Processo C‑50/09

Comissão Europeia

contra

Irlanda

«Incumprimento de Estado – Directiva 85/337/CEE – Obrigação da autoridade ambiental competente de realizar uma avaliação do impacto ambiental dos projectos – Pluralidade de autoridades competentes – Necessidade de garantir a avaliação da interacção entre os factores que possam ser afectados directa ou indirectamente – Aplicação da directiva a obras de demolição»

Sumário do acórdão

1. Ambiente – Avaliação dos efeitos de determinados projectos no ambiente – Directiva 85/337 – Obrigação, para a autoridade competente, de realizar uma avaliação dos efeitos no ambiente – Alcance

(Directiva 85/337 do Conselho, conforme alterada pelas Directivas 97/11 e 2003/35, artigo 3.°)

2. Ambiente – Avaliação dos efeitos de determinados projectos no ambiente – Directiva 85/337 – Pluralidade de autoridades competentes – Requisito – Competências e normas que regulam a sua execução, garantindo uma avaliação completa e prévia à concessão da autorização

(Directiva 85/337 do Conselho, conforme alterada pelas Directivas 97/11 e 2003/35, artigos 2.°, 3.° e 4.°)

3. Ambiente – Avaliação dos efeitos de determinados projectos no ambiente – Directiva 85/337 – Âmbito de aplicação – Obras de demolição – Inclusão

(Directiva 85/337 do Conselho, conforme alterada pelas Directivas 97/11 e 2003/35, artigo 1.°, n.° 2)

1. O artigo 3.° da Directiva 85/337, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, conforme alterada pelas Directivas 97/11 e 2003/35, impõe à autoridade ambiental competente a obrigação de realizar uma avaliação do impacto ambiental, que deve compreender uma descrição dos efeitos directos e indirectos de um projecto sobre os factores enumerados nos três primeiros travessões desse artigo e a interacção entre eles. Esta obrigação de avaliação distingue‑se das obrigações enunciadas nos artigos 4.° a 7.°, 10.° e 11.° da Directiva 85/337, que são, no essencial, obrigações de recolha e de troca de informações, de consulta, de publicação e de garantia da existência de um recurso judicial. Trata‑se de disposições de natureza processual, que dizem respeito apenas ao modo de dar execução à obrigação substantiva prevista no artigo 3.° desta directiva.

Não obstante, embora nos termos do artigo 8.° da mesma directiva, os resultados das consultas e as informações obtidas em conformidade com os artigos 5.° a 7.° desse diploma devam ser tomados em consideração no âmbito do processo de aprovação, essa obrigação de tomar em conta, no final do processo decisório, as informações obtidas pela autoridade ambiental competente não deve ser confundida com a obrigação de avaliação prevista no artigo 3.° da Directiva 85/337. Com efeito, essa avaliação, que deve ser realizada no início do processo decisório, implica um exame substantivo das informações recolhidas, bem como uma reflexão sobre a oportunidade de as completar, se necessário, com dados suplementares. Essa autoridade ambiental competente deve, assim, realizar um trabalho de investigação e de análise susceptível de culminar numa apreciação o mais completa possível dos efeitos directos e indirectos do projecto em causa sobre os factores enumerados nos três primeiros travessões do referido artigo 3.° e da interacção entre eles.

Logo, decorre tanto do teor das disposições em causa da dita directiva como da estrutura geral desta que o seu artigo 3.° constitui uma disposição fundamental. Não se pode considerar que a mera transposição dos artigos 4.° a 11.° desta directiva implique uma transposição automática do referido artigo 3.° Por conseguinte, não tendo transposto este artigo 3.°, um Estado‑Membro não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 85/337, conforme alterada.

A este propósito, embora a transposição para direito interno de uma directiva não exija necessariamente a reprodução formal e textual das suas disposições numa disposição legal ou regulamentar expressa e específica, podendo bastar um contexto jurídico geral, desde que assegure efectivamente a plena aplicação da directiva de um modo suficientemente claro e preciso, não é menos certo que deve ser dada execução às disposições de uma directiva com força obrigatória incontestável, com a especificidade, a precisão e a clareza requeridas, a fim de satisfazer a exigência da segurança jurídica que requer que, no caso de a directiva ter por fim criar direitos para os particulares, seja dada aos beneficiários a possibilidade de conhecerem todos os seus direitos.

(cf. n.os 36, 38‑41, 46, 107 e disp.)

2. O artigo 2.°, n.° 1, da Directiva 85/337, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, conforme alterada pelas Directivas 97/11 e 2003/35, indica que a avaliação do impacto ambiental deve ser realizada antes de ser concedida a aprovação. Isto implica que o exame dos efeitos directos e indirectos de um projecto sobre os factores referidos no artigo 3.° da mesma directiva e da interacção entre esses factores seja realizado integralmente antes dessa concessão.

Nestas condições, embora nada se oponha à escolha de um Estado‑Membro, de confiar a realização dos objectivos da referida directiva a duas autoridades diferentes, tal escolha está sujeita à condição de que as competências respectivas dessas autoridades e as normas que regem o seu exercício garantam que uma avaliação do impacto ambiental seja efectuada de maneira completa e em tempo útil, isto é, antes de ser concedida a aprovação na acepção da referida directiva.

Assim , não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva, um Estado-Membro que não garanta que, quando várias autoridades têm poderes decisórios relativamente a um projecto, sejam plenamente respeitadas as condições previstas nos artigos 2.º a 4.º da referida directiva.

(cf. n.os 76‑77, 107 e disp.)

3. As obras de demolição estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da Directiva 85/337, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, conforme alterada pelas Directivas 97/11 e 2003/35, e podem, por isso, constituir um «projecto» na acepção do seu artigo 1.°, n.° 2.

Na verdade, a definição do termo «projecto» que figura no artigo 1.°, n.° 2, desta directiva não permite deduzir que as obras de demolição não possam preencher os requisitos dessa definição. Tais obras podem, com efeito, ser qualificadas de «outras intervenções no meio natural ou na paisagem». Esta interpretação é, aliás, corroborada pelo facto de que, se as obras de demolição estivessem excluídas do âmbito de aplicação da dita directiva, não teriam objecto as referências ao «património cultural» no artigo 3.°, às «paisagens importantes do ponto de vista histórico, cultural ou arqueológico» no anexo III, n.° 2, alínea h), e ao «património arquitectónico e arqueológico» no anexo IV, n.° 3, da mesma directiva.

(cf. n.os 97‑98, 101)

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)

3 de Março de 2011 ( )

«Incumprimento de Estado – Directiva 85/337/CEE – Obrigação da autoridade ambiental competente de realizar uma avaliação do impacto ambiental dos projectos – Pluralidade de autoridades competentes – Necessidade de garantir a avaliação da interacção entre os factores que possam ser afectados directa ou indirectamente – Aplicação da directiva a obras de demolição»

No processo C‑50/09,

que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 4 de Fevereiro de 2009,

Comissão Europeia, representada por P. Oliver, C. Clyne e J.‑B. Laignelot, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandante,

contra

Irlanda, representada por D. O’Hagan, na qualidade de agente, assistido por G. Simons, SC, e D. McGrath, BL, com domicílio escolhido no Luxemburgo,

demandada,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),

composto por: A. Tizzano, presidente de secção, J.‑J. Kasel, A. Borg Barthet, M. Ilešič e M. Berger (relatora), juízes,

advogado‑geral: J. Mazák,

secretário: N. Nanchev, administrador,

vistos os autos e após a audiência de 24 de Junho de 2010,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 Na sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que:

– não tendo transposto o artigo 3.° da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9), conforme alterada pela Directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997 (JO L 73, p. 5), e pela Directiva 2003/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio de 2003 (JO L 156, p. 17, a seguir «Directiva 85/337»);

– não tendo garantido que, quando tanto as autoridades irlandesas encarregadas do ordenamento do território como a Agência para a protecção do ambiente (a seguir «Agência») tenham poderes de decisão a nível de um projecto, sejam plenamente respeitadas as condições previstas nos artigos 2.° a 4.° desta directiva; e

– ao excluir as obras de demolição do âmbito de aplicação da sua legislação que transpõe a mesma directiva;

a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.

