CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

ANTHONY MICHAEL COLLINS

apresentadas em 20 de outubro de 2022 ( 1 )

Processo C‑412/21

Dual Prod SRL

contra

Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj‑Napoca, Comisia regională pentru autorizarea operatorilor de produse supuse accizelor armonizate

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunalul Satu Mare (Tribunal Regional, Satu Mare, Roménia)]

«Pedido de decisão prejudicial — Impostos especiais de consumo — Diretiva 2008/118/CE — Artigo 16.o — Medida que suspende a autorização concedida a um depositário autorizado — Processos paralelos — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigo 48.o, n.o 1 — Presunção de inocência — Artigo 50.o — Princípio ne bis in idem»

I. Introdução

1. O presente pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunalul Satu Mare (Tribunal Regional, Satu Mare, Roménia) surgiu no seguinte contexto. A Dual Prod SRL, uma sociedade que tem sede na Roménia, possui uma autorização de funcionamento de um entreposto fiscal no qual, entre outras coisas, é produzido álcool. Depois de uma fiscalização ter revelado que existiam uma série de irregularidades nas instalações, as autoridades competentes suspenderam aquela autorização durante oito meses. Em resultado dessa fiscalização, foi tomada a decisão de instaurar um processo contra a Dual Prod. Enquanto se aguardava pelo resultado deste último, a autorização da Dual Prod foi suspensa uma segunda vez. No processo que corre perante o órgão jurisdicional de reenvio, a Dual Prod afirma que a segunda suspensão contraria a presunção de inocência consagrada no artigo 48.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e viola o princípio ne bis in idem consagrado no seu artigo 50.o

II. Quadro jurídico

A. Direito da União Europeia

2. O artigo 16.o da Diretiva 2008/118/CE do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa ao regime geral dos impostos especiais de consumo e que revoga a Diretiva 92/12/CEE prevê ( 2 ), nos seus n.os 1 e 2: «1. A abertura e o funcionamento de um entreposto fiscal por um depositário autorizado devem ser objeto de autorização das autoridades competentes do Estado‑Membro em que está situado o entreposto fiscal. A autorização fica sujeita às condições que as autoridades têm o direito de estabelecer a fim de evitar eventuais fraudes ou abusos. 2. O depositário autorizado deve cumprir as seguintes obrigações: a) Constituir, se necessário, uma garantia destinada a cobrir os riscos inerentes à produção, à transformação e à detenção dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo; b) Cumprir as obrigações estabelecidas pelo Estado‑Membro em cujo território se situa o entreposto fiscal; c) Manter uma contabilidade das existências e dos movimentos de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo para cada entreposto fiscal; d) Introduzir no seu entreposto fiscal e inscrever na sua contabilidade, logo após o termo da circulação, todos os produtos que circulem em regime de suspensão do imposto, a menos que seja aplicável o n.o 2 do artigo 17.o; e) Prestar‑se a qualquer controlo ou inventariação das existências. […]»

B. Lei romena

3. O artigo 364.o, n.o 1, alínea d), da Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal (Lei n.o 227/2015 que aprova o Código Tributário), de 8 de setembro de 2015 ( 3 ) (a seguir «Código Tributário»), prevê que não será emitida uma autorização de funcionamento de um entreposto fiscal se o requerente tiver sido condenado pela prática de certos crimes, entre os quais crimes previstos no Código Tributário, por sentença transitada em julgado.

4. O artigo 369.o, n.o 3, alínea b), do Código Tributário prevê que uma autorização que tenha sido emitida para o funcionamento de um entreposto fiscal pode ser suspensa por um período entre 1 e 12 meses sempre que for provado que foram praticados, entre outros, os comportamentos enumerados no artigo 452.o, n.o 1, alínea i) ( 4 ). No artigo 369.o, n.o 3, alínea c), do Código Tributário, esta autorização é suspensa até ao trânsito em julgado de qualquer sentença proferida no âmbito de um processo penal a título da prática de um crime tipificado no artigo 364.o, n.o 1, alínea d). Esta última disposição inclui a prática de crimes enumerados no Código Tributário.

5. O artigo 452.o, n.o 1, alínea h), do Código Tributário prevê que constitui um crime a detenção fora de um entreposto fiscal ou a comercialização no território da Roménia de produtos sujeitos à obrigação de ostentar uma marca que não estejam marcados ou que tenham sido marcados de forma incorreta, em quantidades que excedam os limiares estabelecidos no Código Tributário.

6. O artigo 452.o, n.o 1, alínea i), do Código Tributário tipifica como crime a utilização de tubagem amovível ou tubos, de mangueiras elásticas ou de quaisquer outros condutos de natureza semelhante ou não calibrados, ou a colocação, antes de contadores, de condutos ou de torneiras através dos quais possam ser extraídas quantidades de álcool ou de bebidas espirituosas sem serem medidas por esse contador.

III. Litígio no processo principal e questões prejudiciais

7. A Dual Prod é um depositário autorizado que produz álcool e bebidas alcoólicas no seu entreposto fiscal. Em 1 de agosto de 2018, no decurso de uma fiscalização a essas instalações realizada a pedido das autoridades aduaneiras, verificou‑se que tinha sido instalado um sistema de tubagens e de mangueiras através do qual o álcool era retirado sem ser devidamente contabilizado. Foi igualmente encontrada uma quantidade de álcool num depósito localizado fora do perímetro do entreposto fiscal.

