Conclusões do advogado-geral Elmer apresentadas em 26 de Junho de 1997. - Somalfruit SpA e Camar SpA contra Ministero delle Finanze e Ministero del Commercio con l'Estero. - Pedido de decisão prejudicial: Tribunale di Salerno - Itália. - Bananas - Organização comum de mercado - Regime de importação - Estados ACP - Somália - Validade do Regulamento (CEE) n. 404/93 do Conselho, do Regulamento (CEE) n. 1442/93 da Comissão e do Regulamento (CEE) n. 1443/93 da Comissão. - Processo C-369/95.



Colectânea da Jurisprudência 1997 página I-06619



Conclusões do Advogado-Geral

1 No caso em apreço, o Tribunale di Salerno, Itália, apresentou várias questões prejudiciais respeitantes à legalidade do Regulamento (CEE) n._ 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (1) (a seguir «regulamento de base»), do Regulamento (CEE) n._ 1442/93 da Comissão, de 10 de Junho de 1993, que estabelece normas de execução do regime de importação de bananas na Comunidade (2) (a seguir «regulamento de execução»), e do Regulamento (CEE) n._ 1443/93 da Comissão, de 10 de Junho de 1993, que estabelece medidas transitórias para aplicação do regime de importação de bananas na Comunidade em 1993 (3) (a seguir «regulamento de transição»). As questões apresentadas prendem-se nomeadamente com a Quarta Convenção de Lomé de 15 de Dezembro de 1989 (4) (a seguir «Convenção de Lomé») e com o protocolo n._ 5 a ela anexo (a seguir «protocolo n._ 5»).

As normas relevantes do direito comunitário

2 O artigo 168._ da Convenção de Lomé dispõe:

«1. Os produtos originários dos Estados ACP (5) podem ser importados na Comunidade com isenção de direitos aduaneiros e de encargos de efeito equivalente.

2.a) Os produtos originários dos Estados ACP:

- enumerados na lista do Anexo II do Tratado, quando submetidos a uma organização comum de mercado na acepção do artigo 40._ do Tratado,

...

são importados na Comunidade, em derrogação ao regime geral em vigor em relação aos países terceiros, nos termos das disposições seguintes:

i) podem ser importados com isenção de direitos aduaneiros os produtos relativamente aos quais as disposições comunitárias vigentes no momento da importação não prevêem, para além dos direitos aduaneiros, a aplicação de qualquer outra medida respeitante à sua importação;

ii) para os produtos que não os referidos na subalínea i), a Comunidade tomará todas as medidas necessárias para assegurar um tratamento mais favorável do que o concedido em relação aos mesmos produtos aos países terceiros beneficiários da cláusula da nação mais favorecida.»

3 O protocolo n._ 5 dispõe no artigo 1._ que, «relativamente às suas exportações de bananas para os mercados da Comunidade, nenhum Estado ACP será colocado, no que se refere ao acesso aos seus mercados tradicionais e às suas vantagens nesses mercados, numa situação menos favorável do que aquela de que desfrutava anteriormente ou de que desfruta actualmente».

4 A declaração comum sobre o protocolo n._ 5, que constitui o anexo LXXIV da Convenção de Lomé (a seguir «declaração comum») dispõe:

«... o artigo 1._ do protocolo n._ 5 não poderá impedir a Comunidade de estabelecer regras comuns para as bananas em plena consulta com os Estados ACP, desde que nenhum Estado ACP que tradicionalmente forneça a Comunidade seja colocado, no que respeita ao acesso à Comunidade e aos seus privilégios na mesma, numa situação menos favorável do que aquela em que se encontrava anteriormente ou em que se encontre agora...»

5 O artigo 17._, primeiro parágrafo, do regulamento de base dispõe que as importações de bananas para a Comunidade estão sujeitas à apresentação de um certificado de importação. O artigo 17._, segundo parágrafo, segundo período, dispõe que a emissão destes certificados está subordinada à constituição de uma garantia que caucione o respeito do compromisso de importar, nas condições previstas pelo regulamento e durante o período de validade do certificado (6).

