CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA

apresentadas em 16 de dezembro de 2021 ( 1 )

Processo C‑453/20

CityRail, a.s.

contra

Správa železnic, státní organizace,

com intervenção de:

ČD Cargo, a.s.

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Autoridade do Acesso a Infraestrutura de Transporte, República Checa)]

«Reenvio prejudicial — Artigo 267.o TFUE — Conceito de órgão jurisdicional nacional — Critérios — Entidade reguladora do setor ferroviário — Diretiva 2012/34/UE — Artigo 56.o — Funções da entidade reguladora — Natureza administrativa — Inadmissibilidade do pedido de decisão prejudicial — Transporte ferroviário — Espaço ferroviário europeu único — Acesso à infraestrutura e às instalações de serviço — Cais de mercadorias em terminais de mercadorias — Alteração das taxas de acesso à infraestrutura e de acesso e serviços nas instalações de serviço — Obrigação de o gestor de infraestrutura e de a entidade reguladora aplicarem a Diretiva 2012/34/UE»

1. A Autoridade do Acesso a Infraestrutura de Transporte da República Checa ( 2 ) submete ao Tribunal de Justiça as suas dúvidas sobre a interpretação da Diretiva 2012/34/UE ( 3 ), no que diz respeito, em particular, aos cais de mercadorias e às taxas devidas pela sua utilização.

2. O pedido de decisão prejudicial só será admissível se o Tribunal de Justiça aceitar que essa autoridade exerce funções jurisdicionais na aceção do artigo 267.o TFUE. Pelos motivos que explicarei adiante, considero que não o deveria aceitar.

I. Quadro jurídico

A. Direito da União. Diretiva 2012/34

3. Nos termos do artigo 3.o («Definições»): «Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por: […] 2) “Gestor de infraestrutura”, uma entidade ou uma empresa responsável pela exploração, pela manutenção e pela renovação da infraestrutura ferroviária numa rede, bem como pela participação no seu desenvolvimento, de acordo com o estabelecido pelo Estado‑Membro no quadro da sua política geral de desenvolvimento e financiamento da infraestrutura; 3) “Infraestrutura ferroviária”, o conjunto dos elementos referidos no anexo I; […] 11) “Instalação de serviço”, uma instalação, incluindo o terreno, o edifício e o equipamento, especialmente adaptada no todo ou em parte para permitir a prestação de um ou mais serviços a que se refere o anexo II, pontos 2 a 4; […]; 26) “Especificações da rede”, a relação pormenorizada das regras gerais, dos prazos, dos procedimentos e dos critérios relativos aos regimes de tarifação e de repartição da capacidade, incluindo todas as outras informações necessárias para viabilizar os pedidos de capacidade de infraestrutura; […].»

4. O artigo 13.o («Condições de acesso aos serviços») dispõe: «1. Os gestores de infraestrutura fornecem a todas as empresas ferroviárias, de modo não discriminatório, o pacote mínimo de acesso previsto no anexo II, ponto 1. 2. Os operadores de instalações de serviço fornecem acesso, incluindo vias de acesso, de modo não discriminatório às instalações referidas no anexo II, ponto 2, e aos serviços prestados nessas instalações, a todas as empresas ferroviárias. […].»

5. O artigo 27.o («Especificações da rede») prevê: «1. Após consulta às partes interessadas, o gestor de infraestrutura deve elaborar e publicar as especificações da rede […]. 2. As especificações da rede devem enunciar as características da infraestrutura à disposição das empresas ferroviárias e conter informações que precisem as condições de acesso à infraestrutura ferroviária e às instalações de serviço em causa. As especificações da rede devem também estabelecer as condições de acesso às instalações de serviço ligadas à rede do gestor de infraestrutura e as condições de prestação de serviços nessas instalações […]. O conteúdo das especificações da rede consta do anexo IV. 3. As especificações da rede devem ser atualizadas e, se necessário, alteradas. 4. As especificações da rede devem ser publicadas o mais tardar quatro meses antes do termo do prazo de apresentação dos pedidos de capacidade de infraestrutura.»

6. O artigo 29.o («Fixação, determinação e cobrança de taxas») tem a seguinte redação: «1. Os Estados‑Membros devem definir um quadro para a tarifação que respeite a independência de gestão prevista no artigo 4.o. Sem prejuízo dessa condição, os Estados‑Membros devem estabelecer também regras de tarifação específicas, ou delegar essa competência no gestor de infraestrutura. Os Estados‑Membros devem assegurar que as especificações da rede contenham o quadro e as regras de tarifação ou indiquem um sítio web onde o quadro e as regras de tarifação se encontrem publicados. O gestor de infraestrutura deve fixar e cobrar as taxas de utilização da infraestrutura de acordo com o quadro e as regras de tarifação estabelecidos. […].»

7. O artigo 31.o («Princípios de tarifação») dispõe: «1. As taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e das instalações de serviço são pagas ao gestor de infraestrutura e ao operador da instalação de serviço, respetivamente, e utilizadas no financiamento da sua atividade. […] 3. […] as taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso às infraestruturas que ligam instalações de serviço devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário. […] 7. A taxa cobrada pelo acesso às vias nas instalações de serviço a que se refere o anexo II, ponto 2, e pela prestação de serviços nessas instalações não pode ser superior ao custo da sua prestação, acrescido de um lucro razoável. […].»

8. O artigo 55.o («Entidade reguladora») enuncia: «1. Os Estados‑Membros devem criar uma entidade reguladora única, a nível nacional, para o setor ferroviário. Sem prejuízo do n.o 2, esta entidade deve ser uma autoridade autónoma, juridicamente distinta e independente, no plano organizativo, funcional, hierárquico e decisório, de qualquer outra entidade pública ou privada. Deve ser também independente, na sua organização, nas suas decisões de financiamento, na sua estrutura jurídica e nas suas tomadas de decisão, de qualquer gestor de infraestrutura, organismo de tarifação, organismo de repartição ou candidato. Deve ser, além disso, funcionalmente independente de qualquer autoridade competente envolvida na adjudicação de contratos de serviço público. […].»

