon, representado por Jean-Louis Lodomez, advogado do foro de Bruxelas, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório de Ernest Arendt, advogado, 4, avenue Marie-Thérèse,

e

SA Glaverbel, com sede em Bruxelas, representada por André Faurès e Bernard van de Walle de Ghelcke, advogados do foro de Bruxelas, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório de Jean-Claude Wolter, advogado, 8, rue Zithe,

recorrentes,

contra

Comissão das Comunidades Europeias, representada por Antonino Abate e Alain van Solinge, membros do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo, no gabinete de Georges Kremlis, membro do mesmo serviço, edifício Jean Monnet,

recorrida,

em que é pedida a anulação da decisão da Comissão, de 3 de Dezembro de 1986, relativa a um projecto de auxílio a conceder pelo Governo belga a investimentos efectuados por um produtor de vidro plano na sua fábrica de Moustier (Glaverbel),

O TRIBUNAL (Sexta Secção),

constituído pelos Srs.O. Due, presidente de secção, T. Koopmans e K. Bahlmann, C. Kakouris e T. F. O' Higgins, juízes,

advogado-geral: C.O. Lenz

secretário: B. Pastor, administradora

visto o relatório para audiência e após a realização desta em 8 de Dezembro de 1987,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 19 de Janeiro de 1988,

profere o presente

Acórdão

Fundamentação jurídica do acórdão

Através de requerimentos entrados na Secretaria do Tribunal em 27 de Fevereiro e 9 de Março de 1987, respectivamente, o exécutif régional Wallon, com sede em Bruxelas, e a Glaverbel com sede na mesma cidade, interpuseram, nos termos do segundo parágrafo do artigo 173.° do Tratado CEE, um recurso de anulação da decisão da Comissão, de 3 de Dezembro de 1986, relativa a um projecto de auxílio a conceder pelo Governo belga a investimentos efectuados por um produtor de vidro liso na sua fábrica de Moustier.

A lei belga de 17 de Julho de 1959, que instiui e coordena medidas destinadas a favorecer a expansão económica e a criação de indústrias novas (Moniteur belge de 29.8.1959) prevê medidas gerais de auxílio à economia belga, designadamente sob a forma de bonificação dos juros dos créditos destinados a investimentos. Ao examinar esta lei, a Comissão chegou à conclusão de que estava perante um regime de auxílios gerais sem qualquer finalidade sectorial ou regional. Em consequência, considerou que o Governo belga lhe devia dar conhecimento quer de um plano de execução regional ou sectorial, quer dos casos de aplicação individual significativos. Uma decisão de 1975 (Decisão 75/397/CEE da Comissão, de 17 de Junho de 1975 (JO L 177, p. 13)) obriga o Governo belga a comunicar prévia e atempadamente à Comissão os casos individuais importantes de aplicação da referida lei de 1959, de forma a que a Comissão se possa pronunciar sobre a compatibilidade dos auxílios concedidos com o mercado comum.

No âmbito deste processo, o Governo belga notificou a Comissão, por carta de 15 de Novembro de 1985, da intenção de conceder, ao abrigo da lei de 1959, auxílios aos investimentos de um produtor de vidro plano na sua fábrica de Moustier, na província de Namur. Estes investimentos, cujo montante se elevava a 1 201 725 000 BFR, destinava-se à renovação de uma das duas linhas de produção de vidro ondulado e à modernização de outra, introduzindo melhorias nos domínios energético e das condições de higiene, de forma a permitir, designadamente, a produção de vidro colorido e de camadas pirolíticas, além da de vidro transparente.

Os auxílios projectados deviam revestir a natureza de uma bonificação de juros de 4% sobre um montante de 531 600 000 BFR, durante seis anos, de um prémio de capital de 4% sobre um montante de 269 550 000 BFR, durante seis anos, e de uma isenção da contribuição predial sobre a totalidade dos investimentos, durante cinco anos. Segundo a Comissão, esses auxílios equivaliam a um subsídio liquído de 5,8%.

A decisão recorrida estabelece, no artigo 1.°, que o Governo belga não poderá dar execução a este projecto de auxílios e, no artigo 2.°, que deverá informar a Comissão das medidas adoptadas para lhe dar cumprimento. Nos termos do artigo 3.°, o reino da Bélgica é o destinatário da decisão.

Um dos recorrentes é o executif régional wallon que é actualmente, nos termos do direito belga, o órgão competente para conceder auxílios às empresas estabelecidas na Valónia, região de que faz parte a província de Namur. Foi de facto este órgão que decidiu, em 18 de Outubro de 1984, conceder os auxílios em questão à sociedade Glaverbel, a outra recorrente.

Para mais ampla exposição dos factos anteriores ao processo, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida em que tal seja necessário à fundamentação do Tribunal.

