CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

CARL OTTO LENZ

apresentadas em 6 de Junho de 1990 ( *1 )

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

A — Matéria de facto

1. O processo principal na origem do pedido prejudicial do Sozialgericht Frankfurt am Main, de 13 de Março de 1989, opõe entre si as partes quanto à concessão de prestações familiares pelo Bundesanstalt für Arbeit (organismo federal do emprego), demandado. O demandante, F. Yáñez-Campoy, nacional espanhol, reside e trabalha por conta de outrem na República Federal da Alemanha. Os seus filhos, Francisco José e Enrique, residem em Espanha.

2. O demandante solicita o pagamento, a partir do mês de Janeiro de 1986, de prestações familiares correspondentes ao montante fixado pela legislação alemã. Considera ter direito, para os seus dois filhos, às prestações familiares previstas por essa legislação como se residissem na República Federal — Estado de emprego. O Bundesanstalt für Arbeit considera, pelo seu lado, que o demandante apenas tem direito, relativamente ao período decorrido até 31 de Dezembro de 1988, às prestações — inferiores — previstas pela convenção de segurança social germano-espanhola de 4 de Dezembro de 1973 ( 1 )

3. O processo que corre no Sozialgericht respeita, essencialmente, à questão de saber se o artigo 73.o, n.o 1, do Regulamento(CEE) n.o 1408/71 ( 2 ), na redacção anterior à alteração introduzida pelo Regulamento (CEE) n.o 3427/89 ( 3 ), era aplicával ao demandante a partir de 15 de Janeiro de 1986, quando o artigo 60.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos tratados ( 4 ) (em seguida «acto de adesão») exclui essa aplicação antes de 31 de Dezembro de 1988, «até à entrada em vigor da solução uniforme para todos os Estados-membros prevista no artigo 99.o do Regulamentoo (CEE) n.o 1408/71». Segundo o artigo 60.o, n.o 1, segundo parágrafo, do acto de adesão, era, pelo contrário, o artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 que, no decurso do referido período, era aplicável por analogia. Contudo, em conformidade com o artigo 60.o, n.o 2, do acto de adesão, uma série de convenções bilaterais de segurança social continuavam aplicáveis, entre outras, a convenção germano-espanhola de 4 de Dezembro de 1973, atrás citada.

4. O demandante sustentou que o acórdão proferido pelo Tribunal no processo Pinna I ( 5 ) tinha adoptado, em 15 de Janeiro de 1986, a solução uniforme referida pelo artigo 60.o, n.o 1, do acto de adesão.

5. Isso foi contestado pelo demandado, que considerou que esse acórdão não dizia respeito aos trabalhadores dos dois novos Esta-dos-membros, a Espanha e Portugal.

6. No acórdão Pinna I, decidindo sobre um pedido prejudicial apresentado pela Cour de cassation francesa, o Tribunal tinha declarado: «1) O artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 não é válido na medida em que exclui a atribuição das prestações familiares francesas aos trabalhadores sujeitos à legislação francesa, relativamente aos membros da sua família que residam no território de outro Estado-membro. 2) A declaração de invalidade do artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 não pode ser invocada em apoio de reivindicações relativas a prestações referentes a períodos anteriores à data do presente acórdão, salvo quanto aos trabalhadores que, antes desta data, tenham recorrido aos tribunais ou apresentado uma reclamação equivalente.»

7. Na sequência desse acórdão, e sempre a propósito do mesmo recurso, a Cour de cassation suspendeu uma vez mais a instância e submeteu ao Tribunal, a título prejudicial, questões que se referem às consequências do referido acórdão. No acórdão Pinna II ( 6 ) o Tribunal, decidindo sobre esse pedido prejudicial, declarou: «Enquanto o Conselho não estabelecer novas regras que estejam em conformidade com o artigo 51.o do Tratado CEE, a declaração de invalidade do n.o 2 do artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71 tem como efeito a generalização do sistema de pagamento das prestações familiares definido no n.o 1 do artigo 73.o do mesmo regulamento.»

