Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 16 de Janeiro de 2003. - Comité des industries du coton et des fibres connexes de l'Union européenne (Eurocoton) e outros contra Conselho da União Europeia. - Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância - Dumping - Não adopção pelo Conselho de uma proposta de regulamento que instituía direitos antidumping definitivos - Inexistência de maioria simples necessária à adopção do regulamento - Termo do prazo de inquérito antidumping - Conceito de acto impugnável - Dever de fundamentação. - Processo C-76/01 P.



Colectânea da Jurisprudência 2003 página I-10091



Conclusões do Advogado-Geral

1. O presente recurso tem por objecto um acórdão do Tribunal de Primeira Instância que indeferiu o recurso interposto por representantes da indústria comunitária do algodão:

- por ser inadmissível, na medida em que pedia a anulação de uma alegada decisão do Conselho de rejeitar uma proposta de regulamento da Comissão que criava um direito antidumping definitivo sobre as importações de algodão, e

- por ser improcedente, na medida em que pedia uma indemnização pelos danos daí decorrentes .

2. A questão principal é a de saber se o Tribunal de Primeira Instância incorreu em erro de direito ao considerar que:

- nem o facto de o Conselho não ter obtido a maioria a favor da proposta da Comissão,

- nem o termo do período de quinze meses aplicado aos inquéritos antidumping pelo artigo 6.° , n.° 9, do Regulamento n.° 384/96 podiam constituir um acto recorrível nos termos do artigo 173.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.° CE). Outras questões que se colocam são as de saber se o Tribunal de Primeira Instância também errou

- ao julgar inadmissível, em todo o caso, o argumento relativo ao artigo 6.° , n.° 9, do regulamento de base,

- ao considerar que o Conselho não tinha qualquer obrigação de fundamentar a não adopção do regulamento proposto.

Enquadramento legislativo

3. O Regulamento n.° 384/96, que é, no caso em apreço, o regulamento de base que disciplina a criação de medidas antidumping pela Comunidade, foi adoptado, em parte, para adequar a prática às novas obrigações internacionais decorrentes do «código antidumping» de 1994, aprovado no quadro das negociações multilaterais do Uruguay Round . Tanto esse código como o regulamento de base contêm disposições referidas pelos recorrentes como relevantes para a tutela dos direitos dos denunciantes.

O código antidumping

4. O artigo 6.° , n.° 9, do código antidumping exige que, antes de estabelecer uma determinação final e a tempo de as partes defenderem os seus interesses, as autoridades «informarão todas as partes interessadas dos factos essenciais examinados com base nos quais decidirão aplicar ou não medidas definitivas».

5. O artigo 9.° , n.° 1, prevê, inter alia: «Incumbe às autoridades do membro importador a decisão de instituir ou não um direito antidumping nos casos em que estiverem preenchidas todas as condições [...]. É desejável que a instituição de direitos seja facultativa no território de todos os membros [...]».

6. Nos termos do artigo 12.° , n.° 2, qualquer determinação preliminar ou final, positiva ou negativa, tem de ser objecto de aviso público, o qual deverá expor, de forma suficientemente pormenorizada, as verificações e conclusões a que se tenha chegado, relativamente a todos os aspectos de facto e de direito considerados importantes pelas autoridades responsáveis pelo inquérito.

7. O artigo 13.° diz respeito ao reexame judicial. Exige que os membros da OMC disponham de instâncias ou tribunais judiciais ou similares, que procedam, designadamente, a um rápido reexame das «medidas administrativas relacionadas com as determinações finais».

O regulamento de base

8. Nos termos do regulamento de base, a Comissão, após consulta do Comité Consultivo, em que estão representados os Estados-Membros, realiza inquéritos em matéria de dumping e pode criar direitos provisórios, ao passo que ao Conselho compete criar direitos definitivos.

9. O artigo 5.° diz respeito ao início do processo. Nos termos do seu n.° 1, um inquérito é iniciado através de uma denúncia apresentada em nome da indústria comunitária. Nos termos do artigo 5.° , n.° 9, quando se verificar que existem elementos de prova suficientes para justificar o início de um processo, a Comissão tem de dar início ao processo no prazo de 45 dias; na falta de elementos de prova suficientes, o autor da denúncia será informado do facto no mesmo prazo.

10. O artigo 6.° diz respeito ao inquérito. Os seus n.os 5, 6 e 7 prevêem a informação e a audiência dos interessados. O n.° 9 dispõe que: «Os inquéritos nos processos iniciados nos termos do n.° 9 do artigo 5.° serão concluídos, sempre que possível, no prazo de um ano. Em todo o caso, os inquéritos serão sempre concluídos no prazo de quinze meses a contar do seu início».

11. O artigo 9.° tem por epígrafe «Encerramento do processo sem criação de medidas; criação de direitos definitivos». Nos termos do artigo 9.° , n.° 2, se não se revelar necessária a adopção de medidas de defesa, o processo será encerrado. O artigo 9.° , n.° 4, por outro lado, dispõe: «Quando os factos definitivamente estabelecidos provarem a existência de dumping e de prejuízo dele decorrente e o interesse da Comunidade justificar uma intervenção nos termos do artigo 21.° , será criado um direito antidumping definitivo pelo Conselho, deliberando por maioria simples sob proposta da Comissão, após consulta do comité consultivo [...]».

Antecedentes do litígio

12. Em 8 de Janeiro de 1996, o Comité das Indústrias de Algodão e Fibras Afins da União Europeia (Eurocoton) apresentou à Comissão uma denúncia segundo a qual as importações de tecidos de algodão não branqueado objecto de dumping originários de certos países causavam um prejuízo importante à indústria comunitária.

13. Em 21 de Fevereiro de 1996, a Comissão publicou um aviso relativo ao início de um processo antidumping . Em 18 de Novembro de 1996, a Comissão adoptou um regulamento que criou um direito antidumping provisório . A seguir, em 21 de Abril de 1997, apresentou uma proposta de regulamento do Conselho criando um direito antidumping definitivo .

14. O prazo de quinze meses previsto no artigo 6.° , n.° 9, do regulamento de base terminou em 21 de Maio de 1997. Nessa data, o Conselho declarou num comunicado de imprensa que :

«No termo do procedimento escrito relativo à instituição de direitos antidumping definitivos sobre os tecidos de algodão originários de certos países terceiros, que terminou em 16 de Maio e se concluiu de forma negativa, a delegação francesa insistiu de novo na necessidade da adopção de tais medidas.»

15. Em 23 de Junho de 1997, o Eurocoton solicitou que lhe fosse confirmada a decisão de rejeição, pelo Conselho, da proposta da Comissão, e/ou uma cópia dessa decisão ou da acta da reunião do Conselho a ela relativa. No dia seguinte, foi respondido ao Eurocoton que o Conselho, por procedimento escrito terminado em 16 de Maio de 1997, verificara que a maioria simples necessária à adopção do regulamento não tinha sido obtida.

