Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 9 de Junho de 1994. - PROCESSO-CRIME CONTRA JOHANNES GERRIT CORNELIS VAN SCHAIK. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL: HOGE RAAD - PAISES BAIXOS. - PEDIDO DE DECISAO PREJUDICIAL - ARTIGOS 5., 30., 36., 55., 62., 85. E 86. DO TRATADO CEE - DIRECTIVA 77/143/CEE - CONTROLO TECNICO DOS VEICULOS A MOTOR E SEUS REBOQUES - LEGISLACAO NACIONAL QUE FAVORECE A EXECUCAO SIMULTANEA DO CONTROLO TECNICO E DA REVISAO PERIODICA DOS VEICULOS A MOTOR. - PROCESSO C-55/93.



Colectânea da Jurisprudência 1994 página I-04837



Conclusões do Advogado-Geral

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Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1. No presente processo, o Hoge Raad der Nederlanden submete ao Tribunal de Justiça diversas questões relativas à compatibilidade com o Tratado de determinadas disposições nacionais referentes ao controlo técnico anual dos veículos a motor [a seguir "legislação APK" (Algemene periodieke keuring van auto' s)]. O Hoge Raad coloca estas questões na sequência do recurso que J. Van Schaik interpôs da condenação de que foi alvo por ter conduzido um veículo a motor sem se fazer acompanhar de um certificado de controlo válido, contra o disposto no artigo 9a, n. 1, da Wegenverkeerswet (código da estrada neerlandês) (1).

2. Verifica-se que J. Van Schaik não contesta ter conduzido um veículo sem certificado válido. Afirma, porém, que o sistema de controlo técnico de veículos instituído nos Países Baixos é contrário ao direito comunitário, e invoca em especial os artigos 5. , 30. , 62. , 85. e 86. do Tratado CEE. Alega que, devido a essa pretensa incompatibilidade, tem direito a conduzir um veículo matriculado nos Países Baixos que não tenha sido objecto de controlo técnico.

3. O problema coloca-se da seguinte maneira: nos termos do artigo 9g da Wegenverkeerswet, o ministro dos Transportes e das Vias de Navegação pode conceder a qualquer pessoa singular ou colectiva autorização para emitir certificados de controlo relativos a veículos a motor matriculados nos Países Baixos. Nos termos do artigo 16. do decreto de 28 de Abril de 1980 relativo ao controlo periódico dos veículos a motor, reboques e semi-reboques (2), tal autorização pode ser concedida a entidades que explorem centros de controlo ou empresas que efectuem trabalhos de manutenção ou de reparação de veículos, mediante determinadas condições. Afigura-se que, na prática, essas condições só podem ser preenchidas pelos titulares de empresas estabelecidas nos Países Baixos. J. Van Schaik afirma que, nos termos do direito comunitário, as entidades estabelecidas em outros Estados-membros deverão ter idêntico direito a que lhes seja concedida autorização para emitirem certificados de controlo relativos a veículos matriculados nos Países Baixos.

4. O Hoge Raad submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

"1) a) Deve o artigo 30. do Tratado ser interpretado no sentido de que, tendo em conta as circunstâncias expostas no ponto 6.9 (do despacho de reenvio), um regime legal nacional, como o acima descrito regime APK, constitui uma medida de efeito equivalente na acepção desse artigo?

b) Ou, pelo contrário, deve o artigo 30. ser interpretado no sentido de que um regime legal nacional como o regime APK não infringe esse artigo, por visar proteger um interesse geral justificado à luz do direito comunitário, não ter por objecto, pela sua própria natureza, o comércio de peças sobressalentes e não afectar as trocas comerciais mais do que o necessário?

2) Em caso de resposta afirmativa à questão 1, alínea a): deve o artigo 36. do Tratado ser interpretado no sentido de que um regime legal nacional como o regime APK é, no entanto, compatível com o artigo 30. do Tratado, por se justificar em razões de protecção da segurança pública e da saúde e da vida das pessoas?