8. No dia seguinte, as autoridades aduaneiras selaram as instalações da Dual Prod por motivo de violação do regime especial de tratamento de mercadorias sujeitas a impostos especiais de consumo previsto no Código Tributário. No processo que se seguiu, o Curtea de Apel Oradea — Secția de contencios administrativ (Tribunal de Recurso, Oradea, Roménia — Divisão de Assuntos Administrativos) declarou que a selagem das instalações fora efetuada de forma ilegal, uma vez que violava a presunção de inocência até que transitasse em julgado uma decisão judicial que declarasse a Dual Prod culpada.

9. Em 5 de setembro de 2018, as autoridades aduaneiras suspenderam a autorização da Dual Prod por um período de 12 meses ao abrigo do artigo 369.o, n.o 3, alínea b), do Código Tributário, lido em conjugação com o seu artigo 452.o, n.o 1, alínea h). Segundo as observações escritas do Governo romeno, esta medida administrativa cautelar foi tomada à luz de provas encontradas durante a fiscalização que suscitaram dúvidas sérias a respeito do cumprimento por parte da Dual Prod do regime fiscal e das condições da sua autorização ao abrigo do mesmo. Tendo a Dual Prod interposto recurso da suspensão decretada, o Curtea de Apel Oradea (Tribunal de Recurso, Oradea, Roménia) reduziu a duração da suspensão para oito meses.

10. No âmbito do processo penal in rem foram mais tarde provadas as circunstâncias previstas no artigo 452.o, n.o 1, alíneas h) e i) do Código Tributário, havendo suspeitas sobre o envolvimento de pessoas que trabalhavam na Dual Prod. Em 14 de janeiro de 2020, a Dual Prod foi constituída arguida. Em 21 de outubro de 2020, foi formalmente deduzida acusação contra a Dual Prod pela prática de crimes ao abrigo do artigo 452.o, n.o 1, alíneas h) e i), do Código Tributário. Em 19 de novembro de 2020, a autorização da Dual Prod foi suspensa ao abrigo do artigo 369.o, n.o 3, alínea c), do Código Tributário, até que fosse proferida decisão no processo penal.

11. A Dual Prod contestou esta segunda suspensão no órgão jurisdicional de reenvio, que decidiu submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais: «1) Pode o artigo 48.o, n.o 1, da [Carta], relativo ao princípio da presunção de inocência, lido em conjugação com o artigo 16.o, n.o 1, da [Diretiva 2008/118/CE] ser interpretado no sentido de que se opõe a uma situação jurídica como a que está em causa no processo em apreço, em que uma decisão administrativa de suspensão de uma autorização para o exercício da atividade de produção de álcool pode ser aplicada com base em meras presunções objeto de uma investigação penal em curso, sem que tenha sido proferida uma decisão de condenação transitada em julgado no âmbito de um processo penal? 2) Pode o artigo 50.o da [Carta], relativo ao princípio ne bis in idem, lido em conjugação com o artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2008/118/CE, ser interpretado no sentido de que se opõe a uma situação jurídica como a que está em causa no processo em apreço, a qual implica que, pelos mesmos factos, sejam aplicadas, contra a mesma pessoa, duas sanções da mesma natureza (a suspensão da autorização para o exercício da atividade de produção de álcool), que diferem apenas quanto à [duração dos seus efeitos]?»

12. A Dual Prod, o Governo italiano, o Governo romeno e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas.

13. A Dual Prod alega, em primeiro lugar, que da suspensão da sua autorização enquanto corre o processo penal resultam consequências graves para o funcionamento dos seus negócios e que esta suspensão contraria a presunção de inocência consagrada no artigo 48.o, n.o 1, da Carta. Em segundo lugar, o princípio ne bis in idem é violado quando uma pessoa é punida duas vezes pelos mesmos factos, como sucede com as duas suspensões adotadas, respetivamente, ao abrigo dos artigos 369.o, alíneas b) e c), do Código Tributário, independentemente da natureza das sanções a aplicar. A Dual Prod alega ainda que as suspensões revestem natureza penal, devido à sua natureza punitiva e à sua ligação estreita com o processo penal que se encontra pendente contra si.

14. O Governo italiano, o Governo romeno e a Comissão alegam que os factos descritos no despacho de reenvio indicam que as suspensões não revestem natureza penal e que foram adotadas para evitar fraudes e abusos, na aceção do artigo 16.o da Diretiva 2008/118. A pendência de processos penais não obsta à aplicação de semelhantes medidas. A Comissão acrescenta que o artigo 41.o da Carta é pertinente para apreciar se as suspensões, consideradas de forma cumulativa, respeitam o direito a uma boa administração, especialmente o direito de todas as pessoas a que os seus assuntos sejam tratados num período de tempo razoável.

IV. Análise jurídica

A. Aplicação dos artigos 48.o, n.o 1, e 50.o da Carta e das disposições correspondentes da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH»)

15. A União Europeia não aderiu à CEDH e este instrumento jurídico não foi assim formalmente integrado na ordem jurídica da União. Por força do artigo 6.o, n.o 3, TUE, os direitos fundamentais reconhecidos pela CEDH e resultantes das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros constituem princípios gerais do direito da União. O artigo 52.o, n.o 3, da Carta, que dispõe que os direitos nesta contidos que correspondam aos direitos garantidos pela CEDH têm o mesmo sentido e o mesmo âmbito que aqueles que lhes são conferidos pela referida convenção, visa garantir a coerência necessária entre estes direitos respetivos, sem que tal atente contra a autonomia do direito da União e do Tribunal de Justiça ( 5 ).