6 O artigo 18._ do regulamento de base fixa um contingente pautal anual de 2,1 milhões de toneladas em 1994, e de 2,2 milhões de toneladas em 1995, para as bananas de países terceiros e para as bananas não tradicionais ACP (7); no quadro deste contingente pautal, as importações de bananas de países terceiros estão sujeitas a um direito aduaneiro igual a 75 ecus por tonelada, enquanto as bananas não tradicionais ACP estão sujeitas a um direito nulo; fora deste contingente, as bananas de países terceiros e as bananas não tradicionais ACP estão sujeitas à cobrança de um direito aduaneiro de 850 e de 750 ecus por tonelada, respectivamente.

7 O regulamento de execução prevê no título II, dedicado às bananas ACP tradicionais, nomeadamente o seguinte:

«Artigo 14._

...

2. Os pedidos de certificado de importação devem ser apresentados às autoridades competentes dos Estados-Membros durante a primeira semana do último mês de cada trimestre.

...

Artigo 17._

1. As autoridades nacionais competentes emitirão os certificados, o mais tardar, no dia 21 do último mês de cada trimestre. Sempre que este dia não seja dia útil, os certificados serão emitidos, o mais tardar, no primeiro dia útil seguinte.

2. O período de eficácia dos certificados de importação termina no sétimo dia do quarto mês seguinte ao da sua emissão.

...»

Factos e questões prejudiciais

8 A Somalfruit SpA (a seguir «Somalfruit») é uma sociedade somali que exporta bananas. A Camar Spa (a seguir «Camar») é uma sociedade italiana que importa bananas. Em 20 de Setembro de 1994, a Camar requereu ao Ministério do Comércio Externo um certificado de importação para um carregamento de 533 toneladas de bananas originárias da Somália, cuja chegada a Itália estava prevista durante o último trimestre de 1994. As bananas deviam ser imputadas na quota de bananas tradicionais ACP reservada à Somália.

9 Esse pedido foi, em conformidade com um parecer da Comissão, indeferido pelo Ministério do Comércio Externo, com o fundamento de que o pedido não tinha sido apresentado durante a primeira semana do último mês de cada trimestre, na acepção do artigo 14._, n._ 2, do regulamento de execução.

10 A Camar e a Somalfruit requereram então ao Tribunale di Salerno uma providência cautelar urgente. O Tribunale di Salerno concluiu no sentido de que se tratava de importações de bananas não tradicionais ACP, efectuadas fora do contingente pautal de 2,1 milhões de toneladas, sob reserva da legalidade da recusa de emissão do certificado de importação. Por conseguinte, o Tribunale di Salerno ordenou às autoridades aduaneiras o desalfandegamento do carregamento e a sua admissão em livre prática, mediante o pagamento de 750 ecus por tonelada ou a prestação de uma caução de montante equivalente.

11 A Camar e a Somalfruit propuseram uma acção contra o Ministério das Finanças e o Ministério do Comércio Externo, para fiscalização da legalidade da decisão de recusa de emissão do certificado de importação e pedindo uma indemnização. O Tribunale di Salerno, por decisão de 12 de Outubro de 1995, suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Deve considerar-se válido o [regulamento de base] na parte em que limita o direito de importação de bananas somalis, isto é, o direito de acesso ao mercado, tal como foi reconhecido pela [Convenção de Lomé], pelo [protocolo n._ 5] e pela [declaração comum] e em especial:

1A) ao estabelecer um regime diferente de importação para as bananas tradicionais, não tradicionais e que excedam o contingente fixado, com as consequentes limitações quantitativas;

1B) ao prever a necessidade de um documento de importação, com a exigência conexa de uma garantia, documento que não tem apenas finalidade estatística e está sujeito a condições gravosas e de difícil satisfação;

1C) ao impor um direito aduaneiro de 750 ecus por tonelada para as bananas que excedam o contingente pautal?

2) Devem considerar-se válidos os regulamentos [de aplicação e de transição], com as alterações que lhes foram introduzidas por regulamentos posteriores, na parte em que limitam, reduzem ou restringem sem necessidade e exageradamente, tendo em conta o seu objectivo, o direito de acesso das bananas somalis, tal como é garantido pela convenção referida no n._ 1 [regulamento de base], em especial:

2A) ao fixarem a data-limite para a apresentação do pedido de certificado de importação em três meses e três semanas antes da operação económica e ao limitarem o período de apresentação do pedido a uma semana (de calendário) e apenas quatro vezes por ano;

2B) ao preverem, no caso de não ser respeitado o prazo, a perda do direito de importar durante todo um trimestre, sem preverem uma regulamentação específica ou derrogação para situações de força maior, de caso fortuito e equiparadas;

2C) ao subordinarem a emissão do certificado à prestação prévia de uma garantia?»