Quadro jurídico

Regulamentação da União

2 O artigo 1.°, n.os 2 e 3, da Directiva 85/337 dispõe:

«2. Na acepção da presente directiva, entende‑se por:

projecto:

– a realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras,

– outras intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração dos recursos do solo;

[...]

aprovação:

a decisão da autoridade ou das autoridades competentes que confere ao dono da obra o direito de realizar o projecto;

3. A autoridade ou autoridades competentes serão as que os Estados‑Membros designarem como responsáveis pelo desempenho das tarefas resultantes da presente directiva.»

3 Nos termos do artigo 2.°, n.os 1 a 2A, da referida directiva:

«1. Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para garantir que, antes de concedida a aprovação, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, fiquem sujeitos a um pedido de aprovação e a uma avaliação dos seus efeitos. Estes projectos são definidos no artigo 4.°

2. A avaliação do impacto no ambiente pode ser integrada nos processos de aprovação dos projectos existentes nos Estados‑Membros, ou na falta deles, noutros processos ou em processos a estabelecer para responder aos objectivos da presente directiva.

2A. Os Estados‑Membros poderão prever um procedimento único para cumprir o disposto na presente directiva e na Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição […].»

4 O artigo 3.° da mesma directiva prevê:

«A avaliação de impacte ambiental identificará, descreverá e avaliará de modo adequado, em função de cada caso particular e nos termos dos artigos 4.° a 11.°, os efeitos directos e indirectos de um projecto sobre os seguintes factores:

– o homem, a fauna e a flora,

– o solo, a água, o ar, o clima e a paisagem,

– os bens materiais e o património cultural,

– a interacção entre os factores referidos nos primeiro, segundo e terceiro travessões.»

5 O artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Directiva 85/337 tem a seguinte redacção:

«1. Sem prejuízo do disposto no n.° 3 do artigo 2.°, os projectos incluídos no anexo I serão submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5.° a 10.°

2. Sem prejuízo do disposto no n.° 3 do artigo 2.°, os Estados‑Membros determinarão, relativamente aos projectos incluídos no anexo II:

a) Com base numa análise caso a caso;

ou

b) Com base nos limiares ou critérios por eles fixados;

se o projecto deve ser submetido a uma avaliação nos termos dos artigos 5.° a 10.°

Os Estados‑Membros podem decidir aplicar os dois procedimentos referidos nas alíneas a) e b).»

6 Os artigos 5.° a 7.° da referida directiva referem‑se às informações que devem ser recolhidas e às consultas que devem ser realizadas no âmbito do processo de avaliação. O artigo 5.° indica as informações que devem ser fornecidas pelo dono da obra, o artigo 6.° refere‑se à obrigação de consultar as autoridades com responsabilidades específicas em matéria de ambiente, por um lado, e o público, por outro, e o artigo 7.° visa a obrigação, no caso de um projecto transfronteiriço, de informar o outro Estado‑Membro afectado. O artigo 8.° da mesma directiva precisa que os resultados dessas consultas e as informações obtidas devem ser tomados em conta no âmbito do processo de aprovação.

7 Os artigos 9.° a 11.° da mesma directiva, relativos à decisão adoptada no final do processo de aprovação, incidem, respectivamente, sobre a informação do público e dos Estados‑Membros afectados, o respeito do segredo industrial e comercial, o direito dos membros do público de interpor recurso perante um tribunal e sobre a troca de informações entre os Estados‑Membros e a Comissão.

8 O artigo 12.°, n.° 1, da Directiva 85/337, na sua versão original, obrigava os Estados‑Membros a dar cumprimento às suas disposições até 3 de Julho de 1988. As alterações introduzidas nesta directiva pelas Directivas 97/11 e 2003/35 deviam ser transpostas pelos Estados‑Membros até, respectivamente, 14 de Março de 1999 e 25 de Junho de 2005.

Legislação nacional

Lei de 2000 sobre o ordenamento do território e o desenvolvimento

9 A Lei de 2000 sobre o ordenamento do território e o desenvolvimento (Planning and Development Act 2000), conforme alterada pela Lei de 2006 sobre as infra‑estruturas estratégicas (Strategic Infrastructure Act 2006, a seguir «PDA»), define o quadro jurídico aplicável à concessão das aprovações relativas à maior parte das categorias de projectos enumerados nos anexos I e II da Directiva 85/337. Para certos projectos, a aprovação prevista pela PDA, denominada «aprovação do ordenamento do território» e concedida, em princípio, por uma autoridade local, é a única forma de aprovação exigida para realizar um projecto. Nesse caso, a PDA prevê que as decisões tomadas pelas autoridades locais podem ser impugnadas no An Bord Pleanála [Conselho nacional de ordenamento do território (a seguir «Conselho»)].

10 A parte X da PDA, que compreende os artigos 172.° a 177.°, refere‑se à avaliação do impacto ambiental. O artigo 176.° prevê que os projectos para os quais essa avaliação é necessária são definidos por regulamento. O artigo 172.° dispõe que, para os projectos regulados pelas disposições regulamentares adoptadas em virtude do artigo 176.°, os pedidos de aprovação devem ser acompanhados de uma declaração relativa ao impacto ambiental. Nos termos do artigo 173.°, quando uma autoridade encarregada do ordenamento do território receber um pedido de aprovação que inclua uma declaração relativa ao impacto ambiental, essa autoridade e, em via de recurso, o Conselho estão obrigados a tomar em conta a referida declaração. O artigo 177.° prevê que as informações que devem ser incluídas nessa declaração são determinadas por regulamento.

11 As modalidades de aplicação da PDA são definidas no Regulamento de 2001 sobre o ordenamento do território e o desenvolvimento (Planning and Development Regulations 2001), conforme alterado pelo Regulamento de 2008 sobre o ordenamento do território e o desenvolvimento (a seguir «PDR»), adoptado em aplicação, nomeadamente, dos artigos 176.° e 177.° da PDA.

12 A parte segunda do PDR diz respeito aos projectos que são isentos da avaliação do impacto ambiental. O artigo 6.° do PDR remete, a este respeito, para a primeira parte do anexo 2 do referido regulamento, na qual, na categoria 50, é indicada «a demolição de um imóvel ou de qualquer outra estrutura». Os artigos 9.° e 10.° do PDR enunciam as condições nas quais um projecto em princípio isento deve, não obstante, ser objecto de um processo de aprovação.

13 A parte décima do PDR diz respeito à avaliação do impacto ambiental. O artigo 93.° do PDR, lido em conjugação com o anexo 5 do referido regulamento, define as categorias de projectos para as quais essa avaliação é exigida. O artigo 94.° do PDR, que enumera as informações que devem figurar numa declaração do impacto ambiental, tem a seguinte redacção:

«Uma declaração relativa ao impacto ambiental deve conter:

(a) as informações especificadas no n.° 1 do anexo 6,

(b) as informações especificadas no n.° 2 do anexo 6, na medida em que

(i) essas informações sejam pertinentes para uma determinada fase do processo de aprovação e para as características específicas do projecto ou do tipo de projecto em causa, bem como dos elementos do ambiente susceptíveis de ser afectados, e que

(ii) a pessoa ou pessoas que preparam a declaração possam estar obrigadas, nos limites do razoável, a recolher essas informações, tendo em conta, nomeadamente, os conhecimentos e os métodos de avaliação actuais, e

(c) um resumo em linguagem não técnica das informações exigidas por força dos pontos (a) e (b).»