16. As questões do órgão jurisdicional de reenvio referem‑se à «autorização para operar como produtor de álcool» da Dual Prod. Entendo que esta expressão se refere a uma autorização na aceção do artigo 16.o da Diretiva 2008/118, que foi retirada nas condições previstas no direito nacional para evitar eventuais fraudes ou abusos. Nos termos do artigo 51.o, n.o 1, da Carta, a legislação nacional aplicável está abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União. Por conseguinte, a Carta aplica‑se, em princípio, às questões suscitadas no âmbito das questões submetidas ao Tribunal de Justiça ( 6 ).

17. O artigo 48.o, n.o 1, da Carta, ao qual a primeira questão prejudicial se refere, prevê que todo o arguido se presume inocente enquanto não tiver sido legalmente provada a sua culpa. Consequentemente, não cabe ao acusado provar a sua inocência. Para que um órgão jurisdicional possa aplicar sanções penais, a acusação deve provar, de forma suficiente, que o arguido é culpado dos crimes de que foi acusado. As declarações das autoridades segundo as quais um arguido é culpado da prática de um crime antes de ter sido condenado no âmbito de um processo penal viola esta presunção porque essas autoridades podem influenciar o órgão jurisdicional que conhece do mérito e podem incitar a população a acreditar que o arguido é culpado ( 7 ).

18. A presunção de inocência não impede, contudo, que se adotem medidas adequadas e proporcionais destinadas a mitigar um risco real e material de que os arguidos voltarão a cometer ou continuem a cometer o crime de que foram acusados, ou que se furtem à justiça por não comparecerem na audiência de julgamento ou porque influenciarão indevidamente o seu julgamento. A prisão preventiva e a caução são medidas deste tipo ( 8 ).

19. O Tribunal de Justiça já declarou que as pessoas coletivas beneficiam da presunção de inocência consagrada no artigo 48.o da Carta ( 9 ). No entanto, esta disposição aplica‑se no contexto de processos penais e de processos que conduzirão à aplicação de sanções penais, como sucede com a correspondente disposição constante do artigo 6.o, n.o 2, da CEDH ( 10 ).

20. O artigo 50.o da Carta, ao qual a segunda questão se refere, prevê que «[n]inguém pode ser julgado ou punido penalmente por um delito do qual já tenha sido absolvido ou pelo qual já tenha sido condenado na União por sentença transitada em julgado, nos termos da lei». O princípio ne bis in idem proíbe a duplicação de processos e de sanções de natureza penal em relação aos mesmos comportamentos e contra a mesma pessoa ( 11 ). Corresponde ao artigo 4.o, n.o 1, do Protocolo n.o 7 da CEDH ( 12 ).

B. Reveste a segunda suspensão natureza penal?

21. São três os critérios relevantes para determinar se uma medida reveste natureza penal para efeitos da Carta e da CEDH. O primeiro é a qualificação jurídica da infração existente no direito interno, o segundo, a própria natureza da infração, e o terceiro, o nível de severidade da sanção suscetível de ser aplicada ( 13 ). O cumprimento do primeiro critério não é decisivo nesta questão. Se no direito interno a infração em causa não revestir natureza penal, é necessário analisar se a sua natureza penal pode ser determinada face aos outros dois critérios, aplicados de forma cumulativa ou separada ( 14 ).

22. No presente processo, o direito nacional prevê que uma autorização é suspensa até ao trânsito em julgado do processo penal que tenha por objeto uma infração prevista no artigo 364.o, n.o 1, alínea d), do Código Tributário. Nada no despacho de reenvio ou nas observações apresentadas ao Tribunal de Justiça indica que, ao abrigo do direito nacional, a suspensão de uma autorização no caso de correr um processo penal reveste natureza penal. Cabe à autoridade competente, que a meu ver é a autoridade que emitiu a autorização, e não à autoridade responsável pela ação penal decorrente do Código Tributário, suspender a autorização.

23. Passo assim agora a examinar de que modo a jurisprudência do Tribunal de Justiça e a jurisprudência do TEDH aplicaram os outros dois critérios, para em seguida analisar a forma como essa jurisprudência se pode aplicar à suspensão de que o órgão jurisdicional de reenvio conhece no processo principal.

1. Jurisprudência do Tribunal de Justiça

24. Não foram consideradas sanções penais as sanções aplicadas ao abrigo da Política Agrícola Comum que consistem no pagamento de uma sobretaxa calculada com base no montante da ajuda indevidamente paga, bem como no facto de um produtor deixar de poder receber ajudas durante um período depois de praticada uma irregularidade ( 15 ). No domínio das restituições à exportação, foi considerado que a determinação de uma sanção em função do montante indevidamente recebido pelo exportador não revestia natureza penal ( 16 ). No domínio da contratação pública, a decisão de excluir candidatos de um processo de adjudicação sem se realizar um exame completo das suas propostas pelo facto de esses candidatos terem sido considerados culpados por prestarem falsas declarações não foi considerada uma sanção penal ( 17 ).

25. Foi considerado que a decisão de uma autoridade de supervisão financeira que proibiu um administrador de exercer um cargo numa sociedade de investimento regulamentada por ser uma pessoa não confiável não estava abrangida pelo âmbito de aplicação do direito penal. Nos termos da Diretiva 2004/39/CE ( 18 ), uma autoridade de supervisão pode recusar ou revogar uma autorização emitida a favor de uma sociedade de investimento quando não tiver a certeza de que as pessoas que a dirigem têm suficiente idoneidade. Sem prejuízo dos processos que regulam a revogação de autorizações ou do direito de os Estados‑Membros aplicarem sanções penais, podem ser aplicadas sanções administrativas adequadas. O Tribunal de Justiça observou que as medidas adicionais que uma autoridade tem de tomar quando verifica que uma pessoa já não preenche os requisitos em matéria de idoneidade fazem parte dos procedimentos com vista à revogação de uma autorização. A aplicação dessas medidas não estava relacionada com processos abrangidos pelo direito penal na aceção da referida diretiva ( 19 ).