9. O artigo 56.o («Funções da entidade reguladora») prevê: «1. Sem prejuízo do artigo 46.o, n.o 6, os candidatos têm o direito de recorrer para a entidade reguladora caso considerem ter sido tratados de forma injusta ou discriminatória ou de algum outro modo lesados, nomeadamente de decisões tomadas pelo gestor de infraestrutura ou, se for esse o caso, pela empresa ferroviária ou pelo operador da instalação de serviço no que se refere: a) Às especificações da rede nas suas versões provisória e final; b) Aos critérios estabelecidos nessas especificações; c) Ao processo de repartição das capacidades e aos seus resultados; d) Ao regime de tarifação; e) Ao nível ou à estrutura das taxas de utilização da infraestrutura que têm que pagar ou que possam ter que vir a pagar; f) Às disposições em matéria de acesso nos termos dos artigos 10.o a 13.o; g) Ao acesso aos serviços e à sua tarifação nos termos do artigo 13.o. […] 2. Sem prejuízo da competência das autoridades nacionais responsáveis pela concorrência para assegurar a concorrência nos mercados de serviços ferroviários, a entidade reguladora é competente para acompanhar a situação da concorrência nos mercados de serviços ferroviários, nomeadamente nos mercados dos serviços de passageiros de alta velocidade, e as atividades dos gestores de infraestrutura no que respeita ao n.o 1, alíneas a) a j). Em particular, a entidade reguladora verifica o cumprimento do n.o 1, alíneas a) a j), por sua própria iniciativa, a fim de prevenir a discriminação dos candidatos. A entidade reguladora verifica, em particular, se as especificações da rede contêm cláusulas discriminatórias ou concedem ao gestor de infraestrutura poderes discricionários que possam ser usados para discriminar candidatos. […] 6. A entidade reguladora deve garantir que as taxas fixadas pelo gestor de infraestrutura cumpram o disposto no capítulo IV, secção 2, e não sejam discriminatórias. A negociação do nível das taxas de utilização da infraestrutura entre os candidatos e o gestor de infraestrutura só é permitida se for efetuada sob a supervisão da entidade reguladora. A entidade reguladora deve intervir caso as negociações possam não respeitar o disposto no presente capítulo. […] 8. A entidade reguladora é competente para requerer as informações que considere relevantes ao gestor de infraestrutura, aos candidatos ou a terceiros interessados no Estado‑Membro em causa. […] 9. A entidade reguladora analisa as queixas eventuais e, se for caso disso, solicita as informações pertinentes e inicia consultas com todas as partes relevantes, no prazo de um mês após a receção da queixa. A entidade reguladora decide de todas as queixas, toma medidas para resolver a situação e informa as partes relevantes da sua decisão fundamentada num prazo predeterminado e razoável, que não pode exceder seis semanas a contar da data de receção de todas as informações pertinentes. Sem prejuízo da competência das autoridades nacionais da concorrência para assegurar a concorrência nos mercados de serviços ferroviários, a entidade reguladora deve, se for caso disso, decidir por sua própria iniciativa das medidas adequadas para corrigir discriminações contra candidatos, distorções do mercado e outras situações indesejáveis nestes mercados, nomeadamente no que respeita ao n.o 1, alíneas a) a g). As decisões da entidade reguladora são vinculativas para todas as partes a que dizem respeito e não estão sujeitas ao controlo de outras instâncias administrativas. A entidade reguladora deve ter poderes para fazer executar as suas decisões mediante a aplicação de sanções adequadas, nomeadamente coimas. […] 10 Os Estados‑Membros devem garantir que as decisões tomadas pela entidade reguladora sejam sujeitas a fiscalização jurisdicional. O recurso só pode ter efeito suspensivo sobre a decisão da entidade reguladora se o efeito imediato da decisão da entidade reguladora for suscetível de causar prejuízos irreparáveis ou manifestamente excessivos ao requerente. Esta disposição não prejudica as competências conferidas pelo direito constitucional ao tribunal que conhece do recurso, se for caso disso. […].»

10. O anexo I («Lista dos elementos da infraestrutura ferroviária») enuncia: «A infraestrutura ferroviária é composta pelos seguintes elementos, desde que façam parte das vias principais e de serviço, com exceção das situadas no interior das oficinas de reparação do material e dos depósitos ou resguardos das unidades de tração, assim como dos ramais particulares: […] — […] cais de passageiros e de mercadorias, nomeadamente nas estações de passageiros e nos terminais de mercadorias […] […].»

11. O anexo II («Serviços a prestar às empresas ferroviárias») dispõe: «1. O pacote mínimo de acesso inclui: […] c) A utilização da infraestrutura ferroviária, nomeadamente de agulhas e entroncamentos; […] 2. Deve ser facultado acesso, nomeadamente vias de acesso, às seguintes instalações de serviço, se existirem, e aos serviços prestados nessas instalações: […] b) Terminais de mercadorias; […].»

12. O anexo IV («Conteúdo das especificações da rede») dispõe: «As especificações da rede a que se refere o artigo 27.o incluem as seguintes informações: […] 2) Um capítulo sobre os princípios de tarifação e o tarifário, que deve incluir todos os elementos relevantes do regime de tarifação, assim como informação suficientemente pormenorizada sobre as taxas aplicáveis e o acesso aos serviços enumerados no anexo II assegurados por um único prestador. Este capítulo deve apresentar pormenorizadamente a metodologia, as regras e, sendo o caso, as escalas utilizadas para a aplicação dos artigos 31.o a 36.o, no que respeita aos custos e às taxas, e deve conter informações sobre as alterações ao montante das taxas já decididas ou previstas para os próximos cinco anos, se estiverem disponíveis. […] 6) Um capítulo com informações relativas ao acesso às instalações de serviço referidas no anexo II e à respetiva tarifação. Os operadores das instalações de serviço que não se encontrem sob a tutela do gestor de infraestrutura devem fornecer informações sobre as tarifas de acesso à instalação e de prestação de serviços e sobre as condições técnicas de acesso, para inclusão nas especificações da rede ou indicar um sítio web em que essas informações sejam disponibilizadas gratuitamente em formato eletrónico. […].»

B. Direito checo

13. Nos termos do artigo 2.o, n.o 15, zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy [České republiky] ( 4 ), «na República Checa, outras autoridades centrais da Administração do Estado são as seguintes: […] 15. Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře [UPDI]».

14. A zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ( 5 ) regulou a UPDI. O seu artigo 3.o, n.o 2, dispõe que, no exercício das suas competências, essa entidade é independente, imparcial e está unicamente sujeito à lei e a outras disposições jurídicas ( 6 ).

15. A zákon 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy a státní organizaci Správa železniční dopravní cesty ( 7 ) criou a entidade responsável pela gestão do transporte ferroviário ( 8 ).

16. O Estado responde pelas obrigações do gestor da infraestrutura ferroviária. Este gere um bem estatal e exerce a sua atividade no respeito do interesse público. O governo nomeia e destitui os membros do seu conselho de administração.

17. O artigo 3.o, n.o 1, alínea k), do Decreto n.o 76/2017 ( 9 ), dispõe que os pontos de carga e descarga destinados ao transporte de mercadorias são partes operacionais da estação de caminho de ferro. Esta constitui uma instalação de serviço, nos termos do artigo 2.o, n.o 9, da Lei Relativa aos Caminhos de Ferro.

18. O artigo 33.o, n.o 1, da Lei Relativa aos Caminhos de Ferro, prevê que o gestor de infraestrutura, enquanto entidade encarregada da repartição de capacidade, elabora as especificações da rede e publica‑as (artigo 33.o, n.o 1).

19. Nos termos do artigo 34.oe, n.o 1, da Lei Relativa aos Caminhos de Ferro, a UPDI, oficiosamente ou a pedido de um candidato à repartição de capacidade das vias, está habilitada a examinar a conformidade das especificações da rede com a própria lei.

II. Matéria de facto, processo e questões prejudiciais

20. O gestor de infraestrutura aprovou o documento intitulado «Descrição das instalações de serviço» (a seguir «Descrição») ( 10 ).

21. A sociedade CityRail a.s ( 11 ) recorreu à UPDI, com base no artigo 55.o da Diretiva 2012/34, pedindo a revisão da Descrição, em que os pontos de carga e descarga de mercadorias constavam como instalações de serviço.

22. O gestor de infraestrutura precisa que esses pontos correspondem a plataformas operacionais elevadas (acima do nível da via) e não elevadas (ao nível da via) localizadas ao lado das vias, construídas para o carregamento de mercadorias, bem como às vias adjacentes a esses pontos de carga e descarga.

23. Todavia, a UPDI duvida que os pontos de carga e descarga possam ser classificados como instalações de serviço. Na sua opinião, estão antes abrangidos pelo conceito de infraestrutura ferroviária, mesmo que se situem no interior dos terminais de mercadorias, quer sejam adjacentes às vias principais quer sejam adjacentes às vias de serviço.

24. A UPDI coloca esta questão (que qualifica de principal) ao Tribunal de Justiça, perguntando simultaneamente: — se o gestor de infraestrutura (que, neste caso, também é operador das instalações de serviço) pode alterar a qualquer momento, o montante das taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e das instalações de serviço; — se o gestor de infraestrutura, enquanto entidade sujeita à autoridade e ao controlo do Estado, é obrigado a aplicar as normas da Diretiva 2012/34 que tenham efeito direto ou se deve atuar apenas nos termos da lei nacional; e — se as disposições das especificações da rede podem ser consideradas discriminatórias caso não sejam conformes com o direito da União que o gestor da infraestrutura é obrigado a respeitar.