3) a) Deve o artigo 62. do Tratado ser interpretado no sentido de que um regime legal nacional como o regime APK é incompatível com as suas disposições, uma vez que, em consequência dos requisitos estabelecidos para a concessão da autorização a que se refere o artigo 9g da WVW, pode implicar que as oficinas estrangeiras percam clientes no que diz respeito às operações de manutenção, por não poderem emitir para os automóveis neerlandeses o certificado de controlo?

b) Ou, pelo contrário, tendo em conta o artigo 55. do Tratado, deve o artigo 62. ser interpretado no sentido de que um regime legal nacional como o regime APK não viola este último artigo, por a realização de controlos pelas oficinas autorizadas para emitirem o certificado de controlo poder ser qualificada como uma actividade que integra o exercício da autoridade pública no Estado?

4) a) Devem os artigos 5. , 85. e 86. do Tratado ser interpretados no sentido de que obstam a um regime legal nacional como o regime APK, por este implicar que as oficinas estabelecidas e autorizadas nos Países Baixos isentem do pagamento das despesas de controlo os clientes que lhes confiam a manutenção dos seus automóveis, pelo que os proprietários de veículos a motor são encorajados a tornarem-se clientes das referidas oficinas?

b) Ou resulta do artigo 90. , n. 2, do Tratado que as oficinas autorizadas devem ser consideradas empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral, pelo que se dificultaria o cumprimento da sua missão se não pudessem conceder a referida isenção de despesas?

5) Em que medida a resposta às questões precedentes será diferente pelo facto de os efeitos prejudiciais do regime nacional para a circulação comunitária de mercadorias e serviços e para a concorrência intracomunitária apenas se produzirem na zona fronteiriça e em pequena escala?

6) Em que medida a resposta às questões precedentes será diferente pelo facto de o regime nacional ter exclusivamente por objecto veículos das categorias mencionadas no anexo da Directiva 77/143/CEE do Conselho das Comunidades Europeias, de 29 de Dezembro de 1976, relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes ao controlo técnico dos veículos a motor e seus reboques (3), ou abranger também outros veículos, como os automóveis ligeiros de passageiros (que não sejam táxis) e outros veículos ligeiros?"

5. O que está em causa no presente processo é a exigência de que o controlo técnico seja efectuado no Estado-membro onde o veículo está matriculado. As principais questões de direito comunitário que se colocam são, em nossa opinião, a da compatibilidade de tal exigência com o disposto no Tratado sobre a livre prestação de serviços e a do efeito directo da Directiva 77/143. Abordaremos em primeiro lugar a directiva.

As disposições da Directiva 77/143

6. A Directiva 77/143 prevê a harmonização parcial do conteúdo e a periodicidade dos controlos dos veículos a motor. O seu artigo 1. dispõe:

"Em cada Estado-membro, os veículos a motor matriculados nesse Estado, bem como os seus reboques e semi-reboques, devem ser submetidos a um controlo técnico periódico, em conformidade com a presente directiva e seus anexos."

Nos termos do artigo 2. , n. 1:

"As categorias de veículos a controlar, a periodicidade do controlo técnico e os pontos obrigatórios a controlar estão indicados nos Anexos I e II."

Contudo, o artigo 3. dispõe, inter alia, que os Estados-membros podem aumentar o número de pontos a controlar e a frequência dos controlos obrigatórios, bem como alargar a obrigação de controlo técnico periódico a outras categorias de veículos.

7. Nos termos do artigo 4. :

"O controlo técnico, na acepção da presente directiva, deve ser efectuado pelo Estado ou por organismos ou estabelecimentos por ele designados, e actuando sob a sua vigilância directa."

O artigo 5. dispõe:

"1. Os Estados-membros tomarão as medidas que considerem necessárias para que se possa provar que o veículo foi aprovado num controlo técnico respeitando, pelo menos, o disposto na presente directiva.

...

3. Cada Estado-membro reconhecerá a prova emitida noutro Estado-membro de que um veículo a motor, matriculado neste último, bem como o seu reboque ou semi-reboque, foram aprovados num controlo técnico respeitando, pelo menos, as disposições da presente directiva, como se ele próprio tivesse emitido essa prova."