26. O Tribunal baseou‑se numa interpretação contextual das disposições pertinentes da referida diretiva para chegar a esta conclusão. A advogada‑geral J. Kokott, ao aplicar os critérios Engel nas suas conclusões lidas no mesmo processo, também considerou que a decisão da autoridade não revestia natureza penal na aceção do artigo 50.o da Carta. A decisão em causa nesse processo não podia ser aplicada a membros do público em geral conforme sucede habitualmente no direito penal. Só podia ter por destinatárias as pessoas que tivessem decidido exercer funções de direção em sociedades de investimento sujeitas a autorização no mercado de valores mobiliários. A conclusão de que já não se podia confiar no administrador não serviu para o penalizar, mas antes para evitar que o sistema financeiro e os investidores fossem afetados. Pelo contrário, aquela conclusão foi uma consequência jurídica direta da diretiva segundo a qual só as pessoas idóneas podem assumir certas funções e não teve uma finalidade punitiva. Embora a decisão tivesse consequências consideráveis para o interessado, esta não o impedia de exercer outras atividades profissionais nem o impedia de agir enquanto administrador de uma sociedade de investimento ( 20 ).

27. Em contrapartida, a presunção de inocência aplica‑se à aplicação de coimas em processos de direito da concorrência, cujos montantes podem ascender até 10 % do volume de negócios pertinente ( 21 ). Do mesmo modo, foi considerado que o montante de uma coima que seja dez maior do que o produto ou a mais‑valia resultante da manipulação de mercado reveste natureza penal devido à sua severidade ( 22 ). Num processo que tinha por objeto o não pagamento do IVA, foi considerado que uma coima no montante de 30 % do IVA era uma sanção penal ( 23 ). Foi considerado que a aplicação de pontos de penalização aos condutores de veículos automóveis por terem praticado infrações ao Código da Estrada ocorre no âmbito de uma infração penal porquanto: (i) a dedução de pontos está relacionada com a prática de infrações rodoviárias de certa gravidade; (ii) a dedução dos pontos acresce à pena aplicada a título da prática de tais infrações; e (iii) a acumulação de pontos de penalização tem consequências jurídicas, como a obrigação de realizar um exame de condução ou a proibição de condução ( 24 ). Noutro processo, o advogado‑geral Y. Bot declarou nas suas conclusões que uma infração aduaneira, cuja definição é idêntica à infração penal de contrabando e que era punível até 10 vezes o montante do imposto devido, revestia natureza penal ( 25 ).

2. Jurisprudência do TEDH

28. O TEDH considera que a prática de infrações que podem vir a ser inscritas no registo criminal ou conduzir à aplicação de penas privativas de liberdade são, por definição, penais, da mesma forma que as infrações que conduzem à aplicação de sanções financeiras que resultam numa pena privativa de liberdade em caso de incumprimento ( 26 ).

29. O TEDH declarou que o artigo 6.o, n.o 1, da CEDH não se aplica na sua vertente penal a processos disciplinares que tenham por objeto a conduta profissional incorreta contra um advogado. As disposições em causa não se destinavam à população em geral mas aos membros de um grupo profissional que tinha um estatuto especial; destinavam‑se a assegurar que os membros de uma Ordem dos Advogados respeitam as regras deontológicas específicas; as sanções aplicáveis incluíam uma repreensão por escrito, uma multa de aproximadamente 36000 euros, a suspensão temporária do direito de exercer a profissão, ou o cancelamento da inscrição naquela Ordem dos Advogados. O TEDH declarou que, com exceção da multa, estas sanções revestiam as características das sanções disciplinares. Além disso, o não pagamento da multa não conduziu à aplicação de uma pena privativa da liberdade ( 27 ). Do mesmo modo, não considerou que os processos disciplinares que conduziam à exoneração ou à reforma compulsiva de um funcionário público constituíam ilícitos penais ( 28 ). A revogação da licença para servir bebidas alcoólicas num restaurante pelo facto de o titular da licença ter sido considerado inapto não foi equiparada a uma acusação penal ( 29 ); da mesma forma que a revogação permanente da licença de um liquidatário foi classificada como uma sanção na aceção do artigo 7.o da CEDH ( 30 ). Por outro lado, o TEDH considerou que revestiam natureza penal as infrações relacionadas com manipulações de mercado que conduziram à aplicação de coimas de que decorreram significativas consequências financeiras ( 31 ).

3. Aplicação da jurisprudência à segunda suspensão

30. Embora se trate de uma questão que, em última instância, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio decidir, não estou convencido, pelas razões que a seguir apresento, que a segunda suspensão revista natureza penal na aceção da jurisprudência acima referida ( 32 ).

31. A Diretiva 2008/118 visa harmonizar as condições de cobrança dos impostos especiais de consumo para assegurar o bom funcionamento do mercado interno. O sistema de entrepostos sujeitos a autorização a emitir pelas autoridades competentes é uma componente essencial deste sistema. O artigo 16.o da Diretiva 2008/118 prevê que as autorizações ficam sujeitas às condições que as autoridades nacionais têm o direito de estabelecer a fim de evitar eventuais fraudes ou abusos. Pretende‑se com este objetivo facilitar o correto funcionamento do sistema de harmonização dos impostos especiais de consumo no mercado interno e assegurar que aqueles que cumprem as regras não fiquem colocados numa situação de desvantagem competitiva em relação àqueles que não o fazem e que não haja perda de receitas públicas.