14 O anexo 6 do PDR precisa quais as informações que devem figurar numa declaração relativa ao impacto ambiental. O n.° 2, alínea b), desse anexo prevê que ela deve conter:

«Uma descrição dos aspectos do ambiente susceptíveis de ser significativamente afectados pelo projecto proposto, incluindo em especial:

– o homem, a fauna e a flora,

– o solo, a água, o ar, o clima e a paisagem,

– os bens materiais, incluindo o património arquitectónico e arqueológico, e o património cultural,

– a interacção entre os factores referidos supra.»

15 Nos termos do artigo 108.° do PDR, a autoridade competente em matéria de ordenamento do território está obrigada a verificar se as informações contidas na declaração relativa ao impacto ambiental preenchem os requisitos do referido regulamento.

Lei de 1992 que cria a Agência

16 A Lei de 1992 que cria a Agência para a protecção do ambiente (Environmental Protection Agency Act 1992, a seguir «EPAA») introduziu, nomeadamente, um novo sistema de redução integrada da poluição, por força do qual numerosas actividades industriais estão sujeitas a uma aprovação concedida pela Agência. Quando a actividade é nova e/ou afecta uma nova construção, deve igualmente obter a aprovação de ordenamento prevista pela PDA.

17 O artigo 98.° da EPAA, que proibia as autoridades encarregadas do ordenamento do território de tomar em consideração os aspectos ligados aos riscos de poluição ao examinarem um pedido de aprovação do ordenamento do território, foi alterdado pelo artigo 256.° da PDA no sentido de que, embora seja vedado a essas autoridades estabelecer, nas aprovações que concedem para as actividades que requerem ainda uma aprovação da Agência, condições que imponham uma redução da emissão de poluentes, elas podem, não obstante, se necessário, negar a concessão de uma aprovação de ordenamento do território por razões ambientais. Esse artigo 98.°, na sua versão alterada, prevê a possibilidade de as referidas autoridades solicitarem à Agência a apresentação de observações, nomeadamente no que diz respeito à declaração relativa ao impacto ambiental. Contudo, a Agência não está obrigada a aceder a esse pedido.

18 O Regulamento de 1994 relativo à Agência para a protecção do ambiente [Environmental Protection Agency (Licensing) Regulations 1994, a seguir «EPAR»] prevê a possibilidade de a Agência notificar uma autoridade encarregada do ordenamento do território de um pedido de aprovação. A autoridade não está, porém, obrigada a responder à notificação.

Lei de 1930 relativa aos monumentos nacionais

19 A Lei de 1930 relativa aos monumentos nacionais (National Monuments Act 1930, a seguir «NMA») rege a protecção dos vestígios arqueológicos irlandeses mais importantes do ponto de vista cultural, que são qualificados de «monumentos nacionais». A mesma foi alterada por uma Lei de 2004 [National Monuments (Amendment) Act 2004] para flexibilizar as restrições impostas pela legislação anterior no caso de propostas de modificação ou de eliminação de monumentos nacionais.

20 O artigo 14.° da NMA confere ao Ministro do Ambiente, do Património e da Administração Local irlandês (a seguir «Ministro») um poder de apreciação ao tomar decisões que autorizem a destruição de monumentos nacionais. Quando, ao realizar um projecto rodoviário que tenha sido objecto de uma avaliação do impacto ambiental, é descoberto um monumento nacional, o artigo 14.°‑A da NMA prevê que, em princípio, é proibido fazer obras no monumento enquanto se espera pelas instruções do Ministro. Essas instruções podem referir‑se a várias «intervenções no monumento», incluindo a sua demolição. Não está prevista nenhuma avaliação do impacto ambiental para adoptar essas instruções. Contudo, o artigo 14.°‑B da NMA prevê que as instruções do Ministro devem ser comunicadas ao Conselho. Sendo dadas instruções para que se modifique o projecto rodoviário aprovado, o Conselho está obrigado a examinar se essa modificação é susceptível de ter um impacto ambiental importante. Se o Conselho considerar que é esse o caso, deve exigir que seja apresentada uma declaração relativa ao impacto ambiental.

Procedimento pré‑contencioso

21 Na sequência da análise de uma denúncia relativa à transposição da Directiva 85/337 pela Irlanda, a Comissão considerou que esta directiva não tinha sido plena e correctamente transposta pelo referido Estado‑Membro e, por carta de 19 de Novembro de 1998, notificou este último no sentido de apresentar as suas observações, nos termos do processo por incumprimento. Uma segunda notificação para cumprir foi enviada à Irlanda em 9 de Fevereiro de 2001.

22 Após ter procedido ao exame das observações recebidas em resposta a essas notificações para cumprir, a Comissão dirigiu à Irlanda, em 6 de Agosto de 2001, um parecer fundamentado no qual concluiu que esse Estado‑Membro não tinha transposto correctamente os artigos 2.° a 6.°, 8.° e 9.° da referida directiva. Em resposta, a Irlanda comunicou à Comissão que estavam a ser adoptadas as alterações legislativas necessárias para assegurar a transposição e solicitou a suspensão do processo.

23 Na sequência de novas denúncias, a Comissão dirigiu à Irlanda, em 2 de Maio de 2006, uma notificação para cumprir complementar.

24 Não tendo ficado satisfeita com as respostas recebidas, a Comissão emitiu, em 29 de Junho de 2007, um parecer fundamentado complementar, no qual concluiu que a Irlanda ainda não tinha transposto correctamente a Directiva 85/337, nomeadamente os seus artigos 2.° a 4.°, e convidava esse Estado‑Membro a dar cumprimento a esse parecer no prazo de dois meses a contar da recepção deste. Em resposta, a Irlanda manteve a sua posição, segundo a qual a legislação irlandesa em vigor já constituía uma transposição adequada da referida directiva.

25 Neste contexto, a Comissão intentou a presente acção.

Quanto à acção

Quanto ao primeiro fundamento, relativo à não transposição do artigo 3.° da directiva

Argumentos das partes

26 Segundo a Comissão, o artigo 3.° da Directiva 85/337 reveste uma importância fundamental, uma vez que define o que constitui uma avaliação do impacto ambiental devendo, por isso, ser transposto de maneira explícita. Ora, as disposições que, segundo a Irlanda, realizam uma transposição adequada do artigo 3.° da directiva são insuficientes.

27 Assim, o artigo 173.° da PDA, que exige que a autoridade encarregada do ordenamento do território tome em conta as informações constantes da declaração relativa ao impacto ambiental, apresentada pelo dono da obra, refere‑se à obrigação, enunciada no artigo 8.° da Directiva 85/337, de tomar em consideração as informações obtidas nos termos dos artigos 5.° a 7.° desse diploma. Ao invés, esse artigo 173.° não corresponde à obrigação mais ampla, imposta pelo artigo 3.° da referida directiva à autoridade competente, de garantir a realização de uma avaliação do impacto ambiental que identifique, descreva e avalie todos os factores contemplados nesse artigo 3.°

28 Quanto aos artigos 94.°, 108.° e 111.° do PDR, bem como ao anexo 6 desse regulamento, a Comissão salienta que se limitam, por um lado, a enumerar os elementos sobre os quais o dono da obra deve fornecer informações na sua declaração relativa ao impacto ambiental e, por outro, a enunciar a obrigação, para as autoridades competentes, de verificar a exaustividade dessas informações. As obrigações previstas nessas disposições distinguem‑se da imposta, pelo artigo 3.° da directiva, à autoridade competente de proceder a uma análise completa do impacto ambiental.