16. Consequentemente, em 18 de Julho de 1997, os recorrentes interpuseram recurso no Tribunal de Primeira Instância, pedindo:

- a anulação da «decisão do Conselho que rejeitou a proposta, apresentada pela Comissão», de regulamento relativo à criação de um direito antidumping e

- a condenação do Conselho na reparação dos prejuízos que lhes foram causados em virtude dessa rejeição ilegal.

O acórdão recorrido

O recurso de anulação

17. O Conselho contestou a admissibilidade do recurso de anulação com base em três fundamentos, dos quais apenas um foi apreciado pelo Tribunal de Primeira Instância - a ausência de acto impugnável - nos n.os 39 a 64 do acórdão, nos termos que a seguir se expõem.

18. O Tribunal de Primeira Instância considerou que, enquanto um regulamento que crie um direito antidumping definitivo é claramente um acto impugnável, não é necessariamente assim no caso de uma proposta que não é adoptada pelo Conselho, devendo apreciar-se cada caso com base nas suas características.

19. O Tratado CE não exige que o Conselho adopte uma proposta da Comissão, nem o regulamento de base confere aos denunciantes qualquer direito a uma tal adopção. O artigo 1.° deste regulamento dispõe que «pode» ser criado um direito antidumping e o artigo 9.° , n.° 4, determina que um direito definitivo é imposto pelo Conselho, «deliberando por maioria simples sob proposta da Comissão» - resultando necessariamente que a proposta não será adoptada quando apenas uma minoria dos Estados-Membros considera que estão cumpridas as condições necessárias. O artigo 6.° , n.° 9, do regulamento de base fixa uma duração máxima de inquérito, mas não exige que o Conselho dê seguimento favorável à proposta da Comissão; o seu único objectivo é evitar uma duração excessiva dos processos e, portanto, permitir a todos os interessados conhecer, num prazo razoável, o seguimento que será dado à proposta.

20. Não pode, além disso, extrair-se do código que o Conselho está obrigado a adoptar direitos definitivos. O código limita-se a fixar as condições que devem verificar-se para que uma parte contratante possa criar direitos e, assim, afectar as exportações doutro Estado contratante e o artigo 9.° , n.° 1, enuncia que é «desejável que a instituição [de direitos antidumping] seja facultativa».

21. O Tribunal de Primeira Instância assinalou a seguir que as medidas que produzam efeitos jurídicos obrigatórios e afectem os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica - ou seja, todas as disposições tomadas pelas instituições que se destinem a produzir efeitos jurídicos, quaisquer que sejam a respectiva natureza ou forma - são susceptíveis de recurso de anulação.

22. No caso vertente, não foi adoptada qualquer medida e a simples conclusão de que a maioria não foi obtida não constitui, em si mesma, um acto impugnável.

23. Em resposta ao argumento dos recorrentes assente na ausência de protecção jurisdicional em caso de inadmissibilidade do seu recurso de anulação, o Tribunal de Primeira Instância observou que o controlo a que aqueles têm direito deve ser apropriado à natureza dos poderes reservados às instituições da Comunidade. No que respeita ao exame de uma denúncia e ao seguimento que a esta deve ser dado, a posição da Comissão e a do Conselho não são comparáveis. O Conselho tem o dever de inscrever na ordem do dia das suas reuniões qualquer proposta de regulamento que crie direitos antidumping definitivos, mas não tem a obrigação de a adoptar. Mesmo que a falta de adopção da proposta fosse ilegal por qualquer razão, seria sempre possível propor uma acção de indemnização - como os recorrentes na primeira instância fizeram no presente processo.

24. O recurso de anulação foi, assim, julgado inadmissível.

25. Além disso, o Tribunal de Primeira Instância apreciou, contudo, o argumento dos recorrentes nas suas observações sobre a questão prévia de admissibilidade suscitada pelo Conselho, que punha em causa a legalidade do acto negativo alegadamente devido ao termo do prazo de quinze meses previsto no artigo 6.° , n.° 9, do regulamento de base. Esse argumento foi julgado inadmissível por não ter sido formulado na petição, tendo o Tribunal, no entanto, declarado que, de qualquer modo, o simples termo do prazo não constitui uma decisão do Conselho susceptível de ser objecto de um recurso de anulação.

O pedido de indemnização

26. Nos n.os 86 a 92 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância assinalou de novo que o Conselho não tinha obrigação de adoptar a proposta e que os recorrentes não tinham direito a essa adopção. As alegações de que o Conselho não tinha considerado os factos estabelecidos pela Comissão, que tinha violado as expectativas legítimas e os direitos processuais dos recorrentes e de falta de fundamentação foram rejeitadas por assentarem na premissa errónea da existência de um tal direito.

27. Em particular, a única expectativa legítima que podia ser acolhida era a de que o Conselho devia examinar as circunstâncias do caso com atenção e nenhum elemento indicava que não o tivesse feito e apenas as medidas efectivamente adoptadas devem ser fundamentadas - no caso vertente, não tinha sido adoptado qualquer acto.

O presente recurso

28. Os recorrentes aduzem quatro fundamentos no presente recurso:

i) O Tribunal de Primeira Instância violou o artigo 230.° CE e o princípio geral da coerência ao considerar que não existia um acto recorrível;

ii) violou o artigo 19.° do Estatuto do Tribunal de Justiça e o artigo 44.° do seu próprio Regulamento de Processo ao considerar que o argumento relativo ao termo do prazo de quinze meses era um novo pedido formulado nas observações a respeito da questão prévia de inadmissibilidade;

iii) violou de novo o artigo 230.° CE ao decidir que o termo do prazo de quinze meses não constituía uma decisão do Conselho susceptível de recurso, e

iv) violou os artigos 253.° e 288.° CE e o princípio geral da coerência ao julgar improcedente o argumento de que a medida impugnada é ilegal e ao considerar implicitamente que o Conselho dispõe de total liberdade de acção,

e concluem pedindo ao Tribunal que se digne anular o acórdão recorrido, julgar o mérito da causa a seu favor e remeter os autos ao Tribunal de Primeira Instância para mera determinação do montante da indemnização.

29. Nas suas observações escritas, os recorrentes dedicam o essencial do seu primeiro argumento ao primeiro fundamento de recurso; consideram que o terceiro e o quarto fundamentos serão sempre procedentes, se o primeiro e o segundo forem acolhidos. Na audiência, além disso, o advogado dos recorrentes declarou que o que estava em causa no processo era simplesmente que o Tribunal de Primeira Instância tinha incorrido num erro de direito ao qualificar a rejeição da proposta da Comissão pelo Conselho como «ausência de decisão», concluindo depois que não havia um acto impugnável na acepção do artigo 230.° CE.

30. Pode, além disso, referir-se que os recorrentes afirmaram expressamente que não contestam a conclusão do Tribunal de Primeira Instância de que o Conselho não estava obrigado a adoptar a proposta da Comissão, sublinhando apenas que estava, contudo, obrigado a cumprir os requisitos processuais e substantivos do regulamento de base.