A questão da relação com a Convenção de Lomé

12 Através da primeira questão e da primeira parte da segunda questão, o tribunal de reenvio pretende na realidade saber se o regulamento de base e o respectivo regulamento de execução são inválidos por serem contrários à Convenção de Lomé.

13 O Governo francês, o Conselho e a Comissão defenderam que a Somália não ratificou a Convenção de Lomé e que a Camar e a Somalfruit não podiam, por conseguinte, impugnar a legalidade do direito comunitário baseando-se nessa convenção.

14 A Camar e a Somalfruit admitem que a Somália não ratificou a Convenção de Lomé, mas alegam que a convenção vincula, contudo, a Comunidade quanto aos produtos originários da Somália, visto que o direito comunitário trata a Somália como um país ACP. Ainda que a extensão da Convenção de Lomé à Somália tenha carácter unilateral, a Comunidade deve respeitar a convenção. A Camar e a Somalfruit defendem, além disso, que a Convenção de Lomé tem valor consuetudinário em relação à Somália.

15 A Somália não ratificou a Convenção de Lomé. A meu ver, deve supor-se que as garantias fornecidas pela Comunidade no âmbito, entre outros, da Convenção de Lomé, de conceder um regime favorável a alguns produtos somalis pressupunham que a Somália ratificasse a Convenção e, com isso, assumisse por seu lado as obrigações decorrentes da convenção, que correspondem aos direitos resultantes da convenção e são a contrapartida necessária para deles se beneficiar. Todavia, este pressuposto revelou-se infundado.

16 Resulta dos autos que o Conselho de Ministros ACP-UE adoptou, em 28 de Junho de 1996, as seguintes conclusões referentes à Somália:

«O Conselho de Ministros ACP-UE

1. Confirma a adesão política da Somália à Convenção de Lomé, apesar de este país não ter podido ratificar a convenção por motivos alheios à sua vontade;

...»

Esta conclusão constitui, para mim, uma declaração de carácter político e não se pode, de modo algum, pensar que vincula juridicamente a Comunidade em relação à Somália de modo que este país possa invocar em relação à Comunidade as disposições da Convenção de Lomé.

17 Contudo, em conformidade com essa declaração política, a organização comum de mercado no sector das bananas trata a Somália como um país ACP e atribui-lhe uma quota de bananas ACP tradicionais. O argumento segundo o qual a Comunidade se teria, por isso mesmo, vinculado em relação à Somália, nos termos da Convenção de Lomé, não resiste, quanto a mim, à análise. O facto de a Comunidade conceder de modo unilateral, ao nível factual e político, um regime de favor à Somália não implica obrigações em relação à Somália, precisamente porque se trata de uma medida de favor unilateral da Comunidade.

18 Durante o processo também não surgiu qualquer elemento que pudesse militar a favor da hipótese de que a Somália se tornou parte na convenção, por via consuetudinária. Isso implicaria, com efeito, que, por seu lado, a Somália, através de um comportamento que satisfizesse as exigências rígidas ligadas a um costume internacional, se tivesse comprometido a cumprir as obrigações decorrentes da convenção, que constituem a contrapartida da aquisição dos direitos decorrentes da convenção. Ora, os elementos de informação disponíveis respeitantes à situação na Somália não permitem supô-lo.

19 Nestas condições, num processo respeitante a bananas somalis, não podem suscitar-se questões relativas à legalidade da organização comum de mercado no sector das bananas por referência à Convenção de Lomé. A parte das questões relativa à conformidade do direito comunitário com a Convenção de Lomé é, portanto, hipotética em relação ao processo pendente no órgão jurisdicional nacional.

20 Em resultado do carácter hipotético dessa parte das questões, poderia admitir-se a possibilidade de o Tribunal de Justiça recusar responder-lhe, por incompetência. A este respeito, deve, todavia, recordar-se que o processo prejudicial instituído pelo artigo 177._ do Tratado assenta numa cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais e que tem como objectivo fornecer a estes últimos elementos úteis de resposta para a resolução dos litígios pendentes nesses órgãos jurisdicionais. Considero, portanto, que a solução mais adequada consiste em o Tribunal de Justiça fornecer ao órgão jurisdicional nacional uma resposta que diga claramente que a Convenção de Lomé não é relevante para o caso em apreço.