29 Quanto à pertinência da jurisprudência dos órgãos jurisdicionais irlandeses relativa à aplicação das disposições nacionais em causa, a Comissão salienta que, embora esses órgãos jurisdicionais possam interpretar disposições ambíguas de modo a garantir a sua compatibilidade com uma directiva, não podem colmatar as lacunas jurídicas existentes na legislação nacional. De resto, os extractos das decisões citadas pela Irlanda referem‑se à interpretação, não dessa legislação, mas da própria Directiva 85/337.

30 A Irlanda contesta a importância que a Comissão atribui ao artigo 3.° da dita directiva. Este artigo, redigido em termos gerais, limita‑se a indicar que a avaliação do impacto ambiental deve ser feita em conformidade com os artigos 4.° a 11.° dessa directiva. Ao transpor os referidos artigos 4.° a 11.° para o direito nacional, um Estado‑Membro garante também a transposição desse artigo 3.°

31 A Irlanda sustenta que os artigos 172.°, n.° 1, e 173.° da PDA, bem como os artigos 94.° e 108.° do PDR e o anexo 6 deste diploma, asseguram uma transposição completa das disposições do artigo 3.° da Directiva 85/337. Sublinha que a Supreme Court (Irlanda) confirmou, em dois acórdãos de 2003 e 2007, a saber, O’Connell/Environmental Protection Agency e Martin/An Bord Pleanála, que o direito nacional obriga as autoridades competentes em matéria de planeamento e a Agência a avaliar os factores contemplados nesse artigo 3.° e a interacção entre esses factores. Com os referidos acórdãos, que devem ser tidos em conta ao apreciar o alcance das disposições nacionais em causa, não é colmatada uma lacuna jurídica, mas apenas constatado que a legislação nacional aplicável impõe às autoridades competentes a obrigação de proceder a uma avaliação do impacto ambiental de um projecto, à luz dos critérios enunciados no artigo 3.° da Directiva 85/337.

32 A título subsidiário, a Irlanda remete para o conceito de «planificação adequada e desenvolvimento sustentável», constante do artigo 34.° da PDA. Entende que se trata do critério principal que deve ser tomado em consideração por todas as autoridades encarregadas do ordenamento do território quando se pronunciam sobre um pedido de aprovação. Este conceito soma‑se a todos os critérios contemplados no dito artigo 34.°, bem como noutras disposições da mesma lei, entre as quais o artigo 173.° desta, cuja aplicação reforça.

33 Por último, a Irlanda sustenta que a Comissão não respeita o poder de apreciação de que gozam os Estados‑Membros, ao abrigo do artigo 249.° CE, quanto à forma e aos meios que permitem assegurar a transposição de uma directiva. Ao exigir uma transposição literal do artigo 3.° da Directiva 85/337, a Comissão ignora o corpus legislativo e jurisprudencial que se formou na Irlanda, durante 45 anos, em torno dos conceitos de «planificação adequada» e de «desenvolvimento sustentável».

Apreciação do Tribunal

34 Note‑se, antes de mais, que a Comissão e a Irlanda fazem uma leitura divergente do artigo 3.° da Directiva 85/337 e analisam de modo diferente as suas relações com os artigos 4.° a 11.° desta. A Comissão sustenta que este artigo 3.° estabelece obrigações que vão para além das impostas pelos artigos 4.° a 11.°, ao passo que a Irlanda entende que se trata apenas de uma disposição redigida em termos gerais e que o processo detalhado de avaliação do impacto ambiental é precisado nesses artigos 4.° a 11.°

35 A este respeito, há que salientar que, embora o artigo 3.° da referida directiva disponha que a avaliação do impacto ambiental se realizará «nos termos dos artigos 4.° a 11.°» desta, as obrigações enunciadas nesses artigos são diferentes da prevista no próprio artigo 3.°

36 O artigo 3.° da Directiva 85/337 impõe à autoridade ambiental competente a obrigação de realizar uma avaliação do impacto ambiental, que deve compreender uma descrição dos efeitos directos e indirectos de um projecto sobre os factores enumerados nos três primeiros travessões desse artigo e a interacção entre eles (acórdão de 16 de Março de 2006, Comissão/Espanha, C‑332/04, n.° 33). Como indica o artigo 2.°, n.° 1, da mesma directiva, essa avaliação deve ser efectuada antes de ser concedida a aprovação pedida para realizar um projecto.

37 Para cumprir a obrigação que lhe é imposta pelo referido artigo 3.°, a autoridade ambiental competente não se pode limitar a identificar e a descrever os efeitos directos e indirectos de um projecto sobre certos factores, mas deve ainda avaliá‑los de maneira apropriada, em função de cada caso particular.

38 Esta obrigação de avaliação distingue‑se das obrigações enunciadas nos artigos 4.° a 7.°, 10.° e 11.° da Directiva 85/337, que são, no essencial, obrigações de recolha e de troca de informações, de consulta, de publicação e de garantia da existência de um recurso judicial. Trata‑se de disposições de natureza processual, que dizem respeito apenas ao modo de dar execução à obrigação substantiva prevista no artigo 3.° desta directiva.

39 É certo que o artigo 8.° da mesma directiva prevê que os resultados das consultas e as informações obtidas nos termos dos artigos 5.° a 7.° desse diploma serão tomados em consideração no âmbito do processo de aprovação.

40 Todavia, essa obrigação de tomar em conta, no final do processo decisório, as informações obtidas pela autoridade ambiental competente não deve ser confundida com a obrigação de avaliação prevista no artigo 3.° da Directiva 85/337. Com efeito, essa avaliação, que deve ser realizada no início do processo decisório (acórdão de 4 de Maio de 2006, Comissão/Reino Unido, C‑508/03, Colect., p. I‑3969, n.° 103), implica um exame substantivo das informações recolhidas, bem como uma reflexão sobre a oportunidade de as completar, se necessário, com dados suplementares. Essa autoridade ambiental competente deve, assim, realizar um trabalho de investigação e de análise susceptível de culminar numa apreciação o mais completa possível dos efeitos directos e indirectos do projecto em causa sobre os factores enumerados nos três primeiros travessões do referido artigo 3.° e da interacção entre eles.

41 Logo, decorre tanto do teor das disposições em causa da dita directiva como da estrutura geral desta que o seu artigo 3.° constitui uma disposição fundamental. Não se pode considerar que a mera transposição dos artigos 4.° a 11.° desta directiva implique uma transposição automática do referido artigo 3.°

42 É à luz destas considerações que importa apurar se as disposições nacionais invocadas pela Irlanda constituem uma transposição correcta do artigo 3.° da Directiva 85/337.

43 Resulta da leitura do artigo 172.° da PDA, bem como do artigo 94.° do PDR e do anexo 6 do mesmo diploma, que estas disposições são relativas à obrigação do dono da obra de apresentar uma declaração sobre os efeitos que o projecto é susceptível de ter no ambiente, o que corresponde, como a Comissão sustentou acertadamente, à obrigação imposta ao dono da obra pelo artigo 5.° da Directiva 85/337. O artigo 108.° do PDR só obriga a autoridade encarregada do ordenamento do território a verificar a exaustividade dessas informações.