8. Por despacho de 13 de Março de 1989, o Sozialgericht Frankfurt am Main decidiu suspender a instância até que o Tribunal se pronuncie, a título prejudicial, sobre a questão seguinte: «A solução uniforme para todos os Estados-membros, prevista pelo artigo 99.o do Regulamento (CEE) n.o 1408/71, entrou em vigor em Janeiro de 1986 e, por consequência, o artigo 73.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 deve ser aplicado a partir de Janeiro de 1986 relativamente aos filhos dos trabalhadores assalariados espanhóis empregados na República Federal que vivam em Espanha?»

9. O órgão jurisdicional a quo inclina-se para uma resposta afirmativa a esta questão.

10. Após o encerramento da fase escrita do presente processo, o Conselho adoptou o Regulamento n.o 3427/89. A diferença entre o texto do artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71 na redacção deste regulamento alterado e o texto inicial reside, essencialmente, no facto de esta disposição ter sido alargada aos trabalhadores não assalariados e principalmente ao facto de não conter qualquer regra correspondente à do artigo 73.o, n.o 2, na sua antiga redacção.

11. Segundo o seu artigo 3.o, o Regulamento n.o 3427/89 é aplicável a partir de 15 de Janeiro de 1986.

12. No que respeita aos restantes pormenores dos factos e dos argumentos das partes e bem assim às disposições legais aplicáveis, remetemos para o relatório para audiência. Na medida do necessário, voltaremos a eles no âmbito da nossa discussão.

B — Apreciação de mérito

Quanto ao alcance do acórdão proferido no processo Pinna I

13. Já nos pronunciámos, nas conclusões apresentadas no processo 359/87 (Pinna II), sobre se a solução uniforme prevista pelo artigo 60.o, n.o 1, (e pela disposição paralela do artigo 220.o, n.o 1, do acto de adesão) entrou em vigor por força do acórdão proferido no processo Pinna I. Resulta dos n.os 44 e 45 dessas conclusões, para as quais tomamos a liberdade de remeter, que há, na nossa opinião, que responder a essa questão pela negativa. De resto, aderimos à tese da Comissão segundo a qual o acórdão Pinna I apenas diz respeito à relação entre a França e os nove outros Estados-membros originários, enquanto o artigo 60.o do acto de adesão disciplina a relação entre a Espanha e os dez Estados-membros originários, devendo considerar-se a referência ao artigo 73.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1408/71 como uma remissão que respeita apenas às consequências jurídicas.

14. Por essas razões, a hipótese de que o acórdão proferido no processo Pinna I introduziu a solução uniforme referida no artigo 60.o do acto de adesão é liminarmente excluída.

Quanto ao alcance do Regulamento n.o 3427/89

15. I — No que respeita ao Regulamento n.o 3427/89, as partes concordam em que contém a solução uniforme referida pelo artigo 60.o do acto de adesão e pelo artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71 ( 7 ). Por isso, não consideramos necessário levantar qualquer problema em relação a esta questão. O conteúdo do artigo 73.o na sua redacção nova ( 8 ) e principalmente o primeiro considerando do regulamento, que se refere expressamente ao artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71, são explícitos.

16. O que, pelo contrário, se presta a discussão é a questão de saber qual a consequência jurídica do artigo 3.o, segundo o qual o regulamento «é aplicável a partir de 15 de Janeiro de 1986». Trata-se de saber se este regulamento, cuja adopção (30 de Outubro de 1989), publicação (16 de Novembro de 1989), e entrada em vigor (16 de Novembro de 1989) são posteriores à data limite referida no artigo 60.o do acto de adesão (31 de Dezembro de 1988), tem alguns efeitos sobre a situação jurídica dos filhos dos trabalhadores assalariados espanhóis (e portugueses) no decurso do período que vai de 15 de Janeiro de 1986 até essa data limite.

17. Enquanto o demandante, os governos espanhol e português e a Comissão, respondem a esta questão pela afirmativa, o Governo federal e o Governo francês são de opinião contrária.

18. Os argumentos expostos reportam-se a dois pontos distintos. Com efeito, por um lado, há que averiguar se a remissão que figura no artigo 60.o do acto de adesão pode referir-se a uma regulamentação posterior à data limite e que prevê — retroactivamente — disposições relativas ao período compreendido entre a data de entrada em vigor do acto de adesão e a referida data limite (no caso concreto, de 15 de Janeiro de 1986 a 31 de Dezembro de 1988); por outro lado, devemos interrogar-nos, no âmbito da interpretação do Regulamento n.o 3427/89 enquanto tal, se o mesmo regula efectivamente a situação dos filhos dos trabalhadores assalariados espanhóis no decurso do referido período. Se se responder afirmativamente a estas duas questões, resulta daí ( 9 ) uma resposta afirmativa à questão prejudicial.