31. Em traços gerais, os argumentos apresentados são os seguintes.

Primeiro fundamento de recurso

32. Os recorrentes propõem um princípio geral de direito comunitário nos termos do qual, quando uma instituição actua no âmbito de um procedimento regido por um regulamento comunitário que confere direitos processuais aos particulares interessados, qualquer medida equivalente ao encerramento do processo sem a prática de um acto é um acto impugnável ao abrigo do artigo 230.° CE . É essa a situação no presente processo em consequência quer da decisão do Conselho de não adoptar a proposta da Comissão - uma declaração de que a maioria exigida não foi obtida equivale a dizer que os Estados-Membros votaram contra a adopção da proposta -, quer do termo do prazo de quinze meses.

33. O regulamento de base deve ser interpretado em conformidade com o artigo 9.° , n.° 1, do código antidumping, o qual não distingue entre decisões de instituição e de não instituição. O reexame judicial ao abrigo do artigo 13.° deve existir em ambos os casos. O Tribunal de Justiça já reexaminou medidas em várias circunstâncias, incluindo casos em que um denunciante não estava satisfeito com o direito definitivo ou em que o Conselho ou a Comissão tinham adoptado uma decisão expressa pondo termo ao procedimento. Também deve existir um acto impugnável quando o Conselho não adopta uma proposta da Comissão para revogar ou reduzir direitos após um reexame judicial, já que, se não fosse assim, não se protegeriam os direitos dos exportadores garantidos pelo código antidumping . Os denunciantes deveriam beneficiar de uma protecção equivalente.

34. Ao declarar que o artigo 6.° , n.° 9, do regulamento de base tem por único objectivo evitar processos excessivamente longos, o Tribunal de Primeira Instância não quis certamente dizer que o Conselho ainda podia agir após os quinze meses, já que do artigo 6.° , n.° 9, resulta claramente o contrário, ou que os denunciantes deviam ter solicitado ao Conselho que agisse em conformidade com o artigo 232.° CE, o que podia levar a um conflito entre os prazos previstos nas duas disposições. A afirmação restante de que o termo do prazo de quinze meses não poderia conferir a qualidade de decisão à não adopção da proposta pelo Conselho, ignora o facto de que, ao abrigo do artigo 6.° , n.° 9, essa não adopção, independentemente dos meios, é definitiva.

35. Finalmente, o Tribunal de Primeira Instância foi ilógico ao declarar que os recorrentes não estavam legalmente desprotegidos, uma vez que podiam propor uma acção de indemnização - se o Conselho não tinha obrigação de agir, não existia um direito a indemnização e, se não existia um acto, não havia obrigação de fundamentação. O raciocínio do Tribunal era assim autodestrutivo ou circular, violando o artigo 230.° CE e o princípio geral da coerência.

36. O Conselho nega a existência de um princípio geral de direito comunitário segundo o qual a conclusão de um procedimento administrativo envolve necessariamente um acto impugnável.

37. Em primeiro lugar, a adopção de um regulamento antidumping envolve actuação administrativa ao nível da Comissão, mas um processo legislativo no Conselho. Não pode comparar-se com outros processos de decisão, como, por exemplo, em matéria de concorrência, em que a Comissão adopta uma decisão administrativa para pôr termo a um processo. Aqui, o Conselho actuou na sua veste de legislador e não tomou qualquer decisão nessa qualidade.

38. Em segundo lugar, o facto de um certo padrão de controlo se aplicar se as instituições da Comunidade decidirem pôr termo a um processo sem inquérito, não significa que qualquer encerramento do processo sem a prática de um acto constitua um acto sujeito a recurso e, no presente caso, de facto não existiu um acto.

39. Relativamente aos argumentos baseados no código antidumping, em primeiro lugar, os recorrentes não podem basear-se directamente nesse instrumento .

40. Em segundo lugar, o código tem por fim definir os limites dentro dos quais os membros da OMC podem aplicar direitos antidumping, impondo restrições aos interesses dos produtores e exportadores cujos bens podem ser afectados; a indústria comunitária não pode contar com essas restrições para seu proveito.

41. Em terceiro lugar, o Tribunal de Primeira Instância esteve bem ao concluir que da frase «[é] desejável que a instituição de direitos seja facultativa» decorria que não incumbia aos membros da OMC qualquer obrigação, seja quanto à escolha da autoridade competente ou quanto à natureza ou à estrutura da decisão de aplicar ou não um direito. O artigo 9.° , n.° 1, não exclui uma competência administrativa/legislativa partilhada entre a Comissão e o Conselho. Na ordem comunitária, a natureza legislativa do processo de decisão no Conselho, em particular a necessidade de obter a maioria exigida relativamente a uma proposta da Comissão, significa que não pode existir um acto impugnável em casos como o ora em apreciação.

42. Os artigos 12.° , n.° 2, e 13.° também não apoiam o argumento dos recorrentes; o artigo 12.° , n.° 2, diz respeito ao dever de aviso público em caso de determinação final, positiva ou negativa, e o artigo 13.° exige o reexame judicial das «medidas administrativas relacionadas com as determinações finais», mas nenhum exige que haja uma determinação final em todo e qualquer caso.

43. O Conselho nega que o acórdão recorrido contenha um raciocínio autodestrutivo ou circular relativamente à existência de um meio processual de ressarcimento dos danos apesar da inexistência de um acto impugnável. O Tribunal de Primeira Instância entendeu correctamente que não podia existir qualquer dever de fundamentação quando não tinha sido adoptado qualquer acto pelo Conselho, mas que tal não exclui a existência de outros erros impugnáveis no procedimento, como a violação do direito a ser ouvido, que pode fundamentar um acção de indemnização.

Outros fundamentos de recurso

44. No segundo fundamento de recurso, os recorrentes citam as suas alegações apresentadas na primeira instância a esse respeito, no sentido de demonstrar que o argumento do prazo de quinze meses referido nas suas observações, relativas à questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo Conselho, era um mero esclarecimento da impugnação da decisão de não adopção da proposta da Comissão, independentemente da forma que tal decisão assumiu.

45. O Conselho nega que o Tribunal de Primeira Instância tenha errado ao julgar inadmissível aquele argumento. Antes das suas observações relativas à questão prévia de inadmissibilidade na primeira instância, os recorrentes alegaram que o acto impugnado foi o resultado do procedimento escrito de 16 de Maio de 1997 - uma situação diferente e um momento no tempo diferente em relação ao termo do período de quinze meses. O objecto da sua impugnação não foi reformulado pelo facto de também se terem referido a ele em termos gerais como sendo a decisão do Conselho de rejeição da proposta da Comissão, não sendo de todo claro que estavam a impugnar a decisão independentemente da forma que esta assumiu. Assim, o argumento subsequente baseado no termo do prazo de quinze meses constituía um novo argumento, invocado extemporaneamente.