44 Quanto ao artigo 173.° da PDA, segundo o qual a autoridade encarregada do ordenamento do território, ao apreciar um pedido de aprovação que inclua uma declaração relativa ao impacto ambiental, deve ter em conta essa declaração, bem como qualquer informação suplementar que lhe seja prestada, resulta do seu próprio teor que este artigo se limita a enunciar uma obrigação da mesma natureza que a prevista no artigo 8.° da Directiva 85/337, isto é, a de tomar em consideração os resultados das consultas e as informações recolhidas no âmbito do processo de aprovação. Esta obrigação não corresponde à obrigação mais ampla, imposta pelo artigo 3.° desta directiva à autoridade ambiental competente, de proceder, ela própria, a uma avaliação do impacto ambiental tendo em conta os factores enunciados nessa disposição.

45 Nestas condições, impõe‑se declarar que as normas nacionais invocadas pela Irlanda não permitem alcançar o resultado visado pelo artigo 3.° da referida directiva.

46 Sendo certo que, segundo jurisprudência assente, a transposição para direito interno de uma directiva não exige necessariamente a reprodução formal e textual das suas disposições numa disposição legal ou regulamentar expressa e específica, podendo bastar um contexto jurídico geral, desde que assegure efectivamente a plena aplicação da directiva de um modo suficientemente claro e preciso (v., designadamente, acórdão de 16 de Julho de 2009, Comissão/Irlanda, C‑427/07, Colect., p. I‑6277, n.° 54 e jurisprudência referida), resulta de jurisprudência igualmente assente que deve ser dada execução às disposições de uma directiva com força obrigatória incontestável, com a especificidade, a precisão e a clareza requeridas, a fim de satisfazer a exigência da segurança jurídica que requer que, no caso de a directiva ter por fim criar direitos para os particulares, seja dada aos beneficiários a possibilidade de conhecerem todos os seus direitos (v., designadamente, acórdão Comissão/Irlanda, já referido, n.° 55 e jurisprudência referida).

47 Note‑se, a este respeito, que o acórdão da Supreme Court O’Connell/Environmental Protection Agency, já referido, interpreta, com efeito, na passagem invocada pela Irlanda, as disposições de direito nacional num sentido conforme com a Directiva 85/337. Todavia, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, essa interpretação conforme das disposições de direito interno não pode, por si só, apresentar a clareza e a precisão exigidas para satisfazer a exigência de segurança jurídica (v., designadamente, acórdão de 10 de Maio de 2007, Comissão/Áustria, C‑508/04, Colect., p. I‑3787, n.° 79 e jurisprudência referida). A passagem do acórdão do mesmo órgão jurisdicional nacional, Martin/An Bord Pleanála, já referido, ao qual se refere igualmente a Irlanda, tem por objecto a questão de saber se todos os factores contemplados no artigo 3.° da referida directiva são mencionados nos processos de aprovação instituídos pela legislação irlandesa. Em contrapartida, não esclarece a questão, decisiva para efeitos de apreciação do primeiro fundamento, de saber em que deve consistir o exame desses factores que as autoridades nacionais competentes estão obrigadas a realizar.

48 Quanto aos conceitos de «planificação adequada» e de «desenvolvimento sustentável», igualmente referidos pela Irlanda, há que observar que, mesmo supondo que esses conceitos englobem os critérios contemplados no artigo 3.° da Directiva 85/337, não foi demonstrado que imponham que esses critérios sejam tomados em conta em todos os casos em que é necessária uma avaliação do impacto ambiental.

49 Daqui decorre que não é possível invocar a jurisprudência nacional nem os conceitos de «planificação adequada» e de «desenvolvimento sustentável» para compensar a falta de transposição para a ordem jurídica irlandesa do artigo 3.° da Directiva 85/337.

50 Por conseguinte, o primeiro fundamento invocado pela Comissão em apoio da sua acção deve ser julgado procedente.

Quanto ao segundo fundamento, relativo à falta de garantia do pleno respeito dos artigos 2.° a 4.° da Directiva 85/337 quando várias autoridades intervêm no processo decisório

Argumentos das partes

51 Para a Comissão, é indispensável que a avaliação do impacto ambiental seja efectuada no quadro de um procedimento global. Ora, na Irlanda, após a criação da Agência, certos projectos que requerem essa avaliação são submetidos a dois processos decisórios distintos: um no qual as autoridades encarregadas do ordenamento do território tomam decisões sobre aspectos relativos à afectação do uso do solo e outro no qual a Agência toma decisões tendo em conta aspectos ligados à poluição. A Comissão admite que se possa considerar, como a jurisprudência irlandesa (v. acórdão da Supreme Court, Martin/An Bord Pleanála, já referido), que a aprovação de ordenamento e a aprovação da Agência constituem, em conjunto, uma «aprovação» na acepção do artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 85/337 e não vê objecções a que esta aprovação seja conferida em duas etapas sucessivas. Todavia, critica a legislação irlandesa por não obrigar as autoridades encarregadas do ordenamento do território e a Agência a coordenar os seus trabalhos. Segundo a Comissão, esta situação contraria os artigos 2.° a 4.° desta referida.

52 Quanto ao artigo 2.° da dita directiva, a Comissão assinala que o mesmo exige que seja realizada uma avaliação do impacto ambiental para os projectos contemplados no artigo 4.° desta directiva «antes de [ser] concedida a aprovação». Ora, a Comissão considera que existe, segundo a legislação irlandesa, a possibilidade de que uma parte do processo decisório se desenrole sem respeitar esta condição. Com efeito, por um lado, esta legislação não exige que se apresente um pedido de aprovação às autoridades encarregadas do ordenamento do território antes de se apresentar um pedido de aprovação à Agência, a qual não está autorizada a dar início a uma avaliação do impacto ambiental. Por outro lado, as autoridades encarregadas do ordenamento do território não estão obrigadas, no âmbito da sua avaliação, a tomar em conta o impacto em matéria de poluição, correndo‑se o risco de que este último não seja objecto de nenhuma avaliação.

53 Referindo‑se à jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., designadamente, acórdão de 20 de Novembro de 2008, Comissão/Irlanda, C‑66/06, n.° 59), a Comissão sublinha que não está obrigada a esperar que a aplicação da lei de transposição produza efeitos lesivos nem a demonstrar a existência destes, quando o próprio texto dessa lei é insuficiente ou defeituoso.

54 Quanto ao artigo 3.° da Directiva 85/337, a Comissão considera que, quando são competentes várias autoridades, os procedimentos seguidos por cada uma delas devem garantir, no seu conjunto, a realização completa da avaliação exigida por esse artigo 3.° Ora, a delimitação rigorosa dos papéis distintos das autoridades encarregadas do ordenamento do território, por um lado, e da Agência, por outro, tal como está prevista pela legislação irlandesa, não toma formalmente em conta o conceito de «ambiente» no processo decisório. Com efeito, nenhuma das autoridades envolvidas no processo de aprovação está encarregada de avaliar e de tomar em conta as interacções entre os factores contemplados no primeiro a terceiro travessões do referido artigo 3.°, os quais estão abrangidos, respectivamente, pelas esferas de competência distintas de cada uma dessas autoridades.

55 A este respeito, a Comissão, referindo‑se ao artigo 98.° da EPAA, conforme alterado, e ao EPAR, observa que não existe nenhum nexo formal, sob a forma de uma obrigação de as autoridades competentes procederem a consultas recíprocas, entre o procedimento de aprovação seguido pela autoridade encarregada do ordenamento do território e o procedimento de aprovação seguido pela Agência.

56 Para ilustrar a sua análise, a Comissão menciona o caso dos projectos relativos à instalação de uma incineradora em Duleek, no condado de Meath, e da fábrica de tratamento de madeiras em Leap, no condado de Offaly.