19. II — No âmbito deste esquema, debru-çar-nos-emos antes de mais sobre a interpretação do artigo 60.o E sobre ele que incide o essencial da argumentação das partes.

20. 1. Quanto a este ponto, gostaria de, liminarmente, abordar um argumento do Governo federal que, embora só tenha sido avançado no âmbito da interpretação do artigo 3.o do Regulamento n.o 3427/89, abrange também, na nossa opinião, o artigo 60.o do acto de adesão. Trata-se de saber se a introdução retroactiva da solução uniforme não foi excluída, no que respeita aos seus efeitos, quanto aos trabalhadores assalariados espanhóis, pela formulação da primeira parte da frase («até à entrada em vigor da solução uniforme»). Se se responder afirmativamente a esta questão, o Regulamento n.o 3427/89 não poderá ter efeitos, no período até 31 de Dezembro de 1988, relativamente aos trabalhadores assalariados espanhóis abrangidos pelo artigo 60.o do acto de adesão.

21. Pode admitir-se que os termos «entrada em vigor» possam referir-se a um momento anterior à publicação do regulamento em causa? Não é absolutamente evidente.

22. A entrada em vigor é o momento em que os efeitos normativos — portanto, os direitos e obrigações criados pelo acto — se produzem e são aplicáveis às situações por ele abrangidas ( 10 ). A esse respeito, o artigo 191.o do Tratado CEE dispõe que os regulamentos entram em vigor na «data por eles fixada» (na sua falta, o vigésimo dia seguinte à sua publicação»). Deve admitir-se que a ideia segundo a qual o regulamento pode «entrar em vigor» antes da sua publicação não é incompatível com este princípio ( 11 ).

23. Pelo contrário, no âmbito dos regulamentos que alteram o Regulamento n.o 1408/71 — e isso é válido igualmente para o Regulamento n.o 3427/89 —, parece que a terminologia correntemente utilizada só emprega a expressão «entrada em vigor» para se referir à data do início dos efeitos normativos, quando essa data coincide com a da publicação ou se situa num certo nùmero de dias após a mesma. Em contrapartida, na medida em que os seus efeitos devam iniciar-se antes da data da publicação, o legislador exprime-se em geral doutra forma: o regulamento ou algumas das suas disposições «é (são) aplicável(eis) a partir de...» ( 12 ).

24. Esta terminologia pode justificar-se pela seguinte consideração. Se um acto prevê efeitos que consistem em direitos e obrigações relativos ao passado, isso só pode significar que esses direitos e obrigações são sem dúvida criados relativamente ao período anterior à publicação, mas que o seu exercício, ou execução, deve ocorrer ainda e deve haver possibilidade de o fazer. Se isto não acontecer, a retroactividade não tem sentido: não se pode fazer reviver um período que se esgotou. A data de referência para aquela execução é a da entrada em vigor.

25. Queríamos ilustrar este raciocínio por um exemplo: supondo que os dois acórdãos Pinna não existiam, as autoridades francesas competentes, a quem tivesse sido apresentado um pedido nesse sentido, só teriam de efectuar pagamentos retroactivos aos filhos de trabalhadores migrantes assalariados que vivessem no estrangeiro, nos termos do artigo 73.o na redacção do Regulamento n.o 3427/89, relativamente ao período posterior a 15 de Janeiro de 1986, a partir da entrada em vigor do referido regulamento. Isso significa, nomeadamente, que seria liminarmente impossível considerar a existência de um atraso relativamente ao período anterior à entrada em vigor do regulamento.

26. Resumindo, mediante essa terminologia, a entrada em vigor estabelece a data na qual se produzem todos os efeitos jurídicos; as disposições que dizem respeito ao período anterior à entrada em vigor só produzem os seus efeitos no passado na medida em que o período de referência para os direitos e obrigações se situe antes da entrada em vigor do acto. Poderá dizer-se, tendo em vista a diferença assim compreendida entre a data da entrada em vigor de uma disposição regulamentar e a do início da sua aplicação, que se situa no passado, que, no âmbito do artigo 60.o do acto de adesão, era, em todo o caso, o regime transitório previsto por esse artigo que se aplicava antes da «entrada em vigor» da solução uniforme?