46. No seu terceiro fundamento de recurso, os recorrentes sublinham que, uma vez que o prazo de quinze meses terminara, era claro que o processo estava definitivamente encerrado, devendo, por isso, existir uma decisão impugnável; a jurisprudência e os argumentos apresentados no contexto do primeiro fundamento de recurso são, assim, relevantes. Finalmente, no seu quarto fundamento, os recorrentes afirmam que, se o seu primeiro fundamento proceder, a base para julgar improcedente o pedido de indemnização deixa de existir.

Admissibilidade do recurso

47. Antes de examinar o conteúdo dos referidos argumentos, é necessário verificar a respectiva admissibilidade, que foi contestada em parte pelo Conselho.

48. O Conselho alega, essencialmente, que:

- o primeiro fundamento de recurso é impreciso e reproduz argumentos invocados na primeira instância - em violação do artigo 112.° , n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça e de jurisprudência constante ;

- no mesmo fundamento de recurso, o argumento que se baseia no código antidumping é novo, não tendo sido invocado na primeira instância - em violação, em particular, do artigo 113.° , n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça e de jurisprudência constante ;

- o terceiro fundamento é inadmissível por ser irrelevante para o resultado do recurso.

49. Na minha opinião, estas arguições não devem proceder.

50. A respeito do primeiro argumento, é bem verdade que «resulta dos artigos [225.° CE], 51.° , primeiro parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça e 112.° , n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça que um recurso de uma decisão de primeira instância deve indicar de modo preciso os elementos contestados do acórdão cuja anulação é pedida, bem como os argumentos jurídicos em que se apoia especificamente esse pedido [...] Não respeita esta exigência o recurso de decisão de primeira instância que, sem mesmo comportar uma argumentação especificamente destinada a identificar o erro de direito de que alegadamente padece o acórdão impugnado, se limita a reproduzir os fundamentos e argumentos já alegados no Tribunal de Primeira Instância. Com efeito, tal recurso constitui, na realidade, um pedido de simples reanálise da petição apresentada na primeira instância, o que escapa à competência do Tribunal de Justiça» .

51. Contudo, o recurso no presente processo indica claramente qual a conclusão do acórdão que é contestada - a de que o Conselho não adoptou um acto impugnável - e os números que dão corpo a essa conclusão. Também expõe argumentos jurídicos identificáveis que explicam porque é que o Tribunal de Primeira Instância incorreu num alegado erro de direito a esse respeito.

52. Esses argumentos não me parecem ser uma mera reprodução dos argumentos (relacionados) apresentados na réplica na primeira instância. Em qualquer caso, a proibição de tal reprodução tem por fim assegurar que o recurso não é apenas um segundo exame dos argumentos invocados, em particular na petição na primeira instância, mas não proíbe um recorrente de alegar que os argumentos que apresentou em resposta aos da parte contrária foram erradamente ignorados pelo Tribunal de Primeira Instância.

53. Também não concordo com a objecção do Conselho de que alguns argumentos dos recorrentes são vagos porque se baseiam em interpretações hipotéticas do acórdão recorrido. Parece-me que os recorrentes apenas encaram a possibilidade de o acórdão poder, em certos aspectos, ser interpretado de diversas formas.

54. O segundo argumento do Conselho é o de que as referências dos recorrentes às disposições do código antidumping são inadmissíveis pelo facto de alterarem o objecto do litígio (artigo 113.° , n.° 2, do Regulamento de Processo).

55. É verdade que, na primeira instância, os recorrentes parecem ter referido o código antidumping apenas para defender o seu principal argumento de que o Conselho tinha renunciado ao direito de adoptar qualquer medida para além da proposta pela Comissão - um argumento que agora foi abandonado - e não para contestar o argumento do Conselho de que o resultado do procedimento escrito de 16 de Maio de 1997 não era um acto impugnável, que é o contexto em que é invocado no recurso.

56. Contudo, parece-me resultar do recurso que os recorrentes se referem agora ao código antidumping apenas como um padrão de que o direito comunitário, como plasmado no regulamento de base, não pode fugir, e não como uma norma separada a ser respeitada de modo independente. Na audiência, o advogado dos recorrentes deixou claro que se baseavam na existência de obrigações da Comunidade ao abrigo do código como um elemento a ter em conta na interpretação do regulamento de base e para decidir se o que o Conselho praticou era efectivamente um acto impugnável. Por outras palavras, os recorrentes pretendem reforçar o poder dos seus argumentos fundados no regulamento de base sublinhando que este não pode ser interpretado de uma forma incompatível com as disposições do código que foram apreciadas na primeira instância.

57. Nessas circunstâncias, não considero adequado declarar inadmissível essa parte do argumento dos recorrentes, apesar de, como adiante explicarei, não acreditar que estes possam daí retirar qualquer vantagem.

58. No seu último argumento quanto à admissibilidade, o Conselho alega que é irrelevante a questão de saber se o Tribunal de Primeira Instância errou ao rejeitar com fundamento em extemporaneidade a alegação de que o termo do prazo de quinze meses equivalia a uma decisão negativa: se o primeiro fundamento de recurso proceder, não é necessário apreciar o terceiro; se for declarado improcedente, o terceiro, que assenta nos mesmos argumentos, deve, então, ser também declarado improcedente.

59. Contudo, não vejo qualquer espaço para contestar a admissibilidade a esse respeito. Se o fundamento de recurso for irrelevante para o resultado, não precisa, de facto, de ser apreciado e não será necessária qualquer decisão quanto à sua admissibilidade; se, pelo contrário, for relevante, a alegada base da impugnação desaparece.

Mérito do recurso

Em que medida pode ser invocado o código antidumping

60. Poderá ser conveniente considerar em primeiro lugar em que medida podem os recorrentes basear-se no código antidumping para defender o seu principal fundamento de recurso. Já concluí que as referências dos recorrentes a esse instrumento não são formalmente inadmissíveis ao abrigo do artigo 113.° , n.° 2, do Regulamento de Processo. Contudo, o Conselho, além disso, refere que, em qualquer caso, os recorrentes não podem basear-se directamente no código; de resto, pela sua natureza, este não pode beneficiar a indústria comunitária.

61. Quanto ao primeiro aspecto, apesar de os litigantes não poderem basear-se directamente nas disposições do código antidumping como tal, é, no entanto, frequentemente apropriado - e, de facto, necessário - interpretar o regulamento de base à luz daquele .

62. Quanto ao segundo aspecto, contudo, concordo com o Conselho. O objectivo das garantias e restrições previstas no código antidumping é proteger os interesses daqueles - exportadores, países exportadores e importadores - cujos produtos são susceptíveis de serem afectados pelos direitos antidumping. Os direitos dos denunciantes da indústria nacional são matéria de direito interno.

63. É verdade que o código antidumping prevê que todos os interessados (nos quais se devem incluir os denunciantes da indústria nacional) sejam informados de todas as decisões tomadas, que o artigo 13.° relativo ao reexame judicial não exclui expressamente os denunciantes e que o regulamento de base e a lei comunitária sobre o antidumping em geral deve ser interpretada à luz do código.