57 Referindo‑se ao acórdão de 4 de Maio de 2006, Comissão/Reino Unido (C‑98/04, Colect., p. I‑4003), a Irlanda contesta a admissibilidade do segundo fundamento invocado pela Comissão em apoio da sua acção, na medida em que, em seu entender, a Comissão não expôs de maneira detalhada o motivo pelo qual a designação, pela Irlanda, de duas autoridades competentes viola a Directiva 85/337. Alega que esta omissão dificultou a preparação da sua defesa.

58 Quanto ao mérito, a Irlanda alega que a consequência da participação de várias autoridades competentes no processo decisório, o que é permitido pelos artigos 1.°, n.° 3, e 2.°, n.° 2, da Directiva 85/337, é que a participação e as obrigações destas últimas são diferentes e intervêm em fases distintas antes da «aprovação do projecto». Baseando‑se no acórdão da Supreme Court, Martin/An Bord Plaenála, já referido, a Irlanda sustenta que nesta directiva nada sugere que um único órgão competente deva efectuar uma «avaliação global» do impacto ambiental.

59 A Irlanda contesta que exista uma delimitação rigorosa entre as competências dos dois órgãos decisórios e sustenta, pelo contrário, que elas se sobrepõem. Defende que o conceito de «planificação adequada e desenvolvimento sustentável», ao qual a PDA faz referência, é um conceito muito amplo, que abarca, nomeadamente, a poluição ambiental. As autoridades encarregadas do ordenamento do território estão obrigadas a avaliar essa poluição no contexto de uma decisão relativa a uma aprovação do ordenamento. Acrescenta que diversas disposições conferem expressamente a essas autoridades a faculdade de negar aprovações de ordenamento por motivos ambientais.

60 Em resposta ao argumento da Comissão segundo o qual é possível que um pedido de aprovação seja apresentado à Agência antes de um pedido de aprovação ter sido apresentado a uma autoridade encarregada do ordenamento do território e, portanto, antes de ter sido realizada uma avaliação do impacto ambiental, a Irlanda alega que uma «aprovação de projecto» em direito irlandês exige quer uma aprovação da autoridade competente em matéria de ordenamento do território quer uma aprovação da Agência. Nestas condições, o dono da obra não teria nenhuma vantagem prática em solicitar uma aprovação à Agência sem apresentar simultaneamente um pedido de aprovação à autoridade competente em matéria de ordenamento do território pelo que, na prática, nunca se verifica essa separação de pedidos.

61 Acresce que, contrariamente ao que afirma a Comissão, segundo a qual a Agência não pode dar início a um processo de avaliação do impacto ambiental, existe em vários casos, nomeadamente para os pedidos de aprovação de recuperação ou de eliminação de resíduos, bem como para os pedidos de aprovação de controlo integrado e de prevenção da poluição, uma obrigação de apresentar à Agência uma declaração relativa ao impacto ambiental, independentemente de ter sido previamente apresentado um pedido de aprovação a uma autoridade encarregada do ordenamento do território. Por outro lado, em tal caso, a Agência está expressamente autorizada a pedir informações complementares ao requerente e, por conseguinte, pode solicitar informações substancialmente semelhantes às contidas numa declaração relativa ao impacto ambiental.

62 A Irlanda considera que seria inapropriado impor, em todos os casos, uma obrigação de consulta entre a autoridade competente em matéria de ordenamento do território e a Agência. Entende que é mais adequado permitir tal consulta, deixando aos órgãos decisórios um poder de apreciação quanto à oportunidade de proceder a essa consulta em cada caso concreto.

63 Por último, segundo a Irlanda, o acórdão de 20 de Novembro de 2008, Comissão/Irlanda, já referido, que a Comissão invoca para se eximir de provar as suas alegações, não é pertinente no âmbito do presente processo. Com efeito, segundo a Irlanda, no processo que deu origem a esse acórdão, a infracção alegada dizia respeito ao modo como a Directiva 85/337 tinha sido transposta para o direito interno irlandês, ao passo que o presente processo se refere à aplicação da legislação que assegura a transposição da referida directiva. Embora a legislação irlandesa tenha estabelecido um sistema completo para a avaliação do impacto ambiental, a Comissão alega que, na prática, é possível que esta legislação nem sempre seja aplicada adequadamente. A este respeito, a Irlanda considera que o ónus da prova recai sobre a Comissão e que esta não o cumpriu. As referências aos projectos de Duleek e de Leap não corroboram, de modo algum, as alegações da Comissão.

Apreciação do Tribunal

– Quanto à admissibilidade do segundo fundamento

64 Segundo jurisprudência assente, no âmbito de uma acção intentada com base no artigo 226.° CE, o parecer fundamentado e a acção devem apresentar as acusações de forma coerente e precisa, a fim de permitir ao Estado‑Membro e ao Tribunal de Justiça compreender exactamente o alcance da violação do direito da União recriminada, condição necessária para que esse Estado possa apresentar utilmente os seus meios de defesa e para que o Tribunal de Justiça possa verificar a existência do incumprimento alegado (v., designadamente, acórdãos, já referidos, de 4 de Maio de 2006, Comissão/Reino Unido, C‑98/04, n.° 18, e de 20 de Novembro de 2008, Comissão/Irlanda, n.° 31).

65 No caso vertente, resulta dos autos que, no âmbito do procedimento pré‑contencioso, tanto os pontos 3.2.2 a 3.2.5 do parecer fundamentado, de 6 de Agosto de 2001, como os pontos 2.17 e 2.18 do parecer fundamentado complementar, de 29 de Junho de 2007, expõem a razão pela qual a Comissão considera que a delimitação estrita entre os papéis separados atribuídos às autoridades encarregadas do ordenamento do território, por um lado, e à Agência, por outro, não cumpre as exigências da Directiva 85/337. Nesses pontos, é explicado que essa repartição de competências é incompatível com o facto de que o conceito de «ambiente», tal como deve ser entendido no processo decisório previsto nesta directiva, implica que seja tida em conta a interacção entre os factores abrangidos pelas áreas de competência separadas de cada instância decisória.

66 Esse fundamento é exposto em termos idênticos ou semelhantes nos pontos 55 e seguintes da petição inicial, que, além disso, contém, nos seus pontos 9 a 20, um resumo das disposições pertinentes da legislação irlandesa.

67 Resulta destas considerações que as alegações formuladas pela Comissão no procedimento pré‑contencioso e contencioso eram suficientemente claras para permitir à Irlanda assegurar utilmente a sua defesa.

68 Por conseguinte, a questão prévia de inadmissibilidade suscitada por esse Estado‑Membro relativamente ao segundo fundamento invocado pela Comissão deve ser rejeitada.

– Quanto ao mérito

69 Antes de mais, cumpre notar que, com o seu segundo fundamento, a Comissão critica a transposição, pela legislação irlandesa em causa, dos artigos 2.° a 4.° da Directiva 85/337, na medida em que os procedimentos estabelecidos por essa legislação não garantem o pleno respeito dos referidos artigos quando intervêm no processo decisório várias autoridades nacionais.

70 Por consequência, deve ser afastada desde já a argumentação da Irlanda segundo a qual a Comissão não explicou suficientemente o fundamento factual da sua acção. Com efeito, como a Comissão sustentou, dado que o objecto da acção por incumprimento é o modo como a Directiva 85/337 foi transposta e não o resultado concreto da aplicação da legislação nacional relativa a esta transposição, importa verificar se, como afirma a Comissão, a própria legislação comporta em si mesma o carácter insuficiente ou defeituoso da transposição da referida directiva, sem que seja necessário apurar os efeitos reais da legislação nacional de transposição relativamente a projectos concretos (v. acórdão de 20 de Novembro de 2008, Comissão/Irlanda, já referido, n.° 59).