8. Inicialmente, a Directiva 77/143 não exigia o controlo de veículos (que não fossem táxis ou ambulâncias) cujo número de lugares sentados não excedesse oito, para além do do condutor. Contudo, o Anexo I da directiva foi posteriormente alterado, de modo a incluir o controlo periódico desse tipo de veículos (4). Esta alteração entrou em vigor apenas em 1 de Janeiro de 1994 (5), e não tem, por isso, relevância directa para o presente processo. Contudo, como vimos, o artigo 3. dispõe que os Estados-membros podem alargar a obrigação de inspecção técnica periódica a veículos não referidos na directiva. Afigura-se-nos que essa disposição interessa para o presente processo, sendo necessário, consequentemente, analisar o efeito da directiva.

9. O sistema da directiva é claro. Nos termos do artigo 1. , os veículos referidos no Anexo I devem ser submetidos a um controlo técnico periódico. O controlo deve ser efectuado no Estado onde o veículo está matriculado. Nos termos do artigo 4. , os estabelecimentos de controlo designados por um Estado-membro devem actuar sob a sua vigilância directa. Embora a directiva estabeleça exigências mínimas no que diz respeito às categorias de veículos a controlar, aos pontos de controlo e à respectiva periodicidade, os Estados-membros estão expressamente autorizados a impor normas mais rigorosas e a alargar as exigências da directiva a outras categorias de veículos. Aparentemente, essas exigências adicionais só poderão ser impostas aos veículos matriculados no Estado-membro em causa.

10. Resulta destas disposições que um Estado-membro pode exigir que qualquer veículo a motor matriculado nesse Estado seja periodicamente submetido a um controlo técnico efectuado por organismos ou estabelecimentos situados no seu território. Nos termos do artigo 5. , o Estado-membro em causa pode especificar qual o tipo de certificado que deve ser emitido como prova de que o veículo se acha em condições de circular. Cada Estado-membro reconhecerá o correspondente certificado emitido noutro Estado-membro, mas apenas no que respeita aos veículos matriculados neste último.

11. Afigura-se-nos que o sistema da directiva se baseia na premissa de que um Estado-membro só pode exercer vigilância directa sobre estabelecimentos de controlo situados no seu próprio território. Essa é a razão pela qual qualquer veículo deve ser controlado no Estado de matrícula. A pessoa que detém o uso desse veículo não tem o direito de o mandar controlar noutro Estado-membro. Em contrapartida, os certificados de controlo emitidos pelo Estado-membro de registo deverão ser reconhecidos pelas autoridades dos outros Estados-membros como prova bastante de que se mostram preenchidos os requisitos da directiva.

12. Consequentemente, parece não haver dúvida de que, nos termos da directiva, pode ser exigido ao condutor de um veículo matriculado num Estado-membro o certificado de controlo válido emitido nesse Estado.

13. Acrescente-se, ainda, que no presente processo não foi afirmado que a directiva é inválida. É evidente que, se se devesse considerar que a mesma implica uma restrição injustificada à livre prestação de serviços ou a qualquer outra liberdade garantida pelo Tratado, pode ser posta em causa a sua validade. Contudo, como veremos, em nosso entender, são compatíveis com o Tratado as restrições do tipo das impostas pela directiva; nestas circunstâncias, não se coloca a questão da validade da directiva.

14. Abordaremos, assim, a questão da compatibilidade desse tipo de restrições com as disposições do Tratado.

As disposições do Tratado

15. Embora o Hoge Raad tenha submetido ao Tribunal de Justiça diversas questões relativas a várias disposições do Tratado, afigura-se-nos que, no essencial, se deve entender que J. Van Schaik invoca a livre prestação de serviços garantida no artigo 59. Assim, alega efectivamente que, por ser impedido de mandar certificar o seu veículo noutro Estado-membro, se torna para si mais difícil usufruir de dois tipos de serviços. Em primeiro lugar, acha-se na prática impedido de mandar controlar o seu veículo noutro Estado-membro, na medida em que esse controlo não dá lugar à emissão de um certificado reconhecido pela lei neerlandesa. Em segundo lugar, é desencorajado de mandar proceder à reparação e manutenção do seu automóvel nesse Estado-membro, na medida em que não pode beneficiar da economia que resulta da execução simultânea do controlo técnico e da manutenção geral do automóvel. Salienta que, nos termos da lei neerlandesa, não pode ser cobrada qualquer importância adicional pela emissão do certificado de controlo se este for emitido pela garagem que efectuou a manutenção geral.