64. Todavia, o objectivo de um acordo multilateral que regula a instituição de direitos antidumping no comércio mundial - como o artigo VI do GATT de 1994 e o código antidumping que o implementa - é assegurar que esses direitos apenas são instituídos se forem justificados e não o de que serão instituídos sempre que possam ser justificados . Ao contrário do que pretende o argumento dos recorrentes, existe um desequilíbrio inerente, no que respeita à protecção concedida pelos referidos instrumentos, entre as posições dos que alegam um prejuízo decorrente da prática de dumping e as daqueles que alegadamente o praticam. O facto de o regulamento de base dever ser interpretado de forma a conceder a estes últimos todas as garantias consagradas no código antidumping não tem, consequentemente, utilidade para os recorrentes, cuja posição é diferente.

65. Assim, mesmo que a lei comunitária não permitisse o controlo jurisdicional a pedido dos denunciantes da indústria nacional em todos os casos em que uma denúncia não resultasse na criação de um direito, não entraria, por isso, na minha opinião, em conflito com o código antidumping. Por conseguinte, não é necessário debruçarmo-nos mais, no presente recurso, sobre os argumentos apresentados nessa matéria.

A admissibilidade do argumento relativo ao prazo de quinze meses

66. Uma vez que se argumentou que o encerramento do procedimento escrito em 16 de Maio de 1997, o termo do prazo de quinze meses em 21 de Maio ou os dois associados podem ter constituído um acto impugnável, a segunda questão preliminar a ter em conta é a de saber se o Tribunal de Primeira Instância errou ao julgar inadmissível o argumento baseado no termo do prazo de quinze meses, como alegam os recorrentes no segundo fundamento do recurso.

67. A petição na primeira instância afirma no n.° 22: «A media impugnada [...] é a decisão do Conselho de rejeitar a proposta da Comissão [...], decisão a que se chegou pela não obtenção de uma maioria simples a favor [...]. O resultado do procedimento escrito de 16 de Maio de 1997 equivale a uma decisão definitiva do Conselho de rejeição da proposta da Comissão.» No n.° 73, a primeira forma de decisão escolhida é a anulação da «decisão do Conselho de rejeitar a proposta da Comissão». A única referência ao prazo de quinze meses é feita em defesa da alegação, agora expressamente abandonada, de que o Conselho não dispunha de um poder discricionário que lhe permitisse não adoptar a proposta da Comissão.

68. A alegação contestada aparece, contudo, nos n.os 7 a 9 das observações dos recorrentes em primeira instância quanto à admissibilidade, em resposta à alegação do Conselho de que o resultado do procedimento escrito que terminou em 16 de Maio de 1997 não constituía uma rejeição definitiva da proposta da Comissão, uma vez que o Conselho podia (pelo menos teoricamente) tê-la adoptado a todo o tempo até 21 de Maio. Os recorrentes na primeira instância argumentam que, nesse caso (o qual contestam energicamente), a sua posição legal «foi indubitavelmente afectada pelo termo do prazo de quinze meses sem a adopção das medidas propostas pela Comissão» e que «o facto de o Conselho ter permitido que o prazo terminasse sem adoptar a proposta foi equivalente a um acto negativo confirmando a rejeição da proposta da Comissão».

69. O Tribunal de Primeira Instância considerou que essa alegação era um novo pedido não formulado na petição e, portanto, inadmissível. Os recorrentes argumentam agora que na petição «era claro que impugnavam a decisão, que podia ser apenas uma, independentemente da forma que tinha assumido» e que «tinham respondido à questão relativa ao termo dos quinze meses, não a título de um novo pedido mas como demonstração de que a questão não podia permanecer indefinidamente em aberto e que, portanto, de qualquer forma, a decisão tinha sido tomada».

70. Considero muito difícil aceitar que resultava claramente da petição que a impugnação original abrangia tanto a decisão negativa tomada em 16 de Maio como uma rejeição tácita da proposta em 21 de Maio, conforme o caso.

71. Todavia, o n.° 9 das observações sobre a admissibilidade pode facilmente ser visto como afirmando simplesmente que a decisão de não adoptar a proposta, embora não o fosse em 16 de Maio, tornou-se definitiva devido à não actuação subsequente e ao termo do prazo; os recorrentes na primeira instância pretendiam ainda a anulação da referida decisão, mas acentuando que a mesma, ao contrário do que defendia o Conselho, era definitiva quando apresentaram a petição. Esse foi, de facto, o argumento do advogado dos ora recorrentes na audiência, que eu considero convincente.

72. Nessas circunstâncias, sou de opinião que o Tribunal de Primeira Instância errou no n.° 64 do acórdão recorrido ao julgar inadmissível, por se tratar de um novo pedido, um argumento que aquele erradamente interpretou no n.° 63 como uma impugnação da legalidade de um acto diferente daquele que foi impugnado na petição. Esse argumento pode ser tido em conta também nesta sede.

73. Podemos agora voltar à questão principal do presente recurso.

A validade da conclusão de que não existia um acto impugnável

A existência de uma decisão

74. Antes de mais, parece ser claro que foi adoptada uma decisão no presente caso - pelo menos no sentido geralmente aceite do termo. Se no termo do procedimento escrito não for obtida uma maioria em favor da proposta, deve realizar-se uma votação e não poderá haver mais do que sete dos quinze Estados-Membros que votem a favor. O artigo 8.° do regulamento interno do Conselho , que regula o procedimento escrito, exige uma «votação por escrito».

75. A afirmação constante do n.° 58 do acórdão recorrido («se um voto positivo constitui a modalidade jurídica pela qual o acto é adoptado, um voto negativo, em contrapartida, traduz apenas a ausência de decisão») é, a meu ver, errada. A «ausência de decisão» implicaria que o Conselho ou não tivesse debatido a questão ou, tendo-a debatido, não tivesse formulado uma opinião. Ambas as hipóteses são contrariadas pela existência de um resultado negativo» descrito no comunicado de imprensa e pela conclusão de que não foi obtida a maioria necessária.

76. Note-se que num novo procedimento por iniciativa do Eurocoton imediatamente após o insucesso do procedimento em apreciação no presente processo, que teve essencialmente o mesmo resultado em cada fase, o comunicado de imprensa do Conselho a respeito da sua reunião equivalente declarou: «Confirmando a ausência de uma maioria simples a favor da proposta da Comissão, o Conselho rejeitou a proposta de regulamento [...]». Tal declaração parece indicar que não existia qualquer dúvida no seio do Conselho que, em circunstâncias praticamente equivalentes, dezoito meses mais tarde, adoptou uma decisão.