25. Concretamente, as questões prejudiciais submetidas pela UPDI ao Tribunal de Justiça são as seguintes: «1) O ponto de carga e descarga para o transporte de mercadorias, incluindo as respetivas vias, faz parte da infraestrutura ferroviária na aceção do artigo 3.o, ponto 3, da Diretiva 2012/34? 2) Em conformidade com a Diretiva 2012/34, pode o gestor da infraestrutura alterar a qualquer momento, em detrimento da empresa de transporte, o montante das taxas de utilização da infraestrutura ferroviária ou das instalações de serviço? 3) Por força do artigo 288.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Diretiva 2012/34 é vinculativa para o organismo estatal Správa železnic [gestor de infraestrutura, República Checa]? 4) Podem as normas constantes das especificações da rede ser consideradas discriminatórias caso sejam contrárias a disposições de direito da União que o [gestor de infraestrutura] está obrigado a cumprir?»

III. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

26. O pedido de decisão prejudicial foi registado no Tribunal de Justiça em 23 de setembro de 2020.

27. Em conformidade com o artigo 101.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça pediu esclarecimentos à UPDI sobre a sua natureza jurisdicional.

28. Em 10 de novembro de 2020, a UPDI enviou os seus esclarecimentos, que foram dados a conhecer aos intervenientes no processo para que sobre eles se pronunciassem.

29. A UPDI reagiu aos argumentos do Governo checo e da Comissão numa nova carta de 10 de junho de 2021.

30. Apresentaram observações escritas o gestor de infraestrutura, a CityRail, a ČD Cargo a.s. ( 12 ), os Governos checo, espanhol e neerlandês, e a Comissão Europeia.

31. Não foi considerada necessária a realização de audiência.

IV. Admissibilidade do reenvio prejudicial. Conceito de órgão jurisdicional e entidades reguladores do setor ferroviário

32. Diversos intervenientes neste reenvio prejudicial formularam objeções quanto à natureza de «órgão jurisdicional» da UPDI. A Comissão, o Governo espanhol e o próprio Governo checo contestam que tenha essa natureza.

33. O Tribunal de Justiça declarou ( 13 ) que a Schienen‑Control Kommission (Comissão de Controlo Ferroviário da entidade reguladora, Áustria) devia «ser considerada um órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.o TFUE». Essa afirmação serve de base à UPDI para reivindicar a mesma qualificação, tanto na sua decisão de reenvio como nos seus esclarecimentos posteriores ( 14 ).

34. Nas minhas Conclusões no processo Westbahn Management II ( 15 ), publicadas alguns anos após o Acórdão Westbahn Management I, expus as minhas «dúvidas sobre essa qualificação, que, por motivos análogos, se poderia aplicar a praticamente todos os organismos setoriais de regulação».

35. O Acórdão Westbahn Management I examinou as particularidades da Schienen‑Control Kommission (Comissão de Controlo Ferroviário) após ter procedido à análise da sua origem jurídica, a sua permanência, o caráter vinculativo da sua jurisdição, a natureza contraditória do processo, a aplicação de normas jurídicas, bem como a sua independência ( 16 ).

36. Embora esta seja a metodologia habitualmente seguida, pode perguntar‑se se é pertinente para entidades que, por definição, devem ser independentes. A independência constitui um atributo das entidades reguladoras do setor ferroviário como exigência do artigo 55.o da Diretiva 2012/34, que é transferida para as legislações nacionais de transposição.

37. No artigo 56.o da Diretiva 2012/34, o legislador da União concebeu um modelo de entidades reguladoras nacionais do setor ferroviário que, embora devam ser independentes de outras autoridades, pertencem ao domínio característico da Administração do Estado. Atribuiu‑lhes poderes sancionatórios e competências essencialmente administrativas ( 17 ), não abrangidos pelo âmbito de atividade de um órgão jurisdicional.

38. Considero que, na aplicação das categorias do artigo 267.o TFUE a estas entidades reguladoras, há que adaptar a linha jurisprudencial clássica adotada pelo Tribunal de Justiça.

39. Essa adaptação é ainda mais adequada se se tiver em consideração o facto de o próprio Tribunal de Justiça ter atenuado a sua jurisprudência relativa ao artigo 267.o TFUE ( 18 ). Em especial, proferiu recentemente o Acórdão Anesco e o. ( 19 ), relevante para as entidades reguladoras.

40. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça negou a natureza jurisdicional (e declarou inadmissível o seu pedido de decisão prejudicial) de outra entidade reguladora do setor ferroviário, isto é, a Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Comissão Nacional dos Mercados e da Concorrência, a seguir «CNMC») de Espanha ( 20 ). Seguidamente abordarei as suas consequências para este reenvio prejudicial.

41. É certo que o Tribunal de Justiça aceitou, no Acórdão Westbahn Management I, que uma comissão de controlo criada no âmbito da entidade reguladora austríaca pudesse recorrer ao artigo 267.o TFUE. Parece‑me que, ao fazê‑lo, manteve uma inércia que, embora possa ter sido razoável na época (2012), considero atualmente ultrapassada.

42. Com efeito, tendo em conta a realidade normativa das entidades reguladoras, conforme com as orientações comuns da Diretiva 2012/34, há que analisar prioritariamente o conteúdo das funções que permitirão qualificar a sua atuação de administrativa ou de jurisdicional.

43. A abordagem que proponho é secundada por quem defende a inadmissibilidade deste reenvio prejudicial. Sublinham que a UPDI, embora se autoclassifique como órgão jurisdicional, integra‑se organicamente na Administração do Estado, toma as suas decisões no âmbito de procedimentos administrativos e respeita as regras gerais que regulam estes últimos ( 21 ).

44. De resto, a abordagem que preconizo não é estranha à jurisprudência do Tribunal de Justiça. Noutros acórdãos, para revelar a natureza do órgão de reenvio, ponderou se esse órgão decide um litígio «no âmbito de um processo que deva conduzir a uma decisão de caráter jurisdicional» ( 22 ).

45. As decisões que optam por esta posição apontam os seguintes elementos como indicativos da questão de saber quando um órgão não pode ser qualificado de órgão jurisdicional, na aceção do artigo 267.o TFUE: — O facto de poder agir oficiosamente «constitui um indício de que […] não é um “órgão jurisdicional”, mas reveste as características de órgão administrativo» ( 23 ). — Quando não tem por função fiscalizar a legalidade de uma decisão, mas sim tomar posição, pela primeira vez, sobre a queixa de um administrado, esse órgão «não é chamad[o] a decidir um litígio, na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça» ( 24 ). — O facto de o órgão «agir […] enquanto administração especializada que exerce o poder sancionatório em matérias da sua competência, constitui um indício da [sua] natureza administrativa e não jurisdicional» ( 25 ). — «[U]m organismo nacional não pode ser qualificado de “órgão jurisdicional”, na aceção do artigo 267.o TFUE, quando se pronuncia no exercício de funções não jurisdicionais, como sucede com as funções de natureza administrativa» ( 26 ). — A organização das vias de recurso das decisões de uma entidade reguladora é pertinente. É o que acontece quando essas decisões «podem ser objeto de recurso para o presidente dest[a] [entidade], podendo as próprias decisões dest[a] últim[a] ser objeto de recurso para o tribunal administrativo, tendo [a entidade] no âmbito desse recurso, a qualidade de recorrid[a]. Esta organização das vias de recurso […] realça a natureza administrativa das decisões proferidas por est[a] [entidade]» ( 27 ).