16. J. Van Schaik invoca também o princípio da livre circulação de mercadorias, estabelecido pelo artigo 30. do Tratado. Contudo, e embora o controlo e a manutenção de um veículo noutro Estado-membro possam implicar o fornecimento de mercadorias, nomeadamente de peças sobressalentes para substituição de peças defeituosas, parece-nos que esse fornecimento deve ser considerado acessório à prestação de serviços. A disposição que convém analisar é, portanto, o artigo 59. Em qualquer hipótese, é óbvio que seriam de aplicar princípios semelhantes num caso ou noutro.

17. Afigura-se-nos que a recusa de conceder a autorização a estabelecimentos de controlo situados noutro Estado-membro pode, de facto, ser considerada como restrição à livre prestação de serviços garantida pelo artigo 59. , embora, como sugerimos, tal restrição se possa justificar nos termos do artigo 56. , n. 1, por ser exigida pela protecção da saúde e da segurança públicas. Ao contrário do que entende a Comissão, parece-nos que o controlo de veículos e a emissão de certificados constituem um "serviço" na acepção do artigo 60. , dado que o controlo é normalmente efectuado mediante remuneração. Deve observar-se que o controlo de veículos é uma actividade abrangida pela Directiva 82/470/CEE do Conselho, cujo objectivo é favorecer o exercício da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços no que diz respeito, inter alia, aos serviços auxiliares dos transportes (6). Por outro lado, em nossa opinião, não pode considerar-se a certificação da aptidão dos veículos para circular como actividade que implica exercício da autoridade pública, na acepção do artigo 55. O Tribunal de Justiça realçou que, enquanto derrogação às liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado, o artigo 55. deve ser interpretado restritivamente (7).

18. Acresce que, mesmo que se não considere a actividade de controlo e certificação de veículos como um serviço em si mesma, se nos afigura que a recusa de conceder a garagens de outros Estados-membros autorização para efectuarem controlos que tornem possível a emissão do certificado, constitui uma restrição indirecta à liberdade de prestação de serviços gerais de manutenção e reparação, dado que esses serviços são frequentemente prestados pela garagem que efectua o controlo.

19. Assim, em princípio, o artigo 59. é aplicável. Acrescente-se que a sua aplicação não é afastada pelo artigo 61. , n. 1, do Tratado, que dispõe:

"A livre prestação de serviços em matéria de transportes é regulada pelas disposições constantes do título relativo aos transportes (ou seja, pelos artigos 74. a 84. )".

Com efeito, embora a harmonização dos requisitos relativos ao controlo de veículos seja manifestamente matéria que se enquadra nas disposições do Tratado referentes aos transportes, nem por isso a execução do controlo se deve considerar como matéria excluída pelo artigo 61. , n. 1. Deste modo, os "serviços em matéria de transportes" excluídos do âmbito de aplicação do artigo 59. não incluem serviços, como o controlo de veículos (ou mesmo a respectiva manutenção), acessórios do fornecimento de serviços de transportes propriamente ditos (8).

20. Tal como J. Van Schaik salienta, a livre prestação de serviços implica para o consumidor a correspondente liberdade de se dirigir a outro Estado-membro para aí obter a prestação dos mesmos serviços (9). No acórdão Luisi e Carbone (10), o Tribunal de Justiça declarou:

"... a liberdade de prestação de serviços compreende a liberdade de os destinatários dos serviços se deslocarem a outro Estado-membro para aí usufruírem dum serviço, sem serem perturbados por restrições, mesmo em matéria de pagamentos..."