21 Assim, proporei que o Tribunal de Justiça responda à questão 1, bem como à parte da questão 2 respeitante à conformidade do regulamento de execução com a Convenção de Lomé, no sentido de que, num processo que tenha como objecto a cobrança de um direito aduaneiro aplicável a bananas importadas de um país que não ratificou a Convenção de Lomé, não há que analisar se o regulamento de base e o regulamento de execução são inválidos por serem contrários às disposições da Convenção de Lomé.

A questão da relação com o regulamento de base

22 Através da segunda parte da segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o regulamento de execução ou o regulamento transitório são inválidos por serem contrários ao regulamento de base.

23 Observe-se que o regulamento de transição previu medidas transitórias respeitantes à aplicação do regime comunitário de importação de bananas em 1993. O regulamento de transição não tem, assim, qualquer relevância em relação ao processo pendente no órgão jurisdicional nacional, que diz respeito à importação de bananas no último trimestre de 1994. A questão sobre este ponto é, assim, hipotética em relação ao processo submetido à apreciação do juiz nacional, e não deve ter qualquer resposta.

24 A Camar e a Somalfruit defendem que o artigo 14._, n._ 2, do regulamento de execução deve ser interpretado no sentido de que a ultrapassagem dos prazos não implica a perda do direito de os operadores pedirem o certificado de importação de bananas originárias de países ACP enquanto não tiver sido esgotada a quota de bananas tradicionais ACP do país em causa. Uma interpretação em sentido contrário violaria o princípio da proporcionalidade, o artigo 7._ do regulamento de base e o artigo 16._, n._ 3, do regulamento de execução, nos termos do qual as bananas não tradicionais ACP são bananas que são importadas quando tenham sido emitidos os certificados de importação para a totalidade das quantidades tradicionais de uma mesma origem. No processo pendente no órgão jurisdicional nacional não tinham sido emitidos certificados de importação para a totalidade das quantidades tradicionais de bananas originárias da Somália.

25 Os Governos francês e italiano, bem como o Conselho, defendem que o regulamento de execução não é contrário ao regulamento de base.

26 Nos termos do artigo 14._, n._ 2, do regulamento de execução, os pedidos de certificados de importação de bananas tradicionais ACP devem ser apresentados durante a primeira semana do último mês de cada trimestre. O mais tardar dois dias depois de terminar o prazo, as autoridades nacionais comunicarão à Comissão as quantidades que foram objecto de pedidos de certificado e a Comissão estabelecerá imediatamente as quantidades em relação às quais podem ser emitidos certificados (v. artigo 16._, n._ 1). Se os pedidos de certificados de importação de bananas provenientes de países ACP respeitarem a uma quantidade superior à quantidade tradicional referente a esse país, a Comissão fixa uma percentagem de redução uniforme que se aplica a todos os pedidos de certificados respeitantes a bananas desse país. Logo que tenham sido emitidos certificados de importação para a totalidade das quantidades tradicionais de uma mesma proveniência, a Comissão informa os Estados-Membros e os operadores de que as importações futuras de bananas provenientes desse país, durante o ano em causa, são consideradas como sendo não tradicionais. Os certificados de importação são emitidos o mais tardar no dia 21 do mesmo mês (v. artigo 17._, n._ 1, do regulamento de execução) e são válidos até ao sétimo dia do quarto mês seguinte ao da sua emissão (v. artigo 17._, n._ 2).

27 O prazo para a apresentação dos pedidos de certificados de exportação termina, assim, três semanas antes do trimestre a que diz respeito o certificado de importação requerido. As duas primeiras semanas são destinadas ao cálculo e à elaboração dos certificados, que devem, por conseguinte, estar disponíveis uma semana antes do início do trimestre durante o qual se destinam a ser utilizados.

28 O prazo para a apresentação de pedidos de certificados de importação é exigido por várias razões. Em primeiro lugar, a Comissão deve efectuar um conjunto de cálculos, e nomeadamente fixar uma percentagem de redução uniforme quando os pedidos referentes a um determinado país ACP digam respeito a uma quantidade global que excede a quantidade tradicional para esse mesmo país. Esses cálculos só podem efectuar-se se se puder dispor, graças a um prazo, de uma visão de conjunto das quantidades que foram objecto de pedidos de certificados de importação. Em segundo lugar, esse prazo permite realizar tarefas administrativas, e emitir os certificados, antes do início do trimestre a que os mesmos dizem respeito.