32. Nas situações em que se suspeita que as condições associadas a uma autorização foram violadas, ou que poderão vir a ser violadas, a suspensão temporária de uma autorização é uma medida que procura assegurar que os objetivos descritos no número anterior das presentes conclusões não ficam comprometidos. Essas circunstâncias são comparáveis com a suspensão temporária de um administrador no âmbito de uma infração em matéria de abuso de mercado, que se considerou ser uma medida preventiva que devia ser tomada o mais rapidamente possível para pôr termo a mais comportamentos lesivos enquanto o processo penal relativo à mesma conduta estava pendente ( 33 ). De forma semelhante, os particulares que se encontrem numa posição de confiança face aos seus clientes ou à população em geral, como os médicos, os veterinários, os professores ou os membros das forças policiais, podem ser suspensos das suas funções enquanto aguardam pelo final de uma investigação a um determinado comportamento que, se vier a ser provado, pode ter lesado aqueles perante os quais estão obrigados a respeitar as suas obrigações profissionais.

33. Além disso, a suspensão tem por destinatárias as pessoas que tenham — por sua livre vontade — obtido uma autorização e tenham aceitado respeitar as condições que lhes são aplicáveis. As consequências sancionatórias decorrentes do incumprimento de compromissos assumidos voluntariamente não são idênticas às consequências que decorrem da aplicação de uma pena privativa da liberdade ou de uma coima de montante significativo por comportamentos que lesam a população. Uma suspensão cuja duração depende da realização de uma investigação ou do resultado de um processo judicial não é inadequada se se atender às responsabilidades do depositário autorizado no contexto do sistema administrativo do imposto harmonizado sobre os produtos sujeitos a impostos especiais de consumo. Também não pode ser descrita como especialmente severa, visto que uma pessoa cuja autorização tenha sido suspensa continua a poder realizar negócios e a utilizar as instalações, o equipamento e a recorrer ao pessoal associado ao negócio para outros fins que não sejam a produção e a detenção de álcool cujo pagamento de direitos tenha sido suspenso.

34. Na minha opinião, aplicam‑se as mesmas considerações, mutatis mutandis, à primeira suspensão, aplicada ao abrigo do artigo 369.o, n.o 3, alínea b), do Código Tributário.

C. Primeira questão

35. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 48.o, n.o 1, da Carta, lido em conjugação com o artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2008/118, se opõe à adoção de medidas de suspensão de uma autorização que foi concedida para exercer a atividade de produtor de álcool com base em meras presunções que são objeto de uma investigação penal que esteja em curso.

36. Nos termos do artigo 16.o da Diretiva 2008/118, cabe às autoridades competentes dos Estados‑Membros autorizar a abertura e o funcionamento de entrepostos fiscais no seu território. Estas autorizações estão expressamente sujeitas a condições que essas autoridades têm o direito de estabelecer, a fim de evitar eventuais fraudes ou abusos. Uma vez que a Diretiva 2008/118 reconhece e incentiva esse objetivo, os órgãos jurisdicionais nacionais e as autoridades têm direito de suspender ou de revogar autorizações quando seja demonstrado, de forma juridicamente bastante, que as condições aplicáveis foram, ou são suscetíveis de ser, violadas ( 34 ).

37. Uma vez que o direito da União não prevê normas probatórias em matéria de suspensão ou de revogação das autorizações para efeitos da aplicação do artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2008/118, as autoridades devem respeitar os padrões probatórios do direito nacional, sem prejuízo do respeito, por estas, dos princípios gerais do direito da União, como os princípios da efetividade, da proporcionalidade e o direito a uma boa administração ( 35 ).

38. O despacho de reenvio não contém informações relativas ao padrão probatório a aplicar no que diz respeito às duas suspensões ou ao processo penal. Embora o órgão jurisdicional de reenvio dê a entender que a segunda suspensão da autorização da Dual Prod assentou numa «mera presunção» de irregularidade, o despacho de reenvio não indica de que modo funciona esta presunção. O artigo 369.o, n.o 3, alínea c), do Código Tributário refere que as autorizações são suspensas até ao trânsito em julgado de qualquer sentença proferida no âmbito de procedimentos penais. No presente processo, a autorização da Dual Prod foi suspensa na sequência de uma investigação levada a cabo pelas autoridades, depois de o processo penal in rem ter determinado que se verificavam as circunstâncias previstas no artigo 452.o, n.o 1, alíneas h) e i), do Código Tributário e depois de contra esta ter sido formalmente deduzida acusação a título da prática de uma infração penal. Nesta fase, não é irrazoável, atendendo à natureza do sistema e aos interesses em causa, que a lei preveja a possibilidade de suspender uma autorização. Parece‑me que semelhante suspensão não assenta numa «mera presunção» de um comportamento errado, assentando antes no facto de os elementos de prova que se aplicam à abertura de um processo penal constituírem, na realidade, os elementos de prova que justificam que a suspensão seja decretada ao abrigo do artigo 369.o, n.o 3, alínea c), do Código Tributário.

39. Pode igualmente ser pertinente o facto de o Tribunal de Justiça já ter declarado que um sistema de sanções administrativas baseado na responsabilidade objetiva pode ser compatível com o direito da União e com o princípio geral da proporcionalidade desde que esteja em causa um objetivo de interesse geral suscetível de justificar a instituição desse sistema ( 36 ).

40. Além disso, o direito a uma boa administração previsto no artigo 41.o da Carta impõe que as autoridades administrativas, no âmbito das obrigações de fiscalização que lhe incumbem, realizem um exame diligente, cuidadoso e imparcial de todos os aspetos relevantes, a fim de se assegurarem de que dispõem, quando decidem suspender uma autorização, dos elementos mais completos e fiáveis possível para o fazer ( 37 ).