27. Na nossa opinião, há que responder negativamente a esta questão.

28. Antes de mais, tal como resulta do artigo 191.o do Tratado CEE, a terminologia acima mencionada não se impõe nem do ponto de vista jurídico nem do ponto de vista lógico ( 13 ).

29. Mas, acima de tudo, não é possível dar como adquirido que a formulação escolhida exprima exactamente o objectivo e a finalidade reais da reserva em questão. A esse respeito, pode incontestavelmente deduzir-se do artigo 60.o, n.o 1, do acto de adesão que a instituição (entrada em vigor) da solução uniforme devia pôr fim, em todo o caso — antes da data limite 31 de Dezembro de 1988 —, ao período transitório. Por isso, como a Comissão observa com razão, a solução uniforme tem prioridade, na economia do sistema, sobre o seu próprio regime transitorio.

30. As razões dessa sistematização devem ser efectivamente de natureza diversa, como mostrou a fase oral do processo. Pode legitimamente crer-se que os autores do acto de adesão não queriam obstar à inclusão simultânea dos Estados-membros e de todos os trabalhadores assalariados da Comunidade — incluindo os trabalhadores assalariados espanhóis e portugueses — na solução uniforme. Referimo-nos à formulação liminar, inspirada pelo artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71, do artigo 60.o, n.o 1, desse acto («até à entrada em vigor da solução uniforme para todos os Estados-membros...» ( 14 )).

31. No que respeita à ligação entre essa finalidade e o objectivo e finalidade de um período transitório de três anos previsto pelo artigo 60.o do acto de adesão, pode afirmar-se que a concessão económica feita aos Estados-membros originários, que constituía o fundamento desse período transitório, era uma solução precária, da mesma forma que o artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71 tinha qualificado de provisória, antes da adopção da solução uniforme, a situação jurídica prevista pelo artigo 73.o, n.o 2, do regulamento ( 15 ). Do ponto de vista do acto de adesão, o fim da situação provisória prevista durante o período transitório podia estar ligado ao fim do regime precário previsto pelo artigo 99.o, isto é, ser objecto de uma decisão do Conselho, sem ser necessário recear qualquer risco incontrolado relativamente à referida concessão: as medidas previstas pelo artigo 51.o do Tratado CEE devem ser decididas por unanimidade. Isso excluía que as disposições transitórias dos artigos 60.o e 220.o do acto de adesão pudessem ser revogadas, a favor da solução uniforme, sem o concurso dos Estados-membros a favor dos quais tinham sido instituídas. Em contrapartida, estava aberta a possibilidade de criar um regime definitivo por antecipação, aplicável a todos os Estados-membros e a todos os trabalhadores assalariados, em conformidade com a vontade de todos os Estados-membros.

32. Tendo em mente esta prioridade manifesta de uma solução uniforme assumida por todos os Estados-membros, para decisão da qual se mostrava, designadamente, que os interesses dos dez Estados-membros originários estavam garantidos, não era, do ponto de vista do acto de adesão, nem desejável nem necessária uma eventual limitação que consistisse em impedir uma introdução retroactiva da solução uniforme a favor dos trabalhadores assalariados (espanhóis e portugueses).

33. Por isso, se os autores do acto de adesão utilizaram, apesar de tudo, a expressão «entrada em vigor», isso pode dever-se ao facto de não terem previsto a situação tal como se apresenta agora. O Tratado de adesão de 12 de Junho de 1985, ao qual, em conformidade com o seu artigo 1.o, n.o 2, está anexo o acto de adesão, entrou em vigor — após ratificação pelas altas partes contratantes — em 1 de Janeiro de 1986 (ver artigo 2.o, n.o 2, do Tratado de adesão). Nessa data, o processo relativo ao caso Pinna I já tinha, é verdade, sido iniciado, mas o acórdão não tinha sido ainda proferido, de forma que não estava assente que seria necessário prever um regime retroactivo que cobrisse o período situado entre a data do acórdão e a da entrada em vigor do regulamento em questão. Em definitivo, os autores do acto podiam pois partir do princípio de que o objectivo da reserva da solução uniforme, tal como acabamos de a apresentar, seria atingido pela solução escolhida.