No acórdão "Acesso aos museus" (11), o Tribunal de Justiça perfilhou o argumento da Comissão de que

"... a liberdade de prestação de serviços, prevista no artigo 59. do Tratado, implica a liberdade para os destinatários desses serviços, incluindo os turistas, de se deslocarem a outro Estado-membro para deles beneficiarem nas mesmas condições que os nacionais".

21. Afigura-se-nos que a recusa de um Estado-membro de conceder a estabelecimentos de controlo de outro Estado-membro autorização para efectuarem controlos (ou de reconhecer os controlos por estes efectuados) pode ser considerado como restrição ° embora indirecta ° do direito a beneficiar de um serviço. É certo que tal recusa não impede por si só que um automobilista mande controlar o seu veículo noutro Estado-membro. Mas, na prática, será desencorajado de o fazer, na medida em que esse controlo não lhe permitirá obter o certificado que a lei exige. Todavia, é evidente que essa restrição será compatível com o artigo 59. se puder justificar-se nos termos do artigo 56. , n. 1, do Tratado. Recorde-se que o artigo 56. , n. 1, aplicável às normas do Tratado relativas à livre prestação de serviços por força do artigo 66. , dispõe o seguinte:

"As disposições do presente capítulo... não prejudicam a aplicabilidade das disposições legislativas, regulamentares e administrativas, que prevejam um regime especial para os estrangeiros, e sejam justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública".

22. Em nossa opinião, a restrição em causa pode justificar-se nos termos do artigo 56. , n. 1, enquanto medida adoptada para protecção da saúde pública, a qual deve naturalmente ser entendida como abrangendo a prevenção dos acidentes de viação. Qualquer Estado-membro tem o direito de proteger a vida dos seus cidadãos, exigindo que os veículos matriculados nesse Estado sejam sujeitos a um controlo técnico periódico. Além disso, dada a importância deste objectivo, e na falta de completa harmonização dos requisitos em matéria de controlo, parece-nos que qualquer Estado-membro tem o direito de exigir que esses veículos sejam certificados por estabelecimentos de controlo situados no seu território. Com efeito, isso permitir-lhe-á exercer vigilância directa sobre os estabelecimentos em causa e aplicar sanções penais quando as circunstâncias o justifiquem (por exemplo, no caso de emissão de certificado fraudulenta). Como vimos, o sistema da Directiva 77/143 baseia-se justamente nestes princípios (12).

23. Consequentemente, em nossa opinião, qualquer Estado-membro tem o direito de recusar a autorização a estabelecimentos de controlo de outros Estados-membros. Da mesma forma, tem o direito de não reconhecer os certificados de controlo emitidos noutros Estados-membros relativos a veículos matriculados no seu próprio território. Deve, contudo, notar-se que J. Van Schaik não invoca um certificado emitido noutro Estado-membro, limitando-se a fazer apelo ao direito de circular sem certificado de controlo válido. É manifesto que não tem esse direito.

24. Apenas para completar, analisaremos de forma breve qual a relevância das normas do Tratado uma matéria de concorrência, que são também invocadas por J. Van Schaik. Com a sua quarta questão, o Hoge Raad pretende saber se os artigos 5. , 85. e 86. do Tratado obstam a um regime legal nacional que permita que as garagens aprovadas como estabelecimentos de controlo isentem os seus clientes do pagamento da taxa referente ao controlo. Conforme vimos, a legislação neerlandesa aplicável não se limita a autorizar que as garagens isentem os seus clientes do pagamento de tal taxa, mas vai ao ponto de impor essa isenção quando o controlo tem lugar no âmbito da manutenção geral do veículo.

25. Como a Comissão salienta, ninguém afirma que a legislação neerlandesa tenha em vista permitir ou reforçar um acordo ou uma prática concertada existente ou impor ou favorecer um acordo ou uma prática desse tipo. Ao contrário do que pretende J. Van Schaik, a circunstância de o Governo neerlandês ter a possibilidade de consultar um comité que se ocupa das questões do controlo periódico dos veículos, contando entre os seus membros com representantes dos garagistas, não prova a existência de um acordo ou prática concertada. Consequentemente, mesmo que um acordo no sentido de se prescindir de uma taxa pudesse ser tido como proibido nos termos do artigo 85. ° afirmação que é, em si mesma, duvidosa °, a exigência imposta pela legislação neerlandesa não constituiria uma violação das obrigações que incumbem a este Estado-membro nos termos dos artigos 3. , alínea f), 5. e 85. , n. 1, do Tratado (13).