41. Pode igualmente ser pertinente o facto de, em situações análogas, o Tribunal de Justiça já ter declarado que o direito da União não se opõe a que as autoridades utilizem provas obtidas no âmbito de um processo penal paralelo ainda não concluído com vista a verificar se foram praticados atos ilícitos no âmbito de um processo administrativo, desde que seja assegurado o respeito pelos direitos garantidos pelo direito da União ( 38 ).

42. À luz do que precede, considero, sem prejuízo da verificação que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar dos elementos mencionados nos n.os 37 a 41 das presentes conclusões, que a circunstância de a legislação nacional prever que podem ser instaurados processos penais contra pessoas alegadamente envolvidas na produção e detenção ilegais de álcool não significa que uma autorização para explorar um entreposto fiscal na aceção do artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2002/118 só pode ser suspensa depois de nesse processo penal ter sido decretada uma condenação. Com efeito, a lógica da argumentação da Dual Prod parece ser que, tendo sido acusada da prática de uma infração penal no âmbito da atividade que realiza ao abrigo de uma autorização ( 39 ), pode continuar a sua atividade nesse negócio até ser condenada por essa infração. Ora, nenhuma interpretação do artigo 16.o da Diretiva 2008/118 permite que se chegue a tal conclusão, que além disso poderia comprometer do ponto de vista material a eficácia e a confiança no regime do entreposto autorizado, conforme previsto na Diretiva 2008/118 ( 40 ).

43. Ao abrigo do dever de imparcialidade e da presunção de inocência, o juiz de julgamento num processo penal subsequente ou paralelo não deve atender às suspensões como se estas constituíssem indícios da culpabilidade do arguido no processo penal. Este parece ser o único contexto em que a presunção de inocência pode ser pertinente uma vez que não se aplica no contexto do processo administrativo que conduziu à aplicação da segunda suspensão.

44. É igualmente pertinente que o Tribunal de Justiça já tenha declarado que o princípio da presunção de inocência não se opõe ao funcionamento de uma presunção legal nos processos penais que transfere o ónus da prova para o arguido, desde que essa presunção seja ilidível e que os direitos de defesa fiquem assegurados ( 41 ). Semelhantes presunções funcionam, por exemplo, na área do direito da União que regula a forma como os cartéis são identificados e penalizados ( 42 ). Do mesmo modo, o TEDH já observou que as presunções de facto ou de direito funcionam em qualquer sistema jurídico e que a CEDH não proíbe que a elas se recorra. Os Estados são, no entanto, obrigados a limitar o funcionamento de tais presunções dentro de limites razoáveis, tomando em consideração a importância daquilo que está em jogo para o arguido e mantendo os direitos da defesa em processo penal ( 43 ). Além disso, as autoridades não estão proibidas de retirar conclusões razoáveis com base em todos os elementos de prova disponíveis ( 44 ). Embora estas considerações tenham sido desenvolvidas no âmbito de processos penais e de sanções penais, também se aplicam em âmbitos não penais.

45. À luz do que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira questão declarando que o artigo 48.o, n.o 1, da Carta, lido em conjugação com o artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2008/118, não se opõe à aplicação de uma sanção administrativa que suspende uma autorização destinada a prevenir eventuais fraudes ou abusos antes do trânsito em julgado de uma condenação penal, da mesma forma, que não se opõe a que tal decisão se baseie numa presunção a este respeito.

D. Segunda questão

46. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 50.o da Carta, lido em conjugação com o artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2008/118, se opõe a que as autoridades suspendam uma autorização duas vezes a título da prática dos mesmos factos.

47. Uma vez que considero que nenhuma das suspensões reveste natureza penal, o princípio ne bis in idem consagrado no artigo 50.o da Carta e no artigo 4.o, n.o 1, do Protocolo n.o 7 da CEDH não se aplica, da mesma forma que não se aplica a jurisprudência que tem vindo a ser desenvolvida em situações nas quais os processos penais e os processos não penais que correm em paralelo têm na respetiva origem os mesmos factos ( 45 ). Concordo igualmente com as observações apresentadas pelo Governo italiano de que o despacho de reenvio não explica de forma suficientemente detalhada por que razão os factos que conduziram a cada uma das duas suspensões são os mesmos, visto que, segundo o despacho de reenvio, a primeira suspensão foi adotada ao abrigo do artigo 452.o, n.o 1, alínea i), do Código Tributário, relativo à utilização do equipamento através do qual podem ser extraídas quantidades de álcool ou de bebidas espirituosas sem serem medidas, e que a segunda suspensão foi adotada ao abrigo do artigo 452.o, n.o 1, alíneas i) e h), do Código Tributário, relativo à detenção de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo fora de um entreposto fiscal. Deste modo, a segunda questão é hipotética ainda que se viesse a considerar que uma ou as duas suspensões revestem natureza penal ( 46 ).

48. A Comissão considera que a aplicação de duas sanções administrativas, em circunstâncias nas quais o autor da infração, os factos materiais e os interesses protegidos sejam os mesmos, deve ser limitada por referência aos princípios da proporcionalidade e da boa administração, de modo que garanta que a sua duração cumulativa não é excessiva ( 47 ). Na minha opinião, aplica‑se a objeção apresentada no número anterior das presentes conclusões: uma vez que existe uma grande incerteza quanto à questão de saber se os factos materiais que conduziram a cada uma das duas suspensões são os mesmos, a eventual aplicação de legislação administrativa equivalente ao princípio ne bis in idem reveste caráter hipotético. Por conseguinte, não é útil examiná‑la no âmbito do presente reenvio prejudicial, atendendo a que a Comissão foi a única parte que suscitou esta questão e a que o órgão jurisdicional de reenvio não apresentou uma questão alternativa formulada para esse efeito.