A Comissão não contestou a admissibilidade dos dois recursos, não tendo o Tribunal considerado necessário proceder oficiosamente ao seu exame.

Os fundamentos invocados pelas duas recorrentes são em larga medida coincidentes. Contestam a aplicação do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado e a não aplicação das alíneas b) e c) do n.° 3 do artigo 92.° do Tratado. Alegam, por outro lado, que a decisão impugnada não foi fundamentada, ou não o foi de forma suficiente, relativamente a vários pontos. Por último, o executif régional wallon invoca ainda a violação pela Comissão dos direitos da defesa.

As alegações relativas à fundamentação prendem-se com as considerações contidas na decisão impugnada sobre a aplicação do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado e a não aplicação das alíneas b) e c) do n.° 3 da mesma disposição. Estas alegações devm ser examinadas no âmbito dos fundamentos relativos ao fundo da questão.

A - Artigo 92.°, n.° 1, do Tratado

Ambas as recorrentes invocam o facto de a decisão da Comissão se basear numa apreciação errada dos factos. A Comissão parte da consideração de que a indústria do vidro liso foi afectada por problemas causados por um baixo coeficiente de utilização das capacidades, tendo as capacidades excedentárias variado, entre 1982 e 1985, de 10 a 16%. Estes números não são exactos, já que o coeficiente de utilização relativo a 1985 se eleva a 91%, ou mesmo a 92%. Além disso, a Comissão não teve em conta o aumento gradual da taxa de utilização durante o período em referência, aumento que prosseguiu em 1986, com o encerramento de alguns fornos de vidro de vidraça na Comunidade.

A Comissão cita o relatório de actividades da Glaverbel relativo ao período de 1982-1984, nos termos do qual o consumo de vidro liso na Europa atingira em 1982 o seu nível mais baixo depois de 1975. A Comissão admite que posteriormente a situação melhorou ligeiramente, citando ainda, no entanto, dados fornecidos pela Glaverbel a fim de demonstrar que as empresas do sector se queixaram do aumento dos custos de produção, da estagnação da procura e da necessidade de encerrar várias unidades de produção.

Deve observar-se que a discussão sobre o nível da taxa de utilização das capacidades de produção é irrelevante para determinar se as medidas projectadas pelo exécutif wallon constituem auxílios na acepção do n.° 1 do artigo 92.°. É sabido que, entre 1982 e 1986, a indústria do vidro liso experimentou dificuldades em encontrar mercados para os seus produtos, dificuldadades que determinaram a redução do emprego neste sector. Em tal situação, deve considerar-se que bonificações como as previstas nas medidas projectadas favorecem uma empresa em detrimento das concorrentes, constituindo assim auxílio na acepção do Tratado.

As recorrentes alegam ainda que os investimentos em questão se destinavam a permitir a produção e comercialização de um produto novo, concebido segundo tecnologia nova aperfeiçoada pela Glaverbel, a qual permite aplicar a camada pirolítica às folhas de vidro quando estas ainda se encontram, segundo a expressão técnica "on line" ou "floatés". Este novo produto apenas faz concorrência a um número muito reduzido de produtos existentes.

Este argumento não é susceptível de excluir a aplicação do n.° 1 do artigo 92.° Por um lado, as recorrentes não conseguiram provar a existência de dois mercados autónomos, um para o novo produto e outro para os produtos tradicionais. Por outro, o novo produto representava apenas cerca de 30% da produção global da Galverbel, ao passo que esta beneficiava, enquanto produtora de diversos artigos, das vantagens financeiras resultantes do auxílio.

As recorrentes alegam, além disso, que a Comissão não demonstrou, na decisão, de que modo os auxílios projectados podiam afectar as trocas entre os Estados-membros e falsear a concorrência no mercado comum. Limitou-se a considerações de ordem geral e a apontar estatísticas relativas à situação do mercado do vidro, sem fornecer qualquer dado concreto que permita compreender o raciocínio seguido.

A decisão da Comissão referere-se, a este respeito, a três tipos de considerações. Em primeiro lugar, alude à situação perigosa em que se encontra o mercado do vidro plano, em resultado, designadamente, da estagnação da procura, da sobre-capacidade do aparelho produtivo e da propressiva redução do emprego. Em seguida, adianta números relativos ao comércio entre a união belgo-luxemburguesa e os outros Estados-membros, para concluir estar-se perante trocas importante, salientando que a Glaverbel exporta cerca de 50% da sua produção de vidro ondulado para outros Estados-membos. Por último, refere que, em 1984 e 1986, foram aprovadas três decisões, em que foram declaradas incompatíveis com o artigo 92.° do Tratado auxílios à indústria do vidro plano nos três países do Benelux (decisões 84/497, 86/593 e 84/507).