46. Como já referi, no Acórdão Anesco e o., o Tribunal de Justiça julgou inadmissível o pedido de decisão prejudicial apresentado pela CNMC, nomeadamente pelas seguintes razões: — «[…] o facto de a CNMC agir oficiosamente, enquanto administração especializada que exerce o poder sancionatório em matérias da sua competência, constitui um indício da natureza administrativa e não jurisdicional da decisão que é chamada a proferir no processo que deu lugar ao presente pedido de decisão prejudicial» ( 28 ). — «[…] a decisão da CNMC que põe termo ao processo é uma decisão com natureza administrativa que, sendo definitiva e imediatamente executória, não é suscetível de se revestir das características de uma decisão judicial, nomeadamente da autoridade de caso julgado (v., neste sentido, Acórdão de 16 de fevereiro de 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, n.o 34 e jurisprudência referida)» ( 29 ). — «A natureza administrativa do procedimento […] no processo principal é igualmente confirmada pelo artigo […] prevê que a adoção de uma decisão pelo Conselho da CNMC põe termo ao procedimento expressamente qualificado de “administrativo”. Além disso, nos termos do artigo […] pode ser interposto recurso contencioso administrativo da referida decisão, no qual a CNMC […] intervém como recorrida no âmbito do processo judicial em primeira instância […] ou como recorrente ou recorrida em caso de recurso […]» ( 30 ).

47. Com base nestas premissas, «para determinar se um organismo nacional, ao qual a lei confia funções de natureza diferente, deve ser qualificado de “órgão jurisdicional”, na aceção do artigo 267.o TFUE, é necessário verificar qual a natureza específica das funções que exerce no contexto normativo particular em que tem de recorrer ao Tribunal de Justiça» ( 31 ).

48. Ora, à luz da jurisprudência acima exposta, considero que a UPDI exerce funções administrativas e não as funções jurisdicionais que lhe permitiriam recorrer ao artigo 267.o TFUE, uma vez que: — Está habilitada a atuar tanto a pedido das partes como oficiosamente (por vezes apenas oficiosamente). Em especial, no âmbito do processo que deu origem ao reenvio prejudicial, podia intervir quer a pedido das partes, quer oficiosamente ( 32 ). — Beneficia de uma ampla capacidade para declarar a prática de infrações e aplicar coimas no âmbito do exercício do poder sancionatório ( 33 ). — As suas decisões são suscetíveis de recurso para verdadeiros órgãos jurisdicionais, quer da jurisdição ordinária ( 34 ) quer da jurisdição contenciosa administrativa. Nos processos no âmbito desta última, a UPDI atua em primeira instância na qualidade de demandada ( 35 ).

49. A inadmissibilidade do pedido de prejudicial parece‑me ser corroborada pala análise da regulamentação harmonizada (a Diretiva 2012/34) que, enquanto quadro de referência, o direito da União fornece no que respeita às entidades reguladoras do setor ferroviário.

50. Embora o artigo 56.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34, confira a estas entidades o poder de decidirem recursos das decisões proferidas nas matérias que enumera ( 36 ), o n.o 2 do mesmo artigo autoriza‑as a exercer uma fiscalização por sua própria iniciativa.

51. O artigo 56.o, n.o 8, da Diretiva 2012/34, confere‑lhes poderes de instrução, autorizando‑as a recolher informações no âmbito das «suas funções de órgão de recurso e de acompanhamento da concorrência nos mercados de serviços ferroviários nos termos do n.o 2».

52. O artigo 56.o, n.o 9, da Diretiva 2012/34, atribui‑lhes o poder de decidir, «se for caso disso, por sua própria iniciativa das medidas adequadas para corrigir discriminações contra candidatos, distorções do mercado e outras situações indesejáveis nestes mercados, nomeadamente no que respeita ao n.o 1, alíneas a) a j)».

53. Por conseguinte, mesmo quando são chamadas a pronunciar‑se sobre uma reclamação, fazem‑no num contexto em que a iniciativa das partes não é indispensável, uma vez que as próprias entidades reguladoras podem atuar oficiosamente. Não seria lógico aceitar que, podendo atuar por sua própria iniciativa num determinado sentido, exerçam funções jurisdicionais se podem obter o mesmo resultado, por via de uma queixa ou de uma reclamação.

54. Por último, nos termos do artigo 56.o, n.o 10, da Diretiva 2012/34, as decisões das entidades reguladoras estão sujeitas a fiscalização jurisdicional, agora sim, da responsabilidade de verdadeiros órgãos de natureza jurisdicional. Do ponto de vista da unidade da interpretação do direito da União, «a existência dos referidos recursos judiciais permite garantir a eficácia do mecanismo de reenvio prejudicial previsto no artigo 267.o TFUE» ( 37 ).

55. Em suma, como acontecia no processo Anesco e o., as decisões das entidades reguladoras do setor ferroviário «assemelham[-se] a decisões de natureza administrativa, o que exclui que sejam proferidas no exercício de funções jurisdicionais» ( 38 ).

56. De resto, a admissão de questões prejudiciais submetidas por órgãos administrativos cujas decisões estão sujeitas a fiscalização jurisdicional poderia dar origem a disfunções que o advogado‑geral D. Ruiz‑Jarabo Colomer salientou com uma argumentação que, após vinte anos, conserva a sua atualidade ( 39 ).

57. Em substância, o advogado‑geral D. Ruiz‑Jarabo Colomer afirmava que, se tal possibilidade fosse aceite, a resposta do Tribunal de Justiça poderia ser inútil para a decisão final do litígio ( 40 ) e que a intervenção a posteriori dos verdadeiros órgãos jurisdicionais poderia ser mediada pela submissão de questões prejudiciais dos órgãos administrativos ( 41 ). Na sua opinião, «ao admitir uma questão prejudicial colocada por órgãos administrativos atrapalha‑se gravemente o diálogo entre juízes instaurado pelo Tratado, adultera‑se a sua finalidade e desnaturaliza‑se a proteção jurisdicional do cidadão» ( 42 ).

58. Em face do exposto, considero que o pedido de decisão prejudicial é inadmissível. Todavia, analisarei as questões da entidade reguladora, para o caso de o Tribunal de Justiça não concordar com a minha conclusão.

V. Quanto ao mérito

A. Primeira questão prejudicial

59. A dúvida da UPDI diz respeito ao «ponto de carga e descarga para o transporte de mercadorias, incluindo as respetivas vias». Faz parte da infraestrutura ferroviária, na aceção do artigo 3.o, ponto 3, da Diretiva 2012/34, ou das instalações de serviço? ( 43 ).

60. Os cais de passageiros fazem parte da infraestrutura ferroviária, em conformidade com o anexo I, segundo travessão, lido em conjugação com o artigo 3.o, ponto 3, da Diretiva 2012/34. O Acórdão Westbahn Management II confirmou‑o ( 44 ).

61. Importa agora determinar se esta mesma afirmação é transponível, sem mais, para os cais de mercadorias. Embora, em princípio, estes cais façam igualmente parte da infraestrutura ferroviária, importa ter em conta, por força destas mesmas disposições, o facto de os terminais de mercadorias, à semelhança das estações de passageiros, serem uma instalação de serviço [anexo II, ponto 2, alíneas a) e b), da Diretiva 2012/34].

62. Tal como no processo Westbahn Management II, os problemas surgem quando se procura diferenciar os cais, por um lado, e a instalação de serviço em que se encontram, por outro (nesse processo estavam em causa estações de passageiros, neste terminais de mercadorias). Enquanto conceitos diferentes cujos perfis dificilmente podem ignorar a realidade de cada cais ou terminal, em função das suas características específicas, o casuísmo torna‑se inevitável e não compete ao Tribunal de Justiça verificar os detalhes técnicos de cada caso concreto ( 45 ).

63. A UPDI pretende saber se o local adjacente à via onde se realizam a carga e a descarga de mercadorias é abrangida pelo âmbito da categoria de infraestrutura ferroviária. A este respeito, importa revelar o significado da expressão «cais de mercadorias» no anexo I da Diretiva 2012/34. Admitindo o seu significado corrente de plataforma elevada acima do nível da via, há que apurar se estão excluídos os espaços destinados às operações de carga e descarga do comboio desde a sua parte inferior, ao nível das vias ( 46 ).