29 As quantidades tradicionais não esgotadas referentes aos primeiro, segundo e terceiro trimestres são transferidas para o(s) trimestre(s) seguinte(s) do mesmo ano. As quantidades tradicionais não esgotadas no último trimestre não serão, em conformidade com o regulamento de execução, objecto de transferência para o ano seguinte, e por isso consideram-se perdidas. Isto deve-se ao facto de, no sistema do regulamento de base, se prever uma quantidade tradicional anual. Para repartir essa quantidade tradicional anual entre os pedidos concorrentes é simplesmente necessário um prazo. O facto de a Comissão ter optado no regulamento de execução por realizar essa repartição por trimestre não justifica críticas da minha parte. Mais do que uma repartição efectuada uma vez por ano, ela permite gerir com flexibilidade as quantidades e, ao invés, a gestão administrativa seria seguramente mais pesada se se tivesse que repartir o contingente todos os dias, todas as semanas ou todos os meses.

30 Também não se pode, a meu ver, interpretar as regras de prazo constantes do regulamento de execução no sentido de se poder ignorar o prazo para o pedido nos casos em que a quantidade tradicional não foi esgotada com base nos pedidos apresentados atempadamente. Por um lado, não há no texto do regulamento de execução qualquer elemento que favoreça essa interpretação. Por outro lado, tal interpretação implicaria a necessidade de se fixar um prazo suplementar para a apresentação de um pedido com vista a obter uma parte da quantidade tradicional de bananas do país em causa que não tenha sido esgotada com os certificados de importação emitidos com base nos pedidos apresentados atempadamente, nomeadamente para fixar uma percentagem de redução uniforme no caso de o pedido incidir sobre quantidades mais importantes do que as quantidades disponíveis não utilizadas.

31 No caso de os operadores pretenderem beneficiar de um direito nulo, tal como é previsto pela organização comum de mercado para as bananas tradicionais ACP provenientes da Somália, deve poder esperar-se deles, no mínimo, que apresentem o seu pedido em tempo útil. O facto de o regulamento de execução não conter qualquer excepção ao prazo de apresentação de um pedido não pode, em meu entender, determinar a ilegalidade do regulamento de execução.

32 Contrariamente ao que se indica na questão do órgão jurisdicional nacional, é o regulamento de base - e não o regulamento de execução - que, no artigo 17._, n._ 2, dispõe que a emissão de certificados está sujeita à constituição de uma garantia. Assim, não se coloca a questão de saber se o regulamento de execução viola, neste aspecto, o regulamento de base.

33 Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão no sentido de que a análise do regulamento de execução, efectuada à luz do despacho de reenvio, bem como de outros aspectos resultantes dos autos, não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a sua validade.

Conclusão

34 Tendo em conta as considerações anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo às questões que lhe foram submetidas pelo Tribunale di Salerno:

«1) No quadro de um processo que tem como objecto a cobrança de um direito aduaneiro aplicável a bananas importadas de um país que não ratificou a Quarta Convenção de Lomé de 15 de Dezembro de 1989, não há que averiguar se os Regulamentos (CEE) n._ 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece à organização comum de mercado no sector das bananas, e (CEE) n._ 1442/93 da Comissão, de 10 de Junho de 1993, que estabelece normas de execução do regime de importação de bananas na Comunidade, são inválidos por serem contrários a esta convenção.

2) A análise do Regulamento n._ 1442/93, efectuada à luz do despacho de reenvio, bem como de outros aspectos resultantes dos autos, não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a sua validade.»

(1) - JO L 47, p. 1.

(2) - JO L 142, p. 6.

(3) - JO L 142, p. 16.

(4) - Aprovada por decisão do Conselho e da Comissão de 25 de Fevereiro de 1991 (JO L 229, p. 1).

(5) - Trata-se dos países de África, das Caraíbas e do Pacífico que aderiram à Convenção de Lomé.

(6) - Podem ser estabelecidas excepções a este princípio, de acordo com o procedimento do comité de gestão, previsto no artigo 27._ do regulamento de base. Não houve, contudo, no caso em apreço, derrogações desse tipo.

(7) - Entendem-se por «bananas não tradicionais ACP» as bananas dos países ACP importadas na Comunidade que excedam as quantidades tradicionais indicadas num anexo do regulamento de base. Para a Somália foi fixada uma quantidade tradicional de sessenta mil toneladas.