71 O artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 85/337 define o termo «aprovação» como a decisão da autoridade ou das autoridades competentes que confere ao dono da obra o direito de realizar o projecto. O n.° 3 do referido artigo precisa que a autoridade ou autoridades competentes serão as que os Estados‑Membros designarem como responsáveis pelo desempenho das tarefas resultantes da referida directiva.

72 No âmbito da liberdade que, deste modo, lhes é conferida para determinar as autoridades competentes para conceder a aprovação no sentido da referida directiva, os Estados‑Membros podem decidir confiar essa tarefa a várias entidades, o que, de resto, foi expressamente admitido pela Comissão.

73 O artigo 2.°, n.° 2, da Directiva 85/337 acrescenta que a avaliação do impacto ambiental pode ser integrada nos processos de aprovação dos projectos existentes, ou, na falta deles, noutros processos ou em processos a estabelecer para responder aos objectivos da referida directiva.

74 Esta disposição implica que a liberdade deixada aos Estados‑Membros abrange a determinação das regras processuais e das condições de concessão da aprovação em causa.

75 Todavia, essa liberdade só pode ser exercida nos limites definidos pela dita directiva e desde que as escolhas feitas pelos Estados‑Membros garantam o pleno respeito dos objectivos nela fixados.

76 Assim, o artigo 2.°, n.° 1, da Directiva 85/337 indica que a avaliação do impacto ambiental deve ser realizada «antes de [ser] concedida a aprovação». Isto implica que o exame dos efeitos directos e indirectos de um projecto sobre os factores referidos no artigo 3.° da mesma directiva e da interacção entre esses factores seja realizado integralmente antes dessa concessão.

77 Nestas condições, embora nada se oponha à escolha da Irlanda de confiar a realização dos objectivos da referida directiva a duas autoridades diferentes, ou seja, às autoridades encarregadas do ordenamento do território, por um lado, e à Agência, por outro, tal escolha está sujeita à condição de que as competências respectivas dessas autoridades e as normas que regem o seu exercício garantam que uma avaliação do impacto ambiental seja efectuada de maneira completa e em tempo útil, isto é, antes de ser concedida a aprovação na acepção da referida directiva.

78 A este respeito, a Comissão sustenta ter identificado, na legislação irlandesa, uma lacuna resultante da combinação de dois factores. O primeiro consiste em que a Agência, ao apreciar o pedido de aprovação de um projecto tendo em conta aspectos ligados à poluição, não tem a faculdade de dar início a uma avaliação do impacto ambiental. O segundo é a possibilidade de a Agência ser chamada a apreciar e decidir questões relativas à poluição antes de a autoridade encarregada do ordenamento do território, que é a única que pode exigir do dono da obra uma declaração relativa ao impacto ambiental, ter sido chamada a pronunciar‑se.

79 Em sua defesa, a Irlanda, que não contesta que, de maneira geral, a Agência não pode exigir essa declaração ao dono da obra, alega que este último não tem nenhuma vantagem prática em pedir uma aprovação à Agência sem apresentar simultaneamente um pedido de aprovação à autoridade encarregada do ordenamento do território, dado que necessita de uma aprovação dessas duas autoridades. Todavia, a Irlanda não demonstrou nem sequer alegou que seja juridicamente impossível ao dono da obra obter uma decisão da Agência enquanto não se dirigir à autoridade encarregada do ordenamento do território.

80 É certo que o EPAR prevê a possibilidade de a Agência notificar uma autoridade encarregada do ordenamento do território de um pedido de aprovação. No entanto, é pacífico entre as partes que não se trata de uma obrigação e que a autoridade que recebeu a notificação não está obrigada a responder‑lhe.

81 Assim, não se pode excluir que a Agência, como autoridade encarregada de se pronunciar sobre a aprovação de um projecto tendo em conta aspectos ligados à poluição, tome uma decisão sem ter sido realizada uma avaliação do impacto ambiental, em conformidade com os artigos 2.° a 4.° da Directiva 85/337.

82 A Irlanda alega que, em certos casos, relativos, nomeadamente, às aprovações de recuperação e de eliminação de resíduos, bem como às aprovações de controlo integrado e de prevenção da poluição, a Agência tem a faculdade de exigir uma declaração relativa ao impacto ambiental, a qual deve ter em conta. Todavia, essas regras específicas não podem colmatar a lacuna da legislação irlandesa constatada no número precedente.

83 A Irlanda alega ainda que, desde a alteração da EPAA pelo artigo 256.° da PDA, as autoridades encarregadas do ordenamento do território têm a faculdade de recusar, se for caso disso, a concessão de uma aprovação por motivos ambientais e que essa faculdade é conferida às autoridades, de maneira geral, pelos conceitos de «planificação adequada» e de «desenvolvimento sustentável».

84 Tal extensão das competências das autoridades encarregadas do ordenamento do território pode, como a Irlanda afirmou, criar em certos casos uma sobreposição das competências respectivas das autoridades responsáveis em matéria de ambiente. Note‑se, contudo, que essa sobreposição não é susceptível de colmatar a lacuna constatada no n.° 81 do presente acórdão, que deixa em aberto a possibilidade de a Agência decidir sozinha e sem uma avaliação do impacto ambiental, em conformidade com os artigos 2.° a 4.° da Directiva 85/337, sobre um projecto tendo em conta aspectos ligados à poluição.

85 Nestas condições, há que concluir que o segundo fundamento invocado pela Comissão em apoio da sua acção por incumprimento é procedente.

Quanto ao terceiro fundamento, relativo à não aplicação da Directiva 85/337 às obras de demolição

Argumentos das partes

86 Segundo a Comissão, as obras de demolição podem constituir um «projecto» na acepção do artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 85/337, na medida em que são abrangidas pelo conceito de «outras intervenções no meio natural ou na paisagem». Ora, no PDR, a Irlanda isentou quase todas as obras de demolição da obrigação de proceder a uma avaliação do impacto ambiental. É certo que, depois de expirado o prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado complementar de 29 de Junho de 2007, a Irlanda comunicou à Comissão um novo texto, que alterava o PDR, reduzindo sensivelmente o âmbito de aplicação da isenção prevista para as obras de demolição. Todavia, esse texto já não pode ser tido em conta na presente acção por incumprimento.

87 A Comissão sustenta que a interpretação da Irlanda, segundo a qual as obras de demolição não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da dita directiva, se reflecte na NMA e remete, a este respeito, para os artigos 14.°, 14.°‑A e 14.°‑B desta lei, relativos à demolição de um monumento nacional.

88 Para ilustrar a maneira como, em violação da Directiva 85/337, a exclusão das obras de demolição permitiu, ao abrigo do artigo 14.°‑A da NMA, a demolição de um monumento nacional sem ser realizada uma avaliação do impacto ambiental, a Comissão refere a Decisão ministerial de 13 de Junho de 2007, que ordenou a destruição de um monumento nacional para permitir a realização do projecto da auto‑estrada M3.

89 A título preliminar, a Irlanda objecta que o terceiro fundamento da Comissão é inadmissível, na parte que se refere ao artigo 14.° da NMA, dado que esta disposição não foi mencionada no parecer fundamentado complementar de 29 de Junho de 2007.

90 Segundo a Irlanda, as obras de demolição não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da Directiva 85/337, uma vez que não são mencionadas nos seus anexos I e II. Acrescenta que resulta do artigo 10.° da PDA, conjugado com o artigo 9.° do PDR, que as obras de demolição só estão isentas da obrigação de obter uma aprovação relativa ao ordenamento se o projecto não for susceptível de ter um impacto significativo no ambiente.