A relevância do termo do prazo de quinze meses

77. Na primeira instância, o Conselho alegou que não podia ter sido adoptada uma decisão definitiva em 16 de Maio de 1997, uma vez que ainda era possível adoptar a proposta da Comissão até 21 de Maio. Os recorrentes contestaram usando o argumento - que eu considerei acima admissível - de que, nesse caso, o termo do prazo concedido no artigo 6.° , n.° 9, do regulamento de base equivalia a um acto negativo que confirmava a rejeição da proposta pelo Conselho. O Conselho não fez posteriores desenvolvimentos do seu argumento original. Na audiência, em resposta a uma pergunta do Tribunal, o representante do Conselho manifestou a opinião de que o efeito do termo do prazo era simplesmente o de que uma adopção posterior da proposta seria ilegal ao abrigo do regulamento de base, mas que essa proposta, em teoria, continuava (e ainda continua) pendente no Conselho, não podendo, por isso, dizer-se que foi adoptada uma decisão.

78. A esse respeito, concordo, no essencial, com os ora recorrentes. Uma vez que o prazo de quinze meses ainda não tinha terminado em 16 de Maio de 1997, a decisão negativa adoptada talvez não fosse definitiva nesse momento, mas tornou-se definitiva em 21 de Maio. Embora o termo do prazo possa, por si só, não ter constituído ou dado origem a uma decisão, implicou necessariamente que a decisão tomada já não podia ser alterada.

A impugnabilidade da decisão

79. Os recorrentes reclamam a existência de um princípio geral de direito comunitário de que, num procedimento regulado por normas que concedem direitos processuais aos interessados, qualquer medida adoptada por uma instituição que seja equivalente ao encerramento do processo sem a prática de um acto é um acto sujeito a recurso em conformidade com o artigo 230.° CE.

80. O Conselho afirma que a sua actividade como autoridade legislativa não pode ser comparada para fins de controlo jurisdicional com a actividade da Comissão como autoridade administrativa, não podendo, assim, deduzir-se um princípio da jurisprudência referida pelos recorrentes que diz essencialmente respeito à actividade da Comissão em matéria de concorrência.

81. Na minha opinião, uma decisão como a que foi adoptada no caso ora em apreço deve, em princípio, ser passível de recurso.

82. Nos termos do artigo 230.° CE, o Tribunal de Justiça pode fiscalizar a legalidade dos actos adoptados pelas instituições que não sejam recomendações ou pareceres, categoria que o Tribunal considera que abrange todos os actos, independentemente da sua natureza ou forma, que sejam vinculativos ou produzam efeitos jurídicos. No processo ERTA , o Tribunal de Justiça entendeu que uma medida do Conselho que estabelecia um procedimento de negociação era um acto impugnável e, no processo França/Comissão , indicou que podia ter sido interposto recurso da «[expressão de] uma decisão de recusa da Comissão em modificar» uma decisão anterior.

83. A decisão de não adoptar a proposta de regulamento da Comissão para criação do direito pretendido pelos recorrentes produziu, sem dúvida, efeitos legais (negativos) na esfera destes últimos: a sua produção nacional já não dispunha da protecção que lhe tinha sido concedida pelo direito provisório e a única forma que tinham de obter novamente essa protecção era apresentar uma nova denúncia, o que fizeram.

84. Mesmo que devesse entender-se que a não adopção de um acto puramente legislativo pelo poder legislativo não deve ser um acto recorrível, é geralmente aceite que as medidas antidumping têm uma natureza híbrida, dado que os procedimentos possuem muitas características de procedimento administrativo e as próprias medidas normalmente afectam individualmente determinadas partes que estão frequentemente (como no caso em apreço) envolvidas no procedimento .

85. Assim, embora quando se cria um direito antidumping o último passo do procedimento assuma a forma de acto legislativo que produz efeitos tanto individuais como gerais, esse acto pode, contudo, ser impugnado pelas partes individualmente afectadas, da mesma forma que os actos administrativos com efeitos individuais equivalentes. Esta circunstância milita, quanto a mim, fortemente a favor da concessão do mesmo tratamento também a qualquer omissão da prática de um tal acto. E, no domínio da concorrência, como os recorrentes assinalaram, «uma instituição, que é dotada do poder de declarar uma infracção e de a punir e a quem podem ser submetidas denúncias pelos particulares [...] adopta necessariamente um acto que produz efeitos jurídicos quando põe termo a um inquérito que instaurou na sequência dessa denúncia» .

86. Em consequência, a afirmação que consta no n.° 59 do acórdão recorrido de que «a situação em que se encontra a Comissão, nomeadamente no que respeita ao exame da denúncia e ao seguimento que a esta deve ser dado, não é comparável à do Conselho», não decorre, na minha opinião, da premissa válida constante do mesmo número de que «o controlo jurisdicional a que os recorrentes têm direito deve ser apropriado à natureza dos poderes reservados, no domínio antidumping, às instituições da Comunidade.»

87. Na medida em que esta afirmação implica que a não adopção da proposta da Comissão não podia ser impugnada, considero, por conseguinte, que o Tribunal de Primeira Instância incorreu em erro de direito. Contudo, não discordo - e os recorrentes também não - com o último período desse número, nos termos do qual o Conselho não tinha obrigação de adoptar a proposta.

88. Uma vez que o pedido de anulação foi julgado inadmissível pelo Tribunal de Primeira Instância com o fundamento de que não existia um acto recorrível, o acórdão recorrido deve ser anulado nessa parte.

O recurso da decisão relativa aos danos

89. Na primeira instância, o principal pedido dos recorrentes relativamente aos danos baseou-se na alegada falta de poder do Conselho para rejeitar pura e simplesmente a proposta da Comissão. No presente recurso, os recorrentes não impugnam a declaração de improcedência desse pedido com o fundamento de que o Conselho não tinha qualquer obrigação de adoptar a proposta.

90. No seu pedido subsidiário, os recorrentes alegam i) violação deliberada ou erro manifesto de apreciação dos factos estabelecidos pela Comissão, ii) negação dos seus direitos processuais e das suas expectativas legítimas e iii) falta de fundamentação. O primeiro e o segundo argumento foram julgados improcedentes, novamente com o fundamento de que o Conselho não tinha qualquer obrigação de adoptar a proposta e, no que diz respeito ao segundo, com o fundamento de que não se tinha provado que tinham sido negados direitos processuais e expectativas legítimas. Estes aspectos também não são impugnados no recurso.

91. O argumento relativo à falta de fundamentação adequada, contudo, foi julgado improcedente, com o fundamento de que «nenhum acto foi adoptado pelo Conselho». Esse aspecto é impugnado pelos recorrentes e decorre da conclusão que formulei acima: que a decisão quanto ao pedido de indemnização deve também ser anulada nessa parte.

Consequências do sucesso do recurso

92. Nos termos do artigo 54.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, quando uma decisão do Tribunal de Primeira Instância for anulada na sequência de um recurso, o Tribunal de Justiça pode julgar definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado. No presente processo, na minha opinião, isso é não só possível como desejável no interesse da economia processual.

93. É necessário apreciar em primeiro lugar as duas outras questões prévias de inadmissibilidade suscitadas pelo Conselho na primeira instância e depois, se essas questões forem infundadas, os fundamentos do recurso e se se prova a existência de qualquer ilegalidade.