34. Deduzimos daí que essa solução não visava excluir da remissão de que vimos tratando disposições retroactivas ligadas a uma solução uniforme. Consideramos, por conseguinte, que esta remissão cobre também essas disposições retroactivas.

35. 2. Convém em seguida debruçarmo-nos sobre a questão suscitada pelo Governo francês e que visa saber se — pelo contrário — a possibilidade de aplicação retroactiva não deveria ter sido expressamente prevista no artigo 60.o do acto de adesão. Do ponto de vista do Governo francês, isso teria sido necessário face ao princípio elaborado pela jurisprudência, segundo o qual uma eventual retroactividade de disposições regulamentares deve ser prevista expressamente ou pelo menos claramente ( 16 ). O Governo francês considera que, embora essa jurisprudência diga apenas respeito directamente aos próprios regulamentos cuja retroactividade está em causa e não também às disposições que para eles remetem, esses princípios devem, contudo, neste ponto, ser objecto de aplicação analógica.

36. Na nossa opinião, a. apreciação dessa tese num plano geral pode ficar suspensa. Em todo o caso, não nos parece que uma interpretação do artigo 60.o do acto de adesão no sentido em que se pronunciaram a Comissão, o demandante, e os governos espanhol e português esteja de acordo com o princípio da segurança jurídica, no qual se apoia a citada jurisprudência. No presente processo, todas as indicações, com excepção talvez da expressão «entrada em vigor», da qual, contudo, já explicámos o pouco significado, militam, no âmbito da economia e da finalidade dessa disposição, a favor da tese segundo a qual o regime do artigo 60.o permitia também uma introdução retroactiva da solução uniforme. A jurisprudência invocada pelo Governo francês não exige — mesmo a respeito de disposições em que a própria retroactividade está em questão — que essa retroactividade seja expressamente prevista; basta, pelo contrário, que os «objectivos (do regulamento)» forneçam uma «indicação clara» a favor da retroactividade ( 17 ) ou que resulte claramente das finalidades ou da economia da disposição em questão que lhe deve ser atribuído esse efeito ( 18 ). O argumento invocado pelo Governo francês e baseado no princípio da segurança jurídica a favor de uma interpretação restritiva da remissão que figura no artigo 60.o do acto de adesão não nos parece, por isso, convincente.

37. 3. Estas considerações permitem também responder à questão de saber se, apesar da possibilidade, conferida no plano dos princípios pelo artigo 60.o do acto de adesão, de introduzir a solução uniforme de forma retroactiva, isso não estava excluído, em todo o caso, após a data limite de 31 de Dezembro de 1988. O Governo francês argumenta, a esse respeito, que o artigo 60.o do acto de adesão não prevê a hipótese de a solução uniforme não existir ainda nessa data.

38. Não se pode naturalmente ignorar que, no plano subjectivo, os autores do acto de adesão partiram, sem dúvida, mais do princípio de que as disposições relativas à solução uniforme seriam tomadas entre 1 de Janeiro de 1986 e 31 de Dezembro de 1988. Contudo, também sobre este ponto nos parece que se deve decidir em função do objecto e da finalidade material da remissão, segundo os quais o exercício desta faculdade de legiferar devia ser integralmente confiado ao Conselho. Por esse facto, o outro argumento do Governo francês, baseado numa pretensa prioridade do acto de adesão sobre as disposições que regem o período transitório, encontra-se refutado da mesma forma. Como dissemos, a remissão visa justamente deixar ao Conselho o cuidado de decidir, para o período anterior a 31 de Dezembro de 1988, as disposições derrogatórias do artigo 60.o do acto de adesão e, por isso, prioritárias.

39. III — Finalmente, também não devem restar dúvidas de que o Regulamento n.o 3427/89 rege efectivamente a situação jurídica dos trabalhadores assalariados espanhóis (e portugueses) no decurso do período que vai de 15 de Janeiro de 1986 a 31 de Dezembro de 1988.