64. A solução não pode ignorar os objetivos da Diretiva 2012/34 quando se refere ao «pacote mínimo de acesso», que inclui a utilização da infraestrutura ferroviária. Além disso, há que ponderar a natureza das mercadorias e as condições do seu transporte, carga e descarga.

65. A justificação elementar, física, para a existência de um cais de passageiros consiste em facilitar a entrada e saída destes do comboio, ação para a qual precisam de saltar a altura existente entre o solo e a sua porta. Naturalmente, como as mercadorias não têm essa autonomia e alguém tem de as introduzir (no comboio) ou de as extrair (do comboio), é indiferente que essas operações decorram do solo para o nível das vias a partir de um cais, de um camião ou de qualquer outro meio de transporte.

66. Por conseguinte, parece‑me que o que mais importa é ter em conta as características das operações de carga e descarga. Se o que se pretende é colocar a mercadoria ao lado do comboio com vista à sua carga ou após a sua descarga, está em causa uma utilização no âmbito do conteúdo básico: o espaço adjacente à via deve então ser equiparado ao cais e ser incluído na infraestrutura ferroviária.

67. Nesta hipótese, os cais de mercadorias, à semelhança dos cais de passageiros, incluirão «componentes do serviço de infraestrutura que são essenciais para permitir ao operador prestar o serviço e que deverão ser asseguradas em troca de taxas de acesso mínimas» ( 47 ).

68. Em tese, esta abordagem é transponível para a realidade complexa dos terminais de mercadorias ( 48 ), que o anexo I da Diretiva 2012/34 qualifica de infraestrutura ferroviária, em relação com as suas vias principais e de serviço. Mas, insisto, as características técnicas das operações de carga e descarga podem conduzir, em casos especiais, a uma solução diferente.

69. Embora não veja obstáculos a que os cais de mercadorias, tanto das vias principais como das de serviço, sejam considerados parte da infraestrutura ferroviária, o reflexo no cálculo da taxa deve limitar‑se à sua utilização efetiva na carga ou descarga da mercadoria. Tudo o que se distinga dessa utilização estrita, como as próprias operações de manipulação da mercadoria ( 49 ), seria incluído no conjunto das atuações próprias da instalação de serviço.

70. Por conseguinte, em princípio, os «cais de mercadorias» referidos no anexo I da Diretiva 2012/34 (entendidos como o espaço adjacente ao costado do comboio utilizado exclusivamente para a sua carga ou descarga nas vias principais ou de serviço) são um elemento da infraestrutura ferroviária cuja utilização é abrangida pelo pacote mínimo de acesso, em conformidade com o ponto 1, alínea c), do anexo II, dessa diretiva.

B. Segunda questão prejudicial

71. A UPDI pretende saber se a Diretiva 2012/34 autoriza o gestor de infraestrutura a alterar unilateralmente, em detrimento da empresa de transporte, as taxas de utilização da infraestrutura ferroviária ou das instalações de serviço ( 50 ).

72. A Diretiva 2012/34 prevê o pagamento de taxas de utilização tanto da infraestrutura ferroviária como das instalações de serviço. Estas taxas são pagas, ao gestor da infraestrutura e ao operador da instalação de serviço, respetivamente, e utilizadas no financiamento da sua atividade (artigo 31.o, n.o 1,) segundo os seguintes critérios: — Para o pacote mínimo de acesso, as «taxas […] devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário» (artigo 31.o, n.o 3, primeiro parágrafo, da Diretiva 2012/34). — No que respeita às instalações de serviço, a taxa não pode ser superior ao custo da prestação do serviço, acrescido de um lucro razoável (artigo 31.o, n.o 7, da mesma diretiva).

73. Nos termos do artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34, as especificações da rede, aprovadas pelo gestor da infraestrutura, contêm o quadro e as regras de tarifação.

74. A regulamentação das especificações da rede (artigo 27.o, n.o 2, da Diretiva 2012/34) impõe a publicação de informações que precisem as condições de acesso à infraestrutura ferroviária e às instalações de serviço.

75. O anexo IV da Diretiva 2012/34 refere‑se às taxas no seu ponto 2, de caráter mais geral, e no seu ponto 6, consagrado especificamente à tarifação da utilização das instalações de serviço.

76. O artigo 31.o da Diretiva 2012/34, respetivamente, nos n.os 3 e 7, prevê condições distintas para a fixação do montante das taxas num e noutro casos.

1. Taxas de utilização da infraestrutura

77. No que respeita à utilização da infraestrutura ferroviária, já recordei que as taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso às infraestruturas que ligam instalações de serviço «devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário».

78. Os elementos relacionados com o anexo I devem ser tidos em conta para o cálculo dessas taxas, com base nos artigos 29.o e segs. da Diretiva 2012/34 e, a partir da sua entrada em vigor, no Regulamento de Execução (UE) 2015/909 ( 51 ).

79. O Regulamento de Execução 2015/909 contém uma metodologia nos termos da qual qualquer alteração das taxas deve ser justificada pela alteração dos fatores de base que permitem determinar os custos diretos ( 52 ). Sujeito a essa condição e em conformidade com esse regulamento, o gestor de infraestrutura pode atualizá‑las ou revê‑las.

80. Em princípio, a Diretiva 2012/34 não estabelece limites temporais para a atualização destas taxas. O seu artigo 27.o, n.o 3, autoriza a atualização e, se necessário, a alteração das especificações da rede. O anexo IV, ponto 2, da Diretiva 2012/34, prevê que as especificações da rede devem conter «informações sobre as alterações ao montante das taxas já decididas ou previstas».

81. Por conseguinte, a alteração das taxas estará subordinada ao previamente disposto nas especificações da rede. Deste modo, consegue‑se que as empresas de transporte ferroviário possam beneficiar de «regimes de tarifação previsíveis e [tenham] expectativas razoáveis quanto à evolução das taxas de utilização da infraestrutura» ( 53 ).

82. Todavia, não se pode excluir que circunstâncias imprevisíveis aconselhem a alteração antecipada das taxas, atualizando os seus montantes para as adaptar a essas circunstâncias ( 54 ) ou às variações dos custos diretamente imputáveis.

83. Por conseguinte, na sistemática da Diretiva 2012/34, a ligação entre a fixação de períodos e os pedidos das empresas ferroviárias com vista ao acesso à infraestrutura não é apenas simbólica ( 55 ).

2. Taxas de acesso às instalações de serviço

84. Como já recordei, no que respeita à taxa cobrada pelo acesso às instalações de serviço e pela prestação de serviços nessas instalações, o artigo 31.o, n.o 7, da Diretiva 2012/34 dispõe que o seu montante não pode ser superior ao custo da prestação, acrescido de um lucro razoável.

85. Esta previsão é complementada com o Regulamento de Execução (UE) 2017/2177 ( 56 ), cujo artigo 4.o, relativo à descrição da instalação de serviço, indica entre os seus conteúdos, as «informações sobre as tarifas de acesso às instalações de serviço» [n.o 2, alínea m)].

86. O artigo 5.o, n.o 3, do Regulamento de Execução 2017/2177, autoriza os operadores de instalações de serviço a manter a descrição da instalação de serviço (que inclui as tarifas) atualizada, na medida do necessário ( 57 ).

87. Por conseguinte, a atualização ou a revisão dessas taxas (tarifas) é admissível ( 58 ), desde que sejam conformes com as restrições decorrentes da regulamentação da União, o que implica respeitar os limites relativos ao custo da prestação do serviço e à razoabilidade do lucro ( 59 ), respeitar os princípios da transparência e da não discriminação ( 60 ) e ter em conta o critério da «necessidade» para justificar o seu aumento.

3. Conclusão intercalar

88. Decorre do exposto até este ponto que o gestor de infraestrutura pode, em determinadas condições substantivas, de procedimento e de tempo, alterar o montante das taxas de utilização da infraestrutura ferroviária ou das instalações de serviço (se assumir as funções de operador destas) ( 61 ).