O conjunto destas considerações constitui fundamentação suficiente, na acepção do artigo 190.° do Tratado, para servir de base às conclusões da Comissão segundo as quais o projectado auxílio era susceptível de afectar as trocas entre os Estados-membros e podia falsear, ou ameaçar falsear, a concorrência, ao favorecer determinadas empresas em relação a outras.

Daqui resulta que os fundamentos baseados no n.° 1 do artigo 92.° e na insuficiência da fundamentação sobre este ponto, devem ser considerados improcedentes.

B - N.° 3, alínea b), do artigo 92.°

O exécutif wallon alega que a nova tecnologia envolvida nos investimentos em questão permitia à Glaverbel diminuir a dependência da Europa face aos produtores americanos e japoneses, designadamente em sectores da tecnologia de ponta, como o do desenvolvimento de células fotovoltaicas em camadas finas, que consta do programa ESPRIT, ao qual se encontra associada a Glaverbel. Os auxílios projectados destinavam-se, assim, a "fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum", na acepção do n.° 3, alínea b), do artigo 92.°

Note-se que as categorias de auxílios mencionadas no n.° 3 do artigo 92.°, entre as quais figura a respeitante à realização de um projecto importante de interesse europeu comum, "podem" ser consideradas pela Comissão compatíveis com o mercado comum. Resulta daí que esta instituição dispõe de um poder de apreciação na matéria.

A Comissão baseou a sua prática em matéria de auxílios no ponto de vista de que um projecto apenas pode ser qualificado de interesse europeu comum, na acepção do n.° 3, alínea b), do artigo 92.°, quando se integre num programa plurinacional europeu apoiado conjuntamente pelos governos de diversos Estados-membros, ou quando se enquadre numa acção concertada de vários Estados-membros com vista a lutar contra uma ameaça comum, como, por exemplo, a poluição do ambiente.

Ao adoptar esta orientação, e ao considerar que os investimentos em apreço não preenchiam as condições necessárias, a Comissão não cometeu qualquer erro manifesto de apreciação.

Ambas as recorrentes acusam ainda a Comissão de não ter fornecido qualquer fundamentação para a apreciação negativa contida na decisão impugnada. Na verdade, esta limita-se a observar que "é óbvio que o auxílio em questão não se destina a fundamentar a realização de um projecto importante de interesse comum".

O Tribunal entende que uma fundamentação que se baseia numa "evidência" deve, em princípio, ser tida por insuficiente. No caso presente, no entanto, os argumentos das recorrentes não devem ser acolhidos. De facto, nenhum elemento do processo permite, seja de que forma for, concluir que o auxílio em apreço podia contribuir para a realização de um projecto "importante" de interesse europeu "comum". O simples facto dos investimentos projectados poderem dar origem à utilização de uma nova tecnologia não implica que o projecto se torne de interesse europeu comum; isso não acontecerá certamente quando, como neste caso, os produtos se destinassem à venda num mercado saturado.

Em consequência, os fundamentos baseados na violação do n.° 3, alínea b), do artigo 92.° e na insuficiência da fundamentação a este respeito, devem ser considerados improcedentes.

C - N.° 3, alínea c), do artigo 92.°

O exécutif wallon, depois de ter insistido em que o auxílio projectado se inseria no âmbito mais vasto de uma reestruturação vantajosa, contesta a conclusão a que chegou a Comissão, segundo a qual a renovação das instalações em questão ("float") constituía, em princípio, um investimento de substituição e que uma ajuda à renovação periódica de um "float" não satisfaz as exigências de desenvolvimento do sector em causa, sem alterar as condições das trocas de maneira contrária ao interesse comum. Para o exécutif wallon, a Comissão era obrigada a aplicar a derrogação prevista no n.° 3, alínea c), do artigo 92.°

As recorrentes entendem, por outro lado, que os considerandos da decisão impugnada não permitem apurar o raciocínio seguido pela Comissão para chegar à conclusão de que o auxílio afectava as condições das trocas de maneira contrária ao interesse comum, mesmo que o investimento em questão implicasse inovações tecnológicas.

Na decisão impugnada, a Comissão começa por considerar que a renovação periódica de um "float", que deve ocorrer a intervalos de 6 a 9 anos, constitui, em princípio, um investimento cujo valor é imputável nos custos de exploração. Este investimento é perfeitamente normal e conforme ao interesse do produtor, mesmo que este recorra às técnicas e materiais mais modernos e competitivos a fim de reduzir os custos de exploração, incluindo os relacionados com o consumo de energia. Por conseguinte, um auxílio à renovação periódica de um "float" não corresponde às exigências de desenvolvimento do sector, na acepção da alínea c) do n.° 3.