91 No que toca à obrigação de proceder a avaliações complementares, a Irlanda alega que a Directiva 85/337 implica, no essencial, que a avaliação do impacto ambiental seja efectuada o mais cedo possível, antes do início do projecto. Considera que a única vez que seria necessário realizar uma nova avaliação, em conformidade com o anexo II, n.° 13, primeiro travessão, desta directiva, seria quando o projecto foi modificado ou ampliado.

92 Quanto ao alcance das instruções ministeriais emitidas nos termos do artigo 14.°‑A da NMA, a Irlanda sublinha que esta disposição só é aplicável a projectos rodoviários previamente aprovados pelo Conselho, com base numa avaliação do impacto ambiental. Só o Conselho pode decidir uma modificação do projecto rodoviário e, nesse caso, deve apreciar se essa modificação é susceptível de ter um impacto negativo no ambiente. Nestas condições, a competência do Ministro para emitir instruções ministeriais não pode ser equiparada à concessão de uma aprovação para um projecto rodoviário. Essas instruções só podem ser dadas, se for caso disso, após terem sido iniciadas as obras do projecto e ter sido descoberto um novo monumento nacional, e só para regular o modo como este deve ser tratado. De resto, a Irlanda nega que tenha sido adoptada uma decisão ministerial no sentido de destruir um monumento nacional para permitir a realização do projecto da auto‑estrada M3.

Apreciação do Tribunal

– Quanto à admissibilidade do terceiro fundamento

93 Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, o objecto de uma acção intentada nos termos do artigo 226.° CE é delimitado pela fase pré‑contenciosa prevista nesta disposição. Consequentemente, a acção deve basear‑se nos mesmos argumentos e fundamentos que o parecer fundamentado (v., designadamente, acórdão de 14 de Outubro de 2004, Comissão/França, C‑340/02, Colect., p. I‑9845, n.° 26 e jurisprudência referida).

94 No caso vertente, resulta da leitura do parecer fundamentado complementar de 29 de Junho de 2007 que a Comissão, nos pontos 2.34 a 2.38 deste, censurou a Irlanda de ter excluído as obras de demolição do âmbito de aplicação da legislação nacional que transpõe a Directiva 85/337. Nos pontos 2.39 e 2.40 desse parecer, a Comissão precisou que a interpretação que a Irlanda fazia desta directiva se reflectia não só na PDA mas também em legislação mais específica, como a NMA, e indicou como exemplo a realização do projecto da auto‑estrada M3.

95 Logo, embora a Comissão não tenha indicado expressamente o artigo 14.° da NMA nesse parecer fundamentado, referiu‑se claramente ao mecanismo decisório previsto por este artigo no quadro da sua análise das insuficiências que, em sua opinião, essa lei comporta.

96 Nestas condições, a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela Irlanda relativamente ao terceiro fundamento da Comissão deve ser rejeitada.

– Quanto ao mérito

97 Quanto à questão de saber se, como sustenta a Comissão nas suas peças processuais, as obras de demolição são abrangidas pelo âmbito de aplicação da Directiva 85/337 ou se, como defende a Irlanda, são dele excluídas, importa notar, antes de mais, que a definição do termo «projecto» que figura no artigo 1.°, n.° 2, desta directiva não permite deduzir que as obras de demolição não possam preencher os requisitos dessa definição. Tais obras podem, com efeito, ser qualificadas de «outras intervenções no meio natural ou na paisagem».

98 Esta interpretação é corroborada pelo facto de que, se as obras de demolição estivessem excluídas do âmbito de aplicação da dita directiva, as referências ao «património cultural» no seu artigo 3.°, às «paisagens importantes do ponto de vista histórico, cultural ou arqueológico» no anexo III, n.° 2, alínea h), da mesma directiva e ao «património arquitectónico e arqueológico» no seu anexo IV, n.° 3, não teriam objecto.

99 É verdade que, nos termos do artigo 4.° da Directiva 85/337, só é necessário realizar a avaliação do impacto ambiental de um projecto se este fizer parte de uma das categorias que figuram nos anexos I e II da referida directiva. Ora, como alega a Irlanda, estes não se referem expressamente a obras de demolição, com excepção, sem pertinência no presente processo, do desmantelamento de centrais nucleares e outros reactores nucleares, visado no n.° 2 do anexo I.

100 Todavia, há que ter em conta que esses anexos se referem sobretudo a categorias sectoriais de projectos, sem descrever a natureza precisa das obras previstas. A título de ilustração, cumpre assinalar, como fez a Comissão, que as obras de «ordenamento urbano», contempladas no n.° 10, alínea b), do referido anexo II, implicam muito frequentemente a demolição das estruturas existentes.

101 Por conseguinte, as obras de demolição estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da dita directiva e podem, por isso, constituir um «projecto» na acepção do seu artigo 1.°, n.° 2.

102 Segundo jurisprudência assente, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (v., designadamente, acórdão de 16 de Julho de 2009, Comissão/Irlanda, já referido, n.° 64 e jurisprudência referida).

103 A Irlanda não contesta que, nos termos da legislação nacional em vigor à data do parecer fundamentado complementar, as obras de demolição não estavam sujeitas, em regra, a uma avaliação do impacto ambiental, beneficiando, pelo contrário, de uma isenção de princípio.

104 Resulta do disposto nos artigos 14.° a 14.°‑B da NMA quanto à demolição de um monumento nacional que, como alega a Comissão, essas normas não tomam em consideração a possibilidade de que tais obras de demolição possam constituir, elas próprias, um projecto na acepção dos artigos 1.° e 4.° da Directiva 85/337 e, por isso, necessitar de uma avaliação prévia do seu impacto ambiental. Todavia, como o carácter insuficiente da transposição desta directiva para a ordem jurídica irlandesa foi demonstrado, não é necessário indagar quais os efeitos reais dessa legislação sobre a realização de projectos concretos, como o da auto‑estrada M3.

105 As alterações legislativas ocorridas posteriormente à propositura da acção por incumprimento não podem ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça (v., designadamente, acórdão de 16 de Julho de 2009, Comissão/Irlanda, já referido, n.° 65 e jurisprudência referida).

106 Nestas condições, importa declarar que o terceiro fundamento invocado pela Comissão em apoio da sua acção é procedente.

107 Por conseguinte, há que declarar que:

– não tendo transposto o artigo 3.° da Directiva 85/337;

– não tendo garantido que, quando tanto as autoridades encarregadas do ordenamento do território como a Agência tenham poderes de decisão a nível de um projecto, sejam plenamente respeitadas as condições previstas nos artigos 2.° a 4.° desta directiva; e

– ao excluir as obras de demolição do âmbito de aplicação da sua legislação que transpõe a mesma directiva;

a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.

Quanto às despesas

108 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da Irlanda e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:

1) A Irlanda:

– não tendo transposto o artigo 3.° da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, conforme alterada pela Directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997, e pela Directiva 2003/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio de 2003;

– não tendo garantido que, quando tanto as autoridades encarregadas do ordenamento do território como a Agência para a protecção do ambiente tenham poderes de decisão a nível de um projecto, sejam plenamente respeitadas as condições previstas nos artigos 2.° a 4.° da Directiva 85/337, conforme alterada pela Directiva 2003/35; e

– ao excluir as obras de demolição do âmbito de aplicação da sua legislação que transpõe a Directiva 85/337, conforme alterada pela Directiva 2003/35;

não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.

2) A Irlanda é condenada nas despesas.

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