40. 1. a) No que respeita, antes de mais, à formulação da cláusula de retroactividade («... é aplicável a partir de 15 de Janeiro de 1986»), não conseguimos entendê-la no sentido de excluir da retroactividade os direitos relativos aos filhos dos trabalhadores migrantes assalariados, espanhóis e portugueses. Tal sentido só poderia ser deduzido da ligação com a formulação do artigo 60.o ou do artigo 220.o do acto de adesão, o que nos leva a formular três observações.

41. Em primeiro lugar, o legislador não podia ignorar a finalidade dessas disposições do acto de adesão tais como acabamos de as explicar. Cremos poder partir do princípio de que o legislador estava consciente das relações existentes entre a difícil procura, que durava desde há muito tempo, da solução uniforme e o texto do artigo 60.o (220.o) do acto de adesão. Se se quisesse, nestas condições, excluir os trabalhadores assalariados, espanhóis e portugueses, do âmbito de aplicação da cláusula de retroactividade, impor--se-ia uma disposição expressa do tipo da do artigo 3.o, n.o 3, do regulamento ( 19 ).

42. Em segundo lugar, podemos tanto menos explicar a ausência dessa disposição expressa quanto a pretensa exclusão dos trabalhadores assalariados espanhóis e portugueses do âmbito de aplicação dessa cláusula deveria, pelo seu lado, ser esclarecida sob dois aspectos. Por um lado, no que respeita a estes trabalhadores assalariados, essa restrição da retroactividade só poderia respeitar ao pedido decorrido até 31 de Dezembro de 1988; depois dessa data — relativamente ao período compreendido entre 1 de Janeiro de 1989 e 16 de Novembro de 1989 —, o artigo 60.o (220.o) do acto de adesão não tem quaisquer efeitos para a interpretação do Regulamento n.o 3427/89. Por outro lado, o referido regime do acto de adesão não diz respeito aos trabalhadores não assalariados ( 20 ) que são equiparados, pelo artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71 na redacção do Regulamento n.o 3427/89, aos trabalhadores assalariados. Também a esse respeito, uma interpretação restritiva da cláusula de retroactividade baseada no artigo 60.o (220.o) do acto de adesão não poderia aceitar-se. Não podemos imaginar que os autores do regulamento tenham desejado deixar à sagacidade das pessoas encarregadas de a aplicar o encargo de fazer todas essas distinções.

43. Em terceiro lugar, não se deve esquecer que o primeiro considerando do regulamento se refere expressamente ao artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71. Ora, este fala de uma solução uniforme para todos os Estados-membros ( 21 ). Na medida em que se devessem encarar derrogações a essa intenção de base, essa intenção seria, sem dúvida alguma, expressa mais claramente.

44. A redacção do artigo 3.o do Regulamento n.o 3427/89 não justifica, por isso, de maneira nenhuma, a referida interpretação restritiva, enquanto a economia e a finalidade do regulamento militam forte e claramente contra essa interpretação.

45. b) A declaração que o Governo federal alemão fez constar na acta do Conselho não altera também esse resultado. Essa declaração diz: «A República Federal da Alemanha declara, em conformidade com a concepção defendida pela Comissão perante o Tribunal de Justiça: ‘o facto de este regulamento ser aplicável retroactivamente a partir de 15 de Janeiro de 1986, nos termos do seu artigo 3.o, não equivale à entrada em vigor retroactiva de uma solução uniforme na acepção do acto de adesão da Espanha e de Portugal’.»

46. Aderimos, a este respeito, à posição inequívoca do Tribunal, que foi resumida nos termos seguintes no seu acórdão no processo 143/83, proferido numa acção por incumprimento baseada na violação de uma directiva: «É... jurisprudência constante do Tribunal que tais declarações unilaterais não podem ser invocadas para a interpretação de um acto comunitário, dado que o alcance objectivo das normas decididas pelas instituições comuns não pode ser alterada por reservas ou objecções que os Estados-membros pudessem ter formulado no momento da sua elaboração ( 22 ). Estes princípios são ainda mais válidos para a interpretação de um regulamento dado que, em conformidade com o artigo 191.o do Tratado CEE, apenas o respectivo texto publicado produz efeitos; as declarações não publicadas, às quais o texto não faz qualquer referência, não têm esses efeitos.