V. Conclusão

49. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões submetidas pelo Tribunalul Satu Mare (Tribunal Regional, Satu Mare, Roménia) do seguinte modo: O artigo 48.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, lido em conjugação com o artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2008/118/CE do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa ao regime geral dos impostos especiais de consumo e que revoga a Diretiva 92/12/CEE deve ser interpretado no sentido de que: não se opõe à aplicação de uma sanção administrativa que suspende uma autorização para prevenir eventuais fraudes ou abusos antes de ser proferida uma condenação penal definitiva nem se opõe a que tal sanção se baseie numa presunção a este respeito.

( 1 ) Língua original: inglês.

( 2 ) JO 2009, L 9, p. 12.

( 3 ) Monitorul Oficial al României, parte I, N.o 688 de 10 de setembro de 2015.

( 4 ) O ato mencionado no artigo 452.o, n.o 1, alínea h), parece não ser um dos comportamentos enumerados.

( 5 ) V., por exemplo, Acórdão de 2 de fevereiro de 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, n.o 36 e jurisprudência referida).

( 6 ) Acórdão de 26 de fevereiro de 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, n.os 17 a 23 e jurisprudência referida).

( 7 ) No âmbito da presunção de inocência das pessoas singulares em processo penal, v. artigo 4.o da Diretiva (UE) 2016/343 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, relativa ao reforço de certos aspetos da presunção de inocência e do direito de comparecer em julgamento em processo penal (JO 2016, L 65, p. 1). V. também, por exemplo, Acórdão de 5 setembro de 2019, AH e o. (Presunção de inocência) (C‑377/18, EU:C:2019:670, n.o 43 e jurisprudência referida).

( 8 ) No âmbito da presunção de inocência de pessoas singulares em processo penal, v. considerando 16 da Diretiva 2016/343, que diz respeito a decisões preliminares de natureza processual baseadas em suspeitas ou em elementos de acusação, tais como decisões sobre a prisão preventiva, e considerandos 18 e 19, referentes à divulgação pública de informações sobre processos penais. V. igualmente, por exemplo, Acórdão de 28 de novembro de 2019, Spetsializirana prokuratura (C‑653/19 PPU, EU:C:2019:1024).

( 9 ) V., por exemplo, Acórdão de 8 de julho de 1999, Hüls/Comissão (C‑199/92 P, EU:C:1999:358, n.o 150 e jurisprudência referida).

( 10 ) V. Anotações relativas à Carta dos Direitos Fundamentais (JO 2007, C 303, p. 17). V., igualmente, por exemplo, Acórdão de 9 de setembro de 2021, Adler Real Estate e o. (C‑546/18, EU:C:2021:711, n.o 46 e jurisprudência referida), e artigo 3.o da Diretiva 2016/343.

( 11 ) Acórdão de 20 de março de 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, n.o 25 e jurisprudência referida).

( 12 ) V. Anotações relativas à Carta dos Direitos Fundamentais (JO 2007, C 303, p. 17).

( 13 ) Acórdão de 5 de junho de 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, n.o 37 e jurisprudência referida). Os três critérios são também descritos como «critérios Engel», no Acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH») de 8 de junho de 1976 no Acórdão Engel e o. c. Países Baixos (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071). Os critérios Engel foram adotados para determinar se existe uma acusação penal na aceção do artigo 6.o da CEDH. Para facilitar a interpretação coerente da CEDH, o TEDH considerou que os mesmos critérios regem a aplicabilidade do artigo 7.o da CEDH e do princípio ne bis in idem constante do artigo 4.o, n.o 1, do Protocolo n.o 7 da CEDH (TEDH, 25 de junho de 2020, Ghoumid e o. c. França, CE:TEDH:2020:0625JUD005227316, § 68 e jurisprudência referida).

( 14 ) Acórdão de 20 de março de 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, n.os 29 e 30 e jurisprudência referida).

( 15 ) Acórdãos de 27 de outubro de 1992, Alemanha/Comissão (C‑240/90, EU:C:1992:408, n.os 25 a 27); de 11 de julho de 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, EU:C:2002:440, n.os 36 a 44 e jurisprudência referida); e de 5 de junho de 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, n.os 40 a 46).

( 16 ) Acórdão de 6 de dezembro de 2012, SEPA (C‑562/11, EU:C:2012:779, n.o 25 e jurisprudência referida).

( 17 ) Acórdão de 26 de setembro de 2014, Flying Holding e o./Comissão (T‑91/12 e T‑280/12, EU:T:2014:832, n.os 60 a 63 e jurisprudência referida).

( 18 ) Diretiva 2004/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa aos mercados de instrumentos financeiros, que altera as Diretivas 85/611/CEE e 93/6/CEE do Conselho e a Diretiva 2000/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga a Diretiva 93/22/CEE do Conselho (JO 2004, L 145, p. 1).

( 19 ) Acórdão de 13 de setembro de 2018, UBS Europe e o. (C‑358/16, EU:C:2018:715, n.o 46).

( 20 ) Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo UBS Europe e o. (C‑358/16, EU:C:2017:606, n.os 60 a 71 e jurisprudência referida). V., igualmente, TEDH, 1 de fevereiro de 2007, Storbraten c. Noruega (CE:ECHR:2007:0201DEC001227704).

( 21 ) Acórdão de 14 de fevereiro de 2012, Toshiba Corporation e o. (C‑17/10, EU:C:2012:72, n.o 94 e jurisprudência referida).