Partindo deste princípio, os considerandos da decisão analisam as informações prestadas, no caso presente, pelo Governo belga e pela Glaverbel, relativamente às inovações técnicas implicadas pelos investimentos em referência. Nesses considerandos, a Comissão reconhece que a empresa beneficiária é a primeira indústria vidreira da Europa a produzir vidros de camadas que poupam energias aplicadas directamente sobre o "float". Considera, no entanto, que este facto não é susceptível de alterar a sua apreciação. Recorda que o vidro laminado pode fabricar-se por dois processos distintos, que permitem obter produtos que, sendo diferentes na composição, permitem obter as mesmas utilizações, designadamente, a de material isolante na construção civil. Dada a capacidade excedentária existente no domínio dos vidros revestidos e temperados, o auxílio em questão tinha o efeito de afectar as condições das trocas de maneira contrária ao interesse comum, mesmo que o investimento implicasse inovações tecnológicas.

Resulta destas considerações da Comissão que esta partiu da ideia de que o investimento em questão se destinava à renovação de um "float" e que esta, devendo ser ser efectuada periodicamente, não pode considerar-se destinada a facilitar o desenvolvimento de determinadas actividades económicas, mesmo que implique inovações tecnológicas. Considerou depois que, mesmo na hipótese de essas inovações poderem representar um progresso técnico a considerar do ponto de vista económico, na acepção da alínea c) do n.° 3, não podem justificar uma derrogação no caso da indústria do vidro ondulado, com base nesta disposição, uma vez que, tendo em conta o excesso de capacidade de produção, o auxílio afectaria a posição de outras empresas, sendo assim contrário ao interesse comum.

Deve antes de mais reconhecer-se que esta argumentação é compreensível e que permite aos interessados conhecerem as razões da decisão negativa da Comissão, e ao Tribunal fiscalizá-las. As alegações baseadas na falta de fundamentação devem, em consequência, ser declaradas improcedentes.

Quanto à ocorrida aplicação do n.° 3, alínea c), do artigo 92.°, deve observar-se, em primeiro lugar, que as recorrentes não contestaram a situação de facto em que se baseou a Comissão. Designadamente, reconheceram que as renovações de um "float" devem efectuar-se periodicamente e que, neste caso, a linha de produção em apreço devia ser objecto de renovação. É certo que as recorrentes contestaram a existência de capacidade excedentária no mercado do vidro liso mas assentaram esta contestação em razões já analisadas e refutadas.

Em seguida, nota-se que a Comissão dispõe de uma certa margem de apreciação na aplicação da alínea c) do n.° 3, bem como na da alínea b) da mesma disposição. É a ela que cabe, em especial, determinar se as condições das trocas entre os Estados-membros são afectadas por um auxílio "de maneira contrária ao interesse comum". As recorrentes não forneceram qualquer elemento que permitia concluir que a Comissão cometeu desvio de poder ou erro manifesto ao proceder a essa apreciação.

Em consequência, as alegações baseadas na violação do n.° 3, alínea c), do artigo 92.° e na insuficiência da fundamentação neste domínio não são procedentes.

D - Direitos da defesa

O exécutif wallon apresentou um fundamento nos termos do qual a decisão impugnada se refere a observações apresentadas no decurso do processo por dois outros Estados-membros, por uma associação industrial e por um grupo industrial do mesmo ramo, e baseia-se, no que respeita aos números relativos à produção e às trocas, num parecer alegadamente emitido em 1975 pela Associação Europeia das Indústrias Vidreiras, quando esses documentos não foram comunicados ao recorrente de forma a permitir-lhe pronunciar-se em tempo útil sobre o seu conteúdo.

Quanto às observações apresentadas pelos dois governos, pela associação industrial e por um grupo de empresas, a decisão da Comissão faz-lhes referência indicando que foram apresentadas no âmbito das consultas efectuadas nos termos do n.° 2, primeiro parágrafo, do artigo 93.° As decisões subjacentes à decisão não se reportam a essas observações em ponto algum; mesmo sem conhecer as observações em questão, os interessados tinham, assim, pleno conhecimento dessas razões.

Quanto aos números que a Comissão retirou de um parecer da Associação Europeia das Indústrias Vidreiras, depreende-se das informações apresentadas, a pedido do Tribunal, pela Comissão que tais números constam da carta de 15 de Novembro de 1985, mediante a qual o Governo belga informou a Comissão da sua intensão de conceder o auxílio. Nestes termos, o exécutif wallon, que deve ser tido, no que respeita à concessão de auxílios na Valónia, como o organismo competente do Estado Belga, não pode invocar a sua ignorância em relação a esses mesmos números.

O fundamento baseado na violação dos direitos de defesa é, assim, improcedente.

Em consequência, deve ser por inteiro negado provimento ao recurso.

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas

Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo os recorrentes sido vencidos, há que condená-los nas despesas.

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL (Sexta Secção)

decide:

1) Negar provimento ao recurso.

2) Condenar os recorrentes solidariamente nas despesas do processo.