Admissibilidade do recurso na primeira instância

Interesse na interposição de recurso de anulação

94. A segunda questão prévia de inadmissibilidade suscitada pelo Conselho na primeira instância era a de que o interesse prosseguido pelos então recorrentes era a criação de direitos antidumping definitivos às importações em causa; todavia, uma vez que a anulação da decisão de não adoptar a proposta da Comissão não podia resultar na criação desses direitos - o prazo de quinze meses tinha terminado e a proposta já não podia ser validamente adoptada -, aqueles não tinham interesse jurídico na anulação.

95. Os recorrentes replicaram que, se a decisão de não adoptar a proposta fosse anulada, o Conselho seria obrigado, por força do artigo 176.° do Tratado CE (actual artigo 233.° CE), a tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça. Esse cumprimento implicaria a adopção não da proposta em causa, mas duma proposta subsequente a ser apresentada pela Comissão num outro procedimento.

96. O Conselho retorquiu que a decisão a adoptar em qualquer procedimento subsequente, necessariamente baseada num diferente período de referência e, por isso, numa situação de facto diferente, não poderia ser condicionada pela decisão do Tribunal no presente processo.

97. Na minha opinião, a objecção do Conselho não deve ser acolhida.

98. É verdade que, na sequência do termo do prazo de quinze meses, o Conselho não pode legalmente adoptar novas medidas relativamente à proposta em causa no presente processo, nem podia tê-lo feito quando da apresentação da petição. Além disso, como o Conselho correctamente afirma, qualquer decisão subsequente apenas pode ser adoptada num contexto diferente.

99. Todavia, não penso que os recorrentes na primeira instância não tinham interesse na anulação da decisão de não adoptar a proposta.

100. É jurisprudência constante que «[p]ara dar cumprimento a um acórdão de anulação e executá-lo plenamente, as instituições são obrigadas a respeitar não apenas a sua parte decisória, mas igualmente a fundamentação que conduziu a ela e que constitui a sua base de sustentação necessária, na medida em que são indispensáveis para determinar o sentido exacto do que foi deliberado na parte decisória. Com efeito, é esta fundamentação que, por um lado, identifica exactamente a disposição considerada ilegal e, por outro lado, revela as razões exactas da ilegalidade declarada na parte decisória, que têm de ser tomadas em consideração pela instituição ao substituir o acto anulado» .

101. O presente processo pode comparar-se com o processo AKZO/Comissão , em que o recorrente pedia a anulação da decisão da Comissão de comunicar certos documentos a um terceiro no âmbito de um procedimento em matéria de concorrência. Os documentos já tinham sido comunicados e, obviamente, não se podia voltar atrás. Contudo, o Tribunal decidiu, no n.° 21 do seu acórdão naquele processo:

«O interesse da sociedade em contestar a decisão impugnada não pode ser negado com o fundamento de que, no caso em discussão, essa decisão já tinha sido executada no momento da interposição do recurso. Com efeito, a anulação de tal decisão pode, por si própria, ter consequências jurídicas, particularmente no sentido de evitar a repetição desse tipo de práticas por parte da Comissão [...]»

102. Se, no presente processo, se concluir que a decisão recorrida padecia de qualquer ilegalidade, o Conselho terá que ter em conta essa conclusão em decisões futuras, em particular em qualquer decisão no âmbito de um procedimento instaurado por denúncia por um ou mais recorrentes.

Interesse individual

103. Na sua última questão prévia de inadmissibilidade suscitada na primeira instância, o Conselho argumentou que a decisão recorrida não afectava individualmente nenhum dos recorrentes, à excepção do Eurocoton.

104. Quanto a este ponto, há que salientar apenas que, independentemente da posição dos outros recorrentes relativamente à interposição de recurso, a posição do Eurocoton não é questionada. Consequentemente, o seu recurso não pode ser declarado total ou parcialmente improcedente com esse fundamento, uma vez que não podem separar-se as alegações dos vários recorrentes. Além disso, no que diz respeito ao pedido de indemnização, a posição dos recorrentes considerados individualmente não é determinada pelo critério do interesse directo e individual previsto no artigo 230.° CE. Por conseguinte, é desnecessário determo-nos na análise desta questão.

Mérito do recurso na primeira instância

O recurso de anulação

Fundamentos de anulação: em geral

105. Nos termos do n.° 2 do artigo 230.° CE, o poder de fiscalização do Tribunal deve ser exercido com fundamento em incompetência, violação de formalidades essenciais, violação do Tratado ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou em desvio de poder.

106. Como podem esses fundamentos actuar no caso específico da não adopção pelo Conselho da proposta apresentada pela Comissão? Na prática, serão raras as circunstâncias em que podem ser validamente aduzidos.

107. A incompetência, por exemplo, apenas poderia ser invocada se o Conselho fosse obrigado a adoptar a proposta, já que somente nesse caso seria incompetente para não a adoptar. Uma vez que as propostas devem sempre ser adoptadas através de, pelo menos, uma maioria, revela-se difícil conceber uma situação em que o Conselho pudesse ser incompetente para a não adopção; decorre da natureza e funcionamento desta instituição que nenhum Estado-Membro possa ser obrigado a votar num determinado sentido.

108. Também se revela difícil que a não adopção de uma proposta constitua, ela própria, uma violação do Tratado ou de uma norma legal que o aplique, a menos que a regra relevante obrigasse o Conselho a adoptar a proposta.

109. Contudo, não é inconcebível que um recorrente possa provar que a decisão de não aprovar a proposta foi «adoptad[a] com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados ou de eludir um processo especialmente previsto pelo Tratado para fazer face às circunstâncias do caso em apreço» , enfermando, por isso, de desvio de poder.

110. Em qualquer caso, é possível conceber circunstâncias em que a não adopção de uma proposta deva ser anulada por incumprimento de uma formalidade essencial.

111. Se, por exemplo, numa situação semelhante à do presente processo, não tivessem circulado manifestos em apoio da proposta, ou um trâmite previsto no regulamento interno do Conselho não tivesse sido cumprido, estes factos poderiam constituir fundamentos de anulação. Outras violações deste género poderiam ser a violação de direitos processuais, a violação do direito a ser ouvido ou a falta de fundamentação.

No presente processo

112. A petição apresentada na primeira instância continha dois fundamentos alternativos em defesa do pedido de anulação: ou o Conselho não tinha poder para rejeitar pura e simplesmente a proposta ou a rejeição era ilegal por violação deliberada ou erro manifesto de apreciação dos factos estabelecidos pela Comissão, negação dos direitos processuais e das expectativas legítimas dos recorrentes e falta de fundamentação.

113. O primeiro fundamento foi agora objecto de renúncia expressa. Do segundo fundamento, pode presumir-se que apenas se mantém a parte relativa à falta de fundamentação .