47. 2. Finalmente, queremos ainda debruçar-nos sobre o argumento apresentado pelo Governo francês durante a audiência, segundo o qual a interpretação restritiva, da cláusula da retroactividade atrás invocada se impõe por razões de segurança jurídica. O Governo francês considera que outra interpretação obrigaria a regular a posteriori a situação passada, o que seria fonte de dificuldades; seriam de temer numerosos litígios.

48. Que o Tribunal nos permita, antes de mais, sublinhar que o Governo francês se abstém — com razão — de invocar uma violação do princípio da não retroactividade. Este princípio que o Tribunal estabeleceu nos seus acórdãos de 25 de Janeiro de 1979 nos processos Racke ( 23 ) e Decker ( 24 ) e segundo o qual uma disposição retroactiva só é compatível a título excepcional com o princípio da segurança das situações jurídicas, visa unicamente proteger os interesses dos cidadãos comunitários face às medidas das autoridades (comunitárias) que afectam os seus interesses. Isso resulta das raízes constitucionais do princípio da não retroactividade, que o advogado-geral Sr. Warner já analisou nas suas conclusões no processo 7/76 ( 25 ) e que o Tribunal recordou nos processos Racke e Decker, atrás citados, referindo-se à noção da protecção da confiança legítima.

49. No presente processo, a disposição retroactiva favorece o cidadão comunitário por ela abrangido. Por isso, a presunção que o Tribunal elaborou na jurisprudência atrás citada a favor da invalidade de uma disposição retroactiva não entra em linha de conta. Também por isso o Tribunal admitiu, sem explicação particular, no processo Delbar ( 26 ), que o artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71 na sua nova redacção se aplicava também aos trabalhadores não assalariados ( 27 ), e isto retroactivamente, a partir de 15 de Janeiro de 1986 ( 28 ).

50. Seria, pois, necessário, para justificar a interpretação restritiva defendida pelo Governo francês, encontrar indicações positivas segundo as quais a retroactividade prevista no artigo 3.o do Regulamento n.o 3427/89 fosse incompatível, para o sector em causa, com o princípio da segurança jurídica.

51. Sobre este ponto, temos, por um lado, a convicção de que as dificuldades invocadas, supondo que existam, não justificam, segundo o ponto de vista da segurança jurídica, uma interpretação cuja compatibilidade com o texto e a economia da disposição em causa é difícil de provar e que, por consequência, acrescenta à mesma, por maiorira de razão, imponderáveis mais importantes. Por outro lado, após o acórdão proferido no processo Pinna I, todos os interessados deveriam estar preparados para uma aplicação retroactiva da solução uniforme: devia esperar-se que o legislador fizesse retroagir o início da aplicabilidade da disposição a 15 de Janeiro de 1986, quanto mais não fosse para excluir as dificuldades inerentes à relação entre a situação jurídica resultante desse acórdão e a resultante do regulamento (aplicável ex mmc). Mesmo que esse acórdão, como já explicámos atrás, não tivese efeito sobre a situação dos trabalhadores assalariados espanhóis e portugueses face aos artigos 60.o e 220.o do acto de adesão, podia contudo prever-se com certeza, tendo em vista a procura da solução uniforme para todos os Estados-membros, que os trabalhadores assalariados espanhóis e portugueses seriam equiparados logo que possível aos outros trabalhadores migrantes assalariados.

52. Em conclusão, os argumentos baseados na segurança jurídica também não podem justificar uma interpretação restritiva do artigo 3.o do Regulamento n.o 3427/89.

C — Conclusão

53. Por todas estas razões, propomos que o Tribunal responda à questão do Sozialgericht Frankfurt am Main no sentido de que os trabalhadores assalariados espanhóis que exercem a sua actividade na República Federal da Alemanha têm direito, a partir de 15 de Janeiro de 1986, relativamente aos seus filhos que residem em Espanha, às prestações familiares previstas pela legislação alemã (Bundeskindergeldgesetz — lei federal relativa às prestações familiares).

( *1 ) Língua original: alemão.

( 1 ) BGBl, 1977 II, p. 687.

( 2 ) Regulamento do Conselho de 14 de Junho de 1971 relativo å aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 2), na redacção alterada (ver anexo I do Regulamento n.o 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983, JO L 230, p. 6).

( 3 ) Regulamento do Conselho de 30 de Outubro de 1989 que altera o Regulamento (CEE) n.o 1408/71 relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, e Regulamento (CEE) n.o 574/72 que fixa as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 (¡O L 331, p. 1).