26. No respeitante ao artigo 86. do Tratado, não foi oferecida qualquer prova da existência de uma posição dominante no mercado do controlo de veículos.

27. Por último, mesmo que se pudesse demonstrar que a legislação neerlandesa contraria as regras de concorrência do Tratado, não ficou esclarecido como poderia J. Van Schaik invocar essa incompatibilidade para se subtrair ao dever de apresentar um certificado de controlo válido.

28. Em qualquer caso, como vimos, a Directiva 77/143 autoriza que qualquer Estado-membro imponha um controlo técnico periódico a todos os veículos matriculados nesse Estado e exige que esse controlo seja efectuado por estabelecimentos de controlo situados no seu território e sob a sua vigilância directa. Consequentemente, afigura-se-nos que a directiva fornece resposta bastante às objecções levantadas por J. Van Schaik.

29. Consideramos, assim, que o Tribunal de Justiça deve responder da forma seguinte às questões submetidas pelo Hoge Raad:

"O artigo 3. da Directiva 77/143/CEE do Conselho deve ser interpretado no sentido de que autoriza os Estados-membros a alargarem as obrigações de controlo periódico instituídas pela directiva a veículos a motor matriculados nesse Estado que não estejam incluídos numa categoria referida no seu Anexo I. Nos termos dos artigos 1. e 4. , o Estado-membro pode exigir que esse controlo seja efectuado por organismos ou estabelecimentos situados no seu território, designados por si e actuando sob a sua directa vigilância."

(*) Língua original: inglês.

(1) ° Aditado pela lei de 26 de Outubro de 1978 (Staatsblad 595), com a redacção que lhe foi dada pela lei de 19 de Junho de 1985 (Staatsblad 375).

(2) ° Staatsblad 217, com a redacção que lhe foi dada pelo decreto de 3 de Dezembro de 1985 (Staatsblad 640).

(3) ° JO 1977, L 47, p. 47; EE 07 F2 p. 56.

(4) ° V. artigo 1. da Directiva 91/328/CEE do Conselho, de 21 de Junho de 1991 (JO L 178, p. 29).

(5) ° V. artigo 7. , n. 3, da Directiva 77/143, aditado pelo artigo 1. da Directiva 91/328, já referida (nota 5).

(6) ° V. artigo 2. , ponto D, alínea a), da Directiva 82/470/CEE do Conselho, de 29 de Junho de 1982, relativa a medidas destinadas a favorecer o exercício efectivo da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços das actividades não assalariadas em determinados serviços auxiliares dos transportes e das agências de viagens (grupo 718 CITI) bem como nos entrepostos (grupo 720 CITI) (JO L 213, p. 1; EE 06 F2 p. 139).

(7) ° V. acórdão de 21 de Junho de 1974, Reyners/Bélgica (2/74, Recueil, p. 631, n.os 43 a 45).

(8) ° V. Directiva 82/470, já referida (nota 6).

(9) ° V. acórdãos de 31 de Janeiro de 1984, Luisi e Carbone (286/82 e 26/83, Recueil, p. 377, n. 10), de 2 de Fevereiro de 1989, Cowan (186/87, Colect., p. 195, n. 15), e, mais recentemente, de 15 de Março de 1994, Comissão/Espanha ( Acesso aos museus ) (C-45/93, Colect., p. I-911).

(10) ° Já referido (nota 9), n. 16.

(11) ° Já referido (nota 9), n.os 5 e 10.

(12) ° V. supra, pontos 9 a 12.

(13) ° V. acórdãos de 17 de Novembro de 1993, Meng (C-2/91, Colect., p. I-5751), e Ohra Schadeverzekeringen (C-245/91, Colect., p. I-5851).