C. Terceira questão prejudicial

89. A UPDI pergunta se o gestor da infraestrutura está vinculado pela Diretiva 2012/34. A resposta implica a clarificação prévia da natureza desse gestor.

90. Na decisão de reenvio, o gestor da infraestrutura checa é qualificado de «organização estatal». Em contrapartida, o gestor de infraestrutura sublinha a sua qualidade de pessoa coletiva «independente e soberana» (sic) e que não constitui «um elemento ou uma unidade organizacional do Estado checo» nem atua em nome desse Estado ( 62 ).

91. Não compete ao Tribunal de Justiça interpretar as normas nacionais para decidir este diferendo, mas sim dar cumprimento, em princípio, à decisão de reenvio ( 63 ). Para a UPDI, repito, o gestor da infraestrutura checa é uma organização estatal, colocada sob a autoridade do Estado e que atua sob o seu controlo ( 64 ).

92. O artigo 3.o, ponto 2, da Diretiva 2012/34 confere uma margem de apreciação aos Estados‑Membros para determinarem a natureza dos gestores de infraestrutura, que podem ser tanto uma entidade como uma empresa.

93. O Tribunal de Justiça declarou, de modo geral, que certos «organismos ou entidades […] devem ser equiparados ao Estado, quer porque são pessoas coletivas de direito público que fazem parte do Estado em sentido amplo, quer porque estão sujeitos à autoridade ou ao controlo de uma autoridade pública, quer ainda porque foram encarregados, por essa autoridade, de exercer uma missão de interesse público e foram dotados, para esse efeito, [de] poderes exorbitantes» ( 65 ).

94. Nesta perspetiva, e sem prejuízo das verificações do órgão de reenvio, tudo indica que o gestor de infraestrutura checo é uma emanação do Estado, que o cria por lei, lhe confia funções de interesse geral que incluem poderes exorbitantes, e que nomeia e destitui o seu conselho de administração.

95. Segundo o Tribunal de Justiça, as organizações estatais, mesmo que não constituam «órgãos jurisdicionais», na aceção do artigo 267.o TFUE, não estão dispensadas «da obrigação de garantir a aplicação do direito da União aquando da adoção das suas decisões e de não aplicar, se necessário, as disposições nacionais que se revelem contrárias a disposições do direito da União dotadas de um efeito direto, uma vez que tais obrigações vinculam, efetivamente, todas as autoridades nacionais competentes e não apenas as autoridades jurisdicionais» ( 66 ).

96. Por conseguinte, o gestor da infraestrutura não pode evitar as disposições da Diretiva 2012/34 dotadas de efeito direto.

D. Quarta questão prejudicial

97. A UPDI pretende saber se são discriminatórias «as normas constantes das especificações da rede […] caso sejam contrárias a disposições de direito da União que o [gestor de infraestrutura] está obrigado a cumprir» ( 67 ).

98. A resposta a essa questão deve partir da resposta dada à terceira questão. O gestor de infraestrutura está vinculado pela Diretiva 2012/34, pelo que os seus atos (incluindo as especificações de rede) devem respeitá‑la.

99. Todavia, o facto de uma parte das especificações da rede não respeitar a Diretiva 2012/34 não significa que sejam, apenas por esse motivo, discriminatórias. Sê‑lo‑ão se introduzirem medidas que, por si só, confiram a algumas empresas um tratamento injustificado em relação a outras.

VI. Conclusão

100. Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça declare a inadmissibilidade do pedido de decisão prejudicial submetido pela Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Autoridade do Acesso a Infraestrutura de Transporte, República Checa). Subsidiariamente, proponho que responda a esse pedido nos seguintes termos: «1) Os “cais de mercadorias” a que se refere o anexo I da Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único, enquanto espaços adjacentes ao costado do comboio que sejam exclusivamente utilizados para a sua carga ou descarga nas vias principais ou de serviço, são um elemento da infraestrutura ferroviária. 2) O gestor de infraestrutura pode alterar as taxas de utilização da infraestrutura ferroviária, desde que o justifique em conformidade com o Regulamento de Execução (UE) 2015/909 da Comissão, de 12 de junho de 2015, relativo às modalidades de cálculo dos custos diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário, e em conformidade com as decisões ou previsões de alteração constantes das especificações da rede, exceto no âmbito da reação a situações extraordinárias. Se necessário, o operador da instalação de serviço pode, sem prejuízo do cumprimento das obrigações contratuais assumidas com as empresas de transporte ferroviário, alterar as tarifas de acesso a essa instalação e de prestação de serviços, desde que o custo da prestação do serviço, acrescido de um lucro razoável, não seja excedido e sejam respeitados os princípios da transparência e da não discriminação. 3) Um gestor de infraestrutura qualificado de organização estatal, independentemente da sua forma jurídica, está vinculado pelas disposições da Diretiva 2012/34 dotadas de efeito direto. 4) As especificações da rede não conformes com a Diretiva 2012/34 podem ser consideradas discriminatórias quando introduzam medidas que, por si só, confiram a algumas empresas ferroviárias um tratamento injustificado em relação a outras.»

( 1 ) Língua original: espanhol.

( 2 ) Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (a seguir «UPDI»).

( 3 ) Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único (JO 2012, L 343, p. 32), conforme alterada pela Diretiva (UE) 2016/2370 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2016, L 352, p. 1).

( 4 ) Lei n.o 2/1969, Relativa à Organização dos Ministérios e Outras Autoridades Centrais da Administração Estatal da [República Checa].

( 5 ) Lei n.o 320/2016, sobre o Organismo Regulador do Acesso à Infraestrutura de Transportes.

( 6 ) Quanto à antiga regulamentação checa do setor ferroviário, v. Acórdão de 11 de julho de 2013, Comissão/República Checa (C‑545/10, EU:C:2013:509).

( 7 ) Lei n.o 77/2002, Relativa à Sociedade Anónima České dráhye e à Organização Estatal Správa železnic presto cesty (Administração dos caminhos de ferro).

( 8 ) Essa entidade assume as funções de gestor da infraestrutura e de operador da instalação de serviço, na aceção do artigo 3.o, pontos 2 e 12, da Diretiva 2012/34. É igualmente responsável pela atribuição de capacidade na aceção da zákon č. 266/1994 Sb, o drahách (Lei n.o 266/1994, Relativa aos Caminhos‑de‑Ferro, Vias com Catenária e Transporte por Cabo ou Corrente; a seguir «Lei Relativa aos Caminhos de Ferro»).

( 9 ) Vyhláška Ministerstva dopravy č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb [Despacho do Ministerstvo dopravy (Ministério dos Transportes) n.o 76/2017, Relativo ao Objeto e Âmbito dos Serviços Prestados às Empresas de Transporte pelo Gestor da Infraestrutura de Caminhos de Ferro, com Catenária e Transporte por Cabo ou Corrente e pelo Operador da Instalação de Serviço].

( 10 ) Da descrição (referência 16396/2019‑SZDC‑GR‑011) constam as informações necessária para aceder às instalações de serviço e aos serviços do setor ferroviário. Para a UDPI (n.o 28 da decisão de reenvio), a Descrição pode ser materialmente considerada como fazendo parte das especificações da rede, posição que é rejeitada pelo gestor de infraestrutura e pela ČD Cargo a.s.

( 11 ) A UDPI qualifica essa empresa ferroviária de «candidato», do artigo 3.o, ponto 19, da Diretiva 2012/34, na medida em que tem «interesse de serviço público ou comercial em adquirir capacidade de infraestrutura».

( 12 ) Segundo a decisão de reenvio, a ČD Cargo a.s. é também um «candidato», na aceção do artigo 3.o, ponto 19, da Diretiva 2012/34, e participou ativamente no âmbito do procedimento na entidade reguladora.