114. Quando o Conselho adopta uma medida positiva sob proposta da Comissão, deve haver fundamentação e a proposta deve ser acompanhada de uma exposição de motivos (que podem, no entanto, ser alterados). Por outro lado, como assinalou o Conselho na primeira instância, não existe um projecto de exposição de motivos em caso de não adopção da proposta, - e, por isso, não há necessidade de obter um acordo quanto a estes motivos.

115. Tal não significa, de forma alguma, que é desnecessário fundamentar a não adopção. Todas as decisões devem, na minha opinião, ter uma fundamentação adequada às circunstâncias. No entanto, é jurisprudência constante que essa fundamentação «deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição [...] por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao Tribunal exercer o seu controlo. Todavia, não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes» na medida em que a adequação da fundamentação «deve ser apreciada à luz [...] do seu contexto [...]» .

116. O tipo de raciocínio que pode ser exigido numa decisão como a ora em apreço seria limitado, tendo em conta não só os objectivos essenciais de informar os interessados e de permitir ao Tribunal o exercício do seu controlo, mas também o contexto em que a decisão é adoptada.

117. Deve recordar-se que as instituições comunitárias dispõem de uma margem de discricionariedade na escolha dos meios necessários para a realização da política comercial comum e que o controlo jurisdicional é limitado em matérias que envolvam uma avaliação de situações económicas complexas .

118. No domínio da protecção contra o dumping é sobretudo o Conselho quem goza dessa discricionariedade. A distribuição de responsabilidades prevista no regulamento de base atribui a adopção da decisão definitiva a esse órgão, o qual, na qualidade de representante dos governos dos Estados-Membros, estará em melhor posição para decidir com base em considerações políticas. Uma consideração política primacial é o interesse comunitário, a ser definido, nos termos do artigo 21.° do regulamento de base, tendo em conta os «diversos interesses considerados no seu conjunto, incluindo os interesses da indústria comunitária, dos utilizadores e dos consumidores».

119. Quando o Conselho decidiu não adoptar a proposta da Comissão no caso em apreço, os factores tidos em conta podem ter incluído considerações de política internacional relativamente a países terceiros interessados ou de política geral em matéria de comércio mundial; a convicção de que a concorrência de importações mais baratas era susceptível de estimular a indústria comunitária a obter maior eficiência; ou a preocupação de que outras indústrias comunitárias que usam tecido de algodão não branqueado como matéria-prima e de que os consumidores comunitários dos seus produtos não ficassem privados das vantagens decorrentes de preços mais competitivos. Também poderá ter sentido que a análise da Comissão não demonstrava claramente a necessidade de proteger a indústria comunitária em causa.

120. Quando é adoptada uma medida antidumping (ou qualquer outra), as razões apontadas para a sua adopção devem não só justificar claramente o seu conteúdo, mas também fazê-lo de uma forma que não seja intrinsecamente contraditória ou incoerente.

121. Quando, por outro lado, uma medida proposta não é adoptada, basta que as razões da não adopção se sobreponham às razões favoráveis à sua adopção. A variedade potencialmente muito elevada - e até mútua incompatibilidade - dessas razões é tal que a sua utilidade como instrumento de controlo jurisdicional seria extremamente reduzida.

122. Aquele factor, associado à ampla discricionariedade do Conselho, leva-me a concluir que, embora uma fundamentação detalhada contendo as razões que levaram o Conselho a não adoptar a proposta de regulamento antidumping, caso seja apresentada, seja susceptível de controlo jurisdicional, o facto de não ter sido apresentada no caso em apreço não afecta a validade da decisão. Uma tal fundamentação apenas serviria qualquer objectivo relevante do ponto de vista do controlo jurisdicional se expressasse coerentemente uma única posição, o que não pode ser exigido.

123. No que diz respeito à informação a que os interessados têm direito a nível puramente prático, pode pôr-se em dúvida que qualquer fundamentação os tivesse ajudado a compreender melhor. A posição do Eurocoton como federação representativa da indústria comunitária permite-lhe, presumivelmente, de forma directa ou através das federações nacionais que a compõem, conhecer as razões das posições dos Estados-Membros. Certamente que no caso em apreço foi dado esse conhecimento a comentadores externos , e os recorrentes não alegaram em nenhum momento que não podiam defender a sua posição em virtude do desconhecimento das razões da não adopção; estes invocaram sempre, simplesmente, a obrigação formal de fundamentação.

124. Por conseguinte, sou de opinião de que a fundamentação apresentada - de que não foi obtida a maioria simples necessária para adopção do regulamento - era adequada à natureza da decisão e adequada às circunstâncias.

125. Note-se que o Tribunal de Primeira Instância adoptou um entendimento semelhante no processo Bic .

126. Nesse processo, os recorrentes impugnaram um regulamento do Conselho que revogou direitos antidumping com base na insuficiente fundamentação da revogação. A Comissão já tinha antes apresentado duas propostas de prorrogação de direitos, mas «não foi alcançada no Conselho a maioria necessária para adoptar um regulamento com base numa das propostas da Comissão» . Por esta razão, o Conselho decidiu revogar o direito original para evitar a sua continuação em vigor, em conformidade com o último período do artigo 11.° , n.° 2, do regulamento de base.

127. O Tribunal de Primeira Instância considerou no n.° 29 do seu acórdão que a afirmação acima citada «indica claramente a razão - isto é, a falta de maioria no Conselho - pela qual as propostas da Comissão no sentido de uma recondução dos direitos antidumping instituídos pelo regulamento inicial não foram seguidas pelo Conselho».

128. Tendo em conta todas as considerações precedentes, penso que o recurso de anulação deve ser julgado improcedente.

A acção de indemnização

129. Uma vez que a única alegação de ilegalidade que resta no contexto da acção de indemnização é a de que a fundamentação era inadequada, esta acção também não pode proceder. Em qualquer caso, a falta de fundamentação não podia, por si só, fundar um pedido de indemnização por danos.

Despesas

130. Tanto na primeira instância como no presente recurso, o Eurocoton pediu que as despesas fossem suportadas pelo Conselho. Na audiência do presente recurso, o advogado dos recorrentes pediu que, mesmo que o recurso não procedesse, o Tribunal de Justiça fizesse uso do artigo 69.° , n.° 3, do Regulamento de Processo e condenasse as partes a suportarem as suas próprias despesas, com o fundamento de que a questão a ser resolvida é importante e que o recurso se justificava para que a mesma ficasse decidida.

131. De facto, sou de opinião que o pedido deve ser acolhido porque o Tribunal de Primeira Instância incorreu efectivamente em erro de direito numa questão importante, mas que o recurso deve ser julgado improcedente.

132. Nestas circunstâncias, considero que os recorrentes devem suportar as despesas do processo T-213/97 e que o Conselho deve suportar as despesas do presente recurso.

Conclusão

133. Proponho, portanto, que o Tribunal de Justiça:

«1) anule o acórdão do Tribunal de Primeira Instância no processo T-213/97;

2) negue provimento ao recurso;

3) condene os recorrentes no processo T-213/97 nas despesas desse processo, e

4) condene o Conselho a suportar as despesas do presente recurso».