( 22 ) Acórdão de 20 de março de 2018, Garlsson Real Estate e o. (C‑537/16, EU:C:2018:193, n.o 35).

( 23 ) Acórdão de 20 de março de 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, n.o 33).

( 24 ) Acórdão de 22 de junho de 2021, Latvijas Republikas Saeima (Pontos de penalização) (C‑439/19, EU:C:2021:504, n.os 86 a 93 e jurisprudência referida) e TEDH, 23 de setembro de 1998, Malige c. França (CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, §§ 35 a 40 e jurisprudência referida).

( 25 ) Conclusões do advogado‑geral Y. Bot no processo Karelia (C‑81/15, EU:C:2016:66, n.os 44 a 46 e jurisprudência referida).

( 26 ) TEDH, 8 de junho de 1976, Engel e o. c. Países Baixos (CE:EHCR:1976:0608JUD000510071, § 82) e TEDH, 31 de maio de 2011, Žugić c. Croácia (CE:ECHR:2011:0531JUD000369908, § 68).

( 27 ) TEDH, 19 de fevereiro de 2013, Müller‑Hartburg c. Áustria (CE:ECHR:2013:0219JUD004719506, §§ 45 a 49 e jurisprudência referida).

( 28 ) TEDH, 15 de dezembro de 2020, Pişkin c. Turquia (CE:ECHR:2020:1215JUD003339918, §§ 105 a 109 e jurisprudência referida).

( 29 ) TEDH, 7 de julho de 1989, Tre Traktörer Aktiebolag c. Suécia (CE:ECHR:1989:0707JUD001087384, § 46).

( 30 ) TEDH, 4 de junho de 2019, Rola c. Eslovénia (CE:ECHR:2019:0604JUD001209614, §§ 60 a 67 e jurisprudência referida).

( 31 ) TEDH, 4 de março de 2014, Grande Stevens c. Itália (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, §§ 95 a 101 e jurisprudência referida).

( 32 ) Acórdão de 20 de março de 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, n.o 27 e jurisprudência referida).

( 33 ) V. n.o 26 das presentes conclusões e jurisprudência referida.

( 34 ) V., igualmente, artigos 2.o, 7.o e 8.o da Recomendação da Comissão, de 29 de novembro de 2000, relativa às orientações em matéria de autorização de depositários, nos termos da Diretiva 92/12/CEE do Conselho, para proceder ao tratamento de produtos sujeitos ao imposto especial de consumo (JO 2000, L 314, p. 29).

( 35 ) V., por analogia, Acórdãos de 16 de outubro de 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, n.o 37 e jurisprudência referida) e de 4 de junho de 2020, C.F. (Fiscalização tributária) (C‑430/19, EU:C:2020:429, n.o 45).

( 36 ) V., por exemplo, Acórdão de 9 de fevereiro de 2012, Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, n.os 45 a 59 e jurisprudência referida).

( 37 ) V., neste sentido, Acórdão de 14 de maio de 2020, AGROBET CZ (C‑446/18, EU:C:2020:369, n.os 42 e 44 e jurisprudência referida).

( 38 ) Acórdãos de 17 de dezembro de 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, n.o 68) e de 24 de fevereiro de 2022, SC Cridar Cons (C‑582/20, EU:C:2022:114, n.o 37 e jurisprudência referida).

( 39 ) Ou, no âmbito da primeira suspensão adotada ao abrigo do artigo 369.o, n.o 3, alínea b), do Código Tributário, tendo praticado um ato previsto no artigo 452.o, n.o 1, alínea i), do Código Tributário.

( 40 ) V., no mesmo sentido, no âmbito de sanções penais aplicadas por um órgão administrativo, TEDH, 28 de junho de 2018, G.I.E.M. S.r.l. e o. c. Itália (CE:ECHR:2018:0628JUD000182806, § 254 e jurisprudência referida).

( 41 ) Acórdão de 23 de dezembro de 2009, Spector Photo Group e Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, n.os 43 e 44 e jurisprudência referida).

( 42 ) V., por exemplo, Acórdãos de 7 de janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, EU:C:2004:6, n.o 81 e jurisprudência referida) e de 27 de janeiro de 2021, The Goldman Sachs Group/Comissão (C‑595/18 P, EU:C:2021:73, n.os 31 a 33 e jurisprudência referida).

( 43 ) TEDH, 7 de outubro de 1988, Salabiaku c. França (CE:ECHR:1988:1007JUD001051983, § 28 e jurisprudência referida).

( 44 ) TEDH, 8 de fevereiro de 1996, John Murray c. Reino Unido (CE:ECHR:1996:0208JUD001873191 § 54).

( 45 ) TEDH, 15 de novembro de 2016, A e B c. Noruega (CE:ECHR:2016:1115JUD002413011) e TEDH, 18 de maio de 2017, Jóhannesson e o. c. Islândia (CE:ECHR:2017:0518JUD002200711).

( 46 ) Despacho de 7 de outubro de 2013, Società cooperativa Madonna dei miracoli (C‑82/13, EU:C:2013:655, n.o 12 e jurisprudência referida).

( 47 ) V., por analogia, Acórdão de 16 de julho de 2009, Der Grüne Punkt — Duales System Deutschland/Comissão (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, n.os 181 a 182 e jurisprudência referida). V., igualmente, o princípio n.o 3 da Recomendação do n.o R(91) 1, adotada em 13 de fevereiro de 1991 pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa, que prevê que uma pessoa não pode ser penalizada administrativamente duas vezes pelo mesmo ato, ao abrigo do Estado de direito ou de regras que protegem o mesmo interesse social.