( 13 ) Acórdão de 22 de novembro de 2012, Westbahn Management (C‑136/11, EU:C:2012:740; a seguir «Acórdão Westbahn Management I»).

( 14 ) No n.o 19 da sua carta de 10 de junho de 2021, defende que, se a entidade reguladora austríaca pode formular questões prejudiciais, os homólogos de outros Estados‑Membros deveriam dispor dessa mesma possibilidade. Na realidade, quem submeteu as questões prejudiciais no processo Westbahn Management I foi a Comissão de Controlo Ferroviário (Schienen‑Control Kommission), que resolvia os recursos das decisões da entidade reguladora (Schienen‑Control GmbH).

( 15 ) Processo C‑210/18, EU:C:2019:277; a seguir «Westbahn Management II», nota 3.

( 16 ) O Tribunal de Justiça baseou‑se nos §§ 81 a 84 da Eisenbahngesetz (Lei Relativa aos Caminhos de Ferro, BGBl. 60/1957) austríaca. V. n.o 28 do Acórdão Westbahn Management I.

( 17 ) Funções de cooperação interadministrativas e consultivas no âmbito dos procedimentos de elaboração de atos administrativos; poderes de auto‑organização internos; controlo do regime de tarifação; supervisão de negociações entre interessados; atividade estatística; análise e observação de mercado e, mesmo, auditoria.

( 18 ) O facto de a posição do Tribunal de Justiça estar a evoluir é demonstrado no Acórdão da Grande Secção de 21 de janeiro de 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, n.o 55), que se afastou da posição estabelecida no Acórdão de 21 de março de 2000, Gabalfrisa e o. (C‑110/98 a C‑147/98, EU:C:2000:145). Justificou essa mudança «tendo em conta, nomeadamente, a jurisprudência mais recente do Tribunal de Justiça relativa, em particular, ao critério de independência».

( 19 ) Acórdão de 16 de setembro de 2020 (C‑462/19, EU:C:2020:715; a seguir «Acórdão Anesco e o.»). O Governo espanhol referiu‑se a esse acórdão nas suas observações escritas, n.o 14. É certo que, nesse processo, se analisou em particular a atuação da CNMC enquanto autoridade da concorrência. Todavia, no âmbito da sua ação enquanto entidade reguladora do setor ferroviário, a CNMC exibe as mesmas características (atuação oficiosa, natureza administrativa, falta de autoridade de caso julgado das suas decisões, fiscalização jurisdicional dessas decisões) que no âmbito do desempenho das suas outras funções.

( 20 ) A CNMC exerce em Espanha a supervisão e o controlo do setor ferroviário de acordo com a primeira disposição final da Ley 38/2015 del sector ferroviario [Lei 38/2015 Relativa ao Setor Ferroviário], de 29 de setembro, que altera os artigos 11. e 12. da Ley 3/2013, de creación de la CNMC [Lei 3/2013 Relativa à Criação da CNMC], de 4 de junho de 2013. Nos termos da sua segunda disposição final, a Lei 38/2015 transpõe a Diretiva 2012/34 para o direito espanhol.

( 21 ) N.os 8, 15 e 16 da carta da entidade reguladora de 10 de novembro de 2020.

( 22 ) Acórdão de 31 de janeiro de 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, n.o 39).

( 23 ) Despacho de 14 de novembro de 2013, MF 7 (C‑49/13, EU:C:2013:767; a seguir «Despacho MF 7», n.o 18); e Acórdão Anesco e o., n.o 44.

( 24 ) Despacho de 24 de março de 2011, Bengtsson (C‑344/09, EU:C:2011:174), n.o 23, que refere o Acórdão de 12 de novembro de 1998, Victoria Film (C‑134/97, EU:C:1998:535, n.os 16 e 18).

( 25 ) Acórdão Anesco e o., n.o 44.

( 26 ) Despacho MF 7, n.o 16.

( 27 ) Ibidem, n.o 19.

( 28 ) Acórdão Anesco e o., n.o 44.

( 29 ) Ibidem, n.o 48.

( 30 ) Ibidem, n.o 49.

( 31 ) Acórdão de 31 de janeiro de 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, n.o 41). No âmbito desta verificação, a decisão do Tribunal de Justiça dependerá, em larga medida, da qualidade das informações fornecidas pelo órgão de reenvio e pelos intervenientes no reenvio prejudicial. Quando, como no caso em apreço, essas informações são contestadas (o gestor de infraestrutura alega que a UPDI se baseou em fragmentos da regulamentação e ignorou outros), existe uma certa insegurança jurídica.

( 32 ) Carta da UPDI de 10 de novembro de 2020, n.o 17.

( 33 ) Ibidem, n.o 18, em que afirma a sua faculdade de instaurar processos no que respeita a cada infração que constate e de agir oficiosamente.

( 34 ) A UPDI queixa‑se de que os tribunais cíveis checos, sem a ter em consideração nos litígios correspondentes, possam «interferir de forma inadmissível na sua competência exclusiva sobre as questões do setor ferroviário» (n.o 46 da carta de 10 de novembro de 2020). Os pedidos de decisão prejudicial apresentados por um órgão jurisdicional civil checo nos processos C‑221/21 e C‑222/21, ainda em curso, têm por objeto essa questão específica.

( 35 ) Carta da UPDI de 10 de novembro de 2020, n.os 37 a 39.

( 36 ) A entidade reguladora nem sempre exercerá uma função de fiscalização da legalidade de um ato administrativo quando for chamada a pronunciar‑se sobre um recurso de uma decisão do gestor de infraestrutura: este tanto pode ser uma entidade como uma empresa (artigo 3.o, ponto 2, da Diretiva 2012/34). Neste último caso, o primeiro posicionamento formalmente administrativo seria o da entidade reguladora.

( 37 ) Acórdão de 31 de janeiro de 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, n.o 52).

( 38 ) Acórdão Anesco e o., n.o 41.

( 39 ) Conclusões do processo De Coster (C‑17/00, EU:C:2001:366). O advogado‑geral salientava o facto de que «a forma como a questão prejudicial é formulada pode determinar a resposta do Tribunal de Justiça […]. Se a questão for colocada por um órgão administrativo, o recurso jurisdicional que depois se interponha da sua decisão pode ficar condicionado pela redação adotada, pela forma como foi feita ou pelo momento em que foi suscitada, por forma a que o verdadeiro órgão judicial se veja em boa medida privado da faculdade de utilizar o reenvio prejudicial, já que, ainda que em teoria pudesse suscitar uma nova pergunta, isso imporia às partes um atraso suplementar na tramitação do processo principal, que seria insuportável para uma administração da justiça já bastante lenta» (n.o 79).

( 40 ) Ibidem, n.o 78: «O órgão judicial que reanalisa a decisão administrativa, pronunciada após a resposta do Tribunal de Justiça, pode considerar desnecessário o reenvio prejudicial ou considerar que este deveria ter sido perspetivado de outra forma. Se chegar à conclusão de que não estão em causa nem a interpretação nem a aplicação das normas do ordenamento jurídico comunitário, a questão prejudicial e os esforços de vária índole investidos para a sua decisão terão sido inúteis, com a desautorização do Tribunal de Justiça que a inobservância implica, por desnecessidade, dos seus acórdãos».

( 41 ) Ibidem, n.o 79: «Se [o órgão judicial] considerar que devia ter sido formulada de maneira diferente, ver‑se‑á limitado pela questão prejudicial colocada e pela resposta recebida, sem que, por motivos de economia processual, tenha tendência a recorrer de novo ao processo prejudicial para endireitar o caminho que, na sua opinião, nasceu torto por causa de uma redação defeituosa».

( 42 ) Ibidem, n.o 79.