( 4 ) JO 1985, L 302, p. 23.

( 5 ) Acórdão de 15 de Janeiro de 1986, Pietro Pinna (41/84, Colect., p. 1).

( 6 ) Acórdão de 2 de Março de 1989, Pietro Pinna (359/87, Colcci., p. 585).

( 7 ) Na redacção anterior à entrada em vigor do Regulamento n.o 3427/89; o artigo 1.o, n.o 4, deste regulamento eliminou o artigo 99.o do Regulamento n.o 1408/71.

( 8 ) Ver também a nova redacção, prevista no Regulamento n.o 3427/89, das outras disposiçõess referidas no artigo 60.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do acto de adesão, bem como o processo pendente C-371/88, Comissão/França.

( 9 ) Tendo a c-uestao sido suscitada antes da adopção do referido regulamento, a sua redacção, tal como se conclui também pela leitura dos fundamentos do despacho de reenvio, refere-se ao alcance do acórdão proferido no processo Pinna I.

( 10 ) Grabitz: Kommentar zum EWG-Vertrag, artigo 191.o, n.o 5.

( 11 ) Ver também, neste sentido, a definição da noção de retroactividade cm Grabitz, for. dl., artigo 191.o, n.o 7.

( 12 ) Ver, por exemplo, o Regulamento (CEE) n.o 1660/85 do Conselho, de 13 de Junho de 1985 (JO L 160, p. 1) (artigo 3.o, n.os 1 a 3) bem como o Regulamento (CEE) n.o 2793/81 do Conselho, de 17 de Setembro de 1981 (JO L 275, p. 1) (artigo 3.o, n.o 2).

( 13 ) Não é, aliás, seguida de forma sistemática: ver o artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 196/81 do Conselho, de 20 de Janeiro de 1981 0o L ^, p. 3); é verdade que, neste caso, apenas alguns dias separam a entrada em vigor da publicação.

( 14 ) Sublinhado nosso.

( 15 ) Ver as conclusões do advogado-geral Mancini no processo 41/84 (Pinna I), loc. dl., p. 3, 14.

( 16 ) O Governo francês refere-se ao acórdão de 29 de Janeiro de 1985, Gesamthochschule Duisburg (234/83, Recueil, p. 327); ver também, desde já, o acórdão de 12 de Novembro de 1981, Salumi (212/80 a 217/80, Recueil, p. 2735).

( 17 ) Ver o acórdão de 29 de Janeiro de 1985 proferido no processo 234/83, /oc. cit., n.o 13.

( 18 ) Ver o acórdão de 12 de Novembro de 1981 nos processos apensos 212/80 a 217/80, loc. cit., n.o 9.

( 19 ) Segundo a qual a nova redacção do artigo 76.o do Regulamento n.o 1408/71 só è aplicável a partir de 1 de Maio de 1990.

( 20 ) A exemplo do âmbito de aplicação dos artigos 73.o e seguintes, na sua antiga redacção, do Regulamento n.o 1408/71, flue se limita aos trabalhadores assalariados — ao contràrio do que deixa supor o titulo do regulamento [ver o Regulamento (CEE) n.o 1390/81 (JO L 143, p. 1)], retomado integralmente no artigo 60.o do acto de adesão —, o artigo 60.o do acto de adesão também só rege expressamente a situação jurídica dos trabalhadores assalariados.

( 21 ) Sublinhado nosso.

( 22 ) Acórdão de 30 de Janeiro de 1985, Comissão/Dinamarca, n.o 13 (143/83, Recueil, p. 427).

( 23 ) Processo 98/78, Racke (Recueil, p. 69).

( 24 ) Processo 99/78, Decker (Recueil, p. 101).

( 25 ) IRCA (Recueil 1976, p. 1229 e 1236, 1237).

( 26 ) Acórdão de 5 de Dezembro de 1989, Delbar (C-I 14/88, Colea., p. 4067).

( 27 ) Sabe-se que estes näo eram abrangidos pelo artigo 73.o do Regulamento n.o 1408/71 na sua antiga redacção nem, por consequência, pelo acórdão Pinna I.

( 28 ) Ver o n.o 10 dos fundamentos do acórdão proferido no processo Delbar, he. cit.