( 43 ) A Diretiva 2012/34 garante o acesso tanto à infraestrutura ferroviária como às instalações de serviço. Todavia, a intensidade do direito de acesso não é a mesma. Assim, no que respeita à infraestrutura ferroviária, as normas são mais rígidas e o acesso às empresas ferroviárias não pode ser recusado. O considerando 65 da Diretiva 2012/34 refere a conveniência de definir «as componentes do serviço de infraestrutura que são essenciais para permitir ao operador prestar o serviço e que deverão ser asseguradas em troca de taxas de acesso mínimas».

( 44 ) Acórdão Westbahn Management II, dispositivo: «O anexo II da Diretiva2012/34 […] deve ser interpretado no sentido de que os “cais de passageiros”, enumerados no anexo I desta diretiva, são um elemento da infraestrutura ferroviária cuja utilização se inclui no pacote mínimo de acesso, em conformidade com o ponto 1, alínea c), do referido anexo II».

( 45 ) Foi o que referi Conclusões do processo Latvijas dzelzceļš (Instalações de serviço ferroviário) (C‑60/20, EU:C:2021:147, n.o 36), ao afirmar que «[a] qualificação de instalação de serviço, enquanto conceito diferente do de infraestrutura ferroviária, depende de um conjunto de fatores técnicos que só o órgão jurisdicional de reenvio está em condições de considerar provados».

( 46 ) As observações do Governo neerlandês apoiam‑se neste fator para defender que devem ser entendidas como fazendo parte da instalação de serviço.

( 47 ) Considerando 65 da Diretiva 2012/34.

( 48 ) O artigo 3.o, alínea s), do Regulamento (UE) n.o 1315/2013 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo às orientações da União para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes e que revoga a Decisão n.o 661/2010/UE (JO 2013, L 348, p. 1)], que designa cada uma destas estruturas como «terminal de mercadorias», define‑o como «uma estrutura equipada para o transbordo entre pelo menos dois modos de transporte, ou entre dois sistemas ferroviários diferentes, e para o armazenamento temporário de mercadorias. Inclui, nomeadamente, os portos marítimos e das vias navegáveis interiores, os aeroportos e os terminais rodoferroviários».

( 49 ) A definição de terminal de mercadorias mostra como deve ser restrito o acesso direto ao costado do comboio para se lidar com as mercadorias. Em geral, a organização de um terminal de mercadorias (por mais pequenas que sejam) exige que a manutenção da mercadoria seja efetuada pelo seu operador. Ou seja, não é suficiente que o comboio atinja uma zona da infraestrutura ferroviária, sendo necessário que a mercadoria seja tratada. Por conseguinte, ainda que se tenha o direito de utilizar o pacote mínimo de acesso (em que se inclui o cais de mercadorias), esse direito não será eficaz se não for possível descarregar ou carregar. Esta possibilidade dependerá da capacidade do operador da instalação de serviço para realizar essas operações, por mais que o cais seja considerado parte da infraestrutura ferroviária.

( 50 ) Segundo o n.o 26 da decisão de reenvio, as dúvidas têm origem no facto de o gestor de infraestrutura se ter reservado nestes termos o direito de proceder à revisão das taxas: «as alterações de taxa são comunicadas sob a forma de uma alteração da presente Descrição, com uma antecedência mínima de um mês».

( 51 ) Regulamento de Execução (UE) 2015/909 da Comissão, de 12 de junho de 2015, relativo às modalidades de cálculo dos custos diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário (JO 2015, L 148, p. 17).

( 52 ) Considerando 17 do Regulamento de Execução 2015/909: «Por motivos distintos, como os ganhos de produtividade, a difusão de novas tecnologias ou uma melhor compreensão dos fatores geradores de custos, o cálculo dos custos diretos deverá ser atualizado ou revisto periodicamente, à luz, nomeadamente, das melhores práticas internacionais» (o sublinhado é meu).

( 53 ) Considerando 18 do Regulamento de Execução 2015/909.

( 54 ) Foi o que aconteceu recentemente com a crise sanitária gerada pelo COVID‑19, face à situação de deterioração da procura ferroviária. A Comissão recomendou que os gestores de infraestrutura reagissem adotando, nomeadamente, medidas de incentivo temporárias, respeitantes «à renúncia, à redução ou ao diferimento das taxas de acesso às vias». V. Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece medidas para um mercado ferroviário sustentável em razão da pandemia de COVID‑19 [COM(2020) 260 final].

( 55 ) Na Diretiva 2012/34, a definição de capacidade de infraestrutura baseia‑se numa programação durante um determinado período (artigo 3.o, ponto 24) e a de especificações da rede refere‑se aos prazos e aos procedimentos e critérios relativos aos regimes de tarifação (artigo 3.o, ponto 26). Além disso, o artigo 27.o, n.o 4, mostra uma ligação entre as especificações da rede e os pedidos de capacidade de infraestrutura que depois se transfere para a regulamentação do calendário do processo de repartição, dos pedidos dos candidatos e do horário de serviço (artigos 43.o, 44.o e anexo VII).

( 56 ) Regulamento de Execução da Comissão, de 22 de novembro de 2017, sobre o acesso às instalações de serviço e aos serviços do setor ferroviário (JO 2017, L 307, p. 1). Utiliza o termo «tarifas», em vez de «taxas».

( 57 ) Os gestores de infraestrutura devem informar «em tempo oportuno os candidatos que tenham já solicitado acesso ou aderido a um ou mais serviços na instalação de serviço de quaisquer alterações importantes na descrição da instalação».

( 58 ) Deixo de lado os termos da relação contratual entre a empresa ferroviária e o operador da instalação de serviço.

( 59 ) O critério para fixar estas taxas (tarifas) é menos rígido do que para a fixação das que incidem sobre o acesso às infraestruturas, sujeitas ao cálculo rigoroso dos custos diretos.

( 60 ) Estes princípios encontram a sua expressão, no que respeita ao acesso às instalações de serviço, nos artigos 10.o, n.o 1, e 13.o, n.o 2, da Diretiva 2012/34. Nos termos do considerando 4 do Regulamento de Execução 2017/2177, «[a] transparência nas condições de acesso às instalações de serviço e aos serviços associados ao transporte ferroviário, assim como informações sobre as tarifas, é indispensável para permitir a todos os candidatos aceder às instalações de serviço e aos serviços prestados nessas instalações sem qualquer discriminação. […]» (o sublinhado é meu).

( 61 ) Em qualquer caso, sejam as taxas relativas à infraestrutura ferroviária ou às instalações de serviço, a entidade reguladora será competente para exercer as suas funções de controlo, nos termos do artigo 56.o da Diretiva 2012/34.

( 62 ) Observações do gestor de infraestrutura, n.o I, alínea a).

( 63 ) Como recordou o Tribunal de Justiça no Acórdão de 2 de abril de 2020, Coty Germany (C‑567/18, EU:C:2020:267, n.o 21), «quando responde a questões prejudiciais, incumbe ao Tribunal de Justiça ter em conta, no âmbito da repartição de competências entre os órgãos jurisdicionais da União e os órgãos jurisdicionais nacionais, o contexto factual e regulamentar em que se inserem essas questões, tal como definido pela decisão de reenvio».

( 64 ) N.os 45 e 46 da decisão de reenvio.

( 65 ) Acórdão de 10 de outubro de 2017, Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745, n.o 34).

( 66 ) Acórdão de 21 de janeiro de 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, n.o 78).

( 67 ) Na fundamentação da questão (mas não na desta questão), a UPDI afirma que, segundo o direito nacional, só é competente para verificar se as especificações da rede são conformes com a Lei Relativa aos Caminhos de Ferro e não com o direito da União. Se for esse o caso, compete‑lhe não aplicar essa norma nacional, que conflituaria com o princípio do primado do direito da União. Não me parece que o § 34e, n.o 1, da Lei Relativa aos Caminhos de Ferro, conduza inevitavelmente a esta interpretação, mas, repito, a exegese do direito interno é da competência dos órgãos jurisdicionais nacionais e não do Tribunal de Justiça.